BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 46 Martes 23 de febrero de 2021 Sec. TC.   Pág. 22004
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
2835 Pleno.  Sentencia  16/2021,  de  28  de  enero  de  2021.  Recurso  de 
inconstitucionalidad 2577-2020. Interpuesto por más de cincuenta diputados 
del Grupo Parlamentario Popular del Congreso respecto de los Decretos-
leyes  del  Gobierno  de  la  Generalitat  de  Cataluña  17/2019,  de  23  de 
diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, y 
1/2020, de 21 de enero, por el que se modifica el anterior, y el acuerdo del 
Parlamento Cataluña de convalidación del Decreto-ley 1/2020. Límites de los 
decretos-leyes: nulidad parcial de los preceptos que tipifican como supuesto 
de incumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda su 
desocupación  permanente  y  establecen  medidas  coactivas  para  su 
cumplimiento (STC 93/2015).
ECLI:ES:TC:2021:16
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido 
Conde-Pumpido  Tourón;  y  la  magistrada  doña  María  Luisa  Balaguer  Callejón,  ha 
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2577-2020, interpuesto por ochenta y seis 
diputados del Grupo Parlamentario Popular contra el Decreto-ley del Gobierno de la 
Generalitat de Cataluña 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar 
el acceso a la vivienda (en su conjunto y subsidiariamente contra sus artículos 2.1, 2.2, 
2.3, 2.4, 2.5, 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 2.11, 2.12, 4.2, 4.6, 5.4, 5.5, 5.6, 5.7, 6.2, 6.3, 6.4, 6.6, 
8.1, 8.2, 8.3, 8.5, 13.2 y disposición transitoria primera, contra el artículo único del 
Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 1/2020, de 21 de enero, por el 
que se modifica el anterior, y contra el acuerdo del Parlamento de Cataluña de 4 de 
marzo  de  2020  de  validación  de  este  último  Decreto-ley  1/2020.  Han  formulado 
alegaciones el Gobierno y el Parlamento de Cataluña. Ha sido ponente el magistrado 
don Ricardo Enríquez Sancho.
I. Antecedentes
1.  Mediante escrito presentado en el registro general del Tribunal el día 19 de junio  e
de 2020, el procurador de los tribunales don Manuel Sánchez Puelles, actuando en  b
nombre y representación de ochenta y seis diputados del grupo parlamentario popular  35ww
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(cLoOmTpCa)ñ,e irnotse rdpeu scioenrofonr mreidcuards oco dne e iln acrot.n 8s2tit udcei olan aLleidya Od rcgoánntircaa  ldoesl  dTorisb udneaclr eCtoonss-lteityuecsio dneall 
Gobierno de la Generalitat de Cataluña y contra el acuerdo del Parlamento de Cataluña 
que se citan en el encabezamiento.
Los motivos del recurso son, sucintamente enunciados, los siguientes:
a)  El acuerdo de validación del Decreto-ley 1/2020 aprobado por el Parlamento de 
Cataluña, que tiene «fuerza» o «valor de ley» y es por tanto objeto idóneo de recurso de 
inconstitucionalidad de acuerdo con la doctrina del ATC 7/2012 y la STC 83/2016 (caso 
de los controladores aéreos) y las SSTC 89/2019 y 90/2019 (caso del art. 155 CE), 
vulnera los arts. 86.2 CE y 64.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) al haberse 
aprobado una vez vencido el plazo de treinta días hábiles desde la promulgación del 
Decreto-ley 1/2020, que por tanto había quedado derogado en la fecha de su aparente 
convalidación.
b)  El Decreto-ley 17/2019 es inconstitucional y nulo en su conjunto porque no existe 
el presupuesto habilitante que exigen para su aprobación tanto el artículo 86.1 de la 
Constitución como el artículo 64.1 EAC. La exposición de motivos no contiene una 
presentación explícita y razonada de los motivos que hacen necesaria la aprobación del 
Decreto-ley; la justificación es genérica y rituaria, alude a una situación estructural, no 
coyuntural, y no está basada en ningún dato objetivo o estadística contrastable. Aporta, a 
estos efectos, un informe que persigue acreditar desde un punto de vista técnico y 
económico las erróneas afirmaciones de la exposición de motivos contrastando sus 
datos con los de Eurostat que arrojan una situación de la vivienda en España no solo 
mejor que la media sino mejor incluso que las otras tres grandes potencias económicas 
de la Unión Europea (Italia, Francia y Alemania).
Tampoco existe la necesaria conexión de sentido entre las normas aprobadas y la 
situación  de  extraordinaria  y  urgente  necesidad  previamente  definida.  La  normativa 
anterior en materia de vivienda era profusa y no había, por tanto, ninguna «insuficiencia 
legal» que paliar, como parece desprenderse de la exposición de motivos. En particular, 
la definición de «vivienda vacía» del art. 2.1, modificada por el artículo único del Decreto-
ley  1/2020,  adquirirá  plena  eficacia  cuando  hayan  transcurrido  dos  años  desde  la 
aprobación del Decreto-ley. Además, el Decreto-ley no justifica cuáles son los obstáculos 
para  la  tramitación  de  esta  modificación  legislativa  por  el  procedimiento  legislativo 
parlamentario,  teniendo  en  cuenta  que  el  Parlamento  catalán  es  unicameral  y  que 
algunas leyes –que cita– se han aprobado en el Parlamento de Cataluña en pocos 
meses, incluso en un mes y medio (caso de la Ley 9/2019, de modificación de la ley del 
cambio climático). Es más, algunas de las leyes modificadas por el Decreto-ley fueron 
aprobadas en menos de dos y tres meses. Finalmente, el decreto-ley recurrido tiene 
«básicamente el mismo contenido» que el Decreto-ley 5/2019, del que ha conservado 
incluso su denominación, pero que no se sometió a debate para su convalidación o 
derogación.  La  aprobación  de  este  segundo  Decreto-ley  17/2019,  «prácticamente 
equivalente» al anterior fue una manera de eludir la tramitación de este como proyecto 
de ley y el debate parlamentario habitual.
c)  El Decreto-ley 17/2019 es inconstitucional y nulo en su conjunto porque regula 
materias vedadas a los decretos-leyes, en concreto «afecta» al derecho de propiedad en 
un sentido proscrito por los arts. 86.1 CE y 64.1 EAC. Particularmente se produce esta 
afectación  inconstitucional  en  dos  grupos  de  preceptos:  los  que  regulan  el 
incumplimiento de la función social de la propiedad y sus consecuencias (arts. 2.1, 2.2, 
2.3, 2.4, 2.5, 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 2.11, 2.12 y 5.5) y los que regulan los contratos forzosos 
de alquiler social (arts. 4.2, 5.6, 5.7 y 6.6). Estas disposiciones afectan tanto a la 
vertiente individual como a la vertiente institucional del derecho de propiedad, limitando  e.
las facultades de disponer y reivindicar del propietario, en el sentido proscrito por la  w.b
STC 93/2015, sobre el Decreto-ley de la Junta de Andalucía 6/2013, de medidas para  35ww
aacsueegrudroa r ceoln c uemstopslim pireencteop dtoes ,la d fisupnocnióenr  sdoec iuanl ad ev ivlaie vnidviae nvdaac,í af uon dnaom oefrnetcoe jru rlaíd oicpoc i1ó3n.  dDeel 
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decreto-ley por rebasar los límites materiales señalados.
d)  El Decreto-ley 17/2019 regula las condiciones básicas del derecho de propiedad 
privada en Cataluña y restringe desproporcionadamente la facultad de los propietarios 
para reivindicar su dominio (artículo 149.1.1, en relación con los artículos 14, 33 y 139.1 
de  la  Constitución).  El  Decreto-ley  desfigura  el  contenido  esencial  del  derecho  de 
propiedad y convierte la propiedad en un derecho «más débil» en Cataluña que en el 
resto del territorio nacional, obligando a los propietarios de viviendas en Cataluña a 
cumplir «obligaciones adicionales» respecto del resto de ciudadanos españoles. Se trata 
de una desigualdad jurídicamente inadmisible de acuerdo con el art. 139.1 CE.
e)  El art. 2.1 del Decreto-ley 17/2019, que modifica la definición de «vivienda vacía» 
del art. 3 d) de la Ley del Parlamento de Cataluña 18/2007, del derecho a la vivienda, así 
como las consecuencias derivadas del mismo contenidas en los arts. 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 
2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 2.11, 2.12, 2.15, 6.2, 6.3 y 6.4 del Decreto-ley 17/2019, regulan un 
supuesto  de  ejercicio  antisocial  del  derecho  de  propiedad  privada  que  vulnera  los 
artículos 149.1.1, 149.1.8, 149.1.13 y 149.1.18 de la Constitución. La regulación del 
derecho de propiedad «rompe» el principio de igualdad entre españoles del art. 149.1.1 
CE; regula además el contenido de un derecho patrimonial, que es una materia civil 
propia del Estado conforme al art. 149.1.8 CE; por la importancia del mercado de la 
vivienda en España impacta en la política económica competencia del Estado conforme 
al art. 149.1.13 CE y la regulación que a su amparo se ha dictado para garantizar el 
acceso a la vivienda (cita las siguientes normas: Ley 4/2013; Real Decreto-ley 7/2019; 
Real Decreto-ley 6/2012; Ley 1/2013; y Real Decreto 106/2018, por el que se aprueba el 
plan  estatal  de  vivienda);  y,  finalmente,  no  se  ajusta  al  tratamiento  común  de  los 
ciudadanos ante las administraciones públicas exigido por el art. 149.1.18 CE y a la 
normativa sobre expropiación forzosa del Estado de competencia exclusiva del Estado 
según ese mismo precepto.
f)  El art. 2.1 del Decreto-ley 17/2019, modificado por el artículo único del Decreto-
ley 1/2020, que elimina la ocupación sin título de la vivienda y la pendencia de un litigio 
sobre su posesión como causas justificadoras de desocupación, restringe la plenitud de 
las potestades atribuidas a las jurisdicciones civil y penal e infringe las competencias 
exclusivas del Estado en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 CE), convirtiendo 
en «inútil» el ejercicio de acciones judiciales para recuperar la posesión, vulnerando con 
ello, además, el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) y el principio de «plenitud 
jurisdiccional» (art. 118 CE).
g)  Los  arts.  5.6,  5.7  y  6.6  y  la  disposición  transitoria  primera  del  Decreto-
ley 17/2019, que establecen la obligación de ofrecer un contrato de alquiler social a 
determinados inquilinos, regulando su plazo y contenido, así como su condición de 
requisito  procesal  para  interponer  acciones  judiciales  de  ejecución  hipotecaria  y 
desahucio, vulneran las competencias exclusivas del Estado sobre legislación procesal y 
sobre  bases  de  las  obligaciones  contractuales  (artículos  149.1.6  y  149.1.8  de  la 
Constitución).
h)  Los deberes vinculados al índice de referencia que establece y regula el art. 8 
del Decreto-ley 17/2019 infringen las competencias exclusivas del Estado en materia de 
bases de las obligaciones contractuales (artículo 149.1.8 de la Constitución).
i)  La obligación de destinar a vivienda de protección edificaciones en suelo urbano 
consolidado del art. 13.2 del Decreto-ley 17/2019 supone una nueva carga urbanística no 
prevista en el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana (Real Decreto 
Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, en adelante TRLSRU), que solo prevé reservas 
del 10 y 30 por 100 en actuaciones de nueva urbanización y reforma o renovación de la  s
urbanización, pero no en suelo urbano consolidado (art. 20 TRLSRU), y supone además  oe.
introducir una obligación urbanística no prevista en el cuadro de derechos y obligaciones  w.
de los propietarios de suelo en los arts. 15 a 18 de la misma ley, vulnerándose con ello,  35ww
medj)ia taLma ennutee,v alo sd eafrintíiccuiólons d 1e4 9g.r1a.n1  tye n1e3d doer  dlae C voivniesntitduac iiónntr.oducida por los arts. 5.4 y 5.7
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ley  11/2020,  modificado  por  la  disposición  final  cuarta,  apartado  1,  del  Decreto-
ley  16/2020,  de  28  de  abril,  que  regula  la  moratoria  de  deuda  para  personas 
arrendatarias de vivienda habitual en situación de vulnerabilidad económica (persona 
física o jurídica titular de más de diez inmuebles urbanos excluyendo garajes y trasteros 
o  de  una  superficie  construida  de  más  de  1.500  m2),  y  vulnera  por  ello  los 
artículos 149.1.1 y 13 de la Constitución.
k)  El artículo 2.1 del Decreto-ley 17/2019, modificado por el artículo único del Decreto-
ley 1/2020, que introduce una nueva definición de vivienda vacía incluyendo su ocupación 
sin título, vulnera el «contenido esencial» (art. 53.1 CE) del derecho a la propiedad privada 
(art. 33 CE), el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 
CE) y el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (arts. 24 y 117 CE). Conforme a las 
modificaciones del Decreto-ley, mantener una vivienda vacía constituye un supuesto de 
«utilización  anómala»  de  la  propiedad  que  puede  dar  lugar  a  requerimientos,  multas 
coercitivas, sanciones de hasta 900 000 € y finalmente a la expropiación de la vivienda. 
Esta  regulación  del  derecho  de  propiedad  «suprime  de  facto»  este  derecho,  anula 
completamente su utilidad individual y lo hace irreconocible, en contra de la doctrina 
constitucional sobre el art. 33 CE. En particular, la posibilidad de que la Administración 
ejerza sus potestades sobre una vivienda ocupada ilegalmente y que se obligue al dueño a 
ofrecer un alquiler social cercenan las tres facultades de todo propietario: gozar, disponer y 
reivindicar (arts. 348 del Código civil y 544-1, 544-2 y 544-3 del Código civil de Cataluña) La 
regulación, además, carece «de toda racionalidad» y es «arbitraria» e impide al propietario 
destinar su vivienda ilegítimamente ocupada a un uso de residencia o alquiler, sin tomar 
además en consideración que hay ocupaciones ilegítimas que pueden tener origen en la 
falta de recursos económicos, pero otras tienen una finalidad lucrativa e incluso delictiva. 
Vulnera también el principio de proporcionalidad establecido por el Tribunal Constitucional y 
el Tribunal Europeo de derechos Humanos para las expropiaciones. Y, al hacer ineficaz el 
ejercicio de acciones judiciales, vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva.
l)  Los artículos 2.2 y 2.10 del Decreto-ley 17/2019, al prever la subrogación del 
nuevo adquirente de un inmueble en la posición del anterior titular en cuanto al cómputo 
del plazo para considerar una vivienda como vacía (dos años), vulneran el principio 
constitucional de responsabilidad o culpabilidad (artículo 25 de la Constitución) ya que 
permiten sancionar al propietario de una vivienda por el comportamiento del anterior 
titular.
m)  La  obligación  de  ofrecer  un  contrato  de  alquiler  social  a  ciertos  inquilinos, 
establecida y regulada, también en cuanto a su contenido, en los artículos 4.2, 5.6, 5.7 
y 6.6 y disposición transitoria primera del Decreto-ley 17/2019, es contraria al principio de 
autonomía de la voluntad, derivado del art. 10 CE, al derecho a la libertad de empresa 
(art. 38) y, en algunos casos, supone adicionalmente una restricción desproporcionada 
para acceder a la tutela de los tribunales de Justicia (art. 24), tal y como apreció el 
dictamen  2/2020  del  Consejo  de  Garantías  Estatutarias,  y  vulnera  el  principio  de 
«plenitud  jurisdiccional»  (art.  118).  Además,  genera  una  «gravísima  situación  de 
inseguridad jurídica» en los juzgados y tribunales de Cataluña (cita el acuerdo de la 
comisión  permanente  de  la  Sala  de  Gobierno  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de 
Cataluña de 19 de noviembre de 2019, instando al Ayuntamiento de Barcelona a no 
entorpecer ejecuciones judiciales, y el acuerdo de unificación de criterios de la reunión 
de presidentes de las secciones civiles de la Audiencia Provincial de Barcelona de 21 de 
febrero de 2020, considerando que no es un requisito de procedibilidad para el ejercicio 
de acciones judiciales civiles el incumplimiento de la obligación de ofrecer un alquiler  s
social impuesta en el Decreto-ley 17/2019). oe.
n)  La nueva definición de gran tenedor de vivienda (arts. 5.4 y 5.7 del Decreto- w.
Cjluearyít da1ilc7ua/ñ2sa0, ,1 y9q e)u sne o ae deses mtláaá  jsua sddtmiisfiiccnraiismdtarian, caeitónon rci aup aúpnbotlroi c naino,c  ilvnuucyllenu eiarr  aalanl sdp orpi neccrosipnoa nle atlselo nf íelsadic oairns td eyer d nvicoivc isieóonnldo a dase   lealnas    2021-2835n https://ww
arbitrariedad de los poderes públicos del art. 9.3 CE.
ñ)  El  art.  4.6  del  Decreto-ley  17/2019  impone  un  suministro  generalizado  e 
indiscriminado de datos particulares a la administración (registro de viviendas vacías) 
que no son ni necesarios ni adecuados para el ejercicio de sus potestades, por lo que el 
precepto indicado vulnera el derecho fundamental a la intimidad personal (artículo 18 de 
la Constitución).
2.  Por providencia de 14 de julio de 2020, el Pleno del tribunal acordó admitir a 
trámite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto y dar traslado de las actuaciones, 
conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso 
de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, al Gobierno, a través del 
ministro de Justicia, así como al Parlamento de Cataluña y a la Generalitat de Cataluña, 
por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan 
personarse en el proceso y formular alegaciones. La providencia acordó, asimismo, 
publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial 
de la Generalitat de Catalunya».
3.  Tras solicitar una prórroga para formular sus alegaciones, concedida por el 
tribunal,  el  Gobierno  de  la  Generalitat  de  Cataluña  presentó  estas  el  día  25  de 
septiembre de 2020. Su escrito comienza haciendo una referencia general al contexto en 
que  se  aprueban  los  decretos-leyes  impugnados,  en  concreto  a  la  inexistencia  de 
viviendas asequibles de alquiler en el mercado, lo que ha empujado a muchas familias a 
la exclusión social y a la ocupación de viviendas sin título. Esta situación de falta de 
vivienda asequible ha sido constatada por la fundación Fomento de Estudios Sociales y 
Sociología Aplicada en un informe de 2019, que cita, y por el relator especial de la 
Organización de las Naciones Unidas (ONU) en su visita a España del 27 de enero al 7 
de  febrero  de  2020,  que  igualmente  cita.  Y  el  Parlamento  de  Cataluña,  en  la 
moción 106/XI y en la resolución 133/XII, ha instado al Gobierno de la Generalitat a 
hacer frente a esta situación. Tras esta exposición inicial, pasa a rebatir los motivos de 
impugnación.
a)  Considera que el Decreto-ley 1/2020 ha sido convalidado en tiempo y forma, 
puesto  que  el  recurso  ha  tomado  en  consideración  como  dies  a  quo  el  de  la 
promulgación, y no el de la publicación como hace la praxis parlamentaria y la doctrina 
mayoritaria, pues este es el único día que permite al Parlamento tener conocimiento del 
decreto-ley y tramitar en consecuencia su convalidación.
b)  Los informes y mociones parlamentarias citadas en el comienzo de su escrito, 
así como la exposición de motivos y los argumentos del debate de convalidación del 
Decreto-ley 17/2019, donde todos los grupos parlamentarios reconocieron que existe 
una  situación  de  emergencia  habitacional,  colman  el  requisito  de  la  situación  de 
extraordinaria y urgente necesidad exigida por los arts. 86.2 CE y 64.2 EAC. Una 
valoración semejante se contiene en la STC 93/2015, en relación con el Decreto-ley de 
la Junta de Andalucía 6/2013, sobre la misma materia. Y estos mismos argumentos 
avalan a su vez la urgencia del Decreto-ley 1/2020 por el que simplemente se lleva a 
cabo una precisión en la definición de vivienda vacía previamente efectuada en el 
Decreto-ley 17/2019.
Tratándose de un conjunto sistemático de medidas, el examen de la conexión de 
sentido de las medidas aprobadas con la situación de urgencia definida debe hacerse 
desde una perspectiva global, y no aislando una a una las medidas adoptadas, tal y 
como hizo la STC 93/2015. Y desde esta perspectiva, no puede discutirse que el  s
contenido del Decreto-ley trata de afrontar la situación descrita, al margen de su acierto y  oe.
el análisis competencial que proceda. w.
cEanr etcoc)ed  odE ecl  aumsnoo at,i vnnoáo l risepilusa etyidv aeor  gacu olamm aepfnaetrcaatcrasióceinó  lnca o ddneesl ifscintoeicnnitóteenn,  idcdooem  evosive einexcnigidaeal   dlavea ld cdoíeacr terdicnehal o ac rdote.n  s2pt.ir1tou pcciioeondn aaldal.    2021-2835n https://ww
regulación andaluza examinada en la STC 95/2013 que establecía el deber de destinar
de forma efectiva las viviendas al uso habitacional, cosa que no sucede en el decreto-ley 
aquí impugnado.
d)  Los  decretos-leyes  impugnados  se  amparan  en  las  competencias  de  la 
Generalitat en materia de vivienda (art. 137 EAC), urbanismo (art. 149 EAC) y consumo 
(art. 123 EAC) con la finalidad de proporcionar a los ciudadanos una vivienda digna (arts. 
47 CE y 23 y 47 EAC). En particular, la competencia de vivienda va mucho más allá de la 
«actividad  administrativa  de  ordenación  y  fomento  de  dicha  materia»,  que  son  las 
funciones a las que según los recurrentes queda restringida esta materia. Muestra de 
ello es la Ley del derecho a la vivienda aprobada en 2007 y no impugnada por el Estado, 
y modificada ahora por los decretos-leyes impugnados.
Al propio tiempo, la regulación de los decretos-leyes es plenamente respetuosa con 
las competencias del Estado de los núms. 1, 8 y 13 del art. 149.1 CE. En particular, el 
recurso equipara erróneamente la competencia del art. 149.1.1 CE con los arts. 14 y 139 
CE. Pero según la doctrina constitucional este título competencial no representa una 
suerte de prohibición de divergencia del legislador autonómico con el estatal, pues ello 
vaciaría  las  competencias  autonómicas  en  materia  de  urbanismo  y  vivienda.  Los 
recurrentes tampoco han identificado la norma estatal concreta que debe operar como 
parámetro  de  constitucionalidad,  como  exige  la  doctrina  constitucional.  Desde  la 
STC 37/1987 se reconoce también que la función social de la propiedad (art. 33.2 CE) 
puede ser delimitada no solo por el legislador civil (art. 149.1.8 CE) sino también por las 
leyes que tutelan los intereses públicos a los que se vincula la propiedad privada, que 
corresponde aprobar al titular de la competencia sectorial. Por último, la competencia 
estatal  del  art.  149.1.13  CE  no  puede  agotar  los  títulos  más  específicos  de  las 
comunidades autónomas, de acuerdo con las SSTC 93/2015 y 16/2018 sobre esta 
misma materia.
e)  A continuación analiza uno por uno el amparo competencial de los preceptos 
impugnados:
(i)  En  cuanto  a  la  definición  de  vivienda  vacía  de  los  arts.  2.1  del  Decreto-
ley 17/2019 y único del Decreto-ley 1/2020, que introdujo algunas «precisiones» en el 
anterior, critica en primer lugar que no se sabe a qué versión del precepto se refieren los 
recurrentes, si a la primera o a la segunda. En segundo lugar, considera que el objeto de 
la definición es precisamente clarificar cómo encaja el fenómeno de la ocupación en el 
concepto de vivienda vacía. Tampoco limita en modo alguno el ejercicio de la acción 
reivindicatoria si esta acción se ejercita antes del plazo de dos años establecido para que 
la vivienda se considere vacía. Además, sin la modificación del Decreto-ley 1/2020 no se 
podría llevar a efecto una de las medidas del Decreto-ley 17/2019, que es ofrecer de 
forma obligatoria el alquiler social por parte de grandes tenedores a los ocupantes 
ilegítimos que estuvieran en situación de emergencia habitacional y acreditaran que la 
ocupación se produjo como mínimo seis meses antes de la entrada en vigor del Decreto-
ley 17/2019.
(ii)  El  art.  2.2  hace  algunas  precisiones  a  la  desocupación  como  causa  de 
incumplimiento de la función social de la vivienda. La primera es el establecimiento de un 
plazo  mínimo  de  dos  años  a  partir  del  cual  puede  considerarse  desocupada  una 
vivienda, que no es una modificación sino una armonización de la Ley del derecho a la 
vivienda, pues el plazo ya se establecía en otro precepto. Y la segunda es una precisión 
sobre  la  incidencia  del  fenómeno  de  la  ocupación  que  supone  valorar  la  vertiente 
institucional (función social) y no solo privada del derecho de propiedad (STC 37/1987) y 
que entra dentro del acervo competencial y por tanto del margen de apreciación de la  e.
Generalitat que tiene la competencia en materia de vivienda. w.b
(iii)  Respecto de la obligación de ofrecer un contrato de alquiler social de los arts.  35ww
4ce.2ñ,i d5o. 6a,  l5a.s7 ,m 6o.d6i fiyc adciisopnoessi ciniótnro dtruacnisdiatosr ipao rp reiml Deerac,r eetol -olebyje 1to7 /2d0e1l 9r,e cyu nroso a  dlae boeb liqguaecdióanr 
ym 4is/m20a1 6y)a.  Einsctalusi dmao deinfi claecyieosn easn steorlaiomreesn te(L heayens a mdepll iaPdaor lealm eesnpteoc tdroe  dCea ctaalsuoñsa  a2 l4o/s2 0q1u5e 
es aplicable el alquiler social, respecto del cual ya se posicionó favorablemente el Estado
al  desistir  del  recurso  de  inconstitucionalidad  2501-2016  interpuesto  contra  la 
Ley 24/2015 en su versión original, y el propio Tribunal en su STC 80/2018, sobre una 
ley valenciana similar. En particular, esta propuesta de alquiler social no encaja ni en la 
materia  civil  (art.  149.1.8  CE)  ni  procesal  (art.  149.1.6),  tal  y  como  sostienen  los 
recurrentes. Y ha sido además aceptado por los obligados teniendo resultados positivos, 
como demuestra el informe de la agencia catalana de vivienda que aporta.
(iv)  El índice de referencia del precio de alquiler de viviendas de los arts. 8.1, 8.2, 
8.3 y 8.5 tiene carácter simplemente informativo por lo que no invade la competencia 
estatal del art. 149.1.8 CE, y persigue una finalidad legítima como la moderación de los 
precios, amparada en la competencia autonómica en materia de consumo y vivienda. 
Aunque el contrato no contenga las menciones obligatorias según la ley, seguiría siendo 
válido y vigente, y por tanto no incide en el contrato de arrendamiento ni en la materia de 
Derecho civil. Por último, encaja con lo dispuesto en la disposición adicional segunda del 
Real Decreto-ley 7/2019.
(v)  La obligación de reserva para vivienda de protección en suelo urbanizado y en 
actuaciones edificatorias del art. 13.2 no vulnera las competencias estatales de los 
núms. 1 y 13 del art. 149.1 CE. Esta argumentación descansa en una interpretación 
errónea del art. 20.1 b) de la Ley del suelo estatal, pues este precepto no predetermina 
en qué tipo de suelo pueden establecerse reservas para viviendas de protección oficial, 
como se sostiene de contrario.
(vi)  La definición de gran tenedor de vivienda de los arts. 5.4 y 5.7 no vulnera las 
competencias estatales de los arts. 149.1.1 y 149.1.13 CE porque, aunque no se ajuste a 
la establecida en el Real Decreto-ley 11/2020, ha sido establecida por la Generalitat en 
ejercicio  de  sus  competencias.  La  norma  estatal  pretende  atender  a  una  situación 
puntual  ocasionada  por  la  crisis  sanitaria  vinculada  a  la  Covid-19,  pero  no  puede 
condicionar la política de vivienda de la Generalitat. Ambas normas tienen, por tanto, 
objetos diversos.
Tampoco la definición puede tacharse de arbitraria por incluir a personas físicas, 
como hace el recurso. También el Real Decreto-ley 11/2020 incluye a personas físicas y 
visto el objetivo del decreto-ley impugnado no parece arbitrario incluir a personas físicas 
y no solo jurídicas en la definición. Y no tiene sentido incluir a las administraciones en 
atención a sus funciones y objetivos, esencialmente diferentes a los de las personas 
jurídicas privadas con ánimo de lucro.
(vii)  Finalmente, la obligación de inscripción en el registro de viviendas vacías y 
viviendas desocupadas sin título habilitante por personas jurídicas privadas (art. 4.6) no 
vulnera  el  derecho  a  la  intimidad,  que  no  protege  a  aquellas  según  doctrina 
constitucional (cita el ATC 257/1985). Y el registro es un instrumento imprescindible para 
movilizar  las  viviendas  desocupadas,  que  es  el  objetivo  legítimo  del  decreto-ley 
impugnado.
Solicita por todo ello la desestimación del recurso interpuesto.
4.  El Parlamento de Cataluña, tras una solicitud de prórroga concedida por el 
Tribunal, presentó sus alegaciones el 28 de septiembre de 2020.
a)  Considera, en primer lugar, que la aparente convalidación tardía del Decreto-
ley 1/2020 solo afecta a este y en todo caso no tiene capacidad para alterar un resultado, 
la «derogación» del Decreto-ley no convalidado, que se desprende directamente del 
art.  64.2  EAC.  En  todo  caso,  la  praxis  parlamentaria  y  la  doctrina  especializada 
consideran que el plazo de convalidación debe contarse a partir de la publicación, no de  e
la promulgación, de forma coherente a lo que establece el art. 158.1 del Reglamento del  bo
Parlamento de Cataluña. La promulgación no es idónea como fórmula de conocimiento  35ww
deestl eP adrilsapmoenngtao , dye s olalo  tcoampaanciddoa de nn ceocnessiadreiara cpióanra l a cpounbtrlioclaacr ióenl  ppuleadzoe  gcaornasnttiitzuacrisoen aql uey 
estabtu) tarRiaemspeencteto p rdeev islato .definición explícita y razonada de la situación de necesidad
extraordinaria y urgente, recuerda que conforme doctrina constitucional se trata de un
concepto constitucionalmente determinado que debe dejar a los órganos políticos un 
cierto margen de apreciación en su interpretación y aplicación, y que la función del 
tribunal es verificar, pero no sustituir este control político (autorestricción), declarando la 
inconstitucionalidad solamente en aquellos supuestos de uso abusivo o arbitrario de la 
figura. Le parece que debe tomarse en consideración el contexto de crisis económica 
desde 2008 y el problema social asociado que considera una situación «objetivamente 
incuestionable», «pública y notoria», acreditada por instituciones públicas y privadas. 
Luego llama la atención sobre datos concretos que se citan en la exposición de motivos 
y concluye que exigir un plus de fundamentación y demostración, como hace el recurso, 
no es conforme con la doctrina y el papel del Tribunal Constitucional.
c)  El Decreto-ley tampoco «afecta» al derecho de propiedad en el sentido de los 
arts. 86.1 CE y 64.1 EAC. Aun cuando este último artículo se refiera solamente a los 
derechos reconocidos en el propio Estatuto, entre los cuales no está el derecho de 
propiedad, los límites del art. 86.1 CE son igualmente aplicables de acuerdo con la 
doctrina de la STC 93/2015. Pero la interpretación de estos límites no puede ser más 
estricta que en el caso de los decretos-leyes estatales, y la interpretación de estos 
efectuada por el Tribunal Constitucional no es tan «estricta» y «limitativa» como la que 
sostienen los recurrentes, sino que lo «flexibiliza» a fin de que el decreto-ley pueda 
cumplir su función como norma de urgencia. Por eso ha reconducido este límite al 
establecimiento de su «régimen general», «elementos esenciales» o «desarrollo directo» 
del derecho, pero no a cualquier regulación que de algún modo incida en él. Por eso, la 
argumentación de los recurrentes en el motivo correlativo le parece insuficiente, pues no 
razonan por qué esta regulación incumple esas condiciones. En todo caso, recuerda que 
el derecho de propiedad no es de los de mayor nivel de protección en la Constitución, 
sino un derecho «debilitado» (STC 111/1983), de modo que queda un amplio espacio 
para su configuración legal. Además, la «función social» expresamente reconocida por el 
art. 33.2 CE permite configurarlo en cada momento histórico en función de la percepción 
que de esa función puedan tener los poderes públicos democráticamente legitimados. 
Estos  parámetros  deben  ser  tenidos  en  cuenta  cuando  se  valora  el  grado  de 
«afectación»  del  decreto-ley  en  un  derecho  constitucional.  En  particular,  hay  que 
diferenciar la delimitación del haz de facultades o contenido esencial del derecho de 
propiedad y el establecimiento de objetivos relacionados con su función social, que es lo 
que hace el Decreto-ley impugnado. En este último caso, el objeto de la norma no es 
establecer una regulación directa y con vocación de generalidad sino conformar una 
política pública de vivienda, tal y como permite la STC 93/2015.
d)  Niega la vulneración del art. 149.1.1 CE por el Decreto-ley. Le parece que la 
argumentación de los recurrentes es genérica e insuficiente y además errada, pues 
entienden  ese  precepto  y  el  principio  de  igualdad  en  el  ejercicio  de  los  derechos 
constitucionales  como  algo  «monolítico»  y  «absoluto»  que  niega  las  competencias 
autonómicas, tal y como lo ha interpretado el Tribunal Constitucional. Niega igualmente 
que la competencia autonómica en materia de vivienda se circunscriba a una actividad 
administrativa de ordenación y fomento, como sostienen los recurrentes. Además, el 
recurso no identifica la ley estatal dictada al amparo de este título competencial que 
opere como parámetro de contraste, como exige la jurisprudencia constitucional.
e)  Las  medidas  para  promover  la  ocupación  efectiva  de  viviendas  tampoco 
vulneran las competencias de los núms. 1, 8, 13 y 18 del art. 149.1 CE. Reitera la 
interpretación  «simple»,  «genérica»  y  «errónea»  del  art.  149.1.1  sostenida  por  los 
recurrentes expuesta en el apartado anterior. La denuncia de vulneración del art. 149.1.8  s
CE está basada exclusivamente en que regula el contenido de un derecho patrimonial,  oe.
pero ello no cumple con la carga alegatoria exigible, y en todo caso no toma en cuenta la  w.
posibilidad de que sobre la delimitación de la propiedad incidan títulos competenciales  35ww
sEel cretocruiarsleos ,e cso imguoa leml eunrbtea npiasmrcoo  ye nv ilvai ednednau, nsceiag údne  lavus lnSeSrTacCió 9n3 d/2e0l 1a5rt,.  1164/92.011.183 y  C3E2/,2 p0u1e8s. 
oeml  icteo nctueanliqduoi edr ec olnatsra sntoer menatsre  elas tnaotarmleast,i vean e sctautaalql yu ieerl  dceacsreot,o -tlaemy preoccuor riedxoi.s tEex anminignuandao   BOE-A-cable e
contradicción entre estas y el Decreto-ley impugnado. Además, el impacto económico es 
inherente al ejercicio de competencias autonómicas, sin que por ello estén proscritas por 
el art. 149.1.13. La vulneración del art. 149.1.18 tampoco se encuentra mínimamente 
argumentada: los recurrentes no ofrecen ninguna norma estatal que pueda oponerse a 
los preceptos impugnados en lo que a la divergencia de tratamiento se refiere, ni 
justifican por qué razón o en qué sentido se vulnera la normativa de expropiación 
forzosa. Este instituto es «instrumental» para el ejercicio de competencias autonómicas, 
sin que la normativa impugnada afecte e las garantías a que se refiere la competencia 
del Estado.
f)  La definición de vivienda vacía no afecta a la legislación procesal (art. 149.1.6 
CE). El precepto contiene una norma sustantiva, y no puede otorgarse vis expansiva al 
art. 149.1.6. Como toda norma sustantiva, puede influir en la conveniencia de ejercitar 
acciones judiciales, pero ello no la convierte en norma procesal.
g)  Los arts. 4.2, 5.6, 5.7, 6.6 y la disposición transitoria primera (alquiler social) no 
vulneran las competencias del Estado sobre legislación procesal ni sobre bases de las 
obligaciones contractuales. Resulta sorprendente que se recurran estas normas que solo 
modifican obligaciones ya existentes. Lo único que hace el Decreto-ley es extender la 
obligación,  ya  prevista  en  la  Ley  24/2015,  a  otros  supuestos.  Por  otra  parte,  los 
recurrentes no justifican la calificación de «requisito» o «presupuesto» procesal que 
aplican a estos preceptos, siendo más bien una «carga» que recae sobre una de las 
partes antes del proceso. Además, se trata de una obligación que solo se impone a 
ciertos  propietarios  (grandes  tenedores),  no  a  todos.  Los  destinatarios  igualmente 
limitados, y su vinculación con la función social de la propiedad de las viviendas, otorgan 
a la medida carácter tuitivo que enerva la vulneración de la competencia sobre bases de 
las obligaciones contractuales (art. 149.1.8 CE). Además, no impone ofrecer un alquiler 
sobre la misma vivienda; puede ser otra. Por último, la naturaleza administrativa de la 
reforma queda patente con el art. 4.2, que modifica el art. 5.2 de la Ley del derecho a la 
vivienda para incluirlo como nuevo supuesto de incumplimiento de la función social de la 
propiedad, verdadero propósito de la medida.
h)  El art. 8, que impone ciertas obligaciones relativas al índice de referencia de 
precios de alquiler, es una medida administrativa que no regula ni afecta a la validez de 
los contratos de arrendamiento. Por tanto, no vulnera el art. 149.1.8 CE citado de 
contrario.
i)  La obligación de reserva para vivienda protegida en suelo urbanizado (art. 13.2) 
no vulnera el texto refundido de la Ley de suelo estatal. El art. 20.1 b) impone un 
mandato general de reserva de suelo para este tipo de viviendas, remitiendo la cuantía 
de  reserva  expresamente  a  la  legislación  sobre  ordenación  territorial  y  urbanística 
autonómica.  Y  además,  impone  a  los  propietarios  de  suelo  dedicárselo  a  usos 
compatibles con la ordenación territorial y urbanística [arts. 15.1 a) y 12.1], de modo que 
no modifica realmente los deberes de los propietarios.
j)  La definición de gran tenedor no vulnera los arts. 149.1.1 y 13 CE ni contradice el 
Real Decreto-ley 11/2020 ya que ambas normas, la estatal y la autonómica, operan 
sobre ámbitos de aplicación distintos. La estatal establece un aplazamiento temporal y 
extraordinario en el pago de la renta; la autonómica la obligación de ofrecer un alquiler 
social. Y ninguna de las normas pretende extender el concepto de gran tenedor más allá 
de su respectivo ámbito de aplicación.
k)  Niega igualmente que el art. 2.1 vulnere el contenido esencial del derecho de 
propiedad (art. 33) ni los arts. 9.3, 24 y 118 CE. Las medidas vinculadas a la «utilización  s
anómala»  de  una  vivienda  por  no  estar  efectivamente  ocupada  (requerimientos,  oe.
sanciones, multas coercitivas y expropiación) están amparadas por el art. 33.2 que  w.
permite delimitar el contenido esencial del derecho de acuerdo con su función social. Las  35ww
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ldae rveivciheon d(aS TeCst á3 7c/o1n9s8t7it)u cyi osneaaln y p erosptaotrucaiorinaamdeanst e(S rTeCco 1n6o/c2i0d1o8 c)o. mEno  cdoenrecrcehtoo ,( aerl tasc. c4e7s oC Ea   BOE-A-cable e
y 26 y 47 EAC). De ahí que las medidas destinadas a fomentar la vivienda asequible en 
el mercado sean conformes con la Constitución. Añade que el recurso se refiere no tanto 
a  una  regulación  general  como  a  un  supuesto  concreto  que  puede  plantearse:  la 
declaración de vivienda vacía en caso de ocupación ilegal. Pero de la letra del art. 2.1 
del Decreto-ley 17/2019, modificado por el artículo único del Decreto-ley 1/2020, no se 
deduce necesariamente que la condición de vivienda vacía sea aplicable a las viviendas 
ocupadas ilegalmente. El Decreto-ley 17/2019 excluía ese supuesto; pero de ello no se 
deriva  que  con  el  Decreto-ley  1/2020  se  aplique  necesariamente  lo  contrario.  Ello 
dependerá de la actitud del propietario, pues hay que suponer que el ejercicio o no de 
acciones judiciales será determinante para apreciar si existe o no causa justificada de 
desocupación. Por lo tanto, no hay una privación o restricción general de la facultad 
reivindicatoria de todos los propietarios. Sus acciones judiciales continúan plenamente 
vigentes en virtud, entre otros, del art. 348 del Código civil. La definición de vivienda 
vacía tampoco vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes 
públicos (art. 9.3), de acuerdo con la aplicación deferente de ese principio al legislador, 
efectuada por la doctrina constitucional. El Decreto-ley posee, de acuerdo con ese 
canon, una finalidad razonable que lo hace constitucional. Tampoco afecta al principio de 
proporcionalidad, pues la medida es idónea, no existen otras menos restrictivas (el 
Decreto-ley 17/2019 las intensificó precisamente por la ineficacia de las anteriores) y sus 
beneficios o ventajas para el interés general solo podrán valorarse tras un tiempo de 
aplicación. Finalmente, no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva ni la obligación 
de cumplir las sentencias firmes porque ello es ajeno al objeto y finalidad del Decreto-ley.
l)  Los arts. 2.2 y 2.10, que se aplican al cumplimiento de la función social de la 
propiedad, no tienen naturaleza sancionadora, por lo que no pueden infringir el art. 25 CE.
m)  La obligación de ofrecer un alquiler social a determinados inquilinos (arts. 4.2, 
5.6, 5.7 y 6.6 y la disposición transitoria primera) no vulnera los arts. 10, 24 y 38 CE, ya 
que  los  requisitos  para  que  surja  esta  obligación  son  muy  restrictivos.  Además,  la 
duración del arrendamiento forzoso es la misma que la de la Ley de arrendamientos 
urbanos.  Y  su  razón  de  ser  está  en  una  grave  situación  de  escasez  habitacional 
(endurecimiento de las condiciones del crédito, falta de capacidad de ahorro de la 
ciudadanía, etcétera). Además, debe enjuiciarse no aisladamente sino en conjunción con 
el resto de medidas establecidas con el mismo objetivo. Niega que la limitación que 
supone esa obligación afecte al libre desarrollo de la personalidad, que el Tribunal 
Constitucional ha interpretado, no como autonomía de la voluntad en el sentido del 
art. 1255 del Código civil, sino como principio de autodeterminación en relación con la 
autotutela (STC 133/2017). Afecta, en realidad, a la libre empresa (art. 38 CE), que 
puede ser modulada para la protección de otros principios y derechos constitucionales, 
tales como el derecho a la vivienda (art. 47 CE) o la propia dignidad de la persona 
(art.  10.1  CE).  En  cuanto  a  la  vulneración  de  los  arts.  24  y  117  CE,  los  propios 
recurrentes aportan la prueba de que no se trata de un obstáculo al acceso a la 
jurisdicción, con el acuerdo de los presidentes de las secciones civiles de la Audiencia 
Provincial de Barcelona, que le niega la condición de requisito de procedibilidad.
n)  La  definición  de  gran  tenedor  de  los  arts.  5.4  y  5.7  no  es  arbitraria  ni 
discriminatoria. Reitera la aplicación deferente de la prohibición de arbitrariedad del 
art.  9.3  al  legislador,  y  puntualiza  además  que  los  recurrentes  plantean  una 
discriminación por indiferenciación entre personas físicas y jurídicas que conforme a la 
propia doctrina constitucional (STC 20/1986) no debe construir la Justicia constitucional, 
sino  los  poderes  públicos  legitimados  democráticamente.  La  aplicación  de  criterios  s
idénticos, objetivos y racionales a las personas físicas y jurídicas hace que la norma se  oe.
mantenga dentro del margen reconocido por la Constitución. w.
ñ) El recurso contra el art. 4.6, sobre el registro de viviendas vacías, le parece, en  35ww
rpercimuerrre nlutegsa r,e feecxttúeamnp oerná nereoa, lidpaodrq uuen ab aimjop uegl nparceiótenx tgoe ndeer arle cduerlr irr egeissttero  pcrerecaedpoto  cloons 
ealn rteergioisrtirdoa ndo,  yv udlen etorad oe ls due rréegchimoe an  laju irnídtiimcoid. aEdn  pceurasnotnoa la, lp fuoensdtoo  dqeule m lao tmivios,m lea  phaarbeilcitea cqiuóen   BOE-A-cable e
legal que el precepto confiere evita la vulneración, de conformidad con la Ley Orgánica 
de protección de datos y el reglamento comunitario sobre la materia. Son, además, datos 
necesarios, de acuerdo con el principio de «minimización de datos» contenido en el 
citado reglamento. Son, por último, datos determinados y necesarios para el ejercicio de 
las competencias autonómicas en materia de vivienda.
Solicita por todo ello la desestimación íntegra del recurso de inconstitucionalidad.
5.  Mediante providencia de 26 de enero de 2021, se señaló para deliberación y 
votación de la presente sentencia el día 28 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del proceso.
Ochenta y seis diputados del grupo parlamentario popular del Congreso interponen 
recurso de inconstitucionalidad contra dos decretos-leyes del Gobierno de la Generalitat 
de Cataluña y contra el acuerdo de «validación» –en terminología del art. 64.2 del 
Estatuto de Autonomía de Cataluña– del segundo de ellos. Son los siguientes:
a)  El Decreto-ley 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar 
el acceso a la vivienda. Este Decreto-ley tiene quince artículos que modifican varias 
leyes anteriores (Ley del Parlamento de Cataluña 18/2007, de 28 de diciembre, del 
derecho a la vivienda; Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 1/2015, 
de 24 de marzo, de medidas extraordinarias y urgentes para la movilización de las 
viviendas provenientes de procesos de ejecución hipotecaria; Ley del Parlamento de 
Cataluña 24/2015, del 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el 
ámbito de la vivienda y la pobreza energética; Ley del Parlamento de Cataluña 4/2016, 
de 23 de diciembre, de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas 
en riesgo de exclusión residencial; y texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado 
por el Decreto Legislativo de la Generalitat de Cataluña 1/2010, de 3 de agosto). A ellos 
se añaden seis disposiciones adicionales, nueve transitorias, una derogatoria y siete 
finales.
Los recurrentes lo impugnan en su conjunto, por falta de presupuesto habilitante, y 
subsidiariamente impugnan varios de sus artículos por motivos tanto competenciales como 
sustantivos. El grueso de esos motivos se concentra, desde diferentes perspectivas, en los 
artículos del Decreto-ley que declaran que mantener vacía una vivienda, o incluso ocupada 
sin título legítimo, supone un incumplimiento de la función social de la propiedad que habilita 
a la administración para requerir al propietario para su ocupación efectiva, imponerle multas 
coercitivas para la ejecución del mismo con un importe total máximo de hasta el 50 por 100 
del valor estimado de la vivienda, sancionarle con multas de entre 90.001 y 900.000 € o 
expropiarle su propiedad. Y también en los preceptos que establecen la obligación de los 
grandes tenedores de viviendas, que son las personas físicas y jurídicas titulares de más de 
quince viviendas, de ofrecer un alquiler social con precio limitado a los ocupantes de una 
vivienda antes de emprender contra ellos acciones judiciales de desahucio, ejecución 
hipotecaria y otras análogas.
b)  El segundo decreto-ley impugnado es el Decreto-ley 1/2020, de 21 de enero, por 
el que se modifica el anterior.
El art. 2.1 del Decreto-ley 17/2019 había modificado el art. 3 d) de la Ley 18/2007, 
de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, que contiene la definición de «vivienda  s
vacía» a los efectos de esa ley. Decía en concreto este art. 2.1: oe.
«2.1  Se modifica la letra d) del artículo 3 de la Ley del derecho a la vivienda, que  35ww
queda redactada de la manera siguiente:
sin c"da)u sVaiv jiuesntdifaic avadcaí,a p: olar  uvniv ipelnadzao  qduee m páesr mdaen deocse  adñeosso.c Aup easdtea  epfeercmtoa,n seonnte cmaeunstaes, 
justificadas el traslado por razones laborales, el cambio de domicilio por una
situación de dependencia, el  abandono  de la  vivienda en una zona rural en 
proceso de pérdida de población y el hecho de que la propiedad o la posesión de 
la vivienda sea objeto de un litigio judicial pendiente de resolución. La ocupación 
sin título legítimo no impide que se pueda considerar vacía una vivienda, salvo en 
el  caso  de  que  la  persona  propietaria  acredite  haber  iniciado  las  acciones 
judiciales  oportunas  para  la  recuperación  efectiva  de  la  posesión  antes  de 
cumplirse el plazo para considerar la vivienda vacía"».
Pero menos de un mes después de aprobar ese Decreto-ley 17/2019, el Gobierno de 
la Generalitat aprobó el mencionado Decreto-ley 1/2020, cuya exposición de motivos 
dice:
«Una vez aprobado el Decreto-ley [17/2019], se ha detectado que la definición de 
vivienda vacía introducida en el artículo 2.1 puede generar dudas de interpretación y, en 
consecuencia, problemas de seguridad jurídica que hay que evitar en una materia tan 
sensible como es la de la vivienda.
En este sentido, con el fin de dotar de mayor coherencia la regulación contenida en 
el  Decreto-ley  aprobado,  deben  modificarse  los  supuestos  que  justifican  que  una 
vivienda esté desocupada».
Y a tal fin, el artículo único del Decreto-ley 1/2020 modificó (formalmente) el art. 2.1 
del Decreto-ley 17/2019, dando en realidad nueva redacción al art. 3 d) de la Ley del 
derecho a la vivienda de 2007 para establecer una nueva definición de «vivienda vacía» 
a los efectos de esa ley. Dice así, este artículo único:
«Artículo  único.  Modificación  del  artículo  2.1  del  Decreto-ley  17/2019,  de  23  de 
diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda.
Se modifica el apartado 2.1 del Decreto-ley 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas 
urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, que queda redactado de la manera 
siguiente:
"2.1  Se modifica la letra d del artículo 3 de la Ley del derecho a la vivienda, 
que queda redactada de la manera siguiente:
d)  Vivienda  vacía:  la  vivienda  que  permanece  desocupada 
permanentemente, sin causa justificada, por un plazo de más de dos años. A este 
efecto, son causas justificadas el traslado por razones laborales, el cambio de 
domicilio por una situación de dependencia, el abandono de la vivienda en una 
zona rural en proceso de pérdida de población y el hecho de que la propiedad de 
la vivienda sea objeto de un litigio judicial pendiente de resolución. La ocupación 
sin título legítimo no impide que se pueda considerar vacía una vivienda"».
De la comparación entre la antigua y la nueva redacción resulta que esta suprime 
dos incisos de la definición de vivienda vacía que exceptuaban la posibilidad de declarar 
esta en caso de pendencia de un litigio sobre la «posesión» de la vivienda o si el 
propietario ejercía las «acciones judiciales oportunas para la recuperación efectiva de la 
posesión antes de cumplirse el plazo para considerar la vivienda vacía». El recurso, en 
los motivos que dirige contra el mencionado art. 2.1 del Decreto-ley 17/2019, o que 
toman como premisa o punto de partida la definición de «vivienda vacía» establecida en  s
el mismo precepto, se dirige también expresamente contra el artículo único del Decreto- e.
ley 1/2020 y la modificación efectuada en el mismo. w.
c)  Finalmente,  es  objeto  de  recurso  el  acuerdo  de  validación  de  este  último 
Decreto-ley 1/2020 (resolución 751/XII del Parlamento de Cataluña, de convalidación del 
Decreto-ley 1/2020, de 21 de enero, publicada en el «Diari Oficial de la Generalitat de 
Catalunya» núm. 8080, de 9 de marzo de 2020) por vulneración del art. 64.2 EAC, que 
dice:
«Los decretos-leyes quedan derogados si en el plazo improrrogable de treinta días 
subsiguientes a la promulgación no son validados expresamente por el Parlamento 
después de un debate y una votación de totalidad».
Según los recurrentes, computado ese plazo desde la «promulgación» del decreto-
ley, y no desde su publicación, el plazo de treinta días señalado habría expirado el día 
anterior a su validación, y por tanto el Decreto-ley 1/2020 debe entenderse «derogado» 
por aplicación de lo dispuesto en el aludido precepto.
d)  Las  alegaciones  en  defensa  de  las  disposiciones  y  acto  impugnados 
presentadas por el Gobierno y el Parlamento de la Generalitat han quedado resumidas 
en el apartado de los antecedentes.
2.  El acuerdo de validación del Decreto-ley 1/2020.
a)  Razones lógicas y sistemáticas obligan a comenzar el examen del recurso por la 
validez constitucional del acuerdo de validación del Decreto-ley 1/2020, aludido en el 
apartado c) del fundamento jurídico anterior. El acuerdo parlamentario de validación de 
un decreto-ley, por sus efectos –conversión en definitiva de una disposición legislativa 
hasta  entonces  provisional–,  es  un  «acto  con  fuerza  de  ley»  de  las  comunidades 
autónomas que puede ser objeto de recurso de inconstitucionalidad de acuerdo con el 
art. 27.2 e) LOTC. Y de su conformidad o disconformidad con la Constitución y el bloque 
de la constitucionalidad dependerá, además, cuál sea el contenido del art. 3 d) de la Ley 
del derecho a la vivienda y la definición de «vivienda vacía» que debe tomarse en cuenta 
para la resolución de los restantes motivos del recurso. De ahí la necesidad de su 
examen prioritario.
b)  El Decreto-ley 1/2020 lleva fecha de 21 de enero, día de su firma y promulgación 
por el presidente de la Generalitat en cumplimiento del art 67.6 a) EAC que atribuye a 
este,  «como  representante  ordinario  del  Estado  en  Cataluña»,  la  potestad  de 
«promulgar, en nombre del rey, las leyes, los Decretos-leyes y los Decretos Legislativos 
de Cataluña y ordenar su publicación».
El Decreto-ley se publicó, no obstante, en el «Diari Oficial de la Generalitat de 
Catalunya» del día siguiente (DOGC núm. 8047, de 22 de enero de 2020).
Los recurrentes parten de diferenciar promulgación y publicación como dos actos 
autónomos  y  diferenciados,  de  autoría,  significado  y  efectos  distintos  en  nuestro 
Derecho, tal y como se desprende de los artículos 91 de la Constitución y 65 y 67.6 a) 
del  Estatuto  de  Autonomía  de  Cataluña,  que  los  diferencian.  En  consecuencia, 
continúan, debe entenderse que cuando el art. 64.2 EAC se refiere a la «promulgación» 
del decreto-ley como día inicial del cómputo del plazo para la validación de los decretos-
leyes está aludiendo a ese acto formal del presidente de la Generalitat, y no a su 
publicación en el diario oficial. Y si esto es así, ese plazo de treinta días desde la 
«promulgación» del Decreto-ley 1/2020, que se produjo el 21 de enero de 2020, habría 
expirado el 3 de marzo, de modo que el acuerdo de validación del Parlamento de 
Cataluña, aprobado el día siguiente, habría vulnerado el citado art. 64.2 EAC.
Por  el  contrario,  los  representantes  del  Gobierno  y  Parlamento  autonómicos  e.
consideran que, más allá de reminiscencias históricas, promulgación y publicación se  w.
exteriorizan en unidad de acto, haciendo fe esta de aquella, de modo que el plazo de  35ww
avadleidmaácsió nu nd aecbteo  scionn rtealresvea ndceiasd eex tlear npau, byl icpaocri ótann tdoe ls odloe clrae tpou-lbelyic. aLciaó np, rqoumeu lsgía lcai ótnie nees, 
pauperodbea csióenrv dire  cuonm doe cfróertmo-ulelay  pdaer ac qouneo ceimsteie nptuoe dya  cporomcuendiecra cai ósnu  caol nvPaalridlaamcieónnt,o y  daes í lloa   BOE-A-cable e
sostiene también la doctrina mayoritaria. Ello es además coherente con lo establecido en 
el  art.  158.1  del  Reglamento  del  Parlamento  de  Cataluña,  análogo  al  art.  151  del 
Reglamento del Congreso de los Diputados, que después de reconocer que el debate y 
la votación sobre la convalidación o derogación de un decreto-ley debe celebrarse en el 
plazo de treinta días «a partir de su promulgación», dispone sin embargo que «[l]a 
inclusión de un decreto-ley en el orden del día de una sesión puede realizarse tan pronto 
como haya sido publicado en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”».
c)  Tal y como ha quedado trabada la controversia entre las partes, la única cuestión 
sobre la que estas discrepan es la de cuándo comienza a computarse el plazo de 
validación de los decretos-leyes autonómicos conforme al art. 64.2 EAC, si el día de su 
«promulgación», en cuyo caso todas coinciden en que habría quedado derogado en la 
fecha de la validación, o el día de su publicación, en cuyo caso también hay coincidencia 
en que esa validación se habría producido dentro de plazo. En consecuencia, a este 
único objeto de debate ceñiremos nuestro análisis.
La regulación del plazo de convalidación o validación del artículo 64.2 EAC se inspira 
en el art. 86.2 CE, pues, en relación con el mismo instrumento normativo, el decreto-ley, 
con los mismos presupuestos formales y materiales (STC 93/2015, de 14 de mayo, 
FFJJ 3 a 5) y la misma vigencia temporal limitada, ambos preceptos establecen a los 
mismos efectos (convalidación) el mismo plazo (treinta días) y día inicial de cómputo (la 
«promulgación»  del  decreto-ley  en  cuestión).  El  objeto  de  debate  es  qué  debe 
entenderse por tal.
La tesis de los recurrentes parte de vincular el término «promulgación» del art. 64.2 
EAC (y del art. 86.2 CE) con el acto de «promulgación» del rey a que se refiere el art. 91 
CE, que el presidente de la Generalitat de Cataluña efectúa «en su nombre» en los 
casos del art. 67.6 a) EAC.
El art. 91 CE diferencia, efectivamente, entre promulgación y publicación. Dice:
«El rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes 
Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación.»
Pero este artículo se refiere expresa, y únicamente, a las «leyes aprobadas por las 
Cortes Generales». De la misma manera, al regular las funciones del rey, el art. 62 
establece la de «sancionar y promulgar las leyes» [letra a)], y no, por tanto, ninguna otra 
disposición.  En  cambio,  los  decretos  acordados  en  Consejo  de  Ministros  son 
«expedidos» por el rey [art. 62 f)], no sancionados ni promulgados por él. En definitiva, la 
fórmula de la «promulgación» real no se aplica a los reales decretos-leyes ni a los reales 
decretos legislativos, aun cuando contengan «normas con rango de ley» (art. 82.1) o 
«disposiciones legislativas provisionales» (art. 86.1). Basta, en efecto, una consulta al 
«Boletín Oficial del Estado» para comprobar que los reales decretos-leyes no contienen 
una fórmula de promulgación análoga a la de las leyes formales (de Cortes).
En consecuencia, el art. 86.2 de la Constitución, al exigir que los decretos-leyes sean 
convalidados «en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación» no se puede 
estar refiriendo al acto de promulgación real de los citados arts. 62 a) y 91 de la 
Constitución, aplicable solamente a las leyes formales, y no a los reales decretos-leyes. 
Y comoquiera que la potestad de promulgación del presidente de la Generalitat de 
Cataluña la ejecuta «en nombre del rey», conforme al art. 67.6 a) EAC, debemos 
extender esta misma conclusión al precepto análogo que es al art. 64.2 EAC.
Quiere ello decir que el término «promulgación» empleado en los arts. 86.2 CE 
y 64.2 EAC debe tener un significado diferente al de la promulgación real de los arts. 62  e
a) y 91 de la Constitución y 67.6 a) del Estatuto de Autonomía. Y este significado no  bo
puede ser otro que el usual en nuestro idioma que equipara promulgación y publicación,  35ww
ctaolm y oc o«m1.o P ruebsluicltaar  daelgl od icscoiloenmanrieom deen ltae .R 2e. aHl aAcceard qeumei aa lEgsop saeñ odliav,u qlguuee  dye pfinroep «apgruoem mulugcahro» 
feonr meal lmpúebnltiec ou»n; ay ,l emy uuy  oetrsap edcisiaplomseicnitóen,  deen  leal  aáumtobriitdoa dd,e al  dfienr edceh oq,u e« 3s. eDa ecru. mPpulbidliac ayr 
hecha cumplir como obligatoria». Un significado que coincide además con el tradicional
en nuestro Derecho histórico, como demuestra el originario artículo 1 del Código civil, 
que establecía que «[l]as leyes obligarán en la Península, islas adyacentes, Canarias y 
territorios  de  África  sujetos  a  la  legislación  peninsular,  a  los  veinte  días  de  su 
promulgación, si en ellas no se dispusiere otra cosa. Se entiende hecha la promulgación 
el día en que termine la inserción de la ley en la Gaceta».
De acuerdo con esta interpretación, el acuerdo del Parlamento de Cataluña por el 
que se valida el Decreto-ley 1/2020 debe entenderse realizado dentro de plazo, y en 
consecuencia  el  recurso  interpuesto  contra  ese  acto  parlamentario  debe  ser 
desestimado.
3.  Presupuesto  habilitante  del  Decreto-ley  17/2019  (I):  definición  explícita  y 
razonada de la situación de necesidad extraordinaria y urgente (art. 64.1 EAC).
a)  El siguiente motivo del recurso se dirige contra la totalidad del Decreto-ley 17/2019, 
por incumplimiento del presupuesto habilitante del art. 64.1 EAC, idéntico a estos efectos al 
art. 86.1 CE, y al que resulta de aplicación la doctrina constitucional establecida en relación 
con el mismo [por todas, STC 105/2018, de 4 de octubre, FJ 3 b)].
De  acuerdo  con  una  consolidada  jurisprudencia  de  este  tribunal,  iniciada  en  la 
STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3, el control del presupuesto habilitante del art. 86.1 CE 
exige,  primero,  que  el  Gobierno  haga  una  definición  «explícita  y  razonada»  de  la 
situación concurrente, y segundo, que exista además una «conexión de sentido» entre la 
situación definida y las medidas que en el decreto-ley se adopten. Los recurrentes 
cuestionan el cumplimiento de estas dos exigencias constitucionales.
b)  En cuanto a la presentación explícita y razonada, los recurrentes sostienen que 
la exposición de motivos del Decreto-ley es «genérica» y se basa en «fórmulas rituales»; 
presenta «cifras descontextualizadas» y alude a problemas en el acceso a la vivienda 
que no vienen justificados por ningún «dato objetivo o estadística contrastable». Aportan, 
al  respecto,  un  informe  que  persigue  acreditar  «desde  una  perspectiva  técnica  y 
económica» que la situación de acceso a la vivienda en España en general y en 
Cataluña en particular no se corresponde con la descrita en la exposición de motivos del 
Decreto-ley y es incluso mejor que en países de nuestro entorno, tomando como base 
los datos de Eurostat.
Tanto la abogada de la Generalitat como los letrados del Parlamento consideran 
infundado el reproche. Coinciden ambos en que debe hacerse una «valoración conjunta» 
de todos los factores que llevaron al Gobierno a dictar esa disposición y que son: (i) dos 
mociones parlamentarias instando al Gobierno a actuar en esta materia; (ii) los informes 
de  la  fundación  Fomento  de  Estudios  Sociales  y  Sociología  Aplicada  y  del  relator 
especial de la ONU en su visita a España; (iii) los argumentos expuestos en los debates 
de  convalidación  donde  los  representantes  de  todos  los  grupos  admitieron  de  una 
manera  u  otra  el  problema  de  acceso  a  la  vivienda  en  Cataluña;  y  (iv)  los  datos 
«concretos, objetivos y perfectamente contrastables» de la exposición de motivos; frente 
a ellos –se dice– no puede exigirse un «plus de fundamentación y demostración» que no 
se compadece con el margen de apreciación que deben tener los órganos políticos en la 
definición (Gobierno) y control (Parlamento) de la situación de «necesidad extraordinaria 
y urgente» del art. 64.1 EAC.
c)  Según  una  consolidada  doctrina  constitucional  resumida,  entre  otras,  en  la 
STC  61/2018,  de  7  de  junio,  FJ  4,  con  cita  de  otras  anteriores,  el  concepto  de 
extraordinaria y urgente necesidad establecido en la Constitución y en el Estatuto de 
Autonomía para permitir al Gobierno estatal o autonómico aprobar un decreto-ley «no es,  e
en modo alguno, una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico  bo
margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna,  35ww
sdiencor,e tpoosr- leeyle sc,o nratrzaórino ,p olar  lcao ncsutaalt,a ecsióten  tdrieb uunna l lpímueitdee ,ju erínd icsou pau elsat oas cdtuea cuisóon  ambuesdiivaon teo 
daerbteitrramriinoa, drae»c.h aYza rc olan tidneúfain: ic«ióenl   qcuoen trlools  dóerg aensotes   ptroiblíuticnoasl   hcoangsains ted ee nu nau ns itcuoanctióronl 
jurisdiccional ex post, y tiene por misión velar por que el Gobierno no se haya apartado
del margen de apreciación concedido por la norma, esto es, que aquel se mantenga 
dentro del concepto jurídicamente asequible que es la situación de extraordinaria y 
urgente necesidad. Se trata, en definitiva, de un control externo, en el sentido de que 
debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al 
Gobierno».
De la misma manera, hemos dicho con ocasión del examen de un decreto-ley sobre 
la misma materia (Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en 
materia de vivienda y alquiler) que puede cuestionarse ante este tribunal «la veracidad 
de los datos o afirmaciones efectuadas por el Gobierno para justificar la existencia de 
una situación de extraordinaria y urgente necesidad», pero no solicitar de este tribunal 
una valoración de la «importancia» de esa situación y de la «decisión misma de actuar 
con urgencia» mediante decreto-ley, pues «ello representa una valoración esencialmente 
política de ordenación de prioridades de actuación que este tribunal no puede enjuiciar» 
(STC 14/2020, de 28 de enero, FFJJ 2 y 4). De conformidad con la doctrina antes 
aludida,  el  control  de  este  tribunal  no  es  político,  confiado  este  a  la  cámara 
representativa que controla al Gobierno (art. 64.2 EAC), sino esencialmente jurídico 
(art. 27.1 LOTC), externo y dirigido a verificar que este no se ha apartado del margen de 
apreciación que le otorga el art. 64.1 EAC haciendo un uso abusivo o arbitrario del 
decreto-ley.
d)  Desde esta perspectiva, y de conformidad con la función de control jurídico 
(externo) que este tribunal tiene encomendada, la situación descrita en la exposición de 
motivos del Decreto-ley cumple con la doctrina establecida por este tribunal.
La exposición de motivos dedica su apartado I a justificar la situación de necesidad 
extraordinaria y urgente que habilita al Gobierno a dictar la norma correspondiente. En 
esta parte alude, en general, al impacto de la crisis económica de 2008, iniciada poco 
después de la entrada en vigor de la Ley del derecho a la vivienda de 2007, y a la 
inadecuación de esta a la situación social derivada de la crisis, que hace necesaria su 
adaptación a las nuevas circunstancias. Se refiere, en concreto, a diversos indicadores 
que justifican la rápida reacción legislativa del Gobierno, como el bajo nivel de promoción 
de vivienda protegida, el reducido parque público de vivienda destinado a políticas 
sociales, el aumento de solicitantes de vivienda protegida y de ocupación sin título, y la 
caída del crédito hipotecario y elevación de los precios de alquiler. Algunos de estos 
indicadores están acompañados además de cifras concretas, o fácilmente accesibles y 
verificables, como son: que «desde 2014» el nivel de promoción de vivienda protegida 
está «en los niveles más bajos desde 1992»; que «[e]n menos de cinco años, los 
solicitantes [de vivienda de protección oficial] se han incrementado en 100.000 personas, 
y se han sobrepasado los 189 000 inscritos en el mes de septiembre de 2019»; que «los 
datos del registro de viviendas vacías y ocupadas sin título habilitante» evidencian una 
reducción  de  viviendas  disponibles  para  la  acción  de  los  poderes  públicos  y  su 
ocupación por personas sin título que pueden ser desahuciadas sin tener alternativa 
residencial; que el parque de vivienda destinado a políticas sociales de que disponen la 
Generalitat y los ayuntamientos «se sitúa en torno al 2 por 100 del parque de vivienda 
existente en Cataluña y, por lo tanto, lejos de la media de los principales países de la 
Unión Europea»; o que se ha producido una caída del crédito hipotecario y un alza en los 
precios de alquiler, constatado, entre otros, por el «Observatorio Metropolitano de la 
Vivienda de Barcelona […] en sus informes anuales», y que todo ello produce que «el 
acceso a una vivienda digna y adecuada para una parte significativa de la población 
sigue siendo extremadamente dificultosa». s
El consejero de Territorio y Sostenibilidad añadió, en el debate de convalidación  oe.
(«Diari de Sessions del Parlament de Catalunya», XII legislatura, serie P, núm. 83,  w.
sesión 48, miércoles 5 de febrero de 2020, págs. 40 a 65) otros datos de interés,  35ww
dreelasacihouncaiodso s «choann  lossu paeluraddidoo sl oesn  8la8 .e0x0p0o seicni ónC adtea lumñoat iveonst rdee  2la0 1n3o rmy a2, 0c1o8m»,o  cqoune  luons 
liansc revmiveienntdoa dse lp «ro4t,e8g pidoar s1 0q0u ee ngtrees 2tio0n1a7  yla 2 0G1e8n»e yra «litsautp seorann d«oa plorosx 1im3.a9d0a0m eenn 2te0 1290».;0 0q0u»e   BOE-A-cable e
más «otras 15.000» de los ayuntamientos, lo que arroja el 2 por 100 citado en la 
exposición de motivos, lejos del «11 por 100» que cita el informe The State of Housing in 
the European Union de 2019; o que el precio del alquiler se ha incrementado «el 6 
por 100 en los últimos tres años» (expresiones todas ellas en catalán, en el original).
Son, todos ellos, datos concretos y precisos que no pueden considerarse «cifras 
descontextualizadas» ni fórmulas «genéricas» o «rituales, de una marcada abstracción y, 
por ello, de prácticamente imposible control constitucional», como en el caso de la 
apelación a «la cambiante situación de la economía internacional» considerada como tal 
en la STC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 10. Conforman, por el contrario, una definición 
precisa de una situación vinculada a un bien de primera necesidad como la vivienda 
(art. 47 CE) que puede legitimar la rápida reacción legislativa del Gobierno, tal y como ya 
apreciamos en la STC 93/2015, de 14 de mayo, sobre el Decreto-ley de la Junta de 
Andalucía 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función 
social de la vivienda, o en la STC 14/2020, antes citada, en relación con el Real Decreto-
ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler.
Quiere ello decir, en suma, que el Gobierno autonómico se ha mantenido dentro del 
margen de apreciación que le proporciona el art. 64.1 EAC.
e)  Bajo  la  misma  rúbrica  de  falta  de  presupuesto  habilitante,  los  recurrentes 
denuncian  que  el  Gobierno  no  ha  justificado  cuáles  son  los  obstáculos  para  la 
consecución  de  los  objetivos  perseguidos  mediante  una  ley  formal  aprobada  en  el 
Parlamento, teniendo en cuenta su carácter unicameral y la aprobación de algunas leyes 
autonómicas  (que  cita)  en  breves  plazos  de  pocos  meses.  Denuncian  además  la 
existencia de un intento de regulación anterior, mediante el Decreto-ley 5/2019, de 5 de 
marzo, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda (DOGC de 7 de 
marzo), de contenido semejante al Decreto-ley 17/2019, pero que quedó derogado por 
falta de los apoyos necesarios para su convalidación, que ni siquiera se intentó por este 
motivo según reconoció el consejero responsable en el debate de convalidación del 
posterior Decreto-ley 17/2019. Ello evidenciaría, según los recurrentes, la voluntad de 
evitar el debate parlamentario y la ausencia de una verdadera situación de necesidad de 
inmediata reacción legislativa.
Los letrados autonómicos consideran que conforme a la doctrina de la STC 93/2015 
no  es  exigible  una  justificación  «expresa  e  individualizada»  de  la  inadecuación  del 
procedimiento legislativo y que la propia dificultad de convalidar el Decreto-ley anterior 
(5/2019) justifica la aprobación del segundo Decreto-ley 17/2019.
f)  No  deben  confundirse  los  controles  político  y  jurídico  encomendados  al 
Parlamento (art. 64.2 EAC) y a este tribunal (art. 27.1 LOTC), respectivamente, ni sus 
parámetros, político y jurídico, respectivamente. La doctrina constitucional ha establecido 
que «la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser 
independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa 
inactividad del propio Gobierno siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad 
de la situación» (STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 6), pues «lo que aquí debe importar no 
es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el 
hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran» (SSTC 11/2002, de 17 de 
enero, FJ 6, y 68/2007, de 28 de marzo, FJ 8), sin olvidar que el control jurídico de este 
requisito  no  debe  suplantar  a  los  órganos  constitucionales  que  intervienen  en  la 
aprobación y convalidación de los decretos-leyes, sino que ha de apoyarse en una 
valoración de conjunto de las circunstancias que rodean al caso (STC 332/2005, de 15 
de diciembre, FJ 5, y 31/2011, de 17 de marzo, FJ 3). s
Desde esta perspectiva, una vez efectuada una descripción precisa, pormenorizada y  oe.
suficiente de la situación de extraordinaria y urgente necesidad, como aquí ha efectuado  w.
el Gobierno de la Generalitat según hemos concluido en la precedente letra d) de este  35ww
mtriibsumnoa lf,u ensd ajumríednictaom juernídteic oa,d ym diseib alec uuenrad o« accocni óenl  cnoonrmtroalt ievxat earbnsoo lquutaem ceonrrtees ipnomneddei aat ae sstien 
qnuineg úlan  arcetturaascoió, nn pi úsbiqliucaie roar ielan tacdoart aa ld leomgroor ad eq uees ocso onbllejevtaivroías  glau btrearmnaitmaceinótna lelesg iasdlamtiivtaa   BOE-A-cable e
particularmente  ágil  que  caracteriza  la  aprobación  de  las  leyes  en  las  cámaras 
autonómicas» [STC 93/2015, sobre el Decreto-ley de la Junta de Andalucía de medidas 
para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, FJ 9 b)].
Así pues, esta segunda parte del motivo debe ser también desestimada.
4.  Presupuesto habilitante del Decreto-ley 17/2019 (y II): conexión de sentido de las 
medidas aprobadas con la situación de necesidad extraordinaria y urgente descrita.
a)  Además  de  efectuar  una  definición  explícita  y  razonada  de  la  situación  de 
necesidad  extraordinaria  y  urgente  que  el  art.  64.1  EAC  describe  para  habilitar  al 
Gobierno autonómico a aprobar decretos-leyes, este tribunal ha exigido que las medidas 
aprobadas guarden una «conexión de sentido» con esa situación (STC 29/1982, FJ 3), o 
dicho de otro modo, «una relación directa o de congruencia con la situación que se trata 
de afrontar» (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3). En particular, en relación con este 
segundo elemento de control del presupuesto habilitante, nuestra doctrina ha afirmado 
un doble criterio o perspectiva para valorar la existencia de la conexión de sentido: el 
contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas en el real 
decreto-ley controvertido. Así, ya en la STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3, excluimos a 
este respecto aquellas disposiciones «que, por su contenido y de manera evidente, no 
guarden relación alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de afrontar ni, 
muy especialmente, aquellas que, por su estructura misma, independientemente de su 
contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente».
b)  Invocando esta doctrina, los recurrentes denuncian la inconstitucionalidad de dos 
preceptos, el art. 2.1 y el art. 11, por la ausencia de eficacia inmediata de los mismos.
El art. 2.1 contiene la nueva definición de vivienda vacía a los efectos de la Ley del 
derecho a la vivienda de 2007. Pero como para la efectividad de esta nueva definición es 
preciso que transcurran los dos años previstos en ella, la eficacia de esa norma queda 
demorada hasta que transcurran dos años desde la entrada en vigor del Decreto-ley.
El  art.  11  modifica  la  Ley  de  urbanismo  de  Cataluña  para  integrar  el  sistema 
urbanístico de viviendas dotacionales en el de equipamientos comunitarios, y por tanto 
permitir la construcción de ese tipo de viviendas en terrenos calificados de equipamiento 
comunitario. Teniendo en cuenta que según los datos del Departamento de Territorio y 
Sostenibilidad de la Generalitat la duración media para aprobar un plan urbanístico es de 
un año si se trata de un plan derivado, o de casi cinco años si es un plan general, la 
modificación descrita tampoco modifica de manera inmediata la realidad.
Los letrados del Gobierno y Parlamento catalán consideran que el conjunto de 
medidas aprobadas guardan una evidente relación con la situación descrita en cuanto 
pretenden movilizar viviendas vacías y aumentar el parque de viviendas de protección 
oficial.
c)  Desde la STC 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 6, hemos dicho que «no debe 
confundirse eficacia inmediata de la norma provisional con la ejecución instantánea de la 
misma. Solo aquella es un requisito ínsito en la definición constitucional del decreto-ley 
establecida en el art. 86.1 CE […] en tanto que la celeridad de la completa ejecución 
estará en función de la naturaleza y complejidad de las propias medidas adoptadas en 
cada decreto-ley para hacer frente a la situación de urgencia». En esta misma línea, el 
tribunal ya declaró en la STC 29/1986, de 20 de febrero, FJ 2 c), que «[no] pued[e] 
afirmarse que, al no regular ella misma dichos planes y remitir a un futuro su elaboración, 
careciese su contenido de consecuencia por relación a las razones de extraordinaria y 
urgente  necesidad  que  justificaron  la  adopción  del  Decreto-ley.  De  hecho,  el  Real  e
Decreto-ley 8/1983, responde a la necesidad de regular con urgencia el marco jurídico  bo
para la elaboración inmediata de tales planes, marco jurídico entonces inexistente, sin el  35ww
que Enno  haupbliiceasceinó np oddied o easptaro bdaorscetr ianqau, ellalo sS [.T..C]» .93/2015,  antes  citada,  desestimó  la
impugnación dirigida contra algunos artículos de una norma parecida por la demora en
su eficacia, razonando que integraban, «junto con otros […] un programa de acción
dirigido a movilizar el parque de viviendas deshabitadas susceptibles de arrendamiento, 
como un medio para afrontar la situación de emergencia habitacional definida por el 
legislador como presupuesto habilitante del ejercicio de sus facultades de legislación 
provisional»; y que respondían «a la necesidad de regular con urgencia el marco jurídico 
necesario para poner en marcha el programa de acción orientado a movilizar el parque 
de  viviendas  deshabitadas  susceptibles  de  arrendamiento,  marco  jurídico  entonces 
inexistente y sin el que no se podría ejecutar dicho programa» (FJ 10).
Por identidad de razón, este motivo del recurso debe ser igualmente desestimado.
5.  Vulneración de los límites materiales de los decretos-leyes por «afectar» el 
Decreto-ley 17/2019 al derecho de propiedad reconocido en el art. 33 de la Constitución.
a)  El siguiente motivo del recurso denuncia que el Decreto-ley 17/2019 regula 
«materias excluidas» del ámbito de esta figura normativa de acuerdo con los arts. 86.1 
CE y 64.1 EAC, por «afectar» al derecho de propiedad del art. 33 CE. A juicio de los 
recurrentes, el Decreto-ley «en su conjunto», y en concreto dos grupos de preceptos que 
cita, regulan el «régimen general» del derecho de propiedad, incidiendo de manera 
«clara y directa» en su «contenido esencial» («facultades inherentes» y «función social») 
rebasando con ello el ámbito permitido por el art. 86.1 CE. La impugnación se centra «en 
particular» sobre dos grupos de preceptos: (i) en primer lugar, el art. 2.1 (definición de 
«vivienda vacía» a los efectos de la Ley del derecho a la vivienda de 2007), que 
«imposibilita el normal ejercicio de la potestad reivindicatoria» que corresponde a todo 
propietario. Esta primera parte de la impugnación se extiende luego a todos aquellos 
preceptos «que regulan las consecuencias derivadas del incumplimiento de la función 
social de la propiedad […] particularmente los artículos 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.7, 2.8, 
2.9, 2.10, 2.11, 2.12 y 5.5». (ii) En segundo lugar, sobre los arts. 4.2, 5.6, 5.7 y 6.6, que al 
establecer  «nuevas  condiciones  y  supuestos  de  aplicación»  al  contrato  forzoso  de 
alquiler social «limitan» la facultad de disposición que igualmente corresponde a todo 
propietario, «configurando las consecuencias de [la] inobservancia» de esta obligación 
incidiendo así en «elementos esenciales que conforman el derecho de propiedad». Estos 
dos grupos de normas, a juicio de los recurrentes, «afectan tanto a la vertiente individual 
como a la vertiente institucional del derecho de propiedad», «limitan» las dos facultades 
dichas del propietario (reivindicación y disposición), y por tanto «rebasan» los límites 
materiales del decreto-ley impuestos por los arts. 86.1 CE y 64.1 EAC y por tanto no 
pueden ser objeto de regulación mediante la figura del decreto-ley, de conformidad con la 
doctrina de la STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 13, sobre una norma análoga.
Los letrados del Gobierno y Parlamento autonómicos consideran insuficiente esta 
argumentación e incumplida la carga alegatoria del recurrente establecida por la doctrina 
de este tribunal. Además, la letrada de la Generalitat llama la atención sobre la diferencia 
entre el art. 2.1 del Decreto-ley 17/2019 y el precepto anulado en la STC 93/2015, que lo 
fue, según sus palabras, «en la medida en que se especificaba por primera vez que 
formaba parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda el deber 
de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional», cosa que «no sucede» con la 
definición de vivienda vacía contenida en el art. 2.1 impugnado. Por su parte, los letrados 
del Parlamento recuerdan que la interpretación de la figura del decreto-ley por el Tribunal 
Constitucional ha sido «flexible» desde la STC 111/1983, a fin de que este pueda cumplir 
su función constitucional como norma de urgencia. No cualquier «afectación» de un 
derecho está vedada al decreto-ley, por tanto, y al respecto recuerdan que el derecho de 
propiedad no es un derecho fundamental de la sección primera del capítulo II del título I  e
de la Constitución sino que es un derecho «debilitado» de acuerdo con esa misma  bo
STC 111/1983. Finalmente apuntan que el Decreto-ley impugnado no tiene por finalidad  35ww
persotapbieledcaedr  suonbar e revgivuileancdióans  dsiirneoc tac onyf ocrmona r voucnaac ió«np oldíteic ag epnúebrlaicliad»a ds odberle  dlear emchaote rdiae, 
d(aerlti.m 3it3a.n2d CoE )e, l quceo netse naildgoo  qdueel  pdeerrmecitheo la  dSeT Cp r9o3p/i2e0d1a5d  cirteaadlaz aennd eol  rseuc ur«sfou.nción  social»
b)  Con  carácter  prioritario  debemos  resolver  la  alegación  de  las  partes 
comparecidas sobre la falta de carga alegatoria del recurrente. Es, en efecto, doctrina de 
este tribunal que «cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento 
jurídico, es carga de los recurrentes no solo la de abrir la vía para que el tribunal pueda 
pronunciarse,  sino  también  la  de  colaborar  con  la  justicia  del  tribunal  en  un 
pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Es justo, pues, hablar 
[…] de una carga del recurrente y en los casos en que aquella no se observe, de una 
falta  de  diligencia  procesalmente  exigible,  que  es  la  diligencia  de  ofrecer  la 
fundamentación que razonablemente es de esperar»; o dicho de otro modo «que la 
presunción de constitucionalidad de normas con rango de ley no puede desvirtuarse sin 
un mínimo de argumentación y no caben impugnaciones globales y carentes de una 
razón suficientemente desarrollada» (entre las más recientes, STC 82/2020, de 15 de 
julio,  con  cita  de  otras).  No  obstante,  ello  no  debe  conducirnos  a  exigir  una 
argumentación exhaustiva o agotadora; bastan argumentaciones escuetas, siempre que 
sean suficientes (STC 87/2019, de 20 de junio, FJ 13), es decir, siempre que permitan a 
las demás partes conocer los motivos de impugnación y alegar sobre ellos en el trámite 
correspondiente (art. 34 LOTC) y al tribunal resolverlos sin ocasionar indefensión a estas 
últimas.
En  el  presente  caso,  el  apartado  correspondiente  del  escrito  de  interposición, 
resumido en los antecedentes y en el apartado anterior de este mismo fundamento 
jurídico, contiene elementos suficientes para permitir el pronunciamiento de este tribunal. 
Se cita una sentencia constitucional concreta, sobre un caso parecido, solicitando que 
apliquemos  su  doctrina  a  los  preceptos  también  concretamente  impugnados,  y  se 
denuncia en relación con ello la limitación por esos preceptos de facultades esenciales 
del propietario (las de disponer y reivindicar el bien) que no son admisibles mediante 
esta figura normativa, de conformidad con el art. 86.1 CE y 64.1 EAC. La argumentación 
es por tanto suficiente, aunque debemos ceñirla a los concretos preceptos impugnados y 
no  al  Decreto-ley  «en  su  conjunto»,  como  solicitan  prioritariamente  los  diputados 
recurrentes. Esta extensión general del motivo sí carece de la mínima argumentación 
exigible.
c)  Despejado el camino para pronunciarnos sobre este motivo de impugnación, 
debemos exponer primero el contenido de las normas impugnadas a fin de proyectar 
luego sobre ellas la argumentación de los recurrentes.
(i)  El  primer  conjunto  de  preceptos  impugnados  se  agrupa  por  regular  las 
consecuencias jurídicas del incumplimiento de la función social de la propiedad, tal y 
como esta es definida en el propio Decreto-ley. Así lo explica la propia exposición de 
motivos:
«En  la  sección  1,  relativa  a  las  medidas  ante  la  desocupación  permanente  de 
viviendas, se regula esta situación constitutiva de un incumplimiento de la función social 
de la propiedad de la vivienda. En este sentido, se ajustan las definiciones de vivienda 
vacía y las relativas a los incumplimientos referidos a la desocupación y a la falta de 
destino de las viviendas en residencia habitual y permanente de las personas usuarias. 
Estos incumplimientos se consideran al mismo tiempo un incumplimiento del deber de 
propiedad de las edificaciones de dedicarlas a usos compatibles con la ordenación 
territorial y urbanística a efectos de aplicar, si procede, los medios de ejecución forzosa 
regulados  en  la  legislación  en  materia  de  suelo.  […]  Asimismo,  se  refuerzan  las 
potestades de reacción administrativa mediante la regulación expresa de la posibilidad  e
de imponer multas coercitivas ante la situación de desocupación permanente de los  bo
parques inmobiliarios de las personas jurídicas privadas, cuya utilización por parte de los  35ww
raeyguunltaacmióine netsotsa bhleac idsaid»o.  cuestionada  jurisdiccionalmente  al  considerar  insuficiente  la
Tal y como resulta de esta exposición, el Decreto-ley modifica primero, en sus arts.
2.1 y 2.2, la definición de vivienda vacía y los supuestos de incumplimiento de la función
social de la propiedad de una vivienda regulados en la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, 
del derecho a la vivienda. A continuación, los restantes preceptos de este primer grupo 
regulan  las  potestades  administrativas  que  puede  ejercer  la  administración  cuando 
concurren aquellas circunstancias.
La definición de «vivienda vacía» efectuada por el art. 2.1 del Decreto-ley 17/2019, 
modificado por el artículo único del Decreto-ley 1/2020, ya ha sido reproducida. Por 
claridad expositiva lo haremos una vez más. Dice:
«2.1  Se modifica la letra d) del artículo 3 de la Ley del derecho a la vivienda, que 
queda redactada de la manera siguiente:
"d) Vivienda vacía: la vivienda que permanece desocupada permanentemente, 
sin causa justificada, por un plazo de más de dos años. A este efecto, son causas 
justificadas el traslado por razones laborales, el cambio de domicilio por una 
situación de dependencia, el  abandono de  la  vivienda en una zona rural en 
proceso de pérdida de población y el hecho de que la propiedad de la vivienda sea 
objeto de un litigio judicial pendiente de resolución. La ocupación sin título legítimo 
no impide que se pueda considerar vacía una vivienda"».
El art. 2.2 del Decreto-ley 17/2019 modifica el art. 5.2 b) de la Ley del derecho a la 
vivienda,  definiendo  como  supuesto  de  «incumplimiento  de  la  función  social  de  la 
propiedad de una vivienda o un edificio de viviendas» (art. 5.2) que estas:
«b)  Permanezcan desocupadas de manera permanente e injustificada por un 
plazo de más de dos años. Ni la ocupación de estas viviendas sin título habilitante 
ni la transmisión de su titularidad alteran la situación de incumplimiento de la 
función social de la propiedad».
Y el art. 2.3 hace lo propio con la letra d) de este art. 5.2 para definir como supuesto 
de  incumplimiento  de  la  función  social  la  falta  de  ocupación  de  las  viviendas  de 
protección oficial: «[e]xiste incumplimiento de la función social de la propiedad de una 
vivienda o un edificio de viviendas en el supuesto de que:»
«d)  No se destine a residencia habitual y permanente de personas, si es una 
vivienda  con  protección  oficial  o  una  vivienda  reservada  por  el  planeamiento 
urbanístico a este tipo de residencia».
Los restantes preceptos impugnados regulan las consecuencias a que puede dar 
lugar ese incumplimiento, en los siguientes términos:
«2.4  Se añade un apartado 2 bis al artículo 5 de la Ley del derecho a la vivienda, 
con la redacción siguiente:
"2  bis.  Los  supuestos  de  las  letras  b)  y  d)  del  apartado  2  suponen  un 
incumplimiento del deber de propiedad de las edificaciones de dedicarlas a usos 
compatibles con la ordenación territorial y urbanística".
2.5  Se añade un párrafo, el segundo, al apartado 3 del artículo 5 de la Ley del 
derecho a la vivienda, con la redacción siguiente:
"Sin  embargo,  las  administraciones  competentes  pueden  declarar  el 
incumplimiento de la función social de la propiedad de las viviendas cuando,  e.
requeridos los propietarios para que adopten las medidas necesarias para cumplir  w.
con la función mencionada, estos incumplan el requerimiento en el plazo que se  35ww
ecostmapbolerztacra .l a Laad opdceicólna rdaeci ólans  mdeel didinacsu mdep liemjeiecnutcoió nd efo rzlao safu qnucieó nla  lseogcisialal cipóune deen 
materia  de  vivienda  establece  y,  en  los  supuestos  del  apartado  2  bis,  las
establecidas en la legislación en materia de suelo, incluida la expropiación forzosa 
en los casos establecidos legalmente".
[…]
2.7  Se modifica la letra a) del apartado 1 del artículo 41 de la Ley del derecho a la 
vivienda, que queda redactada de la manera siguiente:
"a)  La desocupación permanente e injustificada a que hace referencia el 
artículo 5.2 b). Se asimila a esta utilización anómala la de los edificios inacabados 
con destinación final a vivienda, con más del ochenta por ciento de las obras de 
construcción ejecutadas, después de que hayan transcurrido más de dos años 
desde la conclusión del plazo máximo para acabarlos".
2.8  Se modifica el apartado 3 del artículo 41 de la Ley del derecho a la vivienda, 
que queda redactado de la manera siguiente:
"3.  El Departamento competente en materia de vivienda y los municipios son 
competentes para:
a)  Instruir los procedimientos para comprobar si una vivienda o un edificio de 
viviendas se utilizan de una manera anómala o están en una situación anómala y, 
con la audiencia previa de las personas interesadas, declarar la utilización o 
situación  anómala  y  requerir  a  la  persona  responsable  para  que  adopte  las 
medidas necesarias para corregir esta utilización o situación en el plazo que se 
establezca. En el requerimiento se tiene que advertir a la persona responsable de 
las posibles medidas a adoptar frente al incumplimiento, entre ellas, la imposición 
de las multas coercitivas previstas en esta Ley.
b)  Ordenar la ejecución forzosa de las medidas necesarias para corregir la 
utilización o situación anómala y determinar el medio de ejecución.
c)  Sancionar a la persona responsable cuando la utilización o la situación 
anómalas sean constitutivas de una infracción en materia de vivienda de acuerdo 
con esta Ley.
Los  procedimientos  mencionados  caducan,  una  vez  transcurrido  el  plazo 
máximo de seis meses para dictar la resolución, si esta no ha sido dictada y 
notificada. Este plazo queda interrumpido en los supuestos a que se refiere la 
legislación de procedimiento administrativo común, y por todo el tiempo que haga 
falta para hacer las notificaciones mediante edictos, si procede.
A menos que un municipio manifieste su voluntad de ejercer, con carácter 
general  y  preferente,  las  competencias  mencionadas,  el  ejercicio  de  la 
competencia  por  parte  de  las  administraciones  mencionadas  se  concreta  y 
coordina de manera concertada".
2.9  Se modifica el apartado 1 del artículo 42 de la Ley del derecho a la vivienda, 
que queda redactado de la manera siguiente:
"1.  La  Generalitat,  en  coordinación,  si  procede,  con  las  administraciones 
locales, tienen que impulsar políticas de fomento para potenciar la incorporación al 
mercado, preferentemente de alquiler, de las viviendas vacías o permanentemente 
desocupadas.  Con  esta  finalidad,  deben  velar  para  evitar  situaciones  de 
desocupación permanente de viviendas y aprobar los programas de inspección 
correspondientes". es
2.10  Se añaden tres nuevos apartados, el 6, el 7 y el 8, al artículo 42 de la Ley del  w.
derecho a la vivienda, con la redacción siguiente: 35ww
"6. Sin embargo, en el caso de viviendas titularidad de personas jurídicas
plarsiv amdeadsi,d acus annedcoe slaa raiadsm pinairsatr aocciuópna rre lqeugiaelr ay  ae fleac tpivearsmoennat ere usnpao nos avbalreia qs uveiv aiednodpates 
con el fin de que constituyan la residencia de personas, tiene que advertirle en la
misma resolución que, si la vivienda no se ocupa legal y efectivamente en el plazo 
que establezca, se podrá exigir la ejecución forzosa de las medidas requeridas 
mediante la imposición de una multa coercitiva de mil euros por cada vivienda por 
lapsos de tiempo de un mes mientras permanezcan desocupadas, con un importe 
máximo total del 50 por 100 del precio estimado de la vivienda. En la situación 
asimilada  relativa  a  los  edificios  de  viviendas  inacabadas,  el  requerimiento 
mencionado debe incluir las medidas necesarias para acabar previamente las 
obras de edificación.
7.  En los supuestos establecidos legalmente, la advertencia a que hace 
referencia  el  apartado  6  tiene  que  incluir  la  posibilidad  de  declarar  el 
incumplimiento  de  la  función  social  de  la  propiedad  a  efectos  de  iniciar  el 
procedimiento para su expropiación forzosa.
8.  En el caso de transmisión de la vivienda, el nuevo propietario se subroga 
en  la  posición  del  anterior  a  efectos  de  asumir  las  consecuencias  del 
incumplimiento de la función social de la propiedad, con independencia de cuándo 
se inició la desocupación".
2.11  Se modifican los apartados 1 y 2 del artículo 113 de la Ley del derecho a la 
vivienda, que quedan redactados de la manera siguiente:
"1.  La administración que requiera a la persona obligada para que lleve a 
cabo  o  deje  de  hacer  una  acción  de  acuerdo  con  esta  Ley,  en  caso  de 
incumplimiento del requerimiento en el plazo que se establezca, puede imponer 
multas coercitivas para su ejecución forzosa, reiteradas por lapsos de tiempo que 
sean  suficientes  para  cumplir  lo  que  haya  ordenado.  La  multa  coercitiva  es 
independiente y compatible con la sanción que corresponda por la infracción 
administrativa en materia de vivienda que se haya podido cometer.
2.  El importe máximo total de las multas coercitivas relacionadas con la 
ejecución forzosa de obras no puede superar el 50 por 100 del coste estimado 
para ejecutarlas. En otros supuestos, el importe mencionado no puede superar 
el 50 por 100 de la multa sancionadora establecida para el tipo de infracción 
cometida, sin perjuicio del supuesto a que hace referencia el artículo 42.6".
2.12  Se modifica la letra h) del apartado 1 del artículo 123 de la Ley del derecho a 
la vivienda, que queda redactada de la manera siguiente:
"h) Incumplir un requerimiento para que se ocupe legal y efectivamente una 
vivienda con el fin de que constituya la residencia de personas"».
Y el art. 5.5, igualmente impugnado dentro de este primer grupo de preceptos, 
dispone:
«5.5  Se añade una letra c) al apartado 1 del artículo 7 de la Ley de medidas 
urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, 
con la redacción siguiente:
"c) Que el propietario haya incumplido el requerimiento relativo a la obligación 
de que la vivienda esté ocupada legalmente para constituir la residencia de las 
personas, en que se advertía que, si no acreditaba la ocupación en un plazo 
máximo de un mes, se podría declarar el incumplimiento de la función social de la  s
vivienda a efectos de iniciar el procedimiento para su cesión obligatoria en los  oe.
términos que regula este artículo"». w.
declCaroanrv eenl ieinnctuemmpelnimtei esnitsot edmea tliaz afduonsc,i óens tsoosc iaplr edcee pltao sp rroepgiueldaand ,l aq uceo mcpoerrteesnpcoian dpea raal 
aDyeupnatratammieenntotos  c(oamrt.p 2e.t8e,n qteu ee nm modaitfeicraia  edl ea rvti.v i4e1n.d3a d dee lla G Loebyi edrenlo d deere lcah Go ean elar avliitvaiet nyd aa )l,o sy 
las potestades que desencadena esa declaración, que pueden ser de «fomento para
potenciar la incorporación al mercado, preferentemente de alquiler, de las viviendas 
vacías o permanentemente desocupadas» (art. 2.9, que modifica el art. 42.1 de la Ley 
del derecho a la vivienda), o de carácter coactivo. Estas últimas son de tres tipos: en 
primer lugar, requerimientos para que «se ocupe legal y efectivamente la vivienda con el 
fin de que constituya la residencia de personas» (arts. 2.5, 2.8, 2.10 y 2.11), cuyo 
incumplimiento es constitutivo de infracción muy grave (art. 2.12). En segundo lugar, y 
con independencia de la sanción que pueda imponerse por ese incumplimiento, la 
«ejecución forzosa» del requerimiento mediante la imposición de «multas coercitivas» 
periódicas, con un importe máximo total del 50 por 100 del precio estimado de la 
vivienda (arts. 2.10 y 2.11). Y en tercer lugar, la expropiación de la vivienda (arts. 2.4 
y 2.5) o la cesión obligatoria de su uso por tres años (art. 5.5).
(ii)  El segundo grupo de preceptos impugnados comprende los que se refieren a la 
obligación  de  los  propietarios  de  ofrecer  un  alquiler  social  en  determinadas 
circunstancias y condiciones, regulada en la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2015, 
de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la 
vivienda y la pobreza energética.
El art. 5.2 de esta Ley 24/2015, en su redacción original, ya imponía a determinados 
propietarios (esencialmente, personas jurídicas que tuvieran la condición de grandes 
tenedores de acuerdo con la propia ley o que hubieran adquirido después del 1 de abril 
de  2008  viviendas  provenientes  de  ejecuciones  hipotecarias),  antes  de  interponer 
cualquier demanda judicial de ejecución hipotecaria o de desahucio por impago de 
alquiler, la obligación de ofrecer a los afectados, si estos se encontraban en riesgo de 
exclusión residencial conforme a los parámetros establecidos en la misma ley, una 
propuesta de alquiler social con precio limitado. Este precio es, como máximo, el 18 
por  100  de  los  ingresos  ponderados  de  la  unidad  familiar  si  estos  son  iguales  o 
superiores al 0,95 del indicador de renta de suficiencia, según el apartado 7 de ese 
mismo art. 5. Por su parte, el indicador de renta de suficiencia está fijado actualmente 
en 569,12 € mensuales y 7 967,73 € anuales, de acuerdo con la disposición adicional 
decimoséptima de la Ley 4/2020, del 29 de abril, de presupuestos de la Generalitat de 
Cataluña para el 2020. El art. 16.3 de la Ley 4/2016, de 23 de diciembre, de medidas de 
protección del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial, 
reiteraba esa obligación.
El Decreto-ley no modifica el art. 5.2 de la Ley 24/2015, pero sí los supuestos y 
condiciones de esa obligación de propuesta de alquiler social mediante los preceptos 
objeto de esta parte del recurso (arts. 4.2, 5.6, 5.7 y 6.6). Los arts. 5.6 y 5.7 añaden un 
art. 10 y una disposición adicional primera a la mencionada Ley 24/2015 que hacen 
extensiva  esta  obligación  de  ofrecer  un  alquiler  social  a  dos  supuestos  antes  no 
contemplados: en primer lugar, el vencimiento de la duración del título jurídico que 
habilita la ocupación de la vivienda (singularmente, el contrato de alquiler), y en segundo 
lugar, el ejercicio de cualquier acción ejecutiva derivada de la reclamación de una deuda 
hipotecaria y de demandas de desahucio «por falta de título jurídico que habilite la 
ocupación», si, entre otras condiciones, la «ocupación sin título se inició, como mínimo, 
seis meses antes de la entrada en vigor» de este Decreto-ley 17/2019. Además, en esos 
mismos  preceptos,  el  Decreto-ley  17/2019  extiende  la  consideración  de  grandes 
tenedores de viviendas a sujetos antes no contemplados: fondos de capital riesgo y de 
titulización de activos y personas físicas que dispongan de la titularidad de más de 
quince  viviendas,  con  las  mismas  excepciones  que  para  las  personas  jurídicas. 
Finalmente, el Decreto-ley modifica la duración mínima de esos alquileres forzosos, que  e.
pasa de tres años a la duración prevista en la legislación de arrendamientos urbanos y,  w.b
en cualquier caso, a un mínimo de cinco años, en caso de que el titular de la vivienda  35ww
sceoan  uenl aa cptuearslmonean tfeís ifcijaa,d oy  ean s ieelt ea rat.ñ o9s  dsei  lloa  eLse yu ndae  paerrresnodnaam juieríndtiocsa  u(prblaaznoo sc odinec i2d4e ndtee 
noviembre de 1994).
Dicen así estos dos apartados:
«5.6  Se añade un nuevo artículo, el 10, a la Ley de medidas urgentes para afrontar 
la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, con la redacción 
siguiente:
"Artículo 10.  Renovación de los contratos de alquiler social obligatorio.
En los casos de alquiler social que lleguen al fin del plazo contractual marcado, 
las personas o unidades familiares afectadas tienen derecho a la formalización, 
por una única vez, de un nuevo contrato según las condiciones que establece la 
ley, siempre que se sigan encontrando dentro de los parámetros de exclusión 
residencial establecidos en el artículo 5.7 y así sea acreditado por los propios 
afectados. A este efecto, el titular de la vivienda tiene que requerir a los afectados 
para que presenten la documentación que lo corrobore con una antelación de 
cuatro meses antes de la fecha de expiración del contrato".
5.7  Se añade una disposición adicional, la primera, a la Ley de medidas urgentes 
para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, con la 
redacción siguiente:
"Primera.  Oferta de propuesta de alquiler social.
1.  La  obligación  a  que  hace  referencia  el  artículo  5.2,  de  ofrecer  una 
propuesta  de  alquiler  social  antes  de  interponer  determinadas  demandas 
judiciales, se hace extensiva en los mismos términos a cualquier acción ejecutiva 
derivada  de  la  reclamación  de  una  deuda  hipotecaria  y  a  las  demandas  de 
desahucio siguientes:
a)  Por vencimiento de la duración del título jurídico que habilita la ocupación 
de la vivienda. La propuesta de alquiler social es exigible durante un periodo de 
tres años contadores a partir de la entrada en vigor del Decreto-ley de 23 de 
diciembre de 2019, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda.
b)  Por falta de título jurídico que habilite la ocupación, cuando el demandante 
tenga la condición de gran tenedor de acuerdo con la letra a) del apartado 9 del 
artículo 5 y con la letra a) del apartado 3 de esta disposición, siempre que 
concurran las circunstancias siguientes:
1.º  Que la vivienda se encuentre en la situación de utilización anómala a que 
hace referencia el artículo 41.1 a) de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del 
derecho a la vivienda.
2.º  Que los ocupantes acrediten por cualquier medio admitido en derecho 
que la ocupación sin título se inició, como mínimo, seis meses antes de la entrada 
en vigor del Decreto-ley de 23 de diciembre de 2019, de medidas urgentes para 
mejorar el acceso a la vivienda.
3.º  Que los ocupantes no hayan rechazado ninguna opción de realojamiento 
social en los últimos dos años ofrecida por cualquier administración pública o de 
acuerdo con el artículo 5.2.
4.º  Que  los  servicios  municipales  informen  favorablemente  sobre  el 
cumplimiento,  por  parte  de  los  ocupantes,  de  los  parámetros  de  riesgo  de  s
exclusión residencial y sobre el arraigo y la convivencia en el entorno vecinal. o
2.  La duración mínima de los contratos de alquiler social a suscribir de  35ww
parceuveisrdtao  econn  lalo  leqguies laecsitóanb ledcee  aersretan dLaemy ietinetnoes  quureb asneors  cyo,m eon  mcíunaimlqou ieigru acal sqou,e  nloa 
ppueersdoen as efírs iincafe, ryio ar  asi ectien caoñ oasñ ossi ,lo e ens  cuansao  pdeer sqounea  ejul rítdituiclaa.r de la vivienda sea una  BOE-A-cable e
3.  La definición de gran tenedor a que hace referencia el artículo 5.9 se hace 
extensiva en los mismos términos a:
a)  Los fondos de capital riesgo y de titulización de activos.
b)  Las personas físicas que dispongan de la titularidad de más de quince 
viviendas, con las mismas excepciones que para las personas jurídicas prevé la 
letra b) del artículo 5.9"».
Esta disposición adicional primera de la Ley 24/2015, añadida por el art. 5.7 del 
Decreto-ley 17/2019, ha sido modificada parcialmente por el artículo único del Decreto-
ley 37/2020, de 3 de noviembre, de refuerzo de la protección del derecho a la vivienda 
ante  los  efectos  de  la  pandemia  de  la  Covid-19,  sin  que  ello  suponga  la  pérdida 
sobrevenida del objeto de este recurso de acuerdo con nuestra doctrina según la cual «la 
derogación de normas aprobadas en virtud de facultades legislativas de urgencia que 
tiene lugar durante la pendencia del recurso de inconstitucionalidad no excluye el control 
de este tribunal sobre si al dictarlas se desbordaron los límites constitucionales del 
artículo 86.1 CE, tanto en relación con la concurrencia del presupuesto habilitante, como 
respecto a la superación de las restricciones materiales a su contenido» (STC 103/2017, 
de 6 de septiembre, FJ 2).
El art. 6.6 del Decreto-ley 17/2019 modifica el antes citado art. 16.3 de la Ley 4/2016 
a fin de adaptar su regulación a este nuevo plazo, en los siguientes términos:
«6.6  Se modifica el apartado 3 del artículo 16 de la Ley de medidas de protección 
del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial, que queda 
redactado de la manera siguiente:
"3. Están obligados, como última medida, a ofrecer a los ocupantes que se 
encuentren  en  las  condiciones  a  que  hace  referencia  el  apartado  1  el 
realojamiento en una vivienda de su titularidad, en régimen de alquiler y por un 
plazo igual a la duración mínima prevista en la legislación de arrendamientos 
urbanos en función del tipo de arrendador, los adquirentes de las viviendas y los 
instantes  de  los  procesos  judiciales  de  ejecución  hipotecaria  o  de  otro  tipo 
derivada de la reclamación de una deuda hipotecaria, o de desahucio por impago 
de rentas de alquiler a que hacen referencia las letras a) y b) que, al mismo 
tiempo, sean, de acuerdo con la Ley 24/2015, del 29 de julio, de medidas urgentes 
para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, 
grandes  tenedores  titulares  de  viviendas  inscritas  en  el  registro  de  viviendas 
vacías  y  de  viviendas  ocupadas  sin  título  habilitante,  o  susceptibles  de  ser 
inscritas, o personas jurídicas titulares de viviendas que hayan adquirido de un 
titular de viviendas inscritas en el registro en primera o ulteriores transmisiones, 
aunque el titular actual sea un fondo de titulización de activos o que la adquisición 
se  haya  efectuado  mediante  la  transmisión  de  acciones  o  participaciones  de 
sociedades mercantiles"».
Por último, el art. 4.2, igualmente objeto de esta parte del recurso, modifica la letra f) 
del art. 5.2 de la Ley del derecho a la vivienda para reconocer como supuesto de 
incumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda que:
«Se incumpla la obligación de ofrecer una propuesta de alquiler social antes  s
de interponer una demanda judicial en los términos que establece la Ley 24/2015,  oe.
de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la  w.
vivienda y la pobreza energética». 35ww
d)  En  los  últimos  años,  las  comunidades  autónomas  han  desarrollado  una
ipmropmorotavnetre l aasc ctiovniddaicdi olneegsis nlaeticveas aernia sm paaterari ah adcee rv eivfeiecntidvao  ecsoen  deel redcehcola, rdaed oa cpureorpdóos citoon d eel 
art. 47 CE. Y este tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse sobre muchas de esas
disposiciones legislativas (STC 21/2019, de 14 de febrero, sobre la Ley de las Cortes de 
Aragón 10/2016, de 1 de diciembre, de medidas de emergencia en relación con las 
prestaciones económicas del sistema público de servicios sociales y con el acceso a la 
vivienda; STC 8/2019, de 17 de enero, sobre la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2016, 
de 23 de diciembre, de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas 
en riesgo de exclusión residencial; STC 5/2019, de 17 de enero, sobre el Decreto-ley del 
Gobierno de Aragón 3/2015, de 15 de diciembre, de medidas urgentes de emergencia 
social en materia de prestaciones económicas de carácter social, pobreza energética y 
acceso a la vivienda; STC 106/2018, de 4 de octubre, sobre la Ley de la Asamblea de 
Extremadura  2/2017,  de  17  de  febrero,  de  emergencia  social  de  la  vivienda; 
STC  102/2018,  de  4  de  octubre,  sobre  la  Ley  de  la  Asamblea  Regional  de 
Murcia 10/2016, de 7 de junio, de reforma de la Ley de vivienda y el estatuto de los 
consumidores  y  usuarios;  STC  97/2018,  de  19  de  septiembre,  sobre  la  Ley  del 
Parlamento Vasco 3/2015, de 18 de junio, de vivienda; STC 80/2018, de 5 de julio, sobre 
la Ley de las Cortes Valencianas 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la 
vivienda; STC 16/2018, de 22 de febrero, sobre la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de 
medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda en Navarra; STC 32/2018, 
de 12 de abril, sobre la Ley del Parlamento de Andalucía 4/2013, de 1 de octubre, de 
medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda; STC 43/2018, 
de 26 de abril, sobre la Ley del Parlamento de Canarias 2/2014, de 20 de junio, de 
modificación de la Ley de vivienda de Canarias y de medidas para garantizar el derecho 
a la vivienda; y STC 93/2015, de 14 de mayo, sobre el Decreto-ley de la Junta de 
Andalucía 6/2013, de 9 de abril).
Sin  embargo,  solo  dos  de  esas  sentencias  tenían  por  objeto  decretos-leyes 
autonómicos como el aquí impugnado: la STC 93/2015, sobre el Decreto-ley de la Junta 
de  Andalucía  6/2013,  y  la  STC  5/2019,  sobre  el  Decreto-ley  del  Gobierno  de 
Aragón 3/2015. Y de esas dos sentencias, solo una se pronuncia sobre un motivo de 
impugnación  análogo,  la  vulneración  de  los  límites  materiales  del  decreto-ley  por 
«afectar»  su  normativa  al  derecho  de  propiedad:  se  trata  de  la  STC  93/2015 
constantemente aludida por todas las partes comparecidas (el recurso resuelto en la 
STC 5/2019, por el contrario, era estrictamente competencial). Por lo tanto, para resolver 
este concreto motivo de impugnación resulta necesario partir de lo razonado en aquella 
ocasión.
e)  La STC 93/2015 se enfrentó primero a la admisibilidad misma de los decretos-
leyes autonómicos, no previstos en la Constitución, y resolvió que, en la medida en que 
el art. 153 a) CE alude al control por el Tribunal Constitucional de las «disposiciones 
normativas con fuerza de ley» de las comunidades autónomas, la propia Carta Magna 
está admitiendo categorías normativas distintas de la ley formal pero con la misma 
fuerza, y por tanto la posibilidad de que los estatutos de autonomía atribuyesen a los 
gobiernos autonómicos la potestad de dictar decretos-leyes, como hace el art. 64 del 
Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, siempre, eso sí, que los límites formales y 
materiales a los que se encuentren sometidos esos decretos-leyes autonómicos sean, 
como mínimo, los mismos que la Constitución impone al decreto-ley estatal (FFJJ 3 a 6). 
Luego (FJ 12) aplicó este principio a las materias vedadas a este tipo de disposición 
legislativa, de modo que, aunque el art. 110 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, 
que era el allí relevante, no incluía entre aquellas la prohibición de «afectar […] a los 
derechos  deberes  y  libertades  de  los  ciudadanos  regulados  en  el  título  I»  de  la 
Constitución, como hace el art. 86.1 de la Carta Magna para el decreto-ley estatal, este  s
límite  constitucional  le  era  igualmente  aplicable.  Conclusión  que  debemos  extender  oe.
ahora, por identidad de razón, a los decretos-leyes del art. 64.1 EAC, que tampoco hace  w.
referencia  a  este  concreto  límite  material  en  que  se  basa  el  motivo  que  estamos  35ww
elextaramdionsa nddeol ,G opbeireor nqou ye  Pnaor laimmpeindteo  cqautea láqnu.eden vinculados a él, como reconocen los
Posteriormente, aun dentro de ese mismo fundamento jurídico 12, recordó la doctrina 
constitucional relativa al término «afectar» del art. 86.1 de la Constitución:
«Nuestro enjuiciamiento relativo a este parámetro de constitucionalidad debe partir 
de que «afectar» derechos constitucionales es, según nuestra doctrina, una noción 
restringida, pues la STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8, sostuvo que «la cláusula 
restrictiva del art. 86.1 CE ("no podrán afectar [...]") debe ser entendida de modo tal que 
ni reduzca a la nada el decreto-ley, […] ni permita que por decreto-ley se regule el 
régimen general de los derechos, deberes y libertades del título I, ni dé pie para que por 
decreto-ley se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales 
derechos». La misma concepción estricta de la afectación de derechos constitucionales 
la hemos reiterado, entre otras, en las SSTC 60/1986, de 20 de mayo, FJ 4; 182/1997, 
de 18 de octubre, FJ 6; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7, 
y 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 8. En todas ellas, de uno u otro modo, se añade que 
el «examen de si ha existido "afectación" por el decreto-ley de un derecho o libertad 
regulado en el título I de la Constitución […] exigirá tener en cuenta la configuración 
constitucional del derecho o deber afectado en cada caso y la naturaleza y alcance de la 
concreta regulación de que se trate» (SSTC 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 8)».
Y desde este acervo doctrinal abordó a continuación (FJ 13) el examen de tres 
preceptos del Decreto-ley andaluz recurrido en aquel caso que establecían que «forma 
parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda el deber de destinar 
de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico» 
(art. 1.3), la definición de «vivienda deshabitada» (art. 25) y la tipificación como infracción 
muy grave de la conducta de «no dar efectiva habitación a la vivienda en los términos 
establecidos del art. 25» [art. 53.1 a)].
En concreto, refiriéndose al primero de los preceptos dichos, la STC 93/2015, FJ 13, 
razonó que el mencionado art. 1.3, «más que delimitar un concreto sistema urbanístico o 
una determinada política de vivienda, se dirige a precisar el haz de facultades que 
integra este tipo de derecho de propiedad privada y, al mismo tiempo, a definir la función 
social del mismo, que son, como hemos visto, los dos elementos básicos que conforman 
el derecho de propiedad». El precepto, «en lugar de ceñirse a precisar los usos posibles 
de las edificaciones según el lugar en que se ubiquen dentro de la ciudad o a disciplinar 
el sector de la vivienda, se endereza a establecer que el único uso posible de un 
determinado tipo de bienes debe realizarse de un modo efectivo, […]. Se trata, en 
conclusión, y a diferencia de las SSTC 111/1983 y 329/2005, de una regulación directa y 
con vocación de generalidad de las vertientes individual e institucional del derecho de 
propiedad sobre la vivienda, y no de la disciplina de un sector material en el que dicho 
derecho constitucional pueda incidir», ya que el «deber» que impone el precepto, de 
destinar de forma efectiva las viviendas al uso habitacional, «es una regulación directa 
del  derecho  de  propiedad  de  un  tipo  de  bienes  y  que  tiene  por  objeto  aspectos 
esenciales  del  mismo».  Y  concluyó,  por  todo  ello,  «que  el  artículo  1.3  concurre  a 
establecer el régimen general del derecho de propiedad de la vivienda y dentro de él uno 
de sus elementos esenciales, lo que, por implicar "afectación" del mismo en el sentido 
que a este concepto le atribuye la doctrina constitucional, está vedado a esta modalidad 
de disposición con fuerza de ley».
A continuación extendió esta misma conclusión al tipo infractor puesto que «[r]esulta 
claro que el art. 53.1 a), al tipificar como infracción muy grave el "no dar efectiva 
habitación a la vivienda" en los casos que prevé, solo adquiere sentido a partir del deber  e
del propietario de la vivienda de destinarla de un modo efectivo a habitación regulado en  bo
el artículo 1.3, de modo que la vulneración de los límites materiales del decreto-ley que  35ww
qhueem otasm abpiérenc diaedboe e sne rr edlaeccilóanra ad oe sinteco enss tigituucailomneanl tye  npurleod»i.cable de dicho art. 53.1 a), por lo
de laE nle cya dmebbiíoa,  cnoon sciodnesriadresreó  uinncao «nvsitvitiuecnidoan adl eeslh aarbt.it a2d5a, »q uael  tdraetfainrsíae  ldoe q luae « ap ielozsa  ecfeencttroasl 
de las actuaciones de fomento reguladas en el capítulo III del título VI, que según su
artículo 42 están orientadas a "asegurar el cumplimiento efectivo del destino de la 
vivienda  al  uso  legalmente  establecido  de  dar  habitación"».  Con  esta  premisa,  la 
STC 93/2015 entendió que, una vez anulados por inconstitucionales los artículos 1.3 
y 53.1 a), debe entenderse «que el cumplimiento efectivo del uso habitacional de la 
vivienda no es un deber del propietario sino un objetivo que persigue el poder público 
mediante  su  política  de  vivienda.  En  este  contexto  la  definición  que  el  artículo  25 
contiene  de  vivienda  deshabitada  es  instrumental  de  esa  actividad  de  fomento  en 
materia de vivienda y, por tanto, en lugar de contener una regulación directa y con 
vocación  de  generalidad  del  derecho  de  propiedad  proyectado  sobre  viviendas,  se 
incardina claramente en la conformación de una política de vivienda».
La plena comprensión de esta doctrina exige traer a colación las medidas reguladas 
en el art. 42 de aquel decreto-ley andaluz. Este regulaba, en sus arts. 42 y ss. a los que 
se remite la STC 93/2015, FJ 13, las siguientes medidas: intermediación en el mercado 
del arrendamiento de viviendas que garanticen su efectiva ocupación; aseguramiento de 
los riesgos que garanticen el cobro de la renta, los desperfectos causados y la defensa 
jurídica de las viviendas alquiladas; medidas fiscales que determinen las respectivas 
administraciones públicas en el ejercicio de sus competencias; y subvenciones para 
personas  propietarias  y  arrendatarias  y  entidades  intermediarias.  Son,  todas  ellas, 
medidas de voluntaria aceptación por los propietarios de viviendas vacías, o en todo 
caso de reconocimiento de derechos para favorecer o promover un alquiler siempre 
voluntario.  Y  por  eso  la  STC  93/2015  pudo  concluir  que  «una  vez  anulados  por 
inconstitucionales  los  artículos  1.3  y  53.1  a)  […]  el  cumplimiento  efectivo  del  uso 
habitacional de la vivienda no es un deber del propietario sino un objetivo que persigue el 
poder público mediante su política de vivienda», con expresa referencia, por dos veces, 
a que el Decreto-ley contenía solo «medidas de fomento».
f)  Si proyectamos la precedente doctrina sobre los preceptos impugnados en esta 
parte del recurso, se comprueba que estos exceden del marco permitido a los decretos-
leyes por la STC 93/2015. Los artículos objeto de este motivo, con las excepciones que 
se dirán, van más allá de «delimitar un concreto sistema urbanístico o una determinada 
política  de  vivienda»,  «disciplinar  un  sector  material  en  el  que  dicho  derecho 
constitucional [el de propiedad] pueda incidir», o de «ceñirse a precisar los usos posibles 
de las edificaciones según el lugar en que se ubiquen dentro de la ciudad o a disciplinar 
el sector de la vivienda», como permite la doctrina de la STC 93/2015, y se enderezan 
más bien a establecer «el único uso posible de un determinado tipo de bienes» mediante 
una «regulación directa y con vocación de generalidad de las vertientes individual e 
institucional del derecho de propiedad sobre la vivienda» que «se dirige a precisar el haz 
de facultades que integra este tipo de derecho de propiedad privada y, al mismo tiempo, 
a definir la función social del mismo». Y, sobre todo, van más allá de la regulación de las 
«medidas de fomento» que contenía el Decreto-ley de la Junta de Andalucía 6/2013.
La mayoría de los artículos contra los que se dirige este primer motivo regulan 
medidas coactivas, no voluntarias, limitativas del derecho de propiedad. Limitaciones de 
la  máxima  intensidad,  además,  puesto  que  no  suponen  la  delimitación  externa  del 
ejercicio del derecho en régimen de libertad por puras consideraciones abstractas de 
interés u  orden público, sino que  constriñen estrechamente al propietario mediante 
órdenes  o  deberes  normativos  –obligaciones  concretas  de  hacer,  como  ocupar  la 
vivienda u ofrecer un alquiler social– que se ponen bajo la inspección y vigilancia de la 
administración  y  cuyo  incumplimiento  habilita  a  esta  para  imponer  esa  conducta 
forzosamente mediante requerimientos y multas coercitivas, para imponer sanciones y  s
para expropiar la vivienda. oe.
g)  Así puede apreciarse en los dos grupos de preceptos impugnados. w.
dere(ci)h oP ao r lalo  vqiuveie nredsap epcatraa a tl ippirfiimcaerr  gcorumpoo , seul paurte. s2to.2  dmeo d«iifniccau melp alirmt. ie5n.2to b )d dee  llaa  Lfuenyc dióenl 
«so[pc]iearl mdaen ezlac anp rodpeiseodcaudp addea s udnea  mvaivnieenrad ap eorm  uann enetdei fiec ioin judset ifivciavdiean dpaosr» u nq upela zeos tdaes 
más  de  dos  años.  Ni  la  ocupación  de  estas  viviendas  sin  título  habilitante  ni  la
transmisión de su titularidad alteran la situación de incumplimiento de la función social de 
la propiedad». Es un precepto del todo equivalente al art. 1.3 del decreto-ley andaluz 
examinado en la STC 93/2015, que establecía que «forma parte del contenido esencial 
del derecho de propiedad de la vivienda el deber de destinar de forma efectiva el bien al 
uso  habitacional».  Ambos  son  el  anverso  y  el  reverso  de  la  misma  proposición 
normativa: la obligación de los propietarios de destinar su vivienda al uso habitacional 
efectivo.
Y  lo  mismo  sucede  con  el  análogo  art.  2.3,  que  define  como  supuesto  de 
incumplimiento  de  la  función  social  que  «[n]o  se  destine  a  residencia  habitual  y 
permanente  de  personas,  si  es  una  vivienda  con  protección  oficial  o  una  vivienda 
reservada por el planeamiento urbanístico a este tipo de residencia». No importa, a los 
efectos de este motivo del recurso, la diferencia entre viviendas libres y de protección 
oficial, sino la imposición directa de deberes concretos a los propietarios con vocación de 
generalidad, estableciendo un régimen general de este derecho, algo vedado a los 
decretos-leyes de conformidad con nuestra doctrina (STC 93/2015, FJ 13).
Y no puede considerarse, como en el caso de la STC 93/2015, que esas normas son 
simplemente instrumentales para la política de vivienda de la comunidad autónoma, 
porque ese incumplimiento, apreciado por la administración, da lugar a las reacciones 
exorbitantes de esta que ya hemos señalado: requerimientos para su cumplimiento, 
ejecución de esos requerimientos mediante multas coercitivas, sanciones y expropiación 
del bien, de acuerdo con lo establecido en los demás artículos citados de este primer 
grupo. Todos esos preceptos, además, contienen referencias explícitas a los arts. 5.2 b) 
y d), modificados por los arts. 2.2 y 2.3 (caso de los arts. 2.4, 2.5 y 2.7) o a la obligación 
de ocupar legal y efectivamente la vivienda (arts. 2.10, 2.12 y 5.5) que los vinculan al 
mandato legal que hemos considerado inconstitucional por no poder ser establecido 
mediante decreto-ley, por lo que deben seguir su misma suerte.
Por  el  contrario,  precisamente  por  no  incluir  estas  referencias,  no  «afectan»  al 
derecho de propiedad en el sentido constitucionalmente proscrito, una vez declarados 
inconstitucionales  los  preceptos  anteriores,  los  siguientes  preceptos:  el  art.  2.1 
(definición de «vivienda vacía»), análogamente a lo resuelto en la STC 93/2015 sobre la 
definición correspondiente en el Decreto-ley andaluz; el art. 2.8 (sobre la competencia 
del departamento correspondiente y de los ayuntamientos para declarar la situación 
anómala de la propiedad, que puede ser por otras causas de incumplimiento de la 
función social no afectadas por el Decreto-ley); el art. 2.9, que modifica el art. 41.1 de la 
Ley  del  derecho  a  la  vivienda  precisamente  para  habilitar  a  la  Generalitat,  en 
coordinación con los ayuntamientos para «impulsar políticas de fomento para potenciar 
la incorporación al mercado, preferentemente de alquiler, de las viviendas vacías o 
permanentemente desocupadas»; y el art. 2.11, que modifica el art. 113 de la referida 
Ley autonómica del derecho a la vivienda donde se regulan las multas coercitivas con 
carácter general pero sin hacer concreta referencia a su imposición por los motivos 
habilitados en el Decreto-ley impugnado. De este último precepto solo procede anular la 
referencia final al art. 42.6 de la Ley del derecho a la vivienda («sin perjuicio del supuesto 
a que hace referencia el artículo 42.6»), ya que este precepto es el modificado por el 
art. 2.10 del Decreto-ley que hemos declarado inconstitucional y nulo. Depurado de ese 
inciso  final,  el  resto  del  precepto  contiene  una  regulación  general  de  las  multas 
coercitivas (y su cuantía) para la ejecución forzosa de los requerimientos para que una 
persona obligada «lleve a cabo o deje de hacer una acción de acuerdo con esta Ley». 
En sí mismo, este precepto no «afecta» al derecho de propiedad. s
Por conexión o consecuencia (art. 39.1 LOTC) debe extenderse esta declaración de  oe.
inconstitucionalidad y nulidad al art. 6.3, que modifica el art. 15 de la Ley 4/2016, de 23  w.
de diciembre, de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas en  35ww
vriievsiegnod ad e( lae xreclduasciócnió nr easnidteerniocria dl, epl aprrae creepgtuol asro lloa  peexrpmroitípaia lcai óenx pdreo pliaa cpiórno ptieemdapdo radle  delal 
uso) declarando que «es causa de interés social el incumplimiento de la función social de
la propiedad, relativa a la ocupación legal y efectiva de la vivienda para que constituya la 
residencia de las personas» (apartado 1).
(ii)  Por identidad de razón, son inconstitucionales y nulos los artículos del segundo 
grupo, que imponen a los propietarios de viviendas su alquiler forzoso. Los arts. 5.6 y 5.7 
del Decreto-ley 17/2019, que añaden el art. 10 y la disposición adicional primera a la 
Ley 24/2015 para regular esta obligación; el art. 6.6, que modifica el art. 16.3 de la 
Ley  4/2016  sobre  este  mismo  deber  para  adaptarlo  a  la  nueva  duración  mínima 
establecida por los arts. 5.6 y 5.7 antes citados; y el art. 4.2 que modifica el art. 5.2 d) de 
la Ley del derecho a la vivienda definiendo como supuesto de incumplimiento de la 
función social de la propiedad que «se incumpla la obligación de ofrecer una propuesta 
de alquiler social antes de interponer una demanda judicial en los términos que establece 
la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el 
ámbito de la vivienda y la pobreza energética».
Esta  declaración  de  inconstitucionalidad  debe  extenderse,  por  conexión  o 
consecuencia (art. 39.1 LOTC), a la disposición transitoria primera, que dispone que «[l]a 
obligación de ofrecer un alquiler social a que hacen referencia la disposición adicional 
primera y el artículo 10 de la [Ley 24/2015], añadidos por este Decreto-ley, es de 
aplicación también en caso de que los procedimientos judiciales correspondientes se 
hayan iniciado antes de la entrada en vigor de este Decreto-ley y estén todavía en 
tramitación». Y también al inciso «y del apartado 2 de la disposición adicional primera» 
(refiriéndose a la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, que forma parte de los 
preceptos impugnados y anulados de este grupo) contenido en el art. 4.5, en cuanto 
modifica la letra j) del apartado 2 del art. 124 de la Ley del derecho a la vivienda.
h)  Recapitulando  lo  razonado  hasta  aquí,  son  inconstitucionales  y  nulos  los 
siguientes artículos del Decreto-ley 17/2019, tanto del primer como del segundo grupo de 
preceptos impugnados por este motivo («afectar» al derecho de propiedad en contra de 
lo preceptuado en los arts. 86.1 CE y 64.1 EAC): artículos 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.7, 2.10, 
2.11 (inciso «sin perjuicio del supuesto a que hace referencia el artículo 42.6»), 2.12, 4.2, 
4.5 (inciso «y del apartado 2 de la disposición adicional primera»), 5.5, 5.6, 5.7, 6.3 y 6.6 
y disposición transitoria primera
6.  Consecuencias procesales de la declaración de inconstitucionalidad.
La declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos e inciso citados por 
«afectar» al derecho de propiedad (art. 33 CE) en forma contraria a los arts. 86.1 CE 
y 64.1 EAC determina que los demás motivos del recurso que se dirigen contra esos 
mismos  preceptos,  o  que  asumen  su  vigencia  como  premisa  de  la  vulneración 
denunciada, pierdan objeto y no precisen ya de un pronunciamiento específico del 
tribunal.  Son  los  motivos  cuarto,  quinto,  sexto,  séptimo,  décimo,  undécimo, 
decimosegundo, decimotercero y decimocuarto.
a)  El motivo cuarto se dirige contra el Decreto-ley en su conjunto, denunciando que 
«a lo largo de su articulado […] infringe el principio de igualdad» del art. 149.1.1 CE, en 
relación con los arts. 14 y 139.1, ya que convierte el derecho de propiedad en Cataluña 
en un derecho «más débil que en otros puntos del territorio español» imponiendo a los 
propietarios «obligaciones adicionales respecto al resto de ciudadanos españoles que se 
encuentra en sus mismas circunstancias». Esas «obligaciones adicionales» impuestas 
por el Decreto-ley impugnado a los propietarios de viviendas en Cataluña no pueden ser 
otras que las de destinar la vivienda a la residencia efectiva de personas y ofrecer un  e.
alquiler social, reguladas en los preceptos anulados. Desaparecidos estos, el motivo de  w.
inconstitucionalidad, aunque formalmente dirigido contra todo el Decreto-ley, pierde su  35ww
sustbe)n toL.os motivos quinto, sexto y séptimo, o bien han perdido objeto por referirse
erexgpurelasna mlaesn tec oan sepcreuceenpctioass  ydae  alan ulfaadltoas  deen  heal biftuancdióanm ednet ol aj urvíidviiceon daan toe rioimr p(olonse nq ulae   BOE-A-cable e
obligación de alquilar), o bien, en lo que respecta a los preceptos no anulados (en 
particular el art. 2.1 sobre definición de «vivienda vacía», sobre el que se centran las 
críticas), deben entenderse desestimados por las mismas razones allí expuestas: esta 
definición, aun con su inciso final «[l]a ocupación sin título legítimo no impide que se 
pueda considerar vacía una vivienda», sobre el que se concentran los reproches de 
inconstitucionalidad, en la medida en que debe entenderse vinculado a las medidas de 
fomento  que  pueda  implantar  la  Generalitat  (art.  2.9  del  Decreto-ley,  dando  nueva 
redacción al art. 42.1 de la Ley del derecho a la vivienda), no puede vulnerar ninguna de 
las competencias estatales reconocidas en los núms. 1, 6, 8 y 13 del art. 149.1 de la 
Constitución (en términos similares, STC 93/2015, FFJJ 15 y 16). La argumentación del 
recurso da por supuesta en todos los casos la vigencia de las medidas coactivas 
anuladas  en  el  fundamento  jurídico  anterior.  Al  haber  sido  estas  declaradas 
inconstitucionales  y  nulas,  los  motivos  han  perdido  la  premisa  sobre  la  que  se 
asentaban.
c)  Esto mismo sucede con el motivo undécimo, que aunque se dirige contra el 
art. 2.1 por vulnerar el «contenido esencial» (art. 53.1 CE) del derecho de propiedad del 
art. 33 y el derecho a la tutela judicial efectiva, en realidad vincula esa vulneración a su 
«contexto» y a las «consecuencias que [la falta de ocupación de una vivienda en los 
términos del referido art. 2.1] conlleva», con cita expresa de la posibilidad de declarar el 
incumplimiento de la función social de la propiedad, la imposición de multas y multas 
coercitivas o la expropiación como consecuencia de la desocupación de la vivienda, así 
como la obligación de ofrecer un alquiler social. Una vez declarados inconstitucionales y 
nulos los artículos que regulaban el ejercicio de estas potestades administrativas y 
obligaciones del propietario, el art. 2.1, por sí solo, no puede producir vulneración alguna.
d)  El motivo decimosegundo se dirige contra los arts. 2.2 y 2.10 por vulneración del 
art. 25.1 CE (principio de culpabilidad o responsabilidad) en cuanto «permiten sancionar 
al propietario de una vivienda por el comportamiento mantenido por su anterior titular». 
La declaración de inconstitucionalidad de los aludidos arts. 2.2 y 2.10 priva de objeto al 
motivo.
e)  El motivo decimotercero impugna los arts. 4.2, 5.6, 5.7 y 6.6 y la disposición 
transitoria  primera  porque  considera  que  la  obligación  de  ofrecer  un  alquiler  social 
vulnera «el principio de autonomía de la voluntad y su fundamento constitucional, el libre 
desarrollo de la personalidad» (art. 10 CE) así como el derecho a la tutela judicial 
efectiva  (art.  24  CE),  por  establecer  un  requisito  de  admisibilidad  de  la  demanda 
«irrazonable y desproporcionado», tal y como apreció el dictamen 2/2020 del Consejo de 
Garantías Estatutarias, y el principio de seguridad jurídica (art. 9.3). Los preceptos 
impugnados ya han sido expulsados del ordenamiento, de modo que ha quedado sin 
objeto el motivo.
f)  Los motivos décimo y decimocuarto se dirigen contra los arts. 5.4 y 5.7 que 
modifican  la  definición  de  «gran  tenedor  de  vivienda»  en  dos  preceptos  de  la 
Ley  24/2015  a  los  efectos  de  la  propia  ley.  Le  reprochan  su  contradicción  con  la 
definición  de  gran  tenedor  efectuada  por  el  Estado  en  el  art.  4  del  Real  Decreto-
ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias 
en el ámbito social y económico para hacer frente a la Covid-19 y su carácter arbitrario y 
discriminatorio por incluir a las personas físicas y excluir a la administración pública que 
es «el principal tenedor de vivienda» de Cataluña.
El art. 5.7 ha sido declarado inconstitucional y nulo en el fundamento jurídico anterior. 
Por su parte, el art. 5.4 dispone:
«5.4  Se modifica la letra b) del apartado 9 del artículo 5 de la Ley de medidas 
urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, 
que queda redactada de la manera siguiente:
‘b) Las personas jurídicas que, por sí solas o por medio de un grupo de 
empresas,  sean  titulares  de  más  de  quince  viviendas,  con  las  excepciones 
siguientes:
1.º  Los promotores sociales a que hacen referencia las letras a) y b) del 
artículo 51.2 de la Ley 18/2007, del 28 de diciembre, del derecho a la vivienda.
2.º  Las personas que tengan más de un 15 por 100 de la superficie habitable 
de la propiedad calificado como viviendas con protección oficial destinadas a 
alquiler"».
El precepto, por tanto, se refiere solo a «personas jurídicas». Con la expulsión del 
ordenamiento jurídico del art. 5.7, que era el que incluía la mención a las personas 
físicas también titulares de más de quince viviendas, ha perdido su sustento la denuncia 
de arbitrariedad vinculada a la inclusión de estas últimas (primera parte del motivo 
decimocuarto). Por lo que respecta a la exclusión de la administración pública como 
«principal tenedor de vivienda» en Cataluña (segunda parte del motivo decimocuarto) y a 
la contradicción con la definición contenida en el Real Decreto-ley 11/2020 (motivo 
décimo) la nulidad de los preceptos que regulan la oferta obligatoria de alquiler social les 
priva también de su sustento, pues como los propios recurrentes reconocen esta es la 
consecuencia jurídica a la que la Ley 24/2015 asocia la condición de «gran tenedor» 
[art. 5.2 a) y disposición adicional primera, añadida por el art. 5.7 ya anulado].
7.  Índice de referencia de precios de alquiler.
El octavo motivo del recurso se dirige contra el art. 8 del Decreto-ley 17/2019, que 
modifica varios preceptos de la Ley del derecho a la vivienda para obligar a los agentes 
que intervienen en el mercado de alquiler y a los arrendadores a hacer constar en la 
publicidad, en las ofertas de alquiler y en los contratos de arrendamiento que suscriban 
el «índice de referencia de precios de alquiler» (arts. 8.1, 8.2 y 8.3, que modifican los 
arts. 59, 61.2 y 66.2 de la Ley autonómica del derecho a la vivienda). De acuerdo con el 
art. 8.4, que añade un art. 68 bis a la citada ley, este índice es «elaborado» por el 
departamento competente en materia de vivienda «a partir de los datos que constan en 
el registro de fianzas de los contratos de alquiler de fincas urbanas», de acuerdo con «el 
sistema de cálculo y los elementos o factores correctores» que se determinen por orden 
del consejero o consejera competente, y su propósito es «informa[r] sobre la media del 
precio del alquiler de una vivienda de características similares en el mismo entorno 
urbano». La falta de constancia de este índice en la publicidad de los agentes es 
constitutiva de infracción leve (art. 8.5, que modifica el art. 125.2 de la Ley del derecho a 
la vivienda), sancionable con multa de 3000 a 9000 €, y si la renta pactada es superior al 
mencionado índice, el art. 68 bis.2, añadido por el art. 8.4 del Decreto-ley, dispone que 
«[l]a [parte] arrendadora de una vivienda no se puede beneficiar de las ayudas públicas 
dirigidas al fomento del alquiler».
De acuerdo con la argumentación de los recurrentes, estas normas regulan una  es
materia civil vulnerando la competencia exclusiva del Estado del art. 149.1.8 CE. Los  o
letrados del Gobierno y Parlamento de la Generalitat, por su parte, niegan la vulneración  35ww
cmcinaocormládupcesteroeat rerp  niolnocdfisoar írlpa mar elaeuctsdiivtoiadosra l oad a meer gpnaua lqlmraau edidlnoeet ra  ecnyno d nnolaos  q uciumnoecmo ide,p eld e íitnecedennin cce eiall o  ecsaso u nluettontrrna aiótndomdo diiscce aad d aeeorln rre P dmnaedra lacatemomrniieeasnnu dttlt–oea ,   qvpquiúuvebiee l ibncsudaigsa duc ae–e    OE-A-2021-28able en https://
siendo válido y vigente, ni en los derechos y obligaciones de las partes. Es, además, una
medida coherente con la prevista en la disposición adicional segunda del Real Decreto-
ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler.
De  acuerdo  con  una  doctrina  constitucional  consolidada,  la  legislación  civil 
comprende «la regulación de las relaciones inter privatos» (STC 28/2012, de 1 de marzo, 
FJ 5), y en lo que a este recurso interesa, la «determinación del contenido de los 
contratos» [STC 54/2018, de 24 de mayo, FJ 6 c), y las allí citadas]. Por el contrario, no 
forman parte de esta materia las regulaciones de tipo vertical que despliegan sus efectos 
entre la administración y el ciudadano y que anudan a su incumplimiento consecuencias 
de índole estrictamente jurídico-administrativa sin afectar a la validez y eficacia de los 
contratos (por todas, SSTC 14/1998, de 22 de enero, FJ 6, y 81/2020, de 15 de julio, 
FJ  10).  Entre  estas  últimas  regulaciones  hemos  incluido,  entre  otras,  las  posibles 
medidas  de  «policía  administrativa»  o  de  «disciplina  del  mercado»  dirigidas  a  la 
protección de intereses colectivos y en particular a la «transparencia en los precios» 
[STC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 16, y en el mismo sentido STC 62/1991, de 22 de 
marzo, FJ 4 d)].
En este ámbito de transparencia de los precios, el Estado ha aprobado una medida 
similar, amparada en el art. 149.1.13 CE, y no en el núm. 8 del mismo precepto. Se trata 
de la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 7/2019, aludida por la abogada 
de  la  Generalitat.  Según  esta  disposición  «[p]ara  garantizar  la  transparencia  y  el 
conocimiento de la evolución del mercado del alquiler de viviendas, así como para 
aplicar políticas públicas que incrementen la oferta de vivienda asequible y para facilitar 
la aplicación de medidas de política fiscal, se crea el sistema estatal de índices de 
referencia del precio del alquiler de vivienda». Añadiéndose a continuación la posibilidad 
de sistemas autonómicos complementarios: «[e]n sus respectivos ámbitos territoriales, 
las  comunidades  autónomas  podrán  definir  de  manera  específica  y  adaptada  a  su 
territorio, su propio índice de referencia, para el ejercicio de sus competencias y a los 
efectos de diseñar sus propias políticas y programas públicos de vivienda» (apartado 2). 
La disposición final primera del Real Decreto-ley 7/2019, sobre títulos competenciales, 
ampara esta medida en el art. 149.1.13 CE.
Volviendo ahora al art. 8 del Decreto-ley impugnado, por su contenido y finalidad, las 
obligaciones  impuestas  por  el  referido  precepto,  y  las  sanciones  derivadas  de  su 
incumplimiento, son de naturaleza jurídico-pública, sin que incidan en las relaciones 
entre particulares derivadas de los contratos de mandato para el arrendamiento de 
viviendas ajenas y del arrendamiento de vivienda, a los que principalmente se dirigen. En 
particular, la regulación de estos índices, tanto el estatal como el autonómico, se dirige a 
posibilitar la obtención de información por las administraciones públicas que les permita 
conocer el estado y evolución del mercado del alquiler y, a partir de esa información, 
diseñar políticas de vivienda. No puede negarse la posible influencia de estos índices 
como «criterios orientadores que puedan contribuir a ordenar el mercado de la vivienda» 
[STC 14/2020, de 28 de enero, FJ 5 d), por referencia al sistema estatal], pero el índice 
de referencia deja incólume la libertad de las partes para fijar la renta del arrendamiento 
en la medida en que no impide la estipulación  de un precio superior o inferior al 
resultante del mencionado índice. La eventual superación de ese índice tiene como único 
efecto la pérdida de la posibilidad de obtener ayudas públicas (art. 8.4 del Decreto-
ley 17/2019). Ello impide calificarlas de «legislación civil» y aplicarles, en consecuencia, 
el art. 149.1.8 CE. Son, por el contrario, normas dictadas con el declarado propósito de 
dotar de transparencia al mercado y buscar la moderación de los precios de alquiler y 
por tanto encuentran acomodo en las competencias autonómicas en materia de vivienda  s
(art. 137 EAC) y consumo (art. 123). oe.
En consecuencia, el motivo debe ser desestimado. w.
8.  Obligación de reserva para vivienda de protección en suelo urbanizado.
Decare) to-Elel ys 1ig7u/2ie0n1te9 , meno tliav op adrteel  qreuceu mrsood i–fiecal  neol vaepnaort–a dsoe 7 d direigl ea rtc. o5n7t rdae le tle xatrot.  re1f3u.n2d dideol 
de la Ley de urbanismo, aprobado por el Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto, en 
los siguientes términos:
«Artículo 13.  Medidas en materia de reservas para vivienda de protección pública.
13.1  […]
13.2  Se modifican los apartados 6 y 7 del artículo 57 del texto refundido de la Ley 
de urbanismo, que quedan redactados de la manera siguiente:
"6. […]
7.  La calificación del suelo que establezca el plan de ordenación urbanística 
municipal o su planeamiento derivado para localizar las reservas a que hace 
referencia el apartado 6 puede prever la destinación total o parcial de la edificación 
en viviendas de protección pública. Esta destinación afecta tanto a los edificios 
plurifamiliares  de  nueva  construcción,  aunque  conserven  algún  elemento 
arquitectónico  de  una  edificación  anterior,  como  a  los  edificios  plurifamiliares 
existentes  en  que  se  pretenda  llevar  a  cabo  obras  generales  de 
acondicionamiento, conservación, mejora o ampliación, cuando estas actuaciones 
edificatorias tengan como objetivo alojar mayoritariamente nuevos residentes en 
las viviendas resultantes.  En el caso de destinación parcial, si la calificación 
urbanística  no  concreta  las  unidades  de  vivienda  sobre  las  cuales  recae,  el 
otorgamiento de la licencia de obras queda condicionado a la obtención de la 
calificación  provisional  de  las  viviendas  con  protección  oficial  y  la  primera 
ocupación de la edificación a la obtención de la calificación definitiva" (el énfasis 
es de los recurrentes).
Los recurrentes denuncian que la posibilidad de obligar a los propietarios de «suelo 
urbano consolidado» a destinar la edificación a vivienda protegida, deducida del precepto 
transcrito,  vulnera  las  competencias  del  Estado  de  los  arts.  149.1.1  y  13  CE,  por 
intermedio del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana aprobado Real 
Decreto  Legislativo  7/2015,  de  30  de  octubre  (TRLSRU),  amparado  en  aquellos 
(disposición final segunda, apartado 1). La vulneración se centra en el art. 20.1 b), por 
una parte, y en los arts. 17 y 18.3, por otra. En cuanto al primero, sostienen que solo 
permite a las comunidades autónomas reservar suelo para vivienda protegida en dos 
casos: en «suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización», 
en cuyo caso se prevé un mínimo de un 30 por 100, y en «suelo urbanizado que deba 
someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización», en cuyo caso ese 
mínimo es del 10 por 100. Fuera de ellos, por tanto, esa reserva no está permitida. Esto 
enlaza con la segunda parte del motivo, pues los segundos preceptos citados (arts. 17 
y 18.3) no enumeran, entre los deberes de los propietarios de suelo urbanizado, el de 
destinar la edificación a vivienda protegida.
Los  letrados  autonómicos  niegan  la  vulneración  competencial  denunciada. 
Sostienen, en esencia, que el precepto catalán solo desarrolla el mandato general a las 
administraciones competentes en la materia de destinar una «parte proporcionada» del 
suelo a vivienda protegida, contenido en el primer párrafo del art. 20.1 b) TRLSRU, una 
reserva además que el propio precepto prevé que «será determinada por la legislación 
sobre ordenación territorial y urbanística» (segundo párrafo, primer inciso). Las reservas 
mínimas en «suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización» 
(30 por 100) y «suelo urbanizado que deba someterse a actuaciones de reforma o  e.
renovación de la urbanización» (10 por 100), contenidas en el párrafo segundo, segundo  w.b
inciso, y a las que se refieren los recurrentes, no son más que concreciones mínimas e  35ww
pimopseibrialidtivaadse s ddee  raeqsueervl a mdealn ldeagtiosl adgoern ecraatal, lápne. rEon  cnuoa nltimo iata lna  sae guensdoas  pdaortse  dceals moso tivlaos, 
argumentan que el Decreto-ley catalán no ha modificado realmente los deberes de los
propietarios, que ya vienen obligados conforme a la ley estatal a dedicar el suelo a «usos 
compatibles» con la legislación estatal y urbanística [arts. 12.1 y 15.1 a) TRLSRU].
b)  El art. 20.1 b) TRLSRU en que se basa principalmente el motivo de impugnación 
dice lo siguiente:
«Para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados en el título 
preliminar y en el título I, respectivamente, las administraciones públicas, y en particular 
las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deberán:
a)  […]
b)  Destinar  suelo  adecuado  y  suficiente  para  usos  productivos  y  para  uso 
residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un 
régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en 
venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la 
concesión administrativa.
Esta  reserva  será  determinada  por  la  legislación  sobre  ordenación  territorial  y 
urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación, garantizará 
una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social y 
comprenderá, como mínimo, los terrenos necesarios para realizar el 30 por 100 de la 
edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo rural que vaya 
a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización y el 10 por 100 en el suelo 
urbanizado  que  deba  someterse  a  actuaciones  de  reforma  o  renovación  de  la 
urbanización.
No obstante, dicha legislación podrá también fijar o permitir excepcionalmente una 
reserva inferior o eximirlas para determinados municipios o actuaciones, siempre que, 
cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de 
ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de 
aplicación y una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión 
social».
La cobertura competencial de esta norma, que procede del art. 10.1 b) del texto 
refundido de la Ley de suelo de 2008 y fue luego modificada por la Ley de rehabilitación, 
regeneración y renovación urbanas de 2013, ha sido reconocida en las SSTC 141/2014, 
de 11 de septiembre, FJ 8 A), y 75/2018, de 5 de julio, FJ 6 A), vinculándola con los 
núms. 1 y 13 del art. 149.1 CE.
Por su parte, los derechos y deberes de los propietarios de suelo, y en concreto de 
suelo «urbanizado», en terminología de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, que es la 
que interesa a este recurso, están contenidos en los arts. 15 para el suelo en general 
(dedicarlo a usos compatibles con la ordenación general y urbanística, conservarlos y 
realizar  mejoras  ordenadas  por  la  administración)  y  17  para  el  suelo  urbanizado 
(completar la urbanización, edificar en plazo, conservación y seguridad de los edificios). 
El art. 18 completa la enumeración anterior con la regulación de una serie de deberes 
especiales vinculados a las actuaciones «de urbanización» y «de edificación», a su vez 
definidas en el art. 7 (cesiones obligatorias y costear la urbanización, garantizar el 
realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar e indemnizar a los 
titulares de construcciones y edificaciones demolidas). Con carácter general, hemos 
reconocido la competencia del Estado para regular el cuadro de derechos y deberes de 
los propietarios de suelo para «garantizar la igualdad en las condiciones de ejercicio del 
derecho de propiedad urbana y en el cumplimiento de los deberes inherentes a la  s
función social» (art. 149.1.1 CE, en relación con el art. 33), siempre que esa regulación  oe.
no  implique  prefigurar  un  modelo  urbanístico  concreto,  pues  ello  es  competencia  w.
areuctuocrn)ró emnNtiecosa ,e  [xpaiomsrtpi etaonrddoao sq d,u uSedT atCa em 6np1 lo/a1c 9co9o 7cbu,e edrtseut ri2oa0n c adonem  mlpoesa trelzenotcr, aiFadJlo  d9se  b al)ou]s.to pnróemceicpotos,s  lcai tacodnotsr opvoerr sloias   2021-2835n https://ww
se centra en la existencia o no de contradicción entre aquellos y la norma autonómica
impugnada. Contradicción que dependerá de que pueda encontrarse en la norma estatal
una prohibición de destinar edificaciones levantadas en suelo urbano consolidado a 
vivienda protegida, pues solo así la posibilidad de imponer esta obligación deducida de la 
norma autonómica será inconstitucional.
Del art. 20.1 b) TRLSRU no se puede deducir esta prohibición. El art. 20.1 b) regula 
la obligación de destinar o reservar «suelo» para vivienda protegida. Pero de esta 
obligación  de  destinar  parte  del  «suelo»  disponible  a  vivienda  protegida  no  puede 
deducirse  una  prohibición  de  destinar  «edificaciones»  al  mismo  fin.  De  hecho,  la 
obligación de reservar «suelo» presupone la habilitación a las comunidades autónomas 
para vincular «edificaciones» a ese fin, en concreto las erigidas en esa parte de suelo. El 
objeto de debate es si el legislador catalán puede habilitar para imponer ese destino a 
edificaciones erigidas o existentes fuera de esos ámbitos mencionados en el art. 20.1 b).
La fijación de los usos del suelo, y de las edificaciones, son materias típicamente 
urbanísticas: «Es claro que delimitar los diversos usos a que puede destinarse el suelo o 
espacio físico constituye uno de los aspectos básicos del urbanismo y, en términos más 
generales,  de  la  ordenación  del  territorio»,  ambas  de  competencia  autonómica  de 
acuerdo con el art. 148.1.3 CE (STC 61/1997, FJ 16, con cita de la STC 77/1984, de 3 de 
julio, FJ 2). El propio art. 20.1, en su párrafo c), ordena a los entes públicos competentes 
en materia de ordenación territorial y urbanística «atender, en la ordenación que hagan 
de los usos del suelo» a determinados principios que enumera (accesibilidad universal, 
movilidad, eficiencia energética, etcétera). Y como recuerdan los letrados del Parlamento 
de Cataluña, el art. 15.1 a) de la misma Ley establece la obligación de los propietarios de 
destinar «los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones […] cualquiera 
que sea la situación en que se encuentren» a «usos que sean compatibles con la 
ordenación territorial y urbanística».
El Estado, dentro del ámbito de sus competencias, puede delimitar externamente 
esos  usos  para  la  garantía  y  protección  de  bienes  constitucionales  que  tiene 
encomendados con diverso alcance (protección del medio ambiente, garantía de la 
igualdad básica en el ejercicio de la propiedad urbana o en el acceso a la vivienda, o 
fomento del desarrollo de sectores productivos o de la economía general). Por ejemplo 
puede prohibir edificar en suelo no apto para ello (STC 61/1997, FJ 16) o limitar el tipo 
de usos y construcciones en los mismos (art. 13 TRLSRU y STC 86/2019, de 20 de 
junio, FJ 8). Puede incluso imponer obligaciones positivas, como las de destinar suelo 
«suficiente»  a  la  trasformación  urbanística  y  a  usos  residenciales  y  productivos,  o 
porcentajes  concretos,  y  mínimos,  a  vivienda  protegida  (art.  20.1  TRLSRU  y 
STC  75/2018,  ya  citada,  FJ  6  A)].  Cuando  los  usos  establecidos  por  las  leyes 
autonómicos no se ajusten a estas determinaciones, serán inconstitucionales, como 
ocurrió con ciertas instalaciones y construcciones en la citada STC 86/2019, FJ 8 d). 
Pero dentro de esos límites u obligaciones marcados por el Estado, la ordenación del 
territorio y de la ciudad corresponde a las comunidades autónomas (art. 148.1.3 CE) y a 
los entes locales respectivos en ejercicio de su autonomía (art. 137 CE).
En los preceptos invocados por los recurrentes no hay norma alguna que prohíba 
destinar edificaciones al concreto uso que es vivienda protegida. Antes al contrario, el 
propio art. 20.1 b) ordena a las comunidades autónomas y ayuntamientos reservar suelo 
para ello y efectuar una «distribución de su localización respetuosa con el principio de 
cohesión social», criterio favorable a su posible localización en suelo urbanizado y en 
edificaciones  nuevas  o  ya  existentes  que  vayan  a  ser  objeto  de  «actuaciones 
edificatorias» del art. 7.2 TRLSRU (según este precepto son actuaciones edificatorias las 
de «nueva edificación» y también las de «sustitución de la edificación existente» y  s
«rehabilitación edificatoria»). Lo que impone la ley estatal es, cuando hayan de realizarse  oe.
tales actividades, la equitativa distribución de los beneficios y cargas [art. 17.2, en  w.
relación con los arts. 2.1, 14.1 c) y 24] o, si ello no fuera posible, la indemnización de los  35ww
dpeerrejucichiooss  usrinbgaunlíasrtiecso so cpaastrioimnaodnoiasli z(aadrto. s4 8co TnfRoLrmSRe Ua) ,l ay  leeyn  (taordto.  1c1a.2so)  beal jore gspaeraton tíaa  ldoes 
indemnización (art. 33.3 CE).
En definitiva, y a modo de recapitulación, ni de las normas dictadas por el Estado 
para  promover  la  reforma  interior  de  las  ciudades  frente  al  modelo  tradicional  de 
producción de nueva ciudad (art. 149.1.13 CE), ni del cuadro de derechos y obligaciones 
de  los  propietarios  de  cualquier  clase  de  suelo,  incluido  el  urbanizado  sometido  a 
actuaciones de «reforma o renovación de la urbanización» del art. 7.1 a) 2 TRLSRU, 
amparado en el art. 149.1.1 CE, se deriva el derecho de un propietario o empresario a 
vetar el concreto uso de vivienda protegida habilitado por el legislador catalán; sin 
perjuicio,  claro  está,  de  la  eventual  indemnización  que  pueda  proceder  como 
consecuencia de esa imposición, si se cumplen los requisitos legalmente establecidos 
para ello.
En consecuencia, el motivo debe ser desestimado.
9.  Registro de viviendas vacías y de viviendas ocupadas sin título habilitante.
a)  El último motivo del recurso se dirige contra el art. 4.6, que modifica la Ley del 
derecho a la vivienda en los siguientes términos:
«4.6  Se modifica el apartado 1 de la disposición adicional vigésimo cuarta de la Ley 
del derecho a la vivienda, que queda redactado de la manera siguiente:
"1.  Se crea el registro de viviendas vacías y de viviendas ocupadas sin título 
habilitante, con carácter administrativo, que depende de la Agencia de la Vivienda 
de Cataluña, en la cual tienen que ser objeto de inscripción las viviendas que se 
indiquen por reglamento y, en todo caso, las viviendas siguientes:
a)  Las  adquiridas  en  un  proceso  de  ejecución  hipotecaria  o  mediante 
compensación o pago de deuda con garantía hipotecaria que no estén ocupadas 
por personas con título habilitante.
b)  Las de titularidad de personas jurídicas privadas que, de acuerdo con esta 
Ley,  se  encuentren  en  situación  de  utilización  anómala  por  su  desocupación 
permanente o en situación de utilización asimilada de acuerdo con el artículo 41.1 
a).
La  inscripción  se  tiene  que  llevar  a  cabo  en  la  forma  y  los  plazos  que 
determine el reglamento que regule el funcionamiento del registro"».
Los recurrentes sitúan el precepto «en su contexto», señalando que el registro de 
viviendas vacías fue establecido por el Decreto-ley de la Generalitat de Cataluña 1/2015, 
de 24 de marzo, de medidas extraordinarias y urgentes para la movilización de las 
viviendas provenientes de procesos de ejecución hipotecaria, que fue el que añadió a la 
Ley del derecho a la vivienda la disposición adicional vigesimocuarta ahora modificada 
en parte. De los debates parlamentarios habidos con ocasión de aquel Decreto-ley, así 
como de la exposición de motivos de este Decreto-ley 17/2019 que ahora se recurre, 
deducen que el fin último del registro es obtener coactivamente información de los pisos 
desocupados existentes en Cataluña a fin de posibilitar la expropiación de los mismos. 
En este contexto, les parece que la obligación de suministrar información a ese registro 
vulnera el derecho a la intimidad del art. 18 de la Constitución «en la medida en que 
faculta a la administración pública para acopiar datos particulares de modo generalizado 
e indiscriminado, sin exigir que tales informaciones sean verdaderamente necesarias y 
adecuadas». Los recurrentes reconocen, en todo caso, que el desarrollo reglamentario 
anunciado  en  el  precepto  impugnado  no  se  ha  producido  todavía,  y  que  «para  la  es
exposición» de los datos que la administración recabará (titularidad actual y pasada,  o
ubicación, superficie, fecha de adquisición o transmisión, medio de adquisición, importe,  35ww
othGocaemubnpaiteaadrcboaii lóliitdneaa nt d do,e c  oeeCnnjeas ctisaduulecu rinóadynceai fó»edn.ce t olao sbfe racinshf aoq rumye a ccjiuirocsnutienfisqs tuaqenunce ia lasc  oddneess toalacnu  pdeaencs ioólcanu , pwyae cboió trnoo, fsic)c iéa«dls uedla e h adlnae    OE-A-2021-28able en https://
Los  letrados  autonómicos  denuncian  en  primer  lugar  la  «extemporaneidad»  del 
recurso, que con el pretexto de impugnar el citado art. 4.6, realiza en realidad una 
«impugnación encubierta in totum» de la regulación por la que se establece el registro. 
En particular, señalan que los datos que deben comunicarse al registro ya constan en el 
apartado 2 de la disposición adicional vigesimocuarta de la Ley del derecho a la vivienda, 
no modificado por el precepto impugnado, que alude a «la situación […], la titularidad, la 
ubicación,  la  superficie,  si  disponen  de  cédula  de  habitabilidad  y  otros  datos  que 
permitan determinar las condiciones de conservación y mantenimiento del inmueble, en 
los términos y en la forma que se determinen por reglamento». Además, añaden que por 
su contenido y naturaleza el derecho a la intimidad del art. 18 CE se proyecta sobre la 
vida privada de personas físicas, no jurídicas, y que los datos recabados o que podría 
recabar la administración no son tampoco datos «personales», salvo el de la titularidad 
de la vivienda; todos los demás se refieren a las características de esta. Y en última 
instancia, ese único dato verdaderamente «personal» podría recabarse precisamente por 
imponerlo una norma legal como es el Decreto-ley (requisito de la habilitación legal 
contenido en el art. 8 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de 
datos, y en el art. 6.1 c) del Reglamento 2016/679, de la Unión Europea) y tratarse de un 
dato «limitado a lo necesario» para el fin perseguido [art. 5.1 c) del referido Reglamento 
comunitario].  En  todo  caso,  añaden,  son  datos  que  la  administración  precisa  para 
conocer las condiciones de habitabilidad de esas viviendas y desarrollar su política de 
vivienda.
b)  Atendida  la  norma  impugnada,  y  su  contenido,  solo  puede  ser  objeto  de 
consideración por este tribunal la creación, implantación o establecimiento del registro 
(efectuada en 2015 pero reiterada por la norma impugnada) y la delimitación de las 
viviendas inscribibles, pues esto es lo único que regula el art. 4.6 objeto de recurso. Todo 
lo  demás  queda  fuera  del  objeto  de  este  proceso.  Según  doctrina  constitucional 
reiterada, mediante el recurso de inconstitucionalidad este tribunal efectúa un control «en 
abstracto» de la norma recurrida, desvinculado de cualquier consideración concreta 
sobre su aplicación a un específico supuesto de hecho, y también un control «objetivo», 
pues la regla controvertida ha de ser enjuiciada en atención a su propio sentido, de modo 
que «las intenciones o finalidades del autor de la norma, su estrategia política o su 
propósito último no constituyen, como es evidente, objeto de nuestro enjuiciamiento» 
[STC 139/2017, de 29 de noviembre, FJ 2 c), con cita de otras]. Por otra parte, hemos 
dicho también que la modificación de una ley por otra posterior «abre, naturalmente, el 
plazo para que esos preceptos así reformados puedan ser recurridos en la redacción que 
les ha dado la ley modificadora», pero la ley anterior, «en la parte que permanece con la 
redacción inicialmente aprobada, resulta inatacable directamente por la vía del recurso 
de  inconstitucionalidad,  cuando,  como  es  el  caso,  ya  han  transcurrido  más  que 
sobradamente  los  plazos  en  los  que  el  art.  33  LOTC  permite  su  interposición» 
[SSTC 83/2020, de 15 de julio, FJ 2 b), y 131/2020, de 22 de septiembre, FJ 3].
c)  Centrado de este modo el objeto del recurso, la posible extensión a las personas 
jurídicas de la titularidad o de la protección que brinda el derecho fundamental a la 
intimidad del art. 18.1 CE, que es el único expresamente invocado por los recurrentes, 
no puede ser completamente excluida, como plantean las partes comparecidas y en 
particular la letrada de la Generalitat. Es verdad que, sobre todo en relación con la 
inviolabilidad  del  domicilio  del  art.  18.2  CE,  este  tribunal  ha  manifestado  que  «las 
personas jurídicas gozan de una intensidad menor de protección [del domicilio], por faltar 
una estrecha vinculación con un ámbito de intimidad en su sentido originario; esto es, el  s
referido  a  la  vida  personal  y  familiar,  solo  predicable  de  las  personas  físicas»  oe.
(STC 54/2015, de 16 de marzo, FJ 5), inciso este último destacado por la representación  w.
del gobierno autonómico como indicativo de que aquellas no son titulares en modo  35ww
raelgcuonnoo cdime ieensttoe  edne reocchaos.io Nneos .o bAsstaí,n tpeo, r eesjteem tprilbou, nqaul ehdaó  diemjapdlíoci tala  epsutear tap oasbibieilirdtaa da,  esnu 
dfuicnec:i ó«n[ rd]ees plaesc tcoi rdceuln dstearneccihaos  ad elal  cinatsimo,i deand  edl eAl TaCrt.  21088.1/2 0C0E7 ,i ndveo c1a6d od ep oarb erill , reFcJu 3rr,e qnutee,   BOE-A-cable e
hemos de señalar que, según SSTC 386/1993, de 23 diciembre, FJ 7, y 137/1985, de 17 
octubre, FFJJ 2 y 3, las personas jurídicas pueden ostentar el derecho a la inviolabilidad 
del domicilio, pero no se les ha reconocido así el derecho a la intimidad en los mismos 
términos y sin matices que a las personas naturales» (énfasis añadido). Y prosigue esta 
sentencia: «No obstante, aun en el supuesto de reconocimiento del mismo derecho, por 
conexión con la intimidad de los hermanos Comella, implícitamente invocada –que no 
acreditada–, dicho motivo no podría prosperar» por las razones que expone. De donde 
se deduce entonces que, de acuerdo con esta resolución cabría, al menos en hipótesis, 
reconocer la protección del derecho a la intimidad a personas jurídicas «por conexión 
con la intimidad» de personas físicas.
Del mismo modo, en el recurso de amparo presentado por una persona física y otra 
jurídica, de la que el primero era director ejecutivo y propietario, por vulneración, entre 
otros, de su derecho a la intimidad por la emisión de un reportaje con cámara oculta, la 
STC 25/2019, de 25 de febrero, dijo en su FJ 2 a): «La demanda de amparo considera 
que  las  conductas  controvertidas  de  la  cadena  televisiva  afectan  simultánea  e 
indistintamente a los derechos fundamentales del Sr. Hertlein y la entidad Homo Simplex, 
S.L. No obstante, en el escrito de demanda no se ha diferenciado los derechos de una y 
otra parte recurrente que se consideran vulnerados, ni se ha argumentado de qué forma 
las  conductas  realizadas  por  las  partes  recurridas  habrían  afectado  también,  o 
específicamente, a los derechos de Homo Simplex, S.L. Por tanto, sin necesidad de 
entrar en disquisiciones sobre la titularidad de derechos fundamentales por las personas 
jurídicas,  debemos  concluir  que  la  protección  de  los  derechos  de  la  mencionada 
sociedad  queda  extramuros  del  presente  proceso.  En  consecuencia,  solo 
enjuiciaremos las vulneraciones alegadas en relación con los derechos de los que es 
titular la persona física que ha promovido este recurso, al que nos referiremos como el 
demandante de amparo en lo que sigue de esta sentencia» (énfasis añadido).
Por  todo  lo  anterior,  no  podemos  negar  de  modo  absoluto  que  el  registro  de 
viviendas vacías de la disposición adicional vigésimo cuarta de la Ley del derecho a la 
vivienda, modificado por el precepto impugnado, pueda afectar al derecho a la intimidad 
constitucionalmente protegido (art. 18.1 CE).
d)  De acuerdo con esta premisa, y por lo que se refiere al objeto de protección, 
datos de naturaleza económica como los requeridos por el registro pueden también 
quedar amparados por el art. 18.1 CE. Según nuestra doctrina reiterada, los datos con 
trascendencia económica pueden estar protegidos por el derecho a la intimidad (por 
todas, STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 7), si bien no todos ellos tienen la misma 
relevancia  a  estos  efectos,  pues  hemos  diferenciado,  por  ejemplo,  datos  como 
«movimientos  de  cuentas,  que  puedan  revelar  o  que  permitan  deducir  los 
comportamientos o hábitos de vida del interesado» de otros menos invasivos de la 
intimidad como pueda ser «la existencia de la cuenta bancaria y el importe ingresado en 
la misma» [STC 97/2019, de 16 de julio, FJ 6 c)]. Y en general también hemos dicho que 
«el derecho fundamental a la intimidad, al igual que los demás derechos fundamentales, 
no  es  absoluto,  sino  que  se  encuentra  delimitado  por  los  restantes  derechos 
fundamentales y bienes jurídicos constitucionalmente protegidos» (STC 233/2005, de 26 
de septiembre, FJ 4).
Así, por ejemplo, el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos 
(art. 31 CE) legitima constitucionalmente la habilitación legal imprescindible (art. 53.1 CE 
y STC 292/2000, de 30 de noviembre, FJ 16) para recabar los datos adecuados y 
necesarios para el cumplimiento de obligaciones tributarias, entre los cuales están la  s
titularidad,  superficie  y  ocupación  de  las  viviendas,  como  de  hecho  conocen  los  oe.
recurrentes al señalar en su recurso que esos datos «constan en el registro de la  w.
propiedad y en el catastro inmobiliario, por lo que la Generalitat podría obtenerlos  35ww
oecsutapbalecicóienn edfoe clotisv ao pyo rdteuln ohsip aoctéuteicrod opsr eacdimo ipnaisgtraadtiov opso»r.  eYl  looc mupisamntoe ,p ueend ree ldaeccióirns ec odne  leal 
p(aardtsr.ó n1 5m yu n1i6ci pdael , lad eL einys 7cr/1ip9c8ió5n,  roebgluiglaadtoorriaa  dye q luaes  bhaascees  pdrueel bréag dimeel nd olomciacli)li oo  hcaobni tulaasl   BOE-A-cable e
obligaciones  formales  que  impone  la  gestión  de  los  impuestos  sobre  la  renta  y 
sociedades (obligación de declarar e identificar los ingresos procedentes del alquiler de 
viviendas).
Precisamente en relación con el padrón municipal, la STC 17/2013, de 31 de enero, 
FJ 8, razonó que «la obligación de inscripción en el padrón municipal por parte de quien 
resida habitualmente en  el  municipio respectivo,  supone una excepción al principio 
básico  de  la  necesidad  del  consentimiento  del  ciudadano  para  la  legalidad  del 
tratamiento de sus datos, contenido en el art. 6.1 LOPD [Ley Orgánica 15/1999, vigente 
a la sazón]. Esta excepción se funda en lo establecido en el art. 6.2 LOPD que permite el 
tratamiento no consentido de los datos por parte de las administraciones públicas para el 
ejercicio de sus funciones propias en el ámbito de sus competencias».
De igual modo, el ejercicio del derecho de sufragio y la organización de elecciones 
(art. 23 CE) legitiman la habilitación para establecer el censo electoral, también de 
inscripción  obligatoria  conforme  al  art.  32  de  la  Ley  Orgánica  5/1985,  del  régimen 
electoral general, y que se forma a partir del padrón municipal, como señaló igualmente 
la STC 17/2013 citada.
Pues bien, al igual que los arts. 23 o 31 CE, en los ejemplos dichos, legitiman al 
legislador competente para recabar los datos necesarios y adecuados para ello, también 
la competencia en materia de vivienda de la Generalitat de Cataluña (art. 137 EAC) y el 
derecho de acceso a la vivienda del art. 47 CE legitiman al legislador catalán para 
establecer el registro de viviendas vacías para el ejercicio de sus funciones propias en el 
ámbito de sus competencias, de conformidad con el art. 8 de la vigente Ley Orgánica de 
protección de datos antes citada (mutatis mutandis, STC 17/2013, también citada, FJ 8, 
sobre el padrón municipal), y recabar de este modo los datos que sean necesarios para 
el ejercicio de la competencia y adecuados para las legítimas finalidades previstas por 
ella (STC 254/1993, de 20 de julio, FJ 7, con cita de otras). Los propios letrados 
autonómicos subrayan la importancia de los datos que se pretenden recabar para una 
correcta y coherente aplicación de su política de vivienda, incluidas medidas de fomento, 
y para obtener datos que permitan efectuar un seguimiento y proyección a futuro de las 
políticas aplicadas.
No puede aceptarse, por tanto, ni la generalizada e indiscriminada recogida de datos 
denunciada en el recurso, por hipotética, ni la ausencia de fundamento constitucional 
para el establecimiento del registro de viviendas vacías por el precepto impugnado, por 
encontrar acomodo en los arts. 137 EAC y 47 CE.
De acuerdo con el objeto del proceso, antes aludido, y con la naturaleza abstracta 
del recurso de inconstitucionalidad, ello debe conducir a la desestimación de este último 
motivo del recurso.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1.º  Estimar en parte el presente recurso de inconstitucionalidad y, en su virtud, 
declarar inconstitucionales y nulos los artículos 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.7, 2.10, 2.11 (inciso 
«sin perjuicio del supuesto a que hace referencia el artículo 42.6»), 2.12, 4.2, 4.5 (inciso 
«y del apartado 2 de la disposición adicional primera»), 5.5, 5.6, 5.7, 6.3 y 6.6 y la  e.
disposición  transitoria  primera  del  Decreto-ley  del  Gobierno  de  la  Generalitat  de  w.b
Cataluña 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la  35ww
vivie2n.ºd a.Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintiocho de enero de dos mil veintiuno.–Juan José González 
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares 
García.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio 
Narváez  Rodríguez.–Alfredo  Montoya  Melgar.–Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido 
Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.