BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 142 Martes 15 de junio de 2021 Sec. TC.   Pág. 73254
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
10024 Pleno.  Sentencia  111/2021,  de  13  de  mayo  de  2021.  Recurso  de 
inconstitucionalidad 2295-2020. Interpuesto por más de cincuenta senadores 
del Grupo Parlamentario Popular en relación con diversas disposiciones del 
Real  Decreto-ley  15/2020,  de  21  de  abril,  de  medidas  urgentes 
complementarias para apoyar la economía y el empleo. Límites materiales de 
los decretos leyes: nulidad de los preceptos que modifican el régimen de 
gestión de clases pasivas. Voto particular.
ECLI:ES:TC:2021:111
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente,  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías,  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido 
Conde-Pumpido  Tourón  y  la  magistrada  doña  María  Luisa  Balaguer  Callejón,  ha 
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En  el  recurso  de  inconstitucionalidad  núm.  2295-2020,  promovido  por  más  de 
cincuenta  senadores  del  Grupo  Parlamentario  Popular  del  Senado,  contra  diversas 
disposiciones  del  Real  Decreto-ley  15/2020,  de  21  de  abril,  de  medidas  urgentes 
complementarias para apoyar la economía y el empleo. Ha intervenido el abogado del 
Estado. Ha sido ponente el magistrado don Andrés Ollero Tassara.
I. Antecedentes
1.  Con fecha 5 de junio de 2020 tuvo entrada en el registro de este tribunal el 
recurso de inconstitucionalidad presentado por más de cincuenta senadores del Grupo 
Parlamentario Popular del Senado contra las disposiciones adicionales sexta y séptima, 
la  disposición  transitoria  segunda  y  la  disposición  final  primera  del  Real  Decreto-
ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la 
economía y el empleo, publicado en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 112, de 22 de 
abril, y convalidado por acuerdo del Congreso de los Diputados de 13 de mayo de 2020, 
publicado en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 136, de 15 de mayo.
2.  El recurso se fundamenta en las siguientes alegaciones.
a)  El Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, dictado durante la vigencia del  e.
estado  de  alarma  declarado  por  Real  Decreto  463/2020,  de  14  de  marzo,  y  w.
sucesivamente  prorrogado,  contiene  medidas  para  reducir  los  costes  de  pymes  y  024ww
mauetdóindoams ofiss c(aclaepsí t(uclaop íIt)u, lom IeIId)i dya ms epdaidraa sr epfaorraz afar cliali tafirn aenl caijaucsitóen d ee mlap erecsoanroiaml í(ac ayp pítruoltoe gIIe)r, 
el empleo (capítulo IV), junto a otras medidas de protección de los ciudadanos, todas
ellas en el marco de la crisis sanitaria sin precedentes generada por la pandemia del 
COVID-19.
En  el  Real  Decreto-ley  15/2020  el  Gobierno  ha  incluido  también  una  reforma 
sustancial de la gestión del régimen de clases pasivas del Estado, cuya extraordinaria y 
urgente necesidad (art. 86.1 CE) no resulta justificada. En las disposiciones impugnadas 
del decreto-ley se establece que la gestión de este régimen especial de seguridad social, 
hasta  ahora  atribuida  a  la  Dirección  General  de  Costes  de  Personal  y  Pensiones 
Públicas del Ministerio de Economía y Hacienda (en el caso de los funcionarios militares 
a la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa), corresponderá al Instituto 
Nacional de la Seguridad Social (INSS), desde la fecha que se determine en el real 
decreto por el que se desarrolle la estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión, 
Seguridad  Social  y  Migraciones  (disposición  adicional  sexta  del  Real  Decreto-
ley 15/2020). A tal efecto se establece un régimen transitorio en virtud del cual hasta la 
culminación de los trámites para la adaptación de la gestión administrativa, contable, 
presupuestaria y financiera que permitan la asunción de la gestión de las prestaciones 
del régimen de clases pasivas por el INSS, esta gestión será ejercida por la Dirección 
General de Ordenación de la Seguridad Social (disposición transitoria segunda).
Asimismo se establece la financiación estatal de los gastos imputables a la gestión 
del régimen de clases pasivas, de suerte que el Estado transferirá a la Seguridad Social 
el importe necesario para la financiación de la totalidad del gasto en que incurran el INSS 
y el resto de entidades gestoras y servicios comunes de la seguridad social por la 
gestión del régimen de clases pasivas del Estado (disposición adicional séptima).
Por otra parte, en la disposición final primera del Real Decreto-ley 15/2020 se 
introducen varias modificaciones del texto refundido de la Ley de clases pasivas del 
Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, que entrarán 
también en vigor en la fecha que se determine en el real decreto por el que se desarrolle 
la estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, 
con el objetivo de acomodar esta regulación a la atribución de la gestión del régimen de 
clases pasivas al INSS.
En este sentido se señala que el Real Decreto 497/2020, de 28 de abril, por el que se 
desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y 
Migraciones,  determina  en  su  disposición  adicional  tercera  que  ese  departamento 
ministerial asumirá con efectos de 6 de octubre de 2020 las competencias derivadas del 
régimen de clases pasivas del Estado. En su disposición adicional séptima atribuye al 
INSS la gestión de este régimen especial de seguridad social. Por tanto, las previsiones 
al respecto del Real Decreto-ley 15/2020 se harán efectivas a partir de la fecha indicada.
Precisan los recurrentes que en este recurso de inconstitucionalidad no se discute el 
presupuesto habilitante en relación con el conjunto del Real Decreto-ley 15/2020, «dado 
que  es  innegable  la  extrema  y  urgente  necesidad  derivada  de  la  crisis  sanitaria 
provocada por la pandemia mundial del denominado COVID-19, ello sin perjuicio de que 
la actuación del Gobierno en relación con las medidas impuestas pueda tener reproche 
político  o  de  otra  índole».  Lo  que  se  pone  en  tela  de  juicio  es  la  existencia  de 
presupuesto habilitante en relación con las disposiciones adicionales sexta y séptima, 
transitoria segunda y final primera del Real Decreto-ley 15/2020, esto es, se trata de una 
impugnación parcial de este decreto-ley. Para este tipo de casos, en los que se denuncia 
la vulneración del presupuesto habilitante respecto, no del correspondiente decreto-ley 
en su conjunto, sino únicamente en relación con uno o alguno de sus preceptos, la 
necesaria  justificación  ad  casum  de  la  «extraordinaria  y  urgente  necesidad»  s
(art. 86.1 CE) ha de ser apreciada en relación precisamente con los preceptos en  oe.
concreto impugnados, como tiene reiteradamente declarado la doctrina constitucional  w.
(SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6; 170/2012,  024ww
de 4E dne e ol cpturebárem, bFuJl o5 ,d ye l2 R9/e2a0l1 D5,e dcree 1to9- ldeey  f1e5b/r2e0r2o0,  FsJe  3o).mite cualquier justificación de la
eseximsteejnacnitae  (meno dtiofidcaoc icóans ole ginisalparteivcaia, bclaer)e dnete  lad e« teoxdtraa orerdlaincaiórnia  cyo nu rlgae cnrties isn escaensitidaarida» q udee   BOE-A-cable e
justifica el empleo del decreto-ley, así como, a mayor abundamiento, con cualquier 
medida de carácter social o económico. La única referencia es la que se contiene en el 
apartado VI del Real Decreto-ley 15/2020, mediante una fórmula vaga y genérica, según 
la cual «el calendario para llevar a cabo las modificaciones legales necesarias para la 
integración  efectiva  del  régimen  de  clases  pasivas  en  el  Ministerio  de  Inclusión, 
Seguridad Social y Migraciones se ha visto radicalmente alterado por la crisis sanitaria 
provocada por el COVID-19 en la que se han centrado los esfuerzos de la acción del 
Gobierno en las últimas cinco semanas. En este sentido, es razonable considerar que 
esos cambios normativos no pueden ser aprobados mediante el procedimiento ordinario 
de tramitación parlamentaria, pues ello implicaría que, hasta la aprobación de tales 
reformas legislativas, la estructura organizativa derivada del Real Decreto 2/2020 [de 12 
de enero, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales], la organización 
del  nuevo  Ministerio  de  Inclusión,  Seguridad  Social  y  Migraciones  no  podría 
materializarse  y,  por  lo  tanto,  los  órganos  competentes  no  podrían  desarrollar  las 
funciones que tienen atribuidas con arreglo al citado Real Decreto, circunstancia que 
generaría  inseguridad  jurídica  e  incertidumbre  en  una  materia,  las  pensiones, 
particularmente  sensible  para  el  conjunto  de  la  ciudadanía.  Tal  motivo  justifica  la 
extraordinaria y urgente necesidad de la situación y la conexión con ella de las medidas 
adoptadas».
De ningún modo puede entenderse, según los recurrentes, que esta explicación 
contenida en el preámbulo del Real Decreto-ley 15/2020 satisfaga la exigencia del 
art. 86.1 CE. Se aprecia a simple vista que la motivación ofrecida por el Gobierno 
consiste en un argumento genérico y vacío de contenido, que podría servir para la 
modificación  de  cualquier  texto  legal  de  nuestro  ordenamiento  jurídico  que  pudiera 
considerarse dentro del ámbito objetivo de aplicación del decreto-ley definido en el 
art. 86.1 CE. No se aporta ningún dato que permita vislumbrar la extrema y urgente 
necesidad.  Simplemente  se  hace  referencia  a  desarrollar  funciones  con  arreglo  a 
necesidades  organizativas  de  los  departamentos  ministeriales,  es  decir,  a  la  mera 
conveniencia del Gobierno.
Por lo que se refiere al debate parlamentario en el pleno del Congreso sobre la 
convalidación del Real Decreto-ley 15/2020, resulta que ni el Gobierno ni los grupos 
parlamentarios a los que pertenecen buena parte de los miembros de este hicieron 
mención alguna en sus intervenciones a la pretendida extraordinaria y urgente necesidad 
que motiva la reforma objeto del presente recurso.
En suma, no existe razonamiento alguno, ni en el preámbulo del Real Decreto-
ley 15/2020, ni en la tramitación parlamentaria, ni en los hechos previos a la reforma, que 
motive el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, requisito 
inexcusable para la utilización del decreto-ley como instrumento legislativo de urgencia.
Además, tampoco cumplen las disposiciones impugnadas la exigencia de que exista 
una conexión de sentido entre la situación de urgencia definida y las medidas que se 
adoptan  en  el  decreto-ley,  conforme  tiene  reiteradamente  señalado  la  doctrina 
constitucional.
A mayor abundamiento, el mandato del art. 86.1 CE resulta asimismo incumplido por 
la propia vocación de permanencia de las disposiciones adicionales sexta y séptima, 
transitoria segunda y final primera del Real Decreto-ley 15/2020, que contrasta con el 
contenido regulatorio provisional del resto de las previsiones de este decreto-ley.
En definitiva, se concluye que la actuación del Gobierno ha vulnerado de modo 
patente los límites jurídico-formales del decreto-ley previstos en el art. 86.1 CE. Por ello,  s
procede la declaración de inconstitucionalidad de las disposiciones adicionales sexta y  oe.
séptima, transitoria segunda y final primera del Real Decreto-ley 15/2020. w.
b)  Se afirma también en el recurso que la regulación introducida mediante las  024ww
jduirsípdoicsaic io(anret.s  i9m.3p uCgnEa) day s ldae lp Rroepaila D  efucnrecitóon-l eyd e1l5 /d2e0c2r0e tvou-llenye rac oeml por infcóirpmiou ldae  sleeggisulraidtiavda 
edxec mepocnioopnoalli,o d loetgaidslaa tdiveo  udne  claosn tCeonridteos  cGoennsteitruacleiosn.almente definido, respecto del principio  BOE-A-cable e
Se trae a colación en este sentido la reiterada doctrina constitucional acerca del 
contenido  propio  de  las  leyes  de  presupuestos  generales  del  Estado  (por  todas, 
STC 9/2013, de 28 de enero, FJ 3), que los recurrentes consideran aplicable al empleo 
del decreto-ley. Sostienen, en consecuencia, que al igual que sucede con las leyes de 
presupuestos, en el caso del decreto-ley la posibilidad de incluir en este previsiones que 
excedan del ámbito más estricto del contenido esencial de la fuente se encuentra con el 
límite que constituyen tanto el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) como los 
preceptos que determinan dicho contenido esencial (los arts. 66.2 y 134.1 CE en el caso 
de la ley de presupuestos y el art. 86.1 CE en el caso del decreto-ley).
En consecuencia, si en la ley de presupuestos las previsiones de acompañamiento 
deben encontrarse inequívocamente vinculadas a los ingresos y gastos del Estado, en el 
decreto-ley las normas adicionales deben guardar inequívocamente una vinculación con 
la específica necesidad (de carácter extraordinario y urgente) que da razón al mismo. De 
otro modo, se habrá desconocido por el poder constituido correspondiente el mandato 
constitucional de limitar el contenido de dichas leyes de carácter especial a su específica 
función constitucional.
Por otro lado, la fiscalización de la adecuación del contenido constitucionalmente 
limitado de ambas fuentes debe ponerse en relación, en los dos casos, con la restricción 
de  la  actuación  parlamentaria  que  ambas  suponen.  De  no  ser  así,  la  utilización 
indiscriminada  de  esas  técnicas  legislativas  (sobre  todo  del  decreto-ley)  podría 
determinar en último término el vaciamiento de la potestad legislativa ordinaria.
Lo anterior implica que para admitir la introducción de previsiones legales ajenas al 
núcleo del decreto-ley (esto es, ajenas a la institución de medidas que, de modo directo, 
se dirijan a atajar la situación de urgente y extraordinaria necesidad), es preciso que 
concurran los siguientes dos requisitos acumulativos: la conexión inmediata y directa 
(que no accidental y secundaria) de la materia sobre la que versa la previsión con la 
extraordinaria y urgente necesidad que justifica el decreto-ley; la justificación de la 
inclusión de esa materia conexa en el decreto-ley en cuestión. Estos requisitos no se 
cumplen en las disposiciones impugnadas del Real Decreto-ley 15/2020, según los 
recurrentes.
Así, no existe vinculación inmediata y directa alguna entre la causa de extraordinaria 
y urgente necesidad del Real Decreto-ley 15/2020 (el impacto que en el tejido social y 
económico es susceptible de producir la emergencia sanitaria derivada de la epidemia de 
COVID-19) y el contenido de sus disposiciones adicionales sexta y séptima, transitoria 
segunda y final primera, que modifican la gestión del régimen de clases pasivas del 
Estado.
Pero es que tampoco se cumple el segundo requisito, consistente en la justificación 
de la inclusión de la materia conexa en el decreto-ley, pues la explicación ofrecida por el 
Gobierno en el apartado VI del preámbulo del Real Decreto-ley 15/2020 para la inclusión 
de la modificación de la gestión del régimen de clases pasivas del Estado en este 
decreto-ley no puede considerarse como una justificación válida. La vaga referencia a la 
reorganización ministerial no justifica la existencia de conexión inmediata y directa de la 
materia sobre la que versa la previsión impugnada (la reforma de la gestión del régimen 
de clases pasivas) con la extraordinaria y urgente necesidad que justifica la utilización 
del decreto-ley. No existe tal conexión. Lo único que existe es el mero y reprochable 
intento gubernamental de incluir un apéndice artificial en el Real Decreto-ley 15/2020, del 
todo desconectado con la finalidad de esta norma, vulnerando por ello el principio de 
seguridad jurídica (art. 9.3 CE), así como la norma rectora del decreto-ley (art. 86.1 CE)  s
como instrumento normativo de contenido constitucionalmente delimitado. Procede en  oe.
consecuencia,  también  por  este  motivo,  la  declaración  de  inconstitucionalidad  y  w.
consiguiente nulidad de las disposiciones impugnadas, según los recurrentes. 024ww
3.  Por providencia de 30 de junio de 2020 el Pleno del Tribunal Constitucional
adcoocrudmóe andtomsi tpirr eas teránmtaidteo se,l  creocnuforsrmo ed ee sintacbolnescteit uecl ioanrta. l3id4a dd,e d laar  Ltreays lOadrgoá dneic ala  ddeel mTarinbduan ayl 
Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno,
al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular 
las alegaciones que estimaren convenientes. Asimismo se ordenó publicar la incoación 
del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» (publicación que tuvo lugar en el núm. 187, 
de 8 de julio de 2020).
4.  Por escrito registrado en este tribunal el 15 de julio de 2020, la presidenta del 
Senado comunicó el acuerdo de la mesa de la Cámara de personarse y ofrecer su 
colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Otro tanto hizo la presidenta del Congreso 
de los Diputados, mediante escrito que tuvo entrada en este tribunal en la misma fecha.
5.  Por escrito que tuvo entrada en este tribunal el 24 de julio de 2020, el abogado 
del Estado se personó en el presente proceso constitucional en representación del 
Gobierno y solicitó que se le concediese prórroga por ocho días más para formular 
alegaciones.
6.  Mediante diligencia de ordenación de la secretaria de justicia del Pleno de este 
tribunal de 27 de julio de 2020 se tuvo por personado al abogado del Estado y se le 
concedió la prórroga solicitada para formular alegaciones.
7.  Mediante escrito registrado en este tribunal el 4 de septiembre de 2020, el 
abogado del Estado formuló las alegaciones que seguidamente se resumen.
Advierte que como motivo principal del recurso se niega que concurra el presupuesto 
habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE) en las disposiciones 
impugnadas  del  Real  Decreto-ley  15/2020.  En  respuesta  a  esta  tacha  de 
inconstitucionalidad, el abogado del Estado comienza recordando que de la reiterada 
doctrina constitucional acerca del presupuesto habilitante del decreto-ley se desprende 
que la apreciación de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad es un 
juicio político que corresponde al Gobierno (titular constitucional de la potestad legislativa 
de urgencia) y al Congreso de los Diputados (titular de la potestad de convalidar, derogar 
o tramitar el texto como proyecto de ley). El Tribunal Constitucional controla que este 
juicio político de la urgencia no desborde los límites de lo manifiestamente razonable y, 
en  consecuencia,  se  halla  facultado  para  rechazar  definiciones  de  la  situación  de 
urgencia en que aprecie abuso o arbitrariedad en el juicio realizado por los órganos 
políticos.
Conforme a esa misma doctrina, la extraordinaria y urgente necesidad ha de ser 
explicitada y razonada por el Gobierno y debe asimismo existir una conexión de sentido 
o  relación  de  adecuación  entre  la  situación  definida  que  constituye  el  supuesto 
habilitante y las medidas que en el decreto-ley se adoptan. La justificación del Gobierno 
ha de extenderse a razonar por qué la necesidad no pudo atenderse a través del 
procedimiento legislativo de urgencia. Debe acudirse al examen del preámbulo del propio 
decreto-ley impugnado, del debate parlamentario de convalidación y del expediente de 
elaboración, para valorar conjuntamente los factores que han llevado al Gobierno a 
acudir a esta concreta fuente del Derecho.
La doctrina constitucional ha declarado la aptitud del decreto-ley para atender a 
coyunturas económicas problemáticas, si bien exige en tales casos un singular celo en 
los órganos políticos a la hora de concretar la situación de urgencia que se trata de 
afrontar con la norma provisional, sin que quepa acudir a fórmulas rituales, abstractas o 
genéricas, aplicables a todo tipo de realidades de un modo intercambiable. No cabe 
tampoco una justificación genérica de toda la disposición en sí, esto es, del decreto-ley 
como tal y la causa genérica que anima su aprobación, sino que cuando el mismo  e.
contiene medidas normativas heterogéneas agrupadas de distinto orden (sustantivas y  w.
procedimentales  u  organizativas)  debe  justificarse  individualmente  la  adecuación  de  024ww
caabdoard uanr ay  dseu peellraasr,  lasu s ietusapceicóínfi csou rpgriedsau.puesto habilitante, y su carácter determinante para
abogParodyoe cdtealn dEos taedstoa,  ddoec tqriunea  naol  pcraebsee natep recacisaor  slae  ilnlefrgaac caió nla  dceol nacrltu. si8ó6n.,1  sCegEú nq ueel   BOE-A-cable e
denuncian los recurrentes. Alega que este tribunal ha entendido (STC 60/1986, de 20 de 
mayo, FJ 3) que puede apreciarse razonablemente la concurrencia de la extraordinaria y 
urgente necesidad en la adopción de unas medidas de reorganización administrativa. En 
el presente caso la medida adoptada constituye la consecuencia necesaria de la nueva 
distribución de competencias efectuada tras el nombramiento de un nuevo Gobierno. 
Ciertamente la asunción plena de las competencias por el departamento ministerial al 
que se encomienda ahora la gestión del régimen de clases pasivas conlleva la necesidad 
de modificaciones legislativas (limitadas meramente al aspecto organizativo), de manera 
que la falta de adopción de las mismas frustraría la reorganización de funciones que, en 
materia de dicha gestión del régimen de clases pasivas, ha llevado a cabo el Real 
Decreto  2/2020,  de  12  de  enero,  por  el  que  se  reestructuran  los  departamentos 
ministeriales. Tal reorganización de funciones constituye una decisión política que implica 
que pueda considerarse prioritaria la adopción de las medidas dirigidas a hacer efectiva 
la  política  del  Gobierno,  en  este  caso  en  materia  de  pensiones.  Y  que,  en  unas 
circunstancias  como  las  existentes  en  el  momento  de  dictarse  el  Real  Decreto-
ley 15/2020, esto es, la crisis sanitaria ocasionada por la pandemia provocada por el 
COVID-19, que obligó a la aprobación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el 
que se declaró el estado de alarma (sucesivamente prorrogado) pueda considerarse 
razonable, ante la paralización de la actividad legislativa ordinaria, la utilización del 
decreto-ley para adecuar de modo inmediato el aparato administrativo a los nuevos 
objetivos de la acción gubernamental. En consecuencia, debe entenderse acreditada la 
existencia  del  presupuesto  habilitante  de  la  extraordinaria  y  urgente  necesidad  en 
relación con las disposiciones impugnadas.
Debe asimismo entenderse justificada, según el abogado del Estado, la concurrencia 
del requisito de la conexión de sentido entre la situación de urgencia definida y las 
medidas adoptadas sobre la gestión del régimen de clases pasivas. Estas medidas son 
coherentes con la finalidad expuesta en el preámbulo del Real Decreto-ley 15/2020 de 
materializar las previsiones de atribución competencial derivadas de la constitución de un 
nuevo Gobierno. Las bases para la atribución de la gestión del régimen de clases 
pasivas al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, ya fueron incluidas en 
el Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, por el que se reestructuran los departamentos 
ministeriales,  cuyo  art.  22  atribuye  a  este  departamento  ministerial  la  propuesta  y 
ejecución de la política del Gobierno en materia de clases pasivas. Esto hacía necesario 
llevar  a  cabo  las  pertinentes  modificaciones  normativas  para  hacer  efectiva  la 
adecuación del régimen de clases pasivas en su adscripción organizativa al Ministerio de 
Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, toda vez que sobre el particular aspecto 
regulado concurría una reserva formal de ley (congelación del rango) que imposibilitaba 
su  modificación  por  norma  reglamentaria;  si  no  se  hubieran  realizado  esas 
modificaciones, los órganos competentes no podrían desarrollar las funciones que tienen 
atribuidas con arreglo al Real Decreto 2/2020. Por tanto, puede afirmarse que la eficacia 
de la medida adoptada tiene carácter inmediato, sin perjuicio de que la complejidad 
técnica que conlleva el cambio determine el establecimiento de un período transitorio 
hasta que se hayan adoptado todos los mecanismos que garanticen una adecuada 
gestión del régimen de clases pasivas por el INSS.
Añaden los recurrentes un motivo adicional de impugnación, en el que sostienen la 
invalidez  de  las  disposiciones  recurridas  por  vulneración  del  principio  de  seguridad 
jurídica  (art.  9.3  CE)  y  la  propia  función  del  decreto-ley  como  fórmula  legislativa 
excepcional (art. 86.1 CE), dotada de un contenido constitucionalmente delimitado. Al  s
respecto, considera el abogado del Estado en todo caso improcedente la pretensión de  oe.
los recurrentes de extender la doctrina constitucional acerca del contenido propio de las  w.
leyes de presupuestos al empleo del decreto-ley. Los únicos límites a la regulación de  024ww
uqnuae  mafaetceteri aa m laesd iiannstteit udceiocnreetso -bleáys iscoans  ldoesl  pErsetvaisdtoo,s a e nlo se ld aerrte. c8h6o.1s , CdEe,b eersetos  eys l,i bneor tacadbees 
erelegcutloardaol s geenn eerla lt.í tuFlou eIr aC Ed,e a le rsétogsim  ecanm dpeo sla sv ecdoamduonsi,d audne sd aeucrtóentoo-mleay s,p unei dael  Daebraercchaor   BOE-A-cable e
cualquier materia; en cambio, una ley de presupuestos, no (art. 134 CE). Esto es, la 
delimitación del art. 86.1 CE es negativa, pues señala a qué ámbitos no puede afectar 
genéricamente un decreto-ley. No se trata, por tanto, de una delimitación de orden 
positivo, configurando sobre qué campos de regulación puede extenderse un decreto-ley, 
como  sucede,  por  el  contrario,  con  las  leyes  de  presupuestos;  para  estas,  lo  que 
determina la Constitución es qué contenido (directo o accidental) pueden positivamente 
tener, no el que no pueden tener.
Así las cosas, el argumento de los recurrentes resulta infundado. Las disposiciones 
que se impugnan del Real Decreto-ley 15/2020 no afectan a ninguna de las materias 
enumeradas por el art. 86.1 CE. La mera atribución al INSS de la competencia de 
gestión  para  el  reconocimiento  de  las  pensiones  de  clases  pasivas,  sin  variar  el 
contenido sustancial del régimen propio y específico de estas, no incide en los ámbitos 
vedados constitucionalmente al decreto-ley.
Por  todo  ello,  el  abogado  del  Estado  solicita  la  desestimación  del  recurso  de 
inconstitucionalidad.
8.  Mediante providencia de 11 de mayo de 2021, se señaló para deliberación y 
votación de la presente sentencia el día 13 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  El  presente  recurso  de  inconstitucionalidad  ha  sido  promovido  por  más  de 
cincuenta  senadores  del  Grupo  Parlamentario  Popular  del  Senado  contra  las 
disposiciones  adicionales  sexta  y  séptima,  la  disposición  transitoria  segunda  y  la 
disposición final primera del Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas 
urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo.
Las disposiciones impugnadas modifican la regulación legal del régimen de clases 
pasivas  del  Estado,  en  lo  que  atañe  a  sus  aspectos  de  gestión,  atendiendo  a  la 
reorganización prevista en el Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, por el que se 
reestructuran los departamentos ministeriales. La gestión del régimen de clases pasivas, 
hasta entonces atribuida a la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones 
Públicas del Ministerio de Economía y Hacienda (a la Dirección General de Personal del 
Ministerio de Defensa, en el caso de los funcionarios militares), se atribuye por la 
disposición adicional sexta del Real Decreto-ley 15/2020 al Instituto Nacional de la 
Seguridad Social (INSS), entidad gestora de la seguridad social adscrita al Ministerio de 
Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, a partir de la fecha que se determine en el 
real  decreto  por  el  que  se  desarrolle  la  estructura  orgánica  básica  del  referido 
departamento  ministerial;  por  tanto,  desde  el  6  de  octubre  de  2020  (disposiciones 
adicionales tercera y séptima del Real Decreto 497/2020, de 28 de abril, por el que se 
desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y 
Migraciones).
La  disposición  transitoria  segunda  del  Real  Decreto-ley  15/2020  establece  un 
régimen provisional en virtud del cual, hasta la culminación de los trámites para la 
adaptación  de  la  gestión  administrativa,  contable,  presupuestaria  y  financiera  que 
permitan la asunción de la gestión de las prestaciones del régimen de clases pasivas por 
el  INSS,  esta  gestión  será  ejercida  por  la  Dirección  General  de  Ordenación  de  la 
Seguridad  Social,  órgano  directivo  dependiente  de  la  Secretaría  de  Estado  de  la 
Seguridad  Social  y  Pensiones,  del  Ministerio  de  Inclusión,  Seguridad  Social  y 
Migraciones. Para el desempeño de esas funciones, durante ese periodo transitorio la  e.e
Subdirección General de Gestión de Clases Pasivas, antes incardinada en el Ministerio  b
de Hacienda, se adscribirá a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social.  024ww
pErne setascei onpeesri oddeol  rélag imoredne dnea cciólans edse pl apsiavgaos  sye rálans  refuanlizcaiodnaess  podre  lap Dagiroe ccmióante Griaeln edrea l dlaesl 
DTeigsiotarol  (yc oPnocllíutiicdao  Feinsaen cpieerriao ddoe l trManinsisittoerrioio  ldoe  sAesráunn topso rE clao nTóemsiocoresr íay  TGraennsefroarlm  daec iólna 
Seguridad Social).
En  consonancia  con  lo  anterior,  la  disposición  transitoria  séptima  del  Real 
Decreto 689/2020, de 21 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica 
del Ministerio de Hacienda, establece que las funciones de la Subdirección General de 
Gestión de Clases Pasivas, hasta entonces dependiente de la Dirección General de 
Costes  de  Personal  (órgano  directivo  incardinado  en  la  Secretaría  de  Estado  de 
Presupuestos y Gastos del Ministerio de Hacienda), seguirán siendo ejercidas en los 
mismos términos hasta el cumplimiento de lo previsto en el Real Decreto 497/2020, 
de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de 
Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.
A su vez, la disposición final primera del Real Decreto-ley 15/2020 introduce diversas 
modificaciones del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado, aprobado por 
el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, que entrarán también en vigor en la 
fecha que determine el real-decreto por el que se desarrolle la estructura orgánica básica 
del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (esto es, a partir del 6 de 
octubre de 2020, como se ha indicado), con el objetivo de acomodar esa regulación legal 
a la atribución de la gestión del régimen de clases pasivas al INSS (en concreto, se 
modifican los arts. 8.2, 11, 12, 13.3, 16.1, 34.2 y 4, 37 ter.l y 3, 37 quater y 47.2, así 
como  las  disposiciones  adicionales  duodécima,  decimoquinta,  apartado  2,  y 
decimoctava, apartado 2, del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado).
En fin, la disposición adicional séptima del Real Decreto-ley 15/2020 establece la 
financiación estatal de los gastos imputables a la gestión del régimen de clases pasivas, 
de suerte que el Estado transferirá a la Seguridad Social el importe necesario para 
financiar la totalidad del gasto en que incurran el INSS, la Tesorería General de la 
Seguridad  Social,  la  Intervención  General  de  la  Seguridad  Social,  la  Gerencia  de 
Informática de la Seguridad Social y el servicio jurídico de la Administración de la 
Seguridad Social por la gestión del régimen de clases pasivas del Estado.
2.  El motivo principal de la impugnación de las disposiciones adicionales sexta y 
séptima, transitoria segunda y final primera del Real Decreto-ley 15/2020, como ha 
quedado indicado con detalle en el relato de antecedentes de esta sentencia, estriba en 
entender  que  estas  disposiciones  se  habrían  adoptado  sin  la  concurrencia  del 
presupuesto habilitante que exige el art. 86.1 CE, conforme al cual las disposiciones 
legislativas  provisionales  que  pueda  dictar  el  Gobierno  quedan  condicionadas  a  la 
verificación de un «caso de extraordinaria y urgente necesidad», presupuesto que no 
sería de apreciar aquí y que el Gobierno, por lo demás, no habría justificado en modo 
alguno, según los senadores recurrentes. Añade el recurso que tampoco existe ninguna 
conexión de sentido entre las medidas que se adoptan en las disposiciones impugnadas, 
referidas al cambio en la gestión del régimen de clases pasivas, y la razón de ser en 
general del Real Decreto-ley 15/2020 (que no se discute).
Como  motivo  adicional  se  afirma  en  el  recurso  que  la  regulación  introducida 
mediante las disposiciones impugnadas del Real Decreto-ley 15/2020 vulnera el principio 
de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y la propia función del decreto-ley como fórmula 
legislativa excepcional, dotada de un contenido constitucionalmente definido, respecto 
del principio de monopolio legislativo de las Cortes Generales. A tal efecto se trae a 
colación  la  doctrina  constitucional  acerca  del  contenido  propio  de  las  leyes  de 
presupuestos generales del Estado, que los recurrentes consideran aplicable al caso del 
decreto-ley.
El abogado del Estado rechaza los argumentos de los recurrentes. Entiende que la 
proyección de la doctrina constitucional acerca del decreto-ley al presente caso conduce  e.
a la conclusión de que no cabe apreciar la infracción del art. 86.1 CE que se denuncia en  w.b
el recurso como motivo principal de impugnación. Concurre el presupuesto habilitante de  024ww
lRae eaxl trDaeocrdreintoa-rlieay y  1u5r/g2e0n2t0e,  nqeucee shidaa ds iedno  rceolarrceiócnta  coy ns luafsic dieisnpteomsiecniotnee es xipmlipcuitgandaod paos rd eell 
cGoonbciuerrrneon ceian  deel l prreeqáumisbituol od ed ela  lac onnoerxmióan.  dDee bsee natidsiom iesnmtroe  elan tesnitduearcsióen  judset ifuicragdean cilaa 
definida y las medidas adoptadas sobre la gestión del régimen de clases pasivas, que
son coherentes con la finalidad expuesta en el preámbulo del Real Decreto-ley 15/2020 
de materializar las previsiones de atribución competencial derivadas de la constitución de 
un nuevo Gobierno, conforme a lo previsto en el Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, 
por el que se reestructuran los departamentos ministeriales.
Tampoco  resulta  atendible  para  el  abogado  del  Estado  el  motivo  adicional  de 
impugnación, que sostiene la invalidez de las disposiciones del Real Decreto-ley 15/2020 
recurridas por vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y la propia 
función del decreto-ley como fórmula legislativa excepcional. Resulta improcedente la 
pretensión de extender la doctrina constitucional acerca del contenido propio de las leyes 
de presupuestos al caso del decreto-ley. Los únicos límites a la regulación de una 
materia  mediante  decreto-ley  son  los  previstos  en  el  art.  86.1  CE.  Fuera  de  esas 
materias, un decreto-ley puede abarcar cualquier objeto. La mera atribución al INSS de 
la competencia de gestión del régimen de clases pasivas no incide en los ámbitos 
constitucionalmente vedados al decreto-ley.
3.  La controversia que se somete a nuestro escrutinio se ciñe a examinar si el Real 
Decreto-ley 15/2020, en lo que atañe a las concretas disposiciones que se impugnan, se 
aprobó ante un caso de extraordinaria y urgente necesidad, como exige el art. 86.1 CE.
Para  llevar  a  cabo  el  enjuiciamiento  que  se  nos  demanda  resulta  innecesario 
trasladar al decreto-ley, como pretenden los recurrentes, la doctrina constitucional acerca 
del contenido propio de las leyes de presupuestos generales del Estado. Conforme a 
esta conocida doctrina, la limitación de contenido de la ley de presupuestos deriva del 
art. 134 CE y se justifica no solo por la función específica que tiene constitucionalmente 
atribuida,  sino  también  porque  se  trata  de  una  ley  que,  por  las  peculiaridades  y 
especificidades que presenta su tramitación parlamentaria, conlleva restricciones a las 
facultades  de  los  órganos  legislativos  en  relación  con  la  de  otros  proyectos  o 
proposiciones de ley, de manera que dicha limitación es una exigencia del principio de 
seguridad jurídica garantizado por el art. 9.3 CE (por todas, SSTC 32/2000, de 3 de 
febrero, FJ 5; 3/2003, de 16 de enero, FJ 4, y 9/2013, de 28 de enero, FJ 3).
El decreto-ley también tiene un contenido constitucionalmente delimitado, pues, de 
conformidad con el art. 86.1 CE, no puede afectar «al ordenamiento de las instituciones 
básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en 
el título I, al régimen de las comunidades autónomas, ni al Derecho electoral general». 
No  es  este  el  momento  de  detenerse  a  examinar  la  interpretación  sentada  por  la 
jurisprudencia constitucional sobre las concretas materias excluidas por el art. 86.1 CE, 
pero  sí  importa  señalar  que  este  tribunal  ha  advertido  que  el  listado  de  ámbitos 
expresamente sustraídos al decreto-ley por ese precepto constitucional no significa que 
se pueda regular mediante decreto-ley cualquier otra materia. Así, en la STC 155/2005, 
de 9 de junio, FJ 5, tras recordar que al decreto-ley le está vedada la afectación de las 
materias  enunciadas  en  el  art.  86.1  CE,  declara  que  «esta  afectación  no  es,  sin 
embargo, el único límite sustantivo al que la Constitución somete a los decretos-leyes, 
pues sobre estos opera también, como es obvio, el conjunto de reservas establecidas 
por el constituyente respecto de determinadas materias y en beneficio de específicas 
formas y procedimientos».
Sin pretensión de exhaustividad podemos señalar que entre tales reservas o límites 
materiales  implícitos  figuran  los  previstos  en  el  art.  82  CE  (leyes  de  delegación); 
art.  92  CE  (autorización  por  el  Congreso  del  referéndum  consultivo);  art.  93  CE 
(autorización por ley orgánica para la celebración de determinados tratados); art. 94.1 
CE (autorización por las Cortes Generales para la prestación de consentimiento por el  e.
Estado para obligarse por medio de determinados tratados); art. 116 CE (autorización,  w.b
declaración y prórroga, según los casos, de los estados de alarma, excepción y sitio);  024ww
paartr.a 1 e3m4 itCirE d e(purdeas uppúubelicsato).s generales del Estado) y art. 135.3 CE (autorización por ley
puedCeo na blaa rcsaarlv ecudaaldq udieer  ecsoonst elnímidiote sy  mesaat erreiagleusla, ceióxnp rseesroás  coo nimstiptulícciiotonsa, lmune ndtee clreegtíoti-mleay 
siempre  que  se  cumpla  el  presupuesto  habilitante  de  la  extraordinaria  y  urgente 
necesidad.
En el caso que nos ocupa, las disposiciones del Real Decreto-ley 15/2020 que se 
impugnan introducen, como se ha expuesto, una modificación organizativa en la gestión 
del régimen de clases pasivas del Estado; un régimen especial de seguridad social que 
ha  devenido  residual  desde  el  1  de  enero  de  2011,  fecha  a  partir  de  la  cual  los 
funcionarios públicos de nuevo ingreso que hasta entonces venían quedando incluidos 
en el ámbito de aplicación de aquel régimen especial pasan a estarlo en el régimen 
general de la seguridad social (cuya gestión corresponde al INSS), de conformidad con 
lo dispuesto en el art. 20 del Real Decreto-ley 13/2010, de 3 de diciembre.
De esta suerte, la gestión del régimen de clases pasivas del Estado, hasta ahora 
atribuida a un centro directivo del Ministerio de Economía y Hacienda (a un centro 
directivo del Ministerio de Defensa en el caso de los funcionarios militares), se atribuye 
por la regulación impugnada del Real Decreto-ley 15/2020 al INSS, entidad gestora de la 
seguridad social adscrita al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, 
desde la fecha que determine el real decreto por el que se desarrolla la estructura 
orgánica básica de este departamento. Esta ha resultado ser el 6 de octubre de 2020, 
conforme a la disposición transitoria segunda del Real Decreto 497/2020, de 28 de abril. 
Desde esa fecha y hasta que se produzca la total asunción de la gestión del régimen de 
clases pasivas por el INSS, las funciones propias de esa gestión son asumidas por la 
Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social. No hay dificultad en convenir 
con el abogado del Estado que esa modificación organizativa de la gestión del régimen 
de clases pasivas no afecta a ninguna de las materias constitucionalmente sustraídas al 
decreto-ley. No existe, en suma, infracción de los límites materiales del decreto-ley en las 
disposiciones impugnadas, ni cabe apreciar por este motivo, en consecuencia, quebranto 
alguno del principio de seguridad jurídica que consagra el art. 9.3 CE.
Procede pues, entrar a examinar si concurre o no el presupuesto de la extraordinaria 
y urgente necesidad que habilita al Gobierno para aprobar mediante decreto-ley las 
medidas adoptadas en las disposiciones que se impugnan.
4.  El art. 86.1 CE establece que en caso de extraordinaria y urgente necesidad el 
Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales, que adoptarán la forma de 
decretos-leyes.  La  Constitución  ha  adoptado  en  este  punto,  según  hemos  dicho 
reiteradamente,  una  solución  flexible  y  matizada  que,  por  una  parte,  no  lleva  a  la 
completa  proscripción  del  decreto-ley  en  aras  del  mantenimiento  de  una  rígida 
separación de los poderes, ni se limita a permitirlo de una forma totalmente excepcional 
en situaciones de necesidad absoluta. La utilización de este instrumento normativo se 
estima legítima en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados 
para la gobernación del país que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, 
requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen 
una rápida respuesta, en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el 
procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes (SSTC 6/1983, 
de 4 de febrero, FJ 5; 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, 
FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8, entre otras).
En todo caso, la doctrina constitucional viene señalando que la extraordinaria y 
urgente necesidad a que alude el art. 86.1 CE supone un requisito o presupuesto 
habilitante de inexcusable concurrencia para que el Gobierno pueda dictar normas con 
rango de ley, lo que se erige en auténtico límite jurídico de la actuación gubernamental 
mediante decretos-leyes. Tal actuación está sujeta, en consecuencia, al control de este  e.
tribunal, al que compete asegurar que los poderes públicos se mueven dentro del marco  w.b
trazado por la Constitución (por todas, SSTC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8; 26/2016,  024ww
de 1T8a mdeb iféenb rehrao , dFeJs 2ta, cya 1d2o5 /2e0st1e6 , tdrieb u7n dael  jeunli o,r eFitJe 2ra).da  doctrina  que  el  concepto  de
celxáturasourlad inoa rieax pyr eusrigóenn tvea cníeac edseid asdig ndifeicl aadrot.  d8e6n.1tr oC Ed en ola  ecsu, ael ne lm  loódgoic oa lgmuanrog,e n« undae 
apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el
contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes», 
razón por la cual, el Tribunal Constitucional puede, «en supuestos de uso abusivo o 
arbitrario,  rechazar  la  definición  que  los  órganos  políticos  hagan  de  una  situación 
determinada» (SSTC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8; 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 4, 
y 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5).
Por otra parte, la fiscalización que este tribunal puede llevar a cabo en relación con el 
presupuesto habilitante del decreto-ley consiste en un control jurisdiccional externo, en el 
sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que 
corresponde al Gobierno (por todas, STC 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3, y las que 
allí se citan). Ese control requiere el análisis de dos aspectos: por un lado, comprobar si 
el Gobierno ha explicitado los motivos que ha tenido en cuenta para la aprobación del 
decreto-ley; por otro, verificar la existencia de una necesaria conexión entre la situación 
de  urgencia  definida  y  la  medida  concreta  adoptada  para  subvenir  a  ella.  Como 
señalamos en la STC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 6, aunque ambos aspectos 
están íntimamente ligados, su examen por separado facilita desde un punto de vista 
metodológico el análisis de las consideraciones de las partes y, en última instancia, el 
control que le corresponde efectuar a este tribunal.
En cuanto a la definición de la situación de urgencia, la doctrina constitucional ha 
precisado que no es necesario que haya de contenerse en el propio decreto-ley, sino que 
tal presupuesto cabe deducirlo igualmente de una pluralidad de elementos. A este 
respecto,  conviene  recordar  que  el  examen  de  la  concurrencia  del  presupuesto 
habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad siempre se ha de llevar a cabo 
mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno 
a  dictar  la  disposición  legal  excepcional  y  que  son,  básicamente,  los  que  quedan 
reflejados en el preámbulo del decreto-ley, en el debate parlamentario de convalidación y 
en el propio expediente de elaboración de la norma (por todas, SSTC 29/1982, de 31 de 
mayo,  FJ  4;  182/1997,  de  28  de  octubre,  FJ  4;  11/2002,  de  17  de  enero,  FJ  4, 
y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).
Por otra parte, cuando lo que se discute no es la concurrencia del presupuesto 
habilitante  del  correspondiente  decreto-ley  en  su  conjunto,  sino  de  singulares 
disposiciones del mismo, en el caso de los decretos-leyes «transversales», dictados ante 
coyunturas económicas problemáticas (STC 199/2015, de 24 de septiembre, FJ 5), la 
necesaria justificación de la extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE) ha de ser 
verificada en relación precisamente con los preceptos en concreto impugnados, como 
tiene reiteradamente declarado la doctrina constitucional (entre otras, SSTC 31/2011, 
de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6; 170/2012, de 4 de octubre, 
FJ 5; 29/2015, de 19 de febrero, FJ 3, y 150/2017, de 21 de diciembre, FJ 3). Este 
examen no obstante debe venir precedido de una consideración genérica de las causas 
invocadas por el Gobierno para la aprobación del decreto-ley, como acto normativo 
unitario (por todas, STC 332/2005, FJ 5; 18/2016, de 4 de febrero, FJ 3, y 34/2017, de 1 
de marzo, FJ 4).
En fin, nuestra doctrina ha afirmado un doble criterio o perspectiva para valorar la 
existencia de la conexión de sentido: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro, 
de las disposiciones incluidas en el decreto-ley controvertido (entre otras, SSTC 29/1982, 
FJ 3; 1/2012, de 13 de enero, FJ 11, y 39/2013, de 14 de febrero, FJ 9).
5.  Los  senadores  recurrentes  no  discuten  la  concurrencia  del  presupuesto 
habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE) en relación con el 
conjunto  del  Real  Decreto-ley  15/2020,  de  21  de  abril,  de  medidas  urgentes  e.
complementarias para apoyar la economía y el empleo, dictado, al igual que otros  w.b
anteriores, tras el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el  024ww
epsatnaddeom diae  amlaurnmdaia lp adreal  laC OgeVsIDtió-1n9 d. eA l a essittau acdiiósnp odseic icórnis ise xscaenpitcaiorinaa ol chaascioen ardeafe rpeonrc liaa 
enxoprmlícaittaiv oe.l Real Decreto-ley 15/2020 de continuo, en su preámbulo y en su cuerpo
El preámbulo se extiende sobre las notorias circunstancias de emergencia (sanitaria, 
social  y  económica)  provocadas  por  esa  pandemia,  que  pormenoriza,  y  explicita 
asimismo los objetivos a los que en general se orientan las medidas que el Real Decreto-
ley 15/2020 establece, que se concretan en «el fin de responder a las necesidades de 
apoyo reforzado derivadas de la prolongación de esta situación excepcional, de seguir 
protegiendo y dando soporte al tejido productivo y social, de minimizar el impacto y de 
facilitar  que  la  actividad  económica  se  recupere  en  cuanto  empiece  a  remitir  esta 
situación de emergencia de salud pública». Con este fin, «se aprueba un nuevo paquete 
de medidas que refuerza, complementa y amplía las anteriormente adoptadas y se 
centra en el apoyo a las empresas y a los trabajadores». Además se argumenta en 
cuanto al presupuesto habilitante del decreto-ley (la situación de extraordinaria y urgente 
art. 86.1 CE) que «ninguna duda ofrece que la situación que afronta nuestro país por la 
declaración de emergencia de salud pública de importancia internacional, unida a la 
declaración de estado de alarma, generan la concurrencia de motivos que justifican la 
extraordinaria y urgente necesidad de adoptar diversas medidas»; y que «en el actual 
escenario de contención y prevención del COVID-19 es urgente y necesario atajar la 
epidemia y evitar su propagación para proteger la salud pública a la vez que se adoptan 
vía legislación de excepción medidas de contenido económico y social para afrontar sus 
consecuencias en la ciudadanía, en particular, en los colectivos vulnerables, y en los 
agentes económicos sin olvidar al propio sector público».
Ni los senadores recurrentes ponen en cuestión esa justificación de conjunto del Real 
Decreto-ley 15/2020 (antes bien, la comparten de modo expreso), ni este tribunal puede 
dejar de constatar la existencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad 
que el Gobierno apreció y explicitó, con carácter general, al aprobar ese decreto-ley, en 
los  términos  indicados.  Cosa  distinta  es  si  en  las  disposiciones  del  Real  Decreto-
ley  15/2020  impugnadas  en  el  presente  recurso  cabe  apreciar  la  concurrencia  del 
presupuesto habilitante exigido por el art. 86.1 CE.
Los recurrentes consideran, según se ha visto, que las razones ofrecidas por el 
Gobierno no justifican la existencia del presupuesto habilitante respecto de las concretas 
disposiciones impugnadas, que modifican la gestión del régimen de clases pasivas del 
Estado,  que  pasa  a  asumir  el  INSS  (transitoriamente,  la  Dirección  General  de 
Ordenación de la Seguridad Social). Estiman que la motivación ofrecida en el preámbulo 
del Real Decreto-ley 15/2020 es genérica y vacía de contenido, pues simplemente se 
hace referencia al desarrollo de funciones con arreglo a las necesidades organizativas 
de los departamentos ministeriales, sin aportar ningún dato que permita vislumbrar la 
extraordinaria y urgente necesidad. Niegan también los recurrentes que exista conexión 
de sentido entre la supuesta situación de urgencia y las medidas que se adoptan en las 
disposiciones  impugnadas  del  Real  Decreto-ley  15/2020  respecto  a  la  gestión  del 
régimen de clases pasivas.
Por el contrario, la representación del Gobierno sostiene que las circunstancias 
existentes  en  el  momento  de  dictarse  el  Real  Decreto-ley  15/2020  justificarían  la 
utilización  de  la  norma  excepcional  para  adecuar  de  modo  inmediato  el  aparato 
administrativo  a  los  nuevos  objetivos  de  la  acción  gubernamental  (mediante 
modificaciones normativas limitadas al aspecto organizativo), ante la paralización de la 
actividad legislativa ordinaria como consecuencia de la declaración del estado de alarma 
para hacer frente a la crisis provocada por la pandemia del COVID-19. De otro modo se 
habría frustrado la reorganización de funciones que, en materia de gestión del régimen 
de clases pasivas, había llevado a cabo el Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, por el  s
que se reestructuran los departamentos ministeriales. Existiría también conexión de  oe.
sentido entre la situación de urgencia definida y las medidas adoptadas sobre la gestión  w.
del régimen de clases pasivas, que son coherentes con la finalidad expuesta en el  024ww
pcoremápmebteunloc iadle ld eRreivaal dDase cdreet ol-ale cyo 1n5st/i2tu0c2i0ó nd ed em uante rniauleizvaor  Glaosb pierrenvois itoranse sl adse  ealetrcibcuiocnióens 
generales de 10 de noviembre de 2019.
A tenor de lo alegado por las partes y de acuerdo con la pauta de control que 
seguimos cuando se discute la concurrencia del presupuesto habilitante de la potestad 
legislativa excepcional del Gobierno, analizaremos si existía una concreta situación de 
extraordinaria y urgente necesidad en relación con las disposiciones del Real Decreto-
ley 15/2020 que se impugnan en este recurso y, en su caso, si las medidas adoptadas en 
las  disposiciones  impugnadas  guardan  conexión  de  sentido  con  la  situación  de 
necesidad definida.
6.  De acuerdo con el canon de control expuesto, habremos de examinar si en las 
impugnadas  disposiciones  adicionales  sexta  y  séptima,  transitoria  segunda  y  final 
primera  del  Real  Decreto-ley  15/2020  concurre  el  presupuesto  habilitante  de  la 
extraordinaria y urgente necesidad exigido por el art. 86.1 CE.
Como se recordó en el fundamento jurídico que antecede, la justificación por el 
Gobierno de la adopción mediante decreto-ley de esas normas ha de verificarse por este 
tribunal  mediante  una  consideración  de  conjunto  y  a  partir  de  las  razones  que  se 
explicitan  en  el  preámbulo  del  decreto-ley,  en  el  debate  parlamentario  de  su 
convalidación y en el propio expediente de elaboración del mismo, señaladamente en la 
memoria.
Ya quedó indicado en el precedente fundamento jurídico de esta sentencia que la 
justificación  común  o  general  del  Real  Decreto-ley  15/2020  reside,  a  tenor  de  su 
preámbulo, en la necesidad de subvenir de inmediato a las consecuencias sociales y 
económicas provocadas por la crisis sanitaria causada por la pandemia del COVID-19, 
emergencia que también está en el origen de la previa declaración del estado de alarma 
por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, al que el propio Real Decreto-ley 15/2020 
se refiere de continuo. Estas circunstancias extraordinarias fueron asimismo puestas de 
manifiesto en la presentación que de este decreto-ley realizó la vicepresidenta tercera 
del Gobierno y ministra de asuntos económicos y transformación digital en el trámite de 
convalidación parlamentaria («Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Pleno 
y diputación permanente», XIV legislatura, 2020, núm. 22, pp. 40 a 44).
Este tribunal no aprecia que las disposiciones impugnadas guarden conexión de 
sentido alguna, conforme a nuestra reiterada doctrina, con esa causa común o general 
de  extraordinaria  y  urgente  necesidad  que  llevó  a  la  adopción  del  Real  Decreto-
ley 15/2020. Es patente que no existe ningún vínculo de adecuación entre la situación 
definida  por  el  Gobierno,  constitutiva  del  presupuesto  habilitante  genérico  del  Real 
Decreto-ley 15/2020 y la singular regulación contenida en las disposiciones del mismo 
que se impugnan en el presente recurso, orientadas a realizar modificaciones legislativas 
en  la  regulación  del  régimen  de  clases  pasivas  para  acomodarlo  a  la  decisión  de 
reorganización  administrativa  prevista  en  el  Real  Decreto  2/2020,  de  12  de  enero, 
consistente en el traspaso de la gestión de ese régimen de seguridad social al Ministerio 
de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (a través del INSS). No se alcanza a 
comprender qué razonable conexión de sentido pudiera existir entre las consecuencias 
sociales  y  económicas  provocadas  a  raíz  de  la  pandemia  del  COVID-19  y  la 
reorganización administrativa del régimen de clases pasivas.
Por tanto, debe rechazarse que las disposiciones impugnadas pudieran encontrar 
una  justificación  objetiva  de  la  extraordinaria  y  urgente  necesidad  por  su  eventual 
conexión  de  sentido  (inexistente,  como  queda  dicho)  con  las  circunstancias  que 
justificaron,  en  general,  la  adopción  del  Real  Decreto-ley  15/2020  en  el  que  esas 
disposiciones quedan integradas.
Queda pues por ver si, conforme a lo anteriormente razonado, las disposiciones  e.
impugnadas pudieran contar con un presupuesto habilitante específico y distinto al que  w.b
se explicitó por el Gobierno para la aprobación, como acto normativo unitario, del Real  024ww
Decreto-ley 15/2020.
mod7if.i caEcli opnreesá mlebgualloe sd qeul eR seea la bDoercdraento c-loemy o1 5co/2n0s2e0c useen creiafi edree  lae na tsriub uacpióanrt addeo l aV gI eas tilóans 
del  régimen  de  clases  pasivas  en  el  Ministerio  de  Inclusión,  Seguridad  Social  y 
Migraciones. Se afirma allí lo siguiente:
«A la luz de la atribución de competencias prevista en el Real Decreto 2/2020, de 12 
de enero, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, la organización 
del  nuevo  Ministerio  de  Inclusión,  Seguridad  Social  y  Migraciones  hace  necesarias 
algunas modificaciones normativas para hacer efectiva la integración del régimen de 
clases pasivas en el citado Ministerio.
En esta línea, el calendario para llevar a cabo las modificaciones legales necesarias 
para la integración efectiva del régimen de clases pasivas en el Ministerio de Inclusión, 
Seguridad Social y Migraciones se ha visto radicalmente alterado por la crisis sanitaria 
provocada por el COVID-19 en la que se han centrado los esfuerzos de la acción del 
Gobierno en las últimas cinco semanas. En este sentido, es razonable considerar que 
esos cambios normativos no pueden ser aprobados mediante el procedimiento ordinario 
de tramitación parlamentaria, pues ello implicaría que, hasta la aprobación de tales 
reformas legislativas, la estructura organizativa derivada del Real Decreto 2/2020 no 
podría materializarse y, por lo tanto, los órganos competentes no podrían desarrollar las 
funciones que tienen atribuidas con arreglo al citado real decreto. Esa circunstancia 
generaría  inseguridad  jurídica  e  incertidumbre  en  una  materia,  las  pensiones, 
particularmente  sensible  para  el  conjunto  de  la  ciudadanía.  Tal  motivo  justifica  la 
extraordinaria y urgente necesidad de la situación y la conexión con ella de las medidas 
adoptadas.»
El debate y votación de totalidad para la convalidación o derogación por el Congreso 
de los Diputados del Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, se celebró en el Pleno de 
la Cámara el 13 de mayo del mismo año. No hay referencia alguna a las disposiciones 
objeto del presente recurso (ni en general a las modificaciones legislativas en materia de 
gestión  del  régimen  de  clases  pasivas)  en  la  presentación  que  del  Real  Decreto-
ley  15/2020  realizó  la  vicepresidenta  tercera  del  Gobierno  y  ministra  de  asuntos 
económicos  y  transformación  digital  («Diario  de  Sesiones  del  Congreso  de  los 
Diputados»,  cit.,  pp.  40  a  44).  Sí  constan  sendas  intervenciones  críticas  con  la 
oportunidad y sentido del traspaso de la gestión del régimen de clases pasivas al 
Ministerio  de  Inclusión,  Seguridad  Social  y  Migraciones.  Corrieron  a  cargo  de  dos 
diputados («Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados», cit., pp. 52 y 59), uno 
de ellos del Grupo Parlamentario Plural (que expresó su preocupación por ese cambio 
organizativo) y otro del Grupo Parlamentario Popular (que manifestó que la medida nada 
tiene que ver con la situación creada por la pandemia del COVID-19 y que no debe ser 
regulada por decreto-ley,  sino que exige  la tramitación ordinaria). El Real Decreto-
ley 15/2020 fue finalmente convalidado, acordándose su tramitación como proyecto de 
ley por el procedimiento de urgencia (art. 86.3 CE), como ya se dijo.
Por último, en la memoria de análisis de impacto normativo de lo que luego sería el 
Real Decreto-ley 15/2020 se indica (en lo que hace al presente caso) que «[a] raíz de la 
atribución de competencias prevista en el Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, por el 
que  se  reestructuran  los  departamentos  ministeriales,  la  organización  del  nuevo 
Ministerio  de  Inclusión,  Seguridad  Social  y  Migraciones  hace  necesarias  algunas 
modificaciones normativas para hacer efectiva la integración del régimen de clases 
pasivas  en  el  citado  ministerio  […]»,  a  lo  que  sigue  la  muy  escueta  referencia  al 
contenido de las disposiciones impugnadas: «La disposición adicional sexta dispone una 
adaptación normativa de la legislación del régimen de clases pasivas […]. La disposición  e
adicional séptima se refiere a la financiación estatal de los gastos imputables a la gestión  bo
del  régimen  de  clases  pasivas  […].  La  disposición  transitoria  segunda  dispone  un  024ww
prérigmimerean  mtroadnisfiictoar ieol  etenx tlao  rgeefsutniódnid doe dl er élag imLeeyn d dee c clalasseess p paassivivaass d [e…l E].s Ltaad doi,s apporsoicbiaódno f ipnoarl 
el RAeasíl  Dpeucerse,t oe Ll eGgoisblaietrivnoo ,6 7c0o/n1f9o8rm7,e d es e3 0e dxper aebsari l e[…n ]»e.l preámbulo del Real Decreto-
ley  15/2020  (apartado  VI),  afirma  que  la  extraordinaria  y  urgente  necesidad  (y  la
conexión con ella de las medidas adoptadas) que justifica el empleo del decreto-ley para 
abordar las reformas necesarias para el traspaso de la gestión del régimen de clases 
pasivas, en cumplimiento de las previsiones contenidas en el Real Decreto 2/2020, de 12 
de enero, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, reside en el 
trastorno provocado por la pandemia del COVID-19 en el calendario gubernamental 
previsto para llevar a cabo esa reorganización administrativa, que hace «razonable 
considerar  que  esos  cambios  normativos  no  pueden  ser  aprobados  mediante  el 
procedimiento ordinario de tramitación parlamentaria». Expresado con las palabras del 
abogado  del  Estado  en  sus  alegaciones  en  el  presente  recurso,  «el  presupuesto 
habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad viene motivado por la crisis sanitaria 
provocada por el COVID-19, que ha supuesto una alteración en el calendario para llevar 
a cabo las modificaciones legales necesarias para la integración efectiva del régimen de 
clases  pasivas  en  el  Ministerio  de  Inclusión,  Seguridad  Social  y  Migraciones, 
desconociéndose,  desde  la  declaración  del  estado  de  alarma,  la  duración  de  esta 
situación».
Es  indudable  que  el  traspaso  de  la  gestión  del  régimen  de  clases  pasivas  al 
Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones en esta legislatura puede erigirse 
en objetivo legítimo y necesario (o, al menos, conveniente) para el Gobierno, cuyo juicio 
sobre la importancia política del mismo no podemos sustituir. Cosa bien distinta es que 
cumplir ese objetivo sea algo extraordinario y urgente, de modo que se justifique el 
recurso al decreto-ley para tratar de satisfacerlo.
Cabe advertir que la tendencia a la unidad de gestión de los diferentes regímenes del 
sistema de la seguridad social ya se plasmó durante el periodo constituyente en el Real 
Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre, sobre gestión institucional de la Seguridad 
Social, la salud y el empleo, aun cuando los regímenes especiales de funcionarios 
quedaron entonces fuera de este impulso unificador. En cuanto a estos regímenes 
especiales,  tradicionalmente  articulados  mediante  una  dualidad  de  instrumentos 
protectores, el régimen de clases pasivas (gestionado en sus respectivos ámbitos por los 
ministerios de hacienda y de defensa) y el mutualismo administrativo (gestionado por las 
distintas mutualidades de cada régimen especial), es obligado recordar lo establecido 
por el ya citado art. 20 del Real Decreto-ley 13/2010, de 3 de diciembre, que dispuso la 
inclusión en el régimen general de la seguridad social de los funcionarios públicos de 
nuevo ingreso a partir del 1 de enero de 2011 y con vigencia indefinida.
De este modo, los funcionarios ingresados tras el 1 de enero de 2011 quedan 
incluidos en el régimen general de la seguridad social, gestionado por el INSS, con la 
particularidad  de  que  para  estos  funcionarios  se  mantiene  la  acción  protectora  del 
mutualismo administrativo correspondiente. El régimen de clases pasivas se convirtió así 
a partir del año 2011 en un régimen a extinguir de forma progresiva (los funcionarios 
ingresados antes de esa fecha permanecen incluidos en el ámbito de cobertura de este 
régimen),  cuya  gestión  seguía  atribuida  al  Ministerio  de  Hacienda  (al  Ministerio  de 
Defensa en el caso de los funcionarios militares).
En modo alguno puede resultar extravagante en este contexto la decisión de atribuir 
también  al  INSS,  entidad  gestora  de  la  seguridad  social  adscrita  al  Ministerio  de 
Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, la gestión de las pensiones del cada vez más 
residual régimen de clases pasivas. Esa decisión es, por supuesto, constitucionalmente 
legítima desde la perspectiva material y en cualquier caso no se discute en el presente 
recurso. Pero lo que no se advierte es que sea de una urgencia extraordinaria. El 
Gobierno, desde luego, no ha ofrecido una justificación en tal sentido. No consta, por  s
otra parte, que desde la entrada en vigor de lo dispuesto en el art. 20 del Real Decreto- oe.
ley  13/2010  (1  de  enero  de  2011)  hayan  sobrevenido  circunstancias  nuevas  que  w.
impusieran objetivamente el inmediato traspaso de la gestión del régimen de clases  024ww
peafescivtiavsid aadl  Mqiuneisdtear iod ifdeer idInac lupsoiró no,t rSae gpuarritdea de nS ovcaiarilo (sa  mtraevséess  d(ehla IsNtaS Se)l,  t6ra sdpea sooc tcuubyrae 
dDee c2re0t2o0-l)e, yl o1 5q/2u0e2 0su npoo nees  iqnumee dlaia teaf iyc adcirieac tdae,  plause sd lias pmoasticeiroianleizsa cimiópnu dgenl atdraassp adseol  dRee alal   BOE-A-cable e
gestión del régimen de clases pasivas al INSS se sitúa en un momento muy posterior al 
de  la  entrada  en  vigor  de  este  decreto-ley  (23  de  abril  de  2020,  conforme  a  su 
disposición final decimotercera).
En cuanto a las razones de certidumbre y de seguridad jurídica que se apuntan en el 
preámbulo del Real Decreto-ley 15/2020, las mismas pueden servir para justificar las 
concretas medidas adoptadas, pero no su urgencia y necesidad o, en otras palabras, no 
la sustracción de esta ordenación al procedimiento parlamentario ordinario. Entender lo 
contrario supondría, como dijimos en la STC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 8, que se 
podría excluir del procedimiento legislativo ordinario toda decisión que comportara un 
beneficio  para  sus  destinatarios,  lo  que  no  se  corresponde  con  nuestro  modelo 
constitucional. Ello sin perjuicio de señalar que no se alcanza a comprender por qué una 
dilación en el traspaso de la gestión del régimen de clases pasivas al Ministerio de 
Inclusión,  Seguridad  Social  y  Migraciones  (a  través  del  INSS)  habría  de  generar 
«inseguridad jurídica e incertidumbre en una materia, las pensiones, particularmente 
sensible para el conjunto de la ciudadanía», como se afirma en el preámbulo del Real 
Decreto-ley 15/2020. Es obvio que las modificaciones legislativas que lleva a cabo este 
decreto-ley en las disposiciones impugnadas se limitan a acomodar la regulación del 
régimen de clases pasivas al traspaso de la gestión de este régimen al INSS, de modo 
que a los pensionistas en nada les afecta que esas pensiones sean reconocidas y 
abonadas por una u otra entidad pública. En suma, no se aprecia que el Gobierno se 
estuviera  enfrentando  en  este  caso  a  una  situación  de  excepcionalidad,  gravedad, 
relevancia e imprevisibilidad que determinara la necesidad de una acción normativa 
inmediata en un plazo más breve que el requerido para la tramitación parlamentaria de 
las leyes.
Tampoco resulta justificado el empleo del decreto-ley para llevar a cabo la regulación 
contenida en las disposiciones impugnadas por la circunstancia de la declaración del 
estado de alarma en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, para hacer 
frente a la crisis sanitaria provocada por la pandemia de COVID-19. En todo caso, nada 
impedía  la  presentación  de  un  proyecto  de  ley  por  el  Gobierno  que  abordase  las 
modificaciones legislativas del régimen de clases pasivas necesarias para acomodarlo a 
la  reorganización  de  este  régimen  de  seguridad  social,  prevista  en  el  Real 
Decreto  2/2020,  de  12  de  enero,  por  el  que  se  reestructuran  los  departamentos 
ministeriales. Más aún, habida cuenta de que esa reorganización administrativa estaba 
prevista en el art. 22 de este real decreto, publicado en el «Boletín Oficial del Estado» 
el 13 de enero de 2020, nada impedía al Gobierno que hubiera ejercido ya desde 
entonces  su  iniciativa  legislativa  (art.  87.1  CE)  para  promover  las  modificaciones 
legislativas  necesarias  en  materia  de  clases  pasivas  destinadas  a  acomodar  la 
regulación de este régimen de seguridad social a la decisión de traspasar su gestión al 
Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (a través del INSS).
En suma, no se ha justificado por el Gobierno, ni es en absoluto discernible por este 
tribunal,  en  los  términos  que  exige  el  art.  86.1  CE  y  nuestra  reiterada  doctrina  al 
respecto, por qué razón constitucional se ha acudido a la legislación de urgencia para 
llevar a cabo la reforma normativa que se contiene en las disposiciones impugnadas del 
Real Decreto-ley 15/2020 o, en otros términos, cómo podría haberse visto perjudicada la 
misma de haberse contenido en un proyecto de ley sometido a la correspondiente 
tramitación parlamentaria. El mero deseo o interés del Gobierno en la inmediata entrada 
en vigor de la reforma no constituye una justificación de su extraordinaria y urgente 
necesidad (STC 68/2007, FJ 9), lo mismo que la opción por el empleo de una concreta  s
técnica o formulación normativa, existiendo otras que no obstaculizan el cumplimiento de  oe.
los  objetivos  de  la  medida,  no  permite  sacrificar  la  posición  institucional  del  poder  w.
legislativo. Tal sacrificio el art. 86.1 CE lo condiciona a la satisfacción de una necesidad  024ww
deext raalocardniznaarr,i aa ly  duersgiegnntieo,  dpee r«oa nbore, vpiaorr  mel upyr olecgeístiom»o os  dqeu e« suetializna lro sla  ovbíaje tmiváoss  rqáupeid sae»  troa t«aenl 
mexetrcaaonridsimnaor iam dáesl  Gdoirbeiecrton»o,  (SqTuCe  1n2o5 /2e0s1 6,e dl e fu7n ddea mjuelion,t oF J d4e) . Llaa s pcoirtceusntasdta nlceigaiss laa tilvaas   BOE-A-cable e
que se refiere el art. 86.1 CE no se definen o determinan a voluntad, so pena de 
devaluar y vaciar de contenido este precepto constitucional, de modo que el empleo del 
decreto-ley  únicamente  se  justifica  en  casos  objetivos  de  urgente  y  extraordinaria 
necesidad, esto es, ante coyunturas en las que se haga presente la exigencia de una 
intervención normativa inmediata, solo atendible mediante esa disposición legislativa 
provisional; algo muy distinto, en suma, a la simple conveniencia de contar, lo antes 
posible, con la norma que el Gobierno estime oportuna. Este interés gubernamental 
puede  ser  todo  lo  respetable  que  se  quiera,  pero  no  justifica,  como  es  obvio,  el 
desplazamiento de la potestad legislativa de las Cortes Generales (art. 66.2 CE) y, con 
ello, de la intervención de las minorías en el procedimiento legislativo parlamentario.
8.  En conclusión, el Real Decreto-ley 15/2020 se ha dictado sin que concurriera la 
extraordinaria  y  urgente  necesidad  que  exige  el  art.  86.1  CE  en  cuanto  a  las 
disposiciones impugnadas en el presente recurso. Tales disposiciones han de ser, en 
consecuencia, declaradas inconstitucionales y nulas.
Es además procedente disponer una excepción a la nulidad inmediata que, como 
regla  y  de  acuerdo  con  el  art.  39.1  LOTC,  sigue  a  un  pronunciamiento  de 
inconstitucionalidad, para atender adecuadamente a otros valores con trascendencia 
constitucional,  como  lo  son  en  este  caso  los  derechos  de  los  beneficiarios  de  las 
prestaciones del régimen de clases pasivas. Estos podrían experimentar un perjuicio si 
las  disposiciones  del  Real  Decreto-ley  15/2020  declaradas  inconstitucionales  fueran 
asimismo anuladas de forma inmediata, por el vacío normativo que se produciría en 
cuanto a la gestión de ese régimen especial de seguridad social.
Por tanto, la nulidad derivada de la declaración de inconstitucionalidad debe quedar 
en este caso diferida hasta el 1 de enero de 2022, a fin de que antes de que expire ese 
plazo se pueda proceder a sustituir la regulación declarada inconstitucional y nula (por 
incumplimiento del presupuesto habilitante del art. 86.1 CE) por la regulación legal 
pertinente.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar  el  recurso  de  inconstitucionalidad  y,  en  consecuencia,  declarar 
inconstitucionales y nulas las disposiciones adicionales sexta y séptima, la disposición 
transitoria segunda y la disposición final primera del Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de 
abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo, con el 
alcance establecido en el fundamento jurídico 8.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a trece de mayo de dos mil veintiuno.–Juan José González Rivas.–
Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan 
Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio  Narváez 
Rodríguez.–Alfredo  Montoya  Melgar.–Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido  Conde-
Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado. s
VotEo npd aeerl t liaec juesleracnri ctqeioun ecd iafeo  drlamic uftaalacd uael lte amnd a eqglu irseet rcmaudreos o cd odonenf i eiCnráceon endlsi datiotrut íCcciouonlnoda e9li-0dP.a2ud m dnepú imdlao.   L2Te2oy9u 5rOó-r2ng0 rá2en0sicpae cdtoe l  2021-10024n https://www.
Tforribmuunloa l Celo npsrteitusecinotnea l,v oyt oc opna retli cumlaárx imao  lrae spseetnot ean cilaa  orpeicnaióídna  dee nm  iesl  croemcuprasñoe rodse,   BOE-A-cable e
inconstitucionalidad núm. 2295-2020. Las razones de mi discrepancia son las que tuve 
ocasión de sostener en el Pleno en el que se deliberó el presente asunto.
Mi  disconformidad  tiene  que  ver  con  la  fundamentación  que  se  realiza  en  la 
sentencia para sostener la falta de concurrencia del presupuesto de hecho habilitante y 
que ha desembocado en la estimación del recurso interpuesto frente a las disposiciones 
adicionales sexta y séptima, a la disposición transitoria segunda y a la disposición final 
primera  del  Real  Decreto-ley  15/2020,  de  21  de  abril,  de  medidas  urgentes 
complementarias para apoyar la economía y el empleo.
1.  Debo recordar, en primer lugar, cuál es el canon de control que a mi juicio 
debería  aplicar  este  tribunal,  pues  como  ya  hemos  tenido  ocasión  de  señalar  «en 
relación con la concurrencia del presupuesto habilitante, que se conforma como un límite 
jurídico de la actuación normativa mediante decreto-ley, el tribunal debe controlar su 
aplicación al caso concreto, pero sin que esa fiscalización, que debe limitarse a un 
examen externo, pueda sustituir el juicio político sobre la concurrencia del presupuesto 
que corresponde efectuar al Gobierno (titular constitucional de la potestad legislativa de 
urgencia) y al Congreso (titular de la potestad de convalidar, derogar o tramitar el texto 
como proyecto de ley). Dicho en otros términos, el tribunal debe controlar que el juicio 
político realizado por el Gobierno, que elabora el decreto-ley, y por la mayoría del 
Congreso  de  los  Diputados,  que  lo  convalida,  no  desborda  los  límites  de  lo 
manifiestamente razonable, pero «el control jurídico de este requisito no debe suplantar 
a los órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los 
Reales Decretos-leyes» (STC 199/2015, de 24 de septiembre, FJ 4).
Por tanto, el control que correspondería hacer al tribunal es externo, jurídico y no de 
oportunidad política ni de excelencia técnica, y ha de ser flexible, en coherencia con el 
reconocimiento constitucional del decreto-ley, para no invalidar de forma innecesaria, ni 
sustituir el juicio político sobre la concurrencia del presupuesto que corresponde efectuar 
al Gobierno –máxime, y como desarrollaré en el presente voto, cuando el contenido de la 
norma se refiere a la concreción de una reestructuración del propio Gobierno–, y al 
Congreso  de  los  Diputados  en  el  ejercicio  de  la  función  de  control  parlamentario 
(art. 86.2 CE).
Asimismo, y en segundo lugar, cabe igualmente recordar, tal y como correctamente 
señala la sentencia de la que discrepo en su fundamento jurídico 4, que la utilización del 
decreto-ley se estima legítima en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los 
objetivos marcados para la gobernación del país que, por circunstancias difíciles o 
imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas 
económicas exigen una rápida respuesta, en un plazo más breve que el requerido por la 
vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las 
leyes (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, 
de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8, entre otras).
2.  Una vez recordado lo anterior, debo subrayar –como hice en la deliberación pues 
considero que ello determina el alcance de nuestro control–, que en el presente recurso 
se abordaba la impugnación de una norma que supone unos cambios de naturaleza 
organizativa o de gestión interna de la administración, no teniendo ningún efecto ad 
extra, ningún efecto sobre la esfera de derechos y deberes de los ciudadanos.
En efecto, los preceptos impugnados del Real Decreto-ley 15/2020 se limitan a 
reformar la administración del régimen de clases pasivas del Estado, al establecer que la 
gestión  de  este  régimen  especial  de  seguridad  social,  hasta  ahora  atribuida  a  la  e
Dirección  General  de  Costes  de  Personal  y  Pensiones  Públicas  del  Ministerio  de  bo
Economía y Hacienda (en el caso de los funcionarios militares a la Dirección General de  024ww
SPoecrsiaoln a(IlN dSeSl M), indiestsedreio  ldae  fDecehfean sqau)e,  csoerr edseptoenrmdeinráe  ael nIn setli turetoa lN  daecicorneatol  dpeo lra  eSle gquureid asde 
Mdeigsraarcroiollnee lsa  (edsistrpuocstuicriaó no ragdáicniiocnaa bl ásseixctaa  ddeell  MRienaisl teDreioc rdeeto -Ilnecyl u1s5ió/2n0, 2S0e)g. uAr idtaald e Sfeocctoia ls ey 
establece un régimen transitorio en virtud del cual hasta la culminación de los trámites
para la adaptación de la gestión administrativa, contable, presupuestaria y financiera que 
permitan la asunción de la gestión de las prestaciones del régimen de clases pasivas por 
el  INSS,  esta  gestión  será  ejercida  por  la  Dirección  General  de  Ordenación  de  la 
Seguridad Social (disposición transitoria segunda).
Pero  más  relevante  que  el  mero  hecho  de  que  se  trate  de  unos  cambios  de 
naturaleza  puramente  organizativa  de  carácter  interno,  es  que  el  Real  Decreto-
ley 15/2020 trata de completar la reorganización de funciones que, en materia de gestión 
del régimen de clases pasivas, había llevado a cabo, antes de que se desencadenase la 
pandemia, el presidente del Gobierno surgido de una nuevas elecciones, al dictar el Real 
Decreto  2/2020,  de  12  de  enero,  por  el  que  se  reestructuran  los  departamentos 
ministeriales.
Ello me llevó a exponer en la deliberación la necesidad de que este tribunal abordase 
una reflexión en relación con el tipo de escrutinio que debemos realizar para determinar 
el cumplimiento del presupuesto de hecho habilitante exigido en el art. 86.1 CE cuando 
se  trata  de  reales  decretos-ley  que  regulan  determinados  ámbitos  directamente 
vinculados  con  las  potestades  y  competencias  específicas  del  Gobierno  y  de  su 
presidente, que no son sino, por un lado, el reflejo del reconocimiento constitucional al 
Gobierno  de  aquellas  competencias  enumeradas  en  el  art.  97  CE  –tanto  sobre  la 
dirección de la política interior y exterior, la administración civil y militar y la defensa del 
Estado; como sobre el ejercicio de la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de 
acuerdo con la Constitución y las leyes– y, por otro, la manifestación de lo dispuesto en 
el art. 99 CE cuando establece que el Congreso de los Diputados dará su confianza al 
candidato que expone el programa político del Gobierno que pretenda formar.
Así, en efecto, es la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, –que desarrolla 
aquellos principios y criterios básicos recogidos en los arts. 97 y ss. de la Constitución 
de 1978, y que deben presidir el régimen jurídico del Gobierno– la que dispone en su 
art. 2.2 j) que corresponde al presidente del Gobierno crear, modificar y suprimir, por real 
decreto, los departamentos ministeriales. Así lo hizo el presidente del Gobierno investido 
por el Congreso de los Diputados tras las elecciones generales de 10 de noviembre 
de 2019, mediante el Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, en cuyo artículo 22, referido 
al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, se disponía que a este le 
correspondía entre otras funciones «la propuesta y ejecución de la política del Gobierno 
en materia de seguridad social y clases pasivas».
El Real Decreto-ley 15/2020 aquí impugnado no es sino la plasmación, poco tiempo 
después, de la referida reestructuración del ejecutivo decidida por el presidente del 
Gobierno  en  ejercicio  de  las  potestades  atribuidas  por  nuestro  ordenamiento,  pues 
supone trasladar la gestión del régimen especial de clases pasivas, hasta ahora atribuida 
a  una  unidad  dependiente  de  un  ministerio,  el  de  Hacienda  (y  en  el  caso  de  los 
funcionarios militares el de Defensa), a otra unidad, el Instituto Nacional de la Seguridad 
Social (INSS), dependiente de otro ministerio. Dicha reestructuración del Gobierno puede 
requerir modificaciones puntuales de normas legales, que por ello mismo precisamente 
han sido abordadas mediante un real decreto-ley; pero en tal supuesto, por tratarse de 
modificaciones que se refieren al ámbito natural de potestad del Gobierno, nuestro 
escrutinio del presupuesto de hecho habilitante debe adaptarse a tal circunstancia.
El  real  decreto-ley  es  ciertamente  una  disposición  legislativa  provisional 
extraordinaria (no ordinaria) que puede dictar el Gobierno en los casos y con los límites 
establecidos en el art. 86.1 CE. Se trata de una excepción (prevista en la Constitución) a 
la atribución a las Cortes Generales de la potestad legislativa del Estado (art. 66.2 CE).  s
Sin embargo, el rigor en el control a realizar por este tribunal puede verse modulado  oe.
precisamente cuando nos encontremos ante la regulación de determinados contenidos  w.
que se vinculan con las potestades del propio Gobierno y de su presidente. 024ww
3.  Sin perjuicio de la consideración anterior, expresé una segunda discrepancia en
rneolarmciaótniv ac oinnm  lead iaatpar eoc iqauceió ne xidgeie ssei  usnea  draábpaid au rne sspuupeusetast oe nq uune  prleaqzou irmieásse  burenvae  aqcucei óenl 
requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación
parlamentaria de las leyes, pues creo, como ya expuse en la deliberación, que este 
tribunal hubiera debido realizar una reflexión en relación con cómo la crisis provocada 
por la pandemia del COVID-19 ha afectado a la acción normativa de las Cámaras.
En efecto, es indudable que de nuestra norma fundamental se deriva la exigencia de 
que durante los estados de crisis recogidos en el artículo 116 CE el funcionamiento de 
las Cámaras, así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no pueda 
verse interrumpido (apartado 5 del referido art. 116 CE). Es, precisamente, la posibilidad 
de que se produzca una afección de los derechos fundamentales durante la vigencia de 
tales estados excepcionales lo que justifica que sean precisamente aquellos órganos 
donde toman asiento los representantes de los ciudadanos los que no puedan ver 
interrumpidas sus funciones, tanto legislativas como de control, y fundamentalmente 
aquellas vinculadas con la situación de excepción.
Sin embargo, esta exigencia constitucional de que no se produzca la interrupción en 
el funcionamiento de las Cámaras durante los estados de excepción no supone que tal 
funcionamiento, y sobre todo aquel vinculado con aspectos ordinarios no relacionados 
con la situación de pandemia y sus efectos, no pueda verse de alguna manera afectado 
que no interrumpido, por la referida situación.
Así, la representación del Gobierno ha sostenido que las circunstancias existentes en 
el momento de dictarse el Real Decreto-ley 15/2020, aquí impugnado, –el 21 de abril 
de 2020, por tanto, en pleno estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, 
de 14 de marzo y sucesivamente prorrogado– justificaban la utilización de la norma 
excepcional para adecuar de modo inmediato el aparato administrativo a los nuevos 
objetivos de la acción gubernamental (mediante modificaciones normativas limitadas al 
aspecto organizativo), ante la paralización de la actividad legislativa ordinaria como 
consecuencia de la declaración del estado de alarma para hacer frente a la crisis 
provocada  por  la  pandemia  del  COVID-19,  crisis  que  indudablemente  es  una 
circunstancia difícil o imposible de prever.
Es indudable que la situación de pandemia no interrumpe, pues no podría, las 
funciones de las Cámaras, pero es indudable también que sí puede ralentizar aquellos 
procedimientos de las mismas que no se encuentran más directamente vinculados con la 
propia situación excepcional y sus consecuencias. Así se corroboró con la suspensión 
del  cómputo  de  los  plazos  reglamentarios  que  afectaban  a  las  iniciativas  que  se 
encontraban en tramitación en el Congreso que se produjo por acuerdo de la mesa de 19 
de marzo de 2020.
Considerar que es posible, e incluso conveniente, que las Cámaras sigan actuando 
con normalidad, mediante el procedimiento ordinario o incluso mediante el procedimiento 
de urgencia, en la tramitación de leyes que no se vinculan con la situación excepcional o 
incluso que no tienen efectos inmediatos sobre los ciudadanos –como es el caso del 
presente real decreto-ley que tiene meros efectos ad intra por ser una materia de 
organización interna–, supone interpretar, desconociendo la realidad de la situación 
creada  por  la  pandemia,  que  la  situación  excepcional  no  podría,  bajo  ninguna 
circunstancia, ralentizar ese normal funcionamiento de las instituciones. Ralentización 
que considero, sin embargo, que si bien en ningún caso sería posible que afectase a las 
funciones de la Cámara relacionadas con la situación excepcional, sí podría ser posible, 
e incluso conveniente, en relación con aquellos supuestos no vinculados con aquella.
Sobre este tipo de supuestos sí cabría considerar posible una ralentización de la 
actividad  ordinaria  de  las  Cámaras  derivada  de  la  pandemia  del  COVID-19,  que 
requiriese, sin embargo, una acción normativa rápida mediante un real decreto-ley que  s
efectivamente no pretende otra cosa que proceder a dar eficacia a la reestructuración del  oe.
Gobierno realizada por el competente para ello, el presidente del Gobierno, después de  w.
las elecciones generales. 024ww
4.  Finalmente, y tal y como expuse en la deliberación, no puedo dejar de manifestar
mhei cshoor phreasbail itaaln etex aqmuien aer setel  cmonistrmaost etr iebnutnrea l lah afl eaxpibliicliaddaod  esonb erel  caoqnutreolll odse lr eparelessu pdueecsrteot odse-
leyes restrictivos de derechos que se dictaron bajo una situación de crisis económica y la
rigidez que se observa ahora en el control del presupuesto de hecho habilitante de los 
reales decretos-leyes dictados en materia de autoorganización del Gobierno bajo una 
situación de pandemia.
El aumento de la competitividad y el fomento del funcionamiento eficiente de los 
mercados justificaron para este tribunal la adopción de todo tipo de medidas restrictivas 
de derechos sociales mediante normativa de urgencia. Prácticamente cualquier medida 
que se afirmase que favorecía la recuperación económica se consideraba que cumplía 
con  el  requisito  de  la  urgencia.  Así,  y  a  mero  título  de  ejemplo,  este  tribunal  ha 
considerado que concurría el presupuesto de hecho habilitante en: la STC 199/2015, en 
la que se procedió al control de un Real Decreto-ley ómnibus, el 8/2014, que contenía 
nada menos que más de un centenar de artículos sobre las más diversas materias 
económicas; las SSTC 156/2015 y 119/2016, donde se trataba de controlar el Real 
Decreto-ley 20/2012, que recogía medidas restrictivas de determinados derechos de los 
funcionarios, así como medidas de liberalización en materia de horarios comerciales; las 
SSTC 26/2016, 67/2016 y 84/2016 en las que este tribunal examinó el cumplimiento del 
presupuesto de hecho habilitante por el Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, que 
recortaba  el  gasto  educativo  afectando  a  la  calidad  educativa;  o  finalmente  las 
SSTC 139/2016, 183/2016, 33/2017, 63/2017 y 64/2017, en las que se impugnaba el 
Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, que cambió nuestro sistema de salud de un 
sistema universal a un sistema de aseguramiento, además de proceder al recorte de 
prestaciones y derechos.
En todas estas sentencias se planteó ante este tribunal la necesidad de controlar 
unas normas con rango de ley dictadas por el Gobierno con evidentes efectos sobre la 
vida de los ciudadanos y concluimos que, sin necesidad de efectuar un juicio político que 
este tribunal tiene vedado, se había cumplido el presupuesto de hecho habilitante con 
fundamento en la concreta coyuntura económica y en la necesidad de propiciar el 
crecimiento de la productividad y la competencia.
Ahora se nos plantea el control de diversas normas en las que un Gobierno recién 
investido  pretende  acomodar  su  propia  organización  interna  en  plena  situación  de 
pandemia y el tribunal no tiene en cuenta, sin embargo, tales circunstancias a la hora de 
valorar la concurrencia del presupuesto de hecho habilitante.
5.  Recapitulando; en primer lugar, la sentencia de la mayoría no tiene en cuenta la 
necesidad de respetar aquellas potestades que nuestro ordenamiento ha atribuido al 
presidente del Gobierno en materia de organización de su gabinete. Las modificaciones 
abordadas  por  las  disposiciones  impugnadas  se  enmarcan  en  un  proceso  de 
reestructuración  del  Gobierno  que  corresponde  realizar  a  su  presidente.  Si  de  tal 
reestructuración se derivan determinadas modificaciones legales, el instrumento del que 
dispone el Gobierno para llevar a cabo tal reestructuración es el real decreto-ley, y 
nuestro escrutinio del presupuesto de hecho habilitante debería haber tenido en cuenta 
la referida posición constitucional del Gobierno.
En segundo lugar, la sentencia de la mayoría admite la necesidad de la reforma 
abordada  por  las  disposiciones  del  real  decreto-ley  impugnadas,  pero  rechaza  su 
urgencia, para lo cual no entra a valorar el argumento de que el calendario para llevar a 
cabo las modificaciones legales necesarias para la integración efectiva del régimen de 
clases pasivas en el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones se había 
visto radicalmente alterado por la crisis sanitaria provocada por el COVID-19 en la que 
se  habrían  centrado  los  esfuerzos  de  la  acción  del  Gobierno  desde  entonces.  Sin 
embargo,  considero  que  era  razonable  sostener  que,  una  vez  desencadenada  la  e.
pandemia,  esos  cambios  normativos  que  la  sentencia  de  la  mayoría  asume  como  w.b
necesarios tendrían mayor dificultad para ser aprobados en un plazo razonable mediante  024ww
el procedimiento ordinario de tramitación parlamentaria.
FirmMaaddor yid r, uab ritcreacdeo .de mayo de dos mil veintiuno.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–