BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 289 Lunes 2 de noviembre de 2020 Sec. TC.   Pág. 95640
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
13464 Pleno. Sentencia 135/2020, de 23 de septiembre de 2020. Conflicto positivo 
de competencia 6116-2019. Planteado por el Gobierno de la Nación, en 
relación con el Acuerdo Gov/90/2019, de 25 de junio, del Gobierno de la 
Generalitat de Cataluña, por el que se aprueba el plan estratégico de acción 
exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022 y se acuerda su 
envío  al  Parlamento  de  Cataluña.  Competencias  sobre  relaciones 
internacionales: nulidad de los preceptos que vulneran la competencia estatal 
y  no  se  ajustan  a  las  estatutariamente  asumidas  por  la  Generalitat  de 
Cataluña,  inconstitucionalidad  de  los  objetivos  de  internacionalización  de 
infraestructuras  portuarias  y  aeroportuarias  de  titularidad  estatal  e 
interpretación  conforme  de  las  referencias  a  «Cataluña  como  actor 
reconocido en el mundo». Voto particular.
ECLI:ES:TC:2020:135
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don 
Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón; y la magistrada doña 
María Luisa Balaguer Callejón ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia núm. 6116-2019, promovido por el Gobierno 
de la Nación, contra el Acuerdo Gov/90/2019, de 25 de junio, del Gobierno de la 
Generalitat de Cataluña, por el que se aprueba el plan estratégico de acción exterior y de 
relaciones con la Unión Europea 2019-2022 y se acuerda su envío al Parlamento de 
Cataluña. Ha comparecido y formulado alegaciones el Gobierno de la Generalitat de 
Cataluña. Ha sido ponente el magistrado don Alfredo Montoya Melgar.
I. Antecedentes
1.  Mediante escrito presentado en el registro de este Tribunal Constitucional el 
día 28 de octubre de 2019 el abogado del Estado, en la representación que ostenta, 
promueve conflicto positivo de competencia contra el Acuerdo Gov/90/2019, de 25 de 
junio,  del  Gobierno  de  la  Generalitat  de  Cataluña,  por  el  que  se  aprueba  el  plan 
estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022 y se 
acuerda su envío al Parlamento de Cataluña. e
El Abogado del Estado invoca el art. 161.2 CE, en relación con el art. 64.2 de la Ley  b
Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), a fin de que se produzca la suspensión de  464ww
la apLloicsa mcióontiv doesl  daeclu ceordnofl icimtop suognn,a rdeos.umidamente expuestos, los siguientes:
El plan, adoptado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña mediante el Acuerdo
Gov/90/2019,  de  25  de  junio,  publicado  en  el  «Diario  Oficial  de  la  Generalitat  de
Cataluña» núm. 7906, de 28 de junio de 2019, y al que el referido acuerdo se remite al 
«disponer la publicación de este acuerdo en el Diario Oficial de la Generalidad de 
Cataluña», excepto el anexo –que es en el que se incluye el contenido material del 
plan–, se encuentra alojado en la web del Departamento de Acción Exterior, Relaciones 
Institucionales y Transparencia, tanto en castellano como en catalán, inglés y francés. 
Este plan identifica y define las prioridades y objetivos que deberían guiar las relaciones 
exteriores del Gobierno de Cataluña y sus acciones en relación con la Unión Europea en 
los próximos cuatro años. Asimismo manifiesta la voluntad de Cataluña de fortalecer sus 
lazos con el resto del mundo y con los organismos internacionales y su compromiso con 
los objetivos de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible.
También  manifiesta  el  documento  que  el  plan  proporciona  al  gobierno  las 
herramientas que necesita para situar a Cataluña y su proyecto de futuro en el contexto 
de la agenda global.
A lo largo del texto se describen las acciones a desarrollar por la Generalitat para el 
cumplimiento  de  tales  objetivos,  agrupados  en  cuatro  ejes  denominados  presencia, 
excelencia, influencia y compromiso.
Cada uno de estos ejes incluye una pluralidad de objetivos. Así, el eje 1, presencia, 
atiende a consolidar la estructura del gobierno en acción exterior, posicionar a Cataluña 
como un actor con reconocimiento en el mundo, dar apoyo a la internacionalización de 
las instituciones y a la sociedad civil catalana, informar sobre la realidad catalana en 
espacios de decisión y opinión internacional y acompañar a la comunidad catalana en el 
exterior.
Por su parte, el eje 2, excelencia, se refiere a la defensa de los intereses económicos 
y  empresariales,  la  consolidación  de  Cataluña  como  referente  internacional  en 
conocimiento e innovación, el apoyo a la cultura y a la lengua catalanas como rasgos 
diferenciales de Cataluña en el mundo e internacionalizar el deporte catalán.
El  eje  3,  influencia,  contiene  los  siguientes  objetivos  estratégicos:  defender 
directamente los intereses de la Generalitat en Europa y en la Unión Europea, impulsar 
la  visión  mediterránea  de  Cataluña  y  extender  la  presencia  catalana  en  los  cinco 
continentes.
El último eje, compromiso, apunta a alcanzar el 0,7 por 100 en ayuda oficial al 
desarrollo, contribuir con un perfil propio en la superación de los grandes retos globales y 
reafirmar Cataluña como un país de acogida desde una perspectiva intercultural.
Cada uno de estos objetivos estratégicos detalla, a su vez, los correspondientes 
objetivos operativos e indicadores de medición, de cuya lectura conjunta se deriva la 
apreciación de elementos que son motivo de controversia competencial e impugnación.
Señalado  lo  anterior,  el  escrito  de  interposición  del  conflicto  analiza  los  títulos 
competenciales en presencia, indicando que el art. 149.1.3 CE atribuye al Estado la 
competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales, mientras el Estatuto de 
Autonomía de Cataluña se refiere en su título V a las relaciones institucionales de la 
Generalitat, centrando su capítulo II en las relaciones de la Generalitat con la Unión 
Europea (arts. 184 a 192) y su capítulo III en la acción exterior de la Generalitat (arts. 
193 a 200).
El abogado del Estado recoge las premisas que, a su entender, derivan de la doctrina 
constitucional en relación con la acción exterior autonómica y que serían las siguientes: i) 
las comunidades autónomas, como parte del ejercicio de sus competencias materiales, 
pueden llevar a cabo actividades con proyección exterior, si bien con el límite de las 
reservas que la Constitución efectúa a favor del Estado, en particular, la prevista en el  s
art.  149.1.3  CE;  ii)  la  competencia  estatal  no  puede  identificarse  con  todo  tipo  de  oe.
actividad  con  alcance  o  proyección  exterior;  iii)  entre  los  elementos  esenciales  w.
reservados  al  Estado  se  encuentran  los  relativos  a  la  celebración  de  tratados  (ius  464ww
ccorenatrcaióhne nddei )o, bali glaac iroenperes sinetnetrancaiócnio neaxlteesr ioy ra  dlae l reEssptaodnosa b(iiulisd alde ginatteiornniasc),io naasíl,  cdoem moa nae rlaa 
qsoune  rlaesla creiolanceiso neenst rien tesurnjeatcoiso nianlteesrn oabcjieotnoa ldees  lya  rreegsiedravsa  pcoorn teeln Didear eecnh oe l ianrtet.r n1a4c9i.o1n.3a l,C lEo   BOE-A-cable e
que supone que las actividades con proyección exterior que pueden llevar a cabo las 
comunidades autónomas deben entenderse limitadas a aquellas que no impliquen el 
ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a 
los poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado y no 
generen responsabilidad de este frente a Estados extranjeros u organizaciones inter- o 
supranacionales;  iv)  dentro  de  la  competencia  estatal  en  materia  de  relaciones 
internacionales se sitúa la posibilidad de establecer medidas que regulen y coordinen las 
actividades  con  proyección  externa  de  las  comunidades  autónomas,  para  evitar  o 
remediar eventuales perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política 
exterior  que  corresponde  en  exclusiva  al  Estado  y  v)  la  acción  exterior  de  las 
comunidades  autónomas,  además  de  tener  que  ceñirse  al  ámbito  material  de  sus 
competencias estatutarias, debe respetar el ejercicio por el Estado de sus competencias 
sobre relaciones internacionales y dirección de la política exterior.
La conclusión es que un ejercicio competencial autonómico que no se ciña al ámbito 
material propio, o un ejercicio que, aun ciñéndose a aquel, no se adecue a las medidas 
que  regulan  y  coordinan  las  actividades  con  proyección  externa  de  las  distintas 
administraciones  públicas  y  entre  las  cuales  se  encontrarían  los  principios  que  se 
establecen en la normativa estatal y las directrices, fines y objetivos de la política exterior 
fijados por el Gobierno en ejercicio de las funciones de coordinación atribuidas al Estado, 
además de exceder del ámbito de actuación de la Generalitat de Cataluña, puede 
suponer, tanto un menoscabo de las competencias del Estado en materia de relaciones 
internacionales reconocidas en el art. 149.1.3 CE, como una vulneración del principio de 
lealtad constitucional en el ejercicio de competencias propias.
La acción exterior autonómica ha de adecuarse a las directrices, fines y objetivos 
establecidos por el Gobierno en el ejercicio de su competencia de dirección de la política 
exterior (cita la STC 85/2016, de 28 de abril). Dentro de la competencia exclusiva estatal 
sobre relaciones internacionales se sitúa la posibilidad de que el Estado establezca 
medidas  que  regulen  y  coordinen  las  actividades  con  proyección  externa  de  las 
comunidades  autónomas,  posibilidad  que  tiene  como  finalidad  evitar  o  remediar 
eventuales perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política exterior que, 
en exclusiva, corresponde a las autoridades estatales. Medidas de coordinación que se 
han recogido en la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del 
Estado, y que suponen un complemento inherente a su competencia sobre relaciones 
internacionales ex art. 149.1.3 CE. Por lo tanto, si bien el ejercicio de las competencias 
propias de coordinación del Estado no puede suponer una sustitución en la definición 
autonómica de sus propias políticas, esa definición debe realizarse siempre en el marco 
de los principios generales establecidos por el Estado a través de sus competencias de 
coordinación. De todo ello se deriva que las comunidades autónomas están obligadas a 
que aquellos principios determinados por el Estado y que, de acuerdo con la Ley 2/2014, 
deben regir la acción exterior de los órganos constitucionales, las administraciones 
públicas y los organismos, entidades e instituciones de ellas dependientes, queden 
explícitamente recogidos en sus planes estratégicos de acción exterior, pues es en tales 
planes en donde se realiza y se concreta la definición de sus propias políticas con 
proyección exterior. Exigencia que encuentra su justificación en la facultad estatal de 
coordinación,  ya  que,  si  la  fijación  de  directrices  y  objetivos  es  consustancial  a 
cualesquiera tareas de dirección y coordinación, eso es aplicable, incluso con mayor 
intensidad, en el ámbito de la acción exterior del Estado, lo que implica, además de la 
fijación  de  esas  directrices,  la  asunción  explícita  por  parte  de  las  comunidades  s
autónomas en sus planes estratégicos de tales principios y directrices, a fin de asegurar  oe.
que no haya disfunciones en el desarrollo de la política exterior del Estado. w.
Se  alude  a  la  doctrina  de  la  STC  228/2016  que  resuelve  el  recurso  de  464ww
iPnacrolanmsteitunctoio dnea liCdaadta luinñtae r1p6u/e2s0t1o4 ,p doer  4e ld eG doicbiieemrnbor ed, ed e laa ccNióanc ióenxt ecrioonr tyra d ela r eLlaecyio ndeesl 
cpoonr  elal  pUlannió inm Epuugronpaedao,. pronunciamiento que el abogado del Estado entiende contradicho  BOE-A-cable e
A  continuación,  se  alega  que  en  la  elaboración  y  formulación  del  plan  se  ha 
prescindido  completamente  de  tres  principios  fundamentales  para  el  correcto 
funcionamiento  del  Estado  autonómico  reiteradamente  formulados  por  el  Tribunal 
Constitucional,  que  son  los  principios  de  lealtad  constitucional,  cooperación  y 
coordinación. En el ámbito de las relaciones exteriores, la proyección de la acción de las 
comunidades  autónomas  no  puede  hacerse  con  menoscabo  de  las  competencias 
estatales y ello implica que, en la fase de su elaboración y en su redacción definitiva, se 
respete el principio de lealtad institucional, ya que todo lo que haga la Generalitat de 
Cataluña,  tiene  proyección  en  el  ámbito  de  las  relaciones  internacionales;  de 
cooperación, en virtud del cual, el ejercicio de competencias en el que pueda existir 
cierta concurrencia, en el caso la política exterior, competencia exclusiva del Estado, y la 
acción exterior derivada de sus competencias, en el caso de la Comunidad Autónoma de 
Cataluña, no puede ejercerse aisladamente.
El  plan  ha  sido  elaborado  y  aprobado  sin  ninguna  consulta  o  mecanismo  de 
cooperación con el Estado, a pesar de que es un hecho notorio que esta cooperación es 
necesaria. También se omite que el plan está sometido a la coordinación estatal, de 
manera que debió contemplar esa coordinación para evitar el menoscabo o perturbación 
de la política exterior de España. En este caso, la ausencia total de cualquier referencia, 
no a las competencias genéricas, sino a los principios de la ley estatal y a las directrices, 
fines  y  objetivos  de  la  política  exterior  fijados  por  el  Gobierno,  menoscaba  las 
competencias  estatales,  pues  ignora  las  finalidades  propias  de  la  acción  exterior 
española, configurando a Cataluña, en la práctica, como un ente independiente con 
objetivos propios al margen de los de la acción exterior del Estado. No cabe, a la hora de 
exigir un ejercicio competencial adaptado al principio de lealtad constitucional, abstraerse 
del contexto en el que se está desarrollando la acción exterior de Cataluña, tal como se 
recoge en la documentación que acompaña a la demanda.
En el plan se observan abundantes elementos que reflejan un menoscabo de la 
función de coordinación del Estado. Así, destaca la ausencia de menciones a aquellos 
instrumentos normativos estatales que tienen implicaciones en la acción exterior que 
pueden desarrollar las comunidades autónomas, la ausencia de menciones a los otros 
sujetos de la acción exterior del Estado y la ausencia de menciones a la necesidad de 
coordinar la acción exterior de Cataluña con la política exterior española y su acción 
exterior, así como con las estrategias y planes relevantes. En segundo lugar, tal omisión, 
y de hecho, el contenido del plan en sí, supone una vulneración del principio de lealtad 
constitucional, del que cabe extraer deberes concretos como la obligación autonómica de 
recoger aquellos principios que deben regir su acción exterior y que se encuentran 
establecidos por el Estado en ejercicio de su facultad de coordinación. En cuanto a su 
contenido, el plan refleja el contexto político en el que se aprueba, que es un plan 
vinculado a la proyección internacional de la continuación del proceso secesionista y que 
tiene en este ámbito exterior uno de sus elementos más importantes, en orden a afirmar 
la apariencia de un estado catalán, configurando una apariencia de «estructura de 
Estado», que pretende como tal proyectarse al exterior, con manifiesta deslealtad a las 
instituciones y al ordenamiento jurídico estatal. Se observa en el texto un uso orientado 
del lenguaje, pues se utiliza el término país y en ningún punto se menciona que Cataluña 
es una comunidad autónoma o región de España, entre otros ejemplos, en particular los 
puntos 9 y 18, sobre el cuerpo diplomático y consular. La demanda destaca que la 
lectura  del  plan  ofrece  una  proyección  de  Cataluña  como  estado,  puesto  que  las 
competencias  estatales  son  obviadas  y  se  presenta  a  Cataluña  como  un  sujeto  s
internacional. oe.
La impugnación del plan se produce en su conjunto, en la medida en que el plan está  w.
dotado  de  una  «patente  unidad  de  sentido»,  y  concebido  íntegramente  desde  una  464ww
rdeesbuee letan mpoasrcicaiór nla d aec acjieónni deaxdte ari olor sa purtionncóipmioicsa c,o lnot eqnuied ohsa ceen  lqau Lee nyo 2 s/2e0a1 p4o ys iebnle l odse qsugea jasre, 
una parte del plan para aislarla de la «patente unidad de sentido» que lo inspira.
Considera el abogado del Estado que no es posible desvincular el plan del contexto 
en el que se aprueba, en el que el Gobierno de la Generalitat de Cataluña emplea todos 
los medios a su alcance para la llamada internacionalización del procés y desarrolla una 
actividad conducente a dotar a Cataluña de una apariencia de sujeto internacional, para 
lo cual no duda en menoscabar la imagen exterior de España y omitir las previsiones 
constitucionales y legales que rigen la acción exterior del Estado. Recuerda también el 
abogado del Estado las circunstancias que condujeron a la aplicación del art. 155 CE en 
Cataluña. Todas estas circunstancias deben ser tenidas en cuenta en el enjuiciamiento 
constitucional, pues existen suficientes elementos para que el Tribunal aprecie que el 
plan no se ajusta a los valores y principios constitucionales entre los que se encuentran 
el respeto a las funciones de coordinación de la acción exterior atribuidas al Estado o el 
cumplimiento del principio de lealtad constitucional. Como elemento más reseñable del 
referido contexto se menciona el desprestigio de la imagen internacional de España que 
se intenta llevar a cabo desde la Generalitat de Cataluña y que se ha visto reflejado en 
una gran diversidad de actuaciones que, en el marco de la actividad institucional de la 
Generalitat, han llevado a cabo el presidente y los consejeros y lo propio sucede con las 
delegaciones  de  la  Generalitat  en  el  exterior.  La  demanda  señala  ejemplos  de 
actuaciones en las que se habrían vulnerado las previsiones de la Ley 2/2014, en 
particular sus arts. 5 y 11.4.
Aunque el plan se impugna en su conjunto, en el escrito de interposición del conflicto 
se analizan aquellas partes de su contenido en las que, a juicio del abogado del Estado, 
se manifiestan claros menoscabos e invasiones competenciales. En este sentido se 
señalan los siguientes:
El plan insiste en la idea de que Cataluña procederá al establecimiento de relaciones 
con sujetos de Derecho internacional, cuestión que se aprecia en multitud de apartados, 
como el punto 7, respecto a los instrumentos reglados de relaciones bilaterales. El uso 
de la terminología, propia de las relaciones internacionales, vulnera la Ley 2/2014 y la 
Ley 25/2014, de 27 de noviembre, y genera la apariencia de que la comunidad autónoma 
puede suscribir acuerdos o convenios internacionales, siendo este un ámbito reservado 
al Estado, por lo que nos encontramos ante una cuestión que incide y genera confusión 
en la esfera internacional. También se cuestionan los puntos 8, 10, 11, 12, 93 y 94. 
Igualmente se discuten los puntos 76 y 77, pues se refieren a prioridades nacionales en 
política exterior que exceden de los ámbitos competenciales autonómicos, sin que se 
aluda para nada a las competencias estatales. En la misma línea se observa que la 
referencia al alineamiento de la Generalitat con planes de organismos internacionales o 
de la Unión Europea, que se ha de producir, en su caso, en un marco de concertación 
con el Estado en ejercicio de sus propias competencias (punto 81) o la participación en 
las iniciativas de reforma de la Unión Europea (punto 82). Igualmente, se encuentran 
más allá de las atribuciones propias de la Generalitat, el contenido del punto 107, que se 
refiere a la «intensificación de la incidencia en la agenda internacional de derechos 
humanos» y del 111, que alude a la contribución a la solución pacífica, dialogada, justa y 
duradera de los conflictos armados, incluidas las situaciones de extremismo violento, 
dando apoyo a los procesos de paz y postconflicto, para velar por los derechos de las 
víctimas y la sociedad a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no 
repetición. También se cita la referencia en el plan a la autodeterminación y el derecho 
de los pueblos, entre otros, en el punto 112, así como el punto 116, que declara Cataluña 
puerto seguro, al margen de las competencias estatales y de la Unión Europea y también 
el punto 9, al suponer una vulneración del art. 149.1.3 CE, de conformidad con lo  e.
declarado en la STC 228/2016, FJ 9. Igualmente se ha de cuestionar el punto 18, que se  w.b
refiere a la «puesta en marcha del Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña», al que  464ww
sDeip elonmcoamciiae nPdúab llaic a« cdoen sCoalidtaaluciñóan  (dDei plalo rceaat)p»e, rtpuureas y  epnletrnao  efunn dciiroencatam iceonntotr addeilc Ccioónns ceojon  dlae 
ddoecl tprilnaan  deen  lalo Ss TqCu e2,2 a8 /2s0u1 j6u.i cLioa,  dseem paonndea  tdraen mscarnibifeie lsitteor alalm pernettee nnsuimóne rdoes ocso fnrasgtrmuier nutnoas 
política exterior propia al margen de la estatal. Al hilo de lo anterior se cuestionan otros
puntos concretos del plan, como los 8, 9, 10, 11, 60, 62, 63, 107, 108, 112, 113 y 115. 
Igualmente se transcriben informaciones obtenidas en la página web de la Generalitat, 
en  las  que  se  confirmaría  el  propósito  de  configurar  a  Cataluña  como  un  estado 
soberano, generando confusión en las relaciones internacionales.
Adicionalmente,  el  abogado  del  Estado  considera  que  el  plan  vulnera  diversas 
competencias estatales reconocidas en diferentes apartados del art. 149.1 CE. Los 
puntos 49, al establecer el despliegue del corredor mediterráneo como eje de transporte 
multimodal; 50, que fija como objetivo concreto el impulso de la internacionalización de 
los puertos de Cataluña y potenciación de la posición de Cataluña en el transporte 
marítimo mundial, así como el impulso en la ordenación del sistema portuario catalán; 
51, que contempla la internacionalización de los aeropuertos de Cataluña y 52, acerca 
del impulso y seguimiento de la implementación de la Red Transeuropea de Transporte, 
invaden las competencias atribuidas al Estado en los apartados 20, 21 y 24 del art. 149.1 
CE. El punto 64 del plan, que recoge el «despliegue de infraestructuras digitales», 
vulnera el título competencial del artículo 149.1.21 CE, por la cual se atribuye al Estado, 
de manera exclusiva, la competencia en materia de telecomunicaciones. El punto 106 
del plan infringe las competencias estatales recogidas en el art. 149.1.13, 23 y 25 CE y el 
punto 114 prevé el «establecimiento de líneas de colaboración internacional para dar una 
respuesta efectiva ante amenazas en materia de seguridad, así como para identificar y 
desarrollar herramientas y tecnologías de gestión de emergencias», lo que vulnera las 
competencias estatales que los apartados 4 y 29 del art. 149.1 CE atribuyen al Estado 
en materia de seguridad, incluyendo tanto la protección civil como la seguridad nacional.
Señala, por último, el abogado del Estado que la ejecución de los principios del plan 
está conduciendo a una situación de absoluta falta de respeto a las competencias 
estatales, con menoscabo grave de dichas competencias en cuanto se disponen todos 
los medios de la Generalitat de Cataluña con el objeto de difundir el proceso secesionista 
y  su  particular  modo  de  entender  la  realidad  política  y  jurídica  de  España.  Para 
demostrar estas afirmaciones se acompaña una memoria USB en la que se recoge 
información que procede de la propia Generalitat de Cataluña en sus páginas web, 
donde se acredita la invasión y menoscabo de las competencias estatales y la clara 
infracción  del  principio  de  lealtad  constitucional,  enumerando  múltiples  actuaciones 
llevadas a cabo por la Generalitat en el exterior, la difusión de acusaciones graves contra 
el sistema judicial español, la adopción de iniciativas contrarias a la voluntad expresada 
por el Gobierno de España, la actuación constante de las delegaciones de Cataluña en 
el exterior, orientadas al desprestigio sistemático del Estado, y la creación de estructuras 
de Estado propias.
Concluye el escrito de interposición del conflicto señalando que es evidente que el 
plan impugnado y sus instrumentos trascienden las competencias que corresponden a la 
Comunidad Autónoma de Cataluña y tiene por finalidad la asunción de un estatuto para 
dicha comunidad autónoma que se equipara al de un sujeto de Derecho internacional, 
que se relaciona bilateralmente con Estados, y con una finalidad muy precisa, como es la 
utilización  de  su  estructura  administrativa  para  difundir  el  proceso  soberanista  o 
secesionista en el ámbito internacional, con claro perjuicio para la política exterior de 
España.
Por todo ello, se solicita la nulidad de todo el plan en la medida en que está dotado 
de una patente unidad de sentido, y por el hecho de estar concebido íntegramente desde 
una resuelta posición de ajenidad a la Constitución, a la política exterior y los principios 
contenidos en la Ley 2/2014 y los citados ámbitos competenciales sectoriales en los que  s
se debe enmarcar la acción exterior autonómica. oe.
2.  Por providencia de 30 de octubre de 2019, el Pleno del Tribunal Constitucional, a  464ww
cporomppueetsetnac idae y  ldaa rS teracscliaódno  Pdreim lae rdae,m  aacnodrad óy  daodcmuimtire nat otsr ápmreitsee netal dcoosn falilc Gtoo bpioesrnitoiv od ed lea 
Gveeinnteer adlitíaats  dea pCoarttaaslueñ ac,u paonrt ocso nddouccutom deen tosus  pyr easliedgeancteio, nael so bcjeotnos didee rqausee,  ecno nevl epnlaieznot edse. 
Asimismo, se tuvo por invocado por el Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y
conforme dispone el art. 64.2 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación 
del Acuerdo Gov/90/2019, de 25 de junio, del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, 
por el que se aprueba el plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión 
Europea 2019-2022, desde el día 28 de octubre de 2019, fecha de interposición del 
conflicto, que será comunicado al presidente de la Generalitat de Cataluña. También, se 
acordó comunicar la interposición del presente conflicto a la Sala de lo Contencioso-
administrativo  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de  Cataluña,  por  si  ante  la  misma 
estuviera impugnado o se impugnare el citado acuerdo, en cuyo caso se suspenderá el 
curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC, así 
como publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari 
Oficial de la Generalidad de Catalunya».
3.  Mediante  escrito  registrado  el  2  de  diciembre  de  2019,  la  abogada  de  la 
Generalitat de Cataluña presenta sus alegaciones solicitando se dicte sentencia en la 
que se desestime el conflicto y se declare que la competencia controvertida corresponde 
a la Generalitat de Cataluña. Mediante otrosí, solicita el levantamiento inmediato de la 
suspensión de vigencia de las disposiciones y actuaciones impugnadas.
La letrada de la Generalitat comienza su escrito aludiendo a la necesidad de delimitar 
el  objeto  del  conflicto,  señalando  que  debe  restringirse  al  contenido  del  plan,  sin 
extenderse a las otras actuaciones que cita el abogado del Estado, cuya mención en la 
demanda parece responder al intento de que el Tribunal Constitucional se pronuncie 
sobre tales cuestiones, obviando que el objeto del conflicto debe responder a una 
controversia  competencial.  También  se  rechaza  que  tales  actuaciones  puedan  ser 
tenidas en cuenta, a modo de contexto en el que se aprueba el plan, ya que se pretende 
que se enjuicie, no el plan mismo, sino el contexto en el que se adoptó. Por ello, si bien 
nada cabe objetar a que el análisis de los objetivos y medidas previstos en el plan tenga 
en cuenta, como contexto, los restantes objetivos y medidas que el plan prevé, eso no 
significa que el examen sobre la adecuación del plan al sistema de distribución de 
competencias tome como base un determinado contexto político. Con ello se pretende 
una interpretación forzada del plan, para así fundamentar la vulneración competencial, 
cuestión ya descartada por el tribunal en la STC 77/2017.
En segundo término, se afirma que el objeto de la impugnación es, en realidad, la 
omisión de una referencia explícita a la competencia estatal en materia de relaciones 
internacionales.  De  la  ausencia  de  referencias  a  las  normas  estatales  y  de  un 
determinado uso del lenguaje pretende derivarse la vulneración de las competencias 
estatales  por  menoscabo  o  por  perturbación,  al  estimar  que  la  ausencia  de  una 
referencia explícita a la competencia estatal supone poner en entredicho el ejercicio de 
dicha competencia. Se trata de una impugnación genérica que sostiene una supuesta 
perturbación de una competencia estatal, no porque el plan impugnado la cuestione o 
contradiga,  ni  siquiera  porque  defina  un  objetivo  contrario  a  la  política  exterior  del 
Estado,  sino  simplemente  porque  no  incluye  un  reconocimiento  expreso  de  la 
competencia estatal en materia de relaciones internacionales.
A continuación, el escrito del Gobierno de la Generalitat de Cataluña expone el 
ámbito que corresponde a los planes estratégicos de acción exterior de la Generalitat, 
los cuales vienen a ordenar y estructurar las líneas de actuación exterior de las distintas 
consejerías para alcanzar, de forma coordinada, los objetivos comunes y propios de la 
acción exterior de la Generalitat, que son los de internacionalizar la estructura de la 
economía  catalana  (fomento  de  las  exportaciones,  búsqueda  de  nuevos  mercados 
exteriores,  captación  de  inversiones,  modernización  tecnológica...);  dar  visibilidad  a  e.
Cataluña  como  entidad  políticamente  autónoma,  como  nacionalidad  diferenciada  y  w.b
singular  con  un  idioma  y  una  identidad  cultural  propios,  y  realizar  acciones  de  464ww
dcoeo p2e8r adceió nju pnaior,a  aecl edrceas adrreo llloa.  Scaep arecciduaedrd ad et alma bciéonm luan iddoacdt rianuat ódneo mlaa  SpTaCra  31re/2a0li1za0r, 
caocntu alocsio cnoenst eenxitdeorsio rdees  lae ne ssturast eágmiab idtoes  adcec iócno mexpteetreionrc ieas tya tsael  amperonbcaiodnaa  elna  eclo ainñcoid 2e0n1c5ia. 
Se reitera que la impugnación se promueve por estimar que la adopción del plan supone
una perturbación o menoscabo a las competencias estatales en materia de relaciones 
internacionales,  por  la  mera  ausencia  de  un  reconocimiento  expreso  de  la  función 
coordinadora del Estado que la doctrina constitucional ha reconocido como integrante de 
la competencia estatal sobre relaciones internacionales.
Aceptado que el conflicto se promueve en el ámbito de las relaciones internacionales 
del Estado y de la acción exterior autonómica, la abogada de la Generalitat de Cataluña 
sostiene que el plan no impide al Estado el ejercicio de su función coordinadora, ni 
contraviene  el  principio  de  lealtad  institucional.  Al  respecto  se  resume  la  doctrina 
constitucional acerca del alcance de la competencia estatal en materia de relaciones 
internacionales y sobre el reconocimiento de la capacidad de proyección exterior de las 
comunidades autónomas. El conflicto planteado se basa en dos argumentos: la función 
coordinadora reconocida al Estado en el ámbito de las relaciones internacionales y la 
necesidad de que la acción exterior autonómica se adecue a las directrices, fines y 
objetivos de la política exterior del Estado y el principio de lealtad constitucional en el 
ejercicio de las competencias propias. La aprobación del plan objeto de este conflicto no 
incide en ninguno de estos motivos de vulneración competencial.
Se analiza en primer lugar si el plan se ajusta a las medidas y objetivos de la política 
exterior del Estado dictadas en el ejercicio de su función coordinadora y si la acción 
exterior autonómica se adecúa a las directrices, fines y objetivos de la política exterior 
del Estado. Se alude a la doctrina constitucional al respecto (cita la STC 85/2016) y se 
indica que en ejercicio de esta función, el Estado ha establecido los principios y objetivos 
de la política exterior en el art. 3 de la Ley 2/2014, objetivos y principios desarrollados 
mediante la adopción de la estrategia de acción exterior, como instrumento que contiene 
la expresión ordenada, sectorial y geográfica de las prioridades y objetivos a medio plazo 
de la acción exterior, y recoge el conjunto de actuaciones de los órganos, organismos y 
entidades públicas en el exterior, a las que dota de coherencia interna. Falta en el 
conflicto planteado un análisis comparativo de qué aspectos de esta estrategia se ven 
contradichos por el plan impugnado, puesto que la vulneración se imputa a la simple 
ausencia de una referencia explícita a los principios y directrices del plan de acción 
exterior estatal. Respecto a esta queja se menciona la doctrina de la STC 228/2016, que 
ya señaló que la incorporación expresa de cláusulas de salvaguarda no es exigible en 
términos constitucionales. Así, no es posible fundamentar la vulneración competencial en 
el hecho de que no contenga una referencia expresa a los requisitos y principios de la 
acción exterior del Estado, pues esa previsión es innecesaria para que dichos requisitos 
y principios sean de aplicación obligatoria por las comunidades autónomas, en la medida 
en que no corresponde a un instrumento de planificación autonómica determinar cuáles 
sean los objetivos y prioridades de la política exterior del Estado con incidencia en la 
acción exterior autonómica, ni establecer las medidas e instrumentos de los que el 
Estado dispone para el ejercicio de su función coordinadora.
Tampoco es posible argumentar que el contenido del plan, sus ejes y objetivos, 
perturben, menoscaben o pongan en entredicho las competencias estatales en materia 
de relaciones internacionales por el mero hecho de no incluir una referencia expresa a 
las facultades coordinadoras del Estado y a sus instrumentos, pues su ausencia no priva 
de eficacia a los instrumentos estatales de coordinación ni excusa de su cumplimiento 
por la comunidad autónoma. Por lo demás, el plan hace una referencia expresa a las 
previsiones estatutarias que disponen de manera clara la participación de la Generalitat, 
en los términos del Estatuto de Autonomía de Cataluña y de la legislación estatal, en los 
asuntos relacionados con la Unión Europea [art. 184 del Estatuto de Autonomía de  s
Cataluña (EAC)] y que, fuera del ámbito de la Unión Europea, la acción exterior de la  oe.
Generalitat debe respetar la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores. w.
No se puede sostener una perturbación o menoscabo de la competencia estatal  464ww
abparsoabdaad eon  esli ns egnuinngduon dae  lcoosn rseuplrtoac hoe s mqueec asnei sfomrmo uldaen . Qcouoep eel rpalcainó nh a csoidno  eella bEorsataddoo y, 
eplraebsocirnadciieónnd doe ld ep lalan  pfurnecviióstno  ceono rladsin andoormraa sq ucea tacloarnreassp noon dper eavlé  Eusntaad coo. nEsul lptar opcreesvoia  dael   BOE-A-cable e
Estado, que tampoco se incluye entre los mecanismos previstos en la Ley estatal 2/2014. 
En el ámbito de la proyección exterior existe una pluralidad de sujetos que intervienen 
diseñando sus políticas propias. En este diseño multinivel, la delimitación de los objetivos 
suele ir de lo general a lo particular. Por ello, en el caso que ahora analizamos, la ley 
estatal establece la participación autonómica en el diseño de la estrategia estatal de la 
acción exterior, y la ley catalana, a partir de los objetivos generales y en el marco de las 
competencias autonómicas, establece los objetivos y las medidas de la estrategia de la 
acción exterior de Cataluña con la participación de las entidades locales y de otros 
organismos y entidades. La ausencia de un trámite de consulta previa al Estado en la 
tramitación del plan, que no está prevista ni en la legislación catalana ni en la estatal, no 
puede entenderse como una negación de la función estatal de coordinación de la acción 
exterior autonómica.
Sobre la denunciada vulneración del principio de lealtad constitucional, derivada de 
que el plan no ha recogido los principios que deben regir la acción exterior de las 
comunidades autónomas, establecidos en las leyes del Estado y en las directrices, fines 
y objetivos de la política exterior fijados por el Estado, la abogada de la Generalitat de 
Cataluña defiende que el plan no contradice los principios de acción exterior recogidos 
en la legislación estatal. Del principio de lealtad constitucional no puede derivarse la 
obligación de que un plan autonómico recoja expresamente los objetivos y prioridades 
establecidos por el Estado en ejercicio su función de dirección de la política exterior, 
puesto que aquel principio supera esa concepción meramente formal para proyectarse 
en un deber de colaborar y de abstenerse, en el ejercicio de las competencias propias, 
de actos que perturben las competencias ajenas.
En cuanto a la pretensión de presentar a Cataluña como Estado y articular una 
acción exterior propia, se indica que, respecto al uso del término país, resulta meridiano 
que se refiere a la acción exterior de la comunidad autónoma, pues el término sería 
equivalente (cita la STC 228/2016), lo mismo sucede con las referencias al Gobierno de 
Cataluña o el uso de la expresión relaciones bilaterales, que no perturba la competencia 
estatal en materia de relaciones internacionales, como tampoco lo hace el supuesto uso 
inadecuado de referencias a los instrumentos internacionales, que no vulnera el ius 
contrahendi estatal (cita la STC 228/2016). Se refiere a instrumentos de una práctica 
consolidada de relaciones exteriores de las comunidades autónomas, que, bajo distintas 
apelaciones, llevan a cabo relaciones de colaboración en el ámbito de sus competencias 
con organismos y entidades de otros estados, previstos en la propia Ley estatal 2/2014, 
con el nombre de acuerdos internacionales no normativos, sin perjuicio de que pueda 
haber otras categorías diferentes, algo a lo que también alude la Ley 40/2015, de 1 de 
octubre, de régimen jurídico del sector público.
El  escrito  de  interposición  del  conflicto  manifiesta  que  ·existe  una  «clara 
contradicción» entre el plan y la STC 228/2016. Al respecto se alega que la participación 
en foros internacionales no comporta una invasión o perturbación de la competencia 
estatal. La presencia de Cataluña en los foros multilaterales donde se debaten políticas 
globales  en  ámbitos  de  competencia  de  la  Generalitat,  como,  por  ejemplo,  los 
ambientales o sociales, a los que se refiere expresamente el escrito de interposición del 
conflicto,  y  la  participación  activa  de  la  Generalitat  en  los  acuerdos  que  puedan 
adoptarse en esos foros no supone vulneración alguna de las competencias del Estado, 
en cuanto se integra en la acción exterior autonómica (cita la STC 31/2010) y se ajusta lo 
dispuesto en la legislación autonómica.
El escrito de interposición del conflicto manifiesta que el plan incurre en menoscabo  s
de las competencias estatales cuando prevé la adopción de la elaboración de planes y  oe.
estrategias por áreas regionales (punto 93) y la concreción de la cooperación con países  w.
prioritarios y preferentes de las distintas áreas regionales (punto 94). Estos planes  464ww
eresgtaiodnoasl.e sN ose  pcaureecseti onqaune  peosrtaq uele gsíetim eas tiamcac ióqnu ee xstee riionrt eogrriaenn taedna  laasl  reejelarcciiocnioe sd ee nltares 
cdoemcispieótne ndceia ess ytr uncetcuerasarlraia m peadraia nsute  eujenc upclaiónn r, epguioendaal  sqeure c utieesnteio npaodr afi nsaimlidpaledm ceonotred ipnoarr  lay   BOE-A-cable e
dirigir las necesarias actuaciones exteriores en un mismo espacio territorial derivadas de 
las distintas materias competenciales. Tampoco pueden ser cuestionadas las previsiones 
del plan estratégico (punto 77) relativas a la interlocución directa y continuada con 
instituciones, órganos y agencias de la Unión Europea, dada la naturaleza y relevancia 
de las actividades de las instituciones de la Unión sobre el ejercicio de las competencias 
de la Generalitat de Cataluña. Acerca del punto 107, que se refiere a la intensificación de 
la incidencia en la agenda internacional de los derechos humanos, la letrada autonómica 
defiende que ha de entenderse en el marco de la ley estatal, cuyos principios no pueden 
verse condicionados por la actuación autonómica y que no excede de las competencias 
autonómicas.
Finalmente, el escrito de interposición del conflicto se refiere a que el plan, en el 
marco del objetivo estratégico de implicar a la sociedad civil catalana y a las instituciones 
en el exterior, prevé la puesta en marcha del Consejo de la Diplomacia Pública Catalana, 
denominado Diplocat (punto 18). Se afirma que el uso de la expresión diplomacia pública 
es contrario a la doctrina fijada en la STC 228/2016, y que dicho uso genera confusión 
en las relaciones internacionales. Se sostiene al respecto que las actuaciones de dicho 
consorcio, que son muy diversas, se enmarcan en todo caso en la acción exterior de 
Cataluña  que  llevan  a  cabo  las  instituciones  públicas  y  privadas  que  integran  el 
consorcio.
Por otro lado, se argumenta que el plan tampoco afecta a las competencias estatales 
previstas en otros apartados del art. 149.1 CE. En cuanto a la alegada invasión de la 
competencia estatal en materia de infraestructuras de transporte que se imputa a los 
puntos 49 a 52, la abogada de la Generalitat sostiene que todas estas medidas se 
relacionan con la defensa de intereses económicos y empresariales y que las alusiones 
a las infraestructuras de transportes se hacen desde el punto de vista de su proyección 
económica y para su impulso y fomento. Las actuaciones exteriores de impulso de estas 
infraestructuras  de  transporte  intraeuropeo  no  son  ajenas  a  la  actuación  de  la 
Generalitat, sino que constituyen un medio de participación en una decisión estatal y 
europea que afecta a infraestructuras que se convertirán en elementos destacados de la 
conexión del territorio de Cataluña con Europa. Por ello, aun admitiendo que el desarrollo 
y ejecución de estas infraestructuras corresponde a la competencia estatal en materia de 
transportes, la participación de la Generalitat, prevista en este caso como una medida de 
mero impulso y fomento de la infraestructura, encuentra acomodo en las competencias 
que le atribuyen los arts. 152 y 169.3 EAC, relativos respectivamente a la promoción 
económica de Cataluña y al transporte. Por estas mismas razones, tampoco cabe objetar 
la medida prevista en el punto 50 sobre el impulso de la internacionalización de los 
puertos de Cataluña y la potenciación de Cataluña en el transporte marítimo mundial, ni 
la prevista en el punto 51 en relación con los aeropuertos de interés general, que ha de 
entenderse en los términos del art. 140 EAC.
Acerca del punto 64, relativo al desarrollo de infraestructuras digitales, el escrito del 
gobierno autonómico señala que el plan, consciente de la necesidad de que la acción 
exterior  de  la  Generalitat  incluya  medidas  de  fomento  e  impulso  de  la  conexión 
internacional de las infraestructuras digitales, establece una previsión al respecto, que se 
limita expresamente a la adopción de medidas de fomento, y referida a la incidencia en 
ámbitos  de  competencia  autonómica  (servicios  sociales,  salud,  movilidad,  ciudades 
inteligentes) por lo que ni niega ni perturba las competencias del Estado.
Respecto al punto 106, en materia de energía, se cita la doctrina de la STC 87/2019 
y se afirma que no puede considerarse que vulnere las competencias estatales la mera  s
previsión de actuaciones de promoción del desarrollo de las infraestructuras energéticas  oe.
y de medidas de colaboración cuya finalidad última es garantizar un marco energético  w.
sostenible, sin entrar en contradicción efectiva con las políticas energéticas del Estado. Y  464ww
ltaasm ppooclíoti cpause ddee s otrsatennsiecrisóen  qeunee ergséatsic ma,e deixdcaesd, aqnu ed neo  lcao nfutinecnieónn  udne d ilsae ñGoe dneetraalllaitadto  ddee 
paartr.t i1c3ip3a Er AeCn .la planificación y regulación del sector de la energía, establecida en el  BOE-A-cable e
Por último, acerca del punto 114 del plan, al que se imputa la vulneración de las 
competencias  estatales  en  materia  de  defensa  y  fuerzas  armadas  y  de  seguridad 
pública, se indica que tiene un doble contenido, la colaboración internacional de los 
cuerpos de seguridad, y las herramientas y tecnologías de gestión de las emergencias. 
Frente a la vulneración competencial que se imputa a la previsión de la colaboración 
internacional,  se  señala  que  el  art.164.4  EAC  dispone  que  la  Generalitat  participa, 
mediante  la  Junta  de  Seguridad,  en  el  intercambio  de  información  en  el  ámbito 
internacional y en las relaciones de colaboración y auxilio con las autoridades policiales 
de otros países. De los términos en que está redactado el punto 114 del plan no puede 
derivarse que la colaboración se lleve a cabo fuera del marco de colaboración y auxilio al 
que  alude  el  Estatuto  de  Autonomía  de  Cataluña.  En  cuanto  al  desarrollo  de  las 
tecnologías de gestión de las emergencias, no niega los límites de la competencia 
autonómica sobre protección civil, puesto que solo se refiere al desarrollo de técnicas e 
instrumentos de gestión de las emergencias.
Mediante otrosí, la abogada de la Generalitat de Cataluña solicita el levantamiento 
anticipado de la suspensión del plan, por las razones que ya quedaron reseñadas en el 
antecedente 3 del ATC 56/2020, de 17 de junio.
4.  Por providencia de 2 de diciembre de 2019, se acordó unir el anterior escrito de 
alegaciones de la abogada de la Generalitat de Cataluña. En relación con lo solicitado en 
el primer otrosí y con lo establecido en el artículo 161.2 de la Constitución sobre la 
suspensión del Acuerdo Gov/90/2019, de 25 de junio, del Gobierno de la Generalitat de 
Cataluña, por el que se aprueba el plan estratégico de acción exterior y de relaciones 
con la Unión Europea 2019-2022, se acuerda oír al abogado del Estado para que, en el 
plazo de cinco días, exponga lo que considere conveniente acerca del mantenimiento o 
levantamiento de dicha suspensión.
5.  Mediante escrito de 10 de diciembre de 2019, la representación letrada del 
Gobierno de la Generalitat de Cataluña planteó la recusación del magistrado de este 
tribunal don Andrés Ollero Tassara respecto a este y a otros procesos constitucionales 
pendientes  de  resolución.  Formada  pieza  separada  de  recusación  fue  resuelta  por 
ATC 17/2020, de 11 de febrero, que desestimó la recusación formulada en todos los 
procesos.
6.  El abogado del Estado, por escrito registrado en este tribunal el 12 de diciembre 
de 2019, formuló sus alegaciones interesando el mantenimiento de la suspensión del 
acuerdo impugnado.
7.  El Tribunal Constitucional, por ATC 56/2020, de 17 de junio, acordó mantener la 
suspensión de la suspensión del Acuerdo Gov/90/2019, de 25 de junio, por el que se 
aprueba  el  plan  estratégico  de  acción  exterior  y  de  relaciones  con  la  Unión 
Europea 2019-2022 y se acuerda su envío al Parlamento de Cataluña.
8.  Por  providencia  de  22  de  septiembre  de  2020,  se  acordó  señalar  para 
deliberación y votación de la presente sentencia el día 23 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del conflicto y posiciones de las partes.
Este  proceso  constitucional  tiene  por  objeto  resolver  el  conflicto  positivo  de  o
Crdceoealma ta2cpli5uoe ñntedaene.sc  ijcauo nnpio rol,a m pUoovnr iidóeonl   pqEouurer o espl eeG aoa 2bp0ireu1re9nb-o2a 0 d2ee2l  l apy l aNsnae c eaióscntur aectréodgnait crasou  e dlee nA vacíucoce iaródln oP  eaGxroltaevm/r9ioe0rn/ 2tyo0  1dd9ee,    2020-13464n https://www.
La impugnación tiene un fundamento competencial, al entender el recurrente que el
plan que en el citado acuerdo se aprueba vulnera la competencia exclusiva estatal en
materia de relaciones internacionales, reconocida por el art. 149.1.3 CE, así como los 
principios de lealtad institucional, cooperación y coordinación, predicables de la relación 
entre el Estado y las comunidades autónomas. También se alega que algunas de las 
previsiones del plan desbordan los límites de la proyección exterior de las competencias 
autonómicas e infringen competencias materiales del Estado.
Vulneraciones todas ellas que son negadas por el gobierno de la Generalitat de 
Cataluña, que entiende que el plan no es contrario al principio de lealtad institucional, ni 
comporta una injerencia en las competencias estatales, en particular, en materia de 
relaciones  exteriores,  sino  que,  por  el  contrario,  se  ajusta  a  las  competencias 
autonómicas.
2.  Precisiones previas.
Antes de abordar el examen de las concretas vulneraciones competenciales que se 
imputan al plan, debemos realizar una serie de consideraciones preliminares.
a)  En primer lugar, debe delimitarse el objeto del conflicto, que ha de quedar 
circunscrito  al  contenido  del  plan  aprobado  por  el  Gobierno  de  la  Generalitat  de 
Cataluña, sin que puedan formar parte de este proceso otras actuaciones de órganos y 
autoridades de dicho gobierno, como pueden ser aquellas a las que ha hecho referencia 
el  abogado  del  Estado  en  la  documentación  que  acompaña  a  su  demanda.  Tales 
actuaciones se sitúan extramuros del presente conflicto, delimitado en los términos 
formulados en el previo requerimiento de incompetencia (STC 100/2019, de 18 de julio, 
FJ 2, por todas) y en el posterior acuerdo del Consejo de Ministros en el que se decide el 
planteamiento del conflicto y se ordena su interposición al abogado del Estado, en la 
medida  en  que  ambos  se  refieren  únicamente  al  plan  aprobado  por  el  gobierno 
autonómico, respecto del cual es donde la discrepancia ha quedado cumplidamente 
acotada [STC 45/2015, de 5 de marzo, FJ 2 a)].
Por lo demás, tampoco se ha alegado que las aludidas actuaciones sean ejecución 
del mencionado plan, siendo, también, difícil considerar que así sea, teniendo en cuenta 
que el plan ha permanecido suspendido en su vigencia y aplicación, primero como 
consecuencia de la invocación del art. 161.2 CE, en relación con el art. 64.2 LOTC, al 
promoverse el conflicto por el abogado del Estado en nombre del Gobierno, y, en 
segundo término, a causa de lo decidido en el ATC 56/2020, de 17 de junio.
Finalmente,  cumple  indicar  que,  si  se  hubiera  estimado  que  algunas  de  las 
actuaciones que de esta manera indirecta se han traído al conflicto, alteraban de alguna 
forma  el  orden  constitucional  y  estatutario  de  distribución  de  competencias,  lo 
procedente hubiera sido su impugnación ante la jurisdicción ordinaria o ante este tribunal 
(en un sentido similar STC 228/2016, de 22 de diciembre, FJ 9, allí respecto a la 
creación de oficinas o delegaciones del Gobierno de la Generalitat).
b)  Por otra parte, no es la primera vez que se ha planteado la pretensión de 
enjuiciar  la  actuación  autonómica  impugnada  en  atención  al  contexto  o  a  las 
circunstancias en que ha sido adoptada.
En anteriores ocasiones, dicha pretensión no ha sido tomada en consideración por 
este Tribunal Constitucional [por todas, STC 65/2020, de 18 de junio, FJ 2 C)]. En 
concreto,  ya  la  STC  77/2017,  de  21  de  junio,  FJ  4,  dictada  en  un  conflicto  de 
competencias, rechazó un planteamiento similar, señalando que, siendo legítimo tal 
planteamiento, desde la perspectiva procesal del abogado del Estado, sin embargo «[e]n 
un  proceso  de  estas  características,  en  el  que  lo  que  se  ventila  es  la  infracción  s
competencial que se denuncia, las disposiciones impugnadas deben ser interpretadas y  oe.
daecoe ncn jouc lieoacsmicatiapód enaot»sreg .neacnni aiazstae coni ócdnieó, n pv urael ntseeunr adpcaroi ómpniao dt esere ilanaltsiizd aaorj esyen t aeosn ,eo lnr  coloi taen rtpeaaxl,tr otei rnp  doloelí  tqliacuo ec q otunieecnr leeant ad  depemo laaíttnircidbaau  qctruióaene,    2020-13464n https://www.
Ese criterio debe ser reiterado aquí, ya que, de lo contrario, se correría el riesgo de
llevar el debate al campo de las «intencionalidades políticas» (SSTC 77/2017, de 21 de
junio, FJ 4; 139/2017, de 29 de noviembre, FJ 2, y 136/2018, de 13 de diciembre, FJ 4), 
que deben quedar extramuros del enjuiciamiento constitucional (STC 19/2019, de 12 de 
febrero, FJ 3).
c)  En todo caso, debemos también tener en cuenta que, desde la STC 4/1981, de 2 
de  febrero,  FJ  1,  este  tribunal  viene  afirmando  que,  «siendo  posibles  dos 
interpretaciones de un precepto, una ajustada a la Constitución y la otra no conforme con 
ella, debe admitirse la primera con arreglo a un criterio hermenéutico reiteradas veces 
aplicado por este tribunal» [STC 176/1999, de 30 de septiembre, FJ 3; 185/2014, de 6 de 
noviembre, FJ 7; 118/2016, de 23 de junio, FJ 3 d); 26/2017, de 16 de febrero, FJ 6, 
y 62/2017, de 25 de mayo, FJ 7], siempre que tales interpretaciones posibles sean 
«igualmente razonables» [SSTC 168/2016, de 6 de octubre, FJ 4 b); 97/2018, de 19 de 
septiembre,  FJ  7,  y  76/2019,  de  22  de  mayo,  FJ  8,  por  todas].  Este  criterio,  que 
constituye doctrina consolidada, implica que es necesario apurar todas las posibilidades 
de interpretar los preceptos de conformidad con la Constitución y declarar tan solo la 
inconstitucionalidad de aquellos cuya incompatibilidad con ella resulte indudable por ser 
imposible llevar a cabo dicha interpretación [SSTC 14/2015, de 5 de febrero, FJ 5; 
17/2016, de 4 de febrero, FJ 4; 118/2016, de 23 de junio, FJ 3 d); 26/2017, de 16 de 
febrero, FJ 6; 62/2017, de 25 de mayo, FJ 4, y 116/2017, de 19 de octubre, FJ 3]. No 
obstante, «la salvaguarda del principio de conservación de la norma encuentra su límite 
en las interpretaciones respetuosas tanto de la literalidad como del contenido de la 
norma cuestionada, de manera que la interpretación de conformidad con los mandatos 
constitucionales  sea  efectivamente  deducible,  de  modo  natural  y  no  forzado,  de  la 
disposición impugnada (STC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 7), sin que corresponda a 
este tribunal la reconstrucción de la norma en contra de su sentido evidente con la 
finalidad de encontrar un sentido constitucional, asumiendo una función de legislador 
positivo que en ningún caso le corresponde» [SSTC 14/2015, de 5 de febrero, FJ 5; 
118/2016, de 23 de junio, FJ 3 d); 20/2017, de 2 de febrero, FJ 9; 26/2017, de 16 de 
febrero,  FJ  6;  37/2017,  de  1  de  marzo,  FJ  4  e);  62/2017,  de  25  de  mayo,  FJ  7, 
y 116/2017, de 19 de octubre, FJ 3]. Y, en todo caso, la búsqueda de las posibilidades de 
interpretación conforme de los preceptos impugnados deberá realizarse caso por caso y 
con el debido razonamiento.
d)  Finalmente, procede hacer una alusión a una de las alegaciones del abogado del 
Estado,  que  deriva  la  vulneración  competencial  del  entendimiento  de  que  el  plan 
impugnado forme parte de una acción exterior de la Generalitat desvinculada de la 
necesaria coordinación con el Estado. Sin perjuicio de lo que luego se dirá, es doctrina 
constante de este tribunal, que «el Estado, al ejercer sus competencias normativas, no 
viene constitucionalmente obligado a hacer expresa reserva de las competencias de las 
comunidades autónomas mediante la inclusión de una cláusula de salvaguardia, lo que 
resulta asimismo predicable del supuesto inverso (SSTC 95/1984, de 18 de octubre, 
FJ 2; 157/1985, de 15 de noviembre, FJ 2; 180/1992, de 16 de noviembre, FJ 7; 
191/1994, de 23 de junio, FJ 2, y 176/1999, de 30 de septiembre, FJ 4)» (STC 182/2013, 
de 23 de octubre, FJ 9). En particular, la «ausencia de una reserva expresa de las 
competencias del Estado sobre política exterior ex art. 149.1.3 CE no determina la 
inconstitucionalidad  de  los  preceptos  impugnados,  toda  vez  que,  como  recuerda  la 
STC  31/2010,  de  28  de  junio,  FJ  73,  ‘la  incorporación  expresa  de  cláusulas  de 
salvaguardia de competencias estatales no es exigible en términos constitucionales’» 
(STC  228/2016,  FJ  4),  «ni  puede  impedir  el  pleno  y  efectivo  ejercicio  de  las 
competencias estales exclusivas en materia de relaciones internacionales y dirección de  s
la política exterior (art. 149.1.3 CE)» (STC 228/2016, FJ 6). oe.
Cabe recordar también que el Estatuto de Autonomía de Cataluña establece en su  w.
art. 193 la vinculación de las acciones con proyección exterior de la Generalitat a las que  464ww
esest adtearl iveenn m daitreerciata dmee rnetela cdioen seuss e xctoemriopreetes,n acisapse, cstoie smopbrree  ceol nq uree slupeegtoo  sae  lavo clvoemráp.etencia
3.  Contenido del plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión 
Europea 2019-2022.
Procede ahora hacer una sintética referencia al contenido del plan estratégico de 
acción exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022 y al contexto normativo 
en el que se inserta.
El art. 15 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de 
acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, prevé la aprobación por parte del 
Gobierno de la Generalitat, con una periodicidad cuatrienal, del plan estratégico de 
acción exterior y de relaciones con la Unión Europea. Este plan debe ordenar sectorial, 
geográfica e institucionalmente las prioridades y los objetivos a medio plazo de la acción 
exterior de Cataluña. El plan estratégico debe ser debatido por el Parlamento [art. 5 c) de 
la misma Ley 16/2014, en relación con el art. 15.1], al que corresponde también realizar 
su seguimiento (art. 15.1 y 3). Conforme al art. 15.2, «el departamento competente en 
materia de acción exterior elabora el plan estratégico de acción exterior y de relaciones 
con la Unión Europea, con la participación de los demás departamentos, integrando sus 
propuestas,  efectuadas  en  el  marco  de  la  Comisión  Interdepartamental  de  Acción 
Exterior  y  de  Relaciones  con  la  Unión  Europea.  Debe  garantizarse  asimismo  la 
información, consulta y participación de los demás actores de la acción exterior de 
Cataluña, en especial de los entes locales de Cataluña y la sociedad civil competente en 
esta materia, de forma que el plan sea el resultado de un proceso amplio de estudio, 
información, consulta, participación y evaluación de la experiencia precedente». Según el 
art. 15.3, este plan es aprobado por el gobierno autonómico y, tras su aprobación, 
presentado al Parlamento, para que tenga conocimiento del mismo y pueda debatirlo y 
realizar  su  seguimiento.  También  dispone  este  precepto  que  el  Gobierno  de  la 
Generalitat  debe  adoptar  las  medidas  necesarias  para  difundir  y  dar  a  conocer  el 
contenido del plan.
El Acuerdo Gov/90/2019, de 25 de junio, fue publicado el día 28 de junio en el 
«Diario  Oficial  de  la  Generalitat  de  Cataluña»,  excepto  el  anexo  –que  incluye  el 
contenido material del plan– y se encuentra alojado en la web del Departamento de 
Acción Exterior, Relaciones Institucionales y Transparencia (http://exteriors.gencat.cat) y 
en  el  portal  de  transparencia  de  la  Generalitat  de  Cataluña  (http://
governobert.gencat.cat).
El citado plan consta de 84 páginas, a lo largo de las cuales se presenta el proyecto 
abordado, se expresa la metodología empleada para su elaboración y se expone la 
estrategia de acción exterior de la Generalitat de Cataluña para los años 2019-2022. De 
acuerdo con su presentación, «se identifican y definen las prioridades y objetivos que 
deberán guiar la actuación con respecto a la Unión Europea y las relaciones exteriores 
del Gobierno de Cataluña en el transcurso de los próximos cuatro años». También se 
afirma que el plan dota al Gobierno de Cataluña de las herramientas necesarias para 
«situar Cataluña y su proyecto de futuro en el contexto de la agenda global».
El  plan  2019-2022  describe  las  acciones  a  llevar  a  cabo  por  la  Generalitat  de 
Cataluña para el cumplimiento de tales objetivos. Estas acciones se articulan alrededor 
de  cuatro  ejes  principales  denominados  «presencia»,  «excelencia»,  «influencia»  y 
«compromiso»; ejes que se presentan, a su vez, desagregados en objetivos estratégicos 
que  se  traducen  en  objetivos  operativos  y  actuaciones,  con  sus  correspondientes 
mecanismos de evaluación y seguimiento, tales como la memoria anual del cumplimiento 
del plan, el desarrollo de los planes específicos previstos en el mismo, la reunión del 
Consejo de Acción Exterior y de Relaciones con la Unión Europea y el informe de cierre  e.
del plan. w.b
Los  cuatro  ejes  sobre  los  que  pivota  este  plan  y  sus  respectivos  objetivos  464ww
estratégicos y operativos son los siguientes:
atienad) enE la e: jei)  1c,o «nPsroelisdeanr cilaa» e, ssteru dcetusraar rodlela  gmoebdieiarnnote  ecnin clao  «aocbcijóentiv oesx teesritorar témgeicdoiasn»t eq ulae 
coordinación de una acción exterior integrada y el reforzamiento de la estructura del
Gobierno de Cataluña en el exterior; ii) posicionar Cataluña como actor reconocido en el 
mundo,  a  través  de  tres  vías:  tejer  y  consolidar  alianzas  sólidas  con  gobiernos 
extranjeros, impulsar la contribución de Cataluña al multilateralismo y participar en redes 
de cooperación territorial para hacer frente a retos compartidos; iii) dar apoyo a la 
internacionalización  de  las  instituciones  y  la  sociedad  civil  catalana,  mediante  su 
implicación en los grandes debates internacionales y en la proyección internacional del 
país, así como mediante el apoyo a los polos de conocimiento internacional en Cataluña; 
iv) informar sobre la realidad catalana en espacios de decisión y opinión internacional 
mediante  el  establecimiento  de  mecanismos  de  comunicación  permanentes  y  v) 
acompañar a la comunidad catalana en el exterior.
b)  El eje 2, «Excelencia», se refiere a cuatro objetivos estratégicos: i) defender los 
intereses económicos y empresariales mediante el avance hacia la soberanía económica 
en un contexto global, la consolidación de la internacionalización de la empresa catalana, 
el fomento de la atracción de inversiones extranjeras, la garantía de la conectividad de 
las infraestructuras para consolidar Cataluña como referente logístico del Mediterráneo y 
del sur de Europa y la consolidación de Cataluña como destino turístico+ de calidad; ii) 
consolidar  Cataluña  como  referente  internacional  en  conocimiento  e  innovación, 
posicionando Cataluña como un hub digital de referencia mundial, impulsando y dando 
apoyo al creciente sector de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y 
con el impulso de una agenda digital; iii) dar apoyo a la cultura y lengua catalanas como 
rasgos diferenciales de Cataluña en el mundo, internacionalizando la cultura y lengua 
catalanas y las creaciones culturales catalanas y iv) internacionalizar el deporte catalán, 
a través de fomentar la realización de acontecimientos deportivos en Cataluña y ser un 
referente deportivo internacional.
c)  Sobre el eje 3, «Influencia», se formulan tres objetivos estratégicos: i) la defensa 
directa  de  los  intereses  de  Cataluña  en  Europa  y  la  Unión  Europea  a  través  de 
profundizar las relaciones con países europeos, reafirmar Cataluña como interlocutor de 
referencia con la Unión Europea, posicionarse ante iniciativas políticas y legislativas de 
la  Unión  Europea,  garantizar  la  aplicación  del  derecho  de  la  Unión  Europea  e 
incrementar la atracción de fondos europeos y la participación catalana en estos; ii) 
impulsar  la  visión  mediterránea  de  Cataluña  a  través  de  mejorar  la  coherencia  y 
transversalidad en la acción exterior mediterránea, posicionar Cataluña como referente 
mediterráneo y reforzar las relaciones con los países de la orilla sur y iii) extender la 
presencia catalana a los cinco continentes, estructurando el alcance de las relaciones 
bilaterales con el mundo y consolidando y ampliando la red de relaciones bilaterales 
existentes.
d)  El cuarto y último eje, «Compromiso», persigue otros tres objetivos estratégicos: 
i) alcanzar el 0,7 por 100 en ayuda oficial al desarrollo, ii) contribuir con perfil propio a la 
superación de los grandes retos globales mediante la planificación de la localización de 
la Agenda 2030 y de la Agenda Urbana en Cataluña, la contribución a la sostenibilidad 
ambiental global desde las políticas catalanas, ser referentes globales en promoción de 
la democracia y respeto a los derechos humanos así como en paz, diálogo y prevención 
de conflictos y contribuir a la solución del reto de la inmigración y iii) el afianzamiento de 
Cataluña como país de acogida desde una perspectiva intercultural a través de fomentar 
la  educación  para  la  inclusión,  hacer  de  Cataluña  un  país  de  acogida  y  refugio  y 
promover el sentido de pertenencia y el empoderamiento de la población migrada a 
Cataluña.
4.  Encuadramiento competencial. e.
Tratándose de una controversia competencial, el primer paso para su resolución  464ww
deel bEes tsaetur teol  ednec Auaudtoranmomieínat od ed eC laa tamluañtear,i al oe nqturee  laosb leignau ma earatednadse er n« alal  Ccoonntsetnitiudcoió dne y  leons 
ptrraeícdeapst oesn  ccoonntfrloicvteor»t id(poosr» ,t oadsaí sc,o SmToC « a1l7 c8a/2rá0c1t9e,r ,d see n1t8id doe y  dfiinciaelmidabdre d, eF Jla 2s )d, itsepnoiesnicdioon eens 
cuenta  también  que  las  partes  no  discuten  que  la  materia  regulada  se  englobe
esencialmente  en  el  ámbito  de  las  relaciones  internacionales  a  las  que  alude  el 
art. 149.1.3 CE, en conexión con la posible incidencia en el exterior del ejercicio por las 
comunidades autónomas de sus competencias.
a)  Dicho encuadramiento no puede sino compartirse, a salvo de lo que luego se 
dirá respecto a los puntos del plan que se entienden contrarios a otras competencias del 
Estado.
La  STC  228/2016  se  pronunció  sobre  la  constitucionalidad  de  la  Ley 
catalana 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión 
Europea. Procede dar aquí por reproducido su fundamento jurídico 2, en cuanto sintetiza 
la doctrina constitucional sobre la competencia del Estado en materia de relaciones 
internacionales, así como recuerda que la Generalitat puede llevar a cabo actividades 
con proyección exterior, derivadas de su competencia y para la promoción de sus 
intereses, con respeto siempre a la competencia del Estado en materia de relaciones 
exteriores (art. 193 EAC y STC 31/2010, FFJJ 125 y 126). La actuación autonómica en 
este ámbito ha de ser entendida en el marco del Estatuto de Autonomía de Cataluña y, 
en concreto, de su art. 193, que vincula la acción exterior de la Generalitat a la que se 
derive directamente de sus competencias y siempre con respeto a la competencia del 
Estado en materia de relaciones exteriores (art. 149.1.3 CE) (STC 228/2016, FJ 7).
Igualmente,  para  perfilar  los  contornos  de  la  competencia  de  coordinación  que 
corresponde al Estado a fin de garantizar los objetivos de política exterior, es preciso 
remitirse a los criterios recogidos en la STC 85/2016, de 28 de abril, que enjuició la 
Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado. De acuerdo 
con la doctrina de la citada sentencia, en la competencia reservada al Estado por el 
art. 149.1.3 CE, se integran no solo las facultades clásicas que el Derecho internacional 
reconoce a los Estados como sujetos de ese Derecho sino también una potestad más 
amplia de «dirección y puesta en ejecución de la política exterior», entendida como 
estrategia, posicionamiento y actuación del Estado en el ámbito internacional en defensa 
de los intereses y valores de España (STC 85/2016, FJ 4), que permite al Gobierno, en 
tanto  que  director  de  la  política  exterior  del  Estado,  coordinar  las  actuaciones 
autonómicas con proyección exterior, a fin de garantizar los objetivos de política exterior 
estatal  e  impedir  eventuales  menoscabos  de  esa  política  exterior.  Coordinación 
necesaria para la integración de una diversidad de competencias y administraciones 
afectadas  en  un  sistema  unitario  y  operativo,  y  cuyo  contenido,  como  delimita  la 
STC 85/2016, FJ 4, comporta la posibilidad de «fijar medidas suficientes y mecanismos 
de relación que permitan la información recíproca y una acción conjunta, así como, 
según  la  naturaleza  de  la  actividad,  pensar  tanto  en  técnicas  autorizativas,  o  de 
coordinación  a  posteriori,  como  preventivas  u  homogeneizadoras»,  como  son,  por 
ejemplo, las establecidas en la Ley 2/2014 acerca de la comunicación al Ministerio de 
Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación de las propuestas de viajes (art. 5.2), 
la celebración de acuerdos internacionales administrativos o no normativos (art. 11.4) y la 
apertura de oficinas para la promoción exterior (art. 12.1).
En relación con ello, esa misma sentencia y fundamento jurídico destacan que «el 
principio de unidad de acción en el exterior que consagra el art. 3.2 a) de la Ley 2/2014, 
de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado, parte de la premisa de 
que las comunidades autónomas y otros sujetos distintos del Estado, pueden actuar en 
el exterior pero de forma coordinada, a fin de garantizar los objetivos de la política 
exterior del Gobierno que deben ser preservados», de modo que «[e]l establecimiento de 
‘directrices, fines y objetivos’ que, en cuanto tales, deben ser seguidos por los sujetos  e.
coordinados, resulta pues propio de la competencia de ordenación y coordinación que,  w.b
como director de la política exterior del Estado, incumbe al Gobierno en esta materia».  464ww
Cdeo nd ilrae cctorincseesc, ufiennecsi ay  doeb qjeutiev o«se le pnr iensctiep ioá mdeb ituon, idreasdp doen daecnc ióan l ae nn aetlu eraxlteezraio rm yi slma afi jadcei ólan 
fproalgítmicean teaxdtear, iocro my údne  yla sc oroerldaicniaodnoersa ,i ndteirringaidcaio npaolre se lq uEes taredqou ieenre nc uuannato  atcittuulaacr iódne  nloa 
representatividad de nuestro país a nivel internacional».
Esa facultad de coordinación, que este tribunal ha reconocido al Estado, es aún más 
necesaria  dada  la  necesidad  de  combinar  la  competencia  exclusiva  estatal  del 
art. 149.1.3 CE con la existencia, en un Estado compuesto como el nuestro, de una 
multiplicidad de sujetos que llevan a cabo actuaciones con proyección exterior. De ahí 
que, entre las finalidades de la coordinación estatal, se incluyan las de evitar o remediar 
posibles perjuicios sobre la dirección de la política exterior (STC 85/2016, FJ 8), que 
pertenece en exclusiva a las autoridades estatales. Objetivo que se configura como un 
límite a la acción exterior de las comunidades autónomas.
b)  A efectos de completar el canon de enjuiciamiento, es procedente, atendiendo a 
lo  sostenido  en  la  demanda,  una  precisión  adicional  en  torno  al  deber  de  lealtad 
constitucional.
Como  este  tribunal  ha  señalado,  tal  deber  consiste  en  un  «deber  de  auxilio 
recíproco», de «recíproco apoyo y mutua lealtad», «concreción, a su vez del más amplio 
deber de fidelidad a la Constitución» (STC 247/2007, de 12 diciembre, FJ 4) por parte de 
los poderes públicos. Debe recordarse que [STC 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 4 a)] 
«las actuaciones del Estado y de las comunidades autónomas han de estar presididas 
por el principio de lealtad constitucional, principio que, aun cuando no está recogido de 
modo  expreso  en  el  texto  constitucional  ‘constituye  un  soporte  esencial  del 
funcionamiento  del  Estado  autonómico  y  cuya  observancia  resulta  obligada’ 
(SSTC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 11; 13/2007, de 18 de enero, FJ 7; 247/2007, 
de 12 de diciembre, FJ 4; 109/2011, de 22 de junio, FJ 5; 123/2012, de 5 de junio, FJ 8, 
y 76/2014, de 8 de mayo, FJ 4), del que deriva un deber de colaboración e información 
recíproca entre las administraciones implicadas (SSTC 236/1991, de 12 de diciembre, 
FJ 10, y 164/2001, de 11 de julio, FJ 48), dimanante del general deber de auxilio 
recíproco (SSTC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 7, y 42/2014, de 25 de marzo, FJ 4), 
‘que  debe  presidir  las  relaciones  entre  el  Estado  y  las  comunidades  autónomas’ 
(STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 11; y, en el mismo sentido, STC 104/1988, de 8 de 
junio,  FJ  5),  que  es  concreción,  a  su  vez,  de  un  deber  general  de  fidelidad  a  la 
Constitución [SSTC 11/1986, de 28 de enero, FJ 5; 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4 
b), y 42/2014, de 25 de marzo, FJ 4]».
También hemos recalcado la conexión entre este principio y el establecimiento de un 
sistema adecuado de colaboración entre administraciones, de manera que «el adecuado 
funcionamiento del Estado autonómico se sustenta en los principios de cooperación y 
coordinación entre el Estado y las comunidades autónomas y de estas entre sí, además 
de  en  el  establecimiento  de  un  sistema  de  relaciones  presididas  por  la  lealtad 
constitucional, principios todos ellos que deben hacerse efectivos al margen, incluso, del 
régimen de distribución competencial» (por todas, STC 109/2011, FJ 5).
Así, del principio de lealtad deriva un deber de colaboración e información recíprocas 
entre las administraciones implicadas que debe presidir las relaciones entre el Estado y 
las comunidades autónomas y que es concreción, a su vez, de un deber general de 
fidelidad a la Constitución. Por tanto, de la Constitución y de la doctrina de este tribunal 
se deduce un principio inherente de colaboración y lealtad constitucional, que postula la 
adopción de procedimientos de consulta, negociación o, en su caso, la búsqueda del 
acuerdo previo (STC 13/2007, FJ 8).
5.  Orden de enjuiciamiento de los motivos de impugnación.
Conforme se ha expuesto en los antecedentes, el abogado del Estado articula tres 
motivos de impugnación en el presente conflicto: i) el incumplimiento, en el ámbito de la  e
acción exterior, de los principios de lealtad institucional, colaboración y coordinación que  bo
rigen las relaciones entre el Estado y las comunidades autónomas; ii) la vulneración de  464ww
liaii)s  lcao imnfpraectecniócnia sd ee sotatrtaasle cso emnp metaetnecriiaa sd ee sretalataclieosn,e esn in ltae rqnuaec ioinncaulerrsir ídaenl  aorttr.o 1s4 p9u.1n.t3o sC Ed eyl 
planE.xaminaremos estos motivos en el orden que se acaba de exponer.
6.  Examen del primer motivo de impugnación.
Llegados  a  este  punto,  es  posible  iniciar  ya  el  enjuiciamiento  que  el  conflicto 
demanda.
El abogado del Estado articula un primer motivo de impugnación, en cuya virtud 
entiende que el plan en su conjunto es contrario al orden competencial, por haberse 
elaborado sin participación estatal ni recoger en su texto el sometimiento expreso a las 
directrices derivadas de la potestad estatal de coordinación en esta materia. Esa lesión 
competencial se produciría, según el escrito de interposición del conflicto, porque el plan 
incumple la obligación, que derivaría del principio de lealtad constitucional, de recoger 
expresamente en su contenido los principios que deben regir la acción exterior de las 
comunidades autónomas, establecidos en las leyes del Estado y en las directrices, fines 
y objetivos de la política exterior fijados también por el Estado. Con ello, se pondría de 
manifiesto la voluntad de incumplir las facultades estatales de coordinación en lo relativo 
a la política exterior y a las relaciones internacionales y la consiguiente perturbación de 
la competencia estatal reconocida por el art. 149.1.3 CE.
a)  Una  tacha  similar  a  esta,  entendida  como  una  manifestación  de  que  una 
concreta  actuación  autonómica,  la  Ley  catalana  16/2014,  se  ha  adoptado  sin 
consideración a las competencias del Estado en materia de relaciones internacionales, 
ya fue examinada y desestimada en varios puntos de la ya mencionada STC 228/2016.
Así, en su fundamento jurídico 4 se descartó la inconstitucionalidad del último inciso 
del párrafo primero del art. 1.1 de la Ley 16/2014, «bajo la dirección, coordinación y 
orientación del Gobierno», en relación con el artículo 7.1, que precisa que dicho gobierno 
es  el  de  la  Generalitat,  (sin  mención  alguna  a  las  competencias  del  Estado):  «El 
Gobierno, a través del departamento competente en materia de acción exterior, dirige, 
ejecuta y coordina la acción exterior de la Generalitat para la proyección exterior de 
Cataluña y la promoción de sus intereses, en el marco de las directrices generales de la 
acción de gobierno establecidas por el presidente de la Generalitat». Se indicó que 
«[c]onforme a la doctrina constitucional ya citada, la acción exterior de la Generalitat de 
Cataluña, bajo la dirección, coordinación y orientación del Gobierno autonómico, debe 
respetar el ejercicio por el Estado de sus competencias sobre relaciones internacionales 
y  dirección  de  la  política  exterior  (art.  149.1.3  CE),  incluidas  las  funciones  de 
coordinación que le corresponden (por todas, SSTC 165/1994, FJ 6; 31/2010, FJ 125; 
46/2015, FJ 4, y 85/2016, FFJJ 4 a 8)», añadiendo también que los mencionados 
preceptos «en modo alguno excluyen el sometimiento del Gobierno de la Generalitat, en 
el  ejercicio  de  las  facultades  que  dichos  preceptos  contemplan,  a  las  directrices  y 
criterios fijados por el Estado para la dirección y coordinación de la política exterior, 
conforme a lo actualmente establecido en la Ley 2/2014, de la acción y del servicio 
exterior del Estado y en la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros 
acuerdos internacionales (leyes no impugnadas por la Generalitat de Cataluña). La 
ausencia de una reserva expresa de las competencias del Estado sobre política exterior 
ex art. 149.1.3 CE no determina la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, 
toda vez que, como recuerda la STC 31/2010, FJ 73, «la incorporación expresa de 
cláusulas  de  salvaguardia  de  competencias  estatales  no  es  exigible  en  términos 
constitucionales».
Parecido razonamiento, respecto a la falta de mención a la Constitución y a la ley 
estatal  y  a  la  innecesariedad  de  cláusulas  de  salvaguardia  de  las  competencias 
estatales, puede encontrarse en el fundamento jurídico 6, en relación con el art. 3 h) de  e
la  Ley  16/2014.  Lo  mismo  sucedió  con  la  impugnación  del  art.  6,  relativo  a  las  bo
atribuciones del presidente de la Generalitat, al que se reprochaba que tales funciones  464ww
ccoonm upnroicyaeccicóinó na le Gxtoebriioerr nsoe  dlee  alatr ibNuaícainó ns,i na  squujeiecnió cno arrle psrpinocnidpeio  lad ed liereacltcaiódn i ndseti tluac ipoonlaítli cnai 
eexntteerniodrid oe scpoamñool ad.e Ssaer rcoollon sdidee lraós  (pSrTeCvi s2io2n8e/s2 0e1s6ta, tFutJa r8ia) sq suoeb rees tlae  apcrecicóenp teox t«edrieobr ed es elar 
Generalitat de Cataluña, que resultan conformes con la Constitución; la comunidad
autónoma,  como  parte  del  ejercicio  de  sus  competencias,  puede  llevar  a  cabo 
actividades  con  proyección  exterior,  siempre  con  respeto  a  las  competencias 
constitucionalmente reservadas al Estado, en particular en lo que atañe a la política 
exterior y las relaciones internacionales, ex art. 149.1.3 CE (por todas, SSTC 31/2010, 
FJ 125, y 46/2015, FJ 4). Por otra parte, el art. 6 de la Ley 16/2014 no excluye la 
necesaria coordinación del presidente de la Generalitat con las autoridades estatales en 
el ejercicio de esas relaciones con autoridades de ámbito internacional que puedan tener 
lugar en el marco de las acciones con proyección exterior de la Generalitat, las cuales 
han  de  circunscribirse  en  todo  caso  al  ámbito  de  competencias  de  la  Comunidad 
Autónoma  de  Cataluña  (art.  193  EAC)».  Por  las  mismas  razones  se  desestimó  la 
impugnación del art. 33, sobre el que se había planteado similar queja (STC 228/2016, 
FJ 10).
Dada la alusión a esta cuestión que se hace en la demanda, procede también 
recordar  que,  por  razones  semejantes  a  las  anteriores,  tampoco  se  consideró 
inconstitucional (STC 228/2016, FJ 5) la mención del art. 2 a) de la Ley 16/2014 a «los 
intereses del país», en cuanto esta expresión permite ser interpretada como referida a la 
comunidad  autónoma,  en  cuanto  entidad  territorial  no  dotada  de  subjetividad 
internacional, cuyos intereses en su proyección exterior estarán ligados, como queda 
dicho, al desempeño de sus competencias, pues no cabe desconocer la vinculación 
entre  intereses  y  competencias  derivado  de  la  doctrina  constitucional  (por  todas, 
STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 118).
b)  Teniendo en cuenta cuanto se lleva expuesto, no puede ser atendida la queja de 
vulneración del principio de lealtad institucional que se achaca al plan, por no haberlo 
puesto en el previo conocimiento del Estado, ni contener menciones expresas a las 
competencias  estatales,  en  particular  las  directrices  de  coordinación  que  el  Estado 
pueda válidamente establecer.
Respecto a lo primero, es innegable que la consulta previa al Estado, pese a ser un 
trámite no previsto expresamente ni en la legislación estatal ni en la catalana, hubiera 
resultado extremadamente oportuna y conveniente desde la perspectiva de los principios 
de lealtad y colaboración que han de regir la relación entre los poderes públicos e, 
incluso, podría considerarse que derivaría de un principio rector de la acción exterior 
autonómica fijado por la propia legislación catalana [art. 3 h) de la Ley 16/2014]. En 
efecto, la información ex ante puede ser entendida sin dificultad como uno de los 
instrumentos en los que se materializa la colaboración y la consiguiente aplicación del 
principio  de  lealtad  entre  las  diversas  administraciones  públicas,  que  aboga  por  la 
utilización  del  técnicas  que  permitan  cohonestar  de  modo  satisfactorio  los  diversos 
intereses en presencia. Sin embargo, esa actuación tampoco puede entenderse por sí 
sola como productora de una negación o desconocimiento de la función estatal de 
coordinación de la acción exterior autonómica, en los términos en que tal función ha sido 
definida por la doctrina constitucional, ni puede, en consecuencia, erigirse en razón 
suficiente  para  apreciar  una  vulneración  competencial  determinante  de  la 
inconstitucionalidad del plan por este motivo.
Dada la doctrina constitucional que más atrás quedó expuesta, si el silencio debiera 
comportar la negación de las competencias estatales, dicha negación sería contraria al 
«principio de colaboración entre el Estado y las comunidades autónomas [que] está 
implícito en el sistema de autonomías» (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 29). Pero, a 
falta de unos términos de inequívoca exclusión, precisamente la necesidad de preservar 
ese mismo principio aconseja no atribuir al plan contenidos que no sean inmediatamente  s
discernibles en él, pues del simple silencio respecto de las competencias y potestades  oe.
estatales no se infiere con carácter ineludible que no deban ser atendidas, ni, como es  w.
evidente, su efectividad depende del expreso reconocimiento autonómico. La aludida  464ww
afu nlaci óqnu ceo odredbineand oardae sceu aerjseerc elo sa l edjeefsin, iro lbojse toivbojest ivyo sm ye dpirdioarsid addeel sp dlaen l aa pdoolpíttiacdao e xptoerr iolar, 
pGoesnteerriaolriteast  dfeu nCdaatmaleunñtao,s  cujuersídtiiócno sq, uea,  efinn  toddeo  acparseoc, iadre, bea  spear rtoirb jedteo  dlaes e xcaomncerne teans   BOE-A-cable e
formulaciones del plan, si concurre o no la infracción de la competencia estatal del 
art. 149.1.3 CE.
Por otra parte, y ya desde la segunda perspectiva planteada, no es posible valorar 
genéricamente el incumplimiento de la potestad coordinadora del Estado en el que 
habría incurrido el entero contenido del plan. La demanda alude reiteradamente a dicha 
potestad y singulariza su incumplimiento en la omisión en el plan de menciones a las 
normas estatales en relación con ella, lo que, por sí, no es suficiente para fundamentar la 
vulneración competencial que se denuncia, atendiendo a la doctrina que se acaba de 
exponer en el apartado anterior. Tampoco las denuncias de actuaciones autonómicas a 
las que se achaca la vulneración de los arts. 5 y 11.4 de la Ley 2/2014, acerca de los 
viajes,  visitas  y  actuaciones  con  proyección  exterior  que  puedan  llevar  a  cabo  las 
comunidades autónomas y sobre celebración de acuerdos administrativos, se presentan 
argumentadas y vinculadas a concretos contenidos del plan.
Es indiscutible la trascendencia de la potestad estatal de coordinación, dada la 
coexistencia  de  una  pluralidad  de  sujetos  capaces  de  desarrollar  actuaciones  con 
repercusión en el exterior, pero, pese a dicha trascendencia, es de apreciar que tampoco 
se  especifican  en  la  demanda  criterios  o  directrices  concretas  que  hubieran  sido 
desatendidos y, en consecuencia, límites específicos que se hubieran vulnerado, sino 
que la referencia a las potestades estatales de coordinación es siempre genérica. Así, no 
se  concreta  el  modo  en  el  que  este  proceder  del  Gobierno  de  la  Generalidad  de 
Cataluña, al aprobar el plan impugnado dotándolo del contenido que sumariamente ya se 
ha expuesto y sin recabar el previo parecer estatal, ha comprometido, y en qué términos, 
principios como, por ejemplo, el de unidad de acción en el exterior o el de lealtad 
institucional, coordinación y cooperación [art. 3.2 a) y b) de la Ley estatal 2/2014] en 
relación con lo previsto en el art. 11 de esa misma Ley 2/2014 o en el art. 35 en la 
medida en que regula la estrategia de acción exterior.
Infracciones  que,  en  todo  caso,  remitirían  a  una  vulneración  sustantiva,  y  no 
meramente procedimental, de la mencionada potestad coordinadora del Estado en esta 
materia, ejercida mediante la fijación por el Gobierno de criterios y directrices en relación 
con la actuación exterior autonómica que operan como límites para evitar interferencias o 
menoscabos  en  la  dirección  de  la  política  exterior.  Lo  que,  por  tanto,  reenvía  al 
correspondiente examen de los contenidos concretos del plan así aprobado.
Examen en el que debemos partir de que el plan cuestionado no es un elemento 
aislado, sino que se inserta en un contexto normativo en el que el Estatuto de Autonomía 
de Cataluña, al que el art. 3 h) de la Ley 16/2014 se remite expresamente, establece en 
su art. 193 la vinculación de las acciones con proyección exterior de la Generalitat a las 
que  se  deriven  directamente  de  sus  competencias  y  siempre  con  respeto  a  la 
competencia estatal en materia de relaciones exteriores.
Finalmente, no existe ningún obstáculo al empleo de la técnica planificadora por las 
comunidades autónomas. Estas pueden emplear la técnica de la planificación de su 
actividad siempre que ello «respond[a] a un ejercicio legítimo de sus competencias» 
(SSTC 65/2018, de 7 de junio, FJ 8, sobre el plan estratégico de la utilización de la 
fractura hidráulica de Castilla-La Mancha, y 128/2016, de 7 de julio, FJ 10, sobre el plan 
director relativo a los sectores de la energía, de las telecomunicaciones y los sistemas de 
información y del transporte ferroviario de Cataluña). La idea misma de planificación de 
dicha acción exterior no es ahora discutida por el abogado del Estado, en cuanto que 
deriva de un aspecto de la Ley 16/2014, el art. 15, no cuestionado en su momento 
(STC  228/2016,  FJ  8),  de  modo  que,  en  realidad,  lo  que  debe  examinarse  es  el  s
contenido concreto de dicha planificación para determinar si se ajusta a la delimitación  oe.
competencial que resulta de la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Cataluña. w.
7.  Examen del contenido del plan (I). Análisis de la vulneración del art. 149.1.3 CE.
concPraerttoiesn cdoon tdeen idloo sa dnetel rpiolar,n  eims ppuregcniasdoo e, nat rfainr,  deen d perteimrmerin laurg sair ,i necnid eenl , emxaemnoesnc adbea nlo os 
perturban la competencia estatal del art. 149.1.3 CE o, por el contrario, se ajustan a las
competencias autonómicas sobre las relaciones de la Generalitat con la Unión Europea y 
sobre la acción exterior de la Generalitat contenidas en los capítulos II y III del título V del 
Estatuto de Autonomía de Cataluña, en el sentido en el que tales competencias han sido 
entendidas por la doctrina constitucional.
Al respecto, la tantas veces mencionada STC 228/2016 delimitó, mediante una 
interpretación conforme (FFJJ 4 y 5), el concepto de acción exterior susceptible de ser 
desarrollada por la Generalitat de Cataluña, tanto dentro como fuera del ámbito de la 
Unión Europea, señalando que debe estar ligada al ejercicio de sus competencias, al 
afirmar que «el objeto y la finalidad de la ‘acción exterior de Cataluña’, han de ser 
entendidas dentro del marco constitucional y estatutario; en consecuencia esa acción 
exterior no puede significar en ningún caso la consideración de Cataluña como un sujeto 
de  Derecho  internacional,  cualidad  de  la  que  como  ente  territorial  carece 
(SSTC 165/1994, FJ 5, y 31/2010, FJ 127). Tal como se establece en el art. 193 EAC y 
confirma nuestra reiterada doctrina, esa acción exterior, que lo es de la Generalitat de 
Cataluña con el objetivo de promover sus intereses en ese ámbito y directamente 
relacionada con el ejercicio de sus competencias propias, debe ejercerse siempre con 
respeto a la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores (art. 149.1.3 
CE). De acuerdo con ello, la STC 228/2016, concluyó que el desarrollo de la acción 
exterior de la Generalitat de Cataluña bajo la dirección, coordinación y orientación del 
Gobierno de la Generalitat, no impide el pleno y efectivo ejercicio de las competencias 
estatales en materia de relaciones internacionales y política exterior, interpretando en 
dichos términos los arts. 1.1 y 7.1 de la Ley 16/2014.
Se trata ahora, por tanto, de determinar si el contenido del plan impugnado se ha 
atenido a dichos límites, ya que cualquier referencia a la acción exterior de Cataluña ha 
de ser entendida en el sentido que le otorgó la STC 228/2016, FJ 4, al analizar los 
artículos 1 y 7 de la Ley 16/2014. Esto es, ha de tratarse de acciones con proyección 
exterior  para  la  promoción  de  sus  intereses  que  se  deriven  directamente  de  las 
competencias de la Generalitat de Cataluña (art. 193.2 EAC), y que no perturben o 
interfieran  en  la  competencia  estatal  del  art.  149.1.3  CE  (art.  193.1  EAC; 
SSTC 165/1994, FJ 5; 31/2010, FJ 125; 46/2015, FJ 4, y 85/2016, FJ 4, entre otras).
Una  vez  efectuadas  las  precisiones  que  anteceden,  procede  comenzar  el 
enjuiciamiento pormenorizado del contenido del plan en cuestión para determinar si se 
ajusta  a  las  competencias  estatutariamente  asumidas  y  no  vulnera  los  límites  que 
derivan de las competencias estatales y de la doctrina constitucional en la materia, 
dejando,  en  su  caso,  para  un  momento  posterior  el  examen  de  la  infracción  de 
competencias estatales distintas de las previstas en el art. 149.1.3 CE, que también se 
han denunciado en la demanda en relación a aspectos concretos del plan.
Hay, por tanto, que proyectar la doctrina que anteriormente se ha expuesto a los 
contenidos del plan. Examen que realizaremos en relación a cada uno de los cuatro ejes 
en los que este plan se articula y a las actuaciones en los que dichos ejes se concretan, 
especificando qué aspectos de dichas actuaciones no se ajustan al orden constitucional 
de distribución de competencias y cuáles lo hacen solamente si son interpretadas del 
modo que posteriormente se expone.
Tal examen arroja el siguiente resultado:
A)  Respecto a los objetivos contemplados en el eje 1, algunos puntos o partes de 
ellos deben ser declarados inconstitucionales por ser contrarios al art. 149.1.3 CE y 
superar  el  ámbito  estatutario  de  competencias,  mientras  que  otros  han  de  ser 
interpretados de modo conforme al orden constitucional de distribución de competencias. e.
a)  Respecto a lo primero, son inconstitucionales los dos primeros párrafos del  464ww
cpounnstou la9r,» ,« rCeloantisvoolsid aalc «iódnis eyñ ofo drtea luencaim eiestnrtaot egdiea  pvaínrcau rleofso rzcaorn  y eclo ncsuoelripdoa r dlaips loremlaáctiiocon esy 
caocnci óenl  ecxuteerrpioor  ddiepll oGmoábtiiecron oy  dceo nCsautlaalru ñdae»  ayc aule «rdmoa ncotenn ilmosie notboje dtiev orse laecsitornaetésg eicsotsre cdhea sla, 
regulares y fluidas con el conjunto del cuerpo consular establecido en Barcelona, dado
que la capital catalana está en las primeras posiciones de las ciudades no capital de 
Estado con más representación diplomática en todo el mundo».
Ambas previsiones están estrechamente relacionadas con el art. 26.1 e) de la Ley 
del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior, declarado 
inconstitucional en la STC 228/2016, FJ 9, por contravenir la reserva competencial 
estatal del art. 149.1.3 CE en relación con el ius legationis, contravención que, por las 
mismas razones, puede apreciarse aquí.
También  es  contrario  a  las  competencias  estatales  el  punto  10  «Participación 
proactiva en los foros multilaterales de máximo interés».
Conforme a este punto se persigue el «[i]mpulso de la presencia e influencia del 
Gobierno de Cataluña en los foros multilaterales donde se debaten retos globales en los 
cuales desde Cataluña podemos contribuir con más valor añadido, así como en aquellos 
que  tienen  una  incidencia  directa  en  Cataluña,  y  en  la  definición  de  sus  políticas 
públicas, como los relativos a la sostenibilidad en sus vertientes ambiental, sociales y 
económicos, la lucha contra el choque climático, la promoción de la equidad de género, 
la movilidad humana y las migraciones, el respeto a la diversidad y la convivencia entre 
culturas, etc.». Junto a ello se pretende la «[e]laboración de posicionamientos de país 
para conseguir los consensos que permitan superar los grandes retos globales mediante 
una  participación  activa  en  los  procesos  de  debate  y  elaboración  de  acuerdos 
multilaterales, sobre todo con relación a materias de la agenda global de competencia o 
de  interés  de  Cataluña  (desarrollo  sostenible,  migraciones,  equidad  de  género, 
democracia, construcción de paz, prevención y resolución de conflictos, etc.)», así como 
la «[c]ontribución a la implementación de la agenda global que se impulsa desde los 
organismos  multilaterales,  y  participación  coordinada  en  las  grandes  cumbres 
internacionales, mediante el alineamiento y la visibilización de las políticas públicas del 
Gobierno de Cataluña».
Con  ello,  aunque  pudiera  considerarse  que  la  formulación  de  este  objetivo  se 
relaciona, en algunos aspectos, con competencias autonómicas, lo hace de tal modo que 
persigue dar a la comunidad autónoma una apariencia de subjetividad internacional y 
prevé  una  participación  que  no  se  limita  a  promover  intereses  en  este  ámbito 
directamente relacionados con el ejercicio de las competencias propias, con lo que 
supera el límite que supone la proyección exterior de las estatutariamente asumidas y 
afecta al principio de unidad de acción en el exterior previsto en el art. 3.2 a) de la 
Ley 2/2014, conforme al art. 149.1.3 CE.
En cuanto al punto 18, «Puesta en marcha del Consejo de Diplomacia Pública de 
Cataluña», hay que tener presente que este tribunal, en la STC 228/2016, FJ 11, declaró 
inconstitucionales y nulas las definiciones de diplomacia recogidas en los apartados i), j), 
k) y l) del art. 2 y en el art. 38 de la Ley 16/2014 y la rúbrica del capítulo I del título IV de 
la  Ley  16/2014  («Diplomacia  Pública  de  Cataluña»)  en  el  que  se  incardinan  los 
artículos 34 a 38 «puesto que configuran una actuación exterior de la Generalitat que no 
se  vincula  a  sus  competencias,  asume  como  destinatarios  a  sujetos  del  Derecho 
internacional y se prevé dirigida y coordinada por la propia Generalitat, sin respetar la 
competencia  exclusiva  del  Estado  en  materia  de  relaciones  internacionales  del 
art. 149.1.3 CE, ni las funciones de dirección de la política exterior que, según el art. 97 
CE, corresponden al Estado». El punto 18 induce claramente a confusión en el ámbito de 
las  relaciones  internacionales  acerca  del  verdadero  contenido  y  alcance  de  esas 
actividades del Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña y su relación con la política 
exterior española, de suerte que incurre también en inconstitucionalidad y nulidad por las  s
razones ya apreciadas en la mencionada STC 228/2016. oe.
b)  Por otra parte, la referencia del objetivo estratégico 1.2. «Posicionar Cataluña  w.
como  actor  reconocido  en  el  mundo»,  ha  de  adecuarse  a  los  términos  de  la  464ww
aStTriCbu c2i2ó8n/ 2d0e1 6su, bFjeJt iv4i,d adde  inmteordnoa cqiounea el na  ensintag úcno mcausnoid apdu eaduetó nsoemr ae,n tye nadsiíd sae  cdoismpoo nudnráa 
en el fallo.
Los  puntos  7,  «Refuerzo  de  los  instrumentos  reglados  de  trabajo  con  países 
prioritarios», y 8, «Promoción de los intercambios directos del Gobierno de Cataluña con 
otros  gobiernos»,  no  son  contrarios  a  las  competencias  estales,  siempre  que  se 
interprete:
i)  que las referencias que contienen a acuerdos u otros instrumentos reglados de 
relaciones bilaterales se entienden en los términos del art. 195 EAC, conforme a la 
interpretación resultante de la STC 31/2010, FJ 126, según la cual «el precepto no 
contiene en sí mismo nada que permita apreciar que se traspasen los límites antes 
referidos a las actividades con proyección exterior de las comunidades autónomas. En 
efecto,  la  facultad  que  se  reconoce  a  la  Generalitat  para  suscribir  acuerdos  de 
colaboración con  proyección exterior  se  circunscribe  siempre, según reza el propio 
precepto, al ámbito de competencias de la comunidad autónoma y para la promoción de 
sus intereses. De la redacción del precepto en modo alguno cabe deducir que dicha 
facultad implique el ejercicio de un ius contrahendi, ni que origine obligaciones frente a 
poderes públicos extranjeros, ni que incida en la política exterior del Estado, ni, en fin, 
que genere responsabilidad de este frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o 
supranacionales;  ámbitos  estos  reservados  al  Estado  ex  art.  149.1.3  CE  y  que  la 
comunidad autónoma debe respetar en todo caso en ejercicio de la facultad que le 
reconoce el art. 195 EAC».
En esa línea de razonamiento, la STC 228/2016, FJ 5, hizo una interpretación 
conforme de la definición de los «acuerdos de colaboración», que se contiene en el art. 2 
d) de la Ley 16/2014, en relación con lo dispuesto en el art. 7.2 e) de la misma Ley, la 
cual había de ser entendida en los estrictos términos del art. 195 EAC que se limita a 
habilitar a la Generalitat para suscribir estos acuerdos en el ámbito de sus competencias 
y para la promoción de los intereses de Cataluña (art. 193 EAC).
Esa  misma  interpretación  es  trasladable  aquí,  de  manera  que  la  referencia  a 
«instrumentos reglados de relaciones bilaterales existentes» ha de entenderse relativa a 
acuerdos de colaboración con proyección exterior que no tienen el carácter de tratados 
internacionales.  Acuerdos  circunscritos  siempre  al  ámbito  de  competencias  de  la 
comunidad autónoma y para la promoción de sus intereses, sin que puedan suscribirse 
por  la  comunidad  autónoma  con  sujetos  de  derecho  internacional,  ni  originar 
obligaciones frente a poderes públicos extranjeros, ni incidir en la política exterior del 
Estado, ni generar responsabilidad de este frente a Estados extranjeros u organizaciones 
inter o supranacionales, por ser ámbito reservado al Estado ex art. 149.1.3 CE.
ii)  las referencias a países o gobiernos extranjeros de los puntos 7 y 8 han de 
entenderse  conforme  al  art.  197  EAC,  esto  es,  a  territorios  de  otros  Estados 
(STC 228/2016, FJ 9) y a gobiernos de dichos territorios no dotados de la nota de 
subjetividad  internacional.  Lo  propio  sucede  con  el  enunciado  del  objetivo 
operativo 1.2.1. «Tejer y consolidar alianzas sólidas con gobiernos extranjeros», en el 
que dichos puntos se integran.
Ambas interpretaciones se llevarán al fallo.
B)  En  cuanto  al  eje  2,  «Excelencia»,  el  segundo  párrafo  del  punto  37 
(«Potenciación de las misiones internacionales») resulta ser inconstitucional y nulo. Al 
hacer referencia al «[p]osicionamiento de Cataluña en los principales acontecimientos 
internacionales» crea, dada su formulación genérica y omnicomprensiva, la apariencia 
de que la comunidad autónoma es un sujeto de derecho internacional, lo que genera 
confusión respecto del verdadero contenido y alcance de esta actividad exterior de la  e
Generalitat, en detrimento del interés general que se expresa en la política exterior  bo
española, cuya dirección corresponde al Gobierno en ejercicio de la competencia que al  464ww
EstaPdoor  aottrriab upyaer teel,  aerlt .o 1b4je9t.i1v.o3  oCpEe.rativo 2.1.1 «avanzar hacia la soberanía económica en
uTonm caonndteox teon g cloobnasild»e hraa cdióen s qeur ein ateurtporneotamdíoa  dneo  meso dsoo bceornafnoíram (eS TcoCn 1 e2l 8o/2rd0e1n6 ,c doem 7p edteen jucilaiol., 
FJ 5 y las que allí se citan), el empleo del término «soberanía económica» no puede
entenderse en términos de capacidad autonómica para, al margen de las decisiones 
estatales,  decidir  y  acoger  la  incorporación  y  aceptación  de  modelos  o  sistemas 
económicos, incentivar diferentes aspectos estructurales o coyunturales de los sectores 
económicos y planificar y orientar la economía en un determinado sentido, sino, por el 
contrario, en el de avanzar en la capacidad de influir en las decisiones económicas que 
afecten a las competencias de Cataluña. Interpretación que se llevará al fallo.
También ha de ser objeto de interpretación conforme, en el punto 75, «Promoción de 
la  participación  en  competiciones  internacionales»,  el  inciso  «promoviendo  la 
participación  de  entidades  deportivas  y  deportistas  catalanes  en  competiciones 
internacionales en toda la Unión Europea», el cual es constitucional si se interpreta en el 
sentido que expresó la STC 110/2012, de 23 de mayo, FJ 7, en relación con el inciso 
primero del art. 19.2 de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/1988, de 7 de abril, del 
deporte, en la redacción dada al mismo por el art. 2 de la Ley del Parlamento de 
Cataluña 9/1999, de 30 de julio, de apoyo a las selecciones catalanas, en el que se 
consideró que «es constitucional siempre que se trate de deportes en los que no existan 
federaciones españolas y que, en ningún caso, se impidan o perturben las competencias 
del Estado de coordinación y representación internacional del deporte español».
Así se dispondrá en el fallo.
C)  Del examen del eje 3, «Influencia», resulta lo siguiente:
a)  El  punto  77  lleva  por  rúbrica  «Interlocución  directa  y  continuada  con 
instituciones, órganos y agencias de la Unión Europea», sobre lo que debe señalarse 
que ya la STC 165/1994 consideró conforme a la Constitución, como consecuencia 
lógica de la admisión de la actuación exterior de las comunidades autónomas para la 
defensa de sus intereses derivados del ejercicio de sus competencias, la apertura de 
oficinas autonómicas en el ámbito de la Unión Europea, encargadas de canalizar esa 
actuación exterior. La existencia de tales oficinas «no prejuzga su tipo de actividad ni 
determina que haya de incidir forzosamente en el ejercicio de la competencia estatal 
sobre relaciones internacionales» (STC 165/1994, FJ 8). La misma STC 165/1994, FJ 8, 
describe las funciones posibles de estas oficinas autonómicas en el ámbito de la Unión 
Europea como funciones de seguimiento, información e instrumentación del ejercicio de 
competencias  autonómicas.  En  ese  contexto,  la  expresión  «interlocución  directa  y 
continuada»  empleada  en  los  párrafos  primero,  tercero  y  cuarto  y  la  referencia  al 
«[e]stablecimiento de relaciones institucionales y de trabajo con las representaciones 
permanentes de los estados miembros de la Unión Europea» del párrafo final de este 
punto  77  deben  ser  objeto  de  una  interpretación  conforme  con  las  competencias 
estatales, de modo que dichas actividades solo son admisibles en el marco de la 
necesaria coordinación con el Estado, a efectos de asegurar la unidad de acción ante las 
instituciones de la Unión Europea y los demás estados miembros.
Esta interpretación se llevará al fallo.
b)  El  punto  93,  acerca  de  la  «elaboración  de  estrategias  y  planes  por  áreas 
regionales», tiene el siguiente contenido:
«Elaboración  de  un  plan  África  subsahariana  que,  a  partir  de  los  vínculos  ya 
existentes con esta región en el ámbito del intercambio económico y la cooperación al 
desarrollo, así como los vínculos culturales y sociales fruto de la interacción con las 
comunidades de recién llegados a Cataluña, dé un salto cualitativo para guiar una acción 
exterior integral hacia el continente africano. Dicho plan debe servir como guía para 
impulsar las relaciones con los países de esta área regional e identificar nuevos espacios  e
de futura colaboración. bo
Elaboración de un plan Asia que estructure las relaciones con los países de esta  464ww
náureeav,o tse, ngieanradnot iezann cduoe lnat ap olotes nvcíinaccuiólons  dyea  inptreereexsiesste natletasm peenrtoe  cporino rvitoalruionsta pda drae  Ccoantaslturñuair 
oernie nlotsa nádmo,b sitiomsu letácnoenaómmeicnot,e ,t ular ísatciccoió, ne edxutcearitoivr od, edl eG oinbvieersntoig daeci óCna, tasloucñiaa lp ay rac uclotunrsatlr,u iyr 
en dichos ámbitos unas sólidas relaciones de futuro con países llamados a aumentar 
constantemente su relevancia en el contexto internacional.
Elaboración de un plan América Latina y el Caribe con el objetivo de consolidar y 
profundizar las relaciones con los países del área regional que se prioricen. Este plan 
tiene que orientar la acción del Gobierno de Cataluña a la hora de aprovechar los 
importantes  vínculos  históricos  y  culturales  entre  ambas  realidades,  así  como  el 
importante peso de la comunidad extranjera originaria de esta región residiendo en 
Cataluña.»
Del mencionado punto 93 hemos de considerar inconstitucionales los incisos «dé un 
salto cualitativo para guiar una acción exterior integral hacia el continente africano», del 
párrafo primero, y «orientando, simultáneamente, la acción exterior del Gobierno de 
Cataluña para construir en dichos ámbitos unas sólidas relaciones de futuro» del párrafo 
segundo, pues los mismos no se ajustan a los límites que, conforme a la doctrina 
constitucional, delimitan la acción exterior autonómica y, por el contrario, interfieren en 
las competencias estatales en materia de relaciones internacionales.
Finalmente, el párrafo tercero, que alude a la elaboración de un plan América Latina 
y el Caribe, es inconstitucional y nulo en su totalidad, en la medida en que no concreta 
los aspectos en que se pretende «consolidar y puntualizar» las relaciones con los países 
de dicha área, con lo que se está tratando de proyectar una imagen de acción exterior 
omnicomprensiva  de  cualesquiera  aspectos  de  las  relaciones  con  dichos  países 
incompatible con los límites de la actuación autonómica, máxime cuando se trata de 
países con los que el propio texto del párrafo reconoce la existencia de estrechos 
vínculos históricos y culturales.
El punto 95, «Identificación de oportunidades de colaboración con otros países del 
mundo», es inconstitucional en su primer párrafo («[a]nálisis continuado de la situación 
internacional que permita dar respuesta a cambios políticos, económicos o sociales que 
tengan  lugar  en  el  exterior  y  puedan  modificar  el  posicionamiento  y  relación  que 
actualmente tenga Cataluña con estos»), en la medida en que parte de esa misma visión 
omnicomprensiva de la acción exterior autonómica que no se corresponde con sus 
competencias  [en  un  sentido  similar,  en  relación  con  la  genérica  formulación  de 
competencias autonómicas, STC 142/2018, de 20 de diciembre, FJ 7 a)].
c)  Por su parte no son inconstitucionales, si se interpretan en los términos que 
seguidamente se exponen los aspectos siguientes:
(i)  las referencias a países y acuerdos contenidas en diversos puntos de este eje 3 
han de entenderse en los términos ya expresados en el apartado A) b) de este mismo 
fundamento jurídico.
(ii)  las menciones que los puntos 82, «Participación en las iniciativas de reforma de 
la Unión Europea», y 83, «Defensa de una integración europea respetuosa con la 
diversidad lingüística y cultural», incluyen al traslado, sin mayores precisiones, de la 
posición del Gobierno de Cataluña o de la Generalitat de Cataluña al respecto, han de 
entenderse referidas al traslado a las instituciones del Estado, en los términos previstos 
en los arts. 185 y 187 EAC, relativos a las relaciones de la Generalitat de Cataluña con la 
Unión Europea. Lo mismo sucede, respecto al traslado de esa posición a los órganos 
estatales, en el punto 79, «Elaboración, aprobación e implementación del plan Europa», 
con las referencias a que el Gobierno de Cataluña se posicione ante las principales 
prioridades políticas de la Unión Europea, y su aplicación y efecto en Cataluña en torno a 
los siguientes grandes ejes: Unión Económica y Monetaria y dimensión política; Europa  e
social; presupuesto europeo; agenda global, y política de vecindad». bo
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inconstitucional. Las referencias de este punto al «[t]rabajo con organizaciones y foros 
internacionales para la defensa, consolidación y garantía de los derechos humanos y 
libertades fundamentales de los pueblos» y a la «[p]romoción de acciones de incidencia 
en la arena internacional y en Cataluña para hacer frente a los retos globales y, muy 
especialmente, en los ámbitos de la justicia global, equidad de género, salud sexual y 
reproductiva, protección de los derechos de los niños, soberanía alimentaria, defensa de 
los derechos laborales y libertades sindicales, y del derecho a la autodeterminación de 
los pueblos» remiten a una acción exterior autonómica que supera el marco que deriva 
del art 193 EAC para interferir o condicionar la dirección de la política exterior del Estado, 
que corresponde al Gobierno de la Nación, en los términos que ha precisado este 
tribunal (por todas, STC 85/2016, FJ 4). En particular, el inciso «y del derecho a la 
autodeterminación de los pueblos» contradice la doctrina de la STC 228/2016, FJ 6, que 
declaró  inconstitucional  «el  reconocimiento  del  derecho  a  decidir  de  los  pueblos», 
enunciado, como principio rector de la acción exterior de la Generalitat, en el art. 3 e) de 
la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014.
Esa misma injerencia en la política exterior, responsabilidad exclusiva del Estado, 
bajo la dirección del Gobierno, es predicable de los puntos 108, «Defensa internacional 
de  los  derechos  civiles  y  políticos»  («[i]ncremento  de  las  relaciones  con  las 
organizaciones de ámbito internacional de defensa de los derechos civiles y políticos con 
la finalidad de establecer mecanismos de cooperación adecuados. Potenciación de la 
red de alianzas en general para defender los derechos civiles y políticos. Promoción de 
la igualdad de acceso a la Justicia para todas las personas. Impulso de actuaciones 
destinadas  a  denunciar  violaciones  de  los  derechos  humanos  y  libertades 
fundamentales, en colaboración con los actores internacionales más comprometidos»); 
109, «Impulso del Programa Catalán de Protección de Defensores y Defensoras de los 
Derechos Humanos» («Apoyo y atención integral a los defensores y defensoras de los 
derechos humanos en situación de riesgo a causa de su actividad de defensa de los 
derechos humanos por medios pacíficos, con una acogida en Cataluña que incluye 
programas de atención psicosocial, formación, incidencia política, acompañamiento y 
seguimiento en la vuelta al país de origen»); 111, «Contribución a los procesos de 
diálogo, negociación y postconflicto» [«Contribución a la solución pacífica, dialogada, 
justa y duradera de los conflictos armados, incluidas las situaciones de extremismo 
violento, dando apoyo a los procesos de paz y postconflicto, para velar por los derechos 
de las víctimas y la sociedad a la verdad, la Justicia, la reparación y las garantías de no 
repetición. Apoyo al empoderamiento de las víctimas como agentes de transformación 
social y política, tanto en su país de origen como de acogida, con especial incidencia en 
las mujeres como constructoras de paz. En este sentido, destaca la fuerte vinculación de 
las entidades y el Gobierno de Cataluña con la paz y el postconflicto en Colombia. 
Acompañamiento al Instituto Catalán Internacional por la Paz (ICIP) en sus objetivos de 
construcción de paz, mediación, facilitación de los procesos de diálogo y transferencia de 
conocimiento a colectivos concretos»], y los dos primeros párrafos del punto 112 «Apoyo 
a la consolidación de democracias de calidad» («Dar apoyo a las poblaciones en los 
procesos de descolonización, autodeterminación y transiciones democráticas, entre otros 
aspectos de los derechos de los pueblos. Impulso del diálogo como única herramienta 
admisible  de  resolución  de  conflictos.  Contribución  a  la  solución  pacífica,  justa  y 
duradera de los conflictos violentos que dé apoyo a procesos inclusivos de diálogo, 
negociación y paz»).
Ninguna de estas previsiones se atiene a lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía  s
de Cataluña ni en la Ley 16/2014, normas que fijan el marco sustantivo en el que debe  oe.
desenvolverse el plan, ni tampoco se ajustan a la consolidada doctrina constitucional  w.
según la cual la acción exterior autonómica debe respetar el ejercicio por el Estado de  464ww
(saurst.  c1o4m9p.1e.t3e nCcEia)s,  isnocblureid arse lalacsio nfuens ciinotneersn adceio ncaoloersd iyn adciiróenc cqióune  dlee  clao rrpeoslíptiocnad eenx te(prioorr 
tPoodra es,l  cSoSnTtrCa r1io6, 5e/1n9 t9o4d,o Fs Je l6lo; s3, 1p/2o0r 1s0u,  cFoJn f1ig2u5r;a 4c6ió/2n0, 1e5s,  pFoJs i4b,l ey  a8p5r/e2c0ia1r6 ,o  FdFeJdJu c4i ra u 8n)a.   BOE-A-cable e
afectación negativa del ámbito reservado al Estado, cuyas competencias en materia de 
política exterior quedarían aquí, cuando menos, perturbadas y en entredicho, siendo así 
que la capacidad de proyección internacional de la Generalitat de Cataluña no puede ser 
entendida como la de un sujeto de derecho internacional, condición de la que carece. 
Por ello, en la medida en que estos puntos pretenden dotar a la Generalitat de una 
posición institucional que va más allá de la actividad promocional en el exterior de los 
intereses autonómicos y pueden generar confusión acerca de los objetivos e intereses 
de  la  política  exterior  española,  invaden  las  competencias  estatales  y  deben  ser 
declarados inconstitucionales y nulos.
Incurre en inconstitucionalidad y nulidad el punto 113. Sus tres párrafos incluyen 
en  la  acción  exterior  de  la  Generalitat  la  «contribución  a  la  recuperación  de  la 
memoria histórica», que figura como rúbrica de todo el apartado. Este punto incide 
directamente en la política y en la acción exterior del Estado, en cuanto se trata de 
iniciativas  que  afectan  al  ámbito  de  las  relaciones  bilaterales  y  multilaterales  de 
España  con  Estados  de  todo  el  mundo  (al  no  especificarse  el  área  geográfica), 
aunque se aluda de modo especial, en el primer párrafo, a Colombia, El Salvador y 
Guatemala. Pretender, al margen de la acción estatal, hacer efectivas cuestiones tales 
como «el derecho a la verdad, la Justicia, la reparación y la no repetición» o impulsar 
acciones relacionadas con «comisiones de la verdad», o con el «establecimiento de 
mecanismos de justicia transicional», presenta el evidente riesgo de condicionar o 
perjudicar  la  dirección  de  la  política  exterior,  menoscabando  así  la  competencia 
exclusiva del Estado del art. 149.1.3 CE.
Es también inconstitucional y nulo el segundo párrafo del punto 115, «Trabajo en los 
países  de  origen»,  («Firma  de  convenios  que  permitan  el  trabajo  con  organismos 
internacionales, gobiernos locales y nacionales y entidades de la sociedad civil que 
permitan  transformar  las  causas  estructurales  que  provocan  los  desplazamientos 
forzosos, así como para proteger en los países de origen, tránsito y acogida los derechos 
de las personas migradas y refugiadas. Actuaciones destacadas de apoyo a la población 
desplazada a causa de la guerra de Siria, especialmente a países vecinos, y sobre todo 
al Líbano, y a las personas de África subsahariana que quieren venir a Europa»). La 
firma de convenios que puede realizar la comunidad autónoma está limitada a los 
suscritos con aquellos entes que carecen de subjetividad internacional y en ámbitos en 
los que se ostenten competencias, en todo caso sin menoscabar las estatales, en este 
supuesto en materia de inmigración y relaciones internacionales, límites ambos que no 
han sido aquí respetados.
Finalmente, el punto 116, «Despliegue del Acuerdo de Gobierno de puertos seguros» 
(«Aplicación del Acuerdo de Gobierno que declara Cataluña como puerto seguro y que 
debe garantizar y facilitar que todas aquellas embarcaciones que se dedican a salvar 
vidas puedan atracar en puertos que dependen del Gobierno de Cataluña. Coordinación, 
a través del grupo de trabajo de puertos seguros, de las actuaciones necesarias para 
facilitar el tránsito de personas») se refiere a una actuación exterior de la Generalitat que 
no se vincula a sus competencias, sin respetar la competencia exclusiva del Estado en 
materia de relaciones internacionales del art. 149.1.3 CE, ni las funciones de dirección 
de la política exterior que, según el art. 97 CE, corresponden al Gobierno. También 
afecta a la competencia en materia de inmigración del art. 149.1.2 CE, materia reservada 
con carácter exclusivo al Estado (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 83). Se trata de una 
decisión,  la  relativa  a  permitir  atracar  en  puertos  españoles  a  determinadas 
embarcaciones  dedicadas  al  rescate  de  inmigrantes  en  alta  mar,  que,  por  sus  s
implicaciones, trasciende el interés autonómico y debe ser adoptada por el Estado. En  oe.
consecuencia, el citado punto 116 es inconstitucional y nulo. w.
8.  Examen  del  contenido  del  plan  (II).  Análisis  de  la  vulneración  de  las 
competencias sectoriales del Estado.
Debemos examinar ahora aquellos puntos del plan a los que el abogado del Estado 
imputa la vulneración de determinadas competencias del Estado distintas de la del 
art. 149.1.3 CE.
Se trata de los puntos 49 a 52, que se entienden contrarios a las competencias 
estatales atribuidas en los apartados 20, 21 y 24 del art. 149.1 CE; el punto 64, que 
infringiría el art. 149.1.21 CE; el punto 106, que contravendría el art. 149.1.13, 23 y 25 
CE; y el punto 114, que vulneraría los apartados 4 y 29 del art. 149.1.CE. Por su parte, la 
abogada de la Generalitat de Cataluña defiende que no se producen las pretendidas 
vulneraciones competenciales.
a)  Comenzaremos por los puntos 49 a 52 del plan.
En dos de ellos, se alude a tres infraestructuras de transporte, el denominado 
corredor mediterráneo y los servicios regionales ferroviarios de altas prestaciones para 
viajeros entre Cataluña y Occitania (punto 49) y la red transeuropea de transporte 
(punto 52), sobre las que, como reconoce la propia letrada autonómica, la Generalitat 
carece de competencias, en cuanto que, al superar el ámbito autonómico, se trata de 
infraestructuras que encuentran acomodo en las competencias estatales en relación con 
el transporte (art. 149.1.21 CE) y con las obras públicas de interés general (art. 149.1.24 
CE).
No obsta a la anterior conclusión la alegación autonómica acerca de que la inclusión 
en el plan obedece a razones de índole económica, dada la trascendencia de esas 
infraestructuras para la comunidad autónoma y su desarrollo, así como que es un medio 
de  participación  en  una  decisión  estatal  y  europea  sobre  las  infraestructuras  de 
transporte. Respecto a lo primero, cabe señalar que se pretenden asumir funciones de 
«fomento del despliegue del corredor mediterráneo», de «promoción de los servicios 
regionales ferroviarios de altas prestaciones para viajeros» y de «impulso de la red 
transeuropea de transporte», tareas de fomento, impulso y promoción sobre un ámbito 
material  en  el  que  la  propia  comunidad  autónoma  ha  reconocido  que  no  ostenta 
competencias, por cuanto corresponden al Estado.
En cuanto a lo segundo, es doctrina constitucional reiterada que es el Estado el único 
competente para establecer los casos y los modos en que esa participación autonómica 
haya de verificarse, por proyectarse en ámbitos que le corresponden constitucionalmente 
y sin perjuicio de su posible incidencia en competencias o intereses de la comunidad 
autónoma, de modo que es el Estado el que tiene que determinar los concretos términos, 
formas y condiciones de la participación, debiendo en todo caso quedar a salvo la 
titularidad de las competencias estatales eventualmente implicadas y la perfecta libertad 
que  en  su  ejercicio  corresponde  a  los  organismos  e  instituciones  del  Estado 
(STC 31/2010, FJ 111). De este modo, «hay que entender que, como en otro contexto ya 
señaló la STC 101/2016, de 25 de mayo, FJ 10, no es función de las comunidades 
autónomas la de elegir en cada momento cuál es la fórmula de colaboración que mejor 
se adecúa a sus intereses» (STC 217/2016, FJ 5).
En suma, los puntos 49 y 52 son inconstitucionales y nulos.
Por similares razones son también inconstitucionales los puntos 50 y 51, relativos, 
respectivamente, a la «Internacionalización y ordenación del sistema portuario catalán» y 
a la «Internacionalización de los aeropuertos de Cataluña». El art. 149.1.20 CE atribuye 
al Estado la competencia exclusiva sobre puertos (STC 40/1998, de 19 de febrero) y  e
aeropuertos de interés general (SSTC 68/1984, de 11 de junio, y 204/2002, de 31 de  bo
octubre), lo que impide efectivamente a la Generalitat disponer sobre ellos. De esta  464ww
«sudeer tloes,  lpause mrteods iddaes C inactaluluidñaas»  eyn « edle p lloasn  areerlaotpivuaesr taols  «d[ei]m Cpautalslou»ñ ad»e,  slao lianmteernnatec ipouneadlizeanc sióenr 
aaudtoópntoamdaas,,  esinn oe l ecla sEos tdaed olo. sL doe  minitsemréos  sguecneedrael , cpoonr  slau  trietufelarre nqcuiea  ndoe le sp ulan tcoo m51u naid alda 
consolidación del aeropuerto de Barcelona como «hub aeroportuario» y como «centro de 
nuevas rutas aéreas internacionales y transoceánicas».
Consecuentemente, los puntos 50 y 51 son contrarios al orden constitucional de 
distribución de competencias, si bien dado el hecho de que, al referirse a puertos de 
Cataluña  y  aeropuertos  de  Cataluña,  pueden  ser  aplicables  a  infraestructuras  de 
titularidad  de  otras  administraciones  públicas,  no  han  de  declararse  nulos  sino 
inconstitucionales, y por tanto, inaplicables, en cuanto a las infraestructuras de titularidad 
estatal (en un sentido similar, SSTC 5/2013, de 17 de enero, FJ 7, y 79/2019, de 5 de 
junio, FJ 7).
b)  El punto 64 del plan, relativo al «Despliegue de infraestructuras digitales», hace 
referencia  al  «[f]omento  de  la  conexión  internacional  del  territorio  mediante  la 
infraestructura digital. Priorización del despliegue de entornos de pruebas para el test 
del 5G, especialmente vinculados al desarrollo del Corredor 5G Mediterráneo y en sus 
diferentes  ámbitos  de  aplicación:  servicios  sociales,  salud,  movilidad,  ciudades 
inteligentes, etc.».
Es del todo evidente, y no lo discute la letrada de la Generalitat de Cataluña, que las 
previsiones de este punto inciden en la competencia exclusiva estatal en materia de 
telecomunicaciones y de régimen general de comunicaciones del artículo 149.1.21 CE. 
La primera de ellas se conecta con los aspectos técnicos de la emisión relativos al uso 
de las ondas radioeléctricas o electromagnéticas (dominio público radioeléctrico), lo que 
justifica proceder a una «ordenación conjunta de todas las variantes de telecomunicación 
y radiocomunicación» [STC 78/2017, de 22 de junio, FJ 4 a), citando la STC 168/1993, 
de 27 de mayo, FJ 4]. Por su parte, la competencia exclusiva estatal respecto del 
«régimen general de comunicaciones» «comprende, desde luego, la totalidad de las 
competencias normativas sobre la misma (SSTC 84/1982, FJ 4, y 38/1983, FJ 3); pero 
implica también un plus», ya que «puede comportar la atribución de las competencias de 
ejecución necesarias para configurar un sistema materialmente unitario» (STC 195/1996, 
de 28 de noviembre, FJ 6).
Como recuerda la STC 8/2016, de 21 de enero, FJ 3: «Desde una última perspectiva, 
más global, se integra también en la materia de telecomunicaciones y de régimen 
general de comunicaciones (y corresponde por tanto al Estado la competencia exclusiva 
conforme al 149.1.21 CE) la conformación, regulación o configuración del propio sector 
de  telecomunicaciones  (comunicaciones  electrónicas)  atendiendo  a  la  convergencia 
tecnológica (y de servicios) y al marco regulador de las comunicaciones electrónicas de 
la Unión Europea para asegurar una regulación homogénea en todo el territorio español. 
Esta homogeneidad resulta necesaria, no solo para el desarrollo e innovación del sector, 
sino también para la garantía de los derechos de los ciudadanos en el marco de la 
sociedad de la información (o sociedad del conocimiento), si se tiene en cuenta que el 
desarrollo  de  las  comunicaciones  y  de  las  nuevas  tecnologías  de  la  información 
constituye  un  factor  esencial  para  lograr  la  cohesión  social,  económica  y  territorial 
necesarias para evitar, o al menos disminuir, la llamada fractura digital».
Por tanto, en atención a esta doctrina, el punto 64 es inconstitucional y nulo, en la 
medida en que incluye en la acción exterior autonómica una materia sobre la que la 
comunidad autónoma carece de competencias sustantivas. Por conexión con el anterior, 
es  también  inconstitucional  el  inciso  «y  redes  digitales  de  muy  alta  capacidad,  de 
servicios y de una nueva industria asociados al desarrollo de la red 5G» del punto 86.
c)  Se impugna el punto 106, «Energía», que persigue la «[p]romoción del desarrollo 
de las infraestructuras energéticas de acuerdo con las políticas de la Unión Europea, y  s
adopción  de  las  medidas  de  colaboración  adecuadas  con  el  fin  de  avanzar  en  la  oe.
integración de los mercados energéticos, en la diversificación del abastecimiento de  w.
energía en Europa, en medidas de descarbonización de la economía, en acciones de  464ww
iamhpourrlosa ern elar gtértaicnos iyc ióenn  eel ndeersgaértricoallo  yd eg aernaenrtgizíaasr  nuune vmasa ryc ore neonveargbéletsic,o c osno slate fniniballeid ayd  ddee 
futuro».
La impugnación debe desestimarse, pues los fines señalados en este punto pueden 
hallar cobertura en el acervo competencial de la comunidad autónoma.
La STC 87/2019, de 20 de junio, FJ 10, ya señaló que la comunidad autónoma podía 
fijar como directriz programática la transición a un modelo energético 100 por 100 
renovable,  siempre  que  no  impusiera  objetivos  concretos,  detallados,  a  término, 
mensurables y, por tanto, vinculantes, sino que se limitase a regular «una serie de 
medidas  que  no  tienen  que  ser  necesariamente  imperativas,  ni  traducirse  en  la 
prohibición de uso de combustibles fósiles o energía nuclear. Por tal razón, no pueden 
considerarse  incompatibles  con  las  bases  estatales».  Esa  misma  consideración  es 
trasladable aquí, dado, por un lado, que la comunidad autónoma ostenta competencias 
en la materia, tanto en relación con el cambio climático (STC 87/2019, FJ 4) como con 
determinadas infraestructuras energéticas [art. 133.1 a) EAC y STC 31/2010, FJ 79] y, 
por otro, el carácter genérico e indeterminado de la previsión examinada.
d)  El  punto  114,  «Prevención  de  amenazas  de  seguridad  y  gestión  de 
emergencias», se refiere al «[e]stablecimiento de líneas de colaboración internacional 
para dar una respuesta efectiva ante amenazas en materia de seguridad, así como para 
identificar y desarrollar herramientas y tecnologías de gestión de emergencias».
El conflicto debe ser desestimado en este punto.
El punto 114 tiene un doble contenido, relativo a la colaboración internacional de los 
cuerpos  de  seguridad  y  acerca  de  las  herramientas  y  tecnologías  de  gestión  de 
emergencias. Sobre ambas materias ostenta competencias la Generalitat de Cataluña 
(arts. 132 y 164 EAC y SSTC 184/2016, de 3 de noviembre, FJ 4, y 58/2017, de 11 de 
mayo, FJ 3, entre otras), por lo que la mera previsión de la proyección exterior de dichas 
competencias autonómicas se ajusta a la doctrina constitucional, en el bien entendido 
que  tales  líneas  de  colaboración  internacional  en  ningún  caso  pueden  originar 
obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, pues ello forma 
parte de las relaciones internacionales reservadas al Estado en el art. 149.1.3 CE 
[STC 87/2019, FJ 7 a)].
9.  Conclusión.
Por todo cuanto antecede, debemos estimar parcialmente este conflicto positivo de 
competencia.
Es obligado, en efecto, concluir que diversos puntos del plan infringen la Constitución 
y el Estatuto de Autonomía de Cataluña, por vulnerar las competencias estatales y no 
ajustarse a las estatutariamente asumidas por la Generalitat. La constatación de que así 
ha sido debe llevar a la declaración de inconstitucionalidad y, en su caso, nulidad de los 
puntos e incisos que se especifican en el fallo.
El plan estratégico de acción exterior de Cataluña contiene también, en otros de sus 
puntos,  regulaciones  que  hemos  juzgado  constitucionales,  siempre  que  sean 
interpretadas en el sentido que se indica en los fundamentos jurídicos en los que han 
sido enjuiciados. Esos puntos, así como los fundamentos jurídicos correspondientes, se 
especifican igualmente en el fallo.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido b
dGee nEleasr atNilmitaaactri ó dpnea  rCccoaiantlamtrluaeñ naete,l   peAol crc ueoeln rqfdluioce to Gs epo ovas/p9itr0iuv/eo2b 0da1e 9e c,l  opdmleap ne 2et5es ntrdcaeitaé  gijnuictneoiro pd, uede aesctl oc Gipóoonbr e ieexlrt neGoroi obrdi eeyr  dnlaeo    OE-A-2020-13464able en https://ww
relaciones con la Unión Europea 2019-2022 y se acuerda su envío al Parlamento de 
Cataluña, y, en consecuencia, declarar que:
1.º  Los dos primeros párrafos del punto 9; el punto 10; el punto 18; el punto 37; los 
puntos 49 y 52; el punto 64; el inciso «y redes digitales de muy alta capacidad, de 
servicios y de una nueva industria asociados al desarrollo de la red 5G» del punto 86; los 
incisos «dé un salto cualitativo para guiar una acción exterior integral hacia el continente 
africano»  del  párrafo  primero,  «orientando,  simultáneamente,  la  acción  exterior  del 
Gobierno de Cataluña para construir en dichos ámbitos unas sólidas relaciones de 
futuro» del párrafo segundo y el tercer párrafo, todos ellos del punto 93; el primer párrafo 
del punto 95; el primer párrafo del punto 107; los puntos 108, 109 y 111; los dos primeros 
párrafos del punto 112; el punto 113; el párrafo segundo del punto 115 y el punto 116 son 
inconstitucionales y nulos.
2.º  Los puntos 50 y 51 son inconstitucionales en la medida en que sean aplicables 
a las infraestructuras de titularidad estatal.
3.º  Las  referencias  a  «Cataluña  como  actor  reconocido  en  el  mundo»,  del 
objetivo  estratégico  1.2,  y  las  alusiones  a  países,  gobiernos  y  acuerdos  que  se 
contienen en diversos puntos del plan no son inconstitucionales si se interpretan en el 
sentido expresado en el fundamento jurídico 7 A) b) de la presente resolución; el 
objetivo  operativo  2.1.1,  «Avanzar  hacia  la  soberanía  económica  en  un  contexto 
global» y el punto 75 son constitucionales en los términos del fundamento jurídico 7 
B); el punto 77 ha de interpretarse conforme al fundamento jurídico 7 C) a); y los 
puntos 79, 82 y 83 no son inconstitucionales interpretados de conformidad con el 
fundamento jurídico 7 C) c) ii).
4.º  Se desestima el conflicto en todo lo demás.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintitrés de septiembre de dos mil veinte.–Juan José González 
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares 
García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Antonio Narváez Rodríguez.–Alfredo Montoya Melgar.–
Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido  Conde-Pumpido  Tourón.–María  Luisa  Balaguer 
Callejón.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formulan el magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos y la magistrada 
doña María Luisa Balaguer Callejón a la sentencia dictada en el conflicto positivo de 
competencia núm. 6116-2019
Con el máximo respeto a la opinión de nuestros compañeros que encuentra reflejo 
en la sentencia, expresamos nuestra discrepancia con una parte de su fundamentación 
jurídica aun habiendo votado a favor del fallo, y formulamos este voto concurrente por las 
razones que a continuación se exponen.
1.  Los precedentes argumentales de la sentencia.
La  opinión  de  la  mayoría  se  apoya  claramente  en  la  doctrina  contenida  en  la 
STC 228/2016, de 22 de diciembre, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad núm. 
1442-2015 interpuesto por el presidente del Gobierno contra los arts. 1 a 9, 26 y 29 a 38 
de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y 
de  relaciones  con  la  Unión  Europea.  Como  ya  se  hizo  notar  en  el  voto  a  la  e
STC 228/2016, firmado por uno de los firmantes de este voto, este pronunciamiento  bo
introdujo matices relevantes en el criterio contenido en la previa sentencia 85/2016,  464ww
dGeo b3i1e rdneo  mdaey ola,  qCuoem reusnoidlvaiód  eAl uretócnuorsmoa d ed ein cCoannsatirtiuacsi,o ncaolnidtarad  pdliavenrtesoasd op erenc seup tdoísa  pdoer  elal 
Ley L2a/2 c0it1a4 d, ed ee s2t5o sd ep rmonaurznoc,i adme ilean atocsc ipórne vyi odse lr esesurvltiaci op eerxtitneerinotre d peal rEas itnatdrood.ucir este voto,
porque también se formularon sendos votos particulares frente a ellos. Si las sentencias
y su argumentación han de leerse de forma concatenada, para entender cuál es la 
posición  del  tribunal  respecto  de  la  competencia  estatal  en  materia  de  relaciones 
internacionales y acción exterior, así como respecto de los límites que esta competencia 
impone  a  la  acción  exterior  de  las  comunidades  autónomas  en  ejercicio  de  las 
competencias que les son propias, la lectura de los votos particulares también ha de 
plantearse como un todo progresivo en el que se pone de manifiesto la posición del 
firmante inicial, al que ahora se suma una nueva firma.
La STC 85/2016, utilizaba la facultad estatal de coordinación de la acción exterior 
como catalizador de una acción exterior expansiva y equivalente a la comprensión de las 
relaciones exteriores como competencia exclusiva del Estado. La STC 228/2016 matizó 
esta  comprensión,  vinculada  a  nociones  decimonónicas  –o  premodernas–  de  las 
relaciones internacionales como relaciones exclusivamente interestatales, para asumir 
una  concepción  más  abierta  de  las  capacidades  de  las  comunidades  autónomas, 
capaces  de  actuar  fuera  de  las  fronteras  estatales  en  ejercicio  de  sus  propias 
competencias. No obstante, estos matices seguían introduciéndose sobre la base de una 
concepción restrictiva de la acción exterior de las comunidades autónomas, que debía 
verse limitada por la coordinación del Estado, a la que se atribuía la facultad de definir la 
política exterior común de todo el territorio. Esa misma concepción es la que vuelve a 
estar presente en la sentencia del Pleno que ahora da respuesta al conflicto positivo de 
competencia promovido por el Gobierno de la Nación contra el acuerdo de 25 de junio 
del Gobierno de la Generalitat de Cataluña por el que se aprueba el plan estratégico 
trienal de acción exterior (2019-2022) de Cataluña.
Y si bien se aprecia un esfuerzo notable por formular una interpretación conforme 
con la Constitución y el bloque de la constitucionalidad, que incluye el Estatuto de 
Autonomía de Cataluña, de muchos de los apartados impugnados del plan estratégico, lo 
cierto es que la base argumental sobre la que se basan algunas de las interpretaciones 
conformes y también algunas de las declaraciones de inconstitucionalidad no termina de 
satisfacernos, al responder a una lógica en contra de la que ya se manifestaron los votos 
a las sentencias 85/2016 y 228/2016. No se trata ahora de proponer una argumentación 
paralela para cada uno de esos apartados, pero sí apuntaremos algunas ideas generales 
sobre la comprensión del problema constitucional resuelto en la sentencia.
2.  El reenvío a los argumentos del voto particular que formula el magistrado don 
Juan Antonio Xiol Ríos a la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 
1442-2015 (STC 228/2016).
En el voto particular a la STC 228/2016 firmado por quien, siendo entonces ya 
magistrado,  suscribe  también  esta  opinión  parcialmente  discrepante  con  la 
argumentación  de  la  sentencia,  se  planteaba  una  comprensión  de  la  condición  de 
Cataluña como «actor internacional activo», del alcance de las relaciones consulares que 
se  recogían  en  el  apartado  e)  del  art.  26.1  de  la  Ley,  así  como  de  la  noción  de 
«diplomacia  pública»,  a  la  que  es  preciso  hacer  un  reenvío  expreso.  A  todas  las 
apreciaciones contenidas en aquel voto se adhiere ahora la magistrada firmante, que no 
formaba parte entonces del Tribunal Constitucional, porque todos aquellos elementos de 
discrepancia argumental, se pueden oponer a parte del fundamento jurídico 7 de esta 
sentencia.
Al analizar el eje 1 del plan, denominado «presencia» por cuanto prevé herramientas 
para «que Cataluña esté presente en los grandes debates mundiales para tener voz ante 
los  retos  compartidos»,  el  fundamento  jurídico  7  [apartado  A)  a)]  declara  e
inconstitucionales los dos primeros párrafos del punto 9 (consolidación y fortalecimiento  bo
de vínculos con el cuerpo diplomático y consultar establecido en Barcelona); el punto 10  464ww
((psoabrtricei plaa cpiuóens tpar oeanc mtivaar cehna  dloesl  Cfoornosse jmo udleti lDatieprloamleas cdiae P múbálxicima od ei nCteartéaslu)ñ; ay) .el punto 18
e) dEe l lap uLnetoy  9d edl ePl aprllaanm seen tdoe dcela rCaa itnacluoñnast i1tu6c/2io0n1a4l . aEl svtien cpurleacrleop ato l afu per edveicsliaórna ddeol  caornt.t r2a6r.i1o 
a la reserva competencial estatal del art. 149.1.3 CE en relación con el ius legationis
(fundamento jurídico 9 de la STC 228/2016), y en el voto concurrente se advertía de que 
parecía  posible  reconocer  al  Gobierno  de  Cataluña  la  posibilidad  de  «establecer 
relaciones institucionales con el cuerpo consular de terceros estados, como una fórmula 
de entablar relaciones con gobiernos de otros territorios, sin que esto suponga invadir 
competencia estatal alguna», siempre que se excluyera la posibilidad de establecer 
relaciones  consulares,  en  el  bien  entendido  de  que  el  precepto  se  refiere  a  las 
«relaciones institucionales con cuerpos consulares foráneos». Esta perspectiva, diversa 
de la manifestada por la opinión mayoritaria, reconoce la proyección de la actividad 
institucional de la Generalitat, que no debe identificarse como una acción consular en 
sentido estricto o asimilarse materialmente con las relaciones internacionales que le 
están vedadas por aplicación del art. 149.1.3 CE. Entendimos entonces, y así se expresó 
en el voto particular, que la opinión mayoritaria del Pleno optaba por una comprensión de 
la categoría «cuerpo consular» equivalente a la de «legación diplomática», y que esa 
aproximación no estaba suficientemente justificada. Tampoco lo está en el supuesto que 
ahora nos ocupa y que se limita a formular una remisión en bloque al fundamento 
jurídico 9 de la STC 228/2016. Esta remisión justifica también la nuestra al voto entonces 
planteado.
Por lo que se refiere al punto 18 del plan, relativo a la puesta en marcha del Consejo 
de Diplomacia Pública de Cataluña, la sentencia reproduce la argumentación contenida 
en el fundamento jurídico 11 de la STC 228/2016. Esta condujo a la declaración de 
inconstitucionalidad  y  nulidad  de  las  definiciones  de  diplomacia  recogidas  en  los 
apartados i), j), k) y l) del art. 2 y el art. 38 de la Ley 16/2014 y la rúbrica del capítulo I del 
título IV de la Ley 16/2014 («Diplomacia Pública de Cataluña»). La razón esencial de 
aquella declaración de inconstitucionalidad fue que los preceptos citados configuraban 
«una actuación exterior de la Generalitat que no se vincula a sus competencias, asume 
como destinatarios a sujetos del Derecho internacional y se prevé dirigida y coordinada 
por la propia Generalitat, sin respetar la competencia exclusiva del Estado en materia de 
relaciones internacionales del art. 149.1.3 CE, ni las funciones de dirección de la política 
exterior  que,  según  el  art.  97  CE,  corresponden  al  Estado».  Proyectando  aquel 
argumento al examen del punto 18, la sentencia afirma que este apartado induce a 
confusión «en el ámbito de las relaciones internacionales acerca del verdadero contenido 
y alcance de esas actividades del Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña y su 
relación  con  la  política  exterior  española,  de  suerte  que  incurre  también  en 
inconstitucionalidad  y  nulidad  por  las  razones  ya  apreciadas  en  la  mencionada 
STC 228/2016».
De  nuevo,  la  opinión  mayoritaria  pone  en  duda  el  alcance  de  la  actividad  del 
conocido como Diplocat y asume que esa actividad será diplomática, aunque tal cosa no 
pudiera deducirse en su día claramente de la ley y con menos razón quepa ahora 
deducirla  del  plan.  El  punto  18  declarado  inconstitucional  se  limitaba  a  prever  la 
reapertura del consejo (Diplocat) y el desarrollo de un plan estratégico para 2019-2020, 
aportando una serie de directrices para orientar la redacción del mismo. Pues bien, el 
Plan estratégico referido fue aprobado por el pleno del consejo celebrado el 16 de julio 
de 2019, no consta que haya sido impugnado y, sin analizarlo en profundidad, no puede 
afirmarse que haya supuesto la invasión de la competencia estatal en el ámbito de las 
relaciones internacionales, por lo que resulta difícil afirmar que lo hace el punto del plan 
que prevé tanto su contenido como su fórmula de aprobación. En la medida en que el 
argumento principal de la sentencia respecto del punto 18 del plan, es que este inducía a 
confusión acerca del contenido y alcance de las actividades del consejo, quizá se  s
hubiera despejado esa confusión desde un análisis del plan estratégico que se preveía  oe.
en el punto 18. Ante la ausencia de dicho análisis parece que la opinión mayoritaria  w.
vuelve a sustentarse en la convicción de que, la ley primero y el plan después, arrogan a  464ww
rlaesla caiuotnoerisd addipelso mdeá tilcaa sC oamutuónniodmada sA uctoónn otmerac edroes  Ceastataludñoas  loa  ccoanp aacicdtaodre sd ed oetsatdaobsle cdeer 
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o public diplomacy, y esta comprensión hubiera sido posible desde un análisis de la 
definición que de la diplomacia pública hace el propio plan estratégico del consejo. Ya se 
dijo en el voto particular a la STC 228/2016, que estas nociones son aceptadas y 
extendidas, en el ámbito de los estudios en relaciones internacionales, para referirse a la 
actividad con proyección internacional de los entes subestatales y que tal comprensión 
de la actividad prevista entonces en la ley, y hoy en el plan, hubiera podido modular el 
juicio de inconstitucionalidad.
Estas  mismas  consideraciones  se  pueden  hacer  extensivas  al  juicio  de 
constitucionalidad  relativo  al  punto  10  del  plan,  que  se  refiere  a  la  «participación 
proactiva en los foros multilaterales de máximo interés» de Cataluña. Mientras que la 
sentencia entiende  que la formulación de  este  punto  persigue dar a la comunidad 
autónoma una apariencia de subjetividad internacional y una participación que supera el 
límite marcado por el art. 149.1.3 CE, también podía haberse interpretado este punto 
como expresión de una actividad paradiplomática. Y volvemos a hacer referencia al voto 
particular  de  la  STC  228/2016,  en  el  que  se  afirmó  que  «este  tipo  de  relaciones 
paradiplomáticas,  desarrolladas  por  quien  no  tiene  subjetividad  internacional, 
comprenden  los  contactos  políticos  y  administrativos  que  se  entablan  con  actores 
internacionales (estatales, subestatales y no estatales) con el objetivo de promover los 
intereses propios». Cuando el punto 10 habla de participación en foros multilaterales 
podemos entender que se refiere al tipo de contactos propios de la paradiplomacia, y no 
a la intervención en foros intergubernamentales, que es lo que parece entender la 
opinión mayoritaria.
Por último, pero siempre dentro del eje 1 del plan, el apartado A) b) del fundamento 
jurídico 7, el juicio relativo a los puntos 7 y 8 del objetivo estratégico 1.2, se adecúa a los 
términos del fundamento jurídico 4 de la STC 228/2016, referida a la comprensión de 
Cataluña  como  actor  internacional.  Diversas  precisiones  sobre  tal  noción  fueron 
efectuadas en el voto particular a aquella sentencia y a ellas nos remitimos en su 
totalidad.
3.  Consideraciones sobre el control de constitucionalidad de los planes estratégicos 
de acción exterior.
La sentencia realiza un juicio de constitucionalidad del plan estratégico que no difiere 
en nada del juicio formulado en su día en relación con la Ley del Parlamento de 
Cataluña 16/2014, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea. Pero, en 
este caso no estamos ante el análisis de una norma sino de un documento de otra 
naturaleza,  de  modo  que  aunque  sea  posible  formular  un  examen  de  ajuste 
constitucional por la vía procesal del conflicto de competencia, el tribunal tenía la ocasión 
propicia para haber reflexionado sobre el modo en que debe proyectarse al control de 
ajuste  constitucional  de  planes  o  programas,  un  conjunto  de  nociones  como  la  de 
«salvaguarda  del  principio  de  conservación  de  la  norma»,  la  de  «interdicción  de 
reconstrucción de las normas en contra de su sentido evidente», o la de incidencia, 
menoscabo o perturbación de la competencia estatal contenida en el art. 149.1.3 CE, [a 
las que se alude en el fundamento jurídico 2 c)].
La planificación de la acción exterior es un fenómeno relativamente reciente, tanto a 
nivel estatal como autonómico. Dejando de lado el plan estratégico de acción exterior 
aprobado a finales de 2000, que tuvo un impacto y aplicación sumamente limitados, la 
«Estrategia  de  acción  exterior»  del  Estado,  aprobada  en  el  año  2015,  por  el 
procedimiento establecido en el art. 35 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y  e
del servicio exterior del Estado, es el primer documento de alcance estatal de este tipo.  bo
El único precedente más inmediato se halla en el plan de acción exterior del País  464ww
Vala qscuoe  2se0g1u4i-r2á0, 1y6a,  dqeusep uhéas t ednei dlao  ecsotnratinteugidiaa de setant aell,  pella pnl adne  easctrcaióténg eicxot edreio ra c2c0i1ó8n- 2e0xt2e0r,io yr 
daecc liaó nG eexnteerraiolirt aHt odreiz Conattea lpuoñsat,  2q0u2e0 a –q uEíg saee xs–o»m aeptero ab aedxaam eel 1n ,d ye  lafe b«rEesrtor adtee g2ia0 1g8a.llega de
Siendo  un  fenómeno  tan  reciente,  al  que  no  puede  negársele  –no  lo  hace  en 
absoluto la sentencia– un notable impacto jurídico, quizá hubiera sido preciso que el 
tribunal se planteara, entre otras muchas cuestiones, la naturaleza de esta modalidad de 
planificación que se proyecta sobre la acción exterior. La actividad planificadora, que 
puede articularse a través de herramientas diversas, como los planes, proyectos o 
programas sectoriales, tiene un significado y alcance diferente dependiendo del ámbito 
en que se utilice y en ello parecen mostrarse de acuerdo los teóricos administrativistas. 
El  propio  tribunal  atribuye  a  la  «competencia  sobre  bases  y  coordinación  de  la 
planificación de la actividad económica» un alcance muy determinado, identificando esa 
potestad de planificación como una regla de carácter transversal en el orden económico, 
que responde a la necesaria coherencia de la política económica, y a ello nos hemos 
referido,  entre  otras,  en  la  reciente  STC  100/2020,  de  22  de  julio.  También  la 
planificación ambiental (SSTC 87/2019, de 20 de junio, y 134/2019, de 13 de noviembre) 
o la territorial y urbanística (STC 86/2019, de 20 de junio) han sido objeto de atención por 
parte de la jurisprudencia constitucional, atribuyendo a todas ellas efectos jurídicos muy 
claros y un alcance general innegable y, por tanto, proyectando sobre ellas un canon de 
control de constitucionalidad equivalente al empleado para el examen de las normas con 
rango de ley.
Pero nada se ha dicho hasta la fecha de los efectos jurídicos que pudiera tener la 
planificación en materia de acción exterior y pensamos que esta sentencia hubiera 
podido hacerlo. En el fundamento jurídico 6 se afirma que «no existe ningún obstáculo al 
empleo  de  la  técnica  planificadora  por  las  comunidades  autónomas.  Estas  pueden 
emplear la técnica de la planificación de su actividad siempre que ello ‘respond[a] a un 
ejercicio legítimo de sus competencias’ (SSTC 65/2018, de 7 de junio, FJ 8, sobre el plan 
estratégico de la utilización de la fractura hidráulica de Castilla-La Mancha, y 128/2016, 
de 7 de julio, FJ 10, sobre el plan director relativo a los sectores de la energía, de las 
telecomunicaciones  y  los  sistemas  de  información  y  del  transporte  ferroviario  de 
Cataluña). La idea misma de planificación de dicha acción exterior no es ahora discutida 
por el abogado del Estado, en cuanto que deriva de un aspecto de la Ley 16/2014, el 
art. 15, no cuestionado en su momento (STC 228/2016, FJ 8), de modo que, en realidad, 
lo que debe examinarse es el contenido concreto de dicha planificación para determinar 
si se ajusta a la delimitación competencial que resulta de la Constitución y el Estatuto de 
Autonomía de Cataluña».
Pero lo cierto es que con esta mera observación no basta, porque, aunque no se 
ponga en duda la capacidad de planificación de la comunidad autónoma en materia de 
acción exterior, es preciso reflexionar en cambio sobre la naturaleza jurídica del plan, su 
alcance, su vinculatoriedad, o los efectos hacia terceros. Resta por analizar y valorar si, 
efectivamente, este tipo de planificación puede desplegar efectos ad extra, fuera del 
propio  marco  de  la  coordinación  política  entre  departamentos  de  la  administración 
autonómica, o si va más allá de una mera hoja de ruta o guía de actuación administrativa 
con el objetivo de fijar una determinada línea de actuación política.
Si  entendemos  que  la  potestad  planificadora  de  las  administraciones  públicas 
consiste en la previsión de una serie de objetivos y directrices de actuación, y de un 
conjunto de herramientas de distinto orden destinadas a alcanzar dichos objetivos, que 
deben  concretarse  en  un  intervalo  de  tiempo  prefijado,  y  si  aceptamos  que  esta 
planificación  busca  coordinación  funcional  y,  a  su  través,  la  eficacia,  eficiencia  y 
racionalidad en el desarrollo de la política o actividad concreta que se planifica, es 
necesario determinar si los objetivos, las directrices y las herramientas contenidas en el  s
plan tienen un contenido eminentemente político y, por tanto, se formulan con un elevado  oe.
grado  de  abstracción  en  muchos  casos,  o  tienen  un  contenido  fundamentalmente  w.
jurídico, y por tanto capaz de generar obligaciones y derechos en terceras personas. 464ww
mateProiar  deeso a cncoió pnu eexdtee raiofrir mpuaerdsea  sceorn etuvnadlueandteam, deensted eq eule p luan tpola dneif ivciasctaió dne a suuto enxóammicean  edne 
coordnesntiatuccióionn ayl idgaeds,t iócno nd leal  meisspmaac iori gyid deez l cmone dqiuoe a sme beievnatlúea,  plao rp leajneimficpaloci,ó nta le nc ommaote sriea  hdae   BOE-A-cable e
venido  haciendo  hasta  ahora  en  la  jurisprudencia  del  tribunal.  Mientras  que  la 
planificación  en  estos  sectores  del  ordenamiento  afecta  a  la  esfera  jurídica  de  los 
administrados, no es posible afirmar lo mismo de la planificación en acción exterior, 
porque  esta  tiene  efectos  fundamentalmente  ad  intra,  esto  es,  de  coordinación 
administrativa,  de  buen  funcionamiento  y  de  gestión  de  los  servicios  destinados  a 
desplegar acciones fuera del territorio de la comunidad autónoma, incluso fuera del 
Estado  en  que  se  integra  la  comunidad  autónoma.  El  «normativismo»  de  los 
instrumentos de planificación es una característica de esta facultad planificadora que aún 
no  ha  sido  suficientemente  analizada  en  la  jurisprudencia  constitucional  sobre  la 
configuración del sistema de fuentes. Ese análisis, faltante en la sentencia, podría haber 
llevado a conclusiones distintas, o quizás no, pero entendemos que era necesario como 
elemento determinante de la adopción de una decisión más completa.
4.  Consideraciones sobre la búsqueda del «óptimo constitucional».
A pesar de que la sentencia desestima como motivo de inconstitucionalidad del Plan 
la  infracción  del  principio  de  lealtad  constitucional,  se  hacen  en  ella  una  serie  de 
afirmaciones que entendemos necesario matizar.
A pesar de que en el fundamento jurídico 6 se reconoce que la consulta previa al 
Estado para aprobar el plan –reclamada por el Gobierno de la Nación– no era un trámite 
previsto en norma alguna, se afirma también que «hubiera resultado extremadamente 
oportuna y conveniente desde la perspectiva de los principios de lealtad y colaboración 
que han de regir la relación entre los poderes públicos e, incluso, podría considerarse 
que derivaría un principio rector de la acción exterior autonómica fijado por la propia 
legislación catalana […]».
Desde nuestra comprensión del juicio de constitucionalidad que está llamado a 
realizar  el  tribunal,  no  es  adecuado  calificar  la  actividad  de  ninguna  de  las  partes 
comparecientes  en  el  procedimiento  constitucional,  en  este  caso  del  ejecutivo 
autonómico,  en  términos  de  oportunidad,  pues  estas  consideraciones  parecen  más 
propias de un eventual control de los comportamientos políticos, que del control de 
constitucionalidad.
El Tribunal Constitucional viene asumiendo que no le corresponde hacer un juicio de 
búsqueda  del  «óptimo  constitucional».  La  sentencia  217/2016  dice  lo  siguiente  «le 
corresponde a este tribunal determinar cuál deba ser el mejor modo de articular el 
mecanismo de colaboración previsto en el art. 109 EAAr, pues nuestra función se ciñe a 
decidir  si  la  norma  impugnada  excede  de  lo  constitucionalmente  previsto.  Más  en 
concreto, no se trata tampoco de valorar en qué medida la participación reconocida a la 
comunidad autónoma en la adopción de una decisión estatal satisfaga un hipotético 
«óptimo constitucional» (STC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 10) en cuanto a la intervención 
autonómica  en  asuntos  que  le  conciernan,  sino  de  examinar  si  la  misma  tiene 
necesariamente que producirse en los términos reclamados en la demanda».
En  suma,  nuestros  pronunciamientos  no  están  llamados  a  buscar  un  hipotético 
óptimo constitucional en contraste con la interpretación evolutiva acorde con la realidad 
histórica que toda constitución exige y con su carácter de marco para la convivencia. 
Difícilmente, además, puede contarse con una definición clara de ese óptimo en un 
ámbito, el de la organización territorial del Estado, en el que la Constitución en general y 
su título VIII en particular, son eminentemente abiertos. Tampoco estamos llamados, en 
un procedimiento con el alcance del que aquí se somete a nuestra consideración, a 
valorar la corrección política coyuntural de las relaciones interterritoriales entre el Estado  e
y determinadas comunidades autónomas. Cosa distinta es que, más allá de una falta de  bo
respeto  institucional  mutuo  o  unilateral,  se  vulneren  principios  constitucionales  de  464ww
ocorgnasntiitzuaccioiónna lt.e rSriitno riaelm, boa srgeo h, ayuanna  invferizn gdideos cloasrt apdrian citpailo si ndfrea cccoilóanb,o rcaocmióon  yr edseu llteaa ltdaedl 
fcuonmdpaomrteanmtoie njutroí ddiceo  l6a  dceo mlau nsideandte nacuiató, ncoumaalq uaie rla  ohtroor aju idceio  csoonbcrree talar  asdue cfaucauclitóand  ddeel 
planificación, en un ámbito como el de la acción exterior donde no se han terminado de
definir canales formales de cooperación interterritorial, resulta redundante en nuestra 
opinión.
Reiteramos,  finalmente,  que  nuestro  voto  aspira  únicamente  a  contribuir  al 
esclarecimiento de algunos conceptos utilizados en la sentencia, en la creencia de que 
pueden contribuir a perfilar, a poner de manifiesto sus líneas evolutivas y ayudar a la 
comprensión  de  los  problemas  constitucionales  resueltos  en  ella,  sin  perjuicio  de 
recordar que nuestro pronunciamiento en el pleno ha sido favorable al fallo.
Madrid, a veintitrés de septiembre de dos mil veinte.–Juan Antonio Xiol Ríos.–María 
Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.