BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 46 Martes 23 de febrero de 2021 Sec. TC.   Pág. 21913
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
2832 Pleno.  Sentencia  13/2021,  de  28  de  enero  de  2021.  Recurso  de 
inconstitucionalidad 3848-2015. Interpuesto por el Parlamento de Cataluña en 
relación con diversos preceptos de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, 
de protección de la seguridad ciudadana. Dignidad de la persona y principios 
de seguridad jurídica y de sometimiento de la acción de la administración al 
control judicial; derechos a la integridad física, intimidad, libertad de expresión 
e  información,  reunión,  tutela  judicial:  interpretación  conforme  con  la 
Constitución de los preceptos que tipifican, como infracción grave el uso de 
imágenes o datos personales o profesionales de autoridades o miembros de 
las fuerzas y cuerpos de seguridad, como infracción leve la ocupación de 
inmuebles contra la voluntad de su titular y de vías públicas, y del régimen 
especial de rechazo en frontera para Ceuta y Melilla. Votos particulares.
ECLI:ES:TC:2021:13
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido 
Conde-Pumpido  Tourón;  y  la  magistrada  doña  María  Luisa  Balaguer  Callejón,  ha 
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En  el  recurso  de  inconstitucionalidad  número  3848-2015,  promovido  por  el 
Parlamento de Cataluña contra los artículos 20; 35.1; 36.1, 2, 8, 22 y 23, y 37.7, así 
como la disposición final primera de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de 
protección  de  la  seguridad  ciudadana.  Ha  comparecido  y  formulado  alegaciones  el 
Gobierno. Ha sido ponente el presidente don Juan José González Rivas.
I. Antecedentes
1.  Con fecha 30 de junio de 2015 tuvo entrada en el registro general de este 
tribunal el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento de Cataluña 
contra los artículos 20; 35.1; 36.1, 2, 8, 22 y 23, y 37.7, así como la disposición final 
primera de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad 
ciudadana (en adelante, LOPSC). Los motivos en los que se fundamenta el recurso de 
inconstitucionalidad son los que, sucintamente, se exponen a continuación: e
d(een  lEaala)sls   r «eqIicnunucesrop rsneeesnc ttceietiuxo, tcncriaeooesnn n acy li ditdraeea tgddeie rsdm tleraionl  sSaa rdTctoíCocsru p 2leoo0l re72am/0l1e e9Lsn9»Ot6 oP(,s rSde eiCcsxot.tinneogrncuoiems l iaeosn i tn«otisen rtdneeorvls e cdnueceilo rcpnuoee shr pucoom rhapunomorasal enssoin»)    2021-2832n https://www.
ocasionar  lesión  en  él).  Estas  últimas,  según  dicha  doctrina  constitucional,  pueden
afectar al derecho de intimidad en general o, más precisamente, a la intimidad corporal,
cuyo ámbito constitucionalmente protegido viene determinado por el «criterio dominante 
en nuestra cultura sobre el recato personal».
A partir de esta doctrina constitucional, razona la demanda que, aunque los registros 
corporales externos no puedan ser considerados «intervención corporal», ni siquiera en 
muchos  casos  afectación  de  la  intimidad  corporal,  esa  injerencia  solo  será 
constitucionalmente lícita cuando tenga (a) una finalidad constitucionalmente legítima, 
constituida por «razones justificadas de interés general convenientemente previstas por 
la Ley, (b) esté prevista y determinada expresamente por una norma con rango de ley y 
(c) sea proporcional al fin de que se trate.
La parte recurrente reprocha al precepto legal «la utilización de términos imprecisos y 
sujetos a discrecionalidad, tanto en la determinación de la causa habilitante del cacheo 
personal  como  de  la  situación  que  justifica  la  no  aplicación  de  las  formalidades 
requeridas por el apartado 2 para la realización del registro». Alega que la injerencia así 
regulada en el precepto no cumple con los requisitos exigidos por la jurisprudencia 
constitucional  (STC  169/2001,  de  16  de  julio)  y  europea  (STEDH  de  12  de  enero 
de  2010,  asunto  Gillan  y  Quinton  c.  Reino  Unido):  existencia  de  una  finalidad 
constitucionalmente legítima y suficiencia de la previsión legal habilitante.
En este sentido precisa que «la restricción del derecho a la intimidad personal 
prevista en el artículo 20 LOPSC no se ajusta a la doctrina establecida por este tribunal y 
por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos para poder considerarla legítima. Por 
todo ello entendemos que la definición de la finalidad que se pretende alcanzar con su 
aplicación  es  imprecisa,  en  la  medida  que  permite  una  actuación  excesivamente 
discrecional, o incluso arbitraria, de los agentes de la autoridad, basada en meras 
suposiciones personales y subjetivas. De la misma forma, esta actuación puede dirigirse 
a la búsqueda de una categoría amplísima de objetos, que no se especifican ni por su 
naturaleza, ni por su peligrosidad. Igualmente, el precepto analizado carece de los 
elementos  que  la  jurisprudencia  constitucional  exige  para  delimitar  este  tipo  de 
intervenciones, como por ejemplo que sean excepcionales o puedan llevarse a cabo de 
forma individualizada, según las circunstancias de cada caso. Y, finalmente, ambos 
apartados, 1 y 2, presentan una total indeterminación con respecto a una cuestión tan 
esencial como el grado de afectación sobre la intimidad personal que permiten los 
registros corporales que regulan y que, a pesar de que se califican de externos y 
superficiales, pueden comportar desnudar parcialmente a una persona».
Finalmente,  alega  el  recurrente,  «resulta  evidente  que  los  vicios  de 
inconstitucionalidad  que  acabamos  de  exponer  se  proyectan  sobre  la  totalidad  del 
artículo 20 LOPSC, incluidos los apartados 3 y 4, dada la evidente conexión y la relación 
existente entre unos y otros.
b)  Inconstitucionalidad de los artículos 36.1, 36.2, 36.8, 36.22, 37.7 y 35.1 LOPSC.
La demanda, respecto del artículo 36.1 LOPSC, argumenta que la amplitud y la falta 
de concreción de la conducta tipificada no cumple los requisitos de certeza y claridad 
que exige la jurisprudencia constitucional, ya que omite cualquier precisión sobre cuál 
debe ser el nivel de perturbación que debe tener la actuación infractora y sobre qué 
resultado debe producir. En este sentido, tal y como está formulado el precepto que 
estamos  analizando,  se  trata  de  una  cláusula  abierta  que  permite  sancionar  como 
infracción grave cualquier perturbación, incluso leve. Aparte de infringir, por su carácter 
indeterminado, el principio de tipicidad, vulnera también el principio de proporcionalidad 
que debe existir entre la conducta y la sanción que se impone (artículo 25.1 CE). Y ello 
porque,  incluso  la  sanción  mínima  que  comporta  esta  infracción  grave  puede  ser  s
particularmente elevada y, por lo tanto, desproporcionada, si tenemos en cuenta el  oe.
carácter omnicomprensivo del tipo «perturbación de la seguridad ciudadana». w.
El recurrente, de otro lado, alega que no queda suficientemente explicitado cuál es el  32ww
LbOiePn SjuCr,í dqiucoe  sporloot eagluiddoe  ean la e pl rotitpeoc cdióen  lad ei nlafr aseccgiuórnid agdra cvieu dqaudea ndae, sscirnib nein eglu naart írceufelor e3n6c.i2a 
dao lnad ea fescet apcrioódnu zac ala  lafu rnecuiónnió np aor lalam menatnairfeias.t aAcdióenm, áesn,  oacñaasdieó,n  lad ei dlae nctiufiacla sceió nc aduesle nlu glaasr   BOE-A-cable e
perturbaciones y que resulta ser un elemento central del tipo, no queda explicitada con la 
necesaria precisión que evite la ambigüedad y la confusión. De todo ello concluye que el 
artículo 36.2 LOPSC configura un tipo excesivamente abierto que vulnera los principios 
de  legalidad  (artículo  25.1  CE)  y,  en  relación  con  este,  el  de  seguridad  jurídica 
(artículo 9.3 CE) que, por la misma razón, puede desincentivar indebidamente el ejercicio 
del derecho fundamental del artículo 21 CE.
Respecto  del  artículo  36.8  LOPSC,  la  demanda  argumenta  que  presenta  una 
formulación del elemento objetivo del tipo idéntica a la que, según hemos visto, utiliza el 
artículo 36.1, en el sentido de que se refiere tan solo a «la perturbación», en aquel caso, 
de una reunión o manifestación. Por tanto, la conclusión es que incurre en el mismo vicio 
de inconstitucionalidad que se imputa a dicho apartado 1.
El recurrente afirma, en relación al artículo 36.22 LOPSC, que la referencia a las 
restricciones a la navegación «reglamentariamente impuestas» constituye una cláusula 
de remisión en blanco que no permite identificar qué tipo de conducta es objeto de 
sanción  (artículo  25.1  CE).  Incumple  la  exigencia  de  que  la  norma  que  remite  al 
reglamento establezca el núcleo esencial de la prohibición. En efecto, el apartado 22 se 
limita a sancionar el incumplimiento de las restricciones a la navegación que contengan 
los reglamentos, sin contener ninguna exigencia específica de lesión o de evitar el riesgo 
con respecto al bien jurídico protegido, que sirva para precisar el núcleo esencial de la 
prohibición administrativa.
En  relación  al  artículo  37.7  LOPSC,  advierte  el  recurrente  que  las  infracciones 
administrativas están integradas por conductas que son lesivas para los bienes jurídicos 
de  titularidad  colectiva,  no  para  bienes  jurídicos  estrictamente  privados  como  la 
propiedad,  para  los  cuales  el  derecho  civil  prevé  las  acciones  necesarias  para 
restablecer la integridad y el goce pacífico de los derechos del titular. A su juicio, no 
queda expresado en el propio tenor del párrafo primero de forma suficientemente nítida 
cuál es el bien jurídico de naturaleza colectiva protegido por el artículo 37.7 LOPSC, en 
el sentido que su redacción no conduce necesariamente al establecimiento de una 
conexión directa y clara con la protección de la seguridad ciudadana, dado que no 
señala la lesión o riesgo en que consiste la infracción, falta de claridad y certeza que 
vulnera  los  principios  de  tipicidad  y  seguridad  jurídica.  Esta  crítica  puede  hacerse 
también del tipo descrito en el segundo párrafo del mismo apartado, porque no identifica 
de qué ley se trata ni el tipo de infracción a que se refiere, como tampoco explicita el tipo 
de decisión. En lo que concierne al último inciso, referido a la ocupación de la vía pública 
para la venta ambulante, tampoco se observa la conexión entre la práctica de la venta 
ambulante y la seguridad ciudadana. Por todo ello entiende que el artículo 37.7 LOPSC 
es contrario a los artículos 25.1 y 9.3 CE.
Por último, la inclusión dentro del tipo del artículo 35.1 LOPSC de infracciones de las 
reuniones  o  manifestaciones  «por  las  inmediaciones»  de  las  infraestructuras  o 
instalaciones carece, a juicio del recurrente, de la necesaria concreción y claridad que 
exige la definición del tipo de la infracción, con lo que dicha inclusión es contraria al 
principio  de  tipicidad  establecido  al  artículo  25.1  CE  y  al  de  seguridad  jurídica 
garantizado por el artículo 9.3 CE.
c)  Inconstitucionalidad del artículo 36.23 LOPSC.
Alega  el  recurrente  que  la  conducta  sancionable  recogida  en  este  precepto  no 
explicita  con  la  precisión  necesaria  las  circunstancias  de  su  aplicación  y  las 
consecuencias que derivan de la misma, por lo que, a su juicio, el apartado 23 del 
artículo 36 LOPSC es contrario al principio de tipicidad previsto al artículo 25.1 CE y, en  s
relación con este, al de seguridad jurídica (artículo 9.3 CE). Por otra parte, en la medida  oe.
en que no se precisan el alcance y condiciones de la autorización a que se refiere para el  w.
uso  de  imágenes  y  datos  personales  o  profesionales,  afecta  a  las  actividades  32ww
inforLmaa itnivcaosn syt ivtuuclnioenraa leidl aadrt ídcuel ola 2 0in.2fr aCcEci.ón administrativa prevista en el artículo 36.23
Ly,O pPoSr Clo  ctaonmtop,o crtoan, cslueygeú,n n eol  eresc nuerrceenstaer,i oq uuen  qpuroenduan ecxiacmluiiednat ola r easppliceacctoió an  edsetla a crtuíceusltoió n1.9.2  BOE-A-cable e
d)  Inconstitucionalidad de la disposición final primera de la LOPSC.
La parte recurrente invoca la STC 21/1997, de 10 de febrero, FJ 3, según la cual lo 
relevante no es dónde estén situadas las dependencias previstas para solicitar el asilo, 
sino, desde la perspectiva propia de los derechos fundamentales, la existencia de una 
situación legal de sometimiento de los solicitantes a un poder público español, que debe 
actuar comprobando si se dan las garantías efectivas que protegen a aquella persona de 
una devolución arbitraria (STEDH de 21 de enero de 2011, asunto M.S.S. c. Bélgica y 
Grecia, § 286).
Sostiene, a partir de esa doctrina, que, aunque la disposición adicional décima se 
pudiese entender como una legitimación para la actuación extraterritorial de la policía de 
fronteras en las ciudades de Ceuta y Melilla, es preciso tener en cuenta que la actuación 
de los poderes públicos del Estado está sometida al imperio de la Constitución y de la ley 
española.
Pues bien, en su opinión, las actuaciones de interceptación y rechazo previstas 
constituyen una vía de hecho que, al consistir precisamente en obligar el extranjero 
irregular a retroceder a la línea fronteriza, imposibilitan no solo la aplicación de los 
procedimientos de extranjería, sino que también impiden a las personas afectadas el 
ejercicio del derecho de petición de asilo y protección internacional, lo que a su juicio 
conlleva vulnerar el artículo 13.4 CE. Asimismo, imposibilitan el pertinente control judicial 
de  la  legalidad  de  la  actuación  administrativa  (artículo  106.1  CE),  afectando,  en 
consecuencia, al derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24 CE).
2.  Por providencia de fecha 21 de julio de 2015, el Pleno del tribunal, a propuesta 
de  la  Sección  Tercera,  acordó  admitir  a  trámite  el  presente  recurso  de 
inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme 
establece  el  artículo  34  de  la  Ley  Orgánica  del  Tribunal  Constitucional  (LOTC),  al 
Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, 
a través del ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran 
personarse  en  el  proceso  y  formular  las  alegaciones  que  estimaran  convenientes. 
Finalmente,  se  acordó  publicar  la  incoación  del  recurso  en  el  «Boletín  Oficial  del 
Estado».
3.  El abogado del Estado, en representación del presidente del Gobierno, por 
escrito registrado en este tribunal el 24 de julio de 2015, manifestó que se personaba en 
nombre del Gobierno y solicitó prórroga por el máximo legal del plazo concedido para 
formular  alegaciones,  habida  cuenta  del  número  de  asuntos  que  penden  ante  la 
Abogacía.  Por  providencia  de  1  de  septiembre  de  2015,  el  Pleno  acordó  dar  por 
personado  al  abogado  del  Estado,  en  la  representación  que  legalmente  ostenta,  y 
prorrogarle en ocho días el plazo concedido por providencia de 21 de julio de 2015.
4.  Por escrito registrado en este tribunal de 8 de septiembre de 2015, el presidente 
del Congreso de los Diputados comunicó que la mesa de la Cámara había acordado 
personarse  en  este  procedimiento,  a  los  solos  efectos  de  formular  alegaciones  en 
relación con los vicios de procedimiento legislativo que se denuncian en la demanda, en 
lo que afectan al Congreso de los Diputados, y remitir el recurso a la dirección de 
estudios, análisis y publicaciones y a la asesoría jurídica de la Secretaría General. A su 
vez, el presidente del Senado interesó, por escrito registrado con fecha 25 de agosto 
de 2015, que se tuviera por personada a dicha Cámara en este procedimiento y por 
ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. s
5.  Mediante escrito registrado el 23 de septiembre de 2015, el abogado del Estado  w.
formula sus alegaciones interesando la desestimación del recurso por los motivos que  32ww
sucintamente se exponen a continuación:
aE)l   aSboobgraed loa  idnecol nEsstittaudcioo,n atrliadsa de dxeplo anretírc ulalos  20p rLinOcPipSaCle.s  características  de  la  Ley
Orgánica de protección de la seguridad ciudadana y los motivos del recurso, inicia su
escrito  de  alegaciones  con  el  análisis  de  la  impugnación  del  artículo  20  LOPSC. 
Recuerda que los registros corporales externos han sido utilizados como medio efectivo 
de prevención de la delincuencia en numerosas ocasiones y han dado lugar a múltiples 
pronunciamientos judiciales. Es por ello que era necesario abordar su regulación legal 
con el objetivo de dotar de mayor protección a los derechos de los ciudadanos que 
pudieran verse limitados en la práctica de dichos registros.
Argumenta  el  abogado  del  Estado  que,  para  poder  comprender  y  saber  si  el 
legislador ha cumplido el principio de proporcionalidad establecido en la jurisprudencia 
del Tribunal Constitucional (STC 55/1996, de 28 de marzo, FFJJ 3 y 5), es necesario 
considerar la regulación completa de la figura de los registros corporales externos. A 
mayor abundamiento, destaca que la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos 
Humanos contempla la legalidad de los cacheos o desnudos integrales cuando son 
necesarios para garantizar la seguridad de un establecimiento, evitando revueltas o la 
comisión de delitos (ocultación de objetos o sustancias prohibidas); siendo luego el 
tribunal, atendiendo a las circunstancias de cada caso, el que analiza si las sospechas 
eran concretas y serias, y si la forma en que se practican los cacheos son conformes con 
los derechos recogidos en la Convención y responden al principio de injerencia mínima 
(SSTEDH de 20 de enero de 2011, caso El Shennawy c. Francia, y de 31 de julio 
de 2014, caso Jaeger c. Estonia).
Todo  ello  le  permite  concluir  que  la  regulación  de  los  registros  corporales,  ex 
artículo 20 LOPSC, cumple con el principio de proporcionalidad constitucional en su triple 
vertiente, ya que se establece su necesidad (protección de la seguridad ciudadana), su 
fundamento y motivación (lo que evita que sean arbitrarios e inmotivados) y la forma de 
practicarlos, en la que se resguardan al máximo los principios de no injerencia, no 
discriminación y protección de los derechos fundamentales afectados, en concreto el 
derecho a la intimidad personal y a la dignidad de la persona.
Entrando ya en el análisis del apartado objeto de impugnación, el abogado del 
Estado se refiere a la alegación del recurso sobre imprecisión de los términos jurídicos 
utilizados, oponiendo a la misma que ya el Consejo de Estado en su dictamen 557/2014, 
de 30 de marzo, emitido respecto del proyecto de ley, consideró que es posible, sin 
incurrir  en  arbitrariedad  o  falta  de  tipificación,  la  utilización  de  conceptos  jurídicos 
indeterminados porque «[l]a razón jurídica no es una razón mecánica y, por ello, el 
legislador no puede prever detalladamente todas y cada una de las circunstancias del 
caso al que hay que aplicar la ley, especialmente en materia tan fluida como es el 
mantenimiento de la seguridad ciudadana. Por eso, es adecuado y razonable tanto el 
recurso a conceptos jurídicos indeterminados como a lo razonable de la interpretación de 
la norma y la valoración de los hechos en presencia».
Finaliza sus alegaciones el abogado del Estado examinando la doctrina relevante del 
Tribunal Constitucional (SSTC 57/1994, 207/1996 y 17/2013) y del Tribunal Europeo de 
Derecho Humanos (STEDH de 12 de enero de 2010, asunto Gillan y Quinton c. Reino 
Unido), concluyendo en la plena constitucionalidad y legalidad de los registros corporales 
con desnudo parcial regulados en el artículo 20 LOPSC.
b)  Sobre la inconstitucionalidad de los artículos 35.1, 36.1, 36.2, 36.8, 36.22 y 37.7 
LOPSC.
(i)  Expone que el artículo 35.1 LOPSC contiene dos elementos definidores de la 
infracción: por un lado, que la concentración se celebre sin previa comunicación a la 
autoridad competente o bien que se celebre aun contra la prohibición de la autoridad; y, 
además,  que  se  celebre,  que  tenga  lugar  materialmente,  en  las  infraestructuras  o  e.
instalaciones a las que se refiere, o en sus inmediaciones. Luego analiza con detalle  w.b
ambos elementos del tipo en relación con los artículos 21 y 25 CE, concluyendo que son  32ww
plenEanmtreanntdeo c oynaf oarm reess.ponder a la impugnación concreta que hace valer la demanda,
alaf iremxpar eqsuieó n« n‘oo  ecno msupsa rintimmeods,ia acdioenmeás’s ,s eeal  carligteor iiom dpere lcai spoa yrt eq ureec autrerenntete c oennt rcau aenl tpor inac qipuioe 
constitucional de tipicidad que garantiza el artículo 25 de la CE. Al contrario, la citada
expresión contenida en la norma constituye un concepto jurídico indeterminado que 
resultará de fácil concreción por parte del órgano competente, administrativo o judicial, 
que  haya  de  aplicar  la  norma  al  caso,  sobre  la  base  ya  sea  de  elementos 
circunstanciales  cognitivos  o  ya  valorativos,  siempre  de  carácter  objetivo.  No  hay 
indeterminación y, por tanto, no genera la norma descriptiva inseguridad jurídica, como 
pretende la demanda de recurso».
(ii)  Aduce en general en cuanto a los apartados impugnados del artículo 36 LOPSC 
que, como señaló el Consejo de Estado en dictamen 557/2014,de 30 de marzo, emitido 
respecto  al  proyecto  de  ley,  es  posible  la  utilización  de  conceptos  jurídicos 
indeterminados sin que ello suponga arbitrariedad ni falta de tipicidad de las infracciones.
La  «perturbación  de  la  seguridad  ciudadana»  en  el  supuesto  descrito  por  el 
apartado 1 del artículo 36, podría producirse en el momento que hubiera que calificar 
hipotéticamente  unos  posibles  hechos,  para  así  aplicar  la  norma  cuestionada,  por 
diferenciación  con  el  tipo  penal  [por  ejemplo,  por  diferenciación  con  el  tipo  de 
desórdenes públicos descrito en el artículo 557 del Código penal (CP)], porque este 
último  conlleva  una  violencia  concreta  sobre  personas  o  cosas,  y  el  artículo  36.1 
describe una situación en la que, aun sin ejercer una violencia especialmente fuerte o 
directa, la alteración consistiera en una actitud que impidiera de hecho, e injustamente 
por tanto, la celebración de esos actos colectivos o eventos públicos que describe la 
norma sancionadora.
Pero no se trata de determinar en detalle cuándo la conducta descrita en el art 36.1 
pudiera circunstancialmente mutarse y llegar a constituir delito y ser entonces enjuiciada 
en el orden penal, según los casos y circunstancias, sino si a priori la tipificación de la 
infracción administrativa resulta correctamente efectuada con arreglo a las previsiones 
del art 25 CE. Las vicisitudes posteriores en orden a la calificación de las conductas en 
cada caso serán cuestión de análisis por los jueces y tribunales o quizá por la resolución 
en su caso de previas cuestiones prejudiciales penales. Ahora estamos en el plano 
jurídico constitucional de la valoración del precepto. Es solo la absoluta indeterminación 
lo que veda el artículo 25 de la CE, y esto en modo alguno se da en la redacción de los 
tipos de ese art 36.1, que respondería al canon de constitucionalidad que admite, debido 
al inevitable margen de mínima indefinición por imperativo de la propia naturaleza de las 
cosas, la utilización de conceptos jurídicos indeterminados en la formulación del tipo 
ilícito. Concluye el abogado del Estado que «será la labor exegética por parte del 
intérprete y aplicador de la norma, quien habrá de llevarla a cabo siguiendo pautas 
objetivas y no discrecionales que precisen el alcance de los preceptos y los hagan 
previsibles».
Lo mismo cabe decir, según el abogado del Estado, en cuanto a la descripción de la 
infracción en el artículo 36.8, en cuanto que es exactamente el mismo reproche el que el 
recurso  hace  respecto  de  dicha  redacción.  Tanto  «perturbación»,  como  «reunión  o 
manifestación  lícita»,  son  conceptos  susceptibles  de  fácil  integración  circunstancial, 
objetivamente, por el intérprete.
En relación al artículo 36.2 LOPSC, y en particular frente al argumento de los 
recurrentes de que el tipo sancionador adolece de indefinición (artículo 25.1 CE), el 
abogado del Estado alega que «pueden reproducirse las razones expuestas en relación 
con el apartado anterior, que abonan la constitucionalidad del precepto en este caso. 
Podría  producirse  la  conducta,  por  ejemplo  –aunque  quede  ello  a  la  interpretación 
definitiva de los órganos jurisdiccionales–, cuando los manifestantes llegaren a provocar 
violencia, en el sentido de que llevaran a cabo actuaciones que hicieran preciso el uso  s
de la fuerza por las fuerzas del orden ante la insistencia de los manifestantes en cuanto  oe.
a no deponer su actitud peligrosa o transgresora de las condiciones previstas o que  w.
conformaron en su momento el contenido de la comunicación previa». 32ww
indeRfineiscpióenc tod ela lt ipsoe ginufnradcot omr eosti vuon  ddee siimncpeungtinvaoc idóens pdreolp oprrceiocneapdtoo,  psaergaú enl  eejle rqcuiceio  edseal 
ddeer eacmhoe ndaez are uon ipóenl,i gerlo a bfíosgicaod od ed eol cEusptaadcoió ns osilítcieitnae  dqeu el oesl  peredcifeicpiotos  sqaunec ioanlbae lrogsa na ctlaoss   BOE-A-cable e
asambleas legislativas como conducta reprochable en sí misma, con independencia de 
que conlleve o no la realización de peticiones directas (artículo 77.1 CE). El bien jurídico 
protegido es la protección de estos edificios, en cuanto estructuras fundamentales que 
albergan las sedes del poder legislativo, así como la eventual afectación a la actividad 
que  en  ellos  se  desarrolla;  descartándose,  por  ello,  la  inconstitucionalidad  por  su 
supuesta indefinición de la expresión «perturbación grave de la seguridad ciudadana».
Por una parte, aun sin que se llegue a consumar la invasión u ocupación o la efectiva 
causación de daños materiales a los edificios o instalaciones, la amenaza o el peligro en 
sí mismo es algo que legítimamente cabe tratar de prevenir, como situación a evitar, 
cuya reprensibilidad, desde una perspectiva jurídico-constitucional, cree el abogado del 
Estado no puede ser objetada. La especial significación institucional que ostentan las 
sedes de las Cortes Generales y de las asambleas legislativas de las comunidades 
autónomas es lo que ha llevado al legislador estatal a tipificar la infracción específica, sin 
perjuicio de la potestad de las autoridades para disolver las manifestaciones cuando se 
altera el orden público con peligro para las personas o bienes.
Por otra parte, el representante del Gobierno señala que la conducta constitutiva de 
infracción no es la mera reunión o manifestación en un determinado lugar físico, sino que 
con ellas se perturbe, y de forma grave, la seguridad ciudadana precisamente de las 
cámaras legislativas, pudiendo además verse afectado el normal funcionamiento de unos 
órganos constitucionales del Estado cuyos miembros ostentan la representación de la 
soberanía  nacional  o  de  los  ciudadanos  de  la  respectiva  comunidad  autónoma.  El 
legislador,  ejerciendo  una  opción  de  política  legislativa,  ha  entendido  que,  entre  la 
impunidad y el delito contra las instituciones del Estado tipificado en el artículo 495 CP, 
debía caber una infracción administrativa que cualificara ciertos desórdenes públicos 
ante las cámaras legislativas –no ante cualquier institución precisamente–, susceptibles 
en  ocasiones  –cuando  están  reunidos  los  plenos  o  las  comisiones  parlamentarias, 
ponencias, comisiones de investigación…–, de dificultar o perturbar su legítimo ejercicio, 
sin llegar a impedirlo o a representar un intento de invasión de las sedes.
Rechaza, por otro lado, que el artículo 36.22 LOPSC realice una remisión en blanco 
a  disposiciones  y  decisiones  administrativas  porque  «en  lo  que  incide  el  tipo  del 
artículo 36.22 no es, como elemento directamente central, la infracción de reglamentos, 
sino que primordialmente y de modo directo es a la actividad externa peligrosa en sí a la 
que apunta el tipo. Y, luego, si a ese peligro se le añade la comprobación efectiva de que 
hubo infracción de reglamentos, se incurriría en el carácter grave de la infracción definida 
en  el  apartado.  No  hay,  como  pretende  el  recurso,  una  remisión  inconcreta  o 
indeterminada –en el sentido de contraria al art 25 CE– a las reglamentaciones que 
imponen restricciones a las embarcaciones de alta velocidad o a las aeronaves ligeras. 
Lo que provocaría la incoación del expediente sancionador sería la utilización en sí 
peligrosa  empíricamente  constatada,  como  concepto  jurídico  indeterminado,  y  si 
después se constatara adicionalmente por el órgano competente, en el seno del mismo 
expediente, la  infracción de algún reglamento que  discipline, en el sentido de que 
restrinja normativamente de algún modo, la actividad de estas embarcaciones de alta 
velocidad (labor de acreditación y fijación de la norma reglamentaria concreta, por tanto, 
que habrá de efectuar el intérprete, aplicador administrativo o judicial de la norma del 
artículo 36.22), se incurría en la infracción tipificada como grave por el apartado 22».
(iii)  El abogado del Estado comienza rechazando el carácter indeterminado del 
término  «ocupación»  que  define  la  infracción  prevista  en  el  artículo  37.7  LOPSC. 
Argumenta el representante del Gobierno que es inobjetable que la anómala situación de  s
ocupación física de un inmueble contra la voluntad del propietario o titular del derecho  oe.
patrimonial sobre el mismo deba o, al menos, pueda ser tipificada como infracción y  w.
sancionada  proporcionalmente.  La  efectiva  protección  del  derecho  fundamental  de  32ww
erel usneinóon , dpea ruan  qoured erneasmultieen rteoc odneomcoibclreá tsicuofi,c nieon tpermeceinsate  dye  jular ídciocnacmuelcnatcei ósna ldvaegl udaerrdeachdoo  deen 
propiedad, también amparado constitucionalmente (artículo 33 CE). La tipificación por la
ley  como  infracción  del  hecho  de  esa  ocupación  no  consentida  es  una  alternativa 
legítima de regulación general del derecho de reunión, de su despliegue y funcionalidad.
Tampoco comparte el abogado del Estado el reproche formulado por los recurrentes 
de la falta de claridad del precepto al definir la ocupación de la vía pública. El ilícito se 
configura y caracteriza por el hecho de la ausencia de autorización o de inclusión de la 
vía pública ocupada en el itinerario o espacio público objeto de comunicación previa, en 
cuyo caso basta, para incurrir en el ilícito administrativo, la ocupación de la vía pública, 
aun  sin  resistencia  física,  elemento  este  que  no  exige  el  precepto,  como  requisito 
necesario, para la configuración legal de la infracción. En todo caso, la utilización de 
medios violentos conllevaría una agravación de la antijuridicidad de la conducta. En 
conclusión, el artículo 37.7 LOPSC contempla el hecho consistente en una concentración 
o manifestación no amparada por la Constitución, bien por la falta de comunicación 
previa que exige al artículo 21.1 CE, bien por extralimitar los términos comunicados.
Finaliza sus alegaciones el abogado del Estado subrayando que el condicionamiento 
de  la  existencia  de  la  infracción  administrativa  a  que  las  conductas  «no  sean 
constitutivas de delito», no puede entenderse como una indeterminación o falta de 
claridad, sino como una manifestación del principio del non bis in idem.  Por otro lado, 
en relación con «la ocupación de la vía pública para la venta ambulante no autorizada», 
entiende  que  dicha  conducta,  «sobre  ser  clara  en  su  definición  e  incorporarse  al 
ordenamiento sancionador mediante una ley formal (es decir, aparte de no vulnerar el 
artículo 25 CE), posee, entendemos, una conexión dialéctica con el orden público en el 
sentido de actividad pública, en las calles, en vías públicas, ocupando parte de ellas o 
utilizándolas para realizar una actividad que, aun adoleciendo de una antijuridicidad 
específica propia de la legislación comercial (carecer de la autorización pertinente, que la 
autoridad autonómica o municipal en su caso hubiera de otorgar), insistimos en que al 
tratarse de una actividad ilícita que se desarrolla directamente en la vía pública y 
teniendo  como  soporte  la  misma,  connota  ahí  un  daño  al  orden  público,  con 
independencia de que el interés general se vea afectado negativamente también, desde 
el punto de vista de la ordenación del comercio minorista, por el ejercicio de este sin la 
pertinente autorización. Al no referirse el precepto, es decir, al no vincularse el supuesto 
de  hecho  descrito  por  la  norma,  con  el  ejercicio  del  derecho  de  reunión,  podría 
entenderse que se trata de la tipificación de una infracción autónoma, con independencia 
de cuáles sean las circunstancias en las que se realice. Pero no por ello puede decirse 
que  estemos  ante  la  tipificación  de  una  infracción  carente  de  conexión  con  la 
salvaguarda del orden público».
c)  Sobre la inconstitucionalidad del artículo 36.23 LOSPC.
El abogado del Estado inicia su escrito de alegaciones exponiendo el contenido de 
los preceptos impugnados, los motivos de impugnación y la evolución en su redacción, a 
los efectos de resaltar que los recurrentes parten de un error interpretativo de base: el 
precepto no tipifica la «captación» de datos, imágenes…, que es libre, sino su «uso» y 
solo cuando se den determinados condicionantes –peligro para la seguridad de los 
agentes y sus familias, etc.–, siempre que no se haya obtenido la autorización expresa o 
tácita de la persona en concreto y no esté amparado por el derecho de información –esto 
es, no exista un interés público prevalente–.
La recta interpretación del precepto es, según el abogado del Estado, la contraria a la 
que postulan los recurrentes: en un supuesto conflicto entre una difusión no autorizada 
que pueda o haya podido causar una situación de peligro para la seguridad de un agente 
y el derecho de información (artículo 20 CE), prima este último. Derecho de información  e.
que,  como  recuerda  la  representación  procesal  del  Gobierno,  tiene  su  límite  en  el  w.b
respeto a otros derechos reconocidos constitucionalmente: esto es, siempre habrá que  32ww
hinatecerér su pnraiv vaadloo,r aacritóicnu lbaansdaod sau e env laal ucaocnicóunr rceonncfoiar mdeel  ain ltoesr épsr ipnúcibpliiocos  deen  plar oinpfoorrcmioancaiólidna yd  eyl 
ppoorn dloesr apceiórino.d Yis teasst ae nv aello erajecricóinc ioy  dpeo nsdue rlaabcoiórn,  traemabliziéand ala  dhea  fodrem rae acloiznatrin tuoaddoa c iyu dhaadbaitnuoa,l 
pues en la actualidad la difusión de información no está limitada a los profesionales, sino
que la tecnología ofrece a la ciudadanía múltiples vehículos para recibir y divulgar 
información  (redes  sociales).  Como  contrapunto  a  la  libertad  de  informar,  está  la 
responsabilidad del que divulga la información.
Por otro lado, el abogado del Estado argumenta que no hay censura previa contraria 
al artículo 20.2 CE porque, a partir del examen de la evolución normativa, concluye que 
se incorporó la expresión «uso no autorizado», no para someter a ningún tipo de control 
administrativo previo la difusión de las imágenes o los datos, sino como una aplicación 
singular de la inexistencia de vulneración de derecho (en la práctica una exoneración de 
responsabilidad)  cuando  existe  consentimiento  del  titular  del  derecho,  esto  es  el 
funcionario público singular cuya imagen o dato va a ser difundido (un efecto similar al 
previsto en el arto 2.2 de la Ley 11/1982: «No se apreciará la existencia de intromisión 
ilegítima en el ámbito protegido cuando estuviere expresamente autorizada por Ley o 
cuando el titular del derecho hubiere otorgado al efecto su consentimiento expreso»).
d)  Sobre la inconstitucionalidad de la disposición final primera de la LOPSC.
El abogado del Estado insta la inadmisión del recurso de inconstitucionalidad en 
cuanto a esta impugnación, pues, a su juicio, «en este supuesto no existe ningún punto 
de conexión material entre la ley estatal y el ámbito competencial autonómico, ni puede 
identificarse un interés específico del Parlamento para recurrir esta norma. Si bien es 
cierto que la Generalitat de Cataluña ostenta algunas competencias en materia de 
derechos  y  libertades  de  los  extranjeros  en  España,  como  reconoció  la  citada 
STC 236/2007, no se acierta a comprender en qué medida pueden estar afectadas sus 
competencias en una regulación (la protección de fronteras), exclusiva del Estado, y que 
se  desarrolla,  además,  completamente  fuera  del  territorio  de  Cataluña  (frontera  de 
España  con  Marruecos  en  Ceuta  y  Melilla),  salvo  que  se  vacíe  completamente  el 
contenido del artículo 33.2 LOTC».
El abogado del Estado aborda, a continuación, la supuesta vulneración de la figura 
del rechazo en frontera de los artículos 13.4, 24.1 y 106 CE, por ausencia total de 
procedimiento alguno. Expone, en primer lugar, el sentido de la disposición recurrida, ya 
que a través de la nueva figura –rechazo fronterizo– se cubre un vacío normativo 
respecto de una actuación puramente material que se desarrolla en el marco del ejercicio 
de las labores de vigilancia fronteriza encomendadas al Estado español. Y se hace a los 
efectos  de  introducir  mayores  elementos  de  seguridad  jurídica  en  las  legítimas 
actuaciones de vigilancia desarrolladas en ese singular ámbito territorial, al amparo de 
las previsiones y obligaciones contenidas tanto en la normativa comunitaria –artículo 12 
del Código de fronteras Schengen– como en la nacional –artículo 12.1 B) d) de la Ley 
Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad (en adelante, 
LOFCS)–.
Frente al reproche de vulneración constitucional, el abogado del Estado afirma que el 
carácter especial del nuevo régimen reside en que, a diferencia de los procedimientos 
hasta ahora previstos –devolución y expulsión–, actúa en una fase previa en la que los 
extranjeros intentan rebasar los obstáculos que impiden acceder a España. La aplicación 
del rechazo fronterizo previsto en Ceuta y Melilla se contempla para supuestos diferentes 
a los de la devolución, ya que la potestad de rechazo que se atribuye a las fuerzas y 
cuerpos de seguridad del Estado se hace a fin de evitar la materialización de la entrada 
ilegal en territorio español, mientras ese intento, no culminado, se está produciendo. Se 
trataría de una actuación coactiva, en el ejercicio de una potestad legítima, destinada a 
garantizar que la legalidad no se vulnere. Y respecto a la alegada ausencia de un 
procedimiento  ad  hoc,  recuerda  el  abogado  del  Estado  que  existen  actuaciones  s
materiales de la administración que se manifiestan sin una formalización, sin que por ello  oe.
dejen de ser jurídicamente legítimas; se trata de actuaciones de ejecución material de  w.
una potestad administrativa. 32ww
fronEtenri zdae fqinuieti vnao,  elas tdái sepxoesnitcaió dne  imlímpuitegsn.a Adad ermegáusl ad eu nloas  aqcuteu aficgiuórna nm eaxteprrieasl adme evnigteil aennc ieal 
porbetecenpetro a –srileos op eptroo ate lcac inóonr minatetirvnaa ciniotenranla–c, itoanmabl diéen  dloesre qcuheo ss eh udmeraivnaons  dy ea  loloss  pcrainucciepsio psa drea   BOE-A-cable e
congruencia, oportunidad y proporcionalidad exigidos a todas las actuaciones de los 
cuerpos policiales –artículo 5.2 c) LOFCS–. El precepto, concluye el abogado del Estado, 
supera el test de proporcionalidad demandado tanto por la jurisprudencia del Tribunal 
Constitucional (STC 55/1996, FJ 5), como del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, 
al tratarse de una medida que no puede ser calificada de arbitraria, pues sirve para 
conseguir el objetivo propuesto, es necesaria y proporcionada.
La vulneración de los artículos 24.1 y 106 CE es igualmente rechazada por el 
representante procesal del Gobierno. A diferencia de todos los casos contemplados en la 
demanda, las personas destinatarias de la norma, además de extranjeros, son personas 
que no han entrado en España, ni de iure, ni de facto.  Es por ello que, más allá del 
respeto a su dignidad personal, que ni la ley ni nadie puede desconocer, estas personas 
no disponen de los derechos fundamentales reconocidos a los extranjeros que sí están 
en España (artículo 13.1 CE). Conforme a la doctrina establecida en la STC 72/2005, 
de 4 de abril, en relación con el artículo 19 CE, a quienes no se encuentren en territorio 
español, sino intentando acceder ilegalmente a él, no les son aplicables las garantías 
constitucionales y legales, en relación con la necesaria tramitación de un procedimiento, 
con audiencia y resolución motivada, y la revisión de esta decisión por la jurisdicción 
(artículo 24.1 CE); ello, sin perjuicio de que la actuación de las fuerzas y cuerpos de 
seguridad  en  la  ejecución  del  rechazo  en  frontera  puede  ser  objeto  de  control 
jurisdiccional, ex artículo 106 CE, tanto en la vía administrativa, como en la penal, como 
sucede notoriamente en Ceuta y Melilla. No obstante, nada impide a la persona que se 
encuentre en una situación que la haga acreedora de asilo o protección subsidiaria 
presentar  su  correspondiente  solicitud,  no  solo  en  Marruecos,  sino  también  en  las 
oficinas específicas de atención a solicitantes de protección internacional habilitadas en 
los puestos fronterizos de Ceuta y Melilla.
Finalmente, toda la argumentación expuesta apoya la desestimación de la alegación 
del art 13.4 CE. Este precepto establece una remisión a una norma con rango de ley 
para establecer los términos en que los ciudadanos de otros países y los apátridas 
podrán gozar del derecho de asilo en España. No se acierta a comprender cómo la 
disposición impugnada puede vulnerar un mandato de estas características, que solo 
contiene un mandato al legislador, sin contenido objetivo y con un ámbito subjetivo 
distinto al de la propia disposición impugnada que no regula el derecho de asilo. La única 
objeción posible, desde este punto de vista, sería la de la infracción de la reserva a la ley 
de esta regulación, pero es evidente que la disposición impugnada es una ley. No puede 
pretenderse,  como  parece  que  hacen  los  recurrentes,  determinar  el  contenido  del 
art 13.4 CE con la aplicación del art 10.2 CE que es un precepto que establece un 
criterio interpretativo de los derechos fundamentales pero que, en sí mismo, no habilita 
para dotar de contenido a la legislación interna. A mayor abundamiento, no se determina 
cuál  puede  ser  el  contenido  de  dicha  normativa.  Si  se  entiende,  cosa  que  no  se 
comparte, puesto que no es este el propósito del art 13.4 CE ni de la disposición 
impugnada, que se vulnera el derecho de asilo, procede alegar que, en los términos 
expuestos  anteriormente,  esta  disposición  no  vulnera  el  derecho  de  asilo  de  los 
extranjeros, que pueden legalmente ejercerlo.
6.  Por providencia de 26 de enero de 2021, se señaló para la deliberación y 
votación de la presente sentencia el día 28 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos s
1.  Objeto del recurso de inconstitucionalidad b
iO3n5crg.o1áEn;n ls i3tci6tpau.r 1ce4i,s/o 2en20na,1 tlei58d ,,a  ddp2e r2o in3 ct0yee  srdp2oeu3  me, csayotor nz 3sopt7,iot .ud7r ce,e i olpa nrsPoaía tle rclcaotcimmeióneonen   tdlaoep   dodlaeri s  spCeooagbstujiaecrltiiuodóñ anad r, fe cincsiuoaodnll vateprdarra i mlnoeaesl  r (aaer rentdíc caeuud rlseloaolsa   nL2tde0eey;,     OE-A-2021-28able en https://
LOPSC), por incurrir en la vulneración de distintos preceptos constitucionales, en los
términos que han sido referidos in extenso en los antecedentes y a los que se aludirá en 
su esencia con ocasión de resolver cada una de las impugnaciones.
El abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, interesa de 
este tribunal la desestimación íntegra del recurso de inconstitucionalidad, por los motivos 
expuestos en los antecedentes y que se mencionarán sucintamente al tiempo de analizar 
cada una de las impugnaciones. Además, insta la inadmisión del recurso en cuanto se 
dirige contra la disposición final primera de la Ley Orgánica de protección de la seguridad 
ciudadana.
El objeto del presente recurso se circunscribe al enjuiciamiento de los motivos de 
inconstitucionalidad alegados en relación con los citados preceptos de la Ley Orgánica 
de protección de la seguridad ciudadana. Ley que ha sido objeto de reforma por el Real 
Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por 
razones  de seguridad pública en materia  de  administración digital, contratación del 
sector público y telecomunicaciones; si bien se trata de una reforma puntual, limitada, en 
lo que aquí interesa, a dar una nueva redacción al apartado 1 del artículo 8 –relativo al 
documento nacional de identidad–, por lo que carece de relevancia a los efectos de este 
proceso constitucional.
2.  Incidencia en este proceso de la precedente STC 172/2020
En el recurso de inconstitucionalidad número 2896-2015, interpuesto por un conjunto 
de más de cincuenta diputados y diputadas contra una serie de preceptos de la Ley 
Orgánica de protección de la seguridad ciudadana, ha recaído la STC 172/2020, de 19 
de  noviembre.  Algunos  de  los  preceptos  allí  recurridos  también  son  objeto  de 
impugnación en este proceso constitucional, y en buena parte incluso por los mismos 
motivos. Por esta circunstancia, la STC 172/2020 cobra relevancia en este proceso 
constitucional desde los siguientes puntos de vista.
a)  En  todas  las  impugnaciones  de  este  recurso  tiene  relieve  la  significación 
constitucional de la seguridad ciudadana, de manera que cabe hacer una remisión a las 
consideraciones realizadas en el fundamento jurídico 3 de la STC 172/2020.
b)  Las impugnaciones de los artículos 20; 35.1; 36.1, 2, 8, 22 y 23; y 37.7 se 
apoyan, entre otros motivos, en la vulneración de algunos derechos fundamentales. 
Adquieren relevancia en este contexto la referencia que en la STC 172/2020 se hace a la 
doctrina constitucional sobre el derecho a la intimidad [FJ 4 B)]), el principio de legalidad 
sancionadora  [FJ  5],  el  derecho  de  reunión  en  lugares  de  tránsito  público  y  de 
manifestación [FJ 6 B)] y la libertad de información [FJ 7 B)]).
c)  El inciso «no autorizado» del artículo 36.23 ha sido declarado inconstitucional y 
nulo por la STC 172/2020, lo que conduce a declarar la pérdida de objeto de este 
recurso de inconstitucionalidad en cuanto a la impugnación que dirige contra este inciso 
del artículo 36.23. A la parte del artículo 36.23 que queda aún vigente se le imputan en 
este proceso constitucional las mismas vulneraciones (la de los principios de tipicidad ex 
artículo  25  CE  y  de  seguridad  jurídica  ex  artículo  9.3  CE)  que  en  el  recurso  de 
inconstitucionalidad número 2896-2015, por lo que procede declarar que esta previsión 
legal no es inconstitucional siempre que se interprete en los términos establecidos en el 
fundamento jurídico 7 C) de la STC 172/2020. Esta interpretación conforme se llevará al 
fallo.
d)  En cuanto a la impugnación del artículo 37.7, tanto los argumentos en que se 
sustenta la demanda como las razones que opone el abogado del Estado se expresan  s
en términos similares a los utilizados en el recurso de inconstitucionalidad número  oe.
2896-2015, por lo que procede remitirnos a la motivación consignada en el fundamento  w.
jhuaríbdíSiaci nol e e6vm aFnb) tadaredg oola , l amS TiceCanr t1gra7as2  d/e2en0  2aa0lqe,ug yea ler  rner ecssuupr vseiocrt tuodd ed  pienrlco oúcneltisdmteito ud ceinisocenissaotlii mddaaedrl   dspeiác hrdraea cfiomla prsóue ggqnuuanecd nioóo n ds.eel   2021-2832n https://ww
artículo 37.7, en la demanda del presente proceso constitucional, como se ha expuesto
en los antecedentes, se sostiene expresamente que esa última previsión normativa –«se
entenderá  incluida  en  este  supuesto  la  ocupación  de  la  vía  pública  para  la  venta 
ambulante no autorizada»– vulnera el artículo 25.1 CE, en el sentido de que no precisa 
qué afectación de la seguridad ciudadana implica la práctica de la venta ambulante, lo 
que conllevaría una falta de claridad y certeza que vulnera el principio de tipicidad ex 
artículo 25 CE.
Este tribunal aprecia que este inciso del artículo 37.7, por su ubicación sistemática en 
la Ley Orgánica 4/2015, persigue la protección de la seguridad ciudadana, entre cuyas 
vertientes  se  encuentra  la  garantía  de  la  «utilización  de  las  vías  y  demás  bienes 
demaniales» [artículo 3 f)]. Se trata de una previsión legal que, combinada con otros 
preceptos de la misma ley y en especial con su artículo 3 f), presenta como conducta 
sancionable la ocupación de la vía pública para venta ambulante no autorizada cuando 
impida el uso común de aquella, de modo que no constituye un tipo infractor falto de la 
claridad y precisión que exige el principio de legalidad ex artículo 25 CE. Cuestión 
distinta será determinar cuándo la venta ambulante no autorizada obstaculiza el uso 
común de la vía pública, decisión que queda confiada al aplicador del Derecho a la vista 
de las circunstancias del supuesto concreto. Procede, en virtud de las razones indicadas, 
desestimar la presente impugnación.
e)  La impugnación de la disposición final primera de la Ley Orgánica de protección 
de la seguridad ciudadana se sostiene, al igual que en el recurso de inconstitucionalidad 
resuelto  en  la  STC  172/2020,  en  que  impide  que  la  actuación  administrativa  sea 
controlada en cuanto a su legalidad (artículo 106.1 CE), que los extranjeros obtengan la 
tutela efectiva de los órganos judiciales (artículo 24.1 CE) y, en fin, que puedan acceder 
al derecho de asilo (artículo 13.4 CE).
El abogado del Estado, en cuanto a la impugnación de esta disposición, opone en 
primer lugar un óbice a la inadmisión del recurso, debido a que faltaría la legitimación del 
Parlamento de Cataluña debido a que «no existe ningún punto de conexión material 
entre la ley estatal y el ámbito competencial autonómico»; y en segundo término solicita 
la desestimación en cuanto al fondo por los mismos motivos que hizo valer en el recurso 
de inconstitucionalidad decidido por la STC 172/2020.
Sin embargo, en la STC 118/2016, de 23 de junio, FJ 1 b), recogiendo una doctrina 
constitucional consolidada, declaramos que «debe rechazarse esta falta de legitimación 
que se imputa a los recurrentes toda vez que, de conformidad con el artículo 32.2 LOTC, 
los  órganos  ejecutivos  y  las  asambleas  de  las  comunidades  autónomas  tienen 
legitimación  para  el  ejercicio  del  recurso  de  inconstitucionalidad  contra  leyes, 
disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado, cuando afecten "a su propio ámbito 
de autonomía". Aunque esta última expresión fue entendida en un principio por la 
doctrina de este tribunal en un sentido estrictamente competencial, con referencia a una 
afectación de las competencias propias y exclusivas necesarias para satisfacer el interés 
respectivo (así, por ejemplo, en SSTC 25/1981, de 14 de julio, FJ 3, y 84/1982, de 23 de 
diciembre, FJ 2), posteriormente hemos considerado que la legitimación para interponer 
un recurso de inconstitucionalidad no lo es tanto para la preservación o delimitación del 
propio  ámbito  competencial,  como  para  "la  depuración  objetiva  del  ordenamiento 
mediante  la  invalidación  de  la  norma  inconstitucional"  (STC  199/1987,  de  16  de 
diciembre,  FJ  1).  De  esta  manera,  al  día  de  hoy  "puede  afirmarse  que  los 
condicionamientos materiales a la legitimación de las comunidades autónomas para 
impugnar leyes del Estado constituyen una verdadera excepción", de modo tal que "la 
legitimación  de  las  comunidades  autónomas  para  interponer  el  recurso  de 
inconstitucionalidad no está al servicio de la reivindicación de una competencia violada,  s
sino  de  la  depuración  del  ordenamiento  jurídico",  extendiéndose  "a  todos  aquellos  oe.
supuestos en que exista un punto de conexión material entre la ley estatal y el ámbito  w.
competencial autonómico" (STC 110/2011, de 22 de junio, FJ 2)». 32ww
marAzod,e pmráesc,is lóa  SquTeC  l2a3 c6u/2e0s0ti7ó,n d dee 7  lad ec onnoevixeiómnb rme,a cteornia cl ietan tdree  llaa  SleTyC e 4s8ta/2ta0l0 y3 , edl eá 1m2b ditoe 
cSoTmCp 2e3te6n/2c0ia0l 7a,u qtouneó vmeircsoa «bnao s poubered ela s iemr pinutgenrparceiótand [dae]  ruensatr ilcetyiv aemstaetnatle ’c (uFyJo  1o)b»j.e Eton  edriac hlaa   BOE-A-cable e
regulación de los derechos y libertades de los extranjeros en España, el tribunal apreció 
que «existe una estrecha conexión entre las disposiciones de aquella Ley Orgánica, 
sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, y las aducidas materias 
comprendidas  en  los  campos  de  actuación  autonómica  de  la  Comunidad  Foral  de 
Navarra».
La disposición final primera de la LOPSC contiene una regulación que incide en la 
entrada de los extranjeros en territorio español, así como en las condiciones de ejercicio 
de su derecho de asilo y de protección internacional subsidiaria, cuestiones que pueden 
tener alguna repercusión sobre los ámbitos sectoriales de actuación de la Generalitat de 
Cataluña.  Cabe  afirmar,  por  tanto,  que  no  falta,  a  los  efectos  que  reconocerle 
legitimación activa en el recurso de inconstitucionalidad, una conexión material entre la 
Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana y el ámbito competencial de la 
Generalitat de Cataluña.
En  cuanto  al  fondo  de  la  cuestión,  y  dado  que  tanto  el  recurrente  como  el 
demandado  se  apoyan  en  motivos  idénticos  a  los  utilizados  en  el  recurso  de 
inconstitucionalidad número 2896-2015, cabe reiterar que la disposición final primera de 
la LOPSC no es inconstitucional «siempre que se interprete tal y como se ha indicado en 
el fundamento jurídico 8 C)» de la STC 172/2020. Esta interpretación conforme se llevará 
al fallo.
3.  Impugnación del artículo 20 LOPSC
a)  En  el  recurso  de  inconstitucionalidad  número  2896-2015  los  diputados 
recurrentes impugnaron el artículo 20.2 LOPSC porque, a su juicio, restringía en exceso 
el derecho a la intimidad personal (artículo 18.1 CE). En la STC 172/2020, después de 
exponer la doctrina constitucional sobre dicho derecho fundamental en el fundamento 
jurídico 4 b) y describir en el fundamento jurídico 4 c) la actuación habilitada por el 
precepto cuestionado, analizamos la impugnación y en el fundamento jurídico 4 d) 
concluimos: «Actuación que de este modo satisface la observancia del principio de 
proporcionalidad, al responder a un fin legítimo –la prevención de la comisión de delitos 
o  infracciones  administrativas  y  la  preservación  de  la  seguridad  y  convivencia 
ciudadana–, resultando idónea y necesaria para su consecución». Por su parte, el 
demandante en este proceso dirige su impugnación contra todo el artículo 20 LOPSC y 
no solamente frente a su apartado segundo. Además, el motivo en que se apoya no es 
que la intervención autorizada por esta norma sea desproporcionada en relación al 
derecho  a  la  intimidad;  la  alegación  consiste  en  que  dicha  medida  constituye  una 
restricción del derecho a la intimidad que no cumple con la exigencia de estar prevista en 
la ley con suficiente precisión, desconociendo a su juicio el requerimiento de «calidad de 
la ley» al que alude la STEDH de 12 de enero de 2010, asunto Gillan y Quinton c. Reino 
Unido.
A pesar de la diferencia sustancial entre ambas impugnaciones, y por razones de 
coherencia con lo decidido en la STC 172/2020, procede remitirnos a lo razonado en el 
fundamento jurídico 4 de aquella, en particular en lo que allí está referido al contenido 
normativo que debe atribuirse al precepto impugnado y en lo que hace a la doctrina 
constitucional reiterada sobre la incidencia de los registros corporales en el derecho a la 
intimidad, doctrina que se había desarrollado (STC 207/1996, de 16 de diciembre) en 
relación con actividades insertas en actuaciones de investigación bajo el control directo 
de la autoridad judicial y que en dicha STC 172/2020 hemos aplicado también, en sus 
líneas esenciales, a las actuaciones que el artículo 20 LOPSC habilita a realizar a las  e
fuerzas y cuerpos de seguridad en su función de policía administrativa de seguridad. bo
b)  La  parte  recurrente  reprocha  al  precepto  legal  «la  utilización  de  términos  32ww
idmepl reccaicshoeso y  spuejrestoonsa al  dcisocmreoc iodnea lliad ads,i ttuaanctioó ne n qlau ed ejtuesrmtifiicnaa cilóan  ndoe  laa pclaicuascaió hna bdileit anlates 
f«olarm imalpidraedciessió rne qyu lear iddiassc rpeociro enla alidpaadrt alad oe n2c poanrtara lma ores atlaiznatoci óenn  dlae ld reefginisictrióon» .d Een ltaie fnindael idqaude 
que se pretende conseguir mediante el cacheo personal, como en la naturaleza de los
objetos  que  se  pretende  encontrar».  Añade  que  «[t]odavía  más  grave  es  la 
indeterminación con la que se regula el tipo de registro previsto en este precepto […], 
que impide valorar cuál será el grado de la más que probable afectación de la intimidad 
corporal». Alega, en conclusión, que la injerencia así regulada en el precepto no cumple 
con  el  requisito  de  suficiencia  de  la  previsión  legal  habilitante,  impuesto  por  la 
jurisprudencia constitucional (STC 169/2001, de 16 de julio) y por la europea (STEDH 
de 12 de enero de 2010, asunto Gillan y Quinton c. Reino Unido).
El abogado del Estado opone a estas alegaciones que ya el Consejo de Estado en 
su dictamen 557/2014, emitido respecto del proyecto de ley, consideró que es posible, 
sin incurrir en arbitrariedad, la utilización de conceptos jurídicos indeterminados porque 
«[l]a razón jurídica no es una razón mecánica y, por ello, el legislador no puede prever 
detalladamente todas y cada una de las circunstancias del caso al que hay que aplicar la 
ley, especialmente en materia tan fluida como es el mantenimiento de la seguridad 
ciudadana. Por eso, es adecuado y razonable tanto el recurso a conceptos jurídicos 
indeterminados como a lo razonable de la interpretación de la norma y la valoración de 
los hechos en presencia». Y termina afirmando que la STEDH Gillan y Quinton c. Reino 
Unido admite que la exigencia de indicios racionales para poder actuar, requisito que el 
artículo 20 LOPSC prevé de un modo expreso, constituye precisión suficiente desde la 
óptica de la llamada «calidad de la ley».
En consecuencia, resulta controvertida en este proceso la «calidad de la ley» de la 
restricción sobre el derecho a la intimidad que se regula en el artículo 20 en cuanto a (i) 
la causa habilitante del cacheo y en especial la finalidad que lo posibilita; (ii) la situación 
que justifica la no aplicación de las formalidades requeridas por el apartado 2 para la 
realización  del  registro;  (iii)  la  naturaleza  de  los  objetos  cuya  búsqueda  habilita  el 
registro; y (iv) el tipo de registro y su grado de afectación a la intimidad. Este tribunal 
examinará esta cuestión por separado en relación a cada uno de estos aspectos.
c)  Conforme a las alegaciones referidas, la primera discrepancia gira en torno al 
distinto entendimiento que las partes hacen del estándar de protección del artículo 8 del 
Convenio europeo de derechos humanos (CEDH) que el Tribunal Europeo de Derechos 
Humanos ha fijado en su sentencia Gillan y Quinton c. Reino Unido.  Este tribunal, que 
otorga a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos un valor esencial 
al interpretar el alcance de los derechos fundamentales (en este caso, del derecho a la 
intimidad ex artículo 18.1 CE), constata que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos 
en dicha sentencia (§ 29 y 30) parte de que la ley de cobertura (ley inglesa de actos 
terroristas del 2000) contempla dos mecanismos de registro: (i) los artículos 41 a 43 
permiten el registro policial cuando hay sospechas razonables; (ii) los artículos 44 a 47 
admiten el registro policial cuando el agente lo crea «conveniente». Y que, refiriéndose a 
los poderes derivados del artículo 44, afirma «de mayor preocupación es la amplitud de 
la discrecionalidad concedida al agente policial. El agente está obligado, al realizar el 
registro, a respetar las normas del código (de práctica, adoptado por el ministro del 
Interior el 1 de abril de 2003). Ahora bien, el código regula esencialmente el modo en 
que el registro se realiza, en lugar de imponer restricción alguna a la decisión del agente 
sobre si procede el registro. Esa decisión, como aclaró la Cámara de los Lores, depende 
exclusivamente de la "corazonada" o "intuición profesional" del agente concernido. No 
solo no es necesario que acredite que existe una sospecha razonable; ni siquiera se 
requiere  que  albergue  una  sospecha  subjetiva  cualquiera  acerca  de  la  persona 
registrada» (§ 83). Con base en este argumento, el Tribunal Europeo de Derechos 
Humanos  declaró  que  el  registro  hecho  sobre  el  recurrente  bajo  la  cobertura  del  s
artículo 44 de dicha ley vulneró el artículo 8 CEDH, en tanto que la restricción legal no  oe.
era suficientemente precisa para resultar previsible. w.
El artículo 20.1 LOPSC dispone que «[p]odrá practicarse el registro corporal externo  32ww
cyo snudpuecrifri caial lh adlela lzag op edres oinnsat rcuumaenndtoo se, xeisfetacnto isn dui coiotrso sr aocbiojentaolse sre pleavraan steusp opnaerar  qeul ee jepruceicdioe 
cduee lrapso sfu ndcei osneegsu rdidea idn»d.a gEasctaió nno yr mpare vneon acuiótno rqizuae  ael nacgoemniteen pdoalnic ilaals  ale eyjeesr cae rl aesl  fpuoedrzear sd ey   BOE-A-cable e
registro siempre que lo juzgue oportuno conforme a su criterio subjetivo. Remite, por el 
contrario, a que el registro corporal se utilice solo cuando «existan indicios racionales», 
con lo que sujeta la decisión de practicarlo a un parámetro de razonabilidad objetiva 
verificable  en  cada  caso  concreto  y  convierte  esa  medida  de  intervención  en 
suficientemente  previsible,  alejándola  del  peligro  de  uso  arbitrario  que  tendría  si 
dependiera enteramente del criterio subjetivo de los agentes de policía. En conclusión, la 
restricción al derecho a la intimidad en que el registro corporal externo consiste está 
prevista en una norma de rango legal como es el artículo 20.1 LOPSC y, además, este 
precepto legal determina el alcance de dicha restricción con precisión bastante como 
para  que  su  uso  no  sea  imprevisible  para  los  titulares  del  mencionado  derecho 
fundamental. Todo lo cual conduce a desestimar esta impugnación.
Un pronunciamiento similar hicimos en la STC 17/2013, de 31 de enero, FJ 14, al 
analizar la suficiente determinación de otra diligencia administrativa de registro corporal 
(el realizado en centros de internamiento de extranjeros). Frente a la alegación del 
recurrente de que esa medida de intervención constituía una intromisión ilegítima en el 
derecho garantizado por el artículo 18.1 CE «dada la indeterminación del precepto» que 
le daba cobertura, la sentencia desestimó la impugnación porque «la medida prevista en 
el  artículo  62  quinquies.1  LOEx  únicamente  podrá  adoptarse  cuando  resulte 
imprescindible  ante  concretas  situaciones  que  pongan  en  riesgo  la  seguridad  del 
establecimiento».  En  aquel  caso,  al  igual  que  en  este,  el  tribunal  descarta  que  el 
precepto legal constituya una intromisión ilegítima en el derecho a la intimidad, desde la 
perspectiva de la previsión legal suficiente, porque expresamente sujeta el ejercicio del 
poder de restricción a un parámetro objetivo verificable por relación a las circunstancias 
del caso concreto.
d)  El artículo 20.2 LOPSC señala qué salvaguardas hacen que el registro corporal 
se practique sin invadir indebidamente el derecho a la intimidad (que se ejerza por 
persona del mismo sexo y en lugar reservado y fuera de la vista de terceros). El 
recurrente  alega  que  el  presupuesto  para  exceptuar  el  cumplimiento  de  estas 
salvaguardas  («una  situación  de  urgencia  por  riesgo  grave  e  inminente  para  los 
agentes») se prevé en la ley sin precisión suficiente. A su juicio, se establecería una 
restricción del derecho a la intimidad sin la necesaria «calidad de la ley». El tribunal 
considera, sin embargo, que esta norma supone una restricción adicional de la intimidad 
del registrado que se somete a la concurrencia de una «situación de urgencia por 
riesgo», presupuesto que actúa, no como una apreciación subjetiva del agente, sino 
como parámetro interpretable con arreglo a un criterio de racionalidad objetiva verificable 
en cada caso concreto. Coherentemente con que se trata de una restricción más intensa 
del derecho a la intimidad, el apartado 2 define con más precisión que el apartado 1 la 
causa habilitante, pues determina que el riesgo debe ser (i) grave, (ii) inminente y (iii) 
referirse a los agentes y no a cualquier otro bien jurídico implicado. Este tribunal entiende 
por estos motivos que la delimitación de la restricción del derecho a la intimidad que 
prevé el artículo 20.2 LOPSC satisface la exigencia de «calidad de la ley», lo que 
conlleva la desestimación de esta impugnación.
e)  Respecto de los otros dos elementos de la definición de la restricción a que 
extiende la demanda su queja, debe partirse de que la STC 172/2020 ha establecido que 
«el artículo 20 LOPSC no ampara o cubre […] los supuestos de desnudo integral» [FJ 4 
c)] y ha afirmado que los objetos cuya búsqueda justifica la práctica del registro se 
determinan por referencia al artículo 18 LOPSC. El tribunal aprecia que, así entendida la 
limitación  del  derecho  a  la  intimidad,  el  artículo  20  LOPSC  es  acorde  con  el  s
requerimiento constitucional de que la ley defina con precisión suficiente las restricciones  oe.
de los derechos fundamentales, por lo que desestimamos también esta impugnación. w.
f)  El recurrente dirige expresamente su queja «contra la totalidad del artículo 20  32ww
eLnOtPreS uCn, oins cylu oidtrooss »lo. sP aropcaertdaed otasm 3b iyé n4 ,d deasdeas tilma aerv ildae inmtep ucgonnaecxióiónn  dye l alo sre alapcaiórtna deoxsis 3te ny t4e 
ceuna tlaens tnoo q suee  hsau  cúonnisctoa tfaudnod anmingeunntoa  edse  llaa sc ionntreoxmióisni ocnoens  liolesg aítnimtearsio arelesg aapdaarst.ados, en los  BOE-A-cable e
4.  La impugnación del artículo 35.1 LOPSC
El  artículo  35.1  LOPSC  dispone  que  «[s]on  infracciones  muy  graves:  1.  Las 
reuniones  o  manifestaciones  no  comunicadas  o  prohibidas  en  infraestructuras  o 
instalaciones en las que se prestan servicios básicos para la comunidad o en sus 
inmediaciones, así como la intrusión en los recintos de estas, incluido su sobrevuelo, 
cuando, en cualquiera de estos supuestos, se haya generado un riesgo para la vida o la 
integridad física de las personas».
El letrado del Parlamento de Cataluña sostiene la presente impugnación en que «la 
inclusión dentro de dicho tipo de infracciones de las reuniones o manifestaciones "por las 
inmediaciones" de las infraestructuras o instalaciones carece de la necesaria concreción 
y  claridad  que,  para  la  definición  del  tipo  de  la  infracción,  exige  la  jurisprudencia 
constitucional. […] Por ello entendemos que la expresión "o por las inmediaciones de 
estas"  del  apartado  1  del  artículo  35  LOPSC  es  contraria  al  principio  de  tipicidad 
establecido  en  el  artículo  25.1  CE  y  al  de  seguridad  jurídica  garantizado  por  el 
artículo 9.3 CE».
Frente a ello, el abogado del Estado afirma no compartir «el criterio de la parte 
recurrente en cuanto a que la expresión "o en sus inmediaciones" sea algo impreciso y 
que atente contra el principio constitucional de tipicidad que garantiza el artículo 25 de la 
CE». Al contrario, en su opinión «la citada expresión contenida en la norma constituye un 
concepto jurídico indeterminado que resultará de fácil concreción por parte del órgano 
competente, administrativo o judicial, que haya de aplicar la norma al caso, sobre la base 
ya sea de elementos circunstanciales cognitivos o ya valorativos, siempre de carácter 
objetivo».
Decidir  acerca  de  esta  impugnación,  tal  como  ha  quedado  delimitado  por  las 
alegaciones  de  las  partes  en  el  recurso,  exige  (i)  establecer  cuál  es  la  doctrina 
constitucional sobre la relación entre el principio de tipicidad ex artículo 25.1 CE y la 
utilización  de  conceptos  jurídicos  indeterminados  en  la  definición  de  la  conducta 
infractora;  y  (ii)  verificar  si  el  uso  que  el  artículo  35.1  LOPSC  hace  del  término 
«inmediaciones» es acorde con dicha doctrina constitucional.
a)  La tipicidad de las infracciones, a diferencia de la garantía formal del principio de 
legalidad sancionadora, y la reserva de ley que lleva consigo en aras de tutelar la libertad 
individual, viene impuesta por el artículo 25.1 CE en función de la seguridad jurídica de la 
persona. Exige con este fin «la predeterminación normativa de las conductas infractoras 
[…]  con  la  mayor  precisión  posible,  para  que  los  ciudadanos  puedan  conocer  de 
antemano el ámbito de lo proscrito y prever, de esta manera, las consecuencias de sus 
acciones»  (por  todas,  las  SSTC  145/2013,  de  11  de  julio,  y  160/2019,  de  12  de 
diciembre).
El tribunal, desde la STC 62/1982, de 15 de octubre, FJ 7 c), ha reiterado que «ello 
no supon[e] que el principio de legalidad penal quede infringido en los supuestos en que 
la  definición  del  tipo  incorpore  conceptos  cuya  delimitación  permita  un  margen  de 
apreciación» o, dicho con otras palabras, que «no vulnera la exigencia de lex certa que 
incorpora el artículo 25.1 CE la regulación de tales supuestos ilícitos mediante conceptos 
jurídicos indeterminados, […] dado que los conceptos legales no pueden alcanzar, por 
impedirlo  la  propia  naturaleza  de  las  cosas,  una  claridad  y  precisión  absolutas» 
(STC 69/1989, de 20 de abril, FJ 1; en parecidos términos la citada STC 145/2013, FJ 4).
La  mencionada  STC  69/1989,  FJ  1,  requiere,  para  que  la  definición  de  tipos 
infractores mediante conceptos jurídicos indeterminados sea acorde con el principio de  e
tipicidad  que  se  constitucionaliza  en  el  artículo  25.1  CE,  que  «su  concreción  sea  bo
razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia», o lo  32ww
fqourem uelsa dloo sm  eisnm ofo r«mquae  tasne ráanb iceortnat raqruioes  sau  loa pdliiscpaucieósnt o oe nin aepl laicratícciuólno  2d5e.p1e nCdEa  lodse  tiupnoas 
dy etcriisbiuónna plerás»ct ic(SaTmCe n8te9 /l1ib9r9e3 y,  adreb it1ra2r iad,e e mn aerl zsoe,n tFidJo  2e;s tyr icdtoe  duen  lam poadloa bsraim, dilaer  lolas  jucietacdeas 
STC 145/2013, FJ 4).
Además, la verificación de la suficiencia o insuficiencia, a la luz del principio de 
tipicidad, de esta labor de predeterminación normativa podrá hacerse «a la vista del […] 
contexto  legal  y  jurisprudencial  en  el  que  el  precepto  penal  se  inscribe,  pues  el 
ordenamiento jurídico es una realidad compleja e integrada dentro de la cual adquieren 
sentido y significación propia –también en el ámbito penal– cada uno de los preceptos 
singulares» (STC 89/1993, FJ 2).
También es doctrina constitucional constante que la exigencia de tipicidad, en el 
ámbito  del  Derecho  administrativo  sancionador,  no  recae  exclusivamente  sobre  el 
legislador sino que resulta admisible «la colaboración reglamentaria en la propia tarea de 
tipificación de las infracciones» (por todas, STC 160/2019). Por tanto, y salvo el supuesto 
específico (SSTC 162/2008, de 15 de diciembre, y 160/2019, de 12 de diciembre) en que 
es la misma remisión legal a un conjunto indeterminado de reglamentos lo que dificulta el 
conocimiento de lo prohibido, en un proceso abstracto de control de constitucionalidad 
solo cabe analizar que una ley en sí misma considerada es acorde con el principio de 
tipicidad  cuando  esté  prevista  su  aplicación  directa,  sin  colaboración  de  desarrollo 
reglamentario alguno.
En este recurso de inconstitucionalidad la demanda sostiene que no se ajustan al 
principio de tipicidad ex artículo 25.1 CE algunos aspectos de los artículos 35.1 LOPSC 
(«o en sus inmediaciones»), 36.1 LOPSC («perturbación»), 36.2 LOPSC («frente a las 
sedes») y 36.8 LOPSC («perturbación»), pues a su juicio se trata de formulaciones tan 
abiertas que su concreción depende de una decisión prácticamente libre y arbitraria del 
aplicador.  Como  ninguno  de  estos  tipos  infractores  remite  a  la  colaboración 
reglamentaria, ni en la actualidad disponen de desarrollo reglamentario alguno, cabe 
concluir que se prevé su aplicación directa sin intermediación reglamentaria y por ello 
que resulta procedente que el tribunal examine, como solicita el recurrente, si son 
conformes con el principio de tipicidad ex artículo 25.1 CE.
b)  Según la doctrina constitucional reseñada (STC 89/1993, FJ 2), la verificación de 
la suficiencia, desde la perspectiva de la predeterminación normativa, del uso por el 
artículo 35.1 LOPSC de la expresión «o en sus inmediaciones» podrá hacerse «a la vista 
del […] contexto legal y jurisprudencial» en que este precepto se inscribe.
El artículo 35.1 LOPSC no tipifica como infracción muy grave cualquier reunión o 
manifestación  no  comunicada  o  prohibida,  sino  solo  aquellas  que  se  ubican  «en 
infraestructuras  o  instalaciones  en  las  que  se  prestan  servicios  básicos  para  la 
comunidad o en sus inmediaciones». De este modo, y teniendo en cuenta que el 
artículo 3 g) LOPSC contempla como uno de los fines que tutela esta ley «la garantía de 
las  condiciones  de  normalidad  en  la  prestación  de  los  servicios  básicos  para  la 
comunidad», el tribunal aprecia que una interpretación sistemática muestra que uno de 
los  elementos  típicos  de  la  conducta  tipificada  en  el  artículo  35.1  LOPSC  es  que 
obstaculice o altere de otro modo el normal funcionamiento de los servicios básicos para 
la comunidad.
En este contexto legal la expresión «o en sus inmediaciones», aunque es innegable 
que delimita la conducta infractora, significa «lo que está muy cercano o contiguo a algo» 
y  en  este  caso  a  las  infraestructuras  e  instalaciones.  Para  que  la  conducta  fuera 
sancionable deben concurrir las circunstancias que determinan la alta gravedad de la 
infracción, consistente en que se haya generado un riesgo para la vida o integridad física 
de las personas.
Así pues, junto al criterio geográfico de contigüidad o gran cercanía, debe acontecer 
el riesgo para los bienes jurídicos indicados. No es, por tanto, una formulación cuya  s
concreción dependa de la decisión prácticamente libre de los órganos administrativos o  oe.
judiciales, sin perjuicio de que ofrezca al aplicador un margen de apreciación para  w.
adaptar el tipo infractor a las circunstancias particulares y cambiantes de la realidad. 32ww
inmeEdl iTarcibiounneasl» e nptaiernad ed,e pscorri blairs  lraa zcoonnedsu ecxtap uiensfrtaacst,o qrau en eol  ussuop odnee l aq euxep reels iaórnt í«cuol oe n3 s5u.1s 
LCOEP yS, eCn h caoynas edceuseconncioac, iddoe slae sgtiamraanmtíoas m laa pterreiasel ndtee  tiimpipciudganda qcuióen .le impone el artículo 25.1  BOE-A-cable e
5.  Las impugnaciones del artículo 36.1 LOPSC
El artículo 36.1 LOPSC dispone que «[s]on infracciones graves: 1. La perturbación de 
la  seguridad  ciudadana  en  actos  públicos,  espectáculos  deportivos  o  culturales, 
solemnidades  y  oficios  religiosos  u  otras  reuniones  a  las  que  asistan  numerosas 
personas, cuando no sean constitutivas de infracción penal».
La  demanda  reprocha  a  este  precepto  dos  vulneraciones  muy  precisas, 
reconducibles  a  sendos  aspectos  del  contenido  propio  del  artículo  25.1  CE.  El 
artículo 36.1 LOPSC lesionaría el principio de tipicidad porque omite cualquier precisión 
sobre cuál debe ser el nivel de perturbación que debe tener la actuación infractora y 
sobre qué resultado debe producir. Vulneraría también, de otro lado, el principio de 
proporcionalidad entre la conducta típica, que se concreta en la perturbación de la 
seguridad ciudadana y comprende por ello la alteración leve de la misma, y la sanción. 
Razona que las sanciones previstas para las infracciones graves, incluso las que se 
ajusten a la mínima cuantía, son particularmente elevadas y con ello excesivas para 
castigar las alteraciones leves de la seguridad ciudadana.
El abogado del Estado, por el contrario, argumenta que el tipo de ese artículo 36.1 
LOPSC respondería al canon de constitucionalidad que admite, debido al inevitable 
margen de mínima indefinición por imperativo de la propia naturaleza de las cosas, la 
utilización de conceptos jurídicos indeterminados en la formulación del tipo ilícito. Señala, 
además, que «será la labor exegética por parte del intérprete y aplicador de la norma, 
quien habrá de llevarla a cabo siguiendo pautas objetivas y no discrecionales que 
precisen el alcance de los preceptos y los hagan previsibles».
Procederemos,  a  continuación,  a  analizar  por  separado  los  dos  reproches  de 
inconstitucionalidad que la demanda dirige a este artículo 36.1 LOPSC.
a)  El principio de tipicidad recogido en el artículo 25.1 CE requiere que, mediante 
su predeterminación normativa, se asegure que la reacción sancionadora sea previsible 
y no sorpresiva. Esta exigencia de lex certa, como se desarrolló en el fundamento 
jurídico 4 a), no se opone a la utilización de un concepto jurídico indeterminado como el 
de «perturbación de la seguridad ciudadana» en la definición de la conducta infractora, 
siempre que su concreción sea razonablemente previsible en virtud de criterios lógicos, 
técnicos o de experiencia.
Conforme a los términos en que la demanda cumple con la carga de alegar que 
incumbe a quien promueve un recurso de inconstitucionalidad, el tribunal debe centrar su 
atención en si el artículo 36.1 es suficientemente preciso en dos extremos: (i) el nivel de 
perturbación de la seguridad ciudadana que integra el tipo infractor, y en particular si 
alcanza a las perturbaciones no graves; y (ii) si la conducta típica exige la producción de 
un resultado y cuál ha de ser este.
Procede resaltar, en cuanto a la primera cuestión, que el artículo 36.1 LOPSC ha de 
interpretarse en el contexto del ordenamiento jurídico en que se inserta con el fin de 
identificar cuál es el nivel de perturbación de la seguridad ciudadana que es constitutivo 
de la conducta infractora y si comprende o no las alteraciones leves de la seguridad 
ciudadana. Dicho con otras palabras, una norma punitiva puede aparecer incompleta en 
sí  misma  considerada,  pero  no  por  ello  desconocerá  el  principio  de  tipicidad  ex 
artículo 25.1 CE si cabe completarla por referencia al contexto legal en que se integra 
(STC 89/1993, FJ 2).
Nótese, de un lado, que la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana 
indica en algunos de sus tipos infractores que serán sancionables ciertas «actuaciones  e
que  causen  perjuicios  muy  graves»  (artículo  35.2)  o  «la  perturbación  grave  de  la  bo
seguridad  ciudadana»  (artículo  36.2)  o  simplemente,  como  en  este  caso,  «la  32ww
ipnefrratucrcbioancieósn  edne  lala l esye gcuornidtraodv erctiiuddaa dpaenrma»it e (aarptírceuclioa r,3 p6o.1r) .c oEnsttrea stme oednot red eu ntiopsif icya or trlaoss 
pperertcuerpbtaocsi ólne gdaele sla,  qsueeg uerli daardtí ccuiluod a3d6a.1n aL,O inPcSluCid cao npfoigr utraan tcoo maqou teipllao  iqnufrea citmopr licquuaelq uuinear 
alteración leve en dicho bien jurídico.
Del propio artículo 36.1 se deriva una segunda precisión sobre qué perturbación de 
la seguridad ciudadana merece calificarse como una de estas infracciones graves. Su 
último inciso excluye del tipo infractor las que sean constitutivas de infracción penal. El 
artículo 558 CP, ubicado dentro del título XXII del libro II, título rubricado «Delitos contra 
el orden público», dispone que «[s]erán castigados con la pena de prisión de tres a seis 
meses o multa de seis a doce meses, los que perturben gravemente el orden en la 
audiencia de un tribunal o juzgado, en los actos públicos propios de cualquier autoridad o 
corporación, en colegio electoral, oficina o establecimiento público, centro docente o con 
motivo de la celebración de espectáculos deportivos o culturales». Además, la Ley 
Orgánica 1/2015, de modificación del Código penal, por la que se suprime la falta 
tipificada en el artículo 633 CP relativa a la perturbación leve del orden en actos públicos, 
afirmó en su preámbulo, al objeto de esclarecer por qué se eliminaban las faltas contra el 
orden público, que «por lo que se refiere a las faltas contra el orden público, los 
supuestos de alteraciones relevantes están ya castigados como delito».
En lo atinente a las «reuniones a las que asistan numerosas personas» distintas de 
las enunciadas por el artículo 558 CP, el artículo 557 castiga por un delito de desórdenes 
públicos  a  «[q]uienes  actuando  en  grupo  o  individualmente  pero  amparados  en  él, 
alteraren la paz pública ejecutando actos de violencia sobre las personas o sobre las 
cosas, o amenazando a otros con llevarlos a cabo, serán castigados con una pena de 
seis meses a tres años de prisión».
Por tanto, en el Código penal desde 2015 ya no son punibles como faltas las 
perturbaciones del orden público que sean leves, considerando que la reacción penal 
debe limitarse a castigar como delito algunas perturbaciones graves de ese bien jurídico 
(en lo que aquí interesa las tipificadas en los artículos 557 y 558).
En conclusión, de una lectura sistemática del artículo 36.1 LOPSC, que lo ponga en 
conexión  con  otros  preceptos  de  la  Ley  Orgánica  de  protección  de  la  seguridad 
ciudadana y con los artículos 557 y 558 CP, se desprende que el concepto «perturbación 
de la seguridad ciudadana» como determinante de la conducta infractora no es tan 
indeterminado que pugne con las exigencias de tipicidad ex artículo 25.1 CE, en la 
medida que hace referencia a cualquier perturbación de ese bien jurídico que no sea 
tipificable como delito en virtud de los artículos 557.1 y 558 CP.
Decidir sobre el segundo aspecto enfocado por la demanda –si el precepto es 
suficientemente preciso al establecer si la conducta típica exige la producción de un 
resultado y cuál ha de ser este– también requiere tener en cuenta el modo general de 
tipificar  las  infracciones  que  utiliza  la  Ley  Orgánica  de  protección  de  la  seguridad 
ciudadana.  Debe  atenderse  a  que  en  ocasiones  define  la  conducta  infractora  por 
referencia a la mera creación de riesgo para la vida, la integridad física u otros bienes 
jurídicos relacionados con la seguridad ciudadana (entre otros, cabe aludir a los artículos 
35.1, 36.5, 36.11 y 37.14). Sin embargo, en otras, se identifica la conducta punible con 
las nociones «perturbación», «alteración» o «perjuicio» (entre otros, repárese en los 
artículos 35.2, 36.2, 36.3 y 37.3). El artículo 36.1 LOPSC pertenece al segundo tipo, con 
lo que la conducta infractora queda predeterminada de un modo adicional, en el sentido 
de que su realización exige una afectación real y efectiva (y no una mera puesta en 
riesgo) del bien jurídico de que se trate, que en este caso es la seguridad ciudadana en 
alguna de las vertientes que enuncia el artículo 3 LOPSC.
En  fin,  tampoco  en  relación  a  este  segundo  aspecto  puede  concluirse  que  el 
artículo  36.1  LOPSC  configure  un  tipo  infractor  que,  porque  su  concreción  no  sea 
razonablemente previsible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, deba  s
calificarse de contrario al principio de tipicidad ex artículo 25.1 CE. oe.
b)  Sobre la adecuada proporción entre la conducta infractora y la sanción prevista,  w.
la STC 60/2010, de 7 de octubre, FJ 7 a), declaró, desde una perspectiva institucional,  32ww
q"puoet e«sntuaeds etrxoc leunsjiuviac iadmel ielengtois l[a..d.]o rre psualrtaa  cliomnitfaigduor apro lro es l breiecnoenso cpiemniaelnmtoe netne  epsrtoat esgeiddeo sd, el olas 
cyo lma pporortpaomrcieiónnto esn ptreen alalms ecnotned ruecptaresn qsuibele psr,e etel ntipdoe  ye vlait acru ya nlatísa  pdeen laass  csoann cliaosn eqsu ep einntaelnetsa,   BOE-A-cable e
conseguirlo"». Consecuentemente, en la referida decisión el tribunal estableció que «[e]l 
juicio que procede en esta sede jurisdiccional "debe ser por ello muy cauteloso. Se limita 
a verificar que la norma penal no produzca un patente derroche inútil de coacción que 
convierte la norma en arbitraria y que socava los principios elementales de Justicia 
inherentes a la dignidad de la persona y al Estado de Derecho" (STC 136/1999, de 20 de 
julio, FJ 23; también, SSTC 55/1996, de 28 de marzo, FFJJ 6 y ss.; 161/1997, de 2 de 
octubre,  FFJJ  9  y  ss.;  AATC  233/2004,  de  7  de  junio,  FJ  3;  332/2005,  de  13  de 
septiembre, FJ 4)».
Esta doctrina constitucional ha sido aplicada al enjuiciar la adecuada proporción 
entre infracciones y sanciones administrativas en los AATC 20/2015, de 3 de febrero, 
FJ 4; 145/2015, de 10 de septiembre, FJ 4; 187/2016, de 15 de noviembre, FJ 5, 
y 43/2017, de 28 de febrero, FJ 2. Además, el citado ATC 145/2015 estableció que «esta 
doctrina es trasladable al ámbito administrativo sancionador, como también lo es que ‘no 
cabe  deducir  del  artículo  25.1  CE  un  derecho  fundamental  a  la  proporcionalidad 
abstracta de la pena con la gravedad del delito» (STC 65/1986, de 22 de mayo, FJ 3 in 
fine). A partir de lo anterior, corresponde primordialmente a los tribunales ordinarios 
determinar si se ha respetado la garantía del artículo 25.1 CE en el plano aplicativo». Y 
concluye que «no corresponde a este tribunal pronunciarse sobre si resulta oportuna o 
adecuada, en abstracto, la decisión del legislador de sancionar la conducta descrita en el 
artículo 195.2 LGT con una cuantía fija del 15 por 100 de la cantidad indebidamente 
consignada como base imponible negativa».
Adicionalmente, y esta vez desde una perspectiva de marcado carácter sustantivo, la 
STC 60/2010, de 7 de octubre, razonó en el FJ 7 a) que «la propia Constitución, lejos de 
someter la acción del legislador a los mismos límites sustantivos con independencia del 
objeto sobre el que esta se proyecte o del tipo de decisiones que incorpore, contempla 
límites más exigentes en el caso de las normas penales que en el de otras decisiones de 
aquel, debido, precisamente, al alcance de los efectos que de aquellas se derivan, 
puesto que cuanto más intensa sea la restricción de los principios constitucionales y, en 
particular, de los derechos y libertades reconocidos en el texto constitucional, tanto más 
exigentes son los presupuestos sustantivos de la constitucionalidad de la medida que los 
genera». Esta óptica sustantiva adquiere relevancia porque los efectos que despliegan 
las normas administrativas sancionadoras presentan, en principio, un menor alcance que 
los que traen causa de normas estrictamente penales.
El  artículo  36.1  LOPSC  tipifica  como  infracción  grave  «la  perturbación  de  la 
seguridad  ciudadana»,  comprendiendo  por  los  motivos  previamente  indicados  las 
alteraciones leves de la seguridad ciudadana. El artículo 39.1 b) LOPSC dispone que el 
grado mínimo de la sanción por infracción grave consistirá en una multa entre 601 
y 10400 €. El Parlamento recurrente alega que resulta excesivo imponer multas de tan 
alta cuantía a quien realice una conducta que altere levemente la seguridad ciudadana.
Este  tribunal,  aplicando  la  doctrina  constitucional  consolidada  que  ha  quedado 
reseñada, aprecia que la decisión del legislador de asociar a una perturbación leve de la 
seguridad  ciudadana,  producida  en  las  particulares  circunstancias  descritas  por  el 
artículo 36.1 LOPSC, la imposición de una sanción de multa entre 601 y 10400 € no 
supone «un patente derroche inútil de coacción que convierte la norma en arbitraria y 
que socava los principios elementales de justicia inherentes a la dignidad de la persona y 
al Estado de Derecho», fundamento jurídico 7 a) de la STC 60/2010, de 7 de octubre.
El legislador goza de un amplio margen de opción para determinar el alcance de la 
reacción sancionadora que resulta conveniente para proteger, en abstracto, el bien  s
jurídico implicado en el artículo 36.1 LOPSC, que es la protección de la seguridad  oe.
ciudadana en una situación concreta, en el curso de actos públicos a los que asisten  w.
numerosas personas. Este tribunal, con particular atención a las necesidades de tutela  32ww
pdeer lsao sneagsu, reidnatdie ncidued aqduaen ae el na artqícuuelolla s3 6s.i1tu aLcOioPnSeCs  eenn q ureel ascei órenú nceo nu neal  garratínc uclaon t3id9a.1d  dbe) 
dLeOcPisSióCn  ninod cicoandsoti.tuye por parte del legislador un uso extralimitado del amplio margen de  BOE-A-cable e
Debe resaltarse que este juicio del tribunal viene específicamente determinado por el 
cauce procesal en que lo hace, en el que se limita a examinar la norma legal con una 
perspectiva de abstracción, por lo que ha de entenderse sin perjuicio del examen de 
proporcionalidad ex artículo 25.1 CE que proceda, por parte del aplicador del Derecho y 
en última instancia de este tribunal en vía de amparo constitucional, en el momento 
aplicativo de este precepto legal, en cuya ocasión habrá de prestarse atención a las 
precisas circunstancias del supuesto concreto.
Por los motivos expuestos, el artículo 36.1 LOPSC –en relación con el artículo 39.1 
b) LOPSC– no incurre en la vulneración alegada del principio de proporcionalidad ex 
artículo 25.1 CE y, consecuentemente, procede desestimar este segundo aspecto de la 
impugnación del artículo 36.1 LOPSC.
6.  La impugnación del artículo 36.2 LOPSC
El artículo 36.2 LOPSC dispone que «[s]on infracciones graves: 2. La perturbación 
grave  de  la  seguridad  ciudadana  que  se  produzca  con  ocasión  de  reuniones  o 
manifestaciones frente a las sedes del Congreso de los Diputados, el Senado y las 
asambleas legislativas de las comunidades autónomas, aunque no estuvieran reunidas, 
cuando no constituya infracción penal».
La demanda imputa al artículo 36.2 LOPSC dos reproches de inconstitucionalidad. El 
primero trae causa de las exigencias que se derivan del artículo 21 CE y se centra en el 
inciso  «aunque  no  estuvieran  reunidas».  La  STC  172/2020  ha  desestimado  una 
impugnación idéntica y dirigida contra el mismo inciso del artículo 36.2 LOPSC. Procede, 
conforme a un criterio de coherencia doctrinal, que nos remitamos a la motivación 
desarrollada en el fundamento jurídico 6 de dicha sentencia y, en su consecuencia, que 
se desestime esta concreta impugnación del artículo 36.2 LOPSC.
Los recurrentes argumentan que el artículo 36.2 LOPSC incurre además en otra 
vulneración constitucional, enfocada esta vez en que el inciso «frente a las sedes» es 
una fórmula tan abierta que no cumple con las exigencias del principio de tipicidad ex 
artículo  25.1  CE.  El  abogado  del  Estado,  por  su  parte,  sostiene  que  «pueden 
reproducirse las razones expuestas en relación con el apartado anterior, que abonan la 
constitucionalidad del precepto en este caso», aludiendo con ello a la admisibilidad 
constitucional  del  uso  de  conceptos  jurídicos  indeterminados  para  delimitar  tipos 
infractores.
Según la doctrina constitucional reseñada en el fundamento jurídico 4 a) de esta 
resolución, el principio de tipicidad como manifestación de la garantía material de la 
legalidad sancionadora no se opone al uso de conceptos jurídicos indeterminados en la 
definición de la conducta punible, siempre que «su concreción sea razonablemente 
factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia», la cual puede realizarse 
«a la vista del […] contexto legal y jurisprudencial» en que la norma punitiva se inscribe.
Este tribunal ya tuvo ocasión de poner de relieve cuáles son los bienes jurídicos a 
cuya protección se orienta el tipo infractor definido en el artículo 36.2 LOPSC. En la 
STC 172/2020 razonó in extenso sobre esta cuestión y concluyó que «[l]as sedes 
parlamentarias […] revisten una doble transcendencia que las hace dignas de protección 
jurídica.  Por  un  lado,  albergan  el  desenvolvimiento  efectivo  de  las  funciones 
representativas por medio del funcionamiento del órgano legislativo en sus distintas 
formas y composiciones. Por otro lado, resulta inherente a ellas, incluso cuando están 
inactivas, su carácter de representación institucional de la voluntad popular, de modo que 
constituyen  un  símbolo  del  más  alto  valor  constitucional.  Este  tribunal  aprecia,  e
atendiendo a esa doble relevancia de las sedes parlamentarias, que el artículo 36.2  bo
LOPSC se orienta a evitar que la perturbación grave de la seguridad ciudadana con  32ww
oecl asnioórnm dael  rfeuunnciioonneasm oie nmtoa nifdeeslt acóirognaenso  anptaer llaams einnstatirtuioc ioenne s spuasr lamdisetnintatarisa s f(oi)r mimaps iday 
pcoamrlapmoseinctioanriaess  oq (uiie)  prraozdounzacbal eumnae ndtees cpounesdiad ercaocaiódnyu dvealr  sípmobr osloí  emnicsamrnaa, doo  emne ldaisa nsteed elas 
incitación de otras conductas, a que se ponga en riesgo la tranquilidad y convivencia
ciudadanas [artículo 3 c) LOPSC] o a que, de un modo más general, se condicione a 
otros ciudadanos el libre ejercicio de sus derechos y libertades reconocidos por el 
ordenamiento jurídico [artículo 3 a) LOPSC]».
En este contexto legal la expresión «frente a las sedes», es un término equivalente a 
«enfrente de» o «delante de» y dada la finalidad de la norma, la manifestación ha de 
estar próxima a los edificios, pues, sin esa proximidad, no parece que se pueda impedir 
el normal funcionamiento del órgano o llevar a cabo la desconsideración del símbolo que 
encarnan las sedes.
El término «frente» debe equipararse al vocablo «ante» que establece el artículo 494 
CP que castiga a los que «promuevan, dirijan o presidan manifestaciones u otra clase de 
reuniones ante las sedes del Congreso de los Diputados, del Senado o de una asamblea 
legislativa  de  comunidad  autónoma,  cuando  estén  reunidos,  alterando  su  normal 
funcionamiento».
En suma, el contenido normativo del precepto recurrido resulta del particular contexto 
legal de protección de la seguridad ciudadana en que se integra y ofrece al aplicador un 
margen  de  apreciación  para,  teniendo  en  cuenta  las  circunstancias  particulares  y 
cambiantes de la realidad, adaptar el tipo infractor a la mejor realización de los fines a los 
que sirve.
El tribunal entiende, por las razones  expuestas,  que  la utilización del sintagma 
«frente a las sedes» para delimitar la conducta infractora no supone que el artículo 36.2 
LOPSC haya desconocido la garantía material de tipicidad que le impone el artículo 25.1 
CE y, en virtud de este criterio, desestimamos la presente impugnación.
7.  La impugnación del artículo 36.8 LOPSC
El artículo 36.8 LOPSC dispone que «[s]on infracciones graves: 8. La perturbación 
del desarrollo de una reunión o manifestación lícita, cuando no constituya infracción 
penal».
La demanda, por toda motivación de esta impugnación del artículo 36.8 LOPSC, 
señala que «esta norma presenta una formulación, por lo que se refiere al elemento 
objetivo del tipo, idéntica a la que, según hemos visto, utilizaba el apartado 1 del mismo 
artículo, en el sentido a que se refiere tan solo a ‘[l]a perturbación’, en este caso, de una 
reunión o manifestación. Por tanto, la conclusión es que incurre en el mismo vicio de 
inconstitucionalidad que el apartado 1, al que nos hemos referido».
Por su parte, el abogado del Estado, inmediatamente después de consignar sus 
alegaciones respecto la impugnación del artículo 36.1 LOPSC, argumenta de manera 
correlativa que «[l]o mismo cabe decir en cuanto a la descripción de la infracción en el 
apartado 8 del mismo artículo, antes transcrito, en cuanto que es exactamente el mismo 
reproche el que el recurso hace respecto de dicha redacción».
El tribunal, en atención a que la presente impugnación ha quedado delimitada por las 
partes en los términos expuestos, entiende procedente desestimarla con arreglo a los 
mismos argumentos utilizados para considerar que el artículo 36.1 LOPSC no vulneraba 
la dimensión del principio de tipicidad invocada en el recurso de inconstitucionalidad. 
Dicho con otras palabras, el artículo 36.8 LOPSC no desconoce la vertiente del principio 
de  tipicidad  invocada  en  el  recurso  de  inconstitucionalidad  porque  el  término 
«perturbación», interpretado en el contexto de otras normas sancionadoras de la LOPSC 
(entre otros, los artículos 35.2, 36.2 y 36.3) y a la luz de los preceptos relevantes del 
Código penal (los artículos 557.1 y 557 bis.1.3), es un concepto jurídico indeterminado 
cuya concreción es razonablemente previsible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de  e
experiencia. bo
8E.l   aLrat ídcuelloim it3a6c.i2ó2n  deL OlaP iSmCp ugdnisapcoiónne d eql uaert íc«u[los] o3n6 .22in LfrOacPcSioCnes  graves:  22.  El  2021-2832n https://ww
ienmcubmarpclaimciioennetos  ddee  laalsta r veesltoriccicdiaodn eys a ae rloan naavveesg laigceiórans r»e.glamentariamente impuestas a las  BOE-A-cable e
Esta  impugnación  gira,  al  igual  que  las  cuatro  impugnaciones  inmediatamente 
precedentes, en torno al principio de legalidad sancionadora. Ahora bien, a diferencia de 
aquellas, en esta no se invoca la regla de tipicidad como parte de la garantía material de 
dicho principio. Se centra, por el contrario, en la garantía formal del mismo también 
amparada por el artículo 25.1 CE. Alega el recurrente que el artículo 36.22 LOPSC «se 
limita a sancionar el incumplimiento de las restricciones a la navegación que contengan 
los reglamentos, sin contener ninguna exigencia específica de lesión o de evitar el riesgo 
con respecto al bien jurídico protegido que sirva para precisar el núcleo esencial de la 
prohibición administrativa». Por su parte el abogado del Estado rechaza que se trate de 
una remisión en blanco a disposiciones reglamentarias, pues «en lo que incide el tipo del 
artículo  36.22  no  es,  como  elemento  directamente  central,  en  la  infracción  de 
reglamentos sino que de modo directo es a la actividad externa peligrosa en sí a la que 
apunta el tipo. […] Lo que provocaría la incoación del expediente sancionador sería la 
utilización en sí peligrosa empíricamente constatada».
Para resolver la cuestión así planteada es necesario (i) delimitar con precisión la 
impugnación y lo que se demanda de este tribunal, lo que se hará en este mismo 
fundamento jurídico 8; (ii) examinar la doctrina constitucional sobre el alcance de la 
reserva de ley en materia sancionadora, a lo que se destina el fundamento jurídico 9; y, 
en fin, (iii) aplicar esta doctrina al presente supuesto en el fundamento jurídico 10.
La garantía material del principio de legalidad penal, tutela la seguridad jurídica, 
exige que se defina con precisión la conducta infractora en el plano normativo. Lo propio 
y  distinto  de  las  sanciones  administrativas  es  que  la  predeterminación  normativa 
suficiente se puede alcanzar combinando la norma de rango legal con las disposiciones 
administrativas que la desarrollen. Por tanto, para evaluar si se cumple la garantía 
material hay que atender, en principio, al nivel de predeterminación de la conducta 
infractora que resulta no tanto de la previsión legal cuanto de los reglamentos que la 
complementen.  Ahora  bien,  como  se  adelantó,  esta  impugnación  no  cuestiona  el 
artículo 36.22 LOPSC desde la perspectiva de la garantía material, de modo que no 
procede  detenerse  en  nada  de  lo  relativo  al  desarrollo  reglamentario  al  que  llama 
expresamente el precepto.
El recurrente lo único que reprocha al artículo 36.22 LOPSC es que no respeta la 
garantía formal del principio de legalidad sancionadora. Esta dimensión requiere, en 
función de proteger la libertad individual, que los elementos esenciales del tipo infractor –
el núcleo de la prohibición– sean establecidos directamente por el legislador en tanto que 
depositario de la representación popular. En consecuencia, el tribunal decidirá sobre esta 
impugnación a partir del contenido del propio artículo 36.22 LOPSC y del contexto legal 
en que se integra, sin tomar en cuenta los reglamentos que disciplinan las restricciones a 
la navegación a que la norma legal remite.
9.  La doctrina constitucional sobre el alcance de la reserva de ley en materia 
sancionadora
El tribunal ha establecido un criterio general sobre cuál es el alcance de la reserva de 
ley en materia sancionadora y, además, lo ha aplicado en un conjunto de supuestos 
llegando  a  distintos  pronunciamientos,  unos  de  constitucionalidad  y  otros  de 
inconstitucionalidad. Procederemos a examinar por separado el criterio general fijado por 
la doctrina constitucional (a) y sus aplicaciones (b).
a)  Este tribunal ha entendido que la técnica de tipificación por remisión y en blanco  s
de la ley a las normas reglamentarias, dejando a estas por entero la definición de las  oe.
conductas susceptibles de sanción, no es acorde con la garantía formal del principio de  w.
ldeigciaeNlmidoba ordeb ,ss FtaaJnn c4tei)o,. neand olar aS TeCx  3a/r1tí9c8u8lo,  d2e5 .211  CdEe  e(npeorro ,t oFdJa s9,,  elan juSicTiCan d1o6 0p/2re0c1is9a, mdeen t1e2 u dnea   2021-2832n https://ww
norma sancionadora en materia de seguridad, afirmamos que «el alcance de esa reserva
de ley ‘no puede ser tan estricto en relación con la regulación de las infracciones y
sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido 
estricto, bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las 
potestades públicas, bien por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad 
reglamentaria en ciertas materias (STC 2/1987, de 21 de enero), bien, por último, por 
exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos de 
ordenación territoriales (STC 87/1985, de 16 de julio) o materiales’. El mandato del 
artículo  25.1  determina  la  necesaria  cobertura  de  la  potestad  sancionadora  de  la 
administración en una norma de rango legal, pero no excluye que esa norma contenga 
remisiones a normas reglamentarias, siempre que en aquella queden suficientemente 
determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica (de tal manera que 
solo sean infracciones las acciones u omisiones subsumibles en la norma con rango de 
ley) y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer. El artículo 25.1 CE, pues, 
prohíbe la remisión al reglamento que ‘haga posible una regulación independiente y no 
claramente subordinada a la ley’ (STC 83/1984, de 24 de julio), pero no impide la 
colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora». Esta doctrina constitucional 
la hemos reiterado en términos idénticos o similares en las SSTC 101/1988, de 8 de 
junio, FJ 3; 113/2002, de 9 de mayo, FJ 3; 26/2005, de 14 de febrero, FJ 3; 229/2007, 
de 5 de noviembre, FJ 2; 104/2009, de 4 de mayo, FJ 3, y 145/2013, de 11 de julio, FJ 4.
b)  El tribunal ha tenido ocasión de aplicar esta doctrina sobre el alcance de la 
reserva de ley en materia sancionadora en varias ocasiones, y en algunas ha declarado 
la inconstitucionalidad del precepto impugnado mientras que en otras lo ha considerado 
plenamente constitucional.
Entre las primeras, se inscriben las SSTC 341/1993, de 18 de noviembre; 162/2008, 
de 15 de diciembre, FJ 2; STC 81/2009, de 23 de marzo, FJ 5; 13/2013, de 28 de enero, 
FJ 4, y 160/2019, de 12 de diciembre, FJ 4).
La STC 341/1993, de 18 de noviembre, declaró inconstitucional el precepto que 
calificaba  de  infracciones  leves  de  la  seguridad  ciudadana  «la  transgresión  de  las 
obligaciones y prohibiciones establecidas "en las reglamentaciones específicas o en las 
normas  de  policía  dictadas  en  ejecución  de  las  mismas"»,  al  considerar  que  esta 
remisión habilitaba «al reglamento para la configuración ex novo de obligaciones o 
prohibiciones cuya contravención dé origen a una infracción sancionable».
A la misma conclusión llegó la STC 162/2008, de 15 de diciembre, que declaró 
inconstitucional y nulo artículo 31.3 a) de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de industria en el 
que  se  calificaba  como  infracciones  leves  «[e]l  incumplimiento  de  cualquier  otra 
prescripción reglamentaria no incluida en los apartados anteriores». El tribunal consideró 
que el precepto sancionador era contrario al principio de legalidad en su vertiente formal 
porque, aunque tuviera rango de ley, «no conte[nía] los elementos esenciales de la 
conducta antijurídica» por lo que permitía «una regulación reglamentaria independiente, 
no sometida, siquiera en sus líneas fundamentales, a la voluntad de los representantes 
de los ciudadanos, en degradación de «la garantía esencial que el principio de reserva 
de ley entraña» (FJ 2).
Por  los  mismos  motivos  la  STC  81/2009  declaró  inconstitucional  y  nulo  el 
artículo 69.3 C) de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del deporte. En este precepto se 
establecía que eran infracciones leves todas las acciones u omisiones que no hubieran 
sido  tipificadas  como  infracciones  graves  o  muy  graves  en  esa  ley  y  que  fueran 
«contrarias a las normas y reglamentos aplicables a los espectáculos deportivos». El 
Tribunal consideró que «ni la mera acotación de la materia a la que se refieren los 
reglamentos de remisión, que es la actividad de espectáculos deportivos, ni el hecho de  s
que queden excluidas de tal regulación reglamentaria las infracciones que ya la ley  oe.
califica como muy graves y graves […] supone una descripción legal mínima de las  w.
conductas sancionables». También se sostiene que «[l]a sola delimitación material del  32ww
oinbfrjeatcoc iodnee sla  erne mlai slieóyn  nyo  lap elrómgiictea  ceoxncolucseiró na  dloes  ldaes stcinoantdaurciotas sd eya l ac antoarlomgaa dqausé  cootmroos 
creogmlapmoretanmtaireian tyo sd ep ulae diennte gpraascaiórn  aq usee rp oosbijbeitliota  deel  asratínccuiólon  6a9 .3tr aCv)é sd ed lea  lLae yr e1g0u/l1a9c9ió0n,   BOE-A-cable e
de 15 de octubre, del deporte, lo que resulta frontalmente contrario a la reserva del ley 
del artículo 25.1 CE».
De  igual  modo  la  STC  13/2013  declaró  que  vulneraba  el  artículo  25.1  CE  el 
apartado 7 del artículo 16.2 b) de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de ordenación y 
coordinación de los transportes urbanos de la Comunidad de Madrid. Este precepto 
tipificaba como infracción grave «el incumplimiento de las condiciones esenciales de la 
autorización o licencia, salvo que deba considerarse como infracción muy grave». Estas 
condiciones esenciales se encontraban definidas en los seis primeros apartados del 
precepto,  y  en  el  número  séptimo,  que  es  el  que  fue  declarado  inconstitucional, 
establecía  que  tendrían  también  esta  condición  «cualesquiera  otras  que  puedan 
establecerse  reglamentariamente».  El  Tribunal  consideró  que,  aunque  el  concepto 
jurídico indeterminado «condiciones esenciales de la autorización o licencia» era un 
parámetro legal que en alguna medida orientaba al reglamento, en ausencia de más 
determinaciones legales, constituía «una laxa e insuficiente guía normativa desde la 
perspectiva del principio de legalidad sancionadora».
Y a misma conclusión llegó la STC 160/2019, FJ 4, que apreció que el precepto que 
tipificaba como infracción leve los incumplimientos de la «normativa de la Comunidad de 
Madrid  en  materia  de  espectáculos  públicos  y  actividades  recreativas,  cuando  no 
proceda su calificación como infracción grave o muy grave», además de vulnerar la 
vertiente material del artículo 25.1 CE, tal y como se ha señalado, vulneraba también su 
vertiente formal al considerar que «[e]sta previsión, en la medida en que para definir las 
infracciones  que  sanciona  como  leves  incluye  una  remisión  a  las  prescripciones 
reglamentarias, constituye una de las prácticas legislativas vedadas por el artículo 25.1 
CE». Según se afirma en esta sentencia «[a]unque el precepto sancionatorio ostente 
rango  de  ley,  no  contiene  ninguno  de  los  elementos  esenciales  de  la  conducta 
antijurídica, permitiendo con su sola remisión al resto de normativa autonómica en la 
materia una regulación reglamentaria independiente, no sometida, siquiera en sus líneas 
fundamentales, a la voluntad de los representantes de los ciudadanos». Se sostiene 
también que esta conclusión no resulta desautorizada, «ni por la existencia de una 
genérica delimitación subjetiva de los operadores jurídicos a los que se dirige en general 
esta normativa contenida en el articulado de la Ley 17/1997, ni por la mera acotación del 
ámbito objetivo al que se refiere la normativa de la remisión, que es la actividad en 
materia  de  espectáculos  públicos  y  actividades  recreativas  –por  lo  demás  de  gran 
extensión, diversidad y complejidad–, ni por el hecho de que queden excluidas las 
infracciones que la propia ley califica como muy graves y graves. Ninguno de estos 
aspectos, ni la conjunción de todos ellos, supone una descripción legal mínima de las 
conductas sancionables que permita tener por establecido el límite suficiente que el 
artículo  25.1  CE  exige  para  la  intervención  de  la  administración  en  la  tipificación 
sancionadora. La sola delimitación subjetiva y material y la lógica exclusión de las 
conductas ya catalogadas como infracciones no permite conocer a los destinatarios de la 
norma qué otros comportamientos pueden pasar a ser objeto de sanción a través de la 
regulación  reglamentaria  y  de  la  integración  que  posibilita  el  artículo  39.4  de  la 
Ley 17/1997».
En el segundo grupo de sentencias se cuentan, aparte de la ya citada STC 3/1988, 
de 21 de enero, las SSTC 104/2009, de 4 de mayo, FJ 3, y 145/2013, de 11 de julio, 
FJ 4. Estas sentencias, por entender que no se vulneraba la vertiente formal del principio 
de legalidad sancionadora ex artículo 25.1 CE, desestimaron sendas cuestiones de 
inconstitucionalidad contra el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979, de 26 de enero,  s
sobre protección de la seguridad ciudadana; el artículo 91 b) 1 de la Ley 25/1964, de 29  oe.
de abril, sobre energía nuclear, y los apartados 2 y 10 del artículo 16 del Real Decreto  w.
Legislativo 4/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del  32ww
eiml ppureecsetop tsoo blergea sl occuieedsatiodneas.d oL oasc motoatbivao sd ed eu nla  mdoedseos mtimuay cpiórenc eisno e eslt oásm cbaitsoo sd efu earcotinv iqduaed 
dentro del que se tenía que producir la conducta infractora y que ese sector material
estaba afectado por las notas de diversidad y complejidad que convertían en insuprimible 
la colaboración reglamentaria.
No  se  trata  de  una  doctrina  constitucional  vacilante  sino  de  un  entendimiento 
constante del alcance de la reserva de ley en materia sancionadora impuesta por el 
artículo 25.1 CE cuya aplicación arroja uno u otro resultado, según las circunstancias de 
la norma legal que en cada uno de los procesos constitucionales referidos era objeto de 
consideración.  En  consecuencia,  procede  determinar  cuáles  son  los  elementos 
relevantes del artículo 36.22 LOPSC y, a partir de ellos, decidir si en él «qued[an] 
suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica» o, 
por el contrario, la remisión al reglamento que contiene «ha[ce] posible una regulación 
independiente y no claramente subordinada a la ley».
10.  La interpretación conforme a la Constitución del artículo 36.22 LOPSC.
El artículo 36.22 LOPSC, por ser un precepto escueto que se integra en el sistema 
normativo de la seguridad ciudadana y que remite a otros conjuntos normativos, es una 
norma  legal  a  la  que  cabría  atribuir  contenidos  prescriptivos  diversos.  El  tribunal 
entiende, por las razones que a continuación se indican, que el artículo 36.22 LOPSC 
únicamente  es  conforme  con  las  exigencias  de  legalidad  formal  derivadas  del 
artículo 25.1 CE siempre que se ajuste a la siguiente interpretación conforme que se 
llevará al fallo.
Del contenido del artículo 36.22 LOPSC y de su ubicación dentro de la LOPSC se 
desprende  que  la  conducta  infractora  aparece  definida  por  tres  elementos,  que  se 
procede a exponer en los epígrafes a), b) y c) y que conducen a considerar en el 
epígrafe d) que el artículo 36.22 LOPSC, así interpretado, no vulnera la vertiente formal 
de la legalidad sancionadora.
a)  El artículo 36.22 LOPSC establece que el ámbito de actividad en que la conducta 
infractora debe producirse es el de las embarcaciones de alta velocidad y aeronaves 
ligeras.
La mayor o menor amplitud con que la norma punitiva delimita el sector material en 
que debe producirse la conducta infractora ha sido decisiva en nuestras resoluciones 
anteriores. Hemos considerado que no contradice la garantía formal ex artículo 25.1 CE, 
dado  que  acotaba  suficientemente  ese  ámbito  y  condicionaba  en  consecuencia  el 
desarrollo reglamentario, la ley sancionadora que se refiere a «la actividad desarrollada 
en las instalaciones nucleares y radioactivas» (STC 104/2009, 4 de mayo, FJ 5) o la que 
alude «no a cualesquiera conductas en materia tributaria, sino a las específicamente 
relacionadas con las denominadas "operaciones vinculadas"» (STC 145/2013, de 11 de 
julio, FJ 6). Entendimos lo contrario y declaramos su inconstitucionalidad por vulnerar el 
artículo 25.1 CE cuando la ley sancionadora remitía a la normativa que se dictase en 
materia de «espectáculos deportivos» (STC 81/2009, de 23 de febrero, FJ 5) o de 
«espectáculos públicos y actividades recreativas» (STC 160/2019, de 12 de diciembre, 
FJ 3).
El tribunal aprecia que el artículo 36.22 LOPSC prevé que solo serán sancionables 
conforme a él conductas que se realicen dentro de un ámbito muy acotado de actividad, 
pues no se refiere a la utilización de cualesquiera embarcaciones o aeronaves sino 
únicamente al uso de embarcaciones de alta velocidad y aeronaves ligeras, que es un 
subsector muy específico sometido a una regulación que se distingue por su carácter 
técnico y detallado. Así entendido, el artículo 36.22 LOPSC condiciona desde un primer  s
punto  de  vista  el  desarrollo  reglamentario,  impidiendo  que  su  regulación  sea  oe.
enteramente independiente de la ley. w.
cáomnbsbiit)so tsir.Eá l eanrt ícinuclou m36p.li2r 2l aLsO PreSsCtr icpcrieovnée,s e na  slae gnuanvdeog taécrimónin oe,n q uceu alalq ucioenrad udctea  einsforasc tdooras   2021-2832n https://ww
El régimen jurídico del uso de embarcaciones de alta velocidad y de aeronaves
ligeras comprende muchos aspectos, incluyendo entre otros su identificación y la de sus
operadores, la formación obligatoria que estos deben acreditar, las condiciones en que 
es necesario obtener una licencia, los casos en que es obligatorio comunicar a la 
autoridad competente los sucesos acaecidos y, por supuesto, las restricciones a la 
navegación. El artículo 36.22 LOPSC, marcando la diferencia con el resto de materias, 
dispone que la actuación sancionable conforme a este tipo infractor es «incumplir las 
restricciones a la navegación» y no cualesquiera otras normas obligatorias de esos 
regímenes jurídicos.
Entre  las  restricciones  a  la  navegación  de  embarcaciones  de  alta  velocidad  y 
aeronaves ligeras las hay que se establecen con la finalidad de coordinar la consecución 
de  los  intereses  implicados  en  dichas  modalidades  de  navegación  y  evitar  su 
interferencia  recíproca,  en  cuyo  caso  son  manifestación  de  un  tipo  de  policía 
administrativa especial. Junto a estas, cabe apreciar otras restricciones a la navegación 
de estos modos de transporte que se prevén específicamente con fines de seguridad 
pública. Con estas últimas, que son las que merecen atención prioritaria en este proceso 
constitucional, se persigue asegurar, no la gestión ordenada de la navegación, sino la 
protección de los aspectos de la seguridad ciudadana afectados por esa navegación. 
Estas últimas restricciones a la navegación constituyen, a diferencia de las otras, una 
expresión de la policía administrativa de seguridad.
Este tribunal aprecia que el precepto impugnado, al integrarse dentro de la ley 
orgánica que regula el régimen jurídico de la seguridad ciudadana, debe entenderse en 
el sentido de que únicamente tipifica como infracción grave el incumplimiento de las 
restricciones a la navegación de embarcaciones de alta velocidad y aeronaves ligeras 
que se impongan por razones de seguridad pública.
Los motivos que pueden justificar el establecimiento de estas restricciones a la 
navegación en pro de tutelar la seguridad pública pueden ser de muy diverso contenido y 
significación. Solo por mencionar algunos, cabe prohibir o restringir la navegación de 
embarcaciones de alta velocidad y aeronaves ligeras por el riesgo que causen para 
infraestructuras estratégicas o relacionadas con la seguridad nacional, por el peligro de 
colisión  con  otros  medios  de  transporte  que  operen  en  el  ámbito  de  puertos  o 
aeropuertos, por la cercanía a aglomeraciones de edificios o reuniones de personas, etc. 
Además, cabe instrumentar la realización de tales fines de protección de formas muy 
variadas, recurriendo al establecimiento de espacios reservados o zonas excluidas de 
distinta  naturaleza  y  extensión,  que  pueden  configurarse  como  permanentes  o 
temporales, como prohibiciones absolutas o removibles en virtud de una autorización 
específica. Esta variedad de fines de protección y de mecanismos y técnicas a través de 
los que se instrumenta se constata, respectivamente, en el Real Decreto 1119/1989, 
de 15 de septiembre, por el que se regula el tráfico de embarcaciones especiales de alta 
velocidad en las aguas marítimas españolas, y en el Real Decreto 1036/2017, de 15 de 
diciembre, por el que se regula la utilización civil de las aeronaves pilotadas por control 
remoto.
En conclusión, las restricciones a la navegación de embarcaciones de alta velocidad 
y aeronaves ligeras orientadas al logro de fines de seguridad pública es una materia que 
se distingue por su «complejidad y diversidad», notas que hemos considerado relevantes 
(STC  104/2009,  FJ  5)  para  declarar  que  no  vulnera  el  principio  de  legalidad  ex 
artículo 25.1 CE en su vertiente formal una norma sancionadora que recurra a una 
remisión al reglamento para integrar algunos aspectos complementarios de la conducta 
infractora.  El  Tribunal  entiende,  y  esta  interpretación  se  llevará  al  fallo,  que  el 
artículo  36.22  LOPSC  tipifica  como  infracción  grave  el  incumplimiento  de  las  s
restricciones a la navegación que se impongan por razones de seguridad pública, lo que  oe.
constituye la esencia de la conducta jurídica punible, reenviando a los reglamentos de  w.
desarrollo la precisión de las modalidades, extensión y otras condiciones relevantes de  32ww
dichca)s  reDset rilcac ioinnceluss aió lna  ndaevl eagratícciuólno. 36.22 en la LOPSC deriva, como tercero de los
elemento del tipo infractor que este precepto determina, que solo será sancionable el
incumplimiento que  lleve aparejado  como  resultado  una afectación de la seguridad 
ciudadana.
Las restricciones a la navegación establecidas para asegurar la coexistencia eficaz 
de  los  intereses  implicados  en  estos  dos  subsectores  de  actividad  podrán  ir 
acompañadas, en su normativa específica, de la previsión de infracciones y sanciones 
para el caso de incumplimiento. Este conjunto de infracciones se entenderán realizadas 
simplemente por incumplir dichas restricciones, pues el fin al que sirve ese régimen 
sancionador es sustentar la gestión ordenada de la navegación en esos ámbitos. Distinto 
es el régimen sancionador previsto en el artículo 36.22 LOPSC. En él lo que se persigue 
es evitar que las actuaciones que se desplieguen en dichos subsectores de actividad 
afecten negativamente a la salvaguarda de la seguridad ciudadana, de modo que debe 
entenderse que el tipo infractor previsto en el artículo 36.22 LOPSC incorpora como uno 
de sus elementos integrantes la producción de un resultado dañino para la seguridad 
ciudadana.
Por esta razón, para que se pueda tener por realizada la conducta infractora prevista 
en el artículo 36.22 LOPSC no basta con que tenga lugar el incumplimiento de alguna de 
las restricciones a la navegación impuestas en aras de garantizar la seguridad pública. 
Se necesita, además, que ese incumplimiento genere un resultado de perjuicio para la 
seguridad ciudadana. Lleva razón, por tanto, el abogado del Estado cuando afirma en 
sus alegaciones que «en lo que incide el tipo del artículo36.22 no es, como elemento 
directamente central, en la infracción de reglamentos sino que de modo directo es a la 
actividad externa peligrosa en sí a la que apunta el tipo».
Este  resultado  de  afectación  de  la  seguridad  ciudadana  que  incorpora  el 
artículo 36.22 LOPSC debe integrarse con los principios que constituyen el eje de la 
nueva regulación de la seguridad ciudadana aprobada por la Ley Orgánica 4/2015. Entre 
ellos destaca, como ya declaramos en la STC 172/2020, FJ 7 C), que el artículo 4.3 
LOPSC  prevé  que  la  actividad  de  intervención  y  con  más  razón  la  de  carácter 
sancionador solo «se justifica por la existencia de una amenaza concreta o de un 
comportamiento  objetivamente  peligroso  que,  razonablemente,  sea  susceptible  de 
provocar  un  perjuicio  real  para  la  seguridad  ciudadana».  El  tribunal  aprecia,  en 
consecuencia,  que  el  artículo  36.22  LOPSC  tipifica  como  infracción  grave  aquellas 
conductas que, además de suponer un incumplimiento de restricciones a la navegación 
previstas en garantía de la seguridad pública, produzcan un resultado que conlleve un 
perjuicio real para la seguridad ciudadana o que suponga una amenaza concreta de la 
que razonablemente se pueda seguir aquel perjuicio.
d)  Las consideraciones hechas en los epígrafes a) a c) inmediatamente anteriores, 
permiten concluir que el artículo 36.22 LOPSC no solo acota de modo muy preciso el 
ámbito de actividad en que la conducta infractora debe producirse, sino que además 
define  los  elementos  esenciales  de  la  conducta  infractora,  que  consistiría  en  (i)  el 
incumplimiento de las restricciones a la navegación en esos sectores impuestas por 
motivos de seguridad ciudadana (ii) que produjese como resultado un perjuicio real para 
la seguridad ciudadana o una amenaza concreta de la que razonablemente se pueda 
seguir  aquel  perjuicio.  Con  ello  enuncia  el  bien  jurídico  protegido  y  describe 
suficientemente  en  qué  consiste  la  conducta  punible.  El  razonamiento  precedente, 
teniendo  en  cuenta  la  reiterada  doctrina  constitucional  reseñada  y  en  especial  las 
SSTC 3/1988, 104/2009 y 145/2013, nos lleva a considerar que el artículo 36.22 LOPSC 
así interpretado contiene, bien expresamente o por su ubicación sistemática dentro de la 
Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana, el núcleo de lo prohibido por la  s
infracción que regula, por lo que procede descartar que desconozca la garantía formal  oe.
del principio de legalidad sancionadora y, en consecuencia, procede desestimar esta  w.
impugnación. Esta interpretación conforme se llevará al fallo. 32ww
162/A2 0e0s8ta,  8c1o/n2c0lu0s9i;ó n1 3n/2o0 o1b3s tya  1la6 0d/o2c0t1ri9n,a  ecno nlastsit uqcuioen asel  fidjaedcala reanr olans  inScSoTnCst it3u4c1io/1n9a9le3s, 
rseegnldaomse pnrtaercieaps,t opsu elesg alales sn oqrume arse mleigtíaalne sla a ldlíe cfionnicsióidne rdaed alas  csoonnd suucstata nincfiraalcmtoernat ea  dnisotrimntaass   BOE-A-cable e
a la que es objeto de este proceso constitucional. Las normas legales enjuiciadas y 
declaradas inconstitucionales en las SSTC 162/2008, 81/2009, 13/2013 y 160/2019 se 
limitaban  a  tipificar  como  infracción  el  incumplimiento  de  las  obligaciones  fijadas 
reglamentariamente. El precepto legal que se examina en este proceso exige, además, 
que  ese  incumplimiento  de  las  obligaciones  fijadas  reglamentariamente  genere  una 
perturbación o una amenaza concreta de perturbación de la seguridad ciudadana, con lo 
que, a diferencia de aquellas, define suficientemente el núcleo de lo prohibido.
Es distinto el caso de la STC 341/1993, pues en ella se declaró inconstitucional un 
precepto  sancionador  de  la  Ley  Orgánica  1/1992,  de  protección  de  la  seguridad 
ciudadana (la transgresión de las obligaciones y prohibiciones establecidas «en las 
reglamentaciones específicas o en las normas de policía dictadas en ejecución de las 
mismas»).  La  diferencia  aquí  radica  en  que,  mientras  el  precepto  de  la  Ley 
Orgánica  1/1992  remitía  de  un  modo  absolutamente  abierto  a  cualesquiera 
reglamentaciones específicas, el artículo 36.22 LOPSC delimita con mucha precisión el 
ámbito a que se refieren las normas reglamentarias remitidas.
11.  Este tribunal, debido a los argumentos expuestos en los fundamentos jurídicos 
precedentes, acuerda que el recurso ha perdido objeto en cuanto a la impugnación del 
inciso «no autorizado» del artículo 36.23 LOPSC, que el resto del artículo 36.23 y el 
párrafo segundo del artículo 37.7 LOPSC no son inconstitucionales siempre que se 
interpreten en los términos indicados en el fundamento jurídico 2 de esta sentencia y, en 
fin, que procede desestimar el recurso en todo lo demás.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1.º  Desestimar la pretensión de inadmisión de la impugnación dirigida contra la 
disposición final primera de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la 
seguridad ciudadana.
2.º  Declarar la pérdida de objeto del presente recurso de inconstitucionalidad en lo 
que hace a la impugnación del inciso «no autorizado» del artículo 36.23 LOPSC.
3.º  Declarar  que  los  artículos  36.23  y  37.7  LOPSC  no  son  inconstitucionales 
siempre que se interpreten en el sentido establecido en el fundamento jurídico 2 c) el 
artículo 36.23 y en el fundamento jurídico 2 d) el artículo 37.7.
4.º  Declarar que la disposición final primera por la que se introduce la disposición 
adicional décima en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades 
de los extranjeros en España y su integración social, es conforme a la Constitución, 
siempre que se interprete tal y como se ha indicado en el fundamento jurídico 2 e).
5.º  Declarar que el artículo 36.22 LOPSC no es inconstitucional siempre que se 
interprete  que  la  conducta  que  tipifica  consiste  en  (i)  el  incumplimiento  de  las 
restricciones a la navegación en esos sectores impuestas por motivos de seguridad 
ciudadana  (ii)  que  produjese  como  resultado  un  perjuicio  real  para  la  seguridad 
ciudadana o una amenaza concreta de la que razonablemente se pueda seguir aquel 
perjuicio.
6.º  Desestimar el recurso de inconstitucionalidad en todo lo demás.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintiocho de enero de dos mil veintiuno.–Juan José González 
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares 
García.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio 
Narváez  Rodríguez.–Alfredo  Montoya  Melgar.–Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido 
Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón respecto 
de la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad número 3848-2015
En el ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional, y con el máximo respeto a la opinión de mis compañeros, 
formulo  el  presente  voto  particular  a  la  sentencia  recaída  en  el  recurso  de 
inconstitucionalidad número 3848-2015. Las razones son las mismas que tuve ocasión 
de sostener en el pleno en el que se deliberó el presente asunto, así como en el pleno en 
el  que  se  deliberó  el  recurso  de  inconstitucionalidad  número  2896-2015  y  que 
desembocó en la aprobación de la STC 172/2020, de 19 de noviembre.
En efecto, por coherencia con lo manifestado en la deliberación de la ponencia 
presentada en su día por el magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré en el recurso de 
inconstitucionalidad número 2896-2015, exteriorizo mi discrepancia con lo finalmente 
aprobado y reitero mi coincidencia con la orientación del texto inicial que fue presentado 
entonces.
Las  consideraciones  generales  en  relación  con  la  seguridad  ciudadana  y  su 
regulación constitucional que se realizan en el apartado 1 del voto particular formulado 
por la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón en el asunto número 2896-2015 
coinciden en lo sustancial con los motivos de mi discrepancia con lo finalmente resuelto 
por lo que a las mismas me remito.
Asimismo y en relación con la impugnación del régimen especial para Ceuta y Melilla 
de  rechazo  en  frontera  de  los  extranjeros  que  intenten  entrar  ilegalmente  debo 
simplemente señalar que considero que este tribunal debería haber fijado con más 
claridad que la constitucionalidad del denominado rechazo en frontera debe tener como 
presupuesto la existencia de un acceso genuino y efectivo a los medios de entrada legal.
Madrid,  a  veintiocho  de  enero  de  dos  mil  veintiuno.–Cándido  Conde-Pumpido 
Tourón.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a la 
sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad número 3848-2015
En ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional, y con pleno respeto a la opinión de la mayoría reflejada en la 
sentencia, formulo el presente voto, dejando constancia de los fundamentos de mi 
posición discrepante con el fallo y con los razonamientos que lo sustentan.
La  casi  totalidad  de  los  argumentos  discrepantes  están  recogidos  en  el  voto 
particular a la STC 172/2020, de 19 de noviembre, de modo que me limitaré a remitirme 
a ellos cuando así proceda. s
1.  El pronunciamiento frente al que opongo este voto particular parte de la misma  w.b
concepción de la seguridad ciudadana que subyace en la STC 172/2020, y así se  32ww
recoEnsotcae a epxrporxeimsaamcieónnt eig enno real  qfuuned alam neonrtmo ajutirvíad icsoo b2r ea )s.eguridad ciudadana debiera partir
fduen duanma ecnotnacleesp,c iyó n agsaí ralon tismtaa nyi fedset ém íynaim  ae ni nteelr vveontcoi ónp aernti ceull aarl caan clae  dSeT Clo s 1d7e2r/e2c0h2o0s, 
remitiéndome ahora a su contenido. Quisiera resaltar solamente la idea clave de aquella
discrepancia: si la sentencia aprobada el 19 de noviembre y la actual hubieran partido de 
la premisa de que la «Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana no debiera 
ser una ley de control de la ciudadanía, sino una norma de control del poder que se 
ejerce sobre la ciudadanía», esto es de que el pleno ejercicio de los derechos ha de ser 
la regla y su restricción la excepción, las conclusiones alcanzadas hubieran debido ser 
otras en aquel caso y en el presente. Merece la pena insistir en esta idea: la finalidad de 
la normativa de seguridad ciudadana no es asegurar la comodidad o el sosiego de la 
ciudadanía que, por supuesto, se puede ver alterada cuando terceras personas ocupan 
el  espacio  público,  se  manifiestan  o  se  reúnen  para,  por  ejemplo,  expresar  su 
descontento  o  reivindicaciones  en  algún  sentido.  La  finalidad  constitucionalmente 
legítima de una ley de este tipo es evitar riesgos a la seguridad común, y establecer un 
elenco de garantías suficiente para evitar una restricción excesiva del ejercicio de los 
derechos por parte de los agentes de la autoridad. Cualquier exceso respecto de este 
marco finalista, permite dudar del ajuste constitucional de la norma.
2.  También manifesté en el voto particular a la STC 172/2020, que «[e]l juicio 
abstracto de constitucionalidad no puede ser ni un juicio ciego, ni ignorante de la realidad 
social sobre el que ha de proyectarse». De nuevo en la presente sentencia parece 
obviarse ese contexto social, pero también el contexto normativo, cuando se desestima 
la impugnación del artículo 37.7 de la Ley Orgánica 4/2015, destinado a perseguir la 
venta ambulante no autorizada pensando en el fenómeno conocido como «top manta».
La  Ley  Orgánica  1/2015,  de  30  de  marzo,  de  modificación  del  Código  penal, 
aprobada el mismo día que la Ley Orgánica sometida a control de constitucionalidad en 
este caso, reformó los artículos reguladores de los delitos contra la propiedad intelectual 
e industrial (artículos 270.4 y 274.3 CP), endureciendo el castigo de la venta de las obras 
(musicales  y  fílmicas)  y  mercancías  (de  marcas  registradas)  que  habitualmente  se 
comercializan  en  la  venta  ambulante  sin  autorización,  pudiendo  llegarse  incluso  a 
imponer penas de prisión (de seis meses a dos años en determinados supuestos). Esta 
reforma no solo endureció las penas, sino que al trasladar el comportamiento típico del 
ámbito de las (desaparecidas) faltas al de los delitos, coloca en peor situación a los 
sujetos  infractores,  al  ampliarse  los  plazos  de  prescripción  y  suponer  el  eventual 
surgimiento de antecedentes penales lo que, teniendo en cuenta que el perfil mayoritario 
de los manteros es el de una persona extranjera en situación administrativa irregular, 
dificulta la eventual obtención de un permiso de residencia y faculta a la expulsión.
En paralelo, la Ley Orgánica de seguridad ciudadana incorpora el artículo 37.7, de 
modo que las conductas perseguidas penalmente, también pueden quedar definidas 
como infracciones administrativas con la sola modificación de la finalidad perseguida por 
la norma punitiva, existiendo una concurrencia de tipos. Se da la circunstancia, por tanto, 
de  que  la  venta  ambulante  de  productos  protegidos  por  la  propiedad  intelectual 
(artículo 270.4 CP) o industrial (artículo 274.3 CP) puede ser constitutiva de delito en 
protección  del  interés  patrimonial  vinculado  a  la  explotación  de  ambos  tipos  de 
propiedad,  mientras  que  puede  ser  asimismo  perseguible,  en  este  caso  en  vía 
administrativa, por suponer un riesgo para la seguridad pública al implicar la ocupación 
sin permiso de la vía pública. Obviamente, la eventual persecución penal supone la 
preterición  del  régimen  administrativo  sancionador  hasta  que  se  hubiera  dictado 
sentencia penal. Pero incluso llegado este punto, podrían llegar a simultanearse dos 
regímenes administrativos sancionadores, en los supuestos en que las comunidades 
autónomas  prevean  en  su  normativa  sobre  comercio  que  la  venta  ambulante  sin 
autorización es una infracción administrativa, o en el caso de que lo haga una ordenanza  s
municipal. Esta concurrencia mixta se da en el caso de Cataluña de una forma clara,  oe.
puesto que el artículo 73.5 de la Ley del Parlamento de Cataluña 18/2017, de 1 de  w.
agosto, de comerç, serveis i fires, tipifica como infracción grave en relación con la venta  32ww
taemnbeumlaons teu, ns ue jreemalpizloa cciólanr os ind ea uctoornizcaucrrióenn cdiae l daey usnatanmciioennetos , cocurryeas psoonlduiceiónnte . nEon  rseusmultaa, 
dseenfinciilrl ae ls ic otemnpeomrtoasm ieenn toc uiennfrtaac tloar  ipnocro necxrcelucisóiónn ,d eels taarbtílceuclioe n3d7o. 7la  LmOePrSaC o, cuqpuaec ipóanr edceel   BOE-A-cable e
espacio  público  como  lesiva  de  la  seguridad  ciudadana,  sin  necesidad  de  que  se 
produzca alteración del orden público, sin tener en cuenta que la falta de autorización 
administrativa para la venta ambulante puede ser también sancionable y sin considerar 
que la mayoría de los productos que se venden en estas circunstancias van a permitir la 
subsunción del comportamiento en los hechos tipificados por el Código penal.
La sentencia, ante la perplejidad que provocan en el Parlamento recurrente estas 
circunstancias,  se  limita  a  constatar  que  el  artículo  37.7  LOPSC,  por  su  ubicación 
sistemática en la Ley «persigue la protección de la seguridad ciudadana, entre cuyas 
vertientes  se  encuentra  la  garantía  de  la  ‘utilización  de  las  vías  y  demás  bienes 
demaniales’ [artículo 3 f)]». A mi juicio resulta evidente la tautología. La sentencia 
debería haber justificado, en su caso, por qué en este supuesto lo protegido no es la 
propiedad ajena (intelectual o industrial), sino la seguridad ciudadana, cuya afectación, 
por lo demás, es difícil de comprender si pensamos en la bien conocida actividad de los 
manteros. Esta actividad no necesariamente obstaculiza el uso común de la vía pública, 
y la indeterminación de la noción, unida a la concurrencia mixta de ilícitos, es una puerta 
abierta al uso arbitrario de la facultad sancionadora atribuida al poder público. No puede 
descartarse que este tipo de actividad tenga una incidencia negativa en el ámbito de la 
protección del derecho a la propiedad, incluso en el ámbito tributario porque se trata de 
una actividad comercial no sujeta a tributación, o en el laboral por cuanto supone el 
ejercicio de un trabajo en la economía sumergida. Pero que todo ello suponga, per se, un 
riesgo para la seguridad ciudadana queda sin explicación en la propia ley, y, desde 
luego, queda sin justificación alguna en la sentencia. Como la finalidad declarada de la 
disposición no tiene sustento bastante, es difícil sostener que se respete el principio de 
tipicidad (artículo 25.1 CE), porque esa falta de base se traduce en la falta de adecuada 
definición de cuál deba ser el ámbito de aplicación del precepto: no se concreta qué 
significado debe dársele a la palabra «ocupación»; qué cantidad de personas deben 
ocupar la vía pública realizando venta ambulante sin autorización para entenderse que 
obstaculizan  su  uso.  Tampoco  se  especifica  si  debe  o  no  concurrir  violencia  o 
intimidación, o bastaría con la simple presencia simultánea de personas en tal espacio 
común, incluso de forma totalmente pacífica.
El margen de indeterminación del precepto guarda directa relación con la amplia 
facultad de actuación concedida al que la sentencia llama «el aplicador del Derecho», es 
decir a los agentes del orden encargados de aplicar la medida sancionadora. Y, ese 
amplio margen, no puede desconectarse de las muy particulares circunstancias que 
rodean a quienes ejercen este tipo de venta ambulante: se trata mayoritaria, aunque no 
exclusivamente,  de  personas  extranjeras  sin  permiso  de  trabajo,  frecuentemente 
subsaharianas, muy habitualmente en situación administrativa irregular, lo que les avoca 
a vivir de una economía sumergida controlada, en buena medida, por mafias. Personas 
en exclusión social, que las condiciona a dedicarse a este tipo de actividades. Y la 
persecución por la vía del derecho administrativo sancionador –por lo demás, bastante 
ineficaz,  en  este  caso,  como  medida  preventiva  frente  a  la  comisión  de  futuras 
infracciones–  no  hace  sino  expulsarlas  aún  más  a  los  márgenes  del  sistema.  La 
exigencia de un tipo penal claro debería haber llevado a la inconstitucionalidad de esta 
norma. Entiendo que está ausente en este caso y que, por tanto, debería haberse 
declarado la inconstitucionalidad del artículo 37.7 LOPSC que, como otros preceptos 
objeto  de  este  recurso  de  inconstitucionalidad,  y  del  recurso  resuelto  por  la 
STC 172/2020, no observa la exigencia constitucional de taxatividad de las disposiciones 
sancionadoras, generando más inseguridad jurídica que la que intenta combatir. s
3.  Tampoco estoy de acuerdo con el juicio de constitucionalidad que se formula  oe.
respecto del artículo 20 LOPSC en el fundamento jurídico 3 de la sentencia. w.
La previa STC 172/2020 se refirió ya al apartado 2 de dicho precepto y me remito a  32ww
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insuficiencia de la ley para determinar la restricción del derecho a la intimidad en los 
términos previstos en el precepto impugnado.
Sirven para expresar mi actual oposición los argumentos desarrollados en mi anterior 
voto particular respecto del examen del artículo 20.2 LOPSC, porque estos giraban ya en 
torno a la cuestión de la calidad de la ley que ahora se plantea con mayor amplitud por 
los recurrentes.
La sentencia sostiene que la referencia de la norma a que «[p]odrá practicarse el 
registro corporal externo y superficial de la persona cuando existan indicios racionales 
para suponer que puede conducir al hallazgo […]», introduce una condición (la existencia 
de indicios racionales) que refiere un «parámetro de razonabilidad objetiva verificable en 
cada  caso  concreto  y  convierte  esa  medida  de  intervención  en  suficientemente 
previsible, alejándola del peligro de uso arbitrario que tendría si dependiera enteramente 
del  criterio  subjetivo  de  los  agentes  de  policía».  Pero,  como  dije  en  el  voto  a  la 
STC 172/2020, esta previsión que se pretende garantista no «satisface el canon de 
previsibilidad, porque no concreta los motivos específicos que han de concurrir para 
adoptar  una  medida  de  esta  naturaleza.  Tampoco  se  precisan  cuáles  son  los 
instrumentos u objetos que por su relevancia –potencialidad para generar un riesgo 
grave para la seguridad ciudadana–, puedan justificarla; ni los hechos o circunstancias 
que  puedan  desencadenar  la  intervención  policial  (comportamientos  delictivos  o 
peligrosos susceptibles de infracción administrativa, su comisión o la simple amenaza o 
intención de cometerlos, etc.)». La mera mención a la existencia de indicios racionales 
no  es  ni  mucho  menos  objetiva,  al  contrario,  es  fundamentalmente  contingente  y 
profundamente subjetiva en cuanto que depende de la apreciación indiciaria del agente 
de autoridad.
La sentencia invoca como argumento de refuerzo la jurisprudencia contenida en la 
previa STC 17/2013, de 31 de enero, que también evocaba en mi voto particular a la 
STC 172/2020, aunque fuera en realidad para asumir la posición discrepante con aquella 
sentencia, manifestada en un voto firmado por cuatro magistrados. Allí, se cuestionaba la 
falta de calidad de la ley, recordando que la garantía de la previsión legal de las 
restricciones al ejercicio de los derechos fundamentales «no queda limitada al hecho de 
que una ley habilite la medida, sino que es preciso, conforme a exigencias mínimas de 
calidad de la ley y de respeto al contenido esencial del derecho –como mandato dirigido 
al legislador de los derechos fundamentales– (artículo 53.1 CE), que en esa regulación el 
legislador predetermine, como primer obligado a realizar la ponderación de derechos o 
intereses en pugna, los supuestos, las condiciones y las garantías en que procede la 
adopción de medidas restrictivas de derechos fundamentales».
En el caso que ahora nos ocupa, como sucedía en las SSTC 17/2013 y 172/2020, la 
predeterminación normativa formulada es insuficiente. Y ello se predica aquí respecto de 
la totalidad del artículo 20 LOPSC, con lo que entiendo que vulnera el derecho a la 
intimidad corporal del artículo 18.1 CE, por lo que debió ser declarado inconstitucional y 
nulo.
4.  Por último, me remito al contenido de mi voto particular a la STC 172/2020 en 
todo  lo  relativo  a  la  disposición  final  primera  de  la  LOPSC  [que  se  aborda  en  el 
fundamento jurídico 2 e) de la presente resolución]; en lo que se refiere al artículo 36.2 
LOPSC (FJ 6 de esta sentencia), que dispone como infracción grave las manifestaciones 
frente a las sedes parlamentarias; y en las consideraciones que allí formulé sobre la 
inadecuación de las sentencias interpretativas en supuestos en que se somete a juicio 
de  constitucionalidad  una  norma  sancionadora  porque,  como  decía  entonces,  los  s
principios de conservación de la ley y de interpretación conforme a la Constitución,  oe.
pueden no ser siempre compatibles con la garantía de la seguridad jurídica (artículo 9.3  w.
CE) y de taxatividad del artículo 25 CE, lo que en el asunto que ahora nos ocupa se  32ww
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conciliarse con la idea de interpretación restrictiva de los límites al ejercicio de los 
derechos fundamentales, valida el efecto de desincentivo del ejercicio del derecho de 
protesta que consagra la Ley Orgánica 4/2015, y contribuye a la estigmatización de las 
personas que ejercitan ese derecho y a aquellas otras obligadas a permanecer en los 
márgenes de una sociedad que debiera aspirar a ayudarlas a salir de ese espacio.
Y, en este sentido, emito mi voto particular.
Madrid, a veintiocho de enero de dos mil veintiuno.–María Luisa Balaguer Callejón.–
Firmado y rubricado.