BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 21 Viernes 24 de enero de 2020 Sec. TC.   Pág. 7532
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
1120 Pleno.  Sentencia  176/2019,  de  18  de  diciembre  de  2019.  Recurso  de 
inconstitucionalidad 1195-2019. Interpuesto por el Consejo de Gobierno de La 
Rioja en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de La 
Rioja  6/2018,  de  26  de  noviembre,  de  protección  de  los  animales. 
Competencias  sobre  protección  de  animales:  inadmisión  del  recurso  de 
inconstitucionalidad por falta de legitimación activa de su promotor (STC 
233/2006). Votos particulares.
ECLI:ES:TC:2019:176
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago 
Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano 
Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo 
Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada doña María 
Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1195-2019, interpuesto por el Consejo de 
Gobierno de La Rioja, contra los arts. 6.2 c); 7.4; 7.28; 10.2 y 3; 11.1 y 2; 12.2 b); 30; 35; 
39.1 a); 42 a); 43 a), b) y e); 44 a); 45.1 a), d) y e); 47; 54.6, y 55.1, 2, 3, 5, 12 a 15, 21, 
22 y 29, de la Ley del Parlamento de La Rioja 6/2018, de 26 de noviembre, de protección 
de  los  animales.  Ha  intervenido  el  Ministerio  Fiscal.  Han  comparecido  y  formulado 
alegaciones el abogado del Estado y el representante legal del Parlamento de La Rioja. 
Ha sido ponente el magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré.
I. Antecedentes
1.  Con fecha 26 de febrero de 2019 tuvo entrada en el registro general del Tribunal 
Constitucional el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno 
de La Rioja, representado por el letrado de la Comunidad Autónoma, contra los arts. 6.2 
c); 7.4; 7.28; 10.2 y 3; 11.1 y 2; 12.2 b); 30; 35; 39.1 a); 42 a); 43 a), b) y e); 44 a); 45.1 
a), d) y e); 47; 54.6, y 55.1, 2, 3, 5, 12 a 15, 21, 22 y 29, de la Ley del Parlamento de La 
Rioja 6/2018, de 26 de noviembre, de protección de los animales.
Por las razones que se resumen en el antecedente tercero de esta resolución, la 
demanda  sostiene  que  se  debe  reconocer  al  Consejo  de  Gobierno  de  La  Rioja 
legitimación  activa  para  interponer  este  recurso  de  inconstitucionalidad,  pues  este  e
requisito procesal no puede interpretarse en sentido restrictivo y sobre la base de una  bo
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cuanto a los requisitos que exige, cuando el objeto del recurso sea una ley estatal. En 
cuanto a los motivos de la impugnación, alega en síntesis lo siguiente:
a)  El art. 10.2 y 3, al regular el sacrificio de los animales, no respeta la normativa 
básica estatal recogida en la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los 
animales en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio, y en el art. 20 de la 
Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal, normas que determinan el lugar, forma, 
requisitos y documentos preceptivos al efecto. Sobre esta base, se alega vulneración de 
lo dispuesto en los arts. 8.1.4 y 9.5 del Estatuto de Autonomía de La Rioja (EAR), y en el 
art. 149.1, 13 y 16 CE. La norma autonómica no complementa, desarrolla o incrementa 
los criterios de protección básicos establecidos por la norma estatal, sino que los obvia, 
suprimiendo controles y garantías justificados por razones de salubridad (STC 58/2015, 
de 18 de marzo).
En el caso de que los espacios afectados por el precepto impugnado tengan carácter 
mercantil, la prohibición es además cuestionable a la luz de los arts. 149.1.13 CE y 16 de 
la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (SSTC 64/1990, 
de 5 de abril; 133/1997, de 16 de julio, y 96/2002, de 25 de abril).
Por los mismos motivos, resultan asimismo inconstitucionales los arts. 6.2 c), 7.4 
y  7.28,  que  establecen  obligaciones,  prohibiciones  o  restricciones  a  propietarios  y 
poseedores de determinados animales.
b)  Los arts. 11.1 y 2 y 45.1 e), al imponer la esterilización forzosa de animales de 
compañía, vulneran la Ley estatal 8/2003, pudiendo afectar a la propia evolución de las 
especies, con pérdida de un caudal genético importante. En cuanto obliga a los centros 
de venta de animales a comerciar con animales domésticos esterilizados, vulnera los 
arts. 3 y 5 de la Ley 20/2013, discriminando a los operadores riojanos al imponer 
condiciones  o  requisitos  que  coartan  su  actividad  económica,  en  una  medida 
desproporcionada que no responde a una razón imperiosa de interés general.
c)  El art. 12.2 b) regula la señalización del traslado de animales de compañía vivos 
de forma contraria a lo establecido por el art. 47 de la Ley 8/2003 y por el Real 
Decreto 542/2016, de 25 de noviembre, sobre normas de sanidad y protección animal 
durante el transporte, dictado en ejecución de normativa europea.
Con ello se infringen tanto el art. 149.1,13 y 16 CE, ya que la regulación básica 
estatal limita esta indicación al transporte de animales vivos que constituya ejercicio de 
una actividad económica, como el art. 149.1.21 CE, pues la competencia exclusiva del 
Estado  en  materia  de  tráfico  y  circulación  de  vehículos  a  motor  comprende  la 
determinación  de  los  elementos  que  deben  llevar  los  vehículos  para  garantizar  la 
seguridad vial (SSTC 20/1992, de 26 de noviembre; 14/1994, de 20 de enero; 183/1996, 
de 14 de noviembre, y 332/2005, de 15 de diciembre).
d)  Los arts. 30, 39.1 a) y 42 a), que regulan la participación de las asociaciones de 
protección y defensa de los animales que actúen como entidades colaboradoras en 
procedimientos sancionadores y en actuaciones inspectoras, así como la colaboración 
de propietarios y poseedores de animales en la acción inspectora, incurren en dos 
motivos de inconstitucionalidad.
En primer lugar, la participación de terceros puede afectar a datos de carácter 
personal  especialmente  protegidos,  de  forma  contraria  a  lo  dispuesto  por  la  Ley 
Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos personales y garantía de los 
derechos digitales, en relación con el art. 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de 
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Comporta vulneración 
de los arts. 18.1 y 149.1.1 CE (SSTC 70/2009, de 23 de marzo, y 17/2013, de 31 de  e.
enero). w.b
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dlaosm ailclíi licoit,a cdoans )in.fracción de los arts. 18.2 y 149.1.1 CE (SSTC 10/2002, de 17 de enero, y
e)  El art. 35, al atribuir a la consejería competente la adopción de disposiciones 
para la adecuada gestión de las especies protegidas, entra en colisión con lo dispuesto 
por la legislación básica estatal en materia de medio ambiente (Ley 42/2007, de 13 de 
diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, y Real Decreto 139/2011, de 4 de 
febrero, para el desarrollo del listado de especies silvestres en régimen de protección 
especial  y  del  catálogo  español  de  especies  amenazadas),  vulnerando  así  el 
art. 149.1.23 CE (SSTC 166/2002, de 18 de septiembre, y 69/2013, de 14 de marzo).
f)  Los arts. 43 a), b) y e), 44 a), 45.1 a) y d), y 47 imponen la autorización e 
inscripción registral de los núcleos zoológicos así como la llevanza de un libro-registro 
oficial a los núcleos zoológicos y los centros de mantenimiento, cría y venta de animales 
de  compañía.  Se  legisla  sobre  cuestiones  reservadas  a  las  bases  estatales, 
concretamente en el art. 38.2 de la Ley 8/2003, el art. 7 de la Ley 31/2003, de 27 de 
octubre,  de  conservación  de  la  fauna  silvestre  en  los  parques  zoológicos,  el  Real 
Decreto 479/2004, de 26 de marzo, por el que se establece y regula el registro general 
de  explotaciones  ganaderas,  y  la  Ley  20/2013.  El  legislador  autonómico  no  puede 
reproducir  las  normas  básicas  (STC  341/2005,  de  21  de  diciembre)  ni  delimitar  el 
alcance y la eficacia de lo básico (STC 157/2004, de 23 de septiembre). Las previsiones 
de la ley autonómica no se circunscriben a explotaciones ganaderas, sino que los 
requisitos se imponen a todo tipo de personas jurídicas. Con ello se vulneran los arts. 
149.1.13 y 16 CE, el art. 8.1.6 EAR, y el art. 149.1.1 CE en relación con los arts. 38 
y 51.3 CE (STC 58/2015, de 18 de marzo).
Los arts. 45.1 y 47.1 quebrantan, además, los artículos 149.1.1 y 13 CE, al imponer 
que la cría con fines comerciales y la venta de animales se lleve a cabo exclusivamente 
en criaderos y establecimientos de ventas debidamente registrados. El art. 47, al exigir 
un certificado oficial acreditativo de su origen para la venta de animales pertenecientes a 
especies  de  comercio  permitido  por  la  normativa  europea  e  internacional,  vulnera 
además,  por  extensión,  la  Ley  20/2013,  que  reduce  al  mínimo  los  supuestos  de 
autorizaciones,  permisos  y  habilitaciones  para  los  operadores  económicos 
(SSTC 20/2016, de 4 de febrero; 157/2016, de 22 de septiembre; 46/2017, de 27 de 
abril; 119/2017, de 31 de octubre, y 121/2018, de 31 de octubre).
g)  Los  arts.  45.1  d)  y  47.3  regulan  relaciones  mercantiles  inter  privatos,  al 
establecer condiciones a las transacciones comerciales y regular las consecuencias de 
su incumplimiento (la confiscación de los animales). Se extralimita la cobertura del 
art. 8.1.6 EAR en materia de comercio interior, ceñida al espacio de las relaciones 
jurídico-públicas, invadiendo la competencia exclusiva estatal en materia de legislación 
mercantil, ex art. 149.1.6 CE (SSTC 37/1981, de 16 de noviembre; 71/1982, de 30 de 
noviembre; 14/1986, de 31 de enero; 88/1986, de 1 de julio; 62/1991, de 22 de marzo; 
225/1993, de 8 de julio; 264/1993, de 22 de julio; 133/1997, de 16 de julio; 124/2003, 
de 19 de junio; 26/2012, de 1 de marzo, y 143/2012, de 2 de julio).
h)  Los arts. 54.6, y 55.1, 2, 3, y 5, 12 a 15, 21, 22 y 29 disciplinan el régimen de 
infracciones y sanciones derivado de la contravención de las prohibiciones previstas en 
el art. 7 de la ley. Al ser susceptibles de tipificación como delito [arts. 337 y 337 bis del 
Código penal (CP)], se vulnera la competencia exclusiva del Estado en materia de 
legislación penal, ex art. 149.1.6 CE (SSTC 5/1981, de 13 de febrero; 25/1981, de 14 de 
julio; 159/1986, de 16 de diciembre; 118/1992, de 16 de septiembre; 119/1992, de 18 de 
septiembre;  120/1998,  de  15  de  junio,  y  243/2004,  de  16  de  diciembre).  Con  la 
enumeración de las infracciones graves y muy graves, la ley autonómica opera una 
suerte de deslegalización de la tipificación de conductas que tienen cabida en delitos  s
contra la fauna, que parecen convertirse en infracciones administrativas, provocando  oe.
inseguridad jurídica no solo al operador jurídico sino también a los administrados, que  w.
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2.  Mediante providencia de 26 de marzo de 2019, el Pleno acordó conceder un
plazo de diez días a la parte recurrente y al Ministerio Fiscal, a este en defensa de la
legalidad, a fin de que alegaran lo que estimaran oportuno sobre la posible falta de 
legitimación activa del Consejo de Gobierno de La Rioja para la interposición de este 
recurso de inconstitucionalidad.
3.  Con  fecha  11  de  abril  de  2019,  el  representante  procesal  del  Consejo  de 
Gobierno de La Rioja evacuó el trámite de alegaciones, instando el reconocimiento de su 
legitimación  activa  y  la  consiguiente  admisión  del  recurso,  en  atención  a  la 
argumentación que se sintetiza seguidamente.
Tras exponer con algún detalle las circunstancias de la tramitación parlamentaria del 
proyecto  que  dio  lugar  a  la  Ley  Orgánica  2/1979,  de  3  de  octubre,  del  Tribunal 
Constitucional,  en  cuanto  se  refiere  a  la  regulación  de  la  legitimación  para  la 
interposición del recurso de inconstitucionalidad, y reseñar un conjunto de opiniones 
doctrinales,  considera  que  existe  un  estado  de  opinión  en  la  doctrina  jurídica  más 
autorizada crítico sobre la carencia de adecuación del art. 32 LOTC con relación al 
art. 162.1 a) CE, por restringir sin motivación alguna una legitimación que aparece 
recogida en este último sin límite ni cortapisa. Se refiere seguidamente al contenido de la 
STC 223/2006, de 6 de julio, al criterio del Ministerio Fiscal en sus alegaciones en aquel 
proceso constitucional, y al voto particular formulado a la misma. Destaca que la referida 
sentencia se dictó hace casi trece años, y que el cambio de circunstancias sobrevenido 
ha de ser tenido en cuenta en una interpretación evolutiva (STC 198/2012, de 6 de 
noviembre, FJ 12). El examen de las normas atendiendo a las circunstancias presentes 
en el momento de su enjuiciamiento y no al momento en que la norma fue aprobada es 
práctica habitual del Tribunal, como pone de manifiesto la resolución de controversias 
competenciales (SSTC 1/2003, de 16 de enero; 162/2009, de 29 de junio, y 159/2012, 
de 17 de septiembre).
La interpretación integradora que justifica la legitimación activa del recurrente viene 
justificada en los argumentos que ya quedaron expuestos en la demanda:
(i)  La función nomofiláctica del Tribunal Constitucional al conocer de un recurso de 
inconstitucionalidad, reiterada en diversas ocasiones (entre otras, SSTC 84/1982, de 23 
de diciembre; 92/2014, de 10 de junio; 233/2015, de 5 de noviembre, y 97/2018, de 19 
de septiembre). Tan es así, que el Tribunal Constitucional ha llegado a prescindir incluso 
de la vigencia de la norma (en supuestos de ultraactividad o cuando, a pesar de la 
derogación operada, la controversia competencial subsiste, STC 108/2004, de 30 de 
junio). Como señala la STC 30/2011, de 16 de marzo, FJ 3, la legitimación de las 
comunidades autónomas no está al servicio de una competencia violada, sino de la 
depuración del ordenamiento jurídico.
(ii)  El propio Tribunal Constitucional justifica la razón de ser de la legitimación activa 
reconocida a los sujetos enumerados en el art. 32.1 LOTC, en su «alta cualificación 
política que se infiere de su respectivo cometido constitucional». La STC 96/2002, de 25 
de abril, reconoce esta especial legitimación también a las comunidades autónomas. 
Precisamente por ello, la expresión «propio ámbito de autonomía» no remite al elenco de 
competencias  estatutarias  de  las  comunidades  recurrentes,  sino  a  su  posición 
institucional. La posición no restrictiva del concepto de legitimación activa se recoge 
también en la STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 2 a).
Si el recurso de inconstitucionalidad persigue una función nomofiláctica, no existe 
razón objetiva para privar a los órganos colegiados ejecutivos de las comunidades 
autónomas de la posibilidad de recurrir normas de sus propios parlamentos. No es una  s
condición generosa ni injustificada; tampoco se puede calificar el reconocimiento de esta  oe.
legitimación  activa  como  graciable,  pues  no  cabe  olvidar  que  el  art.  162.1  a)  CE  w.
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Si  bien  la  exigencia  de  puntos  de  conexión  entre  el  interés  de  la  comunidad
autónoma y la acción que promueve, que deriva del art. 32.2 LOTC, se circunscribe a la
impugnación de leyes estatales, dicha conexión está presente también en este caso 
(art. 8.1, apartados 4 y 6 y 19, y art. 9, apartados 1 y 5, EAR). La doctrina constitucional 
invocada deja constancia de que la exigencia de puntos de conexión no puede ser 
interpretada restrictivamente (SSTC 48/2003, de 12 de marzo, y 110/2011, de 22 junio). 
Sobre esta base, las comunidades autónomas pueden defender también competencias 
atribuidas al Estado (STC 30/2011, de 17 de marzo, FJ 3).
Si se niega la legitimación activa del ejecutivo autonómico bajo la consideración de 
que el art. 32.2 LOTC solo admite recursos de inconstitucionalidad de los órganos 
colegiados  ejecutivos  contra  actuaciones  estatales,  se  estará  verificando  una 
interpretación del mismo contraria al art. 162.1 a) CE, que no establece límite alguno a la 
legitimación de ejecutivos autonómicos. Por el contrario, ambos artículos pueden convivir 
sin conflicto entendiendo que el art. 32.2 LOTC regula el cauce y los requisitos que los 
órganos  colegiados  ejecutivos  deberán  cumplir  para  interponer  recursos  de 
inconstitucionalidad contra las leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado. 
De otro modo, vía ley orgánica, se limita una competencia que la Constitución admite sin 
limitación ni excepción alguna en favor de los órganos colegiados ejecutivos de las 
comunidades  autónomas.  Otra  interpretación  vulneraría  el  principio  de  jerarquía 
normativa y supondría una extralimitación de la encomienda del art. 165 CE.
Una interpretación estricta y no integradora con el art. 162.1 a) CE genera de facto 
una posición de desigualdad entre el ejecutivo estatal, habilitado para recurrir cualquier 
tipo de ley con independencia de su origen, frente a los autonómicos, a los que les 
queda vedada la protección de su propio ordenamiento interno, quedando expuestos a 
que sean voluntades de terceros las que decidan o no instar del Tribunal Constitucional 
esta protección.
El art. 24 EAR encomienda al Gobierno la interposición de recursos ante el Tribunal 
Constitucional sin limitación alguna. Está en el mismo rango que la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional, siendo, además, lex posterior.  En relación con los estatutos de 
autonomía, el Tribunal Constitucional reconoce en la sentencia 247/2007, de 12 de 
diciembre, que son «norma institucional básica» de las comunidades autónomas que 
«atiende, sustancialmente, al relevante papel que la propia Constitución les atribuye en 
el sistema territorial de distribución del poder político», de modo que los estatutos son 
«no solo la norma fundacional de la correspondiente comunidad autónoma (arts. 143 
y 151 CE), sino también la norma expresiva de su acervo institucional y competencial 
(art. 147.2 CE)». Por ello quedan configurados «como las normas de cabecera de los 
correspondientes ordenamientos autonómicos, de conformidad con la Constitución». De 
este  modo,  los  estatutos  de  autonomía,  como  integrantes  del  bloque  de 
constitucionalidad, son norma superior, a la que las demás están subordinadas.
Sobre la base de la regulación constitucional y estatutaria, el ejecutivo autonómico 
tiene una función preceptiva, consistente en desarrollar y ejecutar las leyes autonómicas, 
con un límite inexpugnable: el respeto a la Constitución, al estatuto de autonomía, a la 
legislación básica del Estado y al resto de normas con rango legal. La Ley 6/2018 obliga 
a contravenir estos límites, pues contiene encomiendas que obligan a subvertir el orden 
competencial constitucionalmente establecido, con las consecuencias inherentes a ese 
incumplimiento.
4.  El Ministerio Fiscal, mediante escrito registrado con fecha 17 de abril de 2019, 
solicita la inadmisión del recurso de inconstitucionalidad por falta de legitimación activa 
del Consejo de Gobierno de La Rioja, por las razones que se resumen seguidamente.
Con arreglo a la doctrina constitucional, del tenor del art. 32.2 LOTC se desprenden  e.
importantes  restricciones  a  la  legitimación  autonómica  para  formular  un  recurso  de  w.b
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comparecencia  como  coadyuvantes  de  los  consejos  de  gobierno  interesados  en  la
declaración de constitucionalidad o anulación de una disposición con fuerza de ley que 
pudiera afectar a su propio  ámbito  de autonomía (AATC 172/1995, de 6 de junio, 
y 155/1998, de 30 de junio).
Procede dictar resolución por la que se inadmita este recurso, pues conforme al 
art. 32.2 LOTC y la doctrina constitucional resultante de la STC 223/2006, de 6 de julio, 
FJ 2, no cabe que el consejo de gobierno de una comunidad autónoma impugne una ley 
promulgada por su propia asamblea legislativa, sino que ello está reservado al Gobierno 
de la Nación, al Defensor del Pueblo, a cincuenta diputados o, en fin, a cincuenta 
senadores (art. 32.1 LOTC).
Esta conclusión implica, de modo inequívoco, la desestimación de la argumentación 
formulada por la recurrente a favor del reconocimiento de su legitimación. Pese a que 
sean ciertos en buena medida los argumentos esgrimidos, no son de aplicación al 
supuesto del que ahora se trata, al haber sido utilizados por el Tribunal Constitucional 
únicamente en casos de impugnación de una ley del Estado por parte de una comunidad 
autónoma.
Del mismo modo, no puede ser estimado el argumento de la recurrente según el cual 
la  negación  de  la  legitimación  activa  de  un  ejecutivo  autonómico  implica  una 
interpretación contraria al tenor del art. 162.1 a) CE, pues esta tesis choca frontalmente 
con el criterio del Tribunal Constitucional fijado en la citada STC 223/2006.
5.  Por providencia de 4 de junio de 2019 el Pleno, a propuesta de la Sección 
Cuarta, acordó: incorporar a los autos los escritos presentados por la representación 
procesal del Consejo de Gobierno de La Rioja y el Ministerio Fiscal, evacuando lo 
acordado  en  proveído  de  26  de  marzo  de  2019;  admitir  este  recurso  de 
inconstitucionalidad a trámite, sin perjuicio de que, en su momento, el Tribunal resuelva 
sobre el problema de legitimación de la parte promotora para su interposición; conforme 
al art. 34 LOTC, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de 
los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Parlamento de La Rioja, al objeto de que, en 
el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones 
que estimaren convenientes; y publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del 
Estado» y el «Boletín Oficial de La Rioja».
6.  Por sendos escritos registrados en el Tribunal Constitucional los días 13 y 21 de 
junio de 2019, la presidenta del Congreso de los Diputados y el presidente del Senado 
comunicaron los acuerdos de las mesas de sus respectivas cámaras de personarse en 
este proceso y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
7.  El abogado del Estado presentó sus alegaciones mediante escrito registrado con 
fecha 28 de junio de 2019. Insta la inadmisión de este recurso de inconstitucionalidad, 
porque el art. 32.2 LOTC no prevé la legitimación de los órganos ejecutivos de las 
comunidades autónomas para recurrir contra las leyes o disposiciones normativas con 
fuerza de ley de las asambleas legislativas de su propia comunidad autónoma. Este 
precepto de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional no puede entenderse como 
autónomo o independiente del art.162.1 a) CE, sino como su desarrollo y concreción 
técnica. Así resulta en primer lugar del art.165 CE, en el que la propia Constitución 
reconoce que la legitimación prevista en el art. 162.1 a) es genérica y que deberá ser 
condicionada y concretada por una ley orgánica.
De acuerdo con la doctrina recogida en la STC 25/1981, de 14 de julio, FJ 2, no se 
puede afirmar que exista una legitimación directa e incondicionada en el art. 162.1 a) CE. s
Tampoco se puede oponer que con ello se causa indefensión y se vulnera el principio  oe.
de acceso a la jurisdicción, pues la legitimación para formular una acción de esta  w.
isnniantetour érdasel eg zleaan  vneooral upl nr(toSavTdieC dn e4e 2 lda/1e 9p l8rao5 pp, ridaoe teC 1coc5ni ósdnteit  udmceia óurnzn o di,n eAt eTprrCéos t3 eo7g 8ee/lr1  es9jue9 r6sc,ui cdpieore  1dm7ea  ducenía  dd yiec,r ieepcmohrb otra epn,r toyop ,l iaoes,l    2020-1120n https://w
resoluciones allí citadas).
La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional es el instrumento normativo que ha de 
determinar los órganos legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad y 
las normas o disposiciones frente a las que lo podrán hacer valer, siempre dentro del 
marco general previsto en la Constitución. Así se deduce de las SSTC 17/1990, de 7 de 
febrero, y 223/2006, de 6 de julio, FJ 2, y del ATC 172/1986, de 20 de febrero. Como 
razona la STC 223/2006, no se trata sino de una interpretación del art. 32.2 LOTC «en la 
forma en que este precepto existe en Derecho e interpretando su contenido en los 
márgenes  que  le  permiten  los  términos  literales  de  la  Ley  Orgánica  del  Tribunal 
Constitucional», por lo que tampoco es admisible la apelación genérica del recurrente a 
un «cambio de circunstancias sobrevenido», que no concreta, ya que se trata de una 
interpretación y aplicación del tenor claro del art. 32.2 LOTC.
Por último, manifiesta su intención de no formular alegaciones sobre el fondo del 
recurso.
8.  El letrado mayor del Parlamento de La Rioja presentó sus alegaciones mediante 
escrito registrado con fecha 4 de julio de 2019.
a)  Insta en primer lugar la inadmisión del recurso por falta de legitimación del 
Gobierno de La Rioja, manifestando que comparte íntegramente las alegaciones del 
Ministerio Fiscal.
El art. 165 CE remite a ley orgánica la regulación de «las condiciones para el 
ejercicio de las acciones», dando cobertura suficiente a la restricción que hizo el art. 32.2 
LOTC. Tales restricciones, sin embargo, solo extienden sus efectos al ejercicio de la 
acción misma de inconstitucionalidad, ya que el Tribunal Constitucional ha permitido la 
comparecencia, como meros coadyuvantes, de órganos autonómicos interesados en la 
declaración de constitucionalidad o la anulación de una disposición con fuerza de ley que 
pudiera afectar a su propio ámbito de autonomía. El art. 162 CE establece los sujetos 
legitimados, pero el objeto de esa legitimación se remite a la Ley Orgánica del Tribunal 
Constitucional, que fija límites tenidos en cuenta en el ATC 26/2000, de 18 de enero, y la 
STC 199/1987, de 16 de diciembre, FJ 1.
Dejando de lado las razones políticas que pueden explicar la interpretación restrictiva 
plasmada en el art. 32.2 LOTC, la argumentación jurídica favorable a esa opción del 
legislador se apoya en dos criterios: (i) el art. 162.1 a) CE contiene solo una cláusula 
general, que el legislador, en uso de su libertad normativa, puede desarrollar, como así 
ha hecho en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional; (ii) mientras que los órganos 
estatales actúan en defensa de los intereses generales y, por ende, están legitimados 
para  recurrir  cualquier  norma  legal,  las  comunidades  autónomas  representan  solo 
intereses parciales, que son los únicos que pueden defender en juicio, lo que justifica la 
restricción. El propio Tribunal ha proporcionado en la STC 25/1981, de 14 de julio, la 
base justificativa de la constitucionalidad del art. 32 LOTC. Precisa dicha sentencia la 
relación entre los arts. 162.1 a) CE y 32.2 LOTC, al señalar que el primero enumera con 
carácter general los órganos o fracciones de órganos legitimados, mientras que en el 
segundo se especifica la conexión entre los titulares de la acción de inconstitucionalidad 
y los posibles objetos de este, con lo cual el concepto de legitimación que el texto 
constitucional formula en términos muy amplios o genéricos adquiere su sentido técnico 
concreto. En desarrollo del criterio del interés antes enunciado, juzga coherente con el 
mismo que la legitimación para la interposición del recurso de inconstitucionalidad frente 
a cualquier clase de leyes o disposiciones con valor de ley corresponda solo a aquellos 
órganos o fracciones de órganos que por su naturaleza tienen encomendada la tutela de  e
los intereses generales (art. 32.1 LOTC) y que la legitimación conferida a los órganos de  bo
las comunidades autónomas, de acción objetivamente ceñida al ámbito de sus intereses  w
pecuLlaia lreegsi,t iemsatéc iórens eersv aandtae  ato ladso  nuonr mpraess uqpuuee lsatso  apfreoccteesna (la, rvt.in 3c2u.l2a dLaO eTnC l)a. mayoría de los  2020-1120n https://w
coabsteonse ra l doebl jejutzog addeo lra  epl reretecnosnioócni,m dieen tfoo rdmea  uqnu ed esroelcoh oe sstáu bljeegtiivtiom aod od eq uuinean  spirteutaecniódne 
jurídica individualizada, o bien un pronunciamiento o actividad judicial que le reporte un
beneficio o le evite un perjuicio propio. En general, la institución procesal está teñida de 
ese subjetivismo que muchas veces se confunde con la legitimación. Sin embargo, en 
muchos ordenamientos, y desde luego en el nuestro, se reconocen ciertos procesos a 
través de los cuales el actor puede pretender no la defensa de un derecho o interés 
legítimo propio, sino pura y simplemente el restablecimiento de la legalidad, a su juicio 
conculcada. El proceso adquiere en estos casos un carácter esencialmente objetivo, por 
lo que el que acciona puede no pretender una ventaja personal, sino que actúa como 
portador del interés general, en lo que puede entenderse como una presunción iuris et 
de iure.  Así lo entiende el artículo 32.l LOTC respecto de los sujetos legitimados para 
interponer el recurso de inconstitucionalidad por referencia a la impugnación de cualquier 
norma impugnable en este tipo de procesos y cualquiera que sea su contenido. La 
objetividad del proceso excede incluso del interés político de las partes. En el recurso de 
inconstitucionalidad el Tribunal Constitucional garantiza la supremacía de la Constitución, 
es decir un interés público objetivo, y ello se refleja en que puede declarar no solo la 
inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, sino también, en su caso, la de 
aquellos otros preceptos de la misma ley a los que deba extenderse por conexión o 
consecuencia.
En el caso de la Ley del Parlamento de La Rioja 6/2018, no puede oponerse al 
anterior razonamiento una posible necesidad de defensa de la legalidad constitucional, 
puesto  que  la  misma  está  asegurada  por  la  interposición  del  recurso  de 
inconstitucionalidad núm. 1203-2019, actualmente en trámite. El art. 162.1 a) CE, que 
determina los sujetos legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad, 
señala  a  los  que  se  reserva  taxativamente  esta  facultad.  En  palabras  del  Tribunal 
Constitucional, el art. 32.2 LOTC restringe en parte las facultades de algunos de ellos por 
razones de prudencia política y de seguridad y de normalidad jurídica.
Para el promotor del recurso, el criterio definitorio de la legitimación, del interés que 
justifica su presencia en el proceso, incluye los intereses políticos de la Comunidad, 
(art.  137  CE),  pero  esta  tesis  ofrece  algunas  insuficiencias  y  contradicciones, 
fundamentalmente porque no hay forma de definir jurídicamente lo que es el interés 
político  de  una  comunidad  en  términos  objetivos.  Los  órganos  superiores  de  una 
comunidad  autónoma,  legislativo  y  ejecutivo,  son  órganos  directa  o  indirectamente 
representativos y políticos, de modo que solo a ellos corresponde definir sus intereses 
políticos, y cabe cuestionarse hasta qué punto el Gobierno de La Rioja, amparándose en 
ese supuesto interés político que ostenta como institución pública, tiene legitimación para 
impugnar una norma aprobada por el propio Parlamento autonómico, representante 
directo de la voluntad popular según el artículo 16.1 EAR. Admitir la tesis del interés 
político supondría no establecer límite alguno a la legitimación activa de las comunidades 
autónomas  y  equivaldría  a  una  confesión  encubierta  de  la  inconstitucionalidad  del 
art. 32.2 LOTC, pudiendo afirmarse que las dudas que este precepto ha suscitado en la 
doctrina no han penetrado al Tribunal Constitucional, que mantiene la constitucionalidad 
de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en la STC 223/2006, de 6 de julio.
b)  Expone seguidamente los antecedentes de la tramitación parlamentaria de la ley 
impugnada, que con origen en una iniciativa popular es manifestación del derecho a la 
participación en los asuntos públicos (art. 23 CE). Señala que el Gobierno de La Rioja 
declinó participar en el cauce de colaboración abierto por el Estado de conformidad con 
lo dispuesto por el art. 33.2 LOTC (limitándose a dar traslado al Parlamento de La Rioja 
para  su  traslado  sucesivo  a  los  grupos  parlamentarios),  optando  en  su  lugar  por 
interponer un recurso de inconstitucionalidad para el que carece de legitimación. s
Solicita subsidiariamente la desestimación íntegra del recurso, recordando la doctrina  oe.
constitucional sobre la función propia de la legislación básica [STC 99/1987, de 11 de  w.
pjpurrnoeitcoee,g pFidtJoa s2s  ,oc cb)]uj,e aqtnoud edo ed yli fairc eeucxlutiasr steeon .u cnCo nictatar atácrol ojmugsooti  fdeicejae ecmisóppnleo ac ei ella s a iamrtm.p e3un5ga,n zasacodibóarnes   dareeu ltbaóuccietóonnna a dpsea  aretpesr podebeca lidoeoss    2020-1120n https://w
por Decreto del Gobierno de La Rioja 59/1998, de 9 de octubre.
Añade  que  la  sociedad  en  general  es  cada  vez  más  sensible  en  materia  de 
protección y bienestar de los animales, como demuestra la progresiva aprobación de 
varias leyes autonómicas que enumera, que incorporan contenidos muy similares, e 
incluso literalmente idénticos, a los preceptos afectados por el presente recurso, sin que 
conste que hayan sido impugnadas hasta la fecha.
9.  Por providencia de 17 de diciembre de 2019, se acordó señalar para deliberación 
y votación de la presente sentencia el día 18 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
Único.  Este recurso de inconstitucionalidad fue admitido a trámite sin perjuicio de lo 
que el Tribunal resolviera en su momento sobre la legitimación del Consejo de Gobierno 
de La Rioja para recurrir una ley aprobada por el Parlamento de dicha comunidad 
autónoma.  Tanto  el  Ministerio  Fiscal  como  el  abogado  del  Estado  y  el  letrado  del 
Parlamento de La Rioja han solicitado su inadmisión, por falta de legitimación activa de 
la parte actora para impugnar una ley aprobada por la propia Comunidad Autónoma 
[art. 32.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)].
Las  razones  por  las  que  procede  acoger  esta  petición  de  inadmisión  son, 
sustancialmente, las que fueron recogidas en la STC 223/2006, de 6 de julio, FJ 2, que 
se  tienen  ahora  por  íntegramente  reproducidas.  Son  pertinentes  algunas 
consideraciones adicionales.
a)  Es doctrina consolidada para todo tipo de procesos constitucionales que el 
Tribunal  Constitucional,  al  admitir  o  inadmitir  las  controversias  sometidas  a  su 
enjuiciamiento, ha de regirse únicamente por lo dispuesto a tal efecto por su propia ley 
orgánica (SSTC 192/2000, de 13 de julio, FJ 3; 148/2012, de 5 de julio, FJ 2; 210/2012, 
de 14 de noviembre, FJ 2; 62/2017, de 25 de mayo, FJ 2; 16/2018, de 22 de febrero, 
FJ 3, y 124/2018, de 14 de noviembre, FJ 2).
La vinculación del Tribunal a lo dispuesto en su ley orgánica (art. 1.1 LOTC), la única 
ley a la que está íntegramente sometido, se proyecta sobre la propia legitimidad de este 
órgano (SSTC 114/2006, de 5 de abril, FJ 7 49/2008, de 9 de abril, FFJJ 2 y 3; 47/2011, 
de 12 de abril, FJ 5, y 185/2016, de 3 de noviembre, FJ 3; en el mismo sentido, 
AATC 33/2004, de 9 de febrero, FJ 2; 325/2004, de 29 de julio, FJ 4; 90/2010, de 14 de 
julio, FJ 2, y 119/2010, de 4 de octubre, FJ 2). Constituye un principio capital que impide 
«ampararse en el texto constitucional para desvincularse de un precepto de la Ley 
Orgánica del Tribunal Constitucional que tiene un contenido claro desde una perspectiva 
jurídica. La aplicación de nuestra Ley reguladora debe tener muy en cuenta, en efecto, la 
literalidad  de  sus  preceptos  y  su  interpretación  desde  las  normas  y  principios 
constitucionales, pero no puede excepcionarse ad casum amparándose en la doble 
vinculación que contempla el art. 1.1 LOTC, puesto que ello supondría desconocer el 
papel de esta en la legitimación de nuestra actividad» (STC 49/2008, de 9 de abril, FJ 3).
Aunque  evidentemente  la  presente  resolución  no  versa  sobre  el  control  de 
constitucionalidad de las reglas de legitimación recogidas en la propia Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional, susceptibles de enjuiciamiento únicamente a través del cauce 
procesalmente previsto (SSTC 38/2007, de 15 de febrero, FJ 3; 49/2008, de 9 de abril, 
FJ 3; 118/2016, de 23 de junio, FJ 3, o 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 3), es 
pertinente recordar que la reserva recogida en el art. 165 CE constituye un mandato al 
legislador orgánico para que «desarrolle directamente y con vocación de complitud el  es
título  IX  CE,  el  desarrollo  legal  al  que  este  Tribunal  está  íntegramente  vinculado»  bo
(STC 185/2016, FJ 3), siendo un principio básico para la interpretación constitucional que  w
meúelll t ailmcrecogaoni s sdqltaeiutdlue omy ree onnsdttoeea ,l eo oj cefdorceerurc etjeuas r pi(lsaSod nTiCcdCcoe in ó2san0tl i 9tcul/eo1cgn9ióis8snt7liat,,u d scdoiineor o no 2aqr2lg,u  áeqdn ueicec rdo eni aco( iS eDqmTeuCbree rdec1ó,h1  o8eF /nJ2ct o0e3n1r)a 6.m l,iL bedaene rttd eae2 dct3 eed rrdemraenind trajoouc  npidóiooenr,l     OE-A-2020-1120able en https://w
FJ 3). Dispone a este fin de una amplia habilitación, que «no sólo se deriva del principio
democrático, sino que también está protegida a través de las diversas reservas de ley 
orgánica previstas en el texto constitucional respecto de esta institución [arts. 161.1 d), 
162.2 y 165 CE] […] tal libertad no es absoluta, sino que tiene límites materiales y 
formales que tienen su origen no solo en dichas reservas y en los restantes preceptos 
que integran el título IX de la Constitución, sino en una interpretación sistemática de todo 
el texto constitucional […] sus límites constitucionales no proceden únicamente de una 
interpretación literal del precepto aducido en cada caso, sino del modelo de Tribunal 
Constitucional que se deriva de una interpretación conjunta de nuestra norma suprema y 
de los principios constitucionales que se proyectan sobre el mismo» (STC 49/2008, de 9 
de abril, FJ 3).
En relación con las normas de los procesos constitucionales de los que conoce, 
corresponde en exclusiva al Tribunal la interpretación, de entre las posibles, que «estime 
más  ajustada  a  Derecho,  con  libertad  de  criterio  dentro  del  sometimiento  a  la 
Constitución y a su propia Ley Orgánica (art. 1.1 LOTC)» (STC 58/2010, de 4 de octubre, 
FJ 4). Así lo hizo precisamente la STC 223/2006 al interpretar y aplicar el art. 32.2 LOTC: 
«Este Tribunal, sometido exclusivamente a la Constitución y a su Ley Orgánica (art. 1.1 
LOTC),  si  la  regulación  establecida  en  esta  no  resulta  contraria  a  los  preceptos 
constitucionales  [a  los  que  no  cabe  considerar  que  se  opone  la  concreción  de  la 
legitimación de los órganos colegiados ejecutivos de las comunidades autónomas para el 
ejercicio del recurso de inconstitucionalidad, extremo cuya inclusión en la Ley Orgánica 
del Tribunal Constitucional concreta la legitimación de los órganos colegiados ejecutivos 
y  las  Asambleas  de  las  comunidades  autónomas,  reconocida  en  principio  por  el 
art. 162.1 a) CE, conforme a la llamada que hace a dicha Ley Orgánica el art. 165 CE], 
no puede atender a otra razón que la que resulta del art. 32 en la forma en que este 
precepto  existe  en  Derecho  e  interpretando  su  contenido  en  los  márgenes  que  le 
permiten los términos literales de la LOTC» (FJ 2).
b)  En respuesta a las alegaciones de la representación procesal de la recurrente, 
se hace necesario puntualizar que a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Tribunal 
Constitucional  no  cabe  oponer  las  previsiones  del  Estatuto  de  Autonomía  de  la 
Comunidad Autónoma de La Rioja en su condición de lex superior o lex posterior. Es 
doctrina constitucional que «[l]a reserva de ley orgánica no es siempre […] la reserva a 
favor de un género, sino que en ocasiones se concreta en una de sus especies […]. La 
ley orgánica no es en estos casos una forma fungible, sino que, en relación con las 
concretas materias reservadas a una ley orgánica singular, las restantes leyes orgánicas 
se relacionan también de acuerdo con el principio de la distribución competencial. Así las 
cosas, la posición relativa de los estatutos respecto de otras leyes orgánicas es cuestión 
que depende del contenido constitucionalmente necesario y, en su caso, eventualmente 
posible de los primeros» (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 3). La reserva recogida en el 
art. 165 CE supone que «únicamente la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y no 
cualquier otra ley puede desarrollar la institución del Tribunal Constitucional en todos los 
ámbitos en que quepa tal desarrollo, bien por requerirlo la Constitución, bien porque no 
esté constitucionalmente impedido» (STC 49/2008, FJ 16, citada en la STC 185/2016, 
FJ 8).
c)  La  STC  223/2006  de  repetida  cita  guarda  plena  coherencia  con  una  línea 
doctrinal que se remonta a los primeros pronunciamientos del Tribunal: «[e]l art. 162.1 de 
la Constitución y su derivado el art. 32 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional han 
precisado la concesión de la legitimatio ad causam de manera expresa y concreta» 
adoptando «un sistema de numerus clausus, taxativo y riguroso […], seguramente en  s
atención  a  razones  de  prudencia  política  y  de  seguridad  y  normalidad  jurídica»  oe.
(ATC 6/1981, de 14 de enero, FJ 2). La STC 25/1981, de 14 de julio, abordó con mayor  w.
ddaeebtcsaitsrllaieóc ntlo:a s «,r eesnlian coei ólq nup ereo ncsteeres f ool ormcso unplasre tiptcuaecrpaiot onusan l  caolacn tsoletri tguciotciminocnaraceiltóeons  ( pyno orl e esgjeae lmeesps ltoqa,ub óeler cgeean nmeona o rc téafrrnam ceicnsióotans    2020-1120n https://w
dinec oónrsgtaitnuoc)io, neanli draedla coi ócno,n cfloicnto u dne  dceotmerpmeitneandcoia )t,ip roe fedreid aac aci ósnu  v(peozr  ae juenmap clola, sree ccuornscor edtea   BOE-A-cable e
de actos o normas. Estos términos están en nuestro caso previamente determinados por 
las normas constitucionales a un nivel de generalidad desarrollado y precisado por la Ley 
Orgánica  de  este  Tribunal.  Partiendo  de  este  supuesto,  es  pertinente  examinar  la 
relación entre los arts. 162.1 a) de la Constitución y el 32.2 de la Ley Orgánica, de un 
lado, y los arts. 161.1 a) de la Constitución y el 27.2 de la referida Ley Orgánica, de otro. 
En el art. 161.1 a) de la Constitución se define genéricamente el objeto del recurso de 
inconstitucionalidad;  en  el  art.  27.2  de  la  Ley  Orgánica  se  concretan  mediante  su 
enumeración las clases de normas que pueden ser objeto de recurso. En paralelismo u 
homología con los mencionados preceptos, el art. 162.1 a) de la Constitución enumera 
los órganos o fracciones de órganos legitimados para la interposición del recurso de 
inconstitucionalidad, y en el art. 32.2 de la Ley Orgánica se especifica la conexión entre 
los titulares de la acción de inconstitucionalidad y los posibles objetos de este, con lo 
cual el concepto de legitimación que el texto constitucional formula en términos muy 
amplios o genéricos adquiere su sentido técnico concreto» (FJ 2).
La STC 25/1981 explica más adelante la razón material de tal configuración: «es una 
concreción que deriva lógicamente de la integración del art. 162.1 a) de la Constitución 
con otras normas de la misma, relativas al régimen de las autonomías y a su respectivo 
alcance, especialmente los arts. 2, 97, 137, 138, 149.3 y 155 […] el derecho a la 
autonomía de las nacionalidades y regiones, que lleva como corolario la solidaridad entre 
todas ellas, se da sobre la base de la unidad nacional (art. 2). Dicha autonomía queda 
vinculada, para cada una de las entidades territoriales, como ya se ha señalado, a la 
gestión  de  sus  respectivos  intereses  (art.  137);  principio  este  que  figura 
significativamente a la cabeza de los ‘principios generales’ que informan la organización 
territorial del Estado […] Aunque las comunidades autónomas no son ni pueden ser 
ajenas al interés general del Estado, la defensa específica de este es atribuida por la 
Constitución al Gobierno (arts. 97, 155), llamado asimismo prioritariamente a velar por la 
efectiva realización del principio de solidaridad (art. 138), junto a las Cortes Generales 
(art. 158.2). Sin dejar, como es obvio, de participar en la vida general del Estado, cuyo 
ordenamiento jurídico reconoce y ampara sus estatutos como parte integrante de su 
ordenamiento jurídico (art. 147.1), las comunidades autónomas, como corporaciones 
públicas de base territorial y de naturaleza política, tienen como esfera y límite de su 
actividad en cuanto tales los intereses que les son propios, mientras que la tutela de los 
intereses públicos generales compete por definición a los órganos estatales. En función 
de  ello,  es  coherente  que  la  legitimación  para  la  interposición  del  recurso  de 
inconstitucionalidad frente a cualquier clase de leyes o disposiciones con valor de ley 
corresponda solo a aquellos órganos o fracciones de órganos que por su naturaleza 
tienen encomendada la tutela de los intereses públicos generales (art. 32.1) y que la 
legitimación  conferida  a  los  órganos  de  las  comunidades  autónomas,  de  acción 
objetivamente  ceñida  al  ámbito  derivado  de  las  facultades  correspondientes  a  sus 
intereses peculiares, esté reservada a las normas que las afecten (art. 32.2)» (FJ 3). 
Procede ahora añadir que tal afectación solo es reconocible si la disposición de ley que 
se  pretendiere  impugnar  por  resultar  acaso  inconstitucional  incidiera,  directa  o 
indirectamente, sobre el ámbito de autonomía del propio ente que es la comunidad 
autónoma, cuya unidad institucional se concreta, en el orden de la legitimación que aquí 
importa, mediante la defensa de unos intereses privativos que trascienden siempre, a 
estos efectos, de las diferencias o controversias, políticas o jurídicas, que puedan llegar 
a existir entre unos u otros órganos de la misma comunidad autónoma.
Esta  concepción  no  ha  quedado  en  modo  alguno  desvirtuada  por  la  posterior  s
interpretación del alcance de la expresión «propio ámbito de autonomía» que recoge el  oe.
art. 32.2 LOTC, iniciada ya en la STC 84/1982, de 23 de diciembre. Si bien ha supuesto  w.
qisniunceoo n «sdlteait  ullcaei godinteiampliaducaraidóc ninó ond  eeds etláal  sao lrc dsoeemnrvauimnciiodie anddteoe  sla ju arreuíditvóicinnood»mi,c aaecsxi ótepnna ddraieé  nuindntoeasr epc oo«mnaep re ttoeedln ocrseia c auvqrisouolea ldldoaes,    2020-1120n https://w
scuopmupeestteonsc ieanl  qauueto enxóimstiac ou»n  p[SuTntCo  d1e1 0c/o2n0e1x1i,ó nd me a2te2r iadl ee ntjruen iloa,  leFyJ  es2t,a tacli tay deal  áemnb itloa   BOE-A-cable e
STC 118/2016, de 23 de junio, FJ 1 b)], en esta progresiva y abierta flexibilización, 
favorable  al  más  amplio  ejercicio  de  la  acción,  el  Tribunal  se  ha  atenido  en  todo 
momento, como no podría ser de otra manera, a las reglas de legitimación recogidas en 
el art. 32.2 LOTC «interpretando su contenido en los márgenes que le permiten los 
términos literales de la LOTC» (STC 223/2006, FJ 2).
Para la STC 30/2011, de 16 de marzo, «‘la esfera de interés de la comunidad 
autónoma  que  justifica  su  legitimación  no  se  identifica  con  la  defensa  de  sus 
competencias  (SSTC  84/1982,  26/1987  y  74/1987),  pues  ni  el  recurso  de 
inconstitucionalidad puede ser equiparado al conflicto de competencias, siendo como es 
un instrumento al servicio de la depuración objetiva del ordenamiento, ni cabe identificar 
el ‘propio ámbito de autonomía’ del art. 32.2 LOTC con el elenco de competencias 
estatutarias’, habiendo concluido que ‘dicha expresión legal remite, más ampliamente, a 
la posición institucional que en el ordenamiento ostentan las comunidades autónomas, 
es decir, al conjunto de sus competencias y facultades y también a las garantías, 
constitucionales  y  estatutarias,  que  preservan  dicha  autonomía  (STC  56/1990, 
fundamento jurídico 3)’ (STC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 3)» (FJ 3). Por ello, la 
posición institucional de la comunidad autónoma en defensa de su autonomía, razón de 
ser  de  la  legitimación  conferida  por  el  art.  32.2  LOTC,  se  vería  empañada  en  un 
supuesto  como  el  presente,  en  el  que  los  órganos  superiores  de  una  comunidad 
autónoma, partiendo de una comprensión diferente de cómo afecta la ley impugnada al 
ámbito propio de la autonomía, aparecen como autor y denunciante de la aducida 
infracción  competencial.  El  recurso  abstracto  de  inconstitucionalidad  canalizaría,  en 
realidad, un conflicto interno entre órganos autonómicos, cuya resolución no ha sido 
atribuida al Tribunal Constitucional por el ordenamiento jurídico vigente.
La legitimación ad causam, regida por los arts. 162.1 a) CE y 32.2 LOTC, excluye 
asimismo la posibilidad de que una comunidad autónoma interponga un recurso de 
inconstitucionalidad frente a leyes de otra comunidad autónoma: «ni siquiera ‘la supuesta 
titularidad de un derecho subjetivo o de un interés propio’ permite a las comunidades 
autónomas promover este tipo de procesos, ‘pues no existe un correlato necesario entre 
garantía institucional de derechos o de cualquier interés propio y legitimación para 
interponer  recursos  de  inconstitucionalidad,  que  se  atribuye  en  lista  cerrada.  La 
legitimación  activa,  aquí  como  en  otros  supuestos  de  acceso  a  la  jurisdicción 
constitucional, viene a ser una atribución competencial de ciertos órganos públicos, 
como una opción del poder constituyente o, en su caso, del legislativo, que no exige 
necesariamente correspondencia con la titularidad de derechos o de intereses por parte 
de  los  así  legitimados  (SSTC  5/1981  y  42/1985;  AATC  1021/1987  y  547/1989)’ 
(ATC 320/1995, FJ 3)» (ATC 26/2000, de 18 de enero, FJ 2).
En  definitiva,  los  distintos  planos  institucionales  y  funcionales  en  los  que 
respectivamente se desenvuelven los órganos estatales y autonómicos dan sobrada 
razón de las diferentes regulaciones que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ha 
establecido, con fundamento en la Constitución, en orden a la legitimación de unos u 
otros  órganos  (o  de  sus  fracciones)  para  la  interposición  de  un  recurso  de 
inconstitucionalidad.  Importa  destacar  que  esta  diversidad  de  ordenaciones  está 
presente, para aspectos de mayor relieve, en la propia norma fundamental. Así ocurre, 
en particular, con la asimetría de posición, en punto a la legitimación activa, de las 
cámaras de las Cortes Generales, de un lado, y de las Asambleas Legislativas de las 
comunidades  autónomas,  pues  en  estas  últimas,  a  diferencia  de  las  primeras,  la 
Constitución  no  atribuye  tal  legitimación  a  una  determinada  fracción  del  órgano  s
parlamentario,  sino  al  órgano  en  sí  [art.  162.1  a)].  De  ello  cabe  inferir,  con  toda  oe.
naturalidad, que la acción de inconstitucionalidad no fue otorgada por la Constitución, en  w.
aepusattroocsina ólmmcaeicsnaotess .,  qYup eea srla ad se llaa t poridmoobp aeurvgoidnnea, ncyitó een, n e sdcteuo y aaled ypveeosrtet idsptoar,od qp ueiaess tl áa,p  lepogor irt ilmatasan ctomió, insd meqruaoesg  aaA relasfesa cmttoobtslae lda eos    2020-1120n https://w
ptaol rt ilpoo y ad ed iicmhpou, gdnea bciaósne  parlegtuennad ee na hlao rLae yp aOrarg sáín eicl ae djeeclu Ttirvibou anuatlo Cnóomnsictiotu cnioo nsaol,lo s icnaor eqcuee,   BOE-A-cable e
llevaría también, de reconocerse, a romper el equilibrio o paridad institucional que debe 
existir, porque así lo ha querido la Constitución, entre uno y otro órgano superior de la 
comunidad autónoma para el ejercicio de la acción directa de inconstitucionalidad.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Inadmitir el presente recurso de inconstitucionalidad.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada  en  Madrid,  a  dieciocho  de  diciembre  de  dos  mil  diecinueve.–Juan  José 
González  Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Fernando  Valdés 
Dal-Ré.–Santiago  Martínez-Vares  García.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José 
González-Trevijano  Sánchez.–Antonio  Narváez  Rodríguez.–Alfredo  Montoya  Melgar.–
Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido  Conde-Pumpido  Tourón.–María  Luisa  Balaguer 
Callejón.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos respecto de la 
sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1195-2019
Con el máximo respeto a la opinión mayoritaria de mis compañeros de Pleno en la 
que se sustenta la sentencia, manifiesto mi discrepancia con su fundamentación jurídica 
y con su fallo, que considero que no hubiera debido ser de inadmisión por falta de 
legitimación del Consejo de Gobierno de La Rioja.
Mi  discrepancia  resulta  coincidente  con  la  expuesta  en  los  votos  particulares 
formulados  por  el  magistrado  don  Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez  y  la 
magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a los que me adhiero en su totalidad.
Madrid, a diecinueve de diciembre de dos mil diecinueve.–Juan Antonio Xiol Ríos.–
Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez a 
la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1195-2019, al que se 
adhiere el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho
En ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional (LOTC), y con pleno respeto a la opinión de la mayoría del 
Tribunal recogida en la sentencia, formulo el presente voto particular, al discrepar de la 
fundamentación  jurídica  y  del  fallo  de  la  sentencia  que  ha  resuelto  el  recurso  de 
inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno de La Rioja en relación con 
la Ley 6/2018, de 26 de noviembre, de protección de los animales en la Comunidad 
Autónoma de La Rioja.
El fallo de la sentencia considera que procede inadmitir el citado recurso por carecer 
el Consejo de Gobierno de legitimación para interponer el recurso de inconstitucionalidad 
contra una ley aprobada por su Asamblea Legislativa. Se plantea con ello una cuestión,  e.
la de la legitimación activa de los gobiernos autonómicos para interponer recurso de  w.b
iaTnomcroprenlisos t iyMtu rucericooun, raRrlei.dn atCeda  dnceoobsnaatrt aeU  elsanes r laale,  ydMeosc.  trdSineáa ns ccuhisee npztr íofMicpoaior (sóe npn atyrre laP om. trPeonéstr,o eMsz, . LTq.ru eBema hlpaasg )us eiadrso íC  ocabolljemejtóoon  ,de eIn.    2020-1120n https://w
arelgsuonlvaesr  arecesortlaudcaiomneens tea persotab acduaess tipóonr. este órgano que, a mi juicio, no han venido a
No resulta ocioso, para situar el debate, recordar que el art. 162.1 a) CE afirma, sin 
matización  alguna,  que  están  legitimados  para  interponer  el  recurso  de 
inconstitucionalidad una serie de sujetos institucionales: el presidente del Gobierno, el 
Defensor  del  Pueblo,  cincuenta  diputados,  cincuenta  Senadores  y  «los  órganos 
colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de 
las  mismas».  El  texto  constitucional  contiene  así  una  enumeración  taxativa  e 
indiferenciada  de  los  sujetos  legitimados  para  interponer  el  recurso  de 
inconstitucionalidad, cuya determinación no se remite a una posterior ley de desarrollo ni, 
por consiguiente, habilitaría al legislador para introducir apreciaciones reductoras de la 
legitimación ad procesum. Así lo pone de relieve también la referencia constitucional a la 
facultad de la Ley Orgánica para determinar las personas y órganos legitimados «en los 
demás casos» (art. 162.2 CE); lo que permite deducir, a sensu contrario, que, en el caso 
del  recurso  de  inconstitucionalidad  y  del  recurso  de  amparo,  el  redactor  del  Texto 
fundamental consideraba suficientemente definidas las legitimaciones otorgadas a los 
sujetos previstos en el art. 162.1 a) sin necesidad de desarrollo posterior alguno.
Si nos atenemos a la tramitación parlamentaria del art. 162.1 a) cabría recordar que 
el  precepto  no  generó  ningún  debate  en  el  proceso  constitucional,  y  que  la  única 
enmienda  propuesta  y  aceptada  fue  de  mera  técnica  normativa,  para  prever  la 
posibilidad de que hubiera en su día comunidades autónomas sin asambleas legislativas 
(puesto que su existencia solo se prevé forzosamente en el art. 152 CE para las 
comunidades autónomas que se constituyeran conforme al procedimiento previsto en el 
art. 151 de la Carta Magna), razón por la cual se incluyó el inciso «en su caso», 
defendido por el Sr. Esperabe Arteaga de UCD. Salvo ello, en la mente del constituyente 
no parecía haber dudas acerca del reconocimiento general de la legitimación autonómica 
para la interposición del recurso de inconstitucionalidad en tales casos, por lo que del 
texto de la Norma Fundamental no cabe deducir la posibilidad de ordenar la legitimación 
de manera distinta a la realizada en este precepto constitucional, menos aún de forma 
restrictiva.
El art. 165 CE, por su parte, remite a la Ley Orgánica, la LOTC, la regulación, entre 
otros aspectos, del «procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de 
las acciones». Y como acertadamente recuerda la sentencia de la que disiento, en 
relación con las normas relativas a los procesos constitucionales de los que conoce, 
«corresponde en exclusiva al Tribunal la interpretación, de entre las posibles, que estime 
más  ajustada  a  Derecho,  con  libertad  de  criterio  dentro  del  sometimiento  a  la 
Constitución y a su propia Ley Orgánica (art. 1.1)». Es pues la subordinación a nuestro 
Texto Fundamental y la garantía del principio general de supremacía de la Constitución 
(art. 9.1 CE), las que primariamente determinan y condicionan la interpretación que haya 
de darse a los preceptos de nuestra Ley Orgánica, en cuanto norma infraconstitucional y 
subordinada a aquella, a la que prima facie está vinculado este Tribunal.
En este contexto, el art. 32 LOTC regula, en su apartado primero, la legitimación para 
impugnar normas con rango de ley del Estado y de las comunidades autónomas, que se 
reconoce  al  presidente  del  Gobierno,  Defensor  del  Pueblo,  cincuenta  diputados  y 
cincuenta senadores. Y en su apartado segundo se refiere a la legitimación de las 
instituciones autonómicas, a cuyo efecto dispone que «para el ejercicio del recurso de 
inconstitucionalidad contra las leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado 
que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía, están también legitimados los 
órganos colegiados ejecutivos y las asambleas de las comunidades autónomas, previo 
acuerdo adoptado al efecto». Este apartado segundo a la hora de precisar el alcance de  s
la  legitimación  autonómica  guarda  silencio  sobre  la  posibilidad  de  los  ejecutivos  oe.
autonómicos  de  interponer  recurso  de  inconstitucionalidad  contra  las  leyes  de  sus  w.
epcosrotnapc irapesot asamibsiealindmtaebd le.p aoEsrs  tllaae  gesisexlcnaltuteivsnaicósina,   clqoou nqesu tdeitau s yleeu ,g haaar   miani t eejusriptcerieo vt,a oudtnooa,   pe«onrr e udnnuu cescseitónranti »dj oui nriedsxpecrbluuiddyaee nndcteeia  l,da eys    2020-1120n https://w
genéricas previsiones constitucionales, que no contemplan esta limitación, y por ello, ha
de  ser  objeto  de  una  interpretación  acomodada  a  la  propia  dicción  del  precepto 
constitucional.
Viene a reforzar este argumento el examen de la tramitación parlamentaria del 
art. 32.2 LOTC, pues, como se ha llamado la atención en la doctrina científica, en el seno 
de la misma se produjo la desaparición en el texto del proyecto, de un apartado tercero 
del  art.  32,  en  el  que  se  reconocía  expresamente  la  legitimación  de  los  órganos 
colegiados ejecutivos de las comunidades autónomas; para impugnar las leyes, actos y 
disposiciones con fuerza de ley emanados de las respectivas asambleas, apartado que 
nunca fue enmendado y sí aprobado, pero que finalmente no fue incluido en el texto 
definitivo de la Ley Orgánica que se remitió para su publicación oficial, lo que ha llevado 
a pensar a muchos autores que existió un error material por la ausencia en dicha 
publicación.
De acuerdo con la tesis sostenida en la sentencia aprobada por el Pleno, el art. 32.2 
LOTC limita, pues, con dos condiciones la legitimación autonómica en el recurso de 
inconstitucionalidad: una que hemos de calificar de impropia, que la contrae únicamente 
a las leyes del Estado; otra propia, en cuanto tiene la naturaleza de concreción técnica; 
esto es, que las comunidades autónomas vean afectado su ámbito de autonomía.
En relación con este segundo aspecto, existe una amplia doctrina constitucional, que 
se inicia en la STC 25/1981, de 14 de julio, la cual vino a apreciar la constitucionalidad 
de  esta  restricción,  con  un  criterio  estricto,  que  fue  no  obstante  inmediatamente 
corregido en la STC 84/1982, de 23 de diciembre, y en otras posteriores.
En la primera de estas sentencias, el Tribunal considera que «sin dejar, como es 
obvio de participar en la vida general del Estado […] las Comunidades Autónomas, como 
Corporaciones públicas de base territorial y de naturaleza política, tienen como esfera y 
límite de su actividad, en cuanto tales, los intereses que les son propios, mientras que la 
tutela  de  los  intereses  públicos  generales  compete  por  definición  a  los  órganos 
estatales», añadiendo que «es coherente que la legitimación para la interposición del 
recurso de inconstitucionalidad frente a cualquier clase de leyes o disposiciones con 
valor de ley corresponda solo a aquellos órganos o fracciones de órganos que por su 
naturaleza tienen encomendada la tutela de los intereses públicos generales (art. 32.1) y 
que la legitimación conferida a los órganos de las Comunidades Autónomas, de acción 
objetivamente  ceñida  al  ámbito  derivado  de  las  facultades  correspondientes  a  sus 
intereses peculiares, esté reservada a las normas que les afectan (art. 32.2)» (FJ 3). Se 
vino  así  a  optar  por  la  conexión  entre  competencia  e  interés.  Cuatro  magistrados 
firmaron sin embargo en su día un voto particular, en el que se proponía reconocer a las 
comunidades  una  legitimación  más  amplia  que  la  que  se  contrae  a  la  suma  de 
competencias  asignadas  en  el  correspondiente  estatuto  de  autonomía  y  en  la 
Constitución, y que abarcaría la defensa de sus intereses peculiares.
La STC 84/1982, vino a dar un paso importante en la línea aquí defendida, afirmando 
en su fundamento jurídico 1 que «la legitimación de las Comunidades Autónomas para 
interponer el recurso de inconstitucionalidad no está objetivamente limitada a la defensa 
de  sus  competencias  […].  El  haz  de  competencias  de  la  Comunidad  Autónoma, 
plasmación positiva de su propio ámbito de autonomía, es simplemente el lugar donde 
han de situarse el punto de conexión entre el interés de la Comunidad Autónoma y la 
acción que se intenta, pero el objetivo que esta persigue, la pretensión a que da lugar, no 
es la preservación o delimitación del propio ámbito competencial, sino la depuración 
objetiva del ordenamiento, mediante la invalidación de la norma inconstitucional». Esta 
doctrina fue prácticamente repetida en las SSTC 63/1986, de 21 de mayo; 99/1986,  s
de 11 de julio, y 26/1987, de 21 de febrero, y supone romper con el criterio de conexión  oe.
competencial,  e  introducir  un  criterio  de  conexión  material,  que  permite  una  w.
FinJte 1rUp, nree tanav claaión ncq eup erao ñ saaecd tisidoeonñ eal olda e c qolaun eslet ig«tuiltayim ól aeacg iióstinum  cavocenizót enlna di dSea T leaCns   1ec9lo 9am/r1tu.9 n38i2d7.a,2 d dLeeOs  T1a6Cu .tdóen odmicaiesm pbarrea,   2020-1120n https://w
uinntear pcoomnepre utenn rceiac uvrisoola ddea ,i nscinoon sdteit ulac idoenpaulidraacdi ónno d eesl toár dael nsearmviiceinot od eju uríndaic ore»i.v iEnsdtiac adcoiócntr indae   BOE-A-cable e
se reiteró en las SSTC 56/1990, de 29 de marzo; 62/1990, de 30 de marzo, y 28/1991, 
de 14 de febrero.
En esta misma línea, la STC 48/2003, de 12 de marzo, en su fundamento jurídico 1 
habla ya de la «progresiva flexibilización» del criterio competencial en relación con la 
legitimación,  «hasta  el  extremo  de  que,  al  día  de  hoy  puede  afirmarse  que  los 
condicionamientos materiales a la legitimación de las Comunidades Autónomas para 
impugnar  leyes  del  Estado  constituyen  una  verdadera  excepción».  La  posterior 
STC 194/2004, de 4 de noviembre, viene a confirmar esta tendencia.
Por  lo  tanto,  la  jurisprudencia  constitucional  ha  realizado  una  interpretación 
expansiva de la expresión «afectación al propio ámbito de autonomía», que se incluye en 
el art. 32.2 LOTC, entendiendo que la misma no se identifica con la defensa de las 
propias competencias, sino que tiene un alcance de defensa institucional más amplio y 
coherente con la propia naturaleza del recurso de inconstitucionalidad, que no tiene por 
objeto reivindicar una competencia, sino depurar el ordenamiento jurídico de normas 
inconstitucionales; es decir, su función es la de llevar a cabo un control «abstracto» u 
objetivo de la propia validez de la norma, sin verdadero contenido contradictorio, razón 
por la cual se dispensa a los órganos legitimados de invocar un interés propio, pudiendo 
decirse,  en  palabras  de  E.  García  de  Enterría,  que  actúan  como  abogados  de  la 
Constitución y en interés de esta. A la vista de ello, difícilmente puede justificarse pues 
que esta defensa, en el supuesto presente, solo pueda alzarse frente al Estado y no 
frente a desajustes constitucionales internos ocasionados por normas emanadas de las 
propias instituciones autonómicas.
La otra restricción que el art. 32.2 LOTC impondría a los ejecutivos autonómicos, 
según la tesis sostenida por la sentencia aprobada, es la de que solamente pueden 
impugnar leyes del Estado, y no las de su comunidad autónoma. No resulta fácil explicar 
las razones por las que los gobiernos autonómicos no pueden recurrir leyes propias, 
pues en este supuesto la afectación al propio ámbito de autonomía resulta todavía más 
indiscutible. Dificultad que vino a reconocer tempranamente nuestra propia doctrina con 
ocasión de la STC 17/1990, de 7 de febrero, FJ 1, donde se afirma que «del tenor literal 
de  los  arts.  161.1  a)  y  162.1  a)  de  la  Constitución,  tal  posibilidad  no  podía 
anticipadamente descartarse».
A este respecto, el supuesto más próximo al que aquí se examina es el que fue 
resuelto por la STC 223/2006, de 6 de julio, en el que se plantea la legitimación de un 
gobierno autonómico para impugnar el reglamento de la asamblea legislativa de su 
comunidad autónoma. El recurso se inadmite contra el parecer del Ministerio Fiscal, que 
ya sostuvo una interpretación del art. 32.2 LOTC que consideraba directamente aplicable 
el art. 162.1 a) CE en orden al reconocimiento de la legitimación autonómica para la 
impugnación de las normas emanadas de sus propias asambleas legislativas.
La sentencia consideró sin embargo que concurría una falta de legitimación del 
gobierno autonómico, afirmando con rotundidad en su fundamento jurídico 2 que «este 
Tribunal, sometido exclusivamente a la Constitución y a su Ley Orgánica (art. 1.1 LOTC) 
si la regulación establecida en esta no resulta contraria a los preceptos constitucionales 
[a los que no cabe considerar que se opone la concreción de la legitimación de los 
órganos colegiados ejecutivos de  las comunidades autónomas para el ejercicio del 
recurso  de  inconstitucionalidad,  extremo  cuya  inclusión  en  la  LOTC  concreta  la 
legitimación de los órganos colegiados ejecutivos y las asambleas de las comunidades 
autónomas reconocida en principio por el art. 162.1 a) CE, conforme a la llamada que 
hace a dicha Ley Orgánica el art. 165 CE] no puede atender a otra razón que la que  s
resulta del art. 32 en la forma en que este precepto existe en Derecho e interpretando su  oe.
contenido en los márgenes que le permiten los términos literales de la LOTC. El art. 32  w.
sreeescrtoioesn  odsceoe l osu unljeeast ol escg oietninmfiteraerce i,ló ones n inq ceuole n adnpioca iroftiangdauodra asn ep glaoursan  deimoje pcduuegtlin vamorsi s nmyo rolme gaair stcílacoutnivl oroa,s n uganoua t doleen góleimtiymi caao csui;nó ana    2020-1120n https://w
lhimecithaod ad ea ql ucea suon  daep alratasd loe yteersc,e drois, pnoos iicnicolnueidso  ye na cetlo tse xctoo np rfoumeruzlgaa ddeo  dleey  lad eLle yE sOtargdáon. icEal   BOE-A-cable e
del Tribunal Constitucional, les reconociera también legitimación para impugnar leyes de 
la propia comunidad autónoma acredita, por lo demás, que se consideró en su momento 
necesario incluir en la Ley un apartado específico a fin de establecer la legitimación que 
ahora se quiere admitir. No habiendo entrado, finalmente, en vigor ese apartado, su 
inexistencia en Derecho supone que la regla de los apartados primero y segundo excluye 
una interpretación extensiva de su alcance».
De esta sentencia disiente el voto particular formulado por tres magistrados, de 
compleja argumentación, que viene a considerar, entre otros aspectos, que del examen 
contrastado de lo dispuesto en el art. 162.1 a) CE y art. 32.2 LOTC cabe deducir que 
«ante los términos […] incontrovertibles del precepto constitucional, resulta inoperante lo 
dispuesto  en  el  precepto  infraconstitucional,  cualquiera  que  pueda  ser  su  posible 
claridad» y que «un tratamiento diferencial en norma infraconstitucional de la legitimación 
que la Constitución establece en términos indiferenciados deberá, en su caso, fundarse 
en un precepto de la Constitución que así lo justifique». «Lo regulable por la Ley 
Orgánica, a la que el precepto constitucional remite, deberá ser lo no regulado ya 
directamente en la propia Constitución» y «sin correcciones ni restricciones que serían 
[…] contrarias al principio constitucional de jerarquía normativa (art. 9.3 CE)». «Si se 
llegara a la conclusión de que el art. 32.2 LOTC restringe el alcance de la legitimación 
directamente regulada en el art. 162.1 a) CE, la misma no sería directamente aceptable 
[…] lo que nos debiera llevar a un apartamiento de la Ley Orgánica, para atenernos 
estrictamente  a  la  Constitución».  El  voto  afirma,  pues,  con  toda  claridad,  que  «el 
elemento primordial es la Constitución y el subordinado la Ley Orgánica», de modo que 
«la interpretación de esta en sentido constitucional […] ha de llegar a la conclusión de 
que la legitimación otorgada al recurrente en el art. 162.1 a) CE no viene explícitamente 
excluida en el art. 32 LOTC y debe serle reconocida».
El núcleo del debate se centra, en consecuencia, en si es admisible, en términos 
constitucionales, la interpretación que hasta la fecha se ha realizado del art. 32.2 de la 
Ley Orgánica —por lo demás, con el único precedente señalado—, en el sentido de que, 
limitando el alcance general del art. 162.1 a) CE, restringe la legitimación de los órganos 
autonómicos a la impugnación de leyes estatales.
Entiendo a este respecto, como ya he adelantado, que la sentencia de la que 
discrepo debería haber llevado a cabo una lectura más adaptada al texto constitucional 
de la regulación contenida en el art. 32. 2 LOTC; lectura que habría de significar un 
avance evolutivo en la interpretación de la construcción doctrinal recogida hasta la fecha, 
y que no nos resulta vedada, pues como ya hemos tenido ocasión de señalar, «la 
vinculación de este Tribunal a la doctrina establecida en sus anteriores decisiones, por 
importante  que  sea,  no  puede  producir  el  efecto  de  invariabilidad  o  inmutabilidad 
jurisprudencial» (STC 199/1987, de 16 de diciembre, FJ 1). La función integradora que a 
este  Tribunal  Constitucional  corresponde  incluye  la  de  completar  una  incierta 
construcción legislativa y definir su alcance de los términos constitucionales.
Esta nueva lectura pasa, necesariamente, por entender que la legitimación para 
interponer el recurso de inconstitucionalidad está contemplada en el art. 162.1 CE, y esa 
regulación se agota en sí misma, lo que hace que el art. 32 LOTC no tenga voluntad de 
desarrollar globalmente la citada previsión constitucional, siendo su objeto únicamente 
introducir previsiones concretas en determinados supuestos específicos en los que esa 
legitimación precise de exigencias adicionales. En este sentido, el apartado primero 
pondría de manifiesto la falta de esas exigencias adicionales para entender legitimados a 
los órganos o fracciones en orden a la impugnación de cualesquiera normas con fuerza  s
de ley del Estado y de las comunidades autónomas; en tanto que el apartado segundo  oe.
vendría  a  concretar  la  exigencia  de  «afectar  a  su  ámbito  de  autonomía»,  que  se  w.
ecimosptmáou nendxidrcíalaud ipdeaas r aalau  ltalóe ngimoitmipmuaagscn. iaóScniei óndnde o dl oees sn teoejr esmcuau ústin vcoicoson  a ofuubtejoerntzoóa,m  edilceloo  lsen yop sae rlslaeta vitmaarlpíeaus ga pn coaorr n pncaolurrtimer  qaduse e c lonanos    2020-1120n https://w
fuerza de ley autonómicas, pues la omisión expresa a dicha referencia deriva del hecho
de que la previsión constitucional que la contempla no precisa de añadido o aclaración 
alguna.
Existen otras razones de fondo que sustentan esta conclusión, y que derivan de la 
propia  caracterización  que  ha  hecho  el  Tribunal  Constitucional  del  recurso  de 
inconstitucionalidad,  como  instrumento  objetivo  de  defensa  de  la  Constitución  y  de 
depuración del ordenamiento jurídico (STC 199/1987), que difícilmente justifican que 
pueda realizarse dicha defensa frente al Estado y no pueda alzarse frente a desajustes 
constitucionales  internos,  ocasionados  por  normas  emanadas  de  las  propias 
comunidades autónomas, máxime en un sistema parlamentario de relación de poderes 
como el actual, en el que gobiernos minoritarios autonómicos pueden encontrarse ante la 
eventualidad de una mayoría parlamentaria, que con voluntad de obstaculizar la acción 
del gobierno pudiera emanar normas frente a las cuales carecen de capacidad de 
reacción; cuando no defender en su día opciones legislativas diferentes.
Otra  cosa  supone  efectuar  una  interpretación  restrictiva  del  propio  texto 
constitucional  que  viene  a  dejar  en  poder  del  Estado  el  control  de  la  legislación 
autonómica,  sin  una  justificación  objetiva,  y  que  además  da  lugar  al  resultado 
contradictorio de someter la legislación estatal a un control «más intenso», con un mayor 
número de sujetos legitimados, que a la legislación autonómica, de la que se excluye la 
posibilidad  de  control  por  los  gobiernos  autonómicos.  Ello  hace,  además,  de  peor 
condición a las propias comunidades autónomas al incapacitarlas con carácter absoluto 
para ejercer el control de constitucionalidad para el enjuiciamiento de sus propias leyes; 
sin que quepa oponer frente a ello, un presunto y no demostrado incremento indeseable 
de la conflictividad constitucional, ni tampoco asumir la racionalidad de una supuesta 
asimetría procesal o de legitimación en favor del Estado.
A estas alturas del proceso autonómico, el Tribunal ha defendido una construcción 
favorable al sistema de fuentes autonómico, como la que ha efectuado en lo relativo a 
los derechos forales (art. 149.1.8 CE); a las propias competencias autonómicas, como la 
efectuada en relación con las denominadas competencias absolutas del Estado en 
materia de relaciones internacionales y de administración de Justicia (art. 149.1.4 y 5 
CE); al reconocimiento explícito de derechos fundamentales y libertades públicas en los 
estatutos de autonomía; o, en el ámbito institucional, a la extensión a las comunidades 
autónomas de instituciones como el Defensor del Pueblo, las cámaras de cuentas o los 
consejos consultivos. Posiciones todas ellas, incluida la postura claramente favorable al 
principio  pro  actione  en  el  acceso  a  los  procesos  constitucionales,  que  resultan 
incongruentes con esta interpretación excluyente y restrictiva de la legitimación de los 
órganos autonómicos en el acceso al recurso.
En suma, y lo más relevante, la finalidad del recurso de inconstitucionalidad es la de 
servir como eficaz instrumento para la depuración del ordenamiento jurídico, actuando 
como un mecanismo procesal mediante el cual los sujetos legitimados reclaman un juicio 
de compatibilidad de la ley impugnada con la Constitución, garantizando de esta suerte 
la supremacía normativa de nuestro Texto Fundamental. Dado que estamos ante un 
proceso de carácter objetivo, en el que prima el interés de la constitucionalidad, pues es 
la defensa de la Constitución lo que se trata de sustanciar y proteger, la legitimación para 
intervenir no deriva de la singular posición del sujeto en relación con el objeto del 
proceso, sino de la facultad que la propia Constitución confiere a determinados sujetos 
para instar el control de constitucionalidad de las leyes. En este sentido, la restricción de 
la legitimación de las comunidades autónomas no se acomoda a la naturaleza y función 
del recurso de inconstitucionalidad, donde el que actúa ante el Tribunal Constitucional no  s
pretende nada para sí, sino el restablecimiento de la legalidad, el interés general que se  oe.
traduce en la defensa de la Constitución. Algún autor pone un ejemplo clarificador: si el  w.
mhreaacbnurerísaroa d  deqe u ainedc eocsnuosalotrist uepc ioaod nsraíual i dfianred ci nnusortr iiftruu ecliseoeyn eaoslb  jye rtevivilnaoct,i uvlaala slre sgeai t icmodanec resióucnh  áodmse lb Dditoee  fdeleno ssao crc tduiueadlc aiPódunae,n bdoloes    2020-1120n https://w
reconocidos en el título I de la Constitución.
No resulta aceptable el argumento, en ocasiones esgrimido, de que los intereses 
perseguidos y protegidos por el Estado y por las comunidades autónomas son distintos 
(argumento que está en la STC 25/1981), y que la función de depurar el ordenamiento 
jurídico solo corresponde al Estado, en cuanto afecta a intereses generales, en tanto que 
las comunidades autónomas representan intereses parciales. Frente a ello, no hay que 
olvidar que las comunidades autónomas son también Estado, que persiguen intereses 
generales o pueden hacerlo; y que participan en la vida del Estado, no solo para 
defender sus intereses propios, sino para colaborar en la adopción de las decisiones 
comunes. Baste recordar que el Texto Constitucional las habilita para intervenir en el 
procedimiento legislativo mediante la iniciativa autonómica (arts. 87.2), en la composición 
y funcionamiento del Senado (art. 69), o para promover una reforma de la Constitución 
(art. 166) y otras participaciones menores. Su papel no puede así reducirse a la estricta 
defensa  de  sus  intereses  particulares,  pues  intervienen  también  en  la  defensa  de 
intereses generales.
A la vista de lo anterior, la restricción que se examina es cuando menos, en palabras 
de S. Muñoz Machado «difícil de explicar» o, como de forma más contundente afirma mi 
colega  M.L  Balaguer,  no  tiene  «ninguna  justificación»,  y  así  lo  explica  en  el  voto 
particular emitido a esta sentencia, y a cuyos fundamentos nos remitimos. Y ello porque 
la regulación efectuada por nuestra Ley Orgánica introduciría una rectificación de la 
voluntad del constituyente en lo atinente a la legitimación autonómica para interponer el 
recurso de inconstitucionalidad, que va más allá de las facultades que le atribuye el 
art. 165 CE, y que no puede ser considerada como una mera concreción técnica, sino 
que desnaturaliza la propia concepción constitucional de este recurso.
La posición que mantengo es pues que la cláusula general de legitimación que 
contempla el art. 162.1 a) CE no constituye una regla que deba ser desarrollada o 
precisada  por  la  LOTC,  sino  una  simple  relación  completa  y  cerrada  de  sujetos 
legitimados en todo caso. Por este motivo, el silencio que guarda el art. 32.2 LOTC de la 
legitimación de los ejecutivos autonómicos para impugnar las normas emanadas de sus 
propias  asambleas  legislativas  obedece  únicamente  al  hecho  de  que  el  precepto 
constitucional  no  precisaba  en  este  punto  de  añadido  o  aclaración  alguna.  Esta 
conclusión es la que impone el principio de interpretación conforme, al garantizar este 
entendimiento del precepto la compatibilidad de sus prescripciones con lo establecido en 
el art. 162.1 a) CE. Por ello, dicha legitimación ha de ser reconocida por imperativo 
directo de lo dispuesto en el texto de nuestra Norma Fundamental, dado que resulta 
innecesario que la LOTC venga a matizar lo que no necesita matización.
Por todo ello emito mi voto particular.
Madrid a dieciocho de diciembre de dos mil diecinueve.–Pedro José González-
Trevijano Sánchez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula la magistrada doña Maria Luisa Balaguer Callejón a la 
sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1195-2019
En ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional (LOTC) y con pleno respeto a la opinión del resto de integrantes 
del Pleno, formulo este voto particular que refleja los argumentos que defendí en la 
deliberación y que ahora expongo. Comparto también y respaldo en su totalidad el voto 
particular  firmado  por  mi  compañero  don  Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez,  es
aunque he considerado necesario complementar algunas de sus argumentaciones. bo
Mi discrepancia se refiere a la estimación de la falta de legitimación del Consejo de  w
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interponer  un  recurso  de  inconstitucionalidad  frente  a  una  norma  aprobada  por  la
asamblea parlamentaria de su propia comunidad autónoma, no encuentra acomodo 
constitucional, y que la decisión de inadmitirlo por parte del Pleno supone una limitación 
procesal  injustificada,  basada  en  una  incorrecta  concepción  sobre  quiénes  son  los 
sujetos  legitimados  para  instar  el  control  de  constitucionalidad  que  la  Constitución 
reconoce.
El título IX de la Constitución española, al regular en su art. 162.1 a) los sujetos 
legitimados  para  la  interposición  de  un  recurso  de  inconstitucionalidad,  señala  al 
presidente  del  Gobierno,  el  Defensor  del  Pueblo,  cincuenta  diputados,  cincuenta 
senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las comunidades autónomas y, en su 
caso, las asambleas de las mismas. De esta redacción se desprende en su tenor literal, 
que los consejos de gobierno de las comunidades autónomas tienen ex constitutione la 
legitimación activa para el recurso de inconstitucionalidad, sin que esta se restrinja a las 
leyes estatales, como la mayoría afirma en la sentencia de la que disiento.
Ciertamente, el art. 32 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal 
Constitucional, no recoge expresamente a los consejos de gobierno de las comunidades 
autónomas y tal reducción introducida por la ley donde nada decía en este sentido la 
Constitución, plantea una exigencia interpretativa respecto de la posibilidad que tiene 
una ley de restringir esa legitimación que ha sido reconocida por la Constitución sin 
ninguna limitación. Este es a mi juicio el debate central en el que la sentencia no entra, y 
que, sin embargo, hubiera sido necesario llevar a cabo, porque estamos ante una 
exégesis imprescindible que remite a la noción de jerarquización del sistema de fuentes 
de un ordenamiento, y a la cuestión sobre el lugar que las normas subconstitucionales 
ocupan en relación con la fuerza expansiva del texto constitucional, en un ordenamiento 
jurídico  en  el  que  no  pueden  restringirse  por  ley  los  derechos  constitucionalmente 
reconocidos y en las situaciones de supuestos conflictos normativos toma fuerza la 
exigencia de interpretar las normas favor constitutionis.
Y en este sentido es importante traer aquí el proyecto de Ley Orgánica del Tribunal 
Constitucional  cuyo  art.  32.3  regulaba  esta  posibilidad:  «Los  órganos  colegiados 
ejecutivos de las comunidades autónomas están legitimados en su caso, para impugnar 
las  leyes,  actos  y  disposiciones  con  fuerza  de  ley  emanados  de  las  respectivas 
asambleas legislativas.». Sin embargo, ese precepto no llegó a publicarse en el «Boletín 
Oficial del Estado», sin que se conozcan las razones exactas de esa omisión en el texto 
legal que llegaría a ser norma vigente.
Es decir, la legitimación de los órganos ejecutivos autonómicos para la interposición 
de  un  recurso  de  inconstitucionalidad  contra  las  leyes  dictadas  por  sus  propias 
asambleas legislativas, se había reconocido en el art. 32.3 del proyecto de la Ley 
Orgánica del Tribunal Constitucional presentado por el Gobierno y en el texto votado en 
el Congreso de los Diputados y el Senado, pero no fue finalmente publicado en el 
«Boletín Oficial del Estado». Las razones, que no se han explicitado nunca, pudieron 
obedecer a un descuido, o a alguna intención, pero lo cierto es que esa legitimación 
finalmente no figuró en el texto legal. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha 
resuelto de manera quizás parcial este problema. En la STC 223/2006, de 6 de julio, en 
un recurso promovido por la Junta de Extremadura y ochenta senadores contra el 
reglamento de la Asamblea de Extremadura, se analiza esta cuestión.
En aquel caso, el ministerio fiscal consideró de plena legalidad la legitimación del 
gobierno por entender que la lectura del art. 162.1 a) CE y del art. 32 LOTC permitía una 
interpretación  integrada  capaz  de  admitir  la  legitimación  activa.  En  su  escrito  de 
alegaciones, el Gobierno de la Junta  recurrente entendía que la Ley Orgánica del  s
Tribunal Constitucional no puede regular con mayor restricción esta legitimación si la  oe.
Constitución la permite, y aludía a la desaparición de un tercer párrafo en el art. 32 de  w.
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todo tipo de leyes y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional la limitación para las 
leyes del Estado y que la exclusión no sería de la legitimación activa de los órganos 
ejecutivos colegiados de las comunidades autónomas sino una consecuencia de la 
reducción  del  interés  legítimo  de  aquellos  a  la  defensa  de  su  propio  ámbito  de 
autonomía. El Tribunal consideró en el fundamento jurídico 2 de la STC 223/2006, que 
debía someterse al tenor literal de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado», sin 
sujeción a una posible norma inexistente y que sería contrario al art 32 LOTC cualquier 
otra posición, estimando así la falta de legitimación del Consejo de Gobierno de la Junta 
de Extremadura. La sentencia contenía un voto particular suscrito por tres magistrados, 
poniendo de relieve la debilidad de esa argumentación, y considerando que analizado el 
problema desde la perspectiva de la jerarquía de las fuentes del Derecho, no puede 
hacerse prevalecer lo dispuesto en el art 32 LOTC sobre lo dispuesto en términos 
inequívocos por el art. 162.1 a) CE. Ante este, el precepto infra constitucional resulta 
inoperante. Un segundo argumento que añadía el voto era el del carácter inequívoco con 
que  se  refiere  la  Constitución  a  los  órganos  ejecutivos,  mientras  condiciona  la 
legitimación  de  las  asambleas  de  las  comunidades  autónomas  al  apuntar  que  la 
poseerán «en su caso», condicional que solo está previsto para ellas. Si están todos los 
sujetos alineados en paridad, no es lógico suprimir luego a los consejos de gobierno de 
las comunidades autónomas sin ninguna razón que se justifique en la norma.
Hay que insistir en que el informe de la ponencia de la comisión constitucional del 
Congreso respecto del que sería el art. 32 LOTC establecía esta idea de paridad entre 
legitimados autonómicos en el marco de la defensa de su propio ámbito de autonomía, 
que el dictamen modificó y eliminó la exigencia de la afectación recuperada después en 
el debate del pleno, que terminó con un acuerdo entre UCD y Minoría catalana para 
volver al texto original de la ponencia. En el Senado se mantuvo la restricción de las 
comunidades  autónomas  en  su  legitimación  activa  para  interponer  recursos  de 
inconstitucionalidad contra leyes de otras comunidades autónomas pero en lo que se 
refiere a las leyes de las propias comunidades autónomas no se modificó en ningún 
momento el contenido del párrafo tercero del art. 32 LOTC, que no apareció sin embargo 
publicado en el «Boletín Oficial del Estado».
Sin embargo, la mayoría del Tribunal, ha resuelto ahora como entonces según el 
entendimiento de que tiene la competencia para elegir la interpretación de las normas 
con rango de ley que, entre todas las posibles, «estime más ajustada a Derecho» 
(STC  58/2010,  de  4  de  octubre,  FJ  4),  incluyendo  esa  facultad  hermenéutica  la 
interpretación de su propia disposición rectora (STC 118/2016, de 23 de junio).
En ejercicio de esa facultad, (resumida en el ATC 320/1995, de 4 de diciembre) la 
sentencia frente a la que se plantea este voto particular realiza un razonamiento basado 
en  que  la  ausencia  de  una  previsión  expresa,  en  la  Ley  Orgánica  del  Tribunal 
Constitucional, atribuyendo a los ejecutivos autonómicos la facultad de impugnar normas 
con rango de ley de sus propias asambleas parlamentarias, supone la imposibilidad de 
aceptar  una  legitimación  con  ese  alcance.  Sin  embargo,  esta  doctrina  debe  ser 
necesariamente reconsiderada.
En primer lugar, para responder a la eventualidad de que, pudiendo existir conflictos 
interinstitucionales  en  el  seno  de  una  comunidad  autónoma  o  en  las  relaciones 
intercomunitarias que se materialicen en la aprobación de normas con rango de ley, no 
existiría ninguna vía procesal directa para que los órganos del ejecutivo o del legislativo 
de la comunidad autónoma, en la que surge el conflicto, puedan acudir al Tribunal 
Constitucional instando el control abstracto de constitucionalidad. Por supuesto que cabe  s
la vía indirecta de incoación del recurso. Una vía que, por lo demás, ha sido utilizada  oe.
también respecto de la Ley del Parlamento de La Rioja 6/2018 que es objeto del recurso  w.
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Gobierno de la Nación. Pero asumir que es necesario instar una vía indirecta de control, 
no existiendo óbices constitucionales para que el Tribunal admita la vía directa, es fijar 
barreras innecesarias y además inútiles que introducen un factor de diferenciación en la 
accesibilidad al Tribunal en función de la afinidad política que pueda existir entre, por 
ejemplo, ejecutivos autonómicos y minorías parlamentarias del Congreso o del Senado.
No hay motivos para pensar que en una comunidad autónoma no se puedan aprobar 
leyes por una mayoría parlamentaria circunstancialmente distinta de la que sostiene al 
gobierno, con el objetivo de marcar un itinerario político distinto del que guía al ejecutivo, 
o simplemente de obstaculizar la acción de un gobierno minoritario, incluso frente a los 
dictados  del  texto  constitucional  o  faltando  al  respeto  de  los  procedimientos 
reglamentarios marcados en el estatuto de autonomía o en el reglamento parlamentario 
de la asamblea correspondiente, incurriendo por tanto en inconstitucionalidad formal por 
oposición a las normas del bloque de constitucionalidad. Y si este supuesto se diera, con 
la interpretación que ha dado el Tribunal al art. 32 LOTC, el ejecutivo autonómico no 
tendría la posibilidad de impugnar de forma directa esas normas con fuerza de ley. Y si 
además ese ejecutivo es de un color político que no se identifique en al menos cincuenta 
diputados o cincuenta senadores tampoco podrá instar indirectamente el control a través 
de la legitimación que estas minorías parlamentarias poseen. La finalidad del recurso de 
inconstitucionalidad,  que  busca  la  depuración  objetiva  del  ordenamiento  jurídico 
expulsando las normas inconstitucionales, quedaría aquí truncada en aras de preservar 
un supuesto equilibrio institucional intracomunitario que, de hecho, ya no existiría.
En segundo lugar, para atribuir al art. 32 LOTC una interpretación más abierta y más 
coherente con la jurisprudencia que, progresivamente, ha ido flexibilizando el requisito de 
afectación de los intereses autonómicos para atribuir la legitimación a los ejecutivos y 
legislativos de las comunidades autónomas. En la STC 30/2011, de 16 de marzo, el 
Tribunal resume cómo desde la STC 25/1981, de 14 de julio, en que se interpretó la 
restricción del art. 32.2 LOTC en un sentido estrictamente competencial o de afectación 
a las competencias propias, esta jurisprudencia se ha ido flexibilizando (en sentencias 
como la 84/1982 de 23 de diciembre, 199/1987 de 16 de diciembre, 48/2003 de 12 de 
marzo,  o  247/2007  de  12  de  diciembre),  hasta  llegar  a  un  punto  en  que  «los 
condicionamientos materiales a la legitimación de las comunidades autónomas para 
impugnar leyes del Estado constituyen una verdadera excepción» (STC 30/2011, FJ 3), 
puesto que la atribución de la legitimación puede basarse en la mera existencia de un 
punto de conexión material entre la ley impugnada (en aquel caso se trataba de un 
estatuto  de  autonomía  y  por  tanto  de  una  ley  estatal)  y  el  ámbito  competencial 
autonómico, no pudiendo ser interpretada la concurrencia de este punto de conexión de 
forma restrictiva.
Por tanto, en la medida en que la propia jurisprudencia constitucional ha formulado 
una interpretación extensiva del concepto «ámbito de autonomía» que permite a los 
ejecutivos y asambleas legislativas de las comunidades autónomas instar la intervención 
del Tribunal Constitucional más allá de la defensa de sus propias competencias, resulta 
coherente optar por la interpretación más amplia posible en relación con el objeto del 
control de constitucionalidad que estos legitimados institucionales pueden proponer, de 
modo que no se limite a la posibilidad de alzarse frente a las normas del Estado, sino 
también frente a las normas de la propia comunidad autónoma. Si no cabe duda después 
de la STC 30/2011 de 16 de marzo, de que tal posibilidad existe respecto de los 
estatutos de autonomía de otras comunidades autónomas, por el hecho de que sean 
formalmente normas estatales aprobadas mediante ley orgánica (art. 81 CE), no tiene  s
sentido pensar que no es posible instar el mismo tipo de control respecto de otras  oe.
normas autonómicas con rango de ley aprobadas por las asambleas propias. No puede  w.
lljoeusgs tictifiomicnaafrclsicióeton su t nainant  eelrecsgociutmimeutaanc itpiaóarniro ast a.anta jaamr lpolsia  epvaernatu iamlepsu gdneasra junsotremsa isn setistutactiaolneasl ejsu nintote ran ousn ao   2020-1120n https://w
En tercer lugar, esa interpretación amplia permitiría recuperar ante la inacción del 
legislador  estatal,  la  voluntad  de  ese  mismo  legislador  puesta  de  manifiesto  en  la 
tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
Máxime si se tiene presente que el art. 162.1 a) CE, cuya dicción es absolutamente 
abierta como decíamos al principio de este voto, permite la exégesis del art. 32 LOTC 
capaz de admitir la legitimación activa de los ejecutivos autonómicos en el sentido que 
viene  siendo  expuesto.  No  se  trata  aquí  de  valorar  si  el  art.  32.2  LOTC  es  o  no 
inconstitucional  por  haber  restringido  contra  el  criterio  abierto  de  la  Constitución  la 
legitimación de los gobiernos de las comunidades autónomas. Entenderlo de este modo 
nos llevaría a asumir que, de haberse admitido la legitimación en este caso del Consejo 
de Gobierno de La Rioja, el Tribunal se habría visto obligado a plantearse la eventual 
inconstitucionalidad de un precepto de su propia Ley Orgánica, sin tener un mecanismo 
procesal adecuado para articular esa duda de constitucionalidad (es preciso recordar 
aquí  que  la  autocuestión  de  inconstitucionalidad  del  art.  55.2  LOTC  está  prevista 
exclusivamente para los supuestos en que la duda de constitucionalidad surge en el 
seno de un procedimiento de amparo). Se trata en cambio de asumir que, a este 
respecto,  la  Constitución  formula  un  modelo  de  legitimación  para  incoar  el  control 
abstracto de constitucionalidad muy abierto, que posteriormente ajusta la Ley Orgánica 
del  Tribunal  Constitucional  y  que  esta,  en  su  art.  32.2,  establece  una  serie  de 
condiciones a la legitimación activa de ejecutivos y legislativos autonómicos en las que 
no se niega la posibilidad de impugnar normas autonómicas, sino que se introduce la 
previsión expresa de que cuando se impugnen normas estatales estas deben afectar al 
ámbito de autonomía propio. Una condición que, como también he expuesto ya, ha 
venido a ser progresivamente flexibilizada para asegurar la virtualidad del recurso de 
inconstitucionalidad  como  instrumento  objetivo  de  defensa  de  la  Constitución  y  de 
depuración del ordenamiento jurídico.
La interpretación del art. 32 LOTC asumida por la sentencia para inadmitir a trámite 
el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Consejo de Gobierno de La Rioja 
sigue una línea jurisprudencial marcada por escasos hitos. Podría haberse modificado 
sin excesiva complejidad y ello no habría perjudicado interés o posición institucional 
alguna. Ni siquiera la del propio Tribunal Constitucional que resulta tanto más útil en el 
sistema de equilibrios y contrapesos entre los poderes, como garante de la Constitución, 
cuanto más abiertos se muestran sus procedimientos a quienes la Constitución reconoce 
como legitimados para acceder a la justicia constitucional. Una justicia que puede ser 
mejor cuanto más abierta y accesible esté a la ciudadanía y a los poderes públicos, 
desde la colaboración argumental con quienes instan el control de constitucionalidad y 
los mecanismos de defensa de los derechos fundamentales.
Y en este sentido emito el presente voto particular.
Madrid, a diecinueve de diciembre de dos mil diecinueve.–María Luisa Balaguer 
Callejón.–Firmado y rubricado.
2020-1120n https://w