BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 161 Miércoles 7 de julio de 2021 Sec. TC.   Pág. 81292
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
11305 Pleno.  Sentencia  123/2021,  de  3  de  junio  de  2021.  Cuestión  de 
inconstitucionalidad 1514-2020. Planteada por la Sección Segunda de la Sala 
de  lo  Contencioso-Administrativo  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de 
Andalucía con sede en Sevilla, en relación con las letras a) y c) del artículo 
40.4 de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2007, de 9 de julio, de gestión 
integrada de la calidad ambiental. Competencias en materia de protección 
ambiental: constitucionalidad del precepto legal autonómico que exceptúa de 
evaluación ambiental estratégica los estudios de detalle.
ECLI:ES:TC:2021:123
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido 
Conde-Pumpido  Tourón  y  la  magistrada  doña  María  Luisa  Balaguer  Callejón,  ha 
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1514-2020 promovida por la Sección 
Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de 
Andalucía con sede en Sevilla, en relación con el art. 40.4, apartado a) y c) de la Ley del 
Parlamento de Andalucía 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la calidad 
ambiental. Han comparecido y formulado alegaciones el abogado del Estado, la fiscal 
general  del  Estado,  la  Junta  de  Andalucía  y  el  Parlamento  de  Andalucía  y  la 
representación procesal de la Federación Ecologistas en Acción-Sevilla. Ha sido ponente 
el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho.
I. Antecedentes
1.  Con fecha de 9 de marzo de 2020 tuvo entrada en el registro general de este 
tribunal un escrito de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de 
Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, por el que se remite, junto con el testimonio 
del procedimiento correspondiente, el auto de 10 de febrero de 2020, por el que se 
acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 40.4, apartado a) y c) 
de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la 
calidad ambiental, por posible vulneración del art. 149.1.23 CE. e
El precepto cuestionado dispone: b
urba«nAísrttíiccuol.o  40.  Evaluación  ambiental  de  los  instrumentos  de  planeamiento  2021-1130n https://w
[…]
4.  No se encuentran sometidos a evaluación ambiental estratégica, teniendo en 
cuenta su objeto y alcance de acuerdo con lo establecido en la Ley 7/2002, de 17 de 
diciembre, los siguientes instrumentos de planeamiento urbanístico:
a)  Estudios de detalle.
[…]
c)  Las  revisiones  o  modificaciones  de  los  instrumentos  de  planeamiento  de 
desarrollo recogidos en los apartados a) y b) anteriores».
2.  Los  antecedentes  de  hecho  del  planteamiento  de  la  presente  cuestión  de 
inconstitucionalidad son los siguientes:
a)  El  23  de  noviembre  de  2016,  la  Federación  Ecologistas  en  Acción-Sevilla 
interpuso  recurso  contencioso-administrativo  contra  el  acuerdo  del  Pleno  del 
Ayuntamiento de Sevilla por el que se aprueba definitivamente el modificado del estudio 
de detalle de la parcela ZE N1 del SUNP-GU-1 «Palmas Altas» promovido por Lar 
España Shopping Centres VIII, S.L.U., por entender que dicho acuerdo no era conforme 
a Derecho. La actora invoca como fundamento de su demanda, entre otros motivos, que 
el modificado del estudio de detalle establece el uso de «Gran superficie comercial» que 
no está contemplado en el planeamiento de superior jerarquía –el plan de sectorización 
de  2005–,  y  que  además  hace  una  ordenación  de  volúmenes  y  dotaciones  que 
contradice las determinaciones de ese planeamiento superior, y que, siendo indudable 
que esa actuación tendrá importantes repercusiones ambientales, no se ha sometido a 
evaluación  ambiental  estratégica,  desarrollándose  en  el  marco  de  una  planificación 
urbanística que, ratione temporis, tampoco fue objeto de dicha evaluación.
b)  Tanto la administración demandada (el Ayuntamiento de Sevilla) como la entidad 
codemandada comparecida (Lar España Shopping Centres VIII, S.L.U.) sostuvieron en 
sus escritos de contestación a la demanda y conclusiones la inexistencia de la causa de 
nulidad  alegada,  porque  el  art.  40.4  a)  y  c),  de  la  Ley  del  Parlamento  de 
Andalucía  7/2007,  de  9  de  julio,  de  gestión  integrada  de  la  calidad  ambiental  (en 
adelante,  Ley  andaluza  7/2007),  excluye  de  evaluación  ambiental  estratégica  los 
estudios de detalle y sus modificaciones.
c)  La Sala, por providencia de 26 de septiembre de 2019, acordó oír a las partes 
personadas  y  al  Ministerio  Fiscal  sobre  la  pertinencia  de  plantear  cuestión  de 
inconstitucionalidad en relación con el art. 40.4 a) de la Ley andaluza 7/2007, o sobre el 
fondo de esta, por posible vulneración de los arts. 6 y 8 de la Ley 21/2013, de 9 de 
diciembre, de evaluación ambiental, y, mediatamente, del art. 149.1.23 CE.
d)  La  Federación  Ecologistas  en  Acción-Sevilla  mostró  su  conformidad  con  el 
planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. La administración demandada y las 
entidades  codemandadas,  por  el  contrario,  se  opusieron  a  su  planteamiento 
argumentando que no existía contradicción entre el precepto autonómico cuestionado y 
el estatal, que propone el órgano judicial como parámetro de contraste. El fiscal, por 
último, no se opuso al planteamiento de la cuestión.
e)  Por  auto  de  10  de  febrero  de  2020,  la  Sala  acordó  plantear  cuestión  de 
inconstitucionalidad  en  relación  con  el  art.  40.4,  apartados  a)  y  c),  de  la  Ley  del 
Parlamento de Andalucía 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la calidad 
ambiental.
3.  Del contenido del auto interesa destacar lo siguiente: o
ipnrveosacu)ap duoEe slc tooasmu tofoo  rfmcuonamdleaiesm npezanart oas  uedsle   prslaauzn otdeneaammmaiienendntatoo  slda e jua lruaísd ecicunoecsisa t iaódfnier.m  uDanenasd toae cvqaau luqeau ceció olnan  caaumcrrteobnriea n lhtoaasl    2021-1130n https://w
esis trbaieténg iclaas  dep alart emso daicfiecapctaiónn  qdueel  essteu dhioa  deo mdietitdaoll e easpar obaactduaa cpioórn e, l laaysu ndteammaienndtaod ya qs uela,   BOE-A-cable e
consideran  innecesaria  invocando  el  artículo  40.4  de  la  Ley  andaluza  7/2007,  que 
excepciona  de  la  obligación  de  someter  a  evaluación  ambiental  estratégica  a  los 
Estudios de detalle y a sus revisiones o modificaciones. El tribunal aprecia que si la 
evaluación ambiental estratégica en este tipo de instrumentos de planeamiento resulta 
preceptiva por exigencia de la legislación básica estatal de evaluación ambiental, la 
inconstitucional  de  dicho  precepto  abocaría  forzosamente  a  la  estimación  de  la 
demanda.
b)  A continuación expone las razones por las que considera que el artículo 40.4 a) y 
c) de la Ley andaluza 7/2007 puede incurrir en inconstitucionalidad mediata: entiende 
que la norma autonómica en cuestión contradice los arts. 6 y 8 de la Ley 21/2013, de 9 
de  diciembre,  de  evaluación  ambiental  (Ley  estatal  de  evaluación  ambiental,  en 
adelante), adoptados sobre la base del art. 149.1.23 CE como legislación básica estatal 
de protección del medio ambiente, tal y como declara en la disposición final octava de la 
Ley. La Sala considera que, siendo el estudio de detalle un instrumento de ordenación 
urbanística –en concreto un plan de desarrollo según la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, 
de  ordenación  urbanística  de  Andalucía–,  debe  quedar  sujeto  a  la  exigencia  de 
evaluación ambiental del art. 6.1 de la Ley estatal de evaluación ambiental, que no 
reconoce excepciones; además, a ese mismo precepto –art. 6 de la Ley estatal de 
evaluación ambiental– remite el art. 22.1 del texto refundido de la Ley de suelo y 
rehabilitación urbana, también de carácter básico de acuerdo con su disposición final 
segunda; concluye, finalmente, que el precepto cuestionado no puede ampararse en los 
artículos  56  y  57  del  Estatuto  de  Autonomía  de  Andalucía  por  exceder  de  las 
competencias que ambos reconocen.
El auto prosigue analizando la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 27 de junio, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y 
programas en el medio ambiente (en adelante Directiva 2001/42/CE), que se incorpora al 
ordenamiento interno mediante la Ley 21/2013 de evaluación ambiental –modificada por 
la Ley 9/2018, de 5 de diciembre–, y recuerda que aunque el Derecho europeo no es 
canon de constitucionalidad, puede ayudar a interpretar las normas nacionales dictadas 
en su desarrollo. Examina el art. 3 de la Directiva 2001/42/CE, que sujeta a evaluación 
todos los planes y programas que se elaboren con respecto a la ordenación del territorio 
urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización 
en  el  futuro  de  proyectos  enumerados  en  los  anexos  I  y  II  de  la  antes 
Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las 
repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente 
(derogada  y  sustituida  por  la  Directiva  2011/92/UE  del  Parlamento  Europeo  y  del 
Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de 
determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente). Pone de relieve, 
asimismo, que su apartado 3 permite a los Estados exigir la evaluación ambiental 
cuando los planes o programas afecten al uso de zonas pequeñas a nivel local o 
introduzcan modificaciones menores en planes y programas mencionados en el apartado 
anterior, si consideran que pueden producir efectos significativos en el medio ambiente.
Considera, por otra parte, que el art. 15 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de 
ordenación urbanística de Andalucía reconoce cierta amplitud a los estudios de detalle, 
los cuales puede producir efectos significativos en el medio ambiente y, por consiguiente, 
deben ser objeto de evaluación ambiental de conformidad con el art. 3 de la citada 
directiva.
En relación con este instrumento de planificación urbanística, el auto destaca que el  e.
anexo II de la Directiva 2011/92/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de  w.b
dptaiúcmbieblimciéobnsr  eiyn,  croperrlpaivotaivrdaaod saa   salaol  bDereve areelucl ahcmoi óeinnd tioed rena oml abps ioerrne tpleae  rL(cDeuiysr eioecnstietvasat  adl2 e0d 1ed1 e/e9tev2ra/mUluiEna,ac dióeonns   aapmdroebyliaeenncttteao)ls,,    2021-1130n https://w
cinocmlueyrec ialoless  pryo yedceto s adpea rcuarmbaienniztaocsi onoebsje t–oy  edne l comnocrdeiftioc aldao  cornesctururrcidcoió–n,  deen tcree ntrlooss 
contemplados en el apartado 2 del artículo 4 (es decir, aquellos para los cuales los
Estados miembros determinarán si serán objeto de una evaluación mediante un estudio 
caso por caso o estableciendo umbrales o criterios). El tribunal que promueve la cuestión 
prejudicial concluye, a la luz de estas disposiciones, que la Ley estatal de evaluación 
ambiental ha optado por exigir evaluación ambiental simplificada para la aprobación de 
todo instrumento de ordenación urbanística, incluso los de menor categoría como los 
estudios de detalle.
Finalmente se refiere a la doctrina constitucional sobre la Ley estatal de evaluación 
ambiental, prestando especial atención a las SSTC 109/2017, de 21 de septiembre, 
y 161/2019, de 12 de diciembre, como precedentes de interés en cuanto declararon 
inconstitucionales las disposiciones de otras Comunidades Autónomas (Illes Balears y 
Murcia,  respectivamente)  que  excluían  de  evaluación  ambiental  a  determinados 
instrumentos urbanísticos. Destaca que la STC 109/2017 declara inconstitucional el 
art. 9.4 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 12/2016, de 17 de agosto, de 
evaluación ambiental por razones similares a las que ha expuesto el órgano de remisión 
en  el  auto  para  considerar  inconstitucional  el  art.  40  de  la  Ley  andaluza  7/2007. 
Considera, sin embargo, que la STC 86/2019 llega a otra conclusión diferente respecto 
del art. 150.4 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del suelo y de los espacios naturales 
protegidos de Canarias, pero que no le corresponde interpretar si la STC 86/2019 matiza 
o rectifica la doctrina constitucional precedente, ni tampoco comprobar si se basa en el 
particular contenido del estudio de detalle en cada legislación autonómica o exige una 
aplicación casuística. Tras afirmar el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que 
carece de jurisdicción para llegar a esa conclusión respecto de la andaluza e «inaplicar o 
reinterpretar una ley postconstitucional tan taxativa como el art. 6 de la Ley estatal de 
evaluación ambiental», destaca como «muy relevante» que la STC 161/2019, posterior a 
la STC 86/2019, vuelve a aplicar expresamente la doctrina de la STC 109/2017, en la 
que se declara inconstitucional el art. 154 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de 
ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia (en su redacción modificada 
por la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 10/2018).
4.  Mediante providencia de 30 de junio de 2020, el Pleno, a propuesta de la 
Sección Cuarta, acuerda admitir a trámite la presente cuestión y reservarse para sí el 
conocimiento de la misma; dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece 
el artículo 37.3 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de 
los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, al Gobierno, por conducto 
del ministro de Justicia, y a la fiscal general del Estado, así como al Parlamento de 
Andalucía y al Gobierno de la Junta de Andalucía, por conducto de sus presidentes, al 
objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, puedan personarse en el 
proceso y formular las alegaciones que estimen convenientes; comunicar la presente 
resolución a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de 
Andalucía,  a  fin  de  que,  de  conformidad  con  lo  dispuesto  en  el  art.  35.3  LOTC, 
permanezca suspendido el proceso hasta que este tribunal resuelva definitivamente la 
presente cuestión. Finalmente se ordenó publicar la incoación de la cuestión en el 
«Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de la Junta de Andalucía».
5.  La presidenta del Congreso de los Diputados, en escrito registrado con fecha 14 
de julio de 2020, comunicó a este tribunal que la mesa de la cámara adoptó el acuerdo 
de personarse en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 
LOTC.  Idéntica  comunicación  efectuó  el  presidente  del  Senado  mediante  escrito 
registrado en este tribunal el mismo día 14 de julio de 2020. e
6.  El 24 de julio de 2020 se personó en el proceso el abogado del Estado, en  5ww.
cnoonmtibnruea cdieóln  Gseo breiesrunmo,e ne. interesó la estimación de la cuestión por las razones que a  2021-1130n https://w
la leUgnisala vceiózn p breásseicnata edno  msuamtearriaia mdee neteva elul aocbiójento a dmeb ilean ctaule setsiótrna,t éegxipcoan ye  leal  scuojnetceinóind oa  dlae   BOE-A-cable e
misma de los instrumentos urbanísticos, en particular los arts. 6 («Ámbito de aplicación 
de  la  evaluación  ambiental  estratégica»)  y  8  («Supuestos  excluidos  de  evaluación 
ambiental y proyectos exceptuables»), concluyendo que la norma básica no prevé que 
las  comunidades  autónomas  puedan  establecer  categorías  genéricas  de  planes  y 
programas excluidos, al implicar una rebaja de la protección ambiental.
En relación con el concepto de evaluación ambiental, advierte que la Ley 9/2018 
modificó también el art. 5 de la Ley 21/2013, ampliando el ámbito de la evaluación 
ambiental y concretando un conjunto de aspectos que deben evaluarse al analizar un 
plan o programa. Argumenta que la Ley estatal de evaluación ambiental, siguiendo a las 
directivas comunitarias, regula el procedimiento de exclusión de un plan o programa en 
concreto, pero prohíbe la exclusión de categorías genéricas de planes y programas. 
Razón por la cual la STC 107/2017 declaró inconstitucional el art. 9.4 de la Ley del 
Parlamento de las Illes Balears 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental que 
excluía, por su menor impacto medio ambiental, categorías completas de planes y 
programas  entre  ellos  los  estudios  de  detalle.  A  continuación,  pasa  a  analizar  la 
legislación andaluza, según la cual el estudio de detalle puede implicar «la ordenación de 
los volúmenes, el trazado local del viario secundario y la localización del suelo dotacional 
público, fijar las alineaciones y rasantes de cualquier viario, y reajustarlas». Entiende que 
no puede considerarse que este conjunto de posibles previsiones urbanísticas tengan 
«un escaso efecto en el ámbito de la evaluación ambiental definida por el derecho 
europeo», el cual exige el análisis de los efectos de estos planes sobre los siguientes 
factores:  la  población,  la  salud  humana,  la  flora,  la  fauna,  la  biodiversidad,  la 
geodiversidad, la tierra, el suelo, el subsuelo, el aire, el agua, el clima, el cambio 
climático, el paisaje, los bienes materiales, incluido el patrimonio cultural, y la interacción 
entre todos los factores mencionados. Concluye, en definitiva, que es necesario analizar 
el plan en concreto y el ámbito donde se aplican sus previsiones para ver el impacto en 
todos estos factores y en el medio ambiente.
Llama la atención sobre el hecho de que en la STC 86/2019, en el caso de la 
normativa canaria, el tribunal declaró que los estudios de detalles podían ser excluidos 
con carácter general de la evaluación ambiental estratégica por su escasa entidad 
innovadora, pese a que el objeto de la evaluación ambiental estratégica es precisamente 
definir los efectos del plan y que esta puede concluir declarando, en cada caso concreto, 
que tiene escasa entidad a los efectos de la evaluación medio ambiental. Considera, por 
el contrario, que esta conclusión no se puede definir a priori y con carácter genérico. 
Reitera,  para  sostener  esta  conclusión,  que  el  legislador  básico,  al  transponer  las 
directivas comunitarias, ha querido que todos los planes y proyectos estén sujetos a 
evaluación ambiental estratégica –ya sea ordinaria o simplificada– y que no existan 
exclusiones genéricas de instrumentos de planeamiento, sino que se regula en todo caso 
un procedimiento para la exclusión singular de algunos casos. De modo que, a la luz de 
la jurisprudencia constitucional sobre la distribución de competencias en materia de 
medio ambiente, el art. 40.1 a) de la Ley andaluza 7/2007 infringe la legislación básica 
del  estado  al  reducir  el  ámbito  de  protección  medioambiental  de  determinados 
instrumentos de planeamiento.
7.  Por escrito registrado con fecha 31 de julio de 2020 formuló sus alegaciones el 
letrado  del  Parlamento  de  Andalucía  solicitando  la  inadmisión  de  la  cuestión  o, 
subsidiariamente, su desestimación.
a)  Alega, en primer lugar, que la cuestión ha de ser inadmitida por error en la  e
identificación del precepto cuya constitucionalidad se cuestiona, y que afecta tanto a la  bo
correcta tramitación de la cuestión de inconstitucionalidad, como al juicio de relevancia al  5w
pqoure  loab qliugea  leal  Saratl.a 3 a5c LoOrdTóC a. bErixrp eoln terá qmuiete  edne  laa updrioevnidciean pcirae vdiest o2 6e nd ee ls aerptt.i e3m5.b 2re L dOeT 2C0,1 s9e,   2021-1130n https://w
aidpeanrttiafidcao  4c odmelo a rptírceucleop 4to0  dceu ylaa  Lceoyn satnitduacliuoznaa l7id/a2d0 07se.  Scinu eesmtiobnaarg oe,l  edne e ll aa ulteot rdae  a1)0  ddeel 
febrero de 2020 en el que se plantea la presente cuestión se mencionan como objeto de
la misma tanto la letra a) como la letra c) del art 40.4 de la Ley andaluza 7/2007. La 
referencia a la letra c), que exime de evaluación ambiental a las modificaciones de los 
estudios de detalle junto a las de otros instrumentos, se incluye así ex novo y de forma 
extemporánea, sin haber sido previamente comunicado a las partes, por lo que las 
mismas no se han podido pronunciar, como exige el apartado 2 del art. 35 LOTC, sobre 
la procedencia de plantear la cuestión ante el Tribunal Constitucional en relación con el 
contenido  de  dicha  letra  [con  cita  de  la  doctrina  constitucional  contenida  en  el 
ATC 401/2006, de 8 de noviembre, FJ 2; STC 114/1994, de 14 de abril, FJ 2 c), y 
ATC 166/2017, de 12 de diciembre, FJ 3]. A lo anterior añade que no cabe plantear la 
cuestión de inconstitucionalidad en relación con la letra a) del citado artículo 40.4 porque 
las cuestiones de inconstitucionalidad constituyen un medio de control concreto, y no 
abstracto, sobre la constitucionalidad de un precepto que guarda conexión directa con el 
proceso  judicial  en  curso,  y  para  cuyo  fallo  resulta  determinante  (con  cita  de  la 
STC 64/2019, de 9 de mayo, FJ 3). Y, en este caso, puesto que el objeto del recurso 
presentado por el demandante se dirige contra un acuerdo del Ayuntamiento de Sevilla 
que aprueba un modificado del estudio de detalle y no el estudio en sí, la letra a) del 
art. 40.4 de Ley andaluza 7/2007 no guarda conexión con el objeto del litigio de origen, 
ya que versa sobre los estudios de detalle y no sobre sus modificaciones.
b)  En  segundo  lugar,  examina  si  se  dan  los  presupuestos  para  declarar  la 
inconstitucionalidad indirecta o mediata del precepto autonómico en cuestión en relación 
con el art. 149.1.23 CE: que la norma estatal infringida por la ley autonómica sea, en el 
doble sentido material y formal, una norma básica; que la contradicción entre la norma 
estatal y autonómica sea efectiva e insalvable por vía interpretativa; y que la norma 
autonómica implique una reducción del nivel mínimo de protección medioambiental fijado 
por la normativa básica del Estado.
Tras constatar que los artículos 6 y 8 de la Ley estatal de evaluación ambiental son 
normas  básicas  estatales,  dictadas  de  acuerdo  con  el  orden  competencial 
constitucionalmente vigente (tal y como declara la STC 109/2017, FJ 3), analiza si la 
norma autonómica entra en contradicción con las mismas de forma efectiva e insalvable. 
A tales efectos revisa en primer lugar la jurisprudencia constitucional aplicable a la 
exigencia de evaluación ambiental estratégica a los estudios de detalle. Señala que la 
STC 109/2017 (que declaró la inconstitucionalidad del artículo 9.4 de la Ley 12/2016, de 
evaluación  ambiental  de  las  Islas  Baleares)  y  la  STC  86/2019  (que  declaró  la 
constitucionalidad del artículo 150.4 de la Ley 4/2017, del suelo y de los espacios 
naturales protegidos de Canarias) no son contradictorias, sino complementarias, a la luz 
de  las  divergencias  subyacentes  en  los  preceptos  cuestionados:  mientras  que  la 
STC 109/2017 declara la inconstitucionalidad de una norma muy amplia, que exime de 
evaluación  ambiental  a  un  conjunto  heterogéneo  de  instrumentos  de  planeamiento 
urbanístico, por lo que el pronunciamiento recogido en el fallo es genérico y muy amplio 
(sin distinguir entre las distintas figuras contendidas en el art. 9.4 de la Ley balear), el 
fallo de la posterior sentencia 86/2019 contiene una decisión concreta y específica sobre 
el apartado cuyo único objeto es la exclusión de los estudios de detalle de dicha 
evaluación ambiental. Considera, por ello, que es esta última la doctrina es la que debe 
tomarse como canon de constitucionalidad para el enjuiciamiento del presente litigio.
Prosigue  con  el  examen  del  régimen  jurídico  de  los  estudios  de  detalle  en  la 
legislación andaluza. Destaca que conforme al art. 15 de la Ley del Parlamento de 
Andalucía 7/2002, los estudios de detalle tienen por objeto completar o adaptar algunas 
determinaciones del planeamiento en áreas de suelos urbanos de ámbito reducido, y que  e.
a tal fin pueden, en desarrollo de los objetivos definidos por otros planes, establecer o  w.b
rlfoiajacsara lnizltaae csoi ó(rnad peandraetcal idósonu  e1dl)oe.   Ndlooots ao cbviosontlaúanml teep,n úenbsoli,c  poeu, le adtsreaín z camodmoo doil foicfciajaarlr   edol e ul rsevoai ajuursirobta arns eísactluiicnnoed aadcreiiool n seyus e llaoy    2021-1130n https://w
fsuueprraim dire  ol ores dluímciirt eesl  sdueel loa pdaorttaacdioon aanl tpeúrbiolirc, oin, cor eamfeecntatar rn eegl aatpivraomveecnhtea ma iesun tfou nucriboannaílsidtiacdo,, 
ni alterar las condiciones de la ordenación de los terrenos o construcciones colindantes
(apartado 2). Por su parte, el artículo 36.1 in fine de la Ley andaluza 7/2002 dispone que 
las innovaciones que el propio planeamiento permita realizar mediante estudio de detalle 
queden excluidas del régimen general, el cual exige que cualquier innovación deberá 
llevarse a cabo por la misma clase de instrumento, observando iguales determinaciones 
y  procedimiento  regulados  para  su  aprobación,  publicidad  y  publicación.  De  estas 
disposiciones  extrae  la  conclusión  de  que  los  estudios  de  detalle,  a  pesar  de  su 
introducción como último eslabón del planeamiento de desarrollo según la citada ley, no 
constituyen más que instrumentos complementarios y plenamente subordinados a los 
verdaderos planes urbanísticos desde el punto de vista de sus efectos y contenido. Y 
destaca como «especialmente significativo» que la legislación andaluza regule el ámbito 
material de los estudios de detalle de forma más restrictiva que la canaria (en particular, 
porque mientras el artículo 15.1 de la Ley andaluza 7/2002 limita el estudio de detalle al 
suelo urbano, el artículo 150.1 de la Ley canaria 4/2017 permite su uso en suelo urbano 
y el urbanizable, si bien en ambos casos con idéntico objeto: completar o adaptar las 
determinaciones  del  planeamiento  urbanístico).  A  mayor  abundamiento,  llama  la 
atención sobre el hecho de que la normativa de diversas Comunidades Autónomas 
consideren los estudios de detalle como un instrumento urbanístico diferenciado del 
planeamiento de desarrollo.
A la luz de la doctrina constitucional examinada, y de la regulación de los estudios de 
detalle  en  la  legislación  andaluza,  concluye  que  los  criterios  mantenidos  en  la 
STC 86/2019, FJ 11 B) a), se dan en la normativa andaluza: (i) escasa entidad de los 
estudios de detalle que solo se utilizan para áreas de suelo urbano de ámbito muy 
reducido; (ii) casi nula capacidad innovadora y subordinación a planes ya sujetos a 
evaluación ambiental, porque se limitan a completar o aplicar determinaciones de otros 
planes, como es el caso del plan general de ordenación urbanística, plan parcial o plan 
especial que si son objeto de evaluación ambiental estratégica; (iii) y no producen 
efectos significativos sobre el medio ambiente, dada la limitación del espacio geográfico 
afectado, su reserva al suelo urbano y la sujeción a evaluación ambiental de aquellos 
planes  que  se  completan  o  aplican  por  los  estudios  de  detalle,  justifican  que  su 
aprobación no produzca efectos significativos para el medio ambiente.
En atención a lo expuesto, concluye que no existe una incompatibilidad absoluta e 
insalvable con la normativa básica estatal puesto que la evaluación ambiental estratégica 
solo resulta aplicable a aquellos planes y programas urbanísticos que producen efectos 
significativos sobre el medio ambiente, lo que no sucede con los estudios de detalle 
regulados en la legislación autonómica andaluza por las razones ya expuestas, los 
cuales respetan el canon de constitucionalidad exigido para que este instrumento no 
quede sujeto a evaluación ambiental, conforme a la STC 86/2019 FJ 11 B) a). Por lo que 
no cabe entender infringida la prohibición de reducir el nivel de tutela medioambiental 
previsto en la legislación básica y, en definitiva, el artículo 40.4, letras a) y c), de la Ley 
andaluza 7/2007 no vulnera el art. 149.1.23 CE.
8.  Mediante  escrito  registrado  el  día  2  de  septiembre  de  2020  formuló  sus 
alegaciones  la  representación  procesal  de  la  Junta  de  Andalucía  interesando  la 
inadmisión de la cuestión y, subsidiariamente, su desestimación.
En primer lugar, pone de relieve que el auto por el que se plantea la cuestión de 
inconstitucionalidad solo identifica como objeto del recurso interpuesto por la Federación 
de Ecologistas en Acción la modificación del estudio de detalle de 2016 –puesto que no 
puede pronunciarse sobre el estudio de detalle de 2008, al haber quedado firme y  e
consentido–, y que esta ha de ser inadmitida ya que el juicio de relevancia que efectúa el  bo
órgano  jurisdiccional  resulta  notoriamente  insuficiente  respecto  al  apartado  a)  del  5w
parret.c 4e0p.t4o,  qeu ein etexnisdterán teq uceo na prleicsapre actl os earl  aepl aqrutaed oco cn)s adgerl aa rlat.  e4x0o.4n,e sraiecniódno  dees tee vúalltuimacoi óenl   2021-1130n https://w
ambPierenctaisl ae sqtruaet élag iccau edset ilóan m doedbiefi csaecri óinna ddeml eitisdtau deion  dreel adceitóanll ec.on el apartado a) art. 40.4
de la Ley andaluza 7/2007 porque el órgano jurisdiccional se vería abocado a aplicar tal
precepto solo si se considerase que cabe la impugnación indirecta del estudio de detalle 
de 2008 al amparo del artículo 26 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-
administrativa, por considerar la modificación del estudio de detalle como un acto de 
aplicación del anterior. Naturaleza que el letrado de la Junta de Andalucía niega. Añade 
que  el  auto  argumenta  por  qué  considera  contrario  a  la  legislación  básica  y  a  la 
Constitución la no sujeción de los estudios de detalle a evaluación ambiental estratégica, 
pero que nada dice sobre las razones por las que considera contrario a la Constitución el 
apartado c) del art. 40.4 (la no sujeción de los modificados de los estudios de detalle), 
pese a que una cosa sea la aprobación de un instrumento de planeamiento y otra 
diferente la modificación del mismo. En su opinión, tal silencio debe llevar a la inadmisión 
de la cuestión también respecto al apartado c) del art. 40.4.
Subsidiariamente alega que la cuestión de inconstitucionalidad debe ser desestimada 
porque la no sujeción a evaluación ambiental estratégica de los estudios de detalle y de 
sus modificaciones, conforme al 40.4 a) y c) de la Ley andaluza 7/2007, no entran en 
contradicción efectiva e insalvable con la legislación básica estatal en materia de medio 
ambiente, y deben por tanto entenderse conformes con la Constitución. El principal 
argumento para sostener la constitucionalidad de dichas disposiciones lo extrae de la 
STC 86/2019, FJ 11, en que el tribunal declara conforme a la Constitución la exclusión de 
evaluación ambiental que el legislador canario establece respecto a los estudios de 
detalle: considera que el estudio de detalle regulado en la Ley 7/2002 de ordenación 
urbanística de Andalucía resulta sustancialmente análogo al estudio de detalle de la Ley 
canaria  4/2017  en  cuanto  a  escasa  entidad,  casi  nula  capacidad  innovadora  y 
subordinación clara a planes que sí son objeto de evaluación ambiental. Concluye, en 
consecuencia, que los estudios de detalle regulados por la normativa andaluza carecen 
de efectos significativos sobre el medio ambiente en los términos indicados por la 
referida sentencia, por lo que la exclusión de evaluación ambiental estratégica que 
dispone las letras a) y c) del art. 40.4 de la Ley andaluza 7/2007 son conformes con la 
Constitución.
9.  Por escrito registrado con fecha 27 de julio de 2020 se personó en el proceso la 
representación de la Federación Ecologistas en Acción-Sevilla y formuló sus alegaciones 
mediante escrito registrado el día 12 de agosto de 2020.
Sostiene  que  el  estudio  de  detalle  contiene  determinaciones  con  evidentes 
repercusiones ambientales, y que no han sido sometidas a ningún tipo de evaluación 
ambiental  estratégica  conforme  a  los  arts.  6  y  8  de  la  Ley  estatal  de  evaluación 
ambiental. Dado que la parte demandada invoca el art 40.4 a) de la Ley andaluza 7/2007 
(modificada por la ley 3/2015, de 29 de diciembre, para adaptarla a la ley 21/2013 
estatal) cuestiona la constitucionalidad de aquel precepto autonómico en relación con el 
art. 149.1.23 CE.
Expone que el estudio de detalle de 2008 se adoptó en ejecución de un plan de 
sectorización con ordenación pormenorizada que delegaba y difería a la redacción del 
primero, entre otros, la ordenación de volúmenes, mientras que el modificado de 2016 
alteró dicha ordenación volumétrica. Destaca que tanto el estudio de detalle de 2008 
como el modificado de 2016 proceden, a su vez, de un plan que tampoco fue sometido a 
evaluación ambiental estratégica, pese a que ya les era de aplicación las disposiciones 
de la directiva y de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de 
determinados  planes  y  programas.  Destaca  también  que,  además  de  ordenar  los 
volúmenes que conformarán el paisaje, el estudio de detalle y su modificado establecen  e
el marco para la autorización de un proyecto de edificación que debe ser sometido a  bo
Evaluación  de  impacto  ambiental.  En  definitiva,  defiende  que  las  determinaciones  5w
cdoenbfiieardoans s aelr  eesvtaulduiaod odse  edne tuanllea  teievnaeluna ceinó ne astme bcieanstoa lp erostbraabtélegsic ae,f eaclt omse anmosb iseimntpalliefisc aqduae,   2021-1130n https://w
ey vqauluea ecli óanrt .a 4m0b.4ie nat)a dl,e i nlac uLrerey  eann dinacluoznas t7it/u2c0io0n7a, laidl avdu lmneerdaira ltaa .normativa básica estatal de
10.  El 1 de septiembre 2020 la fiscal general del Estado presentó su escrito de 
alegaciones interesando la estimación de la cuestión por las razones que se resumen a 
continuación.
Tras exponer los antecedentes de hecho de los que trae causa esta cuestión de 
inconstitucionalidad y resumir el auto de planteamiento, examina el cumplimiento de los 
requisitos procesales que exige el art. 35.2 LOTC sin encontrar óbice procesal alguno.
Analiza  a  continuación  el  contenido  de  la  cuestión  de  inconstitucionalidad,  y  la 
doctrina de este tribunal que va a tomar en consideración como canon de enjuiciamiento. 
Cita, en primer lugar la STC 53/2017, de 11 de mayo, en la que se analiza el carácter 
básico, conforme al art. 149.1.23 CE, de diversas disposiciones de la Ley estatal 21/2013 
de evaluación ambiental. Le sigue una exposición de sentencias posteriores en las que 
el  tribunal  se  ha  pronunciado  sobre  la  evaluación  ambiental  de  instrumentos  de 
planificación urbanística y, en concreto, los estudios de detalle, regulados por diversas 
comunidades autónomas: destaca que en la STC 109/2017, FJ 3, el tribunal constata el 
carácter básico de los arts. 6 y 8 de la Ley 21/2013 como norma de contraste, y declara 
la inconstitucionalidad mediata de la disposición de la Ley balear 12/2016 que excluía de 
evaluación determinadas categorías de planes y sus modificaciones, en tanto que dicha 
evaluación  era  preceptiva  conforme  a  la  legislación  básica  vulnerada.  Examina  a 
continuación la STC 86/2019, en la que el tribunal declara que el art. 150.4 de la 
Ley 4/2017, de 13 de julio, del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, 
que excluye los estudios de detalle y sus modificaciones de evaluación ambiental es 
conforme con dichas disposiciones básicas de la Ley estatal de evaluación ambiental y, 
por tanto, con el art. 149.1.23 CE, «al no tener efectos significativos sobre el medio 
ambiente  que  impliquen  un  menor  nivel  de  protección".  Por  último,  examina  la 
STC 161/2019 en la que el tribunal declara inconstitucional –por los mismos motivos que 
la STC 109/2017– el art. 154 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial 
y  urbanística  de  la  Región  de  Murcia  (en  su  redacción  modificada  por  la  Ley  de 
Asamblea Regional de Murcia 10/2018) que excluía de evaluación de impacto ambiental 
diversos instrumentos de planeamiento urbanístico, entre otros los estudios de detalle, 
por considerar que suponía, por sí misma, la reducción de los niveles mínimos de 
protección  establecidos  por  la  legislación  básica  en  cuestión,  con  la  consiguiente 
vulneración de la competencia estatal en materia de medio ambiente.
A la luz de los arts. 6 y 8 de la Ley estatal de evaluación ambiental y de la normativa 
andaluza aplicable a este caso, llega a la conclusión de que el art 40.4 a) de la Ley 
andaluza  7/2002,  que  excluye  de  evaluación  ambiental  los  estudios  de  detalle  es 
contraria al art. 6 Ley estatal de evaluación ambiental. Aduce que la exclusión de una 
categoría completa de un instrumento de planeamiento como esta excluye cualquier 
evaluación de los posibles efectos significativos de dicha categoría, cuando la propia Ley 
estatal, de acuerdo con los criterios de las directivas –y conforme aprecia la doctrina 
constitucional arriba examinada–, prevé un mecanismo –el de la evaluación simplificada– 
a  través  del  cual  corresponde  al  órgano  ambiental  competente  analizar  la  posible 
existencia  de  efectos  significativos  en  el  medio  ambiente.  Por  lo  que  la  exclusión 
cuestionada  supone,  a  su  juicio,  una  disminución  del  nivel  mínimo  de  protección 
establecido por la legislación básica contraria al art. 149.1.24 CE, y sustrae al órgano 
ambiental  correspondiente  la  posibilidad  de  efectuar  una  evaluación  ambiental 
simplificada determinando la existencia o no de efectos significativos para el medio 
ambiente.
En virtud de las anteriores consideraciones, la fiscal general del Estado interesa que  e.
se declare la inconstitucionalidad de los apartados a) y c) del art. 40.4 de la Ley  w.b
rdaeenla ddcaiiclóuienzm aa b 7lra/e2 r 0de0eg7 ue,l avpacoilóru nare cbsióáunslt iacaram  cebosinetatnrttaaarlli .ocso natle anridt.a 1 e4n9 .l1o.s2 3a rdtse.  6la y C 8o dnest iltau cLieóyn  2E1s p/2a0ñ1o3la d, ee n9   2021-1130n https://w
11.  Por providencia de 1 de junio de 2021, se señaló para deliberación y votación
del presente recurso el día 3 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del proceso y posiciones de las partes.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior 
de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, promueve cuestión de inconstitucionalidad 
en  relación  con  el  art.  40.4,  apartado  a)  y  c),  de  la  Ley  del  Parlamento  de 
Andalucía 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la calidad ambiental (en adelante, 
Ley andaluza 7/2007), por posible vulneración del art. 149.1.23 CE.
El precepto cuestionado dispone lo siguiente:
«Artículo  40.  Evaluación  ambiental  de  los  instrumentos  de  planeamiento 
urbanístico.
[…]
4.  No se encuentran sometidos a evaluación ambiental estratégica, teniendo en 
cuenta su objeto y alcance de acuerdo con lo establecido en la Ley 7/2002, de 17 de 
diciembre, los siguientes instrumentos de planeamiento urbanístico:
a)  Estudios de detalle.
[…]
c)  Las  revisiones  o  modificaciones  de  los  instrumentos  de  planeamiento  de 
desarrollo recogidos en los apartados a) y b) anteriores».
Como ha quedado detallado en los antecedentes, el órgano promotor de la cuestión 
considera que tales disposiciones podrían incurrir en un supuesto de inconstitucionalidad 
mediata o indirecta, por ser contrarios a los arts. 6 y 8 de la Ley 21/2013, de 9 de 
diciembre, de evaluación ambiental, adoptados por el Estado como legislación básica 
sobre protección del medio ambiente al amparo del art. 149.1.23 CE, por rebajar el nivel 
de protección del medio ambiente establecido en dichas normas básicas en las que se 
regula el «ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica» y los «supuestos 
excluidos de evaluación ambiental y proyectos exceptuables», respectivamente.
Tanto la fiscal general del Estado, como el abogado del Estado piden la estimación 
de  la  cuestión  de  inconstitucionalidad  por  considerar  que  concurre  la  vulneración 
constitucional  apreciada  por  el  órgano  judicial,  lo  que  también  ha  hecho  la 
representación  procesal  de  la  organización  ecologista  comparecida  en  el  presente 
proceso. Por su parte, tanto el letrado del Parlamento de Andalucía como la el de la 
Junta de Andalucía se oponen en primer término a la admisión por razones procesales y, 
subsidiariamente, interesan la desestimación al no apreciar contradicción efectiva e 
insalvable entre ambas normas.
2.  Cuestiones  procesales:  Examen  de  las  causas  de  inadmisibilidad  alegadas; 
desestimación.
Como cuestión previa, hemos de abordar los óbices procesales alegados por el 
Parlamento de Andalucía y por la Junta de Andalucía frente a la admisión de esta 
cuestión de constitucionalidad.
En síntesis, el letrado del Parlamento de Andalucía alega que la Sala ha incurrido en 
un error en la identificación del precepto objeto de la cuestión de inconstitucionalidad en  e.
la providencia de 26 de septiembre de 2019 por la que se da traslado a las partes para  w.
laqarusteí cp uahlroat eg3sa5 ny.2  a aLl lOeMgTinaCics,i toecnoreinos   mFsiesocnbaorlse, c aalsabí  occ odomen volae d nceioel rnjruceiiccaito a d dterea  mappliatlaincctaeióbanirli  ddlaaed l  tcyruá demesi ttrieóe nlde evc aaonuncdfioaier manlc eqia u aeal    2021-1130n https://w
eolb lijguaic eiol  adrte.  35re.2le LvOanTcCia.  Pqour es u epfeacrtteú,a e l elel tróardgoa dneo  laju Jruisndtiac cdioen Aanl draeluscuílata,  cnoontsoidriearma eqnutee   BOE-A-cable e
insuficiente respecto del artículo 40.4 a), e inexistente respecto del artículo 40.4 c) de la 
Ley andaluza 7/2007, siendo este último el precepto que tendrá que aplicar al ser el que 
consagra la exoneración de evaluación ambiental estratégica de la modificación del 
estudio de detalle.
a)  Comenzando por la primera objeción, tal como pone de manifiesto el letrado del 
Parlamento  de Andalucía se produce  la siguiente  discrepancia entre la providencia 
abriendo el trámite de audiencia exigido por el art. 35.2 LOTC y el auto de planteamiento 
de la cuestión de inconstitucionalidad: la providencia solamente hace referencia expresa 
a la letra a) de art. 40.4 de la Ley andaluza 7/2007 (que incluye los «Estudios de detalle» 
entre los instrumentos de ordenación urbanística no sometidos a evaluación estratégica); 
pero no cita la letra c) (que excepciona también «Las revisiones o modificaciones de los 
instrumentos  de  planeamiento  de  desarrollo  recogidos  en  los  apartados  a)  y  b) 
anteriores»); el auto, por el contrario, cita ya, también de forma expresa, la letra c).
Este tribunal ha insistido reiteradamente en la importancia que tiene la tramitación 
correcta de las cuestiones de inconstitucionalidad, en concreto, el cumplimiento de las 
formalidades  previas  a  su  planteamiento  formal  (por  todos  ATC  467/2007,  de  17 
diciembre, FJ 2). En relación con el trámite de audiencia, en particular, ha precisado que 
«aunque la identificación de los preceptos legales que se cuestionan es, con carácter 
general,  un  requisito  inexcusable  para  poder  considerar  debidamente  evacuado  el 
trámite de audiencia, deben admitirse excepciones a esta doctrina en los casos en los 
que “el defecto en que incurre la providencia de apertura del trámite de audiencia no 
alcanza a producir confusión en los destinatarios, de modo que estos pueden superar 
ese defecto y entender correctamente cuál era la duda que se les plantea, pues en estos 
casos no se habrá impedido a las partes el efectivo ejercicio de su derecho de audiencia 
en el trámite previsto por el art. 35.2 LOTC” (ATC 183/2015, de 3 noviembre, FJ 3)» 
[STC  149/2020,  de  22  de  octubre,  FJ  2  b)].  Además,  tal  y  como  recuerda  la 
STC 50/2015, de 9 de abril, FJ 2 b), «Para cumplir adecuadamente con el trámite 
previsto en el artículo 35.2 LOTC, el juez no está obligado a detallar cada uno de los 
extremos  de  la  cuestión  de  inconstitucionalidad  sobre  cuya  conveniencia  pueden 
pronunciarse las partes. Basta “identificar mínimamente la duda de constitucionalidad 
(indeterminación relativa) ante quienes han de ser oídos, para que sobre la misma 
puedan versar las alegaciones, exigiendo en todo caso tal indeterminación relativa que 
las partes hayan podido conocer el planteamiento de la inconstitucionalidad realizado por 
el órgano judicial y, atendiendo a las circunstancias del caso, situarlo en sus exactos 
términos constitucionales y pronunciarse sobre él, de modo que se haga posible cumplir 
con total garantía la finalidad del trámite” (por todas, STC 166/2007, de 4 de julio, FJ 6)».
Conforme a dicha doctrina el óbice no puede ser admitido pues, en este caso, el 
error de precisión que se imputa al órgano judicial resulta salvable, sin menoscabo de la 
finalidad del trámite de audiencia, a la luz tanto del contenido de la providencia de 26 de 
septiembre  de  2019,  como  de  las  disposiciones  objeto  de  la  cuestión  de 
inconstitucionalidad.
Por lo que se refiere al contenido de la providencia, si bien la Sala no cita la letra c) 
del art. 40.4 de la Ley andaluza en cuestión, sí identifica el ámbito objetivo de la duda de 
constitucionalidad planteada en los siguientes términos: «La cuestión versa sobre la 
exigencia de evaluación ambiental estratégica en la aprobación y modificación de los 
estudios  de  detalle.  El  objeto  de  este  proceso  es  la  impugnación  del  acuerdo  del 
Ayuntamiento  de  Sevilla  de  29  de  julio  de  2016,  que  aprueba  definitivamente  el 
modificado del estudio de detalle de la parcela ZE N1 del SUNP-G0-1 “Palmas Altas”»  e.
(apartado 2). Incluye, por tanto, una referencia expresa a la exclusión de la evaluación  w.b
[aSomamlbaiti ieeennxtdapolo  encseitt raaqrt uélaeg  ilcelaatr  eain nc cl)ao],sn  ysm tiptourdecicifoiicsnaaac liicodonameds o  adpfeere cloctaesr píeatos t uacdlo inoassrtt iídtcueuc ldiooe nt4aa0ll l.ev4.u  Plano)e srtadederoi o,dr mdicehe anfo terLm, elaay    2021-1130n https://w
ammebdiieantata pl,o re iln farartc.c i1ó4n9 l.a1 .le2g3i sClaEci.ó nP obrá soictara d ep amrteed, iola a mpbroievnidtee necnia m  caotenrfirao ndtea  elvaa lunaocrmióan 
andaluza, entre otras disposiciones, con el art. 6.1 de la Ley estatal de evaluación
ambiental,  que  ordena  someter  a  evaluación  ambiental  estratégica  los  planes  y 
programas, «así como sus modificaciones», en aquellos casos en que se cumplan los 
requisitos  establecidos  en  dicha  disposición.  Resulta  evidente,  en  definitiva,  que  la 
providencia identifica la exclusión de la obligación de someter a evaluación ambiental a 
los estudios de detalle que establece el art. 40.4 de la Ley andaluza 7/2007, tanto en su 
aprobación [letra (a) que cita luego expresamente], como en su modificación [letra c), 
cuya  cita  expresa  omite],  así  como  las  razones  por  las  que  exclusión  podría  ser 
contraria, de forma mediata, al art. 149.1.23 CE.
Por otra parte, el examen de la estructura y contenido del art. 40.4 de la Ley 
andaluza 7/2007 pone de manifiesto que el supuesto que enuncia su letra c) no tiene 
entidad  autónoma  propia  desde  la  perspectiva  del  problema  constitucional  que  se 
plantea, en tanto que se remite a las letras precedentes para identificar los instrumentos 
urbanísticos cuya modificación queda también –al igual que su aprobación– eximida de 
evaluación ambiental estratégica. En consecuencia, la referencia a la letra a) [«Estudios 
de detalle»] es en todo caso imprescindible para integrar el contenido y determinar el 
alcance de la posible inconstitucionalidad mediata de la letra c). Además, la cuestión 
constitucional que se plantea afecta a ambas a la luz de lo dispuesto en la legislación 
básica estatal de evaluación ambiental, que dispone la evaluación ambiental integrada 
tanto en la adopción como en la modificación de los planes y programas sometidos a 
ella. De tal manera que la declaración de inconstitucionalidad de la letra a) conllevaría 
por conexión la de la letra c) en lo que esta se refiera a la primera (art. 39.1 LOTC). De 
hecho, el debate trabado entre las partes sobre esta cuestión pone de manifiesto que 
tanto  los  argumentos  a  favor  de  exigir  preceptivamente  la  evaluación  ambiental 
estratégica a los estudios de detalle (basados en que lo dispuesto en el art. 40.4 de la 
Ley andaluza 7/2007 es contrario a la legislación estatal básica), como los argumentos 
que  defienden  que  no  es  necesaria  dicha  evaluación  (basado  en  la  exención 
expresamente  prevista  en  la  normativa  andaluza,  y  que  no  rebaja  los  niveles  de 
protección de la legislación básica estatal), se aplican indistintamente tanto a los casos 
de adopción como de la modificación de estos instrumentos de ordenación urbanística.
En definitiva, atendiendo a la redacción de la providencia, a la estructura y contenido 
del art. 40.4 de la Ley andaluza 7/2007, y a las circunstancias del litigio concreto, se 
deduce  sin  dificultad  cuál  es  el  problema  constitucional  que  se  plantea  y,  más  en 
concreto, cuáles son las disposiciones sobre cuya constitucionalidad se duda y los 
motivos que conducen al juzgador a plantear la cuestión de inconstitucionalidad ante 
este tribunal. De modo que las partes pudieron pronunciarse sobre la pertinencia de 
dicho planteamiento sin menoscabo de la finalidad del trámite de audiencia.
Dejar  sin  respuesta  a  la  Sala  por  razón  del  defecto  alegado  implicaría,  por  el 
contrario,  incurrir  en  un  formalismo  riguroso  en  detrimento  de  la  imprescindible 
cooperación entre los órganos judiciales y el Tribunal Constitucional para depurar el 
ordenamiento jurídico de preceptos presuntamente inconstitucionales (STC 133/2004, 
de 22 de julio, FJ 1, y las allí citadas).
No se aprecia, por consiguiente, la concurrencia del óbice alegado.
b)  En cuanto a la deficiente formulación en el auto de los juicios de aplicabilidad y 
relevancia, que alegan tanto el letrado del Parlamento como de la Junta de Andalucía, 
debemos recordar la doctrina constitucional, reiterada entre otras por la STC 23/2017, 
de 16 de febrero, FJ 2, según la cual «corresponde al órgano judicial proponente realizar 
el juicio de aplicabilidad y relevancia de la norma legal cuestionada, y que, por ser la 
elección de la norma aplicable una cuestión de legalidad ordinaria, este tribunal debe  s
limitarse a realizar un control externo sobre el juicio realizado por el órgano judicial, que  oe.
excluye la revisión del criterio judicial acerca de la aplicabilidad de la norma, salvo que  w.
trlaoe dsauarlsgte,u  SmcToeCnn  tt3ao8cdi/aó2 n0e 1vj4uid,d eidcneica il1a 1s  eodrbrear edm olaa, r pzaoop,r lqiFcuJae b 3isl)ie,d aao d,n  coaotlom rcioaa mssoee ñndateela  i lnalac  onSnoTsrmCis ate6 n0ct/ue2e 0os1t 3ieo,qn duaeidv ao1 c3(a pddoaer    2021-1130n https://w
ym aernz oa,p FlicJa 1c ióbn),  dpeo rpqruinec “idpeio sm jaunríedriac onso tboárisaic, ossin,  snee caedsvidieardta d qeu eex laam ainrgaur meel fnotnadcioó nd ejubdaitcidiaol   BOE-A-cable e
en relación con el juicio de relevancia resulta falta de consistencia” (STC 43/2015, de 2 
de marzo, FJ 3). En tales casos, solo, mediante la revisión del juicio de aplicabilidad y 
relevancia  es  posible  garantizar  el  control  concreto  de  constitucionalidad  que 
corresponde  a  la  cuestión  de  inconstitucionalidad,  en  los  términos  en  que  esta  es 
definida por el art. 163 CE [SSTC 87/2012, de 18 de abril, FJ 2; 146/2012, de 5 de julio, 
FJ 3; 60/2013, de 13 de marzo, FJ 1 b); 53/2014, de 10 de abril, FJ 1 b), y 82/2014, 
de 28 de mayo, FJ 2 a)]».
En el presente asunto el auto de planteamiento razona de forma suficientemente 
motivada por qué, a juicio de la Sala, es aplicable el art. 40.4 de la Ley andaluza 7/2007 
para  dirimir  el  recurso  presentado  por  la  actora  contra  el  acuerdo  del  Pleno  del 
Ayuntamiento de Sevilla impugnado –consistente en la modificación de un estudio de 
detalle–, sin que su argumentación pueda ser calificada en modo alguno de inconsistente 
o equivocada. El auto expone que la Federación de Ecologistas en Acción-Sevilla invoca 
como fundamento de su demanda la ausencia de una evaluación ambiental estratégica, 
mientras que las partes demandadas justifican tal ausencia en que el art. 40, si bien 
exige con carácter general la evaluación ambiental estratégica de los instrumentos de 
ordenación urbanística, su apartado 4 excluye de dicha evaluación a los estudios de 
detalle. Además, por las razones arriba ya expuestas en relación con el contenido y 
estructura de dicha disposición, no cabe apreciar el óbice de error en el juicio de 
aplicabilidad, ya que la identificación de la norma merecedora de cuestionamiento por 
parte del Tribunal Superior de Justicia no responde a un criterio de aplicabilidad que 
resulte notoriamente infundado.
Por  lo  que  se  refiere  a  la  alegación  de  inadecuada  formulación  del  juicio  de 
relevancia se llega a similar conclusión. La fundamentación de la cuestión es, en este 
aspecto, también suficiente. Del razonamiento del órgano judicial se desprenden las 
razones por las que considera que el pronunciamiento de este tribunal es necesario para 
resolver el caso sometido a su consideración: argumenta que el fallo sobre la legalidad 
del modificado del estudio de detalle de la parcela ZE N1 del SUNP-G0-1 «Palmas 
Altas» puede depender –en la interpretación del Tribunal Superior de Justicia– de la 
validez del art. 40.4 de la Ley andaluza 7/2007, en la medida en que la exclusión de 
evaluación ambiental estratégica que este dispone para los estudios de detalle y sus 
ulteriores modificaciones podría implicar una rebaja del nivel de protección establecido 
en la legislación básica sobre evaluación ambiental y, por consiguiente, vulnerar de 
forma mediata el art. 149.1.23 CE. De modo que la posible inconstitucionalidad de este 
precepto es relevante para la resolución del litigio.
En conclusión, conforme al control meramente externo que nos corresponde realizar, 
el auto de planteamiento ha cumplido el requisito de «especificar o justificar en qué 
medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión». Han de 
rechazarse, en definitiva, las causas de inadmisibilidad aducidas.
3.  Inconstitucionalidad mediata o indirecta: carácter formal y materialmente básico 
de los arts. 6 y 8 de la Ley 21/2013 de evaluación ambiental.
La  duda  planteada  por  la  Sección  Segunda  de  la  Sala  de  lo  Contencioso-
Administrativo  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de  Andalucía  tiene  carácter 
exclusivamente competencial, y suscita un supuesto de inconstitucionalidad mediata o 
indirecta por derivar la posible infracción constitucional, no de la incompatibilidad directa 
de las disposiciones impugnadas con la Constitución, sino de su eventual contradicción 
con  preceptos  básicos  adoptados  por  el  Estado.  En  concreto,  plantea  la  posible  e
contradicción de lo dispuesto por el art. 40.4 a) y c) de la Ley andaluza 7/2007, que  bo
exime de evaluación ambiental estratégica a los estudios de detalle y su modificación,  5w
cdoenl  alorts.  1a4rt9s..1 6.2 y3  8C dEe c loam Loe yle 2g1is/2la0c1ió3n d beá esvicaalu easctiaótna la dmeb piernottaelc, caiódno pdtaedl omse sdoiob raem lab iebnatsee,   2021-1130n https://w
tal yE cl oamrto.  6d edcel alara L eeny  l2a1 d/2is0p1o3s riceigóunl afi neal l« oácmtabvitao  ddee l aa pleliyc.ación de la evaluación ambiental
estratégica». Conforme a su apartado 1, serán objeto de una evaluación ambiental
estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se 
adopten o aprueben por una administración pública y cuya elaboración y aprobación 
venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de 
Ministros  o  del  Consejo  de  Gobierno  de  una  comunidad  autónoma,  cuando:  «a) 
Establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a 
evaluación de impacto ambiental y se refieran a la agricultura, ganadería, silvicultura, 
acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión 
de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, utilización del 
medio marino, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del 
uso del suelo; b) Requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 en 
los términos previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de 
la biodiversidad; c) Los comprendidos en el apartado 2 cuando así lo decida caso por 
caso el órgano ambiental en el informe ambiental estratégico de acuerdo con los criterios 
del anexo V; d) Los planes y programas incluidos en el apartado 2, cuando así lo 
determine el órgano ambiental, a solicitud del promotor». Conforme a su apartado 2, 
serán objeto de evaluación ambiental estratégica simplificada «a) Las modificaciones 
menores de los planes y programas mencionados en el apartado anterior; b) Los planes 
y  programas  mencionados  en  el  apartado  anterior  que  establezcan  el  uso,  a  nivel 
municipal, de zonas de reducida extensión; así como c) Los planes y programas que, 
estableciendo un marco para la autorización en el futuro de proyectos, no cumplan los 
demás requisitos mencionados en el apartado anterior».
El art. 8 («Supuestos excluidos de evaluación ambiental y proyectos exceptuables»), 
precisa en su apartado 1 dos tipos de planes o programas excluidos del ámbito objetivo 
de  aplicación  de  la  ley  y  que  no  quedan  sujetos,  por  consiguiente,  a  evaluación 
ambiental estratégica: los planes y programas que tengan como único objeto la defensa 
nacional  o  la  protección  civil  en  casos  de  emergencia;  y  los  de  tipo  financiero  o 
presupuestario. Los apartados 2, 3 y 4 regulan, por otra parte, la exclusión de evaluación 
ambiental  de  ciertos  tipos  de  «proyectos»,  así  como  el  procedimiento  para  excluir, 
excepcionalmente y caso a caso, un «proyecto determinado» de los que quedan en 
principio sometidos a tal evaluación.
Constituye doctrina constitucional reiterada que, para poder apreciar la existencia de 
una  infracción  constitucional  de  esta  naturaleza,  es  necesario  comprobar  las  dos 
circunstancias que la sustentarían: «que la norma estatal infringida por la ley autonómica 
sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada 
legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución 
haya reservado al Estado; así como, en segundo lugar, que la contradicción entre ambas 
normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa» (por todas, 
STC 161/2019, de 12 de diciembre, FJ 6).
Debemos  tener  en  cuenta  asimismo,  a  efectos  de  precisar  el  canon  de 
enjuiciamiento, que la normativa básica en materia de protección de medio ambiente 
tiene por objeto fijar el nivel de protección ambiental mínimo de aplicación a todo el 
territorio nacional. Mínimos que, como recuerda entre otras muchas la STC 161/2019, 
de 12 de diciembre, FJ 6, «han de ser respetados por las comunidades autónomas en el 
ejercicio de sus competencias en materia de desarrollo legislativo y ejecución de las 
bases,  complementando  o  reforzando  los  niveles  de  protección  establecidos  en  la 
normativa básica. Por tanto, el examen de los párrafos impugnados desde la perspectiva 
de  su  adecuación  al  orden  de  distribución  de  competencias  exigirá  valorar  si 
efectivamente se produce la reducción del nivel de protección con respecto a la fijada por  s
el Estado con carácter básico, dado que ello determinará la apreciación de la vulneración  oe.
competencial señalada por el recurrente (en el mismo sentido, STC 109/2017, de 21 de  w.
fsoerpmtEiaenlm  yeb smretea,  tFecJari sa2ol)m »e.eln Tter ibbuánsaiclo h dae cl oanrtf.i r6m ya ddoe ly aar,t .e 8n  dlae  SlaT 2C1 /120091/32,0 «1p7o, rF cJu a3n, teol  fcijaanrá uctnear   2021-1130n https://w
lneogrimslaac imónín imbáas icdae  epnro teesctceió ná mabmitboi,e nqtaule.  Rpeesrspiognudee ne l a oblaje tfiuvon ciódne   qquuee   ctoudmapsl e lalas   BOE-A-cable e
administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias 
sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia». En 
dicha sentencia el Tribunal precisa que «[e]s claro que los dos preceptos, en tanto que 
formulan la regla general y su posible excepción son básicos (STC 56/2014, de 10 de 
abril, FJ 4 y las que allí se citan), y se ajustan a los anteriores criterios, pues se vinculan 
a la finalidad primordial de garantizar en todo el territorio del Estado un elevado nivel de 
protección ambiental, conforme a lo que declara la Ley 21/2013 en su artículo 1. Criterios 
que se basan en la imposibilidad de exclusión de categorías generales de planes, tal 
como hace la norma impugnada. Por lo demás, ya en la STC 306/2000, de 12 de 
diciembre, FJ 10, consideramos básica la identificación por una norma estatal de las 
actividades sujetas a evaluación de impacto ambiental».
De acuerdo con esta doctrina, procede comprobar a continuación si existe una 
contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa, entre la norma autonómica aquí 
en cuestión y los arts. 6 y 8 de la Ley estatal de evaluación ambiental. Para llevar a cabo 
este enjuiciamiento hemos de tener presente, por una parte, el objeto y alcance de las 
normas básicas de contraste traídas al caso, junto con la doctrina constitucional recaída 
sobre las mismas; y, por otra, el alcance de la norma autonómica objeto de la cuestión, 
para determinar si esta última rebaja el nivel de protección establecido por la normativa 
básica.
4.  Objeto y alcance de las normas básicas de contraste: doctrina constitucional y 
canon de enjuiciamiento.
A juicio de la Sala que plantea la cuestión de inconstitucionalidad, la legislación 
básica  estatal  extiende  la  exigencia  de  evaluación  ambiental  estratégica  a  todo 
instrumento de planificación urbanística, lo que impide excluir de evaluación ambiental a 
los estudios de detalle so pretexto de que regulan una superficie muy concreta y limitada 
o que su contenido está predeterminado por planes de rango superior. Argumenta que el 
Derecho comunitario marca unos mínimos que la legislación nacional puede aumentar, 
como considera que ha hecho la legislación básica del Estado, y constata que existen 
diversos pronunciamientos de este tribunal sobre esta cuestión, cuya interpretación no le 
compete,  y  que  carece  de  jurisdicción  para  inaplicar  o  reinterpretar  una  ley 
postconstitucional tan taxativa como la que, a su juicio, da lugar a esta cuestión.
Por su parte, el abogado del Estado y la fiscal general del Estado alegan que los arts. 
6 y 8 de la Ley estatal de evaluación ambiental no permiten excepcionar categorías 
genéricas de planes y programas de la obligación de someterlos a evaluación ambiental 
estratégica, al implicar una rebaja del nivel de protección ambiental establecida en la 
normativa básica; en apoyo de estas alegaciones invocan las SSTC 109/2017, FJ 3, y 
STC 161/2019, de 12 de diciembre. La Federación Ecologistas en Acción-Sevilla afirma, 
por su parte, que estamos ante un caso en el que las determinaciones confiadas al 
estudio de detalle tienen probables efectos ambientales que debieron ser evaluados 
conforme a la legislación básica estatal.
El abogado del Estado, en particular, argumenta que la Ley 9/2018 modificó el art. 5 
de la Ley 21/2013 «ampliando el ámbito de la evaluación ambiental», y que la ley básica 
regula el procedimiento de exclusión de un plan o programa concreto, pero «prohíbe» la 
exclusión de categorías genéricas de planes o programas. Manifiesta su desacuerdo con 
la STC 86/2019, en la que el Tribunal declaró que la exclusión de evaluación de impacto 
de los estudios de detalle prevista en la legislación canaria no vulneraba el art. 149.1.23 
CE, por considerar que corresponde en todo caso a la evaluación ambiental estratégica  e
definir los efectos del plan, sin que tal conclusión se pueda definir con carácter genérico.  bo
En sentido contrario argumentan los representantes procesales del Parlamento y de la  5w
oJurdnetan adceió nA nudrbaaluncíísati,c aq udee  cAonndsaidluecraían  rqeuspee etal  elas tluedgiios ladceió dne btaálsleic are egsutlaatdaol  deen  elvaa Llueayc iódne   2021-1130n https://w
ainmnobvieandtoarl ay ,y p sour btoarndtoin,a ecli óanr t.c l1a4ra9 .1a. 2p3la CneEs,  qpuoer  ssuí  seosnca osbaj eetnot iddea de, vcaalusia cniuólna  acampbaiecnidtaadl, 
conforme a los parámetros establecidos por la STC 86/2019 FJ 11. La entidad promotora
Lar España Shopping Centres VIII, S.L.U., alega, en sentido similar, que los estudios de 
detalle no están sometidos a evaluación ambiental.
Para responder debidamente a la cuestión aquí planteada hemos de examinar, en 
primer lugar, el objeto y alcance de las normas básicas de contraste traídas al caso, junto 
a las sentencias dictadas por este tribunal en relación con las mismas en el contexto en 
el que fueron dictadas:
A)  La Ley 21/2013 tiene como objeto establecer «las bases que deben regir la 
evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos 
significativos sobre el medio ambiente, garantizando en todo el territorio del Estado un 
elevado nivel de protección ambiental, con el fin de promover un desarrollo sostenible» 
(art.  1).  Con  ella  se  transpone  al  ordenamiento  jurídico  español  tanto  la 
Directiva  2001/42/CE,  de  27  de  junio,  sobre  evaluación  de  las  repercusiones  de 
determinados  planes  y  programas  en  el  medio  ambiente  (en  adelante  Directiva  de 
evaluación  estratégica),  como  a  la  Directiva  2011/92/UE,  de  13  de  diciembre,  de 
evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el 
medio ambiente (en adelante, Directiva de evaluación de proyectos), tal y como declara 
su preámbulo y la disposición adicional sexta.
Por lo que aquí interesa, el apartado 1 a) del art. 6 de la Ley 21/2013 exige la 
evaluación estratégica ordinaria de todos aquellos planes de ordenación del territorio 
urbano y rural, o del uso del suelo que «establezcan el marco para la futura autorización 
de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental». Mientras que el 
apartado  2  del  art.  6  somete  a  evaluación  ambiental  estratégica  simplificada,  para 
determinar si pueden o no tener dicho impacto con la necesaria intervención del órgano 
ambiental, las «modificaciones menores» de los planes y programas previstos en el 
apartado primero [letra (a)], así como los planes y programas del mismo apartado 1 
cuando  se  limitan  a  establecer  «el  uso,  a  nivel  municipal,  de  zonas  de  reducida 
extensión»  [letra  (b)].  Además,  el  apartado  el  apartado  2  c)  incluye  los  planes  y 
programas que, «estableciendo un marco para la autorización en el futuro de proyectos, 
no cumplan los demás requisitos mencionados en el apartado anterior».
La evaluación ambiental estratégica tiene por objeto planes y programas y tanto se 
desarrolle como evaluación ordinaria o simplificada ambas tienen en común [aparte de 
las especialidades de su afectación a la Red Natura 2000, del art. 6.1, apartado b)] que, 
en principio, ha de tratarse de planes o programas que establezcan el marco para la 
futura  autorización  de  proyectos  legalmente  sometidos  a  evaluación  de  impacto 
ambiental y se refieran, entre otros, a la ordenación del territorio urbano y rural o del uso 
del suelo, lo que impone la consideración de anexos I y II de esta ley, en que se 
relacionan todos los proyectos que han de someterse a la correspondiente evaluación, 
bien sea, también, ordinaria o simplificada. Como cláusula de cierre, la letra c) del 
apartado  2  del  art.  6  somete  a  evaluación  estratégica  simplificada  los  planes  y 
programas que, aun no cumpliendo con alguna de los requisitos del apartado 1 del 
mismo artículo. 6, sean el marco para la aprobación de proyectos puedan tener efectos 
significativos sobre el medio ambiente a la luz de los criterios establecidos en el anexo V 
de la Ley 21/2013 (en el que se establecen los criterios –mencionados en el art. 31– para 
«determinar  si  un  plan  o  programa  sometido  a  evaluación  ambiental  estratégica 
simplificada debe someterse a una evaluación ambiental estratégica ordinaria» por razón 
de sus posibles impactos en el medio ambiente).
Del análisis de estos preceptos resulta que lo determinante para someter un plan 
urbanístico a la correspondiente evaluación ambiental es que establezcan el marco para  e.
la  futura  autorización  de  proyectos  legalmente  sometidos  a  evaluación  del  impacto  w.b
asimnobD iesiconhltoao l l oods eq  quouetre op  eumsetodadabonle,  tzencnoae ntro  eedflo em cptaloarsnc o su igprbnaairfanic íalsatt iivceoolas hb eaon rad eceli  ómsnee rdd seioo  umanme ptbirdioeoyn eatec .etos tqau eev taraludaucziócan   2021-1130n https://w
struasn sdfoertmeramciinóanc fiíosniceas  deenl  teurnrean op rseovbisreió ne l qcounec sree taac tdúea .obras que produzcan la efectiva
A esto se añade que, tal como pone de relieve el auto de planteamiento de la 
cuestión de inconstitucionalidad, la Directiva de evaluación de proyectos incluye en su 
anexo  II  los  «[p]royectos  de  urbanizaciones,  incluida  la  construcción  de  centros 
comerciales y de aparcamientos»·. En ejecución de dicha previsión, la ley básica estatal 
menciona  en  su  anexo  II  entre  los  proyectos  que  quedan  sometidos  a  evaluación 
ambiental  simplificada,  los  «[p]royectos  situados  fuera  de  áreas  urbanizadas  de 
urbanizaciones, incluida la construcción de centros comerciales y aparcamientos y que 
en superficie ocupen más de 1 ha» [Grupo 7: Proyecto de infraestructuras. Punto b)]. 
Previamente, el anexo I, había incluido entre los proyectos que deberían someterse a la 
evaluación ordinaria la «construcción de centros comerciales y aparcamientos, fuera de 
suelo urbanizable y que en superficie ocupen más de 1 ha» (Grupo 9. Otros proyectos. 
Punto 10).
Por otra parte, y como ya se ha expuesto, el apartado 1 del art. 8 establece que «no 
serán objeto de evaluación ambiental» los planes y programas «que tengan como único 
objeto la defensa nacional o la protección civil en casos de emergencia» (a); y «los de 
tipo financiero y presupuestario».
Conviene destacar en este punto que, según el preámbulo de la ley, los motivos que 
han llevado a la diferenciación entre procedimiento ordinario y simplificado de evaluación 
ambiental «se encuentran en las propias directivas comunitarias, que obligan a realizar 
una evaluación ambiental con carácter previo de todo plan, programa o proyecto “que 
puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente”». Explica en su parte II que 
la Directiva de evaluación estratégica «parte de la presunción iuris et de iure de que 
determinados tipos de planes y programas, y proyectos, tendrán en todo caso efectos 
significativos sobre el medio ambiente, por lo que deben ser evaluados en todo caso 
antes de su aprobación, adopción o autorización, de acuerdo con el procedimiento 
ordinario». Entre estos incluye los relativos a «la ordenación del territorio urbano y rural o 
la utilización del suelo» y que «establezcan el marco para la autorización en el futuro de 
proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE» (esto es, los 
proyectos que deban ser sometidos a evaluación de impacto ambiental conforme a la 
actual  Directiva  2011/92/UE).  Por  lo  que  se  refiere  a  los  planes  y  programas  que 
establezcan «el uso de zonas pequeñas a nivel local» o las «modificaciones menores» 
de dichos planes o programas, el art. 3.3 de la Directiva dispone que «únicamente 
requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es 
probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente». En relación con estos 
últimos, la Directiva obliga a los Estados a determinar «bien caso a caso, bien mediante 
umbrales o bien combinando ambas técnicas», si dichos planes o programas tienen 
«efectos  significativos  sobre  el  medio  ambiente».  Es  importante  destacar  que  el 
preámbulo de la Ley 21/2013 aclara que este análisis «es lo que se ha denominado 
procedimiento  de  evaluación  simplificado  y  si  concluyese  que  el  plan,  programa  o 
proyecto tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, deberá realizarse una 
evaluación ordinaria». De esta forma, concluye el preámbulo de la ley, «se garantiza el 
correcto cumplimiento de las directivas comunitarias, de acuerdo con la interpretación 
efectuada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea».
En este contexto, hay que recordar que es doctrina consolidada de este tribunal que 
la ejecución del Derecho de la Unión Europea debe hacerse con arreglo a las normas 
internas que establecen el orden constitucional de distribución de competencias (entre 
otras muchas, SSTC 80/1993, de 8 de marzo, FJ 3; 148/1998, de 2 de julio, FJ 4; 
22/2012, de 16 de febrero, FJ 5, y 54/2018, de 24 de mayo, FJ 6), sin perjuicio de que  s
«la normativa comunitaria pueda ser utilizada como elemento interpretativo útil para  oe.
encuadrar materialmente la cuestión» (STC 33/2005, FJ 3). w.
aLrety.  P95o/.21r 0.úa1l)t8,i m, tadole,   yy5   ecdnoe m rdeoilca icaeilmóengb arce o.en lA  l aarb acoíuzg eadsdetio ód nidc edhlea   Elmas otdadediffoiinc,a icecióisóntna , d helaa  e evsvaiadluloua acmcióioóndn i afaimcmabdbieaien npttaoal rl d sleeal    2021-1130n https://w
dtieenfineen  coo mpuoe «duenn  pteronceer solo sa  ptrlaavnéess , deplr ocguraalm saes  ayn aplirzoayne clotoss ,e faenctteoss  sdieg nsifuic aatidvoops cqióune,   BOE-A-cable e
aprobación o autorización sobre el medio ambiente», enumerándose ahora en este 
apartado los aspectos que deben evaluarse al analizar un plan o programa, y que antes 
se  precisaban  en  otras  disposiciones  de  la  ley.  Sin  embargo,  en  relación  con  las 
alegaciones  que  se  refieren  a  esta  modificación  (y  lo  mismo  sería  aplicable  a  las 
introducidas en los apartados 2 a 5 del art. 8 de la Ley 21/2013) hay que recordar que 
«la doctrina del ius superveniens, según la cual el control de las normas que incurren en 
un posible exceso competencial ha de hacerse de acuerdo con las normas del bloque de 
la constitucionalidad vigentes al momento de dictar sentencia […], no resulta aplicable a 
las cuestiones de inconstitucionalidad» (STC 134/2019, de 13 de noviembre, FJ 3 y las 
allí citadas). De modo que su resolución exige que analicemos las normas legales 
aplicables al proceso en el que surgió la duda de constitucionalidad y de cuya validez 
dependa la decisión a adoptar en el mismo (por todas, STC 120/2018, de 31 de octubre, 
FJ 2), y que son los arts. 6 y 8.1 de la ley básica, cuya redacción original no se ha visto, 
por otra parte, modificada.
B)  Tal y como pone de relieve la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal 
Superior de Justicia de Andalucía, este tribunal se ha pronunciado en tres ocasiones 
distintas sobre la inconstitucionalidad mediata de otras normas autonómicas contra las 
que se alegaba, como aquí, que rebajaban el nivel de protección ambiental establecido 
en los arts. 6 y 8 de la Ley 21/2013 al eximir de evaluación ambiental estratégica bien 
varias  categorías  completas  de  planes  de  ordenación  del  territorio  y  urbanismo 
(SSTC 109/2017 ya citada, y STC 161/2019 de 12 de diciembre), bien ciertos tipos de 
planes concretos como los estudios de detalle (STC 86/2019, de 20 de junio):
a)  En la STC 109/2017 el Tribunal enjuició si el art. 9.4 de la Ley del Parlamento de 
las Illes Balears 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental vulneraba los arts. 6 
y 8 de la Ley estatal por excluir de la obligación de someter a evaluación ambiental 
estratégica un variado elenco de planes o de sus modificaciones (entre los que se 
encontraban también los estudios de detalle). En este caso el Tribunal, declaró que «los 
preceptos estatales fijan una regla general: el sometimiento a evaluación ambiental 
estratégica, sea ordinaria o simplificada, de todo plan o programa y sus modificaciones 
relativos a sectores materiales con incidencia medioambiental, admitiendo solamente 
excepciones tasadas en función del objeto del plan o programa», concluyendo que la 
disposición autonómica en cuestión incurría en la vulneración competencial denunciada 
porque «excluye de evaluación ambiental determinadas categorías de planes y sus 
modificaciones que sí están sometidos a la misma de conformidad con la legislación 
básica. La exclusión de esos planes de la evaluación ambiental estratégica prescrita por 
las normas estatales supone, por sí misma, la reducción de los niveles mínimos de 
protección establecidos por la legislación básica, con la consiguiente vulneración de la 
competencia  estatal  en  materia  de  medio  ambiente».  Fueron  desestimadas  las 
alegaciones de la representación procesal del Gobierno autonómico que argumentaban, 
atendiendo a la naturaleza de los planes excepcionados, que la falta de evaluación 
ambiental estratégica no suponía una rebaja de la protección medioambiental que deriva 
de la norma básica, concluyendo que «no es posible en ese caso determinar a priori que 
todos los planes o sus modificaciones a las que se refiere el precepto impugnado puedan 
considerarse  “beneficiosos  o  respetuosos  con  el  medio  ambiente”,  y  esa  es, 
precisamente, la perspectiva que adopta la norma estatal, al exigir, como regla general, 
que este tipo de planes se sometan a evaluación ambiental estratégica» (FJ 3). A esta 
doctrina se acoge en el caso que ahora enjuiciamos tanto el abogado del Estado, como 
la fiscal general del Estado para concluir que el art. 40.4 a) y c) es inconstitucional. e.
b)  Posteriormente,  en  la  STC  86/2019  el  Tribunal  examinó  el  art.  150.4  la  w.b
TLqeuriyeb  u4ne/2ax0cl l1cu7oy,ne dc ledu ey1ól3   pqdrueoe cj ueeldisoitm,a d iedenils tsopu oesdlieoc  ióye nvd aenl oulo avscu ieólnsnep raaacm ieobls i eannratt.ta u1l r4al9ole.s1s . 2ep3srot uCtedEgio idspo osdr  edn eod  Ceetnaatnlrlaaerr.i  aeEsn,l    2021-1130n https://w
ceosntrtaratédgiciccaió, na  elafe clutizv ad ec olan  «lae scnaosrma adtiivmae nbsáiósnic ae  eimstpaataclt o»so bdree  eesvtoaslu aincsiótrnu maemntboies ndtael 
ordenación urbanística. Declara así que «[u]n examen de la regulación contenida en el
artículo  150,  en  su  conjunto,  revela  que  los  estudios  de  detalle  son  instrumentos 
complementarios, bien del plan general –suelo urbano–, bien del plan parcial –suelo 
urbanizable–, limitándose su objeto a completar o adaptar la ordenación pormenorizada 
–alineaciones  y  rasantes,  volúmenes  edificables,  ocupaciones  y  retranqueos, 
accesibilidad  y  eficiencia  energética,  características  estéticas  y  compositivas– 
(apartados 1 y 2); no pudiendo, en ningún caso, modificar la clasificación del suelo, 
incrementar el aprovechamiento urbanístico o incidir negativamente en la funcionalidad 
de las dotaciones públicas (apartado 3). La escasa entidad de los estudios de detalle, su 
casi nula capacidad innovadora desde el punto de vista de la ordenación urbanística, y 
su subordinación a planes que ya han sido objeto de evaluación ambiental, justifican la 
opción del legislador canario. Se ha de desestimar, por tanto, el motivo de impugnación 
por no apreciarse infracción del artículo 6 LEA [Ley de evaluación ambiental], al no tener 
los estudios de detalles efectos significativos sobre el medio ambiente que impliquen un 
menor nivel de protección» [FJ 11 B) a)]. Este es el canon que tanto el letrado del 
Parlamento de Andalucía como el de la Junta de Andalucía, y la sociedad promotora, 
consideran aplicable al caso del art. 40.4 a) y c) de la Ley andaluza 7/2007.
c)  Finalmente, en la STC 161/2019 el Tribunal declara inconstitucional el art. 22.9 
de  la  Ley  de  la  Asamblea  Regional  de  Murcia  10/2018,  de  9  de  noviembre,  de 
aceleración de la transformación del modelo económico regional para la generación de 
empleo estable de calidad, por rebajar el nivel de protección ambiental de los arts. 6 y 8 
de la Ley estatal de evaluación ambiental. Dicha disposición modificaba el art. 145.4 de 
la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de 
Murcia, introduciendo dos párrafos finales, para permitir «en casos excepcionales» la 
suspensión de forma total o parcial de la vigencia de los instrumentos de planeamiento 
urbanístico,  la  cual  se  concretaría  en  «normas  transitorias  sin  la  consideración  de 
instrumento  de  planeamiento  a  efectos  urbanísticos  ni  ambientales»  cuando  no 
introdujera  cambios  en  la  clasificación  del  suelo  prevista  en  el  planeamiento  y  no 
estableciera el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a 
evaluación de impacto ambiental, por referirse exclusivamente a suelo urbano, suelo 
urbanizable que haya iniciado el proceso urbanizador o núcleos rurales. Precisaba, 
asimismo, que su alcance y objeto estaría limitado a establecer «el mínimo contenido 
normativo necesario que permita el normal ejercicio de las facultades urbanísticas en los 
suelos consolidados anteriores, sin producirse una transformación que suponga efectos 
significativos  para  el  medio  ambiente».  En  aplicación  de  la  doctrina  sentada  en  la 
STC 109/2017 el Tribunal declara en este caso que «con independencia de la calificación 
formal que le otorgue el legislador murciano, las normas transitorias a las que se refiere 
el precepto pretenden regular el uso del suelo (se busca con este tipo de norma que 
“permita el normal ejercicio de las facultades urbanísticas en los suelos consolidados 
anteriores”),  por  lo  que,  aunque  formalmente  no  sean  un  plan  urbanístico  o  su 
modificación, produce sus efectos, y, por tanto, se subsumen en el concepto material de 
plan  que  la  norma  básica  emplea  para  determinar  si  procede  exigir  la  evaluación 
ambiental». Y llega a la conclusión de que, de modo similar al supuesto ya enjuiciado por 
la mencionada STC 109/2017, «[l]a norma autonómica excluye de evaluación ambiental 
determinadas categorías de planes y sus modificaciones que sí están sometidos a la 
misma de conformidad con la legislación básica. La exclusión de esos planes de la 
evaluación  ambiental  estratégica  prescrita  por  las  normas  estatales  supone,  por  sí 
misma, la reducción de los niveles mínimos de protección establecidos por la legislación 
básica, con la consiguiente vulneración de la competencia estatal en materia de medio  s
ambiente». En este contexto específico el tribunal va a considerar que «lo relevante no  oe.
es si dichas normas provisionales fijan o no el marco para la futura autorización de  w.
poqrpuoeeyr eaecnst tocasob male ogs aoulmnmaee tnmidteoo d saiofi cmeavecatiióldunoa sctr iaaón nes viataomlruibaai ecdinóetna u ld nee is nitmsratprtuéamgctiecoan a tom(a dbrtei.e  np6tl.aa2nl , edsaeinm olai e qnLuteeoy  l ua2rsb1 am/2ni0sís1mt3ica)o»s    2021-1130n https://w
[FJ 6 c)].
En definitiva, estamos ante casos distintos: en las SSTC 109/2017 y 169/2019 el 
tribunal se pronunció sobre la contradicción con la normativa básica de disposiciones 
autonómicas que excluían de evaluación ambiental estratégica varias categorías enteras 
de planes de ordenación del territorio o urbanismo (o «normas transitorias» que, al 
margen del nomen iuris, pretendían regular el uso del suelo); y en estos casos concluyó 
que no era posible determinar a priori que todos los planes o modificaciones a las que se 
referían los preceptos impugnados estuvieran exentos de tener un impacto significativo 
en  el  medio  ambiente,  por  lo  que  se  producía  una  rebaja  del  nivel  de  protección 
establecido por la norma básica. En la STC 86/2019, por otra parte, examinó la exención 
de evaluación ambiental en relación con un instrumento de planeamiento urbanístico 
concreto: los estudios de detalle; a la luz del objeto y alcance limitado que les atribuye la 
norma autonómica en cuestión, en este caso declaró que no incurría en contradicción 
con la legislación básica estatal, al no ser dicho instrumento, conforme a la regulación 
examinada, susceptible de tener efectos significativos sobre el medio ambiente.
C)  De la lectura del auto, así como de las alegaciones de algunas de las partes, se 
desprende que tales pronunciamientos han podido generar cierta confusión, por lo que, 
la cuestión aquí planteada da la ocasión a este tribunal de precisar y completar la 
doctrina que acabamos de exponer, en relación con el objeto y alcance de los arts. 6 y 8, 
y su aplicación, en concreto, a los planes y programas regulados en los apartados 1, 
letra a) y 2, letras a) y b) del art. 6.
Del tenor del art. 6, y a la luz del preámbulo y del objeto que el art. 1 atribuye a esta 
ley, se infiere que deben ser objeto de evaluación ambiental estratégica ordinaria todos 
los planes y programas a los que, por cumplir con los requisitos objetivos establecidos en 
el apartado 1 del art. 6, se les presume en todo caso que tienen «efectos significativos 
en  el  medio  ambiente»;  deben  ser  objeto  de  evaluación  ambiental  estratégica 
simplificada, por otra parte, aquellos planes o programas de los que no cabe descartar a 
priori que «puedan» tener tales efectos por cumplir con los requisitos del apartado 2 del 
mismo artículo.
De modo que, por lo que aquí interesa en particular:
(i)  Quedan  sometidos  a  evaluación  ambiental  estratégica  ordinaria,  según  el 
apartado 1, letra a), los planes que se refieren, entre otros sectores o materias, a la 
«ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo» y que «[e]stablezcan el 
marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de 
impacto ambiental».
(ii)  Quedan sometidos a evaluación ambiental estratégica simplificada, según el 
apartado 2, las «modificaciones menores» de los planes del apartado 1 [letra a)], o los 
planes también del apartado 1 que «establezcan a nivel municipal de zonas de reducida 
extensión» [letra b)], y los planes que, pese a no cumplir alguno de los requisitos del 
apartado 1, sean el marco para la aprobación de proyectos que puedan tener efectos 
significativos  sobre  el  medio  ambiente  [letra  c)].  De  manera  que,  en  estos  casos, 
compete al órgano ambiental determinar si pueden o no tener «efectos significativos en 
el medio ambiente» mediante la emisión de un informe ambiental estratégico [art. 5.2 e)].
En definitiva, tanto en los supuestos del apartado 1 letra a), como del apartado 2, 
letra a) o letra b) del art. 6, la normativa básica establece como requisito, en todo caso, 
no solo que se refieran al ámbito material de «ordenación del territorio urbano y rural, o 
del uso del suelo», sino también que dichos planes o programas «establezcan el marco  e.
para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto  w.
aaampparboritbeaandctoaió l1»n,.   dEneon  p peruol eycedacasto od sde esd celaa lr otleastr rqsaeu  eca),   ahpuarin odqreiu  qetru aneto a prcsuueem ddpaelna  pntle acnnoeenrs  a eqlfgeuucent osose  dasenig  leonlsi fm icreaaqtricuvoois sipt oassora bd relael    2021-1130n https://w
el medio ambiente [letra c)].
Dado que estos requisitos responden a lo dispuesto por el artículo 3, apartado 2, 
letra a), apartado 3 y 4 de la Directiva 2001/42/CE de evaluación ambiental estratégica, 
procede tomar en consideración que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha 
declarado que para determinar si los planes o programas «establecen el marco para la 
autorización  en  el  futuro  de  proyectos  enumerados  en  los  anexos  I  y  II  de  la 
Directiva 85/337, debe examinarse el contenido y la finalidad de tales programas, habida 
cuenta del alcance de la evaluación medioambiental de los proyectos, tal como se prevé 
en dicha directiva» [STJUE de 17 de junio de 2010, Terre wallonne ASBL (C-105/09) y 
Inter-Environnement  Wallonie  ASBL  (C-110/09),  contra  Région  wallonne, 
ECLI:EU:C:2010:355, apartado 45]. Ha precisado también que «la obligación de efectuar 
la evaluación medioambiental prevista en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva EME 
[evaluación medioambiental estratégica], al igual que la obligación que se deriva del 
artículo 3, apartado 2, letra a), de la misma directiva, depende de si el plan o programa 
en cuestión establece un marco para la autorización de proyectos en el futuro (STJUE 
de 12 de junio de 2019, Terre wallonne ASBL, ECLI:EU:C:2019:484, apartado 40). 
Además, ha aclarado que el concepto «planes y programas» comprende, a tales efectos, 
«cualquier acto que establezca, definiendo reglas y procedimientos de control aplicables 
al sector de que se trate, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la 
autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos que puedan tener efectos 
significativos en el medio ambiente», y que «el concepto de “conjunto significativo de 
criterios y condiciones” debe entenderse de manera cualitativa y no cuantitativa», a los 
efectos de «atajar posibles estrategias dirigidas a eludir las obligaciones establecidas por 
la Directiva EMEA [Directiva 2001/42/CE] que podrían concretarse en una fragmentación 
de las medidas, reduciendo de este modo el efecto útil de esta directiva» (STJUE de 7 
de junio de 2018, Thybaut y otros, C-160/17, ECLI:EU:C:2018:401, apartados 54-55 y 
jurisprudencia  citada).  Asimismo,  en  el  marco  de  una  cuestión  prejudicial  sobre  la 
interpretación de los apartados 2, 3 y 5 del art. 3 de la Directiva 2001/42/CE, y su 
aplicación a la ordenación del territorio de pequeñas zonas a escala local, el Tribunal de 
Justicia de la Unión Europea ha precisado que «si un Estado miembro estableciese un 
criterio que tuviera como consecuencia que, en la práctica, la totalidad de los planes de 
una determinada categoría quedase de antemano exenta de la obligación de someterse 
a una evaluación de impacto ambiental, sobrepasaría el margen de apreciación de que 
dispone en virtud del artículo 3, apartado 5, de la Directiva 2001/42/CE, en relación con 
los apartados 2 y 3 de ese mismo artículo, salvo que, basándose en criterios pertinentes 
tales como su objeto, la extensión del territorio que abarcan o la sensibilidad de los 
espacios  naturales  afectados,  pudiese  considerarse  que  ninguno  de  los  proyectos 
excluidos podría tener efectos significativos en el medio ambiente» (STJUE de 22 de 
septiembre de 2011, Valčiukienė y otros, C295/10, ECLI:EU:C:2011:608, apartado 47)». 
Criterios interpretativos que han de guiar la aplicación de estas disposiciones a través del 
Derecho interno, sin perjuicio del marco constitucional de distribución de competencias.
Por lo que se refiere al art. 8 de la Ley básica, hemos de tomar en consideración en 
este caso su apartado 1, que precisa dos tipos de planes o programas que se excluyen 
expresamente del ámbito objetivo de la ley: los que tengan como único objeto la defensa 
nacional  o  la  protección  civil  en  casos  de  emergencia;  y  los  de  tipo  financiero  o 
presupuestario. Por el contrario, los apartados 2, 3 y 4 de este artículo no regulan –como 
alega el abogado del Estado– el procedimiento de exclusión caso a caso de planes y 
programas, sino que se refieren únicamente a la exclusión de determinados tipos de 
proyectos y al procedimiento previsto para la exclusión, caso a caso, de estos. Debemos  s
puntualizar, además, que el hecho de que el apartado 1 del art. 8 excluya expresamente  oe.
dos tipos de planes o programas del ámbito objetivo de esta ley no implica per se que no  w.
eepssuttearadbtalée gchiicdaaob see nrp  oloorst re otlés ar mrpt.iln a6on sed see x liaog  idLpoersyo  gpbroáarsm liacaa lse,  gnqiosu laeec,s itóápnno  brs áosnmioce at.ic dEuomsst epa lie re sv ceaoll unca acsloioós nd  ear emaqqbuuiieseniltlotoassl    2021-1130n https://w
i«neslt rmumarecnot opsa rqau ela  pfourt usrua  oabujteotroiz ayc aiólcna ndcee p nrooy epcuteodsa nle gcaolnmceenbtiers es oemne ntiidnogsú na  ceavsaolu caocmióon   BOE-A-cable e
ambiental» y en relación con los cuales pueda considerarse con carácter general que no 
son susceptibles de «tener efectos significativos en el medio ambiente».
No entran por tanto en contradicción con el art. 6 y 8 de la Ley estatal de evaluación 
ambiental, ni incurren en vulneración mediata del art. 149.1.23 CE, las disposiciones 
autonómicas que no someten a evaluación ambiental estratégica determinados planes o 
programas de ordenación del territorio o uso del suelo cuando, por razón del objeto y del 
alcance limitado que les atribuya la normativa aplicable, no puedan constituir en ningún 
caso  «el  marco  para  la  futura  autorización  de  proyectos  legalmente  sometidos  a 
evaluación  ambiental»,  ni  tampoco  el  marco  para  la  futura  aprobación  de  otros 
proyectos, y se pueda determinar a priori –atendiendo a su objeto, extensión y los 
espacios afectados– que no son susceptibles de tener un impacto significativo en el 
medio ambiente.
En síntesis, la exclusión en la normativa autonómica de categorías o tipos completos 
de planes y programas que cumplan con los requisitos establecidos en el art. 6 de la Ley 
de evaluación ambiental vulnera de forma mediata el art. 149.1.23 CE, por implicar una 
rebaja del nivel de protección ambiental establecido por el legislador básico. Este es el 
caso, en particular de aquellos planes a los que se les presume en todo caso, iuris et de 
iure, efectos significativos en el medio ambiente (apartado 1); o que, pudiendo tener 
dichos  efectos  (apartado  2),  deberán  someterse  a  evaluación  ambiental  estratégica 
simplificada para determinarlo mediante un informe de impacto ambiental. En el caso de 
los planes o programas relativos a «ordenación del territorio urbano y rural, o al uso del 
suelo», en concreto, quedan sometidos evaluación ordinaria [en el caso de la letra a) del 
apartado 1], o simplificada [en los casos de las letras a), b) y c) del apartado 2], cuando 
establezcan  el  marco  para  la  autorización  en  el  futuro  de  proyectos  sometidos 
legalmente a evaluación de impacto ambiental, o que puedan tener efectos significativos 
en el medio ambiente. Requisito este último cuyo cumplimiento habrá que verificar a la 
luz del contenido y finalidad de los mismos.
De este modo, el alcance objetivo del art. 6, apartado 1 y 2 b), de la Ley 21/2013, 
solo puede determinarse finalmente poniéndolo en relación con los anexos I y II de la 
propia ley que precisan, en el ámbito urbanístico en que nos desenvolvemos, qué tipos 
de proyectos han de someterse a evaluación ambiental, sea ordinaria o simplificada. Y 
dentro del primer grupo, en el anexo I figuran entre los proyectos que exigen para su 
realización de una evaluación de impacto ambiental ordinaria los «que requieran la 
urbanización del suelo para […] [c]onstrucción de centros comerciales y aparcamientos, 
fuera  de  suelo  urbanizable  y  que  en  superficie  ocupen  más  de  1  ha.»  (Grupo  9, 
apartado 10) aludiendo a esos supuestos en que por razones de interés social es 
permitido ese tipo de construcciones al margen de cualquier plan urbanístico previo. Y en 
el anexo II, entre los proyectos que han de someterse a evaluación de impacto ambiental 
simplificada  se  incluyen  los  «[p]royectos  situados  fuera  de  áreas  urbanizadas  de 
urbanizaciones, incluida la construcción de centros comerciales y aparcamientos y que 
en superficie ocupen más de 1 ha [Grupo 7, apartado b)], que comprenden todos los 
proyectos  de  urbanización  que  permitan  la  transformación  del  suelo  rural  en  suelo 
urbanizado. Por lo que respecta al apartado 2 c) del art. 6, ha de analizarse tomando en 
consideración los criterios establecidos en el anexo V de la propia ley en relación con las 
características  de  los  planes,  y  de  los  posibles  efectos  y  del  área  probablemente 
afectada, así como los indicados en el art. 7.2 c) en cuanto a los efectos sobre el medio 
ambiente que la modificación de los proyectos incluidos en los anexos I y II puedan 
suponer. s
5.  Aplicación del canon anterior al art. 40.4 a) y c) de la Ley del Parlamento de  w.b
AndPalruoccíead 7e/ 2e0x0a7m.inar ya, a la luz del canon que acabamos de precisar, si el art. 40.4 a y  2021-1130n https://w
cin)t edrep relat aLceióyn  acnodna luezl aa 7rt/.2 060 7d ee nltar a Leeny  c2o1n/2tr0a1d3ic cdióen  eevfaelcutaivcaió en  ianmsablvieanbtlael  pyo ra nvíeax odse, 
vulnerando  por  ello  de  forma  mediata  el  art.  149.1.23  CE.  Hemos  de  analizar,  en
consecuencia, el contenido y finalidad de dicha norma y, en particular, el objeto y alcance 
de los estudios de detalle en los términos que están regulados por la Ley del Parlamento 
de Andalucía 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía, para 
determinar si cumplen o no con los requisitos objetivos establecidos por el art. 6 de la 
Ley estatal para quedar sometidos a evaluación de impacto ambiental estratégica.
a)  El  art.  40  de  Ley  7/2007,  que  regula  la  «[e]valuación  ambiental  de  los 
instrumentos de planeamiento urbanístico», enumera en su apartado 2 aquellos que 
quedan  sometidos  a  evaluación  ambiental  estratégica  ordinaria,  entre  los  que  se 
encuentran, «a) Los instrumentos de planeamiento general, así como sus revisiones 
totales  o  parciales».  En  su  apartado  3  enumera,  por  otra  parte,  los  instrumentos 
sometidos  a  evaluación  ambiental  estratégica  simplificada,  entre  los  que  debemos 
destacar los previstos en la letra b) [«Las modificaciones que afecten a la ordenación 
pormenorizada  de  los  instrumentos  de  planeamiento  general  que  posibiliten  la 
implantación  de  actividades  o  instalaciones  cuyos  proyectos  deban  someterse  a 
evaluación de impacto ambiental de acuerdo con el anexo I de esta ley»], y en la letra (d) 
[«Las innovaciones de instrumentos de planeamiento de desarrollo que alteren el uso del 
suelo o posibiliten la implantación de actividades o instalaciones cuyos proyectos deban 
someterse a evaluación de impacto ambiental de acuerdo con el anexo I de esta ley»]. 
Finalmente, el apartado 4 excluye de cualquier forma de evaluación los estudios de 
detalle [letra a)] y a su modificaciones [letra c)], que son el objeto de la actual cuestión.
El hecho de que la Ley 21/2013 solo imponga la sumisión a evaluación ambiental 
estratégica  de  los  planes  o  programas  que  constituyan  el  marco  para  la  futura 
autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental o, en 
su  caso,  que  puedan  tener  impactos  significativos  en  el  medio  ambiente,  obliga  a 
determinar si los estudios de detalle que regula la Ley 7/2002 de ordenación urbanística 
de Andalucía constituyen el marco para la autorización de dichos proyectos, pues si así 
fuera  también  aquel  instrumento  de  planeamiento  debería  someterse  a  evaluación 
ambiental estratégica.
b)  No cabe intentar una aproximación general a la figura del estudio de detalle 
porque no todas las comunidades autónomas lo han regulado de la misma manera e 
incluso alguna lo desconoce (texto  refundido  de la  ley de urbanismo de Cataluña, 
aprobado por Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto, art. 55).
Y entre las que sí lo han regulado, aparte de la común coincidencia de que en todas 
representa el último escalón en el esquema de ordenación jerárquica de los distintos 
tipos de planes urbanísticos, existe una gran variedad. En algunas, el estudio de detalle 
es un instrumento de ordenación no necesario, pero en otras sí lo es, porque el plan 
inmediatamente anterior remite al estudio de detalle para completar alguna de sus 
determinaciones; algunas comunidades autónomas habilitan a los estudios de detalle 
para intervenir tanto en suelo urbano como urbanizable, y en otras, en fin, atribuyen al 
estudio de detalle un carácter innovador frente a los planes anteriores que otras le 
niegan. Esto puede explicar en gran parte las aparentes contradicciones que parece 
observarse en las sentencias de este tribunal antes citadas y a las que el auto de 
planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad hace referencia.
Por lo que se refiere a la regulación de los estudios de detalle, el art. 7.1 de la 
Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía los incluye 
entre los instrumentos de planeamiento de desarrollo («planes de desarrollo») y los 
regula  en  el  art.  15,  dentro  del  capítulo  segundo  del  título  primero,  sobre  «los 
instrumentos de planeamiento». Conforme al apartado primero de dicha disposición, los  e.
estudios de detalle «tienen por objeto completar o adaptar algunas determinaciones del  w.b
hdpaelab noileritdaaem ani ea«ncaitó)o n E esuntra bbáalrenecíasestri ,c daee,n   pdsaeursecailaorrlseo slluo rd bdeae no loordsse  odnbeaj ceiátóimvno bsoi t dope larfienndeidusoc sied spopo»er,  clopiasal erpasl a, lnloae  sqo urgdeee nnseaerca illóeenss    2021-1130n https://w
ddeo talocsio nvaoll úpmúbelniceos»,.  eTal mtrbaizéand otie nloec aclo mdeol  fuvniacriióon  s«ebc)u Fnidjaarr iloa sy a llian elaocciaolnizeasc iyó nra sdaenl tessu edleo 
cualquier viario, y reajustarlas, así como las determinaciones de ordenación referidas en
la  letra  anterior,  en  caso  de  que  estén  establecidas  en  dichos  instrumentos  de 
planeamiento». En el apartado 2 se precisan los límites que estos instrumentos no 
pueden, en ningún caso, sobrepasar: «a) Modificar el uso urbanístico del suelo, fuera de 
los  límites  del  apartado  anterior.  b)  Incrementar  el  aprovechamiento  urbanístico.  c) 
Suprimir  o  reducir  el  suelo  dotacional  público,  o  afectar  negativamente  a  su 
funcionalidad, por disposición inadecuada de su superficie. d) Alterar las condiciones de 
la ordenación de los terrenos o construcciones colindantes».
Conforme a la limitada finalidad y contenido que esta regulación atribuye al «estudio 
de detalle», este se configura, en definitiva, como un instrumento de planeamiento 
complementario y subordinado a los planes superiores que desarrolla, quedando estos 
últimos sometidos a evaluación ambiental estratégica conforme a lo dispuesto en los 
apartados 2 y 3 del art. 40. Los estudios de detalle no pueden afectar al uso urbanístico 
del suelo más allá de lo que el plan que desarrolla le permita en relación con los 
concretos aspectos que precisa el apartado 1 del art. 15 (el trazado de viario secundario, 
la ordenación de volúmenes y la ubicación del suelo dotacional ya planificado); y en 
ningún caso pueden alterar el uso urbanístico del suelo establecido por los planes 
superiores, incrementar el aprovechamiento o suprimir o reducir el suelo dotacional 
público. No pueden, en definitiva, asumir o suplantar la función ordenadora propia de los 
instrumentos urbanísticos que desarrollan ni, en consecuencia, posibilitar y establecer 
por sí mismos el marco para la futura instalación de proyectos que deban someterse a 
evaluación de impacto ambiental o, en su caso, el marco para la futura autorización de 
otros proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente. Dicho 
marco quedará delimitado por los planes superiores que tienen atribuido determinar el 
uso y aprovechamiento del suelo a nivel municipal, de zonas de reducida extensión, y 
que reúnen los requisitos objetivos que establece el art. 6.2 b) de la Ley básica para 
quedar  sometidos  a  evaluación  ambiental  estratégica  simplificada,  por  contener  los 
elementos básicos para que pueda autorizarse o limitarse el tipo de actividad o de 
proyecto que pueda autorizarse en una determinada zona, su ubicación, dimensiones o 
características esenciales.
No pueden constituir, en modo alguno, el marco para la instalación de proyectos que 
deban  someterse  a  evaluación  de  impacto  ambiental  porque  el  anexo  II,  grupo  7, 
apartado b) no comprende entre los proyectos que han de someterse a evaluación de 
impacto ambiental simplificada, los proyectos que han de ejecutarse en suelo urbano y 
porque, aunque el art. 40.3 b) y d) de la Ley andaluza 7/2007 somete expresamente a 
evaluación estratégica simplificada las modificaciones o innovaciones de instrumentos de 
planeamiento de desarrollo «que alteren el uso del suelo o posibiliten la implantación de 
actividades o instalaciones cuyos proyectos deban someterse a evaluación ambiental», 
los estudios de detalle regulados en esa ley tienen como uno de los límites que no 
pueden  sobrepasar  el  modificar  el  uso  urbanístico  del  suelo  establecido  en  el 
instrumento de planeamiento superior. Por esta última razón, no pueden ser tampoco el 
marco para la autorización de proyectos que puedan tener, per se, efectos significativos 
en el medio ambiente.
Corresponde a jueces y tribunales controlar, en su caso, que los estudios de detalle 
no vulneren los límites que les impone la normativa examinada, ya sea suplantando la 
función  ordenadora  propia  de  los  planes  urbanísticos  superiores  que  deben  ser 
sometidos a evaluación ambiental estratégica, o estableciendo cualquier previsión de 
ordenación  urbanística  que  no  tenga  cobertura  en  dichos  planes  y  que  pueda  ser 
determinante para la futura autorización de proyectos sometidos a evaluación de impacto  s
ambiental conforme al anexo II de la Ley básica. oe.
c)  En definitiva, el examen del art. 15 de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2002  w.
ddpeela tnaoelrldese  dsneoa ncd ieóinsnsa turrrruobmlaloen,ní scttooicsma o cd oleom sAp plneldamaneleunsct íadare ioc sose n–cdtbuoicerienz a adc eilóal n cp, ollaonnsce lupaslmaiónienen sdt ope a gqrecuineae lleroassl  ,o e oslo tudsd epi oloastn rdeoess    2021-1130n https://w
einsnpoevcaiadloersa– d eys dqeu ee l psuen tcoa draec vteisrtiaza dne  lpao or rdseun aecsiócna suar baennítsidtiacda , yq uecadsain dnou lsau bcoarpdaincaiddaods   BOE-A-cable e
a otros planes que han de ser objeto de evaluación ambiental. A la luz de su objeto y 
limitado alcance no pueden concebirse per se como el marco para la futura autorización 
de proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental conforme al anexo II de la 
Ley básica, ni susceptibles de tener efectos significativos en el medio ambiente, por lo 
que no puede por ello reprocharse al legislador autonómico que el art. 40.4 a) y c) de la 
Ley andaluza 7/2007 de gestión integrada de la calidad ambiental no los someta a 
evaluación ambiental.
Debemos concluir, por tanto, que las letras a) y c), del art. 40.4 de la Ley 7/2007 de 
gestión integrada de la calidad ambiental no entran en contradicción efectiva con lo 
establecido en los artículos 6 y 8.1 de la Ley 21/2013 de evaluación ambiental, y no 
vulneran de forma mediata el art. 149.1.23 CE.
6.  Desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad.
En  consecuencia,  y  dado  que  el  precepto  autonómico  cuestionado  no  es 
inconstitucional, procede desestimar la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la 
Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de 
Justicia de Andalucía con sede en Sevilla.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a tres de junio de dos mil veintiuno.–Juan José González Rivas.–
Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan 
Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio  Narváez 
Rodríguez.–Alfredo  Montoya  Melgar.–Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido  Conde-
Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
2021-1130n https://w