BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 220 Sábado 15 de agosto de 2020 Sec. TC.   Pág. 70581
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
9771 Pleno.  Sentencia  83/2020,  de  15  de  julio  de  2020.  Recurso  de 
inconstitucionalidad 3413-2019. Interpuesto por más de cincuenta diputados 
del  grupo  parlamentario  Ciudadanos  en  el  Congreso  de  los  Diputados 
respecto  de  la  Ley  del  Parlamento  Vasco  5/2019,  de  4  de  abril,  de 
modificación  de  la  Ley  12/2016,  de  28  de  julio,  de  reconocimiento  y 
reparación de víctimas de vulneraciones de derechos humanos en el contexto 
de la violencia de motivación política en la Comunidad Autónoma del País 
Vasco entre 1978 y 1999. Principio de exclusividad judicial: interpretación 
conforme  de  los  preceptos  legales  autonómicos  que  regulan  la  función 
instructora  de  la  comisión  de  valoración  y  establecen  el  principio  de 
colaboración de los poderes públicos vascos con este órgano (STC 85/2018). 
Votos particulares.
ECLI:ES:TC:2020:83
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González Rivas, presidente; los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Fernando 
Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don 
Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho 
y don Cándido Conde-Pumpido Tourón, y la magistrada doña María Luisa Balaguer 
Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En  el  recurso  de  inconstitucionalidad  núm.  3413-2019,  interpuesto  por  más  de 
cincuenta  diputados  del  grupo  parlamentario  Ciudadanos  en  el  Congreso  de  los 
Diputados contra la Ley del País Vasco 5/2019, de 4 de abril, de modificación de la 
Ley  12/2016,  de  28  de  julio,  de  reconocimiento  y  reparación  de  víctimas  de 
vulneraciones de derechos humanos en el contexto de la violencia de motivación política 
en la Comunidad Autónoma del País Vasco entre 1978 y 1999. Han comparecido y 
formulado alegaciones el Gobierno Vasco y el Parlamento Vasco. Ha sido ponente el 
magistrado don Alfredo Montoya Melgar.
I. Antecedentes
1.  Mediante escrito registrado en este tribunal el día 31 de mayo de 2019 se ha 
promovido recurso de inconstitucionalidad por más de cincuenta diputados del grupo 
parlamentario Ciudadanos en el Congreso de los Diputados contra los artículos primero, 
segundo, tercero y cuarto de la Ley del País Vasco 5/2019, de 4 de abril, de modificación  e
de la Ley 12/2016, de 28 de julio, de reconocimiento y reparación de víctimas de  bo
vulneraciones de derechos humanos en el contexto de la violencia de motivación política  71ww
edne mlaa nCdoam eul nreidcaudr sAou steó ninotmerap odneel  Ptaamísb iVéans ccoon etrnat rleo s1 p9r7e8c eyp 1to9s9 d9e.  Slae gLúeny  1e2l /s2u0p1l6ic oco dne l olas 
que Laoqsu erlelac ugrureanrdtees r erleafcieiórne nd,e  ecno heerl eanpciaar tya,d eon  pdaer tiacnutleacr,e cdoennttreas e, l laar t.a 1p5ro.bación  de  la
Ley 12/2016, el dictamen del Consejo de Estado respecto a la misma, la interposición de
recurso de inconstitucionalidad por parte del presidente del Gobierno, el mantenimiento 
por el Tribunal Constitucional de la suspensión inicialmente acordada ex art. 161.2 CE, el 
posterior acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación administración del Estado-
administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco respecto a los motivos de 
inconstitucionalidad  que  llevaron  a  interponer  el  recurso,  acuerdo  que  tuvo  como 
consecuencias tanto el desistimiento del recurso planteado contra la Ley 12/2016 como 
la modificación de la citada Ley 12/2016, modificación plasmada en la Ley 5/2019 que 
ahora se impugna.
El recurso reproduce el contenido de la Ley 5/2019, para después exponer que se 
cumplen los requisitos procesales necesarios para la interposición de un recurso de 
inconstitucionalidad.
El recurso de inconstitucionalidad se interpone contra la Ley 5/2019, pero también se 
dirige,  en  la  medida  que  sea  necesario,  contra  todas  aquellas  disposiciones  de  la 
Ley 12/2016 que, no habiendo sido modificadas, integran una unidad regulatoria con las 
disposiciones de la Ley 5/2019. Señalan los diputados recurrentes que la relación entre 
la Ley 5/2019 y la Ley 12/2016 no es la relación ordinaria o normal entre leyes que se 
rigen por la regla de la lex posterior derogat priori, sino que es algo más porque la 
Ley  5/2019  se  aprueba  con  la  finalidad  expresa  de  corregir  los  vicios  de 
inconstitucionalidad apreciados en la primera y así queda reconocido en su exposición 
de motivos.
Según los recurrentes, no puede desconocerse que la ley ahora impugnada «solo tiene 
sentido jurídico con la Ley 12/2016 a la que pretende salvar de la inconstitucionalidad. Sin 
perjuicio de dirigir este recurso contra la modificación, la inconstitucionalidad solo refulgirá 
de la unidad que integra la norma reformadora y la reformada. Si la Ley 5/2019 no consigue 
hacer realidad su finalidad correctora refulge la inconstitucionalidad de la Ley 12/2016. La 
unidad jurídica alcanza así la máxima expresión: reformadora y reformada quedan unidas 
en la inconstitucionalidad». Por ello, el recurso se dirige contra los preceptos modificados; 
aquellos otros no modificados pero que constituyen una unidad de sentido y eficacia 
jurídicas con aquellos y los no modificados sobre los que existía una «sospecha vehemente 
de  inconstitucionalidad  y  el  legislador  decidió  renovar  su  voluntad  inobservante  de  la 
Constitución».
Expone a continuación las modificaciones introducidas en la Ley 12/2019 por la 
Ley 5/2019, llegando a la conclusión de que dichas modificaciones no salvan las tachas 
de inconstitucionalidad advertidas en la primera.
Afirman  los  diputados  recurrentes  que  los  motivos  de  inconstitucionalidad  son 
coincidentes con los obstáculos de constitucionalidad que el presidente del Gobierno 
planteó  en  relación  con  la  Ley  12/2016  y  que  dieron  lugar  al  recurso  de 
inconstitucionalidad núm. 2336-2017. Estos obstáculos, que se constituyen en motivos 
de inconstitucionalidad y pretenden ser salvados por la Ley 5/2019, son dos: a) la 
reserva de la potestad de declarar la existencia de hechos constitutivos de delito y de 
determinar su autoría corresponde, en exclusiva, a los jueces y tribunales en el ejercicio 
de la función jurisdiccional; y, b) las garantías constitucionales de los derechos de todas 
las personas implicadas o afectadas por aquella investigación, en particular, el derecho a 
la tutela judicial efectiva, pero también, los derechos al honor y a la protección de datos 
personales, así como a la presunción de inocencia y a la legalidad sancionadora.
Indican  que  el  legislador  era  consciente  de  que  el  principal  «obstáculo  de 
inconstitucionalidad» es el relativo a la invasión de competencias reservadas al Poder 
Judicial y la consiguiente afectación a las garantías jurídicas y constitucionales. Sin  s
embargo, la ley reformadora no ha podido salvar a la ley reformada de sus vicios de  oe.
inconstitucionalidad. w.
A juicio de los diputados recurrentes, la STC 85/2018, de 19 de julio, ofrece el  71ww
spiagruáem eetlr oe dseq uceomnsat ituacpiloicnaadliod adp opra rdai cmhae disre lnat ecnocrrieac cpióanra d e« mlae Ldeiry  l5a/ 20co1r9r.e Lccai ódne mdaen dlaa 
Ley 5/2019 y, por extensión, la Ley 12/2016».
En  primer  lugar,  respecto  a  las  funciones  de  la  comisión  prevista  en  la  Ley 
Foral 16/2015, la STC 85/2018 concluye afirmando que es inconstitucional que una 
comisión administrativa lleve a cabo funciones de investigación de hechos o conductas 
constitutivas  de  delito,  al  margen  del  Poder  Judicial  y  con  potestad,  incluso,  para 
desconocer lo ya resuelto por la jurisdicción penal. El razonamiento que sirve de soporte 
a  esta  conclusión  configura  un  cuerpo  de  doctrina  constitucional  de  imprescindible 
aplicación al caso ahora impugnado. De acuerdo con lo anterior, el recurso considera 
que la comisión de valoración prevista en la legislación vasca rompe el monopolio de la 
jurisdicción penal en relación con la investigación de los hechos ilícitos tipificados como 
delito.
Los diputados recurrentes señalan que la exposición de motivos de la Ley 5/2019 
afirma  que  el  principal  obstáculo  de  constitucionalidad  de  la  Ley  12/2016  que  se 
pretende salvar es el relativo a la invasión de competencias judiciales. Sin embargo, no 
puede dejar de reconocerse que «las actuaciones públicas que procuran la protección de 
las víctimas y su asistencia no han de orientarse prioritariamente a la investigación de 
posibles ilícitos penales, ni a la identificación y eventual castigo de sus autores». Se 
intenta, a su entender, que no sea «prioridad» la investigación de los ilícitos penales, 
pero  basta  que  exista  tal  investigación  para  que  ya  se  pueda  reputar  como 
inconstitucional.
Insisten en que el sistema asistencial y de reparación exige, según la configuración 
de la Ley 12/2016, la investigación de los ilícitos penales, pues solo así se puede 
determinar el supuesto de hecho y sus consecuencias sobre las que se basa, que tienen 
consecuencias  penales.  No  se  cumple,  por  consiguiente,  una  de  las  exigencias 
recordadas  por  la  doctrina  constitucional:  no  hay  previsión  alguna  que  evite  la 
coincidencia material entre hechos susceptibles de ser investigados penalmente con la 
investigación acerca de los hechos determinantes del daño indemnizable. Y esta falta de 
previsión es la que hace inevitable la confusión entre el sistema asistencial y el de 
depuración de eventuales responsabilidades penales.
A  continuación,  afirman  que  la  comisión  de  valoración  ejerce  funciones 
materialmente jurisdiccionales al margen del proceso y de sus garantías. La comisión 
informa motivadamente sobre las solicitudes y propone el reconocimiento de la condición 
de víctima, a la que la Ley asocia el disfrute de unos derechos. Denuncian que la 
comisión ha de investigar conductas delictivas a los efectos de determinar las víctimas, 
pero también habrá de determinar a los autores. El art. 2.2 es claro cuando lo delimita 
por referencia a «personal funcionario público en el ejercicio de sus funciones o fuera del 
ejercicio de sus funciones; o bien particulares que actuaban en grupo o de forma aislada, 
individual e incontrolada». E incluso, señalan, el supuesto del apartado 3 del art. 2 es 
aún más claro, pues no solo el personal funcionario puede ser señalado por su acción, 
sino también por su omisión en el ejercicio de sus funciones a los efectos de apreciar la 
concurrencia de uno de los elementos esenciales del supuesto de hecho. Los diputados 
recurrentes indican que solo se incluye por exigencia de la modificación operada por la 
Ley 5/2019, un «principio de actuación» relativo a la «garantía de los derechos de 
terceras personas» [art. 4.2 d)]. Sin embargo, ese principio no se traduce en derecho 
alguno  que  se  le  reconozca  en  relación  con  el  procedimiento  y  la  investigación 
emprendida. No solo se rompe el monopolio de la investigación, sino que se conculcan 
los derechos y las garantías mínimas de las que disfrutan los presuntos responsables 
que,  necesariamente,  han  de  ser  identificados  como  autores  de  las  actuaciones 
productoras de los daños constitutivos de la vulneración de derechos humanos. Alegan  s
también que la comisión de valoración lleva a cabo una investigación dirigida a la prueba  oe.
de hechos delictivos y de sus autores, sin que las modificaciones introducidas por la  w.
Ley 5/2019 eviten la ruptura del monopolio judicial en la investigación de conductas  71ww
delicEtinv aresl,a rcuipótnu rcao nq ueel  aerst .c 4o ndtera lraia L ae yla 5 C/2o0n1s9t,it uqcuieó nd.a nueva redacción a los apartados 1,
2u,n o4s y h 8e cdheol sa lrat.  c1o4m disei ólan  Ldeeyb e1r2á/ 2re0a1l6iz, asre tñoadlaasn  llaoss  arcetcuuarcreionnteess  qquuee  fpuaerraa np omdeenr e«sptreorb caorn»   BOE-A-cable e
tal finalidad, o sea, el «mayor esclarecimiento de los hechos en cuestión», como se 
disponía inicialmente en la Ley 12/2016. Uno de los problemas jurídicos que plantea la 
«prueba»  de  los  hechos  que  la  comisión  debe  llevar  a  cabo,  como  requisito 
imprescindible para apreciar la vulneración de los derechos humanos, es el relativo al 
respeto de las resoluciones judiciales. Indican que la Ley 5/2019 añade dos cautelas 
dirigidas, aparentemente, a salvaguardar lo investigado y lo decidido por la jurisdicción 
penal. Sin embargo, los hechos productores de la vulneración de los derechos humanos 
y, por consiguiente, la afectación a la vida o a la integridad física, psíquica, moral o 
sexual de las personas (art. 2.2) son hechos constitutivos de delito. Por lo tanto, en 
ningún caso susceptibles de investigación y, menos aún, de resolución por parte de una 
comisión administrativa.
A su juicio, es inconstitucional que se admita, aun de manera subsidiaria, en defecto 
de resolución judicial (o administrativa), la acreditación de los daños «por cualquier 
medio de prueba admisible en derecho, sin que sea preciso que haya existido un 
proceso judicial previo» porque, al tratarse de hechos constitutivos de ilícitos penales, la 
existencia  de  un  proceso  judicial  previo  es  un  requisito  imprescindible.  La  única 
excepción son los hechos delictivos prescritos. Señalan que se podría sostener que la 
comisión  podría  desplegar  su  función  en  relación  con  los  hechos  ilícitos  penales 
prescritos,  pero  esta  posible  conclusión  no  salvaría  la  inconstitucionalidad  por  la 
ausencia de garantías para los que resultarían determinados como responsables de las 
actuaciones vulneradoras de los derechos humanos, ya que necesariamente han de ser 
determinados a los efectos de apreciar la concurrencia del supuesto de hecho.
Consideran también los recurrentes que la comisión de valoración desarrolla una 
investigación que violenta los derechos de los terceros implicados. Aunque se ha incluido 
un nuevo «principio de actuación», fruto de la modificación del art. 4.2 d), este principio 
no se ha concretado, en relación con el específico procedimiento de investigación, en 
ningún derecho de los presuntos responsables, ni en ninguna obligación a soportar por la 
administración. La instrucción y resolución de los procedimientos estará presidida por los 
principios  que  se  enumeran  en  el  art.  4.2,  pero  no  se  ha  concretado  en  ninguna 
institución jurídica que sea actuable por las personas afectadas, con la consiguiente 
obligación a soportar por la administración. Afirman que no solo las personas que 
necesariamente  han  de  ser  declaradas  como  responsables  de  las  actuaciones 
vulneradoras de los derechos humanos carecen de derechos, sino que se les impone el 
deber de atender los requerimientos de información que se les pudiera dirigir. Este 
requerimiento incondicionado entra en conflicto con derechos fundamentales, como el de 
prohibición de la auto-incriminación o el de presunción de inocencia.
Por otro lado, los diputados recurrentes alegan que la comisión de valoración enjuicia 
hechos constitutivos de delito y establece su autoría, sin que las «cautelas» introducidas 
sean suficientes para salvar la inconstitucionalidad.
De los arts. 14 y 15 de la Ley 12/2016 extraen los recurrentes la conclusión de que la 
comisión, con su resolución, condiciona decisivamente que otra autoridad administrativa, 
la  que  resuelve  el  procedimiento,  ejerza  una  potestad  materialmente  jurisdiccional 
relativa a la declaración de la existencia de unos hechos constitutivos de delito y de 
determinación de su autoría. La Ley 5/2019 ha tratado de introducir una serie de cautelas 
[arts. 2.4, 4.2 d) y e), 7.2 b)] para salvar la inconstitucionalidad de la ley, pero estas 
cautelas, a su juicio, son insuficientes. Si los hechos son ilícitos penales, no cabe 
actuación ni investigadora ni de resolución de la determinación de hechos ni de autoría 
por parte de ninguna comisión administrativa. s
Por último, insisten en que el hecho de que una resolución administrativa determine,  oe.
de manera directa o indirecta, que un funcionario o un particular es el responsable de  w.
vulneraciones de derechos humanos, violenta sus derechos fundamentales desde el  71ww
mla ocmoenncutolc eanc ióqnu ed teiel ndee rpeacrhao  eas alsa  ptuetresloan jausd iucniaal  feinfeaclitdivaad,  adfelicstdivea .e lE mstoem peronctoe deenr  squupeo nsue 
qreusep oenl saarbt.i l2id.a4d,  mseo dhifaic easdtoa bploerc ildao  Lael ym 5a/2rg0e1n9 ,d peel rpmroitcee slao  ayc rdeed istaucsi ógna rdaen tlíaa sv.u Dlneesrtaacciaónn   BOE-A-cable e
«sin que sea preciso un proceso judicial previo», de manera que se podrían establecer 
autorías al margen del proceso judicial cuando se trata de hechos delictivos. También se 
afecta  al  derecho  fundamental  al  honor,  desde  el  momento  en  que  la  resolución 
administrativa que determina la autoría afecta, al margen del proceso, a la consideración 
propia y social de los afectados; al derecho a la protección de datos de carácter personal 
de los que aparecen como supuestos responsables, porque sus datos nominativos y los 
relativos  a  sus  circunstancias  personales  son  objeto  de  tratamiento  sin  mediar 
consentimiento alguno; al derecho a la presunción de inocencia, pues la autoridad 
administrativa establece, directa o indirectamente, autoría y culpabilidades en relación 
con hechos delictivos, siendo incompetente y al margen del proceso; y el derecho a la 
legalidad penal porque la infracción ni está tipificada administrativamente y, además, se 
aplica retroactivamente a hechos ya acaecidos.
Los  recurrentes  concluyen  su  argumentación  señalando  que,  a  pesar  de  las 
diferencias entre la Ley Foral 16/2015 y la Ley del País Vasco 12/2016, modificada por la 
Ley 5/2019, es plenamente aplicable a estas últimas leyes la doctrina fijada por la 
STC 85/2018 respecto de aquella.
2.  Por providencia de 2 de julio de 2019 el Pleno, a propuesta de la Sección 
Primera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido contra los 
artículos primero, segundo, tercero y cuarto de la Ley del Parlamento Vasco 5/2019, de 4 
de  abril,  de  modificación  de  la  Ley  12/2016,  de  28  de  julio,  de  reconocimiento  y 
reparación de víctimas de vulneraciones de derechos humanos en el contexto de la 
violencia de motivación política en la Comunidad Autónoma del País Vasco entre 1978 
y 1999; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el 
artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los 
Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, así como al Gobierno Vasco y 
al Parlamento Vasco, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de 
quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren 
convenientes. También se acordó publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial 
del Estado» y en el «Boletín Oficial del País Vasco».
3.  Mediante escrito registrado el día 15 de julio de 2019, la presidenta del Congreso 
de los Diputados comunicó el acuerdo de la mesa de la cámara, por el que se persona 
en el proceso y ofrece su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo el 
presidente del Senado por escrito que tuvo entrada en este tribunal el día 26 de julio 
de 2019.
4.  El abogado del Estado, en la representación que ostenta, se personó en el 
proceso  por  escrito  registrado  el  día  26  de  julio  de  2019,  señalando  que  lo  hace 
exclusivamente a los efectos de que se le notifiquen las resoluciones que en su día se 
dicten y que, siguiendo instrucciones recibidas, no va a formular alegaciones.
5.  Las alegaciones del Parlamento Vasco en las que solicita la desestimación del 
recurso se registraron en este tribunal el día 23 de agosto de 2019.
Comienza señalando que la demanda se dirige contra los preceptos modificados por 
la Ley 5/2019, contra los preceptos no modificados pero que constituyen una unidad de 
sentido y eficacia jurídicas con aquellos y los no modificados sobre los que existía una 
sospecha  vehemente  de  inconstitucionalidad.  Debido  al  carácter  parcial  de  la 
Ley 5/2019, el letrado del Parlamento Vasco afirma que no tiene objeción a que, en su 
caso, se entiendan incluidos en la demanda aquellos preceptos de la Ley 12/2016 que  e.
puedan tener una unidad de sentido con las modificaciones de la Ley 5/2019, si bien eso  w.
no podría suceder en el caso de los señalados en último lugar, para los que el recurso  71ww
seríaS eeñxatelam pqoureá nlae od.emanda argumenta que la norma impugnada vulnera la reserva
constitucional de la función jurisdiccional penal, así como los derechos de los afectados
por la actividad de investigación que se regula. Sin embargo, estima que dichos motivos 
de inconstitucionalidad son difícilmente predicables de la Ley 5/2019.
Destaca en sus alegaciones lo que denomina el «giro en la atención hacia las 
víctimas» que en las últimas décadas se viene dando en el mundo político, jurídico y 
académico. A continuación, alude a lo que considera limitaciones de la jurisdicción penal 
para atender y dar satisfacción a las necesidades de las víctimas, por cuanto se centra 
en determinar la culpabilidad o la inocencia del acusado, de modo que la reparación de 
la víctima solo se alcanza, de forma derivada y parcial, en muchas ocasiones, en la 
sentencia condenatoria. Es el principio acusatorio y no el principio de reconocimiento y 
reparación de la víctima el que informa la jurisdicción penal, lo que implica que son la 
presunción de inocencia y los derechos del acusado en forma de garantías procesales 
los  que  deben  prevalecer  en  el  desempeño  de  la  actividad  del  juez  frente  a  las 
necesidades de reconocimiento y reparación de la víctima. Esta postergación de la 
víctima se ve mitigada como consecuencia del «giro hacia la víctima», en la que se 
inscribe la Ley 4/2015, de 27 de abril, del estatuto de la víctima del delito. Destaca que la 
condición de víctima no es una variable dependiente de la previa acusación o condena 
de alguien, aunque pueda sostenerse que no hay víctima sin victimario.
Una de las causas por las que la justicia penal puede fracasar, con la consiguiente 
frustración de la víctima, es la falta de investigación de la denuncia, circunstancia que 
podría  concurrir  en  los  supuestos  de  la  legislación  impugnada  que  aborda  el 
reconocimiento y reparación de víctimas «en el contexto de la violencia de motivación 
política en la Comunidad Autónoma del País Vasco entre 1978 y 1999», lo que, a juicio 
del letrado del Parlamento Vasco, y teniendo en cuenta las circunstancias del período, 
hace plausible pensar en la posibilidad real de que existan víctimas de vulneraciones de 
derechos que no se hayan visto reconocidas ni reparadas. Cita al respecto informes de 
organismos internacionales de derechos humanos y se refiere a las condenas a España 
por  el  Tribunal  Europeo  de  Derechos  Humamos  por  falta  de  investigación  de  las 
denuncias  presentadas  por  supuestos  casos  de  tortura.  Otro  elemento  que,  en  su 
criterio, pone de manifiesto las limitaciones de la justicia penal en este ámbito es el 
discurrir del tiempo, en particular en relación con la prescripción de las conductas, lo que 
coadyuva a generar una problemática propia y específica de las víctimas que no siempre 
se acompasa con el devenir del proceso penal.
Seguidamente expone que el ya aludido «giro hacia las víctimas» hace que su 
identificación  para  su  reconocimiento  y  reparación  tenga  sentido  sin  necesidad  de 
identificar al supuesto infractor para su imputación o acusación. Y el reconocimiento de 
la víctima es posible incluso cuando la exigencia de responsabilidad penal se ha tornado 
inviable  por  cualquier  circunstancia.  Menciona  a  continuación  la  existencia  de  vías 
extrajudiciales  y  administrativas  de  asistencia  a  las  víctimas.  Estos  procedimientos 
administrativos no tienen la finalidad de suplantar a la jurisdicción penal, sino que se 
plantean como su complemento y, eventualmente, como su sustituto para cuando la vía 
penal ha resultado infructuosa o devenido impracticable. Hace referencia a instrumentos 
internacionales que se refieren a ello, así como normas estatales (cita la Ley 52/2007, 
de 26 de diciembre, que ha sido desarrollada por el Real Decreto 1791/2008, de 3 de 
noviembre, y también la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, desarrollada por el Real 
Decreto 671/2013, de 6 de septiembre) y autonómicas (Ley vasca 4/2008, de 19 de 
junio). Esta dualidad de procedimientos, judicial, para fijar las responsabilidades penales, 
y administrativo, para reparar a las víctimas, habría sido reconocida por la doctrina 
constitucional en los AATC 30 a 34/2017 y asumida por la doctrina del Tribunal Europeo  s
de Derechos Humanos. oe.
La Ley 5/2019 y la que reforma, la Ley 12/2016, se inscriben en esta orientación  w.
general del «giro» hacia la atención y asistencia de la víctima. Ambas normas descartan  71ww
lpar etsacreriap cdióen  iddee nlati firceasrp oyn psaebrsileidgaudir  paeln caul lppoarb lleo,s  ddaedlioto sq uqeu es eh upbaierrtea nd peol dsiudpou ceosmtoe tdeers ela. 
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legislación.  La  comisión  de  valoración  lleva  a  cabo  una  tarea  administrativa  de 
comprobación  siempre  circunscrita  a  la  vinculación  causal  entre  los  hechos  y  la 
vulneración de derechos humanos, que no depende del previo señalamiento de un 
culpable  y  que  debe  atenerse  a  lo  que  se  haya  declarado  probado  en  cualquier 
procedimiento  judicial  con  relevancia  para  el  caso.  Alude  a  un  informe  sobre  la 
Ley 12/2016, elaborado por Fabián Salvioli, y que se adjunta a la demanda, informe en el 
que  se  concluye  que  la  norma  es  perfectamente  compatible  con  los  estándares 
internacionales.
El letrado del Parlamento Vasco se refiere a los argumentos de los recurrentes 
señalando que se centran en que la comisión de valoración desarrolla una actividad 
materialmente jurisdiccional encaminada a esclarecer hechos delictivos y a establecer 
responsabilidades penales, usurpando de esta manera la potestad jurisdiccional atribuida 
en exclusiva a los órganos judiciales y con vulneración de los derechos fundamentales 
de terceros por infracción de las garantías constitucionales. Al respecto indica que la 
Ley  12/2016  nunca  ha  sido  declarada  inconstitucional  y  que  las  modificaciones 
introducidas  por  la  Ley  5/2019  no  constituyen  reconocimiento  de  ningún  vicio  de 
inconstitucionalidad, antes bien, son adaptaciones que, acordadas con el Gobierno, 
pretenden disipar las dudas que este albergaba y, desde la perspectiva del Parlamento 
Vasco, buscan, por una parte, afinar algunos extremos de la redacción que pudieran 
resultar  ambiguos  y  polémicos,  y,  por  otra  parte,  hacen  explícitos  principios 
indudablemente contenidos en la Ley 12/2016 para tratar de alcanzar un entendimiento 
pacífico y compartido por todos los operadores jurídicos.
A juicio de la representación procesal del Parlamento Vasco el recurso plantea un 
argumento abstracto que se desentiende del sentido y contenido de la norma recurrida, 
pues parte del silogismo de que los hechos que vulneran derechos humanos tienen que 
ser  necesariamente  delitos,  e  investigar  delitos  implica  necesariamente  investigar 
quiénes fueron sus autores. Así, los recurrentes hacen un cuestionamiento general, sin 
ningún tipo de salvedad o modulación, del papel de la comisión de valoración. Sin 
embargo,  cuando  la  vulneración  de  derechos  humanos  se  acredita  mediante  la 
aportación de una resolución judicial o administrativa que reconozca la realidad de los 
hechos y su relación causal con los daños, la comisión se limita a tomar conocimiento de 
esas resoluciones y a obrar en consecuencia, por lo que no se cuestiona el monopolio de 
la jurisdicción penal. Reitera que el ámbito en el que se sitúa la norma impugnada es el 
administrativo relacionado con el reconocimiento y la reparación de las víctimas. De 
hecho,  el  punto  de  partida  de  la  Ley  es  reparar  a  las  víctimas,  aun  cuando  la 
responsabilidad penal haya decaído, sin perjuicio de que la norma incluya expresos 
reconocimientos al respeto a la primacía y prevalencia de la jurisdicción penal. Destaca 
que la Ley parte de la consideración de que todos los casos que se van a presentar 
estarán prescritos y que si,  excepcionalmente,  algún  caso pudiera considerarse no 
prescrito se le dará traslado al tribunal competente y se suspende el procedimiento. 
Según el letrado del Parlamento Vasco, la preeminencia de la jurisdicción penal no 
puede  impedir  el  desarrollo  de  mecanismos  de  resarcimiento  de  las  víctimas, 
particularmente necesarios en el caso de que la vía penal esté cerrada, pues la cuestión 
no es la de la reserva constitucional de la jurisdicción penal, sino el reconocimiento de 
las víctimas, aun cuando los responsables de los daños sean agentes de la autoridad o 
funcionarios públicos.
El escrito del Parlamento Vasco alude a la STC 85/2018 señalando que el recurso hace 
una lectura exacerbada de la sentencia, y por otra parte, fuerza la interpretación de las leyes  s
vascas con el propósito de velar sus diferencias con la Ley Foral 16/2015, y de que encaje  oe.
con los postulados de la sentencia según la particular lectura que de ella se hace. El tribunal  w.
reconoce la posibilidad de una actividad administrativa tendente a acreditar hechos que  71ww
eprvoednutucaelne su rne spreosnuslatabdiloid addaeñso psoe nacolems.o I nutenrap reatcat iqviudea dla  rdeiffeerreenncciiaad dae  dlae S  lTaC   d8e5p/2u0ra1c8ió an  qduee 
aedl mhiencishtora tlievsai vpor opnioa  psaeraa  edle rleicctiovnoo c«imseierínat ot ayn rteop acroamcioó nc deeg alar  vlaíc tipmoas iqbuilied afodr mdael muennat e vsíea   BOE-A-cable e
acaba de aceptar. El único reconocimiento y reparación posible para la víctima derivaría de 
una  sentencia  penal  previa».  Las  consecuencias  serían  diferentes  si  se  parte  de  la 
preservación de la preeminencia de la jurisdicción penal en la investigación y persecución 
de conductas sobre otras posibles investigaciones que pudieran estar en curso sobre los 
mismos hechos. La preeminencia de la investigación judicial tiene que ver, en primer lugar, 
con su vinculación al valor de la justicia. Tiene también que ver, en segundo lugar, con la 
movilización de recursos públicos y de autoridad que implica y, en tercer lugar, con los 
poderes exorbitantes con los que cuenta. Esta es la preeminencia de la investigación 
judicial que hay que preservar, lo que significa que caben otras investigaciones sobre los 
mismos hechos siempre que no interfieran ni obstaculicen la primera, poniendo como 
ejemplos la comisiones parlamentarias de investigación y las investigaciones periodísticas.
Una característica de la Ley 12/2016 y de la Ley 5/2019 es que la primera vía para la 
acreditación de las vulneraciones de derechos humanos son las resoluciones judiciales o 
administrativas aportadas que reconozcan «la realidad de unos hechos ilícitos, que se 
relacionen causalmente con los daños o con la afección a los derechos alegados» con lo 
que ya se está reconociendo la preeminencia de la vía jurisdiccional penal. Solo en 
defecto de resolución judicial, la comisión de valoración apreciará de manera autónoma 
la acreditación de los hechos «por cualquier medio de prueba admisible en derecho». La 
legislación vasca toma como presupuesto de partida el instituto de la prescripción, esto 
es, se centra en los casos sucedidos en un ámbito temporal delimitado por la extinción 
de la responsabilidad penal. Considera así que la interferencia con la jurisdicción penal 
queda descartada, justamente porque al haberse extinguido la responsabilidad penal, 
cuya determinación es el objeto del proceso, se evita la confusión entre las dos vías, sin 
que la comisión de valoración pueda desconocer lo dispuesto por la jurisdicción penal, ya 
que se trata de uno de los principios que inspiran el procedimiento. Por otra parte las 
prerrogativas de la comisión en su actuación no son sino aplicación al caso concreto de 
formas de proceder generalmente reconocidas a favor de las administraciones y que 
estas utilizan con absoluta normalidad. También destaca que la norma vasca en ningún 
momento hace referencia a que busque la identificación de los posibles autores de las 
vulneraciones de derechos humanos. No se busca la fijación de la autoría porque se 
parte de que la responsabilidad penal se ha extinguido por la prescripción y porque se 
tiene la convicción de que es posible y aún necesario el reconocimiento y reparación de 
la víctima, incluso sin culpable. En definitiva, la determinación del supuesto de hecho de 
la ley en absoluto requiere la identificación individualizada del autor de la vulneración.
Respecto al segundo motivo de inconstitucionalidad alegado, la violación de las 
garantías constitucionales de las personas implicadas o afectadas en el procedimiento, 
la representación procesal del Parlamento Vasco estima que es un corolario del primero, 
y no puede sostenerse sin aquel. El procedimiento concluye, eventualmente, con la 
declaración de la víctima y, en ningún caso, con la determinación directa o indirecta del 
responsable, con lo que no existe la pretendida vulneración de garantías constitucionales 
del  recurrente.  La  resolución  que  pone  fin  al  procedimiento,  en  abstracto,  excluye 
cualquier pronunciamiento que, directa o indirectamente, conduzca a la fijación de una 
responsabilidad penal de cualquier persona, sin perjuicio de que indebidas aplicaciones 
de la norma puedan ser combatidas. Por otra parte, la norma impugnada contiene 
previsiones expresas de reconocimiento y respeto a las garantías constitucionales en los 
arts. 4.2 o 14.2, que el recurso se limita a calificar de insuficientes, lo que sería una 
cuestión de técnica legislativa, sin que además los recurrentes concreten el modo en que 
hubiera  sido  preciso  que  el  legislador  vasco  hubiera  desarrollado  esas  garantías  s
constitucionales. oe.
6.  Por escrito registrado el día 3 de septiembre de 2019 la representación procesal  71ww
dreecl uGrsoob.ierno Vasco formuló sus alegaciones interesando la íntegra desestimación del
Ley T1r2a/s2 0e1x6p poonre lra  lLoesy  a5n/2te0c1e9d, eanlutedsie nddeo  elossp ecqiuaelm  etrnatee  ac alauss an elgao cmiaocdioifniceasc eiónn  eld see nloa 
de la Comisión Bilateral de Cooperación administración del Estado-administración de la
Comunidad Autónoma del País Vasco y a la tramitación parlamentaria de la modificación 
de la Ley 12/2016 que se corresponde con el contenido del acuerdo de la comisión 
bilateral de cooperación de 30 de julio de 2018. A este respecto señala la existencia de 
discordancias en los textos consolidados de la Ley 12/2016 publicados tanto por el 
«Boletín Oficial del Estado», como por el «Boletín Oficial del País Vasco» en lo que 
respecta al art. 14.8 de la Ley 12/2016, modificado por el art. 4 de la Ley 5/2019, 
concluyendo que el único texto oficial es el relativo a la publicación de la Ley 5/2019 y 
que ha dejado el art. 14.8 con el siguiente tenor: «8. Para ello, la comisión [...] realizará 
un resumen de los hechos que ocasionaron la vulneración de los derechos humanos de 
la víctima […]», y este es el texto que se utilizará en estas alegaciones, sin que pueda 
admitirse, de ninguna forma, el presentado por la demanda que hace referencia al texto 
consolidado  por  el  «Boletín  Oficial  del  Estado»,  respecto  del  cual  se  advierte 
expresamente que no tiene valor jurídico, sino solamente informativo.
Se refiere seguidamente al contenido del recurso interpuesto indicando que el suplico 
señala explícitamente que se tenga por interpuesto recurso de inconstitucionalidad, de 
un  modo  extemporáneo,  contra  los  preceptos  de  la  Ley  12/2016  con  los  que  la 
Ley  5/2019  guarde  relación  de  coherencia,  interesando  que  se  dicte  sentencia 
declarando  la  inconstitucionalidad  y  nulidad  de  cualquiera  de  los  preceptos  de  la 
Ley  12/2016  relacionados  con  los  preceptos  de  la  Ley  5/2019  impugnados,  y  en 
particular  su  art.  15.  También  menciona  el  desistimiento  del  recurso  de 
inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 12/2016, así como la STC 85/2018.
Las  denominadas  consideraciones  jurídicas  del  Gobierno  Vasco  comienzan 
recalcando la necesidad de delimitar el objeto del recurso. Indica que la finalidad del 
recurrente es reabrir el plazo del recurso contra la Ley 12/2016 en aquellos preceptos no 
modificados por la Ley 5/2019, pues el recurso dirige su argumentación contra todos los 
preceptos  de  la  Ley  12/2016,  sin  discriminar  entre  aquellos  no  afectados  por  la 
modificación  de  la  Ley  5/2019  y  los  que  sí  se  han  visto  reformados  por  ella.  La 
justificación de este modo de proceder es que la Ley 5/2019 es una «ley sanadora» de la 
Ley 12/2016, lo que abre la vía a la impugnación de esta última. Sin embargo, la 
pretensión de resucitar un recurso contra preceptos legales aprobados hace ya tres años 
ha de ser rechazada en virtud de los art. 31 y 33.1 LOTC. El recurso no puede tener por 
objeto ningún otro precepto que los aprobados por la Ley 5/2019, de 29 de julio. Alude al 
respecto a la doctrina constitucional según la cual la modificación de una ley no reabre el 
plazo para recurrir preceptos no modificados ni por vía de conexión. Dicha cuestión ha 
sido ya resuelta por la STC 102/2017, de 20 de julio, FJ 3, que se reproduce en el escrito 
de contestación a la demanda. De ello se deduce que no puede accederse a analizar la 
inconstitucionalidad de preceptos de la Ley 12/2016 no modificados por la Ley 5/2019, 
por ser esta la única que cabe impugnar conforme al art. 33.1 LOTC y tampoco cabe 
aplicar la técnica de conexión prevista en el art. 39 LOTC, ya que para ello es preciso 
que se trate de preceptos contenidos en la misma Ley 5/2019, lo que no concurre en el 
caso.  Por  eso,  el  recurso  ha  de  ser  inadmitido  en  cuanto  a  los  preceptos  de  la 
Ley 12/2016 que no han sido objeto de modificación por la Ley 5/2019. Para el supuesto 
de que el tribunal entendiera que puede pronunciarse sobre preceptos de la Ley 12/2016 
no modificados por la Ley 5/2019, solicita que, toda vez que sus argumentos van 
dirigidos a defender la constitucionalidad de la Ley 5/2019, se le confiera un nuevo 
traslado para presentar alegaciones.
De acuerdo con lo expuesto, el escrito del Gobierno Vasco identifica los preceptos a 
los que se va a referir. Respecto al art. 1, que da nueva redacción al art. 2.4 de la  s
Ley 12/2016, estima que el debate se centra sobre la regulación legal que se hace del  oe.
proceso  de  acreditación  de  hechos  en  el  inciso  relativo  a  que  «en  defecto  de  w.
resoluciones administrativas o judiciales que acrediten los hechos, pueda resultar eficaz  71ww
cuuna lpqruoiecer smoe djuiod idciea lp rpureebvaio »a.d mEils ibcloen etenn iddeor edceh o,e ssitne  qpuree cseepat op rerecsispoe tqau eto htaalymae enxteis tildoos 
hpeacráhmose trsoes  lldeevla rbálo qau cea bdoe  dcoen fsotirtmucai oonradliindaardia,  aml eddeitaenrmtei nraers oqluucei olan easc raeddmitaincisiótrna tdivea slo sy   BOE-A-cable e
judiciales, que han de ser respetadas. De forma subsidiaria, cuando no ha existido 
proceso judicial previo, la acreditación de hechos lesivos se podrá hacer por otros 
medios de prueba admisibles en derecho. E incorporando como cláusula de cierre que 
en todo caso, la acreditación a que se refiere el presente apartado no podrá desconocer 
lo ya resuelto por la jurisdicción penal.
En cuanto a las modificaciones del art. 2, respecto a las letras c), d) y e) del art. 4.2 
de la Ley 12/2016, señala que no hay alegación sobre la letra c), relativo al principio de 
colaboración institucional. En cuanto a la letra d), los recurrentes alegan que la previsión 
de garantías no quiere decir que estas sean reales y eficaces, apreciación que hace que 
el recurso tenga, en este punto, carácter preventivo. Sobre el apartado e), en el que se 
añade el principio de preservación de la jurisdicción penal en la investigación de las 
conductas que puedan ser constitutivas de delitos, al que se imputa que permite la 
acreditación de hechos sin proceso judicial previo, se alega que esta circunstancia se 
contempla como un instrumento de acreditación subsidiario y únicamente aplicable en 
defecto de cualesquiera procesos administrativos o judiciales.
Respecto al art. 3 se aprecia que no hay en la demanda una argumentación clara 
que justifique el cumplimiento de la carga alegatoria. Por último, en cuanto al art. 4 que 
modifica el art. 14 de la Ley 12/2016, se alega que las modificaciones introducidas han 
suprimido tajantemente como finalidad de la comisión cualquier actividad que conduzca 
«[a]l mayor esclarecimiento de los hechos», ni que esta pueda actuar de oficio al margen 
de la acreditación de hechos que se le formulen por los solicitantes. La conclusión de lo 
anteriormente  expuesto  es  que  se  regula  un  procedimiento  administrativo  que  no 
materializa reproche penal o sancionador alguno, en tanto que va dirigido a ofrecer 
ayuda a las víctimas de vulneraciones de derechos humanos, un contenido concordante 
con el art. 9 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV) y con el art. 9.2 CE e 
inscrito en los títulos competenciales en materia de asistencia social (art. 10.12 EAPV) y 
desarrollo comunitario (art. 10.39).
La comisión de valoración, tal y como enuncia el art. 14, en su modificación de 2019, 
no puede realizar de oficio actuaciones para la comprobación de los hechos o datos 
alegados por los solicitantes de la declaración de víctima. Únicamente realizará un 
resumen de los hechos con la finalidad de comprobar que se cumplen los requisitos para 
ser beneficiario de una ayuda, prestación o indemnización. La comisión no puede actuar 
de oficio y se le ha suprimido expresamente la finalidad de esclarecer ningún hecho, 
proclamando explícitamente que la instrucción y resolución de expedientes a los que se 
refiere  queda  bajo  la  premisa  de  la  preeminencia  de  la  jurisdicción  penal  en  la 
investigación de cualesquiera hechos que pudieran constituir delitos [art. 4.2 e)]. La 
Ley 5/2019 introduce por dos veces el mandato expreso de que, en todo caso, debe 
prevalecer el principio de garantía de los derechos de terceros. Lo único que valora la 
parte  recurrente  es  la  hipótesis  futura  de  que  se  puedan  vulnerar  los  derechos 
fundamentales de terceros al aplicar la ley. Pero no cabe un recurso contra la hipótesis 
de aplicación futura de una ley. Lo que si cabe, sin duda, es la posibilidad de que los 
interesados  legítimamente  puedan  recurrir  los  actos  de  aplicación  que  consideren 
lesionan sus derechos al honor, a la presunción de inocencia y a la protección de sus 
datos.
Por otra parte, la acreditación de los hechos se ha de hacer, principalmente, con 
soporte en resoluciones administrativas o judiciales y los hechos interesan únicamente 
en cuanto a sus efectos lesivos o causales de daños, y únicamente en defecto de la 
acreditación a través de las citadas resoluciones administrativas o judiciales, se podría  s
admitir la acreditación por cualquier otro medio de prueba admisible en derecho. No hay  oe.
imputación a los sujetos causantes de los daños. Ninguna de las actuaciones de la  w.
comisión posibilita ni una identificación ni una declaración de culpabilidad de aquellos. 71ww
sus Lcao rnetperneidsoesn tayc iórens aplrtoacnedsoa l ladse l dGifoebreienrcnioa sV aesnctore a lluad eL eay l aF SoTraCl  8156//22001185,  rye clao rdaahnodrao 
icmopnusigdnearadcai.ó nS edñea laq uqeu eu enl  ónrúgcalenoo  ddee  lan actuueraslteiózna  qaudem ainlliís tsrea tidvair imníoa  speu esditeu aabtari beunir slea   BOE-A-cable e
funciones propias de la jurisdicción penal, como son las consistentes en actuaciones de 
indagación, investigación y fijación de hechos delictivos, toda vez que dichas funciones 
se  encuentran  encomendadas  por  la  Constitución  a  los  jueces  y  tribunales.  La 
Ley 12/2016, tras su modificación por la Ley 5/2019, no contiene disposición alguna de la 
que pudiera desprenderse una presunta vulneración de los arts. 117 y 124 CE, en los 
términos recogidos en la STC 85/2018. La razón es que la función de la comisión no se 
corresponde con ninguna actividad dirigida al esclarecimiento de hechos, propia de la 
jurisdicción  penal,  sino  que  únicamente  se  pretende  que  valore  los  hechos  que  le 
aleguen los solicitantes para poder dictaminar si existe relación con los daños invocados. 
Reparación de unos daños que constituyen el objeto del sistema asistencial en el que se 
incardina toda la ley.
Se mencionan a continuación instrumentos internacionales y doctrina sobre el derecho 
internacional humanitario de los que se deduce que la norma impugnada y la Ley 12/2016 
se ajustan al derecho de las víctimas al reconocimiento y reparación del daño causado. 
Específicamente respecto al modo de acreditar los daños por cualquier medio de prueba 
admitido en derecho, señala que en el derecho español se encuentran vigentes normas que 
contemplan de manera expresa la acreditación de los requisitos exigidos en cada caso por 
medio de cualquier prueba admisible en derecho (cita la Ley de memoria histórica y el Real 
Decreto 1791/2008, así como la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de reconocimiento y 
protección integral a las víctimas del terrorismo y el Estatuto de la víctima del delito). Alude a 
los AATC 30 a 34/2017, en los que se rechaza que las resoluciones administrativas (y las 
sentencias de la Audiencia Nacional que las confirmaron) vulneraran, como sostenían los 
recurrentes,  el  derecho  a  la  presunción  de  inocencia  de  sus  familiares  fallecidos  en 
atentados  perpetrados  por  grupos  terroristas,  por  la  denegación  de  indemnización  al 
considerar acreditado que sus familiares eran miembros o habían colaborado con una 
organización terrorista, con fundamento en los informes policiales aportados al expediente 
administrativo. No se observa ningún problema de constitucionalidad en que unos informes 
policiales sean considerados un medio de prueba válido y suficiente para dar por probada 
una actividad criminal, sin que esta haya sido declarada en una sentencia penal previa. Tal 
posibilidad se admite (como sucede en el caso de la Ley que se impugna en este recurso 
de inconstitucionalidad), a los solos efectos de adoptar una resolución administrativa en el 
marco de un procedimiento administrativo de concesión de ayudas, sin que se formule 
ningún juicio de culpabilidad. La Ley impugnada seguiría el mismo método, por cuanto la 
acreditación de la existencia de vulneraciones de derechos humanos en el período temporal 
que contempla el texto legal, lo es a los solos efectos de establecer el nexo causal con el 
daño alegado y con pleno respeto a los derechos de terceros. Se citan también las 
decisiones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos relativas a los asuntos resueltos en 
los AATC 30 a 34/2017, de las que se deduce que una norma como la impugnada ni 
requiere determinar hechos probados subsumibles en algún tipo penal, ni exige identificar a 
posibles autores de supuestos delitos, ni reclama el examen de procesos penales previos. 
Se trata de seleccionar a las personas que cumplan los requisitos determinados en la Ley 
para acceder al sistema de ayudas establecido, para lo cual se podrán aportar los medios 
de prueba que cada persona considere adecuados para sustentar su petición y cuya 
valoración deberá atenerse a las reglas que rigen a tal fin en nuestro derecho administrativo. 
A lo anterior se añade que, por aplicación del art. 10.2 CE, se da ocasión a que el tribunal 
pueda aclarar o cambiar la doctrina contenida en la STC 85/2018.
Sustentada  del  modo  expuesto  la  constitucionalidad  de  la  vía  administrativa  de 
resarcimiento,  la  representación  procesal  del  Gobierno  Vasco  recuerda  los  títulos  s
competenciales  que  amparan  la  regulación  controvertida  y  que  son  los  relativos  a  oe.
asistencia social (art. 10.12 EAPV) y el relativo al desarrollo comunitario (art. 10.39  w.
EAPV). 71ww
incoCmopmatoib ilcidoandc luas iólimn indee  entotrdeo  ello  preoxcpeuseos tpoe nsael  yd eufniean dneo rmqau el egnaol  qsuee  pimlanptlaenat eu unna 
vsaisltoermaras e dhee cahyousd aos  cpiracuran stcaunycaia sc oqnucee spióond,í aenn h adbeeter rmdaindaod olusg asru pau uenstao sin, vheastyigaanc iódne   BOE-A-cable e
penal y a una posible condena penal. La Ley 5/2019 no contiene intromisión o injerencia 
alguna  en  el  ius  puniendi  del  Estado  constitucionalmente  reservado  al  orden 
jurisdiccional penal. En el sistema de la Ley impugnada no hay espacio para que la 
comisión de valoración pueda emprender una investigación autónoma sobre la existencia 
de hechos delictivos o pueda declarar la existencia de tales hechos con los efectos 
propios y privativos de un pronunciamiento penal y con riesgo para la plena efectividad 
de las garantías formales y materiales que rigen en el ámbito penal. La norma se ciñe a 
plantear el reconocimiento administrativo de la condición de víctima y los modos de 
reparación  del  daño  causado,  sin  adentrarse  en  la  indagación  ni  en  la  fijación 
extrajudicial  de  otras  cuestiones,  ni  afectar  a  derechos  fundamentales  de  cuantas 
personas puedan verse afectadas por los procedimientos que se desarrollen.
7.  Por providencia de 14 de julio de 2020 se señaló para deliberación y fallo de esta 
sentencia el día 15 de dicho mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  El objeto de la presente resolución es resolver el recurso de inconstitucionalidad 
interpuesto por más de cincuenta diputados del grupo parlamentario Ciudadanos contra 
los artículos primero, segundo, tercero y cuarto de la Ley del País Vasco 5/2019, de 4 de 
abril, de modificación de la Ley 12/2016, de 28 de julio, de reconocimiento y reparación 
de víctimas de vulneraciones de derechos humanos en el contexto de la violencia de 
motivación política en la Comunidad Autónoma del País Vasco entre 1978 y 1999.
Conforme ha quedado expuesto en los antecedentes, los diputados recurrentes 
consideran que los preceptos de la Ley 5/2019, que modifican determinados preceptos 
de la Ley 12/2016, así como los preceptos de la Ley 12/2016 con los que aquella guarde 
relación de coherencia y, en particular, el art. 15 de esta última, vulneran la reserva de la 
potestad de declarar la existencia de hechos constitutivos de delito y de determinar su 
autoría, que corresponde, en exclusiva, a los jueces y tribunales en el ejercicio de la 
función jurisdiccional, así como las garantías constitucionales de los derechos de todas 
las personas implicadas o afectadas por la investigación que la norma permite, en 
particular, el derecho a la tutela judicial efectiva, pero, también, los derechos al honor y a 
la protección de datos personales, y a la presunción de inocencia y a la legalidad 
sancionadora.  Tales  motivos  de  inconstitucionalidad  serían  coincidentes  con  los 
planteados en su momento por el presidente del Gobierno en el recurso interpuesto 
contra la Ley 12/2016, en su redacción inicial, que se tramitó con el número 2336-2017.
Tal y como han dejado constancia los antecedentes de la presente resolución, las 
representaciones procesales del Gobierno Vasco y del Parlamento Vasco han negado las 
infracciones constitucionales que el recurso denuncia, además de formular determinadas 
objeciones de admisibilidad en torno al modo en que la demanda ha sido planteada.
2.  A fin de situar el recurso en su contexto, y para el más adecuado examen de los 
óbices de admisibilidad que se han planteado, conviene hacer una sucinta referencia a 
las circunstancias que rodearon la aprobación de la Ley 5/2019.
a)  Dicha norma modifica la Ley 12/2016 que fue, como ya se ha dicho, objeto de un 
recurso  de  inconstitucionalidad  interpuesto  por  el  presidente  del  Gobierno.  Con 
posterioridad  a  la  interposición  del  recurso,  la  Comisión  Bilateral  de  Cooperación 
administración del Estado-administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco  s
alcanzó un acuerdo en cuya virtud dicha comunidad se comprometía a realizar un  oe.
conjunto  de  modificaciones  en  la  Ley  12/2016,  en  el  entendimiento  de  que  tales  w.
ddmeeo sd2ai fpdicaear ejcucioleionr,e  laso cspe meprtomót iilvtaíoa ssn o dlpieco itsluaibd ci lofiotnartrmr oeuvll eadrdseaisa ip spotilrma enielt enaatbodo age.an Ed eostl  edr eetrlc iEbuurssntaoad li,on e,t endr epe ulm eAosTdtoCo,   7qa1ul /e2h 0atu1cve9or,    2020-9771n https://ww
por desistido al presidente del Gobierno en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto
contra la Ley 12/2016, declarando extinguido el proceso. La reforma de la Ley 12/2016  Bc
se tramitó por el Parlamento Vasco de conformidad con el compromiso alcanzado en la 
citada comisión bilateral de cooperación, dando lugar a la aprobación de la Ley 5/2019.
b)  Los diputados recurrentes entienden que la modificación de la Ley 12/2016, 
llevada a cabo por la Ley 5/2019, no subsana las vulneraciones constitucionales en las 
que incurría la primera de ellas y, de acuerdo con tal planteamiento, consideran que el 
recurso interpuesto alcanza no solo a los preceptos de la Ley 12/2016 modificados por la 
Ley 5/2019, sino también a los preceptos de la Ley 12/2016 con los que la modificación 
guarde relación. De hecho, la argumentación en la que fundan el recurso interpuesto se 
centra en la interpretación conjunta de los preceptos impugnados de la Ley 5/2019 con 
los restantes preceptos no modificados de la Ley 12/2016.
A esa pretensión se han opuesto, de un modo u otro, los letrados del Gobierno Vasco 
y del Parlamento Vasco. El primero de ellos ha considerado que el recurso ha de 
inadmitirse, por extemporáneo, respecto de todos los preceptos de la Ley 12/2016 que 
no hayan sido modificados por la Ley 5/2019. El segundo ha señalado que no tiene 
objeción a que, en su caso, se entiendan incluidos en la demanda aquellos preceptos de 
la Ley 12/2016 que puedan tener una unidad de sentido con las modificaciones de la 
Ley 5/2019, si bien eso no podría suceder en el caso de los restantes preceptos de la 
Ley 12/2016, respecto de los cuales el recurso sería extemporáneo.
Conforme a la doctrina constitucional [por todas, STC 14/2019, de 31 de enero, FJ 2 b)], 
el suplico es la parte decisiva para reconocer y concretar el objeto de todo recurso de 
inconstitucionalidad, de manera que, en principio, el examen debe contraerse exclusivamente 
a las disposiciones que en él se contienen, sin perjuicio de que este tribunal haya favorecido 
en todo momento una interpretación del artículo 33 LOTC alejada de rigorismos formales, que 
le ha llevado a sostener que «la no reproducción de un precepto en el suplico no debe 
constituir obstáculo alguno para entender que ha sido recurrido si dicha omisión puede 
achacarse a un simple error (SSTC 178/1989, FJ 9; 214/1994, FJ 3), lo que sucederá cuando 
de las alegaciones expuestas en el cuerpo del recurso se desprenda con toda claridad la 
voluntad de su impugnación (SSTC 214/1994, FJ 3; 68/1996, FJ 1; 118/1996, FJ 23)» 
(STC 236/2007, de 7 de noviembre, FJ 10).
En este caso, en el suplico de la demanda consta que el recurso se interpone 
«contra los preceptos de la Ley del País Vasco 5/2019, de 4 de abril, de modificación de 
la  Ley  12/2016,  de  28  de  julio,  de  reconocimiento  y  reparación  de  víctimas  de 
vulneraciones de derechos humanos en el contexto de la violencia de motivación política 
en la Comunidad Autónoma del País Vasco entre 1978 y 1999, así como contra los de la 
Ley  12/2016,  de  28  de  julio,  de  reconocimiento  y  reparación  de  víctimas  de 
vulneraciones de derechos humanos en el contexto de la violencia de motivación política 
en la Comunidad Autónoma del País Vasco entre 1978 y 1999, con los que aquella 
guarde  relación  de  coherencia,  que  seguidamente  se  relacionan».  En  esa  relación 
quedan incluidos los artículos primero, segundo, tercero y cuarto de la Ley 5/2019 así 
como, «por conexión, cualquiera de los preceptos de la Ley 12/2016 relacionados con 
las determinaciones de la Ley 5/2019 aquí impugnadas, en particular, el artículo 15 de la 
Ley 12/2016». Esa misma idea se formula de un modo un tanto diferente en el cuerpo 
del escrito de demanda, en el que se afirma, por referencia a la Ley 12/2016, que el 
recurso se dirige contra «(1) los preceptos modificados; (2) aquellos otros no modificados 
pero que constituyen una unidad de sentido y eficacia jurídicas con aquellos; y (3) los no 
modificados sobre los que existía una sospecha vehemente de inconstitucionalidad y el 
legislador decidió renovar su voluntad inobservante de la Constitución».
A la vista de este planteamiento de los recurrentes y de las objeciones que ese  e.
planteamiento ha merecido a las otras partes que han formulado alegaciones, debemos  w.b
delimitar  el  objeto  del  proceso,  determinando  los  preceptos  legales  efectivamente  71ww
impuPganraa deolslo e, nh eeml roesc udrseo p.artir de la reiterada doctrina constitucional según la cual los
rceoqnucirseittoos,  pporor cloe sqaulees h saocne  dael  polardzeon d peú ibnltiecorp yo snicoi ósne  dheall lraenc uar sdois pdoes iinccióonn sdteit ulacsio pnaarlitdeasd. ,E enl 
apartado primero del art. 33 LOTC dispone, con carácter general, que el recurso de
inconstitucionalidad  «se  formulará  dentro  del  plazo  de  tres  meses  a  partir  de  la 
publicación de la Ley, disposición o acto con fuerza de Ley impugnado». Plazo que debe 
entenderse  de  caducidad  y  que  empieza  a  contar  desde  el  día  siguiente  al  de  la 
publicación de la ley impugnada, teniendo en cuenta que, por tratarse de una norma 
legal emanada de un parlamento autonómico, será el diario oficial de la comunidad 
autónoma el que determine el inicio de dicho plazo.
De conformidad con la anterior doctrina constitucional, es posible estimar que la 
pretensión de los recurrentes de impugnar determinados preceptos de la Ley 12/2016 
que  no  han  sido  modificados  por  la  posterior  Ley  5/2019,  formulada,  además,  en 
términos indeterminados o abiertos, encubre un intento de eludir los plazos establecidos 
en el art. 33 LOTC.
Los recurrentes solicitan la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos de la 
Ley 12/2016 no modificados por la Ley 5/2019, objeto directo del presente recurso. Dicha 
pretensión se fundamenta en la consideración de que los motivos de inconstitucionalidad 
que se imputaban a la citada Ley 12/2016 no han sido subsanados por su modificación, 
de manera que los preceptos de la Ley 12/2016, en la redacción que les han dado los 
artículos  primero  a  cuarto  de  la  Ley  5/2019,  incurren  en  los  mismos  motivos  de 
inconstitucionalidad que los no modificados de la Ley 12/2016 con los que guardan 
relación, lo que, a su vez, permitiría la declaración de inconstitucionalidad de estos 
últimos.
Si se entiende la pretensión de los recurrentes como una impugnación directa de los 
preceptos no reformados de la Ley 12/2016, el recurso es extemporáneo, ya que la 
Ley 5/2019 es, formalmente, una norma diferente a la Ley 12/2016, resultando dicho 
defecto insubsanable al haber transcurrido ya el plazo de impugnación de la norma fijado 
en el art. 33.1 LOTC. La circunstancia de que una ley sea parcialmente modificada por 
otra ley posterior aprobada precisamente para su reforma, abre, naturalmente, el plazo 
para que esos preceptos así reformados puedan ser recurridos en la redacción que les 
ha  dado  la  ley  modificadora.  Sin  embargo,  de  otro  lado,  esos  preceptos  legales 
modificados van a integrarse en una norma que, en la parte que permanece con la 
redacción inicialmente aprobada, resulta inatacable directamente por la vía del recurso 
de  inconstitucionalidad,  cuando,  como  es  el  caso,  ya  han  transcurrido  más  que 
sobradamente los plazos en los que el art. 33 LOTC permite su interposición.
No otra conclusión cabe alcanzar si se considerase que los recurrentes reclaman la 
declaración de inconstitucionalidad por conexión o consecuencia (art. 39.1 LOTC) de los 
preceptos de la Ley 12/2016 no modificados por la Ley 5/2019.
Debe recordarse, sin embargo, que, conforme a la doctrina constitucional, no cabe 
acoger una supuesta pretensión de inconstitucionalidad por conexión o consecuencia, 
pues dicha extensión es, cuando proceda, prerrogativa de este tribunal, «sin que pueda 
ser objeto de pretensión de parte» (STC 49/2018, de 10 de mayo, FJ 2), y no puede 
llevarse a cabo, conforme a lo dispuesto en el art. 39.1 LOTC, sino sobre disposiciones o 
normas  «de  la  misma  ley»,  a  salvo  de  excepciones,  como  el  caso  de  los  textos 
refundidos, que son ahora irrelevantes (STC 102/2017, de 20 de julio, FJ 3, y doctrina allí 
citada). En la STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 27, se declaró que la aplicación por el 
Tribunal Constitucional de la facultad prevista en el artículo 39.1 LOTC «requiere la 
concurrencia de tres requisitos, que son: 1.º) que la sentencia sea declaratoria de la 
inconstitucionalidad de los preceptos impugnados o de alguno de ellos; 2.º) que exista 
una  relación  de  conexión  o  de  consecuencia  entre  los  preceptos  declarados 
inconstitucionales y aquellos otros a los que la inconstitucionalidad se extiende o se  s
propaga, y 3.º) que estos últimos pertenezcan o queden comprendidos en la misma Ley,  oe.
disposición o acto con fuerza de Ley». w.
Teniendo en cuenta esa doctrina, ha de concluirse que la petición de los recurrentes  71ww
sCeie rstaitúmae netxet,r amcaubreo s qduee  lae l fatcriublutanda l queex tiae nedsat e lotsri bupnroanl ucnocniafimeriee netol sa rtd. e3 9n.1u lidLaOdT Ce. 
einscao npsotsitiubciliiodnaadl iedsatdá  aco pnrdeicceiopntoasd an oa  iqmupeu sgen atrdaotes ,d peu perse cloe ppteorsm ditee  leal  marits.m 3a9 .n1o LrmOTa Cq,u pee hrao   BOE-A-cable e
sido impugnada. Dicha petición, en hipótesis, solo podría ser atendida en caso de 
estimar inconstitucionales las modificaciones que introduce la Ley 5/2019, objeto directo 
y tempestivo de la impugnación aquí planteada, siempre que este tribunal apreciara la 
conexión necesaria entre los preceptos de la Ley 5/2019 y los no modificados de la 
Ley  12/2016.  Pero  esa  conexión,  cuyo  punto  de  partida  no  puede  ser  otro  que 
la declaración de inconstitucionalidad de un precepto incluido en tiempo y forma en el 
ámbito del recurso, no sería posible en ningún caso, pues es evidente que la Ley 5/2019, 
por mucho que tenga por objeto modificar una ley anterior, es, formalmente, un texto 
legal diferente de la Ley 12/2016 (en el mismo sentido, STC 102/2017, FJ 3).
Entenderlo de otro modo significaría desconocer lo establecido en el art. 33 LOTC en 
cuanto  a  los  plazos  y  su  cómputo  para  la  interposición  del  recurso  de 
inconstitucionalidad, pues la impugnación en tiempo de la Ley 5/2019 no permite la 
reapertura  del  plazo  para  interponer  recurso  de  inconstitucionalidad  contra  la 
Ley 12/2016, ni tampoco la eventual declaración de inconstitucionalidad, por conexión o 
consecuencia, de lo no modificado por aquella. Ello sin perjuicio, claro está, del control 
de constitucionalidad que pudiera llevar a cabo este tribunal sobre la Ley 12/2016 si se 
plantease cuestión de inconstitucionalidad por un juez o tribunal ordinario cumpliendo los 
requisitos que al efecto establecen los arts. 163 CE y 35 LOTC o del control de los actos 
de aplicación de la misma que pueda instarse por las vías jurisdiccionales oportunas.
Tampoco puede oponerse a lo anterior la pretendida existencia de una supuesta 
«unidad  normativa»  de  las  dos  normas,  la  Ley  12/2016  y  la  que  la  modifica,  la 
Ley 5/2019, pues el recurso de inconstitucionalidad no se establece en la Constitución y 
en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional «como una impugnación dirigida contra un 
bloque o una parte del sistema normativo o del ordenamiento jurídico» (SSTC 11/1981, 
de 11 de abril, FJ 4; 24/1982, de 13 de mayo, FJ 2; 86/1982, de 23 de diciembre, FJ 5, 
y 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 2).
Consecuentemente, queda al margen de este proceso cualquier consideración sobre 
la Ley 12/2016, en aquellos aspectos que no se han visto afectados por la modificación 
de la Ley 5/2019. De esta forma, el objeto del presente recurso de inconstitucionalidad 
ha de entenderse referido a los artículos primero a cuarto de la mencionada Ley 5/2019, 
tal como, por otra parte, ya se indicaba en la providencia por la que se admitió a trámite 
el recurso y que ha quedado reflejada en el relato de antecedentes.
3.  Para dar adecuada respuesta a las tachas de inconstitucionalidad planteadas en 
el  recurso  es  conveniente  realizar  previamente  una  exposición  del  contenido  de  la 
Ley 12/2016, así como del alcance y significado de la reforma legal controvertida.
La Ley 12/2016, modificada por la Ley 5/2019, tiene por objeto establecer un sistema 
de reconocimiento y reparación de las víctimas de vulneraciones de derechos humanos 
sufridas  en  lo  que  denomina  «contextos  de  violencia  de  motivación  política  en  la 
Comunidad Autónoma del País Vasco, desde el 29 de diciembre de 1978 al 31 de 
diciembre de 1999, con los efectos y el alcance previstos en esta ley» (art. 1). El art. 2 
determina las condiciones que deben concurrir para que se aprecie la existencia del 
supuesto de hecho que da lugar a la aplicación de la Ley, es decir, la referida vulneración 
de  derechos  humanos,  disponiendo  el  modificado  e  impugnado  apartado  4  que  la 
acreditación de los hechos a los que se impute tal vulneración se podrá realizar mediante 
la aportación de resoluciones administrativas y judiciales en las que se reconozcan tanto 
la existencia de hechos ilícitos como la relación causal con los daños o la afección a 
derechos que haya sido alegada. En defecto de lo anterior, la acreditación de hechos 
lesivos se podrá hacer por cualquier medio de prueba admisible en derecho, sin que, en  e.
ningún caso, pueda desconocerse lo ya resuelto por la jurisdicción penal. Acota la  w.b
norma, a continuación, los supuestos en que se entiende que la referida vulneración se  71ww
Fhain aplrmoednutceid, otr aesn  seel ñáamlabr itqou ed el al aL eCyo mseu naidpalicda  Aau tlóanso vmícat imdeals  Pdairíse cVtaass cdoe  (laapsa rrteafdeori d5a)s. 
mvualnneiprualcaiocinóens ,d eex calrumyea sd eo  seux pálmosbiivtoo sd eo raiepnlitcaadcaió na  ad easqaurerollallasr  qauleg usnuafr iearcotinv iddaañdo vsi oploern tlaa 
(apartados 6 y 7). El art. 3 define quiénes son las personas beneficiarias de los derechos
reconocidos en la Ley. El art. 4 enuncia los principios de actuación de los poderes 
públicos en esta tarea de reparación que regula la norma, modificados ahora en lo 
relativo al principio de colaboración interinstitucional y al principio de garantía de los 
derechos  de  terceras  personas  y  añadiendo  un  último  principio,  el  denominado  de 
preservación de la jurisdicción penal. Estos principios se suman a los de trato favorable a 
las víctimas y al de celeridad, que no se han visto modificados.
Los derechos de los beneficiarios se regulan en los arts. 5 a 11. Tales derechos son, 
en particular, el derecho al reconocimiento público de la condición de víctima, inherente a 
la declaración como tal (arts. 5 y 6), el derecho a la verdad (art. 7) y el derecho a la 
reparación  (art.  8),  consistente  en  una  compensación  económica  cuyo  importe  se 
determina de acuerdo con lo establecido en el art. 9 («Indemnización») y que resulta 
compatible con otras cantidades percibidas por los mismos hechos (art. 10), así como en 
la asistencia sanitaria que, en su caso, sea precisa para reparar los daños sufridos 
(art. 11). En lo que ahora interesa, uno de los derechos reconocidos a las víctimas es el 
denominado  derecho  a  la  verdad,  regulado  en  el  art.  7,  que,  en  lo  modificado, 
encomienda a los poderes públicos vascos la realización de acciones para facilitar a las 
personas el acceso a los archivos oficiales y examinar las posibles vulneraciones de 
derechos humanos a las que se refiere la norma, determinando también la suspensión 
del procedimiento en caso de encontrarse ante alguna actuación ilegal no prescrita, en 
tanto no haya resolución del órgano penal correspondiente.
La Ley regula en su capítulo IV el procedimiento que ha de seguirse para la declaración 
de estos derechos, que será tramitado por el órgano competente en materia de derechos 
humanos  del  Gobierno  Vasco  y  resuelto  por  el  titular  de  la  secretaría  general  o 
viceconsejería correspondiente (art. 12). Dicho procedimiento se inicia mediante solicitud de 
los posibles beneficiarios, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 13. Del expediente 
tramitado se dará traslado a la comisión de valoración (capítulo V), órgano creado por la 
Ley 12/2016, al que corresponde valorar las solicitudes y proponer, cuando proceda, la 
declaración  de  la  condición  de  víctima  (art.  16)  y  cuya  composición  y  régimen  de 
funcionamiento se regulan en los arts. 17 y 18, respectivamente.
La comisión de valoración estará compuesta por: la persona que ostente la dirección 
de derechos humanos del Gobierno Vasco; tres personas designadas por la persona 
titular de la secretaría general o viceconsejería competente en materia de derechos 
humanos; tres expertas en la materia objeto de regulación de esta ley, designadas por el 
Parlamento Vasco y dos peritos forenses y un psicólogo o psicóloga designados por el 
Instituto Vasco de Medicina Legal, todos ellos con experiencia en materia de víctimas. 
Corresponde a dicha comisión proponer, de forma motivada, la inadmisión a trámite de 
las solicitudes, así como analizar las solicitudes admitidas y acordar, motivadamente, la 
propuesta de declaración de la condición de víctima o de denegación de la solicitud 
presentada. Para ello, podrá escuchar a la persona solicitante, al objeto de completar la 
información sobre los documentos y pruebas presentados por su parte; recabar los 
antecedentes,  datos  o  informes  que  pudieran  constar  en  los  departamentos  y 
organismos dependientes del Gobierno Vasco, así como en otros registros públicos de la 
misma administración; solicitar informe o testimonio de personas, siempre dentro del 
marco de respeto a los derechos al honor, a la presunción de inocencia y a la protección 
de los datos de carácter personal de las terceras personas que pudieran concurrir, así 
como llevar a cabo cuantas actuaciones estime precisas en orden a la más completa 
resolución de los expedientes. Las entidades públicas y personas privadas relacionadas 
con el cumplimiento de los objetivos de la comisión de valoración habrán de prestarle la  s
colaboración que les sea requerida al objeto de posibilitar la más completa resolución de  oe.
los expedientes tramitados al amparo de la Ley 12/2016 (art.14). w.
Las  víctimas  de  vulneración  de  derechos  humanos  deben  cumplir  ciertas  71ww
olobsl igeafecciotonse sd,e q suue  inqcuuemdapnli mdeiefnintiod.a Fsi neanl meel natret.,  1la9  Ldeey l ae sLtaeby,l eecseta qbuleec liaé nfidnoasnec ieanci óenl  adret.  l2a0s 
compensaciones económicas previstas en la Ley se realizará con cargo a los créditos de
pago consignados en los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma del País 
Vasco para cada ejercicio (art. 21).
4.  La exposición de motivos de la Ley 5/2019 alude a las circunstancias que han 
rodeado la aprobación de la norma a las que se ha aludido en el fundamento jurídico 2.
Esto es, el recurso del presidente del Gobierno contra la Ley 12/2016, recurso que 
produjo la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados de la citada 
norma, que se mantuvo parcialmente suspendida como consecuencia de lo decidido en el 
ATC 130/2017, de 3 de octubre. Se menciona también el acuerdo de la Comisión Bilateral de 
Cooperación administración del Estado-administración de la Comunidad Autónoma del País 
Vasco a efectos de permitir un desistimiento en el recurso de inconstitucionalidad citado.
La exposición de motivos de la Ley 5/2019 indica al respecto que «[a]l objeto de 
materializar los cambios apuntados, procede abordar este planteamiento nuevo con la 
convicción  de  que  no  se  invaden  competencias  reservadas  al  poder  judicial,  si  se 
realizan  las  modificaciones  precisas  a  fin  de  que  estén  cuidadas  y  reforzadas  las 
garantías jurídicas y constitucionales para que resulte factible lo que ya proclama el 
Derecho comparado, esto es, que el reconocimiento y protección de las víctimas de 
vulneraciones  de  derechos  humanos  es  un  cometido  propio  de  todos  los  poderes 
públicos,  por  lo  que  desde  esa  perspectiva  consideramos  que  los  obstáculos 
constitucionales  advertidos  en  la  interposición  del  recurso  de 
inconstitucionalidad 2336-2017 deben considerarse salvados si se producen cambios en 
la ley en los términos que se señalarán a continuación». Señala más adelante que «la 
norma circunscribe su objeto a una actividad administrativa tendente al examen de 
hechos a los que se vincula la producción de un resultado dañoso para, a partir de ahí, 
articular,  como  único  fin,  los  correspondientes  mecanismos  de  reparación  o 
compensación en favor de los perjudicados».
Afirma que «[e]l nexo causal entre el hecho y el daño que la norma persigue 
examinar se configura como presupuesto de un sistema asistencial fijado en favor de 
determinadas  personas,  netamente  diferenciado  de  la  depuración  de  eventuales 
responsabilidades penales por dichos hechos y que en modo alguno constituyen el 
objeto de la ley. Así, las actuaciones públicas que procuran la protección de las víctimas 
y su asistencia no han de orientarse prioritariamente a la investigación de posibles ilícitos 
penales, ni a la identificación y eventual castigo de sus autores, sino, más precisamente, 
a la fijación del nexo causal entre determinados hechos, la producción del resultado 
dañoso  y  la  situación  de  necesidad  o  atención  de  la  que  se  hace  merecedora 
determinada persona, en tanto que ha sufrido las consecuencias de los mismos».
La exposición de motivos alude posteriormente a las modificaciones introducidas en 
la Ley 12/2016 señalando que «afectan de manera específica a los preceptos que han 
sido objeto de controversia en el Tribunal Constitucional». Respecto al art. 2 indica que 
«incluye una referencia al hecho de que la acreditación de los hechos ilícitos no podrá 
desconocer en modo alguno lo ya resuelto por la jurisdicción penal». En el art. 4 «se 
modifican expresiones de los preceptos para que no sea posible operativamente ninguna 
intromisión en la esfera individual de las personas que pudieran verse relacionadas con 
los expedientes que se tramiten al amparo de la Ley 12/2016, y se introduce un nuevo 
principio de preservación de la jurisdicción penal en la investigación de las conductas 
que pudieran ser constitutivas de delito». Sobre el art. 7 se señala que «se modifican las 
previsiones sobre colaboración de los poderes públicos vascos con los órganos del 
Gobierno Vasco encargados de la gestión del programa de la Ley 12/2016, para que 
resulte menos intensa y se conciba asociada exclusivamente con el buen fin de los  e.
expedientes administrativos, todo ello a fin de que no pueda entenderse que se vulneran  w.b
competencias judiciales». En cuanto al art. 14, se afirma que «se modifica la expresión  71ww
dlae l llaam fuandcai oan aalcidtuaadc dioen elas  cdoem oisfiicóino  (ya dqmuein qisuteradteiv ac)la droe  qvauleo rlaa ccióonm, iasi ófinn  adcet úqau eo  ssee  sduirpigriem aa 
ala sla p perresosunnacsi ócno nd lea  ipnroecmeinscai ain ys oas lalay apbrolete dcec isóanl vdaeg uloasr ddaar tsoise mdep rcea lroásc dteerr epcehrsoosn aal l;h oyn soirn, 
que la colaboración que reciba contemple ninguna misión de esclarecimiento de hechos, 
sino una exclusiva disposición para la más completa resolución de los expedientes».
5.  Los preceptos de la Ley 5/2019 que han sido impugnados disponen lo siguiente:
El artículo primero da nueva redacción al art. 2.4 de la Ley 12/2016, en los siguientes 
términos:
«4.  La vulneración de derechos humanos en un contexto de violencia de 
motivación política se podrá acreditar mediante la aportación de resolución judicial 
o  administrativa  que  reconozca  la  realidad  de  unos  hechos  ilícitos,  que  se 
relacionen causalmente con los daños o la afección a los derechos alegados o, 
subsidiariamente, en su defecto, por cualquier medio de prueba admisible en 
derecho, sin que sea preciso que haya existido un proceso judicial previo. En todo 
caso, la acreditación a que se refiere el presente apartado no podrá desconocer lo 
ya resuelto por la jurisdicción penal.»
El artículo segundo da nueva redacción a los apartados c) y d), e introduce una 
nueva letra e), en el artículo 4.2 de la Ley 12/2016, que quedará como sigue:
«Artículo 4.  Principios de actuación.
(…)
c)  Principio de colaboración interinstitucional, de manera que las instituciones 
públicas suministrarán, en tiempo y forma, todos los datos que les sean solicitados 
y facilitarán la colaboración, tanto de autoridades como del personal técnico a su 
servicio, que sea precisa para la más completa resolución de los expedientes.
d)  Principio de garantía de los derechos de terceras personas, que conlleva 
la salvaguarda de los derechos al honor, a la presunción de inocencia y a la 
protección  de  los  datos  de  carácter  personal  de  las  terceras  personas  que 
pudieran concurrir en los expedientes, sin que tal concurrencia pueda suponer, en 
ningún  caso,  vulneración  ni  afección  alguna  a  sus  garantías  jurídicas  y 
constitucionales.
e)  Principio de preservación de la jurisdicción penal en la investigación de las 
conductas que pudieran ser constitutivas de delito.»
El artículo tercero da nueva redacción a los apartados 1, en el que se suprimen las 
letras a) y b), y 2 b) del art. 7 de la Ley 12/2016, de tal forma que dispone lo siguiente:
«Artículo 7.  Derecho a la verdad.
1.  Los poderes públicos vascos colaborarán con los órganos y organismos 
del Gobierno Vasco que ejerzan funciones en materia de derechos humanos, 
promoción de la memoria o convivencia democrática para, en el marco de las 
respectivas  competencias,  contribuir  al  conocimiento  de  la  verdad  sobre  las 
vulneraciones de derechos humanos a las que se refiere esta ley, a través de 
acciones para facilitar a las personas el acceso a los archivos oficiales y examinar 
las posibles vulneraciones de derechos humanos a las que se refiere esta ley.
2.  Los  poderes  públicos  vascos  colaborarán,  en  la  medida  de  sus 
posibilidades y competencias, para garantizar el acceso de todas las víctimas a las 
siguientes acciones: e.
a)  (...) 71ww
expebd) ienCtuea npduod ielara  codmesispiórenn ddeers ev alaolrgaucnióan  accotnusaicdieórne   iqleugea l denlo  copnretesncirditoa , delol 
ccoommpuenticeanrtáe , ad eltoesr mtirnibaunndaol elsa  scuosmppeentseinótne sd eyl,  peronc esdui mciaesnoto,  ma ielan traadsm ainqiusetrlalac inóon 
sea resuelta por los órganos penales a quienes corresponda.»
Finalmente, el artículo cuarto dispone que se da nueva redacción a los apartados 1, 
2, 4 y 8 del art. 14 de la Ley 12/2016, en los siguientes términos:
«Artículo 14.  Instrucción.
1.  Recibida  la  solicitud...  dará  traslado  de  la  misma  a  la  comisión  de 
valoración regulada en el capítulo V de esta ley.
2.  En todo caso, si lo considera necesario, la comisión de valoración podrá:
(...)
d)  Solicitar informe o testimonio de personas... (resto igual), siempre dentro 
del marco de respeto a los derechos al honor, a la presunción de inocencia y a la 
protección  de  los  datos  de  carácter  personal  de  las  terceras  personas  que 
pudieran concurrir.
e)  Llevar a cabo cuantas actuaciones estime precisas en orden a la más 
completa resolución de los expedientes.
(...)
4.  Las  entidades  públicas  y  personas  privadas  relacionadas  con  el 
cumplimiento de los objetivos de la comisión de valoración habrán de prestarle la 
colaboración  que  les  sea  requerida  al  objeto  de  posibilitar  la  más  completa 
resolución de los expedientes tramitados al amparo de esta ley. (resto igual).
8.  Para  ello,  la  comisión...  realizará  un  resumen  de  los  hechos  que 
ocasionaron la vulneración de los derechos humanos de la víctima...».
6.  Señalado todo lo anterior, se deben resolver las tachas de inconstitucionalidad 
que se formulan contra la Ley 5/2019, advirtiendo previamente que el ya citado acuerdo 
de la Comisión Bilateral de Cooperación administración del Estado-administración de la 
Comunidad Autónoma del País Vasco no puede impedir el pronunciamiento de este 
tribunal acerca de las infracciones constitucionales que se denuncian en el proceso (en 
un sentido parecido, STC 106/2009, de 4 de mayo, FJ 3, y también SSTC 22/2015, de 16 
de febrero, FJ 3, y 79/2017, de 22 de junio, FJ 10).
Ya se ha dejado expuesto que los diputados recurrentes consideran insuficiente la 
reforma que la Ley 5/2019 introduce en la Ley 12/2016 para asegurar su acomodo a la 
Constitución, cuestión que, ceñida a los términos de la modificación que se acaba de 
transcribir en el fundamento jurídico anterior, es a la que se debe dar respuesta en este 
proceso.
El recurso se fundamenta esencialmente en la consideración de que la comisión de 
valoración  prevista  en  la  norma  vasca  tendría  que  desarrollar  necesariamente  una 
función  materialmente  jurisdiccional  usurpando  así  las  atribuciones  propias  de  los 
órganos judiciales y vulnerando al mismo tiempo una serie de derechos fundamentales 
de terceras personas a las que se pueda hacer responsables de las lesiones de los 
derechos humanos cuya constatación es presupuesto del reconocimiento de la condición 
de víctima. Se infringiría con ello la doctrina de la STC 85/2018, de 19 de julio, que 
impide que un órgano administrativo se atribuya funciones propias de la jurisdicción 
penal, como son las consistentes en actuaciones de indagación, investigación y fijación 
de hechos tipificados como delitos. Esta queja general se concreta después respecto, 
aunque no solo, a los preceptos de la Ley 5/2019. Como consecuencia de lo que ya se 
ha señalado en el fundamento jurídico 2, es a estas quejas concretas, relativas a los 
preceptos de la Ley 5/2019 que han sido válidamente impugnados, a las que hemos de  e.
circunscribir nuestro enjuiciamiento. w.b
Para ello, hemos de tener presente la doctrina de la STC 85/2018, en la que se han  71ww
centLraad roe flearsid aal eSgTaCci o8n5e/2s0 d1e8l  rreecsuorlvreión teel  yre lcausr sdoe  dlaes  irnecsotnasnttietusc pioanrtaelisd.ad interpuesto por el
rperpeasirdaecnióten  ddeel  Glaosb vieícrntiom acos nptroar  laa cLtoesy  Fdoer aml o1t6iv/2a0ci1ó5n,  dpeo lí1ti0c ad ep raobvroil,c addeo rse cpoonro gcrimupieonst od ey 
extrema derecha o funcionarios públicos. La STC 85/2016 declara la inconstitucionalidad 
y nulidad de los preceptos de la Ley Foral 16/2015 que, directa o indirectamente, se 
relacionan con las atribuciones de la comisión creada por la norma en tanto que, a fin de 
reconocer la condición de víctima y los efectos asociados a tal situación, se asignaban a 
esa comisión funciones de averiguación y fijación de hechos tipificados como delitos, con 
infracción de la reserva jurisdiccional al Poder Judicial que deriva del art. 117 CE, en 
particular respecto a la jurisdicción penal.
La  STC  85/2018  razona  que  las  previsiones  de  la  Ley  foral  orientadas  al 
reconocimiento, protección y resarcimiento de las víctimas se articulaban a través de una 
comisión a la que se le encomienda la investigación y fijación de hechos constitutivos de 
delito, al margen del Poder Judicial y con potestad para desconocer lo ya resuelto por la 
jurisdicción penal, son contrarias a la Constitución. Dicha comisión «investiga y verifica 
por sí misma hechos que podrían ser delitos conforme a lo previsto en el Código penal y 
solo después de hacerlo, eleva propuestas de reconocimiento o denegación de las 
solicitudes de las que conoce». Esto es, lleva a cabo «una indagación y verificación de 
un hecho, en principio, criminal», aun cuando lo fuera a los efectos del reconocimiento 
de la condición de víctima y la dispensación de los beneficios correspondientes (FJ 3). 
Según la STC 85/2018, «las actuaciones públicas que procuran la protección de las 
víctimas y su asistencia no han de orientarse prioritariamente a la investigación de 
posibles ilícitos penales, ni a la identificación y eventual castigo de sus autores, sino, 
más  precisamente,  a  la  fijación  del  nexo  causal  entre  determinados  hechos,  la 
producción del resultado dañoso y la situación de necesidad o atención de la que se 
hace merecedora determinada persona, en tanto que ha sufrido las consecuencias de 
los  mismos»,  de  suerte  que  «[n]o  pueden  confundirse  esos  cometidos  públicos  de 
carácter asistencial con los que son propios y reservados al Poder Judicial. El deslinde 
entre  la  tarea  administrativa  de  reconocimiento  y  compensación  respecto  a  la 
investigación y persecución de hechos delictivos ha de ser particularmente claro» (FJ 4).
En  el  caso  examinado  en  la  STC  85/2018  no  se  discute  «el  reconocimiento 
administrativo, en cuanto tal, de la condición de víctima y los modos de reparación del 
daño  causado,  sino  que  ello  se  haga  a  resultas  de  una  investigación  y  fijación 
extrajudiciales  de  hechos  que  pudieran  ser  delictivos  y  cuya  verificación  quedaría 
acreditada [la Ley persigue, en general, ''fijar la verdad de lo sucedido'': art. 1.2 a)]». Por 
tanto, «el tribunal entiende que la configuración por el legislador foral de una comisión 
llamada a la ''investigación'' y ''fijación'' de hechos o conductas constitutivas de delito, al 
margen, por entero, del Poder Judicial y con potestad, incluso, para desconocer lo ya 
resuelto por la jurisdicción penal es contraria a la Constitución. Y lo es porque las 
previsiones orientadas al reconocimiento, protección y resarcimiento de las víctimas se 
articulan a través de un mecanismo, la comisión instituida en la Ley foral, que lleva a 
cabo una genuina labor de averiguación de hechos calificados como delitos ante la 
existencia de denuncias o reclamaciones singulares. Dicha conmixtión de funciones, 
identificación y protección de la víctima así como investigación de hechos que podrían 
ser constitutivos de delito, hace que la Ley foral supere los límites constitucionales antes 
mencionados, menoscabe con ello la plenitud de la jurisdicción penal al respecto y 
vulnere el artículo 117 CE» (FJ 7).
La conclusión, en el mismo fundamento jurídico, es que «el sistema articulado por el 
legislador foral no se ajusta a los parámetros que se han expuesto y ha sobrepasado con 
ello los límites constitucionales, al atribuir a la comisión que crea la ley impugnada, la 
potestad de investigar y apreciar en plenitud por sí misma, al margen del Poder Judicial y  s
sin vocación alguna a la institución del proceso, hechos en apariencia delictivos», con la  oe.
consecuencia  de  que  «[s]e  interfiere  así  con  el  sistema  de  justicia  penal  w.
constitucionalmente configurado y se menoscaba el principio de reserva de jurisdicción  71ww
cjuornissdaicgcraiodnoa leens  eeln a retíl ccuulom 1p1li7m CieEn,t ov idneclu lpardoop iaol  ya dfeucnudaadmoe fnutnacl ipoanpaeml ieqnuteo  ldae  Cloosn sótrigtuacnióons 
les atribuye».
7.  Llegados a este punto, podemos ya pronunciarnos respecto a los motivos de 
inconstitucionalidad que se plantean en el recurso.
La  queja  en  relación  con  el  artículo  primero  de  la  Ley  5/2019,  que  da  nueva 
redacción al art. 2.4 de la Ley 12/2016, se circunscribe a las formas de acreditación de la 
vulneración de derechos que es, a su vez, presupuesto del sistema de reparación que se 
diseña en la Ley 12/2016. En concreto, se cuestiona que, en defecto de resolución 
judicial o administrativa, la relación de causalidad entre los hechos ilícitos y los daños y 
la afección de derechos alegados, que ha de ser apreciada por la comisión en el trámite 
de instrucción previsto en el art. 14, pueda hacerse valer «por cualquier medio de prueba 
admisible en derecho, sin que sea preciso que haya existido un proceso judicial previo», 
con la consiguiente ausencia de garantías para los que fueran determinados como 
responsables de las actuaciones.
La Ley 12/2016, en la redacción dada por la Ley 5/2019, veda expresamente que la 
indagación de los hechos determinantes del resarcimiento pueda llevarse a cabo por la 
propia  comisión,  en  cuanto  que  exige  que,  para  la  acreditación  de  los  hechos 
determinantes de las reparaciones que regula con la finalidad asistencial o protectora 
que persigue, la ley ha de partir de los hechos declarados probados en resolución judicial 
o administrativa, o bien de los acreditados por el solicitante, extremo en el que los 
recurrentes han centrado su queja. En este último caso, la decisión de la comisión se 
toma a partir de los medios de prueba aportados por el solicitante, siempre que tales 
medios de prueba sean válidos, ciñéndose la actuación de la comisión a valorar la 
relación de causalidad que necesariamente ha de existir entre los hechos aportados y las 
lesiones producidas.
No hay aquí, a diferencia del supuesto resuelto en la STC 85/2018, investigación y 
fijación de conductas constitutivas de delito, pues la tarea de la comisión no persigue 
tales fines de averiguación y fijación de hechos sino que su finalidad es más limitada, en 
tanto que vinculada a la comprobación de la relación de causalidad entre hecho y daños, 
y, por tanto, diferente y directamente vinculada al fin de compensación a las víctimas que 
la  Ley  vasca  dice  perseguir.  De  este  modo,  conforme  al  reformado  art.  2.4,  la 
acreditación de los hechos se llevará a cabo de forma ordinaria mediante resoluciones 
administrativas y judiciales, que han de ser respetadas. De forma subsidiaria, solamente 
cuando  no  ha  existido  proceso  judicial  o  procedimiento  administrativo  previo,  la 
acreditación de hechos lesivos se podrá hacer, a falta de un relato de hechos probados, 
por  otros  medios  de  prueba  admisibles  en  derecho.  Se  trata  con  ello  de  que  los 
solicitantes proporcionen el soporte argumental válido para que el órgano administrativo, 
la comisión en este caso, determine si procede otorgar la condición de beneficiario, lo 
que lleva aparejado el otorgamiento de medidas de reparación.
Hay que tener presente que el objeto del sistema de reparación diseñado por el 
legislador vasco son hechos acaecidos hasta el año 1999, muchos de los cuales, por 
haber prescrito, no pueden ya plantearse ante los tribunales de justicia. La referencia del 
precepto a la preeminencia de la jurisdicción penal y la incorporación, como cláusula de 
cierre, de que, en todo caso, la acreditación de los hechos no podrá desconocer lo ya 
resuelto por la jurisdicción penal, supone la sujeción a los pronunciamientos judiciales y 
excluye que la comisión de valoración pueda intervenir en asuntos no prescritos o revisar 
acciones sobre las que los tribunales no se pronunciaron en su día, sustituyendo a estos. 
De esta manera, a diferencia de la STC 85/2018, la decisión administrativa no supone 
una decisión parajudicial penal sobre la comisión de un delito, sino la afirmación de que 
concurre  la  condición  de  víctima  indemnizable.  Con  esta  referencia  subsidiaria  a  s
«cualquier medio de prueba admitido en derecho» la norma vasca viene a reconocer que  oe.
puede haber supuestos en los que no es posible llegar hasta el resultado final de una  w.
sentencia que fije los hechos, delimite las responsabilidades penales y establezca un  71ww
rreessaurltcaimdoie cnoton dceonmaoto erilo q uye e sveit ac oqnuteem tapll ac iercnu lnas lteayn cimiap uvgentea doa i.mpida un fin extrapenal de
pronPuonrc lioa mdeiemntáos ,p lean aacl rseodbitraec liaó ne xdies tleonsc diaa ñdoesl  hseucfrhidoo dsa, ñaol smoa org seun  cdaer álac teexr idsteelincctiivao d, es inuon   BOE-A-cable e
mediante cualquier medio de prueba admitido en derecho cuando la jurisdicción penal no 
puede cumplir la función de averiguación y conocimiento de hechos delictivos, no es 
desconocido en otras normas que persiguen la finalidad de compensar a las víctimas de 
determinados  hechos  [art.  3  bis.1  b)  de  la  Ley  29/2011,  de  22  de  septiembre,  de 
reconocimiento y protección integral a las víctimas del terrorismo y art. 3.1 b) del Real 
Decreto 671/2013, de 6 de septiembre, por el que se aprueba el reglamento de la 
Ley 29/2011, y art. 5 del Real Decreto 1803/2008, de 3 de noviembre, por el que se 
regulan  las  condiciones  y  el  procedimiento  para  el  abono  de  las  indemnizaciones 
reconocidas en la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, a favor de personas fallecidas o con 
lesiones incapacitantes por su actividad en defensa de la democracia].
En cuanto a la segunda perspectiva que los recurrentes plantean, acerca de la falta 
de garantías de los que fueran identificados como autores por cualquier medio de prueba 
admitido en derecho, debe resaltarse que la amplitud y laxitud de los términos utilizados 
en la norma [art. 2.2 b)] para referirse a las personas que hubieran podido participar en 
los hechos excluye cualquier indagación o asignación individualizada de responsabilidad, 
en la medida en que cualquier persona cumple la condición, bien de tratarse de un 
funcionario público o bien de un particular. A partir de dicha generalidad, la identificación 
del supuesto de hecho de la norma en absoluto requiere la determinación individualizada 
del autor de la vulneración. No se persigue aquí la presunción de certeza sobre el 
responsable del hecho ilícito que solo puede ser garantizado por el proceso judicial 
penal, sino solamente determinar, a partir preferentemente de lo ya probado en vía 
administrativa o judicial, la relación de causalidad entre hechos y resultado dañoso 
determinante de la puesta en marcha de los mecanismos de reparación diseñados por el 
legislador  autonómico.  No  hay  en  la  tarea  de  la  comisión,  tal  como  resulta  de  la 
Ley 5/2019, posible calificación jurídica de eventuales actos o conductas punibles, ni 
tampoco imputación o atribución individualizada a los sujetos a los que pudiera alcanzar 
la investigación. A la comisión, en el ejercicio de su actividad, ni le corresponde efectuar 
una  calificación  jurídica  de  los  hechos  ante  ella  presentados,  ni  llevar  a  cabo 
imputaciones o determinaciones personales sobre la autoría de comportamientos ilícitos 
sino la fijación de los presupuestos fácticos de los posteriores reconocimientos como 
víctimas. De hecho, en el desarrollo reglamentario de la Ley 12/2016 (Decreto 20/2020, 
de 25 de febrero), se contempla expresamente la denegación de las solicitudes que 
impliquen una revisión de la autoría sobre los hechos relacionados con los daños o 
consecuencias  alegadas  declarados  probados  mediante  resolución  judicial  o 
administrativa [art. 7.2 b)].
Además, la Ley 5/2019 ha introducido expresas referencias a la garantía de los 
derechos de los terceros que se relacionen con la comisión en sus arts. 4.2 d) y 14.2 d), 
garantías también incluidas en el Decreto 20/2020 (art. 7.1). El hecho de que tales 
menciones  no  resulten  suficientes  a  los  recurrentes  no  hace  que  la  norma  resulte 
inconstitucional  por  ese  motivo  en  un  proceso  abstracto  como  el  recurso  de 
inconstitucionalidad. Si tales derechos no se respetasen, la vulneración de la propia 
normativa vasca que implicaría que esa, ahora hipotética, actuación de la comisión 
contraria  a  tales  derechos,  podría  ser  puesta  de  manifiesto  ante  los  tribunales 
competentes.
Consecuentemente, la impugnación del artículo primero de la Ley 5/2019, en cuanto 
que da nueva redacción al art. 2.4 de la Ley 12/2016, debe ser desestimada.
8.  Las tachas que se formulan a las modificaciones que el artículo segundo de la 
Ley 5/2019 introduce en el art. 4.2 de la Ley 12/2016, relativas a los principios que deben  e.
regir las actuaciones de la comisión en la instrucción y resolución de las reclamaciones  w.b
sometidas  a  su  consideración,  se  relacionan  con  la  idea  de  que  no  evitan  que  la  71ww
reesscolalurecicóimn iecnoton cdreet ah ecqhuoes  dseel ictdivicotse,  eimn pdleiqtruime,e nctoom doe  laa njuteriss didceci ónla  pemnoadl,i faic aloc iqóune,  seel 
aeñfeacdtiev aqsu, ec olams og atarmanptoíacso  rleos speercáto l ad edle rcelasrpaedtao  pdree eloms indeenrecciah odse  dlae  jtuerricsedricocsi ónno  pveanna la,  psoerr 
cuanto se admite la posibilidad de acreditar el supuesto de hecho sin procedimiento 
judicial previo.
Así formulada, la queja se relaciona con la que ya se ha formulado al art. 2.4, con lo 
que bastaría para desestimarla lo que se ha razonado en el fundamento jurídico anterior.
A lo allí expuesto cabe añadir ahora que, por lo que respecta al denominado principio 
de colaboración interinstitucional, según el cual «las instituciones públicas suministrarán, 
en tiempo y forma, todos los datos que les sean solicitados y facilitarán la colaboración, 
tanto de autoridades como del personal técnico a su servicio, que sea precisa para la 
más completa resolución de los expedientes», este se refiere a asuntos sobre los que no 
esté conociendo la jurisdicción penal, pues, caso de posibles actuaciones no prescritas o 
de existencia de causas judiciales abiertas, la Ley 12/2016 prevé la comunicación al 
tribunal  competente  [art.  7.2  b)]  y  la  suspensión  del  procedimiento  administrativo 
(art. 14.5), lo que, ya de por sí, excluye cualquier riesgo de interferencia en la actuación 
de la jurisdicción penal que denuncian los recurrentes. No estamos, por tanto, como 
apreció la STC 85/2018, FJ 6, ante «excepciones legislativas a la dirección o al control 
por  el  Poder  Judicial  de  estas  investigaciones  de  delitos».  La  preferencia  de  la 
jurisdicción penal en la investigación de las conductas que pudieran ser delictivas se 
configura ahora como un principio de actuación específico en el nuevo art. 4.2 e), que se 
ve confirmado en otros preceptos, tanto de la Ley 12/2016 [los citados arts. 7.2 b) 
y 14.5], como de sus disposiciones de desarrollo (arts. 4.3 y 7.3 del Decreto 20/2020). 
Este  principio  y  sus  concreciones  excluyen  interferencias,  que  no  serían 
constitucionalmente  aceptables,  con  procesos  penales  ya  finalizados,  que  se  estén 
sustanciando o que puedan llegar a iniciarse.
Finalmente, en cuanto a la garantía de los derechos fundamentales de terceras 
personas que se relacionen con la comisión, la impugnación parte de la consideración de 
que  dicha  proclamación  expresa  no  resulta  suficiente  para  evitar  vulneraciones  de 
derechos, lo que remite a un problema relacionado con la aplicación de la norma, más 
que con la norma en sí. Se invoca por los recurrentes un eventual abuso de la norma por 
parte de quien debe aplicarla, en el sentido de que permitiría vulnerar los derechos de 
los terceros que se relacionen con la comisión. Como señaló la STC 238/2012, de 13 de 
diciembre, FJ 7, y se ha reiterado en las SSTC 42/2018, de 26 de abril, FJ 5 b), 
y 86/2019, de 20 de junio, FJ 3 B), «la mera posibilidad de un uso torticero de las normas 
no puede ser nunca en sí misma motivo bastante para declarar la inconstitucionalidad de 
estas, pues aunque el Estado de Derecho tiende a la sustitución del gobierno de los 
hombres por el gobierno de las leyes, no hay ningún legislador, por sabio que sea, capaz 
de producir leyes de las que un gobernante no pueda hacer mal uso (STC 58/1982, 
de 27 de julio, FJ 2, en el mismo sentido SSTC 132/1989, de 18 de julio, FJ 14; 
204/1994, de 11 de julio, FJ 6; 235/2000, de 5 de octubre, FJ 5, y 134/2006, de 27 de 
abril, FJ 4)». De este modo, la eventual lesión de derechos fundamentales en que 
pudiera incurrirse en aplicación de la norma deberá resolverse, en su caso, en la vía 
jurisdiccional correspondiente, sin perjuicio de advertir que la expresa proclamación de 
dicha garantía de los derechos de terceros se encuentra recogida también en el art. 14.2 
d) de la Ley 12/2016, como criterio que ha de regir las potestades de instrucción de la 
comisión respecto a la solicitud de informe o testimonio de terceras personas, así como 
también en el art. 7.1 del Decreto 20/2020 y en el art. 5.2 de la misma norma respecto a 
la protección de datos de carácter personal.
Por lo expuesto, la impugnación del artículo segundo de la Ley 5/2019 no puede ser 
estimada. s
9.  Sobre el art. 7, en la redacción dada por el artículo tercero de la Ley 5/2019, se  w.b
sostiene que el denominado derecho a la verdad se asienta sobre el ejercicio de una  71ww
jpuoritsedsitcacdio andaml sininis gtraartaivnat íqau ael,g uenna r.ealidad, oculta el ejercicio de una función materialmente
Ley E5l /2a0rt1. 97, .1q udee  elas  Llae y a1q2u/í2 0im16p,u genna dlaa ,r eimdapcocnióen  ad alodsa  ppoord eerle sa rtpícúublloic otesr cvearosc odse  llaa 
obligación  de  colaborar  con  los  organismos  competentes  del  Gobierno  Vasco  para
«contribuir al conocimiento de la verdad sobre las vulneraciones de derechos humanos a 
las que se refiere esta ley» a través de acciones «para facilitar a las personas el acceso 
a los archivos oficiales» y «examinar las posibles vulneraciones de derechos humanos a 
las que se refiere esta ley».
Si la referencia del precepto al conocimiento de la verdad y al examen de las 
vulneraciones de derechos humanos se entendiera como una obligación de los poderes 
públicos vascos, alternativa a la función de los tribunales de fijar la verdad jurídica, a 
través de su intervención en el seno de un proceso dotado de las correspondientes 
garantías, la norma incurriría en inconstitucionalidad, por la marginación de las funciones 
reservadas a los órganos judiciales y la pérdida de los derechos procedimentales que 
garantiza su intervención. La doctrina de la STC 85/2018 veta que la fijación de esa 
proclamada verdad se haga a resultas de una investigación y fijación extrajudiciales de 
hechos que pudieran ser delictivos y cuya verificación quedaría acreditada o, lo que es lo 
mismo, mediante una genuina labor de averiguación de hechos calificados como delitos 
ante la existencia de denuncias o reclamaciones singulares.
No obstante, teniendo en cuenta que el juicio de constitucionalidad es un juicio 
abstracto guiado, entre otros, tanto por la presunción de constitucionalidad de la norma 
en función de su origen fruto de la actuación del legislador democrático como por el 
principio de conservación de la misma, es posible apreciar que no es eso lo que ocurre 
aquí.
Las referencias a la colaboración que incluye el precepto no pueden interpretarse 
aisladamente, sino que han de entenderse en el marco del sistema de reparación 
diseñado por la Ley 12/2016, en el que ocupa un lugar destacado la comisión de 
valoración  que  se  encarga  de  valorar  las  solicitudes  presentadas  y  proponer  la 
inadmisión  de  solicitudes  o,  cuando  proceda,  la  declaración  de  la  condición  de 
beneficiario.  La  función  de  esta  comisión,  para  la  que  el  precepto  requiere  la 
colaboración de los poderes públicos vascos, no se corresponde con ninguna actividad 
dirigida al esclarecimiento de hechos, propia de la jurisdicción penal, sino que, como ya 
se ha señalado, únicamente se pretende que valore los hechos que le aleguen los 
solicitantes para poder dictaminar si existe relación con los daños invocados. Téngase 
en cuenta, además, que según el art. 142 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de 
régimen jurídico del sector público, el deber de colaboración puede hacerse efectivo, 
entre otras, a través de la técnica del suministro de información, datos, documentos o 
medios probatorios que se hallen a disposición del organismo público o la entidad al que 
se dirige la solicitud y que la administración solicitante precise disponer para el ejercicio 
de sus competencias. Esta referencia a la colaboración ha de entenderse asimismo en el 
marco del principio que la Ley 12/2016 concreta en su art. 4.2 c), en el sentido de que las 
instituciones públicas autonómicas suministrarán, en tiempo y forma, todos los datos que 
les sean solicitados y facilitarán la colaboración, tanto de autoridades como del personal 
técnico a su servicio (igualmente, art. 9.1 del Decreto 20/2020).
Por tanto, interpretado conforme a lo expuesto en el párrafo anterior, el art. 7.1, en la 
redacción dada por el artículo tercero de la Ley 5/2019, no es inconstitucional y así se 
dispondrá en el fallo.
Por otra parte, nada puede reprocharse al apartado 2 b) de ese mismo art. 7 desde la 
perspectiva de la posible coincidencia de la actividad de la comisión de valoración con 
las  actuaciones  judiciales,  en  la  medida  en  que  se  determina  la  suspensión  del 
procedimiento en el caso de que la comisión estime que del contenido del expediente 
pudiera  deducirse  alguna  actuación  ilegal  no  prescrita,  con  la  correspondiente  s
comunicación al órgano judicial competente. La situación no resulta así comparable a la  oe.
examinada en la STC 85/2018 en la que el tribunal apreció que la comisión creada por el  w.
legislador foral ostentaba «la potestad de investigar y apreciar en plenitud por sí misma,  71ww
aeln  maapragreienn cdieal  dPeoldicetirv oJus.d iSciea l hya  svine nviodcoa aci óens taalbgluencae ra u lna  pinrsotciteudciimónie ndteol  pdreo cinevseos, thigeacchióons 
jsuudsictriaaíldeos  afilr mPeosd.e rL aJ undoicrimala,  qnuoe  cpoondtrieían ed epsrpelveigsaiórnse  ailngculnuaso  qeune  ceavsitoe  dlea  rceosinocluidceionnceias   BOE-A-cable e
material entre hechos susceptibles de ser investigados penalmente con la indagación 
acerca de lo que considera hechos determinantes de daño indemnizable» (FJ 6).
10.  Para los recurrentes, las modificaciones en el art. 14 que ha introducido el 
artículo cuarto de la Ley 5/2019 no sirven para ocultar que, en la instrucción que se 
realiza  por  la  comisión  de  valoración,  se  llevan  a  cabo  actividades  típicas  de 
investigación orientadas a probar hechos que sirven de base a la propuesta que ha de 
elaborarse por la citada comisión, queja que se vincula con lo dispuesto en el art. 14.2 
e). Consideran también que el respeto a los derechos fundamentales, al que alude el 
art.14.2 d), debería predicarse de toda la actividad de la comisión y no solo, como se 
hace, respecto a la solicitud de informe o testimonio de personas, así como que el deber 
de colaboración, previsto en el art. 14.4, no incluye garantía alguna a favor de los 
terceros que pudieran aparecer como implicados en los hechos objeto de examen por la 
comisión.
En cuanto a la primera queja que se formula, la referencia de la norma «a la más 
completa resolución de los expedientes», que se emplea en los arts. 14.2 e) y 14.4 y 
también en el art. 4.2 c) (allí como objetivo al que sirve el denominado principio de 
colaboración interinstitucional), no puede ser entendida sino en el propio contexto que 
diseña la Ley 12/2016, en la modificación llevada a cabo por la Ley 5/2019, en el sentido 
de que, a partir de la documentación aportada por el solicitante, se acomete la tarea 
reservada a la comisión que es determinar precisamente la relación de causalidad 
existente entre los hechos y la producción del resultado dañoso. Relación de causalidad 
imprescindible para que se produzca la compensación regulada en la norma vasca, pero 
sin que ello implique indagación alguna sobre los concretos responsables de los daños 
compensados,  más  allá,  y  fuera  de  lo  declarado  en  resoluciones  judiciales  y 
administrativas  que  vinculan  a  la  comisión,  de  lo  previsto  con  carácter  general  e 
indeterminado en el art. 2 b) en relación con la condición de funcionarios públicos o de 
particulares de los participantes en la producción del resultado dañoso.
La STC 85/2018, FJ 4, ya consideró que «no hay inconveniente alguno, en términos 
constitucionales,  en  la  configuración  de  una  actividad  administrativa  tendente  a  la 
acreditación de hechos a los que se vincula la producción de un resultado dañoso para, 
a partir de ahí, articular los correspondientes mecanismos de reparación o compensación 
en favor de los perjudicados. El nexo causal entre hecho y daño se configura como 
presupuesto  de  un  sistema  asistencial  fijado  en  favor  de  determinadas  personas, 
netamente diferenciado de la depuración de eventuales responsabilidades penales por 
dichos hechos. Así, las actuaciones públicas que procuran la protección de las víctimas y 
su asistencia no han de orientarse prioritariamente a la investigación de posibles ilícitos 
penales, ni a la identificación y eventual castigo de sus autores, sino, más precisamente, 
a la fijación del nexo causal entre determinados hechos, la producción del resultado 
dañoso  y  la  situación  de  necesidad  o  atención  de  la  que  se  hace  merecedora 
determinada persona, en tanto que ha sufrido las consecuencias de los mismos». Ahora 
bien, según esa misma sentencia y fundamento jurídico, «la libertad de configuración del 
legislador para ordenar tal régimen de asistencia y reparación, en el que prevalece una 
perspectiva compensadora en favor de quien ha sufrido el daño, tiene, no obstante, un 
límite  constitucional  indudable.  No  pueden  confundirse  esos  cometidos  públicos  de 
carácter asistencial con los que son propios y reservados al Poder Judicial».
Por tanto, la doctrina de la STC 85/2018 no impide que la condición de víctima se 
reconozca y los beneficios se dispensen en ausencia de pronunciamiento judicial (pues, 
de existir, hay que atenerse a este), siempre que la actuación administrativa que lleve a  e.
dicho reconocimiento no interfiera en las potestades reservadas a los jueces y tribunales  w.b
del orden penal. 71ww
recoEnno ciomtrioesn tot éyr mcionmosp,e nssieamciópnre  reqsupee cetol  ad elasl inindvee steignatrcei ónla  y tapreeras ecaudcmióinn isdtrea thiveac hdoes 
tdreibliucntiavoless  senai   rpeusepdeetand oa, fepcotra rc uaa ntore ssoulus cicoonnecslu sjiuodniecsia lenso   s[oenn  vuinnc ulsaenntetisd op asraim illoasr 
STC  133/2018,  de  13  de  diciembre,  FJ  8  a)],  no  cabe  hacer  reproche  jurídico-
constitucional  alguno  a  una  norma  que  persiga  el  reconocimiento  y  reparación  de 
determinadas personas en razón de los daños que acrediten haber sufrido.
La determinación que la ley exige para reparar y que corresponde a la comisión no 
identifica como hecho indemnizable la comisión de un delito. Es natural, pues podrá 
acreditarse  esa  concurrencia  del  hecho  indemnizable  sin  necesidad  de  afirmar  la 
existencia del delito. No solo porque puede estar prescrito el delito o la pena o fallecidos 
sus autores, por ejemplo, sino porque, en el esquema de la norma vasca, para identificar 
a una víctima con derecho a indemnización no se precisa indagación para identificar 
personalmente al autor, y porque la ausencia de delito no significa al mismo tiempo 
ausencia  de  daño  susceptible  de  reparación.  La  declaración  de  culpabilidad  en  un 
proceso penal es un fin sustancialmente distinto del que pretende la Ley cuestionada 
(reparar y reconocer a las víctimas) y está sujeta a garantías distintas de las que rigen un 
procedimiento administrativo de determinación del hecho indemnizable y la condición de 
víctima. No hay declaración de responsabilidad respecto de los hechos que se presentan 
a la comisión, que sería, para ser constitucionalmente inadmisible, lo propio de un 
proceso judicial que se vería reemplazado por la actuación de la comisión. En el sistema 
de  la  Ley  12/2016  la  comisión  no  debe  realizar  valoración  alguna  que  pueda  ser 
reputada como jurisdiccional, reservada por el art. 117.3 CE a los jueces y tribunales 
(STC 85/2018, FFJJ 5 y 6), pues no le corresponde declarar la existencia de conductas 
punibles y la determinación de su autoría. De esta manera, no se pone en cuestión la 
investigación del eventual delito y la verificación pública de su comisión y circunstancias 
y de su posible autor que es tarea exclusiva del Poder Judicial.
Tampoco es posible apreciar la falta de garantías que los recurrentes achacan al 
hecho de que la referencia al respeto a los derechos al honor, a la presunción de 
inocencia y a la protección de los datos de carácter personal de las terceras personas 
que pudieran concurrir, se predica en el art. 14.2 d) solamente de las actividades de 
instrucción de expedientes. Dichas garantías se formulan expresamente para la fase de 
instrucción de los expedientes, en cuanto que es la que corresponde realizar a la 
comisión, y no son sino trasunto del principio general del art. 4.2 d), que ya ha habido 
ocasión de examinar y respecto al que cabe resaltar que la actividad de la comisión debe 
desarrollarse en todo momento sin lesionar los derechos fundamentales y libertades 
públicas de la persona, que nuestra Constitución declara «fundamento del orden político 
y de la paz social» (art. 10.1 CE) y «que son vinculantes para todos los poderes públicos 
de acuerdo con el artículo 53.1 CE y, en consecuencia, protegibles a través del recurso 
de amparo, según disponen los arts. 53.2 y 161.1 b) CE y 41 LOTC».
Por otra parte, el deber de colaboración de las entidades públicas y privadas que se 
relaciona con el cumplimiento de los objetivos de la comisión del art. 14.4 se conecta con 
el genérico deber de colaboración de los particulares con la administración, contemplado 
en el art. 18 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común 
de las administraciones públicas y al mismo le es de aplicación el principio de garantía 
de derechos de las terceras personas que contempla tanto la Ley 12/2016 como su 
desarrollo reglamentario.
Finalmente, la referencia del art. 14.8 a la realización de un resumen de los hechos 
ha de ser entendida en relación a los alegados por el solicitante, se vincula, tal como 
confirma su tenor literal («para ello») a la tarea que corresponde a la comisión, que, 
según el art. 14.7, es «proponer, de forma motivada, la inadmisión a trámite de las 
solicitudes, así como analizar las solicitudes admitidas y acordar, motivadamente, la 
propuesta de declaración de la condición de víctima o de denegación de la solicitud  s
presentada», lo que remite, una vez más, a la apreciación del nexo causal que ha de  oe.
existir entre los hechos y el resultado dañoso. w.
En suma, el artículo cuarto en cuanto da nueva redacción al art. 14 de la Ley 12/2016  71ww
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administrativa  o  judicial,  se  determine  la  existencia  de  la  relación  de  causalidad 
necesaria para articular los mecanismos compensatorios previstos en la norma y ii) el 
resumen de los hechos del art. 14.8 se circunscribe a la apreciación del nexo causal que 
ha de existir entre tales hechos y el resultado dañoso alegado ante la comisión.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1.º  Declarar que el art. 7.1 de la Ley 12/2016, de 28 de julio, de reconocimiento y 
reparación de víctimas de vulneraciones de derechos humanos en el contexto de la 
violencia de motivación política en la Comunidad Autónoma del País Vasco entre 1978 
y 1999, en la redacción dada por el artículo tercero de la Ley 5/2019, y las menciones «a 
la más completa resolución de los expedientes», de los arts. 14.2 e) y 14.4, y a que «la 
Comisión… realizará un resumen de los hechos», del art. 14.8 de la Ley 12/2016, en la 
redacción  dada  por  el  artículo  cuarto  de  la  Ley  5/2019,  no  son  inconstitucionales 
interpretados en los términos de los fundamentos jurídicos 9 y 10, respectivamente.
2.º  Desestimar en todo lo demás el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por 
más de cincuenta diputados del grupo parlamentario Ciudadanos en el Congreso de los 
Diputados contra los artículos primero, segundo, tercero y cuarto de la Ley del País 
Vasco 5/2019, de 4 de abril, de modificación de la Ley 12/2016, de 28 de julio, de 
reconocimiento y reparación de víctimas de vulneraciones de derechos humanos en el 
contexto de la violencia de motivación política en la Comunidad Autónoma del País 
Vasco entre 1978 y 1999.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a quince de julio de dos mil veinte.–Juan José González Rivas.–
Andrés  Ollero  Tassara.–Fernando  Valdés  Dal-Ré.–Santiago  Martínez-Vares  García.–
Juan Antonio Xiol Ríos.–Antonio Narváez Rodríguez.–Alfredo Montoya Melgar.–Ricardo 
Enríquez Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–
Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos respecto de la 
sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3413-2019
Con el máximo respeto a la opinión mayoritaria de mis compañeros de Pleno en la 
que se sustenta la sentencia, manifiesto mi discrepancia con la fundamentación jurídica 
desarrollada en el fundamento jurídico 10 y el apartado primero del fallo en que se 
sostiene la constitucionalidad de determinados preceptos solo en la medida en que sean 
interpretados en los términos del citado fundamento jurídico 10.
Esta declaración de constitucionalidad limitada a la interpretación aportada en el 
fundamento jurídico 10 tiene como fundamento los razonamientos sostenidos en la 
STC 85/2018, de 19 de julio, respecto de los que ya hice expresa mi discrepancia en el 
voto particular formulado a dicha resolución. Por tanto, me remito a lo que ya expuse en 
ese  voto  particular  para  justificar  ahora  las  razones  por  las  que  disiento  del  fallo  e.
interpretativo contenido en el apartado primero. w.
rubrMicaaddori.d, a quince de julio de dos mil veinte.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Firmado y
Voto particular que formula la Magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a la 
sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3413-2019
En ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional, y con pleno respeto a la opinión de la mayoría reflejada en la 
sentencia,  formulo  el  presente  voto,  dejando  constancia  sucintamente  de  los 
fundamentos de mi posición discrepante con el fallo y con los razonamientos que lo 
sustentan, de acuerdo con los argumentos que defendí en la deliberación del Pleno.
Mi discrepancia se centra en el fundamento jurídico 10 de la sentencia, que realiza 
una interpretación conforme del art. 14, apartados 2 e), 4 y 8 de la Ley del Parlamento 
Vasco 12/2016, de 28 de julio, en la redacción dada por el art. 4 de la Ley 5/2019, de 4 
de abril, en el sentido de entender que dichos preceptos no permiten una actividad 
indagatoria propia de la comisión de valoración, sino solo la constatación de la existencia 
de la relación de causalidad necesaria para articular los mecanismos compensatorios, y 
que el resumen de los hechos que debe realizar la comisión debe circunscribirse a la 
apreciación del nexo causal entre tales hechos y el resultado dañoso alegado por el 
solicitante. Esta interpretación conforme me parece incongruente y contradictoria con lo 
que la propia sentencia afirma reiteradamente en fundamentos anteriores, especialmente 
en  el  FJ  7,  que  viene  a  reconocer  que  su  labor  se  limita  simplemente  a  una 
comprobación de los hechos de manera que en su actuación no se aprecia exceso 
alguno que pueda conducir a una declaración de inconstitucionalidad de la normativa 
impugnada. En consonancia con ello, el fundamento jurídico 10 debería declarar también 
conformes a la Constitución, los apartados 2 e), 4 y 8 del art. 14 de la Ley 12/2016, en la 
redacción  dada  por  el  art.  4  de  la  Ley  5/2019,  y  el  fallo  tendría  que  haber  sido 
desestimatorio del recurso de inconstitucionalidad en su integridad.
Por otra parte, comoquiera que el análisis de la constitucionalidad de los preceptos 
impugnados se realiza a partir de la doctrina establecida en la STC 85/2018, de 19 de 
julio,  aunque  sea  para  descartar  su  inconstitucionalidad,  en  coherencia  con  la 
disconformidad que en su día mostré frente a dicha doctrina, he de dejar aquí constancia 
de mi postura discrepante respecto a tal fundamentación, remitiéndome a las razones 
expuestas en el voto particular que formulé a la referida STC 85/2018.
Y en este sentido emito mi voto particular.
Madrid, a quince de julio de dos mil veinte.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado 
y rubricado.