BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 268 Martes 9 de noviembre de 2021 Sec. TC.   Pág. 138520
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
18370 Sala Primera. Sentencia 167/2021, de 4 de octubre de 2021. Cuestión de 
inconstitucionalidad 3492-2021. Planteada por la Sección Quinta de la Sala 
de  lo  Contencioso-Administrativo  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de 
Cataluña  en  relación  con  diversos  apartados  de  la  disposición  adicional 
trigésima de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de educación, en la 
redacción dada por la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020. Principios de 
interdicción de la arbitrariedad, irretroactividad, seguridad jurídica e igualdad; 
exclusividad  jurisdiccional  y  leyes  singulares:  STC  159/2021 
(constitucionalidad del precepto legal relativo a la financiación autonómica de 
las plazas de las guarderías municipales).
ECLI:ES:TC:2021:167
La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Juan José González 
Rivas, presidente, los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-
Vares García, don Cándido Conde-Pumpido Tourón; y la magistrada doña María Luisa 
Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 3492-2021, promovida por la Sección 
Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de 
Cataluña, en relación con los apartados 2, 3, 4 y 5 de la disposición adicional trigésima 
(«Financiación  de  las  guarderías  municipales»)  de  la  Ley  del  Parlamento  de 
Cataluña  12/2009,  de  educación,  redactados  por  el  artículo  172.3  de  la  Ley  del 
Parlamento  de  Cataluña  5/2020.  Han  comparecido  y  formulado  alegaciones  la 
Generalitat y el Parlamento de Cataluña y la fiscal general del Estado. Ha sido ponente 
el magistrado don Santiago Martínez-Vares García.
I. Antecedentes
1.  Por escrito registrado en este tribunal el 27 de mayo de 2021, la Sección Quinta 
de  la  Sala  de  lo  Contencioso-Administrativo  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de 
Cataluña, remitió, junto con el testimonio del recurso contencioso-administrativo núm. 
115-2018 y el expediente administrativo de reclamación de responsabilidad financiera 
iniciado a instancia del ayuntamiento de Sant Joan Despí frente al Departamento de 
Educación, el auto de fecha 26 de marzo de 2021 por el que se acuerda plantear 
cuestión de inconstitucionalidad respecto de los apartados 2, 3, 4 y 5 de la disposición 
adicional trigésima (financiación de las guarderías municipales) de la Ley de Parlamento  e
de Cataluña 12/2009, redactados por el artículo 172.3 de la Ley del Parlamento de  b
Cataluña  5/2020,  por  posible  vulneración  de  los  artículos  9.3,  14,  24.1,  117,  142  370ww
y 149.1.16 CE.
2.  Los hechos que pueden ser relevantes en este proceso constitucional son los 
siguientes:
a)  Por el ayuntamiento de Sant Joan Despí, mediante escrito registrado en la Sala 
de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el 8 de 
mayo de 2018, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación 
por  silencio  administrativo  del  requerimiento  previo  formulado  por  el  referido 
ayuntamiento a la administración de la Generalitat reclamando el pago de 1 334 200 € 
correspondientes  a  la  financiación  de  las  guarderías  municipales  en  el  periodo 
comprendido entre los cursos escolares 2015 a 2018.
b)  El recurso contencioso-administrativo fue turnado a la Sección Quinta de la 
indicada Sala y registrado con el núm. 115-2018. Por providencia de 23 de octubre 
de 2020, se declararon conclusas las actuaciones.
c)  Por escrito presentado en fecha 28 de octubre de 2020, el abogado de la 
Generalitat de Cataluña solicitó la finalización del proceso por pérdida sobrevenida de 
objeto procesal. Sustentó dicha petición en que, el día 1 de mayo de 2020, entró en vigor 
la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril. El artículo 172 de la misma 
modificaba la disposición adicional trigésima de la Ley 12/2009 y fijaba un importe 
de 425 € por plaza y curso de alumno de las guarderías, en el periodo comprendido 
entre los cursos 2012-2013 a 2018-2019, por lo que a su juicio había desaparecido el 
objeto de la controversia.
d)  El  ayuntamiento  de  Sant  Joan  Despí  solicitó  que  se  planteara  cuestión  de 
inconstitucionalidad contra la disposición adicional trigésima de la Ley 12/2009, de 20 de 
julio, introducida por la Ley 5/2020, de 29 de abril, al tener carácter retroactivo y resolver 
el  objeto  del  proceso,  contraviniendo  la  regulación  legal  de  la  financiación  de  las 
guarderías infantiles. Considera que se trata de una norma singular autoaplicativa y de 
destinatario único que vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva del ayuntamiento, es 
arbitraria y afecta a la seguridad jurídica.
e)  Por providencia de fecha 28 de diciembre de 2020 el órgano judicial acordó, al 
amparo del artículo 35.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) y con 
suspensión  del  plazo  para  dictar  sentencia,  dar  audiencia  a  las  partes  sobre  la 
procedencia del planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad de los apartados 2, 3, 
4,  5  y  6  de  la  disposición  adicional  trigésima  («Financiación  de  las  guarderías 
municipales»)  de  la  Ley  del  Parlamento  de  Cataluña  12/2009,  redactados  por  el 
artículo 172.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, de medidas 
fiscales, financieras, administrativas y del sector público y de creación del impuesto 
sobre las instalaciones que inciden en el medio ambiente. En la misma resolución, tras 
exponer el juicio de relevancia, se delimitaban, como preceptos constitucionales en 
conflicto, el artículo 9.3 CE (interdicción de la arbitrariedad, garantía de irretroactividad, 
confianza  legítima  y  principio  de  seguridad  jurídica),  artículo  14  CE  (principio  de 
igualdad), artículo 24.1 CE (derecho a la tutela judicial efectiva), artículo 117.3 CE 
(principio  de  separación  de  poderes  y  exclusividad  de  la  función  jurisdiccional); 
artículo  149.1.6  CE  (competencia  exclusiva  del  Estado  en  materia  procesal)  y, 
finalmente, el artículo 142 CE (suficiencia financiera de las haciendas locales).
f)  El letrado de la Generalitat de Cataluña presentó alegaciones mediante escrito de 
fecha 20 de enero de 2021, en el que se opuso al planteamiento de la cuestión de 
inconstitucionalidad. Mediante escrito de la misma fecha se formularon alegaciones por 
la representante del Ministerio Fiscal y por el ayuntamiento de Sant Joan Despí en las 
que se mostraron favorables al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. e.
g)  Por auto de 26 de marzo de 2021, la Sección acordó el planteamiento de la  w.b
presente cuestión de inconstitucionalidad. 370ww
3.  En el auto de planteamiento, el órgano judicial identifica el acto impugnado en el
procAefdirimmaie qnutoe  ye fl oorbmjeutloa  deel j ulaic iimo pdueg rnealecvióann ceisa  laal  dcoemseisetnimzoa cdióen s up orar zsoilennacmioie andtom.inistrativo
del requerimiento previo formulado por el ayuntamiento demandante. Dicho requerimiento
tenía  por  finalidad  que  la  administración  de  la  Generalitat  abonara  las  cantidades 
correspondientes a la financiación de las guarderías municipales en el periodo comprendido 
entre los cursos escolares 2015 a 2018, por importe de 1 344 200 € a razón de 1300 € por 
plaza y curso escolar.
Expone que la interpretación de los apartados 2 a 5 sobre la financiación del coste de 
las  guarderías  municipales  en  el  periodo  comprendido  entre  los  cursos  2012-2013 
a 2018-2019 no deja ningún margen de decisión al tribunal. De manera que deben fijarse 
necesariamente 425 € por plaza y año, con independencia de lo reclamado en vía 
judicial. Añade que tampoco hay margen de apreciación sobre el número de plazas que 
deben ser objeto de financiación, pues el apartado quinto las determina en las que 
resulten «de los datos comunicados al Departamento de Educación». Indica que a la 
hora de dictar sentencia y con independencia de la prueba practicada en este recurso, 
debe fijarse el número de plazas predeterminado legalmente. Sostiene que la sentencia 
que se dictara no resultaría ejecutable conforme a las normas de la Ley reguladora de la 
jurisdicción  contencioso-administrativa  (LJCA),  puesto  que  el  apartado  3  detalla  el 
calendario de pago que se extiende por un periodo de diez años, con unas cuantías 
tasadas en cada curso.
Entiende, en síntesis, que la aplicación de los apartados cuestionados desapodera 
de facto al tribunal y constriñe su decisión a estimar en parte la demanda con el importe 
de 425 € por plaza y curso, en el número de plazas que resulte de los datos de que 
disponga el Departamento de Educación de la administración demandada, a pagar en un 
periodo de diez años conforme al calendario establecido en el citado apartado 3. El 
órgano judicial recuerda que ya se ha pronunciado en numerosos procesos con idéntico 
objeto sobre la procedencia de fijar la cantidad de 1300 € por plaza y curso en este 
periodo, cuantificación que responde a la financiación que se había venido realizando 
por la administración demandada hasta el curso 2012-2013, a partir del cual se dejó de 
abonar cantidad alguna a los ayuntamientos por este concepto.
En el auto se afirma la existencia de sentencias firmes recaídas en procesos en que 
se han planteado pretensiones sustancialmente idénticas por diferentes ayuntamientos 
contra la administración de la Generalitat de Cataluña en reclamación de los importes 
económicos correspondientes a la financiación de guarderías municipales a partir del 
curso 2012-2013. En dichas sentencias (844/2017 y 849/2017, de 17 de noviembre; 
853/2017, de 22 de noviembre; 940/2017, de 15 de diciembre; 946/2017, de 20 de 
diciembre, y 967/2017, de 28 de diciembre), se reconoció el derecho de la administración 
demandante a percibir de la administración demandada el pago de 1300 € por alumno de 
las «Llars d’Infants» en los cursos 2012-2013, 2013-2014 y 2014-2015. Refiere que 
desde el año 2018 y principios del 2019, se han sucedido más de treinta recursos 
interpuestos por diferentes ayuntamientos en demanda de financiación por plazas de 
guarderías infantiles, todas ellas referidas a periodos temporales entre los años 2012 
y 2019, encontrándose conclusos y pendientes de deliberación y fallo.
El órgano judicial distingue dos bloques al plantear la duda de inconstitucionalidad: el 
integrado por los artículos 117, 24.1 y 149.1.6 CE y el que comprende los artículos 9.3, 
14 y 142 CE.
a)  En primer lugar, le plantea dudas la interferencia de la disposición cuestionada 
en  el  ejercicio  de  la  potestad  jurisdiccional  de  juzgar  y  hacer  ejecutar  lo  juzgado 
(artículo 117 CE), en el derecho a la tutela judicial de la parte recurrente (artículo 24.1 
CE) y en la eficacia de la sentencia que se dicte (artículo 149.1.6 CE). A tal fin, considera 
que la disposición cuestionada de forma retroactiva e imperativa establece una cantidad  e.
desproporcionadamente inferior para los cursos 2012-2019, incluso para ayuntamientos  w.b
que  habían  reclamado  judicialmente,  vulnerando  el  principio  de  exclusividad  370ww
jjuudrisicdiaicl ceiofencatli v(aa r(taícrtuíclou lo1 1274..31  CCEE)) . eRne crueelarcdiaó nla sc oinnt eerlf edreenrecciahso  qfuuen dsaombreen tlaa l pao telas tatudt edlae 
djuicztgaadra ys  phaarcae rz aenjejacru utanr  cloo njfulizcgtoa,d coo mpuoe dees ne lt ecnaesor ,l adse  lleay reesfo drme ac odnet elan iLdeoy  a5u/2to0a2p0li,c saotibvroe, 
financiación  de  guarderías  municipales.  Dicha  norma  se  dicta  en  un  contexto  de
pendencia de más de treinta recursos sobre la cuestión, sucesivos de varias sentencias, 
algunas firmes, que habían reconocido uniformemente la cantidad de 1300 €. De ese 
modo la norma interfiere en los procesos en curso, regulando de forma autosuficiente la 
solución del conflicto judicial ya iniciado y lesiona el derecho fundamental a la tutela 
judicial efectiva del artículo 24 CE. La ausencia de motivación de la modificación legal y 
la circunstancia de que dicha disposición fija en el apartado 1 de la disposición adicional 
vigésima el importe anterior de 1300 € para el curso escolar 2019-2020, se resaltan 
como  datos  de  la  falta  de  justificación  de  la  norma.  No  se  pone  en  duda  la 
discrecionalidad del legislador, pero sí se cuestiona que la norma legal interfiera en los 
procesos en curso, como en el caso, regulando de forma autosuficiente la solución del 
conflicto judicial ya iniciado. Añade que la vertiente autoaplicativa de las disposiciones 
cuestionadas es muy intensa, pues viene a dar respuesta a un supuesto de hecho 
concreto y singular, regula de manera autosuficiente el conflicto sub iudice, e impide a 
los tribunales el ejercicio de su potestad jurisdiccional de juzgar y hacer ejecutar lo 
juzgado y con ello se puede lesionar igualmente el derecho a la tutela judicial efectiva.
Expone que los apartados cuestionados pueden incidir asimismo en el régimen de 
ejecución de la sentencia que se dicte en este proceso, puesto que el apartado 3 fija un 
calendario de pago que se extiende por diez años, de manera que la aplicación de la 
norma determina la sustitución de las reglas procesales de los artículos 102 y ss. LJCA, 
incidiendo de esta forma en la competencia exclusiva del Estado sobre la legislación 
procesal (artículo 149.1.6 CE), sin que se aprecie especialidad alguna en el Derecho 
sustantivo  autonómico  que  lo  justifique  en  términos  constitucionalmente  admisibles 
conforme al indicado precepto constitucional.
b)  En segundo lugar, considera que la disposición cuestionada también puede 
infringir el artículo 9.3 CE respecto de los mandatos constitucionales de interdicción de la 
arbitrariedad, irretroactividad y seguridad jurídica y el artículo 14 CE; y el artículo 142 CE 
en cuanto a la suficiencia financiera de las administraciones locales.
En cuanto a la posible vulneración del artículo 9.3 y 14 CE, el órgano judicial inicia su 
exposición con cita de la doctrina expuesta en la STC 110/2015, de 28 de mayo, en cuya 
virtud  le  corresponde  al  tribunal  «‘[…]  verificar  si  el  precepto  establece  una 
discriminación, pues la discriminación entraña siempre una arbitrariedad, o bien si, no 
estableciéndola, carece de toda explicación racional, lo que también evidentemente 
supondría una arbitrariedad […]. Por ello, no corresponde a este tribunal interferirse en el 
margen  de  apreciación  que  corresponde  al  legislador  democrático  ni  examinar  la 
oportunidad de la medida legal para decidir si es la más adecuada o la mejor de las 
posibles, sino únicamente examinar si la decisión adoptada es plenamente irrazonable o 
carente de toda justificación’ (STC 156/2014, FJ 6)». Indica que en este caso, al dejar de 
financiarse las guarderías municipales por la administración de la Generalitat en el 
año  2012,  se  sucedieron  numerosos  procesos  por  diferentes  ayuntamientos  que 
finalizaron con sentencias firmes en el año 2017, lo que motivó una segunda serie de 
recursos en el año 2018 y 2019. Frente a los 1300 € por plaza establecidos judicialmente 
en precedentes sustancialmente idénticos, los apartados introducidos por la Ley 5/2020 
fijan la cantidad de 425 € por plaza y año, a abonar en un plazo de diez años, sin que en 
ningún momento se encuentre motivación expresa ni en el preámbulo de la Ley, ni en su 
tramitación parlamentaria, pues el precepto no estaba en el proyecto de ley y fue 
introducido por vía de enmienda, sin que se expresaran los motivos de su proposición e 
incorporación.
Añade a la falta de justificación expresa que tampoco es posible encontrar la razón  s
para incluir en el ámbito de la norma a los ayuntamientos que han instado la reclamación  oe.
administrativa o judicial, no siendo razonable que, transcurridos casi dos años desde que  w.
se inició este proceso, en reclamación de 1300 € por plaza y año, se limite la cantidad a  370ww
finintaenrdciicacri óan  4d2e5  €la,  laor bqiutrea riperdoaddu cees atás imenis mcoon eefxeióctno sc odnis cerilm  dinearetocrhioos .a E  lsat e igpurianlcdiapdio  ddeel 
aayrtuícnutalom 1ie4n tCoEs ,q puuee, satuon qquuee  hlaa ynaonrm reac lcaumeasdtioon jauddaic iahlambeilintate  ala u fnin atrnactoia cdiiófenr ecnocmiaod eon a e slotes   BOE-A-cable e
caso, no han obtenido sentencia judicial antes de su entrada en vigor (30 de abril 
de 2020). De esta manera ven limitada su financiación en los años 2012 a 2019 al tope 
máximo de 425 € establecido por la norma. Destaca que la STC 273/2005, de 27 de 
octubre, determinó que el principio de igualdad «veda la utilización de elementos de 
diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable, 
de  manera  que  el  trato  desigual  se  produce  cuando  no  está  fundado  en  criterios 
objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados».
Por último, entiende que los apartados 2 a 5 cuestionados afectan asimismo al 
principio de suficiencia financiera de las haciendas locales, puesto que se trata de un 
periodo temporal extenso, de siete cursos escolares, en el cual se dejaron de financiar 
las guarderías municipales, cuando previamente a ese año 2012 se estaba abonando la 
cantidad de 1300 € por plaza y año, fijando la norma la cantidad de 425 € en este 
periodo  de  siete  años,  y  volviendo  a  restablecer  la  cantidad  de  1300  €  para  el 
curso  2019-2020.  Recuerda  que  el  principio  de  suficiencia  financiera  se  encuentra 
recogido en los artículos 142 CE y 217 y 219 del Estatuto de Autonomía de Cataluña 
(EAC) y se proyecta sobre toda la actividad municipal, ya sean competencias propias o 
delegadas,  y  conlleva  la  necesidad  de  transferir  los  recursos  económicos 
correspondientes  en  los  términos  de  la  normativa  mencionada,  los  cuales  resultan 
minorados sustancialmente en el periodo 2012-2019 según los parámetros de suficiencia 
establecidos por la administración de la Generalitat antes del año 2012 (v.gr. financiación 
efectiva de 1300 € por plaza) y por el apartado 1 de la citada disposición trigésima para 
el curso de su entrada en vigor (v.gr. 1300 € por plaza para el curso 2019-2020).
En virtud de tales argumentos, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de  Cataluña  plantea  cuestión  de 
inconstitucionalidad respecto de los apartados 2, 3, 4 y 5 de la disposición adicional 
trigésima de la Ley de Parlamento de Cataluña 12/2009, de educación, redactados por el 
artículo 172.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, de medidas 
fiscales, financieras, administrativas y del sector público y de creación del impuesto 
sobre las instalaciones que inciden en el medio ambiente, que pueden infringir los 
artículos 9.3, 14, 24.1, 117, 142 y 149.1.6 CE.
4.  El Pleno de este tribunal, a propuesta de la Sección Segunda, acordó, mediante 
providencia de 23 de junio de 2021, admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad 
planteada. Con arreglo al artículo 10.1 c) LOTC, defirió su conocimiento a la Sala 
Primera y conforme establece el artículo 37.3 LOTC, dio traslado de las actuaciones 
recibidas al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentas, al 
Gobierno, por conducto del ministro de Justicia y a la fiscal general del Estado, así como 
al Parlamento de Cataluña y al Gobierno de la Generalitat de Cataluña, por conducto de 
sus presidentes, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran 
personarse  en  el  proceso  y  formular  las  alegaciones  que  estimaran  convenientes. 
Asimismo,  acordó  comunicar  la  providencia  a  la  Sección  Quinta  de  la  Sala  de  lo 
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña a fin de que, de 
conformidad con el artículo 35.3 LOTC, el proceso permaneciera suspendido hasta que 
este tribunal resuelva definitivamente la presente cuestión. Por último, se acordó publicar 
la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial de la 
Generalitat de Catalunya» (lo que tuvo lugar en el BOE número 155, de 30 de junio 
de 2021, y en el DOGC núm. 8419, de 27 de mayo de 2021).
5.  El día 9 de julio de 2021 tuvo entrada en el registro general de este tribunal el  e
escrito del abogado del Estado, por el que se persona en el procedimiento, a los efectos  bo
de  que,  en  su  día,  le  sean  notificadas  las  resoluciones  que  en  aquel  se  dicten,  370ww
anun6c. ianPdoor  qeusecr nitoo  vrae gais ftorarmdou laerl  a2le0g daec iojunleios .de 2021 la abogada de la Generalitat de
Cataluña presentó escrito de alegaciones.
Identifica el objeto del recurso contencioso-administrativo núm. 115-2018 y refiere 
que la pretensión del ayuntamiento recurrente se fundamenta en la doctrina asentada en 
varias sentencias de la Sección que promueve la cuestión de inconstitucionalidad, de las 
que la Generalitat discrepa, algunas de las cuales no son firmes (cita en tal sentido las 
sentencias 967/2017, de 28 de diciembre, y 946/2017, cuyo auto que denegaba tener por 
preparado el recurso de casación ha sido objeto de recurso de amparo de la Generalitat, 
admitido por providencia de 25 de marzo de 2021).
Después  de  glosar  los  preceptos  de  la  disposición  adicional  cuestionada  y  la 
fundamentación jurídica del auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, 
destaca  el  carácter  decisivo,  para  resolver  la  controversia  judicial,  de  la 
constitucionalidad de la referida disposición. Delimita las competencias de la Generalitat 
de Cataluña y de los municipios con base en el artículo 131.2 b) y c) y 84.1 EAC y el 
artículo 66.3 o) del Decreto Legislativo 2/2003, que aprueba el texto refundido de la Ley 
municipal y de régimen local de Cataluña, y concluye que la ordenación y la gestión de la 
educación infantil es una competencia propia de los municipios. Añade que conforme al 
artículo 131.3 f) EAC la Generalitat está obligada a financiar las etapas educativas 
previstas con carácter gratuito que conforme al artículo 15.2 de la Ley Orgánica 2/2006, 
de 3 de mayo, de educación (LOE) y al artículo 5 de la Ley de educación de Cataluña, 
pero en ellas no se incluye la educación infantil de cero a tres años, al no tener ni 
carácter  voluntario  ni  gratuito,  por  tanto,  no  se  integra  dentro  de  la  obligación  de 
sostenimiento con fondos públicos del sistema educativo. Solo se determina la obligación 
del departamento de enseñanza de financiar el segundo ciclo (disposición final primera. 
2 de la Ley de educación de Cataluña).
Considera que de los artículos 198.2 y 199 de la Ley de educación de Cataluña, 
resulta que existe una clara diferencia de financiación, pues el primer ciclo se financia 
con subvenciones y el segundo ciclo tiene plena garantía de gratuidad. Destaca que ante 
la inexistencia de una obligación legal de financiar el primer ciclo de educación infantil, la 
Generalitat realiza una actividad de fomento, mediante subvenciones de la misma. De 
este  modo  hasta  el  año  2011  dicha  actividad  se  vino  realizando,  pero  los  ajustes 
derivados de la supresión de la financiación del Estado y el cumplimiento de los objetivos 
de déficit público cambiaron las circunstancias, en aras a adecuar la previsión de gastos 
a los principios de planificación económica, de suficiencia, de estabilidad presupuestaria, 
de liquidez y control financiero (artículo 197 de la ley autonómica de educación).
A continuación, con cita de la STC 129/2013 descarta el carácter autoaplicativo de la 
norma partiendo de la naturaleza subvencional de la financiación del primer ciclo de 
educación infantil. Considera que se trata de una subvención directa cuyo otorgamiento y 
cuantía viene impuesto a la administración por una norma de rango legal, como es la 
disposición adicional trigésima de la Ley de educación de Cataluña, y deberá seguir el 
procedimiento de concesión que le resulte de aplicación de acuerdo con su propia 
normativa. De acuerdo con los artículos 90.3 b) y 94.3 del Decreto Legislativo 3/2002, 
de 24 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de finanzas 
públicas de Cataluña, requiere una resolución de otorgamiento, que lógicamente será 
recurrible ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.
Sostiene  que  un  cambio  normativo  sobrevenido  de  la  legislación  aplicable,  que 
puede dejar sin objeto el proceso, tampoco vulnera la tutela judicial efectiva, en estos 
términos se expresa la STC 44/2013, FFJJ 4 y 5. Indica que esa pérdida de objeto por 
aplicación  de  la  disposición  adicional  trigésima  fue  declarada  por  la  Sección  que 
promueve la cuestión a instancia de un ayuntamiento. s
En  todo  caso  considera  que  la  disposición  no  restringe  derechos  individuales  oe.
incorporados en el patrimonio del ayuntamiento recurrente, ni de los que se hallen en  w.
una  situación  similar  y  por  tanto  no  vulnera  el  artículo  9.3  CE.  Recuerda  que  la  370ww
eirrl eptraotaricmtiovnidioa dd seol los uejest oa pyli cnaob lea  alo lso sp deenrdeicehnotess c, ofnustuorloidsa, dcoosn, daiscuiomnaiddooss  ey i netexpgeracdtaotsiv eans 
[FSJS 9T]C.  C22u7e/s1ti9o8n8a,  FquJ e9 ;s 9e9 p/1u9e8d7a,  deex ig11ir  deel  mjuanniot,e FniJm 6ie bn)t,o y d 1e7 8la/1 s9u8b9v, ednec i2ó nd ee nno ivdiéenmtibcroes,   BOE-A-cable e
términos para los subsiguientes cursos, puesto que además de que no se sustenta en 
ninguna previsión legal, supone una directa infracción de la normativa de educación y de 
la de subvenciones y una intromisión en las decisiones de priorización del gasto público 
en materia de educación, sin base legal ni argumento racional que lo sustente. Cuestiona 
la justificación del auto de planteamiento pues califica de arbitraria la norma cuestionada 
sin tomar en consideración el contexto de crisis presupuestaria que la ocasionó.
A continuación, indica que la disposición adicional trigésima de la Ley de educación 
de Cataluña no vulnera el principio de igualdad del ayuntamiento recurrente respecto de 
los que ya han obtenido sentencias que les reconoce una cuantía superior a la prevista 
en  la  norma  cuestionada  al  no  ser  comparables  las  situaciones  subjetivas 
(STC 118/2006, FJ 3). La STC 148/1986, FJ 6 a) indica que para hacer posible un juicio 
de igualdad se requiere que el legislador haya atribuido las consecuencias jurídicas que 
se dicen diversificadoras a grupos o categorías personales creadas por él mismo. Afirma 
que no hay desigualdad ni punto de comparación posible entre ambos supuestos, ya que 
estamos en un régimen legal diferente que el legislador libremente y en uso a su 
competencia ha regulado de forma diferente, cuantificando la subvención cuando antes 
no aparecía cuantificada.
A su juicio, tampoco la disposición cuestionada interfiere en la función jurisdiccional y 
es plenamente respetuosa con el artículo 117.3 CE, pues no cabe inferir que dicho 
principio llegue al extremo de consagrar una auténtica cristalización del ordenamiento 
resultante de la labor interpretativa llevada a cabo por los jueces y magistrados en el 
desempeño de sus funciones jurisdiccionales (por todas STC 139/2005, de 26 de mayo, 
FJ 3). Añade que además se promueve la cuestión de modo contrario a lo resuelto en el 
auto de 2 de noviembre de 2020 de la misma sección (se refiere al decreto de la letrada 
de la administración de justicia, en relación con el recurso ordinario 8-2019).
Por último, en primer lugar descarta que la norma cuestionada afecte al principio de 
suficiencia financiera de las haciendas locales —artículo 142 CE—, al entender que la 
necesaria delimitación del mandato de suficiencia ex artículo 142 CE en el marco de las 
«disponibilidades  presupuestarias»  juega  como  otro  factor  desincentivador  de  la 
capacidad  revisora  del  juez  constitucional  pues,  al  fin  y  al  cabo,  siempre  podrá 
considerarse  que  mensurar  dicha  disponibilidad  entraña,  en  buena  medida,  una 
valoración  esencialmente  política.  Y,  por  otra  parte,  sostiene  que  no  vulnera  la 
competencia estatal del artículo 149.1.6 CE al no existir sentencia que ejecutar.
7.  Por escrito registrado en este tribunal el 22 de julio de 2021 la letrada del 
Parlamento de Cataluña formuló alegaciones en las que terminó solicitando que se 
dictara  sentencia  desestimando  íntegramente  la  cuestión  de  inconstitucionalidad 
planteada.
Comienza  por  definir  el  contexto  normativo  competencial  del  primer  ciclo  de 
educación infantil (cero a tres años), señalando que la gestión de la educación infantil es 
una competencia propia de los gobiernos locales (artículo 84 EAC), sin que exista 
obligación de la administración educativa de asegurar recursos públicos para hacer 
efectiva la gratuidad de las enseñanzas no obligatorias. Afirma que la aprobación por el 
legislador  de  los  apartados  impugnados  es  manifestación  de  una  opción  política, 
diseñando una nueva política y compromiso de financiación, que en relación con el 
pasado determina que la financiación hubiera debido ser mayor con lo que decide 
intervenir y financiar, también, retroactivamente, a los municipios en concepto de gastos 
de guarderías municipales.
Expone la evolución del modelo de financiación de las guarderías. Indica que a partir  e.
del año 2012 se optó por un sistema en el que se privilegiaba la concertación, y en el  w.b
que la ayuda pública se limitaba a una intervención en los municipios donde, por razones  370ww
fdinea enqcuiaidcaiódn,  lfau esraat isnfeacceías alari aG uennae raaplitoartt.a cPioósnt eprúiobrlmicae.n tHea sseta o eplt óa ñpoo r2 e0s1t0a,b luenc eter racciou edred olas 
Gcoenn elarsa lidtaipt,u ptaacsioannedso  plaa raap oqrutea ceiósnta dse s elo sh i1c3ie0r0a n€  cdaerg loa  Gdee nlae rcauliotatat  ad elo sfi n8a7n5c i€a cpióonr  pdlea zlaa 
de las diputaciones. Hasta la disposición adicional trigésima de la Ley de educación no
se disponía de norma alguna en la que se obligara a dicha financiación, y mucho menos 
que  detallara  unas  cantidades  precisas  a  abonar.  Anteriormente,  en  los  acuerdos 
suscritos por la Generalitat se indicaba que esta «podría subvencionar» las guarderías 
municipales según «disponibilidad presupuestaria».
Tras ello sostiene que las disposiciones cuestionadas no son contrarias al ejercicio 
de  la  potestad  jurisdiccional  (artículo  117  CE).  Entiende  que  en  el  caso  de  las 
disposiciones  cuestionadas,  nos  encontremos  ante  un  supuesto  de  intervención 
legislativa en un ámbito que no estaba regulado, que encaja en la libertad de elección del 
legislador de una política de financiación de las guarderías, que se viene a establecer 
mediante norma con rango de ley. El hecho de que en el ámbito jurisdiccional las 
sentencias deban constreñirse ahora a un nuevo marco jurídico, no puede de ninguna 
manera considerarse un vicio de inconstitucionalidad. Lo contrario, pretender limitar la 
acción legislativa mediante la jurisprudencia de los tribunales ordinarios resultaría una 
grave restricción de las competencias de los parlamentos. Que la norma se aparte de los 
precedentes jurisdiccionales no determina su inconstitucionalidad, si se desenvuelve en 
el marco constitucional (STC 140/2018, de 20 de diciembre).
Refiere que tampoco las disposiciones cuestionadas vulneran el derecho a la tutela 
judicial efectiva (artículo 24.1 CE), pues aun siendo normas singulares, no por ello 
suponen una vulneración del principio de generalidad de las leyes, al venir justificadas 
por la voluntad del legislador de blindar la financiación dotando de seguridad jurídica a 
los operadores, complementando la financiación de 875 € de las diputaciones, otorgando 
ayudas a todos los ayuntamientos bajo el principio de igualdad, planificando y dando 
estabilidad a la financiación de las guarderías y reduciendo la litigiosidad. Con ello se 
respeta el principio de proporcionalidad y necesidad exigidas. A su juicio la norma 
respeta el bloque de constitucionalidad, su incidencia en el litigio es usual en un Estado 
de Derecho y los destinatarios pueden recabar la tutela aunque con el nuevo marco 
normativo. Refiere que el hecho de no obtener una sentencia que en un inicio pudieran 
prever las partes, por haber acaecido un cambio normativo aplicable al caso, no puede 
constituir  una  vulneración  del  derecho  al  acceso  a  la  tutela  judicial  efectiva.  En 
conclusión, la norma no pretende obstaculizar el ejercicio jurisdiccional sino otorgar una 
solución justa y uniforme a todos sus destinatarios, proporcionando una solución eficaz a 
un problema concreto.
Descarta  que  las  disposiciones  impugnadas  vulneren  el  artículo  149.1.6  CE,  al 
carecer de naturaleza procesal, pues en las mismas no se establece un calendario de 
pago sobre el importe debido y establecido en sentencia firme.
Finalmente rechaza que las disposiciones impugnadas vulneren los artículos 9.3, 14 
y 142 CE. Además de insistir en la finalidad de las disposiciones cuestionadas, sostiene 
que la suma de 425 € no es una elección arbitraria, sino que pretende que la financiación 
recibida por la Generalitat y las diputaciones suponga 1300 € por plaza. Refiere que 
tampoco contraviene la prohibición de irretroactividad que predica el artículo 9.3 CE, 
pues esta solo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el 
patrimonio del sujeto. Otro tanto afirma en relación con el principio de seguridad jurídica, 
pues la norma precisamente dota de seguridad jurídica a todos los ayuntamientos, que 
gracias a ella conocerán la financiación de los próximos años. Por otra parte, tampoco 
puede predicarse la discriminación afirmada por el órgano judicial, pues atendiendo al 
hecho de que ya tuvieron acceso a una financiación de hasta 875 € por plaza, el 
resultado de aplicar la norma a todos los ayuntamientos es establecer un plano de 
igualdad  donde  todos  habrán  recibido  1300  €  por  plaza,  hayan  reclamado  o  no,  s
exceptuando a los que han obtenido una sentencia favorable firme, que estos serán la  oe.
excepción y que recibirán 875 € de la diputación además de 1300 € de la Generalitat. w.
Por último tampoco considera que el principio de suficiencia financiera se haya visto  370ww
ifnlefrxiinbgiliiddoa d psoorb rlea sc ódmisop odseibceio nseesr  recuspeesttiaodnoa ddaicsh, o ppureinsc ipaidoe, mnoá sh ad eq uelad aedxoi satecnrecdiait addeo 
fqourem ala i nddisivpidousaicliiózand aad aic liao nsaulf ictriiegnécsiiam fain adnec ilear aL edye  dloes  eddeustcinaacitóanri odse d eC alata nluoñrma aa, fmecátexi mdee   BOE-A-cable e
cuando precisamente la norma cuestionada se aprueba para dar un salto cualitativo 
importante hacia una mayor financiación de las guarderías municipales, estableciendo 
una obligación de financiación de la Generalitat que viene ya blindada al más alto nivel 
normativo.
8.  El 23 de julio de 2021 la fiscal general del Estado presentó en el registro de este 
tribunal su escrito de alegaciones. Una vez expuestos los antecedentes de hecho de los 
que trae causa esta cuestión de inconstitucionalidad y resumido el auto de planteamiento 
examina la doctrina constitucional aplicable.
En relación con la eventual vulneración de los artículos 117.3, 24.1, 149.1.6 y 9.3 CE, 
en primer lugar reproduce parcialmente la doctrina del Tribunal Constitucional relativa: al 
ejercicio de la función jurisdiccional (SSTC 231/2015 de 5 de noviembre, FJ 11; 58/2016, 
de  17  de  marzo,  FJ  4,  y  85/2018  de  19  julio,  FJ  5);  a  las  leyes  singulares 
(SSTC 203/2013, de 5 de diciembre, FFJJ 4 y 5; 50/2015, de 5 de marzo, FJ 3, 
y 38/2016, de 3 de marzo, FJ 7); al contenido de la competencia exclusiva del Estado 
sobre la legislación procesal —artículo 149.1.6 CE— (SSTC 21/2012, de 16 de febrero, 
FJ 3, y 245/2015, de 30 de noviembre, FJ 3); al principio de seguridad jurídica y a la 
arbitrariedad del legislador (SSTC 19/2011, de 3 de marzo, FJ 12; 203/2013, de 5 de 
diciembre, FFJJ 5 y 8; 56/2016, de 17 de marzo, FJ 3, y 122/2016, de 23 de junio, 
FFJJ 5 y 6); al principio de igualdad (SSTC 84/2008, de 21 de julio FJ 6, y 118/2016, 
de 23 de junio, FJ 13); y al principio de autonomía local y financiera de los entes locales 
[SSTC 48/2004, de 25 de marzo, FJ 10; 134/2013, de 20 de julio, FJ 13; 41/2016, de 3 
de marzo, FJ 3, y 82/2020, de 15 de julio, FJ 7 a) y b)].
Tras ello reproduce la disposición adicional cuestionada y afirma que dicha norma 
incide extraprocesalmente sobre la pretensión seguida en un proceso judicial, impidiendo 
que se pueda dictar el fallo, presupuesto indispensable de su ejecución, y afectando con 
ello al principio de exclusividad jurisdiccional. Dicha regulación limita el contenido del 
eventual fallo, que queda constreñido con independencia del resultado del proceso, 
sustituyendo un aspecto sustancial del mismo, cual es la cuantía de lo reclamado. De 
este modo la disposición cuestionada constituye un obstáculo a la facultad de juzgar y 
hacer ejecutar lo juzgado, condicionando el marco decisorio de la resolución judicial y 
anulando —cuando menos parcialmente— la capacidad de resolver según el resultado 
del proceso, afectando al periodo de pago, y estableciendo de este modo un doble 
condicionamiento del fallo, al impedir ponderar la totalidad de los intereses en conflicto al 
ejecutar  una  resolución  eventualmente  estimatoria  y  marginar  la  aplicación  de  los 
artículos 104 a 106 LJCA. De este modo la norma tendría una connotación procesal que 
excedería del Derecho sustantivo autonómico.
Considera que la norma incorpora algunas características de las leyes singulares, en 
cuanto se dirige a un muy reducido grupo de destinatarios y que se agota su contenido 
en un supuesto de hecho aislado como es el previsto para la financiación de plazas de 
guarderías pero circunscrito a un periodo excepcional, por duración y cuantía reducida, 
sin  que  parezca  circunscrita  a  «casos  excepcionales  que,  por  su  extraordinaria 
trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que 
dispone la administración» (STC 203/2013, FJ 4). Con ello se limitaría la tutela judicial 
efectiva al excluir determinadas pretensiones del control judicial, impidiendo ponderar la 
totalidad de los intereses en conflicto al ejecutar la resolución, constituyendo por ello un 
obstáculo a la facultad de juzgar y ejecutar lo juzgado, sin que conste una justificación de 
la misma, incurriendo en falta de proporcionalidad.
Por último, descarta que se haya infringido el principio de igualdad (artículo 14 CE),  e.
pues  este  no  exige  dispensar  un  tratamiento  idéntico  a  todos  los  supuestos  con  w.b
independencia del tiempo en que se produjeron o se originaron sus efectos, y tampoco  370ww
sinem ohvai lidqaude bprarenstaudpou eestl arpiari nncii peioxc lduey es quufieci esnec ipau efidnaann ceiesrtaab lpeuceesr  liemsittea cnioon ecso mdepnotrrtoa  dlea 
sus Pcoomr pteotdeon ceiallso  posro elicl iEtas taldao  eos ltaims accoimónu niddea delas  acuuteósntoiómna sd.e  inconstitucionalidad  y
consiguientemente la declaración de la nulidad e inconstitucionalidad de los apartados 2,
3,  4  y  5  de  la  disposición  adicional  trigésima  de  la  Ley  del  Parlamento  de 
Cataluña 12/2009, de 10 de julio, en la redacción dada por el artículo 172.3 de la Ley del 
Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, por vulneración de los artículos 117, 
24.1, 149.1.6 y 9.3 de la Constitución Española.
9.  Finalmente, por escritos registrados el 23 y el 26 de julio de 2021, la presidenta 
del Congreso de los Diputados y el presidente del Senado comunicaron la personación 
de las respectivas cámaras en el procedimiento y su ofrecimiento de colaboración, a los 
efectos del artículo 88.1 LOTC.
10.  Por providencia de 30 de septiembre de 2021 se señaló para la deliberación y 
votación de la presente sentencia el día 4 de octubre del mismo año.
II. Fundamentos jurídicos
Único.  Aplicación de la sentencia del Tribunal Constitucional 159/2021, de 16 de 
septiembre.
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior 
de Justicia de Cataluña cuestiona los apartados 2, 3, 4 y 5 de la disposición adicional 
trigésima de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de 10 de julio, de educación, en 
la redacción dada por el artículo 172.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, 
de 29 de abril, por vulneración de los artículos 9.3, 14, 24.1, 117, 142 y 149.1. 6 CE.
El contenido de la presente cuestión de inconstitucionalidad y de las alegaciones que 
han formulado tanto la abogada de la Generalitat de Cataluña, como la letrada del 
Parlamento de Cataluña y la fiscal general del Estado, es idéntico a la que fue promovida 
por  el  mismo  órgano  judicial  (cuestión  de  inconstitucionalidad  núm.  1939-2021),  y 
desestimada por el Pleno de este tribunal en la STC 159/2021, de 16 de septiembre, a 
cuyos fundamentos jurídicos debemos remitirnos.
En  consecuencia,  procede  la  desestimación  de  la  presente  cuestión  de 
inconstitucionalidad.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a cuatro de octubre de dos mil veintiuno.–Juan José González 
Rivas.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares  García.–Cándido  Conde-
Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.