Mówca: Sprawozdawca Jacek Brzezinka
Data: 2015-09-24 (Sejm RP, kadencja 7)

Panie Marszałku! Panie Ministrze! Wysoka Izbo! W imieniu połączonych Komisji Administracji i Cyfryzacji oraz Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej mam zaszczyt przedstawić sprawozdanie połączonych komisji o poselskim projekcie ustawy o powiecie metropolitalnym. Sprawozdanie komisji zostało Wysokiej Izbie przedłożone w druku nr 3729. Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Pierwsze czytanie poselskiego projektu ustawy odbyło się na posiedzeniu Sejmu w dniu 19 lutego 2014 r. Wtedy Wysoka Izba zdecydowała o skierowaniu projektu do rozpatrzenia przez sejmowe Komisje Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej oraz Administracji i Cyfryzacji, które to komisje w celu szczegółowego rozpatrzenia projektu powołały podkomisję nadzwyczajną, której pracom miałem zaszczyt przewodniczyć. Podkomisja przygotowała sprawozdanie, które zostało przedstawione na posiedzeniu połączonych komisji dnia 23 lipca br., jednak z uwagi na liczne poprawki zgłoszone do projektu ustawy połączone komisje ponownie skierowały projekt wraz z poprawkami do podkomisji. Poprawione sprawozdanie zostało rozpatrzone przez połączone komisje na posiedzeniu w dniu 4 sierpnia i to sprawozdanie jest dziś przedmiotem naszej debaty. Zacząłem swoje wystąpienie od krótkiego w przypomnienia kalendarza prac nad projektem, gdyż w toku prac, zwłaszcza podkomisji, wniesiony przez grupę posłów projekt ustawy ze względu na wiele zgłaszanych uwag, zastrzeżeń i wątpliwości został znacząco zmieniony. To właśnie wówczas szczegółowo z uwagą analizowaliśmy otrzymywane ekspertyzy, stanowiska, szukając optymalnych rozwiązań i starając się w maksymalnym stopniu uwzględniać zgłaszane propozycje zmian. Mogę wręcz dziś powiedzieć, że projekt przedstawiony w trakcie pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu był punktem wyjścia do wypracowania ustawowego rozwiązania dedykowanego obszarom metropolitalnym. Było to możliwe dzięki dużej otwartości wnioskodawców na uwagi i zastrzeżenia podnoszone w licznych stanowiskach i opiniach zgłaszanych do pierwotnych zapisów projektu zarówno przez ekspertów, jak i środowiska samorządowe. Prace nad projektem odbywały się z udziałem zainteresowanych przedstawicieli organizacji samorządowych. W posiedzeniach podkomisji i komisji brali udział przedstawiciele Związku Powiatów Polskich, Związku Miast Polskich, a także Górnośląskiego Związku Metropolitalnego. Poza tym proponowane rozwiązania były konsultowane z przedstawicielami samorządów. W tym miejscu chciałbym też podkreślić zaangażowanie strony rządowej w prace nad projektem. Na każdym etapie prac mogliśmy liczyć na merytoryczne wsparcie najpierw pana ministra Marka Wójcika, a później jego następcy, obecnego dziś na sali pana ministra Jana Grabca, ich współpracowników oraz przedstawicieli innych resortów. Przypomnę słowa przedstawiciela wnioskodawców, przewodniczącego Marka Wójcika z jego wystąpienia w trakcie pierwszego czytania. Cytuję: Mamy świadomość, że praca nad projektami poselskimi jest trudna, szczególnie nad takimi, które budzą różne wątpliwości i kontrowersje. Chciałbym podkreślić wkład pracy, jaki w trakcie prac nad projektem ustawy wnieśli przedstawiciele sejmowego Biura Legislacyjnego. Gdyby nie ta gotowość do pracy i życzliwe nastawienie wszystkich zainteresowanych stron, również tych, które proponowane w projekcie ustawy rozwiązania krytykowały - przecież to naturalne, że w toku publicznej debaty ścierają się i zderzają różne racje i argumenty - niezwykle trudno byłoby wypracować ustawowe rozwiązania, które połączone komisje przedstawiają w przyjętym sprawozdaniu. Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Przechodząc do treści merytorycznej ustawy, zacznę od sprawy podstawowej. Z uwagi na podnoszone zarzuty tworzenia czwartego szczebla samorządu w trakcie prac zrezygnowaliśmy z proponowanej w projekcie ustawy formuły powiatu metropolitalnego rozumianej jako wspólnota samorządowa i przyjęliśmy, że związek metropolitalny to forma współpracy gmin i powiatów w realizacji zadań publicznych. Zachowana została fakultatywność tworzenia związków metropolitalnych w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, co oznacza, że wejście w życie ustawy nie prowadzi do utworzenia z mocy prawa żadnego związku metropolitalnego, a to ma również znaczenie w kwestii skutków finansowych przyjętych w projekcie ustawy rozwiązań dla budżetu państwa. Utworzenie związku może nastąpić na wniosek zainteresowanej jednostki samorządu terytorialnego, czyli gminy lub powiatu, lub z własnej inicjatywy Rady Ministrów. Art. 4 ust. 3 ustawy określa zamknięty katalog uwarunkowań, które Rada Ministrów, wydając rozporządzenie w sprawie utworzenia związku, bierze pod uwagę. Są to: koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju, plan zagospodarowania przestrzennego województwa, powiązania funkcjonalne oraz zaawansowanie procesów urbanizacyjnych na obszarze związku metropolitalnego, jednorodność układu osadniczego i przestrzennego, uwzględniającego więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniającego zdolność wykonywania zadań publicznych, a także strefa oddziaływania miasta, ponieważ jednym z warunków tworzenia jest to, by w skład związku metropolitalnego wchodziło miasto na prawach powiatu będące siedzibą wojewody lub sejmiku województwa. I właśnie strefę oddziaływania tego miasta należy również uwzględnić przed wydaniem tego rozporządzenia. Wydanie stosownego rozporządzenia musi poprzedzić zasięgnięcie opinii wszystkich rad gmin i powiatów oraz sejmików województwa, a także wojewody. Co więcej, wymagane jest uzyskanie pozytywnych opinii minimum 50% gmin, 70% miast na prawach powiatu oraz 50% powiatów, a także przeprowadzenie przez rady gmin i powiatów konsultacji z mieszkańcami. Art. 4 projektu określa warunki brzegowe, jakie muszą zostać spełnione, by związek metropolitalny mógł zostać utworzony, czyli obszar związku musi być zamieszkały przez minimum pół miliona mieszkańców, a także, tak jak już wcześniej mówiłem, w jego skład musi wchodzić miasto na prawach powiatu będące siedzibą wojewody lub sejmiku województwa. W drodze rozporządzenia Rady Ministrów następować będzie również zmiana granic, nazwy, siedziby władz związku metropolitalnego, a także ewentualne zniesienie związku. Ustawa określa swoisty kalendarz, harmonogram tworzenia związku metropolitalnego, wskazując, że stosowne rozporządzenie Rady Ministrów wydawane jest najpóźniej do 30 kwietnia, związek tworzony jest z dniem 1 lipca, a realizację zadań rozpoczyna się z dniem 1 stycznia roku następnego. Po wydaniu rozporządzenia prezes Rady Ministrów wyznaczać będzie pełnomocnika, który do czasu wyboru władz pełnić będzie funkcję organów związku, realizując określone w art. 9 ustawy zadania. W szczególności do jego zadań należeć będzie opracowanie projektu statutu związku, opracowanie projektu uchwały pierwszego budżetu i dokonanie pierwszego podziału związku na okręgi wyborcze. W istotny sposób w stosunku do pierwotnego przedłożenia zmieniony został zakres zadań związku metropolitalnego. Art. 11 ustawy mówi, że związek metropolitalny wykonywać będzie zadania publiczne w zakresie: kształtowania ładu przestrzennego, rozwoju obszaru związku, publicznego transportu zbiorowego na obszarze związku, ustalania przebiegu dróg krajowych i wojewódzkich na obszarze związku, zarządzania gospodarką odpadami na obszarze związku, współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw oraz promocji związku metropolitalnego. Przyjmując wnioski strony samorządowej, już na etapie prac w podkomisji zrezygnowaliśmy z rozwiązania, by związek metropolitalny przejmował z mocy prawa zarządzanie drogami krajowymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, oraz drogami wojewódzkimi położonymi na obszarze związku. Mając na uwadze, że wiele odcinków dróg krajowych czy wojewódzkich, zwłaszcza na obszarze miast na prawach powiatu, pełni dziś rolę ulic miejskich, uznaliśmy, że przejęcie zarządzania drogami przez związek metropolitalny winno odbywać się w drodze porozumienia z prezydentem miasta lub zarządem województwa, a porozumienie to powinno również określać warunki finansowe realizacji tego zadania. Ponadto związek metropolitalny w myśl przepisów proponowanych w ustawie będzie mógł realizować inne zadania publiczne należące do zakresu działania gmin, powiatów czy samorządu województwa lub koordynować realizację takich zadań na podstawie zawartych porozumień. Także w oparciu o zawarte porozumienia związek metropolitalny będzie mógł realizować zadania należące do zakresu działania administracji rządowej. Zgodnie z projektem ustawy przedłożonym w sprawozdaniu organami związku metropolitalnego będą: zgromadzenie związku jak organ stanowiący i kontrolny, do którego radni wybierani będą w wyborach bezpośrednich na 4-letnią kadencję w liczbie 15 w związku liczącym do 1 mln mieszkańców oraz po dwóch na każde kolejne rozpoczęte pół miliona mieszkańców, oraz 3-osobowy zarząd związku. Zrezygnowaliśmy z proponowanej przez wnioskodawców propozycji łączenia funkcji przewodniczącego obu tych organów. Ustawa określa, że mandatu radnego i członka zarządu nie można łączyć z członkostwem w organie jednostki samorządu terytorialnego, pełnieniem funkcji wójta, burmistrza, prezydenta lub ich zastępców oraz wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody. Ustawa określa także, że do działalności i organizacji zgromadzenia oraz praw i obowiązków radnych zgromadzenia stosowane będą odpowiednio przepisy dotyczące sejmiku województwa oraz radnych sejmiku i podobnie w przypadku członków zarządu, skarbnika i sekretarza związku stosowane będą odpowiednio przepisy dotyczące zarządu, skarbnika i sekretarza województwa. Uznając, że działalność związku metropolitalnego nie powinna być prowadzona w oderwaniu od funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego wchodzących w jego skład, w ustawie proponujemy powołanie przy zgromadzeniu związku komisji metropolitalnej, którą tworzyć będą wójtowie, burmistrzowie, prezydenci oraz starostowie jednostek samorządu terytorialnego wchodzących w jego skład, a także marszałek zarządu województwa, na którego obszarze związek będzie się znajdował. Zasady działania tej komisji określi statut związku. W związku z wnoszonymi przez stronę samorządową krytycznymi uwagami dotyczącymi przepisów zawartych w pierwotnej wersji ustawy, pozwalających na przejmowanie mienia jednostek samorządu terytorialnego przez wtedy jeszcze powiat metropolitalny w pewnym sensie z mocy prawa, a więc także w szczególnych wypadkach wbrew gminom czy powiatom, przyjęte zostało rozwiązanie stanowiące, że nabycie mienia przez związek metropolitalny następuje w drodze porozumienia z gminami lub powiatami wchodzącymi w skład związku, analogicznie do porozumień zawieranych dla przejęcia mienia od Skarbu Państwa. Konsekwencją zmian wprowadzonych w trakcie prac do projektu ustawy jest uzupełnienie go o zmiany w przepisach obowiązujących. Najistotniejsze z nich dotyczą ustaw o: drogach publicznych, planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zasadach prowadzenia polityki rozwoju, publicznym transporcie zbiorowym, odpadach oraz ustawy Kodeks wyborczy. Przedstawiając sprawozdanie, chciałbym, odnosząc się do tych zmian omówić dwie w mojej ocenie najistotniejsze sprawy. Pierwsza z nich to dochody związku metropolitalnego. Zgodnie z art. 69 źródłami dochodu związku metropolitalnego będą: udział w podatku dochodowym od osób fizycznych zamieszkałych na obszarze związku metropolitalnego - w projekcie ustawy proponujemy, by wysokość tego udziału wynosiła 5%; składki od gmin wchodzących w skład związku metropolitalnego - i tutaj mówimy o tym, że będą to 4 punkty procentowe, odnosząc to do udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych, który należny jest gminom; a ponadto dochody uzyskiwane przez metropolitalne jednostki budżetowe oraz wpłaty od metropolitalnych zakładów budżetowych; dochody z majątku związku; spadki; zapisy; darowizny na rzecz związku; odsetki od pożyczek udzielanych przez związek, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; odsetki od nieterminowo przekazywanych należności; odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych związku; dotacje z budżetu państwa; dotacje z budżetu jednostek samorządu terytorialnego; a także inne dochody należne związkowi na podstawie odrębnych przepisów. Jest to istotna zmiana w stosunku do propozycji wnioskodawców, wynikająca z faktu, że w trakcie prac nad projektem stwierdziliśmy, iż proponowane przez wnioskodawców przepisy w projekcie z druku nr 2107 mogą być interpretowane w sposób inny, niż wynikałoby to z intencji wnioskodawców, a ponadto poważne wątpliwości budziła sprawa wykonania obowiązku wyliczenia kosztów poszczególnych zadań, których realizację miałby przejąć wtedy jeszcze powiat metropolitalny. Taki obowiązek na ministra finansów nakładały przepisy pierwotnego projektu ustawy. Wobec powyższych uwag w projekcie ustawy zaproponowano rozwiązanie, które w mojej ocenie zapewnia, z jednej strony, stabilne finansowanie zadań związku metropolitalnego, a z drugiej, stanowi też istotną zachętę do realizacji zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego poprzez związki metropolitalne, co, jak pokazują przykłady wielu funkcjonujących w Europie i w świecie metropolii, przynosi pozytywne efekty w formie poprawy jakości realizacji zadań publicznych, obniżania kosztów ich realizacji, a także podwyższenia standardu życia mieszkańców tych obszarów. W tym miejscu jeszcze raz chciałbym podkreślić, że wejście w życie ustawy nie tworzy z mocy prawa żadnego związku metropolitalnego, a więc z punktu widzenia skutków dla budżetu państwa i dla budżetu samorządów jej przyjęcie jest obojętne. Odnosząc się do proponowanych w sprawozdaniu zmian w ustawie Kodeks wyborczy, informuję, że zachowana została regulacja stanowiąca, że wybór radnych zgromadzenia następuje w okręgach wyborczych, w których wybiera się ich od 3 do 5. Okręgiem wyborczym może być gmina lub jej część, z możliwością łączenia gmin w celu utworzenia okręgu wyborczego, w sytuacji gdy liczba radnych wybieranych do zgromadzenia związku w danej gminie byłaby mniejsza niż 3. Podział gminy na dwa okręgi wyborcze lub więcej takich okręgów jest możliwy jedynie w sytuacji, gdy liczba radnych przypadających na daną gminę byłaby większa niż 5. W trakcie prac nad projektem ustawy zmieniony został termin jej wejścia w życie. W sprawozdaniu proponujemy, by ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Podstawową przesłanką przyjęcia takiego rozwiązania jest potrzeba uniknięcia, kolokwialnie mówiąc, kolizji ze zmianami w ustawach nowelizowanych ustawą o związkach metropolitalnych. Wiele tych zmian wchodzi w życie przed 1 stycznia 2016 r. Uznaliśmy, że nie jest zasadne proponowanie przepisów przejściowych w sytuacji, w której i tak utworzenie związku metropolitalnego w 2015 r. jest praktycznie niemożliwe. Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Zmierzając do konkluzji mojego wystąpienia, chciałbym poruszyć jeszcze jedną kwestię. Od ponad 20 lat trwają w Polsce różne prace nad rozwiązaniami dotyczącymi obszarów metropolitalnych. Pojawiają się różne idee, inicjatywy, koncepcje. Pojawiają się one w środowiskach samorządowych, naukowych czy też politycznych. Po raz pierwszy mamy konkretne rozwiązanie, które było na etapie prac w podkomisji, następnie w połączonych komisjach, przede wszystkim tworzone z perspektywy wykorzystania potencjału, jaki mają polskie obszary metropolitalne, ale też z perspektywy korzyści, jakie winni odnosić mieszkańcy tych obszarów metropolitalnych. Podkreślam to i zwracam na to szczególną uwagę, dlatego że nie jest naszą intencją burzenie dorobku jednostek samorządu terytorialnego, wielu miast czy gmin, które w przyszłości, być może, znajdą się w związkach metropolitalnych, ale chcemy ten potencjał wykorzystać, tak jak wcześniej powiedziałem, przede wszystkim z myślą o mieszkańcach tych obszarów metropolitalnych. Panie Marszałku! Wysoka Izbo! W imieniu połączonych sejmowych Komisji: Administracji i Cyfryzacji oraz Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej wnoszę o uchwalenie ustawy o związkach metropolitalnych w brzmieniu zaproponowanym w sprawozdaniu połączonych komisji. Dziękuję.