BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 46 Martes 23 de febrero de 2021 Sec. TC.   Pág. 21947
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
2833 Pleno.  Sentencia  14/2021,  de  28  de  enero  de  2021.  Cuestión  de 
inconstitucionalidad 1478-2020. Planteada por la Sección Cuarta de la Sala 
de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, respecto del artículo 
153.1 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral 
general,  en  relación  con  los  artículos  53  y  50.4  LOREG.  Principios  de 
legalidad  penal  (taxatividad)  y  seguridad  jurídica:  constitucionalidad  del 
precepto legal que tipifica como infracción el incumplimiento de todas las 
normas  obligatorias  de  la  ley  que  no  sea  constitutiva  de  delito.  Votos 
particulares.
ECLI:ES:TC:2021:14
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente,  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido 
Conde-Pumpido  Tourón,  y  la  magistrada  doña  María  Luisa  Balaguer  Callejón,  ha 
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1478-2020, promovida por la Sección 
Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, respecto del 
artículo 153.1 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general 
(en adelante LOREG), en relación con los artículos 53 y 50.4 LOREG y los artículos 34 
y 39 de la Ley 14/1966, de 18 de marzo, de prensa e imprenta, por posible vulneración 
de los artículos 9.3 y 25.1 CE. Han comparecido y formulado alegaciones el abogado del 
Estado, el letrado de la Junta Electoral Central, don Bieito Rubido Ramonde y la fiscal 
general del Estado. Ha sido ponente el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón.
I. Antecedentes
1.  Mediante escrito registrado en este tribunal el 6 de marzo de 2020, la Sección 
Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo remitió auto 
de  20  de  febrero  de  2020,  por  el  que  se  acuerda  plantear  cuestión  de 
inconstitucionalidad en relación con el artículo 153.1 de la de la Ley Orgánica 5/1985, 
de 19 de junio, de régimen electoral general; con el artículo 153.1 LOREG en relación 
con el artículo 53 y 50.4 LOREG y con el artículo 153.1 LOREG en relación con los  e
artículos 53.1, 50.4 LOREG y 34 y 39 de la Ley 14/1966, de 18 de marzo, de prensa e  b
imprenta por infracción de la garantía que deriva del mandato de taxatividad de las  33ww
ainufrtaócncoimonae dse yl  pdrientceirpmioi ndaec isóeng udreid alads  jusraídnicciao nqeuse  dgealr aanrttiízcau leol  a2r5tí.c1u lCoE 9 .y3  CpoEr. vulneración
2.  En  síntesis,  presentan  relevancia  para  la  presente  cuestión  de 
inconstitucionalidad los siguientes antecedentes:
a)  Por  resolución  de  la  Junta  Electoral  Central  de  14  de  marzo  de  2018,  se 
sancionó al director del diario «ABC», don Bieito Rubido Ramonde, con una multa 
de 1000 € por incumplimiento de la prohibición de realizar campaña electoral y difundir 
propaganda electoral durante la jornada de reflexión de las elecciones autonómicas de 
Cataluña de 2017, tipificada en el artículo 153.1 LOREG, en relación con la obligación 
recogida en el artículo 53 LOREG.
b)  El expediente se inició como consecuencia de una denuncia presentada ante la 
Junta  Electoral  Central  por  un  representante  del  Partido  Popular,  motivada  por  la 
publicación en el diario «ABC» de una entrevista a doña Inés Arrimadas, representante 
del partido político Ciutadans-Partido de la Ciudadanía, el 20 de diciembre de 2017, en la 
jornada de reflexión previa a la celebración el 21 de diciembre de las elecciones al 
Parlamento de Cataluña del año 2017. Entrevista que aparecía anunciada en la portada 
junto  a  una  fotografía  de  la  entrevistada.  La  parte  dispositiva  de  la  resolución 
sancionadora era del siguiente tenor:
«Declarar  que  el  director  del  periódico  incurrió  en  la  infracción  tipificada  en  el 
artículo 153 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, por incumplimiento de la 
obligación contemplada en el artículo 53 de dicha Ley, consistente en la publicación el 
día 20 de diciembre de 2017, jornada de reflexión en las elecciones al Parlamento de 
Cataluña, de una entrevista a doña Inés Arrimadas, candidata de la formación política 
Ciutadans-Partido de la Ciudadanía en las citadas elecciones, entrevista que aparecía 
anunciada en la portada junto a una fotografía de la entrevistada, por lo que procede 
imponerle la sanción de multa de 1000 €».
c)  Interpuesto recurso contra la resolución de la Junta Electoral Central, la Sección 
Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, una vez 
recibido  el  proceso  a  prueba,  aceptándose  toda  la  propuesta,  y  formuladas  sus 
conclusiones por las partes, en providencia de 28 de octubre de 2019 señaló para 
votación y fallo del recurso la audiencia del día 14 de enero de 2020, fecha en la que se 
deliberó y decidió abrir el trámite del artículo 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal 
Constitucional (LOTC).
d)  Así, en efecto, el día 15 de enero de 2020 la Sala dictó providencia del siguiente 
tenor:
«Previa  la  correspondiente  deliberación,  la  Sala  acuerda  oír  a  las  partes  y  al 
Ministerio Fiscal para que en el plazo común e improrrogable de diez días puedan alegar 
lo  que  entiendan  conveniente  sobre  la  pertinencia  de  plantear  cuestión  de 
inconstitucionalidad sobre todas o algunas de las siguientes cuestiones:
i)  Inconstitucionalidad del artículo 153.1 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, 
de régimen electoral general por posible vulneración del artículo 9.3 CE (seguridad 
jurídica) y del 25.1 CE, en relación con la garantía de taxatividad o de lex certa de las 
disposiciones sancionadoras, por imprecisión al integrar el tipo sancionador;
ii)  Inconstitucionalidad del artículo 153.1 LOREG, en relación con los artículos 53 
y 50.4 de la misma por vulneración del artículo 9.3 CE y de la garantía de taxatividad de 
las  disposiciones  sancionadoras  (lex  certa)  del  artículo  25.1  CE  por  falta  de 
determinación de los autores de las infracciones, que aboca interpretaciones analógicas; e.e
iii)  Posible  inconstitucionalidad  del  artículo  153.1  LOREG  en  relación  con  los  b
artículos 34 y 39 de la Ley preconstitucional 14/1966, de 8 de marzo, de prensa e  33ww
pimrepcreonntsati;t ulcaio nSaal,l a podre sveual necroancsióunlta rd ea l laT rpibruensauln cCióonn sdtietu ciinooncael,n cpiae sqeu ea  gsaur acnatirzáac teerl 
dairrteíccutolor  d2e4 .u2n  CpEer,i óednic ola a lm meadridgae ne dne lq purein cpiepriom ditae  cuunlpaa btrialisdlaadc ióy nd edl ed erreescphoon saa lbai lliidbaedrt aadl 
de información del artículo 20 CE;
iv)  Posible  inconstitucionalidad  del  artículo  153.1  LOREG,  por  vulneración  del 
artículo  9.3  CE  (seguridad  jurídica)  y  del  25.1  CE,  en  relación  con  la  garantía  de 
taxatividad  (lex  certa)  de  las  disposiciones  sancionadoras,  por  imprecisión  en  la 
determinación de las sanciones.
Todo ello con suspensión del plazo para dictar sentencia».
e)  La  parte  recurrente  consideró  pertinente  el  planteamiento  de  cuestión  de 
inconstitucionalidad sobre las cuestiones i), ii) y iii). Respecto de la cuestión iv) no 
considera pertinente el planteamiento de cuestión.
El fiscal considera que concurren todos los requisitos constitucionales y legales para 
el planteamiento de la cuestión. Si bien entiende que no procede la cuestión sobre las 
cuestiones i) ii) y iii), no se opone al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad 
formulada en el apartado iv) de la misma providencia.
El letrado de la Junta Electoral Central entiende que no es pertinente plantear la 
cuestión de inconstitucionalidad.
f)  Por  auto  de  20  de  febrero  de  2020,  la  Sección  Cuarta  de  la  Sala  de  lo 
Contencioso-Administrativo  del  Tribunal  Supremo  acuerda  plantear  cuestión  de 
inconstitucionalidad en relación con «el artículo 153.1 de la de la Ley Orgánica 5/1985, 
de 19 de junio, de régimen electoral general; con el artículo 153.1 en relación con el 
artículo 53 y 50.4 LOREG y con el artículo 153.1 en relación con los artículos 53.1, 50.4 
y 29 (sic) y 34 de la Ley 14/1966, de 18 de marzo, de prensa e imprenta por infracción de 
la garantía que deriva del mandato de taxatividad de las infracciones y determinación de 
las sanciones del artículo 25.1 CE y por vulneración autónoma del principio de seguridad 
jurídica que garantiza el artículo 9.3 CE».
3.  Del contenido del auto de planteamiento interesa destacar lo siguiente:
a)  Comienza el auto de 20 de febrero señalando los preceptos legales aplicados 
por  la  resolución  sancionadora  para  a  continuación  razonar  las  siguientes 
inconstitucionalidades:
(i)  Posible inconstitucionalidad del artículo 153.1 LOREG por vulneración de la 
garantía de taxatividad de las disposiciones sancionadoras (lex certa), por imprecisión al 
integrar  el  tipo  sancionador  y  por  vulneración  del  principio  de  seguridad  jurídica 
(artículo 9.3 CE).
La Sala considera que el artículo 153.1 LOREG, valorado en sí mismo y de forma 
aislada, contiene una norma sancionadora inconstitucional por ser imprecisa, abierta y 
de dudosa compatibilidad con las exigencias de la garantía material exigible a todo tipo 
sancionador porque, lejos de contener el núcleo esencial de la prohibición, se limita a 
tipificar  como  sancionable,  en  forma  tautológica,  «toda  infracción  de  las  normas 
obligatorias establecidas en la presente ley que no constituya delito».
El precepto obliga a integrar el tipo sancionador mediante la concreción del concepto 
jurídico indeterminado «normas obligatorias» lo que conduce a identificar y delimitar qué 
obligaciones derivarían de la LOREG, en qué consistiría la obligación en cada caso y a 
concretar qué incumplimientos o infracciones son susceptibles de sanción y quienes 
serían los obligados por ellas.
Señala la Sala que la doctrina del Tribunal Constitucional no exige una redacción 
descriptiva y acabada en la ley penal de los supuestos de hecho penalmente ilícitos y 
admite tanto la incorporación al tipo de elementos normativos como las llamadas leyes  e.e
penales  en  blanco;  es  decir  las  normas  sancionadoras  incompletas  en  las  que  la  b
conducta o la consecuencia jurídico-penal no se encuentra agotadoramente prevista en  33ww
edlelans l,o dse rbeiqeunidsoito asc quudeir shea  pmaararc saud oin utengar adcoicótnri naa o ctoran sntoitrumciao ndaisl tcinotnas, tpaenrteo,  saie smabperer:  qau) eq usee 
peol rr elean vníoor mnoar mpeantiavol  ys eba)  eqxuper elsao  leyy ,e satdée jmusátsif icdaed os eeñna lraarz ólan  pdeenl ab,i ecno jnutreídnigcao  eplr onteúgcildeoo 
esencial de la prohibición y satisfaga la exigencia de certeza u ofrezca la suficiente
concreción, para que la conducta infractora quede suficientemente precisada con el 
complemento indispensable de la norma a la que la ley penal se remite, y resulte de esta 
forma salvaguardada la función de garantía del tipo, con la posibilidad de conocimiento 
de la actuación penalmente conminada.
A juicio de la Sala, el artículo 153.1 LOREG puede infringir la garantía material de 
taxatividad  y  previsibilidad  de  las  infracciones  y  de  las  sanciones  que  dimana  del 
artículo 25.1 CE porque no contiene el núcleo esencial de la prohibición ni satisface en 
forma mínima las exigencias constitucionales de certeza.
Para  la  Sala  de  lo  Contencioso-Administrativo  del  Tribunal  Supremo  no  sería 
aceptable la consideración, basada entre otros en el ATC 67/2018, de 20 de junio, de 
que el déficit de precisión de la ley pueda colmarse por una aplicación judicial que haya 
salvado  la  imprecisión  en  una  legal  aplicación  regular  y  continuada,  porque  pocos 
ejemplos de imprecisión o laxitud en una norma sancionadora resultan, según la Sala, 
equiparables al que resulta del precepto legal controvertido y está en juego, además, en 
el presente caso el derecho a la libertad de información del artículo 20.1 d) CE.
Para la Sala, en la medida en que la imprecisión del artículo 153.1 LOREG constituye 
un defecto de técnica legislativa que representa una merma obvia de la certeza del 
Derecho y conduce a soluciones imprevisibles para sus destinatarios abriendo la puerta 
a aplicaciones erráticas, contradictorias o arbitrarias de sanciones, entiende que puede 
quedar  afectada  también  en  forma  autónoma  la  vertiente  objetiva  del  principio  de 
seguridad jurídica del artículo 9.3 CE.
(ii)  Posible  inconstitucionalidad  del  artículo  153.1  LOREG,  en  relación  con  los 
artículos 53.1 y 50.4 de la misma, por vulneración del principio de seguridad jurídica del 
artículo 9.3 CE y de la garantía de taxatividad de las disposiciones sancionadoras (lex 
certa) del artículo 25.1 por falta de predeterminación de los autores de las infracciones 
que aboca a interpretaciones analógicas.
De acuerdo con el auto de 20 de febrero de la Sección Cuarta de la Sala de lo 
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, la identificación de los obligados por la 
norma de prohibición que establece el artículo 53 LOREG al disponer que «no puede 
difundirse propaganda electoral ni realizarse acto alguno de campaña electoral una vez 
que ésta haya legalmente terminado», se enturbia cuando se recurre al artículo 50.4 de 
la  misma  que  define  lo  que  es  campaña  electoral  por  referencia  al  conjunto  de 
actividades lícitas llevadas a cabo por los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones 
o agrupaciones en orden a la captación de sufragios.
Para el auto del Tribunal Supremo de 20 de febrero, en la hipótesis de que se trate 
de  campaña  electoral  no  es  posible  subsumir  la  conducta  del  director  del  diario 
sancionado en la Ley Orgánica del régimen electoral general y si se trata de propaganda 
electoral resulta que ni el artículo 53 LOREG, ni el artículo 50.4 LOREG ni ningún otro de 
la Ley orgánica 5/1985, indican quién puede difundir esa propaganda electoral, de cara a 
su eventual sanción en virtud de los artículos 53 y 153.1 LOREG.
A juicio de la Sala, entender que un medio de comunicación se encuentra en la 
definición de los sujetos activos de la norma sancionadora aboca a una interpretación 
analógica in malam partem que contrasta con la imposibilidad de que las campañas y la 
propaganda se valgan de medios de comunicación y hace que el tipo legal, considerado 
en abstracto, resulte, según la Sala, incompatible con las exigencias constitucionales de 
una  norma  penal  o  sancionadora  y  con  el  ejercicio  por  parte  de  las  personas 
sancionadas de un derecho fundamental esencial en el Estado social y democrático de 
Derecho, como es la libertad de información del artículo 20.1 d) CE. s
A juicio de la Sala, la realización de actividades periodísticas como la entrevista que  oe.
se  sanciona  tiene  el  amparo  indudable  del  derecho  fundamental  a  la  libertad  de  w.
información a diferencia de la propaganda electoral y la campaña en la que se efectúa,  33ww
que (tiiiei)n ePn ocsoibmleo  pinrocpoónssittiotu bcuiosncaalrid aapdo ydoe le leacrttíocrualol y  1n5o3 s.1o loL OinRfoErmGa, r.en  relación  con  los
amratírczuolo, sd e5 3p.r1e nys 5a0 e.4  imdep rlae nmtais pmoar  vyu clnoenr alocsió anr tdíceul lopsri n3c4ip yio 3 d9e d per leas uLnecyi ó1n4 /d1e9 6in6o, cdeen 1c8ia  dael   BOE-A-cable e
trasladar en forma objetiva la responsabilidad al director de un periódico obviando el 
derecho a la libertad de información del artículo 20.1 d) CE.
De acuerdo con el auto de 20 de febrero de la Sección Cuarta de la Sala de lo 
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, la resolución impugnada sanciona a 
una persona física distinta de la persona entrevistada, que es la que habría realizado la 
conducta típica de realizar actos de campaña electoral en la jornada de reflexión y, por 
ello, una vez que la campaña había finalizado. La sanción se produce por la mera 
condición objetiva de ser el director del periódico. Para la Sala trasladar al director de un 
medio de comunicación la responsabilidad por una infracción que habría cometido otra 
persona  en  una  aplicación  objetiva  del  derecho  sancionador,  al  margen  de  la 
intencionalidad del infractor, puede comportar la afectación de la presunción de inocencia 
del artículo 24.2 CE.
La inconstitucionalidad del artículo 153.1 LOREG en relación con el artículo 53 
LOREG y con la Ley de prensa e imprenta también le resulta a la Sala atendible si se 
toma en consideración la presencia del artículo 20.1 d) CE, porque no cabe limitar el 
derecho fundamental a la libertad de información más que en los casos en que este 
entre en conflicto con otro derecho fundamental, lo que, para la Sala, no ocurre en el 
supuesto que se examina.
(iv)  Posible inconstitucionalidad del artículo 153.1 LOREG por vulneración de los 
principios de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE y del mandato de taxatividad del 
artículo 25.1 CE por imprecisión en la determinación de las sanciones.
Señala el auto de 20 de febrero de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo  del  Tribunal  Supremo  que  la  laxitud  e  imprecisión  del  artículo  153.1 
LOREG se muestra también en la inexistencia en el mismo de una graduación de las 
sanciones que entiende de dudosa compatibilidad con los mandatos de taxatividad que 
dimanan del artículo 25.1 CE. La norma no especifica ni gradúa en forma alguna las 
infracciones distinguiendo entre las infracciones muy graves, graves o leves por lo que 
habilita a la administración sancionadora para que establezca ad hoc la que libre y, en su 
caso arbitrariamente, estime conveniente.
Recuerda la Sala que se ha objetado, en las alegaciones al planteamiento de la 
cuestión, la escasa cuantía y la poca distancia existente entre 100 y 1000 €, como 
motivo para no tener en cuenta la ausencia de criterios de graduación, pero considera 
que no debe olvidarse que el sancionado es director de un medio de comunicación social 
que ha invocado en la demanda el derecho a la libertad de información que, como dice, 
no solo protege un interés individual sino que entraña el reconocimiento y garantía de la 
existencia de una opinión pública libre, indisolublemente unida al pluralismo político 
propio del Estado democrático.
4.  Por providencia de 6 de mayo de 2020, el Pleno del Tribunal Constitucional, a 
propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite la presente cuestión de 
inconstitucionalidad;  reservar  para  sí  su  conocimiento  [artículo  10.1  c)  LOTC];  dar 
traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los Diputados, al Senado, al 
Gobierno, y a la fiscal general del Estado, al objeto de que puedan personarse en el 
proceso y formular alegaciones (artículo 37.3 LOTC); comunicar la presente resolución a 
la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, a 
fin  de  que  permanezca  suspendido  el  proceso  hasta  que  este  tribunal  resuelva 
definitivamente (artículo 35.3 LOTC); y publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín 
Oficial del Estado».
5.  Mediante escrito registrado el día 12 de mayo de 2020, don Francisco García  bo
Crespo, procurador de los tribunales y de don Bieito Rubido Ramonde, solicitó que se le  33ww
tausvíi easceo rpdoard poe prsoor npardoov idy epnacritae  deenl  lPa lepnreos ednetle T criubeusntaiól nd ed ef eincchoan 2s9tit udcei ojnuanliiod adde,  2lo0 2q0u,e  cfoune 
concesión de un plazo de quince días para formulación de alegaciones.
6.  Por escrito registrado el día 22 de mayo de 2020, don Antonio Jesús Fonseca-
Herrero, presidente de la Junta Electoral Central, solicitó que se tuviese a esta por 
personada  y  parte  en  la  presente  cuestión  de  inconstitucionalidad,  lo  que  fue  así 
acordado por providencia del Pleno del tribunal de fecha 29 de junio de 2020, con 
concesión de un plazo de quince días para formulación de alegaciones.
7.  Mediante escrito registrado el día 21 de mayo de 2020, la presidenta del Senado 
comunicó al tribunal el acuerdo de la mesa de la Cámara por el que se persona en el 
procedimiento y ofrece su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. Lo mismo 
hizo la presidenta del Congreso de los Diputados por escrito que tuvo entrada en este 
tribunal el día 12 de junio de 2020.
8.  Con  fecha  24  de  junio  de  2020,  el  abogado  del  Estado  se  personó  en  el 
procedimiento y formuló sus alegaciones, en las que interesa la desestimación de la 
cuestión  de  inconstitucionalidad,  en  atención  a  las  razones  que  seguidamente  se 
sintetizan.
Tras recordar las tachas de inconstitucionalidad recogidas en el auto de 20 de 
febrero de 2020 y la posición adoptada por las partes señala el abogado del Estado que 
la referencia a la vulneración del artículo 9.3 CE es una reiteración de la vulneración del 
artículo  25.1  CE  ya  que  este  precisamente  al  regular  la  garantía  material  de  la 
taxatividad tiene por finalidad garantizar la seguridad jurídica.
Igualmente  señala  que  el  tribunal  proponente  de  la  cuestión  plantea  varias 
cuestiones que no se resuelven por medio del control de constitucionalidad del artículo 
153.1 LOREG, sino que se refieren a la aplicación de dicho artículo, en combinación con 
otros al caso concreto por parte de la Junta Electoral Central. Esto es plantea el tribunal 
cuestiones  relativas  a  la  motivación  y/o  justificación  de  la  resolución  sancionadora 
emitida por la Junta Electoral Central, en concreto respecto de la vulneración del derecho 
a  la  libertad  de  información  [artículo  20.1  d)  CE]  por  imputar  una  conducta  de 
propaganda electoral sin acreditar la culpabilidad del sujeto infractor, así como por 
imputar la responsabilidad al director del medio de comunicación en aplicación de los 
artículo 34 y 39 de la Ley preconstitucional de prensa (Ley 14/1966). Para el abogado del 
Estado ambas cuestiones no requieren un control de constitucionalidad del artículo 153.1 
LOREG sino de la resolución de la Junta Electoral Central en cuanto a la posible 
vulneración,  en  una  adecuada  ponderación  de  intereses  en  juego,  del  derecho 
fundamental del sujeto infractor (el director del periódico) a la libertad de información y 
del derecho a unas elecciones libres.
Tras identificar el escrito del abogado del Estado la que considera que es la cuestión 
central que se plantea el tribunal proponente –que la norma incurre en la vulneración del 
artículo 25.1 CE por la imprecisión y falta de determinación en cuanto a la infracción 
sancionable, el sujeto infractor y la graduación de las sanciones posibles–; reproduce el 
abogado  del  Estado  la  doctrina  constitucional  condensada  en  las  SSTC  81/2009 
y 145/2013 y el ATC 67/2018.
Examina a continuación el artículo 153 LOREG señalando que la norma no se remite 
a un posterior desarrollo reglamentario, por lo que no nos encontramos ante una norma 
en blanco que debe completarse con lo dispuesto por normas reglamentarias.
La  propia  Ley  Orgánica  del  régimen  electoral  general  es  el  ámbito  propio  de 
aplicación del artículo 153.1 y es en dicho ámbito orgánico donde se regulan las normas 
obligatorias en los distintos procesos electorales y en dicho ámbito agota su contenido. 
Señala el abogado del Estado que a un observador medio le es perfectamente inteligible  e
que las normas recogidas en la ley y que regulan el proceso reglado del proceso  bo
electoral son obligatorias. Igualmente señala que tampoco están indeterminados los  33ww
psuajretitcousl airnefsra ccotomroe sp oysaib lqeuse s ulaje tnoosr.ma diferencia entre los funcionarios públicos y los
admAinsiismtriastmivoo,  y rjeucriuseprrduad enecl iaal cboongsaodloid addeol  soEbsrtea deol  alqcaunec ee yx islítme iteusn e nc uceurapnoto  adlo hctercinhaol 
y sujeto infractores en el marco del artículo 153.1 LOREG, más aún en materia de
campañas electorales y jornada de reflexión. Señala el abogado del Estado que la Junta 
Electoral Central ha dictado veintiocho resoluciones referidas a infracciones y sanciones 
electorales  y.  en  concreto,  sobre  irregularidades  cometidas  durante  la  jornada  de 
reflexión; veintiséis, la mayoría de ellas referidas a medios de comunicación por la 
realización de entrevistas o publicación de noticias que podrían considerarse actos de 
campaña electoral. Para el abogado del Estado no es cuestionable que los medios de 
comunicación, precisamente por el ejercicio del derecho a la libertad de información, son 
sujetos responsables al amparo de la Ley Orgánica del régimen electoral general por 
posibles actos de campaña electoral. Cuestión distinta es que en la mayoría de los 
supuestos se valorase que primaba el derecho a la libertad informativa y que no se podía 
considerar la actuación del medio de comunicación como un acto de campaña electoral.
Subraya  el  abogado  del  Estado  que  existe  una  amplia  jurisprudencia  sobre  el 
alcance de la obligación de no realizar actos de campaña electoral y a quien afecta, y 
cita la sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Penal, de 5 de mayo de 1989, que 
dispone que «en efecto, terminada la campaña electoral la ley establece el llamado 
periodo de reflexión, en el que el elector, libre ya de la presión psicológica de los 
mensajes propagandísticos pueda decidir con serenidad de ánimo la candidatura o la 
persona que estime más idónea. Por ello, se prohíbe la continuación de la campaña que 
de alguna manera pueda perturbar en esas últimas horas el sosiego y la tranquilidad 
indispensables para una profunda reflexión en un acto tan trascendente como es el de 
elegir la persona o personas que hayan de representarnos en la institución a la que la 
elección se refiere. Los destinatarios de la prohibición son todas las personas físicas y 
jurídicas, sin excepción. Nadie puede hacer ya propaganda no solo aquéllos que en el 
período  de  campaña  electoral  la  realizan  y  pueden  realizarla,  sino  todos.  Otra 
interpretación conduciría al absurdo, es, decir, a la más, absoluta inoperatividad del 
importante mandato legal porque la propaganda se haría, al menos, ‘formalmente’, por 
personas no vinculadas a partidos, federaciones, coaliciones, agrupaciones de electores 
y candidatos».
Prosigue el abogado del Estado señalando que, si bien es cierto que el artículo 153.1 
LOREG no recoge una regulación de la graduación de las sanciones, la propia LOREG 
recoge criterios de graduación en función de la junta electoral competente para la 
imposición de la sanción. Ello se complementa con la Ley 40/2015 de régimen jurídico 
del sector público que regula los criterios de graduación en el artículo 29 y que es de 
aplicación a las actuaciones realizadas en materia sancionadora por la Junta Electoral 
Central conforme a la remisión prevista en el artículo 120 LOREG.
Para el abogado del Estado, las cuestiones que plantea el tribunal proponente no son 
en sí un cuestionamiento del artículo 153.1 LOREG, sino que se centran en la aplicación 
de la norma, conjuntamente con otras (Ley 14/1966) a un supuesto concreto y del 
impacto que tiene el derecho a la libertad de información en el hecho concreto que la 
Junta  Electoral  Central  considera  acto  de  campaña  electoral:  la  difusión  de  una 
entrevista  en  un  medio  de  comunicación  escrito  el  día  de  la  jornada  de  reflexión. 
Considera  que  el  tribunal  proponente  transforma  su  discrepancia  en  cuanto  a  la 
valoración  de  los  intereses  en  juego  realizada  por  la  Junta  Electoral  Central  y  su 
valoración de que, en el caso concreto, debe prevalecer la libertad de información frente 
a la obligación de neutralidad en las elecciones en una cuestión de inconstitucionalidad 
sobre el artículo 153.1 LOREG.
9.  Mediante escrito registrado el día 3 de julio de 2020, la fiscal general del Estado 
comparece  e  interesa  la  desestimación  de  la  cuestión  de  inconstitucionalidad  con  e.
fundamento en las alegaciones que se resumen a continuación. w.b
Tras la exposición de los antecedentes de hecho, del auto de planteamiento de la  33ww
fcisuceaslt ióan e yx adme inlaasr  psoi ssicei ohnaens  odbes learsv apdaor teloss e tnrá eml ipteros cperseov ias toqsu oe, np reolc aerdtíec uello e 3s5cr.i2to L dOeT lCa 
opragráan picood.er tener por cumplidas las condiciones procesales exigidas por el precepto
A continuación señala la fiscal general del Estado que la valoración de la conducta 
del infractor desde la óptica del derecho fundamental a la libertad de información cae 
fuera  del  objeto  de  esta  cuestión  de  inconstitucionalidad,  siendo  acaso,  objeto  de 
valoración en el marco de un recurso de amparo, teniendo en cuenta que como todo 
derecho fundamental no es absoluto y está sometido a límites que nacen del respeto a 
otros derechos fundamentales y bienes constitucionales, como la pureza de los procesos 
electorales y el respeto al día de reflexión de los electores, destinado a procurar un 
periodo de serenidad y de reflexión de los votantes, o el respeto a la igualdad que en el 
acceso a los cargos públicos exige el artículo 23.2 CE, que podría verse alterada por la 
publicación de entrevistas a políticos con contenido electoralistas y, por ello, susceptibles 
de captar el voto, una vez terminada la campaña electoral.
Procede a continuación a abordar las tachas de inconstitucionalidad alegadas.
Así en primer lugar recuerda que el Tribunal Supremo invoca, como primer motivo de 
inconstitucionalidad del artículo 153.1 CE, la vulneración del principio de legalidad del 
artículo 25.1 CE, en relación con la garantía de taxatividad, por la imprecisión en que el 
tipo infractor está redactado.
De acuerdo con el artículo 153 LOREG la determinación de la conducta infractora 
exige predeterminar las obligaciones que, en materia electoral impone la Ley Orgánica 
de régimen electoral general a sus destinatarios y, en caso de incumplimiento de las 
mismas, verificar si la conducta está tipificada como delito electoral en la propia Ley 
Orgánica para poder aplicar el precepto sancionador cuestionado.
Tras reproducir la doctrina constitucional sobre la garantía material de taxatividad 
considera la fiscal general del Estado que el precepto controvertido contiene el núcleo 
esencial de la infracción, incumplir las normas obligatorias establecidas por la LOREG 
que no constituyan delito.
Así,  la  esfera  del  comportamiento  ilícito  es  perfectamente  inteligible  para  el 
destinatario  de  la  norma  pues  el  precepto  predetermina  la  infracción  como  un 
desconocimiento de las normas obligatorias de la propia LOREG, le basta al destinatario 
con  indagar  en  la  propia  Ley  Orgánica  cuales  son  aquellas  normas  que  imponen 
obligaciones de inexcusable cumplimiento sin que le sea preciso acudir a otras normas, 
como reglamentos o leyes, ajenas a la Ley Orgánica electoral. Esta remisión a la propia 
ley orgánica más que dificultar el conocimiento de lo prohibido lo facilita, salvaguardando 
el valor de seguridad jurídica al que sirve el principio de legalidad.
El hecho de que la configuración normativa del tipo infractor se integre por las 
disposiciones de los artículos 50.4 y 53 LOREG, que define, el primero, lo que es 
campaña  electoral,  y  que  establece,  el  segundo,  la  prohibición  de  hacer  campaña 
electoral  o  difundir  propaganda  electoral  una  vez  finalizada  la  misma,  refrenda  la 
ausencia de cualquier infracción del principio de taxatividad del artículo 153.1 LOREG, 
sancionando, por ello, aquellas actividades que, terminada la campaña electoral; durante 
el día de reflexión y votación, puedan definirse como captación del voto.
La predeterminación, por tanto, de los elementos objetivos y subjetivo de la infracción 
es previsible para los destinatarios de la norma y para el propio aplicador del derecho; la 
norma no abre la puerta a posibles aplicaciones erráticas, contradictorias y arbitrarias de 
sanciones, de modo que quedara también afectada la vertiente objetiva del principio de 
seguridad  jurídica  pues  le  basta  al  órgano  judicial  comprobar  si  la  conducta  es 
subsumible en alguna de las normas obligatorias de la Ley electoral, en el presente caso, 
si se respeta la prohibición establecida en el artículo 53 LOREG, y si la actividad que se 
sanciona  puede  entenderse  como  propaganda  o  campaña  electoral  (artículo  50.4  s
LOREG) y, potencialmente, puede captar el voto, y verificar si está o no tipificada como  oe.
delito, de manera que la interpretación y aplicación de la norma no hace la decisión  w.
judicial libre y arbitraria. 33ww
por Eeln T sriebguunnadl oS ulupgraerm eox qaumein cao nesl iedsecrari toq udee e lla a fritsíccaull og 1e5n3e.r1a l LeOl RseEgGu,n edno  rmeloatcivióon a cleogna ldoos 
asertgícuurliodsa d5 j3u.r1íd iyc a5 d0e.4l  aLrtOícRulEoG 9,. 3s eCrEía y  indceo lnas gtiaturacinotníaa ld ep otar xvautilvniedraadc idóen  ladse ld ipsrpinocsiipciioo ndees   BOE-A-cable e
sancionadoras (lex certa) del artículo 25.1 CE, por falta de predeterminación de los 
autores de las infracciones que aboca a interpretaciones analógicas.
Señala el escrito de la fiscal general del Estado que el artículo 153.1 LOREG, al 
establecer las sanciones por las conductas infractoras que tipifica, diferencia la cuantía 
de la sanción según que el sujeto activo de la infracción sea una autoridad o funcionario 
o un particular. Configurado el medio de comunicación como persona jurídica nada 
impide considerar que el mismo aparece englobado en el término «particulares». Lo que 
se castiga es realizar, una vez terminada la campaña electoral, actividades que puedan 
suponer la captación del voto, en concreto del día de reflexión o votación, actividades 
que pueden ser realizadas por cualquier tipo de sujeto. Dicha conducta contradice el 
mandato del artículo 53 LOREG, cuyo incumplimiento se configura como una infracción 
del artículo 153.1 LOREG. Cuando la actividad se realiza a través de un medio de 
comunicación, los artículos 34 y 39 de la Ley 14/1966, de 18 de marzo, de prensa e 
imprenta, establecen la responsabilidad del director del medio de comunicación.
En tercer lugar el Tribunal Supremo alega la posible inconstitucionalidad de los 
artículos 34 y 39 de la Ley 14/1966, de 18 de marzo, de prensa e imprenta que permiten 
establecer  una  responsabilidad  objetiva  del  sujeto  infractor  de  modo  que  se 
desconocerían el principio de culpabilidad y presunción de inocencia.
Para la fiscal general del Estado esta afirmación quedaría contradicha en la medida 
que el control o dominio de lo publicado, en el medio de comunicación, es del director de 
la publicación, que es quien determina lo que se publica y su contenido en el medio 
informativo.
La obligación de no difundir propaganda electoral o realizar acto alguno de campaña 
electoral, una vez esta haya terminado legalmente, viene establecida por el artículo 53 
LOREG mientras que el artículo 50.4 LOREG precisa que por campaña electoral debe 
entenderse toda·actividad tendente a la captación de votos.
Esta obligación exigible al sujeto infractor, le impone un deber de cuidado de que el 
contenido publicado en el medio de comunicación, el día de jornada de reflexión, respete 
el significado de la misma de manera que aquel contenido publicado no pueda ser 
tachado de electoralista, entendido, como idóneo para la captación del voto.
Finalmente examina la fiscal general del Estado la alegación que considera que el 
artículo  153.1  LOREG  vulnera  el  principio  de  legalidad  del  artículo  25.1  CE  y  de 
seguridad jurídica del artículo 9.3 CE, en relación con el principio de taxatividad por 
imprecisión en la determinación de las sanciones. Para la fiscal el hecho de que la norma 
no contenga una clasificación de las infracciones o carezca de criterios de graduación de 
la sanción de manera que la gravedad de esta se adecúe a la gravedad de la conducta 
infractora de la LOREG, no significa necesariamente que dicha ausencia conduzca 
directamente  a  considerar  el  artículo  153.1  LOREG  inconstitucional  por  falta  de 
predeterminación normativa de la sanción, pues el complemento de los criterios de 
gradación de la sanción, para establecer una correspondencia entre la infracción y la 
sanción, atendida la gravedad de la infracción, viene dispensado por la Ley 40/2015, 
de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, como ha asumido la doctrina 
constitucional.
Para la fiscal general los criterios de la norma complementaria están perfectamente 
definidos y objetivados de modo que condicionan normativamente la actuación de la 
administración y permiten la revisión jurisdiccional de la decisión que, en cada caso, se 
hubiese alcanzado. Se cumplen pues, las exigencias de predeterminación normativa y 
certeza que se derivan de los preceptos constitucionales. s
10.  Mediante escrito registrado en este tribunal el día 21 de julio de 2020, don  w.b
Ignacio Gutiérrez Cassillas, letrado de las Cortes Generales, actuando en nombre y  33ww
rbeapsree seenn ltaasc isóing udieen ltae sJ uanletag aEclieocnteosra.l Central, solicitó la desestimación de la cuestión con
planEtena mreielanctioó nd ec olan  cluae sptrióimne, rcao ntasicdhear ad eel  rceopnrsetsiteunctiaonntaeli ddaed  lar eJcuongtiad aE leenc toerla l aCuteon trdael 
que debe tenerse presente, también, que el requisito de taxatividad de las normas
sancionadoras no debe exigirse de manera absoluta, dado que la jurisprudencia del 
Tribunal Constitucional ha puesto de relieve que cabe un cierto margen de modulación o 
apreciación  por  los  operadores  jurídicos,  margen  que  resulta  específicamente  más 
amplio en el caso de las normas sancionadoras administrativas (por comparación con las 
normas penales, donde la taxatividad se exige con una intensidad mucho mayor). A ello 
añade el representante de la Junta Electoral Central que la imprecisión de una norma 
sancionadora puede ser aliviada y aclarada gracias a la labor de interpretación regular y 
estable de la jurisprudencia.
En relación con esta última cuestión reproduce el representante de la Junta Electoral 
Central la doctrina recogida en el ATC 67/2018 en la que se recuerda que «los términos 
supuestamente imprecisos de una norma penal, ya sea por su dicción literal o por su 
puesta  en  relación  con  otras  normas,  pueden  haber  quedado  clarificados  por  una 
interpretación  regular  y  estable  de  la  jurisprudencia  aplicativa  […].  De  esta  forma, 
nuestra jurisprudencia ha señalado que, en muchas ocasiones, en un proceso normal de 
adaptación  y  aplicación  de  la  ley,  el  problema  de  constitucionalidad  analizado  "se 
traslada del legislador al intérprete y aplicador de la norma", de modo que el aparente 
déficit de precisión de la ley deviene compatible con las exigencias del principio de 
legalidad cuando la aplicación judicial del precepto se colma a través de una subsunción 
motivada (STC 151/1997, FJ 3)».
Basándose en dicha doctrina, el representante de la Junta Electoral Central sostiene 
que, aun siendo mejorable la redacción dada al artículo 153.1 LOREG, su conexión con 
el resto de normas prohibitivas que se establecen en dicha ley ha permitido hasta ahora 
concretar con suficiente claridad los elementos subjetivos y objetivos de las infracciones 
electorales, salvaguardando adecuadamente la seguridad jurídica de quienes directa o 
indirectamente intervienen en el desarrollo de los comicios. En este sentido, el Tribunal 
Supremo ha confirmado en numerosas ocasiones sanciones impuestas por esta junta en 
aplicación del artículo 153.1, puesto en conexión con la descripción de las conductas 
prohibidas por otros preceptos de la LOREG.
Para el representante de la Junta Electoral Central el artículo 153.1 LOREG puesto 
en conexión con los artículos 53 y 50.4 de dicha ley no configura una regulación tan 
abierta, vaga o genérica que los medios de comunicación (en este caso el diario «ABC») 
no sepan de antemano que durante la jornada de reflexión no puede hacerse campaña 
electoral, dado que ese es el rasgo esencial que caracteriza a la llamada jornada de 
reflexión. Así el contexto legal al que se remite el artículo 153.1, acompañado de una 
interpretación regular y estable efectuada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, 
han permitido salvar adecuadamente los imprecisos términos con que está redactado el 
precepto en cuestión.
En segundo lugar examina el escrito el representante de la Junta Electoral Central el 
segundo motivo alegado por el Tribunal Supremo que considera que el artículo 153.1 
LOREG, en relación con los artículos 53.1 y 50.4 LOREG, sería inconstitucional por 
vulneración del principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE y de la garantía de 
taxatividad de las disposiciones sancionadoras (lex certa) del artículo 25.1 CE, por falta 
de predeterminación de los autores de las infracciones que aboca a interpretaciones 
analógicas.
Entiende el representante de la junta electoral que ha sido el legislador el que ha 
fijado un límite a la libertad de expresión al establecer en el artículo 53 LOREG que no 
se difunda propaganda electoral, ni se realice acto alguno de campaña una vez que esta 
haya  legalmente  terminado  (es  decir,  los  días  correspondientes  a  las  jornadas  de  s
reflexión y votación). Límite que se aplica, también, a los medios de comunicación. oe.
En relación con el valor jurídico que sirve de fundamento del mencionado artículo 53,  w.
considera el representante de la junta electoral que la prohibición establecida en dicho  33ww
ainrdtíicsupleon sdaeb lelas , Lye ya coOgrigdáonsi cpao rd leal  jurérigspimruedne necleiac tdoeral lT rgibeunnearal Sl upproretemgoe,  cvoamloore lsa  ijguuríadlidcaods 
2d3e  aCrEm ays 8 d LeO loRsE cGo,n teenntdreie onttreoss )e.l eAcstío rlaasle slim oi tlaac liiobneertsa dq udee le dl earretícchuolo d e5 3s uLfOraRgEioG,  (acortníctiuelnoes   BOE-A-cable e
respecto de la libertad de información (artículo 20 CE) serían en salvaguarda de una 
jornada de reflexión, previa a la votación lo que conecta con la libertad del derecho de 
sufragio (artículo 23.1 CE), así como con el derecho a acceder a los cargos públicos en 
condiciones de igualdad (artículo 23.2 CE).
Prosigue el representante de la junta electoral examinando una tercera tacha de 
inconstitucionalidad como es la que se refiere a la de los artículos 34 y 39 de la 
Ley 14/1966, de 18 de marzo, de prensa e imprenta que permiten, de acuerdo con el 
auto de planteamiento de la cuestión, establecer una responsabilidad objetiva del sujeto 
infractor de modo que se desconocerían el principio de culpabilidad y presunción de 
inocencia.
Para el representante de la junta electoral los artículos 34 y 39 de la Ley de prensa e 
imprenta suponen que el director es quién, por motivos de jerarquía, ostenta el dominio 
del acto y quien tiene el deber de conocer la importancia de respetar el periodo de 
reflexión, evitando dar un tratamiento tan preferente y diferenciado en favor de la líder de 
una candidatura la cual, utilizando la portada entera del periódico, se vio capacitada para 
defender  su  programa  electoral  y  movilizar  el  voto  en  su  propio  beneficio, 
aprovechándose del silencio propagandístico que es propio de la jornada de reflexión, 
con el consiguiente quebranto de la igualdad entre candidatos (artículo 23.2 CE y 8 
LOREG).
En cuanto a la alegación que considera que el artículo 153.1 LOREG vulnera el 
principio de legalidad del artículo 25.1 CE y de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE, en 
relación  con  el  principio  de  taxatividad  por  imprecisión  en  la  determinación  de  las 
sanciones, sostiene el representante de la junta electoral que la horquilla o marco que 
separa el límite mínimo del límite máximo (de 100 a 1000 €) de la posible sanción a 
imponer resulta tan escaso que carece de relevancia constitucional la ausencia de 
criterios para la graduación de las sanciones en el artículo 153.1 LOREG.
Aborda  a  continuación  el  representante  de  la  junta  electoral  las  condiciones 
esenciales de la jornada de reflexión y su conocimiento y respeto por los medios de 
comunicación. Señala en su escrito que la representación del diario «ABC» ha sostenido 
que un periódico no puede hacer campaña electoral y, como no puede hacer campaña 
electoral, no le es de aplicación la prohibición que dimana del artículo 53 LOREG (no 
puede difundirse propaganda electoral ni realizarse acto alguno de campaña electoral 
una vez que esta haya legalmente terminado).
Sin embargo, para el representante de la junta electoral debe subrayarse el elemento 
objetivo que se incluye en el artículo 50 LOREG; esto es, que por campaña deben 
entenderse las actividades licitas en orden a la captación de sufragios. Porque de ese 
concepto  no  cabe  inferir,  como  hace  el  recurrente,  que  únicamente  los  candidatos 
(partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores) sean quienes puedan 
infringir el artículo 53 LOREG. La referencia a los sujetos protagonistas del proceso 
electoral tiene más que ver con la prohibición que el apartado 5 de ese mismo precepto 
establece al señalar que «ninguna persona jurídica distinta de las mencionadas en el 
apartado anterior podrá realizar campaña electoral a partir de la fecha de la convocatoria 
de las elecciones».
Dicho con otras palabras: el articulo 50 LOREG, en su apartado 4, circunscribe el 
concepto de «campaña electoral» a las formaciones políticas porque seguidamente, en 
su apartado 5, prohíbe que hagan campaña quienes no compiten en las elecciones.
Tanto la infracción del artículo 53 como el delito previsto en el artículo 144.1 a) 
LOREG pueden ser cometidos por cualquier persona que realice propaganda electoral el  s
día de reflexión o el día de votación (por ejemplo, simpatizantes o medios afines que ese  oe.
día se organicen para difundir eslóganes susceptibles de movilizar el voto a favor o en  w.
contra de una candidatura). Para el representante de la junta electoral de otro modo,  33ww
rseefrleíax iódne mya vsoiatdaoci ófná,c isl i esseq ueivnatire nlad ep rqouheib eicsióan  pdroeh ihbaiccióenr  csaomlapmaeñnat ee ne stlaás  djiorirgnidaad aas  ldaes 
fdoorcmtraincaio ndees l ap oJluítnictaa sE cleocnttoernadl iCenetnetsra el ne nla lsa  eqlueec csioen peosn. eE nd ee sreteli esveen tqiduoe,  eens  lyaa j oarnntaigduaa  dlae   BOE-A-cable e
reflexión los medios de comunicación pueden realizar información objetiva (al amparo del 
artículo 20 de la Constitución), incluso referencias a los actos de campaña electoral 
realizados el día de cierre de la misma, siempre y cuando dicha información no entrañe 
propaganda electoral; ahora bien, en relación con la publicación de entrevistas el día de 
reflexión la Junta Electoral Central en sus acuerdos de 10 de junio de 1999 y 26 de 
octubre de 2006 sintetiza su interpretación de la Ley Orgánica del régimen electoral 
general en esta materia señalando que: «No cabe publicar tales entrevistas el día 
anterior al de la votación porque dicha publicación puede ser considerada un acto de 
campaña y no se trata de actividad de información, como sí lo es la de referencia a los 
actos de campaña celebrados el día de su cierre y publicados el día de reflexión».
Considera a continuación el escrito del representante de la junta electoral, con 
referencia a la doctrina recogida en la STC 129/2006, que el nivel de responsabilidad 
exigible al director de un periódico implica que debe ser perfectamente consciente de las 
limitaciones que la libertad de prensa (artículo 20 CE) tiene durante el proceso electoral 
y, singularmente, durante las jornadas de reflexión y votación, y que con su entrevista 
estaba quebrantando el «silencio de la campaña electoral» que es inherente al concepto 
mismo de «jornada de reflexión»; por lo que, al publicarla ese día (intencionadamente o 
sin la diligencia debida), vulneró el artículo 53, quebrantando valores jurídicos clave en 
unos comicios, como son la libertad del voto y, sobre todo en este caso, la igualdad entre 
candidatos  (artículo  23  CE),  pues  posibilitó  la  difusión  de  eslóganes  dirigidos  a  la 
movilización de los votantes en un día en que el resto de candidatos tenía prohibida la 
posibilidad de hacerlo. Por ello considera que la conducta sancionada no debía ser 
imprevisible  para  él  y  que,  por  consiguiente,  su  seguridad  jurídica  no  ha  sido 
quebrantada, a pesar de la mejorable redacción del artículo 153.1, en relación con los 
artículos 53 y 50.4 LOREG.
11.  Mediante  escrito  registrado  en  este  tribunal  el  23  de  julio  de  2020,  don 
Francisco García Crespo, procurador de los tribunales y de don Bieito Rubido Ramonde, 
formula alegaciones sobre la posible inconstitucionalidad del artículo 153.1 LOREG.
Tras remitirse a las alegaciones formuladas cuando el Tribunal Supremo dio traslado 
a  las  partes  del  procedimiento  para  pronunciarse  sobre  la  pertinencia  de  plantear 
cuestión de inconstitucionalidad de 15 de enero de 2020, procede a realizar un desarrollo 
de las mismas.
Así señala que el artículo 153.1 LOREG emplea la técnica de la remisión normativa, 
y no acota mínimamente el ámbito material de la conducta punible, pues se remite a 
«cualquier norma obligatoria» de la Ley Orgánica del régimen electoral general que no 
constituya delito». Esto implica para el ciudadano tener que analizar no solo la propia 
LOREG, ley que contiene 227 artículos sino también el Código penal español, para 
poder llegar a la conclusión sobre si la norma que prevea una conducta concreta es 
«obligatoria»; y si el incumplimiento de dicha conducta es o no constitutivo de delito.
Además, en el supuesto concreto que nos ocupa, el artículo 153.1 LOREG plantea 
un problema, cual es que la «norma obligatoria» a la que se remite para establecer la 
correspondiente sanción es imprecisa en cuanto a los elementos que configuran la 
conducta  punible.  Así,  tres  serían  las  conductas  sancionables  según  el  artículo  53 
LOREG:
(i)  por  un  lado,  la  difusión  de  propaganda  electoral  una  vez  que  la  campaña 
electoral haya finalizado legalmente;
(ii)  por otro, la realización de algún acto de campaña electoral una vez que esta  e
haya finalizado legalmente; y bo
(iii)  finalmente,  la  realización  de  publicidad  o  propaganda  electoral  desde  la  33ww
csoonpvoortceast ocroiam edrec ialaless e ole icncsieornceiosn ehsa setna  perle innsicai,o r aledgioa lu  doetr olas  mcaemdpioasñ dai gmitaeldeisa.nte carteles,
La definición de «campaña electoral», aunque parca, está en el artículo 50.4 LOREG.
Pero la Ley no contiene definición alguna de «difusión de propaganda electoral».
De acuerdo con el escrito presentado esta indeterminación de las conductas punibles 
lleva a que la Junta Electoral Central goce de un poder de interpretación discrecional que 
bajo ningún concepto puede considerarse constitucionalmente lícito.
En segundo lugar, entiende la parte que el precepto cuestionado, en relación con los 
artículos 53 y 50.4 LOREG, se muestra inconstitucional por falta de predeterminación de 
los autores de las infracciones, vulnerando así los artículos 9.3 y 25.1 de la Constitución.
La LOREG tan solo delimita los posibles autores materiales con respecto a una de 
las tres posibles conductas ilícitas que se recogen en el artículo 53: la realización de 
campaña electoral.
Así, de acuerdo con el artículo 50.4 LOREG, precepto que define escuetamente el 
concepto de «campaña electoral», podrían ser autores materiales de la primera de las 
infracciones  contempladas  en  el  artículo  53  LOREG  los  candidatos,  partidos, 
federaciones, coaliciones o agrupaciones.
Sin embargo, la Ley Orgánica del régimen electoral general ni define qué es la 
propaganda electoral ni la publicidad electoral, ni define quién puede realizar propaganda 
electoral, ni tampoco define quién puede hacer publicidad electoral.
Entiende el representante de la parte, por tanto, que el artículo 153.1 LOREG, en 
relación con los artículos 53 y 50.4 del mismo texto legal, debe reputarse inconstitucional 
por falta de determinación del sujeto activo de las conductas consistentes en «realizar 
propaganda electoral» y «realizar publicidad electoral».
En tercer lugar, considera el escrito de la representación de la parte, que también 
debe reputarse inconstitucional el artículo 153.1 LOREG, en relación con los artículos 34 
y 39 de la Ley 14/1966, de 18 de marzo, de prensa e imprenta, por implicar una 
aplicación objetiva del derecho sancionador, al margen de la intencionalidad del sujeto, lo 
que es de todo punto contrario al derecho a la presunción de inocencia garantizado por 
el artículo 24.2 de la Constitución española.
E igualmente debe considerarse inconstitucional el también aludido precepto de la 
LOREG por vulnerar el derecho a la libertad de la información constitucionalmente 
protegido por el artículo 20 de la Constitución española.
El ejercicio de este derecho fundamental, publicando una entrevista a un candidato 
político en día previo a las elecciones no vulnera ningún derecho, por lo que una norma 
que  habilite  imponer  sanciones  cercenando,  sin  base  legal  alguna,  el  derecho 
fundamental a la libertad de la información deberá reputarse inconstitucional en todo 
caso.
En último lugar, entiende el representante de la parte que es inconstitucional el 
artículo  153.1  LOREG  por  el  hecho  de  ser  impreciso  a  la  hora  de  determinar  las 
sanciones, ya que únicamente fija un baremo sancionador (multa de 300 a 3000 €, si la 
infracción la ha cometido una autoridad o funcionario, y de 100 a 1000 €, si la ha 
cometido un particular), pero no establece ningún criterio objetivo o que, al menos, sirva 
de base para la concreta individualización de la sanción.
Entiende el representante de la parte que el artículo 153.1 LOREG deberá ser 
reputado inconstitucional en el caso de que el Tribunal Constitucional declare no resultar 
de aplicación el artículo 29.3 de la Ley de régimen jurídico del sector público a la Junta 
Electoral Central, a la que no se le puede calificar como administración pública, sino 
como una suerte de administración ad hoc, para colmar la imprecisión existente en 
cuanto a los criterios para la individualización de las sanciones.
12.  Por providencia de 26 de enero de 2021, se señaló para deliberación y fallo de 
la sentencia el día 28 del mismo mes y año. e.
II. Fundamentos jurídicos 33ww
1.  La presente cuestión de inconstitucionalidad ha sido planteada por la Sección
Carutíacrutalo  d1e5 3la.1  Sdael ala  dLee ylo O Crgoánnteicnac i5o/s1o9-8A5d,m dien is1t9ra dtiev oj udneiol , Tdreibl urnéagli mSeunp reelemcoto rreasl pgeecnteor aal,l 
en relación con los artículos 53.1 y 50.4 de la propia LOREG y los artículos 34 y 39 de la
Ley 14/1966, de 18 de marzo, de prensa e imprenta, por infracción de la garantía que 
deriva del mandato de taxatividad de las infracciones y determinación de las sanciones 
del artículo 25.1 CE y por vulneración autónoma del principio de seguridad jurídica que 
garantiza el artículo 9.3 CE.
De acuerdo con el artículo 153.1 LOREG:
«Toda infracción de las normas obligatorias establecidas en la presente ley que no 
constituya delito será sancionada por la junta electoral competente. La multa será de 300 
a 3000 euros si se trata de autoridades o funcionarios y de 100 a 1000 si se realiza por 
particulares».
El referido precepto se remite a la hora de conformar las infracciones sancionadas 
por el mismo a «toda infracción de las normas obligatorias establecidas en la presente 
ley que no constituya delito», entre la cuales se encontrarían aquellas recogidas en el 
artículo 53.1, primer inciso de la LOREG cuando dispone:
«Artículo 53.  Período de prohibición de campaña electoral.
No puede difundirse propaganda electoral ni realizarse acto alguno de campaña 
electoral una vez que ésta haya legalmente terminado».
A su vez el artículo 50.4 LOREG dispone lo que la norma entiende por campaña 
electoral al establecer que:
«Se entiende por campaña electoral, a efectos de esta ley, el conjunto de actividades 
lícitas  llevadas  a  cabo  por  los  candidatos,  partidos,  federaciones,  coaliciones  o 
agrupaciones en orden a la captación de sufragios».
Por otra parte, la Ley 14/1966, de 18 de marzo, de prensa e imprenta establece en el 
artículo 34:
«Al frente de toda publicación periódica o agencia informativa, en cuanto medio de 
información, habrá un director, al que corresponderá la orientación y la determinación del 
contenido de las mismas, así como la representación ante las autoridades y tribunales en 
las materias de su competencia».
Y, finalmente, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 14/1966, de 18 de marzo, de 
prensa e imprenta:
«1.  El director es responsable de cuantas infracciones se cometan a través del 
medio informativo a su cargo, con independencia de las responsabilidades de orden 
penal o civil que puedan recaer sobre otras personas de acuerdo con la legislación 
vigente.
2.  Sin  perjuicio  de  su  responsabilidad  personal,  se  entenderá  tácitamente 
concedido en favor del director, por el simple hecho de su designación, un poder típico 
para representar y obligar al empresario en todo lo relativo al ejercicio de las funciones a 
su cargo y, especialmente, en cuanto a las responsabilidades que se deriven de la 
publicación periódica de que se trate. Cualquier estipulación en contrario de lo dispuesto 
anteriormente será nula».
Como con más detalle se ha expuesto en los antecedentes de esta resolución, el  e.e
órgano promotor de la cuestión plantea cuatro causas de inconstitucionalidad: b
gi(naatrertaíg(cnir)uat líora L  9dea.el 3  p ttCoaipsxEoiab) .tlievs iadinnaccdoio ndnseat idltauoscr  idoyins apploidosari cdivo dunelenls ea rsaratcínciócuniloo n d1ae5dl3o .rp1ar siLn O(cleiRpxiE ocG ed rtpeao )r,s  pveougrlun iremidrpaarcdei ócnjius ridóídeni  claaal    OE-A-2021-28able en https://
(ii)  La posible inconstitucionalidad del artículo 153.1 LOREG, en relación con los 
artículos 53.1 y 50.4 de la misma, por vulneración del principio de seguridad jurídica del 
artículo 9.3 CE y de la garantía de taxatividad de las disposiciones sancionadoras (lex 
certa) del artículo 25.1 por falta de predeterminación de los autores de las infracciones 
que aboca a interpretaciones analógicas.
(iii)  La posible inconstitucionalidad del artículo 153.1 LOREG, en relación con los 
artículos 53.1 y 50.4 de la misma y con los artículos 34 y 39 de la Ley 14/1966, de 18 de 
marzo, de prensa e imprenta por vulneración del principio de presunción de inocencia al 
trasladar en forma objetiva la responsabilidad al director de un periódico obviando el 
derecho a la libertad de información del artículo 20.1 d) CE.
(iv)  Y la posible inconstitucionalidad del artículo 153.1 LOREG por vulneración de 
los principios de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE y del mandato de taxatividad del 
artículo 25.1 CE por imprecisión en la determinación de las sanciones.
2.  La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal 
Supremo plantea fundamentalmente la posible vulneración de los principios de legalidad 
penal (artículo 25.1 CE) y de seguridad jurídica (artículo 9.3 CE), por cuanto adolecen los 
preceptos impugnados de falta de taxatividad, lo que acarrea déficits de certeza y 
previsibilidad.
Conforme a la doctrina de este tribunal [sintetizada en las SSTC 136/2011, de 13 de 
septiembre, FJ 9, y 2006/2013, de 5 de diciembre, FJ 8, entre otras y recientemente 
reiterada en la STC 81/2020, de 15 de julio, FJ 14 b)], la seguridad jurídica ha de 
entenderse como la «certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses 
jurídicamente tutelados» (STC 156/1986, de 31 de enero, FJ 1), procurando «la claridad 
y no la confusión normativa» (STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4), así como «la 
expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del 
poder en la aplicación del Derecho» (STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5). En definitiva, 
«solo si en el ordenamiento jurídico en que se insertan, y teniendo en cuenta las reglas 
de interpretación admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto 
normativo  produjeran  confusión  o  dudas  que  generaran  en  sus  destinatarios  una 
incertidumbre  razonablemente  insuperable  acerca  de  la  conducta  exigible  para  su 
cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma 
infringe el principio de seguridad jurídica» (SSTC 96/2002, de 25 de abril, FJ 5; 93/2013, 
de 23 de abril, FJ 10, y 161/2019, de 12 de diciembre, FJ 4, por todas).
Sin  embargo,  en  el  presente  proceso  se  alega  sustancialmente  falta  de 
predeterminación normativa de las infracciones y sanciones recogidas en la LOREG por 
lo que la denuncia de vulneración de la seguridad jurídica (artículo 9.3 CE) se debe 
subsumir en la vulneración más específica del principio de legalidad penal proclamado 
en el artículo 25.1 CE (entre otras SSTC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 8).
De acuerdo con la doctrina de este tribunal el principio de legalidad penal recogido 
en el artículo 25.1 CE incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, que 
también  «es  de  aplicación  al  ordenamiento  sancionador  administrativo»,  y  es 
esencialmente una concreción de diversos aspectos del Estado de Derecho en el ámbito 
del Derecho estatal sancionador (STC 133/1987, de 21 de julio, FJ 4). Se vincula, ante 
todo, con el imperio de la ley como presupuesto de la actuación del Estado sobre bienes 
jurídicos  de  los  ciudadanos,  pero  también  con  el  derecho  de  los  ciudadanos  a  la 
seguridad, previsto en la Constitución como derecho fundamental de mayor alcance, así 
como la prohibición de la arbitrariedad y el derecho a la objetividad e imparcialidad del 
juicio de los tribunales, que garantizan el artículo 24.2 y el artículo 117.1 CE e implica, al  e.
menos, tres exigencias: la existencia de una ley (lex scripta); que la ley sea anterior al  w.b
hecho  sancionado  (lex  praevia),  y  que  la  ley  describa  un  supuesto  de  hecho  33ww
estriLcata mgaernatnet ídae tceormnsintitaudcoio (nleaxl  cdeer tale)x. certa, como faceta específica del derecho a la
legalidad  sancionadora,  se  desenvuelve,  en  nuestra  doctrina  (vid,  por  todas,  las
SSTC 146/2015, de 25 de junio, FJ 2; 219/2016, de 19 de diciembre, FJ 5, y 220/2016, 
de 19 de diciembre, FJ 5), en dos ámbitos distintos:
a)  Ámbito normativo.  De un lado, la garantía de certeza puede resultar vulnerada 
por la insuficiente determinación ex ante de la conducta sancionable, como defecto 
inmanente  a  la  redacción  legal  del  precepto  sancionador  objeto  de  escrutinio; 
vulneración que afectaría a la calidad de la ley, esto es, a la accesibilidad y previsibilidad 
del alcance de la norma en el ámbito penal o sancionador (SSTC 184/2003, de 23 de 
octubre, FJ 3, y 261/2015, de 14 de diciembre, FJ 5).
b)  Ámbito  aplicativo.  En  cambio,  aun  cuando  la  redacción  de  la  norma 
sancionadora  resulta  suficientemente  precisa,  la  garantía  de  lex  certa  puede  verse 
afectada por la aplicación irrazonable de dicha norma, vertiente que se desdobla, a su 
vez, en dos planos, (i) el de la indebida interpretación ad casum del alcance semántico 
del precepto, más allá de su sentido literal posible (analogía in malam partem), y (ii) el de 
la subsunción irrazonable, en el precepto ya interpretado, de la conducta que ha sido 
considerada probada. En estos casos, pese a la «calidad» de la ley, su aplicación 
irrazonable se proyecta sobre la exigencia de previsibilidad del alcance de su aplicación 
(STC 220/2016, de 19 de diciembre, FJ 5). Así, en efecto, una vez que el autor de la 
norma, el legislador, ha cumplido suficientemente con el mandato al dar una redacción 
precisa al precepto sancionador, la garantía de certeza exige igualmente de los órganos 
sancionadores que están llamados a aplicarlo «no solo la sujeción […] a los dictados de 
las leyes que describen ilícitos e imponen sanciones, sino la sujeción estricta, impidiendo 
la sanción de comportamientos no previstos en la norma correspondiente pero similares 
a los que sí contempla» (SSTC 137/1997, de 21 de julio, FJ 6, y 146/2015, de 25 de 
junio, FJ 2). Por tanto, tal y como hemos señalado en nuestra doctrina, el derecho 
fundamental a la legalidad penal, reconocido en el artículo 25.1 CE, ha de reputarse 
vulnerado cuando la conducta que ha sido declarada probada en la sentencia «es 
subsumida de un modo irrazonable en el tipo penal» (SSTC 91/2009, de 20 de abril, 
FJ 6; 153/2011, de 17 de octubre, FJ 8, y 196/2013, de 2 de diciembre, FJ 5).
Nos corresponde ahora determinar cuál de estos dos ámbitos está realmente en 
juego en el presente proceso constitucional.
Al tratarse de una cuestión de inconstitucionalidad, nos encontramos ante el primer 
ámbito, pues lo que se ha de examinar es la afección del principio de legalidad penal a la 
actividad legislativa, y no se trata, por tanto, de examinar en el presente proceso la 
actuación de los órganos que están llamados a aplicar un precepto sancionador.
En definitiva, es la garantía de lex certa que se emplea para juzgar la actividad del 
legislador, y no la que se emplea para juzgar la actividad del aplicador del derecho, la 
que se cuestiona en el presente proceso constitucional, aunque ciertas consideraciones 
incluidas en el auto de planteamiento de la cuestión y en las alegaciones de las partes 
en el proceso a quo puedan inducir a equívoco al respecto, pues se trasladan al ámbito 
del juicio aplicativo realizado por la Junta Electoral Central, eventuales imputaciones 
relativas a una aplicación extensiva o irrazonable de la norma, que en su caso, podrían, 
de no ser reparadas en la vía judicial procedente, ser materia propia de un juicio de 
amparo en el que se abordase la segunda perspectiva a la que nos hemos referido.
Señalado lo anterior, desde la óptica del derecho a la legalidad penal (artículo 25.1 
CE) aplicado a la actividad legislativa, nuestra doctrina ha destacado que el mismo se 
articula a través de una doble garantía: formal y material.
La  garantía  formal,  como  señala  la  STC  166/2012,  de  1  octubre,  FJ  5,  hace  e
referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de esas conductas y sanciones  bo
y  sostiene,  siguiendo  la  constante  jurisprudencia  de  este  tribunal,  que  el  término  33ww
e«nle gmislaatceiróian  vsigaennctioen»a cdoonrtae n(ipdoor e nto edla asr tíScuTlCo  2757.1/2 C0E06 e, s deex p1re3s ivdoe  dem uanrzao r, esFeJr vúan diceo l eyy 
rjuersiseprvruad deen clieay a ellín  cmitaadtear)i.a  Nsoa nocbiostnaandteo ralo,  «atnietenreio ru, nlaa  geaficraanctiíaa  rfeolramtivaal,  od el imexitiagdean ceian  deel 
ámbito  sancionador  administrativo,  toda  vez  que  no  cabe  excluir  la  colaboración
reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las 
correspondientes sanciones, aunque sí hay que excluir el que tales remisiones hagan 
posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley. Por tanto, la 
garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos 
esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento solo puede corresponder, en su 
caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por 
la ley» (SSTC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2; 60/2000, de 2 de marzo, FJ 3; 132/2001, de 8 
de junio. FJ 5; 25/2002, de 11 de febrero, FJ 4, y 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2, entre 
otras).
La garantía material es la exigencia de predeterminación normativa de las conductas 
infractoras y de las sanciones correspondientes con la mayor precisión posible, para que 
los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, de esta 
manera, las consecuencias de sus acciones (SSTC 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2; 
162/2008, de 15 de diciembre, FJ 1; 81/2009, de 23 de marzo, FJ 4, y 135/2010, de 2 de 
diciembre, FJ 4). Como señala la STC 145/2013, de 11 de julio, FJ 4, con cita de la 
STC 104/2009, de 4 de mayo, FJ 2, «la garantía material implica que la norma punitiva 
permita predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción 
y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa, lo que 
conlleva que no quepa constitucionalmente admitir formulaciones tan abiertas por su 
amplitud,  vaguedad  o  indefinición,  que  la  efectividad  dependa  de  una  decisión 
prácticamente libre y arbitraria del intérprete y juzgador».
En el presente supuesto, los preceptos sancionadores cuestionados están llamados 
a aplicarse directamente, sin el apoyo de un desarrollo reglamentario. Así resulta de su 
propio tenor y lo confirma su aplicación práctica, por ejemplo, en el pleito a quo. Ello 
implica que, para respetar el principio de legalidad sancionadora (artículo 25.1 CE), estos 
preceptos no pueden limitarse a incluir un mínimo de elementos esenciales susceptible 
de ulterior precisión mediante el desarrollo reglamentario (garantía formal); deben ir más 
lejos,  predeterminando  suficientemente  las  conductas  infractoras  y  las  sanciones 
correspondientes a fin de que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de 
lo  proscrito.  En  suma,  en  el  presente  proceso  constitucional,  hemos  de  tomar  en 
consideración la garantía material del derecho a la legalidad sancionadora (artículo 25.1 
CE).
Así, y como señala el fiscal en el proceso a quo, no se plantea en este procedimiento 
la cuestión más habitualmente suscitada ante este tribunal, que no es otra que la 
integración del tipo infractor mediante la remisión de una norma con rango de ley a otra 
de carácter meramente reglamentario, de ahí que la duda de constitucionalidad en este 
caso no se plantee en relación con la dimensión formal y se ciña a la dimensión material 
del principio de legalidad sancionadora.
3.  La primera infracción que se imputa al legislador en el auto de planteamiento de 
la cuestión es la vulneración de la exigencia de predeterminación normativa, como 
garantía material del principio de legalidad sancionadora, que se derivaría de que el 
propio artículo 153.1 LOREG no contiene el núcleo esencial de la prohibición ni satisface 
en forma mínima las exigencias constitucionales de certeza, pues obliga a integrar el tipo 
sancionador  mediante  la  concreción  del  concepto  jurídico  indeterminado  «normas 
obligatorias» cuya infracción no constituya delito lo que impone identificar y delimitar qué 
obligaciones derivarían de la LOREG, en qué consistiría la obligación en cada caso y 
exige  concretar  qué  incumplimientos  o  infracciones  son  susceptibles  de  sanción  y 
quienes serían los obligados por ellas. e.
Abordaremos,  por  tanto,  en  el  presente  fundamento  jurídico  la  cuestión  de  la  w.b
taxatividad  del  artículo  153.1  LOREG,  cuestión  que  se  debe  examinar  desde  dos  33ww
ppererscpeepctoti vaa os.t roLsa  pprreimceeprtao ss udpeo lnae m eisxmama innoarrm sai  liam prelimcais, ipóonr  qsuí em issem are, aulniz ad éefinc ite rl erleefvearnidtoe 
dsuep coenrete ezxaa my ipnraerv sisi iblail icdoandc reent ar enloarcmióan  ocboling alatosr icao qnudeu cetsa sp ossainbcleio snoamdaeste (ra a).  eLsac rsuetignuion dean 
el presente proceso constitucional, el artículo 53 LOREG –pues solo ella es la que es
aplicable en el proceso del que trae causa la presente cuestión de inconstitucionalidad–, 
predetermina o no suficientemente una concreta conducta (b).
a)  Bajo la primera perspectiva cabe señalar que no nos encontramos ante un 
supuesto de remisión a una norma distinta recogida en el propio ordenamiento, ya sea 
de rango legal o infralegal, sino ante una remisión dentro de la propia Ley Orgánica del 
régimen electoral general, pues es en la propia norma electoral donde se regulan las 
normas obligatorias en los distintos procesos electorales y es en dicho ámbito en el que 
se agota la remisión que realiza el artículo 153.1 LOREG. Con independencia de la 
mayor o menor fortuna de la fórmula empleada por el legislador en la disposición 
cuestionada, –que supone efectivamente una remisión al resto de preceptos de la propia 
LOREG para determinar, por un lado, cuáles son las normas obligatorias y, por otro, que 
contravenciones de tales normas no serían delito, pues es también en la propia LOREG 
donde se recogen los delitos electorales (artículos 139 y ss.)– cabe estimar que las 
conductas obligatorias están suficientemente definidas en la norma, lo que permite, a 
cualquier  observador  medio,  comprender  e  identificar  con  la  necesaria  y  suficiente 
precisión las eventuales conductas que se tipifican. La técnica empleada de remisión a 
los supuestos de la propia LOREG no constituye una formulación abierta e indefinida en 
la que su aplicación dependa en último término de una decisión prácticamente libre y 
arbitraria del intérprete y juzgador encargado de su aplicación, sino que el ciudadano 
puede conocer qué clase de conductas pueden llegar a ser sancionadas, previsibilidad 
que  garantiza  el  respeto  al  principio  de  legalidad  sancionadora  recogido  en  el 
artículo 25.1 CE.
En efecto, al tratarse de una remisión interna, al contenido de la propia norma donde 
se establecen las sanciones, y teniendo esta norma por objeto un ámbito material muy 
concreto y definido, como es la regulación del proceso electoral, la determinación precisa 
y  objetiva  de  las  conductas  objeto  de  sanción  viene  claramente  acotada  por  el 
incumplimiento  de  las  reglas  obligatorias  que  se  relacionan  y  que  son  claramente 
identificables en el articulado de la ley, excluyendo los comportamientos constitutivos de 
delito, que también aparecen expresamente definidos en la misma norma, por lo que 
difícilmente puede producirse confusión alguna, pudiendo determinarse con facilidad por 
cualquier  ciudadano  el  ámbito  de  lo  proscrito  y  prever  las  consecuencias  de  sus 
acciones. Cabe, por tanto, descartar, con carácter general, la imprevisibilidad de su 
aplicación.
Así,  desde  la  perspectiva  de  la  predeterminación  normativa  de  las  conductas 
sancionadas, garantía material contenida en el artículo 25.1 CE, no puede dirigirse 
ningún reproche a la remisión que realiza el artículo 153.1 LOREG a aquellos otros 
preceptos  de  la  propia  Ley  Orgánica  del  régimen  electoral  general  que  establecen 
normas obligatorias precisas para integrar el tipo legal de infracción administrativa que 
regula, pues no puede entenderse que la técnica de la remisión que efectúa el precepto 
legal  cuestionado,  impida  conocer  las  conductas  sancionables,  que  serían  aquellas 
referidas al incumplimiento de las obligaciones a que vienen sujetos los ciudadanos o los 
partidos políticos en el ámbito electoral.
La redacción del tipo sancionador previsto en el artículo 153.1 LOREG permite con 
carácter general –y sin perjuicio de tener que examinar en el siguiente epígrafe la 
segunda perspectiva referida a si las concretas normas obligatorias a las que se remite 
aquel  precepto  predeterminan,  a  su  vez,  suficientemente  la  conducta  punible–  el 
conocimiento previo de las conductas sancionables. Desde el punto de vista de la 
garantía del artículo 25.1 CE no cabe excluir que una norma de rango legal contenga  e.
remisiones dentro de la propia norma, pues lo relevante es que quede suficientemente  w.b
determinada la conducta antijurídica. El artículo 153.1 LOREG realiza una remisión  33ww
perxoppreias aL OyR pEeGrfe, cqtuaem peonstee edne eliml riatandgao  an ournmaa tfiuveon ated einctueardnoa., como son los preceptos de la
examSiinn aerm tabmarbgioé,n  plaa rsau pfiocideenrc aiaf iremna lra  lap rteadxeatteivrmidainda cdieóln a drteíc lualso  o1b5l3ig.1a cLioOnResE Ga  leass  pqrueec issoe 
remite aquel precepto.
b)  Así,  bajo  la  segunda  perspectiva  debemos  examinar  la  suficiencia  en  la 
determinación de las conductas a las que se remite el artículo 153.1 LOREG para 
configurar la infracción, y que, en el presente supuesto, serían las tipificadas en la 
normas obligatorias recogidas en el art 53 LOREG, pues son tales normas las aplicables 
en el proceso a quo, y por tanto, son las únicas que pueden ser sometidas a examen en 
el presente proceso constitucional.
En relación con ello, cabe destacar, en primer lugar, que las conductas proscritas por 
el artículo 53 LOREG se prohíben a partir de un momento temporal que el propio 
precepto  –puesto  en  relación  con  el  artículo  51  LOREG–  determina  de  manera 
suficientemente  precisa:  «una  vez  que  (la  campaña  electoral)  haya  legalmente 
terminado». Campaña que de acuerdo con el apartado 3 del referido artículo 51 LOREG: 
«termina, en todo caso, a las cero horas del día inmediatamente anterior a la votación». 
Así, el artículo 53 LOREG proscribe que durante la denominada jornada de reflexión se 
realicen determinadas conductas con la finalidad de crear un marco de serenidad en las 
horas  inmediatamente  anteriores  a  la  votación  para  que  en  esta  aflore  sin 
condicionamientos la verdadera voluntad política del elector. No hay por tanto una falta 
de predeterminación en el punto referido al momento en el que se puede cometer la 
infracción.
En segundo lugar, y en cuanto a las conductas proscritas en el precepto examinado, 
cabe destacar como subraya el Tribunal Supremo que el artículo 53 LOREG –al que se 
remitiría el artículo 153.1 LOREG a la hora de definir las infracciones– al disponer que 
«no  puede  difundirse  propaganda  electoral  ni  realizarse  acto  alguno  de  campaña 
electoral  una  vez  que  esta  haya  legalmente  terminado»,  distingue  dos  conductas 
punibles distintas: i) por un lado, la difusión de propaganda electoral una vez que la 
campaña electoral haya finalizado legalmente; ii) y, por otro, la realización de actos de 
campaña electoral una vez que esta haya finalizado.
(i)  En relación con la primera conducta recogida en el artículo 53 LOREG, la 
referida a la difusión de propaganda electoral, se constata que se trata de un concepto 
con un cierto grado de indeterminación. Sin embargo, cabe señalar que, de acuerdo con 
la jurisprudencia de este tribunal, no se opone a la exigencia de lex certa, a la que debe 
responder el legislador al definir los tipos sancionadores, la utilización en éstos de los 
llamados conceptos jurídicos indeterminados, como tampoco la utilización de un lenguaje 
relativamente vago y versátil, pues las «normas son necesariamente abstractas y se 
remiten implícitamente a una realidad normativa subyacente, y dentro de ciertos límites 
(por todas, STC 111/1993, de 25 de marzo), el propio legislador puede potenciar esa 
labilidad para facilitar la adaptación de la norma a la realidad» (STC 129/2008, de 27 de 
octubre, FJ 3), que en ocasiones presenta aspectos difíciles de prever (STC 37/2018, 
de 23 de abril FJ 3).
Es  cierto  que,  el  empleo  de  conceptos  jurídicos  indeterminados,  para  que  sea 
compatible con el artículo 25.1 CE, debe permitir que su concreción sea razonablemente 
factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia (STC 145/2013, de 11 de 
julio, FJ 4).
Pero también lo es que la redacción del artículo 53 LOREG (no puede difundirse 
propaganda electoral) no contempla un tipo sancionador de formulación tan abierta que 
respalde el ejercicio de una decisión prácticamente libre y arbitraria. La utilización del 
verbo «difundir» o del concepto «propaganda electoral» no deja en la indefinición la 
conducta  típica.  Al  contrario,  la  esfera  del  comportamiento  ilícito  es  perfectamente 
inteligible, conforme a valores socialmente arraigados, siendo razonablemente factible y  e.
previsible su concreción mediante criterios comunes a la experiencia humana y al uso  w.b
coloquial del lenguaje. Conviene en este punto recordar que, «dado el carácter general  33ww
ldaes  latésc lneiyceass,  teipl ote dxteo  rdeeg ulalasc mióins mcoans snisot ep ueend ere pcruersrier nata rc autneag oprríeacsi sgióenn earbasleoslu tean.  Uvenza  ddee 
olis tmase neoxsh aimusptriveacsis.a Pso cr uloya t ainnttoe,r pnruemtaecrióons ays  alepyliecsa cuitóilniz adne,p neencdeesna rdiaem lae npterá, cftóicrma u(alassu mntáoss 
Kokkinakis, antes citado, § 40, y Cantoni, antes citado, § 31). Por tanto, en cualquier
sistema jurídico, por muy clara que sea la redacción de una disposición legal, incluso en 
materia  sancionadora,  existe  inevitablemente  un  elemento  de  interpretación  judicial. 
Siempre será necesario dilucidar las cuestiones dudosas y adaptarse a los cambios de 
situación. Por otra parte, la certeza, aunque muy deseable, se acompaña a veces de una 
rigidez excesiva; ahora bien el derecho debe saber adaptarse a los cambios de situación 
(asunto Kafkaris, antes citado, § 141).» (STEDH, de 21 de octubre de 2013, asunto Del 
Río Prada contra España, § 92, y STC 37/2018, de 23 de abril, FJ 3).
Ciertamente no cabe constitucionalmente admitir formulaciones de las conductas que 
constituyan infracción tan abiertas –por su amplitud, vaguedad o indefinición–, que su 
efectividad dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete y 
juzgador (por todas, SSTC 100/2003, de 2 de junio, FJ 2; 26/2005, de 14 de febrero, 
FJ 3, y 283/2006, de 9 de octubre, FJ 5); pero ello no es lo que ocurre en el presente 
supuesto. El precepto examinado, en lo que se refiere a la conducta proscrita, y no 
obstante su apertura relativa, es lo suficientemente preciso para poder descartar la 
vulneración del principio de taxatividad.
Indudablemente tal apertura relativa de los términos utilizados por el legislador puede 
ser siempre compensada mediante su interpretación por los órganos encargados de su 
aplicación. Así lo habría hecho, por ejemplo, el poder judicial cuando ha considerado 
«propaganda electoral», toda acción tendente a persuadir al ciudadano para que emita 
su voto a favor de un candidato, o por el contrario esté dirigida a disuadir de semejante 
opción, siempre con una proyección pública [en la sentencia de la Sala de lo Penal del 
Tribunal Supremo de 14 de febrero de 1992 (recurso 6571-1989)].
(ii)  En relación con la segunda conducta proscrita, la referida a la realización de 
actos de campaña electoral durante la conocida como jornada de reflexión, se constata 
que se trata de un concepto suficientemente determinado, pues lo que se prohíbe se 
encuentra definido en el apartado 4 del artículo 50 LOREG cuando dispone que «se 
entiende por campaña electoral, a efectos de esta ley, el conjunto de actividades licitas 
llevadas a cabo por los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones 
en orden a la captación de sufragios».
Por todo ello, en el caso que nos ocupa, no es dado compartir el reproche que se 
alza frente al precepto legal cuya constitucionalidad se controvierte, el artículo 153.1 
LOREG, pues no puede afirmarse que el precepto cuestionado adolezca de imprecisión 
en la eventual configuración de la conducta ilícita objeto de represión administrativa. En 
concreto, y sin perjuicio de lo que señalamos a continuación, la norma obligatoria que se 
considera infringida en el supuesto actual y recogida en el artículo 53 de la Ley, es clara 
y taxativa, por lo que es perfectamente previsible que quien difunda propaganda electoral 
o realice actos de campaña en la jornada de reflexión, es decir una vez terminada la 
campaña, pueda ser sancionado.
4.  La cuestión de inconstitucionalidad planteada hace descansar la infracción de la 
exigencia  de  predeterminación  normativa,  como  garantía  material  del  principio  de 
legalidad sancionadora, en un segundo argumento: el artículo 153.1 LOREG, en relación 
con los artículos 53.1 y 50.4 de la misma, vulneran el principio de seguridad jurídica del 
artículo 9.3 CE y la garantía de taxatividad de las disposiciones sancionadoras (lex certa) 
del artículo 25.1 CE por falta de predeterminación de los autores de las infracciones, lo 
que aboca, afirma, a interpretaciones analógicas.
En el presente fundamento jurídico debemos examinar la tacha de eventual falta de 
predeterminación de los autores de las conductas punibles recogidas en los preceptos  e
cuestionados. bo
rperfeecarei)dp ato Ea nn o la r iendldaificucisaói nóq nuc idoéenn   pplauro eppdareigm daeinfrudana d cieor lneedcstuaoc rptaarlo , prceaocgnoasgniidddeaar  aee lenel c teóolrr gaaal rndtíoec u pcloaro rap5 o3an  esLnuOt eRe vEqeGune,t u elaall    2021-2833n https://ww
sanción.
Sin embargo, en el supuesto reglamentado en el referido artículo 53 LOREG, la 
prohibición de difusión de propaganda electoral en la denominada jornada de reflexión es 
una prohibición dirigida a todos, pues tiene como propósito crear un marco de serenidad 
en  las  horas  inmediatamente  anteriores  a  la  votación  para  que  en  esta  aflore  sin 
condicionamientos la verdadera voluntad política del elector. No hay por tanto una falta 
de predeterminación de los autores.
b)  En relación con la segunda conducta proscrita, la referida a la realización de 
actos de campaña electoral durante la conocida como jornada de reflexión, considera el 
órgano proponente de la cuestión, que la identificación de los obligados por la norma de 
prohibición se enturbia cuando se recurre al artículo 50.4 LOREG, que define lo que es 
campaña electoral por referencia al conjunto de actividades lícitas llevadas a cabo por 
los  candidatos,  partidos,  federaciones,  coaliciones  o  agrupaciones  en  orden  a  la 
captación de sufragios.
Sin embargo, es el propio auto del Tribunal Supremo de 20 de febrero, órgano al que 
le corresponde interpretar la norma penal, el que señala que no es posible subsumir la 
conducta del director del diario sancionado en la conducta referida; con lo que parece 
estar descartando que el precepto, en lo que se refiere a esta segunda conducta, 
adolezca de una falta de predeterminación tanto de los autores como de la conducta 
prohibida, pues más bien está considerando que el artículo 50.4 LOREG, al definir la 
campaña  electoral,  a  efectos  de  esta  ley,  como  «el  conjunto  de  actividades  lícitas 
llevadas a cabo por los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones 
en orden a la captación de sufragios», está realizando una concreción tanto de la 
conducta como de los sujetos obligados.
Ciertamente a la hora de interpretar las normas obligatorias que se contienen en el 
artículo 53 LOREG y las que se remite el artículo 153 LOREG, habrá de tenerse en 
cuenta no solo lo dispuesto en el referido artículo 50.4, sino también lo dispuesto en el 
artículo 50.5 LOREG, que prohíbe a cualquier persona jurídica, distinta de los partidos, 
federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores, que realice actos de campaña 
electoral, a partir de la fecha de la convocatoria de las elecciones, sin perjuicio de lo 
establecido en el artículo 20 de la Constitución, pero igualmente deberán tenerse en 
cuenta  los  principios  relativos  a  la  responsabilidad  y  a  la  autoría  propios  del 
procedimiento sancionador. Por tanto, si la conducta descrita en la norma sancionadora 
puede llevarse a cabo únicamente por autoría directa, o es posible considerar también 
autores a los inductores o a los cooperadores necesarios, se trata de una cuestión 
jurídica que, a partir de la dicción del tipo sancionador y del fin de protección de la 
norma,  antes  reseñado,  corresponde  establecer  razonadamente  al  aplicador  del 
Derecho,  sea  el  órgano  sancionador  o  el  que,  en  sede  judicial,  revise  la  sanción 
impuesta.
Debemos  reiterar  que  no  le  corresponde  a  este  tribunal  interpretar  la  norma 
sancionadora, sino determinar si existe una falta de predeterminación de los autores de 
las  infracciones  en  aquella  norma;  algo  que  no  cabe  apreciar  en  el  caso  actual 
atendiendo a lo expresa y claramente establecido en el artículo 50.5 LOREG.
Con fundamento en ello, debemos desestimar la impugnación realizada sin perjuicio 
de remitirnos a las consideraciones recogidas en el siguiente fundamento jurídico en 
relación  con  los  actos  de  difusión  de  información  o  expresión  en  los  medios  de 
comunicación durante la jornada de reflexión.
5.  Se alega como tercera tacha de inconstitucionalidad el que el artículo 153.1  e
LOREG, en relación con los artículos 53.1 y 50.4 de la misma y con los artículos 34 y 39  bo
de la Ley 14/1966, de 18 de marzo, de prensa e imprenta vulnera el principio de  33ww
prerespsuonncsiaóbni liddaed  ianlo cdeinrecciato rd edle  aurtníc uploe rió2d4i.c2o  CoEbv iaanl dtor asella ddaerr eecnh o foar mlaa   loibbejerttaivda  dlae 
información del artículo 20.1 d) CE.
a)  Conviene comenzar el examen de la queja recordando como este tribunal ha 
declarado que «la Constitución española consagra sin duda el principio de culpabilidad 
como principio estructural básico del Derecho penal, vinculándolo con los artículos10, 24 
y 25 CE [por todas, STC 59/2008, de 14 de mayo, FJ 11 b)]. Y aunque ha advertido de 
que ello no implica que la Constitución haya convertido en norma un determinado modo 
de entenderlo, también ha negado que sea constitucionalmente legítimo un derecho 
penal ‘de autor’ que determina las penas en atención a la personalidad del reo y no 
según la culpabilidad de este en la comisión de los hechos (por todas, STC 150/1991, 
de 4 de julio, FJ 4). Al principio de culpabilidad se anuda asimismo la proscripción de la 
responsabilidad sin culpa o responsabilidad objetiva en el ámbito del ius puniendi, lo que, 
además de exigir la presencia de dolo o imprudencia, conlleva también la necesidad de 
determinar la autoría de la acción o de la omisión sancionable (SSTC 120/1994, de 25 de 
abril,  FJ  2;  103/1995,  de  3  de  julio,  FJ  3,  y  57/2010,  de  10  de  octubre,  FJ  9; 
ATC 237/2012, de 11 de diciembre, FJ 3), así como el principio de la responsabilidad 
personal por hechos propios y no ajenos –principio de la personalidad de la pena o 
sanción– [SSTC 131/1987, de 20 de julio, FJ 6; 219/1988, de 22 de noviembre, FJ 3; 
254/1988, de 21 de diciembre, FJ 5; 246/1991, de 19 de diciembre, FJ 2; 146/1994, 
de 12 de mayo, FJ 4 b); 93/1996, de 28 de mayo, FJ 1; 137/1997, de 21 de julio, FJ 5; 
125/2001, de 4 de junio, FJ 6, y 60/2010, de 7 de octubre, FJ 4]». (STC 185/2014, de 6 
de noviembre, FJ 3).
Asimismo, este tribunal ha señalado que «este principio de culpabilidad rige también 
en materia de infracciones administrativas, pues en la medida en que [su] sanción […] es 
una de las manifestaciones del ius puniendi del Estado resulta inadmisible en nuestro 
ordenamiento  un  régimen  de  responsabilidad  objetiva  o  sin  culpa»  [Por  todas  las 
SSTC 76/1990, de 26 de abril, FFJJ 4 y 5; 246/1991, de 19 de diciembre, FJ 2; o más 
recientemente 86/2017, de 4 de julio, FJ 5 e); así como el ATC 237/2012, de 11 de 
diciembre].
Ciertamente, hemos considerado que el hecho de que en nuestro ordenamiento haya 
quedado proscrito constitucionalmente el establecimiento de un régimen en materia de 
infracciones administrativas de responsabilidad objetiva o sin culpa, «no impide que 
nuestro  Derecho  administrativo  admita  la  responsabilidad  directa  de  las  personas 
jurídicas,  reconociéndoles,  pues,  capacidad  infractora»,  pues  «esto  no  significa,  en 
absoluto, que para el caso de las infracciones administrativas cometidas por personas 
jurídicas se haya suprimido el elemento subjetivo de la culpa, sino simplemente que ese 
principio se ha de aplicar necesariamente de forma distinta a como se hace respecto de 
las personas físicas. Esta construcción distinta de la imputabilidad de la autoría de la 
infracción a la persona jurídica nace de la propia naturaleza de ficción jurídica a la que 
responden estos sujetos. Falta en ellos el elemento volitivo en sentido estricto, pero no la 
capacidad de infringir las normas a las que están sometidos. Capacidad de infracción y, 
por ende, reprochabilidad directa que deriva del bien jurídico protegido por la norma que 
se infringe y la necesidad de que dicha protección sea realmente eficaz […] y por el 
riesgo  que,  en  consecuencia,  debe  asumir  la  persona  jurídica  que  está  sujeta  al 
cumplimiento de dicha norma» (STC 246/1991, de 19 de diciembre, FJ 2).
La referida doctrina constitucional ha tenido su reflejo en la normativa administrativa, 
pues el artículo 28.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector 
público, dispone:
«Artículo 28.  Responsabilidad.
1.  Sólo  podrán  ser  sancionadas  por  hechos  constitutivos  de  infracción  bo
administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una ley les reconozca  33ww
jcuarpídaiccaid ayd l odse p oabtrrimaro, nloioss  ginrudpeopse nddei eanfteecst aod oasu,t ólanso muonsio, nqeuse  yr eesnutlitdeand reess psoinn spaebrlseosn daelid laods 
mismos a título de dolo o culpa».
b)  Una vez hemos recordado la proscripción constitucional de la responsabilidad 
objetiva o sin culpa, también en el ámbito administrativo sancionador, debemos examinar 
si del artículo 153.1 LOREG, en relación con los artículos 53.1 y 50.4 de la misma y con 
los artículos 34 y 39 de la Ley 14/1966, de 18 de marzo, de prensa e imprenta, cabe 
extraer que el legislador haya establecido un régimen de responsabilidad objetiva.
Este tribunal ha tenido la oportunidad de pronunciarse en relación con la función del 
director de un periódico y la responsabilidad que el mismo adquiere en el ejercicio de 
aquella en la STC 172/1990, de 12 de noviembre, en donde se adujo como motivo de la 
pretensión de un amparo en relación con el derecho de información reconocido en el 
artículo 20 CE, que el precepto de la Ley de prensa e imprenta de 18 de marzo de 1966, 
que  establece  una  responsabilidad  solidaria  de  los  «autores,  directores,  editores, 
impresores  e  importadores  o  distribuidores»  (artículo  65.2)  era  incompatible  con  el 
derecho fundamental reconocido en el artículo 20.1 d) de la Constitución.
En  aquella  ocasión  este  tribunal  desestimó  la  pretensión  al  considerar  que  «la 
responsabilidad civil solidaria, entre otros, del director del medio periodístico y de la 
propia empresa editora se justifica en la culpa del director o del editor, dado que ninguno 
de ellos son ajenos al contenido de la información y opinión que el periódico difunde» 
(STC 172/1990, FJ 5).
Sostuvimos entonces, para determinar la responsabilidad fundada en el principio de 
culpabilidad, que «el director tiene el derecho de veto sobre el contenido de todos los 
originales  del  periódico  (artículo  37  de  la  Ley  citada),  sin  que  ese  derecho  sea 
identificable con el concepto de censura previa prohibida por el artículo 20.2 de la 
Constitución, y ello hace evidente que exigirle responsabilidad civil por las lesiones que 
puedan derivarse de las informaciones publicadas en el periódico que dirige en nada 
vulnera el derecho de libre información, puesto que este derecho también se ejercita 
desde la dirección del medio periodístico y, por tanto, no puede quedar al margen de la 
reparación de los daños que su ejercicio incorrecto o abusivo ocasione a terceros, y lo 
mismo cabe afirmar de la empresa editora, ya que a ella corresponde la libre designación 
del director (artículo 40.1 de la misma Ley de prensa e imprenta)» (STC 172/1990, FJ 5).
En consecuencia, en la STC 172/1990 concluimos que la aplicación del artículo 65.2 
de la Ley de prensa e imprenta de 18 de marzo de 1966, referido a la responsabilidad 
civil, «no es incompatible con el derecho de libre información, puesto que este precepto 
es pieza legal destinada a garantizar la efectiva restitución del honor e intimidad de las 
personas,  bienes  jurídicos  también  amparados  por  la  Constitución,  que  resulten 
ilícitamente vulnerados por informaciones periodísticas vejatorias, difundidas fuera del 
ámbito protector del derecho de información» (STC 172/1990, FJ 5).
Pues  bien,  la  exigencia  de  responsabilidad  al  director  de  un  periódico  por  el 
incumplimiento de aquellas obligaciones que se recogen el artículo 53 LOREG, y que se 
derivaría de los preceptos objeto de la presente cuestión, no supone el establecimiento 
de su responsabilidad objetiva si se interpreta conforme a la Constitución, es decir, que 
se aprecie la infracción de un deber objetivo de cuidado. El director de un periódico tiene 
el derecho de veto sobre el contenido de todos los originales del periódico, y ello hace 
evidente que exigirle responsabilidad por aquellas vulneraciones de las obligaciones 
recogidas en la Ley Orgánica del régimen electoral general que puedan derivarse de las 
informaciones  publicadas  en  el  periódico  que  dirige,  y  que  por  su  relevancia  cabe 
constatar que no pudieron ser publicadas sin su conocimiento y consentimiento, no 
supone quebrar con un principio estructural básico del Derecho sancionador como es el 
principio de culpabilidad. Es la infracción, en su caso, de sus deberes como director la  s
que funda la sanción, y, por tanto, es su conducta la que se sanciona sin que pueda  oe.
hablarse de una exigencia de responsabilidad objetiva por los hechos de otros. w.
c)  Una vez que hemos descartado que del artículo 153.1 LOREG, en relación con  33ww
ulons  arrétgícimuloesn  5d3e.1  yre 5sp0o.4n sdaeb lialid madis moab,j eqtiuveap; a deexbtreameor sq uee xealm leingaisr lasdio, r lhaa yeax iegsetnacbilae ciddeo 
responsabilidad  al  director  de  un  periódico  por  el  incumplimiento  de  aquellas
obligaciones que prevé el artículo 53 LOREG, supone obviar la libertad de información 
del artículo 20.1 d) CE.
Ciertamente las prohibiciones recogidas en el artículo 53 de realización de actos de 
campaña electoral o de difusión de propaganda electoral durante la denominada jornada 
de reflexión pueden ser caracterizadas como límites al ejercicio de libertades como las 
de información o de expresión reconocidas en el artículo 20.1 CE.
Sin  embargo,  los  derechos  recogidos  en  el  artículo  20.1  CE  no  son  derechos 
absolutos o ilimitados, sino que, al igual que los demás derechos fundamentales, pueden 
verse sometidos a ciertas modulaciones o límites, como explicita el artículo 20.4 CE 
cuando dispone que estas libertades tienen su límite en el respeto a los derechos 
reconocidos  en  este  título,  en  los  preceptos  de  las  leyes  que  lo  desarrollen  y, 
especialmente,  en  el  derecho  al  honor,  a  la  intimidad,  a  la  propia  imagen  y  a  la 
protección de la juventud y de la infancia.
Indudablemente  los  límites  que  se  impongan  a  aquellas  libertades  han  de  ser 
necesarios para conseguir la finalidad perseguida –en este caso la limpieza o la pureza 
de los procesos electorales y los derechos de participación política que se tratan de 
salvaguardar mediante la neutralidad política propia de la jornada de reflexión– debiendo 
atender  a  la  proporcionalidad  entre  el  sacrificio  de  las  libertades  recogidas  en  el 
artículo 20 CE y la situación en la que se halla aquél a quien se impone.
De ahí que a la hora de determinar cuál es el significado preciso de las conductas 
prohibidas en el artículo 53 LOREG –y en línea con la doctrina de este tribunal en 
relación con los derechos de reunión y manifestación el día de la jornada de reflexión 
recogida, entre otras, en la STC 96/2010, de 15 de noviembre–, los órganos judiciales 
deban tener en cuenta que, por ejemplo, solo cuando se aporten razones fundadas 
sobre el carácter electoral de los actos comunicativos, es decir, cuando su finalidad sea 
la captación de sufragios, podrán desautorizarse los mismos con base en dicho motivo. 
En  otro  caso,  esto  es,  en  defecto  de  esa  necesaria  demostración  de  la  finalidad 
propagandística de los actos comunicativos, debe favorecerse el ejercicio del derecho de 
información  aun  en  detrimento  de  otros  derechos,  en  especial  los  de  participación 
política, no solo por significarse como un derecho esencial en la conformación de la 
opinión pública, sino por la necesidad de su previo ejercicio para una configuración de la 
misma libre y sólida, base indispensable para el ejercicio de los mencionados derechos. 
Por este motivo, el ejercicio del derecho de información debe prevalecer, salvo que 
resulte suficientemente acreditado por la administración electoral y, en su caso, por los 
tribunales, que la finalidad principal de los actos comunicativos es la captación de 
sufragios en favor de una determinada opción política y en detrimento del derecho 
fundamental de los demás participes en las elecciones a la igualdad que en el acceso a 
los cargos públicos exige el artículo 23.2 CE.
Con arreglo a lo expuesto, los actos de difusión de información o expresión en los 
medios  de  comunicación  durante  la  jornada  de  reflexión  únicamente  podrán  ser 
considerados ilegítimos si su sanción se funda en la existencia de razones que prueben 
el carácter electoral de los actos considerados.
Son los órganos aplicadores de la norma los que deben determinar la legitimidad de 
los concretos actos de difusión en los medios de comunicación durante la jornada de 
reflexión. Así lo habría venido haciendo la administración electoral, que, por ejemplo, 
mediante los acuerdos de la Junta Electoral Central ha considerado como una actividad 
de información no proscrita por las prohibiciones recogidas en el artículo 53 LOREG, la 
referencia en los medios de comunicación a actos de campaña celebrados el día anterior  s
al de reflexión y publicados en dicho día, por cuanto considera que esa publicación sí  oe.
puede considerarse amparada por la libertad de expresión e información reconocida en  w.
el artículo 20 CE (en sus acuerdos 446/1999 o 172/2006). Tampoco ha considerado que  33ww
lfouse sDei puuntaa dinofsra ecmcióitind ad eel l adrtííac udloe  5re3f lLeOxióRnE Gal,  clao nesnitdreervaisr taq uael ,p urensai dveenzte e dxealm Cinoandgore esno  dseu 
sininte gcroidnatedn eidl os oepleocrtteo rvaildisetoag erá finiccolu didea l ae enn utrne vpisrotag,r asem tar ahtaa bdietu uanl ad ee nintrfeovrmistaac iinósnt itsuocbioren ael,l   BOE-A-cable e
Parlamento (acuerdo 398/2004). Igualmente ha considerado la Junta Electoral Central 
que no se encontraría proscrita por la LOREG, la publicación en un diario de una 
entrevista periodística el día de reflexión al candidato del Partido Popular a la presidencia 
del Gobierno, para las elecciones generales del 14 de marzo de 2004, pues la junta tuvo 
en cuenta la trascendencia de los acontecimientos producidos en esas fechas (los 
atentados terroristas del 11 de marzo) y que en las actuaciones objeto de la denuncia no 
se contiene petición expresa de voto a favor o en contra de ninguna candidatura. La 
junta entendió que las citadas actuaciones se encontraban amparadas por las libertades 
de expresión e información constitucionalmente reconocidas (acuerdo 215/2004).
Los ejemplos referidos implican que si bien el artículo 53.1 LOREG establece que 
durante la jornada previa a la celebración de las elecciones, «no puede difundirse 
propaganda electoral ni realizarse acto alguno de campaña electoral», esta prohibición 
legal, interpretada conforme a las pautas valorativas que informan el ordenamiento 
constitucional no ha significado naturalmente que durante la denominada jornada de 
reflexión previa a las elecciones no pueda difundirse ninguna información cuyo objeto 
tenga algo que ver con el debate político y, por tanto, pueda influir indirectamente en las 
decisiones de los electores.
Más concretamente, en relación con la cuestión que se suscita en el proceso a quo, 
la Junta Electoral Central viene considerando que no cabe publicar entrevistas con 
candidatos el día anterior al de la votación, por cuanto considera que dicha publicación 
no  puede  ampararse  en  la  libertad  de  expresión  e  información  reconocida  en  el 
artículo 20 CE por ser una actuación distinta, por ejemplo, de la referencia a actos de 
campaña celebrados el día anterior al de reflexión y publicados en dicho día, por cuanto 
esa publicación sí puede considerarse amparada en tales libertades (acuerdos 446/1999 
y 172/2006). Sin embargo, le corresponde, en última instancia, al Tribunal Supremo 
determinar si la publicación de una entrevista a un candidato que se presenta a las 
elecciones durante la jornada de reflexión se orienta, o no, a la captación de sufragios y, 
por  tanto,  si  constituye  un  supuesto  no  amparado  por  la  libertad  de  expresión  e 
información y, en consecuencia, proscrito por el artículo 153.1 LOREG en relación con el 
artículo 53 de la misma Ley.
Así debemos reiterar que la interpretación del contenido de los tipos sancionadores y 
el proceso de subsunción de los hechos probados en los preceptos aplicados es una 
cuestión ajena al contenido propio de la jurisdicción de este tribunal al ser esta una 
función que de acuerdo con lo establecido en el artículo 117.3 CE, corresponde en 
exclusiva  a  los  jueces  y  tribunales  ordinarios  (por  todas,  STC  199/2013,  de  5  de 
diciembre, FJ 13).
Es cierto que a este tribunal le puede llegar a corresponder la labor de verificar que la 
subsunción de los hechos en el correspondiente tipo, administrativo o penal, o lo que es 
lo mismo, que la concreta aplicación de la norma sancionadora respeta las exigencias 
del derecho a la legalidad penal.
Sin embargo, nuestra labor de verificar que la subsunción de los hechos en el 
correspondiente tipo, administrativo o penal, o lo que es lo mismo, que la concreta 
aplicación de la norma sancionadora, respeta las exigencias del derecho a la legalidad 
penal, es ajena al presente proceso constitucional, pues el control constitucional de las 
decisiones judiciales desde las exigencias que impone el artículo 25.1 CE es lo propio 
del recurso de amparo y de la segunda perspectiva a la que nos referimos en el 
fundamento jurídico 2 de la presente sentencia.
Sin  perjuicio  de  ello,  cabe  únicamente  recordar  que  la  operación  jurídica  de  s
subsunción que realicen los órganos aplicadores deberá ser respetuosa con la norma  oe.
sancionadora desde una triple perspectiva: sometimiento al tenor literal de la norma,  w.
ausencia  en  el  plano  metodológico  de  quiebras  lógicas  en  su  exégesis  o  de  un  33ww
aadpeacrtuaamciieónnt oe nd ee l lpolsa nmoo adxeiloolsó gdiceo a arg luams epnatuatcaisó nv aalocreapttivaadso sq upeo ri nlfao rcmoamnu neild oardd ejunraímdiciean, toy 
cmoantsetriitau c(SioTnCal  3in7t/e2r0p1r8e,t addeo 2 a3  dlae  laubzr idl, eF Jlo 4s) .convenios internacionales suscritos sobre la  BOE-A-cable e
Cabe por tanto concluir que, en abstracto, la exigencia de responsabilidad al director 
de  un  periódico  por  la  realización  de  una  conducta  expresamente  prohibida  en  la 
LOREG, no vulnera ni el derecho a la libertad de información del artículo 20.1 d) CE ni el 
derecho a la presunción de inocencia del artículo 24.2 CE, pues aquellos preceptos 
recogidos  en  la  LOREG  que  establecen  normas  obligatorias  como  es  el  caso  del 
artículo 53, se encuentran destinados a garantizar la trascendencia que tiene la jornada 
de reflexión en todo proceso electoral, al ir dirigida a crear un marco de serenidad en las 
horas  inmediatamente  anteriores  a  la  votación  para  que  en  esta  aflore  sin 
condicionamientos la verdadera voluntad política del elector y a garantizar el derecho 
fundamental de todos los partícipes en las elecciones a la igualdad en el acceso a los 
cargos públicos que exige el artículo 23.2 CE. Lo cual se traduce en un deber de cuidado 
que incumbe a todos los que son titulares de cualquier medio de difusión con posibilidad 
de una importante incidencia en la población, para evitar cualquier hecho que pueda 
quebrantar ese marco de neutralidad que debe caracterizar a la jornada de reflexión, 
máxime cuando se trata de la publicación de un contenido informativo que, por su propia 
relevancia, no es ordinariamente ajeno al conocimiento y consentimiento del director del 
medio.
Con fundamento en ello, debemos desestimar la impugnación realizada.
6.  Finalmente  se  razona  por  el  órgano  proponente  de  la  cuestión  que  el 
artículo 153.1 LOREG, vulneraría el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE y 
el mandato de taxatividad del artículo 25.1 CE por imprecisión en la determinación de las 
sanciones.
Señala el auto de 20 de febrero de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo  del  Tribunal  Supremo  que  la  laxitud  e  imprecisión  del  artículo  153.1 
LOREG se muestra también en la inexistencia en el mismo de una graduación de las 
sanciones que entiende de dudosa compatibilidad con los mandatos de taxatividad que 
dimanan del artículo 25.1 CE. La norma dispone que la multa será de 300 a 3000 € si se 
trata de autoridades o funcionarios y de 100 a 1000 si se realiza por particulares, pero no 
especifica ni gradúa en forma alguna las infracciones distinguiendo entre las infracciones 
muy graves, graves o leves por lo que, de acuerdo con el órgano judicial proponente de 
la cuestión, habilita a la administración sancionadora para que establezca ad hoc la que 
libre y, en su caso arbitrariamente, estime conveniente.
De nuestra doctrina se desprende que la doble garantía, formal y material, impuesta 
por el artículo 25.1 CE no se refiere solo a la tipificación de las infracciones, sino 
también,  y  en  igual  medida,  al  establecimiento  de  las  sanciones  aplicables 
(STC  113/2002,  de  9  de  mayo).  La  ley  debe,  consecuentemente,  establecer  una 
regulación  suficiente  de  las  consecuencias  represivas  de  los  ilícitos  administrativos 
(entre muchas, SSTC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2, y 252/2006, de 25 de julio, FJ 4, que 
remite a la STC 100/2003, de 2 de julio). Aún más, este tribunal ha señalado que la 
garantía  de  lex  certa  no  resulta  satisfecha  tan  solo  mediante  la  tipificación  de  las 
infracciones y la definición y, en su caso, graduación de las sanciones que pueden ser 
impuestas a los infractores, realizadas por la ley, sino que, además, es elemento esencial 
y lógico de dicha garantía la determinación de la correlación necesaria entre los actos o 
conductas tipificados como ilícitos administrativos y las sanciones consiguientes a los 
mismos (SSTC 219/1989, de 21 de diciembre, FJ 4; 207/1990, de 17 de diciembre, FJ 3, 
y 113/2002, de 9 de mayo, FJ 4).
Con  base  en  este  canon,  hemos  reprobado  explícitamente  en  otros 
pronunciamientos la técnica mediante la que no se establece graduación alguna de las  e.
sanciones en función de las infracciones, sino un límite máximo de aquéllas en función  w.b
del órgano que las impone, dejando a este un amplísimo margen de apreciación en la  33ww
mfijaínciimóna mdeeln itme ploar tes edgeu lraid madu ltjau rqíduiec ap. ueEdseta i mtpéocnniecra  all eingfirsalacttiovra,  ae qnu iesín  nmoi ssmea g ainrafrnintigzea 
daidremcitnaismtreantitvea e el la ertsíctaublole 2c5im.1i eCnEto a dl ee nlac ocmorernedsapro npdoer necnitae rnoe ac elas adriisac erenctrioen laolsid ailídc ijtuodsi cyi alla os 
sanciones (STC 207/1990, de 17 de diciembre, FJ 2).
En el presente supuesto, sin embargo, la garantía de lex certa resulta satisfecha 
pues la LOREG, en el artículo 153.1, define perfectamente la sanción que puede ser 
impuesta a los infractores, lo cual supone respetar la necesaria correlación entre los 
actos o conductas tipificados como ilícitos administrativos y las sanciones consiguientes 
a los mismos.
En lo que se refiere a la gradación, el artículo 153.1 LOREG diferencia entre si la 
infracción se realiza por autoridades o funcionarios, en cuyo caso la multa será de 300 
a 3000 € o si se realiza por particulares, en cuyo caso la multa será de 100 a 1000 €. De 
acuerdo con la doctrina de este tribunal la garantía material que se deriva del principio de 
legalidad sancionadora es compatible con la atribución de discrecionalidad al aplicador 
del ordenamiento administrativo sancionador dentro de unos límites: «la necesidad de 
que la ley predetermine suficientemente las infracciones y las sanciones, así como la 
correspondencia entre unas y otras, no implica un automatismo tal que suponga la 
exclusión de todo poder de apreciación por parte de los órganos administrativos a la hora 
de  imponer  una  sanción  concreta»  (STC  113/2002,  de  9  de  mayo,  FJ  6).  Resulta 
compatible con la garantía del principio de legalidad sancionadora que el legislador 
atribuya discrecionalidad a la administración dentro de unos límites para concretar el 
alcance o importe de la sanción (STC 175/2012, de 15 de octubre, FJ 3), máxime 
cuando, como sucede en el caso actual, el marco sancionador es tan estrecho que las 
diferencias en la graduación de la sanción adquieren una muy escasa relevancia, a 
diferencia de lo que ocurría en el supuesto de la reciente STC 150/2020, de 22 de 
octubre donde la horquilla establecida en el precepto cuestionado era amplísima (entre el 
mínimo de 0,1 € previsto para las infracciones leves; y los 600 000 € establecidos como 
máximo para las muy graves).
Así, el establecimiento en cada uno de los supuestos recogidos en el artículo 153.1 
LOREG de una horquilla, en la que la cantidad mínima y la máxima se encuentran 
cuantitativamente tan cercanas, no puede considerarse que no garantice mínimamente 
la seguridad jurídica de los ciudadanos, que no ignoran las consecuencias que han de 
seguirse  de  la  realización  de  una  conducta  legalmente  tipificada  como  infracción 
administrativa. No existe, como en otras ocasiones ha ocurrido, un amplísimo margen de 
apreciación en la fijación del importe de la multa que se puede imponer al infractor por el 
órgano  sancionador,  al  que,  de  acuerdo  con  la  doctrina  referida,  cabe  reconocerle 
legalmente una cierta facultad discrecional en la individualización de la sanción. En este 
punto, no cabe sino recordar que la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico 
del sector público ha recogido una serie de criterios que deben ser considerados a la 
hora de graduar las sanciones administrativas. Así, la habilitación legal por la que se 
faculta a la administración para ponderar el alcance de la sanción en los supuestos de 
infracciones que tipifica la LOREG no es discrecional y enteramente libre. En efecto, la 
Ley 40/2015, en su artículo 29.3, establece expresamente los criterios a tener en cuenta 
por la administración para la graduación de las sanciones cuando dispone que: «la 
graduación de la sanción considerará especialmente los siguientes criterios: a) El grado 
de culpabilidad o la existencia de intencionalidad. b) La continuidad o persistencia en la 
conducta infractora. c) La naturaleza de los perjuicios causados. d) La reincidencia, por 
comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza 
cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa». Esto es, 
criterios como la intencionalidad, la persistencia en la conducta infractora, la naturaleza 
de los perjuicios causados y la reincidencia se encuentran explícitamente previstos en 
nuestro ordenamiento jurídico. Son, pues, criterios perfectamente definidos y objetivados  s
que  condicionan  normativamente  la  actuación  de  la  administración  electoral  y  que  oe.
permiten la revisión jurisdiccional de la decisión que, en cada caso, hubiese alcanzado.  w.
En consecuencia, se cumplen las exigencias de predeterminación normativa y certeza  33ww
aqdume insies tradceiróivna ne ledceto ralol ss opbrreec elap tgorsa dcuoancsiótintu cdieo nlaal essa,n cpióune sntoo  eqsu ed islacr edceiocnisaiól n(e nd ee stlae 
dseen 2ti ddoe,  juSnSioT)C. 14/1998, de 22 de enero, FJ 10; 113/2002, de 9 de mayo, y 100/2003,  BOE-A-cable e
En definitiva, desde la perspectiva constitucional que nos es propia en el presente 
proceso constitucional, no cabe reprochar en este caso al legislador que en su libertad 
de configuración se haya excedido al fijar la horquilla del importe de las sanciones 
entre 100 y 1000 €, si la infracción se realiza por particulares, atendida la relevancia de 
la infracción sancionada. Será con ocasión, no obstante, de que el órgano administrativo 
imponga una sanción, cuando habrá de determinarse, en atención a las particulares 
circunstancias que concurran en cada caso, el concreto importe de la misma, que, como 
es obvio, habrá de respetar el principio de proporcionalidad.
Es doctrina constitucional reiterada que, el deber de motivación incluye la obligación 
de fundamentar los hechos y la calificación jurídica (SSTC 27/1993, de 25 de enero, 
FJ 2, y 193/1996, de 26 de noviembre, FJ 3), así como la sanción finalmente impuesta 
(SSTC 193/1996, de 26 de noviembre, FJ 3; 43/1997, de 25 de enero, FJ 2; 47/1998, 
de 2 de marzo, FJ 6, y 196/2007, de 11 de septiembre, FJ 7). Expresamente señala esta 
última  resolución  que  «en  el  ejercicio  de  las  facultades  discrecionales  que  tiene 
reconocidas legalmente el juez penal, en la individualización de la pena es exigible 
constitucionalmente, como garantía contenida en el derecho a la tutela judicial efectiva, 
que  se  exterioricen  las  razones  que  conducen  a  la  adopción  de  la  decisión 
(SSTC 20/2003, de 10 de febrero, FJ 6; 136/2003, de 30 de junio, FJ 3, y 170/2004, 
de 18 de octubre, FJ 2, entre otras) y que estas sean razonablemente acordes con los 
elementos objetivos y subjetivos cuya valoración exige el precepto aplicable para la 
individualización de la pena (STC 148/2005, de 6 de junio, FJ 4)». Doctrina plenamente 
aplicable en el ámbito administrativo sancionador.
Sin embargo, el control del Tribunal Constitucional en la materia no puede ser objeto 
de un proceso como este, una cuestión de inconstitucionalidad, sino que será, en su 
caso, el propio de un proceso de amparo, que, en todo caso, habría de ceñirse, en este 
punto, a determinar si, en el caso concreto, y a la vista de los datos que los hechos 
probados relatan, la motivación acerca del quantum de la sanción impuesta resulta o no 
manifiestamente irrazonable o arbitraria (STC 205/2009, de 23 de noviembre, FJ 5). Así, 
en efecto, la individualización de la sanción, dentro de una horquilla que no vulnera la 
exigencia  de  predeterminación,  corresponde  a  la  administración  sancionadora,  y  la 
función de este tribunal en un eventual proceso de amparo debe quedar limitado a 
verificar  la  corrección  constitucional  de  la  motivación  desarrollada  para  justificar  la 
concreción de la sanción atendidas las circunstancias concurrentes en el caso, tomando 
expresamente en consideración que el mero transcurso del tiempo puede determinar que 
el importe de las sanciones vaya perdiendo relevancia, en proporción a las conductas 
que puedan ser objeto de sanción.
7.  Todo  lo  expuesto  nos  conduce  inexorablemente  a  desestimar  la  presente 
cuestión  de  inconstitucionalidad  al  no  apreciarse  que  los  preceptos  legales 
controvertidos incurran en vulneración del contenido material del derecho fundamental a 
la legalidad sancionadora, por las razones y en los términos aducidos en el auto de 
planteamiento de la cuestión dictado el 20 de febrero de 2020 por la Sección Cuarta de 
la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintiocho de enero de dos mil veintiuno.–Juan José González 
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares 
García.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio 
Narváez  Rodríguez.–Alfredo  Montoya  Melgar.–Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido 
Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
Voto particular concurrente que formula el magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos 
respecto de la sentencia dictada en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1478-2020, 
al que se adhiere la magistrada doña Encarnación Roca Trías
Con el máximo respeto a la opinión mayoritaria de mis compañeros del Pleno del 
tribunal en la que se sustenta la sentencia, manifiesto mi discrepancia no con el fallo, 
que comparto, sino con una parte muy concreta de la fundamentación jurídica: la que se 
refiere a la denominada –por la sentencia, que no por la ley– jornada de reflexión. Con el 
resto de la argumentación también estoy de acuerdo.
La mayoría considera que el artículo 53 LOREG, al establecer que «[n]o puede 
difundirse propaganda electoral ni realizarse acto alguno de campaña electoral una vez 
que ésta haya legalmente terminado» está estableciendo una prohibición que tiene como 
finalidad «crear un marco de serenidad en las horas inmediatamente anteriores a la 
votación para que en esta aflore sin condicionamientos la verdadera voluntad política del 
elector». Así se afirma en tres ocasiones [FFJJ 3 b); 4 a) y 5 c)]. A mi juicio, sin embargo, 
la finalidad de la prohibición que establece este precepto no puede ser entendida de esta 
manera en una sociedad democrática moderna, pues no puede evitar sugerir que el 
proceso de formación de la voluntad del elector constituye un proceso de reflexión 
individual aislada que produce como resultado la cristalización de su verdadera voluntad. 
Tal consideración parece partir de la idea de que la voluntad del elector es un a priori que 
solo puede salir a la luz si el votante tiene la serenidad suficiente para despojarse de 
cualquier influencia externa recibida durante la campaña electoral evitando de este modo 
que estas influencias puedan condicionar su decisión.
Este  planteamiento  no  puede  evitar  la  evocación,  en  el  marco  de  discusiones 
históricas de carácter epistemológico, de concepciones que se remontan a las corrientes 
conservadoras en el seno de la ilustración (Locke, Adam Ferguson, Edmund Burke…), 
las cuales, como es bien sabido, vinculan la imparcialidad de las decisiones de gobierno 
a un proceso de reflexión individual –«reflexión» es la palabra que ahora se utiliza para 
describir la actividad que aflora como introspección silente en la jornada previa a la 
elección– sin discusión pública ni participación de los interesados. Estas concepciones, 
peligrosamente asociadas a veces a lo que Morton White llamó elitismo epistemológico, 
se  apoyan  en  un  individualismo  incompatible  con  el  predominio  que,  en  el  mundo  s
contemporáneo, especialmente en la llamada filosofía continental, adquiere la idea de  e.
sociedad entendida, más allá de la solidaridad, como comunidad y compromiso entre sus  w.
miembros. Esta idea resulta subrayada con mayor énfasis, si cabe, en situaciones de  33ww
seuxrtrgeidmaas  neenc teosrindoa da  clao mpaon dlae mquiae.  Eesl tealmecotso r pfaodrmecai esnud ovo pluonrt alads e cnr ilsai ss odcei eddiavde rdsae  lían dqoulee 
ccoonmsutintuidyaed  pya srtues  inmteiegmrabnrotes  tpoomnaennd ao  seun d cisopnossidiceióranc. ióNno  lcae rirnafro rcmona cciólanr idealedc teol rapla sqou ea  llaa   BOE-A-cable e
idea de que esta información es en sí misma perturbadora, que es lo que podría 
interpretarse cuando se afirma que el silencio impuesto en la jornada anterior a la 
elección  crea  un  marco  de  serenidad  para  que  «aflore  sin  condicionamientos  la 
verdadera voluntad política del elector» (énfasis mío), podría suponer remontarse a 
postulados rousseaunianos –el hombre es bueno por naturaleza y es la sociedad quien 
lo corrompe, por lo que debe evitarse en la formación de la voluntad popular por la 
asamblea  legislativa  cualquier  comunicación  entre  los  ciudadanos  o  intento  de 
persuadirlos– o a ideas anteriores a la concepción liberal sobre la libertad de expresión, 
basada en el principio utilitarista, según el cual la verdad se alcanza sometiendo las 
opiniones al contraste de la discusión pública (Stuart Mill). Es cierto que en la sociedad 
moderna se ha puesto de relieve la facilidad para provocar desviaciones cognitivas o 
emocionales (Daniel Kahneman) en los electores mediante la manipulación informativa 
cuya intensidad es especialmente digna de destacar en la sociedad digital; pero resulta 
evidente que la manipulación informativa en general y, en particular, la electoral, no 
puede evitarse imponiendo el silencio, pues solo con información contrastada, llevada a 
cabo especialmente con criterios profesionales por medios solventes, puede lucharse 
contra la desinformación.
La finalidad de la propaganda o de los actos de campaña electoral es precisamente 
influir en la voluntad de los electorales con objeto de captar sus votos. En consecuencia, 
todos los actos que la integran –también los realizados en el día inmediatamente anterior 
a la jornada electoral– no pueden rechazarse por la supuesta razón de estar destinados 
a «condicionar» la voluntad del elector. Solo el elector puede elegir cómo conformar su 
voluntad y decidir cuál es su «verdadera voluntad política»; lo hace como miembro activo 
de la comunidad en comunicación con los restantes miembros; y los poderes públicos no 
pueden incidir en este ámbito sin respetar los postulados constitucionales sobre los que 
se asienta el libre desarrollo de la personalidad y la libertad de opinión, de información y 
de expresión.
Por lo demás, es ilusorio en la sociedad actual entender que las prohibiciones que 
establece el artículo 53 LOREG puedan garantizar ese marco de serenidad que, según 
la concepción que no comparto, ha de tener el elector para poder decidir su voto. A 
través de las redes sociales pueden realizarse con los orígenes más variados actos de 
propaganda o campaña electoral –entendiendo como tales aquellos que tienen como 
objetivo captar el voto para una determinada formación política–, que en muchos casos 
pueden tener un impacto en los electores al menos equiparable al que pueden tener los 
medios de comunicación profesionales, que son, paradójicamente, los que en esta mal 
llamada jornada de reflexión padecen principalmente la limitación impuesta, pues no es 
necesario insistir en que tales actos de campaña por medio de redes sociales son 
difícilmente perseguibles al ser complicado, por no decir imposible, localizar a los miles 
de ciudadanos que han reenviado un mensaje a través de una aplicación electrónica o 
replicado hasta la saciedad comunicaciones en las redes sociales. Aunque no es objeto 
de este proceso, una situación similar se plantea con la prohibición de la publicación de 
encuestas electorales durante los días anteriores a la elección, ya que es bien sabido 
que  estas  pueden  consultarse  abiertamente  acudiendo  a  una  variedad  de  medios 
digitales, mientras los medios profesionales se encuentran condenados al silencio con 
riesgo de sufrir una sanción si publican tales encuestas, aunque sea recurriendo a 
formas encubiertas de carácter alegórico o metafórico.
Esta  conclusión  no  cuestiona  la  constitucionalidad  del  artículo  53  LOREG,  sino 
únicamente la interpretación de este precepto que entiendo que efectúa la mayoría en  s
cuya opinión se sustenta la sentencia. A mi juicio, las prohibiciones que establece este  oe.
artículo no tienen como finalidad establecer un periodo para la introspección individual en  w.
la «jornada de reflexión», aunque esta expresión se utilice comúnmente para referirse al  33ww
dníuan cpare hvaio  said loa  ejomrnpaledaad eal epcotro real l.le Cgiiesrlatadmore. nNtei ,l oe shtiazo d eeln Domecinreatcoió-lne yh 2a0 h/1e9c7h7o,  fnoir tluon haa, cpee rlao 
Lreefyo rmOarg állneivcaad ae leac tocraabl og epnoerr alla  (nLoe yl aO urgtiláiznóic ae n2 /s2u0 1r1e)d. acEcnió nto doori gcinaasroia,  anui nlaq uues as elaa   BOE-A-cable e
prescindible la prohibición de propaganda electoral el día anterior a la elección, como 
demuestran las últimas experiencias de Derecho comparado, su finalidad no puede ser 
aislar al votante de la información electoral con el fin de que pueda reflexionar sin 
injerencias externas. Buena prueba de ello es que esta misma prohibición se establece 
también durante la precampaña, esto es, desde que se convocan las elecciones hasta el 
inicio legal de la campaña y es claro que en estos momentos del proceso electoral no 
tiene sentido proporcionar al elector ese supuesto marco de serenidad en las horas 
preelectorales (párrafo segundo del artículo 53 LOREG).
La prohibición de difundir propaganda electoral o de realizar actos de campaña una 
vez que esta haya legalmente terminado, que establece el artículo 53 LOREG, no puede 
relacionarse sino con finalidades que tengan por objeto la garantía de la regularidad del 
proceso electoral, de la protección de la libertad de los electores y de la igualdad de 
oportunidades entre las diferentes candidaturas. El procedimiento electoral se articula en 
fases y una de ellas es la campaña electoral. La ley electoral determina qué ha de 
entenderse por campaña electoral [«el conjunto de actividades licitas llevadas a cabo por 
los  candidatos,  partidos,  federaciones,  coaliciones  o  agrupaciones  en  orden  a  la 
captación de sufragios» (artículo 54 LOREG)] y el momento en el que tiene lugar 
[comienza el día trigésimo octavo posterior a la convocatoria, dura quince días y termina, 
«en  todo  caso,  a  las  cero  horas  del  día  inmediatamente  anterior  a  la  votación» 
(artículo  51  LOREG)].  Solo  durante  este  tiempo  del  proceso  electoral  pueden  las 
distintas formaciones políticas dirigirse al electorado para pedirle su voto.
La acotación en el tiempo de esta actividad tiende a garantizar la igualdad de 
oportunidades de las distintas candidaturas en el proceso electoral. De otro modo, 
aquellas formaciones políticas que tuvieran más recursos económicos podrían permitirse 
estar en campaña un tiempo que las formaciones con menos recursos podrían no poder 
sufragar. Esta finalidad justifica no solo que la campaña esté limitada en el tiempo, sino 
también que este tiempo pueda finalizar antes del día de la votación con objeto de evitar 
que  las  formaciones  políticas  que  concurren  a  las  elecciones  con  más  medios 
económicos puedan acaparar la atención informativa las horas previas a la jornada 
electoral o durante esta misma jornada organizando actos electorales de gran impacto, lo 
que les situaría en una situación de ventaja frente a aquellos partidos o coaliciones que, 
por tener menos recursos, tuvieran que hacer un cierre de campaña más modesto. 
Establecer un lapso de veinticuatro horas entre el fin de la campaña electoral y la 
votación atenúa ese impacto electoral equilibrando la posición de las distintas fuerzas 
políticas que concurren a las elecciones. Esta exigencia, aunque en, mi opinión, no es 
constitucionalmente exigible, tampoco considero que sea contraria a la Constitución, 
pues tiene una finalidad legítima y proporcionada a los fines que trata de preservar.
No es una cuestión baladí precisar cuál es el sentido de las prohibiciones que 
establece el artículo 53 LOREG, pues, dependiendo del modo en que se interpreten 
estas prohibiciones, se incurrirá o no en la infracción tipificada en el artículo 153 LOREG, 
que  es  el  objeto  del  proceso  del  que  trae  causa  la  presente  cuestión  de 
inconstitucionalidad. Un entendimiento constitucional correcto de la referida infracción 
exige ir más allá de las exigencias de tipicidad que se derivan del artículo 25.1 CE, que, 
como bien argumenta la mayoría, el precepto cuestionado respeta, y obliga a tomar en 
consideración la finalidad que a través de estas prohibiciones pretende conseguirse. 
Estas prohibiciones pueden conllevar una limitación de derechos constitucionales, en 
particular de los derechos a la libertad de expresión e información que garantiza el 
artículo 20 CE y por ello solo serán legítimas cuando sean necesarias y proporcionadas  s
para tutelar el bien jurídico o valor constitucional que intentan proteger. oe.
Así lo reconoce también la mayoría [fundamento jurídico 5 c)]. Sin embargo, dada mi  w.
diferente concepción de los fines que justifican las referidas prohibiciones, no puedo  33ww
lcao mfinpaalirdtiar dla q cuoen cplruestieónnd ae nla e qsutaes  llpergoah ilbai cdieocniessió ne sm saaylvoarigtauraiard caura «nldao l ismopsiteieznae o q luae p, ucoremzoa 
dnee ultorasl idparodc epsoolsít iceale cptroorpailae s dye  lolas  djoerrneacdhao s ddee  rpeaflretixciiópna»c,i ónb apsotalí tic–ap a[r…a ] qmuee dipauneted alan   BOE-A-cable e
sancionarse como ilegítimos los actos de difusión de información o expresión en los 
medios de comunicación durante la denominada jornada electoral– con que la sanción 
se funde «en la existencia de razones que prueben el carácter electoral de los actos 
considerados». Esta expresión se matiza más adelante afirmando que se requiere que 
estén orientados a la captación de sufragios.
Discrepo  de  esta  interpretación  por  las  consecuencias  a  que  puede  conducir. 
Cualquier acto de contenido político realizado el día anterior de la jornada electoral, 
directa o indirectamente, puede incidir en los electores y afectar al sentido de su voto, 
por lo que interpretar las prohibiciones establecidas en el artículo 53 LOREG en el 
sentido propuesto por la mayoría podría conllevar un efecto disuasorio conducente a que 
el día previo a la celebración de unas elecciones el debate político estuviera ausente de 
la esfera pública. Interpretar de este modo el artículo 53 LOREG sería incompatible, a mi 
juicio, con la libertad de expresión e información y el Tribunal así lo ha entendido cuando 
ha  aceptado  numerosas  excepciones  en  aras  de  la  libertad  de  información  a  las 
restricciones que pueden suponerse derivadas de este precepto. Por ello, entiendo que 
para  que  unos  determinados  hechos  producidos  en  el  ámbito  de  la  libertad  de 
información puedan considerarse incursos en las prohibiciones que establece aquel 
precepto sin vulnerar los mandatos constitucionales no es suficiente con que tengan 
contenido electoral y puedan entenderse orientados a la captación de votos –los actos 
de información electoral realizados ese día difícilmente pueden tener otro efecto, pues 
este resulta inherente a la difusión de información en materia electoral–, sino que es 
necesario además que pongan en riesgo la regularidad del proceso electoral –porque 
puedan ocasionar altercados o desórdenes públicos, por ejemplo– o quiebren de forma 
grave la igualdad de oportunidades de las candidaturas, por colocar a una determinada 
formación  política  en  situación  de  ventaja  indebida  respecto  de  las  demás.  Solo 
interpretadas  de  este  modo  las  prohibiciones  que  establece  el  artículo  53  LOREG 
pueden  estimarse  acordes  con  la  Constitución,  pues  las  limitaciones  de  derechos 
fundamentales que conllevan se encuentran justificadas en la protección de otros bienes 
o  valores  constitucionales  y  son  proporcionadas  a  los  fines  que  a  través  de  ellas 
pretenden conseguirse.
Madrid,  a  veintiocho  de  enero  de  dos  mil  veintiuno.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–
Encarnación Roca Trías.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a la 
sentencia dictada en la cuestión de inconstitucionalidad 1478-2020
En ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional, y con pleno respeto a la opinión de la mayoría reflejada en la 
sentencia,  formulo  el  presente  voto,  dejando  constancia  sucintamente  de  los 
fundamentos de mi posición discrepante con el fallo y con los razonamientos que lo 
sustentan, de acuerdo con los argumentos que defendí en la deliberación del Pleno.
En  mi  opinión,  la  sentencia  debería  haber  estimado  la  cuestión  de 
inconstitucionalidad promovida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo, por las razones que paso a exponer.
1.  La lectura del auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad revela 
la  preocupación  del  Tribunal  Supremo  no  solo  por  las  carencias  de  los  preceptos 
cuestionados  de  la  Ley  Orgánica  del  régimen  electoral  general  en  cuanto  a  las  es
exigencias  que  la  Constitución  impone  a  toda  norma  penal  o  sancionadora,  sino,  bo
también, y muy especialmente, por la afección que esos preceptos suponen para un  33ww
pdaseoespnnreetieeccnnhtodcosio af, u  edcnneod  nalra eml laqae ucnliietmóa ndli t tiaseacilne ió pnenrtsoo ed,b nelceclo minaea lj eu crndoc emiec nioloaf o  edtqsaeu xl eaae  tqlsiivbeuie dedra tneadord e d ccdeohe mo lai np ffuanonrortmdroma aymac ,qie óuennent a d mlce. uleS aa ipnrntat íocree umaclo ebd  a2aivr0lgee.o1rjas,  ddol)oas,     OE-A-2021-28able en https://
de pautas hermenéuticas esenciales, da respuesta a la cuestión exclusivamente desde
la perspectiva de la taxatividad de la norma, dejando como un aspecto marginal la 
incidencia sobre las libertades de expresión y de información, que se examina –de modo 
desafortunado, como expondré posteriormente– al socaire del tema de la asignación de 
responsabilidad al director de un periódico. En mi opinión, la perspectiva debería haber 
sido otra, porque el derecho fundamental del artículo 20.1 d) tendría que haber ocupado 
una posición nuclear dentro del juicio de constitucionalidad que se realiza y a la hora de 
interpretar los preceptos sobre los que plantea su duda el Tribunal Supremo. No en vano, 
de lo que se trata es de que el artículo 153.1 LOREG y los preceptos relacionados 
(artículos 53 y 50.4 LOREG y artículos 34 y 39 de la Ley 14/1966, de 18 de marzo, de 
prensa e imprenta) determinan la imposición de una sanción al director de un diario por 
haber publicado una entrevista a una candidata en la jornada de reflexión, es decir, por 
haber ejercido su derecho fundamental a la libertad de información, suscitando así el 
relevante problema de los límites que la LOREG impone al ejercicio de ese derecho en el 
proceso electoral y, más en concreto, en la jornada de reflexión, y si esas restricciones 
son constitucionalmente tolerables hoy, problema al que la sentencia aprobada por la 
mayoría se aproxima desde una perspectiva meramente formal, pero sin abordar la 
verdadera  cuestión  constitucional  que  se  suscita  que,  como  ya  he  señalado 
anteriormente,  el  Tribunal  Supremo  –de  manera  muy  acertada–  vincula  muy 
estrechamente a la profunda incidencia que las reglas del régimen sancionador de la 
LOREG producen sobre la libertad de información.
Sin ser excesivamente prolija en la exposición de nuestra doctrina, debe ponerse de 
relieve  que  la  libertad  de  información,  perfilada  por  este  tribunal  en  múltiples 
resoluciones, supone la libertad de comunicar, sin injerencias por parte de los poderes 
públicos, informaciones de interés público y veraces, en el sentido de diligentemente 
contrastadas,  sobre  hechos  o  sobre  opiniones  ajenas  presentadas  como  tales 
(STC  136/1999,  de  20  de  julio,  FJ  15).  Su  relevancia  dentro  de  nuestro  sistema 
democrático la expresa, entre otras muchas, la STC 159/1986, de 16 de diciembre, al 
afirmar en su fundamento jurídico 6 que el artículo 20 CE, además de consagrar el 
derecho a la libertad de expresión y a comunicar o recibir libremente información veraz, 
garantiza un interés constitucional: la formación y existencia de una opinión pública libre, 
garantía que reviste una especial trascendencia ya que, al ser una condición previa y 
necesaria para el ejercicio de otros derechos inherentes al funcionamiento de un sistema 
democrático, se convierte, a su vez, en uno de los pilares de una sociedad libre y 
democrática. Para que el ciudadano pueda formar libremente sus opiniones y participar 
de modo responsable en los asuntos públicos, ha de ser también informado ampliamente 
de modo que pueda ponderar opiniones diversas e incluso contrapuestas. En este 
sentido, se ha manifestado este tribunal desde su STC 6/1981, de 16 de marzo, hasta la 
más  reciente  25/2019,  de  25  de  febrero,  al  poner  reiteradamente  de  manifiesto  la 
posición especial que ocupa en nuestro ordenamiento la libertad de información, puesto 
que a través de este derecho no solo se protege un interés individual, sino que su tutela 
entraña «el reconocimiento y la garantía de una institución política fundamental, que es 
la opinión pública libre, indisolublemente ligada con el pluralismo político propio del 
Estado  democrático».  Como  afirmaba  la  STC  9/2007,  de  15  de  enero,  FJ  4,  «sin 
comunicación pública libre quedarían vaciados de contenido real otros derechos que la 
Constitución consagra, reducidas a formas hueras las instituciones representativas y 
absolutamente  falseado  el  principio  de  legitimidad  democrática  que  enuncia  el 
artículo 1.2 CE, que es la base de toda nuestra ordenación jurídico-política (por todas 
STC 6/1981, de 16 de marzo; en el mismo sentido SSTC 20/1990, de 15 de febrero,  s
y 336/1993, de 15 de noviembre)». oe.
Esta posición preferencial del derecho fundamental a la información reconocido en el  w.
artículo 20.1 d) de la Constitución, aunque implica una mayor responsabilidad moral y  33ww
cjuuraídlqicuaie re nn oqrumiean  or edaeliczias iólan  iqnufoer mcaocairótne,  stua mebjeiérnci ceiox.i gPe our neal lori,g ucruoasnad op olan dleibraecrtiaódn  ddee 
iinnftoerrmesaecsió dne  esnitgrnei fiecna ticvoan filmicptoo rctaonnc ioat rsoosc idael rye cphoolsít icfuan rdeasmpaelndtaadleoss , ec oinmclou sooc ucroren  eontr oesl   BOE-A-cable e
presente caso, por la legislación electoral, las restricciones que de dicho conflicto puedan 
derivarse deben ser interpretadas de tal modo que el contenido fundamental del derecho 
en  cuestión  no  resulte,  dada  su  jerarquía  institucional,  desnaturalizado  ni 
incorrectamente relativizado. Esta es, sin lugar a dudas, una pauta interpretativa esencial 
que no ha sido tomada en consideración por la sentencia de la que discrepo.
2.  En contra del criterio sustentado por la mayoría, considero que la Ley Orgánica 
del  régimen  electoral  general  incurre,  efectivamente,  en  la  indeterminación  en  sus 
normas sancionadoras que denuncia el Tribunal Supremo, en la medida en que contiene 
unas definiciones excesivamente vagas, y, además, no incluye una previsión expresa en 
cuanto a las actuaciones que se realicen bajo el amparo de la libertad de información del 
artículo 20.1 d) CE, ni en relación con los sujetos que lleven a cabo esas actuaciones en 
ejercicio de aquel derecho fundamental. Esa indeterminación se reconoce en la propia 
sentencia, aunque no se considera grave, pero, a mi juicio, sí lo es, en la medida en que 
se traduzca en una restricción del ejercicio de un derecho fundamental que solo puede 
verse limitado en los términos del artículo 20.4 CE.
Para comenzar, el artículo 53 LOREG, en su párrafo primero, dispone que «no puede 
difundirse propaganda electoral ni realizarse acto alguno de campaña electoral una vez 
que esta haya legalmente terminado». La pregunta que surge a la vista de la prohibición 
que  impone  dicho  precepto  es  si  una  información  periodística  amparada  en  el 
artículo 20.1 d) puede tener encaje en los conceptos de «propaganda electoral» o de 
«campaña electoral», y, por tanto, si puede entenderse dirigida a periodistas, medios de 
comunicación y, en particular, a sus directores. Formulo esta interrogante porque esa 
prohibición es el único asidero que, en conexión con lo previsto en el artículo 153.1 
LOREG, ha permitido sancionar publicaciones realizadas en la denominada «jornada de 
reflexión», y, en concreto, en el procedimiento del que trae causa la promoción de la 
cuestión de inconstitucionalidad, la publicación de una entrevista con una candidata en 
dicha jornada.
La sentencia de la que disiento, de manera un tanto apodíctica, afirma que los 
destinatarios de la prohibición son «todos», al tener como propósito «crear un marco de 
serenidad en las horas inmediatamente anteriores a la votación», para que aflore «la 
verdadera voluntad política del elector». Nada hay en la Ley Orgánica del régimen 
electoral general que permita sustentar tal afirmación, especialmente en lo que se refiere 
a  que  la  jornada  de  reflexión  tenga,  precisamente,  ese  propósito.  Sus  previsiones 
parecen circunscribir la prohibición, más bien, a los sujetos que directamente intervienen 
en la campaña electoral.
Como punto de partida, podría descartarse aquí la difusión de propaganda electoral, 
porque el artículo 153.1 LOREG se refiere a «toda infracción de las normas obligatorias 
establecidas  en  la  presente  ley  que  no  constituya  delito»,  y,  de  acuerdo  con  el 
artículo 144.1 a) LOREG, la realización de actos de propaganda una vez finalizada la 
campaña electoral es un delito electoral. En cualquier caso, el artículo 58 LOREG 
permite a las candidaturas realizar publicidad en la prensa periódica y en las emisoras de 
radio de titularidad privada (no así en los medios de comunicación de titularidad pública 
ni en las emisoras de televisión privada, según el artículo 60 de la Ley), abonando las 
correspondientes tarifas, y sin que pueda producirse discriminación alguna entre las 
candidaturas en cuanto a la inclusión, tarifas y ubicación de esos espacios de publicidad; 
espacios en los que, además, deberá constar expresamente su condición (artículo 58.2 
LOREG), exigencia que permite que los electores tomen conocimiento de su naturaleza 
como tal propaganda. Así pues, la prensa periódica puede ser vehículo o instrumento de  e.
la propaganda electoral de los participantes en el proceso electoral, pero en modo  w.b
alguno puede ser confundida esa propaganda electoral que se incluye en uno de tales  33ww
cmoendviioesrt ec oenn  usnuaje tinofso qrmuea cdióensa prreorliloední satcictao sa dmep parroapdaag eann deal .artículo 20.1 d) CE, ni eso los
camPpoarñ ao treale cptaorrtael,  elosstá snu djeetofins idao slo se nq ueel  asretí cduilroig e5 0l.a4  pLrOohRibEiGció, nc odnefo rremaeli zaalr  caucatol, s« dsee 
entiende por campaña electoral, a efectos de esta ley, el conjunto de actividades lícitas
llevadas a cabo por los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones 
en orden a la captación de sufragios». Entiendo que estos deben ser los únicos sujetos 
que estén habilitados para realizar campaña electoral, como indicó la STC 38/2009, de 9 
de febrero, FJ 3, sin que pueda llevarla a cabo ninguna otra persona jurídica distinta de 
las mencionadas, al proscribirlo el artículo 50.5 LOREG que, en todo caso, deja a salvo 
lo establecido en el artículo 20 CE, lo que implica que las libertades de expresión e 
información no se verían afectadas por las restricciones establecidas para el período de 
campaña, extremo este sobre el que la sentencia guarda un incomprensible silencio, 
habida cuenta del derecho fundamental que se encuentra en juego. En este sentido, 
resulta muy clara la ya citada STC 38/2009, al afirmar en su FJ 4 que no se puede 
extender el carácter de acto de campaña electoral «a todo aquel que de forma indirecta o 
subliminal pudiera incidir en la voluntad de los electores por coincidir con alguna de las 
ideas  defendidas  por  las  opciones  políticas  que  concurren  en  el  proceso  electoral, 
sujetándolo por ello a la regulación de la Ley Orgánica del régimen electoral general 
(LOREG), [lo que] supondría, en aras de la protección de la "pureza de la campaña 
electoral", permitir que se prohíban, con la consiguiente vulneración del derecho a la 
libertad de expresión, todas aquellas manifestaciones públicas realizadas durante la 
misma  que  no  hubieran  sido  efectuadas  por  candidatos,  partidos,  federaciones, 
coaliciones o agrupaciones. Y ello incluso cuando fuera conocida la preferencia de sus 
convocantes por una determinada opción política o su posición crítica con el resto de las 
opciones presentes en la contienda electoral». Consideraciones sobre la libertad de 
expresión  que,  mutatis  mutandis,  son  perfectamente  trasladables  al  ejercicio  de  la 
libertad de información que, además, cumple un papel esencial durante la campaña 
electoral, ya que los medios de comunicación han de permitir, con su labor, que los 
ciudadanos reciban una información veraz sobre todas las cuestiones que inciden en el 
proceso de decisión del voto, al margen de los mensajes publicitarios de los partidos 
políticos concurrentes a las elecciones, ya que esa información, que es seguida con 
mayor atención que la publicidad electoral por los ciudadanos, es un elemento esencial 
para garantizar el libre ejercicio del derecho de voto, en la tarea que, de manera conjunta 
con la libertad de expresión, cumple en orden a la formación de una opinión pública libre, 
que es garantía del principio de legitimidad democrática (STC 6/1981, de 16 de marzo, 
FJ 3) para que el ciudadano pueda formar libremente sus opiniones y participar de modo 
responsable en los asuntos públicos (STC 159/1986, de 16 de diciembre, FJ 6).
Las únicas prescripciones de la Ley Orgánica del régimen electoral general que 
afectan a los medios de comunicación son, por una parte, las que van dirigidas a 
garantizar el pluralismo político y social (artículo 66), más exigentes con los medios de 
comunicación de titularidad pública, a los que se impone no solo el respeto al pluralismo 
político y social, sino también a la igualdad, proporcionalidad y la neutralidad informativa 
en la programación, mientras que las emisoras de titularidad privada deberán respetar 
los principios de pluralismo e igualdad, y las televisiones privadas han de respetar 
además los principios de proporcionalidad y neutralidad informativa en los debates y 
entrevistas electorales así como en la información relativa a la campaña electoral de 
acuerdo a las instrucciones que, a tal efecto, elabore la junta electoral competente. La 
intensidad con que se incide sobre la información electoral presenta distintos grados, en 
función de la titularidad y el tipo de medio, siendo mínima la que afecta a la prensa 
escrita, sujeta tan solo al derecho de rectificación (artículo 68 LOREG), y que disfruta de 
una mayor libertad a la hora de informar sobre el proceso electoral. Por otra parte, 
encontramos las reglas que se refieren a la publicación de las encuestas, contenidas en  s
el  artículo  69  LOREG,  que  establece  los  requisitos  que  deben  cumplir,  y  en  cuyo  oe.
apartado 7 se prohíbe la publicación y difusión o reproducción de sondeos electorales  w.
por cualquier medio de comunicación en los cinco días anteriores al de la votación,  33ww
cporemsucnripiccaiócinó nq, usee,  aennt opjlae,n cou asingdloo  XmXeIn, oys ,c oobns olales taa,c teu ainlecslu steoc ncaoblorgíaía psl adnet eianrfsoerm sai cnióon e sy 
aso lab rqeuveen fiodrammuelon tees tinec voontsot.itucional, cuestión que obviaré, al no ser objeto de la sentencia  BOE-A-cable e
En suma, se puede concluir que, salvo estos dos últimos aspectos, existe una seria 
indefinición en la Ley Orgánica del régimen electoral general en cuanto a las actuaciones 
realizadas por determinados sujetos que, estando relacionados con el ejercicio de la 
libertad de información, pueden encontrar límites a ese ejercicio que, en caso de ser 
desatendidos, se verían traducidos en la imposición de una sanción por la administración 
electoral, y que, en último término, dependen del criterio de esta. Las normas de la ley 
carecen, por tanto, de la necesaria claridad y previsibilidad que viene impuesta por el 
artículo 25.1 CE.
3.  El  análisis  que  la  sentencia  realiza  para  llegar  a  la  conclusión  de  que,  en 
abstracto, la exigencia de responsabilidad al director de un periódico por la realización de 
una conducta expresamente prohibida en la LOREG (concretamente en su artículo 53) 
no vulnera ni el derecho a la libertad de información ni la presunción de inocencia, me 
parece analógico, en un mundo que es plenamente digital, y considero que deja de lado 
la realidad social actual, cuando los contextos históricos son decisivos en el ámbito 
interpretativo de las normas, como nos recuerda el artículo 3.1 del Código civil de 1889. 
La  sentencia  insiste  en  la  importancia  de  la  jornada  de  reflexión  en  todo  proceso 
electoral «al ir dirigida a crear un marco de serenidad en las horas inmediatamente 
anteriores a la votación para que en esta aflore sin condicionamientos la verdadera 
voluntad política del elector y a garantizar el derecho fundamental de todos los partícipes 
en  las  elecciones  a  la  igualdad  en  el  acceso  a  los  cargos  públicos  que  exige  el 
artículo 23.2 CE». En todo caso, considera que corresponde al aplicador de la norma 
determinar qué actividad de información se encuentra proscrita o no por las prohibiciones 
del artículo 53 LOREG, haciéndose eco de los criterios que viene estableciendo la Junta 
Electoral Central, a los que otorga la máxima relevancia, y que, en el caso concreto, se 
traducirían en que no se pueden publicar entrevistas a los candidatos en el día anterior a 
la votación, porque esa publicación no puede ampararse en la libertad de expresión o 
información reconocida en el artículo 20 CE.
No puedo estar de acuerdo con los razonamientos que han llevado a rechazar las 
causas de inconstitucionalidad que el Tribunal Supremo opone al artículo 153.1, en 
relación con los artículos 53 y 50.4, todos ellos de la LOREG. A mi modo de ver, el juicio 
de constitucionalidad debería haber partido de otro esquema argumental en el que se 
abordara un problema constitucional esencial que ha quedado incontestado. Para ello, la 
sentencia  tendría  que  haber  tomado  en  consideración  el  nuevo  escenario  de  las 
cibertecnologías de comunicación (prensa digital nacional e internacional, páginas web 
especializadas, redes sociales, blogs, foros, etc.), que ofrecen medios más avanzados y 
rápidos de transmisión de la información y de las opiniones, y la utilidad que presentarían 
las limitaciones que recaen sobre los medios de comunicación tradicionales en la jornada 
de reflexión. Por consiguiente, habría sido necesaria la realización de un juicio de 
constitucionalidad en el que se planteara, como cuestión primordial, el examen de la 
constitucionalidad  de  esos  límites  –imprecisos–  que  se  imponen  a  la  libertad  de 
información en la jornada de reflexión, y, asimismo, la constitucionalidad de la imposición 
de la sanción, teniendo en cuenta las dificultades de definir apriorísticamente qué tipo de 
información puede transmitirse o no por los medios de comunicación en la jornada de 
reflexión.
a)  La  sentencia  de  la  que  discrepo  antepone  un  bien  que  carece  de  reflejo 
constitucional, como es el derecho a la tranquilidad en la jornada de reflexión, a un 
derecho fundamental como es el de la libertad de información, cuyo ejercicio resulta  e
relegado, a pesar de ser un derecho fundamental que garantiza el pluralismo político y la  bo
conformación de una sociedad democrática. Se concibe, así, la jornada de reflexión  33ww
fcuonmdoa muennat ael,s pseaclvieo  ddee  mreatinroe,r ae nm ulay  qreuset rninog itdiean ye  ac aebxidpae nesla se jesirecmicipor ed ed eal qcurietel rdioe rdeec hloa 
cjuanrteac ee ledcteo rault icliodrareds pyo nsduiepnotnee.  Enu nma i orpeisntiróicnc,i ólan  jodrneasdparo dpeo rrceioflenxaidóan  eas  hloay  laibnearctaródn icdae, 
información.  Esa  figura  (denominada  en  otros  países  «veda  electoral»  o  «silencio
electoral) tiene su origen, en nuestro país, en la transición política. El artículo 38 del Real 
Decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre normas electorales, establecía que «», y 
dos meses antes de la celebración de las elecciones, el Gobierno expuso cómo se iba a 
desarrollar el proceso, indicando que la campaña electoral concluiría el día 14 de junio a 
las cero horas, y añadiendo que «esta fecha, jornada de reflexión, estará libre de toda 
acción electoral». Ese término se ha mantenido para identificar el día previo al de 
celebración  de  las  elecciones,  aunque,  lo  importante,  a  nuestros  efectos,  son  las 
limitaciones que se imponen en él. Esa jornada de reflexión tenía una justificación en 
aquel  momento,  en  el  que  se  celebraban  las  primeras  elecciones  con  tintes 
verdaderamente democráticos tras cuarenta años de dictadura, por lo que resultaba 
adecuada para que los electores tomaran conciencia plena de su decisión en aquella 
primera campaña electoral. Sin embargo, hoy, tras más de cuarenta años de elecciones 
democráticas, el electorado ha alcanzado un grado de madurez que hace innecesaria 
esa prevención. Más importante que la tranquilidad para tomar la decisión es contar con 
la  suficiente  información  para  que  esa  decisión  se  tome  de  manera  consciente, 
meditada, y, sobre todo, libre, aspecto en el que incide fundamentalmente el artículo 23.1 
CE, y para cuya efectividad es esencial que se tenga información veraz sobre las 
candidaturas, sus programas y todos los aspectos que rodean a unas elecciones. De ahí 
que la libertad de expresión y la de información del artículo 20.1 a) y d) CE sean 
esenciales en el desarrollo de un proceso electoral. Como este tribunal señalara en la 
STC 136/1999, de 20 de julio, «cuando estas libertades operan como instrumento de los 
derechos de participación política debe reconocérseles si cabe una mayor amplitud que 
cuando actúan en otros contextos, ya que el bien jurídico fundamental por ellas tutelado, 
que es también aquí el de la formación de la opinión pública libre, adquiere un relieve 
muy  particular  en  esta  circunstancia,  haciéndoles  "especialmente  resistente(s), 
inmune(s) a las restricciones que es claro que en otro contexto habrían de operar"»; y 
añadió  que  «cuando  esas  libertades  aparecen  "conectad(as)  a  los  procesos  de 
formación y exteriorización de un poder político democrático (artículo 23 C.E.)", deberá 
garantizarse la máxima libertad –y los mayores medios– para que los individuos y los 
grupos hagan llegar a los electores cualquier tipo de opiniones o informaciones "para que 
el ciudadano pueda formar libremente sus opiniones y participar de modo responsable 
en los asuntos públicos" (STC 157/1996, FFJJ 5 y 6)».
Por otra parte, como ya he señalado, es preciso tomar en consideración el contexto 
histórico en el que se van a aplicar las normas, y el actual demuestra que la regulación 
de  la  Ley  Orgánica  del  régimen  electoral  general  resulta  obsoleta,  porque  no  se 
acomoda a un momento en el que los medios digitales se imponen en la comunicación 
de informaciones, ideas y opiniones, alcanzando una dimensión global. Ya desde la 
última década del siglo pasado comenzaron a proliferar las televisiones privadas, pero, 
actualmente, las tecnologías de la información y la comunicación van mucho más allá y 
han evolucionado de manera exponencial, extendiéndose su uso en todos los estratos 
sociales a través de prensa digital, redes sociales, blogs, mensajería instantánea, etc., 
de manera que cualquier mensaje se transmite en muy poco tiempo desde cualquier 
parte del planeta a una gran cantidad de población, que puede recibir de esta manera la 
información precisa para ejercer libremente y con suficiente conocimiento de todos los 
datos su derecho de voto. Los partidos políticos han tomado conciencia de esa realidad y 
han orientado sus estrategias de comunicación hacia esa esfera digital, como medio de 
llegar a más potenciales votantes. Y esa comunicación no se interrumpe ni en la jornada 
de reflexión, ni en el día mismo de celebración de las elecciones: los contenidos de los  s
diarios digitales permanecen en la red, y el tránsito de mensajes con opiniones y noticias  oe.
en redes sociales es constante. Siendo ello así, no se justifica la restricción que se  w.
impone a la prensa en la jornada de reflexión, que se muestra desproporcionada desde  33ww
eml emditoamdoe,n tqou ee nre sqpuoen deas aa  lam evodliudnat aldim ditealt ievlae,c tqour,e e np rveirtteundd edreí au nlaa  deemciissiióónn  addeo putand av oeton 
urens u«ltmadaorc oq udee e ss eerle cnoidnatrda»ri,o  caol mproe taefnirdmidao ,l ay as qeunete snec iae limdein ala  eqnu ees ad ijsoirennatdoa,  pdreo dreufcleex iuónn   BOE-A-cable e
el cauce habitual para obtener una información contrastada y veraz, constituido por la 
prensa,  mientras  que  proliferan  en  internet,  en  redes  sociales,  en  sistemas  de 
mensajería instantánea, en blogs y en otras vías digitales de comunicación noticias, 
ideas y opiniones que, en no pocas ocasiones, se transmiten con la intención de producir 
una  verdadera  desinformación  que  altere  la  percepción  de  los  electores  sobre  las 
candidaturas y sus programas, y, en último término, que puede condicionar en algún 
modo la decisión sobre el voto y el resultado electoral. En tal situación, la prensa ofrece 
una mayor garantía de veracidad en la información, y no solo no resulta justificada 
constitucionalmente la limitación que se le impone, sino que, antes al contrario, revela la 
necesidad  de  que  se  otorgue  una  mayor  protección  y  proyección  a  la  libertad  de 
información del artículo 20.1 d) CE que se desarrolla a través de este medio. No 
podemos  olvidar  que,  como  se  ha  afirmado  en  la  doctrina  de  este  tribunal 
(STC 165/1987, de 27 de octubre, FJ 10), la protección constitucional de los derechos de 
que  se  trata  «alcanza  un  máximo  nivel  cuando  la  libertad  es  ejercitada  por  los 
profesionales de la información a través del vehículo institucionalizado de formación de 
la opinión pública que es la prensa, entendida en su más amplia acepción». Los cauces 
por los que se difunde la información aparecen así como relevantes para determinar su 
protección constitucional (STC 105/1990, de 6 de junio, FJ 4). Y no cabe oponer a esa 
conclusión la idea de que las distintas publicaciones puedan tratar de orientar el voto en 
función de su ideología, porque la madurez del electorado permite presumir la capacidad 
de distinguir las líneas editoriales de los distintos medios de comunicación, al tiempo que 
se ha de reconocer a quienes ejercen el periodismo la profesionalidad suficiente como 
para actuar durante todo el proceso electoral con toda la seriedad y el rigor informativos 
que la libertad de expresión y la de información requieren en tanto que fundamento del 
pluralismo político y de la conformación de una sociedad democrática.
Por todo ello, estimo que, hoy día, los límites que se imponen al ejercicio del derecho 
fundamental a la libertad de información por parte de la prensa en la jornada de reflexión 
ya no son acordes con el artículo 20.1 d) CE.
b)  El  otro  aspecto  se  refiere  a  la  valoración  de  la  dificultad  para  conocer  de 
antemano qué información puede transmitirse o no en la jornada de reflexión, tema en el 
que se centra la sentencia aprobada por la mayoría, entendiendo que no hay dificultad 
de interpretación, con lo que la sanción cumple con los requisitos de la previsibilidad y de 
la taxatividad constitucionalmente exigibles, porque esa cuestión se viene interpretando 
igual por la Junta Electoral Central y por el Tribunal Supremo desde el siglo pasado. Es 
decir,  se  construye  la  previsibilidad  de  la  sanción  desde  la  interpretación  del  tipo 
formulada por la junta electoral y la jurisprudencia ordinaria, que se da por buena sin 
realizar el juicio autónomo que cabría esperar de este tribunal. Y, en ese juicio, se 
debería haber analizado la cuestión desde la óptica del ejercicio de la libertad de 
información del artículo 20.1 d) CE, para determinar si esa interpretación supone una 
limitación excesiva del derecho fundamental, y si, en el contexto actual, sigue siendo 
razonable su mantenimiento.
He de comenzar por recordar que el artículo 20.4 CE, refiriéndose a derechos 
fundamentales como la libertad de expresión y la libertad de información, dispone que 
tienen su límite en el respeto a los derechos reconocidos en el título primero, en los 
preceptos de las leyes que los desarrollen y, especialmente, en el derecho al honor, a la 
intimidad, a la propia imagen y a la protección de la juventud y de la infancia. Partiendo 
de la premisa ya expuesta anteriormente de que los preceptos de la Ley Orgánica del 
régimen electoral general en esta materia son totalmente imprecisos, nos encontramos  s
con que los límites al ejercicio de la libertad de información durante el período electoral y,  oe.
especialmente, en la jornada de reflexión, los imponen decisiones de la administración  w.
electoral o jurisdiccionales. Los aplicadores de la norma deben limitarse a interpretarla  33ww
deen  einl ncoavsaor  cloan creregtuol,a pcieórno,  sains uqmueie nedsoa  lealb opra pheelr mdeenl éleugtiicsala pduoer doar glláengiacro  hea sitnat reold euxctireenmdoo 
scuopmuoe setxocsu sqau,e q nuoe  esset átrna tdae d me asnaelvraag culaarrdaa rre lcoosg dideoresc ehno sa qduee pllaar.t iNciop accaióbne  doeplo anretírc ual oe l2lo3,   BOE-A-cable e
CE, porque, como ya he dicho, nuestra jurisprudencia se ha encargado de afirmar que, 
cuando  la  libertad  de  información  y  la  de  expresión  operan  como  vehículo  de  los 
derechos de participación política, debe reconocérseles mayor amplitud que cuando 
actúan en otros contextos, ya que tutelan la formación de una opinión pública libre, bien 
jurídico fundamental que adquiere una particular relevancia en tales casos, por lo cual, 
debe otorgarse al ejercicio de esos derechos fundamentales la máxima libertad.
Efectuada esta primera precisión, hemos de añadir que someter la información a 
publicar, en último término, a lo que decida la junta electoral sobre si la noticia, o el 
reportaje, o el artículo o la entrevista tienen o no cabida en la imprecisa –desde la 
perspectiva de la libertad de información– prohibición del artículo 53, párrafo primero, 
LOREG limita seriamente el ejercicio del derecho fundamental. Los profesionales de la 
información ven pender sobre sus cabezas, a modo de espada de Damocles, la velada 
amenaza  de  que  esa  información  que  quieren  hacer  llegar  al  ciudadano  sea 
descalificada por la administración electoral, que actúa a modo de censor, de manera 
que el ejercicio de la libertad de información deja de ser plenamente libre, y se ve sujeta 
a condicionamientos que limitan su esencial función, ligada al pluralismo político y al 
funcionamiento del sistema democrático. La situación que ello crea nos coloca ante una 
posición que no dista mucho de la censura previa proscrita por el artículo 20.2 CE, y algo 
así, después de más de cuarenta años de elecciones democráticas, en los que la prensa 
ha desempeñado un papel fundamental, sin el cual habría sido difícil el recto devenir de 
nuestro camino como Estado democrático, no puede tolerarse. Los profesionales del 
periodismo tienen el derecho fundamental y la función de informar de manera veraz 
sobre el proceso electoral, y han de hacerlo hasta el último día sin cortapisas, sin más 
limitaciones  que  las  que  resultan  de  manera  clara  del  artículo  53  LOREG:  sus 
publicaciones no pueden efectuar propaganda electoral ni suponer un claro acto de 
campaña.  Fuera  de  esos  límites  –cuya  transgresión  merecerá  la  correspondiente 
reacción–, la información que suministren se ha de presumir plenamente amparada por 
la libertad del artículo 20.1 d) CE, incluso en la jornada de reflexión.
Aunque refiriéndose al derecho de manifestación, que se encuentra estrechamente 
unido a la libertad de expresión, este tribunal ha afirmado que la prohibición del párrafo 
primero del artículo 53 LOREG «no significa naturalmente que durante la denominada 
jornada de reflexión previa a las elecciones no pueda celebrarse ninguna manifestación 
cuyo  objeto  tenga  algo  que  ver  con  el  debate  político  y,  por  tanto,  pueda  influir 
indirectamente en las decisiones de los electores. Pues teniendo en cuenta el carácter 
de  exposición  pública  y  colectiva  de  ideas,  opiniones  o  reivindicaciones  que  es 
consustancial al ejercicio del derecho de reunión, es elemental que, por principio, toda 
reunión  o  manifestación  puede  conectarse  en  último  término,  y  aunque  sea 
remotamente, con el debate político y, por lo mismo, con las decisiones de los electores. 
De modo que, de aceptar semejante planteamiento, por esa vía llegaríamos al absurdo 
de admitir la prohibición de toda reunión o manifestación por el simple hecho de serlo y 
coincidir con la jornada de reflexión previa a unas elecciones; una conclusión que 
obviamente debe ser rechazada, sin embargo, pues, según hemos advertido en otras 
ocasiones, ‘la mera posibilidad de que una reivindicación […], pueda incidir de una u otra 
forma en el electorado, se muestra como hipótesis insuficiente para limitar el derecho de 
reunión en periodo electoral’ (STC 38/2009, de 9 de febrero, FJ 4)» (STC 96/2010, de 15 
de noviembre, FJ 4). Esa concepción puede trasladarse, con los mismos argumentos, a 
las libertades de expresión e información, sin que resulte admisible que una publicación 
realizada en la jornada de reflexión se vea sancionada porque pueda influir de alguna  s
manera, aunque sea remotamente, en el electorado. Electorado al que –vuelvo a repetir–  oe.
se le presume ya una cierta madurez después de más de cuatro décadas de celebración  w.
de  elecciones,  y  que  recibe  en  la  propia  jornada  de  reflexión  un  bombardeo  de  33ww
iinntfeonrmciaócni ódne  yv ooptoin qiounee sla  as itmrapvlées p dueb lliocsa ccióann adlees u dniag iteanletrse,v qisutea  pcuoend uenna i nccainddiri dmaátas  eenn  usun 
diario perteneciente a la tradicional prensa escrita.
Esta última reflexión nos conduce al análisis del otro extremo que he planteado como 
elemento que debería haber sido objeto de necesaria consideración en la sentencia. Me 
refiero a la duda de si sigue siendo razonable desde la perspectiva constitucional, en el 
contexto  actual,  la  interpretación  que  efectúan  la  administración  electoral  y  la 
jurisprudencia en relación con la información que puede transmitirse por los medios de 
comunicación en la jornada de reflexión, y la consiguiente sanción de publicaciones 
como  la  efectuada  en  el  asunto  del  que  trae  causa  la  presente  cuestión  de 
inconstitucionalidad. Pues bien, creo que no es necesario extenderse más en este punto, 
pues cuanto se ha expuesto en el apartado a) anterior acerca de las nuevas tecnologías 
de la comunicación que imperan hoy día, que tienen un alcance global, y que permiten a 
los ciudadanos obtener información y opiniones al instante hasta en el día de celebración 
de las elecciones, colocan a la Ley Orgánica del régimen electoral general en la más 
absoluta de las obsolescencias, y privan de toda razonabilidad a interpretaciones tan 
limitativas para el ejercicio de la libertad de información como las de la administración 
electoral y la jurisprudencia que han servido a la sentencia de la que discrepo para 
afirmar la constitucionalidad de la sanción y otorgar carácter electoral a la actuación del 
procedimiento a quo, indicando indirectamente al Tribunal Supremo, promotor de la 
cuestión, cuál debería ser su decisión. En el estado actual de las tecnologías de la 
comunicación carece de todo sentido, desde la perspectiva constitucional, la restricción 
del ejercicio de la libertad de información por los medios de prensa en la jornada de 
reflexión, que deriva de esas interpretaciones, máxime cuando ese ejercicio, para ser 
legítimo y estar amparado en el artículo 20.1 d) CE, ya cuenta con limitaciones, pues, de 
acuerdo con la doctrina constitucional, ha de satisfacer unos requisitos, que consisten, 
básicamente, en que las informaciones que se transmitan deben ser de interés público y 
veraces.
4.  Todavía queda un aspecto más de la sentencia a la que formulo este voto 
particular que merece no solo mi atención, sino mi radical rechazo. La constitucionalidad 
de la sanción al director de un medio se construye a partir de determinados preceptos de 
la Ley de prensa e imprenta de 1966, conforme a los cuales al director le corresponde la 
orientación y determinación del contenido de las publicaciones (artículo 34), tiene el 
derecho de veto sobre el contenido de todos los originales del periódico (artículo 37), y 
es responsable de cuantas infracciones se cometan a través del medio informativo a su 
cargo (artículo 39). La sentencia entiende que la exigencia de responsabilidad al director 
por  incumplimiento  de  las  obligaciones  del  artículo  53  LOREG  no  supone  una 
responsabilidad  objetiva  si  se  interpreta  conforme  a  la  Constitución,  esto  es,  si  se 
observa la infracción de un deber objetivo de cuidado, pues tiene el derecho de veto que 
prevé la Ley de 1966, y puede exigírsele responsabilidad por la vulneración de las 
obligaciones  de  la  LOREG  derivadas  de  publicaciones  que,  por  su  relevancia,  no 
pudieron ser publicadas sin su conocimiento y consentimiento, lo que excluye la quiebra 
del principio de culpabilidad.
Aunque la sentencia niega que se trate de una responsabilidad objetiva, en realidad, 
lo que se ha construido es una responsabilidad de esa naturaleza, en contra de la 
doctrina de este tribunal, que la propia sentencia recoge, pero que no aplica en debida 
forma. Partiendo de las exigencias del artículo 25.1 CE, no puede darse por supuesta 
esa  responsabilidad  a  partir  de  un  derecho  de  veto  contemplado  en  una  norma 
preconstitucional, que exigiría una diligencia extrema para comprobar todos y cada uno 
de los contenidos del periódico; es necesario que quede acreditada una intención de 
incumplir  la  normativa  electoral,  personalizada  en  el  director  que,  por  otro  lado,  e.
representa a la empresa editora, que ha sido quien lo ha designado libremente, lo que  w.b
también permitiría desplazar la responsabilidad hacia esta en lugar de hacia el director. A  33ww
msei  jureicfiioe,r en oa s irlvae  raeqsupío lnas caibtail iddea dla  cSivTiCl  s1o7l2id/1a9ri9a0 ,d qeu elo sse  ainuvtoocreas e, nd liare pcotonreensc, iae, dpiotorqreuse, 
iimmpprreensotare),s n oe  ai mlap poertnaadlo ore asd mo indisistrtraibtivuaid, oqruees  ti(eanrteícnu ulon  d6i5s.t2in tod ea lclaa nLcee,y  edneco nptrreánnsdao see 
estas  últimas  amparadas  por  las  exigencias  del  artículo  25  CE  –que  aquí  no  se 
cumplen– y por las garantías procedimentales del artículo 24 CE.
Pero, al margen de lo anterior, lo que me parece fundamental señalar, es que se 
construya la constitucionalidad de la responsabilidad que se impone a un director de 
periódico a partir de la Ley de prensa e imprenta de 1966 que, según su preámbulo, se 
dicta en cumplimiento de los postulados y las directrices del Movimiento Nacional, tal y 
como se han plasmado no solo en el Fuero de los españoles de 17 de julio de 1945, sino 
también en la Ley Fundamental de 17 de mayo de 1958, por la que se promulgan los 
principios del Movimiento Nacional. En concreto, el preámbulo explicita que la ley es 
desarrollo del artículo 12 del Fuero de los españoles, conforme al cual todo español 
podrá expresar libremente sus ideas «mientras no atenten a los principios fundamentales 
del Estado». Una norma preconstitucional y que tiene ese fundamento no puede ser 
utilizada  por  este  tribunal  como  pauta  para  delimitar  el  derecho  fundamental  del 
artículo 20.1 d) CE y construir la responsabilidad del director de un periódico por las 
publicaciones efectuadas contraviniendo –según entiende la sentencia– las prohibiciones 
del artículo 53 LOREG, porque la finalidad que perseguía y el contexto en que se 
aprueba son lo más opuesto a la garantía y la extensión de la libertad de información, 
como fundamento del pluralismo político que, como he reiterado, es un valor esencial de 
nuestro Estado democrático, que ha sido un costoso logro obtenido después de cuarenta 
largos años de dictadura, en la que derechos, principios y valores que son esenciales en 
nuestro  actual  sistema  democrático,  eran  simplemente  inexistentes  o  una  mera 
apariencia a través de la que se escondía una herramienta al servicio del aparato estatal.
En efecto, la Ley de prensa, junto con el Estatuto de la profesión periodística, cuyo 
texto refundido fue aprobado por Decreto 744/1967, de 13 de abril, articulaban un 
sistema  dirigido  a  controlar  la  prensa  y  que  no  se  excediera  de  los  dictados 
gubernamentales, a pesar de no ser tan restrictiva como la Ley de prensa de 22 de abril 
de 1938. Su artículo 2 (derogado en 1977) establecía las causas para limitar la libertad 
de expresión, disponiendo: «La libertad de expresión y el derecho a la difusión de 
información, reconocidas en el artículo primero, no tendrán más limitaciones que las 
impuestas por las leyes. Son limitaciones: el respeto a la verdad y a la moral; el 
acatamiento  a  la  Ley  de  principios  del  Movimiento  Nacional  y  demás  Leyes 
Fundamentales; las exigencias de la defensa Nacional, de la seguridad del Estado y del 
mantenimiento  del  orden  público  interior  y  la  paz  exterior;  el  debido  respeto  a  las 
instituciones y a las personas en la crítica de la acción política y administrativa; la 
independencia de los tribunales y la salvaguardia de la intimidad y del honor personal y 
familiar». Eso ya da una clara idea de cuál era la orientación de la ley. Por otra parte, el 
ejercicio  de  la  profesión  periodística  exigía  la  inscripción  en  el  Registro  Oficial  de 
Periodistas, así como la pertenencia a la Federación Nacional de las Asociaciones de la 
Prensa de España, a través de la Asociación de la Prensa que les correspondiera, 
Federación que ostentaba la consideración de órgano de representación, coordinación y 
gestión conjunta de la profesión periodística española, que estaba constituida por las 
respectivas asociaciones de la prensa e integrada, como colegio profesional, en la 
organización sindical, y que era la encargada de expedir el carnet profesional sin el cual 
no era posible el ejercicio del periodismo. Es decir, existía un control absoluto para el 
ejercicio de la profesión periodística, que culminaba con la posibilidad de sometimiento 
de su actuación al Jurado de Ética Profesional, al que correspondía enjuiciar y sancionar 
(hasta con la inhabilitación absoluta) toda infracción de las normas contenidas en el 
artículo diez sobre incompatibilidades o de las que afectaban a la ética profesional en los  s
principios generales de la profesión periodística, que se publicaban como anexo al  oe.
decreto que aprobó el texto refundido del Estatuto de la profesión periodística. El primero  w.
de tales principios decía así: «En el ejercicio de su misión, el periodista ha de observar  33ww
lNaas cinoonraml ays L edyee sla F umnodraaml cernistatilaensa d eyl  Egustaarddoa»r . fEidne ldideafidn itaiv alo, ss eP trriantcaibpaio sd ed uenl aM roevgiumlaiecnióton 
pqruoef epseiórnm, itdíae beíajenr ceesrt aurn i nnsoctraitbolse  ecno netlr orel gsiosbtrroe  olfoicsi apl,e roiobdteisntears ,e lp coarqrnueet,  dpea rlaa  feejdeercrearc iósnu   BOE-A-cable e
integrada en la organización sindical, quedando expuestos, además, a un jurado de ética 
profesional de la vigilancia de sus principios morales. El director quedaba sujeto a los 
mismos requisitos que los periodistas, aparte de otros específicos (artículo 35 de la Ley) 
y una serie de prohibiciones para poder serlo (artículo 36), entre las que se contaban las 
condenas  judiciales  y  las  sanciones  por  el  jurado  de  ética,  más  parece  que  la 
responsabilidad personal que se imputa al director (a pesar de poder contar con un 
Consejo Asesor de Redacción), tenía una función coercitiva para evitar que se saliera de 
las líneas gubernamentales, y que el derecho de veto que se le otorgaba no era sino un 
mecanismo para tener controlado al periódico con la misma finalidad. Era una regulación 
para adeptos al régimen, para someter al mismo a toda persona que quisiera dedicarse 
al periodismo y para tener controlados desde el Gobierno a los distintos periódicos o 
agencias.
La sentencia de la que discrepo ha realizado una labor interpretativa integrando la 
Ley de prensa e imprenta de 1966 y prescindiendo por completo de esta valoración. No 
tiene explicación lógica alguna que se emplee una ley de la dictadura para delimitar el 
derecho fundamental a la libertad de información del artículo 20.1 d) CE, en lo que se 
refiere  a  la  función  del  director  de  un  periódico.  En  mi  opinión,  una  construcción 
argumentativa de ese tenor degrada un derecho fundamental que es uno de los logros 
más  esenciales  de  nuestra  Constitución,  y  esencial  en  el  sistema  democrático,  al 
contribuir a la formación de una opinión pública libre y ser garantía del pluralismo 
político. Valores que, como fácilmente se comprende, no encuentran relación alguna en 
la Ley de 1966, que tiende a controlar la prensa y a convertirla en una institución al 
servicio del Estado, por más que en la última época del franquismo cobrara fuerza un 
movimiento periodístico más crítico con el régimen, cuya lucha obtuvo el fruto de ver 
reconocida la libertad de información como un derecho fundamental dotado de la mayor 
protección en el texto constitucional.
Por las razones expuestas, no comparto que sea acorde con la Constitución la labor 
de construcción de la responsabilidad del director de un periódico al amparo de la 
normativa electoral, a partir de la integración de esta con la Ley de prensa e imprenta de 
la dictadura. Creo que el respeto al artículo 20.1 d) CE no tolera semejante operación 
interpretativa.
Y, en este sentido, emito mi voto particular.
Madrid, a veintiocho de enero de dos mil veintiuno.–María Luisa Balaguer Callejón.–
Firmado y rubricado.