Mówca: Tadeusz Dziuba
Data: 2013-07-24 (Sejm RP, kadencja 7)

Szanowni Państwo! W imieniu Klubu Parlamentarnego Prawo i Sprawiedliwość przedstawiam stanowisko w sprawie sprawozdania z działalności Najwyższej Izby Kontroli w roku ubiegłym. Bez wątpliwości Izbie należą się słowa uznania za kolejny rok konsekwentnej pracy. W stwierdzeniu tym zawiera się nasza generalna ocena Izby i jej kadry kontrolerskiej. Życzymy pracownikom NIK, w szczególności wykonującym na co dzień czynności kontrolne, by pracowali ze świadomością, iż otoczenie zewnętrzne - czyli obywatele, dziennikarze, urzędnicy, analitycy, obserwatorzy życia wspólnotowego, wreszcie parlamentarzyści - obficie korzystało z ich udokumentowanych ustaleń i z zasobu dostarczanych informacji, niejednokrotnie unikalnych. Doceniamy państwa wysiłek. Słowa podziękowania kierujemy właśnie do kontrolerów niezajmujących pozycji kierowniczych, kontrolerów praktykujących, jak to się mówi w Izbie nieco żartobliwie. Wasza praca jest podstawą renomy Izby i sukcesów, jakie ta instytucja może zapisać na swoim koncie. Dzięki waszej pracy z sejmowej trybuny płyną pochwały i podziękowania. Za ten wkład otrzymujecie nagrody, których wysokość nie zależy przecież od zobiektywizowanego efektu pracy, bo w Izbie nie ma systemu obiektywnej oceny waszej pracy. Być może w przyszłym roku polski Sejm zrewanżuje się za wasz trud, zapraszając przedstawicieli waszej grupy zawodowej z terenu całego kraju na taką debatę sprawozdawczą jak dzisiejsza. Tu, na galerii, jest ponad 100 miejsc. Dodajmy uwagę oczywistą. Nie można odnosić sukcesów, mając nawet najlepszy sztab i najbardziej pomysłowe dowództwo. Potrzebni są jeszcze inteligentni i chętni wykonawcy. Na marginesie tych podziękowań warto wspomnieć o procesach, którym podlegała i podlega Izba, a których efekty nie były w punkcie wyjścia przesądzone, a w odniesieniu do procesów trwających nie są nadal przesądzone. Pierwszy z nich, wdrażany kilkanaście lat temu, wiązał się z koniecznością usytuowania Izby w nowych warunkach ustrojowych i ustabilizowania na nowo procedury kontrolnej. Projektodawcy tej transformacji, działając z inspiracji i pod patronatem ówczesnego prezesa NIK śp. prof. Lecha Kaczyńskiego, w umiejętny sposób połączyli konieczności wynikające z potrzeby budowania demokratycznego państwa europejskiego z unikalną tradycją polskiej kontroli państwowej, co znalazło wyraz w ustawie z grudnia 1994 r. Ten proces przemiany, skojarzony z dość szczęśliwą polityką kadrową, dał podstawy renomie Izby, utrzymywanej na całe szczęście do dziś. Czas tamtej przemiany dawno minął, można powiedzieć: ziarno obumarło, ale jego pożądane owoce ciągle jeszcze zbieramy. Kolejna faza przemiany wiązała się z przejmowaniem przez Izbę metodologii oraz procedur kontroli rekomendowanych przez międzynarodowe organizacje instytucji kontroli państwowej, do których NIK wstąpiła. Te rekomendacje są uogólnieniem tradycji zagranicznych odpowiedników NIK, których źródła są zasadniczo odmienne od źródeł polskiej tradycji kontroli państwowej. Z natury rzeczy więc przeszczepianie, zwłaszcza mechaniczne, nowej metodologii na polski grunt kulturowy było obciążone ryzykiem. Szczyt tego procesu przypadł na kadencję poprzedniego prezesa NIK (był nim Mirosław Sekuła) i został on zwieńczony nową ustawą o Najwyższej Izbie Kontroli, przekreślającą po części dorobek polskiej metodologii kontroli państwowej, będącą krokiem ku osłabieniu oddziaływania Izby na realia funkcjonowania naszego państwa. W szczególności pomniejszono uprawnienia strony kontrolowanej oraz osłabiono pozycję kontrolera przeprowadzającego czynności badawcze. To, iż odbiorcy raportów NIK nadal z pożytkiem z nich korzystają, mimo że w istocie utrudniona została praca tej instytucji (zresztą nie tylko przez zmianę ustawy), dobrze świadczy o możliwościach i potencjale Izby, a przede wszystkim kadry praktykujących kontrolerów. Trzeba jednak pamiętać, że finalne skutki tej fazy przekształcania ujawnią się dopiero z czasem i że nie jest pewne, a raczej jest niepewne, czy nasza narodowa wspólnota zorganizowana w państwo realnie zyska na opisywanej zmianie. Tym bardziej że na proces ten nakłada się inny, wieloletni, mianowicie naturalny proces wymiany pokoleń. Trzeba sobie uświadomić, iż umiejętności kontrolerskich nie można nabyć inaczej niż przez solidną kilkuletnią praktykę, do tego pod kuratelą dobrego, życzliwego i doświadczonego kontrolera. Pojęcie ˝sztuka kontrolerska˝ nie jest przypadkowe. Zbieg dwóch procesów, naszkicowanej wyżej zmiany metodologii i procedur kontroli oraz wymiany pokoleń, zrodził niebezpieczeństwo obniżenia jakości warsztatu kontrolerskiego. Czas pokaże, czy ryzyko to się zmaterializuje czy nie. Kwestie te i podobne winny być przedmiotem nieustannej refleksji w Izbie, przede wszystkim jej kierownictwa. Uważny czytelnik znajdzie w omawianym sprawozdaniu sygnały wskazujące na to, że jest w Izbie problem z samorefleksją, która jest przecież pierwszym strażnikiem dobrej jakości. W krótkim wystąpieniu z konieczności będę poniżej odwoływał się do przykładów ilustrujących wybrane tezy. Jedną z nich jest teza o powtarzających się niekonsekwencjach w ocenach, co jest następstwem swoistej rutyny. Niech za przykład posłuży kontrola przemieszczania odpadów (będę obficie posługiwał się cytatami). Otóż ˝kontrolerzy wystawili ogólną ocenę pozytywną, ale jednocześnie stwierdzili, że przemieszczanie odpadów (...) nie podlegało dostatecznemu nadzorowi˝. W rozwinięciu dowiadujemy się, że w monitorowaniu ˝wykonywania odzysku lub unieszkodliwiania odpadów występowały utrudnienia spowodowane brakiem informacji dotyczących międzynarodowego przemieszczania odpadów˝, stwierdzono też ˝niespójność działań służb w zapobieganiu przewozom nielegalnym˝, ˝nie było pełnej i szybkiej wymiany informacji między służbami˝, także w odniesieniu do przewozów nielegalnych, ˝bazy danych (...) działały niezależnie˝, ˝rejestr zgłoszeń i decyzji dotyczących międzynarodowego przewozu odpadów (...) był niekompletny˝. Resztę cytowanej wyliczanki pominę. W podsumowaniu wyraźnie ˝stwierdzono ryzyko obciążenia naturalnego środowiska kraju odpadami wwożonymi nielegalnie, w tym w postaci pojazdów nienadających się do eksploatacji˝. Krótko mówiąc, administracyjna kontrola przemieszczania odpadów na terenie naszego kraju realnie nie działa albo działa czasami. Ale ocena jest pozytywna. Ta ogólna ocena pozytywna jest w istocie wyrazem akceptacji tego, że zaprojektowany system nie funkcjonuje. Mimo niewątpliwych przesłanek dla oceny negatywnej, jednostki kontrolowane mogą pochwalić się pozytywną oceną Izby. Innym przykładem - skądinąd wstrząsającym - jest kontrola funkcjonowania ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Lektura raportu dostarcza prawdziwych rewelacji, niestety z braku czasu nie mogę zacytować fragmentów, zainteresowanych odsyłam do raportu. Najkrócej mówiąc, ustalenia Izby ujawniają spiętrzenie faktów wskazujących bez żadnej wątpliwości na to, że nie działa system monitorowania transakcji finansowych, specjalnie tworzony dla wyszukiwania przypadków prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu. Mimo tego Izba nie zdecydowała się na ocenę negatywną. Jak widać, wartościowe ustalenia dokonywane przez praktykujących kontrolerów są po części marnowane przez rutynowy i oderwany od realiów mechanizm formułowania ocen przez Izbę. Obniża to społeczną efektywność oddziaływania NIK. Przypomnieć trzeba, że rutyna - w rozumieniu: schematyczność, szablonowość postępowania, przeciwieństwo postępowania kreatywnego i twórczego - prędzej czy później przyzwyczaja pracowników do bylejakości, czyli w istocie do złej jakości. Przykładowo powołać się można na błąd w ustaleniu stanu faktycznego w kontroli dotyczącej tragicznej katastrofy w dniu 10 kwietnia 2010 r. Otóż w raporcie NIK stwierdzono, że w Ministerstwie Spraw Zagranicznych ˝zapewniono sprawny i bezpieczny przepływ informacji zarówno wewnątrz MSZ, jak i z innymi podmiotami zaangażowanymi w realizację wizyt˝, a po czasie okazało się, iż nie mógł on wówczas funkcjonować, bo nie działał system informatyczny ministerstwa tego dnia. Informacje w tej sprawie zostały udostępnione na stronie internetowej ministerstwa. Jeśli NIK ugrzęźnie w schematach, otwarta zostanie szeroka brama do awansu wszelkiej maści pozorantów i pieczeniarzy. Skoro mowa o efektywnym spożytkowywaniu dokonywanych przez Izbę ustaleń, trzeba wspomnieć o ˝dylemacie perspektywy˝, nierozwiązanym dotąd przez Izbę. Użyte określenie ma oczywiście funkcję symboliczną. Inną perspektywę ma wędrowiec pielgrzymujący po określonym terenie, a inną pilot szybowca znajdującego się ponad nim. Wszystkie tematy kontroli NIK muszą mieć z konieczności ograniczony, nawet bardzo ograniczony zakres przedmiotowy, aby były wykonalne. Odwołując się do użytej przenośni, raporty Izby z natury rzeczy wiążą się z perspektywą wędrowca. Tymczasem często przydatna jest perspektywa szersza, perspektywa szybownika, przenośnie rzecz ujmując. Przykładowo, przeprowadzając kontrolę dotyczącą ratownictwa medycznego i szpitalnych oddziałów ratunkowych, poza jej zakresem, co zupełnie oczywiste, pozostały kwestie funkcjonowania podstawowej opieki medycznej. Tymczasem te segmenty ochrony zdrowia są w ścisłym funkcjonalnym związku, w szczególności ograniczona dostępność lekarzy rodzinnych powoduje bardzo negatywne skutki dla ratownictwa medycznego i wymienionych oddziałów szpitalnych. Krótko mówiąc, bardzo pożyteczne byłyby opracowania sektorowe podsumowujące ustalenia i oceny Izby dokonane w ramach kilku albo nawet wielu tematów kontroli. (Dzwonek) To nie jest pomysł nowatorski. Propozycję sporządzania tzw. megaraportów sformułował przed kilkunastu laty ówczesny prezes Izby sędzia Janusz Wojciechowski. Niestety, idea ta nie utrwaliła się w praktyce NIK. Tymczasem takie opracowania byłyby bardzo przydatne parlamentarzystom i analitykom rządowym. Nie wspomnę o pożytku, jaki miałaby z nich sama Izba w procesie typowania zagrożeń dla funkcjonowania państwa i wskazywania pilnych tematów kontroli. Panie marszałku, proszę pozwolić mi powiedzieć o jednej jeszcze rzeczy. Pozostając w kręgu problematyki efektywności, czas najwyższy skomentować utrwalony już charakter kontroli tzw. budżetowych. W 2012 r. stanowiły one mniej więcej 50% wszystkich kontroli, tak zresztą jest od lat. Taki wolumen wysiłku winien być umiejętnie użyty. A można mieć co do tego wątpliwości ze względu na ˝buchalteryjną dewiację˝ tych kontroli. To oczywiście nazwa symboliczna. Od pewnego czasu, w następstwie pokornego przejęcia standardów wypracowanych w krajach, w których proces rozwoju instytucji kontroli państwowej przebiegał inną zupełnie niż u nas ścieżką, sprawdza się formalną wiarygodność prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz formalną poprawność zapisów i dowodów księgowych. Nikt nie przeczy, że księgi powinny być wiarygodne, a zapisy i dowody księgowe poprawne. Jednak czy to akurat Izba powinna dostarczać władzom państwowym, w tym parlamentarzystom, informacji o ˝ujmowaniu dowodów księgowych w niewłaściwych okresach sprawozdawczych˝ czy o ˝błędach formalnych zapisów...