BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 268 Martes 9 de noviembre de 2021 Sec. TC.   Pág. 138712
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
18377 Pleno.  Auto  95/2021,  de  7  de  octubre  de  2021.  Recurso  de 
inconstitucionalidad  5032-2021.  Inadmite  a  trámite  el  recurso  de 
inconstitucionalidad 5032-2021, interpuesto por más de cincuenta diputados 
del Grupo Parlamentario Popular respecto de los párrafos tercero y cuarto del 
preámbulo de la Ley Orgánica 5/2021, de 22 de abril, de derogación del 
artículo 315 apartado 3 del Código penal. Voto particular.
ECLI:ES:TC:2021:95A.
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente,  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías,  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la 
magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, en el recurso de inconstitucionalidad 
núm. 5032-2021, interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario 
Popular, ha dictado el siguiente
AUTO
I. Antecedentes
1.  Mediante escrito registrado en este tribunal el 21 de julio de 2021, más de 
cincuenta  diputados  del  Grupo  Parlamentario  Popular  interpusieron  recurso  de 
inconstitucionalidad  contra  los  párrafos  tercero  y  cuarto  del  preámbulo  de  la  Ley 
Orgánica 5/2021, de 22 de abril, de derogación del artículo 315 apartado 3 del Código 
penal (CP).
En los párrafos del preámbulo impugnado se expone:
«Con la crisis como oportunidad, desde la llegada al Gobierno del Partido Popular en 
diciembre de 2011, se inició un proceso constante y sistemático de desmantelamiento de 
las libertades y especialmente de aquellas que afectan a la manifestación pública del 
desacuerdo con las políticas económicas del Gobierno.
La  reforma  laboral,  que  prácticamente  excluyó  la  negociación  colectiva  de  los 
trabajadores y que devaluó o directamente eliminó otros muchos de sus derechos, no 
pareció suficiente y por ello se reforzaron, con ataques directos, todas las medidas que 
exteriorizaron el conflicto, utilizando la legislación en vigor, como la Ley Orgánica 4/2015, 
de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, y el artículo 315.3 del Código 
Penal, en el corto plazo, y trabajando, en el medio plazo, para desplegar un entramado 
de leyes que asfixian la capacidad de reacción, protesta o resistencia de la ciudadanía y 
de las organizaciones sindicales, hacia las políticas del Gobierno».
2.  En el escrito de interposición del recurso, en el epígrafe dedicado a los hechos, 
se alude, en primer lugar, a la tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica 5/2021,  e.
de 22 de abril, de derogación del artículo 315 apartado 3 del Código penal. Se pone de  w.
manifiesto que en la proposición de ley de la que trae causa la referida norma ya  377ww
fmiguuyr apbaarne ceidno .s uA seimxpisomsicoi,ó nse m inodtiivcoas  qlouse  peál rGrarfuopso  aPhaorrlaa mimepnutagrnioa dPoosp ucloanr  purne sceonnttóe nuidnoa 
epnomníiae nddea  maa lnai fiteostatoli dqaude  eenr al ai mqpureo,c eaddeenmteá sr eddea cptraorp uonnae r euxnpao saicltieórnn adteiv am oatl ivaorsti ceunla dloos,   BOE-A-cable e
términos en los que se había hecho en la proposición de ley. También se señala que el 
Grupo Parlamentario Vox presentó una enmienda de modificación de la exposición de 
motivos. Estas enmiendas no prosperaron. Tampoco prosperaron las modificaciones del 
preámbulo que se propusieron durante la tramitación de esta proposición de ley en el 
Senado.
Los recurrentes aducen que su recurso tiene únicamente por objeto los párrafos del 
preámbulo  transcritos,  no  el  artículo  único  de  la  ley  cuya  constitucionalidad  no 
cuestionan. Alegan que lo peculiar de esta ley es que contiene un preámbulo «que 
parece más bien un pretexto para criticar a un determinado partido político que para 
explicar  una  iniciativa  legislativa».  Entienden  también  que  las  afirmaciones  que  se 
contienen en los párrafos del preámbulo al que se refiere el presente recurso no guardan 
relación con la reforma normativa que se efectúa, como el propio preámbulo pone de 
manifiesto. Junto a ello, se alega que las afirmaciones en las que se sostiene que el 
Partido  Popular  ha  desmantelado  el  sistema  de  libertades  son  falsas,  pues  la 
modificación  que  llevó  a  cabo  la  Ley  Orgánica  1/2015  mantuvo  en  lo  esencial  la 
redacción originaria del art. 315 CP y supuso una rebaja de las penas.
Por otra parte, señalan que, tras la entrada en vigor de la Constitución, solo tienen 
constancia de que haya habido un precedente en cuyo preámbulo se efectúe una alusión 
a un partido político (la Ley 4/2005, de 22 de abril, sobre efectos en las pensiones no 
contributivas de los complementos otorgados por las comunidades autónomas). También 
ponen de relieve que esta mención fue criticada por la doctrina. No les consta, sin 
embargo, que el preámbulo de la referida ley fuera recurrido ante el Tribunal. A su juicio, 
esta circunstancia tiene importancia, pues determina que este recurso sea el primero en 
el que se plantea una cuestión de esta naturaleza.
Aluden, además, a la repercusión social que tuvieron los párrafos del preámbulo que 
se impugnan en este proceso. Dieron noticia del contenido de tales párrafos muchos 
medios de comunicación y tuvieron un gran eco en las redes sociales.
Al exponer los fundamentos jurídicos, los recurrentes entienden que el presente 
recurso cumple tanto los requisitos procesales como los que denominan «sustantivos». 
Afirman que en este caso no resulta aplicable la doctrina constitucional en la que se 
establece que los preámbulos de las leyes no son impugnables, pues consideran que el 
preámbulo de la Ley 5/2021 no es un verdadero preámbulo, ya que, en su opinión, se 
está  haciendo  «uso  del  poder  legislativo  para  una  finalidad  distinta  de  la 
constitucionalmente prevista». A su juicio, esta finalidad «podría calificarse de desviación 
de poder».
En el escrito de interposición del presente recurso se alude a la regulación legal y 
constitucional de las exposiciones de motivos. Se hace también una referencia a cómo 
deben ser los preámbulos según las normas europeas y a los estudios doctrinales sobre 
la función que deben desempeñar la parte expositiva de las normas. También se pone de 
manifiesto que la parte no normativa de las leyes (cuya función solo puede ser la de 
explicar la parte dispositiva) «debe tener la misma vocación de generalidad que los 
mandatos que explica». Asimismo, alegan que «no se puede considerar como resultado 
de la voluntad popular algo que constituye una crítica directa contra los que contribuyen 
a dicha voluntad». Sostienen, además, que, como las Cortes Generales representan al 
pueblo, las decisiones que adopten, entre ellas, la aprobación de leyes son decisiones 
de todo el pueblo español. Por ello consideran que, como las leyes no emanan de los 
partidos políticos, «no pueden considerarse aprobadas en su contra». Los recurrentes 
alegan que una ley, al derogar otra, «puede expresar las razones por las cuales la  s
anterior conformación de la voluntad popular no era la más adecuada entonces, o no lo  oe.
es bajo las nuevas circunstancias, pero no puede hacerlo por haber sido defendida por  w.
un partido político que en un momento dado pudo articular una mayoría que ya no puede  377ww
hfoarcmearlcoió»n.  Spoosltíiteicnae,n  yq uae  «d[ees]llleog eitiqmuaivra leen a  edle splaesgaitdimoa ru nean  eclo pnrfeosremnatcei óan u ndae  dleat evromluinnatadda 
popular  basándose  exclusivamente  en  la  mayoría  que  la  conformó».  Se  invoca  la
doctrina  contenida  en  las  SSTC  42/2014,  de  25  de  marzo,  y  136/2011,  de  13  de 
septiembre sobre el principio democrático.
Los recurrentes sostienen que el único cauce para combatir la exposición de motivos 
de una ley es el recurso de inconstitucionalidad y también afirman que el supuesto que 
ahora se plantea no es igual a los casos en los que el tribunal ha afirmado que no son 
impugnables a través de este cauce los preámbulos de las leyes. Insisten en que la 
jurisprudencia recaída sobre esta cuestión no es aplicable al presente caso porque, por 
una parte, «el texto no puede considerarse una exposición de motivos o preámbulo de 
una norma», y, por otra, «los supuestos de hecho planteado en el presente caso no son 
asimilables». A su juicio, el Tribunal debe declarar que el preámbulo impugnado a pesar 
de tener el carácter formal de ley no lo es desde el punto de vista material. No obstante, 
señalan también que, al tener carácter formal de ley, el único recurso que cabe contra él 
es el recurso de inconstitucionalidad. Consideran que esa naturaleza formal de ley les 
impide interponer el recurso de amparo al que se refiere el art. 42 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional.
Por último, aducen los preceptos constitucionales que, a su juicio, vulneran los 
párrafos  del  preámbulo  de  la  Ley  Orgánica  5/2021  impugnados.  Consideran  que 
infringen (i) el art. 1.1 CE, pues entienden que la crítica que se hace a un determinado 
partido político en la parte expositiva de una norma lesiona el principio que garantiza el 
Estado democrático de Derecho y el pluralismo político, valores superiores de nuestro 
ordenamiento jurídico; (ii) por los mismos motivos se considera vulnerado el art. 6 CE; 
(iii) el art. 18 CE, pues, según sostienen, la parte de la exposición de motivos que 
impugnan imputan hechos al Partido Popular que atentan contra la dignidad de este 
partido político, menoscabando su fama y su reputación entre los electores y (iv) el 
art. 66 CE, al apreciar que la exposición de motivos recurrida no puede considerarse un 
«producto  de  las  Cortes  Generales  en  funciones  legislativas»  ni  «tampoco  puede 
considerarse  como  un  preámbulo  representativo  del  pueblo  español,  al  criticar  al 
principal partido de la oposición que ha sido elegido precisamente por una parte de este 
pueblo».
En  virtud  de  las  consideraciones  expuestas  solicitan  al  Tribunal  que  admita  el 
presente recurso de inconstitucionalidad, declare inconstitucionales los párrafos tercero y 
cuarto de la Ley Orgánica 5/2021 y los elimine del referido preámbulo.
II. Fundamentos jurídicos
Único.  No  se  cumplen  los  requisitos  procesales  para  que  el  recurso  de 
inconstitucionalidad sea admitido a trámite.
De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal, los preámbulos de las leyes al carecer 
de  valor  normativo  no  pueden  ser  objeto  un  recurso  de  inconstitucionalidad 
[SSTC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 7; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 2; 173/1998, 
de 23 de julio, FJ 4; 99/ 2012, 8 de mayo; 116/1999, de 17 de junio, FJ 2; 104/2015, 
de 28 de mayo, FJ 3; 114/2017, de 17 de octubre, FJ 2 A b); 51/2019, de 11 de abril, 
FJ 2; 158/2019, de 12 de diciembre, FJ 4; 81/2020, de 15 de julio, FJ 12; 131/2020, 
de 22 de septiembre, FJ 6 a), y 37/2021, de 18 de febrero, FJ 2 a)]. La doctrina citada 
únicamente admite que en aquellos casos en los que «los conceptos y categorías que se 
contienen en el preámbulo de una ley se proyecten sobre su articulado posterior, la 
declaración  de  inconstitucionalidad  y  nulidad  de  uno  o  varios  de  los  preceptos 
impugnados de la misma ley prive al párrafo o apartado del preámbulo que glose dicho  s
precepto del valor jurídico interpretativo que le es característico, pues un preámbulo no  e.
puede producir ese efecto desde el momento en que la interpretación que acoge ha sido  w.
declarada constitucionalmente inadmisible por este tribunal» [STC 51/2019, FJ 2 a), en el  377ww
mismEno  seel nptirdeos eSnStTe Cc 3a6so/1, 9s8e1 , iFmJp 7u,g yn a3n1 /2ú0n1ic0a, mFeJ n7t]e. los párrafos tercero y cuarto del
appreaártmabduol o3  ddee l laC óLdeiyg oO prgeánnailc. aL o5s/2 0re2c1u, rrdeen t2e2s  deexp arebsrial,m deen tdee sroegñaaclaiónn  qdueel  ealr toícbujelot o3 d1e5   BOE-A-cable e
este recurso de inconstitucionalidad no es la parte dispositiva de la referida ley, sino los 
párrafos mencionados de su parte expositiva. Los párrafos impugnados del preámbulo 
no se recurren porque puedan contener elementos interpretativos que puedan incidir en 
la  parte  dispositiva  de  la  ley,  sino  porque,  a  juicio  de  los  recurrentes,  contienen 
afirmaciones que no son propias de los preámbulos de las leyes y tales afirmaciones 
podrían  ser  contrarias  a  los  arts.  1.1,  6,  18  y  66  CE.  Resulta,  por  tanto,  que  la 
impugnación de tales párrafos se fundamenta no en el valor interpretativo que puedan 
tener a efectos de precisar el sentido de la norma, sino en que se considera que las 
afirmaciones que contienen, en sí mismas, son contrarias a la Constitución.
Con independencia de la intención política e incluso partidista que puede atribuírsele 
y de la crítica que la utilización de un preámbulo legislativo con tales fines pueda 
merecer  desde  la  perspectiva  de  la  cultura  constitucional,  la  aplicación  de  la 
jurisprudencia constitucional consolidada que ha quedado expuesta determina que, al 
impugnarse autónomamente el preámbulo de la Ley Orgánica 5/2021 y carecer los 
preámbulos de las leyes de carácter normativo, el recurso de inconstitucionalidad deba 
ser inadmitido.
Por lo expuesto, el Pleno
ACUERDA
Inadmitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad.
Publíquese este auto en el «Boletín Oficial del Estado».
Madrid,  a  siete  de  octubre  de  dos  mil  veintiuno.–Juan  José  González  Rivas.–
Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan 
Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio  Narváez 
Rodríguez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa 
Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
Voto particular concurrente que formula el magistrado don Andrés Ollero Tassara en 
relación con el auto del Pleno de 7 de octubre de 2021 dictado en el recurso de 
inconstitucionalidad núm. 5032-2021
1.  En el auto me he adherido al voto de la mayoría, aunque sin ocultar en su 
deliberación mi discrepancia sobre aspectos teóricos y de redacción, con el máximo 
respeto a la opinión del resto de los magistrados.
En sus antecedentes se recoge cómo los recurrentes ponen el acento en los párrafos 
tercero y cuarto del preámbulo de la Ley Orgánica 5/2021, de 22 de abril, de derogación 
del artículo 315 apartado 3 del Código penal, objeto de su impugnación. En ellos se 
afirma que:
«Con la crisis como oportunidad, desde la llegada al Gobierno del Partido Popular en 
diciembre de 2011, se inició un proceso constante y sistemático de desmantelamiento de 
las libertades y especialmente de aquellas que afectan a la manifestación pública del 
desacuerdo con las políticas económicas del Gobierno.
La  reforma  laboral,  que  prácticamente  excluyó  la  negociación  colectiva  de  los 
trabajadores y que devaluó o directamente eliminó otros muchos de sus derechos, no 
pareció suficiente y por ello se reforzaron, con ataques directos, todas las medidas que  e.e
exteriorizaron el conflicto, utilizando la legislación en vigor, como la Ley Orgánica 4/2015,  w.b
de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, y el artículo 315.3 del Código  377ww
pdeen leayl,e esn q eule c aosrtfoix ipalna zlao ,c ya ptraacbidaajadn ddeo ,r eeanc ecli ómn,e pdrioo tepslatazo o,  preasrias tdeenscpiale dgea rl au cni uednatrdaamnaíad oy 
de las organizaciones sindicales, hacia las políticas del Gobierno».
La presencia en una ley orgánica de afirmaciones más propias del calentamiento de 
un mitin político degrada, a mi juicio, a normas que son máximo exponente de la 
soberanía popular, a cuya deliberación tengo a orgullo haber colaborado a lo largo de 
varios lustros.
2.  En el auto se afirma que «de acuerdo con la jurisprudencia del tribunal, los 
preámbulos de las leyes al carecer de valor normativo no pueden ser objeto de un 
recurso de inconstitucionalidad», con acompañamiento de nutrida jurisprudencia; aunque 
–al no suscribir personalmente planteamientos teóricos normativista– me muestro más 
sensible respecto al también reconocido y citado «valor interpretativo» de tales pasajes 
legislativos. Soy igualmente consciente, por experiencia, de que no pocas veces las 
llamadas exposiciones de motivos son más bien muestra de la mala conciencia de sus 
redactores, incapaces de disimular que, más que recoger lo que consideran que la ley 
debería haber hecho posible, no ignoran que está muy lejos de ayudar a alcanzarlo.
3.  La mayoría no se ha limitado sobriamente a mantener dicha doctrina, sino que –
sin duda impresionada por lo insólito del exabrupto legal– se ha considerado obligada a 
añadir un párrafo, a mi modo de ver, en exceso suave y elusivo, dada la magnitud del 
dislate. Ello me llevó a sugerir en la deliberación, sin éxito, una mínima modificación –
añadiendo una palabra, suprimiendo cuatro y modificando otra– más acorde con la 
situación  creada.  Admitía  con  ello  la  aplicación  de  la  jurisprudencia  constitucional 
consolidada, «con independencia de la obvia intención política e incluso partidista y de la 
crítica que la utilización de un preámbulo legislativo con tales fines merece desde la 
perspectiva de la cultura constitucional».
Todo ello, al margen de cuál sea el partido objeto del atropello, cuya militancia 
abandoné, sin obligación legal, hace más de nueve años, para sentirme más libre en el 
ejercicio de las responsabilidades con las que el Congreso de los Diputados, del que fui 
miembro en cinco legislaturas, me había honrado; libertad que, a estas alturas, ha sido 
por muchos en no pocas ocasiones plenamente reconocida.
Por todo ello considero obligado expresar este voto concurrente.
Madrid, a siete de octubre de dos mil veintiuno.–Andrés Ollero Tassara.–Firmado y 
rubricado.