Mówca: Tadeusz Dziuba
Data: 2016-09-13 (Sejm RP, kadencja 8)

Pani Marszałek! Szanowni Państwo! Zanim zreferuję stanowisko komisji obszernie omówione na posiedzeniu, o którym wspomniał pan prezes, wyrażę takie przypuszczenie, że nie było intencją w ostatniej części wystąpienia pana prezesa dać do zrozumienia posłom i Sejmowi, że krytyczne uwagi pod adresem Najwyższej Izby Kontroli, które nieraz zresztą przez całe lata, które pamiętam, padały, są nieuzasadnione tylko dlatego, że kończą się sentencją, jaką kończy się uchwała komisji. Komisja do Spraw Kontroli Państwowej rzeczywiście rekomenduje nieprzyjęcie sprawozdania z działalności Najwyższej Izby Kontroli w 2015 r. Z tego co wiem, pierwszy raz się zdarza, by sejmowa komisja udzieliła takiej rekomendacji, traktując to jako swoisty środek dyscyplinujący. Wypada jednak dodać, że przynajmniej w ostatnich 5 latach, które na świeżo mamy w pamięci, posłowie komisji monitorującej Najwyższą Izbę Kontroli zawsze zgłaszali mniejsze lub większe uwagi krytyczne pod adresem Izby. Przesłanki propozycji zastosowania środka dyscyplinującego w postaci nieprzyjęcia sprawozdania wiążą się z oceną zarządzania Najwyższą Izbą Kontroli, po części dotyczącą działalności kontrolnej, ale przede wszystkim dotyczącą problemów wewnątrzinstytucjonalnych. I teraz w kilku punktach pozwolę sobie wyszczególnić wskazane na posiedzeniu komisji mankamenty. Tematy kontrolne z natury rzeczy są sprofilowane i muszą być sprofilowane. Jednak nieuchronnym skutkiem tego jest to, że większość z nich odnosi się do wąskiego na ogół segmentu naszego życia wspólnotowego. Tym samym kontrole NIK nie dają pełnej odpowiedzi na pytanie o rozmiary realizowania albo nierealizowania się tzw. ryzyk horyzontalnych określonych w strategii rozwoju kraju. Tylko przykładowo wymienię jedno z nich, a mianowicie ryzyko pod nazwą: niska jakość usług publicznych. Do kwestii tej odnosi się co najmniej 15 tematów wymienionych w załączniku nr 2 do sprawozdania, i to tylko tematów koordynowanych przez departamenty Najwyższej Izby Kontroli, a więc nie przez jednostki terenowe, brak jednak syntez, a tym samym brak globalnych wniosków systemowych w odniesieniu do tego ryzyka. Rzecz ma się podobnie w innych przypadkach - brak ponadbranżowych syntez zagrożeń systemowych, bo NIK nie wypracowała przez lata metod kojarzenia wyników różnych tematów kontroli. Czy takie kojarzenie jest możliwe? Pierwszą propozycję w tym zakresie złożono niecałe 20 lat temu. Mimo upływu tego czasu Izba, jak powiedziałem, nie wypracowała sposobu w tym zakresie. Czy mamy czekać następne kilkanaście lat? Podstawowym oczekiwaniem jest, by Izba przedkładała propozycje globalnych rozwiązań systemowych. Wątpliwości budzi, o czym wyraźnie mówiliśmy na posiedzeniu komisji, eksponowanie w sprawozdaniach NIK, także w sprawozdaniu za 2015 r., kontroli w zakresie problematyki korupcyjnej. Tymczasem od lat kontrole te nie wnoszą wartości dodanej, powielają ustalenia w zakresie mechanizmów korupcji znanych z tysięcy analiz wykonanych na całym świecie przez ostatnie parę dziesiątków lat. Kierownictwo NIK konsekwentnie akceptuje pozory odkrywczości NIK w przedmiotowym zakresie. Tymczasem kontrole NIK jedynie zawierają kolejne ilustracje - w warunkach polskich - różnych mechanizmów korupcjogennych. Ma to rzecz jasna pewną wartość, więc nie ma powodu, by przestać rejestrować kolejne odsłony znanych zjawisk. Nie ma też jednak powodu, by tworzyć pozór nadzwyczajności. Korupcji nie należy opisywać, jak to robi NIK, lecz należy ją tępić, a temu służą wyspecjalizowane instytucje, w szczególności m.in. Centralne Biuro Antykorupcyjne. Jest specyficzny powód tej krytyki. Otóż przed wielu laty, gdy nie istniało jeszcze Centralne Biuro Antykorupcyjne, a nawet chyba nie było planu powołania tego typu instytucji, wtedy gdy problematyka korupcji stała w cieniu, zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę przestrzeń medialną, otóż wtedy NIK podjęła się misji wydobycia tej problematyki na światło dzienne. Wtedy to kontrole specjalnie programowano na odsłonięcie polskich przejawów mechanizmów korupcyjnych i miały one ogromne znaczenie społeczne i obywatelskie. NIK była wtedy pierwszą instytucją państwową, która na taką skalę sprawę korupcji postawiła w centrum zainteresowania publicznego. W tym zakresie przed laty Najwyższa Izba Kontroli odegrała rolę, można powiedzieć, misyjną. Ale tak było. Teraz, kiedy mamy do tego wyspecjalizowane instytucje, kiedy obszar jest doskonale opisany, byłoby świetnie, gdyby obecne szefostwo NIK zrezygnowało z ubogacania kolejnymi ilustracjami tego, co nie najgorzej wiemy, i ze zwalczania tego, do czego mamy w miarę skuteczne instrumentarium, a w zamian podjęło się kolejnej pożądanej misji obywatelskiej. Czy można znaleźć taki obszar? Można, przynajmniej w przekonaniu wielu ludzi. Niech Izba podejmie się trudu ujawniania przejawów nieakceptowalnego poziomu niesprawiedliwości w polskich sądach. Kiedyś NIK tematykę korupcyjną skutecznie uczyniła problematyką frontową. Dziś niech podejmie się misji uczynienia problematyką frontową destrukcyjnej funkcji sprawiedliwości, której źródłem jest polski wymiar sprawiedliwości. Czy jest to zadanie wykonalne? Licząc podmiotowo, w 2015 r. sądownictwo stanowiło 8% skarg i wniosków obywateli kierowanych do NIK, a licząc przedmiotowo - 6,5% skarg i wniosków. Jest więc niemały, by nie powiedzieć obszerny materiał analityczny, który zresztą lawinowo prawdopodobnie przyrastałby w razie zainteresowania Izby problematyką prawidłowości i terminowości postępowań sądowych - to jest cytat z państwa sprawozdania - i zasadności orzeczeń sądowych - znowu cytat z państwa sprawozdania. Poprzez obszerną analizę napływających do NIK skarg można byłoby przedstawić rzeczywisty obraz sądowej patologii w Polsce. Na wszelki wypadek przypomnę, że omawianie oraz komentowanie wyroków sądowych nie jest w żadnym wypadku naruszaniem niezawisłości sędziowskiej. Czas też najwyższy zakwestionować sposób ustalania finansowych wyników kontroli. Efekty te określa się od lat, mieszając uzyski realne z wirtualnymi, czyli takimi, które w przyszłości wystąpią, być może wystąpią albo po prostu nie wystąpią, co w punkcie wyjścia trudno oczywiście przewidzieć. Taki sposób ustalania efektów utrudnia ocenę realnej skuteczności i sprawności Najwyższej Izby Kontroli. Taki nowoczesny, w cudzysłowie, sposób ustalania efektów finansowych kontroli przyjęto wiele lat temu, ale to nie oznacza, że taki stan ma być utrzymany do końca świata albo i dłużej. Skoro mowa o efektywności, to trzeba zadać sobie pytanie o to, jak na ową efektywność wpływa rozbudowana biurokracja wewnętrzna. Do tej kwestii pan prezes w swoim wystąpieniu się ustosunkowywał, nie przedstawiając rzeczywistego obrazu. Wbrew swojej nazwie tzw. system zapewniania jakości procesu kontrolnego ani nie pełni funkcji informacyjnej, ani motywacyjnej, ani też nie wpływa na gratyfikacje kontrolerów. W pierwszej kolejności zachęcam wszystkich sceptyków nowoczesnej sztuki biurokratycznej do przeczytania zarządzenia prezesa NIK z 2015 r. w sprawie systemu zapewnienia jakości procesu kontrolnego, a ściślej rzecz biorąc, załączników do niego. Można się z nich m.in. dowiedzieć, że obecnie nie kontrolerzy i współdziałający z nimi doradcy i dyrektorzy są strażnikami jakości pracy, lecz m.in. zespoły wsparcia kierownictwa, grupy zarządzające kontrolą oraz zespoły merytoryczne, czyli twory sztucznie powołane. Zapewne dla zwiększenia objętości, czyli powagi zarządzenia, możemy się z niego dowiedzieć mnóstwa oczywistości, a mianowicie że narzędziami zapewniającymi jakość są nadzór, koordynacja, konsultacje, narady. Są też twórcze nowości, mianowicie różne kwestionariusze, w ślad za którymi ustanowiono rejestry oraz zbiory wypełnionych kwestionariuszy. Nie jestem w stanie w krótkim wystąpieniu oddać bogactwa przemyśleń zawartych w tym ponad 70-stronicowym dokumencie, a liczę tutaj tylko załączniki. Spora część zawartych tam stwierdzeń, jeśli nie większość, to po prostu oczywistości. Drobnym przykładem niech będzie dyrektywa, że kontrolerem powinna być osoba, która ma wymagane umiejętności i wiedzę, a kierownikiem zespołu kontrolującego osoba mająca umiejętności organizowania prac zespołu. Te pseudonaukowe majaczenia są pochodną porzucenia przez szefostwo NIK prostych i skutecznych metod zarządzania. Te pseudonaukowe majaczenia nie miałyby oczywiście żadnego znaczenia, gdyby nie przekładały się na wewnątrzinstytucjonalną praktykę znajdującą wyraz we wspomnianych już kwestionariuszach. Pracownicy NIK kwestionariusze te muszą wypełniać, i niewątpliwie czynią to, mówiąc dyplomatycznie, rutynowo, może z nielicznymi wyjątkami. Doskonale wiedzą bowiem, że zawarte tam stwierdzenia i oceny nie mają wpływu na zawodową pozycję kontrolerów i na ich gratyfikacje. Obudowanie pracy kontrolerów praktyków wydumaną biurokracją otwiera drogę do rozbieżności między rzeczywistością zaklętą w papierowej biurokracji a rzeczywistością codziennej pracy kontrolerów. Przykładowo: niechlujny, lekceważący swoje obowiązki kontroler, który przeoczy wartościowe ustalenia, ale odpowie na wszystkie pozycje w tzw. liście sprawdzającej, ma większe szanse uzyskania oceny pozytywnej niż odpowiedzialny i uzdolniony kontroler, który wydłubie każde wartościowe ustalenie, lecz nie odpowie na każde pytanie z listy kontrolnej, bo nie starczy mu z góry narzuconego czasu. Obudowanie pracy kontrolerów praktyków wydumaną biurokracją jest być może najbardziej wyrazistym przejawem cichej choroby, która niewidocznie toczy szczególną instytucję naszego państwa, jaką jest Najwyższa Izba Kontroli. Rozbudowana biurokracja wewnętrzna krępuje kreatywność kontrolerów z urodzenia. Pomysł dotyczący systemu zapewnienia jakości procesu kontrolnego wprowadzonego w marcu 2015 r., ale oczywiście był też system wcześniejszy, jest chybiony. O tym świadczy fakt, iż po roku zarządzania w tej sprawie zmieniono pismem ogólnym niektóre postanowienia tego systemu, a po następnych 5 miesiącach, już w sierpniu 2016 r., po prostu to zarządzenie zmieniono. O poważnej słabości organizacyjnej NIK świadczy syntetyczny wskaźnik określający liczbę kontroli przypadających na pracownika kontroli. W 2015 r. NIK skontrolowała 2501 jednostek, dysponując 1194 kontrolerami, w przybliżeniu 2500 i 1200, tym samym wskaźnik ten wyniósł ok. 2 kontrole jednostkowe per capita, dokładnie 2,09. Nie ma w tym zakresie oczywiście żadnych norm, ale można odnieść się do danych sprzed lat, kiedy wskaźnik ten wynosił nie mniej niż 3, a przyjmowało się, że powinien wynosić ok. 4. Można więc uznać, że sprawność operacyjna NIK jest niezadowalająca. Jak wiadomo z doniesień publicznych, zasady zatrudniania w NIK są nieprzejrzyste. Pracowników administracyjnych zatrudniano najpierw bez publicznego ogłoszenia, później ogłoszenia takie się ukazywały, ale następnie zrezygnowano z tej otwartej formy. I tak, pod naciskiem medialnym, prezes NIK wydał w marcu 2015 r. zarządzenie nr 17 w sprawie wprowadzenia w NIK regulaminu rekrutacji na stanowiska pracowników administracyjnych i pracowników obsługi. § 2 tego zarządzenia przewidywał, że rekrutacja odbywa się w drodze otwartego i konkurencyjnego postępowania kwalifikacyjnego. Ogłoszenie o rekrutacji zamieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej Izby. Pół roku później, we wrześniu, prezes wydał zarządzenie nr 48 w sprawie opiniowania kandydatów do pracy na tych stanowiskach, które uchylało zarządzenie wcześniejsze. Powrócono do starej praktyki, wedle której wystarczyło napisać podanie o pracę, oczywiście o ile się wiedziało, że w NIK jest wakat. Ciekawe, ile osób zatrudniono w NIK od końca września 2015 r. wedle tej dyskrecjonalnej praktyki? Z doniesień prasowych wynika, że ponad 20. Smaczku sprawie nadaje fakt, że nie przeszkadzało to Izbie przy okazji kontroli urzędów publicznych postulować, cytuję: podjęcia działań mających na celu upublicznienie informacji o wolnych miejscach, zasadach i kryteriach przyjęć. Taka dwulicowość obniża prestiż Izby, by nie powiedzieć: dyskredytuje ją, przynajmniej w oczach ludzi rozsądnych. Aby nie było wątpliwości, rozszerzę cytat z raportu w sprawie kontroli praktyk i staży organizowanych przez urzędy. Oto cytat: Proces rekrutacji na staże często nie był przeprowadzany z zachowaniem zasad przejrzystości. Mniej niż 1/5 badanych urzędów podawała do publicznej wiadomości informacje o wolnych miejscach i zasadach rekrutacji, zaś kryteria przyjmowania kandydatów nigdzie nie zostały określone w sposób czytelny i w formie pisemnej. Zestawiając te dwie rzeczy, przypomina się opowieść o drzazdze w oku bliźniego i belce w oku własnym. Jak wiadomo, w NIK manipulowano konkursami na stanowiska dyrektorskie, co na razie skutkuje wnioskiem prokuratury o odebranie immunitetu prezesowi NIK w związku z zarzutami karnymi. Łącząc te dwie kwestie, widać, że w Izbie nie dba się o rzetelne zasady zatrudniania w tak szczególnej instytucji państwowej. Ponieważ życie bywa paradoksalne, to na marginesie tej sprawy może warto zauważyć, iż NIK kieruje pracami międzynarodowego zespołu zajmującego się aktualizacją kodeksu etyki mającego obowiązywać w najwyższych organach kontroli państwowej skupionych w międzynarodowej organizacji. W grudniu br. NIK przedstawi propozycję na kongresie w Abu Zabi. Czy kodeks ten będzie przewidywał akceptację dla metod manipulatorskich przy zatrudnianiu, zobaczymy. Fundamentem dobrej jakości pracy Izby jest kadra kontrolerska, od której winniśmy oczekiwać merytorycznego przygotowania do pracy, rzetelności, uczciwości, a także dyspozycyjności względem potrzeb naszej wspólnoty państwowej. Manipulowanie zasadami zatrudniania nie sprzyja wypracowywaniu kultury odpowiedzialności. Z kwestią rozsądnego porządku wewnątrzinstytucjonalnego łączy się jeszcze jedna sprawa, do tej pory niekomentowana. Praca w NIK z natury rzeczy ma charakter zespołowy, co każdy rozumie. Stworzeniu sprawnych drużyn do pracy nad kolejnymi tematami kontrolnymi kończącymi się raportami z pewnością nie sprzyja nadmiarowe różnicowanie statusu pracowników. Tymczasem poważnym problemem staje się rażąca różnica między wewnątrzinstytucjonalnym statusem kadry kierowniczej a statusem kontrolerów praktyków. Choć od tych ostatnich, kontrolerów praktyków, w decydującej mierze zależy jakość i skuteczność pracy Izby, wyższa kadra kierownicza, czyli dyrektorzy i ich zastępcy, ma liczne przywileje, najwyższe pensje, najwyższe nagrody, bo nagrody zależą nie od wyników, lecz od zajmowania miejsca w hierarchii pracowniczej, raczej stacjonarny tryb pracy w przeciwieństwie do praktykujących kontrolerów, dużą swobodę w organizacji czasu pracy też w przeciwieństwie do praktykujących kontrolerów. Do tego zdarza się wcale nierzadko, że dyrektorzy nie zapewniają niezbędnego wsparcia kontrolerom praktykom. Taka różnica statusów zawodowych utrudnia wypracowywanie kultury współpracy nastawionej na osiągnięcie celów. Opisane mankamenty funkcjonowania NIK nie są jakimś chwilowym ekscesem, który zdarzał się przez rok czy 2 lata. W ciągu ostatnich 5 lat, o czym mówiłem na początku, a zapewne i wcześniej, wszystkie wymienione mankamenty, z wyjątkiem jednego, wypominano Izbie przy różnych okazjach, w tym w trakcie analizy sprawozdań z działalności NIK. Czy nam się to podoba czy nie, prędzej czy później sejmowa Komisja do Spraw Kontroli Państwowej musiała stanąć przed perspektywą zdyscyplinowania instytucji, wobec której ma obowiązki nadzorcze. NIK miała możliwość dokonania korekty w organizowaniu pracy kontrolnej, jednak nie widać, by z nich efektywnie skorzystała, dlatego większościowy wniosek sejmowej Komisji do Spraw Kontroli Państwowej jest uzasadniony. Aby nie było wątpliwości, trzeba wyraźnie powiedzieć na zakończenie, że wytknięte mankamenty dotyczą sfery zarządzania Izbą, a nie sfery rzemiosła kontrolerskiego. Kontrolerzy, którzy w większości pracują fachowo i ofiarnie, a dzięki pracy których dysponujemy wartościowym materiałem dokumentacyjnym, nie mają odpowiedniego wsparcia ze strony kierujących Izbą, przez to potencjał tej instytucji nie jest w pełni wykorzystany. Dziękuję. (Oklaski)