BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 142 Martes 15 de junio de 2021 Sec. TC.   Pág. 73275
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
10025 Pleno.  Sentencia  112/2021,  de  13  de  mayo  de  2021.  Recurso  de 
inconstitucionalidad 5178-2020. Interpuesto por más de cincuenta diputados 
del  Grupo  Parlamentario  Vox  del  Congreso  en  relación  con  diversos 
preceptos de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 3/2020, de 27 de 
julio,  de  recuperación  y  protección  del  Mar  Menor.  Competencias  sobre 
condiciones básicas de igualdad, Derecho civil, ordenación general de la 
economía; principio de seguridad jurídica, derecho de propiedad y libertad de 
empresa: constitucionalidad de los preceptos legales autonómicos que limitan 
la explotación agrícola del suelo ubicado en el ámbito territorial de aplicación 
de la ley.
ECLI:ES:TC:2021:112
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido 
Conde-Pumpido  Tourón  y  la  magistrada  doña  María  Luisa  Balaguer  Callejón,  ha 
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5178-2020, interpuesto por cincuenta y 
dos  diputados  del  Grupo  Parlamentario  Vox  del  Congreso  contra  los  artículos  los 
artículos 2.2, 15, 27, 28, 29, 36, 37, 38, 39, 40, 44, 50, 51, 52, 53, 54, 81 apartado 2, 
letras d), e), f), g), h), i), j), k), l), n), ñ) y o); apartado 3, letras a), b), d), e), f), g), h), i), j), 
m), n), ñ), p), q), r) y s); apartado 4, letras a), b), c), d) y e), 83 apartados 1, 2, 3, 4 y 5, 
disposiciones transitorias tercera y cuarta y anexo I de la Ley de la Asamblea Regional 
de Murcia 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor. Han 
comparecido el Congreso de los Diputados, el Senado, el Gobierno de la Nación y la 
Asamblea Regional de Murcia. Ha formulado alegaciones el Consejo de Gobierno de la 
Región de Murcia. Ha sido ponente el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho.
I. Antecedentes
1.  El día 30 de octubre de 2020, don Antonio Ortega Fuentes, procurador de los 
tribunales, y don Juan José Aizcorbe Torra, comisionado al efecto por cincuenta y dos 
diputados del Grupo Parlamentario Vox del Congreso, presentaron en el registro de este  e
tribunal  recurso  de  inconstitucionalidad  contra  los  preceptos  que  se  citan  en  el  b
encabezamiento. 025ww
agricEul ltruercau crsoom oc o«mpireinncziap acl uceuslptiaobnlaen»d doe le dl e«tedriaiogrnoó dsetilc Mo»a rd Me elnao rle syi,e nqduoe  s«us úenñiacloa »o baje tlao 
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lluvias torrenciales generadas por el cambio climático, los desbordes de alcantarillado y
residuos  urbanos,  o  la  a  deficiente  gestión  de  las  administraciones  públicas  en  el 
establecimiento  y  mantenimiento  de  las  infraestructuras  básicas  para  el  control  de 
escorrentías, a los que debería apuntar igualmente la ley.
A partir de ahí, el escrito de interposición se divide en dos partes bien diferenciadas, 
una  general  y  otra  que  desgrana  precepto  por  precepto  los  motivos  de 
inconstitucionalidad de cada uno de ellos.
a)  Comienza el escrito con un apartado general en el que «dada la cantidad de 
preceptos impugnados y la necesidad de levantar la carga» alegatoria respecto de todos 
ellos,  «agrupa»  «los  distintos  argumentos  de  inconstitucionalidad  de  los  preceptos 
[impugnados] para evitar reiteraciones». Se incluye en este apartado una exposición 
general sobre los motivos de inconstitucionalidad aducidos, que son competenciales y 
sustantivos. Por lo que respecta a los primeros, recuerda la doctrina constitucional 
acerca de las competencias estatales de los núms. 1, 8, 13, 22 y 23 del art. 149.1 de la 
Constitución. Resumidamente, le parece:
(i)  Que la regulación de los deberes de los agricultores del Campo de Cartagena 
establecidas en la ley constituye un deber básico para el ejercicio del derecho de 
propiedad cuya regulación correspondería al Estado de acuerdo con el art. 149.1.1 CE. 
Además, los preceptos impugnados, y a diferencia de lo resuelto en la STC 37/1987 (Ley 
de reforma agraria de Andalucía) se sitúan en el ámbito civil, lo que hace que vulneren el 
art. 149.1.8 CE.
(ii)  La importancia de la agricultura para la economía nacional, avalada por un 
informe que aporta y que cifra su contribución al producto interior bruto en el 10,6 
por 100 y al empleo en un 14,2 por 100, justifica la aplicación del título del art. 149.1.13 
CE y la necesaria planificación estatal de esta actividad económica. En concreto, ha de 
considerarse básico el Decreto 693/1972, de 9 de marzo, por el que se declaran de alto 
interés nacional las actuaciones del Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario 
(IRYDA) en el Campo de Cartagena, a pesar de su carácter preconstitucional.
(iii)  También es de competencia estatal la planificación hidrológica, ex art. 149.1.22 
CE,  de  acuerdo  con  la  jurisprudencia  constitucional  (cita  la  STC  36/2013),  como 
instrumento  de  integración  y  coordinación  de  políticas  sectoriales  de  distintas 
administraciones. A tal efecto, el plan hidrológico de la demarcación hidrográfica del 
Segura (anexo X del Real Decreto 1/2016) prevé asignaciones hasta 2021 de usos de 
agua para regadío para la zona afectada por la ley recurrida (Campo de Cartagena). 
Finalmente, el art. 132.2 CE prevé la titularidad estatal del dominio público marítimo-
terrestre, en que se integra el Mar Menor, y aunque no sea un título competencial 
(STC 149/1991), del mencionado precepto deriva la obligación del Estado de preservar 
sus características propias y equilibrios naturales en esa zona. En ejercicio de estas 
competencias el Estado ha reiterado el carácter básico y la importancia para la economía 
nacional de la agricultura del Campo de Cartagena.
(iv)  Finalmente, y aun dentro de esta primera parte, el recurso argumenta que la ley 
vulnera los derechos a la propiedad (art. 33 CE) y libre empresa (art. 38 CE), así como el 
artículo 1 del Protocolo núm. 1 al Convenio europeo para la protección de los derechos 
humanos y de las libertades fundamentales (CEDH), que puede incluir las «legítimas 
expectativas» contra «injerencias arbitrarias» de los poderes públicos, de acuerdo con la 
jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que cita. La necesidad de 
previsión legal, finalidad legítima y justo equilibrio entre las exigencias del interés general 
y la salvaguarda del derecho a la propiedad que exige la jurisprudencia del Tribunal  e
Europeo de Derechos Humanos coinciden con los límites que la Constitución impone  bo
para  las  restricciones  de  cualquier  derecho  constitucional:  que  son  el  respeto  al  025ww
ctroenst ejuniicdioo se sceanracicatle dríeslt iacorts.  5y3 .s1u CceEs iyv osso bdree  tioddoon eeild pardin, cnipeicoe dseid apdro pyo prcroiopnoarlcidioanda, lcidoand  seuns 
slimenittaidcoio ensetsr icat ola  (accittaiv liadsa dS aSgTrCíc o6l6a/ 1q9u9e5 la y l e1y4 /c2o0n0ti3e)n. eU.nos requisitos que no cumplen las
b)  Una  vez  efectuada  la  anterior  exposición  general,  el  escrito  desciende  a 
continuación a justificar la inconstitucionalidad de cada uno de los preceptos recurridos, 
afirmando con carácter general que la Ley 3/2020 «rompe absolutamente el equilibrio 
entre desarrollo social y económico y protección del medio ambiente» convirtiendo en 
«imposible» la actividad económica que es la agricultura en las zonas afectadas, sin dar 
además alternativa alguna a los perjudicados.
(i)  Comienza con la delimitación del ámbito de aplicación de la ley efectuada en el 
art. 2.2 y en el anexo I. Según el citado art. 2.2:
«A efectos de la aplicación de las medidas previstas en los artículos 17, 20 y 24, el 
capítulo  V,  la  sección  1  del  capítulo  VI,  la  disposición  adicional  segunda  y  las 
disposiciones transitorias tercera y cuarta, se diferencian dos zonas, zona 1 y zona 2, 
cuya delimitación se lleva a cabo en el anexo I.»
Y el anexo I contiene un plano que delimita las mencionadas zonas 1 y 2.
El  recurso  califica  de  «arbitraria»  la  delimitación  de  la  zona  1  efectuada  en  el 
precepto y anexo impugnados, pues a pesar de que el preámbulo justifica su delimitación 
por su «cercanía con el Mar Menor», lo cierto es que tal y como luego es delimitado la 
anchura y distancia al Mar Menor de esta zona varían extraordinariamente. Se vulnera 
con ello el art. 9.3 de la Constitución.
(ii)  Impugnan a continuación el art. 15, que regula el plan de ordenación territorial 
de la cuenca vertiente del Mar Menor en los siguientes términos:
«Artículo 15.  Plan de ordenación territorial de la cuenca vertiente del Mar Menor.
1.  En el plazo de tres años desde la entrada en vigor de esta ley, se deberá aprobar 
con carácter definitivo el plan de ordenación territorial de la cuenca vertiente del Mar 
Menor, de acuerdo con las disposiciones del título II de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, 
de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia.
2.  El ámbito territorial de este instrumento será la cuenca vertiente del Mar Menor 
(zonas 1 y 2), tal como viene definida en el anexo I, así como La Manga del Mar Menor.
Los objetivos específicos de este plan, serán:
a)  Adaptación  de  los  usos  agrícolas  a  usos  de  carácter  sostenible,  forestal  y 
turístico, y control de la densidad ganadera.
b)  Establecimiento de un corredor ecológico alrededor del Mar Menor con objeto de 
actuar de filtro natural ecosostenible, y de función retenedora de agua en caso de 
episodios  de  precipitación  de  carácter  intenso,  atendiendo  al  mantenimiento  de  la 
conectividad ecológica del Mar Menor y su entorno, identificando terrenos forestales o 
con presencia de hábitats naturales, así como aquellos espacios que deban recuperar 
esa  funcionalidad  incorporando  la  red  de  vías  pecuarias.  Además  se  revisará  la 
idoneidad actual de los suelos sin desarrollar y sus condiciones de inundabilidad.
c)  Actuaciones estratégicas y estructurantes, para cumplir el objetivo de protección 
del Mar Menor.
d)  Regular la densidad urbanística de los usos residenciales en el entorno del Mar 
Menor.
e)  Impedir  la  conurbación  del  anillo  lagunar  evitando  la  urbanización  de  los 
intersticios, los cuales se dedicarán a espacios de carácter ecológico o forestal.
f)  Mejorar la calidad urbana en las áreas construidas recualificando los espacios  e.e
turísticos. b
g)  Regulación de usos del suelo para su compatibilidad. 025ww
hi) )  RPergoutelaccciióónn  ddee  ususoeslo es np osur esluoss  vcaolno rperso etescpceiocnífeicso se.speciales.
kj))   RReasctiroicncaiólinza cra lau taeclacre dseib uilisdoasd  eyn m souveilloidsa qdu.e presenten riesgos.
l)  Favorecer la creación de equipamientos hoteleros y turísticos y oferta de servicios 
para rebajar la estacionalidad de la demanda.
m)  Introducción de consideraciones de carácter paisajístico.
n)  Mitigación y adaptación al cambio climático.
No obstante, para la zona 2, se podrán exceptuar las directrices relacionadas con los 
objetivos b), d), e), f), g), k) y l).»
Para los recurrentes, el contenido del plan previsto en este precepto «carece de todo 
sentido», pues por un lado el art. 50 permite ciertos cultivos en la zona 1 y por otro este 
art. 15 ordena la conversión de usos agrícolas en otros de carácter sostenible, forestal o 
turístico. Exige además «elevadísimas inversiones» que carecen igualmente de sentido 
si en un plazo de tres años deben suprimirse usos agrícolas. Afirma además que de 
conformidad  con  los  informes  periciales  que  adjunta  existían  «alternativas  más 
moderadas»  para  evitar  la  aportación  de  nutrientes  al  Mar  Menor,  como  «imponer 
correctas prácticas agrícolas» que ajusten el uso de fertilizantes a las necesidades de los 
cultivos de modo que no se produzcan sobrantes que viertan sobre el Mar Menor.
(iii)  Cuestionan a continuación la preferencia de los cultivos de secano sobre todos 
los demás y en particular sobre los de regadío establecida en el art. 27, en los siguientes 
términos:
«Artículo 27.  Sistemas de cultivos.
1.  Con la finalidad de reducir el impacto causado por los nutrientes de origen 
agrario y su potencial afección, directa o indirecta, a los espacios protegidos existentes 
en el Mar Menor y su entorno, se promoverá la progresiva transformación de la actividad 
agrícola de la cuenca del Mar Menor de acuerdo a criterios técnicos (tipología de suelo, 
disponibilidad y calidad del agua, pendiente del terreno, niveles piezométricos), con la 
finalidad de implantar una agricultura sostenible:
a)  Cultivos de secano.
b)  Adopción de sistemas de cultivo en superficie confinada con recirculación de 
nutrientes.
c)  Agricultura sostenible, y de precisión.
2.  Para acelerar este cambio en el modelo productivo de la cuenca, el órgano 
competente  habilitará  ayudas  dirigidas,  especialmente,  a  apostar  por  la  agricultura 
sostenible, y de precisión, definidas estas últimas, en el artículo 50.1 de la ley.»
Según el escrito de interposición, esta preferencia es contraria a la planificación 
estatal que prevé recursos hídricos para los regadíos del Campo de Cartagena. Además, 
«no tiene en cuenta […] el importante papel que el regadío tiene como sumidero de 
CO » y por tanto como herramienta de lucha contra el cambio climático, ni la «mayor 
2
potencialidad de transferencia de nutrientes, sedimentos y residuos» de los cultivos de 
secano. La priorización de cultivos establecida «no encuentra» además «justificación 
técnica», debiéndose optar e su lugar por las «correctas prácticas agrícolas» para cada 
tipo de cultivo. Por último, no toma en cuenta que la transición del regadío al secano 
conlleva graves impactos socioeconómicos sin que ofrezca garantías de éxito en su 
finalidad de protección medioambiental. Todo ello, apreciado en los informes periciales 
que se adjuntan, supone vulnerar el contenido esencial del derecho de propiedad y de la  es
libertad de empresa. bo
(iv)  Estos mismos vicios de inconstitucionalidad son predicables del art. 28, que es 
además contrario al art. 24.1 de la Ley de costas (LC). Dice este artículo:
«Artículo 28.  Nuevos cultivos o regadíos.
1.  En las zonas 1 y 2 se prohíben las transformaciones de terrenos de secano a 
regadío, no amparadas por un derecho de aprovechamiento de aguas obtenido con 
anterioridad a la publicación de la presente ley.
2.  En los terrenos que no tengan consideración de monte, la creación de nuevas 
superficies  de  cultivo  de  secano,  o  ampliación  de  las  existentes,  queda  sujeta  a 
autorización de la consejería competente para el control de la contaminación por nitratos, 
que tendrá por objeto comprobar el cumplimiento de lo establecido en esta ley y el 
programa de actuación aplicable.»
Según los recurrentes, la autorización administrativa para crear o ampliar superficies 
de cultivo de secano del apartado 2 es contraria al art. 24.1 LC, que prevé la posibilidad 
de realizar cultivos en los terrenos comprendidos en la servidumbre de protección del 
dominio público marítimo-terrestre «sin necesidad de autorización» administrativa.
(v)  El art. 29, que limita la actividad agrícola y el uso de fertilizantes y otros 
productos en una zona de 1500 metros desde el límite interior del Mar Menor, que 
pueden  además  ampliarse  por  el  plan  territorial,  incurre  en  los  mismos  vicios  de 
arbitrariedad y vulneración de los arts. 33 y 38 CE. Dice el precepto:
«Artículo 29.  Limitación de la actividad agrícola en terrenos próximos al dominio público 
marítimo-terrestre.
1.  Para  evitar  la  contaminación  por  nutrientes  de  origen  agrario  y  facilitar  la 
consecución de los fines previstos en el artículo 3 de esta ley, la actividad agrícola en las 
áreas que se encuentren a menos de 1500 metros del límite interior de la ribera del Mar 
Menor estará sujeta a las limitaciones y condiciones establecidas en los apartados 
siguientes.
2.  Queda prohibida la aplicación de todo tipo de fertilizantes, estiércoles o abonado 
en verde en las citadas áreas, con excepción de los cultivos de agricultura ecológica, 
sostenible y de precisión que se encuentren a más de 500 metros de la costa y cumplan 
las limitaciones y condiciones establecidas en los apartados siguientes.
3.  En las parcelas cultivadas ubicadas total o parcialmente dentro de la citada franja 
de 1500 metros, la reserva de suelo prevista en el artículo 37 será del 20 por 100 de la 
superficie de cada explotación y deberá destinarse a alguna de las actuaciones previstas 
en las letras a), b), g) y h) de su apartado 2, o a la creación de espacios forestales, no 
siendo de aplicación lo previsto en los apartados 3 y 4 de dicho artículo 37.
No  obstante,  para  el  cumplimiento  de  esta  obligación  los  titulares  de  las 
explotaciones podrán adscribir terrenos colindantes situados a menos de 500 metros de 
la ribera que representen hasta un 15 por 100 de su parcela de cultivo.
La opción de agrupamiento prevista en el apartado 5 del artículo 37 no estará 
limitada  a  explotaciones  de  superficie  inferior  a  2  hectáreas,  siempre  que  dicho 
agrupamiento permita una organización más racional de las parcelas o contribuya a la 
conformación del corredor ecológico previsto en el artículo 15.2 b).
4.  En ningún caso se admitirá en las áreas situadas a menos de 1500 metros del 
Mar Menor: s
a)  El uso de fertilizantes químicos, estiércoles no compostados o abono en verde. w.b
b)  La fertilización superior a 170 kg/N/ha/año. 025ww
consco) lidEald ocsu ldtiev oa pdroev ercehgaamdíioe ntdoe  dea qaugeulalass,  epna lracse lqaus e qsuee c onmo prcuueebnete qnu ec osuns  dperárecctihcoass 
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intensas.
d)  La instalación de nuevos invernaderos y la ampliación de los existentes.
5.  Para el cultivo de parcelas total o parcialmente ubicadas a menos de 1500 
metros del Mar Menor será precisa la comunicación previa a la consejería competente en 
materia de control de la contaminación por nitratos, acompañando una memoria suscrita 
por técnico competente que justifique el cumplimiento de lo dispuesto en los apartados 
anteriores y el resto de la normativa aplicable.
Tras la presentación de la comunicación, el titular de la explotación podrá llevar a 
cabo las actuaciones previstas en la memoria sin esperar respuesta administrativa.
En el caso de las adscripciones y los agrupamientos previstos en los párrafos 
segundo y tercero del apartado 3, los interesados deberán presentar un proyecto técnico 
comprensivo de la ubicación de los terrenos y las actuaciones a realizar en ellos, a 
efectos de evaluar su idoneidad. Asimismo, deberá acreditarse la disponibilidad de las 
superficies  adscritas  situadas  en  parcelas  ajenas  y,  en  su  caso,  el  acuerdo  de 
agrupación.
6.  El plan de ordenación territorial previsto en el artículo 15 y el programa de 
actuación  previsto  en  el  artículo  54  podrán  ampliar  las  áreas  sometidas  a  las 
restricciones de la actividad agrícola previstas en este artículo, así como establecer 
nuevos límites y condiciones. No obstante, la obligación establecida en el apartado 3 no 
podrá ser en ningún caso superior al 20 por 100.»
Según los recurrentes «si la finalidad de la ley es evitar el arrastre de nutrientes, no 
se entiende» el trato de favor a la agricultura ecológica, a la que se permite el uso de 
fertilizantes  (apartado  2).  Las  limitaciones  contenidas  en  el  precepto  son,  además, 
contrarias a los derechos de propiedad y libre empresa, por desproporcionadas. Y 
finalmente, les parece que se impone a los propietarios «una expropiación en toda regla» 
al obligarles a dotar un 20 por 100 de la superficie de la explotación para crear a su costa 
espacios forestales (apartado 6).
(vi)  Idénticos reproches dirigen a los arts. 36 y 37, al imponer a los propietarios 
estructuras  vegetales  de  conservación  y  fajas  de  vegetación  a  su  costa.  Son 
imposiciones que vulneran el principio de proporcionalidad por no estar «justificadas» ni 
ser «entendibles», existiendo en cambio otras medidas «más efectivas» de acuerdo con 
lo razonado en los informes periciales que acompaña. El tenor de estos preceptos es el 
siguiente:
«Artículo 36.  Obligación de implantación de estructuras vegetales de conservación y 
fajas de vegetación.
1.  Las explotaciones agrícolas que incluyan tierras de cultivo bajo sistemas de 
regadío, deberán establecer en ellas estructuras vegetales de conservación destinadas a 
la retención y regulación de aguas, control de escorrentías, absorción de nutrientes y 
protección frente a la erosión del suelo.
Estas consistirán en estructuras de barrera, así como agrupaciones de vegetación 
autóctona en las zonas no productivas o marginales de las explotaciones, o áreas 
destinadas a este fin.
El titular de la explotación deberá realizar las labores de mantenimiento de las 
estructuras y elementos mencionados en este artículo.
2.  El anexo III establece las normas técnicas que deben seguirse para el diseño de 
las estructuras vegetales mencionadas. s
La  descripción  de  las  estructuras  vegetales  de  conservación,  así  como  su  oe.
musena  ntré3etec.a nnliicicAmeonni etc enmostmo od,dp edief eiltcaeba neicmtneiop .cnlaoennsts astcauirsó tenan nd ceui nalaales sm e eesnmtr uolacrsitau  mrdaiess  mvdeiasgsee,ñ tsoae leyrsá m  doaebn lcitgeoanntisomeriiraev naltaco i,óp nsreu, ssoec cnriuttaaac npiódonor    2021-10025n https://www.
de una declaración responsable ante la consejería competente para el control de la
contaminación por nitratos, acompañando la memoria de diseño y mantenimiento de las 
estructuras.
Tras la presentación de la declaración responsable, el titular de la explotación deberá 
llevar a cabo las actuaciones previstas en la memoria, en el plazo máximo de tres meses 
desde su presentación, sin esperar una respuesta administrativa y sin perjuicio de las 
labores de mantenimiento posterior.
Se  podrá  en  cualquier  momento  requerir  al  titular  de  la  explotación  para  que 
complete o modifique la memoria o realice las actuaciones que sean precisas, en el caso 
de que la memoria resulte incompleta o defectuosa, o cuando las estructuras vegetales 
no cumplan adecuadamente las determinaciones del anexo III.
4.  Las explotaciones agrícolas que incluyan tierras de cultivo bajo sistemas de 
secano  deberán  establecer  en  ellas  fajas  de  vegetación  destinadas  al  control  de 
escorrentías, absorción de nutrientes y protección frente a la erosión del suelo.
Las fajas vegetales se instalarán perimetralmente (aguas arriba y aguas abajo de la 
explotación)  con  una  anchura  mínima  de  un  metro  para  pendientes  inferiores  al  2 
por 100 y de dos metros para pendientes superiores. Se emplearán especies poco 
exigentes  en  agua  y  con  sistemas  radiculares  profundos.  Las  fajas  se  formarán 
principalmente por vegetación natural. Este espacio no podrá labrarse en ningún caso, y 
se mantendrá en buen estado, garantizando en todo momento su finalidad. Si se dispone 
de ribazos, taludes o márgenes, tales lugares serán adecuados para la colocación de 
estas estructuras.
Quedan  exentas  de  la  obligación  de  establecer  fajas  de  vegetación  aquellas 
unidades  de  cultivo  de  secano  que  cuenten  con  sistemas  de  abancalamiento  o 
aterrazado.»
«Artículo 37.  Superficies de retención de nutrientes.
1.  Será obligatorio destinar el 5 por 100 de la superficie de cada explotación 
agrícola situada en la zona 1 y 2 a sistemas de retención de nutrientes con objeto de 
reducir la contaminación difusa.
2.  Para el cumplimiento de esta obligación, se considera que una superficie se 
destina a sistemas de retención de nutrientes en los siguientes casos:
a)  Superficies  destinadas  a  estructuras  vegetales  de  conservación  y  fajas  de 
vegetación a que se refiere el artículo anterior.
b)  Filtros verdes destinados a la eliminación de los nutrientes.
c)  Superficies destinadas a la recuperación y revegetación con especies autóctonas 
de infraestructuras hidráulicas (taludes de embalses y tuberías de conducción).
d)  Superficies destinadas a la recuperación y revegetación con especies autóctonas 
de la red de drenaje, tanto natural (cauces, ramblas) como artificial (canales, drenes y 
colectores).
e)  Superficies destinadas a la recuperación y revegetación de especies autóctonas 
de los linderos de caminos.
f)  Otras superficies destinadas a la recuperación y revegetación con especies.
g)  Superficies destinadas a la construcción de charcas y humedales.
h)  Superficies destinadas a biorreactores.
i)  Cubiertas vegetales.
3.  Aquellas explotaciones que dispongan de embalse de recogida de escorrentías  s
podrán computar como sistema de retención de nutrientes toda la superficie que drena  oe.
ieinnnvv eed4rrinnc. haaoddE eeenrrmoo sseb .la als ceaq.suoe  sdee  rreeficeorgei deal  adretí cauglou a4 1d, es ec ucboimerptausta rpál álsat icsausp eirmficpieer mtoetaalb ldees  ldoes   2021-10025n https://www.
5.  Para cumplir la obligación impuesta en este artículo, las explotaciones agrícolas
de superficie inferior a dos hectáreas pueden agruparse con otras colindantes, de modo  Bc
que el porcentaje de superficie de retención de nutrientes se compute sobre la totalidad 
de la superficie agrupada. En tal caso:
a)  El acuerdo de agrupación deberá constar por escrito, y se debe comunicar a la 
consejería competente para el control de la contaminación por nitratos.
b)  Las  unidades  de  cultivo  de  dos  o  más  hectáreas  que  formen  parte  de  la 
agrupación, no pueden destinar menos del 5 por 100 de su superficie a sistemas de 
retención de nutrientes.
6.  Quedan exentas de la obligación impuesta en este artículo aquellas unidades de 
cultivo de regadío al aire libre o invernaderos cuya superficie no supere 0,5 ha., así como 
las explotaciones agrícolas de secano, cualquiera que sea su superficie que cuenten con 
sistemas de abancalamiento o aterrazado.»
Aducen  los  recurrentes  que  las  estructuras  vegetales  de  conservación  no  son 
idóneas para conseguir el objetivo propuesto ni proporcionales en sentido estricto, pues 
imponen una carga desproporcionada a los propietarios y su solamente reducen el 25 
por 100 de las escorrentías, disminuyendo su efecto notablemente en terrenos con 
pendiente escasa, como ocurre mayoritariamente en la zona afectada.
(vii)  El art. 38 impone al propietario seguir las curvas de nivel del terreno. Dice:
«Artículo 38.  Prevención de la erosión y conservación del suelo.
1.  Todas  las  operaciones  de  cultivo,  incluyendo  la  preparación  del  terreno  y 
plantación o siembra, seguirán las curvas de nivel según la orografía del terreno.
En la zona 2, en vaguadas, divisorias de aguas, límites de parcelas o cuando no 
existan evidencias de erosión o escorrentías, el cultivo se podrá apartar de las curvas de 
nivel para facilitar el laboreo. En tales casos, podrá ser necesario aplicar medidas 
complementarias de conservación de suelos que permitan la previsión y control de los 
procesos erosivos y de escorrentías.
El programa de actuación de la zona vulnerable a la contaminación por nitratos del 
Campo de Cartagena establecerá criterios técnicos aplicables para la prevención de 
escorrentías  e  inundaciones  y  lucha  contra  la  erosión  en  la  ejecución  de  estas 
actuaciones, fomentando la horizontalidad del suelo de cultivo.
2.  Quedan  exentos  de  la  aplicación  de  estas  actuaciones  los  invernaderos  y 
plantaciones leñosas en riego localizado, ya establecidas a la entrada en vigor de esta 
ley, cuando tiendan al no laboreo o dispongan de cubiertas vegetales permanentes, y 
siempre que no existan evidencias de procesos de erosión que demanden la aplicación 
de técnicas de conservación de suelos. Asimismo, quedarán exentas de las mismas 
obligaciones aquellas unidades de cultivo de regadío al aire libre o invernaderos cuya 
superficie  no  supere  los  0,5  ha.,  así  como  las  explotaciones  agrícolas  de  secano, 
cualquiera  que  sea  su  superficie  que  cuenten  con  sistemas  de  abancalamiento  o 
aterrazado.
3.  En el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la presente ley, el 
organismo competente elaborará un programa de actuaciones conducente a establecer 
medidas de carácter técnico, al objeto de mantener y conservar los suelos y evitar 
fenómenos de erosión de los mismos.»
Sostienen los recurrentes que la medida no cumple el juicio de idoneidad, ya que la 
realización del laboreo «no consigue una reducción de las escorrentías» y puede incluso  e.e
ser «perjudicial», como demuestran los informes periciales. Y tampoco cumple el juicio  b
de  necesidad  ya  que  existen  alternativas  menos  restrictivas  y  más  eficaces,  como  025ww
f«inp,o teenl cjiuairc ieol  sdiset epmroap doer cdiorennaalidjea»d,  deen a csueenrtdidoo c oens tlroicst om ipsmoroqsu ein fnoorm  dees.r iYvá nnod ossuep ecrala, reons 
beneficios según lo razonado, en cambio «imposibilita» la actividad agrícola.
(viii)  El art. 39, que prohíbe más de dos ciclos de cultivo anuales, tampoco es 
conforme con los arts. 33 y 38 CE. Dice este precepto:
«Artículo 39.  Limitación de los ciclos de cultivo.
1.  Al objeto de mejorar la estructura y capacidad biológica del suelo, se fomentará 
la implantación de las técnicas de rotación de los cultivos.
2.  Con la finalidad de reducir los volúmenes de agua, productos fertilizantes y 
fitosanitarios  empleados,  queda  prohibido  establecer  más  de  dos  ciclos  de  cultivo 
anuales en una misma parcela agrícola, a excepción de cultivos hortícolas de hojas de 
ciclo inferior a cuarenta y cinco días, para los que solo se permitirán como máximo tres 
ciclos anuales. La fecha de siembra o trasplante y el inicio de la recolección deben 
anotarse en el cuaderno de explotación.»
Se trata de una restricción «intensa», adoptada «sin compensación alguna» y «sin 
justificación técnica y ningún tipo de argumentación» sobre la idoneidad de la medida. 
Existen, a juicio de los recurrentes, alternativas menos restrictivas y más eficaces desde 
el punto de vista técnico, como las «correctas prácticas agrícolas», tal y como resulta de 
los informes periciales.
(ix)  El  art.  40,  que  prohíbe  o  restringe  desproporcionadamente  el  uso  de 
fertilizantes, es objeto de idénticos reproches. Dice este precepto:
«Artículo 40.  Limitaciones en el uso de fertilizantes minerales.
Para  favorecer  la  sincronización  entre  la  oferta  de  nutrientes,  especialmente 
nitrógeno, y la demanda por parte de los cultivos, y para mejorar la eficiencia en el uso 
de  los  distintos  fertilizantes  y  minimizar  la  lixiviación,  se  imponen  las  siguientes 
obligaciones:
1.  Los fertilizantes nitrogenados se emplearán exclusivamente bajo prescripción 
técnica reflejándose en el cuaderno de campo para que se pueda seguir la trazabilidad 
entre facturas y prescripciones avalado por el operador agroambiental. El programa de 
actuación de la zona vulnerable a la contaminación por nitratos del Campo de Cartagena 
establecerá las condiciones de aplicación.
2.  Se prohíbe en todo caso el uso de urea y de todos aquellos fertilizantes que 
presenten nitrógeno en forma ureica.
3.  El  fertilizante  nitrato  amónico  (N>32  por  100)  podrá  emplearse  única  y 
exclusivamente bajo supervisión técnica reflejándose en el cuaderno de campo para que 
se pueda seguir la trazabilidad entre facturas y prescripciones avalado por el operador 
agroambiental y siempre que el estado hídrico del suelo sea monitorizado de tal forma 
que se optimice el agua de riego aplicada al cultivo, y se minimice el lixiviado en 
profundidad. En ningún caso se permitirá su aplicación en cultivos hortícolas en el último 
tercio de su ciclo de cultivo.
4.  Queda prohibido en todo caso la aplicación de abonado mineral de fondo, que 
contenga nitrógeno.
5.  Será obligatorio realizar el cálculo del balance de nitrógeno, de conformidad con 
el programa de actuación aplicable, y con el Código de Buenas Prácticas Agrarias de la 
Región de Murcia mientras resulte de aplicación obligatoria.
6.  El coeficiente de extracción máximo de los cultivos establecidos en el programa 
de actuación vigente será el más restrictivo del intervalo. e.
7.  Con el fin de mejorar la eficiencia de la absorción de los nutrientes y minimizar su  w.b
pérdida por lixiviación o emisión, se aplicarán medidas que garanticen el buen estado del  025ww
bmaicsreo bdieo mmaic rdoeol rsguaenlios,m coosm oo a lbao anpaldicoa ceinó nv edred ea.b Eoln raedgois otrrog áenni ceol ,c puraoddeurcntoo sd efe crtailmizpaon teses raá 
opbolri geal tóorrgioa.n Loa c oamplpiceatceinótne .de medidas diferentes a las descritas tendrá que ser validada
8.  Para valores de nitratos (nitratos al inicio del cultivo) en el suelo superiores a 100 
mg/kg suelo se aplicará un factor de agotamiento superior al 40 por 100.
9.  Para evitar la acumulación de elementos nutritivos, se prohíbe la aplicación de 
fertilizantes minerales que contengan fósforo cuando el nivel de P Olsen en suelo sea 
superior a 120 mg/kg suelo.»
Para los recurrentes esta prohibición o intensa restricción del uso de fertilizantes, 
legales en España, no cumple con los juicios de necesidad y proporcionalidad estricta, 
pues según se razona en los informe periciales existen medidas más eficaces y menos 
restrictivas, «como fomentar las buenas prácticas de cultivo mediante el uso de las 
cantidades de fertilizante estrictamente necesarias y el establecimiento de un correcto 
drenaje superficial en las explotaciones». Perjudica además gravemente a la agricultura, 
por lo que no cumple el juicio de idoneidad en sentido estricto.
(x)  Tampoco cumple con el canon de la proporcionalidad el art. 44, que impone 
obligaciones derivadas del abandono de cultivos, en los siguientes términos:
«Artículo 44.  Abandono de cultivos.
1.  En los casos en que el terreno deje de cultivarse por plazo superior a un año, se 
debe evitar el suelo desnudo, implantando una cubierta vegetal natural o espontánea.
2.  Cuando el abandono del cultivo tenga carácter definitivo, se deben realizar los 
trabajos necesarios para restituir el terreno a un estado natural, de acuerdo con lo 
previsto en el artículo 33.3. De esta obligación responden solidariamente el titular de la 
explotación y el propietario del terreno.»
Según  el  recurso,  el  propio  legislador,  después  de  haber  incentivado  durante 
décadas el cultivo en el Campo de Cartagena, ahora, al imponer intensas restricciones al 
ejercicio  de  esa  misma  actividad,  fomenta  su  abandono,  lo  que  de  por  sí  ha  de 
incrementar los efectos del cambio climático en términos de mayor desertización y menor 
captación de CO2, y lo hace imponiendo además «importantes gastos» al propietario y 
sin fijar un periodo transitorio. Vulnera con ello el principio de proporcionalidad.
(xi)  Los arts. 50 a 54 intensifican las restricciones a la agricultura en la zona 1, en 
los siguientes términos:
«Artículo 50.  Tipos de cultivo admisibles en la zona 1.
1.  En la zona 1 solo se permite la agricultura sostenible, y de precisión.
Se entiende por agricultura sostenible, y de precisión, la agricultura que emplea el 
mínimo de nutrientes y es capaz de sincronizar su disponibilidad con la absorción por los 
cultivos. La agricultura sostenible, y de precisión, mejoran la microbiología del suelo y 
minimizan  los  riesgos  de  lixiviación  de  nutrientes  y  emisión  de  gases  de  efecto 
invernadero.
A efectos de esta ley, se consideran agricultura sostenible, y de precisión, aquellas 
que cumplen con las exigencias impuestas en las secciones primera y segunda de este 
capítulo.
2.  Todos los cultivos de la zona 1 deberán cumplir las precisiones de este artículo y 
las limitaciones establecidas en los artículos siguientes.»
«Artículo 51.  Limitaciones adicionales relativas al ciclo de cultivo.
1.  Según la profundidad radicular y manejo del cultivo, cabe agrupar los tipos de  bo
cultivos en dos grupos, de acuerdo con la siguiente tabla: 025ww
Grupo 1 Grupo 2
Ajo. Guisantes.
Apio. Habas.
Grupo 1 Grupo 2
Hortalizas del género Brassica. Judías.
Hortalizas de hoja. Melón.
Hierbas aromáticas (perejil, hojas apio, cilantro, eneldo, albahaca). Pepino.
Maíz dulce. Pimiento.
Cebolla. Tomate.
Puerro. Zanahoria.
– Remolacha.
– Alcachofa.
– Sandía.
– Patata.
2.  En la zona 1 se podrán realizar como máximo dos ciclos de cultivo anuales; y de 
ellos, solo podrá realizarse como máximo un ciclo de cultivo anual de las especies del 
grupo 1.
3.  Queda prohibido realizar dos ciclos de cultivo consecutivos de especies del 
grupo 1, debiendo alternarse su cultivo con otras especies del grupo 2, con el objetivo de 
captar excedentes de nitrógeno de niveles más profundos del suelo y limitar el riesgo 
potencial de lixiviación.
Se excluyen de esta prohibición las especies del grupo 1 de ciclo inferior a cuarenta y 
cinco días, en las que además se permite realizar dos ciclos de cultivo anuales.
4.  El resto de especies no incluidas en la tabla anterior, se adscribirán al grupo 1 
o 2 en función de su profundidad radicular y manejo del cultivo.
El cultivo en la zona 1 de otras especies no incluidas en la tabla anterior, debe ser 
previamente comunicado a la consejería competente para el control de la contaminación 
por nitratos.
5.  La fecha de siembra o trasplante y el inicio de la recolección deben quedar 
anotados en el cuaderno de explotación.
6.  En los regadíos, si en los meses de otoño e invierno no se realiza el cultivo 
principal, el productor realizará un cultivo de cobertera a base de gramíneas u otras 
especies captadoras, con la finalidad de reducir la erosión en el caso de lluvias, y captar 
nutrientes de capas más profundas. Este cultivo será enterrado como abono verde. La 
medida se aplicará cuando el periodo de tiempo de suelo desnudo sea superior a dos 
meses, y podrá ser sustituida por la realización de estructuras de retención de agua, 
como los acaballonamientos, y se garantice el crecimiento de vegetación natural o 
espontánea. La medida no será de aplicación en invernaderos.»
«Artículo 52.  Limitaciones adicionales relativas a la fertilización.
1.  En las explotaciones agrícolas situadas en la zona 1 se prohíbe la aplicación 
directa de purines, sin haber sido previamente tratados en una instalación de tratamiento 
autorizada.
2.  Solo se permitirá la aplicación de otros estiércoles compostados y enmiendas 
orgánicas bajo técnicas y cantidades especificadas en el código de buenas prácticas  e.e
agrarias. b
3.  Queda  prohibida  la  aplicación  de  abonado  mineral  de  fondo  a  base  de  025ww
nitrógeno.»
«Artículo 53.  Limitaciones adicionales relativas al riego.
1.  Será obligatoria la instalación de sensores de humedad, tensiómetros o cualquier 
otro dispositivo, así como su utilización sistemática en la programación del riego para 
que sirva de apoyo para una gestión eficiente del agua en todo el perfil de suelo afectado 
por el riego. Se exceptúan las explotaciones de regadío de superficie inferior a 0,5 ha.
2.  Queda prohibido el empleo de goteros, en cultivos hortícolas, con caudales 
unitarios superiores a 2,2 l/h.»
«Artículo 54.  Adopción de medidas adicionales en el programa de actuación.
En el programa de actuación aplicable a la zona vulnerable a la contaminación por 
nitratos del Campo de Cartagena, se podrán establecer medidas adicionales exigibles en 
la zona 1, tales como:
a)  Reducción  del  coeficiente  de  extracción  de  los  cultivos  establecidos  en  el 
programa de actuación por debajo del valor más restrictivo.
b)  Incentivo de las rotaciones de cultivos con especies captadoras de nitrógeno con 
sistemas radiculares profundos y favorecer el abonado verde.
c)  Cambio de cultivos hacia especies perennes.
d)  Prohibición de cultivos sensibles a la lixiviación de nutrientes.
e)  Extensión del cultivo en sustrato confinado.
f)  Incentivos a la agricultura sostenible.
g)  Forestación de tierras agrícolas.
h)  Realización de terrazas y/o bancales.
i)  Trituración de restos vegetales para enterrado o mulching.
j)  Implementación de técnicas de monitorización de nutrientes a tiempo real.»
A los recurrentes les parece «razonable que se apliquen medidas más restrictivas o 
específicas en las zonas que se consideran clave para la recuperación del Mar Menor»; 
y les parece igualmente que el objetivo de protección medioambiental «es deseable y 
compartido». Pero las concretas restricciones impuestas y la zona sobre la que recaen 
les parecen desproporcionadas y arbitrarias. Afectan a fincas que distan hasta 12 
kilómetros  del  Mar  Menor,  e  incluyen  la  prohibición  de  toda  agricultura  salvo  la 
sostenible y de precisión, la limitación más intensa de los ciclos de cultivo (un solo ciclo 
anual de las especies del grupo 1), y la introducción de mayores restricciones a la 
fertilización y riego. Ello supone exigir «notables inversiones» a los propietarios, de 
modo  que  «es  de  esperar»  que  las  empresas  agrícolas  prioricen  y  trasladen  su 
actividad a otras zonas con menos restricciones, pero por unas medidas que «no están 
suficientemente avaladas con datos técnicos que cuantifiquen su eficacia y garanticen 
la idoneidad de su localización». En definitiva se produce con ello un «cambio de 
modelo  productivo»  sin  ayudas  ni  compensación  de  ningún  tipo  y  una  auténtica 
«expropiación sin indemnización» de los empresarios agrícolas que llega a «anular la 
vertiente individual» del derecho de propiedad contraviniendo con ello su contenido 
esencial (STC 37/1987).
(xii)  El recurso se extiende «sobre la base de la misma argumentación» a las 
infracciones y sanciones tipificadas en los siguientes apartados de los arts. 81 y 83:
«Artículo 81.  Infracciones.
[…] bo
med2id. asC aognrsatritiausy eenx igiinbflreasc ceino nlae sz onaad m1 iyn i2s:t[r…ati]vas  leves,  por  incumplimiento  de  las  2021-10025n https://ww
de cdo)n seNrov arceiaólniz.ar las labores adecuadas de mantenimiento de las estructuras vegetales  BOE-A-cable e
e)  En el caso de cultivos de secano, no implantar fajas de vegetación o hacerlo de 
forma contraria a lo establecido en esta ley.
f)  No aplicar medidas que garanticen el buen estado del microbioma del suelo.
g)  Aplicar  al  terreno  purines  y  otros  estiércoles  incumpliendo  las  condiciones 
establecidas en esta ley, cuando el incumplimiento no esté calificado como infracción 
grave.
h)  Aplicar  al  terreno  purines  y  otros  estiércoles  sin  realizar  analíticas  de  los 
parámetros establecidos y con la frecuencia mínima exigible.
i)  Apilamiento de estiércol u otros materiales orgánicos en contra de lo dispuesto en 
esta ley, o no incorporarlos al suelo de la forma establecida en ella.
j)  No eliminar los restos de cultivo de la forma y en el plazo máximo fijados.
k)  No implantar una cubierta vegetal adecuada cuando se produzca el cese de 
cultivos por más de dos años.
l)  No aplicar en la zona 1 un cultivo de cobertera en regadíos cuyo suelo quede 
desnudo por más de dos meses, de la forma establecida.[…]
n)  Aplicar abonado mineral de fondo.
ñ)  Aplicar  fertilizantes  que  contengan  fósforo  incumpliendo  las  condiciones 
exigibles.
o)  Emplear en la zona 1 goteros con caudales unitarios superiores a 2,2 l/h en 
cultivos hortícolas.
3.  Constituyen  infracciones  administrativas  graves,  por  incumplimiento  de  las 
medidas agrarias exigibles en la zona 1 y 2:
a)  La creación de nuevas superficies de cultivo de secano, o ampliación de las 
existentes, sin la debida autorización administrativa.
b)  Aplicar fertilizantes vulnerando lo dispuesto en el artículo 29.
[…]
d)  No presentar la memoria o proyecto de restitución en el plazo indicado en el 
acuerdo de inicio del procedimiento de restitución de cultivos.
e)  No implantar las estructuras vegetales de conservación dentro del plazo y formas 
establecidas.
f)  No  destinar  a  sistemas  de  retención  de  nutrientes  la  superficie  mínima 
establecida.
g)  Realizar operaciones de cultivo sin ajustarse a las curvas de nivel o alternativas 
previstas en el artículo 38 para la zona 2.
h)  Realizar anualmente más ciclos de cultivo de los establecidos como máximos 
por esta ley, o no anotar en el cuaderno de explotación la fecha de siembra o trasplante o 
el inicio de la recolección.
i)  Usar urea u otros fertilizantes que contengan nitrógeno en forma ureica.
j)  Utilizar nitrato amónico en contra de lo establecido en esta ley. […]
m)  No realizar el cálculo del balance de nitrógeno, de acuerdo con lo establecido en 
esta ley.
n)  No  disponer  de  estructuras  de  recogida  de  aguas  de  lluvia,  de  dimensión 
suficiente, en los invernaderos con cubierta plástica impermeable; o no mantenerla en 
condiciones adecuadas para almacenar la lluvia.
ñ)  Aplicar directamente lodos de depuración al terreno. […]
p)  Disponer de plantas de desalobración de aguas subterráneas sin contar con 
sistemas de reducción de nutrientes o con sistemas cuyo funcionamiento sea deficiente. e
q)  Realizar en la zona 1 más de un ciclo de cultivo anual, o dos ciclos consecutivos,  bo
de especies del grupo 1. 025ww
comrp) osAtapdliocsa.r directamente purines al terreno en la zona 1, o aplicar estiércoles no
s)  No instalar en la zona 1 dispositivos para una gestión eficiente del riego […].»
«Artículo 83.  Sanciones.
1.  Por la comisión de las infracciones previstas en el artículo anterior, se impondrán 
las siguientes sanciones pecuniarias:
a)  Por la comisión de las infracciones leves, multa de 2000 € hasta 5000 €.
b)  Por la comisión de las infracciones graves, multa de 5001 € a 50000 €.
c)  Por la comisión de las infracciones muy graves, multa de 50001 € a 500000 €.
2.  En cualquier caso, la cuantía de la sanción pecuniaria impuesta será como 
mínimo igual al importe en que se haya beneficiado el infractor, aunque ello implique la 
superación de las cuantías máximas establecidas para cada clase de sanción.
3.  Se aplicará un 20 por 100 de reducción sobre el importe de la sanción propuesta 
cuando se cumpla cada una de las condiciones establecidas en el artículo 85 de la 
Ley  39/2015,  de  1  de  octubre,  del  procedimiento  administrativo  común  de  las 
administraciones públicas.
4.  La comisión de infracciones graves o muy graves conllevará, como sanción 
accesoria, la pérdida del derecho a obtener cualquier tipo de ayuda o subvención de la 
Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, durante el plazo de dos años a contar 
desde que la sanción sea firme en vía administrativa, en relación con las inversiones a 
realizar en las zonas 1 y 2.
5.  Cuando se trate de infracciones muy graves o graves, se podrá aplicar como 
sanción accesoria la suspensión de la actividad agraria por un plazo de uno a tres años, 
salvo que al tiempo de imposición de la sanción el infractor haya restablecido la legalidad 
o situación alterada, o cumplido la obligación cuyo incumplimiento determina la sanción.»
Recuerdan  los  recurrentes  que  la  competencia  sancionadora  es  «pareja»  e 
«instrumental»  de  la  competencia  sustantiva  (STC  8/2012)  de  modo  que  las 
infracciones  y  sanciones  tipificadas  en  los  preceptos  transcritos  suponen  una 
vulneración de las competencias estatales. Pero además, contienen un «duro» régimen 
sancionador  y  una  reacción  excesiva  frente  al  ejercicio  ilícito  de  las  actividades 
reguladas  en  la  ley  que  les  hace  igualmente  merecedores  de  la  declaración  de 
inconstitucionalidad, por desproporcionadas.
(xiii)  Las  inconstitucionalidades  denunciadas  «resultan  agravadas»  por  la 
disposición transitoria tercera de la ley, sobre entrada en vigor y exigibilidad de las 
medidas legales previstas a las explotaciones existentes, con plazos «brevísimos» de 
tres o seis meses que «ahonda en la desproporción» de la legislación combatida, que 
busca un cambio de modelo productivo «sin prever medidas de fomento para una 
reconversión económica, ni plazos transitorios razonables» para esa reconversión sin 
apoyos. Dice esta disposición:
«Disposición  transitoria  tercera.  Exigencia  de  las  medidas  aplicables  a  las 
explotaciones agrícolas existentes.
1.  Los titulares de las explotaciones deberán cumplir las obligaciones establecidas 
en el capítulo V desde la entrada en vigor de esta ley, con las siguientes salvedades:
a)  Para las superficies que se encuentren a una distancia de entre 100 y 500 
metros del límite interior de la ribera del Mar Menor, la prohibición de fertilizantes será 
exigible de forma inmediata; y para las situadas entre 500 y 1500 metros desde dicha  es
ribera, a partir de los tres meses desde la entrada en vigor de esta ley. o
pdeqlenua teno7 btrs a)nde coe i ró Pdefneaef iebrld arrMeee   arlaeaorq ls,  Mu adeereestllní atcrmosuur elc,o tden uix3odrp6a asl.sos4e  t vraudáecre ggino eeeentnscaettelesaes s sal eq prayuiaa ,e qr s aluaa pe lgvrp easorseer aees rnnneet tnifaeziteraal orcrcen iaó l aesnl ola  s da odermset ít dceequenmulcioebola  ir4lsriiada.e3 ac  didddóe eenab   malrade b icssLiopeeemoñnynot pa1s llea/ d2etbae0nlre 1   8lelaaa,l      OE-A-2021-10025able en https://www.
memoria para cumplir lo establecido en esta norma, o si se producen modificaciones 
sustanciales de las estructuras vegetales.
c)  La obligación de instalar sensores de humedad, tensiómetros o dispositivos de 
apoyo  a  la  gestión  eficiente  del  riego  y  el  seguimiento  de  la  fertilización  mineral, 
reguladas en los artículos 53 y 32, será exigible a partir de los seis meses desde la 
entrada en vigor de esta ley.
d)  La  declaración  responsable,  acompañada  de  la  memoria  de  diseño  y 
mantenimiento  de  estructuras  vegetales,  debe  presentarse  ante  la  consejería 
competente para el control de la contaminación por nitratos desde la entrada en vigor de 
esta ley.
No obstante, para aquellas superficies que la Ley 1/2018, de 7 de febrero, de 
medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad ambiental en el entorno del Mar 
Menor, incluía dentro de la zona 3 el plazo para la presentación de la declaración 
responsable, junto con la memoria, será de seis meses desde la entrada en vigor de esta 
ley.
En ambos casos, la ejecución de las actuaciones debe realizarse en el plazo de un 
año desde la finalización del plazo para la presentación de la declaración responsable, 
sin que sea de aplicación el plazo previsto en el artículo 36.4.
e)  Para las superficies incluidas dentro de la zona 3 por la Ley 1/2018, de 7 de 
febrero, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad ambiental en el entorno 
del Mar Menor, el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los artículos 37 
(superficies de retención de nutrientes) y 41 (recogida de agua de los invernaderos) será 
exigible a partir de los tres meses desde la entrada en vigor de esta ley.
2.  Los titulares de explotaciones agrícolas deben suministrar por primera vez la 
información regulada por el artículo 32 antes del 31 de diciembre de 2020.
3.  La obligación de disponer de operador agroambiental solo será exigible en los 
plazos establecidos en la orden prevista en el artículo 46.2, que en todo caso deberá ser 
publicada antes del 31 de diciembre de 2020.
4.  Para  aquellos  invernaderos  de  superficie  inferior  a  0,5  ha.  la  obligación 
establecida en el punto 1 del artículo 41, entrará en vigor un año después de la entrada 
en vigor de esta ley.»
(xiv)  La  disposición  transitoria  cuarta,  sobre  el  «código  de  buenas  prácticas 
agrarias», vulnera las dos normas básicas que cita: el Real Decreto-ley 11/1995 y el Real 
Decreto 261/1996, que el preámbulo transcribe de forma «incompleta e interesada», 
pues las medidas contenidas en el reglamento estatal son voluntarias y además para su 
adopción «se tendrá en cuenta su eficacia y su coste en comparación con otras posibles 
medidas  de  prevención»  (art.  6.4  del  Real  Decreto  261/1996),  lo  que  no  prevé  la 
disposición impugnada. Se vulnera con ello la competencia del art. 149.1.23 CE.
El tenor de esta disposición es el que sigue:
«Disposición transitoria cuarta.  Aplicación obligatoria del Código de buenas prácticas 
agrarias de la Región de Murcia de manera transitoria.
1.  En las zonas 1 y 2, el cumplimiento del Código de Buenas Prácticas Agrarias de 
la Región de Murcia tendrá carácter obligatorio.
2.  El programa de actuación específico para la zona vulnerable a la contaminación 
por nitratos del Campo de Cartagena, incorporará aquellas medidas previstas del Código  s
de Buenas Prácticas Agrarias que resulten procedentes de conformidad con lo previsto  oe.
aeagngr uaea3rls. i a asrcH.toícanustlrtoaa   7lal a d eecnl otRrnaetdaaaml  ieDnnae ccviróiegntoo r  p2dr6oe1dl /u1Pc9rio9dg6ar,  adpmeoa r  1d6loe sd  Aen cfitteurbaartcoeiósro n, p Esrooscbpereedc eípfnicrtooet sep cacdrieaó  nlf aud eezn otlneaass    2021-10025n https://www.
vulnerable a la contaminación por nitratos del Campo de Cartagena, el incumplimiento
del Código de Buenas Prácticas Agrarias de la Región de Murcia constituye infracción  Bc
grave,  siendo  de  aplicación  las  sanciones  previstas,  el  procedimiento  y  demás 
determinaciones del régimen sancionador contenidas en el capítulo XI.»
Por otrosí, y ante el impacto que la inmediata entrada en vigor de la ley tendrá para 
el  sector  de  la  agricultura  en  el  Campo  de  Cartagena  que  da  empleo  a  «29000 
personas» solicita la tramitación urgente del recurso de inconstitucionalidad interpuesto.
Adjunta a la demanda tres informes que denomina «periciales» y que extracta a lo 
largo de su recurso para justificar las vulneraciones denunciadas.
2.  Por providencia de 17 de noviembre de 2020, el Pleno del tribunal acordó admitir 
a trámite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto y dar traslado de las actuaciones, 
conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso 
de los Diputados, al Senado y el Gobierno de la Nación, así como a la Asamblea 
Regional de Murcia y al Gobierno de la Región de Murcia, al objeto de que en el plazo de 
quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran 
pertinentes, así como también publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del 
Estado» y en el «Boletín Oficial de la Región de Murcia».
3.  El Congreso de los Diputados, el Senado, el Gobierno de la Nación y la Asamblea 
Regional de Murcia se han personado en el presente procedimiento renunciando a su 
derecho a formular alegaciones sobre el recurso de inconstitucionalidad interpuesto.
4.  El Gobierno de la Región de Murcia formuló sus alegaciones en fecha 11 de 
enero de 2021 interesando la íntegra desestimación del recurso de inconstitucionalidad.
a)  Comienza denunciando la «confusa técnica impugnatoria» de los recurrentes, 
que después de recordar la doctrina constitucional sobre diversos títulos competenciales 
no la vinculan individualmente con cada precepto, de modo que «se desconocen los 
concretos motivos de impugnación» para cada precepto objeto de recurso, lo que le 
debería motivar su «rechazo» por el tribunal.
b)  En esta línea, niega que la ley pueda ser tachada de arbitraria en el sentido del 
art. 9.3 y la jurisprudencia constitucional que lo interpreta, más allá de la legítima 
discrepancia política de los recurrentes. La ley recurrida vino precedida de un decreto-ley 
y fue resultado de su convalidación, con los votos de los diputados de Vox, y de su 
tramitación como ley por el procedimiento legislativo de urgencia, donde obtuvo también 
un amplio respaldo parlamentario. La degradación ecológica del Mar Menor no puede 
además desconocerse.
c)  A continuación niega las vulneraciones competenciales denunciadas, afirmando 
que la ley recurrida se ampara en las competencias autonómicas sobre defensa y 
restauración del medio ambiente [art. 11.2 y 3 del Estatuto de Autonomía para la Región 
de Murcia (EARM)] y que las restricciones en ella contenidas respetan además las bases 
y coordinación económica del Estado (art. 149.1.13 CE), la igualdad de los españoles en 
el ejercicio de sus derechos derivada del art. 149.1.1 CE y la competencia estatal sobre 
la planificación hidrológica (art. 149.1.22 CE). Por último, la STC 37/1987 corrobora la 
inexistencia de vulneración de los arts. 149.1.1 y 8 CE.
d)  Igual suerte desestimatoria debe correr la denuncia de vulneración de los arts. 
33 y 38 CE. La explotación económica del suelo debe ser compatible con su función 
ecológica (arts. 33.2 y 45 CE) de máxima importancia en una zona protegida como el 
Mar Menor. Al respecto, sostiene que es improcedente someter la ley al test de la 
proporcionalidad, como pretenden los recurrentes, y sujetarla en cambio al canon de la  e.e
razonabilidad. b
e)  Finalmente, y antes de pasar al examen singular de los preceptos impugnados,  025ww
creuceusrtsioon pau qeudea nl otesn ienrf oarlmgúens  ttipéocn diceo rse laepvoarntcaidao esn p eosrt elo psr orececusorr,e pnuteess  sceo mtroa tas odseté innf odrem esus 
de parte que solamente acreditan la discrepancia de un sector de la actividad con la
oportunidad de la reforma legislativa, que el tribunal no debe enjuiciar en garantía del 
pluralismo político y la libertad del legislador.
(i)  En cuanto a la tacha de arbitrariedad de la delimitación efectuada en el art. 2.2, 
no  aprecia  vicio  alguno  de  constitucionalidad  en  que  la  ley  no  tome  en  cuenta 
exclusivamente el criterio de la cercanía en la delimitación de la zona 1, como tampoco 
hacía su predecesora la Ley 1/2018. La nueva ley toma en cuenta también la existencia 
de accidentes topográficos naturales o artificiales o las especialidades de la mitad sur de 
la laguna. Que el preámbulo no haga mención a esos factores no es constitutivo de 
arbitrariedad.
(ii)  El art. 15 se ampara en la competencia autonómica sobre ordenación del litoral 
(art. 10.1.2 EARM) sin que la valoración no jurídica sino de oportunidad del informe 
técnico aportado pueda fundamentar una declaración de inconstitucionalidad.
(iii)  El reproche de que el art. 27 es contrario a la «planificación estatal», sin 
concretar qué norma básica se vulnera, indica que la discrepancia es nuevamente de 
oportunidad, no de constitucionalidad.
(iv)  El sometimiento a autorización administrativa de nuevas superficies de cultivo del 
art. 28 no contradice el art. 24.1 LC citado de contrario, pues este artículo descarta 
autorizaciones  de  la  administración  hidrológica  que  regula,  pero  no  las  de  otras 
administraciones con criterios y ámbitos de control diferentes (protección medioambiental).
(v)  El motivo dirigido contra las restricciones a la actividad agrícola del art. 29 no 
concreta  tampoco  qué  «competencias  estatales  planificadoras»  se  vulneran,  siendo 
razonables  las  medidas  contenidas  en  el  precepto  impugnado  para  la  finalidad 
perseguida.
(vi)  Los arts. 36, 37 y 38 se impugnan también por remisión abstracta y genérica a 
argumentos previos no concretados respecto a los mismos, más allá de la inespecífica 
mención a la falta de proporcionalidad de la medida; medidas amparadas en el acervo 
competencial autonómico.
(vii)  Idéntico reproche dirige contra la impugnación de la limitación del uso de 
fertilizantes del art. 40, y de las normas para el abandono de cultivos del art. 44, siendo 
ambas compatibles y adecuadas al fin propuesto, la protección medioambiental.
(viii)  También considera «genéricas afirmaciones» las relativas a las limitaciones al 
cultivo establecidas en los arts. 50 a 54, igualmente coherentes con el fin de protección 
medioambiental.
(ix)  En cuanto a las infracciones y sanciones tipificadas en los arts. 82 y 83, en los 
apartados impugnados, recuerda la doctrina según la cual el estado no puede imponer la 
uniformidad  normativa  en  el  régimen  sancionador  de  una  materia  compartida 
(STC 196/1997). Las competencias ya señaladas sobre medio ambiente y agricultura 
prestan cobertura a los preceptos impugnados.
(x)  La alegada desproporción de los plazos de entrada en vigor de las medidas 
aplicables a las explotaciones existentes previstas en la disposición transitoria tercera, 
además de representar un nuevo desacuerdo con el contenido de la ley, omite que 
buena parte de esas obligaciones estaban ya previstas en la Ley 1/2018 y la urgencia 
que la protección del Mar Menor demanda.
(xi)  Y por último, la disposición transitoria cuarta sobre la aplicación obligatoria del 
Código de buenas prácticas en las zonas 1 y 2 simplemente reitera esta vigencia y 
obligatoriedad ya prevista en el art. 12 de la Ley 1/2018, tratándose, en consecuencia, de 
un intento de «hacer renacer» una acción ya «caducada» conforme a la doctrina de la 
STC 83/2020. e.
5.  Mediante providencia de 11 de mayo de 2021, se señaló para deliberación y  025ww
votación de la presente sentencia el día 13 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del proceso.
Cincuenta y dos diputados del Grupo Parlamentario Vox del Congreso interponen 
recurso de inconstitucionalidad contra varios preceptos de Ley de la Asamblea Regional 
de Murcia 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor, citados en 
el  encabezamiento  de  esta  sentencia.  El  hilo  conductor  de  su  recurso  es  la 
inconstitucionalidad de las «fuertes restricciones» a la agricultura establecidas en la los 
preceptos impugnados. Les parece, con carácter general, que esos preceptos «quiebran 
el necesario equilibrio entre medio ambiente y la actividad socioeconómica y convierten 
en completamente imposible la actividad económica más característica, que más empleo 
y riqueza proporciona al Campo de Cartagena y que constituye la forma de vida de miles 
de personas en la Región de Murcia», sin dar además «alternativa alguna» y en «plazos 
extraordinariamente breves», haciendo «imposible» la adaptación de las actividades 
agrícolas  en  funcionamiento.  Un  desequilibrio  que  sería  inconstitucional  tanto  por 
motivos competenciales como sustantivos.
Competencialmente,  les  parece  a  los  recurrentes  que  una  decisión  así  está 
reservada al Estado, pues solo a este corresponde delimitar la propiedad agraria y definir 
su función social (art. 33.2 CE) conforme  a los  arts. 149.1.1 y 8 CE. Además, la 
agricultura, y en especial la del Campo de Cartagena, es un recurso económico de 
importancia nacional así declarado en el Decreto 693/1972, de 9 de marzo, por el que se 
declaran de alto interés nacional las actuaciones del IRYDA en el Campo de Cartagena, 
por lo que únicamente al Estado, ex art. 149.1.13 CE (en relación con los núms. 22 y 23 
del  mismo  precepto  y  con  la  responsabilidad  del  Estado  sobre  el  dominio  público 
marítimo terrestre derivado del art. 132.2 CE), compete efectuar la ponderación entre 
intereses medioambientales y económicos ínsita en la ley, que prima los primeros sobre 
los  segundos,  con  grave  quebranto  económico  de  los  propietarios  y  empresarios 
agrícolas del Campo de Cartagena. A estos motivos competenciales generales, dirigidos 
contra  el  conjunto  de  preceptos  impugnados,  añaden  dos  particulares  para  dos 
preceptos concretos: por un lado, les parece que la autorización administrativa exigida 
en el art. 28.2 de la ley recurrida vulnera el art. 24.1 de la Ley de costas del Estado; y por 
otro, sostienen que la aplicación «obligatoria» del Código de buenas prácticas agrarias 
de la Región de Murcia prevista en los apartados 1 y 3 de la disposición transitoria cuarta 
es contraria a la aplicación «voluntaria» de esta clase de códigos prevista en el art. 5.1 
del Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre protección de las aguas contra la 
contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, dictado al 
amparo de las competencias del Estado de los núms. 13, 22 y 23 del art. 149.1 CE 
según su disposición final primera.
Cuestionan además las restricciones a la actividad agrícola por motivos sustantivos. 
Sostienen que la delimitación de las zonas 1 y 2 en que se subdivide el ámbito de 
aplicación de la ley, y en particular la de la zona 1 donde las restricciones a la agricultura 
son mayores, es arbitraria y contraria por ello al art. 9.3 CE, y también que los concretos 
requerimientos y condiciones a la actividad agrícola impuestos por los restantes artículos 
objeto de recurso vulneran el «contenido esencial» (art. 53.1 CE) de los derechos a la 
propiedad (art. 33 CE) y a la libre empresa (art. 38 CE) garantizados en la Constitución, 
por no respetar el «principio de proporcionalidad» a que según los recurrentes deben 
someterse las «injerencias» en «cualquier derecho constitucional». Para justificar este 
motivo acompañan al recurso tres informes que los recurrentes llaman «periciales»: dos  e
de sendos ingenieros agrónomos valorando las medidas contenidas en ley impugnada  bo
para la consecución del objetivo propuesto, uno encargado por los recurrentes («Informe  025ww
duen  vpaulnotroa cdieó nv idseta l atésc mniecod idlaass  scooluncteiomnpelsa dparos peune slata Lse [y… 3]/ 2c0o2m0p»r,o qbuaen ddoic seu a indaolnizeaidr a«dd easndtee 
edle e Cstaardtaog deen ad e(«teInrifoorrom dee sl oMbarer  Mloesn aosr»p)e cyt oostr od ep ohri dlaro Cloogmíau nsuidpaedr fdiceia rl,e gdarennteasje d aegl rCícaomlap oy 
riego recogidos en el Decreto-ley 2/2019» que antecedió a esta Ley 3/2020), que analiza
«la capacidad técnica, la efectividad y la adecuación de algunas medidas» del citado 
Decreto-ley «en el ámbito la hidrología superficial, el drenaje agrícola y el riego». El 
tercero, encargado por la Asociación empresarial para la protección de las plantas, es de 
una conocida empresa consultora y se titula «El futuro del sector agrícola. Claves para 
construir un sector sostenible económica, social y medioambientalmente». En varios de 
los motivos, los recurrentes extractan parte de esos informes a fin de acreditar la falta de 
sentido, de eficacia, la incoherencia o la ausencia de justificación técnica de las normas 
en  cada  caso  impugnadas,  o  la  existencia  de  alternativas  más  eficaces  para  la 
protección medioambiental y menos lesivas para las legítimas expectativas e intereses 
económicos de los propietarios y empresarios agrícolas de la zona afectada.
El Gobierno de la Región de Murcia interesa la desestimación del recurso por las 
razones que han quedado detalladas en el apartado de los antecedentes. Sin perjuicio 
de alegar sobre la insuficiencia de los motivos competenciales de orden general para 
concluir la inconstitucionalidad de la ley, y sobre los concretos motivos aducidos contra 
cada precepto, discrepa sobre dos aspectos primordiales del recurso: (i) que los informes 
técnicos que los recurrentes acompañan a su recurso y en que basan sus motivos 
sustantivos solamente ponen de manifiesto la disconformidad de los recurrentes con la 
opción política del legislador, sin que ello pueda ser causa de inconstitucionalidad de la 
ley por respeto al pluralismo político (art. 1.1 CE) y al margen de apreciación de que 
debe disponer el legislador en el ejercicio de su competencia legislativa; y (ii) que el test 
de  proporcionalidad  en  cuya  aplicación  descansan  los  motivos  sustantivos  no  es 
aplicable a la regulación y delimitación del derecho de propiedad o libre empresa sino 
que la doctrina constitucional aplica el canon de la razonabilidad o equilibrio justo (cita 
las SSTC 111/2017, FJ 4; 16/2018, FJ 17, y 32/2018, FJ 7).
2.  Contenido de la ley impugnada.
La  ley  impugnada  trae  causa  del  Decreto-ley  del  Gobierno  de  la  Región  de 
Murcia 2/2019, de 26 de diciembre, de protección integral del Mar Menor, convalidado 
por la Asamblea Regional por resolución de 10 de enero de 2020. En esa misma sesión, 
la Asamblea acordó igualmente tramitar el decreto-ley convalidado como ley, conforme 
autoriza el art. 30.3 EARM (equivalente al art. 86.3 CE), siendo la ley formal resultante 
de esta tramitación la ley objeto de recurso.
El preámbulo de la ley comienza describiendo el «mal estado general» del Mar 
Menor y su elevado valor ambiental, que viene reconocido por la declaración de varias 
figuras de protección en la zona, que cita (apartado I, párrafo cuarto). En torno al Mar 
Menor, señala el preámbulo, existe un parque regional, dos paisajes protegidos, varias 
zonas de especial protección para las aves y zonas especiales de conservación, y ha 
sido además declarado humedal de importancia internacional y está asimismo incluido 
en la zona especialmente protegida de importancia para el Mediterráneo. Expone a 
continuación las causas que han conducido al deterioro ambiental de la zona, con 
referencia al informe integral sobre el estado ecológico del Mar Menor elaborado por el 
Comité de Asesoramiento Científico del Mar Menor dependiente de la Consejería de 
Agua, Agricultura y Medio Ambiente del Gobierno regional, con fecha 13 de febrero 
de 2017 (apartado II). Cita como causas de ese deterioro la urbanización, la presión 
turística, la explotación minera y agrícola de la zona y la entrada de contaminantes en su 
cuenca que han alterado su ecosistema; y proclama la urgencia de adoptar medidas 
normativas  para  su  defensa  y  restauración  invocando  expresamente  el  art.  45  CE 
(preámbulo, apartado III, párrafo primero) y de hacerlo «desde un enfoque integral», a  e
diferencia de las dos leyes regionales anteriores de protección del Mar Menor, la primera  bo
de las cuales, la Ley 3/1987, de protección y armonización de los usos del Mar Menor, ya  025ww
mdeásst anceacbeas ietand saus  edxep opsroictieócnc idóen  mdeobtiivdoos  aql uper oecl eesnot odrneo t rdaenls Mfoarmr aMceiónno rd «ee lsa sd ee slatrsu cztounraass 
sdoécciaodeacso;n lóoms iicmapsa yc tdoes,l  mmooddeifilcoa dceio ndeess ayr rdoellgor aadl aqcuieo nsees  hdae lv misetod isoo fmíseictiod-on aetnu rlaals q úuleti mhaans 
comportado tales transformaciones; la intensidad y diversidad de explotación de los
recursos naturales a través de actividades relacionadas con la agricultura, la pesca, la 
minería y el turismo; el rápido proceso de crecimiento que se ha operado en el área y 
que ha generado profundas modificaciones en la estructura e imagen espacial». La 
segunda norma es el Decreto-ley del Gobierno de la Región de Murcia 1/2017, de 
medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad ambiental en el entorno del Mar 
Menor, que dio lugar, por el mismo conducto que la ley ahora impugnada (art. 30.3 
EARM), a la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 1/2018, con mismo título.
A diferencia de esta última ley, cuyo objeto se reducía a las explotaciones agrícolas y 
los vertidos al Mar Menor, esta nueva Ley 3/2020 tiene un enfoque integral que abarca 
diversos sectores materiales, aunque con un ámbito territorial limitado (según el art. 2.1 
«[c]on carácter general, esta ley será de aplicación al Mar Menor y, total o parcialmente, 
a los términos municipales de San Pedro del Pinatar, San Javier, Los Alcázares, Torre 
Pacheco, Fuente Álamo de Murcia, Cartagena, La Unión, Murcia, Alhama de Murcia y 
Mazarrón»). Enfoque integral u omnicomprensivo que no debe confundirse con total o 
general, ya que ley se limita a introducir en el sistema normativo «únicamente aquellas 
particularidades que resultan justificadas en razón del objeto específico que persigue: la 
protección  y  recuperación  del  estado  ambiental  del  Mar  Menor  y  de  sus  servicios 
ecosistémicos» (preámbulo, apartado V), en ejercicio de las competencias autonómicas 
sobre ordenación del territorio y del litoral (art. 10.2 EARM), turismo (art. 10.17 EARM), 
minería (con respeto a las bases estatales, arts. 149.1.25 CE y 11.4 EARM), agricultura 
(art. 10.6 EARM), regadíos de intereses de la comunidad autónoma (art. 10.7 EARM) y 
protección del medio ambiente y espacios protegidos, con respeto a las normas básicas 
de protección dictadas por el Estado (arts. 149.1.23 CE y 11, apartados 2 y 3, EARM).
Este enfoque integral de la ley se manifiesta en la habilitación al Gobierno regional 
para que promueva («promoverá», art. 5) la creación de una comisión interadministrativa 
integrada por representantes de la administración general del Estado, de la comunidad 
autónoma y de los ayuntamientos afectados para coordinar las políticas y actuaciones 
públicas que afecten al Mar Menor. Y en la creación, ya en el seno de la comunidad 
autónoma, de diversos órganos para diseñar y valorar medidas de protección con una 
perspectiva general: el consejo del Mar Menor, un comité de asesoramiento científico 
integrado por personal técnico, que participará en aquel junto con representantes de la 
administración autonómica y de la sociedad civil, de acuerdo con lo que determine el 
consejo de Gobierno mediante decreto, y una comisión interdepartamental (arts. 7 a 9).
Este  enfoque  se  manifiesta  también  –y  aquí  comenzamos  la  referencia  a  los 
concretos preceptos impugnados, a los que ceñiremos en adelante esta exposición– en 
la regulación del plan de ordenación territorial de la cuenca vertiente del Mar Menor, que 
debe aprobarse en un plazo de tres años desde la entrada en vigor de la ley, y cuyo 
ámbito territorial comprenderá «la cuenca vertiente del Mar Menor (zonas 1 y 2), tal como 
viene definida en el anexo I, así como La Manga del Mar Menor», y tendrá como 
objetivos «adaptar» los usos agrícolas que vienen siendo desarrollados en la zona « a 
usos de carácter sostenible, forestal y turístico» y en general regular el uso del suelo 
(art. 15, impugnado).
La ley diferencia luego medidas de protección en función de la delimitación de dos 
zonas, de acuerdo con lo que dispone el art. 2.2 (impugnado), que dice: «A efectos de la 
aplicación de las medidas previstas en los artículos 17, 20 y 24, el capítulo V [arts. 26 
a 54], la sección primera del capítulo VI [arts. 55 a 58], la disposición adicional segunda y 
las disposiciones transitorias tercera y cuarta, se diferencian dos zonas, zona 1 y zona 2, 
cuya delimitación se lleva a cabo en el anexo I» (anexo este también impugnado). s
En ambas zonas se prevé la progresiva transformación de la actividad agrícola en  oe.
una  agricultura  sostenible  (art.  27)  y  además  obligaciones  específicas  paras  los  w.
propietarios o usuarios del suelo, como la prohibición de transformaciones de terrenos de  025ww
asegcuaanso  aan treergioard íao  lsaa llveoy  q(uaert .e s2t8é.n1 )a, mepl asroamdaesti mpioern uton  ad eareuctohroiz adcei óanp raodvmecinhiasmtraietinvtao  ddee 
nnuitreavtaoss  s(aurpte. r2fi8c.i2e)s,  dlae  ocbullitgivaoc idóen  sdeec aensota, bcleocne er l eosbtrjeutcot udrea sc ovnetgreotlaarle lsa  dceo nctaomnsinearvcaiócnió np oyr   BOE-A-cable e
fajas de vegetación para la retención y regulación de aguas y escorrentías (art. 36), la 
obligación de destinar el 5 por 100 de la superficie a sistemas de retención de nutrientes 
(art. 37), la obligación de seguir, en las operaciones de cultivo, las curvas de nivel según 
la orografía del terreno (art. 38), la limitación de los ciclos de cultivo, con dos anuales 
como máximo con la excepción de cultivos hortícolas de hojas de ciclo inferior a cuarenta 
y cinco días, para los que se permiten tres ciclos anuales (art. 39), limitaciones de uso de 
determinados fertilizantes (art. 40) y la obligación de adoptar medidas de protección en 
los casos en que el terreno deje de cultivarse (art. 44).
En la zona 1 el estándar de protección es más elevado: solo se permite agricultura 
sostenible y de precisión (art. 50) y se establecen limitaciones adicionales relativas al 
ciclo de cultivo (art. 51), al uso de fertilizantes (art. 52) y al riego (art. 53), así como otras 
que puedan adoptarse en el programa de actuación aplicable a la zona vulnerable a la 
contaminación por nitratos del Campo de Cartagena (art. 54).
El recurso se extiende a diversos apartados y subapartados de los arts. 81 y 83, que 
establecen  las  correlativas  infracciones  y  sanciones  por  incumplimiento  de  las 
obligaciones dichas, y a las disposiciones transitorias tercera y cuarta sobre los plazos 
de entrada en vigor de las limitaciones de las diferentes zonas y la aplicación obligatoria 
del Código de buenas prácticas agrarias de la Región de Murcia.
Todos  los  artículos  impugnados  han  sido  transcritos  en  el  apartado  de  los 
antecedentes;  en  lo  sucesivo  se  hará  referencia  a  ellos  solamente  en  la  medida 
necesaria para el razonamiento del tribunal.
3.  Motivos competenciales de carácter general: invasión por la ley impugnada de un 
espacio vedado reservado al Estado.
En los dos motivos competenciales generales antes aludidos los recurrentes sostienen 
que solo al Estado correspondía aprobar una norma como la impugnada, de acuerdo con 
dos órdenes de consideraciones. En primer lugar, sostienen que las limitaciones a la 
propiedad agraria de acuerdo con su función social que efectúan los preceptos impugnados 
solo podía realizarlas el Estado conforme al art. 149.1.1 CE y son además legislación civil 
del art. 149.1.8 CE.Y en segundo lugar, defienden que la importancia que la agricultura 
tiene para la economía nacional (representa, dicen, el 10,6 por 100 del producto interior 
bruto y el 14,2 por 100 del empleo nacional y equilibra con sus exportaciones la balanza 
comercial española por valor de 17430 millones de euros) justifica igualmente esa reserva, 
de acuerdo con el art. 149.1.13 CE. Una importancia acreditada por el Decreto 693/1972, 
de 9 de marzo, por el que se declaran de alto interés nacional las actuaciones del IRYDA en 
el campo de Cartagena, y por las «asignaciones en el horizonte 2021 para regadío» 
efectuadas  en  el  vigente  plan  hidrológico  de  la  demarcación  hidrográfica  del  Segura 
(art. 14.8 del anexo X del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero), vinculada esta última 
disposición  a  la  competencia  sobre  legislación  y  ordenación  de  recursos  y 
aprovechamientos hidráulicos supracomunitarios (art. 149.1.22 CE).
Comenzando por esta última alegación, y sin necesidad de entrar a valorar las 
concretas cifras aportadas por los recurrentes, puede admitirse con carácter general que 
la agricultura es un valioso recurso nacional, lo que puede legitimar actuaciones del 
Estado sobre ese recurso al amparo de su competencia del art. 149.1.13 CE que, según 
doctrina  constitucional  reiterada,  permite  al  Estado  fijar  las  líneas  directrices  y  los 
criterios  globales  de  ordenación  de  sectores  económicos  concretos  para  alcanzar 
objetivos  de  política  económica,  como  se  apreció,  por  ejemplo,  para  el  sector  del 
transporte en la STC 118/1996, de 27 de junio, FJ 10, para el mercado inmobiliario en la  e
STC  139/2013,  de  8  de  julio,  FJ  3,  o  para  el  concreto  sector  vitivinícola  en  la  bo
STC 34/2013, de 14 de febrero, sobre la Ley de la viña y el vino, FJ 9, en todos los casos  025ww
anparceiocniaanl.d oL ala p irmoppioar tLaenyc ia1 9d/e1 9c9a5d,a d uen 4o  ddee  ejusloios,  sdeec tmoroedse renniz ealc cióonn jduen tola sd ee xlap leoctaocnioomneías 
aqgurea nrioa sp, esrem iatem epsaara r eelenv easntcei at íetucloon cóommicpae teesn cqiuael  (edsistep otrsibicuiónna l apduiecidoan aslu pplriirm ae lroas).  óPrgearon olos 
políticos del Estado en ejercicio de sus competencias para considerar por sí mismo la
importancia estratégica de ese recurso poniéndolo a cubierto de cualquier clase de 
actuación de las comunidades autónomas. Solo a las Cortes Generales y al Gobierno de 
la Nación corresponde en su caso efectuar esta valoración, no al Tribunal Constitucional.
En  realidad,  lo  que  los  recurrentes  alegan  es  que  la  importancia  de  un  sector 
económico –en este caso la agricultura– permitiría al Estado reservarse la competencia 
sobre  el  mismo.  Pero  este  es  un  argumento  que  carece  de  relevancia  jurídico-
constitucional, pues se enuncia como la mera expresión de un desiderátum que se sitúa 
extramuros de cualquier posible control de constitucionalidad. No estamos pues ante una 
controversia competencial real que permita a este tribunal en ejercicio de las funciones 
que le son propias fijar el alcance y los límites de las respectivas competencias del 
Estado y la comunidad autónoma, sino ante una mera afirmación asertiva que pretende 
la exclusión de toda actuación autonómica en sectores de relevante importancia para la 
economía nacional.
Así planteada, la cuestión es ajena a la tarea de control de constitucionalidad que 
este tribunal tiene encomendada, por lo que debe ser rechazada. El «control» de la 
actividad de las comunidades autónomas que ejerce este tribunal cuando esa actuación 
se  desarrolla  mediante  disposiciones  normativas  con  fuerza  de  ley  es  un  control 
exclusivamente jurídico, de «constitucionalidad» [art. 153 a) CE] o «conformidad» con la 
Constitución, en terminología del art. 27 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 
(LOTC).  Y  se  ejerce  conforme  a  parámetros  normativos,  es  decir,  contrastando  la 
disposición  impugnada  con  la  Constitución  y  las  leyes  del  llamado  bloque  de  la 
constitucionalidad (art. 28 LOTC), no, por tanto, con arreglo a criterios de oportunidad 
sustituyendo las valoraciones –o su ausencia– efectuadas por el Estado en el ejercicio 
de sus competencias.
Es cierto que las «bases» de una determinada materia pueden extraerse de la 
normativa preconstitucional, como recuerdan los recurrentes (STC 1/2003, de 16 de 
enero, citada en el recurso). Pero es imprescindible para efectuar el control normativo de 
constitucionalidad que se trate de normas vigentes, no estándolo el Decreto 603/1972 
invocado en el recurso, que agotó su eficacia una vez realizadas las obras y actuaciones 
del IRYDA consideradas allí de interés nacional (colonización y reorganización de la 
propiedad, transformación en zonas regables y concesión de ayudas públicas a los 
empresarios agrícolas de la zona). Esa calificación tenía por objeto realizar esas obras y 
transformaciones, de modo que una vez realizadas no puede deducirse de ese decreto 
la prohibición de que las comunidades autónomas aprueben más de cuarenta años 
después de su dictado leyes de protección medioambiental para esa zona. Y en cuanto a 
la asignación de recursos contenida en el art. 14.8 del plan hidrológico de cuenca, ya 
advierte el mismo art. 14, en su apartado 1, que «[e]sta asignación no garantiza la 
disponibilidad  del  recurso,  ni  constituye  por  sí  sola  un  título  habilitador  para  el 
aprovechamiento»,  de  modo  que  no  puede  limitar  la  potestad  legislativa  de  las 
comunidades  autónomas  para  regular  el  ejercicio  de  la  agricultura,  asumida  como 
competencia propia en el art. 10.6 EARM, o la delimitación y regulación del uso del suelo 
en espacios naturales a proteger, de conformidad con sus competencias en materia de 
ordenación del territorio (art. 10.2 EARM) y normas adicionales de protección del medio 
ambiente (art. 149.1.23 CE y arts. 16 y ss. de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del 
patrimonio natural y de la biodiversidad).
Por  lo  que  respecta  a  los  otros  dos  títulos  competenciales  invocados  por  los 
recurrentes (núms. 1 y 8 del art. 149.1.1 CE), hemos dicho respecto al primero de ellos 
que «el artículo 149.1.1 CE, más que delimitar un ámbito material excluyente de toda  s
intervención de las comunidades autónomas, lo que contiene es una habilitación para  oe.
que  el  Estado  condicione  –mediante,  precisamente,  el  establecimiento  de  unas  w.
‘condiciones básicas’ uniformes– el ejercicio de esas competencias autonómicas con el  025ww
eonb jeetlo c udme pglaimraienntiztoa rd lea  siguusa dldeabde rdees  tcoodnosst itluocsi oensaplaeñso»l,e dse e mn oedl oe jeqruceic liao  fdaelt as udse  dinevreocchaocisó ny 
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Finalmente, según doctrina consolidada de este tribunal, las limitaciones al dominio 
impuestas por la normativa administrativa para la protección de intereses públicos no son 
«legislación civil» a los efectos del art. 149.1.8 CE, sino ejercicio de la competencia 
sectorial, como aclaró la STC 37/1987, de 26 de marzo, sobre la ley andaluza de reforma 
agraria, FJ 8: «esta delimitación [de la propiedad de acuerdo con su función social 
conforme al art. 33.2 CE] no se opera ya solo en la legislación civil, sino también en 
aquellas otras leyes que cuidan principalmente de los intereses públicos a los que se 
vincula la propiedad privada» de modo que «resulta […] evidente que si la Comunidad 
Autónoma andaluza es titular de una competencia específica para legislar en materia de 
‘reforma y desarrollo del sector agrario’, como efectivamente así es según dispone el 
art. 18.1.4 de su Estatuto de Autonomía, dicha competencia incluye la posibilidad de 
legislar asimismo sobre la propiedad de la tierra y su función social, dentro del territorio 
de Andalucía. De todo lo cual se desprende que la Ley de reforma agraria impugnada no 
ha invadido las competencias exclusivas que al Estado reserva el art. 149.1.8 de la 
Constitución». Doctrina reiterada, entre otras, en STC 170/1989, de 19 de octubre, sobre 
la regulación del tanteo y retracto administrativo por la Ley de la Asamblea de Madrid 
que declaró el Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares (FJ 6).
Debemos concluir por todo lo anterior que la regulación de las condiciones para el 
ejercicio de la actividad agrícola y la protección medioambiental del Mar Menor no 
vulnera  las  competencias  estatales  invocadas  por  los  recurrentes,  sino  que,  por  el 
contrario,  es  una  actuación  que  encuentra  acomodo  en  el  acervo  competencial 
autonómico (sin que sea ahora objeto de debate si esos condicionantes vulneran a no el 
contenido esencial de los derechos a la propiedad y libre empresa, perspectiva que se 
examina más adelante).
Así  lo  afirmó  ya  este  tribunal  al  enjuiciar  la  Ley  de  la  Asamblea  Regional  de 
Murcia 3/1987, antes citada, de protección y armonización de usos del Mar Menor, en la 
STC 36/1994, de 10 de febrero, donde concluimos que la competencia prevalente era en 
aquel caso la de ordenación del territorio, exclusiva de la Comunidad Autónoma (arts. 
148.1.3 CE y 10.2 EARM), en vista de que la finalidad de la protección del medio 
ambiente «se persigue a través de una técnica típicamente de planificación territorial» 
(FJ 4) y que «el plan es el instrumento básico y esencial de la ordenación del territorio, el 
elemento  definidor  de  la  actuación  urbanística,  sin  el  cual  no  puede  concebirse  el 
ejercicio  de  la  competencia  ordenadora  del  territorio»  (FJ  6),  doctrina  plenamente 
aplicable al art. 15 de la ley impugnada, que regula el plan de ordenación territorial de la 
cuenca vertiente del Mar Menor.
La Ley 3/2020 ahora impugnada, sin embargo, a diferencia de la Ley 3/1987, no se 
limita  a  regular  el  procedimiento  de  elaboración  y  aprobación  y  el  contenido  de 
determinados instrumentos de ordenación, sino que tiene una perspectiva integral que 
rebasa  el  mencionado  título  competencial,  pero  se  mantiene  igualmente  dentro  del 
espacio que el Estatuto de Autonomía y la legislación básica otorgan a la Región de 
Murcia para la gestión de sus intereses (arts. 2 y 137 CE). La finalidad de protección 
medioambiental de la Ley 3/2020, que no quiere regular solamente los usos del suelo 
sino muy especialmente hacerlo para recuperar la riqueza biológica y conservar el 
ecosistema del Mar Menor (cfr. art. 3, sobre las finalidades de la ley), ampara las 
medidas  impugnadas  en  la  competencia  autonómica  sobre  «protección  del  medio 
ambiente» y «normas adicionales de protección» del art. 11.3 EARM (análogamente, 
STC 65/2018, de 7 de junio, sobre el plan estratégico de la utilización de la fractura 
hidráulica de Castilla-La Mancha, FJ 8), sin que los recurrentes hayan denunciado la  s
vulneración de las normas básicas en la materia aprobadas por el Estado (art. 149.1.23  oe.
CE).  Y  el  contenido  de  los  concretos  preceptos  impugnados,  transcritos  en  los  w.
antecedentes, que se dirigen principalmente a limitar la explotación agrícola del suelo  025ww
ucobmicapdeote ennci ae le áxmclbuistoiv ad ea uatpolnicóamciiócna  cdoen lfao rlemye,  uab liocsa  aar tess. t1o4s8 b.1a.j7o  ClaE m ya 1te0r.i6a  EaAgrRicMu.ltura, de
En  definitiva,  por  todo  lo  anterior,  ateniéndonos  a  parámetros  exclusivamente 
normativos,  no  es  posible  apreciar  el  menoscabo  de  las  competencias  estatales 
denunciado por los recurrentes.
4.  Motivos competenciales contra preceptos concretos.
Con  lo  anterior  quedan  desestimadas  las  tachas  generales  de  invasión  por  el 
legislador autonómico de un espacio vedado y reservado al Estado. Pero antes de pasar 
a los motivos sustantivos aun debemos dar respuesta a dos motivos competenciales 
singulares deducidos en el recurso contra dos preceptos concretos: el art. 28.2 y la 
disposición transitoria cuarta.
a)  Afirman los recurrentes que el sometimiento a autorización administrativa de la 
creación de nuevas superficies a cultivos de secano, o la ampliación de las existentes, 
impuesta por el art. 28.2 de la ley recurrida, vulnera el art. 24.1 de la Ley 22/1988, de 28 
de julio, de costas, que dice que «[e]n los terrenos comprendidos en esta zona [la 
servidumbre de protección de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior 
de  la  ribera  del  mar]  se  podrán  realizar  sin  necesidad  de  autorización  cultivos  y 
plantaciones».
La letrada del Gobierno de la Región de Murcia sostiene que el art. 24.1 LC se refiere 
a las autorizaciones propias de esa ley sectorial, pero que nada impide que, en ejercicio 
de sus competencias, la Región de Murcia pueda establecer otras autorizaciones que 
tengan por finalidad ámbitos de control diferentes para proteger intereses públicos cuya 
gestión tiene encomendada (art. 137 CE), en particular la protección del medio ambiente 
o la contaminación por nitratos.
Esta compatibilidad entre autorizaciones con diferente objeto es la que se desprende 
de la ubicación sistemática del art. 24.1 en la Ley de costas y del encaje de esta ley en el 
contexto de un ordenamiento complejo como el del Estado de las autonomías. Ni la 
ausencia de autorización administrativa del art. 24.1 implica que cultivos y plantaciones 
puedan  realizarse  en  esa  zona  libérrimamente  y  sin  ningún  tipo  de  control,  ni  la 
necesidad  de  contar  con  título  administrativo  de  ocupación  otorgado  por  la 
administración del Estado para autorizar usos en esa zona o incluso para instalaciones 
como edificaciones, vías de transporte o el tendido de líneas de alta tensión conforme a 
los arts. 26.2 y 25.3 de esa misma Ley de costas, respectivamente, significa que baste 
con esas autorizaciones estatales para acometer esos usos y obras, como se razonó en 
la STC 149/1991, FJ 3 D) c), para el art. 25.3 y STC 149/1991, FJ 3 D) d), para el 
art.  26.2.  La  propia  Ley  de  costas  establece  en  su  disposición  adicional  quinta, 
apartado 2, que «[l]as autorizaciones y concesiones obtenidas según esta ley no eximen 
a  sus  titulares  de  obtener  las  licencias,  permisos  y  otras  autorizaciones  que  sean 
exigibles por otras disposiciones legales», por lo que a contrario sensu debe entenderse 
igualmente que la ausencia de autorización administrativa prevista en el art. 24.1 de la 
Ley de costas se refiere exclusivamente al «título administrativo estatal para ocupar el 
dominio público», en palabras de la STC 149/1991, FJ 9 D). En esta sentencia sobre la 
Ley de costas y en otras muchas, este tribunal ha insistido en la compatibilidad entre 
competencias concurrentes, del Estado y la comunidad autónoma, sobre un mismo 
espacio físico, siempre que cada una se mantenga dentro de sus límites sin interferir ni 
perturbar el ejercicio de la otra.
En definitiva, las autorizaciones estatales –o su exclusión, como en el caso del 
art. 24.1– reguladas en la Ley de costas deben entenderse sin perjuicio de las licencias,  s
permisos y otras autorizaciones que sean exigibles por otras normas autonómicas o  oe.
aicnorctn.l ucE2sr8neo. t 2coe o dsuntesas otleaa cp lelureesey,tn  eiscmneiadpg,iud údgonen. beaeld mma oansroc  coeo scntoácnl upsirtroi tqusuccrieoit nalaa  pla oduret oe drl iiazsarttrc.i bi2óu4nc. 1iaó dndm ed ielna i scLtoreamyt ipdveaet  ercenogcsiutaalsas,d. paa eran  eell   2021-10025n https://www.
b)  En segundo lugar, denuncian los recurrentes que la aplicación «obligatoria» del
Código de buenas prácticas agrarias de la Región de Murcia prevista en los apartados 1
y 3 de la disposición transitoria cuarta vulnera las competencias del Estado de los núms. 
13, 22 y 23 del art. 149.1 CE por intermedio del Real Decreto 261/1996, de 16 de 
febrero, sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos 
procedentes  de  fuentes  agrarias,  que  se  ampara  en  estos  títulos  competenciales 
(disposición final primera).
El Real Decreto 261/1996 invocado por los recurrentes habilita a las Comunidades 
Autónomas a aprobar Códigos de buenas prácticas agrarias «que los agricultores podrán 
poner  en  práctica  de  forma  voluntaria  con  la  finalidad  de  reducir  la  contaminación 
producida por los nitratos de origen agrario» (art. 5.1). La conversión de ese código de 
aplicación voluntaria en obligatorio vulnera según los recurrentes el citado precepto, y es 
en consecuencia inconstitucional.
El Real Decreto 261/1996 traspone al derecho español la Directiva 91/676/CEE, 
de 12 de diciembre, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación 
producida por nitratos de origen agrícola (directiva de nitratos), que impone a los Estados 
miembros  la  obligación  de  identificar  las  aguas  que  se  hallen  afectadas  por  la 
contaminación por nitratos de esta procedencia y, cuando estas superen determinado 
umbral,  calificarlas  de  «zonas  vulnerables»  y  aprobar  para  ellas  «programas  de 
actuación» con la finalidad de eliminar o minimizar los efectos de los nitratos sobre las 
aguas. Esta obligación de derecho europeo se plasma en el art. 6 del Real Decreto, que 
dispone que en tales «zonas vulnerables» los órganos competentes de las comunidades 
autónomas «establecerán programas de actuación» de carácter obligatorio «con objeto 
de prevenir y reducir la contaminación por nitratos». Quiere ello decir, en definitiva, que 
la habilitación a las comunidades autónomas para aprobar estos códigos voluntarios de 
buenas prácticas contenida en el art. 5 del Real Decreto no puede leerse aisladamente, 
ni desconectada del art. 6, ni puede en consecuencia impedir a aquellas ejercer sus 
competencias  estatutariamente  asumidas  y  legislar  sobre  «zonas  vulnerables»  –por 
emplear la terminología del Real Decreto en cuestión– para aprobar los «programas de 
actuación» sobre ellas de acuerdo con el art. 6.
A  la  aprobación  de  este  «programa  de  actuación»  (obligatorio)  para  la  «zona 
vulnerable» del Campo de Cartagena se refiere el apartado 2 de la disposición transitoria 
cuarta impugnada, diciendo simplemente que «incorporará aquellas medidas previstas 
en el Código de buenas prácticas agrarias que resulten procedentes de conformidad con 
lo previsto en el artículo 7 del Real Decreto 261/1996», que regula las «medidas a 
incorporar en los programas de actuación» sobre zonas vulnerables. Simple anuncio de 
medidas «procedentes» que, por definición, no puede producir vulneración competencial 
alguna. Y en cuanto a la aplicación transitoria y obligatoria del Código de Buenas 
Prácticas hasta la entrada en vigor del programa de actuación específico para la zona 
vulnerable del Campo de Cartagena prevista en los apartados 1 y 3 de la disposición 
impugnada, la propia calificación del Campo de Cartagena como «zona vulnerable» 
encuadra la medida en el art. 6 del Real Decreto 261/1996, y no en el art. 5 invocado por 
los recurrentes, y justifica la imposición de medidas de obligatorio cumplimiento sobre 
ella de conformidad con la propia sistemática del Real Decreto 261/1996. De modo que 
no es posible apreciar la vulneración competencial alegada.
5.  Motivos sustantivos (I): arbitrariedad de la ley.
En  su  examen  individualizado  de  los  artículos  impugnados,  comienzan  los 
recurrentes denunciando la arbitrariedad del art. 2.2 y el anexo I de la ley. Como ya se ha 
expuesto, el primero diferencia, a los efectos de aplicación de algunas de las medidas  e
previstas en la ley, dos zonas, la zona 1 y la zona 2, delimitadas en el anexo 1 que  bo
contiene un plano con las líneas de demarcación anunciadas en el articulado. 025ww
activPidaarad  alogsr ícroelcau rsroenn tmesá, s lain tdeenlsimasit,a icnicóunr red ee nla a rzboitnraa ri1e,d addo npdroes clarista  rpeosrt rieclc aiornt.e 9s. 3a C lEa 
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cuando lo cierto es que la zonificación efectuada en el anexo I comprende un área cuya
anchura varía considerablemente, desde los 800 metros en la zona norte, siguiendo el 
trazado de la autopista AP-7, hasta los 12 kilómetros de la zona sur, en que el plano 
abandona ese trazado.
La representación del Gobierno regional reconoce que la delimitación de la zona 1 
efectuada por el legislador «no ha seguido únicamente el criterio de la cercanía» con el 
Mar Menor, pero recuerda que esa misma delimitación de la zona 1 fue ya efectuada en 
la Ley 1/2018, de 7 de febrero, de medidas para garantizar la sostenibilidad ambiental en 
el entorno del Mar Menor (derogada por la ley impugnada pero que ésta toma «como 
punto de partida» en palabras de su preámbulo para introducir adecuaciones técnicas y 
nuevos  requerimientos  a  las  explotaciones  agrícolas)  cuyo  anexo  describía 
detalladamente esta zona aludiendo a la presencia de accidentes topográficos naturales, 
como  humedales  y  cabezos  naturales,  o  artificiales,  como  trazado  de  carreteras  y 
autopistas, la existencia de explotaciones mineras y sus pendientes y estériles o la 
circunstancia de tratarse de terrenos de drenaje de ramblas.
Efectivamente, en el anexo 1 de esa Ley 1/2018 se puede leer:
«Zona 1.
Se corresponde con los territorios ribereños más cercanos a la laguna en los que las 
prácticas  agrarias  y  otras  actividades  humanas  tienen  un  impacto  más  directo  e 
inmediato sobre aquella; o que, por sus condiciones físicas, suponen un mayor riesgo de 
contaminación.
En la mitad norte de la laguna se incluye una franja aproximada de 2 km de por 
medio desde la ribera, tomando como línea límite la autopista AP-7.
En esta zona conviven unos pocos humedales y cabezos naturales, en su mayor 
parte protegidos, con grandes zonas urbanas e infraestructuras, y terrenos agrícolas sin 
dotación de agua del trasvase, englobados en la UDA 57 del Plan de Cuenca (‘Resto del 
Campo de Cartagena, regadío mixto de acuíferos, depuradoras y desalinizadoras’). En 
ella se incluye una pequeña parte de terrenos cercanos a la autopista en San Pedro del 
Pinatar y el área periurbana de San Javier, que están dentro del perímetro regable de la 
comunidad de regantes del Campo de Cartagena (CRCCt), UDA 58 del vigente Plan 
Hidrológico.
En la mitad sur de la laguna por las especiales condiciones que supone la influencia 
de la sierra minera, las mayores pendientes y la presencia de estériles en las zonas de 
cabecera,  se  incluye  toda  la  cuenca  vertiente  al  Mar  Menor  que  queda  fuera  del 
perímetro regable de la CRCCt, y también se incluyen unas 2000 hectáreas de ese 
perímetro regable (UDA 58) que quedan al este de la autovía Cartagena-Los Alcázares 
(A-37). Se trata de terrenos que en su mayor parte drenan las ramblas del Beal, Las 
Matildes, Trujillo, El Miedo y, en menor medida, Miranda; cauces que transportan carga 
sedimentaria con origen en explotaciones mineras de Cartagena y La Unión.
Son el resto de los territorios de la cuenca vertiente al Mar Menor, situados al norte y 
oeste, fuera de los perímetros regables de la CRCCt.
El límite continúa siendo la AP-7 hasta la salida 7-B (Los Beatos), donde toma la 
antigua  carretera  que  sirve  de  límite  a  la  comunidad  de  regantes  del  Campo  de 
Cartagena y sigue el límite sur del sector 16, sector oriental de esa comunidad hasta salir 
de la cuenca vertiente al Mar Menor en el paraje de El Tejar.»
En  relación  con  las  denuncias  de  arbitrariedad  del  legislador,  este  tribunal  ha 
mantenido  una  constante  jurisprudencia,  recordada  entre  otras  en  las  recientes  s
SSTC 149/2020, de 22 de octubre, FJ 6, y 98/2018, de 19 de septiembre, FJ 5, según la  oe.
c[dsluauea sbl ele «oy ]elpa ejce icsora cnlaleief risesc exapp csorióeilnínst i icódimanes p da»oer,n b eldiatrre  avbcroiioealunn dnsdattoradi cdapc  pioaoor n upetnuasalna  itrlnoe, d ype coeberx indliogtar easq r uusaenel a  sp eucol i edctroertinrab t ulrpeonrglua iddsl elea« ntceicvonioan  ,sv ytteio trurdiefcaisci opavneera tzals indqi daueodel     2021-10025n https://www.
precepto  cuestionado  establece  una  discriminación,  pues  la  discriminación  entraña
siempre una arbitrariedad, o bien, si aun no estableciéndola, carece de toda explicación
racional,  lo  que  también  evidentemente  supondría  una  arbitrariedad,  sin  que  sea 
pertinente un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas 
sus eventuales consecuencias […] De manera que […] no corresponde a este tribunal 
interferirse en el margen de apreciación que corresponde al legislador democrático ni 
examinar la oportunidad de la medida legal para decidir si es la más adecuada o la mejor 
de  las  posibles,  sino  únicamente  examinar  si  la  decisión  adoptada  es  plenamente 
irrazonable o carente de toda justificación» (citas y comillas interiores suprimidas).
De acuerdo con esta jurisprudencia, y a la vista de la explicación ofrecida en el anexo 
de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 1/2018 para delimitar la zona 1, que se 
mantiene idéntica en la Ley 3/2020, la denuncia de arbitrariedad debe ser desestimada.
Esta misma argumentación sirve, mutatis mutandis, para desestimar también todas 
aquellas denuncias que se efectúan contra otros preceptos de la ley señalando que 
«carecen de sentido», de «explicación racional» o de «justificación técnica», o «no se 
entienden», o que sus medidas no están «suficientemente avaladas» por datos técnicos 
(por ejemplo, arts. 15, 27, 29, 39, o 50 a 54). Como hemos dicho reiteradamente «el 
legislador no ejecuta la Constitución, sino que crea Derecho con libertad dentro del 
marco que esta ofrece» de modo que «este tribunal no ha de hacer las veces de propio 
legislador constriñendo su libertad de disposición allí donde la Constitución no lo haga de 
manera inequívoca» (SSTC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 3, y 191/2016, de 15 de 
noviembre,  FJ  3,  entre  otras).  Por  lo  mismo,  tampoco  corresponde  a  este  tribunal 
enjuiciar las opciones de política legislativa o la bondad técnica, oportunidad, idoneidad o 
eficacia de las medidas aprobadas por el legislador (por todos, ATC 43/2014, de 12 de 
febrero, FJ 4, sobre la reforma laboral de 2012). El legislador democrático no está sujeto 
a las determinaciones o valoraciones técnicas que puedan ofrecer expertos o peritos en 
la materia sobre la que pretende legislar, ni pueden los recurrentes pretender en esta 
sede sustituir la ponderación de los intereses en conflicto –particulares y colectivos, 
económicos y ambientales– efectuadas por aquel al aprobar la ley por las suyas propias. 
El  único  control  que  puede  ejercer  este  tribunal  es,  como  ya  se  ha  dicho,  de 
«constitucionalidad» conforme a parámetros normativos [arts. 153 a) CE y 28.1 LOTC] y 
a falta de ellos las denuncias de arbitrariedad deben ser desestimadas.
6.  Motivos  sustantivos  (y  II):  regulación  de  los  usos  agrícolas.  Canon  de 
constitucionalidad.
El último grupo de motivos, que se dirige individualmente contra cada uno de los 
preceptos impugnados, plantea la misma tacha en relación con todos ellos: que las 
«restricciones» que impone cada uno de ellos sobre los derechos de propiedad (art. 33 
CE) y libre empresa (art. 38 CE) suponen «injerencias» en esos derechos sometidas por 
tanto al principio de proporcionalidad al que en su opinión deben someterse todas las 
restricciones de «cualquier» derecho constitucional para ser constitucionalmente válidas, 
y que no superan su cribado conforme a ese canon. Se refieren, en particular, a que las 
concretas medidas y restricciones establecidas en los distintos preceptos de la ley, antes 
aludidas (sucintamente: la obligación de pasar de usos agrícolas a otros de carácter 
sostenible, la prohibición de usar fertilizantes, la limitación de los ciclos de cultivo, la 
obligación  de  reservar  terreno  para  estructuras  vegetales  de  conservación  o  para 
superficies de retención de nutrientes, la obligación de seguir las curvas de nivel, o la 
obligación de restituir el terreno a un estado natural en caso de abandono de cultivo) son 
de reducida o incluso nula eficacia para evitar el arrastre de nutrientes hacia el Mar 
Menor que la ley quiere prevenir, y en cambio perjudican seria e intensamente a la  e
actividad agrícola produciendo graves quebrantos sociales y económicos, de modo que  bo
en  su  lugar  serían  preferibles  otras  medidas  más  eficaces  para  la  protección  025ww
mpoetdeinocaiamrb «ieandteacl uay domse sniosste mleassi vdaes  ddreen alojes»  ien tiemrepsoense r e«ccoonrróemcticaoss p riámcptilcicaasd aogsr, íccoolams»o 
nqou es ea jpursotednu zecl auns os odber afenrtetilsiz qaunete vsi ear tlaans  snoebcrees iedla Mdeasr  Mdee ncoard.a tipo de cultivo de modo que
Comoquiera que la premisa sobre la que descansa el motivo, a saber, la aplicación 
del  principio  de  proporcionalidad  a  las  cargas,  límites  u  obligaciones  impuestas  al 
ejercicio de estos derechos de contenido patrimonial, es controvertida por la letrada del 
Gobierno regional en defensa de los preceptos impugnados, y de la solución a esta 
cuestión dependerá el canon de constitucionalidad aplicable, es necesario detenerse 
preliminarmente en ella.
Los recurrentes se refieren al test o juicio de proporcionalidad tal como fue aplicado 
por primera vez en la STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 5, que citan expresamente, y 
también en la STC 14/2003, de 28 de enero, FJ 9, a la que igualmente aluden. Según 
estas sentencias –y otras muchas de este tribunal– el juicio de proporcionalidad se 
compone de tres pasos sucesivos dirigidos a comprobar:
«[S]i  la  medida  es  susceptible  de  conseguir  el  objetivo  propuesto  (juicio  de 
idoneidad); si, además, es necesaria, en el sentido de que no exista otra medida más 
moderada para la consecución de tal propósito con igual eficacia (juicio de necesidad); y, 
finalmente, si la misma es ponderada o equilibrada, por derivarse de ella más beneficios 
o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto 
(juicio de proporcionalidad en sentido estricto).»
Se trata de dos sentencias dictadas en recursos de amparo, aunque el principio de 
proporcionalidad ha sido también aplicado en procesos de control de constitucionalidad 
de las leyes (entre las más recientes, STC 172/2020, de 19 de noviembre, FJ 4, para los 
registros  corporales  regulados  en  la  Ley  Orgánica  de  protección  de  la  seguridad 
ciudadana, o STC 99/2019, de 18 de julio, FJ 6, sobre la ley que no permitía el cambio 
de nombre y sexo de menores transexuales en el Registro Civil). Sin embargo, como 
recuerda la primera sentencia citada, se trata de un principio que es «en el ámbito de los 
derechos  fundamentales  en  el  que  normalmente  y  de  forma  muy  particular  resulta 
aplicable» (STC 172/2020, FJ 4, con cita de la STC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 8, 
que rechazó su aplicación).
Por el contrario, cuando de se trata de acomodar la explotación económica de bienes 
o empresas a intereses colectivos, este tribunal ha reconocido al legislador un amplio 
margen de apreciación sobre la necesidad, los objetivos y las consecuencias de sus 
disposiciones. En concreto, en la STC 16/2018, de 22 de febrero, sobre la Ley foral de 
vivienda,  los  recurrentes  solicitaron  la  declaración  de  inconstitucionalidad  de  la 
delimitación de la función social de la vivienda efectuada por el legislador autonómico en 
aplicación  del  principio  de  proporcionalidad,  a  lo  cual  respondió  este  tribunal, 
expresamente, que:
«[A] diferencia de lo sostenido en la demanda, este tribunal aprecia que el legislador 
del derecho de propiedad, aparte del necesario respeto a su contenido esencial que 
predica el artículo 53.1 CE de ‘los derechos y libertades reconocidos en el capítulo 
segundo  del  presente  título’,  no  encuentra  otro  límite  que  el  de  no  sobrepasar  el 
‘equilibrio  justo’  o  ‘relación  razonable  entre  los  medios  empleados  y  la  finalidad 
pretendida’ (por todas, asunto James y otros c. Reino Unido, 21 de febrero de 1986, 
§ 50), teniendo en cuenta que en las decisiones de índole social y económica se 
reconoce al legislador un amplio margen de apreciación sobre la necesidad, los fines y 
las consecuencias de sus disposiciones (inter alia, asuntos James y otros c. Reino 
Unido, 21 de febrero de 1986, § 46; ex Rey de Grecia y otros c. Grecia, 23 de noviembre 
de 2000, § 87; Broniowski c. Polonia, 22 de junio de 2004, § 149)» (STC 16/2018, FJ 17,  s
jurisprudencia reiterada en la STC 32/2018, de 12 de abril, sobre la Ley de vivienda de  oe.
Andalucía). 025www.
desdDee  lala  pmeirssmpeac mtivaan deera  lac uliabnedrtoa ds ed etr actoan dseti tuccoinotnroallamr elan tec ognasrtaitnutcizioandaali,d easdt ed etr ilbausn laely heas 
aplicado el canon de la «razonabilidad», y no el de la proporcionalidad en sentido 
estricto; por todas, STC 111/2017, de 5 de octubre, FJ 4 b):
«El artículo 38 CE asegura a los individuos la libertad de intercambio comercial; esto 
es, la capacidad de ofrecer servicios o productos en el mercado (STC 71/2008, de 26 de 
febrero). Tal libertad es compatible con la regulación de condiciones; típicamente las 
destinadas a proteger a los consumidores, a preservar el medio ambiente, a organizar el 
urbanismo o a asegurar la «adecuada utilización del territorio por todos» [STC 227/1993, 
de 9 de julio, FJ 4 e)]. Ahora bien, el artículo 38 CE impone límites a la configuración 
legislativa de este tipo de condiciones por parte del Estado, las comunidades autónomas 
y los entes locales. Las condiciones que se establezcan deben ajustarse a un canon de 
razonabilidad en el sentido de que respondan a un objetivo constitucionalmente legítimo 
y sean idóneas o adecuadas para conseguirlo sin que su intensidad llegue al punto de 
suponer un impedimento práctico del libre ejercicio de la actividad económica. El canon 
ha de ser más incisivo si los requisitos o condiciones a la libertad de empresa afectan, no 
ya a su desarrollo o ejercicio, sino al acceso mismo al mercado (SSTC 53/2014, de 10 de 
abril, FJ 7; 30/2016, de 18 de febrero, FJ 6; 35/2016, de 3 de marzo, FJ 4, y 89/2017, 
de 4 de julio, FJ 14).»
Así pues, ni en la delimitación de la función social de la propiedad (art. 33.2), ni en la 
regulación del ejercicio de actividades económicas (art. 38), el legislador está sujeto ex 
Constitutione al test de proporcionalidad que invocan los recurrentes, sino a un canon de 
justo equilibrio, razonabilidad o adecuación de las medidas al objetivo perseguido, y al 
respeto del contenido esencial de ambos derechos (art. 53.1 CE).
7.  Contenido esencial de los derechos de propiedad y libertad de empresa.
De acuerdo con la jurisprudencia de este tribunal, el contenido esencial del derecho 
de propiedad «no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho 
o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la 
necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su 
definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo. Utilidad 
individual y función social definen, por tanto, inescindiblemente el contenido del derecho 
de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes» (STC 37/1987, de 26 de marzo, 
sobre la propiedad agraria, precisamente, FJ 2). Ello implica que «la previsión legal de 
intervenciones  públicas  no  meramente  ablatorias  en  la  esfera  de  las  facultades  y 
responsabilidades del propietario» no desnaturaliza el derecho de propiedad, y que 
«debe ser rechazada la idea de que la previsión legal de restricciones a las otrora 
tendencialmente  ilimitadas  facultades  de  uso,  disfrute,  consumo  y  disposición  o  la 
imposición de deberes positivos al propietario» vulneren el contenido esencial de la 
propiedad,  teniendo  en  cuenta  además  que  «la  incorporación  de  tales  exigencias 
[destinadas a satisfacer necesidades colectivas] a la definición misma del derecho de 
propiedad  responde  a  principios  establecidos  e  intereses  tutelados  por  la  propia 
Constitución» (ibidem), entre otros en su art. 45, expresamente citado en la sentencia y 
fundamento mencionados, precepto este que ordena a los poderes públicos velar «por la 
utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la 
calidad  de  la  vida  y  defender  y  restaurar  el  medio  ambiente,  apoyándose  en  la 
indispensable solidaridad colectiva». Por lo tanto, conforme a nuestra jurisprudencia, el 
límite para el legislador en esa función de delimitación a que está llamado en el art. 33.2 
es que «la traducción institucional de tales exigencias colectivas no puede llegar a anular  e.
la utilidad meramente individual del derecho» [STC 37/1987, FJ 2, y posteriormente  w.
SSTC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 8 b); 204/2004, de 18 de noviembre, FJ 5,  025ww
y 14P1o/2r 0lo1 4q,u dee  r1e1s pdeec stae patli edmerberceh, oF Ja  9la]. libertad de empresa del art. 38, hemos dicho que
(«SimTCpl ic1a3,5 /f2u0n1d2a,m deen 1ta9lm deen juten,i oe,l  FdJe r5e,c choon  ac itinai cdiea ro ytr asso)s, tpeenreor  «unnoa  easc utivni ddaedre ecmhop raebssaorliuatlo»   BOE-A-cable e
e incondicionado» y por lo tanto «su vigencia no resulta comprometida por el hecho de 
que  existan  limitaciones  a  su  ejercicio  derivadas  de  las  reglas  que  disciplinen, 
proporcionada y razonablemente, el mercado […] [p]orque del art. 38 CE no puede 
derivarse sin más el derecho a acometer cualquier empresa o a ejercerla sin traba ni 
limitación de ningún tipo, sino solo el derecho de iniciar y sostener en libertad la actividad 
empresarial, cuyo ejercicio está disciplinado por normas de muy distinto orden […] o lo 
que es lo mismo, a ejercer esa actividad con plena sujeción a la normativa sobre 
ordenación del mercado y de la actividad económica general» (STC 35/2016, de 3 de 
marzo, FJ 3, citas y comillas interiores suprimidas).
8.  Aplicación del canon de constitucionalidad expuesto a los preceptos impugnados.
La pretensión de inconstitucionalidad de los preceptos que establecen límites y 
condiciones al ejercicio de la agricultura instada por los recurrentes se ve lastrada por la 
inaplicación a los preceptos impugnados del principio de proporcionalidad, expresamente 
invocado en el recurso. Todos sus motivos contra los preceptos impugnados descansan 
en  que  las  medidas  previstas  en  ellos  suponen  elevadas  inversiones  (que  no 
cuantifican),  no  están  justificadas  técnicamente  o  desplazan  otras  alternativas  más 
eficaces para la protección medioambiental perseguida por el legislador, o menos lesivas 
para compatibilizar esa preocupación ecológica con una mayor deferencia hacia los 
intereses económicos sacrificados.
Son alternativas sobre el acierto, la oportunidad o eficacia de la ley que este tribunal 
no  debe  enjuiciar,  a  fin  de  no  usurpar  el  espacio  y  margen  de  apreciación  que 
corresponde al legislador democrático para adaptarse a las circunstancias de cada 
momento,  al  igual  que  sostuvimos  para  el  supuesto  inverso  (denuncias  de 
inconstitucionalidad por rebajar una ley los umbrales de protección medioambiental de su 
predecesora) en la STC 233/2015, de 5 de noviembre, FJ 2 d), sobre la reforma de la 
Ley de costas efectuada en 2013, o en la STC 132/2017, de 14 de noviembre, FJ 4, 
sobre la modificación de la Ley de montes del Principado de Asturias de 2017.
Por lo demás, tampoco las condiciones que la ley impone al ejercicio de la actividad 
agrícola se han demostrado de tal intensidad que permitan afirmar a este tribunal de 
acuerdo con parámetros normativos y pruebas ciertas que lleguen a anular la utilidad 
meramente individual del derecho de propiedad o a imposibilitar de facto la explotación 
agrícola del suelo, como denuncian los recurrentes.
Se trata, en primer lugar, de condiciones impuestas para la consecución de un 
objetivo constitucionalmente legítimo, como es la defensa y restauración del medio 
ambiente (art. 45 CE). Se aplican, además, sobre una zona cuyo deterioro no solo no ha 
sido controvertido en el recurso, sino que es incluso compartido por los recurrentes en 
los informes que adjuntan al escrito de interposición. La propia comisión europea ha 
advertido a España del ejercicio de acciones judiciales para la imposición de sanciones 
por el incumplimiento de la directiva de nitratos (Directiva 91/676/CE del Consejo) en 
varias zonas, entre ellas el Mar Menor [dictamen motivado de 2 de julio de 2020, 
2018/2250 C (2020) 3783 final, apartado 42.4]. Y son, por último, medidas idóneas en 
abstracto, o «constitucionalmente adecuadas», para alcanzar el objetivo perseguido: la 
defensa y restauración del medio ambiente.
Más  allá  de  lo  anterior,  el  posible  perfeccionamiento  de  esas  limitaciones  o  la 
existencia  de  alternativas  que  se  adapten  mejor  a  los  demás  intereses  implicados 
(económicos o de otro tipo) es tarea que corresponde primordialmente al legislador 
democrático, como una legítima opción política de la que responder ante los ciudadanos  e
en elecciones, y no a la jurisdicción constitucional, que debe limitarse a enjuiciar desde  bo
parámetros normativos si la concreta opción política ejercida por el órgano legitimado  025ww
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los  diversos  apartados  y  subapartados  de  los  arts.  81  y  83,  que  tipifican  diversas
infracciones y que los recurrentes impugnaban «por consecuencia o conexión» con los 
anteriores y «sobre la base de la misma argumentación». Tampoco han justificado, por 
último, que ese régimen sancionador contenga un «patente derroche inútil de coacción 
que conviert[a] la norma en arbitraria y que socav[e] los principios elementales de justicia 
inherentes a la dignidad de la persona y al Estado de Derecho», que es el canon que 
hemos  empleado  ante  alegaciones  sobre  la  desproporción  entre  las  conductas 
infractoras y las sanciones previstas [entre las más recientes, STC 13/2021, de 28 de 
enero, FJ 5 b), con cita de otras anteriores].
En consecuencia, este último motivo del recurso sobre vulneración de los arts. 33, 38 
y 53.1 de la Constitución deben ser también desestimados.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a trece de mayo de dos mil veintiuno.–Juan José González Rivas.–
Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan 
Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio  Narváez 
Rodríguez.–Alfredo  Montoya  Melgar.–Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido  Conde-
Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.