BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 305 Viernes 20 de noviembre de 2020 Sec. TC.   Pág. 103002
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
14638 Sala Segunda. Sentencia 141/2020, de 19 de octubre de 2020. Recurso de 
amparo 36-2017. Promovido por Exploraciones Radiológicas Especiales, SL, 
en relación con los autos dictados por la Audiencia Provincial y un juzgado de 
instrucción de Valencia sobre medida cautelar de embargo acordada por la 
Agencia Estatal de la Administración Tributaria. Vulneración del derecho a la 
tutela judicial efectiva (acceso a la jurisdicción): resoluciones judiciales que, 
haciendo uso de una interpretación rigorista de la ley, impiden el control 
judicial del embargo acordado por la administración tributaria.
ECLI:ES:TC:2020:141
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por la magistrada doña 
Encarnación Roca Trías, Presidenta, y los magistrados don Juan Antonio Xiol Ríos, don 
Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez y don Ricardo 
Enríquez Sancho, magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 36-2017, promovido por la entidad Exploraciones 
Radiológicas Especiales, S.L., contra el auto de la Sección Cuarta de la Audiencia 
Provincial de Valencia núm. 1083/2016, de 16 de noviembre de 2016, por el que se 
desestima  el  recurso  de  apelación  núm.  1645-2016  interpuesto  contra  el  auto  del 
Juzgado de Instrucción núm. 15 de Valencia de 2 de agosto de 2016, por el que se 
desestima el recurso de reforma interpuesto contra el auto de 13 de julio de 2016, 
pronunciado  en  las  diligencias  previas  1918-2015.  Ha  comparecido  el  abogado  del 
Estado. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido ponente el magistrado don Juan 
Antonio Xiol Ríos.
I. Antecedentes
1.  La entidad Exploraciones Radiológicas Especiales, S.L., representada por la 
procuradora de los tribunales doña Ana María Martín Espinosa y bajo la dirección del 
letrado don Valeriano Hernández-Tavera Martín, interpuso demanda de amparo contra 
las resoluciones que se citan en el encabezamiento mediante escrito registrado en este 
tribunal el 3 de enero de 2017.
2.  El recurso tiene su origen en los siguientes antecedentes:
a)  El Juzgado de Instrucción núm. 15 de Valencia, mediante auto de 14 de julio  s
de 2015, incoó diligencias previas núm. 1918-2015 por, entre otros, delitos contra la  e.
hacienda pública, resultando investigada la empresa demandante de amparo. w.
b)  El  delegado  especial  de  la  Agencia  Estatal  de  la  Administración  Tributaria  638ww
m(AeEdAidTa)  dcea uVtaelleanr cdiae,l  memedbiaarngtoe  daecu deirvdeor sdoes  1in9m duee mblaeyso y d seu 2b0v1e6n,c dioenceidsi óc olan tardao lpac eiómnp dree slaa 
edsetmabalnedcaen ltae  pdoes ibailmidpaadr od,e  aqlu ea,m upnaar ov edze ql uaer ts. e8 h1a.8y aL deiyri ggideon eurna lp rtroibceustaor ijau d(iLcGiaTl p),o rq uune   BOE-A-cable e
delito contra la hacienda pública contra una persona determinada, la administración 
tributaria adopte medidas cautelares de carácter material para garantizar el pago de las 
responsabilidades pecuniarias a las que se refiere el art. 126 Código penal (CP). Este 
acuerdo, en el apartado de recursos, indicaba que en aplicación del citado art. 81.8 LGT 
se había procedido a su notificación al Juzgado de Instrucción núm. 15 de Valencia, 
«quien a partir de este momento decidirá sobre su conversión en medida jurisdiccional o 
levantamiento,  no  siendo  procedente  pronunciamiento  alguno  por  la  administración 
tributaria, salvo a instancias del referido órgano jurisdiccional».
La empresa demandante ingresó en la cuenta de la administración tributaria el 
importe total exigido en el acuerdo de embargo el 26 de mayo de 2016 y remitió el 30 de 
mayo de 2016 un escrito a la administración tributaria alegando, entre otros aspectos, 
que las medidas cautelares son contrarias a derecho, no habiéndose cometido ningún 
delito, y que se ha decidido hacer el ingreso «en lugar de avalar o provocar ningún 
embargo, con el fin de que con el ingreso pueda, desde este momento, tenerse por 
reparado cualquier eventual daño que pueda resultar acreditado en el futuro».
La administración tributaria notificó al juzgado el 30 de mayo de 2016 por fax la 
circunstancia del ingreso voluntario pidiendo la no ratificación de la medida de embargo 
acordada y proponiendo su levantamiento.
c)  Por auto de 31 de mayo de 2016 se acordó no haber lugar a la ratificación de la 
medida cautelar, con el argumento de que a la vista de la consignación «y siendo esta 
suficiente para garantizar los pagos por los que se acuerda el embargo por el Delegado 
Especial de la AEAT en virtud del art. 81.8 de la LGT, no se aprecia ninguna justificación 
ni necesidad de ratificar la medida cautelar adoptada por la AEAT, ya que carece de 
virtualidad en ese momento». El auto indicaba su recurribilidad en reforma y apelación, 
pero no fue impugnado.
d)  La empresa demandante de amparo dirigió el 2 de junio de 2016 un escrito al 
juzgado solicitando que (i) se declarara la improcedencia de la medida cautelar adoptada 
por la administración tributaria por falta de requisitos legales, y (ii) se redujera el importe 
de las garantías aportadas, en atención al resultado de la pericial aportada y por tener 
que excluirse la referida a la eventual multa a imponer, con devolución de las cantidades 
consignadas en exceso.
Por providencia de 6 de junio de 2016, aclarada por auto de 10 de junio de 2016, se 
acordó, respecto de la solicitud de la declaración de improcedencia de la medida de 
embargo, estar a lo ya decidido en el auto de 31 de mayo de 2016. Respecto de la 
petición de modificación de la cuantificación de la garantía se abrió un trámite de 
audiencia a las partes.
e)  Por auto de 13 de junio de 2016 se acordó no haber lugar a la solicitud de 
reducción de cantidad y devolución de las previamente consignadas en exceso por la 
empresa  demandante  de  amparo,  con  el  argumento  de  que  el  juzgado  no  era  el 
depositario  de  las  cantidades  consignadas,  por  lo  que  debía  dirigirse  al  órgano 
competente de la Agencia Tributaria, ni tampoco había adoptado medida cautelar alguna, 
ya que por auto de 31 de mayo de 2016 no se ratificó la medida cautelar de embargo 
acordada por la administración tributaria.
La empresa demandante de amparo interpuso recurso de reforma invocando la 
obligación del juzgado de resolver sobre la modificación de la medida cautelar solicitada 
al  determinar  el  art.  764  de  la  Ley  de  enjuiciamiento  criminal  (LECrim)  que  es 
competencia  del  juzgado  de  instrucción  decidir  sobre  las  medidas  cautelares  de 
aseguramiento, para lo que no es obstáculo el hecho de que la administración tributaria  s
pidiera que no se ratificaran las medidas que acordó al amparo del art. 81.8 LGT con  oe.
posterioridad  a  que  se  hubiera  procedido  a  la  consignación.  Se  insiste  en  que  es  w.
desproporcionada la cuantía a asegurar y que no cabe incluir el aseguramiento de la  638ww
evenEtlu arel cmuursltoa  fau eim dpeosneesr.timado por auto de 2 de agosto de 2016 al considerar que lo
caalengtiaddaod enso c udyeas vdiertvuoalbuac iólons s efu rnedcalammeannto fsu edroenl  ianugtroe simadpausg an alad oA, greenitceiara Tnrdibou tqauriea  y(i )n ola as   BOE-A-cable e
la cuenta de consignaciones del juzgado, quien ante el cumplimiento de lo acordado en 
el art. 81.8 LGT no ratificó la medida cautelar de embargo, no habiendo adoptado 
ninguna medida cautelar; y (ii) el órgano competente y, por tanto, el que debe resolver 
sobre la reducción y devolución instada es la Agencia Tributaria.
f)  La empresa demandante de amparo interpuso recurso de apelación, que fue 
tramitado con el núm. 1645-2016 por la Sección Cuarta de la Audiencia Provincial de 
Valencia, insistiendo en la competencia judicial para conocer de la petición sobre la 
modificación de la medida cautelar acordada por la Agencia Tributaria.
El recurso fue desestimado por auto núm. 1083/2016, de 16 de noviembre de 2016, 
argumentando que «no se comprende bien como se puede pedir al juzgado dejar sin 
efecto una decisión unilateral de la solicitante que sin ser compelido por el juzgado 
ingresaron en las cuentas de la Agencia Tributaria unos dieciséis millones de euros, 
cantidad sobre la que se acordó por la administración tributaria inaudita parte, como es 
normal dentro de un expediente administrativo, la medida cautelar de embargo». A lo 
que se añade que, sin la necesidad de entrar sobre el carácter solutorio y no para 
enervar el embargo de la consignación, «más parece, y nos basta para confirmar la 
resolución recurrida, que estamos ante un embargo administrativo que se ha levantado 
por la dicha consignación».
3.  El recurrente solicita que se estime el recurso de amparo declarándose la nulidad 
de los acuerdos impugnados alegando que ha existido una vulneración del derecho a la 
tutela  judicial  efectiva  (art.  24.1  CE),  por  denegación  de  justicia  de  los  órganos 
jurisdiccionales,  ya  que  se  han  declarado  incompetentes  para  conocer  sobre  la 
modificación de la medida cautelar adoptada por la Agencia Tributaria, a pesar de que el 
art. 81.8 LGT y el art. 614 bis LECrim establecen que es al órgano jurisdiccional al que 
corresponde decidir en última instancia sobre tales medidas. Igualmente, se invoca el 
derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), argumentando que el importe de las 
medidas era excesivo y desproporcionado al incluir el importe de la eventual multa a 
aplicar que solo puede ser impuesta por la jurisdicción penal tras el correspondiente 
enjuiciamiento y hacerse efectiva cuando son firmes.
El  recurrente  afirma  que  la  demanda  de  amparo  tiene  especial  transcendencia 
constitucional, conforme a lo establecido en la STC 155/2009, de 25 de junio, ya que las 
vulneraciones aducidas (i) han tenido lugar bajo la cobertura legal del art. 81.8 LGT, que 
es un precepto sobre cuya aplicación y compatibilidad con los derechos a la presunción 
de inocencia y a un proceso con todas las garantías no se ha pronunciado todavía la 
jurisprudencia constitucional; y (ii) tienen repercusión social, pues se viene extendiendo 
la práctica de los tribunales penales de aceptar medidas cautelares acordadas por la 
hacienda pública sin analizarlas y admitiendo que se garantice la eventual multa a 
imponer.
4.  La Sección Tercera de este tribunal, por providencia de 22 de mayo de 2017, 
acordó la admisión a trámite del recurso de amparo, apreciando que concurre una 
especial trascendencia constitucional porque el recurso plantea un problema o afecta a 
una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este tribunal 
[STC 155/2009, FJ 2, a)]; y, en aplicación de lo dispuesto por el art. 51 Ley Orgánica del 
Tribunal  Constitucional  (LOTC),  requerir  atentamente  de  los  órganos  judiciales  la 
remisión de las actuaciones y el emplazamiento de quienes hubieran sido parte en el 
procedimiento, a excepción de la recurrente, para que pudiesen comparecer en el plazo 
de diez días en el citado proceso de amparo. e
cdooardmr e5vún.ins a tcdaLieó ad n ve Sed elieanc st1re e4 adt acdítarueísaa  j pcudialoeiorn a Jed upsesr  eta2iscl0 eiM1an7 itdn,a eiars  ctllaeaosr riS doaóa lFe latgies anSccaeeilrog  ynpu eonasrd   lapqa eusdre esp o eaensrsttaeitmdeso  atp rsaieeblr nusa nobpanoelag,r tdapinadoesorn   pddteoielsirlg  .Eeunnstc apiadla odz eoy    2020-14638n https://www.
6.  El  Ministerio  Fiscal,  por  escrito  registrado  el  5  de  octubre  de  2017,  formuló 
alegaciones interesando la estimación del recurso de amparo por vulneración del derecho a 
la  tutela  judicial  efectiva  (art.  24.1  CE),  con  anulación  de  las  resoluciones  judiciales 
impugnadas y retroacción de actuaciones para que se pronuncie una resolución respetuosa 
con el derecho fundamental reconocido. A esos efectos argumenta que, si bien la empresa 
demandante de amparo efectuó una consignación voluntaria de la cantidad reclamada por 
la administración tributaria en el acuerdo de medidas cautelares del art. 81.8 LGT y que 
dicha actuación dio lugar a la decisión judicial de no ratificar la medida cautelar de la 
administración tributaria, esa consignación no puede disociarse de su función de garantía 
de hacer frente a las responsabilidades pecuniarias, incluyendo la cuantía de la eventual 
sanción pecuniaria penal a aplicar, lo que solo se justifica por su conexión con el proceso 
penal en que la empresa demandante de amparo estaba siendo investigada. De ese modo, 
el ingreso realizado tanto en relación con su legalidad como con su cuantificación no puede 
disociarse de que su origen y causa inmediata está en una medida cautelar adoptada en 
aplicación del art. 81.8 LGT y, por tanto, con sujeción al control judicial previsto en dicho 
precepto, que le fue denegado por las resoluciones judiciales impugnadas con vulneración 
del art. 24.1 CE.
El Ministerio Fiscal, por el contario, considera que no se ha vulnerado el derecho a la 
presunción de inocencia (art. 24.2 CE), ya que la decisión de incluir en la cuantificación 
de  la  garantía  exigida  la  eventual  multa  que  pudiera  imponerse  es  una  resolución 
fundada en derecho y proporcionada al haberse contemplado esa posible multa en su 
cuantía mínima.
7.  El abogado del Estado, por escrito registrado el 14 de septiembre de 2017, 
formuló alegaciones solicitando la inadmisión por extemporánea de la vulneración del 
derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), ya que se imputa a un acto 
administrativo por lo que debería haberse interpuesto el recurso en un plazo de veinte 
días de conformidad con el art. 43 LOTC. Subsidiariamente, considera que no concurre 
esta vulneración porque la inclusión de la multa en la cuantificación de la medida 
cautelar se deriva de lo dispuesto en el art. 126 CP. Respecto de la invocación del 
derecho de acceso a la jurisdicción por la negativa judicial al control de la legalidad de la 
adopción de la medida cautelar, se considera inexistente la vulneración, ya que la citada 
medida cautelar quedó sin efecto por un acto propio de la empresa demandante como 
fue la consignación de la deuda, lo que privaba de cualquier tipo de competencia al 
orden  jurisdiccional  penal.  A  partir  de  ello,  es  una  cuestión  de  legalidad  ordinaria 
determinar si es competencia del juez penal o del orden contencioso-administrativo 
resolver sobre estas cuestiones una vez que la empresa demandante de amparo ha 
decidido la consignación voluntaria de las cantidades reclamadas.
8.  El demandante de amparo, por escrito de 7 de septiembre de 2017, formuló 
alegaciones poniendo de manifiesto que las vulneraciones aducidas han quedado más 
acreditadas al haberse acordado por auto de 22 de marzo de 2017 el sobreseimiento de 
las actuaciones en aplicación del art. 641.1 LECrim por no estar justificada la existencia 
de los delitos que dieron lugar a la apertura de la causa, sin que haya existido un 
pronunciamiento sobre la consignación realizada.
9.  Por providencia de 15 de octubre de 2020 se señaló para deliberación y votación 
de la presente sentencia el día 19 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos bo
1E.l  oObjbejteot od dee el rsetec urrescou.rso es determinar si el Juzgado de Instrucción núm. 15 de  2020-14638n https://ww
Vagaolesntoci ad em 2e0d1ia6n yte e anu taop edlea c1i3ó nd ep ojur naiou tdoe d 2e0 l1a6 S –eccocniófinrm Caudaor tean d ree floar mAuad pieonrc aiau tPo rdoevi n2c diael 
de Valencia de 16 de noviembre de 2016– vulneró los derechos de la entidad recurrente
a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE). En 
el auto se acordó no haber lugar a la solicitud de reducción de cantidad y devolución de 
las sumas previamente consignadas en exceso a la Agencia Tributaria por la empresa 
demandante de amparo como consecuencia de la medida cautelar de embargo acordada 
por dicha agencia en aplicación del art. 81.8 LGT, en el marco de las diligencias previas 
núm. 1918-2015 tramitadas por el juzgado.
Quedan  al  margen  de  la  cuestión  planteada  en  el  recurso  de  amparo  que 
enjuiciamos (i) la decisión de la Agencia Tributaria sobre la procedencia en sí del 
embargo –acuerdo de 19 de mayo de 2016– y la decisión judicial de no haber lugar a 
pronunciarse sobre la ratificación de dicho embargo –auto del juzgado núm. 15 de 
Valencia de 31 de mayo de 2016–, pues a estas decisiones se aquietó la entidad 
demandante en amparo al no recurrir en reforma y/o apelación la última resolución 
judicial  citada;  y  (ii)  cualquier  eventual  decisión  administrativa  o  judicial  adoptada 
respecto  del  destino  de  la  cantidad  consignada  por  la  entidad  demandante  tras  el 
sobreseimiento de la causa acordada por auto de 22 de marzo de 2017 en aplicación del 
art.  641.1  LECrim,  por  tratarse  de  actuaciones  sucedidas  con  posterioridad  a  la 
presentación  del  recurso  de  amparo  y  susceptibles,  en  su  caso,  de  impugnación 
autónoma.
Por  tanto,  el  presente  recurso  de  amparo  ha  de  ser  considerado  un  recurso 
planteado estrictamente contra decisiones judiciales por la vía del art. 44 LOTC, cuyo 
objeto se limita a la negativa judicial a ejercer el control que cabría desarrollar, al amparo 
del art. 81.8 LGT y del art. 614 bis LECrim, respecto de una solicitud de modificación de 
la medida cautelar que se adoptó por la Agencia Tributaria para garantizar las eventuales 
responsabilidades pecuniarias en el contexto de unas diligencia penales incoadas por un 
delito contra la hacienda pública.
2.  La especial transcendencia constitucional de la demanda.
La presente demanda de amparo, como se indica en la providencia de admisión, 
tiene especial transcendencia constitucional porque el recurso plantea un problema o 
afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este 
tribunal [STC 155/2009, FJ 2, a)].
La  faceta  novedosa  del  recurso  interpuesto  radica  en  la  eventual  afectación  al 
derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), desde la perspectiva del derecho de 
acceso a la jurisdicción, y, más concretamente, del control judicial desarrollado por el 
orden jurisdiccional penal en el marco de la previsión contenida en el art. 81.8 LGT de 
que sea la administración pública –en este caso, la administración tributaria– la que 
directamente adopte, pendiente una instrucción penal, medidas cautelares de naturaleza 
real  en  garantía  de  los  eventuales  pronunciamientos  civiles  que  puedan  llegar  a 
producirse por parte de los órganos judiciales penales, en lugar de que sean adoptadas 
por el órgano judicial de instrucción. El reconocimiento de esta facultad en favor de la 
administración tributaria es una novedad en el ordenamiento jurídico español introducida 
por la Ley 7/2012, de 29 de octubre. Supone la alteración de la tradicional exclusividad 
jurisdiccional  en  la  adopción  de  medidas  cautelares  de  cualquier  naturaleza  en  el 
proceso penal –sustituida por un control a posteriori de los órganos judiciales penales, 
que fue reforzado con la inclusión del art. 614 bis LECrim por la Ley 34/2015, de 21 de 
septiembre–, y tiene una incidencia directa en el derecho a la tutela judicial efectiva 
(art.  24.1  CE)  que  todavía  no  ha  sido  objeto  de  análisis  por  la  jurisprudencia 
constitucional. e
dtuetsedl3ae.   claaLu apte eljaursrr.pisepcrtuivdae ndceial  dceornescthitou cdioen aacl cseosbor ea  elal  jduerirsedcihccoi óan , lay  stuut eplaro yjuedcicciióanl  esofebcrteiv ala,   2020-14638n https://www.
dereEcsh oju ari slap rtuudteelnac jiuad cicoianls teitfueccitoivnaa l( arerti.t e2r4a.d1a C qEu)e e su neol  ddeer elocsh oc oan otebnteidnoesr  uensae nrceisaolelusc dióenl   BOE-A-cable e
sobre el fondo del asunto planteado oportunamente ante los órganos judiciales. Este 
derecho  queda  igualmente  satisfecho  si  el  órgano  judicial  dicta  una  resolución 
apreciando –de manera razonada, no arbitraria ni incursa en error patente– alguna causa 
debidamente fundada en derecho que impida resolver sobre el fondo de la pretensión 
deducida. La jurisprudencia constitucional ha destacado que, dada la trascendencia que 
para la tutela judicial tienen las decisiones de denegación de acceso a la jurisdicción, su 
control constitucional ha de verificarse de forma especialmente intensa, a través de los 
criterios que proporciona el principio pro actione, entendido no como la forzosa selección 
de la interpretación más favorable a la admisión de entre todas las posibles de las 
normas que la regulan, sino como la interdicción de aquellas decisiones impeditivas de 
un pronunciamiento sobre el fondo que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o 
por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas 
causas preservan y los intereses que sacrifican. Esto implica la exigencia de que los 
órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan 
presente  la  ratio  de  la  norma,  con  el  fin  de  evitar  que  los  meros  formalismos  o 
entendimientos no razonables de ella impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto, 
vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad (así, SSTC 112/2019, de 3 de 
octubre, FJ 4; 80/2020, de 15 de julio, FJ 3, y 89/2020, de 20 de julio, FJ 3). Entre las 
causas impeditivas cuya apreciación se ha considerado integrada en el derecho de 
acceso a la jurisdicción la jurisprudencia constitucional ha incluido, en lo que aquí 
interesa,  las  fundamentadas  en  la  falta  de  competencia  jurisdiccional  (así, 
SSTC 45/2008, de 10 de marzo, y 117/2009, de 18 de mayo).
La jurisprudencia constitucional ha hecho hincapié en que el derecho a la tutela 
judicial  efectiva,  en  su  dimensión  de  derecho  de  acceso  a  la  jurisdicción,  alcanza 
igualmente al control judicial sobre las medidas cautelares adoptadas en el ámbito 
administrativo, en tanto que constituyen una manifestación de la tutela cautelar que 
afecta a derechos protegidos por el art. 24.1 CE. Así, se ha afirmado que «a pesar del 
carácter instrumental y provisional de las medidas cautelares, de su dependencia del 
expediente  principal  y  de  su  vigencia  temporal,  no  cabe  ignorar  que  la  resolución 
cautelar presenta una relevancia y trascendencia propias en cuanto tiene una incidencia 
directa e inmediata en los derechos e intereses legítimos del afectado y puede causar la 
pérdida irreversible de tales derechos e intereses incluidos sin duda en el ámbito del 
art. 24.1 CE (STC 238/1992, fundamento jurídico 4). Y es esta afectación o incidencia 
directa e inmediata en derechos e intereses susceptibles de protección, lo que determina 
que estos actos deban tener, en lo que se refiere a su eventual impugnabilidad, es decir, 
a los efectos de acceso a la jurisdicción y de su correspondiente control judicial, las 
mismas garantías que los actos definitivos» (STC 235/1998, 14 de diciembre, FJ 3, y, en 
sentido parecido, STC 24/1999, de 8 de marzo, FJ 4).
Esta jurisprudencia resulta de aplicación al supuesto controvertido en este amparo, 
en tanto que su objeto es la decisión judicial de dejar imprejuzgada –por una supuesta 
falta de competencia de los órganos judiciales penales en las circunstancias del caso– la 
solicitud de control judicial sobre las medidas cautelares que el art. 81.8 LGT permite 
adoptar a la administración tributaria en el contexto de los procedimientos penales 
seguidos por delitos contra la hacienda pública.
4.  Aplicación de la jurisprudencia constitucional al supuesto enjuiciado.
En el presente caso han quedado acreditados los siguientes extremos: (i) la Agencia 
Tributaria, al amparo del art. 81.8 LGT, acordó el embargo de determinados inmuebles y  e
subvenciones para garantizar el pago de las eventuales responsabilidades pecuniarias  bo
ex delicto a las que se refiere el art. 126 CP en el contexto de las diligencias previas que  638ww
osetr ovse, nílaan  etrnatimdaitda ndreoc uprorre netle J upzogra ddoe lidtoes  Incsotrnutcrac iólna  nhúamci.e 1n5d ad ep úVballiecan;c ia(i ic) olnat rae,n etindtarde 
edmembaarngdoa,n teen  csounsstiigtuncóió nla  dcea nctiudaaldq utioetra lt ippoo r dlea  aqvuael  soe  ahmapblíiaa cioórnd edneald oe mebjeacrguota rs oebsrtee 
nuevas propiedades o derechos; (iii) la entidad demandante –si bien se aquietó con la
decisión judicial que acordó no ratificar la medida «por carecer de virtualidad en ese 
momento», a la vista de que la consignación era suficiente para garantizar los pagos por 
los  que  se  había  acordado  el  embargo  en  virtud  del  art.  81.8  LGT–,  solicitó  con 
posterioridad una modificación de la cuantía de la medida cautelar; y (iv) los órganos 
judiciales de instrucción y apelación acordaron no haber lugar a pronunciarse sobre 
dicha solicitud con el argumento de que el juzgado no había adoptado medida cautelar 
alguna, pues no había sido ratificado judicialmente el embargo acordado por la Agencia 
Tributaria, ni era el depositario de las cantidades consignadas, por lo que al tratarse de 
un embargo administrativo, levantado por la consignación voluntaria, debía dirigir la 
solicitud de modificación a la Agencia Tributaria.
Tal como también interesa el Ministerio Fiscal, debe concluirse que se ha vulnerado 
el  derecho  de  la  entidad  recurrente  a  la  tutela  judicial  efectiva  (art.  24.1  CE). 
Ciertamente, la negativa judicial a pronunciarse sobre la modificación de la cuantía del 
embargo que había dado lugar a la posterior consignación en sustitución de aquel no ha 
incumplido las exigencias constitucionales de motivación de las resoluciones judiciales. 
Sin  embargo,  el  tribunal  estima  que  las  resoluciones  judiciales  impugnadas  han 
apreciado materialmente la concurrencia de una causa que impedía pronunciarse sobre 
el fondo de la pretensión deducida con fundamento en una interpretación y aplicación de 
la legislación vigente –sobre la competencia de control de los órganos judiciales penales 
respecto de las medidas cautelares que puede adoptar la administración tributaria al 
amparo  del  art.  81.8  LGT–  que  resulta  excesivamente  rigorista,  pues  implica  una 
inadecuada  ponderación  de  los  fines  a  los  que  se  dirige  el  reconocimiento  de  la 
competencia de control judicial correspondiente al orden penal ahora controvertida y 
lleva  consigo  la  consecuencia  de  haber  dejado  imprejuzgada  en  dicho  orden 
jurisdiccional la pretensión deducida sobre la modificación de la medida cautelar.
En efecto, el art. 81.8 y la disposición adicional decimonovena LGT, excepcionando 
el régimen general de adopción de las medidas cautelares de naturaleza real en el 
marco de los procesos penales como función exclusiva del orden jurisdiccional penal 
(título IX del libro II LECrim), establecen, desde la reforma operada por la Ley 7/2012, 
de 29 de octubre, la posibilidad de que la administración tributaria adopte por su propia 
autoridad esas medidas cautelares en garantía de las eventuales responsabilidades 
pecuniarias que deberán satisfacerse como consecuencia de la comisión de un delito 
contra  la  hacienda  pública.  Ahora  bien,  esta  misma  normativa  determina  que  esta 
potestad administrativa, como no podía ser de otra manera, quede sometida al control 
judicial posterior, que en este caso se atribuye específicamente de manera directa al 
orden jurisdiccional penal, al que compete conocer sobre la ratificación, modificación o 
levantamiento  de  las  medidas  adoptadas.  Según  la  exposición  de  motivos  de  la 
Ley 7/2012, las medidas cautelares que puede adoptar la administración tributaria «solo 
pretenden someter de forma lo más inmediata posible a la decisión jurisdiccional el 
bloqueo de un patrimonio cuya disponibilidad, a resultas del proceso penal, resulta 
cuestionada en virtud de los hechos acreditados […]». Este control ha sido ratificado y 
potenciado por el art. 614 bis LECrim, añadido por la Ley 34/2015, de 21 de septiembre, 
el cual establece que «una vez iniciado el proceso penal por delito contra la hacienda 
pública,  el  juez  penal  decidirá  acerca  de  las  pretensiones  referidas  a  las  medidas 
cautelares  adoptadas  al  amparo  del  artículo  81  de  la  Ley  general  tributaria».  Esto 
implica, según su tenor, que la previsión normativa se extiende a (i) cualquier medida 
cautelar del art. 81 LGT y no solo a las del art. 81.8 LGT –incluyendo, por tanto, las 
adoptadas con anterioridad a la propia iniciación del proceso penal–; y (ii) en coherencia  s
con ello, a cualquier pretensión sobre dichas medidas cautelares incluyendo, por tanto,  oe.
las de modificación o levantamiento de cualquiera de las medidas del art. 81, con  w.
independencia de que no sean las del art. 81.8 LGT. De este modo, se pone de  638ww
mcoamnpifieetsetnoc iqau dee  laa dfoinpacliiódna dy  epjeercsuecgióunid ad ep loars  emsetad idnaosrm caatuivteal aeres,s  peonr  lousn  plraodcoe,s osus sptreanearl elas 
apdomr idneislittroasc iócno ntrtirbau tlaar iah ayc, ipeonrd ao trpoú, belnic aa teanl coiórnd ean  qjuueri sedsiaccsi omneadl idpaesn alol  seonn  feanv ogra rdaen tílaa   BOE-A-cable e
de eventuales responsabilidades pecuniarias que se deriven de la comisión de un ilícito 
penal,  garantizar  de  manera  inmediata  el  control  último  por  parte  de  los  órganos 
judiciales penales sobre la adopción, mantenimiento y modificación de dichas medidas 
cautelares.
Por tanto, tomando en consideración que no ha resultado controvertido en la vía 
judicial que (i) el inicial embargo de la Agencia Tributaria fue adoptado en aplicación del 
art. 81.8 LGT en garantía de las responsabilidades pecuniarias que pudieran derivarse 
de  un  proceso  penal  en  curso;  (ii)  la  ulterior  consignación  estaba  vinculada 
exclusivamente con el citado embargo; y (iii) el órgano judicial de instrucción acordó no 
ratificar  dicha  medida  cautelar  «por  carecer  de  virtualidad  en  ese  momento»,  con 
fundamento expreso en que la consignación era suficiente para garantizar los pagos por 
los que se había acordado el embargo; la conclusión a que llega el tribunal es la de que 
la decisión judicial posterior de rechazar la competencia del orden jurisdiccional penal 
para pronunciarse sobre la modificación de dicha medida ha supuesto una interpretación 
de la normativa aplicable incursa en un rigorismo excesivo. No se ha atendido a que 
dicha  decisión  –que  comportaba  para  la  parte  la  carga  de  provocar  un  acto 
administrativo susceptible, en su caso, de impugnación ante otro orden jurisdiccional– al 
dejar imprejuzgado y sin control judicial en el orden penal un determinado aspecto de la 
medida  cautelar  controvertida  –en  este  caso  su  cuantificación–  suponía  frustrar  la 
finalidad perseguida por las reformas de las leyes 7/2012 y 34/2015 de garantizar de 
manera inmediata el control del orden jurisdiccional penal sobre cualquier pretensión 
deducida respecto de las medidas cautelares adoptadas por la Agencia Tributaria en 
garantía de las eventuales responsabilidades pecuniarias que se deriven de la comisión 
de un delito contra la hacienda pública, una vez que se hubiera dado comienzo a dicho 
proceso penal.
Esta conclusión sobre el carácter excesivamente rigorista de la interpretación y 
aplicación de la normativa reguladora de esta competencia de control jurisdiccional sobre 
las medidas cautelares del art. 81.8 LGT, que ha llevado a dejar sin respuesta en el 
orden penal una pretensión deducida en relación con la modificación de una de esas 
medidas, vulnerando con ello el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), desde 
la perspectiva del derecho de acceso a la jurisdicción, no resulta desvirtuada por los 
argumentos  utilizados  en  las  resoluciones  judiciales  impugnadas.  En  efecto,  (i)  la 
circunstancia de que la medida cautelar de embargo no hubiera llegado a ser ratificada 
judicialmente  en  su  momento  (independientemente  de  la  corrección  o  no  de  esta 
decisión, que no es discutida aquí) no resulta relevante en este contexto si se atiende al 
hecho de que el motivo que hizo constar el órgano judicial de instrucción para adoptar 
esta decisión fue que la consignación era suficiente para garantizar los pagos por los que 
se había acordado el embargo. Esto es, no solo no se negaba la existencia de un 
embargo acordado por la Agencia Tributaria en aplicación del art. 81.8 LGT, sino que 
tampoco  se  controvertía  que  la  posterior  consignación  traía  causa  y  estaba 
inmediatamente vinculada con dicho embargo. De este modo, esta justificación, junto 
con la propia afirmación judicial de que no se ratificaba la medida de embargo «por 
carecer de virtualidad en ese momento», no podía ser interpretada en el sentido de que 
el órgano judicial perdía la competencia de control de la medida cautelar adoptada, sino 
que debía serlo en el sentido de que en ese momento procesal no resultaba necesario 
ratificarla porque provisionalmente se habían colmado sus efectos de garantía mediante 
una consignación voluntaria. No por ello, en consecuencia, la medida quedaba exenta 
del control judicial que pudiera resultar posteriormente necesario durante el curso del  s
proceso. Por otra parte, (ii) la circunstancia de que el juzgado no fuera depositario de la  oe.
cantidad consignada o de que se tratara de un embargo administrativo tampoco resulta  w.
un argumento concluyente para enervar el control judicial constitucionalmente exigido o  638ww
pqaurea,  ceonmteon dseer lhoa  trsaesñlaadlaaddoo, , eel nc asruá cctears oa,d ma inoitsrotr aotirvdoe, nt ajnutrois deinc csioun aadl,o phcaibóind ac ocmueon etan  dseu 
ejecución, de las medidas cautelares previstas en el art. 81.8 LGT en nada obstruye la
función de control de su legalidad que se atribuye por la propia ley de manera específica 
y directa al orden jurisdiccional penal.
La vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) determina, sin 
necesidad de entrar en el análisis de la invocación del derecho a la presunción de 
inocencia  (art.  24.2  CE),  la  declaración  de  nulidad  de  las  resoluciones  judiciales 
impugnadas. No estimamos necesaria la retroacción de actuaciones, pues ha quedado 
acreditado que el procedimiento penal ha sido sobreseído y se trata de una impugnación 
que afecta a un concreto pedimento de modificación de la cuantía de una medida 
cautelar de naturaleza real cuya procedencia en sí no es objeto de este recurso de 
amparo.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Otorgar el amparo a la entidad Exploraciones Radiológicas Especiales, S.L., y, en su 
virtud:
1.º  Declarar que ha sido vulnerado el derecho de la demandante de amparo a la 
tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).
2.º  Restablecerle en su derecho y, en consecuencia, declarar la nulidad de los 
autos del Juzgado de Instrucción núm. 15 de Valencia de 13 de julio y de 2 de agosto 
de 2016, pronunciados en las diligencias previas núm. 1918-2015 y del auto de la 
Sección  Cuarta  de  la  Audiencia  Provincial  de  Valencia  núm.  1083/2016,  de  16  de 
noviembre, pronunciado en el recurso de apelación núm. 1645-2016.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a diecinueve de octubre de dos mil veinte.–Encarnación Roca 
Trías.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio 
Narváez Rodríguez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Firmado y rubricado.