Mówca: Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Jan Dworak
Data: 2016-04-28 (Sejm RP, kadencja 8)

Pani Marszałek! Panie Posłanki i Panowie Posłowie! To ważny moment dla krajowej rady, ale zanim zacznę swoje wystąpienie, chciałbym je poprzedzić dwiema uwagami. Po pierwsze, ten moment. Bardzo długo czekaliśmy w krajowej radzie na ten moment, na moment ukazania się nowych regulacji dotyczących radiofonii i telewizji. (Poseł Zbigniew Babalski: 8 lat.) Nie ukrywam, że tu jest taki element trochę osobisty, bo pan minister Czabański jest głównym autorem tych ustaw. Znamy się od długiego czasu. Ten element osobisty może pomagać, ale może też przeszkadzać w ocenie. Po drugie, chciałbym... (Poseł Małgorzata Chmiel: Kolesie.) Tak bym tego nie określił. Chciałbym powiedzieć, że krajowa rada - i proszę wziąć to pod uwagę w czasie tego mojego wystąpienia - kończy swoją kadencję. Za 3 miesiące upływa sześcioletni okres naszej pracy. (Głos z sali: I bardzo dobrze.) Tak że bardzo proszę traktować argumenty, a będę bronił krajowej rady, nie jako obronę naszych stołków, naszych stanowisk, tylko obronę pewnego systemu, pewnego systemu mediów publicznych ustanowionego jakiś czas temu i funkcjonującego do tej pory. W odpowiedzi na wniosek marszałka Sejmu krajowa rada przedstawi wkrótce szczegółowe stanowisko dotyczące trzech poselskich projektów ustaw zawartych w drukach nr 442, 443 i 444. W swoim wystąpieniu przed Wysoką Izbą skupię się na kwestiach, które mają zasadnicze znaczenie z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa oraz podstawowych praw i wolności, w szczególności wolności słowa, prawa do informacji i ochrony interesu publicznego w mediach. Prawo medialne w Polsce kształtowało się w powiązaniu z demokratycznymi przemianami w systemie politycznym i państwowym, a ważne etapy jego tworzenia powiązane były z procesem harmonizacji z prawem unijnym. Krajowa rada została ukształtowana przez ustrojodawcę jako organ kontroli państwowej i ochrony prawa. Regulacje te zawiera rozdział IX konstytucji. Zgodnie z art. 213 konstytucji, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie w swoich wyrokach podkreślał konstytucyjne usytuowanie krajowej rady oraz wynikające z tego faktu skutki prawne. W wyroku z 2004 r. trybunał podkreślił, cytuję: Zgodnie z art. 213 konstytucji oraz ustawą o radiofonii i telewizji krajowa rada stoi z jednej strony na straży wolności słowa, z drugiej zaś odpowiada za realizację misji publicznej, która to misja mieści się w interesie publicznym radiofonii i telewizji, o którym jest mowa w tym artykule. Trybunał dodał, że wybór struktur organizacyjnych, za pomocą których będzie realizowana misja publiczna radia i telewizji, należy do ustawodawcy, pod warunkiem wszakże, że odpowiedzialnym za realizację tej misji i sposób jej wykonania jest konstytucyjnie powołany w tym celu organ państwa, właśnie Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Podobne stanowisko trybunał wyraził w wyroku z 2009 r., stwierdzając, że pozycja krajowej rady umożliwia ponoszenie przez ten organ odpowiedzialności za wolność słowa, prawo do informacji oraz interes publiczny w radiofonii i telewizji, o których mowa jest w przywołanym przepisie konstytucji. Należy zaznaczyć - stwierdził Trybunał Konstytucyjny - że w szczególności wskazane w nim wartości, takie jak wolność słowa czy prawo do informacji, mają znaczenie dla realizacji misji publicznej. W naszej opinii omawiane dzisiaj projekty ustaw stoją w sprzeczności z przywołanymi powyżej ustrojowymi zadaniami wynikającymi wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dobitnie o tym świadczą nowo projektowane regulacje dotyczące podstawowych z tego punktu widzenia kwestii i skutków ich wprowadzenia, w szczególności takich jak powołanie konkurencyjnej Rady Mediów Narodowych. Proponowane w projekcie ustawy rozwiązanie narusza konstytucję, gdyż tworzy tzw. konkurencję kompetencyjną dla organu konstytucyjnego, jakim jest Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Powołanie Rady Mediów Narodowych, przewidziane w rozdziale 5 ustawy, stanowi próbę ominięcia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rada Mediów Narodowych składać się będzie z sześciu członków powoływanych przez Sejm, Senat i prezydenta. Konstrukcja ta nawiązuje wprost do sposobu wyłaniania składu krajowej rady, przy czym nowością jest określenie szczegółowego trybu powołania tylko jednego z przedstawicieli Sejmu, który ma być wybrany spośród trzech kandydatów wskazanych przez największy klub opozycji parlamentarnej. Rozwiązanie to może i służyłoby demokratycznemu nadzorowi nad mediami narodowymi, gdyby nie fakt, że w sześcioosobowym składzie rady, jak wiemy, uchwały podejmowane są bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej trzech członków rady. Pragnę przypomnieć, że w odniesieniu do nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji sprzed 11 lat Trybunał Konstytucyjny właśnie za akt naruszający normy ustawy zasadniczej uznał przyjęte wówczas rozwiązanie, iż przewodniczącego krajowej rady wskazuje prezydent Rzeczypospolitej. Po tym wyroku i po nowelizacji ustawy powrócono do wyboru przewodniczącego w sposób kolegialny, co pozostaje też w zgodzie z rekomendacjami zawartymi w dokumentach europejskich. Zgodnie z obecnym rozwiązaniem przewodniczącego Rady Mediów Narodowych wybiera marszałek Sejmu. Członkiem Rady Mediów Narodowych nie może być przedstawiciel władzy wykonawczej i samorządowej, może być natomiast poseł, senator lub osoba sprawująca funkcje partyjne. O tym już była mowa na tej sali. To rozwiązanie staje się kolejnym zaprzeczeniem niezależności ciała nadzorującego media narodowe, a jeśli ponownie porównawczo odnieść się do konstytucyjnej zasady niełączenia urzędów i funkcji wyrażonej wobec członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w art. 214, to jest ono również sprzeczne z ideami przyświecającymi ustawodawcy, który w art. 214 ust. 2 ustawy zasadniczej sformułował jasno i jednoznacznie wobec członków krajowej rady zakaz przynależności do partii politycznej lub związku zawodowego. Regulacje w podobnym duchu znajdujemy w dorobku europejskim. Przykładem niech będzie poniższy cytat z zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie niezależności i funkcji organów regulacyjnych dla sektora mediów nadawczych: ˝Zasady regulujące działalność organów regulacyjnych dla sektora usług nadawczych, zwłaszcza kwestia dotycząca członkostwa, stanowią kluczowy element niezależności tych organów. W związku z powyższym powinny zostać określone w sposób zapewniający ochronę przed wszelkiego rodzaju ingerencją, szczególnie przez siły polityczne i interesy gospodarcze˝. Dalej cytuję: ˝Dla powyższych celów należy określić szczególne zasady dotyczące niezgodności, aby uniknąć sytuacji, w której organy regulacyjne pozostają pod wpływem siły politycznej˝. Projekt przewiduje powoływanie dyrektorów naczelnych przez przewodniczącego Rady Mediów Narodowych na podstawie konkursów. Brak jest w projektowanych przepisach informacji o kryteriach, jakie powinni spełniać kandydaci na te funkcje, oraz czym będzie kierować się rada przy rozstrzyganiu konkursu. Brak jest instrumentów gwarantujących transparentne i jawne przeprowadzanie konkursów, z podaniem do publicznej wiadomości założeń i informacji o przebiegu konkursu oraz relacji publicznej z jego przeprowadzenia. Powołanie na kolejną kadencję dyrektorów mediów publicznych może nastąpić już bez konkursu, a liczba odbytych kadencji jest w zasadzie nieograniczona. W art. 41 ust. 1 projektu Radę Mediów Narodowych wyposaża się w kompetencje związane z rozpatrywaniem skarg na działalność instytucji mediów narodowych oraz prawo do opiniowania projektów aktów prawnych mających znaczenie dla funkcjonowania mediów publicznych w Polsce. Jakimi względami kierowali się projektodawcy, wyłączając spod jurysdykcji krajowej rady rozpatrywanie skarg na działalność instytucji mediów narodowych? Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji działa w interesie wszystkich odbiorców i stoi na straży ważnych wartości demokratycznych. (Głos z sali: Ha, ha, ha!) Nie można zatem w zgodzie z obowiązującym prawem wyłączyć określonej grupy odbiorców i ich skarg, opinii oraz wniosków z zakresu kompetencyjnego organu konstytucyjnego. Jednocześnie trzeba podkreślić, iż w projekcie ustawy wprowadzającej w całości uchyla się przepisy rozdziału 4 ustawy o radiofonii i telewizji, a zatem uchyla się upoważnienie do wydawania aktów wykonawczych przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, w tym rozporządzeń dotyczących organizacji pożytku publicznego oraz partii politycznych. Ta decyzja projektodawcy jest tym bardziej niejasna, że - tak jak już wspomniałem przed chwilą - w tym zakresie projektowana ustawa o mediach narodowych stanowi, iż krajowa rada otrzymuje sprawozdania od narodowych instytucji radiofonii i telewizji, ale projekt nie precyzuje, w jakim celu, w jakim akcie i przez kogo wydanym będą określone szczegółowe zasady dostępu uprawnionych podmiotów do programów rozpowszechnianych przez narodowe instytucje. Trzeba przy tym przypomnieć o bardzo licznej grupie uprawnionych podmiotów, np. o organizacjach pożytku publicznego. Trzeba też pamiętać, iż akty wykonawcze ustaw mogą być wydawane tylko przez organy wskazane w konstytucji. Przy okazji trzeba podkreślić, że krajowa rada pozostaje organem regulacyjnym w stosunku do nadawców publicznych w oparciu o upoważnienie do wydawania aktów wykonawczych wynikające z innych ustaw, m.in. uprawnienia, które odnoszą się do szczegółowych kwestii związanych ze sposobem prowadzenia kampanii wyborczych. Te uregulowania zawisają w próżni. Projekt ustawy wprowadzającej nowe regulacje przewiduje uchylenie pkt 1 w art. 6 obecnej ustawy, zgodnie z którym krajowa rady w porozumieniu z prezesem Rady Ministrów projektuje kierunki polityki audiowizualnej państwa w dziedzinie radiofonii i telewizji. Przepis ten wzmacnia spójność działań organów rządowych oraz działań krajowej rady jako organu spoza sfery administracji rządowej. W oparciu o powyższą regulację następowała koordynacja i harmonizowanie wielu działań organów rządowych z działaniami Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Współpracowaliśmy, i to skutecznie, na rzecz odbiorców z co najmniej kilkoma ministerstwami. Polityka audiowizualna państwa dotyczy wszystkich podmiotów działających na rynku usług medialnych i odbiorców tych usług. Należy zatem uznać, iż działania podejmowane przez krajową radę w ramach kształtowania kierunków polityki audiowizualnej w oparciu o przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 wynikają wprost z normy konstytucyjnej zawartej w art. 213. Proponowana w tej chwili praktyka regulacyjna utrwalać będzie niespójność prawa i pogłębiać prawny chaos. Na pewno nie jest to, jak przekonują projektodawcy w uzasadnieniu, działanie porządkujące dotychczasowy system medialny oraz precyzujące wzajemne relacje, prawa i obowiązki. Przedłożone w projektach mechanizmy powoływania członków Rady Mediów Narodowych, prowadzenia przez nią działalności i finansowania, z wyjątkiem dopuszczenia członkostwa w tej radzie członków partii politycznych i piastowania jednocześnie funkcji posła lub senatora, zastosować można do krajowej rady bez konieczności tworzenia nowej instytucji. W ten sposób nie tylko nie będzie obciążenia dla budżetu państwa, ale nastąpi istotna oszczędność, bowiem krajowa rada byłaby finansowana z 1,5% odpisu od przychodów ze składki, a nie z budżetu państwa, jak jest obecnie. Przypomnę tylko, nie wchodząc w szczegóły, że w ostatnich latach realizowany budżet Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji to jest niecałe 30 mln zł, natomiast 1,5% od spodziewanych przychodów to od 2 mld będzie 30 mln zł, a od 2,5 mld to będzie 37,5 mln zł. Czy naprawdę nie ma na co wydać tych pieniędzy? Czy krajowa rada, która zajmuje się o wiele większą ilością spraw, o wiele szerszym polem całych mediów, może zaspokoić swoje słuszne oczekiwania budżetowe poniżej 30 mln? Tu trzeba dodatkowo wydawać 37,5 mln. Nie rozumiem tego. (Poseł Lidia Gądek: A kto rozumie?) Podsumowując stanowisko w zakresie tej części projektu ustawy, która dotyczy powołania Rady Mediów Narodowych, należy stwierdzić, iż przywrócenie zgodności z konstytucją może nastąpić poprzez rezygnację z powołania nowej instytucji i pozostawienie wszystkich zadań w kompetencji krajowej rady, co do której można rozważać zmiany w sposobie kształtowania składu. Poglądem znanym oraz podzielanym przez znaczną część przedstawicieli polskiego rynku mediów jest ten, który nowelizację z 2005 r., w oparciu o którą zmniejszono skład osobowy krajowej rady, uznaje za najbardziej wyrazisty początek demontażu systemu medialnego ukształtowanego w dobie demokratycznych przemian ustrojowych. Przypomnę jeszcze raz, że kadencja krajowej rady upływa na początku sierpnia, za 3 miesiące. O co więc chodzi z powołaniem tej paralelnej instytucji, która wprowadza tylko bałagan, zresztą o pięknej nazwie - Rada Mediów Narodowych. Czy naprawdę chodzi tylko o to, żeby mogli w niej pełnić funkcje urzędujący posłowie i senatorowie oraz członkowie partii politycznych? Nie wyobrażam sobie tego. (Poseł Lidia Gądek: Przecież to jest oczywiste.) (Poseł Izabela Leszczyna: O to chodzi, niestety.) Realizacja tego postulatu, czyli rezygnacja z powołania narodowej rady mediów i umieszczenia tam wszystkich kompetencji, które w niej dotychczas są, i być może nowych, zapewni jednolity, równy system ochrony wartości konstytucyjnych, w tym ochronę wolności słowa oraz taki sam system kontroli działalności podmiotów rynkowych w granicach określonych przez prawo, a więc nienaruszających ich samodzielności i odpowiedzialności za kształt programu. Na tym niestety nie kończą się poważne wady nowych projektów. Do kolejnych należy wprowadzenie ograniczeń w działalności narodowych instytucji radiofonii i telewizji, w tym w szczególności w zakresie programu. Jednym z najbardziej wyrazistych przykładów jest projektowana regulacja zawarta w art. 13, zgodnie z którą instytucje radiofonii i telewizji są obowiązane upowszechniać stanowiska marszałka Sejmu, marszałka Senatu, prezydenta Rzeczypospolitej i prezesa Rady Ministrów. Media publiczne nie mają tutaj prawa odmowy, muszą zrealizować powyższy obowiązek zgodnie z warunkami przedstawionymi przez organy państwowe uprawnione do prezentacji stanowisk. Przepisy te są niezgodne z wieloma aktami prawa europejskiego, w tym z zaleceniem Komitetu Ministrów Rady Europy dla państw członkowskich, które w rozdz. 6 stanowi, cytuję: Przypadki zmuszania nadawców publicznych do przekazywania informacji, oświadczeń lub komunikatów urzędowych, informowania o działaniach lub decyzjach władz publicznych lub przydzielania takim władzom czasu antenowego powinny być ograniczone do wyjątkowych przypadków, jednoznacznie określonych w przepisach prawa. Projektowana regulacja pozostaje również sprzeczna z memorandum objaśniającym te zalecenia Rady Europy w sprawie zagwarantowania niezależności nadawców publicznych. Warto przypomnieć, że obecna redakcja ustawy o radiofonii i telewizji w art. 22 również przewiduje obowiązek prezentacji stanowisk naczelnych organów państwowych w celu wyjaśniania polityki państwa, jednak z zastrzeżeniem, że obowiązek ten jest realizowany wyłącznie w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Realizacja tej dyspozycji następuje poprzez wydanie przez krajową radę stosownego rozporządzenia. Rada Mediów Narodowych będzie nadzorować działalność mediów narodowych pod względem zgodności z prawem i gospodarności, przyjmując i zatwierdzając dwuletnie plany pełnienia misji publicznej oraz roczne plany programowo-finansowe. Poprzez uprawnienie do zatwierdzania planu pełnienia misji publicznej Rada Mediów Narodowych uzyskuje bardzo daleko idące kompetencje do merytorycznego wpływu na kształt programu, a jeśli uwzględni się szerokie kompetencje rady w zakresie dysponowania Funduszem Mediów Narodowych, czyli w zakresie przydzielania środków tam zgromadzonych, oraz weźmie się pod uwagę sposób powoływania członków rady, to należy stwierdzić, iż obawy o polityczny wpływ na przekaz medialny tak, aby odpowiadał większości rządzącej, są uzasadnione. Przypomnę, że w tej chwili plany programowo-finansowe są uzgadniane, nie ma możliwości akceptacji przez krajową radę bądź nieakceptacji tych planów, one muszą zostać uzgodnione. Cokolwiek znaczy ta formuła, znaczy ona na pewno niezależność nadawcy. Taka sytuacja na pewno, wracam do sytuacji projektowanej w obecnych aktach prawnych, jest sprzeczna z podstawowym standardem europejskim, aby media publiczne w jak największym stopniu zabezpieczyć przed wpływami politycznymi. To jest warunkiem ich niezależności i pluralizmu programowego. Tylko władze tych mediów powinny decydować o merytorycznej zawartości programu i sposobie realizowania misji, a nie władze nadzorcze, co wynika z przywoływanego już przeze mnie zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy dla państw członkowskich w sprawie zagwarantowania niezależności nadawców publicznych. Zakres i układ planów finansowych narodowych instytucji radiofonii i telewizji będzie określał w drodze rozporządzenia, to chciałem podkreślić, minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. To jest przykład regulacji, który potwierdza podporządkowanie instytucji mediów narodowych organom administracji państwowej w bardzo silnym stopniu. Dla Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie przewidziano żadnego uprawnienia do zajęcia stanowiska, w tym wydania opinii w procedurze dotyczącej określania standardów planowania zadań misyjnych, finansowania, rozliczania tych zadań. Mechanizm określony w art. 20 projektu nie uwzględnia ratio legis normy konstytucyjnej i nie przewiduje w tym zakresie żadnych uprawnień dla krajowej rady, co stanowi kolejny przykład ograniczania wbrew prawu kompetencji organu regulacyjnego, a tym samym nieuzasadnionego różnicowania działań podejmowanych przez krajową radę w interesie odbiorców. Sytuacja mediów narodowych w zakresie niezależności związanej z gospodarowaniem środkami publicznymi pozostaje dyskusyjna w świetle przywołanego już wcześniej przeze mnie memorandum objaśniającego. Cytuję: Nadawcy publiczni różnią się od swoich państwowych odpowiedników również tym, że realizują swoje zadania niezależnie, bez ingerencji zewnętrznych organów władz, a zwłaszcza władz publicznych, co odróżnia ich od nadawców państwowych. Zasada niezależności nadawców publicznych i wynikającej z niej odpowiedzialności wobec odbiorców za sposób realizacji ich misji ma podstawowe znaczenie dla realizacji tej misji w całości, zwłaszcza w dziedzinie informacji. Przychodami instytucji mediów narodowych mają być przede wszystkim środki pochodzące z Funduszu Mediów Narodowych, ich przekazywanie i kontrola ich wydatkowania będą następowały zgodnie ze standardami określonymi w art. 20 projektu, ale w tej procedurze, jak wspomniałem, nie bierze udziału krajowa rada, chociaż przewidziany jest tam udział kilku organów rządowych. W uprawniony sposób można przewidywać, że proponowane zmiany Komisja Europejska zakwalifikuje jako nową pomoc publiczną, która będzie wymagała notyfikacji i wyrażenia przez Komisję zgody na jej wprowadzenie. Należy pamiętać, iż w trakcie zaawansowanej procedury uzgodnieniowej przed Komisją Europejską obecnie znajduje się postępowanie dotyczące wprowadzenia zmian w obecnie obowiązującej ustawie o radiofonii i telewizji. Zmiany te przede wszystkim są związane z potrzebą pełnego wdrożenia zasad pomocy publicznej w finansowaniu mediów. Projekt został przygotowany zgodnie z postanowieniami komunikatu nadawczego Komisji Europejskiej z 2009 r. oraz w bieżącym uzgodnieniu z jej przedstawicielami, m.in. w zakresie doprecyzowania pojęcia misji publicznej i konkretyzacji zadań nadawców publicznych w tzw. karcie powinności. Zastąpienie obecnie obowiązujących rozwiązań ustawowych i odejście od zmian uzgodnionych już z Komisją Europejską na rzecz całkowicie nowej koncepcji funkcjonowania sektora nadawców publicznych spowoduje konieczność rozpoczęcia europejskich procedur uzgodnieniowych od początku. Na koniec chciałbym powiedzieć tak. Projekty ustaw medialnych zasługują na wnikliwą, rzeczową i społeczną debatę. Chciałbym zwrócić się do Wysokiej Izby jako przedstawiciel regulatora, aby zapewniła w toku prac legislacyjnych możliwość takiej spokojnej debaty. Chciałbym, żeby mogli wziąć w niej udział przedstawiciele organizacji twórczych i społecznych, bo takiej szansy do tej pory nie mieli. (Głos z sali: I nie będą mieli.) Ale chciałbym również powiedzieć dwie rzeczy natury ogólniejszej. Pierwsza jest taka. Towarzyszę przemianom w mediach publicznych, a wcześniej patrzyłem na te media jeszcze w PRL-u razem z ministrem Krzysztofem Czabańskim. Widzimy, jak te media się zmieniają. Jestem głęboko przekonany, że niezależnie od dyskusji w parlamencie, niezależnie od tego, jakie formy ona przybierze, oby jak najbardziej rzeczowe i jak najmniej emocjonalne, możliwe jest ustanowienie trwałego ładu mediów publicznych tylko w porozumieniu olbrzymiej większości świata polityki. Inaczej to porozumienie, te zamysły, nawet ożywione bardzo szczytnymi zamiarami, będą miały wymiar jednej kadencji. Tego uczy nas historia ostatnich lat. Tu się zwracam do większości parlamentarnej w tej mierze. I mam jedno pytanie, powołując się, powiedziałbym, na tę znajomość z panem ministrem Czabańskim, do osób, które opracowywały tę ustawę. Pytanie jest proste i proszę o odpowiedź wprost, bo nie doczytałem się nigdzie ani nie usłyszałem. Rozumiem, że posłowie i senatorowie, również osoby opracowujące tę ustawę nie aspirują do godności i do pracy w radzie mediów publicznych. (Poseł Lidia Gądek: Nie, nie aspirują, tylko są już tam zatrudnione.) Pytanie, czy tak, czy nie. To jest pytanie proste, bo to świadczy o zachowywaniu standardów. Przywołujecie państwo bardzo piękną potrzebę zachowywania standardów. Zacznijmy od siebie. Tym razem muszę niestety poprosić o taką odpowiedź państwa. Wiem, że to może być trochę niegrzeczne w tej Izbie, ale to dla mnie otwiera płaszczyznę poważnej rozmowy o zmianach w mediach narodowych. Dziękuję bardzo. (Oklaski) (Poseł Lidia Gądek: Już są zaklepani, a nie...)