Mówca: Tadeusz Dziuba
Data: 2013-06-13 (Sejm RP, kadencja 7)

Panie Marszałku! Stosunkowo niedawno - w dniu 13 listopada 2012 r. - siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego ustanowiło wykładnię legalną sprowadzającą się do następującego stwierdzenia: W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt, burmistrz, prezydent miasta, chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny zmienił ponad 20-letnią interpretację przepisów i związaną z tym tradycję, iż w takich sprawach reprezentantem organu kolegialnego przed sądem administracyjnym jest jego przedstawiciel, najczęściej przewodniczący organu kolegialnego. Fakt, iż nie organ kolegialny, lecz w jego imieniu odrębny organ jednoosobowy ma zdolność sądową, teoretycznie oznacza możliwość działania w imieniu tego pierwszego. Czynić to bowiem winien - odpowiednio do sytuacji - wójt czy też burmistrz gminy albo prezydent, albo starosta, albo wreszcie marszałek województwa. W praktyce ogranicza to jednak ochronę sądową organu kolegialnego. Nietrudno bowiem sobie wyobrazić, że w wielu sytuacjach wójt, burmistrz, prezydent, starosta albo marszałek może mieć inne stanowisko niż reprezentowane przez organ kolegialny, a nawet może prezentować zgoła odmienne stanowisko prawne w danej sprawie. W praktyce wyklucza to rzetelną reprezentację uchwałodawczego organu kolegialnego przez organ wykonawczy. Sytuacje konfliktu interesów - dość częste - przywołano w uzasadnieniu do projektu, więc nie będę ich tutaj powtarzał. Podejmując uchwałę w dniu 13 listopada ubiegłego roku sędziowie NSA przewidywali, jak się wydaje, sytuacje konfliktu interesów, wprowadzając zastrzeżenie, które na wstępie zacytowałem. Jednak zastosowanie tego zastrzeżenia, czyli uznanie w konkretnej sytuacji, że nie organ wykonawczy, jak w generalnej tezie twierdzi NSA, lecz organ kolegialny ma zdolność procesową, może należeć wyłącznie do sądu rozstrzygającego w danej sprawie. Problem zaś w tym, że orzecznictwo sądów administracyjnych, jak wiadomo, jest niejednolite. Nawet w identycznych stanach faktycznych orzeczenia różnych sądów różnią się - i to diametralnie. Są więc uzasadnione wątpliwości co do zapewnienia należytej ochrony prawnej organom stanowiącym samorządów terytorialnych. W związku z tym posłowie wnioskodawcy proponują precyzyjne wskazanie we wszystkich trzech ustawach ustrojowo-samorządowych, że w sprawach, w których przedmiotem jest uchwała organu stanowiącego, zdolność procesową ma właśnie ten organ, w którego imieniu działa przewodniczący. W szczególności w ustawie o samorządzie gminnym proponuje się w art. 19 po ust. 2 dodać ust. 2a w następującym brzmieniu: Zdolność procesową w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, posiada rada gminy. W imieniu rady gminy dokonuje czynności przewodniczący rady gminy. Taka jasna i precyzyjna dyspozycja umożliwi organowi kolegialnemu gminy samodzielne występowanie w charakterze strony w przedmiotowych sprawach w zakresie takim, jak było to przyjęte przed podjęciem uchwały przez siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Analogiczną konstrukcję nowych przepisów proponuje się w ustawie o samorządzie powiatowym oraz w ustawie o samorządzie województwa. W konsekwencji we wszystkich trzech ustawach wprowadza się odpowiednie zastrzeżenia do przepisów o reprezentacji samorządów na zewnątrz przez wykonawcze organy jednoosobowe. Dla ostrożności równolegle proponuje się dodanie nowego przepisu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta dokonuje czynności w postępowaniu przez przewodniczącego tego organu. Należy dodać, że prawo europejskie nie reguluje spraw objętych zakresem projektu ustawy, więc pozostaje on poza zakresem regulacji prawa europejskiego, i że nowelizacja nie wywoła żadnych skutków finansowych. Do projektu nowelizacji zgłoszono uwagi, które co do zasady uznają słuszność postulowanych propozycji. Warto przy tym wskazać na pozytywną opinię Krajowej Rady Sądownictwa i niewniesienie uwag przez prokuratora generalnego. Przedstawicielstwa niektórych samorządów lokalnych wniosły natomiast o rozważenie kilku szczegółowych kwestii. I tak proponuje się - naszym zdaniem: słusznie - by zrezygnować z dwóch kazuistycznych sformułowań w uzupełnieniu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym z oczywistego zapisu, że przewodniczący organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest jej członkiem. Za uzasadniony można uznać postulat, by w trzech ustawach ustrojowo-samorządowych dokonać zmiany dodatkowej polegającej na wykreśleniu słowa ˝wyłącznie˝ w przepisach dotyczących kompetencji przewodniczących organów kolegialnych, jako że projektowana nowelizacja wyszczególnia ich nowe uprawnienie. Jednak nie jest to konieczne, ponieważ wprowadzone przepisy bezpośrednio następują po przepisach dotyczących kompetencji przewodniczących, więc i tak nie powinno to rodzić nieporozumień. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby wprowadzić dłuższy termin wejścia w życie niż zaproponowany przez wnioskodawców nowelizacji. Mimo wszystko warto zauważyć, że wejście w życie proponowanej nowelizacji wraz z jej opublikowaniem, jak proponują autorzy, raczej nie wywołałoby żadnych perturbacji. Co więcej, przywołana na wstępie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z listopada 2012 r., wprowadzająca istotne zmiany, wiązała sądy administracyjne od momentu jej podjęcia, nawet w sprawach, które w poszczególnych sądach były już w trakcie rozpatrywania, co w konsekwencji prowadziło m.in. do odrzucania skarg bez merytorycznego ich rozstrzygania. Zdaniem wnioskodawców nie ma potrzeby dalszego precyzowania przepisów dotyczących reprezentowania organu kolegialnego przed sądem. Po pierwsze, jest oczywiste, iż organ kolegialny może w drodze uchwały upoważnić swojego przewodniczącego do występowania przed sądem administracyjnym. Po drugie, przewodniczący upoważniony przez organ kolegialny do występowania przed sądem w danej sprawie może udzielić pełnomocnictwa do reprezentowania przed sądem innej osobie, np. profesjonalnemu pełnomocnikowi, mianowicie na zasadach ogólnych, wskazanych w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Projektodawcy nowelizacji nie widzą potrzeby wpisywania tego wprost do tekstów zmienianych ustaw. Wnioskodawcy uważają, że nowelizowane przepisy umiejscowione są właściwie, a więc w rozdziałach ustaw dotyczących władz samorządowych i ich kompetencji. Wnioskodawcy podzielają zgłoszoną do projektu ustawy uwagę sprowadzającą się do wątpliwości co do tego, czy rady gmin albo powiatów, czy sejmiki województw będą dysponowały odpowiednimi środkami do realizacji procesowych uprawnień. Kwestia ta jednak ma charakter pochodny wobec proponowanych zmian zasadniczych i winna być omówiona oddzielnie. Prosimy kluby poselskie o poparcie wniosku w sprawie skierowania projektu ustawy do właściwych komisji sejmowych. Projekt ten bowiem wzmacnia w przedmiotowych sprawach pozycję ustrojową organów kolegialnych samorządów terytorialnych, która jest dramatycznie wątła względem pozycji organów jednoosobowych. Wnioskodawcy są świadomi tego, że warto pozycję organów kolegialnych wzmocnić przez usankcjonowanie prawne słusznej praktyki, jaka miała miejsce do czasu podjęcia uchwały przez sędziów NSA. Co więcej, są świadomi potrzeby przyznania jeszcze większych uprawnień organom kolegialnym. W proponowanej nowelizacji skupiono się jednak na kwestii związanej z wykładnią legalną wynikającą z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanego na wstępie mego wystąpienia. Dziękuję. (Przewodnictwo w obradach obejmuje wicemarszałek Sejmu Wanda Nowicka)