Mówca: Sprawozdawca Adam Szejnfeld
Data: 2013-10-09 (Sejm RP, kadencja 7)

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Rozpatrujemy dzisiaj sprawozdanie Komisji Gospodarki dotyczące nowelizacji ustawy Prawo zamówień publicznych (druki nr 1179 i 1764). Projekt, o którym mowa, był przedmiotem obrad Komisji Gospodarki w dniu 4 kwietnia i 25 września br. oraz prac podkomisji w dniach 4 kwietnia, 28 maja, 6 czerwca, 13 czerwca, 19 czerwca, 24 lipca i 11 września. Podkomisja oraz komisja otrzymały wiele stanowisk i zapoznały się z nimi oraz z opiniami i ekspertyzami. Sami też zlecaliśmy takie ekspertyzy poprzez Biuro Analiz Sejmowych. Jedną z nich była ekspertyza, opinia prawna pana prof. dr. hab. Ryszarda Szostaka. Na podstawie tej wielomiesięcznej pracy, zgłaszanych uwag, opinii oraz ekspertyz prawnych w komisji i w podkomisji łącznie dokonaliśmy około 40 poprawek, zmian w ustawie, o której mówimy. Ustawa nie była i nie jest łatwa, powiem szczerze. Można powiedzieć, że gdybyśmy mieli dobrze, sprawnie działający rynek z jednej strony, z drugiej strony dobrze działający cały system prawa, a nie tylko Prawo zamówień publicznych, to ta ustawa nie powinna powstać. To jest bowiem ustawa, która pokazuje, jak państwo, chcąc, oczywiście w dobrej wierze, w dobrym celu, wpływać na stosunki między podmiotami prawa, dokonuje określonej regulacji. Regulacje, które podejmuje się czasem, gdy praktyka nie niesie ze sobą dobrych przykładów, wywołują kolejne regulacje. Dobrze, gdy nie dochodzimy do sytuacji, w której moglibyśmy powiedzieć, że coś jest przeregulowane. Co mam tu na myśli? Mam na myśli to, że ta ustawa właściwie jako prawo publiczne wkracza bardzo wyraźnie i w szerokim zakresie w domenę prawa cywilnego, co niesie ze sobą, i niosło także w trakcie prac nad tą ustawą w podkomisji i w komisji, wiele trudności. Należało bowiem bardzo zdecydowanie starać się wyważać zakres ingerencji państwa poprzez ten projekt ustawy w stosunki cywilnoprawne między podmiotami, które w myśl konstytucyjnej zasady swobody umów wiążą umowy kreowane między nimi i materią regulowaną przez państwo, gdyż jednym z podmiotów stosunków w zamówieniach publicznych jest oczywiście podmiot publiczny, tj. państwo, jego organy, także samorząd terytorialny. To jest pozytywna przesłanka na rzecz podejmowania tego rodzaju inicjatyw przez państwo. Jednak głównym celem i powodem podjęcia tej inicjatywy, przypomnę, były zjawiska, które uznaliśmy za zjawiska niekorzystne, niepożądane, żeby nie powiedzieć mocno - w niektórych przypadkach pewnie w sposób adekwatny - patologiczne. Najkrócej rzecz ujmując, polegało to na tym, iż zdarzały się zbyt często - i ewidentnie był to brak poszanowania nie tylko uczciwych zasad konkurencji, ale także przepisów prawa - przypadki, w których wykonawcy, korzystając w pewnej mierze z reguł związanych z realizacją zamówienia publicznego, nie wywiązywali się z umów cywilnoprawnych wobec swoich podwykonawców. Oczywiście umowa między wykonawcą zamówienia publicznego a podwykonawcą czy dalszym podwykonawcą zamówienia publicznego jest umową cywilnoprawną, która wiąże podmioty prywatne, ale zamawiającym jest podmiot publiczny, który nie tylko w zakresie moralnym, etycznym, ale także prawnym odpowiada za to, co dzieje się w ramach stosunków związanych z zamówieniami publicznymi. Mało tego, jakiś czas temu podjęliśmy przecież inicjatywę w zakresie przepisów prawa, a więc dokonaliśmy zmiany Kodeksu cywilnego, wprowadzając solidarną odpowiedzialność zamawiającego za niewykonane zobowiązania w ramach zamówień publicznych. To rozwiązanie zawarte jest bodajże w art. 647 1 i jednak w tych skrajnych przypadkach, które obserwowaliśmy w ostatnich latach, nie w pełni zdało egzamin i dlatego inicjatywa rządowa, dlatego zaangażowanie Urzędu Zamówień Publicznych, prezesa zamówień publicznych, by wyjść naprzeciw, wyjść z pomocą tym wszystkim, którzy są czy mogliby być potencjalnie w przyszłości pokrzywdzeni w realizacji umów cywilnoprawnych, w zamówieniach publicznych dokonywanych przez podmioty publiczne. Ta idea jest realizowana przez ten projekt. W kilku przypadkach oczywiście, by wyważyć sprawy związane z kreowaniem minimalnej ingerencji prawa w stosunki cywilnoprawne, były kłopoty, ale mam nadzieję, że uzyskaliśmy optymalne rozwiązania. Co więc zawiera ta ustawa? Ona przede wszystkim wprowadza nową definicję umowy na podwykonawstwo. To jest zasadnicza kwestia. Chcemy, żeby umowa o podwykonawstwo miała formę umowy pisemnej. Musi mieć charakter odpłatny. Te przesłanki są istotne choćby w kwestiach dowodowych. Będzie dotyczyła usług, dostaw lub robót budowlanych i ma być zawierana między wykonawcą a dalszym podmiotem, czyli podwykonawcą lub dalszymi podwykonawcami. Nie cytuję, lecz streszczam tę definicję. Konsekwencją przyjęcia tej definicji jest cały dalszy katalog zmian, a więc przede wszystkim uzupełnia się przepisy dotyczące specyfikacji istotnych warunków zamówienia, m.in. o wymagania dotyczące warunków podwykonawstwa. Dodaje się nowe przepisy działu czwartego dotyczące umów w sprawie zamówień publicznych, m.in. wprowadza się regulacje w sprawie płatności za roboty budowlane z terminem wykonania powyżej 12 miesięcy. Wprowadza się regulacje dotyczące wynagradzania płatnego w częściach, podobnie regulacje dotyczące wypłat wynagrodzenia w zaliczkach. W jednym i drugim przypadku podstawą do regulowania zobowiązań zamawiającego będą dowody zapłaty na rzecz podwykonawców lub dalszych podwykonawców. Wprowadza się prawo wstrzymania wynagrodzenia wykonawcy, a więc tego wynagrodzenia częściowego bądź zaliczki. Wprowadza się prawo dokonania bezpośredniej zapłaty na rzecz podwykonawcy lub dalszemu podwykonawcy, jeżeli nie ma dowodów zapłaty przez wykonawcę. Ten dowód zapłaty jest przesłanką podjęcia bezpośredniej zapłaty podwykonawcy, jeżeli tego dowodu nie ma, jeżeli jest, to oczywiście zamawiający płaci wykonawcy. Kolejna kwestia, uregulowano prawa zamawiającego w zakresie obowiązku zapłaty w przypadku zgłoszenia uwag przez wykonawcę. Tu mamy trzy zasadnicze możliwości. Jeżeli wykonawca zgłosi uwagi, to zamawiający może nie dokonać bezpośredniej zapłaty wynagrodzenia. Jeżeli wykonawca wykaże niezasadność takiej zapłaty - albo złożyć do depozytu sądowego kwotę potrzebną na pokrycie wynagrodzenia, w przypadku istnienia zasadniczej wątpliwości zamawiającego co do wysokości należnej zapłaty lub podmiotu, któremu zapłata się należy, albo dokonać bezpośredniej zapłaty wynagrodzenia podwykonawcy lub dalszemu podwykonawcy, jeżeli wykażą zasadność takiej zapłaty. To jest clou sprawy. Przypomnę, jeżeli wykonawca ma prawo do uzyskania wynagrodzenia w części lub zaliczki, ale okaże się, że nie zapłacił swojemu podwykonawcy, to nie dostanie tych pieniędzy. Zamawiający zamiast jemu zapłaci dalszemu podwykonawcy, ale jeżeli ma wątpliwość, kto ma rację w tym sporze, to nie zapłaci ani wykonawcy, ani podwykonawcy czy dalszemu podwykonawcy, tylko złoży do depozytu należną kwotę. Wprowadza się także obowiązek potrącenia kwoty wykonawcy ze względu na bezpośrednią zapłatę podwykonawcy, to jest rzecz oczywista, czyli z wynagrodzenia będzie się tę część bezpośrednio zapłaconą potrącało wykonawcy. Wprowadza się również prawo zamawiającego odstąpienia od umowy z wykonawcą w przypadku, nazwijmy to kolokwialnie, wielokrotnego braku zapłaty na rzecz swoich podwykonawców czy dalszych podwykonawców bądź też jeśli zapłata bezpośrednia na rzecz podwykonawców jest większa niż suma 2% wartości zamówienia publicznego. Określa się też nowe warunki, by mogła być wprowadzona zasada zapłaty bezpośredniej, m.in. wykonawca lub podwykonawca musi przedłożyć zamawiającemu projekt umowy do akceptacji, a następnie uwierzytelnioną kopię samej umowy do akceptacji. W umowie tej wprowadza się termin płatności niemogący przekraczać 30 dni, czyli bardzo wyraźnie na rzecz podwykonawców, dalszych podwykonawców, na ogół to są małe i średnie firmy, zawęża się, skraca termin, w którym zobowiązanie wykonawcy wobec swojego podwykonawcy powinno być zrealizowane. Zamawiający ma prawo zgłosić zastrzeżenie do projektu umowy lub samej umowy. Doprecyzowuje się też przepisy dotyczące umów na roboty budowlane. Oczywiście przepisy przewidują także sankcje karne, kary umowne, itd. Jak powiedziałem, prace wywołały problemy dotyczące wzajemnych relacji między Kodeksem cywilnym, szczególnie art. 647 1 , i projektowanymi przepisami, ale wydaje się, że zostały one rozwiane także na podstawie sugestii pana prof. Szostaka i współpracy legislatorów Urzędu Zamówień Publicznych i Sejmu. A więc sądzę, że te przepisy rozwiewają teraz wszystkie wątpliwości. Podobnie jest, jeżeli chodzi o terminy zapłaty. Zdecydowaliśmy się zachować propozycję, by był to termin szczególny, wynikający z tej ustawy, a więc 30 dni, a nie terminy określone w ustawie o terminach zapłaty w transakcjach handlowych. One są tam, po pierwsze, dłuższe, a po drugie, bardziej elastyczne. Powiedziałbym, że jest system egzekucji tych terminów. W dyskusji pojawiały się wątpliwości co do kilku kwestii, np. prawa odstąpienia od umowy przy braku płatności. Jest teraz kwestia, czy 2% wartości zamówienia to nie jest za mało. Padały propozycje, żeby podnieść to do 5%, aby zamówienie było jednak bardziej stabilne i praca wszystkich związanych z zamówieniami publicznymi była bardziej stabilna. Wiem, że będą w tej sprawie złożone poprawki. To jest właściwie, powiedziałbym, największe streszczenie tych trochę długich, ale bardzo trudnych, głównie pod względem prawniczym, prac. Wysoka Izbo! W takim razie w imieniu Komisji Gospodarki wnoszę o uchwalenie projektu ustawy. Dziękuję bardzo. (Oklaski)