Mówca: Krajowej Rady Sądownictwa Dariusz Zawistowski
Data: 2017-12-06 (Sejm RP, kadencja 8)

Szanowny Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Szanowni Państwo Ministrowie! Moje dzisiejsze wystąpienie, uwzględniając porządek obrad, będzie dotyczyło oceny prezydenckiego projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, do którego podczas prac w sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka zgłoszono wiele poprawek. Ich częściowe przyjęcie spowodowało zasadniczą zmianę tego projektu. Ocena projektu musi być dokonana nie tylko z punktu widzenia odpowiednich przepisów, ale także, a nawet przede wszystkim, z punktu widzenia instytucji państwa prawa. Wynika to z kilku zasadniczych powodów. Po pierwsze, projektowane zmiany mają niewątpliwie charakter ustrojowy. Dotyczą zatem kwestii istotnych dla funkcjonowania państwa i muszą mieścić się w modelu demokratycznego państwa prawnego, gdyż jest to podstawowa zasada ustrojowa naszego państwa wysłowiona wprost w art. 2 konstytucji. Po drugie, projektowane zmiany muszą być zgodne z przepisami konstytucji określonymi w preambule do konstytucji jako prawa podstawowe dla państwa. W państwie prawa obowiązuje bowiem określona hierarchia źródeł prawa, co wynika wprost z art. 8 i 87 konstytucji. Tutaj nie budzi wątpliwości, że konstytucja jest najważniejszym i najwyższym źródłem prawa. Należy również zwrócić uwagę, że za podstawy demokratycznego państwa prawa uważa się powszechnie m.in. zasadę podziału władz i zasadę niezależności sądów i niezawisłości sędziów, której podstawowym celem jest ochrona praw i wolności obywateli oraz zapewnienie im prawa do sądu w rozumieniu art. 45 konstytucji. Uznaje się także powszechnie, że bez respektowania zasady podziału władz niemożliwe staje się zagwarantowanie niezależności władzy sądowniczej. Należy podkreślić, że państwo prawa należy do podstawowych wartości państwa demokratycznego i stanowi podstawowe źródło wielu zasad konstytucyjnych, których istnienie ma fundamentalne znaczenie dla procesu wykładni prawa, w tym wykładni przepisów konstytucji. Taką ocenę potwierdza jednoznacznie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego już pod rządem noweli grudniowej, uchwalonej w 1989 r. Wprowadzono w niej zapis stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa. Trybunał Konstytucyjny w drodze wykładni tego przepisu wielokrotnie stwierdził, że za obowiązujące zasady konstytucyjne należy uznać np. zasadę zaufania obywateli do prawa, zasadę pewności prawa, zasadę podziału władz czy zasadę prawa do sądu. Część tych zasad, wyprowadzonych z wykładni pojęcia państwa prawa, wprowadzono wprost do konstytucji. Skoro państwo prawa stanowi tak istotną wartość państwa demokratycznego, wspólną dla wszystkich państw cywilizacji zachodniej i uznaną także za jedną z podstawowych wartości, na których opiera się funkcjonowanie Unii Europejskiej, to warto postawić zasadnicze pytanie, czym jest w istocie państwo prawa. Najprostsza definicja, jaką można przyjąć, to stwierdzenie, że państwo prawa to taki ustrój państwa, w którym każda z władz państwa podlega prawu, ponosi odpowiedzialność przed prawem i uznaje podległość prawa. Celem takiego rozwiązania jest przede wszystkim zabezpieczenie obywateli przed samowolą władz. Warto podkreślić, że sama idea państwa prawa powstała w okresie oświecenia w opozycji do systemu państwa absolutnego. W tym kontekście podległość prawu władzy ustawodawczej oznacza m.in., że proces tworzenia prawa, stanowiący niewątpliwie uprawnienie władzy ustawodawczej, podlega także określonym regułom. Wskazywał na to wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, odwołując się głównie do standardu przyzwoitej legislacji, ale w swoim orzecznictwie poruszał także problem zgłaszania poprawek w trakcie prac parlamentarnych nad projektami ustaw, z uwzględnieniem np. uprawnień opiniodawczych Krajowej Rady Sądownictwa. W wyroku z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, trybunał stwierdził, że gdy poprawka wnoszona w trybie prac sejmowych wykracza poza pierwotny zakres treściowy projektu w sposób przekształcający charakter materii i założenia treściowe do projektu, to aktualizuje się na nowo obowiązek zasięgnięcia opinii KRS na ten temat. W tym samym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził - cytuję - że prawo przedkładania poprawek nie może przekształcać się w obejście prawa do inicjatywy ustawodawczej. Istnieją w mojej ocenie uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że właśnie tak daleko posunęły się zmiany dotyczące projektu prezydenckiego uchwalone przez komisję sejmową na posiedzeniu w dniu 28 listopada 2017 r. Zamieniły one bowiem zupełnie podstawowe założenia projektu prezydenckiego dotyczące sposobu wyboru sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa niezależnie, co wymaga podkreślenia, od zasadniczego problemu, którym jest konstytucyjność tej propozycji, do czego odniosę się odrębnie. Projekt prezydenta zakładał pierwotnie, że Sejm dokona indywidualnego wyboru 15 sędziów do rady kwalifikowaną większością głosów, a ich kandydatury będą zgłaszane przez grupy 25 sędziów lub 2 tys. obywateli. W uzasadnieniu tego projektu znalazło się stwierdzenie, że taka regulacja spowoduje m.in. - cytuję - zwiększenie demokratycznej legitymacji członków KRS powołanych z grona sędziów, umocni transparentność wyboru oraz umożliwi publiczną debatę nad kandydaturami. Miało to także zapobiec upolitycznieniu wyboru sędziów do rady. W uzasadnieniu projektu stwierdzono, że rezygnacja z dokonywania wyboru członków rady zwykłą lub bezwzględną większością głosów pozwoli na uniezależnienie składu rady wyłącznie od woli aktualnej większości politycznej. W uzasadnieniu projektu stwierdzono również, że uzależnienie wyboru członków KRS od politycznych decyzji, i to bez poddania ich jakiejkolwiek kontroli społecznej, nie stanowi gwarancji właściwego funkcjonowania konstytucyjnego organu państwa odpowiedzialnego za kreowanie kadry sędziowskiej. Tymczasem w świetle przyjętych poprawek to kluby poselskie mają dokonać selekcji zgłoszonych kandydatów, przedstawiając marszałkowi Sejmu nie więcej niż 9 kandydatur, a właściwa komisja sejmowa ma ustalić listę 15 kandydatów, natomiast Sejm ma dokonać ograniczonego wyboru, głosując na tę listę kwalifikowaną większością głosów. W praktyce oznacza to, że wyboru dokona w istocie komisja sejmowa, gdyż ta sama zasada dotyczy tzw. drugiego wyboru, dokonywanego jedynie bezwzględną większością głosów. Powstaje zatem zasadnicze pytanie o deklarowane w uzasadnieniu projektu prezydenckiego wzmocnienie transparentności wyboru oraz umożliwienie publicznej debaty nad kandydaturami. Jednocześnie nie można pominąć, że zmieniony projekt umożliwia zgłaszanie kandydatów także przez grupy prokuratorów, tj. osoby obecnie ściśle hierarchicznie podległe władzy ustawodawczej: ministrowi sprawiedliwości i prokuratorowi generalnemu. Takie rozwiązanie w praktyce oznacza, że władza sądownicza jako jedyna zostanie pozbawiona nie tylko prawa wyboru sędziów do rady, co jest ewidentnie sprzeczne z regulacją zawartą w art. 10 konstytucji i celem regulacji zawartej w art. 187 konstytucji wynikającym wprost z brzmienia art. 186, który stanowi, że to na radzie spoczywa obowiązek stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, ale także realnego wpływu sędziów nawet na wskazanie kandydatów, spośród których Sejm miałby dokonać wyboru. Przy takiej regulacji jest w pełni możliwe, że żaden kandydat zgłoszony przez sędziów nie znajdzie się nawet na liście kandydatów ustalonej przez właściwą komisję sejmową. Jest to kompletne wypaczenie założeń projektu prezydenckiego i wprowadzenie mechanizmu stanowiącego zaprzeczenie założeń powoływania rady sądownictwa jako niezależnego organu stojącego na straży niezależności sądownictwa oraz niezawisłości sędziów i zarazem mechanizmu całkowicie nieodpowiadającego standardom przewidzianym dla funkcjonowania rad sądownictwa. Chciałbym w tym miejscu odwołać się do najnowszej opinii na ten temat Rady Wykonawczej Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa, opinii z wczoraj, w której stwierdzono m.in., że: mechanizm powoływania przedstawicieli sądownictwa do składu rady musi być systemem, który wyklucza jakąkolwiek ingerencję władzy wykonawczej bądź ustawodawczej, a wybór sędziów powinien być dokonywany wyłącznie przez innych sędziów i opierać się na szerokiej reprezentacji stosownych szczebli sądownictwa. Standardy Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa stanowią również, że co najmniej 50 członków rady powinno być sędziami wybieranymi przez innych sędziów. Oczywiste jest, że wybór członków rady przez parlament, czy to zwykłą, czy kwalifikowaną większością głosów, nie jest zgodny ze standardami Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa. Inne normy europejskie oraz międzynarodowe wyraźnie i jednogłośnie to potwierdzają. Jak już sygnalizowałem, zasadniczą kwestią jest także ocena konstytucyjności proponowanego rozwiązania dotyczącego wyboru sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa przez parlament, a także skrócenie kadencji członków rady określonej wprost w konstytucji. W tym zakresie podtrzymuję w pełni stanowisko przyjęte ostatnio przez Krajową Radę Sądownictwa w uchwale z dnia 31 października br. Wymaga jedynie szczególnego podkreślenia, że ocena konstytucyjności rozwiązania zakładającego wybór sędziów przez parlament należy całkowicie do kwestii jurydycznych i wiąże się wprost z wykładnią art. 187 konstytucji. W tym zakresie nie może być dowolności, gdyż obowiązują określone zasady wykładni. Wymagana jest m.in. wykładnia systemowa przepisów, która nie pozwala na poddanie odrębnej wykładni tylko jednego przepisu konstytucji, a tym bardziej jednego z ustępów artykułu konstytucji, chodzi o art. 187 ust. 4. Jego znaczenie należy odczytywać łącznie z brzmieniem całego art. 187, który przewiduje wprost uprawnienie parlamentu do wyboru jedynie czterech posłów i dwóch senatorów. Brak jest jakiejkolwiek regulacji przewidującej na zasadzie domniemania szersze kompetencje władzy ustawodawczej w tym zakresie. Ważne jest także zwrócenie uwagi na charakter art. 187 ust. 4 konstytucji jako zwykłego przepisu. W związku z tym norma prawna, która zostaje wywiedziona z tego przepisu w drodze wykładni, musi być oczywiście zgodna z przepisami konstytucji, które mają charakter zasad, jak art. 10 konstytucji, w którym deklaruje się zasadę trójpodziału władzy. Konieczna jest także odpowiedź na pytanie, jakiej materii dotyczy w istocie art. 187 ust. 4. Upoważnia on do doprecyzowania w drodze ustawy zakresu kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa przez określenie sposobu organizacji rady, sposobu postępowania przed radą oraz sposobu wyboru członków rady w zakresie procedury wyboru, ale przez samych sędziów, można więc przyjąć, że parlament może wskazać, czy sędziowie będą wybierani np. bezpośrednio w wyborach przez sędziów, czy też np. za pośrednictwem jakichś przedstawicieli, bo takie mieszane systemy wyboru obecnie w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa obowiązują. Upoważnia on także do doprecyzowania zasad reprezentacji poszczególnych rodzajów sądów, z nawiązaniem do ust. 1 pkt 2, a więc można w drodze ustawy oczywiście określić, ilu będzie w radzie przedstawicieli np. Sądu Najwyższego, sądów wojskowych czy sądów administracyjnych. Nie może budzić wątpliwości, że ta regulacja nie odnosi się w żadnym razie do płaszczyzny ustrojowej i art. 187 ust. 4 konstytucji nie daje podstawy do uznania, że w drodze ustawy można dowolnie określić organ uprawniony do wyboru sędziów do rady. Projekt zakładający, że sędziów do rady wybierze Sejm, jest zatem niezgodny z konstytucją. Jest on także niezgodny ze standardami międzynarodowymi, w szczególności ze standardami Rady Europy przewidującymi, że ponad połowę członków rady sądownictwa powinni stanowić sędziowie wybrani przez samych sędziów. Warto w tym miejscu odwołać się zatem do uchwały Sejmu z dnia 18 grudnia 1991 r. w sprawie przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Rady Europy. Pozwolę sobie przeczytać tę uchwałę, bo zawiera ona zaledwie trzy zdania. Podkreśla się w niej, że w sposób uroczysty doszło do przystąpienia Polski do Rady Europy na 1. posiedzeniu Sejmu wybranego po wolnych wyborach w 1989 r. I dalej w treści uchwały stwierdzono, że Sejm Rzeczypospolitej Polskiej stwierdza, że stać będzie na straży demokracji, wolności i praw obywatelskich. Członkostwo w Radzie Europy jest symbolem trwałych więzi Rzeczypospolitej Polskiej jako suwerennego państwa prawnego i demokratycznego ze wspólnotą państw europejskich. Z tej uchwały wynika w sposób oczywisty wola szanowania przez państwo polskie standardów Rady Europy. Wymaga także podkreślenia, że przyjęcie proponowanych rozwiązań dotyczących sposobu wyboru sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa pozbawi całkowicie znaczenia samorząd sędziowski, którego kompetencje wcześniej zostały już znacznie ograniczone przez pozbawienie sędziów jakiegokolwiek realnego wpływu na obsadę stanowisk prezesów i wiceprezesów sądów oraz dyrektorów sądów. Wbrew założeniom uzasadnienia projektu prezydenckiego sposób wyboru sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa, określony w projekcie, z uwzględnieniem wprowadzonych do niego zmian, doprowadzi ewidentnie do upolitycznienia tego procesu. Niezależnie od woli i rzeczywistych przekonań politycznych wybranych sędziów zostanie im przypisana w opinii publicznej określona przynależność polityczna. Będzie miało to fatalne skutki dla oceny niezależności władzy sądowniczej, gdyż jedną z jej gwarancji jest sposób powoływania sędziów przy udziale niezależnego od innych władz organu, jakim z założenia ma być Krajowa Rada Sądownictwa. Istnienie takiego organu należy do standardów międzynarodowych, w szczególności wypracowanych przez Radę Europy, której Polska jest członkiem od 1991 r. W kluczowym dla problematyki niezależności sądownictwa wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Urban i Urban przeciwko Polsce, skarga nr 23614/08, Trybunał stwierdził, że oprócz istnienia gwarancji niezawisłości ustanowionych przez prawo, szczególne znaczenie odgrywa kwestia, czy organ ˝sprawia wrażenie niezawisłości˝, a zatem jak ta kwestia jest oceniana przez obywateli. Proponowane zmiany z pewnością nie wzmocnią przekonania społecznego o niezależności Krajowej Rady Sądownictwa od władzy wykonawczej i ustawodawczej. Kończąc swoje wystąpienie, w miejsce własnego podsumowania tej problematyki chciałbym odwołać się do oceny proponowanych zmian zawartej w powołanym już wcześniej stanowisku Rady Wykonawczej Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa z 5 grudnia tego roku, w którym stwierdzono, że: Zmiany w ustawie o KRS nie powinny być postrzegane jako odosobniona kwestia...(Gwar na sali) (Poseł Krystyna Skowrońska: Cicho.) ...ale w połączeniu ze zmianami wprowadzonymi do Prawa o ustroju sądów powszechnych i ustawy o Sądzie Najwyższym. Traktowanie łączne ostatnich poprawek do aktów prawnych odnoszących się do organizacji sądownictwa zdaje się wskazywać na to, że władza wykonawcza i ustawodawcza próbują uzyskać kontrolę nad trzecią władzą, to jest sądownictwem. Jest to alarmujące i może potencjalnie wpłynąć na pozycję i zaufanie do polskiego wymiaru sprawiedliwości w europejskiej wspólnocie prawnej. Praworządność leży u podstaw Unii Europejskiej i ma kluczowe znaczenie dla każdego systemu demokratycznego. Poszanowanie państwa prawa jest warunkiem wstępnym ochrony wszystkich podstawowych wartości z traktatów europejskich, w tym demokracji i praw podstawowych. Dziękuję bardzo. Żałuję, że nie wszyscy byli tym zainteresowani. (Oklaski)