BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 97 Viernes 23 de abril de 2021 Sec. TC.   Pág. 47468
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
6599 Sala Primera. Sentencia 53/2021, de 15 de marzo de 2021. Recurso de 
amparo 6546-2018. Promovido por don Óscar Urralburu Arza, diputado y 
portavoz del Grupo Parlamentario Podemos en la Asamblea Regional de 
Murcia, respecto de la inadmisión de una proposición de ley sobre derechos y 
deberes  de  los  usuarios  del  sistema  sanitario  regional.  Vulneración  del 
derecho al ejercicio del cargo público representativo en conexión con el 
derecho de los ciudadanos a la participación: inadmisión de una iniciativa 
parlamentaria  fundada  en  el  veto  presupuestario  gubernamental  cuya 
suficiencia  y  razonabilidad  no  examinó  la  mesa  de  la  cámara  (SSTC 
223/2006 y 242/2006).
ECLI:ES:TC:2021:53
La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por el magistrado don Juan 
José  González  Rivas,  presidente;  los  magistrados  don  Andrés  Ollero  Tassara,  don 
Santiago Martínez-Vares García, don Alfredo Montoya Melgar, don Cándido Conde-
Pumpido Tourón y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 6546-2018, promovido por don Óscar Urralburu Arza, 
diputado  de  la  Asamblea  Regional  de  Murcia  y  portavoz  del  Grupo  Parlamentario 
Podemos de dicha cámara legislativa, contra el acuerdo de la mesa de la Asamblea 
Regional de Murcia de 6 de septiembre de 2018, por el que se desestima la solicitud de 
reconsideración presentada contra el acuerdo del mismo órgano de gobierno de la 
Cámara  de  28  de  mayo  de  2018,  que  inadmite  a  trámite  una  proposición  de  ley 
presentada por el recurrente en calidad de portavoz de su grupo parlamentario. Ha 
comparecido y formulado alegaciones la Asamblea Regional de Murcia, representada 
por letrada de esta Cámara. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido ponente el 
magistrado don Andrés Ollero Tassara.
I. Antecedentes
1.  Mediante escrito presentado en el registro general de este tribunal el 10 de 
diciembre de 2018, doña Alejandra Ania Martínez, procuradora de los tribunales, en 
nombre y representación de don Óscar Urralburu Arza, asistida por el abogado don 
Ginés Ruiz Macía, interpuso recurso de amparo contra los acuerdos de la mesa de la 
Asamblea Regional de Murcia a los que se ha hecho mención en el encabezamiento de 
esta sentencia. e
que a2s).e  gLuEoild s2a 5mh edecenh taeob ss reiel  nrde eqla u2ce0io 1sn8ea,  nfeu.l nddeammaenndtaa nltae  ddeem aamnpdaar od,e e anm spua croa lisdoand,  deen  psoínrttaevsoisz,  dloesl   2021-6599n https://www.
rGerguisptoro P daer lalam Ceánmtaariroa  Plao «dpermoopso seicnió nla  dAe sleaym dbele am oRdeifgicioancaiól nd dee  Mlau Lrceiay , 3p/2re0s0e9n, tdóe,  1e1n  deel   BOE-A-cable e
mayo, de los derechos y deberes de los usuarios del sistema sanitario de la Comunidad 
Autónoma de la Región de Murcia» (9L/PPL-085). En la disposición final primera de 
dicha iniciativa se establecía que «las medidas contempladas en la presente ley que 
impliquen la realización de gastos, por la puesta en marcha de la misma norma o en 
virtud de su desarrollo reglamentario, serán presupuestadas en sus correspondientes 
programas y capítulos con cargo a los presupuestos de la Comunidad Autónoma de la 
Región de Murcia del ejercicio siguiente a la entrada en vigor de las disposiciones 
adoptadas para su aplicación».
b)  La mesa de la Cámara, en sesión celebrada el 7 de mayo de 2018, acordó en 
relación  con  dicha  iniciativa  legislativa  lo  siguiente:  «De  conformidad  con  lo  que 
establece el artículo 120 del Reglamento de la Cámara, solicitar la previa conformidad 
del  Consejo  de  Gobierno,  al  considerar  que  la  misma  podría  implicar  aumento  de 
créditos presupuestarios».
c)  El Consejo de Gobierno de la Región de Murcia acordó el 16 de mayo de 2018 
oponerse a la tramitación de la proposición de ley, porque su aprobación supondría un 
aumento de gasto no presupuestado, estimado en casi cinco millones de euros, a la vista 
de lo cual la mesa de la Asamblea Regional de Murcia, en sesión celebrada el 28 de 
mayo de 2018, decidió por tres votos a favor y dos en contra no admitir a trámite la 
referida iniciativa, «visto que en dicho acuerdo se contiene explicación razonada en la 
que se fundamenta la oposición a la admisión a trámite».
d)  Contra el acuerdo de la mesa de la Cámara de 28 de mayo de 2018 se formuló 
por el demandante de amparo recurso de reconsideración, en el que se solicitaba la 
modificación de ese acuerdo y la admisión a trámite de la iniciativa legislativa.
El recurso de reconsideración, una vez oída la junta de portavoces según lo exigido 
por el art. 45 del Reglamento de la Cámara (RARM), fue desestimado por la mesa 
mediante acuerdo adoptado en su sesión de 6 de septiembre de 2018, por tres votos a 
favor y dos en contra. Se afirma en este acuerdo que «la motivación del acuerdo del 
Consejo  de  Gobierno  para  oponerse  a  la  tramitación  cumple  con  los  requisitos 
establecidos  en  artículo  120  del  reglamento,  quedando  plenamente  justificada  la 
insuficiencia presupuestaria en este ejercicio para implementar las disposiciones de la 
proposición de ley si fuera aprobada, que tendrían un coste económico que se establece 
en casi cinco millones de euros, considerando la mayoría de la mesa que, tal y como el 
Gobierno manifiesta, es imposible atender dicho gasto con el presupuesto del presente 
ejercicio». Este acuerdo fue notificado al demandante de amparo el 10 de septiembre 
de 2018.
3.  La demanda se interpone al amparo del art. 42 de la Ley Orgánica del Tribunal 
Constitucional  (LOTC),  alegándose  la  vulneración  del  derecho  del  demandante  a 
acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos según lo dispuesto 
en el art. 23.2 CE, en relación con el derecho de los ciudadanos a participar en tales 
asuntos a través de sus representantes, previsto en el art. 23.1 CE, habiendo afectado la 
decisión de la mesa de la Asamblea Regional de Murcia que se impugna al núcleo de la 
función parlamentaria.
Apoyándose en la doctrina constitucional en la materia, resalta el demandante que la 
mesa de la Asamblea Regional de Murcia, en el ejercicio de su función de calificación y 
admisión de las iniciativas, debe limitarse a verificar el cumplimiento de los requisitos 
formales,  eludiendo  decisiones  que  se  puedan  interpretar  como  intromisión  en  la 
actividad política de los grupos parlamentarios de la Cámara. Además, sus decisiones de  e
inadmisión de cualquier iniciativa (y, en particular, de una proposición de ley) deben estar  bo
formal y materialmente motivadas, pues implican una limitación del derecho a ejercer  99ww
duenrae cahcoti vdied apda rqtiuciep afcoirómna c ipuadratdea dneal. núcleo de la función representativa y, con él, del
de 2S0o1s8t,ie bnaes aedl ad eemn aenl dvaentote d qeul eC olan sdeejoc isdieó nG doeb ieinrnaod mdies ilóan R deeg ilóan m dees Ma udrec ia2,8 n doe r emsauyltoa 
justificada,  pues  ignora  lo  establecido  en  la  disposición  final  primera  de  la  propia
iniciativa legislativa, a cuyo tenor ni siquiera la tramitación parlamentaria y la aprobación 
de la proposición de ley podía suponer un aumento de los créditos presupuestarios 
reales y efectivos ya aprobados. Además, la mesa no notificó al grupo parlamentario 
autor de la iniciativa el acuerdo de recabar, conforme a lo previsto en el art. 120 RARM, 
el  parecer  del  Consejo  de  Gobierno,  lo  que  impidió  que  pudiera  solicitar  la 
reconsideración de ese acuerdo.
Por otra parte, al rechazar la reconsideración planteada por el Grupo Parlamentario 
Podemos frente a la decisión de inadmisión de la proposición de ley, la mesa hizo caso 
omiso  del  asesoramiento  verbal  que  recibió  de  la  letrada-secretaria  general  de  la 
Cámara,  quien  recomendó  que  se  estimara  la  solicitud,  «dado  que  el  acuerdo  del 
Consejo de Gobierno justifica el coste económico de las medidas que la proposición de 
ley contiene, pero no justifica que las mismas incidan directamente en el presupuesto en 
curso, con referencia a las partidas presupuestarias que resultaran insuficientes o que se 
vieren afectadas directamente». Tal asesoramiento se encuentra en consonancia con la 
doctrina sobre el veto presupuestario recogida en la STC 34/2018, de 12 de abril, y 
reiterada en la STC 44/2018, de 26 de abril. De acuerdo con esta doctrina, resulta 
fundamental tener en cuenta el alcance temporal del veto presupuestario, que no podrá 
ejercerse en relación con presupuestos futuros, que aún no han sido elaborados por el 
Gobierno ni sometidos por tanto al proceso de aprobación parlamentaria.
Pues bien, en este caso el Consejo de Gobierno de la Región de Murcia fundamenta 
su veto presupuestario en la afirmación de que la aprobación de la proposición de ley 
«supondría un aumento de gasto no presupuestado», con fundamento en un informe 
elaborado por la Consejería de Salud que parte de unas premisas interesadas, no 
contrastadas y carentes de rigor técnico. En suma, el ejecutivo autonómico hace uso de 
la facultad de veto de forma abusiva e injustificada, con infracción palmaria de la doctrina 
constitucional según la cual la incidencia de la iniciativa legislativa sobre el presupuesto 
debe ser real, directa, concreta y efectiva, como señala STC 94/2018, de 17 septiembre. 
Por ello, la mesa de la Asamblea Regional de Murcia debiera haber rechazado el veto 
del Consejo de Gobierno, al no haber concretado este la afectación al presupuesto en 
curso. Al no hacerlo así, la inadmisión de la proposición de ley constituye una decisión 
arbitraria,  que  contraviene  la  doctrina  constitucional  sobre  el  veto  presupuestario  y 
evidencia  que  la  mesa  ha  resuelto  conforme  a  criterios  de  oportunidad  política, 
vulnerando  el  ius  in  officium  del  demandante,  portavoz  del  Grupo  Parlamentario 
Podemos.
Alega asimismo el demandante que el presente recurso de amparo reviste especial 
trascendencia constitucional porque permitirá al Tribunal Constitucional sentar doctrina 
que fije el alcance de la potestad que tiene la mesa de la Asamblea de la Región de 
Murcia para decidir enviar una proposición de ley al Consejo de Gobierno antes de su 
admisión a trámite, porque estime que esa iniciativa pueda implicar aumento de créditos 
o disminución de ingresos presupuestarios, conforme a lo previsto en el art. 120 RARM. 
A ello se añade que no hay cauce de tutela ante la jurisdicción ordinaria de este tipo de 
actos parlamentarios, por lo que el recurso de amparo aparece como el único remedio 
posible para defender no solo los derechos de representación política de los diputados 
de la Cámara, sino también los de la ciudadanía.
Por todo ello, solicita el demandante que se le otorgue el amparo, declarando que se 
ha vulnerado su derecho a ejercer las funciones representativas con los requisitos que 
señalan las leyes (art. 23.2 CE), en conexión con el derecho de la ciudadanía a participar 
en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE), y que se le  s
restablezca en su derecho, para lo cual deberá declararse la nulidad de los acuerdos  oe.
impugnados  de  la  mesa  de  la  Asamblea  Regional  de  Murcia  y  ordenar  que  se  w.
retrotraigan las actuaciones al momento inmediatamente anterior a la resolución del  99ww
prerecusersnot addea  rpeocro nesl iGderurapcoi óPna, rplaamrae nqtuaeri ola P moedseam doisc tqeu uen s enau erveos paectuueorsdao  csoonb reel  dlae rineicchiaot idvae 
participación política del art. 23 CE.
4.  Por providencia de 19 de octubre de 2020, la Sección Segunda de este tribunal 
acordó admitir a trámite el recurso de amparo, apreciando que concurre una especial 
trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC), por cuanto el asunto suscitado trasciende 
del  caso  concreto  porque  pudiera  tener  unas  consecuencias  políticas  generales 
[STC 155/2009, FJ 2, g)]. Por ello, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, se 
ordena dirigir atenta comunicación a la presidencia de la Asamblea Regional de Murcia, 
a fin de que, en plazo que no exceda de diez días, remita certificación o fotocopia 
adverada del expediente correspondiente al acuerdo de la mesa de dicha asamblea de 6 
de septiembre de 2018. Se acompaña a la comunicación copia de la demanda de 
amparo, a efectos de la posible personación de la Cámara en el presente proceso 
constitucional.
5.  En escrito registrado en este tribunal el 20 de noviembre de 2020, el presidente 
de la Asamblea Regional de Murcia remitió testimonio íntegro del expediente relativo al 
acuerdo adoptado por la mesa de la Cámara el 6 de septiembre de 2018. Asimismo, se 
adjunta certificación acreditativa del acuerdo adoptado por la mesa el 16 de noviembre 
de 2020, de personación en el recurso de amparo, encomendando a la letrada de la 
asamblea designada, con las facultades que para ello se requieren, su representación y 
defensa en el proceso.
Mediante escrito registrado en este tribunal en la misma fecha, la letrada de la 
Asamblea Regional de Murcia designada se personó en el presente recurso de amparo, 
en la representación que legalmente ostenta.
6.  Por  diligencia  de  ordenación  de  23  de  noviembre  de  2020  se  tuvieron  por 
recibidos el testimonio de expediente remitido por la Asamblea Regional de Murcia y el 
escrito de personación presentado por letrada de la Asamblea designada, teniendo a 
esta por personada y parte en nombre y representación de esa Cámara. Asimismo, a 
tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, se ordenó dar vista de todas las actuaciones, 
en la secretaría de la Sala, por un plazo común de veinte días, al Ministerio Fiscal y a las 
partes personadas, para que dentro de dicho término pudieran presentar las alegaciones 
que a su derecho conviniesen.
7.  El 21 de diciembre de 2020 tuvo entrada en el registro de este tribunal, el escrito 
de  alegaciones  presentado  por  la  procuradora  de  los  tribunales  que  representa  al 
demandante, y que se remite íntegramente a lo razonado en la demanda de amparo.
8.  Mediante escrito presentado en este tribunal el 8 de enero de 2021, la letrada de 
la  Asamblea  Regional  de  Murcia  formuló  sus  alegaciones,  que  a  continuación  se 
resumen.
Niega en primer lugar que el recurso de amparo revista la especial trascendencia 
constitucional exigida por el art. 50.1 b) LOTC y considera que no puede entenderse que 
el demandante haya cumplido la carga de justificar esa especial trascendencia, como 
determina el art. 49.1 in fine LOTC. La figura del veto presupuestario no se establece en 
el  Estatuto  de  Autonomía  de  la  Región  de  Murcia,  quedando  su  marco  normativo 
conformado en exclusiva por lo establecido en el Reglamento de la Asamblea Regional 
de Murcia. En el momento de los hechos que dan lugar al presente recurso de amparo, 
esa regulación del veto presupuestario se contenía en el art. 120 del reglamento a la 
sazón en vigor. Fue precisamente el precepto invocado por la mesa de la Cámara para 
solicitar  la  previa  conformidad  del  Consejo  de  Gobierno  antes  de  decidir  sobre  la 
admisión  a  trámite  de  la  proposición  de  ley  presentada  por  el  demandante  como  e.
portavoz del Grupo Parlamentario Podemos. Sin embargo el 7 de marzo de 2019 el  w.
pleno de la Asamblea Regional de Murcia aprobó un nuevo reglamento, derogando de  99ww
fsoursmtaan ecixaplmreesnat ee l dvifigeerenntete  h(aasrttas.  e1n2to4n yc e1s2 y5  rdeeglu nlaunedvoo  eRl evgeltaom perenstou)p uae csotamrioo  ldoe  hmaacínae real 
caortn. f1o2rm0 iddeald a dnetel rCioor.n Asehjoor ad ey aG noob ieesrn loa,  mseinsoa  qlau eq uhea nd edbee  sseorl icloitsa r,m eisnm sous c aausoto, rleas  pdreev liaa   BOE-A-cable e
iniciativa  quienes  adjunten  a  esta  un  informe  estimativo  del  coste  económico  que 
supondría su aplicación y sobre su incidencia o no en el presupuesto en vigor; por lo que 
el juicio ponderativo de la mesa de la Cámara al que se refiere el demandante ya no 
resulta posible. Por tanto, tras la entrada en vigor del nuevo reglamento de la Cámara un 
pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre el contenido y alcance del derecho a 
la participación política en relación con la figura del veto presupuestario no contribuiría 
en modo alguno a una mejor aplicación e interpretación de las disposiciones de ese 
reglamento  de  la  Cámara  que  regulan  actualmente  esa  figura,  ni  tampoco  a  la 
determinación de su alcance y contenido. En consecuencia, el recurso de amparo debe 
ser inadmitido.
En cuanto al fondo del asunto, la letrada de la Asamblea Regional de Murcia niega 
que  los  actos  parlamentarios  impugnados  supongan  lesión  alguna  de  derechos 
fundamentales. Precisa que el acuerdo adoptado por la mesa el 7 de mayo de 2018 no 
fue de inadmisión de la iniciativa legislativa presentada por el demandante, como este 
llega a afirmar erróneamente en su demanda, sino que se limitó, a la vista de lo 
dispuesto  en  el  art.  120  RARM,  a  solicitar  la  previa  conformidad  del  Consejo  de 
Gobierno,  al  considerar  que  esa  iniciativa  podría  implicar  aumento  de  créditos 
presupuestarios.  Se  trata,  pues,  de  un  mero  acto  de  trámite,  cuya  notificación  al 
demandante no resultaba por tanto preceptiva. Ello sin perjuicio de que huelga hablar de 
indefensión por esa ausencia de notificación, toda vez que la vicepresidenta primera de 
la mesa formaba parte del mismo grupo parlamentario que el demandante y asistió a la 
sesión en la que se adoptó el acuerdo de solicitar la previa conformidad del Consejo de 
Gobierno para la tramitación de la proposición de ley presentada por el demandante en 
calidad de portavoz de su grupo parlamentario; en suma, tuvo oportuno conocimiento de 
ese acuerdo.
Por otra parte, resulta insostenible afirmar que el retraso en la tramitación de la 
iniciativa, como consecuencia de su remisión por la mesa de la Cámara al Consejo de 
Gobierno, ocasionase al demandante un perjuicio lesivo de su derecho de participación 
política. La mesa actuó en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 120 RARM y el plazo 
de ocho días previsto para la emisión de informe por parte del Consejo de Gobierno no 
puede ser considerado en ningún caso como un retraso perturbador de su devenir 
político.
Recibido el acuerdo del Consejo de Gobierno oponiéndose razonadamente a la 
tramitación de la iniciativa, la mesa acordó por mayoría de votos, en su sesión de 28 de 
mayo de 2018, no admitir a trámite la proposición de ley. Esta decisión fue confirmada 
por el acuerdo de 6 de septiembre de 2018, al rechazar la reconsideración solicitada por 
el  demandante.  Ambos  acuerdos  son  perfectamente  conformes  con  la  doctrina 
constitucional sobre el veto presupuestario, no siendo cierto, frente a lo que se afirma en 
la demanda, que la previsión contenida en la disposición final primera de la proposición 
de ley excluyese la posibilidad de que su aprobación implicara un incremento del gasto 
presupuestariamente  previsto  en  el  ejercicio  vigente.  La  confusa  redacción  de  esa 
disposición descarta esa conclusión. De ella no se infiere que todas las medidas que 
impliquen  realización  de  gastos  se  difieren  a  otro  ejercicio  presupuestario:  solo  se 
difieren aquellas que inicialmente no generan gastos, sino que lo generarán cuando sean 
objeto de desarrollo normativo. La previsión presupuestaria de las medidas que implican 
gastos de forma inmediata no queda por tanto diferida al ejercicio siguiente, sino que ese 
incremento de gasto afecta al presupuesto en vigor. Alternativamente, si se interpreta 
que  la  disposición  no  pospone  el  previsible  aumento  de  gastos  al  ejercicio  s
presupuestario siguiente, sino a «otro presupuesto», sin concretar, resulta que, con una  oe.
vacatio legis de un mes a partir de la publicación oficial, no sería posible, sin vulneración  w.
legal, posponer el gasto y por tanto el desarrollo reglamentario de las medidas legales a  99ww
deese l ao tproro epjoesrcicicióion  pdree sleuyp uneos tpaordioí.a  Esne rs utemnaid, ar eesnu lctau eenvtiad epnoter  lqau me elas ad idsep olasi cCióánm aadraic ipoanraal 
seolulidciirt alad oa.plicación del art. 120 RARM, ni puede tampoco servir de fundamento al amparo  BOE-A-cable e
Por lo expuesto, considera la letrada de la Asamblea Regional de Murcia que queda 
acreditado el requisito de la doctrina constitucional referido al alcance temporal del veto 
presupuestario  y  procede  a  examinar  seguidamente  el  cumplimiento  del  resto  de 
requisitos exigidos por esa doctrina.
Sostiene que la mesa de la Cámara cumplió la exigencia de limitarse a verificar la 
motivación aportada por el Consejo de Gobierno para oponerse a la tramitación de la 
iniciativa legislativa por suponer incremento de gasto en el presupuesto vigente, sin que 
le corresponda sustituir a aquel en el enjuiciamiento del impacto. La mesa constató que 
la  oposición  del  Consejo  de  Gobierno  estaba  suficientemente  razonada,  pues  este 
justificó su veto mediante un informe del Consejero de Salud sobre el incremento del 
gasto no presupuestado que supondría la aprobación de la iniciativa, informe que se 
adjuntó a la certificación del acuerdo del Consejo de Gobierno de 16 de mayo de 2018. 
En ese informe se concretan de forma detallada los aspectos de la proposición de ley 
cuya aprobación determinaría un aumento de gasto no presupuestado, próximo a los 
cinco millones de euros en total, desglosando los incrementos parciales en relación con 
las medidas previstas en la iniciativa: aumento de plantilla para reconocer el derecho de 
los pacientes a la libre elección del personal de enfermería, creación de la figura del 
Defensor del paciente con la consiguiente dotación de personal y recursos materiales e 
implantación de la historia clínica electrónica. Si bien es cierto que en el informe no se 
precisan las concretas partidas presupuestarias afectadas por el incremento del gasto, 
no lo es menos que esa omisión no puede llevar a entender que la justificación ofrecida 
por el Consejo de Gobierno no está razonada, pues debe tenerse en cuenta que la 
exigencia  de  concretar  las  partidas  presupuestarias  fue  introducida  por  el  Tribunal 
Constitucional en sus SSTC 34/2018 y 44/2018, publicadas en el «Boletín Oficial del 
Estado» los días 21 y 28 de mayo de 2018, respectivamente, mientras que el informe y 
el  acuerdo  del  Consejo  de  Gobierno  son  anteriores  a  esas  fechas.  En  suma,  la 
justificación contenida en el acuerdo del Consejo de Gobierno remitido a la mesa de la 
Cámara  cumplía  todos  los  requisitos  exigidos  por  la  doctrina  constitucional  en  el 
momento en que fue emitido.
En  cualquier  caso,  no  debe  olvidarse  que  el  Tribunal  Constitucional  en  otras 
ocasiones se refiere simplemente a «créditos afectados», de entre los contenidos en el 
presupuesto en vigor, como lo hace en la citada STC 34/2018. En el presente caso el 
Consejo de Gobierno de la Región de Murcia precisó adecuadamente los concretos 
créditos del presupuesto vigente que se verían directamente afectados por el incremento 
de  gasto  que  supondría  la  aprobación  de  la  proposición  de  ley  presentada  por  el 
demandante. Esos créditos se encuentran identificados en el informe en que se funda el 
acuerdo del Consejo de Gobierno, al referirse a créditos del capítulo I (en su gran 
mayoría), esto es, gastos de personal, y a créditos del capítulo II, es decir, gastos 
corrientes en bienes y servicios. En particular, los gastos de personal derivados de las 
medidas previstas en la iniciativa se encuentran incluso desglosados por categorías 
profesionales, lo que permite identificar de manera relativamente sencilla cuáles serían 
las partidas presupuestarias que se verían afectadas.
En consecuencia, la mesa de la Asamblea Regional de Murcia, aplicando un juicio de 
proporcionalidad  y  razonabilidad  en  atención  a  las  circunstancias  mencionadas, 
consideró cumplidos los requisitos exigidos por la doctrina constitucional sobre el veto 
presupuestario, lo que condujo a la adopción del acuerdo de 6 de septiembre de 2018, 
de inadmisión a trámite de la proposición de ley. La mesa de la Cámara se limitó pues a 
llevar a cabo su labor de control técnico-jurídico del veto presupuestario ejercido por el  s
Consejo de Gobierno, sin que pueda tacharse la misma de arbitraria ni de irrazonable.  oe.
Fue una decisión motivada de forma suficiente y adecuada, al corresponder a la mesa,  w.
en el ejercicio de la autonomía parlamentaria constitucionalmente garantizada, la labor  99ww
ddee  eGnojubiiceiranro l aa lr aezmointiar bsiulid vaedt oy,  par olap ovricsitoan daeli dlaads  dcierc luan jsutsatnifciciaasc iócno nocfurerrceidnate pso er ne le Cl coanssoe joy 
teann tcou, mvupllnimerieanctióon d dee l oloss  rdeeqrueicshitooss  deex igpiadrotisc ippaocr iólan  dpooclíttriicnaa  dceol ndsetmituacniodnaanlt.e N doe  eaxmisptea,r op.or  BOE-A-cable e
Por todo ello, la letrada de la Asamblea Regional de Murcia concluye solicitando a 
este tribunal que inadmita el recurso de amparo y, subsidiariamente, que lo desestime.
9.  El día 29 de enero de 2021 tuvo entrada en el registro general de este tribunal el 
escrito de alegaciones del Ministerio Fiscal en el que solicita la estimación del recurso, 
interesando la declaración de nulidad de los acuerdos de 28 de mayo y 6 de septiembre 
de 2018 de la mesa de la Asamblea Regional de Murcia, por haber vulnerado el derecho 
del demandante al ejercicio del cargo parlamentario reconocido en el art. 23.2 CE, en 
relación con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través 
de sus representantes (art. 23.1 CE). En orden al restablecimiento del derecho vulnerado 
señala  que  no  procede  la  retroacción  de  actuaciones,  dado  que  los  acuerdos 
impugnados se dictaron en una legislatura ya concluida.
Tras detallar los antecedentes fácticos de los que trae causa el presente recurso, 
delimitar  su  objeto  y  sintetizar  la  doctrina  constitucional  sobre  el  ius  in  officium 
reconocido en el art. 23.2 CE, especialmente en lo relativo a la inadmisión de iniciativas 
parlamentarias por parte de las mesas de las Cámaras, las alegaciones del Ministerio 
Fiscal se adentran en el caso concreto. Ponen de relieve los aspectos esenciales de la 
queja del demandante de amparo: que el acuerdo de la mesa de la Asamblea Regional 
de Murcia de 28 de mayo de 2018 se limita a remitirse al criterio expresado por el 
Consejo de Gobierno al comunicar su disconformidad, sin ningún tipo de valoración 
sobre el mismo; también que el acuerdo de la mesa de 6 de septiembre de 2018, que 
desestimó la solicitud de reconsideración, no contiene ningún razonamiento sobre los 
efectos que realmente se derivan de la proposición de ley. Por ello, afirma que los 
acuerdos impugnados carecen de la motivación exigida, pues no llevan a cabo un 
efectivo  control  de  la  facultad  de  veto  presupuestario  del  ejecutivo  autonómico,  al 
limitarse a aceptar la argumentación dada por este.
Advierte  el  fiscal  que  la  cuestión  suscitada  en  el  presente  recurso  de  amparo 
parlamentario  guarda  similitud  con  la  planteada  en  anteriores  recursos  de  amparo, 
resueltos por las SSTC 94/2018, 139/2018, de 17 de diciembre, y 17/2019, de 11 de 
febrero, en las que el Tribunal Constitucional se pronunció sobre esa posible vulneración 
del derecho garantizado por el art. 23.2 CE con ocasión del ejercicio por el Gobierno de 
la Nación de su facultad de veto presupuestario (art. 134.6 CE). La doctrina sentada en 
esas sentencias sobre el control por la mesa del Congreso de los Diputados del ejercicio 
por el Gobierno de su facultad de oponerse a la tramitación de proposiciones de ley, si 
suponen  aumento  de  créditos  presupuestarios  o  disminución  de  ingresos,  resulta 
trasladable al presente recurso, en el que el veto presupuestario se lleva a cabo por un 
ejecutivo  autonómico,  conforme  a  las  previsiones  del  Reglamento  de  la  Asamblea 
legislativa de la comunidad autónoma (art. 120 RARM).
En relación con el fundamento al que responde la facultad otorgada al Gobierno de 
prestar conformidad a la tramitación de proposiciones de ley que supongan aumento de 
créditos presupuestarios o disminución de ingresos, ya las SSTC 223/2006, de 6 de julio, 
FJ 5, y 242/2006, de 24 de julio, FJ 3, pusieron de manifiesto, refiriéndose a la facultad 
de veto presupuestario de los gobiernos autonómicos, que esa facultad se funda en la 
confianza concreta dada al Gobierno para ejecutar su plan anual de política económica a 
través de la aprobación parlamentaria de la ley de presupuestos. Esa doctrina se ha 
consolidado posteriormente, en relación con la facultad de veto presupuestario que al 
Gobierno de la Nación le conceden el art. 134.6 CE y el art. 126.2 del Reglamento del 
Congreso de los Diputados, por las SSTC 34/2018, 44/2018 y 94/2018.
De acuerdo con esa consolidada doctrina constitucional, resulta que el ejercicio por  e.
los  gobiernos  de  su  facultad  de  veto  presupuestario  les  exige  que  el  presupuesto  w.b
material habilitante del veto, esto es, que la proposición de ley suponga aumento de  99ww
ecrnécduiteonst rper ejussutpifuiceasdtoa rsiousf icoi ednistem iyn uraczióonn adbel einmgerensteo,s  draedspae lcat oin dceidl epnrecisau pduireescttoa  eqnu ev ieglo vr,e stoe 
stiiennoe t anmo bsiéonlo  ssoobbrere l ae pl rdoeprieac fhuon cdióen l odse l ppaordlaemr elengtiasrliaotsiv oa.l desempeño del cargo político,
Esa  misma  doctrina  pone  de  manifiesto  que  corresponde  a  las  mesas  de  los 
Parlamentos un doble control, formal y material, del ejercicio por los gobiernos de su 
facultad de veto presupuestario. En lo que respecta al control formal, bastará que la 
mesa de la Cámara verifique que el Gobierno ha dado respuesta expresa y motivada a la 
remisión  de  la  proposición  de  ley  a  los  efectos  de  mostrar  su  conformidad  o 
disconformidad;  en  este  último  caso  a  la  concurrencia  del  presupuesto  de  hecho 
habilitante (aumento de los créditos o disminución de los ingresos) y que lo haya hecho 
dentro de plazo. En lo que se refiere al control material, la mesa dispone de un margen 
de aplicación en la interpretación de la legalidad parlamentaria que se puede llevar a 
efecto mediante un pronunciamiento sobre el carácter manifiestamente infundado del 
criterio del Gobierno, siempre y cuando resulte evidente, a la luz de la propia motivación 
aportada por este, que no se ha justificado la afectación de la iniciativa a los ingresos y 
gastos contenidos en el propio presupuesto que, en cada ejercicio, cumple una función 
instrumental a la propia acción de gobierno. En definitiva, la mesa debe verificar la 
motivación aportada por el Gobierno, pero sin que le corresponda sustituir al mismo en el 
enjuiciamiento del impacto, sino tan sólo constatar que el mismo es real y efectivo, y no 
una mera hipótesis.
Seguidamente, el fiscal se detiene en el examen de los argumentos expuestos por el 
Consejo de Gobierno de la Región de Murcia en su acuerdo de 16 de mayo de 2018 
para justificar su decisión de veto a la tramitación de la proposición de ley, basados en el 
informe emitido por la Consejería de Salud. Este informe analiza varias de las medidas 
previstas en algunas disposiciones de la proposición de ley (derecho de elección de 
profesionales sanitarios, figura del Defensor del paciente, historia clínica electrónica) y 
calcula  el  coste  económico  que  podrían  suponer,  estimado  en  alrededor  de  cinco 
millones de euros, suponiendo un incremento de gasto no presupuestado. Según el 
fiscal, este informe en el que se sustenta el citado acuerdo del Consejo de Gobierno no 
puede considerarse como una justificación adecuada y razonable del ejercicio de su 
facultad de veto presupuestario, conforme a la doctrina constitucional, puesto que no se 
refiere al impacto directo y actual de las medidas previstas en la iniciativa legislativa 
sobre los créditos de los presupuestos en vigor, señalando las concretas partidas en las 
que se produciría un aumento del gasto no presupuestado. Además, el informe no hace 
ninguna referencia a la previsión de diferimiento de gastos contenida en la disposición 
final de la proposición de ley presentada por el demandante, en calidad de portavoz de 
su grupo parlamentario.
Por lo que se refiere al acuerdo de la mesa de la Asamblea Regional de Murcia que 
inadmite  a  trámite  la  proposición  de  ley  y  al  acuerdo  de  la  mesa  que  rechaza  la 
reconsideración de esa decisión de inadmisión, sostiene el fiscal que ambos acuerdos 
incumplen la citada doctrina constitucional, pues carecen de la motivación formal y 
material  exigible  para  restringir  el  núcleo  esencial  de  la  función  parlamentaria, 
evidenciando que la mesa no ha cumplido su deber de control, formal y material, del 
ejercicio por el Gobierno autonómico de su facultad de veto presupuestario, que restringe 
la función legislativa de la Cámara.
En particular, considera el fiscal que resulta evidente que la mesa de la Asamblea 
Regional de Murcia no ha realizado ningún tipo de control material del presupuesto 
habilitante de la facultad de veto del Consejo de Gobierno, referido al dato objetivo de 
que la proposición de ley produzca un efectivo aumento de los créditos del presupuesto 
en vigor, como se afirma en el acuerdo del Ejecutivo autonómico para oponerse a la 
tramitación  de  esa  iniciativa,  lo  que  determina  la  vulneración  del  derecho  del  s
demandante  de  amparo  al  ejercicio  del  cargo  parlamentario  (art.  23.2  CE),  y  oe.
correlativamente la del derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a  w.
través de sus legítimos representantes (art. 23.1 CE). 99ww
estimPoarto troiad od eell lor,e ccuornscol udyee  ealm Mpainrios,t eerino  Floiss catél rmsoinlicoista nqduoe  qhuaen  sqeu eddicated ou nreaf lesejandtoesn ciaal 
comienzo de este apartado de antecedentes.
10.  Por providencia de 11 de marzo de 2021 se señaló para la deliberación y 
votación de la presente sentencia el día 15 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  El presente recurso de amparo se interpone contra los acuerdos de la mesa de la 
Asamblea Regional de Murcia que se detallan en el encabezamiento de esta sentencia y 
de cuyo contenido se ha dado ya cumplida cuenta en los antecedentes.
El demandante, portavoz del Grupo Parlamentario Podemos en dicha asamblea, 
aduce, en los términos que se han expuesto igualmente con detalle en los antecedentes, 
que  los  acuerdos  impugnados  vulneran  el  ius  in  officium  propio  del  cargo  de 
parlamentario protegido por el art. 23.2 CE y el correlativo derecho de los ciudadanos a 
participar en las funciones públicas a través de sus representantes (art. 23.1 CE).
Esa vulneración se habría producido, en síntesis, porque la inadmisión a trámite de la 
proposición de ley presentada por el demandante en calidad de portavoz de su grupo 
parlamentario,  carece  de  verdadera  motivación  formal  y  material.  La  mesa  de  la 
Asamblea Regional de Murcia se ha limitado a mostrar su conformidad con el veto 
gubernamental formulado al amparo del art. 120 del Reglamento de la Cámara (RARM), 
asumiendo la injustificada apreciación del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia 
respecto del supuesto aumento de gasto no presupuestado de la proposición de ley. De 
este modo, la mesa ha eludido llevar a cabo su función de control del ejercicio de aquella 
facultad del Gobierno, como exige la reiterada doctrina constitucional al respecto.
La letrada de la Asamblea Regional de Murcia solicita la inadmisión del recurso de 
amparo y subsidiariamente su desestimación. Sostiene, en primer lugar, que no puede 
entenderse  que  el  demandante  haya  cumplido  la  carga  de  justificar  la  especial 
trascendencia constitucional del recurso y que, en todo caso, el asunto no reviste esa 
especial trascendencia. El veto presupuestario fue ejercido en este caso conforme a la 
regulación contenida en el art. 120 RARM, a la sazón aplicable; pero esa regulación ha 
sido modificada sustancialmente por el nuevo Reglamento de la Cámara, por lo que un 
pronunciamiento del Tribunal Constitucional no contribuiría en modo alguno a una mejor 
aplicación  e  interpretación  de  las  disposiciones  del  Reglamento  de  la  Cámara  que 
regulan actualmente la figura del veto presupuestario. En cuanto al fondo del asunto, 
niega que los acuerdos impugnados hayan vulnerado los derechos de participación 
política  del  demandante.  La  mesa  de  la  Cámara,  en  el  ejercicio  de  la  autonomía 
parlamentaria, constitucionalmente garantizada, llevó a cabo su labor de control técnico-
jurídico del veto presupuestario ejercido por el Consejo de Gobierno conforme a las 
exigencias dimanantes de la doctrina constitucional, sin que pueda, por tanto, tacharse 
de arbitraria ni de irrazonable la decisión de inadmitir a trámite de la proposición de ley.
El Ministerio Fiscal interesa la estimación del recurso de amparo. Sostiene que los 
acuerdos  parlamentarios  impugnados  vulneran  el  ius  in  officium  del  demandante, 
coincidiendo esencialmente con los argumentos mantenidos por este.
2.  Este tribunal no comparte los reparos que formula la letrada de la Asamblea 
Regional de Murcia a la admisión del presente recurso de amparo.
El demandante ha satisfecho la carga que le impone el art. 49.2 LOTC, precepto que 
de ninguna manera exige que quien recurra en amparo invoque todas y cada una de las 
causas de especial trascendencia constitucional que pudieran concurrir en el caso, y 
menos aún que se anticipe a eventuales cambios de la regulación que pudieran afectar a 
controversias  futuras  que  pudiesen  suscitarse  en  relación  con  asuntos  similares  al  e.e
planteado en la demanda de amparo. b
Por lo demás, el presente recurso de amparo muestra, ya en el plano objetivo  99ww
[parrot.v i5d0e.n1c bia)  LpOorT lCa ]q, uees pfeucei aald tmraisticdeon ad etrnácmiai tceo (nasnttiteucceiodneanlt ee n4  adtee necsiótan  sae nlot ernaczioan),a deost oe ne sla, 
cqounes eecl ueansucinatso  psoulsítcicitaasd og etrnaesrcaielensd e[ SdTeCl   c1a5s5o/2 0c0o9n,c rFetJo  2p ogrq)]u. eD  peubdei earad ictieonnearl muennates 
tenerse en cuenta, a estos efectos, la especial posición de los recursos de amparo de
origen parlamentario (art. 42 LOTC), recursos que, además de su posible repercusión 
general, ya constatada en aquella providencia, se promueven siempre sin haber contado 
con una vía judicial previa en la que defender los derechos fundamentales que se dicen 
infringidos (SSTC 110/2019, de 2 de octubre, FJ 1, y 97/2020, de 21 de julio, FJ 2, por 
todas).
3.  Según  constante  doctrina  constitucional,  el  art.  23.2  CE,  que  reconoce  el 
derecho de los ciudadanos «a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y 
cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes», no solo garantiza el acceso 
igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también que los que hayan accedido a 
los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que la ley 
disponga (SSTC 5/1983, de 4 de febrero, FJ 3; 28/1984, de 28 de febrero, FJ 2; 32/1985, 
de 6 de marzo, FJ 3; 161/1988, de 20 de septiembre, FJ 6; 40/2003, FJ 2, y 202/2014, 
de 15 de diciembre, FJ 3, entre otras muchas). Esta garantía añadida reviste particular 
relevancia cuando, como ocurre en el presente caso, la petición de amparo es deducida 
por un representante parlamentario en defensa del ejercicio de sus funciones, ya que, en 
esos casos, resulta también afectado el derecho de los ciudadanos a participar en los 
asuntos públicos a través de sus representantes, reconocido en el art. 23.1 CE. Así lo ha 
declarado este tribunal, destacando que existe «una conexión directa entre el derecho de 
los parlamentarios (art. 23.2 CE) y el que la Constitución atribuye a los ciudadanos a 
participar  en  los  asuntos  públicos  (art.  23.1  CE),  pues  puede  decirse  que  son 
primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a 
su derecho a participar en los asuntos públicos» (SSTC 202/2014, de 15 de diciembre, 
FJ 3; 1/2015, de 19 de enero, FJ 3, y 94/2018, de 17 de septiembre, FJ 4, entre otras). 
En consecuencia, ambos derechos, el del ejercicio del cargo público representativo y el 
de participación en asuntos públicos de los ciudadanos, deben ser tenidos en cuenta a la 
hora de enjuiciar la vulneración de derechos fundamentales que se denuncia en el 
presente recurso de amparo.
De  igual  modo,  este  tribunal  ha  reiterado  que  no  cualquier  acto  del  órgano 
parlamentario que infrinja la legalidad del ius in officium resulta lesivo del derecho 
fundamental, pues solo poseen relevancia constitucional, a estos efectos, los derechos o 
facultades  atribuidos  al  representante  que  pertenezcan  al  núcleo  de  su  función 
representativa  parlamentaria,  siendo  vulnerado  el  art.  23.2  CE  (y  por  extensión  el 
art. 23.1 CE). Así sucede cuando los propios órganos de las asambleas impiden o 
coartan  su  práctica  o  adoptan  decisiones  que  contraríen  la  naturaleza  de  la 
representación o la igualdad de los representantes (entre otras muchas, SSTC 38/1999, 
de 22 de marzo, FJ 2; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3; 23/2015, de 16 de febrero, FJ 3, 
y 10/2018, de 5 de febrero, FJ 3).
En relación con lo anterior, valga recordar que este tribunal ha venido afirmando que 
«las proposiciones de ley promovidas por los grupos parlamentarios no solo son una 
forma –sin duda, la más señalada y expresiva– de participación de los parlamentarios en 
la  potestad  legislativa  de  las  Cámaras  parlamentarias.  Son  también  un  cauce 
instrumental al servicio de la función representativa característica de todo Parlamento, 
operando como un instrumento eficaz en manos de los distintos grupos políticos que 
integran el pleno de la Cámara, y que les permite obligar a que este se pronuncie acerca 
de la oportunidad de la iniciativa presentada, forzando a las distintas fuerzas político-
parlamentarias a manifestar públicamente su postura y las razones políticas o de otra 
índole (incluida la eventual inconstitucionalidad de la misma), por las que han decidido 
apoyar o rechazar la propuesta legislativa sometida a su consideración» (STC 124/1995,  e.
de 18 de julio, FJ 3). El ejercicio de la función legislativa por los representantes de los  w.b
ciudadanos constituye, pues, «la máxima expresión del ejercicio de la soberanía popular  99ww
deens eelm Epsetañdoo  ddeem  loocsr ádtiecroe.c Phuoes styo  qfauceu llata pdaerst icqipuaec iólan  eanc oeml epjaeñrcainci o[ …de]  dcicohnas tfiutunyceiónn  uyn eal 
(mSaSnTifCe s1ta0c/2ió0n1 6c, odnes t1it udcei ofenbarlmereon, tFeJ  r4e;l e1v0a/2n0te1 8d, edle  i5u sd ei nfe borfefircoiu, mFJ  3d,e ly  9re4p/2re0s1e8n, tdaen t1e7» 
de septiembre, FJ 4).
Así  pues,  la  presentación  de  una  proposición  de  ley  a  la  mesa  de  la  cámara 
legislativa por parte de un grupo parlamentario forma parte del núcleo esencial del ius in 
officium de los representantes elegidos que lo integran, de modo que la inadmisión de 
esa iniciativa legislativa, por parte de la mesa incide de modo esencial y directo en el 
ejercicio de la función parlamentaria.
Por su parte, a este tribunal le corresponde controlar, cuando el asunto sea sometido 
a su jurisdicción por la vía del art. 42 LOTC, que en los supuestos en que los acuerdos 
de las mesas de las cámaras legislativas, adoptados en el ejercicio de su función de 
calificación y admisión, sean restrictivos del ius in officium de los parlamentarios, tales 
acuerdos incorporen una motivación expresa, suficiente y adecuada, en aplicación de las 
normas a las que está sujeta la mesa de que se trate en el ejercicio de su función de 
calificación y admisión de los escritos y documentos de índole parlamentaria.
En todo caso, no puede dejarse de recordar a estos efectos que este tribunal ha 
afirmado también en numerosas ocasiones (por todas, STC 242/2006, de 24 de julio, 
FJ 2) que, en virtud del respeto a la autonomía parlamentaria, su fiscalización de las 
decisiones de los órganos de las cámaras ha de limitarse a las decisiones arbitrarias o 
manifiestamente  irrazonables, dejándoles, por lo demás, un amplio margen para la 
decisión. Por esa razón, hemos declarado reiteradamente que «respecto a la función de 
calificación de los órganos parlamentarios, hay que partir de que este tribunal solo puede 
realizar un control negativo, pues no le es dado, por respeto a la autonomía de las 
cámaras sobre los procedimientos que se desarrollan en su seno, reemplazar la voluntad 
de sus órganos en el ejercicio de la función de calificación, así como de decisión del 
procedimiento que han de seguir los escritos parlamentarios» [SSTC 213/2016, de 15 de 
diciembre, FJ 4, y 4/2018, de 22 de enero, FJ 5; en sentido similar, SSTC 153/2016, 
de 22 de septiembre, FJ 3, y 185/2016, de 3 de noviembre, FJ 5 c)].
4.  Como se ha indicado, el demandante sostiene que se ha vulnerado su ius in 
officium como diputado regional, porque la mesa de la Asamblea Regional de Murcia 
inadmitió –tras emitir el Consejo de Gobierno ex art. 120 RARM su veto presupuestario– 
la proposición de ley de modificación de la Ley 3/2009, de 11 de mayo, de los derechos y 
deberes de los usuarios del sistema sanitario de la Comunidad Autónoma de la Región 
de Murcia, que había presentado como portavoz de su grupo parlamentario; decisión de 
inadmisión que fue confirmada por la mesa al rechazar la solicitud de reconsideración.
A juicio del demandante, cuya posición es compartida por el Ministerio Fiscal, esa 
decisión de inadmisión de la iniciativa legislativa no puede considerarse motivada, toda 
vez que la mesa no ha realizado el adecuado control sobre la suficiencia y razonabilidad 
del  veto  ejercido  por  el  ejecutivo  autonómico,  en  relación  con  la  concurrencia  del 
requisito material de justificación del aumento de los créditos presupuestarios que se 
aduce, así como respecto del presupuesto del ámbito temporal para el ejercicio de la 
facultad  de  veto,  con  infracción  de  la  reiterada  doctrina  constitucional  al  respecto. 
Entiende el demandante que ni siquiera era procedente que la mesa recabara la previa 
conformidad del Consejo de Gobierno, a lo que añade que esta decisión no le fue 
comunicada al grupo parlamentario autor de la iniciativa legislativa.
Conviene advertir, para dar cumplida respuesta a los alegatos del demandante, que 
el art. 120.1 RARM, en la versión vigente en el momento en el que se adoptaron los 
acuerdos parlamentarios que dieron lugar al presente recurso de amparo, establecía lo 
siguiente:
«Cuando se estime que una proposición de ley o no de ley implica aumento de  e
créditos  o  disminución  de  ingresos  presupuestarios,  la  mesa  de  la  Asamblea,  que  bo
resolverá en última instancia, solicitará la previa conformidad del Consejo de Gobierno  99ww
yp apraro sduu caidrsmei sdióenn taro t rádmeli tep.l aLzao  redsep uoecshtoa  ddeíal sC, otnrasnesjoc udreri dGoosb ileorsn oc udaelbeesr ás us esr ilreanzcoinoa dsae 
interpretará como de conformidad».
Atendiendo al contenido de la proposición de ley, en la que se prevén medidas tales 
como el reconocimiento del derecho de los pacientes a la libre elección del personal de 
enfermería, la creación de la figura del Defensor del paciente y la implantación de la 
historia  clínica  electrónica,  no  era  descartable  a  priori  que  la  aprobación  de  tales 
medidas pudiera suponer un incremento de créditos presupuestarios. El acuerdo de la 
mesa de la Asamblea Regional de Murcia, adoptado en su sesión de 7 de mayo de 2018, 
de recabar la previa conformidad del Consejo de Gobierno para la admisión a trámite de 
la iniciativa legislativa, conforme a lo previsto en el 120 RARM, no puede pues tildarse de 
inmotivado ni de irrazonable. Tampoco puede, por tanto, entenderse que la decisión de 
recabar la previa conformidad del Consejo de Gobierno, fundada en lo dispuesto en el 
vigente Reglamento de la Cámara, haya deparado al demandante un perjuicio lesivo de 
su derecho de participación política (art. 23.2 CE).
No cabe apreciar vulneración alguna de ese derecho fundamental por el hecho de 
que el acuerdo de 7 de mayo de 2018 no fuera notificado al demandante de amparo, 
pues, sin necesidad de entrar a dilucidar si esa notificación era o no exigible –la letrada 
de la Asamblea Regional de Murcia sostiene que no lo era, por tratarse de un acto de 
trámite–, lo determinante es que la vicepresidenta primera de la mesa, perteneciente al 
mismo grupo parlamentario que el demandante, asistió a la sesión en la que la mesa 
adoptó el acuerdo de solicitar la previa conformidad del Consejo de Gobierno para la 
tramitación de la proposición de ley presentada por el demandante; por tanto, el grupo 
parlamentario autor de la iniciativa legislativa tuvo oportuno conocimiento del acuerdo.
Procede dilucidar, por tanto, si la decisión de la mesa de la Asamblea Regional de 
Murcia de inadmitir a trámite la proposición de ley del Grupo Parlamentario Podemos, 
adoptada en su sesión de 28 de mayo de 2018 y confirmada por el acuerdo adoptado 
el 6 de septiembre de 2018, por el que se desestima la solicitud de reconsideración 
formulada por el demandante, ha vulnerado los derechos fundamentales al ejercicio del 
cargo público parlamentario y a la participación en asuntos públicos por medio de 
representantes.
5.  La cuestión suscitada en el presente recurso de amparo debe ser resuelta a la 
luz de la consolidada doctrina sentada por este tribunal sobre el control por las mesas de 
los  Parlamentos  del  ejercicio  por  los  gobiernos  de  su  facultad  de  oponerse  a  la 
tramitación de proposiciones de ley que supongan aumento de créditos presupuestarios 
o disminución de ingresos. Las SSTC 223/2006, de 6 de julio, y 242/2006, de 24 de julio, 
se refirieron a la facultad de veto presupuestario de los gobiernos autonómicos, sentando 
una doctrina que luego ha sido extendida al supuesto del ejercicio por el Gobierno de la 
Nación de su facultad de veto presupuestario (art. 134.6 CE y art. 126.2 del Reglamento 
del Congreso de los Diputados), en las SSTC 34/2018, de 12 de abril; 44/2018, de 26 de 
abril; 94/2018, de 17 de septiembre; 139/2018, de 17 de diciembre, y 17/2019, de 11 de 
febrero. Jurisprudencia constitucional invocada en el presente recurso por las partes y 
por el Ministerio Fiscal, como se ha visto.
De  acuerdo  con  esta  consolidada  doctrina  constitucional,  compendiada  en  las 
SSTC 94/2018, FJ 5, y 17/2019, FJ 3, es preciso distinguir entre la facultad de veto 
presupuestario conferida a los gobiernos (en el caso del Gobierno de la Nación, por el 
art. 134.6 CE y el art. 126.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados, y en el caso 
de los gobiernos autonómicos, por los Estatutos de Autonomía o, en su caso, como 
sucede con la Región de Murcia, por el Reglamento de la Asamblea legislativa) y las 
funciones de control que corresponden a las mesas de los Parlamentos respectivos 
(Congreso de los Diputados y asambleas legislativas de cada comunidad autónoma). e.
En relación con la facultad de veto presupuestario que los preceptos aplicables  w.b
atribuyen al gobierno respectivo, deben destacarse las siguientes consideraciones que  99ww
smeoñtaivlaac nióune sqturae  ddoicchtori nóar,g aenno r eeljaecciuótniv oco dne beel  áomfrbeictoe r.temporal del veto gubernamental y la
GobEienr nloo  qhuae  sdee  rerefifeerreir sael  aslcieamncpere t eaml poprraels udpeul evsettoo  perne suvipguoer steanri oc, alad ac omnfoomrmeindtaod,  deenl 
coherencia con el propio principio de anualidad presupuestaria. Consecuencia de lo
anterior es que el veto presupuestario no podrá ejercerse respecto de presupuestos 
futuros, que aún no han sido elaborados por el Gobierno ni sometidos por tanto al 
proceso de aprobación regulado en el art. 134 CE o en el estatuto de autonomía 
correspondiente, según se trata de la ley de presupuestos generales del Estado o de una 
ley autonómica de presupuestos. En lo que se refiere a los denominados «ejercicios 
plurianuales»,  si  bien  es  cierto  que  todo  presupuesto  está  lógica  y  temporalmente 
conectado con las cuentas públicas aprobadas en ejercicios anteriores y con las que se 
prevé elaborar para los ejercicios futuros, no lo es menos que tal conexión plurianual no 
desnaturaliza el carácter anual del presupuesto, por lo que el ejercicio de la facultad 
gubernamental de veto presupuestario se restringe, igualmente, a la afectación de una 
medida al presupuesto del ejercicio en curso.
Respecto de la motivación que debe contener la resolución del Gobierno cuando 
haga uso de la facultad de veto presupuestario, la doctrina de este tribunal ha declarado 
que  el  Gobierno  podrá  oponer  su  veto  solo  en  aquellos  casos  en  los  cuales  una 
proposición de ley tenga incidencia directa e inmediata en el presupuesto vigente, esto 
es, que implique razonablemente un incremento de los créditos o una disminución de los 
ingresos  en  el  mismo  ejercicio  presupuestario.  La  motivación  del  Gobierno  debe 
expresar tal incidencia, precisando las concretas partidas presupuestarias que se verían 
afectadas, teniendo en cuenta que el veto presupuestario tiene una incidencia directa 
sobre la propia función del legislativo.
En relación con las facultades de la mesa de control de la facultad de veto del 
Gobierno, en garantía de los derechos reconocidos en el art. 23 CE, nuestra doctrina ha 
reiterado que incumbe a las mesas parlamentarias llevar a cabo un control reglado sobre 
el  ejercicio  de  la  facultad  del  Gobierno,  de  carácter  técnico-jurídico,  no  pudiendo 
responder en ningún caso a criterios de oportunidad política. Se trata de un doble 
control, formal y material. En lo que respecta al primero de ellos, bastará con verificar 
que el Gobierno ha dado respuesta expresa y motivada, dentro de plazo, a la remisión 
de la proposición de ley, a los efectos de mostrar su disconformidad, en su caso, en 
cuanto a la concurrencia del presupuesto de hecho habilitante (aumento de los créditos o 
disminución de los ingresos). En lo que se refiere al control material, este tribunal ha 
reconocido a las mesas parlamentarias un margen de aplicación en la interpretación de 
la legalidad parlamentaria que se puede llevar a efecto mediante un pronunciamiento de 
la mesa sobre el carácter manifiestamente infundado del criterio del Gobierno, siempre y 
cuando resulte evidente, a la luz de la propia motivación aportada por este, que no se ha 
justificado la afectación de la iniciativa a los ingresos y gastos contenidos en el propio 
presupuesto que, en cada ejercicio, cumple la función instrumental a la propia acción de 
Gobierno. En definitiva, la mesa debe verificar la motivación aportada por el Gobierno, 
pero sin que le corresponda sustituir al mismo en el enjuiciamiento del impacto, sino tan 
solo constatar que el mismo es real y efectivo, y no una mera hipótesis.
Teniendo en cuenta lo anterior, la mesa debe velar por los derechos fundamentales 
de los parlamentarios, derivados del art. 23 CE, de tal manera que, en los supuestos 
como el que nos ahora nos ocupa, en que decida mostrar su acuerdo con el ejercicio de 
la  facultad  de  veto  por  parte  del  Gobierno  a  la  iniciativa  legislativa  de  un  grupo 
parlamentario,  y,  en  consecuencia  inadmitirla,  su  respuesta  debe  estar  formal  y 
materialmente  motivada,  a  fin  de  que  tras  ella  no  se  esconda  un  juicio  sobre  la 
oportunidad  política  de  esa  iniciativa,  lesivo  del  derecho  a  ejercer  la  función 
parlamentaria y, con él, del derecho de participación ciudadana.
6.  Atendida la doctrina constitucional expuesta, estamos en disposición de dilucidar  e.
si los acuerdos parlamentarios impugnados han vulnerado los derechos fundamentales  w.b
invocados en la demanda de amparo. 99ww
GobPierroncoe ddee  laas Rí eegfieócnt udaer  Meunr cpiari mdee r1 6lu dgea rm  uany oa dneá l2is0is1 8d, eeln  aecl uqeured oe sdtee ls eC oopnusesojo  a dlea 
ptrraemseitancteió nre dceu rlsao  pdroep oasmicpióanro d leo  lecyo npsrteitsueynetna dlao sp orer feelr iddeoms aancduaenrtdeo. sS id bei elan  eml eosbaje tdoe d elal 
Asamblea Regional de Murcia de 28 de mayo y 6 de septiembre de 2018, que decidieron
no  admitir  a  trámite  esa  iniciativa  legislativa,  no  cabe  ignorar  que  estos  acuerdos 
parlamentarios, como ya se dijo, se fundamentan en ese acuerdo de disconformidad del 
Ejecutivo autonómico, en el ejercicio de la facultad de veto que le atribuye el art. 120.1 
RARM (en la versión entonces vigente).
El referido acuerdo del Consejo de Gobierno se basa en el informe adjunto al mismo, 
emitido por la Consejería de Salud, que considera que la aprobación de la proposición de 
ley comportaría un incremento de gasto no presupuestado. En este informe se refleja el 
impacto presupuestario que se supone podría comportar la iniciativa legislativa si llegara 
a prosperar, estimado en un coste económico global de alrededor de cinco millones de 
euros; resultado de sumar los incrementos parciales a que podrían dar lugar la aplicación 
de  diversas  medidas  previstas  en  la  proposición  de  ley  «de  modificación  de  la 
Ley 3/2009, de 11 de mayo, de los derechos y deberes de los usuarios del sistema 
sanitario de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia». Se trata concretamente 
de la extensión del derecho del paciente a la elección de profesionales sanitarios (para 
permitir la elección de personal de enfermería), de la creación de la figura del Defensor 
del paciente y de la implantación de la historia clínica electrónica. La libre elección de 
enfermeros  exigiría  aumentar  la  plantilla  de  personal  de  enfermería,  así  como  de 
auxiliares administrativos para la gestión de los cambios de cupo, en los centros de salud 
en que se estima preciso, con el consiguiente aumento de los gastos de personal 
(capítulo I de los presupuestos), en los términos que el informe detalla. La creación de la 
figura del Defensor del paciente supondría la necesidad de dotar a este alto cargo, con la 
plantilla y los recursos materiales correspondientes para el desarrollo de su labor, lo que 
implicaría hacer frente a un aumento de gastos de personal (capítulo I) y de gastos 
corrientes y de servicios (capítulo II), que el informe asimismo detalla. Por último, la 
implantación de la historia clínica electrónica supondría el mayor impacto de la iniciativa, 
estimado  en  una  inversión  de  unos  cuatro  millones  de  euros,  con  un  coste  de 
mantenimiento posterior calculado en torno del 20 por 100 de la inversión. De acuerdo 
con este informe, el Consejo de Gobierno comunicó a la mesa de la Cámara su decisión 
de no prestar su conformidad a la tramitación de la proposición de ley, porque su 
aprobación supondría un aumento de los créditos presupuestarios.
Como señala el Ministerio Fiscal, este informe en el que se sustenta el acuerdo del 
Consejo  de  Gobierno  no  puede  considerarse  como  una  justificación  adecuada  del 
ejercicio de su facultad de veto presupuestario ex art. 120.1 RARM, conforme a la 
doctrina constitucional, dado que no se refiere al impacto directo y actual de las medidas 
previstas en la proposición de ley sobre los créditos presupuestarios vigentes, señalando 
las concretas partidas en las que se produciría un aumento del gasto no presupuestado. 
Además, el informe no toma en consideración el contenido de la disposición final de la 
proposición de ley, que difiere al ejercicio presupuestario siguiente a la entrada en vigor 
de las normas adoptadas para el desarrollo de la ley, la presupuestación de las medidas 
previstas en esta que impliquen la realización de gastos.
La argumentación expuesta por el Consejo de Gobierno fue aceptada por la mesa de 
la Asamblea Regional de Murcia, que acordó por ello no admitir a trámite la referida 
iniciativa legislativa. Como ya se dijo, en su acuerdo de 28 de mayo de 2018 la mesa 
señaló que, visto que en el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia 
de 16 de mayo de 2018 «se contiene explicación razonada en la que se fundamenta la 
oposición a la admisión a trámite» de la proposición de ley «de modificación de la 
Ley 3/2009, de 11 de mayo, de los derechos y deberes de los usuarios del sistema 
sanitario de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia», porque su aprobación  s
supondría un aumento de gasto no presupuestado, se acuerda, por tres votos a favor y  oe.
dos en contra, «no admitir a trámite la referida proposición de ley». w.
Por tanto, la mesa de la Cámara se limita a indicar como fundamento de su decisión  99ww
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observaciones realizadas por la vicepresidenta primera de la mesa en cuanto a la 
previsión de diferimiento de gastos contenida en la disposición final de la proposición de 
ley.
Por lo que se refiere al acuerdo adoptado en la sesión del 6 de septiembre de 2018, 
por el que se desestima la solicitud de reconsideración, por tres votos a favor y dos en 
contra, señala la mesa que «la motivación del acuerdo del Consejo de Gobierno para 
oponerse a la tramitación cumple con los requisitos establecidos en artículo 120 del 
Reglamento, quedando plenamente justificada la insuficiencia presupuestaria en este 
ejercicio para implementar las disposiciones de la proposición de ley si fuera aprobada, 
que tendrían un coste económico que se establece en casi cinco millones de euros, 
considerando la mayoría de la mesa que, tal y como el Gobierno manifiesta, es imposible 
atender dicho gasto con el presupuesto del presente ejercicio». En suma, la mesa se 
limita a reiterar que considera razonado el veto presupuestario del Consejo de Gobierno, 
sin realizar consideración alguna respecto del asesoramiento verbal prestado en dicha 
sesión  por  la  Letrada-Secretaria  General  de  la  Cámara,  quien  recomendó  que  se 
estimara la solicitud de reconsideración, dado que el acuerdo del Consejo de Gobierno 
que no presta conformidad a la tramitación de la proposición de ley justifica el coste 
económico de las medidas que esta iniciativa contiene, «pero no justifica que las mismas 
incidan  directamente  en  el  presupuesto  en  curso,  con  referencia  a  las  partidas 
presupuestarias que resultaran insuficientes o que se vieren afectadas directamente».
A la vista de lo expuesto, apreciamos que los referidos acuerdos parlamentarios 
contravienen la doctrina de este tribunal expuesta en fundamentos jurídicos anteriores, 
que con claridad ha delimitado el ámbito temporal de la aplicación de la potestad 
gubernamental de veto al ejercicio presupuestario en curso. La contravención indicada 
ocasiona una limitación del ius in officium que es contraria a los derechos del art. 23 CE 
del demandante, pues la decisión asumida por la mesa de la Asamblea Regional de 
Murcia de no admitir a trámite la proposición de ley que presentó como portavoz de su 
grupo parlamentario, fundamentada en la aplicación extensiva de la facultad de veto del 
art. 120.1 RARM (en la redacción aplicable a la fecha de los hechos) a supuestos que 
van más allá en el tiempo del marco del presupuesto anual, constituye una limitación 
contraria al ejercicio de la vertiente esencial y más genuina del ius in officium de los 
parlamentarios,  como  es  la  del  derecho  a  la  iniciativa  legislativa  y  a  que  las 
proposiciones de ley presentadas por los grupos parlamentarios puedan ser sometidas al 
debate de oportunidad política ante el pleno de la Cámara.
A su vez, como refiere el Ministerio Fiscal en sus alegaciones, la motivación que 
ofrecen los acuerdos de la mesa de la Asamblea Regional de Murcia respecto de la 
concurrencia del presupuesto material habilitante de la facultad de veto presupuestario 
reconocida en el art. 120.1 RARM a la sazón vigente es abstracta y formalista y, por 
tanto, incumple la función de control que le corresponde a ese órgano parlamentario 
respecto de la disconformidad planteada por el Gobierno autonómico. En síntesis, según 
ha quedado expuesto, dicha motivación se limita a señalar que el Consejo de Gobierno 
de la Región de Murcia ha ofrecido una explicación razonada de su oposición a la 
admisión a trámite de la proposición de ley, pero no ofrece respuesta a los concretos 
argumentos dados por el diputado demandante y su grupo parlamentario acerca de que 
la iniciativa legislativa no supone un aumento de los créditos presupuestarios en el 
ejercicio actual.
Por todo lo expuesto, procede declarar que los acuerdos de la mesa de la Asamblea 
Regional de Murcia que se impugnan en este recurso de amparo han vulnerado el  s
derecho del recurrente al ejercicio del cargo público parlamentario con los requisitos que  oe.
señalan las leyes (art. 23.2 CE), en conexión con el derecho de los ciudadanos a  w.
participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE). 99ww
7.  Para  concluir,  debemos  precisar  el  alcance  del  otorgamiento  del  amparo
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legislatura ya finalizada (IX legislatura de la Asamblea Regional de Murcia), como bien 
advierte el Ministerio Fiscal.
Por  ello,  como  venimos  declarando  para  este  tipo  de  supuestos  (así, 
SSTC 107/2001, de 23 de abril, FJ 10; 203/2001, de 15 de octubre, FJ 6; 177/2002, 
de 14 de octubre, FJ 11; 90/2005, de 18 de abril, FJ 8; 141/2007, de 18 de junio, FJ 6; 
33/2010, de 19 de julio, FJ 6, y 212/2016, de 15 de diciembre, FJ 7), no cabe adoptar en 
el fallo de nuestra sentencia una medida destinada al pleno restablecimiento del derecho 
vulnerado por la mesa de la Asamblea Regional de Murcia, de suerte que la pretensión 
del recurrente ha de quedar satisfecha mediante la declaración de la lesión de su 
derecho garantizado en el art. 23.2 CE, en relación con el derecho reconocido por el 
art.  23.1  CE,  y  la  declaración  de  la  nulidad  de  los  acuerdos  parlamentarios  que 
impidieron su ejercicio.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar el recurso de amparo interpuesto por don Óscar Urralburu Arza y, en su 
virtud:
1.º  Declarar  que  ha  sido  vulnerado  su  derecho  al  ejercicio  del  cargo  público 
parlamentario con los requisitos que señalan las leyes (art. 23.2 CE), en conexión con el 
derecho  de  los  ciudadanos  a  participar  en  los  asuntos  públicos  a  través  de  sus 
representantes (art. 23.1 CE).
2.º  Restablecer al recurrente en su derecho y, a tal fin, declarar la nulidad del 
acuerdo de 28 de mayo de 2018 de la mesa de la Asamblea Regional de Murcia, que 
decidió  la  no  admisión  a  trámite  de  la  proposición  de  ley  «de  modificación  de  la 
Ley 3/2009, de 11 de mayo, de los derechos y deberes de los usuarios del sistema 
sanitario de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia» (9L/PPL-085), presentada 
por el recurrente como portavoz del Grupo Parlamentario Podemos, y del acuerdo 6 de 
septiembre de 2018, desestimatorio de la solicitud de reconsideración del anterior.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a quince de marzo de dos mil veintiuno.–Juan José González 
Rivas.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares  García.–Alfredo  Montoya 
Melgar.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y 
rubricado.