BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 22 Martes 26 de enero de 2021 Sec. TC.   Pág. 7765
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
1124 Pleno. Sentencia 190/2020, de 15 de diciembre de 2020. Recurso de amparo 
1691-2018. Promovido por don Pablo Fragoso Dacosta en relación con las 
sentencias de la Audiencia Provincial de A Coruña y un juzgado de lo Penal 
de Ferrol que le condenaron por un delito de ultrajes a España. Supuesta 
vulneración de los derechos a la libertad ideológica y de expresión: respuesta 
punitiva  proporcionada  a  un  mensaje  de  menosprecio  a  la  bandera  no 
amparado por la libertad de expresión. Votos particulares.
ECLI:ES:TC:2020:190
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido 
Conde-Pumpido  Tourón,  y  la  magistrada  doña  María  Luisa  Balaguer  Callejón,  ha 
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En  el  recurso  de  amparo  núm.  1691-2018,  promovido  por  don  Pablo  Fragoso 
Dacosta, contra la sentencia de la Sección Primera de la Audiencia Provincial de A 
Coruña de 8 de febrero de 2018, que desestimó el recurso de apelación núm. 1173-2017, 
interpuesto contra la sentencia dictada el día 22 de marzo de 2017 por el Juzgado de lo 
Penal núm. 1 de Ferrol en el procedimiento abreviado núm. 32-2016, que condenó al 
recurrente como autor de un delito de ultrajes a España. Ha intervenido el Ministerio 
Fiscal. Ha sido ponente el magistrado don Antonio Narváez Rodríguez.
I. Antecedentes
1.  La procuradora de los tribunales doña Carmen García Martín, en nombre y 
representación de don Pablo Fragoso Dacosta, interpuso demanda de amparo contra las 
resoluciones judiciales citadas en el encabezamiento, mediante escrito registrado en 
este tribunal el día 27 de marzo de 2018.
2.  Los hechos en los que se fundamenta la demanda de amparo, relevantes para la 
resolución del asunto, son los siguientes:
a)  Por sentencia de 22 de marzo de 2017, recaída en el procedimiento abreviado  s
núm. 32-2016, el Juzgado de lo Penal núm. 1 de Ferrol condenó al ahora demandante  e.
de amparo como autor de un delito de ultrajes a España del artículo 543 del Código  w.
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arsenal militar de Ferrol, durante la ceremonia solemne de izado de la bandera nacional 
con interpretación del himno nacional y guardia militar en posición de arma presentada, 
el recurrente en amparo, que participaba en una concentración de protesta por motivos 
laborales, valiéndose de un megáfono y, según refiere la sentencia, «con intención de 
menospreciarla», gritó: «aquí tedes o silencio da puta bandeira» y «hai que prenderlle 
lume a puta bandeira» (esto es, en castellano, «aquí tenéis el silencio de la puta 
bandera» y «hay que prenderle fuego a la puta bandera»).
La sentencia considera que estos hechos probados son constitutivos de un delito de 
ultrajes a España del artículo 543 CP, tipo que castiga «las ofensas o ultrajes de palabra, 
por escrito o de hecho a España, a sus comunidades autónomas o a sus símbolos o 
emblemas». Estima que concurren todos los elementos constitutivos de este tipo penal, 
toda vez que se trata de graves ofensas de palabra a la bandera española, ejecutadas 
con publicidad, pues las expresiones injuriosas fueron proferidas con un megáfono en 
presencia de los miembros de las fuerzas armadas que desarrollaban un acto oficial 
solemne y de una treintena de manifestantes.
Considera que el encausado actuó con ánimo de menospreciar o ultrajar, por cuanto 
las expresiones proferidas constituyeron su concreta respuesta a una previa solicitud de 
la  autoridad  militar  a  los  representantes  sindicales  de  los  trabajadores,  para  que 
rebajasen el tono de las protestas que venían realizando desde hacía meses ante el 
establecimiento militar durante el izado de bandera.
Concluye  la  sentencia  que  esos  ultrajes  de  palabra  no  pueden  entenderse 
amparados en la libertad de expresión, a diferencia de lo que sucedería con otras 
consignas que se gritaron durante las protestas relacionadas con los derechos laborales 
que reclamaban los trabajadores concentrados (así, «a bandeira non paga as facturas», 
en castellano «la bandera no paga las facturas»), o con las pitadas, abucheos y empleo 
de artilugios sonoros en esas mismas protestas. La conducta enjuiciada es subsumible 
por tanto en el delito tipificado en el artículo 543 CP, siendo irrelevante a estos efectos 
que un sector doctrinal se muestre partidario de la desaparición de ese tipo penal.
b)  El demandante de amparo interpuso recurso de apelación contra la sentencia 
dictada por el Juzgado de lo Penal núm. 1 de Ferrol. El recurso (núm. 1173-2017), en el 
que se denunciaba la indebida aplicación del artículo 543 CP, por estar los hechos 
enjuiciados  amparados  en  la  libertad  ideológica  y  la  libertad  de  expresión,  fue 
desestimado por sentencia de la Sección Primera de la Audiencia Provincial de A Coruña 
de 8 de febrero de 2018, que confirmó la condena impuesta.
La sentencia dictada en apelación razona que la Constitución no reconoce ningún 
derecho al insulto y señala que las expresiones enjuiciadas eran de tal modo ofensivas 
que el ánimo de injuriar se encontraba ínsito en las mismas. Considera asimismo que el 
hecho se produjo con publicidad, en un acto solemne militar, lo que añadía «la nota de 
capacidad de alteración de la normal convivencia ciudadana. Véase que los trabajadores 
concentrados no jalearon la acción del recurrente, sino que algunos protestaron». Añade 
que las expresiones proferidas generaron en la autoridad y personal militar, ajenos al 
conflicto laboral, «un intenso sentimiento de humillación, proporcional a la gravedad del 
ultraje» y que, «con independencia de opiniones doctrinales sobre el precepto aplicado, 
por lo demás siempre respetables, los jueces y tribunales españoles están sujetos 
únicamente al principio de legalidad, y tratándose el artículo 543 del CP de una norma en 
vigor, la única respuesta que merece el caso es la penal legalmente prevista». Por todo 
ello se confirma la sentencia recurrida, por sus propios pronunciamientos.
c)  Con fecha 31 de julio de 2018, el recurrente ingresó en la cuenta de depósitos y  s
consignaciones del Juzgado de lo Penal núm. 1 de Ferrol el importe de la multa a la que  oe.
fue condenado (1260 € en total), dictándose por el juzgado auto de 1 de marzo de 2019  w.
por 3e.l  quLea  sdee dmeacnladraa  deext ianmgupidaaro l as ere fsupnodnasmabeinlitdaa de np elan avl.ulneración de los derechos a la  2021-1124n https://w
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impugnadas,  que  consideran  punibles  dos  manifestaciones  verbales  inocuas,
pronunciadas  en  el  contexto  de  una  concentración  de  protesta  convocada  por  un 
sindicato con motivo de un conflicto laboral.
La condena impuesta al recurrente haría caso omiso de la doctrina del Tribunal 
Europeo de Derechos Humanos sobre la libertad de expresión, que protege no solo las 
ideas que pueden resultar favorables a los Estados o los gobiernos, o que puedan ser 
consideradas como inofensivas o indiferentes, sino también las que puedan resultar 
chocantes, molestas o incluso crear una cierta división, como esencia del pluralismo, la 
tolerancia y la apertura de mente que modelan una sociedad democrática. Se vulnera así 
el  artículo  10  del  Convenio  Europeo  de  Derechos  Humanos  (CEDH),  pues  la 
interpretación constitucional del derecho fundamental ha de tomar en consideración las 
pautas suministradas por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, de acuerdo con lo 
establecido en el artículo 10.2 CE.
No existió ninguna necesidad de sancionar por vía penal las expresiones proferidas 
por el recurrente, «líder de un sindicato de trabajadores nacionalista, y en un contexto de 
conflicto laboral»; se trataría de expresiones inocuas, que no provocaron alteración 
alguna del orden público, carentes de relevancia y desprovistas de la gravedad suficiente 
para justificar la necesidad de injerencia a la que alude el artículo 10.2 CEDH, que, en 
cualquier caso, las sentencias no reflejan. La condena penal impuesta constituiría por 
tanto una reacción desproporcionada, que vulneraría los derechos fundamentales del 
recurrente a la libertad ideológica y a la libertad de expresión.
Se justifica la especial trascendencia constitucional del recurso señalando, entre 
otros  extremos,  que  el  Tribunal  Europeo  de  Derechos  Humanos  ha  condenado  en 
reiteradas ocasiones a nuestro país por no respetar sus jueces y tribunales el derecho a 
la libertad de expresión en circunstancias tan discutibles como la del presente caso. El 
debate sobre los límites de la libertad de expresión y las leyes que la definen y castigan 
sus  supuestos  excesos,  así  como  la  doctrina  del  Tribunal  Europeo  de  Derechos 
Humanos, que ha corregido incluso la interpretación del propio Tribunal Constitucional 
sobre la materia (cita la STEDH de 13 de marzo de 2018, asunto Stern Taulats y Roura 
Capellera c. España), exigen un pronunciamiento al respecto, según el recurrente.
4.  La Sección Segunda de este tribunal acordó, por providencia de 25 de febrero 
de 2019, admitir a trámite el recurso de amparo, tras apreciar que concurre en el mismo 
una especial trascendencia constitucional [artículo 50.1 de la Ley Orgánica del Tribunal 
Constitucional (LOTC)], porque plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho 
fundamental sobre el que no hay doctrina de este tribunal [STC 155/2009, FJ 2 a)].
Por ello, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 51 LOTC, acordó requerir 
atentamente a la Sección Primera de la Audiencia Provincial de A Coruña a fin de que, 
en plazo que no exceda de diez días, remitiera certificación o fotocopia adverada de las 
actuaciones correspondientes al recurso de apelación núm. 1173-2017. Asimismo acordó 
dirigir atenta comunicación al Juzgado de lo Penal núm. 1 de Ferrol para que en el 
mismo  plazo  remitiera  certificación  o  fotocopia  adverada  de  las  actuaciones 
correspondientes  al  procedimiento  abreviado  núm.  32-2016  y  emplazase  a  quienes 
hubieran sido parte en dicho procedimiento, a excepción del recurrente en amparo, para 
que en el plazo de diez días pudiesen comparecer, si lo desean, en el presente proceso 
constitucional.
5.  Recibidas las actuaciones requeridas, la secretaría de justicia de la Sala Primera 
de este tribunal, por diligencia de ordenación de 22 de marzo de 2019, acordó dar vista 
de las actuaciones del presente recurso de amparo al recurrente y al Ministerio Fiscal por  e
plazo común de veinte días para presentar las alegaciones que estimasen pertinentes,  bo
de conformidad con el artículo 52.1 LOTC. w
tribu6n.a l Leal  r2e5p rdeese natbarcili ódne  p2ro0c1e9s, alr editeelr óre clausr reanleteg,a cmioendeiasn tceo netsecnriidtoa sr eegnis trlaa ddoe emna nedstae,   2021-1124n https://w
solicitando que se le otorgue el amparo.
Aduce, en síntesis, que las sentencias impugnadas han vulnerado sus derechos a la 
libertad ideológica (artículo 16.1 CE) y a la libertad de expresión [artículo 20.1 a) CE]. 
Habría sido indebidamente condenado como autor de un delito de ultrajes a España del 
artículo 543 CP por haber proferido unas expresiones inocuas y que no eran sino la 
pública  manifestación  de  sus  opiniones  personales.  Sostiene  que  en  el  sistema 
constitucional español, regido por principios como el pluralismo político e ideológico, el 
Estado no puede imponer una actitud favorable hacia la Nación española y sus símbolos. 
Se trata de uno de los delitos más controvertidos que recoge el Código penal y no faltan 
sectores doctrinales que dudan de su constitucionalidad por afectar a las libertades 
ideológica y de expresión.
Considera que el análisis de constitucionalidad que debe realizar este tribunal, bajo 
la invocación de tales derechos, no puede circunscribirse a examinar la razonabilidad de 
la motivación de la resolución judicial. Debe resolver, con plena autonomía, el eventual 
conflicto  entre  los  derechos  e  intereses  constitucionales  afectados  atendiendo  al 
contenido que corresponde a cada uno de ellos, aunque para este propósito sea preciso 
utilizar criterios distintos a los aplicados por los órganos judiciales.
Entiende  el  recurrente  que  ese  enjuiciamiento  constitucional,  a  la  luz  de  la 
jurisprudencia  del  Tribunal  Europeo  de  Derechos  Humanos,  debe  conducir  a  la 
estimación de su recurso de amparo, pues las expresiones que profirió, en su calidad de 
representante  sindical  y  con  ocasión  de  una  más  de  las  protestas  que  se  venían 
sucediendo en el mismo lugar, para reclamar los derechos de los trabajadores del 
servicio  de  limpieza  de  las  instalaciones  militares,  constituyen  una  manifestación 
totalmente inocua del derecho a la libertad de expresión. No hubo disturbios ni alteración 
alguna del orden público.
Además, conforme a esa misma jurisprudencia en relación con la quema de retratos 
de representantes políticos y de banderas (coincidente con la sentada por el Tribunal 
Supremo  de  los  Estados  Unidos  de  América  en  asuntos  similares),  no  puede 
establecerse una protección privilegiada de los símbolos del Estado frente al ejercicio de 
los derechos a la libertad de expresión e información. En fin, la condena penal impuesta 
resultaría  una  reacción  desproporcionada,  provocando  un  efecto  desalentador  del 
ejercicio de los derechos fundamentales concernidos.
7.  El Ministerio Fiscal presentó sus alegaciones ante este tribunal el día 8 de mayo 
de 2019, interesando la estimación del recurso de amparo.
Tras recordar los antecedentes del asunto y exponer los argumentos en los que el 
recurrente  fundamenta  la  vulneración  de  los  derechos  a  la  libertad  ideológica 
(artículo 16.1 CE) y a la libertad de expresión [artículo 20.1 a) CE], el Ministerio Fiscal 
trae a colación la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre la libertad 
de expresión, que igualmente invoca el recurrente en apoyo de su pretensión. De esta 
jurisprudencia se desprende que, como resulta del artículo 10.2 CEDH, la libertad de 
expresión constituye uno de los fundamentos esenciales de una sociedad democrática y 
sus restricciones deben estar motivadas de forma convincente por responder a una 
necesidad social acuciante.
Por otra parte, como quiera que el presente recurso se dirige contra sentencias del 
orden penal, es necesario tener en cuenta que, conforme a la doctrina constitucional (por 
todas, STC 24/2019, de 25 de febrero), cuando se alega que la conducta enjuiciada por 
vía  penal  constituye  el  ejercicio  legítimo  de  un  derecho  fundamental,  el  control 
constitucional no puede limitarse a examinar la razonabilidad de la motivación de las 
resoluciones  judiciales  impugnadas  en  amparo,  sino  que  debe  analizar  si  esas  e.
resoluciones  han  respetado  las  exigencias  constitucionales  al  enjuiciar  los  hechos  w.b
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límites  del  ejercicio  de  los  derechos  fundamentales  concernidos;  en  particular,  el
contexto, la forma, el lugar, la finalidad y el alcance de la protesta laboral en cuyo ámbito 
se profirieron las expresiones por las que el recurrente fue condenado como autor de un 
delito de ultraje a los símbolos y emblemas de España; así como la condición de 
representante sindical de este, el contenido de esas expresiones y su finalidad, y las 
circunstancias relativas a los destinatarios o receptores de las mismas.
Las expresiones por las que ha sido condenado el recurrente fueron proferidas en el 
contexto de una concentración de trabajadores en la puerta del dique del arsenal de 
Ferrol como las que se venían realizando en ese mismo lugar desde hacía tiempo, en 
protesta por la falta de pago de salarios por parte de la empresa encargada del servicio 
de limpieza de las instalaciones de Defensa en Ferrol. En esas concentraciones, que se 
extendían al acto de izado de bandera que diariamente se llevaba a cabo en aquel lugar, 
se realizaban pitadas, abucheos, etc., y se gritaban consignas para llamar la atención de 
los viandantes sobre la protesta laboral. Es decir, se trataba de cuestionar la actuación 
de  las  autoridades  de  Defensa,  a  las  que  se  reprochaba  su  pasividad  ante  el 
incumplimiento  de  los  derechos  de  los  trabajadores  por  parte  de  una  empresa 
adjudicataria  del  servicio  de  limpieza  de  las  instalaciones  militares.  Además,  el 
recurrente venía interviniendo en esas protestas en calidad de representante sindical (de 
la Confederación Intersindical Galega) de los afectados por el conflicto laboral, y como 
tal  ejercitaba  su  libertad  de  expresión  para  la  defensa  del  interés  colectivo  de  los 
trabajadores  y  en  el  marco  por  tanto  de  la  libertad  sindical  garantizada  por  el 
artículo 28.1 CE, aunque este derecho no haya sido formalmente invocado.
En cuanto al contenido de las expresiones proferidas por el recurrente, es cierto que 
aisladamente  consideradas  pueden  entenderse  como  excesivas  y  ofensivas  con  el 
símbolo de la Nación española que es su bandera; pero su consideración como un grave 
ultraje  constitutivo  de  delito  resultaría  ayuno  de  la  necesaria  proporcionalidad, 
atendiendo al contexto de reivindicación laboral en que se produjeron e incluso al dato 
de la orientación ideológica del sindicato al que pertenece el recurrente, en la órbita del 
nacionalismo gallego, y por ello sustancialmente desafecto con el destinatario último de 
la acción sindical ejecutada (el Estado español) y los emblemas que singularmente lo 
distinguen. La intención principal del recurrente al proferir las expresiones en cuestión en 
el referido contexto de protesta laboral sería la de mostrar la insatisfacción de los 
concentrados por los incumplimientos de su empresa y la pasividad de la administración 
pública para la que se prestan los servicios de limpieza, más que la de ultrajar un 
símbolo o emblema nacional, por más que las autoridades y miembros de las Fuerzas 
Armadas que escuchaban tales expresiones pudieran considerarlas con razón, desde su 
perspectiva, como ofensivas e incluso hirientes.
Conforme a la jurisprudencia constitucional (por todas, STC 226/2016, de 22 de 
diciembre) y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (SSTEDH de 23 de abril 
de 2015, asunto Morice c. Francia, y de 13 de marzo de 2018, asunto Stern Taulats y 
Roura Capellera c. España, entre otras), la crítica está amparada por la libertad de 
expresión incluso cuando resulta desabrida y pueda molestar, inquietar y disgustar a 
quien se dirige, pues así lo requieren el pluralismo, la tolerancia y el espíritu de apertura, 
sin los cuales no existe sociedad democrática. Además, cuando la libertad de expresión 
se ejerce por los representantes sindicales en el marco de una reivindicación laboral que 
se ejerce frente a quienes realizan funciones públicas, el ejercicio de ese derecho 
fundamental alcanza el nivel máximo de protección, convirtiéndose en prácticamente 
inmune a restricciones que es claro que en otro contexto habrían de operar (por todas, 
STC 109/2018, de 15 de octubre). s
Por otra parte, tratándose de enjuiciar ilícitos penales, no basta con constatar que la  oe.
conducta enjuiciada sobrepasa las fronteras de la libertad de expresión, sino que ha de  w.
sgdeaisvruaeanrsitdiozaradior s oue n d qesusaeac lrelaifni ctraieoda ocinrc ndióeencl  eefsrjeearnrcitoiec  iooa   dddeeilc shdpaero reepcxohtrrocai olfiumnnaidtdaaocm iódenen  tnaeols  (aSp uTlieCbde a1rt1 ap0dr/,2o 0do0u 0cui,rn  d peeo f5er  cdstoeu    2021-1124n https://w
mayo, por todas).
En fin, debe recordarse que la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos 
Humanos, en casos de quema de banderas e imágenes de representantes políticos, ha 
señalado que no puede establecerse una protección privilegiada de los símbolos del 
Estado  frente  al  ejercicio  de  los  derechos  a  la  libre  expresión  e  información  (así, 
SSTEDH de 25 de junio de 2002, asunto Colombani y otros c. Francia; de 26 de junio 
de 2007, asunto Artun y Güvener c. Turquía; de 1 de junio de 2010, asunto Gutiérrez 
Suárez c. España; de 14 de marzo de 2013, asunto Eon c. Francia; de 10 de noviembre, 
asunto Couderc et Hachette Filipacchi Associés c. Francia [Gran Sala], y de 13 de marzo 
de 2018, asunto Stern Taulats y Roura Capellera c. España).
Por  todo  ello  concluye  el  Ministerio  Fiscal  que  debe  otorgarse  el  amparo, 
reconociendo  que  han  sido  vulnerados  los  derechos  del  recurrente  a  la  libertad 
ideológica  y  la  libertad  de  expresión  y  declarando  la  nulidad  de  las  sentencias 
impugnadas. La condena que le fue impuesta como autor de un delito de ultrajes a 
España resultaría desproporcionada atendidas las circunstancias concurrentes, que los 
órganos judiciales no ponderaron adecuadamente.
8.  A propuesta de la Sala Primera, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó, en 
reunión celebrada el 15 de julio de 2019 y conforme establece el artículo 10.1 n) LOTC, 
recabar para sí el conocimiento del presente recurso de amparo.
9.  Habiendo declinado la ponencia el magistrado Excmo. señor don Andrés Ollero 
Tassara, mediante acuerdo de 19 de noviembre de 2020 del Excmo. señor presidente de 
este tribunal y al amparo de lo dispuesto en el artículo 80 LOTC en relación con el 
artículo 206 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, designó como nuevo ponente de este 
recurso al Excmo. señor don Antonio Narváez Rodríguez.
10.  Mediante providencia de 15 de diciembre de 2020, se señaló ese mismo día 
para deliberación y votación de la presente sentencia.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del recurso y pretensiones de las partes.
El objeto del presente recurso de amparo consiste en determinar si las sentencias 
impugnadas, que han condenado al demandante de amparo como autor responsable de 
un delito de ultrajes a España del artículo 543 del Código penal (en adelante, CP), a la 
pena de siete meses de multa con una cuota diaria de seis euros, han vulnerado sus 
derechos  a  la  libertad  ideológica  (artículo  16.1  CE)  y  la  libertad  de  expresión 
[artículo 20.1 a) CE].
Considera el recurrente que las expresiones que han dado lugar a su condena penal 
constituyen un ejercicio legítimo de esos derechos fundamentales. A su parecer, las 
expresiones proferidas son objetivamente inocuas, pronunciadas en el transcurso de una 
protesta  laboral  desarrollada  ante  las  puertas  de  un  establecimiento  militar,  y  no 
provocaron  actos  violentos  ni  alteraciones  del  orden  público.  En  consecuencia,  la 
condena penal impuesta supondría una injerencia en la libertad de expresión que no 
resulta  proporcionada  ni  necesaria  en  una  sociedad  democrática,  atendiendo  a  los 
criterios sentados por la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de 
Derechos Humanos. Por todo ello, solicita el otorgamiento del amparo, la declaración de 
haber  sido  vulnerados  los  derechos  fundamentales  invocados  y  la  nulidad  de  las 
sentencias impugnadas. e.
El  Ministerio  Fiscal  apoya  la  pretensión  del  recurrente  con  argumentos  w.b
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conforme se anticipó en la providencia de admisión, en la posibilidad de que este
tribunal, como supremo intérprete y garante de los derechos fundamentales, tenga la 
oportunidad de pronunciarse acerca de una cuestión hasta ahora no planteada ante la 
jurisdicción constitucional, esto es, sobre el eventual conflicto que puede surgir entre la 
aplicación del delito de ultrajes a España (artículo 543 CP) y el derecho a la libertad de 
expresión [artículo 20.1 a) CE], en conexión con el derecho a la libertad ideológica 
(artículo 16.1 CE). En definitiva, el presente asunto permite examinar la legitimidad de la 
condena penal impuesta por proferir unas expresiones ofensivas dirigidas a uno de los 
símbolos políticos de España, como es la bandera (artículo 4.1 CE).
2.  El ámbito de enjuiciamiento.
Debe advertirse con carácter previo que, si bien el recurrente alude, como ya lo 
hiciera en el proceso judicial a quo, al carácter controvertido del delito de ultrajes a 
España que tipifica el artículo 543 CP y a las opiniones doctrinales que postulan su 
supresión, lo que se discute en el recurso de amparo no es la norma penal aplicada, sino 
su aplicación judicial al caso concreto, en cuanto se refiere a una conducta relacionada 
con el ejercicio de los derechos fundamentales invocados.
Dicho de otro modo, el problema constitucional planteado en el presente recurso no 
tiene que ver con la previsión legal abstracta de protección que establece nuestro 
ordenamiento jurídico, de una parte, en el artículo 10.1 de la Ley 39/1981, de 28 de 
octubre, por la que se regula el uso de la bandera de España y el de otras banderas y 
enseñas, que castiga, conforme a lo dispuesto en las leyes, «los ultrajes y ofensas a la 
bandera  de  España  y  a  las  contempladas  en  el  artículo  4»,  al  que  se  refirió  la 
STC 119/1992, de 18 de septiembre, FJ 2, que declaró conforme a la Constitución, en lo 
sustancial, un precepto equivalente al vigente artículo 543 CP. Y, de otro lado, en el 
propio artículo 543 CP, como delito de «ultrajes a España». Además, esta figura penal 
aparece tipificada, también, en códigos penales de otros Estados miembros de la Unión 
Europea, con semejantes o incluso con penas más agravadas que la prevista en el 
precepto español [Código penal alemán, artículos 90 a) y 104; Código penal francés 
(artículo 433.5.1), o Código penal italiano (artículos 291 y 292)], por la relevancia del bien 
jurídico  protegido.  En  cambio,  el  objeto  de  este  recurso  de  amparo  se  limita 
exclusivamente  a  enjuiciar  la  licitud  o  ilicitud  constitucional  de  la  respuesta  penal 
aplicada a este caso.
En efecto, la norma penal de referencia persigue un fin legítimo, no es indeterminada 
y está prevista en la ley de forma accesible y previsible. Ninguna duda razonada cabe 
sobre la relevancia y legitimidad de la finalidad del tipo penal, pues se dirige a proteger 
los símbolos y emblemas del Estado constitucional, entre los que se encuentran las 
banderas, únicos símbolos expresamente constitucionalizados (artículo 4 CE). Así lo 
corrobora el hecho de que el delito de ultrajes a España (artículo 543 CP) figure dentro 
del  título  XXI  del  Código  penal,  dedicado  precisamente  a  los  delitos  contra  la 
Constitución.
Por consiguiente, en lo que ahora es de interés, el artículo 543 CP tipifica un delito 
de naturaleza pública y perseguible de oficio, que protege el mantenimiento del propio 
orden político que sanciona la Constitución, en atención a la función de representación 
que los símbolos y emblemas identificadores de España y sus comunidades autónomas 
desempeñan.
Cabe recordar en este sentido que, en la STC 94/1985, de 29 de julio, FJ 7, se 
declaró que «[n]o puede desconocerse que la materia sensible del símbolo político […] 
trasciende a sí misma para adquirir una relevante función significativa. Enriquecido con  e
el transcurso del tiempo, el símbolo político acumula toda la carga histórica de una  bo
comunidad, todo un conjunto de significaciones que ejercen una función integradora y  w
mpraonmteuneivmeine ntou ndae   lrae scpounecsitean cisao ccioomemunoictaiorniaa, l, y, ceonn trcibuuayneton deox prae siólan   efxotremrnaac iódne   lay   2021-1124n https://w
psiegcnuifliicaaricdiaodn esd e siemsbao liczoamdausn, idcaodn,  aladsq uiqeuree   uensa  idceienrttifaic aaduat;o ndoem íaa qureí splae ctpor otdeec cilóans 
dispensada a los símbolos políticos por los ordenamientos jurídicos. Al símbolo político
corresponde, pues, al lado de una función significativa integradora, una esencial función 
representativa e identificadora, que debe ejercer con la mayor pureza y virtualidad 
posibles».
3.  Libertad ideológica y libertad de expresión: Doctrina constitucional.
El  demandante  invoca  de  forma  conjunta  sus  derechos  a  la  libertad  ideológica 
(artículo 16.1 CE) y a la libertad de expresión [artículo 20.1 a) CE], por cuanto aduce que 
las expresiones por las que ha sido condenado fueron proferidas por el recurrente, 
dirigente  de  un  sindicato  nacionalista  gallego,  en  el  contexto  de  una  reivindicación 
laboral.  Es  decir,  que  lo  enjuiciado  sería  la  expresión  verbal  de  una  determinada 
convicción  ideológica,  realizada  durante  una  concentración  de  protesta  por  motivos 
laborales en un espacio público, sin que se produjeran altercados o alteraciones del 
orden público, después de la misma.
El estrecho vínculo existente entre la libertad ideológica y la libertad de expresión ha 
sido  destacado  por  la  doctrina  de  este  tribunal,  pues,  a  la  libertad  ideológica  que 
consagra el artículo 16.1 CE, le corresponde el correlativo derecho a expresarla, que 
garantiza el artículo 20.1 a) CE (por todas, SSTC 20/1990, de 15 de febrero, FJ 5, 
y 177/2015, FJ 5), aun cuando ello no signifique que el derecho que el artículo 16.1 CE 
reconoce  pueda  entenderse  «simplemente  absorbido»  por  la  libertad  de  expresión 
del 20.1 a) CE (STC 20/1990, FJ 3), ni que toda expresión libremente emitida al amparo 
del artículo 20.1 a) CE sea manifestación de la libertad ideológica del artículo 16.1 CE 
(SSTC 120/1990, de 27 de junio, FJ 10; 137/1990, de 19 de julio, FJ 8; 120/1992, de 27 
de junio, FJ 8, y 177/2015, FJ 5).
Conforme  a  esta  misma  doctrina,  hay  que  tener  presente  que  sin  la  libertad 
ideológica  (artículo  16.1  CE)  no  serían  posibles  los  valores  superiores  de  nuestro 
ordenamiento jurídico que se propugnan en el artículo 1.1 CE para constituir el Estado 
social y democrático de Derecho que en este precepto se instaura. Ello hace necesario, 
a su vez, que el ámbito del derecho a la libertad ideológica no se recorte ni tenga «más 
limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden 
público  protegido  por  la  ley»,  como  expresamente  determina  el  artículo  16.1  CE 
(SSTC 20/1990, FJ 3; 120/1992, FJ 8, y 177/2015, FJ 5).
Sobre el contenido de la libertad de expresión y sus límites existe, asimismo, una 
consolidada doctrina constitucional, que se remonta a las tempranas SSTC 6/1981, 
de  16  de  marzo,  y  12/1982,  de  31  de  marzo,  y  recuerdan,  entre  otras,  las 
SSTC 177/2015, de 22 de julio, FJ 2; 112/2016, de 20 de junio, FJ 2, y 89/2018, de 6 de 
septiembre,  FJ  3  a).  Esta  doctrina  subraya  repetidamente  la  «peculiar  dimensión 
institucional de la libertad de expresión», en cuanto que garantía para «la formación y 
existencia de una opinión pública libre», que la convierte «en uno de los pilares de una 
sociedad libre y democrática». De modo congruente, hemos insistido también en la 
necesidad de que dicha libertad «goce de un amplio cauce para el intercambio de ideas 
y  opiniones»,  que  ha  de  ser  «lo  suficientemente  generoso  como  para  que  pueda 
desenvolverse sin angostura; esto es, sin timidez y sin temor» (SSTC 9/2007, de 15 de 
enero, FJ 4; 50/2010, de 4 de octubre, FJ 7; 177/2015, de 22 de julio, FJ 2; 112/2016, 
de 20 de junio, FJ 2, y 35/2020, de 25 de febrero, FJ 2).
La libertad de expresión comprende desde luego la crítica de la conducta de otro, 
aun cuando la misma sea desabrida y pueda molestar, inquietar o disgustar a quien se 
dirige, pues «así lo requieren el pluralismo, la tolerancia y el espíritu de apertura, sin los 
cuales no existe sociedad democrática» (SSTEDH de 23 de abril de 1992, caso Castells  e
c. España, § 42, y de 29 de febrero de 2000, caso Fuentes Bobo c. España, § 43). De  bo
modo que, como subraya la STC 235/2007, de 7 de noviembre, FJ 4, la libertad de  w
ceoxnpsreidseiórand vaasl ei nnoofe nssoilvoa sp aora  inlad ifdeirfeunsitóens , dsein iod etaasm bui éonp inpiaornae sa q«uaeclloagsi dqause c ocno nftaravroíra no,   2021-1124n https://w
fcehborcearon  doe i n1q9u9ie7t,a cna saol  EDseta Hdaoe os  ay  uGniajs eplasr tce.  Bcuéalglqicuaie, r§a  4d9e) .la población» (STEDH de 24 de
Quedan fuera de la protección del artículo 20.1 a) CE las expresiones que en las 
concretas  circunstancias  del  caso  sean  indudablemente  injuriosas,  ultrajantes  u 
oprobiosas, es decir, las expresiones ofensivas sin relación con las ideas u opiniones 
que se expongan y que resulten innecesarias para la exposición de las mismas, toda vez 
que el referido precepto constitucional «no reconoce un pretendido derecho al insulto» 
(entre otras muchas, SSTC 6/2000, de 17 de enero, FJ 5; 148/2001, de 15 de octubre, 
FJ 4; 177/2015, de 22 de julio, FJ 2; 112/2016, de 20 de junio, FJ 2, y 89/2018, de 6 de 
septiembre, FJ 3).
En suma, el derecho a la libertad de expresión no es de carácter absoluto, sino que 
tiene, como todos los demás derechos, sus límites, de manera que cualquier ejercicio de 
ese derecho no merece, por el simple hecho de serlo, protección constitucional. En tal 
sentido la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha afirmado que 
«la tolerancia y el respeto de la igual dignidad de todos los seres humanos constituyen el 
fundamento de una sociedad democrática y pluralista. De ello resulta que, en principio, 
se puede considerar necesario, en las sociedades democráticas, sancionar e incluso 
prevenir todas las formas de expresión que propaguen, inciten, promuevan o justifiquen 
el odio basado en la intolerancia» (STEDH de 16 de julio de 2009, caso Féret c. Bélgica, 
§ 64; en el mismo sentido STEDH de 13 de marzo de 2018, asunto Stern Taulats y Roura 
Capellera c. España, § 40 a 42), del mismo modo que la libre exposición de las ideas no 
autoriza el uso de la violencia para imponer criterios propios, como también ha recordado 
la doctrina constitucional (SSTC 177/2015, FJ 2; 112/2016, FJ 2, y 35/2020, FJ 4, por 
todas).
Esos límites a los que está sometido el derecho a la libertad de expresión deben ser, 
no obstante, ponderados siempre con rigor por el juez penal, como igualmente ha 
advertido reiteradamente este tribunal (por todas, STC 177/2015, FJ 2; 112/2016, FJ 2, 
y 35/2020, FJ 4). Esta regla, que es de obligada atención con carácter general cuando 
aquel  derecho  fundamental  entra  en  conflicto  con  otros  derechos  fundamentales  o 
intereses de significada importancia social y política respaldados por la legislación penal, 
habida cuenta de la posición preferente que ocupa la libertad de expresión en nuestro 
ordenamiento como sustento del pluralismo y del orden político (artículos 1.1 y 10.1 CE), 
lo es todavía más cuando, como ocurre en el supuesto enjuiciado, el ejercicio del 
derecho a la libertad de expresión se encuentra en relación con el derecho a la libertad 
ideológica.
Cuando esto último sucede, como es el presente caso, la posibilidad de limitación del 
derecho fundamental a la libertad de expresión ha de ser menor, de suerte que, salvo los 
casos de insulto, de incitación a la violencia («discurso del odio») y alteración del orden 
público protegido por la ley, debe permitirse su libre exposición «en los términos que 
impone una democracia avanzada» (STC 20/1990, FJ 5). Dicho de otro modo, esas 
limitaciones a la libertad de expresión siempre han de ser «interpretadas de tal modo que 
el derecho fundamental no resulte desnaturalizado» (SSTC 20/1990, FJ 4; 177/2015, 
FJ 2; 112/2016, FJ 2, y 35/2020, FJ 4). En consecuencia, el juez penal ha de tener 
siempre presente su contenido constitucional para «no correr el riesgo de hacer del 
Derecho penal un factor de disuasión del ejercicio de la libertad de expresión, lo que, sin 
duda, resulta indeseable en el Estado democrático» (entre otras, SSTC 105/1990, de 6 
de junio, FFJJ 4 y 8; 287/2000, de 11 de diciembre, FJ 4; 127/2004, de 19 de julio, FJ 4; 
253/2007, de 17 de diciembre, FJ 6; 177/2015, de 22 de julio, FJ 2; 112/2016, de 20 de 
junio, FJ 2, y 35/2020, de 25 de febrero, FJ 4; y STEDH de 23 de abril de 1992, caso 
Castells c. España, § 46). s
4.  El control por parte del Tribunal Constitucional. w.b
de dEenre scuhpouse fsutnods acmoemnota elel sq useu sntaons tiovcousp pao, re unn qau ceo sned eanleag pae lnaa vl,u elnl eprraocbiólenm dae sl ocmonetteidnoid oa   2021-1124n https://w
nnou essotrloo  ednej ulaic inaamtuiernatleoz haa y d leím siteers r edseu neultoe sctroan fjourrmisdei cac icórnit edreio sa mesppaeroc íf(iqcuoes  sqeu ee nddeerirveazna, 
únicamente a restablecer o preservar los derechos fundamentales cuando se ha alegado
una vulneración concreta y efectiva de los mismos), sino también del contenido de los 
derechos en juego y de la naturaleza penal de la sanción impuesta.
En consecuencia, el control que a este tribunal corresponde realizar no ha de ser un 
mero juicio externo, que verse sobre la razonabilidad de las valoraciones efectuadas por 
los jueces y tribunales en las resoluciones judiciales impugnadas en amparo, sino que 
hemos de aplicar a los hechos declarados probados por estas, siempre dentro de los 
límites  que  impone  el  artículo  44.1  b)  LOTC,  las  exigencias  dimanantes  de  la 
Constitución, para determinar si, al enjuiciarlos, han sido o no respetados esos derechos 
fundamentales. Todo ello aunque para este fin sea preciso utilizar criterios distintos de 
los aplicados por los órganos judiciales, ya que sus razones no vinculan a este tribunal, 
ni reducen su jurisdicción a la simple revisión de la motivación de las resoluciones 
judiciales (entre otras muchas, 200/1998, de 14 de octubre, FJ 4; 136/1999, de 20 de 
julio, FJ 13; 110/2000, de 5 de mayo, FJ 3; 88/2003, de 19 de mayo, FJ 11, y 177/2015, 
22 de julio, FJ 2).
De este modo habremos de examinar si la interpretación y aplicación de la norma 
penal realizada por los órganos judiciales en las sentencias impugnadas en amparo es 
compatible con el contenido constitucional de la libertad de expresión [artículo 20.1 a) 
CE], en conexión con la libertad ideológica (artículo 16.1 CE) y, por tanto, si la condena 
penal impuesta al recurrente constituye o no una decisión constitucionalmente legítima, 
ya que, como este tribunal ha señalado reiteradamente, los tipos penales no pueden 
interpretarse y aplicarse de forma contraria a los derechos fundamentales (entre otras 
muchas, SSTC 111/1993, de 25 de marzo, FFJJ 5 y 6; 297/2000, de 11 de diciembre, 
FJ 4; 185/2003, de 27 de octubre, FJ 5, y 108/2008, de 22 de septiembre, FJ 3).
Por ello, para poder determinar si la aplicación del artículo 543 CP realizada en el 
presente supuesto vulnera los referidos derechos, es necesario precisar inicialmente si la 
conducta objeto de sanción penal constituye, en sí misma considerada, lícito ejercicio de 
los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se encuentra amparada por 
estos. Se trata de un análisis que no se sitúa en el ámbito de los límites al ejercicio del 
derecho fundamental, sino en el previo de la delimitación de su contenido y finalidad (por 
todas, SSTC 137/1997, de 21 de julio, FJ 2; 110/2000, de 5 de mayo, FJ 3; 185/2003, 
de 27 de octubre, FJ 5, y 127/2004, de 19 de julio, FJ 2). Este escrutinio permite 
identificar aquellos supuestos en los que la conducta enjuiciada, por su contenido, por la 
finalidad a la que se orienta o por los medios empleados, desnaturaliza el ejercicio del 
derecho y se sitúa objetivamente al margen del contenido propio del mismo y, por ello, en 
el ámbito de lo punible; dicho de otro modo, se trata de aquellos casos en los que la 
invocación del derecho fundamental se erige en mero pretexto o subterfugio para, a su 
pretendido  amparo,  cometer  actos  antijurídicos  (por  todas,  SSTC  185/2003,  FJ  5, 
y 104/2011, FJ 6).
Fuera de tales supuestos, cuando la conducta penalmente reprochada se sitúa 
inequívocamente en el ámbito del contenido del derecho y, además, respeta los límites 
establecidos para su ejercicio, esa conducta no puede ser objeto de sanción penal, 
aunque la subsunción de los hechos probados en la norma fuera conforme a su tenor 
literal. Como este tribunal ha afirmado reiteradamente, la dimensión objetiva de los 
derechos fundamentales, su carácter de elementos esenciales del ordenamiento jurídico, 
impone a los órganos judiciales, al aplicar una norma penal, la obligación de tener 
presente el contenido constitucional de los derechos fundamentales en juego, impidiendo 
reacciones punitivas que supongan un sacrificio innecesario o desproporcionado de esos 
derechos o tengan un efecto disuasorio o desalentador del ejercicio de los mismos (entre  s
otras muchas, SSTC 85/1992, de 8 de junio, FJ 4; 2/2001, de 15 de enero, FJ 3;  oe.
196/2002, de 28 de octubre, FJ 6, y 104/2011, de 20 de junio, FJ 6). w.
tloésrm Sdinei orlae s ccih,o opnsod ruy cs telaibr  eeernjtejaurdciceicisaio d qapu lpeeen hnaaamnlme nsetinedt oele  fagolíertmigmaaod  podaser, t sesu ed rceáol  náptmreenbciiditsooo ,d  teeax lp acrmoirtcienucancrs ióteannn  pcsiraeo gpouipone ddraeo    2021-1124n https://w
caogmosot oc, aFuFsJaJ  6e xyc l7u;y 8e5n/t1e9 9d2e,  sdue  8a ndteiju jurindiioci,d FaJd  4(;e 1n3tr6e/ 1o9t9ra4s, ,d eS S9 TdCe  m10a4y/o1,9 F8J6 ,2 ;d 1e9 /1139 9d6e,   BOE-A-cable e
de 12 de febrero, FJ 2; 232/1998, de 30 de diciembre, FJ 5, y 24/2019, de 25 de febrero, 
FJ 3).
Dicho de otro modo, el análisis que este tribunal ha de realizar en un recurso de 
amparo contra una sentencia penal condenatoria se dirigirá entonces a determinar si la 
conducta del demandante se sitúa inequívocamente en el ámbito del contenido del 
derecho fundamental invocado y si, además, respeta los límites establecidos para su 
ejercicio (por todas, SSTC 111/1993, FFJJ 5 y 6; 137/1997, FJ 2; 110/2000, FJ 4; 
88/2003, FJ 8; 104/2011, FJ 6, y 177/2015, FJ 2). En tal caso, la conducta enjuiciada no 
podría sufrir reproche penal alguno, lo que conduciría a estimar el recurso de amparo 
interpuesto contra la sentencia condenatoria.
En suma, el control de constitucionalidad que a este tribunal corresponde llevar a 
cabo en este tipo de supuestos debe quedar limitado, antes de entrar en aspectos de 
legalidad penal ordinaria referidos a la concreta aplicación del tipo penal –que, en su 
caso, podrían ser objeto de control bajo la invocación del derecho a la legalidad penal 
(artículo 25.1 CE)–, a verificar si las sentencias impugnadas, al imponer la condena 
penal,  han  valorado  como  cuestión  previa  si  la  conducta  enjuiciada  constituye  un 
ejercicio lícito del derecho fundamental a la libertad de expresión [artículo 20.1 a) CE] y 
si, en ese marco de valoración, han ponderado las diversas circunstancias concurrentes 
en el caso, pues así lo impone el principio de supremacía de la Constitución y de respeto 
a los derechos fundamentales, como hemos tenido ocasión de recordar recientemente 
en la STC 35/2020, de 25 de febrero, FJ 4.
5.  Aplicación al caso concreto.
a)  De acuerdo con la doctrina constitucional expuesta y a partir de los hechos 
declarados probados por aquellas resoluciones, nos corresponde ahora examinar las 
circunstancias  del  presente  caso  y  determinar  si  la  conducta  por  la  que  ha  sido 
condenado el recurrente en amparo puede ser calificada como ejercicio legítimo del 
derecho a la libertad de expresión [artículo 20.1 a) CE], en conexión con el derecho a la 
libertad ideológica (artículo 16.1 CE).
Se destaca en las resoluciones impugnadas que personas trabajadoras de Cleanet, 
empresa encargada del servicio de limpieza de las instalaciones militares del arsenal de 
Ferrol,  que  se  encontraban  en  huelga  por  el  impago  de  sus  salarios,  se  venían 
concentrando todos los días, a partir del mes de octubre de 2014, frente a la fachada 
principal del arsenal militar de Ferrol, haciéndolo minutos antes de las 08:00 horas de la 
mañana, que era el momento en que tenía lugar la ceremonia del acto solemne de izado 
de  la  bandera  española  con  interpretación  del  himno  nacional  y  guardia  militar  en 
posición de arma presentada.
También queda recogido en aquellas resoluciones que todos los días en que se 
realizaron  aquellas  concentraciones  (entre  los  meses  de  octubre  de  2014  y  marzo 
de 2015), los trabajadores y trabajadoras en huelga hacían ruido, realizaban pitadas o 
abucheos, con pitos, vuvucelas, ollas, sartenes y megáfonos, durante el acto de izado, y 
proferían consignas como «a bandeira non paga as facturas», para llamar la atención de 
los viandantes.
En tales circunstancias, sobre las 08:00 horas del día 30 de octubre de 2014, en que, 
como era habitual, tenía lugar el acto de izado de la bandera y las personas en huelga 
volvían  a  concentrarse  para  continuar  con  sus  gritos,  protestas  y  formulación  de 
consignas del mismo tono e intensidad que en jornadas anteriores, en un momento 
determinado el ahora demandante de amparo, que era representante de un sindicato  e
nacionalista gallego (Confederación Intersindical Galega), que estaba en el lugar para  bo
defender los intereses laborales de los que realizaban la huelga, valiéndose de un  w
mlumegeá áfo pnuot,a d bijoa nladse irfraa»s.es «aquí tedes o silencio da puta bandeira» y «hai que prenderlle  2021-1124n https://w
recuCrroennsteid eerna nl ala sp useerntate ndceila sd iqimuep udgenla daarsse qnuael  maqiluitaerll adse e Fxperrerosli odnuersa,n ptero flear icdearse mpoorn ieal 
solemne de izado de la bandera nacional, constituyen ultrajes de palabra a la bandera
española, realizados con publicidad, que no pueden entenderse amparados en la libertad 
de expresión. Ello, a diferencia de lo que sucedió con otras consignas que se gritaron en 
concentraciones celebradas en días anteriores, acaecidas en el mismo lugar, a la misma 
hora y con ocasión del mismo acto.
Se razona en las sentencias que el encausado actuó con ánimo de menospreciar o 
ultrajar, por cuanto las expresiones proferidas constituyeron su concreta respuesta a una 
previa solicitud de la autoridad militar a los representantes sindicales de los trabajadores, 
para que rebajasen el tono de las protestas que venían realizando desde hacía meses 
ante el establecimiento militar durante el izado de la bandera nacional, con interpretación 
del himno y guardia de honor en posición de arma presentada. Se añade en la sentencia 
de apelación que tales expresiones generaron en la autoridad y personal militar, ajenos 
al conflicto laboral, «un intenso sentimiento de humillación, proporcional a la gravedad 
del  ultraje».  También  se  argumenta  en  esta  sentencia  que  el  hecho  de  que  las 
expresiones enjuiciadas se profirieran con publicidad, a las puertas del dique del arsenal 
militar de Ferrol, durante un acto solemne militar, añade «la nota de capacidad de 
alteración de la normal convivencia ciudadana». Por todo ello la conducta enjuiciada no 
se considera amparada en el derecho a libertad de expresión y se entiende subsumible 
en el delito tipificado en el artículo 543 CP, lo que determina la condena impuesta.
b)  Estos razonamientos ponen de manifiesto que ya la sentencia condenatoria, así 
como la de apelación que la confirma, hacen un examen de la eventual afectación en el 
caso concreto del ejercicio legítimo del derecho a la libertad de expresión del acusado. 
En todo caso, es preciso que este tribunal realice un juicio de ponderación entre el 
reclamado ejercicio del derecho a la libertad de expresión y la protección del interés 
general que entraña la defensa de los símbolos del Estado.
Sin embargo, los hechos declarados probados en la vía judicial previa aportan una 
serie de elementos que no pueden escapar a nuestra valoración:
(i)  El momento en que las expresiones fueron proferidas: se trataba del momento 
del izado de la bandera nacional, con interpretación del himno nacional y la guardia 
militar en posición de arma presentada, es decir, la ceremonia más solemne de todas las 
que tienen lugar en un acuartelamiento militar, en la que se hace un acto de especial 
respeto y consideración a símbolos del Estado, en este caso a la bandera y al himno 
nacional.
(ii)  La utilización del término «puta» para calificar a la «bandeira» y, además, ambas 
palabras insertadas en la expresión «hai que prenderlle lume á puta bandeira», que 
nunca fue utilizada hasta aquel momento por las personas concentradas, según se 
deduce de los hechos declarados probados por las resoluciones judiciales impugnadas.
(iii)  La innecesariedad de las dos expresiones proferidas para sostener el sentido y 
alcance de las reivindicaciones laborales defendidas por los concentrados.
(iv)  La falta de vínculo o relación de las expresiones utilizadas con la reivindicación 
laboral que estaban llevando a efecto las personas concentradas.
(v)  Además  del  «intenso  sentimiento  de  humillación»  que,  según  refiere  la 
sentencia  de  apelación,  sufrieron  los  militares  presentes  en  el  acto,  también  la 
manifestación de algunas de las trabajadoras participantes en la concentración, que 
dijeron «no, eso no».
c)  Todos los elementos anteriores deben ser ahora objeto de nuestra valoración. 
Con extensa exposición doctrinal, hemos declarado supra que el artículo 20.l a) CE no 
ampara las expresiones ofensivas, que no guarden relación con las ideas u opiniones  e
que se manifiestan y que resulten innecesarias para la exposición de las mismas. bo
Pues  bien,  en  el  caso  de  autos,  el  ahora  demandante  de  amparo  utilizó  dos  w
eexnpcrieersriaonn eusn  enm elanss afjrea sdees  qmueen opsrporneucnioc ióh, alcaisa  dlae  b«apnudtae»ra ,y  q«ubea ncduemirap»le,  quunea,  fuunnidciaósn,   2021-1124n https://w
ianutetogsr,a od olara d dee c ulaa lqcoumieru ncoidmadu,n iqduaed  apuuteódneo msear,  elan  ncaucainotnoa sl,í mcobmoloo  psoulcíteicdoe  qeune  erel fcuaesrzoa d eel 
sentido de pertenencia a ella.
Además, aquellas expresiones eran de todo punto innecesarias para sostener el 
sentido y alcance de las reivindicaciones laborales defendidas por los trabajadores y 
trabajadoras de Cleanet. Estas personas se estaban concentrando todos los días frente 
a la puerta principal de las instalaciones militares para expresar su protesta. Incluso, en 
sus consignas, habían puesto en relación la bandera con sus reivindicaciones salariales, 
pero nunca hasta aquel momento y en boca de ninguno de ellos se habían escuchado 
aquellas expresiones. En alguna ocasión se había utilizado la frase «a bandeira non 
paga as facturas», que ha quedado fuera del reproche penal, porque se entendía que, 
aunque con expresión de tono ácido y desabrido, era conforme al ejercicio de la libertad 
de expresión de los reclamantes pretender llamar la atención y poner en conocimiento 
del resto de la ciudadanía el objeto de sus reivindicaciones laborales por impago de 
salarios. Por tanto, aquellos vinculaban la bandera, el momento de su izado y el lugar, 
frente a las instalaciones militares en la que realizaban su trabajo, con la administración 
y esta, a su vez, con sus reivindicaciones salariales.
Sin embargo, a diferencia de aquella frase que, desde la perspectiva del ejercicio de 
la libertad de expresión, sí podía entenderse que ponía en relación la referencia a la 
bandera con las reclamaciones salariales de los concentrados, las utilizadas, en cambio, 
por  el  demandante,  además  de  no  poner  de  manifiesto  ninguna  conexión  entre  la 
bandera y aquellas reclamaciones laborales, pues no contenían ninguna palabra que 
permitiera asociarlas con el fin reivindicativo expresado, eran unas expresiones que no 
añadían nada más a aquella finalidad.
Uno de los dos mensajes difundidos a través del megáfono solo sirvió para transmitir 
a la opinión pública la idea de que había que prenderle fuego a la «puta bandera», sin 
añadir  ninguna  otra  palabra  más  que  asociara  ese  expresado  deseo  a  las 
reivindicaciones laborales defendidas en la concentración. Este dato es relevante para 
nuestro  enjuiciamiento  toda  vez  que  se  trataba  de  expresiones  proferidas  por  el 
demandante, singulares y aisladas del resto de los actos de concentración y de las 
consignas expresadas en los mismos, que no guardaban relación con lo que defendían 
los concentrados. El recurrente, a quien, conforme a los hechos declarados probados por 
las resoluciones judiciales impugnadas, le son imputadas las frases proferidas, y que 
sostiene  haber  participado  en  la  concentración  como  miembro  de  un  sindicato 
nacionalista, tampoco ha justificado en la demanda cuál habría podido ser el objetivo que 
perseguía al utilizar los términos empleados y cuál la eventual relación de las frases con 
las reivindicaciones laborales que ha alegado defender. Esta carga, que correspondía al 
recurrente, no puede ser suplida por este tribunal.
También son relevantes, para el enjuiciamiento de este caso, otros dos elementos.
En primer lugar, el contexto en que aquellas frases fueron proferidas. Si bien, hasta 
aquella fecha y en jornadas posteriores, las personas concentradas eligieron el momento 
y el lugar que, a su juicio, era el más relevante para hacer del público conocimiento sus 
reivindicaciones laborales, esto es el del acto de izado de la bandera, con la guardia 
formada  e  interpretación  del  himno  nacional,  tales  actos  no  han  sido  objeto  de 
enjuiciamiento  por  la  jurisdicción  penal,  al  hallarse  amparados  por  la  libertad  de 
expresión. Sin embargo, este mismo contexto cobra, también, especial importancia para 
nuestro enjuiciamiento porque, precisamente, en aquella jornada y única ocasión, el 
demandante se sirvió del referido momento solemne para proferir aquellas expresiones, 
innecesarias y desvinculadas de la reivindicación laboral.
Y, en segundo término, aunque íntimamente conectado con el anterior elemento, es 
preciso valorar, también, que cuando se escucharon aquellas expresiones en alta voz,  s
algunas  de  las  personas  concentradas  declararon  «no,  eso  no»  (así  lo  recoge  la  oe.
sentencia del juzgado de lo penal). Tales palabras reflejan el sentimiento de aquellas  w.
phearbsídoa)n  daicAsh,  op apyr ateircxtiiprp uasnditeeers o nel ones l l ae xcaponrentescroeio nrrterecashc aiózneo,l e aqm uaeeqn untoeosl lac, os mcdopenab restimue ronosen g aloac hiqóounre.a  el ednejmuiacniadra ntlea   2021-1124n https://w
cdoenl satrittíuccuiloon 5a4lid3a CdP d.e la condena penal del demandante por delito de ultraje a la bandera  BOE-A-cable e
Ya hemos anticipado que el uso de la palabra «puta» para referirse a la bandera de 
España, denota en sí mismo un contenido de menosprecio a este símbolo del Estado.
Pero, si a dichas palabras y en una de las dos frases pronunciadas, quien las profiere 
utiliza los términos «hai que prenderlle lume», es decir, en lengua castellana, «hay que 
prenderle fuego», las expresiones realizadas configuran el conjunto de un mensaje que 
conlleva una carga, no solo de rechazo hacia la simbología política que representa la 
enseña  nacional  y,  por  tanto,  menospreciativa  de  los  sentimientos  de  unidad  y  de 
afinidad que muchos ciudadanos puedan sentir por aquella, sino también, lo que revela 
es el mensaje de beligerancia que mostró el recurrente hacia los principios y valores que 
aquella representa.
Además, la expresión de ese deseo supone, no ya el de la mera destrucción material 
de la bandera por el fuego, sino también la difusión a los demás de un sentimiento de 
intolerancia  y  de  exclusión  que  se  proyecta  con  su  afirmación  a  todos  aquellos 
ciudadanos que sientan la bandera como uno de sus símbolos de identidad nacional y 
propios.  Buena  prueba  de  ello  es  que,  cuando  el  recurrente,  sirviéndose  de  un 
megáfono, hizo pública aquella frase a un conjunto de personas (militares, concentrados 
y ciudadanos que transitaban por el lugar), incluso algunas de las que formaban parte de 
la concentración reivindicativa llegaron a no compartir aquellas afirmaciones suyas y 
mostraron expresamente su rechazo a lo dicho.
Cierto es que, como hemos dicho anteriormente, tanto la doctrina de este tribunal 
(SSTC 177/2015, 112/2016 o 35/2020, por todas) como la del Tribunal Europeo de 
Derechos Humanos (SSTEDH de 15 de marzo de 2011, asunto Otegi Mondragón c. 
España; de 14 de marzo de 2013, asunto Eón c. Francia; o de 13 de marzo de 2018, 
asunto Stern Taulats y Roura Capellera c. España, por todas) conceden un amplio 
margen al ejercicio de la libertad de expresión, permitiendo incluso la puesta en escena 
de actitudes provocadoras, que se utilizan para llamar la atención de la opinión pública y 
transmitir un mensaje crítico, aunque lo sea con expresiones hirientes o mal sonantes 
para los personajes con relevancia pública. Sin embargo, hemos de tener en cuenta que, 
en el caso de autos, aquellas expresiones no fueron dirigidas contra personas que 
tuvieran relevancia pública o lo fueran en razón de un asunto o cuestión de interés 
público. No se trataba, por tanto, de una crítica hacia personas que, por su función, están 
sometidas a un especial escrutinio ciudadano, en el contexto de una concentración 
antimonárquica y de protesta por la visita de los reyes a una ciudad, como ocurrió en el 
precitado  asunto  Stern  Taulats  y  Roura  Capellera  contra  España,  sino  de  unas 
expresiones objetivamente ofensivas hacia un símbolo, la enseña nacional, en un marco 
reivindicativo completamente ajeno a los valores que la bandera representa.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en alguna resolución (STEDH de 2 de 
febrero  de  2010,  asunto  Partido  Demócrata  Cristiano  del  Pueblo  c.  Moldavia),  ha 
reconocido  «el  derecho  a  expresar  de  forma  abierta  sus  opiniones  sobre  asuntos 
controvertidos que afectan a la comunidad» (§ 25), habiendo reconocido que la quema 
de una bandera de la Federación Rusa y de una imagen del presidente de dicha 
federación son manifestaciones del ejercicio de la libertad de expresión. Sin embargo, el 
supuesto concreto que determinó el reconocimiento de la prevalencia de los derechos a 
la libertad de expresión y de reunión que hizo el tribunal europeo en aquella ocasión no 
puede ser equiparado al del caso de autos. Los hechos sobre los que se asentó aquel 
enjuiciamiento tuvieron que ver con la actuación de miembros de un determinado partido 
político moldavo que defendía el respeto por los derechos humanos y que protestaba 
contra la presencia del ejército ruso en el territorio de Transdniestrina, dentro del conflicto  s
político surgido entre la Federación Rusa y la República de Moldavia. En aquel contexto,  oe.
los manifestantes quemaron una bandera de la Federación Rusa y una imagen del  w.
paercneotosmindpceaenñst ea dqodusee   pRo«url soliasa   qyue eselmól gaTa rdnibeeu sbn aandl deEel urarposap ryet iodfo otd oegd reaDmfeíaaresn,cd heaornast  euH, nuaimn fcoalrnumososa   dvceinu oae nxapd roed seafsurt eaurcnaaanr    2021-1124n https://w
loapsi ntrióonp acso nru rseassp eenct oe l ate urrnit oarsiuon dtoe  dMeo mldaávxiiam»o ( §in t2e7r)é.s público, en concreto la presencia de  BOE-A-cable e
En el caso de autos, el contexto es muy diferente, puesto que no tiene lugar en el 
ámbito de un conflicto político entre Estados independientes, en el que ciudadanos de 
uno  de  los  Estados  partícipes  del  conflicto  queman  la  bandera  y  una  imagen  del 
presidente del otro Estado, por su repulsa a este y no al Estado propio. En el caso 
presente no partimos, por fortuna, de aquel presupuesto de violencia y de hostilidad 
hacia el símbolo de otro Estado en conflicto con el propio, en que hubo de situarse el 
Tribunal Europeo. Ahora, el presupuesto de hecho es muy distinto pues se trataba de 
una  concentración  pacífica  por  motivos  laborales  que  tenía  lugar  frente  a  unas 
instalaciones militares, y en la que, en un momento determinado, una de las personas 
participantes, actuó individualmente y profirió dos frases contra la bandera de España 
que  eran  innecesarias  para  los  fines  reivindicativos  laborales  que  defendían  los 
concentrados y que ninguna relación guardaba con aquellas reclamaciones. Incluso 
algunas de las personas concentradas mostraron su rechazo expresamente, en signo de 
disconformidad con aquellas expresiones.
Cuando, como ocurre en el caso de autos, la expresión de una idea u opinión se 
hace innecesaria para los fines que legítimamente puedan perseguirse, en este caso la 
reivindicación  laboral;  cuando  aparece  de  improviso  y  no  tiene  que  ver,  por  su 
desconexión, con el contexto en que se manifiesta; cuando, además, por los términos 
empleados, se proyecta un reflejo emocional de hostilidad; cuando, en definitiva, denota 
el menosprecio hacia un símbolo respetado y sentido como propio de su identidad 
nacional por muchos ciudadanos, el mensaje cuestionado queda fuera del ejercicio 
regular del derecho a la libertad de expresión.
No  obstante  lo  anterior,  este  tribunal  debe  hacer  una  última  valoración  para 
determinar que, excluido aquel ejercicio regular del derecho fundamental, es posible 
entender que, al menos, lo haya sido en un ejercicio excesivo de aquella libertad, que, 
sin embargo, no haya alcanzado a desnaturalizarlo o desfigurarlo, porque, en tales 
casos,  «la  gravedad  que  representa  la  sanción  penal  supondría  [también]  una 
vulneración del derecho, al implicar un sacrificio desproporcionado e innecesario de los 
derechos fundamentales en juego que podría tener un efecto disuasorio o desalentador 
de su ejercicio» (STC 62/2019, de 7 de mayo, FJ 7).
Con fundamento en los presupuestos de hecho que ahora enjuiciamos, hemos de 
adelantar  que  la  conducta  del  recurrente  queda  fuera  del  ámbito  protector  de  los 
derechos a la libertad de expresión e ideológica invocados por aquel y que no es posible 
apreciar, siquiera, una mera extralimitación en los medios empleados en el contexto de 
un ejercicio, en principio legítimo, de aquel derecho.
En el caso de autos, lo que hizo el recurrente fue invocar de forma retórica el 
ejercicio de aquellos derechos para pretender justificar su conducta materializada en las 
expresiones proferidas contra la bandera de España. Tales expresiones incorporaban 
términos, que unidos, contenían en sí mismos significaciones de menosprecio («aquí 
tedes  o  silencio  da  puta  bandeira»;  «hai  que  prenderlle  lume  á  puta  bandeira»); 
resultaban innecesarios y, además, habían sido proferidos, al margen del contexto y sin 
vinculación  alguna  al  objetivo  legítimo  de  formular  unas  reivindicaciones  laborales, 
provocando, incluso, sentimientos de rechazo por parte de algunas de las personas que 
secundaban la protesta. Finalmente, tampoco el recurrente, en su demanda de amparo, 
ha explicado cuál era el objetivo que perseguía al utilizar los términos empleados y cuál 
la eventual relación de las frases pronunciadas con las reivindicaciones laborales que ha 
alegado defender.
En consecuencia, ni siquiera es posible apreciar una extralimitación en el ejercicio de  s
la libertad de expresión, pues su conducta, por las razones expresadas, no puede  oe.
quedar amparada por este derecho, dado que no contribuye a la formación de una  w.
oqpuiendeióa) n  apSmúi,b palai clraaa  dvqaius etap m odree r eelazl  cpeaoj enerdlc ecicraailoicf iicódanet i rveolaa  dlizeliab ldeibarrt,ea l.da  cdoen deuxcptare esxiópnre, seivsa  dneelc reescaurriore natheo nrao   2021-1124n https://w
ednettiedramdi ndaer  asqi ulae rlleas.puesta penal prevista en el artículo 543 CP resulta proporcionada a la  BOE-A-cable e
El tipo penal recogido en el artículo 543 CP castiga con pena de multa de siete a 
doce meses la conducta consistente en «las ofensas o ultrajes de palabra, por escrito o 
de hecho a España, a sus comunidades autónomas o a sus símbolos o emblemas, 
efectuados con publicidad».
Se configura, pues, como un delito doloso castigado con una pena menos grave 
[artículo 33.3 i) CP], concretamente la de multa con el ámbito temporal antedicho de 
entre siete y doce meses. Adopta, pues, el Código penal para este precepto la previsión 
del sistema escandinavo de días-multa, que se abona mediante cuotas diarias cuyo 
importe han de fijar los jueces y tribunales en la sentencia, teniendo en cuenta «para ello 
exclusivamente la situación económica del reo, deducida de su patrimonio, ingresos, 
obligaciones y cargas familiares y demás circunstancias personales del mismo».
Es  decir,  la  previsión  legislativa  establece  que  las  conductas  de  ultrajes  sean 
configuradas como tipos penales menos graves, sancionados únicamente con pena de 
multa, que no conllevan otro tipo de pena principal o accesoria. La duración de la pena 
aplicable lo será mediante una labor judicial de individualización, conforme a las reglas 
generales previstas en el Código penal; y, en lo que respecta a la determinación de su 
importe, este vendrá computado conforme al sistema de días-multa, teniendo en cuenta 
exclusivamente la capacidad económica del condenado. Cierto es que el impago de la 
multa acarrea una responsabilidad personal subsidiaria, prevista en el artículo 53.1 CP, 
de un día de privación de libertad por cada dos cuotas diarias impagadas, como también, 
de modo alternativo, que dicho precepto prevé que aquella responsabilidad subsidiaria 
se ejecute mediante trabajos en beneficio de la comunidad, a razón de un día de trabajo 
por cada día de privación de libertad, pero se trata de una responsabilidad subsidiaria 
que no tiene por qué ser finalmente aplicada si se abona la multa.
A partir del marco legal expuesto, debe analizarse ahora el caso concreto para 
comprobar si la pena impuesta al recurrente, por la apreciada comisión del delito de 
ultraje a la bandera, resultó proporcionada a la gravedad de la conducta apreciada. En 
este sentido, la pena de siete meses de multa, impuesta al recurrente, fue la mínima 
legalmente prevista y la cuota diaria de seis euros (multa de 1260 € en total, según 
estableció  el  auto  de  7  de  junio  de  2018),  fue  abonada  en  su  totalidad  por  este, 
resultando extinguida su responsabilidad penal por auto de 1 de marzo de 2019. En 
consecuencia, no ha llegado a hacerse efectivo el cumplimiento subsidiario de la pena 
de multa impuesta, mediante responsabilidad personal o de trabajos en beneficio de la 
comunidad.
Con fundamento, pues, en estos antecedentes hemos de llegar a la conclusión de 
que la respuesta punitiva aplicada al recurrente resultó proporcionada a la entidad de la 
conducta delictiva apreciada. La pena de multa prevista en el artículo 543 CP fue 
aplicada en su grado mínimo; la cuota diaria asignada, de seis euros (1260 € en total), 
era adecuada a su capacidad económica, como lo ha acreditado que el recurrente la 
abonara  de  una  vez  y  en  su  integridad;  y,  finalmente,  la  responsabilidad  personal 
subsidiaria no ha llegado a tener efecto.
f)  En conclusión, por las razones expuestas, debemos declarar que la conducta que 
determinó la condena del demandante no está amparada constitucionalmente por los 
derechos invocados en la demanda a las libertades de expresión e ideológica y, siendo la 
sanción penal proporcionada, procede la desestimación de la demanda.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD  e.
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, w.
Ha decidido 2021-1124n https://w
las Dseensteesnticmiaasr  edle r efceucrhsaos  d2e2 a mdep amroa irnztoe rpduee s2t0o1 p7o ry  d8o nd Pe afbelob rFerraog doeso  2D0a1c8o, sdtaic ctaodnatrsa, 
respectivamente, por el Juzgado de lo Penal núm. 1 de Ferrol y por la Sección Primera 
de la Audiencia Provincial de A Coruña.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a quince de diciembre de dos mil veinte.–Juan José González 
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares 
García.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio 
Narváez  Rodríguez.–Alfredo  Montoya  Melgar.–Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido 
Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
Voto particular discrepante que formula la magistrada doña Encarnación Roca Trías a la 
sentencia dictada en el recurso de amparo núm. 1691-2018
1.  En el ejercicio de la facultad que me reconoce el artículo 90.2 de la Ley Orgánica 
del Tribunal Constitucional, y con el mayor respeto a la opinión de la mayoría, debo 
manifestar mi discrepancia con la decisión de la mayoría. No puede ser otra mi postura 
después del voto particular emitido en el recurso de amparo núm. 956-2009. En aquella 
ocasión el tribunal, en la STC 177/2015, no otorgó el amparo a los recurrentes por 
entender la quema de la foto de SS.MM. los Reyes, que se llevó a cabo en una 
concentración  al  finalizar  el  transcurso  de  una  manifestación  que  se  encontraba 
encabezada por una pancarta que decía «300 años de Borbones, 300 años combatiendo 
la ocupación española», celebrada en protesta de la visita real a la ciudad de Girona, no 
quedaba amparada por el derecho a la libertad de expresión. Tras el dictado de la 
referida STC 177/2015, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, por sentencia de 13 
de marzo de 2018, condenó al Reino de España en el asunto Stern Taulats y Roura 
Capellera  c.  España;  sentencia  que  es  alegada  por  el  demandante  de  amparo  en 
defensa de su derecho a la libertad de expresión.
En aquella ocasión consideré que se debería haber tenido en cuenta, y no solo como 
cuestión secundaria, sino principal y de partida, el derecho a la libertad ideológica 
garantizado por el artículo 16.1 CE. En el presente recurso, la sentencia asume esta 
misma posición que comparto, pero llega a un resultado diferente al que yo defendí en el 
Pleno. Como ya expresé entonces, no siempre el ejercicio de la libertad de expresión 
deriva del de la libertad ideológica, pero, cuando parte de su ejercicio, debe ser menor la 
limitación del derecho y así, debe permitirse su libre exposición «en los términos que 
impone una democracia avanzada» salvo la imposición por la violencia de los propios 
criterios y la alteración del «orden público» (SSTC 20/1990, de 15 de febrero, FJ 5, 
y 177/2015, de 22 de julio, FJ 5).
En estos casos siempre nos encontramos ante una decisión compleja, llena de 
aristas  y  discutible,  y  lo  demuestran  los  diferentes  modelos  de  ponderación  –
estadounidense y europeo–, como así manifesté en el citado voto particular. Por ello, mi 
postura ha sido optar, como lo hice en el asunto Stern Taulats y Roura Capellera, por el 
reconocimiento de la libertad ideológica y la protección de su manifestación; incluso 
cuando la sanción penal no sea de prisión, sino de multa, por la capacidad disuasoria 
que pueda conllevar su ejercicio.
2.  El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en la sentencia Stern Taulats y 
Roura Capellera, de 13 de marzo de 2018, recuerda los principios fundamentales en 
relación al artículo 10 del Convenio europeo de derechos humanos (§ 29 a 35): s
(i)  «La libertad de expresión constituye uno de los fundamentos esenciales de una  w.b
dfsaoevcsoiaerradrboalldelo m ddeeenm tecoa codr aáq tiuucneao , s»eu q ncuaoe n dsveiad leelar ansn o  cisononoldofei cnpisoainrvaea ss«  loap srri me‘isnoufroldtraimanlae icsni oddnifeee rse’s nuot  e‘spid,r eosagisnre’o s aotca omyg bididéaensl    2021-1124n https://w
peaspraír iltaus d qeu aep heiertruerna,  soinfe lnodse cnu oa leims pnoor teuxniasnte:  naisníg lou nrae q‘suoiecriee deal dp ldueramlioscmráot,i claa ’t»o.lerancia y el
(ii)  La libertad de expresión «lleva aparejada unas excepciones que requieren sin 
embargo una interpretación restrictiva, y la necesidad de restringirla debe estar motivada 
de forma convincente».
(iii)  «El artículo 10.2 del Convenio no deja apenas margen para restricciones a la 
libertad de expresión en el ámbito del discurso y del debate político –en el que esta 
adquiere la más alta importancia– o cuestiones de interés general».
(iv)  «[E]n principio se puede juzgar necesario, en las sociedades democráticas, 
sancionar,  incluso  prevenir,  todas  las  formas  de  expresión  que  propaguen,  inciten, 
promuevan  o  justifiquen  el  odio  basado  en  la  intolerancia  (incluida  la  intolerancia 
religiosa),  si  se  vela  por  que  estas  ‘formalidades’,  ‘condiciones’,  ‘restricciones’  o 
‘sanciones’ impuestas sean proporcionales a la finalidad legítima perseguida».
(v)  «[E]s absolutamente legítimo que las instituciones del Estado sean protegidas 
por  las  autoridades  competentes  en  su  condición  de  garantes  del  orden  público 
institucional», pero «la posición dominante que ocupan estas instituciones exige a las 
autoridades dar muestras de contención en la utilización de la vía penal».
(vi)  «[U]na pena de prisión impuesta por una infracción cometida en el marco del 
debate político solo es compatible con la libertad de expresión en unas circunstancias 
excepcionales y el elemento esencial que se debe considerar es el hecho de que el 
discurso incite al uso de la violencia o que constituya un discurso de odio».
(vii)  En  materia  de  insulto  contra  un  jefe  de  Estado,  «una  mayor  protección 
mediante una ley especial en materia de insulto no es, en principio, conforme al espíritu 
del Convenio».
En  aplicación  de  estos  principios,  el  Tribunal  Europeo  de  Derechos  Humanos 
consideró  que  la  quema  de  una  fotografía  de  los  reyes,  de  grandes  dimensiones, 
colocada boca abajo, fue un ejercicio legítimo del derecho a la libertad de expresión por 
cuanto: (i) se enmarcaba en el ámbito de la crítica política, y no personal, de la institución 
de la monarquía en general y en particular del Reino de España como nación; (ii) no 
incitaba al uso de la violencia ni constituyó un discurso de odio, debiendo ser un acto que 
debe ser interpretado como expresión simbólica de una insatisfacción y de una protesta, 
(iii) ni fue acompañado de conductas violentas ni de alteraciones del orden público.
Tras el dictado de la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, y en 
atención al relato de hechos probados, ¿cómo considerar ahora que en este caso sí 
existió una extralimitación del derecho a la libertad de expresión o un ejercicio no 
legítimo del mismo?
3.  En el presente recurso de amparo se recurre la sentencia dictada por el Juzgado 
de lo Penal núm. 1 de Ferrol, confirmada en apelación por la Audiencia Provincial de A 
Coruña, que condena al demandante de amparo como autor de un delito de ultrajes a 
España del artículo 543 del Código penal, a la pena de siete meses de multa con una 
cuota diaria de seis euros, por proferir, valiéndose de un megáfono, durante el acto oficial 
solemne  de  su  izado,  las  siguientes  expresiones:  «aquí  tedes  o  silencio  da  puta 
bandeira» y «hai que prenderlle lume a puta bandeira». Esto es, en castellano, «aquí 
tenéis el silencio de la puta bandera» y «hay que prenderle fuego a la puta bandera».
Defendí en el Pleno que dichas expresiones debieron quedar amparadas por el 
derecho a la libertad de expresión [artículo 20.1 a) CE], en conexión con la libertad 
ideológica (artículo 16.1 CE), en vez de recibir un reproche penal (artículo 543 CP), en 
aplicación de los referidos principios. Se debió tener en cuenta que aunque se utilizara 
un lenguaje «duro y agresivo», «innecesario» o incluso «ultrajante», se realizaron en un 
determinado  contexto  y  circunstancias  que  debieron  llevar  a  considerar  que  las  e.
injerencias producidas eran «necesarias en una sociedad democrática». En el presente  w.b
lscaianss dofiuc, ealarl,zs ae fsnra  uasnrem sa acpdtroao sfde ersi udre apisva ilnsoid vfiiucdaeacrdoió nan nc ltoaenb toerral a ilum enpn as íegmlo qb duoeelo   ssdaeel alr erEiposrstoa cpdhooar,  bppaoa arr t uelon sd r eem pliaere mesbmernpotrase ndsteae    2021-1124n https://w
evinocleanrgcaiad nai  pdreol vosecarvri cailote rdaec iolinmepsi edzeal  odrdee nla psú binlisctoa.laciones militares, y sin incitar a la
Se examinan a continuación los hechos:
(i)  Las frases por las que fue condenado penalmente el recurrente se profirieron 
frente a un símbolo del Estado.
Como recuerda el fiscal en su escrito de alegaciones, la jurisprudencia del Tribunal 
Europeo de Derechos Humanos, en casos de quema de banderas e imágenes de 
representantes  políticos,  ha  señalado  que  no  puede  establecerse  una  protección 
privilegiada de los símbolos del Estado frente al ejercicio de los derechos a la libre 
expresión e información (SSTEDH de 25 de junio de 2002, asunto Colombani y otros c. 
Francia; de 26 de junio de 2007, asunto Artun y Güvener c. Turquía; de 1 de junio 
de 2010, asunto Gutiérrez Suárez c. España; de 14 de marzo de 2013, asunto Eon c. 
Francia; de 10 de noviembre de 2015 [Gran Sala], asunto Couderc et Hachette Filipacchi 
Associés c. Francia; y de 13 de marzo de 2018, asunto Stern Taulats y Roura Capellera 
c. España). En concreto, en relación con la figura del Jefe de Estado, el Tribunal Europeo 
de Derechos Humanos ha declarado, como ya ha quedado señalado, «que una mayor 
protección mediante una ley especial en materia de insulto no es, en principio, conforme 
al espíritu del Convenio (Colombani y otros c. Francia, núm. 51279-99, § 66 a 69, 
CEDH 2002-V, Pakdemirli c. Turquía, núm. 35839-97, § 51 a 52, 22 de febrero de 2005, 
Artun  y  Güvener  c.  Turquía,  núm.  75510-01,  §  31,  26  de  junio  de  2007,  y  Otegi 
Mondragón c España, núm. 2034-07, § 55 a 56, CEDH 2011)» (sentencia de 13 de 
marzo de 2018, asunto Stern Taulats y Roura Capellera c. España, § 35).
(ii)  Se profirieron en el contexto de una reivindicación laboral.
El contexto en el que se profirieron las frases que dieron lugar a la sanción penal se 
produjeron en una manifestación reivindicativa consecuencia de una situación de tensión 
y de conflicto laboral, y que, al contrario de lo que se considera en la sentencia, no se 
encontraban desligadas de dicho acto. Las expresiones «aquí tedes o silencio da puta 
bandeira» y «hai que prenderlle lume a puta bandeira», unidas a otras proferidas como 
«a  bandeira  non  paga  as  facturas»,  encontraban  el  sentido  reivindicativo  de  la 
concentración.  Manifestaban  una  opinión  del  demandante  de  amparo  acerca  del 
comportamiento  de  aquellos  a  quienes,  honrando  la  bandera,  se  reprochaba  su 
pasividad por el impago de salarios a los trabajadores de Cleanet por parte de la 
empresa  encargada  del  servicio  de  limpieza  de  las  instalaciones  del  Ministerio  de 
Defensa.  Existió,  por  tanto,  una  conexión  suficiente  entre  la  crítica  vertida  por  el 
recurrente y los hechos de base.
Se ha de tener en cuenta, asimismo, que el Pleno de este tribunal afirmó, en la 
STC 89/2018, de 6 de septiembre, FJ 3 letra c), que la reivindicación laboral, que se 
ejerce  frente  a  personas  que  realizan  funciones  públicas  o  resultan  implicadas  en 
asuntos de relevancia pública, «alcanza el nivel máximo de protección, convirtiéndose en 
prácticamente  inmune  a  restricciones  que  en  otros  ámbitos  serían  admisibles 
constitucionalmente». Y el Tribunal añadía: «En tal sentido, al mayor ámbito de libertad y 
protección reconocida a la libertad de expresión en el ámbito sindical cuando se ejerce 
por representantes de los trabajadores, se le añade la existencia de un contexto de 
debate útil para la formación de la opinión pública. Cuando este concurre, cualifica el 
contenido y el alcance de la libertad de expresión, que adquiere entonces, ‘si cabe, una 
mayor  amplitud  que  cuando  se  ejerce  en  otro  contexto’,  y  deviene  ‘especialmente 
resistente, inmune a las restricciones que es claro en otro contexto habrían de operar’ 
(SSTC 157/1996, de 15 de octubre, FJ 5; 136/1999, de 20 de julio, FJ, 13, y 39/2005, 
de 28 de febrero, FJ 2, y ATC 231/2006, de 3 de julio)».
La reivindicación se hacía ante el personal del Ministerio de Defensa, como así se  e.
pone de manifiesto en el fundamento primero de la sentencia del juzgado, y en presencia  w.b
dlcaoe n mqceuienemt rabdcriosiócsnr ed pceoo lm,a sos  feum eiredzmiacseb  raoqr mudeae d uaensl .  sEreinncd ueicrl raefutnont edn aam«csieoonnstaotil eijsuntraeí»d ,ic hoya  b5ee lrc  )ju pdzaegr atliadc oisp eaandfitorem nacei naq  udleae    2021-1124n https://w
sreinsduilctaableas  acernetdreit aldoos  qquuee s es ed eesnacrroonlltóra «buan ae lr eaucnuiósna deon»t,r ec eolm aolm  airsaín tese y  rreecporegsee netna ntleass 
alegaciones del fiscal.
(iii)  Ausencia de incitación a la violencia: naturaleza y contundencia del lenguaje 
empleado.
La palabra «puta», que calificaba a la «bandeira» y la petición de que se prendiera 
fuego a la misma, se encontraban desprovistas, a mi juicio, de la gravedad suficiente 
para justificar la necesidad de la injerencia en la libertad de expresión. Eran expresiones 
innecesarias, ofensivas e irrespetuosas, pero, a mi juicio, dichas palabras reflejaban el 
descontento por la pasividad del personal allí presente ante la situación laboral existente 
y  debieron  entenderse  como  una  provocación  en  la  transmisión  de  un  mensaje 
reivindicativo, acorde  con la orientación  ideológica  nacionalista del sindicato al que 
pertenece el recurrente, y no, como considera la sentencia, un «mensaje de beligerancia 
[…] hacia los principios y valores que aquella representa» [fundamento jurídico 5 d)]. Se 
trataba de presionar a la administración de Defensa delante de sus instalaciones, con la 
finalidad de que interviniera en la resolución del conflicto laboral existente.
En cualquier caso, el mensaje de una insatisfacción y protesta no fue acompañado 
de conductas violentas ni de alteraciones del orden público. De hecho, la capacidad de 
influencia de las palabras del condenado fue reducida, como así lo pone de manifiesto 
que personas allí congregadas mostraran su disgusto ante dichas expresiones.
4.  Por todo lo dicho, entiendo que la conducta del recurrente se desarrolló dentro 
de los márgenes permitidos del legítimo ejercicio del derecho a la libertad de expresión 
reconocido en el artículo 20.1 a) CE, en conexión con el derecho a la libertad ideológica 
(artículo 16.1 CE), y que la imposición de una sanción penal constituyó una reacción 
penal innecesaria en una sociedad democrática, que puede producir un efecto disuasorio 
o desalentador del ejercicio del derecho fundamental a la libertad de expresión. Su 
consideración como un ultraje constitutivo de delito no está de acuerdo con la necesaria 
proporcionalidad. Y ello aunque se produjera en un momento como el del izado de la 
bandera nacional, con interpretación del himno nacional y la guardia militar en posición 
de arma presentada, es decir, como se dice en la sentencia en «la ceremonia más 
solemne de todas las que tiene lugar en un acuartelamiento militar, en la que se hace un 
acto de especial respeto y consideración a símbolos del Estado, en este caso a la 
bandera y al himno nacional» [fundamento jurídico 5 b)]. Momento, precisamente, en el 
que,  desde  fuera  del  recinto  podían  hacer  llegar  a  los  militares  allí  presentes  sus 
reivindicaciones.
De ahí mi discrepancia con el fallo de la sentencia y por lo que, a mi juicio, debió 
otorgarse el amparo al recurrente.
Madrid, a quince de diciembre de dos mil veinte.–Encarnación Roca Trías.–Firmado y 
rubricado.
Voto particular que formula el magistrado don Andrés Ollero Tassara, en relación con la 
sentencia dictada en recurso de amparo avocado al Pleno núm. 1691-2018
1.  Con el mayor respeto a la opinión de los magistrados que han apoyado la tesis 
mayoritaria reflejada en la sentencia, debo no obstante, haciendo uso de la facultad 
establecida en el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, expresar 
mi criterio discrepante respecto del fallo desestimatorio del recurso de amparo al que 
llega la sentencia.
A mi entender, en virtud de los argumentos que defendí en la deliberación del Pleno y 
que, resumidamente, expongo a continuación, debiera haberse dictado una sentencia  es
otorgando al recurrente el amparo solicitado. bo
ctriirbcuu2nn.a slt,aN mnoci  ieapssr i emcsoeteyr u, vncouttuomr applleaidsrto.i csEu mll abáro.s r Nrdaiend goourc nhdooe   asliñano  pseo mdnebe anmrcgii aofu  omnrcáigiósinn aa ccl,oc middeoe  nlmata aqdguoise, t prfauodir  opv odanerie aendstatees,    2021-1124n https://w
tardó más de un año en verse incluido en el orden del día del Pleno, por razones para mí
no inteligibles. Habría bastado un mero sondeo para constatar que el borrador de mi  Bc
ponencia no contaría con el apoyo de una mayoría, sin más riesgo que la problemática 
necesidad de hacer entrar en escena al voto de calidad del presidente; innecesario, al 
fin, por la dimisión de uno de los magistrados.
Declinada  mi  ponencia,  por  incapacidad  para  elaborar  neutramente  una  nueva 
versión, defendiendo lo contrario de lo ya expuesto ante el Pleno, fue encomendada una 
nueva a otro magistrado. Este, ejerciendo su archiprobada honestidad, mantuvo los 
iniciales fundamentos jurídicos 3 y 4, reproduciéndolos literalmente con los números 4 
y 3; lo que yo no hubiera podido hacer, dado mi prurito de neutralidad. Salvo haberse 
rotulado con titulares todos los fundamentos de la nueva versión e incluido mínimos 
retoques, sugeridos por varios magistrados en la deliberación final, debo pues admitir mi 
copyright sobre 273 líneas (del segundo borrador), a las que se han añadido las 175 del 
nuevo fundamento jurídico 5, destinado a respaldar el fallo. Las mismas premisas, 
sirvieron  pues  para  argumentar  un  fallo  contrario;  nada  novedoso,  en  lo  que  a 
argumentación jurídica se refiere.
3.  Por  si  fuera  poco,  los  medios  de  comunicación  nunca  renuncian  a  atribuir 
camisetas a unos y otros magistrados, correspondiéndome a mí, por lo visto, la de 
conservador; invitando todo a indicar que la habría traicionado; porque al parecer la 
bandera española es, a estas alturas, de derechas. La verdad es que de mi paisano 
Antonio Machado, vía Juan de Mairena, aprendí aquello de: «este es el problema del 
conservadurismo – ¿qué es lo que conviene conservar?»; con lo que acabo viéndome 
incluido, para bien o para mal, entre «esos buenos conservadores a quienes siempre 
lapidan sus correligionarios, y sin los cuales todas las revoluciones pasarían sin dejar 
rastro».
En realidad no hice más que tener en cuenta el bien conocido artículo 10.2 de 
nuestra  Constitución:  «Las  normas  relativas  a  los  derechos  fundamentales  y  a  las 
libertades  que  la  Constitución  reconoce,  se  interpretarán  de  conformidad  con  la 
Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales 
sobre las mismas materias ratificados por España». Me creí pues obligado a tener en 
cuenta el Convenio de Roma del Consejo de Europa, firmado con absoluta libertad por el 
Reino de España y, en consecuencia, asumir la jurisprudencia del Tribunal Europeo de 
Derechos Humanos, con sede en Estrasburgo. Sin convertirse en canon constitucional, 
sí es criterio de interpretación libremente aceptado por nuestro país. Ahorraba así a mi 
querida  España  una  nueva  condena,  como  las  ya  coleccionadas  sobre  cuestiones 
similares. Podría sin duda, henchido de ardor patrio, tomármelo a beneficio de inventario, 
pero no me pareció serio.
Quede, en todo caso, constancia, de que dudo de que cualquiera de mis compañeros 
del Tribunal sienta, por nuestra bandera y lo que ella significa, mayor afecto que el mío. 
Debo sin embargo reconocer que me afecta más, personalmente, la situación de los 
trabajadores protagonistas de esta sentencia, a los que se niegan los salarios derivados 
de su cumplida tarea. Habían limpiado a diario una instalación militar, cuya máxima 
autoridad, en vez de respaldar sus justas reivindicaciones –o mantener al menos una 
actitud comprensiva– los abronca por su tenaz empeño manifestante, con ocasión del 
cotidiano izado de la bandera, que preside –a notable altura– su fachada externa hacia 
una concurrida plaza.
4.  El honesto trastoque de los fundamentos 3 y 4 por parte de mi sucesor en la 
ponencia  resulta  muy  de  agradecer,  porque  ayuda  a  testimoniar  lo  que  ya  había 
apuntado por mi parte en el borrador original. e
Llama la atención, sin embargo, que la sentencia acaba experimentando lo que, en  bo
términos meteorológicos, cabría caracterizar como eclipse de fiscal.  En efecto, los  w
dreep raehsoernat a–ncteosn odcee ldao fri sdcael íala  hjaubriísapnr uadceunscaidao  dael  rEecsutrraresbnuter geon–  inssotlaicnitcóia sla p rceovniaces,s ipóenr od eell   2021-1124n https://w
qaumiepna,r oe,n l oe l qpuroec deisoo  pcaosnos taitu ucnioan apli,n ntoardeisec aac suistuaa.ción, en la que se le acaba negando a
Había  quedado  ya  clara,  en  el  fundamento  1,  «la  especial  transcendencia 
constitucional» de su recurso, al dar al Tribunal, «la oportunidad de pronunciarse acerca 
de una cuestión hasta ahora no planteada». Lo mismo ocurre, en el fundamento 2, al 
resaltarse que «lo que se discute en el recurso de amparo no es la norma penal 
aplicada», que tipifica un ultraje a España, «sino su aplicación judicial al caso concreto».
Ya originariamente, en el ahora fundamento 4, se resaltaba que las expresiones del 
recurrente, «dirigente de un sindicato nacionalista gallego», se producen «en el contexto 
de una reivindicación laboral». Se recordaba que «sin la libertad ideológica (artículo 16.1 
CE) no serían posibles los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico que se 
propugnan en el artículo 1.1 CE para constituir el Estado social y democrático de 
Derecho». Se aludía también a que «[s]obre el contenido de la libertad de expresión y 
sus límites existe, asimismo, una consolidada doctrina constitucional, que se remonta a 
las tempranas SSTC 6/1981, de 16 de marzo, y 12/1982, de 31 de marzo». Se resaltaba 
que la «peculiar dimensión institucional de la libertad de expresión», en cuanto garantía 
para la «formación y existencia de una opinión pública libre», la convierte «en uno de los 
pilares de una sociedad libre y democrática».
Se señalaba también cómo «[l]a libertad de expresión comprende desde luego la 
crítica de la conducta de otro, aun cuando la misma sea desabrida y pueda molestar, 
inquietar o disgustar a quien se dirige, pues ‘así lo requieren el pluralismo, la tolerancia y 
el espíritu de apertura, sin los cuales no existe sociedad democrática’». Se citaban 
sentencias de Estrasburgo de 22 de abril de 1992 (Castells c. España) y 29 de febrero 
de 2000 (Fuentes Bobo c. España), provocadas por recurrentes españoles, en las que 
España acaba siendo condenada por vulnerar la libertad de expresión, como ha ocurrido 
en no menos de seis más.
De especial interés es la referencia a que la libertad de expresión vale no solo para la 
difusión  de  ideas  u  opiniones  «acogidas  con  favor  o  consideradas  inofensivas  o 
indiferentes, sino también para aquellas que contrarían, chocan o inquietan al Estado o a 
una parte cualquiera de la población». Aprovecho para adelantar, como hice en la 
deliberación,  que  los  calificativos  utilizados  por  el  recurrente  me  molestaron 
personalmente,  sin  perjuicio  de  la  relevancia  del  conflicto  laboral  existente  y  de  la 
frustración  de  los  intentos  de  que  la  autoridad  militar  mediara  para  su  solución. 
Resultaba,  a  mi  modo  de  ver,  problemático  el  sentido  que  cupiera  atribuir  a  las 
referencias del líder sindical a la bandera, al ser novedosas respecto a las utilizadas en 
manifestaciones  anteriores  desarrolladas  en  el  mismo  escenario.  Las  entiendo 
destinadas a molestar a la autoridad militar más que a cualquier otra circunstancia. En 
modo alguno me parecen enderezadas a generar odio o intolerancia, que merecerían 
diverso tratamiento en la doctrina aludida.
A ello podemos añadir la necesidad de «no correr el riesgo de hacer del derecho 
penal un factor de disuasión del ejercicio de la libertad de expresión», aludido en la 
sentencia del Tribunal Constitucional 105/1990 y otras tantas como la STC 287/2000. No 
deja de resultar significativa la doble alusión pasajera a la sentencia del Tribunal Europeo 
de Derechos Humanos Stern Taulats y Roura Capellera c. España, de 13 de marzo 
de 2018, sin profundizar en su contenido, contrario al fallo de desestimación que se 
pretendía apoyar. Sin embargo, en el fundamento posterior se trata con detenimiento la 
sentencia Partido Demócrata Cristiano del Pueblo c. Moldavia, de 2 de febrero de 2010, 
pese a no tener nada que ver con el caso ahora analizado; lo que, por otra parte, no deja 
de reconocerse en la sentencia de la que discrepo.
5.  En el fundamento 4 (antes 3) se insistía y se insiste ahora en la necesidad de, en  e.
casos como este, «verificar si las sentencias impugnadas, al imponer la condena penal,  w.b
ldhaea lnd d ovecartlreoincrhaaod e ofx ucpnoudmeasomt aec,un eetals lte iaós ntlaa bp llriebecevirimata isedin  dltaoe   ceinoxmnpdreeudsciaitóatno e» nd. jeEu isuceina aad napá oclinosdnises trpiatruceyivóeino u  denen estrcjeea rrdctiaec,ri eosc elhígcoúitson,    2021-1124n https://w
cpoomdeor  dsea cfaorr madae elarnróten eeal  f–aall om di emseosdtoim daeto vrieor.– L ose q uhea cdee beenr íeal  hnaubeevro  efnutnrdaadmo epnretov ia5m, peanrtea 
en  juego  sería  el  análisis  de  una  circunstancia  del  caso  que  «opera  como  causa 
excluyente de su antijuridicidad», anterior a ponderación alguna.
El nuevo fundamento 5 hace constar que los asalariados sin salario «se venían 
concentrando todos los días, a partir del mes de octubre de 2014, frente a la fachada 
principal del arsenal de Ferrol, haciéndolo minutos antes de las 08:00 horas de la 
mañana, que era el momento en que tenía lugar la ceremonia del acto solemne de izado 
de la bandera española con interpretación del himno nacional». Así continuó ocurriendo 
hasta marzo de 2015. Sería el 30 de octubre de 2014, después de la frustrada entrevista 
con  el  almirante,  al  que  se  atribuye  pasividad  ante  el  conflicto  laboral,  cuando  la 
consigna «a bandeira non paga as facturas» se verá sustituida por «aquí tedes o silencio 
da puta bandeira» y se invitaba a prenderle fuego.
No faltaron en algunos medios de comunicación de notable tirada las fake news –
incluso con foto de otro escenario– informando (¿?) de una inexistente quema de la 
bandera. Adecuadamente custodiada por el personal militar e izada a metros de altura 
absolutamente fuera del alcance de los manifestantes, por más que su líder les sugiriera, 
«hai que prenderlle lume á puta bandeira», no se produjo eficacia performativa alguna. 
Que España pudiera sentirse ultrajada por esa salida de tono no me parece probable, 
dado el trivial alcance del reprobable término, que pierde toda substantividad cuando se 
usa como adjetivo. Quizá habría que contabilizar las veces que el autor del mensaje, que 
no parece presumir de bienhablado, utiliza a diario calificativo tan habitual en más de un 
ambiente popular. Fue incluso reprochado por algunos de sus compañeros –molestos sin 
duda, como yo– por la circunstancia.
No comparto, en todo caso, la afirmación del ponente de que no existiera ninguna 
«conexión entre la bandera y aquellas reclamaciones laborales». Es más, doy por hecho 
que el almirante la encontró sin especial esfuerzo.
6.  El  deseo de  desestimar  el  amparo  encuentra  difícil logro ante el elocuente 
eclipse  de  fiscal.  «El  Ministerio  Fiscal  apoya  la  pretensión  del  recurrente  con 
argumentos sustancialmente coincidentes con los expuestos por este», se nos anuncia 
en el fundamento 1. A partir de ahí el bueno del fiscal deja de existir. Ya en el nuevo 
fundamento 5, desaparece por ejemplo toda referencia a alegaciones originariamente 
resaltadas tales con esta: «como bien señala en sus alegaciones el fiscal ante el Tribunal 
Constitucional,  las  sentencias  impugnadas  omiten  esa  ponderación,  o  no  atribuyen 
significación suficiente a ciertos aspectos que son esenciales para determinar si el 
recurrente en amparo hizo un uso legítimo de su derecho fundamental». Omite asimismo 
la  sentencia  su  observación  de  que  el  recurrente  actuó  «en  calidad  de  delegado 
sindical», así como su puesta de relieve de que lo hizo «en relación concretamente» con 
«el impago de los salarios adeudados a los trabajadores». Ni rastro tampoco en la ya 
sentencia de la atinada observación del fiscal de que «la intención del recurrente al 
proferir las expresiones en cuestión en el referido contexto de protesta laboral no sería 
en realidad la de ultrajar la bandera nacional, sino la de hacer patente la insatisfacción 
de los trabajadores, concentrados a las puertas del dique del arsenal militar de Ferrol, 
por lo que estos entendían como indebida pasividad de la administración de Defensa 
ante  los  incumplimientos  de  la  empresa  contratista  del  servicio  de  limpieza  de  las 
instalaciones  militares,  por  más  que  los  miembros  de  las  fuerzas  armadas  y  otras 
personas  que  escuchaban  tales  expresiones  pudieran  sin  duda  considerarlas  como 
hirientes  y  ofensivas  para  sus  sentimientos  de  pertenencia  a  la  Nación  española 
simbolizada por su bandera (artículo 4.1 CE)».
La sentencia obvia igualmente la reflexión posterior del fiscal, según la cual las  e.
«malsonantes expresiones dirigidas por el recurrente a la bandera de España han de ser  w.b
sdsuiatustotaa dnadcseia  elmnla ee nl otceroi endnteetasxcatoifóe dnce to ir deceivooinnló dgliacic aaac diómdnei nlla isbstorinaradclii cóeannt  oqd ueael l  Esesq tupaerdo od puaeje rtlraeo nnqe yuc ees  inse edl  edsriearictgeuínarrdnee nrlt aees,l    2021-1124n https://w
psorobtrees tlaa sn, eyc ecosind alods  dseím «bpoolnodse yra er mtabmlebmiéans  eql uhee clah od idstein qguuee nla»s.  Iegxuparlemseionntee ss up rsoufegreidreans,c isai 
bien rechazables, son susceptibles de ser interpretadas como manifestaciones emitidas
con la intención de criticar a la administración de Defensa por lo que el recurrente, en su 
condición de representante sindical, entendía como indebida pasividad de aquella ante 
los incumplimientos laborales de la empresa contratista del servicio de limpieza de las 
instalaciones del arsenal militar de Ferrol».
7.  En resumen a mi parecer, como defendí en la deliberación, en el presente caso 
debió  concluirse,  en  coincidencia  con  lo  alegado  por  el  fiscal  ante  el  Tribunal 
Constitucional, que la conducta del recurrente no rebasó los márgenes que delimitan el 
legítimo ejercicio del derecho a la libertad de expresión [artículo 20.1 a) CE], en conexión 
con el derecho a la libertad ideológica (artículo 16.1 CE). Ello habría conducido a otorgar 
el  amparo  solicitado,  declarando  la  nulidad  de  las  sentencias  impugnadas,  que,  al 
condenar al recurrente como autor de un delito de ultrajes a España del artículo 543 del 
Código penal, sin ponderar previamente todas las circunstancias concurrentes en la 
conducta enjuiciada, vulneraron los referidos derechos fundamentales.
Y en ese sentido emito mi voto particular.
Madrid, a quince de diciembre de dos mil veinte.–Andrés Ollero Tassara.–Firmado y 
rubricado.
Voto particular que formulan el magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos y la magistrada 
doña María Luisa Balaguer Callejón, respecto de la sentencia dictada en el recurso de 
amparo núm. 1691-2018
En ejercicio de la facultad que nos confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional, y con pleno respeto a la opinión de la mayoría reflejada en la 
sentencia, formulamos el presente voto dejando constancia de los fundamentos de 
nuestra posición discrepante con el fallo y con los razonamientos que lo sustentan. 
Consideramos  que  la  sentencia  hubiera  debido  ser  estimatoria,  apreciándose  la 
vulneración del derecho a la libertad de expresión [artículo 20.1 a) CE] y la libertad 
ideológica (artículo 16.1 CE) del recurrente en amparo.
1.  El lenguaje simbólico también pertenece a quien se manifiesta contra el símbolo.
1.  Partiendo del planteamiento más abstracto, para avanzar hacia al examen más 
concreto del supuesto de hecho y de la aplicación al mismo de la jurisprudencia del 
Tribunal  Constitucional  y  del  Tribunal  Europeo  de  Derechos  Humanos,  el  primer 
elemento de discrepancia tiene que ver con el valor de lo simbólico que asume la 
sentencia.
Las  banderas  son  instrumentos  de  representación  simbólica  de  conceptos  o 
realidades casi siempre abstractos, que se vinculan a una percepción subjetiva del 
concepto o la realidad a la que representan. Esa conexión entre lo simbólico y lo 
percibido, entre el sentimiento que provoca el símbolo y el significado de ese sentimiento 
para un sujeto determinado, es altamente contingente y profundamente individual, siendo 
precisamente su capacidad para generar emociones y sentimientos lo que dota de 
interés al símbolo. Además, si se trata de un símbolo político, como un himno o una 
bandera, el sentimiento de adhesión a la comunidad política adquiere una importancia 
fundamental en su consideración como elemento digno de protección normativa. La 
duda, dicho esto, es si el derecho penal es el más adecuado para intervenir en la 
preservación de ese sentimiento de vinculación a la comunidad política, de esa emoción  e
que puede sentirse herida por quienes, en desarrollo también de un acto simbólico,  bo
dlpaer o bflaioen rsdeienmr abe.óx plLicraeo ss iaeosnnoteecsnia ccdioaon  ptaraa rlrtaiea  sbd aeanll  dpseríemrasb,u opyl oup eqosurt oet a dgneot ozq aud eed le a sspeír noettsiem,c iyce inódtneo   pqdeuene a allad,  hepenrse eisósentre va ac caeióssone    2021-1124n https://ww
lsaí mlibbeorlota, dm deer eecxep rmesaiyóonr,  ccounysoi deejerarcciicóion  eqnu ee slate g caarason ttíaam dbei éunn  judeegreac choon f uenl dcaomnteenntiadlo,  edle d loe 
simbólico para dotarse de mayor carga emocional. Pero el magistrado y la magistrada
que  suscribimos  este  voto  debemos  manifestar  nuestro  desacuerdo  con  este 
planteamiento.
Si bien los símbolos tienen un potencial integrador evidente, en el sentido definido 
por Rudolf Smend o por Manuel García Pelayo, en nuestro contexto histórico reciente 
también hemos podido constatar cómo pueden ser utilizados con potencial disgregador. 
Entendemos que el recurso al derecho penal, como instrumento para perseguir el ataque 
a determinados símbolos, obvia la carga excluyente que esa persecución puede tener en 
relación con quien ve restringido el ejercicio de su libertad ideológica (artículo 16.1 CE) y 
de su libertad de expresión [artículo 20.1 a) CE] por no adherirse al contenido simbólico 
de la bandera como elemento de cohesión política. La bandera genera un determinado 
sentimiento en quien la respeta, pero provoca uno igualmente fuerte en quien no lo hace, 
lo que muestra que la misma tiene significaciones distintas que solo se precisan desde 
las percepciones subjetivas. Si esa significación no unívoca es la que condiciona la 
imposición de una sanción penal, resulta evidente que la sanción penal deviene en 
instrumento inadecuado para alcanzar la finalidad declarada. La consideración del ultraje 
a la bandera como un delito puede llegar a chocar con el mero ejercicio del derecho a la 
libertad de expresión y la libertad ideológica. Desde la misma lógica que sostiene la 
argumentación de la sentencia, si se asume la fuerza simbólica de la bandera, ha de 
reconocerse que los actos, gestos y palabras de ataque a la misma también tienen 
fuerza simbólica y, por ello, son manifestación de una posición ideológica distinta que la 
que se materializa en la protección penal del símbolo y del ejercicio legítimo del derecho 
a la libre expresión cuando esa discrepancia ideológica se manifiesta públicamente.
2.  La sentencia, en el fundamento jurídico segundo, resalta la importancia del 
símbolo político como elemento integrador citando la STC 94/1985, de 29 de julio, 
ponencia que recogía con exactitud la teoría de Manuel García Pelayo sobre la cuestión 
de los símbolos políticos. Pero obvia el hecho de que aquella sentencia resolvía un 
conflicto  de  competencias  planteado  por  la  Diputación  Foral  de  Navarra  frente  al 
Gobierno Vasco, que había incorporado las cadenas («Laurak-Bat») como elemento 
propio del escudo de la Comunidad Autónoma del País Vasco. No se discutía allí la 
oposición entre dos significantes de un mismo símbolo, ni la cuestión de la protección del 
sentimiento  o  del  valor  integrador  de  un  símbolo  frente  al  ejercicio  del  derecho 
fundamental de quien se opone al mismo, sino la cuestión del derecho al uso de un 
determinado símbolo por una determinada comunidad política. Y en aquel contexto, la 
reflexión podía ser pertinente, pero no lo es en el caso que nos ocupa. Al tiempo, la 
sentencia  aprobada  por  (una  exigua)  mayoría  del  Pleno  hace  una  interpretación 
conforme del artículo 543 CP basándose en la STC 119/1992, de 18 de septiembre, y 
asegurando de modo apodíctico: «la norma penal de referencia persigue un fin legítimo, 
no es indeterminada y está prevista en la ley de forma accesible y previsible. Ninguna 
duda razonada cabe sobre la relevancia y legitimidad de la finalidad del tipo penal, pues 
se dirige a proteger los símbolos y emblemas del Estado constitucional, entre los que se 
encuentran las banderas». Ahora bien, a nuestro juicio, las conclusiones extraídas de la 
STC  119/1992  no  son  adecuadas.  Aquella  sentencia  resolvía  la  duda  de 
constitucionalidad planteada respecto del artículo 10, párrafos 1 y 2, de la Ley 39/1981, 
de 28 de octubre, reguladora del uso de la bandera nacional y de otras banderas y 
enseñas, y no respecto del artículo 123 CP, que vendría a ser, en expresión de la 
sentencia a la que se opone este voto, el «precepto equivalente al vigente artículo 543 
CP». La STC 119/1992 afirmaba literalmente que nada se imputa en la cuestión de 
inconstitucionalidad al artículo 123 del Código penal «desde el punto de vista de lo que  s
cabe denominar requisitos sustantivos del principio de legalidad penal consagrado en el  oe.
artículo 25.1 CE». Nada se le imputaba y nada dice la sentencia de 1992 al respecto,  w.
ltaiémrctíinctáiucnlaod  o1sse0eg. 1ua i dyc ao2 n,pc roreert sapere l qtaule egl ai«ssll aaed úxoinrg iecaanl c ciaauspe rsoftobióramnr  aqllaeu se  Lsdeeey l  np3or9sin/ 1pc9liap8ni1ot  edaye  e csloe ngdcaerlteiedtraamdmi nepanertn esa il s luay    2021-1124n https://w
edsisppeuceífsictoa mene netle a rltaíc urelos e8r1v.a1  edne  relelayc ioórng áconnic ae l qaurteíc uelos  1e7x.i1g,i balme bdoes  dceo nlafo Crmoindsatdit uccoiónn , loa   BOE-A-cable e
las normas penales que establezcan penas privativas de libertad o restrictivas de otros 
derechos fundamentales (SSTC 140/1986, 160/1986 y 127/1990)». Por tanto, no se 
puede deducir de la STC 119/1992 una declaración de conformidad con la Constitución 
del artículo 123 CP que fuera, por extensión, aplicable al artículo 543 CP. Y tampoco 
parece  razonable  formular  un  juicio  positivo  de  constitucionalidad  con  el  grado  de 
superficialidad con el que lo plantea la sentencia, asumiendo el ajuste del precepto al 
principio  de  legalidad  (artículo  25  CE)  sin  explicar  qué  razones  conducen  a  esta 
conclusión, dando por bueno el fin legítimo perseguido por el tipo, que sería la protección 
de los símbolos y emblemas del Estado, sin cuestionar ni la necesidad de la medida 
punitiva en el marco de un Estado democrático del siglo XXI, ni la proporcionalidad de la 
misma, ni si sería más razonable, en el contexto histórico actual, dejar el ataque al 
símbolo en el ámbito del derecho administrativo sancionador, opción esta seguramente 
más acorde con el carácter de última ratio del derecho penal.
Lo decimos también en el voto particular a la STC 192/2020, de 17 de diciembre, 
aprobada en esta misma sesión plenaria, pero es preciso repetirlo aquí: la proliferación 
de los delitos de expresión en la ley penal, junto con una interpretación abierta muchas 
veces a interpretaciones poco restrictivas y a una frecuente utilización del proceso penal 
para sancionar determinadas expresiones que admitirían la aplicación de mecanismos 
estatales de inferior gravedad, amenaza con instalar de manera inquietante la imagen de 
una sociedad sometida y en actitud disciplinada poco conforme con lo que debe ser el 
ejercicio de la crítica en una sociedad democrática avanzada.
3.  No  puede  negarse  que  el  artículo  543  CP  es  uno  de  los  preceptos  más 
controvertidos del Código penal. Lo es porque su contenido jurídico es sumamente 
abierto. Recordemos que castiga con pena de multa de siete a doce meses las ofensas o 
ultrajes de palabra, por escrito o de hecho a España, a sus comunidades autónomas o a 
sus símbolos o emblemas, efectuados con publicidad. Este tipo resulta excesivamente 
abierto y por ello escasamente taxativo, pudiendo incluir un abanico de gestos amplio y 
dispar: desde quemar una bandera, arrastrarla por el suelo, deteriorarla, mancharla, 
pisotearla, escupir sobre ella, quizá descolgarla e incluso, como demuestra el supuesto 
de hecho que está en la base del presente recurso de amparo, decir que se hará o se 
debería  de  hacer  cualquiera  de  esas  cosas,  o  proferir  insultos  dirigidos  contra  la 
bandera, y todo lo anterior sin que sea necesario ánimo ultrajante alguno, de modo que 
igual desvalor tendría realizar cualquiera de esas acciones con la voluntad de atacar el 
símbolo, o con la de desarrollar una performance con objetivos distintos del mero ánimo 
de ultrajar. Pero, ante todo, el tipo resulta polémico porque supone una limitación de las 
libertades ideológicas y de expresión [artículos 16.1 CE y 20.1 a) CE] que podría 
entenderse como excesiva en la medida en que provoca un claro efecto disuasorio en el 
ejercicio de los mismos y porque pone en marcha el mecanismo del ius puniendi del 
Estado, que debe someterse al principio de última intervención.
4.  El valor de lo simbólico en el marco del Estado constitucional podría justificar la 
protección de determinados símbolos por el derecho penal, pero la sentencia da por 
supuesto que esa justificación existe per se, y que despliega efectos incluso frente al 
ejercicio de determinados derechos fundamentales, de modo que supone una exigencia 
de adhesión a los símbolos que se acerca en exceso a una idea de democracia militante 
que la Constitución no contiene, tal y como la jurisprudencia constitucional ha repetido 
insistentemente desde el año 2003, en que apareció la noción en la STC 48/2003, de 12 
de marzo, relativa a la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de partidos políticos. En 
aquel  pronunciamiento  se  afirmó  tajantemente  que  «en  nuestro  ordenamiento  e.
constitucional no tiene cabida un modelo de ‘democracia militante’ […], esto es, un  w.b
omroddeYen,l aoem nie enun nto e ayl ,s uqenunte op  rismmeáe sri  mlucpgeoarcnr,ag ana o,la   anClo o qnuyseati  tuaechli óonrrae» s.npoesto ,o csuinpoa , lrae iteardóh edsicióhna  pdooscittriivnaa  alal   2021-1124n https://w
SneTgCa c2io3n5is/2m0o0 7d, eld eg en7o cdied ion o(evnie maqburee,l  squupeu edsetoc ladreó  hiencchoon ssteitu tcraiotnaabla  ldae lt inpeifigcaacciioónni smdeol 
del holocausto) contenida entonces en el artículo 607.2 CP. En el fundamento jurídico 4
de aquel pronunciamiento se afirmó que «por circunstancias históricas ligadas a su 
origen, nuestro ordenamiento constitucional se sustenta en la más amplia garantía de los 
derechos fundamentales, que no pueden limitarse en razón de que se utilicen con una 
finalidad anticonstitucional. Como se sabe, en nuestro sistema –a diferencia de otros de 
nuestro entorno– no tiene cabida un modelo de ‘democracia militante’, esto es, un 
modelo  en  el  que  se  imponga,  no  ya  el  respeto,  sino  la  adhesión  positiva  al 
ordenamiento y, en primer lugar, a la Constitución (STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 7). 
Esta  concepción,  sin  duda,  se  manifiesta  con  especial  intensidad  en  el  régimen 
constitucional  de  las  libertades  ideológicas,  de  participación,  de  expresión  y  de 
información (STC 48/2003, FJ 10) pues implica la necesidad de diferenciar claramente 
entre las actividades contrarias a la Constitución, huérfanas de su protección, y la mera 
difusión de ideas e ideologías. El valor del pluralismo y la necesidad del libre intercambio 
de  ideas  como  sustrato  del  sistema  democrático  representativo  impiden  cualquier 
actividad  de  los  poderes  públicos  tendente  a  controlar,  seleccionar,  o  determinar 
gravemente la mera circulación pública de ideas o doctrinas. De ese modo, el ámbito 
constitucionalmente protegido de la libertad de expresión no puede verse restringido por 
el hecho de que se utilice para la difusión de ideas u opiniones contrarias a la esencia 
misma de la Constitución –y, ciertamente, las que se difundieron en el asunto que ha 
dado origen a la presente cuestión de inconstitucionalidad resultan repulsivas desde el 
punto de vista de la dignidad humana constitucionalmente garantizada– a no ser que con 
ellas se lesionen efectivamente derechos o bienes de relevancia constitucional». En 
sentido muy similar se ha pronunciado después la STC 42/2014, de 25 de marzo, 
respecto de la resolución del Parlamento de Cataluña 5/X, de 23 de enero de 2013, por 
la que se aprueba la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de 
Cataluña.
5.  Parece  razonable  pensar  que,  si  no  es  necesario  adherirse  siquiera  a  las 
opciones políticas fundamentales del texto constitucional, cuanto menos puede hablarse 
de la necesidad o la obligación de adherirse a los símbolos, por más reconocimiento 
constitucional que estos posean. La utilidad del símbolo político como elemento de 
integración desaparece cuando la observancia del símbolo deviene obligatoria ante la 
amenaza del castigo frente a la expresión de la disidencia. Por eso la utilidad de la 
sanción penal para alcanzar la finalidad que la justifica, desaparece en el momento en 
que  la  sanción  penal  actúa.  En  la  medida  en  que  la  sentencia  se  basa  en  una 
concepción de la protección penal de la adhesión a los símbolos políticos, en concreto a 
la bandera de España, que no compartimos tampoco es posible compartir la conclusión a 
la que llega el pronunciamiento cuando analiza la relación entre el ejercicio de la libertad 
ideológica (artículo 16.1 CE) y la libertad de expresión [artículo 20.1 a) CE] y la comisión 
del hecho típico al que va aparejada la posterior sanción penal.
Recordemos, como se hace en el voto particular a la STC 192/2020, que esta 
posición de la jurisprudencia constitucional reciente no es una posición aislada, como no 
lo es nuestra manifestación, en forma de voto particular, en contra de la misma. En la 
más  reciente  jurisprudencia  constitucional  se  han  registrado  serias  divergencias  de 
criterio  sobre  el  alcance  de  la  libertad  de  expresión  en  determinados  contextos 
singularizados  por  el  objeto  de  la  expresión  crítica  y/o  por  la  manera  en  que  fue 
expresada. A modo de ejemplo, se pueden citar la STC 65/2015, de 13 de abril, en 
relación con críticas a las resoluciones judiciales; la STC 177/2015, de 22 de junio, en 
relación con la quema pública de unas fotos del jefe del Estado; las SSTC 112/2016, 
de 20 de junio, y 35/2020, de 25 de febrero, en relación con comentarios sobre víctimas  s
del terrorismo. En la abrumadora mayoría de estos supuestos el tribunal ha aceptado por  oe.
mayoría que el Estado sancionara las conductas consideradas como no protegidas por el  w.
dere2c.h oL aa  lao lpiboesrictaiódn d es eevxeprrae,s iócrní tyic alo  hyi cnieor a,v iaodleenmtaá sa,  a lotrsa veélse mdeel nstiosste msiam pbeónlicaol.s,  son  2021-1124n https://w
edjeebrcieicraion  dseelr  doebrjeectoh od ea  clao nlidbeenrtaa dp eidneaol.lógica y a la libertad de expresión, y, por tanto, no
1.  Más allá de las consideraciones previas, que tienen que ver con el disenso 
relativo al fundamento profundo de la sentencia, tampoco es posible estar de acuerdo 
con  la  aplicación  que  se  hace  a  la  resolución  del  caso  ni  de  la  jurisprudencia 
constitucional previa, ni de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos 
que se invoca.
Entiende la sentencia, con fundamento en los presupuestos de hecho que da por 
buenos –y en los que no nos vamos a detener porque lo hace el voto particular del 
magistrado Cándido Conde-Pumpido con sumo detalle–, que la conducta del recurrente 
queda fuera del ámbito protector de los derechos a la libertad de expresión e ideológica 
invocados por aquel, de modo que el comportamiento enjuiciado no se considera sino 
una  desnaturalización  del  ejercicio  de  tales  derechos,  situándose  objetivamente  al 
margen del contenido propio de los mismos. Sin embargo, el magistrado y la magistrada 
que firmamos esta opinión discrepante entendemos que los hechos aceptados como 
hechos probados en el proceso penal, son una manifestación clara del ejercicio legítimo 
del derecho a la libertad de expresión y del derecho a la libertad ideológica del recurrente 
en amparo. Entendemos, en la línea de lo establecido por el Tribunal Supremo de 
Estados Unidos [Street v. New York (394 U.S. 576, 1969), Texas v. Johnson (491 U.S. 
397, 1989) y U.S. v Eichman (496 U.S. 310, 1990)], cuando ha debido pronunciarse 
sobre el ataque a los símbolos patrios, o del Tribunal Europeo de Derechos Humanos 
(STEDH  de  2  de  febrero  de  2010,  asunto  Christian  Democratic  People’s  Party  v. 
Moldova), que solo las formas de expresión que conlleven un riesgo claro e inminente de 
causar  un  comportamiento  materialmente  violento  y  dañino,  y  que  no  pueden  ser 
contrarrestados a tiempo con más expresión, con discusión o con debate, puede ser 
objeto de represión, y por tanto pueden ser considerados como extramuros del ejercicio 
legítimo  del  derecho  a  la  libertad  de  expresión.  Y  resulta  evidente  que  tales 
circunstancias no concurren en este caso.
La sentencia, consciente de ello, pretende cifrar la ilegitimidad del ejercicio en la 
desconexión entre medios y fines, esto es, en la utilización de expresiones innecesarias 
para sostener el sentido y alcance de las reivindicaciones laborales defendidas por los 
concentrados y en la falta de vínculo o relación de las expresiones utilizadas con esa 
reivindicación. Pero este argumento resulta abiertamente contraintuitivo. La necesidad 
de la expresión o las expresiones consideradas punibles, al fin y al cabo, se demuestra 
concurrente en la medida en que fueron las que hicieron reaccionar, después de la 
celebración de varias manifestaciones en el mismo lugar y en las mismas circunstancias, 
a quienes estaban asistiendo al acto de izado de la bandera, a la sazón aquellos a 
quienes estaba dirigida la protesta sindical.
De todos modos, incluso aunque no pudiera justificarse la concurrencia de esa 
conexión entre la forma y el fondo de lo reclamado a través de los hechos expresivos 
objeto del proceso penal, ello no sería suficiente para considerar que esos hechos no 
eran legítimo ejercicio de la libertad de expresión, porque no se verifica, en este caso, 
que las expresiones utilizadas conllevaran riesgo alguno, claro e inminente, de provocar 
violencia o daño alguno. Y de hecho la propia sentencia así lo reconoce al rechazar la 
proyección al caso de la jurisprudencia contenida en la Sentencia del Tribunal Europeo 
de Derechos Humanos de 2 de febrero de 2010.
2.  Por último, la sentencia niega la proyección de la jurisprudencia del Tribunal 
Europeo de Derechos Humanos al supuesto de hecho sobre el que nos pronunciamos 
con dos argumentos débiles y con los que tampoco podemos mostrarnos conformes.
De un lado, se afirma que en este caso no se está ante la crítica a personas que,  s
«por su función, están sometidas a un especial escrutinio ciudadano, en el contexto de  oe.
una concentración antimonárquica y de protesta por la visita de los reyes a una ciudad»,  w.
qmdueae y1 oe3rs  d pleor  omqteuacercz sioóu ndc eel da2í a0li 1be8en)r ,t eadld ea  sdloue n qteuoxe pS crteeasrbniró ínaT  adcueularaitvnsad yro  q Rusoeeu  rldaai  rsCigeaenp teeclnolecnritaara  cc o.u nEnsasip dpaeeñraras  do(SingTan Eac DdoHen    2021-1124n https://w
preolelítvicaon.cia pública que cuando se dirige contra un objeto, por más que sea un símbolo  BOE-A-cable e
De otro lado, se sostiene que la STEDH de 2 de febrero de 2010, asunto Christian 
Democratic People’s Party v. Moldova, tampoco se puede proyectar al caso por la 
diferencia fáctica entre los supuestos enjuiciados. Pero la cuestión no es si el contexto es 
diferente,  sino  si  resulta  aplicable  al  contexto  sometido  a  examen  el  canon  de 
enjuiciamiento que fija el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y que reconoce la 
prevalencia del derecho a la libertad de expresión frente al respeto al símbolo, porque 
esos actos suponen la «forma de expresar una opinión con respecto a un asunto de 
máximo interés público». A nuestro juicio, indudablemente esa proyección no solo es 
posible, sino que resulta exigible atendiendo al mandato contenido en el artículo 10.2 
CE. De no entenderlo así, habría que aceptar que las reivindicaciones laborales de un 
colectivo no se consideran asunto de interés público suficiente, o que la quema de la 
bandera solo estaría justificada si se trata de manifestar con ello hostilidad hacia el país 
que representa que, por fuerza, si nos quedamos en la literalidad de los hechos de la 
sentencia  del  Tribunal  Europeo  de  Derechos  Humanos,  debe  ser  manifestada  por 
personas de otro Estado en el marco de un conflicto internacional. Obviamente no es 
posible  entender  de  este  modo,  tan  sumamente  reduccionista,  la  jurisprudencia  de 
Estrasburgo en el asunto Christian Democratic People’s Party v. Moldova. La sentencia a 
la que se opone este voto parece entender que, como la concentración en que se 
profieren las expresiones malsonantes y críticas contra la bandera era una concentración 
pacífica y en el marco de una reivindicación laboral, la expresión objeto de juicio es una 
salida de tono no solo injustificada, sino digna de ser objeto de persecución penal. En el 
caso de referencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el contexto de violencia 
justifica el exceso. En el que nos ocupa, la naturaleza pacífica en un contexto de 
reivindicación laboral de la concentración pareciera privar de justificación el exceso. Pero 
estas conclusiones son abiertamente contrarias al razonamiento que subyace en la 
jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que sigue la línea de la 
jurisprudencia del Tribunal Supremo de Estados Unidos en este ámbito: incluso en 
contextos  altamente  conflictivos,  es  posible  entender  que  el  uso  de  la  libertad  de 
expresión contra símbolos o instituciones es legítimo, siempre que no conlleven un 
riesgo claro e inminente de causar un comportamiento materialmente violento y dañino.
La STEDH en el asunto Christian Democratic People’s Party v. Moldova (núm. 2) es 
muy clara al respecto: «En el presente caso también el Tribunal considera que los lemas 
de la parte demandante, aunque estuvieran acompañados de la quema de banderas y 
fotografías, eran una forma de expresar una opinión respecto de una cuestión de gran 
interés público, a saber, la presencia de tropas rusas en el territorio de Moldova. El 
Tribunal recuerda en este contexto que la libertad de expresión no solo se refiere a las 
‘informaciones’ o ‘ideas’ que se reciben favorablemente o se consideran inofensivas o 
indiferentes, sino también a las que ofenden, escandalizan o perturban (véase Jersild c. 
Dinamarca, 23 de septiembre de 1994, § 31, serie A, Núm. 298)».
Y  en  el  asunto  Stern  Taulats  y  Roura  Capellera  c.  España  (demandas  núm. 
51168-2015 y 51186-2015) de 13 de marzo de 2018, la ratio decidendi es la misma: 
«tampoco se puede considerar que la intención de los demandantes era la de incitar a la 
comisión de actos de violencia contra la persona del rey, y esto a pesar de que la puesta 
en escena llevara a quemar la imagen del representante del Estado […]. Apunta que un 
acto de este tipo debe ser interpretado como expresión simbólica de una insatisfacción y 
de una protesta. La puesta en escena orquestada por los ahora demandantes, aunque 
haya llevado a quemar una imagen, es una forma de expresión de una opinión en el 
marco de un debate sobre una cuestión de interés público, a saber la institución de la  s
monarquía. […] De tal forma que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos no está  oe.
convencido de que, en este caso, en su conjunto, se pueda considerar al acto antedicho  w.
pceousmceedone au  innyaf e dirnierc l itdcaeoc nióutnen x ateol x oaedmnio e enol   acq oulane j vueinolt loea ncdctoeia  .sl oEes s hteiamle apm rqeoundetuo clsaid  ioun,tc iliiytza acqdiuóoens   atpa amlar apv oiolcaloe  npscueiea s pntuaoe  desane    2021-1124n https://w
establecer en base a las consecuencias del acto que, de acuerdo con los hechos
declarados probados por el juez, no ha sido acompañado de conductas violentas ni de 
alteraciones del orden público».
3.  Recurrir al derecho penal para sancionar el contenido comunicativo del acto 
simbólico desarrollado es, además, una medida innecesaria y desproporcionada en una 
sociedad democrática. No es la primera vez que lo afirmamos.
La única y eventual limitación oponible al ejercicio del derecho a la libertad de 
expresión y a la libertad ideológica por parte del recurrente no podría venir derivada de la 
idea u opinión que se manifestaba, sino solo de la forma en que se hizo. No habiendo 
existido en este caso peligro alguno para el mantenimiento del orden público protegido 
por la ley, ni riesgo de generar respuestas violentas, ni eventual riesgo de daños para 
personas o bienes –y nos remitimos de nuevo a los hechos declarados probados en la 
instancia, así como al propio razonamiento de la sentencia a la que se opone este voto–, 
la actuación del recurrente en amparo debería haber sido calificada como ejercicio 
legítimo de sus derechos fundamentales, y la limitación de esos derechos actuada a 
través de la ley penal, debería haber sido declarada contraria a la Constitución.
En el voto particular que formuló el magistrado firmante de este a la sentencia 
dictada en el recurso de amparo núm. 956-2009 (STC 177/2015, de 22 de julio) se 
afirmó: «Los derechos a la libertad de expresión e información están íntimamente ligados 
a la democracia. La sensibilidad y la forma con que los poderes de un Estado abordan y 
tratan estos derechos son un indicador de la calidad de su democracia; por eso me 
alarma la tendencia restrictiva de estos derechos en la más reciente jurisprudencia 
constitucional».
Cinco años después, no podemos más que reiterar aquella reflexión, confiando en no 
tener que repetirla.
Madrid, a diecisiete de diciembre de dos mil veinte.–Juan Antonio Xiol Ríos.–María 
Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón a la 
sentencia dictada en el recurso de amparo núm. 1691-2018
1.  En el ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica 
del Tribunal Constitucional, y con el máximo respeto a la opinión de la mayoría, formulo 
el presente voto particular por discrepar tanto de la fundamentación como del fallo de la 
sentencia recaída en el presente proceso, en cuanto desestima la pretensión planteada 
tras considerar que la conducta imputada al recurrente, que dio lugar a su condena penal 
como autor de un delito de ultraje de palabra a la bandera de España, no está amparada 
por las libertades ideológica y de expresión alegadas.
2.  Reiterando  en  parte  los  argumentos  que  expuse  en  apoyo  de  la  ponencia 
estimatoria del recurso de amparo presentada a deliberación el pasado 18 de noviembre 
de 2020 por el Excmo. magistrado señor Ollero Tassara, en lo que sigue, dejo constancia 
de los fundamentos de mi posición discrepante con el fallo y, también en gran medida, 
con los razonamientos que sustentan la posición desestimatoria de la mayoría.
El desacuerdo es formal y sustantivo. Mi discrepancia se proyecta sobre la entera 
argumentación que, para justificar la desestimación del recurso de amparo, desarrolla la 
sentencia a partir del fundamento jurídico cuarto. Se extiende no solo a la incorrecta 
identificación y relevancia que se da a los derechos y valores en juego, sino también a la  s
restrictiva  concepción  de  las  libertades  ideológica  y  de  expresión  que  sustenta  la  oe.
decisión desestimatoria mayoritaria. En un plano formal, discrepo también del método de  w.
apaneteánnlaicsliiizósan qd uaqe.u  esT eae l pnmr olapano insfieeen sytta ee nmdceipasl easatee,  nqdcuiaeó  nca olp necsroimdnetitereox, t ione cneo nme lp elrlea tzqoou, neaa smsí ecie onpmtrooo,d  dudejeo sl alli agin asrcluoafn icddieuenc ttlaea    2021-1124n https://w
protesta laboral en cuyo marco se produjo, lo que acaba presentándola como un remedo
de diálogo entre un hombre y una bandera, que carece de todo sentido. Bc
En mi opinión, tal y como ha defendido el Ministerio Fiscal en sus alegaciones, la 
pretensión de amparo debía haber sido estimada pues la conducta que ha dado lugar a 
la sanción forma parte indudable del ámbito de protección de las libertades ideológica y 
de  expresión  cuyo  ejercicio,  en  este  caso,  se  halla  íntimamente  relacionado  y  en 
conexión con el de los derechos de libertad sindical y huelga. De otro lado, las palabras 
puestas en cuestión no produjeron alteración alguna de la paz pública, ni eran aptas para 
producirla, por lo que la condena penal debió ser anulada como consecuencia de estimar 
la vulneración de derechos fundamentales alegada.
3.  En  primer  lugar,  entiendo  que  la  decisión  mayoritaria  ha  dejado  pasar  la 
oportunidad de tomar en consideración el cambio de criterio del Ministerio Fiscal que, 
pese a haber promovido la condena en el proceso penal previo, propugna ahora la 
estimación de la pretensión de amparo con apoyo en la doctrina del Tribunal Europeo de 
Derechos Humanos. Este cambio de posición, sin vincularnos, es significativo y hubiera 
merecido una mayor atención y reflexión. Se trata de un cambio de posición relevante 
por ser la única acusación personada en la vía judicial previa que solicitó la condena 
penal que ahora se cuestiona. Pero también lo es por el momento en que se produce y 
los argumentos que lo justifican.
La sentencia condenatoria fue dictada el 22 de marzo de 2017, y fue ratificada en 
apelación el 8 de febrero de 2018. La solicitud de amparo fue presentada el 27 de marzo 
de ese mismo año, pocos días después de haber sido hecha pública la STEDH de 13 de 
marzo de 2018 (caso Stern Taulats y Roura Capellera c. España), a la que el Ministerio 
Fiscal, junto con otras, apela para justificar su propuesta estimatoria.
El fiscal aporta una doctrina específica del tribunal europeo sobre la protección que la 
libertad de expresión ha de recibir en el contexto del debate político cuando, frente a ella, 
se  opone  el  debido  respeto  a  las  instituciones  y  símbolos  del  Estado.  Como 
reiteradamente este tribunal ha señalado, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de 
Derechos  Humanos  constituye,  ex  artículo  10.2  CE,  un  instrumento  de  obligada 
consideración en la interpretación y aplicación de las normas relativas a los derechos 
fundamentales, en la determinación de su sentido y alcance [por todas SSTC 91/2000, 
de 30 de marzo, FJ 7, y 155/2019, de 28 de noviembre, FJ 15 B)]. En tal sentido, no 
puedo dejar de destacar que en la citada sentencia, la Corte europea declaró que su 
condena penal por los tribunales españoles había vulnerado el derecho a la libertad de 
expresión  del  recurrente  señalando  que  «una  mayor  protección  mediante  una  ley 
especial en materia de insulto no es, en principio, conforme al espíritu del Convenio», 
dado que «el interés de un Estado en proteger la reputación de su propio jefe de Estado 
no puede justificar que se le otorgue a este último un privilegio o una protección especial 
con respecto al derecho de informar y de expresar opiniones que le conciernen».
Como expondré a continuación, la relación de sentido que el caso presente mantiene 
con el analizado en el reseñado caso Sterns Taulat y Roura Capellera (cuya pretensión 
de amparo fue rechazada en la STC 177/2015, de 22 de julio), en tanto en ambas se 
examinan actos de menosprecio a las instituciones y símbolos nacionales, debiera haber 
conducido  a  la  estimación  del  amparo.  Bastaría  para  ello  con  haber  tomado  en 
consideración  que  las  expresiones  de  menosprecio  a  la  bandera  nacional  que  se 
reprochan al demandante (representante sindical), deben enmarcarse en el ámbito de la 
crítica política a las autoridades militares responsables de las instalaciones que eran 
escenario  del  conflicto  laboral  del  personal  de  limpieza,  cuyas  reivindicaciones 
pretendían  reforzarse  mediante  una  huelga  apoyada  por  el  sindicato  al  que  el 
demandante representaba. No hay dato alguno que permita considerar que su intención  e.
fuera incitar a la comisión de actos de violencia, sino que sus desabridas palabras,  w.b
cddoeen mtueanxsatiao d ineosn au etsilsu fqaaulceecs i ófeunne  reyo ln dh pearsboclano uncntoecmniatúdona ,sp d,o erh  anenol   dseees rc saiensrtoe v ripasrtpeaotsay doca osqm uaoei s lalca odenaxsmpirdeeensrtiaóebn ya  s fiuemesbrtaaób ldiaceanl    2021-1124n https://w
rreepcirbeiseenndtoa ndtee  lossin dreicsaplo, nlsea brleecsl admeal breacni nctoe smairl itaor  qduisimenineusi,r  aedne msáuss,  epnr osteus ctaosn dpicúióbnlic daes 
mientras la bandera nacional era izada cada mañana.
4.  Desde un punto de vista metodológico, mi discrepancia tiene que ver con lo que 
la sentencia enuncia en su fundamento jurídico cuarto como contenido del control que al 
Tribunal  Constitucional  corresponde  realizar  cuando  analiza  las  pretensiones  de 
limitación penal de conductas relacionadas con el ejercicio de derechos fundamentales.
El esquema de análisis que se establece obvia aspectos relevantes acerca de las 
posibilidades  de  limitación  que  la  Constitución  admite.  Así,  el  control  propuesto  se 
desarrolla en dos pasos sucesivos, que en realidad es uno solo: consiste en analizar si la 
conducta objeto de sanción se sitúa o no inequívocamente en el ámbito del contenido del 
derecho fundamental invocado y si, además, respeta los límites establecidos para su 
ejercicio. Según este criterio, si la respuesta es positiva, quien transmite el mensaje no 
puede ser sancionado; pero si la respuesta es negativa, la sanción penal, de estar 
prevista por la ley, es conforme a la Constitución.
De esta manera, dejando a un lado el análisis de si la condena penal era necesaria 
en una sociedad democrática para proteger el bien jurídico alegado (el respeto debido a 
los símbolos nacionales y las ideas que representan), queda simplificada la incidencia 
que los derechos fundamentales tienen sobre las pretensiones estatales de limitación de 
su contenido a través de la sanción penal. El debate constitucional queda reducido de 
esta forma a la supuesta existencia de una causa de justificación, sin detenerse a 
analizar si el recurso a la sanción penal es necesario y proporcionado, aunque haya 
habido una extralimitación en el ejercicio del derecho, lo que se niega en la sentencia 
aprobada; o si la descripción del tipo penal expresa un objeto de protección que justifique 
la injerencia y que, en el caso concreto, haya sido puesto en peligro.
5.  Lo anterior me obliga también a discrepar de lo que considero una parcial e 
inadecuada descripción y toma en consideración del contexto en el que se producen las 
expresiones que hemos de analizar. El relato de hechos probados de la sentencia 
condenatoria es parco y exiguo. Por sí mismo impide entender el significado de las 
expresiones proferidas. En tal medida, la decisión mayoritaria de la que disiento ha 
tenido que completar el escenario acudiendo, en parte, al relato fáctico presente en la 
fundamentación  jurídica  de  la  condena.  Pero,  repito,  solo  se  ha  acudido  en  parte, 
relegando elementos previos que considero esenciales. Dicho escenario completo lo 
resume acertadamente el Ministerio Fiscal en sus alegaciones, y aparece recogido en el 
fundamento jurídico primero de la decisión de condena.
Para situar las expresiones analizadas en su verdadero contexto, debió partirse de la 
existencia de un conflicto laboral previo que enfrentaba a las personas encargadas de la 
limpieza de las instalaciones militares donde se izó la bandera con la empresa que tenía 
contratado dicho servicio (Arsenal Militar de Ferrol). El conflicto dio lugar a una huelga en 
reclamación de los salarios impagados. En ejercicio del derecho de huelga, para hacer 
públicas sus reivindicaciones, las trabajadoras y representantes sindicales realizaban 
concentraciones  cerca  de  la  puerta  del  dique.  En  su  transcurso,  expresaban  sus 
reivindicaciones con proclamas, pitadas y abucheos. Se trataba así, legítimamente, de 
dar visibilidad al conflicto laboral con acciones realizadas en la vía pública que, al mismo 
tiempo, iban dirigidas también a los responsables de la administración de Defensa para 
que favoreciesen la resolución del conflicto.
Según la sentencia condenatoria, en este contexto legítimo de protesta en la vía 
pública, el almirante jefe del Arsenal se dirigió por escrito a la secretaría general de una 
de las organizaciones sindicales que apoyaban la huelga «protestando enérgicamente 
por la falta de consideración mostrada durante la ceremonia de izado de la bandera en la 
puerta del dique» por lo que consideraba «una falta manifiesta de respeto no solo hacia  e.
el personal del Ministerio de Defensa que participa en dicho acto […] sino especialmente  w.b
hrueanpcari earse leuann tbiaóannnt edcsee rleasbi nyrda ildcoaa  qleeusle  d (íleeang taarnelmt eeerlinlootrse   aer ell opdsree hmseeacnnhtdaoa»sn.  dtLeea)b  easnteid nlotaes n qecunieat  resde ae  llc eausle mnpitirdaai ónta terme ybb aivéjaanrr i doeesl    2021-1124n https://w
tonoE dl ete lnao pr rloitteersatla d deu lraa netxep lrae scieórne mutoilniziaa ddae  (i«zaaqduoí  dtee nlaé ibs aenl dseilrean.cio de la puta bandera»)
y dicho contexto previo permite concluir –como entendió el juez de instancia– que las
expresiones proferidas por el demandante fueron una respuesta a la previa solicitud de 
las autoridades militares, que pretendían rebajar el tono de las protestas. Por lo tanto, 
como ya expuse, el acto expresivo de desafecto y menosprecio a la bandera nacional 
que se reprocha al demandante debe enmarcarse en el ámbito de la crítica política y 
desacuerdo con las autoridades militares responsables de las instalaciones que eran 
escenario del conflicto laboral cuyas reivindicaciones se defendían legítimamente en la 
vía pública y en las inmediaciones del centro de trabajo donde se desarrollaba el 
conflicto laboral. Como afirmamos, por todas, en la STC 37/1998, de 17 de febrero, FJ 3, 
el derecho a la huelga «implica el derecho a requerir de otros la adhesión a la huelga y a 
participar,  dentro  del  marco  legal,  en  acciones  conjuntas  dirigidas  a  tal  fin» 
(STC 254/1988, fundamento jurídico 5; y AATC 71/1992 y 17/1995), o, en otros términos, 
encaminadas  a  «recabar  la  solidaridad  de  terceros»  (STC  123/1983,  fundamento 
jurídico 4). De la misma forma, el derecho de huelga incluye el derecho de difusión e 
información sobre la misma (STC 332/1994, fundamento jurídico 6, reiterada por las 
SSTC 333/1994 y 40/1995), integrándose en el contenido esencial de dicho derecho de 
huelga la posibilidad de difundirla y de hacer de ella publicidad (ATC 158/1994).
Pero las expresiones que han dado lugar a la condena penal deben también ponerse 
en relación con la pretensión del responsable del recinto militar de alzaprimar el respeto 
ceremonial durante el izado de la bandera sobre el legítimo ejercicio del derecho de 
reunión y manifestación conexo con el ejercicio del derecho de huelga. Parece evidente 
que, para el recurrente, la demanda y satisfacción de las reivindicaciones laborales era 
cuando menos tan importante como la ceremonia de izado de la bandera, por lo que no 
era legítimo pedirles que cesaran en sus protestas con el fin de mostrar respeto en la 
forma en que les fue propuesta. En la medida en que, en la conducta humana, la 
intención se expresa en la acción y su significado externo, no hay carga argumentativa 
que exigir al demandante para dar sentido a sus palabras.
En definitiva, considero que la conducta penalizada, en tanto protesta pública y 
reivindicación,  sí  estaba  íntimamente  relacionada  con  la  libertad  ideológica  y  de 
expresión y con la libertad sindical y el derecho de huelga. En tal medida, el análisis 
completo del contexto en que se produjeron las desafortunadas expresiones que han 
dado lugar a la condena penal debiera habernos llevado a la conclusión opuesta a la que 
sostiene la sentencia de la que discrepo.
6.  En lo sustantivo, discrepo respetuosamente de la concepción restrictiva de las 
libertades  ideológica  y  de  expresión  expresada  por  la  mayoría.  Considero  que 
desatiende y nos aleja de los estándares europeos sobre su contenido (doctrina del 
Tribunal Europeo de Derechos Humanos), y cuestiona así su carácter constitutivo y 
esencial  en  una  sociedad  democrática.  No  puedo  sino  coincidir  con  los  criterios 
generales sobre la importancia y contenido de la libertad de expresión que se expresan 
en el fundamento jurídico 3 de la sentencia. Pero creo que son insuficientes. A ellos, 
además de aplicarlos correctamente, debiéramos haber añadido las consideraciones 
expuestas reiteradamente en la jurisprudencia constitucional sobre la posición preferente 
de la libertad de expresión cuando se ejercita en el ámbito de la libertad ideológica, la 
crítica  política,  o  en  conexión  instrumental  con  el  ejercicio  de  otros  derechos 
fundamentales; situaciones estas en que la libre expresión de ideas, aun ofensivas o 
hirientes, se torna especialmente resistente a las pretensiones de limitación estatal.
Así lo expusimos recientemente en la STC 89/2018, de 6 de septiembre, del Pleno, al 
declarar inconstitucional el despido disciplinario de un representante sindical por los 
actos de protesta que interrumpieron el Pleno de una corporación municipal, que había  e.
subcontratado los servicios de vigilancia y seguridad con una empresa con la que sus  w.b
tlRoraesb catorjraadbdáaobjraaedmso ormes sae n«nteqtonuníeac nee snu  nqo utceroo n dáfelimtcetbormi tolain bpaoudrdaaisle  rqmaunae n shifeaerbs tiílaaec gliloíetnivmeaasd sod  neao  l cotosien nvreeopncr aeprs oeurnn qtaau nhétu esesel grdaloe.    2021-1124n https://w
acusiagnndao  as ue asctotusa cciuóann sdeo  caocntcúraenta  eenn  leal  edjeefrecnicsioa  ddee l alos sf adceurlteacdheoss q duee  elossp etcraífbicaajmadeonrtees  sea 
quienes representan. En tales casos, el logro de la efectividad de los derechos del
trabajador en el interior de las organizaciones productivas conlleva necesariamente el 
reconocimiento de un mayor ámbito de libertad y protección en la actuación de los 
representantes de los trabajadores» [fundamento jurídico 3 b)].
También la perspectiva de máxima amplitud del ejercicio de la libertad ideológica 
debiera habernos llevado a una conclusión estimatoria opuesta a la acordada. En la 
STC 22/1990, de 15 de febrero, al analizar la condena penal por injurias al jefe del 
Estado  entonces  cuestionada,  destacó  este  tribunal  que  sin  la  libertad  ideológica 
consagrada  en  el  artículo  16.1  de  la  Constitución,  no  serían  posibles  los  valores 
superiores de nuestro ordenamiento jurídico que se propugnan en el artículo 1.1 de la 
misma para constituir el Estado social y democrático de Derecho que en dicho precepto 
se instaura. Añadimos entonces que «para que la libertad, la justicia, la igualdad y el 
pluralismo  político  sean  una  realidad  efectiva  y  no  la  enunciación  teórica  de  unos 
principios  ideales,  es  preciso  que  a  la  hora  de  regular  conductas  y,  por  tanto,  de 
enjuiciarlas,  se  respeten  aquellos  valores  superiores  sin  los  cuales  no  se  puede 
desarrollar el régimen democrático que nos hemos dado en la Constitución de 1978». 
Aceptando que los derechos sustantivos reconocidos en la Constitución, cualquiera que 
sea su fundamento, no son ilimitados, su carácter esencial «hace necesario que el 
ámbito de este derecho no se recorte ni en sus manifestaciones tenga más limitación (en 
singular utiliza esta palabra el artículo 16.1 CE), que la necesaria para el mantenimiento 
del orden público protegido por la ley».
Se trata de un límite específico, más restrictivo y concreto que los límites generales 
reconocidos en el artículo 20.4 CE para las libertades de expresión e información. Por 
ello, comparto y considero aplicable al caso presente el criterio de juicio que ya entonces 
se afirmó, según el cual, cuando la libertad ideológica se exterioriza a través de juicios 
de valor u opiniones, de forma que la visión globalizada de ambos derechos, o de las 
limitaciones con que han de ser ejercidos, han de servir también y principalmente para 
determinar  si  la  faceta  injuriosa  de  las  expresiones  proferidas,  puede  o  debe 
desaparecer  ante  la  protección  a  la  libertad  ideológica  del  autor  que  consagra  el 
artículo 16.1 de la Constitución. Tales consideraciones no han sido tomadas en cuenta 
en la sentencia condenatoria, ni tampoco en la que la mayoría acuerda la desestimación 
de la pretensión de amparo.
La aplicación de tales criterios, y no solo de los que acertadamente se recogen sobre 
el contenido abstracto del derecho a la libertad de expresión y sus límites, me llevan a la 
conclusión de que, aunque puedan ser calificados como ofensivos los términos con que 
el demandante expresó su desafección al carácter simbólico de la bandera nacional y a 
la expresión de respeto que las autoridades militares les reclamaron, en forma de 
silencio  en  su  protesta,  las  expresiones  proferidas  no  alcanzan  los  límites  de  una 
conducta merecedora de una sanción penal, pues forman parte del ámbito de protección 
de los derechos invocados.
En consecuencia, no cabe restringir la exteriorización de ideas u opiniones por el 
hecho de que la misma se realice en términos groseros, desabridos o hirientes, a no ser 
que  con  ellas  se  lesionen  efectivamente  otros  derechos  o  bienes  de  relevancia 
constitucional. En mi opinión, la interpretación conforme a la Constitución del tipo penal 
aplicado hubiera exigido objetivar el bien jurídico digno de protección. No pueden serlo 
los sentimientos subjetivos de ofensa que puedan experimentar los ciudadanos, muchos 
o pocos, civiles o militares; sino únicamente el peligro real de alteración de la paz 
pública, expresión de una convivencia social tolerante con las diferentes ideas ajenas, a 
veces contrapuestas, que expresan también el pluralismo político. Allí donde, como  s
ocurre en este caso, no se produce ese riesgo real e inminente, las expresiones públicas  oe.
de  desafecto  a  los  símbolos  nacionales,  cuando  están  relacionadas  con  el  debate  w.
dpaeúrgtbeulirmcmoei nnsatoadbdarase,   pepelr eroote rdnneosn iom npeeodslií,at incdotee  bylea n sr oecspiearerl  syicó onlam  pbpearntioiadrla idpsau dec soc,n oe nn u qneuase to dsde ecsbaaespnoro ssb, eaercl  ióarentec nusdrosidocai aasl    2021-1124n https://w
cduicyhoa f ovríata lceocnimlleievnat,o e yn  dteasnatarrso olloc apsrieocniesas,  dlea  udneav aolupaincióiónn  pdúebll ipcrao lpibiore s eis tinefmoram daedma.ocrático,  BOE-A-cable e
En conclusión, al igual que en el recurso núm. 2019-526, deliberado y resuelto esta 
misma semana, el tribunal ha mantenido finalmente una condena penal en un caso en el 
que, alegando específicamente la STEDH de 13 de marzo de 2018, caso Stern Taulats y 
Roura Capellera c. España, el Ministerio Fiscal no mantenía su pretensión acusatoria, lo 
que ha llevado a desestimar un recurso de amparo al que nadie se había opuesto.
Nunca  deberíamos  olvidar  que  la  bandera  constitucional  es  la  bandera  de  una 
Democracia. Y que también protege a los que no la aprecian.
Madrid a quince de diciembre de dos mil veinte.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–
Firmado y rubricado.
2021-1124n https://w