BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 142 Martes 15 de junio de 2021 Sec. TC.   Pág. 73194
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
10021 Pleno.  Sentencia  108/2021,  de  13  de  mayo  de  2021.  Recurso  de 
inconstitucionalidad 4062-2019. Interpuesto por más de cincuenta diputados 
de los Grupos Parlamentarios Popular y Vox en el Congreso respecto de la 
Ley Foral 16/2019, de 26 de marzo, de reconocimiento y reparación de las 
víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema 
derecha o funcionarios públicos. Principio de reserva de jurisdicción; derecho 
a la tutela judicial efectiva e intangibilidad de las sentencias, derechos al 
honor, intimidad y propia imagen, a la protección de datos y a la presunción 
de inocencia; garantías del proceso penal: interpretación conforme con la 
Constitución  de  los  preceptos  legales  que  establecen  el  deber  de 
colaboración de los poderes públicos navarros en la realización del «derecho 
a la verdad» y definen las funciones que puede desempeñar la Comisión de 
Reconocimiento  y  Reparación  en  la  averiguación,  documentación  y 
acreditación de hechos (STC 83/2020). Voto particular.
ECLI:ES:TC:2021:108
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido 
Conde-Pumpido  Tourón  y  la  magistrada  doña  María  Luisa  Balaguer  Callejón,  ha 
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En  el  recurso  de  inconstitucionalidad  núm.  4062-2019,  promovido  por  más  de 
cincuenta diputados de los Grupos Parlamentarios Popular y Vox en el Congreso de los 
Diputados contra la Ley Foral 16/2019, de 26 de marzo, de reconocimiento y reparación 
de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema 
derecha o funcionarios públicos. Han comparecido el Congreso de los Diputados, el 
Senado  y  el  abogado  del  Estado.  Han  comparecido  y  formulado  alegaciones  el 
Parlamento y el Gobierno de Navarra. Ha sido ponente el magistrado don Juan Antonio 
Xiol Ríos.
I. Antecedentes
1.  Mediante escrito presentado en el registro general de este tribunal el 28 de junio  e
de 2019, más de cincuenta diputados de los Grupos Parlamentarios Popular y Vox del  b
Congreso  de  los  Diputados  promovieron  recurso  de  inconstitucionalidad  contra  la  021ww
vtoíctatilmidaasd  pdoer l aa cLteoys  Fdoer aml o1t6iv/2a0c1ió9n,  dpeo l2ít6ic ad ep mroavrozcoa,d does  rpeocro ngorucpimoise ndteo  eyx rterepmaraa cdióenre dceh ala os 
funcionarios públicos, a excepción de sus arts. 8, 22 y 23.
a)  La demanda expone los antecedentes que dieron lugar a la STC 85/2018, de 19 
de  julio,  que  resolvió  el  recurso  de  inconstitucionalidad  interpuesto  contra  la  Ley 
Foral 16/2015, de 10 de abril, derogada por la ley ahora impugnada. Pese a los cambios 
semánticos introducidos, se argumenta que esta última adolecería de los mismos vicios 
de inconstitucionalidad, ya que:
(i)  El art. 1 dota al procedimiento de reconocimiento y reparación de un pretendido 
carácter administrativo que no corrige la invasión de competencias del Poder Judicial, 
pues repite los fines y objetivos de la ley anterior.
(ii)  El art. 2, al definir el ámbito subjetivo, incurre en la misma vulneración al remitir 
el origen de la vulneración de los derechos humanos a una actividad delictiva. En su 
último párrafo, al excluir de la aplicación de esta ley a las personas que hubieran 
fallecido o hubieran resultado heridos al repeler o evitar «actuaciones legítimas» de las 
fuerzas y cuerpos de seguridad, está incluyendo dentro de su ámbito de aplicación los 
supuestos en los que los referidos daños se hubieran producido como consecuencia de 
evitar una actuación ilegítima de los referidos cuerpos. De ello deducen que se atribuye a 
la Comisión de Reconocimiento y Reparación (en lo sucesivo, la comisión) el juicio sobre 
la licitud o ilicitud de la conducta de los cuerpos y fuerzas de seguridad, en clara invasión 
de las competencias del Poder Judicial.
(iii)  Por lo que al ámbito temporal y territorial se refiere, los arts. 3 y 4 recogen el 
contenido  del  art.  2  de  la  Ley  Foral  16/2015,  declarado  inconstitucional  por  la 
STC 85/2018.
(iv)  El  art.  5,  al  enumerar  los  principios  de  actuación,  incorpora  aspectos  ya 
desechados por la STC 85/2018. Se introducen a través de un principio de colaboración 
interinstitucional, que por su indeterminación genera dudas en cuanto a los poderes 
públicos a los que pretende vincular. La indeterminación se reafirma o completa en el 
art. 6, al referirse a los «poderes públicos navarros», y en el art. 10, apartados 3 y 4. 
Teniendo en cuenta el dilatado ámbito temporal de la ley y los posibles sujetos activos de 
los delitos objeto de la misma, difícilmente puede referirse a administraciones distintas 
de la estatal, que no puede quedar vinculada por las disposiciones de la ley foral.
El art. 5.5 contiene el principio de garantía de los derechos de terceras personas, que 
debe ponerse en duda porque resulta inevitable que la investigación de los hechos 
destinada a la concesión de la condición de víctima identifique tanto al sujeto pasivo 
como  al  sujeto  activo,  lo  que  supone  una  clara  vulneración  de  las  garantías 
constitucionales de las personas afectadas; en particular, de su derecho a la tutela 
judicial efectiva (art. 24.1 CE), su derecho al honor (art. 18.1 CE), a la protección de 
datos personales (art. 18.4 CE) y a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE). Si recae en 
una comisión administrativa la indagación acerca de hechos constitutivos de ilícitos 
penales, y la declaración de la existencia de tales hechos, se quebranta el monopolio de 
los jueces y magistrados en cuanto a la investigación penal y la determinación de la 
autoría,  lo  que  determina  una  afectación  negativa  y  cercenadora  de  la  garantía 
constitucional de los derechos fundamentales de los afectados por la investigación.
Por lo que se refiere al principio de subsidiariedad del procedimiento administrativo 
respecto del penal (art. 5.6), se afirma que, a pesar de los esfuerzos de la ley por 
configurar un procedimiento administrativo que no interfiera en las competencias de los 
órganos judiciales, no consigue este fin, pues esta finalidad es incompatible con la 
asignación a una comisión administrativa de la función de investigación de hechos que 
puedan ser constitutivos de delito. Se señala también que el art. 10, si bien dispone la 
suspensión de aquellos procedimientos que se tramiten ante la comisión cuando se  e.
tenga  conocimiento  de  la  existencia  de  causas  judiciales  o  procedimientos  w.b
sancionadores en tramitación, no hace referencia a las causas ya firmes, omisión que  021ww
ppoedrmríiati ecrao nellne veasrt ous ncaa sloess icóonn tdineul adr eerle pcrhooc ead imlai eninttoa.ngibilidad de las sentencias si se
amb(avs)  leLyoess ,a rytas . q9u ea  s1e2 ,r eapl rroedguuclaer  eel l aprrt.o c4e ddiem liae nLtoe,y  reFaofriarml 1a6n/ 2e0l 1a5lc; alan cseu pidréenstióicno  ddeel 
carácter  vinculante  de  la  propuesta  de  la  comisión  no  elimina  su  real  y  efectiva
vinculación  para  la  autoridad  administrativa,  como  resulta  del  art.  10.6;  el  informe 
motivado  de  la  comisión  asume  nuevamente  la  función  de  establecer  los  hechos 
probados; y el art. 12 reitera lo dispuesto en el art. 5 de la Ley Foral 16/2015.
Por su parte, por lo que se refiere a la regulación de la comisión, en el art. 15, la 
adopción  de  los  acuerdos  por  mayoría  y  el  voto  particular  ponen  de  manifiesto  la 
naturaleza pseudojudicial del órgano pretendidamente administrativo y el contenido del 
art. 17 evoca la disposición adicional cuarta de la Ley Foral 16/2015.
Los arts. 18 y 21 reproducen los arts. 3.7 y 6.1 de la Ley Foral 16/2015 al regular la 
rendición de cuentas y publicidad de las actuaciones de la comisión, vulnerando los 
derechos y garantías de los afectados por un procedimiento irregular, al dar acceso de 
las actuaciones al público.
b)  Los demandantes consideran que la Ley Foral 16/2019 incurre, por tanto, en los 
siguientes motivos de inconstitucionalidad:
(i)  Vulneración del principio de reserva jurisdiccional del art. 117.3 y del art. 53.2 
CE, en los propios términos establecidos por la STC 85/2018, FFJJ 3 y 6. Se establece 
un  procedimiento  de  esclarecimiento,  investigación  y  apreciación  de  hechos  en 
apariencia delictivos, cuya existencia quedaría acreditada como verdad jurídica sustraída 
del Poder Judicial, que podría desplegarse incluso al margen de resoluciones judiciales 
firmes. Así se deduce del párrafo decimosegundo del preámbulo y de los arts. 1, 2, 3, 5, 
6, 9.3, 10, y 11: pese a la confusa redacción del art. 6, atenta a la más pura lógica 
pretender que en el análisis de los hechos que determinaron la victimización, sin duda 
delictivos (violencia por motivos políticos), no se examine su autoría.
El  verdadero  objeto  del  procedimiento  –la  investigación  extrajudicial  de  hechos 
delictivos– se refleja con toda claridad en el art. 10.6. La composición de la comisión 
evidencia su actuación al margen del Poder Judicial, agravando incluso el sistema de la 
Ley Foral 16/2015 pues su informe no es vinculante, y la resolución de reconocimiento –
en términos de la propia ley, la determinación de la verdad– corresponde a un órgano de 
dirección  política  de  la  administración  –el  director  general  de  Paz,  Convivencia  y 
Derechos Humanos–.
No se concede la condición de víctima a una persona, sino que se reconoce, es 
decir, se dota de formalidad y efectos jurídicos a lo que se entiende como preexistente, 
para  lo  que  resulta  ineludible  revisar  hechos  pasados  al  objeto  de  calificarlos, 
determinando  tanto  la  averiguación  de  hechos  calificables  como  delito  como  el 
establecimiento de una verdad jurídica que sostiene la condición de víctima.
(ii)  La antedicha vulneración del art. 117.3 CE se relaciona directamente con la 
ruptura del derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE) y en concreto 
con el derecho al juez predeterminado por la ley. La independencia e imparcialidad de los 
jueces radica precisamente en su sometimiento exclusivo a la ley, lo que contrasta con 
las amplísimas funciones –que sobrepasan lo que cabría considerar como instrucción– 
otorgadas a un órgano mixto ejecutivo de nombramiento parlamentario, dependiente de y 
adscrito  a  una  dirección  general  del  Gobierno  Foral.  La  independencia  del  órgano 
encargado de  resolver es  inexistente,  dada su  dependencia jerárquica, de carácter 
político, del consejero.
Se infringe además el principio del juez no prevenido: las funciones de la comisión 
desbordan  las  potestades  que  serían  propias  de  una  instrucción,  y  el  órgano  que 
resuelve no desarrolla en modo alguno la función de enjuiciamiento.
No se dan el resto de garantías inherentes al proceso judicial penal: derechos a la  e
defensa y asistencia letrada, a ser informado de la acusación, a un proceso público sin  bo
dilaciones indebidas, a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa, a no  021ww
sdieqculiaerraar  sceo nctoran tseím mplias mlao ,a au dnieon ccioan foe sinafrosrem cauclipóanb alel  por eas ulan tpor evsicutnimciaórnio  deen  inreolcaecniócnia .c oNni 
los hechos que pretenden ser esclarecidos.
Lo mismo sucede con las cautelas relativas al derecho a la tutela judicial efectiva del 
art. 24.1 CE: derecho a la igualdad de armas, principio de audiencia o derecho a la 
intangibilidad de las resoluciones, entre otros.
(iii)  Aunque se obviara la trascendencia penal del asunto, desde una perspectiva 
eminentemente administrativa, se vulnera el principio de contradicción (art. 75.4 de la 
Ley  39/2015,  de  1  de  octubre,  del  procedimiento  administrativo  común  de  las 
administraciones  públicas:  LPACAP);  se  obvia  la  legitimación  del  que  se  pretende 
agresor para participar en el procedimiento y recurrir la resolución del expediente; se 
vulneran las normas de instrucción del art. 75 LPACAP, introduciendo una arbitrariedad 
prohibida en la actuación administrativa; no existen plazos de prescripción, quedando el 
victimario sometido a la acción punitiva ad infinitum.
(iv)  Pese a lo dispuesto en sus arts. 5.6 y 10.5, la Ley vulnera el principio de 
intangibilidad de las sentencias (art. 24.1 CE). El principio de subsidiariedad del art. 5.6 
es meramente formal, pues no se diseña un sistema o trámite para los supuestos en que 
existan procedimientos finalizados; la suspensión regulada en el art. 105 no alcanza a 
los casos en los que exista sentencia firme, de forma que se admite por omisión la 
posibilidad de resolución de un expediente que identifique al autor de hechos delictivos, 
con nuevo sometimiento del sujeto a un proceso, pese a que haya finalizado y sea firme 
uno anterior.
(v)  Se vulneran los derechos fundamentales de los terceros sobre los que se 
proyecte la investigación de hechos de apariencia delictiva. La labor de indagación de los 
hechos (art. 10.2) dirigida al conocimiento de la verdad (art. 6) produce potenciales 
vulneraciones de los derechos al honor, a la intimidad y a la propia imagen (art. 18 CE) y 
a  la  presunción  de  inocencia  (art.  24.2  CE),  vulneraciones  que  se  despliegan  por 
omisión, tanto por el procedimiento como por el órgano de naturaleza administrativa, 
como ya advirtiera el ATC 90/2016, de 9 de mayo.
La Ley agrava esta vulneración con lo dispuesto en los arts. 18 y 21, al dotar de 
publicidad cierta a las actuaciones de los órganos adscritos a este sistema paralelo de 
justicia. Se vulnera además el derecho a la protección de datos (art. 18.4 CE), pues los 
informes y memorias de la comisión deben contener las investigaciones realizadas, la 
fijación de los hechos y sus responsables.
2.  El Pleno del tribunal, mediante providencia de 5 de septiembre de 2019, acordó 
admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y los 
documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal 
Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno, así como 
al Parlamento y al Gobierno de Navarra, al objeto de que en el plazo de quince días 
pudieran  personarse  en  el  proceso  y  formular  las  alegaciones  que  estimaran 
convenientes; y publicar su incoación en el «Boletín Oficial del Estado» y el «Boletín 
Oficial de Navarra».
3.  Por sendos escritos registrados los días 13 y 18 de septiembre de 2019, la 
presidenta del Congreso de los Diputados y el presidente del Senado pusieron en 
conocimiento del Tribunal los acuerdos de las mesas respectivas dando por personadas 
a las cámaras y ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
4.  El día 23 de septiembre de 2019, el abogado del Estado se personó en el 
procedimiento, sin formular alegaciones.
5.  El Gobierno de Navarra se personó en el procedimiento el día 25 de septiembre  e.
de 2019, solicitando prórroga para formular alegaciones que le fue concedida mediante  w.
diligencia de 26 de septiembre de 2019, por plazo de ocho días desde la expiración del  021ww
ordinario. El día 16 de octubre de 2019 registró su escrito de alegaciones.
princai)p alAmleegnate q eule d lear Leechy oF oar alal  1v6id/2a0 y1 9a  elan ciunetengtrraid aadco fmísoicdao  (eanrt .d 1e5re cChEo)s y f uenl ddaemreecnhtaol edse, 
toda persona a la libertad y seguridad (art. 17 CE), que vinculan a todos los poderes
públicos (art. 53 CE). En consideración a las ayudas específicas que se establecen en 
favor de las víctimas (por remisión a la Ley Foral 9/2010), es preciso apelar también a 
títulos sectoriales, como son la asistencia social [art. 44.17 de la Ley Orgánica de 
reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra (LORAFNA)], la sanidad 
(art. 53 LORAFNA) o la vivienda (art. 44.1 LORAFNA).
El procedimiento administrativo que se establece para la reparación de las víctimas 
no  conlleva  el  enjuiciamiento  de  hechos  delictivos.  Se  dirige  exclusivamente  al 
otorgamiento del reconocimiento de las víctimas, y a la reparación de los daños sufridos 
por las mismas, en tanto que a través de los procedimientos penales se ejerce el ius 
puniendi  del  Estado,  identificando  a  las  personas  que  han  intervenido  en  hechos 
constitutivos de delito y estableciendo responsabilidades. Si la comisión ha de analizar 
hechos, es a los exclusivos efectos de reconocer la condición de víctima y reparar los 
daños causados. Pero no puede calificar dichos hechos como constitutivos de delito ni 
de ninguna otra infracción penal, ni determinar la responsabilidad de las personas que 
han  intervenido  en  los  mismos,  ni  imponer  penas  o  hacerlas  ejecutar.  El  carácter 
administrativo de las funciones de la comisión y del procedimiento que esta sigue resulta 
plenamente corroborado por el preámbulo y el articulado de la ley (arts. 1.2 in fine, 5.5, 
11.1, 12.1, capítulo IV). Los principios que recoge el art. 5, como el de colaboración 
interinstitucional y el de celeridad, son plasmación de los que consagra la Ley 39/2015, y 
se garantiza que no se produzca «vulneración ni afección alguna a las garantías jurídicas 
y constitucionales de terceras personas» y que se han de respetar «con plena garantía 
los  deberes  y  obligaciones  de  abstención,  concurrencia  y  sujeción  a  los 
pronunciamientos judiciales».
La actividad administrativa que despliega la comisión no conlleva ninguna intromisión 
en el ejercicio de la función jurisdiccional (art. 117 CE). La propia ley establece cautelas 
para que no se produzca dicha injerencia: las facultades que confiere a la comisión son 
netamente administrativas y se despliegan a través de un procedimiento administrativo 
(preámbulo y arts. 1.2 in fine, 5.6, 6, párrafo 3, y 10.5). Queda plenamente garantizado el 
deber de la comisión de cumplir las resoluciones judiciales, la sujeción a lo establecido 
en las mismas, y la subsidiariedad del procedimiento administrativo que regula respecto 
del penal. Todo ello, sin perjuicio del resto de garantías que recogen otras normas 
jurídicas para garantizar el carácter principal del procedimiento penal, señaladamente el 
art. 118 CE, la institución de la cosa juzgada (arts. 207 y 22 LEC) y el deber de denunciar 
que imponen los arts. 259 y 261 LECrim.
La Ley Foral 16/2019 no tiene finalidad punitiva, sino que instituye un procedimiento 
administrativo que se encamina a la adopción de medidas administrativas. Garantiza la 
sujeción  a  los  pronunciamientos  judiciales  e  impone  a  la  comisión  los  deberes  de 
comunicar las posibles actuaciones ilegales a los órganos judiciales y de suspender la 
tramitación del procedimiento administrativo hasta que la vía judicial se haya agotado; 
proclama el carácter subsidiario del procedimiento administrativo respecto del proceso 
penal. La fijación de hechos es a los solos efectos del resarcimiento de las víctimas, y 
con la única finalidad de analizar si concurren o no los requisitos que la norma recurrida 
exige para la declaración de víctima y su reparación (art. 11.1). No fija hechos cuya 
existencia quedaría acreditada como verdad jurídica. El derecho a la verdad al que alude 
el  art.  6,  que  goza  de  reconocimiento  internacional  recogido  en  múltiples  textos 
internacionales, no tiene el alcance que pretende darse de adverso y tampoco constituye 
ninguna peculiaridad exclusiva de la ley aquí cuestionada [art. 13 d) LPACAP].
Con ello han quedado corregidas las objeciones a la Ley Foral 16/2015, pues la  s
STC  85/2018  reconoció  que  no  había  impedimento  para  un  reconocimiento  oe.
administrativo de la condición de víctima y para regular los modos de reparación del  w.
daño causado (FJ 4). Otras novedades reseñables son que la Ley Foral 16/2019 resalta  021ww
ceal rcáacrtáecrt etér candicmoi ndiset ralati vloa bdoerl  dpero clae dcimomieinsitóon d e(a rrtesc. o1n0o.c6im, 1ie1n, to1 3y. 2r eyp a1r7a.c2ió);n ;m aocdeifnictúaa  eenl 
p(arortf.u n1d8i)d; aedl imeiln cao nlatse naidluos idoen elso sq uinef ocrmonedsu jqeuroen  dae blae  SelTaCbo r8a5r/ 2a0l 1f8in aal  sdoes tseun emr aqnudea tloa   BOE-A-cable e
finalidad asistencial o protectora no era la única perseguida; y excluye a las personas 
fallecidas o heridas por la manipulación de armas o explosivos (art. 2).
Los autos del Tribunal Constitucional 30/2017, 31/2017, 32/2017, 33/2017 y 34/2017, 
de 27 de septiembre, y decisión de 25 de junio de 2019, asunto 73911-16 (María Cristina 
Larrañaga  Arando  c.  España  y  otras  tres  demandas),  y  la  decisión  de  la  misma, 
asuntos 75529-16 y 79503-16 (Karmele Martínez Agirre y Nagore Otegi Martínez c. 
España y otra demanda) que los confirman, respaldan la constitucionalidad de la Ley 
Foral 16/2019.
b)  Alega que los derechos de terceras personas están garantizados en el art. 5.5. 
La comisión ha de efectuar un resumen de los hechos, a efectos de analizar si se 
cumplen los requisitos de la ley, en especial si concurre la relación de causalidad entre 
los hechos y los perjuicios acreditados, pero ni sanciona ni depura responsabilidades 
penales, ni siquiera es necesario que se identifique a las personas que intervinieron en 
los mismos. Por ello ha de descartarse la vulneración del derecho a la presunción de 
inocencia,  ni  siquiera  en  su  dimensión  extraprocesal  (AATC  30/2017  a  34/2017  y 
decisiones citadas del Tribunal Europeo de Derechos Humanos). La comisión carece por 
completo de competencias para apreciar la responsabilidad penal o administrativa en 
que hubieran podido incurrir las personas implicadas en los hechos que ocasionaron la 
vulneración  de  los  derechos  humanos  de  la  víctima,  incluso  aunque  las  mismas 
estuvieran identificadas. Buena prueba de ello son, entre otros, los arts. 5.6, 6, párrafo 3, 
y 10.5.
La lesión del derecho al honor queda excluida de plano, desde el mismo momento 
que la comisión no depura responsabilidades penales o administrativas, ni es preciso 
que identifique a personas determinadas. Es aplicable la doctrina de las SSTC 227/1992, 
de 14 de diciembre, FJ 4, y 50/1983, de 14 de junio, FJ 3, y los arts. 5.5, 6.4, 10.4, 13.2, 
y 17.2 establecen cautelas para impedir la infracción de los derechos al honor y a la 
protección de datos personales.
Tampoco se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva. La eventualidad de una 
indefensión acaecida dentro de los procedimientos administrativos únicamente tiene 
relevancia constitucional cuando se trate de un expediente administrativo sancionador 
(SSTC  118/1999,  de  28  de  junio,  FJ  1;  159/2002,  de  16  de  septiembre,  FJ  2,  y 
ATC 577/1988, de 9 de mayo). El ordenamiento jurídico contiene mecanismos para 
proteger de la indefensión que pueda generar la actividad administrativa (arts. 25 y 114 y 
ss. de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA).
c)  En el recurso de inconstitucionalidad interpuesto se insta la nulidad de la Ley 
Foral 16/2019 en su conjunto, a excepción de los arts. 8, 22 y 23, pero lo cierto es que 
nada  se  objeta  respecto  de  muchos  de  sus  preceptos,  porque  se  critica 
fundamentalmente lo relativo a la comisión. En ausencia de reproches concretos, ha de 
prevalecer la presunción de constitucionalidad (STC 142/2018, de 20 de diciembre, 
FJ 2).
6.  El día 4 de octubre de 2019 tuvo entrada en el registro del Tribunal el escrito de 
alegaciones del Parlamento de Navarra.
a)  Expone en primer lugar que corresponde a los hoy recurrentes formular un 
pormenorizado análisis de las cuestiones que se suscitan en relación con el contenido de 
la Ley Foral 16/2019, no resultando suficiente alegar que estamos ante el mismo caso 
resuelto  por  la  STC  85/2018.  Las  dos  leyes  forales  en  cuestión  tienen  contenidos 
diferentes, por lo que, para que el recurso resulte admisible, es imprescindible realizar un  e
análisis  de  todos  y  cada  uno  de  los  preceptos  de  la  ley  cuya  declaración  de  bo
inconstitucionalidad se pretende, si no se quiere faltar a la diligencia procesal requerida.  021ww
dEel sraercroulrlsaod oc oqnuteie nlae  suunsate nimtep. uNgon aecxióisnte  gllao bcaol nceaxrióenn ted edbeid au ne nctroen teeln icdoon tedneibdiod admee nlotes 
ppereticceiópnto dse  iminpcoungsntaitduocsio nya lliodsa dr.a Azosín asumcieedneto sc oenn l olso sa rtqsu. e2 , s5e,  9p rae t1e2n,d cea pfuítnudloa mIVe, nyt aarr tlsa. 
17, 18 y 21.
b)  Alega que la ley impugnada se inserta plenamente en el marco del Derecho 
internacional,  estatal  y  autonómico  regulador  del  reconocimiento  a  las  víctimas  de 
terrorismo y otros delitos violentos, que bajo idénticos parámetros normativos preconiza y 
admite con generalidad las potestades jurídico-públicas de orden administrativo para 
adoptar medidas de reconocimiento y reparación de las víctimas, previas las lógicas y 
necesarias actuaciones de la administración pública competente, de forma compatible 
con  el  conocimiento  penal  de  los  hechos  causantes  para  la  determinación  de 
responsabilidad criminal que de ellos se derivan. El procedimiento administrativo de 
reconocimiento y reparación de las víctimas se circunscribe a ese exclusivo objeto. Las 
declaraciones administrativas de la condición de víctima son exclusivamente «a los 
efectos de esta ley foral» (art. 11.1). Está clara la independencia y compatibilidad de los 
procesos penales y de los procedimientos administrativos. No existe vinculación alguna 
con el procedimiento penal que, en su caso, se hubiera podido instruir en el pasado o se 
pudiera instruir en el futuro.
El procedimiento establecido en la Ley Foral 16/2019 no pretende en ningún caso 
que la comisión formule un juicio de culpabilidad contrario a una decisión penal definitiva 
sobre la inocencia de personas concretas (ATC 30/2017). Sus facultades están dirigidas 
exclusivamente  «al  mejor  estudio  y  comprobación  de  los  hechos,  circunstancias  y 
consecuencias aducidas y a una mejor resolución de la solicitud presentada» (art. 10), y 
resultan enteramente homologables a las atribuidas a otros órganos similares por la 
normativa general de protección de las víctimas: su actuación y posición respecto a los 
órganos judiciales es idéntica. No se atribuye a la comisión ninguna competencia para 
revisar, evaluar o reevaluar los expedientes penales en el caso de que existan, ni para 
analizar  ex  novo  la  participación  de  posibles  responsables:  carece  de  potestad  de 
carácter investigador sobre los hechos o para la determinación de una posible autoría 
desde el punto de vista de la jurisdicción penal. Las competencias son las previstas en el 
art. 10 y resultan plenamente homologables con las admitidas por el Tribunal Europeo de 
Derechos Humanos, que admite que las normas probatorias y la carga de la prueba ante 
los órganos administrativos sean diferentes de las aplicables en el procedimiento penal. 
La ley foral no pretende fijar, investigar o acreditar los hechos más allá de la acreditación 
que resulte estrictamente imprescindible para resolver los expedientes administrativos de 
reconocimiento de las víctimas. Si apareciesen indicios delictivos, la ley foral prevé la 
suspensión  del  procedimiento  y  su  comunicación  a  los  órganos  judiciales  (arts.  6, 
párrafo 3, y 10.5), y reconoce la absoluta sumisión del procedimiento administrativo que 
regula respecto de los procesos judiciales (art. 5.6).
El deber de colaboración del art. 10.3 es reflejo del principio de lealtad institucional, y 
se halla impuesto con carácter general en el art. 4 de la Ley 12/1983, del proceso 
autonómico, y en los arts. 141 y 142 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen 
jurídico del sector público. En cuanto a la colaboración de las personas privadas, la 
norma cumple con los requisitos de la jurisprudencia constitucional: se establece en 
norma con rango de ley y es proporcionado a los fines en ella establecidos. El deber de 
comparecencia no debe confundirse con una obligación de auto-confesar conductas 
infractoras del ordenamiento jurídico.
Se garantiza el respeto al derecho a la intimidad y a la protección de datos [arts. 6, 7 
y 10.2 e)]. Las garantías y derechos de los que son acreedoras todas las personas están 
expresamente garantizados en el art. 5.5.
No se pretende fijar la verdad de lo sucedido en el sentido de lo expuesto en el 
artículo 1.2 a) de la Ley Foral 16/2015, declarado inconstitucional. La Ley Foral 16/2019  s
se limita a este respecto a formular en su art. 6 una declaración de intenciones que no va  oe.
más allá de atribuir a los poderes públicos de Navarra y en el ámbito de la ley foral una  w.
labor de colaboración con el Gobierno de Navarra para «contribuir al conocimiento de la  021ww
vtrearvdéasd  dseo barecc liaosn evsu lnpearraac ifoanceilista dr ea d learse cpheorss ohnuams aenlo sa cac eqsuoe  as ea rrecfhieivroes e ostfaic ilaelye sf»o raol  aa 
cporonmtriobvueirr  aml ecdoindoacsi mdeie nptroo mdeo cliaó n« vdeer dlaa dm heimstóorriicaa y»  d(aer tl.a  5c).o nSveiv ceonnctiae mdpelma oucnrá dtiecbae pr adrea   BOE-A-cable e
colaboración  de  los  poderes  públicos  de  Navarra,  dentro  de  sus  respectivas 
competencias, con la finalidad de informar a sus potenciales beneficiarios sobre los 
recursos judiciales de los que pueden disponer en cada caso concreto (art. 6, párrafo 2).
Se garantiza que la comisión salvaguarda en cualquier caso los derechos al honor y 
a la presunción de inocencia y en general todos los derechos que asisten a las personas 
(art. 5.5), sin pretender la determinación de la autoría de unos hechos potencialmente 
delictivos ni, por lo tanto, su individualización en personas concretas. Por ello cualquier 
referencia a los arts. 18 y 24 CE carece de trascendencia jurídica alguna a los efectos de 
este recurso. Para resolver sobre las solicitudes presentadas será suficiente con que se 
pueda determinar de una manera razonable que los hechos a los que se refiere la ley 
foral  son  debidos  a  este  tipo  de  agentes  en  su  conjunto  sin  necesidad  de 
individualización alguna. Es suficiente con un cierto esclarecimiento de los hechos en la 
medida necesaria para establecer la condición de víctima de una persona, tarea que 
como tal no solo no es ajena a la esfera de funciones propias de la administración 
pública, sino que entra de lleno en las funciones asistenciales que en relación con todas 
las personas le atribuye la legislación vigente (ATC 30/2017 y decisión del Tribunal 
Europeo de Derechos Humanos de 18 de julio de 2019).
7.  Mediante providencia de 11 de mayo de 2021, se señaló para la deliberación y 
votación de la presente sentencia el día 13 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del recurso y posiciones de las partes.
El  presente  proceso  constitucional  tiene  por  objeto  resolver  el  recurso  de 
inconstitucionalidad  promovido  por  más  de  cincuenta  diputados  de  los  Grupos 
Parlamentarios  Popular  y  Vox  en  el  Congreso  de  los  Diputados  contra  la  Ley 
Foral 16/2019, de 26 de marzo, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos 
de  motivación  política  provocados  por  grupos  de  extrema  derecha  o  funcionarios 
públicos.
Los diputados recurrentes sostienen que la Ley Foral 16/2019 incurre en los mismos 
vicios  de  inconstitucionalidad  que  la  Ley  Foral  16/2015,  del  mismo  título,  que  fue 
declarada parcialmente inconstitucional y nula por la STC 85/2018, de 19 de julio, y que 
se deroga en su integridad por la ley ahora enjuiciada. Aducen que la Ley Foral 16/2019 
conculca el principio de reserva jurisdiccional del art. 117.3 CE y el art. 53.2 CE; el 
derecho al juez predeterminado por la ley y el resto de garantías inherentes al proceso 
judicial penal (art. 24.2 CE); el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) en sus 
vertientes de derecho a la igualdad de armas y del principio de audiencia; los principios 
esenciales  del  procedimiento  administrativo;  el  principio  de  intangibilidad  de  las 
sentencias (art. 24.1 CE); y los derechos fundamentales de terceros al honor, a la 
intimidad y a la propia imagen (art. 18.1 CE), a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) 
y a la protección de datos (art. 18.4 CE).
El Parlamento y el Gobierno de Navarra han instado la íntegra desestimación de este 
recurso de inconstitucionalidad.
2.  Delimitación del objeto de enjuiciamiento.
Los recurrentes impugnan la totalidad de la Ley Foral 16/2019, a excepción de sus 
arts. 8, 22 y 23. Es precisa una previa delimitación del objeto de enjuiciamiento pues,  e.
como advierten tanto el Gobierno como el Parlamento de Navarra, la demanda no viene  w.b
acompañada en todos los casos del pormenorizado análisis del articulado que resulta  021ww
neceLsaa rdioe mpaarnad cau msep lirin cicoina  lac ocna rgeal  aelxeagmateonri ac qoumep ianrcautmivob ee an ttroed ola r eLcueryr eFnoter.al  16/2015,
aemnjubiacsia dsae  ptioern elan  SeTnC g 8e5n/e2r0a1l 8p, oyr  liarr eLleeyv aFnotreasl,  1e6u/2fe0m19ís. tiLcaass ,d cifoesremnéctiiacsa se xois tseenmteásn teicnatrse. 
Esta parte de la demanda solo será objeto de consideración en la medida en la que, al
hilo de la comparación, se argumentan las razones por las que los preceptos de la Ley 
Foral 16/2019 incurren en los motivos de inconstitucionalidad alegados.
El incumplimiento de la carga argumentativa exigida a la parte actora exime al 
tribunal de examinar los siguientes preceptos: (i) art. 4 (ámbito territorial), (ii) art. 7 
(derecho  al  reconocimiento  público  de  la  condición  de  víctima,  compatible  con  la 
preservación de su intimidad; impulso de medidas para el recuerdo y reconocimiento de 
las víctimas), (iii) art. 12 (efectos de la declaración como víctima: asistencia sanitaria e 
indemnizaciones económicas), (iv) art. 19 (obligaciones de las personas víctimas de 
vulneración de derechos humanos), (v) art. 20 (incumplimiento de las condiciones y 
requisitos: pérdida de beneficios y obligación de reintegro), (vi) disposición adicional 
segunda  (desarrollo  reglamentario  y  habilitación  de  créditos  presupuestarios),  (vii) 
disposición  adicional  tercera  (desarrollo  reglamentario),  (viii)  disposición  derogatoria 
única y (ix) disposición final única (entrada en vigor).
La demanda adolece también de cierto grado de indeterminación en los motivos de 
inconstitucionalidad  dirigidos  al  resto  de  preceptos  impugnados.  El  Tribunal  viene 
reiterando que la presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley no 
puede  desvirtuarse  sin  una  argumentación  suficiente  y  que  no  son  admisibles  las 
impugnaciones globales carentes de un razonamiento específico que las sustente (así, 
por ejemplo, SSTC 43/1996, de 14 de marzo, FJ 5; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2; 
248/2007, de 13 de diciembre, FJ 1; 87/2017, de 4 de julio, FJ 2, y 98/2018, de 19 de 
septiembre, FJ 2). Por esta razón, en el examen del resto del articulado formalmente 
impugnado se limitará el enjuiciamiento a los motivos de inconstitucionalidad que se 
aducen por los recurrentes de manera concreta.
3.  Jurisprudencia constitucional sobre las leyes autonómicas de reconocimiento de 
víctimas y reparación de daños producidos por hechos violentos.
El tribunal se ha pronunciado en diversas resoluciones sobre la constitucionalidad de 
diferentes  leyes  autonómicas  del  reconocimiento  de  la  condición  de  víctimas  y 
reparación de los daños producidos por hechos violentos. Son la ya citada STC 85/2018, 
que resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley Foral 16/2015, 
de 10 de abril, antecedente directo de la que ahora se examina, la cual, para los 
recurrentes, plantea idénticos problemas de constitucionalidad; y las SSTC 83/2020, 
de 15 de julio, y 131/2020, de 22 de septiembre, en que se enjuició la Ley 5/2019, de 4 
de  abril,  de  modificación  de  la  Ley  12/2016,  de  28  de  julio,  de  reconocimiento  y 
reparación de víctimas de vulneraciones de derechos humanos en el contexto de la 
violencia de motivación política en la Comunidad Autónoma del País Vasco entre 1978 
y 1999.
La STC 83/2020, sintetizando los principales criterios recogidos en la STC 85/2018 
sobre los eventuales problemas de constitucionalidad de este tipo de normativa, declara 
lo siguiente:
«La STC 85/2018 declara la inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos de la Ley 
Foral 16/2015 que, directa o indirectamente, se relacionan con las atribuciones de la 
comisión creada por la norma en tanto que, a fin de reconocer la condición de víctima y 
los  efectos  asociados  a  tal  situación,  se  asignaban  a  esa  comisión  funciones  de 
averiguación y fijación de hechos tipificados como delitos, con infracción de la reserva 
jurisdiccional al Poder Judicial que deriva del art. 117 CE, en particular respecto a la 
jurisdicción penal. s
La  STC  85/2018  razona  que  las  previsiones  de  la  ley  foral  orientadas  al  oe.
drcjueoercmilsiotdoinsi,oic óaccnlii mó mani ea lpanrge tqoenu,na ep l,d r soesetloe  Pnlce oc ciedóonenncr t yorJa murrediiaesicsnai draacal  imy lal aic e Coinnnotvo nep ssdotteititegu lsaactcisaói dónv ní.pc  Datyim rifcaijah adsace  isóscecon om adnrietsoi cichóueenlrac  «lbhoiaon ynsva  eca sor ettnrigsasuavtie étyulst to ivdv epeoro siufr idn claeaa     2021-10021n https://www.
por sí misma hechos que podrían ser delitos conforme a lo previsto en el Código penal y
solo después de hacerlo, eleva propuestas de reconocimiento o denegación de las
solicitudes de las que conoce». Esto es, lleva a cabo «una indagación y verificación de 
un hecho, en principio, criminal», aun cuando lo fuera a los efectos del reconocimiento 
de la condición de víctima y la dispensación de los beneficios correspondientes (FJ 3). 
Según la STC 85/2018, «las actuaciones públicas que procuran la protección de las 
víctimas y su asistencia no han de orientarse prioritariamente a la investigación de 
posibles ilícitos penales, ni a la identificación y eventual castigo de sus autores, sino, 
más  precisamente,  a  la  fijación  del  nexo  causal  entre  determinados  hechos,  la 
producción del resultado dañoso y la situación de necesidad o atención de la que se 
hace merecedora determinada persona, en tanto que ha sufrido las consecuencias de 
los  mismos»,  de  suerte  que  «[n]o  pueden  confundirse  esos  cometidos  públicos  de 
carácter asistencial con los que son propios y reservados al Poder Judicial. El deslinde 
entre  la  tarea  administrativa  de  reconocimiento  y  compensación  respecto  a  la 
investigación y persecución de hechos delictivos ha de ser particularmente claro» (FJ 4).
En  el  caso  examinado  en  la  STC  85/2018  no  se  discute  «el  reconocimiento 
administrativo, en cuanto tal, de la condición de víctima y los modos de reparación del 
daño  causado,  sino  que  ello  se  haga  a  resultas  de  una  investigación  y  fijación 
extrajudiciales  de  hechos  que  pudieran  ser  delictivos  y  cuya  verificación  quedaría 
acreditada [la Ley persigue, en general, ‘fijar la verdad de lo sucedido’: art. 1.2 a)]». Por 
tanto, «el tribunal entiende que la configuración por el legislador foral de una comisión 
llamada a la ‘investigación’ y ‘fijación’ de hechos o conductas constitutivas de delito, al 
margen, por entero, del Poder Judicial y con potestad, incluso, para desconocer lo ya 
resuelto por la jurisdicción penal es contraria a la Constitución. Y lo es porque las 
previsiones orientadas al reconocimiento, protección y resarcimiento de las víctimas se 
articulan a través de un mecanismo, la comisión instituida en la ley foral, que lleva a cabo 
una genuina labor de averiguación de hechos calificados como delitos ante la existencia 
de denuncias o reclamaciones singulares. Dicha conmixtión de funciones, identificación y 
protección de la víctima así como investigación de hechos que podrían ser constitutivos 
de delito, hace que la ley foral supere los límites constitucionales antes mencionados, 
menoscabe  con  ello  la  plenitud  de  la  jurisdicción  penal  al  respecto  y  vulnere  el 
artículo 117 CE» (FJ 7).
La conclusión, en el mismo fundamento jurídico, es que «el sistema articulado por el 
legislador foral no se ajusta a los parámetros que se han expuesto y ha sobrepasado con 
ello los límites constitucionales, al atribuir a la comisión que crea la ley impugnada, la 
potestad de investigar y apreciar en plenitud por sí misma, al margen del Poder Judicial y 
sin vocación alguna a la institución del proceso, hechos en apariencia delictivos», con la 
consecuencia  de  que  «[s]e  interfiere  así  con  el  sistema  de  justicia  penal 
constitucionalmente configurado y se menoscaba el principio de reserva de jurisdicción 
consagrado en el artículo 117 CE, vinculado al adecuado funcionamiento de los órganos 
jurisdiccionales en el cumplimiento del propio y fundamental papel que la Constitución 
les atribuye»» (FJ 6).
4.  Contenido de la Ley Foral 16/2019.
El objeto de la Ley Foral 16/2019 es «configurar el derecho al reconocimiento y, en 
su caso, reparación de las víctimas de motivación política generadas por la acción 
violenta de grupos de extrema derecha o por parte de funcionarios públicos, regulando 
los medios y mecanismos para que sean reconocidas como tales víctimas y, en su caso, 
como personas beneficiarias de los correspondientes derechos de reconocimiento y 
reparación integral» (art. 1.1). No se recogen otros objetivos que figuraban en el art. 1.2  e
de la Ley Foral 16/2015, entre ellos: esclarecer al máximo los hechos y documentar los  bo
casos existentes de una forma veraz y coherente, con el propósito de fijar la verdad de lo  021ww
sseuncesadcidióon;  rdeeh aibmilpituanr idaa dl ays  fvruícsttirmaacisó nd ep emnaolt;i voa ciimónp uplsoalírt iceal ; reecvoitnaor ciemni enlot o pdoesli bdlea ñloa 
cloasu hsaedchoo pso vri opleanrtteo sd.e las personas, organizaciones o instituciones que protagonizaron
Las  personas  beneficiarias,  según  el  art.  2,  serán  aquellas  que  hayan  visto 
vulnerados sus derechos humanos en un contexto de actuaciones de violencia por 
motivación política, acontecidas a partir del 1 de enero de 1950 (art. 3), en las que 
hubieran podido intervenir funcionarios públicos o particulares que actuaban en grupo o 
de forma aislada e incontrolada, y que como consecuencia hayan sufrido un perjuicio 
relativo a la vida o a la integridad física, psíquica, moral o sexual. Como novedad, este 
artículo excluye del ámbito subjetivo a las personas que resultaran fallecidas o heridas 
por la manipulación de armas o explosivos con el fin de realizar alguna actividad violenta, 
incluido  el  caso  de  que  con  dicha  manipulación  se  pretendiera  repeler  o  evitar 
actuaciones legítimas de las fuerzas y cuerpos de seguridad. Se suprime también la 
mención –que figuraba en el art. 2.4 de la Ley Foral 16/2015– de la interpretación de los 
conceptos de tortura, tratos inhumanos o degradantes conforme al artículo 1 de la 
Convención de las Naciones Unidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, 
inhumanos  o  degradantes  y  la  jurisprudencia  del  Tribunal  Europeo  de  Derechos 
Humanos.
El art. 5 regula los principios de actuación incorporando por primera vez, entre otros, 
los principios de garantía de los derechos de terceras personas (apartado 5) y de 
subsidiariedad del procedimiento administrativo respecto del penal (apartado 6). El art. 6 
regula el derecho a la verdad, incorporando como novedad en su párrafo tercero la pauta 
que  debe  seguirse  cuando  del  inicio  del  expediente  se  pueda  desprender  alguna 
actuación ilegal. Los arts. 7 y 8 detallan el contenido de los derechos al reconocimiento y 
reparación.
El procedimiento de reconocimiento y reparación se regula por primera vez con 
detalle en los artículos 9 a 12 de la ley foral impugnada. Se prevé, entre otros aspectos, 
la  suspensión  cuando  existan  causas  judiciales  o  procedimientos  administrativos 
sancionadores abiertos (art. 10.5). La tramitación queda a cargo de la comisión de 
reconocimiento y reparación (en lo sucesivo, la comisión) hasta la fase de propuesta de 
resolución (art. 11). La comisión no tiene las atribuciones del derogado art. 3.1 de la Ley 
Foral 16/2015: «competencia directa en cuanto a la fijación e investigación de los hechos 
con base en instrumentos internacionales homologados, como el Protocolo de Estambul 
y al margen de toda interferencia en el plano penal. En caso de que no existiera una 
sentencia aclaratoria sobre la autoría de los hechos, se determinará de forma veraz y 
coherente  una  interpretación  que  esclarezca  lo  sucedido  y  así  se  determinen  las 
personas beneficiarias de los derechos contemplados en esta ley foral». En su lugar, le 
corresponde «valorar las solicitudes presentadas y proponer, al amparo de esta ley foral, 
la  admisión  o  inadmisión  de  las  solicitudes  y,  cuando  proceda,  la  propuesta  de 
declaración de la condición de víctima y, en su caso, las medidas de reparación» 
(art. 13.1).
En los arts. 13 a 18 se regulan la composición y las reglas de organización y 
funcionamiento  de  la  comisión,  así  como  los  recursos  económicos  materiales  y 
personales (art. 17) y la memoria anual. Aquella no dará cuenta de «los resultados de las 
investigaciones, las características de los datos recabados, las solicitudes presentadas y 
cualquier otro dato que ayude a tener un conocimiento exhaustivo y real de lo sucedido» 
(art. 3.7 de la Ley Foral 16/2015), sino de «las solicitudes recibidas, los resultados de los 
trabajos  realizados,  la  situación  de  los  expedientes  y  las  propuestas  de  resolución 
emitidas» (art. 18). Los arts. 19 y 20 regulan las obligaciones de las personas solicitantes 
y, en su caso, beneficiarias del reconocimiento y reparación, y las consecuencias del 
incumplimiento de las condiciones y requisitos legales. s
Los arts. 21 a 23, bajo el epígrafe común de «Fomento de la cultura de la paz y la  oe.
convivencia», regulan las relaciones entre la comisión y el instituto de la memoria u  w.
organismo análogo, la educación para la paz y la convivencia y las actuaciones de  021ww
pserencseibdieliznatec ióLne dye  Flao rsaolc ie1d6a/2d0. 1L5o, s qinufeo,r meenst rdee  loat rcoosm  icsoiónnte rneidgousla, dodse beína ne l arertc.o 6g edre  llaa 
c«ucaulaqnutiiefirc aoctiróan v uslonlevreanctieó ny d ev elorasz  dedreel chnoúsm heurom adneo sa pternotdaudcoidsa, sa egnre sNioanvaersr,a  too rstuurfarisd oos   BOE-A-cable e
por personas domiciliadas en Navarra» y una «verificación de la credibilidad de las 
denuncias mediante el método del Protocolo de Estambul», se sustituyen por informes 
de contenido inespecífico del Instituto de Memoria, que se elaborarán con base en las 
memorias anuales de la comisión y los trabajos complementarios que haya podido 
desarrollar sobre la materia (art. 21).
5.  Primer  motivo  de  inconstitucionalidad  sobre  la  vulneración  del  principio  de 
reserva jurisdiccional.
El primer motivo de inconstitucionalidad que se formula en el recurso, invocando la 
doctrina de la STC 85/2018, es la vulneración del principio de reserva jurisdiccional de 
los arts. 117.3 y 53.2 CE. Se reprocha a la Ley Foral 16/2019 el establecimiento de un 
procedimiento de esclarecimiento, investigación y apreciación de hechos en apariencia 
delictivos, al margen de resoluciones judiciales firmes, que, según se alega, se concreta 
en los arts. 1, 2, 3, 5, 6, 9.3, 10 (particularmente en el apartado 6) y 11.
A la vista de las alegaciones de la demanda en relación con este motivo el tribunal 
aprecia lo siguiente: (i) debe excluirse del enjuiciamiento el art. 3, que se limita a fijar el 
ámbito temporal de la Ley en las «acciones acontecidas a partir del 1 de enero de 1950» 
y  no  contiene  regulación  alguna  sobre  el  procedimiento  que  la  demanda  reputa 
inconstitucional; (ii) nada se alega en la demanda que permita conectar la vulneración de 
los  arts.  117.3  y  53.2  CE  con  la  enunciación  de  los  principios  de  celeridad,  no 
discriminación y trato favorable a las víctimas, y participación social y conocimiento de la 
ciudadanía, recogidos en los apartados 2, 3 y 4 del art. 5, por lo que también este 
aspecto debe excluirse del enjuiciamiento; y (iii) tampoco se puede considerar cumplida 
la  carga  alegatoria  respecto  del  apartado  1  del  art.  10  (plazo  de  resolución  de  la 
admisión a trámite de la solicitud) y de los apartados 2, 3 y 4 del art. 11 (traslado del 
informe de la comisión al órgano competente en materia de paz, convivencia y derechos 
humanos; resolución por este de la solicitud; notificación al interesado; y determinación 
de los derechos derivados del reconocimiento de la condición de víctima).
a)  El  art.  1  regula  el  objeto  de  la  Ley  –la  configuración  del  derecho  al 
reconocimiento  y  reparación  de  las  víctimas–  haciendo  alusiones  genéricas  a  la 
regulación  de  los  «medios  y  mecanismos»  de  reconocimiento  (apartado  1)  y  al 
establecimiento  de  «un  procedimiento  administrativo  al  objeto  de  adoptar  medidas 
administrativas que den amparo a las personas» (apartado 2). Esta regulación encaja sin 
dificultad alguna en el reconocimiento administrativo de la condición de víctima y los 
modos de reparación del daño causado. De la misma manera, el art. 2, al definir el 
ámbito subjetivo de la Ley Foral 16/2019, no determina ni prejuzga que las personas que 
hayan visto vulnerados sus derechos humanos en las circunstancias que fija el precepto 
obtengan el reconocimiento de la condición de víctima de resultas de una investigación y 
fijación extrajudiciales de hechos que pudieran ser delictivos. Los arts. 1 y 2, al delimitar 
el objeto y el ámbito subjetivo de la propia ley, no regulan el procedimiento por el que se 
alcanzará el resultado del reconocimiento de la condición de víctima y la reparación del 
daño causado. Su contenido no es, pues, susceptible de incurrir en la vulneración que se 
denuncia.
b)  El núcleo del reproche que se dirige al conjunto de la Ley Foral 16/2019 estriba 
en el procedimiento que ha de seguir la comisión para el reconocimiento de las víctimas 
y la reparación de los daños.
En esta sentencia centraremos el análisis en los arts. 9.3 (iniciación-contenido de la  s
solicitud), 10, apartados 2 a 7 (instrucción del procedimiento) y 11.1 (propuesta de  oe.
tSrpreraTsonCocsle uc8drc3iiitm/óa2n,e0  ny2t 0atd,rl eaeqss u.la eEdl aela sxTr aárim basuilon nleaiacx lci atpoumander etmnisr )áa,d y edo erql  adlua eeL tS eayTll erCFe  dgo8eur5atl/eal2 rn10m 61i/8n2l,ao0 dcs1ua 9ys a laro esssgpí nlceatrcesitts eodirssei o lh spa err oseqcpcueeoedcgdiíiamfdidcoieoasn m aetoenn nt detleeas     2021-10021n https://www.
reconocimiento de víctimas y reparación de daños de la Ley vasca 5/2019, de 4 de abril,
de modificación de la Ley 12/2016, de 28 de julio.
(i)  El art. 9.3 dispone que la solicitud para la declaración de la condición de víctima 
debe contener una descripción detallada de los hechos y puede ir acompañada de los 
documentos o informes que se consideren oportunos. A tenor de lo declarado por la 
STC 83/2020, FJ 7, a propósito del art. 2.4 de la Ley del País Vasco, se trata con ello de 
que  los  solicitantes  proporcionen  el  soporte  argumental  válido  para  que  el  órgano 
administrativo,  es  decir,  la  comisión,  determine  si  procede  otorgar  la  condición  de 
víctima, lo que lleva aparejado el otorgamiento de medidas de reparación. Por tanto, el 
inciso de este precepto no incurre en ningún motivo de inconstitucionalidad.
(ii)  El art. 9.3 incluye un segundo inciso en que se señala «sin perjuicio de las 
actuaciones  y  gestiones  que  pueda  realizar  la  comisión  para  la  documentación  y 
acreditación de los mismos». Este inciso, interpretado en los términos expresados en la 
jurisprudencia  establecida  en  la  STC  83/2020,  FJ  10,  de  que  la  referencia  a  las 
actuaciones y gestiones no implica una actividad indagatoria propia de la comisión, sino 
solamente de los datos que, en aplicación del principio de colaboración interinstitucional 
con  los  poderes  públicos  de  la  comunidad  foral,  previsto  en  el  art.  5.1,  le  fueran 
suministrados a la comisión, puede ser considerado constitucional. Esta interpretación 
conforme será llevada al fallo.
(iii)  Las actuaciones que puede practicar la comisión para el cumplimiento de sus 
funciones se enumeran en el art. 10.2, el cual contiene una cláusula final en el apartado 
e) que permite a aquella «llevar a cabo cuantas actuaciones estime precisas en orden al 
mejor estudio y comprobación de los hechos, circunstancias y consecuencias aducidas y 
a una mejor resolución de la solicitud presentada». Este apartado no puede considerarse 
inconstitucional si, como también se señaló en la STC 83/2020, FJ 10, se interpreta, en 
lo  relativo  a  «cuantas  actuaciones  estime  precisas  en  orden  al  mejor  estudio  y 
comprobación  de  los  hechos,  circunstancias  y  consecuencias  aducidas»,  como 
circunscrito a la valoración de la documentación aportada, bien por el solicitante, bien por 
aquellos que colaboren con la comisión; y, en lo relativo «a una mejor resolución de la 
solicitud  presentada»,  en  el  sentido  de  entender  que  no  permiten  una  actividad 
indagatoria propia de la comisión de valoración, sino solamente que, a partir de la 
documentación aportada por el solicitante y en defecto de resolución administrativa o 
judicial, se determine la existencia de la relación de causalidad necesaria para articular 
los mecanismos compensatorios previstos en la norma. Esta interpretación será llevada 
al fallo.
Las actuaciones previstas en el art. 10.2 que sí quedan especificadas consisten, en 
síntesis,  en  oír  al  solicitante  a  efectos  de  completar  la  información  sobre  la 
documentación  que  haya  presentado  [apartado  a)];  recabar  antecedentes,  datos  o 
informes de la administración foral [apartado b)]; solicitar información a otras entidades 
públicas o privadas dentro de los límites fijados por la legislación vigente en materia de 
transparencia y protección de datos [apartado c)] y solicitar informe o testimonio de 
personas que por su conocimiento directo o indirecto de los hechos o por su experiencia 
o pericia técnica puedan aportar información relevante [apartado d)].
Tanto  estas  actuaciones  como  el  informe  pericial  preceptivo  contemplado  en  el 
art. 10.6 son típicos de la fase de instrucción de cualquier procedimiento administrativo. 
No difieren sustancialmente de los actos de instrucción contemplados en la legislación 
estatal de procedimiento administrativo común en el capítulo IV del título IV de la 
Ley 39/2015. A esta ley estatal se remite el art. 116.1 de la Ley Foral 11/2019, de 11 de 
marzo, de la administración de la Comunidad Foral y del sector público institucional foral 
al disponer que «[e]n el ámbito de la administración pública foral los procedimientos  s
administrativos, incluido el sancionador y el de exigencia de responsabilidad patrimonial  oe.
de la administración, se regirán por lo dispuesto en la legislación básica», y que la ley  w.
foral  puede  incluir  «motivadamente  y  respetando  los  principios  generales  de  la  021ww
lleeggiissllaacciióónn »b (áaspiacrat,a dtroá m2)i.tes adicionales o distintos a los contemplados en la referida
se  Sreeaglúizna nla sd neo rmofaicsio d eyl  preoscteádni moierinetnot aaddoms inias tralati vo« dceotmerúmni,n alocsió anc, tocso dneo ciinmsiterunctoc ióny   BOE-A-cable e
comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución». 
(art.75.1 LPACAP). Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento pueden 
acreditarse «por cualquier medio de prueba admisible en Derecho» y se acordará la 
apertura de oficio un periodo de prueba «[c]uando la administración no tenga por ciertos 
los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija» 
(art. 77.1 y 2 LPACAP). La Ley del procedimiento administrativo común, como recuerda 
la STC 83/2020, FJ 10, también regula en su art. 18 el deber de colaboración, y en su 
art. 19 el deber de comparecencia, que figuran recogidos en el art. 10.3 de la Ley Foral.
La citada STC 85/2018 declara que «no hay inconveniente alguno, en términos 
constitucionales,  en  la  configuración  de  una  actividad  administrativa  tendente  a  la 
acreditación de hechos a los que se vincula la producción de un resultado dañoso para, 
a partir de ahí, articular los correspondientes mecanismos de reparación o compensación 
en favor de los perjudicados. El nexo causal entre hecho y daño se configura como 
presupuesto  de  un  sistema  asistencial  fijado  en  favor  de  determinadas  personas, 
netamente diferenciado de la depuración de eventuales responsabilidades penales por 
dichos hechos. Así, las actuaciones públicas que procuran la protección de las víctimas y 
su asistencia no han de orientarse prioritariamente a la investigación de posibles ilícitos 
penales, ni a la identificación y eventual castigo de sus autores, sino, más precisamente, 
a la fijación del nexo causal entre determinados hechos, la producción del resultado 
dañoso  y  la  situación  de  necesidad  o  atención  de  la  que  se  hace  merecedora 
determinada persona, en tanto que ha sufrido las consecuencias de los mismos» (FJ 4).
La Ley Foral 16/2019 garantiza el necesario «deslinde entre la tarea administrativa 
de reconocimiento y compensación respecto a la investigación y persecución de hechos 
delictivos» (STC 85/2018, FJ 4) a través de los preceptos que establecen: el respeto a 
las  garantías  jurídicas  y  constitucionales  de  terceras  personas  (art.  5.5);  la 
subsidiariedad del procedimiento administrativo respecto del penal, de tal suerte que el 
primero carece de finalidad punitiva y queda sometido a los deberes y obligaciones de 
abstención,  concurrencia  y  sujeción  a  los  pronunciamientos  judiciales  (art.  5.6);  la 
comunicación de cualquier indicio de actuación ilegal a los órganos judiciales, que se 
pondrá también en conocimiento de la autoridad competente (art. 6, párrafo tercero); y la 
suspensión  del  procedimiento  de  reconocimiento  y  reparación  si  existen  causas 
judiciales  o  procedimientos  sancionadores  abiertos,  hasta  el  agotamiento  de  la  vía 
judicial o la firmeza de la sanción administrativa (art. 10.5). Estas reglas son plenamente 
congruentes con el art. 22.1 g) LPACAP, que dispone la suspensión cuando «para la 
resolución  del  procedimiento  sea  indispensable  la  obtención  de  un  previo 
pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional» y evitan «la coincidencia material 
entre hechos susceptibles de ser investigados penalmente con la indagación acerca de 
lo que considera hechos determinantes de daño indemnizable» (STC 85/2018, FJ 6).
Mediante la práctica de las actuaciones reguladas en el art. 10 se acomete, en 
definitiva, empleando los términos de la STC 83/2020, «la tarea reservada a la comisión 
que es determinar precisamente la relación de causalidad existente entre los hechos y la 
producción del resultado dañoso. Relación de causalidad imprescindible para que se 
produzca la compensación regulada en la norma [foral], pero sin que ello implique 
indagación alguna sobre los concretos responsables de los daños compensados, más 
allá, y fuera de lo declarado en resoluciones judiciales y administrativas que vinculan a la 
comisión, de lo previsto con carácter general e indeterminado en el [art. 2 b) de la Ley 
Foral] en relación con la condición de funcionarios públicos o de particulares de los 
participantes en la producción del resultado dañoso […] la doctrina de la STC 85/2018 no  s
impide que la condición de víctima se reconozca y los beneficios se dispensen en  oe.
ausencia de pronunciamiento judicial (pues, de existir, hay que atenerse a este), siempre  w.
que la actuación administrativa que lleve a dicho reconocimiento no interfiera en las  021ww
poteLsatasd deissp roessiecriovandeas sr eac loogsi djuaesc eens  lyo str iabrutns.a 5le,s a dpealr toarddoesn  5p eyn 6a,l »6 ,( FpJá r1ra0f)o. tercero, y 10.5,
pheercmhoit edne  rleam niotirrmsea  uenna a vbeszo lumtoá sr eaq ulaie rSeT laC  d8e3te/2r0m2in0a: c«iólan  iidnednivtiifdicuaacliizóand ad edl esl uapuutoers tdoe  dlae   BOE-A-cable e
vulneración. No se persigue aquí la presunción de certeza sobre el responsable del 
hecho ilícito que solo puede ser garantizado por el proceso judicial penal, sino solamente 
determinar, a partir preferentemente de lo ya probado en vía administrativa o judicial, la 
relación de causalidad entre hechos y resultado dañoso determinante de la puesta en 
marcha de los mecanismos de reparación diseñados por el legislador autonómico. No 
hay en la tarea de la comisión […] posible calificación jurídica de eventuales actos o 
conductas punibles, ni tampoco imputación o atribución individualizada a los sujetos a los 
que pudiera alcanzar la investigación. A la comisión, en el ejercicio de su actividad, ni le 
corresponde efectuar una calificación jurídica de los hechos ante ella presentados, ni 
llevar  a  cabo  imputaciones  o  determinaciones  personales  sobre  la  autoría  de 
comportamientos ilícitos sino la fijación de los presupuestos fácticos de los posteriores 
reconocimientos como víctimas» (FJ 7).
Por último, el tribunal no comparte la interpretación del art. 10.7 que proponen los 
recurrentes, que consideran que este precepto atribuye en exclusiva a la comisión el 
conocimiento de las vulneraciones de derechos humanos, cosa que vulneraría los arts. 
117.3 CE y el art. 53.2 CE, por ser los jueces y tribunales los garantes de la protección 
de los derechos fundamentales. El alcance del apartado es más limitado, pues no va 
más allá de reservar en exclusiva a la comisión determinadas funciones propias del 
procedimiento administrativo de reconocimiento y reparación regulado en la ley foral: 
«proponer, de forma motivada, la inadmisión a trámite de las solicitudes, así como 
analizar las solicitudes admitidas y acordar, motivadamente, la propuesta de declaración 
de la condición de víctima o de denegación de la solicitud presentada».
Por  tanto,  tampoco  se  aprecia  la  inconstitucionalidad  alegada  de  los  diversos 
apartados del art. 10, si bien respecto del apartado e) con la interpretación conforme 
indicada, que será llevada al fallo.
(iv)  El art. 11.1 establece el contenido del informe-propuesta motivado con el que 
finaliza la actuación de la comisión en cada procedimiento en los siguientes términos: 
«analizará el cumplimiento de los requisitos establecidos en el ámbito de aplicación de la 
ley foral, realizará un resumen de los hechos que ocasionaron la vulneración de los 
derechos humanos de la víctima e incluirá una valoración sobre la relación de causalidad 
entre los hechos y los perjuicios acreditados, detallando los medios de prueba en los que 
se fundamenta y propondrá en su caso, la declaración de víctima, a los efectos de esta 
ley foral, así como las medidas reparadoras que consideren oportunas».
Este precepto, por remisión a lo también establecido en la STC 83/2020, FJ 10, es 
constitucional  en  lo  relativo  al  inciso  «realizará  un  resumen  de  los  hechos  que 
ocasionaron la vulneración de los derechos humanos de la víctima» si se interpreta en el 
sentido de entender que el resumen de los hechos que debe realizar la comisión debe 
circunscribirse a la apreciación del nexo causal entre tales hechos y el resultado dañoso 
alegado por el solicitante. Esta interpretación será llevada al fallo.
c)  El examen de los apartados 1 y 5 del art. 5 debe hacerse atendiendo a la 
jurisprudencia establecida en la STC 83/2020, FJ 8, en la que se resuelven las dudas de 
constitucionalidad en relación con el principio de colaboración interinstitucional y las 
previsiones de las garantías de respeto a los derechos fundamentales de terceros en la 
instrucción de este tipo de procedimientos administrativos.
El art. 5.1 regula el denominado principio de colaboración interinstitucional, del que 
también es manifestación el art. 10.4. Dicha previsión se refiere a asuntos sobre los que 
no esté conociendo la jurisdicción penal, pues, si del inicio del expediente pudiera 
desprenderse alguna actuación ilegal, la Ley Foral 16/2019 prevé la comunicación al  e.
tribunal competente (art. 6, párrafo tercero), así como la suspensión del procedimiento  w.b
administrativo si la comisión tiene conocimiento de la existencia de causas judiciales  021ww
caubaielqrtuaise,r  hriaesstgao e dl ea glao tinatmeriefenrteon dciea  lean v líaa  ajucdtuicaicailó (na rdte.  1la0 .j5u)r.is Admiccbiaósn  ppreenvaisl iqounee sd eenxucnlucyiaenn 
l«oesx creepccuirorennetse sle. gNisola tsivea se satá ,la  pdoirr etcacnióton,  oc oaml oc oanptrreocl iap olra  eSl TPCo d8e5r /2J0u1d8ic, iaFl Jd e6 , easntates 
investigaciones de delitos». La subsidiariedad del procedimiento administrativo, sujeto al
deber  de  respetar  «con  plena  garantía  los  deberes  y  obligaciones  de  abstención, 
concurrencia  y  sujeción  a  los  pronunciamientos  judiciales»,  respecto  del  penal,  se 
configura como un principio de actuación específico en el art. 5.6, que –junto a los ya 
citados  arts.  6  y  10.5–  excluyen  interferencias,  que  no  serían  constitucionalmente 
aceptables, con procesos penales ya finalizados, que se estén sustanciando o que 
puedan llegar a iniciarse.
En cuanto a la garantía de los derechos fundamentales de terceras personas que se 
relacionen con la comisión, la impugnación parte de que la proclamación expresa del 
art. 5.5 no resulta suficiente para evitar vulneraciones de derechos. Esta afirmación 
plantea un problema relacionado con la aplicación de la norma, más que con la norma en 
sí. Como declara la STC 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 7, y se reitera en las 
SSTC 42/2018, de 26 de abril, FJ 5 b), y 86/2019, de 20 de junio, FJ 3 B), «la mera 
posibilidad de un uso torticero de las normas no puede ser nunca en sí misma motivo 
bastante  para  declarar  la  inconstitucionalidad  de  estas,  pues  aunque  el  Estado  de 
Derecho tiende a la sustitución del gobierno de los hombres por el gobierno de las leyes, 
no hay ningún legislador, por sabio que sea, capaz de producir leyes de las que un 
gobernante no pueda hacer mal uso (STC 58/1982, de 27 de julio, FJ 2, en el mismo 
sentido SSTC 132/1989, de 18 de julio, FJ 14; 204/1994, de 11 de julio, FJ 6; 235/2000, 
de 5 de octubre, FJ 5, y 134/2006, de 27 de abril, FJ 4)». Así pues, la eventual lesión de 
derechos fundamentales en que pudiera incurrirse en aplicación de la norma deberá 
resolverse, en su caso, en la vía jurisdiccional correspondiente.
d)  El art. 6 («Derecho a la verdad») recoge prácticamente la misma regulación que 
el art. 7 de la Ley del País Vasco 12/2016, de 28 de julio, en la redacción dada por el 
artículo tercero de la Ley 5/2019, de 4 de abril. Por esta razón, procede una vez más 
trasladar la doctrina de la STC 83/2020, FJ 9, al análisis de esta cuestión.
Si la referencia contenida en el párrafo primero del artículo 6 al conocimiento de la 
verdad y al examen de las vulneraciones de derechos humanos se entendiera como una 
obligación de los poderes públicos navarros equivalente o alternativa a la función de los 
tribunales  de  fijar  la  verdad  jurídica  en  el  seno  de  un  proceso  dotado  de  las 
correspondientes garantías, la norma incurriría en inconstitucionalidad por la vulneración 
del principio de exclusividad de la función jurisdiccional de los jueces y tribunales y la 
consiguiente  pérdida  de  garantías.  La  STC  85/2018  veda  que  la  fijación  de  esa 
proclamada verdad se haga mediante una investigación y fijación extrajudiciales de 
hechos  que  pudieran  ser  delictivos,  es  decir,  mediante  una  genuina  labor  de 
averiguación de hechos calificados como delitos ante la existencia de denuncias o 
reclamaciones singulares.
Sin embargo, la presunción de constitucionalidad de la norma en función de su 
origen democrático y el principio de su conservación imponen una interpretación distinta 
en el caso examinado, en línea con lo establecido en la STC 83/2020, FJ 9.
De ese modo, las referencias a la colaboración que incluye el precepto no pueden 
interpretarse aisladamente, sino que han de entenderse en el marco del sistema de 
reparación diseñado por la propia ley, en el que ocupa un lugar destacado la comisión 
que se encarga de valorar las solicitudes presentadas y proponer la inadmisión de 
solicitudes o, cuando proceda, la declaración de la condición de beneficiario. La función 
de esta comisión, para la que el precepto requiere la colaboración de los poderes 
públicos navarros, no se corresponde con ninguna actividad dirigida al esclarecimiento 
de  hechos,  propia  de  la  jurisdicción  penal,  sino  que,  como  ya  se  ha  señalado, 
únicamente se pretende que valore los hechos que le aleguen los solicitantes para poder  s
dictaminar si existe relación con los daños invocados. Téngase en cuenta, además, que  oe.
según el art. 142 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector  w.
público, el deber de colaboración puede hacerse efectivo, entre otras, a través de la  021ww
théaclnleicna a  ddeisl psousmicinióisnt rdoe dl oer ginafnoirsmmaoc ipóúnb, ldicaot oos ,l ad eoncutidmaedn taol sq uoe m seed dioirsig per olab astoolircioitsu dq uye q usee 
rlae faedremnicniias traa claió nco slaoblicoirtaacnitóen p hreac idsee  deinstpeonndeerr spea raas eiml eisjmeroc iceino  deel  msuasr ccoo mdeple pterinncciiapsio.  Eqsutea   BOE-A-cable e
establece el art. 5.1, en el sentido de que las instituciones y entidades públicas navarras 
(como especifica el párrafo primero del art. 6) suministrarán, en tiempo y forma, todos los 
datos que les sean solicitados y facilitarán la colaboración, tanto de las autoridades como 
del personal técnico a su servicio, que sea precisa para la resolución de los expedientes.
Por tanto, interpretado conforme a lo expuesto en el párrafo anterior, el art. 6, párrafo 
primero, no es inconstitucional y así se dispondrá en el fallo.
Por otra parte, el tribunal no aprecia que el párrafo tercero del art. 6, en conexión con 
el art. 10.5, implique una posible coincidencia de la actividad de la comisión con las 
actuaciones judiciales. En efecto, el artículo 6, párrafo tercero, dispone que, en el caso 
de que la comisión estime que del contenido del expediente pudiera deducirse alguna 
actuación ilegal (se entiende en este caso de naturaleza penal), lo comunicará a los 
órganos judiciales. Pues bien, esta comunicación, en la medida en que comporta la 
apertura de la vía judicial, no puede sino determinar la suspensión del procedimiento 
hasta que aquella se haya agotado, pues así se ordena por el expresado artículo 10.5 de 
la propia ley. La regulación impugnada, pues, no resulta comparable a la examinada en 
la STC 85/2018, en la que el tribunal apreció que la comisión creada entonces por el 
legislador foral ostentaba «la potestad de investigar y apreciar en plenitud por sí misma, 
al margen del Poder Judicial y sin vocación alguna a la institución del proceso, hechos 
en apariencia delictivos. Se ha venido a establecer un procedimiento de investigación 
sustraído al Poder Judicial, que podría desplegarse incluso en caso de resoluciones 
judiciales  firmes.  La  norma  no  contiene  previsión  alguna  que  evite  la  coincidencia 
material entre hechos susceptibles de ser investigados penalmente con la indagación 
acerca de lo que considera hechos determinantes de daño indemnizable» (FJ 6).
El motivo debe ser desestimado y debe llevarse al fallo la interpretación conforme 
con la Constitución del párrafo primero del art. 6.
6.  Segundo  motivo  de  inconstitucionalidad  sobre  vulneración  de  las  garantías 
procedimentales.
Los recurrentes aducen, como segundo motivo de inconstitucionalidad, la infracción de 
las garantías mínimas del procedimiento desde la doble perspectiva penal y administrativa.
a)  El  recurso  anuda  la  vulneración  del  derecho  a  un  proceso  con  todas  las 
garantías, incluyendo el derecho al juez predeterminado por la ley (art. 24.2 CE), a la 
regulación de un procedimiento cuyo objeto sería el esclarecimiento de actos típicos 
delictivos, sin alcanzar los estándares de garantía del proceso penal y cuya resolución se 
atribuye a un órgano cuya vinculación con el Poder Ejecutivo es absoluta. Considera 
asimismo infringido el principio del juez prevenido, porque las labores de la comisión 
desbordan claramente las propias de la instrucción penal y no pueden calificarse en 
modo alguno de enjuiciamiento. Entiende que tampoco se salvaguardan el resto de las 
garantías procesales inherentes al proceso judicial penal contenidas en el art. 24.2 CE: 
los derechos a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación 
formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las 
garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar 
contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia.
Dado que la argumentación de la demanda en este punto no es exhaustiva, al no 
quedar especificados los artículos concretos contra los que se formula la impugnación, el 
tribunal no considera necesario articular una respuesta específica respecto de cada uno 
de ellos (entre otras, SSTC 63/2019, de 9 de mayo, FJ 7, y 105/2019, de 19 de 
septiembre, FJ 2). Una vez decidido con arreglo a lo razonado en el fundamento jurídico  e
anterior que no existe vulneración del principio de reserva jurisdiccional del art. 117.3 CE,  bo
deben considerarse sin contenido las argumentaciones fundadas en que los órganos  021ww
apdrompiinai sdtrea tliovso só rag alonso sq ujued hicaiaclee sr;e feenre qnuceia  nlao  lpeuye idmepnu gantraibduaí rscealreesc elans d peo ltae sctoandfeigsu qraucei óenl 
loar dleeyn aimmpieungtnoa jduarí dnioc os er eccuomnpolceen  ala ess gtoasra únlttíimaso isn hy eerne nqtuees  aeln p erol cperoscoe jduidmicieianl tpoe pnraelv.isto en
Por lo demás, aunque la regulación de la comisión y del órgano encargado de 
resolver el procedimiento de reconocimiento y reparación objeto de la Ley Foral 16/2019 
reprodujera las reglas que disciplinan la composición y la actuación de los órganos a los 
que la Constitución reserva en exclusiva la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo 
juzgado, con ello no quedaría sanado el vicio de inconstitucionalidad que ya se puso de 
manifiesto  en  la  STC  85/2018.  Desde  la  perspectiva  del  art.  24  CE,  el  problema 
constitucional que debe analizarse es el mismo que se ha abordado en el fundamento 
jurídico anterior. La constitucionalidad de la Ley Foral 16/2019 no depende, en suma, de 
que  estos  órganos  administrativos  se  estructuren  o  actúen  sin  observar  las  reglas 
propias del proceso judicial penal –pues si así lo hicieran la ley interferiría en la esfera de 
actuación que la Constitución reserva en exclusiva a jueces y tribunales– sino que 
depende de que se observen los límites que se desprenden de la Constitución respecto 
al cometido de reconocimiento administrativo de la condición de víctima y los modos de 
reparación del daño causado (STC 85/2018, FJ 7).
El procedimiento administrativo de reconocimiento de las víctimas y reparación de los 
daños regulado en la Ley Foral 16/2019 no tiene carácter sancionador, pues la finalidad 
punitiva está expresamente excluida en el art. 5.6. Por esta razón, de acuerdo con una 
consolidada  doctrina  constitucional,  no  resultarían  aplicables  a  este  procedimiento  los 
derechos y garantías del art. 24 CE [STC 165/2020, de 16 de noviembre, FJ 1, que cita las 
SSTC 46/2014, de 7 de abril, FJ 7; 8/2017, de 19 de enero, FJ 6, y 133/2018, de 13 de 
diciembre, FJ 4 a)].
Descartada por las razones expuestas la vulneración del art. 24 CE, así como la vulneración 
del art. 117.3 CE, el Tribunal no aprecia que las normas de organización y funcionamiento de los 
órganos a los que la Ley foral encomienda la tramitación y resolución del procedimiento de 
reconocimiento y reparación incurren en vicio alguno de inconstitucionalidad.
b)  De forma complementaria a lo que el recurso denomina la trascendencia penal del 
asunto, se apunta a la vulneración de las normas del procedimiento administrativo común 
relativas a la legitimación, la instrucción (se cita el art. 75 LPACAP) y la prescripción. No se 
identifican los preceptos de la ley impugnada que habrían incurrido en esta vulneración, por lo 
que, una vez más, no entendemos procedente realizar un análisis exhaustivo.
Los recurrentes, de nuevo, parten en esta invocación de que el procedimiento de 
reconocimiento de víctimas y reparación de daños regulado en la ley impugnada tiene 
naturaleza sancionadora –de índole penal o administrativa– que afecta al autor de los 
hechos. El Tribunal estima que esta premisa no se corresponde con el objeto ni con el 
contenido de aquella ley. En palabras de la STC 83/2020, «la amplitud y laxitud de los 
términos utilizados en la norma [art. 2.2 b)] para referirse a las personas que hubieran 
podido  participar  en  los  hechos  excluye  cualquier  indagación  o  asignación 
individualizada de responsabilidad, en la medida en que cualquier persona cumple la 
condición, bien de tratarse de un funcionario público o bien de un particular. A partir de 
dicha generalidad, la identificación del supuesto de hecho de la norma en absoluto 
requiere la determinación individualizada del autor de la vulneración» (FJ 7).
Esta apreciación resulta corroborada por el artículo 5.6, que ordena la exclusión de la 
finalidad punitiva y establece la garantía de los deberes de abstención, concurrencia y sujeción a 
los procedimientos judiciales; por el art. 5.5, que garantiza que en la tramitación no serán en 
ningún caso vulneradas o afectadas las garantías jurídicas y constitucionales de terceras 
personas –esto es, distintas de las víctimas de vulneraciones de derechos humanos a las que se 
refiere el art. 2–; por el art. 6, que ordena a la comisión comunicar a los órganos judiciales los 
indicios  de  actuación  ilegal  que  pudieran  desprenderse  del  inicio  del  procedimiento  s
administrativo; y por el art. 10.5, que ordena la suspensión de la tramitación del procedimiento,  oe.
cuando exista una causa judicial o un procedimiento administrativo sancionador abierto, hasta  w.
que se haya agotado la vía judicial o la resolución sea firme en vía administrativa. 021ww
El motivo debe ser desestimado.
intan7g. ibiTliedracde rd em laost ivsoe ntednec iainsc.onstitucionalidad  sobre  vulneración  del  principio  de
En tercer lugar, los recurrentes consideran que la Ley Foral 16/2019 vulnera el 
principio de intangibilidad de las sentencias (art. 24.1 CE) argumentando que el principio 
de subsidiariedad del procedimiento administrativo respecto del penal recogido en el 
art. 5.6 tiene un carácter meramente formal. La vulneración se completaría mediante el 
art. 10.5, porque la suspensión que regula no alcanza a los casos en los que exista 
sentencia firme y porque no se establece la tramitación que debe seguirse en los 
supuestos en que existan procedimientos penales finalizados.
El principio de intangibilidad de las sentencias asegura a quienes han sido parte en 
un proceso que las resoluciones judiciales definitivas dictadas en su seno no han de ser 
alteradas o modificadas al margen de los cauces legales establecidos para ello (así, por 
ejemplo, STC 55/2002, de 11 de marzo, FJ 2, y las allí citadas). El art. 5.6, al garantizar 
el deber de sujeción a los pronunciamientos judiciales, remite tácitamente al mandato del 
art. 118 CE, que obliga a cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los 
jueces y tribunales y veda la espuria fiscalización no jurisdiccional de las decisiones 
judiciales [STC 97/2020, de 21 de julio, FJ 5 C) a)]. De este mandato constitucional 
emana lo dispuesto por el art. 17.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, a cuyo tenor 
«[l]as administraciones públicas, las autoridades y funcionarios, las corporaciones y 
todas las entidades públicas y privadas, y los particulares, respetarán y, en su caso, 
cumplirán las sentencias y las demás resoluciones judiciales que hayan ganado firmeza 
o sean ejecutables de acuerdo con las leyes».
En caso de que exista una sentencia firme, la tramitación del procedimiento de 
reconocimiento de las víctimas y reparación de los daños habrá de atenerse por tanto a 
ese deber de sujeción a los pronunciamientos judiciales recogido en el art. 5.6 citado. Su 
eventual vulneración plantea una cuestión sobre la aplicación de la norma que podrá ser 
dirimida ante los tribunales competentes, pero que por sí misma no ofrece un motivo 
bastante  para  declarar  la  inconstitucionalidad  de  la  ley  en  un  proceso  de  control 
abstracto como es el recurso de inconstitucionalidad.
El motivo debe ser desestimado.
8.  Cuarto  motivo  de  inconstitucionalidad  sobre  la  vulneración  de  los  derechos 
fundamentales de terceros.
Los recurrentes imputan en particular a los arts. 10.2 y 6 la vulneración de los derechos al 
honor, a la intimidad, a la propia imagen y a la presunción de inocencia de los terceros sobre 
los que pueda proyectarse la investigación. En los fundamentos jurídicos 5 y 6 de esta 
sentencia hemos argumentado que la identificación del supuesto de hecho de la norma no 
requiere la determinación individualizada del autor de la vulneración.
El art. 5.5 de la Ley Foral 16/2019 recoge una garantía más genérica que el art. 4.2 d) de la 
Ley del País Vasco 12/2016, que alude expresamente a los derechos al honor, a la presunción 
de inocencia y a la protección de datos de carácter personal que pudieran concurrir en los 
expedientes. El Tribunal, sin embargo, no aprecia que aquel incurra en inconstitucionalidad por 
haberse redactado de modo genérico, pues «[e]l hecho de que tales menciones no resulten 
suficientes a los recurrentes no hace que la norma resulte inconstitucional por ese motivo en un 
proceso abstracto como el recurso de inconstitucionalidad. Si tales derechos no se respetasen, 
la vulneración de la propia normativa [foral] implicaría que esa, ahora hipotética, actuación de la 
comisión contraria a tales derechos, podría ser puesta de manifiesto ante los tribunales 
competentes» (STC 83/2020, FJ 7).
Los  recurrentes  aducen  que  los  arts.  18  y  21  agravan  esa  vulneración  de  los 
derechos de terceros, en cuanto dotan de publicidad a las actuaciones relativas a los  e
procedimientos de reconocimiento de víctimas y reparación de daños. El Tribunal estima  bo
que no es posible inferir del art. 18 que el contenido de la memoria anual de actividad  021ww
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principio de garantía de los derechos de terceras personas, según dispone el art. 5.5.
Por las mismas razones, ha de ser desestimada la impugnación del art. 21, que se 
refiere a los informes globales que debe elaborar el Instituto de la Memoria con base en 
las  memorias  anuales  de  la  comisión  y  otros  trabajos  complementarios,  y  que  se 
presentarán ante el Parlamento de Navarra. Rige aquí también el principio de garantía 
de los derechos de terceras personas (art. 5.5) y el respeto a la legislación sobre 
protección de datos (art. 6, párrafo tercero).
El motivo debe ser desestimado.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1.º  Declarar que las siguientes previsiones de la Ley Foral 16/2019, de 26 de marzo, de 
reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por 
grupos de extrema derecha o funcionarios públicos no son inconstitucionales, interpretados 
en los términos de los fundamentos que a continuación se indican:
(i)  El art. 6, párrafo primero, en los términos del fundamento jurídico 5 d).
(ii)  El inciso del art. 9.3 «sin perjuicio de las actuaciones y gestiones que pueda 
realizar  la  comisión  para  la  documentación  y  acreditación  de  los  mismos»,  en  los 
términos del fundamento jurídico 5 b) (ii).
(iii)  El art. 10.2 e), en los términos del fundamento jurídico 5 b) (iii).
(iv)  El inciso del art. 11.1, párrafo primero, «realizará un resumen de los hechos que 
ocasionaron la vulneración de los derechos humanos de la víctima», en los términos del 
fundamento jurídico 5 b) (iv).
2.º  Desestimar el recurso de inconstitucionalidad núm. 4062-2019 en todo lo demás.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a trece de mayo de dos mil veintiuno.–Juan José González Rivas.–
Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan 
Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio  Narváez 
Rodríguez.–Alfredo  Montoya  Melgar.–Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido  Conde-
Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos a la sentencia 
pronunciada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 4062-2019
Con el máximo respeto a la opinión mayoritaria de mis compañeros de Pleno en la 
que se sustenta la sentencia, manifiesto mi discrepancia con la fundamentación jurídica 
desarrollada en el fundamento jurídico 5 y el apartado primero del fallo en que se 
sostiene la constitucionalidad de determinados preceptos solo en la medida en que sean 
interpretados en los términos del citado fundamento jurídico 5.
Esta declaración de constitucionalidad limitada a la interpretación aportada en el 
fundamento jurídico 5 tiene como fundamento los razonamientos sostenidos en las 
SSTC 85/2018, de 19 de julio, y 83/2020, de 15 de julio, respecto de los que ya hice  e.e
expresa mi discrepancia en sendos votos particulares formulados a dichas resoluciones.  b
Por tanto, me remito a lo que ya expuse en dichos votos particulares para justificar ahora  021ww
lrausb rrMiaczaaoddnorie.ds,  pao trr elacse q duee  dmisaiyeon tod ed edlo fsa llmo iiln vteeripnrteiutnaotiv.–oJ cuoannt eAnnidtoon eion  Xeli oalp Rarítoasd.–oF pirrmimaedroo .y  OE-A-2021-10able en https://