BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 52 Sábado 29 de febrero de 2020 Sec. TC.   Pág. 21572
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
2941 Pleno.  Sentencia  14/2020,  de  28  de  enero  de  2020.  Recurso  de 
inconstitucionalidad  núm.  2208-2019.  Interpuesto  por  más  de  cincuenta 
diputados del grupo parlamentario Popular del Congreso de los Diputados 
respecto del Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes 
en materia de vivienda y alquiler. Límites de los decretos leyes: nulidad, por 
insuficiente  justificación  del  presupuesto  habilitante  o  ausencia  de  la 
necesaria conexión de sentido, de los preceptos que introducen medidas 
para promover la oferta de vivienda en alquiler e inciden sobre los convenios 
administrativos en materia de infraestructuras.
ECLI:ES:TC:2020:14.
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el Magistrado don Juan José 
González  Rivas,  Presidente;  la  Magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
Magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago 
Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Antonio Narváez Rodríguez, don 
Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido 
Tourón y la Magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2208-2019, interpuesto por ciento dos 
diputados del grupo parlamentario Popular del Congreso de los Diputados contra el Real 
Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y 
alquiler. Ha comparecido el Gobierno de la Nación. Ha sido ponente el magistrado don 
Ricardo Enríquez Sancho.
I. Antecedentes
1.  El día 4 de abril de 2019 se presentó en el registro general de este Tribunal 
escrito en el que don Rafael Hernando Fraile y don Arturo García-Tizón López, actuando 
como  comisionados  de  ciento  dos  diputados  pertenecientes  al  grupo  parlamentario 
Popular del Congreso de los Diputados, interpusieron recurso de inconstitucionalidad 
contra el Real Decreto-ley citado en el encabezamiento.
El recurso se dirige en primer término contra todo el real decreto-ley por no respetar 
el presupuesto habilitante del artículo 86.1 CE («extraordinaria y urgente necesidad»); y 
luego contra preceptos concretos que según los recurrentes no cumplen tampoco, o bien 
la «conexión de sentido» con ese presupuesto habilitante que la jurisprudencia del 
Tribunal Constitucional exige, o bien el requisito de «no…afectar… a los derechos,  e
deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I» (art. 86.1 CE), en  bo
concreto el deber de contribuir del artículo 31.1 CE. 41ww
decrEelt oe-slecryi tor eccoumrriiednoz ay  halac iejunsdtoifi cuanc aiómnp ldioe  relas usmiteuna cdieó nla  deex p«oesixctiróano rddein maroiati voys  udregle rnetael 
nae lcae vsiivdiaedn»d aq ueen  aréllíg sime ecno ndteie naelq,u cileenr;t r(aiid) ae el nd ecsinigcuoa «l my ohteivteorso»g: é(ni)e loa  dcoifimcuplotartda mdeie anctoc edseol 
mercado de alquiler de viviendas como consecuencia de los alquileres turísticos; (iii) la
escasez de vivienda social; (iv) el aumento del número de desahucios vinculados a 
contratos de alquiler; y finalmente (v) la existencia de deficiencias en las viviendas en 
materia de discapacidad y movilidad reducida. Critica, en esta exposición inicial, la 
mención que hace esa misma exposición de motivos a que el decreto ley «no afecta» a 
los derechos, deberes y libertades del título I CE, cuando en realidad contiene medidas 
fiscales, y señala que el mismo incluye justificaciones reiteradas en otros decretos-leyes 
del mismo Gobierno «de carácter general y contenido impreciso». Se refiere en concreto 
a un pasaje de la exposición de motivos que se reproduce en otros reales decretos-
leyes, «como por ejemplo el Real Decreto-ley 20/2018, de 7 de diciembre». Reproduce a 
continuación  la  justificación  ofrecida  por  el  ministro  de  Fomento  en  el  debate  de 
convalidación celebrado en la comisión permanente el 5 de abril de 2019, y pasa acto 
seguido a exponer los motivos de inconstitucionalidad del real decreto-ley recurrido, 
comenzando por la ausencia de presupuesto habilitante.
a)  Ausencia de presupuesto habilitante. Tras hacer un resumen de la doctrina 
constitucional sobre el requisito de la «extraordinaria y urgente necesidad» (art. 86.1 
CE), concluye que «la urgencia real no se puede identificar con la urgencia política 
electoralista, creada ad hoc por quien la invoca para justificar el uso del real decreto-ley, 
sino que debe ser una urgencia y una extraordinaria necesidad reales, que existan sobre 
la base de datos y circunstancias acreditadas, y a las que deba atender la acción del 
gobierno de manera excepcional por no existir un cauce de procedimiento legislativo de 
urgencia que permita abordar de manera eficaz esas situaciones que se han presentado 
y eran difíciles de prever». Desde la STC 29/1982 la jurisprudencia constitucional ha 
entendido que el concepto de «extraordinaria y urgente necesidad» no es un «concepto 
jurídico indeterminado» sino una cláusula sujeta a la apreciación «discrecional» del 
Gobierno, pero siempre sometida al ordenamiento jurídico y al control por el Tribunal 
Constitucional.  Critica,  por  ello,  «la  cita  de  porcentajes  descontextualizados»  y  la 
«realización  categórica  de  afirmaciones  sin  verdadera  base  estadística»  pues  «los 
motivos» –insiste– «han de ser reales». Y recuerda que la doctrina constitucional ha 
rechazado el empleo de «fórmulas rituales» que hacen «prácticamente imposible» el 
control  de  este  presupuesto  por  el  Tribunal  Constitucional  (cita  en  este  sentido  la 
STC 142/2014).
Expone  a  continuación  una  serie  de  datos  oficiales  tomados  de  Eurostat,  del 
Ministerio de Fomento y del Consejo General del Poder Judicial, que contradicen la 
justificación ofrecida por el Gobierno, y al mismo tiempo niega que puedan tenerse en 
cuenta datos del Instituto Nacional de Estadística que el ministro de Fomento reconoció 
haber conocido «ayer» en el debate de convalidación, celebrado un mes después de la 
aprobación del real decreto-ley. En este sentido, matiza que en España el 76,7 por 100 
de viviendas se posee en régimen de propiedad y solo el 23,3 por 100 en régimen de 
alquiler, lo que arroja un total de «cerca de seis millones de viviendas en alquiler»; y que 
en el periodo 2006 a 2017 el mercado de alquiler cayó por efecto de la crisis económica 
un 17,3 por 100. Cuestiona por ello que la cita concreta de la situación del alquiler en 
solo  seis  provincias  en  la  exposición  de  motivos  (Madrid,  Barcelona,  Las  Palmas, 
Baleares, Málaga y Santa Cruz de Tenerife) pueda servir de base para el real decreto-ley 
recurrido. Niega también eficacia al dato del 42 por 100 de hogares que destinan más 
del 40 por 100 de ingresos al pago del alquiler, presentada en la exposición de motivos, 
primero porque ese 42 por 100 lo es del 23,3 por 100 que posee vivienda en alquiler (es 
decir,  solo  un  9,7  por  100  del  total  de  los  hogares  españoles),  y  luego  porque 
desde 2014 hasta 2017, según Eurostat, esa «tasa de esfuerzo» se ha reducido en  e.
un 5,4 por 100, y la media en los últimos diez años es superior, del 43,4 por 100. w.b
La exposición de motivos tampoco explica de dónde toma el dato del crecimiento de  41ww
l«odsa dtoess arheuacleioss» ,v isnincu elamdobsa rag oc,o anptruantotasn d ea  aulqnu nileúrm «ear ou nd eri tmlanoz aanmuiaeln dtoe l d5e  paorrr e1n0d0a»t.a Lriooss 
G«íennfiemroa»l ,d deel l P0o,6d epro Jr u1d0ic0i adl,e  etosd doesc lior,s  2la1n8z acamsioesn.t oAs d(e3m6.á3s4,0 e),l  speogrúcne ndtaajteo sd dee pl oCbolancsieójno 
afectada por riesgo de perder la vivienda es del 2,8 por 100 de la población, muy inferior
a la media europea de 5,2 por 100, según Eurostat. El recurso no quiere «minimizar» la 
importancia de esos desahucios para los afectados, pero argumenta que no puede 
erigirse en fundamento de una situación de «extraordinaria y urgente necesidad».
b)  Conexión  de  sentido.  Los  recurrentes  niegan  que  muchas  de  las  medidas 
contenidas en el real decreto-ley tengan además la necesaria conexión de sentido con el 
presupuesto habilitante mencionado, tal y como exige la jurisprudencia constitucional.
i.  El título II (art. 2) modifica la Ley de propiedad horizontal con objeto de impulsar la 
realización de obras de mejora de la accesibilidad, pero ello no guarda relación alguna 
con la situación de extraordinaria y urgente necesidad descrita en la exposición de 
motivos. De hecho, puede empujar los precios del alquiler al alza por la realización de 
mejoras en los pisos.
ii.  El título III (art. 3) que modifica la regulación del procedimiento de desahucio en 
la Ley de enjuiciamiento civil no guarda tampoco conexión de sentido con la situación 
que se pretende atajar. En concreto, la reforma persigue la coordinación de los juzgados 
con los servicios sociales aludiendo al cumplimiento de compromisos internacionales y al 
dictamen  del  Comité  de  Derechos  Económicos,  Sociales  y  Culturales  del  Consejo 
Económico y Social de Naciones Unidas de 20 de junio de 2017, sin tener en cuenta que 
esa coordinación ya se garantizó con las reformas de la Ley 5/2018, de 11 de junio, de 
modificación de la Ley de enjuiciamiento civil, contra la que se interpuso recurso de 
inconstitucionalidad desestimado en la STC 32/2019, de 28 de febrero. Y tampoco puede 
considerarse que exista un vacío legal, puesto que otras muchas leyes –que cita– 
abordan estas situaciones de emergencia o riesgo habitacional.
iii.  La disposición adicional primera otorga un plazo de dos meses al Ministerio de 
Fomento para presentar un informe de medidas destinadas a dinamizar la oferta de 
vivienda en alquiler para presentarlo a su vez a la Comisión Delegada del Gobierno, lo 
que  contradice  la  necesidad  de  eficacia  inmediata  o  instantánea  de  las  medidas 
aprobadas por decreto-ley exigida por la jurisprudencia constitucional.
iv.  Idéntica desconexión aprecia en la disposición adicional segunda, que crea el 
«sistema  estatal  de  índices  de  referencia  del  precio  del  alquiler  de  vivienda» 
encomendando  a  la  administración  su  aprobación  en  un  plazo  de  «ocho  meses». 
Recuerda  que  medidas  equivalentes  tendentes  al  «control  de  precios»  no  solo  no 
contribuyen a mejorar el mercado de alquiler sino que además han sido anuladas por los 
tribunales (cita los casos de Francia y Alemania).
v.  Tampoco  la  regulación  de  la  duración  de  los  convenios  de  ejecución  de 
infraestructuras de transporte terrestre, aéreo y marítimo de la disposición adicional 
tercera guarda la necesaria conexión de sentido con la situación de «extraordinaria y 
urgente  necesidad»  que  se  quiere  remediar.  Se  desconoce  cómo  esos  convenios 
pueden contribuir a bajar el precio del alquiler; ni la conexión de esos convenios con el 
mercado del alquiler es «intuitiva», ni el Gobierno proporciona ninguna explicación al 
respecto.
c)  Falta de justificación de que la tramitación parlamentaria resulta insuficiente para 
la  consecución  de  los  objetivos  perseguidos.  El  siguiente  apartado  se  dedica  a 
cuestionar  que  el  Gobierno  no  haya  justificado  los  perjuicios  y  obstáculos  que  se 
seguirían  de  la  tramitación  de  la  modificación  normativa  por  el  los  trámites 
parlamentarios, como exige la jurisprudencia constitucional (cita las SSTC 137/2011, 
FJ 11, y 61/2018, FJ 9). La propia exposición de motivos reconoce la existencia de 
proposiciones de ley en trámite en el momento de aprobarse el real decreto-ley, y sin  e
embargo el Gobierno no justifica cómo ni por qué el citado real decreto-ley «debe  bo
sustituir» a esas iniciativas. Critica también que el ministro de Fomento se refiriera en el  41ww
edsetbaatatel  ddee  vcivoinevnadlaid aqcuieó nd eab ela  «fcuutulmrain parre»s eeln ttraacbióanjo  eenm lpar e«npdróidxoim. a legislatura» de una ley
contdra)  eAl faerct.t a4c, ióanp aarlt addeobse rp rdime ecroon tyr ibteuricr e(raor,t .y 3 e1l. 1a rCt.E 5),.  pFoinr ailnmtreondtuec, ire lm roedcuifircsaoc sioen edsir iegne 
los impuestos sobre bienes inmuebles (IBI) y sobre transmisiones patrimoniales y actos
jurídicos  documentados  (ITP).  Con  cita  de  varias  sentencias  y  entre  ellas  de  las 
SSTC 182/1997 y 73/2017, considera que se trata de dos impuestos que tienen una 
«posición central» o son un «pilar estructural» del sistema tributario y que la concreta 
regulación efectuada –exenciones y bonificaciones fiscales– debe quedar reservada a 
ley formal, puesto que «altera sensiblemente la posición del obligado a contribuir».
2.  Por providencia de 7 de mayo de 2019, el Pleno del Tribunal acordó admitir a 
trámite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto y dar traslado de las actuaciones, 
conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso 
de los Diputados, al Senado y el Gobierno de la Nación al objeto de que en el plazo de 
quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran 
pertinentes, así como también publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del 
Estado».
3.  El abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, presentó 
sus alegaciones el 13 de junio de 2019.
a)  La  representación  del  Gobierno  comienza  haciendo  un  recordatorio  de  la 
doctrina de este Tribunal sobre el alcance de nuestro control sobre la concurrencia del 
presupuesto habilitante, subrayando que se trata de un «juicio político» que corresponde 
al Gobierno y que este Tribunal solamente puede controlar que «no desborde los límites 
de lo manifiestamente razonable» o incurra en «abuso o arbitrariedad». En particular, 
recuerda que se trata de un «control externo» (STC 61/2018, FJ 4) y que «no es 
posible… un control por este Tribunal de esa valoración que permita una revisión de 
fondo del juicio político, más allá de la constatación de que no se trata de una decisión 
abusiva o arbitraria» (SSTC 182/1997, FJ 3; 11/2002, FJ 4; 137/2003, FJ 3; 189/2005, 
FJ 3, y 150/2017, FJ 4).
Aborda  a  continuación  la  manera  en  que  se  ha  justificado  en  este  caso  la 
intervención del legislador de urgencia, citando la exposición de motivos del real decreto-
ley recurrido, la memoria del análisis de impacto normativo, cuya copia adjunta, y la 
intervención del ministro de Fomento en el debate de convalidación. Recuerda los cinco 
motivos expresados en la exposición de motivos y, con indicación de las fuentes oficiales 
de donde se toman los datos allí incorporados (Observatorio de Vivienda y Suelo del 
Ministerio de Fomento, Eurostat, Consejo General del Poder Judicial e Instituto Nacional 
de Estadística), le parece que el Gobierno ha satisfecho esta carga.
A su juicio, el recurso no trata tanto de cuestionar la realidad de la situación descrita 
por el Gobierno como de sustituir el juicio político de este por el de los diputados 
recurrentes. Y critica los datos aportados en el recurso, por descontextualizados o 
interesados, así como algunas operaciones aritméticas incorrectas contenidas en el 
mismo (por ejemplo, que se asimile indebidamente el número de hogares en España, 26 
millones, con el número total de viviendas, 19 millones según las estimaciones del 
Ministerio de Fomento, de donde resulta que el porcentaje del 23,3 por 100 de viviendas 
en alquiler debería aplicarse sobre este número más reducido arrojando una cifra de 4,4 
millones, lejos de los 6 millones citados en el recurso).
b)  En  relación  con  la  conexión  de  sentido,  el  abogado  del  Estado  comienza 
subrayando que de manera implícita el recurso reconoce que la modificación de la Ley 
de arrendamientos urbanos y las medidas económicas y fiscales, que no impugna por 
este motivo, cumplen este requisito. Y en relación con las sí impugnadas, argumenta que 
la eliminación de barreras arquitectónicas (art. 2) es «muy valiosa» según los propios  s
recurrentes y conecta con el quinto motivo de extraordinaria y urgente necesidad citado  oe.
en la exposición de motivos del real decreto-ley; que las medidas de coordinación entre  w.
lmqousee jo jluraazs g lmaadse odmsid eayd sidt reaibnsuc onamadloeepsnt dayad daloass sh  aasles Mtravi inclaiiso tsfee rcisoho acd,ie aq lFeuose m («aesrnett. o h3 (a)d nias dppeoomsrtiaco isóstnrea gadudori icdiinoasndua flji ucpirerídinmitceeasr a»y);    2020-2941n https://ww
contienen un mandato específico y concreto, en contra de lo defendido en el recurso, y
que completan por el lado de la oferta el resto de medidas recogidas en el texto legal;
que el sistema de índices de referencia del precio del alquiler de viviendas (disposición 
adicional segunda) pretende dotar de mayor transparencia al alquiler y que el plazo de 
ocho meses para su elaboración no debe ocultar que tiene eficacia inmediata desde el 
mismo momento de entrada en vigor de la norma; y que la relación de los convenios en 
materia de infraestructuras (disposición adicional tercera) con las políticas de vivienda 
deriva de la concentración demográfica propia de nuestro país y se pone de manifiesto 
de manera reiterada en documentos estratégicos como la Agenda 2030 de Desarrollo 
Sostenible  de  las  Naciones  Unidas  o  la  Agencia  Urbana  Española,  uno  de  cuyos 
objetivos  principales  es  dotar  a  las  ciudades  de  una  oferta  de  vivienda  a  precios 
asequibles, atendiendo de manera específica al mercado del alquiler.
c)  Por lo que respecta a la insuficiencia de la justificación ante la existencia de 
iniciativas  legislativas  en  tramitación  parlamentaria,  le  parece  que  la  potestad  del 
Gobierno de incorporar medidas urgentes para hacer frente a la gravedad de la situación 
debe  reconocerse  «con  independencia  de  la  tramitación  en  sede  parlamentaria  de 
disposiciones  que  pudiesen  completar  o  desarrollar  las  medidas  adoptadas.  E 
igualmente, el impulso por el Gobierno de futuras reformas más completas no debe 
impedir que se adelanten a través de decreto-ley las medidas de urgente implantación».
d)  Las  tres  disposiciones  adicionales  también  producen  modificaciones 
instantáneas en el ordenamiento jurídico, en contra de lo sostenido en el recurso. La 
previsión de plazos para la realización de informes (disposición adicional primera) o para 
el desarrollo del sistema de índices de referencia al precio del alquiler (disposición final 
segunda) no suponen demora en las modificaciones aprobadas. Así como la flexibilidad 
de los convenios en materia de infraestructuras de transportes a fin de conectar las 
ciudades es una de las claves del buen funcionamiento del mercado de la vivienda.
e)  Finalmente, niega que las reformas en el IBI y en el ITP hayan «afectado» al deber 
de contribuir del art. 31 CE. Al respecto, no se ha establecido, creado o implantado un 
nuevo tributo ni ha afectado a los elementos esenciales de los mismos. Y sirven además al 
objetivo  conjunto  del  decreto-ley,  pues  permiten  valorar  el  grado  de  solvencia  del 
arrendatario (obligación de repercutir el IBI cuando el arrendador sea un ente público); 
bonificar a las viviendas protegidas en régimen de alquiler a precio limitado y reducir las 
cargas administrativas asociadas el alquiler de la vivienda (exención en el ITP).
4.  Mediante providencia de 28 de enero de 2020 se señaló para deliberación y 
votación de la presente sentencia ese mismo día.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del proceso. Ciento dos diputados del grupo parlamentario Popular del 
Congreso interponen recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-ley 7/2019, 
de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler. Consideran que 
todo él es inconstitucional porque no concurre el presupuesto habilitante del artículo 86.1 
CE (situación de «extraordinaria y urgente necesidad»), y además imputan a algunas de 
sus disposiciones no guardar la debida «conexión de sentido» (STC 29/1982, de 31 de 
mayo, FJ 3) con la situación de urgencia previamente definida (artículos segundo y 
tercero y disposiciones adicionales primera, segunda y tercera) y vulnerar los límites 
materiales del mismo artículo 86.1 CE, al «afectar» a un deber de los ciudadanos del 
título I como es el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos del art. 31.1 
CE (artículos cuarto y quinto).
Analizaremos los motivos en el mismo orden seguido por los recurrentes. e.e
2.  Primer motivo del recurso: Definición explícita y razonada de la situación de  41ww
c«oenxstrtaitourcdioinnaarliiad ady.  urgente  necesidad»  (art.  86.1  CE).  Alcance  del  control  de
De acuerdo con la consolidada jurisprudencia de este Tribunal, iniciada en la antes
mencionada STC 29/1982, el control del presupuesto habilitante del art. 86.1 CE exige,  Bc
primero, que el Gobierno haga una definición «explícita y razonada» de la situación 
concurrente, y segundo, que exista además una «conexión de sentido» entre la situación 
definida y las medidas que en el decreto-ley se adopten.
Por lo que respecta al primero de estos requisitos, a los recurrentes les parece que la 
«definición explícita y razonada» de la situación de extraordinaria y urgente necesidad 
contenida en la exposición de motivos del real decreto-ley está basada en «afirmaciones 
sin  verdadera  base  estadística»,  en  «datos  falsos»,  no  «auténticos»,  parciales  o 
«descontextualizados»,  de  modo  que  el  decreto-ley  responde  así  no  tanto  a  una 
situación de «urgencia real» como a una situación de «urgencia política electoralista 
creada ad hoc por quien la invoca». La representación del Gobierno defiende, por su 
parte,  que  los  recurrentes  no  han  conseguido  acreditar  la  falsedad  de  los  datos 
invocados por el Gobierno, y que en realidad estos pretenden «ofrecer su propia versión 
del mercado del alquiler» y «sustituir el juicio político del Gobierno por el suyo propio», 
algo vedado por la doctrina del Tribunal según la cual el control de este es un «control 
externo» que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que 
corresponde al Gobierno.
De acuerdo con una jurisprudencia inveterada, el concepto de «extraordinaria y 
urgente necesidad» que emplea el art. 86.1 CE no constituye «una cláusula o expresión 
vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del 
Gobierno  se  mueva  libremente  sin  restricción  alguna,  sino,  por  el  contrario,  la 
constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes» [entre las más 
recientes, SSTC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4.a), y 152/2017, de 21 de diciembre, FJ 3, 
ambas con cita de otras]. Y por eso hemos dicho que «sin perjuicio del peso que en la 
apreciación de lo que haya de considerarse como caso de extraordinaria y urgente 
necesidad haya de concederse al juicio puramente político de los órganos a los que 
incumbe la dirección del Estado, es función propia de este Tribunal el aseguramiento de 
estos límites, la garantía de que en el ejercicio de esta facultad, como cualquier otra, los 
poderes públicos se mueven dentro del marco trazado por la Constitución, de forma que 
este Tribunal puede, en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que 
los órganos políticos hagan de una situación determinada como de ‘extraordinaria y 
urgente necesidad’ y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad por inexistencia 
del  presupuesto  habilitante  por  invasión  de  las  facultades  reservadas  a  las  Cortes 
Generales por la Constitución» (por todas, STC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 3, con cita 
de otras anteriores).
Es verdad que hemos dicho también, como recuerda al abogado del Estado, que el 
control de este Tribunal es un «control externo, en el sentido de que debe verificar, pero 
no  sustituir,  el  juicio  político  o  de  oportunidad  que  corresponde  al  Gobierno» 
[SSTC 61/2018, FJ 4.b), y 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3, citadas por el abogado 
del Estado en sus alegaciones], pero ello no significa que no pueda cuestionarse ante 
este Tribunal la veracidad de los datos o afirmaciones efectuadas por el Gobierno para 
justificar la existencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad.
Con la doctrina del «control externo» se trata simplemente de deslindar el control 
político o de oportunidad, que este Tribunal tiene vedado, del control estrictamente 
jurídico que debe verificar (art. 27 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), 
teniendo siempre presente para este último el necesario «margen de apreciación» que 
debe reconocerse al Gobierno como órgano de dirección política cuando de decisiones 
de esta naturaleza se trata. Como se dice en las mismas SSTC 142/2014 y 61/2018 
citadas por la representación del Gobierno «[e]l control de este Tribunal consiste en un  s
control jurisdiccional ex post, y tiene por misión velar porque el Gobierno no se haya  oe.
apartado del margen de apreciación concedido por la norma, esto es, que aquél se  w.
mantenga  dentro  del  concepto  jurídicamente  asequible  que  es  la  situación  de  41ww
ecoxtnrsatoitrudcinioanraial  syo bruer glean mtea tenreiac,e s«id[ea]dl »p.e sOo , quceo meon  lpau anpturaelciziaac iólan  dper imloe rqau e sheanytean cdiae 
jcuoicnisoi dpeurararsmee cnotem op oclíatiscoo  ddee  elxotsra oórrdgiannaorisa  ay  ulorsg eqnutee  nineccuemsidbaed l ae sd ifroerczcoisóon  cpoonlícteicdae rd aell   BOE-A-cable e
Estado, no puede ser obstáculo para extender también el examen sobre la competencia 
habilitante al conocimiento del Tribunal Constitucional, en cuanto sea necesario para 
garantizar un uso del decreto-ley adecuado a la Constitución» (STC 29/1982, FJ 3).
Estas son las premisas desde las que debemos valorar la descripción explícita y 
razonada  de  la  situación  de  «extraordinaria  y  urgente  necesidad»  ofrecida  por  el 
Gobierno para justificar la aprobación del Real Decreto-ley 7/2019.
3.  Presentación explícita y razonada de la situación de extraordinaria y urgente 
necesidad ofrecida por el Gobierno. De acuerdo con nuestra reiterada jurisprudencia, 
esta presentación explícita y razonada puede contenerse en la exposición de motivos del 
real decreto-ley, en el debate parlamentario de convalidación y, en su caso, en el 
expediente de elaboración de la norma [STC 61/2018, FJ 4.d), con cita de otras].
a)  La exposición de motivos del Real Decreto-ley 7/2019, en lo que a esta cuestión 
interesa, dice lo siguiente (apartado primero):
«[E]s preciso subrayar que el requisito de extraordinaria necesidad y la urgencia de 
las  medidas  se  apoyan  y  justifican  en  sólidos  motivos.  La  grave  situación  de 
vulnerabilidad económica y social de un gran número de familias y hogares para afrontar 
los pagos de una vivienda en el mercado constituye el primer motivo de urgencia. Según 
datos de Eurostat, en el año 2017, más del 42 por 100 de los hogares españoles 
destinaban más del 40 por 100 de sus ingresos al pago del alquiler. Ello supone que 
España se sitúa 17 puntos porcentuales por encima del valor medio de la Unión Europea 
y, si no se adoptan las medidas oportunas, previsiblemente irá en aumento, ya que el 
precio de los alquileres se ha incrementado en los últimos tres años en más de un 15 
por 100 y, en algunas localizaciones, el incremento duplica el registrado en el conjunto 
de España.
Este desigual y heterogéneo comportamiento del mercado del alquiler de vivienda 
pone de manifiesto la existencia de diversos factores que inciden en esta evolución, y 
que constituyen el segundo motivo que justifica la urgencia y extraordinaria necesidad de 
las medidas. Se observa que el incremento de los precios del mercado de la vivienda ha 
sido particularmente intenso en entornos territoriales de fuerte dinámica inmobiliaria 
caracterizados  por  una  mayor  actividad  turística  desarrollada  sobre  el  parque  de 
viviendas existente. Ello se pone de manifiesto si se analiza la evolución de los precios 
en  los  últimos  años:  las  provincias  en  las  que  los  precios  de  la  vivienda  se  han 
incrementado con mayor intensidad han sido Madrid, Barcelona, Las Palmas, Baleares, 
Málaga y Santa Cruz de Tenerife. No cabe duda de que, aunque pueden existir diversos 
factores que explican este incremento de los precios, el fenómeno creciente del alquiler 
turístico de vivienda a través de plataformas p2p incide en un contexto en el que, 
además, la demanda de vivienda en alquiler está creciendo con intensidad. Si se analiza 
la evolución del alquiler en España de los últimos años, se observa que ha pasado de 
representar el régimen de tenencia del 20,3 por 100 de la población en el año 2011, 
al 22,9 por 100 en el año 2017, según los últimos datos de Eurostat, lo que supone un 
incremento del 12,8 por 100 y puede representar alrededor de 700.000 viviendas más en 
alquiler en este periodo. Esta tendencia contrasta con la mayor estabilidad de la media 
de la Unión Europea, en la que el alquiler ha aumentado ligeramente del 29,6 por 100 
en 2011 al 30,0 por 100 en 2017.
El tercer motivo que justifica la urgencia y necesidad de las medidas es la escasez 
del parque de vivienda social, que en España ofrece cobertura a menos del 2,5 por 100  s
de los hogares, una cifra que contrasta con los porcentajes sensiblemente superiores  oe.
al 15 por 100 registrados en algunos de los principales países de nuestro entorno, como  w.
Fedxirfacenlruecsniaivt,ea s,R  cdeaeinu olsa asUs ,pn oeidlníottir,ce a Sslau spe úcqbiualie,c  aPssea  híesaneccsiua e Bmnatojroads e,l alo Asou rdiseetnr itava ivcoiieó nnDd, iand aupmrraoantretcega id.d éaEc alelodn a rssée gy i mdceaebsnei   ednea    2020-2941n https://ww
propiedad. En este escenario, es urgente revertir esta dinámica y eliminar determinadas
barreras normativas y de financiación que dificultan el desarrollo de promociones de
vivienda en alquiler social por parte de las distintas administraciones públicas, con objeto 
de dotar al conjunto de la sociedad de un instrumento al servicio del cumplimiento 
efectivo del derecho constitucional a la vivienda, que es especialmente necesario para 
aquellas personas y hogares que tienen más dificultades para acceder al mercado por 
sus escasos medios económicos.
Y, en relación con estas situaciones de especial vulnerabilidad que viven muchas 
familias y hogares después de años de profunda crisis económica caracterizada por una 
intensa destrucción y precarización del empleo, se formula el cuarto motivo que justifica 
la  urgencia  y  extraordinaria  necesidad  de  las  medidas.  El  número  de  desahucios 
vinculados a contratos de alquiler está creciendo a un ritmo anual muy próximo al 5 
por 100. Esta negativa evolución de los lanzamientos practicados como consecuencia de 
procedimientos  derivados  de  la  Ley  de  arrendamientos  urbanos  contrasta  con  la 
reducción progresiva de los lanzamientos derivados de ejecuciones hipotecarias y con la 
evolución y crecimiento general de la economía y del empleo en nuestro país. Ante esta 
situación, es urgente adoptar medidas para corregir los efectos de la reforma practicada 
en la regulación de los contratos de arrendamiento en 2013, ampliando los plazos 
legales e introduciendo en el procedimiento de desahucio mecanismos que sirvan para 
responder a la grave situación que viven los hogares más vulnerables, estableciendo 
plazos y garantías en el proceso.
Además, resulta necesario en este punto avanzar en el cumplimiento de nuestros 
compromisos con los acuerdos internacionales sobre derechos sociales en una materia 
que no admite demora. En este sentido, cabe recordar el dictamen del Comité de 
derechos económicos, sociales y culturales del Consejo Económico y Social de Naciones 
Unidas, adoptado el 20 de junio de 2017 en el que, entre otros aspectos, instaba al 
Gobierno de España a asegurar que su legislación y su aplicación sea conforme con las 
obligaciones establecidas en el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y 
culturales. Y, en particular, señalaba la obligación de adoptar las medidas necesarias 
para superar los problemas de falta de coordinación entre las decisiones judiciales y las 
acciones de los servicios sociales en los procedimientos de desahucio de la vivienda 
habitual cuando afecta a hogares especialmente vulnerables.
Finalmente, el quinto motivo que ampara la urgencia de las medidas es la necesidad 
de  responder  desde  el  ámbito  de  la  vivienda  a  las  deficiencias  en  materia  de 
accesibilidad  que  sufren  diariamente  las  personas  con  discapacidad  y  movilidad 
reducida,  en  un  contexto  demográfico  marcado  por  un  progresivo  y  alarmante 
envejecimiento de la población: se prevé que, en la próxima década, la población mayor 
de 65 años superará sobradamente los 10 millones de personas. Por ello, es urgente 
atender a la dramática situación que viven muchos hogares en el seno de comunidades 
de propietarios, que se encuentran afectados por barreras y condicionantes físicos que 
les impiden el ejercicio de sus derechos.
Teniendo  en  cuenta  lo  anteriormente  expuesto,  y  sin  perjuicio  de  que  futuras 
iniciativas legislativas puedan completar la regulación en materia de vivienda, abordando 
los aspectos estructurales, los principios generales y las garantías que aseguren la 
igualdad en el ejercicio de este derecho en el conjunto del Estado, resulta imprescindible 
la adopción urgente de una norma con rango de ley que permita la modificación de 
diferentes disposiciones normativas para adoptar determinadas medidas que cuentan 
con un alto grado de consenso social y no admiten demora, al afectar al ejercicio del 
derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada de muchos hogares.»
Más adelante, el apartado tercero de la exposición de motivos vuelve a referirse al  e.
requisito de la extraordinaria y urgente necesidad, en los siguientes términos: w.b
para« Eell  purseos ednete  ersetael  idnesctrruemtoe-lnetyo  rneosrpmeatati vloo,s  plíumeiste sn oc oanfesctittau ciaoln aolrmdeennatem ieesnttaob ldeeci dlaoss 
irnesgtuitluacdioons eesn b eáls tiíctualso  dIe dl eE slata Cdoon, sat iltousc idóenr, eaclh roésg,i mdeebne drees l ays l ibcoemrtaudneidsa ddee slo asu ctóiundoamdaasn onsi 
al derecho electoral general. Debe reseñarse, que las materias que se abordan han sido
modificadas en el pasado, atendiendo a razones de urgente necesidad, a través de este 
instrumento. Entre ellos, puede recordarse el Real Decreto-ley 2/1985, de 30 de abril, 
sobre medidas de política económica que modificó la regulación de los arrendamientos 
urbanos.
Además, el real decreto-ley representa un instrumento constitucionalmente lícito, en 
tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de 
urgencia,  que  no  es  otro,  tal  como  reiteradamente  ha  exigido  nuestro  Tribunal 
Constitucional,  que  subvenir  a  una  situación  concreta,  dentro  de  los  objetivos 
gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa 
inmediata  en  un  plazo  más  breve  que  el  requerido  por  la  vía  normal  o  por  el 
procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.
[…]
Por tanto, en el conjunto y en cada una de las medidas que se adoptan, concurren, 
por su naturaleza y finalidad, las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad 
que exige el artículo 86 de la Constitución Española como presupuestos habilitantes para 
la aprobación de un real decreto-ley.»
b)  El 3 de abril de 2019 se celebró el debate de convalidación del real decreto-ley 
ante la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados («Diario de Sesiones del 
Congreso de los Diputados», núm. 185, págs. 44 y siguientes). El ministro de Fomento 
asumió su defensa en nombre del Gobierno, y se refirió al presupuesto habilitante en los 
siguientes términos:
«Mediante este real decreto-ley el Gobierno sigue apostando por la política de 
vivienda y la regulación de aspectos fundamentales en el acceso a la vivienda que 
afectan a muchos ciudadanos. Para ello, el requisito de extraordinaria necesidad y la 
urgencia de las medidas que recoge este real decreto-ley se apoya y justifica en sólidos 
motivos  como  son  los  siguientes.  El  primero,  la  grave  situación  de  vulnerabilidad 
económica y social de un gran número de familias y hogares para afrontar los pagos de 
una vivienda en el mercado. Según datos de Eurostat, en el año 2017 más del 42 
por 100 de los hogares españoles que viven en régimen de alquiler destinaban más 
del 40 por 100 de sus ingresos para el pago de las mensualidades, y ello supone que 
España  se  sitúa  17  puntos  porcentuales  por  encima  del  valor  medio  de  la  Unión 
Europea.
El segundo de los motivos es la escasez del parque de vivienda social, que en 
España ofrece cobertura a menos del 2,5 por 100 de los hogares; una cifra que contrasta 
con los porcentajes sensiblemente superiores a 15 por 100 registrados en algunos de los 
principales países de nuestro entorno, como Francia, Reino Unido, Suecia, Países Bajos, 
Austria o Dinamarca. Como referencia, según la encuesta continua de hogares, del INE, 
que conocimos precisamente ayer, el 53,1 por 100 de los jóvenes entre 25 y 29 años 
vivía con sus padres o con algunos de ellos en 2018, porcentaje que ha crecido 4,6 
puntos en los últimos cinco años. En tercer lugar, el número de desahucios vinculados a 
contratos de alquiler. Estamos creciendo a un ritmo anual muy próximo al 5 por 100. 
Cuarto, seguir avanzando en el cumplimiento de nuestros compromisos con los acuerdos 
internacionales sobre derechos sociales en una materia que no admite demora. En este 
sentido, cabe recordar el dictamen del Comité de derechos económicos, sociales y 
culturales  del  Consejo  Económico  y  Social  de  Naciones  Unidas,  adoptado  el  20 
junio 2017 que, en particular, señalaba la obligación de adoptar las medidas necesarias 
para superar los problemas de falta de coordinación entre las decisiones judiciales y las  e
acciones de los servicios sociales en los procedimientos de desahucio de la vivienda  bo
habitual cuando afecta a hogares especialmente vulnerables. Teniendo en cuenta todo lo  41ww
aconnte rriaonr,g hoe dmeo sle rye acloizna ddoe telorsm tirnaabdaajos sm oepjoorrtausn oqsu ep asrea  ivnotrlvoedru cae pnr eesne netsatre  uRn enaul eDveoc treextoto-
loebyj e7ti/v2o0s1: 9o, frdeec emr emdaidyaosr  usreggeunrtideas de yn  cmearttiedruiam bdree  vaivl iiennqduail inyo a, liqnucielenrt ivcaorn  lalo so fesirgtau ieyn dteasr 
apoyo a los grupos más vulnerables y aliviar la carga financiera de las familias.
A continuación, paso a describir con más detalle, teniendo cuenta los tres objetivos 
que ha perseguido este texto normativo y que acabo de mencionar, el contenido del real 
decreto-ley cuya convalidación debatimos hoy […]
Concluyo ya, señorías. Mediante este real decreto-ley tratamos de dar una respuesta 
política  urgente  al  problema  de  acceso  a  la  vivienda  en  España,  revirtiendo  las 
consecuencias que sobre el mercado del alquiler tuvo la reforma de la LAU en 2013. 
Asimismo, defiende a los inquilinos, da seguridad a los arrendadores y pone límite a las 
prácticas abusivas en el mercado por parte de los fondos de inversión. De igual forma, 
trata de solucionar el drama creciente de los desahucios. Para finalizar, retomamos la 
iniciativa para solucionar el problema de la vivienda en España. No cabe duda de que 
todas  estas  medidas  deberán  ir  acompañadas  de  medidas  adicionales  en  las  que 
continuamos  trabajando.  En  este  sentido,  venimos  realizando  un  trabajo  de  mayor 
profundidad y reflexión sobre el marco normativo vigente que afecta a la vivienda en 
España. Este trabajo deberá culminar con la presentación en la próxima legislatura de 
una ley estatal de vivienda cuyo borrador se encuentra en un estado muy avanzado.
En resumen, el Gobierno ha actuado en el corto plazo para atender asuntos que sin 
duda aún requieren actuaciones urgentes, pero también se trabaja en el largo plazo. 
Tenemos  a  España  en  la  cabeza,  a  sus  ciudadanos,  a  sus  territorios  y  a  sus 
organizaciones de diálogo social donde el derecho al acceso a una vivienda ha de ser 
protegido por los poderes públicos y es un objetivo primordial para este Gobierno. Esta 
es  nuestra  determinación,  que  seguiremos  defendiendo  con  la  misma  ilusión  y 
convicción con la que hemos actuado durante este tiempo. Por ello, desde el Gobierno 
consideramos que la convalidación del real decreto-ley es necesaria, para lo que hemos 
procurado mantener contactos con los distintos grupos políticos.»
c)  En la memoria del análisis de impacto normativo aportada por el Gobierno en su 
escrito de alegaciones, además de aludirse, en términos prácticamente idénticos, a los 
cinco motivos a los que se refiere la exposición de motivos del real decreto-ley, se 
contiene la siguiente mención adicional, bajo la rúbrica «alternativas»:
«En el marco del Grupo de Trabajo (se refiere al grupo de trabajo interministerial para 
el desarrollo de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler constituido por la 
Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos en septiembre de 2018) se 
han  analizado  diferentes  alternativas  en  relación  con  el  desarrollo  de  las  medidas 
urgentes  propuestas.  Asimismo,  en  relación  con  el  tipo  de  vehículo  normativo,  la 
tramitación  como  real  decreto-Ley  se  ha  adoptado  atendiendo  a  las  razones  de 
extraordinaria y urgente necesidad que justifican todas y cada una de las medidas.
1.  Tramitación a través de diferentes proyectos de ley presentados por el Gobierno. 
Teniendo en cuenta el alcance de las modificaciones, se planteó la posibilidad de tramitar 
de manera independiente diferentes proyectos de ley que reformasen cada una de las 
normas necesarias: Ley de arrendamientos urbanos, Ley sobre propiedad horizontal, Ley 
de enjuiciamiento civil y normas tributarias. Sin embargo, esta posibilidad fue rechazada 
atendiendo a la importancia de acometer las distintas reformas de manera conjunta, para 
tener un efecto coordinado y complementario.
2.  Tramitación a través de un único proyecto de ley presentado por el Gobierno. 
Otra de las alternativas planteadas fue la tramitación del conjunto de medidas a través 
de  un  proyecto  de  ley  presentado  por  el  Gobierno,  para  así  conseguir  su  efecto 
coordinado  y  complementario.  No  obstante,  esta  posibilidad  de  tramitación  fue  s
rechazada teniendo en cuenta la importancia de hacer frente en el plazo más breve  oe.
posible a los problemas y atender a la extrema situación que viven muchos hogares para  w.
ealc cme3ad.r ecroT a rd aleaml  vigtiavrucieipónond  ada e yt ,rt ardavebé mas jood deion u tpenar mrretiiacnlui sdlateer,cr iraae l ttrosae-vl eéaysc  dodered lmó a eltqrdauimdilaeitsra. ru rdgee nmteasn.e Frain caolmnjeunnttea,  uenn   2020-2941n https://ww
repertorio de medidas urgentes a través de la figura del real decreto-ley, cuya elección
encuentra una sólida justificación en su extraordinaria y urgente necesidad. En todo
caso, y de forma complementaria, en el mismo grupo de trabajo se han identificado otras 
medidas y líneas de trabajo en las que se avanzará en los próximos meses, pero que no 
se han seleccionado para su incorporación al anteproyecto de real decreto-ley.»
4.  La situación descrita puede ser considerada por el Gobierno de «extraordinaria y 
urgente necesidad». De la lectura de los pasajes transcritos se concluye que el Gobierno 
quiere atender o subvenir a una situación caracterizada por las siguientes notas: (i) la 
situación de vulnerabilidad económica de familias y hogares que destinan más del 40 
por 100 de sus ingresos al pago del alquiler; (ii) el incremento de los precios del alquiler 
motivado,  entre  otros  factores,  por  el  fenómeno  del  alquiler  turístico  de  viviendas, 
especialmente sensible en determinadas zonas del territorio nacional; (iii) la escasez del 
parque de vivienda social; (iv) el aumento del número de desahucios vinculados a los 
contratos  de  alquiler,  que  contrasta  con  la  reducción  progresiva  de  lanzamientos 
derivados de ejecuciones hipotecarias; y (v) deficiencias en materia de accesibilidad que 
sufren personas discapacitadas y mayores.
Siguiendo la línea discursiva de los recurrentes, y tomando en consideración la 
homogeneidad  de  las  reformas  contenidas  en  el  real  decreto-ley  recurrido,  que  se 
refieren todas ellas a vivienda y persiguen un «efecto coordinado y complementario» 
según la memoria del análisis de impacto normativo antes reproducida (fundamento 
jurídico  anterior,  letra  c),  apartado  segundo),  debemos  efectuar  una  «valoración 
conjunta»  de  todos  aquellos  factores  que  determinaron  al  Gobierno  a  dictar  la 
disposición legal excepcional (STC 152/2017, FJ 3, con cita de otras; y, a contrario 
sensu, SSTC 61/2018, FJ 6, y 199/2015, de 24 de septiembre, FJ 4).
Cuando se recurre el real decreto-ley en su conjunto no es posible, por tanto, aislar 
uno  por  uno  los  motivos  invocados  por  el  Gobierno  para,  desacreditándolos 
individualmente, concluir que no existe una situación de las características exigidas 
(«extraordinaria y urgente necesidad»). En estos casos, la perspectiva ha de ser de 
conjunto, y desde esta aproximación, la situación descrita por el Gobierno se mantiene 
dentro de los márgenes de apreciación que deben reconocérsele para hacer uso de la 
potestad legislativa excepcional del artículo 86.1 CE. Es una situación en la que un grupo 
de hogares y familias que carecen de vivienda en propiedad –luego nos detendremos en 
la cuestión de la trascendencia de su mayor o menor número– destinan un porcentaje de 
ingresos elevado al pago del alquiler, sin oferta alternativa de vivienda suficiente o 
adecuada, debido a la ausencia de parques públicos de viviendas y al incremento de los 
precios  consecuencia  de  las  ventajas  que  para  los  propietarios  genera  el  alquiler 
turístico, y que se ven por ello amenazadas de desahucio, a lo que se añade el problema 
de las deficiencias en materia de accesibilidad en muchas viviendas, agravado por el 
progresivo envejecimiento de la población.
Es una situación acreditada de manera suficiente en este proceso y que reúne las 
características  del  artículo  86.1  CE  que  legitiman  a  un  Gobierno  para  revertirla  o 
corregirla con urgencia, más rápidamente que mediante la aprobación de una ley formal 
en el parlamento, como se defiende en la memoria del análisis de impacto normativo 
antes  transcrita  [supra,  fundamento  jurídico  3,  letra  c),  apartado  tercero],  ante  los 
perjuicios concretos, precisos y determinados que para esas familias y hogares produce 
la situación actual y el retraso en la tramitación de esa ley en el parlamento (para una 
norma parecida, STC 93/2015, de 14 de mayo, sobre el Decreto-ley del Gobierno de 
Andalucía 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función 
social de la vivienda, FJ 9).
En realidad, los recurrentes no cuestionan la existencia de esta situación, sino su  e.
importancia, es decir, la decisión misma de actuar con urgencia mediante real decreto-ley.  w.b
Pero ello representa una valoración esencialmente política de ordenación de prioridades de  41ww
aGcotubaiecrinóon  (qmuáes  edsetel  4T2r ibpuonr a1l 0n0o  dpeu heodgea erensju eicsiapra. ñForleens ted eas tlionsa np omráces ndtaejle 4s 0a ppoorr ta1d0o0s  dpeo sr uesl 
ienng raelsqousil earl  epna gEos dpealñ aal qeusi lerer)d, ulocsid od ip(suotalod oesl  2re3c,3u rrpeonrt e1s0 0a ledgeal nto qtaul ed eel  vpiovirecnednatasj es ed ep ovisveieen dena 
régimen de alquiler, frente al 76,7 de viviendas en régimen de propiedad) y que por tanto los
hogares  afectados  son  solamente  el  42  por  100  de  ese  23,3  por  100,  es  decir, 
aproximadamente el 9 por 100 del total; sostienen también que la «tasa de esfuerzo» en 
realidad se ha reducido en un 5,4 por 100 entre 2014 y 2017, desde que alcanzó su punto 
más alto (47,5 por 100) en el año 2014; y, finalmente, que ese sobreesfuerzo y la presión del 
alquiler turístico afecta solo o fundamentalmente a determinadas zonas de España. Pero ello 
no altera las características esenciales de la situación descrita; si acaso reduce el número de 
afectados,  que  sigue  siendo  numeroso  y  delimitado  objetivamente,  los  localiza 
geográficamente y atenúa (moderadamente) su «tasa de esfuerzo». Pero el decreto-ley, al 
igual que la ley, es un instrumento que puede ser utilizado para atender a situaciones 
singulares,  siempre  que  se  respeten  los  preceptos  y  principios  constitucionales  que 
condicionan la aprobación de esa clase de normas (al respecto, STC 152/2017, antes citada, 
sobre el Real Decreto-ley 13/2014 por el que se acordó la «hibernación» y otras medidas en 
relación con el almacenamiento subterráneo de gas natural «Castor»). Y, como hemos 
reiterado, este Tribunal «no es juez de la corrección técnica, oportunidad o utilidad de las 
leyes»  sino  que  «su  función  jurisdiccional  se  contrae,  exclusivamente,  a  decidir  si  las 
concretas disposiciones impugnadas exceden o no el marco de lo constitucionalmente 
admisible» (STC 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 6, examinando el presupuesto habilitante 
del Real Decreto-ley 2/2004, de 18 de junio, por el que se modifica la Ley 10/2001, de 5 de 
julio, del plan hidrológico nacional), de modo que no nos corresponde dilucidar si es oportuno 
o eficaz tratar de remediar una situación que la propia exposición de motivos reconoce 
«desigual y heterogéne[a]» mediante una norma general que afecta por igual a todo el 
territorio nacional, sino simplemente verificar si se ha producido un uso arbitrario del decreto-
ley. Y desde la perspectiva netamente jurídica, alejada de valoraciones de oportunidad o 
conveniencia, no es posible apreciar una creación «artificial» o «ad hoc» por el Gobierno de la 
situación de urgencia, como denuncian los recurrentes, o, por decirlo en términos de nuestra 
doctrina, un exceso en el margen de apreciación del Gobierno o un uso arbitrario de la 
potestad del artículo 86.1 CE.
El motivo, por tanto, se desestima.
5.  Análisis de los preceptos impugnados. En el segundo motivo del recurso, los 
diputados ciñen su impugnación a preceptos concretos, que son el artículo segundo 
(modificación de la Ley de propiedad horizontal), el artículo tercero (modificación de la 
Ley de enjuiciamiento civil) y las disposiciones adicionales primera («medidas para 
promover  la  oferta  de  viviendas  en  alquiler»),  segunda  («sistema  de  índices  de 
referencia del precio del alquiler de vivienda») y tercera («convenios en materia de 
infraestructuras»).
El examen del motivo, por tanto, requiere la exposición separada de estas reformas y 
de los alegatos efectuados sobre ellas por las partes.
a)  Del artículo segundo, se impugna la reforma del régimen de obras de mejora de 
la accesibilidad y la modificación del fondo de reserva que afecta a su cuantía (que pasa 
del 5 al 10 por 100) y a los objetivos que con él se pueden atender (que pasa a incluir 
también ese tipo de obras, y no solo las de conservación, mantenimiento y rehabilitación, 
como antes del real decreto-ley). Estas reformas se contienen en los números. 1 y 2 del 
artículo segundo, que tienen el siguiente tenor.
«Artículo  segundo.  Modificación  de  la  Ley  49/1960,  de  21  de  julio,  de  Propiedad 
Horizontal.
La Ley 49/1960, de 21 de julio, de Propiedad Horizontal, queda modificada como  oe.
sigue: w.
siguUiennote. s tSéerm minoodsi:fica la letra f) del artículo noveno.1, que queda redactada en los
''f)  Contribuir, con arreglo a su respectiva cuota de participación, a la dotación del
fondo de reserva que existirá en la comunidad de propietarios para atender las obras de
conservación, de reparación y de rehabilitación de la finca, así como la realización de las 
obras de accesibilidad recogidas en el artículo 10.1.b) de esta Ley.
El fondo de reserva, cuya titularidad corresponde a todos los efectos a la comunidad, 
estará dotado con una cantidad que en ningún caso podrá ser inferior al 10 por ciento de 
su último presupuesto ordinario.
Con cargo al fondo de reserva la comunidad podrá suscribir un contrato de seguro 
que cubra los daños causados en la finca o bien concluir un contrato de mantenimiento 
permanente del inmueble y sus instalaciones generales.''
Dos.  Se modifica la letra b) del artículo 10.1, que queda redactada en los siguientes 
términos:
''b)  Las obras y actuaciones que resulten necesarias para garantizar los ajustes 
razonables en materia de accesibilidad universal y, en todo caso, las requeridas a 
instancia de los propietarios en cuya vivienda o local vivan, trabajen o presten servicios 
voluntarios, personas con discapacidad, o mayores de setenta años, con el objeto de 
asegurarles un uso adecuado a sus necesidades de los elementos comunes, así como la 
instalación de rampas, ascensores u otros dispositivos mecánicos y electrónicos que 
favorezcan la orientación o su comunicación con el exterior, siempre que el importe 
repercutido anualmente de las mismas, una vez descontadas las subvenciones o ayudas 
públicas, no exceda de doce mensualidades ordinarias de gastos comunes. No eliminará 
el carácter obligatorio de estas obras el hecho de que el resto de su coste, más allá de 
las citadas mensualidades, sea asumido por quienes las hayan requerido.
También será obligatorio realizar estas obras cuando las ayudas públicas a las que la 
comunidad pueda tener acceso alcancen el 75 por 100 del importe de las mismas.''.»
Estas modificaciones legislativas, dice el recurso, «pueden ser muy valiosas» pero 
«no guardan relación alguna» con la situación de extraordinaria y urgente necesidad. El 
escrito de alegaciones del abogado del Estado sostiene, en cambio, que esas medidas sí 
guardan relación con la situación de extraordinaria y urgente necesidad, en concreto con 
el quinto motivo de urgencia de la exposición de motivos del real decreto-ley, es decir, 
con «la necesidad de responder… a las deficiencias en materia de accesibilidad que 
sufren diariamente las personas con discapacidad y movilidad reducida, en un contexto 
demográfico marcado por un progresivo y alarmante envejecimiento de la población» 
pues «se prevé que, en la próxima década, la población mayor de 65 años superará 
sobradamente los diez millones de personas. Por ello, es urgente atender a la dramática 
situación que viven muchos hogares en el seno de comunidades de propietarios, que se 
encuentran afectados por barreras y condicionantes físicos que les impiden el ejercicio 
de sus derechos» (exposición de motivos, apartado primero).
En el fundamento jurídico anterior hemos considerado cumplido el requisito de la 
definición explícita y razonada de la situación de extraordinaria y urgente necesidad 
exigida por el artículo 86.1 CE. Nos ceñiremos ahora al segundo de los requisitos 
exigidos  por  nuestra  doctrina,  la  conexión  de  sentido,  cuya  falta  denuncian  los 
recurrentes.
Desde esta perspectiva, la reforma aquí impugnada en materia de accesibilidad 
guarda  evidente  relación  con  el  quinto  motivo  justificativo  de  la  situación  de 
extraordinaria y urgente necesidad definida en la exposición de motivos del real decreto-
ley: se trata de paliar o revertir «las deficiencias en materia de accesibilidad que sufren 
diariamente las personas con discapacidad y movilidad reducida». Es, además, un tipo  s
de actuación que se inscribe en una tendencia que se inicia en los años 90 y a la que no  oe.
ha sido ajena la utilización del decreto-ley. w.
dlae  apLdraeo cpLuieeaydd a3ad/ 1 ah9do9ar0ipz,t oadncetia ó2ln,1  p ada erla aj usf napicoei,lri tspaoorn rl aalas a  qcduooenp  csdieói snmc adopeda ifaciccidaua eldard  Ldoeesy l q e4ud9ei/ f1itce9ino6g 0da, end  eps ou2r 1 v fdiinveiae ljniuddlaioad,,    2020-2941n https://ww
modificó la regla de la unanimidad de la junta de propietarios para adoptar acuerdos que
impliquen la aprobación o modificación de las reglas contenidas en el título constitutivo
de la propiedad o en los estatutos, reduciéndola a tres quintos para la supresión de 
barreras arquitectónicas. Posteriormente, la Ley 15/1995, de 30 de mayo, sobre límites 
del dominio sobre inmuebles para eliminar barreras arquitectónicas a las personas con 
discapacidad, atribuyó a todo usuario de una vivienda, incluidos los arrendatarios, el 
derecho a promover y llevar a cabo las obras de adecuación de la finca urbana y de los 
accesos a la misma desde la vía pública (art. 3) aunque asumiendo el coste de las 
mismas (art. 7).
A partir de ahí comienza una actuación normativa –que persiste hasta la actualidad– 
destinada, por un lado, a reducir aún más el quórum y la mayoría necesaria para la 
realización de obras de accesibilidad, y, por otro, a hacer obligatorias, aun sin acuerdo de 
la comunidad, obras de este tipo solicitadas por propietarios siempre que su cuantía no 
exceda de determinados límites.
Así, la Ley 8/1999, de 6 de abril, de reforma de la Ley de propiedad horizontal, redujo 
aún más la mayoría de tres quintos establecida por la Ley 3/1990 para la adopción de 
acuerdos  vinculados  con  la  accesibilidad,  al  exigir  para  ellos  solamente  «el  voto 
favorable de la mayoría de los propietarios que, a su vez, representen la mayoría de las 
cuotas de participación», y computándose como voto favorable el de los propietarios 
ausentes,  debidamente  citados,  que  no  mostrasen  su  discrepancia  con  el  acuerdo 
adoptado en el plazo de treinta días. Posteriormente, la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, 
de  igualdad  de  oportunidades,  no  discriminación  y  accesibilidad  universal  de  las 
personas con discapacidad, modificó nuevamente la Ley de propiedad horizontal para 
obligar a la comunidad de propietarios a la realización de obras de accesibilidad en 
elementos comunes a favor de personas con discapacidad con el límite de que tales 
mejoras no excediesen del importe de tres mensualidades, y estableciendo en caso 
contrario que únicamente serían exigibles si hubieran sido aprobadas por acuerdo con la 
mayoría correspondiente (disposición adicional tercera, que dio nueva redacción a los 
artículos 10 y 11 LPH). Ya en el año 2011, mediante la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de 
adaptación normativa a la Convención internacional sobre los derechos de las personas 
con  discapacidad,  se  estableció  el  carácter  obligatorio  para  las  comunidades  de 
propietarios de financiar las reformas de accesibilidad en elementos comunes que no 
excediesen  de  doce  mensualidades  ordinarias  de  gastos  comunes,  con  algunas 
excepciones vinculadas al coste de las obras y el nivel de ingresos de alguna de las 
unidades familiares propietarias de la comunidad, y aclarando que en caso de adopción 
válida de acuerdo la comunidad estaría en todo caso obligada al pago de los gastos 
originados, independientemente de su cuantía. Ese mismo año se aprobó además el 
Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, 
de  control  del  gasto  público  y  cancelación  de  deudas  con  empresas  y  autónomos 
contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de 
la rehabilitación y de simplificación administrativa, en el que establecieron medidas de 
tipo urbanístico y de fomento dirigidas a obligar a las comunidades de propietarios, 
incluso a requerimiento de la administración o mediante la ejecución subsidiaria de esta, 
a realizar obras de accesibilidad (arts. 17 a 22). Por último, la Ley 8/2013, de 26 de junio, 
de  rehabilitación,  regeneración  y  renovación  urbanas,  volvió  a  modificar  la  Ley  de 
propiedad  horizontal  para  suprimir  las  excepciones  a  la  obligación  de  acometer  y 
financiar obras de accesibilidad vinculadas a los ingresos de alguna de las unidades 
familiares afectadas establecidas por la Ley 26/2011 antes aludida, de modo que esas 
obras pasaron a ser obligatorias para la comunidad de propietarios siempre que su 
importe, descontadas subvenciones, no excediese de doce mensualidades de gastos  s
comunes  y  manteniéndose  en  todo  caso  la  obligación  de  atender  a  esos  gastos,  oe.
independientemente de su cuantía, si las obras fueran acordadas por las mayorías  w.
correspondientes  (la  STC  143/2017,  de  14  de  diciembre,  declaró  parcialmente  41ww
idnec opnrosptitieudciaodn ahlo erisztoan Ltaely). 8/2013 por razones competenciales, pero sin afectar al régimen
exisEtesntaci ae dveo luucni ópnr onbolermmaa tnivoa  repsouneel tod, ea gmraavnaifdieos ptoo r uenl ap rporgeroecsuivpoa ceinóvne jecocinmsiteannttoe  dye  llaa   BOE-A-cable e
población. Se cumplen por tanto los requisitos del art. 86.1 CE y el recurso debe ser 
desestimado en este punto.
b)  Del artículo tercero los recurrentes alegan que la reforma que el mismo lleva a 
cabo en los artículos 249, 440, 441, 549 y 686 de la Ley de enjuiciamiento civil descansa 
en  una  motivación  «falsa»,  en  cuanto  el  Gobierno  la  justifica  en  la  necesidad  de 
«avanzar en el cumplimiento de nuestros compromisos con los acuerdos internacionales 
sobre derechos sociales», y en particular con las recomendaciones efectuadas en el 
dictamen  del  Comité  de  Derechos  Económicos,  Sociales  y  Culturales  del  Consejo 
Económico y Social de Naciones Unidas de 20 de junio de 2017, que instaba a España a 
«adoptar las medidas necesarias para superar los problemas de falta de coordinación 
entre  las  decisiones  judiciales  y  las  acciones  de  los  servicios  sociales  en  los 
procedimientos  de  desahucio  de  la  vivienda  habitual  cuando  afecta  a  hogares 
especialmente  vulnerables»  (exposición  de  motivos,  apartado  primero),  olvidando  u 
omitiendo que esa adaptación ya se había llevado a cabo en la Ley 5/2018, de 11 de 
junio, examinada por el Tribunal Constitucional en STC 32/2019, de 28 de febrero. El 
Gobierno,  por  su  parte,  defiende  que  las  reformas  van  más  allá  de  las  medidas 
aprobadas  hasta  la  fecha  y  clarifican  el  procedimiento  aportando  mayor  seguridad 
jurídica y mayor protección para las situaciones que demanden una mayor protección 
social.
Tal como está formulado, el motivo no puede ser acogido. Las reformas introducidas 
en el régimen de desahucios por falta de pago de arrendamientos respecto del sistema 
establecido en la Ley 5/2018 guardan la debida relación de congruencia con la situación 
de extraordinaria y urgente necesidad que se quiere revertir. A la comunicación a los 
servicios sociales ya presente en el artículo 441.1 bis de la Ley de enjuiciamiento civil, 
redactado por la Ley 5/2018, se añade ahora la suspensión obligatoria del procedimiento 
por tiempo de uno o tres meses, según el arrendador sea persona física o jurídica (nuevo 
art. 441.5). No es misión de este Tribunal comprobar o enjuiciar la utilidad o eficacia 
práctica de la reforma, o la suficiencia del régimen anterior. Solamente se nos plantea su 
«conexión  de  sentido»  con  la  situación  de  extraordinaria  y  urgente  necesidad 
previamente descrita (situación económica apurada, desprotección de arrendatarios y 
reducción de los desahucios practicados por este motivo). Y como esa conexión existe, 
el recurso debe ser desestimado en este punto.
c)  La disposición adicional primera contra la que se dirige a continuación esta parte 
del recurso tiene el siguiente contenido:
«Disposición  adicional  primera.  Medidas  para  promover  la  oferta  de  vivienda  en 
alquiler.
1.  El  Ministerio  de  Fomento  pondrá  en  marcha  las  siguientes  medidas  para 
dinamizar la oferta de vivienda en alquiler:
a)  Movilización de suelo público perteneciente a la Administración General del 
Estado y los organismos de ella dependientes, para la promoción de vivienda en alquiler 
social o asequible, mediante fórmulas de colaboración público-privadas.
b)  Modulación de los instrumentos financieros del Plan Estatal de Vivienda con el 
fin de promover los mecanismos público-privados para atender las necesidades de 
alquiler social y asequible, particularmente mediante la cesión de derecho de superficie 
sobre suelo público.
c)  Reorientación del Plan Estatal de Vivienda, que deberá apoyar exclusivamente el  e
disfrute de vivienda en régimen de alquiler. bo
d)  Acuerdos  con  las  administraciones  sectorialmente  competentes  para  la  41ww
Vagiviliieznadcaió an  adqeu elallsa sli cqeunec hiaasy aunrb aalncíasntizcaadso,  parciuoerirzdaonsd od ee ens tlaes t ipaoy.udas del Plan Estatal de
2.  En el plazo de dos meses, el Ministerio presentará un informe a la Comisión
Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, detallando las vías de cumplimiento  Bc
del mandato contenido en esta Disposición adicional y plazos que se prevén a esos 
efectos. A partir de ese momento, en el mes de diciembre de cada año deberá presentar 
un informe a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos con los 
progresos obtenidos en términos de vivienda adicional puesta en el mercado en régimen 
de alquiler.»
Para  los  diputados  recurrentes  se  trata  de  una  disposición  que  contiene 
enunciados «genéricos» y «frases comunes», pero no «medidas reales, efectivas, 
concretas y de aplicación inmediata» o «instantánea ejecución», como correspondería 
a una norma de urgencia. En defensa de esta disposición, el abogado del Estado la 
vincula a la insuficiente oferta de viviendas en alquiler y a las actuaciones «por el lado 
de la oferta» con que se quieren complementar las medidas de protección de los 
arrendatarios contenidas en otros artículos del real decreto-ley. Por otra parte, su 
contenido  impreciso  –continúa–  se  justifica  por  su  vocación  esencialmente 
planificadora; y además, se trata de una norma eficaz desde la entrada en vigor del 
real decreto-ley.
Nuestra doctrina ha disociado, efectivamente, la inmediatez de la modificación 
normativa aprobada mediante real decreto-ley y la inmediatez de sus efectos, pues 
«no debe confundirse eficacia inmediata de la norma provisional con la ejecución 
instantánea  de  la  misma.  Sólo  aquella  es  un  requisito  ínsito  en  la  definición 
constitucional del decreto-ley establecida en el artículo 86.1 CE […] en tanto que la 
celeridad de la completa ejecución estará en función de la naturaleza y complejidad 
de las propias medidas adoptadas en cada decreto-ley para hacer frente a la situación 
de urgencia» [SSTC 104/2015, de 28 de mayo, FJ 7.b); 93/2015, de 14 de mayo, FJ 7, 
y 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 6].
Ahora bien, debe partirse siempre de la necesidad de una norma con rango de ley 
y de la eficacia ad extra de las medidas contenidas en la norma, aunque esta se 
demore  por  su  propia  naturaleza,  por  ejemplo,  por  tratarse  de  la  norma  legal 
habilitante que debe regir la aprobación futura de planes de reconversión industrial 
[STC  29/1986,  de  20  de  febrero,  FJ  2.c)],  o  de  la  regulación  de  nuevas 
infraestructuras  hidráulicas  pendientes  de  ejecución  (STC  237/2012,  FJ  6)  o  de 
procedimientos  administrativos  que  requieren  determinados  plazos  para  su 
tramitación y resolución (STC 93/2015, FJ 10).
Nada de esto sucede en el presente caso. El apartado primero de la disposición 
adicional recurrida, al delimitar «de manera clara los cuatro ámbitos en los que debe 
centrarse el mencionado programa de medidas de impulso de la oferta» –por decirlo 
en palabras del abogado del Estado– se refiere «a la movilización de suelo público», 
por una parte [apartado a)] y a modificaciones en el plan estatal de vivienda, por otra 
[apartados b), c) y d)], además de aludir a la posible firma de «acuerdos» con otras 
administraciones [apartado d)].
El Gobierno no ha justificado la necesidad de acudir a un real decreto-ley para la 
adopción de unas medidas para cuya puesta en práctica, en principio, no se aprecia la 
exigencia de contar con la habilitación de una norma con rango de ley. En efecto, no 
se acredita que ninguna de esas actuaciones precise una norma con rango de ley (el 
vigente plan estatal de vivienda se contiene en el Real Decreto 106/2018, de 9 de 
marzo), ni desde luego la necesita la labor de estudio o planificación de reformas por 
la administración, a la que se dirige la disposición, que es de eficacia puramente 
interna o doméstica.
Ciertamente, no existen en la Constitución de 1978 reservas de reglamento, como  e.
este Tribunal ha reiterado, lo cual implica que a la ley no le está vedada la regulación  w.b
de materias atribuidas anteriormente al poder reglamentario (por todas, STC 87/2018,  41ww
adeb o1rd9a dr eu jnualio r, eFgJu l3a)c. ióEnll oq nuoes  phoad rllíeav ahdaob ear sree cionncoluciedro  «elan  aupntiatu dn odreml ad ercergeltaom-leeyn tpaariraa, 
saiceomnpsreeja bqluee s ula r eegxuiglaecniócnia  codnej usnitsate am tarativcéidsa dde le dne clare troe-gleuyla, cpióune s dloe  qlau e measttee rTiar ibhuangaal 
ha  declarado  inconstitucional,  por  contrario  al  art.  86.1,  son  las  remisiones
reglamentarias exclusivamente deslegalizadoras carentes de cualquier tipo de plazo 
[SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 6, y 29/1986, de 28 de febrero, FJ 2 c)], y no las 
habilitaciones reglamentarias relacionadas con cambios organizativos (STC 23/1993, 
de 13 de febrero, FJ 6) o necesarias, dada la imposibilidad técnica de proceder a una 
aplicación inmediata de los preceptos del decreto-ley» (STC 12/2015, de 5 de febrero, 
FJ 5). Profundizando en esta doctrina, debemos concluir que la utilización del decreto-
ley solamente será constitucionalmente legítima si la norma reglamentaria no permite 
dar la respuesta urgente que requiere la situación que según el Gobierno es preciso 
resolver. Es decir, si de lo que se trata es de utilizar un real decreto-ley para ordenar 
una materia que antes era regulada por normas reglamentarias, la justificación del 
empleo de ese producto normativo impone al Gobierno la necesidad de razonar por 
qué esa regulación requería precisamente la elevación de ese rango en el momento 
en que se aprobó el real decreto-ley en cuestión.
Como en este caso no existe esa justificación, la disposición adicional primera no 
cumple con los requisitos del art. 86.1 CE para su aprobación por real decreto-ley, y 
por lo tanto debe ser declarada inconstitucional y nula.
d)  La disposición adicional segunda tiene el siguiente tenor:
«Disposición adicional segunda.  Sistema de índices de referencia del precio del alquiler 
de vivienda.
1.  Para  garantizar  la  transparencia  y  el  conocimiento  de  la  evolución  del 
mercado  del  alquiler  de  viviendas,  así  como  para  aplicar  políticas  públicas  que 
incrementen la oferta de vivienda asequible y para facilitar la aplicación de medidas 
de política fiscal, se crea el sistema estatal de índices de referencia del precio del 
alquiler de vivienda, que se ajustará a las siguientes reglas:
a)  Se elaborará en el plazo de ocho meses por la Administración General del 
Estado,  a  través  de  un  procedimiento  sujeto  a  los  principios  de  transparencia  y 
publicidad. La resolución por la que se determine el sistema de índices de referencia 
se publicará en el ''Boletín Oficial del Estado''. Contra la resolución por la que se 
apruebe el sistema de índices de referencia podrá interponerse recurso contencioso-
administrativo.
b)  Para la determinación del índice estatal se utilizarán los datos procedentes de 
la información disponible en la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, en el 
catastro inmobiliario, en el registro de la propiedad, en los registros administrativos de 
depósitos de fianza y en otras fuentes de información, que sean representativos del 
mercado del alquiler de vivienda. Anualmente se ofrecerá una relación de valores 
medios de la renta mensual en euros por metro cuadrado de superficie de la vivienda, 
agregados  por  secciones  censales,  barrios,  distritos,  municipios,  provincias  y 
comunidades autónomas.
2.  En sus respectivos ámbitos territoriales, las comunidades autónomas podrán 
definir de manera específica y adaptada a su territorio, su propio índice de referencia, 
para el ejercicio de sus competencias y a los efectos de diseñar sus propias políticas 
y programas públicos de vivienda.»
Para los recurrentes, la norma no tiene «aplicación inmediata», pues el sistema de 
índices de referencia del precio del alquiler de vivienda «se elaborará en el plazo de 
ocho  meses»  por  la  Administración  General  del  Estado  [apartado  primero  a)],  y  e.
además, es improcedente en cuanto que «es público y notorio que el control de  w.b
precios  o  el  establecimiento  de  índices  de  precios  no  contribuyen  a  mejorar  el  41ww
mAleermcaadnoia .d Pelo ra leqlu ciloenr»tr,a criiota, nedl oa bcoogmaod op rdueelb Ea sdtaed oe llsoo slatise neex pqeureie enlc icaosn odcei mFireanntoci ad eyl 
pfuanrcai osnua madieenctuoa ddeol  fmunecrcioandaom dieenl taolq, uyi leard eym sáus t rqaunes plaar eenficciaac eias  dreeq luai scititoa dimap dreisspcoinsdiciibólne 
es inmediata pues se produce con la entrada en vigor del real decreto-ley, al día 
siguiente de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» según la disposición 
final tercera.
A este sistema de índices de referencia del precio del alquiler de vivienda sí es 
aplicable  la  jurisprudencia  que  no  otorgaba  cobertura  a  la  anterior  disposición 
adicional primera. Al contrario que esta última, el resultado de la habilitación conferida 
en esta disposición adicional segunda –el sistema de índices de referencia del precio 
del alquiler de vivienda que se apruebe– sí tiene eficacia ad extra «para el ejercicio de 
sus competencias [de las diferentes administraciones] y a los efectos de diseñar sus 
propias  políticas  y  programas  públicos  de  vivienda»,  como  señala  su  apartado 
segundo. Además de que no puede descartarse que se trate de criterios orientadores 
que puedan contribuir a ordenar el mercado de la vivienda. Desde este punto de vista, 
no puede negarse la conexión de este instrumento con la situación de extraordinaria y 
urgente necesidad previamente definida.
Es necesario reiterar que no es función de este Tribunal enjuiciar la eficacia o 
utilidad de las normas, sino que las mismas se mantengan dentro del marco de lo 
constitucionalmente  admisible  (supra,  fundamento  jurídico  4),  y  en  concreto,  de 
acuerdo con el motivo de impugnación aducido por la parte actora, su conexión de 
sentido con la situación de urgencia previamente definida. Y como en el caso de esta 
disposición adicional segunda esa conexión existe el recurso contra ella debe ser 
desestimado.
e)  Finalmente,  esta  parte  del  recurso  termina  con  la  impugnación  de  la 
disposición adicional tercera, que dice así:
«Disposición adicional tercera.  Convenios en materia de infraestructuras.
A los efectos del artículo 49.h) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen 
Jurídico  del  Sector  Público,  los  convenios  cuyo  objeto  sea  la  ejecución  de 
infraestructuras de transporte terrestre, aéreo y marítimo tendrán la duración que 
corresponda  al  programa  de  ejecución  o  financiación  de  estas,  que  deberá 
incorporarse como anexo a la memoria justificativa del convenio, y cuyo plazo inicial 
no podrá superar los diez años. Las partes podrán acordar su prórroga, antes de la 
finalización del plazo final, por un período de hasta siete años adicionales.»
A juicio de la parte actora «se desconoce en qué medida» esta clase de convenios 
«puede bajar el precio del alquiler»: se trata de una norma cuya justificación «no es 
intuitiva» y además el Gobierno «no proporciona ninguna motivación al respecto». Por 
el  contrario,  el  abogado  del  Estado  sostiene  que  la  distribución  demográfica  de 
nuestro  país  se  caracteriza  por  una  importante  concentración,  de  modo  que  la 
dotación de servicios e infraestructuras debe garantizar una «movilidad sostenible», 
como ponen de manifiesto «diferentes documentos estratégicos como la Agenda 2030 
de  Desarrollo  Sostenible  de  las  Naciones  Unidas  y  la  propia  Agenda  Urbana 
Española, uno de cuyos objetivos es precisamente dotar a las ciudades de una oferta 
adecuada  de  vivienda  a  precios  asequibles,  atendiendo  de  manera  específica  al 
contrato del alquiler».
Es una justificación deslizada ya en la memoria del análisis de impacto normativo, 
que se refiere a la finalidad de «facilitar el adecuado desarrollo de las actuaciones en 
[los convenios] incluidas, entre ellas las dirigidas a conectar las ciudades mejorando 
su  accesibilidad»,  pero  que  no  es  directamente  perceptible  ni,  desde  luego,  e
instantánea o inmediata, de modo que no se justifica el desplazamiento de la potestad  bo
legislativa de las Cortes Generales (art. 66.2 CE), al no guardar la necesaria relación  41ww
ddpierse pvPcoiaorsomnicceeieóxndniótee na,   ddeeidncfe iioln ónigsdaeiacln .atte icdrcooen rscaeo dcnue el lanR ceisaail,t  uDdaeecccilóraenrt aord- lleea y i en7xc/t2or0an1os9tridt.uincaiorinaa liyd audr gye nnutelid ande cdees iedsatad   OE-A-2020-29able en https://
6.  Tercer  motivo:  Vulneración  de  los  límites  materiales  del  decreto-ley  por 
«afectar» (art. 86.1) al deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos del 
título I de la Constitución (art. 31.1).
El recurso se ciñe en este punto al artículo cuarto, apartados primero y tercero, y 
artículo quinto del Real Decreto-ley 7/2019, que dicen:
«Artículo  cuarto.  Modificación  del  texto  refundido  de  la  Ley  reguladora  de  las 
Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.
El texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por 
Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, queda modificado como sigue:
Uno.  El apartado 2 del artículo 63 queda redactado en los siguientes términos:
''2.  Lo dispuesto en el apartado anterior será de aplicación sin perjuicio de la 
facultad del sujeto pasivo de repercutir la carga tributaria soportada conforme a las 
normas de derecho común.
Las  administraciones  públicas  y  los  entes  u  organismos  a  que  se  refiere  el 
apartado  anterior  repercutirán  la  parte  de  la  cuota  líquida  del  impuesto  que 
corresponda en quienes, no reuniendo la condición de sujetos pasivos, hagan uso 
mediante  contraprestación  de  sus  bienes  demaniales  o  patrimoniales,  los  cuales 
estarán obligados a soportar la repercusión. A tal efecto la cuota repercutible se 
determinará en razón a la parte del valor catastral que corresponda a la superficie 
utilizada y a la construcción directamente vinculada a cada arrendatario o cesionario 
del derecho de uso. Lo dispuesto en este párrafo no será de aplicación en el supuesto 
de alquiler de inmueble de uso residencial con renta limitada por una norma jurídica.''
[…]
Tres.  Se introduce un nuevo apartado sexto en el artículo 74:
''6.  Los  ayuntamientos  mediante  ordenanza  fiscal  podrán  establecer  una 
bonificación de hasta el 95 por 100 en la cuota íntegra del impuesto para los bienes 
inmuebles de uso residencial destinados a alquiler de vivienda con renta limitada por una 
norma jurídica.''
[…]
Artículo  quinto.  Modificación  del  texto  refundido  de  la  Ley  del  Impuesto  sobre 
Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, aprobado por el Real 
Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre.
Se añade un apartado vigesimosexto en el artículo 45.I.B) del texto refundido de la 
Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, 
aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, con la siguiente 
redacción:
''26. Los arrendamientos de vivienda para uso estable y permanente a los que se 
refiere  el  artículo  2  de  la  Ley  29/1994,  de  24  de  noviembre,  de  Arrendamientos 
Urbanos.''.»
Al entender de los recurrentes, se trata de modificaciones que afectan al «régimen  es
general» o a los «elementos esenciales» de dos impuestos que ocupan una «posición  o
central» en el sistema tributario, de modo que están vedadas al decreto-ley de acuerdo  41ww
tDcEroinebn cuc rtaeeamltr oiaab-lsrieot íyy,c   uea1lldo 2am /b28io0n6g1i.s1a2t,rd, a octdi itvdeaae nsl3d  E0do is rtadigale idd eoamf esaa crartgoz ulo aml, a re epnSdotuTar cC qec iuló 7en3q  /und2eoe0  l1s sd7eeé,   hfidiacne ittu r op8tidúl izubdacleidce oonju   (ne«dilo aivd,me esrcnsoriasebtstrío ea- m lfeeiseyl cd Rpaidale»ara)as.l     OE-A-2020-29able en https://
«establecer,  crear  o  implantar  un  nuevo  tributo,  ni  [para]  determinar  los  elementos
esenciales del mismo» teniendo en cuenta la doctrina constitucional sobre la materia que 
no veda cualquier regulación tributaria al decreto-ley.
Las modificaciones introducidas suponen, en primer lugar, exceptuar de la obligación 
de repercutir la cuota del impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) a los entes públicos 
cuando sean arrendadores de una vivienda en régimen de renta limitada; en segundo 
lugar, habilitar a los entes locales a establecer una bonificación del 95 por 100 del mismo 
impuesto para bienes inmuebles destinados a alquiler con renta limitada; y en tercer 
lugar, declarar exentos del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos 
documentados (ITP), en sus tres modalidades, a los arrendamientos de vivienda.
De  acuerdo  con  nuestra  doctrina,  el  decreto-ley  no  tiene  vedada  cualquier 
modificación que afecte a normas tributarias, sino solamente aquellas «que, por su 
entidad  cualitativa  o  cuantitativa,  altere[n]  sensiblemente  la  posición  del  obligado  a 
contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario», para lo 
cual «es preciso tener en cuenta, en cada caso, en qué tributo concreto incide el decreto-
ley –constatando su naturaleza, estructura y la función que cumple dentro del conjunto 
del sistema tributario, así como el grado o medida en que interviene el principio de 
capacidad económica–, qué elementos del mismo –esenciales o no– resultan alterados 
por este excepcional modo de producción normativa y, en fin, cuál es la naturaleza y 
alcance  de  la  concreta  regulación  de  que  se  trate»  (STC  73/2017,  citada  por  los 
recurrentes, FJ 2).
En las sentencias dictadas hasta la fecha, este Tribunal ha considerado vedadas las 
modificaciones  «sustanciales»  del  impuesto  sobre  la  renta  de  las  personas  físicas 
(IRPF), por tratarse de «uno de los pilares estructurales de nuestro sistema tributario» 
[SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 9; 189/2005, de 7 de julio, FJ 8, y 19/2012, de 15 
de febrero, FJ 3.d), entre otras]. La STC 73/2017, FFJJ 3 y 4, ha extendido esta doctrina, 
además de al IRPF, al impuesto sobre sociedades) y al impuesto sobre la renta de no 
residentes como «apéndice» o «complemento» de los anteriores. En cambio, hemos 
declarado que no conculca los límites del art. 86.1 CE la modificación por real decreto-
ley del tipo de gravamen de impuestos especiales sobre el consumo, puesto que estos 
impuestos, «lejos de configurarse [cada uno de ellos] como un tributo global sobre la 
renta  o  sobre  el  consumo,  grava  una  específica  manifestación  de  capacidad 
económica»,  de  modo  que  esa  modificación  parcial  «no  ha  provocado  un  cambio 
sustancial  de  la  posición  de  los  ciudadanos  en  el  conjunto  del  sistema  tributario» 
(STC 137/2003, de 3 de julio, FJ 7, para el impuesto sobre determinados medios de 
transporte, y STC 108/2004, de 30 de junio, FJ 8, para el impuesto especial sobre el 
alcohol y bebidas derivadas). De la misma manera, hemos considerado que tampoco 
vulnera los límites del art. 86.1 CE la reducción de la base imponible para determinadas 
adquisiciones gravadas por el impuesto de sucesiones y donaciones, que «a diferencia 
del impuesto sobre la renta de las personas físicas, no se configura como un tributo 
global sobre la renta o sobre el consumo, sino que se limita a gravar una manifestación 
concreta de capacidad económica», al no poderse afirmar que «repercuta sensiblemente 
en el criterio de reparto de la carga tributaria entre los contribuyentes» (STC 189/2005, 
de 7 de julio, FJ 8).
Pues bien, aun cuando se aceptara que el impuesto sobre bienes inmuebles y el 
impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados son, como 
el IRPF, impuesto sobre sociedades e impuesto sobre la renta de no residentes, pilares 
estructurales del sistema tributario, las modificaciones efectuadas en los mismos por los 
preceptos impugnados no son de alcance general, ni alteran sustancialmente la posición  s
de los contribuyentes frente a esos impuestos ni en el conjunto del sistema tributario,  oe.
sino que se limitan a introducir correcciones parciales en la forma de tributar operaciones  w.
singulares de entre las muchas que quedan sujetas a los impuestos afectados, que son  41ww
vciovniecnredtaasm. eYn eten  aeql cuaeslloa sd eqlu IeB Is, ea dqeumieárse,n n op rtootdeagse re lplaosr,  esli nroe aslo ldoe lcarse tdoe- lereyn: tae l liamlqituaidlear. de
paraC eolnesveaccuioennetes mdeeln ttiep,o  ndoe  pguraevdaem terans dlaedl aIRrsPeF a ( SeTsCte 1 s8u2p/1u9e9s7to),  loa  ddeo scutr ibnaas ee simtapbolenciibdlae   BOE-A-cable e
(STC 189/2005), o para regularizaciones extraordinarias, a tipo reducido y sin recargos ni 
sanciones, de los impuestos sobre la renta de personas físicas y jurídicas señalados 
(STC 73/2017).
El recurso, por tanto, debe ser desestimado en este punto.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1.º  Estimar en parte el presente recurso de inconstitucionalidad y, en su virtud, 
declarar inconstitucionales y nulos los siguientes preceptos del Real Decreto-ley 7/2019, 
de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler: La disposición 
adicional primera y la disposición adicional tercera.
2.º  Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintiocho de enero de dos mil veinte.–Juan José González 
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Fernando  Valdés  Dal-Ré.–
Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Antonio Narváez Rodríguez.–
Alfredo Montoya Melgar.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–
María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.