BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 161 Miércoles 7 de julio de 2021 Sec. TC.   Pág. 81357
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
11308 Pleno.  Sentencia  126/2021,  de  3  de  junio  de  2021.  Cuestión  de 
inconstitucionalidad  5246-2020.  Planteada  por  la  Sección  Sexta  de  la 
Audiencia Provincial de Barcelona en relación con el artículo 137 de la Ley 
Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general. Principio de 
legalidad penal (taxatividad) en relación con el derecho a la participación 
política: interpretación conforme del precepto legal que prevé la imposición de 
la pena de inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo.
ECLI:ES:TC:2021:126
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente,  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido 
Conde-Pumpido  Tourón,  y  la  magistrada  doña  María  Luisa  Balaguer  Callejón,  ha 
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 5246-2020 promovida por la Sección 
Sexta de la Audiencia Provincial de Barcelona en relación con el art. 137 de la Ley 
Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general. Han comparecido y 
formulado alegaciones el abogado del Estado y el Ministerio Fiscal. Ha sido ponente el 
magistrado don Alfredo Montoya Melgar.
I. Antecedentes
1.  El día 4 de noviembre de 2020 tuvo entrada en el registro de este tribunal el 
escrito de la Sección Sexta de la Audiencia Provincial de Barcelona por el que remite, 
junto  con  las  actuaciones  correspondientes  (procedimiento  abreviado  76-2020), 
testimonio del auto de 22 de octubre de 2020, en el que se acuerda plantear cuestión de 
inconstitucionalidad respecto al art. 137 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del 
régimen electoral general (LOREG, en adelante).
El precepto cuestionado, incluido en la sección I, «Disposiciones generales» del 
capítulo VIII, «Delitos e infracciones electorales», del Título Primero, «Disposiciones 
comunes para las elecciones por sufragio universal directo», de la LOREG dispone que:
«Artículo ciento treinta y siete. es
Por todos los delitos a que se refiere este capítulo se impondrá, además de la pena  w.
sseuñfraalgaidoa p aesni vloo.s» artículos siguientes, la de inhabilitación especial para el derecho del  2021-1130n https://w
2.  Los antecedentes de hecho de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, 
en síntesis, los siguientes:
a)  El  Juzgado  de  Instrucción  núm.  29  de  Barcelona  instruyó  las  diligencias 
previas 1411-2019 por la presunta comisión del delito electoral previsto en el art. 143 
LOREG, al haber dejado el ahora acusado de comparecer y personarse, sin causa 
legítima y sin haber formulado previamente ante la junta electoral excusa o aviso previo, 
a  la  constitución  de  la  mesa  electoral  U,  Sección  74,  Distrito  08  del  municipio  de 
Barcelona, para la que había sido designado como presidente segundo suplente en la 
jornada de votación del día 26 de mayo de 2019 de las elecciones municipales y 
europeas. Una vez concluso lo remitió a la Audiencia Provincial de Barcelona para su 
tramitación como procedimiento abreviado 76-2020.
b)  En el juicio oral el acusado reconoció los hechos, mostrando su conformidad con 
las penas solicitadas por el Ministerio Fiscal (seis meses de multa, con una cuota diaria 
de tres euros y seis meses de inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo).
c)  Declarado  el  proceso  concluso  para  sentencia,  el  órgano  judicial  dictó 
providencia, el 28 de septiembre de 2020, para iniciar los trámites para la eventual 
presentación  de  cuestión  de  inconstitucionalidad  respecto  del  art.  137  LOREG  por 
posible vulneración del principio de legalidad (art. 25.1 CE) y del derecho de sufragio 
pasivo (art. 23.2 CE). La providencia señala que la redacción de dicho precepto es 
contraria al principio de legalidad en su vertiente material, pues establece una pena 
preceptiva de inhabilitación especial para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo para 
todos los delitos electorales de duración indeterminada, al no fijar sus límites, ni resultar 
posible su fijación sobre la base de interpretaciones no reconstructivas. La providencia 
indica que el precepto no establece límites mínimos ni máximos para esa pena. Además, 
de entenderse que dichos límites se encuentran en el art. 40.1 del Código penal (CP), se 
daría  lugar  a  una  pena  con  márgenes  excesivamente  amplios,  por  lo  que  el 
establecimiento de la correspondencia necesaria entre los ilícitos contemplados en los 
arts.  139  a  150  LOREG  y  la  sanción  de  inhabilitación  especial  acabaría 
encomendándose a la discrecionalidad judicial. Tal situación implicaría una violación 
adicional del derecho de sufragio pasivo.
Por lo anterior concede a las partes un plazo de diez días para que aleguen sobre la 
oportunidad de promover cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 137 
LOREG, tanto en relación a las «condiciones procesales de interposición como a las 
materiales relativas a la posible contradicción del precepto con los derechos y reglas 
constitucionales antes indicadas».
d)  La  representación  procesal  del  acusado  manifestó  su  parecer  favorable  al 
planteamiento de la cuestión, cosa que también hizo el Ministerio Fiscal.
e)  El órgano judicial dictó auto de 22 de octubre de 2020 por el que acuerda 
promover cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 137 LOREG «en la 
medida en que vulnera el principio de legalidad en su vertiente material, principio que 
reconoce el artículo 25 de la Constitución y el derecho de sufragio pasivo reconocido en 
el artículo 23.2 de la Constitución».
3.  Del contenido del auto de planteamiento interesa resaltar lo siguiente:
El auto reproduce el precepto cuestionado y señala que, de acuerdo con él, la 
comisión de cualquier delito electoral de los previstos en los arts. 139 a 150 LOREG lleva 
aparejada, además de las penas previstas en esos preceptos, la inhabilitación especial  s
para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo. oe.
El órgano judicial entiende que este art. 137 LOREG impone una pena de duración  8ww.
iicnnodhmeaptbelielrimttaaicnnidaóodn a e, le rspépogeri mcicaeuln.a  naPtpoloi cdanrbíoal e f icjeaos ntil mílmoa idrtseisesp  umqeusátexo im eeonss ae  l naii rntsm. u4ífn0ici.m1ie onCscP ia, a p epdruoice hldaae  f upncecunióbanr i rddseee    2021-1130n https://w
este precepto no es la de fijar el marco penal asociado a la correspondiente figura
delictiva, sino los límites máximo y mínimo de duración de ese tipo de sanción. Por otra
parte, de acudirse a esta vía se daría lugar a una pena con márgenes excesivamente 
amplios de duración (de tres meses a veinte años), lo que supondría encomendar a la 
discrecionalidad judicial el establecimiento de la correspondencia necesaria entre los 
delitos electorales y la sanción de inhabilitación especial para el ejercicio del derecho de 
sufragio pasivo.
Se recuerda a continuación la doctrina constitucional en relación con el principio de 
legalidad penal, en su doble vertiente formal y material, señalando que aquí se ve 
afectada la denominada garantía material. El órgano judicial promotor de la cuestión 
destaca que el precepto cuestionado colisiona con la garantía material de taxatividad que 
exige precisión no solo en el supuesto de hecho de la norma penal, sino también en su 
consecuencia, de modo que las normas punitivas deben permitir predecir, con suficiente 
certeza, el tipo y grado de sanción determinado del que puede hacerse merecedor quien 
cometa una o más infracciones concretas. Y la sanción incurrirá en imprecisión cuando 
la norma que la contempla establece marcos penales demasiado amplios, convirtiéndose 
en imprevisible. Por otra parte, esta exigencia de taxatividad se refuerza en aquellos 
casos en los que la sanción afecta a un derecho fundamental, como sucede en el caso 
del derecho de sufragio pasivo, lo que implica también una correlativa lesión del derecho 
del art. 23.2 CE. En el parecer del órgano judicial, no solo las condiciones concretas en 
las que un ciudadano puede ser privado de su derecho, sino también el alcance temporal 
de tal privación, así como el conocimiento de ambos, deben entenderse elementos 
esenciales  del  derecho  fundamental.  Indica  que  el  Tribunal  Europeo  de  Derechos 
Humanos ha subrayado la idea de que la exigencia de precisión y proporcionalidad en la 
identificación de causas y condiciones que pueden justificar la privación del sufragio es 
consustancial al sistema democrático.
El  órgano  judicial  considera  que  la  pena  que  deriva  del  art.  137  LOREG  es 
indeterminada o desproporcionada, sin que tales defectos puedan ser salvados por la 
aplicación del Código penal al que remite el art. 135 LOREG. Dicho Código penal 
contempla la inhabilitación especial como una pena privativa de derechos (art. 39), 
regula su duración (art. 40.1) y fija su contenido, consistente en la privación, durante el 
tiempo de la condena, del derecho a ser elegido para cargos públicos (art. 44). Se 
encuentra prevista como pena principal para determinados delitos y como accesoria en 
el art. 56. Cuando se establece como pena principal, el propio Código penal fija el marco 
penal en la disposición normativa que la prevé para cada figura delictiva. Cuando se trata 
de una pena accesoria, el art. 33.6 CP señala que tendrá la misma duración que la pena 
principal.
El auto entiende que la inhabilitación especial del art. 137 LOREG es una pena 
principal (cita la STS 322/2016, de 19 de abril), pues dicho precepto no establece que 
determinadas penas de las previstas para los delitos de los arts. 139 a 150 lleven 
asociadas las de inhabilitación especial, sino que impone dicha pena para todas esas 
figuras delictivas, de modo que hay un vínculo directo entre la inhabilitación especial y 
las figuras delictivas, no entre aquella y las penas principales. Como tal pena principal es 
una pena que carece de marco penal, pues el art. 40.1 CP tiene por objeto regular los 
límites de la duración máxima y mínima de la pena de inhabilitación, pero, en ningún 
caso,  configurar  un  marco  penal,  concepto  referido  a  delitos  específicos.  En 
consecuencia, estos delitos electorales carecerían de marco penal y, por tanto, tendrían 
una pena indeterminada. En todo caso, de entenderse el art. 40.1 CP como un marco 
penal, a los efectos de colmar una supuesta laguna del art. 137 LOREG, el resultado 
sería que se dejaría un amplio margen al juzgador en la fijación de la duración de la pena  s
a imponer (entre tres meses y veinte años) sin garantizar mínimamente su seguridad  oe.
jurídica, lo que constituiría una técnica legislativa infractora del art. 25.1 CE, de acuerdo  w.
diclíoicsnict orelsac  yiod nloaacslti rdsinaaadn  cjdiuoedn ieclasia.s l  EeSslSe  eTmsCtaa rb2cl5oe/ c2si0me0 iae2pn ltyioc  a2dr0íea7 ,/ l1aa9 d9ceo0mr, ráeassl, p aeo nnucdnoe mngcreuianp dona edr cepe cosora nriedanu tceetnraotsr e am  loulasy    2021-1130n https://w
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gravedad, sin proporcionar ninguna indicación que permita precisar la extensión de la 
inhabilitación  especial.  Los  espacios  de  determinación  legal  de  la  pena  e 
individualización judicial acaban así confundidos, de modo que es el juez quien tiene 
todo el poder para establecer la correspondencia entre la infracción y la sanción. Por otra 
parte, la excesiva amplitud del marco penal podría impedir, en casos concretos, la 
adecuada individualización, determinando una respuesta desproporcionada.
El órgano judicial también descarta la aplicación por analogía in bonam partem de las 
reglas  del  Código  penal  para  las  penas  accesorias,  a  fin  de  posibilitar  una  mayor 
determinación de la posible extensión de la pena. Estima que ninguna de las opciones 
disponibles  despejaría  los  problemas  de  indeterminación  y  confundiría  los  espacios 
reservados al legislador y al juez, esto es, la determinación legal de la pena y la 
individualización judicial de la misma. La primera opción sería acudir a la regla del 
art. 33.6 CP, de modo que la extensión de la pena de inhabilitación coincidiera con la 
extensión de la otra pena aplicable al caso. Otra alternativa pasaría por entender que la 
duración de la pena de inhabilitación especial sería la de la pena de prisión [aplicando el 
art. 6.2 a) LOREG en relación con el art. 56.1.2 CP] y, finalmente, como tercera opción, 
se podría considerar que cuando correspondiera imponer una pena de multa, o, en los 
supuestos  en  los  que  la  única  pena  prevista  fuera  aquella,  resultaría  aplicable  el 
parámetro de conversión del art. 53 CP, de modo que la duración de la inhabilitación 
impuesta sería la resultante de aplicar dicho parámetro de conversión.
Ninguna  de  esas  soluciones  le  parece  admisible  al  órgano  judicial.  Por  lo  que 
respecta a la primera, la operación en virtud de la cual se colma la ausencia de regla 
sobre la duración implicaría la toma de una decisión cuasilegislativa en el momento de 
aplicación de la ley y no en el de su formulación, lo que podría suponer una violación 
adicional del principio de legalidad en su vertiente formal. Además, no se despejaría la 
incertidumbre, pues, en los casos de penas cumulativas de prisión y multa, subsistiría el 
problema de identificar qué pena debería ser tratada como principal. En cuanto a la 
segunda opción, no existe identidad de razón entre la regla del art. 6.2 a) LOREG y el 
art. 137 LOREG, pues el primer precepto declara inelegible a quien haya sido condenado 
por delitos ajenos al proceso electoral, siempre que se haya impuesto pena de prisión y 
durante  el  tiempo  de  duración  de  la  pena,  mientras  que  el  segundo  regula  las 
consecuencias  sancionadoras  de  la  comisión  de  un  delito  electoral.  Además,  se 
encuentra con el óbice, ya anticipado, de que hay delitos para los que solo se contempla 
pena de multa y otros para los que hay penas alternativas de prisión o multa, siendo así 
que en tales casos la inhabilitación seguiría siendo preceptiva por imponerlo el art. 137 
LOREG. La tercera alternativa maneja la regla del art. 53 CP para calcular la duración de 
la  inhabilitación  especial,  lo  que  no  deja  de  ser  artificioso  dada  la  diversidad  de 
supuestos de hecho entre el contemplado en dicho artículo y el previsto en el art. 137 
LOREG. Que el legislador haya establecido, en los supuestos de insolvencia o impago 
de la multa, una regla que convierte dos días de multa en un día de privación de libertad 
no significa que haya aceptado también dicha equivalencia respecto de la inhabilitación 
especial para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo. Por otra parte, si, habiéndose 
optado por la modalidad de pena más benigna (multa frente a prisión), la inhabilitación 
especial sigue teniendo la misma extensión que tendría si se hubiera optado por la más 
gravosa (prisión), la consecuencia carecería de toda lógica político criminal.
Por  tanto,  para  el  órgano  judicial  tales  soluciones  son  inadmisibles  desde  la 
perspectiva  del  principio  de  taxatividad,  ya  que  la  subsistencia  de  la  disposición 
permitiría la convivencia de interpretaciones diversas, que implicaría la necesidad de que  s
un juez interpretara la norma en un determinado sentido y no en otros, lo que privaría de  oe.
certeza a la disposición, con la consecuencia de que sus destinatarios no estarían en  w.
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tipo de inhabilitación especial. Esto es, fija la duración de este tipo de sanción, pero no el 
marco penal abstracto para cada uno de los delitos a los que se refiere el art. 137 
LOREG.  Y,  aun  de  aplicarse  el  art.  40.1  citado,  la  horquilla  penológica  sería 
excesivamente amplia y contraria al principio de proporcionalidad.
Por último, en relación con los requisitos a los que los Estados miembros del Consejo 
de Europa pueden someter los derechos de sufragio activo y pasivo, es esencial que 
tengan finalidad legítima y se instauren medios que guarden la debida proporción. Para 
el  órgano  promotor  de  la  cuestión,  la  mera  posibilidad  de  que  una  conducta  no 
especialmente grave, como algunas de las contempladas en los arts. 139 a 150 LOREG, 
pueda llevar asociada una pena abstracta de veinte años de inhabilitación para el 
ejercicio del derecho de sufragio pasivo constituye una desproporción evidente que 
descalifica, por ilegítima, la sanción.
Según el auto, la existencia de un problema estructural de indeterminación de la 
extensión de la pena del art. 137 LOREG se pone de manifiesto en las resoluciones 
judiciales que la han aplicado. Cita ejemplos de la Audiencia Provincial de Barcelona y 
del Tribunal Supremo en los que se muestra la disparidad de resultados a la hora de 
determinar  la  extensión  de  la  pena  de  inhabilitación  especial.  En  relación  con  las 
sentencias  de  la  Audiencia  Provincial  de  Barcelona,  recalca  que  existe  una  praxis 
aplicativa que atribuye a aquélla el conocimiento de los delitos electorales precisamente 
con el argumento de que la pena puede exceder en abstracto de los diez años y el hecho 
de que muchas son conformadas sin que se advierta uniformidad de criterio en las 
peticiones penológicas formuladas por el Ministerio Fiscal. Afirma que de su observación 
se desprende que ni existen decisiones penológicas previsibles ni criterios claros a tal 
efecto,  pues  hay  resoluciones  que  establecen  idéntica  duración  para  la  pena  de 
inhabilitación especial que para la de multa, así como otras que la duplican o la triplican, 
e incluso que igualan la duración de la pena de prisión o la duplican. Y similar situación 
aprecia en lo que advierte en las sentencias del Tribunal Supremo, tres de las cuales se 
refieren al delito electoral del art. 143 LOREG, si bien solo dos de estas impusieron la 
pena de inhabilitación especial concernida.
A tenor de lo expuesto, el órgano judicial considera evidente que no hay aplicación 
del  art.  137  LOREG  coherente  y  previsible,  lo  que  demuestra  que  la  disposición 
sancionadora carece del grado de taxatividad exigible y, en consecuencia, lesiona tanto 
el principio de legalidad penal como el derecho de sufragio pasivo.
Expuesta en tales términos la duda, el auto formula lo que denomina «juicio de 
relevancia  procesal»,  indicando  que  la  declaración  de  inconstitucionalidad  que  se 
promueve resulta especialmente relevante en relación con el propio objeto del proceso 
penal. Señala al respecto que no es posible imponer la pena de conformidad solicitada 
por el Ministerio Fiscal (seis meses de inhabilitación especial) precisamente por carecer 
el precepto de marco penal y ser una carencia que no puede ser solucionada por vía 
interpretativa,  bien  mediante  el  entendimiento  del  art.  40.1  CP  como  marco  penal 
abstracto o bien a través de la aplicación de las reglas fijadas en el mismo código para 
las penas accesorias a fin de posibilitar una mayor delimitación de la extensión de esta 
pena  de  inhabilitación  especial.  Afirma  también  que  «el  contenido  del  fallo  de  la 
sentencia no dependería de la validez de la norma legal sancionadora aplicable si se 
hubiera solicitado la pena de inhabilitación especial en la extensión de tres meses pues, 
conforme al artículo 40.1 del Código penal, esa es la duración mínima para dicha pena 
en todo caso, pero no es el caso, puesto que la pena sobre la que se proyecta la 
conformidad es de seis meses, lo que nos obliga a plantear la cuestión». s
4.  Por providencia de 15 de diciembre de 2020, el Pleno, a propuesta de la Sección  w.b
PSnúreimmcc.ei ór7an6,  -S2ae0cxo2tr0ad,  ód eean d lamr eAiltaiurc diaóie nnt rcáciamo niPt ere ollv ai ancrctui.a el1s d3tióe7n  B LdaOerRc eiEnloGcno,a n,ps toeitrnu  cpeiool snpiabrolliedc aevddu imlpnlieaernnattecoia óadnba r depevoi arl doloas    2021-1130n https://w
Oarrtgsá. n2ic3a.2  dye l 2T5r.1ib uCnEa;l  Cdeo ncsotintufocriomnidaal d(L cOoTnC l)o,  rdeissepruveasrt op aerna  eslí  aerlt . c1o0n.o1c imc)i edneto  lad eL elay 
presente cuestión; dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el
art.  37.3  LOTC,  al  Congreso  de  los  Diputados  y  al  Senado,  por  conducto  de  sus 
presidentas, al Gobierno, por conducto del ministro de Justicia, y a la fiscal general del 
Estado, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, puedan personarse 
en  el  proceso  y  formular  las  alegaciones  que  estimen  convenientes;  comunicar  la 
presente resolución a la Sección Sexta de la Audiencia Provincial de Barcelona a fin de 
que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 35.3 LOTC, permanezca suspendido el 
proceso hasta que este tribunal resuelva definitivamente la presente cuestión y publicar 
la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado».
5.  El abogado del Estado se personó en el proceso por escrito registrado el día 15 
de enero de 2021 en el que interesa la inadmisión de la cuestión o, subsidiariamente, su 
desestimación.
En cuanto a lo primero, considera que el juicio de relevancia no se ha formulado 
adecuadamente, con lo que se incumplen los requisitos procesales que exige el art. 35.2 
LOTC, concurrencia que puede ser examinada no solo en el trámite de admisión previsto 
en el art. 37 LOTC, sino también en la sentencia que ponga fin al proceso constitucional.
Recuerda que, de acuerdo con el art. 35.1 LOTC, es requisito necesario para la 
admisión de la cuestión de inconstitucionalidad que la norma legal cuestionada sea 
aplicable al caso y que el fallo dependa de su validez. No discutiéndose la aplicabilidad 
de la norma cuestionada, la objeción en este supuesto se refiere al juicio de relevancia. 
Alude, a tal efecto, a la doctrina sobre el significado del juicio de relevancia (citando el 
ATC 144/2020) y sobre la posibilidad de que el Tribunal declare inadmisible la cuestión 
por estimar inconsistente o errada la argumentación judicial sobre la aplicabilidad y 
relevancia de la norma cuestionada (citando el ATC 134/2019). Estima que, en este 
caso,  la  propia  duda  de  constitucionalidad  y,  por  ende,  el  juicio  de  relevancia,  se 
formulan con un carácter ciertamente abstracto.
El auto argumenta que la indeterminación de la pena a imponer que deriva del 
art.  137  LOREG  conduce  a  una  excesiva  discrecionalidad  judicial  y  a  falta  de 
proporcionalidad de la pena, motivos que determinan la duda de constitucionalidad a la 
luz del art. 25.1 CE en relación con el art. 23.2 CE. Sin embargo, el abogado del Estado 
defiende que esos motivos que fundamentan la duda de constitucionalidad y el juicio de 
relevancia no son aplicables al caso concreto enjuiciado en el proceso a quo.  Para 
aceptar el juicio de relevancia sería necesario que en el caso de autos se produjese una 
indeterminación de la pena a imponer que sólo podría resolverse discrecionalmente, o 
una excesiva punición. Pero la aplicación del art. 137 LOREG en el caso concreto no 
merece ninguno de los dos reproches. En primer término, no cabe hablar de que el 
órgano judicial se encuentre ante la indeterminación de la pena a imponer, por tratarse 
de un supuesto de conformidad entre el Ministerio Fiscal y el acusado, supuesto en que 
únicamente le cabe al juzgado o tribunal sentenciador comprobar –ex art. 787.3 de la 
Ley de enjuiciamiento criminal (LECrim) para el procedimiento abreviado– si la pena 
conformada es procedente según la calificación, algo que no arroja duda para el órgano 
a quo. Desapareciendo la discrecionalidad y, por ende, la indeterminación, el único 
motivo de duda de constitucionalidad sería el reproche por falta de proporcionalidad, algo 
que no se razona en el auto, por cuanto la pena conformada asciende a seis meses de 
inhabilitación. No cabe sostener, y de hecho no lo hace el auto, que el art. 137 LOREG, 
en su aplicación al supuesto enjuiciado por el órgano a quo determine un derroche inútil 
de coacción, conforme exige la doctrina constitucional. El abogado del Estado concluye 
que la duda, en el caso concreto, es aparente. Ni existe discrecionalidad judicial, ni 
exceso de punición, por lo que se está planteando una cuestión desconectada del caso  e.
enjuiciado. w.b
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qseu ea pselic haarállne nc opmenoa dsousp leptoorr ilaesy eesn e lsop neoc iaplreesv.i sLtaos e rxepsrteasnatemse dnitsep opsoirc iaoqnueésl ldaes» e. sLtea sc óledyigeos 
penales especiales se someten en consecuencia a la totalidad del libro primero del
Código penal, para todo aquello que la ley penal especial no haya previsto. Además de 
las penas que para cada delito señala la LOREG, el art. 137 recoge una pena de 
aplicación a todos los delitos electorales, consistente en la inhabilitación especial para el 
derecho de sufragio pasivo.
Según el abogado del Estado, la LOREG no precisa la extensión que habrá de tener 
dicha pena. En la normativa electoral cabe entender que no se impone como pena 
principal, sino como pena accesoria, interpretación que es preferible pues la ubicación 
sistemática de la pena dentro de la sección primera del capítulo octavo, dedicada a las 
disposiciones generales, lleva a entender que la inhabilitación especial para el derecho 
de  sufragio  pasivo  es  una  pena  accesoria.  Esa  previsión  como  accesoria  en  la 
legislación especial hace posible aplicarla aunque la pena impuesta no sea la de prisión 
(que es la única que tiene accesorias de conformidad con el Código penal), sino la multa. 
Su duración, en todo caso, es la misma que la de la pena principal a la que acompaña, lo 
que, visto que el sistema de multa elegido para los delitos electorales es el de días 
multa, no plantea ningún problema. Si se entiende como pena accesoria, de conformidad 
con el Código penal, tendrá la duración que tenga la principal a la que acompañe.
En caso de entenderse que el art. 137 LOREG contiene una pena principal y no 
accesoria, podrían aplicarse, in bonam partem, las reglas anteriores establecidas en el 
Código  penal  para  las  penas  accesorias.  Esta  solución  consistiría  en  mantener  la 
consideración de pena principal entendiendo que su duración es la que correspondería a 
la pena privativa de libertad a la que acompañe.
Por todo lo expuesto, el abogado del Estado concluye que la norma examinada sería 
correcta  desde  el  punto  de  vista  de  su  adecuación  al  orden  constitucional,  al  no 
transgredir el principio de legalidad ni lesionar el derecho de sufragio pasivo.
6.  Mediante  escrito  registrado  el  día  19  de  enero  de  2021,  la  presidenta  del 
Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la mesa de la Cámara, por la que se 
persona en el proceso y ofrece su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo 
mismo hizo la presidenta del Senado por escrito que tuvo entrada en este tribunal el 
día 28 de enero de 2021.
7.  La fiscal general del Estado formuló sus alegaciones por escrito registrado el 
día 25 de febrero de 2021, en el que interesa la desestimación de la presente cuestión 
de inconstitucionalidad.
Comienza exponiendo las circunstancias del caso y el iter procesal seguido por el 
mismo. Alude a continuación a la disposición legal cuestionada y al contenido del auto de 
planteamiento, exponiendo la duda de constitucionalidad del órgano proponente.
Tras  lo  anterior,  examina  si  concurren  óbices  procesales  en  la  cuestión  de 
inconstitucionalidad, apreciando que la norma cuestionada tiene rango de ley, la cuestión 
se ha planteado en el momento procesal oportuno y el trámite de audiencia a las partes y 
al  Ministerio  Fiscal  se  ha  realizado  adecuadamente.  Respecto  a  los  juicios  de 
aplicabilidad  y  relevancia,  estima  que  debe  determinarse  si  para  la  resolución  del 
proceso, que se basa en la impugnación de la procedencia de la imposición de la pena 
de inhabilitación especial para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo por tiempo de 
seis meses aceptada por el acusado en el acto de juicio oral, es necesario someter al 
juicio de constitucionalidad el precepto legal que ahora es cuestionado. El órgano judicial 
promotor justifica la relevancia del planteamiento con base en que el precepto cuya 
constitucionalidad o inconstitucionalidad se discute es directamente aplicable al caso, 
pues el Ministerio Fiscal calificó los hechos como constitutivos de un delito del art. 143  e
LOREG y solicitó una pena de seis meses de multa, con una cuota diaria de tres euros y  bo
otra de seis meses de inhabilitación especial para el ejercicio del derecho de sufragio  8w
lpoass ihveoc ahlo asm, cpoanro  lad ec laolsif icaartcsi.ó n1 3j7u ryíd 1ic4a3  yL OcoRnE Gla.s E pl eancauss asdooli cmitoasdtarós,  squu ceodnafnodrmo ideal dju cicoion   2021-1130n https://w
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solicitado en la extensión de tres meses pues, conforme con el art. 40.1 CP, es la
duración mínima en todo caso, pero al haberse solicitado seis meses, resulta obligatorio 
plantear la cuestión.
Para el Ministerio Fiscal no se alcanza a entender bien la razón por la que la pena de 
inhabilitación especial por tiempo de seis meses, que es la interesada por el Ministerio 
Fiscal y aceptada por el acusado en un trámite de conformidad, es desproporcionada, 
genera el problema de constitucionalidad y sostiene la relevancia; y no generaría tal 
problema ni implicaría la concurrencia de relevancia si se limitase a tres meses (su 
cuantía mínima). Si el problema es de inconstitucionalidad por omisión que implica 
absoluta indeterminación y desproporción de la pena, igualmente lo sería al margen de 
dicha circunstancia. Además, el margen real del que disponía el tribunal en el supuesto 
concreto no era otro que el de solo seis meses, al haberse generado una zona de 
consenso entre el Ministerio Fiscal y la defensa en dicha extensión, y no más. Para el 
Ministerio Fiscal, las circunstancias del caso hacen especialmente difícil afirmar que en el 
supuesto específico sometido a su enjuiciamiento –y no en otros– se estaba ante una 
pena que permitía la imposición por el órgano jurisdiccional de la inhabilitación para el 
sufragio pasivo en hasta veinte años libre y arbitrariamente, de tal modo que, infringiendo 
el principio de legalidad también en el caso sometido a su enjuiciamiento, la efectividad 
del grado de sanción dependía de una decisión prácticamente libre y arbitraria del 
intérprete  y  juzgador.  E  incluso  cabe  añadir  que  la  desproporción,  al  igual  que  la 
indeterminación, en el caso concreto subyacente resulta extraordinariamente difícil de 
apreciar en relación con la conducta enjuiciada dada la muy escasa extensión temporal 
de la pena conformada. A la vista de todo ello, a la fiscal general del Estado le cabe la 
duda sobre si el planteamiento de la cuestión obedece más al problema competencial 
general que subraya el auto sobre la asunción del enjuiciamiento por las audiencias 
provinciales por razón del carácter grave del delito electoral que enjuicia a la vista de que 
la pena que cuestiona en abstracto puede exceder de la cuantía que, con arreglo al 
art. 14 LECrim, determina la competencia de aquellas.
Pese a lo anteriormente expuesto, el ministerio público considera que no cabe duda 
de que el art. 137 LOREG es uno de los preceptos aplicables en el caso, y que, en lo 
que respecta a su relevancia, resulta incuestionable la trascendencia, de cara a un fallo 
sobre delitos electorales, de que el precepto resulte válido o no desde la perspectiva 
constitucional. El problema relevante es si es admisible o no desde la perspectiva 
constitucional que en dicho precepto se omita una referencia explícita a la extensión de 
la pena de inhabilitación especial para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo por no 
existir ningún mecanismo para cubrir tal ausencia. Si la previsión que contiene resulta 
acorde con la Constitución, la pena podría ser impuesta por cualquier órgano judicial 
promotor en cualquier supuesto. Si por el contrario, infringe la garantía material ínsita en 
el principio de legalidad del art. 25.1 CE, la pena de inhabilitación especial para el 
ejercicio del derecho de sufragio pasivo no podría tener eficacia. Dado que en un 
sistema  de  jurisdicción  constitucional  concentrada  como  el  nuestro,  únicamente  el 
Tribunal Constitucional puede expulsar del ordenamiento jurídico normas con rango de 
ley aprobadas por el Parlamento, el planteamiento de la cuestión estaría en principio 
justificado.
En cuanto al fondo del asunto, señala que el objeto de la cuestión es determinar si el 
art. 137 LOREG, al omitir cualquier determinación posible de la pena a imponer, colisiona 
e infringe el principio de legalidad penal del art. 25 CE y también, por derivación, el 
derecho de participación política del art. 23.2 CE por incidir en el derecho de sufragio 
pasivo, en cuanto se impone con carácter preceptivo en todos los delitos electorales y,  s
conforme al art. 44 CP, priva al penado durante el tiempo de la condena del derecho a  oe.
ser elegido para cargos públicos. Esa omisión no sería posible cubrirla ni por previsiones  w.
«episentncaaoblnl.e scStiitdeua cseio sentnaa rleíiadl ,at edpx optoro  rdt aoenm ltaois ,Li óOannR»t Eee Gnu , nlana i  qpiunoesr  ulhafai crbieermínaci siianió cnun roqrriudmeoa  eteisvl taale  gndioesrltmaedramo rhi naeacnne tl eaa  lL dCOeó RduEignGoa    2021-1130n https://w
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se contemplan en los arts. 139 a 150 LOREG, y al no ser posible cubrir dicha deficiencia 
ni recurriendo al resto de las disposiciones de la propia LOREG ni acudiendo al art. 40.1 
CP, en el que se regulan tan solo los límites de duración mínima y máxima de la pena de 
inhabilitación especial en cualquiera de sus modalidades (de tres meses a veinte años), 
pero  no  se  configura  en  ningún  caso  un  marco  penal  abstracto  referido  a  delitos 
específicos; ni aplicando in bonam partem las reglas establecidas en el Código penal 
para las penas accesorias. La laguna o deficiencia omisiva es la carencia de un marco 
penal abstracto en lo que respecta a la pena de inhabilitación especial para el derecho 
de sufragio pasivo en todos y cada uno de los delitos electorales, que tendrían una pena 
indeterminada en lo que respecta a la concreta consecuencia jurídica de privación de tal 
derecho, ya que ninguna de las opciones interpretativas para hacer posible una mayor 
determinación de la extensión de la pena sería conforme con la Constitución.
A continuación el escrito del ministerio público recuerda la doctrina constitucional en 
relación con el principio de legalidad en materia sancionadora penal reconocido en el 
art. 25.1 CE, en lo que atañe, más concretamente, a la garantía material que el mismo 
comporta y, muy en especial, respecto de las sanciones. A tal efecto recuerda que la 
garantía de orden material, que es la que aquí se considera vulnerada, es de alcance 
absoluto y refleja la especial trascendencia del principio de seguridad (art. 9.3 CE) en el 
ámbito penal limitativo de la libertad individual. Mandato de taxatividad o certeza que se 
traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas 
ilícitas y de las sanciones correspondientes mediante una tipificación previa lo más 
precisa y taxativa posible en la descripción que incorpora para que, de este modo, los 
ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever así las 
consecuencias de sus acciones. Por consiguiente, en lo que respecta al legislador, la 
predeterminación normativa implica la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que 
permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) las conductas infractoras y 
conocer de antemano a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la 
eventual sanción de que pueda hacerse merecedor el infractor.
Planteada en tales términos la duda de constitucionalidad, el Ministerio Fiscal estima 
que  lo  determinante  para  su  resolución  es  si  la  legislación  penal,  contemplada  de 
manera  integrada  y  sistemática,  dispone  de  mecanismos  para  suplir  la  imprevisión 
legislativa del art. 137 LOREG, y, por tanto, si es posible una interpretación acomodada 
al ordenamiento constitucional de la disposición cuestionada, ya sea por sí sola o ya sea 
en relación y junto con otras de la propia LOREG o el Código penal. Cita al respecto los 
arts. 6.2 a) y 138 LOREG, así como los arts. 9, 33, 39, 40, 44, 54 y 56 CP, indicando que 
«a la vista del contenido de todos estos preceptos el Ministerio Fiscal se inclina por 
entender  que  la  imprevisión  en  el  art.  137  LOREG  de  la  duración  de  la  pena  de 
inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo en los delitos electorales puede 
ser  suplida  mediante  la  integración  del  precepto  con  el  resto  de  las  disposiciones 
reseñadas». El art. 137 LOREG puede y debe integrarse con lo establecido en dichos 
preceptos del Código penal tanto en cuanto a sus términos y efectos como en sus plazos 
de duración, tal y como se desprende no solo del reenvío explícitamente previsto en el 
art. 138 LOREG, sino también de las reseñadas disposiciones del Código penal que 
proclaman su aplicación supletoria general para los delitos penados por leyes especiales 
y  su  aplicación  específica  para  las  penas  privativas  de  derechos  previstas  en  los 
mismos. No existe, por tanto, una laguna determinante de un vacío legal irresoluble, sino 
que  expresamente  se  han  establecido  por  el  legislador  mecanismos  de  reenvío  y 
aplicación supletoria que determinan la aplicación de las disposiciones generales y  s
específicas que el Código penal prevé para las penas de inhabilitación especial. La  oe.
interpretación  acomodada  más  simple  y  primaria  pasaría  por  tratar  la  pena  de  w.
aiancphulaicebaridrliíotaa  cclaoió nnr e egel lasapr teg. ce3in3ae.l 6ra pCla Pdra.e  E eqnlu  leos sut efcrnaadgsrioáos   «pdlaeas  imimvoips omcsaoic midóoun r adaceci cómensu qolturaiea s , ela c paposedonr íaae  npre ricenulc rirpqirau lte»a  ndsteeo    2021-1130n https://w
are lsap dounrsaacbióilind adde  lap epresnoan adl e smubusltiad icaorima o dae lla  aerqt.u iv5a3l enCcPi.a  dFeinl amlmeceannteis, meon d elo cso ncvaesrossió nd ea   BOE-A-cable e
imposición de penas cumulativas de prisión y multa, la inhabilitación especial podría 
imponerse tomando como parámetro el que se desprende de la pena de prisión.
El ministerio público también indica que si la referida inhabilitación se tratase, a la 
vista del pronunciamiento del Tribunal Supremo, como pena principal, sería posible 
descartar que el precepto tenga una formulación tan abierta que no se ajuste a las 
exigencias  de  la  doctrina  constitucional.  El  reenvío  de  la  LOREG  al  Código  penal 
conduce directamente a la aplicación de las previsiones de los arts. 44 y 40.1 y 6 CP, que 
respectivamente se refieren a los efectos y la duración de la pena cuestionada, de modo 
que  en  realidad  la  problemática  de  indeterminación  infractora  del  art.  25.1  CE  se 
desplazaría al contenido del art. 40 CP. Independientemente de la mayor o menor fortuna 
de la fórmula empleada, no puede considerarse como un precepto en el que el legislador 
haya incurrido en desproporción penológica abstracta, o en el que la extensión prevista 
en el mismo conduzca inexorablemente a una indeterminación absoluta que no pueda 
ser objeto de una adecuada individualización de la pena. Respecto a la desproporción de 
la pena, recuerda la fiscal general del Estado el amplio margen de configuración que, 
conforme a la doctrina constitucional, corresponde al legislador tanto en la determinación 
de los bienes penalmente protegibles, como en la de los comportamientos reprensibles y 
el tipo y la cuantía de las sanciones a imponer. A partir de lo anterior, el juicio del tribunal 
debe limitarse a verificar que la norma penal no produzca un patente derroche inútil de 
coacción que convierta la norma en arbitraria y que socave los derechos y libertades 
fundamentales  de  la  persona.  Tampoco  cabe  deducir  del  art.  25.1  CE  un  derecho 
fundamental a la proporcionalidad abstracta de la pena en relación con la gravedad del 
delito, teniendo en cuenta, además, que el principio de proporcionalidad no constituye en 
nuestro  ordenamiento  constitucional  un  canon  de  constitucionalidad  autónomo  cuya 
alegación  pueda  producirse  de  forma  aislada  respecto  de  otros  preceptos 
constitucionales.
La fiscal general del Estado considera que el órgano judicial no aporta razones 
suficientes para justificar el reproche de desproporción que formula. Con cita de la 
STC 136/1999, entiende que «la argumentación empleada y aportada por el órgano 
promotor en sustento de su afirmación de desproporción no atiende a ninguno de los 
parámetros relacionados como determinantes del juicio de constitucionalidad y se basa 
en afirmaciones genéricas y globales sin descender a conductas ni datos empíricos o 
penológicos comparativos concretos, por lo que su reproche abstracto de desproporción 
en  la  previsión  del  legislador,  existiendo  como  existen  interpretaciones  alternativas, 
carece  de  un  adecuado  sustento  para  apreciar  la  desproporción  punitiva,  máxime 
cuando  es  posible  la  eventualidad  de  conductas  que  por  su  significativa  gravedad 
cualitativa  y  cuantitativa  junto  con  la  concurrencia  de  determinadas  circunstancias 
casuísticas, subjetivas, objetivas o mixtas, modificativas de la responsabilidad criminal a 
tenor de las reglas establecidas en el art. 66 CP, puedan hacerse merecedoras de 
consecuencias jurídicas de elevada duración en lo que al tiempo de inelegibilidad se 
refiere». A la fiscal general del Estado le llama poderosamente la atención que «en el 
supuesto fáctico que sirve como subyacente para elevar la presente cuestión la pena 
que tendría que imponer por conformidad entre el Ministerio Fiscal y la defensa del 
acusado  que  reconoce  los  hechos  y  aceptó  la  pena  aquí  cuestionada  tendría  una 
duración de tan solo seis meses, lo que estaría extraordinariamente próximo al límite 
inferior de la pena que se dice desproporcionada», lo que le lleva a afirmar que se 
suscita  un  control  abstracto,  por  cuanto  «la  inquietud  de  desproporción  no  estaría 
conectada al caso que enjuicia y sirve para cuestionar la desproporción de la pena». A  s
juicio del Ministerio Fiscal, «al menos en este punto de la desproporción, el órgano  oe.
promotor debiera haber intensificado su esfuerzo a la hora de proporcionar al Tribunal  w.
jeCumostnpifsíirctiiactuocci,o ionjnueasslt  idfliaecas i nndrdaoivz iodsnuueassli  zapacofiirrom nlaaecssi  odqneue eps  eenenant  iceocnnodcnere exetiaóxsins» t,e cpnootenr   lolca o qndudeeus ncptorao shp,ao  rlsceaivónancn iotaan denosi v eenyl    2021-1130n https://w
Tlar ibduennauln, clioa  dqeu ed edseptreorpmoinrcaiórína  dlae  lian apdemnisai bliali dcaadr gdae  dela  ccoulaebsotiróanr.  cLoan  leax isjutestnicciiaa  ddeel   BOE-A-cable e
interpretaciones  alternativas  del  precepto  cuestionado  obligaba  al  órgano  judicial  a 
intensificar «su esfuerzo a la hora de proporcionar a ese tribunal las razones por las que 
la  interpretación  que  constituye  el  presupuesto  normativo  de  su  duda  de 
constitucionalidad resulta preferible a la interpretación que descarta».
En segundo lugar, además, la afirmación de indeterminación absoluta que preconiza 
el órgano promotor posibilitadora de libertad y arbitrariedad del intérprete o juzgador no 
se puede compartir, ya que no es el juez quien tiene todo el poder para establecer la 
correspondencia entre la infracción y la sanción, por lo que no cabe concluir que se 
confundan los espacios de determinación legal de la pena e individualización judicial. La 
individualización  judicial  de  esta  pena  ha  de  respetar  los  criterios  legales  que 
proporciona  el  art.  66  CP.  Por  otro  lado,  la  razonabilidad,  la  proporcionalidad  y  la 
prohibición de excesos han de presidir la ponderación judicial que ha de concretar dicha 
individualización y las exigencias constitucionales concretadas en el deber de motivación 
reforzada propia de toda afección de un derecho fundamental sustantivo constituyen una 
garantía indudable en favor de los condenados a la pena de inhabilitación para el 
derecho de sufragio pasivo.
En  definitiva,  según  el  ministerio  público,  la  vinculación  a  principios  y  factores 
jurídicos  de  motivación  presidirá  la  individualización  y,  si  no  es  así,  el  control 
constitucional es posible a través de los recursos ordinarios y el recurso de amparo 
constitucional, en punto a las exigencias de motivación de la concreta decisión. Deber de 
motivación que incluye no solo la obligación de fundamentar los hechos y la calificación 
jurídica, sino también la pena finalmente impuesta en concreto. El contexto legal y la 
actuación judicial permitiría colmar, a través de la subsunción motivada, el aparente 
déficit de precisión del precepto legal aquí cuestionado. La individualización de la pena, 
dentro de la horquilla legal y en atención a los mecanismos y criterios que se derivan 
tanto  de  los  preceptos  contenidos  en  el  Código  penal  y  la  LOREG  como  de  las 
exigencias constitucionales, corresponde a los órganos del orden jurisdiccional penal 
ordinario, y la función del Tribunal Constitucional en un eventual proceso de amparo se 
extendería  a  verificar  la  corrección  de  la  motivación  desarrollada  para  justificar  la 
concreción de la sanción penal atendidas las circunstancias concurrentes en el caso.
Por todo lo expuesto, la Fiscal General del Estado interesa la desestimación de la 
cuestión de inconstitucionalidad, por apreciar que no concurre la insuficiencia normativa 
propia de la inconstitucionalidad por omisión.
8.  Por providencia de 1 de junio de 2021 se señaló para deliberación y fallo de esta 
sentencia el día 3 de dicho mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del proceso y posiciones de las partes.
La Sección Sexta de la Audiencia Provincial de Barcelona ha promovido una cuestión 
de inconstitucionalidad en relación con el art. 137 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de 
junio, del régimen electoral general.
El precepto cuestionado, incluido en la sección primera, «Disposiciones generales» 
del  capítulo  octavo,  «Delitos  e  infracciones  electorales»,  del  título  primero, 
«Disposiciones  comunes  para  las  elecciones  por  sufragio  universal  directo»,  de  la 
LOREG dispone:
«Artículo ciento treinta y siete. oe.
ssuefñraaPlgoairdo a tpo adesonis v loolo.s»s  adretílcituolso sa  sqiugeu iseen teresf,i elrae  dees tein hcaapbíiltiutaloc isóen  iemsppoencdiarál ,p aadrae meál sd edree clah op edneal   2021-1130n https://w
El art. 137 LOREG determina la imposición de la pena de inhabilitación especial para
el derecho del sufragio pasivo en el caso de que se cometa cualquier delito electoral de
los previstos en los arts. 139 a 150 LOREG. Dicha pena de inhabilitación especial, 
conforme al art. 44 del Código penal, priva al penado del derecho a ser elegido para 
cargos públicos y es de preceptiva imposición en los delitos electorales. En ese contexto, 
el órgano judicial considera que el precepto no predetermina la duración posible de dicha 
pena, en cuanto no aparece vinculada directamente a las que prevé la LOREG para 
cada uno de los delitos electorales, sin que esa deficiencia pueda ser suplida con la 
remisión que la LOREG hace al Código penal, en la medida en que entiende que el 
art. 40.1 CP define la duración mínima y máxima de la pena con carácter general, lo que 
debe trasladarse, y no se hace, a los tipos penales concretos previstos en la LOREG. 
También descarta otras opciones interpretativas que vinculen la extensión de la pena de 
inhabilitación especial con la de la duración de la pena de cada delito electoral a la que 
acompaña. Todo lo anterior determina que se entienda vulnerado el principio de legalidad 
penal del art. 25 CE y, dado el carácter de la pena impuesta, el art. 23.2 CE.
Como  ha  quedado  expuesto  en  los  antecedentes,  el  abogado  del  Estado  ha 
interesado la inadmisión de la cuestión, por considerar que se incumple el juicio de 
relevancia y, subsidiariamente, su desestimación, mientras que la fiscal general del 
Estado considera que la cuestión debe ser desestimada.
2.  Cuestiones previas.
Antes de examinar el fondo de la duda de constitucionalidad, es necesario dar 
respuesta a la causa de inadmisión planteada por el abogado del Estado, teniendo en 
cuenta que la concurrencia de los requisitos procesales exigidos por el art. 35 LOTC 
puede ser examinada no solo en el trámite de admisión previsto en el art. 37 LOTC, sino 
también en la sentencia que ponga fin al proceso constitucional (por todas, STC 96/2020, 
de 21 de julio, FJ 2).
El abogado del Estado considera que la cuestión ha de ser inadmitida por no haberse 
formulado adecuadamente el juicio de relevancia. Entiende que los motivos que expone 
el órgano judicial para fundamentar su duda y el juicio de relevancia no son aplicables al 
caso concreto, de modo que el precepto no sería decisivo para la resolución del proceso. 
En el caso a quo se plantea la procedencia de la imposición de la pena de inhabilitación 
especial para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo por un tiempo de seis meses, 
pena aceptada por el acusado, por lo que, conforme al art. 787.3 LECrim, esa pena 
debería ser impuesta por el tribunal sentenciador en razón de dicha conformidad, con lo 
que no habría aquí indeterminación de la pena a imponer y la duda tendría una carácter 
marcadamente abstracto, desvinculada del caso que ha de resolverse.
Los apartados primero y segundo del art. 35 LOTC exigen, respectivamente, que la 
norma con rango de ley de la que tenga dudas un juez o tribunal resulte «aplicable al 
caso y de cuya validez dependa el fallo» y que el órgano judicial «deberá especificar o 
justificar» en el auto de planteamiento de la cuestión «en qué medida la decisión del 
proceso depende de la validez de la norma» de que se trate. Como ha señalado 
reiteradamente este tribunal [STC 72/2017, de 5 de junio, FJ 1 b)], es función exclusiva 
de  los  órganos  judiciales  (art.  117.3  CE)  la  de  formular  el  pertinente  juicio  de 
aplicabilidad, de la misma manera que, una vez seleccionada la norma aplicable, les 
corresponde exteriorizar el esquema argumental dirigido a probar que el fallo del proceso 
judicial depende de la validez de la norma cuestionada, por cuanto a su través se 
garantiza el control concreto de la constitucionalidad de la ley, impidiendo que el órgano 
judicial convierta dicho control en abstracto. Este juicio de relevancia «constituye una de 
las más esenciales condiciones procesales de las cuestiones de inconstitucionalidad en  e
garantía de que su planteamiento no desborde la función de control concreto o incidental  bo
de la constitucionalidad de las leyes, por no versar sobre la norma de cuya validez  8w
ddee p2e2n ddee  oecl tfuabllroe,,  úFnJi c2o b o),b cjeittaon dpoo slaib SleT dCe 1 e0s4t/e2 0ti1p8o,  ddee  4p rdoec eodcitmubieren,t oFsJ»  2[]S.TC 150/2020,  2021-1130n https://w
exteSrnoob rseo btarel  jueilc jiuoi cdioe  rreealelizvaadnoci,a q uae e esxtec lutryibeu lnaa rle «vúisnióicna mdeeln ctreit eleri oc osrerenstapdoon dpeo ru enl  ócrognatrnool 
judicial  salvo  que  resulte  con  toda  evidencia  errado,  porque  sea  notoriamente
inconsistente o equivocada la argumentación judicial sobre la aplicabilidad de la norma al 
caso o porque de manera patente, sin necesidad de examinar el fondo debatido y 
conforme a principios jurídicos básicos, se advierta que el razonamiento en relación con 
el juicio de relevancia resulta falto de consistencia» (STC 151/2017, de 21 de diciembre, 
FJ 2 y las que cita), ya que en tales casos solo mediante la revisión del juicio de 
relevancia  es  posible  garantizar  el  control  concreto  de  constitucionalidad  que 
corresponde a la cuestión de inconstitucionalidad en los términos en que ésta es definida 
por  el  art.  163  CE.  A  ello  se  une  que  el  control  que  corresponde  al  Tribunal 
Constitucional ha de ser flexible para no incurrir en la suplantación de funciones que 
primaria y privativamente corresponden a los órganos judiciales (STC 96/2020, FJ 2). Por 
tanto, con independencia de su mayor o menor extensión, «lo relevante es que el 
razonamiento desarrollado en el auto planteando la cuestión de inconstitucionalidad 
aporte  suficientes  elementos  expresivos  del  carácter  determinante  del  proceso 
constitucional solicitado» [STC 150/2020, FJ 2 b)].
Teniendo presente lo anterior y atendiendo a la naturaleza del control que compete a 
este tribunal, ha de rechazarse el óbice procesal planteado por el abogado del Estado, 
ya que los argumentos en los que el órgano judicial funda el juicio de relevancia no son, 
de manera notoria, inconsistentes, único supuesto en el que el tribunal puede entrar a 
revisar este juicio [por todas, STC 149/2020, de 22 de octubre, FJ 2 a)].
En primer lugar, porque la imposición de una pena de conformidad requiere, en los 
términos del art. 787.3 LECrim., que el juez entienda que la calificación aceptada es 
correcta y que la pena es procedente según dicha calificación. La duda del órgano 
judicial se centra, precisamente, en la imposibilidad de imponer una pena que, en el 
ámbito en el que su imposición se ha suscitado, se juzga inconstitucional, en la medida 
en que la regulación cuestionada, y cuya aplicabilidad al caso no se discute, no cumple, 
por sus deficiencias, con los mandatos de certeza y previsibilidad que le son exigibles. 
De ahí la trascendencia de cara a una condena por la comisión de un delito electoral de 
que el precepto resulte válido o no desde la perspectiva constitucional, ya que si la 
previsión cuestionada resulta acorde con la Constitución, la pena podría ser impuesta 
por el órgano judicial promotor, mientras que si, por el contrario, no se adecuase a las 
exigencias  constitucionales  no  podría  ser  impuesta,  con  independencia  de  la 
conformidad o no de las partes al respecto.
Por lo demás, el auto razona suficientemente que la validez de la norma cuestionada 
es determinante del fallo que debe dictarse, en lo relativo a la pena de inhabilitación 
especial a imponer por el órgano judicial, una vez admitida en el proceso a quo la 
comisión de la conducta proscrita por el art. 143 LOREG. El órgano judicial argumenta 
que no es legalmente posible imponer la pena solicitada, ya que, a su juicio, carece de 
marco penal y esa omisión no puede ser salvada por vía interpretativa, añadiendo, 
además, que alguna de las interpretaciones posibles plantea, a su vez, problemas de 
proporcionalidad. Es indiscutible, por tanto, que, en el presente caso, el órgano judicial 
ha justificado que el sentido del fallo a dictar depende de la validez de la norma legal 
cuestionada en cuanto que regula una de las penas a imponer. Y también ha expuesto 
las razones por las que, a su juicio, dicha pena no puede ser impuesta si no se despeja 
antes la duda de constitucionalidad que plantea. Se expresa así la relación entre la 
norma cuya constitucionalidad se cuestiona por el órgano judicial y el fallo a dictar en el 
proceso.
En definitiva, no cabe oponer frente al juicio de relevancia formulado por el órgano 
judicial un reproche de irrazonabilidad manifiesta o falta notoria de consistencia, únicos  s
supuestos en los que este tribunal puede enmendar el criterio formulado por aquel a la  oe.
hora de realizar el juicio de relevancia, por lo que procede concluir que se ha dado el  w.
edxeabmiRdeions acuruesmleto pe lielm nfio ensnedtono t aiddl eorle  nqaeusgiusanitttoiov ,oe  scetoalm bmleeonctziidvaoon  dedone   epilon ara rdlta.m  3dis5ui.ó2dn aL  OsreeTlñaCati.lvaad oa,  ldae bveu lnceormaceinózna dr eal   2021-1130n https://w
pinrfirnaccipciioó nd dee lle agrat.l id2a3d.2  pCeEn ael sdtáe le asrttr.e 2c5h.a1m CeEnt,e p rueelasc eiosn caldaaro c oqnu ela l aa nvtienrciuolra.da a la posible  BOE-A-cable e
3.  Doctrina constitucional sobre el principio de legalidad penal del art. 25.1 CE.
El derecho a la legalidad penal que protege el art. 25.1 CE se articula a través de una 
doble garantía, formal y material, que se refiere no solo a la tipificación de las conductas 
punibles, sino también al establecimiento de las sanciones aplicables.
La denominada garantía formal no se ve concernida en el presente proceso, por lo 
que basta con señalar que, como destaca la STC 166/2012, de 1 octubre, FJ 5, hace 
referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de esas conductas y sanciones, 
y sostiene, siguiendo la constante doctrina de este tribunal, que la expresión «legislación 
vigente» contenida en el art. 25.1 CE es expresiva de una reserva de ley en materia 
sancionadora (por todas STC 77/2006, de 13 de marzo, FJ único y doctrina allí citada).
El principio de legalidad penal comprende también una serie de garantías materiales 
que,  en  relación  con  el  legislador,  comportan  fundamentalmente  la  exigencia  de 
predeterminación normativa de las conductas y sus correspondientes sanciones, a través 
de una tipificación precisa dotada de la adecuada concreción en la descripción que 
incorpora. La garantía material lleva consigo la exigencia de que la norma punitiva 
permita  «predecir  con  suficiente  grado  de  certeza  las  conductas  que  constituyen 
infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la 
cometa» [STC 116/1993, de 29 de marzo, FJ 3 y, en los mismos o parecidos términos, 
SSTC 53/1994, de 24 de febrero, FJ 4 A); 151/1997, de 29 de septiembre, FJ 3; 
124/2000, de 19 de julio, FJ 4; y 113/2002, de 9 de mayo, FJ 3]. Esto es, la norma penal 
debe  permitir  conocer  de  antemano  no  solo  la  conducta  proscrita,  sino  también  la 
eventual sanción que pueda merecer el infractor.
Esta  garantía  material  trae  causa,  por  lo  que  ahora  interesa,  del  mandato  de 
taxatividad (lex certa) y se concreta en la exigencia de predeterminación normativa de 
las  conductas  ilícitas  y  de  las  sanciones  correspondientes.  Hace  recaer  sobre  el 
legislador  el  deber  de  configurarlas  con  la  mayor  precisión  posible  para  que  los 
ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever así las 
consecuencias de sus acciones (SSTC 133/1987, de 21 de julio, FJ 4; 219/1989, de 21 
de diciembre, FJ 4; 61/1990, de 29 de marzo, FJ 7; 260/2007, de 20 de diciembre, FJ 7, 
y 144/2011, de 26 de septiembre, entre otras muchas). Esta garantía de certeza puede 
resultar vulnerada por la insuficiente determinación ex ante de la conducta sancionable o 
de  la  pena  a  imponer,  como  defecto  inmanente  a  la  redacción  legal  del  precepto 
sancionador objeto de escrutinio; vulneración que afectaría a la calidad de la ley, esto es, 
a  la  accesibilidad  y  previsibilidad  del  alcance  de  la  norma  en  el  ámbito  penal 
(SSTC 184/2003, de 23 de octubre, FJ 3, y 261/2015, de 14 de diciembre, FJ 5).
La garantía material tiene un alcance absoluto, de manera que la norma punitiva 
aplicable ha de permitir predecir con suficiente grado de certeza las conductas que 
constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor 
quien la cometa, lo que conlleva que no quepa constitucionalmente admitir formulaciones 
tan abiertas por su amplitud, vaguedad o indefinición, que la efectividad dependa de una 
decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete y juzgador (STC 104/2009, de 4 de 
mayo, FJ 2 y doctrina allí citada). Se trata, por tanto, no solo de predecir con suficiente 
grado de certeza las conductas infractoras, sino también de conocer de antemano a qué 
atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción de que pueda 
hacerse merecedor el infractor (STC 113/2002, de 9 de mayo, FJ 3 y las que cita).
Sentado lo anterior, conviene también poner de manifiesto con carácter previo –por lo 
que de relevante tiene para el alcance de nuestro enjuiciamiento–, que el control de la 
ley penal que este tribunal tiene asignado debe venir presidido, en todo caso, por el  e.
reconocimiento de la competencia exclusiva del legislador para el diseño de la política  w.b
Cccoroimmnsipntoiatrult,ac imcóonier,rn eptsoapsro apn edlanié anclmdoonelfenig teuu rnrae capiómrenpn lsitoaib nlmetosa ,r dgceeo nml oods e d beliielb netieprtsoa  dyp,  eldane acnlmutraoen ntdtíeae   dploerso  ltaelísgm isditaoenssc  idyo enl oelass    2021-1130n https://w
ipnetennatlae sc, oon lsae pgruoirploo rc(SióSnT eCn tr5e5 /la1s9 9c6o,n dduec 2ta8s  dqeu em parerzteon, dFeJ  e9v;i ta1r6 y3 /l1a9s9 p9e, ndaes  2co0n d lea sj uqluioe, 
FJ 23; 127/2009, de 26 de mayo, FJ 8; 203/2009, de 27 de octubre, FJ 5; 60/2010, de 7
de  octubre,  FJ  7).  El  juicio  de  constitucionalidad  que  nos  atañe  no  se  ocupa,  en 
consecuencia, de cuestiones referidas a la eficacia, conveniencia o acierto técnico de la 
norma, sino únicamente a enjuiciar si se han respetado los límites externos que a la 
intervención legislativa imponen los principios constitucionales ya señalados.
4.  Duda de constitucionalidad planteada.
Lo que se plantea por el órgano judicial es la vulneración del principio de legalidad en 
su vertiente material proyectado sobre el legislador, no sobre el intérprete o aplicador de 
la  norma,  por  cuanto  se  trata  de  defectos  inmanentes  al  precepto  penal,  que  no 
resultaría  acorde  con  el  principio  de  taxatividad,  en  cuanto  que  no  garantizaría 
mínimamente la seguridad jurídica de los ciudadanos, que ignorarían la totalidad de las 
consecuencias que han de seguirse de la realización de una conducta tipificada como 
delito por la LOREG.
Concretamente, la duda planteada respecto al art. 137 LOREG es la laguna o 
deficiencia omisiva por la carencia de un marco penal abstracto en lo que respecta a la 
pena de inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo. Pena de imposición 
obligatoria en todos y cada uno de los delitos electorales, los cuales tendrían una pena 
de duración indeterminada en lo que respecta a la concreta consecuencia jurídica de 
privación  de  tal  derecho.  Se  vulneraría  la  garantía  de  certeza  por  la  deficiente 
configuración ex ante de la duración de la pena a imponer en el precepto cuestionado, lo 
que afecta a la calidad de la ley, esto es, a la accesibilidad y previsibilidad del precepto 
en el ámbito penal. Para el órgano judicial, ninguna de las opciones interpretativas para 
hacer posible una mayor determinación de la extensión de la pena sería conforme con la 
Constitución,  puesto  que,  por  un  lado,  no  se  solventarían  los  problemas  de 
indeterminación  y  se  confundirían  los  espacios  reservados  al  legislador  –a  quien 
compete  la  determinación  de  la  pena–  y  al  juzgador  –al  que  corresponde  la 
individualización  judicial  de  la  misma–  y,  por  otro,  alguna  de  las  interpretaciones 
propuestas, como la relativa a la aplicación del art. 40.1 CP, determinaría una excesiva 
amplitud  del  marco  penal  determinante,  a  su  vez,  de  una  respuesta  punitiva 
desproporcionada.
5.  Regulación de la pena de inhabilitación especial para el ejercicio del derecho de 
sufragio pasivo.
La LOREG recoge una serie de conductas calificadas como «delitos electorales», 
para los que en su art. 137 prevé expresamente que: «[p]or todos los delitos a que se 
refiere  este  capítulo  se  impondrá,  además  de  la  pena  señalada  en  los  artículos 
siguientes, la de inhabilitación especial para el derecho del sufragio pasivo». La previsión 
de la pena de inhabilitación especial para el ejercicio del sufragio pasivo mantiene una 
vinculación  con  la  naturaleza  del  delito  cometido,  de  forma  que  se  castiga  con  la 
imposibilidad de ser elegido para cargos públicos a quien realiza un comportamiento 
doloso contrario a la normativa electoral. De esta manera, el fundamento de esta pena 
privativa de derechos se encuentra en la relación entre el derecho inhabilitado y el delito 
cometido. De acuerdo con el art. 137 LOREG, se trata de una pena de imposición 
necesaria u obligatoria en todos los delitos electorales, lo que no carece de justificación 
puesto que se aplica en función de la mencionada naturaleza del delito cometido, pero 
no tiene sustantividad propia en la medida en que se dispone su aplicación cumulativa a 
las penas previstas para los ilícitos electorales en los arts. 139 a 150 LOREG, penas que 
son privativas de libertad, como únicas o como alternativas a la de multa. En todo caso,  e.
el art. 137 LOREG no crea una pena de contenido diferente a las previstas en el Código  w.
psdueefn reaasgl,t iaod  epp eamnsiaav onp erdreeavl  isqtetuaxe toe  lnae  leerlec tfCoeórraedlni gdcoiea b peae  ninlaatle . rinpDhreea tbahirelsitceah coció,o nme lo ea surptn.e ac1 ir3ae8l m pLisaOiróaRn E eaGl  l,ea rj eerermcgiiucteiloa  cadi óelnal    2021-1130n https://w
adpislpicoanceió nq udee «l [lC]aósd idgios ppoesnicaiol,n eresm disei óens teq uteít usloe  sceo rarepslicpaornádne  ac olons  edle laitrots.  9q uCe Ps ec uhaanlldeon   BOE-A-cable e
penados por leyes especiales. Las restantes disposiciones de este código se aplicarán 
como supletorias en lo no previsto expresamente por aquellas».
Esta pena de inhabilitación para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo, aparece 
enumerada en el catálogo de penas privativas de derechos diferentes a la libertad del 
art. 39 CP, incluida dentro de las inhabilitaciones especiales. Como tal pena, puede ser 
impuesta con carácter principal cuando así se prevea expresamente, como ocurre, por 
ejemplo,  en  muchos  de  los  delitos  contra  la  administración  pública  a  raíz  de  la 
aprobación de la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica la Ley 
Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código penal, o con carácter accesorio a 
otra (art. 32 CP en relación con el art. 56.1 CP). Cuando se impone como pena principal, 
el propio Código penal fija el marco penal en el precepto que la prevé para cada figura 
delictiva. Cuando se trata de una pena accesoria tendrá la duración que respectivamente 
tenga la pena principal, excepto lo que dispongan expresamente otros preceptos del 
Código penal (art. 33.6 CP). Será considerada como pena grave si su duración es 
superior a cinco años [art. 33.2 c) CP], y como pena menos grave si su duración es 
inferior a cinco años [art. 33.3 b) CP]. En cuanto a su contenido, conforme al art. 44 CP, 
la inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo priva al penado, durante el 
tiempo  de  la  condena,  del  derecho  a  ser  elegido  para  cargos  públicos.  Privación 
aplicable a todos los procesos electorales enumerados en el art. 1 LOREG y todos los 
cargos públicos electivos que, en principio, tiene una duración mínima de tres meses y 
una máxima de veinte años, conforme al art. 40.1 CP, precepto aplicable a todo tipo de 
inhabilitaciones especiales.
Es de todo punto evidente que la LOREG no indica la duración de la pena de 
inhabilitación especial en el caso de que se trate de los delitos electorales que regula, en 
cuanto que omite indicar intervalo punitivo alguno, omisión que, en el parecer del órgano 
judicial, es determinante de su inconstitucionalidad. El problema relevante es, por tanto, 
si es admisible o no desde la perspectiva constitucional que en dicho precepto se omita 
una referencia explícita a la extensión de la pena de inhabilitación especial para el 
ejercicio del derecho de sufragio pasivo, en tanto en cuanto no exista ninguna posibilidad 
interpretativa para cubrir tal ausencia, de forma que la duración de la pena a imponer 
sería imprevisible para los autores de las conductas sancionadas por el legislador como 
delitos electorales.
Eso  obliga  a  determinar  si,  como  argumenta  el  órgano  judicial,  no  existe 
efectivamente posibilidad interpretativa alguna para salvar la omisión que aprecia en el 
precepto y, con ella, una falta de taxatividad constitucionalmente inadmisible.
6.  Presupuestos para la resolución de la duda de constitucionalidad planteada.
Como se ha expuesto en los antecedentes, el órgano judicial, al exponer la duda de 
constitucionalidad que plantea, descarta que exista posibilidad interpretativa alguna que 
subsane la omisión apreciada, bien mediante el entendimiento del art. 40.1 CP como 
marco penal abstracto o bien a través de la aplicación de las reglas fijadas en el mismo 
Código penal para las penas accesorias a fin de posibilitar una mayor delimitación de la 
extensión de esta pena de inhabilitación especial.
Por tanto, atendiendo al tenor del precepto cuestionado y también al planteamiento 
del  órgano  judicial,  lo  decisivo  para  la  resolución  de  la  presente  cuestión  de 
inconstitucionalidad  es  determinar  si  la  legislación  penal,  contemplada  de  manera 
integrada y sistemática, dispone de mecanismos para suplir la imprevisión legislativa del 
art.  137  LOREG,  y,  por  tanto,  si  es  posible  una  interpretación  acomodada  al  e
ordenamiento constitucional de la disposición cuestionada, ya sea en relación y junto con  bo
otras de la propia LOREG o el Código penal. 8w
descSaerñtaadlaadso p loor  aenl tóerrgioarn, ola j uvdailcoiaral ceióxnig ed eto lmasa r aeltne rncuaetivnatas  uinntae rspereritea tidvea sc iprcruonpsuteasntcaisa sy,   2021-1130n https://w
suscLeap ptirbimlese rdae e fsu nqduaem eel njutaicri on udees ctroon esntitjuuicciioanmaileidnatod. no es un juicio de técnica legislativa,
sin que nos corresponda efectuar valoración alguna sobre la eficacia, conveniencia o
calidad de la norma impugnada, pues no es este tribunal «juez de la calidad técnica de 
las leyes», en su triple dimensión de corrección técnica, oportunidad o utilidad de las 
leyes (STC 341/1993, de 18 de diciembre, FJ 2; con posterioridad, STC 341/2005, de 21 
de diciembre, FJ 9), sino «vigilante de su adecuación a la Constitución» (STC 40/2018, 
de 26 de abril, FJ 8). Ahora bien, teniendo en cuenta «[l]a imprecisa línea que delimita el 
ámbito  de  la  constitucionalidad  de  la  ley  y  de  la  falta  de  calidad  de  la  misma» 
(STC 135/2018, de 13 de diciembre, FJ 5), no es posible aplicar «soluciones apriorísticas 
o criterios de general aplicación» (STC 147/1986, de 25 de noviembre, FJ 4), puesto que 
«cada caso problemático puede presentar facetas propias y específicas, será preciso 
valorar las circunstancias concurrentes» (STC 147/1986, FJ 4).
La segunda, ya mencionada, es que el objeto de la presente cuestión es una omisión 
del  legislador,  ya  que  no  es  la  regulación  expresamente  contenida  en  el  precepto 
cuestionado la que pueda estimarse contraria al principio de legalidad sancionadora, sino 
su imperfección por no contemplar aquello que debiendo ser necesariamente incluido por 
el legislador fue, sin embargo, omitido (en un sentido similar, SSTC 41/2017, de 24 de 
abril, FJ 4, y 120/2010, de 24 de noviembre, FJ 6). Como ya se ha expuesto antes, lo 
que el órgano judicial plantea es que el precepto incumple las exigencias del art. 25.1 
CE, pero no en lo que específicamente regula, la pena a imponer, sino en lo que no 
regula, su duración, vulnerando con ello el citado precepto constitucional en su vertiente 
de garantía de la legalidad material, y, a su través, el art. 23.2 CE, por la consiguiente 
indeterminación de la duración de la privación del derecho de sufragio pasivo. En suma 
«la razón de la inconstitucionalidad del precepto reside, no en determinación textual 
alguna de este, sino en su omisión» (en el mismo sentido, las SSTC 222/1992, de 11 de 
diciembre, FJ 7; 96/1996, de 30 de mayo, FJ 22; y 235/1999, de 20 de diciembre, FJ 13).
En principio, en tanto que las normas aparecen integradas en un ordenamiento 
jurídico determinado, los aparentes vacíos que en su regulación existan, pueden ser 
integrados a partir de reglas de ese mismo ordenamiento, por lo que las omisiones no 
vician de inconstitucionalidad la norma, si bien, dependiendo de la intensidad de la 
laguna u omisión, el juicio de constitucionalidad puede decantarse en otro sentido. 
Consecuentemente, lo que debe determinarse es si el art. 137 LOREG incurre en una 
insuficiencia normativa de grado tal, en relación con las exigencias de los preceptos 
constitucionales  que  se  entienden  infringidos,  que  no  puede  ser  salvada  y  es 
determinante de su inconstitucionalidad, pues en ese caso debería ser el legislador, 
dentro de la libertad de configuración de que goza, derivada de su posición constitucional 
y, en última instancia, de su específica legitimidad democrática, el que debiera dar 
respuesta normativa a la situación planteada.
En  tercer  lugar,  en  la  operación  de  averiguar  si  la  omisión  del  precepto  es 
determinante de su inconstitucionalidad se debe tener presente también que el principio 
de conservación de la ley hace necesario apurar todas las posibilidades de interpretar los 
preceptos  de  conformidad  con  la  Constitución,  siempre  que  se  trate  de  atribuirle 
significados  respetuosos  tanto  de  la  literalidad  como  del  contenido  de  la  norma 
cuestionada [por todas, STC 65/2020, de 18 de junio, FJ 2 b)], descartando aquellos 
otros con las que el precepto incurra en inconstitucionalidad [SSTC 168/2016, FJ 4 b); 
55/2018, FJ 11 f); 97/2018, FJ 7; 51/2019, FJ7, y 76/2019, FJ 8, por todas]. Tarea que, en 
todo caso, impide «la reconstrucción de la norma no explicitada debidamente en el texto 
legal y, por ende, la creación de una norma nueva, con la consiguiente asunción por el 
Tribunal Constitucional de una función de legislador positivo que institucionalmente no le 
corresponde» (SSTC 45/1989, de 20 de febrero, FJ 11; 96/1996, de 30 de mayo, FJ 22;  s
235/1999, de 20 de diciembre, FJ 13; 194/2000, de 19 de julio, FJ 4; 184/2003, de 23 de  oe.
octubre, FJ 7, y 273/2005, de 27 de octubre, FJ 8). w.
7.  Resolución de la duda de constitucionalidad. 2021-1130n https://w
enjuAicpialicmainednoto  lodse baenmteorsio troems acrr iteenr iocso nasli dcearsaoc ióanq ueí l p«lcaonnteteaxdtoo,  opradrian aemfeecnttuaal re unn e lc oqruree csteo 
inserta» la norma (STC 150/1990, FJ 8), de manera que el precepto incurriría en la
inconstitucionalidad que ha apreciado el órgano judicial a quo, sólo si en el ordenamiento 
jurídico en que se integra, y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles 
en derecho penal, la aparente omisión del texto cuestionado lo fuera realmente y no 
pudiera ser colmada,
a)  Cabe coincidir con el órgano judicial en la imposibilidad de que el art. 40.1 CP 
sirva para colmar la laguna. Este precepto, en coherencia con su aplicación a todo tipo 
de inhabilitaciones especiales, tiene por objeto regular los límites de la duración máxima 
y  mínima  de  la  pena  de  inhabilitación  en  cualquiera  de  sus  modalidades,  pero, 
contemplando únicamente los umbrales máximo y mínimo, en ningún caso viene a 
configurar un marco penal abstracto a partir de tales umbrales, ya que este concepto 
viene  referido  a  delitos  específicos  como  son,  en  el  caso,  los  establecidos  en  los 
preceptos de la LOREG relativos a los delitos electorales, los cuales nada dicen al 
respecto.  Además,  la  estimación  como  pena  principal  de  la  inhabilitación  aquí 
cuestionada, permitiría abrir un abanico temporal que iría de los tres meses a los veinte 
años,  tal  y  como  recoge  el  art.  40.1  CP,  posibilitando  al  juez  o  tribunal  imponer, 
motivadamente dentro de ese amplio intervalo un determinado tiempo de inhabilitación 
para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo, al margen de otra pena que pudiera 
corresponderle al sujeto por el delito electoral cometido. De este modo se solventaría la 
laguna  normativa  mediante  una  extensión  de  los  marcos  de  penalidad  muy  poco 
respetuosa de la garantía penal del principio de legalidad, otorgando un espacio de 
discrecionalidad judicial sobre la individualización de la pena en relación con ilícitos de 
diferente gravedad claramente excesivo, lo que determinaría tanto la imprevisibilidad de 
las consecuencias, cuanto su eventual desproporción.
Descartada esta interpretación, no procede tampoco examinar la queja de respuesta 
penal desproporcionada, pues el órgano judicial vinculaba directamente esa tacha de 
falta de proporcionalidad a la aplicación del art. 40.1 CP como medio para integrar la 
laguna del art. 137 LOREG, extremo que acabamos de desechar.
b)  No obstante, que no sea posible aplicar el art. 40.1 CP no significa que el 
art. 137 LOREG sea inconstitucional.
El Tribunal considera, en atención a los ya expuestos principios de presunción de 
constitucionalidad y de conservación de la ley, que, en una interpretación global de la 
normativa  penal  aplicable,  la  omisión  o  laguna  que  se  achaca  a  la  regulación 
cuestionada,  y  que  se  entiende  por  el  órgano  judicial  como  determinante  de  su 
inconstitucionalidad, no es tal.
Como también han apuntado el abogado del Estado y, sobre todo, la fiscal general 
del Estado, esa omisión puede ser salvada por vía interpretativa, de tal manera que el 
art. 137 LOREG pueda ser entendido de modo compatible con las exigencias derivadas 
del principio de legalidad (art. 25.1 CE). Como recuerda la STC 135/2018, FJ 5, citando 
la STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8, «[c]ada norma singular no constituye un 
elemento aislado e incomunicado en el mundo del Derecho, sino que se integra en un 
ordenamiento jurídico determinado, en cuyo seno, y conforme a los principios generales 
que lo informan y sustentan, deben resolverse las antinomias y vacíos normativos, reales 
o aparentes, que de su articulado resulten». El ordenamiento jurídico es una realidad 
compleja e integrada dentro de la cual adquieren sentido y significación propia –también 
en el ámbito penal– cada uno de los preceptos singulares, lo que determina que la 
omisión denunciada pueda ser salvada al integrarla con otras normas del ordenamiento 
penal del modo que seguidamente se expone, sin perjuicio de advertir ya que, pese a  e
que las carencias detectadas en el precepto resultan superables de acuerdo con las  bo
pautas que a continuación se establecen, es deseable que el legislador resuelva de  8w
formEal  eaxrtp. r1e3s8a  LtaOleRsE cGa,r eennc ciaosh.erencia con la consideración del capítulo VIII como una ley  2021-1130n https://w
epxepnrael seasmpeenctiea l,r eregmuliated oa  elna  easptleic accaiópnít udloe»l . CEósdtiag or epmeinsaiól n« [ceo]nn cluoe qrduae  cnoon  seel  eanrtc. u9e nCtrPe 
cuando establece que «[l]as disposiciones de este título se aplicarán a los delitos que se
hallen penados por leyes especiales. Las restantes disposiciones de este código se 
aplicarán como supletorias en lo no previsto expresamente por aquellas».
Es, por tanto, indudable que el Código penal asume un papel integrador respecto a la 
legislación penal especial como la de la LOREG, en la medida en que se aplica en todo 
aquello que la legislación penal especial no prevea.
Esa es la situación en la que se coloca el art. 137 LOREG, en la medida en que no 
prevé expresamente cuál es el marco legal de aplicación de la pena de inhabilitación 
especial para el derecho del sufragio pasivo, en relación específicamente con cada una 
de las infracciones penales previstas en los arts. 139 a 150 LOREG, preceptos que, sin 
embargo, sí disponen de marco penal expreso en relación con la penas de prisión o 
multa que fijan. Sin embargo, esa supuesta laguna puede ser salvada por remisión a lo 
dispuesto en el art. 33.6 en relación con el art. 56.1 CP, cuando, en referencia, entre 
otras, a la pena de inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo, dispone 
que «tendrán la duración que respectivamente tenga la pena principal» o aluden a que la 
privación del derecho de sufragio pasivo lo es «durante el tiempo de la condena». 
Aplicando la remisión que la LOREG formula al Código penal en su art. 138, es factible 
entender que dicha regla es aplicable a lo concretamente cuestionado en el presente 
proceso, en el sentido de que es útil para colmar la carencia de marco penal expreso que 
ha apreciado el órgano judicial en el art. 137 LOREG.
Esta interpretación es también coherente con la ubicación sistemática del precepto 
en relación con el conjunto de las normas penales en materia electoral, pues se trata de 
una disposición general aplicable a todas las que prevén las conductas punibles y las 
correspondientes sanciones. No se opone tampoco al tenor literal del precepto («se 
impondrá, además de la pena señalada en los artículos siguientes») que indica que la 
inhabilitación  se  añade  a  la  condena  impuesta  por  la  comisión  del  concreto  delito 
electoral de que se trate, lo que, además de indicar que se trata de una pena de 
imposición  preceptiva  (Sentencia  de  la  Sala  Segunda  del  Tribunal  Supremo 
núm. 322/2016, de 19 de abril) aproxima su regulación al art. 54 CP, en punto a la 
accesoriedad  de  las  penas  de  inhabilitación.  Se  adecúa  así  la  duración  de  la 
inhabilitación en función de la gravedad de la conducta, atendiendo a la graduación 
específica de las otras penas a imponer. Y tampoco convierte al art. 137 LOREG en un 
precepto reiterativo e innecesario, pues también así entendido resulta que la cláusula 
general del art. 137 LOREG incluye un contenido regulador propio, en el sentido de que 
hace posible aplicar la pena de inhabilitación que prevé, aunque la pena impuesta no sea 
la de prisión, a diferencia de lo que deriva del art. 56 CP.
Ese criterio presenta conexiones con aquel que, bien que para un supuesto diferente, 
aplica  el  art.  6.2  a)  LOREG,  cuando  considera  inelegibles  a  «los  condenados  por 
sentencia firme, a pena privativa de libertad, en el período que dure la pena», y puede 
ser aplicado aquí ya que el que el art. 6.2 LOREG mencione solo algunas causas de 
inelegibilidad derivadas de sanciones penales, no significa que el Código penal no pueda 
prever otras (en un sentido parecido, STC 158/1991, de 15 de julio, FJ 2, citando la 
STC 80/1987, de 27 de mayo, FJ 3) y nada impide que el criterio que expresa este 
precepto de la LOREG pueda ser tomado en consideración a los efectos de interpretar 
otro precepto de la misma norma legal, a los mismos efectos.
Ello  significa  que  ha  de  entenderse  que  el  art.  137  LOREG  no  incurre  en  la 
indeterminación que aprecia el órgano judicial, por cuanto la pena de inhabilitación que 
prevé ha de tener una duración equivalente a la de la respectiva pena privativa de 
libertad impuesta en caso de comisión de cada uno de esos delitos, aplicando, en el  s
caso  de  que  la  pena  impuesta  sea  la  de  multa,  el  mecanismo  de  conversión  a  oe.
responsabilidad personal subsidiaria del art. 53 CP. Se elimina también así el riesgo que  w.
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aplicación, lo que sería constitucionalmente incompatible con el principio de legalidad 
que garantiza el art. 25.1 CE. Entendido el precepto en los términos que se acaban de 
referir, hay que concluir que se cumplen las exigencias de predeterminación normativa 
y certeza que se derivan de los preceptos constitucionales; interpretación que se llevará 
al fallo.
A su vez, lo anteriormente razonado permite descartar la denunciada vulneración del 
art. 23.2 CE, vulneración que, en todo caso, tenía como premisa que el precepto fuera 
contrario al art. 25 CE, lo que ya ha quedado descartado.
De conformidad con todo lo expuesto, ha de declararse que el art. 137 LOREG no es 
contrario a la Constitución, interpretado en el sentido que acabamos de exponer; todo 
ello sin perjuicio de dejar constancia de la conveniencia de una pronta reforma legislativa 
en esta materia (en un sentido similar, SSTC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 7, y 24/2004, 
de 24 de febrero, FJ 8).
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar la cuestión de inconstitucionalidad núm. 5246-2020 y declarar que el 
art. 137 LOREG no es inconstitucional interpretado en los términos del fundamento 
jurídico 7 b).
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a tres de junio de dos mil veintiuno.–Juan José González Rivas.–
Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan 
Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio  Narváez 
Rodríguez.–Alfredo  Montoya  Melgar.–Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido  Conde-
Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
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