Mówca: Marek Wójcik
Data: 2014-02-19 (Sejm RP, kadencja 7)

Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Pani Minister! W imieniu wnioskodawców mam zaszczyt przedstawić projekt ustawy o powiecie metropolitalnym. W tym miejscu warto przedstawić kilka powodów, dla których przygotowaliśmy ten projekt. Otóż dyskusja nad uregulowaniem kwestii rozwiązania problemów obszarów metropolitalnych trwa w Polsce już ponad 20 lat. Uczestniczą w niej politycy, samorządowcy, eksperci. W trakcie tej wieloletniej dyskusji rozważano różne warianty podejścia do kwestii obszarów metropolitalnych, często korzystano również z doświadczeń międzynarodowych, wskazując na to, że w poszczególnych państwach w różny sposób kwestia ta jest uregulowana. Jeżeli patrzymy na doświadczenia międzynarodowe, to dochodzimy do wniosku, że w gruncie rzeczy mamy do czynienia z dwoma wariantami: jednym z wariantów jest oparcie ustroju obszaru metropolitalnego o dobrowolną współpracę samorządów, drugim - stworzenie jednostki samorządu metropolitalnego. W Polsce w czasie tych 20 lat, podczas których dyskutowano, zwolennicy tej drugiej koncepcji, czyli stworzenia jednostki samorządu metropolitalnego, często odwoływali się właśnie do takiej propozycji, aby stworzyć powiat metropolitalny. My jako autorzy tego projektu ustawy, chciałbym to szczególnie podkreślić, bazujemy na tej dyskusji. Chcielibyśmy wyciągnąć z niej wnioski i zaproponować ramy prawne funkcjonowania powiatów metropolitalnych, które można utworzyć w Polsce. W czasie, w którym toczyła się w naszym kraju ta dyskusja, oczywiście szczególnie mocno słyszalny był głos samych samorządowców. Byli to z jednej strony samorządowcy z tych obszarów, które są obszarami metropolitalnymi, często aglomeracji, gdzie rzeczywiście samorządowcy zwracali uwagę na to, że mają pewne problemy, dlatego że aglomeracje nie mają gospodarza, a ich mandat, ich władztwo w terenie ogranicza się tylko i wyłącznie do granic ich miast, do granic ich gmin. Natomiast w trakcie tej dyskusji samorządowcy nie potrafili zaproponować jednego wspólnego stanowiska, jednej wizji rozwoju polskich aglomeracji, polskich obszarów metropolitalnych, która mogłaby zostać zastosowana. Stałym elementem tej debaty były spory o liczbę obszarów metropolitalnych w Polsce, o to, czy obszary te mają korzystać z jakichś dodatkowych środków finansowych w celu wsparcia ich rozwoju i o to, kto ma sprawować władzę nad takim obszarem metropolitalnym. Z drugiej strony przedstawiciele mniejszych samorządów patrzyli na tę dyskusję z pewnym lękiem, dlatego że obawiali się, że nagle obszary metropolitalne zyskają jakieś dodatkowe narzędzia rozwoju, jakieś dodatkowe mechanizmy wsparcia, w związku z czym obawiali się tego, że sami będą poszkodowani. W tej dyskusji uczestniczyli również politycy szczebla krajowego - wielu posłów, ministrów pracowało nad różnego rodzaju rozwiązaniami, które miały dotyczyć obszarów metropolitalnych. W ciągu tych 20 lat właściwie chyba każdy z ministrów spraw wewnętrznych i administracji powoływał jakiś zespół, który miał zająć się wypracowaniem rozwiązań dotyczących tych obszarów. Z całą pewnością niezależnie od poglądów politycznych, które im przyświecały, mieli oni bardzo dobrą wolę, dlatego że problemy występujące w obrębie obszarów metropolitalnych to jest coś, co istnieje obiektywnie. W związku z czym z pewnością przystępowali do tych prac, mając dobrą wolę, natomiast wcześniej czy później każdy z nich jednak składał broń, poddawał się. Dlaczego tak się działo? Dlatego że ciężko było wypracować jakieś stanowisko, które godziłoby wszystkie środowiska, ludzi z obszarów metropolitalnych z samorządowcami spoza tych obszarów, które w jakiś sposób zaspokajałoby również oczekiwania samorządowców rządzących jednostkami samorządowymi, które znajdują się na tych obszarach metropolitalnych. I tak zmieniali się ministrowie, zmieniali się samorządowcy, mijały lata. Właściwie można powiedzieć, że minęło całe pokolenie i w ciągu tych ponad 20 lat zupełnie nic się nie zmieniło, problem obszarów metropolitalnych w dalszym ciągu pozostaje nierozwiązany, w dalszym ciągu polskie aglomeracje nie mają swoich gospodarzy. Chciałbym trochę czasu poświęcić pracom, które miały miejsce w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji w 2006 r. w okresie rządów Prawa i Sprawiedliwości. Ówczesny minister spraw wewnętrznych i administracji pan Ludwik Dorn powierzył kierowanie zespołem przygotowującym projekt ustawy metropolitalnej ówczesnemu wojewodzie śląskiemu doktorowi Tomaszowi Pietrzykowskiemu. Dlaczego powierzył tę pracę akurat wojewodzie śląskiemu? Wydaje mi się, że dlatego, że akurat w aglomeracji górnośląskiej złożonej z 14 sąsiadujących ze sobą miast na prawach powiatu problemy związane z zarządzaniem obszarem metropolitalnym widać po prostu najwyraźniej, tych problemów jest tam najwięcej. Te prace wyglądały bardzo obiecująco. Jestem przekonany, że zakończyłyby się sukcesem i wreszcie kwestie związane z ustrojem aglomeracji zostałyby uregulowane, ale niestety Ludwik Dorn, który był dobrym duchem tego projektu, przestał być ministrem spraw wewnętrznych i administracji, w związku z czym niestety prace skończyły się tak jak zwykle, to znaczy przygotowano założenia, w których sprawy niekontrowersyjne były szczegółowo opisane, natomiast wszędzie tam, gdzie trzeba było podjąć decyzję, zostawała biała plama i komentarz: do dalszych decyzji, do dalszych uzgodnień. W związku z tym żaden akt prawny związany z funkcjonowaniem obszarów metropolitalnych niestety, pomimo tej próby z 2006 r., nie powstał. Jednak ta próba z 2006 r. przyniosła coś dobrego dla obszaru metropolitalnego, dla aglomeracji górnośląskiej, z której zresztą pochodzę. Większość posłów, którzy przygotowali ten projekt, również pochodzi z tego obszaru metropolitalnego. Otóż prace z 2006 r. zmobilizowały samorządowców do wzmocnienia współpracy i powołania Górnośląskiego Związku Metropolitalnego, związku komunalnego, który miał realizować szerokie zadania związane z rozwiązywaniem wspólnych problemów występujących na obszarze aglomeracji górnośląskiej. Myślę, że dzięki dużemu zainteresowaniu ze strony lokalnych mediów również w społeczeństwie na Śląsku wzrosła świadomość potrzeby integracji w ramach aglomeracji górnośląskiej, w ramach naszego obszaru metropolitalnego. Docierało to do świadomości dziennikarzy, polityków, samorządowców. GZM rozpoczął prace tak naprawdę z ogromnym kredytem zaufania, z wielkimi nadziejami. Myślę, że rzeczywiście wszystkie osoby, które wtedy pracowały nad stworzeniem Górnośląskiego Związku Metropolitalnego, miały na pewno bardzo dobrą wolę. Niestety czas pokazał, właściwie ostatnie siedem lat pokazało, że w przypadku tak dużej aglomeracji, jaką jest aglomeracja górnośląska, dobrowolna współpraca komunalna niestety skończyła się niepowodzeniem. Dlaczego tak się stało? Z pewnością po części związane jest to z ramami prawnymi dotyczącymi funkcjonowania związków komunalnych. Ten związek komunalny nie miał stabilnych źródeł dochodu, bo związki komunalne finansowane są ze składek, nie miał możliwości prowadzenia inwestycji. Wybór władz, taki bezpośredni, poprzez wskazywanie odpowiednich kandydatów do odpowiednich ciał poprzez samorządy, doprowadził do tego, że w samym związku dochodziło do wielu konfliktów personalnych i w związku z tym po siedmiu latach można powiedzieć, że Górnośląski Związek Metropolitalny jest w kryzysie. Mówię o tym dlatego, że problem obszarów metropolitalnych dotyczy wielu obszarów w Polsce. Oczywiście trwały spory, ile to ma być obszarów. Myślę, że mankamenty związane z dobrowolną współpracą, które na Śląsku były udziałem GZM, występują wszędzie i tam, gdzie będziemy chcieli rozwiązać problemy zarządzania w aglomeracjach, do pewnego momentu będziemy mogli to zrobić. Ale są takie kwestie rozwojowe, związane np. z planowaniem inwestycji, których niestety w ramach dobrowolnej współpracy nie jesteśmy w stanie zrealizować. Dlatego potrzebujemy nowego narzędzia, które mogłoby być zastosowane w tych najbardziej zintegrowanych polskich aglomeracjach. Jak już wspomniałem, jako autorzy projektu ustawy staraliśmy się wyciągnąć wnioski z tej 20-letniej dyskusji, staraliśmy się wyciągnąć wnioski z dotychczas funkcjonującej dobrowolnej współpracy samorządów. Dlatego postanowiliśmy się skupić przede wszystkim na rozwiązaniu problemów, które obiektywnie istnieją w aglomeracjach w polskich obszarach metropolitalnych. Uważamy, że do tego, aby rozwiązywać te problemy, potrzebujemy sprawnego zarządu, który naszym zdaniem można wpisać w już obowiązujące przepisy, w obowiązujące w polskim prawie rozwiązania. Dlatego sięgnęliśmy po konstrukcję ustawy powiatowej, gdyż spora część zadań, które są typowymi zadaniami metropolitalnymi, to są właśnie zadania powiatowe bądź zadania, które mogą być rozwiązywane na tym drugim szczeblu samorządu terytorialnego. Co więcej, doszliśmy do wniosku, że jeżeli wpiszemy naszą propozycję w rozwiązania, które już obowiązują w polskim prawie, to będzie ona mniej kontrowersyjna. Nie będziemy się zastanawiali, co znaczą pewne określenia, dlatego że one są jasno opisane, zarówno w przepisach ustrojowych dotyczących funkcjonowania obecnie powiatów, jak również w przepisach dotyczących finansowania jednostek samorządu terytorialnego, a także w przepisach prawa wyborczego, co też nie jest bez znaczenia, dlatego że przecież w dalszym ciągu mówimy o stworzeniu jednostki samorządu terytorialnego. Wysoka Izbo! Przyjęliśmy rozwiązanie, które wpisuje się w taką właśnie koncepcję, w której obszary metropolitalne mogą powstać w różnych częściach Polski. Nie wskazujemy w tym momencie w projekcie ustawy, w których obszarach metropolitalnych powinny powstać powiaty metropolitalne, uważamy bowiem, że integracja w ramach obszaru metropolitalnego jest pewnego rodzaju procesem. W niektórych polskich obszarach metropolitalnych, w niektórych polskich aglomeracjach bardzo dużym krokiem do przodu będzie zacieśnienie współpracy komunalnej. Ale są też takie już teraz bardzo zintegrowane obszary metropolitalne, gdzie to zacieśnienie współpracy komunalnej już nic nie da, dlatego że ta współpraca komunalna przez wiele lat miała miejsce i wszystko to, co dało się zrobić, zostało przy pomocy tej dobrowolnej współpracy komunalnej już osiągnięte. Dlatego uważamy, że powiaty metropolitalne powinny powstawać w tych aglomeracjach i w tych obszarach metropolitalnych, w których już świadomość takiej integracji wśród samorządowców i wśród mieszkańców istnieje. Jeżeli chodzi o sposób tworzenia powiatów metropolitalnych, postanowiliśmy odwołać się do rozwiązań obowiązujących, to znaczy już dziś to Rada Ministrów decyduje o kształcie granic powiatów, decyduje o tym, czy jakiemuś miastu nadać status miasta na prawach powiatu, decyduje o powołaniu ewentualnych nowych powiatów. W związku z tym postanowiliśmy tę kompetencję związaną z tworzeniem powiatów metropolitalnych powierzyć Radzie Ministrów. Rada Ministrów będzie mogła wydać stosowne rozporządzenie albo z własnej inicjatywy, albo na wniosek zainteresowanych samorządowców. Chciałbym zwrócić uwagę, że powołanie powiatów metropolitalnych, przynajmniej tak jest w intencji autorów projektów ustawy, nie powinno nastąpić jednego dnia na wszystkich obszarach metropolitalnych, dlatego że, jak wspomniałem wcześniej, integracja w ramach obszaru metropolitalnego jest pewnego rodzaju procesem. Nie wszystkie obszary metropolitalne już dziś są gotowe, żeby powoływać tam powiaty metropolitalne, ale być może będą gotowe za pięć lat, być może będą gotowe za dziesięć lat. Dlatego chcielibyśmy, żeby ustawa tworzyła pewnego rodzaju ramy prawne, aby upodmiotowić rzeczywiście powiat metropolitalny, upodmiotowić aglomerację, upodmiotowić obszar metropolitalny. Jeżeli chodzi o zadania, które postanowiliśmy przypisać takiemu powiatowi metropolitalnemu, to są to te wszystkie zadania, które dziś sprawiają największe problemy w aglomeracjach. Po pierwsze, to jest kwestia planowania sieci dróg o znaczeniu aglomeracyjnym i zarządzania nimi, to jest kwestia ochrony środowiska, to są kwestie związane z transportem publicznym, jak również kwestie związane z planowaniem przestrzennym. Jeżeli chodzi o te kompetencje, to jesteśmy przekonani, że powiat metropolitalny będzie je właściwie wykonywał, natomiast jeśli chodzi o wszystkie kompetencje, które w tym momencie są kompetencjami powiatowymi, a są związane z bieżącą obsługą mieszkańców, to uważamy, że mogłyby pozostać w miastach i gminach, które będą tworzyły powiaty metropolitalne. Oczywiście zawsze w pracach przygotowawczych przed powołaniem powiatu metropolitalnego Rada Ministrów będzie musiała ocenić, czy tworzące powiat metropolitalny samorządy są w stanie sprostać realizacji takich zadań. Jeżeli chodzi o władzę powiatu metropolitalnego, również sięgnęliśmy do konstrukcji powiatowej, dlatego proponujemy bezpośrednio wybieraną radę i pośrednio wybieranego starostę metropolitalnego. Dlaczego bezpośrednio wybieraną radę? Dlatego że chcielibyśmy, żeby rzeczywiście władze powiatu metropolitalnego zajmowały się rozwiązywaniem problemów całej aglomeracji, a niekoniecznie partykularnym interesem poszczególnych miast i gmin wchodzących w skład obszaru metropolitalnego. Z tego względu zaproponowaliśmy, aby rada powiatu metropolitalnego była stosunkowo nieliczna. Zaproponowaliśmy, aby rada liczyła w każdym przypadku, niezależnie od wielkości powiatu metropolitalnego, 15 radnych. Uważamy, że tak nieliczna rada wystarczy do tego, żeby sprawnie pełnić funkcję organu uchwałodawczego w powiecie metropolitalnym, natomiast z drugiej strony okręgi wyborcze, które będą musiały powstać do tego, aby wybierać radnych, będą musiały być na tyle duże, żeby pokonywać lokalne partykularyzmy związane właśnie z ewentualną pokusą reprezentowania we władzach powiatu metropolitalnego nie interesu całej aglomeracji, ale interesu poszczególnej gminy bądź poszczególnego miasta. Jeśli chodzi o kwestie finansowe, to nie planujemy sięgać po jakieś nieznane w polskim prawie mechanizmy finansowe, które byłyby wsparciem dla powiatów metropolitalnych. Postanowiliśmy wpisać finanse powiatu metropolitalnego w te zasady, które już obowiązują, a tymi zasadami jest udział powiatów w dochodach z podatku PIT i z podatku CIT. Skoro powiat metropolitalny przejmie pewne zadania, powinien również przejąć te pieniądze, które w tym momencie są wydawane na realizację tych zadań w tych jednostkach, które będą tworzyć powiat metropolitalny. Oczywiście skoro powiat metropolitalny pewne zadania związane z obsługą mieszkańców niejako powierzy, przekaże szczeblowi niższemu, szczeblowi miast i gmin tworzących powiat, to wtedy również za przekazaniem tych zadań powinny podążać pieniądze. Dlatego proponujemy rozdział tych pieniędzy stosownie do kosztów zadań realizowanych przez powiat metropolitalny i zadań realizowanych przez jednostki, które powiat metropolitalny tworzą. Wpisaliśmy również mechanizm dający powiatowi metropolitalnemu przez pięć lat dodatkowe 5% udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych. Chciałbym przypomnieć, że to jest taka premia za łączenie się powiatów, która już funkcjonuje w obecnej ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w związku z czym nie jest to mechanizm nieznany polskiemu prawu. Wiem, że spore kontrowersje może budzić inny mechanizm, który zaproponowaliśmy, natomiast przejściowo na różnych obszarach w Polsce takie mechanizmy były stosowane, kiedyś taki mechanizm dotyczył na przykład gmin górniczych, tj. kwestia zwolnienia z janosikowego. Chcielibyśmy, aby i powiat metropolitalny, i tworzące go gminy były zwolnione z tej wpłaty, z tego obciążenia budżetów tych jednostek. Jesteśmy przekonani, że w ten sposób uda się zapewnić stabilne źródła finansowania dla powiatu metropolitalnego, a jednocześnie nie doprowadzimy do sytuacji, w której innej samorządy mogłyby czuć się poszkodowane, dlatego że powstawałyby jakieś odrębne mechanizmy finansowania, które pozbawiałyby inne samorządy, nietworzące powiatów metropolitalnych, jakichś znaczących wpływów. Kolejna rzecz, na którą chciałbym zwrócić uwagę - doceniam i autorzy projektu również doceniają wagę dobrowolnej współpracy miast, gmin i powiatów. Dlatego zapisaliśmy bardzo szeroką możliwość współpracy powiatu metropolitalnego z otoczeniem, zarówno z otaczającymi powiat metropolitalny gminami, jak i powiatami. Chcielibyśmy, żeby powiat metropolitalny, na przykład będąc organizatorem transportu publicznego, mógł do tego wspólnego przedsięwzięcia, jakim będzie organizacja transportu publicznego, zapraszać również ościenne samorządy. Myślę, że dzięki temu dopracujemy się rozwiązań, które będą korzystne i bardziej wygodne nie tylko dla mieszkańców aglomeracji, ale także dla mieszkańców terenów, które te aglomeracje otaczają. Wysoka Izbo! Jeżeli chodzi o przygotowany przez nas projekt, to jest to typowy projekt poselski. Mamy świadomość, że praca nad projektami poselskimi jest trudna, szczególnie nad takimi, które budzą kontrowersje. Ta praca jest przed Wysoką Izbą, przed komisjami, do których, mam nadzieję, projekt zostanie skierowany, na pewno będzie bardzo trudna, dlatego że dyskusja poprzedzająca rozpoczęcie tych prac tak naprawdę trwała ponad 20 lat, w związku z czym nie liczmy teraz na to, że nagle te wszystkie różnice, które przez lata były między nami, nagle znikną. Chciałbym jednak Wysoką Izbę prosić o to, żebyśmy te prace rozpoczęli. Kiedy analizujemy to, w jaki sposób wyglądają obszary metropolitalne w innych państwach, bardzo często mamy do czynienia z taką sytuacją, w której dobrowolna współpraca poprzedza stworzenie jednostek samorządu metropolitalnego. Obserwując procesy zachodzące w innych państwach, jestem przekonany, że również w Polsce w ciągu najbliższych 10 może 20 lat na pewno powiaty metropolitalne w polskich aglomeracjach powstaną. Dziś oddaję w państwa ręce projekt ustawy, który tworzy ramy prawne dla powiatów metropolitalnych. W związku z czym mam nadzieję, że w tej kadencji Wysoka Izba będzie w stanie uchwalić ten projekt, i, Wysoka Izbo, mam nadzieję, że nie będziemy tracić na dyskusje nad tematyką obszarów metropolitalnych kolejnych 20, może 30 lat, czasu właściwie kolejnego pokolenia. Już za dużo czasu w tej sprawie straciliśmy i dziś mamy szansę, żeby nie tyle ten czas nadrobić, bo tego się nie da, ile przynajmniej doprowadzić do sytuacji, w której kolejne pokolenie nie będzie musiało czekać na stworzenie ram prawnych dla polskich aglomeracji. Dziękuję. (Oklaski)