BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 282 Jueves 25 de noviembre de 2021 Sec. TC.   Pág. 145259
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
19512 Pleno.  Sentencia  183/2021,  de  27  de  octubre  de  2021.  Recurso  de 
inconstitucionalidad 5342-2020. Interpuesto por más de cincuenta diputados 
del Grupo Parlamentario Vox del Congreso de los Diputados respecto de 
diversos preceptos del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que 
se declaró el estado de alarma para contener la propagación de infecciones 
causadas por el SARS-CoV-2; la Resolución de 29 de octubre de 2020, del 
Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del acuerdo 
de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el citado 
real decreto, y el art. 2, la disposición transitoria única y la disposición final 
primera (apartados uno, dos y tres) distintos preceptos del Real Decreto 
956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorrogó el estado de alarma 
declarado por el Real Decreto 926/2020. Estado de alarma: nulidad de los 
preceptos que designan autoridades competentes delegadas y les atribuyen 
potestades tanto de restricción de las libertades de circulación y reunión en 
espacios  públicos,  privados  y  de  culto,  como  de  flexibilización  de  las 
limitaciones establecidas en el decreto de declaración del estado de alarma; 
la extensión temporal de su prórroga y el régimen de rendición de cuentas 
establecido para su vigencia. Votos particulares.
ECLI:ES:TC:2021:183
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la 
magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En  el  recurso  de  inconstitucionalidad  núm.  5342-2020,  interpuesto  por  más  de 
cincuenta diputados y diputadas del Grupo Parlamentario Vox del Congreso de los 
Diputados  contra  los  arts.  2  (apartados  2  y  3),  5,  6,  7,  8,  9,  10  y  14  del  Real 
Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declaró el estado de alarma para 
contener  la  propagación  de  infecciones  causadas  por  el  SARS-CoV-2;  contra  los 
apartados 2, 4 y 5 de la Resolución de 29 de octubre de 2020, del Congreso de los 
Diputados, por la que se ordena la publicación del acuerdo de autorización de la prórroga 
del estado de alarma declarado por el citado real decreto; y contra el art. 2, la disposición 
transitoria única y la disposición final primera (apartados uno, dos y tres) del Real  e.e
Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorrogó el estado de alarma  b
declarado por el Real Decreto 926/2020. Ha comparecido y formulado alegaciones el  512ww
mGoabgiiestrrnaod od ed olna  ANnatcoinóino,  Nreaprvráeesez nRtaoddorí gpuoerz l.a abogacía del Estado. Ha sido ponente el
I. Antecedentes
1.  Mediante escrito de 6 de noviembre de 2020, registrado en el tribunal en la 
misma fecha, el procurador de los tribunales don Antonio Ortega Fuentes y don Juan 
José Aizcorbe Torra, comisionado al efecto por más de cincuenta diputados y diputadas 
del Grupo Parlamentario Vox del Congreso de los Diputados, presentaron recurso de 
inconstitucionalidad contra las disposiciones siguientes: (i) arts. 2 (apartados 2 y 3), 5, 6, 
7, 8, 9, 10 y 14 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declaró el 
estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-
CoV-2  («Boletín  Oficial  del  Estado»  núm.  282,  de  la  misma  fecha);  (ii)  apartados 
(«artículos», se dice en la demanda) 2, 4 y 5 de la Resolución de 29 de octubre de 2020, 
del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del acuerdo de 
autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el citado real decreto 
(«Boletín Oficial del Estado» núm. 291, de 4 de noviembre de 2020) y (iii) art. 2, 
disposición transitoria única y disposición final primera (apartados uno, dos y tres) del 
Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorrogó el estado de alarma 
declarado por el Real Decreto 926/2020 («Boletín Oficial del Estado» núm. 291, de 4 de 
noviembre de 2020).
La fundamentación en Derecho que la demanda expone es, en síntesis, la siguiente.
A)  Tras unas primeras consideraciones de orden procesal (entre otras, la relativa al 
rango o valor de ley tanto del real decreto por el que se declare el estado de alarma 
como de «la prórroga autorizada por el Congreso»), y luego de constatar, con carácter 
preliminar, que es difícilmente discutible la concurrencia, en este caso, del presupuesto 
que permite la declaración del estado de alarma, se argumenta la inconstitucionalidad de 
las reglas impugnadas:
a)  La resolución de 29 de octubre de 2020 y la disposición final primera, apartado 
uno,  del  Real  Decreto  956/2020  dan  nueva  redacción  al  art.  9  del  Real 
Decreto 926/2020, con el resultado de que se atribuye a todas las comunidades y 
ciudades autónomas, en su respectivo ámbito territorial, la misma plena disponibilidad 
sobre la eficacia de las restricciones a la libertad de circulación que, en la redacción 
originaria de aquel artículo, solo se atribuía a la Comunidad Autónoma de Canarias. En 
cuanto a la limitación de la libertad de circulación en horario nocturno entre las 23:00 y 
las 6:00 horas, el art. 5.2 del Real Decreto 926/2020 habilita a la «autoridad competente 
delegada» para determinar, en su ámbito territorial, que la hora de comienzo de esa 
limitación sea entre las 22:00 y las 00:00 horas y la de finalización entre las 5:00 y 
las 7:00 horas. Por lo que se refiere a la restricción –en palabras de la demanda– de la 
libertad religiosa y de culto, el art. 8 del mismo real decreto establece que «se limita la 
permanencia de personas en lugares de culto mediante la fijación, por parte de la 
autoridad  competente  delegada  correspondiente,  de  aforos  para  las  reuniones, 
celebraciones y encuentros religiosos, atendiendo al riesgo de transmisión que pudiera 
resultar de los encuentros colectivos», lo que, se añade en esta regla, «no podrá afectar 
en ningún caso al ejercicio privado e individual de la libertad religiosa». Para añadir más 
confusión, el apartado 5 de la resolución de prórroga y la disposición transitoria única del 
Real Decreto 956/2020 establecen que las restricciones a la libertad de circulación 
continuarán  vigentes  en  todas  las  comunidades  y  ciudades  autónomas,  salvo  en 
Canarias, hasta que decida lo contrario el respectivo presidente. «En esta ceremonia de 
desconcierto en que el Gobierno y sus apoyos parlamentarios han convertido este  s
estado de alarma», el apartado 6 de la citada resolución y la disposición final primera,  oe.
DtaopetaaclrDritedaetado deo 9 s dd2teeo6  s/ml2a, 0sod 2dem0ol .e,R dloeidsaa la sDr tdsee.c l5r ee.2tso,t  a99d 5yo6  1/d20e0  d2ae0lal  rhRmaeana  yld  Dalade oce rfenetucoet ivv9aa2  6rr/ee2sd0tar2icc0cc idióóennj a/asnlu  salapr tee. nf1isc0iaó cdniea dl  deRe el olaasl    2021-19512n https://www.
derechos fundamentales a la decisión de la «autoridad competente delegada», que es el
presidente de cada comunidad o ciudad autónoma (art. 2.2). Es más, en cuanto a la
libertad de circulación (art. 19 CE), el art. 5.2 del Real Decreto 926/2020 otorga a esos 
presidentes la decisión, sin criterios claros, de las horas de comienzo y finalización de los 
«toques de queda», de modo que los ciudadanos pueden encontrarse en distintos 
horarios de toques de queda e incluso tales horarios pueden variar en su propio territorio; 
en cuanto a la libertad religiosa y de culto, el art. 8 del mismo real decreto establece una 
habilitación plena para restringir una manifestación de un derecho fundamental, pues los 
presidentes  podrán  fijar  cualquier  aforo,  citándose  al  efecto  el  art.  2.1  de  la  Ley 
Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de libertad religiosa, y señalándose que la libertad 
religiosa, y su proyección externa, no es susceptible de suspensión o restricción ni 
siquiera en los estados de excepción o de sitio (art. 55.1 CE), pese a lo cual este art. 8 
habilita a los respectivos presidentes para hacer literalmente lo que quieran con la 
dimensión externa de este derecho fundamental.
b)  Tras citar el art. 116.2 CE y los arts. 4, 6 y 7 de la Ley Orgánica 4/1981, así como 
determinados pasajes de la STC 83/2016, se señala que el único supuesto en que el 
Gobierno puede delegar su carácter de autoridad competente en el presidente de una 
comunidad autónoma es cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte del 
territorio de esa comunidad (art. 7 de la referida ley orgánica). En ningún caso cabe que 
el Gobierno se exima de una competencia que la Constitución le atribuye en exclusiva 
como  órgano  constitucional  al  que  corresponde  la  dirección  política  del  Estado, 
delegándola en los presidentes de las comunidades y ciudades autónomas, teniendo en 
cuenta que la situación de emergencia que justifica el estado de alarma afecta a la 
totalidad  del  territorio  nacional  (art.  3  del  Real  Decreto  926/2020).  Esta  simple 
consideración supone la frontal inconstitucionalidad de los arts. 2 (apartados 2 y 3), 9 
y 10 del Real Decreto 926/2020, del apartado 5 de la resolución de prórroga y de la 
disposición transitoria única del Real Decreto 956/2020, por su indiscutible contradicción 
con  el  art.  7  de  la  Ley  Orgánica  4/1981,  que  forma  parte  del  bloque  de  la 
constitucionalidad (art. 28.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: LOTC).
Pero es que, además, el Gobierno no entiende la naturaleza del decreto de alarma, 
ni  de  sus  prórrogas;  ni  el  carácter  de  la  excepcional  potestad  que  le  atribuyen  la 
Constitución y el bloque de la constitucionalidad para la declaración de tal estado de 
emergencia y la determinación de sus efectos. En cuanto a la naturaleza del estado de 
alarma, transcribe la demanda pasajes del fundamento jurídico 10 de la STC 83/2016, 
de 28 de abril, y señala, tras reiterar que el decreto de alarma y su prórroga tienen rango 
o fuerza de ley, que resulta evidente que es al Gobierno, con carácter exclusivo, al que 
compete, como órgano rector de la política interior (art. 97 CE), no solo declarar el 
estado de alarma, sino concretar las  medidas estrictamente indispensables para el 
restablecimiento de la normalidad, determinar los específicos efectos del estado y su 
ámbito geográfico y temporal de aplicación, decisión no delegable y para la que nadie 
puede sustituirle. Pues bien, el Real Decreto 926/2020, en sus arts. 5 a 8 no dispone la 
aplicación de medida alguna, se limita a habilitar para ello a los respectivos presidentes 
de comunidades y ciudades autónomas, de modo que son estos presidentes quienes 
restringen  los  derechos  fundamentales  «a  la  vista  de  los  indicadores  sanitarios, 
epidemiológicos,  sociales,  económicos  y  de  movilidad»  (art.  9.1  del  real  decreto). 
Mención especial merece la limitación del art. 5 del mismo real decreto, que, tal y como 
queda tras la resolución de prórroga y el Real Decreto 956/2020, rige en todos los 
territorios, salvo en la Comunidad Autónoma de Canarias, comunidad en la que tampoco 
son el Gobierno y el Congreso los que limitan «la libertad de circulación de personas en 
horario  nocturno»,  sino  que  la  limita  el  presidente  de  aquella  en  función  de  «la  s
evolución» de los mismos indicadores (art. 9.2 del Real Decreto 926/2020). El art. 10 de  oe.
este  último  real  decreto  (en  su  redacción  actual)  deja  en  manos  de  los  mismos  w.
presidentes, en fin, modular, flexibilizar o incluso suspender en sus territorios todas las  512ww
dreestterricmciinoanceisó nd ed edl eármecbhitoos  teprrreitvoisritaals d eenl  elsotsa daort sd.e 5 a ala r8m. aL on oe xlop uperesctois as ueplo Gneo b(iie) rnqou,e  elna 
clao natbraso dluet alomse anrttes . in4c, o5n os t6it,u ceinotnrea lo vtrigoes,n cdiea  la(n Laedya  Omregnáonsic aq u4e/1 s9e8i1s , mdee smeso)d od eql uees tdaudroa ndtee   BOE-A-cable e
alarma, en un momento determinado podrá ser aplicable en una comunidad o ciudad 
autónoma y no en las demás, en otro tiempo en varias comunidades y no en el resto y 
así  hasta  infinitas  combinaciones  de  diecisiete  elementos,  más  las  dos  ciudades 
autónomas; (ii) que tampoco las medidas y la eficacia del estado de alarma las decide el 
Gobierno, sino los presidentes respectivos, de manera que, en un momento concreto, 
pueden estar vigentes en una comunidad o ciudad autónoma las restricciones del art. 5, 
en otras las del 6, en otras las del 7 y en otras las del 8, lo que constituye un jeroglífico 
con infinidad de combinaciones posibles de derechos y territorios; (iii) que ni siquiera el 
Gobierno decide cuándo se pone punto y final a las restricciones, por desaparecer los 
presupuestos  de  hecho  de  la  alarma  o  cuándo  las  mismas  pueden  modularse  o 
flexibilizarse, pues la decisión, de nuevo, se deja en manos de los presidentes (art. 10 
del Real Decreto 926/2020), y (iv) que el Gobierno ni siquiera decide la forma de 
restricción de la libertad de circulación o de la dimensión externa de la libertad religiosa y 
de culto.
Se hace notar que ni siquiera si el estado de alarma hubiera tenido un ámbito 
territorial exclusivamente autonómico (y, por tanto, se hubiera podido designar autoridad 
competente  al  presidente  de  la  comunidad  autónoma  afectada:  art.  7  de  la  Ley 
Orgánica 4/1981) hubiera sido constitucional atribuir al respectivo presidente la decisión 
de qué concretas medidas se adoptan, qué específicos derechos se restringen, con qué 
intensidad y durante cuánto tiempo (en la arbitraria duración de seis meses), pues la 
Constitución reserva al decreto de alarma y a su prórroga establecer el concreto estatuto 
jurídico del estado que se declara, lo que incluye los efectos, esto es, las medidas 
estrictamente indispensables para afrontar la emergencia que deban ser de inmediata 
aplicación. Otra cosa es que la autoridad competente designada en el decreto de alarma 
pueda dictar disposiciones y actos de desarrollo y ejecución del estatuto jurídico del 
estado  de  alarma.  El  Gobierno,  sin  embargo,  se  desentiende  de  esta  función 
constitucional, lo que constituye una manifiesta contravención del art. 116.2 CE y de los 
arts. 4 a 7 de la Ley Orgánica 4/1981.
c)  Así planteado, el estado de alarma genera, además, una absoluta inseguridad 
jurídica en la ciudadanía, difícilmente soportable, especialmente en tiempos de una 
emergencia  constitucional  como  la  que  vivimos.  Tras  citar  pasajes  del  fundamento 
jurídico 5 de la STC 135/2018, de 13 de diciembre, se afirma la total inconstitucionalidad 
de los preceptos impugnados, pues los mismos, lejos de perseguir la claridad, parecen 
orientados  a  crear  confusión  normativa,  generando  razonables  dudas  y  auténtica 
confusión en los destinatarios, siendo de tener en cuenta que el incumplimiento del 
estado de confusión creado por el Gobierno y sus apoyos parlamentarios tiene duras 
consecuencias  sancionadoras  (art.  15  del  Real  Decreto  926/2020).  En  materia  de 
restricción de derechos fundamentales, la primera exigencia de la jurisprudencia del 
Tribunal Europeo de Derechos Humanos es que la limitación se imponga en una norma 
de rango legal que reúna el requisito de calidad, entendida como accesibilidad, precisión 
y  previsibilidad  en  su  aplicación  (STEDH  de  28  de  junio  de  2011,  asunto  Rúspoli 
Morenés  c.  España,  §  31  a  36)  y  resulta  absolutamente  insoportable  desde  la 
perspectiva  de  los  arts.  9.3,  53.1,  55.1  y  116  CE  que  se  aborden  tan  intensas 
restricciones e, incluso, auténticas suspensiones de derechos constitucionales a través 
de normas que parecen generar una verdadera confusión en la ciudadanía, que vendría 
a agravar la zozobra en la que se encuentra ante la amenaza de la COVID-19.
B)  Se  argumenta,  a  continuación,  la  inconstitucionalidad  del  apartado  2  de  la 
resolución de prórroga, del art. 2 del Real Decreto 956/2020 y del art. 14 del Real  e.
Decreto 926/2020 (en la nueva redacción dada por el apartado 4 de aquella resolución y  w.b
por la disposición final primera, apartado tres, del Real Decreto 956/2020): 512ww
a)  En el preámbulo del Real Decreto 926/2020 (apartado III) se anunciaba que
E«rne seuslttea rsáe inmtipdroe,s eciln adpibalreta pdroo r2ro dgea rl ae sRtae snoolrumciaó np odre u 2n9 p edreí oodcotu ebsrteim daed o2 0d2e0  sdeiissp monees eqsu»e. 
«la prórroga se extenderá desde las 00:00 horas del día 9 de noviembre de 2020 hasta
las 00:00 horas del día 9 de mayo de 2021». En el mismo sentido se pronuncia el art. 2 
del Real Decreto 956/2020.
Se establece así una exorbitante prórroga de seis meses del estado de alarma, 
durante los cuales (en la redacción inicial del real decreto) el único control del Congreso 
de  los  Diputados  era  la  comparecencia  quincenal  del  ministro  de  Sanidad  ante  la 
correspondiente comisión de la Cámara (art. 14). Debió de parecerle al Gobierno y a sus 
apoyos  parlamentarios  que  esta  comparecencia  era  excesiva  carga,  por  lo  que  el 
apartado 4 de la resolución de prórroga y la disposición final primera, apartado tres, del 
Real Decreto 956/2020, dan nueva redacción a ese art. 14, con el resultado de que las 
comparecencias quincenales del ministro de Sanidad se convierten en comparecencias 
mensuales y el presidente del Gobierno tiene a bien comparecer bimensualmente ante el 
Pleno del Congreso, lo que supondría informar tan solo tres veces durante una prórroga 
de  seis  meses.  Además  de  temporalmente,  las  comparecencias  se  limitan 
materialmente, dado que el presidente solo se entiende obligado a dar cuenta de «los 
datos y gestiones del Gobierno de España» (y no, por tanto, de la evolución en las 
comunidades y ciudades autónomas, a las que, sin embargo, el propio Gobierno designa 
«autoridades  competentes  delegadas»)  y  que  el  ministro  de  Sanidad  comparece 
únicamente  para  «dar  cuenta  de  los  datos  y  gestiones  correspondientes  a  su 
departamento».
Tanto la duración de la prórroga como el régimen de control por parte del Congreso 
resultan manifiestamente inconstitucionales y una burla a nuestro sistema de garantías.
b)  En  relación  con  la  duración  de  la  prórroga,  ciertamente  el  art.  116.2  CE 
únicamente  prescribe  que  «[e]l  estado  de  alarma  será  declarado  por  el  Gobierno 
mediante decreto acordado en Consejo de ministros por un plazo máximo de quince 
días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin 
cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito 
territorial a que se extienden los efectos de la declaración». Nada añade el art. 6.2 de la 
Ley Orgánica 4/1981 sobre la concreta duración de la prórroga. Obviamente, esto no 
supone que la Constitución y la citada ley orgánica permitan cualquier duración de la 
prórroga del estado de alarma y en este sentido el propio presidente del Gobierno, hace 
pocos meses, y con ocasión de las prórrogas del estado de alarma durante la primera 
oleada  del  coronavirus,  manifestó  en  prensa  –según  cita  de  la  demanda–  que  la 
Constitución «habla de prórrogas de quince días y es muy importante rendir cuentas ante 
el Congreso de los Diputados» y así lo habrían entendido los intérpretes del art. 116.2 
CE, pues este precepto, literalmente, refiere la prórroga a «dicho plazo», en alusión al 
inicial de quince días. Esta es la interpretación más razonable atendiendo a los dos 
elementos esenciales de los estados de emergencia: (i) en primer lugar, que tales 
estados no se entienden sin un intenso control parlamentario de los poderes de los que 
queda investido el ejecutivo, como se establece en el mismo art. 116, control que queda 
absolutamente desnaturalizado ante una prórroga de seis meses, durante los cuales el 
ejecutivo y los presidentes de las comunidades y ciudades autónomas quedan investidos 
de amplios poderes para restringir los derechos constitucionales de los ciudadanos y (ii) 
en segundo lugar, que aquella interpretación inicial del presidente del Gobierno parece la 
más razonable desde el punto de vista teleológico, teniendo en cuenta que los principios 
esenciales de los estados de emergencia son la proporcionalidad, la indispensabilidad y 
la transitoriedad (art. 1.2 de la Ley Orgánica 4/1981), siendo difícilmente justificable la 
indispensabilidad y la proporcionalidad del estado de alarma de seis meses, sin que 
durante ese período pueda el Congreso revisar y en su caso no autorizar la continuación  s
de la restricción de derechos fundamentales y la asunción de poderes exorbitantes por el  oe.
Ejecutivo. w.
c)  Se  recuerda  y  transcribe,  en  relación  con  lo  anterior,  la  doctrina  de  la  512ww
ScoTnC  e1l 2E4j/e2c0u1ti8v,o d ye  e1l4 c daerá ncotevri eemsebnrec,i asl odbere l olas  cceonnttrraolliedsa dp adrelal mPeanrltaamrioesn toco emno s nuú rcelelaoc idóen 
suoncai oCso pnasrtliatumceiónnt adrieoms,o qcuráet icnao.  hInatye rpplareztoa rm, cáoxmimoo  apsaír alo l ah apcróernr oaghao drae le el sGtaodboie drneo a lya rsmuas   BOE-A-cable e
supone no solo una frontal contradicción con el art. 1.2 de la Ley Orgánica 4/1981 y con 
el art. 116.2 CE, sino con la propia centralidad y papel esencial que de ordinario la 
Constitución otorga a las Cortes y que, en los estados de emergencia, intensifica y 
residencia específicamente en el Congreso, como garantía de la pervivencia de una 
Constitución  democrática.  Se  hace  notar  que,  de  aceptarse  este  inconstitucional 
entendimiento, el Congreso no podría, ante un cambio de circunstancias, acordar de 
inmediato  el  cese  del  estado  de  emergencia  y  de  la  restricción  de  derechos 
fundamentales. Si se admitiera una prórroga de seis meses (nada menos que doce 
veces más que el tiempo máximo de duración de la alarma decretada por el Gobierno), 
por qué no admitir –se pregunta la demanda– una prórroga de un año, de dos o de toda 
una legislatura; interpretación absurda que obliga a entender que cada prórroga no podrá 
exceder del plazo inicial de quince días, con lo que se garantiza la centralidad y primacía 
del Congreso, que  periódicamente podrá revisar si subsisten los presupuestos que 
justifican  el  mantenimiento  de  un  estado  de  emergencia  y  la  razonabilidad  y 
proporcionalidad de mantener unas u otras restricciones de derechos.
Nada añade a la constitucionalidad de la prórroga que el Congreso, por mayoría, la 
haya autorizado, ya que, obviamente, las funciones constitucionales de las Cámaras no 
son renunciables ni delegables. Se hace notar, en este sentido, que la dejación de 
funciones del Congreso afecta al núcleo del ius in officium de los parlamentarios y 
vulnera, por tanto, el art. 23 CE, transcribiéndose, en este punto, pasajes del fundamento 
jurídico 3 de la STC 199/2016, de 28 de noviembre. La función de control del Ejecutivo 
forma parte del núcleo esencial de la función representativa y está integrada, por lo 
tanto,  en  el  contenido  del  citado  derecho  fundamental,  que  no  solo  protege  al 
representante  en  el  ejercicio  de  esa  función,  sino  principalmente  a  la  ciudadanía, 
dimensión del derecho de participación que adquiere singular relevancia cuando de lo 
que se trata es, precisamente, de controlar por el Congreso las actuaciones del Ejecutivo 
restrictivas  de  los  más  elementales  derechos  fundamentales.  La  dejación  por  el 
Congreso del ejercicio de una función constitucional afecta con intensidad, además, al 
derecho de participación, en cuanto se impone a una minoría parlamentaria, citándose al 
respecto la STC 115/2019, de 16 de octubre, FJ 5.
Dadas las habituales dinámicas parlamentarias, la crítica y el control del Ejecutivo se 
realiza por las minorías en la oposición y por ello la dejación de funciones del Congreso 
en cuanto al control del estado de alarma supone una grave quiebra del principio 
democrático, del pluralismo político y de la doble vertiente del derecho fundamental del 
art. 23 CE. Se recuerda, por otra parte, la jurisprudencia constitucional en relación con la 
vulneración  de  la  tutela  judicial  efectiva  que  producen  las  leyes  autoaplicativas 
(STC 129/2013, de 4 de junio, FJ 6), siendo este, precisamente, el caso en el que nos 
hallamos.  El  apartado  2  de  la  resolución  de  prórroga  (y  el  art.  2  del  Real 
Decreto 956/2020) autoriza al Ejecutivo para permanecer en estado de alarma seis 
meses, privando a los parlamentarios del control constitucional que les corresponde 
sobre la concurrencia de los presupuestos y la procedencia de mantener las medidas. 
Esta resolución, que incide directamente en una manifestación esencial del derecho de 
participación, no requiere de acto alguno de aplicación susceptible de impugnación 
autónoma que permita la tutela del derecho de participación restringido, por lo que ni 
siquiera  cabría  solicitar  en  un  proceso  el  planteamiento  de  cuestión  de 
inconstitucionalidad. Se trata de un acto parlamentario al que la jurisprudencia atribuye 
fuerza de ley, sin que exista ninguna vía de defensa de los derechos de un parlamentario 
singular (que no pueda sumar a otros cuarenta y nueve, para interponer recurso de  s
inconstitucionalidad) para la tutela de su derecho de participación (art. 23 CE). No se  oe.
contaría siquiera con el remedio extraordinario del recurso de amparo (art. 42 LOTC). Se  w.
llegaría así a la insoportable conclusión de que aquellos diputados que no puedan sumar  512ww
lionse xocrainbcleumenetnat e rperqivuaedriodso sd e psaura  deerel chroe cfuurnsdoa mdeen tailn cdoen sptaitrutcicioipnaacliiódna,d  sins e ninvgeurnáan 
dcaepsdaeci dalad  dpee rrsepaeccctiiovnaa rd jeu rídloicsa maertnst.e  f2r3e ntey  a2 4ta l CvuEl.n erPaocri óne,l lcoo, nclalu súiónnic ian acseoplutacibólne   BOE-A-cable e
constitucionalmente admisible es la declaración de inconstitucionalidad del apartado 2 de 
la resolución y del correlativo art. 2 del Real Decreto 956/2020.
d)  Siendo evidente todo lo expuesto, no cabe duda de que resulta manifiestamente 
inconstitucional  la  prórroga  de  seis  meses,  prórroga  que  tampoco  soporta  el  más 
elemental  juicio  de  proporcionalidad,  que,  si  de  ordinario  es  exigible  a  cualquier 
restricción de derechos, ha de someterse a un canon mucho más estricto en los estados 
de emergencia. Desde el juicio de adecuación o de idoneidad, ni se explica ni se 
entiende por qué no puede conseguirse la finalidad del estado de alarma mediante 
sucesivas prórrogas de quince días autorizadas por el Congreso, salvo el temor del 
Gobierno a que no se autoricen las prórrogas o las medidas. Y, por supuesto, la finalidad 
de evitar el control del Congreso carece de toda legitimidad constitucional. Desde la 
perspectiva del juicio de necesidad o indispensabilidad (STC 66/1999, de 26 de abril, 
FJ 4), tampoco se explica por qué es necesario eludir el control del Congreso. Por último, 
en cuanto al juicio de proporcionalidad en sentido estricto, mientras no hay ventaja en 
eludir ese control, salvo una mayor comodidad del Ejecutivo, padece, sin embargo, el 
interés público por el debilitamiento del principio democrático que supone desconocer la 
centralidad parlamentaria (STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 5).
e)  Todo lo anterior resulta agravado con la burla de la nueva redacción que la 
resolución  de  prórroga  y  el  Real  Decreto  956/2020  dan  al  art.  14  del  Real 
Decreto 926/2020. En tan solo cuatro días dicho precepto, regulador de la rendición de 
cuentas, sufre una transformación sustancial, con lo que no solamente se revela, de 
nuevo, la absoluta inseguridad jurídica que impregna toda la regulación del estado de 
alarma declarado, sino que también se evidencia la inobservancia por el Gobierno de su 
deber de informar, justificar, responsabilizarse pública y periódicamente sobre el uso y 
gestión de los recursos de que dispone y sobre los resultados que va consiguiendo en 
aplicación de criterios de eficiencia, eficacia, transparencia y legalidad. De este modo, el 
control parlamentario en el estado de alarma queda reducido a (i) comparecencias 
bimensuales del presidente ante el Pleno del Congreso y únicamente sobre cuestiones 
relativas  a  la  gestión  del  Gobierno,  no  de  las  actuaciones  de  las  autoridades 
competentes  delegadas  (designadas  por  el  propio  Ejecutivo,  que  hace  dejación  de 
funciones) y (ii) a comparecencias mensuales del ministro de Sanidad ante la comisión 
correspondiente, pero solo para tratar de la gestión de su departamento. Este art. 14 del 
Real Decreto 926/2020 vulnera nuevamente el art. 23 CE en su doble dimensión, en 
cuanto injustificadamente restringe la función parlamentaria de control, en un estado de 
alarma en el que esa función constitucional adquiere singular relevancia.
Esta prórroga, en definitiva, cuestiona los nucleares arts. 1.1 y 2, 23 y 66 CE.
C)  Se razona, a continuación, la inconstitucionalidad de los arts. 5, 6 y 7 del Real 
Decreto 926/2020 por vulneración de los arts. 55.1 y 116 CE, en relación con los 
derechos fundamentales enunciados en los arts. 19 y 21 CE y en conexión con el 
art. 10.1 de la misma norma fundamental.
a)  El estado de alarma no permite la suspensión de los derechos constitucionales 
del título I de la Constitución, según se desprende del art. 55.1 CE y conforme a lo 
declarado en la STC 83/2016, FJ 8, y resulta innegable que el Real Decreto 926/2020 
opera una verdadera suspensión de las libertades que a continuación se refieren.
b)  Los  arts.  5  y  6  del  Real  Decreto  926/2020  suponen  la  suspensión  de  las 
libertades de circulación y residencia del art. 19 CE y de los derechos fundamentales de 
los arts. 17 y 25 CE. e
El derecho a circular libremente por el territorio nacional (art. 19 CE) comporta  bo
básicamente una abstención o no injerencia de los poderes públicos en el ir y venir de  512ww
dloes  jcuiluiod,a FdJa n6o, sy  d1e8n4t/r2o0 d0e3 ,E dsep a2ñ3a d [eS SocTtCub 8re5,/ 1F9J8 96,  bd)e]  y1 0lo d qeu me aimyop,o FnJe n3 ;l o1s6 9a/r2ts0.0 51 ,y d 6e  d1e6l 
Rjuesatifl icDaerc reestota  92a6fi/r2m0a2c0ió ens  ubnaast av eradcauddeirr aa s ulasp erengsuiólanc dióen e sdee  dlear eLcehyo  fOunrgdáanmicean ta4l/.1 P9a8r1a, 
integrante del bloque de la constitucionalidad (art. 28.1 LOTC). Se citan al respecto los
arts. 11 a) (limitación de la libertad de circulación –no de residencia– en el estado de 
alarma) y 20 (suspensión del art. 19 CE en los estados de excepción y sitio) de la 
referida ley orgánica. Pues bien, la propia técnica empleada por los arts. 5 y 6 del Real 
Decreto  926/2020  confirma,  sin  lugar  a  dudas,  que  dichos  preceptos  operan  una 
suspensión de los derechos fundamentales del art. 19 CE.
En  materia  de  derechos  fundamentales,  la  regla  general  es  que  los  mismos 
reconocen una esfera de libertad natural intangible para el Estado, sin perjuicio de su 
delimitación en relación con otros derechos o bienes constitucionalmente protegidos y de 
la introducción de límites razonables y proporcionados. No es esta, sin embargo, la 
técnica empleada por los citados arts. 5 y 6, que toman como punto de partida una 
prohibición general, para introducir luego determinadas excepciones a esta restricción 
absoluta, ya respecto de la circulación en horario nocturno (art. 5), ya en cuanto a la 
entrada y salida de personas del territorio de cada comunidad autónoma y ciudad con 
estatuto de autonomía (art. 6). Se emplea así la técnica típica de la suspensión del 
derecho. Se recuerda que únicamente en los estados de excepción y de sitio se admite 
la suspensión de los derechos del art. 19 CE, entendida esta suspensión en el sentido 
del art. 20 de la Ley Orgánica 4/1981, bien espacialmente (en determinadas zonas), bien 
subjetivamente (para determinadas personas). Ante la diversa redacción de los arts. 11 
a) y 20 de esta ley orgánica, se señala que limitar (en el estado de alarma) no es prohibir 
(estados de excepción o sitio). En el estado de alarma, por tanto, puede limitarse la 
circulación  o  permanencia  de  un  número  máximo  de  personas  o  en  lugares 
determinados (estadios de fútbol, centros comerciales, teatros, etc.), pero no confinarse 
a  la  totalidad  de  la  población  en  horario  nocturno,  pues  esto  supone  prohibir  la 
circulación de personas y vehículos en las horas y lugares que se determine, solo 
admisible en los estados de excepción y sitio (art. 20, antes citado) y lo que hace el art. 5 
del real decreto, al prever un «toque de queda» nocturno, es ni más ni menos que 
prohibir la circulación en horas determinadas.
Por otro lado, tampoco en el estado de alarma puede prohibirse la entrada y salida 
de la totalidad de la población de una comunidad o ciudad autónoma, cierre fronterizo 
solo admisible como prohibición y suspensión de la libertad de desplazamientos en los 
estados de excepción y sitio. Los arts. 5 y 6 son, en definitiva, inconstitucionales al 
desbordar lo que permite el art. 11 a) de la Ley Orgánica 4/1981. El art. 5 establece un 
arresto domiciliario nocturno de la población y el art. 6 pretende establecer fronteras 
infranqueables entre comunidades y ciudades autónomas.
De lo expuesto resulta la vulneración por el real decreto impugnado de los arts. 116 
y 55.1 CE en relación con el derecho fundamental a la libertad de circulación. Pero 
también se conculca el derecho fundamental a la libertad de residencia, igualmente 
reconocido en el art. 19 CE. Tras citar la STC 72/2005, de 4 de abril, FJ 4, y el 
ATC 227/1983, de 25 de mayo, FJ 2, se observa que constituye un presupuesto objetivo 
de esta libertad el derecho a la libertad de circulación, en cuanto garantiza que, una vez 
elegido el lugar de residencia permanente o eventual, la persona pueda efectivamente 
desplazarse y ocupar tal residencia. El art. 6 del Real Decreto 926/2020 únicamente 
contempla como excepción el «retorno al lugar de residencia habitual o familiar», por lo 
que suspende el derecho a acudir a la residencia eventual, transitoria o de temporada, 
facultad integrada en el contenido constitucionalmente protegido del art. 19 CE. Se 
recuerda que esta libertad de residencia ni siquiera puede ser suspendida en los estados 
de excepción o de sitio.
Además, el impugnado art. 5 supone una suspensión de los derechos fundamentales  s
de los arts. 17 y 25 CE. El toque de queda nocturno supone que la población debe  oe.
permanecer  recluida  en  su  domicilio,  salvo  razones  justificadas  de  fuerza  mayor  o  w.
necesidad, lo que constituye una auténtica privación de libertad, recordándose que el  512ww
apnetnigaul)o e sa rruensato  pdeonma icpirliivaaritoiv a(p deen al ibdeer talodc adleiz accaióránc tpeer rlmevaen e[natrets, . e3n3 .e4l  hv)i gye n3te5  dCeó deigsoe 
oCcótduibgroe],  yF Jc i4tá. nEdl otsoeq ulea sd eS SqTueCd a1 5n5o/c2t0u0rn9o,  dpere s2e5n dtae  ajnuanlioog, íFa Jc o7n,  ye l 7a3rr/2e0st1o9 ,d odme ic1i8lia rdioe   BOE-A-cable e
de la disciplina militar y con la pena privativa de libertad de localización permanente, en 
cuanto supone la prohibición general de abandonar el domicilio en horario nocturno. Tras 
señalar  que  el  Tribunal  Constitucional  tiene  declarado  que  «entre  la  libertad  y  la 
detención no existen zonas intermedias» (STC 61/1995, de 19 de marzo, FJ 4), se afirma 
que resulta insostenible pretender que la privación es constitucional por limitarse al 
horario  nocturno,  dado  que  en  ese  tiempo  la  privación  es  absoluta,  además  de 
establecerse previsiones sancionadoras para imponer el cumplimiento forzoso de la 
misma (art. 15 del Real Decreto 926/2020). También resulta evidente que esa privación 
de libertad se impone con manifiesta infracción de las garantías procesales y sustantivas 
establecidas en los arts. 17.1 y 25 CE y, además, se impone por la administración civil, 
con contradicción del art. 25.1 CE.
c)  El art. 7 del Real Decreto 926/2020 vulnera los derechos fundamentales de los 
arts. 21, 10.2 y 17 CE.
Tras citar la STC 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2, y transcribir el art. 21 CE, así como 
los arts. 1.2, 3.1, 8 y 10 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, se recuerda que la 
suspensión del derecho de reunión solo está prevista para los estados de excepción y 
sitio (art. 22 de la Ley Orgánica 4/1981). Se señala, en relación con el citado art. 7, que 
cabe distinguir dos niveles de afectación de estos derechos. En cuanto a las reuniones o 
manifestaciones en vías públicas, el número 3 de ese artículo prescribe que podrán 
limitarse, condicionarse o prohibirse cuando en la previa comunicación presentada por 
los promotores no quede garantizada la distancia personal necesaria para impedir los 
contagios, con lo que se excede el marco del art. 10 de la Ley Orgánica 9/1983, que 
únicamente  permite  a  la  autoridad  competente  prohibir  o  modular  la  reunión  o 
manifestación en el caso de que existan razones fundadas de que puedan producirse 
alteraciones  del  orden  público,  con  peligro  para  personas  y  bienes;  exceso 
inconstitucional  este  intencionadamente  introducido  por  el  Gobierno  para  sortear 
pronunciamientos judiciales recaídos durante el anterior estado de alarma. En cuanto a 
las reuniones en espacios públicos o privados, que se restringen a un número máximo 
de seis personas (permitiendo a la autoridad delegada limitarlas a un número inferior), 
parece también clara su inconstitucionalidad. Es preciso recordar, en primer lugar, que 
en  los  estados  de  excepción  y  sitio,  se  impide  expresamente  que  las  reuniones 
orgánicas  de  los  partidos  políticos,  sindicatos  y  asociaciones  empresariales  sean 
prohibidas,  disueltas  o  sometidas  a  autorización  previa  (art.  22  de  la  Ley 
Orgánica  4/1981)  y  en  este  punto  la  falta  de  absoluta  modulación  del  Real 
Decreto 926/2020 supone que en el estado de alarma decretado hayan quedado incluso 
prohibidas o suspendidas las reuniones anteriores cuando excedan el número de seis 
personas  no  convivientes,  reuniones  que  son  instrumento  fundamental  de  una 
democracia participativa (arts. 6, 7 y 23 CE). La restricción resulta desproporcional y 
claramente inconstitucional.
Pero es que, además, el Real Decreto 926/2020 también implica la prohibición de 
reuniones  privadas  de  más  de  seis  personas,  excluidas  del  ámbito  de  la  Ley 
Orgánica 9/1983 (art. 2). Las reuniones privadas por razones familiares o de amistad y la 
realización de visitas a familiares, conocidos o amigos, constituyen manifestaciones 
esenciales de la dignidad humana y del libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1 CE). 
Son expresión de esa dignidad humana que exceden del propio derecho de reunión y se 
integran en el más precioso y sagrado derecho a la libertad humana (art. 17.1 CE) en su 
concepción más íntima e inviolable.
A raíz del Real Decreto 926/2020, las personas físicas no podrán celebrar reuniones  s
de más de seis personas en sus propios domicilios (reuniones que sí pueden celebrar los  oe.
condenados a la pena de localización permanente); tampoco podrán hacerlo en locales  w.
públicos o privados por razones familiares o de amistad. Los partidos políticos y otras  512ww
ocorgnavnoiczaatcoiorinae. sT anmop opcood rloásn  pcreolfeebsrioanr alreesu npioonderásn  preauran irssues  copnro spuioss  clfiiennetse s ye nm eludgiaanretes 
cerrados. Restricciones que es dudoso fueran admisibles en los estados de excepción y
de sitio y sobre cuya improcedencia en el estado de alarma no puede haber ninguna 
discusión.
Se concluyó con la súplica de que se dictara sentencia por la que se declarase la 
inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 2 (apartados 2 y 3), 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 14 del 
Real Decreto 926/2020; de los apartados 2, 4 y 5 de la Resolución de 29 de octubre, del 
Congreso de los Diputados, y del art. 2, la disposición transitoria única y la disposición 
final primera (apartados uno, dos y tres) del Real Decreto 956/2020.
Mediante otrosí se solicitó la inmediata suspensión, por las razones que asimismo se 
expusieron, de la vigencia del apartado («artículo», en expresión de la demanda) 2 de la 
resolución de 29 de octubre de 2020, del Congreso de los Diputados y del correlativo 
art. 2 del Real Decreto 956/2020.
2.  Por providencia de 17 de noviembre de 2020, acordó el Pleno, a propuesta de la 
Sección Cuarta, admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la 
demanda y documentos presentados (art. 34 LOTC) al Congreso de los Diputados y al 
Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, a través del ministro de 
Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso 
y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Acordó asimismo el Pleno, en 
cuanto a la solicitud de suspensión cautelar, no haber lugar a la misma, de conformidad 
con el art. 30 LOTC. Se acordó, por último, publicar la incoación del recurso en el 
«Boletín Oficial del Estado».
3.  Mediante escrito de 30 de noviembre de 2020, que tuvo entrada en el tribunal 
el 1 de diciembre, la presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo 
adoptado por su mesa, en aquella primera fecha, en orden a que se diera por personada 
a la Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 
LOTC, con remisión a la dirección de estudios, análisis y publicaciones y a la asesoría 
jurídica de la secretaría general.
4.  Mediante escrito de 1 de diciembre de 2020, que tuvo entrada en el tribunal al 
día siguiente, la presidenta del Senado comunicó el acuerdo adoptado por su mesa, en 
aquella primera fecha, en orden a que se diera por personada a la Cámara en el 
procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
5.  Mediante escrito de 16 de diciembre de 2020, que tuvo entrada en el tribunal en 
la misma fecha, el abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se 
personó en el recurso de inconstitucionalidad y solicitó se concediera prórroga para 
formular  alegaciones  por  el  máximo  legal  del  plazo,  habida  cuenta  del  número  de 
asuntos pendientes ante esa abogacía. Por diligencia de ordenación de igual fecha se 
tuvo por personado al abogado del Estado y se le prorrogó en ocho días más el plazo 
concedido por providencia del 17 de noviembre, a contar desde el siguiente al de 
expiración del ordinario.
6.  Mediante escrito de 26 de diciembre de 2020, que tuvo entrada en el tribunal en 
la misma fecha, presentó sus alegaciones la abogacía del Estado. Pueden resumirse 
como sigue.
A)  Tras  referirse  al  objeto  del  recurso,  aduce  el  abogado  del  Estado  su 
inadmisibilidad parcial, pronunciamiento que se pide para las impugnaciones de diversos 
preceptos de los reales decretos y de la resolución del Congreso de los Diputados en las  es
que se incumple la necesaria fundamentación impugnatoria. Los recurrentes, que no  o
impugnan tales reales decretos ni dicha resolución en su totalidad, no argumentan frente  512ww
admci eralc onluasilf saep csrraietóazcncoe,in oppentoosers s d e uepjne ulomar a paimml ouep,n nunotgoe,n   ctagioecemninóeéon r .si eceSsani  steli,od x poiqgr uielvaena  cinsmidaepo  rud eagec nl ueatrrscritbeiaóu  ennrs ead plle,ar  e ylpas rresoe nhaatilacbiztciiacvióiniódn na ed dndee elms  c luaeoc nnlhiuobomcesirem tcaraiadeds ndaoteoss     OE-A-2021-19able en https://
(a) a (i) de las sucesivas versiones de los dos reales decretos, que permiten la libertad
de movimientos, ni los supuestos del art. 6, apartados (a) a (k), por cuanto la declaración 
de inconstitucionalidad supondría la limitación de la libertad de movimientos que se 
cuestiona y que en dichos preceptos se posibilita. Lo que se fundamenta en la demanda 
es exclusivamente la alegada prohibición de libertad de movimientos en otros supuestos 
que los previstos en el real decreto. Por otra parte, los arts. 5, 6 y 8, que contienen 
medidas  concretas  limitativas  de  derechos,  salvo  el  artículo  relativo  al  derecho  de 
manifestación (art. 21 CE), se impugnan exclusivamente por razón de que se considera 
que suspenden derechos fundamentales, pero no por el contenido de las medidas, que 
en ningún momento se pone en duda. Así, no se cuestiona, por ejemplo, la limitación de 
horarios o el número de personas que pueden reunirse en espacios públicos o privados. 
Al menos, no se proporciona argumento alguno al respecto. La impugnación solo se 
sostiene  formalmente.  Se  afirma  que  existen  derechos  fundamentales  que  se 
suspenden, pero no se entra en su contenido.
B)  Luego de referirse a los motivos de la impugnación y a la falta de sistemática de 
la demanda, aborda el abogado del Estado determinadas cuestiones preliminares.
a)  Aunque el control de constitucionalidad es un juicio abstracto, en la propia 
demanda se asume la gravedad de la crisis del COVID-19, a cuyo efecto se remite a la 
exposición de motivos y al informe que se aporta de la Dirección General de Salud 
Pública, tanto en orden a la concurrencia del presupuesto del estado de alarma vigente 
como en punto a la razonabilidad de cada una de las medidas propuestas por la 
Organización Mundial de la Salud y, en nuestro ámbito, por la organización europea. 
Transcribe el abogado del Estado pasajes de los textos a los que así remite.
b)  Por lo que se refiere a la configuración constitucional del estado de alarma, como 
modalidad del derecho de emergencia, se expone, en resumen, lo siguiente: (i) ha sido el 
legislador (Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y 
sitio: LOAES) quien ha definido los tres estados de emergencia, citándose, en este 
punto, determinadas declaraciones de la STC 83/2016; (ii) no existe una gradualidad 
entre los estados de alarma, excepción y sitio, pues cada uno se refiere a diferentes 
causas, siendo de comparar los arts. 4 y 13 de la citada ley orgánica, contraste del que 
se sigue que el supuesto del estado de excepción se relaciona con razones de tipo 
político y no de crisis sanitarias, no siendo tampoco equiparables los medios que se 
prevén en unas situaciones y otras, y (iii) parece evidente que la situación ante la que 
nos  encontramos,  y  que  los  recurrentes  no  discuten,  responde  exactamente  a  la 
previsión recogida en el art. 4 b) LOAES, pues se trata de una epidemia grave –
calificada  por  la  Organización  Mundial  de  la  Salud  (OMS),  como  es  notorio,  de 
pandemia–, a la que no se puede dar respuesta por los cauces ordinarios, de modo que 
el Gobierno procedió a la declaración del estado de alarma como el único instrumento 
posible  para  proteger  la  integridad  física,  la  vida,  la  salud  y  el  bienestar  de  los 
ciudadanos.
C)  Se alega, a continuación, sobre la aducida inconstitucionalidad del estado de 
alarma por la indebida delegación de competencias a las comunidades autónomas y 
ciudades con estatuto de autonomía.
a)  Conforme dispone el art. 2.1 del Real Decreto 926/2020, la autoridad competente 
es el Gobierno de la Nación, siendo también el Gobierno quien, dando un amplio margen 
de apreciación a las comunidades y ciudades autónomas, dicta, con la autorización del 
Congreso, los reales decretos y quien establece las medidas que pueden adoptarse por  s
aquellas, proporcionando con ello la necesaria base jurídica sobre las medidas más  oe.
fdcguiirusnapddvoaoandsmeeaenssn   ptdaaaeulre tamós ,nle omodsmie ocdasiuis dd aaappsdtu oqaesund eoep,sna c  ryoal im qmauodiit eaoenrps  t dausirnus  spmh oeedncdeehir doetaa cnsmho obqtosiuér.e ino, P ,e srllaei násc m ismsuabissmitpmoee anenstnde  he,q aru,pn elo i smrcoqoiltumiaceniu t aneddisedotra.aedsce hsno oys    2021-19512n https://www.
b)  No puede decirse que el Gobierno de la Nación y el Congreso de los Diputados
hayan  hecho  dejación  de  sus  competencias.  Las  autoridades  autonómicas  son
autoridades, como prevé la Ley Orgánica de los estados de alarma, excepción y sitio, 
«delegadas», esto es, el Estado puede, de acuerdo con la técnica de la delegación, 
recabar la competencia que delega por este mecanismo. Es un hecho notorio que las 
competencias en materia de salud pública corresponden a las comunidades autónomas, 
así como, salvo en Ceuta y Melilla, la gestión de los servicios sanitarios, importante 
hecho  que  no  podía  ser  considerado  en  1981,  cuando  el  desarrollo  del  Estado 
autonómico era incipiente y no se preveían las asunciones estatutarias de la prestación 
de los servicios sanitarios.
El Gobierno ha optado por la articulación de un sistema flexible, que permite a los 
presidentes  de  las  comunidades  y  ciudades  autónomas  la  adopción  de  medidas 
limitativas de la libertad de circulación y religiosa en función de la evolución de los 
indicadores a los que se hace referencia en el art. 10 del Real Decreto 926/2020, 
medidas restrictivas de los derechos fundamentales de alcance más amplio de las que 
cabe en principio adoptar sobre la base de la legislación sanitaria y sin sujeción a la 
autorización o ratificación judicial (art. 2.3 del mismo real decreto). No existe, en suma, 
abdicación de función constitucional alguna: (i) las autoridades delegadas no actúan en 
un vacío normativo, sino en el marco del Real Decreto 926/2020 y (ii) sus decisiones se 
entienden aprobadas por el sujeto delegante, pues la delegación no supone atribución de 
la titularidad de la competencia, sino tan solo cesión de su ejercicio, de manera que la 
entidad delegante se reserva, en todo caso, facultades de control, de revocación o, 
incluso, de avocación.
c)  La decisión de remitir a la ulterior intervención autonómica para la determinación 
de las medidas concretas se justifica tanto por la situación actual de la pandemia (con 
importantes diferencias en la incidencia y propagación del virus en distintos territorios) 
como  por  razón  de  la  mayor  proximidad,  y  consiguiente  mayor  capacidad,  de  las 
autoridades autonómicas a la hora de valorar la situación en cada territorio y adoptar las 
decisiones  correspondientes.  No  cabe  olvidar  que  en  un  escenario  de  normalidad 
constitucional dichas autoridades serían las competentes para aprobar las medidas de 
contención sanitaria. En este sentido, el Gobierno de la Nación ha optado por un modelo 
de estado de alarma que busca la menor afectación posible del principio autonómico y la 
mayor eficacia. Es claro que la declaración del estado de alarma puede tener por objeto 
centralizar en el Gobierno de España la adopción de decisiones que, de ordinario, 
corresponderían  a  las  autoridades  autonómicas  y  así  se  hizo  mediante  el  Real 
Decreto  463/2020,  de  14  de  marzo,  pues  en  aquel  momento  se  entendió  que  las 
características  de  la  pandemia  y,  fundamentalmente,  la  imposibilidad  de  prever  su 
evolución precisaban de un mando único a nivel nacional y de la aplicación de medidas 
tendencialmente  uniformes.  La  situación  actual,  en  la  que  la  experiencia  adquirida 
permite un mayor grado de diferenciación o matización en la adopción de decisiones, 
podía ser abordada mediante la configuración de un marco normativo general, a cuyo 
amparo  cupiera  la  aplicación  de  medidas  restrictivas  más  acotadas  temporal  y 
espacialmente.
d)  De  lo  anterior  resulta  lo  infundado  de  la  impugnación  por  la  denunciada 
vulneración de los arts. 116.2 CE y 7 y 6.2 LOAES por los arts. 2 (apartados 2 y 3) y 10 
del Real Decreto 926/2020. El Gobierno no se ha abstenido de precisar el ámbito 
territorial del estado de alarma (que se extiende a todo el territorio nacional: art. 3) y no 
ha dejado de determinar los efectos de la declaración, que consisten en la habilitación a 
los presidentes de comunidades y ciudades autónomas para que, en su condición de 
autoridades competentes delegadas, y a la vista de los indicadores utilizados en la lucha  s
contra  la  pandemia,  adopten  las  medidas  necesarias  de  entre  las  expresamente  oe.
previstas en el propio real decreto. Las denunciadas vulneraciones de los arts. 4 y 5  w.
LOAES,  «entre  otros»,  no  guardan  relación  con  las  tachas  de  inconstitucionalidad  512ww
edxepculaerastcaiósn p odre ll oess rtaedcuor rdeen taelsa:r m(i)a l an oe fseec ticvuae astciotunaali,z laoc iqóune d tealm spuopcuoe sstoe  dhea chee cehno r eplaarcaió lan 
clao nd elac lpaorascibióilnid adde ld ees qtaudeo l odse p arelasrimdean teens  asuutso nreósmpieccotsiv soosl icteitrernito arilo Gs ocbuiearnndoo d lea  lasi tNuaacciióónn   BOE-A-cable e
afecte en todo o en parte a los mismos y (ii) en todo caso, los recurrentes incumplen en 
este punto la obligación de justificar mínimamente las vulneraciones del bloque de 
constitucionalidad alegadas. Finalmente, y no por ello menos importante, la configuración 
del  estado  de  alarma  actualmente  vigente  cuenta  con  la  participación  intensa  del 
Consejo Interterritorial del Sistema de Nacional Salud, manifestación de cooperación 
entre administraciones públicas y sin perjuicio del poder de coordinación superior del que 
en esta materia dispone el Estado.
D)  De la configuración del estado de alarma no se deduce una vulneración del 
principio de seguridad jurídica y de las exigencias de claridad, certeza y previsibilidad 
aplicables a las normas limitativas de derechos fundamentales. Lo imprevisible es la 
evolución de los contagios y las necesidades sanitarias, algo que no puede reprocharse 
a la administración. De esta forma, es contrario al sentido común que los recurrentes 
aduzcan que de la pretendida falta de precisión del detalle de las medidas que puedan 
adoptar los presidentes autonómicos resulta una vulneración de los arts. 9.3, 53.1, 55 
y 116 CE. Es manifiesta la plena conformidad al canon de constitucionalidad invocado: la 
regulación identifica la medida cuya adopción se permite, incorpora un elenco detallado 
de las circunstancias justificativas de los desplazamientos fuera de los territorios e 
incluso introduce una clarificación relacionada con la circulación en tránsito.
E)  Se alega, asimismo, respecto de la prórroga de seis meses del estado de 
alarma,  cuya  razonabilidad  y  proporcionalidad  se  argumenta  con  referencia  a  la 
exposición de motivos.
En primer lugar, la prórroga por seis meses persigue una finalidad constitucionalmente 
legítima, como es la de prevenir y contener los contagios, evitando el desbordamiento del 
sistema nacional de salud y dotando de garantías de estabilidad, claridad, previsibilidad y 
seguridad jurídica al marco normativo de medidas de protección de la salud pública durante 
los meses de otoño e invierno, en los que es de esperar un mayor impacto de la epidemia.
En  segundo  lugar,  la  prórroga  de  seis  meses  es  idónea  y  adecuada  para  el 
cumplimiento de dicha finalidad, en la medida en que permita garantizar que a lo largo de 
los meses de mayor carga del sistema sanitario-asistencial España contará con medidas 
adicionales y excepcionales de protección de la salud.
La medida cumple también, en tercer lugar, el canon de necesidad, pues no existe 
ninguna alternativa menos gravosa que permita alcanzar la finalidad pretendida, ya que 
al impacto excepcional del COVID-19 sobre el sistema sanitario se va a sumar el 
estacional  provocado  por  otras  enfermedades  ordinarias  y  la  alternativa  de  ir 
prorrogando el estado de alarma sucesivamente cada quince días, como proponen los 
recurrentes, no permite dotar al ordenamiento de un marco claro y estable que permita 
afrontar con éxito este reto.
Y,  en  cuarto  lugar,  desde  el  punto  de  vista  de  la  proporcionalidad  estricta,  los 
beneficios que para la protección de los derechos a la vida, a la integridad física y a la 
salud (arts. 15 y 43 CE) que se derivan de la prórroga establecida son muy superiores a 
los  perjuicios  que  implican  las  supuestas  limitaciones  de  la  función  de  control  del 
Congreso a que aluden los recurrentes, pues, como se dirá después, no puede afirmarse 
que se hayan producido tales limitaciones.
Debe tenerse presente, junto a todo ello, que, pese a haberse previsto una prórroga 
de seis meses, la misma no tiene que agotarse si las circunstancias epidemiológicas y 
sanitarias no lo exigen. En este sentido, en aplicación de los principios de necesidad y 
proporcionalidad  (art.  1.2  LOAES),  cabe  el  levantamiento  anticipado  del  estado  de 
alarma, para lo que basta con un real decreto del Consejo de ministros. Por si esto no  e.
fuera suficiente, el Congreso, al fijar los términos y condiciones de la prórroga, ya ha  w.b
previsto un mecanismo para evaluar la necesidad de mantener el estado de alarma y así  512ww
deils ppoásrriacifóon  tfeinrcael rpor imdeelr aa rdt.e l1 R4e adle Dl eRceraelt oD 9e5c6re/2to0 2902, 6e/s2t0a2b0le,c ee nq uree,d atrcacnisócnu rdraiddoas  cpuoar trloa 
fmoermseusla rd ea lv iGgeonbcieiar ndoe  uensata  pprroópruroegsata,  lad ec olenvfearnetnacmiaie dneto  pdreesl ideesntatedso  adueto naólamrmicao,s  pproedvrioá 
acuerdo favorable del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud y a la vista 
de la evolución de los indicadores sanitarios, epidemiológicos, sociales y económicos.
Con  esta  previsión  se  evitan  los  riesgos  de  que  la  duración  de  la  prórroga 
inicialmente prevista se extienda más allá de lo que sea necesario y proporcionado, en 
función de la evolución de las circunstancias. Finalmente, el enjuiciamiento sobre la 
procedencia  y  proporcionalidad  de  la  duración  de  esta  prórroga  puede  también 
abordarse teniendo en cuenta el carácter global de la pandemia, desde una perspectiva 
de Derecho comparado. En este sentido puede traerse a colación, por ejemplo, el caso 
de Italia, que declaró el estado el 30 de enero de 2020 y ya ha decretado una prórroga 
hasta el 31 de enero de 2021.
F)  Por  lo  que  se  refiere  a  la  prórroga  del  estado  de  alarma  y  al  control 
parlamentario se alega, en síntesis, lo siguiente:
a)  El art. 14 del Real Decreto 926/2020 (en la redacción dada por el art. 4 de la 
resolución  de  prórroga  y  por  la  disposición  final  primera,  apartado  tres,  del  Real 
Decreto 956/2020) es conforme al bloque de constitucionalidad. Debe comenzar por 
señalarse que, ni el art. 116 CE ni la Ley Orgánica de los estados de alarma, excepción y 
sitio establecen un régimen específico de control parlamentario durante el estado de 
alarma, lo que debe destacarse porque el recurso parece partir de la premisa, incorrecta, 
de que la Constitución impone un régimen de control parlamentario quincenal, dando por 
supuesta una exigencia no prevista. Es más, el art. 14 del Real Decreto 926/2020 podría 
no haberse incluido y ello en nada habría afectado ni a la función de control de las 
Cortes Generales ni a la constitucionalidad del estado de alarma impugnado. El silencio 
en este punto de la Constitución y de la Ley Orgánica de los estados de alarma, 
excepción y sitio no es un olvido, sino que responde a la exigencia constitucional de que 
los estados excepcionales no pueden alterar el funcionamiento normal de los poderes 
constitucionales del Estado (arts. 116.5 CE y 1.4 LOAES).
Durante la vigencia del estado de alarma, las funciones y facultades de control 
parlamentario permanecen intactas, tal y como se contemplan en la Constitución y en los 
reglamentos parlamentarios y, de hecho, sigue habiendo sesiones de control, preguntas, 
interpelaciones, mociones, requerimientos de información, etc., con normalidad. El art. 8 
LOAES tan solo añade dos mecanismos de rendición de cuentas (dación de cuentas al 
Congreso de la declaración del estado de alarma y suministro de la información que el 
Congreso requiera, así como dación de cuentas de los decretos que se dicten durante 
este estado en relación con el mismo), mecanismos que por supuesto están vigentes y 
son de obligado cumplimiento. A ello se añaden las comparecencias bimensuales del 
presidente  del  Gobierno  y  mensuales  del  ministro  de  Sanidad  (art.  14  del  Real 
Decreto 926/2020). Es decir, y en contra de lo que sostienen los recurrentes, que 
ninguno de los preceptos impugnados limita las funciones de control parlamentario, sino 
que incorporan como novedad dos mecanismos de control adicionales, sin perjuicio de 
los cuales las Cámaras pueden, en cualquier momento, solicitar la comparecencia de los 
miembros del Gobierno y recabar información del Gobierno o de sus departamentos. Así 
las cosas, difícilmente puede aceptarse la tesis de los recurrentes de que la prórroga 
supone una dejación de funciones constitucionales por parte del Congreso.
b)  No cabe, por lo mismo, apreciar ninguna lesión del derecho de participación en 
los  asuntos  públicos  de  los  diputados  recurrentes  (art.  23  CE),  toda  vez  que  el 
ordenamiento contempla cauces suficientes que preservan el ejercicio de su función 
parlamentaria,  respetando  el  pluralismo  político,  todo  ello  sobre  la  base  de  la 
jurisprudencia constitucional acerca del ius in officium de los representantes. e.
Los recurrentes alegan en relación con el carácter autoaplicativo de la resolución del  w.b
Congreso y de los reales decretos por los que se declara y prorroga el estado de alarma  512ww
yla  cditoacnt rainl are sdpeel cTtori beul naarlt . C2o4n CstEit,u pcieornoa el.l loE np atrotdeo dse  suunsa  plerocntuurnac siaemsgieandtao se,  ienlc otrmibpulneatal  hdae 
deenn ucunacinatdoo  n–os en deiccees–i tuann  tiupno  caocntoc reatdom dien isletryaetsiv osi ndgeu laarpelsic, alacsió nlla, mpaodr acso anutetonaeprlloic aetinv assí, 
mismas, por el riesgo de que pudieran ser utilizadas por el legislador para impedir el
control jurisdiccional. Para el tribunal, como no podía ser menos, no toda norma de 
aplicación directa recae dentro de esta categoría, pues, de una parte, se requiere que se 
trate de una ley singular, además de que lo que se trata de evitar es que el legislativo 
adopte auténticos actos administrativos, sin someterse al control jurisdiccional.
Dicho esto, basta la lectura de los reales decretos impugnados para darse cuenta de 
que  no  se  trata  de  leyes  singulares  o  de  caso  único,  puesto  que  abordan  una 
generalidad de situaciones y no se agotan en su aplicación a un supuesto de hecho 
concreto y singular, sino que son susceptibles de aplicarse a multitud de situaciones 
durante su vigencia. En segundo lugar, el recurso a una norma con rango o valor de ley 
viene impuesto por el art. 116 CE y por la Ley Orgánica de los estados de alarma, 
excepción y sitio (art. 11) y además la actuación del Congreso, al autorizar la prórroga, 
no supone una asunción artificiosa de una potestad de la administración, sino que la 
Cámara  está  realizando  una  auténtica  actividad  parlamentaria,  constitucionalmente 
atribuida (art. 116.2 CE). Conforme a la doctrina constitucional que se cita, los actos 
gubernamentales  o  parlamentarios  de  declaración  o  autorización  de  unos  u  otros 
estados de emergencia ostentan rango o valor de ley, susceptibles de ser impugnados a 
través de un recurso de inconstitucionalidad. En cuanto a la presunta indefensión que 
supuestamente se genera a los diputados de grupos minoritarios, por no poder acceder 
al  recurso  de  inconstitucionalidad,  se  recuerda  que  fue  una  decisión  expresa  del 
constituyente la que excluyó del recurso de amparo a los actos con fuerza o rango de ley 
y se citan la STC 118/1988, de 20 de junio, y el ATC 7/2012, de 13 de enero.
G)  Se alega, a continuación, sobre las vulneraciones de derechos fundamentales 
(arts. 5, 6, 7 y 8 del Real Decreto 926/2020).
a)  Se  afirma,  como  consideración  preliminar,  que  la  limitación  de  derechos 
fundamentales durante la pandemia importa no solo a las autoridades nacionales, sino 
también a los organismos internacionales, y en tal sentido se observa que algunos 
países –no así España– han anunciado la suspensión de los derechos del Convenio 
europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales 
al amparo de su art. 15. Se añade que son múltiples las instancias del Consejo de 
Europa preocupadas por el hecho de que los Estados puedan utilizar la pandemia para 
una reducción desproporcionada e indefinida de los derechos fundamentales, lo que 
tampoco es el caso de España (se citan al respecto determinados documentos de la 
Comisión  para  la  democracia  a  través  del  Derecho,  conocida  como  Comisión  de 
Venecia, de la que se aporta el dictamen 359/2005). Finalmente, tanto la doctrina del 
Tribunal Constitucional, como el citado convenio europeo y la jurisprudencia del Tribunal 
de Estrasburgo, como la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea, prevén 
la limitación de derechos fundamentales ante circunstancias en las que concurren bienes 
jurídicos de igual o superior valor, como es el caso, lo que no ha de entenderse como 
suspensión, sin más, del derecho (lo que sería la eliminación de su ejercicio), sino como 
limitación ínsita a su configuración a la vista de derechos de terceras personas o por 
razones, como es el caso, de sanidad pública.
b)  Las  medidas  han  exigido  un  indudable  sacrificio  que  todos  los  ciudadanos 
hemos experimentado, pero que han redundado de manera esencial en la propagación 
del  virus,  en  la  disminución  de  la  mortalidad,  en  el  número  de  contagios  y  en  el 
funcionamiento del sistema sanitario.
Los recurrentes parten de la premisa de que el Real Decreto 926/2020 no introduce 
meras limitaciones de derechos fundamentales, sino que ha acordado su suspensión. Se  e
contesta a este alegato con lo siguiente: bo
parcotut(eai)cc cióióDnn ep rdoivesa itl aidv aes  aaulu ntdoa d yoin sdt eelorl psdr eeptroaedcceihórone  sfsu pinsúdtebamlmicáoetsnic tpaaa l draae   lgalaa v raiCdnoatn izdsaetri t uteocld ieóajnse  rulcanisca iop  iemerfspeoocnstiaivcsoió  (dnae rd tslea.    2021-19512n https://ww
43 y 15 CE), lo que significa que, en casos de inminente riesgo para la salud pública y la
vida, tales poderes deben, conforme a las evidencias científicas en cada momento
disponibles, adoptar todas las medidas necesarias (incluso imponiendo limitaciones al 
libre  ejercicio  de  los  derechos  fundamentales)  para  salvaguardar  el  interés  general 
concretado en la defensa de la salud pública y el ejercicio efectivo de derechos, como el 
de la vida, que se encuentran en una situación de riesgo.
(ii)  Sentado lo anterior, lo que debe ser examinado no es si los poderes públicos 
deben o no adoptar este tipo de medidas, sino, por imperativo constitucional, cómo, bajo 
qué condicionantes y con qué límites y controles, pueden limitar el ejercicio ordinario de 
algunos  derechos  fundamentales  en  el  marco  de  los  estados  excepcionales  y,  en 
concreto, del estado de alarma. Pues bien, el estado de alarma está precisamente 
previsto para activar un marco jurídico excepcional con base constitucional (art. 116.2 
CE) y para afrontar situaciones extraordinarias, como las epidemias [art. 4 b) LOAES], 
según se ha hecho mediante el Real Decreto 926/2020. En el marco de este estado, el 
Gobierno puede imponer límites o restricciones a las libertades individuales en los 
términos de los arts. 11 y 12.1 LOAES y la Constitución «en su conjunto» dirige al 
Gobierno  el  mandato  de  que  utilice  todas  aquellas  posibilidades  legal  y 
constitucionalmente disponibles para proteger la salud y la vida de todos.
(iii) Lo siguiente que debe señalarse es la diferencia cualitativa, desde la perspectiva 
técnico-constitucional,  entre  los  conceptos  de  «limitación»  y  «suspensión»  de  los 
derechos  fundamentales,  que  los  recurrentes  confunden.  Estos  conceptos  no  se 
distinguen entre sí con base en una relación de intensidad o grado, sino que responden 
a lógicas constitucionalmente distintas.
Se debe empezar por recordar que, ni en la Constitución ni en la Ley Orgánica de los 
estados de alarma, excepción y sitio, aparece la posibilidad de una «suspensión» de 
derechos fundamentales en el marco del decreto declarativo de un estado de alarma, lo 
que es coherente con su presupuesto habilitante, que no es otro que la concurrencia de 
un infortunio natural, no el de un grave riesgo para el orden constitucional o la soberanía 
nacional; esto último, como presupuesto para la declaración del estado de excepción, sí 
que puede desencadenar la suspensión de ciertos derechos fundamentales, es decir, la 
exclusión absoluta de su disfrute o su «desconstitucionalización» conforme al art. 55.1 
CE. Se trata de una «auto-excepción» de la normativización constitucional ordinaria de 
los derechos, prevista por el constituyente para los estados de excepción y sitio, que 
debe ser interpretada de forma severamente restrictiva y que consiste en un mecanismo 
intrínsecamente distinto a lo que es una limitación o restricción de estos derechos, 
diferenciación que excluye cualquier grado de intensidad o graduación en la relación 
entre suspensión-restricción. En otras palabras, o bien el derecho se suspende (art. 55.1 
CE) por el órgano formalmente habilitado por la Constitución para ello, o bien se limita/
restringe en el ámbito ordinario-constitucional de su ejercicio (que sigue rigiendo en el 
estado de alarma), en cuyo caso habría que examinar si la regulación específica resulta 
contraria al contenido esencial del derecho o al principio de proporcionalidad. No caben 
suspensiones implícitas, indirectas o tácitas.
La  «suspensión»  de  derechos  fundamentales,  posible  solo  en  los  estados  de 
excepción y sitio, comprende, a mayor abundamiento, la posibilidad de dejar sin efecto, 
total o parcialmente, el carácter imperativo y vinculante de un derecho fundamental, es 
decir, de derogar provisionalmente su contenido original establecido en la Constitución. 
El  derecho  puede  quedar  provisionalmente  despojado  de  su  calificación  como 
fundamental, para hacerlo resurgir con el contenido que le atribuya el decreto declarativo 
del estado de excepción o de sitio y mientras dure esa declaración. En el caso, por 
ejemplo, del derecho a la libertad de circulación (art. 19 CE), cuando se procede a su  s
«suspensión» no rigen los límites constitucionales ordinarios del respeto al contenido  oe.
esencial del derecho (SSTC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 15, y 135/2012, de 19 de junio,  w.
FJ 5) o de proporcionalidad (arts. 53.1 y 9.3 CE), cánones que solo rigen en la medida  512ww
ehna biqliutaec iólons,  edne reel cmhoasrc ofu dnedla emsetandtaol edse  aelsatrámn a,v ipgaernat elas  liym ietaficciaócne os .r ePsotrri cceiló nc oanl terajeriroc,i cliao 
ddee ruench doe redceh os ufu ncdaarmácetnetra l f(uanudnaqmueen ptauld ienri a sreussupletanrd ee spseuc iaelfmiceanctiae.  inEtel nsdae)r encoh eox imsigeu ael   BOE-A-cable e
plenamente vigente y dotado de todas las garantías aplicables (tutela judicial efectiva, 
respeto del contenido esencial, examen de proporcionalidad y protección en amparo 
constitucional).
H)  Los arts. 5 y 6 del Real Decreto 926/2020 no suponen la suspensión de las 
libertades de circulación y de residencia (art. 19 CE) y de los derechos fundamentales de 
los arts. 17 y 25 CE.
a)  Por lo que se refiere al primero de estos derechos fundamentales, se alega lo 
siguiente:
(i)  Desde la perspectiva de las garantías formales, la intervención gubernativa solo 
puede adoptarse previa autorización por ley (arts. 53.1 y 81 CE) y con sujeción tanto al 
contenido  esencial  como  a  la  proporcionalidad  abstracta  (en  la  regulación  legal)  y 
concreta (cada restricción singular). Con arreglo a la STC 83/2016, el decreto de alarma 
queda configurado como disposición o decisión con rango o valor de ley, de modo que 
las restricciones impuestas por el Real Decreto 926/2020 gozan del rango necesario 
para incidir en el ejercicio de un derecho fundamental.
(ii)  Desde la perspectiva material, a lo que proceden los arts. 5 y 6 del mismo real 
decreto no es a una suspensión, sino a una limitación de la libertad de circulación, 
totalmente acorde con su contenido esencial, con el principio de proporcionalidad y con 
la regulación contenida en los arts. 11 y 12 LOAES. El art. 5 –se añade– debe analizarse 
también conjuntamente, en la actualidad, con la disposición transitoria única del Real 
Decreto 956/2020.
Estos preceptos del Real Decreto 926/2020 establecen ciertas limitaciones a la 
movilidad de los ciudadanos, necesarias para evitar la propagación de la enfermedad, 
que limitan el ejercicio del derecho, pero no lo suspenden, y lo hacen en la línea de los 
arts. 11 y 12 LOAES que, como es propio de las leyes de emergencia, definen de forma 
muy abierta las posibles restricciones al ejercicio de los derechos de libertad, pues es 
cada concreta contingencia lo que determina qué restricciones pueden ser necesarias o 
imprescindibles. En lo que ahora es aplicable, los arts. 11 y 12.1 LOAES permiten al 
Gobierno cumplir con el mandato constitucional de proteger la salud y la vida de otros 
(de hecho, la posibilidad de imponer condiciones al ejercicio del derecho a la libre 
circulación ha sido avalada por la STC 83/2016, FJ 8). En el presente caso, el Gobierno, 
autoridad  competente  (art.  2.1  del  Real  Decreto  926/2020),  tras  efectuar  la 
correspondiente  ponderación,  ha  establecido  las  limitaciones  temporales  e 
indispensables –sin que exista otra alternativa posible en el momento actual– para la 
protección de la salud, que ni sacrifican desproporcionadamente la libertad de circulación 
ni hacen irreconocible el derecho.
De hecho, la regulación de los arts. 5 y 6 es muy distinta a la establecida en el marco 
del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, pues en cada momento de la evolución de 
la situación epidemiológica las necesidades sanitarias, aunque rápidamente cambiantes, 
precisan de un tratamiento normativo específico. El art. 5, a la luz de los principios de 
menor  restricción  de  los  derechos  fundamentales  y  de  proporcionalidad,  limita  la 
circulación solo en horario nocturno con amplísimas excepciones [apartados (a) a (i)]; 
durante todo el día, a excepción de las franjas horarias nocturnas, no hay ningún tipo de 
limitación a la libertad deambulatoria, menos la que establece, de forma igualmente 
acotada y temporal, el art. 6.
Además, con el fin de asegurar la eficacia de las medidas, pero atendiendo a criterios  s
de proporcionalidad, se deja abierta la posibilidad de que, a la vista de evolución de los  oe.
rirnneeodcg iotucenlaanodcgcoiaóirdneno s,u  ,epn no so rer ei tgla aeancnrtuot .pe,  1ored9línet i C cnsoEinu ,og   qúmiduneoe odc pluaórlsgaeoicvc iésoó e.nla ,l  epf loepsxuiiebbdiilliiedz aarcedip ódrnoe c oihm apirn oclaslui cssiuóosn p sdeuens spliieómnnist adiócenilo . ndAeesr e eqcsuhtaeo    2021-19512n https://www.
b)  El mismo razonamiento es, en líneas generales, aplicable al art. 6 del Real 
Decreto 926/2020, en el que se prevé una limitación a la salida y entrada de y en ciertos 
territorios especialmente acotada y que solo adquiere eficacia en el caso que así se 
determine a la vista de la situación epidemiológica y para impedir la transmisión del virus 
por todo el territorio. Lejos de constituir una suspensión del derecho reconocido en el 
mismo art. 19 CE, esta medida es una limitación proporcionada y coherente con el art. 11 
LOAES.
c)  Para entender mejor las medidas de los arts. 5 y 6 es imprescindible comparar el 
art. 11 LOAES (para el estado de alarma), al que se ajusta con precisión matemática el 
Real Decreto  926/2020, y el art. 20  de  la misma ley orgánica (para el estado de 
excepción). En este segundo caso, se exige la acreditación de las personas si cambian 
de un lugar a otro, señalándoles el itinerario a seguir, así como, en determinados casos, 
la comunicación con una antelación de dos días para el desplazamiento fuera de la 
localidad, medidas todas que ninguna relación guardan con el marco normativo actual 
que limita la libertad de circulación en los términos ya considerados.
d)  Las medidas de estos arts. 5 y 6 son intensas, pero se han adoptado, como en el 
resto de los países, con criterios científicos por la rápida e intensa capacidad de contagio 
y la constante aparición de rebrotes de forma asimétrica por todo el territorio español 
durante la segunda ola de contagios. Al respecto, se cita y transcribe en parte el 
dictamen del Consejo de Estado 615/2020.
e)  Son también medidas proporcionadas. Tras citar el ATC 47/2020, de 30 de abril, 
se observa (i) que las mismas tienen la finalidad de proteger la salud pública y el derecho 
a la vida y a la integridad física en un momento en el que el crecimiento de contagiados y 
fallecidos era de nuevo exponencial; (ii) que son idóneas para la consecución de lo 
perseguido, como evidencia la evolución de la situación epidemiológica; (iii) que son 
necesarias,  pues  unas  medidas  menos  restrictivas  no  habrían  garantizado 
suficientemente la protección de la salud, y (iv) que son medidas de las que resulta un 
perjuicio al derecho involucrado menos grave que la alternativa de desprotección o 
protección insuficiente de la salud pública, además de haberse establecido en ellas 
excepciones amplísimas y, en relación con ello, previsiones relativas a causas de fuerza 
mayor o a cualesquiera situaciones de análoga naturaleza.
f)  Se señala, a mayor abundamiento, que España no ha sido el único país de 
nuestro entorno en imponer restricciones de esta naturaleza, habiéndolo hecho también 
Italia, Grecia, Francia, Alemania o Reino Unido. Sin perjuicio de que a este argumento no 
deba reconocérsele en modo alguno un valor absoluto, pues cada país cuenta con su 
propio ordenamiento, deben tenerse en cuenta dos circunstancias favorables al refuerzo 
de lo dicho. De una parte, que la libertad de circulación ha sido reconocida en diversos 
instrumentos normativos vigentes en Europa [singularmente, art. 2 del Convenio europeo 
de derechos humanos (CEDH) y art. 45 de la Carta de derechos fundamentales de la 
Unión Europea], lo que ha favorecido una convergencia de los estándares de protección. 
De la otra, que la situación epidemiológica y el nivel de letalidad alcanzados en España 
son de los más elevados en Europa, lo que justifica especialmente la adopción de estas 
medidas.
g)  Los  recurrentes,  por  otra  parte,  sostienen  erróneamente  la  vulneración  del 
derecho fundamental a la libertad de residencia, también reconocido en el art. 19 CE. 
Este planteamiento es de una equivocación manifiesta, pues de los arts. 5 y 6 no se 
desprende  una  limitación  de  esta  vertiente  del  derecho  fundamental,  que  sigue 
plenamente operativo. s
Es  pleno,  dicho  todo  esto,  el  ajuste  de  la  regulación  específica  del  Real  oe.
Decreto 926/2020, en cuanto a la libertad de circulación, por referencia al principio de  w.
proporcionalidad y al respeto al contenido esencial del derecho. 512ww
h)  El art. 5 del mismo real decreto no supone la suspensión de los arts. 17 y 25 CE.
de  (cii)r cuDlaecbióen e nc opnri mlae r pluegnaar  rpercivhaatzivaars ed ela  leibqeuritpaadr adcieó nl odcea lliazsa creiósntr icpceiormneasn ean ltae  liboe rctaodn 
cualquier otra pena privativa de libertad. Las restricciones a la libertad de circulación que
pueden  imponerse  durante  el  estado  de  alarma  no  tienen  por  finalidad  castigar 
conductas tipificadas en la ley. La primera es una medida colectiva de protección de la 
salud pública, en tanto que las segundas son manifestación de la potestad punitiva del 
Estado.  Por  otra  parte,  mientras  que  la  localización  permanente  es  una  privación 
absoluta de la libertad personal, el art. 5 es una restricción muy relativa de la libertad 
deambulatoria (art. 19 CE), derecho que no se suprime, sino que queda sometido a 
condiciones de ejercicio muy proporcionadas.
(ii)  Es  incorrecto  fundamentar  la  impugnación  en  el  art.  17.1  CE,  pues  según 
reiterada jurisprudencia constitucional la libertad a la que se refiere este precepto es la 
libertad física, frente a la detención, condena o internamientos arbitrarios. El derecho a la 
libertad personal del art. 17.1 solo puede interpretarse a la vista de su íntima vinculación 
con el derecho a la seguridad, al que también se refiere este precepto. Se citan, al 
respecto, diversas sentencias del Tribunal Constitucional.
El art. 5 que nos ocupa no participa de la naturaleza y características de la detención, 
de la prisión provisional, de la imposición de una pena privativa de libertad o de una 
orden de internamiento en un centro habilitado al efecto. No es una auténtica privación 
de libertad, pues la personal o de deambulación no está restringida de manera total o 
absoluta. El catálogo de excepciones que recoge este precepto desborda de manera 
manifiesta el margen de libertad personal que se reconoce a un penado durante el 
cumplimiento de la pena de localización permanente, que es nulo. Basta comparar el 
art. 5.1 del real decreto con el art. 37 del Código penal. Es más, debe recordarse que 
después de la modificación del Real Decreto 926/2020 por el Real Decreto 956/2020, la 
medida prevista en el art. 5 de aquel conserva su eficacia, en tanto que la autoridad 
competente  delegada  no  determine,  de  acuerdo  con  su  art.  10,  su  modulación, 
flexibilización  o  suspensión,  lo  que  significa  que  esta  medida  se  puede  flexibilizar, 
modulando la limitación en un sentido mucho más protector, incluso suspendiendo la 
aplicabilidad de dicho art. 5.
(iii) Por lo que se refiere a la invocación del art. 25.1 y 3 CE, el recurso es bastante 
confuso y es complicado descifrar sus razones. La idea que subyace es que el régimen 
sancionador derivado del incumplimiento de las limitaciones previstas en el art. 5 vulnera 
el principio de legalidad en materia sancionatoria y que las restricciones a la libertad de 
circulación  que  establece  ese  precepto  suponen  una  sanción  privativa  de  libertad 
impuesta por la administración, en contra de lo dispuesto en el art. 25.3 CE.
Se alega, ante ello, que estas limitaciones no son sanciones administrativas, a cuyo 
efecto se señala que el Tribunal ha reconocido que no toda restricción de la libertad de 
movimientos constituye una sanción, como en el caso de la expulsión de extranjeros por 
motivos de orden público. Se reitera que las limitaciones que se consideran no son 
sanciones, pues no guardan relación con la potestad punitiva del Estado.
En  relación  con  el  régimen  sancionador,  se  reitera  que  el  art.  5  no  establece 
previsión  sancionadora  alguna,  de  modo  que  en  este  extremo  el  recurso  carece 
manifiestamente de fundamento y debiera rechazarse por falta de la argumentación 
mínima exigible. Sin perjuicio de ello, si lo que se reprocha es el régimen sancionador 
aplicable durante el estado de alarma, el precepto que se debería haber impugnado es el 
art. 15 del Real Decreto 926/2020, que no figura entre los recurridos. En todo caso, el 
art. 15 no es más que la reproducción del art. 10.1 LOAES. Anudar consecuencias 
punitivas o sancionadoras al incumplimiento de las restricciones establecidas en una 
norma no puede calificarse como excepcional, sino que es una práctica ordinaria cuya 
única finalidad es dotar de eficacia coercitiva al mandato legal. Lo único que pretende  e.
este art. 15 es establecer que durante la vigencia del estado de alarma el régimen  w.b
sancionador sea el mismo que el que disponen las leyes administrativas sancionadoras  512ww
con Ecna rárectlaecr igóenn ecroanl. el art. 25.3 CE, los recurrentes incurren en el mismo error de
seaqnucipioanraart orlaias  y laim eitlaloc iaoñnaedse na  lal aa filrimbearctaiódn , dtaem  cbiirécnu laecrrióónne ac,o dne  mqueed isdea str adtae  dnea mtuerdaildeazas 
que impone la administración civil. No tratándose de una sanción ni de una privación de
libertad, no procede considerar que lo que no es una sanción haya sido impuesto por la 
administración civil.
i)  Se cita, por último en cuanto a este punto, el art. 2 del Protocolo 4 al CEDH, con 
arreglo al cual la libertad de circulación puede ser limitada por razones, entre otras, de 
salud pública o de protección de los derechos y libertades de terceros. Este precepto 
debe guiar la interpretación interna de los derechos fundamentales (art. 10 CE).
I)  El art. 7 del Real Decreto 926/2020 no supone una vulneración de los derechos 
fundamentales del art. 21 CE, ni de los arts. 10.2 y 17 de la misma norma fundamental.
a)  Se debe descartar, en primer lugar, que estemos ante una suspensión de los 
derechos del art. 21 CE, con arreglo a lo ya expuesto sobre el concepto jurídico de la 
suspensión. Además, desde una perspectiva empírica, es evidente que el derecho de 
reunión no ha sido suspendido, como lo prueba el que las reuniones tanto en vías 
públicas como en espacios privados se llevan a cabo a diario, bajo el estado de alarma, 
sin mayores dificultades.
b)  Los únicos cánones de constitucionalidad válidos, en el contexto actual, son, por 
una parte, el respeto al contenido esencial del derecho (art. 53.1 CE) y, por otra, el 
principio de proporcionalidad (art. 9.3 CE). Pues bien, este art. 7, que establece una 
medida de carácter general orientadora a las autoridades competentes, dispone que, en 
el caso de manifestaciones que tengan su razón de ser en la libertad de expresión 
política, deben realizarse con atención a las medidas sanitarias descritas para evitar la 
propagación de la epidemia, previsión que, en realidad, no sería necesaria, puesto que 
las medidas sanitarias constituyen una limitación legítima de la libertad de expresión, 
conforme al art. 10.2. Esta previsión no afecta a la libertad de expresión, aunque es 
cierto  que  dificulta  su  ejercicio,  pero  es  evidente  que  si  el  derecho  de  reunión  o 
manifestación puede ocasionar la extensión de la pandemia, debe ser limitado, que no 
suspendido.
c)  En cuanto no afectan al derecho político de reunión o manifestación, las medidas 
relativas a la reunión de personas en el espacio público o privado que se establecen en 
el art. 7 son limitaciones proporcionadas, como se expone en el informe técnico que se 
aporta, en cuanto recomendadas por la ciencia para evitar contagios. Se recuerda que, 
conforme a la jurisprudencia constitucional, el derecho reconocido en el art. 21 CE no es 
absoluto o ilimitado. En el caso de las reuniones que se realizan por motivos distintos a 
los políticos o sociales, el único límite que establece el Real Decreto es la fijación de un 
número de personas, medida cuya idoneidad viene predeterminada por la constatación 
científica de que el virus se transmite con extraordinaria facilidad tanto en espacios 
públicos como privados. La fijación de un amplio número máximo, pero aun así limitado, 
de personas para las reuniones privadas no puede decirse que vulnere, ni el contenido 
esencial del art. 10.1, ni el del art. 17.1 CE, como tampoco es desproporcionado, puesto 
que se sigue garantizando, incluso en un contexto de riesgo para la salud pública, un 
contenido general importante en el derecho de reunión por razones familiares o de 
amistad,  por  razones  políticas  o  laborales.  Se  cita  y  transcribe  en  parte  el 
dictamen 615/2020 del Consejo de Estado.
No existe riesgo alguno para los ciudadanos desde la perspectiva de la inteligibilidad 
y  previsibilidad  de  estas  medidas.  Debe  por  todo  ello  desestimarse  la  tacha  de 
inconstitucionalidad formulada sobre la base de los arts. 9.3 y 53.1 CE.
J)  En cuanto a la impugnación del art. 8 del Real Decreto 926/2020, se señala que  e.
de la lectura del precepto emergen con claridad los elementos de la disciplina aplicable  w.
para para la imposición de límites a la dimensión externa de la libertad religiosa como  512ww
tmraendsidmais dióen p rqeuvee ncpiuódni,e lrima itraecsiuolntaers  qduee  lcoosn seisntciruáenn etrno sa focroolse,c ctiovons e, l cproitnedrieor addeol  riecosgno  ldoes 
pinoddicráand oarfeesc taa r,lo esn  qnuineg súen  rceafsieor,e a el le ajerrtc. i1ci0o,  pprrievacidsoá ned ionsdeiv, ideuna fli nd,e  qlau eli blaesrt alidm ritealicgioionseas.  Snoe   BOE-A-cable e
trata, en suma, de un marco satisfactorio de las exigencias de claridad, certidumbre y 
precisión que resultan de los arts. 9.3 y 53.1 CE.
A mayor abundamiento, debe considerarse el art. 3.1 de la Ley Orgánica 7/1980, 
de 5 de julio, de libertad religiosa, de conformidad con el cual el ejercicio de los derechos 
dimanantes de la libertad religiosa y de culto tiene como único límite la protección del 
derecho de los demás al ejercicio de sus libertades públicas y derechos fundamentales, 
así  como  la  salvaguardia  de  la  seguridad,  de  la  salud  y  de  la  moralidad  pública, 
elementos constitutivos del orden público protegido por la ley en el ámbito de una 
sociedad democrática. Se cita la STEDH de 9 de abril de 2002, asunto Cisse c. Francia.
Se concluyó con la súplica de que se dictara sentencia por la que se inadmitiera 
parcialmente y se desestimara íntegramente el recurso.
7.  Por  providencia  de  26  de  octubre  de  2021,  se  señaló  para  deliberación  y 
votación de la presente sentencia el día 27 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto y alcance de la impugnación.
A)  Objeto.
Son  diversas,  aunque  muy  estrechamente  relacionadas,  las  disposiciones  del 
Congreso de los Diputados y del Gobierno que han sido impugnadas en el presente 
recurso. Nada hay que objetar a esta acumulación inicial de acciones cuando, como aquí 
ocurre, existe una conexión objetiva entre unas y otras de las pretensiones deducidas 
(SSTC 52/2017, de 10 de mayo, FJ 1, y 148/2021, de 14 de julio, FJ 1).
En este sentido, el recurso propugna la declaración de inconstitucionalidad y nulidad 
de: (i) los apartados 2 y 3 del art. 2, y los arts. 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 14 del Real 
Decreto 926/2020, de 25 de octubre, «por el que se declara el estado de alarma para 
contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2» (en adelante, el 
Real Decreto 926/2020); (ii) asimismo, los apartados segundo, cuarto y quinto de la 
Resolución de 29 de octubre de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se 
ordena la publicación del acuerdo de igual fecha por el que el Pleno de la Cámara 
autorizó la prórroga del anterior estado de alarma; y (iii) el art. 2, la disposición transitoria 
única  y  los  apartados  uno,  dos  y  tres  de  la  disposición  final  primera  del  Real 
Decreto 956/2020, de 3 de noviembre (en lo sucesivo, el Real Decreto 956/2020), por el 
que, en virtud de la mentada autorización parlamentaria, se prorroga el estado de alarma 
declarado por aquel Real Decreto 926/2020. En el antecedente 1 de esta sentencia se 
ha dejado constancia de los datos relativos a la publicación en el «Boletín Oficial del 
Estado» de unas disposiciones y otras.
B)   Alcance.
Debemos comenzar haciendo una sumaria mención al alcance de la impugnación de 
las disposiciones a que se refiere el recurso, sin perjuicio, cuando proceda, de su 
transcripción literal. Esta referencia inicial conviene hacerla ahora –para una mayor 
claridad– tomando como pauta las distintas censuras de inconstitucionalidad que la 
demanda dirige contra aquellas, tachas todas que han sido refutadas, y en algún punto 
calificadas de inadmisibles, por el abogado del Estado. También sobre estos contrarios 
alegatos,  expuestos  con  el  necesario  detalle  en  los  antecedentes,  se  volverá  más  e
adelante. bo
En atención al orden de exposición de la demanda, son tres las causas de invalidez  512ww
que ac)u esEtnio nparinm leors  lruegcaurr,r eenl treesc au rlsaos  cdeisnpsousriac iocnoemso i minpcuognnsatidtuacsi:onales y nulas las reglas
por las que fueron designadas, como autoridades competentes delegadas del Gobierno
para  determinados  efectos  del  estado  de  alarma  y  en  los  respectivos  ámbitos
territoriales, a los presidentes de cada comunidad autónoma y ciudad con estatuto de 
autonomía. Se incluyen en esta relación: (i) respecto del Real Decreto 926/2020, el 
art. 2, apartados 2 y 3; art. 5, apartado 2; art. 6, apartado 2¸art. 7, apartado 2; art. 8; y 
arts. 9 y 10, en su redacción originaria (ulteriormente modificada por la disposición final 
primera del Real Decreto 956/2020, en cumplimiento de lo acordado por el apartado 
cuarto de la resolución de 29 de octubre de 2020 del Congreso de los Diputados); (ii) en 
cuanto a la resolución de 29 de octubre de 2020 del Congreso de los Diputados, los 
apartados cuarto y quinto; (iii) por último, en lo atinente al Real Decreto 956/2020, la 
disposición transitoria única y los apartados uno y dos de su disposición final primera.
Tanto estos preceptos de los Reales Decretos 926 y 956/2020, como las referidas 
determinaciones de la resolución del Congreso de los Diputados, estarían viciados de 
inconstitucionalidad  y  nulidad  por  contravenir  –según  se  ha  expuesto  en  los 
antecedentes– los arts. 116.2 y 9.3 CE (este último, en cuanto garantiza la seguridad 
jurídica), así como diversas disposiciones de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de 
los estados de alarma, excepción y sitio. De esta ley orgánica se invocan, en particular, 
sus arts. 4 (potestad del Gobierno para declarar el estado de alarma, conforme al 
art. 116.2 CE), 5 (previsión de que el presidente de una comunidad autónoma pueda 
solicitar  del  Gobierno  esa  declaración  cuando  los  supuestos  para  ello  afecten 
exclusivamente a todo o parte del respectivo ámbito territorial), 6 (en cuyo apartado 2 se 
prescribe que el real decreto por el que el Consejo de ministros declare el estado de 
alarma determinará su ámbito territorial, duración y efectos) y 7 (con arreglo al cual la 
autoridad  competente  a  los  efectos  del  estado  de  alarma  será  el  Gobierno  o,  por 
delegación de este, el presidente de la comunidad autónoma «cuando la declaración 
afecte exclusivamente a todo o parte» de su territorio).
b)  Se  tachan  asimismo  de  inconstitucionales  y  nulas  las  reglas  referidas  a  la 
duración de la prórroga del estado de alarma y, en relación con ello, a la «rendición de 
cuentas» por el Gobierno ante el Congreso de los Diputados. Esta censura afecta a las 
disposiciones  siguientes:  (i)  por  lo  que  hace  a  la  resolución  del  Congreso  de  los 
Diputados, a sus apartados segundo y cuarto, este último en cuanto dispuso que el 
Gobierno modificara el art. 14 del Real Decreto 926/2020 (rendición de cuentas); (ii) la 
misma censura se dirige contra el art. 2 y contra el apartado tres de la disposición final 
primera del Real Decreto 956/2020.
Estas previsiones y reglas se dicen contrarias a los arts. 116.2 y 23.2 CE (junto a los 
que se citan los arts. 1, apartados 1 y 2, 66 y 24.1 de la misma norma fundamental), así 
como al art. 1.2 LOAES, con arreglo al cual «[l]as medidas a adoptar en los estados de 
alarma, excepción y sitio, así como la duración de los mismos, serán en cualquier caso 
las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad», 
añadiéndose  allí  que  su  aplicación  «se  realizará  de  forma  proporcionada  a  las 
circunstancias».
c)  Por último, alega la demanda que varios de los preceptos y determinaciones ya 
considerados habrían incurrido en contravenciones materiales o sustantivas, al infringir 
directamente preceptos de la Constitución relativos a derechos fundamentales. Estas 
censuras son dirigidas contra los arts. 5 a 8 del Real Decreto 926/2020, en su vigencia 
inicial,  así  como  frente  a  la  resolución  del  Congreso  y  también  contra  el  Real 
Decreto 956/2020, disposición esta última que vino a hacer suyos para la prórroga, 
conforme a lo autorizado por la Cámara, aquellos preceptos (art. 2 y reglas concordantes 
de su disposición final primera). Las infracciones así denunciadas son las siguientes: (i) 
los arts. 5 y 6 del Real Decreto 926/2020, que habrían contradicho lo establecido por los  s
arts. 19, 17 y 25 CE y deparado, al propio tiempo, una inconstitucional «suspensión» de  oe.
los derechos y libertades reconocidos en dichos preceptos (art. 55.1 CE); además,  w.
aquellos preceptos habrían conculcado lo establecido en los arts. 116.2 CE y 11 a)  512ww
LaOrtsA. E2S1;,  5(i5i). 1e ly  a1r0t.. 17  CdEel  (mesistem úol tiRmeoa, l eDne locr eretola, tiqvuoe a  slae rdíaig cnoidnatrda rdioe  laa  lpoe rdsisopnuae),s atos íe cno mloos 
lroe upnrieóvne; n(iiidi)o p oern ú lltaim Loe, ye l Oarrgt.á 8n idceal  r9e/p1e9t8id3o,  Rdee a1l 5D edcer ejtuol isoe, rírae gcuolnatdraorriao  ad elol  dgearreacnhtioza ddeo   BOE-A-cable e
en el art. 16.1 CE y, de nuevo, a lo establecido en el art. 55.1 de la misma norma 
fundamental.
2.  Orden del enjuiciamiento.
A)   Valor de ley de las disposiciones impugnadas.
Debemos comenzar reiterando que la vía del recurso de inconstitucionalidad es el 
cauce procesal previsto en nuestro ordenamiento para la resolución de «todos los actos 
gubernamentales  de  declaración,  autorización  y  prórroga  de  cada  uno  de  los  tres 
estados de emergencia ex art. 116 CE [que] quedan sometidos, en razón de su condición 
de actos y disposiciones con fuerza o rango de ley, a un mismo régimen de control ante 
este tribunal» [STC 83/2016, de 28 de abril, FJ 11; en el mismo sentido, la reciente 
STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 2 b)], de conformidad con lo dispuesto en los arts. 161 
a) CE y 2.1 a) y concordantes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
a)  En primer lugar, lo que queda dicho es aplicable al Real Decreto 926/2020, por el 
que el Consejo de ministros declaró para quince días el estado de alarma en todo el 
territorio nacional (arts. 3 y 4). Ello es así por cuanto, «aunque formalizada mediante real 
decreto del Consejo de ministros, la decisión de declarar el estado de alarma, dado su 
contenido normativo y efectos jurídicos, debe entenderse que queda configurada en 
nuestro ordenamiento como una decisión o disposición con rango o valor de ley»; esto 
es, «revestida de un valor normativo equiparable, por su contenido y efectos, al de las 
leyes y normas asimilables cuya aplicación puede excepcionar, suspender o modificar 
durante el estado de alarma» (STC 83/2016, FJ 10).
b)  Otro tanto se ha de predicar del acuerdo del Congreso de los Diputados por el 
que la Cámara autorizó la prórroga del estado de alarma declarado por aquel Real 
Decreto 926/2020: «[E]l acto de autorización parlamentaria de la prórroga del estado de 
alarma o el de declaración y prórroga del de excepción, que no son meros actos de 
carácter autorizatorio, pues tienen un contenido normativo o regulador (ya en cuanto 
hacen suyos el alcance, condiciones y términos del estado de alarma o de excepción 
fijados o solicitados por el Gobierno, ya en cuanto la propia Cámara directamente los 
establece o introduce modificaciones en los propuestos), así como el acto parlamentario 
de declaración del estado de sitio son, todos ellos, decisiones con rango o valor de ley» y 
expresión de una competencia confiada por la Constitución (art. 116) al Congreso de los 
Diputados, «en aras de la protección, en los respectivos estados de emergencia, de los 
derechos  y  libertades  de  los  ciudadanos»  (ATC  7/2012,  de  13  de  enero,  FJ  4,  y 
STC 83/2016, FJ 9).
Los recurrentes impugnan, también, la Resolución de 29 de octubre de 2020, del 
Congreso  de  los  Diputados  por  la  que  «se  ordena  la  publicación  del  acuerdo  de 
autorización de la prórroga del estado de alarma», adoptado por el Pleno del Congreso 
en la misma fecha, que debe seguir la misma suerte que las disposiciones y acuerdo 
anterior.
c)  Lo mismo se ha de afirmar del Real Decreto 956/2020, por el que se prorrogó, 
recaída la autorización parlamentaria, el estado de alarma: «[N]o puede ser distinta la 
conclusión en relación con el rango o valor del real decreto por el que se prorroga el 
estado de alarma», siendo de resaltar, además, que tal real decreto «constituye una 
formalización ad extra de la previa autorización del Congreso de los Diputados», de tal 
modo que «su contenido es el autorizado por la Cámara», a la que «corresponde 
autorizar la prórroga del estado de alarma y fijar su alcance, condiciones y términos, bien  e.
haciendo suyos los propuestos por el Gobierno en la solicitud […], bien estableciéndolos  w.
directamente»; por ello, al «predicarse del acto de autorización parlamentaria […] la  512ww
cpoensdei cai ólan  dfoer mdae cqisuióen r ecvoinst era, ndgeo  lao  dveacloisr iódne  gleuyb [e…rn]a, mideénnttaicl ad eco pnrdóircrioógna h, aq udee  mpoesratumlaernsete, 
sFeJ  l1im0)i.ta a formalizar y exteriorizar el acto parlamentario de autorización» (STC 83/2016,  BOE-A-cable e
B)  Consideraciones previas.
A continuación, debemos realizar algunas consideraciones, como paso ineludible a la 
determinación del objeto de nuestro juicio de constitucionalidad:
a)  En primer lugar, que, al dictado de esta sentencia, ninguna de las disposiciones 
impugnadas está ya en vigor:
(i)  El estado de alarma, inicialmente declarado para quince días por el Consejo de 
ministros mediante el Real Decreto 926/2020, concluyó a las 00:00 horas del día 9 de 
noviembre de 2020 (art. 4); esto es, a poco de interponerse, el día 6 del mismo mes, este 
recurso de inconstitucionalidad. Ello supuso, por tanto, la caducidad de aquel Real 
Decreto en la fecha indicada, tras de lo cual entró en vigor, sin solución de continuidad y 
una vez autorizada la prórroga, el Real Decreto 956/2020 (art. 2 y disposición final 
segunda), en el que, por mandato de la Cámara, fueron asumidas, mediante remisión o 
por  reiteración,  y  modificadas  también,  algunas  de  las  reglas  de  aquella  primera 
disposición general.
(ii)  La prórroga del estado de alarma autorizada por el acuerdo del Congreso de los 
Diputados y declarada por el Real Decreto 956/2020 llegó a su término a las 00:00 horas 
del día 9 de mayo de 2021 (apartado segundo de la resolución de la Cámara y art. 2 del 
real decreto). Caducó con ello lo establecido en este último real decreto y, al propio 
tiempo, agotó también sus efectos la autorización parlamentaria que le dio soporte 
constitucional.
(iii)  Sin  embargo,  la  conclusión  del  inicial  estado  de  alarma,  primero,  y  de  su 
prórroga, después, no han deparado la desaparición sobrevenida del diverso objeto de 
esta  impugnación.  En  efecto,  es  doctrina  constitucional  consolidada  que  las 
disposiciones a término o con vigencia limitada en el tiempo siguen siendo enjuiciables 
por este tribunal cuando así se haya pedido, pese a que su eficacia decaiga en el curso 
del  procedimiento.  La  solución  contraria  implicaría  abrir  un  inadmisible  ámbito  de 
inmunidad del poder frente a la Constitución [en tal sentido, entre otras, SSTC 152/2014, 
de  25  de  septiembre,  FJ  2;  40/2016,  de  3  de  marzo,  FJ  3;  153/2016,  de  22  de 
septiembre, FJ 2 a); 43/2017, de 27 de abril, FJ 2; 100/2017, de 20 de julio, FJ 3 a); 
89/2019, de 2 de julio, FJ 2; 90/2019, de 2 de julio, FJ 2, y la reciente 148/2021, de 14 de 
julio, FJ 2 a)].
Procede realizar, pues, el control de constitucionalidad que el recurso demanda, 
tanto del Real Decreto 926/2020, en su dictado inicial, como del Real Decreto 956/2020, 
en el que, por mandato del Congreso asimismo impugnado y a enjuiciar, se asumieron 
algunas de aquellas primeras previsiones, además de adoptarse otras de nueva planta. 
Ni  las  normas  del  estado  de  alarma  declarado  por  la  sola  autoridad  del  Gobierno 
perdieron  vigencia  por  derogación,  sino  por  caducidad,  ni  aquellas  que  fueron 
incorporadas  de  inmediato,  conforme  a  la  decisión  de  la  Cámara,  al  Real 
Decreto 956/2020 resultaron en rigor prorrogadas, sino más bien restauradas, mediante 
esta última disposición. La prórroga a la que se refiere el art. 116.2 CE –importa aclarar, 
en cuanto a esto último– es del estado de alarma, no del decreto que lo declaró en un 
principio, cuyas previsiones y medidas pueden ser mantenidas o modificadas total o 
parcialmente, en virtud del acuerdo parlamentario de autorización.
b)  Este recurso viene a impugnar, en unidad de acto, normas a término que rigieron 
en tiempos sucesivos con contenidos en ocasiones idénticos, otras veces en buena parte 
coincidentes y, en algún caso, distinto también. Respecto de las relaciones entre unas  e.
reglas  y  otras,  y  a  efectos  del  enjuiciamiento  que  seguirá,  son  procedentes  las  w.
puntualizaciones que siguen: 512ww
(i)  Algunas  de  las  disposiciones  iniciales  del  Real  Decreto  926/2020,  que  la
Ddeipmuatanddoas  iem ipnuteggnraa,d afuse proonr  reamsuismióidna, sc odne nsopvuaécsi ópno dr eel fl uancduaemrdeon tod edle  Csuo nvgigreensoci ad, ee nl oesl 
Real Decreto 956/2020. Los preceptos así recurridos y remitidos son los apartados 2 y 3
del  art.  2  del  Real  Decreto  926/2020  (designación  de  autoridades  competentes 
delegadas  y  su  habilitación  para  dictar,  por  delegación  del  Gobierno,  órdenes, 
resoluciones y disposiciones para la aplicación de lo previsto en sus arts. 5 a 11) y los 
arts. 5 a 8 del mismo real decreto (determinadas medidas de limitación de la libertad de 
circulación en horario nocturno, de entrada y salida en y del territorio de comunidades y 
ciudades  autónomas  y  de  permanencia  de  grupos  de  personas,  tanto  en  espacios 
públicos y privados, como en lugares de culto).
A todos estos preceptos remiten, junto a otros no impugnados, tanto el acuerdo de 
autorización del Congreso de los Diputados como el Real Decreto 956/2020. La remisión 
por la Cámara fue genérica y expresa en el no impugnado apartado tercero de la 
resolución que hizo público su acuerdo «[l]a prórroga se someterá a las condiciones 
establecidas en el Real Decreto 926/2020», pero también inequívoca en otros de sus 
mandatos que sí son objeto del recurso (apartado cuarto, relativo a la nueva redacción 
de los arts. 9 y 10). Otro tanto hizo, en cumplimiento del mandato del Congreso, el Real 
Decreto 956/2020: en su art. 2, parcialmente impugnado, pues se reiteró, en lo que 
ahora importa, que «[l]a prórroga […] se someterá a las condiciones establecidas en el 
Real Decreto 926/2020» y, en los apartados uno y dos de su disposición final primera, 
asimismo recurrida, se transcribieron con cambios parciales de redacción, siempre a 
tenor de lo acordado por la propia Cámara, los arts. 9 y 10 de aquel mismo real decreto.
Si los preceptos así objeto de remisión (apartados 2 y 3 del art. 2 y art. 5 a 8 del Real 
Decreto  926/2020)  fueran,  como  la  demanda  aduce,  contrarios  a  la  Constitución, 
quedarían afectadas de igual vicio las remisiones genéricas o abiertas mencionadas 
(apartado tercero de la resolución parlamentaria y art. 2 del Real Decreto 956/2020).
(ii)  La  demanda  impugna,  asimismo,  los  originarios  arts.  9  y  10  del  Real 
Decreto 926/2020, preceptos que, conforme a lo prescrito después por el Congreso 
(apartado cuarto de su resolución), fueron reiterados, con determinadas adiciones y 
supresiones, por el Real Decreto 956/2020 (apartados uno y dos de su disposición final 
primera). Los arts. 9 (apartado 1, de entonces) y 10 del Real Decreto 926/2020, que 
declaró  inicialmente  el  estado  de  alarma,  se  refirieron,  respectivamente,  a  la 
determinación de la «eficacia» y a la «flexibilización y suspensión» de las «limitaciones» 
previstas en los arts. 6, 7 y 8 por parte de las autoridades competentes delegadas y que 
tal apoderamiento quedó subsumido. Por lo que hace a las medidas previstas en estos 
últimos preceptos, en la redacción ulterior de aquellos, acordada por el Congreso y 
aprobada por el Real Decreto 956/2020, si bien con la adición, para la prórroga del 
estado de alarma, de una mención a la medida contemplada en el art. 5, cuya «eficacia», 
«flexibilización  y  suspensión»  pasó  a  depender,  también,  de  aquellas  autoridades 
delegadas.
La  resolución  del  Congreso  de  los  Diputados  (apartado  cuarto)  acordó  que  el 
Gobierno suprimiera el apartado 2 del inicial art. 9 del Real Decreto 926/2020, que había 
dispuesto hasta ese momento que la limitación de la libertad de circulación en horario 
nocturno (art. 5) sería eficaz «en todo el territorio nacional» (párrafo primero), con la sola 
excepción, entonces, del territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias; ámbito para 
el  cual  la  decisión  sobre  la  implantación  de  la  medida  se  atribuyó  al  presidente 
autonómico  (párrafo  segundo).  Esta  última  previsión  singular  o  excepcional  fue 
generalizada más tarde en la nueva redacción del art. 9 por el acuerdo del Congreso y, 
en consecuencia, por el Real Decreto 956/2020 (apartado uno de su disposición final 
primera).
Pues bien, aunque los preceptos indicados (arts. 9 y 10) tienen un contenido que, en  s
buena parte, es coincidente, las sucesivas versiones de estos preceptos provienen de  oe.
fuentes distintas y, por ello, han de recibir del Tribunal pronunciamientos diferenciados.  w.
El objeto de un recurso de inconstitucionalidad es, con carácter general, cada texto  512ww
neonr éml ayt ilvao e ixmppreusgandaad oe,n c outarolqsu [ieenra t aqlu see nptuiddoie, rpaa srae rc ulae sstiimónili tduids tienntatr,e S lTaC n o1r7m4/a2 0e1n4u,n dceia d2a3 
de octubre, FJ 2 b); en términos análogos, STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 4 a)].
(iii) Bajo la rúbrica «Rendición de cuentas», el art. 14 del Real Decreto 926/2020 
dispuso,  en  su  versión  inicial,  que  «[e]n  caso  de  prórroga,  el  ministro  de  Sanidad 
comparecerá quincenalmente ante la Comisión de sanidad y consumo del Congreso de 
los Diputados para dar cuenta de la aplicación de las medidas previstas en este real 
decreto»; previsión a la que hacen alguna alusión crítica los recurrentes, pero que ha de 
quedar al margen del presente proceso. Dos son las razones que justifican tal decisión: 
De una parte, que el precepto de referencia se limitó al mero anuncio de una anticipada 
propuesta de comparecencia de un miembro del Gobierno (el ministro de Sanidad) ante 
la comisión correspondiente del Congreso con una periodicidad quincenal, cuya eficacia 
futura habría de depender, llegado el caso, de la eventual aprobación del Congreso. Y, 
de  otro  lado,  porque  la  comparecencia  quincenal  así  prevista  carecía  ya  de  toda 
virtualidad  cuando  este  recurso  se  interpuso,  al  haber  sustituido  para  entonces  la 
Cámara  tal  «rendición  de  cuentas»  por  otra  enteramente  diversa,  recogida  en  los 
párrafos primero y segundo del art. 14, en la nueva redacción que proporcionó el Real 
Decreto 956/2020, con vigencia a partir del día 9 de noviembre de 2020 (disposición final 
segunda); es decir tres días después de la fecha de presentación de este recurso de 
inconstitucionalidad en el registro de este tribunal.
c)  Por último, el abogado del Estado ha pedido la inadmisión parcial de este 
recurso con el argumento de que la demanda no fundamenta, respecto de determinados 
preceptos, su pretensión de inconstitucionalidad, carga que pesa, en general, sobre 
quien ejerce esta acción [por todas, la STC 82/2020, de 15 de julio, FJ 2 a)].
Este planteamiento debe ser rechazado por las siguientes razones:
(i)  No podemos compartir la tesis del abogado del Estado de que la demanda ha 
incumplido la carga de justificar las tachas de inconstitucionalidad de algunos de los 
preceptos impugnados. Antes bien, dado que aquel señala «por ejemplo» que este 
incumplimiento  es  predicable  de  los  arts.  5  y  6  de  los  reales  decretos  926/2020 
y 956/2020, en lo que se refiere a las previsiones de uno y otro precepto que exceptúan 
determinados supuestos de las limitaciones que, en ellos respectivamente se establecen 
a  la  circulación  en  horario  nocturno  y  a  la  entrada  y  salida  en  y  del  territorio  de 
comunidades y ciudades autónomas, los recurrentes han aportado una fundamentación 
suficiente, que apoya la impugnación de tales limitaciones en la afirmación de haber 
establecido una verdadera prohibición de la libertad de circulación, salvo las excepciones 
previstas en aquellos preceptos, de tal manera que, a efectos de descartar esta objeción 
de inadmisibilidad del recurso, basta con advertir que si una cierta regla (restrictiva o 
prohibitiva, en estos casos) modera o limita su alcance –como aquí ocurre– mediante un 
elenco de reglas permisivas, el enjuiciamiento de la validez del mandato de la primera no 
puede llevarse a cabo sino a la vista de las segundas.
(ii)  Otro tanto se ha de concluir ante el argumento de que la impugnación de los 
mismos arts. 5 y 6 (así como del 7, en cuyo lugar el abogado del Estado cita por error el 
art. 8) de los reales decretos impugnados, habría sido fundamentada en la demanda por 
referencia a la limitación de derechos que tales preceptos establecen, pero no –lo que 
constituiría un defecto– en lo relativo al «contenido» de las medidas singulares que en 
ellos se disponen. Aparte de que, de la lectura de los citados preceptos, no es posible 
establecer, como objeta el abogado del Estado, una distinción entre limitaciones al 
ejercicio de un derecho fundamental (libertad de circulación) y el contenido de aquellas 
medidas  previstas  en  las  normas  impugnadas  que,  precisamente,  tienden  a  esa 
limitación del derecho, tampoco cabe, en relación con tal planteamiento, «confundir la 
discrepancia de las partes comparecidas respecto de la argumentación del recurso con  e.
la falta de fundamentación del mismo» [STC 105/2019, de 19 de septiembre, FJ 2 a)]. w.b
CU)n a Overdz eanc odtea deon jueilc oiabmjeiteon tdoe. este proceso constitucional, es posible ahora entrar ya
en la resolución de las pretensiones de los demandantes, a cuyo fin seguiremos, según
el mejor criterio de este tribunal [STC 109/2016, de 7 de junio, FJ 3 b), por todas], un
orden  de  enjuiciamiento  que  comenzará  por  el  análisis  de  las  denuncias  de 
inconstitucionalidad  que  se  refieren  a  las  infracciones  de  normas  constitucionales 
declarativas de derechos fundamentales. A continuación, seguiremos con las que tienen 
por objeto la duración de la prórroga del estado de alarma. Y, en parcial relación con lo 
anterior, las dirigidas contra las previsiones sobre la «rendición de cuentas» del Gobierno 
al Congreso de los Diputados. Por último, las tachas de invalidez que afectan a la 
designación de autoridades competentes delegadas y a sus funciones.
3.  Denunciada  infracción  de  normas  constitucionales  declarativas  de  derechos 
fundamentales. Consideraciones preliminares.
A)  Planteamiento.
a)  Los recurrentes impugnan determinados preceptos del Real Decreto 926/2020 
por reputarlos contrarios a los derechos fundamentales que invocan. Estas pretensiones, 
en sí mismas consideradas, han de ser enjuiciadas por el tribunal a fin de apreciar si 
tales preceptos, por su propia su sustantividad, han infringido las normas declarativas de 
derechos fundamentales. Y todo ello con independencia del contexto en que hayan sido 
dictadas, lo que se verá en fundamentos jurídicos posteriores.
Las  previsiones  así  tachadas  de  inconstitucionales  son,  con  mención  de  sus 
respectivas rúbricas, las siguientes: (i) art. 5, relativo a la «[l]imitación de la libertad de 
circulación de personas en horario nocturno»; (ii) art. 6, sobre «[l]imitación de entrada y 
salida en las comunidades autónomas y ciudades con Estatuto de autonomía»; (iii) art. 7, 
concerniente a la «[l]imitación de la permanencia de grupos de personas en espacios 
públicos y privados», y (iv) art. 8, cuyo objeto es la «[l]imitación a la permanencia de 
personas en lugares de culto». Estas limitaciones fueron asumidas por el Congreso e 
incorporadas por remisión a su acuerdo de 29 de octubre de 2020. Lo mismo hizo el 
Gobierno, en consecuencia, al adoptar el Real Decreto 956/2020.
b)  Las tachas opuestas frente a cada uno de aquellos preceptos, así como las 
alegaciones en su defensa del abogado del Estado, se examinarán en fundamentos 
jurídicos posteriores. Importa ahora dilucidar, con carácter previo, un extremo del debate 
entre las partes que tiene alcance general para unas y otras pretensiones, pues lo que 
así  se  controvierte  afecta  al  correcto  entendimiento  de  las  nociones  jurídico-
constitucionales  de  suspensión  y  limitación,  respectivamente,  de  derechos 
fundamentales a resultas de la declaración y prórroga de un estado de crisis.
Los  recurrentes  entienden  que  las  disposiciones  impugnadas  han  deparado  la 
suspensión de los derechos fundamentales que invocan, lo que determinaría, sin más, 
su  inconstitucionalidad,  pues  la  norma  fundamental,  según  recuerdan,  tan  solo 
contempla esa medida, respecto de ciertos derechos y libertades, para el caso de que 
hubiera sido declarado el estado de excepción o el de sitio (art. 55.1 CE), nunca el de 
alarma.
Por el contrario, la abogacía del Estado sostiene que las previsiones contenidas en 
los  preceptos  objeto  del  recurso  habrían  de  verse,  más  bien,  como  limitaciones  o 
restricciones de derechos fundamentales, posibles en un estado de alarma siempre que, 
en  su  establecimiento,  se  respetaran,  como  se  habrían  respetado  aquí,  el 
correspondiente  contenido  esencial  (art.  53.1  CE)  y  las  exigencias  del  principio  de 
proporcionalidad.  La  suspensión  prevista  en  aquel  art.  55.1  CE,  puntualiza  esta 
representación,  es  un  «concepto  jurídico  técnico-formal»  que  está  referido  a  la 
«exclusión absoluta» del disfrute de determinados derechos o, en otras palabras, a la  s
«derogación provisional» de su contenido, resultados que aquí no se habrían verificado. oe.
B)  Limitación de derechos fundamentales durante el estado de alarma: Doctrina  512ww
general.
el  rPéogrim loe nq ujeu rhídaicceo  ad lea  ploossi bdlee rineccihdoesn cfiau nddea mlae dnetaclleasra, cilóan  Cdeo nusnti teusctiaódno  cdoen atielanrem ad eons 
determinaciones básicas, expresa y de carácter negativo la primera e implícita y de
alcance positivo la segunda. De una parte, la declaración de este específico estado de 
crisis no consiente la suspensión de derecho fundamental alguno, lo que sí cabe, para 
determinados derechos y con arreglo a lo previsto en el bloque de constitucionalidad, 
cuando se llegue a proclamar el estado de excepción o el de sitio (arts. 55.1 y 116.3 y 4 
CE y LOAES). De la otra, la declaración de un estado de alarma sí puede conllevar la 
limitación de algunos derechos de este rango, limitación que solo resultará lícita, a su 
vez, si se atempera a lo prescrito en la misma LOAES y a las demás exigencias que la 
Constitución impone.
A partir de estas consideraciones preliminares, la reciente STC 148/2021, de 14 de 
julio, FJ 3, ha establecido la doctrina de este tribunal respecto de la incidencia que la 
vigencia del estado de alarma tiene en el ejercicio de los derechos fundamentales. 
Podemos sintetizarla en los siguientes aspectos:
a)  La declaración de un estado de alarma «no consiente la suspensión de ninguno 
de los derechos» fundamentales, pero «sí "la adopción de medidas que pueden suponer 
limitaciones  o  restricciones"  a  su  ejercicio  (STC  83/2016,  FJ  8),  que  habrán  de 
atemperarse a lo prescrito en la LOAES y a las demás exigencias que la Constitución 
impone».
b)  Aunque aquellas limitaciones impliquen «una suspensión "material" o "de facto" 
de tales derechos, no vulnerarían el art. 55.1 CE». Este precepto «no es pauta para 
enjuiciar un decreto declarativo del estado de alarma, ya que su virtualidad se limita a 
permitir una eventual suspensión de derechos "cuando se acuerde la declaración del 
estado de excepción o de sitio"». El examen, por tanto, de las normas impugnadas en el 
caso  del  estado  de  alarma,  habrá  de  referirse  a  valorar  si  «las  limitaciones  o 
restricciones» incluidas en aquellas normas «exceden el alcance constitucionalmente 
posible del estado de alarma; lo cual supondría, sencillamente, una vulneración de los 
derechos afectados».
c)  El real decreto declarativo de un estado de alarma «podrá llegar a establecer 
"restricciones  o  limitaciones"  de  los  derechos  fundamentales  que  excedan  las 
ordinariamente  previstas  en  su  régimen  jurídico,  pues  de  lo  contrario  carecería  de 
sentido la previsión constitucional de este específico estado de crisis (art. 116.1 y 2 CE)». 
Por otra parte, «esas restricciones, aunque extraordinarias, no son ilimitadas, y no 
pueden llegar hasta la suspensión del derecho, so pena de vaciar igualmente de sentido 
el art. 55.1 CE. Finalmente, y cumplidos los anteriores requisitos, dichas limitaciones 
deberán respetar, en todo caso, los principios de legalidad y de proporcionalidad, ya que 
de lo contrario el derecho afectado quedaría inerme ante el poder público, y ya se ha 
dicho que ante el estado de alarma los derechos fundamentales subsisten».
d)  Los  términos  «suspensión»  y  «limitación»  de  derechos  fundamentales  «son 
nociones  jurídico-constitucionales  que  deben  ser  perfiladas».  En  una  primera 
aproximación, se parte de la idea de que la limitación es un concepto «más amplio que el 
de la suspensión, como género y especie: toda suspensión es una limitación, pero no 
toda  limitación  implica  una  suspensión.  La  suspensión  es,  pues,  una  limitación  (o 
restricción) especialmente cualificada, según resulta tanto del lenguaje habitual como del 
jurídico». En el concreto ámbito de los derechos fundamentales, la suspensión «parece 
configurarse como una cesación, aunque temporal, del ejercicio del derecho y de las 
garantías que protegen los derechos (constitucional o convencionalmente) reconocidos; 
y que solo en ciertos casos, y respecto de ciertos derechos, puede venir amparada por el 
artículo 55.1 CE. Por el contrario, la limitación admite muchas más formas, al margen de 
la suspensión». e.
e)  La limitación o restricción de los derechos fundamentales deberá respetar los  w.b
principios de legalidad y proporcionalidad: 512ww
(i)  Por lo que atañe al principio de legalidad, es la LOAES la que, en desarrollo de
plor odciesdpeu elast od eecnla realc iaórnt.,  s1u1 6p.1ró rCroEg, ar eyg eull ar éegli meesnta jduorí ddiceo  adlaer mlaa m, ilsoms as.u Spuee ssitgouse  edne  qeulloe 
que el primero de los límites que pesan sobre el Gobierno a la hora de declarar el estado
de alarma, y sobre el Congreso de los Diputados –en lo que ahora importa– a efectos de 
autorizar su eventual prórroga (art. 116.2 CE), es el respeto a lo establecido en dicha ley 
orgánica que, sujeta ella misma a la Constitución, se sitúa como norma de mediación 
entre estas previsiones constitucionales y los decretos y acuerdos parlamentarios que 
declaren en un principio el estado de alarma o autoricen y dispongan su prórroga más 
tarde.
Por  lo  que  hace  a  su  posible  incidencia  sobre  el  régimen  de  los  derechos 
fundamentales, estos últimos actos quedarán sujetos a la LOAES en dos aspectos 
primordiales, sujeción, con todo, de muy desigual intensidad en cada caso. Cabrá acudir 
al estado de alarma, ante todo, si constan unos hechos determinantes que hagan 
cuando menos aparente la insuficiencia de los medios ordinarios de gobierno para hacer 
frente a la situación de que se trate o, en palabras ya transcritas de la LOAES, cuando 
sean de apreciar por los órganos políticos unas «circunstancias extraordinarias [que] 
hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de 
las  autoridades  competentes»  (art.  1.1),  pues,  en  ausencia  manifiesta  de  tales 
situaciones extremas (cifradas por la LOAES en su art. 4), el recurso a este instrumento 
y, de su mano, a la correspondiente potenciación de las potestades públicas constituiría, 
ciertamente, un abuso de poder, inconciliable con la interdicción constitucional de la 
arbitrariedad (art. 9.3 CE). Al margen de esta hipótesis límite, difícil de concebir en 
nuestro Estado constitucional, el Gobierno dispone de amplio margen de libertad para la 
apreciación del presupuesto de hecho que habilite la declaración del estado de alarma y, 
llegado el caso, el Congreso de los Diputados, para autorizar su prolongación, en una o 
en sucesivas prórrogas.
De muy distinto alcance es el segundo de los límites que dispone el principio de 
legalidad,  mediante  el  que  se  acotan,  por  mandato  de  la  Constitución,  los  tipos 
abstractos  de  medidas  que  pudieran  incorporarse  a  estas  decisiones  y,  en  lo  que 
interesa a este proceso, aquellas que pudieran afectar a derechos fundamentales. Los 
actos normativos que declaren o prorroguen un estado de alarma cuentan con rango de 
ley, pero tendrán en este punto que atenerse a lo permitido al efecto por la ley orgánica a 
la que la Constitución remite (arts. 11 y 12 LOAES, en especial). Ello sin perjuicio de que 
aquellos  actos  incorporen,  también,  determinaciones  previstas  o  permitidas  en  la 
legislación general. «Lo que importa subrayar es que ni las apelaciones a la necesidad 
pueden hacerse valer por encima de la legalidad, ni los intereses generales pueden 
prevalecer sobre los derechos fundamentales al margen de la ley (sobre este último 
extremo, aunque para otros supuestos, SSTC 52/1983, de 7 de julio, FJ 5, y 22/1984, 
de 17 de febrero, FJ 3)».
En los siguientes fundamentos jurídicos habrá ocasión de considerar, en atención a 
lo dicho, si las medidas aquí impugnadas cuentan o no con el respaldo de lo dispuesto 
en la LOAES o si pueden incluso llegar a justificarse, en algún caso, con arreglo a la 
legislación aplicable a situaciones de normalidad.
(ii)  En cuanto al principio de proporcionalidad, «es preciso que las limitaciones 
exorbitantes de derechos fundamentales que así puedan disponerse […] se atemperen» 
a  las  exigencias  de  este  principio,  de  tal  manera  que  cumplan  las  exigencias  de 
idoneidad,  necesariedad  y  que,  superados  estos  dos  escrutinios,  la  afectación  del 
derecho se muestre, en fin, como razonable por derivarse de ella más beneficios para el 
interés general que perjuicios sobre el derecho en cada caso comprometido. Es la propia 
LOAES la que hace una referencia expresa y omnicomprensiva a esta pauta para acotar 
y, llegado el caso, controlar las intervenciones singulares a que dé lugar la declaración o  s
prórroga de un estado de alarma, al disponer que «las medidas a adoptar […] serán en  oe.
cualquier caso las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la  w.
normalidad», con el añadido de que su aplicación (no controvertida en este recurso) «se  512ww
realizará de forma proporcionada a las circunstancias» (art. 1.2).
antef )e l Resetcaadpoit udlea nadlaor,m laa ,c liotasd dae SreTcCh o1s4 «8s/2o0n2 e1v, ednet u1a4lm deen jtuel iloim, titearbmleinsa,  idnecclulasroa nddeo m qoudeo, 
extraordinario, a resultas de las medidas contempladas» en la LOAES; «si bien cuentan
adicionalmente con la defensa que aporta el principio de proporcionalidad. Con arreglo a 
este criterio habrá de examinarse, primero, si las medidas impugnadas resultan acordes 
a la legalidad; después, si no implican una suspensión de los derechos fundamentales 
afectados; y, por último, y siempre que concurran las anteriores circunstancias, si se 
presentan como idóneas, necesarias y proporcionadas, vistas las circunstancias que 
llevaron» (FJ 3).
C)  Últimas precisiones previas de alcance general.
a)  Se afirma en la demanda que «[p]arece difícilmente discutible la concurrencia en 
el  caso  que  nos  ocupa  del  presupuesto  que  permite  la  declaración  del  estado  de 
alarma»,  valoración  que  hay  que  entender  extienden  los  recurrentes  a  la  prórroga 
acordada por el Congreso de los Diputados y declarada, acto seguido, mediante el Real 
Decreto 956/2020, toda vez que no hacen ninguna manifestación de contrario en el 
escrito del recurso.
Quedan,  pues,  al  margen  del  objeto  de  este  recurso,  por  no  haber  sido 
controvertidas, las decisiones políticas del Gobierno y del Congreso de los Diputados, 
que apreciaron el presupuesto de hecho causante de la declaración inicial y la prórroga 
del estado de alarma, esto es la grave alteración de la normalidad ocasionada por la 
pandemia de coronavirus y la expansión del virus, que afectaba a todo el territorio 
nacional al tiempo de aprobarse los reales decretos y la resolución del Congreso de los 
Diputados ahora impugnados.
b)  Por el contrario, sí han sido impugnadas algunas de las medidas sustantivas 
previstas primero por el Gobierno y mantenidas después por decisión del Congreso. 
Excluido que se esté ante una suspensión, en el sentido del art. 55.1 CE, de derechos 
fundamentales, pues «su cita resulta pertinente aquí a los solos efectos de excluir la 
posibilidad  de  suspensión  de  derechos,  únicamente  admisible  en  los  casos  de 
declaración de los estados de excepción y sitio» (STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 4), el 
enjuiciamiento se hará teniendo como pauta la legalidad, en el sentido de apreciar si la 
LOAES «consiente la restricción de tales derechos fundamentales en un estado de 
alarma», dado que, «de no ser así, la inconstitucionalidad vendría dada por la afectación, 
sin soporte legal, del respectivo derecho» (FJ 4 de aquella STC 148/2021). Como, 
igualmente,  señala  la  precitada  STC  148/2021,  «[s]i,  por  el  contrario,  la  LOAES 
permitiera en abstracto una limitación de ese género, habría que considerar si la medida 
concretamente controvertida llega a suponer la suspensión del derecho afectado o si, en 
caso contrario, es desproporcionada a la vista de las circunstancias» (FJ 4).
También  deberá  tomarse  en  consideración  la  proporcionalidad  de  las  reglas 
impugnadas, criterio este último sobre el que procede, aún con carácter preliminar, hacer 
dos advertencias adicionales:
(i)  El recurso de inconstitucionalidad da lugar, por lo común, a un juicio abstracto de 
contraste entre normas (SSTC 11/1981, de 8 de abril, FJ 2, y 83/1983, de 21 de octubre, 
FJ 1), pero no es así cuando entra en juego el principio de proporcionalidad. En estos 
casos, el Tribunal ha de sopesar más bien, con arreglo a los criterios expuestos, cuál sea 
el más correcto equilibrio entre bienes y derechos contrapuestos o en tensión recíproca. 
Y hay que añadir que si tal labor de ponderación se proyecta, como aquí ocurre, sobre 
reglas de vigencia temporal limitada y adoptadas en función de un supuesto de hecho 
concreto como el que determinó el estado de alarma de autos, las conclusiones del juicio 
constitucional han de quedar también ceñidas al caso y a las concretas circunstancias en  s
las que esas reglas se dictaron, sin que, más allá de la doctrina general expuesta en el  oe.
aceonnnt eltaEirnsilo u droa isbcapijpóeoantsor,i  tcasdideoeo n r eendssue uye e saeltvcsraoute  ee erfndun onjru ediimlcaaimpacuimóegnnien tonac tdoojonu , r clíaado sinec svmote,ie tnupdtcuuidiaoealndesaas l l  icmraoeitnsteautnrtloitdvavearer sáre s,dx iaetprs au dupeelostrele,a rcbiaohllero e sesl xo.ina cmqluueeind,  aays    2021-19512n https://www.
valoración de unas medidas singulares, que fueron previstas para hacer frente a una
situación epidémica sobre la base de unas informaciones, conocimientos científicos,
datos  de  hechos  y  recursos  disponibles  concretos,  relacionados,  también,  con  un 
presupuesto de hecho igualmente concreto y determinado. Por tanto, la resolución final 
del Tribunal no ha de tomarse –cuando haga referencia a circunstancias y coyunturas 
concretas– como pauta o guía para hipotéticas situaciones futuras que requirieran, a su 
vez, de la adopción de medidas extraordinarias.
(ii)  De otra parte, el juicio de proporcionalidad a las medidas previstas para el 
estado de alarma al que se refiere el art. 1.2. LOAES, habrá de realizarse de manera 
prudencial y con una inevitable modulación, pues en casos como el presente no estamos 
en un supuesto de funcionamiento ordinario del estado de derecho, sino en una situación 
de crisis, propiciada en el caso de autos por la propagación de una pandemia con 
evolución y resultado incierto, al tiempo en que tuvo vigencia el estado de alarma.
Procede entrar ya en el examen de la constitucionalidad de las medidas impugnadas.
4.  Limitación de la circulación de personas en horario nocturno
A)  Planteamiento
El art. 5 del Real Decreto 926/2020 dispone lo siguiente:
«1.  Durante el período comprendido entre las 23:00 y las 6:00 horas, las personas 
únicamente podrán circular por las vías o espacios de uso público para la realización de 
las siguientes actividades:
a)  Adquisición de medicamentos, productos sanitarios y otros bienes de primera 
necesidad.
b)  Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.
c)  Asistencia a centros de atención veterinaria por motivos de urgencia.
d)  Cumplimiento  de  obligaciones  laborales,  profesionales,  empresariales, 
institucionales o legales.
e)  Retorno al lugar de residencia habitual tras realizar algunas de las actividades 
previstas en este apartado.
f)  Asistencia  y  cuidado  a  mayores,  menores,  dependientes,  personas  con 
discapacidad o personas especialmente vulnerables.
g)  Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.
h)  Cualquier otra actividad de análoga naturaleza, debidamente acreditada.
i)  Repostaje en gasolineras o estaciones de servicio, cuando resulte necesario para 
la realización de las actividades previstas en los párrafos anteriores.
2.  La  autoridad  competente  delegada  correspondiente  podrá  determinar,  en  su 
ámbito territorial, que la hora de comienzo de la limitación prevista en este artículo sea 
entre las 22:00 y las 00:00 horas y la hora de finalización de dicha limitación sea entre 
las 5:00 y las 7:00 horas».
Los recurrentes reprochan a este precepto la conculcación, en el orden de su cita, de 
los arts. 19, 55.1, 17 y 25 CE. Entienden que esta «prohibición general» de circulación 
en horario nocturno no estaría amparada por el art. 11 a) LOAES y que supuso la 
suspensión, más allá de lo permitido en el citado art. 55.1, del derecho a circular por el 
territorio  nacional  garantizado  en  aquel  art.  19  CE,  lo  que  conllevó,  además,  una 
«auténtica privación de libertad», no distinta a un «arresto domiciliario» o a una pena de 
localización permanente, con la consiguiente infracción del art. 17 CE. La medida, por  s
otra parte, sería aplicable sin las garantías «procesales» establecidas, tanto en esa  oe.
misma disposición, como en el art. 25 CE y supondría, en fin, una privación de libertad  w.
impuesta por la administración civil, en contra de lo establecido en el apartado 3 del  512ww
últimEos tdime alo se lp raebcoegpatodso  cdoenl sEtitsutcaidoon,a ldees  cciotandtroasr.io, que la limitación sería acorde con el
«coanmtepnlísidimo aess eenxccieapl cdioenl edse»r,e cyh qou efu nredsaumlteanrítaa l peronpuonrcciaiodnoa dean,  ealt eanrdt.id 1a9 l eC nEe, cveissitdaasd  sdues   BOE-A-cable e
proteger la salud pública y la vida e integridad física de las personas (arts. 43 y 15 CE). 
La medida, por lo demás, ni sería privativa de la libertad personal ni tendría carácter 
sancionador.
A partir de estas contrarias pretensiones se ha enjuiciar la constitucionalidad del 
precepto. No sin antes precisar que queda fuera de examen lo dispuesto en el número 2, 
que  será  objeto  de  enjuiciamiento  en  el  fundamento  jurídico  10  de  esta  sentencia 
(designación de autoridades competentes delegadas).
B)  Desestimación ab initio de determinadas infracciones constitucionales.
Desde el principio deben descartarse, por infundadas, algunas de las invocaciones 
constitucionales  de  la  demanda,  lo  que,  por  otra  parte,  ya  tuvo  oportunidad  de 
pronunciarse este tribunal en su reciente STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 4. De 
conformidad, pues, con lo que allí dijimos, procede descartar los siguientes reproches.
a)  La cita del art. 55.1 CE. Por las razones expuestas en el fundamento jurídico que 
antecede, este precepto no es pauta para el enjuiciamiento que se pide.
b)  La  mención  del  derecho  a  la  libertad  personal  (art.  17.1  CE).  La  libertad 
garantizada por esta norma constitucional es «la de quien orienta, en el marco de 
normas generales, la propia acción» (STC 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 4) y solo 
puede hablarse de su privación en el sentido del art. 17.1 CE cuando «de cualquier 
modo, se impida u obstaculice la autodeterminación de la conducta lícita» (STC 98/1986, 
de 10 de julio, FJ 4). No es este el caso del precepto controvertido. El art. 5 restringe la 
licitud de la circulación y, por tanto la libertad de desplazamientos, dentro de determinada 
franja horaria, a determinados supuestos, fuera de los cuales la persona no queda, pues, 
privada de esta libertad que la demanda invoca.
c)  Debe,  asimismo,  quedar  excluida  la  controversia  referida  al  art.  25  CE.  Lo 
prescrito  en  los  apartados  1  (principio  de  legalidad)  y  3  (exclusión  de  sanciones 
privativas de libertad por la administración civil) de este precepto constitucional es de 
aplicación  únicamente  respecto  de  normas,  medidas  o  decisiones  que  tengan  una 
«finalidad represiva, retributiva o de castigo» (STC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 8), 
presupuesto que no concurre en el presente caso.
C)  Enjuiciamiento.
Procede entrar ya en el examen del art. 5.1 del Real Decreto 926/2020, que, como se 
ha dicho anteriormente, rigió durante toda la vigencia del estado de alarma. En este 
sentido y descartadas las quejas por las denunciadas infracciones de los arts. 17, 25 
y 55.1 CE, resta por enjuiciar la alegada vulneración del derecho fundamental a la 
libertad de circulación a que se refiere el párrafo primero del art. 19 CE, que dispone –en 
lo que ahora importa– que «[l]os españoles tienen derecho […] a circular por el territorio 
nacional».
a)  La  propia  rúbrica  de  este  art.  5  del  Real  Decreto  926/2020  es,  como  se 
recordará, «Limitación de la libertad de circulación de las personas en horario nocturno» 
y hay que añadir que este precepto no se quedó, en su apartado 1, en la acotación o 
delimitación del ámbito de esa libertad, como ocurre con otras reglas previstas para 
situaciones  de  normalidad,  sino  que  la  limitó  o  restringió  de  modo  intenso,  para 
determinada franja horaria.
«Por ello, una medida de este carácter nunca podría haberse previsto en leyes que  es
pretendieran la regulación u ordenación general del ejercicio de esta libertad, so pena de  o
incurrir en inconstitucionalidad (art. 53.1 CE), sin perjuicio de lo que pudiera disponer la  512ww
clCienoEgcyli)uus, lsnalotacu  iróslainibns e  pdrdtaeaar dra"   gldhuraeigpv aóecrt i erracsie uisusla gndco ieóe,  nscet,ama tcdáeoosrm gtrdeooenf e co aitaorlaas rc smca, olaapy–mou dnicdrtoíuaanrd a  lllapeerúgsrbe.a lgriN cloaao  "  arh(e aedlynoe   fqpqinuauielreas  beoer lavly is dt rcaidboreu nlqn trauaarelet ,.rl  lsaa3emn0 t.óe–4    OE-A-2021-19able en https://
tempranamente  los  "límites  necesarios  que  resultan  de  su  propia  naturaleza,  con
independencia de los que se producen por su articulación con otros derechos […]" 
(STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 7)» [STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 5 a)].
Ahora bien, la mera constatación de que el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020 limita 
«la libertad de circulación más allá de lo que admitiría, con carácter general, el art. 53.1 
CE no resuelve la controversia aquí planteada, que en última instancia consiste en si tal 
medida puede encontrar amparo en la declaración del estado constitucional de alarma» 
[STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 5 a)].
En la STC 148/2021 tantas veces citada, hemos dicho también que:
«Es  la  propia  Constitución  la  que  ha  previsto  la  posibilidad  de  limitaciones 
extraordinarias en su artículo 116 (números 1 y 2). Eso explica, precisamente, el rigor 
con  el  que  en  ella  se  contempla  tanto  la  instauración  inicial  como  el  ulterior 
mantenimiento (previa autorización de la representación política de la ciudadanía) de 
este estado de crisis […].
Por tanto, la resolución de la citada controversia habrá de considerar, en primer lugar, 
si tal constricción excepcional impuesta por los apartados 1 y 3 del artículo 7 del Real 
Decreto 463/2020 [en el supuesto de autos el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020] se 
acomoda a lo previsto en la ley orgánica a la que remite el artículo 116.1 CE (LOAES). 
En caso de que así sea, procederá analizar si su alcance puede ser calificado como una 
"suspensión" del derecho, vedada para el estado de alarma. Finalmente, y solo en el 
caso de que el derecho no haya quedado suspendido, cabrá analizar si la limitación 
respeta las exigencias de la proporcionalidad.
Así,  y  en  principio,  la  LOAES  proporciona  cobertura  formal  para  una  limitación 
excepcional de la libertad constitucional de circulación. De una parte, su artículo 11 
dispone que el decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante 
su vigencia se dicten, podrán acordar, entre otras medidas, la de "[l]imitar la circulación o 
permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas 
al cumplimiento de ciertos requisitos" [punto a)]. De otra, el art. 12.1 admite que en el 
supuesto previsto en el art. 4 b ("crisis sanitarias, tales como epidemias"), "la autoridad 
competente podrá adoptar por sí, según los casos, además de las medidas previstas en 
los  artículos  anteriores,  las  establecidas  en  las  normas  para  la  lucha  contra  las 
enfermedades infecciosas"; remisión que obliga a considerar, muy especialmente, la Ley 
Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, 
según la cual "con el fin de controlar las enfermedades transmisibles, la autoridad 
sanitaria, además de realizar las acciones preventivas generales, podrá adoptar las 
medidas oportunas para el control de los enfermos, de las personas que estén o hayan 
estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato, así como las que se 
consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible" (artículo 3). Resulta, 
así  que  los  preceptos  controvertidos  [en  el  caso  de  autos,  el  art.  5.1  del  Real 
Decreto 926/2020] cuentan con un primer y necesario soporte en la LOAES» [FJ 5 a)].
Sentado,  pues,  que  la  medida  de  limitación  de  la  libertad  de  circulación  es 
reconducible a una de las previstas en abstracto por la LOAES, por lo que cuenta con 
ese específico fundamento legal, habrá que analizar, a continuación, si puede integrarse 
dentro del margen constitucional posible.
b)  Como se ha visto, la demanda parte de la tesis de que el art. 5.1 del Real 
Decreto 926/2020 dispone una prohibición general de circulación en horario nocturno, 
para luego introducir excepciones a aquella prohibición. Según los recurrentes, «se  s
emplea así la técnica típica de la suspensión del derecho, con prohibición general, salvo  oe.
lpcairrsec cuEeelalxp ccatoiebó ponimcg (iapoadunrtoge.  ns1d a9eda lCob E Esinos).cltuautdraroma,  eepnnot rec  osniunt drpaiasdpritceecn,i ósdaneb sclecoasn»r te;a l  dddeeic rheaachh íso u qfsuupneed,n assmieóegnnú tyna,  l asadu le amp liaábrsee rctoaepdr,o  ndeeel    2021-19512n https://www.
que la medida fue proporcionada a las circunstancias extraordinarias que concurrieron
durante la pandemia, de tal manera que la ha estimado adecuada y necesaria para la
protección de la salud pública (art. 43 CE) y los derechos fundamentales de todos a la 
vida y a la integridad física (art. 15 CE). El preámbulo del Real Decreto 926/2020 
(apartado III), viene a coincidir con este planteamiento al destacar que «se establece, 
con excepciones, la limitación de la libre circulación de las personas en horario nocturno, 
a fin de evitar al máximo la expansión de la infección durante ese período de tiempo, 
dado que en esa franja horaria se han producido muchos de los contagios en estas 
últimas semanas, tal y como ha quedado expuesto con anterioridad», en referencia a los 
datos que se habían facilitado en el apartado II del preámbulo y al seguimiento de la 
epidemia.
Asimismo, el preámbulo del Real Decreto 956/2020 (apartado I), también apunta que 
«buena parte de los encuentros de riesgo se producen en horario nocturno, de acuerdo 
con  la  información  facilitada  por  las  comunidades  autónomas,  lo  que  reduce 
substancialmente  la  eficacia  de  otras  medidas  de  control  implementadas.  Por  ese 
motivo, la restricción de la movilidad nocturna se considera una medida proporcionada 
con un potencial impacto positivo en el control de la transmisión, al evitarse situaciones 
de contacto de riesgo vinculadas a encuentros sociales».
c)  Pues bien, siguiendo el criterio establecido por este tribunal en su reciente 
STC 148/2021, de 14 de julio, «debemos analizar, en primer lugar, si, a partir de las 
consideraciones generales anteriormente desarrolladas, las restricciones que el Decreto 
ahora controvertido proyecta sobre el concreto derecho a la libertad de circulación 
pueden llegar a considerarse como una suspensión del mismo, constitucionalmente 
proscrita» [FJ 5 a)].
También,  ha  declarado  este  tribunal  (SSTC  83/2016  y  148/2021,  así  como  los 
AATC 7/2012, de 13 de enero, y 40/2020, de 20 de abril) que, «a diferencia de los 
estados de excepción y de sitio, la declaración del estado de alarma no permite la 
suspensión de ningún derecho fundamental […] aunque sí la adopción de medidas que 
pueden  suponer  limitaciones  o  restricciones  a  su  ejercicio»  [FFJ  8  y  5  a)  de  las 
SSTC 83/2016 y 148/2021, precitadas].
Para ello, la tantas veces citada STC 148/2021, después de hacer un detallado 
resumen de los «conceptos que permiten diferenciar, dentro del contenido de ciertos 
derechos fundamentales, facultades o derechos de distinta naturaleza, adaptándose a 
las características de cada uno de ellos y a las circunstancias concurrentes en cada 
supuesto»  (contenido  absoluto,  núcleo  irrenunciable,  contenido  constitucional 
indisponible,  contenido  central,  contenidos  esencial  mínimo  además  del  adicional 
integrado por derechos o facultades de origen legal o convencional), añade lo que sigue:
«Junto a estas fórmulas elaboradas en la doctrina constitucional para diferenciar, 
dentro del contenido de los derechos fundamentales, ámbitos o esferas cuya protección 
puede  ser  distinta  según  las  circunstancias,  la  literalidad  constitucional  añade  otra 
técnica, dado que el art. 53 CE exige al legislador de los derechos fundamentales que 
"en todo caso" respete "su contenido esencial". Como hemos señalado en ocasiones 
anteriores, con referencia a un derecho concreto, "la fórmula constitucional "en todo 
caso"  […]  encierra  un  núcleo  indisponible"  en  el  contenido  de  ese  derecho 
(STC 16/1994, FJ 3).
Debemos destacar, sin embargo, que todas esas fórmulas o técnicas, bien sean las 
de elaboración jurisprudencial bien sean las que derivan de la literalidad del art. 53 CE, 
se encuadran dentro del régimen ordinario de restricción de los derechos fundamentales. 
Esto sucede de un modo evidente con el límite del "contenido esencial", como se 
desprende claramente de su ubicación en el art. 53 CE, dentro de la regulación general  e.
que la Constitución hace de los derechos fundamentales y por ello mismo ajeno al  w.b
capítulo V del título I que, bajo la rúbrica "Suspensión de los derechos y libertades",  512ww
deixstcraipolirndain jaurniotos  cao nl oesl  aprto. d1e1r6e sC Ep úlobsli csousp.u eOsctousrr een  lqou em risigmeon  lacos na treibl urceisotnoe sd dee  fpóormdeurleass 
ceennutnracila",d eatsc .)m, eáns  taanttroá sq u(e" croenstpeonniddoe n aab ssoituluatoci"o, ne"cso qnuteen, idaou n isnideinsdpoo npibalreti"c,u la"creosn tye nciodno 
rasgos que las alejan de lo común, acaecen dentro del régimen ordinario de definición 
del contenido y alcance de los derechos fundamentales.
Ninguna de estas fórmulas o técnicas, precisamente porque son propias del régimen 
ordinario de restricción de los derechos fundamentales, son aptas para actuar como 
parámetro constitucional de control de la reducción del contenido y alcance del derecho 
a circular libremente (art. 19 CE) que se opera en virtud del art. 7 aquí impugnado 
[art. 5.1 del Real Decreto 926/2020, en el caso de autos]. Este precepto se ubica en una 
norma de emergencia, en concreto de estado de alarma, y por ello su enjuiciamiento 
constitucional  solo  se  puede  abordar  a  partir  de  categorías  propias  del  régimen 
extraordinario de limitación de derechos fundamentales.
La suspensión de la vigencia de un concreto derecho fundamental es una de estas 
técnicas y resulta relevante en este momento porque el artículo 55.1 CE prevé que solo 
resulte  practicable  en  los  estados  de  excepción  y  de  sitio,  de  modo  que  el  juego 
combinado de los artículos 116 y 55.1 CE convierte en inconstitucional cualquier ejercicio 
de tal poder extraordinario que se hiciera con ocasión del estado de alarma. Ello conlleva 
que la limitación por defecto de la libertad deambulatoria consignada en el artículo 7 
[artículo 5.1 del Real Decreto 926/2020, en el caso de autos] sería inconstitucional si, por 
entrañar una cesación de este derecho fundamental, solo pudiera adoptarse mediando 
tal suspensión de vigencia del mismo» [FJ 5 a)].
d)  A partir de estas consideraciones generales, el objeto de impugnación se refiere 
a la medida establecida en el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020, que establece una 
regla general y un conjunto de nueve excepciones a aquella. La regla general dispone 
que las personas no podrán circular por las vías o espacios de uso público en horario 
nocturno comprendido entre las 23:00 y las 06:00 horas, en fechas comprendidas entre 
el 9 de noviembre 2020, día en que entró en vigor la inicial declaración del estado de 
alarma, y el 9 de mayo de 2021, fecha de finalización de la prórroga. Por su parte, la 
relación de excepciones contenidas en el apartado de referencia permitía «únicamente» 
la circulación para la realización de algunas de las actividades expresadas en las letras 
a) a i) del indicado apartado.
La prohibición de circular por vías o espacios de uso público tenía, pues, un alcance 
general; de aplicación a todas las personas, de tal manera que, entre las horas de la 
noche citadas en el precepto, la facultad individual de «circular» dejaba de existir, salvo 
que lo fuera para alguna de las finalidades excepcionales contenidas en la norma. El 
término «únicamente», recogido en la norma de referencia, delimitaba taxativamente los 
supuestos  excepcionales  en  que  podía  transitarse  por  las  vías  públicas.  Fuera  de 
aquellas «actividades», como se ha indicado, la prohibición era general para todos.
Por su parte, las excepciones a aquella prohibición se configuraban como numerus 
clausus, de tal manera que, aunque dos de ellas, contenidas en las letras g) y h) y 
referidas, respectivamente, a la concurrencia de «causa de fuerza mayor o situación de 
necesidad»  o  «[c]ualquier  otra  actividad  de  análoga  naturaleza,  debidamente 
acreditada», pudieran tener un contenido más abierto que las anteriores y, por ello, 
permitieran una interpretación flexible por el aplicador de la norma, es lo cierto que, 
únicamente,  para  aquellas  actividades  excepcionales  estaba  autorizado  el 
desplazamiento por las vías públicas.
e)  Así las cosas, ha de merecer un examen detenido la prohibición general que se 
estableció para el horario nocturno (entre las 23:00 y las 6:00 horas) durante toda la 
vigencia del estado de alarma (el inicialmente declarado y el prorrogado) y si aquella 
disposición  constituyó  una  verdadera  «suspensión  de  facto»,  como  alegan  los  e.
recurrentes, en cuyo caso la norma estaría viciada de inconstitucionalidad y nulidad, o,  w.b
por el contrario, supuso una limitación o restricción intensa, pero no suspensión, que aún  512ww
eple ermstaandeoc deerí aa ldaermntaro. de los límites establecidos por el bloque de constitucionalidad para
partDe,e qsduee  elul eagrot.,  1h1e ma)o sL OdAe EpSa rptier rdmei ted olas  plimreimtaicsiaósn  edxep luae sctiracsu lcaocnió na note prieorrmidaande: ndcei au dnea 
personas  o  vehículos  «en  horas  y  lugares  determinados»,  además  de  condicionar
aquella  limitación  «al  cumplimiento  de  ciertos  requisitos».  De  otro  lado,  ya  hemos 
declarado supra que las limitaciones o restricciones de los derechos fundamentales que 
puedan ser acordadas en una declarada situación excepcional de crisis como es la del 
estado  de  alarma,  no  es  la  propia  de  lo  que  pueda  disponerse  durante  el 
desenvolvimiento ordinario del estado de derecho. Lo contrario supondría negar la propia 
esencia de la situación excepcional que propició el estado de alarma, pues carecería de 
toda lógica que el régimen de limitación o restricción de derechos fundamentales en un 
estado  de  alarma  fuera  semejante  al  del  estado  de  derecho  ordinario.  La 
excepcionalidad  que  acoge  el  bloque  de  constitucionalidad  respecto  del  estado  de 
alarma habilita para acordar limitaciones de mayor intensidad a las que puedan resultar 
conformes al régimen ordinario del estado de derecho; eso debe ser así siempre que no 
constituyan una injerencia en el «núcleo indisponible» del derecho, entendiendo por tal 
aquella intromisión que afectara al contenido irreductible del derecho fundamental, hasta 
el punto de hacerlo irreconocible o de impedir su ejercicio, lo que no es el caso.
A partir de estas iniciales consideraciones, ya podemos adelantar que, in abstracto, 
los arts. 11 a) y 12.1 LOAES ofrecen cobertura del bloque de constitucionalidad a la 
medida de limitación o restricción de la libertad de circulación o de permanencia de las 
personas «en horas y lugares determinados», máxime cuando se ha de abordar una 
situación de grave alteración de la normalidad producida por una pandemia generada por 
un virus de la intensidad del que aquejaba a todo el territorio nacional en las fechas 
previstas para la vigencia del estado de alarma.
Lo decisivo en este caso no es, pues, la cobertura constitucional de la medida, que la 
tiene, sino más bien si la adopción de aquella se encuadraba dentro de una limitación o 
restricción, ajustada a lo dispuesto en el bloque de constitucionalidad para el estado de 
alarma  y  si  obedeció  al  mandato  establecido  por  el  art.  1.2  LOAES  de  que  fuera 
«estrictamente indispensable para asegurar el restablecimiento de la normalidad» y se 
ajustara a las exigencias del principio de proporcionalidad.
f)  En el caso de autos y, por las razones que, seguidamente, expondremos nos 
hallamos en el ámbito de un régimen jurídico de limitaciones y restricciones de las 
medidas impuestas a la libertad de circulación, a diferencia de las que, en su momento, 
fueron dispuestas por el art. 7 del Real Decreto 463/2020 para el anterior estado de 
alarma, cuya inconstitucionalidad y nulidad de los apartados 1, 3 y 5 de aquel precepto 
declaró la tantas veces citada STC 148/2021.
A diferencia del régimen jurídico establecido por aquel art. 7, que, en palabras de la 
referida sentencia, «supon[ía] un vaciamiento de hecho o, si se quiere, una suspensión 
del derecho» [STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 5 a)], en el caso de autos la limitación de 
la libertad de circulación fue establecida para un determinado horario nocturno que 
abarcaba un máximo de siete horas de duración, entre las 23:00 y las 6:00 horas, del 
total diario. Ello supuso que, cuantitativa (poco más de un tercio del día, a diferencia del 
precedente que afectaba a todo el horario diario) y cualitativamente (franja horaria 
nocturna frente a la totalidad de la jornada en el anterior estado de alarma) el régimen 
jurídico de medidas limitativas del derecho de circulación establecido por el art. 5.1 del 
Real Decreto 926/2020 tuviera una diferencia notable en comparación con el dispuesto 
por el Real Decreto 463/2020.
En consecuencia, el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020 estableció un régimen de 
limitación de la libertad de circulación, como así lo recoge su rúbrica y no de suspensión 
como han sostenido los recurrentes. Así, desde esta inicial consideración, será necesario 
realizar nuestro enjuiciamiento de la medida limitativa de la libertad de circulación con la  s
aplicación del principio de proporcionalidad para determinar si la medida se ajusta o no a  oe.
lo  dispuesto  en  el  art.  116.1  CE  y  en  la  LOAES.  Tal  aplicación  del  principio  de  w.
proporcionalidad pasa, en consecuencia, por la realización de un juicio que discurra por  512ww
lya sp rtorepso rectioanpaalsid daedl  ecna nsoenn tqiduoe  eustitlriizcato c:on reiteración este tribunal, adecuación, necesidad
(i)  La medida adoptada fue adecuada para hacer frente a la situación de pandemia
y a la evolución de la incidencia que estaba teniendo en la población española. El
objetivo era establecer determinadas medidas que trataran de revertir el progreso de 
transmisión del virus y evitar que los servicios del sistema nacional de salud pudieran 
llegar  a  la  saturación  y  al  «colapso»  asistencial,  como  consecuencia  del  número 
creciente de contagios de la enfermedad, de hospitalizaciones y de ingresos en la unidad 
de cuidados intensivos que iban siendo detectados y registrados.
Según destacaba el preámbulo del Real Decreto 926/2020 «buena parte de los 
encuentros de riesgo se producen en horario nocturno, de acuerdo con la información 
facilitada por las comunidades autónomas, lo que reduce substancialmente la eficacia de 
otras  medidas  de  control  implementadas».  Además,  determinados  organismos 
supranacionales, como la Organización Mundial de la Salud (OMS) o el Centro Europeo 
para la Prevención y Control de Enfermedades (ECDC, en sus siglas en inglés) habían 
puesto de manifiesto que «en países o regiones subnacionales en las [sic] cuales se ha 
establecido la transmisión comunitaria, o que estén en riesgo de entrar en dicha fase de 
la epidemia, las autoridades deben adoptar inmediatamente medidas de distanciamiento 
físico y restricciones de movimiento a nivel de población [,] además de otras medidas de 
salud pública y del sistema sanitario para reducir la exposición y contener la transmisión» 
del virus (documento «Actualización de la estrategia frente a la COVID-19», de la OMS, 
de fecha 14 de abril de 2020, pp. 3 y 10; asimismo, «Guía para la implementación de 
intervenciones no farmacéuticas frente al COVID-19», del ECDC, de 24 de septiembre 
de 2020, pp. 1, 3 y 15, entre otras).
En consecuencia, establecer una limitación de la circulación de las personas durante 
determinadas horas de la noche, en concreto desde las 23:00 hasta las 6:00 horas, debe 
reputarse como una medida adecuada para combatir aquella evolución negativa de la 
pandemia, toda vez que, de ese modo, se hizo frente a una situación de riesgo que 
había sido detectada como favorecedora de los contagios, la de los encuentros sociales 
producidos en aquellas horas de la noche del tiempo anterior al estado de alarma.
(ii)  También debe ser considerada esta medida como necesaria. Otras, hasta aquel 
momento adoptadas por las autoridades para conseguir el control de la evolución de la 
epidemia  (pruebas  de  detección  de  contagios  para  identificar  y  aislar  focos  de 
transmisión,  instrucciones  a  la  población  en  general  para  establecer  medidas 
individuales  de  prevención  de  los  contagios,  servicios  personales  y  materiales  de 
atención sanitaria, primaria y de hospitalización, etc.), habían resultado insuficientes y no 
habían  conseguido,  tampoco,  hacer  frente  al  nivel  de  crecimiento,  cada  vez  más 
preocupante, que estaba tomando la evolución de la epidemia en el período de tiempo 
inmediatamente anterior al estado de alarma.
(iii) Por último, debemos considerar, también, la medida como proporcionada a la 
consecución  de  un  fin  constitucionalmente  legítimo  y  de  interés  general  para  la 
comunidad social como era el de la preservación de la vida (art. 15 CE) y de la salud 
pública (art. 43.2 CE).
Cierto es que la restricción del derecho a circular libremente fue particularmente 
intensa en las horas de la noche citadas anteriormente, hasta el punto de alcanzar la 
prohibición general, salvo excepciones tasadas en la norma, de poder utilizar las vías 
públicas en aquel intervalo de horas. Pero se trataba de un horario reducido en relación 
con el total de la jornada (siete horas).
Además, la limitación tuvo lugar en un curso horario en que, para la generalidad de la 
población, la vida diaria queda de ordinario atenuada en intensidad, por tratarse de un 
período de tiempo generalmente dedicado al descanso por la mayoría de la población. 
Además, se trató de evitar aquellos encuentros sociales que habían sido identificados  s
como uno de los principales factores de riesgo de incremento de contagios. En último  oe.
término,  otros  ordenamientos  europeos  de  nuestro  entorno  adoptaron  o  aplicaron,  w.
también, determinaciones análogas y en fechas no muy distantes de aquellas en las que  512ww
rqiguieód eal» e s(ctaodpori fdueo caola) rmcoam eenn zEasbpaa ñaa  [laesn  I2ta3l:i0a0,  dheopreansd ioe nad om deed liaasn orecghieo,n eys ,d eulr a«btoaq uhea sdtea 
las 5:00 horas (https://www.governo.it/it/coronavirus-normativa); por su parte, en Francia,
el toque de queda (couvre-feu) lo fue desde las 21:00 hasta las 6:00 horas (https://
www.gouvernement.fr/info-coronavirus/les-actions-du-gouvernement)].
A la vista, pues, de todos los razonamientos expuestos, la medida limitativa de la 
libertad de circulación de las personas en horario nocturno, a que se refiere el art. 5.1 del 
Real Decreto 926/2020, extendida en su vigencia a la prórroga del estado de alarma, es 
conforme al bloque de constitucionalidad (art. 116 CE y LOAES). Por ello, debemos 
desestimar el recurso en este extremo.
5.  Limitación  de  entrada  y  salida  de  personas  en  comunidades  y  ciudades 
autónomas o en ámbitos territoriales inferiores.
A)  Planteamiento.
El art. 6 del Real Decreto 926/2020 dispuso lo siguiente:
«1.  Se restringe la entrada y salida de personas del territorio de cada comunidad 
autónoma  y  de  cada  ciudad  con  estatuto  de  autonomía  salvo  para  aquellos 
desplazamientos,  adecuadamente  justificados,  que  se  produzcan  por  alguno  de  los 
siguientes motivos:
a)  Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.
b)  Cumplimiento  de  obligaciones  laborales,  profesionales,  empresariales, 
institucionales o legales.
c)  Asistencia a centros universitarios, docentes y educativos, incluidas las escuelas 
de educación infantil.
d)  Retorno al lugar de residencia habitual o familiar.
e)  Asistencia  y  cuidado  a  mayores,  menores,  dependientes,  personas  con 
discapacidad o personas especialmente vulnerables.
f)  Desplazamiento a entidades financieras y de seguros o estaciones de repostaje 
en territorios limítrofes.
g)  Actuaciones  requeridas  o  urgentes  ante  los  órganos  públicos,  judiciales  o 
notariales.
h)  Renovaciones de permisos y documentación oficial, así como otros trámites 
administrativos inaplazables.
i)  Realización de exámenes o pruebas oficiales inaplazables.
j)  Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.
k)  Cualquier otra actividad de análoga naturaleza, debidamente acreditada.
2.  Sin perjuicio de lo previsto en el apartado anterior, la autoridad competente 
delegada que corresponda podrá, adicionalmente, limitar la entrada y salida de personas 
en ámbitos territoriales de carácter geográficamente inferior a la comunidad autónoma y 
ciudad con estatuto de autonomía, con las excepciones previstas en el apartado anterior.
3.  No estará sometida a restricción alguna la circulación en tránsito a través de los 
ámbitos territoriales en que resulten de aplicación las limitaciones previstas en este 
artículo».
La demanda sostiene que el «cierre fronterizo» establecido en este precepto supuso 
una «suspensión», no permitida por el art. 55.1 CE ni amparada por el art. 11 a) LOAES, 
de los derechos fundamentales a la libre elección de residencia y a circular libremente 
por el territorio nacional (art. 19 CE, párrafo primero). Por su parte, el abogado del  s
Estado rechaza ese argumento porque entiende que la medida no afectó a aquel primer  oe.
derecho fundamental y respetó el contenido esencial de la libertad de circulación, objeto,  w.
en este caso, de una limitación proporcionada y con fundamento bastante en el citado  512ww
precPeaprtao  daep rloax LimOaArEnoSs. al estudio de esta segunda medida limitativa de derechos, son
precisas tres aclaraciones iniciales sobre el objeto de enjuiciamiento:
a)  El apartado 2 de este art. 6, relativo a posibles limitaciones de desplazamientos 
entre ámbitos territoriales inferiores a los fijados en el apartado 1, no queda al margen 
del  control  que  se  pide,  con  independencia  de  que,  en  el  fundamento  jurídico  10 
(designación  de  autoridades  competentes  delegadas),  estudiemos  la  pretendida 
inconstitucionalidad y nulidad del inciso de aquella previsión que hacía referencia a la 
autoridad competente «delegada que corresponda». Se trata ahora de apreciar si tal 
eventual limitación, cualquiera que fuese la autoridad que la dispusiera, habría resultado 
o no, por su alcance sustantivo, conciliable con el bloque de constitucionalidad (art. 116 
CE y LOAES).
b)  La demanda no ofrece argumento alguno que sustente una impugnación del 
apartado 3 de este art. 6, por lo que deberá quedar al margen de nuestro enjuiciamiento, 
salvo que, por conexión con algunas de las reglas impugnadas, pudiera extenderse una 
eventual declaración de inconstitucionalidad a dicho apartado (art. 39.1 LOTC).
c)  Por último, el art. 55.1 CE no es pauta para nuestro enjuiciamiento, por razones 
ya reiteradas.
B)  Enjuiciamiento y desestimación.
a)  Los recurrentes alegan que el art. 6, apartados 1 y 2 del Real Decreto 926/2020 
contraviene el ejercicio del «derecho fundamental a la libertad de residencia», desde una 
doble perspectiva:
(i)  De una parte, porque impide a las personas el derecho a desplazarse libremente 
a otros lugares a los que se desee llegar para residir «accidental o transitoriamente» y, 
en consecuencia, «el derecho a determinar libremente el lugar o lugares donde se desee 
residir transitoria o permanentemente en España», sin que, por ello, cualquiera de dichos 
lugares constituya el domicilio habitual. Se alude, en concreto, a que aquel precepto 
únicamente permite el «retorno al lugar de residencia habitual o familiar» [art. 6.1 d)], 
pero no los desplazamientos desde otros o a otros lugares distintos del de aquella 
residencia.
(ii)  De otro lado, se afirma que este precepto afecta, también, a la libertad de 
circulación, porque, en términos de la norma, «restringe» la entrada y salida (que no sea 
en tránsito) de las personas del territorio de cada comunidad autónoma, ciudad con 
estatuto de autonomía, o de ámbitos territoriales inferiores.
b)  Así delimitado el ámbito de esta impugnación, debemos comenzar destacando 
que no queda afectada por el recurso la dimensión estática del derecho fundamental a la 
libre elección de residencia (primer inciso del art. 19 CE), esto es de aquella vertiente del 
derecho que «protege la conducta del individuo consistente en "elegir libremente su 
residencia  en  territorio  español":  es  "el  derecho  subjetivo  y  personal  a  determinar 
libremente el lugar o lugares donde se desea residir transitoria o permanentemente" en 
España»  (STC  72/2005,  de  4  de  abril,  FJ  4).  El  contenido  constitucional  de  esta 
dimensión del derecho no es otra, en términos positivos, que el de elegir –en el respeto a 
las normas generales– la localización de un propio lugar de residencia y el de excluir, 
negativamente, que el poder público imponga a su titular –a salvo supuestos de privación 
de libertad– una residencia determinada.
c)  Cosa distinta es la vertiente dinámica de aquel derecho, sobre la que centran su 
pretensión de inconstitucionalidad los recurrentes, toda vez que sus quejas se refieren a 
la  limitación  establecida  por  aquel  precepto  (suspensión  en  su  ejercicio,  según  la 
demanda) de los desplazamientos de las personas de unos lugares a otros, en los  e.
términos y con el alcance anteriormente enunciados. w.
Pues bien, las dos perspectivas de la libertad de desplazamiento de un lugar a otro  512ww
qaurte. ,6 ,s aepgaúrnt aldooss  r1e cyu 2rr ednetle Rs,e ahla Dbreícarne toq u9e2d6a/d2o0 2i0n,c eosntsátnitu tcaino neasltmreecnhtaem aefnetceta cdoanse cptoard aesl 
deenmtrea nsdí aqnutees , plau endoermn as eern  coubejesttoió nd eim epnidjuióic diaem faiecntoto y  cdoen mjunotdoo,  gtoednae ravle ezl  mquoev,im pieanrato  ldoes   BOE-A-cable e
las personas más allá de los límites de los ámbitos territoriales descritos en el precepto 
impugnado, salvo que tales desplazamientos lo fueran por alguno de los once motivos 
que, como excepción, componían un catálogo cerrado y taxativo de supuestos en que se 
permitía  aquel  movimiento,  siempre  que  fuera  por  motivos  «adecuadamente 
justificados», es decir, sin que obedecieran a la libre determinación y a la voluntad 
individual del que los quisiera realizar.
En realidad, los recurrentes reproducen contra este art. 6, apartados 1 y 2 del Real 
Decreto 926/2020 la misma queja y semejantes argumentos a los que ya utilizaron para 
impugnar la limitación de la libertad de circulación del precedente art. 5.1 de la misma 
disposición general. El vínculo resulta, pues, perceptible desde el punto y hora en que, 
de una interpretación combinada de los arts. 5 y 6 del Real Decreto 926/2020, resulta 
que el régimen establecido en ambos preceptos dispuso: (i) la prohibición general de 
circular en el horario nocturno comprendido entre las 23:00 y las 6:00 horas que ya 
previó el art. 5.1, a excepción de las actividades allí establecidas, por lo que dicha 
prohibición se extendió también, de modo general, a la realización de desplazamientos 
de entrada y salida del territorio de cada comunidad autónoma, ciudad con estatuto de 
autonomía o entidad territorial inferior durante aquellos horarios nocturnos, salvo que lo 
fuera por alguno de los motivos que se especificaban en las letras a) a i) del art. 6.1 del 
citado Real Decreto 926/2020 y siempre que estuvieran «adecuadamente justificados»; 
(ii) Igualmente, en horas distintas de las del horario nocturno anteriormente reseñado, se 
dispuso la prohibición general de no poder entrar o salir de los ámbitos territoriales 
antedichos, a excepción de que lo fuera por alguno de los motivos recogidos en las 
referidas letras a) a i) del art. 6.1, con la «adecuada» justificación.
En consecuencia, tan solo quedaron excluidos de aquella afectación y al margen del 
régimen de los citados preceptos, los desplazamientos en horario distinto al nocturno 
anteriormente expresado, realizados dentro de los ámbitos territoriales antedichos. Estos 
últimos movimientos de personas eran libres y sin restricciones de movilidad.
Así pues, el régimen previsto para los dos supuestos ahora enunciados disponía, de 
modo general, una situación semejante a la que ya hemos analizado al enjuiciar el 
art. 5.1 del Real Decreto 926/2020. La regla general era la prohibición de entrar o salir de 
alguno de aquellos ámbitos territoriales. La excepción, por el contrario, solo alcanzaría a 
las  personas  que  fueran  a  realizar  el  desplazamiento  por  alguno  de  los  motivos 
expresados en el art. 6.1, siempre que lo justificaran adecuadamente.
d)  Las  limitaciones  de  desplazamientos  de  entrada  y  salida  de  los  ámbitos 
territoriales especificados en el art. 6, apartados 1 y 2 del Real Decreto 926/2020 
contaron  con  la  misma  cobertura  del  bloque  de  la  constitucionalidad  que  hemos 
reconocido al art. 5.1 de la misma norma. En efecto, el art. 11 a) LOAES prevé la posible 
adopción, en la declaración de un estado de alarma o durante su vigencia, de la medida 
consistente en «limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en […] 
lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos», de tal 
manera que la norma legal que regula esta afectación excepcional al libre ejercicio del 
derecho a realizar desplazamientos de un lugar a otro, puede permitir el establecimiento 
de una serie de «limitaciones o restricciones», con «requisitos» que condicionen los 
movimientos  de  las  personas  a  fin  de  combatir,  en  el  caso  de  autos,  las  vías  de 
transmisión del virus causante de la pandemia y evitar que puedan propagarse los 
contagios de unos lugares a otros.
e)  Al igual que en el caso de la limitación a la libertad de circulación dispuesta en el 
artículo  anterior,  el  núcleo  de  la  queja  de  los  recurrentes  respecto  de  este  art.  6,  s
apartados 1 y 2, no se localiza en la potestad de establecer límites y condiciones al  oe.
ejercicio de aquel derecho, lo que es reconocido incluso por los demandantes, sino en si  w.
aquella medida ha sido de tal intensidad que se erigió en verdadera suspensión del  512ww
dcoenretrcahroio ,y  ncoo nssoibgrueipeansteó  plorisv alicnidóenr otesm ppreodraelt edrem sinua edjoesrc picoior ,e cl obmlooq uaes íd leo  cpoonsstutitlaunci;o on,a pliodra de,l 
lloos q uqeu ea bporcoapriíaam ae unntea  plimuditiaecraiónn  sdeerl  daecroercdhaod ollse vdaudraa nat eu neols  feuxntcrieomnaoms iqeuneto s oobrdreinpaarsioa rídaenl   BOE-A-cable e
estado  de  derecho,  pero  que  se  hallarían  todavía  dentro  de  los  aceptados  por  el 
art. 116.1 CE y la LOAES.
Debemos,  pues,  responder  a  la  cuestión  de  si  hubo  suspensión  o  interrupción 
temporal del ejercicio de este derecho o, por el contrario, aquella medida no sobrepasó 
el ámbito propio de las limitaciones a su ejercicio. De ser esto último, aún restaría un 
tercer nivel de enjuiciamiento que exigiría determinar si la limitación al ejercicio del 
derecho resultó o no proporcionada a las circunstancias concurrentes (art. 1.2 LOAES).
f)  Para determinar si el art. 6, apartados 1 y 2 impugnados, estableció de facto una 
suspensión del ejercicio de la libertad de entrada y salida de personas de los ámbitos 
territoriales reseñados en el precepto, o simplemente estableció una limitación a aquel 
ejercicio, hemos de realizar, a estos efectos, dos consideraciones:
(i)  En primer lugar, a diferencia de lo acontecido en el estado de alarma declarado 
por el Real Decreto 463/2020 y prorrogado ulteriormente por sucesivas autorizaciones 
del Congreso, no quedó de facto interrumpido temporalmente el derecho de las personas 
a realizar movimientos para ir de un lugar a otro, pues, en el caso de autos, la totalidad 
de la población disponía de libertad para desplazarse dentro de su ámbito territorial 
(comunidad autónoma, ciudad con estatuto de autonomía o entidad territorial inferior) en 
horas que no fueran las del horario nocturno establecido en el art. 5.1.
(ii)  Y, en segundo término, aquellos desplazamientos podían extenderse a otros 
lugares fuera de aquellos ámbitos territoriales, durante las veinticuatro horas del día, si 
bien  supeditados  al  cumplimiento  «adecuadamente  justificado»  de  algunos  de  los 
motivos especificados en el precepto impugnado.
Por consiguiente, el art. 6 no estableció una suspensión del ejercicio del derecho a la 
libertad de realizar desplazamientos de entrada y salida de aquellos ámbitos territoriales 
durante el estado de alarma. Más bien, se trató de unas limitaciones muy intensas a 
aquel ejercicio que restringieron, con carácter general, la libertad de las personas para 
entrar  y  salir,  al  poder  hacerlo,  únicamente,  cuando  justificaran  adecuadamente  la 
concurrencia de alguno de los motivos previstos en la norma de referencia.
g)  Dado que la situación establecida por el art. 6 del Real Decreto 926/2020 fue la 
de una limitación o restricción intensa del derecho, lo que, a continuación, corresponde 
es determinar si tal limitación extrema de los desplazamientos fue proporcionada o no a 
las circunstancias concurrentes. En definitiva, el enjuiciamiento del precepto exige la 
aplicación del test de proporcionalidad para ver si la medida enjuiciada resultó adecuada, 
necesaria y proporcionada a aquellas circunstancias:
(i)  La medida resultó adecuada porque era apta para dar cumplimiento a una 
finalidad  legítima  como  era  la  de  «reducir  sustancialmente  la  movilidad  del  virus» 
(preámbulo  del  Real  Decreto  926/2020  y  en  palabras  del  acuerdo  del  Consejo  de 
ministros que solicitó la autorización de la prórroga). Se trataba de impedir que los 
movimientos de las personas desde ámbitos territoriales con mayor incidencia de la 
epidemia a otros en que aquella fuera menor, terminasen elevando los índices de estas 
últimas,  de  tal  manera  que,  limitando  aquella  movilidad,  mejorarían,  también,  los 
indicadores de control de la transmisión.
(ii)  Igualmente, era necesaria para hacer frente a las constatadas mutaciones del 
virus y a su creciente propagación, como también al previsible incremento de la «presión 
asistencial y hospitalaria» (preámbulo del Real Decreto 956/2020), en vista de que las 
adoptadas durante el tiempo que precedió al de este estado de alarma habían resultado  s
insuficientes para revertir la evolución de la pandemia. La restricción de los movimientos  oe.
edmxeat eye(oninirdi)t e rfaaFrcsdiniealia  dalyam  deos lntaortlosieds ,fa  o ltcaedo rerslii m tdolaiertisa oc csopi óneyntr a slgdoaien omla  ysee  ejdelviirmdictaaiict rai eolbar aa dt  retanaln emdscmeberiséiesanciró hianloa   cspro eampsraouu slntaióbiti sailpilrdairaaro .dpeeo sricd ideoennlta ifdvicaira uras   cldooens    2021-19512n https://www.
derechos fundamentales y fines de fin de interés general que se pretendían preservar
como eran los derechos a la vida (art. 15 CE) y a la salud pública (art. 43 CE).
Ciertamente, se trataba de una medida de restricción extrema del ejercicio del derecho, 
que,  en  aquella  situación  excepcional,  permitía  únicamente  los  desplazamientos 
indispensables de las personas que justificaran adecuadamente su movilidad. En los 
preámbulos de los Reales Decretos 926/2020 y 956/2020 (apartado II de ambos) se 
hacía mención a la «incidencia acumulada de 349 casos por 100 000 habitantes en 
catorce días», así como que «a fecha 26 de octubre este indicador había ascendido 
hasta  los  410  casos  por  100  000  habitantes»,  lo  que  revelaba  un  «acelerado 
empeoramiento» que quedaba reflejado en los indicadores asistenciales y hospitalarios 
tal y como se hacía constar en aquellas disposiciones generales.
Tal situación requería que «las medidas de carácter extraordinario de control de la 
pandemia para prevenir y contener los contagios, y mitigar así el impacto sanitario, social 
y económico» que la propagación del virus estaba provocando se intensificaran sin 
demora. A aquella apreciada situación de emergencia sanitaria atendió esta medida de 
limitar los movimientos de entrada y salida a los estrictamente indispensables para evitar, 
precisamente, la «movilidad del virus». Se trataba de una medida complementaria de la 
recogida  anteriormente  en  el  art.  5.1  que,  por  ello,  participaba  también  de  las 
condiciones y exigencias establecidas a la libertad de circulación de las personas, que 
hemos estimado como proporcionada a las circunstancias entonces concurrentes.
En consecuencia, debemos desestimar la pretendida declaración de inconstitucionalidad 
del art. 6, apartados 1 y 2 del Real Decreto 926/2020, por este motivo.
6.  Limitación de la permanencia de grupos de personas en espacios públicos y 
privados.
A)  Planteamiento.
a)  El  art.  7  del  Real  Decreto  926/2020,  de  aplicación  al  período  inicial  y  al 
prorrogado del estado de alarma, dispuso lo siguiente:
«1.  La permanencia de grupos de personas en espacios de uso público, tanto 
cerrados como al aire libre, quedará condicionada a que no se supere el número máximo 
de seis personas, salvo que se trate de convivientes y sin perjuicio de las excepciones 
que  se  establezcan  en  relación  a  dependencias,  instalaciones  y  establecimientos 
abiertos al público. La permanencia de grupos de personas en espacios de uso privado 
quedará condicionada a que no se supere el número máximo de seis personas, salvo 
que se trate de convivientes.
En el caso de agrupaciones en que se incluyan tanto personas convivientes como 
personas no convivientes, el número máximo a que se refiere el párrafo anterior será de 
seis personas.
2.  La  autoridad  competente  delegada  correspondiente  podrá  determinar,  en  su 
ámbito territorial, a la vista de los indicadores sanitarios, epidemiológicos, sociales, 
económicos y de movilidad, previa comunicación al Ministerio de Sanidad y de acuerdo 
con lo previsto en el artículo 13, que el número máximo a que se refiere el apartado 
anterior sea inferior a seis personas, salvo que se trate de convivientes.
Asimismo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 10, las autoridades competentes 
delegadas podrán, en su ámbito territorial, establecer excepciones respecto a personas 
menores o dependientes, así como cualquier otra flexibilización de la limitación prevista 
en este artículo.
3.  Las reuniones en lugares de tránsito público y las manifestaciones realizadas en  e.e
ejercicio del derecho fundamental regulado en el artículo 21 de la Constitución podrán  b
limitarse, condicionarse o prohibirse cuando en la previa comunicación presentada por  512ww
lcoosn tpargoimoso.tores no quede garantizada la distancia personal necesaria para impedir los
labo4ra. leNs oe  einsstatitruácni oinnaclleusid ansi  aeqnu elalla slim piataraci ólans  pqrueev isstea  eesnta belsetzec aanrt ímcuelod idlaass  aecstpiveicdíafidceass 
en la normativa aplicable».
b)  Con cita del art. 21 CE y de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora 
del derecho de reunión (en adelante, LODR), la demanda formula tres censuras de 
inconstitucionalidad contra este art. 7: (i) lo dispuesto en su apartado 3 respecto de 
reuniones o manifestaciones en vías públicas «excede» del «marco establecido» en el 
art. 10 de aquella ley orgánica, conforme al cual –recuerdan los recurrentes– «si la 
autoridad  gubernativa  considerase  que  existen  razones  fundadas  de  que  puedan 
producirse alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes, podrá 
prohibir la reunión o manifestación o, en su caso, proponer la modificación de la fecha, 
lugar, duración o itinerario de la reunión o manifestación»; (ii) la «falta de absoluta 
modulación»  del  apartado  1  de  este  artículo  supondría  que  hubieran  quedado 
«prohibidas o suspendidas» las reuniones orgánicas de partidos políticos, sindicatos y 
asociaciones empresariales [no sujetas a la Ley reguladora del derecho de reunión: art. 2 
c)] cuando excedan del número de seis personas no convivientes, lo que no cabría ni 
siquiera en el estado de excepción (art. 22.3 LOAES) y entrañaría una infracción de los 
arts. 6, 7 y 23 CE, y (iii) ese mismo apartado 1 implicaría la prohibición de reuniones 
privadas [excluidas también del régimen de la Ley reguladora del derecho de reunión: 
art. 2 a) y b)] de más de seis personas; señala en este punto la demanda que tales 
reuniones «por razones familiares o de amistad y la realización de visitas a familiares, 
conocidos o amigos constituyen manifestaciones esenciales de la dignidad humana y del 
libre desarrollo de la personalidad» (art. 10.1 CE) que «exceden del propio derecho 
fundamental de reunión y se integran en el más precioso y sagrado derecho a la libertad 
humana (art. 17.1 CE), en su concepción más íntima e inviolable».
c)  Por su parte, el abogado del Estado niega, de contrario, la verificación de unas y 
otras conculcaciones de la Constitución: los apartados controvertidos de este art. 7 
serían  –en  síntesis–  conformes  al  contenido  esencial  del  derecho  de  reunión  y 
proporcionados, en su ordenación, a las circunstancias de la epidemia.
Procede entrar en la resolución de las pretensiones así fundamentadas. Queda, sin 
embargo, al margen lo dispuesto en el apartado 2 de este artículo, que será objeto de 
enjuiciamiento en el fundamento jurídico 10 (designación de autoridades competentes 
delegadas).
B)  Precisiones preliminares.
a)  Pese a que el recurso impugna la totalidad del art. 7 del Real Decreto 926/2020, 
la demanda nada alega respecto del apartado 4 que, por su propio contenido, excluye la 
aplicación de las limitaciones establecidas en los tres precedentes apartados para «las 
actividades laborales e institucionales» y para «aquellas para las que se establezcan 
medidas específicas en la normativa aplicable». Por tanto, el citado apartado queda al 
margen de nuestro enjuiciamiento.
Por otro lado, el apartado 2 de este precepto, ya hemos dicho supra que será objeto 
de estudio en el fundamento jurídico 10, por lo que debe quedar excluido, también, del 
análisis que sigue.
b)  Procede, a continuación, el análisis de los apartados uno y tres de este art. 7, en 
función de las tachas de inconstitucionalidad que han sido alegadas por los recurrentes. 
No obstante, por razones metodológicas, alteraremos el orden del enjuiciamiento y 
comenzaremos  por  el  segundo  de  los  apartados  enunciados,  que  es  el  que 
primeramente impugnan los recurrentes en su demanda:
(i)  Por lo que atañe a la primera de las opuestas, referida al apartado 3, que  s
restringe el ejercicio de los derechos de reunión y manifestación «en lugares de tránsito  oe.
ppadúaretbr .a qli 1uci0oem » lpL,o eOesd nDpi rRer oll,o m ssqeo untcoetoir dneúotsan  dginceioao  mqso»uef,er ne atcpelioee dgrparauínane   dm«leolei msdl iiimrtdaeairctssau errq ,r euocne ot inengdscai lcruqaisounonet iaz praesrrsoeath anoi b  «miprl raeoe dhdl iidibseaitrjae sncrecco»iinc,a it oerna nev dfcieeue nnseecais órteineal     2021-19512n https://www.
derecho cuando existan «razones fundadas de que puedan producirse alteraciones del
orden público, con peligro para personas o bienes», debe ser desestimada.
Varias son las razones que llevan a la desestimación de esta queja:
– La consideración de que la limitación del ejercicio de este derecho hay que situarla 
en el seno de un supuesto de grave alteración de la normalidad, provocado, en el caso 
de autos, por la admitida concurrencia de una situación de pandemia que fue la causante 
del estado de alarma, declarado y prorrogado. Por tanto, nuestro enjuiciamiento debe 
partir del reconocimiento, aceptado por los recurrentes, de la existencia del estado 
excepcional de crisis al que se refiere el bloque de constitucionalidad (art. 116 CE y la 
LOAES) y no de un supuesto de normal funcionamiento del estado de derecho. En 
consecuencia, ya hemos destacado supra que las limitaciones más intensas que no 
lleguen a alcanzar el núcleo irreductible del derecho fundamental, pueden ser adoptadas 
durante  el  estado  de  alarma,  siempre  que  lo  sean  por  el  tiempo  estrictamente 
indispensable y que aquellas medidas se sujeten al principio de proporcionalidad en su 
establecimiento y aplicación (art. 1.2 LOAES).
– En segundo término, incluso en supuestos de funcionamiento ordinario del estado 
de derecho, este tribunal ha declarado que, además de las específicas razones de grave 
alteración del orden público con peligro para personas o bienes a que se refiere el art. 10 
LODR, es conforme a lo dispuesto en el art. 21.2 CE que «el ejercicio del derecho de 
reunión pacífica en lugar de tránsito público pued[a] verse eventualmente sometido a 
restricciones necesarias para preservar otros derechos o bienes constitucionales», entre 
los que figura –se puntualizó en la resolución que se cita– la protección de la salud 
(STC 195/2003, de 27 de octubre, FFJJ 7 y 8; en análogos términos, STC 193/2011, 
de 12 de diciembre, FFJJ 3 y 7); preservación, ya en concreto, frente a la propagación 
del virus COVID-19 que bien puede exigir, por tanto, el aseguramiento de la necesaria 
distancia física entre quienes participen en estas reuniones en lugares de tránsito público 
y manifestaciones (al respecto, ATC 40/2020, de 30 de abril, FJ 4).
– En  el  estado  de  alarma,  el  art.  11  a)  LOAES  permite  el  establecimiento  de 
limitaciones a la «permanencia» de personas o vehículos en las vías de uso público e, 
incluso, la imposición de «ciertos requisitos» que «condicionen» su ejercicio. En el caso 
de  autos,  la  exigencia  a  los  promotores  de  que  quedara  «garantizada  la  distancia 
personal  necesaria  para  impedir  los  contagios»  se  encuadra  dentro  de  aquellos 
«requisitos», que, en una situación de pandemia como la existente al tiempo de la 
vigencia del estado de alarma, deben reputarse como adecuados a las circunstancias 
concurrentes, así como necesarios y proporcionados a los fines de preservación de la 
salud pública a que aquellas medidas de prevención debían atender.
– El apartado 3 del art. 7 no contraviene lo preceptuado en el art. 10 LODR, sino que 
es complementario del mismo. El apartado cuestionado lo único que hizo fue añadir a los 
límites al ejercicio del derecho fundamental establecidos por la ley orgánica reguladora 
del derecho para el tiempo en que rigiera el funcionamiento ordinario del estado de 
derecho, el de la antedicha garantía de adoptar las medidas de prevención del contagio 
por coronavirus específicamente establecidas para el concreto estado de alarma que 
había sido declarado.
– Por último, la medida, en los términos en que se recogió en el texto de este 
apartado 3, quedó prevista en abstracto y sin concreción alguna, pues se estableció, tan 
solo, una ocasional cautela, a definir caso por caso, en aras de la protección de la salud 
y en atención a los riesgos de mayor propagación de la epidemia que estaba en curso. 
Los derechos de reunión y manifestación reconocidos en el art. 21 CE y regulados en su 
desarrollo  por  la  Ley  reguladora  del  derecho  de  reunión  han  permanecido,  pues, 
incólumes, en la medida en que el apartado impugnado mantuvo abierta, durante la  e.
vigencia  del  estado  de  alarma,  la  posibilidad  de  dirigir  «comunicación  previa  a  la  w.b
autoridad» para el ejercicio de este derecho. Únicamente, para cada supuesto, habría de  512ww
smeor dilfaic aacuiotnoerisd aod  ingculubseorn partoivhaib icr osmu peejteerncticei o lae n qluoes  ypau cdiiteardao se sctaasbolesc deer  areltestrraicccióionn dees,l 
«olrad edne sppúrbolpicoor ccioonna pdeal igpreor tpuarbraa cpióenrs doen aost roo sb ibeineense,s c ou adnedroe cshuo se jeprrcoitceiog idpousd ieproar  dneupeasrtraar 
Constitución» (STC 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 3) o, en el supuesto específico del
estado de alarma motivado por la pandemia del COVID-19, cuando los promotores no 
pudieran garantizar «la distancia personal necesaria para impedir los contagios».
(ii)  La segunda de las censuras de inconstitucionalidad va referida al apartado 1.
El  citado  apartado  establecía  una  limitación  de  permanencia  de  los  grupos  de 
personas hasta un máximo de seis, a excepción de los que fueran convivientes, en 
espacios  de  uso  público  (cerrados  o  al  aire  libre)  o  privado,  «sin  perjuicio  de  las 
excepciones»  que  se  establecieran  «en  relación  a  dependencias,  instalaciones  y 
establecimientos abiertos al público». Añadía a lo anterior un segundo párrafo que 
limitaba, igualmente, a seis el número máximo de las personas agrupadas cuando se 
tratara de convivientes y no convivientes.
Son varias las tachas de inconstitucionalidad que, en torno al ejercicio del derecho de 
reunión, han apuntado los recurrentes:
– En primer lugar, que la citada limitación a un número de seis personas llevaría 
consigo la prohibición o suspensión de las «reuniones orgánicas de los partidos políticos, 
los sindicatos y las asociaciones empresariales», que son «instrumento fundamental de 
una democracia participativa, de acuerdo con los arts. 6, 7 y 23 de la Constitución». La 
queja así formulada carece de eficacia suasoria y debe ser desestimada.
El apartado de referencia determinó el ámbito personal al que se aplicaba esta 
limitación pues se refería a la «permanencia de grupos de personas», es decir a la 
coincidencia en un espacio físico de un número de personas, seis como máximo, que, 
sin ropaje institucional o de cualquier otro vínculo jurídico, se reunieran en un lugar y 
momento determinados integrando de hecho un colectivo instantáneo o transitorio. Este 
concepto no podía abarcar a los grupos asociativos que enunciaban los recurrentes en 
su demanda, pues, para las reuniones que pudieran tener aquellos para desarrollar 
actividades  relacionadas  con  sus  fines  u  objetivos  propios,  el  apartado  4  de  este 
precepto las excluía de la limitación.
Los términos «actividades laborales o institucionales» a que se refiere este apartado, 
deben ser interpretados en un sentido amplio, dado que la norma no establece ninguna 
acotación o límite. Además, las actividades institucionales que menciona esta norma, no 
se agotan, estando al sentido propio de las palabras, en el ejercicio de sus respectivas 
funciones y competencias por los poderes e instituciones públicos y pueden con toda 
naturalidad reconocerse asimismo como tales –sin ánimo exhaustivo– en los cometidos 
de unas asociaciones que, en lo que se refiere a los partidos, «actualizan como voluntad 
del Estado la voluntad popular que […] han contribuido a conformar y manifestar» 
(STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 5). Esta posición institucional también la ostentan, 
para  sus  funciones  propias,  los  sindicatos  de  trabajadores,  identificados  como 
«organismos básicos del sistema político» [SSTC 11/1981, de 8 de abril, FJ 11, y 8/2015, 
de 22 de enero, FJ 2 b)], calificación esta que bien puede extenderse a las asociaciones 
empresariales que, al igual que los sindicatos, incorporan, para la defensa y promoción 
de  los  intereses  que  les  son  propios  (art.  7  CE),  una  específica  representación 
institucional (SSTC 225/2001, de 26 de noviembre, FJ 5; 36/2011, de 28 de marzo, FJ 2, 
y, entre otras, 112/2017, de 16 de octubre, FJ 4).
Partidos  políticos,  sindicatos  y  asociaciones  empresariales  son,  por  lo  demás, 
asociaciones de relevancia constitucional [STC 67/1985, de 24 de mayo, FJ 3 C)], como 
acredita su incorporación al título preliminar de la Constitución (arts. 6 y 7) y su plena 
libertad  de  organización,  funcionamiento  y  acción  no  puede  quedar  afectada  o 
disminuida bajo ningún estado de crisis. Precisamente, el citado apartado 4 permite esa  e
exclusión, por lo que las reuniones de sindicatos, partidos políticos u organizaciones  bo
empresariales quedarían integradas en aquellos conceptos de actividades, en este caso  512ww
«ins–ti tuEcnio nsaelegsu»n,d ao  qutéer msein roe,f ietraem apqouceol.  puede  ser  acogida  la  impugnación  de  los
rpercivuardreanst epso ra r aezsotnee sa pfaarmtaildiaor,e sr eofe rdidea asm  ais tqaude,  nni ola  proedarlíizaanc itóenn edre  luvgisaitra sla as  fraemuniliiaorneess, 
conocidos o amigos en domicilios privados, en número superior a seis personas salvo 
convivientes.
Este tipo de reuniones y encuentros de personas quedan en todo caso fuera del 
régimen de la Ley reguladora del derecho de reunión [art. 2 a) y b)] y al margen, incluso, 
del propio concepto constitucional de reunión (art. 21 CE), al que es de esencia un 
propósito o sentido de participar, de un modo u otro, en la esfera pública [por todas, 
STC 172/2020, de 19 de noviembre, FJ 6 B)]; algo que está ausente, por definición, en 
estos encuentros de índole privativa o íntima. Además, la STC 148/2021, integrando la 
concepción del Tribunal Europeo Derechos Humanos, que considera, a este respecto, 
que las trabas u obstáculos al mantenimiento del contacto con familiares y amigos no se 
encuadran en el ámbito del art. 11 CEDH, relativo a la libertad de reunión, sino en el de 
su art. 8.1, que garantiza la vida privada y familiar [STEDH (Gran Sala) de 12 de 
septiembre de 2012, asunto Nada c. Suiza, § 165], ha declarado que este ámbito ha de 
considerarse «constitucionalmente protegid[o] por el juego combinado de los arts. 21.1 
y 18 CE» [FJ 5 a)].
– Finalmente, deben ser rechazadas, también, las invocaciones efectuadas por los 
recurrentes a los arts. 10.1 y 17.1 CE para impugnar este apartado 1 del art. 7 del Real 
Decreto 926/2020.
El art. 10.1 CE, que cita la demanda en referencia a los principios de la dignidad de 
la  persona  y  del  libre  desarrollo  de  la  personalidad,  son,  ciertamente,  dos  de  los 
principios  que  configuran  la  base  de  nuestro  sistema  de  derechos  fundamentales 
(STC 81/2020, de 15 de julio, FJ 11), pero no puede seguirse de ello que puedan ser 
esgrimidos para censurar en Derecho cualquier menoscabo o dificultad circunstancial 
que cierto precepto deparara en «la multiplicidad de actividades y relaciones vitales que 
la  libertad  hace  posibles»,  pues,  así  como  «[l]os  derechos  fundamentales,  que 
garantiza[n] la libertad, no tienen ni pueden tener como contenido concreto cada una de 
esas manifestaciones de su práctica, por importantes que estas sean en la vida del 
individuo» (STC 89/1987, de 3 de junio, FJ 2), tampoco esas manifestaciones adquieren 
la condición de bienes de rango constitucional a través de la invocación, sin más, de la 
dignidad de la persona y de su libre desarrollo. Pretenderlo así equivaldría a ver en la 
Constitución  lo  que,  en  modo  alguno,  puede  llegar  a  ser  una  suerte  de  código 
omnicomprensivo para la consagración, frente a la ley, de cualesquiera prácticas sociales 
y  culturales  que,  en  el  caso  de  autos,  fueron  acotadas  o  limitadas,  parcial  y 
circunstancialmente, en los términos que estudiaremos a continuación.
Tampoco la mención del art. 17.1 CE puede servir de fundamento para sustentar la 
impugnación de este apartado 1, toda vez que el derecho fundamental a la libertad que 
reconoce y protege este derecho es la «libertad física», esto es «[l]a libertad frente a la 
detención, condena o internamientos arbitrarios, sin que pueda cobijarse en el mismo 
una libertad general de actuación o una libertad general de autodeterminación individual» 
(STC 37/2011, de 28 de marzo, FJ 3, por todas). En el caso de autos, esta vertiente del 
derecho a la libertad no está comprometida, pues las limitaciones que se establecen en 
la norma de referencia no aluden a ninguna de las actuaciones de los poderes públicos 
anteriormente relacionadas, que afecten al contenido de aquel derecho.
C)  Enjuiciamiento y desestimación.
Una vez aclarados, el objeto y el alcance de la impugnación, debemos proceder, a 
continuación,  al  enjuiciamiento,  únicamente  del  apartado  1  de  este  art.  7  del  Real 
Decreto  926/2020,  toda  vez  el  resto  de  los  apartados  del  precepto  han  quedado  e
excluidos  por  razones  diversas  (el  apartado  2  será  enjuiciado  en  el  fundamento  bo
jurídico 10; el apartado 3 por no vulnerar los arts. 21 CE y 10 LODR y el 4 por falta de  512ww
cfuaerg cao nafrogrummee on tanlo).  cEoln e ejel  bdleolq eunej udieci acmoniesntittou chioan daelid qaude (daarrt.  c1e1n6t rCadEo y e LnO laA EcuSe) slatió mn eddeid sai 
dperiv a«dliomsi»ta, ciaó nq udee  slea  rpeefiremrea naeqnuceial  pdree cgerputpoo sy  sdie,  apdeermsoánsa, s ene ne le scpaascoi odse  paúubtloicso,s  suy 
aplicación fue proporcionada a las circunstancias concurrentes (art. 1.2 LOAES).
a)  Desde luego, la limitación de la «permanencia de personas o vehículos en horas 
o lugares determinados», así como la posibilidad de condicionar aquella permanencia «al 
cumplimiento de ciertos requisitos» [art. 11 a) LOAES], como la posibilidad de adoptar 
otras medidas «establecidas en las normas para la lucha contra las enfermedades 
infecciosas» (art. 12.1 LOAES), son objeto de habilitación por el legislador orgánico que 
ha desarrollado el art. 116.1 CE. Dicho bloque de constitucionalidad permite, para el 
estado de alarma, la adopción de este tipo de medidas, que, por otra parte, y en 
abstracto, no son objeto de controversia por parte de los recurrentes. Estos ciñen su 
impugnación  a  la  entidad  y,  a  su  juicio,  desproporcionada  intensidad  de  aquellas 
limitaciones.
b)  El apartado 1 del art. 7 del Real Decreto 926/2020 debe ser, pues, sometido al 
test de proporcionalidad, que ponga en relación el ejercicio del derecho de referencia con 
el del derecho a la vida (art. 15 CE) y al interés general de la preservación de la salud 
pública (art. 43 CE), al igual que hemos hecho en fundamentos jurídicos anteriores.
Como hemos dicho supra, el significado y alcance del término «permanencia», que 
utiliza el precepto controvertido, atiende a la idea de estancia temporal y, de hecho, sin 
ningún vínculo jurídico o finalidad de interés público, en un lugar determinado, que puede 
ser  público  o  privado,  al  aire  libre  o  en  espacio  cerrado.  Por  tanto,  la  limitación 
establecida afecta, en realidad, a la libertad de circulación entendida en su más amplia 
dimensión, como derecho a la libre determinación de estar en un lugar, durante un 
determinado período de tiempo y para fines de interés particular o social.
La  limitación  a  seis  personas  salvo  «convivientes»,  que  estableció  el  apartado 
impugnado como cifra máxima para la formación de grupos o para encuentros en toda 
clase de espacios tenía como objetivo, según el preámbulo del Real Decreto 926/2020, 
reducir «la movilidad social de manera significativa y, por tanto, [pretendía] detener la 
expansión  de  la  epidemia»  (en  el  mismo  sentido,  el  preámbulo  del  Real 
Decreto 956/2020). Se trató, por tanto, de incorporar una medida más a las ya recogidas 
en preceptos anteriores, que tenían como objetivo evitar la expansión de la epidemia y, al 
mismo tiempo, tratar de revertir la evolución negativa de los niveles de atención sanitaria 
primaria y ocupación hospitalaria observada en fechas inmediatamente anteriores al 
inicio del estado de alarma.
La medida, por tanto, debemos reputarla como adecuada y necesaria, acogiendo 
aquí  los  mismos  argumentos  que  hemos  destacado  anteriormente  para  justificar  la 
constitucionalidad de otras limitaciones. Igualmente, nos merece favorable acogida la 
ponderación, en términos de proporcionalidad, de la restricción, ciertamente intensa, 
establecida en el apartado de referencia de la cifra máxima de seis personas.
El  estado  excepcional  de  crisis  motivado  por  la  propagación  del  coronavirus, 
agravado por el apreciado incremento cuantitativo de la incidencia de contagios, la 
preocupante situación de la asistencia sanitaria, al borde de la saturación y el colapso, 
así como la necesidad de reducir, en la medida de lo posible, los encuentros sociales 
para, de ese modo, dificultar la movilidad del virus, precisaban de la adopción de una 
medida de esta naturaleza, que, si bien no llegaba a impedir el contacto social entre las 
personas, sí, al menos, lo restringía a una cifra máxima que se ajustaba, en términos de 
proporcionalidad, a un equilibrio entre el reconocimiento que merece la condición de ser 
social de las personas y la lucha por preservar la salud pública.
Así pues, las medidas previstas en este art. 7, apartado 1 del Real Decreto 926/2020 
no  son,  por  tanto,  contrarias  a  la  Constitución  y,  en  consecuencia,  deben  ser 
desestimadas todas las quejas opuestas por los recurrentes. s
7.  Limitación de la permanencia de personas en lugares de culto. w.b
Aa))   EPll aanrtte. a8m dieenl tRoe.al Decreto 926/2020, de aplicación a todo el tiempo que duró el
estado de alarma, dispuso lo siguiente:
«Se limita la permanencia de personas en lugares de culto mediante la fijación, por 
parte  de  la  autoridad  competente  delegada  correspondiente,  de  aforos  para  las 
reuniones, celebraciones y encuentros religiosos, atendiendo al riesgo de transmisión 
que pudiera resultar de los encuentros colectivos. Dicha limitación no podrá afectar en 
ningún caso al ejercicio privado e individual de la libertad religiosa».
Los límites que establece este precepto se refieren, en exclusiva, a la esfera externa 
del ejercicio de este derecho y, más concretamente, a la «fijación de aforos» de los 
espacios destinados a la celebración de actos religiosos y de culto públicos. El ejercicio 
individual y en privado del derecho a la libertad religiosa no quedó afectado por ninguna 
limitación y la norma reconocía plena libertad a las personas, lógicamente, dentro de los 
límites generales establecidos en el art. 3.1 de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de 
libertad religiosa (LOLR).
b)  Los recurrentes invocan frente a este precepto la libertad religiosa y de culto 
(art. 16.1 CE) en su «esfera externa», con cita de lo especificado en el art. 2.1 LOLR, en 
lo relativo, tanto al derecho de toda persona para «[p]racticar los actos de culto […] de su 
propia confesión» [punto b)] como al que también cualquiera ostenta para «[r]eunirse o 
manifestarse públicamente con fines religiosos» [punto d)]. Entienden aquellos que los 
presidentes de las comunidades y ciudades autónomas quedaron habilitados, como 
autoridades delegadas, «para hacer literalmente lo que qui[si]eran con la dimensión 
externa  de  este  derecho  fundamental»,  hasta  el  extremo  de  «suspenderla 
completamente fijando estrictos aforos que, en la práctica, impid[ier]an la efectividad» del 
derecho en esa dimensión.
Por tanto, la demanda critica la habilitación conferida por este precepto para la 
fijación de aforos en los lugares de culto, censura que debe ser examinada y resuelta, 
sin perjuicio de analizar en el fundamento jurídico 10 la mención que para tal fin allí se 
hará a la autoridad «delegada correspondiente».
c)  Por  su  parte,  el  abogado  del  Estado  impugna  las  anteriores  tachas  de 
inconstitucionalidad porque entiende que el art. 3.1 LOLR señala determinados límites 
para el ejercicio de la libertad religiosa y de culto y, en correspondencia con ello, el 
impugnado art. 8 precisa el tipo de medidas a adoptar (establecimiento de aforos) y los 
criterios a tener en cuenta para su imposición (riesgo de transmisión e indicadores 
relacionados con la evolución de la pandemia).
B)  Enjuiciamiento y desestimación.
a)  Como hemos anticipado, el art. 8 del Real Decreto 926/2020, de aplicación a 
toda la vigencia del estado de alarma, expresamente excluye el ejercicio individual y 
privado de la libertad religiosa, por lo que aquel precepto no ha establecido restricción 
alguna en sentido propio, ni afectación siquiera, de la libertad religiosa o de culto 
(art. 16.1 CE), con independencia de las limitaciones generales establecidas por la 
legislación orgánica de desarrollo y por la doctrina de este tribunal sobre el ejercicio de 
este derecho fundamental (art. 3.1 LOLR y STC 46/2001, de 15 de febrero, FJ 11, por 
todas, en coherencia con lo previsto, también, en el art. 9.2 CEDH).
b)  El precepto se refiere en exclusiva a la «fijación de aforos para las reuniones, 
celebraciones y encuentros religiosos, atendiendo al riesgo de transmisión que pudiera 
resultar de los encuentros colectivos». Por tanto, el ámbito de aplicación del art. 8 del 
Real Decreto 926/2020 afecta únicamente a este aspecto de la «esfera externa» del 
ejercicio del derecho, el del número de asistentes (computado en tanto por ciento) en  s
función de las dimensiones del espacio físico destinado a la celebración pública de actos  oe.
rvceeolrnigssciaoi)dr s esorEosabn dor ae c.d odeno scseu caltusoep, nepcceitraoo,s   nnmouu esyse tc roeo xntecienrenjutdoicesi .aa mE lnaie  npctreoiml esbeorra blcureigó anlra ,d  seliim  dlaiitc amhcoeiósdn iad ciamt olpismu eeitnast taisv ía dm esiebs emhroáa    2021-19512n https://www.
ajustado al bloque de constitucionalidad y, en segundo término, si ha sido establecida y
aplicada «en forma proporcionada a las circunstancias» (art. 1.2 LOAES).
(i)  El primero de los aspectos citados no es controvertido por los recurrentes. La 
demanda, en efecto, no discute que la autoridad competente (únicamente, el Gobierno 
de  la  Nación,  no  las  autoridades  autonómicas  en  que  aquel  delegó,  según  los 
recurrentes) podía establecer límites a la «permanencia» de personas en los lugares de 
culto y, también el cumplimiento de ciertos requisitos durante la vigencia del estado de 
alarma, toda vez que así lo permiten los arts. 11 a) y 12.1 LOAES, para imponer medidas 
limitativas del ejercicio de derechos que puedan resultar eficaces para «la lucha contra 
enfermedades infecciosas».
Remisión genérica en la que hay que entender incluido, por lo que hace al caso, lo 
prescrito en el art. 3 de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en 
materia de salud pública, con arreglo al cual corresponde a la autoridad sanitaria realizar 
«acciones  preventivas  generales»,  con  el  fin  de  controlar  las  enfermedades 
transmisibles. El establecimiento de «aforos» en lugares abiertos al público constituiría 
una de estas medidas.
Por tanto, la medida adoptada sería conforme con el bloque de constitucionalidad.
(ii)  Por lo que atañe al segundo de los requisitos, hay que comenzar destacando 
que el precepto no impuso un determinado aforo, esto es no dispuso un concreto 
porcentaje de personas permitido para asistir a los actos religiosos, sino que, en cada 
caso, habría de ser la «autoridad competente delegada» la que estableciera el aforo 
concreto en el ámbito territorial correspondiente. Así lo subrayan, por otra parte, los 
propios  recurrentes  que,  en  relación  con  este  extremo,  lo  que  apuntan  es  a  una 
impugnación preventiva contra aquellas disposiciones o actos gubernativos, dictados por 
aquellas autoridades al amparo de la habilitación general que les confería el precepto de 
referencia.
A diferencia de las limitaciones de derechos contenidas en los arts. 5 a 7 del Real 
Decreto 926/2020, que habían establecido parámetros concretos sobre los que poder 
efectuar un juicio de proporcionalidad, en el precepto de referencia no es posible dicha 
aplicación porque el art. 8 no ha dispuesto un determinado aforo, ni siquiera ha fijado un 
límite máximo, como ha hecho en otros preceptos (art. 7, por ejemplo), de tal manera 
que,  en  su  caso,  el  juicio  de  proporcionalidad  habría  que  hacerlo  respecto  de  la 
disposición o acto gubernativo que estableciera un aforo máximo en el ámbito territorial 
correspondiente. Así, podría darse el supuesto de que la norma autonómica aceptara un 
aforo del 100 por 100 de asistentes a los actos, por entender que no se apreciaba riesgo 
de transmisión en aquel territorio autonómico, en cuyo caso, no se habría impuesto límite 
alguno; o, por el contrario, llegar a una restricción extrema, que no fuera la del 0 por 100, 
supuesto que, de darse, impediría el ejercicio del derecho, pero fijando un porcentaje 
muy  alto  que  pudiera  resultar  desproporcionado,  luego  de  la  aplicación  del  test 
correspondiente.
En conclusión, si la limitación prevista en el art. 8 lo que hace es simplemente 
condicionar el establecimiento de aforos de asistencia a actos religiosos y de culto al 
cumplimiento de un criterio de alcance general como es el del «riesgo de transmisión» 
de la pandemia, derivado de aquellos encuentros colectivos, pero sin establecer pautas 
de  cuantificación  o  porcentajes  máximos  de  asistencia,  debemos  desestimar  la 
pretensión sin más largo discurso argumentativo; en primer lugar, porque se trata de una 
impugnación que tiene carácter preventivo, en la medida en que no es esta norma la 
cuestionable sino la que, en uso de la habilitación conferida, hubiera podido dictar la 
autoridad autonómica correspondiente estableciendo los aforos máximos para su ámbito 
territorial. Y, en segundo término, porque, como ha declarado este tribunal, «la mera  s
posibilidad de un uso torticero de las normas no puede ser nunca motivo bastante para  oe.
declarar [su] inconstitucionalidad» (SSTC 58/1982, de 27 de julio, FJ 2; 83/2020, de 15  w.
de julio, FJ 8, y 170/2020, de 19 de noviembre, FJ 6). 512ww
La queja debe ser, pues, desestimada.
8.  Duración de la prórroga del estado de alarma.
Aunque  las  partes  argumentan,  bajo  una  misma  rúbrica,  sobre  la  alegada 
inconstitucionalidad de las disposiciones relativas a la duración de la prórroga y a la 
«rendición de cuentas» del Gobierno al Congreso de los Diputados, tales pretensiones 
han de ser consideradas por separado, atendido el distinto objeto de las reglas así 
controvertidas,  de  tal  manera  que  dedicaremos  el  presente  fundamento  jurídico  al 
análisis  de  la  primera  de  las  dos  cuestiones  planteadas,  sin  perjuicio  de  que  el 
pronunciamiento del tribunal pueda incidir, en parte, sobre las reglas relativas a aquella 
«rendición de cuentas».
A)  Planteamiento.
a)  El Congreso de los Diputados autorizó el día 29 de octubre de 2020 la prórroga 
del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020 y dispuso, en lo que ahora 
importa, que la misma «se extenderá desde las 00:00 horas del día 9 de noviembre 
de 2020 hasta las 00:00 horas del día 9 de mayo de 2021» (apartado segundo de la 
resolución  por  la  que  tal  acuerdo  se  hizo  público).  Otro  tanto  se  estableció,  en 
consecuencia con ello, por el Real Decreto 956/2020 (art. 2, primer inciso). Se acogía así 
por la Cámara y se actualizaba después por el Gobierno, lo propuesto en fecha 27 de 
octubre anterior por el propio Consejo de ministros en su solicitud de prórroga («Boletín 
Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados», núm. 171, del 30 de 
octubre de 2020, pp. 33-36), algo, por lo demás, que se había adelantado ya por el 
Gobierno mismo, dos fechas antes de tal solicitud, en el Real Decreto 926/2020.
En la exposición de motivos de esta última disposición se anticipó, en efecto, que 
«[r]esulta por ello preciso ofrecer una respuesta inmediata, ajustada y proporcional, en 
un marco de cogobernanza, que permita afrontar la gravedad de la situación con las 
máximas garantías constitucionales durante un período que necesariamente deberá ser 
superior al plazo de quince días establecido para la vigencia de este real decreto, por lo 
que resultará imprescindible prorrogar esta norma por un período estimado de seis 
meses». Ya quedó por lo demás reseñado que, en relación con ello, en el art. 14 de este 
Real Decreto 926/2020 se previó que «[e]n caso de prórroga, el ministro de Sanidad 
comparecerá quincenalmente ante la Comisión de Sanidad y Consumo del Congreso de 
los Diputados para dar cuenta de la aplicación de las medidas previstas en este real 
decreto».
b)  Los  recurrentes,  como  se  ha  detallado  en  los  antecedentes,  tachan  de 
«manifiestamente  inconstitucional»  la  duración  de  la  prórroga  así  acordada  por  el 
Congreso de los Diputados y establecida, con efectos generales para todos, en el Real 
Decreto 956/2020.
Entienden, en primer lugar, que, del art. 116.2 CE, derivaría que las prórrogas nunca 
podrían ir más allá del plazo máximo de quince días que allí fija la Constitución para la 
inicial declaración gubernamental del estado de alarma. Y, en segundo término, añaden 
que la prórroga por seis meses de dicho estado de crisis resultó «exorbitante» y ajena al 
«más elemental juicio de proporcionalidad», a cuyo efecto citan el art. 1.2 LOAES, de 
conformidad con el cual «[l]as medidas a adoptar en los estados de alarma, excepción y 
sitio, así como la duración de los mismos, serán […] las estrictamente indispensables 
para asegurar el restablecimiento de la normalidad […]». Aducen, a este último respecto, 
que «[e]s difícilmente justificable la indispensabilidad y proporcionalidad del estado de 
alarma de seis meses, sin que durante ese período pueda el Congreso revisar y, en su  s
caso, no autorizar la continuación de las restricciones de derechos fundamentales y la  oe.
adsusipusu nTtfcaouiddónooncs i eod –lnelode p esho  aldpobersror íeiapns itar eeesgdx ruoyan rnbedtienatas dn eodtl,ee  asc l doaper ormmer liápansatoi,rvr tíeoean  ,d d sleaeel    iEnldojfeesrsa ctcucacitcuiivóadon ae» ddn.ae enl sodpsee repcicoahrl –oe  pflulaonrsda a reemlp eerenjestraecln icdtiaeod  ldooess    2021-19512n https://www.
(apartados 1 y 2 del art. 23 CE). Esta lesión iría acompañada, en este caso, de la
privación de la tutela de su derecho de participación (art. 24.1 CE), al ser las impugnadas 
–aseveran– reglas «autoaplicativas», con cita de los arts. 1 (apartados 1 y 2) y 66 CE.
Estos reproches han sido, en lo sustancial, refutados por el abogado del Estado. 
Estima esta representación que la duración de la prórroga satisfaría las exigencias del 
principio de proporcionalidad. A lo que añade que cabría, en todo caso, el levantamiento 
anticipado del estado de alarma mediante real decreto del Consejo de ministros, ello sin 
perjuicio de lo previsto en el párrafo tercero del art. 14 del Real Decreto 926/2020, con 
arreglo  a  cuya  nueva  redacción  «transcurridos  cuatro  meses  de  vigencia  de  esta 
prórroga, la conferencia de presidentes autonómicos podrá formular al Gobierno una 
propuesta de levantamiento del estado de alarma, previo acuerdo favorable del Consejo 
Interterritorial  del  Sistema  Nacional  de  Salud  a  la  vista  de  la  evolución  de  los 
indicadores» que el precepto cita (sanitarios, epidemiológicos, sociales y económicos).
Afirma,  asimismo,  la  abogacía  del  Estado  que  ni  la  Constitución  ni  la  LOAES 
imponen «un régimen determinado de control parlamentario quincenal» y que durante el 
estado de alarma siguen intactas las funciones y facultades de control sobre el Ejecutivo, 
con lo que no podría aducirse, en suma, infracción de los derechos enunciados en el 
art.  23  CE.  Tampoco  cabría  traer  a  colación,  respecto  de  estos  derechos  de  los 
parlamentarios, la exigencia de tutela judicial (art. 24.1 CE), pues las reglas impugnadas 
no son, en contra de lo que la demanda aduce, singulares o de caso único.
B)  Desestimación ab initio de determinados argumentos.
El  enjuiciamiento  de  las  reglas  controvertidas  ha  de  partir  de  los  contrarios 
argumentos de las partes, que hemos resumido en el apartado anterior (sin perjuicio, si 
el caso llegara, de lo previsto en el art. 39.2 LOTC). Sin embargo, antes será preciso 
descartar ab initio algunos de aquellos argumentos por las razones que, a continuación, 
pasamos a exponer:
a)  En primer lugar, la cita del art. 23.2 CE (y, por efecto reflejo, el número 1 del 
mismo artículo). Los recurrentes invocan la infracción de su derecho de participación 
política, en cuanto diputados de la Cámara, por entender que la duración de la prórroga 
del estado de alarma por tiempo de seis meses es excesiva, toda vez que se les ha 
privado de la posibilidad de volver a pronunciarse, de haberse autorizado una primera y 
más breve prolongación del estado de alarma, sobre el mantenimiento y condiciones de 
este estado de crisis. Con la autorización por un período inferior a seis meses, habrían 
podido volverse a pronunciar ante una nueva e hipotética solicitud del Gobierno.
Debemos rechazar esta denunciada infracción del art. 23 CE:
(i)  En  primer  lugar,  porque  los  diputados,  incluidos  los  recurrentes,  tuvieron 
oportunidad de participar en los debates y en el trámite de autorización de la prórroga del 
estado de alarma que había solicitado el Gobierno, haciéndolo en la sesión plenaria del 
Congreso  de  los  Diputados  celebrada  el  día  29  de  octubre  de  2020.  Fue,  en 
consecuencia, el Congreso de los Diputados y, por tanto, los miembros de esta Cámara, 
en el ejercicio de aquel derecho de participación política y con el voto favorable de la 
mayoría, los que autorizaron la mencionada prórroga por tiempo de seis meses, que fue 
el  que,  finalmente,  resultó  aprobado.  A  los  diputados  corresponde  deliberar  y 
pronunciarse con su voto sobre la petición de prórroga o plantear previamente, a través 
de  su  grupo,  las  propuestas  que  consideren  necesarias  «sobre  el  alcance  y  las 
condiciones vigentes durante la prórroga» (art. 162.3 del Reglamento del Congreso de 
los Diputados). En consecuencia, los miembros de la Cámara pudieron ejercitar este  e.
derecho en el Pleno en el que fue aprobada la autorización de la prórroga. Cosa distinta  w.
es que los ahora recurrentes no hubieran obtenido un resultado en la votación que fuera  512ww
confLoarm  aen ate sruiosr,  pcoorn octlruas ipóanr tee, nle gníatimdaa s qpureedtean seiomnpeas ñdaed oap ocsoinci ónla.  referencia  que  los
rmeicsumrraesn tpeosr  hpaacreten  dae l ala p mosaicyioórnía d een l aesl  mseinnoor ídaes  lya  aCl ármesapreat.o N qou es ed etrbaeta d seoplaor adres eq uae l alas   BOE-A-cable e
protección constitucional de las minorías, de continuo recordada por el tribunal (de entre 
las más recientes, SSTC 42/2019, de 27 de marzo, FJ 4, y 115/2019, de 16 de octubre, 
FFJJ 3 y 4), traiga causa, a su vez, de la misma defensa de los derechos de los 
parlamentarios y de los grupos en que se integran. Se trata, sobre todo, de que el libre 
desarrollo del debate político en el seno del Parlamento, en cuanto órgano representativo 
de la soberanía popular, respete los derechos de la minoría a la defensa de sus opciones 
y alternativas políticas, sean estas escuchadas en la Cámara y sometidas al debate 
contradictorio con la mayoría, para que, con posterioridad, tome aquella una decisión, 
con  el  número  de  votos  requerido  en  cada  caso  para  su  aprobación.  Y  esto  fue, 
precisamente, lo que aconteció en la citada sesión parlamentaria del día 29 de octubre.
(ii)  Desde otra perspectiva, de llevar razón jurídica en ese extremo la tesis principal 
de la demanda (la duración desmedida de la prórroga), lo que se habría verificado en 
esa hipótesis sería, sin más, una postergación o dejación inconstitucional por la propia 
Cámara de su potestad de disposición sobre el estado de alarma. En tal caso, la queja 
de  los  recurrentes  no  se  localizaría  en  la  denunciada  vulneración  del  derecho 
fundamental de participación de los miembros del Congreso, sino en la indisponible 
potestad orgánica de esa Cámara (art. 116.2 CE), cuyo ejercicio, en la forma que su 
reglamento marca (arts. 162 y 165), queda, de principio, en manos de la mayoría de los 
miembros de aquella.
b)  No estando aquí comprometidos de manera directa, como queda dicho, los 
derechos  fundamentales  de  unos  u  otros  diputados,  carece  de  todo  fundamento, 
también, la cita complementaria del art. 24.1 CE; mención que la demanda hace de la 
mano de la afirmación de que las reglas que fijaron la duración, en este caso, de la 
prórroga, tuvieron carácter autoaplicativo. Este tipo de reglas, integradas en el género de 
las singulares (por todas, STC 148/2020, de 22 de octubre, FJ 5), son aquellas que, lejos 
de  contemplar  un  abstracto  supuesto  de  hecho,  inciden  –por  excepción–  sobre  un 
concreto caso al que inmediatamente se aplican de modo ejecutivo, algo que no cabe 
predicar de cualesquiera normas generales –como las controvertidas en este punto–, tan 
solo  porque  no  requieran  de  disposiciones  o  actos  ulteriores  para  alcanzar  plena 
eficacia.
Además, las reglas que fijaron el tiempo de duración de la prórroga de este estado 
de  alarma  no  perseguían  aplicación  alguna,  ni  a  supuestos  abstractos  ni  a  casos 
singulares. Más bien tuvieron por objeto, como toda norma sobre la aplicación del 
Derecho, la fijación del alcance temporal del cumplimiento de otras determinaciones 
normativas de carácter sustantivo.
c)  Igualmente,  debemos  rechazar  las  citas  que  la  demanda  hace,  sin 
fundamentación precisa alguna, de los arts. 1 (apartados 1 y 2) y 66 CE. No puede servir 
de fundamento el art. 1.1 CE, pues bastará con recordar que la invocación genérica o 
indeterminada de los principios allí proclamados no puede sustentar, en el recurso de 
inconstitucionalidad, la pretensión de que este tribunal invalide normas con valor de ley 
adoptadas por la representación nacional [STC 191/2016, de 15 de noviembre, FJ 6 C) 
b)], o dotadas, como en este caso –cabe añadir–, de su fuerza propia. Tampoco, el 
art.  1.2  CE,  referido  a  la  soberanía  nacional,  guarda  relación  con  la  problemática 
constitucional que aquí se plantea, en cuanto que el objeto de nuestro enjuiciamiento se 
localiza en una decisión tomada por el Congreso de los Diputados que, junto con el 
Senado, constituyen la representación del pueblo español (art. 66.1 CE), en el que, 
precisamente, reside la soberanía nacional y del que emanan todos los poderes del 
Estado (art. 1.2 CE). e.
La referencia de los recurrentes al art. 66 CE, en cuanto dirigida a la función de  w.b
control del Gobierno, que corresponde, como genérica potestad constitucional, a las  512ww
Cinotertrevse nGcieónne rdaelel sC (oanpgarretasod o d2e  dloes  eDstiep uatartdícousl os),e  refusnudltaam inennetac eashaoriraa,  teond au nve zp reqcueep tloa 
singAuslaí r dye ppaurraa dmaesd, iedna sp easrtpee, claífsic arasz (oanrte. s1 1ju6r.í2d iCcaEs) .de esta pretensión del recurso, cabe
entrar ya en su examen y resolución.
C)  El control político del Gobierno por el Congreso de los Diputados en el estado de 
alarma.
Es  preciso  considerar,  ante  todo,  el  sentido  de  la  exigencia  constitucional  de 
autorización del Congreso de los Diputados para la eventual prórroga de un estado de 
alarma, así como el alcance, llegado el caso, de esa decisión parlamentaria.
a)  Junto con otras previsiones singulares que aparecen en diversos artículos de la 
Constitución (arts. 55.1, 117.5 y 169), nuestra norma suprema regula los estados de 
crisis (alarma, excepción y sitio) en su art. 116, que aparece incluido en el título V de la 
norma fundamental («De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales»).
Este tribunal ha declarado que el constituyente de 1978 optó «por un modelo de 
regulación del denominado derecho constitucional de excepción caracterizado, frente a 
los precedentes históricos, por la mención de los tres estados de emergencia –estado de 
alarma, estado de excepción y estado de sitio– con los que hacer frente a posibles 
situaciones de anormalidad constitucional, reservando a una ley orgánica la regulación 
de  cada  uno  de  estos  estados,  así  como  las  competencias  y  las  limitaciones 
correspondientes (art. 116.1 CE)» ( STC 83/2016, de 28 de abril, FJ 7).
Además, en extenso como pormenorizado análisis del citado art. 116 CE y de la 
LOAES, aquella STC 83/2016 (FFJJ 7 a 10) estableció una doctrina general sobre la 
configuración de este derecho constitucional de excepcionalidad, determinando, en lo 
que atañe al estado de alarma, su régimen jurídico, tanto en lo que se refiere a su 
aprobación inicial como a su prórroga temporal, a su alcance y contenido, así como a los 
efectos y consecuencias jurídicas que su declaración lleva consigo, lo que nos permite 
ahora declinar el estudio pormenorizado de dicho régimen jurídico y remitirnos en su 
totalidad a lo que aquella sentencia declaró.
Sin  embargo,  importa  destacar,  en  lo  que  es  de  interés  para  la  resolución  del 
presente recurso de inconstitucionalidad, la función relevante que el Gobierno de la 
Nación y el Congreso de los Diputados deben desempeñar en el caso de que concurran 
«circunstancias  extraordinarias»  que  hagan  «imposible  el  mantenimiento  de  la 
normalidad mediante los poderes ordinarios de las autoridades competentes» (art. 1.1 de 
la Ley Orgánica 4/1981); acontecimientos que son los que sirven de presupuesto a la 
declaración  de  alguno  de  los  tres  estados  que  conforman  el  precitado  derecho 
constitucional de excepción.
Cuando el desenvolvimiento ordinario del estado de derecho se ve alterado, a la par 
que condicionado en el funcionamiento de sus órganos e instituciones, por determinadas 
situaciones extraordinarias, el art. 116 CE y la LOAES conforman un régimen jurídico que 
busca el equilibrio entre la necesidad de hacer frente a la situación extraordinaria que 
determina la declaración de alguno de aquellos estados y la exigencia del respeto al 
propio estado de derecho, a la preservación de sus órganos e instituciones y a los 
derechos fundamentales, libertades y garantías de los ciudadanos. «La declaración de 
cualquiera  de  estos  estados  conlleva  necesariamente  una  potenciación  de  las 
potestades públicas, con la consiguiente constricción de los derechos de los ciudadanos, 
siempre con obediencia estricta a lo que prescriba la ley orgánica a la que remite el 
artículo  116.1  CE  para  la  regulación  de  las  "competencias  y  limitaciones 
correspondientes".  Ahora  bien:  nuestra  Constitución  establece  una  distinción  entre 
estados (alarma, excepción y sitio) desconocida en otros sistemas; y que, pudiendo 
fundamentarse en los supuestos habilitantes para declararlos, se basó sin embargo en 
otros criterios: por un lado, en sus mecanismos de adopción y control; por otro, en sus  e
efectos» (STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 3). bo
El  Gobierno,  con  su  iniciativa  de  declaración  de  los  estados  de  alarma  o  de  512ww
eDxipcuetpacdióons,,  ae nt ralovsé st édrmel inmoesc adneils marot.  d1e1 6la.  aapuatortraizdaocsi ó2n , ye n3  laC Efo, rmy ae le sCtoanbglerceisdoa  deen  llooss 
eaxpcalrutasidvoas  daenlt eGrioobreiesr npoa,r ap acarad ala c adseoc,l aor adceió anp rdoebl aecsiótand poo rd me asyitoiorí a( aarbt.s 1o1lu6t.a4  aC pEro),p ueestsátan 
llamados a preservar ese necesario equilibrio entre la apreciación de aquel suceso o
situación  extraordinaria,  que  requiere  de  medidas  igualmente  extraordinarias  y  la 
preservación del Estado de Derecho y del sistema de derechos fundamentales. Pero, 
además, recae sobre aquella institución parlamentaria el deber constitucional de asumir 
en exclusiva el control político al Gobierno y, en su caso, la exigencia de responsabilidad 
por su gestión política en esos períodos de tiempo excepcionales, en la misma forma y 
con  mayor  intensidad  que  en  el  tiempo  de  funcionamiento  ordinario  del  sistema 
constitucional, dada la afectación de derechos fundamentales acordada en los citados 
estados de excepcionalidad. Al Congreso de los Diputados corresponde, entonces, velar 
por que la aplicación de cualquiera de los tres estados por el Ejecutivo, en cuanto 
autoridad  competente,  se  desarrolle  con  estricto  respeto  al  equilibrio  entre  las  dos 
definidas necesidades, que no deben resultar antitéticas.
Siendo esto así, la Constitución también ha puesto especial cuidado en que, en los 
supuestos de prórroga del estado de alarma, el Congreso, además de autorizar la 
prolongación de aquel estado (art. 6.2 LOAES) deba mantener, incluso reforzadas o 
cualificadas, tanto su posición institucional como sus potestades de control sobre el 
Gobierno. A este corresponderá, a su vez y, sin más precisiones por ahora, llevar a 
efecto las medidas en cada caso acordadas y asegurar, con ello, el más pronto retorno a 
la normalidad.
Además, en lo que hace, precisamente, a la posición y funciones de control de la 
Cámara, la norma fundamental (art. 116.5 CE) prescribe que no podrá procederse a su 
disolución  mientras  estén  declarados  algunos  de  estos  estados  de  crisis,  y  que  el 
Congreso (así como el Senado) quedará automáticamente convocado si no estuviera en 
períodos de sesiones, sin que su funcionamiento –como el de los demás poderes 
constitucionales del Estado– pueda interrumpirse durante la vigencia de estos estados; 
con el añadido de que las competencias del Congreso serán asumidas por su Diputación 
Permanente si, al tiempo de una u otra declaración, la Cámara estuviera disuelta o 
hubiera expirado su mandato. Concluye el art. 116 (apartado 6) con la determinación de 
que tal declaración no modificará el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus 
agentes, reconocido en la propia Constitución y en las leyes; prevención que remite, 
también, a cuanto afecta a la responsabilidad y al control políticos del Gobierno (arts. 
108  y  ss.  CE).  Previsiones,  unas  y  otras,  que  han  sido  en  parte  reiteradas  y 
particularizadas, tanto por la ley orgánica a la que remite el art. 116.1 CE (arts. 1.4, 8, 13, 
15 y 32 LOAES) como por los arts. 162 a 165 del Reglamento del Congreso de los 
Diputados.
Sin perjuicio de su sujeción siempre a Derecho, la declaración, mantenimiento y 
prórroga de los estados constitucionales de crisis se inscribe, en suma, y así han de ser 
interpretadas  las  normas  antedichas,  en  el  sistema  de  relaciones  jurídico-
constitucionales entre el Ejecutivo y el Congreso de los Diputados, que es propio de 
nuestra  forma  parlamentaria  de  gobierno  (art.  1.3  CE  y,  en  general,  por  todas,  la 
STC 124/2018, de 14 de noviembre, FJ 6).
b)  El Gobierno, según se viene recordando, puede declarar un estado de alarma 
«mediante real decreto acordado en Consejo de ministros por un plazo máximo de 
quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al 
efecto» (art. 116.2 CE), pero la prórroga de «dicho plazo» requiere, conforme a este 
mismo precepto constitucional, autorización de esa Cámara (que ha de ser «expresa», 
como puntualiza el art. 6.2 LOAES).
Acordada la autorización por el Congreso, el estado de alarma, gubernamental en su 
origen, pasa a tener fundamento parlamentario, pues le corresponde a aquella Cámara  s
establecer, conforme al precepto citado, «el alcance y las condiciones vigentes durante  oe.
la prórroga», lo que incluye –se puntualizó en la STC 83/2016– la fijación de sus  w.
«términos», de tal modo, añadió el tribunal, que la intervención del Congreso, «sin  512ww
[p…er]j unicoio  sdoel os uc voimrtuoa lpidraeds ucpoumeos tion sptraurma ednetoc rdeeta cro nlatr opl rpóorrlíotigcao  d[…el ]G, osbinieor ntoa,m seb iéconn fcigoumrao 
eblieemn eensttaob dleecteidromsi ndairnetcet admele natleca pnocre l,a d per olapsia  cCoánmdiacrioan, ebsie ny  pdoer  leoxsp tréersmai naocse pdtaec liaó nm disem loas,   BOE-A-cable e
propuestos en la solicitud de prórroga, a los que necesariamente ha de estar el decreto 
que  la  declara»  (STC  83/2016,  FJ  8);  dicho  real  decreto  (según  se  precisó  en  el 
fundamento jurídico 10 de esta misma sentencia) «se limita a formalizar y exteriorizar el 
acto parlamentario de autorización».
La citada intervención parlamentaria tiene el siguiente sentido y alcance:
(i)  El Congreso de los Diputados ha sido llamado por la Constitución para autorizar 
o denegar la prórroga del estado de alarma instada por el Gobierno (art. 116.2 CE). 
Ahora bien, no se trata de un mero acto de carácter autorizatorio, sino que, al igual que 
los otros dos estados de crisis (excepción y sitio), tiene un «contenido normativo o 
regulador», con rango o valor de ley, que es «expresión del ejercicio de una competencia 
confiada a la Cámara baja ex art. 116 CE en aras de la protección […] de los derechos y 
libertades de los ciudadanos» (ATC 7/2012, FJ 4, y STC 83/2016, FJ 9).
Declarado el estado de alarma y, en su caso, autorizada su prórroga, los efectos de 
dicho estado «se proyectan en la modificación del ejercicio de competencias por parte de 
la administración y las autoridades públicas y en el establecimiento de determinadas 
limitaciones o restricciones». (STC 83/2016, FJ 8). Precisamente, el ejercicio y disfrute 
de sus derechos por parte de los ciudadanos pueden quedar constreñidos de manera 
extraordinaria bajo la vigencia de este estado de crisis. Constricción que solo podrá 
prorrogarse –esto es lo que la Constitución ha querido– si la representación nacional 
delibera sobre ella y la hace suya. Esta es, en el orden sustantivo, la primera de las 
proyecciones de la autorización parlamentaria que se considera: la ciudadanía consiente, 
a  través  de  sus  representantes,  que  los  derechos  de  todos  queden,  en  el  ámbito 
territorial  que  corresponda,  limitados  de  modo  singularmente  intenso  en  pro  del 
restablecimiento del curso normal de la vida pública.
(ii)  Al acceder a la prórroga, el Congreso no solo decide acerca de la intensidad, 
mayor  o  menor,  de  límites  sobre  derechos  y  libertades.  También  ha  de  fijar, 
inexcusablemente, la precisa duración de tal limitación, al margen ahora la cuestión que 
se examinará de inmediato, de si esa determinación temporal cuenta –como en este 
recurso se aduce– con topes constitucionales taxativos. Por el momento, lo que importa 
resaltar es que la indispensable definición por la Cámara de la duración máxima de la 
prórroga (consustancial al «principio de temporalidad» de todo estado de crisis: art. 1, 
apartados 2 y 3, LOAES y STC 83/2016, FJ 7) conlleva, en primer lugar, la determinación 
inicial  de  aquella  duración  temporal;  el  Congreso  debe  fijar  en  la  resolución  de 
autorización de la prórroga el límite máximo de prolongación del estado de alarma. Pero, 
también, entrañará a la vez e inseparablemente, una reserva por la propia Cámara de su 
potestad en orden a reconsiderar la vigencia o, en general, las condiciones del estado de 
alarma, cuando el Gobierno, de estimar necesario su mantenimiento, deba recabar del 
Congreso,  consumado  en  hipótesis  el  tiempo  concedido,  una  nueva  autorización 
parlamentaria.
Está en la naturaleza de las cosas que pueda resultar del todo impredecible, o 
predecible de modo aproximado apenas, el tiempo durante el que pudieran llegar a 
persistir inalteradas las «circunstancias extraordinarias» (art. 1.1 LOAES) que justificaron 
la prórroga de un estado de alarma; de ello se sigue, tanto el que no quepa descartar la 
posible solicitud por el Gobierno de sucesivas prórrogas (lo que se hizo hasta en seis 
ocasiones, a fin de obtener la prórroga del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por 
el que se declaró el estado de alarma para la gestión de crisis sanitaria ocasionada por 
el COVID-19) como, en sentido contrario, la eventualidad de que el Consejo de ministros 
entienda que, durante la vigencia de aquel período de prolongación del estado de  e.
alarma,  ya  no  concurren  aquellas  circunstancias  extraordinarias  y  decrete  w.b
anticipadamente, sin apurar la concedida, el fin de este estado de crisis, dando inmediata  512ww
caurte. n1t5a. 2d eL OeAlloE Sal  pCaoran gerle essot addeo  lodse  Dexipcuetpacdióons ; (parseí vsisei ócno nqtueem epsla t rdaes lamdoadbole e axlp drees aol aernm ae,l 
clou yinad idsupreancsióanb,l ec)o.nforme al art. 1.2 de la misma ley orgánica, tampoco podrá exceder de
En términos jurídico-constitucionales, por lo tanto, la determinación parlamentaria del 
plazo de prórroga de un estado de alarma supone, que, a la vista de las circunstancias 
concurrentes en el momento de autorizar la prórroga, el Congreso establezca un límite 
temporal a aquella y que, a su finalización, deba someterse a la nueva valoración y 
decisión política de la Cámara la eventual prolongación, con unas u otras condiciones, 
del estado de alarma, si el Ejecutivo llegara a considerar insuficiente el tiempo concedido 
o, lo que es lo mismo, la efectividad hasta el momento alcanzada de las medidas en su 
día autorizadas. Solo de este modo puede asegurar el Congreso su rigurosa disposición, 
en garantía de los derechos de todos, sobre el estado de alarma que decidió prorrogar; 
todo ello con independencia de lo que pudieran deparar los controles parlamentarios 
generales o, incluso, la eventual exigencia por la Cámara de responsabilidad política al 
Gobierno (art. 108 CE).
De este modo ha operado la propia Constitución al establecer, también, que la 
declaración del estado de alarma y de la prórroga o prórrogas sucesivas de dicho 
estado, no puedan extenderse más allá de lo que resulte estrictamente indispensable 
para revertir la situación de anormalidad apreciada (art. 1.2 LOAES), regla esta que, en 
conexión con la del art. 6.2 LOAES, habilitadora de la posibilidad de solicitud por el 
Gobierno al Congreso para que autorice la prórroga de aquel estado sin sujeción a límite 
alguno del número de aquellas, pretende dar ocasión a la periódica reconsideración 
parlamentaria del mantenimiento y condiciones de este estado de crisis, fueran cuales 
fueran  las  conjeturas  que  pudieran  haberse  aventurado,  inicialmente,  acerca  de  la 
siempre incierta duración de la emergencia. Al momento de tener que decidir sobre la 
autorización de la prórroga del estado de alarma y valorar la duración de aquella, el 
Congreso puede pronunciarse, también, en términos análogos acerca de su propia y 
ulterior  potestad  de  disposición,  atribuida  por  la  Constitución,  sobre  la  vigencia  y 
condiciones de ese mismo estado (art. 6.2 LOAES).
Procede  ya,  a  partir  de  lo  que  queda  dicho,  examinar  la  censura  de 
inconstitucionalidad formulada contra la duración de la prórroga que autorizó el Congreso 
mediante su acuerdo de 29 de octubre de 2020 y que declaró el Gobierno por el Real 
Decreto 956/2020.
D)  Duración de la prórroga: Consideraciones previas.
Los recurrentes, según se ha reiterado, tachan de inconstitucional la duración de esta 
prórroga del estado de alarma, tanto porque estiman que la misma no podría haber 
excedido de los quince días que la Constitución establece como máximo para la inicial 
declaración gubernamental de ese estado (art. 116.2 CE), como porque, en todo caso, su 
prolongación durante seis meses resultaría desproporcionada. El abogado del Estado ha 
contradicho aquel primer entendimiento del precepto constitucional y ha argumentado, 
en cuanto a la segunda de las censuras, que la duración de la prórroga fue irreprochable 
con arreglo al principio de proporcionalidad.
Ni el límite constitucional de quince días –que pesa, por mandato constitucional, 
sobre el Gobierno– es trasladable a la determinación parlamentaria de la duración de 
esta prórroga, ni, tampoco, el principio de proporcionalidad resulta pauta adecuada para 
enjuiciar la validez del plazo establecido por el Congreso de los Diputados.
a)  Para constatar que lo primero es como queda dicho, bastan ahora las siguientes 
consideraciones:
(i)  En  primer  lugar,  que,  como  reconoce  la  propia  demanda,  el  art.  116.2  CE  e.
únicamente fija, de modo expreso, el período máximo de quince días para la declaración  w.
inicial del estado de alarma, pero no para su prórroga. Lo que la Constitución determina  512ww
eax etesntodse re feelc tGoso beise,r nsoin  pmoár ss, uq useo leal  aanutteodriidcahdo  pelsatzeo  edseta qduoi ndcee  dcíraissis, ,h aresqtau eerli rqáu ep apruae dsue 
nperócrerosgaaria mlae nateu tolimrizitaacdióan  end eel l Ctieomngproe sdoe;  ingou al qmueo dola.  Eplr óorbrojegtao  dqeu eldae ,p róar rosgua  vye zla,   BOE-A-cable e
duración que esta tenga no son, pese a lo que la demanda da a entender, la misma 
cosa.
(ii)  Es preciso recordar, complementariamente, que la norma fundamental llama a 
una ley orgánica para la regulación de los estados de crisis y de «las competencias y 
limitaciones correspondientes» (art. 116.1 CE); remisión abierta que, ante el silencio 
constitucional, bien podría dar lugar a que el legislador determinara –aunque no a su 
libre arbitrio– límites temporales taxativos para la autorización por el Congreso, de la 
prórroga de un estado de alarma [como ha hecho en el estado de excepción, en que la 
prórroga no podrá exceder de treinta días (art. 15.3 LOAES)]. Es cierto que no fue 
precisado así en la vigente LOAES, que tan solo dispone, por lo que ahora importa, que 
la duración de cualquier estado de crisis no ha de ir más allá de lo estrictamente 
indispensable para restablecer la situación de normalidad (art. 1.2). Es jurisprudencia 
constitucional constante que, sobre el poder legislativo al que la Constitución en cada 
caso remite para la regulación de órganos o instituciones, o de sus funciones, no pesan 
más límites, a estos efectos, que los que aquella ha establecido de manera directa en 
sus  preceptos  o  los  que  puedan  inequívocamente  inferirse  de  sus  enunciados 
[SSTC 40/1981, de 18 de diciembre, FJ 3; 108/1986, de 29 de julio, FJ 11; 118/2016, 
de 23 de junio, FJ 3 d); 191/2016, de 15 de noviembre, FFJJ 3 b) y 9 d); 215/2016, de 15 
de diciembre, FJ 3 a), y 176/2019, de 18 de diciembre, FJ 1].
(iii)  Por último, dada la variedad de escenarios que pueden servir de presupuesto a 
la autorización por el Congreso de la prórroga del estado de alarma [art. 4, letras a) a d) 
LOAES], es razonable que el legislador orgánico, más allá del inicial período máximo de 
quince días, establezca unos criterios más flexibles a la duración de la prórroga, en 
función  del  tipo  de  alteración  grave  de  la  normalidad  que  sea  apreciado  y  de  las 
circunstancias que concurran en la misma. Por ello, en cada caso concreto y en función 
de aquel tipo de anormalidad y de las circunstancias concurrentes, la duración de la 
prórroga será algo que –en ausencia de aquellos límites legales– corresponde a la 
apreciación del Congreso, ya lo sea por propia iniciativa o a solicitud del Gobierno, 
debiendo, por ello, delimitar temporalmente aquel período de prórroga para, de ese 
modo, proceder a una nueva intervención decisoria cuando tenga lugar una eventual 
reiteración gubernamental de solicitud de autorización para el mantenimiento, mediante 
otra prórroga, del estado de alarma.
b)  Mayor  detenimiento  merece  el  análisis  de  la  utilización  del  principio  de 
proporcionalidad  como  canon  constitucional  por  el  que  haya  de  ser  sometido  a 
enjuiciamiento el requisito del plazo de duración de la prórroga del estado de alarma, que 
es invocado, tanto por la demanda como de adverso por el abogado del Estado.
Antes que nada, hemos de partir de las consideraciones efectuadas supra, en que 
hemos destacado que, ni el texto constitucional ni tampoco el legislador orgánico han 
establecido expresamente un plazo taxativo para la duración de la prórroga del estado 
de alarma, de tal manera que, en principio, el Congreso de los Diputados puede, por sí o 
en atención a lo que interese el Gobierno, establecer un determinado período de tiempo 
para la duración de la prórroga solicitada.
Ahora bien, en una situación que no es la ordinaria de un estado de derecho, en 
tanto  que  el  Gobierno,  como  autoridad  competente  (art.  7  LOAES),  dispone  de 
potestades  exorbitantes  que  afectan  al  funcionamiento  del  resto  de  autoridades  e 
Instituciones y a los derechos y libertades constitucionales, que pueden quedar limitados 
o restringidos mientras persista la situación de anormalidad grave (arts. 9 a 11 LOAES), 
aquella decisión parlamentaria de autorizar la prórroga del estado de alarma con la  e.
fijación de un plazo de duración de la misma, no queda enteramente libre de toda  w.b
valoración jurídica, pues la Cámara, que resuelve aquí cumpliendo las funciones de  512ww
pcoonr tlraosl  dqeule  Eejsetcaubtlievoce,  huan ad ed ujurasctiifóicna rd eptoerr msíi,n eand as ud eal cpulaezrdoo p droer raougtaodrioz,a oci óbnie, nla ass uramzior nloess 
ealr gmuimsmenot,o dse ibniveoncdaod aotse npdoer re, le Gn otobdieor ncoa seon,  ala l asso lciciritcuudn sdtea nacuiatosr iqzuaec iócno npcaurrara fnu nedna amqeunetlalar 
situación  y  por  el  tiempo  que  sea  «estrictamente  indispensable  para  asegurar  el 
restablecimiento de la normalidad» (art. 1.2 LOAES).
Pues  bien,  para  la  posible  valoración  jurídico-constitucional  de  establecer  unos 
plazos  de  prórroga  de  mayor  o  de  menor  duración,  nada  aporta  el  principio  de 
proporcionalidad, cuya racionalidad propia está en la necesidad de equilibrar o ajustar 
bienes en tensión recíproca, aunque estén igualmente reconocidos por la Constitución; 
tensión que en absoluto cabe aquí ver. La fijación parlamentaria de un determinado plazo 
de prórroga está al servicio de la posible disposición periódica por el Congreso de la 
vigencia y condiciones del estado de alarma. Frente a esta garantía, en sede política, de 
la preservación del buen funcionamiento del estado de derecho y de los derechos 
fundamentales no se alza ningún bien constitucional contrapuesto cuya preservación 
impusiera  ponderación  alguna.  La  asiduidad,  mayor  o  menor,  de  una  intervención 
decisoria del Congreso de los Diputados en nada disminuye o potencia, en el plano de 
los hechos, la efectividad de las medidas extraordinarias en cada supuesto acordadas –
susceptibles siempre de nueva aprobación parlamentaria– ni la protección, a su través, 
de los bienes o intereses constitucionales que estén comprometidos, de un modo u otro, 
por la situación de emergencia.
Antes bien, la determinación de un plazo concreto para la duración de la prórroga 
obedece a un criterio de razonable adecuación del período de tiempo de la prolongación 
del estado de alarma a las circunstancias del caso concreto. La Cámara, a la vista de la 
solicitud de autorización del Gobierno y de las medidas que este proponga para el 
restablecimiento de la normalidad, debe fijar un plazo de duración de la prórroga que le 
permita hacer efectiva su potestad constitucional de revisar lo actuado por el Ejecutivo 
en el anterior período de alarma y la eficacia de las medidas adoptadas, en relación con 
la situación de alteración grave de la normalidad producida.
Hay que tener en cuenta que, una vez aprobada la autorización de la prórroga, 
persiste el estado de alarma y es el Gobierno la única autoridad competente para su 
gestión, con independencia de la delegación que este pueda hacer, en los términos del 
art. 7 LOAES. Durante ese período de tiempo, que es de excepción al funcionamiento 
ordinario del estado de derecho, el único control específico, dejando a un lado los 
mecanismos ordinarios de control político al Ejecutivo (arts. 66.2, 108, 112 y 113 CE), es 
el de la rendición de cuentas del Gobierno a que se refiere el art. 8.2 LOAES, sin que el 
Congreso pueda revocar anticipadamente aquella autorización y hacer cesar la prórroga 
autorizada. Tal prerrogativa únicamente corresponde al Gobierno, que es quien puede, 
atendida la evolución de la situación de vuelta a la normalidad que vaya apreciando, el 
que deje anticipadamente sin efecto el estado de alarma prolongado y restaurar el 
normal  desenvolvimiento  de  la  vida  social,  o  bien  solicitar  una  nueva  prórroga, 
modificando, en su caso, el régimen de las medidas hasta aquel momento acordadas.
Excluido, en suma, todo límite constitucional taxativo para la fijación por el Congreso 
del plazo de prórroga y no establecido tampoco ese acotamiento por la ley orgánica a la 
que remite el art. 116.1 CE, corresponde a la exclusiva responsabilidad constitucional de 
la Cámara Baja la determinación de aquel plazo. El principio de proporcionalidad no es, 
según queda dicho, pauta adecuada para enjuiciar la validez jurídica de esa decisión, 
sino el de razonable adecuación a las circunstancias del caso concreto. A partir de estas 
consideraciones previas corresponde valorar en Derecho la controvertida duración de 
esta prórroga.
E)  Duración de la prórroga autorizada: Estimación por excesiva.
a)  En el Consejo de ministros del día 27 de octubre de 2020, el Gobierno, al  bo
amparo de lo dispuesto en el art. 116.2 CE, en relación con lo establecido en el art. 162.2  512ww
daeult orRizeagcliaómn eanl toC odneglr eCsoo ndger elsoos  Ddiep utlaods osD i«ppuatarad opsr,o raropgroabr óe l eels taadcuoe drdeo a ldaerm  as»o,li cqituaer 
Ohafibcíiaa l sdideo la dse Ccloarrtaedso G peonre eral lRese»a,l  nDúemcr.e 1to7 19, 2d6e/l2 d0í2a0 3, 0d edle 2 o5c tdueb roec tdueb r2e0 2a0n)t.erior («Boletín
En síntesis, los argumentos que ofreció el Gobierno al Congreso para solicitar la 
prórroga del estado de alarma fueron los siguientes: (i) Las medidas que se incorporaron 
a la solicitud necesitaban «un tiempo de implementación» que, de una parte, permitieran 
alcanzar una efectividad en la lucha contra la pandemia, y, de otro lado, tuvieran «la 
estabilidad suficiente a corto y medio plazo para que así [fuera]»; (ii) el período de seis 
meses de prórroga era el que «[ofrecía] la mayor seguridad posible para poder proteger 
adecuadamente la salud de la población con la información disponible en [aquellos] 
momentos», teniendo en cuenta «la tendencia ascendente en el número de casos, la 
evolución esperada en los próximos meses, con una climatología adversa que reduce la 
posibilidad de desempeñar actividades en espacios abiertos, y la situación de posible 
sobrecarga del sistema asistencial, que podría llegar hasta bien entrada la primavera si 
no se actúa con instrumentos apropiados para frenar la propagación de la enfermedad», 
y (iii) pese a los esfuerzos realizados por las autoridades sanitarias nacionales y de la 
Unión  Europea  para  conseguir  un  tratamiento  y  una  vacuna  eficaz  y  segura,  que 
permitiera hacer frente a la pandemia, «el proceso hasta llegar a vacunas eficaces 
resulta[ba] de gran complejidad, lo cual [hacía] difícil que se [pudieran] alcanzar altas 
coberturas que garantizaran la inmunización suficiente para controlar la transmisión 
comunitaria del virus en los próximos seis meses».
El Congreso de los Diputados, en sesión plenaria celebrada el día 29 de octubre 
de 2020, acordó autorizar la prórroga solicitada mediante resolución de la misma fecha 
(«Boletín Oficial de las Cortes Generales», núm. 291, del 4 de noviembre). Dado que la 
resolución no incluyó en su contenido ninguna argumentación expresa que justificara la 
duración de la prórroga por tiempo de seis meses, hay que entender que, de modo 
implícito, la Cámara hizo suya la motivación expresada por el Gobierno para solicitar 
aquel período de tiempo.
b)  En el presente caso, la prolongación del estado de alarma por tiempo de seis 
meses que el Congreso terminó por asumir, de manera implícita, en su acuerdo de 
autorización, podemos ya adelantar que no es, en sí mismo considerada, como la única 
circunstancia  determinante  a  tener  en  cuenta  para  la  resolución  de  la  controversia 
suscitada.
La cuestión a dilucidar no radica únicamente en dar respuesta a si la mera y 
abstracta consideración de que el Congreso de los Diputados hubiera autorizado una 
prórroga de mayor o de menor duración en el tiempo del estado de alarma es conforme o 
no a la potestad constitucional que el art. 116.2 CE atribuye a aquella Cámara legislativa, 
aspecto  este  que,  en  sí  mismo,  no  encierra  necesariamente  un  juicio  negativo  de 
inconstitucionalidad  de  la  resolución  parlamentaria  cuestionada,  tal  y  como  hemos 
anticipado.  Antes  bien,  el  juicio  de  constitucionalidad  sobre  el  ejercicio  de  aquella 
potestad debe versar sobre lo que la citada Cámara, en el ejercicio de su función de 
control al Gobierno, haya decidido acerca de si el tiempo de duración de la prórroga 
establecido por la resolución autorizatoria se ajusta o no a la exigencia de que sea el 
período de tiempo «estrictamente indispensable» para asegurar el restablecimiento de la 
situación  de  normalidad  (art.  1.2  LOAES),  a  la  par  que  la  Cámara  se  reserve  la 
posibilidad de ir revisando la eficacia de aquellas medidas autorizadas, para, de ese 
modo, preservar aquellas funciones de control al Ejecutivo que le ha concedido el bloque 
de constitucionalidad.
Para ello, la Cámara debe examinar los argumentos ofrecidos por el Gobierno para 
solicitar la prolongación del estado de alarma y, a partir de aquel examen, aprobar su 
resolución de autorización razonando: (i) sobre la necesidad de que el estado de alarma  s
deba ser prolongado más allá del inicialmente declarado por el Gobierno, en función de  oe.
las circunstancias concurrentes que aprecie y de los argumentos justificativos que aporte  w.
el Ejecutivo; (ii) sobre el establecimiento del período de tiempo que, previsiblemente,  512ww
eessttiamdeo  dimep arelasrcminad iibnliec iaplamrean rtee vdeertcirl alraa dsoit.u Aac tióanl  edfeec tgor,a evel  Gaonboiremrnaoli dpaodd rcáo n(csotimtuoti vaas íd leol 
hpiozro  lae nC eálm caarsao,  daec eaputtáonsd) oploro, pmonoedrif iucná npdeorlíoo,d oo  dllee gparnodloon ginaccluiósno  qau ee sdteabbeleráce srelor  pvaolro rsaí deol   BOE-A-cable e
propio Congreso de los Diputados, en atención a la exigencia de que aquella duración 
sea siempre la previsiblemente indispensable para hacer cesar la alteración; (iii) sobre la 
procedencia de las medidas a aplicar en el período de prolongación. Deberá existir una 
correspondencia  entre  aquellas  medidas  y  el  previsible  período  de  duración  de  la 
prórroga, de tal manera que el Congreso deberá razonar sobre si las medidas a aplicar 
se reputan previsiblemente adecuadas para proveer al restablecimiento de la normalidad 
en aquel período extendido del estado de alarma autorizado. Tales medidas pueden, o 
bien ser propuestas por el Gobierno y aceptadas o modificadas por el Congreso, o bien 
esta  Cámara  establecer  por  sí  las  que  estime  necesarias  y  fijar  su  «alcance  y 
condiciones»; y (iv) sobre la prudencia que, a la hora de fijar el plazo de duración de la 
prórroga, ha de observar el Congreso para que pueda hacer efectivo el control periódico 
de la revisión de la actuación del Gobierno, en relación con la situación de crisis a la que 
ha de hacer frente.
En definitiva, lo relevante en este supuesto, no es en sí misma la decisión de 
establecer un determinado período de duración de la prórroga del estado de alarma que, 
en su caso, haya podido solicitar el Gobierno, sino que el Congreso, en el ejercicio de la 
potestad  de  control  que  le  confiere  el  art.  116.2  CE,  valore  si,  a  la  vista  de  los 
argumentos ofrecidos por el Ejecutivo para prorrogar el estado de alarma, razone sobre 
cuál deba ser el tiempo de prolongación de aquel estado de crisis que, previsiblemente, 
pueda,  de  una  parte,  resultar  indispensable  para  revertir  la  situación  de  grave 
anormalidad apreciada y, de otra, disponer del margen de duración temporal de aquella 
prórroga inicial y de las que, en lo sucesivo, puedan autorizarse con posterioridad, al 
objeto de hacer efectivo el control que debe ejercer sobre el Gobierno (art. 116.2 CE). 
Para ello, deberá ajustarse a los criterios de adecuación ahora expuestos.
c)  Para llegar a una conclusión sobre el objeto de la queja de los recurrentes, aun 
es necesario hacer un sintético repaso del contenido de la solicitud de autorización de la 
prórroga del estado de alarma, aprobada en Consejo de ministros del día 27 de octubre 
de 2020 y remitida, seguidamente, por el Gobierno al Congreso de los Diputados; de la 
resolución del Congreso de los Diputados de 29 de octubre siguiente, aprobatoria de la 
autorización de la prórroga; y del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, que llevó a 
efecto la citada prórroga del estado de alarma. El repaso atenderá a lo que ahora es de 
interés para la valoración del tiempo de prórroga autorizado:
(i)  Como hemos indicado en los antecedentes, la prórroga se extendió «desde 
las 00:00 horas del día 9 de noviembre de 2020 hasta las 00:00 horas del día 9 de mayo 
de 2021» (apartado segundo de los acuerdos del Consejo de ministros solicitando la 
autorización y del Congreso de los Diputados aprobándola, así como el art. 2, inciso 
primero, del Real Decreto 956/2020).
(ii)  En  ninguno  de  los  citados  acuerdos  y  disposición  general  se  estableció 
directamente el inicio y la conclusión de la puesta en práctica de alguna de las medidas 
autorizadas, que eran las que venían contenidas en los arts. 5 a 8 del precedente Real 
Decreto 926/2020, que declaró inicialmente el estado de alarma.
(iii) La aplicación de aquellas medidas se haría efectiva en función de lo que las 
autoridades competentes delegadas así lo determinaran por decisión propia [presidentes 
de las comunidades autónomas y de las ciudades con estatuto de autonomía (art. 2, 
apartados 2 y 3 del Real Decreto 926/2020; apartado tercero de los acuerdos del 
Gobierno  y  del  Congreso  de  los  Diputados;  y  art.  2,  inciso  segundo  del  Real 
Decreto  956/2020)],  «a  la  vista  de  la  evolución  de  los  indicadores  sanitarios, 
epidemiológicos, sociales, económicos y de movilidad», dando cuenta previa de ello al  e.
Ministerio  de  Sanidad,  de  conformidad  con  lo  previsto  en  el  art.  13  del  Real  w.b
Decreto 926/2020 y con duración de, al menos, siete días (apartado cuarto de los  512ww
aacrtu. e9r ddoesl  idneicli aGl oRbeiearln Doe yc rdeetol  C92o6n/g2r0e2s0o,  daes íl ocso mDoip udtea dlao sd,i sqpuoes idciieórno fnin naul epvriam reerdaa, cucnióon d aell 
DReecarl eDtoe 9c2re6t/o2 092506)./2020,  que  acogió  el  modificado  texto  del  citado  art.  9  del  Real
(iv)  Las  autoridades  competentes  delegadas  serían  las  que  podrían  «modular, 
flexibilizar y suspender» dicha aplicación e, incluso, proceder a su «regresión», en todos 
estos  supuestos  por  decisión  propia,  teniendo  en  cuenta,  también,  los  anteriores 
indicadores  ya  citados  y  con  el  mismo  procedimiento  seguido  para  su  aplicación 
[apartado cuarto de los acuerdos del Gobierno y del Congreso de los Diputados, que 
dieron nueva redacción al art. 10 del inicial Real Decreto 926/2020, así como de la 
disposición  final  primera,  apartado  dos,  del  Real  Decreto  956/2020,  que  acogió  el 
modificado texto del citado art. 10 del Real Decreto 926/2020]. Igualmente, las medidas 
podrían ser «mantenidas» por la sola decisión de aquellas autoridades competentes 
delegadas (apartado sexto del acuerdo del Gobierno solicitando la autorización de la 
prórroga; apartado quinto de la Resolución del Congreso y disposición transitoria única 
del Real Decreto 956/2020).
(v)  Por último, debemos reseñar que el art. 13 del inicial Real Decreto 926/2020 (no 
impugnado en el recurso), mantenido en su vigencia durante la prórroga (apartado 
tercero de los acuerdos del Gobierno y del Congreso de los Diputados, así como art. 2, 
inciso segundo del Real Decreto 956/2020), remitió a otra instancia distinta del Gobierno, 
concretamente al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, presidido por el 
Ministro  de  Sanidad,  «la  necesaria  coordinación  en  la  aplicación  de  las  medidas» 
previstas  así  como  la  posibilidad  de  «adoptar  a  estos  efectos  cuantos  acuerdos 
procedan» entre los que, de modo expreso y particular, se aludía al «establecimiento de 
indicadores de referencia y criterios de valoración del riesgo».
d)  A la vista de los aspectos citados, adelantamos ya que, en el caso de autos, la 
valoración jurídico-constitucional de la prórroga autorizada al Gobierno es negativa, 
teniendo en cuenta los criterios señalados anteriormente, que derivan de lo que así 
dispone el bloque de constitucionalidad aplicable a los estados de crisis (art. 116 CE y 
LOAES). En efecto, de los cuatro criterios que hemos enunciado en los apartados 
anteriores, el primero de ellos, esto es el de la necesidad de la prolongación del estado 
de alarma y la subsiguiente autorización al Gobierno para prorrogar aquel estado de 
crisis, es el único que habría sido cumplido por la resolución del Congreso de los 
Diputados y por el Real Decreto 956/2020 que aprobó la ejecución de lo autorizado. Al 
tiempo de la solicitud de la prórroga, persistía la situación de grave alteración de la 
normalidad ocasionada por la pandemia del coronavirus. En consecuencia, se trata de 
una cuestión que ni siquiera ha sido objeto de controversia por los recurrentes, que no 
han mostrado reparo alguno a aquella exigencia de prorrogar el estado de alarma 
inicialmente declarado por el Gobierno.
Por el contrario, la queja de los recurrentes, relacionada con esta específica cuestión 
de la duración de la prórroga, se refiere a dos aspectos, que se corresponden con los 
otros tres criterios que hemos mencionado supra: de una parte, el excesivo período de 
duración de la prórroga autorizada, que privaría al Congreso de toda posibilidad de 
reconsideración periódica de la evolución del estado de alarma durante los seis meses 
de pervivencia del mismo; y, de otro lado, la falta de correspondencia de dicho período 
de tiempo con las medidas a aplicar para revertir la situación de grave alteración de la 
normalidad apreciada.
(i)  No  se  cumplió,  ni  el  segundo  de  los  criterios  anteriormente  enunciados 
(valoración por el Congreso de los Diputados del período de duración de la prórroga), ni 
tampoco el cuarto (necesaria prudencia para establecer un plazo de duración de la 
prórroga que permita al Congreso de los Diputados hacer efectivo el control periódico de  e
la revisión de la actuación del Ejecutivo). bo
En  relación  con  el  segundo  de  estos  criterios,  el  sentido  constitucional  del  512ww
aelsatramblae cniom eiesn toot rop,o cr oeml Co oqnugerdeós od idcheo u, nq upela ezlo d tea xqauteiv ola  pCaáram alar ap dróertreorgmai ndaer au, ne ne sattaednoc iódne 
ma ilsam sait uhaacbióían  daeu toermizeardgoe,n ecila m yo am lean ptor eav ispiabrleti re dfeecl ticvuidaal de sineic eiasl taddeo l adse m cerdisiidsa sn oq upeo derlílaa 
mantenerse sin una reconsideración parlamentaria, a solicitud del Gobierno, sobre la
procedencia, en qué términos y condiciones, de tal continuidad. Determinación que 
resulta indispensable para que el Congreso, como órgano de representación política, no 
pierda el poder de disposición sobre las funciones de control político que el art. 116 CE le 
ha conferido en relación con las limitaciones extraordinarias a las que puedan haber sido 
sometidos el funcionamiento ordinario de las instituciones y los derechos fundamentales 
de las personas.
Cierto es que, como hemos destacado anteriormente, el Gobierno proporcionó una 
serie de argumentos para instar la prórroga durante seis meses del estado de alarma, 
que fueron aceptados, se entiende que implícitamente por el Congreso de los Diputados, 
que  no  introdujo  ningún  razonamiento  sobre  este  extremo  en  su  resolución  de 
autorización.  El  abogado  del  Estado  ha  resumido  en  la  necesidad  de  dotar  de 
«estabilidad» a las medidas propuestas ante el período estacional que se avecinaba, en 
el tiempo estimado hasta la obtención de vacunas eficaces contra el virus y en la 
conveniencia de planificar la aplicación de las medidas para varios meses, las razones 
de aquel período de tiempo.
Sin  embargo,  ni  la  invocada  «estabilidad»,  ni  tampoco  la  conveniencia  –muy 
plausible– de encarar con una perspectiva dilatada las actuaciones frente a la expansión 
del virus está en contradicción con la necesidad de atemperar la duración de una primera 
prórroga al examen y evaluación periódicos de la situación de crisis apreciada y a la 
reconsideración de las medidas aplicadas cada cierto período de tiempo, a fin de decidir 
sobre la procedencia de mantener o no el estado de alarma, modificándolo en su caso. 
En este específico estado de crisis del funcionamiento ordinario de las instituciones y de 
limitaciones  de  derechos  fundamentales,  motivadas  por  la  aplicación  de  medidas 
tendentes a restablecer la normalidad en el tiempo indispensable para revertir aquella 
situación,  corresponde  exclusivamente  al  Congreso  de  los  Diputados  (con  la  sola 
salvedad  de  la  inicial  declaración  gubernamental  de  un  estado  de  alarma)  la 
responsabilidad de decidir sobre las medidas a aplicar en su función de control al 
Gobierno, sin perjuicio de que el acuerdo parlamentario pueda deferir a la autoridad 
gubernativa la responsabilidad de precisar o concretar ad casum la aplicación de unas u 
otras de las medidas decididas por la Cámara.
No puede calificarse de razonable o fundada la fijación de la duración de una 
prórroga por tiempo de seis meses que el Congreso estableció sin certeza alguna acerca 
de qué medidas iban a ser aplicadas, cuándo iban a ser aplicadas y por cuánto tiempo 
serían efectivas en unas partes u otras de todo el territorio nacional al que el estado de 
alarma se extendió (art. 3 del Real Decreto 926/2020). En el caso de autos resulta 
imposible discernir el porqué de la imposición de un cierto plazo, el acordado o cualquier 
otro hipotético. Esta imposición tan solo puede racionalmente hacerse en consideración, 
vistas las circunstancias de hecho, a la esperada e inicial efectividad de concretas 
medidas a poner de inmediato en práctica durante un lapso de tiempo definido, aunque 
prorrogable de nuevo; estimación de la que depende el que la duración de la prórroga a 
debate se pondere, en la deliberación de la Cámara, como indispensable (art. 1.2 
LOAES); algo que nadie, tampoco quien la acordó, está en condiciones de argumentar si 
la adopción y el mantenimiento efectivos de las medidas autorizadas queda, como aquí 
quedó, por completo en lo incierto.
La exigencia del legislador orgánico, habilitado para su desarrollo por el art. 116.1 
CE,  de  autorizar  la  prórroga  por  el  tiempo  indispensable  para  asegurar  el 
restablecimiento de la normalidad, vincula al Congreso, en ausencia de una expresa 
limitación legislativa (art. 116.2 CE), a tener que realizar la apreciación de cuál sea, ante  s
unas circunstancias u otras, el lapso de tiempo que resulte inexcusable entre el inicio de  oe.
la prórroga y la eventual reconsideración parlamentaria del mantenimiento o no, con qué  w.
alcance y en qué condiciones, del estado de alarma prorrogado. 512ww
por Lean dteertoe rminincoancisóisnt etenmtep ocroanl  dee la qsueenltliad op rócrorongsati tudcei osneaisl  mqeusee se sse  preroapliizoó  dael  uanc tmo oddeo 
autorización y sin coherencia alguna, incluso, con aquellas mismas razones que se
hicieron valer por el Gobierno para instar, por ese concreto plazo, la prórroga finalmente 
concedida.
Como hemos anticipado, no es su duración, por sí sola y sin más, lo que merece 
censura  constitucional,  sino  el  carácter  no  razonable  o  infundado,  visto  el  acuerdo 
parlamentario en su conjunto, de la decisión por la que se fijó tal plazo. La exigencia 
constitucional del establecimiento de un plazo cierto para la prórroga quedó desvirtuada 
en este caso por la Cámara, que hizo propio, de manera automática, el propuesto por el 
Gobierno en una solicitud (apartado segundo del acuerdo de solicitud del Gobierno de 27 
de octubre de 2020 y el mismo apartado segundo en la resolución del Congreso de los 
Diputados de 29 de octubre siguiente) que, como veremos más adelante, no venía 
conectada a la aplicación directa de unas medidas que fueran a regir durante el período 
de  prórroga  autorizado,  toda  vez  que  no  era  el  Gobierno,  en  cuanto  autoridad 
competente para la gestión del estado de alarma, el que iba a llevarlas a cabo por la 
delegación que había sido acordada.
Por otro lado, pero en estrecha conexión con el anterior, tampoco fue observado el 
cuarto de los criterios enunciados; esto es el de que el Congreso, a la hora de autorizar 
la duración de la prórroga del estado de alarma, guardara prudentemente la potestad de 
mantener el control al Gobierno, sometiendo a la debida reconsideración periódica la 
aplicación de las medidas aprobadas y su eficacia.
El plazo en controversia no quedó definido, como debió haberlo sido, en atención al 
límite temporal a partir del cual el mantenimiento del estado de alarma requeriría una 
nueva intervención decisoria de la Cámara, en orden a apreciar la mayor o menor 
efectividad de las medidas ya puestas en práctica y la procedencia de autorizar o no una 
nueva prórroga.
En primer lugar, porque el apoderamiento a las autoridades competentes delegadas 
para  disponer,  según  se  ha  recordado,  de  amplias  facultades  para  determinar  la 
aplicación de las medidas previstas en los arts. 5 a 8 del inicial Real Decreto 926/2020, 
sin restricción parlamentaria alguna, con la facultad incluso de «modular» y «flexibilizar» 
(a  tenor  del  citado  art.  10,  en  su  nueva  versión)  la  aplicación  de  todas  aquellas 
limitaciones, esto es, en rigor, la potestad de modificar por sí, en grado y con alcance no 
definidos, lo establecido en el acuerdo de prórroga, son decisiones que tan solo hubieran 
debido corresponder a la propia Cámara. El Congreso vino así a desapoderarse de su 
exclusiva responsabilidad constitucional para reformar o no, ante una nueva petición de 
prórroga, el alcance y las condiciones (art. 6.2 LOAES) con los que acordó la primera.
Y, en segundo término, porque, en el amplio régimen de aquel apoderamiento a las 
autoridades  competentes  delegadas,  el  acuerdo  del  Congreso  autorizó,  también,  la 
«suspensión de las limitaciones» establecidas en los ya citados arts. 5 a 8 del Real 
Decreto 926/2020 (conforme a la nueva redacción de su art. 10 acordada por la Cámara 
y puesta en vigor por el Real Decreto 956/2020), lo que, asimismo, conllevaba el poder 
de  decidir  más  tarde  la  reactivación  de  tales  limitaciones;  decisión  esta  última 
equivalente, de hecho, a una renovación o restauración, total o parcial, del estado de 
alarma. Algo que solo debería haber acordado el Congreso mediante la concesión de 
una ulterior prórroga y en atención a las circunstancias sobrevenidas.
La vacuidad de la determinación del plazo de prórroga, fijado por completo al margen 
de si las medidas autorizadas se llegarían a implantar y durante cuánto tiempo, unido a 
la  atribución  a  instancias  no  parlamentarias  de  la  potestad  que  solo  al  Congreso 
corresponde, de reconsiderar –a la vista de la segura evolución, en la dirección que 
fuere, de la situación de crisis– el mantenimiento, y en tal caso en qué términos, de las  s
limitaciones extraordinarias que se hicieron pesar sobre el funcionamiento ordinario del  oe.
estado de derecho, con particular afectación al ejercicio de los derechos fundamentales y  w.
libertades públicas de la ciudadanía, que fueron sometidos a limitaciones y restricciones,  512ww
hdaecbee ríqau eh atbaemrp soecgou pidood aeml Coso nregcreosnoo cdeer  leols c Dumippultiamdioesn toe nd eell  ceujearrctoic idoe c olonss tcitruitceiroionsa l qdueel 
control al Gobierno de la gestión del estado de alarma prorrogado (art. 116.2 CE).
(ii)  Finalmente,  tampoco  fue  cumplido  el  tercero  de  los  criterios  anteriormente 
expresados, que habría requerido del Congreso que, en su labor de control de la 
solicitud  de  autorización  cursada  por  el  Gobierno,  razonara  sobre  la  debida 
correspondencia entre el período de duración de la prórroga a autorizar y las medidas a 
aplicar en su transcurso.
Pues bien, de una parte, la prolongación por seis meses del estado de alarma fue 
acordada sin certeza alguna sobre la efectiva implantación y mantenimiento de unas u 
otras de las medidas autorizadas. Ni el acuerdo del Congreso autorizando la prórroga del 
estado de alarma, ni tampoco el posterior Real Decreto 956/2020, que dio ejecución a la 
misma, establecieron la directa aplicación de las medidas a que se referían los arts. 5 a 8 
del Real Decreto 926/2020, que apreció la grave alteración de la normalidad producida 
por la pandemia del SARS-CoV-2 y declaró el inicial estado de alarma. No hubo, pues, 
esa  valoración  de  la  correspondencia  entre  el  período  de  duración  de  la  prórroga 
autorizado y unas medidas, que, aunque enunciadas en los arts. 5 a 8 del precitado Real 
Decreto 926/2020, no iban a ser directa e inmediatamente aplicables, todas o algunas de 
ellas,  durante  qué  tiempo  y  en  qué  partes  del  territorio  nacional  por  la  autoridad 
competente  (el  Gobierno).  Tal  aplicación  quedó  en  manos  de  las  autoridades 
competentes delegadas y de la coordinación del Consejo Interterritorial del Sistema 
Nacional de Salud, en los términos del art. 13 del Real Decreto 926/2020, vigente, 
también, durante el período de prórroga.
De otro lado, el Congreso de los Diputados puso por entero en otras manos la 
decisión,  tanto  de  las  medidas  a  implantar,  como  de  las  que,  en  su  caso,  fueran 
modificadas, mantenidas, suspendidas u objeto de regresión. Habilitación indeterminada 
que dejó en lo incierto la entidad y duración, de hecho, del estado de alarma prorrogado. 
El control exigible al Congreso sobre la solicitud de autorización cursada por el Gobierno, 
ni se extendió a qué medidas eran aplicables, ni tampoco a la necesaria correspondencia 
que debiera haber existido entre el período de prórroga de seis meses autorizado y las 
medidas a aplicar durante el mismo.
e)  Se sigue, de cuanto queda expuesto, que la duración de la prórroga del estado 
de  alarma  se  acordó  sin  fundamento  discernible  y  en  detrimento,  por  ello,  de  la 
irrenunciable potestad constitucional del Congreso de los Diputados para decidir en el 
curso de la emergencia, a solicitud del Gobierno, sobre la continuidad y condiciones del 
estado  de  alarma,  intervención  decisoria  que  viene  impuesta  por  la  Constitución 
(art. 116.2) y que por lo demás concuerda, para la crisis extrema que se padece, con lo 
considerado por el Parlamento Europeo, e instado a los Estados miembros, en su 
resolución de 13 de noviembre de 2020 sobre el «Impacto de las medidas relacionadas 
con  la  COVID-19  en  la  democracia,  el  Estado  de  Derecho  y  los  derechos 
fundamentales»  (en  particular,  apartados  2  y  4  de  esta  resolución,  en  los  que 
respectivamente se «subraya que las medidas extraordinarias deben ir acompañadas de 
una comunicación más intensa entre los Gobiernos y los Parlamentos» y se pide a los 
Estados  miembros,  entre  otros  extremos,  que  «estudien  la  manera  de  elevar  las 
garantías del papel decisivo de los Parlamentos en situaciones de crisis y emergencia, 
en particular en la supervisión y el control de la situación a escala nacional»).
F)  Alcance del pronunciamiento.
Resulta  de  todo  lo  anteriormente  expuesto  la  inconstitucionalidad  y  nulidad  del 
apartado segundo del acuerdo del Congreso de los Diputados de 29 de octubre de 2020, 
en cuanto determinó la duración de la prórroga del estado de alarma, así como del inciso  e
primero del art. 2 del Real Decreto 956/2020, que declaró, en correspondencia con ello,  bo
la extensión temporal de esa misma prórroga. El inciso es el siguiente: «La prórroga  512ww
neostvaiebmlebcirdea d ee n2 0e2s0t eh arsetaal  ladse c0r0e:t0o0  sheo raesx tdeenld deíraá  9d dees dmea ylaos d e0 02:00201 »h.oras del día 9 de
por Lcoan aenxtióenri oar  ldaes cmlairsamcaiósn  (adret.  i3n9c.o1n LsOtitTucCio) nlaasli dreagdl ays  nou flridaagdm ellnetvoas  adpea rreegjaladsa ,d etal marbt.i é1n4, 
del Real Decreto 926/2020 [en la redacción modificada por mandato del mismo acuerdo
del Congreso (apartado cuarto), mediante el Real Decreto 956/2020 (apartado tres de su 
disposición final primera)], que estableció, para aquel período de la prórroga del estado 
de alarma y, en correspondencia con los seis meses de duración de la misma, diferentes 
plazos en los que deberían comparecer el presidente del Gobierno y el ministro de 
Sanidad para la «rendición de cuentas» del Ejecutivo al Congreso. Asimismo, debemos 
declarar la inconstitucionalidad y nulidad del párrafo tercero de aquel art. 14, que preveía 
el  momento  de  vigencia  de  la  prórroga  en  que  la  conferencia  de  presidentes 
autonómicos, en su calidad de autoridades competentes delegadas, pudieran formular al 
Gobierno una propuesta de levantamiento del estado de alarma.
En consecuencia, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad se extiende:
a)  Al inciso «cada dos meses» del párrafo primero de dicho art. 14, relativo a la 
solicitud de comparecencia del presidente del Gobierno ante el Pleno del Congreso de 
los Diputados.
b)  Al inciso «con periodicidad mensual» del párrafo segundo del mismo artículo, 
relativo a la solicitud de comparecencia del ministro de Sanidad ante la Comisión de 
Sanidad y Consumo del Congreso de los Diputados.
c)  Al párrafo tercero del art. 14, en el que se previó que «[a]simismo, transcurridos 
cuatro meses de vigencia de esta prórroga, la conferencia de presidentes autonómicos 
podrá formular al Gobierno una propuesta de levantamiento del estado de alarma, previo 
acuerdo favorable del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud a la vista de 
los  indicadores  sanitarios,  epidemiológicos,  sociales  y  económicos».  La 
inconstitucionalidad y nulidad han de extenderse, en este caso, a la integridad de este 
párrafo, cuyo sentido de conjunto es inseparable de lo establecido en su inciso inicial.
9.  «Rendición de cuentas» al Congreso de los Diputados.
A) Planteamiento.
a)  La  denominada  «rendición  de  cuentas»  del  Gobierno  al  Congreso  de  los 
Diputados durante los estados de crisis constituye una específica manifestación de las 
relaciones del Ejecutivo con el Poder Legislativo (título V de la Constitución), que, a 
través  de  aquella  Cámara,  asume  el  control  político  de  la  gestión  de  los  poderes 
excepcionales conferidos al Gobierno para afrontar y superar las situaciones de grave 
alteración de la normalidad que conllevan aquellos estados. Mediante este instrumento 
de comunicación, el Ejecutivo, en cuanto autoridad competente (art. 7 LOAES), transmite 
al Congreso los datos y conocimientos sobre el estado de la gestión de la «crisis» que, 
bien por iniciativa propia, bien a requerimiento de la Cámara, aquel está obligado a 
hacerle llegar.
Este vínculo de relación entre la Cámara legislativa y el Gobierno, que se traduce en 
un derecho a ser informada la primera y un correlativo deber del segundo de suministrar 
aquella información, forma parte de un ámbito más amplio del vínculo de comunicación 
establecido en otros preceptos de la CE (arts. 76 y 109 a 111 CE, entre otros) entre 
ambos poderes del Estado, a cuyo través los miembros de las Cortes Generales en 
general y los diputados del Congreso en este caso particular, toman conocimiento de la 
actuación del Gobierno para hacer frente a la diferente problemática que plantea el 
devenir de la comunidad nacional.
En el transcurso de un episodio de grave alteración de la normalidad como es, en el 
caso de autos, el del estado de alarma declarado por causa de una pandemia, forma 
parte de los deberes del Ejecutivo el de «rendir cuentas» al Congreso de los Diputados  e.
de «los datos y gestiones» que aquel realice para combatir la situación de crisis e  w.
informar  de  la  evolución  de  las  medidas  que  esté  aplicando  para  revertir  aquella  512ww
situaAcniótens. y durante la pervivencia del estado de alarma, el art. 8 LOAES dispone en su
adpeaclrataradcoi ón1  dqeul ee s«ta[ed]ol  dGeo abliaerrmnoa  yd aler ás ucmuiennisttar araál  laC oinnfgorremsaoc iódne  qluoes  leD sipeuat ardeoqsu edried a»la.   BOE-A-cable e
Por  tanto,  el  precepto  tiene  por  objeto  desarrollar  legislativamente  aquella  vía  de 
comunicación  específica,  que  obliga  al  Ejecutivo  a  proporcionar  al  Congreso  la 
información necesaria para que tome conocimiento de la declaración del estado de 
alarma y de la situación de «crisis» que la haya causado; igualmente, debe facilitarle los 
datos  que  considere  necesarios  o  que  aquel  le  reclame  para  dicho  conocimiento. 
Además, el apartado 2 del precitado art. 8 LOAES completa aquel deber de información 
al imponerle al Ejecutivo la obligación de darle cuenta «de los decretos que dicte durante 
la vigencia del estado de alarma en relación con este».
El art. 14 del Real Decreto 926/2020, extendido en su vigencia a la prórroga del 
estado  de  alarma  inicialmente  declarado,  tenía  como  finalidad,  pues,  la  de  dar 
cumplimiento al deber establecido por el bloque de constitucionalidad (arts. 116.1 CE y 8 
LOAES) y es el que ha sido objeto de impugnación por los recurrentes.
b)  En el anterior fundamento jurídico hemos declarado la inconstitucionalidad y 
nulidad de determinados incisos de los dos primeros párrafos, así como de la totalidad 
del  párrafo  tercero  del  art.  14  del  Real  Decreto  926/2020.  Sin  embargo,  aquellas 
declaraciones de inconstitucionalidad no despejan todas las censuras que la demanda 
expone frente a los dos primeros párrafos del precitado art. 14, que regularon las 
comparecencias parlamentarias del presidente del Gobierno y del ministro de Sanidad. 
Nada adujeron, en cambio, los recurrentes respecto del párrafo tercero, afectado en su 
integridad, por lo demás, de la inconstitucionalidad en razón de la conexión que queda 
dicha.
Al margen, pues, de aquel último párrafo, la nueva redacción del art. 14 acordada por 
el Congreso y dispuesta por el Real Decreto 956/2020 fue la siguiente:
«El presidente del Gobierno solicitará su comparecencia ante el Pleno del Congreso 
de  los  Diputados,  cada  dos  meses,  para  dar  cuenta  de  los  datos  y  gestiones  del 
Gobierno de España en relación a la aplicación del estado de alarma.
El ministro de Sanidad solicitará su comparecencia ante la Comisión de sanidad y 
Consumo del Congreso de los Diputados, con periodicidad mensual, para dar cuenta de 
los datos y gestiones correspondientes a su departamento en relación a la aplicación del 
estado de alarma».
La demanda formula dos diferentes reproches a cada una de estas disposiciones, 
contrarias,  en  su  criterio,  a  lo  que  exigiría  el  efectivo  control  del  Ejecutivo  por  el 
Congreso  de  los  Diputados  y  lesivas,  en  consecuencia,  del  derecho  de  los 
representantes al ejercicio de su función propia (art. 23.2 CE). Se fundamentan estas 
censuras (expuestas al hilo de la impugnación, ya examinada, del plazo de prórroga) en 
que unas y otras comparecencias aparecerían limitadas, tanto «temporalmente» como 
por su «contenido material», en unos términos tales que harían insuficiente aquel control 
parlamentario.  En  cuanto  a  lo  primero,  porque  el  presidente  del  Gobierno  solo 
comparecería ante el Pleno cada dos meses, haciéndolo por su parte cada mes el 
ministro de Sanidad, ante la correspondiente comisión. En cuanto a lo segundo, porque 
una  y  otra  «rendición  de  cuentas»  versarían,  estrictamente,  sobre  los  «datos  y 
gestiones», ya del «Gobierno de España», ya del «departamento» dirigido por el ministro 
de Sanidad, sin referencia alguna, dice la demanda, a la «evolución» (hay que entender 
de la epidemia y de la eficacia de las actuaciones frente a ella) en las comunidades y 
ciudades  autónomas,  cuyos  presidentes  respectivos  fueron  designados  como 
autoridades competentes delegadas.
Alega  de  contrario  la  abogacía  del  Estado  que  las  previsiones  de  este  art.  14  e
establecen  «mecanismos  de  control  adicionales»,  sin  perjuicio,  de  las  facultades  bo
ordinarias de control político que, en general, corresponden a las Cortes Generales. 512ww
B)  Desestimación.
descaa) rtaPr oar bl oi nqituioe  las eq ureef iesree  rae filear ep raim lear ali mdieta claiósn  ctueemsptioonraels  dseu slacsit acdoams,p ahreemceonsc idaes   BOE-A-cable e
parlamentarias del presidente del Gobierno y del ministro de Sanidad. De una parte, 
porque las referencias a los diferentes plazos en que debían tener lugar ya las hemos 
declarado inconstitucionales y nulas en el fundamento jurídico anterior, por su conexión 
con  el  período  de  seis  meses  de  duración  de  la  prórroga,  también  declarado 
inconstitucional y nulo. Pero, de otro lado, porque el alcance normativo o innovador de 
los párrafos impugnados de este art. 14 no pasa de lo aparente, como con razón sugiere 
el abogado del Estado, sin afectar, por lo mismo, ni a las relaciones, en general, entre el 
Congreso de los Diputados y el Gobierno, ni tampoco al control político del primero sobre 
el  segundo,  que  es  consustancial  a  nuestro  sistema  parlamentario  de  gobierno 
[STC 124/2018, de 14 de noviembre, FJ 7 a)]; control este que es de la máxima 
relevancia durante la vigencia de cualquier estado de crisis (art. 116.5 CE).
Las comparecencias informativas de los miembros del Gobierno, a petición propia, 
ante  la  Cámara  o  sus  comisiones  se  rigen  exclusivamente  por  lo  dispuesto  en  la 
Constitución (art. 110.2) y en el Reglamento del Congreso (arts. 202 y 203, en especial); 
otro tanto se ha de afirmar en cuanto al llamamiento que, para esas comparecencias, 
acuerden la propia Cámara o sus comisiones (art. 110.1 CE y preceptos recién citados 
del Reglamento del Congreso de los Diputados). El régimen jurídico de comparecencias 
que regulaba el art. 14 del Real Decreto 926/2020, en su vigencia prolongada de la 
prórroga  del  estado  de  alarma,  no  ha  diferido  del  de  otras  modalidades  de 
comparecencia de los miembros del Gobierno ante el Pleno o las Comisiones de las 
Cámaras, en el caso de autos del Congreso de los Diputados o de la Comisión de 
Sanidad, respectivamente.
Dicho precepto se limitaba a establecer un marco temporal de regularidad en el 
cumplimiento de la obligación del presidente del Gobierno y del ministro de Sanidad de 
rendir cuenta al Congreso de la evolución de la pandemia y de los «datos» y «gestiones» 
que realizaran. A tal efecto, disponía una serie de plazos en los que aquellos miembros 
del Gobierno debían solicitar su comparecencia. Pero este sistema de comparecencias 
en modo alguno excluía la anticipación de otros llamamientos, análogos a los mismos 
efectos,  por  parte  del  Congreso  de  los  Diputados,  a  través  de  los  procedimientos 
establecidos en la Constitución (arts. 109 a 111 CE) y en el reglamento de aquella 
Cámara (arts. 202 y 203 RCD).
b)  Por  otro  lado,  tampoco  merecen,  en  sí  mismas,  ningún  reproche  de 
inconstitucionalidad las menciones que se hacen en los dos primeros párrafos del art. 14 
a que una y otra «rendición de cuentas» habrían de versar, respectivamente, sobre los 
«datos y gestiones del Gobierno de España» y del «departamento» a cuyo frente estaba 
el ministro de Sanidad en relación, en ambos casos, con el prorrogado estado de alarma.
Los términos «datos» y «gestiones», utilizados en ambos párrafos del precepto 
reglamentario  impugnado,  tienen  un  significado  de  alcance  general  y,  por  tanto,  el 
primero de ellos se refería a todos los aspectos referidos a la situación estática y 
evolutiva de la pandemia. El precepto no ponía límites a la comunicación de aquellos 
«datos».
Y, por lo que se refiere al segundo de los términos empleados («gestiones») atiende, 
precisamente, a la actuación llevada a efecto por el Gobierno y por el Ministerio de 
Sanidad en relación con la situación de pandemia padecida.
Cuestión distinta a lo anterior es que la demanda controvierta, y así es en efecto, la 
designación  como  «autoridades  competentes  delegadas»  de  los  presidentes  de  las 
comunidades  autónomas  y  ciudades  con  estatuto  de  autonomía  (art.  2  del  Real 
Decreto 926/2020, asumido por el acuerdo parlamentario y en su virtud por el Real  s
Decreto 956/2020); autoridades cuya gestión –se da a entender con esta censura– no  oe.
quedaría sujeta al escrutinio del Congreso de los Diputados. Pero con ello se traslada la  w.
controversia constitucional a otro extremo del recurso, que se examina a continuación. 512ww
La queja de los recurrentes debe ser, en este punto, desestimada.
10.  Designación de autoridades competentes delegadas.
A)  Preceptos impugnados y motivos de impugnación.
a)  La demanda impugna:
(i)  Con carácter general, los arts. 2 (apartados 2 y 3), 5, 6, 7, 8, 9 y 10 del Real 
Decreto 926/2020; los apartados 4 (nueva redacción de los arts. 9 y 10 del anterior Real 
Decreto 926/2020) y 5 de la resolución del Congreso de los Diputados que hizo público 
el acuerdo de autorización de la prórroga; y la disposición transitoria única, así como la 
disposición final primera, apartados uno, dos y tres del Real Decreto 956/2020 (da nueva 
redacción a los arts. 9, 10 y 14 del Real Decreto 926/2020). El objeto de la impugnación 
hace referencia al nombramiento de «autoridades competentes delegadas».
(ii)  De modo particular, se aduce la «frontal inconstitucionalidad», por contraste con 
el art. 7 LOAES, de los arts. 2 (apartados 2 y 3), 9 y 10 del Real Decreto 926/2020; del 
apartado 5 de la resolución del Congreso de los Diputados por la que se publicó el 
acuerdo  de  autorización  de  la  prórroga  del  estado  de  alarma  y  de  la  disposición 
transitoria  única  del  Real  Decreto  956/2020.  Impugnan  los  recurrentes  todas  estas 
disposiciones porque entienden que no son, ni el Gobierno, ni el Congreso de los 
Diputados los que aplicaron las limitaciones de los derechos fundamentales de los arts. 5 
a 8 del Real Decreto 926/2020 (preceptos vigentes, también, durante la prórroga del 
estado de alarma), sino los presidentes de las comunidades autónomas y ciudades con 
estatuto de autonomía, de lo que se seguiría, además, que el ámbito territorial del estado 
de alarma no habría sido fijado por el Gobierno, en contra de lo dispuesto –«entre otros» 
preceptos, se dice– por los arts. 4, 5 y 6 LOAES. Se afirma, asimismo, la conculcación 
por estas reglas del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).
b)  El abogado del Estado se ha opuesto a esta pretensión en los términos que 
constan en los antecedentes. Alega esta representación que ni el Congreso de los 
Diputados ni el Gobierno hicieron dejación de sus competencias y que se optó, más bien, 
por un «sistema flexible», atento a las diferencias en la incidencia y propagación del 
virus; a la «mayor proximidad» de las autoridades autonómicas y a que, en un escenario 
de normalidad, son tales autoridades las competentes para la adopción de medidas de 
contención sanitaria.
El Gobierno, en suma, habría optado por un modelo de estado de alarma que 
buscaría la menor afectación posible del principio autonómico y la mayor eficacia. Ni se 
habría abstenido de precisar el ámbito territorial de ese estado de alarma, ni habría 
dejado de determinar los efectos de su declaración, consistentes en la habilitación a los 
presidentes de las comunidades autónomas para que, como autoridades delegadas, 
adoptasen las medidas necesarias, de entre las expresamente previstas, para hacer 
frente a la evolución negativa de la pandemia.
B)  Precisiones iniciales.
Antes de examinar el contenido de esta impugnación es necesario hacer algunas 
precisiones iniciales:
a)  Por lo que atañe a los preceptos ahora impugnados, hemos de recordar que:
(i)  Aun cuando los arts. 2.1 y 3 del Real Decreto 926/2020 (no impugnados), 
precisaban que la autoridad competente, a los efectos del estado de alarma, era el  e.
Gobierno de la Nación y de que «la declaración del estado de alarma afecta[ba] a todo el  w.b
territorio  nacional»,  los  apartados  2  y  3  del  citado  art.  2  (impugnados)  de  aquella  512ww
ddiissppoosniiceinódno  egl esnigeuraiel ntea lutedxítaon:,  también,  a  la  «autoridad  competente  delegada»,
«2.  En cada comunidad autónoma y ciudad con Estatuto de autonomía, la autoridad 
competente delegada será quien ostente la presidencia de la comunidad autónoma o 
ciudad con estatuto de autonomía, en los términos establecidos en este real decreto.
3.  Las  autoridades  competentes  delegadas  quedan  habilitadas  para  dictar,  por 
delegación del Gobierno de la Nación, las órdenes, resoluciones y disposiciones para la 
aplicación de lo previsto en los artículos 5 a 11 […]».
Igualmente, el reseñado art. 2.3 de este Real Decreto 926/2020 mencionaba los arts. 
5 a 11, que también contenían en su texto la referencia a las «autoridades competentes 
delegadas». En consecuencia, las precitadas normas establecían una dual identificación 
de autoridades que iban a tener a su cargo la responsabilidad de actuación sobre el 
estado  de  alarma:  de  una  parte,  el  Gobierno  de  la  Nación,  en  cuanto  «autoridad 
competente» y, de otro lado, las «autoridades competentes delegadas», que serían los 
presidentes de las comunidades autónomas y ciudades con estatuto de autonomía.
(ii)  En relación con el acuerdo del Congreso que autorizó la prórroga del estado de 
alarma, son de citar las siguientes precisiones:
– El apartado tercero hizo suyo, por remisión, lo establecido en el parcialmente 
transcrito art. 2 del Real Decreto 926/2020, por lo que la prórroga del estado de alarma 
autorizada  se  habría  de  someter  a  las  «condiciones  establecidas»  en  dicho  Real 
Decreto.
– El apartado cuarto dispuso una nueva redacción –en lo que ahora interesa– de los 
arts. 9 y 10 del Real Decreto 926/2020, consistente en la inclusión, en ambos preceptos, 
de una mención a su art. 5, de modo que, también para lo ordenado en él a efectos de la 
limitación de circulación en horario nocturno, pasaron a valer las previsiones sobre 
eficacia, modulación, flexibilización y suspensión de las limitaciones –a cargo de las 
autoridades  competentes  delegadas–  establecidas  en  aquellos  artículos;  previsiones 
que, con anterioridad, solo habían estado referidas a las medidas previstas en los art. 6 
a 8 (en coherencia con ello, el Congreso acordó la supresión del apartado 2 del inicial 
art. 9 y estableció la aplicación de la limitación de circulación en todo el territorio 
nacional).
– El  apartado  quinto  acordó,  con  todo,  que  aquella  originaria  limitación  de  la 
circulación en horario nocturno para todo el territorio nacional conservara su eficacia «en 
tanto que la autoridad competente delegada que corresponda no determine […] su 
modulación, flexibilización o suspensión».
(iii) El Real Decreto 956/2020 se atuvo a aquellas determinaciones del Congreso de 
los Diputados y así:
– En su art. 2 dispuso que la prórroga «se someterá a las condiciones establecidas 
en el Real Decreto 926/2020 […]»;
– En su disposición transitoria única transcribió lo establecido en el apartado quinto 
del acuerdo parlamentario.
– En su disposición final primera (apartados uno y dos) incorporó, en lo que aquí 
interesa, las modificaciones que la Cámara acordó se introdujeran en los arts. 9 y 10 del 
Real Decreto 926/2020.
b)  Respecto de la demanda y los preceptos objeto de impugnación, hemos de 
hacer, también, algunas precisiones:
(i)  La demanda propugna la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición final  o
primera, apartado tres del Real Decreto 956/2020, que dio nueva redacción al art. 14 del  512ww
ihpinnarciecbociraneílas pntRtiot eud, aceily o raDne aeaelcliindzrejaautdriosc  eiea9 nd2la o6as / 2lg–c0ufou2nmn0od psyaa  mrdqeeuec enelo tnolscles ia ivnsajcu bidrsaíedo lisp c pooqrrse u rseú3i db heryainc cta4eía – «nd R eyael  lnuGpdsaoiiórcbcinióiea nralnm  doleoe yns  tC edpu elaela znfmeotacisnst ai»esd.nt ro oE q suddteeee     OE-A-2021-19able en https://
Sanidad en el Congreso para dar cuenta de la evolución del estado de alarma, es
nuevamente impugnado por los recurrentes en relación con la cuestión ahora suscitada. 
Sin embargo, esta nueva mención del art. 14 no va ahora acompañada de motivación 
específica alguna, más allá de las consideraciones generales dirigidas contra el régimen 
jurídico, establecidas en las disposiciones generales y en el acuerdo del Congreso 
impugnados respecto de la decisión del nombramiento de las «autoridades competentes 
delegadas» para actuar en la situación de estado de alarma apreciada. Por tanto, la 
ausencia  de  carga  argumentativa  específica  hace  imposible,  conforme  a  nuestra 
jurisprudencia,  cualquier  hipotética  consideración  acerca  de  si  este  precepto  está 
aquejado o no de los vicios que en esta parte de la demanda se argumentan.
(ii)  También carece de eficacia suasoria la afirmación que hacen los recurrentes en 
orden a señalar, respecto de los preceptos impugnados, que las disposiciones generales 
y  el  acuerdo  del  Congreso  de  los  Diputados  objeto  de  este  recurso,  no  hubieran 
determinado el ámbito territorial del estado de alarma, toda vez que, según afirman 
aquellos, dejaron a cada presidente de comunidad autónoma o de ciudad con estatuto 
de autonomía que decidiera sobre aquel ámbito territorial, al aplicar o no las medidas 
para las que quedaron habilitados en función de la delegación conferida.
Sin embargo, una cosa es la concreta delimitación del ámbito territorial del estado de 
alarma, que el art. 3 del Real Decreto 926/2020, prolongado después en su vigencia a la 
prórroga  autorizada  (apartado  tercero  del  acuerdo  del  Congreso  de  los  Diputados 
autorizando la prórroga y art. 2 del Real Decreto 956/2020, de ejecución de dicho 
acuerdo),  estableció  que  era  todo  el  territorio  nacional.  Y  cosa  distinta  es  que  la 
demanda apunte con esta tacha a que la extensión a todo el territorio nacional del estado 
de  alarma  quedara  desvirtuada  de  hecho  por  la  designación  y  atribuciones  de  las 
autoridades competentes delegadas, que es lo único que aquí se controvierte de modo 
principal y a lo que se ha de ceñir, por tanto, el examen del tribunal. Nada añade la 
invocación de aquel hipotético resultado fáctico a la fundamentación, en este punto, del 
recurso de inconstitucionalidad.
(iii) Tampoco la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) ha de ser pauta para el enjuiciamiento 
constitucional que se pide. De la demanda parece deducirse que lo exigido por este 
principio  constitucional  resultaría  contrariado,  sin  más,  por  la  diversidad  o 
heterogeneidad  de  las  medidas  que  podrían  ser  adoptadas  por  las  autoridades 
competentes delegadas en unas partes y otras del territorio nacional.
Sin embargo, el principio de seguridad jurídica que la Constitución garantiza no 
impone siempre y en todo caso, para un estado de alarma, el establecimiento de 
medidas uniformes en todo su ámbito territorial, cualquiera que sea este ámbito y se 
hubieran designado o no, al efecto, autoridades delegadas del Gobierno. La necesaria 
exigencia  de  que  concurran  «circunstancias  extraordinarias»  (art.  1.1  LOAES)  que 
justifiquen, en cada caso, la declaración de un estado de crisis, que pueden llegar a 
manifestarse de un modo u otro en partes diversas del territorio afectado y requerir, en 
consecuencia, la aplicación de medidas distintas. Ello con independencia de que, para la 
prórroga de este estado de alarma, se mantuvo la previsión de una posible coordinación 
–sin entrar ahora en otras apreciaciones jurídicas– «a través del Consejo Interterritorial 
del Sistema Nacional de Salud» y a fin de acordar, en su caso, «el establecimiento de 
indicadores  de  referencia  y  criterios  de  valoración  del  riesgo»  (art.  13  del  Real 
Decreto 926/2020).
C)  Planteamiento.
a)  La situación de grave alteración de la normalidad que conlleva la apreciación de  e
los presupuestos de hecho necesarios para la declaración de alguno de los tres estados  bo
de crisis que contempla el art. 116.1 CE, llevó en su día al Constituyente de 1978 a  512ww
daeco dgeerre cehl od iys eañl od edl en ournm raélg eimjeercnic eiox cdeep lcoiso ndaelr eacl hdoesl  ffuunndciaomnaemntiaelnetso  yo lribdeinrataridoe sd epl úebslitcaadso. 
Tgaral vreé gcirmiseisn,  ldleev óe xac eqpucei onnuaelsidtraod ,t ecxatou scaodnos tpitourc iloan aplr ecvoinaf iaaprare ac idaocsió pno ddee ruensa d esli tEuasctaiódno ,d eel 
Ejecutivo encarnado por el Gobierno de la Nación, y el Legislativo, representado por el
Congreso de los Diputados, la gestión y control respectivos de los supuestos en que, 
apreciándose aquella grave alteración de la normalidad, se obligara a la declaración de 
alguno de los estados previstos en el art. 116.1 CE.
En el caso del estado de alarma, Gobierno y Congreso de los Diputados asumen, por 
ello, el encargo constitucional de ser, el primero, la «autoridad competente» para la 
declaración inicial y para gestionar, en todo momento, la situación de crisis provocada 
por la grave alteración de la normalidad que haya determinado aquella declaración inicial 
y, en su caso, la prórroga del estado de alarma. Al segundo le corresponde el control 
político de aquella gestión, a través del doble instrumento de la comunicación de la 
declaración inicial que debe hacerle el Ejecutivo y del más reforzado de la autorización 
para  el  inicio  de  la  prórroga  de  aquel  estado  y,  en  su  caso,  de  posteriores 
reconsideraciones de aquella, cuando se prevea que tales períodos de prolongación 
resulten «indispensables» para el restablecimiento de la normalidad.
El legislador orgánico ha cumplido el mandato constitucional del art. 116.1 CE, y, en 
su desarrollo, ha dispuesto en el art. 7 LOAES que «[a] los efectos del estado de alarma 
la autoridad competente será el Gobierno o, por delegación de este, el presidente de la 
comunidad autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte del 
territorio de una comunidad». Igualmente, respecto del Congreso de los Diputados, la 
prescripción del art. 116.2 CE ha quedado finalmente explicitada en el art. 6.2 LOAES, 
que atribuye a la citada Cámara el cometido de ejercitar el control político de la gestión 
del  estado  de  alarma  por  el  Ejecutivo,  reconociéndole,  además,  la  posibilidad  de 
establecer el «alcance y condiciones vigentes durante la prórroga».
El bloque de constitucionalidad (art. 116 CE y LOAES) ha articulado, pues, un 
sistema de equilibrios [checks and balances (pesos y contrapesos)] que, durante la 
vigencia de alguno de los tres estados, el de alarma en nuestro caso, faculta, de una 
parte, al Gobierno para regular por medio de real decreto el establecimiento de un 
régimen jurídico excepcional al del funcionamiento ordinario del estado de derecho y le 
permite,  también,  la  adopción  y  aplicación  de  medidas  limitativas  de  derechos 
fundamentales y libertades públicas (arts. 9 a 12 LOAES), que sean las «estrictamente 
indispensables  para  asegurar  el  restablecimiento  de  la  normalidad»  y  en  «forma 
proporcionada a las circunstancias» (art. 1.2. LOAES). Pero, de otro lado, corresponde 
también al Congreso de los Diputados, conocer el contenido de aquellas medidas, a 
través de la comunicación que ha de rendirle el Gobierno cuando declare inicialmente el 
estado de alarma, y de someter a su previa autorización, la solicitud de prórroga de dicho 
estado que este le curse, extendiendo su control a la posibilidad de fijar el «alcance y 
condiciones» de las medidas a aplicar. Tal es el diseño constitucional que ha establecido 
la Constitución y el legislador orgánico que desarrolló el art. 116 CE.
b)  A partir de las anteriores consideraciones generales se impone ya el análisis de 
las quejas de los recurrentes, que se sintetizan en dos argumentos:
(i)  De una parte, que ni el Real Decreto 926/2020, que inicialmente declaró el 
estado de alarma, ni tampoco la resolución del Congreso de los Diputados que autorizó 
su prórroga y el subsiguiente Real Decreto 956/2020, que llevó a efecto la ejecución de 
la  misma,  acordaron  directamente  medida  alguna  de  aplicación  a  la  situación  de 
pandemia por coronavirus y subsiguiente alteración grave de la vida social, que había 
constituido  el  presupuesto  de  hecho  imprescindible  para  aquella  declaración  y 
subsiguiente prórroga del estado de alarma.
(ii)  Y, de otro lado, que lo que hizo el Gobierno, en cuanto «autoridad competente» 
para gestionar aquel estado de crisis, fue limitarse a establecer una delegación in genere  e.
a los presidentes de las comunidades autónomas o de las ciudades con estatuto de  w.b
autonomía para que aquellos, en uso de tal delegación, fueran los que adoptaran las  512ww
tmeerrditiodraios  qduee  ceasdtaim aurnaan  dnee ceasqaureiallas,s  ecni rcfuunncsicórnip cdieo nlaess  cteirrcruitnosritaalnecsi a(s« eavporelucciaiódna sd ee nl oesl 
irnedviecratidr olrae ss istuaancitiaórnio sd, ee plaid epmaniodleómgiciao.s ,E sstoac iadleelse,g aeccioónnó mericao se xyte ndsei vma,o vtailimdabdié»n),,  paa rlaa 
potestad para «modular, flexibilizar, suspender» o incluso a decidir la «regresión» de las
medidas  limitativas  de  derechos  establecidas  en  los  arts.  5  a  8  del  inicial  Real 
Decreto 926/2020, ligeramente modificadas después por el acuerdo del Congreso de los 
Diputados, de autorización de la prórroga, y del Real Decreto 956/2020.
En definitiva, según los recurrentes, ni el Gobierno habría cumplido la prescripción de 
ejercer como «autoridad competente» que le imponía el art. 7 LOAES, ni tampoco el 
Congreso de los Diputados, se habría desempeñado según lo exigido por el bloque de 
constitucionalidad, que le obligaba a realizar un efectivo control de aquella actuación del 
Ejecutivo.
c)  Por su parte, como se detalla en los antecedentes, el abogado del Estado niega 
que  el  Gobierno  y  el  Congreso  de  los  Diputados  hayan  hecho  dejación  de  sus 
competencias,  pues  las  autoridades  autonómicas  pueden  tener  la  condición  de 
«autoridades delegadas», como así lo prevé el art. 7 LOAES, pero la titularidad de la 
competencia es retenida por el Ejecutivo central, que únicamente cedió su ejercicio. 
Argumentó, en este sentido, el representante del Estado que, en un supuesto como el 
que se debía afrontar, con una situación de pandemia y transferidas las competencias en 
materia  de  gestión  de  los  servicios  sanitarios  a  las  comunidades  autónomas  (a 
excepción  de  Ceuta  y  Melilla),  se  decidió  optar  por  la  articulación  de  un  sistema 
«flexible» que permitiera a las autoridades delegadas la adopción de aquellas medidas 
limitativas de derechos que fueran necesarias para revertir la situación de crisis en cada 
territorio autonómico, en función de la evolución de los indicadores citados en el art. 10 
del Real Decreto 926/2020 y sobre la base de la legislación sanitaria, posibilitando su 
ejercicio sin tener que sujetarse a la autorización o ratificación judicial de las medidas, 
que habría sido necesario obtener para su aplicación, de no haber existido el estado de 
alarma declarado y prorrogado.
D)  Enjuiciamiento.
Para llevar a efecto el enjuiciamiento de las quejas de los recurrentes y de los 
argumentos de contrario ofrecidos por el abogado del Estado es necesario poner en 
relación,  de  una  parte,  los  cometidos  y  responsabilidades  que  a  ambos  órganos 
constitucionales,  Gobierno  y  Congreso  de  los  Diputados,  les  asigna  el  bloque  de 
constitucionalidad  y,  de  otro  lado,  lo  establecido  y  acordado  por  las  disposiciones 
generales y resolución impugnadas, para, de ese modo, valorar si los preceptos y 
apartados  objeto  de  este  recurso  se  han  ajustado  o  no  a  aquellos  cometidos  y 
responsabilidades.
a)  Por lo que se refiere a la primera de las quejas formuladas en la demanda, 
referida a la designación in genere de los presidentes de las comunidades autónomas y 
de las ciudades con estatuto de autonomía como «autoridades competentes delegadas» 
para  la  gestión  de  las  medidas,  hemos  de  coincidir  con  los  recurrentes  en  su 
impugnación, por las siguientes razones:
(i)  En primer lugar, porque aquella decisión contraviene lo dispuesto en la ley 
orgánica a la que reserva el art. 116.1 CE la regulación de los estados de crisis y las 
competencias y limitaciones correspondientes; legalidad que obliga a todos y muy en 
particular a los órganos a quienes la Constitución confía la declaración inicial y la 
eventual prórroga del estado de alarma, esto es, al Gobierno y al Congreso de los 
Diputados (art. 116.2).
Esta conclusión, en nada queda empañada por las consideraciones que expone en 
sus alegaciones la abogacía del Estado; consideraciones acaso plausibles en términos  e.
de lege ferenda, pero que no pueden relativizar, por respeto al Estado de Derecho, los  w.
términos inequívocos de una previsión legal (art. 7 LOAES) que las Cortes Generales  512ww
taapnrtoabsa proronp eune sstua sd ídae,  pfoórr mlou dlaesm leágs,is tlraatsiv raesc hqauzea, rt ahla vsetaz ,e hnu dboiesr aonc apsoiodnideos  dsuacr easmivpaasr oo,t reans 
este extremo, a la delegación que se impugna.
Cabe reseñar, así, que, en la tramitación del entonces proyecto de ley orgánica de 
los estados de alarma, excepción y sitio, la ponencia nombrada en el Congreso de los 
Diputados  informó  a  favor  de  que  este  art.  7  permitiera  designar  como  «autoridad 
competente»  para  el  estado  de  alarma,  entre  otras,  a  los  presidentes  de  las 
comunidades autónomas, sin mayor precisión, lo que fue rechazado en el dictamen de la 
omisión, que dio al precepto en trámite su vigente redacción («Boletín Oficial de las 
Cortes  Generales.  Congreso  de  los  Diputados»,  I  Legislatura,  serie  A,  14  de  abril 
de 1981, números 73-I ter y 73-II ter). Ya el proyecto en el Senado, fue presentada una 
enmienda (número 8) al mismo texto en la que se proponía que, a los efectos del estado 
de alarma, «la autoridad competente será el Gobierno y, por delegación de este, el 
presidente de las comunidades autónomas en cuanto a lo que les afecte a dichas 
comunidades,  en  todo  o  en  parte  de  su  territorio»  [«Boletín  Oficial  de  las  Cortes 
Generales.  Senado»,  I  Legislatura,  serie  II,  13  de  mayo  de  1981,  núm.  168  (b)]; 
enmienda  que,  no  aceptada  por  la  ponencia,  fue  defendida,  debatida  y  finalmente 
rechazada  en  la  deliberación  del  Pleno  («Diario  de  Sesiones  del  Senado»,  sesión 
plenaria núm. 105, de 14 de mayo de 1981, pp. 5323-5326).
Por tanto, ni de los trabajos parlamentarios que precedieron a la aprobación de la 
LOAES, ni tampoco del texto del art. 7 de dicha ley orgánica es posible, sin entrar en 
contradicción con aquel, la delegación efectuada.
(ii)  Pero es que, en segundo término, se ha desconocido, también, lo que es de 
esencia a la posición institucional del Congreso y del Gobierno, y a las relaciones entre 
ambos órganos, con ocasión y durante la vigencia de un estado de alarma y de su 
prórroga.
La delegación acordada, como seguidamente se razonará, no respondió a lo que es 
propio de un acto de tal naturaleza (de «habilitación» la califica, con mayor propiedad, el 
abogado del Estado y otro tanto expresó en su día ante la Cámara el ministro de 
Sanidad, al justificar la petición de prórroga: «Diario de sesiones del Congreso de los 
Diputados. Pleno y Diputación Permanente», año 2020, XIV Legislatura, núm. 56, p. 48, 
sesión plenaria de 29 de octubre de 2020), que implica que el delegante, en cuanto 
titular  y  responsable  de  la  potestad  atribuida,  establezca,  al  menos,  los  criterios  o 
instrucciones generales que deba seguir el delegado para la aplicación de las medidas 
aprobadas; para el control que haya de ejercer durante su aplicación; y, por último, para 
la valoración y revisión final de lo actuado.
(iii) Tampoco sus efectos jurídicos fueron, en correspondencia con ello, conciliables 
con aquellas posiciones y relaciones institucionales, por las siguientes razones:
– El  Gobierno  acordó  inicialmente  la  delegación  (art.  2,  apartados,  2  y  3,  y 
disposiciones  concordantes  del  Real  Decreto  926/2020)  sin  reserva  alguna  de 
instrucciones, supervisión efectiva y eventual avocación a cargo del propio Gobierno, de 
lo  que  las  «autoridades  delegadas»  pudieran  actuar  en  sus  respectivos  ámbitos 
territoriales. Únicamente, el art. 13 de aquel Real Decreto 926/2020 remitía a un órgano 
como el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, que no era el Gobierno 
(aunque lo presidiera el ministro de Sanidad), el encargo de «garantizar la necesaria 
coordinación en la aplicación de las medidas», en punto, junto a otros indeterminados 
extremos, al «establecimiento de indicadores de referencia y criterios de valoración del 
riesgo».  Esta  remisión  es  inconciliable  con  la  posición  constitucional  que  hubiera 
correspondido  al  Gobierno,  de  ser  admisible  tal  delegación,  porque  únicamente 
corresponde a este, en cuanto «autoridad competente» para la gestión de las medidas 
oponibles a la situación de anormalidad propiciada por el estado de alarma, responder  e.
de aquella gestión ante el Congreso de los Diputados. Por tanto, aun cuando pudiera ser  w.b
aceptada  aquella  función  coordinadora  de  la  «delegación»  así  establecida,  esta  512ww
resp–o nEsla Cbiolindgarde scoo nasstiutumciióo neanl  úlonsic mamisemnotes  tteénrmdriníao sq uees thea baepro dcoerrraemspieonntod idyo l oa le Gxtoebnideirón,o a.l
iRmepaol nDere curneato  n9u2e6v/a2 0re2d0a. cTcoiódno  deell olo sfu ea rtcsu. m9 pyli m1e0n, taa dlao  mpoerd iedla  Rpereavl isDtae cerent oe l 9a5r6t./ 250 2d0e.l 
Postergada así por entero la figura del «delegante», quedó desnaturalizada también, la
de las autoridades «delegadas», que menos todavía podrían ser identificadas como tales 
desde el momento en que les fueron atribuidas, incluso, potestades para decidir sobre la 
efectiva implantación o no, en los territorios respectivos, de las medidas, que, además, 
podían  quedar,  eventualmente,  flexibilizadas,  moduladas  o  suspendidas  (hasta 
reactivarse,  en  su  caso),  tanto  durante  la  vigencia  inicial  del  estado  de  alarma 
gubernamental, a salvo lo relativo entonces a la limitación en todo el territorio nacional de 
la circulación en horario nocturno (con la excepción de Canarias: art. 9.2), como, ya sin 
excepción alguna, a lo largo de los seis meses de su prórroga (arts. 9 y 10 del Real 
Decreto 926/2020, en sus sucesivas redacciones); decisiones todas cuyo objeto vino a 
ser el propio estado de alarma, en sí mismo, no la singular concreción o ejecución de 
unas u otras de sus medidas.
– Se retrajo así, tanto el Gobierno, como el Congreso después, de la posición 
constitucional que le es propia a cada uno de estos órganos constitucionales, siendo de 
subrayar, por lo que a la Cámara se refiere, que su autorización no es mero presupuesto 
para la prórroga del estado de alarma, sino también, adicionalmente, un «elemento 
determinante  del  alcance,  de  las  condiciones  y  de  los  términos  de  la  misma» 
(STC 83/2016, FJ 8). Y, en particular, de los «efectos» que hayan de fijarse en el real 
decreto que la declare (art. 6.2 LOAES); condiciones y efectos sobre los que, en el caso 
de autos, el pronunciamiento de la Cámara no pasó aquí de lo hipotético, dejados como 
fueron  al  criterio  de  las  autoridades  delegadas  competentes  la  decisión  de  aplicar, 
modificar, suspender o de adoptar la regresión de las medidas limitativas de derechos 
(arts. 5 a 8) durante la vigencia del estado de alarma.
– De este modo, se dio lugar a una disociación, que la Constitución no admite, entre 
la declaración del estado de alarma y la autorización de su prórroga, de una parte, y la 
respectiva definición gubernamental y parlamentaria, de la otra, de las medidas que 
habrían de ser aplicadas; medidas en las que precisamente consiste el estado de alarma 
y cuya implantación, selección, modificación y eventual suspensión se dejó aquí, sin 
embargo, del todo en lo incierto (con la sola salvedad, ya vista, de lo establecido en el 
inicial art. 9.2 del Real Decreto 926/2020 respecto de la limitación de circulación en 
horario nocturno en todo el territorio nacional, a excepción de las Islas Canarias).
(iv)  Así las cosas, el Congreso quedó privado primero, y se desapoderó después, 
de su potestad, ni suprimible ni renunciable, para fiscalizar y supervisar la actuación de 
las autoridades gubernativas durante la prórroga acordada (art. 116.5 CE y arts. 1.4 y 8 
LOAES). Quien podría ser controlado por la Cámara (el Gobierno ante ella responsable) 
quedó desprovisto de atribuciones en orden a la puesta en práctica de unas medidas u 
otras. Quienes sí fueron apoderados en su lugar a tal efecto (los presidentes de las 
comunidades autónomas y ciudades con estatuto de autonomía) no estaban sujetos al 
control político del Congreso, sino, eventualmente, al de las asambleas legislativas 
respectivas («en los términos y condiciones que estas tengan determinados», según se 
apuntó,  ante  la  hipótesis  de  prórroga,  en  el  apartado  III  del  preámbulo  del  Real 
Decreto 926/2020).
b)  En coherencia con lo anterior, pero no con el bloque de constitucionalidad, la 
«rendición de cuentas» ante el Congreso de los Diputados del presidente del Gobierno y 
del  ministro  de  Sanidad  se  redujo  durante  la  prórroga  a  lo  que  tuviera  que  ver, 
respectivamente,  con  los  datos  y  gestiones  del  «Gobierno  de  España»  y  con  los 
correspondientes a ese «departamento» (art. 14 del Real Decreto 926/2020, según 
redacción establecida, por mandato de la Cámara, en el Real Decreto 956/2020). Dado 
que  la  gestión  y  aplicación  directa  de  las  medidas  previstas  en  las  disposiciones  e.
impugnadas quedó delegada en los presidentes de las comunidades autónomas y en los  w.b
de las ciudades con estatuto de autonomía que, por las razones acabadas de expresar,  512ww
«qrueenddaicbiaónn  dfuee crau ednetal s»á mqbuietod ód, eeln  clao nptrráocl tipcoal,í tliicmoi taddeal  aC ocnogmrpeasore cdeen clioass  dDeilp uptraedsoidse, ntlea 
ldae lv Gigoebniceiran od ye  dlae  lopsró drroosg atit,u lqaurees,  qeune  losse  spulaczeodsie rqoune e nse e l inMdiniciastbearnio  edne  Saaqnuiedla dp rdeucreapnttoe, 
llevaron a efecto una valoración general de la evolución de la pandemia que motivó el
estado de alarma, pero sin que aquellos pudieran ser sometidos al régimen de control 
político por el Congreso de los Diputados, en orden a la aplicación de las medidas 
previstas en aquellas disposiciones recurridas, toda vez que no fue el Gobierno el que 
aplicó las medidas y gestionó directamente dicha aplicación, ni tampoco la «modulación, 
flexibilización, suspensión» o «regresión» de aquellas medidas.
Quedó así cancelado el régimen de control que, en garantía de los derechos de 
todos, corresponde al Congreso de los Diputados bajo el estado de alarma. Control 
parlamentario que está al servicio, también, de la formación de una opinión pública activa 
y vigilante y que no puede en modo alguno soslayarse durante un estado constitucional 
de crisis.
E)  Estimación: Alcance del pronunciamiento.
Resulta de cuanto queda dicho que los preceptos y apartados de las disposiciones y 
acuerdo impugnados, que a continuación detallaremos, son inconstitucionales y nulos 
por contravenir el bloque de constitucionalidad sobre el estado de alarma (art. 116 CE y 
LOAES).
Ahora bien, no es posible desconocer que las referencias originarias o reformadas 
del  Real  Decreto  926/2020  a  las  autoridades  competentes  delegadas  no  tuvieron 
siempre un sentido jurídico unívoco, pues en unos casos se pretendió apoderar a dichas 
autoridades para disponer, con diverso alcance, sobre medidas generales ya previstas 
en el propio Real Decreto, en tanto que, en otros supuestos, aquellas referencias se 
contuvieron en normas que articularon, en sí mismas, nuevas y específicas medidas. Las 
previsiones del primer tipo son inseparables de la designación, viciada de invalidez, de 
estas autoridades competentes delegadas, pero no cabe predicar lo mismo, sin más, de 
las reglas que introducen, propiamente, medidas de otro género; medidas que, en lo que 
ahora  importa,  pueden  considerarse  válidas  en  tanto  sean  disociables,  lógica  y 
jurídicamente, de aquel inconstitucional apoderamiento y siempre que no resultaran por 
su contenido contrarias, en sí mismas, a la Constitución.
Con arreglo a lo dicho, y así se declarará en el fallo, son inconstitucionales y nulos 
las siguientes reglas o fragmentos de reglas:
a)  Del Real Decreto 926/2020:
(i)  Los apartados 2 y 3 del art. 2.
(ii)  El apartado 2 del art. 5.
(iii) El inciso «delegada que corresponda» del apartado 2 del art. 6.
(iv)  El apartado 2 del art. 7.
(v)  El inciso «delegada correspondiente» del art. 8.
(vi)  Los  arts.  9  y  10,  en  su  redacción  originaria.  No  está  viciado  de 
inconstitucionalidad por esta causa el inciso primero del párrafo segundo del entonces 
art. 9, de conformidad con el cual «[l]a medida prevista en el artículo 6 no afecta al 
régimen de fronteras». Tampoco lo está el párrafo primero de la versión inicial del 
apartado 2 del mismo artículo, en cuanto prescribió que «[l]a medida prevista en el 
artículo 5 será eficaz en todo el territorio nacional en el momento de la entrada en vigor 
de este real decreto […]».
(vii) El art. 11, por su conexión con las previsiones anteriores (art. 39.1 LOTC).
b)  Del acuerdo del Congreso de los Diputados de 29 de octubre de 2020:
(i)  El apartado cuarto de la resolución por la que dicho acuerdo se hizo público, en  o
lo relativo a la modificación de los arts. 9 y 10 del Real Decreto 926/2020. No está  512ww
avairrcttí.iac (u9dii)l,oo    ed6Ene n l  sioanu pca aofnerntucasetdtaivto uaa c ql ivuroéeinngratsiomliió.denan,d   qdpueoe fr r oetinesttneaer a cesa»lu .ssaig euli einntceis ote pxtroim: e«rLoa d eml epdáidrraa fop rseevgisutan deon d eell   OE-A-2021-19able en https://
c)  Del Real Decreto 956/2020:
(i)  Los  apartados  uno  y  dos  de  su  disposición  final  primera,  en  lo  relativo, 
respectivamente, a la modificación de los arts. 9 y 10 del Real Decreto 926/2020 y, con la 
misma salvedad señalada, en cuanto a la nueva redacción del art. 9, respecto del 
acuerdo del Congreso (inciso primero del párrafo segundo).
(ii)  La disposición transitoria única.
11.  Contenido y alcance del pronunciamiento.
Resta, finalmente, por determinar el contenido y alcance de nuestro pronunciamiento. 
Para ello, como corolario al examen de todas las cuestiones suscitadas por la demanda, 
hemos de concluir: (i) con un pronunciamiento desestimatorio de las impugnaciones 
formuladas  por  los  recurrentes  contra  las  limitaciones  de  derechos  fundamentales 
establecidas en los arts. 5 a 8 de los reales decretos 926/2020 y 956/2020, por haber 
quedado circunscritas aquellas a lo que el bloque de constitucionalidad (art. 116 CE y 
LOAES) ha dispuesto para el estado de alarma, habiéndose ajustado al principio de 
proporcionalidad en su determinación; (ii) estimamos, por el contrario, las pretensiones 
de inconstitucionalidad y nulidad relativas a la duración de la prórroga autorizada por el 
Congreso de los Diputados, así como a la regulación del régimen de delegación que 
efectuó  el  Gobierno,  en  cuanto  autoridad  competente,  en  los  presidentes  de  las 
comunidades autónomas y de ciudades autónomas.
En consecuencia, la estimación parcial de este recurso impone la declaración de 
inconstitucionalidad  y  nulidad  de  las  disposiciones  o  fragmentos  de  reglas  que  a 
continuación se individualizan (art. 39.1 LOTC). Esta declaración de inconstitucionalidad 
y nulidad no afecta por sí sola, de manera directa, a los actos y disposiciones dictados 
sobre la base de tales reglas durante su vigencia. Ello sin perjuicio de que tal afectación 
pudiera,  llegado  el  caso,  ser  apreciada  por  los  órganos  judiciales  que  estuvieran 
conociendo o llegaran aún a conocer de pretensiones al respecto, siempre conforme a lo 
dispuesto en la legislación general aplicable y a lo establecido, específicamente, en el 
art. 40.1 LOTC.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1.º  Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y, en su virtud, 
declarar inconstitucionales y nulos los siguientes preceptos o incisos de preceptos:
A)  Del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que el Gobierno declaró el 
estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-
CoV-2:
a)  Los apartados 2 y 3 del art. 2.
b)  El apartado 2 del art. 5.
c)  El inciso «delegada que corresponda» del apartado 2 del art. 6.
d)  El apartado 2 del art. 7. es
e)  El inciso «delegada correspondiente» del art. 8. bo
f)  Los apartados 1 (salvo el inciso inicial de su párrafo segundo) y 2 (salvo su  512ww
párrgha))f  o pEErlli  maarrett..r  o11)10 d..el art. 9. OE-A-2021-19able en https://
B)  Del acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados de 29 de octubre de 2020, 
por  el  que  se  autorizó  la  prórroga  del  estado  de  alarma  declarado  por  el  Real 
Decreto 926/2020, de 25 de octubre:
a)  El apartado segundo.
b)  El apartado cuarto, en cuanto dio nueva redacción a los arts. 9 (salvo en lo 
relativo al inciso primero de su párrafo segundo), 10 y 14 del Real Decreto 926/2020. 
Respecto  a  los  dos  primeros  párrafos  de  este  último  precepto,  la  declaración  de 
inconstitucionalidad afecta exclusivamente a los incisos «cada dos meses» (párrafo 
primero) y «con periodicidad mensual» (párrafo segundo).
c)  El apartado quinto.
C)  Del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorrogó, en virtud 
del  anterior  Acuerdo  parlamentario,  el  estado  de  alarma  declarado  por  el  Real 
Decreto 926/2020, de 25 de octubre:
a)  El inciso primero del art. 2: «La prórroga establecida en este real decreto se 
extenderá desde las 00:00 horas del día 9 de noviembre de 2020 hasta las 00:00 del 
día 9 de mayo de 2021».
b)  La disposición transitoria única.
c)  Los apartados uno y dos de la disposición final primera, en cuanto dieron nueva 
redacción a los arts. 9 y 10 del Real Decreto 926/2020. Se exceptúa de esta declaración 
el inciso primero del párrafo segundo del art. 9.
d)  El apartado tres de la disposición final primera, en cuanto dio nueva redacción al 
art. 14 del Real Decreto 926/2020. Respecto de los dos primeros párrafos de este 
art. 14, la declaración de inconstitucionalidad afecta exclusivamente a los incisos «cada 
dos meses» (párrafo primero) y «con periodicidad mensual» (párrafo segundo).
2.º  Desestimar el recurso de inconstitucionalidad en todo lo demás.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintisiete de octubre de dos mil veintiuno.–Juan José González 
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares 
García.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio 
Narváez Rodríguez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–María 
Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el presidente don Juan José González Rivas a la sentencia 
dictada en el recurso de inconstitucionalidad 5342-2020
Con el mayor respeto a la sentencia formulo el siguiente voto particular, al amparo 
del art. 90.2 LOTC, basado en los siguientes criterios:
1.  Planteamiento.
En  primer  lugar,  manifiesto  mi  discrepancia  sobre  la  interpretación  que  en  la 
sentencia se contiene a la prórroga del estado de alarma.
El artículo 116.2 CE impone que la declaración del estado de alarma sea realizada 
en todo caso por el Gobierno, habiendo obtenido la autorización previa del Congreso de 
los Diputados cuando se trate de la prórroga de un estado de alarma. Esta autorización  e.e
previa del Congreso no consiste en una facultad reducida a ratificar o rechazar el  b
proyecto de estado de alarma que el Gobierno le haya presentado, sino más bien de un  512ww
podeErs ptale cnoon pfigaurara ecsiótanb cleocnesrt ictuocni olinbaelr tdaedr ievla r édgei mune nm doedlo e esxtapdlíoc idtoe  daelal ramrtaíc purloo r6ro.2g aLdOoA.ES,
qDuipeu dtaisdpoosn, eq quuee e «ns oelsot es ec paosdor áp opdrorárr oegsatar bcloenc earu etol riazlaccainócne e xyp lraess ac doenld Cicoionngerse svoi gdeen tleoss 
durante la prórroga». En fin, en el estado de alarma prorrogado tendrá que respetarse
completamente  el  régimen  establecido  con  entera  libertad  por  el  Congreso  de  los 
Diputados al otorgar su autorización de la prórroga.
De aquí se desprenden, en mi opinión, dos notas del diseño constitucional del estado 
de alarma prorrogado:
a)  Por una parte, al Congreso de los Diputados le asiste la facultad de definir la 
normativa extraordinaria que regirá mientras esté vigente la prórroga del estado de 
alarma, poder que no resulta abandonado en su ejercicio porque el Congreso venga a 
establecer exactamente el mismo contenido y alcance del estado de alarma que le 
propuso el Gobierno. El Congreso de los Diputados, dado que impone el alcance y las 
condiciones de la prórroga que desee, ejerce este poder con la misma intensidad tanto 
cuando se separa de la propuesta del Gobierno como cuando la asume.
Carece de sentido entender que el cumplimiento constitucionalmente adecuado de 
esta función exigiera al Congreso de los Diputados establecer un alcance distinto al 
propuesto por el Gobierno, ya que esta opción de acordar el mismo régimen jurídico 
propuesto es una más de las posibles y es tan válida como cualquier otra, siendo lo 
relevante que la decisión de preferirla frente a las demás corresponda al Congreso de los 
Diputados, lo que ocurrirá siempre que este, pudiendo escoger cualesquiera otras, se 
incline por la opción de regulación extraordinaria propuesta por el Gobierno. En esto no 
hay aquietamiento alguno del Congreso de los Diputados sino ejercicio de libertad de 
elección entre distintas posibilidades regulatorias.
b)  La segunda nota del diseño constitucional del estado de alarma prorrogado que 
cabe resaltar en este momento es que la competencia de declaración del estado de 
alarma incumbe al Gobierno, pero es el Congreso de los Diputados quien autoriza la 
prórroga y al hacerlo fija el alcance y condiciones del estado de alarma.
De un modo coherente con este criterio, el artículo 14 del Real Decreto 926/2020, en 
la redacción dada por la disposición final primera del Real Decreto 956/2020, prevé que 
«transcurridos cuatro meses de vigencia de esta prórroga, la conferencia de presidentes 
autonómicos podrá formular al Gobierno una propuesta de levantamiento del estado de 
alarma, previo acuerdo favorable del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de 
Salud a la vista de la evolución de los indicadores sanitarios, epidemiológicos, sociales y 
económicos». Es el Gobierno, por tanto, quien lo mantiene o lo levanta cuando aprecia 
que perviven o desaparecen los supuestos que lo habilitan.
2.  Análisis del recurso.
Los recurrentes sostienen que los estados de emergencia no se entienden sin un 
intenso control parlamentario de los poderes en que queda investido el Ejecutivo. A su 
juicio,  ese  intenso  control  que  la  Constitución  reserva  al  Congreso  quedaría 
absolutamente desnaturalizado ante una prórroga de seis meses durante los cuales el 
Ejecutivo  y  los  presidentes  de  comunidades  y  ciudades  autónomas  se  encuentran 
investidos  de  amplios  poderes  para  restringir  los  derechos  constitucionales  de  la 
ciudadanía. Entienden los recurrentes que sujetar la prórroga a una duración corta, que 
no podría superar los quince días que prevé el art. 116.2 CE para el acuerdo inicial de 
estado de alarma, se configura como un control constitucionalmente necesario que 
permita periódicamente al Congreso revisar y, en su caso, no autorizar la continuación de 
las restricciones de derechos fundamentales y la asunción de poderes exorbitantes por 
parte del Ejecutivo. Además, continúa señalando el recurso de inconstitucionalidad, que 
el control parlamentario aparece configurado de un modo insuficiente por el artículo 14  s
del Real Decreto 926/2020, tanto en su redacción originaria como en la que se establece  oe.
pdoerl  eEElassn tdt aatidos ppodoe odsr escicp aaiesólaocntr, i mfveinaal a  relce spoc rmucimroosme our pnadaa,e r a tmiipnboacledrot,ana plsdidutoiaet utdsrce  diaosel,n   tdaceeolridmln aRtirndoea lae rpl n aeDtirlee lapncmlrdaeezet oonla  t9aq 5lruiim6oe/. i2tsa0ec2 id0óe.nt eernm lian ed upraarcai óenl   2021-19512n https://www.
estado de alarma se hace necesario que el Congreso de los Diputados, ponderando de
nuevo las circunstancias concurrentes, autorice o no una nueva prórroga. Ahora bien, de
la Constitución lo único que se desprende es un principio general de sometimiento del 
Gobierno  al  control  del  Parlamento,  al  que  se  añaden  controles  específicos  que 
aparecen previstos de un modo expreso, como es el caso de la duración máxima de 
quince días para el estado de alarma inicial (artículo 116.2 CE) o la duración máxima de 
treinta días para el estado de excepción (artículo 116.3 CE).
Procede, en mi opinión, dado el silencio del artículo 116 CE y de la LOAES sobre la 
duración del estado de alarma prorrogado, que examinemos si cabe entender que estos 
controles específicos proyectan su eficacia sobre él y si existe alguna circunstancia en la 
caracterización  del  estado  de  alarma  que  imponga  consecuencias  en  cuanto  a  su 
duración.
El recurso de inconstitucionalidad sugiere, con cita de ciertas declaraciones del 
presidente del Gobierno, la aplicación a este supuesto de estado de alarma prorrogado 
del plazo máximo de quince días establecido como periodo inicial de vigencia del estado 
de  alarma.  El  argumento  consiste  en  que  el  artículo  116.2  CE  obligaría  a  que  la 
intervención  del  Congreso  de  los  Diputados,  como  actividad  de  garantía  de  los 
ciudadanos en caso de estado de alarma, tenga lugar en un plazo máximo de quince 
días si se quiere que las medidas de limitación continúen en vigor.
A  mi  juicio,  no  resulta  posible  acoger  esta  alegación  del  recurso  de 
inconstitucionalidad, pues no cabe hacer una interpretación analógica dada la finalidad 
de tutela o garantía del Congreso en el supuesto previsto por el artículo 116.2 CE, ya que 
tal declaración del estado de alarma es competencia exclusiva del Gobierno, que impone 
el régimen extraordinario que considera conveniente para atajar la emergencia, sin 
contar con la voluntad del Congreso de los Diputados, que no tiene en este caso más 
prerrogativa que ser informado de la declaración del estado de alarma y del contenido de 
la misma. En este contexto se aprecia que imponer la intervención del Congreso de los 
Diputados en un periodo corto de quince días sirve al objetivo de ceñir al mínimo la 
vigencia del régimen extraordinario impuesto unilateralmente por el Gobierno.
En el diseño constitucional del estado de alarma resulta posible en el momento inicial 
la actuación unilateral del Gobierno, que no está vinculado ni para hacer la declaración ni 
para definir su régimen jurídico especial a contar con ningún otro sujeto. El contrapeso 
de esta atribución de poder al Gobierno, que es intensa porque abarca la modificación 
temporal de leyes sin otro control que el recurso de inconstitucionalidad de la declaración 
del estado de alarma, viene dado por la reducción de la vigencia de este estado de 
alarma a un mínimo temporal, en este caso de no más de quince días.
3.  Declaración inicial del estado de alarma y su prórroga.
Considero que la declaración inicial del estado de alarma y la prórroga del estado de 
alarma no responden al mismo esquema de distribución de poderes entre Gobierno y 
Congreso de los Diputados. En el segundo supuesto, que es el que interesa en este 
recurso de inconstitucionalidad, el Gobierno no tiene asignados poderes unilaterales de 
decisión sino únicamente una facultad de iniciativa. Corresponde enteramente el poder 
de decisión, tanto de acordar la declaración del estado de alarma como de disponer el 
contenido del régimen excepcional, al Congreso de los Diputados. Carece de sentido 
decir que la duración del estado de alarma prorrogado sea una técnica de controlar la 
actuación unilateral del Gobierno, pues al no concurrir en este segundo tipo de prórroga 
esta necesidad de control de la actuación unilateral del Gobierno, que es lo determinante 
de que el artículo 116.2 CE imponga que la declaración inicial del estado de alarma rija 
un máximo de quince días, no se proyecta sobre él esa vigencia notablemente reducida  e
de tiempo. bo
En esta misma línea de razonamiento cabría preguntarse, en segundo lugar, si hay  512ww
pbraosrero gjuardídoi»c ad esl upfilcaizeon tem ápxaimrao  pdree vtreeri nltaa  deíxatse npsrieóvni staon aelnó geicl aa rt«ícaul loe s1t1a6d.o3  CdEe  paalararm eal 
ehsatya duon ad ese emxecejapnczióan m. Duye ssdigen eifilc pautinvtao  ednet rvei setal e dseta ldao f udnec aiólanr dmea g parroarnroteg aqduoe  ya qeul íe sintatedroe sdae, 
excepción, que consiste en que en ambos casos el poder de decisión es enteramente del
Congreso de los Diputados, tanto para hacer la correspondiente declaración como para 
establecer el régimen excepcional aparejado.
Es lógico resaltar que el estado de excepción, a pesar de que no es fruto de una 
actuación unilateral del Gobierno, está sujeto a una limitación temporal máxima de treinta 
días. Dicho con otras palabras, aunque el Congreso de los Diputados es enteramente 
competente para establecer el régimen jurídico del estado de excepción, también este 
estado de emergencia se ve sometido constitucionalmente a una duración de treinta 
días.
En este caso la duración máxima opera como una garantía de los ciudadanos frente 
al propio Congreso de los Diputados y con ello se quiere enfatizar que la citada Cámara 
de representación también está imponiendo un régimen constitucional extraordinario y 
tiene sentido limitar constitucionalmente la duración de ese régimen extraordinario.
Ahora bien, no todo son semejanzas entre el «estado de alarma prorrogado» y el 
estado  de  excepción.  La  principal  diferencia  se  relaciona  con  la  naturaleza  de  las 
medidas  susceptibles  de  ser  adoptadas  como  contenido  de  uno  y  otro  caso.  El 
artículo 55.1 CE dispone que en el estado de excepción cabe la suspensión de los 
derechos  fundamentales  que  allí  se  indican,  mientras  que  en  el  estado  de  alarma 
prorrogado no tiene cabida la previsión de reglas de ese profundo calado.
Esta distinción entre ambos estados de emergencia es relevante para la cuestión que 
aquí se dirime, pudiendo justificar que el constituyente señale una duración corta para el 
estado de excepción y, sin embargo, admita una duración larga para el «estado de 
alarma prorrogado», pues es plenamente razonable atribuir la duración corta del estado 
de excepción al profundo calado de las medidas extraordinarias adoptadas.
Esta perspectiva, ligada a la naturaleza y capacidad incisiva de las medidas estimo 
que es la correcta y con ella resulta admisible que el constituyente disponga una corta 
duración para el estado de excepción y, sin embargo, permita con su silencio que «el 
estado de alarma prorrogado» se defina conforme a un parámetro temporal más largo.
En consecuencia, una primera conclusión me conduce a sostener que la fijación en 
el artículo 116.3 CE de un plazo máximo de treinta días para el estado de excepción no 
es proyectable sobre «el estado de alarma prorrogado», pues ese plazo de treinta días 
obedece al profundo calado de las medidas que pueden ser atribuidas en la declaración 
del estado de excepción y sin embargo, no cabe asignarlo en el estado de alarma.
4.  Razonabilidad de la prórroga.
En la sentencia se tachan de inconstitucionales y nulas las reglas referidas a la 
duración de la prórroga del estado de alarma, pues el carácter excepcional que revisten 
los regímenes de emergencia regulados en el artículo 116 CE conlleva que no sea 
constitucionalmente aceptable que se prevea para ellos una duración indefinida. A esto 
hay que unir que el artículo 6.2 de la Ley Orgánica 4/1981 requiere como un contenido 
necesario que el decreto de declaración (o de prórroga) de estado de alarma determine 
la duración del estado de alarma y esa duración es contenido necesario del decreto de 
declaración.
Sin  embargo,  que  el  estado  de  alarma  deba  señalar  como  requerimiento 
indispensable en el decreto de declaración una cierta duración no impide que esa 
duración determinada sea de seis meses prevista en este caso o incluso una duración 
superior. El decreto de declaración debe prever la duración del estado de alarma, pero el 
competente para hacer la declaración y definir el régimen jurídico especial de vigencia 
transitoria  dispone  para  precisar  las  condiciones,  y  entre  ellas  la  duración,  de  un  e
importante margen de apreciación que está naturalmente ligado a las circunstancias que  bo
caracterizan la emergencia concreta que motiva la declaración. A mi juicio, solo sería  512ww
dinectoenrmstiintuacdioan oa lb aieqnu elal  «deusrtaacdioó nd efi jaadlaar meas tép roarbrioegrtaadmoe»n qteu ed ebsiecno nneoc etasdtéa  scuojne tola  ac odyuuranctuiórna 
daed eecmuaecrgióenn csioab qreu ela s deu trraactaió dne s íc osen tcraurmrepsltea.r, pero, en este caso, entiendo que el juicio de
En efecto, en el presente caso la coyuntura era la pandemia provocada por el 
COVID 19 y en el otoño de 2020, después de ocho meses en que las cifras de contagio 
no  bajaban  a  los  niveles  recomendables,  existía  una  alta  probabilidad,  mientras  la 
población  no  estuviera  vacunada  en  un  alto  porcentaje,  que  continuarían  siendo 
indispensables ciertas limitaciones serias de derechos fundamentales, del tipo de los 
cierres perimetrales y los toques de queda. Por ello, en mi opinión, no sobrepasaba el 
margen de apreciación, con estrictos parámetros constitucionales, la duración del estado 
de alarma prorrogado, en el que el Congreso de los Diputados decidió habilitar para 
adoptar  esas  medidas  limitativas,  por  una  duración  de  seis  meses.  Se  juzgaba  a 
principios de noviembre de 2020, en un cálculo que se podía considerar prudente y que 
el tiempo demostró real, que la vacunación aun no iniciada no alcanzaría niveles que 
resultasen de eficacia, en el sentido de reducir sensiblemente el peligro que la pandemia 
entraña para la vida y para el funcionamiento del sistema sanitario, hasta mayo o junio 
de 2021.
También se incrementaba esta relación razonable entre duración y coyuntura de 
emergencia  porque  el  régimen  de  poderes  extraordinarios  previsto,  lejos  de  estar 
constituido por reglas fijas, se conforma como un marco regulatorio modulable según las 
necesidades de limitación de derechos de los ciudadanos que se manifiestan al hilo de la 
evolución de la pandemia. A esto hay que añadir que las decisiones de modulación de 
las medidas de limitación, aunque se atribuyen a la autoridad competente de ejecución, 
son controlables por el propio Congreso de los Diputados.
Entiendo que hubo una conexión razonable general entre duración prevista de seis 
meses y la coyuntura de emergencia. Y, además de ello, considero que el régimen 
previsto permitía que las reglas finalmente aplicables en cada momento se modulasen 
según las necesidades de tiempo y lugar, con lo que la duración de seis meses tampoco 
era un plazo rígido, teniendo en cuenta que esa modulación era controlable por el 
Congreso de los Diputados.
Una segunda conclusión me permite sostener que el estado de alarma prorrogado 
acordado el 9 de noviembre de 2020 cumplía los tres requerimientos que exigía el 
bloque de la constitucionalidad: a) tenía una duración determinada; b) la duración estaba 
explicitada en el decreto de declaración; (c) y presentaba una relación con la coyuntura 
de  emergencia  que  se  pretendía  contrarrestar  y  que,  a  mi  juicio,  aparecía 
suficientemente razonable.
5.  El control de los poderes públicos y en especial, del Congreso de los Diputados 
en un estado de alarma prorrogado.
El estado de alarma prorrogado otorga facultades extraordinarias a los poderes 
públicos y un principio constitucional ineludible es la exigencia de que los poderes 
públicos estén sujetos a controles, pues no es constitucionalmente admisible el ejercicio 
de poder público libre de toda fiscalización, ni siquiera mientras esté vigente un estado 
de alarma.
La Constitución somete la previsión de poderes extraordinarios a veces, en los casos 
más necesarios, a un tipo especial de control que es imponerles una vigencia corta. Solo 
utiliza este modo de control en los casos que el constituyente ha entendido que se trata 
de  un  ejercicio  del  poder  que  entraña  riesgos  especiales.  Es  el  supuesto  del 
artículo 116.2 CE, en atención a que en el estado de alarma inicial el Gobierno puede 
acordar unilateralmente (sin más que dar cuenta al Congreso de los Diputados, pero sin 
requerir  su  conformidad)  un  régimen  extraordinario  que  puede  incluso  desplazar  e
temporalmente a la legislación vigente Es también el supuesto del artículo 116.3 CE,  bo
debido a que el potencial de inmisión de las medidas que cabe adoptar en el estado de  512ww
peoxcdeepr,c uiónna  vfuigee ntecniaid coo retan,  lcimueitnatdaa  pao ur ne ml ácxoinmsoti tdueye tnretein tpaa draía sim. poner, como control del
TantLoa e dne sucnroip ccoiómn od ee ne sottorso  dcoosn csuurpreune sctoirsc umnusteasntrcaia bsi eqnu ea  hlaasn c lllaervaasd sou a cl acroáncstetirt usyinegnutela ra. 
someterlos a una manifestación agravada del principio del control del poder público.
Extrapolar esta exigencia constitucional reforzada de control del poder público a todos y 
cada  uno  de  los  supuestos  de  su  ejercicio  es  tanto  como  desconocer  que  el 
constituyente no ha previsto con carácter general que el control del poder tenga que 
adoptar esta modalidad agravada en que consiste la limitación de vigencia temporal. Ni 
siquiera ha previsto técnicas agravadas de control del poder público para todas las 
modalidades de emergencia contempladas en el artículo 116 CE y solo lo ha hecho para 
algunas manifestaciones de poder público que entrañan un riesgo especial.
Ello no quiere decir que este ejercicio de poder público, consistente en que el 
Congreso de los Diputados prevea un determinado régimen excepcional por medio de la 
autorización de prórroga de un estado de alarma, sea un espacio exento de todo control. 
Queda sometido a las manifestaciones ordinarias del control sobre los actos con fuerza 
de ley del legislativo, que son fundamentalmente el recurso de inconstitucionalidad y, 
mediando un acto aplicativo, la cuestión de inconstitucionalidad o el recurso de amparo 
según sea el caso.
De lo expuesto se desprende que la no fijación de un periodo de vigencia corto para 
el «estado de alarma prorrogado» no implica dejar sin control este ejercicio de poder 
público, pues queda sujeto a las modalidades ordinarias de control y que no se someta a 
una modalidad extraordinaria de control es una decisión del constituyente, que es a 
quien corresponde valorar cuándo una decisión del poder público entraña una exigencia 
agravada de control.
El ejercicio de los poderes extraordinarios que se prevén en la declaración de un 
«estado  de  alarma  prorrogado»  se  realizará  por  la  autoridad  competente  (que 
necesariamente será el Gobierno por ordenarlo el artículo 7 LOAES) o por una autoridad 
delegada. Ese ejercicio quedará sometido, aparte de a la fiscalización de legalidad que 
incumbe a la jurisdicción contencioso-administrativa (con la salvedad de la exclusión del 
control  judicial  preventivo  que  se  prevé  en  el  propio  artículo  2.3  del  Real 
Decreto  926/2020)  y  al  eventual  recurso  de  amparo,  a  tres  tipos  de  controles 
parlamentarios que son los siguientes: a) el control ordinario del Parlamento sobre el 
Gobierno; b) el control específico previsto en el artículo 8 LOAES; c) los controles 
específicos que el Congreso de los Diputados pueda imponer que se incorporen en el 
decreto de declaración del estado de alarma prorrogado. El conjunto de estos controles 
parlamentarios  atribuía  al  Parlamento  suficientes  instrumentos  de  fiscalización  para 
comprobar la correcta ejecución de los poderes extraordinarios mientras estaba vigente 
el estado de alarma, así como para valorar políticamente si pervivían o no los supuestos 
que motivaron la declaración del estado de alarma, lo que en su caso podría traducirse 
en resoluciones parlamentarias que impulsaran la revocación del estado de alarma por el 
Gobierno.
Estas consideraciones nos conducen a sostener: (a) ni se deriva de la Constitución 
que  el  estado  de  alarma  prorrogado  esté  sometido,  como  modalidad  de  control 
parlamentario específico, a una duración corta; (b) ni la duración determinada de seis 
meses  se  revela,  en  la  coyuntura  fáctica  de  la  evolución  de  la  pandemia,  como 
desprovista de una suficiente razonabilidad; y (c) ni el Parlamento resultó privado de 
suficientes instrumentos de fiscalización durante la vigencia del estado de alarma, que le 
habilitaban incluso a impulsar su revocación por el Gobierno.
6.  Nombramiento de las autoridades competentes.
Respecto al nombramiento de las autoridades competentes delegadas y la frontal 
inconstitucionalidad de los arts. 2  (2 y  3), 9 y 10  del Real Decreto 926/2020, del  e
apartado 5 de la resolución del Congreso de los Diputados por la que se publicó el  bo
acuerdo  de  autorización  de  la  prórroga  del  estado  de  alarma  y  de  la  disposición  512ww
etrna ncsuiteonritaa  úqnuiec ae ld ealr tR. 1e1a6l .D2e CcrEe tdoi s9p5o6n/2e0 q2u0e,  l«oes l reesctuardreon dtees  asloasrmtiean seenr áq udee chlaa rdaed ote pnoerr seel 
jGuroisbpierrundoe»n cyi ae l cúonnicsoti tsuucpiouneaslt oa ednm iqteune  lqau Lee ye lO Grgoábniiecran o4 /1p9u8e1d a(e nd ealdeeglaarn tseu,  LcOaAráEcSte)r  yd lea 
autoridad  competente  en  el  presidente  de  la  comunidad  autónoma  es  «cuando  la
declaración afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una Comunidad» (art. 7 
LOAES), lo que no es el caso pues el ámbito del estado de alarma es todo el territorio 
nacional (art. 3 del Real Decreto 926/2020). No cabe, en su opinión, que el Gobierno se 
exima de una competencia que la Constitución le atribuye, en exclusiva, como órgano 
constitucional al que corresponde la dirección política del Estado, delegándola en los 
presidentes de las comunidades y ciudades autónomas.
La STC 148/2021 ha puesto de manifiesto que la declaración de estado de alarma 
contiene  un  régimen  jurídico  que  desplaza,  mientras  esté  vigente  la  situación  de 
emergencia,  la  distribución  de  competencias  que  rige  de  ordinario  por  aplicación 
combinada del artículo 149.1.16 CE y el estatuto de autonomía de cada comunidad 
autónoma y este desplazamiento, que es característico de nuestro diseño constitucional 
de los estados excepcionales, se pone de manifiesto en que el artículo 12 del Real 
Decreto 926/2020 afirma que «Cada administración conservará las competencias que le 
otorga la legislación vigente, así como la gestión de sus servicios y de su personal, para 
adoptar las medidas que estime necesarias, sin perjuicio de lo establecido en este real 
decreto».
Que el artículo 149.1.16 CE sea desplazado por la normativa extraordinaria y que por 
tanto no constituya el marco al que debe ajustarse el reparto competencial realizado por 
los reales decretos 926 y 956 de 2020 no quiere decir, en mi opinión, que la atribución de 
competencias que en ellos se realice sea completamente libre y ajena a cualquier 
parámetro de control.
La  jurisprudencia  de  este  tribunal  ha  reconocido  en  esta  materia  un  margen 
normativo  propio  a  las  comunidades  autónomas  (así,  en  SSTC  1/1982,  69/1988, 
102/1995, 197/1996, 223/2000, 188/2001, 126/2002, 24/2002, 37/2002 y 1/2003).
Los límites que vinculan a estos reales decretos en cuanto a la determinación de qué 
sujetos públicos serán competentes proceden del artículo 116 CE y de la ley orgánica a 
que  remite  el  primero  de  sus  apartados,  remisión  que  el  legislador  ha  venido  a 
cumplimentar mediante la Ley 4/1981, y se refieren a dos momentos distintos que son, 
por un lado, el de declarar el estado de alarma y fijar su alcance y condiciones y por otro 
lado, el del ejercicio de las facultades extraordinarias previstas en el decreto de alarma.
El artículo 116 CE nada dice explícitamente sobre el ejercicio de las facultades 
extraordinarias previstas en el decreto de alarma. Sin embargo, la ley orgánica de 
desarrollo a que remite el artículo 116.1 CE se ocupa expresamente de este aspecto del 
estado de alarma. Prevé el artículo 7 LOAES que «a los efectos del estado de alarma la 
autoridad competente será el Gobierno o, por delegación de este, el presidente de la 
comunidad autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte del 
territorio de una comunidad». Esta norma, al cumplimentar la remisión que hace el 
artículo  116.1  CE,  integra  el  bloque  de  la  constitucionalidad  y  puede  actuar  como 
parámetro de constitucionalidad en este proceso.
De este precepto orgánico cabe deducir varias notas del diseño constitucional del 
estado de alarma. La primera es que, en relación a la aplicación que se haga de las 
funciones extraordinarias previstas en el estado de alarma, la autoridad competente será 
como regla el Gobierno. Como excepción, en el supuesto concreto que se indica en el 
artículo 7, podrá delegarse en el presidente de la comunidad autónoma la condición de 
autoridad competente. Dicho con otras palabras, en este caso especial determinado de 
un modo tan preciso, el decreto de declaración del estado de alarma aprobado por el 
Gobierno podrá designar como autoridad competente al presidente de la comunidad 
autónoma y no al Gobierno. En este caso particular el Gobierno, aunque mantiene la  s
facultad de declarar el estado de alarma y de revocarlo, puede no aparecer en el decreto  oe.
de alarma como la autoridad competente para su aplicación. w.
Fuera de ese supuesto excepcional, el artículo 7 LOAES impone que el decreto de  512ww
Gdeocblaierrancoió ny  dloe l úensictoa dqou ed ee xailgaerm  eas  aqsuigen ee l laG ocboienrdnicoi ócno ndsee raveu toernid atdo doco mmpoemteenntteo   laal 
rjuersípdoicnos aebxtilriadoardd inúaltrimioa d edle e slata daop lidcea caiólanr mdae.  Slaesr áf,a pcuolrt atadnetso , qiuneco mcopnafotibrmlea cno ne l erl ébgloimqeune   BOE-A-cable e
de la constitucionalidad y en concreto con el artículo 7 LOAES aquel decreto de alarma 
que transfiera la titularidad de la competencia de aplicación a un sujeto distinto del 
Gobierno. Por el contrario, será plenamente conforme con dicho precepto orgánico aquel 
decreto de estado de alarma que, sin transferir la titularidad de la competencia de 
aplicación a ningún sujeto distinto del Gobierno, contemple las técnicas de reparto 
competencial que afecten únicamente al ejercicio de la competencia y no a su titularidad, 
puesto  que  estas  técnicas  no  privan  ni  merman  la  condición  del  Gobierno  como 
autoridad competente, en tanto que este conserva intacta la posición de responsable 
último del ejercicio de las funciones extraordinarias previstas en el decreto de alarma y 
en la medida que las decisiones de las autoridades competentes delegadas, en tanto 
que deben reputarse como si fueran adoptadas por el delegante, continúan sujetas al 
régimen jurídico y a los controles propios de la autoridad delegante, que no es otra que 
el Gobierno.
Resulta coherente con esta interpretación del diseño constitucional del estado de 
alarma, que se desprende del artículo 7 LOAES, la experiencia de los tres estados de 
alarma que se han declarado durante la vigencia de la Constitución de 1978 y que son 
los siguientes:
a)  El artículo 6 del Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, bajo la rúbrica 
autoridad delegada del Gobierno, dispuso que «el jefe de Estado Mayor del Ejército del 
Aire y las autoridades militares que designe adoptarán las decisiones pertinentes en 
cumplimiento de lo que dispone el artículo 3 del presente real decreto».
b)  El artículo 4 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, con el título «autoridad 
competente», estableció, de un lado, que «la autoridad competente será el Gobierno» y, 
de otro, que para el ejercicio de las funciones a que se hace referencia en este real 
decreto  «serán  autoridades  competentes  delegadas,  en  sus  respectivas  áreas  de 
responsabilidad: a) La ministra de Defensa; b) El ministro del Interior; c) El ministro de 
Transportes, Movilidad y Agenda Urbana; y d) El ministro de Sanidad».
c)  El  artículo  2  del  Real  Decreto  926/2020,  también  con  el  título  «autoridad 
competente», ha previsto, de un lado, que «la autoridad competente será el Gobierno» y, 
de otro, que «en cada comunidad autónoma y ciudad con estatuto de autonomía, la 
autoridad  competente  delegada  será  quien  ostente  la  presidencia  de  la  comunidad 
autónoma o ciudad con estatuto de autonomía, en los términos establecidos en este real 
decreto».  Y  este  régimen  se  incorpora  al  Real  Decreto  956/2020,  en  virtud  de  lo 
dispuesto en el artículo 2 de este último.
Por otro lado, la resolución de 29 de octubre de 2020 del Congreso de los Diputados, 
ordena la publicación del acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma 
declarado por el Real Decreto 926/2020 y acredita que el Congreso, con ocasión de 
autorizar  la  prórroga  del  estado  de  alarma,  estableció  cual  sería  el  alcance  y  las 
condiciones del estado de alarma prorrogado. El Congreso no se limitó a optar entre 
ratificar o rechazar la propuesta del Gobierno. Podía haber establecido un régimen 
diferente, lo que además resulta acreditado por la circunstancia de que efectivamente 
alteró parte de las previsiones que obraban en la solicitud del Gobierno, concretamente 
aquellas que estaban previstas en los artículos 5, 9, 10 y 14 del Real Decreto 926/2020.
Por estos motivos entiendo que en aquellos aspectos que el Congreso mantuvo 
como estaban en la solicitud, como es el caso de la duración de la prórroga, también ha 
ejercido  su  función  de  establecer  el  alcance  y  condiciones  del  estado  de  alarma 
prorrogado y no se ha quedado en una mera ratificación de lo propuesto por el Gobierno, 
lo que habría implicado una dejación de aquella función constitucional. e.
En este punto, concluyo reconociendo que el alcance y condiciones del estado de  w.b
alarma prorrogado fue definido por el Congreso de los Diputados, que era el órgano a  512ww
aqrutiíecnu loc o6rr.e2s pLoOnAdEe Se, stpao rc olom pqeutee,n ceian  smeig úonp insieó nd, espprorecneddeía  ddeel saerstítcimulaor  1e1s6te.2  cCoEn cyre teol 
daesp leac tdoe dcelal rparceiósne ndtee l reecsutarsdoo  ddee  inaclaornmsatit upcrioornroaglidaaddo,  hpau essi dlao  rseagtlias feqcuhea r igeen  eell  mporemseennttoe 
caso. Ha sido el Gobierno el que, ponderando los elementos relevantes, ha acordado la
declaración de estado de alarma prorrogado mediante el Real Decreto 956/2020, en el 
que  ha  recogido  con  exactitud  el  alcance  y  condiciones  del  estado  de  alarma 
determinados por el Congreso de los Diputados.
7.  Examen de los reales decretos 926/2020 y 956/2020.
A continuación, examino si los Reales Decretos 926/2020 y 956/2020 han satisfecho 
las previsiones del bloque de constitucionalidad sobre a quién corresponde la condición 
de autoridad competente a los efectos de ejercitar las funciones extraordinarias que 
contempla el decreto de alarma.
El  artículo  2.1  Real  Decreto  926/2020  (que  también  rige  el  estado  de  alarma 
prorrogado en virtud de lo dispuesto en el artículo 2 del Real Decreto 956/2020) confiere 
de un modo exclusivo y excluyente el carácter de autoridad competente al Gobierno y no 
a cada uno de los presidentes de las comunidades autónomas afectadas y procede 
considerar si el artículo 2.3 Real Decreto 926/2020, al prever que «las autoridades 
competentes delegadas quedan habilitadas para dictar, por delegación del Gobierno de 
la Nación, las órdenes, resoluciones y disposiciones para la aplicación de lo previsto en 
los artículos 5 a 11», está transfiriendo la titularidad de estas competencias de aplicación 
del decreto de alarma a cada uno de los presidentes de las comunidades autónomas 
afectadas. Si este fuera el caso, el Gobierno, a pesar de ser designado como autoridad 
competente  en  el  artículo  2.1  del  Real  Decreto  926/2020,  no  conservaría  la 
responsabilidad última de la ejecución de las funciones extraordinarias previstas en el 
decreto de alarma, pues la habría trasladado junto con la titularidad de la competencia 
de ejecución a cada uno de los presidentes de las comunidades autónomas afectadas.
Ahora bien, el artículo 2.3 no realiza más que una delegación de competencias, 
técnica muy precisamente decantada en sus características jurídicas que no conlleva 
cambio en la titularidad de la competencia sino solamente alteración en su ejercicio. La 
titularidad la mantiene en su mano el delegante y de ahí se derivan una serie de 
consecuencias jurídicas que permiten afirmar que el delegante sigue actuando como 
responsable último del ejercicio de la competencia que realiza el delegado. Como efecto 
jurídico de esta delegación prevista en el artículo 2.3 del Real Decreto 926/2020, aparte 
de que el Gobierno la podía revocar en cualquier momento, las decisiones que adoptase 
cada  uno  de  los  presidentes  de  las  comunidades  autónomas  afectadas  se  debían 
someter, en todo lo que no resulte alterado expresamente por el decreto de alarma, al 
régimen jurídico propio del Gobierno en tanto que este es la autoridad competente y el 
responsable último de ese ejercicio de estas competencias, que solo han sido delegadas 
y no transferidas.
Cada uno de los presidentes de las comunidades autónomas afectadas, en las 
decisiones que adoptasen a los efectos del estado de alarma, tanto del inicialmente 
declarado como del que se declara a consecuencia de la prórroga autorizada por el 
Congreso, actuaron como autoridades delegadas y por ello asumen la posición del 
Gobierno delegante, lo que determina que quedaran sujetos al régimen jurídico propio de 
este último y estaban habilitados para afectar derechos fundamentales en los mismos 
términos en que lo estuviera el Gobierno en virtud de su estatuto ordinario, a lo que hay 
que añadir de un modo suplementario los poderes especiales que incorpore el decreto 
que declara el estado de alarma.
Además, precisamente porque cada uno de los presidentes de las comunidades 
autónomas afectadas asumían, en cuanto a los poderes y facultades que les reconocía 
el decreto de alarma, esta posición del Gobierno delegante, las decisiones que a tales  e
efectos adoptasen estaban sujetas a los controles propios del Gobierno, tanto a los que  bo
son estrictamente jurídicos y se incardinan en la jurisdicción contencioso-administrativa,  512ww
acortníc ulalo s 2a.lv3e «dLaads  daeu tloar iedxacdluessi ócno mdeple cteonntteros l djuedleicgiaadl apsre qvueendtiavno  hqaubei listaed parse vpéa rean d eicl taprr,o ppoior 
adpelliecgaaccióiónn d dee ll oG porbeiveirsntoo  deen  llao sN aarctíiócunl,o lsa s5  óard 1e1n.e Ps,a rrae seollluoc, inoon esse yrá d disep oaspilcicioanceiósn p [a…ra]  llao 
previsto en el segundo párrafo del artículo 8.6 y en el artículo 10.8 de la Ley 29/1998,
de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa», como a los que 
son de índole política y corresponden a las Cortes Generales.
Por otro lado, la disposición final primera del Real Decreto 956/2020, en su apartado 
tres, dio una redacción enteramente nueva al artículo 14 del Real Decreto 926/2020, que 
establecía para el estado de alarma prorrogado del 9 de noviembre de 2020 al 9 de 
mayo de 2021 un régimen de rendición de cuentas que implicaba las comparecencias 
periódicas del presidente del Gobierno y del ministro de Sanidad «para dar cuenta de los 
datos y gestiones del Gobierno de España (o de su departamento) en relación a la 
aplicación del estado de alarma».
En definitiva, los preceptos impugnados de los Reales Decretos 926 y 956 de 2020 
disponían expresamente que, a los efectos del estado de alarma prorrogado del 9 de 
noviembre de 2020 al 9 de mayo de 2021, «la autoridad competente será el Gobierno de 
la Nación», no cada uno de los presidentes de las comunidades autónomas afectadas. 
Estos solo eran autoridad competente delegada y, en la medida que no tenían atribuida 
la titularidad de ninguna competencia sino que se limitaban a ejercitarlas por delegación 
del Gobierno, con la consiguiente sujeción al régimen jurídico y a los controles propios 
de este como autoridad delegante, su actuación no privó de la condición de mando único 
y de responsable último que corresponde necesariamente al Gobierno de la Nación por 
mandato del artículo 7 LOAES. Procedía, en consecuencia, afirmar que los preceptos 
impugnados no desconocieron el mandato del artículo 7 LOAES y, como corolario, habría 
que haber desestimado también este motivo del recurso de inconstitucionalidad.
8.  Valoración de los recurrentes.
Para los recurrentes, los arts. 5, 6, 7 y 8 del Real Decreto 926/2020 no disponían la 
aplicación  de  medida  alguna,  sino  que  se  limitaban  a  habilitar  a  los  presidentes 
autonómicos  a  que  adoptasen  las  medidas  que  fueran  convenientes,  lo  que 
desconocería la naturaleza del decreto de alarma que tiene un carácter normativo, con 
rango de ley, y por ello debe contener cuál es la legalidad aplicable durante su vigencia, 
desplazando la que esté en vigor. Ni siquiera, aunque el ámbito territorial del estado de 
alarma hubiera sido exclusivamente autonómico podría haberse dejado en manos del 
presidente de la comunidad autónoma respectiva la decisión de qué concretas medidas 
lo integran, qué específicos derechos se restringen y con qué intensidad o durante 
cuánto tiempo. Al hacerlo, el Gobierno se ha desentendido de su función constitucional y 
ha generado una absoluta inseguridad jurídica contraria al art. 9.3 CE, en expresión de 
los impugnantes.
Este motivo de impugnación suscita la cuestión de cuál ha de ser la densidad 
normativa del decreto de alarma, y correlativamente de cuánto margen de decisión se 
puede transmitir al momento de la aplicación del mismo. El artículo 116.2 CE dispone 
que «el decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la 
declaración» y el artículo 6.2 LOAES, que integra el bloque de la constitucionalidad por 
la remisión prevista en el artículo 116.1 CE, prevé que «en el decreto de alarma se 
determinará el ámbito territorial, la duración y los efectos del estado de alarma». En 
ningún precepto, sin embargo, se establece expresamente que la fijación de estos 
contenidos en el decreto de alarma deba hacerse de un modo exhaustivo, sin dejar al 
momento  aplicativo  espacio  alguno  para  la  adaptación  de  estos  contenidos  a  las 
circunstancias  del  caso,  ni  esta  interpretación  del  bloque  de  la  constitucionalidad 
resultaría razonable si tenemos en cuenta que las circunstancias de la realidad eran 
incompatibles con la absoluta predeterminación normativa del régimen aplicable, ante su  e
constante variabilidad. bo
Determinar el alcance y contenido del decreto de alarma a través de la delimitación  512ww
ndeec uens amriaamrceon gtee neel rmala qnudea top udeedl ab lsoeqru aed daep tlaad coo enns tietul cmioonmaleidnatod  aqpuleic aimtivpoo nneo  qduees csoenao ecne 
ecul mmpislmir oe sdteec rmetaon ddea taol acrmonas tditouncdioen sael  ceosnta bqlueezc aenst ee smtoas rccoon tgeennideorasl.  Spreerdíae tbearsmtainnatese p aloras 
rasgos esenciales del régimen extraordinario que regiría el estado de alarma. O lo que
es lo mismo, que no fuese tan abierto que en la práctica terminase por habilitar a la 
autoridad competente en la aplicación del decreto del estado de alarma para imponer a 
los ciudadanos limitaciones nuevas, imprevistas en el decreto de alarma. Solo si este 
fuera  el  caso  cabría  afirmar  que  el  decreto  de  alarma  no  cumplió  su  función 
constitucional  de  determinar  el  alcance  y  condiciones  del  estado  de  alarma,  con 
menoscabo de la seguridad jurídica de los ciudadanos.
En mi opinión, los Reales Decretos 926 y 956 de 2020 se ciñen a delimitar un marco 
general de medidas en los artículos 5, 6, 7 y 8 que, atendiendo a la evolución de los 
indicadores  relevantes,  pueden  adoptarse  por  quienes  tengan  la  condición  de 
autoridades  competentes  en  su  aplicación.  En  este  sentido  el  artículo  9,  rubricado 
«eficacia de las limitaciones», afirma que «las medidas previstas en los artículos 5, 6, 7 
y 8 serán eficaces en el territorio de cada comunidad autónoma o ciudad con estatuto de 
autonomía cuando la autoridad competente delegada respectiva así lo determine a la 
vista  de  la  evolución  de  los  indicadores  sanitarios,  epidemiológicos,  sociales, 
económicos  y  de  movilidad».  En  la  misma  línea  de  delimitación  general  de  las 
condiciones  aplicables,  el  artículo  10,  titulado  «Flexibilización  y  suspensión  de  las 
limitaciones», permite a la autoridad competente delegada en cada comunidad autónoma 
o ciudad con estatuto de autonomía, en su ámbito territorial, a la vista de la evolución de 
los indicadores relevantes «modular, flexibilizar y suspender la aplicación de las medidas 
previstas en los artículos 5, 6, 7 y 8, con el alcance y ámbito territorial que determine. La 
regresión de las medidas hasta las previstas en los mencionados artículos se hará, en su 
caso, siguiendo el mismo procedimiento».
De estas previsiones del decreto de alarma se desprende, a mi juicio, que las 
autoridades competentes para aplicarlo no podían establecer limitaciones adicionales a 
las contempladas como posibles en los artículos 5, 6, 7 y 8. Buena prueba de ello fueron 
los intentos infructuosos de algún presidente de comunidad autónoma de extender el 
toque de queda más allá del marco temporal señalado en el artículo 5 y por tanto, no 
cabe afirmar que, por la indeterminación del decreto de alarma, sean las autoridades 
competentes en la aplicación del estado de alarma las que establecen con plena libertad 
el alcance y las condiciones del estado de alarma.
Ciertamente se les confiere un margen de apreciación para establecer el contenido y 
el alcance territorial de las medidas que rijan el estado de alarma, adaptándolo a la 
coyuntura temporal y territorial, pero nunca para ir más allá del marco general que el 
decreto de alarma ha dispuesto.
Ha sido, por tanto, el Congreso de los Diputados en su resolución de autorización de 
la prórroga y el Gobierno de la Nación al adoptar el decreto de alarma quienes han 
determinado en sus líneas generales, el alcance y las condiciones del estado de alarma, 
vinculando de este modo a la autoridad competente en la aplicación del mismo.
Este marco general fijado en el decreto de alarma confiere un suficiente grado de 
seguridad jurídica a los destinatarios de las medidas, que resulta incrementada dado que 
«la eficacia de la medida [adoptada por la autoridad competente en la aplicación] no 
podrá ser inferior a siete días naturales» (artículo 9) y conforme a la posibilidad de que el 
Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud establezca «índices de referencia 
y criterios de valoración del riesgo» (artículo 13) que predeterminarán en cierto modo las 
decisiones de las autoridades competentes para aplicar el decreto de alarma.
Los  razonamientos  anteriores  atestiguan  que  los  reales  decretos  impugnados, 
cumplieron  con  su  función  de  predeterminar  las  limitaciones  que  las  autoridades 
competentes para su aplicación pueden imponer a los ciudadanos como consecuencia  s
del estado de alarma, en la medida que se regulan los criterios de delegación que las  oe.
autoridades  de  aplicación  debían  respetar  al  decidir  cuáles  eran  las  medidas  que  w.
finalmente se impusieron y cual fue alcance territorial. 512ww
9.  Conclusiones.
1.  Existió una conexión razonable entre la duración prevista de seis meses y las 
circunstancias  que  concurrían  en  aquel  momento  histórico  con  la  coyuntura  de 
emergencia.
2.  La duración de seis meses estaba explicitada en el decreto de declaración del 
estado de alarma prorrogado y, en mi opinión, era razonable.
3.  El  Congreso  de  los  Diputados  no  resultó  privado  de  los  instrumentos  de 
fiscalización durante la vigencia del estado de alarma prorrogado.
4.  El decreto autorizatorio de la prórroga no ejercitó una transferencia de titularidad 
atributiva  de  competencias,  sino  una  mera  delegación,  manteniendo  los  controles 
propios de la autoridad delegante que era el Gobierno y que podía revocar en cualquier 
momento.
5.  El marco general fijado en los textos normativos aplicables, sujetos a constante 
variabilidad (índices y estadísticas diarias) ofrecieron suficiente certeza.
10.  En suma, considero que tanto la prorrogabilidad del estado de alarma como la 
actuación  de  las  autoridades  delegadas  fue  constitucional,  o  subsidiariamente, 
susceptible de una interpretación conforme a la Constitución y en este sentido emito mi 
voto particular.
Madrid, a veintisiete de octubre de dos mil veintiuno.–Juan José González Rivas.–
Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos a la sentencia 
pronunciada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5342-2020
I.  Introducción.
Con el máximo respeto a mis compañeros del Tribunal, reflejo en este voto particular, 
al amparo del artículo 90.2 de la ley orgánica de este tribunal, mi opinión discrepante, 
defendida en la deliberación, respecto a la sentencia dictada por el Pleno del Tribunal en 
el recurso de inconstitucionalidad número 5342-2020 (segunda declaración del estado de 
alarma de ámbito nacional por la epidemia de SARS-CoV-2). Mi discrepancia se refiere 
tanto  a  la  decisión  como  a  la  fundamentación  y,  en  relación  con  esta  última,  se 
desenvuelve tanto respecto al punto de partida sustantivo y dialéctico como respecto al 
contenido de la argumentación.
II.  Discrepancia con el punto de partida sustantivo de la sentencia
1.  Como puse de relieve al comienzo de mi intervención en la deliberación de este 
recurso, el punto de partida sustantivo de la sentencia de la que discrepo es la doctrina 
sentada en la STC 148/2021, de 14 de julio, sobre el primer estado de alarma.
La opinión mayoritaria en la que se sustenta la sentencia, al abordar las razones 
operativas de la decisión, examina en primer término (a partir del fundamento jurídico 3) 
si los actos impugnados (singularmente, el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por 
el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones 
causadas  por  el  SARS-CoV-2)  vulneran  normas  de  la  Constitución  que  consagran 
derechos fundamentales.
Para realizar este análisis, la opinión mayoritaria en que se sustenta la sentencia se  s
funda de forma capital en la reciente STC 148/2021, de 14 de julio, en la cual, como se  o
Bdvii)gc, eeaE,np scsatieaart   add«deoholca  te srsieentsgaatud asnobed l deorece].i sdauolam rlema  eadn ot icelotnrsien p aea nsd aeejl e eessj edterec  iltcarii obs uednneat ello nrsce idsape qereuccetoh f oigdsue fr ualann d aian mccioednnettnianclueiaas c»qi óu[Fne J e l3an    2021-19512n https://www.
su texto. Entre otros aspectos, se destaca que las restricciones o limitaciones de los
derechos fundamentales que pueden imponerse en el real decreto declarativo de un
estado de alarma «aunque extraordinarias, no son ilimitadas, y no pueden llegar hasta la 
suspensión del derecho, so pena de vaciar igualmente de sentido el artículo 55.1 CE».
Entre otras muchas remisiones o citas a la STC 148/2021, la opinión mayoritaria en 
que  se  funda  la  sentencia,  al  examinar  la  limitación  de  la  libertad  de  circulación 
establecida en el artículo 5.1 del Real Decreto 926/2020 [FJ 4, C), c), apartado 7] da por 
sentado que «la suspensión de la vigencia de un concreto derecho fundamental es una 
de  esas  técnicas  [las  propias  del  régimen  extraordinario  de  limitación  de  derechos 
fundamentales] y resulta relevante en este momento porque el artículo 55.1 CE prevé 
que solo resulte practicable en los estados de excepción y de sitio, de modo que el juego 
combinado de los artículos 116 y 55.1 CE convierte en inconstitucional cualquier ejercicio 
de tal poder extraordinario que se hiciera con ocasión del estado de alarma».
Al fin resulta, de acuerdo con la STC 148/2021, que una limitación especialmente 
intensa y general de un derecho fundamental comporta una suspensión de este derecho 
solo posible con la declaración del estado de excepción dentro de los límites que 
establece el artículo 55.1 CE; y solo si la restricción del derecho fundamental examinada 
no comporta una suspensión en esos términos, debe procederse al examen de si la 
restricción del derecho respeta los principios de legalidad y de proporcionalidad [FJ 3 B) 
e) de la sentencia de la que discrepo].
2.  Mi discrepancia respecto de la STC 148/2021 fue formulada en un amplio voto 
particular. Reproduzco a continuación algunos de los puntos significativos de este.
a)  El llamado «contenido esencial» de un derecho fundamental no es un concepto 
inmutable:
«17.  […] Conviene señalar que, aunque el art. 53.1 CE establece que la ley que 
regule los derechos fundamentales "en todo caso deberá respetar el contenido esencial", 
el llamado "contenido esencial" de un derecho fundamental no es un concepto absoluto 
ni inmutable, pues este contenido se ve delimitado por el contenido de otros bienes o 
valores constitucionales y por ello el "contenido esencial" de un derecho tendrá un 
alcance  u  otro  dependiendo  de  si  su  ejercicio  incide  en  otros  bienes  o  valores 
constitucionales  que  se  consideran  merecedores  de  mayor  protección  (límites 
inmanentes). Si no se produce esta colisión entre bienes y derechos constitucionales, el 
contenido esencial del derecho es aquel que hace al derecho reconocible. En cambio, en 
aquellos casos en los que el ejercicio del derecho fundamental colisione con otros bienes 
o  valores  constitucionales  este  contenido  podrá  limitarse,  pudiendo  incluso  adoptar 
medidas que conlleven la privación del derecho, siempre que tales medidas las adopte el 
legislador  y  cumplan  las  exigencias  de  la  proporcionalidad.  Por  ejemplo,  se  puede 
acordar el ingreso forzoso de un enfermo que padece un trastorno mental si un juez lo 
autoriza o lo ratifica, caso de que el ingreso sea urgente y se cumplan las demás 
exigencias establecidas en el art. 763 LEC. En estos casos, se priva por completo al 
enfermo de su libertad, pero esta privación del derecho que le reconoce el art. 17 CE 
está justificada en la necesidad de proteger su propia integridad física y la de terceros, 
está legalmente prevista y cumple las exigencias del principio de proporcionalidad. La ley 
puede, por tanto, establecer límites al ejercicio de derechos fundamentales que delimiten 
su contenido esencial y estos límites serán conformes a la Constitución si tienen como 
finalidad salvaguardar otros valores o bienes constitucionales (límites inmanentes) y 
respetan las exigencias del principio de proporcionalidad».
b)  La declaración del estado de alarma o de excepción no depende del alcance de  s
las medidas, sino del tipo de crisis a la que trata de hacerse frente: oe.
«9.  […]  [L]a  Constitución,  al  establecer  que  solo  cabe  la  suspensión  de  512ww
edxecteerpmciinóand oos  edl edreec hsoitsio  fu(anrdt.a m55e.n1t alCeEs ),e nd aedlo  caesl ot ipdoe  dqeu ed esree cdheocsl aqreu ee lp ueesdtaedno  sdeer 
spuusepdeen sdeidr ousn, all emvae daid ean nteencdeesra rqiau ep alara s aufsrpoenntasri ócnr isdies  etanle lsa sd eqrueec hlao sc osnev ijvuesntifciciaa  peanc íqfiucea   BOE-A-cable e
de la sociedad se encuentre gravemente amenazada, no en otro tipo de crisis por muy 
graves que puedan ser. Esta conclusión comporta que si esta medida no cabe en el 
estado de alarma es porque la declaración de esta situación de emergencia no se 
justifica en una crisis de seguridad pública y confirma, en definitiva, la tesis que se 
sostiene: que lo que determina la declaración de un estado u otro no es la gravedad de 
la crisis, sino el tipo de crisis, esto es, si la situación de emergencia tiene su origen en 
una grave alteración de la seguridad pública o en otro tipo de circunstancias».
c)  La limitación de derechos, admisible en el estado de alarma, y la suspensión de 
derechos, posible en el estado de excepción, no se distinguen por su intensidad, sino por 
su régimen jurídico:
«13.  […] A mi juicio, la intensidad de la limitación, incluso aunque suponga vaciar 
de contenido el derecho fundamental, no constituye una suspensión. Como trataré de 
explicar a continuación, en mi opinión, la suspensión y la limitación de derechos son 
instituciones diferentes, su objeto es distinto y cada una de ellas tiene su propio régimen 
jurídico.
A)  La suspensión de derechos fundamentales.
14.  En derecho el concepto de "suspensión" se entiende como la cesación temporal 
de la eficacia de un acto o norma jurídica. Este concepto es, además, un concepto 
formal, en el sentido de que el efecto propio de esta institución –la privación temporal de 
efectos  de  un  acto  jurídico–  solo  puede  conseguirse  si  expresamente  acuerda  la 
suspensión  la  autoridad  con  competencia  para  ello  y  a  través  del  procedimiento 
establecido. No caben, por tanto, suspensiones de hecho, ni puede atribuirse este efecto 
a situaciones materiales que puedan considerarse similares a la que se producen con la 
suspensión (por ejemplo, la inejecución de una sentencia no significa que la sentencia se 
encuentre suspendida, pues la obligación que de ella se deriva sigue siendo exigible; en 
cambio, si la sentencia está suspendida la obligación que impone no resulta exigible).
La Constitución prevé la suspensión de derechos fundamentales en el art. 55 CE. Es 
por ello un concepto jurídico positivo; es un concepto constitucional que queda definido 
por esta norma en sus aspectos formales (competenciales y de procedimiento). La 
suspensión de derechos fundamentales que prevé este precepto constitucional solo 
puede consistir en la cesación temporal de la eficacia de la norma que garantiza el 
derecho fundamental y este efecto se produce como consecuencia de una expresa 
declaración que así lo establezca, no por la intensidad de las limitaciones que puedan 
imponerse al ejercicio del derecho que esa norma consagra (así, por ejemplo, el art. 22 
LOAES  se  refiere  expresamente  a  la  "suspensión  del  artículo  veintiuno  de  la 
Constitución"). Esta pérdida de eficacia de la norma iusfundamental puede ser general 
(art. 55.1 CE) o afectar solo a "personas determinadas" (art. 55.2 CE), pero en todo caso 
conlleva que la norma que consagra el derecho fundamental durante el tiempo en que 
está suspendida no produzca efectos en el territorio en el que está declarado el estado 
de  sitio  o  de  excepción  (art.  55.1  CE)  o  respecto  de  las  personas  afectadas  por 
investigaciones relacionadas con el terrorismo (art. 55.2 CE).
15.  De este modo, cuando el derecho fundamental se encuentra suspendido el 
derecho se desconstitucionaliza, por lo que el régimen jurídico de ese derecho no será el 
constitucionalmente establecido –la norma iusfundamental está temporalmente privada 
de eficacia–, sino el previsto en ley orgánica que regule el estado de excepción o el de 
sitio o en la ley orgánica que regule las investigaciones relacionadas con el terrorismo.  s
En consecuencia, cuando está suspendido el derecho fundamental, este derecho no  oe.
erfuexnmisdAittaeesm  íce eollo nma thraota.l e t 5ase5l n .qyt2eu  snyeo d 1lpio1dr 6eote v CenéldE  etr.ráli b aeurln t.aa l5lc 5aa.nl2 ca efCi rEqmu,a eqr ,ul eee n oe trosetralga ucseiuónsn p laceson nsle iólyane  sssu oesr pgreeánfniesiciróean sa  da es li atdusea qrceuiocehn soeess    2021-19512n https://www.
"normativas temporales en las que el régimen de determinados derechos fundamentales
no es el previsto como regular y ordinario, sino uno distinto, instaurado como respuesta a
una amenaza específica al orden democrático, cual es el terrorismo" (STC 71/1994, de 3 
de  marzo,  FJ  3).  Esta  doctrina  es  aplicable  al  supuesto  que  ahora  se  analiza, 
entendiendo que el orden instaurado es el previsto para el estado de excepción y de sitio 
por la ley orgánica que regula estos estados de emergencia.
Resulta, por tanto, que de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional cuando 
el  derecho  fundamental  está  suspendido  su  régimen  jurídico  no  es  el  "regular  y 
ordinario", esto es, no es el precepto constitucional que lo garantiza porque la norma 
iusfundamental se encuentra temporalmente privada de eficacia, sino "uno distinto", el 
previsto en la ley orgánica a la que se refiere el art. 116.1 CE o el art. 55.2 CE, 
dependiendo  de  que  nos  encontremos  en  el  supuesto  previsto  en  el  art.  55.1  CE 
(suspensión general) o el 55.2 CE (suspensión individual).
16.  Por otra parte, como he señalado, la suspensión es un acto formal, por lo que 
exige una decisión expresa por la que se prive de eficacia a la norma constitucional que 
garantiza  el  derecho  fundamental.  Por  ello,  no  puede  considerase  que  existe  una 
suspensión del derecho fundamental porque se haya restringido el derecho fundamental, 
incluso aunque la restricción impuesta sea de tal entidad que impida su ejercicio. En este 
caso, nos encontraríamos ante una limitación de derechos fundamentales cuyo régimen 
jurídico es, como he señalado, distinto del de la suspensión.
B)  La limitación de derechos fundamentales.
17.  Como ha sostenido el Tribunal reiteradamente, ningún derecho, ni siquiera los 
fundamentales, es absoluto o ilimitado, pues su ejercicio puede verse sometido a ciertas 
modulaciones o límites si estas restricciones están legalmente previstas, tienen como 
finalidad salvaguardar bienes o valores constitucionales que se consideran merecedores 
de protección y son proporcionadas.
[…]
18.  Conviene  señalar,  por  otra  parte,  que  estos  límites  inmanentes  delimitan 
también  el  ejercicio  del  derecho.  El  contenido  de  ese  derecho  tendrá  un  alcance 
diferente dependiendo de si su ejercicio colisiona o no con otros bienes o valores 
constitucionales, pues en el caso de que esta colisión se produzca, la necesidad de 
salvaguardar esos otros valores o bienes constitucionales puede determinar que el 
contenido esencial de ese derecho tenga un alcance más reducido. Por ejemplo, la 
colisión que se produce entre los derechos a la libertad de información y el derecho al 
honor puede determinar, según las circunstancias del caso, que uno de estos derechos 
pueda tener un alcance más reducido, con el fin de garantizar el ejercicio del otro».
3.  Debo reconocer que la opinión mayoritaria en que se funda la sentencia a la que 
se refiere este voto particular trata de corregir alguno de los aspectos a mi juicio más 
conflictivos que presenta la doctrina sentada por la STC 148/2021 a los que me opuse en 
el voto particular formulado a esta sentencia:
La opinión mayoritaria en que se funda la sentencia de la que discrepo, al abordar la 
constitucionalidad de la restricción a la libertad de circulación contenida en el artículo 5 
del Real Decreto 926/2020, acepta implícitamente que el llamado «toque de queda», es 
decir,  la  restricción  prácticamente  absoluta,  salvo  excepciones,  de  la  libertad  de 
circulación durante las horas nocturnas no tiene el alcance «general en cuanto a sus 
destinatarios, y de altísima intensidad en cuanto a su contenido», que la STC 148/2021, 
FJ 5 a), apartado 19, atribuyó al confinamiento domiciliario decretado durante el primer 
estado de alarma en el art. 7 del Real Decreto 463/2020, por lo que lo considera  e.
constitucionalmente  adecuado  al  estado  de  alarma.  Esta  conclusión  insinúa  una  w.
corrección  importante  –en  la  buena  línea,  a  mi  juicio–  al  criterio  seguido  en  la  512ww
STCN 1o4 o8b/2s0ta2n1t.e, esta posición se mantiene a costa de una quiebra lógica –posiblemente
jdues tliafi cnaadtau raploerz ae l mdaetseeroia ld dee nl oc ocnocnetpratod edceir  sluos dpeecnlsairóand od ee lno se sdtear eúclthimosa– .s eEnnt eenfecicat oa, ceenr claa   BOE-A-cable e
STC  148/2021  se  afirma  que  la  medida  de  confinamiento  domiciliario  entraña  una 
suspensión de la libertad de circulación por afectar a «su irrestricto despliegue y práctica 
en las "vías o espacios de uso público" a los que se refiere el artículo 7.1 [del Real 
Decreto 463/2020], con independencia de unos fines que solo el titular del derecho 
puede  determinar,  y  sin  necesidad  de  dar  razón  a  la  autoridad  del  porqué  de  su 
presencia en tales vías y espacios» [FJ 5 a), apartado 18]. La STC 148/2021 añade que 
«[s]e configura así una restricción de este derecho que es, a la vez, general en cuanto a 
sus destinatarios, y de altísima intensidad en cuanto a su contenido, lo cual, sin duda, 
excede lo que la LOAES permite "limitar" para el estado de alarma ["la circulación o 
permanencia  […]  en  horas  y  lugares  determinados":  art.  11,  letra  a)]»  [FJ  5  a), 
apartado 19]. Concluye que «[t]al restricción aparece, pues, más como una "privación" o 
"cesación" del derecho, por más que sea temporal y admita excepciones, que como una 
"reducción" de un derecho o facultad a menores límites. Dicho en otros términos, la 
disposición no delimita un derecho a circular libremente en un ámbito (personal, espacial, 
temporalmente) menor, sino que lo suspende a radice, de forma generalizada, para 
todas "las personas", y por cualquier medio. La facultad individual de circular "libremente" 
deja  pues  de  existir,  y  solo  puede  justificarse  cuando  concurren  las  circunstancias 
expresamente previstas en el real decreto. De este modo, cualquier persona puede 
verse obligada a justificar su presencia en cualquier vía pública, y podrá ser sancionada 
siempre que la justificación no se adecue a lo previsto en las disposiciones del real 
decreto» [FJ 5 a), apartado 19].
Para separarse de este precedente sentado en la STC 148/2021 respecto de la 
limitación de la libertad de circulación la opinión mayoritaria en que se sustenta la 
sentencia de la que discrepo se limita a decir lo siguiente [FJ 4 C) f), segundo apartado]: 
«A diferencia del régimen jurídico establecido por aquel art. 7, que, en palabras de la 
referida sentencia, "supon[ía] un vaciamiento de hecho o, si se quiere, una suspensión 
del derecho" [STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 5 a)], en el caso de autos la limitación de 
la libertad de circulación fue establecida para un determinado horario nocturno que 
abarcaba un máximo de siete horas de duración, entre las 23:00 y las 6:00 horas, del 
total diario. Ello supuso que, cuantitativa (poco más de un tercio del día [se quiere decir 
poco "menos" de un tercio del día], a diferencia del precedente que afectaba a todo el 
horario diario) y cualitativamente (franja horaria nocturna frente a la totalidad de la 
jornada en el anterior estado de alarma) el régimen jurídico de medidas limitativas del 
derecho de circulación establecido por el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020 tuviera una 
diferencia notable en comparación con el dispuesto por el Real Decreto 463/2020».
Es difícil aceptar que una medida de toque de queda –en la que resultan indiscutibles 
la altísima intensidad y el carácter general de la restricción impuesta al derecho de libre 
circulación, que son las notas tenidas en cuenta por la STC 148/2021, de tal suerte que 
las  características  que  asigna  esta  sentencia  al  confinamiento  domiciliario  le  son 
plenamente aplicables–, pueda tener un alcance cualitativo y cuantitativo de distinta 
naturaleza que el confinamiento domiciliario por el hecho de que solo tenga lugar durante 
las horas del espacio nocturno (entre las 23:00 y las 6:00 horas).
La  opinión  mayoritaria  en  que  se  sustenta  la  sentencia  de  la  que  discrepo,  al 
examinar  el  carácter  proporcionado  o  no  de  la  medida,  realiza  unas  afirmaciones, 
relacionadas con la intensidad de la libertad de circulación en el «toque de queda», que 
considero que también podría encerrar una cierta contradicción lógica. Por una parte, en 
el fundamento jurídico 4 C) f) (iii), apartado tercero, se tiene en cuenta, para aceptar la 
proporcionalidad de la medida, entre otras razones, que «la limitación tuvo lugar en un  s
curso horario en que, para la generalidad de la población, la vida diaria era de ordinario  oe.
atenuada en intensidad, por tratarse de un periodo de tiempo generalmente dedicado al  w.
descanso de la mayoría de la población». Sin embargo, en el fundamento jurídico 4 C)  512ww
(Di)e, craeptoa rt9a2d6o/ 20se2g0u "nbduoe, nas ep arreteco dgee  loqsu ee n«csueegnútrno sd edset arcieasbgao  esle  pprreoádmucbeunlo  end ehl oRraeraiol 
nqoucet urerndou,c ed es uasctaunecrdiaolm ceonnt ela l ai neffoicrmacaiaci ódne  ofatrcailsit amdead pidoars  ladse  ccoonmtruonl idimapdleesm aeunttóandoams"a»s., lo  BOE-A-cable e
4.  Como conclusión, advierto que la opinión mayoritaria en que se sustenta la 
sentencia de la que discrepo, aunque trata de introducir ciertas matizaciones, parte como 
punto capital de toda su argumentación de la doctrina sentada sobre la naturaleza de la 
suspensión de los derechos en la STC 148/2021, de la cual he discrepado en su 
momento, por lo cual no puedo sino mantener mi total disconformidad ratificando el voto 
particular a la sazón formulado.
III.  Discrepancia con el punto de partida dialéctico de la sentencia.
5.  Van Eemeren y Grootendorst (A Sistematic Theory of Argumentation, Cambridge 
University Press, 2004), a quienes cité en la deliberación como tratadistas reconocidos 
en el ámbito de la dialéctica moderna, ponen de relieve la importancia que tiene en el 
proceso dialéctico la fase de confrontación. Invocando la regla llamada «del punto de 
partida», afirman que «los discutidores no pueden presentar falsamente algo como si 
fuera un punto de partida aceptado», so pena de vulnerar los mandamientos de la 
razonabilidad dialéctica.
Creo que esto es lo que ha ocurrido en la deliberación de este recurso.
6.  La opinión mayoritaria en que se sustenta la sentencia de la que discrepo fija 
como punto de partida dialéctico el examen de la constitucionalidad de las concretas 
medidas previstas en el Real Decreto 926/2020.
Lógicamente se toma en consideración que el Real Decreto 956/2020 prorroga esas 
medidas y modifica en parte el referido Real Decreto 926/2020, pues reforma el art. 5 –
eficacia de la limitación de la libertad de circulación– y el art. 9.10, sobre la eficacia y 
flexibilización de las medidas, incluyendo ahora la establecida en el art. 5, que se ha 
dado en llamar «toque de queda» (tras el Real Decreto 956/2020 el «toque de queda» 
corresponde adoptarlo a la autoridad delegada). En el Real Decreto 926/2020 esta 
medida tiene efecto inmediato desde las 23:00 hasta las 6:00 y la autoridad delegada 
puede adelantar o retrasar su inicio en una hora (fijándolo a las 22:00 o a las 24:00), al 
igual que su finalización (que puede establecer a las 5:00 o a las 7:00).
Pues  bien,  ateniéndose  a  este  punto  de  partida,  las  medidas  referidas  son 
examinadas desde el punto de vista de la legalidad y de la proporcionalidad y se acaba 
concluyendo con una respuesta afirmativa de su constitucionalidad. Con ello la opinión 
mayoritaria en que se sustenta la sentencia se separa del planteamiento hecho en la 
demanda, que ofrece como primera cuestión el alcance del real decreto declarativo del 
estado de alarma y la posibilidad de fijar en el mismo un marco de medidas cuya 
aplicación  concreta  no  depende  del  Gobierno,  sino  de  los  presidentes  de  las 
comunidades autónomas como autoridad competente delegada en cada una de ellas.
7.  El punto de partida escogido, a mi juicio, no resulta adecuado y altera el proceso 
dialéctico que se desenvuelve en torno a la deliberación y que culmina con la sentencia 
constitucional. En efecto, si, como resulta en la sentencia, en definitiva se declara 
inconstitucional el inicial real decreto (donde se declara el segundo estado de alarma de 
ámbito nacional) por el hecho de no contener una concreción de las medidas de las que 
debe responder el Gobierno y por disponer una delegación contraria a la Constitución en 
los presidentes de las comunidades autónomas, de los cuales depende la aplicación de 
estas medidas, así como su modulación y restricción según los casos, parece evidente 
que huelga considerar la segunda cuestión que se plantea en la sentencia sobre la 
constitucionalidad de la prórroga acordada por el Congreso (no tiene sentido discutir 
sobre la constitucionalidad de la prórroga de unas medidas que fueron inconstitucionales 
a radice), ni mucho menos la cuestión que la sentencia resuelve en primer y destacado  e
lugar como punto de partida o cuestión principal, a saber, si las medidas establecidas  bo
fueron adecuadas al estado de alarma, legales y proporcionadas. Mal puede discutirse  512ww
aaclcearnccae  den olo s prueeqdueis itodse tneermceinsaarrsioes.  pIagruaa lemveanlutea,r  lac alreegcael idadde  dese unntidaos  meexdaimdainsa cr uyloa 
pcoronpsotirtcuicoinoanlaidliadda dd dee usndaes l am peedrisdpaesc ctiuvayo dse e lafe cnteocse sciodnacdr eyt odse,  lnae pcoensdaeriroasc ipóanr,a t aemvaploucaor  ssue 
conocen, pues se dejaron en manos de autoridades delegadas en una disposición que 
se considera inconstitucional y, por lo tanto, nula.
En suma, tras el inicial punto de partida en el que se consideran constitucionales 
unas medidas que luego resultan inconstitucionales a radice, la sentencia fundada en la 
opinión mayoritaria declara inconstitucional la prórroga de las medidas por el Congreso y 
también declara la inconstitucionalidad y la nulidad de las medidas previstas en una 
disposición marco que delega su aplicación en los presidentes de las comunidades 
autónomas.
Si, como estima la opinión mayoritaria en que se funda la sentencia, la aplicación y 
alcance de estas medidas se hizo depender indebidamente de las decisiones de los 
presidentes de las comunidades autónomas como autoridad delegada, resulta imposible 
realizar una valoración de su constitucionalidad y de su proporcionalidad, porque el juicio 
sobre estas materias no puede realizarse sin conocer el alcance de las medidas y los 
efectos concretos producidos por su aplicación. Igualmente, si se parte de la base de 
que las medidas no debieron ser aplicadas porque su forma de adopción y su delegación 
en los presidentes de las comunidades autónomas llevaron consigo una indeterminación 
de  las  facultades  del  Gobierno  y  una  dejación  de  su  responsabilidad  y, 
consecuentemente, la falta de determinación del concreto alcance de las medidas en 
contra de lo establecido en la Constitución, carece de todo sentido examinar si en 
abstracto eran legales y proporcionadas, pues esto solo estaría justificado en el caso de 
que se aceptase la constitucionalidad básica de la norma mediante la cual se declaró el 
segundo estado de alarma.
La opinión mayoritaria en que se sustenta la sentencia entiende, en consonancia con 
lo que luego dice sobre la inconstitucionalidad a radice del real decreto declarativo del 
estado de alarma, que en el momento de la decisión por el Congreso sobre el real 
decreto no existía «certeza alguna acerca de qué medidas iban a ser aplicadas, cuándo 
iban a ser aplicadas y por cuánto tiempo serían efectivas en unas partes u otras de todo 
el  territorio  nacional  al  que  el  estado  de  alarma  se  extendió  (art.  3  del  Real 
Decreto 926/2020).» [FJ 8 E) d) (i), apartado quinto].
8.  En suma, las reglas del discurso dialéctico exigían, tal como plantea la demanda, 
resolver en primer término la cuestión relacionada con el alcance y la constitucionalidad 
del real decreto y de la delegación en los presidentes de las comunidades autónomas; y 
solo  después,  en  el  caso  de  que  se  aceptase  su  constitucionalidad,  examinar  la 
constitucionalidad de las medidas desde el punto de vista de la legalidad constitucional y 
de su proporcionalidad; y, en último término, la procedencia o no de la prórroga desde el 
punto de vista constitucional en atención a las condiciones en que tuvo lugar.
IV.  Discrepancias con el contenido de la argumentación
9.  No creo necesario en este voto particular tratar de reconstruir el debate acerca 
de la posibilidad constitucional de regular mediante un «acuerdo marco» las medidas 
que se adoptan por el Gobierno en el estado de alarma ni, consiguientemente, de 
delegar en los presidentes de las comunidades autónomas la adopción de medidas 
concretas para la lucha contra la pandemia en los términos en que lo hacen los acuerdos 
impugnados, habida cuenta de la densidad de los argumentos formulados por la opinión 
mayoritaria  en  que  se  sustenta  la  sentencia,  y  la  de  los  recogidos  en  los  votos 
particulares  respectivos  por  el  presidente  don  Juan  José  González  Rivas,  por  el 
magistrado  don  Cándido  Conde-Pumpido  y  por  la  magistrada  doña  María  Luisa 
Balaguer. Me limitaré a expresar los puntos principales en los que manifesté en el curso  e
de la deliberación mi discrepancia con los argumentos de la mayoría, hoy reflejados en la  bo
sentencia. 512ww
comau)n idLaad esn aatuutróanleozmaa sy.  requisitos  de  la  delegación  en  los  presidentes  de  las
10.  La opinión mayoritaria en que se sustenta la sentencia afirma que «[p]or lo que 
se refiere a la primera de las quejas formuladas en la demanda, referida a la designación 
in genere de los presidentes de las comunidades autónomas y de las ciudades con 
estatuto de autonomía como "autoridades competentes delegadas" para la gestión de las 
medidas, hemos de coincidir con los recurrentes en su impugnación, por las siguientes 
razones […]» [FJ 10 D) a), primer apartado]. Entre estas razones, figura la siguiente: «La 
delegación acordada, como seguidamente se razonará, no respondió a lo que es propio 
de  un  acto  de  tal  naturaleza  (de  "habilitación"  la  califica,  con  mayor  propiedad,  el 
abogado del Estado y otro tanto expresó en su día ante la Cámara el ministro de 
Sanidad, al justificar la petición de prórroga: "Diario de sesiones del Congreso de los 
Diputados. Pleno y Diputación Permanente", año 2020, XIV Legislatura, núm. 56, p. 48, 
sesión plenaria de 29 de octubre de 2020), que implica que el delegante, en cuanto 
titular  y  responsable  de  la  potestad  atribuida,  establezca,  al  menos,  los  criterios  o 
instrucciones generales que deba seguir el delegado para la aplicación de las medidas 
aprobadas; para el control que haya de ejercer durante su aplicación; y, por último, para 
la valoración y revisión final de lo actuado» [FJ 10 D) a) (iii), segundo apartado].
11.  Considero que, como ya puse de relieve en la deliberación, la argumentación 
desarrollada  por  la  opinión  mayoritaria  en  la  que  se  sustenta  la  sentencia  no  ha 
analizado adecuadamente la diferencia entre una delegación impropia llevada a cabo por 
una disposición con fuerza de ley como es el decreto de alarma, con una delegación 
propia de carácter administrativo y la relevancia que esto tiene en el contexto del análisis 
de la constitucionalidad de los acuerdos impugnados.
En la delegación administrativa propia, que debe estar autorizada por ley (en este 
caso, la Ley de régimen jurídico del sector público), pero que se concreta en un acto 
administrativo  de  delegación,  la  competencia  continúa  en  manos  de  la  autoridad 
delegante,  como  contempla  la  opinión  mayoritaria.  En  efecto,  el  art.  8.1  II  de  la 
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, dispone que «[l]a 
delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la 
suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los 
elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén». La impugnación 
de estos actos sigue el régimen propio de los actos de la autoridad delegante, pues el 
art. 9.4 de la Ley 40/2015 establece que «[l]as resoluciones administrativas que se 
adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán 
dictadas por el órgano delegante».
12.  Pues bien, si resulta de aplicación en el caso examinado el artículo 7 LOAES, 
según  parece  aceptar  la  opinión  mayoritaria,  los  presidentes  de  las  comunidades 
autónomas constituyen autoridad «competente» por delegación del Gobierno operada 
directamente por el propio decreto de alarma, el cual es una disposición con fuerza de 
ley según ha declarado reiteradamente este tribunal. El artículo 7 LOAES, en efecto, 
dispone que «[a] los efectos del estado de alarma la autoridad competente será el 
Gobierno o, por delegación de este, el presidente de la comunidad autónoma cuando la 
declaración afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una comunidad». La 
literalidad del precepto atribuye al presidente de la comunidad autónoma el carácter de 
«autoridad competente» de modo disyuntivo con el Gobierno en virtud de una delegación 
que únicamente puede disponerse en el decreto de alarma, que tiene fuerza de ley, pues 
si  el  Gobierno  dispone  la  delegación  mediante  un  acto  administrativo  posterior  la 
competencia no se transmite al presidente de la comunidad autónoma, sino solo las 
facultades para el ejercicio de la competencia que corresponde al órgano delegante. s
Es, pues, un acto con fuerza de ley y no un acto administrativo de delegación el que  oe.
habilita  a  los  presidentes  de  las  comunidades  autónomas  a  aplicar  y  modular  las  w.
medidas  dentro  del  marco  establecido  en  el  real  decreto  de  alarma  que  estamos  512ww
ccoansosi ddeera nldao  dye leesgtaac icóirnc uandstmanincisiatr adteivtae rmpirnoap iqau, ed, ea  dseifer recnocniast itduec iolon aqlu ela o cduerlreeg aecni óenl 
ceosnta bcloemcipdeat epnocr iae l parrot.p 7ia ,L OauAnEqSu,e l oess tpárne soibdleignatedso sd ea  laasc tucoamr, umniiednatdraess  sauubtósnisotam alas  vdigeecindceian   BOE-A-cable e
de la norma que opera la delegación, dentro del marco del real decreto declarativo del 
estado de alarma, que tiene fuerza de ley. Esto abre la posibilidad de que los actos 
dictados en virtud de esta delegación –que obedece al patrón de las llamadas impropias 
por la doctrina– imponiendo o modulando las medidas establecidas en el real decreto, 
sean impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa (v. gr. AATS de 16 de 
febrero de 2021, Sala Tercera, sobre medidas cautelares, recurso ordinario 12/2021, y 
de 9 de junio de 2021, Sala Tercera, cuestión de competencia 33/2020), sin perjuicio de 
los restantes procedimientos de control o impugnación que lleva consigo la declaración 
del estado de alarma.
Como se ha visto, la opinión mayoritaria en que se sustenta la sentencia afirma que 
la delegación operada en el decreto declarativo del estado de alarma «implica que el 
delegante, en cuanto titular y responsable de la potestad atribuida, establezca, al menos, 
los criterios o instrucciones generales que deba seguir el delegado para la aplicación de 
las medidas aprobadas; para el control que haya de ejercer durante su aplicación; y, por 
último, para la valoración y revisión final de lo actuado.» [FJ 10 D) a) (iii), segundo 
apartado]. De la argumentación de la sentencia se desprende que se atribuye un valor 
sustancial a la falta de estas previsiones para sustentar la inconstitucionalidad del real 
decreto  impugnado.  A  mi  juicio,  sin  embargo,  esta  conclusión,  por  las  razones 
expuestas, es inaplicable a una delegación impropia como la que estamos considerando.
13.  Por lo demás, ni siquiera si se aceptase la tesis en que parece fundarse la 
opinión  de  la  mayoría  de  que  la  delegación  que  estamos  considerando  es  una 
delegación en sentido propio, podría aceptarse plenamente la conclusión a la que llega 
la opinión mayoritaria, pues la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del 
sector público, no establece requisito alguno de esta naturaleza en el acto de delegación, 
salvo la referencia a «los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se 
prevén» (art. 8.1 II), y la posibilidad de la avocación de un asunto objeto de delegación 
(artículo 10).
b)  Aplicación del principio de proporcionalidad.
14.  Llamé la atención en la deliberación (sin obtener éxito) sobre las escasas 
referencias que, al examinar la proporcionalidad de las medidas previstas en el real 
decreto declarativo del segundo estado de alarma de ámbito nacional, se hacen en la 
opinión mayoritaria a la importancia del derecho a la vida y del derecho a la salud cuya 
protección  es  el  objetivo  fundamental  de  las  medidas  adoptadas  para  combatir  la 
pandemia.
A mi juicio, desde el punto de vista de la proporcionalidad de las restricciones de los 
derechos afectados, la cuestión principal que se plantea es la de una contraposición 
entre el derecho a la vida y a la salud con el derecho a la libre circulación y con otros 
derechos fundamentales e intereses constitucionales que pueden resultar afectados 
(derecho a la libertad de residencia, derecho a la libertad de reunión y manifestación, 
derecho a la intimidad, derecho a la libertad religiosa, derecho a la libre empresa y 
otros).
15.  Los derechos fundamentales operan como principios, es decir, como normas 
categóricas (Von Wright) o mandatos de optimización (Alexy). En consecuencia, como 
acepta la opinión mayoritaria, la tensión o contraposición entre ellos no puede resolverse 
mediante técnicas formales de subsunción, sino mediante un método pragmático de 
valoración de la proporcionalidad para sopesar la licitud del sacrificio de uno de ellos.
16.  La ley de la proporcionalidad aceptada por la opinión mayoritaria tiene tres  e
pasos. Respecto del primero de ellos, la legitimidad del fin, no parecen existir dudas  bo
acerca de que el fin de proteger el derecho a la vida es legítimo. Sin embargo, la opinión  512ww
mnoacytourrintaar idae  elan  cqiruceu lasceió nfu, nfdijaa  cloam soe nlate fnincaiali,d acdu asnudsoc etprtaibtale  ddee  slae rm seodmideati ddae a lr etesstrti cdceió lan 
eplr oapuomrceionntoa ldidea dla l ain nceidceenscidiaa dd ed ela r epdauncdire smuisat acnocmiaolm ceonntsee lcau emnocviaili ddaed  lad eml voivruilisd aedv itdaen dlao 
población de uno a otros lugares [FJ 5 B) g) (i)]. Tan escasa es la referencia a los
derechos a la vida y a la salud en la opinión mayoritaria en la que sustenta la sentencia, 
que –salvo error u omisión–, al desarrollar la aplicación del test de la proporcionalidad 
(aparte de la mención que luego se valorará) solo se hace la mención específica de 
estos  derechos  cuando  se  valora  la  medida  consistente  en  la  limitación  de  la 
permanencia de grupos de personas en espacios públicos y privados impuesta por el 
artículo 7 del Real Decreto 926/2020.
17.  Respecto del segundo paso, la necesidad del sacrificio o restricción de un 
derecho frente a la posibilidad de aplicar otros medios para conseguir el mismo fin, la 
opinión mayoritaria en que sustenta la sentencia una vez más omite la referencia del 
derecho a la vida [por ejemplo, al referirse a la restricción nocturna de la movilidad: FJ 5 
B) g) (ii)], pues solo se alude, sustancialmente, a la necesidad de evitar la evolución de la 
pandemia.
A mi juicio, sin embargo, para aplicar este segundo paso es necesario valorar si 
existen  otros  medios  para  proteger  el  derecho  a  la  vida  y  a  la  salud  evitando  la 
dispersión del SARS-CoV-2 con consecuencias fatales para el derecho a la vida y a la 
salud sin necesidad de restringir, de modo relevante, el derecho a la libre circulación y 
los demás derechos afectados.
Para formular una conclusión es necesario destacar el papel concluyente que se 
reconoce en nuestra sociedad a la ciencia en tanto no se demuestra la falsabilidad de las 
teorías comúnmente aceptadas (Popper). Según las investigaciones científicas, para 
salvar vidas en una situación de pandemia producida por la dispersión de un virus de las 
características del SARS-CoV-2 en tanto no se consigue la inmunidad de grupo es 
necesario evitar los contagios por el procedimiento de mantener la tasa básica de 
dispersión del virus en un nivel bajo; y, en una situación de dispersión descontrolada, 
figura como esencial la reducción de la movilidad e incluso el confinamiento de la 
población. Habida cuenta de las circunstancias contempladas por el Gobierno en el real 
decreto declarativo el estado de alarma, podemos afirmar que sí se cumple el segundo 
paso relativo a la necesidad del sacrificio o restricción del derecho a la libre circulación y 
demás derechos afectados con él relacionados en aras de la protección del derecho la 
vida. Obviamente, la aceptación de alguna de las opiniones sin base científica difundidas 
incluso por relevantes personajes públicos conduciría a la conclusión contraria.
Hay que tener en cuenta también otros factores que, en un contexto valorativo y no 
solo  circunstancial,  podrían  conducir  a  una  conclusión  contraria,  como  la  idea  del 
sacrificio éticamente necesario para evitar males mayores (Philippa Foot) y el análisis de 
las consecuencias que comporta restringir la expansión del virus desde el punto de vista 
económico, en la medida en que pueden repercutir sobre otros derechos, incluso el 
derecho a la vida.
Si, atendidas las circunstancias, se considera éticamente inaceptable el sacrificio de 
una parte de la población y se acepta como presupuesto fáctico que la expansión 
descontrolada del virus comporta un elevadísimo número de fallecimientos y que existen 
mecanismos económicos que permiten paliar los efectos negativos de la ralentización de 
la economía si esta no se prolonga por excesivo tiempo, la conclusión es la de que se 
cumple el segundo paso.
18.  El tercer paso es el de la proporcionalidad en sentido estricto.
En relación con la restricción nocturna de la movilidad es aquí donde la opinión 
mayoritaria en que se funda la sentencia alude por primera vez (en la aplicación de la 
fórmula de la proporcionalidad) a los derechos de la vida y de la salud [FJ 5 B) g) (iii)]. 
Aun así creo, sin embargo, que la regla de los tres pasos en que se inspira la opinión  s
mayoritaria, ampliamente aceptada en la jurisprudencia constitucional española, es más  oe.
compleja que el razonamiento formulado por la mayoría, pues exige aplicar la fórmula del  w.
peso: valorar el peso de cada uno de los derechos afectados y determinar cuál tiene  512ww
valoPr aprrae vaellelon tee.s  necesario  ponderar,  en  cuanto  a  cada  uno  de  los  dos  derechos
fundamentales afectados, los tres factores siguientes: (i) gravedad de la afectación del
derecho fundamental en concreto; (ii) gravedad de la afectación del derecho fundamental 
en abstracto; (iii) seguridad en la afectación.
A  la  gravedad  de  la  afectación  del  derecho  a  la  vida  en  las  circunstancias 
concurrentes descritas por la opinión mayoritaria debe asignársele en el caso examinado 
un grado máximo, tanto en abstracto como en concreto y en relación con el grado de 
seguridad de la afectación.
En cuanto al derecho a la libre circulación y demás derechos afectados frente al 
derecho a la vida y a la salud, la gravedad de la afectación de estos derechos en 
abstracto, en función de su naturaleza, es inferior respecto del derecho a la vida, que 
tiene un carácter primario. En cuanto a la afectación de estos derechos en concreto, a 
tenor de las circunstancias concurrentes, debe calificarse como inferior a la del derecho 
a la vida, supuesto su carácter temporal y la posible (y necesaria) aplicación de medidas 
de relajamiento desde el primer momento y con intensidad proporcionalmente creciente 
a tenor de la evolución de la pandemia en el proceso de desactivación de las medidas. El 
grado de seguridad en la afectación es, sin embargo, también máxima.
19.  La conclusión a que debe llegarse comparando todos estos parámetros es la de 
que el sacrificio de los derechos que se contraponen al derecho a la vida y a la salud en 
los  términos  que  resultan  de  los  actos  impugnados  se  ajusta  a  la  ley  de  la 
proporcionalidad.
c)  Motivación del acuerdo del Congreso sobre la prórroga de las medidas.
20.  Llamé, finalmente, la atención en la deliberación de este recurso sobre el 
silencio que se guarda sobre el dictamen del Consejo de Estado que informó el real 
decreto luego autorizado por el Congreso.
21.  Esta omisión tiene, a mi juicio, cierta importancia, pues la opinión mayoritaria en 
que  se  funda  la  sentencia  afirma,  entre  otras  argumentaciones,  que  para  que  se 
considerase constitucional el acuerdo de prórroga adoptado por el Congreso, se «habría 
requerido del Congreso que, en su labor de control de la solicitud de autorización 
cursada por el Gobierno, razonara sobre la debida correspondencia entre el período de 
duración de la prórroga a autorizar y las medidas a aplicar en su transcurso» [FJ 8 E) d) 
(ii), apartado primero] y atribuye a la omisión de este razonamiento un valor sustancial 
para declarar la inconstitucionalidad del acuerdo impugnado. Esta decisión se toma 
después de afirmar que «[d]ado que la resolución no incluyó en su contenido ninguna 
argumentación expresa que justificara la duración de la prórroga por tiempo de seis 
meses, hay que entender que, de modo implícito, la Cámara hizo suya la motivación 
expresada por el Gobierno para solicitar aquel periodo de tiempo» [FJ 8 E) a), apartado 
tercero].
22.  Este conjunto de valoraciones parece estar en contraposición con la doctrina, 
generalmente admitida en el derecho público, de la motivación implícita o por remisión, 
especialmente relevante cuando está en juego la autonomía parlamentaria. La falta de 
referencia alguna al dictamen del Consejo de Estado (a cuyas observaciones, por cierto, 
se ajustó el real decreto impugnado) contrasta con una posible valoración del dictamen 
que hubiera permitido quizás un examen más profundo de esta cuestión, indirectamente 
suscitada  por  el  órgano  consultivo  cuando  afirmó  en  aquel  (apartado  IV)  que  «[l]a 
mención que se contiene en el preámbulo, en cuanto a la necesidad de prorrogar la 
declaración del estado de alarma durante seis meses, constituye una mera estimación 
de la autoridad consultante, realizada a la vista de las circunstancias actuales, que 
carece de valor normativo alguno». El Consejo de Estado estimó que «la redacción del  e
precepto [el artículo 4 del que luego fue Real Decreto 926/2020] debe completarse  bo
fijando el término final de duración del estado de alarma en función del plazo máximo de  512ww
qtouminacned od ícaosm eos dtaiebsle ac idqou op ealr ma oeml emnitsom doe  lpao er nltara dLae ye no vrgigáonri cdae l 4p/r1e9s8e1n te(a rretíacul dloe c6r.e2t)o »y. 
Eplsatzao  odbes seervisa cmióens esse. incorporó al texto definitivo del real decreto fijando el expresado
Resultan discutibles, a mi juicio, los razonamientos que formula la opinión mayoritaria 
en que se sustenta la sentencia rechazando que pueda aceptarse en el acuerdo del 
Congreso la existencia de una motivación por remisión a las razones contenidas en el 
preámbulo del real decreto como fundamento de la decisión adoptada por la Cámara.
23.  En último término, mi observación quiso ser una llamada de atención sobre el 
carácter  excesivamente  autorreferencial  que  a  mi  juicio  tienen  habitualmente  las 
argumentaciones del Tribunal Constitucional, el cual trae consigo el riesgo de creación 
de un lenguaje propio (Wittgenstein) y de aislamiento respecto de la comunidad jurídica a 
la que compete un papel activo en la interpretación de los enunciados constitucionales 
(Dominique Rousseau).
Madrid, a veintisiete de octubre de dos mil veintiuno.–Juan Antonio Xiol Ríos.–
Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón a la 
sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5342-2020
En el ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional, y con el máximo respeto a la opinión de la mayoría, formulo el 
presente voto particular por las razones que expresé en la deliberación y que ahora, de 
forma más sintética, reitero.
1.  La autorización de la prórroga del estado de alarma como acto parlamentario con 
valor o rango de ley: planteamiento de la cuestión.
Es sabido que de acuerdo con nuestra forma de gobierno parlamentario y en el 
marco de las situaciones extraordinarias de emergencia, la declaración, mantenimiento y 
prórroga de los estados constitucionales de crisis implican la atribución de un papel 
relevante tanto al Gobierno de la Nación –con su iniciativa de declaración– como al 
Congreso de los Diputados –a través del mecanismo de autorización–. Se trata de un 
sistema de relaciones jurídico-constitucionales entre el Ejecutivo y el Congreso guiado 
por la búsqueda de un equilibrio entre la necesidad de hacer frente a la situación 
extraordinaria y la exigencia de respeto al propio estado de derecho, la preservación de 
sus órganos e instituciones y la garantía de los derechos fundamentales y libertades de 
la ciudadanía.
Nada se ha de objetar a la afirmación de que sobre la institución parlamentaria recae 
el deber constitucional de asumir en exclusiva el control político al Gobierno con respecto 
a la declaración –y eventual prórroga– del estado de alarma y las medidas adoptadas 
durante su vigencia, así como la exigencia de responsabilidad por su gestión en el 
periodo de emergencia. Ello supone que, además de autorizar la prolongación del estado 
de  alarma,  el  Congreso  deberá  mantener  tanto  su  posición  institucional  como  sus 
potestades de control sobre el Gobierno.
Sin embargo, considero que se ha de subrayar que la intervención de la Cámara 
Baja opera una transformación en el estado de alarma, situándola en una posición 
diferente en el marco de la relación fiduciaria que ha de existir entre ella y el Gobierno. 
De un estado de alarma de base gubernamental –de ahí la necesidad de someterlo a un 
control parlamentario en el breve plazo de quince días–, se da paso a un estado de 
alarma de fundamento parlamentario, en el que el Congreso, en cuanto órgano que 
representa la soberanía popular, va a gozar de un mayor margen de maniobra para  s
decidir tanto sobre la duración de la prórroga como sobre las medidas aplicables en el  oe.
periodo de emergencia (STC 83/2016, de 28 de abril, FJ 8). w.
DexapdrEael s siaóucn tr oed leeplv oearj neecrcila icq, ioue eld  aesc eltao   acacouumteoprrdeizatea ntaocuriiatoo  artiitzerainbreu  ildaua np  acr óolarnr otCegánamid doae ranl  oBermsatjaaad tpivooo r d oee l  raaerlgta.u r1mla1da6o .2er  sCc oElan.    2021-19512n https://ww
rango o valor de ley, y como tal debe establecer tanto el alcance, temporal y territorial,
como las condiciones y términos –las medidas– vigentes durante la crisis, y todo ello  Bc
atendiendo a las concretas circunstancias concurrentes en el momento de autorizarse la 
prórroga (STC 83/2016, FJ 9, y ATC 114/1991, de 11 de abril, FJ 3).
La  duración  de  la  prórroga  se  determina,  por  tanto,  en  el  propio  acuerdo  del 
Congreso autorizándola, y del juego combinado del art. 116.2 CE y de los arts. 1.2 y 6.2 
LOAES, se desprende, y así lo reconoce la opinión de la mayoría, que no existe límite, a 
priori y en abstracto, ni en el número de prórrogas susceptibles de ser autorizadas, ni en 
cuanto a su duración temporal. La duración de la situación de excepcionalidad quedará 
sujeta, en todo caso, a los principios de necesidad y proporcionalidad (art. 1.2 LOAES), 
al igual que ocurre con las medidas limitativas que se adopten. Así, agotada la duración 
prevista, se reestablecerá de forma automática la situación de normalidad; y del mismo 
modo, si desaparecieran las circunstancias excepcionales que justificaron la adopción y 
prórroga del estado de alarma, será posible un levantamiento anticipado del mismo.
En el pleno ejercicio de sus competencias y después del pertinente debate entre los 
grupos políticos que integran la cámara, corresponde al Congreso de los Diputados, ante 
la solicitud de prórroga del estado de alarma formulada por el Gobierno, valorar las 
circunstancias concurrentes, fijar la duración temporal de la prórroga y establecer las 
condiciones y términos que regirán durante su vigencia. En el ejercicio de este control 
político, no parece que sea razonable demandar al Congreso una justificación de su 
decisión que vaya más allá de la necesidad y proporcionalidad de la duración propuesta 
atendiendo a las concretas circunstancias que concurren en ese momento. El acuerdo 
parlamentario deberá recoger las razones derivadas del control político o de oportunidad, 
ya sean propias, ya sean el resultado de asumir las expresadas por el Ejecutivo en su 
solicitud de prórroga. Razones que son fruto, en todo caso, del debate parlamentario y 
se plasman en un acuerdo mayoritario de la Cámara, adoptado en el ejercicio de las 
funciones que tiene encomendadas por la Constitución y la LOAES.
La autorización por el Congreso de la prórroga, en la duración y en los términos por 
él fijados, mantiene incólumes las potestades de la cámara para controlar la gestión 
política del Gobierno, cuestión sobre la que volveré a insistir más adelante. Baste ahora 
señalar que la Cámara Baja se reserva, como afirma la sentencia de la que discrepo, «su 
potestad en orden a reconsiderar la vigencia o, en general, las condiciones del estado de 
alarma, cuando el Gobierno, de estimar necesario su mantenimiento, deba recabar del 
Congreso,  consumado  en  hipótesis  el  tiempo  concedido,  una  nueva  autorización 
parlamentaria». No obstante, no es este el único supuesto posible, pues dicha potestad 
se tiene también si el Gobierno, antes de finalizar el plazo inicialmente autorizado, ante 
la evolución positiva o negativa de la situación de emergencia –la pandemia en este 
caso–, requiere modificar el estado de alarma, bien para ponerle fin de forma anticipada, 
bien para incorporar nuevas medidas limitativas de los derechos fundamentales y las 
libertades ante un eventual agravamiento de la situación. Cualquier modificación del 
decreto de prórroga del estado de alarma está sujeta, en definitiva, a la autorización 
previa del Congreso de los Diputados y, por ello, a su control de oportunidad.
2.  La  constitucionalidad  de  la  prórroga  autorizada  por  el  Congreso  de  los 
Diputados.
La sentencia aprobada por la mayoría fundamenta el enjuiciamiento de la prórroga y 
su extensión temporal, concluyendo su inconstitucionalidad y nulidad, en una serie de 
consideraciones de las que discrepo por las razones que expondré a continuación.
a)  En primer lugar, no puedo compartir la apreciación a la que llega la mayoría de  s
una eventual falta de argumentación en el acuerdo por el que el Congreso de los  oe.
Dlaarisgp uuCSmtoaered tneoatssfai  rGcamiuóeatnno  erqeirzuaxaelpe  rlsaee» slp, a rn aóúqcrmruuoee.g  r2adj9u o(1s rt,eip fdsiacoeral lua4racm d ióeelann  n tddaoeurvi rioe2a m9c«i óbdnnreoe   )od.incetc ulluaby reóp  rdóeernr o2 g0sa2u 0 p co«orBn otteileenmtiídnpo oO  nfdiiceni agslu ednieas    2021-19512n https://www.
meses», para a reglón seguido declarar que «hay que entender que, de modo implícito,
la Cámara hizo suya la motivación expresada por el Gobierno para solicitar aquel periodo
de tiempo». A mi juicio, se puede sostener que sí hay una argumentación y esta es, 
cuando menos, doble: por una parte, las razones esgrimidas por el Gobierno y asumidas 
mayoritariamente  en  el  acuerdo  parlamentario;  y,  por  otra  parte,  el  propio  debate 
parlamentario que propició la asunción por la mayoría de la Cámara Baja (194 votos 
afirmativos, 53 votos negativos y 99 abstenciones) de la prórroga, su duración y de las 
condiciones vigentes, con modificaciones respecto de las establecidas inicialmente por el 
Gobierno. Son pues estas las razones o la justificación que expresan la que debiera ser 
objeto de examen en la sentencia de la que discrepo y, sin embargo, tal examen no 
existe, pues se afirma que «la duración de la prórroga del estado de alarma se acordó 
sin  fundamento  discernible  y  en  detrimento,  por  ello,  de  la  irrenunciable  potestad 
constitucional del Congreso de los Diputados para decidir en el curso de la emergencia, 
a solicitud del Gobierno, sobre la continuidad y condiciones del estado de alarma».
El razonamiento que se sostiene en la sentencia aprobada por la mayoría es que son 
las  medidas  adoptadas  durante  la  prórroga  de  seis  meses  y,  más  en  concreto,  la 
indeterminación y variabilidad en su aplicación, así como su gestión por las autoridades 
competentes delegadas, las que conducen a la declaración de inconstitucionalidad de la 
prórroga. Este planteamiento resulta cuestionable, al menos en un plano formal, pues se 
trata de dos cuestiones que han de ser abordadas de forma autónoma: la duración de la 
prórroga y las medidas vigentes durante el estado de alarma, sin negar que exista una 
cierta conexión. En este sentido, conviene recordar que las medidas limitativas de los 
derechos  fundamentales  y  libertades  de  la  ciudadanía  han  sido  consideradas,  en 
abstracto, conformes al orden constitucional; fallo que naturalmente compartimos, sin 
perjuicio de lo expresado en el voto particular que formulé en la STC 148/2021, de 14 de 
junio, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad núm. 2054-2020.
b)  En segundo lugar, la sentencia construye un canon ad hoc para enjuiciar la 
constitucionalidad de la prórroga de seis meses que parte de una doble premisa: la 
exigencia  de  que  sea  un  periodo  «estrictamente  indispensable»  para  asegurar  el 
restablecimiento de la normalidad; y la reserva por la Cámara Baja de la posibilidad de ir 
revisando la eficacia de las medidas autorizadas. Nada se ha de objetar a esta doble 
premisa, en cuanto se refiere a los principios, ex art. 1.2 LOAES, que han de regir la 
determinación de la duración de la prórroga, y al papel reservado al Congreso por la 
Constitución y la LOAES en el control de la gestión del estado de alarma. Cosa distinta 
es  el  juicio  que  me  merece  la  previa  exclusión  de  la  aplicación  del  principio  de 
proporcionalidad y el propio canon de constitucionalidad elaborado por la mayoría en la 
sentencia de la que discrepo.
La opinión de la mayoría llega a la conclusión de que, para la posible valoración 
jurídico-constitucional  de  establecer  unos  plazos  de  prórroga  de  mayor  o  menor 
duración, «nada aporta el principio de proporcionalidad, cuya racionalidad propia está en 
la necesidad de equilibrar o ajustar bienes en tensión recíproca», pues «no se alza 
ningún  bien  constitucional  contrapuesto  cuya  preservación  impusiera  ponderación 
alguna». Resulta difícil aceptar este planteamiento, toda vez que uno de los principios, 
junto al de necesidad, por los que ha de regirse la determinación de la duración de la 
prórroga es el de la «proporcionalidad» (art. 1.2 LOAES); principio que juega aquí, 
además, como un método de control que garantiza la interdicción de la arbitrariedad del 
art. 9.3 CE.
Se sostiene, a continuación, que el acuerdo del Congreso autorizando la prórroga de 
seis meses solamente satisface uno de los cuatro criterios establecidos por el canon de 
constitucionalidad construido novedosamente para el caso: el carácter necesario de la  s
prórroga  del  estado  de  alarma  atendiendo  a  las  circunstancias  concurrentes  en  el  oe.
momento de su solicitud por el Gobierno. Por el contrario, se entiende que la prórroga  w.
incumple los restantes criterios por una serie de razones que no puedo compartir. 512ww
(i)  Se afirma que la determinación temporal de la prórroga de seis meses se realizó
cpoonr stpitaurcteio ndael ql uCe oensg prerospoi o «adl ea cuton  dem aoudtoo rizpaocr ióenn yt esrion  cionhcoenresnisctiean atelg ucnoan,  inecll ussoe,n ctiodno 
aquellas mismas razones que se hicieron valer por el Gobierno»; y se concluye que la
imposición de un cierto plazo tan solo puede racionalmente hacerse en consideración a 
las circunstancias de hecho concretas. En mi opinión, no es posible afirmar que el 
Congreso de los Diputados asume de forma implícita las razones esgrimidas por el 
Gobierno y, simultáneamente, que su decisión es incoherente con dichas razones. Este 
razonamiento encierra un lícito cuestionamiento indirecto de las razones en las que el 
Gobierno  fundó  su  solicitud  de  prórroga,  pero  que  exigiría,  como  contrapartida,  un 
examen exhaustivo de las mismas; examen que, sin embargo, no ha sido realizado. Lo 
determinante para fijar la duración de la prórroga sería, siguiendo el razonamiento de la 
mayoría, tomar en consideración las concretas circunstancias, y esto es lo que ha hecho 
el Congreso de los Diputados, a instancias del Gobierno. Fueron las extraordinarias 
circunstancias concurrentes las que determinaron la duración del plazo de la prórroga: la 
previsible expansión del virus en el periodo estacional otoño e invierno que favorece la 
transmisión al limitar las posibilidades de desempeñar actividades en espacios abiertos; 
el incremento de la presión asistencial con claro riesgo de situaciones de sobrecarga de 
la capacidad de los servicios de atención primaria y hospitalaria; y, especialmente, las 
incertidumbres  sobre  el  proceso  de  vacunación  y  su  eficacia,  caracterizado  por  su 
complejidad y por las dificultades para alcanzar a corto plazo altas coberturas que 
garantizaran la inmunización suficiente para controlar la transmisión comunitaria del 
virus.
(ii)  La sentencia de la que discrepamos llega mayoritariamente a la conclusión, al 
examinar la debida correspondencia entre el período de duración y las medidas a aplicar, 
que «la prolongación por seis meses del estado de alarma fue acordada sin certeza 
alguna sobre la efectiva implantación y mantenimiento de unas u otras de las medidas 
autorizadas»,  e  insiste  en  que  su  aplicación  quedó  en  manos  de  las  autoridades 
competentes delegadas y de la coordinación del Consejo Interterritorial del Sistema 
Nacional de Salud.
Las certezas en el periodo de autorización de la prórroga eran más bien pocas: ni 
sobre la eficacia de las medidas adoptadas, ni sobre la necesidad de su aplicación 
simultánea o sucesiva dada la diversidad de situaciones existentes en el conjunto del 
territorio estatal. El parámetro de enjuiciamiento de las medidas adoptadas y, por tanto, 
de la duración prevista para su implementación debería ser el canon de proporcionalidad 
elaborado por este Tribunal Constitucional, que se erige en el instrumento idóneo para 
delimitar el alcance y contenido del derecho excepcional surgido de la situación de 
carácter extraordinario generada por la pandemia, así como el principio de legalidad. Las 
medidas adoptadas responden al único fin de proteger la salud y seguridad del conjunto 
de la población, contener la progresión y expansión de la enfermedad y reforzar los 
servicios sanitarios y sociales; y del mismo modo, el plazo previsto para la duración de la 
prórroga  resulta  necesario,  adecuado  y  proporcional  para  que  la  aplicación  de  las 
medidas puedan lograr los efectos prácticos pretendidos, esto es, que sean realmente 
eficaces para lograr el fin de salvaguardar la salud y la seguridad de la población en su 
conjunto.
(iii) Por último, la opinión de la mayoría considera que tampoco se satisface la 
exigencia de que «el Congreso, a la hora de autorizar la duración de la prórroga del 
estado  de  alarma,  guardara  prudentemente  la  potestad  de  mantener  el  control  del 
Gobierno, sometiendo a la debida reconsideración periódica la aplicación de las medidas 
aprobadas  y  su  eficacia».  De  la  facultad  atribuida  a  las  autoridades  competentes 
delegadas de modular y flexibilizar la aplicación de las medidas, se deduce que el 
Congreso «vino así a desapoderarse de su exclusiva responsabilidad constitucional para  s
reformar o no, ante una nueva petición de prórroga, el alcance y las condiciones (art. 6.2  oe.
LOAES) con los que acordó la primera». Y se concluye que la rendición de cuentas  w.
asumida por el acuerdo parlamentario (la comparecencia bimensual del presidente y la  512ww
dmee nlesvuaanl tdaeml iemnintois tdreol  dees tSadaon iddaed )a leasrm inac otrnasntsitcuucriorindaols;  ccoumatoro l om eess etasm ab ipérno plau epsrtoap udees tlaa 
conferencia de presidentes autonómicos.
Sin embargo, como ya he señalado y la propia sentencia reconoce, el Congreso de 
los Diputados mantiene la potestad de control y conserva plenamente su capacidad de 
reaccionar  ante  una  nueva  petición  del  Gobierno,  bien  solicitando  el  levantamiento 
anticipado del estado de alarma, bien solicitando una nueva prórroga o la adopción de 
nuevas medidas ante un eventual agravamiento de la situación. Es más, como se afirma 
en la sentencia aprobada por la mayoría, el régimen de comparecencias previsto para el 
estado de alarma, «en modo alguno excluía la anticipación de otros llamamientos, 
análogos a los mismos efectos, por parte del Congreso de los Diputados, a través de los 
procedimientos establecidos en la Constitución (arts. 109 a 111 CE) y en el Reglamento 
de aquella Cámara (arts. 202 y 203 del Reglamento del Congreso de los Diputados)». En 
otras palabras, el régimen de control excepcional, propio del estado de alarma, y el 
régimen ordinario de control por la Cámara Baja no son sucesivos o alternativos, sino 
que son acumulativos. La declaración y posterior prórroga del estado de alarma no 
altera, en abstracto, el normal funcionamiento del Congreso y el ejercicio pleno de sus 
funciones, incluidas las potestades de control. Es, por ello, que no se puede sostener 
que ha tenido lugar un desapoderamiento del Congreso durante la prórroga de seis 
meses, dado que la institución parlamentaria puede controlar políticamente al Gobierno 
en relación con la gestión de la situación de emergencia y demandar cuanta información 
estime necesaria.
En realidad, del razonamiento expresado en la sentencia de la que discrepo se 
deduce que lo que se cuestiona no es tanto la ausencia de la potestad de control político 
por parte del Congreso de los Diputados, como la fórmula de gestionar las medidas 
limitativas de derechos y libertades previstas, cuestión que abordaré en los siguientes 
apartados. No obstante, conviene señalar en este momento que las medidas adoptadas 
son las fijadas por el acuerdo parlamentario –concretadas en los arts. 5 a 8 del Real 
Decreto  926/2020,  de  25  de  octubre–,  sin  que  pueda  entenderse  que  su  desigual 
aplicación equivalga a una renovación total o parcial del estado de alarma que escapa al 
control de la Cámara Baja. Las medidas son heterogéneas porque heterogénea era la 
situación de la pandemia en el conjunto del territorio estatal. Su aplicación también era 
variable –según los indicadores sanitarios, epidemiológicos, sociales, económicos y de 
movilidad– porque variable era la evolución de la pandemia, con picos crecientes y 
decrecientes. Las medidas son las que son, las determinadas de forma taxativa en el 
acuerdo parlamentario por el que se autoriza la prórroga del estado de alarma, y no cabe 
innovar o adicionar otras medidas no previstas en aquel por parte de las autoridades 
competentes delegadas.
Entiendo, por las razones expuestas, que el plazo de duración de la prórroga previsto 
en el acuerdo parlamentario satisface el juicio de proporcionalidad al tratarse de un plazo 
cierto y ajustado a las circunstancias derivadas de la situación de emergencia provocada 
por la pandemia, explicitadas en la decisión del Congreso de los Diputados. Plazo de 
seis meses que, por otra parte, no ha de entenderse como rígido, puesto que, si la 
situación de crisis desapareciera, su desactivación debería ser automática en aplicación 
de los principios de necesidad y proporcionalidad (art. 1.2 LOAES), bajo el control 
parlamentario en todo caso. Y plazo, por último, que en nada impide el ejercicio pleno de 
sus funciones por el Congreso de los Diputados, incluida la potestad de control político o 
de oportunidad de la gestión gubernamental.
3.  La designación de las autoridades competentes delegadas: la necesidad de una 
interpretación evolutiva del modelo constitucional y legal del estado de alarma.
Este Tribunal Constitucional ha declarado, en ocasiones anteriores, que se ha de  bo
hacer una lectura evolutiva de la Constitución que «nos lleva a desarrollar la noción de  512ww
creualtluidraa dju erínd iqcuae,  qsuee  dheascaer rpoellan»sa, ru nean  ecul lDtuerrae cjuhroíd cicoam qou uen « fneon ósme ecnoon sstoruciyael  vsionlcou ldaedsod ea  llaa 
iSnTteCrp 1re9t8a/c2i0ó1n2 ,li tdeera l6,  dseis tneomváietimcab rue , oFrJig 9in,a yli sltaas  daell í lcoista dteaxst)o. sE jnutrieídnicdoos, »p o(rp oerll ot,o dqause,  elas 
necesario interpretar las normas jurídicas atendiendo tanto a su finalidad como a la
concreta realidad social en la que se han de aplicar; si deseamos que las normas sean 
eficaces para lograr sus fines, no pueden ignorarse las circunstancias reales en las que 
están llamadas a operar, circunstancias en ocasiones muy distintas de las tenidas en 
cuenta por los autores de las normas al dictarlas.
El  enjuiciamiento  de  la  fórmula  de  gestión  diseñada  para  afrontar  la  pandemia 
durante la prórroga del estado de alarma –la llamada cogobernanza–, exige confrontar 
las extraordinarias circunstancias concurrentes, la experiencia acumulada en la lucha 
contra la expansión del virus desde el primer estado de alarma y la realidad del Estado 
autonómico con el momento histórico en el que se aprobó la vigente LOAES.
Han transcurrido cuarenta años desde la aprobación de la LOAES. En 1981, el 
Estado autonómico estaba dando sus primeros pasos, su incipiente desarrollo impedía 
que  estuvieran  perfilados  de  forma  definitiva  los  elementos  configuradores  de  la 
organización territorial del Estado. Hoy, por el contrario, la situación es radicalmente 
distinta. Tras el proceso de transferencia de competencias producido hace ya algún 
tiempo,  son  las  comunidades  autónomas  las  titulares  de  las  competencias  más 
relevantes  para  combatir  de  forma  eficaz  los  retos  planteados  por  una  pandemia: 
sanidad, servicios sociales, protección civil. Son las administraciones autonómicas las 
que disponen de los recursos personales y materiales para gestionar la crisis socio-
sanitaria de forma más eficaz y cercana a la ciudadanía.
La realidad de nuestra organización territorial explica que frente a un primer estado 
de  alarma  caracterizado  por  una  intensa  centralización  del  poder  en  manos  de  la 
administración estatal, se haya optado durante el plan para la desescalada y en las 
sucesivas  prórrogas  por  ir  hacia  modelos  basados  en  la  codecisión  y  en  la 
cogobernanza, con un mayor protagonismo para las administraciones autonómicas e, 
incluso, locales. La razón es obvia: la administración general del Estado carece, hoy día, 
de estructuras organizativas, medios personales y materiales para gestionar de forma 
centralizada una crisis de esta envergadura. Y buena prueba de ello es que incluso 
durante el primer estado de alarma, las comunidades autónomas han mantenido la 
gestión ordinaria de los servicios sanitarios y sociales.
Es, por ello, que una interpretación estricta y rigurosa del modelo diseñado en 1981 
podría, además de carecer de efectividad en la práctica, cuestionar el principio de 
autonomía (art. 2 CE) y el respeto al orden competencial ordinario que se deriva de la 
Constitución, los estatutos de autonomía y las restantes leyes que configuran el bloque 
de constitucionalidad.
4.  La conformidad con la Constitución del sistema de cogobernanza previsto en el 
Real Decreto 926/2020.
La sentencia aprobada por la mayoría parte de una interpretación rigorista del papel 
asignado, por el art. 116 CE y la LOAES, en el estado de alarma y su gestión al 
Congreso de los Diputados y al Gobierno de la Nación, con base en los trabajos 
parlamentarios  y  en  el  propio  texto  del  art.  7  LOAES.  En  esencia,  el  argumento 
sustentado  por  la  mayoría  es  que  la  delegación  in  genere  en  las  autoridades 
autonómicas es inconstitucional por tres razones:
(i)  Los términos inequívocos en los que se expresa el art. 7 LOAES que hace 
imposible, sin entrar en contradicción con él, asumir como viable la delegación efectuada 
por el art. 2 del Real Decreto 926/2020.
(ii)  El  Gobierno  de  la  Nación  realiza  una  delegación  sin  reserva  de  control  o  s
supervisión alguna de su ejercicio, o sin contemplar una eventual avocación de las  oe.
oE(fuasjnerttecc. niuo2ttn.ei2ve o lsya  a  d3p eu rRlenes egóiadarlegd Dnaacnsei,oca e r aendjt eeofn a l9ova2o  ac6r lo/ d2mme0i u2slanm0si)do .a a:Y ude t lao aCdruiedotómanndsáoeesmsj o sac eIo n omttr eacprniteuestdrefrianietdotree rcsinao  dlnl aed sleEe lsfg uStaanidstcuatieotsomn:  eedasse N t poaar ueoctispoo,inn aqoasu ml iddeíeaenl     2021-19512n https://www.
Salud (art. 13 Real Decreto 926/2020). Por todo ello, esta delegación es inconciliable con
la posición constitucional que ha de corresponder al Gobierno central en el estado de 
alarma y su gestión.
(iii)  El Congreso de los Diputados, al asumir el sistema adoptado mediante su 
ratificación, quedó privado y desapoderado para fiscalizar y supervisar la actuación de 
las autoridades durante la prórroga acordada, puesto que el Gobierno, al que podría 
controlar,  también  quedó  desprovisto  de  facultades.  Las  autoridades  competentes 
delegadas  fueron  las  apoderadas  para  la  puesta  en  práctica  de  las  medidas, 
respondiendo de su gestión, en todo caso, ante las respectivas cámaras autonómicas.
Por las razones que expongo a continuación, de forma sucinta, la interpretación a la 
que llega la mayoría no puede ser compartida.
a)  El estado de alarma y su declaración por el Gobierno activa, con base en el 
art.  116  CE,  lo  que  la  doctrina  ha  venido  a  denominar  un  orden  competencial 
extraordinario y provisional, ejercible por el Ejecutivo durante solo quince días, salvo 
autorización parlamentaria de su prórroga. Y esta competencia estatal extraordinaria 
tiene un carácter general en cuanto puede referirse a cualquier materia, incluso si 
aquella está atribuida de forma ordinaria a una comunidad autónoma, siempre que la 
afectación de la competencia autonómica se produzca en relación con las concretas 
medidas de alarma dictadas por el Gobierno de la Nación.
El orden competencial extraordinario y provisional que se activa con base en el 
art. 116 CE ha de convivir con el orden competencial ordinario que ni se sustituye ni se 
suspende por este motivo. Así se deriva del juego combinado del art. 116.1 CE y del 
art. 1.4 LOAES. El primero, al señalar que durante la vigencia del estado de alarma «no 
podrá  interrumpirse  el  funcionamiento  de  las  Cámaras  ni  de  los  demás  poderes 
constitucionales»; y el segundo al afirmar que dicha declaración del estado de alarma 
«no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado». 
De  ambos  preceptos  cabe  entender  que  entre  los  poderes  del  Estado  están 
comprendidas de forma indubitada las instituciones de las comunidades autónomas. El 
propio Real Decreto 926/2020 afirma, en su art. 12, que cada administración conservará 
las competencias que le otorga la legislación vigente, sin perjuicio que su ejercicio pueda 
eventualmente verse afectado adecuándose a las decisiones adoptadas por el Gobierno. 
La convivencia de los órdenes competenciales ordinarios y extraordinarios permite que 
allí donde no exista una medida dictada por el Gobierno de la Nación, las autoridades 
autonómicas puedan actuar con el único límite de ajustarse al fin de combatir y superar 
la emergencia sanitaria.
En definitiva, la menor afectación posible del principio de autonomía que rige el 
modelo de organización territorial del Estado y la búsqueda de la mayor eficacia en la 
prioritaria lucha contra la pandemia, hacen que no sea constitucionalmente reprochable, 
en abstracto y per se, una gestión descentralizada del estado de alarma, y que de dicha 
gestión se haya de derivar necesariamente una dejación de funciones ni por parte del 
Ejecutivo, ni por parte del Congreso que lo ha autorizado. La complejidad del Estado 
autonómico, con un entrecruzamiento de competencias que obliga, en muchos casos, a 
una actuación conjunta, hace del principio de cooperación un elemento esencial del 
Estado autonómico, como expresamente ha declarado este Tribunal Constitucional.
b)  Un examen del régimen jurídico vigente permite deducir que el Gobierno, a 
través del Real Decreto de alarma, puede establecer, en mayor o menor medida, la 
participación de las autoridades autonómicas, siempre que se cumpla la premisa que se 
deriva del art. 7 LOAES: la autoridad competente será el Gobierno de la Nación, y así lo  e
formula expresamente el art. 2.1 del Real Decreto 926/2020, al atribuirle la titularidad de  bo
la competencia a los efectos del estado de alarma. 512ww
realiNzaor  purondau icniétenrdporestea claió ntr amnássfe rfelenxciibal ed ey  laaj utsittualdaari daa dl ad ea cltau aclo omrpgeatneiznacciaió, ne st eprroitsoirbialel 
edset alatasl  cdoeml aurnti.d 7a dLeOsA aEuStó, neonm eals s, etanntitdoo  edne  eql ucea spoe rdmei tees ltaa ddoesle dgea caiólanr mena  ltoesrr iptorerisaildizeandteoss 
como en el caso de estados de alarma que afecten a la totalidad del territorio. Esta
interpretación es coherente con las soluciones ya adoptadas en los estados de alarma 
precedentes y en los que se reconocieron como «autoridad competente delegada» al 
jefe de Estado Mayor del Ejército del Aire (art. 6 del Real Decreto 1673/2010, de 4 de 
diciembre, en el caso del estado de alarma declarado para hacer frente a la huelga de 
controladores aéreos), o a los titulares de los ministerios de defensa, interior, transportes 
y sanidad (art. 4 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el 
primer estado de alarma para hacer frente a la pandemia).
Se trata de una delegación singular cuyo régimen jurídico no está previsto en la 
LOAES, por lo que se ha de inferir del propio Real Decreto 926/2020. En este sentido, la 
delegación en las autoridades autonómicas ni impide el control por el delegante, ni 
supone  una  transferencia  de  la  titularidad  por  cuanto  los  actos  son  imputables  al 
Gobierno central, ni mucho menos impiden avocar dicha delegación.
El sistema de cogobernanza diseñado por el Real Decreto de alarma y autorizado 
por el Congreso, sin perjuicio de que pudiera ser manifiestamente mejorable, se ajusta a 
la realidad competencial de nuestro Estado autonómico y a la propia realidad fáctica de 
la pandemia que exigía una aplicación espacio/temporal de las medidas diferenciada. Es, 
además, un sistema plenamente coherente con el diseño constitucional del estado de 
alarma.  Entiendo,  por  todo  ello,  que  la  delegación  prevista  en  el  art.  2  del  Real 
Decreto 926/2020 no implica per se dejación de funciones por parte del Gobierno de la 
Nación, que sigue siendo la única autoridad titular de la competencia a los efectos de 
gestionar  el  estado  de  alarma,  en  el  sentido  requerido  por  el  art.  7  LOAES.  La 
habilitación  hecha  en  favor  de  quienes  ostenten  la  presidencia  de  la  comunidad 
autónoma (o ciudad autónoma) para dictar las órdenes, resoluciones y disposiciones 
para la aplicación de las medidas limitativas previstas, ha de entenderse sin perjuicio del 
deber que recae en el Gobierno de la Nación de dar cuenta inmediata al Congreso de los 
Diputados de la activación o desactivación de dichas medidas, a los efectos de que 
puede ejercer su control político.
Del mismo modo, la gestión descentralizada y un eventual protagonismo por parte de 
los parlamentos autonómicos, no significa ni el desapoderamiento del Congreso de los 
Diputados, ni una supuesta dejación u omisión en el ejercicio de las funciones de control 
que le son propias. El control político en sentido estricto del estado de alarma sigue 
residenciado en el Congreso, y ello no se ve perturbado por una intervención de los 
parlamentos autonómicos en cuanto a la gestión de la pandemia, lo que por otra parte es 
propio del funcionamiento de nuestro Estado autonómico.
De acuerdo con lo expuesto, considero que tanto la autorización parlamentaria de la 
prórroga del estado de alarma y su extensión temporal, como el sistema de actuación 
por  delegación  en  la  presidencia  de  las  comunidades  autónomas  o  ciudades  con 
Estatuto de autonomía fueron conformes a la Constitución y en este sentido emito mi 
voto particular.
Madrid,  a  veintisiete  de  octubre  de  dos  mil  veintiuno.–Cándido  Conde-Pumpido 
Tourón.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a la 
sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5342-2020
En ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional, y con pleno respeto a la opinión de la mayoría reflejada en la 
sentencia, formulo el presente voto, dejando constancia de los fundamentos de mi  e.e
posición  discrepante  con  el  fallo  y  con  los  razonamientos  que  sustenta  el  b
pronunciamiento  parcialmente  estimatorio  del  recurso  de  inconstitucionalidad  núm.  512ww
5342D-i2s0ie2n0to. así, no solo del fallo de la sentencia, sino de los argumentos que han
cinocnodnusctiitduoc ionaa lidlaa d dmeal yRoeríaal  Dae creutnoa 9 26c/o2n0c2lu0s, iódne  25p adrec iaolcmtuebnrtee,  poers teiml qautoer isae  ddeec larlaó 
el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-
CoV-2, del acuerdo de autorización de la prórroga aprobado por el Congreso de los 
Diputados y del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorrogó el 
estado de alarma.
No se trata solo de que considere que existían argumentos alternativos y más 
idóneos  para  llegar  a  otra  conclusión  sobre  la  constitucionalidad  de  las  medidas 
adoptadas. En este caso también me aparto del proceso lógico seguido por el Pleno, 
porque  la  línea  argumental  escogida  en  la  sentencia  es  ajena  a  una  comprensión 
restrictiva del derecho constitucional de excepción, en contradicción con la posición 
adoptada al aprobar la STC 148/2021, de 14 de julio, sin que la sentencia justifique el 
cambio de paradigma; ignora la evolución constitucional del Estado autonómico, que ha 
tenido cuarenta años para desarrollarse desde que se aprobara la Ley Orgánica 4/1981, 
de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio; y acude, para sustentar sus 
razonamientos,  a  conceptos  completamente  ajenos  a  la  teoría  constitucional,  y 
esencialmente contradictorios con la jurisprudencia que, también durante cuarenta años, 
ha ido desarrollando el Tribunal Constitucional.
Lo  dicho  denota  un  problema  metodológico  en  la  sentencia,  cuestión  a  la  que 
dedicaré la primera parte del voto particular, para abordar después, en una exposición 
breve,  cual  considero  que  debió  ser  la  respuesta  del  Tribunal  al  recurso  de 
inconstitucionalidad planteado por cincuenta y dos de los cincuenta y tres diputados que 
votaron contra la prórroga del segundo estado de alarma de aplicación a todo el territorio 
nacional (en adelante me referiré a este como el segundo estado de alarma).
I.  La  necesidad  de  coherencia  de  la  interpretación  constitucional  en  torno  al 
derecho de excepción.
a)  La importancia de la jurisprudencia constitucional en la definición del derecho de 
excepción.
El  juez  o  jueza  constitucional  lleva  sobre  sí  el  peso  de  una  declaración  de 
inconstitucionalidad que desarrolla efectos normativos inmediatos, con alcance general, 
en todos los procesos de control de constitucionalidad de las leyes o de las normas con 
rango o valor de ley, como sucede en el supuesto que ahora nos ocupa. Y ese peso le 
obliga a tener en cuenta la repercusión que sobre el ordenamiento jurídico tiene su 
decisión y a intentar la conservación de la norma enjuiciada por el propio principio de 
conservación de las normas jurídicas.
Estas  consideraciones  son  especialmente  válidas  si  tenemos  en  cuenta  que  el 
control de constitucionalidad sobre el derecho constitucional de excepción, exige un 
examen formal de los procedimientos de adopción de los estados excepcionales, pero 
también y principalmente un examen material y axiológico, que valore dos elementos 
esenciales:  la  finalidad  que  busca  la  proclamación  de  un  estado  de  emergencia 
constitucional,  que  no  puede  ser  otra  que  la  recuperación  de  las  condiciones  que 
aseguren la normalidad constitucional, y la adecuación entre medios y fines, de manera 
que las medidas concretas adoptadas estén única y exclusivamente encaminadas a 
recuperar los estándares básicos de normalidad constitucional dentro de los márgenes 
exigidos por la Constitución.
La posición del Tribunal Constitucional como juez de control de la actividad de los 
poderes del Estado, es decir, el sometimiento de los poderes públicos a la doctrina del 
Tribunal  Constitucional  implica  además  una  extensión  de  los  efectos  de  sus 
pronunciamientos que no puede ser obviada por el tribunal. Por eso es tan importante  s
que la interpretación constitucional de las normas se sustente en un cuerpo consistente  oe.
qdfduueene l cro eieórgdsnleta ends ae toim nmgtieaeerrn pactrnooet nejtuac rtidíievdenai ccsloai,a ,   cCydu oedyn eass  ultfaiu t nunpeccriceióoesnnse aarqvlriuidaaeac  icdódo neen ssedetxeámil ó ppanrel  ocñspoaeino rve  elilac sisTot ar ridbdeouea n ldildaaeal   dudCeneosirdne adscdtehit lou yt.ci  eAicomodnhepaemol r áeeesxnn,ic g leiaeal     2021-19512n https://www.
que se le llama a resolver determinados conflictos de base constitucional. Así la actividad
hermenéutica constitucional debe ser congruente con la propia Constitución, leída esta a 
la luz de los acontecimientos presentes.
A  mi  juicio,  la  posición  de  la  que  discrepo  ni  es  congruente  con  el  texto 
Constitucional, ni atiende a la jurisprudencia precedente, ni se conecta con la realidad 
social del momento histórico que estamos viviendo. El pronunciamiento de la mayoría 
pretende hacer una lectura del derecho constitucional de excepción completamente 
ajena al modelo de estado autonómico, desarrollado tras la aprobación de los estatutos 
de autonomía, como si fuera posible valorar medidas adoptadas en 2020 con una óptica 
retrospectiva  y  estática  ubicada  temporalmente  en  el  año  1981.  La  interpretación 
constitucional  no  puede  ser  exclusivamente  originalista,  ni  literalista,  ni  siquiera 
intencionalista, en un marco de rigidez constitucional como el que protagoniza el modelo 
de reforma de la Constitución de 1978. O se asume un modelo interpretativo complejo y 
evolutivo de la Constitución o será imposible mantener su vigencia real a largo plazo. 
Llevado  este  argumento  al  terreno  de  la  construcción  jurisprudencial  del  derecho 
constitucional de excepción, ante la inactividad del legislador para actualizarlo, solo la 
interpretación constitucional hubiera permitido definirlo en el contexto del siglo XXI y de 
la crisis sanitaria global que hemos vivido. Pero entiendo que el tribunal no lo ha hecho, 
alejándose con ello de la obligación que tenía para con la ciudadanía y, por añadidura, 
de la ciudadanía misma.
b)  La falta de coherencia de esta sentencia con las previas relativas al estado de 
alarma declarado para combatir la pandemia.
El conjunto de las sentencias constitucionales que están siendo dictadas en relación 
con los sucesivos estados de alarma, decretados desde el 14 de marzo de 2020, está 
redefiniendo el modelo de derecho constitucional de excepción que se deduce de la 
Constitución de 1978 y de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de 
alarma, excepción y sitio (en adelante LOAES), provocando un doble efecto.
(i)  Por un lado provoca confusión en los destinatarios de la norma, respecto de cuál 
es el modelo normativamente definido por la Constitución en relación con los estados 
excepcionales. No está claro qué estado ha de decretarse cuando se dan determinadas 
circunstancias, porque se prioriza el análisis de las medidas sobre el examen de las 
situaciones  habilitantes.  Y,  por  tanto,  parece  que  el  confinamiento  domiciliario 
(STC 148/2021, de 14 de julio) exige declaración de estado de excepción, pero el 
confinamiento perimetral o el toque de queda no (sentencia actual), aunque las razones 
para adoptar una y otras medidas sean idénticas.
Ahora bien, para llegar a esta conclusión, la STC 148/2021 interpreta directamente 
los arts. 55 y 116 CE, obviando el desarrollo que de ellos hace la LOAES, que no se 
considera de facto bloque de la constitucionalidad, mientras que para decidir en el 
presente pronunciamiento que sí era pertinente la declaración del estado de alarma, 
acude a la LOAES como norma integrante del bloque de la constitucionalidad. Se 
modifica el planteamiento sin explicar en modo alguno por qué en julio no se tuvo en 
cuenta esta naturaleza de la ley orgánica como parámetro directo de constitucionalidad 
del decreto enjuiciado y, sin embargo, en este caso, es presupuesto de análisis. O el 
derecho constitucional de excepción viene definido esencialmente en la Constitución, o 
es preciso considerarlo definido en un bloque normativo compuesto por la Constitución y 
la LOAES. Pero no creo que sea posible sostener las dos premisas argumentales.
A mi juicio, como expuse en el voto particular a la STC 148/2021, la LOAES es,  s
efectivamente, bloque de constitucionalidad y solo considerándolo de este modo es  oe.
oepdpxoectscaeilbadplroeca i copifnóooanrr lm eudsnue.al  aiY nria cn otucenunrspeatrsi tetuiitnocatnicoeéinró panerl neidf toeaarlcdm vi ódaoneltio sl  taraaar  tcl.da io7e sn  edlaonels tl e Rdaneerctlasi al.   aDm5lce5eac nnyrcec i1teoo1 n 64ad 6deC3a E/ 2ql,o0 usp2e a0 erd,a lid s tecrtiio nb1ntu4ocn sldau eli reh  mscutobaanirdez orolaas.     2021-19512n https://www.
La STC 148/2021, desde la afirmación de que los arts. 55 y 116 CE, no «contemplan las
causas de declaración de los estados excepcionales y, por tanto, son sus efectos el
elemento determinante de la distinción entre estado de alarma y estado de excepción», y 
obviando que esas causas sí aparecen en la LOAES, formula un juicio abstracto que gira 
en torno a las ideas de limitación y suspensión de los derechos y de afectación o no de 
su contenido esencial, que concluye con la declaración de inconstitucionalidad del art. 7 
impugnado, por inadecuación de la fórmula de declaración del estado de alarma. En 
cambio, en la sentencia que resuelve el actual recurso de inconstitucionalidad se asume 
la naturaleza completiva de la LOAES para declarar inconstitucional la prórroga del 
estado de alarma (en este caso materialmente adecuado al no suspender derechos 
fundamentales).
Ahora bien, la noción de bloque de constitucionalidad no puede ser meramente 
utilitarista, ni un concepto exclusivamente instrumental al servicio de cada concreto 
pronunciamiento del tribunal. O la Constitución precisa del desarrollo legal para su 
completa  comprensión,  por  haber  dejado  espacios  abiertos  que  el  legislador  debía 
completar, como claramente se contempla en la relación existente entre Constitución y 
estatutos de autonomía, por ejemplo, o no lo precisa, en cuyo caso basta la referencia 
directa a su texto. Pero no puede ser una cosa y su contraria a la vez.
Las divergencias entre la presente sentencia y la STC 148/2021, no se limitan a lo 
expuesto, y se refieren también a los efectos de una y otra. Si en la aprobada el 14 de 
julio se estableció en su fundamento jurídico 11 apartado c) que «al tratarse de medidas 
que los ciudadanos tenían el deber jurídico de soportar, la inconstitucionalidad apreciada 
en  esta  sentencia  no  será  por  sí  misma  título  para  fundar  reclamaciones  de 
responsabilidad  patrimonial  de  las  administraciones  públicas,  sin  perjuicio  de  lo 
dispuesto en el art. 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de 
alarma, excepción y sitio», en la sentencia actual nada se dice, en su fundamento 
jurídico  11,  en  relación  con  la  derivación  de  responsabilidad  patrimonial  de  las 
administraciones  públicas,  lo  que  deja  un  espacio  abierto  a  la  interpretación 
excesivamente ambiguo, habida cuenta, además, de lo escueto del pronunciamiento 
relativo a los efectos y alcance del pronunciamiento al que se opone este voto.
Nada impide al Tribunal Constitucional, en idéntica o diversa composición modular o 
incluso modificar sus líneas jurisprudenciales previas, pues ni la Constitución, ni su ley 
orgánica  de  desarrollo  lo  vinculan  a  sus  propios  precedentes.  Pero  esos  cambios, 
también posibles en los pronunciamientos de la jurisdicción ordinaria, exigen motivación 
suficientemente  explicativa  del  cambio  para  ser  respetuosos  con  el  principio  de 
seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y con la obligación de motivación de las resoluciones 
judiciales en relación con la garantía del principio de igualdad (arts. 14 y 24.1 CE).
(ii)  Por otro lado parecería que el modelo de derecho constitucional de excepción, 
jurisprudencialmente definido, es el de la negación sin proposición. La mayor parte de las 
medidas  adoptadas  son  inconstitucionales,  pero  no  es  posible  deducir  de  la 
jurisprudencia cual hubiera sido la alternativa constitucionalmente legítima, de modo tal 
que, si el modelo normativo no es claro, lo es menos el modelo jurisdiccional alternativo. 
Al  legislador,  cuya  autonomía  definitoria  queda  limitada  por  los  pronunciamientos 
constitucionales, no se le ofrecen parámetros de desarrollos claros, para que sea capaz 
de  hacer  frente  en  el  futuro  a  situaciones  equivalentes  dentro  del  marco  de  la 
Constitución. Se le está diciendo que las opciones adoptadas son inconstitucionales, sin 
marcar claramente una doctrina que permita definir un ámbito de autonomía legislativa 
constitucionalmente  viable.  Con  lo  que  se  corre  el  riesgo  de  persistir  en  el  error 
constitucional, sin que la actividad interpretativa de este tribunal haya contribuido en 
nada a perfilar los márgenes del derecho constitucional de excepción. s
Así, se deduce de los pronunciamientos hasta ahora emitidos que para decretar un  oe.
lockdown, como el del primer estado de alarma, era necesario acudir al estado de  w.
excepción, pero no para limitar la autonomía deambulatoria según un modelo de cierre  512ww
pees riumneat rmale tdeirdriato qriuaelm peuneted ed eafdinoidpota ors dee a t otqrauveé dse d qeu lead ad.e Sclaalriar cdieó nc adseal,  epsetraod noo d dee al blaarrmriao,, 
pdeer oe xscaelipr cdióen c. asYa  essotlaor ípaa rpao rre avleizra rq dueét eormtroin atidpaos  daect ivmideaddideass e xfuigteu raasd opseta rc uonn seidsetardaon   BOE-A-cable e
suspensivas  o  meramente  limitativas  de  derechos.  Al  tiempo,  extender  medidas 
adecuadas del estado de alarma por un período de seis meses, es desproporcionado 
pese al silencio normativo a este respecto. No obstante, desconocemos, ante este 
mismo  silencio  normativo,  cual  sería  una  extensión  temporal  proporcionada  habida 
cuenta de que, según el razonamiento de la sentencia no estamos ante la suspensión de 
derechos, sino ante su mera limitación.
De la sentencia que resuelve el recurso de amparo núm. 2109-2020 se deduce 
también  que  una  suspensión  parcial  de  la  actividad  parlamentaria  durante  cuatro 
semanas supone un menoscabo inaceptable de la función de control del Parlamento, 
cuya  posición  debe  ser  preservada  en  el  marco  de  la  declaración  de  estados 
excepcionales. Sin embargo, el actual pronunciamiento, niega a ese mismo Parlamento 
la facultad plena de determinar sus propias facultades de control, y la periodicidad con la 
que  decide  que  ese  control  sobre  la  declaración  del  estado  excepcional  deba  ser 
realizado. Pareciera que la jurisprudencia constitucional ha de salvar al Parlamento de sí 
mismo, aunque para ello deba limitar las propias capacidades decisorias de la Cámara, 
en el punto clave que define su posición como sujeto de control del Ejecutivo en el marco 
de los estados excepcionales: la definición de la extensión concreta del estado de alarma 
y la periodicidad de su renovación.
Por último, del actual pronunciamiento, se deriva que el derecho constitucional de 
excepción debe ser ciego al modelo real y actual de distribución territorial del poder, 
derivado del bloque de la constitucionalidad y de la interpretación constitucional de ese 
cuerpo  normativo.  Paradójicamente,  el  reparto  de  responsabilidades  que  prevé  el 
decreto impugnado, entre el Estado y las comunidades autónomas, a la hora de adoptar 
medidas concretas y adaptadas a cada territorio que eviten la propagación del virus, 
asume un modelo de gobernanza descentralizado y acorde con el modelo constitucional 
de distribución del poder, pero resulta incompatible con el bloque de constitucionalidad 
compuesto por los arts. 55 y 116 CE y la LOAES, que son ajenos a ese sistema de 
distribución del poder entre Estado y comunidades autónomas, por ser previos a su 
desarrollo. Parece, entonces, que el Tribunal ha pasado de considerar en julio que no 
hay un bloque de constitucionalidad de excepción, a entender en octubre que no solo 
existe,  sino  que  puede  sobreponerse  al  bloque  de  constitucionalidad  genuinamente 
desarrollado en España para construir modelo constitucional de distribución territorial del 
poder.
En síntesis, el tribunal se sitúa en una posición difícil de entender y casi imposible de 
explicar.
La interpretación constitucional sobre preceptos apenas activados en cuatro décadas 
de vigencia de la Constitución, no es sencilla y posee una carga creativa sumamente 
alta, que exige una coherencia argumental que no encuentro en las sentencias sobre el 
estado de alarma. Si hemos de hacer una lectura y una interpretación del derecho 
constitucional de excepción adaptada al año 2021, y que asuma la incapacidad del texto 
constitucional para prever una situación de pandemia mundial como la que estamos 
viviendo,  esa  lectura  actualizada  no  puede  obviar  ni  nuestro  actual  modelo  de 
distribución del poder, ni la necesidad de asegurar un modelo de check and balances 
que integre las relaciones actuales entre el poder legislativo, el poder ejecutivo y el poder 
judicial, así como los cambios en nuestro sistema parlamentario actual, tan distante del 
de 1978, y la complejidad del tráfico jurídico.
La sentencia de la que discrepo, leída como un capítulo de una línea jurisprudencial 
más amplia formada por las SSTC 148/2021 y 168/2021, de 5 de octubre, desarrolla un  s
modelo  de  derecho  constitucional  de  excepción  totalmente  ajeno  al  sistema  oe.
constitucional español. El tribunal intenta establecer un modelo centralista de derecho de  w.
excepción, gradualista y basado en la construcción decisionista de un concepto, el de  512ww
nsui sapl ebnlosqióune  ddee  locos ndsetirteucchioonsa fluidnadda mcoennfotarlmesa,d qou peo nr olo sse  aarjtuss. t5a5 n yi  a1l1 d6e CsaEr ryo llpoo ar ulato LnOómAEicSo,, 
innit ear nlaa ctieoonraíal d dee l olso sd elírmecitheoss  ah ulomsa dneorse.chos fundamentales, que se deriva del derecho  BOE-A-cable e
Pero no solo es ajeno a nuestro sistema constitucional, sino que tampoco se adapta 
adecuadamente a las exigencias de la necesaria coherencia, por lo que no es capaz de 
cerrar,  como  si  lo  hizo  en  su  día  en  otros  ámbitos  como  el  estado  constitucional 
autonómico,  un  marco  seguro  en  el  que  se  puedan  efectuar  futuros  desarrollos 
normativos  o  jurisprudenciales,  desde  el  respeto  al  principio  de  seguridad  jurídica 
(art. 9.3 CE).
c)  La  ausencia  de  motivación  suficiente  en  el  desarrollo  de  diversos  cánones 
atípicos.
Tanto la STC 148/2021, como esta de la que discrepo, desarrollan cánones de 
enjuiciamientos nuevos y sumamente atípicos, sin apoyo referencial alguno ni en el 
derecho internacional, ni en el derecho europeo, ni en el derecho comparado, y sin base 
dogmática o teórica bastante.
En la sentencia aprobada el 14 de julio, se valoraba si las medidas adoptadas en la 
declaración  del  primer  estado  de  alarma  eran  suspensivas  de  los  derechos 
fundamentales,  admitiendo  que  la  suspensión  es  una  forma  de  limitación  de  los 
derechos, pero sin aplicar el canon clásico del alcance de los límites de los derechos 
fundamentales. Ese mismo parámetro interpretativo se trae a los fundamentos jurídicos 3 
al 7 del actual pronunciamiento, para descartar que haya existido, en relación con las 
medidas enjuiciadas, suspensión de los derechos afectados. Pero la argumentación se 
sustenta en el mismo decisionismo de la STC 148/2021.
Como sostuve entonces en el voto particular a la sentencia del 14 de julio, «(u)n 
recorrido  por  las  reflexiones  de  la  doctrina  constitucionalista  a  este  respecto  nos 
permitiría comprobar fácilmente que ni suspensión ni limitación son conceptos cerrados, 
autónomos  o  absolutos.  No  hay  definiciones  claras  ni  incontrovertidas  de  estos 
conceptos. […] no es posible definir claramente el alcance de la noción de suspensión y, 
aunque lo fuera, creo que la sentencia tampoco lo consigue».
En los fundamentos jurídicos 4, 5, 6 y 7 de la sentencia aprobada ahora por la 
mayoría se aplica el mismo canon circular que en la STC 148/2021: (i) se analiza en 
primer lugar si las restricciones del derecho controvertido en cada caso pueden llegar a 
considerarse  como  una  suspensión  del  mismo  constitucionalmente  proscrita;  (ii)  en 
segundo término se examina la cobertura legal de la medida adoptada en la LOAES; (iii) 
y en tercer término se aplica el juicio estándar de proporcionalidad. La cuestión es que el 
mero  recurso  al  tercer  elemento  de  este  canon  permitiría  llegar  a  las  mismas 
conclusiones, eliminando el examen in abstracto de medidas limitativas de derechos, 
para  proceder  a  su  calificación  apriorística  como  medidas  suspensivas  o  medidas 
limitativas de derechos.
El tribunal sostiene que a las restricciones de derechos propias de los estados de 
excepción no se le pueden aplicar los parámetros ordinarios o preexistentes de control 
jurisprudencial, sino que debe desarrollarse otra fórmula o técnica adecuada al análisis 
de  normas  de  emergencia.  Esa  fórmula  parte  del  análisis  abstracto  de  si  una 
determinada medida es suspensiva o limitativa de derechos. Pero una fórmula con tal 
grado de inconcreción e indefinición no hace sino ahondar en la inseguridad jurídica, en 
una falta de referentes dogmáticos que debilita el estado de derecho, cuando el derecho 
de excepción debería reforzar la estructura básica de este para recuperar la normalidad 
constitucional lo antes posible. Pretender un análisis abstracto de conceptos jurídicos 
indeterminados,  para  definir  qué  medidas  concretas  definidas  por  el  derecho 
constitucional  de  excepción,  quedan  dentro  del  marco  constitucional  que  la  e
excepcionalidad busca preservar, es un ejercicio dialéctico circular e impropio de una  bo
jurisdicción constitucional, respetuosa con el margen de actuación amplio del poder  512ww
eelj epcruetsiveon tye  dseulp puoedsetor .legislativo en contextos excepcionales como los que se enjuician en
noveEdno slao  speanrtae nccoian car eltaa r quuen  sceo nocpeopntoe  ejusrtíed icvoo toin, dseet ecrmoninsatrduoy,e  rdeela cniuoenvaod ou nc ocna nloons 
tiempos de la prórroga de declaración del estado de alarma. Para definir qué plazo es el
«estrictamente indispensable» para superar la situación de crisis a la que responde la 
declaración del estado excepcional, el tribunal sostiene que el Congreso hubiera debido: 
1) valorar la necesidad de la prórroga; 2) establecer el tiempo de la prórroga, que no 
debe ser más del previsiblemente indispensable; 3) establecer la procedencia de las 
medidas, y por tanto la correspondencia entre las medidas y la duración del estado 
declarado; y 4) valorar si se ha respetado una cierta «prudencia» a la hora de determinar 
la duración de la prórroga.
Pero, para concretar la definición de un concepto jurídico indeterminado, no basta 
con la definición de una serie de pasos en el razonamiento que lleve a su concreción. La 
labor interpretativa también tiene límites. La motivación de una resolución judicial resulta 
imprescindible  porque  fuerza  al  desarrollo  de  una  argumentación  racional.  Aquí  es 
también esencial el mecanismo de inhibición del intérprete, que debe abstenerse de 
decidir acerca de cuestiones que competen al legislador. Pero, además, es preciso que 
las fases del itinerario argumentativo descrito, para guiar la exégesis de la norma, estén 
objetivamente definidas y no se basen, a su vez, en conceptos jurídicos altamente 
indeterminados. Y esto es exactamente lo que sucede con el canon propuesto en 
relación con esta sentencia.
La mera referencia que se hace al principio de «prudencia» pone de manifiesto lo 
ajeno que resulta ese canon a la jurisprudencia constitucional y al propio texto de la 
Constitución de 1978. No puede entenderse que un principio aristotélico-tomista esté 
conectado con ningún precepto ni principio constitucional y, si lo estuviera, y así lo 
entiende el tribunal, debiera haberse explicado en la sentencia cuál es ese vínculo. Si 
aceptamos que goza de la virtud de la prudencia quien dispone bien lo que se ha de 
hacer, para lograr un buen fin, no puede obviarse que, en el ámbito de la decisión 
política, dentro del marco constitucional, es muy difícil distinguir la idea de prudencia de 
la idea de oportunidad política. Parece que la sentencia desarrolla una nomenclatura 
para  juzgar  la  oportunidad  política  colocándole  otro  epíteto,  para  no  entrar  en 
contradicción abierta con una jurisprudencia consolidada y constante que sostiene que 
quedan extramuros del juicio de constitucionalidad estos juicios de «oportunidad política» 
(por todas, STC 97/2018, de 19 de septiembre, FJ 2).
Desarrollar estructuras argumentativas, que ayuden a la adopción de decisiones, es 
útil. Pero desplegar estructuras paralelas a otras preexistentes, y cuya versatilidad se ha 
contrastado a través de su uso por distintas cortes supranacionales y de países de 
nuestro  entorno,  sin  explicar  los  conceptos  del  nuevo  canon  desarrollado,  resulta 
perturbador para la actividad del propio intérprete y menoscaba la legitimidad de sus 
decisiones. La jurisprudencia previa del tribunal pone de manifiesto la necesidad de 
explicar su propia actividad hermenéutica (sirva como ejemplos la explicación que hace 
la STC 198/2012, de 6 de noviembre, del concepto de interpretación evolutiva vinculada 
a la cultura jurídica), pero esta explicación está ausente de la sentencia actual en 
relación con el canon fijado para juzgar la constitucionalidad de la declaración y prórroga 
del conocido como segundo estado de alarma.
Es cierto que la sentencia no rechaza de forma injustificada acudir al canon de 
proporcionalidad, para valorar la adecuación constitucional de la prórroga semestral del 
estado de alarma. Da una razón para ello en el fundamento jurídico 8 D), afirmando que 
«para la posible valoración jurídico-constitucional de establecer unos plazos de prórroga 
de mayor o de menor duración, nada aporta el principio de proporcionalidad, cuya 
racionalidad  propia  está  en  la  necesidad  de  equilibrar  o  ajustar  bienes  en  tensión 
recíproca, aunque estén igualmente reconocidos en la Constitución; tensión que en  s
absoluto cabe aquí ver». oe.
Resulta  sorprendente  que  la  mayoría  del  Tribunal  no  valore,  en  la  cuestión  w.
enjuiciada, tensión alguna entre bienes constitucionalmente reconocidos. Pareciera que  512ww
ceol nesstittaudcoio ndael eas larermlaac iosnea ddoesc reentótr ey s ís ecu apnrodroro rgeós usltian  eavtiednedneter  qau ela  sdee dfeencslaar ód eel  ebsietandeos 
mexácse pcceirocnaanlo, ,a pqaurí ay  aesne mguurcahr ola o ptrroost epcacíisóens d dee  lala  vUidnaió (na rEt.u 1ro5p CeaE,) ,p olar  scaitlaurd s (oalort .e 4l 3e nCtoEr)n oy   BOE-A-cable e
la integridad física (art. 15 CE) de todos y cada uno de los ciudadanos y ciudadanas de 
este país. Como ya puse de manifiesto en mi voto particular a la STC 148/2021 «(l)a 
razón del confinamiento, y la de otras opciones como los cierres perimetrales o el toque 
de queda, fue evitar los contagios exponenciales, una medida estrictamente sanitaria, 
por tanto, cuya finalidad única es prevenir la pérdida de vidas humanas».
Por tanto, no puedo estar de acuerdo con la afirmación de que la garantía de la 
preservación  del  buen  funcionamiento  del  estado  de  derecho,  y  de  los  derechos 
fundamentales  no  encontraba  enfrente,  en  este  caso,  «ningún  bien  constitucional 
contrapuesto  cuya  preservación  impusiera  ponderación  alguna»  [FJ  8  D)].  Solo  la 
garantía del derecho a la vida (art. 15 CE) y la salud de las personas (art. 43 CE) justifica 
la adopción del estado de alarma en este caso. A partir de esa premisa, cualquier juicio 
de  constitucionalidad  que  se  haga  sobre  el  alcance  de  las  medidas  concretas,  la 
extensión  de  la  prórroga  o  la  alteración  del  reparto  de  poderes  entre  Estado  y 
comunidades autónomas, o entre los distintos poderes del Estado ha de tener presente, 
como eje de la argumentación, la finalidad pretendida con la declaración del estado 
excepcional.
Por  otra  parte,  el  principio  de  proporcionalidad  no  solo  está  al  servicio  de  la 
necesidad de equilibrar o ajustar bienes en tensión recíproca. Lo que la jurisprudencia 
constitucional ha dicho desde la STC 55/1996, de 28 de marzo, con reiteración posterior 
en las SSTC 161/1997, de 2 de octubre, y 136/1999, de 20 de julio, así como en la más 
reciente STC 89/2019, de 2 de julio, en la que se interpretó el alcance y aplicación del 
art.  155  CE,  es  que  el  principio  de  proporcionalidad  «no  constituye  en  nuestro 
ordenamiento  un  canon  de  constitucionalidad  autónomo,  cuya  alegación  pueda 
producirse de forma aislada respecto de otros preceptos constitucionales. Es un principio 
que cabe inferir de determinados preceptos constitucionales, siendo en el ámbito de los 
derechos fundamentales en el que normalmente resulta aplicable, y como tal opera como 
un criterio de interpretación que permite enjuiciar las posibles vulneraciones de concretas 
normas  constitucionales  (STC  215/2016,  FJ  8).  El  principio  conlleva,  con  carácter 
general, el planteamiento de tres juicios sucesivos (de idoneidad, de necesidad y de 
proporcionalidad en sentido estricto) que la doctrina constitucional ha aplicado sobre 
todo  para  controlar  medidas  limitativas  de  los  derechos  fundamentales  (por  todas, 
STC 39/2016, de 3 de marzo, FJ 5)» (STC 89/2019, FJ 11).
De esta construcción, en torno al principio de proporcionalidad, no se deduce de 
forma directa lo que la sentencia del Pleno sustenta. Lo que dice la jurisprudencia del 
Tribunal Constitucional es que la invocación autónoma del principio de proporcionalidad 
no puede sustentar un juicio de constitucionalidad, salvo que se ponga en relación con 
un precepto constitucional concreto, al venir considerándolo la jurisprudencia como un 
criterio de análisis relacional, muy similar al que se asocia a la aplicación del principio de 
igualdad de los arts. 1.1 y 14 CE. Pero ello no significa que siempre se resuelva su 
aplicación en el marco del conflicto entre derechos, ya que, en ocasiones, se aplica a la 
hora  de  enjuiciar  el  equilibrio  entre  fines  y  medios  de  determinadas  medias  del 
ordenamiento. En el caso en la STC 136/1999, de 20 de julio, conocida por haberse 
pronunciado sobre la condena a la mesa nacional de Herri Batasuna, el tribunal sostuvo 
que, si bien el principio de proporcionalidad no constituye canon de constitucionalidad 
autónomo,  la  desproporción  entre  el  fin  perseguido  y  los  medios  empleados  para 
conseguirlo, puede dar lugar a un enjuiciamiento desde la perspectiva constitucional 
cuando  esa  falta  de  proporción  implica  un  sacrificio  excesivo  e  innecesario  de  los 
derechos que la Constitución garantiza (FFJJ 22 y 23). s
Por tanto, no solo se define el principio de proporcionalidad y su uso en el juicio de  oe.
constitucionalidad de forma ajena a la jurisprudencia precedente, sino que además se  w.
hace una afirmación para excluir su aplicación con la que no es posible estar de acuerdo,  512ww
dae p loocso p qauísee sse d een ntiueensdtaro c eunatl oersn oe lm cáosn tceexrtcoa enno ,e el lq euset asdeo d deec reemtae, regne nEcsipaa cñoan, syt iteunc ieoln raels.to
adecEuna dsau mpaar,a  aefnirjmuiac ialar  las evnatleidneczia j uqríudeic ae ld ep rlian cdiepciois idóen  rperloaptivoarc aio nlaa lpidróardr ongoa  seinso  peal udtea   BOE-A-cable e
«razonable adecuación a las circunstancias del caso concreto» [FJ 8 D)]. De nuevo una 
expresión plasmada apodícticamente en la sentencia sin respaldo argumentativo alguno. 
A mi juicio, precisamente, la adecuación de medios afines, es siempre un análisis de 
proporcionalidad. En esa línea emplea este parámetro el Tribunal Europeo de Derechos 
Humanos,  en  sentencias  como  las  que  resuelven  el  asunto  Waite  y  Kennedy  c. 
Alemania, de 18 de febrero de 1999; Cha'are Shalom Ve Tsedek c. Francia, de 27 de 
junio de 2000, o X y Otros c. Austria, de 19 de febrero de 2013.
d)  La ausencia de lógica interna de la propia sentencia.
Considero que la sentencia de la mayoría carece de lógica en su planteamiento 
interno porque disocia el análisis de la prórroga de seis meses y el del modelo de 
cogobernanza,  al  abordar  en  primer  lugar  la  cuestión  de  la  prórroga,  cuando  la 
inconstitucionalidad de la extensión de esta se basa, precisamente, en la elección del 
modelo de cogobernanza.
La sentencia afirma que «no puede calificarse de razonable o fundada la fijación de 
la duración de una prórroga por tiempo de seis meses que el Congreso estableció sin 
certeza alguna acerca de qué medidas iban a ser aplicadas, cuando iban a ser aplicadas 
y por cuanto tiempo serían efectivas en unas partes y otras de todo el territorio nacional 
al que el estado de alarma se extendió» [FJ 8 E)]. Y concluye el argumento afirmando 
que no es la duración de la prórroga por si sola la que merece censura constitucional 
«sino  el  carácter  no  razonable  o  infundado,  visto  el  acuerdo  parlamentario  en  su 
conjunto, de la decisión por la que se fijó el plazo» [FJ 8 E)].
Así, la sentencia radica la inconstitucionalidad de la prórroga en que esta no venía 
conectada con la aplicación directa de las medidas que fueran a regir durante el periodo 
autorizado, toda vez que no era el Gobierno, en cuanto autoridad competente para la 
gestión del estado de alarma, el que iba a llevarlos a cabo por la delegación que había 
sido acordada. En suma, parece concluirse que la inconstitucionalidad de la prórroga no 
está en el período de tiempo en sí, sino en que el modelo de prórroga más o menos 
larga incluye un sistema de adopción de medidas completamente descentralizado, y es 
este modelo el que hace devenir irrazonable la excesiva duración de la prórroga.
Si es así, entonces ha de concluirse que el análisis de constitucionalidad debió 
plantearse en otro orden lógico, examinándose primero si la atribución de funciones a las 
comunidades autónomas, para la adopción de medidas concretas dentro del marco 
previsto en el decreto, respetaba el marco constitucional. Si la conclusión hubiera sido 
positiva, el juicio de constitucionalidad sobre el plazo de la prórroga hubiera tenido que 
ser también necesariamente positivo. Pudiera pensarse que el tribunal habría dado por 
buena una prórroga de seis meses, si en el decreto se hubiera optado por un sistema 
centralizado de adopción de medidas concretas aplicables a todo el territorio nacional 
por igual.
II.  El juicio positivo sobre la constitucionalidad de las disposiciones y decisiones 
impugnadas.
a)  Respecto del alcance de las medidas previstas en el decreto e impugnadas por 
los recurrentes.
Me remito, aquí al voto particular que pronuncié en relación con la STC 148/2021, 
insistiendo en el hecho de que la presente sentencia realiza una definición del principio 
de proporcionalidad que no identifico en los precedentes jurisprudenciales y que no  e.e
comparto. A todo ello he hecho previamente referencia. Comparto, eso sí, la conclusión  b
alcanzada  y  creo  que  hubiera  sido  posible  llegar  a  la  misma  desde  el  juicio  de  512ww
prarozopnoarcmioiennatliodsa dci rcquulea rehsa pbriteusaelmnteenst ee n rleoasl ifzuan deasmtee nttroibsu cniatal,d olos . que  habría  evitado  los
b)  Respecto de la designación de las autoridades competentes delegadas.
El modelo de gobernanza definido en los Reales Decretos 926/2020 y 956/2020 es 
enjuiciado en el fundamento jurídico 10 de la sentencia refiriéndose a la «designación de 
las  autoridades  competentes  delegadas»,  para  llegar  a  la  conclusión  de  que  la 
delegación in genere a los presidentes de las comunidades autónomas y de las ciudades 
con  Estatuto  de  autonomía  como  autoridades  competentes  delegadas  es 
inconstitucional. Sintéticamente expuestas las razones son tres: (i) el art. 7 LOAES no 
prevé la delegación genérica efectuada en el decreto; (ii) el delegante debió establecer 
criterios o instrucciones generales para que el delgado pudiera aplicar las medidas, así 
como mecanismos de control y valoración final de lo actuado; (iii) tanto el Gobierno como 
el Congreso ven modificadas sus posiciones constitucionales en relación con la situación 
de excepcionalidad constitucional.
A  mi  juicio  la  argumentación  del  tribunal  obvia  un  elemento  fundamental  para 
formular su juicio: el desarrollo del Estado autonómico posterior al año 1981, en que se 
aprueba la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y 
sitio. No puede obviarse el hecho de que, en el momento en que se aprobó esta ley, solo 
estaban vigentes la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía 
para  el  País  Vasco;  la  Ley  Orgánica  4/1979,  de  18  de  diciembre,  de  Estatuto  de 
Autonomía  de  Cataluña,  y  la  Ley  Orgánica  1/1981,  de  6  de  abril,  de  Estatuto  de 
Autonomía para Galicia. Es decir, el estado autonómico tal y como lo conocemos en la 
actualidad, no existía, ni se había desarrollado en absoluto el modelo de reparto de 
competencias hoy presente, ni siquiera se había desarrollado jurisprudencialmente el 
modelo de reparto de funciones en el marco de la distribución de competencias previsto 
en el art. 149 CE.
No podemos imaginar qué razones tenía el legislador de 1981 cuando excluyó la 
posibilidad de delegación, a los presidentes de las comunidades autónomas, de las 
potestades  atribuidas  al  Gobierno  en  el  contexto  de  la  declaración  de  un  estado 
excepcional. Pero lo que seguro que no tenía presente, era la posibilidad de un modelo 
de  descentralización  territorial  del  poder  como  el  que  se  ha  desarrollado  durante 
cuarenta  años  de  vigencia  del  estado  autonómico.  Actualmente  las  competencias 
vinculadas, por ejemplo, a sanidad interior y exterior (véase, por todas, la STC 329/1994, 
de 15 de diciembre), a la definición de los horarios comerciales (por citar solo la más 
reciente, véase la STC 69/2018, de 21 de junio), a la definición de aforos en lugares 
públicos  (STC  148/2020,  de  1  de  junio),  están  atribuidas  en  distinto  grado  a  las 
comunidades autónomas con lo que la declaración de un estado de alarma puede 
suponer en la actualidad, aunque no estuviera así previsto en la LOAES, la recuperación 
por  parte  del  gobierno  del  Estado  de  competencias  cuyas  facultades  normativas 
completas o de desarrollo, y/o ejecutivas, estaban atribuidas ya por vía de asunción 
estatutaria, a las distintas comunidades autónomas.
Si la finalidad de la declaración de cualquier estado de urgencia es adoptar medias 
para recuperar lo antes posible el estado de normalidad constitucional, parece razonable 
sostener  que  tales  medidas  sean  lo  menos  perturbadoras  posible  del  modelo  de 
distribución de poderes (horizontal, vertical y territorial) que se haya llegado a configurar 
en una situación de estabilidad constitucional.
Dicho en otros términos, la LOAES prevé un modelo de gestión centralizada de los 
poderes de emergencia, y de la ausencia de una previsión de descentralización de esos 
poderes, basándose en la voluntad del legislador y desde una posición hermenéutica 
esencialmente  originalista,  deduce  el  tribunal  la  imposibilidad  de  proceder  a  tal  e.
descentralización. Pero una interpretación razonable de la LOAES, debiera haber optado  w.b
por priorizar una interpretación actualizada, evolutiva, del modelo de reparto territorial del  512ww
oppocdieórn,  idnecll ulyeegnisdlaod eonr  dees e1 9m8a1r,c oq uleo si gpnoodrearbeas  lad ee veoxlcuecpiócnió np,o setne rliuogr adre dl em doeddeuloc itre drreit ourniaal 
alebyi,e srtion od ae  llaa  CCoonnssttiittuucciióónn  yd ea  t1o9d7o8 e, ll am iondteerlpor edtea cdieórne cahcotu caol nqsuteitu dceiobnaa ld daers eex ncoe pscoiólon .a E lna 
síntesis, gracias al pronunciamiento del que disiento, en España se concreta un modelo
de derecho constitucional de excepción, aplicado por vez primera en la segunda década 
del siglo XXI, pero ajeno al derecho constitucional desarrollado a lo largo de cuarenta 
años de vigencia de la Constitución.
Incluso aceptando la premisa inicial de la sentencia, esto es que el Estado tiene 
competencias para adoptar y controlar las medidas limitativas de derechos vinculadas a 
la declaración del Estado de alarma, el juicio formulado es absolutamente ajeno a 
cualquiera de los cánones que haya podido desarrollar el Tribunal Constitucional durante 
cuatro décadas, a la hora de valorar cualquier tipo de conflicto competencial entre el 
Estado y las comunidades autónomas. Siendo fiel a su propia lógica, la sentencia 
debería  haber  analizado  si  el  marco  definido  en  el  decreto  impugnado  agota  las 
facultades normativas vinculadas a las medidas adoptadas y si podría haberse entendido 
que lo delegado era la mera ejecución concreta de las medidas marco. En ese caso, 
hubiera sido necesario valorar si la mera delegación de facultades de ejecución era o no 
posible.  Y  si,  en  tal  caso,  no  estaríamos  hablando  de  una  delegación  in  genere, 
aparentemente proscrita, sino de una delegación de facultades ejecutivas en el marco 
del control de las mismas por parte de la autoridad delegante.
La sentencia ignora que España es un Estado autonómico tal y como se deriva del 
art. 2 CE, tanto en el canon aplicado para resolver la duda de constitucionalidad, como 
en la conclusión alcanzada. Y con ello, frente a lo que argumenta, pretende reforzar los 
poderes excepcionales del Gobierno, y profundiza en la situación de excepcionalidad 
constitucionalidad  sin  ninguna  necesidad.  La  declaración  del  estado  de  alarma, 
amparándose en lo previsto en el art. 116 CE activa un sistema de reorganización 
transitoria  de  los  poderes  del  Estado,  es  cierto.  Pero  el  orden  competencial 
extraordinario vinculado a la declaración del estado excepcional está llamado a aplicarse 
de forma simultánea al sistema ordinario de reparto competencial, y esa simultaneidad 
puede llegar a dificultar el éxito de las medidas previstas para luchar, en este caso, 
contra la crisis sanitaria. Por esto, cuanta menor incidencia tenga el orden competencial 
extraordinario en el orden competencial ordinario, más sencillo puede ser volver a la 
normalidad constitucional una vez ejecutadas las medidas previstas en el Decreto de 
declaración  del  estado  de  alarma.  Más  sencillo  y  respetuoso  con  el  principio  de 
autonomía de las nacionalidades y regiones que reconoce el art. 2 CE.
Volviendo de nuevo al análisis de medios afines, una vez que se identifica la finalidad 
de la declaración del estado de alarma, no se entiende por qué razón no sería posible 
que las medidas concretas de limitación de aforos, movilidad o presencia en espacios 
públicos destinadas a restringir al máximo los contactos interpersonales y evitar la 
propagación del virus, sean especificadas o ejecutadas por las comunidades autónomas 
que, en cualquier caso, son las que tienen asumidas las competencias vinculadas más 
estrechamente a la adopción de las medidas en cuestión, las que pueden controlar de 
forma  más  cercana  la  situación  epidemiológica  y  las  que  mejor  pueden  definir  las 
medidas específicas adecuadas a la idiosincrasia de su población. Finalmente, el modelo 
del derecho de excepción definido en la sentencia fuerza una recentralización del poder 
perfectamente evitable e innecesaria, y profundiza por tanto en la alteración del derecho 
constitucionalidad «ordinario». No concurre en esta posición un refuerzo del estado de 
derecho,  por  más  que  la  sentencia  considere  que  su  argumentación  sustenta  ese 
refuerzo. El estado de derecho a preservar es el Estado de Derecho considerado en el 
momento y el contexto geográfico actuales. Y no el que se definiera en el año 1981, 
como si se tratase de un concepto estático y descontextualizado.
c)  La valoración sobre la extensión de la prórroga. e.
Por último, la extensión de la prórroga a seis meses, debiera haber sido evaluada  512ww
ceovnitastnitduoc itoondaali dcaodn sciodne realc cióonn tdeen idoop odretu lnaisd amde pdoidlíatisc aa dyo epvtaitdaansd oy  lsau  cmoanyeoxrió on  mdeeln jouri cgiora ddeo 
de dDeele glaa cleiócntu.ra de los arts. 116.2 CE, 1.2 y 6.2 LOAES se deriva con toda nitidez que
no existe un límite determinado relativo al número de prórrogas de la declaración de
estado excepcional o a la duración específica de cada una de esas prórrogas. Se deduce 
de esta ausencia de previsión específica, que el estado de alarma podrá durar el tiempo 
que sea necesario hasta que las medidas previstas en la declaración consigan el retorno 
a la normalidad constitucional.
Como  bien  dice  la  sentencia,  tras  reconocer  lo  anterior,  formular  un  juicio  en 
abstracto sobre el tiempo de duración de la prórroga resulta difícil, ante la ausencia de 
un marco temporal máximo previsto en el bloque de constitucionalidad. Y, para concretar 
ese  juicio,  la  sentencia  acude  a  dos  límites:  que  el  tiempo  determinado  sea  el 
estrictamente indispensable para asegurar el establecimiento de la normalidad y que sea 
proporcionado a los fines pretendidos con la proclamación. Pero la aplicación que se 
hace de estas pautas delimitadoras conduce, a mi juicio, a la solución contraria de la que 
dice pretender la sentencia. Si el objetivo declarado del razonamiento es asegurar la 
posición del poder legislativo y sus facultades de control respecto de la declaración 
gubernamental  del  estado  de  alarma,  la  argumentación  desarrollada  termina  por 
restringir las facultades del Congreso para determinar su propio ámbito de actuación, en 
el marco de la vigencia del estado excepcional.
Si se considera que quien concede la prórroga y establece las condiciones de 
seguimiento, evaluación y control de la misma, es el mismo órgano llamado a intervenir 
en  ese  seguimiento,  evaluación  y  control,  no  parece  razonable  apoyar  la 
inconstitucionalidad de la extensión de la prórroga en el debilitamiento de las facultades 
de control parlamentario de su desarrollo. Debe, en cambio, respetarse la autonomía de 
la  Cámara  cuando  decide  con  qué  grado  de  intensidad  y  mediante  qué  formula 
intervendrá en el seguimiento de la declaración del estado de urgencia, y no asumir que 
está realizando una autorestricción de funciones de alcance inconstitucional. Entiendo 
que lo que hace la Cámara es definir su intervención en este marco, y no mutilarla 
indebidamente. El respeto al margen que la Constitución ofrece al Congreso, sin definir 
un límite temporal expresamente, exigía de la jurisdicción constitucional en este caso, 
una  autocontención  que  no  se  ha  dado,  aproximándose  el  juicio  realizado  a  una 
inadecuada valoración de oportunidad política. Y a esta conclusión me conduce también 
el recurso a las nociones de «prudencia» o de lo «estrictamente indispensable» en la 
argumentación de la sentencia. Las facultades de control de la Cámara respecto de la 
declaración  del  estado  de  alarma  permanecen  intactas  a  pesar  de  la  extensión 
concedida a la prórroga, extensión decidida, tras el oportuno debate entre los grupos 
parlamentarios, por la mayoría del Congreso de los Diputados. A la cuestión de las 
facultades de control del Parlamento en el marco de la aplicación del art. 116 CE ya me 
referí en el voto particular a la sentencia 168/2021, al que ahora me remito.
En relación con esta cuestión me parece oportuna la cita a la decisión del Conseil 
Constitutionnel francés, de 6 de agosto de 2021, en que se valora la extensión temporal 
de una determinada medida (en este caso la obligatoriedad del pass sanitaire para 
acceder a determinados espacios públicos). Decía el Conseil que «28. Corresponde al 
legislador velar por la conciliación del objetivo constitucional de protección de la salud 
con el respeto de los derechos y libertades de todas las personas que residen en el 
territorio de la república. 29. […] No corresponde al Consejo Constitucional, que no 
dispone de un poder general de apreciación y de decisión de la misma naturaleza que el 
del Parlamento, poner en tela de juicio la apreciación de este riesgo por parte del 
legislador, siempre que, como ocurre en este caso, esta apreciación no sea, a la luz del 
estado  de  los  conocimientos,  manifiestamente  inadecuada  a  la  luz  de  la  situación 
actual». s
Entiendo  que  este  razonamiento  es  impecable  y  lo  traigo  al  juicio  actual:  No  oe.
corresponde  al  Tribunal  Constitucional,  que  no  dispone  de  un  poder  general  de  w.
apreciación y de decisión de la misma naturaleza que el del Parlamento, poner en tela de  512ww
jdueic lioos l ac oanporceicmiaiecniótons d, eels rtiae sagpore pcoiarc pióanr tneo d seel ale mgiaslnaidfieosr,t asmieemnptere i nqaudee, cau alad alu az  ldae llu ez sdtaed loa 
osictutuabcrieó n dper e2se0n2t0e,  asli nm ovmaceunntoa sd eto addaovpíata, r alnatse  mlae dipdraesv iseinójnu icdiaed aqsu. eE ns ue l dceosnatrerxotlolo  dee   BOE-A-cable e
inoculación a la población se alargase hasta la primavera de 2021, como efectivamente 
sucedió, y asumida la necesidad de la vacunación de la población como condición para 
levantar las medidas adoptadas en el decreto impugnado, el examen de adecuación 
entre fines y medios, hubiera permitido declarar el ajuste constitucional de la prórroga de 
seis meses decidida por el Parlamento nacional.
El desarrollo del derecho constitucional de excepción es facultad, en primer término 
del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo. La intervención coordinada del Legislativo y 
del Ejecutivo en el caso de la declaración de los sucesivos estados de alarma en nuestro 
país ha sido clara. Ha sido el Congreso, a propuesta del Ejecutivo, quien ha establecido 
el sistema de delegación de funciones y la duración de este modelo que no solo era 
inédito, sino que ha sido asumido por el Poder Ejecutivo y por la mayoría del Poder 
Legislativo, así como por la totalidad de las comunidades autónomas, directamente 
afectadas e implicadas en este modelo. Es difícil imaginar mayor grado de consenso en 
la situación política de los últimos años.
III.  Consideración final.
El tribunal, por deferencia al resto de los poderes de un Estado compuesto como es 
el nuestro, tiene que dejar un margen suficiente para la definición del modelo de derecho 
constitucional de excepción, habida cuenta de que el mismo fue definido en un momento 
histórico  absolutamente  superado,  y  en  el  marco  de  un  modelo  jurídico  totalmente 
sobrepasado  también.  Para  ello  debería  haber  formulado  una  interpretación  de  la 
Constitución que ofreciera margen suficiente a los actores principales del modelo: poder 
legislativo  y  poder  ejecutivo  estatales  y  poderes  ejecutivo  y  legislativo  de  las 
comunidades autónomas.
Los Estados, tal y como recuerda la decisión del Tribunal Europeo de Derechos 
Humanos,  de  5  de  noviembre  de  2020,  asunto  Le  Mailloux  c.  Francia,  tienen  la 
obligación positiva de tomar las medidas necesarias para la protección de la vida de las 
personas sujetas a su jurisdicción, y en ese marco han de evaluarse las medidas 
adoptadas por cada Estado, también por las autoridades españolas, para responder a la 
crisis  sanitaria  del  coronavirus.  La  sentencia  a  la  que  se  opone  este  voto,  obvia 
absolutamente que estamos dentro de este marco de enjuiciamiento y, acudiendo a 
valoraciones originalistas y sumamente formalistas, deja sin cobertura legal las medidas 
adoptadas, con un alto grado de consenso entre las distintas autoridades y poderes 
implicados.  Y  esto  no  solo  resulta  paradójico,  sino  que  pone  en  tela  de  juicio  la 
capacidad del propio tribunal para asumir su posición –y los límites intrínsecos de sus 
facultades interpretativas– y sus propias obligaciones positivas como parte integrante y 
fundamental del Estado que es.
En este sentido, emito mi voto particular.
Madrid,  a  veintisiete  de  octubre  de  dos  mil  veintiuno.–María  Luisa  Balaguer 
Callejón.–Firmado y rubricado.