Mówca: Jan Łopata
Data: 2013-02-07 (Sejm RP, kadencja 7)

Bardzo dziękuję, panie marszałku. Szanowny Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Panie Ministrze! W imieniu wnioskodawców, projektodawców mam zaszczyt przedstawić Wysokiej Izbie projekt ustawy o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym i niektórych innych ustaw, druk nr 992. Wysoki Sejmie! Założenia do tej ustawy powstawały w czasie, gdy polska opinia publiczna epatowana była informacjami z toczącego się procesu zamykania przedsięwzięcia parabankowego Amber Gold. Proces legislacyjny ma to do siebie, że trwa, musi upłynąć pewien czas. Choć teraz jest trochę ciszej nad tą sprawą, to przecież sam system funkcjonowania parabanków i liczba tych podmiotów oferujących na polskim rynku usługi nie ulegają zmianie. Czynimy więc próbę ucywilizowania, wprowadzenia uregulowań adekwatnych do problemu. Jak podają media, do zakreślonego przez sąd terminu, a był to termin 27 grudnia 2012 r., było 12 614 zarejestrowanych zgłoszeń od wierzycieli Amber Gold. Rejestrowane są również po terminie, więc ostateczna liczba jest jeszcze nieznana. Kwota pozyskana od poszkodowanych, według oceny prokuratury, to ponad 500 mln zł, pół miliarda złotych. Jeśli więc mówię o uregulowaniach adekwatnych do problemu, to mam oczywiście na myśli tych poszkodowanych, ale naszą intencją jest, by ochronić innych. Na wstępie bardzo też proszę kluby sejmowe o poparcie oraz o to, by oceniający w imieniu swych klubów również uwzględnili ten aspekt. Uwagi, za które oczywiście w imieniu wnioskodawców dziękuję, zgłoszone przez Narodowy Bank Polski, generalnego inspektora ochrony danych osobowych czy przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wyrażają ogólną akceptację dla przedsięwzięcia legislacyjnego. Uważam zaś, że uwagi szczegółowe, które zostały zawarte w tych opiniach, można uwzględnić w trakcie prac w komisji sejmowej. Wysoka Izbo! Celem niniejszej nowelizacji jest wprowadzenie w polskim systemie prawnym regulacji dotyczących funkcjonowania rynku finansowego, mających na celu zwiększenie poziomu ochrony interesów konsumentów dokonujących czynności prawnych z różnymi instytucjami finansowymi. Zmiana ta wychodzi naprzeciw aktualnym potrzebom uzupełniania luk w ustawodawstwie i zmianom na rynku finansowym mającym na celu zwiększenie ochrony uzasadnionych interesów uczestników tego rynku, czyli konsumentów. Tak zarysowany cel chcemy osiągnąć poprzez zmiany w kilku ustawach. Pierwsza ze zmian dotyczy ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym. Konkretnie dokonujemy zmiany brzmienia art. 2 oraz zmiany treści art. 4 ust. 1 pkt 4. Proponujemy również uzupełnić art. 4 ust. 1 punktem 4a. Dotychczasowe uregulowania zawarte w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym, te unormowania zabezpieczające, nie mają jednak zastosowania do działalności instytucji parabankowych prowadzonej w oparciu o zasadę swobody działalności gospodarczej, niepoddanych reżimowi nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego. Takie rozwiązanie niesie za sobą przede wszystkim poważne zagrożenia w postaci nadużywania ryzyka w działalności, co może prowadzić do bankructwa, jak również innych patologicznych zachowań, włącznie z przypadkami działań oszukańczych. Dlatego w opinii projektodawców konieczne jest wprowadzenie odpowiednich działań zabezpieczających i chroniących konsumentów przed nieuczciwymi praktykami instytucji parabankowych w postaci m.in. wyposażenia Komisji Nadzoru Finansowego w uprawnienie do podejmowania działań edukacyjnych i informacyjnych w zakresie funkcjonowania rynku finansowego, jego zagrożeń oraz podmiotów funkcjonujących na tym rynku w celu zwiększenia poziomu ochrony interesów uczestników rynku, w szczególności poprzez umożliwienie jej publikowania ostrzeżeń i komunikatów w publicznej radiofonii i telewizji w formie i czasie przez siebie określonym zawierających informacje zwiększające poziom świadomości konsumentów co do podejmowanych decyzji finansowych np. w przedmiocie niepodlegania przez niektóre podmioty finansowe nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego, jak również informacji o braku zabezpieczeń powierzonych takim podmiotom środków pieniężnych w Bankowym Funduszu Gwarancyjnym. Takie informacje udostępnione w środkach masowego przekazu w formie komunikatów lub ostrzeżeń nie będą powodowały naruszenia dóbr osobistych podmiotów parabankowych, gdyż będą odzwierciedlały jedynie rzeczywistą sytuację prawną takich podmiotów. W obecnym stanie prawnym Komisja Nadzoru Finansowego mogła publikować listę podmiotów niepodlegających nadzorowi jedynie na swojej stronie internetowej. Wprowadzona nowelizacja usunie lukę w prawie, na podstawie której podnoszono wobec KNF zarzuty, że przy umieszczaniu na liście ostrzeżeń publicznych nazw instytucji finansowych niepodlegających nadzorowi dochodzi do przekroczenia zakresu ustawowych kompetencji komisji. Drugą ze zmian proponowanych przez projektodawców jest zmiana w ustawie z 12 maja 2011 r. o kredycie konsumenckim. Otóż w art. 5 pkt 16 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o kredycie konsumenckim wprowadza do ustawodawstwa polskiego pojęcie oceny ryzyka kredytowego potencjalnego klienta będącego oczywiście konsumentem, do dokonania której zobowiązane są wszystkie instytucje udzielające kredytu konsumenckiego. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem ocena ryzyka kredytowego zdefiniowana jest jako ocena zdolności konsumenta do spłaty zaciągniętego kredytu wraz z odsetkami, w terminach określonych w umowie o kredyt konsumencki, dokonywana przez kredytodawcę. Powyższa definicja pozostaje według projektodawców, według nas w sprzeczności z prawem unijnym, a w szczególności z brzmieniem art. 8 dyrektywy 2008/48 w sprawie umów o kredyt konsumencki. Otóż artykuł ten stanowi wyraźnie, iż państwa członkowskie - cytuję - zapewniają przeprowadzanie przez kredytodawcę przed zawarciem umowy o kredyt oceny zdolności kredytowej konsumenta na podstawie wystarczających informacji przekazanych mu w stosownych przypadkach przez konsumenta oraz, w razie konieczności, na podstawie informacji uzyskanych z odpowiedniej bazy danych. Należy w tym miejscu podkreślić, że pojęcie oceny ryzyka kredytowego jest znacznie szersze i nieprzystające znaczeniowo do pojęcia oceny zdolności kredytowej, którą dyrektywa wyraźnie odróżnia od ryzyka kredytowego. Ocena ryzyka kredytowego dotyczy transakcji na tle całego portfela kredytowego banku i jego skutków dla banku jako całości, dlatego odnosi się do ryzyka banku związanego z zaangażowaniem kapitału przy udzielaniu kredytu, natomiast ocena zdolności kredytowej to indywidualna ocena możliwości spłaty przez kredytobiorcę kredytu w określonych terminach spłaty wraz z odsetkami i prowizjami. Dyrektywa wyraźnie wskazuje na ocenę zdolności kredytowej, bo dotyczyć ma ona konkretnej osoby - konsumenta, a także jego możliwości spłaty kredytu. Wynikiem badania zdolności kredytowej jest stwierdzenie jej istnienia bądź też braku, natomiast przy badaniu ryzyka kredytowego bank odwołuje się do zasad swojej polityki kredytowej określanej z uwzględnieniem stosownych uchwał i rekomendacji Komisji Nadzoru Finansowego i to od tych zasad kredytodawcy zależy, czy właściwe danemu kredytobiorcy parametry są wystarczające do udzielenia kredytu, czy też nie. Wskazać dodatkowo należy, że termin ˝ocena ryzyka kredytowego˝ zdefiniowany został w ustawie o kredycie konsumenckim tak samo jak termin ˝ocena zdolności kredytowej˝ w ustawie Prawo bankowe. Sformułowanie w ten sposób definicji świadczy według wnioskodawców o niespójności terminologicznej w ramach polskiego porządku prawnego. Zgodnie z dyrektywą 2008/48/WE, o której wspomniałem, z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie umów o kredyt konsumencki zdolność kredytową powinni badać wszyscy kredytodawcy w jej rozumieniu, tj. zarówno banki, jak i inni kredytodawcy. Utrzymanie w ustawie o kredycie konsumenckim terminu oceny ryzyka kredytowego prowadzi w istocie do sytuacji, w której bank, udzielając kredytu konsumenckiego, będzie prowadził ocenę ryzyka kredytowego, a udzielając kredytu komercyjnego innego niż konsumencki, będzie badał zdolność kredytową, przy czym dokonując oceny ryzyka kredytowego przy kredycie konsumenckim, powinien zgodnie z art. 9 ust. 4 uwzględnić art. 70 ustawy Prawo bankowe, czyli obowiązek badania zdolności kredytowej. Ma to istotne znaczenie o tyle, iż zgodnie z powszechnie przyjętym na gruncie prawa bankowego poglądem istnieje publicznoprawny zakaz udzielania kredytów podmiotom niedającym gwarancji wypłacalności. Celem tego zakazu jest ochrona deponentów w ten sposób, aby zgromadzone przez nich środki pochodzące z dokonanych wkładów nie były udostępniane osobom o niewiarygodnej zdolności kredytowej. Konsekwentnie więc, jak podnosi się w doktrynie prawa bankowego, o ile obowiązek badania zdolności kredytowej oznacza jednocześnie publicznoprawny zakaz udzielania kredytów osobom nieposiadającym zdolności kredytowej, o tyle obowiązek oceny ryzyka kredytowego oznacza jedynie, według definicji ustawowej, obowiązek badania zdolności do spłaty, ale bez jednoczesnego uzależnienia podjęcia decyzji kredytowej od jej wyniku. Przepraszam za dość długi wywód w tej kwestii, ale według wnioskodawców, również według mnie kluczowe znaczenie przy tej ustawie ma wyjaśnienie tej różnicy między pojęciami. Należy podkreślić, iż w aktualnym stanie prawnym ustawodawca polski, wbrew jednoznacznym postanowieniom dyrektywy, o której mówiłem, które w żaden sposób nie różnicują kredytodawców konsumenckich w zakresie ich obowiązków, wprowadza odmienne kryteria badania zdolności kredytowej potencjalnych kredytobiorców dla banków oraz kredytodawców niebankowych. Jeśli bowiem bank odmawia udzielenia kredytu właśnie ze względu na brak zdolności kredytowej kredytobiorcy, do czego jest obowiązany przepisami prawa bankowego, to inne niż banki instytucje, czyli cała pozostała część rynku kredytowego, która na mocy ustawy o kredycie konsumenckim obowiązana jest jedynie do oceny ryzyka kredytowego, stosować może w istocie zdecydowanie mniej restrykcyjne zasady udzielania kredytów konsumenckich, co przeczy celom dyrektywy w zakresie przeciwdziałania nadmiernemu zadłużeniu konsumentów i zapobiegania nieodpowiedzialnemu udzielaniu zwłaszcza pożyczek przez firmy pożyczkowe. Z uwagi więc na to, że przepis dyrektywy, konkretnie art. 8, jest w swej treści jednoznaczny i nie zawiera - poza zastrzeżeniem dotyczącym obowiązku oceny zdolności kredytowej wynikającym z ustawodawstwa krajowego - zastrzeżenia dającego swobodę ustawodawcy krajowemu co do jego implementacji, artykuł ten powinien podlegać pełnej harmonizacji w polskim prawie. Należy stwierdzić, iż wbrew postanowieniom dyrektywy unijnej postanowienia polskiej regulacji ustawy o kredycie konsumenckim różnicują obowiązki kredytodawców konsumenckich bankowych od niebędących bankami, czyli parabanków, i ułatwiają tym ostatnim udzielanie kredytów osobom, które by ich nie uzyskały w banku ze względu na powyższe ryzyko braku spłaty kredytu. Kolejną zmianą w przedmiotowej nowelizacji jest wprowadzenie w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe, oczywiście później zmienianej, zmiany art. 105 ust. 4 stanowiącego o obowiązku banku udostępniania innym podmiotom informacji stanowiących tajemnicę bankową. Warunkiem bowiem odpowiedzialnego kredytowania jest prawidłowa ocena zdolności kredytowej konsumenta. Aby jednak ta ocena była prawidłowa i wiarygodna, kredytodawca powinien opierać ją na danych aktualnych, rzetelnych i kompletnych. Propozycja tych zmian spowodowała wniesienie uwag przez głównego inspektora ochrony danych osobowych. W swej opinii, o której wcześniej wspomniałem, również Narodowy Bank Polski podniósł to, by informacje docierały w obu kierunkach. Nie widzimy powodu, by na ten bardzo ważny temat nie dyskutować w dalszych, mamy nadzieję, pracach nad tą ustawą. Celem wprowadzenia następnej zmiany - art. 7 ust. 1 ustawy o kredycie konsumenckim - jest nałożenie na kredytodawców lub pośredników kredytowych dodatkowego obowiązku polegającego na podawaniu w reklamach dotyczących kredytu konsumenckiego, w sposób jednoznaczny, zrozumiały i widoczny, oprócz danych takich, jak stopa oprocentowania kredytu, całkowita kwota kredytu czy rzeczywista roczna stopa oprocentowania, również obowiązkowej informacji, czy dany kredytodawca podlega nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego. Niezamieszczenie takiej informacji w reklamie będzie stanowiło wykroczenie, za które przewidywana jest kara grzywny. Ostatnia proponowana przez nas zmiana dotyczy ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Otóż proponowana przez projektodawców nowelizacja wprowadza zmianę w postaci dodania w rozdziale 2 ustawy art. 26a, na mocy którego prezes urzędu będzie zobowiązany niezwłocznie poinformować organ właściwy do nadzoru nad rynkiem finansowym, to jest oczywiście Komisję Nadzoru Finansowego, o podjęciu decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe interesy konsumentów i nakazującej jej zaniechanie wobec instytucji finansowej niepodlegającej nadzorowi finansowemu w rozumieniu ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym. Taka regulacja umożliwi z kolei komisji podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia, czy taka instytucja nie narusza przepisów Prawa bankowego i innych ustaw szczególnych regulujących rynek finansowy, i podjęcia ewentualnych działań na przykład w postaci zawiadomienia właściwych jednostek prokuratury. Ponadto komisja będzie mogła, w sytuacji gdy uzna to za konieczne i uzasadnione, podjąć działania zmierzające do poinformowania konsumentów o niepodleganiu przez takie instytucje nadzorowi oraz niepodleganiu regulacjom Prawa bankowego, w postaci publikacji komunikatów lub ostrzeżeń, o których mówiłem wcześniej. Wysoki Sejmie! Proponowane przez nas zmiany mają spowodować, by nie było możliwe tak proste i niestety nadal dość częste żerowanie na pilnych potrzebach finansowych, ale i niewiedzy, dużej niewiedzy naszych obywateli, Polaków. Dlatego też po raz kolejny proszę panie i panów posłów o przychylność w ocenie tej ustawy. Bardzo dziękuję. (Oklaski)