BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 46 Martes 23 de febrero de 2021 Sec. TC.   Pág. 21797
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
2821 Sala Segunda. Sentencia 2/2021, de 25 de enero de 2021. Recurso de 
amparo 6379-2018. Promovido por la Universidad Católica de Valencia San 
Vicente Mártir en relación con la Orden de la Consellería de Educación, 
Investigación, Cultura y Deporte 23/2016, de 10 de junio, por la que se 
establecen las bases reguladoras para la concesión de las becas para la 
promoción de la excelencia académica destinadas a quienes hayan concluido 
estudios  de  educación  universitaria  en  las  universidades  públicas  de  la 
Comunitat Valenciana y estudios superiores en centros de titularidad pública 
adscritos  al  Instituto  Superior  de  Enseñanzas  Artísticas  de  la  Comunitat 
Valenciana  (ISEACV),  y  las  resoluciones  dictadas  por  las  salas  de  lo 
contencioso-administrativo del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de 
Justicia de la Comunidad Valenciana desestimando la impugnación de dicha 
orden. Vulneración del derecho a la igualdad en relación con el derecho a la 
creación de centros docentes: nulidad de los preceptos reglamentarios que 
limitan el disfrute de becas a los alumnos matriculados en universidades 
públicas integrantes del sistema universitario valenciano (STC 191/2020). 
Voto particular.
ECLI:ES:TC:2021:2
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por la magistrada doña 
Encarnación Roca Trías, presidenta, y los magistrados don Juan Antonio Xiol Ríos, don 
Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez y don Ricardo 
Enríquez Sancho, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 6379-2018, promovido por la Universidad Católica de 
Valencia San Vicente Mártir, contra la Orden 23/2016, de 10 de junio, de la Consellería 
de Educación, Investigación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana, por la que 
se establecen las bases reguladoras para la concesión de las becas para la promoción 
de  la  excelencia  académica  destinadas  a  quienes  hayan  concluido  estudios  de 
educación universitaria en las universidades públicas de la Comunitat Valenciana y 
estudios superiores en centros de titularidad pública adscritos al Instituto Superior de 
Enseñanzas  Artísticas  de  la  Comunitat  Valenciana  (ISEACV);  asimismo,  contra  la 
sentencia 1016/2017, de 8 de noviembre, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo 
Contencioso-Administrativo  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de  la  Comunidad 
Valenciana, recaída en el procedimiento de protección de derechos fundamentales núm. 
457-2016, que ha desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por  e.e
aquella universidad contra determinados preceptos de la citada orden; y, finalmente,  b
contra las providencias, de 7 de junio y de 29 de octubre de 2018, de la Sección Primera  21ww
dhea nla i nSaadlma idtied olo a C toránmteintec,i oeslo r-eAcdumrsion isdtera ctiavsoa dceiól nT rpibreupnaarl aSduop preomr ola,  qdueem, arnedspaencteti vcaomnteran tela, 
cporenctread eensttea  súeltnimtean creias,o ylu ecli óinnc. idHean tseid eox tpraaortred ilnaa Grioe ndeer anluitlaidt aVda ldeen caicatnuaa.c Hioan einst,e prrvoemniodvoi deol 
Ministerio Fiscal. Ha sido ponente el magistrado don Antonio Narváez Rodríguez.
I. Antecedentes
1.  Mediante escrito que tuvo entrada en el registro de este tribunal el día 30 de 
noviembre de 2018, la procuradora de los tribunales doña Ana Lázaro Gogorza, en 
nombre y representación de la Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir, 
defendida  por  el  letrado  don  Gonzalo  Fernández  de  Arévalo,  interpuso  recurso  de 
amparo contra la orden de la Generalitat Valenciana y contra las resoluciones judiciales 
que se citan en el encabezamiento, por vulneración de sus derechos fundamentales a la 
igualdad ante la ley, a la educación, a la libertad religiosa y a la tutela judicial efectiva.
2.  La demanda trae causa de los siguientes hechos:
a)  En el «Diario Oficial de la Comunidad Valenciana» núm. 7805, del día 14 de junio 
de 2016, apareció publicada la Orden 23/2016, de 10 de junio, de la Consellería de 
Educación, Investigación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana, por la que se 
establecen las bases reguladoras para la concesión de las becas para la promoción de la 
excelencia académica destinadas a quienes hayan concluido estudios de educación 
universitaria  en  las  universidades  públicas  de  la  Comunitat  Valenciana  y  estudios 
superiores en centros de titularidad pública adscritos al Instituto Superior de Enseñanzas 
Artísticas de la Comunitat Valenciana (ISEACV) (en lo sucesivo, la Orden 23/2016).
En lo que se refiere a este procedimiento de amparo, los arts. 1 y 2 de la indicada 
Orden 23/2016, regulan (i) el «objeto y financiación» de las convocatorias de becas para 
la promoción de la excelencia académica para los alumnos que hubieran concluido sus 
estudios en las universidades públicas de la Comunidad Valenciana, así como para los 
que  hubieran  cursado  estudios  de  enseñanzas  artísticas  superiores  en  centros  de 
titularidad pública adscritos al Instituto Superior de Enseñanzas Artísticas de la citada 
Comunidad; y (ii) bajo la rúbrica «personas beneficiarias» de aquellas becas los alumnos 
de postgrado de las enseñanzas universitarias anteriormente descritas, que hubieran 
cursado sus estudios en las citadas universidades públicas y centros adscritos. (iii) 
Igualmente, en el art. 4 se establecen los «requisitos de las personas beneficiarias», así 
como en los arts. 6 y 7 se dispone, respectivamente, el régimen jurídico del sistema de 
valoración de las becas y la comisión técnica encargada de comprobar el cumplimiento 
de los requisitos de los solicitantes, así como de la valoración de la afinidad de los 
cursos o másteres solicitados con los estudios realizados.
b)  No  estando  conforme  con  la  anterior  disposición  general,  la  representación 
procesal de la Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir, interpuso recurso 
contencioso-administrativo contra la Orden 23/2016, a través del procedimiento especial 
de  protección  en  defensa  de  los  derechos  fundamentales,  cuyo  conocimiento 
correspondió  a  la  Sección  Quinta  de  la  Sala  de  lo  Contencioso-Administrativo  del 
Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que quedó registrado con el 
núm. 457-2016 de los de su clase. En su recurso, la parte se quejaba de la eventual 
vulneración del principio de igualdad ante la ley (art. 14 CE), al haber excluido de esta 
convocatoria de becas a los alumnos de postgrado que hubieran cursado sus estudios 
en  las  universidades  privadas  de  la  Comunidad  Autónoma  Valenciana,  sin  que  se 
hubiera justificado el cambio operado, frente a la anterior normativa que no contenía esta 
discriminación. Igualmente, se alegaba en el escrito de interposición del recurso la 
afectación de los derechos, a la libertad de enseñanza y educación (art. 27 CE) y, con 
relación a la propia demandante, que es una universidad de la Iglesia católica, a la 
libertad religiosa (art. 16 CE). s
Por medio de auto de 7 de septiembre de 2016, la Sala de instancia delimitó el objeto  oe.
del recurso, de tal manera que excluyó de su conocimiento las alegadas vulneraciones  w.
cdCoeEm )lo.o s R údenecircueorcr hiodobosj e aeto nl a d releib pseourst aiecdnió jdunei,c  ietaanmnstieeoñn atpono zrlaa   lyad  eeeld nputrcidianaccdiióp nieo d ydu aec  aliatgi vuliaba eldarathadod r aarne tldeige ilmoas aalen, ydr ae(nsattreat. n d1de4o    2021-2821n https://ww
amparo,  como  por  la  Generalitat  Valenciana,  que  se  había  personado  como  parte
demandada en el procedimiento, la Sala dictó nuevo auto de 28 de octubre de 2016, por
el que confirmó el anterior de 7 de septiembre, desestimando ambos recursos. En 
consecuencia, la demanda del recurso contencioso-administrativo se refirió en exclusiva 
a la infracción de su derecho a la igualdad ante la ley (art. 14 CE).
Finalmente, la Sala dictó la sentencia 1016/2017, de 8 de noviembre, por la que 
desestimó el recurso.
En su resolución, la Sala no llegó a abordar la cuestión de fondo suscitada por la 
demandante, esto es la denunciada vulneración del principio de igualdad ante la ley, sino 
que, apreciando la falta de la legitimación ad causam, que había propuesto la Generalitat 
Valenciana, entendió que la universidad recurrente no era la titular de los derechos a la 
reclamación de las becas. A tal efecto, señala que «no se trata de cantidades que la 
administración facilite a los centros universitarios públicos o privados, sino que se trata 
de  cantidades  que  la  administración  proporciona  a  los  propios  alumnos  […]  la 
Universidad carece de la facultad de representación de sus alumnos, ya que el objeto 
debatido es un derecho que se ostenta con carácter personal y, dependiendo del tipo de 
beca  de  que  se  trate,  por  una  serie  de  circunstancias  que  deben  concurrir  en  el 
solicitante también de forma personal, no por el mero hecho de ser alumno universitario, 
siendo  este  el  requisito  que  constituye  –exclusivamente–  el  punto  de  partida  o  la 
determinación  subjetiva  general  del  destinatario  de  aquéllas,  nunca  el  beneficiario 
concreto por el mero hecho de serlo».
c)  Contra la anterior sentencia, la universidad preparó recurso de casación, que la 
Sala de instancia tuvo por preparado en virtud de auto de 24 de enero de 2018, pero la 
providencia de 7 de junio siguiente, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo  del  Tribunal  Supremo,  acordó  inadmitir  a  trámite  el  recurso  «por 
incumplimiento de las exigencias que el artículo 89.2 de la LJCA impone para el escrito 
de preparación; en particular, por falta de fundamentación suficiente de la concurrencia 
de alguno o algunos de los supuestos que, con arreglo a los apartados 2 y 3 del 
artículo 88, permiten apreciar el interés casacional objetivo y la conveniencia de un 
pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo; todo 
ello conforme al artículo 90.4 b) de la LJCA en relación con el artículo 89.2 f) del mismo 
texto legal».
d)  La  Universidad  promovió  incidente  extraordinario  de  nulidad  de  actuaciones 
contra la anterior providencia. En su escrito alegó, como nueva vulneración de derechos 
fundamentales, las de sus derechos a la tutela judicial efectiva y a un proceso con todas 
las garantías, en la medida en que, a su juicio, el Tribunal Supremo «habría incurrido en 
error» pues, señala que había formalizado dos escritos de preparación de recurso de 
casación «análogos», el de autos y otro anterior, así como que la impugnación lo era 
también  contra  «dos  sentencias  análogas»  y,  sin  embargo,  a  su  entender,  ambos 
pronunciamientos de inadmisión se habían apoyado en «motivaciones contradictorias». 
Igualmente, reiteraba en el escrito las ya alegadas vulneraciones al principio de igualdad 
ante la ley, a la libertad de enseñanza y educación y a la libertad religiosa.
e)  La providencia de 29 de octubre de 2018, dictada por la Sección Primera de la 
Sala  de  lo  Contencioso-Administrativo  del  Tribunal  Supremo,  inadmitió  a  trámite  el 
incidente de nulidad de actuaciones.
En su resolución, el Tribunal Supremo detalla las razones por las que entiende que 
procede la inadmisión del recurso. A tal fin, con apoyo en la propia jurisprudencia de la 
Sala [cita al respecto el ATS de 1 de febrero de 2017 (recurso de queja núm. 98-2016)], 
destaca que la parte ha incumplido el requisito del art. 89.2 f) de la Ley de la jurisdicción 
contencioso-administrativa (LJCA), en aplicación del art. 90.4 b) LJCA. Añade que,  s
aunque la recurrente ha invocado hasta varios supuestos de interés casacional objetivo,  oe.
«en  los  tres  casos  se  trata  de  alegaciones  genéricas,  que  no  profundizan  en  la  w.
argumentación y que no lo vinculan con el debate procesal concreto, indicando cuál sería  21ww
lpar ocnuuensctiióanrs ed»e,  ilnot eqréuse  cnaos aqcuioendaal  doebsjevtiirvtuoa sdoob reen  lae l qeusec reitsot ep ltarinbtuenaanld eos teal ríian clildaemnated od ea 
nulidad de actuaciones.
También rechaza la providencia que hayan existido dos situaciones análogas a las 
que la Sala les haya dado una solución «dispar», pues considera que la recurrente «no 
tiene en consideración que los escritos de preparación en los recursos de casación 
núms. 5930-2017 y 1477-2018 [en realidad, se refiere al 1472-2018] son diferentes», 
aparte de que, en el primero de los señalados, que es el que la recurrente ofreció como 
término de comparación, el incidente de nulidad de actuaciones también fue inadmitido a 
trámite por providencia de 20 de julio de 2018.
Por último, la providencia descarta la vulneración del derecho a la tutela judicial 
efectiva pues entiende que los argumentos de la recurrente «constituyen una mera 
discrepancia con el sustento jurídico de la providencia que se impugna», sin que se haya 
de  volver  a  examinar  en  este  trámite  lo  que  ya  fue  enjuiciado  y  resuelto  por  la 
providencia de inadmisión del recurso de casación.
3.  La demanda de amparo identifica la disposición general administrativa y las 
resoluciones  judiciales  recurridas,  haciendo  una  pormenorizada  descripción  de  los 
antecedentes del caso, entre los que cita expresamente diferentes pasajes del dictamen 
núm. 280-2016 del Consejo Consultivo de la Generalitat Valenciana para el apoyo de sus 
pretensiones. Tales quejas las centra, de modo esencial, en la eventual discriminación 
sufrida por la recurrente y por el resto de las universidades privadas católicas de la 
Comunidad Valenciana, así como por los alumnos de las mismas, por haber quedado 
excluidas de la convocatoria de becas de la Generalitat Valenciana.
A tal fin, sustenta su recurso en la alegada vulneración de los siguientes derechos 
fundamentales:
a)  En primer lugar, denuncia la infracción de su derecho a la igualdad ante la ley, 
que imputa directamente a la Orden 23/2016. Señala, al respecto, que la orden recurrida 
establece un trato desigual de la recurrente con respecto a las universidades públicas de 
la Comunidad Valenciana, pues, a su entender, introduce una diferencia «arbitraria», al 
excluir a las universidades privadas ubicadas en este territorio autonómico del régimen 
de concesión de becas a postgrados. Agrega que, a pesar de las condiciones idénticas 
de renta de los estudiantes, se les trata de manera diferente, en función del tipo de 
centro en el que quieren cursar sus estudios.
A su juicio, no hay razón que justifique objetiva y razonadamente esa discriminación, 
pues, tanto las universidades públicas como las privadas, forman parte del sistema 
universitario valenciano, de conformidad con lo que establece el art. 2 de la Ley 4/2007, 
de  9  de  febrero,  de  coordinación  del  sistema  universitario  valenciano.  Además,  la 
administración  de  la  comunidad  autónoma  no  invoca  ninguna  finalidad 
constitucionalmente  legítima,  ni  existe  proporcionalidad  en  la  medida,  habiéndose 
cambiado repentinamente el criterio, sin que se haya aportado, tampoco, justificación 
alguna.
Argumenta que el derecho a la beca puede depender de criterios objetivos como el 
rendimiento académico o la renta personal o familiar, pero no puede depender del tipo de 
centro o ideario del centro en que se cursa, dato este frente al cual la administración 
debe permanecer neutral. Una vez adoptada la decisión de puesta en marcha de un 
programa de becas, no se puede hacer distinción por universidades en las que se 
estudia.  La  Orden  23/2016  establece  una  distinción  entre  universidades  públicas  y 
privadas donde la ley reguladora no lo hace. Ni la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de 
diciembre, de universidades (art. 45.4), ni tampoco la Ley 4/2007 valenciana (art. 2) 
diferencian entre universidades públicas y privadas, a efectos de obtención de becas. e
En la misma línea, la norma reglamentaria estatal que detalla el régimen de becas, el  bo
Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, que tiene carácter de normativa básica  21ww
suengivúenrs idsaud esd isppoúsbilcicióans   fyin alp rivparidmaesr.a , Aln o iguinatlr odquucee   tdaimfepreonccoi aclioó n haaclgeu neal   eRnetrael 
Daceacdreétmo ic5o9 52/2001155-2, 0d1e6 3,  dqeu eju ilnioc,l udyee u ma blarasl eusn divee rrseindtaad ye sp aptrriivmaodnaiso  feanm ielila rá pmabriato e ld ceu rlasos 
becas de matrícula.
El propio Consejo Consultivo de la Generalitat, en su dictamen 280/2016 fue, a su 
entender, muy claro en sus observaciones al art. 2 del proyecto de la Orden 23/2016, en 
el sentido de apreciar una diferencia de trato que recomendaba cambiar, por una serie 
de motivos: (i) por coherencia interna y seguridad jurídica; (ii) por ser contrario al art. 45.2 
Ley Orgánica de universidades (LOU), que no excluye a las universidades privadas del 
ámbito de aplicación de las becas universitarias; (iii) por no ser conforme al sentido de 
las becas señalado por la STC 188/2001, de 20 de septiembre; y (iv) por incidir en la 
igualdad  jurídica  de  los  estudiantes,  al  impedirles  que,  por  sus  condiciones 
socioeconómicas,  fueran  a  universidades  privadas.  Según  refiere,  el  dictamen 
reconocería que el proyecto de orden afecta a la esfera de intereses legítimos de las 
universidades  privadas  de  la  Comunidad  Valenciana,  tratándose  de  una  afectación 
inmediata y real. De hecho, los pagos de las becas son librados por la administración 
directamente a las universidades y no a los alumnos.
En el parecer de la entidad recurrente, la orden impugnada supone, además, el 
incumplimiento de un tratado internacional, como es el del Acuerdo entre España y la 
Santa Sede sobre enseñanza y asuntos culturales de 3 de enero de 1979, que, en su 
art.  10.2  dispone  que  «los  alumnos  de  estas  universidades  [de  la  Iglesia  católica] 
gozarán de los mismos beneficios en materia de sanidad, seguridad escolar, ayudas al 
estudio y a la investigación y demás modalidades de protección al estudiante que se 
establezcan para los alumnos de las universidades del Estado».
Finalmente,  alega  que  la  orden  es  contraria,  también,  al  Derecho  de  la  Unión 
Europea, si bien no especifica el sentido de esta contravención.
b)  A continuación, denuncia la vulneración del derecho a la educación (art. 27 CE), 
pues sostiene que las becas son un elemento nuclear del sistema educativo, que incide, por 
tanto, en este derecho fundamental. El régimen de las becas es desarrollo del art. 27 CE.
Alega que, en el caso de autos, la orden ha privado de la posibilidad de obtener una 
beca  a  quienes,  reuniendo  las  condiciones  objetivas  para  obtenerla,  se  han  visto 
privados de ella por haber estudiado en una universidad privada. En este sentido, la 
disposición general impugnada discrimina a las universidades por su ideario e impide a 
los alumnos que elijan libremente la Universidad San Vicente Mártir para cursar sus 
estudios, forzándoles a elegir una universidad pública para continuar sus estudios si 
desean  obtener  una  beca.  Además,  hay  titulaciones  que  solo  se  imparten  en  las 
universidades privadas con sede en la Comunidad Valenciana, por lo que a los alumnos 
se les impedirá elegir, no sólo dónde estudiar, sino también qué estudiar.
Reitera que el derecho a obtener una beca se puede hacer depender de criterios 
objetivos, pero no arbitrarios, y que la administración debe ser neutral en esta materia. 
Además, el art. 45.4 Ley Orgánica 6/2001, de universidades, dispone, en relación con el 
sistema  público  de  becas  y  ayudas  al  estudio,  que  la  ley  se  refiere,  tanto  a  las 
universidades públicas, como a las privadas o de iniciativa social.
Por  último,  sostiene  que  la  orden  impugnada  lesiona  el  principio  de  confianza 
legítima por el cambio repentino que introdujo en esta materia, sin ninguna medida 
transitoria para paliar su impacto y sin modificación previa de la normativa orgánica de la 
legislación para darle cobertura.
c)  Seguidamente, alega vulneración del derecho a la libertad religiosa (art. 16 CE) 
porque, conforme determina el art. 2 de la Ley 4/2007, de 9 de febrero, de coordinación 
del sistema universitario valenciano, que regula dicho sistema universitario, las dos 
únicas  universidades  privadas  que  prestan  servicio  en  la  Comunidad  son  la  ahora 
recurrente y la Universidad Cardenal Herrera-CEU, ambas de ideario católico, por lo que  s
la orden impugnada discrimina, también, por el carácter de pertenecientes a la religión  oe.
católica de ambas. w.
Agrega que, igualmente, se lesiona la libertad religiosa de quienes deseen estudiar  21ww
aesní  lcao umnoiv edres ildoasd a aluhmornao sd eqmuea nydaa netset uyd inaenc eensi teesnt au nuan ivbeercsaid paadr ay  spurefrcaigsaanr  sdues  uensatu bdeiocsa, 
para continuarlos.
La demanda insiste en la eventual vulneración del art. 10.3 del Acuerdo con la Santa 
Sede anteriormente citado.
d)  Finalmente, el recurso se queja de la vulneración del derecho reconocido en el 
art. 24 CE (sin mayor especificación, aunque por el desarrollo de la argumentación, se 
refiere a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE).
Destaca, al respecto, que «las lesiones producidas por la orden» no sólo no han sido 
remediadas por los órganos judiciales (Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad 
Valenciana y Tribunal Supremo), sino que, además, le han ocasionado la vulneración de 
sus derechos del art. 24 CE.
Según  refiere,  la  sentencia  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de  la  Comunidad 
Valenciana no ha entrado en el fondo del análisis de la Orden 23/2016, por falta de 
legitimación, dado que sólo habrían podido recurrirla los alumnos de la universidad pero 
no  la  propia  entidad  universitaria  recurrente  que  «representa  a  más  de  13.000 
estudiantes».
Además, sostiene que el Tribunal Supremo ha dictado una providencia de inadmisión 
del  recurso  de  casación  preparado  por  la  actora  «con  una  motivación  ilógica  e 
irrazonable […] ya que sólo puede deberse a un error en el que, ante dos cuestiones 
totalmente  equivalentes,  se  den  motivaciones  contradictorias»  denegándosele  su 
derecho a la doble instancia y al examen de su recurso.
Se  alega  que,  en  supuestos  de  hecho  sustancialmente  idénticos  (recursos  de 
casación  contra  dos  sentencias  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de  la  Comunidad 
Valenciana, que se referían a dos regulaciones autonómicas sobre becas universitarias, 
una para cursar estudios universitarios de grado y otra para postgrado), interpuestos por 
los mismos motivos, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha 
dado distintas respuestas, pues una de ellas ha inadmitido a trámite el recurso de 
casación porque considera que no se ha superado el juicio de relevancia, y la otra por no 
haber fundamentado con rigor los motivos de interés casacional objetivo.
Para sustentar este planteamiento, la demanda invoca la STC 40/2002, de 14 de 
febrero, con el argumento de que la providencia de inadmisión del recurso de casación le 
ha generado una nueva lesión de su derecho a la tutela judicial efectiva que le ha 
privado del derecho a que se examine su recurso, al haberle impedido impugnar una 
sentencia desfavorable a sus derechos.
La demanda justifica la especial trascendencia constitucional del recurso en siete 
motivos que, resumidamente, se detallan, a continuación: (i) Si es posible la exclusión de 
determinados beneficios sociales al alumnado, en función de la titularidad, pública o 
privada,  de  la  correspondiente  universidad,  teniendo  en  cuenta  que  el  sistema 
universitario autonómico integra a todas, sin distinción de titularidades; (ii) facultades del 
legislador  para  discriminar  el  trato  a  las  universidades  en  función  de  su  ideario  o 
titularidad, que afectan al alumnado de aquellas, a la hora de fijar los beneficiarios del 
sistema de becas y si las competencias autonómicas tienen el alcance necesario para 
acordar la solución que se considere más idónea en cada una de las comunidades 
autónomas; (iii) Si la administración autonómica tiene facultades para discriminar en 
función  de  la  titularidad  de  la  universidad  correspondiente,  cuando  estas  figuran 
integradas en un sistema universitario único y la ley autonómica no establece distinción 
alguna; (iv) alcance de los derechos del alumnado de universidades privadas cuando las 
leyes prevén becas a su favor; (v) si resulta discriminatorio que los solicitantes de becas 
que hayan sido alumnos de las universidades privadas y que cumplan los requisitos 
objetivos  de  renta  para  su  obtención,  no  puedan  acceder  a  las  mismas  por  ser  s
estudiantes de una universidad no pública; (vi) alcance representativo que tengan los  oe.
órganos de gobierno de las universidades privadas para recurrir, a favor de sus alumnos,  w.
una disposición normativa que pueda afectarles a éstos; y (vii) la denegación por parte  21ww
rdeesl oTlurcibióunn acl oSnu pmreomtivoa cdióenl  «dceo ninoacidmmieisnióton  dteo taulmn eanstuen tdoi stminetad,i aanntete  elp rdoiccetaddimo iednet ous nay 
recursos análogos, privándole de su derecho al recurso y a la doble instancia, así como
vaciando de contenido y considerando una mera formalidad el incidente de nulidad» 
previsto en la ley.
4.  Por medio de providencia de 16 de septiembre de 2019, la Sección Cuarta de 
este tribunal acordó admitir a trámite el recurso de amparo apreciando que en el mismo 
concurre una especial trascendencia constitucional [art. 50.1 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional (LOTC)], «como consecuencia de que la posible vulneración del 
derecho fundamental que se denuncia pudiera provenir de la ley o de otra disposición de 
carácter general [STC 155/2009, FJ 2 c)]».
En la misma providencia se ordenaba enviar atenta comunicación a la Sección 
Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo para que 
remitiera certificación o copia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso 
de casación núm. 1472-2018. Igualmente, se acordó dirigir idéntica comunicación a la 
Sección Quinta de la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad 
Valenciana, a fin de que, en el plazo de diez días, remitiera certificación o copia adverada 
de las actuaciones correspondientes al recurso núm. 457-2016, debiendo emplazarse, 
para que, en el plazo de diez días, pudieran comparecer en el recurso de amparo 
quiénes hubieran sido parte en el procedimiento, excepto la parte recurrente en amparo.
5.  En fecha 23 de octubre de 2019 tuvo entrada en el registro de este tribunal 
escrito  presentado  por  la  señora  letrada  de  la  Generalitat  Valenciana  doña  Beatriz 
Moreno  Pérez,  en  la  representación  que  ostenta,  solicitando  que  se  le  tuviera  por 
comparecida y parte en las actuaciones.
6.  Por diligencia de ordenación de 19 de noviembre de 2019, la secretaría de 
justicia de la Sala Segunda tuvo por personada y parte en el procedimiento a la señora 
letrada  de  la  Generalitat  Valenciana,  acordándose  entender  con  ella  las  sucesivas 
actuaciones. Asimismo, se tuvo por designada a la procuradora de los tribunales doña 
Rosa Sorribes Calle.
Igualmente, de conformidad con lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC, se dispuso dar 
vista de las actuaciones a las partes personadas y al Ministerio Fiscal, por plazo común 
de veinte días, para que pudieran presentar las alegaciones que estimaran pertinentes.
7.  En fecha 2 de diciembre de 2019, la letrada de los servicios jurídicos de la 
Generalitat Valenciana presentó escrito de alegaciones en el registro de este tribunal 
solicitando la desestimación del recurso de amparo.
La argumentación que, al respecto, sostiene la administración autonómica puede 
resumirse en los siguientes apartados:
A)  Después de hacer una delimitación del objeto del recurso, en única referencia a 
las resoluciones judiciales impugnadas, pero no así a la Orden 23/2016, y de exponer, de 
modo detallado los antecedentes del presente recurso de amparo, dedica el apartado 
tercero  de  sus  alegaciones  a  impugnar,  las  que,  de  contrario,  ha  sostenido  la 
demandante de amparo.
En  este  sentido,  comienza  destacando  que  «no  se  puede  aceptar  lo  alegado 
respecto a que la Administración autonómica ha ‘confesado’ que su objetivo es ‘acabar 
con las becas destinadas al alumnado de esta universidad por entender que la misma y 
su  alumnado  son,  dada  su  ideología  católica,  discriminables  por  la  administración 
autonómica frente a las universidades de naturaleza pública’» (en cursiva, en el texto), 
pues,  «frente  a  estas  gratuitas  afirmaciones»  entiende  que  la  Orden  23/2016  «no 
contiene ninguna referencia a ninguna concreta universidad, ni a ninguna ideología». La 
orden  únicamente  prevé  becas  para  el  alumnado  de  las  universidades  públicas  e
valencianas, sin que haga referencia alguna a la demandante, ni a su alumnado, ni  bo
tampoco a su ideario católico, por lo que, a su parecer, «son del todo insostenibles e  21ww
inacBe)p taSbleegsu eidsatamse gnrtaet,u iptaosn ea fidrme amcaionnifeiess»t.o que el auto de la Sala de lo Contencioso-
Adedlmiminitiós teral toivboj edtoe l dTerli bruencaulr sSou, pqeureio rc idrceu nJuscsrtiicbiiaó  Vaa llae npcoiasnibole d veu 7ln edrea csieópnt ideeml bprrein dceip i2o0 1d6e 
igualdad ante la ley, descartando el resto de las denuncias formuladas (libertad religiosa
y derecho a la educación). Además, la posterior sentencia de 8 de noviembre de 2017 
rechazó, no sólo las cuestiones de legalidad ordinaria suscitadas, sino también la del 
principio de igualdad «porque la orden impugnada ‘no vulnera el derecho a la igualdad 
de la demandante que no se ve afectada en modo alguno por la misma, reguladora de 
los derechos de los alumnos’» (en cursiva, en el texto). También alega que el Tribunal 
Supremo se ha pronunciado en repetidas ocasiones sobre este tema «con idéntico 
planteamiento»  de  inadmisión  de  los  recursos  de  casación  formalizados  por  la 
demandante. Por todo ello, concluye en este extremo con la afirmación de que lo único 
que hace la parte es discrepar de la tesis de los órganos judiciales sobre la reclamación 
formulada.
C)  A continuación, se pronuncia sobre la denunciada vulneración del derecho a la 
tutela  judicial  efectiva  proponiendo  su  desestimación.  Agrega  que,  respecto  de  la 
providencia de inadmisión del recurso de casación, el Tribunal Supremo ha emitido este 
pronunciamiento «que se deriva de la aplicación razonada de una causa legal que prevé 
esta consecuencia», por lo que entiende que no es, ni arbitraria, ni manifiestamente 
irrazonable, ni incursa en error patente, como tampoco el resultado de una interpretación 
rigorista, formalista o desproporcionada, «siendo además una decisión que afecta a 
cuestiones  de  estricta  legalidad  ordinaria».  En  apoyo  de  esta  pretensión  cita 
textualmente la STC 112/2019, de 3 de diciembre, FJ 4 a), así como el pasaje de la 
providencia de 29 de octubre de 2019 del Tribunal Supremo, que inadmitió el incidente 
de nulidad de actuaciones, relativo a que no se vulneró el derecho a la tutela judicial 
efectiva de la recurrente.
D)  En el siguiente apartado, la letrada de la Generalitat impugna la queja por 
alegada vulneración del principio de igualdad ante la ley apoyándose en la sentencia del 
Tribunal  Superior  de  Justicia  de  la  Comunidad  Valenciana,  que  apreció  la  falta  de 
legitimación de la universidad recurrente por no ser la titular del derecho a obtener las 
becas, que corresponden a los alumnos que las soliciten.
Además,  a  su  entender,  existen  razones  objetivas  que  justificarían  el  trato 
diferenciado que la orden dispensa a los alumnos solicitantes de las becas, según 
provengan de universidades públicas o privadas:
a)  Que las becas ofertadas por la Comunidad Valenciana serían complementarias 
de las que integran el sistema general de becas del Estado previsto en la normativa 
básica estatal, «situándonos ante una actuación de fomento propia del Consell, prevista 
y regulada en su normativa, concretamente en el Decreto 40/2002 del Consell». Se trata 
de una actuación que no se sustenta en lo dispuesto por los RRDD 1721/2007, 595/2015 
y 293/2016. Tales normas estatales y el sistema de becas que aquí se regula «son 
exigencia  del  artículo  45  de  la  Ley  Orgánica  6/2001,  de  21  de  diciembre,  de 
universidades […] en la redacción dada por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril».
b)  Que los alumnos y sus familias, en cada caso, «son los que optan por acudir a 
las universidades privadas» y estos lo hacen, bien porque «pudiendo acceder a la 
pública, optan libremente por otro modelo; bien porque no han alcanzado la nota de corte 
necesaria;  bien  por  otros  motivos  personales;  y,  en  todo  caso,  porque  se  está  en 
disposición de costear los gastos que ello supone». A juicio de esta parte, «existen, 
pues, razones objetivas que justifican que, al alumno que ha superado la nota de corte 
establecida y ha accedido a la universidad pública, se le pueda dar un trato diferenciado, 
respecto a aquel que no ha alcanzado esta nota». Según refiere, los principios de 
igualdad, mérito y capacidad justificarían este trato diferenciado.
Además, la universidad pública «es la única que garantiza el acceso a todo tipo de  e.
alumnado, independientemente de sus condiciones económicas» y alude, al respecto, al  w.b
contenido del art. 45.4 LOU, en relación con el art. 81 LOU, para señalar que son las  21ww
icmopmaurntididoasd epso ra ulatósn oumniavse rslaidsa dqeuse  pfijúabnl iclaoss,  pfrreecnitoes  ap úlbalsic opsr ivdaed alos,s  ceusytuodsi ocso sotfeicsi alloess 
eessttaabdloe cdeenl  mliberrecmadeon.t eT aels tcairsc uúnltsimtaansc,i ad edpeetenrdmieinnad oq duee , seuns  lnaesc uensiidveardseidsa fdineasn pcireivraads ays ,d eall 
ser los precios libres, las becas estén desvinculadas del objeto y finalidad fijados en el 
citado art. 45.4 LOU.
c)  Que el alumnado de la universidad recurrente tiene a su disposición un sistema 
de «becas complementarias», que se suman al sistema básico de becas del Estado. 
Pues, en relación con las primeras, la propia Universidad San Vicente Mártir pone a 
disposición de su alumnado distintas becas y ayudas que, en el año 2016 y, según la 
propia web de esta universidad, estaban dotadas con un total de 5,4 millones de euros, 
que «complementan las becas del Estado» y que no están a disposición de los alumnos 
de las universidades públicas.
d)  Que, en la medida en que las tasas de acceso a la universidad privada son 
mucho mayores que las de las universidades públicas, es «evidente» que «quien opta 
por acudir a la universidad privada, sea por el motivo que sea, es porque dispone de 
recursos económicos para ello». En el parecer de la letrada de la Generalitat el importe 
de las tasas puede ser determinante para la selección de sus estudios para un alumno 
de la universidad pública, mientras que para un alumno de la privada dicho importe no 
condiciona su opción a realizar unos determinados estudios, por lo que la eventual ayuda 
económica para su abono tampoco sería determinante para ello.
E)  Respecto de la queja por vulneración del derecho a la educación (art. 27 CE), la 
letrada de la Generalitat rechaza que el derecho a obtener una beca sea un elemento 
nuclear de aquel derecho fundamental y cita, al respecto, diferentes sentencias de este 
tribunal en apoyo de su tesis (SSTC 188/2001, de 20 de septiembre, y 95/2016, de 12 de 
mayo). El derecho a la beca tiene, pues, una configuración legal «cuya materialización, 
además, requiere la aprobación de normas reglamentarias». Menciona, también, las 
SSTC  86/1985,  de  10  de  julio;  214/1994,  de  14  de  julio,  y  reitera  la  cita  de  la 
STC 188/2001.
Insiste en que forma parte esencial del sistema educativo, «dirigido a dotar de la 
máxima efectividad» al derecho a la educación, pero no forma parte del contenido 
esencial de este derecho fundamental (menciona, expresamente, diferentes pasajes de 
las SSTC 212/2005, de 21 de julio; 25/2015, de 19 de febrero, y la antes citada 95/2016).
F)  Por último, en relación con la denunciada vulneración del derecho a la libertad 
religiosa (art. 16 CE), la letrada de la Generalitat señala que la orden prevé becas para el 
alumnado matriculado en universidades públicas valencianas y, también, para los de las 
universidades privadas cuando la concreta convocatoria lo contemple y ello sin hacer 
expresa referencia a la universidad recurrente, ni a su alumnado, ni a su ideario católico. 
Con apoyo en el auto de 7 de septiembre de 2016, que excluyó del conocimiento del 
recurso contencioso-administrativo la queja por infracción de este derecho fundamental, 
defiende la Generalitat que, ni siquiera a nivel indiciario, puede estimarse comprometido 
este  derecho  porque,  en  ningún  momento,  el  carácter  de  universidad  católica  ha 
guardado relación alguna con la decisión adoptada por la administración. Las becas a las 
que se refiere el recurso «de ningún modo inciden o afectan a la libertad ideológica y 
religiosa», por lo que tampoco cabe apreciar lesión de este derecho fundamental.
8.  El día 23 de diciembre de 2019, la universidad demandante de amparo presentó 
sus alegaciones en el registro de este tribunal, limitándose a reiterar sus pretensiones 
desarrolladas en el escrito de demanda.
9.  Posteriormente,  en  fecha  27  de  diciembre  de  2019,  tuvieron  entrada  en  el 
registro de este tribunal las alegaciones del Ministerio Fiscal, en las que solicitó la 
estimación del recurso de amparo por entender que los arts. 1.1 y 2 de la Orden 23/2016  e
han vulnerado el derecho fundamental de la demandante a la igualdad ante la ley y el  bo
restablecimiento en su derecho, extendiendo la declaración de nulidad a las resoluciones  21ww
jduidspicoiasliecsió nig gueanlmereanl taep riombpaudgan paodra lsa,  Gqeunee rcaolintafitr mvaaleronnc ialan a.adecuación  a  derecho  de  la
Los argumentos del Ministerio Fiscal quedan resumidos en los siguientes apartados:
A)  Primeramente, el fiscal, hace una detallada exposición de los antecedentes del 
recurso. Comienza su argumentación jurídica con la delimitación del objeto del mismo, 
señalando que son objeto de impugnación los arts. 1.1 y 2 de la Orden 23/2016, la 
sentencia de 8 de noviembre de 2017, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo 
Contencioso-Administrativo  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de  la  Comunidad 
Valenciana, así como las providencias de 7 de junio y de 28 de octubre de 2018, de la 
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
Igualmente, expone resumidamente las quejas formuladas en la demanda, que se 
refieren a las eventuales vulneraciones de los derechos a la igualdad ante la ley, a la 
libertad de enseñanza, a la libertad religiosa y, por último, a la tutela judicial efectiva y a 
un  proceso  con  todas  las  garantías,  que  refiere  exclusivamente  a  las  resoluciones 
dictadas por el Tribunal Supremo.
B)  A continuación, realiza una serie de consideraciones previas al análisis de las 
cuestiones de fondo suscitadas por la demanda, señalando, al respecto, que, en lo que 
respecta  a  las  vulneraciones  que  la  actora  ha  imputado  a  los  arts.  1.1  y  2  de  la 
Orden 23/2016, todas ellas se refieren a una misma lesión, la de la desigualdad de trato 
entre las universidades públicas y las privadas, si bien señala que la denuncia del art. 14 
CE se expresa «de dos maneras distintas»: (i) como mera desigualdad «sobre la base 
de que la legislación básica del Estado no ampara una diferencia de trato entre unas y 
otras universidades», y (ii) «con un discurso de discriminación por razones religiosas, al 
amparo de los arts. 16.1 y 27.1 CE, sobre la base de que la universidad recurrente ha 
sido discriminada, aún más que por su carácter de universidad privada, por su naturaleza 
de universidad privada de ideario católico».
Por  su  parte,  respecto  de  las  resoluciones  judiciales  dictadas  por  el  Tribunal 
Supremo (providencias de 7 de junio y de 28 de octubre de 2018), destaca que se invoca 
por la demandante la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva, en la medida 
en que aquellas le habrían privado de una sentencia sobre el fondo, dictada en el trámite 
de casación, impidiéndole, además, el acceso efectivo a la doble instancia.
Como segunda consideración previa, aborda el fiscal el orden de prelación de las 
quejas  formuladas  en  la  demanda,  que  identifica  como  recurso  mixto,  por  alegar 
vulneraciones imputables a una actuación administrativa y a resoluciones judiciales. Por 
ello,  con  apoyo  en  los  argumentos  de  que  debe  comenzarse  por  aquella  de  las 
pretensiones que pueda alcanzar la mayor retroacción, a fin de asegurar la más amplia 
tutela de los derechos fundamentales de la recurrente, que, en el caso de autos, es la 
que, además, supone la apreciación de la especial trascendencia constitucional de este 
recurso,  termina  sosteniendo  que  comenzará  dicho  estudio  por  el  análisis  de  la 
expresada infracción del art. 14 CE, para luego continuar con el resto de las invocadas 
por la parte, si hubiere sido desestimada aquella.
Como tercera consideración previa, el fiscal aborda el análisis de la legitimación ad 
causam de la Universidad San Vicente Mártir y llega a la conclusión de que, aunque el 
recurso de amparo está dirigido fundamentalmente a la defensa de un interés propio y no 
de un derecho ajeno, «eso no implica que carezca de legitimación quien posee un 
interés legítimo [art. 162.1 b) CE], concepto este último que no puede ser confundido con 
la posesión de la titularidad del derecho». En consecuencia, entiende que la demandante 
tiene un interés legítimo propio, conectado con los derechos fundamentales que invoca, 
pues además de la imposibilidad de que los alumnos de las universidades privadas 
puedan acceder al sistema de las becas y el perjuicio que tal actuación administrativa les 
suponga,  «puede  constituir  un  elemento  disuasorio  para  la  matriculación  de  s
determinados estudiantes, con el consiguiente perjuicio en el ámbito económico y la  oe.
correlativa incertidumbre sobre su supervivencia futura, a cuya afectación habría que  w.
sumar, por no ser en absoluto desdeñable, la correlativa limitación de su libertad de  21ww
pernivsaedñaa npzuad»i.e rAad aecmtuáasr,  paogrr esguas  eall ufmisncaols ,q au et e«nnoor  dees  qduees céasrttoasb,l em áqsu ea lulán ad eu sneivre mrseidraods 
r(eacrtesp. t1o5re.2s  yd 1e6 la.3 e LdOuUca).ción que se imparte, se integran en los organismos universitarios»  BOE-A-cable e
Finalmente, como cuarta cuestión previa, el fiscal aborda la problemática de si una 
disposición reglamentaria como la Orden 23/2016 es susceptible de recurso de amparo, 
pues  el  control  de  legalidad  de  aquella  corresponde  a  la  jurisdicción  contencioso-
administrativa (art. 106 CE) y que el Tribunal Constitucional «carece de atribuciones para 
valorar en abstracto el ajuste constitucional de los reglamentos (art. 161 CE)». Sin 
embargo, con apoyo en el art. 43 LOTC, entiende que tal afirmación «no ha de impedir 
que  se  entienda  que  […]  los  reglamentos  son  disposiciones  emanadas  del  poder 
público» y, por tanto, susceptibles de impugnación en amparo si se considera que el 
origen de la vulneración de los derechos fundamentales se localiza en aquellas. Por ello, 
con cita de las SSTC 57/2004, de 19 de abril, FJ 2; 192/1991, de 14 de octubre, FJ 2; 
189/1987, de 24 de noviembre, FJ 3, y 141/1985, de 22 de octubre, FJ 2, llega a la 
conclusión de que sí es posible la impugnación en el caso de autos de la Orden 23/2016.
C)  Comienza el análisis de la queja sobre el art. 14 CE, haciendo una exposición de 
la doctrina de este tribunal sobre el derecho a la igualdad ante la ley, de una parte, y el 
principio de no discriminación, por otra, haciendo expresa como detallada cita para 
ambos de la STC 91/2019, de 3 de abril, FJ 4.
En relación con el caso de autos el fiscal aborda el análisis de la queja desde tres 
aspectos:
a)  El  régimen  jurídico  establecido:  La  cuestión,  según  el  fiscal,  estriba  en 
determinar  si  el  régimen  jurídico  de  funcionamiento  es  o  no  el  mismo  para  las 
universidades públicas y las privadas. Entiende, al respecto, que «el servicio público de 
la educación superior» es prestado en igualdad de condiciones y de exigencias por parte 
de los dos tipos de universidades. Con apoyo en la STC 176/2015, de 22 de julio, FJ 2, 
señala  que  las  universidades  privadas,  una  vez  cumplidos  los  requisitos  previos 
(RD 420/2015, de 29 de mayo), después de haber sido reconocidas por ley (ley de 
creación si se trata de una universidad pública y ley de reconocimiento, si se trata de una 
privada)  y  aprobados  sus  títulos  como  oficiales,  «pasan  a  formar  parte  de  las 
instituciones prestadoras del servicio público de la educación superior». Además, una 
vez en funcionamiento, tanto las universidades públicas como las privadas, «han de 
someter las titulaciones que quieran impartir al mismo procedimiento de aprobación» y el 
acceso a las mismas como alumnos, solo es posible con el cumplimiento de los mismos 
requisitos académicos, superación del bachillerato más las pruebas de acceso.
En el caso concreto de la Comunidad Valenciana, el fiscal destaca que el art. 2.1 de 
la Ley 4/2007, de 9 de febrero, de coordinación del sistema universitario valenciano, 
proclama la igualdad entre todas las universidades valencianas, entre las que incluye la 
universidad recurrente.
b)  A continuación, hace una exposición más detenida del segundo de los ejes de su 
razonamiento,  que  tiene  que  ver  con  la  relevancia  constitucional  de  las  becas 
universitarias  y  la  conexión  del  derecho  de  acceso  a  las  mismas  con  el  derecho 
fundamental a la educación (art. 27 CE). A tal efecto, señala que, aunque no exista en el 
art. 27 CE una referencia expresa a un sistema de prestaciones públicas de apoyo al 
derecho de todos los ciudadanos a la educación, este tribunal «ha señalado que este 
precepto incorpora, junto a su contenido primario de derecho a la libertad, una dimensión 
prestacional, en cuya virtud los poderes públicos habrán de procurar la efectividad de tal 
derecho». Con cita de la STC 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 5, destaca que «las 
becas y ayudas a la enseñanza postobligatoria son un elemento esencial del derecho a 
la educación que se sustenta en un doble principio: han de compensar las condiciones 
socioeconómicas desfavorables de sus beneficiarios y deben otorgarse en función de la  e.
capacidad y rendimiento escolar (art. 63.1 de la Ley Orgánica de ordenación general del  w.b
sistema educativo), por lo que el derecho a las becas o ayudas, como resultado de la  21ww
oobrdliegnaac ióan  adsee glousr apro sdue reefse cptúivbidlicaods» .d eY , geanra snetigzuanr deol  dteérremcihnoo , dqeu teo d«oloss a p load eedreusc apcúióbnli,c oses 
mdeebneons  ersetcaubrlseocse re ucno npóromgicraoms ae ld ea cacyeusdoa sa  alal  eesdtuudcaioc iqóune,  pguadraienntidcoe  ain clolusi rc iduednatdroa ndoes  ceosne 
programa de ayudas ‘prestaciones económicas en forma de becas’».
c)  Seguidamente, el fiscal hace una detenida exposición de las normativas estatal y 
autonómica de desarrollo de los apartados primero y quinto del art. 27 CE (derecho de 
todos a la educación y deber de los poderes públicos de garantizar este derecho a todas 
las personas), de tal manera que, íntimamente conectado al reconocimiento del derecho 
a la educación, hay una dimensión prestacional, «en cuya virtud los poderes públicos 
habrán de procurar la efectividad del derecho». Cita, al respecto, el art. 149.1.30 CE, en 
cuanto regla competencial sobre la que «se basa la competencia exclusiva (del Estado) 
en esta materia».
A continuación, con mención de la STC 188/2001, desarrolla una exposición de toda 
la legislación básica estatal en materia de becas y ayudas al estudio, con citas del 
art. 45.1 LOU (Ley Orgánica 6/2001) y 83.3 de la Ley Orgánica de educación (Ley 
Orgánica 2/2006), para, a continuación, hacer mención a la normativa reglamentaria 
estatal que resulta aplicable en materia de becas, que es la del Real Decreto 1721/2007, 
de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de becas y ayudas al estudio 
personalizadas.
En un apartado posterior, el fiscal hace mención a la normativa autonómica en 
materia de ayudas al estudio, de la que hace un documentado como extenso estudio 
histórico que se inicia con la cita del art. 35 de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, 
reguladora  del  Estatuto  de  Autonomía  de  la  Comunidad  Valenciana,  pasa  por  el 
Decreto 53-2004, de 16 de abril, que reconoció a la universidad ahora recurrente, el 
precedente  Decreto  40/2002,  de  5  de  marzo,  modificado  por  los  posteriores 
Decretos 88/2006, de 16 de junio, y 180/2016, de 2 de diciembre, de medidas de apoyo 
a los estudiantes universitarios valencianos, que no establecía distinción alguna en 
función de la titularidad pública o privada de las universidades, hasta finalizar con la cita 
del art. 2.1 de la Ley 4/2007, de 9 de febrero, de coordinación del sistema universitario 
valenciano,  que,  asimismo,  tampoco  establece  distingos  entre  las  universidades  de 
titularidad pública y las privadas.
Señala el fiscal que, frente a toda la normativa anterior, la Orden 23/2016 es la que 
ha establecido «un criterio adverso a la equiparación de las universidades públicas y 
privadas», junto a otras órdenes, que, en la misma materia de ayudas o becas al estudio 
pero referidas a distintos aspectos, han seguido semejante planteamiento. Después, 
desarrolla una amplia argumentación en relación con la distribución competencial en 
materia de prestaciones económicas al estudio entre la normativa básica estatal y la 
autonómica para concluir que la primera «ha dejado un escaso margen de desarrollo» a 
la segunda, «pero esta ordenación básica tan detallada se justifica por la finalidad que 
estas  normas  persiguen:  que  la  regulación  del  sistema  de  becas  se  realice  sin 
menoscabo de la garantía de la igualdad en la obtención de las ayudas en todo el 
territorio nacional». Por todo ello, finaliza señalando que «es posible descartar que la 
normativa básica estatal, constituida tanto por las leyes orgánicas como por los reales 
decretos citados, constituya una garantía mínima que puede ser ampliada o completada 
por las comunidades autónomas con cargo a sus propios fondos».
De  lo  expuesto,  el  fiscal  deduce  que,  conforme  a  la  doctrina  de  este  tribunal 
(STC 188/2001) «las becas y ayudas en la enseñanza postobligatoria son ‘un elemento 
esencial del derecho a la educación que se sustenta en un doble principio: han de 
compensar las condiciones socioeconómicas desfavorables de sus beneficiarios y deben 
otorgarse  en  función  de  la  capacidad  y  rendimiento  escolar  (art.  63.1  LOGSE)»’. 
Además, señala que las universidades públicas y privadas «son, a efectos jurídicos, 
iguales en lo sustancial, con lo que, con carácter particular, la universidad privada aquí  e.
recurrente  es,  a  esos  efectos  jurídicos,  igual  a  las  universidades  públicas  de  la  w.b
Comunidad Valenciana, que son aquellas con las que ha de ser comparada». De igual  21ww
rmeogduola,c ieóln  fidscea lla es nntioernmdaes,  tbaámsbiciéans , dqeul ea rlta.  2c7o mCpEe,t eennctirae  elaxsc lucsuiavlae sd seel  Eesntcaudeon tpraanra  lalas 
uanyuivdearssi deand esfo prmúbal icdaes  yb epcriavsa,d ahsa,  dees ttaalb lmecaindeor aq quuee ,n poo re txeinstear  eusntaa  ndoirfemraetnivcaia  báesnitcrae 
carácter vinculante para la Comunidad Autónoma valenciana, debe ser respetada.
Según refiere, la Orden 23/2016 «viene a considerar a las universidades privadas 
como  secundarias  respecto  de  las  universidades  de  titularidad  pública»,  porque  el 
acceso a las becas establecido en aquella únicamente se concede a los solicitantes que 
hayan cursado sus estudios en universidades públicas de la comunidad autónoma, pero 
no a los que procedan de las privadas. Entiende, por ello, que hay un trato desigual de 
unas frente a otras, sin que exista una justificación razonable, además de oponerse a la 
normativa básica del Estado, que no establece tal tipo de distinción.
En relación con la universidad recurrente destaca, además, que la Orden 23/2016 ha 
«desconocido  por  completo  la  existencia  de  un  tratado  internacional»  suscrito  por 
España con la Santa Sede, en referencia a los Acuerdos jurídicos entre la Iglesia católica 
y el Estado español de 3 de enero de 1979. Señala, con apoyo en el art. 10.3 de dichos 
Acuerdos, que «se trata de una norma integrada en el ordenamiento jurídico nacional 
(SSTC 66/1982, de 12 de noviembre, FJ 5, y 187/1991, de 3 de octubre, FJ 1), cuyo 
alcance se circunscribe a las universidades de la Iglesia, y limita las legítimas facultades 
de diseño de la política universitaria en cuanto al reparto de fondos públicos de ayudas 
para estudiantes».
Por todo ello, concluye sus alegaciones propugnando la estimación del recurso de 
amparo por entender vulnerado el derecho a la igualdad ante la ley de la recurrente 
recurrente. Señala, también, que la anulación de los preceptos de la Orden 23/2016, 
debe extenderse también a las resoluciones judiciales que han sido impugnadas, sin que 
sea preciso el análisis de las demás lesiones de derechos fundamentales denunciadas.
10.  Por providencia de 21 de enero de 2021, se señaló para deliberación y votación 
de la presente sentencia el día 25 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Pretensiones de las partes.
El presente recurso de amparo se dirige, de una parte, contra una disposición 
general administrativa, y, de otro lado, impugna también diversas resoluciones judiciales, 
alegando la vulneración autónoma de derechos fundamentales por parte de algunas de 
estas últimas.
En efecto, primeramente, la demanda denuncia las infracciones, del principio de 
igualdad ante la ley, del derecho a la libertad de enseñanza y educación y de la libertad 
religiosa, que refiere a la Orden 23/2016, de 10 de junio, de la Consellería de Educación, 
Investigación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana, por la que se establecen 
las bases reguladoras para la concesión de las becas para la promoción de la excelencia 
académica destinadas a quienes hayan concluido estudios de educación universitaria en 
las universidades públicas de la Comunitat Valenciana y estudios superiores en centros 
de  titularidad  pública  adscritos  al  Instituto  Superior  de  Enseñanzas  Artísticas  de  la 
Comunitat Valenciana (ISEACV).
Asimismo, invoca la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva respecto de la 
sentencia núm. 1016/2017, de 8 de noviembre, de la Sección Quinta de la Sala de lo 
Contencioso-Administrativo  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de  la  Comunidad 
Valenciana, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ahora 
demandante de amparo contra la anterior orden, por entender que esta carece de 
legitimatio ad causam para pretender la anulación de aquella disposición.
Por último, también dirige su queja, por eventual vulneración del derecho a la tutela  es
judicial efectiva, que imputa directamente a las providencias de 7 de junio y de 29 de  bo
octubre de 2018, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del  21ww
Tceaxristbraauconiraódln in Spaurreipopr edamera ond,uo l iqdpuaoedr ,  dlaer e dasecpmteucaatncivdioaanmnetesen,  tcpeor,o nmthraaon vl iad ionp acrdeomcnetirtdaide eons tetaa   súetlrtnáimtmeanit cerie,a s, oeyllu  cereiló cinnu.crsidoe ndtee   OE-A-2021-28able en https://
En  el  suplico  de  su  demanda,  la  actora  solicita  la  estimación  del  recurso  por 
vulneración de los derechos fundamentales invocados y la nulidad de la disposición 
general y de las resoluciones judiciales impugnadas.
El Ministerio Fiscal solicita, también, la estimación del recurso y la anulación de los 
arts. 1.1 y 2 de la Orden 23/2016 y de las resoluciones judiciales impugnadas, si bien 
limita sus alegaciones a la apreciación de la denunciada vulneración del principio de 
igualdad ante la ley, sin que, a su criterio, merezca extender su argumentación al resto 
de vulneraciones de derechos fundamentales alegados.
Por último, la representación de la Generalitat Valenciana solicita, por el contrario, la 
desestimación del recurso.
2.  Delimitación del objeto del recurso.
A)  Como ya hemos anticipado en el fundamento jurídico anterior, la demanda 
impugna, tanto actuaciones administrativas como resoluciones judiciales, por lo que, 
como bien dice el Ministerio Fiscal, tiene el carácter de recurso «mixto». En tales 
situaciones, la doctrina de este tribunal (por todas, la STC 56/2019, de 6 de mayo, a 
cuyo fundamento jurídico 2 nos remitimos) ha declarado que el enjuiciamiento de este 
tipo de recursos debe atender, primeramente, al análisis de las quejas que conlleven la 
más amplia tutela de los derechos del recurrente y que supongan la mayor retroacción 
de las actuaciones, a lo que, además se une, en el caso presente, la lesión que ha 
reconocido especial trascendencia constitucional a este recurso de amparo, como es, en 
el caso de autos, la denunciada vulneración del principio de igualdad ante la ley que, 
según  alega  la  universidad  recurrente,  es  originaria  y  directamente  imputable  a  la 
Orden 23/2016 de la Generalitat Valenciana. Según se explica en la demanda, sería esta 
disposición general la que ha excluido a la entidad recurrente, en cuanto universidad de 
titularidad privada que es, de la convocatoria de becas y ayudas al estudio universitario 
de  postgrado  que  habría  establecido  la  Generalitat  valenciana,  sin  que  haya  sido 
aportada ninguna justificación razonable.
En consecuencia, comenzaremos el enjuiciamiento de las pretensiones de amparo 
de la demanda por la de la invocada infracción del derecho a la igualdad ante la ley, que 
la  actora  imputa,  primera  y  directamente,  a  la  Orden  23/2016  de  la  Generalitat 
Valenciana en su conjunto.
B)  A lo anterior, debemos añadir que la pretensión principal de la demandante de 
amparo,  relativa  a  la  denunciada  vulneración  del  principio  de  igualdad  ante  la  ley, 
presenta  singularidades  propias  que  es  preciso  poner  de  manifiesto  para  delimitar 
correctamente  el  objeto  de  este  recurso,  toda  vez  que,  a  diferencia  de  otras 
disposiciones generales de la Generalitat valenciana sobre convocatorias de becas y 
ayudas al estudio, coetáneas a la ahora impugnada, la Orden 23/2016 [derogada por la 
posterior Orden 24/2017, de 21 de junio («Diario Oficial de la Generalitat Valenciana» 
núm. 8069, del 23 de junio)] presenta las siguientes características propias: (i) se dirige a 
un determinado sector del alumnado universitario, concretamente a los estudiantes de 
postgrado que hayan finalizado, «con excelencia académica», sus estudios superiores o 
de enseñanzas artísticas en universidades públicas o en centros de titularidad pública 
adscritos al Instituto Superior de Enseñanzas Artísticas de la Comunidad Valenciana y 
deseen cursar estudios de formación o másteres afines a los estudios ya realizados; y (ii) 
que la eventual desigualdad de tratamiento, causada por la titularidad pública o privada 
del centro universitario, habría que localizarla, no en la institución universitaria en la que 
el  solicitante  de  la  beca  fuera  a  realizar  dichos  estudios  de  postgrado,  sino  en  la  e
universidad o centro universitario de procedencia, en donde cursó los anteriores que  bo
sean afines a los que desee realizar. 21ww
respEesc tdiveacmir,e nseteg,ú dne lpimreistacnri bloesn  álomsb aitortss .o 1b,j e2ti vyo 4 y  dseu blaje tOivrod edne  2la3 /c2o0n1v6o, cqautoer isao dne l oasy uqduaes, 
aplú belsictuad ioo  pqruivea dreag udlea  leas tian sdtiitsupcoiósnic ióunn,i veelr spitoasriibal en ofa ctotomr adriísac rcimominoa torerifoe rdeen cliaa  teitul lcaerindtarod 
universitario  de  destino,  en  el  que  fuera  a  realizar  sus  estudios  de  postgrado  el
solicitante, sino en la universidad de procedencia, esto es en la que hubiera finalizado 
sus estudios universitarios afines a los de postgrado que ahora pretenda realizar el 
solicitante de la beca.
Por tanto, para enjuiciar la queja que denuncia la Universidad San Vicente Mártir, 
debe tenerse en cuenta que, a la hora de otorgar las ayudas al estudio, esta orden no 
distingue entre universidades públicas o privadas en que vayan a realizarse los estudios 
de postgrado, pues este no es el presupuesto indispensable para su concesión al 
solicitante, sino que lo que se tiene en cuenta es si el postulante de la beca proviene de 
un centro universitario público o privado de la Comunidad Valenciana. El art. 3.1 de la 
Orden 23/2016 dispone, al respecto, que «[l]a beca consistirá en la exención del pago de 
matrícula en un curso de formación o máster, afín a los estudios realizados por el 
alumnado, impartido en instituciones públicas o privadas, nacionales o internacionales».
En consecuencia, deben ser rechazados ab initio todos aquellos argumentos que se 
sustenten  en  el  denunciado  tratamiento  discriminatorio  que  pudiera  padecer  la 
Universidad San Vicente Mártir por haber quedado excluida de la relación de centros 
universitarios que fueran a impartir formación superior complementaria o másteres a 
futuros alumnos, solicitantes de becas y ayudas económicas, que desearan matricularse 
en sus programas formativos, pues en tales casos, si la institución universitaria de 
procedencia era de titularidad pública, la Orden 23/2016 no impediría que aquéllos 
pudieran matricularse en programas de postgrado de la universidad demandante.
C)  Finalmente, para completar esta delimitación del objeto del recurso, deben:
a)  En primer lugar, quedan incluidos aquellos preceptos de la Orden 23/2016 que 
hagan referencia a la titularidad pública de las universidades valencianas. Por tanto, la 
demanda alcanza a todos los que incluyan tal titularidad «pública» en sus contenidos. 
Tales son los casos del art. 6, que regula el «sistema de valoración» académica de los 
solicitantes de las becas, y del art. 7, que se refiere a la «Comisión técnica» que cada 
universidad debe constituir para comprobar la excelencia académica y la afinidad de los 
estudios de postgrado que los solicitantes de la beca se propongan realizar.
b)  Y, en segundo término, deben, en cambio, quedar excluidos, por falta de carga 
argumental  específica  de  impugnación  en  la  demanda,  los  preceptos  de  la 
Orden 23/2016 que regulen las convocatorias de becas que se refieran a solicitantes que 
hayan finalizado sus estudios de enseñanzas artísticas superiores en los centros de 
titularidad  pública  adscritos  al  Instituto  Superior  de  Enseñanzas  Artísticas  de  la 
Comunitat  Valenciana,  dado  que  este  tipo  de  enseñanzas  superiores  posee  una 
normativa  propia  (las  enseñanzas  artísticas  superiores  tienen  su  régimen  jurídico 
específico, previsto en la Ley 8/2007, de 2 de marzo de la Comunidad Valenciana y en 
las normas reglamentarias de desarrollo), a las que no se ha referido la demanda para 
justificar una eventual discriminación de trato.
3.  Doctrina establecida por la STC 191/2020, de 17 de diciembre.
A)  Recientemente, el Pleno de este tribunal ha dictado la STC 191/2020, de 17 de 
diciembre, que ha resuelto el recurso de amparo núm. 5099-2018, promovido por la 
Universidad  Católica  de  Valencia  San  Vicente  Mártir,  contra  otra  orden  (la 
Orden 21/2016, de 10 de junio), de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y 
Deporte, de la Comunidad Autónoma Valenciana por la que, al igual que en el presente 
supuesto, se establecían las bases reguladoras para la concesión de las becas para la 
realización de estudios universitarios en las universidades de la Comunitat Valenciana.  s
Igualmente,  aquel  recurso  de  amparo  iba,  como  el  presente,  dirigido  contra  una  oe.
sentencia (en aquel caso, la sentencia de 31 de mayo de 2017), dictada por la Sección  w.
CaQsouím incutaon middeoa  dlac  VoSnaatlerlaan  cddieao nlsoa  ,Cp eroonnv tuiednne cnpiocroisacose- Addidmem ieilnani tsoSt rdaaetlaiv  podr odete ellc oTc riióCbnuo nndateel  ndSceuiropesecorhi-ooArsd d mfeui nnJdiusastrmtaicetiiavno tda eled lsea,l    2021-2821n https://ww
Tribunal Supremo, que, respectivamente, habían inadmitido a trámite el recurso de
casación y el incidente de nulidad de actuaciones opuesto por la ahora demandante 
contra esta última.
En el anterior recurso de amparo al igual que en el presente, la misma demandante 
invocaba la vulneración de sus derechos fundamentales, a la igualdad ante la ley, a la 
libertad religiosa y a la educación (arts. 14, 16 y 27 CE), que imputaba a la orden de la 
consellería de referencia, así como a las resoluciones judiciales sucesivas, que no 
habrían  subsanado  estas  vulneraciones,  incurriendo,  además,  en  la  infracción  del 
derecho de la universidad recurrente a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE).
En consecuencia y para la resolución de este recurso de amparo, será de aplicación 
lo declarado y dispuesto en la anterior sentencia del Pleno de este tribunal.
B)  A semejanza del precedente citado, se suscitan una serie de cuestiones previas 
que la STC 191/2020, de 17 de diciembre, ha resuelto:
a)  En primer lugar, por lo que atañe a la legitimación ad causam, aceptada por el 
Ministerio Fiscal pero objetada por la letrada de la comunidad autónoma, debemos ahora 
reconocerla a la recurrente, como así lo ha hecho este tribunal en la STC 191/2020.
El tribunal ha declarado:
«Es cierto que el objeto de la orden es el de establecer las bases por las que han de 
regirse las convocatorias de becas para la realización de estudios universitarios en las 
universidades que integran el sistema universitario valenciano, y que los destinatarios de 
las becas son los alumnos, no las universidades. Pero ello no nos puede llevar a la 
conclusión de que, como afirma el letrado de la Generalitat, la universidad no es titular 
de los derechos alegados. Si bien los destinatarios de las becas son los alumnos, se 
produce la exclusión, en la orden, tanto de los estudiantes como de los estudios de las 
universidades privadas, y no son sino estudiantes y estudios los que conforman dicha 
universidad.  La  desigualdad,  justificada  o  no,  se  refiere  en  última  instancia  a  la 
universidad privada, creada conforme al artículo 27.6 CE. Atendiendo a la queja de la 
vulneración del artículo 14 CE ha de tenerse en cuenta que la causa de la exclusión del 
sistema de becas radica en este caso concreto en que estudios y estudiantes lo sea 
exclusivamente, de la universidad privada.
En  definitiva,  la  exclusión  de  los  estudiantes  de  las  universidades  privadas  del 
régimen de becas previsto en la orden concierne, tanto al derecho del titular de la 
universidad  a  crear  instituciones  educativas  (artículo  27.6  CE),  como  al  de  los 
estudiantes matriculados en dicha universidad (artículo 27.5 CE). Naturalmente, en este 
proceso corresponde determinar únicamente si el primero ha sido vulnerado; sin perder 
de vista que ambos están en ‘interacción’ (en un sentido similar, STC 74/2018, de 5 de 
julio, FJ 5, en un recurso de amparo en que recurre una asociación de padres las ayudas 
destinadas a un centro docente)» [fundamento jurídico 2 a)].
En el caso de autos, como bien dice el Ministerio Fiscal, la universidad demandante 
tiene un interés legítimo propio, conectado con los derechos fundamentales que invoca, 
no tanto ya por el efecto desalentador que, para los estudiantes pueda suponer la 
imposibilidad de obtener una beca para cursar estudios de postgrado en aquella, al ser 
rechazado únicamente por la razón de haber realizado los estudios precedentes en una 
universidad  privada,  sino  porque,  además,  la  propia  universidad  recurrente  queda 
excluida de una vía de financiación de sus actividades, como es la procedente de las 
ayudas económicas que reciban sus posibles alumnos para sufragar sus estudios. En el 
caso de autos, la beca eventualmente concedida permitiría cubrir el total importe de la  s
matrícula de postgrado que fuera a cursar el alumno en la universidad «San Vicente  oe.
Mártir», toda vez que la citada beca consiste «en la exención del pago de matrícula en  w.
u(anr t.cb 3u) .r1s oUd end alea   sOfeorgrdmuenandc a2ió 3nc/2 uo0e 1sm6tió)á.ns tperr,e vaiafí,n  aa  lalo sq uees, tutadmiobsi érne asliez ahdaons  rpeofer riedlo  aelul mMninoi s[t…er]io»   2021-2821n https://ww
Fiscal y la letrada de la comunidad autónoma en sus respectivas alegaciones, es la
posibilidad de que, por la vía del recurso de amparo, pueda ser impugnada directamente 
una disposición general como es la Orden 23/2016.
La STC 191/2020, de reiterada cita, ha declarado al respecto:
«En relación con la posibilidad de impugnar directamente en amparo una disposición 
de carácter general debe afirmarse, de acuerdo con lo manifestado por el Ministerio 
Fiscal, que en casos como el que ahora se analiza, este tribunal ha admitido esta 
impugnación directa. Ya en la STC 9/1986, de 21 de enero, FJ 1, a la vista de la 
impugnación en amparo de una disposición de carácter general, dijimos que ‘la índole 
simplemente impeditiva de la disposición atacada permite imputarle directamente, sin 
necesidad de acto alguno de aplicación, la lesión que se pretende haber sufrido’. Este 
criterio se ha reiterado posteriormente, por ejemplo, en la STC 121/1997, de 1 de julio, 
FJ 5, donde afirmamos que ‘aunque por medio del recurso de amparo no pueden 
ejercitarse pretensiones impugnatorias directas frente a disposiciones generales’, no es 
menos cierto que la lesión de un derecho fundamental ‘pueda tener su origen directo e 
inmediato en las normas, de manera que es posible admitir que en determinados casos 
la mera existencia de un precepto reglamentario que sea de aplicación directa pueda 
violar un derecho fundamental... lo que, en definitiva, posibilita y obliga al enjuiciamiento 
de la norma en cuestión desde la señalada perspectiva constitucional’. Criterio reiterado 
en la STC 57/2004, de 19 de abril, FJ 2» [fundamento jurídico 2 b)].
Al igual que en el precedente citado, la exclusión de los estudiantes de postgrado, 
que aspiren a la obtención de las becas a la que se refiere la Orden 23/2016, deriva 
directamente de la propia disposición general de referencia, toda vez que son los arts. 2 
a) y 4.1 a) de aquella, relativos al régimen jurídico de los beneficiarios de las mismas, los 
que disponen aquella exclusión, toda vez que, si bien en el caso de autos, la orden no 
impide el disfrute de la misma a la hora de cursar aquellos estudios en la universidad 
recurrente  como  en  cualquiera  otra,  en  los  términos  que  hemos  destacado  en  el 
fundamento jurídico 2 B) de esta sentencia, sí excluye del acceso a las mismas a los 
estudiantes que hayan cursado sus estudios anteriores en un centro universitario que no 
pertenezca a alguna de las universidades públicas o centros de titularidad pública de la 
Comunitat Valenciana.
C)  Como en la STC 191/2020, la demanda de amparo alega, entre las razones 
esgrimidas para fundamentar el recurso de amparo y para sustentar la vulneración de los 
artículos 14 y 27 CE, que la universidad creada de acuerdo con el artículo 27.6 CE lo ha 
sido en régimen de igualdad conforme a la legislación vigente y que la orden establece 
una desigualdad de trato contraria a lo dispuesto en la legislación básica.
Por ello, es de aplicación al presente recurso la doctrina establecida en la citada 
STC 191/2020, que, en síntesis, reproducimos a continuación:
a)  La vulneración alegada del art. 14 CE se refiere a una concreta regulación del 
sistema de becas y ayudas para la realización de estudios universitarios, de tal manera 
que «habremos de examinar si, como consecuencia de dicha medida normativa, se ha 
introducido una diferencia de trato entre las universidades públicas y privadas; si las 
situaciones que se traen a comparación en el presente recurso de amparo pueden 
considerarse iguales y, en caso de que así sea, debemos examinar las razones alegadas 
por la administración para justificar la diferencia de trato y determinar si impiden apreciar 
la vulneración del citado precepto constitucional (en este sentido, STC 5/2007, de 15 de 
enero, FJ 3). Además, para atender a la justificación de la diferenciación, hemos de tener  s
en cuenta su proyección en el derecho a la educación» (STC 191/2020, FJ 5). oe.
Pues bien, en relación con este aspecto, la demanda, a pesar de ir dirigida contra la  w.
tafoinrttaasn.li dc1ai,a dc2 id óaen) » lay   Od4e.r1d  ealan)s  2d 3eb/ e2ac0qa1us6e ,l lacde,e n qtupraeo, s sptogrinrna cdloiposa  lqqmuueeen  etevs,at aeybla loneb cjeaen to, s ddeeer   usounb aijme ptpoau rtgedn eae cl si«óuoncb eejsenit voloa sys    2021-2821n https://ww
convocatorias para su concesión; y, de otro lado, las «personas beneficiarias» y los
«requisitos de las personas beneficiarias» de las mismas, limitando, de modo exclusivo,
la concesión de dichas ayudas económicas al estudio a favor de los alumnos que 
procedan  de  centros  universitarios  dependientes  de  universidades  públicas  de  la 
Comunitat Valenciana.
Igualmente, como hemos anticipado, la impugnación, por discriminatoria, afecta a los 
preceptos  de  la  Orden  23/2016,  que  aludan  a  la  titularidad  «pública»  de  las 
universidades que se hace en los arts. 6.1 (sistema de valoración) y 7 (comisión técnica) 
de la Orden 23/2016.
De la aplicación de aquellos apartados se deriva, pues, que los únicos beneficiarios 
de  dicho  sistema  son  los  alumnos  que,  previamente,  hayan  cursado  sus  estudios 
universitarios afines a los de postgrado en centros universitarios de titularidad pública o 
adscritos a las universidades públicas de la Comunidad Valenciana, quedando excluidos, 
a  sensu  contrario,  los  que  hayan  cursado  tales  estudios  previos  en  universidades 
privadas.
b)  «Afirmada, [por tanto] la diferencia de trato entre las universidades públicas y 
privadas, por la exclusión de las becas reguladas en la orden de los alumnos y de las 
enseñanzas de las universidades privadas, en este caso concreto, hay un término de 
comparación válido, tal y como aduce el Ministerio Fiscal» [STC 191/2020, FJ 5 b)].
Varias son las razones que, según la repetida STC 191/2020, sirven de fundamento a 
este término de comparación válido:
(i)  «En primer lugar porque el legislador orgánico al establecer el régimen jurídico 
de  las  universidades  no  distingue  entre  universidades  públicas  y  privadas  cuando 
dispone que la universidad realiza el servicio público de la educación superior mediante 
la investigación, la docencia y el estudio y determina las funciones de la universidad al 
servicio de la sociedad (artículo 1.1 LOU). Por su parte, el artículo 2 de la Ley 4/2007, 
de 9 de febrero, de coordinación del sistema universitario valenciano, determina que éste 
está formado por las universidades de titularidad pública y las de titularidad privada, 
entre las que se encuentra la Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir 
[artículo 2.1.b) de la ley], ahora recurrente en amparo.
Al respecto, este tribunal ha afirmado que «todas las universidades sin distinción, 
también por tanto las de titularidad privada (artículo 3.2 LOU), realizan un ‘servicio 
público de educación superior’ a través de las funciones que les asigna la Ley Orgánica 
de Universidades en su artículo 1.2: la ‘creación, desarrollo, transmisión y crítica’ de la 
ciencia, la técnica y la cultura, así como la preparación para el ejercicio de actividades 
profesionales; funciones todas que han de prestar siempre ‘al servicio de la sociedad’. 
Ello explica también que la ley de reconocimiento de las universidades privadas, exigida 
por el artículo 4.1 LOU, venga precedida por la fijación por el Gobierno estatal de ‘los 
requisitos básicos necesarios para la creación y reconocimiento de las universidades 
públicas y privadas […] siendo, en todo caso, necesaria para universidades públicas y 
privadas la preceptiva autorización que, para el comienzo de sus actividades, otorgan las 
comunidades  autónomas  una  vez  comprobado  el  cumplimiento  de  los  requisitos 
normativamente establecidos (artículo 4.4 LOU)’» (entre otras, SSTC 176/2015, de 22 de 
julio, FJ 2, y 74/2019, de 22 de mayo, FJ 4).
A ello ha de añadirse, como indica el Ministerio Fiscal, que las universidades públicas 
y privadas están sujetas a los mismos requisitos para su creación o reconocimiento (Real 
Decreto  420/2015,  de  29  de  mayo,  de  creación,  reconocimiento,  autorización  y 
acreditación de universidades y centros universitarios); todas las universidades someten 
las titulaciones que tienen que impartir al mismo procedimiento de aprobación (Real 
Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las  e.
enseñanzas universitarias oficiales); y el acceso a las universidades, tanto públicas como  w.b
privadas, tiene una base común (Real Decreto 412/2014, de 6 de junio, por el que se  21ww
eusntiavebrlesictaer ilaas  nooficrmiaaletisv ad eb gársaicdao )»d e[f ulnods apmreoncetod ijmuriíednictoos 5  dbe)] .admisión a las enseñanzas
(artí(ciiu) lo L4a5  leLgOisUla) cnióon  hoar geásntiacbal,e cai dlao  hdoisrtain dcieó nc oennfitgreu ralors l aaslu bmencoass  my aatyriucdualasd aols  eesntu dlaios 
universidades públicas y privadas ni en relación con las enseñanzas que imparten las 
mismas.
Así, se dispone que el objetivo del sistema general de becas y ayudas al estudio es 
garantizar  las  condiciones  de  igualdad  en  el  ejercicio  del  derecho  a  la  educación 
(artículo 45.1 LOU); y que el desarrollo de dicho sistema corresponde a las comunidades 
autónomas (artículo 45.2 LOU). Además, en el apartado 4 del artículo 45 LOU se 
determina, sin distinción entre los estudios en las universidades públicas y privadas, que, 
con objeto de que nadie quede excluido del estudio en la universidad por razones 
económicas,  el  Gobierno  y  las  comunidades  autónomas,  así  como  las  propias 
universidades,  instrumentarán  una  política  de  becas,  ayudas  y  créditos  para  el 
alumnado» [fundamento jurídico 5 b)].
(iii)  Tampoco, en la regulación del sistema de becas establecido por la normativa de 
la Comunitat Valenciana «se establece esta distinción entre universidades públicas y 
privadas […] El preámbulo del Decreto 88/2006, de 16 de junio, por el que se modifica el 
Decreto 40/2002, de medidas de apoyo a los estudiantes universitarios en la Comunitat 
Valenciana, señala como fin del mismo adecuar la tradicional convocatoria de becas para 
la realización de estudios universitarios, permitiendo a los alumnos que cursan sus 
estudios en las universidades privadas de la Comunitat Valenciana beneficiarse de la 
cuantía equivalente al importe de la actividad docente de la tasa o precio público por 
servicios académicos universitarios, previéndose, entre las ayudas que establece el 
artículo 2, las ayudas de matrícula en universidades privadas; y, como uno de los 
requisitos de las ayudas el de «cursar estudios conducentes a la obtención de títulos 
oficiales en universidades o centros adscritos a universidades públicas, competencia de 
la Generalitat», sin diferenciar entre universidades públicas y privadas, regulación que se 
mantuvo  tras  la  última  modificación  realizada  por  el  Decreto  180/2016,  de  2  de 
diciembre» [fundamento jurídico 5 b)].
c)  En cuanto a la justificación del trato dispar, ni del tenor de la disposición objeto 
del presente recurso, ni de la exposición de motivos de la misma es posible encontrar 
una finalidad que justifique el establecimiento del tratamiento diferenciado al que se ha 
hecho referencia entre las universidades públicas y las universidades privadas. En el 
preámbulo  de  esta  disposición  general  únicamente  se  menciona  «el  carácter  de 
subvención» de las becas, cuyas bases se establecen en la misma y se hace referencia 
a  la  normativa,  tanto  estatal  como  autonómica,  relativa  al  régimen  jurídico  de  las 
subvenciones, pero no se aporta ninguna justificación específica del trato discriminatorio 
deparado a los alumnos que hayan cursado estudios precedentes en universidades 
privadas y pretendan continuarlos en otros centros universitarios sirviéndose de las 
ayudas económicas que la Orden 23/2016 prevé.
Tampoco, en las alegaciones ofrecidas por los servicios jurídicos de la Comunitat 
Valenciana se justifica tal trato discriminatorio. En este sentido, la letrada de la Comunitat 
se limita a reproducir los que ya destacó en el recurso de amparo interpuesto contra la 
Orden 21/2016, que hemos recogido con detalle en los antecedentes y que fueron, 
también, rechazados por la STC 191/2020, al declarar:
«[A]unque se pudiera considerar, tal y como alega el representante de la Generalitat, 
que las comunidades autónomas puedan establecer otras modalidades de ayudas con 
cargo a su presupuesto, no pueden hacerlo distinguiendo sin justificación y al margen de 
la legislación vigente, que no diferencia entre universidades públicas y privadas. El 
tribunal ha entendido que el poder de gastar no es un título atributivo de competencias  e
(STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 5) sino que el poder de gastar y subvencionar va  bo
unido a la competencia de la materia sobre la que se incide, esto es, que la subvención  21ww
nootr oe sa scpoenccteop, ttoe nqguae  cdoenliemxiitóen c coomnp aeqteunéclliaa s(,S aTtrCa y3e8n/1d9o9 t2o,d ad er e3g0u ldaec iójunn iqou, eF, Jd e5s).d De eu neos tua 
(meanntreer ao,t rya sc oSnTfoCrm 1e8 8a/l2 r0é0g1im, e2n0  ddee  dsiesptrtiibeumcbiórne )d, ee lc osimstpeemtean dciea sa yeund masa tqeuriea  deest aebdlueczaccai ólna 
comunidad autónoma no puede desconocer lo dispuesto por el legislador estatal, y en
concreto el mandato de igualdad en las ayudas. Al respecto, afirmó este tribunal que 
‘tanto la legislación orgánica como la normativa reglamentaria configuran las becas como 
un elemento nuclear del sistema educativo dirigido a hacer efectivo el derecho a la 
educación,  permitiendo  el  acceso  de  todos  los  ciudadanos  a  la  enseñanza  en 
condiciones  de  igualdad  a  través  de  la  compensación  de  las  condiciones 
socioeconómicas desfavorables que pudieran existir entre ellos, lo que determina que los 
poderes  públicos  estén  obligados  a  garantizar  su  existencia  y  real  aplicación’ 
(STC 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 4). Tampoco puede la Orden 21/2016 contener 
una diferencia entre los estudios de las universidades públicas y privadas donde el 
legislador estatal, al establecer el derecho a la becas, no establece dicha diferencia» 
[fundamento jurídico 5 c)].
«[L]a  orden  valenciana  no  se  acomoda  ni  a  la  Ley  de  la  Comunidad 
Autónoma 4/2007, de 9 de febrero, que no establece diferencias entre las universidades 
públicas  y  privadas  en  cuanto  a  que  todas  forman  parte  del  sistema  universitario 
valenciano, ni tampoco, al propio Decreto 40/2002, que estableció el sistema de becas y 
ayudas  en  esta  comunidad  autónoma  y  que  incluye,  como  se  puso  de  relieve 
anteriormente, a las universidades privadas en dicho sistema y ‘no puede el reglamento 
excluir del goce de un derecho a aquellos a quienes la ley no excluyó. El juicio sobre la 
licitud  constitucional  de  las  diferencias  establecidas  por  una  norma  reglamentaria 
requiere así, necesariamente, y sólo desde esta perspectiva, un juicio de legalidad’ 
(STC 209/1987, de 22 de diciembre, FJ 3)» [fundamento jurídico 5 c)].
El resto de las razones aducidas tampoco pueden sustentar la diferencia de trato. 
Los requisitos de mérito y capacidad para aspirar a las becas están ya previstos en el 
art. 6.1 de la Orden, así como en las normas que desarrollan el artículo 27.5 CE, sin que 
por lo tanto pueda justificar una diferencia de trato entre las universidades públicas y 
privadas.
4.  Alcance del amparo.
Al igual que lo declarado en la STC 191/2020, procede estimar el recurso de amparo, 
toda vez que el régimen de becas establecido en la Orden 23/2016 «introduce una 
diferencia entre las universidades del sistema universitario valenciano que carece de la 
justificación objetiva y razonable que toda diferenciación normativa, por imperativo del 
artículo 14 CE, debe poseer para ser considerada legítima. Dicha exclusión, además, se 
proyecta sobre el artículo 27 CE, ya que afecta tanto al derecho de las universidades 
privadas a crear instituciones educativas (artículo 27.6 CE) como al derecho de los 
estudiantes a la educación (artículo 27.1 CE; en un sentido similar, STC 74/2018, de 5 de 
julio, FJ 5), teniendo en cuenta la relación existente entre los mismos, pues no pueden 
entenderse  los  derechos  educativos  de  los  estudiantes  sin  la  referencia  a  las 
instituciones educativas en las que cursan sus estudios, ni los derechos educativos de 
las  instituciones  educativas,  en  este  caso,  de  la  universidad,  sin  atender  a  los 
estudiantes que conforman la comunidad universitaria» (fundamento jurídico 6).
Los derechos fundamentales de la recurrente, reconocidos en los arts. 14 y 27 CE, 
quedarán restablecidos con la declaración de nulidad del término «públicas» incluido en 
los arts. 1.1, 2 a), 4.1 a), 6.1 y 7 de la Orden 23/2016, de 10 de junio, de la Consellería 
de Educación, Investigación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana, «por la que 
se establecen las bases reguladoras para la concesión de las becas para la promoción 
de  la  excelencia  académica  destinadas  a  quienes  hayan  concluido  estudios  de  s
educación universitaria en las universidades públicas de la Comunitat Valenciana y  oe.
estudios superiores en centros de titularidad pública adscritos al Instituto Superior de  w.
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denunciada del derecho a la libertad ideológica (artículo 16 CE), ni la referida al derecho
a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE)» (STC 191/2020, FJ 6).
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar el recurso de amparo interpuesto por la Universidad Católica de Valencia 
San Vicente Mártir y, en su virtud:
1.º  Declarar  que  ha  sido  vulnerado  su  derecho  fundamental  a  la  igualdad 
(artículo 14 CE), en relación con su derecho fundamental a la creación de centros 
docentes (apartado 6 del artículo 27 CE).
2.º  Restablecerla en sus derechos y, en consecuencia, declarar la nulidad del 
término «públicas», incluido en los arts. 1.1, 2 a), 4.1 a), 6.1 y 7 de la Orden 23/2016, 
de 10 de junio, de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte de la 
Generalitat  Valenciana,  «por  la  que  se  establecen  las  bases  reguladoras  para  la 
concesión de las becas para la promoción de la excelencia académica destinadas a 
quienes  hayan  concluido  estudios  de  educación  universitaria  en  las  universidades 
públicas de la Comunitat Valenciana y estudios superiores en centros de titularidad 
pública  adscritos  al  Instituto  Superior  de  Enseñanzas  Artísticas  de  la  Comunitat 
Valenciana (ISEACV)».
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veinticinco de enero de dos mil veintiuno.–Encarnación Roca 
Trías.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio 
Narváez Rodríguez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos a la sentencia 
dictada en el recurso de amparo número 6379-2018
Con el máximo respeto a la opinión mayoritaria de mis compañeros de Sala en la que 
se sustenta la sentencia, manifiesto mi discrepancia con su fundamentación y su fallo, 
que considero que debió de ser desestimatorio por las razones que ya expuse en el voto 
particular conjunto que formulé a la STC 191/2020, de 17 de diciembre, al que me 
remito.
Madrid, a veinticinco de enero de dos mil veintiuno.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Firmado 
y rubricado.