Mówca: Tadeusz Dziuba
Data: 2017-09-29 (Sejm RP, kadencja 8)

Panie Marszałku! Szanowni Państwo! Debata nad rocznym sprawozdaniem Najwyższej Izby Kontroli jest okazją do całościowej jej oceny. Najpierw przypomnę, że w zeszłym roku po raz pierwszy, przynajmniej według mej wiedzy, Sejm nie przyjął sprawozdania z działalności Najwyższej Izby Kontroli za rok 2015 po jego rozpatrzeniu. Nieprzyjęcie sprawozdania nie rodzi żadnych skutków prawnych ani materialnych, jest po prostu napomnieniem tej instytucji, a ujmując rzecz bardziej praktycznie - napomnieniem szefostwa NIK. Jest to wyraz zastrzeżeń co do pracy tej unikalnej jednostki. W tym roku sejmowa Komisja do Spraw Kontroli Państwowej ponownie proponuje nieprzyjęcie sprawozdania z działalności NIK za 2016 r., i to w zasadzie z tych samych powodów. Trzeba tu od razu dopowiedzieć, że nikt rozsądny nie oczekuje gwałtownej poprawy sytuacji z roku na rok, gdy zastrzeżenia dotyczą wieloletnich zaniedbań i błędów. W tak krótkim okresie można jedynie oczekiwać zmian, które zmierzają ku naprawie. Ale tych trudno się dopatrzeć, o czym będę później mówił. Stwierdziłem, że powody są te same, jest jednak ważna różnica. Otóż w zeszłym roku nieprzyjęcie sprawozdania było następstwem analizy różnych aspektów działalności Izby dokonanej przez sejmową Komisję do Spraw Kontroli Państwowej, a więc komisję wyspecjalizowaną. Pozostałe komisje sejmowe, które też posiłkowo formułują coroczne stanowisko wobec pracy Izby, wyraziły opinie albo pozytywne, albo neutralne poprzez zastosowanie formuły niewyrażania uwag i wniosków. W tym roku dwie komisje spośród 28 sformułowały opinie negatywne, co zdarzyło się po raz pierwszy. Wymowna jest obszerna opinia sejmowej Komisji Edukacji, Nauki i Młodzieży. Oto jej końcowe konkluzje, cytuję: Mimo wysokiej jakości przygotowanych dokumentów mają one często charakter substytutu najistotniejszych problemów i spraw, które powinny koncentrować uwagę NIK. I dalej komisja sformułowała taką ocenę: Komisja dostrzega deficyt trafności tematycznej i istotności opracowań dla kluczowych, współczesnych problemów wychowania i edukacji. W zeszłym roku nie było negatywnych opinii komisji branżowych, obecnie są dwie takie opinie tych komisji. Pytanie, ile będzie w kolejnym roku, jeśli nic się nie zmieni. Szefostwo Najwyższej Izby Kontroli ma o czym myśleć. Jak widać, narastające zniecierpliwienie przełamało bariery zwyczajowej i przez długi czas uzasadnionej ochrony autorytetu NIK. To jeden z powodów negatywnej rekomendacji ze strony naszej komisji, sejmowej Komisji do Spraw Kontroli Państwowej. Główne zaś zastrzeżenia co do NIK można usystematyzować w trzy grupy. Po pierwsze, NIK nie wykorzystuje w pełni swojego potencjału. Przez lata Izba nie wypracowała metod syntetyzowania wyników różnych tematów kontroli, które dotyczą określonego nadrzędnego zjawiska lub ilustrują możliwy do uchwycenia trend. W zeszłym roku podawałem przykład problemu niskiej jakości usług publicznych. W tym roku mogę go powtórzyć. Lekko licząc, 15 spośród 110 tematów tzw. kontroli planowych wykonanych w 2016 r. dotyczy tego właśnie problemu, a jest on uznany za wrażliwy z punktu widzenia jakości funkcjonowania naszego państwa. NIK nie pokusiła się jednak o syntezę tych ustaleń. Nie jest to oczywiście łatwe, z różnych powodów, jednak naturalnym obowiązkiem Izby jest wypracowanie metody tworzenia takich syntez, tym bardziej że mówi się o tym już od ok. 20 lat, a ułamkowo próbuje się tę ideę realizować. Można ocenić, iż potencjał zwiększenia efektywności NIK kryje się też w większym niż dotąd twórczym wykorzystaniu współpracy z innymi organami kontroli i inspekcji. Są zresztą bardzo udane przykłady takiego współdziałania. Instytucji kontrolnych i inspekcji jest w Polsce całkiem sporo i mają one zróżnicowany charakter. Dziwi więc, że NIK w stopniu ograniczonym wykorzystuje współpracę z tymi organami. Mają one obowiązek przeprowadzania kontroli pod kierownictwem Izby oraz wykonywania kontroli doraźnych na zlecenie NIK. W świetle zawartych w sprawozdaniu niepełnych danych można oszacować, że w nieco ponad 10% tzw. kontroli jednostkowych wykorzystuje się współdziałanie z zewnętrznymi organami kontroli i inspekcji. Nawiasem mówiąc, w wielu miejscach sprawozdania zawarto dane niedokładne. Można się domyślać, iż nieprzypadkowo, do czego jeszcze wrócę. Po drugie, trzeba zgłosić poważne zastrzeżenia co do stosowanych w NIK rozwiązań wewnątrzinstytucjonalnych. Niedawno sejmowa Komisja do Spraw Kontroli Państwowej analizowała system nagradzania pracowników kontroli. Mowa tu o nagrodach, a nie o wynagrodzeniach wypłacanych systematycznie co miesiąc. Kierownictwo NIK uparcie reklamuje swój barokowy system nagradzania jako rzekome rozwiązanie motywacyjne. Jednak rezultaty zastosowania tego systemu takiej tezie przeczą. Na przykładzie 2016 r. można łatwo wykazać, że wielkość przyznawanych kontrolerom nagród zależy nie od wkładu i efektów pracy, lecz od pozycji w hierarchii. Przykładowo w 2016 r. relacje przeciętnych nagród trzech kategorii pracowników kontroli, a więc kadry kierowniczej, do której zaliczyć należy dyrektorów i doradców prezesa, doradców technicznych, ekonomicznych i prawnych oraz pozostałych kontrolerów, wynoszą mniej więcej 100:35:23. Oznacza to, że przeciętna nagroda doradcy wynosi 1/3 przeciętnej nagrody członka kadry kierowniczej, a przeciętna nagroda kontrolera niższej rangi jest równa ok. 1/4 przeciętnej nagrody członka kadry. Nie trzeba być znawcą instytucji, by wiedzieć, że zasadniczy udział w dokonywaniu ustaleń mają doradcy i pozostali kontrolerzy. Jednak, jak się okazuje, przeciętnie otrzymują oni nagrody ułamkowe w stosunku do uśrednionych nagród kadry kierowniczej. Sprawę tę należy potraktować jako symptomatyczną. Pokazuje ona bowiem kastowy, a nie wspólnotowy charakter pracy w NIK. Kadra kierownicza ma najwyższe wynagrodzenia, najwyższe nagrody i wiele innych udogodnień w pracy. Tymczasem poważnym zagrożeniem dla NIK, także dla jakości jej prac, jest brak etosu solidarnej odpowiedzialności za instytucję i osiągane przez nią efekty. Poważnym problemem dla kontrolerów, lekceważonym przez kierownictwo NIK, jest daleko idące zbiurokratyzowanie ich pracy. Wypełnianie serii kolejnych druczków, których użyteczność jest wątpliwa, jest uciążliwe i obciążające. Być może również ten czynnik wpływa na zmniejszenie rozmiaru pracy kontrolerskiej. Mimo braku dokładnych danych w omawianym sprawozdaniu można oszacować, że statystycznie każdy z pracowników kontroli przeprowadza ok. dwóch kontroli rocznie. To znacząco mniej niż przed wielu laty, chociaż wskaźnik ten liczy się tak samo teraz, jak i 10 lat temu. Zbiurokratyzowanie pracy kontrolerów jest jednym z przejawów wspomnianej wyżej utraty etosu solidarnej odpowiedzialności i jednocześnie przejawem rozbratu między potrzebą kreatywności a organizacją pracy w NIK. Zwracałem uwagę na powracający wątek braku danych. To trzecia, generalna przesłanka naszej rekomendacji. Kierownictwo NIK próbuje ograniczać funkcję kontrolną Sejmu, a w szczególności funkcję kontrolną sejmowej Komisji do Spraw Kontroli Państwowej. Wyrazistym tego przykładem jest nieudostępnienie kompletu danych o systemie nagradzania pracowników kontroli Izby. Komisja nie mogłaby dokonać istotnych ustaleń w tym zakresie, gdyby nie uzyskanie ich poza wiedzą kierownictwa Izby. Nie pierwszy raz posłowie spotykają się z taką obstrukcją. Podobnie było i w poprzedniej kadencji Sejmu, gdy pracami NIK kierował poprzedni prezes tej instytucji. Mamy więc do czynienia z utrwaloną praktyką ograniczania funkcji kontrolnej Sejmu względem NIK. Trzeba tu przypomnieć, że Sejm za pośrednictwem sejmowej Komisji do Spraw Kontroli Państwowej jako jedyny, podkreślę, jako jedyny ma uprawnienia do monitorowania wszystkich aspektów funkcjonowania NIK. Teraz kilka uwag dodatkowych. W końcu 2016 r. NIK zatrudniał 1579 pracowników, w tym 1109 pracowników kontroli i 465 pracowników administracji, obsługi, oprócz tego pięć osób kierownictwa. Pracowników kontroli było więc 70% z małym hakiem, a administracji - ponad 29%. Rok temu udziały te były nieco korzystniejsze w odniesieniu do liczby pracowników kontroli. Z przeglądu różnych polskich instytucji wynika, że udział pracowników administracyjnych i obsługi na ogół mieści się w granicach 15-25%. Warto więc przeanalizować zasadność i efektywność obecnej organizacji obsługi administracyjnej i pomocniczej w Izbie. W 2016 r. NIK zrealizowała 90 tematów dotyczących wykonania budżetu państwa, zakończyła postępowanie kontrolne w ramach 110 tematów kontroli planowych, zrealizowała 123 kontrole doraźne, nieplanowe oraz opracowała 2263 wystąpienia pokontrolne. Zrealizowała zatem nieco mniej niż w poprzednim roku tematów planowych kontroli doraźnych i opracowała nieco mniej wystąpień, za to opracowała większą niż w poprzednim okresie liczbę raportów zwanych informacjami zbiorczymi, a mianowicie 224. Czy to się nam podoba, czy się nie podoba, dobre zarządzanie wymaga posługiwania się miernikami nakładów i efektów pracy. Jednym z tych skwantyfikowanych mierników są tzw. finansowe efekty kontroli. Wiele lat temu zmieniono sposoby ich określania, obejmując jedną definicją uzyski realne i wirtualne. Te drugie to takie, które w przyszłości wystąpią, być może wystąpią albo po prostu nie wystąpią. Daje to sposobność do względnie łatwego manipulowania finansowymi efektami pracy NIK. Tym samym jest to miernik wątpliwej jakości, by nie powiedzieć, że bezwartościowy. Taki sposób liczenia efektów finansowych jest następstwem przyjęcia metod rekomendowanych przez międzynarodowe organizacje instytucji kontroli państwowej. Warto o tym wiedzieć, by wyleczyć się ze złudzeń co do racjonalności wszystkich zaleceń tych organizacji. Nie jest rozsądne rozważanie pracy Izby wyłącznie w kontekście jednego roku, praca NIK ma bowiem charakter kontynualny. Nie można omawiać jej w sposób izolowany ani wobec tego, co było, ani wobec tego, na co się zanosi. Oceniając pracę NIK, należy więc analizować trendy występujące w tej instytucji, czego powyżej dokonano. Powtórzmy, owe trendy to w szczególności niewykorzystanie możliwości NIK, opcja na antymotywacyjną kulturę pracy i tendencja do uchylania się od podległości Sejmowi. Jak wspomniałem na wstępie, komisje sejmowe przedłożyły sejmowej Komisji do Spraw Kontroli Państwowej 28 opinii, z czego 15 pozytywnie zaopiniowało sprawozdanie NIK we właściwych zakresach dla poszczególnych komisji, tj. 54% komisji, dziewięć uchyliło się od wydania opinii poprzez zastosowanie formuły niewnoszenia uwag i wniosków, tj. 32% komisji, dwie komisje poinformowały o niezajęciu stanowiska i dwie sformułowały wprost ocenę negatywną - były to Komisja Gospodarki i Rozwoju oraz Komisja Edukacji, Nauki i Młodzieży. Fragmenty konkluzji tej ostatniej cytowałem na wstępie. Oceniając działalność Najwyższej Izby Kontroli w 2016 r., trzeba też wziąć pod uwagę głos opinii publicznej, co sejmowa Komisja do Spraw Kontroli Państwowej zaczęła praktykować dopiero w zeszłym roku. Nie możemy być ślepi i głusi na zjawiska mniej lub bardziej powszechnie komentowane. Jak wiadomo, katowicka prokuratura wystąpiła z aktem oskarżenia i wnioskiem o pociągnięcie do odpowiedzialności karnej prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Z tego, co wiadomo, prokurator podał kilka motywów: nakłanianie wiceprezesa NIK do niewzięcia udziału w posiedzeniu komisji konkursowej celem uniemożliwienia jej pracy, przekroczenie uprawnień poprzez przekazanie zestawu pytań uczestnikowi konkursu na stanowisko, przekroczenie uprawnień poprzez przekazanie informacji o konkursie dyrektorskim i wskazanie wyniku konkursu dyrektorskiego przed jego przeprowadzeniem. Jak widać, zarządzanie NIK jest ułomne, pozbawione troski o najwyższy poziom fachowości i sprawności. Sejmowa Komisja do Spraw Kontroli Państwowej ze swej natury winna analizować zarówno efekty pracy kontrolerskiej, jak i skutki działań wewnątrzinstytucjonalnych. Wobec powtarzających się zaniechań, zaniedbań i nieprawidłowości sejmowa Komisja do Spraw Kontroli Państwowej proponuje nie przyjąć sprawozdania Najwyższej Izby Kontroli za 2016 r. Dziękuję. (Oklaski)