Mówca: Genowefa Tokarska
Data: 2013-08-30 (Sejm RP, kadencja 7)

Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Mam zaszczyt przedstawić Wysokiej Izbie poselski projekt ustawy o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa, druk nr 1533. Celem proponowanych zmian w ustawie Ordynacja podatkowa jest realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez wyważenie proporcji długości postępowań prowadzonych w szeroko rozumianej kontroli podatnika przedsiębiorcy przez organy podatkowe i skarbowe. Zasady kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy są uregulowane w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. W przypadku badania prawidłowości rozliczeń przedsiębiorcy w zakresie zobowiązań podatkowych również dodatkowo stosuje się przepisy ustaw Ordynacja podatkowa i o kontroli skarbowej. Artykuł 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej określa ściśle czas trwania kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym i uzależnia ten czas od wielkości przedsiębiorstwa. I tak dla przykładu, w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców czas kontroli nie może przekroczyć 12 dni roboczych, a w odniesieniu do małych przedsiębiorców nie może przekroczyć 18 dni roboczych. W określonych przypadkach oczywiście istnieje możliwość przedłużenia czasu kontroli, ale to też jest normowane. Należy zwrócić uwagę, że tak ustalone zasady kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy określone w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej obejmują kontrolę sensu stricto, czyli takie działania, które w przepisach prawa są nazwane kontrolą. Niestety nie obejmują działań będących faktycznie kontrolą w potocznym rozumieniu, a zmierzających do oceny rzetelności rozliczeń podatkowych przedsiębiorcy, inaczej określonych w przepisach prawa, np. podatkowego. Do takich czynności należą tzw. czynności sprawdzające przewidziane ustawą Ordynacja podatkowa w art. od 272 do 280 i badanie rzetelności, czyli zgodności ze stanem faktycznym ksiąg podatkowych przedsiębiorcy. Określa to art. 193 Ordynacji podatkowej. Wspomniane czynności, choć formalnie nienazwane kontrolą, kończą się zasadniczo decyzją podatkową określającą zobowiązanie podatkowe w innej wysokości niż deklarował to sam podatnik. Zresztą nie to jest dla wnioskodawców najważniejsze w nowelizacji ustawy. Wymienione czynności sprawdzające czy badające rzetelność przedsiębiorstw są potrzebne, konieczne i oczywiście niekiedy czasochłonne, ale to niestety zakłóca rytm pracy przedsiębiorców. O ile limitowanie czasu trwania kontroli podatkowej i skarbowej dyscyplinuje organy podatkowe i nie pozwala na ich przedłużanie, o tyle brak jakichkolwiek limitów dla czasu trwania tych właśnie czynności sprawdzających i badania rzetelności ksiąg podatkowych powoduje, że organy podatkowe obchodzą ograniczenia czasu trwania kontroli wynikające z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sprzyja zresztą temu nie tylko terminologiczne prawne zróżnicowanie czynności, de facto zmierzających do tego samego celu, ale przedłużaniu postępowań służą także przepisy art. 140 i 141 Ordynacji podatkowej, które proponujemy zmienić niniejszą nowelizacją ustawy. W myśl obowiązujących dzisiaj przepisów organ podatkowy (skarbowy) może wielokrotnie, na wielomiesięczne okresy i praktycznie bez sankcji, przedłużać postępowania faktycznie kontrolne u podatnika. Może też wielokrotnie przedłużać postępowanie podatkowe prowadzone wobec podatnika. Podatnik zaś oprócz prawa do ponaglenia organu nie ma rzeczywistych instrumentów ochrony prawnej przed długotrwałym sprawdzaniem przez organy kontrolne. Ponieważ ponaglenie nie jest środkiem prawnym podlegającym zaskarżeniu, przedsiębiorca jest pozbawiony ochrony sądowej. Z tych właśnie powodów proponujemy zmienić te zasady, nie wykluczając jednak możliwości przedłużania czasu trwania czynności sprawdzających i badania ksiąg wtedy, gdy rzeczywiście wymaga tego ochrona interesu publicznego. W celu respektowania wypracowanej przez Trybunał Konstytucyjny zasady proporcjonalności każde przedłużenie postępowania kontrolnego, sprawdzającego czy podatkowego będzie wymagało wydania postanowienia, na które przedsiębiorca będzie mógł złożyć zażalenie do wyższej instancji, a w razie niezadowalającego rozstrzygnięcia tego organu, będzie mógł złożyć skargę do sądu administracyjnego. Jeżeli zwłoka w działaniu będzie dotyczyć organów drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym, podatnikowi będzie przysługiwało prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale chcę tu podkreślić: po uprzednim wezwaniu tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wysoka Izbo! W ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa proponujemy wprowadzić następujące zmiany. W art. 140 Ordynacji podatkowej proponujemy wprowadzić w miejsce zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie postanowienie, w którym będzie określony nowy termin załatwienia sprawy i uzasadnienie przedłużenia tego terminu. To uzasadnienie nie będzie i nie może być zdawkowe, lakoniczne, ponieważ w ostateczności będzie podlegać ocenie sądowej. Ponadto w tym przepisie, kierując się orzecznictwem sądów administracyjnych, proponujemy dodać, iż czynny udział strony w postępowaniu, gwarantowany przedsiębiorcy konstytucyjnie, nie stanowi okoliczności uzasadniających przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Konsekwencją zmian w art. 140 są zmiany w art. 141 i 142. Art. 141 jednoznacznie wskazuje, że na postanowienie, o którym mowa w art. 140, przysługuje zażalenie do organu wskazanego w tym przepisie lub skarga do sądu administracyjnego. Wskazanie w art. 141, iż na postanowienie w sprawie przedłużenia terminu załatwienia sprawy przysługuje zażalenie, jest konieczne w związku z art. 236 § 1 Ordynacji podatkowej, stanowiącym, iż na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie, gdy ustawa tak stanowi. Proponujemy również, aby ustawa weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wysoka Izbo! Przedkładany projekt ustawy nie wywołuje skutków budżetowych, ale będzie miał z pewnością doniosłe znaczenie dla przedsiębiorców, szczególnie tych małych i średnich, którzy, niejednokrotnie nie dysponując mocnym zapleczem prawniczym, zgłaszają problemy przedłużających się czynności sprawdzających prowadzonych przez organy kontrolne. Projekt przedkładanej ustawy został zaopiniowany przez niektóre instytucje. I tak: Biuro Analiz Sejmowych, wydając opinię w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej, stwierdza, że projekt nie jest objęty prawem Unii Europejskiej. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego i prokurator generalny wskazują drogę prawną z zachowaniem istniejącej obecnie instytucji ponaglenia, która teoretycznie istnieje, ale wiemy, że w rzeczywistości, w praktyce, jest nieskuteczna. Nie powoduje przyspieszenia postępowań, a te są zbyt długie, by nie wymagały nowelizacji prawnej. Krajowa Rada Sądownictwa wskazuje, że proponowane zmiany mogą zwiększyć w znaczący sposób obciążenie sądów administracyjnych. Narodowy Bank Polski nie zgłasza uwag do projektu ustawy, a Krajowa Izba Biegłych Rewidentów i Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej pozytywnie opiniują niniejszy projekt, zwracając przy tym uwagę na problem często przeciągających się czynności kontrolnych w jednostkach, a także dużej dowolności interpretacji przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Podsumowując, projekt niniejszej ustawy jest wyrazem rzeczywistej realizacji konstytucyjnych zasad państwa prawnego wywiedzionych z art. 2 Konstytucji RP, w szczególności zasady proporcjonalności, pewności wobec prawa oraz sądowej kontroli decyzji administracji publicznej. W imieniu wnioskodawców projektu wnoszę o skierowanie projektu przez Wysoką Izbę do dalszych prac w parlamencie. Dziękuję bardzo.