Mówca: Sprawozdawca Marek Biernacki
Data: 2012-06-26 (Sejm RP, kadencja 7)

Pani Marszałek! Panowie Ministrowie! Wysoka Izbo! Przypadł mi zaszczyt przedstawienia sprawozdania Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka o przedstawionym przez Prezydenta RP projekcie ustawy o zmianie ustawy Prawo o zgromadzeniach (druk nr 35). Sejm na 4. posiedzeniu w dniu 21 grudnia 2011 r. na podstawie art. 39 ust. 2 regulaminu Sejmu skierował powyższy projekt ustawy do Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka w celu jego rozpatrzenia. W dniu 7 marca 2012 r. zgodnie z wolą i za jednomyślną zgodą połączonych komisji odbyło się wysłuchanie publiczne. Do udziału w wysłuchaniu publicznym zgłosiło się 19 osób: osoby indywidualne, takie jak Maciej Chęciński, lobbysta i wiceprezes Zarządu Stowarzyszenia Narodów Zjednoczonych w Polsce, a także osoby reprezentujące następujące podmioty: Stowarzyszenie ˝Marsz Niepodległości˝, Fundację Panoptykon, Helsińską Fundację Praw Człowieka, fundację Forum Obywatelskiego Rozwoju (FOR), a także Stowarzyszenie na rzecz Lesbijek, Gejów, Osób Biseksualnych, Osób Transpłciowych oraz Osób Queer ˝Pracownia Różnorodności˝, które jednak nie wystąpiły podczas wysłuchania publicznego, a tylko przesłały prezydium połączonych komisji swoją opinię odnośnie do projektu ustawy. W czasie wysłuchania publicznego swoją opinię przedstawiło tylko pięć podmiotów, a przecież problem zakłócania przebiegu pokojowych legalnych manifestacji przez różnej maści chuliganów i adwersarzy politycznych organizatorów legalnych zgromadzeń wywoływał i wywołuje wiele emocji i polemik medialnych. Powyższa sytuacja - praktycznie brak, mimo możliwości, szerokiej dyskusji - nie za dobrze świadczy o poziomie debaty politycznej w Polsce. Wydaje się też, że optymalną formą ze strony parlamentu, jeśli chodzi o najbardziej szerokie konsultacje społeczne, jest właśnie forma wysłuchania publicznego. Jest to zaproszenie wszystkich obywateli, przedstawicieli wszystkich organizacji do debaty na określony temat. Przewodniczący połączonych komisji zlecili wykonanie opinii i ekspertyz na temat zgodności z konstytucją oraz z obowiązującym prawem prezydenckich propozycji zmian w ustawie z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach. Na posiedzeniu połączonych komisji w dniu 14 marca 2012 r. powołano podkomisję nadzwyczajną, która obradowała na czterech posiedzeniach. Na posiedzeniu w dniu 23 maja 2012 r. połączone właściwe komisje rozpatrzyły i przyjęły sprawozdanie o przedłożonym prezydenckim projekcie ustawy o zmianie ustawy Prawo o zgromadzeniach. (Przewodnictwo w obradach obejmuje wicemarszałek Sejmu Jerzy Wenderlich) Panie Marszałku! Panowie Ministrowie! Wysoka Izbo! Wolność zgromadzeń to jedno z podstawowych praw człowieka. Zaliczane jest powszechnie do grupy podstawowych wolności i praw politycznych. Jednak, jak każda wolność, nie ma charakteru nieograniczonego i absolutnego. Zakreślając jej granice, musimy mieć na uwadze inne wolności i prawa podstawowe czy bezpieczeństwo i porządek publiczny. Niewątpliwie przedłożenie prezydenckie stanowi reakcję na liczne wydarzenia ostatnich lat, w tym przede wszystkim na zamieszki i burdy uliczne, jakie miały miejsce w Warszawie w dniu 11 listopada 2011 r., w dniu rocznicy odzyskania przez Polskę niepodległości. Ponadto należy mieć na uwadze, że ustawa Prawo o zgromadzeniach została uchwalona przeszło 20 lat temu, bo 5 lipca 1990 r., zaraz na początku przemian ustrojowych w Polsce, po długim okresie panowania komunizmu, w którym swobody zgromadzeń przecież nie było. Podczas prac połączonych komisji oraz wysłuchania publicznego najbardziej kontestowany był zapis zakazujący udziału w zgromadzeniach osobom, których rozpoznanie z powodu ubioru, zakrycia twarzy lub zmiany wyglądu nie jest możliwe. Dlatego podczas prac podkomisji z projektu usunięto propozycję powyższego zapisu. Należy w tym miejscu nadmienić, że praktycznie wszystkie zaczerpnięte na ten temat opinie i ekspertyzy wskazywały na poważne wątpliwości konstytucyjne co do takiego rozwiązania prawnego w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt Kp 1/04. Przekornie muszę jednak stwierdzić, że przedłożenie prezydenckie zawierało rozwiązanie prawne umożliwiające udział w zgromadzeniu osobom ukrywającym swoją tożsamość. Wystarczyłby tylko fakt zgłoszenia przez organizatora zgromadzenia organowi gminy możliwości zaistnienia takiej sytuacji. Rozwiązanie prezydenckie zakładało - cytuję za uzasadnieniem do projektu ustawy - ˝dopuszczalność uczestnictwa w zgromadzeniach osób, których nie można zidentyfikować, z celem zgromadzenia. W szeregu przypadków (m.in. zgromadzenia, których celem jest ochrona praw pracowniczych, wyrażenie sprzeciwu wobec działań określonych osób publicznych, a także ochrona zwierząt) stosowanie środków uniemożliwiających identyfikację uczestnika zgromadzenia wiąże się z jego celem. W świetle projektu niedopuszczalne jest jedynie stosowanie przez uczestników zgromadzenia środków uniemożliwiających ich rozpoznanie, w przypadku gdy organizator zgromadzenia nie wskazał w zawiadomieniu informacji o tej okoliczności˝. Ponadto, co jest istotne, podczas prac podkomisji w art. 1 w pkt 6 nadano nowe brzmienie art. 9 ustawy, dzięki któremu udało się zrealizować wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 3 maja 2007 r. w sprawie Bączkowski i inni przeciwko Polsce, skarga nr 1543/06, dotyczącej rozpatrzenia negatywnej decyzji organu pierwszej instancji już po dacie planowanego zgromadzenia publicznego. Powyższa zmiana powinna zagwarantować zakończenie pełnej procedury odwoławczej od decyzji dotyczących zgromadzenia przed terminem odbycia się tego zgromadzenia. Zważywszy na zamieszczone w projekcie i przyjęte przez posłów podkomisji propozycje prawne związane z krzyżującymi się lub równoległymi, jednoczesnymi zgromadzeniami, dotyczące również procedur, jakie są stosowane w takich sytuacjach, należało w tym kontekście dostosować w projekcie ustawy terminy wynikające z tych procedur do nowego brzmienia art. 9 ustawy z konsekwencjami dodatkowych zmian w innych artykułach. Istotny problem, który pojawił się podczas prac podkomisji, to brak w polskim prawie funkcjonowania instytucji zgromadzenia spontanicznego. Mogę wyrazić nadzieję i przekonanie, iż pan prezydent podejmie też i to wyzwanie i w niedługim czasie wpłynie do Sejmu projekt regulujący tak ważką instytucję. Burzliwą dyskusję na każdym etapie prac nad projektem wywoływały przepisy karne, które były kontestowane przez organizacje pozarządowe oraz posłów opozycji. Wprowadzone w rozdziale końcowym przepisy karne przewidują kary grzywny, po pierwsze, z tytułu z niewykonania przez przewodniczącego ciążących na nim obowiązków wynikających z potrzeby utrzymania lub przywrócenia pokojowego przebiegu zgromadzenia, po drugie, z tytułu niewykonania przez inne osoby poleceń przewodniczącego podejmowanych w ramach ciążących na nim obowiązków. Większa część członków komisji uznała podczas prac komisyjnych, iż na organizatora zgromadzenia mogą być nakładane dodatkowe obowiązki, ponieważ nie naruszają one wolności zgromadzeń, a jedynie zmierzają do jego pokojowego charakteru, a także zapewniają bezpieczeństwo i porządek publiczny. W opinii prawnej na temat prezydenckiego projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo o zgromadzeniach prof. Krzysztof Skotnicki stwierdzał, że znaczenie ustanawianych obowiązków przewodniczącego zgromadzenia uzasadnia również wprowadzenie przepisów karnych za ich złamanie. Przedmiotem ochrony przepisów art. 13a i art. 13b, cytuję za uzasadnieniem do projektu prezydenckiego: ˝jest porządek i pokój publiczny, w tym pokojowy przebieg zgromadzenia publicznego. Zgromadzenie powinno przebiegać z poszanowaniem integralności fizycznej osób oraz mienia prywatnego i publicznego. Pojęcie 'zgromadzenia pokojowego' wyklucza stosowanie przemocy oraz przymusu przez uczestników zgromadzenia, zarówno wobec innych uczestników, jak i wobec osób trzecich oraz funkcjonariuszy publicznych. Odpowiedzialność za wykroczenie określone w art. 13a ogranicza się do przewodniczącego zgromadzenia, na którym ciąży obowiązek prawny: dbanie o zgodny z przepisami prawa przebieg zgromadzenia oraz zapobieganie powstaniu szkód z winy uczestników zgromadzenia. Jest to wykroczenie indywidualne. Odpowiedzialność sprawcy wykroczenia określonego w art. 13b będzie związana z zachowaniem sprzecznym z żądaniem (art. 10 ust. 4) lub zarządzeniem (art. 10 ust. 5) przewodniczącego˝. Natomiast jedyna poprawka przyjęta podczas posiedzenia połączonych Komisji: Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Sprawiedliwości i Praw Człowieka, zgłoszona przez panią poseł Krystynę Łybacką, eliminowała z projektu ustawy wyrazy: materiałowo niebezpieczny, z uwagi na fakt, iż jest to pojęcie niezdefiniowane ustawowo... (Poseł Krystyna Pawłowicz: Pożarowo niebezpieczny.) Pożarowo niebezpieczny. ...a taka definicja, mająca przy tym charakter katalogu otwartego, pojawia się tylko w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Należy przy tym zauważyć, że skreślone wyrazy są ujęte w zakresie znaczeniowym terminu: niebezpieczne materiały lub narzędzia, który znajduje się w tym przepisie. Panie Marszałku! Panie Ministrze! Panowie Ministrowie! Wysoka Izbo! Na zakończenie chciałbym podziękować panu prezydentowi oraz jego współpracownikom za to, że zdecydowali się przedłożyć Wysokiej Izbie powyższy projekt, regulujący przecież tak złożony, a zarazem trudny, ale jakże bardzo ważki społecznie oraz politycznie problem, ponieważ ma on na celu wprowadzenie regulacji, które przy poszanowaniu gwarantowanej w art. 57 konstytucji wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich mają przecież służyć zapewnieniu wolności i praw innych osób oraz poszanowania istotnych wartości konstytucyjnych. Ponadto muszę podkreślić treściwy, konstruktywny udział organizacji pozarządowych, a zwłaszcza fundacji helsińskiej, w pracach komisji. Natomiast posłom połączonych komisji chciałbym podziękować za pełną pasji dyskusję oraz pełną determinacji pracę nad powyższym projektem ustawy. W imieniu połączonych Komisji: Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Sprawiedliwości i Praw Człowieka wnoszę o przyjęcie przedstawionego sprawozdania i tym samym uchwalenie prezydenckiego projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo o zgromadzeniach. Dziękuję. (Oklaski)