BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 182 Sábado 31 de julio de 2021 Sec. TC.   Pág. 93356
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
13018 Pleno.  Sentencia  134/2021,  de  24  de  junio  de  2021.  Recurso  de 
inconstitucionalidad 3883-2018. Interpuesto por más de cincuenta diputados 
del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con el Real 
Decreto-ley 4/2018, de 22 de junio, por el que se concreta, con carácter 
urgente,  el  régimen  jurídico  aplicable  a  la  designación  del  consejo  de 
administración de la Corporación de Radio y Televisión Española y de su 
presidente. Límites materiales de los decretos leyes: nulidad de los preceptos 
legales que detallan o precisan aspectos de la regulación preexistente y que 
permiten la sustitución del Senado por el Congreso en la elección de los 
miembros  del  consejo  de  administración  de  la  Corporación  de  Radio  y 
Televisión Española. Votos particulares.
ECLI:ES:TC:2021:134
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente,  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías,  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don 
Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón, y la magistrada doña 
María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En  el  recurso  de  inconstitucionalidad  núm.  3883-2018  interpuesto  por  más  de 
cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados 
contra el Real Decreto-ley 4/2018, de 22 de junio, por el que se concreta, con carácter 
urgente, el régimen jurídico aplicable a la designación del consejo de administración de 
la Corporación de Radio y Televisión Española y de su presidente. Ha comparecido y 
formulado alegaciones el abogado del Estado. Ha sido ponente la magistrada doña 
María Luisa Balaguer Callejón.
I. Antecedentes
1.  Mediante escrito presentado en el registro de este tribunal el día 6 de julio 
de 2018 más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso 
de los Diputados interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-
ley 4/2018, de 22 de junio, por el que se concreta, con carácter urgente, el régimen 
jurídico aplicable a la designación del consejo de administración de la Corporación de 
Radio y Televisión Española (RTVE) y de su presidente. e
Los motivos del recurso son, sucintamente expuestos, los siguientes: b
fGoormbLiaeolr snn oid  eippnau lrtoaa dm looasst e rrceiaacslu,o rlorse sne ltínem sqi teuasele  ygd acenoc nidqdauic eiho anlace esnr  qouursmeo ai m dipemo plnaue g penola taderast.t  a8nd6o   nCroeErs mpaea ltataiv ,aa c ncpii óaenrna d  elloal    2021-13018n https://ww
elaboración de decretos-leyes. Además se entiende vulnerada la autonomía de las
Cortes  Generales  consagrada  en  el  art.  72  CE,  en  relación  con  otros  preceptos 
constitucionales.
Con  carácter  introductorio,  la  demanda  expone  la  evolución  normativa  de  la 
regulación de la Corporación RTVE, descripción en la que se hace una extensa cita de la 
STC 150/2017, de 21 de diciembre. Se alude también al contenido de la Ley 5/2017, 
de 29 de septiembre, por la que se modifica la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la 
televisión de titularidad estatal, para recuperar la independencia de la Corporación RTVE 
y  el  pluralismo  en  la  elección  parlamentaria  de  sus  órganos.  Las  disposiciones 
transitorias de dicha norma regulan un procedimiento para seleccionar los miembros del 
consejo de administración y el presidente de la Corporación, procedimiento que exigía 
que, en el plazo de los tres meses siguientes a la entrada en vigor de la Ley 5/2017, las 
Cortes  Generales  hubieran  aprobado  la  normativa  que  contemplase  la  mencionada 
selección por concurso público con la participación de un comité de expertos designados 
por  los  grupos  parlamentarios.  Este  comité  debe  hacer  públicos  sus  informes  de 
evaluación y remitirlos a la comisión competente para la correspondiente audiencia de 
los candidatos. La demanda menciona las actuaciones llevadas a cabo por las Cortes 
Generales para aprobar la ya mencionada normativa que regulase el procedimiento de 
selección de los miembros del consejo de administración y de su presidente. Con todo 
ello, se pretende poner de manifiesto que la situación de hecho de la Corporación previa 
a la aprobación del Real Decreto-ley 4/2018, de 22 de junio, no era equivalente a la que 
justificó la aprobación, en su día, del Real Decreto-ley 15/2012, de 20 de abril, al que se 
refería la STC 150/2017, de 21 de diciembre.
Se resalta en la demanda que el día previo a la aprobación del Real Decreto-ley por 
el Consejo de Ministros, el 22 de junio de 2018, se correspondía con la fecha en la que 
se producía la expiración del mandato del presidente, y ese mismo día se producía 
también el transcurso de los seis años de mandato de cuatro de los consejeros, que 
podrían continuar en funciones, como lo estaban los cuatro restantes nombrados con 
anterioridad a 2012. Estos argumentos hacen entender a los recurrentes que no existe, 
en el momento inmediatamente previo a la aprobación del Real Decreto-ley impugnado, 
una situación prolongada en la que la Corporación se vea afectada por falta de miembros 
del consejo de administración, situación que sí habría concurrido en el año 2012, cuando 
se aprobó el Real Decreto-ley 1/2012 validado casi en su totalidad por la STC 150/2017.
Tras esta exposición introductoria, la demanda resume el contenido de la norma 
impugnada, afirmando que el Real Decreto-ley tiene la doble finalidad de: (i) crear un 
régimen «provisional» que sustituye el régimen transitorio de la Ley 5/2017, lo que se 
traduce en la dicción del artículo único del Real Decreto-ley; y (ii) modificar el régimen 
transitorio de la Ley 5/2017, lo que se materializa en la disposición final primera.
El régimen provisional determina que, no habiéndose nombrado a los miembros del 
consejo de administración de la Corporación RTVE según el procedimiento establecido 
en las disposiciones transitorias de la Ley 5/2017, las Cortes Generales elegirán a los 
consejeros que deberán sustituir a aquellos cuyo mandato ha expirado conforme a lo 
previsto en el Real Decreto-ley. En este nuevo marco, la previsión de nombramiento de 
régimen provisional reduce los plazos para efectuar los nombramientos de consejeros y 
del presidente respecto de los previstos en el régimen transitorio de la Ley 5/2017 
(apartado 1 del artículo único). Se fija un plazo de quince días naturales para elegir a los 
diez miembros del consejo, eligiendo seis el Congreso y cuatro el Senado. Y un segundo 
plazo  de  quince  días  naturales  una  vez  elegidos  los  anteriores,  para  designar  al 
presidente  «en  caso  de  que  haya  finalizado  el  mandado  del  mismo».  También  se  s
modifica  el  régimen  de  mayorías  en  segunda  votación  respecto  del  que  prevé  la  oe.
Ley 5/2017 (apartado 2 del artículo único). Se prevé una sustitución de la potestad de  w.
nombramiento del Senado, que se devuelve al Congreso en el caso de que se supere el  018ww
npolamzob rdaem qieunintoc ed ed ílaoss  ncaotnusreajleerso asn qteuse  mlee cnocriroensapdoon dye lna  C(aápmaratarad oA l3ta d neol  ahratíycau leof eúcntiucaod).o S eel 
qeustea bslee cneo qmuber elons  ncuoenvsoesje rcoosn ys epjreersoisd eyn tper,e assidí ennotme bproard oesl , perjoecrceedrimánie snutos  fpurnecvioisntoe se hna slatas   BOE-A-cable e
disposiciones transitorias de la Ley 5/2017, aunque también se prevé que aquellos 
puedan ser renovados (apartados 4 y 5 del artículo único). Se eleva a categoría de ley la 
figura de un administrador provisional único para la Corporación, que se encarga de su 
administración y representación, poniendo así de manifiesto, a juicio de los recurrentes, 
la máxima injerencia del ejecutivo sobre las facultades de las Cortes Generales y de la 
propia Corporación (apartado 6 del artículo único).
La modificación del régimen transitorio de la Ley 5/2017 (disposición final primera) se 
traduce en el desarrollo de una serie de previsiones específicas en relación con la 
composición, designación y funciones del comité de expertos que participará en el 
concurso público para la selección de los miembros del consejo de administración y 
presidente de la Corporación RTVE. Se mantiene la necesidad de aprobar la normativa 
que  contemple  la  selección  de  los  miembros  del  consejo  de  administración  y  del 
presidente de la Corporación, en el plazo de tres meses siguientes a la entrada en vigor 
de la Ley, así como la exigencia de que la selección se haga por concurso público y la 
participación de un denominado comité de expertos. Y ahora se añade la composición de 
ese comité y su designación, atribuyendo la competencia a la comisión mixta de control 
parlamentario de la Corporación y detallando su funcionamiento interno.
La demanda reproduce la exposición de motivos del Real Decreto-ley 4/2018 y alude 
a la situación de hecho posterior a su aprobación, en particular a las votaciones que 
tuvieron lugar en el Congreso y en el Senado. Se menciona que, en la segunda votación 
en el Congreso, se añade la exigencia de que los candidatos sean presentados por, al 
menos, la mitad de los grupos parlamentarios. Esta exigencia provoca que los ciento 
treinta  y  un  votos  de  diputados  del  grupo  parlamentario  popular  a  favor  de  una 
candidatura, hayan sido considerados nulos, por no venir esta candidatura presentada 
por, al menos, cuatro grupos parlamentarios, ex art. único apartado segundo del Real 
Decreto-ley 4/2018. Lo mismo ocurre en la segunda votación que tuvo lugar en el 
Senado. Se hace referencia a continuación a la intervención de la vicepresidenta del 
Gobierno y ministra de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad en el debate 
de convalidación del Real Decreto-ley 4/2018, de la cual, según los recurrentes, se 
deduce que los argumentos en los que se justifica la extraordinaria y urgente necesidad 
son:  la  situación  de  «vacío»  o  «inoperancia»  por  finalización  del  mandato  de  los 
consejeros y el presidente; que las Cortes Generales no habían cumplido en el plazo de 
tres meses el mandato de las disposiciones transitorias de la Ley 5/2017 y que se 
pretende evitar una situación que «causaría un daño grave a los profesionales y a los 
instrumentos públicos financiados con los recursos públicos de todos los españoles».
Tras lo anterior, la demanda pasa a exponer los fundamentos jurídicos del recurso.
a)  En primer lugar, la vulneración del art. 86.1 CE por ausencia del presupuesto 
habilitante, vicio que afectaría a la totalidad del Real Decreto-ley 4/2018.
Tras citar doctrina constitucional sobre la concurrencia del presupuesto habilitante de 
los decretos-leyes (cita de la STC 152/2017), los recurrentes exponen las razones que 
les llevan a entender que ni la exposición de motivos, ni el debate de convalidación del 
Real  Decreto-ley  4/2018  ofrecen  argumentos  suficientes  de  la  existencia  de 
extraordinaria y urgente necesidad, que justificase la aprobación de esta disposición. La 
demanda entiende que los tres argumentos aportados son los siguientes: (i) la situación 
de «vacío» o «inoperancia» del consejo por finalización del mandato de los consejeros y 
el presidente; (ii) que las Cortes Generales no habían cumplido en el plazo de tres 
meses el mandato de la Ley 5/2017 en el sentido de elaborar la norma que hiciera 
posible la elección del nuevo consejo y (iii) que se pretende evitar una situación que  e.
«causaría un daño grave». w.b
Pero  a  juicio  de  los  recurrentes:  (i)  no  existía  una  situación  de  bloqueo  o  de  018ww
Lperoyb l5e/m20a1s7 d eh agbeíasntió tnr adnes cluar rCidoor pnouraecvieó nm ReTseVsE ,y p eune s tadle spdeeri oldao e nstergaudíaa  eenx ivsitgieonr ddoe  ulna 
eplraebsoidreancitóen c dueylo R meaaln Ddaetcor eftion-alelizy,a nboa  heal  2p2o ddideo  juenvaiolu. aDre s ietusatac iómna anlegruan ae lr eEajel cduet iivnoe,f iceanc ilaa 
o parálisis de funcionamiento del consejo por ausencia del presidente o similar, sino
justamente lo contrario ya que la vida ordinaria de la sociedad ha seguido sus pautas 
normales; (ii) el procedimiento para la elección del nuevo consejo ya se había iniciado en 
las Cortes Generales destacando la creación de un grupo de trabajo, las reuniones de 
las mesas de Congreso y Senado, la solicitud de informes a la secretaria general del 
Congreso para conocer la pertinencia técnico-jurídica de propuestas de los partidos e 
incluso  se  llegó  a  aprobar  una  resolución  por  la  mesa  del  Congreso  para  dar 
cumplimiento al mandato legal; (iii) no existe una situación real actual de daño, pues la 
Corporación ha seguido su normal curso con la presentación de las cuentas anuales, y el 
cumplimiento de las obligaciones de servicio público establecidas en la ley.
Adicionalmente, los recurrentes citan los mecanismos legales ya previstos en el 
ordenamiento para solventar eventuales situaciones de ineficacia de los órganos de 
administración de la Corporación, tales como la prórroga del mandato de los consejeros, 
la sustitución del presidente en caso de vacante o ausencia o el nombramiento por la 
junta general de accionistas de un administrador único.
La demanda expone también una serie de argumentos sobre la inadecuación de las 
medidas adoptadas, para atender a una anomalía como la que se pretende describir en 
la exposición de motivos del Real Decreto-ley 4/2018 con el objeto de justificar la 
existencia de presupuesto habilitante. La finalidad de garantizar el pluralismo en el 
nombramiento de la Corporación, a fin de recuperar su independencia, no se puede 
conseguir con los breves plazos y las mayorías impuestas por la norma y, mucho menos, 
con la sustitución de la regla de la proporcionalidad propia de las decisiones de las 
cámaras, por la de conferir igual importancia a los grupos parlamentarios, sin importar su 
composición y peso.
Por  último,  el  recurso  se  opone  a  que,  en  el  hipotético  caso  de  que  existiera 
presupuesto habilitante para aprobar el art. único del Real Decreto-ley 4/2018, pudiera 
entenderse que una reforma de la disposición transitoria segunda de la Ley 5/2017, que 
no va a ser aplicable de manera inmediata para elegir consejeros, dada la existencia del 
art. único precedente, pueda vincularse a la extraordinaria y urgente necesidad requerida 
para aprobar un Real Decreto-ley. El contenido de la modificación de la disposición 
transitoria  segunda  no  atiende  a  las  necesidades  que  supuestamente  advierte  el 
Ejecutivo y no tendría conexión con el presupuesto habilitante.
b)  En segundo lugar, se alega la vulneración del art. 86.1 CE por inobservancia de 
los  límites  materiales  que  impone  el  precepto,  al  resultar  afectado  el  derecho 
fundamental contenido en el art. 20 CE, en particular en su apartado tercero (art. 20.3 
CE) en relación con el art. 1.1 CE, en cuanto regula el pluralismo político. Este vicio se 
imputa por la demanda al apartado tercero del art. único en relación con el apartado 
primero del mismo artículo, al apartado sexto del art. único y a la disposición final primera 
del Real Decreto-ley 4/2018.
La demanda entiende que la regulación mencionada vulnera, por contenerse en un 
decreto-ley, los límites materiales que el art. 86.1 CE impone, porque estos preceptos se 
refieren al pluralismo interno de los medios de comunicación de titularidad pública, 
característica  que  se  configura  como  una  exigencia  organizativa  derivada  de  la 
dimensión  jurídico-objetiva  de  las  libertades  de  comunicación,  consagradas  en  el 
art. 20.1 CE, que se hace posible y se positiviza expresamente en el art. 20.3 CE, para 
consolidar la existencia de una opinión pública libre. Considera así que, además de 
constituir una base inescindible de las libertades constitucionalmente garantizadas en el 
art. 20.1 CE, este precepto contiene una reserva de ley y un mandato objetivo al 
legislador para que se regule el control parlamentario y garantice el acceso de los grupos  s
sociales y políticos significativos. Esa reserva supone, a juicio de los recurrentes, una  oe.
exigencia adicional sobre las potestades del ejecutivo para regular esta cuestión por  w.
decreto-ley, por razón de la configuración excepcional y naturaleza de este tipo de  018ww
normLaa s dye lma alimnditaa cmióenn mciaotneari alla qsu eS tSieTnCe n1.50/2017  y  103/2017,  y  pone  de  relieve  las
adqifeureellnocsi apsr oennutnrec ialma ielengtoissl,a cyi ólna  qimuep uagcntaudaalm  eennt el oess  porbojceetod imdeie nretocsu rsqou,e  parerasu cltoannc lueinr   BOE-A-cable e
afirmando que la intensidad legislativa que introducen las novedades del apartado 3, en 
relación con el apartado 1, y el apartado 6 del art. único, así como la disposición final 
primera, apartado 1, párrafo 3, sobrepasan los límites impuestos al decreto-ley para 
regular el artículo 20.3 CE. Y esto sería así porque: (i) suprimen el control parlamentario, 
que el Senado debe hacer en aplicación del art. 20.3 CE sobre el medio público de 
comunicación social que es la Corporación RTVE a través del nombramiento de los 
miembros del consejo de administración que le corresponden, al ser la Cámara Alta 
sustituida por el Congreso en caso de no llegar a acuerdo para elegir los candidatos que 
corresponden  al  Senado;  (ii)  suprimen  el  control  parlamentario  del  Congreso  y  del 
Senado,  por  medio  de  la  sustitución  de  ambas  Cámaras  en  la  determinación  del 
candidato propuesto como administrador único por parte del ejecutivo, eliminando el 
control parlamentario del Senado en la elección de dicho candidato; (iii) regulan la forma 
de organizar la Comisión Mixta de Control Parlamentario de la Corporación RTVE y sus 
sociedades,  descendiendo  al  detalle  en  cuanto  que  se  determinan  la  forma  de 
proposición de los expertos, las votaciones sobre los mismos, y la asignación a los 
grupos parlamentarios de una posición determinante en la elección.
c)  En tercer lugar, se argumenta que la disposición final primera vulnera el art. 86.1 
CE por inobservancia de los límites materiales que impone el precepto, al resultar 
afectadas, como instituciones básicas del Estado, el Congreso de los Diputados y el 
Senado (arts. 72, 66 y 75 CE). El vicio de inconstitucionalidad se vincula a la vulneración 
del  límite  material  impuesto  en  el  art.  86.1  CE,  en  la  medida  en  que  se  regulan 
instituciones básicas del Estado, no ya la Corporación RTVE, sino el funcionamiento 
interno, en comisión, del Congreso y Senado, atribuyendo reglas respecto de dicho 
funcionamiento y descendiendo a detalles de autonomía, más propia de los Reglamentos 
respectivos, e, incluso, de las mesas. Por esta razón se puede imputar a la disposición 
final primera la vulneración del art. 66 CE, en relación con el art. 75 CE, y con las 
resoluciones de las mesas del Congreso de los Diputados y del Senado de 27 y 28 de 
septiembre de 2016, sobre composición de las comisiones mixtas del Congreso y del 
Senado.
d)  En cuarto lugar, sostienen los demandantes que los apartados primero, párrafos 
primero y segundo, este último en relación con el apartado tercero, y el apartado sexto 
del art. único son contrarios al art. 72 CE en conexión con el art. 23.2 CE, por invadir la 
autonomía de las Cortes Generales, y en particular del Senado, por supresión absoluta 
de sus funciones.
Los demandantes consideran que la regulación impugnada hurta tanto al Congreso 
como al Senado, pero fundamentalmente a este último, la autonomía constitucional que 
le es propia, así como  el  ejercicio de  todo  control  parlamentario, por la vía de la 
intervención  en  la  selección  de  los  miembros  del  consejo  de  administración  y  el 
presidente de la Corporación RTVE. Se pone de relieve que el apartado primero del art. 
único, hace desaparecer la intervención del Senado, puesto que si este no llega a un 
acuerdo es sustituido por el Congreso, lo que hace irrelevante la intervención del Senado 
en la elección, como ha demostrado la práctica sucesiva a la aprobación de la norma.
La  misma  mediatización  de  la  intervención  parlamentaria  vendría  dada  por  la 
previsión de que el Gobierno pueda designar un administrador único. Supone que, 
incluso si el Senado hubiera respetado el plazo de quince días concedido y hubiera 
nombrado a sus candidatos, en el caso de que el Congreso no los hubiera nombrado, el 
ejecutivo tendría expedita la vía del nombramiento del administrador único, obviando de 
manera absoluta las facultades y autonomía del Senado. s
e)  Finalmente, el art. único, apartado segundo, último inciso, y el apartado primero  oe.
de la disposición final primera serían contrarios al art. 72 CE en relación con el principio  w.
de proporcionalidad del art. 9.3 CE, el pluralismo político del art. 1.1 CE y el sistema  018ww
ddeeml Roecgrálatimcoe ndteo  ldaesl  mSeanyoardíoa sy  d4e0l. 1a rdt.e 7l 9R eCgEla, mene nretola dceiól nC coonng reels aor.t. 23.2 CE y los arts. 51
al mEenntioesn,d deen  lloas  mreitcaudr rednet elos sq ugeru eplo rse qpuaisrliatom deen tqaurieo sla  dpero lpau eCsátam daera c aqnudei dcaotrurreas pvoenndgaa,,   BOE-A-cable e
altera el valor del voto, coartando la facultad de voto de los diputados y, por ende, el 
núcleo esencial del 23.2 CE, puesto que no solo se les exige, para que su voto sea 
válido, que se produzca en los términos reglamentariamente establecidos en la Cámara 
en la que se emite, sino que, además, se les pone una barrera adicional para que su 
«opinión», la emisión de la voluntad, que al fin y al cabo es representación de la voluntad 
de la soberanía nacional, cumpla con el requisito de estar avalada por otros grupos 
parlamentarios.  Tal  ingeniería  jurídica  no  es  fruto  de  la  necesidad  de  consenso  y 
aumento de mayorías, sino de una alteración de las reglas democráticas en beneficio de 
una candidatura que, en principio, no alcanzaría la mayoría.
2.  Por providencia de 18 de septiembre de 2018, el Pleno del tribunal, a propuesta 
de la sección segunda, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar 
traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de 
la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al 
Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, a través del ministro de 
Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y 
formular las alegaciones que estimaren convenientes y publicar la incoación del recurso 
en el «Boletín Oficial del Estado».
3.  Mediante escrito registrado el día 27 de septiembre de 2018, el abogado del 
Estado, en la representación que ostenta, comparece en el proceso y solicita se le 
conceda prórroga del plazo para formular alegaciones. Petición a la que accedió el Pleno 
del tribunal el día 28 de septiembre de 2018, prorrogándole en ocho días el plazo de 
alegaciones inicialmente conferido.
4.  Por  escritos  registrados  en  este  tribunal  el  1  y  3  de  octubre  de  2018, 
respectivamente,  la  presidenta  del  Congreso  de  los  Diputados  y  el  presidente  del 
Senado comunican el acuerdo de las mesas de las Cámaras de personarse en el 
proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
5.  El abogado del Estado formuló sus alegaciones, interesando la desestimación 
del recurso, el día 25 de octubre de 2018.
Se  refiere  al  contenido  de  la  norma  impugnada,  la  cual  regula  la  forma  de  la 
designación parlamentaria de los vocales y presidente de la Corporación RTVE de 
manera provisional, mientras no se puedan aplicar las previsiones de la Ley 5/2017, por 
no  haber  sido  desarrollado  el  régimen  en  ella  contenido,  al  incumplirse  los  plazos 
previstos en las disposiciones transitorias de la citada Ley. Además, la disposición final 
primera modifica la redacción de la disposición transitoria segunda de la Ley 5/2017, 
detallando el régimen para elegir al comité de expertos que participará en el concurso de 
selección de los miembros del consejo de administración, innovando, respecto de la 
disposición hasta entonces vigente, el procedimiento de su elección, la emisión del 
correspondiente informe de evaluación previo a la elección posterior de los consejeros 
de la Corporación por las Cámaras y la celebración de las comparecencias previstas en 
la Ley. Menciona a continuación los motivos de impugnación, señalando, en relación con 
la impugnación particular de cada uno de los preceptos, que se alegará en su momento 
que los recurrentes no han cumplido con el requisito de fundamentar la impugnación de 
cada uno de los preceptos.
A continuación, el escrito del abogado del Estado recoge doctrina constitucional 
acerca de los reales decretos-leyes y los requisitos exigidos por el art. 86 CE (con cita de 
la STC 142/2014). Conforme a dicha doctrina el Gobierno debe justificar que concurren  e.
los requisitos de extraordinaria y urgente necesidad y que las decisiones adoptadas son  w.
proporcionadas y tienen «conexión de sentido» con dichos presupuestos. Existe un  018ww
rdaez oenxtarbaloer dminaarrgiae ny  duerg deisnctere nceiocneasliiddaadd.  ePno rfa ovtorar  dpealr tGe,o ebsie nrneoc epsaarari ola a adpvreerctiira qcuióen e dl einl tceanstoo 
deext rdaeofrindiirn jaurriíad iyc aumrgeenntete u nnae cseitsuidaacdió,n p foádcrtiícaa t rdaeesri gcnoandsaig doe  lam aenmeirsaió anb sdtera jcutiac,io cso mdeo  veasl olar   BOE-A-cable e
difícilmente  encuadrables  entre  los  términos  del  razonamiento  jurisdiccional.  La 
«apreciación de la extraordinaria y urgente necesidad» ha de haber sido explicitada y 
razonada. El tribunal ha de comprobar que «los motivos que, habiendo sido tenidos en 
cuenta  por  el  Gobierno  en  su  aprobación,  hayan  sido  explicitados  de  una  forma 
razonada». Para lo cual, según el abogado del Estado, se ha partido «tradicionalmente 
del examen del propio preámbulo del Decreto-ley impugnado, del debate parlamentario 
de convalidación y de su propio expediente de elaboración para valorar conjuntamente 
los factores que han llevado al Gobierno a acudir a esta concreta fuente del Derecho». El 
tribunal exige que exista una conexión de sentido o relación de adecuación entre la 
situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el 
Decreto-ley se adoptan (cita STC 29/1982), de manera que estas últimas guarden una 
relación  directa  o  de  congruencia  con  la  situación  que  se  trata  de  afrontar  (cita 
STC 182/1997).
El abogado del Estado señala que el precedente más inmediato en este caso es la 
STC 150/2017, de 21 de diciembre, la cual consideró que concurrían, aun parcialmente, 
los presupuestos habilitantes que justifican la adopción de este tipo de normas. El Real 
Decreto-ley 4/2018, que guarda una unidad de sentido, puesto que todo él está ordenado 
a la correcta e inmediata constitución de los órganos rectores de la Corporación RTVE, 
se ajusta perfectamente a los requisitos exigidos por la Constitución y la doctrina del 
tribunal. En apoyo de esta afirmación se aporta la memoria abreviada del impacto 
normativo de la norma y el discurso de convalidación en el Congreso de los Diputados 
de la señora vicepresidenta del Gobierno y ministra de Presidencia e Igualdad. Estos 
documentos, junto con la propia exposición de motivos, permiten concluir que concurren 
los presupuestos exigidos en la Constitución, sintetizados en la necesidad de que la 
Corporación RTVE disponga de órganos de gobierno capaces de hacer frente a su 
gestión ante la falta de designación conforme al ordenamiento vigente, de los miembros 
del consejo y de su presidente por las Cortes y para evitar que esta situación afecte a la 
correcta prestación de un servicio público tan esencial. Para ello se reproduce la parte de 
la exposición de motivos en la que el Gobierno describe la situación de urgencia a la que 
trata de hacer frente, así como la explicación de la conexión o unidad de sentido entre 
las medidas adoptadas y la situación de extraordinaria y urgente necesidad.
Para  el  abogado  del  Estado,  es  notorio  que  las  Cortes  Generales  no  habían 
procedido, en el plazo previsto por la Ley 5/2017, al nombramiento de los consejeros, 
independientemente de que se hubieran iniciado trámites parlamentarios. El hecho cierto 
es  que  el  resultado  impuesto  por  la  norma,  la  selección  de  los  consejeros  y  del 
presidente, no se había producido en el momento en que se dicta el Real Decreto-
ley 4/2018 lo que creó la necesidad de establecer mecanismos para la selección de los 
órganos de dirección de la Corporación RTVE que permitan su funcionamiento normal. 
Precisamente, se trata de evitar que la Corporación y con ella el servicio público que 
gestiona sufra las consecuencias de la falta de órganos gestores, que es constatable en 
el momento en que se dicta. El presidente, al que se atribuyen legal y estatutariamente 
funciones de vital importancia para el funcionamiento de la Corporación tanto en el 
ámbito mercantil como, sobre todo, en la gestión del servicio público, cesó en sus 
funciones el día anterior a la adopción del Real Decreto-ley 4/2018. El origen de la 
situación  es  ajeno  al  Gobierno  puesto  que  dependía  de  las  Cortes  Generales  el 
establecimiento  del  régimen  jurídico  para  la  selección  de  los  consejeros  de  la 
Corporación a través de un comité de expertos y, de entre ellos, al presidente conforme a 
lo previsto en la Ley 5/2017. En todo caso, es una norma de vigencia temporal, dado que  s
solo será aplicable hasta el nombramiento de los consejeros elegidos de acuerdo con el  oe.
procedimiento regulado en las disposiciones transitorias de la Ley 5/2017. Estas mismas  w.
razones se reiteran en la memoria abreviada de análisis del impacto normativo y en el  018ww
debaStee  dtrea tcaorínav, apliodra ctaiónnto., de un supuesto similar al de la STC 150/2017 en la que se
«dseucplaeróra rq luae s iteula cRióena ld eD peacrreátlios-ilse ye ne esl  fuunn ciionnsatrmumieenntoto d ec olan sCtioturpcoiornaaclimóne nRtTeV  Elíc»i.t oS epgaúran   BOE-A-cable e
se afirma, es evidente y notorio que una entidad tan importante como la Corporación 
RTVE debe disponer de un gobierno efectivo, el cual se encontraba objetiva y realmente 
amenazado a la entrada en vigor de la norma. Los miembros del consejo han finalizado 
su mandato y no han sido designados nuevos consejeros, lo que impide que se pueda 
producir la elección de un nuevo presidente. El presidente, por su parte, también ha 
finalizado su mandato, no siendo posible, a diferencia de los consejeros, que pueda ser 
prorrogado en esta función. La situación que se creó por la falta de ejecución de las 
previsiones de la Ley 5/2017 es la de una falta de gobierno de la Corporación que impide 
su normal funcionamiento porque no existe un órgano habilitado para adoptar todas las 
decisiones de tipo estratégico, así como las ordinarias exigidas por la Ley, incluidas las 
que afectan a la vertiente mercantil.
El abogado del Estado reconoce que no se aborda específicamente la justificación de 
la modificación de la disposición transitoria de la Ley 5/2017 por la disposición final 
primera del Real Decreto-ley 4/2018, pero afirma que la unidad de sentido con el art. 
único es evidente. Ambas decisiones guardan conexión de sentido con el objetivo claro 
de que el nombramiento ordinario de los órganos directivos se produzca a la mayor 
brevedad, de modo que se limite al máximo el régimen provisional y excepcional, pero 
absolutamente necesario, que establece el art. único. Finalmente, se pone de relieve 
como prueba de la necesidad de fijar este régimen de nombramiento provisional que, 
más de tres meses después de la entrada en vigor de la norma, no se ha podido 
proceder al nombramiento del nuevo consejo y de su presidente. Frente a ello, tampoco 
puede alegarse que el estatuto mercantil de la Corporación prevea la sustitución del 
presidente por un administrador, porque el nombramiento del administrador en el ámbito 
mercantil aparece motivado por circunstancias que nada tienen que ver con la situación 
planteada en este caso.
En conclusión, para el abogado del Estado, la urgencia en la aprobación de la norma 
impugnada  estribaría  en:  la  imposibilidad  de  aplicar  la  Ley  5/2017,  al  no  haberse 
cumplido el contenido de sus disposiciones transitorias; la eventual situación de un 
presidente en funciones; el carácter temporal del Real Decreto-ley para garantizar la 
transición del sistema de la Ley 17/2006 a la Ley 5/2017 y la situación parlamentaria 
actual que ha obligado a que se haya recurrido finalmente al nombramiento de un 
administrador único.
Las medidas que se adoptan también respetarían, a juicio del abogado del Estado, 
los límites materiales aplicables a este tipo de norma. A este respecto, recuerda, en 
primer lugar, que, como se declaró en la STC 150/2017, la Corporación RTVE no es una 
institución básica del Estado. Sí lo son el Congreso y el Senado pero el Real Decreto-
ley 4/2018 no afecta a tales instituciones, pues solamente regula un régimen de elección 
y designación de los miembros del consejo y de su presidente, lo que, conforme a la 
citada STC 150/2017, no incide ni en la regulación del Senado como institución básica, ni 
en la reserva al reglamento parlamentario de los denominados interna corporis acta. 
Tampoco puede verse en la regulación una vulneración de la posición institucional del 
Senado y una merma de principios fundamentales como el pluralismo político o el control 
parlamentario  de  los  medios  de  comunicación  públicos.  Respecto  a  lo  primero,  el 
abogado del Estado sostiene que la primacía del Congreso si el Senado no nombra a los 
candidatos es compatible con un sistema de bicameralismo imperfecto. Para algunas 
decisiones la Constitución, y, en este caso, el Real Decreto-ley 4/2018 diseñan un 
sistema  en  el  que  existe  una  prevalencia  del  Congreso,  prevalencia  que,  en  otros 
ámbitos, se predica del Senado. Por otra parte, la exigencia de que los candidatos estén  s
avalados por la mitad de los grupos parlamentarios se incluía ya en la regulación anterior  oe.
y viene a establecer un plus democrático a la elección de dichos candidatos, que  w.
asegure un mayor consenso en su elección. Alegar que con ello se evita la prevalencia  018ww
dseen daedtoerremsi neasd ocso gnrtruaproios  apla rlleagmíteimntoa roiobsje qtiuveo  ddisep oqnugea nla sd ed mecaiysoiorn neúsm seer oa ddeo pdtiepnu tacdoons  eol 
mayor consenso posible, a lo que debe unirse el carácter abstracto del control de
constitucionalidad de las leyes, que no permite que su constitucionalidad dependa de su 
aplicación a casos concretos.
El abogado del Estado analiza a continuación los preceptos impugnados.
Sobre el art. único, apartado primero, indica que no hay argumentos impugnatorios 
bastantes que sustenten la pretensión de los recurrentes. Específicamente respecto al 
párrafo segundo y la vulneración de los arts. 72 y 23 CE señala que la STC 150/2017 ha 
declarado  que  las  normas  de  elección  de  los  consejeros  de  la  Corporación  RTVE 
corresponden a la ley y no forman parte de los actos reservados al reglamento o a la 
autonomía parlamentaria por no ser interna corporis acta.  Por otra parte, la imposición 
de un plazo de quince días a las cámaras forma parte de lo que constitucionalmente 
puede hacer un real decreto-ley que persigue la resolución urgente del nombramiento de 
los órganos rectores de la Corporación. Y lo mismo cabe mencionar del párrafo tercero.
En cuanto a la impugnación del aparado segundo de este mismo art. único, no 
plantea  problemas  de  constitucionalidad  el  hecho  de  que  se  modifique  la  mayoría 
requerida para el nombramiento de los dos tercios a la mayoría absoluta, formando parte 
del ámbito que se atribuye al legislador el exigir una mayoría más o menos reforzada 
para la elección. El requisito de que proceda de la mitad de los grupos parlamentarios de 
la Cámara compensa la exigencia de una mayoría absoluta en lugar de la de dos tercios 
e incrementa el apoyo democrático en la elección del presidente.
Acerca del apartado tercero, se alega que se trata de una medida excepcional y que 
cabe encuadrar dentro del ya mencionado bicameralismo imperfecto que caracteriza 
nuestro sistema. En todo caso, no hay en la Constitución ningún precepto que atribuya al 
Senado obligatoriamente la función de elegir parte de los consejeros de la Corporación 
RTVE, por lo que el legislador puede, en el ámbito de su configuración legal, adoptar 
esta decisión. Tampoco se incide en el art. 20.3 CE, puesto que el control parlamentario 
de los medios de titularidad pública no resulta afectado, ya que es el Congreso de los 
Diputados, y no el Gobierno u otra entidad, quien procede a la elección de estos 
consejeros, entre los presentados por el Senado.
Por lo que hace a los apartados cuarto y quinto, el abogado del Estado señala que 
no existe argumentación. Y respecto del apartado sexto, afirma que se corresponde con 
los objetivos perseguidos por la norma. Se trata de atender, como recurso excepcional y 
subsidiario, al gobierno de la Corporación evitando el vacío que produciría la no elección 
de acuerdo con el sistema ordinario de los consejeros.
En cuanto a la disposición final primera, indica que los párrafos primero y segundo 
del apartado 1 no innovan lo previsto en la disposición transitoria original. El párrafo 
tercero no afectaría a la autonomía de las Cámaras al regular la denominada comisión 
mixta de control parlamentario. Lo único que se hace es establecer el régimen de 
elección de los miembros del comité de expertos y la forma en la que han de evacuar 
sus informes, comité cuya constitución es necesaria para la elección de los consejeros, 
todo ello, además, en desarrollo de las previsiones legales que no quedan afectadas. 
Estos mismos argumentos son aplicables al apartado 2. Respecto al apartado 3 nada se 
alega, por lo que ha de quedar excluido del enjuiciamiento de inconstitucionalidad.
6.  Por providencia de 22 de junio de 2021, se señaló para deliberación y votación 
de la presente sentencia el día 24 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del recurso de inconstitucionalidad y del pronunciamiento del tribunal. e.e
El objeto de la presente resolución es resolver el recurso de inconstitucionalidad  018ww
Ccisnoeotne ncsrgpoerunjeoecs srodet oetda  e,ap  dolcomros n imnD icáispasturr aátdacceditóe oncrs  i nduccerogu neeltarnn attCe ae, o l dreRpilpo eurraéatla gcDdiiómoensce  rnded etejo ul- RrlíeGadydirc ui4oop/  2oya0  p1PTl8ieac,lra eldabvemlies 2e ió2ann  td alaEeri  osjdpu eanPsñiooiogp, lnuapal oacyrri   óedenle n q d useeeull     OE-A-2021-13able en https://
presidente.
El Real Decreto-ley 4/2018 está formado por un art. único y dos disposiciones finales.
El  art.  único  se  divide  en  seis  apartados.  Regula,  con  carácter  temporal,  un 
procedimiento excepcional para que las Cortes Generales elijan, en el plazo de quince 
días  naturales  desde  la  entrada  en  vigor  del  Real  Decreto-ley  4/2018,  a  los  diez 
consejeros previstos en el apartado 1 del art. 10 de la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la 
radio  y  la  televisión  de  titularidad  estatal,  de  acuerdo  con  el  reparto  entre  ambas 
Cámaras  previsto  en  el  apartado  1  del  art.  11  de  la  misma  Ley.  Elección  que  se 
mantendrá hasta que se produzca el nombramiento de los miembros del consejo de 
administración  y  del  presidente  de  la  Corporación  RTVE,  de  acuerdo  con  las 
disposiciones transitorias de la Ley 5/2017, de 29 de septiembre, por la que se modifica 
la Ley 17/2006. Asimismo, se prevé que, una vez elegidos los consejeros, el Congreso 
de los Diputados designe, en el mismo plazo de quince días naturales, al consejero que 
desempeñará  el  cargo  de  presidente  de  la  Corporación,  en  el  caso  de  que  haya 
finalizado  su  mandato.  La  disposición  final  primera  modifica  la  redacción  de  la 
disposición  transitoria  segunda  de  la  Ley  5/2017,  que  regula  la  selección  de  los 
miembros del consejo de administración y del presidente de la Corporación RTVE por 
concurso público con la participación de un comité de expertos. La disposición final 
segunda fija la entrada en vigor de la norma el mismo día de su publicación en el 
«Boletín Oficial del Estado».
Los  diputados  recurrentes  consideran  que  la  totalidad  de  la  norma  incurre  en 
inconstitucionalidad por carecer del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente 
necesidad, vulnerando el art. 86.1 CE. Asimismo, se denuncia la infracción de los límites 
materiales que el art. 86.1 CE impone a este tipo de normas, al resultar afectado el 
art. 20.3 CE en relación con el art. 1.1 CE, en cuanto regula el pluralismo político. Este 
vicio se imputa por la demanda al apartado tercero del art. único en relación con el 
apartado primero del mismo artículo, al apartado sexto del art. único y a la disposición 
final primera del Real Decreto-ley 4/2018. Esta misma disposición final primera tampoco 
observaría los límites materiales que impone el art. 86.1 CE, al afectar al Congreso y al 
Senado, en tanto que instituciones básicas del Estado (arts. 72, 66 y 75 CE). Además, se 
alega la invasión de la autonomía de las Cortes Generales y, en particular, del Senado, 
por  la  supresión  de  sus  funciones  en  relación  con  el  control  parlamentario  de  la 
Corporación, a través de la intervención en la selección de los miembros de su consejo 
de administración, con infracción del art. 72 en relación con el art. 23.2 CE. Queja que se 
predica del apartado primero, primer párrafo; del segundo párrafo del mismo precepto, 
en relación con el apartado tercero, y del apartado sexto, todos ellos del art. único del 
Real  Decreto-ley  4/2018.  Por  último,  determinadas  previsiones  del  Real  Decreto-
ley 4/2018 serían contrarias al art. 72 CE en relación con el principio de proporcionalidad 
del  art.  9.3  CE,  respecto  a  la  composición  de  las  comisiones  parlamentarias,  el 
pluralismo político del art.1.1 CE y el sistema democrático de mayorías del art. 79 CE, en 
relación con el art. 23.2 CE y los arts. 51 del Reglamento del Senado y 40.1 del 
Reglamento del Congreso. Este motivo se refiere al art. único, apartado segundo, último 
inciso, y también se hace extensivo a la disposición final primera, apartado primero, del 
Real Decreto-ley 4/2018.
El  abogado  del  Estado  ha  negado  las  vulneraciones  constitucionales  indicadas, 
interesando la íntegra desestimación del recurso. Considera que concurre la situación de 
extraordinaria y urgente necesidad que exige el art. 86.1 CE, sin que tampoco se 
vulneren  los  límites  materiales  que  derivan  del  citado  precepto  constitucional.  La 
regulación  impugnada  tampoco  sería  contraria  a  la  autonomía  parlamentaria,  en  s
particular del Senado, a la que se refiere el art. 72 CE. oe.
2.  Contenido de las disposiciones impugnadas. 018ww
Antes de entrar a analizar las cuestiones sometidas a la consideración de este
trreibsuunltaa l nye cdeasdaor ioq uhea ceel rR reefael reDneccirae taol -cleoyn t4e/n2i0d1o8 d aef eecsttaa  úal tliom ad isyp au elassto m eond ilfaic aLceiyo n5e/2s 0q1u7e, 
se  introducen  por  la  norma  objeto  de  este  proceso  (a).  Es  también  conveniente
mencionar los trámites parlamentarios que, en aplicación de dichos cambios, han tenido 
lugar tanto en el Congreso como en el Senado (b).
A)  La Ley 5/2017 reforma la Ley 17/2006 en lo relativo al número y a la forma de 
elección  de  los  miembros  del  consejo  de  administración  de  la  Corporación  RTVE. 
También dispone un régimen transitorio según el cual, en el plazo de tres meses y con el 
fin de adaptar la composición del número de miembros del consejo de administración de 
la Corporación a lo previsto en la norma, el Congreso y el Senado debían proceder a la 
selección  de  los  candidatos  y  a  la  posterior  elección  de  un  nuevo  consejo  de 
administración y de un nuevo presidente de la misma, en cuya designación, de no 
alcanzarse en una primera votación la mayoría de dos tercios de la Cámara respectiva, 
bastará la mayoría absoluta en votación efectuada quince días después. Por otra parte, 
la misma Ley prevé, en su disposición transitoria segunda, que las Cortes Generales 
aprobasen, en ese mismo plazo de tres meses siguientes a la entrada en vigor de la 
Ley 5/2017, la normativa que contemple la selección de los miembros del consejo de 
administración  y  del  presidente  de  la  Corporación  por  concurso  público  con  la 
participación de un comité de expertos designados por los grupos parlamentarios. Este 
comité  debía  hacer  públicos  sus  informes  de  evaluación  y  remitirlos  a  la  comisión 
competente para la correspondiente audiencia de los candidatos, prevista en el art. 11.3 
de la Ley 17/2006, redactado conforme a la Ley 5/2017 («Los candidatos propuestos 
deberán comparecer previamente en audiencia pública en el Congreso y el Senado, en 
la forma que reglamentariamente se determine, con el fin de que ambas Cámaras 
puedan  informarse  de  su  idoneidad  para  el  cargo»).  El  apartado  2  de  la  citada 
disposición transitoria prescribe que, en tanto no se apruebe esta normativa, la elección 
y las comparecencias se lleven a cabo con arreglo al procedimiento vigente.
El régimen transitorio fijado en la Ley 5/2017 se ve afectado por el mecanismo 
provisional dispuesto en la norma objeto de este proceso en dos ámbitos.
a)  En primer lugar, el art. único dispone una serie de modificaciones en la forma de 
elección  de  los  miembros  del  consejo  de  administración  y  del  presidente  de  la 
Corporación RTVE hasta que dicho nombramiento se lleve a cabo con sujeción a las 
disposiciones transitorias de la Ley 5/2017. De lo previsto en la norma de urgencia se 
deriva la elección de los vocales en los quince días naturales desde la entrada en vigor 
del Real Decreto-ley, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 10.1 y 11.1 de la 
Ley 17/2006. En los quince días siguientes a la elección de los vocales, el Congreso 
designará de entre ellos al que ejercerá las funciones de presidente del consejo de 
administración y de la Corporación. Se prevé la aplicación del régimen de mayorías 
previsto en la disposición transitoria primera de la Ley 5/2017 (dos tercios en primera 
votación, y mayoría absoluta en la segunda), pero con la salvedad de que el plazo para 
proceder a la segunda votación es de cuarenta y ocho horas en lugar de quince días y la 
propuesta de candidatura, además de obtener la mayoría absoluta, deberá proceder de, 
al menos, la mitad de los grupos parlamentarios de la Cámara que corresponda. En el 
caso de que el Senado no elija a sus vocales con arreglo a este procedimiento, se 
dispone que, excepcionalmente, lo hará el Congreso, respetando las candidaturas ya 
presentadas en el Senado. El mandato de los consejeros y del presidente así elegidos 
finalizará cuando sean nombrados los consejeros y el presidente por el procedimiento de 
las disposiciones transitorias de la Ley 5/2017, sin perjuicio de que los elegidos de 
acuerdo con lo previsto en este artículo puedan ser renovados. Finalmente, caso de no 
ser posible designar a los vocales y al presidente con arreglo a los plazos y mayorías  e
previstos en el Real Decreto-ley 4/2018, se prevé el nombramiento de un administrador  bo
provisional único por parte del Congreso, a propuesta del Gobierno. En todo caso, se  018ww
rmeaqyuoierírae  dlae  adporos btaecrcióions d eenl  npormimberraam vieontatoc iópno,r  op aprtoer  dmeal yCoorínag raebssoo ldueta l oesn  Duinpau tasdeogsu npdoar 
votabc)i ónE cne lseebgraudnad oe nlu lgaas rc, ueal reRnetaal  yD oecchreot oh-olerays  4s/i2g0u1ie8n, teesn. su disposición final primera,
modifica la disposición transitoria segunda de la Ley 5/2017, detallando el régimen para
elegir al comité de expertos que participará en el concurso de selección de los miembros 
del consejo de administración. Innova respecto de la disposición hasta entonces vigente 
el  procedimiento  de  designación  de  los  miembros  de  dicho  comité,  la  emisión  del 
correspondiente informe de evaluación previo a la elección posterior de los consejeros 
por  las  Cámaras,  la  celebración  de  las  comparecencias  previstas  en  la  Ley  en  la 
comisión correspondiente del Congreso y la posterior elección de los vocales por el 
Pleno. Lo mismo se regula para el Senado respecto a los candidatos que no hubieran 
sido elegidos por el Pleno del Congreso.
B)  A efectos de elegir a los seis miembros del consejo de administración de la 
Corporación RTVE que correspondía designar a la Cámara y en aplicación de lo previsto 
en el art. único del Real Decreto-ley 4/2018, el Congreso de los Diputados celebró una 
primera votación el día 2 de julio de 2018. En dicha votación no se alcanzó la mayoría de 
dos tercios requerida («Diario de Sesiones del Congreso», XII legislatura, núm. 134, de 2 
de julio de 2018). En consecuencia, siguiendo las reglas del art. único, se procedió a una 
segunda votación en sesión plenaria el día 4 de julio, una vez transcurridas las cuarenta 
y ocho horas legalmente previstas. Conforme al último inciso del apartado 2 del art. 
único, la propuesta de candidatura debía obtener la mayoría absoluta y proceder de, al 
menos, la mitad de los grupos parlamentarios. En dicha votación resultaron elegidas seis 
personas en calidad de miembros del consejo de administración de la Corporación, 
por 177 votos a favor, tres votos en blanco y 131 nulos («Diario de Sesiones del 
Congreso», XII legislatura, núm. 135, de 4 de julio de 2018).
El día 3 de julio, el Senado votó por primera vez la elección de los cuatro miembros 
que debía designar, sin que se alcanzase la mayoría de dos tercios requerida («Diario de 
Sesiones  del  Senado»,  XII  legislatura,  núm.  77,  de  3  de  julio  de  2018). 
Consecuentemente se procedió a realizar una segunda votación el día 4 de julio. En esa 
segunda votación, en la que era necesaria la mayoría absoluta y la previa propuesta por 
parte de, al menos, la mitad de los grupos parlamentarios, ningún candidato alcanzó la 
mayoría («Diario de Sesiones del Senado», XII legislatura, núm. 78, de 5 de julio 
de 2018). Por ello, se comunicó el resultado al Congreso de los Diputados, a los efectos 
de lo previsto en el apartado 3 del art. único del Real Decreto-ley 4/2018, conforme al 
cual «si el Senado no hubiera elegido a los consejeros que le corresponden, el Congreso 
de  los  Diputados  podrá,  excepcionalmente  y  en  el  plazo  de  diez  días  naturales 
adicionales, proceder a la elección de estos. Dicha elección respetará las candidaturas 
que, en su caso, ya se hubieran presentado en el Senado». En la primera votación sobre 
dichas candidaturas en el Congreso, el día 10 de julio de 2018, no se obtuvo la mayoría 
de dos tercios («Diario de Sesiones del Congreso», XII legislatura, núm. 136, de 10 de 
julio de 2018). El día 16 de julio se somete por segunda vez a votación la elección de 
miembros  del  consejo  de  administración  de  la  Corporación  RTVE,  en  la  que  los 
candidatos  propuestos  no  obtienen  el  voto  favorable  de  la  mayoría  absoluta  de  la 
Cámara («Diario de Sesiones del Congreso», XII legislatura, núm. 137, de 16 de julio 
de 2018). Finalmente, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 6 del art. único del 
Real Decreto-ley 4/2018, tuvo lugar una primera votación en el Congreso en la que la 
persona propuesta por el Gobierno, en virtud del acuerdo del Consejo de Ministros de 20 
de julio de 2018, como administradora provisional única para la Corporación RTVE no 
alcanzó la mayoría de dos tercios exigida («Diario de Sesiones del Congreso», XII 
legislatura, núm. 140, de 25 de julio de 2018). En la votación que tuvo lugar cuarenta y 
ocho horas más tarde, la persona propuesta obtuvo la mayoría absoluta de los miembros 
de la Cámara, siendo elegida administradora provisional única para la Corporación  e.
(«Diario de Sesiones del Congreso», XII legislatura, núm. 142, de 27 de julio de 2018). w.b
C)  En  paralelo,  las  mesas  del  Congreso  de  los  Diputados  y  del  Senado,  por  018ww
rmeiseomlubcrioósn  ddeel  c1o0n sdeejo  jduelio a ddme in2i0s1tr8a,c iaópnr doeb alaro Cn olrapso rnaocriómna sR TpVaEra ( «laB orleentíonv aOcfiiócina l ddee  lloass 
cCoonrtteesn idGoe enne rlaal edsis»p onsúimció. n2 t1r4a,n sditeo ri1a3 s edgeu njudlaio  ddee l a2 L0e1y8 )5, /2e0n1 7e,j edceu c2i9ó nd ed esel pmtieamndbarteo, 
de desarrollar en el plazo de los tres meses siguientes a la entrada en vigor de esta ley,
la normativa que contemple la selección de los miembros del consejo de administración y 
del  presidente  de  la  Corporación  RTVE  y  del  consejo  por  concurso  público.  Esta 
disposición había sido modificada por la disposición final primera del Decreto-ley 4/2018, 
ahora  impugnada,  que  reiteró,  en  su  primer  párrafo,  el  mandato  de  acometer  el 
desarrollo normativo del procedimiento de selección en el plazo de los tres meses 
siguientes a la entrada en vigor de la Ley. Esta resolución normativa de las Cortes 
Generales desarrolla los criterios fijados en la disposición final primera del Decreto-
ley 4/2018, en lo relativo a la composición del comité de expertos (apartado segundo de 
la resolución, que desarrolla el apartado primero de la disposición final primera), el 
contenido de su labor de evaluación (apartado tercero de la resolución, que desarrolla el 
apartado primero, último inciso, de la disposición final primera) y la comparecencia de los 
candidatos seleccionados por el comité de expertos para formar parte del consejo de 
administración así como su elección por el Pleno del Congreso y por el Pleno del Senado 
(apartado cuarto de la resolución, que desarrolla el apartado segundo de la disposición 
final primera).
En  el  momento  en  que  este  tribunal  emite  el  presente  pronunciamiento,  el 
procedimiento desarrollado en la resolución de 10 de julio de 2018, ha concluido con la 
designación  como  presidente  de  la  Corporación  RTVE  de  don  José  Manuel  Pérez 
Tornero. Esta designación se realizó por el Pleno del Congreso de los Diputados, en su 
sesión de 25 de marzo de 2021, en primera votación y por mayoría de dos tercios de sus 
miembros, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11.4 de la Ley 17/2006, de 5 de 
junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal y en la disposición transitoria primera 
de la Ley 5/2017, de 29 de septiembre («Boletín Oficial de las Cortes Generales». 
Congreso de los Diputados, serie D, núm. 250, de 31 de marzo de 2021). Previamente, y 
por  lo  que  hace  a  la  elección  de  miembros  del  consejo  de  administración  de  la 
Corporación RTVE, el Pleno del Congreso de los Diputados, eligió a los seis consejeros 
que le correspondían en sesión celebrada el 1 de marzo de 2021, en primera votación y 
por mayoría de dos tercios de sus miembros («BOCG». Congreso de los Diputados, 
serie D, núm. 230, de 1 de marzo de 2021), haciendo lo propio el Pleno del Senado, 
respecto de los cuatro consejeros que le correspondían, en sesión celebrada el día 24 de 
marzo de 2021, en primera votación y por mayoría de dos tercios de sus miembros 
(«BOCG». Senado, apartado IV, núm. 164-1672, de 29 de marzo de 2021). En ambos 
casos  los  nombramientos  se  realizaron  de  conformidad  con  lo  dispuesto  en  la 
disposición transitoria primera de la Ley 5/2017, de 29 de septiembre.
3.  Concurrencia del presupuesto habilitante de extraordinaria y urgente necesidad 
(art. 86 CE) y control sobre la justificación relativa a esa concurrencia.
A la hora de dar respuesta a las tachas de inconstitucionalidad que se oponen a la 
norma impugnada debemos comenzar por la vinculada a la utilización del instrumento 
normativo de urgencia, ya que, conforme a doctrina reiterada (por todas, SSTC 1/2012, 
de 13 de enero, FJ 3, y 211/2016, de 15 de diciembre, FJ 3), el examen de las 
infracciones que se refieren al art. 86 CE ha de ser prioritario en el orden de nuestro 
enjuiciamiento,  toda  vez  que  la  infracción  denunciada  incide  directamente  sobre  la 
validez de la norma en función de su propia forma de aprobación, cuestionándose la 
legitimidad constitucional de la utilización en este ámbito de norma de urgencia, de modo 
que, si se estimaran las alegaciones relativas al art. 86 CE, resultaría innecesario el 
examen de las restantes.
Como quedó reflejado en los antecedentes, los diputados recurrentes sostienen que  e
en el Real Decreto-ley impugnado no concurre la «extraordinaria y urgente necesidad»  bo
que permite el uso de la facultad legislativa de urgencia, dado que las razones aportadas  018ww
por Ael)  GoEbnie nrnuom neoro psuaesd esenn jutesnticfiicaasr  esust ea ptrroibbuancaiól nh.a resumido la doctrina constitucional
elaborada en relación con el presupuesto que habilita al Gobierno para aprobar normas
provisionales  con  rango  de  ley,  lo  que  nos  dispensa  de  reiterarla  una  vez  más
(SSTC 34/2017, de 1 de marzo, FJ 3; 150/2017, de 21 de diciembre, FJ 4, y 61/2018, 
de 7 de junio, FJ 4, entre muchas otras). Bastará recordar ahora que esa doctrina ha 
considerado que los términos «extraordinaria y urgente necesidad» no constituyen una 
cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el margen de apreciación 
política del Gobierno se mueve libremente sin restricción alguna, sino un verdadero límite 
jurídico a la actuación mediante decretos-leyes. La apreciación de la concurrencia de la 
extraordinaria y urgente necesidad constituye un juicio político que corresponde efectuar 
al Gobierno (titular constitucional de la potestad legislativa de urgencia) y al Congreso 
(titular de la potestad de convalidar, derogar o tramitar el texto como proyecto de ley), 
incumbiéndole a este tribunal controlar que ese juicio político no desborde los límites de 
lo  manifiestamente  razonable,  sin  suplantar  a  los  órganos  constitucionales  que 
intervienen en la aprobación y convalidación de los decretos-leyes.
Ese control externo se concreta en la comprobación de dos elementos. En primer 
lugar, la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta 
por el Gobierno en su aprobación y que evidencian una situación de extraordinaria y 
urgente  necesidad  que  precisa  de  una  respuesta  normativa  con  rango  de  ley 
(SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 5; 182/1997, 
de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4). En segundo lugar, la existencia 
de  una  necesaria  conexión  entre  la  situación  de  urgencia  definida  y  las  medidas 
concretas adoptadas para subvenir a ella (por todas, STC 39/2013, de 14 de febrero, 
FJ 5).
B)  Entrando, en primer lugar, a analizar los motivos explicitados por el Gobierno 
para la aprobación del Real Decreto-ley 4/2018, debemos acudir a la exposición de 
motivos así como al debate parlamentario de convalidación y, en su caso, al expediente 
de elaboración de la norma de urgencia (entre muchas otras, STC 152/2017, FJ 3).
a)  La exposición de motivos del Real Decreto-ley 4/2018 relata los antecedentes de 
la norma, refiriéndose a la Ley 17/2006 y al Real Decreto-ley 15/2012. Alude a la 
disposición transitoria segunda de la Ley 5/2017, que estableció «un plazo de tres 
meses, que venció el pasado 31 de diciembre de 2017, para que las Cortes Generales 
aprobaran la normativa por la que se elegiría al nuevo consejo de administración y al 
presidente de la Corporación RTVE. Este plazo ha sido superado ampliamente, y casi 
nueve meses después de la aprobación de la ley, el procedimiento para elegir este nuevo 
consejo no se ha iniciado en las Cámaras. Asegurar la independencia y el pluralismo en 
la elección parlamentaria de los órganos de la Corporación era el objetivo prioritario de la 
norma y esta tarea se encuentra ahora afectada por el bloqueo parlamentario producido 
en los últimos meses. Este real decreto ley persigue precisamente asegurar el fin de esta 
situación de parálisis que impide llevar a cabo objetivos que fueron fijados por las 
propias Cámaras al aprobar la ley en 2017». A lo anterior se añade que «el actual 
consejo de administración de RTVE ha finalizado ya su mandato. Aunque existe una 
previsión en el artículo 12 de la Ley 17/2006 por la que los consejeros salientes puedan 
continuar en sus funciones hasta el nombramiento de los nuevos, no existe una previsión 
similar para el caso del presidente de la Corporación, con los problemas de gestión que 
tal circunstancia puede suponer». Así, la norma pretende, para que la Corporación 
«pueda  seguir  prestando  el  servicio  público  de  información  y  comunicación  a  los 
ciudadanos con plena eficacia y normalidad», corregir con urgencia «la anomalía que 
supone que todos los consejeros hayan agotado su mandato y, sobre todo, evitar la 
parálisis  que  podría  producirse  en  el  funcionamiento  ordinario  del  consejo  de 
administración por la ausencia de un presidente con plenas capacidades, teniendo en  e.
cuenta  que,  como  se  ha  mencionado,  aún  no  se  ha  iniciado  el  procedimiento  w.b
parlamentario de nombramiento de los nuevos miembros del consejo de administración  018ww
pdree saecnuteer dRoe aclo Dn elcor eptore-lveiys teos teanb lelac eL euyn a5 s/2e0ri1e7 d»e.  Pmaordai fidceascbiolonqeuse eanr  eels rtaé gsimitueanc jiuórní d«iceol 
Cdeo rlpao realceicócnió, nc odne  leols  emxicelumsbivroos  fdine l dceo nrseesjool vdeer  alad msiintuisatrcaiócnió na cyt udael l hparesstaid eqnutee  dsee alna 
nombrados los nuevos consejeros y el nuevo presidente por el sistema establecido en la
Ley 5/2017». La conclusión es que, según la exposición de motivos, «los contenidos del 
artículo único resuelven con urgencia la situación permitiendo, de manera provisional, a 
la Corporación ejercer eficazmente su función de servicio público hasta la elección del 
nuevo consejo de administración a través del procedimiento que las propias Cámaras 
aprobaron  en  2017»,  razón  por  la  cual,  a  la  vista  de  los  hechos  descritos,  «la 
extraordinaria  y  urgente  necesidad  de  este  Real  Decreto-ley  resulta  plenamente 
justificada».
b)  En el debate parlamentario correspondiente al trámite de convalidación («Diario 
de Sesiones del Congreso de los Diputados», XII Legislatura, núm. 135, de 4 de julio), el 
Gobierno, por medio de la vicepresidenta del Gobierno y ministra de la Presidencia, 
Relaciones con las Cortes e Igualdad, abunda en la necesidad de evitar lo que califica de 
«vacío en la Corporación de Radiotelevisión Española» derivado de la «finalización del 
mandato de todos sus consejeros y consejeras, y especialmente de su Presidencia». 
Para ello, se establece «un régimen transitorio para la renovación de este órgano hasta 
que el nuevo procedimiento sea desarrollado por las Cortes Generales y se elija un 
consejo y una presidencia». La vicepresidenta recuerda que el procedimiento para elegir 
al nuevo consejo de administración no se ha puesto en marcha seis meses después de 
la aprobación de la Ley 5/2017 y añade que «el pasado viernes, 22 de junio, finalizó, 
además del mandato de los consejeros que no lo tenían caducado más el de los que ya 
lo  tenían  durante  años,  la  propia  situación  de  la  presidencia  del  consejo  de 
administración, de manera que todos sus miembros, incluido el presidente, tenían el 
mandato  cumplido  ya.  A  todo  esto  se  añade,  como  ustedes  bien  saben,  que  el 
presidente no permanece en funciones –no puede–, lo cual limita la capacidad ejecutiva 
y  genera  graves  dificultades  –las  podríamos  estar  generando–  en  la  gestión  de  la 
Corporación y en su funcionamiento normalizado». Por ello, sostuvo en el debate que 
«este decreto-ley tiene como objetivo fundamental desbloquear esta situación que nos 
hemos encontrado sin ningún horizonte de resolución rápido, dar una solución transitoria 
y puntual para que la Corporación pueda funcionar con normalidad hasta la puesta en 
marcha del procedimiento que afectará al concurso público. En ningún caso –repito, 
ningún caso– hemos pretendido sustituir la reforma que las Cámaras hicieron y que se 
contiene en la Ley 5/2017, sino todo lo contrario. Este decreto-ley respeta el espíritu y los 
postulados  de  esa  reforma  y,  por  esa  razón,  las  mayorías  exigidas  no  han  sido 
modificadas».
c)  Por último, ha de hacerse alusión al expediente de elaboración de la norma 
impugnada (STC 68/2018, de 7 de junio, FJ 5). Se trata del documento aportado a los 
autos  por  el  abogado  del  Estado,  elaborado  por  el  Ministerio  de  la  Presidencia, 
Relaciones con las Cortes e Igualdad y cuyo nombre completo es «Memoria abreviada 
del  análisis  de  impacto  normativo  del  proyecto  de  Real  Decreto-ley  por  el  que  se 
concreta, con carácter urgente, el régimen jurídico aplicable a la designación del consejo 
de administración de la Corporación RTVE y de su presidente». Su función es exponer la 
oportunidad  de  la  propuesta,  examinar  jurídicamente  su  contenido  y  analizar  los 
llamados  «impactos»  (adecuación  al  orden  de  competencias,  impacto  económico  y 
presupuestario, impacto de género, etc.). Esta memoria reitera las ideas ya expuestas en 
el sentido de indicar que el objetivo de la norma es resolver la situación de bloqueo 
institucional en que se encuentra la Corporación como consecuencia de la falta de 
cumplimiento de lo previsto en la disposición transitoria segunda de la Ley 5/2017, al no 
haberse iniciado el procedimiento de nombramiento de los nuevos miembros del consejo 
de administración, pese a que el actual consejo ha finalizado su mandato. Así, señala  s
que  «los  contenidos  del  artículo  único  resuelven  la  situación  permitiendo  a  la  oe.
Corporación ejercer su función de servicio público hasta que se produzca la elección del  w.
nuevo Consejo de Administración y del nuevo presidente de la Corporación y el consejo,  018ww
a tradv)é s Edne l cpornoccleudsiimónie, nlato s qituuea claiósn p droep eiaxst rCaoármdianraarsia a yp ruorbgaernotne  enne 2ce0s1i7d»a.d apreciada por
ceul mGpolbimieirennot oy  dpeule smtaa dned amtoa ncifoiensteton ideon  loesn  trleas  deilsepmoesnictioósn  cittraadnossit orreias idsee egnu nldaa f adltae  dlea   BOE-A-cable e
Ley  5/2017,  del  que  se  desprende  la  imposibilidad  de  aplicar  el  procedimiento  allí 
previsto para la elección de un nuevo consejo de administración y de un presidente de la 
Corporación  RTVE.  Procedimiento  que  pretendía  asegurar  el  cumplimiento  de  los 
objetivos de la Ley 5/2017, en lo relativo a garantizar la independencia y el pluralismo en 
la elección parlamentaria de los órganos de la Corporación. Esa circunstancia, unida al 
vencimiento del mandato del consejo y, en particular, del presidente, podía provocar la 
parálisis en el funcionamiento del consejo, lo que ponía en riesgo la ordenada gestión de 
la Corporación, dadas las funciones que uno y otro tienen legalmente atribuidas, y, con 
ello, el adecuado cumplimiento de las funciones de servicio público que la Corporación 
tiene encomendadas.
C)  Ahora  bien,  conocidas  las  circunstancias  y  las  razones  explicitadas  por  el 
Gobierno para justificar la utilización del instrumento normativo excepcional del Real 
Decreto-ley 4/2018, ha de procederse al análisis específico de si las justificaciones 
expuestas se refieren a la totalidad de los preceptos impugnados del Decreto-ley, porque 
si no fuera este el caso, no sería necesario siquiera proceder al análisis sucesivo, 
relativo a la concurrencia del presupuesto habilitante en el caso concreto, y al examen de 
la  conexión  de  sentido  entre  la  situación  de  urgencia  o  necesidad  y  las  medidas 
concretas adoptadas en el decreto ley impugnado.
Y, en el sentido apuntado, cumple advertir, que, respecto de la disposición final 
primera, no se justifica la urgencia en su adopción, pues en relación con ella nada dicen 
ni la exposición de motivos, ni el debate de convalidación, ni tampoco la memoria de 
impacto normativo. Sí se justifica, en cambio, la concurrencia del presupuesto habilitante 
en conexión con el artículo único del Decreto-ley.
Como ya se ha expuesto los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno 
en la aprobación del Real Decreto-ley 4/2018 residen en la necesidad de evitar la 
situación de falta de gobierno de la Corporación RTVE que podría producirse como 
consecuencia de la conjunción de dos factores: la expiración del mandato del presidente 
y los consejeros y la inaplicación del sistema de nombramiento previsto en la disposición 
transitoria segunda de la Ley 5/2017. Finalidad que, en la exposición de motivos, en el 
posterior debate y en la memoria, sirve para fundamentar la urgencia en la adopción del 
excepcional y provisional procedimiento de designación que se contiene en el art. único, 
a fin de permitir la inmediata constitución de los órganos rectores de la Corporación. 
Pero específicamente sobre la disposición final primera no hay conexión de sentido, ni se 
vincula a la razón anteriormente expresada, pues su contenido está dirigido a detallar o 
precisar aspectos puntuales de la preexistente regulación de la disposición transitoria 
segunda de la Ley 5/2017 y no se refiere al procedimiento excepcional al que se dedica 
el art. único, precisamente para desplazar, siquiera provisionalmente, al previsto en la 
citada disposición transitoria segunda.
La conclusión es, por tanto, la misma que, para un caso similar, ya se alcanzó en la 
STC 61/2018, FJ 6, en la que se afirmó que «[p]uesto que "la causa justificativa del 
Decreto-ley –la situación de extraordinaria y urgente necesidad– ha de ser explicitada 
por el propio Gobierno" (STC 125/2016, de 7 de julio, FJ 2), su carencia determina que 
no podamos apreciar la concurrencia del presupuesto habilitante que los diputados 
recurrentes niegan, el Gobierno no acredita y este tribunal no puede presumir».
Por tanto, debemos declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición final 
primera del Real Decreto-ley 4/2018 por vulnerar el art. 86.1 CE. Ahora bien, los efectos 
de este pronunciamiento son meramente declarativos.
La  disposición  declarada  inconstitucional  modificaba,  como  se  ha  expuesto  e.
previamente, la disposición transitoria segunda de la Ley 5/2017, de 29 de septiembre,  w.b
que se limitaba a prever, en su apartado primero, que las Cortes Generales aprobarían  018ww
«qeune  ecl opnlatezmo pdlee  lolas  tsreesle cmceiósne sd seig uloiesn tmesie am lbar oesn trdaedla  ceonn sveigjoo r ddee  easdtam Lineisyt,r laac inóonr mya tdiveal 
pcoremsiitdée dnete e dxpee rlato sC doerpsoigrnaacidóons  RpoTrV lEos  pgorru pcoosn cpuarrslaom peúnbtalircioo sc. oEns tela C poamrtiitcéi phaacriáó np údbeli cuons 
sus  informes  de  evaluación  y  serán  remitidos  a  la  comisión  competente  para  la
correspondiente audiencia de los candidatos». Este es el apartado modificado por la 
disposición final primera del Real Decreto-ley 4/2018, para prever, además del plazo de 
tres meses para el desarrollo normativo del procedimiento de selección, una serie de 
previsiones concretas que debían contenerse en dicha normativa respecto del comité de 
expertos y la fórmula de elección de los candidatos al consejo de administración en sede 
parlamentaria.  Una  vez  elaborada  dicha  normativa  es  esta  última  la  que  rige  el 
procedimiento de selección. Fueron las mesas del Congreso de los Diputados y del 
Senado, por resolución de 10 de julio de 2018, con una composición diversa de la actual, 
quienes aprobaron las normas para la renovación de los miembros del consejo de 
administración de la Corporación RTVE («Boletín Oficial de las Cortes Generales», 
Sección Cortes Generales, serie A, núm. 214, de 13 de julio de 2018). Esta resolución no 
ha sido impugnada, y se ha aplicado en la elección de los consejeros y el presidente de 
la Corporación. La declaración de inconstitucionalidad y nulidad, que se proyecta sobre 
la disposición final primera del Real Decreto-ley 4/2018, no despliega efecto alguno ni 
sobre la validez de la resolución de 10 de julio, ni sobre los nombramientos realizados 
con arreglo a la misma, sin perjuicio de que las mesas del Congreso y del Senado 
pueden modificar dicha resolución si así lo consideran oportuno.
4.  Límites materiales de la regulación por decreto-ley: afectación del art. 20.3 CE 
relativo al control parlamentario de los medios de comunicación públicos.
a)  En relación con el artículo único del Decreto-ley, el recurso plantea tanto la 
inexistencia de presupuesto habilitante, como la falta de respeto de los límites materiales 
previstos en el art. 86.1 CE. Antes de verificar el adecuado cumplimiento del requisito 
formal relativo a la concurrencia del presupuesto habilitante, y superada la mera y 
superficial  constatación  de  que  existe  justificación  expresa  de  dicho  presupuesto 
respecto del artículo único, debemos pronunciarnos acerca de si este precepto vulnera 
uno de los límites materiales que derivan del art. 86.1 CE, la prohibición de que los 
reales decretos-leyes afecten a «los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos 
regulados en el Título I» de la Constitución. Concretamente, los recurrentes consideran 
que el apartado tercero, en relación con el primero, y el apartado sexto del art. único 
incurrirían en dicho motivo de inconstitucionalidad.
Por  más  que  el  orden  de  exposición  en  la  demanda  de  los  argumentos  de 
inconstitucionalidad planteados por los recurrentes responda a otro orden lógico, este 
tribunal  entiende  que  posee  carácter  prioritario  la  comprobación  de  que  los  límites 
materiales a la utilización del decreto-ley no hayan sido rebasados.
El enjuiciamiento de la constitucionalidad de un decreto-ley, en los supuestos en que 
se plantean cuestiones relativas al respeto de los límites materiales, así como el examen 
de la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad 
(art. 86.1 CE), debe comenzar descartando, o asumiendo, el respeto por parte de la 
norma impugnada de las condiciones materiales constitucionalmente previstas, porque 
solo en el caso en que se entienda que dichos límites han sido respetados tendría 
sentido examinar la concurrencia del presupuesto habilitante, aplicando la consolidada 
doctrina constitucional al respecto. En este sentido se pueden citar, entre otras muchas, 
las SSTC 189/2005 de 7 de julio; 237/2012, de 13 de diciembre; 107/2015, de 28 de 
mayo, y 73/2017, de 8 de junio.
El apartado tercero del art. único prescribe:
«Transcurrido el plazo de quince días naturales previsto en el párrafo segundo del  s
apartado 1, si el Senado no hubiera elegido a los consejeros que le corresponden, el  oe.
aqCduoienc,ig oernenas sloeu sd c,e ap slrooos,c  eDyadip esure taa hd uloabs ie eplreoacdncr áipó,rn ee sxdecene tepascdtiooo nse.an lDm eicel hSnatee n eyal edeconc. »ieóln p rlaezsop edtea rdái elazs d ícaasn dniadtautruarlaess   2021-13018n https://www.
Y el apartado sexto presenta la siguiente redacción:
«Transcurrido el plazo de quince días naturales al que se refiere el apartado 1 o 
cualquier otro plazo referido al Congreso de los Diputados en este artículo, si dicha 
Cámara no hubiera procedido a la elección de los consejeros que le corresponden, el 
Gobierno propondrá el nombramiento de un administrador provisional único para la 
Corporación, que será sometido al Pleno del Congreso de los Diputados. La elección de 
dicho administrador en el Pleno del Congreso de los Diputados requerirá la obtención de 
la mayoría de dos tercios en primera votación. En el caso de no alcanzarse dicha 
mayoría, la propuesta será sometida de nuevo al Pleno de la Cámara, en el plazo de 
cuarenta y ocho horas. En esta segunda votación, la mayoría necesaria será la mayoría 
absoluta del Congreso de los Diputados.
El administrador provisional único se encargará de la administración y representación 
de la Corporación hasta que se produzcan los nombramientos de los consejeros de 
acuerdo con la normativa a la que se refiere la disposición transitoria segunda de la 
Ley 5/2017, de 29 de septiembre, por la que se modifica la Ley 17/2006, de 5 de junio, 
de la radio y la televisión de titularidad estatal, para recuperar la independencia de la 
Corporación RTVE y el pluralismo en la elección parlamentaria de sus órganos. En el 
ejercicio de sus funciones, ostentará las competencias que la Ley 17/2006, de 5 de junio, 
de la radio y la televisión de titularidad estatal, atribuye al consejo de administración y al 
presidente de la Corporación RTVE y del consejo.»
La  demanda  alega  que  lo  previsto  en  ambas  normas  ha  suprimido  el  control 
parlamentario del Senado, ya que, en el apartado tercero, se prevé su sustitución por el 
Congreso en el nombramiento de los miembros del consejo de administración que le 
corresponden. Supresión del control parlamentario por parte del Senado que también se 
imputa al modo de designación del administrador provisional único de la Corporación 
previsto en el apartado sexto del art. único. Ambos extremos sobrepasarían los límites 
impuestos por el art. 86.1 CE, pues se afectaría al art. 20.3 CE. Para el abogado del 
Estado, el régimen diseñado por el Real Decreto-ley 4/2018 es compatible con un 
sistema de bicameralismo imperfecto como el español, sin que resulte afectado el control 
parlamentario de los medios de comunicación de titularidad pública.
La  Constitución  solo  contempla  como  límites  materiales  para  la  elaboración  de 
decretos-leyes, los contenidos en el párrafo 1 del art. 86 CE, referidos a la interdicción de 
regular mediante esta tipología normativa cuestiones que afecten «al ordenamiento de 
las  instituciones  básicas  del  Estado,  a  los  derechos,  deberes  y  libertades  de  los 
ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al 
Derecho  electoral  general».  Los  recurrentes  afirman  que  la  norma  impugnada  ha 
excedido los límites materiales del art. 86.1 CE, específicamente la prohibición de que 
los reales decretos-leyes «no podrán afectar […] los derechos, deberes y libertades de 
los ciudadanos regulados en el Título I» de la Constitución. Se invoca como conculcado 
el art. 20.3 CE, relativo al control parlamentario de los medios de comunicación públicos. 
La razón es que la concreta regulación cuestionada produce dos efectos respecto al 
Senado  que  infringirían  el  mencionado  límite  material.  En  primer  lugar  habilita 
excepcionalmente al Congreso para sustituir al Senado, en el caso de que este no 
hubiera elegido a los consejeros que le corresponden en el plazo previsto al efecto y, en 
segundo lugar, vincula únicamente la posibilidad de nombrar un administrador provisional 
único a que el Congreso «no hubiera procedido a la elección de los consejeros que le 
corresponden», con lo que el nombramiento de dicho administrador provisional sería  e
posible con independencia de la actuación del Senado. bo
El examen de la queja así planteada exige recordar la doctrina del tribunal relativa al  018ww
asirgt.n 2ifi0c.a3d Co Ed, ep ulae sp erosh eibl idcieórne cdheol  faurntd. a8m6.e1n tCalE q uqeu es ea hveorríaa  saefe ctrtaatdao,  paosrí  lcoo dmisop useosbtroe  eenl 
lroesg uplareccióenp tcoosn itmenpiudgan eand olso sp porre ecestpat orsa zimónp.u gPnoar dtoasn tcoo, nt alma bcioénnf igduerbaecmióons  ccoonnsttriatusctaiorn alal 
del derecho protegido por el art. 20.3 CE.
b)  En  lo  que  atiende  a  la  limitación  material  constitucionalmente  establecida, 
nuestro enjuiciamiento debe partir de que «afectar» derechos constitucionales es, según 
la doctrina, una noción restringida, pues la STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8, 
sostuvo que «la cláusula restrictiva del art. 86.1 CE (‘no podrán afectar [...]’) debe ser 
entendida de modo tal que ni reduzca a la nada el Decreto-ley, […] ni permita que por 
Decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades del título 
I, ni dé pie para que por Decreto-ley se vaya en contra del contenido o elementos 
esenciales de alguno de tales derechos».
De conformidad con ese criterio hermenéutico, lo que le está vedado al decreto-ley, 
por el juego del límite material ahora examinado, es la regulación del régimen general de 
los derechos, deberes y libertades del título I CE o que se vaya en contra del contenido o 
elementos esenciales de alguno de tales derechos de modo que de aquel límite se 
infiere  que  el  decreto-ley  no  puede  alterar  ni  el  régimen  general  ni  los  elementos 
esenciales de los derechos, deberes y libertades del título I CE. La misma concepción 
estricta de la afectación de derechos constitucionales se ha reiterado, entre otras, en las 
SSTC 60/1986, de 20 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 18 de octubre, FJ 6; 137/2003, de 3 
de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7, y 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 8. En 
todas ellas, de uno u otro modo, se añade que a lo que este tribunal debe atender al 
interpretar el límite material del art. 86.1 CE, es «al examen de si ha existido ‘afectación’ 
por  el  decreto-ley  de  un  derecho,  deber  o  libertad  regulado  en  el  título  I  de  la 
Constitución»; lo que exigirá «tener en cuenta la configuración constitucional del derecho 
o deber afectado en cada caso y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de 
que se trate» (SSTC 182/1997, FJ 8; 329/2005, FJ 8; 100/2012, FJ 9, y 35/2017, FJ 5, 
entre otras).
Por su parte, el art. 20.3 CE establece una reserva de ley ordinaria para la regulación 
de los medios de comunicación públicos respecto de un doble objeto: la organización y 
control parlamentario de estos medios, así como la garantía del derecho de acceso a los 
mismos de los grupos sociales y políticos significativos, siendo en ambos casos el 
objetivo común el respeto al pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas de 
España. Se trata de un mandato dirigido al legislador para regular la organización y 
control parlamentario de los medios de comunicación social de titularidad pública y 
garantizar el acceso a dichos medios de los grupos sociales y políticos significativos. Y si 
la  Constitución  remite  a  una  regulación  legal,  es  porque  «el  artículo  20  de  la 
Constitución,  en  sus  distintos  apartados,  garantiza  el  mantenimiento  de  una 
comunicación  pública  libre,  sin  la  cual  quedarían  vaciados  de  contenido  real  otros 
derechos que la Constitución consagra, reducidas a formas hueras las instituciones 
representativas, y absolutamente falseado el principio de legitimidad democrática que 
enuncia el artículo 1.2 de la Constitución, y que es la base de toda nuestra ordenación 
jurídico-política. La preservación de esta comunicación pública libre sin la cual no hay 
sociedad libre ni, por tanto, soberanía popular, exige la garantía de ciertos derechos 
fundamentales comunes a todos los ciudadanos, y la interdicción con carácter general de 
determinadas actuaciones del poder (verbi gratia las prohibidas en los apartados 2 y 5 
del mismo art. 20), pero también una especial consideración a los medios que aseguran 
la comunicación social y, en razón de ello, a quienes profesionalmente los sirven» 
(STC 6/1981, de 6 de marzo, FJ 3).
Por tanto, según la STC 20/2018, de 5 de marzo, FJ 3, «la lectura armonizada del 
artículo 1, en sus apartados primero y segundo CE, y del artículo 20.3 CE, permite 
deducir que el control parlamentario que se exige de los medios de comunicación social  s
dependientes de las administraciones públicas, es un control cualificado sobre un ente  oe.
público  que,  no  solo  articula  un  servicio  público  de  interés  social  manifiesto  w.
(SSTC 12/1982, de 31 de marzo; 74/1982, de 7 de diciembre; 35/1983, de 11 de mayo;  018ww
2q0u6e/ 1g9e9s0t,io dnea  1m7 eddei odsic iedme bcroem; 1u2n7ic/1a9c9ió4n,  dqeu e5  dhea nm adyeo , sye 7r 3c/2a0li1fi4ca, ddoes 8  cdoem moa yvoe)h, ícsuinloo 
o‘epsienniócnia lp údbel icinaf,o rdmea ccioóonp eyr apcairótnic ipcaocni óenl  psiosltíetimcaa  deed ulocsa tciviuod, addea ndoifsu,s dióen  fodrem [ascició] nc udletu rlaa   BOE-A-cable e
española y de sus nacionalidades y regiones, así como medio capital para contribuir a 
que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas’ (STC 206/1990, de 17 de diciembre, 
FJ 6, con cita de la STC 12/1982, de 31 de marzo, FJ 4)».
Así, en términos de la STC 20/2018, FJ 3, el control parlamentario al que alude el 
art. 20.3 CE, «pone de manifiesto la conexión de la radiotelevisión y de la regulación de 
la radiodifusión, con los derechos contenidos en el artículo 20 CE, y sitúa al legislador, 
nacional o autonómico, en la necesidad de articular su función de control parlamentario 
sobre los medios de comunicación social, sin perder de vista que dicho control tiende a 
garantizar el mejor ejercicio de derechos fundamentales que son básicos, entre otras 
cosas, para garantizar una institución fundamental, como es la opinión pública libre». 
Asimismo, la STC 20/2018, FJ 3, destacó «la importancia que, en el ejercicio de la 
función  de  control,  tiene  el  nombramiento  de  quienes  integran  el  consejo  de 
administración del ente público, tal y como se desprende del razonamiento contenido en 
la STC 150/2017, de 21 de diciembre».
Dicho en otros términos, la Constitución presupone que existirán medios públicos de 
comunicación social, asociando una suerte de garantía institucional al ejercicio de las 
libertades  informativas,  exigiendo  el  control  parlamentario  de  dichos  medios 
(STC  12/1982,  de  31  de  marzo,  FJ  4)  y  atribuyendo  a  la  ley  la  definición  de  la 
organización los mismos, así como de su control parlamentario (art. 20.3 CE).
Conforme a la doctrina constitucional que se acaba de exponer, en la potestad de 
control  parlamentario  que  contempla  el  art.  20.3  CE  se  integra  la  facultad  de  las 
Cámaras para nombrar a los integrantes de los órganos de gobierno de esos medios de 
comunicación. El concreto diseño normativo de las modalidades de control parlamentario 
sobre los medios de comunicación de titularidad pública, entre las que, como se acaba 
de exponer, se encuentra la facultad de designación, corresponde abordarlo al legislador, 
respetando la autonomía parlamentaria. Desde ese segundo punto de vista es patente 
que el legislador ha tenido presente la vinculación existente entre la supervisión de la 
actividad desplegada por la Corporación RTVE respecto de la referida a la designación 
de los miembros del consejo de administración. De los precedentes de la norma ahora 
impugnada se desprende que la regulación de esta cuestión se ha llevado a cabo 
estableciendo la intervención de ambas cámaras en la elección parlamentaria de los 
órganos  de  administración  y  gobierno  de  los  medios  de  comunicación  social 
dependientes  del  Estado  o  de  cualquier  ente  público,  de  modo  que  cada  cámara 
«ostenta  la  potestad,  y  la  responsabilidad  consiguiente,  de  designar,  en  el  tiempo 
legalmente prescrito, los vocales de su elección» [STC 191/2016, de 15 de noviembre, 
FJ 8 b), allí en relación a la designación de los vocales del Consejo General del Poder 
Judicial].
Así, según el art. 7 de la Ley 4/1980, de 10 de enero, de estatuto de la radio y la 
televisión, el consejo de administración del ente público RTVE estaba compuesto por 
doce miembros, elegidos para cada legislatura, la mitad por el Congreso y la mitad por el 
Senado, mediante mayoría de dos tercios de la Cámara, entre personas de relevantes 
méritos profesionales. Por su parte, el art. 11 de la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio 
y la televisión de titularidad estatal, en sus diversas redacciones, ha dispuesto que los 
miembros  del  consejo  de  administración  serán  elegidos  por  las  Cortes  Generales, 
inicialmente «a razón de ocho por el Congreso de los Diputados y cuatro por el Senado», 
posteriormente «cinco por el Congreso de los Diputados y cuatro por el Senado» (art. 1.2 
de Real Decreto-ley 15/2012, de 20 de abril) y, finalmente, en la redacción dada por la 
Ley 5/2017, de 29 de septiembre, «seis por el Congreso de los Diputados y cuatro por el  s
Senado». La propia exposición de motivos de la citada Ley 5/2017 considera que la regla  oe.
de elección parlamentaria con la exigencia de una determinada mayoría «se constituyó  w.
en un principio estructural del funcionamiento de la Corporación RTVE y uno de los  018ww
finudnedpaemnednietonste , dpelu ralal,  viinasbtlaeu yr adceió cna liddaed »u.n  modelo  de  radio  y  televisión  pública,
comPuonric atacinótno ,d ee ntittruela rliodsa dm peúcbalincais mquoes  edl ele gcisolandtroorl  epsatárl acmonesnttiaturcioio ndaelm  leonst em oebdliigoasd od ae   BOE-A-cable e
diseñar se encuentra, conforme a la doctrina constitucional que se ha citado, el régimen 
de elección o designación parlamentaria de los miembros del consejo de administración 
de la Corporación RTVE, pues, si bien es cierto que la creación de la citada Corporación 
es fruto de una opción legislativa que la Constitución no impone, también lo es que, una 
vez adoptada esa decisión por el legislador, es de aplicación a la misma lo dispuesto en 
el art. 20.3 CE. Así, por lo que hace al régimen de designación, este debe atender, como 
ha  venido  sucediendo  hasta  la  aprobación  del  Decreto-ley  en  causa,  al  carácter 
bicameral de las Cortes Generales, sin perjuicio de que en las distintas concreciones de 
tal régimen pueda plasmarse la diferente posición que ocupan el Congreso de los 
Diputados  y  el  Senado  en  un  sistema  parlamentario  caracterizado  por  un  «notorio 
bicameralismo imperfecto» (STC 155/2005, de 9 de junio, FJ 9).
c)  Conforme a cuanto llevamos expuesto procede examinar la impugnación del 
apartado tercero, que prevé que en determinados casos sea posible sustituir al Senado 
por el Congreso en el nombramiento de los miembros del consejo de administración que 
le corresponden.
La doctrina constitucional expuesta, y que el presente pronunciamiento define con 
mayor claridad, permite deducir que la designación parlamentaria forma parte del ámbito 
protegido por el art. 20.3 CE, cuando alude al control de los medios de comunicación de 
titularidad pública, precisamente por la importancia que el nombramiento tiene para el 
adecuado ejercicio de control parlamentario que reclama el precepto constitucional. La 
modificación que aquí se cuestiona trata de aunar el respeto del mandato constitucional 
de control parlamentario con la necesidad de facilitar la composición de los órganos de 
administración de la Corporación RTVE, fijando un modo subsidiario de designación de 
los miembros del consejo de administración para hacer frente a eventuales situaciones 
de  bloqueo  parlamentario.  Cumple  advertir  que  en  situaciones  de  normalidad 
institucional ambas cámaras han de proceder a sus propuestas, así como también que el 
legislador puede, como mecanismo de salvaguarda, disponer lo oportuno para el caso de 
que las previsiones normativas no garanticen «con su solo enunciado vinculante, la 
efectividad plena de lo dispuesto en ellas» [STC 191/2016, de 15 de noviembre, FJ 8 b)].
Ahora bien, la anterior consideración no significa que el legislador y mucho menos, el 
Gobierno actuando como tal, sea enteramente libre de todo límite constitucional a la hora 
de decidir cómo hacer frente a ese supuesto excepcional. En este caso, teniendo en 
cuenta la configuración del derecho fundamental concernido que ya se ha expuesto, esta 
finalidad se persigue de modo tal que supera los límites materiales del art. 86.1 CE, por 
cuanto se alteran las modalidades de control diseñadas por el legislador en cumplimiento 
de las exigencias que derivan del art. 20.3 CE, afectando a un aspecto sustancial del 
mismo como es la intervención de una de las Cámaras en el proceso de designación de 
los integrantes de los órganos de gobierno del medio público de comunicación. La 
reforma del sistema de elección por el Congreso y el Senado de los miembros del 
consejo de administración de la Corporación  RTVE que lleva a cabo la norma de 
urgencia  hace,  al  preterir  al  Senado,  que  este  no  conserve  plenamente  el  control 
parlamentario sobre la actuación de dicha Corporación que se deriva del art. 20.3 CE. De 
este modo, al impedir la designación por la Cámara Alta, se está afectando, de modo 
contrario al art. 86.1 CE, a ese derecho fundamental.
No corresponde a este tribunal determinar cuál sea la fórmula adecuada en esa 
situación, pero sí pronunciarse sobre la que se ha cuestionado en este proceso. En el 
caso del apartado tercero, la previsión subsidiaria de nombramiento por el Congreso de 
los cuatro miembros del consejo de administración que corresponde designar al Senado,  s
hace que el legislador de urgencia prive al Senado de su potestad de designación y, con  oe.
ello, de una de las manifestaciones del control que dicha Cámara ha de desarrollar en  w.
cumplimiento del art. 20.3 CE. Esta modificación altera de modo sustantivo uno de los  018ww
leal emdeesnigtonsa ceisóenn cdiea lelos sd eml cieomntbrrool sp adrela msue nctaornios edjeo  lad eC oardpmorinaicsitórna cRióTnV Eco, necsutor reasn,  qaumeb eans 
cpáamrlaamraesn, tatraiol sc oqmueo ,l a phoar n odtreas aprraorltlea,d os,e l or eqguuel,a p oern  imlap liLcaery  «1a7fe/2c0ta0c6ió ny»  eenn  elol ss eanctitdoos   BOE-A-cable e
que a este concepto le atribuye la doctrina constitucional, está vedado a esta modalidad 
de disposición con fuerza de ley.
Se prescinde del Senado, cuando se trata de una de las facultades que encuentran 
su fundamento último, no solo en el art. 20.3 CE, sino también en la garantía del 
pluralismo político en tanto que valor superior del ordenamiento. Se cuestiona con ello la 
defensa del interés público atribuido a las Cortes Generales en general y, en particular al 
Senado, en el ejercicio de la función de control a la que se refiere el art. 20.3 CE, lo que 
debe llevar a apreciar la infracción del límite material del art. 86.1 CE que había sido 
alegada por los recurrentes.
En consecuencia, el apartado tercero del art. único del Real Decreto-ley 4/2018 es 
inconstitucional y nulo. Los efectos de este pronunciamiento, tal y como se estableció en 
relación con la disposición final, son meramente declarativos, por una razón adicional. El 
apartado primero del artículo único del Decreto-ley impugnado dispone en su primer 
párrafo, que «hasta el nombramiento de los miembros del consejo de administración de 
la Corporación RTVE y del presidente de la Corporación RTVE y del consejo de acuerdo 
con lo previsto en las disposiciones transitorias de la Ley 5/2017, de 29 de septiembre, 
por la que se modifica la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de 
titularidad  estatal,  para  recuperar  la  independencia  de  la  Corporación  RTVE  y  el 
pluralismo en la elección parlamentaria de sus órganos, las Cortes Generales elegirán a 
los consejeros que deberán sustituir a aquellos cuyo mandato ha expirado conforme a lo 
previsto en el presente Real Decreto-ley». Por tanto, una vez nombrados los miembros 
del consejo de administración de la Corporación RTVE y su presidente, la disposición 
impugnada ha dejado de tener vigencia efectiva y, de hecho, nunca llegó a aplicarse la 
salvaguarda  que  el  precepto  declarado  inconstitucional  preveía  en  relación  con  la 
intervención  del  Senado  en  el  nombramiento  de  los  miembros  del  Consejo.  Dicha 
previsión, queda sin efecto una vez efectuado el primer nombramiento, por lo que la 
declaración  de  inconstitucionalidad  y  nulidad,  no  despliega  efecto  alguno  sobre  los 
nombramientos ya efectuados.
d)  El examen del apartado sexto ha de llevar a una conclusión diferente atendiendo 
a que los únicos argumentos de los recurrentes hacen referencia a la desaparición de la 
intervención del Senado en la designación del administrador provisional único, que hace 
las veces de presidente de la Corporación RTVE en tanto en cuanto se procede al 
nombramiento de los consejeros.
En este caso la facultad de designación del Senado no se ve desplazada, pues el 
apartado hace referencia únicamente al Congreso, ya que, frente a lo que la demanda 
sostiene,  es  a  dicha  Cámara  y  no  al  Gobierno  a  quien  corresponde  designar  al 
administrador provisional único y, en realidad, se relaciona con un aspecto que los 
recurrentes no han cuestionado y en el que el Senado no tiene intervención directa, 
como es el de la elección parlamentaria del presidente de la Corporación RTVE, elección 
que, conforme al art. 11.4 de la Ley 17/2006, en la redacción dada por la Ley 5/2017, 
corresponde al Congreso de los Diputados.
Por lo demás, las Cortes Generales, y en particular el Senado, conservan el papel 
que,  para  el  control  del  cumplimiento  de  las  funciones  de  servicio  público  de  la 
Corporación RTVE, les atribuye la Ley 17/2006, en especial respecto al seguimiento del 
cumplimiento  de  los  mandatos  marco  que  las  Cortes  Generales  formulan  a  la 
Corporación en los términos del art. 4 de la Ley 17/2006 y del contenido del contrato 
programa que desarrolla dicho mandato marco, así como de su ejecución y resultados 
anuales (art. 32.4). Igualmente se prevé la remisión de un informe referido a la ejecución  s
del contrato programa y del mandato marco y una memoria sobre el cumplimiento de la  oe.
función  de  servicio  público  encomendada,  referido  al  conjunto  de  sus  actividades,  w.
programaciones, servicios y emisiones (art. 39). Previsiones todas ellas que no se ven  018ww
rmeosodliuficcaiodnaess  pdoer  llaa sr emfoermsaas  qdueel  sCeo ncgureesstioo ndae  (alol sr eDsippeuctatod,o asd ey mdáesl  dSee nlaa dLoe, yd 1e7 /2270 0d6e, 
fmeibxrtear oC doen g2re0s0o7 , dseo blores  lDa ipreugtaudlaocsi-óSne ndaedl oc odnetr oclo pnatrrolal mpeanrltaamrioe netajerrioc iddoe  plao r Clao rcpoomraisciióónn   BOE-A-cable e
RTVE y sus sociedades, y de 12 de noviembre de 2007, sobre el ejercicio de las 
funciones atribuidas a las Cortes Generales mediante la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la 
radio y la televisión de titularidad estatal).
Por tanto, este motivo de inconstitucionalidad ha de ser desestimado en lo que 
respecta al apartado sexto, ya que no se ha superado el límite material del art. 86.1 CE, 
por cuanto, con la regulación cuestionada, no se ha afectado a la posición institucional 
del Senado y, a su través, al art. 20.3 CE.
Idéntico argumento sirve para descartar la inconstitucionalidad del apartado primero 
del artículo único, cuya única tacha, desde el punto de vista de la falta de respeto a los 
límites materiales del decreto-ley, también responde al desplazamiento del Senado en el 
nombramiento, en este caso, del presidente de la Corporación RTVE y del consejo. El 
art. 11.4 de la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, 
prevé expresamente que será el Congreso de los Diputados, quien designará, de entre 
los  diez  consejeros  electos,  al  que  desempeñará  el  cargo  de  presidente  de  la 
Corporación RTVE y del consejo, requiriendo tal designación una mayoría de dos tercios 
de la Cámara. Esta previsión, modificada por el Real Decreto-ley 15/2012, de 20 de abril, 
no fue considerada inconstitucional por la STC 150/2017, de 21 de diciembre.
5.  La  concurrencia  del  presupuesto  habilitante  de  urgencia  y  necesidad,  y  la 
conexión de sentido de las medidas adoptadas por el artículo único del Real Decreto-
ley 4/2018.
Llegados  a  este  punto,  el  tribunal  debe  analizar  el  resto  de  las  tachas  de 
inconstitucionalidad que se imputan al artículo único del Real Decreto-ley 4/2018, en los 
apartados que no hemos declarado ya inconstitucionales.
En primer término, debemos adentrarnos en el control de constitucionalidad de la 
concurrencia del presupuesto habilitante exigido por el artículo 86.1 CE, tanto en lo que 
se refiere a la situación de urgencia que pretende afrontarse, como en lo relativo a la 
necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y las medidas adoptadas para 
subvenir a la misma en los apartados referidos.
Con un razonamiento, que ya ha sido expuesto, y que se reitera tanto en el debate 
parlamentario como en la memoria de impacto normativo, el Gobierno ha ofrecido una 
justificación  general  vinculada  a  la  imposibilidad  de  renovación  de  los  órganos  de 
gobierno  y  administración  de  la  Corporación  RTVE  y  al  riesgo  de  parálisis  en  el 
funcionamiento ordinario del consejo por la ausencia de un presidente, con plenas 
capacidades,  teniendo  en  cuenta  que  le  corresponden  las  funciones  de  dirección 
ejecutiva ordinaria. Riesgo del que se deriva que el servicio público cuya realización 
compete a la Corporación (arts. 2 y 3 de la Ley 17/2006, de 5 de junio) no pudiera 
prestarse con normalidad, atendiendo a las relevantes funciones que el art. 20 de la 
Ley 17/2006 asigna al presidente de la misma y la imposibilidad legal de sustituirlo. Es 
preciso  tener  en  cuenta  que  dicho  presidente  es,  en  el  esquema  diseñado  por  la 
Ley 17/2006, uno de los órganos esenciales de la Corporación, ya que no solo le 
corresponden  las  funciones  propias  de  la  legislación  mercantil  en  relación  con  su 
condición de presidente del consejo de administración, sino que la propia Ley 17/2006 
desdobla esas funciones de las que le asigna en relación con la dirección ejecutiva 
ordinaria de la Corporación RTVE.
Además, estas razones han de valorarse en el contexto en el que se dicta la norma, 
cuando  ya  había  transcurrido  sobradamente  el  plazo  para  que,  conforme  a  las 
disposiciones transitorias de la Ley 5/2017, las Cortes Generales procedieran «a la  e
selección primero de los candidatos y a la posterior elección de un nuevo consejo de  bo
administración  y  de  un  nuevo  presidente  de  la  Corporación  RTVE  y  del  consejo».  018ww
Aded elmasá sv, aecl acnaterásc tpeor rp reolv ipsrioonceadl idmei elan tnoo rpmarala nmoe enxtacrluioy ele, gsainlmo eqnutee  reecsltaamblae,c ildao c. oAbseír tularas 
fmuendciiodnaas msioenn,t oe and epcruinacdipoi od,e  lilma iCtaodrapso ray citóenm, peonr atalenst,o  psuee cso nssotliotu ypere etel nndueenv oa csoengsuerjaor  deel 
administración  en  la  forma  prevista  en  la  Ley  5/2017  (en  un  sentido  similar, 
STC 103/2017, de 6 de septiembre, FJ 5).
De todo ello se concluye que las reformas que se proponen tratan de hacer frente a 
una situación excepcional actuando para evitar dificultades en el gobierno y gestión 
ordinaria de la Corporación RTVE (STC 150/2017, FJ 6) que pudieran poner en peligro 
que cumpliera la función de servicio público que tiene legalmente atribuida.
Conforme al control externo que corresponde a este tribunal no cabe rechazar como 
abusiva  o  arbitraria  la  apreciación  de  que  concurre  en  este  caso  la  situación  de 
extraordinaria y urgente necesidad que el Gobierno ha formulado, al efecto de dictar la 
legislación  de  urgencia  cuya  constitucionalidad  se  cuestiona  en  este  proceso.  Así, 
podemos considerar que el Gobierno ha satisfecho la exigencia de explicitar y razonar de 
forma suficiente la existencia de una situación de «extraordinaria y urgente necesidad» 
que le llevó a dictar el art. único del Real Decreto-ley 4/2018, de modo que la carga de 
justificar la concurrencia del presupuesto habilitante exigido por el art. 86.1 CE puede 
considerarse cumplida. No se trata de una descripción mediante fórmulas rituales o 
genéricas aplicables a todo tipo de realidades de un modo intercambiable, sino a través 
de una precisa referencia a una situación concreta, vinculada a los riesgos que corría la 
gestión ordinaria de la Corporación RTVE y, con ella, el adecuado cumplimiento de las 
funciones de servicio público que tiene encomendadas.
En cuanto a la segunda dimensión del presupuesto habilitante de la legislación de 
urgencia —existencia de conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y 
las medidas que en el Real Decreto-ley se adoptan— nuestra doctrina «ha afirmado un 
doble criterio o perspectiva para valorar la existencia de la conexión de sentido: el 
contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas en el Real 
Decreto-ley  controvertido»  (SSTC  29/1982,  FJ  3;  1/2012,  de  13  de  enero,  FJ  11, 
y 39/2013, FJ 9). Respecto a este elemento de nuestro canon, atendiendo al control que 
corresponde a este tribunal, el cual debe respetar el margen de discrecionalidad política 
que en la apreciación de este requisito corresponde al Gobierno, podemos considerar 
que no se ha vulnerado la conexión de sentido entre las medidas adoptadas en este art. 
único y la situación de extraordinaria necesidad y urgencia definida. La reforma se ajusta 
a los objetivos que la propia exposición de motivos de la norma dice perseguir, respecto 
a la renovación del consejo de administración y del presidente de la Corporación RTVE. 
Las medidas adoptadas en el art. único del Real Decreto-ley impugnado son coherentes 
con la eventual situación de proceder a la mencionada renovación y modifican de modo 
inmediato la situación jurídica existente.
En suma, el Tribunal aprecia que las circunstancias aludidas en la exposición de 
motivos  del  decreto-ley  impugnado  y  puestas  de  manifiesto  durante  la  fase  de 
convalidación  reflejan  respecto  del  art.  único,  más  allá  de  una  mera  conveniencia 
política, una situación de hecho que permite concluir, en el ámbito del control externo 
que compete realizar a este tribunal, que existen razones suficientes para apreciar la 
existencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad.
6.  La posición de los grupos parlamentarios en la propuesta de candidaturas a la 
Corporación RTVE y el ejercicio del derecho del art. 23.2 CE.
Examinadas las tachas generales relacionadas con la vulneración del art. 86.1 CE, 
con el resultado que ha quedado expuesto, restan únicamente por enjuiciar las que los 
recurrentes formulan contra el último inciso del apartado segundo del art. único y contra 
el apartado sexto de ese mismo art. único, pues aunque la demanda menciona también  e
los dos primeros párrafos del apartado primero del art. único, en realidad la queja que  bo
formula se centra en los ya mencionados apartados tercero –previamente declarado  018ww
incoan)s titDuceilo naapla yrt apdoor  tasengtou nedxcol udideol  adret.l  púrneisceon stee  ecxuaemsteionn–a y  esne xctoo.ncreto la exigencia de
que, en el caso de que no se alcance la mayoría de dos tercios en la primera votación
para la elección de los consejeros, en la segunda votación, a celebrar cuarenta y ocho
horas más tarde y en la que ha de obtenerse la mayoría absoluta, las propuestas de 
candidatura han de «proceder de, al menos, la mitad de los grupos parlamentarios de la 
Cámara que corresponda».
La demanda, apoyándose en lo sucedido al aplicarse el precepto, argumenta que 
este requisito altera el valor del voto, coartando la facultad de voto de los diputados y por 
ende, el núcleo esencial del 23.2 CE, puesto que no solo se les exige, para que su voto 
por  una  determinada  candidatura  sea  válido,  que  se  produzca  en  los  términos 
reglamentariamente establecidos en la Cámara en la que se emite, sino que, además, se 
les  impone  que  la  expresión  de  su  voluntad  deba  estar  avalada  por  otros  grupos 
parlamentarios.  Para  el  abogado  del  Estado  esta  previsión  incrementa  el  apoyo 
democrático en la elección y ya estaba establecida en la disposición transitoria primera 
de la Ley 5/2017.
Tal como se ha planteado, la queja de los recurrentes debe ser desestimada.
En primer lugar, el control de constitucionalidad de leyes y disposiciones que lleva a 
cabo este tribunal es «un control ‘en abstracto’ de la norma recurrida, desvinculado de 
cualquier consideración concreta sobre su aplicación a un específico supuesto de hecho 
y también de un control ‘objetivo’, pues la regla controvertida ha de ser enjuiciada en 
atención a su propio sentido» [STC 139/2017, de 29 de noviembre, FJ 2 c)]. Las 
referencias a los efectos que ha producido la aplicación de la norma impugnada son 
legítimas,  desde  la  posición  procesal  que  ostentan  los  diputados  recurrentes,  pero 
pretender analizar o inferir, a partir de tales efectos, los verdaderos motivos que han 
estado  en  la  aprobación  de  dicho  precepto  es  llevar  el  debate  al  campo  de  las 
intencionalidades  políticas,  lo  que  es  ajeno  a  un  proceso  como  el  recurso  de 
inconstitucionalidad. En un proceso de estas características, el precepto recurrido, cuya 
supuesta inconstitucionalidad se ventila, debe ser interpretado y enjuiciado en atención a 
su propio sentido y tenor literal, no a partir del contexto que la demanda trae a colación.
De acuerdo con tal criterio resulta, en segundo lugar, que la regulación que cuestiona 
la demanda en nada afecta al régimen de votación de los miembros de la Cámara, sino 
que se refiere a un aspecto previo, los requisitos que ha de cumplir una determinada 
propuesta para ser sometida a la consideración de la Cámara, aspecto sobre el que 
nada  se  argumenta  en  la  demanda.  La  norma  reduce  la  mayoría  exigible  para  la 
adopción del acuerdo, de una mayoría de dos tercios a la mayoría absoluta, pero articula 
de otro modo el intento de conseguir el mayor consenso posible respecto de la iniciativa 
sometida a votación. Responde así a una finalidad legítima «en aras de obtener un 
mayor consenso para proteger más eficazmente los derechos e intereses de las minorías 
o con otro objetivo razonable» (SSTC 179/1989, de 2 de noviembre, FJ 7, y 238/2012, 
de 13 de diciembre, FJ 4) relacionado con la necesidad de garantizar y preservar el 
pluralismo político en tanto que valor superior del ordenamiento jurídico y estimular la 
razonable  búsqueda  del  acuerdo  respecto  a  quienes  vayan  a  ser  elegidos  por  las 
distintas fuerzas parlamentarias.
b)  Al apartado sexto del art. único se le reprocha que hurta al Senado su autonomía 
y el ejercicio de todo control parlamentario, en cuanto prevé la designación por el 
Gobierno de un administrador único, sustituyendo la decisión del Senado. Asimismo, se 
pone en relación la injerencia en el art. 72 CE, con la lesión del art. 23.2 CE, en la 
medida en que los senadores pierden todo un haz de funciones de control de los medios 
de comunicación social dependientes del Estado, funciones inherentes al ejercicio del 
cargo para el que han sido elegidos democráticamente. Para el abogado del Estado, la 
previsión del apartado sexto es un recurso excepcional y subsidiario para responder a la  s
necesidad de atender al gobierno de la Corporación RTVE. oe.
La tacha de vulneración del art. 72 CE por entrometerse la norma en la esfera de  w.
autonomía normativa reservada a las Cortes Generales no puede ser estimada, pues ya  018ww
clao nSsTeCjo  1d5e0 /a2d0m17in issetrñaaclióó ne ny  sdue lF pJr e1s0i dqeunete « d[le]a  lafo rCmoarp doera ecilóencc RióTnV dEe  nloos  ems iepmarbtero dse d elal 
autonomía  parlamentaria  garantizada  constitucionalmente  por  el  artículo  72  CE  al
reconocer a las Cámaras el establecimiento de sus propios reglamentos», siendo estas 
mismas consideraciones extensivas a la designación del administrador único.
Atendiendo  al  planteamiento  de  los  recurrentes  también  debe  examinarse  si  la 
regulación cuestionada atenta contra las facultades de control parlamentario del Senado 
y contra el derecho fundamental del art. 23.2 CE del que gozan los integrantes de la 
Cámara.
En  cuanto  a  lo  primero,  en  el  examen  de  esta  cuestión  debemos  partir  de  la 
constatación de que el art. 66 CE establece un sistema representativo bicameral, en 
cuya  configuración  se  aprecia  la  existencia  de  diferencias  entre  ambas  cámaras. 
Diferencias entre las atribuciones de las Cámaras que derivan, en unos casos del propio 
texto constitucional (así, respecto al Congreso, arts. 86 respecto a la convalidación de 
los Decretos-leyes, arts. 88 a 90 sobre el procedimiento legislativo, art. 99 acerca de la 
investidura del presidente del Gobierno y arts. 112 a 114 respecto a la cuestión de 
confianza y la moción de censura, y, por lo que hace al Senado, art. 155 en punto a la 
autorización al Gobierno a la que se refiere el mencionado precepto constitucional) y, en 
otras ocasiones, de la legislación aplicable al caso concreto. La propia Ley 17/2006, de 5 
de  junio,  de  la  radio  y  la  televisión  de  titularidad  estatal,  residencia  determinadas 
atribuciones relacionadas con las que ahora se discuten en una de las Cámaras, el 
Congreso de los Diputados. Así sucede, por ejemplo, con la apreciación de las causas 
de cese de los consejeros previstas en el art. 13.1, apartados c) (separación a propuesta 
del consejo de administración, por causa de incapacidad permanente para el ejercicio del 
cargo, condena firme por cualquier delito doloso, incompatibilidad sobrevenida, o por 
acuerdo motivado) y d) (decisión del Congreso de los Diputados), en ambos casos por 
mayoría de dos tercios, o con la designación del consejero que ha de ser nombrado 
presidente del consejo de administración de la Corporación RTVE (art. 17).
Atendiendo  a  lo  anterior,  la  diferencia  que  la  norma  establece  respecto  a  las 
atribuciones de ambas cámaras en punto al nombramiento del administrador único, en el 
apartado sexto del art. único no puede tacharse de inconstitucional, por cuanto entra 
dentro del margen de configuración del legislador al que compete regular la intervención 
de  las  Cortes  Generales  en  esta  designación.  La  Constitución  remite  a  la  ley  la 
regulación del control parlamentario de los medios de comunicación, pero el legislador es 
libre para, dentro de la regulación relativa a la designación parlamentaria de la dirección 
del ente, introducir diferencias entre una y otra cámara, como es el caso, en el que se 
atribuye un mayor protagonismo al Congreso en un supuesto muy específico. Tal y como 
se ha expuesto en el fundamento jurídico cuarto, no se ve alterada la posición del 
Senado  por  no  intervenir  en  la  designación  del  administrador  único,  tarea  que  se 
encomienda al Congreso a propuesta del Gobierno. Se trata de una cuestión que queda 
a disposición del legislador, pudiendo recordarse ahora, en la perspectiva en la que los 
recurrentes  se  sitúan,  que  el  Senado  tampoco  interviene  en  la  designación  del 
presidente de la Corporación.
Igualmente debe descartarse la vulneración del art. 23.2 CE, la cual no se presenta 
argumentada, más allá de la cita de la STC 40/2003. Está en juego la vertiente de 
derecho al ejercicio o desempeño del cargo público representativo conforme a lo previsto 
en las leyes, en relación con la cual este tribunal ha venido insistiendo en que solo 
poseen relevancia constitucional, a estos efectos, los derechos o facultades atribuidos al 
representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria. En 
este caso, ya se ha recordado que la configuración de los posibles modos de articular el 
control parlamentario es una cuestión que ha de determinar el legislador, sin que el modo  s
en que lo ha hecho pueda reputarse contrario al art. 23.2 CE, en los términos de la  oe.
doctrina constitucional. w.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar  parcialmente  el  recurso  de  inconstitucionalidad  interpuesto  por  más  de 
cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados y, 
en consecuencia:
1.º  Declarar inconstitucional y nula la disposición final primera del Real Decreto-
ley 4/2018, de 22 de junio, por el que se concreta, con carácter urgente, el régimen 
jurídico aplicable a la designación del consejo de administración de la Corporación RTVE 
y de su presidente, con los efectos previstos en el fundamento jurídico tercero.
2.º  Declarar inconstitucional y nulo el apartado tercero, del artículo único del Real 
Decreto-ley 4/2018, de 22 de junio, por el que se concreta, con carácter urgente, el 
régimen  jurídico  aplicable  a  la  designación  del  consejo  de  administración  de  la 
Corporación RTVE y de su presidente, con los efectos previstos en el fundamento 
jurídico cuatro c).
3.º  Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veinticuatro de junio de dos mil veintiuno.–Juan José González 
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares 
García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Antonio Narváez Rodríguez.–Alfredo Montoya Melgar.–
Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido  Conde-Pumpido  Tourón.–María  Luisa  Balaguer 
Callejón.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el magistrado don Andrés Ollero Tassara, al que se adhiere la 
magistrada doña Encarnación Roca Trías, en relación a la sentencia dictada por el Pleno 
del tribunal en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3883-2018
Con el máximo respeto a la posición de la mitad del Pleno, enriquecida por el voto de 
calidad de su presidente, y en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 90.2 LOTC, 
formulo  voto  particular  respecto  de  la  sentencia  relativa  al  recurso  citado  en  el 
encabezamiento.
1.  La  sentencia,  a  propósito  del  artículo  único,  apartado  3,  del  Decreto-ley 
controvertido,  que  traslada  la  responsabilidad  de  elegir  a  consejeros  de  RTVE  del 
Senado al Congreso, invita a «recordar la doctrina del tribunal relativa al significado de la 
prohibición del art. 86.1 CE» que excluye recurrir al Decreto-ley cuando pueda afectar a 
derechos fundamentales. Asume con ello que ocurriría en este caso «sobre el art. 20.3 
CE, pues es el derecho fundamental que se vería afectado». En realidad no hay doctrina 
del tribunal que respalde tal afirmación, sino que entiende que lo que encierra el citado 
artículo es una reserva de ley, al afirmar que «la ley regulará […] el control parlamentario 
de los medios de comunicación social dependientes del Estado», sin que ello implique 
referencia expresa a un peculiar derecho fundamental. No cabe pues afirmar que, «al  e.
impedir la designación por la Cámara Alta, se está afectando, de modo contrario al  w.b
art. 86 CE, a ese derecho fundamental» y que por tal motivo se estén desbordando los  018ww
límites materiales del Decreto-ley.
CE 2d.e beL as esre nbtiecnacmiae rdaal,  alo e qnuteen dcoenr vqeureti reíal  ceonn tinroclo pnasrtliatumcieonntaalr iloa  pprreevvisistioó ne nq ueel  ahrut.r t2a0 .a3l 
Senado su capacidad de elección. El problema es otro; el control ha quedado reservado
a una ley que habría de ser parlamentaria, dada la singularidad de la materia, lo que 
llevaría consigo la exclusión del recurso al decreto-ley. En consecuencia, el artículo 
único, apartado 3, no sería inconstitucional por confiar la designación de todos los 
consejeros a una sola de las cámaras, sino, sencillamente, por regular mecanismos de 
control parlamentario que solo el Parlamento puede regular. La doctrina constitucional ha 
precisado a este respecto que una reserva de ley parlamentaria excluye el juego, no solo 
del reglamento, sino también de las normas gubernamentales con rango de ley. Así lo 
entendió el Tribunal, a propósito de un estatuto autonómico en relación con la creación 
de impuestos, en la STC 107/2015, de 28 de mayo, de la que tuve el honor de ser 
ponente.
3.  La  sentencia,  sin  embargo,  no  descarta  que,  si  han  fracasado  todos  los 
mecanismos previstos para la elección de consejeros de la RTVE, sea posible, sin 
incurrir en inconstitucionalidad, prescindir del Senado para que el Congreso de los 
Diputados pueda elegir un administrador provisional único, como prevé el artículo único 
en su apartado sexto. Se argumenta que, dado que al Congreso se encomienda la 
elección del presidente del consejo, podrá sin problema en un segundo intento hacer lo 
propio con el administrador provisional.
Incurre con ello en una doble contradicción. Olvida la bicameralidad antes defendida, 
a pesar de que el citado administrador provisional no va a hacer solo de presidente, sino 
que sustituirá en sus funciones también a los consejeros. Si se considera inconstitucional 
el apartado tercero, por afectar a un inexistente derecho fundamental, también tendría 
que serlo el sexto, porque estaría regulando un presunto derecho fundamental, aunque 
no se lo entendiera vulnerado. Lo que sí se habría vulnerado, en ambos casos, sería la 
reserva de ley parlamentaria atribuible al artículo 20.3 CE.
4.  En cuanto a la disposición final, la sentencia afirma en su fundamento jurídico 3 
C) y declara inconstitucional y nula en el fallo, que no se justifica la urgencia de su 
adopción. En realidad lo que ocurre no es tanto que no haya sido justificada, sino que su 
contenido (relativo a la composición de un comité de expertos) carece de conexión de 
sentido con la argumentación sí esgrimida para justificar la urgencia del Decreto-ley. En 
todo caso, compartiría igualmente la inconstitucionalidad defendida en este voto respecto 
a apartados anteriores.
Y en este sentido formulamos este Voto particular.
Madrid,  a  veinticuatro  de  junio  de  dos  mil  veintiuno.–Andrés  Ollero  Tassara.–
Encarnación Roca Trías.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón respecto 
de la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3883-2018
En el ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional, y con el máximo respeto a la opinión de mis compañeros, 
formulo  el  presente  voto  particular  a  la  sentencia  recaída  en  el  recurso  de 
inconstitucionalidad núm. 3883-2018. Las razones de mi discrepancia son las que tuve 
ocasión de sostener en el Pleno en el que se deliberó el presente asunto.
Mi  disconformidad  tiene  que  ver  con  la  fundamentación  que  se  realiza  en  la 
sentencia para sostener la inconstitucionalidad de algunos de los preceptos impugnados 
y que supone una confusión en el manejo de determinadas categorías constitucionales  e.
acuñadas por nuestra propia doctrina. w.b
El  apartado  tercero  del  art.  único  del  Real  Decreto-ley  4/2018  es  declarado  018ww
idneccornestoti-tulecyio anfaelc yta nr ualo l opso rd einrferachccoisó nf udnedla lmímeinteta mleas.t eSriainl  deeml baarrt.g o8,6 .c1o nCsEid eqruoe  qpuroeh níboe  easl 
ccoonrrteroctl ap laar lcaamraecnttearriizoa cdieó nlo qsu me ehdaicoes  lap úsbelnictoesn cdiae  dceo mlau pnriecavicsiióónn  rceocnosgtiitduac ieonn ael lr ealratt.i v2a0 .a3l 
CE y que es la que estaría siendo desarrollada mediante el Real Decreto-ley impugnado,
pues es evidente que en tal previsión de la norma fundamental no se recoge un derecho 
fundamental sino un mandato.
Así  se  había  entendido  hasta  ahora  por  la  propia  jurisprudencia  constitucional 
cuando afirmaba que «conviene tener en cuenta que el art. 20.3 CE no reconoce a la 
recurrente ningún derecho fundamental que esta pueda invocar en amparo, siendo 
únicamente un mandato dirigido al legislador, como recuerda la STC 6/1981, de 16 de 
marzo, FJ 5» (ATC 26/2001, de 1 de febrero).
La confusión de la sentencia de la que discrepamos podría derivar del hecho de que 
el  art.  20.3  CE  tiene  dos  partes  perfectamente  diferenciables,  una  es  el  control 
parlamentario de los medios públicos (mandato) y otra es la garantía del acceso a los 
medios  de  comunicación  social  dependientes  del  Estado  de  los  grupos  sociales  y 
políticos significativos (que sí podría ser considerado como derecho). La STC 20/2018, 
que se cita en la sentencia, cuando se refiere al 20.3 CE se está refiriendo a esto 
segundo y no a lo primero.
No  es  por  tanto  correcto  fundar  la  inconstitucionalidad  del  Real  Decreto-ley 
impugnado  que  regula  el  control  parlamentario  de  los  medios  públicos  en  la 
contravención del límite recogido en el art. 86.1 CE cuando dispone que los decretos-
leyes no podrán afectar a los derechos, deberes y libertades regulados en el Título I. 
Este tribunal ha recordado que el límite que se dispone en el art. 86.1 CE relativo a la 
afección de derechos debe ser interpretado restrictivamente y por tanto no cabe extender 
tal limitación a lo que no es sino un mandato.
El hecho de que la sentencia de la que discrepo cite la STC 20/2018, FJ 3, cuando 
dispone que el control parlamentario al que alude el art. 20.3 CE, «pone de manifiesto la 
conexión de la radiotelevisión y de la regulación de la radiodifusión, con los derechos 
contenidos en el artículo 20 CE, y sitúa al legislador, nacional o autonómico, en la 
necesidad  de  articular  su  función  de  control  parlamentario  sobre  los  medios  de 
comunicación social, sin perder de vista que dicho control tiende a garantizar el mejor 
ejercicio de derechos fundamentales que son básicos, entre otras cosas, para garantizar 
una institución fundamental, como es la opinión pública libre»; no supone la conversión 
de lo dispuesto en el art. 20.3 CE en relación con el control parlamentario en un derecho 
fundamental. Determinados preceptos constitucionales establecen mandatos o disponen 
normas de competencia que ciertamente coadyuvan a garantizar un mejor ejercicio de 
los derechos, pero ello no transforma dichos preceptos en preceptos que reconozcan un 
derecho y que por tanto se vean sometidos al límite del art. 86.1 CE.
Sea  como  fuere,  tampoco  me  parece  que,  aun  obviando  la  referencia  a  la 
vulneración  de  los  límites  materiales  del  art.  86.1  CE,  se  pudiese  declarar  la 
inconstitucionalidad  de  los  preceptos  impugnados  por  considerarse  que  se  vulnera 
materialmente el propio art. 20.3 CE. En efecto, sería ir demasiado lejos interpretar que 
cuando el art. 20.3 CE dispone que la ley regulará el control parlamentario de los medios 
públicos está disponiendo que tenga que ser un control parlamentario bicameral. Creo 
que se cumple con la Constitución aunque el control de la RTVE se estableciese –por 
aquel a quien corresponde hacerlo– que sea solo del Congreso y no del Senado.
En todo caso reitero que, independientemente del resultado en el caso concreto, no 
puedo sino dejar constancia de mi preocupación por la confusión que percibo en la 
sentencia de la que discrepo en relación con la utilización de categorías constitucionales 
largamente acuñadas por nuestra propia doctrina. Preocupación que se acentúa al 
constatar  que,  como  ya  señalé  en  el  voto  particular  formulado  en  el  recurso  de 
inconstitucionalidad 2035-2020, en esta materia del control de constitucionalidad del  s
presupuesto habilitante de los decretos-leyes, se están realizando cambios en la doctrina  oe.
jurisprudencial no expresamente reconocidos ni debidamente justificados, incurriendo así  w.
en  un  overruling  encubierto  que  no  responde  a  las  exigencias  que  nuestra  propia  018ww
doctrina jurisprudencial establece para estos cambios de criterio.
TourMóna.d–rFidir, maa dvoe yin rtuicburaictarod od.e  junio  de  dos  mil  veintiuno.–Cándido  Conde-Pumpido
Voto particular que formula la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a la 
sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3883-2018, al que se 
adhiere el magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos
En ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional expreso, en el presente voto particular, parte de los argumentos 
que expuse ante el Pleno en relación con la propuesta de resolución del recurso de 
inconstitucionalidad núm. 3883-2018.
En las SSTC 103/2017, de 6 de septiembre, y 150/2017, de 21 de diciembre, así 
como en la STC 20/2018, de 5 de marzo, de la Sala Primera de este tribunal, formulé 
votos particulares en relación con el fallo, que ahora me llevan nuevamente a disentir de 
esta.
Me interesa poner de manifiesto que la sentencia parcialmente estimatoria que aquí 
se aprueba crea una doctrina abiertamente contraria a la que se aplicó para resolver los 
recursos planteados en aquellas.
La primera contra el Decreto-ley del Consell de la Generalitat Valenciana 5/2013, 
de  7  de  noviembre,  por  el  que  se  adoptan  medidas  urgentes  para  garantizar  la 
prestación  del  servicio  público  de  radio  y  televisión  de  titularidad  de  la  Generalitat 
Valenciana (STC 103/2017, de 6 de septiembre), y la segunda contra el Real Decreto-
ley  15/2012,  de  20  de  abril,  de  modificación  del  régimen  de  administración  de  la 
Corporación RTVE, previsto en la Ley 17/2006, de 5 de junio (STC 150/2017, de 21 de 
diciembre).
En ambos asuntos se consideró concurrente el presupuesto formal de la necesidad 
extraordinaria y urgente para aprobar el decreto-ley, así como la conexión de sentido, 
como sucede también en el caso de la sentencia a la que se opone el presente voto.
Sin embargo, a diferencia de lo resuelto en esta ocasión por el Pleno, en aquellos 
dos  precedentes  se  desestimó  el  argumento  común  expuesto  con  distintos 
razonamientos por los recurrentes, de que el decreto-ley era inconstitucional por superar 
los límites materiales del art. 86.1 CE, al afectar a instituciones básicas de la comunidad 
autónoma (en el caso de la STC 103/2017) y del Estado (STC 150/2017). Y ese cambio 
de criterio no se explica en el texto de la sentencia del Pleno, ni encuentra tampoco 
justificación razonable en la referencia a la STC 20/2018, de 5 de marzo, que parece, 
implícitamente, querer justificar el cambio de jurisprudencia.
La  STC  20/2018  resolvía  un  recurso  de  amparo,  y  no  un  recurso  de 
inconstitucionalidad, y no entraba, por tanto, a valorar la adecuación formal de los 
decretos-leyes para regular cuestiones relativas al régimen de nombramiento de las 
direcciones de los entes de radiotelevisión pública, aunque efectivamente marcaba la 
conexión entre el art. 20.3 CE y el control de los medios de comunicación de titularidad 
pública. Pero esa conexión no es argumento suficiente a mi juicio para dar un giro 
jurisprudencial de la naturaleza del que aborda esta sentencia de la que discrepo, que 
viene a concluir, tal y como se deduce de sus fundamentos jurídicos, que no es posible 
regular por decreto-ley el régimen de intervención parlamentaria en el control de los 
medios  de  comunicación  de  titularidad  pública,  por  incidir  en  los  límites  materiales 
expuestos en el art. 86.1 CE. Eso sí, se refiere a la afectación prohibida de los derechos 
fundamentales, cuando el problema aquí no es de derechos, sino de instituciones, y más 
concretamente de las instituciones de representación parlamentaria, tal y como expuse 
en los votos particulares a las SSTC 103 y 150/2017.
No todas las previsiones, garantías institucionales o exigencias contenidas en la 
sección primera del capítulo segundo del título primero de la Constitución son derechos  e.
fundamentales. La obligación de control parlamentario a la que se refiere el art. 20.3 CE  w.b
no lo es, porque se trata del reconocimiento de una dimensión adicional de las facultades  018ww
edle T cítounlotr oVl  dpeo llíati cCoo qnuseti tuscei órenc.onocen a las cámaras de representación parlamentaria en
ámbSitio a, lgeusntaa  eraraz ólna  hquubei esrae  jiunsvtoifcicaabdao  elan  imlopso vsoibtiolisd apda drteic ualparroebsa ry au nc idtaedcorest,o -pleeyro e na ceusdtier 
directamente  a  esta  razón  implicaba  una  modificación  de  criterio  necesitada  de
justificación. Sin embargo, la solución aportada ha tratado de superar esa incoherencia 
acudiendo al pronunciamiento contenido en la STC 20/2018, que no ofrece soporte 
suficiente en este caso. En el supuesto resuelto por aquella sentencia de Sala, la entidad 
recurrente  en  amparo,  la  federación  regional  de  servicios  de  la  Unión  General  de 
Trabajadores-Madrid (FES-UGT), impugnaba una decisión de la mesa de la Asamblea 
de Madrid. Se trataba de un amparo contra un acto sin valor de ley emanado del poder 
legislativo ex art. 42 LOTC, que había excluido a la recurrente de la posibilidad de 
plantear  candidaturas  al  consejo  de  administración  de  Radio  Televisión  Madrid.  El 
recurso de amparo se estimó porque se reconocía la existencia de un derecho del 
recurrente derivado del artículo 20.3 CE, «donde se establece que la ley garantizará el 
acceso  a  los  medios  de  comunicación  social  dependientes,  en  este  caso  de  la 
comunidad autónoma, de los grupos sociales y políticos significativos, respetando el 
pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas de España» (STC 20/2018, FJ 5). Y 
ese reconocimiento llevó a considerar que la medida adoptada por la mesa, de forma 
inmotivada, lesionó el derecho a la igualdad (art. 14 CE) y al acceso a los medios de 
comunicación social públicos, de acuerdo con lo previsto en el art. 20.3 CE, en conexión 
con el derecho a la libertad de sindicación reconocido en el art. 28.1 CE.
Pero en el supuesto que resuelve esta sentencia del Pleno, no estamos ante un 
derecho  fundamental  sino  que,  como  en  el  supuesto  resuelto  en  las  SSTC  103 
y 150/2017, se trata de la intervención de una y otra Cámara en el procedimiento de 
control  del  ente  directivo  de  la  radiotelevisión  pública.  Y,  teniendo  en  cuenta  la 
composición del Pleno de este tribunal en el año 2017 y en el actual 2021, se debería 
haber justificado el cambio de criterio.
Llegado  a  este  punto,  me  remito  al  contenido  de  los  votos  particulares  de  las 
SSTC 103/2017 y 150/2017, donde se expone con la suficiente extensión mi posición 
sobre los límites materiales a la regulación por decreto-ley de las radiotelevisiones de 
titularidad  pública,  tanto  autonómica,  como  estatal.  En  ambos  casos,  se  trata  de 
instituciones básicas de cada uno de sus respectivos ámbitos territoriales, por lo que las 
facultades de control parlamentario de estas instituciones forman parte de la función de 
control esencial de los órganos de representación parlamentaria (en este sentido, la 
STC  12/1982,  de  31  de  marzo),  por  lo  que  su  afectación  también  debe  quedar 
extramuros del ámbito material permitido a los decretos-leyes.
Madrid, a veinticuatro de junio de dos mil veintiuno.–María Luisa Balaguer Callejón.–
Juan Antonio Xiol Ríos.–Firmado y rubricado.