Mówca: Spraw Wewnętrznych Bartłomiej Sienkiewicz
Data: 2014-05-07 (Sejm RP, kadencja 7)

Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Mam zaszczyt przedstawić Wysokiej Izbie projekty dwóch nowych ustaw: ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz ustawy o Agencji Wywiadu. Punktem wyjścia do opracowania tych aktów legislacyjnych była afera Amber Gold z roku 2012, która zapoczątkowała pewne prace w Komisji do Spraw Służb Specjalnych, a także polecenie prezesa Rady Ministrów z maja 2013 r., który zlecił opracowanie reformy służb specjalnych. 11 miesięcy prac przyniosło efekt w postaci tych dwóch projektów. Projekty te były tworzone z myślą o tych problemach, które zostały zidentyfikowane wcześniej. Najważniejsze z tych problemów to: dublowanie się kompetencji służb, rozproszenie zadań wiodącej służby, jaką jest Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w kwestiach wewnętrznych, łącznie z zadaniami policyjnymi oprócz zadań typowych dla służb specjalnych, oraz osłabienie funkcji rozpoznawczych na rzecz działań śledczych. To były wnioski z sprawy Amber Gold, kiedy informacje posiadane zarówno przez ABW, jak i przez Policję na czas nie zostały właściwie zinterpretowane i nie zostały uruchomione czynności w formie przeciwdziałań. Ale istotą tej zmiany jest coś innego. Istotą tej zmiany jest przede wszystkim rozdzielenie ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i o Agencji Wywiadu na dwie ustawy, co się wydaje dość zrozumiałe wobec faktu, iż mamy do czynienia z dwoma zupełnie innymi organizmami, kierującymi się nieco różną logiką, a także cechującymi się różnymi metodami działania. To jest też ograniczenie i doprecyzowanie zadań Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Chcę zwrócić uwagę, że przewidziane do tej pory w ustawie zadania z dziedziny zwalczania zorganizowanej przestępczości, a także narkotyków to jest dziedzictwo lat dziewięćdziesiątych, początków tak naprawdę niepodległego państwa polskiego. I kolejną przesłanką tych zmian była potrzeba zmiany podporządkowania i nowego mechanizmu koordynacji, zgodnego z logiką ustrojową Rzeczypospolitej, w myśl której to zwykle ministrowie konstytucyjni ponoszą odpowiedzialność polityczną i faktyczną za działanie poszczególnych segmentów państwa. Ostatnim elementem, który sprzyjał tym zmianom, było wyciągnięcie wniosków z ostatnich dwunastu lat, czyli lat, które minęły od czasu wielkiej reformy całego systemu. Dwanaście lat jest to wystarczający okres, żeby można było ocenić sprawność funkcjonowania systemu jako całości. A państwo, które nie potrafi dokonywać korekt w systemie bezpieczeństwa, prędzej czy później będzie miało problemy ze swym bezpieczeństwem. Otóż ta zdolność do autokorekty i zdolność do zmiany w zależności od sytuacji wydaje się w tej sytuacji konieczna. Tak więc najważniejszą zmianą zawartą w przedłożonym Wysokiej Izbie projekcie ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest sprecyzowanie i zarazem ograniczenie kompetencji ABW. Dotychczas obowiązująca ustawa dość ogólnikowo określa zadania ABW jako służby odpowiedzialnej za zwalczanie zagrożeń dla państwa oraz ściganie przestępstw godzących w jego bezpieczeństwo. Projekt nowej ustawy czyni to znacznie precyzyjniej, przewidując, że ABW będzie rozpoznawała zagrożenia naruszające bezpieczeństwo wewnętrzne państwa, w tym zagrożenia pochodzące spoza jego terytorium, zagrożenia ze strony obcych wywiadów, a także zagrożenia rozpoznawane metodami radiokontrwywiadu i kontrwywiadu elektronicznego, zapobiegała takim zagrożeniom i je zwalczała. Do tej pory nie było to ujęte w ustawie, a to jest dość oczywista zmiana cywilizacyjna, także w zakresie technik kontrwywiadowczych. ABW będzie rozpoznawała i zwalczała zagrożenia terrorystyczne oraz zagrożenia o charakterze ekstremistycznym. Wobec zgłoszonych w toku konsultacji społecznych przez środowiska obrońców praw człowieka i niektóre środowiska prawnicze zastrzeżeń dotyczących braku w prawie polskim jednoznacznej definicji ekstremizmu w projekcie zrezygnowano z używania tego pojęcia i zastosowano terminy pochodzące z Kodeksu karnego, takie jak nawoływanie do obalenia przemocą demokratycznego ustroju państwa lub stosowanie przemocy bądź groźby bezprawnej z powodu różnic narodowościowych. ABW będzie również rozpoznawała i zwalczała zagrożenia godzące w bezpieczeństwo ekonomiczne państwa. Przy czym wskazano w projekcie jako szczególne zadanie ABW rozpoznawanie zagrożeń związanych z funkcjonowaniem spółek lub grup kapitałowych działających w sektorze energetycznym. Zadaniem ABW będzie ponadto przeciwdziałanie zagrożeniom godzącym w bezpieczeństwo informacji niejawnych oraz zagrożeniom dla systemów informatycznych o szczególnym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa, a także zagrożeniom związanym z proliferacją towarów, technologii i usług o znaczeniu strategicznym. Projekt ustawy bardzo precyzyjnie definiuje zadania ABW o charakterze śledczym poprzez wskazanie zamkniętego katalogu przestępstw, których ściganie pozostanie w zakresie kompetencji tej służby. Innymi słowy, przedstawiono katalog przestępstw z Kodeksu karnego jako podstawę działań śledczych ABW. Ta zmiana, jak już wspomniałem, jest zarazem wykonaniem postanowienia sygnalizacyjnego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2010 r. dotyczącego ograniczenia możliwości stosowania kontroli operacyjnej przez ABW do ściśle określonych przypadków. Przepisy artykułu dotyczącego kontroli operacyjnej jednoznacznie stwierdzają, że stosowanie tej kontroli przez agencję będzie możliwe tylko w przypadku ścigania konkretnie określonych przestępstw. W tym katalogu obok przestępstw przeciwko państwu, przestępstw o charakterze terrorystycznym, przestępstw godzących w bezpieczeństwo informacji oraz związanych z proliferacją znalazły się niektóre przestępstwa przeciwko interesom ekonomicznym państw. Należy jednak zwrócić uwagę, że kompetencja ABW została ograniczona do ścigania tylko przestępstw najpoważniejszych, przynoszących największe straty Skarbowi Państwa. Tutaj proponowane jest rozwiązanie zgodne z Kodeksem karnym skarbowym, który określa kwotę tych strat na co najmniej 16 mln zł. Projekt ustawy uzupełnia dotychczasowe zadania ABW o prowadzenie działań w zakresie profilaktyki kontrwywiadowczej, sporządzanie i wydawanie dokumentów legalizacyjnych oraz prowadzenie ich rejestru, prowadzenie Centralnej Ewidencji Zainteresowań Operacyjnych Służb Specjalnych oraz ewidencji incydentów i zdarzeń o charakterze terrorystycznym, a także wykazu osób mogących mieć związek z przestępstwami o charakterze terrorystycznym. Jest to porządkujący zabieg legislacyjny, który polega na określeniu w jednym miejscu wszystkich kluczowych zadań służby rozsianych do tej pory w różnych artykułach, z wyjątkiem prowadzenia ewidencji incydentów i zdarzeń antyterrorystycznych, co jest zupełnie nowym rozwiązaniem. W zakresie nadzoru i koordynacji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa za bezpieczeństwo wewnętrzne państwa odpowiada minister spraw wewnętrznych, dlatego jest w pełni uzasadniona integracja w rękach ministra nadzoru nad kluczowymi służbami działającymi w tym obszarze. W związku z powyższym, w myśl projektu ustawy, szef ABW będzie podlegał ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Umożliwi to nadzorującemu ministrowi bieżącą organizację współpracy wszystkich służb działających w sektorze bezpieczeństwa wewnętrznego, a zwłaszcza ABW, Policji i Straży Granicznej. Do tego mechanizmu pozwolę sobie wrócić jeszcze na końcu wystąpienia. Zwracam uwagę, że jednym z elementów dostrzeżonych po roku 2012 był zakłócony przebieg informacji między Policją a ABW. Z podporządkowania szefa ABW ministrowi spraw wewnętrznych będzie wynikać włączenie budżetu służby do części budżetu państwa: Sprawy wewnętrzne, dział 42. Dzięki temu w sytuacjach nagłych i nadzwyczajnych będzie można przenosić środki w obrębie osiemnastomiliardowego budżetu MSW, tak jak to ma miejsce w zakresie służb wojskowych, które są też płatnikiem II stopnia, jeśli chodzi o budżet MON. Agencja Wywiadu pozostanie pod bezpośrednim nadzorem prezesa Rady Ministrów. Wynika to z jej ponadresortowego charakteru, konieczności ciągłego, bieżącego informowania kierownictwa państwa o zagrożeniach pojawiających się w zewnętrznym otoczeniu naszego kraju, a także wykonywania zadań dla różnych organów państwa. Ustawa o Agencji Wywiadu podlegała, jak można zobaczyć w tym projekcie, stosunkowo niewielkim zmianom. W gruncie rzeczy sprowadza się to do wyłączenia Agencji Wywiadu z dotychczasowej tej jednej ustawy o ABW i AW. Zmiany organu nadzorującego działalność ABW uwzględniono, wprowadzając w przepisach końcowej części projektu niniejszej ustawy odpowiednią poprawkę do ustawy o działach administracji rządowej. W ustawie tej uzupełniono także przepis określający kompetencje ministra obrony narodowej. Nowy przepis stwierdza, że temu ministrowi podlega Służba Kontrwywiadu Wojskowego i Służba Wywiadu Wojskowego, innymi słowy integrujemy służby wojskowe z Siłami Zbrojnymi. Pora najwyższa. W kontekście likwidacji instytucji ministra koordynatora służb specjalnych znika dwoistość nadzoru nad tymi służbami. Do tej pory bowiem służby te podlegały z jednej strony instytucji koordynatora, a z drugiej strony były zmuszone kooperować z Siłami Zbrojnymi poprzez ministra obrony narodowej. Nie muszę tłumaczyć państwu, że system ten na pierwszy rzut oka był dysfunkcjonalny. To, że do tej pory zarówno Ministerstwo Obrony Narodowej, premier, koordynator, a przede wszystkim szefowie tych służb radzili sobie z tą podwójnością, możemy zawdzięczać tylko i wyłącznie wysokiej świadomości państwowej i zdolności do właściwej pracy w niezbyt sprzyjającym otoczeniu prawnym. Minister obrony narodowej stanie się tym samym jedynym nadzorcą i dysponentem tych służb, które działają na rzecz Sił Zbrojnych RP. Wobec tego zresztą, co się dzieje wokół polskich granic, wydaje się to absolutną koniecznością i chyba nie wymaga pogłębionego komentarza. Jednocześnie projekty ustaw utrzymują nadrzędną rolę prezesa Rady Ministrów nad wszystkimi służbami specjalnymi. Przewidują, że szefowie tych służb są powoływani i odwoływani przez premiera, po zasięgnięciu opinii prezydenta i sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych. W ten sposób prezes Rady Ministrów zachowuje kluczowe narzędzie nadzoru nad wszystkimi służbami. Należy zwrócić uwagę, że w projekcie nowej ustawy nie znalazły się przepisy dotyczące Kolegium do Spraw Służb Specjalnych oraz ministra koordynatora służb specjalnych. W miejsce kolegium, na mocy zarządzenia prezesa Rady Ministrów, powstanie rządowy komitet koordynujący służby Specjalne. W jego pracy będzie również uczestniczył i będzie w nie włączony przedstawiciel prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, co się wydaje oczywistością. Chcę nadmienić, że projekt ustawy przewiduje również inne, bardzo istotne wzmocnienie kompetencji prezydenta RP wobec służb specjalnych. Prezydent zyskuje kompetencje do żądania od szefów AW, ABW, SWW i SKW wszystkich informacji dotyczących realizacji ustawowych zadań tych służb, z wyjątkiem informacji o szczegółowych formach pracy operacyjnej oraz osobowych źródłach informacji. Ulegnie tym samym zmianie dotychczasowy zapis, który był wysoce niejasny i mógł prowadzić do wielu interpretacji i nadużyć. Obecny zapis jest jednoznaczny i pozwala prezydentowi żądać wszelkich informacji od służb specjalnych, co jako głowie państwa i zwierzchnikowi Sił Zbrojnych w sposób oczywisty się należy. Co do innych ważnych zmian merytorycznych chcę zwrócić uwagę, że w projekcie ustawy jednoznacznie zostały określone zasady przekazywania przez szefów obu służb informacji innym organom państwa, o prezydencie przed chwilą mówiłem, ale to także dotyczy premiera, a w przypadku ABW - także ministra spraw wewnętrznych. Zgodnie z przepisami projektu ustawy kontrolę operacyjną wobec obywatela RP będzie mógł zarządzić sąd w drodze postanowienia, a w pozostałych przypadkach, czyli wobec cudzoziemca - szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Określono również ramy czasowe wprowadzenia kontroli operacyjnej na 3 miesiące. W przypadku potrzeby przedłużenia czasu trwania kontroli sąd będzie mógł ją przedłużyć o następne 3 miesiące. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, kiedy będą nowe okoliczności, można wydawać postanowienia o przedłużenie kontroli na kolejne okresy, z których żaden nie może przekraczać 12 miesięcy. Jest to postulat wielokrotnie podnoszony zarówno przez prawników, jak i przez środowiska ochrony praw człowieka. Jest to zmiana ograniczająca możliwość ingerencji w strefę prywatności. Według obecnie obowiązującej ustawy sąd przedłużał kontrolę operacyjną na czas nieokreślony. W projektowanej ustawie wprowadzono zakaz korzystania przez służby z tajnej współpracy z radcami prawnymi, co jest naturalną konsekwencją przyznania radcom prawnym uprawnień do reprezentowania klientów w sprawach karnych. Na użytek projektowanych ustaw wprowadzono nowe, precyzyjne określenie dziennikarza. W efekcie ten przepis stanowić będzie, że nie można podejmować tajnej współpracy z osobami zajmującymi się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostających w stosunku pracy z redakcją albo zajmujących się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji na podstawie umowy o dzieło lub umowy zlecenia. Wprowadzono przepisy dotyczące możliwości przetwarzania przez ABW i AW danych osobowych - wzorowane na analogicznych przepisach ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym wprowadzonych do tej ustawy nowelizacją z 2010 r. - w uzgodnieniu z generalnym inspektorem ochrony danych osobowych. Przewiduje się również utworzenie w tych służbach, na wzór analogicznego rozwiązania w CBA, instytucji pełnomocników do spraw kontroli przetwarzania danych osobowych. Wprowadzono przepisy regulujące uprawnienia szefa ABW w zakresie przetwarzania i przekazywania wszelkich informacji dotyczących przestępstw o charakterze terrorystycznym - innymi słowy to ABW staje się wiodącą służbą w zakresie aktów terroru - a także zasady współdziałania innych organów z szefem ABW w sprawach dotyczących tych przestępstw. Do ABW będą przekazywane wszystkie informacje dotyczące incydentów i zdarzeń o charakterze terrorystycznym oraz osób podejrzewanych o działalność terrorystyczną. Na tej podstawie szef ABW będzie prowadził ewidencję tych incydentów, zdarzeń i osób, a dane z ewidencji będą mogły być przekazywane do innych właściwych organów, służb i instytucji. Co do pozostałych przepisów, dokonano wielu zmian uściślających i porządkujących przepisy o charakterze pragmatycznym, realizując w ten sposób liczne postulaty Rządowego Centrum Legislacji. W przepisach zmieniających inne akty prawne zaprojektowano nowelizację niektórych przepisów ustawy o CBA, a także o SKW oraz SWW, wprowadzając zmiany mające na celu zachowanie spójności rozwiązań regulujących działania służb specjalnych, dotyczących takich spraw, jak przekazywanie informacji najwyższym organom państwa i możliwości żądania informacji przez te organy, oraz zakaz tajnej współpracy z niektórymi kategoriami zawodowymi (radca prawny, dziennikarz). Szanowna Pani Marszałek! Wysoka Izbo! W odróżnieniu od wcześniej przeprowadzanych reform służb specjalnych, zarówno tych z 2002 r., jak i z lat 2006-2007, które powodowały masowe odejścia ze służby i poczucie głębokiego zaniepokojenia wśród funkcjonariuszy oraz, co tu dużo mówić, niekiedy utraty wiarygodności u służb partnerskich, żeby przywołać słynne ˝rozedrganie sieci˝, obecna reforma gwarantuje utrzymanie ciągłości i stabilności funkcjonowania służb, bowiem w przepisach przejściowych i końcowych jednoznacznie zapisano zasadę ciągłości funkcjonowania obu służb, ich struktury i organów, jak też gwarancje utrzymania ciągłości stosunków służbowych funkcjonariuszy. Wszyscy funkcjonariusze pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy będą nadal pełnili służbę, pozostają w mocy rozkazy personalne, decyzje, zgody, także wynagrodzenia, urlopy, nagrody, co powoduje, że regulacje te w żaden sposób nie będą budzić obaw dotyczących zmian w sytuacji funkcjonariuszy, a tym samym nie wpłyną na potencjalne destabilizowanie całego sektora. Wysoka Izbo! Na koniec chciałbym powiedzieć, że kiedy projekt był de facto gotowy, nagle zmieniła się sytuacja w Europie, także w zakresie bezpieczeństwa, w bezpośrednim otoczeniu związanym z bezpieczeństwem Polski. Nastąpił kryzys ukraiński i był to w pewnym sensie sprawdzian założeń tej reformy. Warto sobie uświadomić krótką lekcję wynikającą z tego momentu, z wydarzeń, które zmieniły sytuację w zakresie bezpieczeństwa na całym kontynencie. Otóż widać wyraźnie, że uległa zanikowi wyraźna linia między stanem wojny a pokoju, wyraźnie widać przenikanie się sfery cywilnej i militarnej, widać, że wzrosło znaczenie rozpoznawania kryzysów i zapobiegania kryzysom przez służby specjalne, a także wzrosła waga odporności państwa jako całości. Pora wyciągnąć wnioski z tej lekcji. Mianowicie tylko służby specjalne wtopione w instytucje państwa są w stanie działać skutecznie i właściwie, dlatego służby wojskowe zintegrowane z Siłami Zbrojnymi to jest rozwiązanie, które jest potrzebą chwili, mimo że było projektowane 11 miesięcy temu. To samo można powiedzieć o współdziałaniu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Policji i Straży Granicznej. Ostatnie ćwiczenia, które były przeprowadzane w ramach MSW, w pełni potwierdziły tę diagnozę. Kolejny wniosek to potrzeba uproszczenia systemu koordynacji i nadzoru, a także skrócenia łańcucha decyzyjnego, także co do decyzji politycznych w sytuacji zagrożenia. Trzeci wniosek wiąże się z elastycznością budżetową w sytuacjach kryzysowych. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego w obrębie budżetu MSW, podobnie jak służby wojskowe w obrębie budżetu MON-owskiego jako płatnicy drugiego stopnia - to jest usytuowanie, które pozwala na przykład z 18-miliardowego budżetu MSW dokonywać ekstraprzesunięć w sytuacjach, które tego wymagają. Ostatnim elementem, niebagatelnym, jest wzmocnienie funkcji kontrwywiadowczych zarówno w służbach, jak i w państwie jako systemie. Wspomnę tu o określonych w projekcie zadaniach agencji dotyczących profilaktyki kontrwywiadowczej, roli Centralnej Ewidencji Zainteresowań Operacyjnych, radiokontrwywiadu i przeciwdziałania wywiadowi radioelektronicznemu na terenie Rzeczypospolitej, a także o integracji przepisów dotyczących terroryzmu. Chciałbym Wysokiej Izbie na koniec przeczytać fragment artykułu, który się ukazał w ˝Rzeczpospolitej˝ 6 maja br. Jego autor jest bardzo krytyczny wobec rządu, w warstwie diagnostycznej stawia także tezy z punktu widzenia rzeczywistości nie do przyjęcia, niemniej jest tam zawarta rzecz godna uwagi, także z powodu generalnie krytycznego tonu tego artykułu wobec obecnej polityki rządu w tej dziedzinie. Otóż autor pisze: Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego zajmuje się wieloma sprawami, a jej kompetencje niejednokrotnie nakładają się na kompetencje Policji czy innych służb. Z powodu tak szerokiego wachlarza zadań jest kolejną służbą zwalczającą przestępczość. Tymczasem zwalczanie przestępczości nie jest w niczym podobne do skutecznego kontrwywiadu. Inaczej rozpracowuje się złodziei samochodów czy gangi narkotykowe, a inaczej działalność jednego z najlepszych wywiadów na świecie. Ze względu na swą historię, a także wydarzenia za naszą wschodnią granicą Polska potrzebuje służby, której pierwszą i najważniejszą misją byłby kontrwywiad. Otóż, zmiany zaprojektowane 8 miesięcy temu tak naprawdę temu służyły i ten moment ˝sprawdzam˝ ostatnich wydarzeń z paru miesięcy kryzysu ukraińskiego w pełni potwierdził zarówno diagnozę, jak i kierunek zmian. To właśnie jest istotą zmiany, którą przedkładam Wysokiej Izbie, i wierzę, że w poczuciu odpowiedzialności za państwo, które nas łączy na tej sali niezależnie od różnic politycznych, ta propozycja spotka się z przychylnością Wysokiej Izby. Dziękuję. (Oklaski)