BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 220 Sábado 15 de agosto de 2020 Sec. TC.   Pág. 70719
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
9784 Pleno.  Sentencia  96/2020,  de  21  de  julio  de  2020.  Cuestión  de 
inconstitucionalidad 3014-2019. Planteada por la Sala de lo Contencioso-
administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en 
Granada, en relación con el artículo 6.1.3 de la Ley 2/1992, de 15 de junio, 
forestal  de  Andalucía.  Competencias  sobre  montes:  nulidad  parcial  del 
precepto legal autonómico que atribuye a la Junta de Andalucía la potestad 
de  deslinde  respecto  de  montes  públicos  que  no  son  de  su  titularidad; 
extensión  de  la  declaración  de  nulidad  al  precepto  que  faculta  a  la 
administración forestal andaluza para ejercer las potestades de investigación, 
recuperación de oficio y deslinde de todos los montes públicos.
ECLI:ES:TC:2020:96
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías,  y  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago 
Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Antonio Narváez Rodríguez, don 
Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido 
Tourón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 3014-2019, promovida por la Sala de lo 
Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en 
Granada, en relación con el art. 6.1.3 de la Ley 2/1992, de 15 de junio, forestal de 
Andalucía. Han comparecido y formulado alegaciones la fiscal general del Estado, el 
abogado del Estado, la Junta de Andalucía y el Parlamento de Andalucía. Ha sido 
ponente la magistrada doña Encarnación Roca Trías.
I. Antecedentes
1.  Con fecha 14 de mayo de 2019, tuvo entrada en el registro general del Tribunal 
Constitucional  un  escrito  de  la  Sala  de  lo  Contencioso-administrativo  del  Tribunal 
Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, por el que se remite, junto al 
testimonio de las actuaciones, el auto de 20 de marzo de 2019, por el que se acuerda 
plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 6.1.3 de la Ley 2/1992, de 15 
de junio, forestal de Andalucía.
El precepto cuestionado dispone:
«Artículo 6. bo
Autó[1…n. o]mPaa roas teeln ctau mlapsl ipmoietensttoa ddees l ossig oubiejenttievso:s previstos en la presente ley, la Comunidad  2020-9784n https://ww
3.  Investigar, deslindar y recuperar de oficio los montes públicos.»
2.  Los  antecedentes  de  la  presente  cuestión  de  inconstitucionalidad  son, 
sintéticamente expuestos, los siguientes:
a)  Por resolución de la Consejería de Medio Ambiente de Andalucía de 9 de julio 
de 2010 se aprobó el deslinde del monte público «Santa Catalina, Cerro del Neveral, La 
Imola y el Almendral», con código de la Junta de Andalucía JA-30020-AY, propiedad del 
Ayuntamiento de Jaén.
b)  Don A.C.P. interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución 
con fecha 6 de octubre de 2010.
c)  Formalizada la demanda, tras diversas incidencias procesales, en la misma se 
alega,  como  primera  cuestión  sustantiva,  la  falta  de  competencia  de  la  Junta  de 
Andalucía para acordar el inicio del expediente de deslinde. Se aduce a este efecto la 
vulneración de dos preceptos de normas estatales: el art. 21 de la Ley 43/2003, de 21 de 
noviembre, de montes, y el art. 41 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio 
de las administraciones públicas, que atribuyen a la administración titular del monte 
público no catalogado (en este caso, el Ayuntamiento de Jaén) la potestad de deslinde 
ejercida por la Junta de Andalucía en la resolución recurrida.
d)  Por orden de 23 de febrero de 2012, del consejero de Medio Ambiente, se 
publicó la relación de montes que integran el catálogo de montes públicos de Andalucía 
(«Boletín Oficial de la Junta de Andalucía», núm. 62, de 29 de marzo de 2012), en el que 
se incluye el monte deslindado en la resolución objeto del proceso a quo, figurando el 
Ayuntamiento de Jaén como titular.
e)  Concluso el procedimiento, por auto de 8 de noviembre de 2017, el órgano 
judicial acordó, de conformidad con lo dispuesto por el art. 35.2 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional (LOTC), dar trámite al Ministerio Fiscal, a la Junta de Andalucía y 
a  la  representación  legal  del  recurrente  para  que,  en  plazo  común  de  diez  días, 
formularan alegaciones sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad 
respecto del art. 6.1.3 de la Ley 2/1992, de 15 de junio, forestal de Andalucía, por posible 
vulneración del art. 21 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes (en adelante, 
LM), norma dictada, según su disposición final segunda, al amparo del art. 149.1.18 CE.
f)  Al evacuar dicho trámite, tanto el Ministerio Fiscal (sin entrar en el fondo del 
asunto)  como  el  recurrente  estiman  la  procedencia  de  plantear  la  cuestión  de 
inconstitucionalidad, manifestándose la Junta de Andalucía en sentido contrario.
g)  Por auto de 15 de enero de 2018, la sala promotora acordó el planteamiento de 
cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 6.1.3 de la Ley forestal de Andalucía.
h)  Por providencia de 6 de marzo de 2018, el Pleno, a propuesta de la sección 
cuarta, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad a la que se asignó el 
número 532-2018.
i)  Por  STC  107/2018,  de  4  de  octubre,  se  inadmitió  a  trámite  la  cuestión  de 
inconstitucionalidad núm. 532-2018 por la omisión de audiencia del Ayuntamiento de 
Jaén en el trámite del art. 35.2 LOTC.
j)  Por auto de 14 de diciembre de 2018 el órgano judicial acordó, de conformidad 
con lo dispuesto por el artículo 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 
(LOTC), conferir nuevo traslado a las partes, con expresa audiencia al Ayuntamiento de 
Jaén,  para  que,  en  plazo  común  de  diez  días,  formularan  alegaciones  sobre  el 
replanteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del art. 6.1.3 de la Ley 2/1992, 
de 15 de junio, Forestal de Andalucía, únicamente en lo que concierne al inciso en que 
se declara su competencia para el deslinde de los montes públicos, «al poder resultar 
contraria al art. 149.1.23 y 18 de la CE, en relación con el artículo 21 de la Ley de  e.
montes». w.b
k)  La letrada de la Junta de Andalucía se opuso al planteamiento de la cuestión,  84ww
aerl geusmtaetnatl aqnudeo  qpuroep noon ee xeils tóíarg caonnot rajuddicicciiaóln  ceonmtroe  peal rpármeceetrpoto d aeu tcoonnótmraisctoe .c uEel sftiisocnaal,d os iny 
pcuroensutinócni.a rNsie l as orebprere seel nftoancdióon  dperol caessuanl tdoe, l edsetmimaón dparnotcee deenn etel  perlo cpelasnot eaa qmuieon, tnoi  ldae  delal 
Ayuntamiento de Jaén formularon alegaciones.
l)  El órgano judicial dictó auto el 20 de marzo de 2019 en el que acuerda plantear la 
presente cuestión de inconstitucionalidad.
3.  Del contenido del auto de planteamiento interesa destacar lo siguiente:
Comienza  señalando  que  es  procesalmente  viable  replantear  una  cuestión  de 
inconstitucionalidad cuando ha sido inadmitida por razones adjetivas susceptibles de 
subsanación, como es el caso, en el que no se entró en el fondo del asunto al no 
haberse otorgado audiencia al Ayuntamiento de Jaén.
Remitiéndose a su anterior auto de 15 de enero de 2018, señala que en el escrito de 
demanda se plantea, como primera cuestión sustantiva, la de la falta de competencia de 
la Junta de Andalucía para acordar el inicio del expediente de deslinde.
Mientras que la Ley forestal de Andalucía otorga la potestad de incoación, instrucción 
y resolución del expediente de deslinde a la Junta de Andalucía, respecto de todos los 
montes públicos, el art. 21 LM dispone, con carácter básico al amparo del art. 149.1.18 
CE,  que  dicha  facultad  corresponde  al  titular  del  monte  público,  en  este  caso,  el 
Ayuntamiento de Jaén.
El  auto  de  planteamiento  expone  que  el  precepto  cuestionado,  al  atribuir  a  la 
administración forestal autonómica la potestad de deslinde, entra en contradicción con la 
normativa básica sobrevenida (art. 21 LM), que reserva esta potestad a la administración 
titular del monte (Ayuntamiento de Jaén), salvo que se trate de montes incluidos en el 
catálogo de montes de utilidad pública.
Su premisa es que el monte objeto de deslinde, tanto en el momento en que se dio 
inicio al expediente –5 de agosto de 2008– como cuando este se resolvió –9 de julio 
de 2010–, no estaba catalogado. La Ley básica de montes reserva esta denominación 
para aquellos que se hallen incluidos en el catálogo de montes de utilidad pública; y del 
expediente administrativo se desprende que hasta la Orden de 23 de febrero de 2012, 
por la que se da publicidad a la relación de montes incluidos en el catálogo de montes 
públicos de Andalucía («Boletín Oficial de la Junta de Andalucía» de 29 de marzo 
de 2012), no adquirió la condición de monte de utilidad pública.
Conforme a la Ley de montes, cuando se trata de un monte catalogado, la potestad 
de  deslinde  la  ostenta  la  administración  propietaria  de  forma  conjunta  con  la 
administración gestora (art. 21.1), mientras que, en los no catalogados, dicha facultad 
está reservada a la administración titular. Por el contrario, conforme al art. 6.1.3 de la Ley 
forestal  de  Andalucía  la  potestad  de  deslindar  de  oficio  los  montes  públicos  le 
corresponde en todo caso a la Junta de Andalucía.
Razona que, de aplicar la Ley forestal de Andalucía, sería indudable la competencia 
de la administración autonómica, mientras que del tenor de la Ley básica de montes se 
desprende que la potestad de deslinde corresponde exclusivamente al Ayuntamiento de 
Jaén, lo que determinaría la nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada al 
haberse dictado por un órgano incompetente por razón de la materia.
Con cita de las SSTC 195/2015, de 30 de octubre, y 1/2017, de 23 de febrero, 
considera que la facultad de seleccionar la norma jurídica aplicable al caso concreto, 
inherente a la potestad de juzgar y privativa de los jueces y tribunales del poder judicial 
(art. 117.3 CE), no alcanza a desplazar una ley postconstitucional ante un eventual juicio 
de incompatibilidad con la Constitución, sin que a ello se oponga que la contradicción 
con la Constitución no sea directa, sino mediata, esto es, por una eventual contradicción 
de la norma legal autonómica con la legislación estatal básica.
Por ello concluye que «en definitiva, este órgano judicial, en su tarea de búsqueda  e
del  derecho  aplicable,  no  está  legitimado  para  inaplicar  o  desplazar  una  norma  bo
autonómica con rango de ley –en este caso, el art. 6.1.3 de la Ley forestal de Andalucía–  84ww
lbeagjios laecl ipórne tbeáxstoic ad e– aqrut.e 2 1e sd ec olan trleayri ad ea  mloo ndtiessp–u,e pstuoe se nla  udneate lremy ineasctaiótanl  dceo nq ucéa raáscpteerc tdoes 
cdoem lap eleteyn ecisat aetxacl lduesibvean e ostsatetanl tadre ld aicrth. a1 4c9o.n1s.i1d8e rCaEci,ó cno, ryre, sppoor ntdaen teon,  seux csluusbisvuan acli óTnr ibeunn alal 
Constitucional, tal y como se desprende de las sentencias anteriormente transcritas, y 
aquellas que citan».
En  lo  que  respecta  al  juicio  de  aplicabilidad  y  relevancia,  el  auto  señala  que 
«debemos aclarar que la cuestión atinente a la falta de competencia de la Junta de 
Andalucía  para  el  dictado  de  la  resolución  impugnada  integra  el  primer  motivo 
impugnatorio vertido por la parte actora en su escrito de demanda, por lo que se trata de 
una pretensión formalmente deducida a la que debe darse respuesta judicial; y su 
estimación conduciría necesariamente a declarar nula de pleno derecho la resolución, de 
conformidad con el artículo 62.1 de la Ley 30/1992, vigente en el momento en que se 
dictó el acto administrativo objeto del recurso, y, por tanto, a la estimación del recurso, 
sin necesidad de entrar en el análisis del resto de cuestiones sustantivas planteadas».
El auto finaliza indicando que el órgano judicial «no puede inaplicar ninguna de las 
normas  al  estar  sometido  al  imperio  de  la  ley;  pero  tampoco  puede  aplicarlas 
simultáneamente, al existir, como señaló el abogado del Estado en su escrito ante el 
Tribunal Constitucional, una antinomia irreductible entre las mismas, como quiera que 
otorga la potestad controvertida a administraciones distintas. En igual sentido, el fiscal 
general del Estado comparte el criterio expuesto por esta sala en el auto anterior, al 
señalar que la competencia para el deslinde de montes públicos que establecen las 
normas en conflicto es completamente dispar. En consecuencia, no cabe otra solución 
que plantear nuevamente la cuestión de inconstitucionalidad».
4.  Por providencia de 18 de junio de 2019, el Pleno, a propuesta de la Sección 
Tercera, acordó admitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad; reservar 
para sí su conocimiento [art. 10.1 c) LOTC]; dar traslado de las actuaciones recibidas al 
Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno, al fiscal general del Estado, a la 
Junta de Andalucía y al Parlamento de Andalucía, al objeto de que puedan personarse 
en el proceso y formular alegaciones (art. 37.3 LOTC); comunicar la presente resolución 
a  la  Sala  de  lo  Contencioso-Administrativo  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de 
Andalucía, con sede en Granada, a fin de que permanezca suspendido el proceso hasta 
que este tribunal resuelva definitivamente (art. 35.3 LOTC); y publicar la incoación de la 
cuestión  en  el  «Boletín  Oficial  del  Estado»  y  el  «Boletín  Oficial  de  la  Junta  de 
Andalucía».
5.  Mediante escrito registrado el día 8 de julio de 2019, la presidenta del Congreso 
de los Diputados comunicó al tribunal el acuerdo de la mesa de la Cámara por el que se 
persona en el procedimiento y ofrece su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 
Lo mismo hizo el presidente del Senado por escrito que tuvo entrada en este tribunal el 
día 26 de julio.
6.  Por escrito registrado el 16 de julio de 2019, el letrado del Parlamento de 
Andalucía solicita la inadmisión y, subsidiariamente, la desestimación de la cuestión de 
inconstitucionalidad. Alega, en síntesis:
a)  Procede la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad por concurrir la 
excepción de cosa juzgada (art. 38.1 LOTC) derivada de la STC 107/2018, de 4 de 
octubre. Sostiene que la cuestión de inconstitucionalidad es sustancialmente idéntica a la 
anteriormente  planteada  por  el  mismo  órgano  judicial  y  que  el  art.  38.1  LOTC  no 
distingue entre sentencias que resuelvan cuestiones formales o materiales, así como que 
la doctrina que se cita en el auto de planteamiento no resulta de aplicación a este caso. 
Además, como luego se expone, cabe la posibilidad de una interpretación integradora  e.
que salve la aparente contradicción entre el precepto estatal y el autonómico que ha sido  w.
cuestionado. 84ww
de abp)l icaLbai licduaeds yti órne lerevsaunlctaia .inadmisible al haberse formulado inadecuadamente el juicio
AATLCa  6d6o4c/1tr9in9a5 , cdoen 3s tdituec oiocntuabl re(e, nFtJre 1 ,o ytr a2s5,/ 2S00T3C,  d1e1 52/82 0d0e9 e, ndeero ,1 F8 FdJJe  5m ya 6y)o ,e xFigJe  2q,u ey   BOE-A-cable e
el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad tenga un estrecho nexo con el 
petitum de la demanda presentada en el litigio que da origen a la misma. No resulta 
procedente plantear la cuestión sobre la totalidad del artículo 6.1.3 de la Ley forestal de 
Andalucía,  sino  exclusivamente  respecto  del  inciso  que  atribuye  a  la  comunidad 
autónoma la potestad de deslinde sobre los montes públicos, sin afectar a la parte del 
precepto que se refiere a las potestades de investigación y recuperación de oficio. Si se 
admite que el objeto de la cuestión se extienda a la totalidad del precepto, implica un 
juicio abstracto de constitucionalidad sobre determinadas partes de la norma, alusivo al 
ejercicio de las potestades de investigación y recuperación de oficio de los montes 
públicos  no  catalogados  por  la  Comunidad  Autónoma  de  Andalucía,  que  no  son 
necesarias ni pertinentes para la resolución del litigio seguido ante el Tribunal Superior 
de Justicia de Andalucía.
Resulta, por tanto, procedente inadmitir la cuestión por extralimitación en el juicio de 
aplicabilidad y relevancia.
c)  De los presupuestos de la doctrina constitucional sobre la inconstitucionalidad 
indirecta sobrevenida (entre otras, STC 132/2017, de 14 de noviembre, FJ 3), no se 
cumple el relativo a la existencia de una contradicción efectiva e insalvable por vía 
interpretativa entre la normativa básica estatal (art. 21.1 LM) y el precepto cuestionado 
(art. 6.1.3 de la Ley forestal de Andalucía). Ambos preceptos son compatibles desde un 
triple criterio hermenéutico:
(i)  Según el criterio de interpretación literal, el artículo 21.1 LM en ningún momento 
establece, con carácter imperativo y excluyente, que las únicas administraciones que 
puedan efectuar el deslinde de los montes públicos sean las titulares de los mismos. 
Tampoco  contiene  una  prohibición  explícita  de  que  otras  administraciones  públicas 
puedan llevar a cabo el deslinde de montes no catalogados. Aun admitiendo a efectos 
puramente dialécticos que sólo las administraciones públicas titulares de montes no 
catalogados sean las que, en exclusiva, puedan realizar su deslinde, ello tampoco 
implicaría una contradicción insalvable con la norma autonómica: el art. 6.1.3 de la Ley 
forestal  de  Andalucía  puede  interpretarse  en  el  sentido  de  atribuir  a  la  comunidad 
autónoma la potestad de deslinde solo en relación con los montes que sean de su 
titularidad [art. 47.1.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAAnd), respecto a la 
competencia exclusiva sobre los bienes de dominio público y patrimoniales que sean de 
su titularidad].
(ii)  En una interpretación sistemática, las potestades citadas en el artículo 6.1.3 
controvertido, tienen su trasunto en distintos preceptos de la ley básica que permiten a la 
administración autonómica, en su condición de gestora de montes públicos, investigar y 
recuperar montes catalogados municipales, lo cual resulta conforme con la norma objeto 
de la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Además, corresponde a las comunidades autónomas formar el catálogo general de 
montes de utilidad pública dentro de su territorio (STC 71/1983, de 29 de julio), así como 
la facultad ejecutiva y de gestión de tales montes [arts. 148.1.8 CE y 57.1 a) EAAnd, en 
conexión con el art. 42.2 del texto estatutario]. Teniendo en cuenta lo antedicho, no 
existiría ningún exceso en el art. 6.1.3 de la Ley forestal de Andalucía, al menos en 
cuanto las potestades de deslinde y recuperación posesoria previstas en los arts. 21.2 
y  20.1  LM.  Y  es  que  en  ambos  supuestos  se  admite  la  posibilidad  de  que  una 
administración diferente de la titular de estos bienes, en el presente caso la autonómica 
andaluza, pueda ejercer dichas potestades administrativas. De este modo, la legislación 
básica permite a la administración autonómica, en su condición de gestora de montes  e.
públicos, deslindar y recuperar montes catalogados municipales, lo cual resulta conforme  w.b
con la norma autonómica objeto de la presente cuestión de inconstitucionalidad. Por  84ww
taaunttoon, ómnoic a hdaebsrdíae  eul npau ntcoo dnetr avidsitcac isóisnt eminsáatilcvoa.ble  entre  las  disposiciones  estatal  y
pote(siiti)a d Sdeeg dúens lilnad ein dteer plorest amcoiónnte ste pleúoblólicgoicsa e, sn loa  deesf ednusdao dseo  laq uinet eeglr idfiand  úyl tliomso v adloer elas 
medioambientales propios de este recurso natural [entre otras, SSTC 84/2013, de 11 de
abril, FJ 2; 97/2013, de 23 de abril, FJ 3; 214/2015, de 22 de octubre, FJ 3, y 132/2017, 
de 14 de noviembre, FJ 3 a)]. De ello se deduce que el título competencial que habilita al 
Estado para establecer la legislación básica en materia de montes, en relación con las 
potestades  de  deslinde,  recuperación  e  investigación,  no  es  exclusivamente  el 
artículo 149.1.18 CE, sino también el artículo 149.1.23 CE, ya que se trata de privilegios 
legales  para  la  defensa  del  valor  medioambiental  y  paisajístico  de  estos  recursos 
naturales.  Teniendo  en  cuenta  la  concurrencia  de  este  doble  título  competencial 
habilitante, y la competencia autonómica ex art. 57.1 a) EAAnd, la regulación andaluza 
en materia de montes constituye un complemento a la legislación básica en relación con 
la tutela medioambiental y de los montes y aprovechamientos forestales, plenamente 
legítima siempre que implique una mayor protección de los recursos naturales y valores 
ecológicos y no contradiga la normativa básica.
En este caso, la regulación andaluza complementa la básica con el propósito de 
establecer un régimen más extenso y completo de protección a los montes públicos, en 
el supuesto de que las administraciones titulares no puedan ejercer dichas facultades 
para la defensa de estos bienes que gozan de un especial valor medioambiental y 
ecológico. Por otro lado, se respeta la normativa básica, en tanto que la norma andaluza 
no impide a las administraciones titulares de los montes públicos el ejercicio de las 
potestades administrativas sobre sus bienes, sino que añade a dicha posibilidad la 
intervención autonómica.
A todo lo anterior se añade que la doctrina constitucional ha establecido, de forma 
reiterada, el criterio de que la declaración de inconstitucionalidad de una norma solo 
tendrá lugar cuando resulte imposible una interpretación de la misma conforme con la 
Constitución. Se ha expuesto así una interpretación de la norma autonómica que resulta 
compatible  con  la  normativa  estatal,  lo  que  determina  la  conformidad  de  la  norma 
autonómica  al  orden  constitucional  de  competencias  y,  consiguientemente,  la 
inexistencia de la inconstitucionalidad indirecta sobrevenida.
d)  En el ámbito del artículo 149.1.18 CE, en cuanto a las potestades de deslinde, 
investigación y recuperación sobre bienes públicos, el título específico aplicable sería el 
de «legislación básica sobre el régimen jurídico de las administraciones públicas» en su 
vertiente patrimonial (SSTC 58/1982, de 27 de julio, FJ 1; 85/1984, de 26 de julio, FJ 3; 
162/2009, de 29 de junio, FJ 4, y 94/2013, de 23 de abril, FFJJ 3 y 4). La Comunidad 
Autónoma de Andalucía tiene competencia compartida en materia de régimen jurídico de 
su administración (art. 47.2 EAAnd, con el alcance fijado en su artículo 42.2).
La legislación básica dictada al amparo del artículo 149.1.18 CE debe dejar un 
margen de actuación al desarrollo legislativo autonómico, máxime cuando esta última 
incremente  las  garantías  del  ciudadano  y  la  tutela  del  interés  público,  como  ha 
reconocido la STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3 (criterio reiterado en la STC 156/2015, 
de 9 de julio, FJ 8). La dicción literal del artículo 6.1.3 de la ley autonómica controvertida 
se incardina en la competencia compartida sobre el régimen jurídico de la administración 
de  la  comunidad  autónoma,  respetando  las  bases  estatales  al  no  contradecir  las 
facultades que la Ley de montes reconoce a las entidades titulares de dichos bienes.
La dicción literal del art. 6.1.3 está incardinada dentro de la competencia compartida 
sobre el régimen jurídico de la administración de la comunidad autónoma. Y ello en un 
doble sentido ya que atribuye potestades administrativas de defensa de los montes 
públicos a la propia comunidad andaluza y, en segundo lugar, porque respeta las bases 
ya que, además de no contradecir las facultades que la Ley de montes reconoce a las 
entidades titulares de dichos bienes, añade a las mismas la acción de la administración  e.
andaluza  en  defensa  del  interés  público.  El  legislador  autonómico,  al  extender  las  w.b
potestades de deslinde, investigación y recuperación de todos los montes públicos de  84ww
Aden daaqluuceílala sa  alad mcoinmisutnraidcaiodn easu tóqnuoem maá, se xreteqruioierirzean  ldae id eesat ad ea ypurdoate, gceorm eos peesc eial lmcaesnot ed ea  llaoss 
aednmcoinnitsratrra acimonpeasro  elonc alale cso. mPpoert enecllioa,  dela lsa  cpoomteusntaiddaeds  auatuótnoonmóma iecans m  aptoedriraía dne  rtéagmimbieénn 
local, conforme al art. 60 EAAnd (interpretando una norma similar, STC 31/2010, de 28 
de junio, FJ 100).
7.  Con  fecha  16  de  julio  de  2019,  el  abogado  del  Estado  se  personó  en  el 
procedimiento y formuló sus alegaciones, instando la estimación de la cuestión de 
inconstitucionalidad en atención a las razones que seguidamente se sintetizan.
Alude  en  primer  lugar  al  carácter  competencial  de  la  duda  planteada  y  a  las 
circunstancias concretas del caso en el que esa duda se ha suscitado.
Existe una antinomia irreductible entre el art. 21.1 LM, que atribuye la potestad de 
deslinde de los montes no catalogados a la administración titular del monte (en el caso 
de autos, el Ayuntamiento de Jaén), y el art. 6.1.3 de la Ley forestal de Andalucía, que 
atribuye dicha competencia en todo caso a la Junta de Andalucía, con independencia de 
la titularidad.
La norma estatal es formalmente básica de acuerdo con los artículos 149.1.18 y 23 
CE (disposición final segunda de la Ley de montes). Desde la perspectiva material, la 
atribución de la facultad de deslinde constituye un aspecto esencial, dada la función que 
cumplen los montes públicos, sean catalogados o no, para el interés general. No solo por 
una sola razón abstracta o sistemática, sino que también, desde la perspectiva del 
derecho público, ha de ponerse de relieve la importancia que para el interés general 
reúnen por razón de la función que cumplen los montes públicos como objeto directo de 
protección de la naturaleza y del medio ambiente. Por ello resulta que la norma que 
atribuye la titularidad de la potestad de deslinde es una norma de carácter básico. Así, el 
art. 41 de la Ley de patrimonio de las administraciones públicas establece las facultades 
y prerrogativas de la administración titular dominical de un patrimonio público, y que 
integran el núcleo del derecho de propiedad. Además de ello, la delimitación fáctica de 
los linderos de un terreno propiedad de un sujeto público implica una potestad de 
autotutela de alcance objetivo, en una materia respecto de la que recae el derecho de 
propiedad (art. 33 CE). De ahí la importancia y esencialidad de la determinación legal 
acerca de cuál es la administración competente, en el plano sustantivo de la legislación 
de montes sobre la base del título competencial del art. 149.1.23 CE, para la delimitación 
de los linderos del monte.
Es un precepto básico también desde la perspectiva del artículo 149.1.18 CE, al 
corresponder al Estado la competencia sustantiva básica de regulación de los montes 
(STC 16/2003, de 30 de enero, FJ 10).
8.  El letrado de la Junta de Andalucía presentó su escrito de alegaciones con 
fecha  19  de  julio  de  2019.  Solicita  la  desestimación  de  la  cuestión  de 
inconstitucionalidad, por las razones que se resumen a continuación.
El art. 21 LM se sustenta en el art. 149.1.18 CE, pero el fundamento competencial 
del art. 6.1.3 de la Ley forestal de Andalucía no solo ha de buscarse entre las que a la 
comunidad autónoma puedan corresponderle ex art. 149.1.18, en desarrollo de las bases 
estatales,  sino  que  necesariamente  han  de  considerarse  las  competencias  que  le 
corresponden en materia de montes, de las que se deriva la posibilidad de establecer 
medidas  adicionales  de  protección.  Eso  significa  que  resultan  conformes  con  la 
Constitución las normas autonómicas que supongan, respecto a la normativa básica 
estatal  en  la  materia,  una  mejora  de  la  protección  que  la  misma  comporta  o  el 
establecimiento de estándares de exigencia medioambiental más altos. Y eso es lo que 
precisamente supone el 6.1.3 en relación con el art. 31 de la misma ley territorial: como 
medida adicional de protección del monte, añade a la potestad de deslinde que la  e
legislación básica atribuye a la administración titular la posibilidad de que el deslinde  bo
pueda efectuarlo también la administración forestal autonómica, no solo respecto a los  84ww
monEtel sl ectaratadloog addeo sla,  sJinuon taa  toddeo sA lnodsa mluocníate sa npaúlbizliac oesl.  carácter  básico  del  art.  21  LM,
créognicmlueyne njudroí dqicuoe  sdue  alpaasr taaddom i1n issetr abcaiosnae esn  plaú bcliocmasp,e tmeniecniatr aess taqtaule  soebl rea plaasrt abdaos e3s  dseel 
fundamenta en la competencia sobre el procedimiento administrativo común. En cuanto
al apartado 1, solo la parte en que se atribuye la potestad de deslinde a la administración 
gestora de los montes catalogados cumpliría los requisitos para ser considerada básica. 
Pero  para  poder  merecer  el  calificativo  de  básica,  la  previsión  sobre  el  papel  a 
desempeñar por la administración forestal competente como colaboradora no puede 
interpretarse en el sentido de que esa es la única función que aquella puede asumir. El 
apartado 3 de ese artículo no contiene normas que pueda entenderse que constituyan 
procedimiento administrativo común o bases del régimen jurídico de las administraciones 
públicas: se limita, de un lado, a prever algo tan obvio como que las administraciones 
competentes  establecerán  el  procedimiento  de  ejercicio  de  la  potestad,  lo  cual  sin 
necesidad de previsión por el precepto estatal se corresponde con su potestad de 
autoorganización, y, de otro, a establecer, para los supuestos en que afecte a montes de 
titularidad estatal, el carácter preceptivo del informe de la abogacía del Estado.
El  art.  6.1.3  de  la  Ley  forestal  de  Andalucía  encaja  en  el  ejercicio  de  las 
competencias  atribuidas  a  la  comunidad  autónoma  y  no  contradice  lo  que  puede 
calificarse como básico del art. 21 LM, siendo susceptible de una interpretación conforme 
con la misma. La potestad de deslinde de los montes públicos no puede tener otra 
finalidad que la defensa de la integridad y los valores medioambientales propios de este 
recurso natural. La ampliación de la potestad de deslinde de todos los montes públicos 
en Andalucía supone un complemento, no contradictorio, con la legislación básica en los 
términos  en  que  ha  de  quedar  fijada.  Por  ello,  no  existe  contradicción  alguna,  ni 
vulneración del sistema de reparto competencial establecido ex arts. 149.1.18 y 149.1.23 
CE,  puesto  que  no  consta  en  las  actuaciones  que  el  Ayuntamiento  de  Jaén  haya 
determinado el procedimiento aplicable para deslindar sus montes públicos, quedando 
así fuera de las previsiones establecidas en el art. 21 LM.
9.  Mediante escrito registrado el día 24 de julio de 2019, la fiscal general del Estado 
comparece  e  interesa  la  estimación  de  la  cuestión  de  inconstitucionalidad  con 
fundamento en las alegaciones que se resumen.
Indica que lo que se plantea es un caso de inconstitucionalidad mediata o indirecta, 
aludiendo a las condiciones derivadas de la doctrina constitucional para poder apreciar 
dicha inconstitucionalidad mediata. Lo primero que ha de comprobarse es si la norma 
estatal supuestamente infringida por la ley autonómica ha sido dictada legítimamente al 
amparo de un título competencial que la Constitución haya reservado al Estado.
El art. 21.l LM tiene la condición de base del régimen jurídico de las administraciones 
públicas (art. 149.1.18 CE), como formalmente declara el apartado 2 de su disposición 
final segunda. Desde la perspectiva material, también puede considerarse una norma 
integrante  de  dicha  base,  de  acuerdo  con  la  doctrina  constitucional  (por  todas, 
SSTC 49/1988, de 22 de marzo, FJ 3; 225/1993, de 8 de julio, FJ 3; 197/1996, de 28 de 
noviembre, FJ 5, y 50/1999, de 6 de abril). Al amparo de este título competencial, el 
Estado  puede  fijar  principios  básicos  de  aplicación  en  todo  el  territorio,  como  la 
determinación del régimen general de las potestades administrativas (STC 227/1988) o 
la regulación de los principios que presiden las relaciones entre las administraciones 
públicas (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 18). Más específicamente, la STC 94/2013, 
de 23 de abril, FJ 4, ha venido a concluir que el art. 149.1.18 CE habilita al Estado para 
dictar la normativa básica común a todas las administraciones públicas en materia de 
régimen patrimonial en la medida en que dicho régimen forma parte del régimen jurídico 
de las administraciones públicas. Todo lo cual permite afirmar que, con arreglo a esa 
doctrina constitucional, la norma estatal, desde un punto de vista material, ha recaído 
sobre un ámbito normativo de titularidad exclusiva del Estado. e.
La competencia autonómica sobre montes, aparte de no poder prescindir de la  w.b
competencia exclusiva del Estado establecida en el art. 149.1.23 CE, jamás podría  84ww
aerxtt.e 1n4d9e.r1s.e1 8a C lEa sr ebsaesrveas  adl eEl srtéagdiom, eqnu ej uersíd diceo l od qeu ela sa qaudí msein tirsatrtaa.ciones públicas que el
cuenNtoa  dees  qpuoes iébsleta su nfiaja nin tlae rcporemtapceitóenn ciniat epgarraad oerla d edseli nladse  dneo rmmoanst eesn  pcúobnlicfloicsto d, eh maboiddao 
completamente dispar. La propuesta de la Junta de Andalucía, a partir de lo establecido
en el art. 21.3 LM, ha de ser rechazada por las mismas razones esgrimidas por la sala 
que ha planteado la presente cuestión de inconstitucionalidad. En el ámbito local, el 
art. 82 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, 
dispone que las entidades locales gozan, respecto de sus bienes, de la prerrogativa de 
deslinde, «que se ajustará a lo dispuesto en la legislación del patrimonio del Estado y, en 
su  caso,  en  la  legislación  de  los  montes»,  lo  que  sólo  pueden  ser  entendido 
considerando que supletoriamente habría que estar a lo prevenido en el art. 21 LM, así 
como  que  ha  de  entenderse  que  el  citado  precepto  se  refiere  únicamente  al 
procedimiento a seguir para la tramitación y resolución del deslinde, pero no al ejercicio 
de la competencia, que se mantiene en la administración titular del bien.
10.  Por providencia de 21 de julio de 2020 se señaló para deliberación y fallo de 
esta sentencia el día 21 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del proceso y posiciones de las partes.
La  Sala  de  lo  Contencioso-administrativo  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de 
Andalucía, con sede en Granada, ha elevado cuestión de inconstitucionalidad respecto 
del art. 6.1.3 de la Ley 2/1992, de 15 de junio, forestal de Andalucía, por posible 
vulneración del art. 149.1.18 CE.
El precepto cuestionado dispone lo siguiente:
«Artículo 6.
1.  Para el cumplimiento de los objetivos previstos en la presente ley, la Comunidad 
Autónoma ostenta las potestades siguientes:
[…]
3.  Investigar, deslindar y recuperar de oficio los montes públicos.»
Se plantea un supuesto de posible inconstitucionalidad mediata o indirecta. El órgano 
promotor  expone  que  el  precepto  cuestionado,  al  atribuir  a  la  administración  forestal 
autonómica la potestad de deslinde de todos los montes públicos, entra en contradicción con 
la normativa básica [art. 21.1 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes (LM, en lo 
sucesivo)], que reserva esta potestad a la administración titular del monte (en el caso de 
autos, el Ayuntamiento de Jaén), salvo que se trate de montes incluidos en el catálogo de 
montes de utilidad pública, en cuyo caso la citada potestad corresponde también a la 
administración gestora. La norma estatal se afirma dictada al amparo del art. 149.1.18 CE, tal 
y como resulta del apartado segundo de la disposición final segunda de la Ley de montes.
Como ha quedado detallado en los antecedentes, la fiscal general del Estado y el 
abogado del Estado interesan la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad, en 
tanto  que  la  Junta  de  Andalucía  considera  que  debe  ser  desestimada  porque  los 
preceptos estatal y autonómico en contraste admiten una interpretación integradora. Por 
su parte, el Parlamento de Andalucía opone en primer lugar causas de inadmisión por 
razones procesales y, en segundo lugar, postula la desestimación de la cuestión, al no 
apreciar contradicción efectiva e insalvable entre ambas normas.
2.  Cuestiones previas.
Antes de examinar el fondo de la duda de constitucionalidad, es necesario dar respuesta  oe.
a las causas de inadmisión planteadas por el representante procesal del Parlamento de  w.
eAln daartl.u c3í5a , LteOnTieCn dpou eedne c useenr tae xqaumei nlaa dcao nncou rrseónloc iae nd ee llo str ármeqituei sditoes  apdrmociseisóanl epsr eevxiisgtiod oesn p oerl   2020-9784n https://ww
artículo 37 LOTC, sino también en la sentencia que ponga fin al proceso constitucional (por 
todas, STC 107/2018, de 4 de octubre, FJ 2, y las que allí se citan).
a)  En  primer  lugar,  el  letrado  del  Parlamento  de  Andalucía  considera  que  la 
cuestión de inconstitucionalidad ha de ser inadmitida por concurrir la excepción de cosa 
juzgada en razón de que la STC 107/2018, de 4 de octubre, ha inadmitido una cuestión 
en todo similar a esta promovida por el mismo órgano judicial, lo que a su entender, 
impediría que se volviese a plantear la cuestión.
Esta causa de inadmisión debe ser rechazada. La razón de la inadmisión acordada 
en la STC 107/2018 fue la omisión de audiencia a una de las partes, el Ayuntamiento de 
Jaén, en el trámite conferido a las mismas y al Ministerio Fiscal para que alegaran sobre 
la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad, de conformidad con el 
art. 35.2 LOTC. El defecto señalado en el preceptivo trámite de audiencia determinó la 
inadmisibilidad de la cuestión de inconstitucionalidad, pero esa inadmisión, derivada de 
un defecto procesal que es subsanable, no impide que este tribunal pueda entrar en su 
enjuiciamiento,  caso  de  que,  tal  y  como  ha  quedado  expuesto  en  el  relato  de 
antecedentes, el órgano judicial decidiera de nuevo plantear la cuestión de un modo 
ajustado a lo dispuesto en el art. 35.2 LOTC (en un sentido similar, STC 73/2000, de 14 
de marzo, FJ 1, y ATC 121/1998, de 21 de mayo, FJ 3).
b)  En  segundo  lugar,  el  letrado  del  Parlamento  de  Andalucía  plantea  que  la 
cuestión  resulta  inadmisible  al  haberse  formulado  inadecuadamente  los  juicios  de 
aplicabilidad y relevancia, ya que no resulta procedente plantear la cuestión sobre la 
totalidad del art. 6.3.1 de la Ley forestal de Andalucía, sino exclusivamente respecto del 
inciso que atribuye a la comunidad autónoma la potestad de deslinde sobre los montes 
públicos,  sin  afectar  a  la  parte  del  precepto  que  se  refiere  a  las  potestades  de 
investigación y recuperación de oficio.
De acuerdo con el artículo 35.1 LOTC, es requisito necesario para la admisión de la 
cuestión de inconstitucionalidad que la norma legal cuestionada sea aplicable al caso y 
que el fallo dependa de su validez. A este respecto, frente a lo que sostiene el letrado del 
Parlamento  de  Andalucía,  el  órgano  judicial  ha  efectuado  un  adecuado  juicio  de 
aplicabilidad y relevancia, en cuanto que ha cumplimentado la exigencia de justificar la 
medida en que la decisión del proceso depende de la validez de la norma cuestionada, 
teniendo presente que, según ha afirmado reiteradamente este tribunal, el juicio de 
relevancia es el esquema argumental dirigido a probar que el fallo del proceso judicial 
depende de la validez de la norma cuestionada, cuyo control ha de ser flexible para no 
incurrir en la suplantación de funciones que primaria y privativamente corresponden a los 
órganos judiciales.
Atendiendo a este criterio, no puede ser acogida la objeción que se plantea, la cual, 
en todo caso, se vincula más bien a la necesidad de delimitar de forma precisa el objeto 
de la presente cuestión de inconstitucionalidad, cosa que ya ha hecho el órgano judicial. 
En efecto, en el proceso a quo se ha alegado la falta de competencia de la Junta de 
Andalucía para acordar el inicio del expediente de deslinde, competencia que se funda 
precisamente en el precepto legal cuestionado, tal y como ha argumentado el órgano 
judicial que, al abrir el trámite de audiencia, lo circunscribe únicamente al inciso del 
art. 6.1.3 de la Ley forestal de Andalucía en el que se declara la competencia de la Junta 
de Andalucía para el deslinde de los montes públicos y, en coherencia con ello, limita su 
argumentación en el auto de planteamiento a ese extremo.
Por tanto, los juicios de aplicabilidad y relevancia han de entenderse adecuadamente 
formulados, en la medida en que el órgano judicial ha explicitado la existencia de una  e.
relación causal entre el inciso cuya constitucionalidad cuestiona y el fallo que debe dictar.  w.b
Consecuentemente,  este  proceso  se  ciñe  al  examen  de  la  adecuación  al  orden  84ww
dcoen lsat itpuoctieosntaald d dee d disetsrilbinudceió dne d leo sc ommopnetetesn pcúiabsl icdoes  lae na terli baurct.i ó6n. 1a.3 l ad eJ ulan tale yd ea uAtnodnaólmucicíaa 
coofincitoro, vpeuretids aa,  heascai epnodtoe setaxdcl udseió dne dselin ldaes  speo teresftiaedree sl ad eta cinhvae sdteig ainccióonn syt itruecciuopnearliadcaidó nq udee 
razona el auto de planteamiento y sobre la que han versado las alegaciones de las 
partes [en sentido parecido, STC 157/2019, de 28 de noviembre, FJ 2 c)].
3.  Inconstitucionalidad  mediata  o  indirecta  (I).  Carácter  básico  de  la  norma 
propuesta como parámetro de enjuiciamiento.
La cuestión de inconstitucionalidad plantea un supuesto de lo que nuestra doctrina 
denomina  inconstitucionalidad  mediata  o  indirecta  por  derivar  la  posible  infracción 
constitucional, no de la incompatibilidad directa de las disposiciones impugnadas con la 
Constitución, sino de su eventual contradicción con preceptos básicos.
Constituye doctrina constitucional reiterada que, para poder apreciar la existencia de 
una  infracción  constitucional  de  esta  naturaleza,  es  necesario  comprobar  las  dos 
circunstancias que la sustentarían: «que la norma estatal infringida por la ley autonómica 
sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada 
legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución 
haya reservado al Estado; así como, en segundo lugar, que la contradicción entre ambas 
normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa» (por todas, 
STC 161/2019, de 12 de diciembre, FJ 6).
En consecuencia, debe comprobarse en primer lugar la condición básica, en el doble 
sentido formal y material, de la norma estatal con la que se pone en contraste la 
autonómica impugnada.
El art. 21.1 LM dispone:
«Artículo 21.  Deslinde de montes de titularidad pública.
1.  Los titulares de los montes públicos, junto con la administración gestora en los 
montes catalogados, gozarán de la potestad de deslinde administrativo de sus montes. 
La administración forestal competente podrá colaborar en su caso en el deslinde de 
estos montes, poniendo a disposición de la administración titular los medios técnicos y 
documentales de los que disponga.»
No cabe duda de que la normativa estatal reseñada es básica en sentido formal pues 
se aprueba mediante una ley que expresamente le atribuye tal carácter. El art. 21 LM 
regula el deslinde de los montes de titularidad pública, habiéndose dictado, conforme al 
apartado  segundo  de  la  disposición  final  segunda  de  la  misma  ley,  al  amparo  del 
art. 149.1.18 CE. Por ello este precepto ha de considerarse formalmente básico, sin que 
sea obstáculo que, con carácter general, la Ley de montes se dicte con fundamento en el 
art.  149.1.23  CE,  pues  ya  hemos  afirmado  que,  como  aquí  sucede,  determinados 
preceptos  de  esta  norma  pueden  tener  amparo  en  otros  títulos  competenciales 
[SSTC 49/2013, de 28 de febrero, FJ 5; 84/2013, de 11 de abril, FJ 2; 214/2015, de 22 de 
octubre, FJ 3, y 132/2017, de 14 de noviembre, FJ 3 a)].
Desde  el  punto  de  vista  material,  la  mencionada  STC  49/2013,  FJ  10,  se  ha 
pronunciado sobre un aspecto diferente de la regulación del deslinde administrativo, en 
concreto  sobre  el  art.  21.4  LM,  que  regula  el  procedimiento  de  dicho  deslinde, 
confirmando  su  carácter  básico  al  amparo  del  art.  149.1.18  CE.  Ese  carácter 
materialmente básico es también predicable de la norma que atribuye la titularidad de la 
potestad de deslinde en relación a una concreta clase de bienes, los montes públicos, 
pues se trata de una de las potestades que el ordenamiento jurídico reconoce a la 
administración pública en orden a proteger sus bienes. Según la doctrina constitucional 
(por todas, STC 132/2018, de 13 de diciembre, FJ 4), el título relativo a las «bases del  e.
régimen jurídico de las administraciones públicas» (art. 149.1.18 CE) incluye normas  w.b
sobre  «las  potestades  administrativas  que  se  confieren  a  dichas  entidades  para  el  84ww
cumDpelimsdieen toot rdae  spuesr sfipneecst»iv a(S, TbCie 2n2 7q/1u9e8 8r,e dlaec i2o9n addea n ocvoienm  blar e,a FnJte 2ri4o)r.,  la  norma  que
seixnagmulianrammeonst ee lnal aLzeay  3c3o/n2 0e0l 3c, odnej u3n dtoe  dneo vpiermevbisreio, ndeesl  pqauteri meonn ieos dtae  lya se and motirnaiss trnaocriomnaess, 
públicas [art. 41.1 b)], se dictan al amparo de la competencia estatal en materia de bases 
del «régimen jurídico de las administraciones públicas» y se limitan a regular el régimen 
jurídico de los bienes públicos, en el que se integra el deslinde en vía administrativa. El 
art. 149.1.18 CE habilita al Estado para dictar la normativa básica común a todas las 
administraciones públicas en materia de régimen patrimonial en la medida en que dicho 
régimen forma parte del régimen jurídico de las administraciones públicas (STC 94/2013, 
de  23  de  abril,  FJ  4),  englobando  el  conjunto  de  facultades  y  prerrogativas  que 
corresponden a las administraciones públicas para la defensa y conservación de sus 
bienes,  entre  las  que  se  encuentra  el  deslinde  administrativo.  Por  otra  parte,  la 
mencionada STC 49/2013, FJ 10, ya señaló que «el título del art. 149.1.18 CE no exige 
dar  un  tratamiento  uniforme  a  todos  los  bienes  públicos,  con  independencia  de  la 
categoría de bienes a la que pertenezcan, pues el mínimo común uniforme que debe 
garantizar la legislación básica puede ser distinto según las características de los bienes 
públicos afectados, sin que sea necesario, por otra parte, que la legislación básica se 
encuentre toda ella incluida en una misma norma legal».
Se trata de una previsión que dinamiza la autonomía de los titulares de montes públicos, 
que,  en  casos  como  los  del  ayuntamiento  del  pleito  a  quo,  la  tienen  garantizada 
constitucional y estatutariamente (arts. 137 y 140 CE; art. 91 EAAnd.). Sirve también para 
establecer un elemento que garantiza un régimen jurídico unitario aplicable a todas las 
administraciones públicas en relación con un determinado tipo de bienes y que debe ser 
respetado  por  las  comunidades  autónomas  cuando  actúen  en  el  ejercicio  de  sus 
competencias. Como ya destacó este tribunal «el régimen patrimonial de los bienes públicos 
está  constituido  por  la  agregación  del  conjunto  de  facultades  y  prerrogativas  que 
corresponden a las administraciones públicas para la defensa y conservación de sus 
bienes, facultades que en muchos casos resultan exorbitantes respecto de aquellas que la 
legislación civil reconoce al común de los propietarios, en razón, tanto del sujeto titular de 
los bienes, como de la función que los propios bienes cumplen, al servicio de los intereses 
generales. Por esta razón, si bien la regulación de dicho régimen patrimonial no habilita al 
Estado para el ejercicio de competencias en ámbitos sectoriales ajenos, el hecho de que 
dicha regulación tenga como contenido intrínseco el conjunto de potestades específicas que 
conlleva la preservación de tales bienes, determina que su ejercicio pueda conllevar la 
modulación o condicionamiento del ejercicio de concretas facultades, y específicamente en 
el  ámbito  urbanístico,  sin  que  ello  determine  la  vulneración  de  las  competencias 
autonómicas en dicha materia» (STC 94/2013, de 23 de abril, FJ 4).
En suma, en la controversia competencial sometida a nuestro examen resulta título 
competencial más específico el que atribuye al Estado la competencia exclusiva en 
materia  de  bases  del  régimen  jurídico  de  las  administraciones  públicas  en  el  que 
materialmente se incardina el art. 21.1 LM, que ha de entenderse, por tanto, ajustado al 
orden constitucional de distribución de competencias.
4.  Inconstitucionalidad  mediata  o  indirecta  (II).  Contradicción  insalvable  por  vía 
interpretativa.
Constatada la naturaleza básica del art. 21.1 LM, debemos examinar a continuación 
si  existe  entre  dicha  norma  estatal  y  la  autonómica  cuestionada  una  contradicción 
efectiva  e  insalvable  ya  que  en  otro  caso  no  habría  invasión  competencial 
(STC 104/2018, de 4 de octubre, FJ 6).
En este punto surgen las discrepancias entre las partes, pues tanto el abogado del 
Estado como la fiscal general del Estado han considerado que, del contraste entre el  e
precepto impugnado y la norma estatal que sirve de parámetro de control inmediato,  bo
resulta  que  la  norma  autonómica  incurre  en  una  contradicción  insalvable  por  vía  84ww
Ainntedraplruectíaat ivhaa,n  malieegnatrdaos  qquuee  elsoas  cleotnratrdaodsic cdieó nla n oJ ucnotnac duerr eA.ndalucía y del Parlamento de
la eCntoidnafodr mpúeb alic laa  tnitourlamra d beál smicoan,t ela  qtiutuel,a ari dtaedn odre d leal  paortt.e 1s1ta.2d  LdMe ,d peusleinddeen  csoerrr eesl pEosntdaed oa, 
las comunidades autónomas, las entidades locales u otras entidades de derecho público.
Es decir, la regla básica hace coincidir la potestad de deslinde con la titularidad del 
monte, por cuanto la asigna a la administración titular, con la única excepción de los 
montes catalogados en los que, según el art. 21.1 LM, junto a la administración titular del 
monte, gozará también de la potestad de deslinde la administración gestora, entendiendo 
por tal la competente para realizar el conjunto de actividades de índole técnica y material 
relativas a la conservación, mejora y aprovechamiento del monte [art. 6 c) LM].
La referencia del art. 21.1 LM a la administración gestora de los montes catalogados 
plantea la cuestión de que la catalogación de montes en las leyes autonómica y estatal no 
responde al mismo criterio. Según la norma estatal, entre los montes públicos de dominio 
público o demaniales (art. 12 LM) se encuentran los catalogados, esto es, incluidos en el 
catálogo de montes de utilidad pública previsto en el art. 16 de la misma norma, mientras 
que son patrimoniales los de propiedad pública que no sean demaniales, los cuales, por 
tanto, no se incluyen en el mencionado catálogo previsto en la Ley de montes.
La Ley forestal de Andalucía utiliza un criterio diferente a la hora de catalogar los 
montes, el de la titularidad, de manera que, en el catálogo de montes de Andalucía, se 
incluyen  todos  los  montes  pertenecientes  a  cualquiera  de  las  administraciones  y 
entidades  públicas  (art.  24  de  la  ley  autonómica),  sean  de  dominio  público  o 
patrimoniales, montes respecto de los cuales, al ser de titularidad pública, el precepto 
aquí cuestionado atribuye la potestad de deslinde a la Junta de Andalucía. Por el 
contrario, el catálogo de montes regulado en el art. 13 LM utiliza el criterio de la utilidad 
pública, de modo que no incluye todos los montes públicos, sino solo aquellos que 
contribuyan a la consecución de determinadas finalidades. Concretamente, la protección 
del suelo frente a los procesos de erosión; la regulación del régimen hidrológico; evitar o 
reducir los desprendimientos de tierras o rocas y proteger cultivos e infraestructuras 
contra el viento; la repoblación o mejora forestal o la conservación de la diversidad 
biológica.  La  lista  contemplada  en  la  ley  estatal  es  abierta,  pues  la  legislación 
autonómica puede incluir nuevas categorías de montes de utilidad pública [art. 13 f) LM]. 
Por tanto, cuando el art. 21.1 LM atribuye la potestad de deslinde de los montes públicos 
a  la  administración  titular,  «junto  con  la  administración  gestora  en  los  montes 
catalogados», esta última referencia ha de entenderse hecha a los montes catalogados 
por  razón  de  su  utilidad  pública,  según  lo  dispuesto  en  la  propia  Ley  de  montes, 
complementado en su caso por la ley autonómica en los términos previstos en el art. 13 
de la propia norma estatal.
Ahora  bien,  sin  perjuicio  de  que  la  atribución  de  la  potestad  de  deslinde  a  la 
administración gestora no va en detrimento de la que corresponde al titular del monte 
público, este último supuesto (el que se trate de la administración gestora de un monte 
catalogado) no es el que concurre aquí, ya que la resolución objeto del proceso a quo 
especifica que el monte deslindado es patrimonial, por lo que la atribución de la potestad 
de  deslinde  a  la  Junta  de  Andalucía  plantea  efectivamente  un  problema  de 
constitucionalidad mediata e indirecta por la contradicción de la norma andaluza con un 
precepto estatal que ya hemos considerado formal y materialmente básico.
Según la norma objeto de este proceso, la administración pública que ha de ejercer 
la potestad de deslinde es la Junta de Andalucía, mientras que, según la norma estatal, 
es la administración titular del monte. Y dados los incondicionados términos en los que 
se realiza la atribución de la potestad de deslinde en favor de la comunidad autónoma 
por el precepto cuestionado, sin mención alguna al titular del monte público, es forzoso 
concluir que el término «deslindar» del art. 6.1.3 de la Ley forestal de Andalucía incurre 
en  una  contradicción  insalvable  con  la  base,  habida  cuenta  de  que  atribuye  la  s
competencia para el deslinde de montes públicos de modo distinto al de la normativa que  oe.
ya hemos considerado básica, por cuanto esta última asigna, en todo caso, esa misma  w.
potestad a la administración titular del monte público. 84ww
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se expone, no puede ser salvada por vía interpretativa.
5.  Desestimación de las alegaciones del Parlamento y de la Junta de Andalucía.
Las alegaciones de las representaciones procesales de la Junta de Andalucía y del 
Parlamento  de  Andalucía  no  enervan  la  anterior  conclusión.  Con  diversas 
argumentaciones, ambas han defendido que es posible una interpretación integradora de 
las dos normas en contraste en cuya virtud el legislador autonómico no incurriría en 
inconstitucionalidad mediata alguna.
El Parlamento de Andalucía ha sostenido, en esencia, que no existe contradicción 
entre  ambas  normas  ya  que  el  precepto  estatal  no  atribuye  en  exclusiva  a  la 
administración titular la potestad de deslinde. Sin embargo, el problema es el contrario, 
que la norma autonómica no utiliza el criterio de la titularidad para asignar la potestad de 
deslinde de los montes públicos, sino que lo obvia, en cuanto se la atribuye en todo caso 
a la comunidad autónoma, con independencia de la titularidad del monte. Tampoco, por 
la misma razón, es posible entender que, como también se alega, la atribución que 
realiza  la  norma  se  refiere  exclusivamente  a  los  montes  públicos  de  titularidad 
autonómica, interpretación que se vería contradicha por lo dispuesto en el art. 31 de la 
Ley forestal de Andalucía, precepto que, en concordancia con el aquí cuestionado, 
atribuye a la administración forestal, esto es, la autonómica, la potestad de deslinde de 
todos los montes públicos. Ni salva la contradicción el hecho de que, como se señala, la 
comunidad autónoma pueda deslindar montes catalogados en el sentido de la Ley de 
montes, pues esa competencia no se discute, en la medida en que dicha posibilidad está 
reconocida por la propia norma básica, cuando sea la comunidad autónoma la que 
asuma la condición de administración gestora en los montes catalogados conforme a lo 
dispuesto en la Ley de montes y en la propia Ley forestal de Andalucía.
Por su parte el letrado de la Junta de Andalucía ha argumentado que la atribución del 
art. 6.1.3 de la Ley forestal de Andalucía encuentra su justificación en el art. 21.3 LM según 
el  cual  «el deslinde  de los  montes  no  catalogados  se  ajustará  al  procedimiento que 
determinen las respectivas administraciones públicas titulares», por cuanto no existiría en el 
ámbito local una normativa específica para el ejercicio de la potestad de deslinde de sus 
montes. Sin embargo, este argumento no puede ser admitido, pues el art. 82 b) de la 
Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, dispone que las 
entidades locales gozan, respecto de sus bienes, de la prerrogativa de deslinde, «que se 
ajustará a lo dispuesto en la legislación del patrimonio del Estado y, en su caso, en la 
legislación de los montes». Además, el art. 21.3 LM ha de entenderse referido únicamente 
al procedimiento a seguir para la tramitación y resolución del deslinde, pero no al ejercicio 
de la competencia, que se mantiene en la administración titular del bien.
Tampoco el inciso cuestionado es una norma que, por sí misma, otorgue, como 
señalan tanto la cámara autonómica como la Junta de Andalucía, un plus de tutela 
medioambiental.  No  estamos  ante  una  norma  adicional  de  protección  del  medio 
ambiente. Es notorio, y así se reconoce expresamente en las legislaciones estatal y 
autonómica que, con independencia de su titularidad, los montes revisten un interés 
general y desempeñan una función social relevante, tanto como fuente de recursos 
naturales como por ser proveedores de múltiples servicios ambientales, entre ellos la 
protección del suelo y del ciclo hidrológico, la fijación del carbono atmosférico y la de 
servir de depósito de la diversidad biológica, además de su valor como elementos 
fundamentales  del  paisaje,  su  importancia  cultural  y  recreativa  y  de  su  utilidad 
económica en la producción de materias primas, entre otras. El reconocimiento de estos 
valores y utilidades de los ecosistemas forestales, de los que toda la sociedad se 
beneficia, obliga a las administraciones públicas a velar por la conservación, protección,  e.
restauración, mejora y ordenado aprovechamiento de los montes, como señalan el art. 4  w.b
LM y los arts. 2 y 5 de la Ley forestal de Andalucía (al respecto, STC 214/2015, FJ 4). 84ww
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locales se refiere, la propia Ley de montes señala, en su exposición de motivos, que se
«revitaliza el papel de las administraciones locales en la política forestal, concediéndoles 
una mayor participación en la adopción de decisiones que inciden directamente sobre 
sus  propios  montes,  reconociendo  con  ello  su  papel  como  principales  propietarios 
forestales públicos en España y su contribución a la conservación de unos recursos 
naturales que benefician a toda la sociedad. En la misma línea, la ley establece como 
principio general que los propietarios de los montes sean los responsables de su gestión 
técnica y material, sin perjuicio de las competencias administrativas de las comunidades 
autónomas en todos los casos y de lo que estas dispongan en particular para los montes 
catalogados de utilidad pública». Por otra parte, las competencias autonómicas en esta 
particular vertiente de protección ambiental de los montes públicos pueden encontrar un 
cauce  adecuado  de  ejercicio  a  través,  tanto  del  establecimiento  de  supuestos, 
adicionales a los previstos en el art. 13 LM, para la calificación de utilidad pública, como 
mediante la declaración de esa concreta calificación a los efectos de la inclusión de un 
monte en el catálogo de montes de utilidad pública de gestión autonómica (STC 71/1983, 
de 29 de julio, y art. 16 LM).
Por último, tampoco puede admitirse que, como también se ha alegado, la norma 
autonómica, en lo que aquí ha sido cuestionada, sea un desarrollo de una previsión básica en 
materia de régimen jurídico de las administraciones públicas, pues ya hemos constatado que 
la norma autonómica parte, para la asignación de la potestad de deslinde de los montes 
públicos, de un presupuesto diferente al de la norma estatal, que fija un criterio de atribución 
fundado en la titularidad del bien, lo que, de por sí, excluye que pueda considerarse un 
desarrollo compatible con la regulación básica (en análogos términos, en cuanto al modo de 
contradecir la base, STC 235/2015, de 5 de noviembre, FJ 5).
6.  Conclusión. Extensión de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad.
Apreciada de esta manera la contradicción entre ambos preceptos y descartada la 
posibilidad de una interpretación acomodada al orden constitucional de distribución de 
competencias, es forzoso concluir en la declaración de inconstitucionalidad del término 
«deslindar» del art. 6.1.3 de la Ley forestal de Andalucía, en la medida en que atribuye 
dicha potestad a la Junta de Andalucía respecto a montes de los que no es titular y cuyo 
deslinde no le corresponde conforme a la legislación básica.
Por último, debe tenerse en cuenta la facultad que el art. 39.1 LOTC confiere a este 
tribunal, en caso de declarar la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, de 
extender la citada declaración, «por conexión o consecuencia», a otros preceptos de la 
misma  ley.  Esta  facultad  ha  de  aplicarse  aquí,  por  cuanto  la  inconstitucionalidad  así 
apreciada ha de extenderse al art. 31 de esa misma ley autonómica. Concretamente, la 
palabra «todos» es inconstitucional y nula, y la referencia al deslinde de montes públicos del 
citado art. 31 es inconstitucional, en los términos ya expresados en el párrafo anterior, pues 
incurre en la misma vulneración competencial al atribuir la potestad de deslinde a la 
administración forestal, que no es otra que la autonómica (arts. 18 y 26 de la Ley forestal de 
Andalucía), respecto a montes públicos que no son de titularidad de la Junta de Andalucía.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido e.e
Estimar la cuestión de inconstitucionalidad planteada y, en su virtud, declarar que: 84www.
And1a.lºu cíaL,a e psa inlacbornas t«ittuocdioosn»a l dye nl ualart.. 31 de la Ley 2/1992, de 15 de junio, forestal de
2.º  El término «deslindar» del art. 6.1.3 y las referencias al deslinde de montes 
públicos  del  art.  31  de  la  Ley  2/1992,  de  15  de  junio,  forestal  de  Andalucía,  son 
inconstitucionales en los términos del fundamento jurídico 6 de la presente resolución.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintiuno de julio de dos mil veinte.–Juan José González Rivas.–
Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Santiago 
Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Antonio Narváez Rodríguez.–Alfredo 
Montoya Melgar.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–Firmado 
y rubricado.