Mówca: Przedsiębiorczości i Technologii Jadwiga Emilewicz
Data: 2019-07-19 (Sejm RP, kadencja 8)

Panie Marszałku! Panie i Panowie Posłowie! Wysoka Izbo! Mam zaszczyt i przyjemność przedstawić państwu projekt ustawy Prawo zamówień publicznych, który reguluje kwestię udziału sektora publicznego w polskiej gospodarce, a także przepisów wprowadzających do systemu prawnego tę ustawę. Mam poczucie, że to jest bardzo ważna ustawa, jedna z ważniejszych, która będzie miała wpływ na sposób i jakość prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce. Ona wprowadza nowe reguły gry i to, dlaczego jest tak ważna i tak doniosła, postaram się państwu przedstawić. Obecnie obowiązująca ustawa, która powstała w 2004 r., a zatem tuż przed momentem wejścia Polski do Unii Europejskiej, przed ogromnym transferem środków publicznych, nie spełnia już stawianych przed nią wymagań, nie wprowadza reguł, które są istotne, na tyle atrakcyjne dla sektora prywatnego, iżby chciał, w odpowiednim stopniu wykorzystując swój potencjał, z tego rynku korzystać. Jesteśmy przekonani, że zamówienia publiczne - myślę, że są o tym przekonani także wszyscy, którzy kiedykolwiek mieli doświadczenie samorządowe, ale także biznesowe - są potężnym narzędziem wspierającym rozwój gospodarczy. Umożliwiają poprawę jakości dostaw zamawianych usług, robót budowlanych, mogą służyć - i chcemy, aby służyły - wsparciu innowacyjności, ale także realizowaniu polityk społecznych i strategii rozwoju państwa. W ich ramach towary, usługi i roboty budowlane zamawia w Polsce ponad 34 tys. podmiotów, a wartość udzielanych zamówień w ubiegłym roku sięgnęła niemal 10% polskiego PKB. W ubiegłym roku to było ponad 202 mld zł, a ta wartość, jak obserwujemy, rok do roku, w ostatnich latach rosła. W rękach polskiego państwa, ale także w rękach polskiego rynku nie ma drugiego tak dużego strumienia środków, które rok do roku trafiają na rynek. Dobrze przygotowane postępowania odpowiadające rzeczywistej sytuacji mogą i powinny być jednym z głównych źródeł dochodów oraz impulsem do rozwoju inwestycji dla polskich firm. W ostatnich latach znacząco zmieniły się oczekiwania wobec sposobu, w jaki były wydawane środki publiczne. Coraz mniej zaczyna nas interesować tylko i wyłącznie cena, a coraz większą wagę przywiązujemy do jakości, do ilości, do zaawansowania technologicznego dostarczonych towarów i usług. Jednocześnie wspólnotowa polityka europejska, której jesteśmy członkami, stawia przed nami coraz wyższe wymagania w zakresie tego, aby usługi i towary były zrównoważone w zakresie tego, aby były przyjazne dla środowiska. To oczywiście także kolejne wyzwania dla przedsiębiorców, ale przede wszystkim dla tych, którzy dane usługi i towary zamawiają. Z drugiej strony z uwagi na pulę dostępnych środków niezmiernie ważne jest, aby zamówienia publiczne realizowały cele strategiczne, które sobie stawiamy, cele rozwoju dla całego państwa. Jednym z przykładów, z elementów, które staramy się rozwinąć i zapewnić w nowym prawie zamówień publicznych, jest chociażby to, że podmioty, które wygrywają postępowania, powinny na uczciwych, rzetelnych zasadach zatrudniać wykonawców, którzy dane usługi świadczą, dlatego premiowanie pracowników zatrudnianych na umowę o pracę zostało w jasny i jednoznaczny sposób w tym nowym prawie zapisane. Włączamy także w zamówienia publiczne pewne szczególne aspekty społeczne, poprzez zarezerwowanie niektórych rodzajów zamówień, np. dla osób niepełnosprawnych. Dzięki odejściu od kryterium ceny uwzględniamy kwestie środowiskowe i gospodarcze, o których wspomniałam wcześniej. Myślę, że istotne jest również to, iż - ponieważ ustawa jest bardzo duża i zdajemy sobie sprawę, w którym momencie prac sejmowych jesteśmy - jesteśmy głęboko przekonani, że jest to projekt bardzo dobrze przygotowany i opracowany. Prace nad nim rozpoczęły się ponad 3 lata temu i zaczęliśmy od szerokich konsultacji: z zamawiającymi, z samorządami, ze wszystkimi podmiotami, które zamówienia publiczne w Polsce realizują, z podmiotami, które do tych zamówień przystępowały w ostatnich latach i które adresowały, zgłaszały wiele problemów, wiele niemożności, ale także z podmiotami, które z tych zamówień nie korzystały, po to aby uzyskać wiedzę, dlaczego ten rynek nie był dla nich odpowiednio atrakcyjny. Przeanalizowaliśmy wszystkie nadesłane do nas wątpliwości i postulaty, uporządkowaliśmy także postulaty zgłaszane podczas wielu - ponad 100 - konsultacji, rozmów i spotkań, jakie w ciągu tych 3 lat odbyliśmy. Jednym z problemów zasadniczych, które z perspektywy sektora publicznego zidentyfikowaliśmy, jest pogarszający się rok do roku od tych ponad 10 lat poziom konkurencyjności zamówień publicznych. We wspomnianym przeze mnie 2004 r., kiedy obecnie obowiązująca ustawa wchodziła w życie, mieliśmy od pięciu do siedmiu podmiotów ubiegających się w jednym postępowaniu. W ubiegłym roku tych podmiotów było statystycznie niewiele ponad dwa. A są takie pule zamówień, ponad 50% tych zamówień, do których przystępuje tylko jeden podmiot. Wielokrotnie podawałam przykład, że jednym z takich sektorów, gdzie mamy bardzo dużo firm, jest sektor informatyczny, a zamówienia szczególnie ważne, bo one mogą w sposób znakomity poprawić jakość świadczenia usług publicznych. W przypadku tych zamówień w ubiegłym roku właśnie ponad 50% takich zamówień spotykało się tylko z jednym oferentem. Jakie to rodzi konsekwencje, nie muszę tutaj na pewno mówić. To oznacza, że, po pierwsze, jest wiele firm, które z takiego bodźca rozwojowego nie korzystają, pomimo że dostarczają usługi, które mogłyby zaspokoić oczekiwania zamawiającego. Ale to także jest oczywiście wpływ na ceny, bo wiemy, zdajemy sobie sprawę i wszelkie analizy wskazują, że im więcej podmiotów ubiega się o dane postępowanie, tym ostatecznie koszty mogą być zdecydowanie niższe. W przypadku naszych statystyk z całą pewnością widzimy ogromny obszar do poprawy efektywności, do obniżenia kosztów funkcjonowania administracji publicznej właśnie poprzez to, że tych podmiotów ubiegających się o przetargi będzie po prostu więcej. W oparciu o te wyniki, o spotkania, które odbyliśmy, przygotowaliśmy w pierwszej kolejności wiosną ubiegłego roku koncepcję nowego Prawa zamówień publicznych. Był to przyjęty dokument, który jako pierwszy został poddany konsultacjom. To w oparciu o ten dokument pisaliśmy już później konkretne przepisy, które państwu dzisiaj przekazujemy do dalszych prac. Te szerokie konsultacje, tak jak mówiłam, dotyczyły najpierw samego opracowania koncepcji, a później już samych ustaw. Myślę, że nie będzie przesadą, jeżeli powiem, że brało w nich udział naprawdę setki osób. Spotkaliśmy się, zrobiliśmy konferencje w dziewięciu miastach w Polsce, to były duże konferencje, ale były jeszcze setki spotkań branżowych, indywidualnych. Myślę, że też jest istotne to, że zaczerpnęliśmy doświadczenie z rynku. Zdajemy sobie sprawę, że przecież duże podmioty prywatne dzisiaj mają również bardzo restrykcyjne reżimy zamówieniowe, właśnie w celu poprawy efektywności swojej działalności, więc zaczerpnęliśmy z rynku wiele doświadczeń, które dzisiaj stają się elementami naszego prawa. W oparciu o tak zgromadzony materiał rozpoczęliśmy prace nad rządowym projektem ustawy. Projekt był gotowy na początku tego roku. Rozpoczęliśmy normalny tryb procedowania rządowego. Odbyły się konsultacje międzyresortowe, konsultacje społeczne i nowy projekt został przyjęty przez Radę Ministrów w czerwcu tego roku. To, co bardzo ważne, myślę, w tym całym cyklu prac nad projektem - sięgnęliśmy również po opinie Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, Rady Dialogu Społecznego oraz organizacji związkowych, a także wybitnych przedstawicieli świata nauki, w tym m.in. Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów. Wszystkie te organizacje i wszystkie te ciała wypowiedziały się pozytywnie o procedowanym przez nas projekcie. Podkreślam to w tym miejscu, bo jest to ustawa, która... W naturalny sposób to są podmioty - przedstawiciele samorządu terytorialnego z jednej strony, z drugiej strony pracodawcy - co do których rzadko zdarza się, żeby miały wspólny pogląd, dobry pogląd na temat proponowanych zmian legislacyjnych. W tym przypadku udało nam się pogodzić te pozornie, jak by się wydawało, sprzeczne interesy. Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Głównym celem, jaki przyświeca projektowi nowego Prawa zamówień publicznych, jest wspomniane przeze mnie zwiększenie efektywności systemu zamówień publicznych. Zdajemy sobie sprawę, czym jest efektywność. To uzyskanie możliwie najlepszych efektów w najkrótszym czasie za najlepszą możliwą cenę. Efekty te oczywiście mogą być różne. Efektem może być jak najszybsza dostawa sprzętu biurowego, ale może być nim także wybudowanie budynku w takiej technologii, która sprawi, że jego eksploatacja w długim okresie będzie zdecydowanie tańsza niż w innej dostępnej również technologii. Ale innym efektem jest także wzrost potencjału małych i średnich firm. Wreszcie efektem bardzo przez nas oczekiwanym jest także podniesienie poziomu innowacyjności, a zatem nowy, atrakcyjniejszy, ciekawszy sposób wykonywania swoich zadań, z jednej strony, przez gminę, np. w zakresie gospodarki odpadami. To niezwykle istotny w tej chwili rezerwuar innowacyjności. Aby osiągnąć ten cel, nowa ustawa ma zadanie stworzyć system zamówień publicznych, który odpowie na wszystkie najważniejsze problemy rynku. Na każdy problem, który zidentyfikowaliśmy w ramach otwartych konsultacji najpierw koncepcji, a potem Prawa zamówień publicznych, odpowiadamy, mamy nadzieję, jesteśmy przekonani, konkretnymi rozwiązaniami. Pierwszy, o którym już tutaj mówiłam, to nieproporcjonalny udział małych i średnich firm w rynku zamówień publicznych. Przypominamy zawsze, że małe i średnie firmy to ponad 90% podmiotów aktywnych w polskim pejzażu gospodarczym i rynek zamówień publicznych zdecydowanie tego pejzażu nie odzwierciedla. A zatem zidentyfikowaliśmy bariery i z tymi barierami staraliśmy się zmierzyć. W jaki sposób to robimy? Przede wszystkim dla postępowań krajowych poniżej progów unijnych wprowadzamy nową, łatwiejszą procedurę, która nie wymaga stosowania procedur wzorowanych na dyrektywach unijnych. Podmioty będą mogły udzielać zamówień z wykorzystaniem elastycznej, uproszczonej procedury, która stwarza możliwość przede wszystkim negocjowania ofert, w szerszym bądź węższym zakresie, w zależności od decyzji zamawiającego. To jest specjalna procedura dla właśnie tego typu zamówień. Mamy nadzieję, że to zachęci większą liczbę podmiotów, małych i średnich, do udziału w tym rynku. Zdajemy sobie jednocześnie sprawę, że małe i średnie firmy bardzo często biorą udział w rynku zamówień publicznych jako podwykonawcy. A zatem, wprowadzając rozwiązania korzystne dla wykonawców, nie zapomnieliśmy także o podwykonawcach. Chcemy również im zagwarantować, aby korzystali ze wszystkich praw, z jakich korzystają wykonawcy. Obligujemy wykonawców do tego, aby w odpowiedni sposób dbali o interesy podwykonawców. Dlatego m.in. w ustawie znajduje się przepis, który zapewnia, że postanowienia umów z podwykonawcami nie będą mniej korzystne niż postanowienia umów z wykonawcami w zakresie kar umownych, płatności czy waloryzacji. Otwarciu na MŚP będzie służyć także przemodelowanie procedury konkursu. Tego, że jest to dobre narzędzie, doświadczyliśmy, realizując zainicjowany przez pana premiera Morawieckiego 2 lata temu program GovTech. Wiele tego typu postępowań konkursowych, przede wszystkim w zakresie usług informatycznych dla administracji, zostało skutecznie przeprowadzonych. Korzystając z tych doświadczeń, uprościliśmy zdecydowanie procedury konkursowe. Nowy konkurs będzie pozwalał m.in. na zawarcie umowy na wykonanie usługi, z którą związana była praca konkursowa, a nie tylko na opracowanie wykonanego projektu. To jest ta skrócona ścieżka dostępu, czyli laureat konkursu nie będzie musiał przystępować do skomplikowanego, złożonego postępowania, tylko na podstawie wygranego konkursu będzie można z nim podpisać umowę na wykonanie całości zamówienia. Jesteśmy przekonani, że ten element zdecydowanie otworzy rynek zamówień publicznych dla firm innowacyjnych, dla sektora, który dzisiaj zdecydowanie do zamówień publicznych nie przystępuje. Zmiany w tym zakresie ułatwiające w przypadku małych i średnich firm wymagały również odniesienia się do kwesti wadium, zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Dziś problemy z płynnością finansową bardzo często sprawiają, że małe firmy nie są w stanie brać udziału w przetargach, dlatego że po prostu nie stać ich na wadium czy na zabezpieczenie. Te wymagania, które są dzisiaj, jak wszystkie podmioty zgłaszały, są zdecydowanie zbyt wygórowane. Dlatego w mniejszych krajowych postępowaniach w procedurze uproszczonej maksymalna wartość wadium, której może żądać zamawiający, zostaje zmniejszona o połowę, tj. do 1,5%. Jednocześnie projekt zakłada, że wadium będzie fakultatywne we wszystkich postępowaniach, tzn. że zamawiający będzie mógł, ale nie będzie musiał tego wadium oczekiwać. (Dzwonek) Oprócz tego maksymalna wysokość zabezpieczenia, jakiej może żądać zamawiający, wynosi 10% ceny całkowitej podanej w ofercie. W praktyce wielu zamawiających wymaga zabezpieczenia w takiej wysokości, choć nie zawsze taka wysokość zabezpieczenia jest uzasadniona specyfiką zamówienia.