BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 182 Sábado 31 de julio de 2021 Sec. TC.   Pág. 93403
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
13021 Sala Segunda. Sentencia 137/2021, de 29 de junio de 2021. Recurso de 
amparo 202-2019. Promovido por don Txema Guijarro García y don Sergio 
Pascual Peña, portavoz y diputado del grupo parlamentario Confederal de 
Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea del Congreso de los Diputados, 
respecto de las resoluciones de la mesa del Congreso sobre utilización de las 
dependencias  de  la  Cámara.  Supuesta  vulneración  de  los  derechos  al 
ejercicio del cargo representativo y a la participación política: denegación del 
uso  de  una  sala  del  Congreso  para  la  celebración  de  un  encuentro 
interparlamentario de apoyo al Sáhara occidental.
ECLI:ES:TC:2021:137
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por la magistrada doña 
Encarnación Roca Trías, presidenta y los magistrados don Juan Antonio Xiol Ríos, don 
Antonio Narváez Rodríguez y don Ricardo Enríquez Sancho, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 202-2019, promovido por don Txema Guijarro García 
y don Sergio Pascual Peña, portavoz y diputado del grupo parlamentario Confederal de 
Unidos  Podemos-En  Comú  Podem-En  Marea  del  Congreso  de  los  Diputados, 
representados por el procurador de los tribunales don José Miguel Martínez-Fresneda 
Gambra y defendidos por el letrado don Diego de las Barreras del Valle, contra el 
acuerdo de la mesa del Congreso de los Diputados de 15 de noviembre de 2018, por el 
que se desestima la solicitud de reconsideración presentada contra el acuerdo del mismo 
órgano de gobierno de la Cámara de 31 de octubre de 2018, que deniega la autorización 
para celebrar en la sala constitucional del Congreso un encuentro de parlamentarios, en 
el marco, aunque de forma paralela, a la EUCOCO (43.ª Conferencia Europea de 
Solidaridad y Apoyo al Pueblo Saharaui, que tuvo lugar en Madrid los días 16 y 17 de 
noviembre de 2018). Ha comparecido y presentado alegaciones el Congreso de los 
Diputados,  representado  por  la  letrada  de  las  Cortes  Generales.  Ha  intervenido  el 
Ministerio Fiscal. Ha sido ponente el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho.
I. Antecedentes
1.  Mediante  escrito  que  tuvo  entrada  en  el  Registro  General  del  Tribunal 
Constitucional el 10 de enero de 2019, el procurador de los tribunales don José Miguel 
Martínez-Fresneda Gambra, en representación de don Txema Guijarro García y don 
Sergio Pascual Peña, portavoz y diputado del grupo parlamentario Confederal de Unidos  e
Podemos-En Comú Podem-En Marea del Congreso de los Diputados (GP UP-EC-EM),  b
presentó recurso de amparo contra las resoluciones de la mesa del Congreso de los  021ww
Diputados reseñadas en el encabezamiento de la presente sentencia.
2.  Los hechos relevantes para el presente recurso de amparo, tal y como se 
infieren de lo expuesto en la demanda y de la documentación aportada al presente 
recurso de amparo, son, en síntesis, los siguientes:
a)  El día 16 de octubre de 2018, los portavoces de los grupos parlamentarios Mixto, 
Ciudadanos y GP UP-EC-EM, los diputados don Sergio Pascual, y don Enric Bataller i 
Ruiz y don Fernando Maura, coordinadores del intergrupo por el Sáhara Occidental, 
solicitaron a la mesa del Congreso de los Diputados, el uso de la sala constitucional 
durante la mañana del viernes 16 de noviembre para la celebración de un encuentro de 
parlamentarios  españoles,  así  como  de  Francia,  Italia,  Dinamarca,  Suecia,  Suiza, 
Argelia, Sudáfrica y Mauritania, bajo el marco aunque de forma paralela a la celebración 
de la EUCOCO (43.ª Conferencia Europea de Solidaridad y Apoyo al Pueblo Saharaui), 
celebrada en Madrid los días 16 y 17 de noviembre de 2018.
b)  La mesa de la Cámara, en reunión celebrada el 23 de octubre de 2018, acordó 
encomendar  informe  a  la  Secretaría  General  acerca  de  la  naturaleza  del  citado 
intergrupo, los precedentes existentes en cuanto a reuniones similares que se hayan 
podido celebrar en la Cámara, así como la posición de España en cuanto al asunto de 
fondo. Con fecha de 26 de octubre se emitió la «Nota sobre la celebración de un acto en 
el Congreso de los Diputados de manera paralela a la celebración de la EUCOCO», del 
director de relaciones internacionales del Congreso de los Diputados.
c)  Por acuerdo de 30 de octubre de 2018, la mesa de la Cámara, teniendo en 
cuenta el informe elaborado al respecto, acordó, con el voto en contra de cuatro de sus 
miembros, denegar la celebración de dicho encuentro en la sala constitucional (acta de 
la mesa de 30 de octubre de 2018).
d)  Mediante escrito de 5 de noviembre de 2018, los diputados don Enric Bataller 
(Grupo  Parlamentario  Mixto),  don  Joan  Baldoví  (portavoz  del  Grupo  Parlamentario 
Mixto),  don  Oskar  Matute  (Grupo  Parlamentario  Mixto),  don  Sergi  Miquel  (Grupo 
Parlamentario Mixto), don Sergio Pascual (GCUP-EC-EM), doña Carmen Valido (GCUP-
EC-EM), don Jorge Luis Bail (GCUP-EC-EM), don Txema Guijarro (portavoz GCUP-EC-
EM), el portavoz del grupo parlamentario Vasco (EAJ-PNV), don Iñigo Barandiaran (EAJ-
PNV), doña Ana María Surra (Grupo Parlamentario Esquerra Republicana) y don Joan 
Tardá i Coma (Grupo Parlamentario Esquerra Republicana), solicitaron a la mesa la 
reconsideración de su acuerdo de 31 de octubre.
e)  Por  acuerdo  de  13  de  noviembre  de  2018,  la  mesa  del  Congreso  de  los 
Diputados desestima la solicitud de reconsideración.
3.  La fundamentación en Derecho de la demanda de amparo puede ser resumida 
como sigue:
Se justifica la relevancia constitucional del recurso y se aduce la vulneración del 
artículo 23.2 CE en relación con el artículo 23.1 CE, por la decisión de la mesa de la 
Cámara de rechazar, sin motivo ni fundamento alguno, la autorización de la celebración 
en  la  sala  constitucional  del  Congreso  de  los  Diputados  de  un  encuentro  entre 
parlamentarios de diferentes países.
A lo largo de la demanda se realizan una serie de consideraciones respecto al 
contenido del artículo 23 CE y al alcance de la función de calificación y admisión a 
trámite de las mesas de las cámaras en las que se sustenta la vulneración aducida y que 
pueden resumirse en lo siguiente:
a)  La demanda expone doctrina constitucional sobre el artículo 23 CE poniendo de  e.
relieve la conexión entre ambos apartados del citado precepto. El derecho al cargo  w.
público previsto en el artículo 23.2 CE va más allá del acceso libre e igual al mismo (ius  021ww
apde rtoufrfbicaiucimon),e se  iliengcíltuimyea se ol  ddeisrcercimhoin aat omriaasn t(eiunse risne o fefinc iueml ;c cairtag ola  yS Ta Cd 3e2se/1m9p8e5ñ, adrelo 6  sdine 
mreaprrzeos,e nFtJa c3i)ó. nS, ee cnotrnes iedlelaras , qluaes  elle cgoisnlatetinviadso  dy edl eiu sc oinn toroffli cidueml  ginocbluieyren ola, sp feurnoc iotanmesb idéen   BOE-A-cable e
aquellas dirigidas a forzar el debate político y el posicionamiento de los distintos grupos 
parlamentarios (cita la STC 1/2015, de 19 de enero, FJ 7). Asimismo, se pone de relieve 
que,  de  conformidad  con  el  principio  democrático,  salvaguardar  la  voluntad  de  la 
ciudadanía representada exige, no solo el respeto a la voluntad de la mayoría, sino 
asegurar el pluralismo político para garantizar, al tiempo, una adecuada representación e 
intervención de las minorías.
b)  Expone la demanda que los acuerdos impugnados derivan de la solicitud de uso 
de la sala constitucional del Congreso para celebrar un encuentro de parlamentarios de 
distintos países, sobre todo europeos, en el marco del foro EUCOCO (43.ª Conferencia 
Europea de Solidaridad y Apoyo al Pueblo Saharaui) y como parte de las actividades del 
intergrupo parlamentario de apoyo al Sáhara Occidental. Asimismo, destaca que estos 
intergrupos se ponen en marcha en la cámara por acuerdo de los diversos grupos 
parlamentarios,  con  el  fin  de  promover  determinadas  causas  o  para  analizar 
determinados asuntos de relevancia nacional o internacional y constituyen espacios de 
debate político, abierto y plural, entre las distintas fuerzas políticas que integran el arco 
parlamentario. A ello añade que no parece constitucionalmente admisible que la mesa 
valore la oportunidad política de celebrar dicho encuentro, y niegue a los miembros de 
los grupos parlamentarios solicitantes la posibilidad de debatir sobre la cuestión, de 
acuerdo  con  el  principio  democrático  y  los  valores  constitucionales  de  igualdad  y 
pluralismo político. Cuando además, conforme a la doctrina constitucional, ha de optarse 
siempre por la interpretación más favorable a la eficacia de los derechos fundamentales 
(cita la STC 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3).
c)  Entiende la demanda que el artículo 23 CE contiene un derecho de configuración 
legal pero también un contenido indisponible (cita las SSTC 163/1991, de 18 de julio, 
FJ 3, y 177/2002, FJ 3). Por lo tanto, no sería admisible que el alcance de los derechos 
fundamentales directamente derivados del artículo 23 CE se viera restringido o vaciado 
de contenido por lo dispuesto en el Reglamento, o por la interpretación que del mismo 
hiciera la mesa de la Cámara, porque el carácter fundamental de los derechos subjetivos 
que directamente derivan del artículo 23 CE, exige una configuración y un ejercicio del 
ius in officium de los parlamentarios como un derecho fundamental que garantice, en 
todo momento, una efectiva representación de toda la ciudadanía y, en consecuencia, el 
pluralismo  político  –y  la  subsiguiente  tutela  de  las  minorías–  que  la  Constitución 
consagra como valor superior del ordenamiento (artículo 1.1). Lo contrario, supondría, a 
juicio de la demanda, obviar el valor normativo de los principios y derechos que la 
Constitución consagra.
d)  Las decisiones de la mesa de la Cámara, de acuerdo con lo afirmado en la 
citada STC 177/2002, FJ 3, deben ajustarse a las normas que establecen requisitos 
formales o de procedimiento y estar debidamente motivadas (STC 94/2018, de 17 de 
septiembre, FJ 7).
e)  La mesa de la Cámara solo puede realizar un control sobre la regularidad de las 
iniciativas parlamentarias pero no sobre la oportunidad política de las mismas (cita la 
STC 4/2018, de 22 de enero, FJ 5) y sus decisiones deben estar debidamente motivadas 
(expone la doctrina de las SSTC 47/2018, de 26 de abril, FJ 4 y 177/2002, FJ 10). La 
motivación de los acuerdos de la mesa deberá ser expresa, suficiente y adecuada, y dar 
cuenta de una aplicación estricta de las normas reglamentarias que no exceda del 
ámbito de verificación formal y que no entrañe una afectación arbitraria de los derechos 
de  los  parlamentarios.  Además,  los  órganos  parlamentarios  deben  realizar  una 
interpretación restrictiva de todas aquellas normas que puedan suponer una limitación al  s
ejercicio  de  aquellos  derechos  o  atribuciones  que  integran  el  estatuto  oe.
constitucionalmente  relevante  del  representante  público  (STC  202/2014,  de  15  de  w.
diciembre, FJ 3). En definitiva, se considera que la mesa en ningún caso puede asumir  021ww
lpaosr  futnacnitoon, esc ereñpirr esseunst ataivcatusa dceio lnae csá maa rala  o odreg aqnuiizeanceisó nle gyít imcaomorednintea claió inn tedgeral n;t rdaebbaejo, 
apratríclaumloe 3n1ta drieol  (RSeSgTlaCm 1e7n7t/o2 0d0e2l ,C FoJn g3r,e ys o1 0d8e/ 2lo0s1 6D,i pduet a7d does  (juenni oa,d FeJla n4t)e. ,E RnC sDu )o epsintaióbnle, ceel   BOE-A-cable e
dicha exigencia de motivación. En consecuencia, a juicio de la demanda, la falta de 
motivación de las resoluciones de la Mesa determina que sean contrarias al Reglamento 
del Congreso de los Diputados. Y dado que se trata de una exigencia reglamentaria cuyo 
incumplimiento puede traer aparejada la afectación de un derecho fundamental, es 
necesario que la motivación que justifique la decisión adoptada incluya un razonamiento 
suficiente (cita STC 109/2016, de 7 de junio, FJ 6).
f)  Expone la demanda que, a pesar de lo dispuesto en el Reglamento y en la 
doctrina constitucional, la mesa del Congreso de los Diputados adoptó los acuerdos por 
los que se deniega la autorización para celebrar el acto en la sala constitucional, y se 
desestima la reconsideración de dicha negativa, sin motivación alguna. En la decisión 
de 15 de noviembre, la mesa acuerda desestimar la solicitud de reconsideración y omite 
responder a los argumentos esgrimidos en la misma, entre los que se encuentra que: es 
práctica  habitual  la  utilización  de  las  salas  del  Congreso  para  la  celebración  de 
encuentros y jornadas de trabajo, dentro del ámbito de las funciones representativas de 
los diputados; la problemática en torno al pueblo saharaui y su territorio constituye 
motivo de preocupación para la sociedad española y que a eso responde que existan en 
el Europarlamento y en distintos parlamentos nacionales y regionales de los Estados 
miembros  de  la  Unión  Europea  intergrupos  de  amistad  con  el  pueblo  del  Sahara 
Occidental; en este marco, el intergrupo que funciona en el Congreso ha desplegado 
diversas actuaciones, como jornadas de trabajo en el propio Congreso; los diputados y 
diputadas integrantes del intergrupo del Congreso pretendían celebrar el encuentro como 
un acto de acogimiento previo a la EUCOCO (43.ª Conferencia Europea de Solidaridad y 
Apoyo al Pueblo Saharaui, a celebrarse en Madrid los días 16 y 17 de noviembre 
de 2018), igual que en junio pasado la Asamblea Nacional francesa había realizado una 
recepción  con  motivo  de  la  conferencia  fundacional  de  la  Red  Parlamentaria 
Internacional para el Apoyo del Referéndum en el Sáhara Occidental; y la negativa a 
autorizar la celebración de dicho encuentro de parlamentarios en la sala constitucional 
del Congreso, sin más explicación ni alternativa, era una prohibición sin justificación 
ninguna.
Entiende la demanda que la ausencia de motivación de los acuerdos de la mesa no 
ha  sido  una  excepción  en  la  práctica  de  este  órgano  rector  durante  la  presente 
legislatura, lo que no puede ser justificación para pasar por alto una situación que implica 
la vulneración de un derecho fundamental. En este sentido el tribunal se ha referido a la 
exigencia  de  que  las  prácticas  parlamentarias  resulten  siempre  acordes  con  las 
disposiciones reglamentarias y las garantías constitucionales (STC 177/2002, FJ 7); y la 
mesa debe optar por la interpretación de la legalidad más favorable a la eficacia de los 
derechos fundamentales.
Dicha falta de motivación parece responder, a juicio de la demanda, a que la decisión 
de la mesa se fundamenta en una valoración política sobre la oportunidad del acto. 
Concluye la demanda que se trata de un «incumplimiento flagrante de un requisito 
expresamente exigido por el Reglamento —frente a la ausencia absoluta de razones y 
argumentos que motiven la decisión de la mesa—; pero ello se traduce, además, en la 
limitación ilegítima del derecho de los recurrentes al regular ejercicio de sus funciones 
parlamentarias y, por ende, en una vulneración del derecho de la ciudadanía a participar 
en los asuntos públicos a través de sus representantes». Por estas razones, se solicita 
que se estime el recurso y se declare la vulneración de los derechos de participación 
política contenidos en el artículo 23.2 CE, así como la anulación del acuerdo de la mesa 
del Congreso de los Diputados de 15 de noviembre de 2018, que desestima la solicitud  s
de reconsideración del acuerdo de la mesa de 31 de octubre de 2018. oe.
4.  La Sección Cuarta de este tribunal, por providencia de 29 de junio de 2020,  021ww
uancoar deós paedcmiaitl irt raa strcáemnditeen lcai ad ecmonasntditau cdioen aaml [paarrt.o ,5 a0p.1re cdiea nldao  Lqeuye  Ocorgnácnuircrae  edne l eTl rmibisumnaol 
Cuno ndsetirteucchioon aful n(dLaOmTeCn)]t apl osroqburee  eel l rqeucuer snoo  phlaayn tedao cutrnin par odbel eemsate  ot raibfuenctaal  a[S uTnCa  1fa5c5e/2ta0 0d9e, 
FJ 2 a)], y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 51 LOTC, acordó dirigir atenta
comunicación a la mesa del Congreso de los Diputados a fin de que, en plazo que no 
excediese de diez días, remitiese certificación o fotocopia adverada de las actuaciones 
correspondientes al acuerdo de la mesa del Congreso de los Diputados que desestima la 
solicitud de autorización para celebrar el encuentro de parlamentarios españoles de 
forma paralela a la celebración de la EUCOCO, de 31 de octubre de 2018; debiendo 
previamente emplazarse, para que en el plazo de diez días pudiesen comparecer, si lo 
desean, en el recurso de amparo a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, 
excepto la parte recurrente en amparo.
5.  Con fecha de 15 de julio de 2020 tuvo entrada en el registro del tribunal, el 
acuerdo de la mesa del Congreso de los Diputados de 14 de julio por el cual se traslada 
fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al acuerdo de la mesa de 31 de 
octubre de 2018, así como se persona en el procedimiento. La Secretaría de Justicia de 
la Sala Segunda de este tribunal dictó diligencia de ordenación el 17 de julio de 2019 por 
la que, de un lado, acordó tener por personado y parte a la letrada de las Cortes 
Generales en la representación que ostenta y, de otro lado, acordó dar vista de las 
actuaciones a las partes personadas y al Ministerio Fiscal, por plazo común de veinte 
días,  a  fin  de  que  pudieran  presentar  las  alegaciones  que  estimasen  pertinentes, 
conforme con lo previsto en el artículo 52.1 LOTC.
6.  Mediante escrito que tuvo entrada en el registro general del Tribunal el 28 de 
septiembre de 2020, la letrada de las Cortes Generales presentó alegaciones en nombre 
y representación del Congreso de los Diputados, solicitando la inadmisión de la demanda 
por mutación subjetiva del ejercicio de la acción y consiguiente falta de legitimación, 
considerando infringido el artículo 46.1 a) LOTC, así como por falta de agotamiento de la 
vía previa exigida en el artículo 42 LOTC y, subsidiariamente, la desestimación del 
recurso de amparo en su integridad. Sus alegaciones pueden resumirse como sigue:
A)  Expone los antecedentes de hecho del presente recurso de amparo, en los que 
destaca que la mesa del Congreso de los Diputados examinó en su reunión de 23 de 
octubre de 2018, figurando en el índice azul (asuntos administrativos) del orden del día, 
la solicitud de uso de la sala constitucional, a la que se refiere el presente recurso de 
amparo, y acordó encomendar a la Secretaría General la elaboración de un informe 
sobre la naturaleza del intergrupo, comunicándole el acuerdo al director de relaciones 
internacionales a los efectos de la emisión de dicho informe.
La mesa, en su reunión de 30 de octubre de 2018, figurando en el índice azul 
(asuntos administrativos) del orden del día, examinó la solicitud y la nota elaborada por 
la Dirección de relaciones internacionales y denegó la misma.
B)  A continuación, la representación del Congreso de los Diputados se refiere a la 
legitimación y al agotamiento de la vía previa. Al respecto, pone de manifiesto la falta de 
coincidencia  entre  los  recurrentes  en  amparo  y  aquellos  que  solicitaron  la 
reconsideración del acuerdo de la mesa de 31 de octubre de 2018. Además, pone de 
manifiesto que tampoco coinciden los solicitantes de la sala constitucional, que fue 
denegada  por  el  citado  acuerdo  de  31  de  octubre,  y  aquellos  que  solicitaron  la 
reconsideración de dicho acuerdo, lo que afecta el debido agotamiento de la vía previa 
(artículo 42 LOTC).
Esta falta de identidad determina, a juicio de la letrada de las Cortes Generales, la 
falta de legitimación y de agotamiento de la vía previa de acuerdo con la STC 24/2020, 
de 13 de febrero, que reproduce parcialmente. En consecuencia, solicita la inadmisión  s
del presente recurso de amparo por falta de legitimación [artículo 46.1 a) LOTC] y falta  oe.
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funciones parlamentarias de los diputados recurrentes que estén en el núcleo protegido 
del artículo 23 CE, sino que el acuerdo de la mesa es de naturaleza administrativa. Por 
ello la solicitud estaba incluida en el apartado de asuntos administrativos del orden del 
día de la mesa y no en el apartado de asuntos parlamentarios, ya que afectaba a una 
cuestión de orden interno de la cámara, relativa a la ordenación y organización del uso 
de sus espacios internos, correspondiendo la decisión a la mesa en su condición de 
órgano  rector  de  la  cámara  (artículo  30.1  RCD)  y  en  ejercicio  de  la  función  del 
artículo 31.1.1 RCD. Expone que los criterios para la autorización de actos de la cámara 
se establecen en el «Régimen de los espacios de uso común de la cámara», adoptado 
por la mesa el 8 de octubre de 2012, actualizado a fecha de 4 de marzo de 2014, en el 
que queda atribuida a la mesa la decisión acerca de la aplicación al caso concreto. Dicho 
Régimen establece, entre otras cuestiones que se transcriben, que «la mesa decidirá 
sobre la autorización del acto atendidas las circunstancias de la solicitud, su incidencia 
en la actividad parlamentaria y otros criterios relevantes».
En este caso se trataba, según se expone, de la celebración de una reunión de los 
conocidos como «intergrupos parlamentarios» concretamente el intergrupo por el Sáhara 
Occidental. La «nota sobre la celebración de un acto en el Congreso de los Diputados de 
manera paralela a la celebración de la EUROCOCO», de la Dirección de relaciones 
internacionales que fue solicitada por la mesa como apoyo para su decisión, aclara la 
naturaleza de los intergrupos parlamentarios, caracterizados por la informalidad en su 
funcionamiento,  carácter  no  oficial,  carencia  de  respaldo  institucional  y  falta  de 
reconocimiento en el RCD. Entiende la letrada de las Cortes Generales que el hecho de 
que la mesa no autorizara el uso de la sala constitucional para celebrar la reunión no 
comporta que haya habido una restricción de la actividad de los diputados, que podían 
desarrollar dicha actividad en cualquier lugar sin que haya una disposición legal o 
reglamentaria que determine que necesariamente se tengan que celebrar dentro de la 
Cámara  todos  los  actos  solicitados  por  los  diputados.  Y  solo  quedan  sometidos  a 
autorización de la mesa de la cámara aquellos actos para los que se solicite el uso de 
una sala institucional.
En segundo lugar, pone de relieve que el acuerdo de la mesa solo hubiera vulnerado 
el derecho fundamental del artículo 23 CE si se hubiera impedido el ejercicio de una 
función constitucional. Aduce que el uso del edificio de la Cámara queda afectado al 
ejercicio de las funciones constitucionales atribuidas a la Cámara, por lo que el uso 
normal del edificio parlamentario será el que es conforme con el destino del ejercicio de 
las  funciones  parlamentarias.  A  su  juicio,  el  uso  de  la  Cámara  para  las  restantes 
actividades ajenas a las funciones de la Cámara, como el acto que se plantea, sería un 
uso anormal en el sentido de que no existe un derecho exigible a que el bien inmueble 
de la Cámara se use para el desarrollo de esas actividades sino que será la Cámara 
quien discrecionalmente lo deba autorizar.
Por lo tanto, el primero de los usos plantea la existencia de un «derecho a la sala», 
pero respecto al segundo no hay un «derecho a la sala», sino que su uso quedaría 
condicionado a la autorización del órgano competente. Además, aunque el diputado no 
se  limita  al  ejercicio  de  las  funciones  estrictamente  parlamentarias,  y  ejerce  otras 
actividades que pueden estar relacionadas con las mismas, estas no son expresión de 
las funciones parlamentarias en su sentido constitucional (artículo 66.2 CE). Añade al 
respecto que la celebración de este tipo de reuniones interparlamentarias no es un 
medio reconocido para el ejercicio de funciones constitucionales atribuidas a la Cámara. 
No está reconocido que tales funciones se tengan que realizar mediante reuniones  s
interparlamentarias ni que la Constitución atribuya a la Cámara, entre sus «demás  oe.
competencias» (artículo 66.2 in fine CE), alguna que vaya referida a la política exterior o  w.
a las relaciones internacionales, ni se refiere a las reuniones internacionales como medio  021ww
de eLjear cleetrrlaad.a de las Cortes Generales expone la doctrina del Tribunal Constitucional
sFoJb 5re C e)l] , ndúec leaoc uperrodtoe gcidoon  ldae lc uaartlí cnuolo c u2a3l qCuEie r[ caitcat ivSidTaCd  1d5e9s/a2r0r1o9lla, ddae  p1o2r  dloes  ddicipieumtabdroes,   BOE-A-cable e
entra  dentro  del  núcleo  protegido  por  este  derecho  sino  solo  aquellas  que  sean 
manifestación  de  la  función  de  control  y  legislativa,  y  siempre  de  acuerdo  con  su 
contenido  legalmente  configurado.  Solo  está  protegido  el  núcleo  de  la  función 
representativa que es la que se ejerce con motivo de las funciones parlamentarias de 
control y legislativa.
En  definitiva,  la  celebración  de  reuniones  interparlamentarias  a  iniciativa  de  los 
diputados y grupos parlamentarios no figura ni en la Constitución ni en el RCD como vía 
de ejercicio de las funciones de control y legislativa y tampoco constituye en sí misma 
expresión de otra competencia que la Constitución atribuya a la Cámara ex artículo 66.2 
CE in fine. El debate político y el posicionamiento político al que se refiere la demanda 
para ser protegido por el artículo 23 CE, debe darse en el marco del ejercicio de una de 
estas funciones constitucionales, no cualquiera de las actividades desarrolladas por los 
diputados por propia iniciativa se consideran esenciales.
Por otra parte, pone de relieve que tampoco se puede considerar, en su opinión, que, 
a través de estas reuniones se ejerza un control de la política exterior del Gobierno, 
control que ha de ejercerse a través de los medios previstos en la Constitución y en el 
RCD, entre los que no figuran la celebración de reuniones parlamentarias internacionales 
organizadas  unilateralmente  y  no  convocadas  reglamentariamente.  Esta  actividad 
internacional  de  la  cámara  se  ha  ido  desarrollando  al  margen  de  la  denominada 
«diplomacia  parlamentaria»,  que  se  ha  concebido  como  una  diplomacia  propia  y 
autónoma de la cámara, con pleno respeto a la política exterior del Gobierno, único 
competente  al  respecto,  y  siguiéndose  las  directrices  del  Ministerio  de  Asuntos 
Exteriores para mantener el principio de unidad de acción en el exterior. De este modo 
funcionan  las  delegaciones  de  las  Cortes  Generales  ante  los  distintos  organismos 
internacionales ante los que están acreditadas como la Asamblea Parlamentaria del 
Consejo de Europa, la de la Organización del Tratado del Atlántico Norte, la de la 
Organización de Seguridad y Cooperación en Europa, etc. También la actividad de estas 
delegaciones se organiza y funciona conforme a los principios aprobados por las mesas 
de las cámaras.
Por tanto, resulta del todo incompatible con el artículo 97 CE y con la propia posición 
constitucional de las cámaras, considerar que las reuniones interparlamentarias del tipo 
de la del objeto de este recurso con un alcance internacional puedan constituir un 
instrumento de control al Gobierno y que la autorización de las mismas constituya un 
derecho del diputado que se enmarque dentro de la protección del artículo 23 CE, y ello 
porque tal actividad «internacional» de la Cámara nunca se ha desarrollado como una 
función  constitucional,  sino  como  una  expresión  de  colaboración  entre  los  distintos 
poderes del Estado, en este caso en materia de política exterior.
Por otra parte, la letrada de las Cortes Generales descarta la afirmación de la 
demanda de que la autorización de la sala ha supuesto una vulneración del pluralismo 
político, porque no guarda ninguna relación con esta cuestión. El pluralismo político tiene 
una clara manifestación en la vida parlamentaria, pero su protección se extiende solo a 
aquellas actividades relacionadas con el ejercicio de funciones parlamentarias (con cita 
de la STC 115/2019, de 16 de octubre, FJ 3).
b)  El control del acuerdo de la mesa sobre el que versa el recurso correspondería a 
la  jurisdicción  contencioso-administrativa  no  a  la  jurisdicción  constitucional.  La 
competencia de la mesa en este asunto se deriva de lo dispuesto en el artículo 31.1.1 
RCD y en el citado «Régimen de los espacios de uso común de la Cámara». De acuerdo 
con ello, es la mesa, la que, como órgano rector, decide los actos institucionales,  s
internacionales o no, a desarrollar en sus dependencias. Se trata de una competencia  oe.
administrativa  de  la  mesa  amparada  en  las  funciones  del  artículo  31.1.1  RCD,  de  w.
organización y gobierno interior de la Cámara. Será la mesa la que, en cada caso,  021ww
vpaalrolaramráe,n teanri af uyn coitórons  dcer itlearsio csi rrceulenvsatanntecsia, sy  dees  llaa  qsuoelic diteufdin, es ula  inaccitdueanccióian  einns tliatu caicotnivaild daed 
lgar uCpáoms atriean, ean t rraevcéosn doec idlaos  ulínne sausp duieresctotr icdeesre qcuheo  car eqau ceo nlovse naicetnotse .q Nuie l opsr odpipounteand,o ste nnig laons   BOE-A-cable e
que celebrarse en todo caso y contar con la autorización de la mesa porque la norma 
que se ha dado la Cámara no permite la libre celebración de actos sino que requiere la 
previa autorización de la mesa.
En relación con la alegación de que la decisión de la mesa fue arbitraria y carente de 
motivación, la letrada de las Cortes Generales, pese a considerar que el control de este 
asunto le corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, no a la jurisdicción 
constitucional, afirma que la doctrina constitucional citada en la demanda no es aplicable 
a este caso pues no se trata de un supuesto de calificación de escritos de índole 
parlamentaria  sino  que  es  un  asunto  administrativo.  La  mesa,  de  acuerdo  con  las 
competencias que le corresponden, adoptó una decisión plenamente respetuosa con su 
posición constitucional, del todo ajena a la definición de la política exterior, y dicha 
decisión no se basó en la decisión política de ninguno de sus miembros sino que se 
adoptó  previo  examen  de  la  Nota  del  director  de  relaciones  internacionales  que 
expresamente fue solicitada para fundamentar el acuerdo de la mesa, y que se incorporó 
al expediente. La fundamentación del acuerdo de la mesa consta expresamente en las 
actas de 23 y 30 de octubre y de 13 de noviembre de 2018.
A efectos de la motivación debe tenerse en cuenta, además, la posición institucional 
de la Cámara en materia de política exterior. Por una parte, la solicitud se refiere a un 
intergrupo parlamentario, lo que, a juicio de la letrada de las Cortes Generales, parece 
referirse a un acuerdo de carácter voluntario entre diversos grupos que no tiene carácter 
oficial y que no está contemplado como tal en la normativa que rige la actuación de los 
órganos parlamentarios. Por otra parte, se refiere a una actividad que no tiene carácter 
oficial y no puede sustituir a los órganos de la Cámara en el ejercicio de sus funciones 
constitucionales ni puede interferir en el ejercicio de las competencias propias de la 
cámara o de sus órganos, por ejemplo, de la Comisión de Asuntos Exteriores. En 
consecuencia el respeto y la tutela de las competencias constitucionales de la Cámara, 
son las razones que impiden la autorización.
Tampoco puede interferir en las competencias del Gobierno en materia de política 
exterior. En el caso de la demanda de amparo se advierten, como se señaló por la mesa, 
posibles contradicciones con esas competencias de los citados intergrupos y con las 
directrices de seguridad y política exterior, e incluso con la posibilidad de producirse 
algún supuesto de responsabilidad internacional del Estado, como se explicó en la nota 
elaborada por la Dirección de Relaciones Internacionales de 26 de octubre de 2018, con 
la comunicación del Ministerio de Asuntos Exteriores formulada el día 25 de octubre 
de  20l9,  manifestando  su  parecer  desfavorable  indicando  la  citada  nota  de  forma 
detallada y pormenorizada las razones objetivas que fundan la denegación de la mesa.
En consecuencia, aunque la comunicación del acuerdo de la mesa y de la resolución 
de la reconsideración solo se refiriera a la no autorización, del conjunto del expediente se 
deduce su motivación y fundamento. No se puede sostener, como hace la demanda, que 
exista  una  supuesta  «práctica»  de  la  mesa  de  no  motivar  sus  acuerdos,  pues 
precisamente este caso, pidiéndose informe específico o sobre la cuestión que apoyara 
su decisión, revela justamente lo contrario.
También se pone de manifiesto que la mesa de la Cámara debe procurar que no se 
incurra en la confusión que se puede producir entre la actividad privada del diputado o de 
los grupos y la función constitucional de la Cámara. La posibilidad de que exista una 
confusión, pretendida o real, entre la actividad de un órgano representativo que aprueba 
leyes y controla al Gobierno y que desde el punto de vista constitucional representa al 
pueblo  español,  y  las  actividades  de  los  grupos  u  organizaciones  que  solicitan  la  s
celebración de un acto, ha de ser considerada por la mesa al tomar una decisión sobre  oe.
las solicitudes, lo que ha de ser tenido en cuenta en el análisis de la motivación. La  w.
integridad de las funciones del órgano está dirigida a que ejerza las mismas en condición  021ww
qduee dsear  raiddeicnatilfmiceandtoe  saofeloc tapdoor  ssiu  sfeu npcuióend ecno antsrtiibtuuciri oan alalm veonltuen taatdr ibdueidl aC. onEgsrtees ore qduei sloitos 
Diputados,  conclusiones,  estimaciones,  valoraciones  u  opiniones  que  no  son  del
Congreso pero que de algún modo puedan atribuirse indirectamente al mismo por el 
lugar donde se realizan.
7.  Mediante escrito que tuvo entrada en el registro general del Tribunal el 8 de 
octubre de 2020, presentó sus alegaciones el Ministerio Fiscal en las que solicita que se 
estime el presente recurso de amparo. Pueden resumirse en los términos siguientes:
A)  Tras exponer los antecedentes de hecho del presente recurso de amparo, se 
aborda  la  concurrencia  de  legitimación  de  los  recurrentes  para  la  interposición  del 
presente recurso de amparo, atendiendo, entre otras a las SSTC 74/2009, de 23 de 
marzo, FJ 2; 33/2010, de 19 de julio, FJ 3, y 98/2009, de 27 de abril, que cita. Conforme 
a las mismas considera que los recurrentes tienen legitimación para la interposición del 
presente  recurso  de  amparo  ya  que  el  grupo  parlamentario  Confederal  de  Unidos 
Podemos-En Comú Podem-En Marea ha intervenido, a través de su portavoz, don 
Txema Guijarro García, en todas las fases de la tramitación parlamentaria de la iniciativa 
de fecha 16 de octubre de 2018 y el diputado don Sergio Pascual firmó la solicitud inicial 
de 16 de octubre de 2018, en su condición de coordinador del denominado «lntergrupo 
por el Sáhara Occidental», y también la reconsideración y entabló el presente el recurso 
de amparo.
B)  Tras exponer el contenido de la demanda de amparo, el Ministerio Fiscal trae a 
colación  la  doctrina  constitucional  sobre  el  artículo  23.2  CE,  en  relación  con  el 
artículo  23.1  CE,  en  conexión  con  la  potestad  de  las  mesas  de  las  cámaras  de 
calificación y admisión a trámite de las iniciativas parlamentarias (cita las SSTC 38/1999, 
de 22 de marzo, FFJJ 2 y 3; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3; 203/2001, de 15 de octubre, 
FFJJ 2 y 3; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3; 40/2003, de 27 de febrero, FJ 2; 78/2006, 
de 13 de marzo, FJ 3; 74/2009, de 23 de marzo, FJ 3; 33/2010, de 19 de julio, FJ 4; 
44/2010,de 26 de julio, FJ 4; 200/2014, de 15 de diciembre, FJ 4; 201/2014, de 15 de 
diciembre, FJ 3; 1/2015, de 19 de enero, FJ 3, o 23/2015, de 16 de febrero, FJ 3).
Además, se refiere a la diferencia entre los usos y prácticas parlamentarias de las 
normas  intraparlamentarias  y  de  los  precedentes  parlamentarios.  Las  normas 
intraparlamentarias tienen generalmente su origen en los reglamentos parlamentarios, 
que atribuyen a los órganos de gobierno de las asambleas la facultad de elaborar y 
aprobar  normas  interpretativas  y  supletorias  de  las  previsiones  del  respectivo 
reglamento.
Respecto a los precedentes parlamentarios destaca que su origen se halla en la 
obligación que recae sobre el Parlamento de hacer efectivo el principio de igualdad en la 
aplicación  de  la  ley,  lo  que  supone  que  los  órganos  parlamentarios,  a  la  hora  de 
interpretar las normas propias de la Cámara, deban adoptar sus resoluciones, además 
de motivadamente, atendiendo a un criterio general de decisión y solo podrá separarse 
de su criterio anterior cuando sustituya un criterio general de decisión por otro. El 
precedente implica que la vinculación que pueda producir depende de su integración con 
una norma que configurará el contenido del derecho fundamental del artículo 23.2 CE en 
aquellos casos en los que el precedente verse sobre las facultades principales que 
definen el ius in officium del parlamentario. En todo caso, para que pueda apreciarse la 
existencia  de  un  precedente  parlamentario  no  basta  con  la  mera  alegación  de  su 
existencia sino que ha de acreditarse la realidad de una decisión anterior sobre la 
cuestión, igual o similar, adoptada por el mismo órgano.
Finalmente, los usos o prácticas parlamentarias existen cuando hay una cadena de 
actos sustancialmente iguales referidos a una misma cuestión y adoptados por un mismo  e
órgano  parlamentario  a  los  que  el  Tribunal  Constitucional  ha  reconocido  una  bo
«trascendencia nomotética» (STC 149/1990, de 1 de octubre, FJ 5) y determinan una  021ww
pnaorrtmea dse jlu rnídúicclaeso  ad ela sla q fuuen csieó nr epcaornlaomcee nlat acraiap. aEcind arde sduem ceonn, trtiibeunier na  claa pcaocnifdigaudr adceió cnr edaerl 
pcoontetennciiadloid adde  ddee rienctehgorsa rs eulb jpeatirváoms edtreo  draen geon jufiucniadmamieenntota ql uye  ae l laTsri bquunea l sCeo nastrtiibtuucyioen alal 
debe tener en cuenta a la hora de resolver los recursos de amparo que traen causa de 
su posible lesión.
En cuanto a la vulneración aducida en el presente recurso de amparo, pone de 
manifiesto que los recurrentes no se están quejando de que la mesa del Congreso de los 
Diputados denegara a los solicitantes la sala constitucional del Congreso para celebrar 
un encuentro sino de la imposibilidad de celebrar el acto mismo. Entiende que resulta 
obvio que los acuerdos parlamentarios impugnados carecieron de toda motivación, al 
haberse limitado a denegar lo solicitado, con lo que, a su juicio, resulta del todo punto 
evidente  concluir  que  se  ha  producido  una  manifiesta  infracción  de  la  doctrina 
constitucional que impone que las decisiones de la mesa se encuentren motivadas «a fin 
de que tras ellas no se esconda un juicio sobre la oportunidad política» (STC 242/2006, 
de 24 de julio, FJ 4), lo cual, a su vez induce a considerar que la ultima ratio de tal 
decisión fue, precisamente, una consideración de oportunidad política.
A su vez, el problema que se plantea, a juicio del Ministerio Fiscal, consiste en 
determinar si la petición se hallaba avalada por la existencia de un uso parlamentario 
que constituyera un auténtico instrumento normativo dentro del ámbito de organización y 
funcionamiento de la Cámara con valor determinante del contenido del ius in officium y 
generador de una parte del contenido del derecho fundamental invocado. Si bien con la 
demanda de amparo no se ha acompañado acreditación alguna de la existencia de tal 
uso o práctica, sin embargo, en el escrito de reconsideración de fecha 5 de noviembre 
de  2018  se  dijo  textualmente  que  «[l]a  utilización  de  salas  del  Congreso  para  la 
realización  de  encuentros  y  jornadas  de  trabajo  sobre  los  más  variados  temas  es 
práctica  habitual  que  entra  plenamente  dentro  del  ámbito  de  las  funciones 
representativas  que  los  diputados  y  diputadas  tenemos  atribuidas  en  función  del 
artículo 23 CE, como se desprende del listado adjunto a simple título de ejemplo». Dicho 
escrito  de  reconsideración  fue  acompañado  de  un  listado  de  numerosos  eventos 
programados en los años 2016, 20l7 y 2018. Lo cual ha de entenderse, según el 
Ministerio Fiscal, como acreditación suficiente ante la mesa de la existencia del uso que 
se invocaba. Por todo lo cual entiende el Ministerio Fiscal que el uso así acreditado 
constituye  un  auténtico  instrumento  normativo  dentro  del  ámbito  de  organización  y 
funcionamiento de la Cámara con valor determinante del contenido del ius in officium de 
los  solicitantes  y  generador  de  una  parte  del  contenido  del  derecho  fundamental 
invocado por los ahora recurrentes. Concluido lo cual tal situación sería semejante a la 
que se produce cuando se trata de derechos y facultades reconocidos por la norma 
reglamentaria, en la que tales derechos y facultades pasan a formar parte del status 
propio del cargo de parlamentario pudiendo sus titulares reclamar la protección del ius in 
officium  que  consideren  ilegítimamente  constreñido  o  ignorado  por  actos  del  poder 
público y hacerlo ante el Tribunal Constitucional por el cauce del recurso de amparo 
según lo previsto en el artículo 42 LOTC.
Señala que no cualquier acto del órgano parlamentario que infrinja la legalidad del 
ius in officium resulta lesivo del derecho fundamental, habida cuenta de que solo poseen 
relevancia  constitucional  a  estos  efectos  los  derechos  o  facultades  atribuidos  al 
representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria, 
como son, indudablemente, el ejercicio de la función legislativa o de control de la acción 
del  Gobierno,  siendo  vulnerado  el  artículo  23.2  CE  si  los  propios  órganos  de  las 
asambleas impiden o coartan su práctica, pero también si adoptan decisiones que 
contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de representantes, hipótesis 
esta última que es la que, a todas luces, se da en el presente caso. s
Concluye el Ministerio Fiscal que atendiendo a las consideraciones anteriores los  oe.
acuerdos impugnados vulneraron el artículo 23.2 CE en relación con el artículo 23.1 CE.  w.
Precisa, finalmente, que, en caso de que se estime el recurso de amparo la pretensión  021ww
ddeer elocsh od eym daen ndualnidtaeds  dhea blorísa  adceu eqrudeodsa.r satisfecha con la declaración de la lesión de su
8.  Por providencia de 24 de junio de 2021, se señaló para deliberación y votación
de la presente sentencia el mismo día, 29 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del recurso y pretensiones de las partes.
El presente recurso de amparo se interpone contra los acuerdos de la mesa del 
Congreso de los Diputados de 31 de octubre y 15 de noviembre de 2018. En la primera 
de  estas  resoluciones,  la  mesa  acordó  denegar  la  solicitud  del  uso  de  la  sala 
constitucional  del  Congreso  los  Diputados  para  la  celebración  de  un  encuentro  de 
parlamentarios  españoles  y  de  Francia,  Italia,  Dinamarca,  Suecia,  Suiza,  Argelia, 
Sudáfrica y Mauritania, bajo el marco, aunque de forma paralela, a la EUCOCO (43.ª 
Conferencia Europea de Solidaridad y Apoyo al Pueblo Saharaui, que tuvo lugar en 
Madrid los días 16 y 17 de noviembre de 2018). En el segundo acuerdo la mesa 
desestimó la solicitud de reconsideración planteada contra el acuerdo anterior.
Los recurrentes alegan, en los términos que se han expuesto pormenorizadamente 
en los antecedentes de esta sentencia, la vulneración del artículo 23.2 CE en relación 
con el artículo 23.1 CE, por la decisión de la mesa de la cámara de denegar, sin motivo 
ni fundamento alguno, la autorización de la celebración en la sala constitucional del 
Congreso de los Diputados del citado encuentro.
La  letrada  de  las  Cortes  Generales,  en  representación  del  Congreso  de  los 
Diputados, tal y como asimismo se ha dado cuenta en los antecedentes, solicita la 
inadmisión del recurso de amparo y, subsidiariamente, la desestimación del recurso 
porque, muy resumidamente expuesto, la utilización de las salas de la Cámara no forma 
parte del contenido del artículo 23 susceptible de protección del recurso de amparo. El 
Ministerio Fiscal, por su parte, solicita la estimación del recurso de amparo porque, en 
resumen, los acuerdos carecen de motivación y se ha vulnerado el artículo 23.2 CE 
porque, en sus palabras, se ha contrariado la naturaleza de la representación o la 
igualdad de representantes.
2.  Cuestiones previas.
La letrada de las Cortes Generales solicita la inadmisión del presente recurso de 
amparo por falta de legitimación y falta de agotamiento de la vía previa. Pone de 
manifiesto, para sustentar su pretensión, la falta de identidad entre aquellos diputados 
que  solicitaron  el  uso  de  la  sala  constitucional  del  Congreso,  los  diputados  que 
plantearon la solicitud de reconsideración del acuerdo de 31 de octubre de 2018 y los 
que finalmente interpusieron el presente recurso de amparo. Esta falta de identidad 
determinaría, a juicio de la letrada de las Cortes Generales, la falta de legitimación de los 
recurrentes para la interposición del presente recurso de amparo, de acuerdo con la 
STC 24/2020, de 13 de febrero, así como la falta de agotamiento de la vía previa. El 
Ministerio Fiscal, sin embargo, considera que, en la medida en que los recurrentes en 
amparo se encontraban entre los solicitantes de la Sala Constitucional y entre los que 
posteriormente solicitaron la reconsideración del acuerdo inicial, ostentarían legitimación 
para la interposición del presente recurso.
La citada STC 24/2020 se pronunció sobre la legitimación en el ámbito del recurso de 
amparo del artículo 42 LOTC, con referencia a sentencias anteriores y, entre otras, a la 
STC 98/2009, de 27 de abril, y puso de relieve que, en relación con facultades de 
iniciativa o propuesta conferidas a una agrupación ocasional de parlamentarios o a los 
grupos en los que estos se integran, el tribunal ha venido entendiendo que si no existe 
identidad  entre  los  parlamentarios  demandantes  de  amparo  y  la  agrupación  de 
parlamentarios autora de la iniciativa o propuesta, aquellos carecen de legitimación para  e.
interponer recurso de amparo contra los acuerdos de las cámaras que inadmitan la  w.
iniciativa o propuesta en cuestión (fundamento jurídico 4). En este sentido, entiende el  021ww
atrgibruunpaald aqmueen tes,i  tiltousla redsip udtea dlao sf acreucltuardr eqnutees  see nh ayaam epjaerroc idnoo,  disfíocnil,m  enni tei npduiveiddeuna l senri 
lcoosn saicdueerarddoass  dpee rlsao mnaess ad irreeccutarmrideonst ey ,a efenc tcaodnasse ceune necl isae, nletigdioti mdeald oasrt .p 4a6ra.1 l aa )d LeOfeTnCsa  pdoer   BOE-A-cable e
una facultad parlamentaria que en el número de diputados que han comparecido ante 
este tribunal no forma parte de su ius in officium (en este sentido, STC 98/2009, FJ 4).
En definitiva, conforme a nuestra doctrina, debe existir una identidad entre aquellos 
diputados  que  constituyeron  una  agrupación  ocasional  para  el  ejercicio  de  una 
determinada  iniciativa  parlamentaria,  en  el  número  y  con  las  exigencias  que  para 
promover  dicha  iniciativa  determina  el  reglamento  de  la  Cámara  y  aquellos  que 
posteriormente interpusieron el correspondiente recurso de amparo.
En el presente caso, tal y como consta en los antecedentes de esta sentencia, la 
solicitud de la sala constitucional del Congreso la efectuaron los portavoces de los 
grupos parlamentarios Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea (GP 
UP-EC-EM), Ciudadanos y Mixto, así como los diputados don Sergio Pascual, y don 
Enric  Bataller  y  don  Fernando  Maura,  coordinadores  del  intergrupo  por  el  Sáhara 
Occidental. La solicitud de reconsideración la presentaron los portavoces de los grupos 
parlamentarios  mixto,  GCUP-EC-EM,  y  Vasco  y  varios  diputados  de  dichos  grupos 
parlamentarios  y  del  Grupo  Parlamentario  Esquerra  Republicana,  entre  los  que  se 
encontraba don Sergio Pascual Peña, diputado del GP UP-EC-EM. El presente recurso 
de amparo se presentó únicamente por este último diputado y por uno de los portavoces, 
el del GP UP-EC-EM.
Por  lo  tanto,  y  tal  y  como  aduce  la  letrada  de  las  Cortes  Generales,  no  hay 
coincidencia  entre  los  diputados  que  presentaron  la  solicitud  de  uso  de  la  sala 
constitucional del Congreso y los que plantearon la reconsideración ante la mesa, ni 
tampoco existe la identidad exigida por este tribunal entre los diputados que presentaron 
la solicitud que no atendieron los acuerdos de la mesa impugnados, y los recurrentes en 
amparo.
Ahora bien, para poder determinar si concurre o no dicha legitimación es necesario 
también precisar si la facultad de solicitar la sala constitucional del Congreso de los 
Diputados para celebrar un determinado encuentro pertenece a la agrupación ocasional 
de diputados que la ejerció o, por el contrario, a cada uno de ellos individualmente. Solo 
en este último caso podría entenderse que, tal y como afirma el Ministerio Fiscal, al 
haber presentado los recurrentes en amparo la solicitud de la sala y haber participado, 
asimismo, en el planteamiento de la solicitud de reconsideración, ostentan legitimación 
para la interposición del presente recurso.
El  Reglamento  del  Congreso  de  los  Diputados  (RCD)  se  refiere  a  derechos 
económicos de los diputados (artículos 8 y 9), a los medios materiales de los grupos 
parlamentarios (artículo 28.1), y a los medios personales y materiales del Congreso de 
los Diputados (artículo 60). Ahora bien, nada dice respecto de una específica facultad de 
los diputados de solicitar una sala del Congreso para la celebración de una reunión como 
para la que se solicitó la sala constitucional. Tan solo en normas internas del Congreso 
de los Diputados, y, en concreto, en el denominado «Régimen de los espacios de uso 
común de la Cámara» (criterios de 8 de octubre de 2012, actualizados a fecha de 4 de 
marzo de 2014), que consta en la documentación aportada por el Congreso de los 
Diputados  en  este  proceso  constitucional,  se  determina  que  «cuando  un  grupo 
parlamentario o un diputado desee celebrar en una sala de comisión o similar un acto, 
presentación, o actividad análoga, dirigirá un escrito a la mesa del Congreso».
De  lo  anteriormente  expuesto  se  deriva  que  la  facultad  de  solicitar  una  sala 
corresponde a los diputados y a los grupos, sin establecer ningún tipo de exigencia 
específica en cuanto a su titularidad. Al poder entenderse como una facultad propia de 
cada uno de los diputados y de los grupos parlamentarios hemos de desestimar los  s
óbices  de  admisibilidad  planteados  por  la  letrada  de  las  Cortes  Generales  por  las  oe.
razones por ella expuestas. Y considerar, en consecuencia, que los recurrentes no  w.
quedan privados de legitimación para interponer el presente recurso de amparo ya que  021ww
admenbeogsa cpiróens edneta droicnh ala  ssoolliicciittuudd,  daeu nuqsuoe d dei clah assa laac ytu palcaionnteeasr olans r ehcaobníasind erreaacliizóand coo ncotrna  llaa 
concurrencia de la voluntad de otros diputados y grupos parlamentarios, que, en su
conjunto,  ni  plantearon  solicitud  de  reconsideración  ni  tampoco  han  promovido  el 
presente recurso de amparo.
Todo ello sin perjuicio de que debamos analizar ahora si la facultad de solicitar el uso 
de la sala constitucional del Congreso de los Diputados forma parte o no, como alega la 
letrada de las Cortes Generales, del núcleo del ius in officium, cuya afectación pueda 
provocar una vulneración del artículo 23.2 CE.
3.  Jurisprudencia constitucional sobre el artículo 23.2 CE.
La STC 97/2020, de 21 de julio, FJ 6 A), realizó un recordatorio general de las líneas 
capitales de la doctrina de este tribunal sobre el derecho fundamental enunciado en el 
artículo 23.2 CE, y a propósito de su conexión con el reconocido en el apartado primero 
del mismo artículo, con referencia a las SSTC 155/2019, de 28 de noviembre, FJ 15; 
159/2019, de 12 de diciembre, FJ 5; 3/2020, de 15 de enero, FJ 10; 4/2020, de 15 de 
enero, FJ 3, y 9/2020, de 28 de enero, FJ 4. Especial relevancia tiene en el presente 
recurso de amparo, asimismo, la doctrina constitucional sobre el contenido de este 
derecho [entre otras, además de las anteriores, SSTC 110/2019, de 2 de octubre, FJ 2 
A), y 69/2021, de 18 de marzo, FFJJ 4 y 5 C)].
De la doctrina contenida en dichas sentencias, a la que nos remitimos, se deriva que 
el derecho a acceder a los cargos de naturaleza representativa implica también el de 
mantenerse  en  ellos  y  desempeñarlos  de  acuerdo  con  la  ley,  sin  constricciones  o 
perturbaciones ilegítimas. Cuando se trata de tales cargos representativos, el derecho 
enunciado en el artículo 23.2 CE ha de ponerse en conexión con el de todos los 
ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de representantes, libremente 
elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal (artículo 23.1 CE).
El derecho establecido en el artículo 23.2 CE, como se desprende del inciso final del 
precepto, es de configuración legal, correspondiendo a la ley, concepto en el que se 
incluyen  los  reglamentos  parlamentarios,  ordenar  los  derechos  y  facultades  que 
correspondan a los distintos cargos públicos y que pasan así a integrarse en el estatus 
propio de cada uno de ellos, con la consecuencia de que podrá su titular defender, al 
amparo de esta disposición constitucional, el ius in officium que estime ilegítimamente 
constreñido  o  ignorado  por  actos  de  los  poderes  públicos.  En  todo  caso,  en  el 
artículo 23.2 no ha asumido la Constitución un genérico derecho, con la condición de 
fundamental,  al  respeto  de  todas  y  cada  una  de  las  prescripciones  de  aquellos 
reglamentos,  con  la  consecuencia  de  que  el  derecho  de  los  representantes,  y  en 
particular  su  ius  in  officium,  solo  podrá  considerarse  violado  si  las  aducidas 
contravenciones de las normas internas de las asambleas afectan al núcleo de los 
derechos  y  facultades  de  los  representantes  o,  en  otros  términos,  a  su  estatuto 
constitucionalmente relevante; normas internas, en fin, para cuya aplicación cuentan los 
órganos de las cámaras con un margen de interpretación que el Tribunal no puede dejar 
de reconocer (por todas, SSTC 109/2016, de 7 de junio, FJ 3; 139/2017, de 29 de 
noviembre, FJ 4, y 34/2018, de 12 de abril, FJ 4).
4.  Sobre la aducida conculcación del derecho de los recurrentes al ejercicio del 
cargo de diputado al Congreso (artículo 23.2 CE).
La demanda, en los términos que se han expuesto pormenorizadamente en los 
antecedentes  de  esta  sentencia,  fundamenta  la  vulneración  del  derecho  de  los 
recurrentes al ejercicio de su cargo de diputado en que los acuerdos objeto del presente 
recurso de amparo habrían rechazado la solicitud por ellos formulada sin motivación  e.
alguna. Esta solicitud, como ha quedado constancia en los antecedentes de la presente  w.
sentencia, era la de uso de una sala del Congreso de los Diputados para la celebración  021ww
(d4e3 .uªn C eonncfeureenntcroia  dEeu proaprleaam deen tSaroiolidsa dried addis yti nAtopso ypoa íasle Psu eenb loe l Smaahracroa udi)e ly  Fcoormo oE pUaCrtOeC dOe 
las actividades del intergrupo parlamentario de apoyo al Sáhara Occidental.
a)  Para abordar las quejas aducidas en la demanda debemos realizar un análisis 
preliminar relativo a si el derecho que los recurrentes estiman vulnerado alcanza el valor 
de derecho fundamental susceptible de amparo constitucional. Al respecto, la letrada de 
las Cortes Generales alega que la utilización de las salas de la cámara no forma parte 
del contenido del artículo 23 CE susceptible de protección del recurso de amparo.
El Tribunal comparte dicha apreciación. Como acabamos de recordar, el derecho 
establecido en el artículo 23.2 CE, es de configuración legal, correspondiendo a la ley, 
concepto en el que se incluyen los reglamentos parlamentarios, ordenar los derechos y 
facultades que correspondan a los distintos cargos públicos y que pasan así a integrarse 
en el estatus propio de cada uno de ellos, con la consecuencia de que podrá su titular 
defender, al amparo de esta disposición constitucional, el ius in officium que estime 
ilegítimamente constreñido o ignorado por actos de los poderes públicos. Además, la 
Constitución no ha asumido en el artículo 23.2 CE un genérico derecho fundamental al 
respeto de todos y cada uno de los derechos y facultades del estatuto del parlamentario, 
sino tan solo el de aquellos que pudiéramos considerar pertenecientes al núcleo de la 
función representativa, como son, principalmente, los que tienen relación directa con el 
ejercicio de las potestades legislativas y de control de la acción del gobierno [por todas, 
SSTC 159/2019, de 12 de diciembre, FJ 5 c), y 69/2021, FFJ 4 y 5 C c)].
Pues bien, el derecho que se dice vulnerado sería, a la postre, el derecho al uso de 
las salas del Congreso de los Diputados para el desarrollo de una actividad que no está 
expresamente prevista en el reglamento de la Cámara. Tanto la Constitución como el 
RCD  reconocen  una  serie  de  derechos  económicos  y  de  disposición  de  medios 
materiales a los diputados y grupos parlamentarios. El derecho a los medios materiales 
de los diputados está expresado en la Constitución en el artículo 71.4, que establece que 
«los diputados y senadores percibirán una asignación que será fijada por las respectivas 
cámaras». Dicho derecho se concreta en el artículo 8 RCD. A su vez, el artículo 28 RCD 
prevé que el Congreso ponga a disposición de los grupos parlamentarios, locales y 
medios  materiales  suficientes  y  les  asignará,  con  cargo  a  su  Presupuesto,  una 
subvención fija idéntica para todos y otra variable en función del número de diputados de 
cada uno de ellos. Y el artículo 60 RCD establece que el Congreso de los Diputados 
dispondrá de los medios personales y materiales necesarios para el desarrollo de sus 
funciones, especialmente de servicios técnicos, de documentación y de asesoramiento. 
Sin embargo, no existe, ni se alega, base normativa que permita identificar el pretendido 
derecho de los demandantes al uso de una sala del edificio que alberga el Congreso 
para la realización de una actividad, como es la celebración de una reunión de un 
intergrupo parlamentario, ajena al ejercicio de las funciones parlamentarias propiamente 
dichas, que son las que la Constitución y el reglamento de la cámara atribuyen a sus 
miembros.  Figura,  la  del  intergrupo  parlamentario  que  tampoco  está  prevista  en  el 
reglamento del Congreso. Tan solo en el documento al que se refiere la letrada de las 
Cortes Generales como «Régimen de los espacios de uso común de la cámara», que 
obviamente carece de rango o valor de ley, está prevista la posibilidad de solicitar, que 
no de disponer, de una sala para la celebración de un acto, una jornada o actividad 
análoga,  correspondiendo  a  la  mesa,  según  dicho  «régimen»,  la  decisión  sobre  la 
autorización del acto atendidas diferentes circunstancias.
b)  Además,  este  tribunal  se  ha  pronunciado  ya,  en  numerosas  ocasiones,  en 
relación con los derechos económicos de los diputados y con los medios materiales y 
personales de los grupos parlamentarios previstos en el reglamento de la Cámara. 
Respecto a los mismos, ha entendido que los derechos de contenido económico no  s
forman parte del núcleo esencial del ius in officium del diputado reconocido por el  oe.
artículo 23.2 CE [entre otras, SSTC 36/2014, de 27 de febrero, FJ 6; 159/2019, FJ 6,  w.
y 69/2021, FJ 5 C) c); y, en sentido similar, STC 141/2007, de 18 de junio, FJ 4; y  021ww
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vulneración del artículo 23.2 CE cuando se impida el ejercicio de las funciones que tiene 
encomendadas [STC 69/2021, FJ 5 C) c)]. Tampoco es el caso, ya que el uso de la sala 
que se había solicitado no estaba destinado al ejercicio de una de las funciones que 
pertenecen al núcleo de la función representativa que son, como ya se ha recordado, 
principalmente,  los  que  tienen  relación  directa  con  el  ejercicio  de  las  potestades 
legislativas y de control de la acción del gobierno. La sala se había solicitado para la 
realización de una actividad que consistía esencialmente en la reunión de un intergrupo 
parlamentario que no comportaba el ejercicio de una de las funciones parlamentarias a 
las que nos hemos referido. Aunque la demanda pretenda considerar que forman parte 
de dichas funciones aquellas dirigidas a forzar el debate político y el posicionamiento de 
los distintos grupos parlamentarios (cita la STC 1/2015, de 19 de enero, FJ 7), dicha 
finalidad se ha de perseguir a través de los instrumentos previstos en el reglamento de la 
Cámara.
En resumen, ni la Constitución ni el reglamento de la Cámara establecen el derecho 
a disponer de cualquier sala del Congreso de los Diputados para la celebración de 
reuniones  que  no  se  refieran  al  ejercicio  de  funciones  parlamentarias  propiamente 
dichas. Por lo tanto, los acuerdos impugnados no contravienen previsiones ni de la 
Constitución  Española  ni  del  reglamento  de  la  cámara  sobre  dotación  de  medios 
personales y materiales a los diputados y a los grupos parlamentarios; tampoco se trata 
de un supuesto en el que se hayan denegado medios, recursos o espacios para que los 
diputados o los grupos parlamentarios pudieran desarrollar las funciones que forman 
parte del núcleo esencial de su función representativa, sino que lo que se solicitó fue la 
disposición de un espacio de la Cámara para una reunión de parlamentarios ajena a las 
funciones del Congreso (artículo 66.2 CE y RCD). Por lo tanto, no resultó afectado el 
artículo 23 CE.
La posibilidad del uso de una sala sería, en todo caso, accesoria al ejercicio de la 
función parlamentaria y su denegación sería, en su caso, una cuestión de legalidad 
ordinaria [en este sentido, STC 69/2021, FJ 5 C)].
c)  Toda vez que hemos entendido, en los términos que acabamos de exponer, que 
el uso de una sala del Congreso no forma parte del núcleo del ius in officium reconocido 
por  el  artículo  23.2  CE,  no  resultan  atendibles  las  alegaciones  formuladas  por  el 
Ministerio Fiscal, respecto a que, en otras ocasiones, la mesa de la Cámara haya 
autorizado el uso de algunas de sus salas para la realización de encuentros y jornadas 
sobre los temas más variados.
d)  Los demandantes evocan también al respecto doctrina del tribunal en relación 
con el alcance de las funciones de calificación y admisión a trámite de los escritos y 
documentos de naturaleza parlamentaria que son, en principio, de estricta verificación 
formal, a fin de apreciar exclusivamente la regularidad jurídica y viabilidad procesal de 
las iniciativas y sin que a las mesas les corresponda emplear o expresar, a estos efectos, 
un juicio de oportunidad. Sin embargo, esta jurisprudencia no es de aplicación a lo que 
aquí se plantea [en el mismo sentido, STC 110/2019, FJ 3 A) b)]. La solicitud denegada 
no era una iniciativa parlamentaria, por lo que los acuerdos de la mesa recurridos no 
eran  resoluciones  sobre  la  calificación  y  admisión  a  trámite  de  iniciativa  alguna 
(art. 31.1.4 RCD), sino, en atención a lo dispuesto en las normas del Congreso de los 
Diputados, una solicitud de naturaleza administrativa y la resolución adoptada lo habría 
sido en ejercicio de la función de la mesa de la Cámara de adoptar cuantas decisiones y 
medidas requieran la organización del trabajo y el régimen y gobierno interiores de la 
Cámara (artículo 31.1.1 RCD). s
e)  Por otra parte, la demanda alega que los acuerdos están huérfanos de toda  oe.
motivación. Ahora bien, como se afirmó en la STC 110/2019, de 2 de octubre, FJ 4, «es  w.
doctrina constitucional constante que la motivación que los demandantes echan en falta  021ww
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diferentes cámaras ha entendido que la misma ha podido ser expresada tanto en el 
acuerdo inicial, como en la contestación a la solicitud de reconsideración (en este 
sentido, STC 173/2020, de 19 de noviembre, FJ 3), y también en el acta de la reunión en 
la que se adoptó el correspondiente acuerdo (STC 110/2019, de 2 de octubre, FJ 4)» 
[STC 69/2021, FJ 5 B)].
En este caso, los acuerdos no afectaron, como ya ha quedado dicho, al ius in 
officium de los representantes, y en todo caso, conforme ha quedado constancia en los 
antecedentes de esta sentencia, en la reunión celebrada el 23 de octubre de 2018, se 
acordó solicitar un informe a la Secretaría General del Congreso de los Diputados sobre 
este asunto, y por ello se emitió la «Nota sobre la celebración de un acto en el Congreso 
de los Diputados de manera paralela a la celebración de la EUCOCO», del director de 
relaciones internacionales del Congreso de los Diputados, de 26 de octubre de 2018, 
conforme a la cual, según consta en el acta de la mesa de 30 de octubre se adoptó el 
acuerdo ahora recurrido.
En definitiva, al haber adoptado la mesa una decisión en el ejercicio de la función 
que le corresponde en materia de gobierno interior que no afectó a ningún derecho de 
los parlamentarios, ninguna lesión de derechos se derivaría de la misma, razón por la 
que la decisión adoptada en los acuerdos impugnados ha de ser respetado por este 
tribunal, «para no convertirse en una instancia revisora de contiendas sin contenido 
constitucional» (en este sentido, STC 68/2020, de 29 de junio, FJ 4).
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar el recurso de amparo interpuesto por don Txema Guijarro García y don 
Sergio Pascual Peña.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintinueve de junio de dos mil veintiuno.–Encarnación Roca 
Trías.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Antonio Narváez Rodríguez.–Ricardo Enríquez Sancho.–
Firmado y rubricado.