BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 186 Jueves 5 de agosto de 2021 Sec. III.   Pág. 96055
III. OTRAS DISPOSICIONES
MINISTERIO DE JUSTICIA
13430 Resolución de 21 de julio de 2021, de la Dirección General de Seguridad 
Jurídica y Fe Pública, en el recurso interpuesto contra la nota de calificación 
del registrador de la propiedad de Madrid n.º 18, por la que se suspende la 
inscripción de una escritura de cambio de uso de local a vivienda.
En el recurso interpuesto por don Tomás Pérez Ramos, notario de Madrid, contra la 
nota de calificación del registrador de la Propiedad de Madrid número 18, don José Félix 
Merino Escartín, por la que se suspende la inscripción de una escritura de cambio de uso 
de local a vivienda.
Hechos
I
Mediante escritura autorizada el día 23 de noviembre de 2020 por el notario de 
Madrid,  don  Tomás  Pérez  Ramos,  con  número  6.303  de  protocolo,  la  mercantil 
«Buenavista Maxi, S.L.» cambió el uso a vivienda de una finca integrante de un edificio 
en régimen de propiedad horizontal descrita en el Registro como local de garaje, y 
solicitaba su inscripción en el Registro al resultar de la certificación catastral descriptiva y 
gráfica de la parcela que se correspondía con dicha finca, que se protocolizaba en la 
escritura, que su destino era el de vivienda y resultar de los antecedentes del inmueble 
que figuraban en Catastro, consultados de manera telemática por el notario y que 
también figuraban protocolizados en la escritura, que desde el año 2000 su uso era 
residencial, lo cual acreditaba según la escritura que «la edificación existente es anterior 
al plazo previsto por la legislación aplicable para la prescripción de la infracción en que 
hubiera podido incurrir el edificante». También se hacía constar en la escritura que en los 
estatutos por los que se regía la comunidad de propietarios a la que pertenecía la finca, 
no hay mención en contra del cambio de uso de la misma.
Por diligencia extendida el día 23 de febrero de 2021 en la misma escritura por el 
notario autorizante, al amparo del artículo 153 del Reglamento Notarial, se aclaraba que 
el cambio de uso de la finca a vivienda y la solicitud de su inscripción se realizaba con 
fundamento en lo dispuesto por el artículo 28.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, 
de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y 
Rehabilitación Urbana, y en la Resolución de la Dirección General de los Registros y del 
Notariado de 23 de marzo de 2019.
II
Presentada dicha escritura en el Registro de la Propiedad de Madrid número 18, fue 
objeto de la siguiente nota de calificación:
«Calificado el documento adjunto, tras examinar los antecedentes del Registro, el 
Registrador que suscribe, ha decidido no practicar la inscripción solicitada, atendiendo a  es
los siguientes: o
Hechos: 430ww
Se solicita la inscripción de una escritura de cambio de uso autorizada el 23 de
nnoúvmieemrob 6re3 03d ed e2l 0p2ro0t ocpoolro .el  notario  de  Madrid  don  Tomás  Pérez  Ramos,  con  el
Causó el asiento 1399 del diario 67, con fecha 2 de febrero de 2021, siendo retirado 
el título y aportado de nuevo el 1 de marzo de 2021.
En el Registro se describe la finca afectada como local de garaje, con una superficie 
de 20 metros y 60 dm².
En el título ahora presentado, se solicita la inscripción del cambio de su uso a 
vivienda.
Defectos observados y fundamentos de derecho:
No procede inscribir la finca descrita como vivienda, porque no deben de entrar en el 
tráfico jurídico viviendas que tengan la consideración de infraviviendas por su superficie y 
condiciones. Dicho defecto se basa en el artículo 7.3.4 de las Normas Urbanísticas del 
Plan General de Ordenación Urbana del Ayuntamiento de Madrid de 1997 y en la Orden 
Ministerial de 29 de febrero de 1944, que considera aplicable el acuerdo n.º 1 de la 
Comisión de Seguimiento del Plan General, de 11 de diciembre de 1997.
Normas  Urbanísticas  Plan  General  de  Ordenación  Urbana  de  Madrid  de  1997 
(actualizado a 3 de diciembre de 2019):
“Artículo 7.3.4  Programa de vivienda (N-2).
A efectos de estas Normas Urbanísticas se considera como vivienda mínima aquella 
que cuenta con, estancia-comedor, cocina, dormitorio y aseo, y cuya superficie útil sea 
superior a treinta y ocho (38) metros cuadrados, no incluyéndose en el cómputo de la 
misma las terrazas, balcones, balconadas, miradores, tendederos, ni espacios con altura 
libre de piso inferior a doscientos veinte (220) centímetros.
Podrá admitirse reducir la superficie útil hasta veinticinco (25) metros cuadrados, en 
el caso de que únicamente disponga de una estancia comedor-cocina, que puede servir 
de dormitorio y un cuarto de aseo.”
Dicho artículo se complementa con los siguientes acuerdos:
1)  Acuerdo de la Comisión del Seguimiento del Plan General n.º 1, de 11.12.1997. 
Condiciones mínimas que deben reunir las piezas de una vivienda: Entender aplicable la 
Orden del Ministerio de la Gobernación de 29 de febrero de 1944 (Boletín Oficial del 
Estado 1.03.44) por la que se determinan las condiciones higiénicas mínimas que han de 
reunir las viviendas, toda vez que como normativa sectorial vigente es de aplicación 
simultánea con la de carácter urbanístico establecida en el Plan General.
2)  Acuerdo de la CSPG n.º 99, de 11.03.1999. Interpretación del artículo 7.3.4.1: 
Programa mínimo de vivienda:
1.º  Como consecuencia de la asimilación de los apartamentos regulados por el 
Plan General de 1985 en el régimen general de vivienda instituido en el nuevo Plan 
General, se considera satisfecha la condición de viviendas mínima, determinada por el 
artículo 7.3.4.1 de sus NNUU, en aquéllas que únicamente dispongan de “estancia-
comedor-cocina que puede servir de dormitorio y un cuarto de aseo”, siempre que su 
superficie útil total no sea inferior a veinticinco metros cuadrados, pudiendo superar los 
treinta y ocho metros cuadrados referidos en dicho artículo.
2.º  Se considerará que la cocina está integrada en el conjunto “estancia-comedor-
cocina que puede servir de dormitorio” cuando entre ella y el resto de dicho conjunto 
exista una superficie practicable igual o superior a dos metros cuadrados, hueco de paso 
incluido.
3.º  La expresión “estancia-comedor-cocina que puede servir de dormitorio” lleva  e.e
implícita la posibilidad de segregar físicamente el dormitorio. b
NLao  asnet ehraio sro nlioctiata ddeo  caanloifticaaccióiónn p nreevgeantitvivaa p.odrá (…)
Madrid, a 22 de marzo de 2021.–El Registrador (firma ilegible). Don José Félix
Merino Escartín.»
III
Contra la anterior nota de calificación, don Tomás Pérez Ramos, notario de Madrid, 
interpuso recurso el día 23 de abril de 2021 mediante escrito en el que hacía las 
siguientes alegaciones:
«Fundamentos de Derecho.
Primero: El cambio de uso que se pretende inscribir se sustenta en la aplicación del 
artículo 28.4 de RDL 7/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo 
y  Rehabilitación  Urbana,  así  como  en  el  procedimiento  admitido  por  esta  misma 
Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública en varias resoluciones (entre 
otras, 31 de agosto de 2017 y 27 de marzo de 2019).
De la aplicación de ambas premisas resulta que para el acceso en el registro de la 
propiedad de actos de trascendencia urbanística como son las declaraciones de obra 
nueva, cuando la infracción urbanística este prescrita el artículo 28.4 de RDL 7/2015 
exige  acreditar  la  terminación  de  la  obra  en  fecha  determinada  y  su  descripción 
coincidente con el título, sin que pueda el Registrador para practicar la inscripción exigir 
la conformidad de la edificación con las nomas [sic] de planeamiento urbanístico vigente, 
lo que no es posible a tenor del precepto citado, toda vez que el mismo declara que “el 
Registrador  comprobará  la  inexistencia  de  anotación  preventiva  por  incoación  de 
expediente de disciplina urbanística sobre la finca objeto de la construcción, edificación e 
instalación de que se trate y que el suelo no tiene carácter demanial o está afectado por 
servidumbres  de  uso  público  general”,  esto  es,  no  le  impone  comprobar  que  la 
edificación esté conforme o no a las normas de Plan general de Ordenación Urbana. Y si 
no debe realizar dicha comprobación para que pueda acceder en el Registro de la 
propiedad un acto de naturaleza urbanística como es la declaración de obra nueva o 
incluso actos de parcelación urbanística tampoco lo puede hacer para que se inscriba un 
simple cambio de uso.
Segundo: En definitiva, el argumento que aduce el Registrador para denegar la 
inscripción del cambio de uso es el de negar el acceso al tráfico jurídico como declara 
expresamente  en  su  calificación  de  “viviendas  que  tengan  la  consideración  de 
infraviviendas por su superficie y condiciones”. Pero esta motivación carece de amparo 
en la normativa vigente, implicando una extralimitación –bienintencionada sin duda– del 
funcionario calificador en sus funciones y una actuación totalmente incompatible con la 
reiterada doctrina de este Centro Directivo que emana de entre otras las Resoluciones 
citadas en el Fundamento anterior.
Carece de amparo legal puesto que no hay que olvidar que el ciudadano, aunque la 
inscripción con carácter general es declarativa y no constitutiva tiene derecho al acceso 
al Registro de la Propiedad a los títulos inscribibles por él otorgados y notarialmente 
autorizados, y sobre todo, porque el citado art. 28.4 no atribuye al Registrador la facultad 
de valorar denegar la inscripción cuando a su juicio el título presentado está viciado por 
la concurrencia de una infracción urbanística. No puede el Registrador, como si de un 
juez se tratara, sancionar una posible infracción urbanística, con la denegación de un 
derecho  que  todo  ciudadano  tiene,  el  del  acceso  de  sus  títulos  al  Registro  de  la 
Propiedad. En suma: no corresponde al Registrador de la propiedad el decidir, sin 
procedimiento  judicial  de  ningún  tipo  ni  posible  fase  probatoria,  ni  sobre  todo 
contradicción, el decidir si se puede o no negar el acceso al tráfico jurídico –como 
expresamente dice la calificación– de una vivienda por incurrir en posible infracción  s
urbanística. Al contrario, la norma es muy clara y lo que ordena es que el registrador se  oe.
dlcimoismictLeippa elai nts eacono lutmeucsripó bprnaoa nbcríaaos rntv ictlaaraal o reriaxayi  rss ytuue npsnaoac nniaecv i edoazentr  aiabrinn–uso irlcat aar ipclt oioRó sneicb gopliesmre tiruvnanefdrinaoqtcruiv cedai óe nd al ae u  rplianbrscao onpaíiaescutdiitócaonadr .i dddaeed  euexnspa e –fdaeicesuntálttesa  dd s–eí   2021-13430n https://www.
la de decidir nada menos que el acceso al tráfico jurídico– que tiene una evidente
naturaleza  sancionadora  sin  tener  facultades  legales  para  ello,  y  sin  por  supuesto
procedimiento  sancionador  regido  por  el  principio  de  contradicción  ni  las  mínimas 
garantías.
Es cierto que en base a lo expuesto podrían tener acceso al registro edificaciones 
que se hallan fuera de ordenación, pero ese es el supuesto de hecho de la norma tal y 
como expresamente reconoce esta misma Dirección Genera en su Resolución de 13 
Noviembre 2013 (“ciertamente el registro reflejará un uso posiblemente contrario a las 
previsiones urbanísticas, pero como ha recordado este centro directivo (Resoluciones 
de 6 de Febrero y 11 de Mayo de 2013) esta circunstancia constituye el supuesto de 
hecho de la norma”), y ello puede ocurrir en toda declaración de obra en base al referido 
artículo 28.4 donde el legislador tolera la constatación registral de casos (como el 
presente) en los “que ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad 
urbanística  que  impliquen  su  demolición,  por  haber  transcurrido  los  plazos  de 
prescripción correspondientes”. Esto es, se prevé el acceso al Registro de la Propiedad 
de este tipo de construcciones, aunque puedan ser irregulares desde la normativa 
urbanística vigente, lo que no supone que se legalicen, sino tendrán la calificación de 
fuera  de  ordenación,  con  los  límites  que  ello  conlleva.  Así,  las  mismas  Normas 
Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 (PGOUM-97), 
en su Artículo 2.3.2 distingue edificaciones fuera de ordenación absoluta y relativa y las 
limitaciones en cada caso para el propietario. La existencia de edificaciones fuera de 
ordenación fue consagrada expresamente el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, al 
modificar la redacción del artículo 20, número 4, de la Ley de Suelo. En la Exposición de 
Motivos señala que “se permite el acceso al Registro de la Propiedad de los edificios 
fuera de ordenación, esto es, aquellos respecto de los cuales ya no proceda adoptar 
medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por 
haber  transcurrido  los  plazos  de  prescripción  correspondientes”.  De  esta  manera, 
concluye la Exposición de Motivos, “se consigue la protección de sus propietarios, en 
muchos casos, terceros adquirentes de buena fe, sin que ello signifique desconocer su 
carácter de fuera de ordenación y las limitaciones que ello implica”.
Así, si el legislador asume el riesgo de que tengan acceso al registro de la propiedad 
situaciones fuera de ordenación, y lo que es más importante, al tráfico jurídico, no se 
entiende porque el Registrador, en el caso concreto planteado, decide que dicho riesgo 
no puede admitirse para la posible infracción urbanística cometida (de la infravivienda), 
sin que pueda tener lugar la prescripción.
En definitiva, de mantenerse por esta Dirección General la calificación, carecería de 
sentido el artículo 28.4 citado y en toda solicitud de inscripción amparada en una posible 
prescripción de infracción urbanística debería valorarse por todo registrador si debe a su 
juicio sancionarse con negar nada menos que el acceso a tráfico jurídico de la propiedad 
en cuestión por entender que la prescripción urbanística no debe desplegar sus efectos.
De mantenerse la calificación ya no podría inscribirse cualquier declaración de obra 
nueva “por antigüedad” sin un reconocimiento de la administración de que la edificación 
es conforme a normas urbanísticas, vaciando de contenido el artículo 28.4 citado.
Asimismo,  la  calificación  que  se  recurre  es  contraria  a  la  doctrina  reiterada  y 
consolidada que emana de las Resoluciones del centro Directivo que ante actos de 
trascendencia urbanística como son nada menos que la declaración de obra nueva o 
incluso las divisiones de pisos o locales sin licencia entiende que el que se alegue y 
acredite la prescripción de la posible infracción urbanística, es bastante para permitir la 
inscripción. La Resolución de 15 de feb de 2016, declara que “a partir de su Resolución 
de fecha 17 de octubre de 2014 (esta Dirección General) ha admitido la analogía en la  s
admisión de la vía de la prescripción acreditada para inscribir no solo edificaciones, sino  oe.
también divisiones o segregaciones antiguas”. Y obsérvese que esta Dirección General  w.
manifiesta que admite el recurso de la analogía para poder inscribir vía prescripción  430ww
aacnrteigduitaasd”a,  si“nn oa ñsaodlior  lan om astoizloa ceiódnif idcea cqiounee esl,  resisnuolt atdaom dbeié nla sd diviivsiisoionnees s oo  sseeggrreeggaacciioonneess 
antiguas no dé lugar a una vivienda que sea inferior fijado por el planeamiento.
En definitiva, a diferencia de lo que hace el Registrador en su calificación recurrida, ni 
la normativa aplicable ni la interpretación que de la misma reiteradamente hace la 
Dirección General ésta no distingue según cual sea la infracción urbanística en cuestión, 
con tal que la misma sea susceptible de prescripción.
Tercero: En definitiva, el acceso al registro del cambio de uso que se pretende no 
supone perjuicio para terceros ni para la legalidad urbanística.
Así, respecto de terceros no hay desprotección por el acceso registral del cambio de 
uso, como reconoce la Resolución de 27 de marzo de 2019, de la Dirección General de 
los Registros y del Notariado, “no hay que olvidar que al practicar así la inscripción no 
puede producirse desinformación ni haber perjuicio para tercero, pues el Registrador,... 
debe notificar al Ayuntamiento la inscripción practicada y este puede y debe emitir en su 
caso, declaración que se hará costar por nota marginal, de suerte que el tercero tendrá 
una información completa de la situación de conjunto, pudiendo conocer la realidad 
extrarregistral y en su caso la situación de fuera de ordenación”.
Respecto de la legalidad urbanística lejos de perjudicarla la protege, puesto que 
como concluye la Resolución de 12 de Septiembre 2016 “la aplicación del artículo 28.4, 
por  otra  parte,  lejos  de  amparar  situaciones  contrarias  a  la  legalidad  urbanística, 
constituye un mecanismo que favorece su protección, pues practicada la inscripción, el 
registrador ha de comunicar a la administración su práctica debiendo dejarse constancia 
en la nota de despacho y en la publicidad registral, en interés de eventuales terceros”.
En  definitiva,  concluye  el  artículo  28.4  letra  c)  con  la  obligación  impuesta  al 
Ayuntamiento, una vez recibida la información del Registro de la Propiedad, a “dictar la 
resolución necesaria para hacer constar en el Registro de la Propiedad, por nota al 
margen  de  la  inscripción  de  la  declaración  de  obra  nueva,  la  concreta  situación 
urbanística de la misma, con la delimitación de su contenido e indicación expresa de las 
limitaciones que imponga al propietario. La omisión de la resolución por la que se 
acuerde la práctica de la referida nota marginal dará lugar a la responsabilidad de la 
Administración competente en el caso de que se produzcan perjuicios económicos al 
adquirente de buena fe de la finca afectada por el expediente. En tal caso, la citada 
Administración deberá indemnizar al adquirente de buena fe los daños y perjuicios 
causados.”
En base a lo expuesto respetuosamente se solicita del centro Directivo la revocación 
de la calificación realizada y la inscripción de la escritura en el registro de la propiedad.»
IV
El registrador de la Propiedad de Madrid número 18 emitió informe ratificando la 
calificación en todos sus extremos y elevó el expediente a esta Dirección General.
Fundamentos de Derecho
Vistos los artículos 9.3, 33 y 47 de la Constitución Española; 3, 4, 348 y 349 del 
Código Civil; 18, 19 bis, 198 y 326 de la Ley Hipotecaria; 3, 5, 7, 14 y 17 de la 
Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal; 12, 15 y 28 del Real Decreto 
Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley 
de Suelo y Rehabilitación Urbana; 236 y 237 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, 
de la Comunidad de Madrid;52 y 53 del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, 
por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario; 74 del Real 
Decreto 417/2006, de 7 de abril, por el que se desarrolla el texto refundido de la Ley del  e.
Catastro Inmobiliario, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo; la  w.b
Circular 2.03/2017/P, de 27 de octubre, sobre el acceso a la información catastral de la  430ww
DSuirbescecicórne taGríean edreal l Mdienli stCearitoa sdtreo ; lal aP  rReessidoeluncciióan,  pdoer  l2a9  qduee  soec tupburbel icdae  la2 0R1e5s, olduec iólna 
Gcoennjuenratal  ddeel  Claa taDsitrreoc,c pióonr  laG eqnueer asel  dreeg ulolasn R loesg irsetqrousis iyto sd etél cNnoictaorsi apdaor ay e ld ien telar cDamirebcioc iódne 
información entre el Catastro y los Registros de la Propiedad; la Sentencia del Pleno del 
Tribunal Constitucional número 32/2019, de 28 de febrero de 2019, y las Resoluciones 
de la Dirección General los Registros y del Notariado de 5 de agosto y 13 de noviembre 
de 2013, 9, 21 y 23 de abril, 17 de julio, 16 de septiembre y 17 de octubre de 2014, 5 de 
mayo de 2015, 15 de febrero, 13 de mayo, 12 de septiembre, 3 de octubre y 30 de 
noviembre de 2016, 31 de agosto de 2017, 27 de junio, 8 de octubre y 14 de noviembre 
de 2018 y 27 de marzo de 2019.
1.  Mediante la escritura contra cuya calificación registral negativa se ha interpuesto 
el recurso a que se refiere este expediente, el propietario de un elemento privativo de 
una propiedad horizontal que consta en el Registro de la Propiedad como local de 
garaje,  tras  exponer  que  según  la  certificación  catastral  descriptiva  y  gráfica 
correspondiente a la finca su destino es el de vivienda, que de los antecedentes en 
Catastro de dicho inmueble resulta que desde el año 2000 su uso es residencial y que en 
los Estatutos de la propiedad horizontal de la que forma parte la finca no hay mención 
alguna en contra del cambio de uso de la finca, declara en consecuencia el cambio de 
uso a vivienda de dicha finca y solicita su inscripción en el Registro, al amparo de lo 
dispuesto por el artículo 28.4 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación 
Urbana y del criterio establecido por esta Dirección General.
El registrador suspende la inscripción por entender que no deben entrar en el tráfico 
jurídico viviendas que tengan la consideración de infraviviendas por su superficie y 
condiciones, sobre la base de lo dispuesto en el Plan General de Ordenación Urbana del 
Ayuntamiento de Madrid y demás normativa urbanística aplicable, ya que la superficie de 
la finca no alcanza la superficie definida en dichas normas para tener la consideración de 
vivienda mínima.
El notario recurrente considera en cambio que procede la aplicación en este caso de 
la doctrina ya sentada al respecto por esta Dirección General (cfr. Resoluciones de 12 de 
septiembre de 2016 y 27 de marzo de 2019), lo cual incluso reconoce el registrador en 
su informe, aunque a su entender el hecho de que la superficie mínima de la vivienda 
sea un dato objetivo y el carácter imprescriptible de la protección del derecho a una 
vivienda digna reconocido por el artículo 47 de la Constitución Española, además de 
otras consideraciones, impiden la aplicación de esa misma doctrina a este caso.
2.  Como se acaba de mencionar, esta Dirección General ya se ha pronunciado en 
distintas resoluciones sobre el impacto que tiene la normativa urbanística en relación con 
el cambio de uso de una edificación y su inscripción en el Registro de la Propiedad.
Según dicha doctrina, forma parte del derecho del propietario de un terreno la 
facultad de construir y edificar en el mismo siempre que se ejercite «de acuerdo con la 
legislación en materia de ordenación territorial y urbanística aplicable por razón de las 
características y situación del bien» (vid. artículo 12 del Real Decreto Legislativo 7/2015, 
de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y 
Rehabilitación Urbana).
Esta idea se enfatiza afirmando el carácter estatutario del régimen urbanístico de la 
propiedad  del  suelo,  así  como  que  su  uso,  disfrute  y  explotación  ha  de  hacerse 
«conforme al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada 
momento, de acuerdo con la legislación aplicable por razón de las características y 
situación del bien» por lo que la edificación sólo puede hacerse para «uso o usos 
determinados».
Finalmente se establece en el artículo 15.1 de la misma ley que «el derecho de 
propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones comprende,  e.
con carácter general, cualquiera que sea la situación en que se encuentren, los deberes  w.b
siguientes: a) Dedicarlos a usos que sean compatibles con la ordenación territorial y  430ww
urbaDneís tilcaa  (r…eg)u»l.ación  legal  resulta  indubitado  que  el  uso  autorizado  no  es  una
icnateragcrtaenrídsoti ceal  caocnctoidrennot aqlu ed ed ellaim  ietad ifsicua ccoiónnte, nsidinoo.  Dqeu ee llfoo rsme as igpuaert eq udee l as aul teersatcruiócntu drae,l 
uso permitido implica una alteración del contenido del derecho de propiedad, de la 
propiedad misma.
Paralelamente, el denominado aprovechamiento urbanístico, expresión económica 
del derecho de propiedad urbana, viene directamente determinado por parámetros de 
edificabilidad y tipología de uso.
El control administrativo sobre si una edificación concreta y determinada puede ser 
objeto de un uso específico se lleva a cabo con carácter previo mediante la oportuna 
licencia de edificación y determinación de usos y posteriormente con la licencia de 
ocupación  (u  otro  título  habilitante)  que  tiene  por  objeto  la  verificación  de  que  la 
edificación autorizada se ha llevado a cabo de acuerdo a –entre otros extremos– los 
usos previstos y aprobados.
La contravención de la normativa urbanística se reprime con la aplicación de las 
previsiones  sobre  disciplina  con  las  sanciones  contempladas  al  respecto,  pudiendo 
derivar, además, en actuaciones de restablecimiento de la legalidad infringida.
3.  Desde el punto de vista del Registro de la Propiedad, en la inscripción de una 
edificación debe reflejarse: «(…) si en el proyecto aprobado se especifica, el número de 
viviendas, apartamentos, estudios, despachos, oficinas o cualquier otro elemento que 
sea  susceptible  de  aprovechamiento  independiente»  (artículo  45  del  Real 
Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al 
Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la 
Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística).
De  este  modo  se  refleja  en  la  inscripción  correspondiente  el  conjunto  de  usos 
específicos, de entre los permitidos, a que está destinado el edificio cuya obra nueva se 
declara. El propio artículo 45 en su inciso inicial aclara que el requisito se aplica tanto a 
los edificios como a las mejoras que de los mismos se haga.
La inscripción se verifica acreditando la concurrencia de los requisitos establecidos 
por la normativa urbanística o bien acreditando por medio de certificado o documento 
hábil que han transcurrido los plazos para el ejercicio de medidas de restablecimiento de 
la legalidad urbanística que impliquen su demolición de conformidad con lo previsto en el 
artículo 28.4 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado 
por Real Decreto Legislativo 7/2015.
La correspondencia entre usos autorizados y descripción registral se garantiza, en el 
primer caso, por la aseveración del técnico competente de que la descripción se ajusta al 
proyecto para el que se otorgó la autorización. En el segundo, el documento de respaldo 
se limita a llevar a cabo una descripción que ha de coincidir con la que aparece en el 
título, pero sin que ello implique concordancia alguna con los eventuales usos posibles 
dada la eventual prescripción, o caducidad, de las acciones para restablecer la legalidad 
urbanística.
Verificada la inscripción en el Registro de la Propiedad con unos usos determinados 
cuyo  reflejo  consta  en  la  forma  establecida  en  el  artículo  45  transcrito,  cualquier 
modificación que de los mismos se lleve a cabo exige nuevamente la aplicación de la 
norma sobre inscripción en el Registro de obras nuevas (vid. artículo 28.3 de la Ley de 
Suelo).
Y esto es así porque, aunque no siempre una alteración de la descripción de la obra 
nueva inscrita puede implicar la exigencia de acreditación de los requisitos exigidos por 
la normativa urbanística, es evidente que la alteración del uso de todo o parte del edificio 
inscrito cuando la ley urbanística aplicable exija autorización conduce a dicho supuesto 
en cuanto modificación del derecho de propiedad. s
4.  Partiendo  de  estos  argumentos,  este  Centro  Directivo  ha  afirmado  (vid.  oe.
Resoluciones de 5 de agosto y 13 de noviembre de 2013, 21 de abril de 2014, 13 de  w.
mayo, 12 de septiembre y 30 de noviembre de 2016, 27 de junio de 2018 y 27 de marzo  430ww
ddee c2la0r1a9c)ió, nq udee e ol bcaram biniosc drieta u, scoo mdeo  lae leemdieficnatoc iódne feinsi toerqiou ipdaerla bolbej eato l ad melo ddeifirceacchioó,n  yd ep olar 
tanto, su régimen de acceso registral se basará en cualquiera de las dos vías previstas
por el artículo 28 de la Ley de Suelo, con independencia del uso urbanístico previsto en 
planeamiento y el uso efectivo que, de hecho, se dé a la edificación.
Justificada  la  aplicación  del  régimen  registral  sobre  edificaciones  previsto  en  el 
artículo 28 de la actual Ley de Suelo a la constatación registral del cambio de uso de 
inmuebles,  la  inscripción  que  se  practique  exigirá  la  acreditación  de  los  distintos 
requisitos a que se refiere el precepto según que la solicitud se lleve a cabo con 
aportación de la documentación urbanística a que se refiere su apartado primero o con 
aportación de aquella otra documentación que acredite la improcedencia de adoptar 
medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por 
haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes (lo que, conforme al 
artículo 236.1 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, se produce por el 
transcurso  de  cuatro  años),  todo  ello  tal  y  como  previene  el  apartado  cuarto  del 
artículo 28 del vigente texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, en 
relación con el artículo 52 del Reglamento sobre inscripción de actos de naturaleza 
urbanística aprobado por el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, del que resultan 
cuatro  posibles  medios:  la  certificación  del  Ayuntamiento,  la  certificación  catastral 
descriptiva y gráfica, la certificación de técnico competente y el acta notarial, sin que 
haya una jerarquía entre esos medios (cfr. las Resoluciones de 16 de diciembre de 2013 
y 23 de abril de 2014).
Este segundo supuesto es el que concurre en este caso, al dejarse claro en la 
escritura –por medio de una diligencia extendida en la misma– que el cambio de uso a 
vivienda cuya inscripción se solicita se realiza por la vía prevista en el artículo 28.4 del 
texto refundido de la Ley del Suelo, y a él se refieren especialmente las Resoluciones 
de 5 de agosto y 13 de noviembre de 2013, 12 de septiembre y 30 de noviembre 
de 2016, 31 de agosto de 2017, 27 de junio de 2018 y 27 de marzo de 2019.
5.  Admitida la posibilidad del acceso registral del cambio de uso acreditado por la 
vía prevista en el artículo 28.4 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación 
Urbana, la cuestión objeto del presente recurso (cfr. artículo 326 de la Ley Hipotecaria) 
se limita a determinar si la documentación aportada por el recurrente al efecto es apta 
para practicar la inscripción del referido cambio de uso de local a vivienda.
Dicha  documentación  está  constituida  por  la  certificación  catastral  descriptiva  y 
gráfica de la finca, con su correspondiente código seguro de verificación, de la que 
resulta que dicha finca está destinada a vivienda, si bien sin indicación alguna de la 
antigüedad de dicho uso, junto con otro documento anexo obtenido a través de la Sede 
Electrónica  del  Catastro  mediante  consulta  realizada  por  el  notario,  denominado 
«Antecedentes en Catastro de un inmueble. Datos físico-económicos», del cual resulta 
que desde el día 31 de diciembre de 1998, fecha más antigua que aparece en dicho 
informe,  hasta  el  día  20  de  noviembre  de  2020  en  que  se  realiza  la  consulta 
protocolizada en la escrituro el uso del inmueble ha sido residencial. Es necesario 
precisar que, como señalara la Resolución de este Centro Directivo de 27 de marzo 
de 2019, los antecedentes físico-económicos de un inmueble son datos a los que el 
registrador puede acceder directamente a través de la Sede Electrónica del Catastro y 
por tanto pueden ser tenidos en cuenta para su calificación, con fundamento en la 
Circular 2.03/2017/P, de 27 de octubre, sobre el acceso a la información catastral de la 
Dirección General del Catastro, el artículo 52.1 del texto refundido de la Ley del Catastro 
Inmobiliario,  aprobado  por  Real  Decreto  Legislativo  1/2004,  de  5  de  marzo,  y  la 
Resolución  de  29  de  octubre  de  2015,  de  la  Subsecretaría  del  Ministerio  de  la 
Presidencia, por la que se publica la Resolución conjunta de la Dirección General de los  s
Registros y del Notariado y de la Dirección General del Catastro, por la que se regulan  oe.
los  requisitos  técnicos  para  el  intercambio  de  información  entre  el  Catastro  y  los  w.
Registros de la Propiedad, así como en la doctrina de esta Dirección General (contenida,  430ww
ednet roec toutbrares ,y e 1n4 R dees onlouvciieomnebsr ed ed e9  2d0e1 a8b),r irl eyl a1t7iv ad ea  juqluioe  deel  r2e0g1is5t,r a3d doer  eonc teulb ereje drcei c2io0 1d6e  ys 8u 
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sino también para liberar a los interesados de presentar documentos que puede obtener 
directamente cuando ello le sea factible sin paralizar el procedimiento registral o cuando 
sea especialmente útil para el ejercicio adecuado de la calificación registral sobre todo 
en relación con materias urbanísticas en que debe existir la mayor colaboración y 
coordinación posible entre Registro y Urbanismo y entre Registro y Catastro.
De la documentación aportada resulta por tanto que la antigüedad del uso de la finca 
como vivienda es superior a los cuatro años que exige la legislación de la Comunidad 
Autónoma de Madrid para que prescriba cualquier acción de restablecimiento de la 
legalidad urbanística y en consecuencia se cumplen íntegramente los requisitos exigidos 
por la normativa según la doctrina de esta Dirección General, en los términos que han 
quedado expuestos.
6.  El hecho de que la superficie mínima que han de tener las viviendas según la 
normativa  urbanística  sea  un  dato  objetivo  no  impide  la  aplicación  de  la  doctrina 
expuesta, pues al registrador le corresponde el control de la legalidad urbanística, pero 
solo a través de los mecanismos legalmente previstos, entre los cuales no se encuentra 
el realizar un juicio sobre si una vivienda reúne o no las características exigidas por la 
legislación urbanística para tener la consideración de tal.
Es al Ayuntamiento al que le corresponde ese concreto control y es él el que debería 
haber  reaccionado  contra  la  infracción  urbanística  que  se  hubiere  podido  cometer, 
anotando en su caso el expediente incoado en el Registro de la Propiedad, y quien 
también estará obligado, una vez recibida la notificación por parte del registrador de 
haber realizado la inscripción del cambio de uso, a dictar la resolución necesaria para 
hacer constar en el Registro de la Propiedad, por nota al margen de la inscripción del 
cambio de uso, la concreta situación urbanística de la finca tras dicho cambio, con la 
delimitación de su contenido e indicación expresa de las limitaciones que imponga al 
propietario, incurriendo en responsabilidad en caso de no hacerlo por los perjuicios 
económicos que se produzcan al adquirente de buena fe de la finca.
7.  Por último, en cuanto a la alusión al artículo 47 de la Constitución Española, que 
según lo defendido por el registrador en el mismo «reconoce el derecho a los españoles 
a  “disfrutar  de  una  vivienda  digna  y  adecuada”,  y  que  no  puede  ser  objeto  de 
prescripción», debe tenerse en cuenta que el Tribunal Constitucional ha establecido en 
Sentencia número 32/2019, de 28 de febrero, dictada por el Pleno del mismo en recurso 
de  inconstitucionalidad  4703-2018,  que  «el  art.  47  CE  no  garantiza  un  derecho 
fundamental sino que enuncia un principio rector de la política social y económica, una 
directriz  constitucional  dirigida  a  los  poderes  públicos»,  de  modo  que  no  procede 
entender que la infracción de las normas sobre superficie mínima de las viviendas pueda 
tener por ello carácter imprescriptible.
De hecho, el artículo 236.1 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid establece 
como regla general que la prescripción de las infracciones urbanísticas se producirá por 
el transcurso de cuatro años y solo contempla como excepción las que afecten a zonas 
verdes y espacios libres, que no tienen plazo de prescripción.
Para el cómputo de los plazos de prescripción, el párrafo segundo del artículo 237.1 
de la ley del Suelo de Madrid dispone que «cuando la infracción se haya cometido con 
ocasión de la ejecución de obras o el desarrollo de usos, el plazo de la prescripción de 
aquélla nunca comenzará a correr antes de la total terminación de las primeras o el cese 
definitivo en los segundos» y en su párrafo tercero añade que «en las infracciones 
derivadas  de  una  actividad  continuada,  la  fecha  inicial  del  cómputo  será  la  de  la 
finalización de la actividad o la del último acto con el que la infracción se consuma». s
En relación con esta cuestión, debe recordarse la doctrina de esta Dirección General  oe.
contenida en la Resolución de 12 de septiembre de 2016, referida a un inmueble situado  w.
en las Islas Baleares, pero cuyo criterio es aplicable al caso que nos ocupa, pues el  430ww
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prescripción de este tipo de acciones similar a la que rige para la Comunidad de Madrid.
La citada Resolución estableció que ciertamente no es competencia de este Centro 
Directivo, ni tampoco del registrador calificar la naturaleza de la eventual infracción 
cometida, pero sí lo es la de decidir el plazo aplicable a efectos del artículo 28.4 de la 
Ley de Suelo estatal que, recordemos, no requiere una prueba exhaustiva de la efectiva 
prescripción.
Respecto a la consideración como actividad continuada de la infracción de cambio 
ilegal de uso urbanístico, debe destacarse que, a pesar de que la legislación urbanística 
anterior  no  preveía  previsión  interpretativa  semejante  a  la  entonces  vigente,  ya  la 
jurisprudencia había conformado igual doctrina para el supuesto.
Así, la sentencia de 22 de junio de 2001, de Sala de lo Contencioso-Administrativo 
del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, después de recordar que la 
consideración  de  infracción  continuada  del  cambio  de  uso  sin  licencia,  ha  sido 
reconocido  por  reiterada  jurisprudencia,  como  las  Sentencias  del  Tribunal  Supremo 
de 10 de octubre de 1988, 15 de septiembre de 1989, 6 de febrero de 1991 y 22 de 
enero de 1992, afirma que «así pues, en atención a que la infracción de cambio ilegal de 
uso es de naturaleza continuada porque no se agota en el momento de cambiarse por 
primera vez el uso, sino que se mantiene durante todo el tiempo en que se continúa 
haciendo un uso ilegal de la edificación, el plazo de prescripción no se iniciaría sino a 
partir del momento en que cesase el uso ilegal».
Ahora bien, sin necesidad de entrar a valorar tal doctrina en sede de infracciones 
urbanísticas, debe partirse de que como se ha expuesto más arriba, nos encontramos, 
en sede registral, ante la constatación tabular de la modificación de la declaración de 
obra inscrita, de unos de sus elementos descriptivos definitorios, lo que precisamente 
justifica la aplicación analógica de la previsión legal del artículo 28.4.
Esta solución es coherente, por un lado, con la constante jurisprudencia, llegando a 
sostener que forma parte del acervo del Derecho urbanístico español, la diferenciación, 
en  sede  de  disciplina  urbanística,  entre  los  llamados  expedientes  de  reposición  o 
restauración de la legalidad urbanística y los expedientes sancionadores que se incoan 
como  consecuencia  de  la  infracción  urbanística  cometida  –cfr.  Sentencias  de  4  de 
noviembre de 2011 y 17 de septiembre de 2012–.
Se trata, pues, de dos consecuencias jurídicas derivadas de un acto de naturaleza y 
tratamiento  distintos  y  diferenciados,  ya  consten  plasmados  a  través  de  un  único 
procedimiento,  con  dichos  dos  efectos  jurídicos,  o  a  través  de  dos  procedimientos 
separados e independientes.
Además, admitida la procedencia de medidas de reposición de legalidad urbanística 
frente  a  los  cambios  ilegales  de  uso  urbanístico,  es  evidente  la  incongruencia  de 
considerar como fecha de cómputo a efectos de caducidad o prescripción, la del cese de 
la actividad, pues de otro modo carecería de sentido la actuación contra tal situación de 
hecho.
A  mayor  abundamiento,  el  legislador  parece  considerar  que  sólo  cabe 
restablecimiento mientras persista de facto el uso no permitido y es estricto a la hora de 
enumerar los actos o usos respecto a los que no prescribe la acción o medida de 
restablecimiento de legalidad –cfr. artículos 151 y 154 de la entonces vigente Ley 2/2014, 
de Baleares, regulación similar, como ya se ha expuesto, a la prevista por la normativa 
de la Comunidad de Madrid–.
Por otra parte, la aplicación del artículo 28.4, no sólo al supuesto de obras de 
edificación, o segregaciones –cfr. Resolución de 17 de octubre de 2014–, sino a la 
constancia registral de la mera modificación del uso de la misma, es acorde con el  s
régimen urbanístico, donde la existencia de usos en situación de fuera de ordenación o  oe.
similar, según normativa aplicable, no ofrece problema alguno  –cfr. artículo 64 de la  w.
Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, y Sentencias del  430ww
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régimen de acceso registral se basará por tanto en cualquiera de las dos vías previstas 
por el artículo 28 de la Ley estatal de Suelo, con independencia del uso urbanístico 
previsto en planeamiento y el uso efectivo que, de hecho, se dé a la edificación.
La aplicación del artículo 28.4, por otra parte, lejos de amparar situaciones contrarias 
a la legalidad urbanística, constituye un mecanismo que favorece su protección, pues 
practicada la inscripción, el registrador ha de comunicar a la Administración su práctica, 
debiendo dejarse constancia en la nota de despacho y en la publicidad registral, en 
interés de eventuales terceros.
En consecuencia, esta Dirección General ha acordado estimar el recurso y revocar la 
nota de calificación del registrador.
Contra esta resolución los legalmente legitimados pueden recurrir mediante demanda 
ante el Juzgado de lo Civil de la capital de la Provincia del lugar donde radica el 
inmueble en el plazo de dos meses desde su notificación, siendo de aplicación las 
normas del juicio verbal, todo ello conforme a lo establecido en los artículos 325 y 328 de 
la Ley Hipotecaria.
Madrid, 21 de julio de 2021.–La Directora General de Seguridad Jurídica y Fe 
Pública, Sofía Puente Santiago.