BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 119 Miércoles 19 de mayo de 2021 Sec. TC.   Pág. 60108
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
8354 Sala Segunda. Sentencia 88/2021, de 19 de abril de 2021. Recurso de 
amparo  1683-2020.  Promovido  por  doña  Carmen  Borrero  Rodríguez  en 
relación con la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la 
Audiencia Nacional que desestimó su impugnación de la denegación por 
silencio de solicitud de concesión de uso, ocupación y aprovechamiento de 
un inmueble en el municipio de Cartaya (Huelva). Vulneración del derecho a 
la tutela judicial efectiva (motivación): resolución judicial que desatiende el 
previo reconocimiento por sentencia de la titularidad dominical de un bien, 
que se retrotrae a un momento anterior a la entrada en vigor de la Ley de 
costas.
ECLI:ES:TC:2021:88
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por la magistrada doña 
Encarnación Roca Trías, presidenta, y los magistrados don Juan Antonio Xiol Ríos, don 
Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez y don Ricardo 
Enríquez Sancho, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 1683-2020, promovido por doña Carmen Borrero 
Rodríguez contra la sentencia de 18 de octubre de 2018, dictada por la Sección Primera 
de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el 
procedimiento ordinario núm. 76-2017, que había desestimado el recurso interpuesto por 
aquella contra la denegación presunta por silencio administrativo de la solicitud de 
concesión de uso, ocupación y aprovechamiento de un inmueble sito en la localidad de 
El Portil, término municipal de Cartaya (Huelva), al amparo de lo establecido en la 
disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, que, en 
fecha 22 de noviembre de 2013, había presentado ante el Ministerio de Medio Ambiente; 
y, también, contra la providencia de 24 de enero de 2020 de la misma Sección y Sala 
que inadmitió a trámite el incidente extraordinario de nulidad de actuaciones interpuesto 
contra la anterior resolución. Ha sido parte el abogado del Estado. Ha intervenido el 
Ministerio Fiscal. Ha sido ponente el magistrado don Antonio Narváez Rodríguez.
I. Antecedentes
1.  Mediante escrito que tuvo entrada en el registro de este tribunal el día 13 de 
marzo de 2020, el procurador de los tribunales don Marcos Juan Calleja García, en 
nombre y representación de doña Carmen Borrero Rodríguez, defendida por el letrado  e
don Juan Antonio Carrillo Donaire, interpuso recurso de amparo contra la sentencia  b
de 18 de octubre de 2018, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- 54ww
Anúdmm.i n7is6tr-a2t0iv1o7 , dqeu e lah aAbíuad ideensceias timNaacdioo neall , rerceucrasíod ai nteenrp ueels top ropcoer diamqiueenltloa   coorndtirnaa riloa 
odceunpeagcaicóinó ny  parpersouvnetcah apmori esnitleon dceio  uand minminiusetrbalteiv osi tod ee nla  las ololicciatulidda dde d ec oEnlc ePsoiórtnil,  dtéer muisnoo, 
municipal de Cartaya (Huelva), al amparo de lo establecido en la disposición transitoria
primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, que, en fecha 22 de noviembre 
de 2013, había presentado ante el Ministerio de Medio Ambiente; y, también, contra la 
providencia de 24 de enero de 2020 de la misma Sección y Sala que inadmitió a trámite 
el  incidente  extraordinario  de  nulidad  de  actuaciones  interpuesto  contra  la  anterior 
resolución.
2.  La demanda trae causa de los siguientes hechos:
a)  La demandante, que había adquirido en 1978, mediante escritura pública e 
inscripción en el correspondiente registro de la propiedad, el dominio de una finca sita en 
la localidad de El Portil, término municipal de Cartaya (Huelva), sobre la que había 
construido una vivienda unifamiliar, pretendió acreditar que dicha titularidad era anterior a 
la Orden de 14 de septiembre de 1989, fecha en la que fue practicado el deslinde para 
determinar la zona marítimo-terrestre, en aplicación de lo establecido en el apartado 3 de 
la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (en 
adelante, Ley 22/1988), para, de ese modo, acogerse a la posibilidad de obtener una 
concesión administrativa de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-
terrestre en la forma prevista por aquella disposición transitoria primera de la Ley. Sin 
embargo, la solicitud le fue denegada por la Orden de 17 de septiembre de 1996 del 
entonces Ministerio de Medio Ambiente. La denegación obedeció a la consideración de 
que las obras eran ilegales al no haberse presentado la solicitud de legalización, de 
conformidad con lo que establecía en aquel momento el Real Decreto 1088/1980, de 23 
de mayo, aprobatorio del reglamento para la ejecución de la Ley 28/1969, de 26 de abril, 
de  costas,  no  siendo  tampoco  aplicable  la  disposición  transitoria  cuarta  de  la 
Ley 22/1988, en vigor, por entenderse que no era de interés público. Acudió, entonces, a 
la vía contencioso-administrativa, que finalizó con sendas sentencias desestimatorias de 
su recurso, dictadas, en fecha 15 de octubre de 1999 por la Audiencia Nacional y, en 
trámite de casación por el Tribunal Supremo el día 3 de diciembre de 2003. El argumento 
determinante  de  aquella  desestimación  fue  que  el  terreno  objeto  de  controversia 
pertenecía ya al dominio marítimo-terrestre incluso antes de que entrara en vigor la 
Ley 22/1988, teniendo tal consideración de conformidad con las prescripciones que 
establecía ya la Ley de costas de 1969. La sentencia del Tribunal Supremo agregó que 
«[e]l efecto que de ello se deriva es que las autorizaciones para construir de que dispone 
el recurrente [se refiere a la licencia de obras que, en su momento, le concedió el 
Ayuntamiento de Cartaya] son autorizaciones que no dan cobertura a las edificaciones 
en  dominio  público  que  es,  precisamente,  donde  nos  encontramos,  pues  las 
autorizaciones edificatorias obtenidas son las generales sobre los terrenos privados, y no 
las especiales que se exigen cuando la edificación tiene lugar sobre terrenos de dominio 
público, como es el caso» (FJ 3).
b)  Rechazada  aquella  pretensión,  la  actora  presentó,  en  este  caso  ante  la 
jurisdicción civil, una demanda para obtener el reconocimiento de su titularidad dominical 
sobre aquel inmueble en fecha anterior a la de 1989 y, si bien la inicial sentencia de 6 de 
marzo de 2013 del Juzgado de Primera Instancia núm. 6 de Huelva desestimó su 
pretensión, la posterior resolución de 4 de septiembre de 2013, de la Sección Segunda 
de la Audiencia Provincial de aquella capital, recaída en trámite de apelación, estimó 
definitivamente y en firme la demanda declarando que doña Carmen Borrero Rodríguez 
«fue propietaria, por justo título inscrito y con la condición de tercero hipotecario» del 
art. 34 de la Ley hipotecaria, de una finca registral inscrita en la localidad de El Portil, 
término  municipal  de  Cartaya,  con  anterioridad  al  deslinde  aprobado  por  Orden  e
Ministerial de 14 de septiembre de 1989 y que reunía «los requisitos sustantivos para  bo
solicitar  la  concesión  a  que  se  refiere  la  disposición  transitoria  primera»  de  la  54ww
Ley c2)2 /1P9a8r8a.lelamente a la anterior iniciativa procesal de la actora, la Dirección General
dqeu eC odsetsaess, teimn afebcah ae l4  rdeec unrosvoie madbmrei ndiset r2a0ti1v1o,  dfoicrtmó aulnizaa dreos opluocr iódno eñna  trCámarimtee dne  Baolzraredrao, 
Rodríguez contra otra anterior de 28 de julio de 2009 del Servicio Provincial de Costas
en Huelva, que había acordado la recuperación posesoria del dominio público marítimo-
terrestre ocupado, en base a la decisión judicial firme dictada por el Tribunal Supremo en 
su sentencia de 3 de diciembre de 2003 [antecedente 2 a)].
La ahora demandante interpuso recurso contencioso-administrativo contra aquella 
resolución pero fue desestimado por sentencias, de 24 de septiembre de 2015 de la 
Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de 
Justicia de Andalucía (sede de Sevilla) y, en vía de casación, por la sentencia de 24 
de noviembre de 2016 de la Sala correspondiente del Tribunal Supremo. La primera de 
estas  resoluciones  señaló  que  las  administraciones  públicas  tienen  potestad  «para 
recuperar por sí mismas la tenencia de sus bienes de dominio público», de tal manera 
que, dado que la parcela y la edificación construida sobre la misma por la recurrente se 
asentaba dentro del dominio público marítimo-terrestre y le había sido denegada a esta 
la concesión para la ocupación de aquel dominio público por la resolución de 17 de 
septiembre de 1996, confirmada después por la sentencia del Tribunal Supremo de 3 
de septiembre de 2003, procedía acceder a la pretensión sostenida por la administración 
de recuperar dicho dominio, demoler la construcción realizada, retirar los materiales y 
acordar la reposición del terreno a su estado primitivo, con apercibimiento de desahucio 
y de ejecución subsidiaria.
Por su parte, la sentencia del Tribunal Supremo, en lo que ahora es de interés, 
confirmó la sentencia de instancia, en cuanto que se apoyó en una resolución judicial 
firme  que  había  declarado  que  se  trataba  de  un  terreno  perteneciente  al  demanio 
público. Señaló, de modo textual, que «[t]anto la cuestión relativa al tratamiento desigual 
del resto de parcelas del litoral como la referida a la demolición y retirada de materiales 
han quedado implícitamente resueltas con la razón expresada por la Sala de instancia 
para desestimar la acción ejercitada, cual es que tales cuestiones quedaron decididas en 
sentencia firme y, por consiguiente, lo acaecido a otras parcelas es irrelevante y la 
recuperación posesoria resulta incontestable, sin prejuzgar lo que pueda decidirse en 
definitiva respecto de la concesión que de nuevo ha interesado la recurrente a la vista de 
la sentencia recaída en la jurisdicción civil, que se ha aportado como prueba documental 
en este recurso de casación».
d)  Finalmente, con apoyo en el pronunciamiento firme de la jurisdicción civil que le 
permitía acreditar su titularidad dominical sobre el inmueble objeto de cuestionamiento 
en fecha anterior al año 1989, la actora presentó, el día 22 de noviembre de 2013, una 
nueva solicitud ante la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar 
(Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino), en demanda de que le fuera 
otorgada la concesión para la utilización, ocupación y aprovechamiento del terreno 
cuestionado,  que  figuraba  incluido  en  el  dominio  público  marítimo-terrestre,  con 
fundamento en lo establecido en la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988. La 
administración no dictó resolución expresa y, contra el pronunciamiento desestimatorio 
operado por silencio administrativo, doña Carmen Borrero interpuso recurso contencioso-
administrativo  ante  la  Sección  Primera  de  la  Sala  correspondiente  de  la  Audiencia 
Nacional,  instando  en  el  suplico  de  su  demanda,  además  de  la  revocación  de  la 
resolución  presunta,  las  siguientes  peticiones:  (i)  que  declarara  su  derecho  a  la 
concesión de uso, ocupación y aprovechamiento del terreno «en el plazo previsto en el 
artículo 2 de la Ley 2/2013 y con derecho a las prórrogas legalmente previstas»; (ii) que 
declarara «el derecho a que la concesión le [fuera] otorgada con plazo de inicio desde la 
fecha de su otorgamiento; y (iii) que [condenara] a la administración demandada a estar 
y pasar por dichas declaraciones y a otorgar el título concesional correspondiente».  s
Igualmente, reclamaba la condena en costas de la administración demandada. oe.
A la citada pretensión principal, añadía la recurrente una alegada vulneración del art. 14  w.
CE porque, con apoyo en un documento expedido por el director del Servicio Provincial de  54ww
tCeorrsetsatsr ed ed eH luae llvoac,a lqiduaed  ddaeb aE lc uPeonrttial,  deen  lvairst uvdi vdieen dliacse nccoianss trdueid aosb raesn  clao nzcoendaid amsa rpítoimr oe-l
bAiyeunn thaambiíeannt oo dbete Cniadrota ylaa  ecno rfreecshpaosn dainetnetreio rceosn cae lsai óvnig, eon cbiaie dne  slae  Lheayl la2b2a/1n9 8e8n,  atrqáumeiltlea s,d oe   BOE-A-cable e
resolución, a diferencia de la solicitud de concesión administrativa presentada por la actora, 
que no le había sido otorgada, siendo la única excepción respecto de las demás.
La Sala, en el seno del procedimiento ordinario núm. 76-2017, dictó sentencia de 18 
de octubre de 2018 por la que desestimó el recurso interpuesto.
En su resolución, el tribunal señala que, si bien es cierto que, con posterioridad a los 
pronunciamientos  de  la  jurisdicción  contencioso-administrativa  (en  referencia  a  las 
anteriores sentencias, de la Audiencia Nacional de 15 de octubre de 1999 y del Tribunal 
Supremo de 3 de septiembre de 2003), la Audiencia Provincial de Huelva dictó sentencia 
en  fecha  4  de  septiembre  de  2013  «en  la  que,  de  manera  contradictoria  con  las 
anteriores, se concluye que la demandante reúne los requisitos sustantivos para solicitar 
la  concesión  a  que  se  refiere  la  disposición  transitoria  primera  de  la  Ley  de 
costas 22/1988, de 28 de julio» (en cursiva, en el texto de la sentencia) destaca, a 
continuación, que «la parte actora omite en la demanda un antecedente fáctico, de gran 
trascendencia a efectos de resolución de la presente litis, cual es la sustanciación de otro 
procedimiento de recuperación posesoria, primero en vía administrativa previa y frente al 
que se recurrió ante esta jurisdicción contencioso-administrativa, en el que se dicta la 
sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2016 […] de fecha posterior a la 
sentencia civil, y con pleno conocimiento de dicho pronunciamiento de la jurisdicción 
civil, según expresamente consta en tal sentencia, que asimismo remite a la anterior STS 
de 3 de septiembre de 2003, desestimatoria de la pretensión actora y en la que se da 
respuesta, de manera diáfana, a las cuestiones suscitadas (nuevamente) en el presente 
litigio» (FJ 3).
Para desestimar aquella pretensión principal de la recurrente, consistente en que la 
Sala declarara su derecho a la concesión del uso, ocupación y aprovechamiento del 
terreno  objeto  de  la  litis  planteada,  la  sentencia  se  apoya  en  lo  razonado  en  el 
fundamento jurídico segundo de la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre 
de 2016, que, de modo resumido, había expresado lo siguiente: (i) que, conforme a lo 
resuelto  por  sentencia  firme  (en  referencia  a  las  sentencias  de  las  Salas  de  lo 
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de octubre de 1999 y del 
Tribunal Supremo de 3 de septiembre de 2003), el terreno objeto de la controversia tenía 
naturaleza demanial desde el año 1969, de tal manera que las autorizaciones para 
construir  (licencia  municipal)  que  tenía  la  recurrente,  no  daban  cobertura  a  las 
edificaciones  que  construyó  sobre  aquel  terreno;  (ii)  que,  al  no  haberse  ocupado 
legítimamente el terreno de dominio público, «no cabe aplicar la doctrina constitucional 
recogida  en  las  sentencias  que  se  citan  del  Tribunal  Constitucional,  ya  que,  con 
anterioridad al último deslinde y a la entrada en vigor de la vigente Ley de costas, ese 
terreno era dominio público marítimo-terrestre», no siendo, por tanto, de aplicación lo 
establecido en la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, «sino la disposición 
transitoria cuarta de esta Ley»; y (iii) que todo ello «repetimos, con independencia de lo 
que se pueda resolver respecto de la concesión que ha solicitado la recurrente a la vista 
de la decisión firme de la jurisdicción civil».
La  sentencia  desestima,  también,  la  segunda  pretensión  de  la  recurrente, 
fundamentada en la alegada vulneración del principio de igualdad en la aplicación de la 
ley (art. 14 CE). Para ello reproduce, asimismo, el fundamento de Derecho tercero de la 
sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2016, que, además de haber 
puesto  de  manifiesto  que  la  parte  no  había  ofrecido  «un  término  de  comparación 
adecuado, de identidad absoluta en términos fácticos», señala que «no estamos ante un 
supuesto contemplado en la disposición transitoria primera de la Ley de costas 22/1988,  s
sino ante el previsto, como ya hemos señalado, en la disposición transitoria cuarta de la  oe.
misma Ley». w.
e)  Contra esta resolución, la actora preparó recurso de casación que fue inadmitido  54ww
pdoerl  Tprriobvuindaeln Sciuap dreem 6o d, ea l junnoi oa pdree c2ia0r1 9in,t edreé sla c Saescacciióonn aPl roimbjeertaiv od.e la Sala correspondiente
contfr)a  lFa insaelnmteenncteia,  ldai catcatdoara,  qpuroem fuoev ióin aindcmidietidnote  peoxrt rparoorvdiidneanricoi ad ed en u2l4id adde  deen earcot udaec i2o0n2e0s   BOE-A-cable e
de la misma Sección y Sala de la Audiencia Nacional que había dictado sentencia. La 
resolución destaca que «[l]o que en definitiva se pretende con el presente incidente de 
nulidad de actuaciones es plantear de nuevo lo suscitado a lo largo del procedimiento». 
Esta resolución fue notificada a la parte el día 3 de febrero de 2020.
3.  La demanda de amparo comienza haciendo una detallada descripción de los 
antecedentes y de los sucesivos procedimientos administrativos y judiciales en que ha 
intervenido  la  recurrente  en  defensa  de  sus  derechos  e  intereses  legítimos.  Ahora 
recogemos el que incluye en el antecedente noveno de su escrito, que encabeza con la 
rúbrica «adenda aclaratoria a los antecedentes expuestos. Desistimiento del recurso da 
Amparo núm. 5880-2019».
Hacemos esta mención al mismo porque, ulteriormente, el abogado del Estado hará 
referencia a aquel en su escrito de alegaciones, en los términos que luego se expondrán.
Pues bien, en la citada adenda la demanda pone de manifiesto que esta misma parte 
había interpuesto, en fecha 15 de octubre de 2019, un recurso de amparo, registrado con 
el núm. 5880-2019, por el que impugnaba la providencia de 4 de septiembre de 2019 de 
la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que había inadmitido 
«indebidamente el incidente de nulidad de actuaciones interpuesto por mi representada 
en 27 de junio de 2019, al haberse registrado aquel, por error, ante el Tribunal Supremo, 
estando materialmente dirigido a la Audiencia Nacional». La parte se refería, con ello, a 
que el incidente de nulidad no iba dirigido contra la providencia de 6 de junio anterior de 
la misma Sala, que había inadmitido a trámite el recurso de casación preparado por la 
parte contra la sentencia de 18 de octubre de 2018 de la Audiencia Nacional, sino que el 
objeto de aquel incidente de nulidad era la propia sentencia de esta última Sala.
Agrega  la  demandante  que,  restablecido  aquel  error  en  el  sentido  de  que  la 
Audiencia Nacional dictó luego una providencia de 24 de enero de 2020 inadmitiendo a 
trámite aquel incidente de nulidad de actuaciones, el 26 de febrero siguiente presentó un 
escrito de desistimiento del recurso de amparo, que fue aceptado por este tribunal 
mediante providencia de la Sala Primera, Sección Segunda de 15 de junio de 2020.
A partir de aquellos antecedentes, la recurrente denuncia la vulneración de sus 
derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva y a la igualdad ante la ley (arts. 24.1 
y  14  CE,  respectivamente),  que  imputa  directamente  a  las  resoluciones  judiciales 
impugnadas, utilizando el cauce del art. 44 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 
(LOTC).
a)  Identifica la queja relativa a su derecho a la tutela judicial efectiva en la vertiente del 
derecho a obtener una resolución judicial motivada, de fondo y congruente con la pretensión 
ejercitada y, de modo más concreto, en la vulneración del art. 24.1 CE «por incongruencia 
omisiva», que, a su parecer, «está estrechamente relacionada con la violación que también 
se ha producido del principio de igualdad ante la ley» del art. 14 CE.
A partir de una pormenorizada exposición de la doctrina de este tribunal sobre la 
incongruencia omisiva, con cita, entre otras, de las SSTC 4/2006, de 16 de enero, 
y 269/2006, de 11 de septiembre, señala que la sentencia de 18 de octubre de 2018 de 
la  Audiencia  Nacional  impugnada,  «en  su  fundamento  jurídico  tercero,  aparenta 
pronunciarse sobre la causa petendi de las pretensiones de la recurrente, cuando, para 
contradecir la declaración de titularidad privada de la finca realizada por la Audiencia 
Provincial de Huelva, alega la existencia de otros procedimientos en los que tal cuestión, 
supuestamente, ya se había valorado, y que habían dado lugar a las sentencias del 
Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta), de 24 de  e
noviembre de 2016 y 3 de diciembre de 2003, declarando el carácter público demanial  bo
de dicho inmueble». 54ww
dieroSnin,  eenm bsua rgmoo, mae njutioc,i or edsep ulae srtae cau rrlaesn teco, ntacrleesta ss ecnuteenstcioianse sd eal hTorriab udneadl uScuidparse mpoo r nlao 
apcretoteran saiónnt ed ela  laA uadciteonrcai ae jNeraccitiaodnaa.l,  Dpeosr taloc aq ulae  dneom apnudeadnetne  eqnutee nldae crsaeu saaj upsetatednads i aq ulae 
tenía que valorarse en el procedimiento de autos –segunda solicitud de concesión de
uso y aprovechamiento sobre la finca– «estaba basada en la existencia de la declaración 
de titularidad privada de la finca por sentencia judicial firme de la Audiencia Provincial de 
Huelva para la aplicación de la disposición transitoria primera de la Ley de costas» y la 
Audiencia Nacional lo que hace es utilizar, como fundamentos de su desestimación, dos 
sentencias  del  Tribunal  Supremo,  una  dictada  antes  de  que  recayera  aquel 
pronunciamiento de la jurisdicción civil (sentencia de 3 de septiembre de 2003), y la otra 
que «no lo requirió por el distinto objeto del procedimiento –recuperación posesoria de la 
finca–, en alusión a la sentencia  de 24  de noviembre de 2016»; a su parecer, la 
sentencia de la Audiencia Nacional no valoró «dicho hecho diferencial». Por tanto, según 
criterio de la demandante, la remisión a las anteriores sentencias del Tribunal Supremo 
«arrastra la inexistente valoración de la concreta pretensión formulada por la recurrente 
ante  la  Audiencia  Nacional»  en  el  proceso  judicial  ahora  emprendido,  «lo  que 
demuestra» que dicha cuestión «ha quedado imprejuzgada».
Según  la  demandante,  la  sentencia  de  la  Audiencia  Nacional  ha  vulnerado  su 
derecho a la tutela judicial efectiva «en su vertiente del derecho a obtener una resolución 
de fondo congruente con la causa de pedir, con prohibición de indefensión derivada de 
una  incongruencia  omisiva  de  la  sentencia,  a  pesar  de  la  mera  apariencia  de 
razonabilidad a la motivación que envuelve dicha decisión». Esconde «un ejercicio de 
puro formalismo desconectado de la verdadera motivación y del trasfondo de decisiones 
previamente tomadas en base a supuestos y razones bien diferentes».
Por otro lado, destaca que la STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 8 B) a), declaró que «el 
reconocimiento de la concesión de uso y aprovechamiento a la que hace referencia 
la disposición transitoria primera de la Ley de costas no es dispositivo ni está sometido a 
la observancia de una especial diligencia temporal por el administrado, pues se trata 
de la compensación por la privación, a modo expropiatorio, producida por la privación de 
una titularidad dominical por la vía del deslinde del dominio público marítimo-terrestre». 
Por tanto, añade la demanda, «existiendo en este caso una sentencia judicial firme de la 
jurisdicción civil, única competente para conocer de las cuestiones de colisión entre 
propiedad privada y pública como la propia sentencia de la Audiencia Provincial de 
Huelva señala, que reconocía la titularidad dominical privada de la finca con anterioridad 
al deslinde practicado en 1989» y cumpliéndose el presupuesto de hecho previsto en la 
disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, entiende la actora que «la Audiencia 
Nacional  carecía  de  discrecionalidad  para  ignorar  dicha  declaración  de  propiedad 
privada, causa petendi de la pretensión de la recurrente».
b)  A continuación, alega que, en estrecha relación con la anterior vulneración del 
art. 24.1 CE, ha concurrido también la infracción del principio de igualdad ante la ley, 
pues entiende que queda demostrada esta «por el hecho, plenamente acreditado, de 
que la señora Borrero es la única ocupante de una vivienda en la localidad de El Portil, 
en  el  término  municipal  de  Cartaya,  afectada  por  el  deslinde  de  dominio  público 
marítimo-terrestre aprobado por Orden Ministerial de 14 de septiembre de 1989 que no 
ha obtenido la concesión de ocupación y uso». Señala, al respecto, que así quedó 
acreditado «mediante informe del Jefe del Servicio Provincial de Costas» de Huelva, 
«que fue aportado en la instancia».
Denuncia  la  parte  que  «existiendo  idénticas  circunstancias  fácticas  y  jurídicas 
(idéntico deslinde, idénticos títulos de propiedad inscritos y edificaciones construidas 
conforme  a  las  licencias  municipales  otorgadas  en  su  día  antes  del  deslinde), 
habiéndose otorgado ya la concesión a todas las viviendas del término municipal de 
Cartaya (el mismo que el de la señora Borrero), sin que exista ni un solo supuesto de  s
denegación de la concesión más que el de la señora Borrero», concurre, a su juicio, la  oe.
vulneración del principio de igualdad ante la ley del art. 14 CE. Cita, en apoyo de su  w.
pretensión, la STC 11/2012, de 26 de febrero. 54ww
la dco)c trLinaa  ddeem aensdtea  jutrsibtiufincaal  las oebsrpee ceial l dtrearnesccheon dae nucniaa  croenssotliutuccióionn aclo dnegl rrueecnutres oh ean  sqiudeo 
finufnridnagmidean tamcaiónnif iteosdtaa mveanlotrea cipóonr  dela  la Acuaduisean cpiae teNndaic idoinfearle, ncaila l heanb lear  quoem iltaid roe cuernre nstue   BOE-A-cable e
basaba sus pretensiones, esto es, la declaración de titularidad privada de la finca ex 
art. 34 de la Ley hipotecaria antes del deslinde de 1989, a los efectos del reconocimiento 
de un derecho de uso a su titular, lo cual, a su entender, va en contra de la interpretación 
de  la  disposición  transitoria  primera  de  la  Ley  22/1988  realizada  por  este  Tribunal 
Constitucional en su STC 149/1991.
En tal sentido, se alega que, en el presente recurso, este tribunal puede tener la 
oportunidad de aclarar y consolidar su doctrina sobre el derecho a la tutela judicial 
efectiva  en  su  vertiente  del  derecho  a  obtener  una  resolución  judicial  motivada  y 
congruente con la pretensión ejercitada, así como reiterar su interpretación de la referida 
disposición transitoria, determinando expresamente y con precisión cuál es el grado de 
discrecionalidad de que disponen los órganos judiciales para ignorar la existencia de 
declaración de titularidad privada de un enclave, anterior a la Ley de costas, amparada 
por el art. 34 de la Ley hipotecaria, reconocida por sentencia judicial firme, a los efectos 
de obtención de la consabida concesión de uso y aprovechamiento.
4.  Por medio de escrito presentado el día 12 de junio de 2020 en el registro de este 
tribunal, la representación de la recurrente solicitó, como medida cautelar, la suspensión 
de la ejecución de la resolución de 28 de julio de 2009, dictada por el Servicio Provincial 
de Costas en Huelva, por la que había acordado recuperar de oficio la posesión del 
dominio público marítimo-terrestre sobre el que se encuentra enclavada la vivienda 
unifamiliar que construyó la actora. Igualmente, destacó en el escrito que el día 19 de 
mayo de 2020 le fue notificado a la señora Borrero Rodríguez un requerimiento expedido 
por el mencionado servicio provincial de fecha 12 de marzo anterior, por el que, en 
ejecución de la precedente resolución de 2009, se le exigía a la actora que, en el plazo 
de los quince días siguientes a la notificación de este requerimiento, iniciara los trabajos 
para la demolición de la vivienda construida en 1984, concediéndole el plazo de dos 
meses para que finalizara aquellos trabajos.
En su escrito, la demandante de amparo solicitó de este tribunal la adopción inaudita 
parte de la medida cautelar de suspensión de la resolución del Servicio Provincial de 
Costas en Huelva de 28 de julio de 2009, así como del requerimiento de ejecución de la 
misma y de demolición de la vivienda edificada de 12 de marzo de 2020.
5.  Mediante providencia de 22 de junio de 2020, la Sección Cuarta de este tribunal 
acordó admitir a trámite el recurso de amparo apreciando que en el mismo concurre una 
especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC), «como consecuencia de que el 
órgano  judicial  pudiera  haber  incurrido  en  una  negativa  manifiesta  del  deber  de 
acatamiento de la doctrina de este tribunal [STC 155/2009, FJ 2 f)]».
En la misma providencia se ordenaba enviar atenta comunicación a la Sección 
Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional para que 
remitiera  certificación  o  copia  adverada  de  las  actuaciones  correspondientes  al 
procedimiento ordinario núm. 76-2017. Igualmente, se acordó que la Sala de referencia 
emplazara a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, excepto la parte recurrente 
en amparo, para que, en el plazo de diez días, pudieran comparecer en el recurso de 
amparo.
Finalmente, la providencia decidió, también, formar la oportuna pieza separada de 
suspensión, abriendo un trámite de audiencia al Ministerio Fiscal y a la recurrente.
6.  La pieza separada de suspensión finalizó con el ATC 68/2020, de 13 de julio, por 
el que la Sección Cuarta de la Sala Segunda de este tribunal acordó otorgar la medida  s
cautelar solicitada y suspender la ejecución de la resolución del Servicio Provincial de  oe.
Costas en Huelva de 28 de julio de 2009, así como del requerimiento de ejecución de la  w.
mism7.a  yE dne  fdeechmao l8ic idóen  dsee plati evmivbierned dae e 2d0ifi2c0a dtau vdoe  e1n2t rdaed am aernz oe ld ree g2i0s2tr0o. de este tribunal  2021-8354n https://ww
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8.  Por diligencia de ordenación de 10 de septiembre de 2020, la secretaría de 
justicia de la Sala Segunda tuvo por personado y parte en el procedimiento al abogado 
del Estado y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC, se dispuso dar vista 
de las actuaciones a las partes personadas y al Ministerio Fiscal, por plazo común de 
veinte días, para que pudieran presentar las alegaciones que estimaran pertinentes.
9.  En fecha 30 de septiembre de 2020, la representación de doña Carmen Borrero 
Rodríguez presentó escrito en el que solicitó que fueran incorporados a este proceso las 
actuaciones correspondientes a los diferentes procedimientos que finalizaron con las 
resoluciones que se han detallado en el apartado 2 de estos antecedentes. Por diligencia 
de ordenación de la secretaría de justicia de la Sala Segunda de 1 de octubre siguiente 
se dio cuenta a este tribunal de la solicitud formulada.
Posteriormente, por medio de providencia de 15 de octubre de 2020, la Sección 
Cuarta  de  la  Sala  Segunda,  declaró  «no  haber  lugar  a  la  incorporación  de  las 
actuaciones, toda vez que constan las resoluciones incorporadas y que además no son 
objeto aquellas de este recurso de amparo».
10.  El día 9 de octubre de 2020 tuvieron entrada en el registro de este tribunal las 
alegaciones del abogado del Estado, que propugnaban, en primer lugar, la inadmisión 
del recurso, en base a las consideraciones que, seguidamente, se describirán; de modo 
subsidiario, interesaban la desestimación del recurso.
a)  Después de hacer una detallada exposición de los antecedentes que estima 
procedentes, el abogado del Estado sostiene una doble causa de inadmisibilidad del 
recurso de amparo: (i) por incorrecto planteamiento del recurso, pues entiende que las 
eventuales lesiones serían imputables a la administración y no al poder judicial. El 
recurso de amparo debería haber sido interpuesto por la vía del art. 43 LOTC y no por la 
del art. 44 de la misma norma legal, dado que las resoluciones judiciales impugnadas se 
han  limitado  a  confirmar  la  desestimación  de  la  reclamación  realizada  por  la 
administración actuante, que la demandante considera contraria a la debida aplicación 
de la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, y (ii) porque el recurso es 
extemporáneo, toda vez que la demandante de amparo presentó un recurso de casación 
y dos incidentes de nulidad de actuaciones [uno contra la sentencia de 18 de octubre 
de 2018 de la Audiencia Nacional y otro contra la providencia de 6 de junio de 2019 del 
Tribunal Supremo, que inadmitió a trámite el recurso de casación preparado por la actora 
contra la precedente sentencia (hace referencia al incidente de nulidad de actuaciones 
que la parte promovió contra la citada providencia de 6 de junio de 2019, que fue 
inadmitido por providencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de septiembre 
de 2019. Como hemos anticipado en el apartado 3 de estos antecedentes, la recurrente 
acudiría después a este tribunal y dio lugar al recurso de amparo núm. 5880-2019, del 
que la actora desistió mediante escrito presentado en este tribunal en fecha 26 de 
febrero de 2020; el desistimiento fue aprobado por providencia de la Sala Primera, 
Sección Segunda de 15 de junio de 2020)] con el mismo objeto, la vulneración de los 
arts. 14 y 24 CE. En el parecer del representante del Estado, los incidentes de nulidad de 
actuaciones eran innecesarios pues, con cita de una sentencia del Tribunal Supremo 
(STS 121/2019, FJ 2) que hace referencia a la STC 112/2019, de 3 de octubre, FJ 3, no 
es necesario interponer este incidente a los efectos de agotar la vía judicial previa al 
recurso  de  amparo  «en  aquellos  supuestos  en  los  que  la  vulneración  del  derecho 
fundamental no se imputa a la última resolución judicial, sino a la inmediata anterior, y  s
dicha vulneración ha quedado imprejuzgada porque el ulterior recurso interpuesto contra  oe.
la misma ha sido inadmitido por razones procesales no imputables a la falta de diligencia  w.
pduee lasb  )p eanrDttieee» nm.doed oq useu blsaisd iarreioso, leulc aiobnoegsa djou ddiceila Elessta dimop suoglincaitdaa las  dneos ehsatinm ainccióunr rdideol  reecnu rlsaos   2021-8354n https://ww
vulneraciones de derechos fundamentales denunciadas.
A este respecto y por lo que se refiere a la queja por eventual incongruencia omisiva 
que denuncia la demanda, objeta el abogado del Estado que «la demandante no niega 
que la sentencia recurrida haya tenido en cuenta la sentencia de la Audiencia Provincial 
de Huelva de 2013, sino que ha denegado la pretensión de concesión al amparo de la 
disposición transitoria primera de la Ley de costas por una errónea interpretación de las 
sentencias  del  Tribunal  Supremo  de  2003  y  de  2016  ya  que,  a  su  juicio,  ambas 
sentencias  dejaron  imprejuzgada  la  cuestión  relativa  a  si  era  justo  título  para  la 
concesión  la  sentencia  civil  de  2013».  No  nos  encontraríamos,  pues,  ante  una 
incongruencia omisiva, sino «en su caso ante una motivación errónea», pues, según 
refiere la actora, aquellas sentencias no han resuelto la cuestión planteada.
En el parecer del abogado del Estado, la vulneración del art. 24.1 CE por errónea 
motivación no ha sido alegada por la demandante, ya que esta ha denunciado otra 
vertiente del derecho a la tutela judicial efectiva, que es la de la incongruencia omisiva. 
Además, para apreciar la falta de motivación «como vulneradora del art. 24.1 CE es 
necesario que esta sea irracional, arbitraria o incursa en un error patente como señala la 
jurisprudencia constante del Tribunal Constitucional», lo que no se ha dado en este caso. 
La sentencia de la Audiencia Nacional «se basa en que el Tribunal Supremo ya ha 
resuelto la pretensión de la demandante de concesión al amparo de la disposición 
transitoria primera de la Ley de costas y que dicha sentencia es firme (cosa juzgada) y 
que,  además,  la  demandante  presentó  demanda  reclamando  indemnización  por  la 
recuperación posesoria sin discutir la titularidad de la vivienda que fue desestimada, 
también, por el Tribunal Supremo en 2016».
Tampoco entiende el abogado del Estado que la sentencia de la Audiencia Nacional 
haya incurrido en la vulneración del art. 14 CE, ya que «la demandante no ha justificado 
la existencia de término de comparación». Destaca que aquella «se basa en un correo 
electrónico remitido por la administración de costas a la abogacía del Estado en el que 
se adjunta un listado de concesiones en la misma zona. Pero la demandante no acredita 
que abarque a todas las viviendas de la zona y, además, no acredita que ninguna de las 
concedidas  se  encuentre  en  la  misma  situación  en  que  se  encuentra  su  vivienda, 
tampoco solicitó dicha prueba en el proceso ante la Audiencia Nacional».
11.  Por medio de escrito que tuvo entrada en este tribunal el día 16 de octubre 
de 2020, la fiscal jefe de la fiscalía ante el Tribunal Constitucional informó que se había 
producido  un  error  involuntario  respecto  de  este  recurso  de  amparo  «al  haberse 
traspapelado la resolución de fecha 10 de septiembre de 2020 de esa Sala Segunda, a 
la que no se le ha dado el oportuno trámite en esta fiscalía, y con ello y con objeto de 
poder subsanarlo, dirijo el presente al objeto de interesar se amplíe el plazo para 
presentación del oportuno informe».
Mediante providencia de 21 de octubre de 2020, la Sección Cuarta de la Sala 
Segunda acordó ampliar el plazo de alegaciones en diez días, conforme a lo dispuesto 
en el art. 52.1 LOTC.
12.  Finalmente, en fecha 23 de noviembre de 2020, tuvieron entrada en el registro 
de  este  tribunal  las  alegaciones  del  Ministerio  Fiscal,  por  las  que  ha  solicitado  la 
estimación del recurso de amparo al entender vulnerado el derecho a la tutela judicial 
efectiva de la recurrente. Asimismo, ha propugnado la anulación de las resoluciones 
impugnadas, con retroacción de lo actuado al momento inmediatamente anterior al de la 
sentencia de 18 de octubre de 2018 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la 
Audiencia Nacional, para que la misma dicte una resolución que sea respetuosa con el  e
derecho fundamental vulnerado. En cambio, el fiscal se muestra contrario a otorgar el  bo
amparo por la denunciada infracción del principio de igualdad del art. 14 CE. 54ww
Los argumentos del Ministerio Fiscal quedan resumidos en los siguientes apartados:
a)  Primeramente,  el  fiscal,  después  de  hacer  una  detallada  exposición  de  los 
antecedentes del recurso, comienza su argumentación jurídica con la delimitación del 
objeto del mismo, señalando que la cuestión suscitada consiste en enjuiciar si las 
resoluciones impugnadas han facilitado o no «una respuesta congruente y suficiente a la 
pretensión planteada por la recurrente», que se centra en determinar la eficacia de la 
precedente sentencia de 4 de septiembre de 2013 de la Audiencia Provincial de Huelva 
respecto «a la concesión de ocupación y uso de terrenos y vivienda solicitada por escrito 
de 22 de noviembre de 2013, de acuerdo con la disposición transitoria primera de la Ley 
de costas 22/1988, modificada por la Ley 2/2013, que resultó desestimada por silencio 
administrativo».
Seguidamente, prioriza en su estudio la queja relativa a la vulneración del derecho a 
la tutela judicial efectiva, poniendo de manifiesto que esta afecta a la sentencia de la 
Audiencia Nacional de 18 de octubre de 2018, pues su nulidad determinaría la de las dos 
resoluciones posteriores, igualmente impugnadas. En este sentido, hace una extensa 
cita de la doctrina de este tribunal respecto de la incongruencia omisiva, con referencia a 
las SSTC 165/2008, de 15 de diciembre, FJ 2, y 128/2017, de 13 de noviembre, FJ 8, 
para, más adelante, entrar en el análisis del caso.
A este respecto, destaca que «la pretensión nuclear» de la recurrente era «la eficacia 
del pronunciamiento» de la sentencia de la Audiencia de Huelva de 4 de septiembre 
de 2013, en cuanto que esta resolución declaraba que: (i) aquella había adquirido unos 
terrenos que, a fecha de su adquisición, no habían adquirido la condición de terrenos de 
dominio público, ni por deslinde, ni tampoco por acción ejercitada por la administración; 
(ii)  que,  por  ello,  le  permitía  acogerse  a  la  disposición  transitoria  primera  de  la 
Ley 22/1988; (iii) que no había prescrito la acción concedida a los titulares dominicales, 
según la citada disposición transitoria primera y «que ni siquiera la denegación de la 
concesión  por  el  Tribunal  Supremo  era  obstáculo  para  su  actual  ejercicio,  pues  la 
ausencia de sentencia firme motivó que no cumpliera el supuesto de hecho previsto en el 
número 1 de la disposición transitoria primera de la Ley de costas»; y (iv) que debía 
tenerse en cuenta «el sistema de equiparación de esta última norma entre los titulares 
con sentencia judicial firme y los titulares amparados por el art. 34 LH, con un criterio 
establecido  ya  desde  la  STC  149/1991,  FJ  8,  y  recogido  finalmente  en  la  Ley  de 
costas 2/2013, de 29 de mayo».
El fiscal pone de manifiesto que, si bien la sentencia de la Audiencia Nacional de 18 
de octubre de 2018 no ignora el pronunciamiento anterior efectuado en la vía civil por la 
Audiencia de Huelva, su respuesta «es solo formal y aparente». Entiende que, en la 
sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2016, «no solo no se discutía 
esta cuestión relativa a la sentencia de la Audiencia Provincial de Huelva, sino que lo 
que se ventilaba en ella era la legalidad de la resolución de recuperación posesoria 
de 28 de julio de 2009, que había confirmado la sentencia del Tribunal Superior de 
Justicia de Andalucía». Además, «lo que se resolvía» en la sentencia del Tribunal 
Supremo citada era la procedencia o no de reconocer una indemnización a la actora por 
la ocupación y recuperación posesoria del terreno por parte de la administración, de tal 
manera que quedaba excluida la aplicación de la disposición transitoria primera de la 
Ley 22/1988 y se denegaba la indemnización porque «la recurrente venía ocupando una 
zona de terreno público marítimo-terrestre y carecía de la autorización especial para 
edificar en terreno de dominio público».
En el parecer del Ministerio Fiscal, la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de  e.
noviembre de 2016 conocía el contenido de la sentencia de la Audiencia de Huelva,  w.b
«pero no se aplicó porque estaba al margen de la cuestión debatida en aquel proceso  54ww
clao nAtuedniceinocsioa- aNdamciinoinsatrla itmivpou»g. nSaedñaa laso qburee  llaos  qcuoen shiadbeíraa csioenñeasla qduoe e el fTercitbúuan laal  sSeunpterenmcioa  edne 
alaq uperelltae nsseinótne ndceiab a«tsidoan» n, aptourr alolm qeunete « cnieor tpause, dpeenro d aabr sfoulnudtaammeenntteo  inac loam dpelesetassti my aacjeiónna sd ae 
las pretensiones deducidas ante este órgano judicial, pues se refiere a la aplicación de la
sentencia de la Audiencia Provincial de Huelva que no es objeto de aplicación por el 
Tribunal  Supremo  y  cuya  eficacia  se  deja  expresamente  al  margen  por  el  mismo, 
quedando sin respuesta en la Audiencia Nacional».
En definitiva, el fiscal sostiene que la sentencia de 18 de octubre de 2018 de la 
Audiencia Nacional: (i) no da respuesta a la pretensión esencial de la parte, «dejando 
imprejuzgada  la  cuestión  planteada»;  (ii)  «adopta  una  decisión  solo  formalmente 
motivada, en cuanto se hace por remisión a una previa resolución judicial» (STS de 24 
de noviembre de 2016, FJ 2) «que no solo no resuelve la cuestión, sino que deja a salvo 
la eventual aplicación de la sentencia civil, de modo que la fundamentación por remisión 
es solo aparente, careciendo de contenido real»; y (iii) que no se valora la eficacia y 
alcance de la contradicción de las previas sentencias de la jurisdicción contencioso-
administrativa con la de la jurisdicción civil, que declara que la recurrente adquirió y 
edificó en terrenos que solo después devinieron como de dominio público, lo que plantea 
la  innecesariedad  de  la  autorización  especial  de  edificación,  que  fue  la  causa 
determinante de las desestimaciones obtenidas en vía contencioso-administrativa.
Por todo lo cual, concluye el análisis del motivo de amparo expresando que la 
sentencia de la Audiencia Nacional impugnada «mantiene, por imprejuzgado, un conflicto 
no resuelto que integra una denegación de tutela judicial efectiva conculcando el art. 24 
CE» y propugna el otorgamiento del amparo solicitado por vulneración de ese derecho.
b)  Seguidamente, el escrito del fiscal analiza la queja por infracción del principio de 
igualdad del art. 14 CE, destacando que «si bien es cierto que se ha aportado una 
relación de concesiones de ocupación y uso de viviendas al parecer análogas a la de la 
recurrente y en el mismo término municipal y zona marítimo-terrestre, no se acredita sin 
embargo  un  término  de  comparación  válido».  No  se  ha  facilitado  «una  resolución 
procedente del mismo órgano judicial y sobre la misma cuestión que pueda [constituir] un 
término de contraste válido, ni consta, por tanto, resolución contradictoria que identifique 
supuestos sustancialmente idénticos y aplique un criterio sustancialmente distinto con la 
ahora recurrida, a través de la cual se introduzca un cambio de criterio cuya justificación 
pudiera ser objeto de valoración».
Concluye, pues, el fiscal entendiendo que no puede apreciarse la vulneración del 
principio de igualdad propugnado por la recurrente.
13.  Por providencia de 15 de abril de 2021, se señaló para deliberación y votación 
de la presente sentencia el día 19 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Pretensiones de las partes y objeto del recurso.
La demanda de amparo, que articula sus pretensiones por la vía del art. 44 LOTC, 
impugna, de modo directo, la sentencia de 18 de octubre de 2018, dictada por la Sección 
Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída 
en el procedimiento ordinario núm. 76-2017 y desestimatoria del recurso interpuesto por 
aquella contra la denegación presunta operada por silencio administrativo de la solicitud 
de concesión de uso, ocupación y aprovechamiento de un inmueble sito en la localidad 
de El Portil, término municipal de Cartaya (Huelva), al amparo de lo establecido en la 
disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (Ley 22/1988), 
que, en fecha 22 de noviembre de 2013, había presentado ante el Ministerio de Medio 
Ambiente. Igualmente, impugna la providencia de 24 de enero de 2020 de la misma  es
Sección  y  Sala,  que  inadmitió  a  trámite  el  incidente  extraordinario  de  nulidad  de  bo
actuaciones interpuesto contra la anterior resolución. 54ww
sepuxre tetvDenenesrstinóiieuónnnn,t c eliea ajd  elperacrl  oivtdvaueiddlnraeee,nc rhcapiocoai r óa dne e ond bteient enasnddueem rdr  iesuqrinóeuance  h rdoleae s alo s ilelnuancc ttiieduónetnecn liajtaue  d judidcdeeiia c llnia auq l luAiedeufae ddsciee tindavace ci  a(oaa ncNrtgtu.ar au2ccie4oin.on1tnae eCl  scEy,o, ) n,h p aeolnanr     OE-A-2021-83able en https://
incurrido en incongruencia omisiva por no haber dado una respuesta motivada a lo que
era objeto de su reclamación, consistente en que le fuera reconocido el derecho a 
disfrutar de una concesión administrativa sobre el uso de unos terrenos que forman parte 
del dominio público marítimo-terrestre, así como del derecho a disfrutar temporalmente 
de  los  mismos  y  de  la  vivienda  construida  sobre  aquellos,  de  conformidad  con  lo 
establecido en la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988. La actora, en la vía 
judicial, había fundamentado su solicitud en el derecho reconocido por la sentencia firme 
de 4 de septiembre de 2013 de la Audiencia Provincial de Huelva, que había declarado 
que la recurrente «fue propietaria, por justo título inscrito y con la condición de tercero 
hipotecario del art. 34 de la Ley hipotecaria, de una finca registral inscrita en la localidad 
de El Portil, término municipal de Cartaya, con anterioridad al deslinde aprobado por 
Orden Ministerial de 14 de septiembre de 1989» y que reunía «los requisitos sustantivos 
para solicitar la concesión a que se refiere la disposición transitoria primera» de la 
Ley 22/1988.
Tal y como se detalla en los antecedentes, la demandante considera que la sentencia 
impugnada  ha  fundamentado  su  decisión  desestimatoria  en  otras  dos  precedentes 
resoluciones de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que, o 
bien la primera no pudo tener en cuenta, por ser de fecha anterior a la de la jurisdicción 
civil, aquella declaración de titularidad privada de la actora sobre los terrenos objeto de la 
controversia (en referencia a la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del 
Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2003), o bien, aun siendo posterior en la fecha y 
hacer cita de la sentencia de la Audiencia Provincial de Huelva, no requirió hacer un 
pronunciamiento respecto de lo declarado en la misma, por ser distinto el objeto del 
procedimiento –recuperación posesoria de la finca– (en alusión a la sentencia de la Sala 
de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2016), lo 
que ha llevado a que la resolución impugnada no haya respondido motivadamente a su 
pretensión.
Asimismo, se queja la recurrente de que la sentencia impugnada, con extensión a la 
providencia de inadmisión del incidente de nulidad de actuaciones, ha vulnerado también 
el principio de igualdad del art. 14 CE, pues el rechazo de la concesión de uso solicitada, 
que ha alcanzado firmeza en la vía judicial, constituye la única excepción a todos los 
demás supuestos en que los ocupantes de terrenos y de viviendas edificadas sobre la 
zona marítimo-terrestre de la localidad de El Portil (término municipal de Cartaya), que se 
hallaban en la misma situación jurídica que la recurrente, han obtenido, sin embargo, la 
concesión temporal de uso de los terrenos, al amparo de lo establecido en la disposición 
transitoria primera de la Ley 22/1988.
Por su parte, el abogado del Estado propugna la inadmisión del recurso porque 
entiende que concurren dos causas de inadmisibilidad de la demanda: (i) Incorrecta 
selección de la vía procesal adecuada para la formulación de la demanda, toda vez que 
entiende que las eventuales lesiones denunciadas serían imputables a la administración 
y no a las resoluciones judiciales ahora impugnadas, dado que estas se limitaron a 
confirmar las decisiones que, en su momento, fueron adoptadas en la vía administrativa. 
A su parecer, no era aplicable al caso la disposición transitoria primera, sino la transitoria 
cuarta de la Ley 22/1988, porque los terrenos objeto de la controversia tenían ya la 
condición de dominio público marítimo-terrestre antes de la vigencia de la Ley 22/1988. 
Por consiguiente, la demanda debería haber utilizado la vía del art. 43 y no la del 44, 
ambos de la LOTC. Y (ii) extemporaneidad por prolongación excesiva de la vía judicial 
previa al recurso de amparo, toda vez que la demandante presentó recurso de casación 
y dos incidentes de nulidad con el mismo objeto: la vulneración de los arts. 14 y 24.1 CE. s
De modo subsidiario, el abogado del Estado interesa la desestimación del recurso  oe.
porque entiende que la sentencia de la Audiencia Nacional sí ha tenido en cuenta la  w.
precedente resolución de la Audiencia Provincial de Huelva, lo que ocurre es que,  54ww
aedsteam úáltsim dae  nvoa leorraa rj uesl top rtoítnuulon cpiaamrai eonbttoe ndeer  llaa  mcoisnmceas,i óhna  deen tuesnod irdeoc laqmuea dloa , dteecniideinddoo  peonr 
dcueel Tntraib ulon aalc Sourdparedmo op oprr elacsit addoass .s Renetcehnacziaas,  tadme blaié Sn,a llaa  qduee jlao  aCleognatednac pioosro v-Auldnmeriancisiótrna tdiveol   BOE-A-cable e
principio de igualdad porque la actora no ha ofrecido un término de comparación válido 
para establecer el juicio de relación necesario.
Por su parte, el Ministerio Fiscal apoya la estimación parcial del recurso. Entiende 
que la sentencia impugnada ha ofrecido una aparente respuesta, que no satisface el 
derecho de la actora a la tutela judicial efectiva que exige del órgano judicial una decisión 
motivada y congruente con el objeto de la pretensión ejercitada. La sentencia impugnada 
ha incurrido, pues, en incongruencia omisiva. Por el contrario, en coincidencia con el 
abogado del Estado, el fiscal interesa la desestimación del recurso en lo atinente a la 
denunciada vulneración del principio de igualdad, porque la demanda no ha ofrecido un 
término válido de comparación en que el mismo órgano judicial hubiese resuelto en 
sentido contrario al ahora enjuiciado.
2.  Óbices procesales.
Es preciso comenzar por el análisis de los dos óbices de inadmisibilidad invocados 
por el abogado del Estado en sus alegaciones.
a)  El  primero,  relativo  a  la  eventual  inadecuación  de  la  vía  utilizada  por  la 
demandante para impugnar en amparo las lesiones de sus derechos a la tutela judicial 
efectiva y al principio de igualdad, debe ser desestimado porque, a diferencia de lo que 
sostiene  el  escrito  de  alegaciones  del  representante  del  Estado,  las  eventuales 
vulneraciones de sus derechos fundamentales las imputa la actora a las resoluciones 
judiciales y no a decisiones de la administración. De modo expreso, señala que ha 
presentado su demanda por la vía del art. 44 LOTC e impugna las dos resoluciones 
judiciales, que cita con reiteración a lo largo de todo su escrito.
Además, por lo que atañe a la queja principal de la demandante, que viene referida a 
la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva, hay que señalar que el recurso 
contencioso-administrativo  fue  interpuesto  contra  una  resolución  presunta  de  la 
administración, a la que el ordenamiento jurídico le atribuye la ficción de entender 
desestimada por silencio la solicitud presentada. En consecuencia, si no es posible 
conocer  cuáles  habrían  sido  los  argumentos  empleados  por  la  administración  para 
desestimar  aquella  solicitud,  tampoco  podrá  hablarse  de  incongruencia  entre  la 
reclamación efectuada, la fundamentación en derecho ofrecida y la decisión adoptada en 
la vía administrativa. Antes bien, la demanda de amparo solo impugna los argumentos 
que ha conocido para ver rechazada su pretensión y estos han sido únicamente los 
recogidos en la sentencia de la Audiencia Nacional, por lo que la eventual lesión del 
derecho a obtener una resolución motivada y congruente únicamente puede referirse, en 
este caso, a la precitada sentencia judicial. Lo mismo sucede con la alegada vulneración 
del  principio  de  igualdad,  a  la  que  únicamente  da  respuesta  la  resolución  judicial 
impugnada.
Finalmente, hemos de recordar que el derecho a la tutela judicial efectiva, por su propia 
naturaleza, solo es predicable de las resoluciones judiciales, nunca de las administrativas, 
excepción hecha de las resoluciones sancionadoras (por todas, la STC 159/2002, de 16 de 
septiembre, FJ 2) o de aquellas otras en que «la revisión judicial del acto administrativo en 
cuestión no contiene la debida motivación de las circunstancias personales del recurrente, 
cuando están en juego ‘asociados a derechos fundamentales como los contemplados en los 
artículos 18.1 y 24.1 CE (STC 46/2014, FJ 7) una pluralidad de intereses constitucionales 
como el de protección social, económica y jurídica de la familia (art. 39.1 CE) […]’» 
(STC 42/2020, de 9 de marzo, FJ 3). s
El óbice debe ser, pues, desestimado. oe.
b)  El segundo óbice atiende a la eventual extemporaneidad de la demanda de  w.
arpemocrpu earslr ooT ,r dipbeou rcn aahsla abSceuiórp nrp ercmooloon,nt rgaya,  ldamo ás isen ndttaeerbndicdeia,a m hdaeebn et1er8   pladr oevm íoaoc vtjuuidbdorice id adol esp  r2ine0cv1iida8e , anqlt uehesa  bfdueeer   npinuraeliddpmaadriat idddoeo    2021-8354n https://ww
actuaciones, uno contra la citada sentencia y otro contra la providencia de inadmisión del
recurso de casación, en los que alegó, en todos ellos, la vulneración de los arts. 14 
y 24.1 CE.
Tampoco este óbice procesal puede prosperar. Este tribunal ha declarado que cuando 
la parte haya preparado un recurso de casación y este haya sido inadmitido a trámite por 
razones procesales no imputables a la falta de diligencia de la parte, podrá promover el 
incidente de nulidad de actuaciones para, de ese modo, recabar la tutela de sus derechos 
fundamentales. En este sentido, hemos dicho recientemente que «[c]on el fin de garantizar 
la tutela judicial frente a las vulneraciones de derechos fundamentales que ocasionen los 
órganos  judiciales  cuando  sus  decisiones  no  son  susceptibles  de  recurso,  ha  de 
interpretarse que cabe interponer este incidente también en los casos en los que el recurso 
interpuesto contra la resolución que se considera lesiva de derechos fundamentales ha sido 
inadmitido por razones procesales no imputables a la falta de diligencia de la parte. En estos 
supuestos, la frustración del recurso, al no ser consecuencia de la defectuosa actuación 
procesal de la parte, no puede conllevar que el recurrente no pueda obtener la tutela de los 
derechos fundamentales que hizo valer a través del recurso intentado y por ello en estos 
casos, una vez inadmitido el recurso –siempre que su interposición no pueda calificarse de 
manifiestamente improcedente–, puede solicitar la tutela de los referidos derechos instando 
un incidente de nulidad de actuaciones ante el órgano judicial que dictó la resolución que se 
estima lesiva de derechos fundamentales» [STC 112/2019, de 3 de octubre, FJ 3 f)].
Resulta, por tanto, que la interposición del incidente de nulidad de actuaciones en 
supuestos como el que ahora se examina, constituye «un cauce idóneo para obtener la 
tutela de los derechos fundamentales que se imputan a la resolución frente a la que se 
interpuso  el  recurso  inadmitido  y,  por  tanto,  no  podrá  considerarse  un  recurso 
manifiestamente improcedente que pueda conllevar la extemporaneidad del recurso de 
amparo por alargar indebidamente la vía judicial» [STC 112/2019, FJ 3 f)].
En el caso de autos, la demandante preparó recurso de casación contra la sentencia 
de 18 de octubre de 2018 de la Audiencia Nacional y la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo dictó providencia de 6 de junio de 2019 por la que 
acordó la inadmisión a trámite del recurso al no haber apreciado interés casacional 
objetivo. De conformidad, pues, con nuestra doctrina, al no concurrir defecto procesal 
alguno en la preparación de aquel recurso, no debiéndose reputar como tal la citada falta 
de interés casacional objetivo, la parte podía acudir al incidente extraordinario de nulidad 
de actuaciones del art. 241.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial contra la resolución 
frente a la que se interpuso el recurso inadmitido, sin que, por ello, pudiera entenderse 
prolongada indebidamente la vía judicial.
Por otra parte, hemos detallado en los antecedentes que el segundo incidente de 
nulidad de actuaciones, al que se refiere el abogado del Estado y que fue promovido 
contra aquella providencia de 6 de junio de 2019 del Tribunal Supremo ante la propia 
Sala  Tercera,  siguió  un  curso  procesal  distinto  al  que  ahora  es  objeto  de  nuestro 
enjuiciamiento y finalizó con una resolución aprobatoria de la solicitud de desistimiento, 
que fue dictada por este tribunal (providencia de 15 de junio de 2020, recaída en el 
recurso de amparo núm. 5880-2019). Se trataba, pues, de un proceso diferente al 
presente y respecto del que la actora en su demanda destaca que fue un error material 
la presentación del incidente ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal 
Supremo, cuando su intención era la de promoverlo ante la misma Sala pero de la 
Audiencia Nacional.
Este segundo óbice procesal debe ser, también, desestimado.
3.  Derecho a la tutela judicial efectiva. e.
a)  Hemos de abordar, a continuación, el análisis de las quejas que formula la  54ww
deestmabalnedcaid od ep oarm lap adrooc ytr,i npaa rdae e ellsot,e d teri bcuonnafol (rpmoidr atodd caosn,  laesl  cSrSiteTrCio  4d1e/ 2la0 2m0,a dyoer 9 r edtero macacrizóon, 
FdeJ  2a,q yu e1l0la2s/2 0c2a0u,s adse  2q1u ed,e  dsee pptireomspberera, rF, Jd 2e)t,e qrmuein aimrípalnic ala c ornectreodaecrc ipórnio raid audn  aml eoxmamenetno 
procesal  anterior,  lo  que  haría  innecesario  un  pronunciamiento  sobre  las  restantes
(SSTC 25/2012, de 27 de febrero, FJ 2, y 90/2010, de 15 de noviembre, FJ 2, y las que 
en ellas se citan), procede examinar en primer lugar la queja principal, tal y como figura 
en la demanda, que es la de la denunciada vulneración del derecho a la tutela judicial 
efectiva que la demandante imputa a la sentencia de 18 de octubre de 2018 de la Sala 
de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y, por extensión, también a la 
providencia de 24 de enero de 2020 del mismo tribunal, que inadmitió a trámite el 
incidente de nulidad de actuaciones formalizado contra aquella.
b)  La demanda centra la invocada vulneración de su derecho a la tutela judicial 
efectiva  en  la  vertiente  del  derecho  a  obtener  una  resolución  judicial  motivada  y 
congruente con la pretensión ejercitada, localizando el objeto de la queja en el específico 
aspecto de la congruencia entre lo solicitado al órgano judicial y lo decidido por este 
respecto de aquella solicitud. Ciñe, pues, su reclamación de amparo a la eventual 
existencia de un vicio de incongruencia omisiva porque, a su parecer, la sentencia 
impugnada no se ha pronunciado sobre la petición específica que había dirigido al 
tribunal de instancia.
Aunque más adelante analizaremos el contenido de la pretensión de la demandante 
de amparo, hay que identificar antes y de modo correcto cuál es la vulneración de la 
tutela judicial que se denuncia porque, como bien señala el abogado del Estado en su 
escrito de alegaciones, no es propiamente el vicio de incongruencia omisiva el que la 
parte imputa a la sentencia de la Audiencia Nacional, toda vez que esta ha dado una 
respuesta, calificada como «aparente» por el Ministerio Fiscal, a la pretensión ejercitada, 
pero que, en definitiva, sí ha razonado sobre aquella y ha expresado una decisión sobre 
la misma.
La  resolución  impugnada  responde,  en  sentido  denegatorio,  a  la  solicitud  de 
otorgamiento de una concesión administrativa para el uso temporal de unos terrenos 
comprendidos  en  el  dominio  público  marítimo-terrestre,  de  conformidad  con  lo 
establecido en la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988. Aquella solicitud se 
había formulado al amparo de un título de propiedad que era anterior a la entrada en 
vigor de la citada ley y que así le fue reconocido a la actora por la jurisdicción civil en 
sentencia firme de 4 de septiembre de 2013 de la Audiencia Provincial de Huelva.
En el fundamento jurídico tercero de su resolución, la Audiencia Nacional tiene 
presente la referencia a la citada sentencia de la jurisdicción civil pero razona que los 
terrenos objeto de la controversia pertenecían al dominio público desde fecha muy 
anterior a la de la vigencia de la Ley 22/1988. Apoya su argumentación en las dos 
sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 3 de 
septiembre de 2003 y de 24 de noviembre de 2016, que, según la sentencia impugnada, 
llegaron a aquella conclusión y a decidir, en consecuencia, que no era aplicable al caso 
de  autos  la  disposición  transitoria  primera  de  la  Ley  22/1988,  acordando  la 
desestimación del recurso.
c)  A partir de las anteriores consideraciones sobre los presupuestos de hecho, 
hemos  de  precisar  que,  aunque  la  demanda  yerra  en  la  calificación  jurídica  de  la 
vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva que denuncia, pues identifica su queja 
como un supuesto de «incongruencia omisiva», sin embargo toda la argumentación gira 
en torno a otra vertiente del derecho a la tutela efectiva que es la del derecho a obtener 
una resolución judicial que dé respuesta motivada a la pretensión ejercitada.
La recurrente se queja de que la sentencia haya desatendido un presupuesto que, a 
su juicio, era esencial para la resolución del caso como era el de la verdad judicialmente 
declarada de su titularidad dominical privada sobre los terrenos controvertidos en fecha  s
anterior a la de la vigencia de la Ley 22/1988, a los efectos de luego decidir si era o no  oe.
merecedora de la concesión sobre el uso temporal de aquellos terrenos, de conformidad  w.
con lo establecido en la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988. Frente a esta  54ww
dtees itsit udlea rliad aredc puúrrbelnictae,,  laal csaennztaednac iae nd efe lach Aau adnietenrciioar  Naa lcai oLneayl  c2o2n/1si9d8e8ra,  aapqouyeállnodso tseerr epnaoras 
Clleognater nac itoasl oc-Aondcmluinsiisótnra etivno  odteral sT rdibousn arel sSoulupcreiomnoe.s, igualmente firmes, de la Sala de lo  BOE-A-cable e
d)  Este tribunal, de modo reiterado, ha declarado que «el derecho a la tutela judicial 
efectiva comprende el derecho de los litigantes a obtener de los jueces y tribunales una 
resolución  motivada,  fundada  en  Derecho  y  congruente  con  las  pretensiones 
oportunamente  deducidas  por  las  partes,  que  también  puede  ser  de  inadmisión  si 
concurre causa legal para ello y así se aprecia razonadamente por el órgano judicial 
(SSTC 63/1999, de 26 de abril, FJ 2, y 116/2001, de 21 de mayo, FJ 4, entre otras 
muchas). Asimismo, hemos dicho que la motivación de las resoluciones judiciales, aparte 
de venir impuesta en el art. 120.3 CE es una exigencia derivada del art. 24.1 CE con el 
fin de que se puedan conocer las razones de la decisión que aquellas contienen, 
posibilitando su control mediante el sistema de los recursos (por todas, SSTC 163/2000, 
de 12 de junio, FJ 3, y 214/2000, de 18 de septiembre, FJ 4). También es doctrina 
reiterada la de que el derecho a obtener una resolución fundada en Derecho, favorable o 
adversa, es garantía frente a la arbitrariedad e irrazonabilidad de los poderes públicos 
(SSTC 112/1996, de 24 de junio, FJ 2, y 87/2000, de 27 de marzo, FJ 6)» (por todas, las 
SSTC 8/2021, de 25 de enero, FJ 3, y 12/2021, de 25 de enero, FJ 3, como las más 
recientes).
También ha declarado este tribunal que «para valorar si la decisión judicial recurrida 
vulneró el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE, en su vertiente de derecho 
a la motivación de las resoluciones judiciales, conviene recordar en primer término que, 
según es consolidada doctrina constitucional, el derecho reconocido en el art. 24.1 CE 
no garantiza la corrección jurídica de la interpretación y aplicación del Derecho llevada a 
cabo por los jueces y tribunales, pues no existe un pretendido derecho al acierto judicial 
en la selección, interpretación y aplicación de las normas, salvo que afecte al contenido 
de otros derechos constitucionales. Ahora bien, lo que, en todo caso, sí garantiza el 
art. 24.1 CE es el derecho a obtener de los órganos judiciales una resolución motivada, 
es decir, que contenga los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles 
han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión y que la motivación esté 
fundada en Derecho, exigencia que no queda cumplida con la mera emisión de una 
declaración de voluntad en un sentido u otro, sino que debe ser consecuencia de una 
exégesis racional del ordenamiento jurídico y no fruto de la arbitrariedad (por todas, 
STC 142/2012, de 2 de julio, FJ 4). Pero también hemos declarado en multitud de 
ocasiones que una resolución judicial vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva 
cuando  el  razonamiento  que  la  funda  incurre  en  tal  grado  de  arbitrariedad, 
irrazonabilidad o error que, por su evidencia y contenido, sean tan manifiestos y graves 
que para cualquier observador resulte patente que la resolución de hecho carece de toda 
motivación o razonamiento. En estos casos, ciertamente excepcionales, este tribunal 
incurriría en exceso de formalismo si admitiese como decisiones motivadas y razonadas 
aquellas que, a primera vista y sin necesidad de mayor esfuerzo intelectual y argumental, 
se comprueba que parten de premisas inexistentes o patentemente erróneas o siguen un 
desarrollo  argumental  que  incurre  en  quiebras  lógicas  de  tal  magnitud  que  las 
conclusiones alcanzadas no pueden considerarse basadas en ninguna de las razones 
aducidas (por todas, SSTC 214/1999, de 29 de noviembre, y 133/2013, de 5 de junio, 
FJ 5, entre otras muchas)» (STC 46/2020, de 15 de junio, FJ 3).
En definitiva, habrá que determinar en el caso de autos si la sentencia impugnada y, 
por extensión, la providencia de inadmisión del incidente de nulidad de actuaciones, que 
sigue  a  la  anterior  y  con  la  que  está  estrechamente  relacionada,  incurre  en  su 
argumentación en tal grado de arbitrariedad, irrazonabilidad o error que, por su evidencia 
y contenido, sean tan manifiestos y graves que, como acabamos de destacar, resulte  s
patente para cualquier observador la carencia de toda motivación o razonamiento. oe.
4.  Aplicación de la doctrina al caso. 54ww
A)  Dado que, de la argumentación utilizada por la recurrente para denunciar la
vduel n1e8r adceió no cdteu bsrue  ddeer e2c0h1o8 a  dlae  tluat eAlau djuiednicciiaal  eNfeacctioivnaa, l,h elam oesv eidnetunatilf iccoandsot aetna claió sne ndtee nucniaa 
motivación calificada de ilógica e irrazonable, deberemos valorar ahora si esta resolución 
responde a ese vicio de motivación que le imputa la demandante de amparo.
Para ello, hemos de volver a los antecedentes que son relevantes para nuestro 
enjuiciamiento:
a)  La actora, que había adquirido en 1978 unos terrenos en la localidad de El Portil, 
perteneciente al término municipal de Cartaya, vio inicialmente denegada su solicitud de 
obtener una concesión de uso y disfrute temporal sobre los mismos. La sentencia de la 
Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 3 de septiembre de 2003 
puso fin a un largo litigio que, tanto en la vía administrativa como en la judicial, terminó 
con la consideración de que aquellos terrenos pertenecían al demanio público y que, 
además, habían permanecido con tal titularidad pública desde una fecha anterior a la de 
la entrada en vigor de la Ley 22/1988.
Con fundamento en aquella resolución judicial firme, la administración, por medio de 
sendas resoluciones de 28 de julio de 2009 (del Servicio Provincial de Costas en Huelva) 
y  de  4  de  noviembre  de  2011  (de  la  Dirección  General  de  Costas),  acordó  la 
recuperación posesoria de los terrenos objeto del conflicto, que permanecían hasta aquel 
momento ocupados por la ahora demandante de amparo. Aquella realidad jurídica obligó 
a  que  la  actora  tuviera  que  acudir,  nuevamente,  a  la  jurisdicción  contencioso-
administrativa para tratar de evitar su pérdida y la de lo edificado sobre los mismos.
Las  sentencias,  de  24  de  septiembre  de  2015  de  la  Sala  de  lo  Contencioso-
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede de Sevilla) y, en 
trámite de casación, de 24 de noviembre de 2016, de la misma Sala del Tribunal 
Supremo, desestimaron el recurso de la actora al entender que los terrenos, en cuanto 
pertenecientes  al  dominio  público  marítimo-terrestre,  debían  ser  recuperados  en  su 
posesión por la administración. Sin embargo, en lo que ahora es de interés, esta última 
resolución, declaró en su fundamento jurídico 1 que, si bien la «recuperación posesoria 
resulta incontestable», todo ello era «sin prejuzgar lo que pueda decidirse en definitiva 
respecto de la concesión que de nuevo ha interesado la recurrente a la vista de la 
sentencia recaída en la jurisdicción civil, que se ha aportado como prueba documental en 
este recurso de casación».
b)  A raíz de aquel inicial rechazo de su titularidad dominical sobre los terrenos en 
conflicto, la actora ejercitó una acción civil declarativa de su derecho de propiedad sobre 
aquellos, haciéndolo ante la correspondiente jurisdicción, y obtuvo de la misma un 
pronunciamiento judicial firme en la sentencia de 4 de septiembre de 2013, dictada por la 
Audiencia Provincial de Huelva. Esta resolución reconoció a la señora Borrero Rodríguez 
los siguientes derechos: (i) que, por justo título y con la condición de tercero del art. 34 
de la Ley hipotecaria, había sido propietaria de la finca registral en la que quedaban 
ubicados los terrenos objeto de la controversia; (ii) que esta titularidad dominical era 
anterior «al deslinde aprobado por Orden Ministerial de 14 de septiembre de 1989»; y (iii) 
que, además, «reunía los requisitos sustantivos para solicitar la concesión a que se 
refiere la disposición transitoria primera» de la Ley 22/1988.
c)  Sirviéndose, pues, de la declaración judicial que le reconocía el título dominical 
sobre los terrenos controvertidos, en las condiciones que se especificaban en el fallo del 
tribunal civil, la actora presentó una segunda solicitud de concesión del uso temporal de 
aquellos, con invocación expresa de lo preceptuado en la disposición transitoria primera 
de la Ley 22/1988.
El texto de la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, modificado por la 
Ley 2/2013, de 29 de mayo, adaptada a la doctrina establecida por la STC 149/1991,  e.
de 4 de julio, FJ 8 B) d), y de alegada aplicación al caso, establece lo siguiente en sus  w.b
dos primeros apartados: 54ww
«1.  En virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución, los titulares de
edsepcalacriaodso sd ed e lap rozpoinead adm apraítritmicou-later rrpeosrt rsee, ntpelanycaia  jyu dmicaiarl  ftiermrrieto arinatle rqioure  a hlau beienrtarand as iedno 
vigor  de  la  presente  Ley  pasarán  a  ser  titulares  de  un  derecho  de  ocupación  y
aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, a cuyo efecto deberán solicitar 
la correspondiente concesión en el plazo de un año a contar desde la mencionada fecha. 
La concesión se otorgará por treinta años, prorrogables por otros treinta, respetando los 
usos y aprovechamientos existentes, sin obligación de abonar canon, y se inscribirá en el 
registro a que se refiere el artículo 37.3.
2.  Los titulares de los terrenos de la zona marítimo-terrestre o playa que no hayan 
podido ser ocupados por la administración al practicar un deslinde anterior a la entrada 
en vigor de esta Ley, por estar inscritos en el registro de la propiedad y amparados por el 
artículo 34 de la Ley hipotecaria, pasarán a ser titulares de un derecho de ocupación y 
aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, por treinta años, respetando los 
usos y aprovechamientos existentes, a cuyo efecto deberán solicitar la correspondiente 
concesión».
La solicitud fue, sin embargo, denegada por silencio administrativo y, de nuevo, la 
actora tuvo que acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa en defensa de sus 
derechos. Interpuso, a tal efecto, el correspondiente recurso que ha sido resuelto en 
sentido  desestimatorio  por  la  sentencia  de  18  de  octubre  de  2018  de  la  Sala 
correspondiente de la Audiencia Nacional. Dicha resolución alcanzaría firmeza después 
de haber inadmitido el Tribunal Supremo, por falta de interés casacional objetivo, el 
recurso de casación que la parte había preparado contra la misma. Finalmente, la misma 
Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha inadmitido a trámite el 
incidente  de  nulidad  de  actuaciones  promovido  por  la  recurrente  contra  aquella 
sentencia.
B)  A partir del tortuoso como prolongado iter procedimental que se ha descrito, 
hemos ya de adelantar que el sentido de nuestro pronunciamiento será estimatorio de la 
pretensión de amparo ejercitada por la recurrente, debiendo apreciar la vulneración de 
su derecho a la tutela judicial efectiva. A tal conclusión llegamos teniendo en cuenta las 
siguientes consideraciones:
a)  En primer lugar, que las resoluciones judiciales impugnadas (la sentencia de 18 
de octubre de 2018 y la providencia de 24 de enero de 2020 de inadmisión a trámite del 
incidente de nulidad de actuaciones, ambas de la Sala de lo Contencioso-Administrativo 
de  la  Audiencia  Nacional)  han  desatendido  el  contenido  de  un  fallo  judicial  firme 
previamente emitido por la jurisdicción civil, que configuró una verdad formal, consistente 
en la declaración de que los terrenos objeto de la controversia habían sido de titularidad 
dominical de la ahora demandante de amparo en fecha anterior a la de la entrada en 
vigor de la Ley 22/1988. Esta realidad jurídica constituye un presupuesto de hecho 
indispensable  para  realizar  el  correspondiente  juicio  aplicativo  de  la  disposición 
transitoria  primera  de  la  Ley  22/1988,  que  la  actora  reclamaba  en  su  recurso 
contencioso-administrativo.  A  la  hora  de  tomar  una  decisión  sobre  la  pretensión 
ejercitada, la Audiencia Nacional no podía desatender aquella declaración judicial. Sin 
embargo, la Sala, a pesar de haberle sido puesto de manifiesto lo resuelto por el tribunal 
civil,  que  afirmaba  la  existencia  de  aquella  titularidad  dominical  en  los  términos 
establecidos por el fallo judicial, ha prescindido de dicha realidad jurídica, sin haberla 
valorado, a la hora de tomar su decisión.
b)  Y, en segundo término, que, en lo atinente a las dos resoluciones de la Sala de lo 
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo sobre las que la Audiencia Nacional ha 
apoyado su pronunciamiento desestimatorio del recurso, hemos de descartar, como no  s
relevante  para  la  resolución  de  este  caso,  el  fallo  de  la  inicial  sentencia  de  3  de  oe.
septiembre de 2003, que, por ser de fecha anterior al recaído en la jurisdicción civil,  w.
peprsaetrasti uósp eudneetse tnouc niaaal,   treriebl auTlnirdiabalu ddn eaj ul inrSísdutiapcnraec miado isp tnainorta a p roeada ílailza a ern qeturlae nr  utaee vnvoda rleoíanr ajurq,i cuaiean mtehi easnbuteo ri.ln eCe xusiasentrevdniodc oida i,c dteóel    2021-8354n https://ww
título de propiedad de los terrenos que le había sido reconocido a la demandante, de tal
manera que acogió entonces la tesis sostenida por la administración de que los terrenos
litigiosos tenían la consideración de playa, conforme a la Ley de costas de 1969 y, por 
ende, se hallaban incluidos en el dominio público marítimo-terrestre.
Sin embargo, en la segunda sentencia de 24 de noviembre de 2016, si bien es ya de 
fecha posterior a la de la Audiencia Provincial de Huelva, el Tribunal Supremo se refiere 
a la misma y, además, presenta dos aspectos decisivos para la resolución del recurso de 
la actora que la Audiencia Nacional tampoco ha tenido en cuenta: (i) que el objeto de la 
litis,  finalizado  en  el  trámite  de  la  casación  con  la  precitada  sentencia  de  24  de 
noviembre  de  2016,  era  distinto  al  que  tenía  que  ser  enjuiciado  por  la  Audiencia 
Nacional, toda vez que aquel quedaba limitado a resolver sobre la procedencia de la 
recuperación posesoria del dominio público marítimo-terrestre ocupado, correspondiente 
a unos terrenos que, en su día y hasta la declaración de propiedad privada efectuada por 
la jurisdicción civil, tenían, como se ha dicho, la consideración de dominio público por 
estar incluidos en la zona marítimo-terrestre; y (ii) que la propia sentencia del Tribunal 
Supremo advertía ya de que aquel pronunciamiento se realizaba con independencia de 
lo que se pudiera resolver respecto de la concesión que había solicitado la recurrente, a 
la vista de la decisión firme de la jurisdicción civil. Es decir, que el Tribunal Supremo era 
consciente de que la actora había presentado una nueva solicitud de concesión del uso 
temporal  de  aquellos  terrenos,  apoyada  en  una  declaración  judicial  de  titularidad 
dominical, y, por ello, su pronunciamiento no afectaba a lo que pudiera ser resuelto en 
relación con la nueva solicitud cursada.
Las dos consideraciones expuestas llevan indefectiblemente a la conclusión de que 
la sentencia impugnada incluye una motivación que no se acompasa a las exigencias de 
nuestra doctrina anteriormente expuesta. Antes bien, ha desatendido el presupuesto de 
hecho sobre el que tendría que haber establecido su valoración, el título de propiedad 
reconocido por la jurisdicción civil, aportado como documento justificativo, por la parte. 
Además, tampoco ha tenido en cuenta cuál fue el objeto y los límites a los que quedó 
sujeto el pronunciamiento de la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre 
de 2016, distinto al que debía enjuiciar la Audiencia Nacional. Finalmente, el órgano 
judicial tampoco ha tenido en consideración la advertencia del Tribunal Supremo de 
excluir expresamente del alcance de su pronunciamiento la nueva solicitud de concesión 
formulada por la recurrente, asentada precisamente en unos presupuestos de hecho 
contrarios  a  los  que  en  su  día  sirvieron  de  fundamento  a  anteriores  decisiones 
administrativas y de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Por todas las razones expuestas, la queja de la recurrente debe ser estimada. La 
sentencia de la Audiencia Nacional ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva de 
la recurrente por haber incorporado una motivación que no se corresponde con los 
criterios de nuestra doctrina, en cuanto que se apoya sobre unos presupuestos de hecho 
y de derecho que no dan respuesta argumentativa a los que la demandante de amparo 
acreditó como realidad jurídica verdadera.
5.  Alcance del amparo.
La estimación del recurso de amparo por la apreciada vulneración del derecho a la 
tutela judicial efectiva debe acarrear la nulidad de la sentencia de 18 de octubre de 2018 
de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia 
Nacional,  recaída  en  el  procedimiento  ordinario  núm.  76-2017,  así  como  de  la 
providencia de 24 de enero de 2020 de la misma Sección y Sala, que inadmitió a trámite 
el incidente de nulidad de actuaciones promovido por la recurrente contra la anterior 
resolución. Asimismo, como medida de restablecimiento del derecho, hemos de acordar  e
la retroacción de las actuaciones hasta el momento inmediatamente anterior al de la  bo
referida sentencia para que el citado tribunal dicte otra que sea respetuosa con el  54ww
dereAcshiom fisumndoa, mlae enstatilm aa lcai ótunt edleal  jaundticeiraiol re fmecottiivvao  sdien  ainmdepfaernos hióanc e(a irnt.n 2e4c.e1s aCrEio) .entrar en el
reexcaumrreenn tdee e lna  squu deejam paonrd vau dlnee aramcpióanro d.el principio de igualdad que, también, denunció la
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar el recurso de amparo interpuesto por doña Carmen Borrero Rodríguez y, en 
su virtud:
1.º  Declarar que ha sido vulnerado su derecho fundamental a la tutela judicial 
efectiva (art. 24.1 CE).
2.º  Restablecerla en su derecho y, a tal fin, declarar la nulidad de la sentencia de 18 
de octubre de 2018, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo 
de la Audiencia Nacional, recaída en el procedimiento ordinario núm. 76-2017, así como 
de la providencia de 24 de enero de 2020 de la misma Sección y Sala, que inadmitió a 
trámite el incidente de nulidad de actuaciones promovido contra la anterior resolución.
3.º  Retrotraer el procedimiento al momento inmediatamente anterior al del dictado 
de la sentencia, para que en su lugar el órgano judicial dicte otra que resulte respetuosa 
con el derecho fundamental vulnerado.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a diecinueve de abril de dos mil veintiuno.–Encarnación Roca 
Trías.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio 
Narváez Rodríguez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Firmado y rubricado.