Mówca: Sprawozdawca Jerzy Gosiewski
Data: 2018-12-13 (Sejm RP, kadencja 8)

Bardzo dziękuję. Szanowna Pani Marszałek! Szanowny Panie Ministrze! Wysoka Izbo! W imieniu Komisji Finansów Publicznych oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej mam zaszczyt przedstawić sprawozdanie dotyczące projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw zawarte w druku nr 3064, pierwotny druk to druk nr 2787. Projektowana ustawa zmierza do zracjonalizowania możliwości zadłużania się samorządów, uelastycznienia ich gospodarki finansowej oraz wzmocnienia mechanizmów prawnych służących zwiększeniu bezpieczeństwa finansowego. Projektowane zmiany w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych można podzielić na trzy grupy. Po pierwsze, są to zmiany racjonalizujące proces zadłużania w samorządach i powiększania przestrzeni do dokonywania wydatków, po drugie, zmiany w zakresie uelastycznienia gospodarek finansowych, po trzecie, zmiany w zakresie kontroli poziomu zadłużenia. Zmiany racjonalizujące proces zadłużania w samorządach i powiększania przestrzeni do dokonywania wydatków umożliwiają dokonanie restrukturyzacji i wcześniejszej spłaty długu jednostek samorządu terytorialnego. W chwili obecnej możliwość restrukturyzacji zadłużenia zależy od nadwyżki w części bieżącej. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego nie ma odpowiedniej nadwyżki bieżącej z ostatnich 3 lat, to nie może dokonać spłaty zadłużenia. Samorząd może mieć jednak środki pochodzące np. ze zwrotu udzielonej pożyczki, które mógłby przeznaczyć na spłatę długów. Stąd uzasadnione jest umożliwienie jednostkom samorządu terytorialnego wcześniejszej spłaty długu, w szczególności jeżeli jednostka samorządu terytorialnego posiada środki finansowe w danym roku. W wyniku proponowanych zmian jednostki samorządu terytorialnego, które w przeszłości zaciągnęły mniej korzystne zobowiązania, będą mogły je zamienić na bardziej korzystne, co jest uzasadnione z ekonomicznego punktu widzenia. Porównanie zobowiązań i ustalenie niższego łącznego kosztu obsługi będzie następować przy uwzględnieniu wszystkich kosztów, które jednostka jest obowiązana zapłacić w całym okresie spłaty. Na podstawie danych przedstawionych przez jednostki samorządu terytorialnego oceny spełnienia warunku dotyczącego niższego kosztu obsługi zobowiązania dokona regionalna izba obrachunkowa. W przypadku posiadania przez jednostkę samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym innych środków o charakterze bezzwrotnym - np. środków pochodzących z prywatyzacji - jednostki samorządu terytorialnego będą mogły przeznaczyć je na pokrycie deficytu budżetowego. Wprowadzone rozwiązania, umożliwiając wcześniejszą spłatę zadłużenia w przypadku posiadania przez jednostki samorządu terytorialnego środków finansowych na ten cel, uelastyczniają ich gospodarkę finansową i jednocześnie pozwalają na zmniejszenie długu publicznego i kosztów jego obsługi. Proponowane regulacje mają zastosowanie tylko do wcześniejszej spłaty zadłużenia, a więc do spłaty przypadającej w latach wykraczających poza rok budżetowy, na który uchwalono budżet, i tylko do spłaty następującej w roku budżetowym. Jest to związane z koniecznością zachowania możliwości efektywnej weryfikacji realistyczności prognozy długu jednostki samorządu terytorialnego w kontekście obowiązującego limitu spłaty zadłużenia. Efektem zmian będzie zwiększenie przestrzeni do dokonywania wydatków przez jednostki samorządu terytorialnego. Dzięki rozwiązaniom zawartym w projekcie ustawy uwolnione zostaną w kolejnych latach środki finansowe, które mogą zostać przeznaczone np. na inwestycje samorządowe. Zmiany w zakresie uelastycznienia gospodarki finansowej mają na celu umożliwienie organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego dokonywanie zmian w budżecie i w wieloletniej prognozie finansowej jednostki w związku z realizacją projektów finansowanych z udziałem środków europejskich. Proponowane zmiany wprowadzają możliwość upoważnienia zarządu przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego do zmiany limitów zobowiązań i wydatków na realizację przedsięwzięcia finansowanego z udziałem środków europejskich albo innych środków w związku ze zmianami w realizacji tego przedsięwzięcia, o ile zmiany te nie pogorszą wyniku budżetu dla każdego roku objętego prognozą. Powyższa propozycja pozwoli na maksymalne uelastycznienie i przyspieszenie wydatkowania przez samorządy środków na potrzeby związane z realizacją projektów finansowych finansowanych z udziałem środków europejskich i innych środków o charakterze bezzwrotnym. Trzecia grupa to zmiany w zakresie kontroli poziomu zadłużenia. Celem tych zmian jest wzmocnienie mechanizmów prawnych służących bezpieczeństwu finansowemu jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązujące mechanizmy prawne służące ograniczeniu i monitorowaniu poziomu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego są niewystarczające przede wszystkim wobec tzw. niestandardowych instrumentów finansowania. Powyższe należy uznać za sytuację niebezpieczną, bowiem zastosowanie omawianych instrumentów na szerszą skalę może prowadzić do niekontrolowanego wzrostu zadłużenia samorządu terytorialnego, a także znaczącego zniekształcenia danych obrazujących sytuacją finansową danej jednostki samorządu terytorialnego. Obecnie w wyniku alokacji długu poza obszar dotychczas znanych instrumentów dłużnych oraz tworzenia nowych konstrukcji kreujących zobowiązania o cechach kredytu lub pożyczki, które nie mieszczą się w sferze rozliczeń przychodowo-rozchodowych, nastąpiło ograniczenie możliwości limitowania poziomu zadłużenia. Należy zaznaczyć, że zobowiązania zaliczane do tytułu dłużnego - kredyty i pożyczki, inne niż kredyt i pożyczka, są spłacane także wydatkami i nie podlegają bezpośredniemu limitowaniu ograniczeniem określonym w art. 243 ustawy. Dotyczy to np. umów leasingu zwrotnego, sprzedaży zwrotnej, umów restrukturyzacji zadłużenia, w tym sprzedaży na raty, forfaitingu, umów nienazwanych o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem usług, dostaw i robót budowlanych, które mają skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. Po wprowadzeniu zmian zawartych w projektowanej ustawie wszystkie powyższe operacje będą objęte ustawowym limitem. Powyższe zapewni regionalnym izbom obrachunkowym możliwość skutecznego wypełnienia funkcji nadzorczych i kontrolnych. Takie rozwiązanie będzie przeciwdziałać nadmiernemu zadłużaniu się jednostek samorządu terytorialnego oraz umożliwi obchodzenie limitu spłaty zadłużenia. Rozszerzając katalog zobowiązań, których zaciągnięcie obligować będzie jednostkę do uzyskania opinii regionalnej izby obrachunkowej, o inne niż kredyty i pożyczki zobowiązania zaliczane do tytułu dłużnego - kredyty i pożyczki, zaproponowano jednocześnie wyłączenie stosowania regulacji w przypadku tych zobowiązań, których wartość nie przekracza kwoty 0,5% dochodów bieżących, o ile suma zaciągniętych zobowiązań w roku budżetowym nie przekroczy 1% planowanych dochodów bieżących, a także tych, które mają charakter krótkoterminowy i podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane. Brak takiego ograniczenia prowadziłby do sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego byłaby obowiązana każdorazowo do uzyskania opinii regionalnej izby obrachunkowej nawet w przypadku drobnych kwot takich zobowiązań. Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Pierwsze czytanie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw, druk nr 2787, odbyło się na posiedzeniu połączonych komisji w dniu 11 września 2018 r. Prace w podkomisji, którym miałem zaszczyt przewodniczyć, zakończyliśmy w dniu 22 listopada br. Sprawozdanie ww. połączonych komisji przyjęliśmy w dniu 4 grudnia 2018 r. Podczas prac podkomisji wprowadziliśmy kilkanaście poprawek, głównie legislacyjnych i redakcyjnych. Na posiedzeniu komisji projekt ustawy uzupełniliśmy o art. 6, który zmienia załącznik 2 w ustawie z dnia 23 października 2018 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy Ordynacja podatkowa. Zmiana tego załącznika wprowadza symetrię pomiędzy rozwiązaniami w ustawie o PIT i w ustawie o CIT. W imieniu Komisji Finansów Publicznych oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej wnoszę o przyjęcie zawartego w druku nr 3064 sprawozdania komisji o projekcie ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw, druk pierwotny nr 2787. Bardzo dziękuję.