BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 59 Jueves 10 de marzo de 2022 Sec. TC.   Pág. 28770
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
3806 Pleno.  Sentencia  19/2022,  de  9  de  febrero  de  2022.  Cuestión  de 
inconstitucionalidad 3523-2021. Planteada por la Sección Cuarta de la Sala 
de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, respecto del inciso «y 
su aprobación corresponderá, en todo caso, al órgano de representación 
municipal» del artículo 74.2 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía 
local de Andalucía. Principio de autonomía local: nulidad del precepto legal 
autonómico  que  permite  la  modificación  de  los  estatutos  de  las 
mancomunidades sin el concurso de los municipios que las integran.
ECLI:ES:TC:2022:19
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Pedro José 
González-Trevijano Sánchez, presidente; los magistrados don Juan Antonio Xiol Ríos, 
don  Santiago  Martínez-Vares  García,  don  Antonio  Narváez  Rodríguez,  don  Ricardo 
Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón, don Ramón Sáez Valcárcel y 
don Enrique Arnaldo Alcubilla, y las magistradas doña Concepción Espejel Jorquera y 
doña Inmaculada Montalbán Huertas, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 3523-2021, planteada por la Sección 
Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, respecto del 
inciso «y su aprobación corresponderá, en todo caso, al órgano de representación 
municipal»  del  art.  74.2  de  la  Ley  5/2010,  de  11  de  junio,  de  autonomía  local  de 
Andalucía, por posible infracción del art. 149.1.18 CE. Han comparecido y formulado 
alegaciones  el  abogado  del  Estado;  la  fiscal  general  del  Estado;  el  letrado  del 
Parlamento de Andalucía; la letrada de la Junta de Andalucía; el procurador de los 
tribunales don Antonio Ortega Fuentes, en nombre y representación del Ayuntamiento de 
Marbella, con la asistencia letrada de doña Carmen Domínguez Aguilar, y el procurador 
don José Manuel Jiménez López, en nombre y representación de la Mancomunidad de la 
Costa del Sol Occidental, con la asistencia del abogado don Alfredo Solana López. Ha 
sido ponente el magistrado don Enrique Arnaldo Alcubilla.
I. Antecedentes
1. El 28 de mayo de 2021 tuvo entrada en el registro de este tribunal un oficio de la 
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, al que 
se acompañaba, junto al testimonio del recurso de casación núm. 7312-2018, el auto 
de  17  de  mayo  del  mismo  año,  por  el  que  acuerda  plantear  cuestión  de  e.
inconstitucionalidad respecto del inciso «y su aprobación corresponderá, en todo caso, al  w.b
órgano de representación municipal» del art. 74.2 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de  06ww
autoLnao mpírae vloisciaóln d ec uAensdtiaolnuacdíaa,  psoer  phoaslliab lee nin frlaa csceiócnc idóenl  aprrti.m 1e4r9a.,1 .«1M8 aCnEc.omunidades  de
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que incluye el inciso cuestionado se refiere al procedimiento de modificación de los
estatutos de las mancomunidades de municipios (art. 74). Sus dos primeros apartados 
disponen lo siguiente (en cursiva el inciso cuestionado):
«1. La modificación de los estatutos se regirá por lo previsto en los mismos, que 
deberá respetar, en todo caso, lo establecido en la presente ley.
2. La iniciativa para la modificación de los estatutos podrá partir de cualquiera de 
los municipios mancomunados o del órgano de gobierno de la mancomunidad, y su 
aprobación corresponderá, en todo caso, al órgano de representación municipal. En su 
procedimiento serán trámites obligatorios el sometimiento a información pública por 
plazo mínimo de un mes y la audiencia a las diputaciones provinciales afectadas para 
que la informen en plazo no inferior a un mes.»
El precepto estatal cuya infracción determinaría la inconstitucionalidad del inciso 
cuestionado es el art. 44 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del 
régimen local (LBRL), relativo a las mancomunidades. Sus apartados 1 a 4 disponen lo 
siguiente  (en  cursiva  las  previsiones  inmediatamente  relevantes  para  el  presente 
enjuiciamiento):
«1. Se  reconoce  a  los  municipios  el  derecho  a  asociarse  con  otros  en 
mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su 
competencia.
2. Las  mancomunidades  tienen  personalidad  y  capacidad  jurídicas  para  el 
cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por sus estatutos propios. Los estatutos 
han de regular el ámbito territorial de la entidad, su objeto y competencia, órganos de 
gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean necesarios para 
su funcionamiento.
En todo caso, los órganos de gobierno serán representativos de los ayuntamientos 
mancomunados.
3. El procedimiento de aprobación de los estatutos de las mancomunidades se 
determinará por la legislación de las comunidades autónomas y se ajustará, en todo 
caso, a las siguientes reglas:
a) La elaboración corresponderá a los concejales de la totalidad de los municipios 
promotores de la mancomunidad, constituidos en asamblea.
b) La diputación o diputaciones provinciales interesadas emitirán informe sobre el 
proyecto de estatutos.
c) Los Plenos de todos los ayuntamientos aprueban los estatutos.
4. Se  seguirá  un  procedimiento  similar  para  la  modificación  o  supresión  de 
mancomunidades.»
2. Los antecedentes de hecho de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, 
sucintamente expuestos, los siguientes:
a) En  el  año  1972,  los  plenos  de  varios  municipios  andaluces  acordaron  la 
constitución  de  la  Mancomunidad  de  la  Costa  del  Sol  Occidental  (en  adelante,  la 
Mancomunidad) al amparo del reglamento de población y demarcación territorial de las 
entidades locales, aprobado por decreto de 17 de mayo de 1952. Esta norma establecía 
que tanto el acuerdo de constitución de las mancomunidades municipales voluntarias 
como la modificación de sus estatutos exige la aprobación por mayoría cualificada de los  es
plenos de cada uno de los ayuntamientos involucrados (arts. 57 y 60). o
b) El Parlamento de Andalucía aprobó la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía  w.
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Mancomunidad a que procediera a adaptar sus estatutos a lo establecido en el art. 67.2
de la Ley andaluza 5/2010, que exige que el «órgano de representación municipal» de la
mancomunidad «asegure la presencia de miembros electos de todos los municipios, sin 
que ninguno pueda ostentar la mayoría absoluta». También, que los representantes 
municipales  sean  designados  por  cada  ayuntamiento  «de  forma  proporcional  a  los 
resultados electorales obtenidos en las últimas elecciones».
c) Por  acuerdo  de  22  de  septiembre  de  2014,  la  comisión  gestora  de  la 
Mancomunidad  modificó  los  estatutos  de  la  entidad.  Creó  un  nuevo  órgano  de 
representación, la asamblea, ajustando su composición a una escala poblacional que 
comportaba el incremento de la representación de los municipios con más habitantes en 
detrimento  de  los  menos  poblados.  La  comisión  gestora  tuvo  por  definitivamente 
aprobado  el  indicado  acuerdo  sin  someterlo  a  la  aprobación  de  los  plenos  de  los 
ayuntamientos  mancomunados.  Se  apoyó  al  efecto  en  el  art.  74.2  de  la  Ley 
andaluza 5/2010, conforme al cual la aprobación de la modificación de los estatutos 
«corresponderá en todo caso, al órgano de representación municipal».
d) Varios ayuntamientos que forman parte de la Mancomunidad (Casares, Istán, 
Ojén y Manilva) impugnaron el citado acuerdo por considerar que debió someterse a la 
aprobación de los plenos de cada uno de los municipios mancomunados. Por sentencia 
de 17 de julio de 2017, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de 
Justicia de Andalucía estimó el recurso y, en consecuencia, anuló el citado acuerdo. 
Razonó  que,  dado  el  carácter  voluntario  de  la  integración  de  los  municipios  en  la 
Mancomunidad, la modificación de los estatutos debió ajustarse al régimen vigente a la 
fecha  de  la  constitución,  máxime  cuando  la  normativa  posterior  no  se  pronuncia 
expresamente sobre si la intervención de los plenos municipales es necesaria y estando 
ante una reforma sustancial que bien podría calificarse de aprobación de unos nuevos 
estatutos.  La  autonomía  municipal  que  proclama  y  desarrolla  la  misma  Ley 
andaluza 5/2010 quedaría vacía de contenido si, pese a la ausencia de una exclusión 
expresa de la intervención plenaria, se interpretara que la voluntad constitutiva puede 
verse sustituida por un hecho posterior, cual es la modificación normativa.
e) La  Mancomunidad  y  otros  ayuntamientos  integrados  en  ella  (Fuengirola  y 
Marbella) interpusieron recurso de casación, que fue admitido por la Sección Primera de 
la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo mediante auto de 25 de 
febrero de 2020. El interés casacional se cifró en la determinación de si la modificación 
de los estatutos de la Mancomunidad debió someterse a la aprobación del pleno de los 
ayuntamientos  mancomunados  o  si,  como  consecuencia  del  art.  74.2  de  la  citada 
Ley 5/2010, esa intervención plenaria ha devenido innecesaria.
f) Mediante  providencia  de  8  de  abril  de  2021,  la  Sala  de  lo  Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo abrió un trámite de audiencia para que las partes y 
el  Ministerio  Fiscal  alegasen  sobre  la  conveniencia  de  plantear  la  cuestión  de 
inconstitucionalidad  de  acuerdo  con  el  art.  35.2  de  la  Ley  Orgánica  del  Tribunal 
Constitucional (LOTC) respecto del inciso del art. 74.2 de la Ley 5/2010, de autonomía 
local  de  Andalucía,  «corresponderá,  en  todo  caso,  al  órgano  de  representación 
municipal». Considera la Sala que este precepto podría no ser conforme al art. 44 de la 
Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases de régimen local, que atribuye a los plenos de cada 
uno  de  los  ayuntamientos  la  aprobación  de  los  estatutos  (art.  44.3),  exigiendo  un 
«procedimiento  similar»  para  la  modificación  o  supresión  de  las  mancomunidades 
(art. 44.4).
g) Mediante escritos de 16, 20 y 26 de abril de 2021, los Ayuntamientos de Ojén, 
Casares e Istán, respectivamente, se opusieron al planteamiento de la cuestión. Todos 
ellos  razonan  que  el  término  «similar»  (art.  44.4  LBRL)  permitiría  concluir  que  el  es
procedimiento de modificación de los estatutos debe incorporar los trámites estructurales  o
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de plantear la cuestión de inconstitucionalidad.
h) Mediante escrito de 21 de abril de 2012, el Ministerio Fiscal manifestó que no se 
oponía al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Tras razonar que, en su 
concepto,  cumple  los  requisitos  procesales,  incluido  el  juicio  de  relevancia,  no  se 
pronuncia sobre el fondo, por considerar que la determinación del contenido y alcance de 
ese «procedimiento similar» queda dentro del ámbito de interpretación propio y privativo 
de la jurisdicción constitucional.
i) Mediante  sendos  escritos  de  23  de  abril  de  2021,  la  Mancomunidad  y  el 
Ayuntamiento de Marbella se oponen con otra argumentación al planteamiento de la 
cuestión de inconstitucionalidad. El art. 44.4 LBRL obligaría simplemente a que las 
reglas  que  llegue  a  fijar  legítimamente  el  legislador  autonómico  en  ejercicio  de  su 
competencia de desarrollo en cuanto al procedimiento de modificación de los estatutos 
de las mancomunidades de municipios sean similares y no rigurosamente idénticas a las 
previstas para la aprobación. El margen de desarrollo autonómico sería más amplio en 
punto al procedimiento de modificación. Al excluir la intervención de los plenos de los 
municipios mancomunados, el art. 74.2 de la Ley andaluza 5/2010 traduciría la legítima 
voluntad de facilitar ese procedimiento. El escrito del Ayuntamiento de Marbella añade 
que la autonomía local admite configuraciones legales diversas, sin que la ausencia de 
aprobación  plenaria  de  las  modificaciones  estatutarias  la  comprometa.  Los 
ayuntamientos pueden ejercerla efectivamente a través de sus representantes en el seno 
de la mancomunidad.
3. El  auto  de  planteamiento  cuestiona  el  inciso  del  art.  74.2  de  la  Ley 
andaluza 5/2010, que atribuye la aprobación de las modificaciones de los estatutos de 
las mancomunidades municipales a las propias mancomunidades, en concreto, a su 
órgano de representación. Ello entraría en contradicción con el art. 44.4 LBRL, norma 
básica que obliga a seguir un procedimiento «similar» al establecido para la constitución 
de las mancomunidades (art. 44.4 LBRL) y que impone con ello la aprobación de 
aquellas  modificaciones  por  los  plenos  de  cada  uno  de  los  ayuntamientos 
mancomunados  (art.  44.3  LBRL).  El  precepto  constitucional  infringido  sería  el 
art. 149.1.18 CE, que da cobertura legal a esta previsión legal básica.
En cuanto al juicio de aplicabilidad y relevancia, la Sala razona que, si el inciso 
cuestionado fuera constitucionalmente legítimo, tendría que aplicarlo en sus propios 
términos, lo que conduciría indefectiblemente a la estimación del recurso. En cambio, si 
hubiera incompatibilidad entre la ley autonómica y la norma básica, solo el Tribunal 
Constitucional podría declarar la consiguiente vulneración del art. 149.1.18 CE, razón por 
la cual se ha elevado la presente cuestión de inconstitucionalidad.
El auto de planteamiento constata una situación inusual: ninguna de las partes 
considera procedente el planteamiento de la cuestión. No puede extrañar la oposición de 
las  recurrentes:  su  recurso  de  casación  se  funda  en  el  art.  74.2  de  la  Ley 
andaluza 5/2010, por lo que es lógico que defiendan su constitucionalidad. En cuanto a 
las partes recurridas no hay que olvidar que han obtenido una sentencia de instancia 
favorable sin necesidad de discutir la conformidad con la Constitución del indicado 
precepto. En cualquier caso, por lo mismo que las partes carecen de un derecho a que el 
órgano  judicial  plantee  una  cuestión  de  inconstitucionalidad,  carecen  también  del 
derecho  a  que  no  la  formule,  si  lo  estima  pertinente,  como  ocurre  en  el  presente 
supuesto. Por lo demás, la Sala argumenta que son rechazables las interpretaciones que 
disiparían la duda de constitucionalidad.
La Sala se refiere primero a la argumentación de la sentencia impugnada, según la  s
cual  debe  estarse  al  marco  normativo  en  el  que  los  ayuntamientos  prestaron  su  e.
consentimiento de adhesión. Es verdad que la pertenencia a las mancomunidades es  w.
libre, pero de aquí no se sigue forzosamente que el legislador no pueda alterar las reglas  06ww
sdee  coorgnasntitizuaycainó nc oyn  fupnocsitoenriaomridieandt.o T daem paoqcuoe llcaosn voe qnucee  oa  lsao lSoa plau elad ain thearpcererltoa cpióanra c loansj uqnutae 
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confirmada por los plenos de los ayuntamientos mancomunados. El art. 74.2 de la
Ley 5/2010 es tajante al establecer que «en todo caso» la decisión corresponde al 
órgano de representación municipal. Ante tan clara voluntad del legislador autonómico 
resulta prácticamente imposible afirmar que una decisión así configurada pueda ser 
luego sometida a la ratificación o confirmación de otros sujetos. A su vez, el legislador 
básico  habría  obligado  al  legislador  autonómico  a  regular  el  procedimiento  de 
modificación de los estatutos de las mancomunidades de municipios de modo «similar» 
al de su constitución, pero no habría establecido por sí, de modo directo e inequívoco, 
determinados trámites de obligado cumplimiento para esas mancomunidades.
Sentado cuanto precede, la Sala encuentra muy difícil sostener que el inciso «y su 
aprobación  corresponderá,  en  todo  caso,  al  órgano  de  representación  municipal» 
(art. 74.2 de la Ley andaluza 5/2010) es «similar», tal como exige el art. 44.4 LBRL, a la 
regla de aprobación inicial de los estatutos de las mancomunidades de municipios 
(art. 44.3 LBRL). Dicho de otro modo: es muy difícil afirmar que la aprobación de una 
modificación estatutaria por el órgano de representación municipal –que no deja de ser el 
órgano de la propia mancomunidad– es «similar» a la aprobación por los plenos de todos 
los  ayuntamientos  mancomunados.  En  este  escenario,  cualquier  ayuntamiento 
mancomunado carece de un poder de veto, pues la decisión corresponde al órgano de 
representación de la mancomunidad. Esto puede resultar especialmente importante, 
como dicen las partes recurridas, cuando la modificación estatutaria incide sobre el 
sistema organizativo y de toma de decisiones de la mancomunidad, pues el peso de 
cada ayuntamiento mancomunado puede ser alterado sin su consentimiento. Es verdad 
que a los ayuntamientos disconformes siempre les cabría la posibilidad de abandonar la 
mancomunidad, pero se trata de un remedio drástico y tal vez demasiado costoso.
4. Mediante ATC 85/2021, de 15 de septiembre, el Pleno de este tribunal apartó del 
conocimiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad a la magistrada doña María 
Luisa Balaguer Callejón, tras estimar justificada la causa de abstención formulada por 
ella.
5. Por providencia de 16 de septiembre de 2021, el Pleno, a propuesta de la 
Sección Segunda, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad; reservar 
para sí su conocimiento; dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los 
Diputados,  al  Senado,  al  Gobierno,  al  fiscal  general  del  Estado,  al  Parlamento  de 
Andalucía y al Consejo de Gobierno de esta comunidad autónoma para que en el plazo 
de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que 
estimasen convenientes, de acuerdo con lo establecido por el art. 37.3 LOTC; comunicar 
esa resolución a la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del 
Tribunal Supremo a fin de que, de conformidad con el art. 35.3 LOTC, permaneciese 
suspendido  el  proceso  hasta  la  resolución  de  la  presente  cuestión;  y  publicar  su 
incoación en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de la Junta de 
Andalucía».
6. Mediante  sendos  escritos  registrados  el  30  de  septiembre  de  2021,  los 
presidentes del Senado y del Congreso de los Diputados comunicaron los acuerdos 
adoptados por las mesas de las respectivas cámaras de personación en el presente 
proceso constitucional y ofrecimiento de colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
7. Mediante escrito registrado el 29 de septiembre de 2021, el procurador de los 
tribunales  don  José  Manuel  Jiménez  López,  en  nombre  y  representación  de  la  s
Mancomunidad,  solicitó  que  se  le  tuviera  por  personado  y  parte  en  las  presentes  oe.
actuaciones. Acreditó apud acta su representación, previo requerimiento del secretario  w.
edsec rjuitost irceigai sdtreal dPo leenl 1o5 d deel  oTcritbuubnrea ls iCguoinesnttietu.cional de 6 de octubre de 2021, mediante  2022-3806n https://ww
don 8A. ntoPnoiro  eOsrcterigtoa  rFeugeisntrteasd,o e enl  n4o mdeb roec ytu rberper edsee n2t0a2c1ió,n e dl eplr Aocyuurnatdaomri ednet ol odse  tMribaurnbaellelas, 
solicitó que se le tuviera por personado y parte en este procedimiento.
9. El 15 de octubre de 2021 tuvo entrada en el registro general de este tribunal el 
escrito del abogado del Estado por el que solicita la estimación íntegra de la cuestión y, 
por tanto, la declaración de inconstitucionalidad del art. 74.2 de la Ley andaluza 5/2010. 
A su parecer, no serían equiparables, en cuanto a su configuración y sujeto colectivo 
representado,  el  pleno  de  un  ayuntamiento,  que  es  la  instancia  de  representación 
popular directa, y el órgano ejecutivo de la corporación local o de la entidad asociativa, 
que no representa directamente a los ciudadanos. El precepto cuestionado, al atribuir al 
órgano de gobierno de la mancomunidad la competencia para modificar los estatutos de 
esta  entidad  asociativa,  no  habría  establecido  un  procedimiento  «similar»  al  de  la 
aprobación, que es responsabilidad de los plenos de los ayuntamientos mancomunados. 
El «órgano de representación municipal» al que se refiere el art. 74.2 de la Ley 5/2010 
no representa a los ciudadanos, sino a los socios de la mancomunidad, creada por 
voluntad institucional de varios municipios, como órgano ejecutivo o gestor, lo que no se 
adecúa  al  art.  44  LBRL,  que  es  norma  básica.  Se  habría  producido  pues  una 
inconstitucionalidad mediata por vulneración de legislación básica aprobada al amparo 
del art. 149.1.18 CE.
10. Mediante escrito de 15 de octubre de 2021, el letrado del Parlamento de 
Andalucía, en la representación que de este ostenta, solicita la desestimación de la 
cuestión de inconstitucionalidad.
Sostiene que ninguna norma jurídica exige de forma expresa, clara y rotunda, que las 
modificaciones  de  los  estatutos  de  las  mancomunidades  se  aprueben  por  acuerdo 
plenario de todos los ayuntamientos que la conforman. El art. 44.4 LBRL se limita a 
reseñar que el procedimiento será «similar» al de aprobación. Al utilizar el concepto 
«similar», deja suficiente margen para que el legislador autonómico pueda articular un 
procedimiento  de  modificación  que,  guardando  analogía  o  parecido  con  el  de 
aprobación, introduzca determinadas especialidades. Dentro de dichos límites, cabe que 
los  ayuntamientos  intervengan  en  el  acuerdo  modificativo  a  través  del  órgano  de 
representación  municipal  de  la  mancomunidad,  en  el  que  se  encuentran 
proporcionalmente representados y donde ninguno de ellos goza de mayoría absoluta. 
La norma estatal básica no impone la unanimidad del plenario de cada una de las 
corporaciones locales. Lo habría hecho solo si hubiera exigido que el procedimiento de 
modificación fuera idéntico o igual al de aprobación de los estatutos. Respecto a la 
modificación,  cuyo  alcance  material  puede  ser  muy  diverso,  resultaría  excesiva  la 
atribución de un «derecho de veto» para cada municipio, pues terminaría convirtiéndose, 
a la postre, en un obstáculo paralizante y fatal para el funcionamiento racional y eficiente 
de  la  mancomunidad.  De  seguirse  el  criterio  de  las  partes  que  se  oponen  a  su 
constitucionalidad, un solo municipio, aunque su representatividad fuera ínfima dentro 
del  conjunto,  podría  bloquear  con  su  solitario  voto  en  contrario  el  deber  legal  de 
adaptación que se recoge en la disposición final octava de la Ley andaluza 5/2010. Una 
excepción a la regla general de mayoría simple no puede suponerse o presumirse, sino 
que debe ser afirmada por las normas jurídicas con un carácter terminante y preciso. Por 
lo demás, la identificación precisa, por parte de la normativa estatal, del órgano concreto 
al que corresponde aprobar y resolver los expedientes de disolución de los estatutos de 
las mancomunidades, constituiría una clara extralimitación competencial (STC 41/2016, 
de 3 de marzo, FJ 8 in fine).
11. El 25 de octubre de 2021 tuvo entrada en el registro de este tribunal el escrito 
de alegaciones de la letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que por su  e.e
cargo ostenta, por el que se opone a la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad. w.b
Señala que el art. 44 LBRL regula en dos apartados distintos la aprobación y la  06ww
emxoijdai fiidcéancitóicno  dper olcoesd eimstiaetnuttoo,s e dveid elansc ima acnlacroammuennidtea dlae sv,o lluon qtaude ,d jeuln lteog aisl lahdeocrh od ed ed isqtuineg unior 
umnaon cyo moturon.id aLdae ds istminucnióicni praelsepso, ndlaes  a úqnuicea, s ene nlati daapdreosb acloiócna ledse  leoxsi setesntatetust oss odne  lloass 
municipios, razón por la cual el legislador básico considera fundamental garantizar la
participación de cada uno de los ayuntamientos intervinientes en la creación de la 
mancomunidad.  Sin  embargo,  las  modificaciones  estatutarias  se  producen  en  un 
momento posterior, cuando los municipios ya están asociados y existe una entidad local 
nueva, que, aunque es fruto de la voluntad de todos ellos, cuenta con personalidad 
jurídica propia independiente de los municipios asociados. De ahí que la Ley reguladora 
de las bases del régimen local no haya exigido un procedimiento idéntico sino solo 
similar al previsto para la aprobación de los estatutos. El órgano de representación 
municipal de la mancomunidad, tal como está configurado en la Ley andaluza 5/2010, 
equivale a los plenos de cada uno de los municipios asociados, habida cuenta de que la 
presencia de todos ellos está garantizada, prohibiéndose que ninguno pueda ostentar la 
mayoría absoluta. Esta circunstancia, junto al necesario respeto a la autonomía de la 
mancomunidad como entidad local distinta de los municipios, ha llevado al legislador 
andaluz a residenciar en aquel órgano la competencia para aprobar las modificaciones 
estatutarias. Garantiza de paso esa ley el buen funcionamiento de la mancomunidad 
ante las posibles demoras y dificultades que pueden suponer que cualquier modificación 
estatutaria exija la aprobación por parte de los plenos de cada uno de los municipios 
mancomunados.  Cabe  afirmar,  en  suma,  que  los  procedimientos  de  aprobación  y 
modificación son similares, pues ambos garantizan que el contenido de los estatutos sea 
fruto  de  la  voluntad  de  todos  los  municipios,  así  como  la  intervención  de  los 
representantes de todos ellos. Por lo demás, nada impide que los estatutos de la 
mancomunidad establezcan la exigencia de aprobación de las modificaciones por parte 
los plenos de todos los municipios.
12. La fiscal general del Estado, mediante escrito registrado el 29 de octubre 
de 2021, solicita la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad.
Alega que la similitud exigida por el art. 44 LBRL se enmarca en un contexto 
constitucional en el que las mancomunidades de municipios participan de la autonomía 
de estos para la satisfacción de sus intereses en determinados ámbitos de actividad. Esa 
autonomía municipal, tal como ha sido desarrollada por el legislador básico, exige «la 
necesaria participación» de sus titulares, es decir, los municipios, en «la elaboración de 
los  estatutos  o  normas  que  rigen  el  funcionamiento  de  la  mancomunidad»,  y  más 
específicamente «que su aprobación se atribuya a los Plenos de los ayuntamientos», 
conclusión  a  su  vez  confirmada  y  reforzada  desde  el  punto  de  vista  del  principio 
democrático, fundamento mismo de la autonomía municipal (STC 111/2016), en cuanto 
dicho ejercicio afecta particularmente a los intereses de la comunidad.
La  idea  de  una  transferencia  parcial  hacia  la  mancomunidad,  para  un  ámbito 
determinado de actividad, de una parcela de la potestad decisoria que comporta la 
autonomía municipal (STC 32/1981), se ajusta sin duda al concepto de representación 
con el que operan tanto la norma autonómica (art. 67 de la Ley andaluza 5/2010) como 
la básica estatal (párrafo segundo del art. 44.2 LBRL), pero no exige forzosamente tener 
por igualmente transferida o cedida la autonomía misma de la que emanan ese poder de 
decisión y la voluntad de mancomunarlo. Al contrario, la doctrina constitucional insiste en 
que la mancomunidad solo participa de la autonomía municipal, sin llegar a desplazarla o 
sustituirla. De ahí que no parezca a priori irrazonable que una modificación sustancial de 
aquella configuración inicial pueda requerir las mismas condiciones –y el mismo cauce 
formal– de expresión de esa autonomía que el acto constitutivo originario.
Cabe afirmar, más precisamente, que, si para adoptar aquellas decisiones a las que 
pueda atribuirse un peso relevante en el terreno de la afectación particular de los  s
intereses de la comunidad municipal se impone, en el momento de la trasferencia inicial  e.
del poder decisorio, un determinado estándar de aplicación del principio democrático (la  w.
aprobación por todos los plenos municipales), la exigencia legal de un procedimiento  06ww
fsoimrmilaar  seunsctaienrcraia lj uesl tcaomnetennteid loa  yn erecseuslitdaaddo  ddeel  lmo iisnmicoia lemsetánnted adre pcaidriad oa.l tMeráaxr imo ec acmuabniadro  deel 
cdoem lae taiduoto ensopmeíraa bmleu ndiec ipeasla,  sneogrmúna  llae gdaolc (trbináasi ccao)n estsit udceisoanrarol l(lSarT Cla  1g0a3ra/2n0tí1a3 c).o Lnast istuimciiolitnuadl   BOE-A-cable e
que requiere la norma básica ha de entenderse referida pues a la preservación de la 
autonomía municipal.
El razonamiento expuesto podría concretarse del modo siguiente: (i) en la expuesta 
perspectiva constitucional, la exigencia de que los estatutos de una mancomunidad de 
municipios  sean  aprobados  por  los  plenos  de  los  ayuntamientos  está  directamente 
vinculada a al principio de autonomía municipal (y al principio democrático que le dota de 
fundamento) en atención a la afectación particular de intereses de la comunidad; (ii) en 
ese mismo plano constitucional, la modificación de los estatutos de una mancomunidad 
de municipios deberá considerarse similar a la aprobación de dichos estatutos en la 
medida en que afecte de manera equivalente al principio de autonomía municipal; (iii) por 
consiguiente, siempre que en la modificación de los estatutos, atendiendo a su contenido 
y efectos, se dé esa equivalencia, la preservación de la autonomía municipal exige 
interpretar que el procedimiento similar que impone la norma básica debe incluir la 
aprobación por los plenos de los ayuntamientos.
La exigencia de aprobación municipal, vinculada al concreto objeto, contenido y 
alcance de la reforma estatutaria, ofrece cierto grado de incertidumbre o indeterminación, 
que  abre  la  puerta  a  regulaciones  diferenciadas  de  las  comunidades  autónomas, 
expresión de su competencia para desarrollar las bases del régimen local; e, incluso, de 
los  propios  municipios  con  ocasión  del  ejercicio  de  su  autonomía  al  configurar  los 
estatutos de la mancomunidad. No está de más observar a este respecto que el tenor 
literal del art. 44 LBRL no hace referencia a la modificación de los estatutos, sino a la 
modificación «de las mancomunidades», lo que podría favorecer (y desde luego no 
excluye), a efectos de aplicación de la propia norma, la valoración de la concreta 
trascendencia, en intensidad o en extensión, que quepa atribuir a la clase de reforma 
estatutaria de que se trate.
La equivalencia en la forma de ejercicio de la autonomía municipal como regla básica 
para la modificación de los estatutos ni siquiera tendría por qué implicar dentro de ese 
margen de configuración autonómica, la preceptiva intervención de los plenos de todos 
los ayuntamientos mancomunados en el procedimiento de aprobación. Existen sin duda 
otras soluciones más o menos imaginativas susceptibles de conducir a un resultado 
similar, como la introducción de técnicas de voto ponderado para la adopción de este tipo 
de decisiones en el seno de los propios órganos de representación de la mancomunidad, 
que permitieran trasladar fielmente el sentido de la decisión de cada ayuntamiento al 
resultado final del acuerdo. Lo que obviamente no se produce –o no necesariamente–, 
por ejemplo, a través de un sistema de representación proporcional directa basado en el 
volumen  de  población  como  el  que  diseñan  los  estatutos  modificados  de  la 
Mancomunidad que se hallan en el origen de este procedimiento.
La circunstancia de que el municipio pueda abandonar la mancomunidad no podría 
servir para afirmar que las modificaciones sustanciales aprobadas en contra de su 
voluntad preservan esencialmente el estándar de participación local garantizado en el 
momento constitutivo inicial. Aunque separarse de la mancomunidad fuera fácil o poco 
costoso, ello no excusaría o compensaría la insuficiencia. Lo determinante es que la 
norma  autonómica  asegure  el  derecho  de  los  ayuntamientos  a  participar  en  las 
decisiones de la mancomunidad con arreglo, como mínimo, al estándar que fija la 
legislación básica, y no el derecho a marcharse de la mancomunidad cuando la ley 
autonómica o los propios estatutos de la mancomunidad no les garantizan ese estándar 
de participación. En cualquier caso, con una regulación como la andaluza puede ser, no 
ya  excesivamente  costoso,  sino  prácticamente  imposible.  Fuera  del  caso  de  la  es
separación forzosa, impuesta por una decisión del propio órgano de representación de la  o
ddpmimeeaap lr neaucps tqoaeaumb sdelievue ou,nr e nyidc  daamhedlo u ,p  nl«eaaiaclg  i aomplar itdoa .l e ni7pq c6luuoo eidsmdd eagua caln aiaósi dptLnoaae sddry t e qa5 qurl/sau2eese0  s ,1vd e0oee  lduunnedn orat eiasvssore eiqlano um  dmenee oosn  lmertaee  emg,s nuesatlipoanna, ot uer alnnqec gu piaóesrnn oec,»ca oe.a n dlDp diamericob iimpooeonnnoroatdco  oid eoe elnq s eauplajleeem ,crp ceísafiniicr cttiaoeoel      OE-A-2022-3806able en https://www.
ejercicio inicial de autonomía del municipio en cuestión, plasmado en su incorporación a
la mancomunidad, sobreviene un cambio ulterior de las condiciones que puede afectar a 
dicha autonomía, la única salida más o menos forzada con la que cuenta ese municipio, 
que podría ser el abandono de la mancomunidad, se puede ver seriamente limitada por 
las condiciones que a su vez la Ley 5/2010 impone para la separación. Con lo que la 
incidencia sobre dicha autonomía se hace aún más patente.
En  conclusión,  la  exigencia  básica,  contenida  en  el  art.  44  LBRL,  de  que  la 
modificación  de  los  estatutos  de  las  mancomunidades  se  lleve  a  cabo  por  un 
procedimiento similar al de su aprobación inicial implica que, al menos en la medida en 
que esa modificación afecte a la autonomía municipal (abarcando, como mínimo, los 
aspectos que el propio art. 44 LBRL enuncia como contenido necesario de los estatutos), 
el grado y modo de ejercicio de dicha autonomía de los municipios en este contexto sea 
equivalente al que la misma ley impone para el acuerdo inicial de constitución de la 
mancomunidad. Es decir, la aprobación por los plenos de todos los ayuntamientos 
mancomunados  u  otro  procedimiento  que  asegure  condiciones  «similares»  en  la 
formación y expresión de su voluntad, pero también resultados equivalentes a los que 
produciría esa intervención directa.
Únicamente Andalucía prescinde en su ley con carácter general –es decir, en todo 
caso– de la intervención directa de los ayuntamientos en el procedimiento de aprobación 
de  la  modificación  de  los  estatutos  de  las  mancomunidades.  Varias  comunidades 
autónomas someten expresa y directamente cualquier modificación de esos estatutos a 
la aprobación por todos los plenos de los ayuntamientos mancomunados (así ocurre en 
el caso de Extremadura, Galicia, Islas Baleares, La Rioja y Murcia). En otros casos, la 
norma  autonómica  distingue  el  procedimiento  que  ha  de  seguirse  precisamente  en 
atención al contenido de la modificación (así, en las comunidades autónomas de Aragón, 
Castilla y León, Castilla-La Mancha, Comunidad valenciana, Madrid y Navarra). Otras 
comunidades autónomas carecen de una regulación al respecto (Asturias, Cantabria, 
Cataluña, País Vasco).
No corresponde al Ministerio Fiscal (ni siquiera al Tribunal Constitucional en el 
concreto marco de esta cuestión de inconstitucionalidad) formular propuestas o hipótesis 
acerca de como articular el procedimiento similar al de la aprobación de estatutos que 
exige  para  su  reforma  el  art.  44  LBRL.  Tampoco  entrar  a  valorar  la  eventual 
constitucionalidad de cada una de las soluciones normativas examinadas. No obstante, 
la exposición precedente pone de manifiesto la consistencia de la tesis sugerida en 
cuanto que la similitud de procedimiento que exige la Ley reguladora de las bases del 
régimen  local  puede  entenderse  circunscrita  a  determinados  aspectos  básicos  del 
contenido de los estatutos, y no a cualquier reforma que pueda incluir aquellas de menor 
entidad. En esas leyes autonómicas puede adivinarse el propósito de evitar que la regla 
de aprobación unánime por los ayuntamientos genere un efecto desproporcionadamente 
paralizante del funcionamiento de la mancomunidad, cuando en ello no se encuentre 
realmente comprometida la autonomía de los municipios que la integran, ni se trate de 
cuestiones que «afectan particularmente a la comunidad local» o «conectan de modo 
especial con el principio democrático».
Al disponer en su art. 74.2 que la competencia para aprobar las modificaciones de 
los estatutos de las mancomunidades de municipios corresponde en todo caso al órgano 
de  representación  municipal,  la  Ley  5/2010,  de  autonomía  local  de  Andalucía,  no 
garantiza el ejercicio de la autonomía de dichos municipios en términos equivalentes, a 
efectos constitucionales, a aquellos en que la norma básica (art. 44 LBRL) asegura y 
concreta dicha autonomía en el procedimiento de aprobación de los estatutos, cuando  es
exige  la  participación  directa  y  la  aprobación  de  cada  uno  de  los  plenos  de  los  o
daealaersysttur. ai nvm1bat4laaed9mnca.c1emieo. 1neem8tnlo u taCsenr ,Eitd i.m. ai4ndp4velia csLda Bedd Reod sLme..   PuInmnocirocu dimtpaoipno ltsmeo  ,ae asedsílií  a rpteeorlgo  tucleaelna dodcimroo  myine opnfi etnoptae uldinedecda ieadm   codqodeuni efesic isdarteeacsir óaepnrrrs veedav e iss aiieóml snitE laabstráut astaodilc soqa  ud eyee,l     OE-A-2022-3806able en https://www.
No cabe la interpretación armonizadora propuesta, que consiste, en síntesis, en 
admitir que los propios estatutos de la mancomunidad puedan exigir que después de 
aprobada su reforma por el referido órgano de representación, deba además recabarse 
la aprobación de todos los plenos de los ayuntamientos mancomunados. De aceptarse la 
intervención paralela del órgano de representación y los ayuntamientos, o bien no se 
concede  valor  decisorio  a  la  intervención  de  los  municipios,  negándole  así  a  su 
participación una eficacia similar a la que tiene en la decisión de aprobar los estatutos, 
por lo que la interpretación no sería conforme a la Constitución, o bien se asume que la 
eventual desaprobación por un pleno municipal impide la aprobación de la reforma, de 
modo que la facultad de aprobarla ya no «corresponderá, en todo caso» al órgano de 
representación,  sino  solo  en  el  caso  de  que  sea  ratificada  por  todos  los  plenos 
municipales; y, en consecuencia, la «interpretación» sería conforme a la Ley reguladora 
de las bases del régimen local y a la Constitución, pero patentemente contraria al texto 
de la Ley 5/2010 e incompatible con ella, es decir, derogatoria de la norma cuestionada, 
para lo cual se precisa una declaración del Tribunal Constitucional.
13. Mediante escrito registrado el 3 de noviembre de 2021, el procurador don 
Antonio Ortega Fuentes, en nombre y representación del ayuntamiento de Marbella, se 
opuso a la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad.
Alega que el art. 74.2 de la Ley 5/2010 sería un simple desarrollo autonómico de las 
bases estatales previstas en el art. 44.3 LBRL. Equiparar la aprobación de los estatutos 
de  la  mancomunidad  a  cualquier  modificación  implicaría  un  rigorismo  y  formalismo 
excesivos en el funcionamiento ordinario de la entidad, fomentando la paralización de su 
actividad en caso de falta de unanimidad de los municipios mancomunados. La garantía 
constitucional  de  la  autonomía  local  exige  un  mínimo  de  participación  de  los 
ayuntamientos en los asuntos que les atañen, que la previsión autonómica respeta en 
este caso al atribuir la aprobación de las modificaciones precisamente al órgano de 
representación municipal, La circunstancia de que la ley andaluza lleve aplicándose 
durante  más  de  diez  años  sin  que  nadie  haya  puesto  en  tela  de  juicio  su 
constitucionalidad  indicaría  que  se  han  respetado  los  principios  democrático  y  de 
representatividad.
14. Mediante escrito registrado el 11 de noviembre de 2021, el procurador don José 
Manuel Jiménez López, en nombre y representación de la Mancomunidad solicitó la 
inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad por estar notoriamente infundada y, 
subsidiariamente, su desestimación.
Sostiene que la cuestión sería inadmisible por cuanto que el Tribunal Supremo 
habría incumplido la carga de exteriorizar los elementos fundamentales de su duda de 
constitucionalidad (STC 177/2019, de 18 de diciembre), al limitar a afirmar por dos veces 
que la regla del art. 74.2 de la Ley andaluza 5/2010 no es similar a la prevista en el 
art. 44.3 c) LBRL para la aprobación inicial de los estatutos de la mancomunidad. Con 
ello enuncia la duda, pero no la explica, ni desarrolla el análisis pormenorizado que exige 
la  doctrina  constitucional.  El  Tribunal  Supremo  nada  dice  para  demostrar  que  el 
procedimiento similar de modificación estatutaria, por entregado que esté al legislador 
autonómico de desarrollo ex art. 44.3 LBRL, debe en cualquier caso, y para poder serlo, 
incorporar forzosamente la regla de que la correspondiente modificación estatutaria sea 
aprobada por el pleno de todos los ayuntamientos mancomunados. El hecho de que 
estos no dispongan de un poder de veto en el procedimiento de modificación estatutaria, 
como  alerta  el  auto  de  planteamiento,  nada  dice  tampoco  sobre  las  razones  que  e.e
justifican la duda constitucional. Tampoco, por la misma razón, la posible consecuencia  w.b
sobre la que llama la atención el auto de planteamiento acerca de la posibilidad de que  06ww
apyour nvtaíam ideen tolas  mmoadnicfiocmacuiónna doess taetnu talar iato mpuae ddae  adletecrisairosnee se ld ep elsao  mdaen ccoamdau nuidnaod  dsein  lsous 
rceosnpsetictuticvioo ncaolindsaedn tpimlaienntetoa.d aL ae sa utsaenn cnioat odreia  uyn ad isfíucfilimcieennttee  jduisstcifuiclpaacbiólen  dqeu el ae ld uódrgaa ndoe 
judicial proponente, para ser congruente con esa posible interpretación, debería haber
cuestionado entonces no solo el inciso considerado, sino también el primer inciso del 
propio art. 74.2 de la Ley 5/2010, según el cual «la iniciativa para la modificación de los 
estatutos podrá partir de los municipios mancomunados o del órgano de gobierno de la 
mancomunidad».
Entrando al fondo del asunto, afirma el representante procesal de la Mancomunidad 
que  es  sencillamente  incontrovertible  que  «similar»  no  es  sinónimo  de  «igual»  o 
«idéntico» y que, por tanto, el procedimiento de modificación estatutaria no tiene que 
coincidir exactamente con el previsto para la aprobación inicial de los estatutos ni, por 
tanto, incorporar sus mismas reglas. La aprobación de la modificación estatutaria por los 
plenos  de  todos  los  ayuntamientos  mancomunados,  como  sugiere  el  auto  de 
planteamiento, o por el órgano de representación municipal, son dos reglas que se 
parecen desde luego bastante, supuesto que, como exige el art. 44.2 LBRL y confirma el 
art. 67 de la Ley 5/2010, en este último órgano municipal está asegurada «la presencia 
de miembros electos de todos los municipios [mancomunados]». La tesis de que la regla 
de aprobación del art. 74.2 de la Ley 5/2010 no es similar a la prevista en el art. 44.3 c) 
LBRL es una conclusión contraria al sentido gramatical de las palabras, así como a una 
interpretación sistemática que atienda a su sentido y finalidad.
No es jurídicamente indiferente que esa intervención se produzca en el momento de 
la constitución misma de la mancomunidad o una vez constituida, cuando ha adquirido 
ya plena personalidad y capacidad jurídicas. En el primer momento, la decisión de 
constituir o incorporarse a una mancomunidad es expresión del ejercicio de la libertad 
positiva de asociación que, como manifestación de la autonomía local, tienen reconocida 
todos los municipios. En el segundo momento es lógico que esa exigencia básica pierda 
algo  de  intensidad.  Pues  ya  no  se  trata  de  garantizar  la  autonomía  local  de  los 
municipios  mancomunados  ni  su  libertad  de  asociación,  que  sencillamente  no  se 
arriesga, sino de respetar precisamente la facultad de la mancomunidad constituida de 
disposición  sobre  la  propia  organización  y  su  régimen  jurídico.  Porque  en  la 
determinación  del  procedimiento  de  modificación  estatutaria  no  está  directamente 
comprometida la autonomía local de los municipios mancomunados ni su núcleo primario 
e indisponible, el legislador básico no ha impuesto la exigencia de que las modificaciones 
estatutarias sean aprobadas por los plenos de todos los ayuntamientos. Por si no fuera 
suficiente todo lo anterior, la interpretación del art. 44.4 LBRL que aquí se defiende está, 
de  hecho,  tan  arraigada  en  la  práctica  del  desarrollo  legislativo,  que  varias  leyes 
autonómicas han sancionado similares reglas, sin haber recibido nunca ninguna tacha 
por ese motivo (es el caso de las comunidades autónomas de Castilla-La Mancha, 
Galicia y Navarra).
15. Mediante providencia de 8 de febrero de 2022, se señaló para deliberación y 
votación de la presente sentencia el día 9 de febrero de 2022.
II. Fundamentos jurídicos
1. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo plantea cuestión 
de inconstitucionalidad respecto del inciso «y su aprobación corresponderá, en todo 
caso,  al  órgano  de  representación  municipal»  del  art.  74.2  de  la  Ley  5/2010,  de 
autonomía local de Andalucía. Esta norma atribuye la aprobación de las modificaciones 
de los estatutos de las mancomunidades municipales a las propias mancomunidades; 
más precisamente, a su órgano de representación. Ello entraría en contradicción con el 
art. 44.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, que  e.
obliga a seguir un procedimiento «similar» al establecido para la constitución de las  w.
mancomunidades, imponiendo así la aprobación de aquellas modificaciones por parte de  06ww
laojsu sptalersneo s ad e lac adinad iucnaod ad ep lroesv isaiyóunn tabmásieicnato, s eml alnecgoismlaudnoard oasn d(aarltu. z4 4h.3a bLrBíaR Lin).v aAdl idnoo 
mqueed icaotanmtieenneten  leal  cinocmispoe tceunecsiatio qnuaed oe l ya lrat.  n1o4r9m.1a. 1i8n vCocEa rdeas ecrovma oa lp Earsátamdeot.r oL odse  pcroencterapstotes   BOE-A-cable e
han quedado reproducidos íntegramente en el primer antecedente de esta sentencia.
La fiscal general del Estado y el abogado del Estado solicitan la estimación de la 
cuestión de inconstitucionalidad. Se oponen a ello por razones de fondo el Parlamento 
de Andalucía, el Gobierno de dicha comunidad autónoma, el Ayuntamiento de Marbella y 
la  Mancomunidad  de  la  Costa  del  Sol  Occidental;  esta  última  solicita  con  carácter 
principal la inadmisión de la cuestión, bajo la consideración de que el Tribunal Supremo 
no  ha  exteriorizado  suficientemente  los  motivos  que  le  hacen  dudar  de  la 
constitucionalidad del inciso legal cuestionado. De este óbice habremos de ocuparnos en 
primer término.
2. Como se ha señalado, la representación procesal de la Mancomunidad alega 
que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha incumplido la 
carga de justificar suficientemente la duda de constitucionalidad.
La lectura del auto de planteamiento arroja, sin embargo, la conclusión contraria. El 
Tribunal Supremo ha razonado que la legislación básica, al imponer a los municipios y a 
las  comunidades  autónomas  que  el  procedimiento  de  modificación  de  las 
mancomunidades sea similar al de su constitución (art. 44.4 LBRL), está confiándoles la 
regulación de la variedad de trámites que componen aquel procedimiento con una 
relevante condición: la aprobación ha de corresponder a los plenos de cada uno de los 
ayuntamientos asociados. Según el Tribunal Supremo, la aprobación por un órgano de la 
propia mancomunidad no podría reputarse «similar» o equivalente a la aprobación por 
los plenos de todos los ayuntamientos asociados, lo que sería particularmente patente 
cuando la modificación estatutaria incide sobre el régimen organizativo y de toma de 
decisiones de la mancomunidad –como ocurre en el pleito a quo–, pues de otro modo el 
peso de cada ayuntamiento mancomunado podría ser alterado sin su consentimiento. 
Los municipios solo podrían expresar su autonomía constitucionalmente garantizada 
abandonando la mancomunidad, que es un remedio drástico y tal vez excesivamente 
costoso. Al no ajustarse a la indicada previsión básica, el legislador andaluz (art. 74.2 de 
la Ley 5/2010) habría invadido mediatamente la competencia que el art. 149.1.18 CE 
reserva al Estado. El auto de planteamiento expone igualmente varias interpretaciones 
suscitadas en el procedimiento judicial a quo, descartándolas y, con ello, afirma el 
carácter insalvable en este punto de la contradicción entre la legislación básica y la 
autonómica de desarrollo.
A la vista de estos razonamientos, cabe apreciar que en el auto de planteamiento de 
la cuestión se exterioriza con toda claridad la duda de constitucionalidad, sin omisión de 
sus elementos fundamentales [entre otras, STC 177/2019, de 18 de diciembre, FJ 2 b)]. 
Procede pues rechazar la objeción formulada por la Mancomunidad y entrar a examinar 
la duda de inconstitucionalidad mediata que plantea el Tribunal Supremo. Ello implica, en 
primer lugar, determinar si la previsión estatal que se dice infringida por el precepto 
autonómico cuestionado es una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al 
amparo del correspondiente título competencial que la Constitución ha reservado al 
Estado; si así fuere, habrá entonces que determinar su concreto significado o alcance 
para verificar después si el precepto autonómico lo contradice de modo efectivo e 
insalvable por vía interpretativa (entre otras muchas, SSTC 39/2014, de 11 de marzo, 
FJ 3; 162/2014, de 7 de octubre, FJ 3, y 214/2015, de 22 de octubre, FJ 2).
3. Para valorar si el art. 44.4 LBRL puede reputarse legislación básica, corresponde 
empezar por recordar que, en punto a la organización, funcionamiento e instrumentos de 
colaboración de los municipios, la competencia estatal ex art. 149.1.18 CE se contrae en 
buena medida al régimen de los órganos de gobierno y al reparto entre ellos de las  e.e
atribuciones locales (STC 33/1993, de 1 de febrero, FJ 3). Todo lo demás corresponde  w.b
primariamente a los propios municipios por virtud de su autonomía constitucionalmente  06ww
gpaerraon etisztaad a« h(aa rtdse.  1s3e7r,  ye 1n4 p0r iCncEi)p.i oL,a  aCuotonnsótimtuicciaó»n  n(SoT eCx c4lu1y/2e0 e1l 6ju, eFgJo  5d,e p oatrrtaie lnedgois ldaec iólans, 
SdeS TaCbr i3l,2 F/1J9 38)1., de 28 de julio, FJ 5; 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 6, y 50/1999, de 6
De modo que «las técnicas organizativas y los instrumentos de cooperación forman 
parte, de entrada, de la potestad de auto organización local y de las competencias sobre 
régimen local que tienen atribuidas las comunidades autónomas» [STC 45/2017, de 27 
de abril, FJ 4, citando la STC 41/2016, FJ 8 b)]. En esta submateria, la extensión de las 
bases  debiera  ser  pues  reducida,  limitada  a  un  núcleo  de  elementos  comunes  o 
uniformes en función de los intereses generales a los que sirve el Estado, sin que quepa 
agotar el espacio normativo que corresponde a los municipios y a las comunidades 
autónomas.  No  siendo  las  mancomunidades  «entidades  locales»  previstas  en  la 
Constitución, una regulación estatal podría exceder del ámbito de lo básico «si no fuera 
necesaria  para  garantizar  la  autonomía  de  los  municipios  mancomunados» 
[SSTC  143/2013,  de  11  de  julio,  FJ  4;  41/2016,  FJ  5;  en  este  sentido,  ya  la 
STC 103/2013, de 25 de abril, FJ 3 a)]. De modo que el Estado no puede regular el 
entero procedimiento de constitución y modificación de las mancomunidades. Puede 
todo lo más establecer alguna previsión instrumental de la autonomía local, sin perjuicio 
de  las  que  pudieran  eventualmente  apoyarse  en  otros  principios  constitucionales 
[STC 41/2016, FJ 8 b)].
Este tribunal ha declarado ya que el art. 44 LBRL protege la libre asociación de los 
municipios  configurando  legalmente  el  derecho  de  asociación  municipal,  a  su  vez, 
expresión de la autonomía que los municipios tienen constitucionalmente reconocida 
(arts. 137 y 140 CE). Libertad que ha de ser respetada por el legislador autonómico [en 
ese sentido, STC 105/2019, de 19 de septiembre, FJ 5 b)].
También ha afirmado el carácter materialmente básico de las reglas relativas al 
procedimiento de constitución de las mancomunidades (art. 44.3 LBRL), atendiendo, 
precisamente,  a  su  propósito  garantizador  de  la  autonomía  local:  la  elaboración 
corresponderá  a  los  concejales  de  la  totalidad  de  los  municipios  promotores;  las 
diputaciones involucradas emitirán informe sobre el proyecto de estatuto; los plenos de 
todos los ayuntamientos aprobarán los estatutos [SSTC 103/2013, FJ 3 a); 143/2013, 
de 11 de julio, FJ 4]. El art. 44.4 LBRL se limita a trasladar algunos de esos elementos 
tuitivos  de  la  autonomía  local  al  procedimiento  de  modificación  y  supresión  de  las 
mancomunidades: «Se seguirá un procedimiento similar para la modificación o supresión 
de mancomunidades». Se trata, por tanto, de una previsión formal y materialmente 
básica, lo que, por lo demás, ninguna de las partes de este proceso ha puesto en duda.
4. A fin de desentrañar el significado y alcance de la exigencia básica encerrada en 
el art. 44.4 LBRL, no está de más recordar que el régimen local preconstitucional, al 
regular con más detalle las mancomunidades municipales voluntarias, precisaba con 
toda claridad que tanto la aprobación como la modificación de los estatutos exigía el voto 
favorable de una mayoría cualificada de concejales de los plenos de cada uno de los 
ayuntamientos involucrados (arts. 57 y 60 del Reglamento de población y demarcación 
territorial de las entidades locales, aprobado por decreto de 17 de mayo de 1952).
El legislador básico es ahora menos preciso, lo que no significa necesariamente que 
haya querido rebajar aquellas cotas preconstitucionales de autonomía municipal. Al 
limitarse a establecer que la modificación seguirá un procedimiento similar al de la 
constitución, el legislador estatal se hace cargo de que a él no le corresponde ahora 
regular  acabadamente  estas  cuestiones.  Han  de  hacerlo  los  propios  municipios  en 
ejercicio de una autonomía que tienen ya constitucionalmente reconocida, con sujeción, 
en su caso, a leyes autonómicas de régimen local, así como a una serie mínima de 
condiciones básicas instrumentales de esa garantía constitucional establecidas por la  s
legislación del Estado ex art. 149.1.18 CE, entre ellas, justamente, la exigencia de que la  e.
modificación de las mancomunidades se ajuste a un procedimiento similar al seguido  w.
para  su  constitución,  que  requiere  la  aprobación  del  pleno  de  cada  uno  de  los  06ww
ayunUtnaam ireengtloas  bcáosniccear nriedloasti.vamente indeterminada como la establecida en el art. 44.4
mLBuRniLc ispuiopso,n een p uceusa,n dtoe  uenn tleasd ol,o ceal lreesc ocnoonc imauietonntoo mdeía m cáorngsetniteusc idoen aalmcteunatceió ng ataranntoti zaa dloas,   BOE-A-cable e
como a las comunidades autónomas, en cuanto instancias políticas competentes para
regular el régimen local, de acuerdo con sus estatutos de autonomía [SSTC 41/2016, 
FFJJ 7 b) y c); 111/2016, de 9 de junio, FJ 12 c)]. Implica, de otro lado, que unos y otras 
han de ajustarse a una limitación establecida con carácter básico a fin de garantizar 
efectivamente la autonomía de cada uno de los primeros frente a las decisiones de las 
segundas  o  de  la  propia  mancomunidad,  como  entidad  local  instrumental  con 
personalidad  jurídica  propia  (art.  44.2  LBRL),  pero  carente  de  autonomía 
constitucionalmente garantizada.
A fin de aquilatar el alcance de esta limitación corresponde señalar, en primer 
término, que, de entre la pluralidad de trámites del procedimiento de reforma estatutaria, 
la exigencia de similitud respecto del procedimiento constitutivo de la mancomunidad 
incide particularmente en la fase de aprobación, pues esta es la que más afecta a la 
autonomía de los municipios mancomunados; autonomía municipal cuya protección es la 
razón de ser de la legislación básica en esta materia, según se ha visto. De modo que el 
margen de maniobra reconocido a los municipios y a las comunidades autónomas para 
regular el procedimiento de modificación de los estatutos de las mancomunidades es 
más estrecho respecto de la aprobación que en relación con la iniciación y la instrucción.
En segundo lugar, la exigencia de similitud en esta fase de aprobación será tanto 
más incisiva cuanto más relevante sea la modificación estatutaria de que se trate, pues 
la autonomía municipal (a cuya garantía sirve el art. 44.4 LBRL, lo que justifica su 
carácter  básico)  estará  concernida  en  las  decisiones  importantes  que  afectan  a  la 
estructura de la mancomunidad, pero puede no estarlo en las más vinculadas a la 
gestión ordinaria de la entidad. En suma, tal como razona la fiscal general del Estado, a 
la hora de acotar el significado de la indicada limitación básica, no puede dejar de 
atenderse al contenido y alcance de la reforma estatutaria tomada en consideración. Ello 
no es desde luego incompatible con el tenor literal del precepto, que se refiere, no a toda 
reforma  estatutaria,  sino  a  las  que  puedan  reputarse  «modificaciones  de  la 
mancomunidad», lo que pudiera dar a entender que la semejanza con el régimen de 
constitución solo se impone para las decisiones sustanciales o estructurales. Se trata, en 
cualquier  caso,  de  la  única  interpretación  congruente  con  la  finalidad  tuitiva  de  la 
autonomía de los municipios mancomunados a la que responde la norma. Nótese que, si 
el  Estado  hubiera  pretendido  condicionar  el  régimen  de  aprobación  de  reformas 
estatutarias  que  no  conciernen  verdaderamente  la  autonomía  de  los  municipios 
asociados, habría podido exceder su ámbito competencial, de acuerdo con la doctrina 
constitucional expuesta.
A la vista de todo ello, cabe afirmar, más precisamente, que la exigencia básica de 
que la modificación de las mancomunidades se lleve a cabo por un procedimiento similar 
al de la constitución inicial implica que, en la medida en que la reforma proyectada afecte 
sustancialmente  a  la  autonomía  local,  los  municipios  mancomunados  han  de  tener 
garantizada una capacidad decisoria equivalente a la ejercida para la aprobación del 
acuerdo inicial de creación de la entidad. Dicha afectación sustancial a la autonomía 
local  se  producirá,  en  principio,  cuando  la  reforma  altere  o  modifique  alguno  los 
elementos que el art. 44.2 LBRL enuncia como contenido mínimo estatutario en tanto 
que en ellos se expresa la garantía de la autonomía de los municipios integrantes de la 
mancomunidad.  En  tales  supuestos  los  municipios  mancomunados  han  de  tener 
garantizada una capacidad decisoria equivalente a la ejercida para la aprobación del 
acuerdo inicial de creación de la entidad. Dicho de otro modo: si en el momento inicial de 
trasferencia  de  poder  decisorio  hacia  la  mancomunidad  se  impuso  un  determinado 
estándar de autonomía municipal (aprobación por todos los plenos municipales), la  es
exigencia legal de un procedimiento similar encierra justamente la necesidad de respetar  o
aecaimoqsypenuul dneiceitlclaaasim,ots ánt ianreeeldn sfcato o«orr smsmp imaomas riahla aena rsc ecptoasaum»mteu uebstannitaora irl aad dsl oeof os ssr ru emocsli oatearncveniteóaec nlinliaaz iyld aef oriessss xced pa ferulmeb ngsaedei ódacnnimoea rrdneraeetnle s tdl apaeulo evlnn soE d lpsueinrtnraoi ctadcaiae odlldo, m misqme uupnienelte ineclnat iopo da asepq lc.druioedeb i dtaoaocdssioeó. sgnE u ldolrleeos     OE-A-2022-3806able en https://www.
La interpretación de que el art. 44.4 LBRL exige la aprobación plenaria de cada uno 
de los ayuntamientos (o fórmulas garantizadoras de una capacidad decisoria municipal 
equivalente) para la válida adopción de modificaciones estatutarias estructurales que 
afectan a la autonomía de cada municipio no es incompatible con el tenor del precepto y 
resulta  a  las  claras  de  su  finalidad,  que  es  justamente,  la  que  da  soporte  a  la 
competencia  estatal  para  interferir  en  cuestiones  organizativas  que  corresponden 
primariamente  a  otros  niveles  de  gobierno  (art.  149.1.18  CE):  el  desarrollo  de  la 
autonomía municipal reconocida por la Constitución (arts. 137 y 141 CE) y la Carta 
europea de la autonomía local (arts. 3 y 10), contexto sistemático obligado de todas las 
normas sobre entes locales. Ciertamente, esta interpretación sigue abriendo márgenes 
de  indeterminación,  singularmente  en  cuanto  a  qué  modificaciones,  por  afectar 
sustancialmente  a  la  autonomía  de  los  municipios  mancomunados,  exigen  el 
reconocimiento a cada uno de una capacidad decisoria análoga a la ejercida en el 
momento constitutivo. Sin embargo, ello «no es problemático en el contexto de una 
submateria  que  corresponde,  en  principio,  a  la  normativa  local  y  autonómica».  Tal 
indeterminación supone simplemente «el reconocimiento de márgenes de actuación» a 
los municipios y a las comunidades autónomas [STC 41/2016, FJ 7 c)].
5. Sentado el carácter básico del art. 44.4 LBRL y aclarado su sentido y alcance, 
debemos examinar a continuación el contenido del cuestionado art. 74.2 de la Ley 
andaluza 5/2010 y determinar si entre uno y otro hay una contradicción efectiva e 
insalvable por vía interpretativa.
La  Ley  5/2010  regula  el  procedimiento  de  aprobación  de  los  estatutos  de  las 
mancomunidades en consonancia con la legislación básica: redacción del proyecto y 
aprobación inicial por parte de los concejales de los municipios promotores constituidos 
en asamblea (art. 69); información pública e informe de las diputaciones provinciales 
afectadas  (art.  70);  aprobación  de  los  plenos  de  cada  uno  de  los  ayuntamientos 
implicados  (art.  71).  Confía  la  regulación  del  procedimiento  de  modificación  a  los 
estatutos de la mancomunidad (arts. 66.10 y 74.1), imponiendo algunas condiciones, 
entre ellas, que la aprobación corresponda en todo caso a la propia mancomunidad, en 
concreto, al llamado «órgano de representación», en el que han de estar presentes 
miembros electos de todos los municipios, sin que ninguno pueda ostentar la mayoría 
absoluta (arts. 67.1 y 74.2).
Es inequívoca la voluntad del legislador autonómico de agilizar y facilitar las reformas 
estatutarias  confiando  su  aprobación  en  todos  los  casos,  no  a  los  plenos  de  los 
ayuntamientos mancomunados, sino al órgano en que estos están representados dentro 
de la mancomunidad, tal como señalan los letrados del Parlamento y el Gobierno de 
Andalucía. La misma «aprobación» atribuida a los plenos municipales en cuanto a la 
redacción  inicial  de  los  estatutos  (art.  71)  es  atribuida  «en  todo  caso»  a  la 
mancomunidad misma en cuanto a la modificación (art. 74.2). Se trata de una solución 
que, según indica la fiscal general del Estado, se aparta del criterio mayoritario en las 
comunidades autónomas, consistente en conferir a los plenos municipales la aprobación, 
si no de todas las modificaciones estatutarias, al menos de las más sustanciales o 
estructurales.
Sin embargo, en un supuesto de inconstitucionalidad mediata como el que aquí se 
plantea, lo relevante es que el inciso cuestionado se aparta del sentido y alcance del 
art. 44.4 LBRL que ha quedado ya precisado en el fundamento jurídico anterior. En 
efecto, el precepto autonómico no toma en consideración la entidad de la reforma  s
estatutaria en lo relativo al grado de afectación a la autonomía constitucionalmente  e.
garantizada de los municipios integrantes de la mancomunidad. Por el contrario, los  w.
incondicionados y generales términos «en todo caso» en los que atribuye la aprobación  06ww
pdree lvaissi ómno sdeif icaapcliiqounee ss ieesmtaptruet aqriuaes  sae u mn oódrgifaiqnuoe nd elo las  persotaptiuat omsa yn,c poomru lnoi dtaandt oh,a tcaem qbuiéen e esan 
lmoso dciafiscoasc iodnee ms ordeisfipceacctioo ndees  leasst rcuucatuleras lelas  Loe syu sretagnuclaiadloersa e dne e lla sse nbtaidsoe sd edle al rrté. g4i4m.2e nL BloRcLa,l   BOE-A-cable e
reclama una intervención municipal similar a la que tuvo lugar en la inicial aprobación de
los estatutos. Intervención que el art. 74.2 de la Ley 5/2010 excluye, lo que determina 
que contravenga la exigencia de la norma básica.
Al  disponer  que  la  aprobación  de  todas  las  modificaciones  estatutarias,  con 
independencia  de  su  entidad,  corresponden  a  un  órgano  de  la  mancomunidad,  el 
art. 74.2 de la Ley 5/2010 no garantiza que los municipios asociados, ante reformas 
sustanciales  que  afectan  a  su  autonomía,  puedan  ejercer  una  capacidad  decisoria 
semejante a la garantizada en el momento fundacional, ni, en consecuencia, puede 
considerarse similar a la que prevé el art. 44 LBRL en punto a la aprobación inicial de 
esos estatutos. El órgano de representación de la mancomunidad al que se refiere el 
legislador andaluz asegura la presencia de miembros electos de todos los municipios, 
pero  no  el  derecho  de  todo  municipio  a  intervenir  decisivamente  al  menos  en  las 
reformas estructurales que inciden sobre su autonomía. De acuerdo con el precepto 
autonómico y en contra de la previsión básica estatal, las mancomunidades pueden 
aprobar  por  sí  reformas  sustanciales,  al  margen  de  los  plenos  de  los  municipios 
mancomunados y sin que entren necesariamente en juego mecanismos que garanticen a 
todos los ayuntamientos el ejercicio de una capacidad decisoria análoga dentro del 
órgano  de  representación.  El  pleito  a  quo  es  suficientemente  ilustrativo:  la 
Mancomunidad  reformó  sus  estatutos  para  ajustar  la  composición  del  órgano  de 
representación municipal a un sistema de representación proporcional directa basado en 
el volumen de población, que no garantiza en absoluto a todos los ayuntamientos una 
capacidad  decisoria  similar  a  la  ejercida  para  la  creación  de  la  entidad,  al  menos 
respecto de las modificaciones estatutarias más incisivas o sustanciales. Acometió tal 
reforma, además, a través de su comisión gestora, sin el concurso de los plenos de 
todos los municipios y en contra de la voluntad y los intereses de los menos poblados al 
amparo, precisamente, del controvertido art. 74.2 de la Ley andaluza 5/2010.
En consecuencia, el régimen de aprobación de modificaciones de los estatutos de las 
mancomunidades  de  municipios  regulado  por  la  Ley  5/2010,  en  cuanto  que,  con 
independencia del alcance de la reforma estatutaria, atribuye en todo caso su aprobación 
a un órgano de la propia mancomunidad, no puede considerarse similar al establecido ex 
art. 44 LBRL para la constitución inicial. Incumple por ello el tenor y finalidad de esta 
previsión  básica  y,  derivadamente,  invade  de  modo  mediato  la  competencia  para 
establecer las bases del régimen local, que el art. 149.1.18 CE reserva al Estado.
La contradicción es efectiva e insalvable por vía interpretativa. La circunstancia de 
que  el  municipio  pueda  abandonar  la  mancomunidad  no  permite  afirmar  que  las 
modificaciones  sustanciales  aprobadas  en  contra  de  su  voluntad  preservan 
esencialmente el estándar de participación local garantizado en el momento constitutivo 
inicial. Es de todo punto desproporcionado el planteamiento de que la única solución 
ante la discrepancia respecto a la modificación estatutaria sea la del abandono de la 
mancomunidad. El art. 44.4 LBRL exige que la capacidad decisoria del municipio ante 
decisiones estructurales que conciernen a su autonomía sea similar a la garantizada en 
la fase fundacional de la mancomunidad, lo que no se consigue por el mero hecho de 
que aquel pueda ejercer su derecho a apartarse de esta. No hay que olvidar, por lo 
demás,  que  el  abandono  es  una  opción  costosa,  cuya  adopción  puede  resultar 
especialmente compleja y difícil a la vista de que la Ley andaluza 5/2010 la condiciona 
«a la liquidación de las deudas que se mantengan, al abono de la parte del pasivo de la 
mancomunidad que, en ese momento, le sea proporcionalmente imputable, y al pago de 
los gastos que se deriven de la separación» (art. 76.1).
Ciertamente, los municipios mancomunados, en cuanto competentes para configurar  es
a través de los estatutos el procedimiento de modificación, podrían en su caso involucrar  o
drlhqaaeiu pt eiaofai pctlélgaratoúci cbniaóaa pn mcir nioeóotbexndar  ovpcd eoiaeóns  ncts)l io.óu csNnso   ormerr eesoustsbnappsitecoutcaintpotndiavstaleo.   d,s Pei lfanípoc  lrLie ltmenotayoden son5t  ot/(e2c,p  0ap.c 1sueao0ejb . d,nea eo i n  ccltlaoeeo nsrnvm cseoliuadnbineclri cgrióaoqanrmu s aeepu   ernseeliildlvmo ai aaiydl ra,,t ar .s   caol7ao b4l nar.ae  2ep l otxrodo igdebqio dau,lace aei   ópxeLnaigse roaaey      OE-A-2022-3806able en https://www.
andaluza 5/2010, a la vez que atribuye la aprobación de los estatutos a los plenos
municipales, atribuye la aprobación de todas las modificaciones a la mancomunidad 
misma,  en  contra,  en  este  último  aspecto,  del  estándar  de  participación  municipal 
garantizado en el art. 44.4 LBRL.
Procede  pues  estimar  la  cuestión  de  inconstitucionalidad  y,  consecuentemente, 
declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso «y su aprobación corresponderá, en 
todo caso, al órgano de representación municipal» del art. 74.2 de la Ley 5/2010, de 
autonomía local de Andalucía, por invadir la competencia que al Estado reserva el 
art. 149.1.18 CE.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad 
y  nulidad  del  inciso  «y  su  aprobación  corresponderá,  en  todo  caso,  al  órgano  de 
representación municipal» del art. 74.2 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía 
local de Andalucía.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a nueve de febrero de dos mil veintidós.–Pedro José González-
Trevijano Sánchez.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Santiago Martínez-Vares García.–Antonio 
Narváez  Rodríguez.–Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido  Conde-Pumpido  Tourón.–
Ramón  Sáez  Valcárcel.–Enrique  Arnaldo  Alcubilla.–Concepción  Espejel  Jorquera.–
Inmaculada Montalbán Huertas.–Firmado y rubricado.