BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 69 Lunes 22 de marzo de 2021 Sec. TC.   Pág. 33016
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
4514 Pleno. Sentencia 39/2021, de 18 de febrero de 2021. Conflicto positivo de 
competencia 4491-2020. Planteado por el Gobierno de la Junta de Andalucía 
en relación con el artículo 5.3 a) del Real Decreto 498/2020, de 28 de abril, 
por  el  que  se  desarrolla  la  estructura  orgánica  básica  del  Ministerio  de 
Educación y Formación Profesional. Competencias sobre legislación laboral: 
nulidad del precepto reglamentario que presupone la reserva de potestades 
de ejecución a un órgano estatal.
ECLI:ES:TC:2021:39
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido 
Conde-Pumpido  Tourón  y  la  magistrada  doña  María  Luisa  Balaguer  Callejón,  ha 
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia núm. 4491-2020, promovido por el Consejo 
de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, contra el art. 5.3 a) del Real 
Decreto 498/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica 
del  Ministerio  de  Educación  y  Formación  Profesional.  Ha  comparecido  y  formulado 
alegaciones el abogado del Estado. Ha sido ponente el magistrado don Alfredo Montoya 
Melgar.
I. Antecedentes
1.  Mediante escrito registrado en este tribunal el día 22 de septiembre de 2020 la 
letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta del 
Consejo  de  Gobierno  de  esa  comunidad  autónoma,  promueve  conflicto  positivo  de 
competencia contra el art. 5.3 a) del Real Decreto 498/2020, de 28 de abril, por el que se 
desarrolla  la  estructura  orgánica  básica  del  Ministerio  de  Educación  y  Formación 
Profesional.
Los motivos del conflicto son, resumidamente expuestos, los siguientes:
El precepto cuestionado atribuye a la Secretaría General de Formación Profesional la 
función  relativa  a  (en  cursiva  el  inciso  controvertido)  «[l]a  ordenación,  desarrollo,  es
evaluación, gestión e innovación, de la formación profesional en el sistema educativo y  o
ndcpeaearcsrtaieiof imcneaapl dlleeeosams d pyo dlsele ao ys,   pylara ou eftfeoonsnr imóocmonanaciccliióadrnesa t,do p,,c r uoriafneencssldpuiooeidn caateo ls  tldaaaes    eforosectrsamup paoúacnldtidióomansan , ,  pianlra co flfuoefoyrsmeriomnandacaoicól  iónladn suv  aipnclr coounfdelvaesodli ocaaán tmaaol  rbildaoitoess     2021-4514n https://www.
educativo.  Asimismo le corresponde el establecimiento y actualización de los títulos de
formación profesional, cursos de especialización y certificados de profesionalidad».
Se trata de un precepto organizativo que, sin embargo, incurre en una vulneración 
competencial,  al  atribuirse  una  competencia  de  ejecución  que  corresponde  a  las 
comunidades autónomas.
a)  Se alega, en primer lugar, la vulneración de la competencia autonómica en 
materia de ejecución de la legislación laboral.
La  letrada  de  la  Junta  de  Andalucía  argumenta  que  el  art.  5.3  a)  del  Real 
Decreto 498/2020 incurre en extralimitación competencial en el punto en que atribuye a 
la Secretaría General de Formación Profesional del Ministerio de Educación y Formación 
Profesional  la  competencia  para  la  realización  de  convocatorias  autonómicas  de 
formación  vinculada  a  los  certificados  de  profesionalidad,  incluida  la  formación 
profesional dual del ámbito educativo. No respetaría el orden competencial derivado de 
lo establecido en el art. 149.1.7 CE en relación con el art. 63.1, apartados 1 y 2 del 
Estatuto de Autonomía para Andalucía.
El escrito de interposición del conflicto recuerda, con cita de la STC 111/2012, de 24 
de mayo, que la formación profesional inicial se enmarca en el ámbito de la competencia 
de las administraciones públicas en materia de educación con su regulación específica 
en este área, mientras la formación profesional para el empleo, dirigida a las acciones de 
inserción  y  reinserción  laboral  de  los  trabajadores,  así  como  las  orientadas  a  la 
formación continua en las empresas, se inscribe en el ámbito de las competencias en 
materia laboral. Al respecto recuerda la delimitación de competencias en esta materia 
que deriva de la Constitución y del Estatuto de Autonomía para Andalucía, haciendo 
referencia  a  que  se  trata  de  una  competencia  de  ejecución,  así  como  al  Real 
Decreto  427/1993,  de  26  de  marzo,  de  traspaso  de  competencias  a  la  Junta  de 
Andalucía en relación con esta materia.
Se refiere a continuación al marco normativo que regula esta cuestión, haciendo 
referencia a la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las cualificaciones y formación 
profesional, así como al texto refundido de la Ley de empleo aprobado por el Real 
Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, desarrollado por el Real Decreto 694/2017, 
de 3 de junio, y a la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de 
formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, que se completa con lo 
establecido en el Real Decreto 34/2008, de 18 de enero por el que se regulan los 
certificados  de  profesionalidad;  el  Real  Decreto  1224/2009,  de  17  de  julio,  de 
reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral y el 
Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la 
formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual. En 
tanto que parte integrante de dicha formación profesional para el empleo, los certificados 
de profesionalidad se definen en el art. 41.7 de la Ley 3/2015, como «el instrumento de 
acreditación, en el ámbito laboral, de las cualificaciones profesionales del Catálogo 
Nacional de Cualificaciones Profesionales adquiridas a través de procesos formativos o 
del proceso de reconocimiento de la experiencia laboral y de vías no formales de 
formación».
Por tanto, frente a la formación profesional reglada, que forma parte del sistema 
educativo –lo que conllevaría que el encuadramiento competencial procedente fuera el 
relativo a educación–, la formación profesional ocupacional y continua, se inserta en el 
ámbito laboral (STC 111/2012, FJ 5), siendo así que los certificados de profesionalidad 
persiguen la acreditación de las correspondientes competencias profesionales adquiridas 
por vías distintas de las previstas en la formación profesional reglada, ya sea por la 
experiencia  laboral  o  formación  profesional  dual.  Sobre  estos  certificados  de  e.
profesionalidad el reconocimiento de competencias a la secretaria general mencionada  w.b
incluye todas las convocatorias –nacionales y autonómicas– que se producen en el  14ww
ápmrobfeitsoi onlaabl odruaal l vdinecl uálmadbaitso  ead ulocsa ticveor.tificados de profesionalidad incluida la formación
en eLla R reeaglu Dlaecciórne toe s1p2e2c4íf/i2ca0 0e9n,  eqsutea  dmeastaerrrioal lvai elanse  prerecvoigsiidoan eesn  deel lR aeratílc uDleoc 8re.2to d 3e4 /la2 0L0e8y, 
Orgánica 5/2002, y en el Real Decreto 1529/2012. Aunque en los tres casos se trata de
normas  dictadas  por  el  Estado  al  amparo  de  un  doble  título  competencial  –el  del 
art. 149.1.7 CE, que atribuye al Estado la legislación laboral, y el del art. 149.1.30 CE, 
sobre la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de 
títulos académicos y profesionales–, dado que el debate se centra en la competencia 
para la realización de la convocatoria destinada a la obtención de los certificados de 
profesionalidad, la cuestión controvertida ha de encuadrarse en la materia laboral y en 
concreto, en el ámbito de la ejecución de las mencionadas normas estatales. De hecho, 
la regulación estatal de los Reales Decretos 34/2008 y 1224/2009, en particular el art. 10 
de este último, deja a salvo las competencias autonómicas implicadas para la realización 
de las convocatorias del procedimiento de evaluación y acreditación de las competencias 
profesionales, reservándose en exclusiva el Estado tan solo el de aquellas convocatorias 
referidas a la acreditación de competencias para determinados sectores o colectivos de 
carácter  supraautonómico.  Reflejo  de  lo  anterior  es  la  regulación  autonómica,  en 
especial el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre.
Carece por ello de sentido que una norma organizativa, al aludir a las funciones de 
ordenación y desarrollo de la formación profesional para el empleo, reserve a un órgano 
estatal  las  convocatorias  tanto  nacionales  como  autonómicas  vinculadas  a  los 
certificados de profesionalidad en el procedimiento de evaluación y acreditación de las 
competencias profesionales. El único supuesto en el que la administración del Estado 
podría reservarse en exclusiva la realización de estas convocatorias, sería en el de 
sectores o colectivos supraautonómicos, que, por definición, desbordan el campo de la 
competencia autonómica.
Por todo ello, y siguiendo la doctrina constitucional en la materia, representada entre 
otras  por  la  STC  194/2012,  de  31  de  octubre,  dictada  en  el  conflicto  positivo  de 
competencia 2624-2004, planteado por el gobierno de la Generalitat de Cataluña en 
relación con diversos preceptos del Real Decreto 1506/2003, de 28 de noviembre, por el 
que se establecen las directrices de los certificados de profesionalidad, resulta claro que 
la administración del Estado debe respetar en todo caso el ámbito autonómico de 
ejecución de competencias en materia laboral. Y aun cuando es pacífico que se halla 
competencialmente habilitado ex art. 149.1.7 CE para establecer una regulación que 
contenga «los requisitos y procedimientos para la evaluación y acreditación de las 
competencias a efectos de la obtención de un certificado de profesionalidad», para lo 
que no lo estaría sería para anular las posibilidades de gestión autonómica en este 
punto,  realizando  todas  las  convocatorias  para  acreditación  de  las  competencias 
profesionales adquiridas a través de la experiencia profesional o por vías no formales de 
formación.
b)  En segundo lugar se alega la infracción del principio de territorialidad. Conforme 
al escrito de interposición, el único supuesto en el que la administración del Estado 
podría reservarse en exclusiva la realización de estas convocatorias sería en el caso de 
que se tratara de sectores o colectivos supraautonómicos, que, por definición, desbordan 
el campo de la competencia autonómica. En el supuesto controvertido es claro que no 
concurre ninguna de las circunstancias que, conforme a la doctrina constitucional (entre 
otras,  cita  SSTC  208/1999,  306/2000  y  35/2012),  permiten  el  uso  del  criterio  de 
territorialidad para atribuir competencias ejecutivas al Estado.
c)  Por  último,  según  el  escrito  de  interposición,  el  precepto  impugnado  sería 
contrario a los principios de legalidad, seguridad jurídica y jerarquía normativa del art. 9.3 
CE, por cuanto el inciso cuestionado vulnera la normativa estatal y autonómica aplicable 
en este ámbito. Se trata de una norma organizativa sin rango suficiente para modificar el  s
régimen establecido en las disposiciones legales y reglamentarias ya citadas y menos  oe.
aún para vaciar las competencias de la comunidad autónoma de Andalucía. w.
prop2u. esPtao rd per olvaid eSneccicai ódne  2P0r imdee roac,t uabcreo rddeó  2a0d2m0,i teirl  Pal etnráom dietel  Terilb ucnoanlf lCicoton sptitouscitioivnoa l,d ea 
ceol mqpueet esnec iad eens arrerloalclaió nla c oens terul catrut.r a5 .3o rag)á dneicl aR ebaál sDiceac redteol  4M98in/2is0te2r0io,  ded e2 8E ddeu caabcriiól, np oyr 
Formación Profesional, y dar traslado de la demanda y documentos presentados al
Gobierno de la Nación, por conducto de su presidente, al objeto de que, en el plazo de 
veinte  días  aportase  cuantos  documentos  y  alegaciones  considerase  convenientes. 
También se acordó comunicar la interposición del presente conflicto a la Sala de lo 
Contencioso-Administrativo  del  Tribunal  Supremo,  por  si  ante  la  misma  estuviera 
impugnado o se impugnare el citado precepto, en cuyo caso se suspenderá el curso del 
proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional, así como publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial 
del Estado» y en el «Boletín Oficial de la Junta de Andalucía».
3.  El abogado del Estado formuló sus alegaciones mediante escrito registrado el 
día 26 de noviembre en el que interesa la desestimación del conflicto o, en su caso, la 
interpretación conforme del precepto impugnado.
Reproduce la norma impugnada y entiende que el punto de partida del conflicto se 
refiere a la delimitación de competencias en materia de formación profesional, ya que la 
Junta de Andalucía considera que se refiere a una cuestión que se inserta en el ámbito 
laboral. Sin embargo, según el abogado del Estado, «la cuestión se debate entre si las 
convocatorias a efectuarse de acuerdo con lo previsto en la letra a) del art. 5.3 del Real 
Decreto  498/2020,  de  28  de  abril  (la  norma  controvertida),  se  enmarcarían 
adecuadamente dentro del ámbito, primigenio educacional (reglado) de la formación 
profesional, que al Estado corresponde; o quizá si estaríamos, más bien en el plano de la 
formación ocupacional por tratarse de una actividad para el empleo, de formación de los 
demandantes de empleo u ocupacional de perfeccionamiento laboral de quienes se 
hallan empleado, en todo caso, pues, en el plano conceptual de la formación profesional 
en el ámbito laboral».
Alude a que se trata, en todo caso, de una materia compartida entre el Estado y las 
comunidades autónomas en los tres ámbitos que integran la formación profesional, 
recordando  que  los  títulos  de  formación  profesional  del  ámbito  educativo  y  los 
certificados  de  profesionalidad  tienen  carácter  oficial  y  validez  en  todo  el  territorio 
nacional.  Señala  que  tales  cualificaciones  pueden  adquirirse  a  través  de  procesos 
formativos, experiencia laboral y vías no formales de formación, citando la regulación del 
Real Decreto 34/2008. Indica que, a la vista de dicha norma, habría dos posibles 
alternativas para justificar la competencia estatal en este ámbito, (vinculación a las 
competencias ejecutivas de la administración del Estado o falta aún de traspaso de 
medios). Se centra especialmente en la primera de las razones, de la que reconoce que 
ha de ser un supuesto excepcional, que vendría dado en este caso por la expedición de 
certificados de profesionalidad en el ámbito de la formación profesional reglada propia 
del sistema educativo. Para ello, menciona que los certificados de profesionalidad se 
adquieren a través de formación específicamente dirigida a esa finalidad. Así, sostiene 
que «si la obtención de los certificados se efectúa, o se puede efectuar, lograr, mediante 
módulos o a través de procedimientos de formación reglada, esto es, en el ámbito de la 
educación general mediante la impartición de unidades o módulos que versaran de 
manera concreta sobre la materia, y habilitantes para la adquisición de aptitudes en el 
ámbito de la actividad laboral especializada o concretada a través de esta segunda vía 
(como una de las posibilidades o alternativas que ofrecen las normas citadas: Ley 
Orgánica 5/2002, de 19 de junio, Real Decreto 34/2008, de 18 de enero), su ejecución 
sería en el caso competencia del Estado, pues no estaríamos en el ámbito de la 
actividad de ejecución de la legislación laboral, sino en el ámbito de la ejecución de una 
competencia de educación, y vinculada en su caso a titulaciones o certificados con 
validez en todo el territorio nacional». e.
Por eso, el abogado del Estado entiende que el texto no vulnera las competencias  w.b
autonómicas,  ya  que,  por  ser  una  norma  organizativa  no  podría  hacerlo  o,  14ww
lsau bosbitdeinacriiaómn ednet ec,e sretirfiícaa sduossc deep tipbrloef edsei ounnaali dinatde repnre teal cáiómnb citoon dfoer mlae f,o ermn acuciaónnt op rroeffeesriidoan aal 
reglada, propia de la materia educación.
4.  Por providencia de 16 de febrero de 2021, se acordó señalar para deliberación y 
votación de la presente sentencia el día 18 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del conflicto y posiciones de las partes.
Este  proceso  constitucional  tiene  por  objeto  resolver  el  conflicto  positivo  de 
competencia promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de 
Andalucía contra el art. 5.3 a) del Real Decreto 498/2020, de 28 de abril, por el que se 
desarrolla  la  estructura  orgánica  básica  del  Ministerio  de  Educación  y  Formación 
Profesional.
El citado precepto atribuye a la Secretaría General de Formación Profesional la 
función relativa a «[l]a ordenación, desarrollo, evaluación, gestión e innovación, de la 
formación profesional en el sistema educativo y para el empleo, y en concreto, respecto 
a esta última, la formación profesional de desempleados y la formación profesional de 
ocupados, incluyendo las convocatorias nacionales y las autonómicas, cuando estas 
respondan  a  formación  vinculada  a  los  certificados  de  profesionalidad,  incluida  la 
formación  profesional  dual  del  ámbito  educativo.  Asimismo  le  corresponde  el 
establecimiento  y  actualización  de  los  títulos  de  formación  profesional,  cursos  de 
especialización y certificados de profesionalidad».
La  cuestión  controvertida  se  circunscribe  a  la  atribución  al  mencionado  órgano 
estatal  de  las  competencias  para,  en  el  ámbito  de  la  formación  profesional  de 
trabajadores desempleados y ocupados, realizar las convocatorias autonómicas «cuando 
estas respondan a formación vinculada a los certificados de profesionalidad, incluida la 
formación profesional dual del ámbito educativo».
La  impugnación  tiene  un  fundamento  esencialmente  competencial,  por  cuanto 
entiende el recurrente que el precepto, en lo concretamente discutido, es contrario a las 
competencias autonómicas en materia de ejecución de la legislación laboral del art. 63.1, 
apartados 1 y 2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía. Tampoco se ajustaría a la 
doctrina constitucional que, excepcionalmente, ha permitido la utilización del criterio de 
supraterritorialidad para la atribución de competencias al Estado y, en fin, sería contrario 
a  los  principios  de  legalidad,  seguridad  jurídica  y  jerarquía  normativa,  por  cuanto 
contravendría la regulación sustantiva estatal en esta materia.
El abogado del Estado, por los motivos que se han expuesto en los antecedentes, ha 
negado la vulneración denunciada interesando, en consecuencia, la desestimación del 
conflicto o, en su defecto, la interpretación conforme del inciso controvertido.
2.  Encuadramiento competencial de la controversia planteada.
Analizaremos los motivos de impugnación en el orden en el que se plantean en el 
escrito de interposición. Comenzaremos, por tanto, por la denuncia de vulneración de las 
competencias autonómicas en materia de ejecución de la legislación laboral.
Tratándose de una controversia competencial, el primer paso para su resolución 
debe ser el encuadramiento de la materia entre las enumeradas en la Constitución y en 
el Estatuto de Autonomía de Andalucía.
A estos efectos, ha de tenerse en cuenta que las convocatorias discutidas se refieren 
a la evaluación y acreditación de las competencias adquiridas por los trabajadores 
ocupados y desempleados a fin de obtener un certificado de profesionalidad. El art. 8 de  s
la  Ley  Orgánica  5/2002  de  19  de  junio,  de  las  cualificaciones  y  de  la  formación  oe.
profesional, establece dos instrumentos para el reconocimiento y acreditación de las  w.
spciursoatfeleimfsiciaoa nciaoelniddeuascd a ptsirveoo fi,en ssiyeo rntaalonles se :n c leoersl t siftiiíscttauedlomosas   ddede e ff oorrmpmraoacfceiióósnnio  npparroolidffeeassdiioo. nnaaTlla  plreeasgr ala cedela re,t imfpicrpoalepdoioo sse  nd deeell    2021-4514n https://ww
ámbito laboral, constituido por el conjunto de iniciativas, programas e instrumentos que
tienen  como  finalidad  impulsar  y  extender  entre  las  empresas  y  los  trabajadores  Bc
ocupados  y  desempleados  una  formación  que  contribuya  al  desarrollo  personal  y 
profesional de los trabajadores y a su promoción en el trabajo que responda a las 
necesidades del mercado laboral y esté orientada a la mejora de la empleabilidad de los 
trabajadores y la competitividad empresarial. En dicho sistema, los certificados son los 
instrumentos de acreditación, en el ámbito laboral, de las cualificaciones profesionales 
del catálogo nacional de cualificaciones profesionales adquiridas a través de procesos 
formativos,  del  proceso  de  reconocimiento  de  la  experiencia  laboral  y  de  vías  no 
formales de formación (art. 40.7 del texto refundido de la Ley de empleo, aprobado por 
Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre). Acreditan así, en el ámbito laboral, la 
capacitación para el desarrollo de una actividad con significación para el empleo y 
aseguran la formación necesaria para su adquisición. Esas competencias profesionales, 
acreditadas  mediante  los  mencionados  certificados,  se  adquieren  a  través  de  la 
experiencia laboral, de vías formales de formación o de vías no formales de formación 
que se establezcan en el desarrollo normativo del art. 8.4 de la Ley Orgánica 5/2002 
(art. 8.2 del Real Decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados 
de  profesionalidad).  Dicho  desarrollo  normativo  se  llevó  a  cabo  por  Real 
Decreto 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales 
adquiridas por experiencia laboral, norma que fija los requisitos y procedimientos para la 
evaluación y acreditación de las competencias, así como los efectos de las mismas. 
Entre tales procedimientos se encuentran las convocatorias objeto del presente conflicto.
En suma, los mencionados certificados de profesionalidad persiguen la acreditación 
de las correspondientes competencias profesionales adquiridas por vías distintas de las 
previstas en la formación profesional reglada, en cuanto se obtienen a través de la 
experiencia laboral, vías no formales de formación y acciones de formación profesional 
para el empleo. Las convocatorias aquí discutidas sirven para evaluar la adquisición de 
tales capacidades.
Por tanto, tal y como se afirmó en la STC 194/2012, de 31 de octubre, FJ 4:
«Resulta  claro  entonces  que  tales  certificados  de  profesionalidad  persiguen  la 
acreditación de las correspondientes competencias profesionales adquiridas por vías en 
todo caso distintas de las previstas en la formación profesional reglada, tal como ya 
razonamos  en  la  STC  111/2012,  FJ  5,  cuando  hicimos  referencia  a  ‘otras  figuras 
acreditativas  de  capacitaciones  profesionales  adquiridas  en  otros  ámbitos’,  en 
contraposición a los títulos académicos de formación profesional de grado medio y de 
grado superior, propios de la formación profesional reglada que, al ser cursada, conlleva 
la posibilidad de obtener un determinado título académico.
Ello guarda directa relación con el mandato que la Ley Orgánica 5/2002 impone al 
sistema nacional de cualificaciones y formación profesional en lo que respecta a la 
evaluación y acreditación de las competencias profesionales alcanzadas tanto a través 
de las acciones de formación profesional reglada como de las vinculadas a la formación 
profesional ocupacional y a la continua y de la experiencia laboral. Es por ello que la 
norma de la que los preceptos impugnados forman parte se refiere a estos últimos 
aspectos cuando alude a la posibilidad de otorgar certificados de profesionalidad por las 
vías  antes  mencionadas,  estableciendo  un  procedimiento  específico  de  evaluación, 
obtención y expedición de los certificados de profesionalidad en atención a la realización 
de aprendizajes no formales o de la experiencia laboral previa, que se deberá efectuar 
teniendo en cuenta las correspondientes cualificaciones profesionales incluidas en el 
Catálogo nacional de cualificaciones profesionales.»
De  acuerdo  con  esa  doctrina,  la  cuestión  controvertida  no  afecta  pues  a  la  bo
«formación profesional reglada», que forma parte del sistema educativo y se ubica en el  14ww
á«mfobrmitoa cdióen  lparso fecosimonpaelt epnacriaa se lr eelmatpivlaeso »a,  qluae  esdeu cdaicriigóen  a( alrot.s  1tr4a9b.a1j.a3d0o rCesE )o, csuipnaod oas  lay 
ndeecseesmidpaledaedso sy  cdoan  leulg aorb jeat ol ad eo bpteronpcoiórnc iodnea rluens  ucenrat ififcoarmdoa cdióen  pqruoefe sreiosnpaolinddaad  a( Rseuasl 
Decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de
septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en 
el ámbito laboral). Se incardina, por tanto, en la materia laboral y en las competencias 
relacionadas con la misma (art. 149.1.7 CE), tal como, por otra parte, ya había dejado 
sentado la doctrina constitucional [STC 111/2012, de 24 de mayo, FFJJ 4 y 7; 194/2012, 
de 31 de octubre, FFJJ 4 y 6; 88/2014, de 9 de junio, FJ 3; 198/2014, de 15 de 
diciembre, FJ 3; 61/2015, de 18 de marzo, FJ 2, y 81/2017, de 22 de junio, FJ 2].
Partiendo,  pues,  de  que  las  normas  controvertidas  se  incardinan  en  la  materia 
«legislación laboral», el reparto competencial relativo a ella viene dado por lo dispuesto 
en el art. 149.1.7 CE y en el art. 63.1, apartados 1 y 2 del Estatuto de Autonomía para 
Andalucía. El primero de los preceptos atribuye al Estado competencia exclusiva sobre 
legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades 
autónomas;  el  segundo  dispone  que  corresponde  a  la  Comunidad  Autónoma  de 
Andalucía las competencias ejecutivas en materia de empleo y relaciones laborales que 
incluyen, entre otras cuestiones «la formación de los demandantes de empleo y de los 
trabajadores en activo» y «las cualificaciones profesionales en Andalucía».
El  deslinde  competencial  en  esta  materia  ha  sido  precisado  por  este  tribunal  en 
reiteradas ocasiones. Ha señalado que la Constitución Española atribuye al Estado la 
ordenación general de la materia laboral, sin que ningún espacio de regulación externa les 
quede a las comunidades autónomas. En materia de legislación laboral la competencia 
estatal es exclusiva y plena, comprendiendo tanto las leyes y normas con rango de ley 
como los reglamentos, de conformidad con el art. 149.1.7 CE lo que excluye absolutamente 
la intervención legislativa de las comunidades autónomas en esta materia (por todas, 
SSTC 18/1982, de 4 de mayo, FFJJ 2 y 5; 35/1982, de 14 de junio, FJ 2; 7/1985, de 25 de 
enero, FJ 2; 86/1991, de 25 de abril, FJ 3; 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4, y 244/2012, 
de 18 de diciembre, FJ 4). Las comunidades autónomas únicamente pueden disponer de 
una competencia de mera ejecución de la normación estatal, que incluye la emanación de 
reglamentos internos de organización de los servicios necesarios, de regulación de la propia 
competencia funcional de ejecución y, en general, el desarrollo del conjunto de actuaciones 
preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de 
relaciones  laborales,  así  como  la  potestad  sancionadora  en  la  materia  (por  todas, 
STC 176/2014, de 3 de noviembre, FJ 3).
3.  Resolución de la controversia planteada.
Una vez precisado el encuadramiento y reparto competencial en la materia, es 
preciso dar respuesta a la controversia planteada.
Las convocatorias que el inciso cuestionado reserva a un órgano estatal son, sin 
duda,  una  actividad  ejecutiva,  relacionada  con  la  evaluación  y  acreditación  de  las 
competencias profesionales, en los términos que definen las normas estatales, en la 
medida  en  que  tal  evaluación  y  acreditación  es  necesaria  para  la  obtención  de 
certificados  de  profesionalidad.  Se  trata,  en  el  marco  del  subsistema  de  formación 
profesional para el empleo definido normativamente en su totalidad por el Estado, de una 
actividad administrativa dirigida a acreditar que la experiencia laboral o la formación 
adquirida capacitan para el desarrollo de determinadas tareas en el mercado de trabajo.
a)  Dado su contenido, dirigido a la acreditación de la adquisición de competencias 
profesionales necesarias para la obtención de un certificado de profesionalidad, y su 
consecuente inserción en la materia laboral según se ha expuesto, es forzoso concluir 
que  la  competencia  para  las  convocatorias  en  cuestión,  en  el  ámbito  territorial  s
autonómico que es el aquí discutido, ha de corresponder, como regla general, a quien  oe.
ostente  las  competencias  de  ejecución  en  materia  laboral,  que  no  es  otra  que  la  w.
ceojemcLuuacn iiódcnau dea suattuioótnónón moemsic aap. udees l,a  sneoñramlaadtiova  yeas taqtuael,  slai  larse grlaaz ogneense ara lla se nq uees taalu dmea etel raiab oegsa dloa   2021-4514n https://ww
del Estado resultan de utilidad para justificar, por excepción, la retención en un órgano
estatal de competencias ejecutivas relacionadas con estas convocatorias de ámbito 
autonómico.
El abogado del Estado, citando el preámbulo del Real Decreto 34/2008, de 18 de 
enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad, alude, en primer término, 
a que tales razones podrían ser que se trate de supuestos en los que se haya reservado 
esta tarea a la administración general del Estado por haberle reservado a la misma las 
competencias ejecutivas en materia de formación profesional para el empleo o bien por 
no existir traspaso.
Esta última razón debe ser ya descartada, ya que por Real Decreto 427/1993, de 26 
de marzo, se realizó el traspaso de funciones y servicios de la gestión de la –entonces 
denominada–  formación  profesional  ocupacional  a  la  Comunidad  Autónoma  de 
Andalucía.
La misma conclusión se alcanza respecto a la supuesta reserva de competencias 
ejecutivas estatales en el ámbito territorial autonómico examinando la normativa estatal 
que regula esta cuestión. Concretamente, la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las 
cualificaciones y de la formación profesional establece en el apartado 1 de su art. 8 que 
los certificados de profesionalidad tienen carácter oficial y validez en todo el territorio 
nacional,  acreditan  las  correspondientes  cualificaciones  profesionales  a  quienes  los 
hayan obtenido y serán expedidos por la administración laboral competente. El art. 8.2 
alude a la cuestión aquí controvertida, relativa a la evaluación y la acreditación de las 
competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia laboral o de vías no 
formales de formación. Como ya se ha mencionado, en desarrollo de este art. 8 se dictó 
el Real Decreto 1224/2009, cuyo preámbulo señala que «la gestión del sistema se 
descentraliza en las comunidades autónomas, a las que corresponderá la convocatoria y 
gestión de los procesos de evaluación y acreditación de competencias», aludiendo a 
continuación a una serie de supuestos, en los que, por excepción, la competencia queda 
reservada a la administración del Estado.
Conforme con lo anunciado en el preámbulo, la regulación sustantiva estatal [arts. 
10,  21.1  b),  22  y  26  del  Real  Decreto  1224/2009]  faculta  a  las  administraciones 
autonómicas para llevar a cabo la convocatoria pública del procedimiento de evaluación 
y acreditación de las competencias profesionales, adquiridas a través de la experiencia 
laboral o de vías no formales de formación, posibilitando que la administración general 
del Estado, con la colaboración de las comunidades autónomas, pueda realizar tales 
convocatorias  de  evaluación  y  acreditación  de  competencias  únicamente  para 
determinados sectores o colectivos de carácter supraautonómico [arts. 10.6 y 21.1.a) 5]. 
De hecho, la disposición final tercera del citado Real Decreto 1224/2009 otorgaba un 
plazo  de  un  año  para  que  las  comunidades  autónomas  iniciarán  las  actuaciones 
necesarias  para  implantar  el  procedimiento  de  evaluación  y  acreditación  de  las 
competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia laboral o de vías no 
formales de formación.
Tampoco justifica la asunción de competencias por el Estado la referencia a que tales 
capacidades  se  adquieran  a  través  de  módulos  formativos  específicos,  argumento 
también expuesto por el abogado del Estado. Esta posibilidad tiene que ver con la 
compatibilidad y equivalencia (disposición adicional primera del Real Decreto 34/2008) 
entre la superación de las unidades de competencia de un certificado de profesionalidad 
y la acreditación académica de la formación profesional reglada, de tal forma que exista 
un  reconocimiento  entre  las  certificaciones  de  las  administraciones  laborales  y  las 
educativas. Pero en este caso, en cuanto dirigida a la obtención de certificados de  s
profesionalidad, y, por tanto, a la evaluación y reconocimiento de las competencias  oe.
profesionales de los trabajadores, se trata de formación vinculada al ámbito laboral y no  w.
al sistema educativo, formación regulada en el ya mencionado Real Decreto 694/2017. Y,  14ww
peovar luoatrra  y paacrtree,d iltaasr  ccoomnvpoecteantocriiaass  pdriosfceustiiodnaasl esse  addiqriugierind,a sc,o bmieon  ypao rs ev íah ad es efñoarmlaadcoi,ó na, 
bien por experiencia laboral, para hacer posible que, en tanto que modos de mejorar la
capacidad profesional de los trabajadores, puedan surtir efectos a la hora de obtener un 
certificado de profesionalidad (arts. 8.2 y 3 del citado Real Decreto 694/2017).
Por último, frente a lo que también se sostiene por el abogado del Estado, la 
STC  111/2012,  FJ  5,  ya  descartó,  a  partir  de  la  regulación  de  la  propia  Ley 
Orgánica 5/2002, la equiparación a efectos competenciales entre los títulos académicos 
de formación profesional y los certificados de profesionalidad, señalando que el aspecto 
en el que entraría en juego la competencia del primer inciso del art. 149.1.30 CE sería 
para el caso de que las actividades formativas pudieran ser objeto de homologación a los 
efectos de acreditación de las enseñanzas correspondientes a las titulaciones de la 
formación profesional reglada. Cuestión que, prevista en la ya mencionada disposición 
adicional primera del Real Decreto 34/2008, no es la que aquí se debate, centrada en la 
ejecución de los procedimientos para la evaluación y acreditación de las competencias 
profesionales a efectos de la obtención de certificados de profesionalidad, que no forman 
parte del sistema educativo, sino que, como ya se ha mencionado, se insertan en el 
ámbito laboral.
Por lo expuesto, el inciso cuestionado, en cuanto supone la reserva de potestades de 
ejecución a un órgano estatal, no se ajusta a la delimitación de competencias en materia 
laboral, incurriendo en vulneración de las competencias autonómicas.
b)  La conclusión así alcanzada no queda enervada por lo también argumentado por 
el abogado del Estado respecto a la imposibilidad de que la norma cuestionada produzca 
por sí misma una vulneración competencial o que, subsidiariamente, pudiera ser objeto de 
una interpretación conforme con el orden constitucional de distribución de competencias.
(i)  Sugiere, en primer término, que el hecho de tratarse de una norma organizativa 
permitiría excluir la vulneración competencial que se denuncia. Sin embargo, frente a lo 
que sucedía en otros casos examinados por este tribunal (por ejemplo, STC 121/2014, 
de 17 de julio, FJ 3) es de apreciar que la disposición cuestionada sí que produce un 
efecto de atribución competencial, ya que implica la asignación a un órgano estatal, en 
una norma del mismo rango y posterior a aquella que fija la regulación sustantiva, de una 
concreta facultad de convocatoria en un ámbito territorial determinado, el autonómico. 
Previsión que, en sí misma, supone una asunción de competencia en ese concreto 
ámbito  territorial  que  es  discutida  por  el  Consejo  de  Gobierno  de  Andalucía  por 
entenderla contraria a la delimitación de competencias derivada de la Constitución y del 
Estatuto de Autonomía de Andalucía. El inciso cuestionado, por tanto, ha llevado a cabo 
una afirmación competencial en favor de un órgano estatal para la realización de las 
mencionadas convocatorias, que, por las razones que se han expuesto anteriormente, 
ha  incurrido  en  una  inconstitucionalidad  actual  y  efectiva  [en  similares  términos, 
STC 142/2018, de 20 de diciembre, FJ 2 a)].
(ii)  También alega, en segundo lugar, que el inciso cuestionado puede ser objeto de 
una interpretación conforme, entendiendo que se trataría de la expedición de certificados 
de profesionalidad en el ámbito de la formación profesional reglada, en concreto, en la 
formación profesional dual del ámbito educativo.
Es doctrina constitucional consolidada [por todas, STC 65/2020, de 18 de junio, FJ 2 
b)] que la salvaguarda del principio de conservación de la norma encuentra su límite en 
las interpretaciones respetuosas tanto de la literalidad como del contenido de la norma 
cuestionada,  de  manera  que  la  interpretación  de  conformidad  con  los  mandatos 
constitucionales  sea  efectivamente  deducible,  de  modo  natural  y  no  forzado,  de  la 
disposición impugnada (STC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 7), sin que corresponda a  e
este tribunal la reconstrucción de la norma en contra de su sentido evidente con la  bo
finalidad de encontrar un sentido constitucional, asumiendo una función de legislador  14ww
p2o0s/2it0iv1o7 ,q FuJe  9e;n 2 n6i/n2g0ú1n7 ,c FaJs o6 ;l e3 7co/2r0re1s7p, oFnJd e4» e [)S; S62T/C2 01147/,2 0F1J 57, , FyJ  151;6 1/21081/270, 1F6J,  3F]J.  Y3,  de)n; 
itmodpou gcnaasod,o sla d beúbseqruáe rdeaa lidzea rlsaes  cpaossoib ail idcaasdoe sy  dceo nin etel rdperbeitdaoc ióranz oconnafmoriemneto d.e los preceptos
La interpretación que propone el abogado del Estado no puede ser acogida por dos 
razones. La primera es que el propio tenor del precepto la excluye, en cuanto enmarca 
las convocatorias discutidas «en el ámbito de la formación profesional para el empleo, y 
en concreto, respecto a esta última, la formación profesional de desempleados y la 
formación  profesional  de  ocupados»,  diferenciada  en  el  propio  precepto,  de  modo 
concordante con la doctrina constitucional, de la que es propia del sistema educativo. La 
segunda es que lo que con ese planteamiento se viene a sostener es que, aún insertado 
en el ámbito de la formación continua u ocupacional, ha de reconocerse la aplicación de 
los criterios de delimitación competencial propios de la materia educación, algo ya 
descartado por la doctrina constitucional (SSTC 111/2012, FJ 3, y 194/2012, FJ 4).
Por lo demás, la regulación de la formación profesional dual en el ámbito educativo 
(arts. 28 a 34 del Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el 
contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación 
profesional dual) no alude, entre las finalidades que persigue el desarrollo de proyectos 
de  formación  profesional  dual  en  dicho  ámbito,  a  la  obtención  de  certificados  de 
profesionalidad (art. 28.2). Tales proyectos se refieren, en su caso, a la adquisición de 
capacidades profesionales por parte de quien participa en ellos. Sin embargo, lo que 
aquí se discute no es la vía a través de la que se adquieren esas capacidades, sino la 
instancia a la que corresponde, mediante las pertinentes convocatorias dirigidas a ese 
fin, su evaluación y acreditación a los exclusivos efectos de obtener un certificado de 
profesionalidad.
Consecuentemente,  la  competencia  controvertida  corresponde  a  la  comunidad 
autónoma,  de  suerte  que  el  inciso  «y  las  autonómicas»  del  art.  5.3  a)  del  Real 
Decreto 498/2020, es contrario al orden de distribución de competencias y, por tanto, 
inconstitucional y nulo.
La estimación de este primer motivo hace ya innecesario el examen de los restantes 
motivos de inconstitucionalidad aducidos en la demanda.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar el conflicto positivo de competencia promovido por el Consejo de Gobierno 
de  la  Comunidad  Autónoma  de  Andalucía,  contra  el  art.  5.3  a)  del  Real 
Decreto 498/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica 
del Ministerio de Educación y Formación Profesional y declarar que el inciso «y las 
autonómicas» es contrario al orden constitucional de distribución de competencias, y, en 
consecuencia, inconstitucional y nulo.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a dieciocho de febrero de dos mil veintiuno.–Juan José González 
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares 
García.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio 
Narváez  Rodríguez.–Alfredo  Montoya  Melgar.–Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido 
Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado. es