BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 22 Miércoles 26 de enero de 2022 Sec. III.   Pág. 10335
III. OTRAS DISPOSICIONES
CORTES GENERALES
1251 Resolución de 14 de diciembre de 2021, aprobada por la Comisión Mixta para 
las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación con el Informe de 
fiscalización de los contratos para la ejecución del proyecto y obra del puente 
sobre la Bahía de Cádiz, «Puente de la Constitución de 1812», 2007-2017.
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del 
día 14 de diciembre de 2021, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca 
del Informe de fiscalización de los contratos para la ejecución del proyecto y obra del 
puente sobre la Bahía de Cádiz, «Puente de la Constitución de 1812», 2007-2017, 
acuerda:
Instar al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana a:
1.  Continuar  realizando  una  planificación  efectiva  con  carácter  previo  a  la 
contratación de los grandes proyectos de infraestructuras para detallar las necesidades a 
cubrir, el presupuesto necesario y la programación de los contratos a licitar.
2.  Aplicar las condiciones especiales en la contratación, que prevé la legislación 
vigente, tendentes a promover la igualdad efectiva entre mujeres y hombres a través de 
la contratación pública.
Palacio del Congreso de los Diputados, 14 de diciembre de 2021.–El Presidente de 
la Comisión, Santos Cerdán León.–El Secretario Primero de la Comisión, Jesús Manuel 
Alonso Jiménez.
TRIBUNAL DE CUENTAS 
Nº 1.343 
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LOS CONTRATOS PARA LA 
EJECUCIÓN DEL PROYECTO Y OBRA DEL PUENTE SOBRE LA BAHÍA 
DE CÁDIZ, “PUENTE DE LA CONSTITUCIÓN DE 1812”, EJERCICIOS 
2007-2017 
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida 
en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de 
Cuentas, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes 
de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su 
sesión  de  19  de  diciembre  de  2019,  el  INFORME  DE  FISCALIZACIÓN  DE  LOS 
CONTRATOS  PARA  LA EJECUCIÓN DEL PROYECTO Y OBRA DEL PUENTE SOBRE LA 
BAHÍA DE CÁDIZ, “PUENTE DE LA CONSTITUCIÓN DE 1812”, EJERCICIOS 2007-2017 y ha 
acordado su elevación a las Cortes Generales, así como al Gobierno de la Nación, según lo 
prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento. 
ÍNDICE 
I. INTRODUCCIÓN .
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR . 
I.2. ANTECEDENTES, ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL. 
I.3. OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN. 
I.4. MARCO NORMATIVO. 
I.5. TRÁMITE DE ALEGACIONES. 
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN.
II.1. ANÁLISIS DEL CONTRATO PRINCIPAL DE LA OBRA “NUEVO ACCESO A CÁDIZ. 
TRAMO: PUENTE SOBRE LA BAHÍA” (EXPTE. 40-CA-4040). 
II.1.1. Antecedentes y objeto del contrato.
II.1.2. Tramitación del procedimiento de contratación .
II.1.3. Ejecución.
II.2.  ANÁLISIS DEL PROYECTO COMPLEMENTARIO Nº 1: “OBRAS DE ADAPTACIÓN
DE  LA  PLATAFORMA  TRANVIARIA.  NUEVO  ACCESO  A  CÁDIZ.  TRAMO:  PUENTE
SOBRE LA BAHÍA” (EXPTE. 40-CA-4041) .
II.2.1. Objeto del contrato. 
II.2.2. Tramitación . 
II.2.3. Ejecución . 
II.3.  ANÁLISIS  DEL  PROYECTO  COMPLEMENTARIO  Nº  2  “TRABAJOS  PARA  LA
TERMINACIÓN DE LAS OBRAS. NUEVO ACCESO A CÁDIZ. TRAMO PUENTE SOBRE LA
BAHÍA” (EXPTE. 40-CA-4042) .
II.3.1. Objeto del contrato.
II.3.2. Tramitación .
II.3.3. Ejecución.
II.4.  ANÁLISIS DEL PROYECTO COMPLEMENTARIO Nº 3 “ORGANIZACIÓN DE LA
EXPLOTACIÓN DEL PUENTE. NUEVO ACCESO A CÁDIZ. TRAMO: PUENTE SOBRE LA
BAHÍA” (EXPTE. 40-CA-4043).
II.4.1. Objeto del contrato.
II.4.2. Tramitación .
II.4.3. Ejecución.
II.5. ANÁLISIS  DE  OTROS  CONTRATOS  Y  ENCOMIENDAS  DE  GESTIÓN 
VINCULADOS A LA EJECUCIÓN DE LA OBRA .
II.5.1. Contratos de consultoría, asistencia y servicios y contratos menores.
II.5.2. Encomiendas de gestión.
II.6. ANÁLISIS DE LA PRESUPUESTACIÓN Y PLANIFICACIÓN DEL PROYECTO.
II.6.1. Presupuestación y ejecución presupuestaria.
II.6.2. Planificación de la obra. e
II.7. CUMPLIMIENTO  DE  LAS  PRESCRIPCIONES  DE  TRANSPARENCIA  w.
ESTABLECIDAS POR LA NORMATIVA APLICABLE EN EL PERIODO FISCALIZADO .  51ww
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III. CONCLUSIONES.
III.1.  CONCLUSIONES DE CARÁCTER GENERAL.
III.2.  CONCLUSIONES RELATIVAS A LA TRAMITACIÓN DE LOS CONTRATOS .
III.3.  CONCLUSIONES RELATIVAS A LA EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS.
III.4.  CONCLUSIONES  RELATIVAS  A  LOS  CONTRATOS  DE  SERVICIOS  Y
CONTRATOS MENORES VINCULADOS A LA EJECUCIÓN DEL PROYECTO .
III.5.  CONCLUSIONES RELATIVAS A LAS ENCOMIENDAS DE GESTIÓN VINCULADAS
A LA EJECUCIÓN DEL PROYECTO.
III.6.  CONCLUSIONES  RELATIVAS  A  LA  EJECUCIÓN  PRESUPUESTARIA  Y
PLANIFICACIÓN DE LA OBRA.
IV. RECOMENDACIONES.
IV.1. RECOMENDACIONES RELATIVAS A LA PLANIFICACIÓN DE LAS GRANDES 
OBRAS DE INFRAESTRUCTURAS.
IV.2. RECOMENDACIONES RELATIVAS A LA CONTRATACIÓN DE LAS GRANDES 
OBRAS DE INFRAESTRUCTURAS.
IV.3. RECOMENDACIONES  RELATIVAS  A  LAS  PREVISIONES  EN  MATERIA  DE 
CONTRATACIÓN CONTENIDAS EN LA LEY ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA 
LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES.
V. ANEXOS .
VI. ALEGACIONES FORMULADAS.
RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS 
 
BOE  Boletín Oficial del Estado 
DGC  Dirección General de Carreteras 
DOUE  Diario Oficial de la Unión Europea 
Expte.  Expediente 
LCSP  Ley de Contratos del Sector Público 
LFTCU  Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas 
LGP  Ley General Presupuestaria 
LOFAGE  Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del 
Estado 
LOTCU  Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas 
LPAC  Ley  del  Procedimiento  Administrativo  Común  de  las  Administraciones 
Públicas 
LRJPAC  Ley  de  Régimen  Jurídico  de  las  Administraciones  Públicas  y  del 
Procedimiento Administrativo Común 
LRJSP  Ley de Régimen Jurídico del Sector Público 
PCAP  Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares 
PGE  Presupuestos Generales del Estado 
RGLCAP  Reglamento  General  de  la  Ley  de  Contratos  de  las  Administraciones 
Públicas 
TRLCAP  Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas 
TRLCSP  Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público 
UTE  Unión Temporal de Empresas 
 
   
RELACIÓN DE CUADROS 
CUADRO Nº 1. DESGLOSE DEL PRESUPUESTO DE LICITACIÓN (EXPTE. 40-CA-4040) . 
CUADRO Nº 2. PREVISIÓN DE ANUALIDADES SEGÚN PRESUPUESTO DE LICITACIÓN 
(EXPTE. 40-CA-4040). 
CUADRO Nº 3. PRESUPUESTO DE INVERSIÓN (EXPTE. 40-CA-4040). 
CUADRO  Nº  4.  PREVISIÓN  DE  ANUALIDADES  SEGÚN  CONTRATO  (EXPTE.  40-CA-
4040) . 
CUADRO Nº 5. SINOPSIS DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO (EXPTE. 40-CA-4040) . 
CUADRO Nº 6. IMPORTE DE LOS CONTRATOS DE OBRA. 
CUADRO Nº 7. MODIFICADO Nº 1. DISTRIBUCIÓN POR ANUALIDADES . 
CUADRO  Nº  8.  IMPORTES  DEL  PROYECTO  MODIFICADO  Nº  1  Y  DEL  PROYECTO 
COMPLEMENTARIO Nº 1 EN RELACIÓN CON EL IMPORTE PRIMITIVO DEL CONTRATO 40-
CA-4040 . 
CUADRO Nº 9. MODIFICADO Nº 3. DISTRIBUCIÓN POR ANUALIDADES . 
CUADRO Nº 10. REAJUSTES DE ANUALIDADES TRAMITADOS EN EL EXPTE. 40-CA-
4040. 
CUADRO Nº 11. REAJUSTE DE ANUALIDADES EXPTE. 40-CA-4042.
CUADRO Nº 12. REAJUSTE DE ANUALIDADES EXPTE. 40-CA-4043.
CUADRO Nº 13. PREVISIONES Y EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL PROYECTO DE 
INVERSIÓN 2000.17.038.0480.00.
RELACIÓN DE GRÁFICOS 
GRÁFICO Nº 1. PUENTE DE LA CONSTITUCIÓN DE 1812.
GRÁFICO Nº 2. PLANO DE UBICACIÓN DE LA OBRA.
GRÁFICO Nº 3. SECCIÓN TRANSVERSAL DEL PUENTE.
I. INTRODUCCIÓN
I.1.  INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
El presente informe ha sido realizado de conformidad con la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, 
del Tribunal de Cuentas (LOTCU) y la Ley 7/1988, de 5 de abril, reguladora de su funcionamiento 
(LFTCU), en cumplimiento del Programa de Fiscalizaciones para el año 2016 aprobado por el Pleno 
del Tribunal de Cuentas el 22 de diciembre de 2015, en el que fue incluida, a iniciativa del propio 
Tribunal, la realización de una Fiscalización de los contratos para la ejecución del proyecto y obra 
del puente sobre la Bahía de Cádiz, “Puente de la Constitución de 1812”, ejercicios 2007-2015. 
Como consecuencia de los trabajos preliminares de fiscalización, se puso de manifiesto que, si bien 
el puente fue puesto en servicio en septiembre de 2015 (fecha final del ámbito temporal inicialmente 
previsto para la fiscalización), la obra principal no finalizó realmente hasta marzo de 2016, siendo 
recibida en mayo de dicho año 2016 y liquidada en 2018. A esta obra principal, se sumaron tres 
proyectos de obras complementarias, el último de los cuales habría de finalizar en enero de 2017, 
y liquidarse en 2019. Esta prolongación de las obras supuso, de una parte, que los trabajos de 
fiscalización se pospusieran al momento de su finalización efectiva, y de otra, que el ámbito temporal 
de la fiscalización se extendiera al ejercicio 2017, haciéndose constar de esta forma en los 
Programas de Fiscalizaciones para los años 2017 y siguientes en su denominación definitiva: 
Fiscalización de los contratos para la ejecución del proyecto y obra del puente sobre la Bahía de 
Cádiz, “Puente de la Constitución de 1812”, ejercicios 2007-2017. Las correspondientes directrices 
técnicas de la fiscalización fueron aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas en su sesión de 
30 de mayo de 2017. 
I.2.  ANTECEDENTES, ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL
Tanto por su relevancia cuantitativa como por su trascendencia en la gestión de los recursos 
públicos, la contratación pública ha constituido tradicionalmente uno de los objetivos prioritarios del 
Tribunal de Cuentas en el ejercicio de su actividad de control del sometimiento de la actividad 
económico-financiera  del  sector  público  a  los  principios  de  legalidad,  eficiencia,  economía, 
transparencia, así como a la sostenibilidad ambiental y la igualdad de género, de conformidad con 
los artículos 11.a) de la LOTCU y 31.c), 39 y 40 de la LFTCU. 
Por ello, se ha considerado oportuno analizar la gestión contractual que ha dado soporte a la obra 
del Puente sobre la Bahía de Cádiz, una obra de gran relevancia técnica y repercusión social, que 
ha supuesto la culminación de un proyecto cuya ejecución se ha extendido a lo largo de diez años 
(2007-2017) y que ha implicado una inversión para el Ministerio de Fomento que ascendió, al cierre 
del ejercicio 2018, a 490.204.646,59 euros. 
Con esta fiscalización se da igualmente cumplimiento a los principales objetivos contemplados en 
el Documento de planificación de la actividad fiscalizadora 2015-2017 así como en el  Plan 
estratégico del Tribunal de Cuentas 2018-2021, en particular, los de fiscalizar ámbitos de gestión 
cuantitativamente relevantes con volúmenes significativos de gasto, y que comporten actuaciones 
económico-financieras de relevancia y actualidad. 
El ámbito objetivo de la fiscalización está constituido por los contratos formalizados para la ejecución 
del proyecto y obra del puente sobre la Bahía de Cádiz, conocido como “Puente de la Constitución 
de  1812”,  así  como  los  demás  instrumentos  jurídicos  formalizados  para  este  fin  y  sus  es
correspondientes expedientes administrativos.  bo
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produjo en su integridad con cargo a los créditos presupuestarios del Ministerio de Fomento.
En cuanto al ámbito temporal, la fiscalización se refiere a los contratos y demás instrumentos 
jurídicos formalizados en los ejercicios 2007-2017, que es el periodo que comprende el inicio de la 
ejecución de la obra y su finalización. 
Asimismo, cuando ha resultado procedente, ha sido tenida en cuenta la información precisa sobre 
los estudios previos y los contratos relacionados con esta obra llevados a cabo con anterioridad al 
periodo fiscalizado, a fin de facilitar el análisis completo de toda la tramitación administrativa que ha 
dado lugar a la construcción del “Puente de la Constitución de 1812”. 
En concreto, han sido objeto de la fiscalización el contrato principal de la obra, 3 contratos de obras 
complementarias, 7 contratos de consultoría, asistencia y servicios, 10 contratos menores y 3 
encomiendas de gestión, vinculados todos ellos a la ejecución de la obra. Acompaña a este informe 
un anexo nº 1 en el que se relacionan estos contratos con expresión de su objeto, procedimiento, 
fecha e importe de adjudicación, así como las encomiendas realizadas. 
I.3.  OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN
La fiscalización ha tenido por finalidad comprobar la observancia de la legalidad en la preparación, 
tramitación, adjudicación, seguimiento de la ejecución y terminación de los contratos para la 
ejecución del proyecto y obra del puente sobre la Bahía de Cádiz, “Puente de la Constitución de 
1812”, así como de los demás instrumentos jurídicos de naturaleza convencional celebrados con 
este mismo fin, siendo por tanto una fiscalización de cumplimiento. 
En particular, de acuerdo con las directrices técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal de 
Cuentas, los objetivos de la fiscalización se han centrado en la verificación de los siguientes 
aspectos: 
a) El cumplimiento de la normativa aplicable, en particular, la legislación contractual.
b) El cumplimiento de los procedimientos administrativos y de gasto en la tramitación de los
expedientes.
c) La existencia de mecanismos de seguimiento y control de la ejecución de los instrumentos
jurídicos formalizados (contratos, encomiendas, convenios).
d) La  existencia  de  modificaciones,  prórrogas,  suspensiones,  reajustes  de  anualidades  o
cualesquiera otras incidencias en la ejecución de los instrumentos jurídicos formalizados y su
adecuación a los principios de legalidad y eficiencia.
e) La existencia de contratos complementarios verificando, en particular, si están adecuadamente
justificados con arreglo a la legalidad, su repercusión en el importe del contrato inicial, y si llevan
aparejadas suspensiones de la ejecución durante su tramitación y, en su caso, sus efectos.
f) La ejecución del presupuesto y la correcta planificación y presupuestación de la obra.
g) El cumplimiento de las prescripciones de transparencia establecidas por la normativa aplicable
en el periodo fiscalizado.
h) El cumplimiento de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de
mujeres y hombres, en todo aquello en que lo dispuesto en esta norma pudiera tener relación con s
el objeto de las actividades fiscalizadoras. oe.
En el procedimiento de fiscalización se han realizado todas las pruebas y actuaciones que se han  51ww
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Fiscalización del Tribunal de Cuentas aprobadas por el Pleno en su reunión de 23 de diciembre de 
2013. 
En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras no se han producido limitaciones que hayan 
impedido cumplir los objetivos previstos. 
El Ministerio de Fomento ha cumplido con sus obligaciones de rendición de cuentas y con el deber 
de colaboración con el Tribunal de Cuentas durante el periodo fiscalizado. No obstante, cabe 
recordar que ya en el Informe de Fiscalización relativa a la contratación del sector público estatal 
celebrada durante el ejercicio 2012 y en el Informe de Fiscalización de la contratación celebrada en 
2013 por los ministerios, organismos y otros entes dependientes del área de la Administración 
Económica del Estado, aprobados por el Pleno del Tribunal los días 20 de diciembre de 2014 y 22 
de julio de 2016 respectivamente, se advirtió de la existencia de numerosas incidencias en la 
ejecución de los contratos -modificados, suspensiones, variaciones en el plazo de ejecución y 
resoluciones- celebrados por la DGC, que no fueron debidamente comunicadas al Tribunal de 
Cuentas y que revelaban asimismo el incumplimiento de los plazos contractuales y legales para la 
recepción y liquidación de los contratos. Estas incidencias también han afectado a los contratos 
objeto de la presente fiscalización, como se verá más adelante, y siguen produciéndose en la 
actualidad. 
I.4.  MARCO NORMATIVO 
La normativa de referencia en la fiscalización de los contratos para la ejecución del proyecto y obra 
del puente sobre la Bahía de Cádiz, “Puente de la Constitución de 1812”, ejercicios 2007-2017, ha 
sido, esencialmente, la siguiente: 
-  Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCU). 
-  Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCU). 
-  Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por 
Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (TRLCAP). 
-  Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP de 2007). 
-  Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto 
Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (TRLCSP). 
-  Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen 
al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 
2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP de 2017). 
-  Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General 
de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP). 
-  Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, 
de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. 
-  Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP). 
-  Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen del control  w.b
interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado.  51ww
-  Acuerdo del Consejo de Ministros, de 30 de mayo de 2008, por el que se da aplicación a la
previsión de los artículos 152 y 147 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria, respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos 
básicos. 
-  Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen 
gobierno. 
-  Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. 
-  Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y 
del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC). 
-  Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General 
del Estado (LOFAGE). 
-  Ley  39/2015,  de  1  de  octubre,  del  Procedimiento  Administrativo  Común  de  las 
Administraciones Públicas (LPAC). 
-  Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). 
Debe tenerse en cuenta que durante el periodo fiscalizado se han sucedido distintas leyes 
reguladoras de la contratación pública. En cada uno de los contratos formalizados para la ejecución 
de la obra del puente sobre la Bahía de Cádiz se ha aplicado la correspondiente ley de contratos 
vigente en el momento de su tramitación. De esta manera, en el presente Informe se hace 
referencia, en cada caso, al TRLCAP de 2000, a la LCSP de 2007 o al TRLCSP de 2011, según 
hayan sido de aplicación a los distintos contratos que han dado soporte a los trabajos de la obra del 
Puente sobre la Bahía de Cádiz. 
La LCSP de 2017 no ha sido de aplicación durante el periodo fiscalizado. 
I.5.  TRÁMITE DE ALEGACIONES 
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la LFTCU, los resultados de las actuaciones 
practicadas en el procedimiento fiscalizador fueron remitidos el día 4 de septiembre de 2019 para 
la formulación de las alegaciones oportunas y la presentación de los documentos y justificantes que 
se estimasen convenientes, tanto al actual responsable del Ministerio de Fomento como a quienes 
fueron titulares del departamento a lo largo del periodo fiscalizado. 
Tanto el actual Ministro de Fomento como la que fuera Ministra en el periodo comprendido entre el 
22  de  diciembre  de  2011  y  el  4  de  noviembre  de  2016  solicitaron  una  prórroga  para  la 
cumplimentación del trámite hasta el día 4 de octubre de 2019, prórroga que fue concedida. 
Únicamente formuló escrito de alegaciones, dentro del plazo señalado para ello, la referida 
exministra. 
Una vez finalizado el plazo prorrogado para la remisión de alegaciones tuvo entrada en el Registro 
General del Tribunal de Cuentas, el día 9 de octubre de 2019, con registro de salida del Ministerio 
del anterior día 8, un escrito del actual Ministro de Fomento adjuntando las alegaciones del 
departamento integradas por un documento elaborado por la DGC y otro por la Dirección General 
de Organización e Inspección del Ministerio. A pesar de haber sido presentados estos documentos 
fuera de plazo, de acuerdo con la Norma de Procedimiento nº 62, de las Normas de Fiscalización  e.e
del Tribunal de Cuentas (aprobadas por el Pleno el 23 de diciembre de 2013), su contenido ha sido  bo
valorado y tenido en cuenta a efectos de introducir eventuales modificaciones en el informe. No  51ww
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Debe indicarse a este respecto que, con carácter general, los documentos remitidos por el Ministerio 
de Fomento en este trámite de alegaciones contienen opiniones o manifestaciones relativas a las 
singularidades y dificultades de gestión de un proyecto como el fiscalizado. En el caso del 
documento elaborado por la DGC, junto a las argumentaciones relativas a la singularidad y 
relevancia de la actuación acometida y su comparación con otros puentes internacionales –aspectos 
que no han sido objeto de la fiscalización-, se incluyen otras que resultan particularmente llamativas, 
habida cuenta de la especial significación como gestor de contratos públicos del órgano que las 
emite. A este respecto, resulta pertinente reproducir algunas de las afirmaciones que la DGC incluye 
en  su  documento  de  alegaciones  en  las  que  se  relativiza  la  importancia  del  procedimiento 
administrativo de contratación, haciendo prevalecer el principio de eficacia sobre el de legalidad, lo 
que no puede considerarse compatible con el régimen jurídico administrativo español aplicable al 
sector público. Así, cuando señala: “Resulta muy difícil que los simples documentos administrativos 
que soportan la actuación reflejen la justificación de las diversas situaciones y los condicionantes 
que se pusieron de manifiesto durante la gestión”; o “el análisis de esta actuación no debería 
acometerse considerando exclusivamente la tramitación administrativa seguida de una forma 
aislada, a la vista de los criterios y sensibilidades actuales”; o “por pura eficiencia administrativa, las 
distintas resoluciones de la tramitación administrativa ligada al contrato no se extienden en todos 
los  detalles  que  concurren  en  la  actuación”;  o  “la  formalización  del  contrato  en  documento 
administrativo tradicionalmente se vino delegando en los Jefes de Demarcación [de forma irregular] 
por pura eficiencia administrativa”; o “la contratación administrativa se encuentra plenamente 
regulada por un procedimiento que descarga al documento formal del contrato de gran parte de su 
significado jurídico”. Asimismo, el mencionado documento de la DGC incluye afirmaciones que 
también relativizan la importancia y el rigor exigible a la planificación en la contratación y en la 
ejecución de los trabajos preparatorios de los proyectos, lo que no parece compatible con las 
propias  normas  reguladoras  del  procedimiento  de  contratación  y  con  los  principios  de 
responsabilidad, objetividad, transparencia y uso eficiente de los recursos públicos. Así, se afirma: 
“En función de las incertidumbres concurrentes, los estudios técnicos, anteproyectos y proyectos, o 
incluso las ofertas técnicas de los licitadores no constituyen más que previsiones y aproximaciones 
al problema que se aborda”; o “como cualquier empeño humano que constituye un prototipo, la 
capacidad de predecir plazos y costes, máxime para la administración, resulta muy limitada”; o “ante 
una situación tan singular (…) no resulta extraño que la estimación económica de su coste resulte 
difícil para la Administración”. Afirmaciones, todas ellas, que no pueden ser compartidas. 
En todo caso, las justificaciones y explicaciones realizadas por los alegantes han sido examinadas 
y tratadas, tomándose en cuenta en este informe e integrándose en el mismo cuando se han 
estimado suficientemente fundamentadas y sustentadas, y dándose contestación a aquellas cuyos 
criterios  interpretativos  o  valorativos  no  han  podido  ser  compartidos.  No  se  han  tenido  en 
consideración las meras explicaciones de las actuaciones de los órganos fiscalizados o que 
plantean criterios, consideraciones o argumentaciones no fundamentadas o no soportadas legal o 
documentalmente. La falta de contestación a este tipo de alegaciones no debe entenderse, por 
tanto, como una aceptación tácita de su contenido. En todo caso, el resultado definitivo de la 
fiscalización es el expresado en el presente informe, con independencia de las consideraciones que 
se hayan manifestado en las alegaciones. 
A continuación se exponen los resultados obtenidos de los trabajos de fiscalización llevados a cabo. 
   
II.  RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN 
La exposición de los resultados de la fiscalización se presenta siguiendo el criterio de unidad de 
expediente. Así, en primer lugar se expondrán los resultados relativos al contrato principal de la 
obra y sus modificaciones (expte. 40-CA-4040). A continuación le seguirá la exposición atinente a 
los 3 contratos de obras complementarias celebrados (exptes. 40-CA-4041, 40-CA-4042 y 40-CA-
4043) y finalmente se abordará el análisis de los contratos de servicios y encomiendas de gestión 
vinculados a la ejecución de la obra durante el periodo fiscalizado. La secuencia temporal de los 
contratos no ha sido siempre sucesiva sino que, en la mayoría de ocasiones, se superpone con 
hitos relevantes de la ejecución del contrato principal. Por esta razón, cuando resulte preciso, se 
harán referencias recíprocas de unos contratos a otros para ubicarlos adecuadamente en su 
tramitación o ejecución con respecto a los demás. Estas referencias resultan  especialmente 
necesarias  en  relación  con  los  3  contratos  complementarios,  que  fueron  tramitados 
simultáneamente con 2 de las modificaciones del contrato principal. En último lugar, se incorpora 
un epígrafe específico sobre la presupuestación y la planificación del Proyecto. 
II.1.  ANÁLISIS DEL CONTRATO PRINCIPAL DE LA OBRA “NUEVO ACCESO A CÁDIZ. 
TRAMO: PUENTE SOBRE LA BAHÍA” (EXPTE. 40-CA-4040) 
II.1.1.  Antecedentes y objeto del contrato 
II.1.1.1.  ANTECEDENTES 
Las obras de construcción del “Puente de la Constitución de 1812" sobre la Bahía de Cádiz, han 
seguido una compleja y dilatada tramitación administrativa que culmina con la adjudicación y 
ejecución del contrato 40-CA-4040, que es el objeto principal de la presente fiscalización, junto a 
los contratos a él asociados. 
GRÁFICO Nº 1. PUENTE DE LA CONSTITUCIÓN DE 1812 
 
Fuente: Ministerio de Fomento. 
Para abordar adecuadamente el análisis de este contrato resulta preciso recordar los antecedentes 
más relevantes de la obra, así como las principales actuaciones preparatorias llevadas a cabo con 
carácter previo a su inicio. 
Los antecedentes directos del expediente administrativo del contrato de obras se remontan, como  o
endPxeiúcpcbieoelimnscieabdnsrae  dyt  a ddUneert lob 1c a9olna9ni 0stMrm,a eltoloem),v,  oaaqrd uisaoee s ndd deaieol  rcsPoa enrbos olytu uepgdcoaitorro  s ae cd l oleaMm  lriaone i arseeltieldz ra Ivinocifai oódrrniema   deFye -oalp mcrdoceeepnnsutoooem ss( tieanan a Ctsdoáoondb c“irzeeA,s  nd laMtee  ijpanubrissorttiiylef iderciceaot c 1odió9 eAn8  9O4d -byeC r daAleas-    2022-1251n https://www.
04: Nuevo acceso a Cádiz a través de la Bahía”. La Orden de Estudio de este anteproyecto fue
dictada por la DGC el 1 de agosto de 1991 y gestionada mediante un contrato de consultoría y 
asistencia cuyo objeto fue la “Redacción del anteproyecto: Nuevo acceso a Cádiz mediante un 
puente o un túnel. Nuevo acceso a Cádiz. Tramo: Cádiz”, de 11 de junio de 1993, y otro de estudios 
complementarios, de 10 de diciembre de 1993. El 20 de agosto de 1991, con posterioridad a la 
Orden de Estudio, pero de forma previa a la redacción del Anteproyecto, la DGC remitió a la 
Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, para su revisión, una memoria resumen, 
conforme al artículo 13 del entonces vigente Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental 
(aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre), estableciendo un periodo de 
consultas previas medioambientales que fueron remitidas a la DGC el 18 de noviembre de 1991. 
El 3 de julio de 1998 se publicó en el BOE la información pública del Anteproyecto y del Estudio de 
Impacto Medioambiental, remitiéndose a la Dirección General de Calidad y Evaluación ambiental 
sus resultados el 1 de febrero de 1999, y siendo emitida la Declaración de Impacto Ambiental del 
Anteproyecto el 5 de marzo de 2003. 
El 11 de abril de 2003 se dictó la orden de estudio del proyecto de trazado y construcción del Puente 
sobre la Bahía con el objeto de proyectar las obras correspondientes a la opción que resultara 
seleccionada en la aprobación definitiva del Anteproyecto A4-CA-04, así como la correspondiente 
al tramo de duplicación de la carretera N-443. En dicha orden de estudio se indicaba que “el 
presupuesto aproximado de ejecución por contrata de las obras ascenderá a ciento cuarenta y ocho 
millones de euros (148.000.000 €)”, si bien se puntualizaba que “en cualquier caso, el presupuesto 
definitivo será el que se establezca en la aprobación del proyecto de trazado”. 
El 23 de julio de 2003 fueron aprobados tanto el expediente de información pública como el 
Anteproyecto A4-CA-04 (BOE de 12 de agosto de 2003) con las correspondientes prescripciones 
complementarias  a  las  de  la  Declaración  de  Impacto  Ambiental  en  relación  con  la  opción 
seleccionada. 
El Anteproyecto estudió 3 posibles corredores (alternativas A, B y C) que desde el enlace de la N-
443, en el barrio del Río San Pedro (Puerto Real), cruzaban la Bahía para acceder a Cádiz. Los tres 
trazados se diseñaron en túnel sumergido pero en la alternativa A se estudió, además, la solución 
de puente fijo. Esta opción contemplaba para su ejecución el desvío hacia la zona norte de La 
Cabezuela, atravesando en recto la Bahía hasta llegar a los Astilleros en Cádiz. Se seleccionó 
finalmente la alternativa A con estructura en puente para el cruce de la Bahía, “por ser la mejor 
solución para el tráfico urbano en ambas márgenes de la Bahía, la de menor inversión, además de 
considerarse que se integra bien, tanto en la planificación urbanística como en el paisaje”. De las 
diferentes tipologías de puente estudiadas (puente colgante, puente atirantado, arco atirantado por 
el tablero, y arco puro con tablero colgante) se seleccionó en aquel momento la de arco puro con 
tablero colgante, “ya que además de ser la de menor coste (aunque con pequeño margen) es la de 
concepto estructural más sencillo”. 
Con base en la orden de estudio de 11 de abril de 2003 y el correspondiente contrato de consultoría 
y asistencia para la redacción del “Proyecto de trazado y construcción del Nuevo acceso a Cádiz. 
Tramos puente sobre la Bahía y duplicación N-443” (expte. 40-CA-4030) a que esta dio lugar, fue 
elaborado y aprobado el proyecto definitivo el 31 de julio de 2006 por la DGC, finalmente en la 
modalidad de puente atirantado, con un presupuesto base de licitación de 299.022.444,45 euros. 
II.1.1.2.  OBJETO DEL CONTRATO 
En síntesis, el proyecto aprobado planteaba la construcción de un puente sobre la Bahía de Cádiz  e
con una longitud de 3.157 metros, de tres carriles por calzada con mediana central y con un tramo  bo
atirantado, como parte principal de un trazado total de 4.955 metros. La estructura contaría con un  51ww
ttmcraoaebmmtlereoorno slze  pdavaeraírldaa pi  zeauonleo  enljaante r g f lolosoresmr iretíaiart aa dd nedet eep s 3ui n0edt,nee5t r essm uebescaptcsreioócnsuns,l  aidóenenxt ce.l ae Dcspoe tAno a  vuceeunnnea id erldaul oszt r  capBomrainnho cíl aaiap, t maiCrla eodnmrettea o1sdr8i oad0  e dqm euCele átp rdarooisszyc.  eyeLc naHtdo aue, nereílcavlh a tura,a r daz3ea 2d d,lea5ol     OE-A-2022-12able en https://
capital gaditana, glorieta que habría de remodelarse en superficie y mediante un vial en paso 
subterráneo que conectara de forma directa las Avenidas, y finalizaría en el otro extremo de la Bahía 
(Río San Pedro, en Puerto Real) en la conexión con el proyecto de duplicación de la N-443 (ver 
anexos nº 2 y nº 3). 
GRÁFICO Nº 2. PLANO DE UBICACIÓN DE LA OBRA 
 
Fuente: Expediente de contratación 40-CA-4040. Proyecto de obra. 
II.1.2.  Tramitación del procedimiento de contratación 
II.1.2.1.  PREPARACIÓN DEL CONTRATO 
En el momento de iniciarse la tramitación del procedimiento de contratación resultaba de aplicación 
el entonces vigente Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, 
aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de Junio (en adelante la TRLCAP), cuyo 
artículo 122 disponía: “La adjudicación de un contrato de obras requerirá la previa elaboración, 
supervisión, en su caso, aprobación y replanteo del correspondiente proyecto, que definirá con 
precisión el objeto del contrato”. 
En este contexto, la elaboración del proyecto fue fechada en el mes de mayo de 2006 (no se hizo 
constar el día exacto), emitiéndose el 28 de julio de 2006 el informe de supervisión correspondiente, 
de acuerdo con el artículo 128 del TRLCAP, que fue completado con un informe complementario, 
de fecha 11 de septiembre de 2006, como consecuencia de una actualización del Plan de obra del 
proyecto. 
Como ya se ha señalado anteriormente, el Proyecto de obras fue aprobado por resolución de 31 
de julio de 2006 en la que, además, se ordenaba a la Demarcación General de Carreteras del Estado 
en Andalucía Occidental la incoación del expediente de expropiación de los terrenos necesarios 
para la ejecución de las obras. 
La aprobación del Proyecto se formalizó mediante resolución del Subdirector General de Proyectos 
de la DGC, actuando por delegación del Director General. 
A este respecto, cabe advertir que la competencia para la aprobación de los proyectos de obra  e.
estaba atribuida por mandato expreso del artículo 134 del RGLCAP (y en el mismo sentido, el  w.b
artículo 125.3 del TRLCAP, para el supuesto de presentación de proyecto por el empresario) al  51ww
ódregl aanrotí cduel oc o1n2tr.1a tadceiló nT,R qLuCeA ePra.  eEl nS eecl rceatasroio  ddee  Elasst aodbor adse  rInefgraideasst rupcotru real sR ye Pgllaanmifeicnatoci óGne, neenr vailr tdued 
Cquaerrdeatebraa se sxopmreestaidmaes natle t rármesiteer vdaed ian foar mlaac iópne rpsúobnlaic at,i tcuolamr od seulc eMdiinói setne reios,t e scians op,e larj uciocmio pedtee nlcaias 
delegaciones que pudiera efectuar en su calidad de órgano de contratación del Estado (artículo 32.3 
del Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre). 
Por consiguiente, el Director General de Carreteras no podía delegar en el Subdirector General de 
Proyectos una competencia (la aprobación del proyecto) que no tenía atribuida normativamente 
como propia y que correspondía a un órgano superior. Por lo demás, en la firma se indica que la 
delegación se llevó a cabo mediante resolución de 12 de julio de 1999, sin que dicha resolución 
fuera objeto de publicación en el BOE, como exigía preceptivamente el artículo 13.3 de la LRJPAC, 
entonces en vigor, ni haya sido acreditada por la DGC en el expediente ni tampoco en el trámite de 
alegaciones1. 
Con fecha 11 de septiembre de 2006 se expidió el acta de replanteo previo y el certificado de 
viabilidad del proyecto de la obra. 
El acuerdo de inicio del expediente se aprobó el 28 de septiembre de 2006 por el Secretario de 
Estado de Infraestructuras y Planificación, como órgano competente de contratación en virtud del 
artículo 12.1 del TRLCAP, contando con la autorización previa del Consejo de Ministros (acordada 
el 8 de septiembre de 2006), al ser el presupuesto superior a 12.020.249,09 euros, como exigía el 
artículo 12.2 a) del TRLCAP. 
En la misma fecha (28 de septiembre de 2006), también fue aprobado por el órgano de contratación 
el Informe-Propuesta sobre la justificación de la necesidad del contrato para los fines de servicio 
público correspondiente. Este informe justifica la necesidad del contrato en la “mejora física que 
para el interés público representaba la ejecución de la obra” remitiéndose a la Memoria en cuanto 
a las necesidades a cubrir (con la estructura de puente para el cruce de la Bahía de Cádiz se 
buscaba, como finalidad principal, solucionar los problemas de tráfico de la zona) y a la descripción 
pormenorizada del objeto del contrato. 
Este documento cumple, desde el punto de vista jurídico formal, con la exigencia entonces 
establecida por los artículos 13 y 67 del TRLCAP respecto a la incorporación en el expediente de 
este tipo de informes justificativos. Sin embargo, es criterio de este Tribunal de Cuentas considerar 
que el contenido de estos informes no debe quedar limitado a una mera manifestación declarativa 
de dicha necesidad ligándola a una descripción del objeto del contrato, ni siquiera en los casos en 
que la misma puede estar razonada en la memoria del proyecto, ya que dicha justificación ha de 
alcanzar otros aspectos adicionales sustantivos como la extensión de las necesidades a cubrir, y 
muy especialmente, la idoneidad del contrato que se propone para satisfacerlas, que es lo que 
justifica, en última instancia, no solo la inversión a realizar sino también su cuantía. 
La definición precisa de las necesidades a satisfacer en los términos señalados tiene, en efecto, 
una doble función garantizadora: en primer lugar, constituye una garantía de que el contrato va a 
contribuir efectivamente al cumplimiento de los fines institucionales del órgano que lo promueve, y 
                                                 
1 A este respecto, la DGC distingue entre la competencia para la aprobación de un proyecto técnico y la competencia para 
integrar dicho proyecto en el expediente de contratación, e invoca el artículo 4 del Real Decreto 1476/2004, de 18 de 
junio, de estructura orgánica básica del Ministerio de Fomento, para justificar la competencia del Director General. Sin 
embargo, la competencia que le atribuía este precepto era la relativa a la “elaboración” técnica de los anteproyectos y 
proyectos -no la relativa a su aprobación administrativa-, y su ejercicio se encomendaba de forma directa a la Subdirección 
General de Proyectos, por lo que si esa hubiera sido la disposición aplicable –que no lo era-, no hubiera sido precisa la 
delegación. También señala la DGC que el proyecto no requería ser sometido al trámite de información pública, y ello 
justificaría la competencia del Director General, lo que no se compadece ni con la obligación establecida a este respecto 
por el artículo 10 de la entonces vigente Ley 5/1988, de 29 de julio, de Carreteras, ni, sobre todo, con el hecho cierto de 
que dicho trámite de información pública tuvo efectivamente lugar en la fase de anteproyecto y el artículo 32.3 del  e
Reglamento General de Carreteras es claro al respecto: “La aprobación provisional y la definitiva de los estudios y  o
proyectos de carreteras corresponde a la Dirección General de Carreteras, excepto cuando el expediente haya sido  w.
sometido al trámite de información pública, en cuyo caso corresponde la aprobación definitiva al Ministro de Obras  51ww
Pdineúfo bcrlomicnaatrsca,ió tTancr aipónúnsb pdlioecrla tEe, sss tuyap dMeore”v.d iPsioao drA osm ueb pli eapnrrtoteey,, e escl itnao r,pt íeccuurjlmuoi cp1ilo3id 4od dse e llloa Rss  GdtrLeáClmeAgitaPecs di oiesnspetoasn bqeleu: ce“Ri dpeouasel idyza as deoaflei,c ecittnau dasour s ec nalo sssou ,i  nlcafao clriodmraredes s dpqeou neód rgsieaennatone  
perjeeccuecpitóivno os  eox psleo taecsitóimn ed ec olansv eonbireanst,e e ls óolrigciatanro  pdaera c ounnt rmataaycoiró nc orneoscoilmveiernát os odber ec ulaa natporso bfaacctioórnes d eplu perdoayne cintcoid”.i r en la
con ello, a servir con objetividad los intereses generales, que es el mandato constitucional al que 
están vinculadas las Administraciones Públicas y sus órganos (artículo 103 de la Constitución); y 
en segundo término, constituye un mecanismo de garantía de eficiencia en la utilización de los 
fondos públicos. 
Indudablemente, la actual regulación que contiene la LCSP de 2017 a este respecto es más 
completa y explícita que la que establecía en su momento el TRLCAP2. No obstante, cabe observar 
que, si bien el Informe-Propuesta sobre la justificación de la necesidad del contrato acredita 
sobradamente la necesidad de la construcción de un nuevo puente sobre la Bahía de Cádiz por 
remisión  a  otros  documentos  del  expediente,  adolece  en  cambio  de  algunas  insuficiencias 
relevantes como la ausencia de explicación de las razones por las que el tipo de puente proyectado 
pasara de ser de “arco puro con tablero colgante” (seleccionado en el Anteproyecto A4-CA-04 por 
ser la opción “de menor coste” y de “concepto estructural más sencillo”) a ser un “puente atirantado”, 
y de que el presupuesto del contrato ascendiera a 299.022.444,45 euros, cuando en la orden de 
estudio del proyecto se indicaba que el presupuesto de ejecución ascendería a 148 millones de 
euros, por mucho que esta indicación era puramente estimativa y se puntualizara que “en cualquier 
caso, el presupuesto definitivo será el que se establezca en la aprobación del proyecto de trazado”. 
Las razones para la elección de una determinada opción frente a otras posibles, pueden sin duda 
ser de distinto tipo (técnicas, económicas, estéticas, etc.), pero sean estas las que sean, han de ser 
en todo caso de interés público y por ello deben quedar debidamente acreditadas en la justificación 
para la celebración del contrato como elemento imprescindible para valorar el alcance y las razones 
de la inversión a realizar, especialmente si, como es el caso, se duplica el presupuesto estimado 
que figuraba en la orden de estudio del proyecto. Estas razones tampoco quedaron explicadas en 
la resolución aprobatoria del Proyecto, a pesar de que en su orden de estudio se indicaba 
expresamente que las características de la obra habrían de ser las previstas en el Anteproyecto A4-
CA-04. 
Por su parte, el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (en adelante PCAP) cumple 
con el contenido exigido por el artículo 67 del RGLCAP y se ajustó al modelo tipo de pliego utilizado 
por  la  DGC  para  la  contratación  por  procedimiento  abierto  mediante  concurso,  fijando  un 
presupuesto base de licitación de 299.022.444,45 euros. A los efectos de la presente fiscalización 
resulta relevante poner de manifiesto que este modelo tipo fue informado por la Abogacía del Estado 
el 3 de octubre de 2005 y aprobado por el órgano de contratación el 10 de octubre de ese mismo 
año, con una importante novedad, que fue la adición de una nueva cláusula G al modelo de pliego, 
en la que se establecía, de forma taxativa, no solo el plazo máximo de ejecución de la obra sino 
también la fecha término de la misma. En concreto, esta cláusula dispuso en este caso lo siguiente: 
“G- PLAZO MÁXIMO DE EJECUCIÓN O FECHA DE TERMINACIÓN DE LA OBRA. 
El Programa de Trabajos que oferte el licitador debe sujetarse a las siguientes condiciones: 
- En ningún caso el plazo de ejecución podrá exceder de cuarenta y cinco (45) meses. 
- En todo caso la fecha de terminación de las obras deberá fijarse dentro del año 2010. 
A los solos efectos de redactar el programa de trabajos ofertados, se entenderá que las obras 
comienzan a los cinco meses contados desde la fecha señalada en el anuncio para la apertura 
de proposiciones económicas”. 
                                                 
2 El artículo 13 el TRLCAP disponía lo siguiente: “El objeto de los contratos deberá ser determinado y su necesidad para 
los fines del servicio público correspondiente se justificará en el expediente de contratación”. Por su parte, el artículo 1 de 
la LCSP de 2017 establece como una de las finalidades principales de la ley, la de “asegurar, en conexión con el objetivo  e
de estabilidad presupuestaria y control del gasto, y el principio de integridad, una eficiente utilización de los fondos  o
destinados a la realización de obras, la adquisición de bienes y la contratación de servicios mediante la exigencia de la  w.
definición previa de las necesidades a satisfacer” y su artículo 28.1 dispone: “Las entidades del sector público no podrán  51ww
cicneoslnettibtrruaactroi o opntrraoolesy se.cc otAan dttraoal,t  oeasfse íc qctuooe,m  laao q nluaae tillduoorsan leeqizudaea  dys  edeaexn ts eunn seoicóbenjse atdorei oy ls ac sop nantreeacn eiedsloi d cpaudamreasp  slqiamutiiese fnpatrcoee treylna sdre,e acnlu izacanucdbiorói nrss ee da emd juesdduiisqa unfetie np eoesrl  
uconn pstraoncceidai mdeie enltloo  eanb ielar tdoo, cruemsterinntgaidcioó no  pnreepgaorcaiatodroia ,s ainn tpeusb dliec iidnaicdi,a rd eelb perno cseedrim dieentetor menincaadmainsa cdoon a  psure acdisjuiódnic,a cdieójna”n. do
Sin embargo, el énfasis puesto en la inclusión de esta cláusula contrasta con su escasa eficacia 
jurídica,  dado  que,  como  se  verá  más  adelante,  finalmente  el  contrato  tuvo  unos  retrasos 
acumulados de 5 años y medio. 
La aprobación del gasto por el referido importe de 299.022.444,45 euros y la aprobación del 
PCAP que habría de regir el contrato se llevó a cabo por Resolución del Secretario de Estado de 
Infraestructuras y Planificación el 2 de octubre de 2006, previo certificado de existencia de crédito, 
de fecha 8 de agosto de 2006, siendo fiscalizado favorablemente por la Intervención Delegada. 
El desglose del presupuesto de licitación resultante se expresa en el siguiente cuadro nº 1. 
CUADRO Nº 1. DESGLOSE DEL PRESUPUESTO DE LICITACIÓN (EXPTE. 40-CA-4040) 
Concepto  Importe (en euros) 
Presupuesto de ejecución material  209.575.584,84 
17 % Gastos Generales y Financieros  35.627.849,42 
6 % Beneficio Industrial  12.574.535,09 
16 % IVA  41.244.475,10 
TOTAL PRESUPUESTO DE LICITACIÓN  299.022.444,45 
Fuente: Expediente de contratación 40-CA-4040 
A su vez, el desglose por anualidades de los límites máximos de gasto previstos en el PCAP fue el 
siguiente: 
CUADRO Nº 2. PREVISIÓN DE ANUALIDADES SEGÚN PRESUPUESTO DE LICITACIÓN 
(EXPTE. 40-CA-4040) 
Año  Anualidades previstas según presupuesto de licitación (en euros) 
2007  3.000.000,00 
2008  30.000.000,00 
2009  110.000.000,00 
2010  156.022.444,45 
TOTAL  299.022.444,45 
Fuente: Expediente de contratación 40-CA-4040 
Al  presupuesto  de  licitación  se  sumaron  otros  gastos  asociados  al  proyecto,  resultando  un 
presupuesto de inversión total que ascendió a 307.204.574,01 euros, desglosados del modo 
siguiente: 
CUADRO Nº 3. PRESUPUESTO DE INVERSIÓN (EXPTE. 40-CA-4040) 
Concepto  Importe (en euros) 
Presupuesto de licitación  299.022.444,45 
Expropiaciones   5.905.526,71 
Financiación del Programa de Actividades del  209.575,59 
Centro de Estudios Históricos de Obras 
Públicas y Urbanismo (CEHOPU) y el Centro 
de Estudios y Experimentación de Obras 
Públicas (CEDEX) por Orden de 12 de 
Diciembre de 1997, por la que se modifica la 
Orden de 28 de Agosto de 1986 (0,1 % del 
presupuesto de ejecución material de las 
obras) 
Financiación del Patrimonio Histórico  1.886.180,26 
Español, por artículo 58 del Real Decreto 
111/1986, de 10 de Enero, de desarrollo 
parcial de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del 
Patrimonio Histórico Español (0,9 % del 
presupuesto de ejecución material) 
Programa de vigilancia ambiental   180.847,00 
TOTAL PRESUPUESTO DE INVERSIÓN  307.204.574,01 
Fuente: Expediente de contratación 40-CA-4040 
II.1.2.2.  ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO 
La licitación de las obras se anunció por medio de resolución de la Secretaría de Estado de 
Infraestructuras y Planificación, publicada en el DOUE el 11 de octubre de 2006 y en el BOE de 12 
de octubre de ese mismo año, fijándose la tramitación ordinaria y el procedimiento abierto mediante 
concurso como forma de adjudicación del contrato. 
Los criterios para la adjudicación del concurso establecidos en el PCAP distinguieron entre la 
evaluación  de  la  oferta  técnica  y  la  evaluación  de  la  oferta  económica,  atribuyéndose  una 
ponderación del 50 % a cada una de ellas. 
Para la evaluación de la oferta técnica (por un total máximo de 100 puntos) se tomaron en 
consideración los siguientes aspectos que serían objeto de valoración: 
a)  Memoria y programa de trabajo (50 puntos) 
b)  Calidad (10 puntos) 
c)  Programa de actuaciones medioambientales (15 puntos) 
d)  Memoria de seguridad y salud (15 puntos) 
e)  Tecnología e I+D (10 puntos) 
Dentro de cada uno de estos aspectos técnicos a valorar se describieron en el PCAP los aspectos 
concretos a puntuar (así, metodología en la ejecución de los trabajos, planificación de la obra, plazo 
de ejecución, organización de la prevención y seguridad en la obra) si bien el PCAP no estableció  es
cómo habría de ponderarse cada uno de ellos dentro de cada categoría. A este respecto, el Tribunal  o
dpcooeúbr bjerCleitciusvapeid onqantuaddes,i  e plhanua tbef alspilc utaiade  asdetdeos   tyeed s terpt aiepmncosai fpnidcaiefari eeccsinórtciontiea  drr,ei eori etsel acrpt aofudoreearmdsme ade  ensdu teelpa  vo ecannoleo nrsr tauruacsnti aó incndfi eoóybrn mid lipeteaú smab slriieeicgfanne,tar oiycd aidoó esqn  u aldoe es lae  p lp cuproinlnintecutgirapaocito iadoscen ióbdenees     2022-1251n https://www.
establecer con precisión y claridad todos los criterios de adjudicación y la forma de valoración de
cada uno de ellos, para que sean conocidos por las empresas licitantes a fin de que puedan preparar 
sus  ofertas  en  coherencia  con  los  requisitos  específicos  y  las  necesidades  reales  de  la 
Administración contratante. Como efecto añadido, esta falta de definición impide conocer con 
precisión el peso que han podido tener en las puntuaciones otorgadas algunos aspectos concretos 
que pudieron resultar determinantes de la adjudicación como, por ejemplo, el plazo de ejecución, o 
el empleo de unas u otras soluciones técnicas. 
Por otra parte, en relación con los aspectos relativos a la “Calidad” y al “Programa de actuaciones 
medioambientales”, el PCAP incluyó como criterios de valoración la sujeción y aplicación de la 
normativa en materia de gestión de calidad y medioambiental (normas ISO y UNE) y la presentación 
de  los  certificados  correspondientes.  También  es  criterio  reiterado  del  Tribunal  de  Cuentas 
considerar que la posesión de estos certificados, si bien puede ser considerada como requisito de 
solvencia de las empresas licitadoras, no resulta en cambio procedente como criterio de valoración 
para la adjudicación. 
Para la evaluación de la oferta económica el PCAP estableció la asignación de 100 puntos a la 
oferta más económica, puntuándose las restantes conforme a la fórmula matemática establecida en 
el pliego. 
De acuerdo con la certificación de la Jefa de la Oficina Receptora de Pliegos de la DGC, de 11 de 
diciembre de 2006, se presentaron 5 ofertas. 
El 22 de enero de 2007 se constituyó la mesa de contratación para proceder a la calificación de la 
documentación presentada por los licitadores. 
El informe elaborado sobre la calidad técnica de las proposiciones presentadas, de 25 de enero de 
2007, indica que fue realizado siguiendo la metodología establecida en el PCAP, evaluándose por 
separado la oferta técnica y la oferta económica y aplicándose las ponderaciones fijadas en el PCAP 
para la puntuación global. 
Sin embargo, respecto a la valoración de la oferta técnica, cabe destacar que el informe recoge 
únicamente  un  cuadro  con  las  puntuaciones  totales  obtenidas  por  cada  una  de  las  ofertas 
presentadas. Este informe de valoración incorporó como anexo otro cuadro en el que se detallaba 
la puntuación obtenida por cada empresa en cada uno de los aspectos objeto de valoración 
(memoria y programa de trabajo, calidad, programa de actuaciones medioambientales, seguridad y 
salud e I+D+i); pero ni en uno ni en otro documento se incluyó explicación o justificación alguna de 
la puntuación otorgada. En la medida en que dicha valoración está sujeta a una discrecionalidad 
técnica necesariamente vinculada al carácter objetivo de los criterios de adjudicación de los 
concursos (artículo 86.1 del TRLCAP), la motivación de las diferentes puntuaciones asignadas 
resulta un factor esencial para conocer las razones que llevaron a valorar técnicamente una oferta 
más que las demás, y en definitiva, para conocer qué aspectos diferenciales de cada oferta 
motivaron la puntuación que obtuvo cada una de ellas. La ausencia de la referida motivación impide 
realizar el mencionado control y constituye una debilidad que afecta a los principios de objetividad 
y transparencia que han de regir la contratación pública. 
El acto de apertura de las proposiciones tuvo lugar el 29 de enero de 2007 y la propuesta de 
adjudicación de la mesa de contratación, de 23 de febrero de 2007, se realizó a favor del licitador 
que presentó la oferta con mayor puntuación global. No obstante, este licitador había presentado 
una oferta anormalmente baja por lo que hubo de solicitarse la justificación de su oferta. El 20 de 
febrero de 2007, el Director General de Carreteras emitió informe considerando suficientemente  s
justificada la oferta, por lo que la mesa de contratación procedió a elevar la propuesta al órgano de  e.
contratación.  w.
Eprl e7v idae f imscaarzlizoa dceió 2n0 p0o7r,  lpao Irn Rteersvoelnucciióónn  Ddeelle Sgeacdrae tealr i2o8 d dee E fsetbardeoro d ed eIn 2fr0a0e7s,t rsuec taudrajusd yi cPóla enl ifcicoanctrióanto, 
a una UTE constituida al efecto por un importe de 272.917.785,05 euros, IVA incluido, y un plazo
de ejecución de 41 meses. El presupuesto de adjudicación representó una baja de 8,73 % respecto 
al presupuesto de licitación que ascendía a 299.022.444,45 euros. La Resolución de adjudicación 
fue publicada en el BOE de 26 de marzo de 2007. 
II.1.2.3.  FORMALIZACIÓN DEL CONTRATO 
Tras la adjudicación, llevada a cabo por el órgano de contratación, el contrato fue suscrito el 9 de 
abril de 2007, por el Ingeniero Jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía 
Occidental, en virtud de las facultades delegadas por Resolución de la DGC de 11 de marzo de 
1993, y el representante legal de la UTE que resultó adjudicataria.  
Respecto a la competencia para la formalización del contrato, la invocada Resolución de la DGC, 
de 11 de marzo de 1993, establecía, en su apartado 10.1, que el Director General de Carreteras 
delegaba en los Jefes de la Demarcación de Carreteras la “formalización de contratos en documento 
administrativo y en escritura pública excepto los correspondientes a asistencias técnicas”. 
A este respecto cabe recordar que correspondía al órgano de contratación (en este caso el 
Secretario  de  Estado  de  Infraestructuras  y  Planificación)  la  competencia  originaria  para  la 
celebración de los contratos en virtud del artículo 12.1 del TRLCAP, así como del entonces vigente 
artículo 14 de la LOFAGE3. 
Mediante Resolución de 12 de enero de 1994 de la Secretaría de Estado de Política Territorial y 
Obras Públicas sobre delegación de funciones en diversos órganos de la misma (posterior a la 
invocada resolución de la DGC de 11 de marzo de 1993), el Secretario de Estado había delegado 
en el Director General de Carreteras, en el ámbito de sus competencias, “todas las funciones que 
corresponden al Secretario de Estado como órgano de contratación en los contratos de importe no 
superior a los 2.000 millones de pesetas [12.020.242,09 euros]”. A su vez, mediante Resolución 
de 29 de noviembre de 1996, el Secretario de Estado delegó en los Jefes de las Demarcaciones de 
Carreteras “las funciones que corresponden al Secretario de Estado para la contratación de estudios 
y proyectos hasta un importe de 5.000.000 de pesetas [30.050,61euros], y de obras y servicios 
hasta un importe de 25.000.000 de pesetas [150.253,03 euros]. Esta delegación será aplicable 
exclusivamente a actuaciones de conservación y explotación”. 
En consecuencia, a la vista de las resoluciones de delegación vigentes en el momento de 
celebración del contrato, resulta claro que el Secretario de Estado había retenido para sí las 
competencias relativas a los contratos de importe superior a 12.020.242,09 euros y por tanto, no 
correspondía al Jefe de Demarcación de Carreteras la firma de un contrato cuyo importe ascendía 
a 272.917.785,05 euros. 
En todo caso, tampoco cabe formalmente la invocación, por el Jefe de la Demarcación de Carreteras 
del Estado en Andalucía Occidental, de una delegación por parte del Director de Carreteras, puesto 
que la competencia originaria no correspondía a este órgano (que ejercía por delegación del 
Secretario de Estado las competencias oportunas en materia de contratación) y una eventual 
subdelegación de estas competencias contravendría el aforismo clásico “delegata potestas non 
delegatur”, plasmado en el entonces vigente artículo 13.5 de la LRJPAC (ahora, artículo 9.5 de la 
LRJSP) que disponía que “salvo autorización expresa de una ley, no podrán delegarse las 
competencias que se ejerzan por delegación”.4 
                                                 
3 Actual artículo 62 g) de la LRJSP.  e
4 Debe indicarse que en la fecha de celebración del contrato permanecían vigentes hasta un total de 24 órdenes y  o
resoluciones  de  delegación  de  competencias  entre  órganos  del  Ministerio  de  Fomento,  en  distintos  ámbitos  w.
competenciales, con sucesivos cambios y modificaciones de su alcance que conformaban un intrincado sistema para la  51ww
ddtipeifíotce iarlmmdveinenarttceidi ócanos m edpnea  etliolb psle re ócsroegnna etnelo  pisnr finoecrfemipceitoi v ddaeem  fsiesencgtaeuli rzicdaoacmidó pnjue.r tLíedanic tpears,o  lpoei aqn u DeeG l pCeu ejreedrcecoi cenixoop cldiece ae rnl aa sslgu uscn oaamlesp gdeaetce liaonsnc ieairssr e qgduueella  lraDid reaepdsaeorsltua dcmieóe nen stdotee,  
c1o1m dpee tmenacrizao”  yd,e s i1 9b9ie3n  ““alad omleiscme ad efu eir rceognuvlaarliiddaaddeas  ppoor rl ah apboestre rsiiodro r edsicotlaudcaió np odre  u1n8  ódreg aennoe rqou dee  n1o9 9e4ra”,  teitsutlaa rr edseu ltlaa 
En este sentido, contrasta la firma de este contrato por el Jefe de la Demarcación con el hecho de 
que 4 meses después, el 27 de agosto de 2007, fuera el Secretario General de la DGC quien firmase 
el contrato de servicios para la vigilancia y control de estas obras, de importe mucho menor 
(3.135.239,11 euros), también por delegación, pero en este caso del Secretario de Estado de 
Infraestructuras y Transportes, en base a la Resolución sobre delegaciones de 4 de junio de 1996 
(BOE de 6 de junio de 1996). 
Por otro lado, el contrato fijó el abono del precio (272.917.785,05 euros) con arreglo a los siguientes 
límites máximos por anualidades: 
CUADRO Nº 4. PREVISIÓN DE ANUALIDADES SEGÚN CONTRATO (EXPTE. 40-CA-4040) 
Año  Anualidades previstas según contrato (en euros) 
2007  2.738.100,00 
2008  27.381.000,00 
2009  100.397.000,00 
2010  142.401.685,05 
TOTAL  272.917.785,05 
    Fuente: Expediente de contratación 40-CA-4040 
El plazo de ejecución establecido en el contrato fue de 41 meses, a contar desde el día siguiente a 
la firma del acta de comprobación del replanteo. 
De acuerdo con la cláusula 4ª del contrato, para responder del cumplimiento del mismo, se 
constituyeron cuatro garantías a disposición de la DGC por importe total de 54.583.557 euros. La 
garantía definitiva exigida ascendió al 20 % del presupuesto de adjudicación, de acuerdo con el 
artículo 36.4 del TRLCAP, al haber incurrido la oferta en presunción de temeridad. 
II.1.3.  Ejecución 
II.1.3.1.  INCIDENCIAS QUE AFECTARON A LOS PLAZOS DE EJECUCIÓN Y AL COSTE DEL 
PROYECTO 
El acta de comprobación del replanteo se firmó el 16 de abril de 2007, iniciándose con ello el periodo 
de ejecución del contrato (artículo 142 del TRLCAP), que habría de finalizar, según lo estipulado, 
41 meses después, es decir, el 16 de septiembre de 2010. 
Sin  embargo,  la  obra  sufrió  durante  su  ejecución  distintas  incidencias  que  afectaron 
significativamente tanto a los plazos para su finalización como al coste del proyecto. 
Como consecuencia de la aprobación de tres modificaciones contractuales, trece reajustes de 
anualidades, dos revisiones de precios, distintos créditos adicionales por incrementos del IVA 
                                                 
igualmente “poco precisa y con aparentes contradicciones”. También debe señalarse que la Orden FOM/2258/2011, de  e
21 de julio, sobre delegación de competencias en el Ministerio de Fomento vino a racionalizar el anterior sistema de  o
delegaciones, derogando expresamente hasta un total de 29 órdenes e instrucciones vigentes en esa fecha. Esta Orden  w.
fue posteriormente sustituida por la Orden FOM/1644/2012, de 23 de julio, actualmente vigente, que concretó la  51ww
idcmoepmleogpraetecte inónonc  ieaoxsbc jqeeutdoea   eddle eo  er5ds0et.an0sa0 m0c oieenunsrtioods eju,r arqícduiieoc noce oasrt rreeibsnup ylooens da Jal eónfr egasa g ndaoes d toleas sc  poDrneetvrmaiataamrcceiaóncntie op naaeurasto  cdroiezna tCdraoatsror sey t deqerua eos b neroan s c “yoE ndl teee mjseeprrclveicincio iom sdá ecs u ldyaeos  
utitnuala ar nduea llaid aDdG, Cde”.b iendo solicitar, con carácter previo al inicio de cualquier expediente de contratación, la autorización del
aplicable5 y sucesivas suspensiones de la ejecución de la obra y revisiones del plazo de terminación, 
la ejecución del contrato 40-CA-4040 finalizó el 31 de marzo de 2016, con una duración total de 
107,5 meses (ocho años y once meses y medio), y un retraso de 66,5 meses (cinco años y medio) 
sobre el plazo inicialmente previsto, con un coste final de 372.845.427,81 euros, lo que supuso un 
incremento de 99.927.642,76 euros (el 36,6 %) sobre el presupuesto de la obra adjudicada. 
La certificación final de la obra se produjo el 27 de diciembre de 2016 y la liquidación final del 
contrato fue aprobada por el Director General de Carreteras, por delegación del Secretario de 
Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda, el 29 de junio de 2018, fecha en la que terminó 
la tramitación del expediente. 
En el siguiente cuadro nº 5 se detalla la distribución por anualidades de los créditos previstos y de 
la obra ejecutada en función de las principales incidencias producidas: 
CUADRO Nº 5. SINOPSIS DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO (EXPTE. 40-CA-4040) 
(en euros) 
 
Anualidades  Anualidades 
Importes  Complemento  Adicional 
previstas  previstas  Importes  Importe 
reajustados  por  Revisiones  líquido 
Año  según  según  modificaciones  líquido obra 
en cada  incremento  de precios  certificación 
presupuesto  resolución de  del contrato   ejecutada 
anualidad  de IVA  final 
de licitación  adjudicación 
2007  3.000.000,00  2.738.100,00  +25.000.000,00          27.738.100,00 
2008  30.000.000,00  27.381.000,00  0,00          27.381.000,00 
2009  110.000.000,00  100.397.000,00  -25.000.000,00          75.397.000,00 
2010  156.022.444,45  142.401.685,05  -41.430.000,00    814.177,15      101.785.862,20 
2011        -24.729.741,29  40.801.154,03  703.468,17      16.774.880,91 
604.092,05 
2012        +34.025.907,95        35.223.957,27 
593.957,27 
2013        +15.683.038,14    816.961,86      16.500.000,00 
2014        +14.450.795,20      10.054.120,72    24.504.915,92 
2015        +1.686.063,54  10.376.472,07    788.717,91    12.851.253,52 
2016        +313.936,46  4.000.000,00      30.374.521,53  34.688.457,99 
TOTAL  299.022.444,45  272.917.785,05  0,00  55.177.626,10  3.532.656,50  10.842.838,63  30.374.521,53  372.845.427,81 
  Fuente: Elaboración propia 
Ha de advertirse, no obstante, que la terminación del contrato 40-CA-4040 no supuso la finalización 
de la obra proyectada. 
En efecto, el Puente de la Constitución de 1812 fue oficialmente inaugurado y puesto en servicio el 
24 de septiembre de 2015, a cuyo efecto fue levantada un “acta de comprobación de obras no 
finalizadas para su puesta en servicio”, el 23 de septiembre de 2015. 
Sin embargo, las incidencias surgidas en la ejecución del contrato 40-CA-4040 no solo hicieron que 
esta se prolongara hasta marzo de 2016, sino que dieron lugar a la adjudicación de tres contratos 
complementarios, tramitados como expedientes independientes (exptes nº 40-CA-4041, 40-CA-
4042 y 40-CA-4043), que determinaron la necesaria ampliación y continuación de las obras. Así, 
como se verá más adelante, la ejecución de estos tres contratos complementarios se superpuso 
inicialmente a la de la obra principal, prolongándose con posterioridad el último de ellos hasta el  s
 5m   Do  me b e e n  t to e ,n  d e e rs l  e1   6 e  %n     c a ul  e 1 n8 t  a %   q  a u  e p  a d r ut irr a  d  netel 1 e jlu plioe rdioed 2o0 d1e0  eejne cvuirctuiódn d deel  alart ícoublroa  7e9l  dtipeo la d Leel yIV 2A6 /2a0pl0ic9a, bdlee  2p3a sdóe,  deinci eumn bprreim, deer 
P20re/2s0u1p2u,e dseto 1s 3G deen ejurlaiole, sd ed eml eEdsitdaadso  ppaarraa  geal raañnoti z2a0r 1la0  eys, tpaobsiltiedraiodr pmreensutep,u feuset ainrciar eym deen ftoamdoe natlo 2 d1e % la p coorm Rpeeatilt iDviedcarde.t o-ley
mes de enero de 2017 (debiendo producirse su liquidación en 2019), ascendiendo su importe 
conjunto a un total adicional de 87.758.263,78 euros. 
Con todo ello, la duración total de la obra alcanzó los 117 meses (9 años y 9 meses) con un 
retraso de 76 meses (seis años y cuatro meses) sobre el plazo previsto. El importe total por obra 
ejecutada ascendió a 460.603.691,59 euros, 187.685.906,54 euros más sobre los 272.917.785,05 
euros inicialmente contemplados en la adjudicación, lo que supuso un incremento del gasto por este 
concepto del 68,7 %, como refleja el cuadro nº 6. 
CUADRO Nº 6. IMPORTE DE LOS CONTRATOS DE OBRA  
(en euros) 
 
Importe de  Importe de obra 
Contrato 
adjudicación  ejecutada  
40-CA-4040  272.917.785,05  372.845.427,81 
Total contrato principal  272.917.785,05  372.845.427,81 
40-CA-4041  28.924.786,07  31.352.899,82 
40-CA-4042  20.752.009,95  20.752.009,95 
40-CA-4043  35.653.354,01  35.653.354,01 
Total Complementarios  85.330.150,03  87.758.263,78 
Importe total contratos de obra  358.247.935,08  460.603.691,59 
Fuente: Elaboración propia. 
También ha de señalarse que la prolongación temporal de las obras afectó necesariamente a la 
prolongación de los contratos de servicios vinculados a la misma, así como a otros gastos asociados 
al proyecto, ascendiendo finalmente el coste total de inversión del proyecto a 490.204.646,59 
euros, según se analizará en posteriores epígrafes del presente informe. 
A continuación se exponen los hechos e incidencias que afectaron a la ejecución del contrato 
principal de la obra (expte. 40-CA-4040) tal y como fue proyectado, que fueron determinantes de 
los retrasos producidos y de la tramitación de los contratos complementarios a los que acaba de 
hacerse referencia y que serán objeto de análisis posterior.  
II.1.3.2.  CONVENIO ENTRE EL MINISTERIO DE FOMENTO Y LA AUTORIDAD PORTUARIA DE 
LA BAHÍA DE CÁDIZ 
En el año 2007, con posterioridad a la adjudicación del contrato 40-CA-4040 y con el fin de facilitar 
la ejecución del proyecto, la DGC del Ministerio de Fomento y la Autoridad Portuaria de la Bahía de 
Cádiz suscribieron un convenio con objeto de establecer el régimen de colaboración entre ambas 
partes respecto de la construcción de un tramo del proyecto cuyo trazado discurría sobre el dominio 
público portuario (tramo comprendido entre los puntos kilométricos 0+000 y 3+580) y su posterior 
conservación y explotación. 
En virtud de este convenio se autorizó la ocupación temporal de determinadas zonas del dominio  e.
público portuario, que serían devueltas en las mismas condiciones de uso de origen excepto la parte  w.b
ocupada  definitivamente  por  las  obras;  el  Ministerio  de  Fomento  incluiría  en  el  expediente  51ww
efuxeprrao plaia itmorpiola ndtea claió onb drae  i4n0s-tCalAa-c4io0n4e0s l ay  oaccuoppaiocsió dne  temmapteorriaalle dse d leo so bsruae lporse vpiostrotusa erino se lc puryooy edcetsot idneo 
construcción; la Autoridad Portuaria de la Bahía de Cádiz facilitaría a los servicios de conservación
y explotación la entrada en las instalaciones portuarias en lo referente al tramo de carretera 
construido en el recinto portuario, comprometiéndose a no otorgar, en los terrenos comprendidos 
entre  las  líneas  de  proyección  ortogonal  de  los  bordes  exteriores  de  la  futura  estructura, 
autorizaciones o concesiones a terceros que supusieran edificaciones permanentes que impidieran 
el adecuado funcionamiento, conservación y explotación de la carretera. La DGC se comprometía, 
además,  a  minimizar las  afecciones que producirían  las obras de construcción  a  la normal 
explotación portuaria, procurando la mejor coordinación con la Autoridad Portuaria de la Bahía de 
Cádiz. 
El convenio fue firmado por el Director General de Carreteras con cita de la norma en virtud de la 
cual se produjo su nombramiento (incorrectamente se cita el Real Decreto 792/2004, cuando el 
nombramiento se produjo por Real Decreto 972/2004, de 30 de abril), pero no se alude a la norma 
en virtud de la cual este órgano resultaba competente para su celebración. En virtud del artículo 
14.6 de la LOFAGE, entonces vigente, la competencia para la celebración de este tipo de convenios 
recaía en el Secretario de Estado y por tanto, su celebración por parte del Director General de 
Carreteras solo podía tener lugar por delegación, sin que esta circunstancia quedara acreditada en 
el expediente ni se hiciera constar en el convenio, contraviniendo con ello los artículos 12 y 13 de 
la también vigente entonces LRJPAC6. 
II.1.3.3.  PROTOCOLO DE COLABORACIÓN ENTRE EL MINISTERIO DE FOMENTO Y LA JUNTA 
DE ANDALUCÍA 
El 23 de febrero de 2008, transcurridos 10 meses desde el inicio de la obra, la Ministra de Fomento 
y el Consejero de Obras Públicas y Transportes de la Comunidad Autónoma de Andalucía 
suscribieron un “Protocolo de colaboración para el diseño y desarrollo de las actuaciones necesarias 
para la construcción y puesta en operación de una plataforma tranviaria sobre el nuevo puente de 
acceso a Cádiz”. 
El protocolo de colaboración se fundamenta en su apartado expositivo quinto y en su estipulación 
primera en el interés de la Junta de Andalucía por “desarrollar las actuaciones en orden a la puesta 
en operación de una plataforma tranviaria sobre el Nuevo Puente de Acceso a la Ciudad de Cádiz, 
utilizando en parte, la plataforma de la estructura del Nuevo Puente de Acceso a Cádiz, en 
construcción por el Ministerio de Fomento”. 
En su virtud, la Junta de Andalucía se responsabilizaría de la redacción del proyecto de construcción 
de integración de la plataforma tranviaria en el nuevo puente en coordinación con la Demarcación 
de Carreteras del Estado en Andalucía Occidental. Asimismo, la Junta de Andalucía asumiría la 
financiación de las obras adicionales respecto a las incluidas en el proyecto inicial. La Junta de 
Andalucía se haría cargo, también, del abono de las expropiaciones necesarias para la ejecución 
de las obras y de los servicios afectados que no estuvieran ya previstos en el proyecto de 
construcción del puente, así como de la conservación y mantenimiento de sus obras e instalaciones 
tranviarias y de su explotación. 
Por su parte, el Ministerio de Fomento se encargaría de la contratación de las obras, de su dirección, 
ejecución, recepción y liquidación. 
Las intenciones así declaradas en el Protocolo quedaban, no obstante, diferidas en cuanto a su 
concreción, a su eficacia y a su exigibilidad, a la celebración de un ulterior convenio de colaboración, 
lo que se repite hasta en cuatro ocasiones a lo largo del Protocolo. 
Así, la estipulación segunda, sobre financiación, establecía:  bo
 6c  o E n nv   ee n l  i ot r á e m n   iet e l   a dp e a   ra t ale d g o a  cc  uio a n r et os    d la e    lD a  G  OCrd ehna  FfuOnMda/9d9o1 l/a2 0c0o6m, pdeet 3e ndceia a bdreill,  Dnoirremcato nr oG aepnleicraabl ldee a  Cesatrere ctearsaos,  ypaa qrau ec edleelbergaar beal 
lTar acnosmpopretteesn pcioar  Cpaarrare cteerlae,b draer  lac oMnavreinnaio sM eernc aenl teS ey cdree tAarvioia cGióenn Ceriavill ,d pee rTor annos epno retel sD irye cetno rl oGse nDeirreacl tdoere Csa Grreetneerarasl.e s de
“El importe de dicha financiación, a cargo de la Junta de Andalucía, se detallará en el convenio 
que,  una  vez  aprobado  el  proyecto  de  integración  de  la  plataforma  tranviaria,  deberá 
suscribirse entre la Administración General del Estado y la Junta de Andalucía”. 
Por su parte, la estipulación cuarta dispuso: 
“CUARTA.- CONVENIOS: 
Una vez aprobado el proyecto y determinado el presupuesto de las obras a llevar a cabo, se 
firmará un Convenio entre la Administración General del Estado y la Junta de Andalucía, en el 
que se establecerán los detalles del abono de las cantidades que resulten y los demás 
aspectos que convenga regular para la construcción y desarrollo de lo previsto en el Protocolo”. 
A su vez, la estipulación novena señalaba: 
“NOVENA.- PLAZO DE VIGENCIA: 
El presente Protocolo entrará en vigor a partir de la fecha de su firma y finalizará con la firma 
del Convenio a que se hace referencia en la estipulación cuarta”. 
Por último, la estipulación décima indica: 
“DÉCIMA.- OBLIGACIONES ECONÓMICAS Y COMPROMISOS DE FINANCIACIÓN: 
Los acuerdos incluidos en este Protocolo que conlleven compromisos de financiación o 
asunción de otras obligaciones, para ser vinculantes se desarrollarán a través de los 
correspondientes Convenios que se suscribirán entre las Partes. 
En todo caso, tanto para el nacimiento de las obligaciones económicas, como para la 
tramitación y formalización de las aportaciones de cada una de las entidades firmantes, una 
vez conocidos con exactitud los costes de la actuación, así como la especificación de la forma 
concreta de efectuar los pagos correspondientes, tendrá lugar mediante la suscripción de 
un Convenio de Colaboración de acuerdo con la legislación vigente en la materia”. 
Sin embargo, el convenio de colaboración al que se remitía el Protocolo nunca llegó a suscribirse, 
a pesar de lo cual, el Ministerio de Fomento abordó por sí mismo, y a su cargo, el proyecto de las 
obras de la plataforma tranviaria sobre el puente contempladas en el Protocolo, lo que constituyó, 
como se verá a continuación, el factor determinante de la alteración del proyecto original con las 
consecuentes desviaciones de plazos y costes señaladas. 
II.1.3.4.  PROYECTO MODIFICADO Nº 1 
II.1.3.4.a) Objeto y alcance del Proyecto Modificado nº 1 
El 8 de abril de 2010, previa fiscalización favorable de la Intervención, fue aprobada por el Secretario 
de Estado de Infraestructuras y Planificación la primera modificación del contrato 40-CA-4040 que 
supuso un importe adicional de 42.318.799,35 euros con la siguiente distribución7: 
                                                  w.
7 El modificado se aprobó (presupuesto de ejecución por contrata) por un importe de 40.801.154,03 euros, lo que supuso  51ww
uddnee  l ia1np6crr %oebm aaelr sn1et8o  e %dl e mal  1po4ad,ri9ftiic5r a d%deo lc  1op jnou rlr ieoes ld pSeee c2ct0or1e a0tal  erpinore  vdsiruetp uEudse dtsaetdol oa p,r truíimcnu itlcoivr é7od9 di tdeoe  aa ldadj uiLcdeioiycn a2ac6l i/ód2ne0.r0 iAv9a ,e ddsoee   d2ime3lp  dionerc tderei csmieee manñbtoare dd,i óed,le  eI VPnAr ee ls( mquupoeum epesantostoós  
G20e1n1e.r ales del Estado para el año 2010), que ascendió a 1.517.645,32 euros a distribuir entre las anualidades de 2010 y
CUADRO Nº 7. MODIFICADO Nº 1. DISTRIBUCIÓN POR ANUALIDADES  
(en euros) 
 
  2010  2011  TOTAL 
Presupuesto   0,00  40.801.154,03  40.801.154,03 
Incremento del 2 % de  814.177,15  703.468,17  1.517.645,32 
IVA (del 16 % al 18 %) 
TOTAL  814.177,15  41.504.622,20  42.318.799,35 
Fuente: Expediente de contratación 40-CA-4040 
Asimismo, la modificación llevó aparejada una ampliación del plazo de ejecución de la obra, 
fijándose la nueva fecha de terminación el 16 de marzo de 2011. 
La solicitud de autorización para la redacción de la modificación, firmada por el Ingeniero Director 
de las Obras y fechada el 15 de diciembre de 2008 indicaba que “Las razones para solicitar esta 
modificación del contrato de obras, obedecen a nuevas necesidades y causas imprevistas que 
obligan a modificar las obras conforme a lo indicado en el proyecto vigente, de acuerdo con el 
artículo 101 del TRLCAP”, concretando los aspectos fundamentales que justificaban la solicitud de 
autorización en lo siguiente: 
-  Ajustes de mediciones en diversos capítulos del proyecto constructivo vigente. 
-  Diversas consideraciones en la definición del nuevo viaducto sobre la Bahía de Cádiz. 
-  Adecuación de la definición de las obras de reposición de servicios afectados por las obras, 
para su correcta adaptación a los nuevos requerimientos de las compañías propietarias de 
los mismos, y a los cambios de la normativa vigente, de aplicación tras la redacción del 
Proyecto. 
En realidad, junto a los ajustes de mediciones derivados de la falta o inexactitud de las mediciones 
originales del proyecto –ajustes que son frecuentes en las modificaciones de los contratos de obras– 
esta  modificación  vino  a  recoger  “las  repercusiones  que  en  el  Proyecto  vigente  tiene  la 
incorporación de una plataforma tranviaria en la sección del Viaducto sobre la Bahía, si bien la 
incidencia en mediciones de esta actuación, se incluye en un Proyecto Complementario”, como 
expresamente señala la Memoria del Proyecto modificado. 
En efecto, aunque el “Protocolo de colaboración para el diseño y desarrollo de las actuaciones 
necesarias para la construcción y puesta en operación de una plataforma tranviaria sobre el nuevo 
puente de acceso a Cádiz”, celebrado el 23 de febrero de 2008, no llegó a concretarse en ningún 
convenio de colaboración, y que el mismo Protocolo establecía que, en su caso, correspondería a 
la Junta de Andalucía la elaboración y financiación del referido proyecto, el Ministerio de Fomento 
tomó la decisión de acometer por sí solo, como ya se ha anticipado, la realización de las obras de 
la referida plataforma tranviaria8. 
Para ello, el Ministerio tramitó de forma simultánea este Proyecto Modificado nº 1 con un primer 
contrato de obras complementarias (Proyecto Complementario nº 1), formado en expediente 
                                                  bo
8dpq eouE renl ap  s ueoerlb  aatrr radáe,om snppiitt oaetenr danse”aí,a  bal oisllei odqgpauaodecr, ti neopo nrjou epcrsíue dledaicdi óoDe  a sGs uaeCfjrui c hsaietacane rstp eleat,añ  fndauiol nar cedpisooup neaoas ntleiodds íatqaedu  a erd e endsli npitcaeghbúcaltne oa r cocqrt iuputeeaar rcieaoiló   hdMnae inc npeii sleraltosent ricafiioobc,maa “c pacióanonttmie bpp llerraee sfvrn eipdanrimdeteave i anse ticneou  nPaaedlrsqoo uypeietexacirsdt dotoee  onc(vbtiesejeisrót  onay     2022-1251n https://ww
epsritnec irpeisop deec tloe geal laidpaadr)ta. do I.5 de este informe en el que se pone de manifiesto cómo la DGC relativiza la importancia del
separado (Expte. 40-CA-4041) y adjudicado por 28.924.786,07 euros mediante procedimiento 
negociado, como más adelante se analizará en el epígrafe II.2 del presente informe9. 
Así, la propuesta de proyecto y solicitud de autorización para la redacción del Modificado nº 1, 
firmada por el Ingeniero Director de las Obras, se tramitó el 15 de diciembre de 2008, conjuntamente 
con la propuesta de proyecto y solicitud de autorización para la redacción del Proyecto de Obras 
Complementarias nº 1; la Inspección General de Servicios del Ministerio de Fomento informó 
favorablemente ambos proyectos el mismo día, el 26 de enero de 2009; el 12 de febrero de 2009, 
en una misma resolución, fue autorizada por el Director General de Carreteras la redacción del 
Proyecto Modificado nº 1 y la Orden de estudio de las obras complementarias nº 1; finalmente, 
ambos proyectos técnicos, el Modificado nº1 y el Complementario nº 1, fueron dirigidos y elaborados 
simultáneamente por los mismos ingenieros en el mes de abril de 2009 y aprobados el 29 de octubre 
de 2009. 
De esta suerte, el Proyecto Modificado nº 1 comprendía ya, tanto en sus especificaciones técnicas 
como en sus planos, las previsiones derivadas de la incorporación de la plataforma tranviaria y 
compartía  con  el  complementario  nº  1  la  práctica  totalidad  de  las  novedades  introducidas 
conjuntamente por ambos proyectos, en los que se realizan abundantes remisiones recíprocas de 
uno a otro. Así, la Memoria del Proyecto Modificado nº 1 señala: “En los Documentos nº 2 y 4 Planos 
y Presupuesto, se incluyen sendos anejos que contienen la totalidad de las actuaciones a 
realizar en la obra, comprendiendo tanto las de este proyecto Modificado nº 1 como las de 
su Proyecto Complementario, que en breve será tramitado, en el cual se contemplan de forma 
separada las obras necesarias para la inclusión de la plataforma tranviaria, de forma que de la 
comprensión de ambos documentos se deduce la obra en su concepción global. La definición 
de la incorporación de la plataforma tranviaria, se desarrolla en aplicación del Protocolo de 
Colaboración para el Diseño, Construcción y Puesta en Operación de una Plataforma Tranviaria 
sobre el Nuevo Puente de Acceso a Cádiz, firmado el 23 de febrero de 2008 suscrito entre el 
Ministerio de Fomento y la Consejería de Obras Públicas y Transportes de Andalucía”. 
Si bien la justificación formal del Proyecto Modificado nº 1 se centraba en la incorporación de ajustes 
de mediciones y la del Proyecto Complementario nº 1 en la realización de las obras para la 
incorporación de la nueva plataforma tranviaria, ambos guardaron una identidad sustantiva en su 
ejecución, al contemplar, los dos, ambos tipos de prestaciones. 
Así, en los informes de seguimiento de la obra, elaborados periódicamente por la Inspección 
General de Servicios del Ministerio de Fomento, se señala con respecto al Proyecto Modificado nº1: 
                                                 
9 A este respecto, resulta especialmente ilustrativa la “NOTA ACLARATORIA PARA LA SOLICITUD DE REDACCIÓN DE 
LOS PROYECTOS MODIFICADO N° 1 Y COMPLEMENTARIO N° 1 DE LA OBRA CLAVE 40-CA-4040” elaborada por el 
Ingeniero Director de las Obras para su tramitación, en la que, textualmente, señalaba lo siguiente: 
“Dentro del “Protocolo de colaboración para el diseño y construcción y puesta en operación de una plataforma tranviaria 
sobre el nuevo puente de acceso a Cádiz”, firmado el 23 de febrero de 2008 entre el Ministerio de Fomento y la Consejería 
de Obras Públicas y Transportes de la Comunidad Autónoma de Andalucía, se recoge la decisión de integrar una 
plataforma tranviaria dentro del nuevo Puente de Acceso a Cádiz (…). Por ello, una vez estudiadas todas las actuaciones 
necesarias para desarrollar el Proyecto original con las modificaciones necesarias para adecuar el Proyecto a la realidad 
existente, así como las actuaciones necesarias para integrar la plataforma tranviaria, se ha procedido a redactar: 
-  Una propuesta de Proyecto Modificado N° 1, que recoge las modificaciones contempladas conforme al Artículo 
101 del Texto Refundido de la ley de Contratos de las Administraciones Públicas RDL 2/200 de 16 de junio, y 
-  Una propuesta de Proyecto de Obras Complementarias, conforme a lo dispuesto en el Artículo 155 b) de la Ley de 
Contratos del Sector Público Ley 30/2007, donde se recogen las actuaciones correspondientes al desarrollo del  e
Protocolo citado.  o
Así, en el Proyecto Modificado nº 1, se recogerán los Planos integrales de la actuación, pero indicándose la parte de los  w.
mismos que será de abono en el Proyecto Complementario nº1.  51ww
DiEmle pr eilgasuntoata l dcmeióa nlno estr radano, vceiuanmr ieael, nP ytro oesyl  ec(Acotnroree Cjsoposom anp dlaleie mMnteeenm Ptaorrreiioas ,un Pp°u l1iee,gs stoeo   drdeeec  Polargsee smrcárinsip mlcoaisos np. elasn Toésc qnuicea rse fPleajretnic ulalasr aecst)u saecriáonn eres cporgoipdioass  edne  leal 
Pseroay ceocmtoú Mn ocdoinfi céal.d” o n° 1, remitiéndose el Proyecto Complementario n° 1 al Proyecto Modificado nº 1 en los aspectos que
“Las modificaciones más significativas introducidas en la redacción del Proyecto Modificado n° 
1, son las siguientes: 
1. Sustitución de mezcla drenante PA-12 en rodadura por mezcla tipo M-10.
2. Adecuación del tablero del viaducto sobre la Bahía y el resto de elementos estructurales
del puente, para poder implementar una plataforma tranviaria.
3. Sustitución del tramo móvil del viaducto sobre la Bahía por un tramo desmontable con la
misma tipología de losa metálica ortótropa10.
4. Adecuación de la distribución de vanos en el viaducto del Río San Pedro para minimizar
la afección a los servicios existentes en las inmediaciones.”
En estos mismos informes se indica con respecto al Proyecto Complementario nº 1: 
“Las  modificaciones  más  significativas  introducidas  en  la  redacción  del  Proyecto 
Complementario n° 1, son las siguientes: 
1. Adecuación del tablero del viaducto sobre la Bahía y el resto de elementos estructurales
del puente, para poder implementar una plataforma tranviaria.
2. Ampliación del ancho del tablero del viaducto sobre la Bahía para alojar la plataforma
tranviaria.
3. Reducción de tres a dos carriles por sentido en el viaducto sobre la Bahía, para permitir
la incorporación de la plataforma tranviaria.
4. Duplicación de la estructura E-0.1-G para permitir la redistribución del tráfico en la autovía
entre el actual y el nuevo acceso a Cádiz, al incluirse la plataforma tranviaria en el tablero del
Viaducto sobre la Bahía.
5. Remodelación del trazado de los distintos ramales del Enlace del Río San Pedro para
adaptarse al nuevo diseño de la estructura E-0.1-G duplicada.”
En definitiva, el Ministerio de Fomento abordó a través de dos procedimientos diferenciados la 
ejecución de un único proyecto, cuyo objeto principal fue la incorporación de nuevas actuaciones y 
la adecuación de mediciones en el contexto de la adaptación del tablero del puente y de los distintos 
tramos del viaducto –incluidos el tramo móvil y los ramales de enlace- cuya anchura total fue 
incrementada en todos sus tramos, “para poder implementar una plataforma tranviaria”, dando lugar 
con ello a un cambio estructural significativo del proyecto de obra original, que pasaría de contar 
con tres carriles por sentido, a dos carriles por sentido, más la plataforma tranviaria11. 
En este contexto, resulta relevante señalar que en el Informe elaborado por la Subdirección General 
de Estudios y Proyectos de la DGC el 27 de septiembre de 2012 sobre la propuesta de modificado 
nº 3 del proyecto (que más adelante se analizará), se hizo constar expresamente que “De las 
10 Como indica la Nota de Prensa oficial, hecha pública por el Ministerio de Fomento el 26 de noviembre de 2008 “Otro de 
los aspectos que motivado por la implantación de la plataforma tranviaria, ha sufrido un amplio reestudio ha sido el 
tramo móvil que permitirá el tránsito de buques excepcionales que pudieran fabricar los astilleros de Navantia en Puerto 
Real. Así, en el desarrollo del tramo basculante de 140 metros de luz concebido originalmente en el proyecto, se 
está  procediendo  a  diseñar  un  puente  desmontable  de  150  metros  de  luz 
libre” (https://www.fomento.gob.es/NR/rdonlyres/497B1F3A-07D2-4658-A68F-41B947666E57/65072/08112602.pdf. 
11 A pesar de los significativos incrementos de costes y de plazos de ejecución de la obra, así como del impacto técnico 
de las modificaciones llevadas a cabo (como se verá a lo largo del presente informe), la DGC parece relativizar la 
importancia de todo ello y así, en sus alegaciones incluye afirmaciones como las siguientes: “Disponiendo la plataforma 
del puente del espacio suficiente, que la solución que se adopte sea una plataforma viaria reservada o un tranvía resulta 
totalmente secundario, y en el contexto del contrato de obra no puede valorarse de ninguna manera como una 
modificación sustancial (…) todo ello sin la menor dificultad técnica o económica”; “Un simple ajuste de parte de  e.e
la funcionalidad del tablero no representa desde el punto de vista objetivo una alteración sustancial del proyecto”; o  bo
“tecrEcoanonntnv esóínaemd reeeicnmna ei oddl saet ad qlba uylsee  rem osn oed sd eeuifls i pctcáauo cepninortotenecxe eytso d sp,iue unsneo des ortfaee a csd tueuol nstm.aa Aa  tmnauinnafiqg eeunsxetiftoi rca aeapñncao ilróa”en. n t Trtianeomjmduaisetastni cfteieicósa nptad udsae e adr elfeoisr smcp odeanitcsosit otianitnu teoliarss   u pcpnrore onhvcteirescadihódiomnic  emideneun  lytlaoa l s lrai emaml epqavluataievnn otdca,ii eacair óbtoénonc r ndlduiecag adau rony,     2022-1251n https://ww
(cvoemr oe ls aep paortdardáo c Io.5n)s. tatar a lo largo del presente informe, y, de nuevo, soslayan las cuestiones de legalidad que plantean
propuestas del Proyecto modificado nº 1 y del Proyecto Complementario nº 1 (los más importantes 
por su elevado presupuesto) esta Subdirección no emitió informe de Supervisión, porque en su 
momento no le fue solicitado”. 
II.1.3.4.b) Consideraciones acerca de la justificación del Proyecto Modificado nº 1
El enfoque unitario de ambos proyectos (Modificado nº 1 y Complementario nº 1), derivado de su 
identidad sustantiva y de su tramitación simultánea, permite constatar que el importe adjudicado 
conjunto de la obra modificada ascendió a 71.243.585,42 euros (lo que contrasta con la escasa 
relevancia que les confiere la DGC en el trámite de alegaciones), lo que supera el 20 % del importe 
de la obra principal, tal y como puede apreciarse en el siguiente cuadro nº 812. 
CUADRO Nº 8. IMPORTES DEL PROYECTO MODIFICADO Nº 1 Y DEL PROYECTO 
COMPLEMENTARIO Nº 1 EN RELACIÓN CON EL IMPORTE PRIMITIVO DEL CONTRATO 
40-CA-4040
(en euros) 
A-Importe Proyecto Modificado nº 1 42.318.799,35 
B-Importe Proyecto Complementario nº 1 28.924.786,07 
C-Sumatorio (A+B) 71.243.585,42 
D-Importe primitivo contrato 40-CA-4040 272.917.785,05 
E-20 % del importe primitivo (D x 20 %) 54.583.557,01 
Fuente: Elaboración propia 
Sin  embargo,  al  tramitarse  de  forma  separada,  el  Proyecto  Modificado  nº  1,  aisladamente 
considerado, no sobrepasó el referido 20 % del importe de la obra principal. 
Esta circunstancia tuvo, al menos, las siguientes consecuencias y efectos: 
- El contrato no incurría en causa de resolución (artículo 149.e) del TRLCAP).
- La Ministra quedó habilitada para acordar la continuación provisional de las obras durante la
tramitación del expediente (artículo 146.4 del TRLCAP).
- No se sometió el proyecto a la autorización del Consejo de Ministros (artículo 12.2 último
párrafo en relación con el 149.e) del TRLCAP).
- No se sometió el proyecto a informe por parte del Consejo de Estado (artículo 59.3.b) del
TRLCAP).
En definitiva, la incorporación de las nuevas adaptaciones estructurales del puente, que en su 
conjunto ascendían a 71.243.585,42 euros y suponían un cambio sustancial del proyecto inicial, no 
fueron sometidas al conocimiento y control por parte del Consejo de Ministros y del Consejo de 
Estado,  como  era  preceptivo,  al  superar  su  importe  conjunto  el  20  %  del  presupuesto  de 
adjudicación. 
La omisión del informe del Consejo de Estado resultó, a juicio de este Tribunal de Cuentas, 
singularmente relevante debido a que la inclusión de la plataforma tranviaria en el proyecto, 
condicionante del alcance de las novedades introducidas, se fundamentó en el Protocolo de  es
Colaboración para el Diseño, Construcción y Puesta en Operación de una Plataforma Tranviaria  o
sobre el Nuevo Puente de Acceso a Cádiz de 23 de febrero de 2008, en virtud del cual sería la Junta  w.
112  yA uanl  Capolmicpalnedmoe enlt amriisom noº 1ti p–os edgeú InV Ae l ccornitsetraion tdee dl einl 1fo6r m%e,  q3u2e/9 f5u,e  deel  c2o4r rdeesp oocntduibernet ed ae  l1a9 o9b5r,a d per inlac iJpuanl,t aa l CMoondsifuicltaivdao  dneº 
Ceuornotsra),t ascuipóenr Aanddmoi,n iigsturaaltmivaen-,t ee,l  ieml preofreteri dcoo n2j0u n%to  daeslc iemnpdoerrtíea  dae 6 l9a. 2o3b5ra.6 p8r9in,4c9ip eaul,r osistu (a4d0o.8 e0n1 .5145.45,8033. e5u5r7o,0s+1  2e8u.r4o3s4. .535,46
de Andalucía la que correría a cargo de la elaboración y financiación del proyecto, al ser dicha 
Administración la competente en relación con dicha modalidad de transporte y la interesada en su 
implantación, según se indicaba en el Protocolo, previa celebración del oportuno convenio de 
colaboración. Como ya se ha señalado, dicho convenio no llegó a celebrarse, lo que privó de 
concreción y de eficacia jurídica vinculante al Protocolo. La decisión, por parte del Ministerio de 
Fomento, de asumir la realización y financiación sobrevenida de estas modificaciones carecía por 
tanto de una base jurídica suficiente, que pudiera avalar las razones de interés público que 
motivaron la modificación del contrato, en una materia ajena a las competencias del departamento 
(transporte tranviario y obras públicas de interés para una comunidad autónoma). En efecto, el 
artículo 101.1 del TRLCAP disponía que:  “Una vez perfeccionado el contrato, el órgano de 
contratación solo podrá introducir modificaciones por razón de interés público en los elementos 
que  lo  integran,  siempre  que  sean  debidas  a  necesidades  nuevas  o  causas  imprevistas, 
justificándolo debidamente en el expediente”. Pero en este caso, las razones de interés público 
basadas en el Protocolo de 23 de febrero de 2008, ni fueron consagradas en el instrumento jurídico 
adecuado y expresamente previsto para ello (el convenio de colaboración), ni han quedado 
acreditadas en el expediente más allá de las constantes referencias al citado Protocolo.  
En  este  contexto,  la  tramitación  separada  del  Proyecto  Modificado  nº  1  y  del  Proyecto 
Complementario nº 1 supuso que esta decisión no fuera sometida al control jurídico del Consejo de 
Estado -ni tampoco al control político y de oportunidad del Consejo de Ministros en lo que respecta 
al Modificado nº 1-, llevándose a cabo directamente por el Ministerio de Fomento una modificación 
del contrato en la que no quedó debidamente justificado el interés público para la Administración 
General del Estado en implantar una plataforma tranviaria –modalidad de transporte que no era de 
su competencia-, en unas obras en las que esta plataforma no se había contemplado ni en el 
Proyecto inicial ni en el informe justificativo sobre la necesidad del contrato 40-CA-4040. Por el 
contrario, el interés público del contrato había quedado concretado y justificado en el expediente en 
la construcción de un puente de tres carriles por calzada con mediana central sin plataforma 
tranviaria13. 
En relación con esta insuficientemente avalada definición del interés público en la realización de las 
nuevas obras asumidas y financiadas unilateralmente por el Ministerio de Fomento, tan solo cabe 
añadir que, habiéndose llevado a cabo la adecuación de la estructura del puente para albergar dicha 
plataforma -con un relevante sobrecoste de la obra-, finalmente la misma no ha sido implantada 
sobre el puente. Esta circunstancia pone en cuestión la inversión realizada con este fin y confirma 
la inconsistencia de las razones de interés público invocadas en el expediente para su realización. 
Más adelante, en el epígrafe II.3 del presente informe se volverá sobre esta cuestión. 
II.1.3.4.c) Otras incidencias del Proyecto Modificado nº 1 
-  De conformidad con el artículo 101.3.b del TRLCAP, la tramitación del Proyecto Modificado 
nº 1 requirió informe sobre la justificación de la improcedencia de la convocatoria de una 
nueva licitación. Este informe, fechado el 8 de mayo de 2009, se basa en que  “las 
modificaciones se corresponden con un incremento de medición respecto a lo contemplado 
en el proyecto original o bien en un cambio tal que no permite desagregación del Proyecto 
original por ser actuaciones intrínsecamente relacionadas y basadas fundamentalmente en 
la utilización de los mismos equipos y procesos constructivos. Estas unidades, por tanto, o 
ya disponen de precio de condiciones de ejecución en el Proyecto original, no siendo 
necesario una nueva licitación (...). Además una nueva licitación conlleva un proceso 
administrativo completo que resulta considerablemente más lento que la adjudicación del 
                                                  oe.
13 El Proyecto del contrato 40-CA-4040 incorpora un anexo sobre “Tráfico” (anexo nº 6 del proyecto) que contiene un  w.
estudio de 76 páginas completado por cuatro apéndices de 119 páginas adicionales con datos técnicos, que constituye el  51ww
eplaloe rrme sseeonnluttiodc iojóu.n sE taisfiptcera oetbisvatout odyri ioar ai ndzcoelnlu Aaydóno tue npp araorpayae rlcatat odd eoAf ei4ns-iCcpieAócn-0í fd4ice oql  udineet deoircrédased npoaú abb allaic  epolo  eesnsibt ullead  iicmoo pdnlesat nrsutuac ccpiioóósnni  bddleee  u iumnn “p cplaaunrertinal btceiuó scn-o vcnao otmr”e oss i gocubaijererntilidevoos  
pderio aruitatorbiou. sNeos  oebns ltaasn hteo,r raesa plizuandtao  neol  eesst usdigion,i fdicicahtiavo p poasirbai lpidlaandt efuaer  duens ccaarrrtial dbau se-nv aeol  Perno eyel fcutotu arol  cpounesnidtee”r.a r que “el número
modificado al contratista actual, y por tanto se retrasaría la ejecución de la obra cuyo principal 
objetivo es mejorar la seguridad vial en aquellos tramos en los cuáles en este momento se 
encuentra en condiciones por debajo de lo deseable”. 
En relación con este informe, cabe advertir que las mismas circunstancias concurrían en el 
caso del Proyecto Complementario nº 1 que, en cambio, fue objeto de licitación mediante 
procedimiento negociado. Esta situación evidencia que el carácter meramente declarativo 
de las manifestaciones que contiene el informe debió ser completado con un análisis 
sustantivo suficientemente acreditativo de las razones invocadas para llevar a cabo el 
procedimiento de modificación contractual en lugar de acudir a la licitación pública. Con ello 
se evitaría que este tipo de informes se vea reducido a un mero formalismo para cubrir la 
previsión legal que exige su emisión. 
-  Al no haber superado el modificado el 20 % del precio primitivo del contrato, la DGC procedió 
a autorizar la continuación provisional de las obras, de conformidad con el artículo 146.4 del 
TRLCAP. Sin embargo, en el expediente no ha quedado constancia documental de que 
dicha autorización fuera acordada por la Ministra, órgano competente para ello, teniendo en 
cuenta que el mismo artículo 146.4 in fine del TRLCAP disponía expresamente que aquella 
no podía ser objeto de delegación. 
-  El contrato para la modificación de las obras fue firmado el 27 de abril de 2010, de una parte, 
por el Ingeniero Jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Occidental, 
actuando en nombre y representación del Estado, e invocando para ello la Resolución de la 
DGC de 11 de marzo de 1993, de delegación de competencias; y de otra parte, el 
representante de la UTE adjudicataria del contrato principal. A este respecto, cabe remitirse 
a lo ya señalado en el epígrafe II.1.2.3 del presente informe en relación con el incorrecto uso 
delegado  de  esta  competencia  y  la  improcedencia  de  la  invocación  de  la  señalada 
Resolución de la DGC, de 11 de marzo de 1993. 
II.1.3.5.  PROYECTO MODIFICADO Nº 2 
II.1.3.5.a) Objeto y alcance del Proyecto Modificado nº 2 
El 15 de noviembre de 2011, previa fiscalización favorable de la Intervención, fue aprobada por el 
Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación la segunda modificación del contrato 40-
CA-4040, casi de forma coincidente con la celebración del contrato del Proyecto Complementario 
nº 1 (expte. 40-CA-4041), que tuvo lugar cinco días antes, el 10 de noviembre de 2011. 
Este Proyecto Modificado nº 2 no supuso ningún importe adicional y mantuvo vigente la fecha de 
terminación de las obras, que en aquel momento estaba fijada en el 2 de octubre de 2012, en virtud 
de la resolución aprobatoria del sexto reajuste de anualidades, de 30 de diciembre de 2010. No 
obstante, la aprobación del modificado llevó aparejada la aprobación de un incremento de IVA del 
2 % cuyo importe ascendió a 604.092,05 euros para la anualidad de 201214. 
Según indica el informe justificativo de la improcedencia de una nueva licitación (artículo 101.3.b 
del TRLCAP) el Proyecto Modificado nº 2 tuvo como finalidad la subsanación de errores del proyecto 
vigente o cubrir necesidades, de tipo técnico o funcional, detectadas durante la ejecución de las 
obras, distinguiéndose tres tipos de modificaciones: supresión de unidades de obra, sustitución de 
unidades de obra por otras que existían en el proyecto, e implantación de nuevas unidades de obra  s
propuestas por necesidades técnicas o mejoras funcionales.  e.
En concreto, el modificado tuvo por objeto:  51ww
                                                
2146 C/2o0m09o,  ydae  s2e3  hdae  sdeicñieamladbore, ,e dl eIV PAr epsauspóu edsetlo 1s6 G %en aelr a1l8e s% d ae l pEasrttaird doe pl a1r aju eliol  adñeo  22001100 .e n virtud del artículo 79 de la Ley
-  Eliminar el paso subterráneo previsto en la rotonda del enlace de Cádiz. Según la Memoria 
explicativa  de  la  modificación,  de  7  de  octubre  de  2011,  tras  un  acuerdo  entre  el 
Ayuntamiento de Cádiz y el Ministerio de Fomento y a la vista del estudio sobre alternativas 
de tráfico de la conexión del nuevo puente, se consideró mejor solución mantener el paso al 
mismo nivel en la rotonda de enlace a Cádiz (glorieta de intersección de las Avenidas Bahía, 
Cortes de Cádiz y Huelva) y eliminar el paso subterráneo contemplado en el proyecto 
original. Consta en el expediente del contrato un informe elaborado por los responsables 
municipales de urbanismo y tráfico, fechado en octubre de 2009, sobre la conveniencia de 
suprimir este paso subterráneo, en el que, en concreto, se afirma que “Otra circunstancia 
que favorece la tesis municipal de la innecesariedad del cruce subterráneo es la implantación 
del tranvía en el nuevo puente”. 
-  Establecer nuevos apoyos del tablero del viaducto sobre la Bahía para las nuevas cargas y 
movimientos motivados por el mayor ancho del mismo. Tanto en la Memoria explicativa de 
este Proyecto Modificado nº 2, como en el Informe de la Inspección General de Fomento 
sobre el mismo, de 30 de mayo de 2011, se puso de manifiesto que “debido al aumento del 
ancho del tablero [para la implantación de la plataforma tranviaria], según el modificado nº 
1, ha sido necesario revisar todos los apoyos de las pilas del Viaducto sobre la Bahía con el 
resultado de un gran incremento tanto de los esfuerzos verticales y horizontales como en los 
movimientos que los definen. Por otro lado, la sustitución del tablero basculante por un 
tablero desmontable ha supuesto que se añadan nuevos apoyos en las pilas afectadas por 
el cambio”. 
-  Sustentar las torres de apeo de las celosías del tramo 8 del viaducto sobre la Bahía mediante 
cimentación profunda, adaptándolas a las nuevas cargas y movimientos. De nuevo, según 
la Memoria explicativa, esta modificación deriva de los cambios introducidos por el Proyecto 
Modificado nº 1. 
-  Disponer de una nueva estructura mediante cajones metálicos para el anclaje de los tirantes 
del puente en las dos torres de atirantamiento (pilas 12 y 13 del viaducto). Según la Memoria 
del proyecto y el informe de la Inspección General de Fomento, esta nueva solución se 
adoptó “debido al incremento de tracción que recibe el pilono por el aumento del ancho y 
por tanto del peso del tablero”. Se trata de 46 cajones metálicos de entre 5,50 metros y 6,35 
metros de largo, 2,70 metros de ancho y 2,00 metros de alto. 
-  Definir los procedimientos específicos de izado de los tableros de las estructuras metálicas 
o mixtas del viaducto. Según la Memoria explicativa del proyecto y el Informe de la 
Inspección General de Fomento, “la componente de izado de los tableros (…) no se había 
recogido en el Proyecto original”. 
-  Modificar la protección de la pila 12 eliminando la isla artificial perimetral prevista en el 
proyecto  original  y  reduciendo  y  reubicando  el  número  de  estructuras  de  protección 
(denominadas “Duques de Alba”). Como indica la memoria, se trataba de establecer un 
sistema de protección para salvaguardar la integridad de los buques en tránsito por la zona, 
en caso de choque accidental contra la pila, mejorando la maniobrabilidad de los buques y 
las pequeñas embarcaciones, y aumentando el ancho del canal de navegación. A este 
respecto debe señalarse que la eliminación de la isla artificial contemplada ya en las fases 
iniciales del anteproyecto, había sido propuesta por la Autoridad Portuaria de la Bahía de 
Cádiz en distintas ocasiones, mediante escritos de 20 de julio de 2004, de 22 de junio de 
2005, de 31 de enero de 2006 y de 15 de octubre de 2008, ya que no consideraba  s
conveniente la realización de dicha isla artificial por la reducción que suponía en el canal de  oe.
navegación,  proponiendo  ya  entonces  su  sustitución  por  unos  “Duques  de  Alba”  de  w.
protección.  51ww
II.1.3.5.b) Consideraciones acerca de la justificación del Proyecto Modificado nº 2 
De la definición del objeto del Proyecto Modificado nº 2 se desprende que las actuaciones 
contempladas de mayor impacto y relevancia para la obra derivaban de los nuevos aspectos 
constructivos  introducidos  en  el  Proyecto  Modificado  nº  1,  determinados,  a  su  vez,  por  las 
adaptaciones requeridas para la implantación de la plataforma tranviaria sobre el puente. De hecho, 
el contenido de este Modificado nº 2 no es sino una prolongación y extensión de los Proyectos 
Modificado nº 1 (del que es directamente tributario) y Complementario nº 1 (que fue formalizado 
cinco días antes de su aprobación), al tener todos ellos un objetivo principal común: la adaptación 
del puente a la incorporación de la tan mencionada plataforma tranviaria. El propio informe emitido 
el 14 de octubre de 2011 sobre la improcedencia de convocar una nueva licitación considera que 
“se trata de unidades de obra directamente interrelacionadas con otras que no son objeto de 
modificación,  lo  que  hace  extraordinariamente  complejo  la  ejecución  por  parte  de  nuevos 
contratistas, sin que por ello se aprecie importantes quebrantos al contratista principal o para el 
interés general, sino al contrario, concretándose en una correcta y eficiente ejecución de las obras”. 
Por ello, el hecho de que la aprobación de este Modificado nº 2 no supusiera, en si mismo, ningún 
importe adicional, debe ponerse en relación con el hecho de que, por su objeto y contenido, formaba 
una unidad indivisible de los otros dos proyectos tramitados que, como ya se ha advertido en el 
anterior epígrafe II.1.3.4.b) del presente informe, en su conjunto ascendían a un importe total de 
71.243.585,42 euros. 
Por esta razón, deben hacerse extensivas a este Proyecto Modificado nº 2 las consideraciones 
realizadas en relación con el Proyecto Modificado nº 1 en cuanto a su tramitación, y en particular, 
en lo que respecta a la omisión del informe del Consejo de Estado y a la autorización del Consejo 
de Ministros, que hubieran resultado preceptivos, de acuerdo con los artículos 59.3.b) y 12.2 último 
párrafo en relación con el 149.e) del TRLCAP, de no haberse fragmentado su tramitación. 
II.1.3.6.  PROYECTO MODIFICADO Nº 3 
II.1.3.6.a) Objeto y alcance del Proyecto Modificado nº 3 
Transcurridos 8 años desde que comenzaran las obras el 17 de abril de 2007 y cuatro años y medio 
después de la fecha inicialmente fijada para su finalización (el 16 de septiembre de 2010), tuvo 
lugar, el 26 de marzo de 2015, previa fiscalización favorable de la Intervención, la aprobación por el 
Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda de una tercera modificación del 
contrato 40-CA-4040, casi de forma coincidente con la adopción, 8 días antes (el 18 de marzo de 
2015),  de  sendas  órdenes  de  inicio  de  los  expedientes  de  contratación  de  los  Proyectos 
Complementarios nº 2 (expte. 40-CA-4042) y nº 3 (expte. 40-CA-4043), adoptadas conjuntamente 
el mismo día. 
La aprobación de este Proyecto Modificado nº 3 supuso un importe adicional de 14.376.472,07 
euros, con la siguiente distribución: 
CUADRO Nº 9. MODIFICADO Nº 3. DISTRIBUCIÓN POR ANUALIDADES  
(en euros) 
 
  2015  2016  TOTAL 
Presupuesto   9.947.692,24  3.834.710,74  13.782.402,98  oe.
Incremento del 5 % de  428.779,83  165.289,26  594.069,09  51ww
ITVOAT (AdLe l 16 % al 21 %)  10.376.472,07  4.000.000,00  14.376.472,07
Fuente: Expediente de contratación 40-CA-4043
Asimismo, la modificación llevó aparejada una ampliación del plazo de ejecución de la obra principal, 
fijándose la nueva fecha de terminación el 31 de marzo de 2016. 
Por su parte, los dos contratos complementarios tramitados en esas mismas fechas ascendieron a 
20.752.009,95 euros y 35.653.354,01 euros, fijándose como fecha de terminación el 18 de julio de 
2017 (que posteriormente se adelantó al 29 de febrero de 2016) y el 8 de enero de 2017 
respectivamente. 
Teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde el inicio de la obra (8 años) así como su estado 
de ejecución en aquel momento, resulta singularmente llamativo el alcance, el objeto y el importe 
de los trabajos a desarrollar, articulados a través de estos tres procedimientos paralelos. 
En lo que respecta al Proyecto Modificado nº 3, tanto en la solicitud de autorización para la redacción 
del Proyecto como en el Informe de la Inspección General de Fomento sobre el mismo, se pone de 
manifiesto que “la gran complejidad que presenta una obra de la magnitud de la presente, ha hecho 
necesario seguir planteando (…) la necesidad de acometer la tercera modificación de la obra” cuyos 
objetivos generales fueron: 
-  “Contemplar las importantes operaciones ligadas al proceso constructivo pendientes 
de ejecución, y cuya definición técnica sobrepasa manifiestamente las previsiones del 
proyecto vigente. 
-  Regularizar las mediciones de la obra hasta la fecha presente, de forma que, pese al dilatado 
plazo de desarrollo de la actuación y la multitud de incidencias que ha sido necesario 
acometer, se pueda alcanzar la recta final de la ejecución con un pleno control sobre 
la obra ejecutada”. 
En este contexto, se afirma así en el expediente que “La mayor parte de las modificaciones que se 
exponen  tienen  carácter  estructural,  y  van  ligadas  a  las  propias  subestructuras  que 
constituyen el Puente sobre la Bahía y su obra accesoria”. 
Para comprender el alcance de las modificaciones a acometer basta con hacer una enumeración 
sintética de los trabajos a realizar, que afectaban a todos y cada uno de los tramos del puente: 
a)  Tramo del viaducto de acceso a Cádiz: 
  Adecuación del parque de empuje para la instalación del viaducto. 
  Actualización de mediciones. 
b)  Tramo del puente desmontable: 
  Maniobras de carga y desplazamiento del puente metálico en tierra. 
  Dragado de la zona de emplazamiento de la pontona para transportar el puente 
desmontable hasta su posición de izado. 
  Operación de “load-out” del puente desmontable, consistente en el traspaso del 
puente metálico desde el muelle hasta la pontona que realiza el transporte de las 
piezas hasta el emplazamiento del izado, actuación que no había sido contemplada 
en el Proyecto Modificado nº 2. 
  Actualización de mediciones. 
c)  Tramo del viaducto atirantado: 
  Refuerzo  de  las  dovelas  del  tablero  como  consecuencia  de  sus  mayores 
dimensiones, tanto en anchura como en longitud, tras las modificaciones anteriores 
y para asegurar su proceso de izado15. 
  Modificación de los carros de izado de las dovelas como consecuencia de sus 
mayores dimensiones. 
  Modificación  de  las  losas  de  hormigón  de  la  sección  mixta  del  tablero,  para 
reforzarlas en la maniobra de izado. 
  Operaciones para la llegada del tablero a las pilas P-10, P-11 y P14. 
  Operación de conexión de la sección mixta del tablero con la del viaducto de 
hormigón, que no había sido definida en el proyecto inicial. 
  Operación de cierre del vano central del puente, que tampoco se encontraba 
desarrollada en el proyecto. 
  Refuerzo del sistema de drenaje del tablero. 
  Fresado de las placas de apoyo de los tirantes. 
  Operación de “load out” de las dovelas, consistente en el traspaso y carga de las 
dovelas desde el muelle a la correspondiente pontona, ya que “en el proyecto vigente 
no viene considerada esta importante operación”, como se señala en el expediente. 
  Consideración de hormigones de mayor resistencia en la zona de enclavamiento de 
los tirantes en el tablero. 
  Refuerzos en los pilonos metálicos. 
  Necesidad constructiva de corte de sección de dovelas. 
  Rediseño de las juntas de dilatación. 
  Elevación de los cajones metálicos para el anclaje de los tirantes del puente en las 
dos torres de atirantamiento. La solución de los cajones metálicos había sido 
adoptada en el Modificado nº 2, pero no se había contemplado su transporte y 
elevación hasta su lugar de instalación en las pilas 12 y 13. 
  Actualización de mediciones. 
d)  Tramo del viaducto de hormigón: 
  Operación de bloqueo provisional del tablero de los tramos 8, 9 y 10. Estos bloqueos 
se introducen para evitar el movimiento del tablero mientras no se ha completado su 
ejecución y se van desplazando en función del avance de los trabajos. 
  Utilización de un carro de encofrado auxiliar para las alas de la sección transversal 
del tablero. 
  Actualización de mediciones. 
e)  Tramo del viaducto del Río San Pedro: 
  Modificación del sistema de drenaje del tablero. 
  Actualización de mediciones. 
f)  Enlace del Río San Pedro: 
  Ajuste del trazado del ramal 5. 
g)  Otros conceptos y actualización de mediciones aplicables a todas las estructuras:  es
  Mecanización de cuñas de apoyo y placas de anclaje.  w.
 1 5   L a  s   d  o  v e  la  s    s  o  nA   lc o t su   ea  lle i zm  ae  cn i tóo  sn    c d o  en smtruecdtivicoiso nesetsru cdteur adleess vqíuoes i ndteeg rtaránf ilac op.la taforma del puente. El tramo atirantado  2022-1251n https://ww
aenstcáh ofo yrm maádso  dpeo 3r 0508  tdoonveelaladsa.s C daed pae dsoov (evlear  “atinpeox” oe ns ºu 4n)a.  pieza estructural de 20 metros de longitud por 34,3 metros de
  Actualización de mediciones del estudio de Seguridad y Salud, al entenderse que la 
obra se iba a enfrentar a partir de ese momento a las operaciones de mayor riesgo. 
Dada la importancia de las operaciones a realizar y su carácter estructural, y dado el momento tan 
avanzado del proceso constructivo en el que se aprobó la realización de estas nuevas actuaciones, 
resulta necesario hacer referencia a las incidencias surgidas en el curso de la tramitación de esta 
modificación, para contextualizarla debidamente. 
II.1.3.6.b) Incidencias en la tramitación del Proyecto Modificado nº 3 
Aunque el Proyecto Modificado nº 3 fue aprobado el 26 de marzo de 2015, su tramitación había sido 
iniciada el 28 de diciembre de 2011 cuando la UTE adjudicataria de la obra dirigió un escrito a la 
Dirección de Obra, seguido de otro de 8 de febrero de 2012, donde comunicaba la necesidad de 
tramitar un nuevo expediente de modificación. El presupuesto de ejecución material que se 
adjuntaba como valoración en la solicitud ascendía en aquel momento (2011) a la cantidad de 
21.402.598,55 euros. Debe indicarse, a este respecto, que cuando se produjo esta solicitud apenas 
había transcurrido un mes desde que, en noviembre de ese mismo año 2011, se hubiera aprobado 
y formalizado el Proyecto Modificado nº 2. 
La propuesta de modificación se remitió el 25 de junio de 2012 desde la Demarcación de Carreteras 
del Estado en Andalucía Occidental a los servicios centrales de la DGC. El importe estimado 
ascendía a la cantidad revisada de 13.642.701,43 euros líquidos, incluyendo el IVA del 18 % vigente 
en esa fecha. El 30 de octubre de 2012 se elevó para su aprobación una primera propuesta de 
continuidad de las obras. 
En este contexto resulta relevante poner de manifiesto el contenido del informe sobre esta 
propuesta, emitido por la Subdirección General de Estudios y Proyectos de la DGC el 27 de 
septiembre de 201216, en el que se indica que “en esta propuesta de Proyecto Modificado nº 3 se 
incluyen deficiencias del Proyecto vigente e imprevistos surgidos al inicio de las obras, después de 
haberse tramitado un Proyecto Complementario y dos Proyectos Modificados” y señala que “a la 
vista de lo anterior es evidente que existen diferencias sustanciales entre el Proyecto original y el 
Proyecto vigente, diferencias no conocidas por esta Subdirección General hasta la recepción 
de la propuesta de Proyecto modificado nº 3 que ahora se informa”, toda vez que, “de las 
propuestas del Proyecto modificado nº 1 y del Proyecto Complementario nº 1 (los más 
importantes  por  su  elevado  presupuesto)  esta  Subdirección  no  emitió  informe  de 
Supervisión, porque en su momento no le fue solicitado”. En este contexto, el informe concluye: 
“No obstante todo lo anterior, una vez examinada la propuesta y teniendo en cuenta que la oficina 
de Supervisión de Proyectos de esta Subdirección no ha tenido conocimiento, como se ha 
indicado anteriormente, de la propuesta de Proyecto Modificado nº 1 y de la propuesta de Proyecto 
Complementario nº 1, se considera que, examinado aisladamente, y con objeto únicamente de dar 
cumplimiento al requisito de la Orden FOM 2226/2010, de 26 de julio, la demarcación aporta razones 
que permiten justificar la oportunidad y racionalidad de las modificaciones planteadas, excluyéndose 
totalmente de posibles responsabilidades al autor del proyecto.” 
El 4 de junio de 2013 la DGC devolvió la propuesta a la Demarcación para su reconsideración. 
                                                  w.
16 De acuerdo con el artículo 4 del entonces vigente Real Decreto 452/2012, de 5 de marzo, por el que se desarrolla la  51ww
dceoesnt rsuEtcsruttuucrdcaii oóosnr  gdyáe n Pcicaraor rybeeátcestriocasas   delaes tl aeMtlaainlbeiosstr eayr ceioiól  nsde,e g sFueoimgmuieeimnnttioeo,n  dteoen,  tlorsesu  ocptoeranrvsvi escnioóiomns p yye  tpecrononctiotarcosol,  lcodoser  erelnos slpo osan nqdtuíeaep  arpo alyaret iScctiuopbsed  liayre  DcpcGrioóCyne,  Gcetxeocnse epdrtaeol  
l os relativos a cesión de tramos de carreteras a Ayuntamientos. Ver, asimismo, la nota a pie de página nº 21.
Ante la persistencia manifestada por la Demarcación de la necesidad de tramitar el expediente de 
modificación, el 27 de mayo de 2014 se remitió una nueva propuesta por importe de 14.376.472,07 
euros, que ya incluía el IVA actualizado al 21 %17. 
La propuesta incluía también la solicitud de la continuidad provisional de los trabajos afectados por 
la modificación, al amparo del artículo 146.4 del TRLCAP. 
El 11 de julio de 2014 se emitió informe favorable de la Inspección General de Fomento sobre la 
propuesta de Modificado nº 3 y, el 24 de julio de 2014, la DGC emitió la autorización para la 
redacción de dicho proyecto modificado. El 30 de julio de 2014 la Dirección de Obra emitió un 
informe solicitando de nuevo expresamente la continuidad provisional de los trabajos, que se 
encontraban paralizados. 
Mediante escrito de 6 de agosto de 2014, en el que se hacía referencia a otros anteriores de 9 de 
julio y de 1 de agosto de 2014, la UTE contratista puso de manifiesto “la existencia de una serie de 
unidades de obra que la UTE había ejecutado sin que estuvieran recogidas en el proyecto 
vigente, así como otra serie de unidades, tampoco incluidas en el proyecto vigente, que la UTE 
estaba en trámite de ejecución o pendiente de ejecutar”, justificando, a su juicio, el “aumento del 
plazo de ejecución de las obras, junto con una estimación de la valoración de las nuevas unidades 
y del sobrecoste como consecuencia del aumento del plazo”. Igualmente hacía referencia a que en 
su escrito de 1 de agosto, había solicitado “la redacción de un proyecto modificado que recogiera 
las unidades de obra que ya se han ejecutado sin estar recogidas en el proyecto vigente” y 
se solicitaba “la inclusión en dicho proyecto modificado de las unidades de obra que están 
ejecutándose o se ejecutarán más adelante, que no están incluidas en el proyecto vigente”. En 
este escrito la UTE comunicó igualmente que “no ha tenido ninguna noticia con relación al inicio de 
la tramitación de la redacción del proyecto modificado por lo que pone en su conocimiento que las 
unidades de obra que no están incluidas en el proyecto vigente no podrán continuar su ejecución al 
no estar amparadas por el contrato”, relacionando a continuación dichas  unidades de obra, 
coincidentes algunas de ellas, con las actuaciones que, a la postre, serían objeto del Proyecto 
Modificado nº 3, y otras con las que serían objeto de los Proyectos Complementarios nº 2 y nº 3, 
como se verá más adelante, en los epígrafes II.3 y II.4 del presente informe. 
El  7  de  agosto  de  2014  la  Dirección  de  Obra  tuvo  que  proceder  al  levantamiento  de  la 
correspondiente acta de suspensión temporal parcial de las obras afectadas por la redacción del 
Proyecto Modificado nº 3. El 26 de septiembre de 2014 la Ministra de Fomento autorizó la 
continuación de los trabajos, al amparo del artículo 146.4 del TRLCAP. 
El 24 de noviembre de 2014 fue expedido el certificado de viabilidad del proyecto, dándose 
audiencia al contratista, que mostró su conformidad con el modificado pero dejando constancia de 
que se reservaba su derecho a reclamar por los conceptos no incluidos en el Modificado nº 3 que 
se aprobara, en los términos recogidos en sus escritos de 9 de julio y 1, 6 y 14 de agosto de 2014 
antes referidos. 
En relación con estas posibles reclamaciones del contratista, consta en el expediente un informe de 
la Subdirección General de Construcción de la DGC, de 26 de marzo de 2015 en el que, tras 
afirmarse que la potestad de introducir modificaciones corresponde al órgano de contratación, se 
indica no obstante que, “en el caso de que proceda, serán estudiadas en otro tipo de expediente 
distinto del actual modificado que tenemos en tramitación”. Como ya se ha señalado, 8 días antes, 
el 18 de marzo de 2015, se habían dictado las órdenes de inicio de los expedientes de contratación 
de los Proyectos Complementarios nº 2 (expte. 40-CA-4042) y nº 3 (expte. 40-CA-4043), que  s
incorporaron, además de otras actuaciones, la mayor parte de las actuaciones requeridas por la  oe.
adjudicataria de la obra que no habían sido incorporadas al Modificado nº 3.  w.
                                                
1173 C doem juol iyoa,  dsee  mhae dsiedñaasl apdaora,  egl atirpaon tdizeal rI VlaA e asptalibcailibdlaed f upere inscurpeumeestnatraiad oy  ddeel  f1o8m %en atol 2 d1e % la  pcoorm Rpeeatilt iDviedcarde.t o-ley 20/2012, de
Finalizados los restantes trámites del procedimiento tuvo lugar la formalización, el 27 de marzo de 
2015, del nuevo contrato modificado, haciendo constar de nuevo el contratista, de forma manuscrita 
al pie de la firma del contrato, que: “El contratista manifiesta que el Proyecto Modificado no recoge 
la totalidad de los conceptos mencionados en sus escritos de fecha 9 de julio y 1, 6 y 14 de agosto 
de 2014, por lo que presta su conformidad únicamente en la medida en que recoge dichos conceptos 
con reserva de su derecho a reclamar lo no incluido”. Los contratos complementarios nº 2 y 3 serían 
posteriormente celebrados los días 10 de junio de 2015 y 3 de julio de 2015, respectivamente18. 
II.1.3.6.c) Consideraciones acerca de la justificación del Proyecto Modificado nº 3 
Como ya se ha señalado en anteriores epígrafes, el artículo 101 del TRLCAP habilitaba la 
introducción de modificaciones en los contratos celebrados únicamente por razones de interés 
público, y siempre que “sean debidas a necesidades nuevas o causas imprevistas, justificándolo 
debidamente en el expediente”. 
Sin embargo, a la vista del objeto del Proyecto Modificado nº 3, así como de las circunstancias en 
que se desarrolló su tramitación, resulta fácilmente constatable que no se trató, en su mayor parte, 
de  atender  necesidades  nuevas  o  resolver  causas  imprevistas,  sino  de  dar  cobertura  a 
imprevisiones del proyecto, ya fueran estas de carácter técnico o de carácter económico-financiero. 
En este sentido, en un proyecto de ingeniería tan avanzada como el abordado a través del expte. 
40-CA-4040, resulta difícilmente explicable que puedan considerarse “necesidades nuevas” o 
“causas imprevistas” trabajos estructuralmente tan relevantes como el traslado para su izado y 
montaje del puente desmontable, o el de las dovelas del tramo atirantado (operaciones de “load 
out”), o la realización de las operaciones para la llegada del tablero a las pilas P-10, P-11 y P14, o 
la conexión de la sección mixta del tablero con la del viaducto de hormigón, o la operación de cierre 
del vano central del puente, etc.19 A mayor abundamiento, el expediente califica expresamente estas 
actuaciones como “no contempladas en el Proyecto” (así se hace en la solicitud de autorización 
para la redacción del Proyecto Modificado nº 3 y en la Memoria técnica del proyecto). 
En realidad, el Proyecto Modificado nº 3 estaría atendiendo, en su mayor parte, a financiar 
sobrecostes del proyecto no evaluados adecuadamente desde un principio o, al menos, desde que 
fueron introducidas las reformas para la incorporación de la plataforma tranviaria. 
Así se desprende de la solicitud de autorización para la redacción del Proyecto o del Informe de la 
Inspección General de Fomento al describir el objeto del modificado (ver anterior epígrafe II.1.3.6.a) 
y, de forma explícita, del Informe sobre la necesidad de continuación de los trabajos de 
construcción, de 30 de julio de 2014, tramitado por la Demarcación de Carreteras, elaborado por 
el  Ingeniero  Director  de  la  Obra  y  suscrito  por  el  Ingeniero  Jefe  de  la  Demarcación  y  los 
responsables de la Oficina redactora del proyecto de las estructuras, de la asistencia técnica de 
supervisión estructural y de la asistencia técnica de control y vigilancia de la obra. En este informe, 
tras exponerse la singularidad y excepcionalidad de la obra, desde el punto de vista de la Ingeniería, 
se alude al Protocolo de 23 de febrero de 2008 suscrito entre el Ministerio de Fomento y la Junta 
de Andalucía, como “un hecho que trastoca todas las previsiones”, añadiendo que “Este nuevo 
condicionante, con la obra ya en ejecución, conlleva efectos sustanciales sobre el proyecto 
vigente del puente, de hecho, su tablero requiere de un nuevo diseño para afrontar el cambio 
de funcionalidad. Todos los cálculos estructurales deben ser rehechos sobre la marcha y el 
proceso constructivo adaptado a la nueva situación”. En este contexto, continúa el informe 
señalando: “Evidentemente, el importante desequilibrio económico que se produjo en el contrato 
vigente conllevó la tramitación de dos expedientes con incremento de gasto; un Modificado  e.e
I 1n 8  f So r em g  úe n   d  he  a   f pi s uc e a sl it zo a   dc ie ó   nm   a s ne  i f ie e ns c t ou  e l an    tDraGnC e enn t real mcuitrascoió dne lv tarárimosit ep rdoec eadleimgaiecniotonse ss, eegnu liad ofes cahnat ed el aa pAruodbiaecniócina  dNeal cpiroensaeln, tea 
i1n9 sEtal nacnieax doe n lºa  5a mdjuudeisctarata griraá fdicea lma eonbtrea  a(rlgeucnuarsso dse n eº s4t5a3s/ 2o0p1e7ra, c4i5o5n/e2s0, 1p7a,r 7a4 h7a/2ce0r1 7p ayt e7n4t9e/ 2la0 1re7l)e.v ancia de las mismas.
nº 1 y un Complementario nº 1 de la obra. Aún con esto, el contrato todavía presentaba un 
desequilibrio significativo, como posteriormente se ha puesto de manifiesto”. 
Por tanto, la tramitación del Proyecto Modificado nº 3 atendió realmente –de igual modo que el 
Modificado nº 1 y los Complementarios nº 1, 2 y 3 en su mayor parte- a cubrir unas necesidades de 
financiación deficientemente valoradas en el momento en que se decidió suscribir y llevar a efecto 
de manera unilateral por el Ministerio de Fomento el Protocolo de 23 de febrero de 2008 para la 
implantación  de  la  plataforma  tranviaria.  Según  se  desprende  de  los  documentos  antes 
relacionados, el expediente dio cobertura formal a unos gastos que, en una parte considerable, ya 
se habrían realizado con anterioridad o estaban en curso de realizarse, y que, por mucho que fueran 
necesarios, no contaban en el momento de su realización de suficiente cobertura en el Proyecto 
antes de que fueran incorporados en el Modificado nº 3 y también, en parte, en los Proyectos 
Complementarios nº 2 y 3. 
II.1.3.6.d) Otras incidencias del Proyecto Modificado nº 3 
-  En primer lugar, cabe hacer extensivo a este Proyecto Modificado nº 3 lo señalado en el 
epígrafe II.1.3.4.b) del presente informe con respecto a la consideración fragmentada y no 
unitaria de los Proyectos modificados y complementarios hasta entonces tramitados, lo que, 
de una parte, habilitó a la Ministra de Fomento a autorizar la continuación de los trabajos, al 
amparo del artículo 146.4 del TRLCAP y, de otra, permitió que, tampoco en este caso, fuera 
recabado el informe del Consejo de Estado (artículo 59.3.b del TRLCAP). 
-  Por otra parte, llama la atención que el informe de la Inspección General de Fomento, de 11 
de julio de 2014, de una parte avalase la propuesta según la cual el proyecto abordaba 
“importantes operaciones estructurales ligadas al proceso constructivo”  pendientes  de 
ejecución, y cuya “definición técnica sobrepasaba manifiestamente las previsiones del 
proyecto”, para justificar la tramitación del procedimiento, pero de otra parte, considerase 
que “no se ha producido una alteración sustancial del proyecto vigente” a los efectos de 
considerar que no existía causa de resolución del contrato (artículo 149.e) in fine del 
TRLCAP). Con independencia de esta posible falta de coherencia interna del informe, resulta 
cuando menos cuestionable, a la vista del objeto de los trabajos objeto de este Proyecto y 
de la acumulación de los sucesivos incrementos de costes, que la Inspección no considerase 
que el proyecto original había sufrido una alteración sustancial20, que hubiera hecho posible, 
en su caso, el inicio del procedimiento de resolución del contrato por parte de la adjudicataria 
de la obra, en el caso de no considerar asumibles los trabajos con arreglo a la modificación 
del proyecto en sus nuevos términos, tanto técnicos como financieros. La consideración del 
carácter  sustancial  de  la  modificación,  habría  supuesto,  por  otra  parte,  la  necesaria 
autorización por parte del Consejo de Ministros para su tramitación (artículo 12.2, último 
inciso, en relación con el artículo 149.e) in fine del TRLCAP), lo que no se hizo. 
-  Por último, debe llamarse la atención sobre la omisión de los informes acerca del Proyecto 
Modificado nº 1 y del Proyecto Complementario nº 1 por parte de la Subdirección General 
de Estudios y Proyectos, puesta de manifiesto en el informe elaborado por la propia 
Subdirección, el 27 de septiembre de 2012, en relación con el Proyecto Modificado nº 3. Si 
bien es cierto que en este informe la referida Subdirección manifiesta que en su momento 
no le fueron requeridos tales informes, tampoco cabe ignorar el hecho de que en el normal 
desempeño  de  sus  competencias  de  “seguimiento,  supervisión  y  control  de  los 
anteproyectos y proyectos”, debería haber advertido el estado de situación del proyecto, 
                                                  w.
d2y0 e eA sl sePíp rlotoie yemencbtterone d vdiiegere 2on0nt1e, 2e”, n ey nc e uela l lIqqnuugeiee nar ifceirarmos oaD, q ilraue eSc t“uoebrs d deireve icldace ióOnntbe Gr aqe uyne e eerlax Ili nsdtgeee nEn disetirufoed riJeoensf ceyi  aPdser o syluae scDttaoensm cdaiearc lleaasc D ieóGnnt Crde ee e nCl  sPaurro rienytefeocrrtamos eo,  redignei  n2sa7ul    2022-1251n https://ww
ienffeocrmtoes  dseu s3t0a dnec ijaulleios d seo 2b0r1e4 e, le pnr oely qeuceto s ev isgeeñnatela bdae lq puuee lnat ec”e. lebración del Protocolo de 23 de febrero de 2008 “conlleva
tratándose, a mayor abundamiento, de una obra tan emblemática para el Ministerio de 
Fomento como esta21. 
II.1.3.7.  OTRAS INCIDENCIAS EN LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO 40-CA-4040 
II.1.3.7.a) Reajustes de anualidades 
De acuerdo con el artículo 96 del RGLCAP “cuando por retraso en el comienzo de la ejecución del 
contrato sobre lo previsto al iniciarse el expediente de contratación, suspensiones autorizadas, 
prórrogas de los plazos parciales o del total, modificaciones en el proyecto o por cualesquiera otras 
razones  de  interés  público  debidamente  justificadas  se  produjese  desajuste  entre  las 
anualidades establecidas en el pliego de cláusulas administrativas particulares integrado en el 
contrato y las necesidades reales en el orden económico que el normal desarrollo de los trabajos 
exija, el órgano de contratación procederá a reajustar las citadas anualidades siempre que lo 
permitan los remanentes de los créditos aplicables, y a fijar las compensaciones económicas que, 
en su caso, procedan”. 
Los reajustes de anualidades constituyen, por tanto, una respuesta que el ordenamiento jurídico 
ofrece para adecuar la gestión económica del contrato a las incidencias que pueden surgir en el 
curso de la ejecución. La existencia de reajustes constituye un indicio de la existencia de desajustes 
entre el ritmo de la ejecución prevista y la realidad. 
En este contexto, en el expte. 40-CA-4040 fueron tramitados 13 reajustes de anualidades -además 
de las tres modificaciones del contrato y dos revisiones de precios-, lo que evidencia la falta de 
conexión existente entre las sucesivas previsiones realizadas y el ritmo real de ejecución de la obra, 
máxime si se parte de la consideración fáctica de que  de las cuatro anualidades previstas 
inicialmente en el PCAP (2007, 2008, 2009 y 2010) se pasó a un total de 10 anualidades (2007 a 
2016). 
Cabe recordar a este respecto que el artículo 47 de la LGP, vigente en aquel momento, establecía 
en relación con los compromisos de gasto de carácter plurianual (como era el caso del expte. 40-
CA-4040) que “el número de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos no será superior a cuatro”. 
La posibilidad de superar estos cuatro años (que eran los inicialmente previstos en el PCAP del 
contrato) quedaba supeditada en el artículo 12.2.b) del TRLCAP a la autorización previa por parte 
del Consejo de Ministros. Sin embargo, ninguno de los reajustes que excedieron del límite legal de 
cuatro ejercicios fue sometido a dicha autorización, como tampoco lo fueron ninguno de los 3 
proyectos modificados que se tramitaron. La extensión temporal de la ejecución del contrato 40-CA-
4040 se llevó a cabo, por tanto, al margen de la legalidad presupuestaria. 
En el anterior cuadro nº 5 de este informe se incluye una columna en la que se ofrece el dato de los 
importes finales reales reajustados en cada anualidad, y en el siguiente cuadro nº 10 se desglosa 
de forma detallada el importe, el alcance y la desviación que cada cantidad reajustada supuso en 
relación con la previsión anterior, objeto del reajuste22.  
                                                  es
21 Esta competencia correspondía anteriormente a la Subdirección General de Proyectos de la DGC hasta que esta fue  o
sustituida por la Subdirección General de Estudios y Proyectos a partir del Real Decreto 30/2011, de 14 de enero, por el  w.
que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Fomento, manteniéndose posteriormente en el Real  51ww
DR22ee Ecarll  eDctuoea c4dr5ero2to /2r 3e06c1o22g/,2 e0d 1ela7 s5,   dadene u 8ma dlaiderza aodb,e rysil  .v porelvviiesntadso  ean s eul  dmeonmomenintaoc dióen  trtraamdiitcaiorsnea lc daed aS urebadjiurestcec.i óLna  dfea ltPar odyee cctooins caid peanrctiiar  deenl 
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CUADRO Nº 10. REAJUSTES DE ANUALIDADES TRAMITADOS EN EL EXPTE. 40-CA-4040 
(en euros) 
Nº Reajuste  Anualidad  Importe de la  Detracción  Contracción  Anualidad  Variación (%) 
(y fecha)  afectada  anualidad prevista  resultante 
1  2007  2.738.100,00  0,00  +25.000.000,00  27.738.100,00  +913,0 % 
(26-12-2007)  2009  100.397.000,00  -25.000.000,00  0,00  75.397.000,00  -24,9 % 
2  2009  75.397.000,00  -15.000.000,00  0,00  60.397.000,00  -19,8 % 
(11-4-2008)  2010  142.401.685,05  0,00  +15.000.000,00  157.401.685,05  +10,5 % 
3  2009  60.397.000,00  -25.000.000,00  0,00  35.397.000,00  -41,3 % 
(26-11-2008)  2010  157.401.685,05  0,00  +25.000.000,00  182.401.685,05  +15,8 % 
4  2009  35.397.000,00  0,00  +10.000.000,00  45.397.000,00  +28,2 % 
(13-8-2009)  2010  182.401.685,05  -10.000.000,00  0,00  172.401.685,05  -5,4 % 
5  2009  45.397.000,00  0,00  +30.000.000,00  75.397.000,00  +66,0 % 
(30-12-2009)  2010  172.401.685,05  -30.000.000,00  0,00  142.401.685,05  -17,4 % 
6  2010  143.215.862,15  -41.430.000,00  0,00  101.785.862,15  -28,9 % 
(30-12-2010)  2011  41.504.622,20  0,00  +400.000,00  41.904.622,20  +0,9 % 
  2012  0,00  0,00  +41.030.000,00  41.030.000,00  Integral 
7  2011  41.904.622,25  -25.000.000,00  0,00  16.904.622,25  -59,6 % 
(13-12-2011)  2012  41.030.000,00  0,00  +25.000.000,00  66.030.000,00  +60,9 % 
8  2011  16.904.622,25  129.741,29  0,00  16.774.880,96  -0,7 % 
(nd-12-2011)  2012  66.634.092,05  0,00  129.741,29  66.763.833,34  0,1 % 
9  2012  66.763.833,34  -25.133.833,34  0,00  41.630.000,00  -37,4 % 
(28-6-2012)  2013  0,00  0,00  +25.133.833,34  25.133.833,34  Integral 
10  2012  41.630.000,00  -7.000.000  0,00  34.630.000,00  -16.8 % 
(24-10-2012)  2013  25.133.833,34  0,00  +7.000.000  32.133.833,34  +27,8 % 
11  2013  32.950.795,20  -16.450.795,20  0,00  16.500.000,00  -50 % 
(14-11-2013)  2014  0,00  0,00  +16.450.795,20  16.450.795,20  Integral 
12  2014  16.450.795,20  -2.000.000,00  0,00  14.450.795,20  -12,1 % 
(10-12-2014)  2015  0,00  0,00  +2.000.000,00  2.000.000,00  Integral 
13  2015  12.376.472,07  313.936,46  0,00  12.062.535,61  -2,5 % 
(26-03-2015)  2016  4.000.000,00  0,00  313.936,46  4.313.936,46  7,8 % 
Fuente: expte. 40-CA-4040 y elaboración propia. 
La mera lectura de los datos que ofrece este cuadro pone de manifiesto la relevancia de los 
desajustes producidos. Cabe, no obstante, destacar lo siguiente: 
-  Ya en el primer reajuste realizado, habiéndose iniciado la ejecución del contrato en abril de 
2007 con una anualidad prevista para ese ejercicio de 2.738.100 euros, se llevó a cabo un 
reajuste en diciembre de ese mismo año con la contracción de 25.000.000 de euros 
adicionales, detraídos de la anualidad correspondiente a 2009, evidenciándose, desde el  s
inicio mismo de la obra, la falta de adecuación entre la programación de los trabajos  e.
inicialmente  prevista  y  su  ejecución  real,  sin  que  en  la  tramitación  se  incluyera  una  w.
justificación explicativa de este reajuste, como exigía el artículo 96 del RGLCAP.  51ww
-  A título ilustrativo, se observa como la anualidad correspondiente a 2009 llegó a ser revisada 
hasta en 5 ocasiones (en los reajustes nº 1, 2, 3, 4 y 5) con variaciones oscilantes tanto en 
más como en menos, que llegaron al 66 % con respecto a la previsión anterior. 
-  En 3 ocasiones hubo que reajustar anualidades dos veces en un mismo año (reajustes nº 2 
y 3 en el año 2008, nº 4 y 5 en el año 2009, y nº 9 y 10 en el año 2012). 
-  En una ocasión el reajuste afectó a las anualidades correspondientes a tres ejercicios 
(reajuste nº 6). 
Por otra parte, si bien el artículo 96 del RGLCAP obligaba a justificar debidamente las razones de 
interés público que avalaran los reajustes, o los retrasos, suspensiones, prórrogas o modificaciones 
que los ocasionaran, en la tramitación de cuatro de estos reajustes (los reajustes 2º, 3º, 4º y 5º) se 
hizo simplemente una sucinta referencia a la necesidad de “homogeneizar el ritmo de inversiones 
anual”, sin mayores aclaraciones y, en particular, sin explicar las causas ni el alcance de la referida 
falta de homogeneidad. Esta insuficiencia material de motivación impide apreciar si, en efecto, se 
daban, o no, las razones de interés público legalmente exigidas para proceder a la tramitación de 
los reajustes. Dichos reajustes fueron tramitados a solicitud de la UTE contratista. Por su parte, el 
reajuste nº 6 careció de informe justificativo y el nº 8 no contó con justificación ni con resolución 
aprobatoria alguna. 
II.1.3.7.b) Deficiencias en la expedición de certificaciones 
En las certificaciones de obra constan abonos y anticipos a cuenta por maquinaria y materiales sin 
que en el PCAP se hubieran establecido expresamente las condiciones en que el contratista tendría 
derecho a percibirlos, como exigía el artículo 145.2 del TRLCAP. 
A este respecto, debe señalarse que el 3 de septiembre de 2012 se dictó una resolución por el 
Director General de Carreteras, por delegación del Secretario de Estado de Infraestructuras, 
Transporte y Vivienda, en cuya virtud se ordenaba la rectificación de todas las certificaciones de 
obra expedidas desde septiembre de 2009 hasta el mes de febrero de 2012 (certificaciones nº 30 a 
59). La resolución señalaba la existencia de un desfase en las mediciones reflejadas en las 
relaciones valoradas de obra ejecutada, indicando que hasta el mes de febrero de 2012 se habían 
emitido 59 certificaciones por importe de 249.076.843,11 euros y debiendo fijarse dicho importe en 
226.454.329,95 euros al haberse considerado las actuaciones preparatorias como obra ejecutada. 
Por ello acordó “dejar sin efecto las certificaciones de obra nº 30 a nº 59, ambas inclusive” y “que 
se proceda a la emisión de nuevas certificaciones que sustituyan a las ya aprobadas, desglosando 
en cada una de ellas la parte que corresponde a obra ejecutada, la parte de anticipos en concepto 
de instalaciones y equipos de maquinaria pesada adscritos a la obra, y la parte correspondiente a 
materiales acopiados, conforme a los importes reflejados en el Anexo adjunto”23. Posteriormente, 
                                                 
23 La resolución hacía el siguiente razonamiento: “El desfase, según se pone de manifiesto en el informe emitido por la 
dirección de obra, que acompaña a la certificación nº 30, de marzo de 2012, se produce básicamente en las unidades de 
obra de Kg de acero estructural S-355, en chapas y perfiles, del tablero del tramo atirantado de la estructura principal. 
Dadas las características de la obra, para la ejecución de numerosas unidades de obra, como es el caso del tablero de 
acero del tramo atirantado, el contratista debe, previamente al abono de la unidad terminada, efectuar numerosas 
operaciones previas, tales como la compra y acopio en taller del acero del Puente sobre la Bahía de Cádiz y el viaducto 
del Río San Pedro, corte y fabricación de las dovelas y piezas en taller, el pintado de dichas piezas, su traslado y acopio 
en obra, y finalmente su montaje y soldadura definitiva previo al izado y colocación en su lugar del tablero. Las singulares  e
características de esta obra y, en particular, de las unidades de obra antes señaladas, han conducido a la consideración  o
de las actuaciones preparatorias como obra ejecutada, tratamiento inadecuado conforme a la normativa vigente. Si  w.
bien es cierto que, conforme a lo dispuesto en el artículo 145 del TRLCAP, el abono de las certificaciones mensuales  51ww
tslaieinsn  siemunpp eoolnr tceaorn,n teceensp  fctooorn mdseae  cpaualgegunoncsai a,a sa  cqpuureoenb teaalc  tisóruanjte aytm orseie cane tploac sdió erne e cdsteiaf iscla apsca ioorbtnidreaasss  y qc ueveart ricfiaioccmaiodpnareesns t diqeenunee,   edsena  dpcour oaednl uvtozo claua mnre eevnnis  diloaen  mlease d ddeiecs ivpóirnae cfciiónionas,l   eyy  
idnete urens eexsp deed ideenmteo drea ,a snet icciopnossi dae crau epnrotac”e. dente la regularización de las certificaciones emitidas, mediante la formalización
esta rectificación se extendió a las certificaciones nº 61 a 64, que incurrieron en la misma 
circunstancia. 
Con independencia de que los abonos de las certificaciones de obra tienen la consideración de 
pagos a cuenta y, por tanto, pueden estar sujetos a rectificaciones y variaciones derivadas de la 
medición final, cabe señalar lo siguiente: 
-  Durante más de dos años y medio se estuvieron expidiendo certificaciones en las que se 
consideró  a  las  actuaciones  preparatorias  como  obra  ejecutada,  tratamiento  que  fue 
calificado  por  la  propia  DGC,  en  la  resolución  de  3  de  septiembre  de  2012,  como 
“inadecuado  conforme  a  la  normativa  vigente”.  Ello  revela,  de  una  parte,  el  ineficaz 
funcionamiento de los controles internos, que habilitaron que esta considerada mala praxis 
se prolongara durante tanto tiempo; y de otra parte, que la ausencia de concreción en el 
PCAP de las condiciones para percibir abonos a cuenta por las operaciones preparatorias 
realizadas, como instalaciones y acopio de materiales o equipos de maquinaria pesada 
adscritos  a  la  obra  (posibilidad  explícitamente  contemplada  por  el  artículo  145.2  del 
TRLCAP), pudo propiciar esta situación. En una obra con las singularidades constructivas 
de la presente, parece que esta concreción hubiera resultado necesaria. 
-  Sin  perjuicio  de  que  la  situación  se  regularizase  en  la  expedición  de  las  siguientes 
certificaciones, no deja de resultar anómalo el hecho de “dejar sin efecto” certificaciones 
expedidas meses, incluso años atrás, y sustituirlas por otras nuevas, por cuanto: de una 
parte, en la resolución de 3 de septiembre no se especificó qué efectos tendría esta 
declaración en relación con los pagos ya efectuados; y de otro lado, las certificaciones de 
obra suponen un reconocimiento de deuda liquida como contraprestación por las unidades 
de obras ejecutadas durante el periodo a que se refieren, por lo que resulta difícilmente 
entendible que en septiembre de 2012 fueran emitidas nuevas certificaciones (como así se 
hizo), correspondientes, mes a mes, a periodos ya pasados, en relación con partes de la 
obra ya ejecutadas, y por un Ingeniero Director de la Obra que había cambiado con el 
transcurso del tiempo y que era distinto al que emitió las certificaciones en el momento de 
su realización. 
II.1.3.7.c) Subcontratación 
De acuerdo con la cláusula VI.9 del PCAP, la subcontratación se sometía al régimen establecido 
por el TRLCAP en sus artículos 115 y 116. En particular, el artículo 115 establecía, entre los 
requisitos habilitantes de la celebración de subcontratos “que en todo caso se dé conocimiento por 
escrito a la administración del subcontrato a celebrar, con indicación de las partes del contrato a 
realizar por el subcontratista” y que el porcentaje de subcontratación no excediera del 50 por 100 
del importe de adjudicación (al no estar fijado otro porcentaje en el PCAP). Además, el PCAP 
estableció  que  el  contratista  quedaba  obligado  a  exigir  al  subcontratista  una  declaración 
responsable de no estar incursa la empresa en las prohibiciones para contratar legalmente 
establecidas. 
Sin embargo, no existe constancia en el expediente de que los órganos del Ministerio de Fomento 
llevaran a cabo ninguna actuación para controlar la existencia y el alcance de la subcontratación 
efectivamente realizada. 
II.1.3.7.d) Acta de comprobación de obras no finalizadas para su puesta en servicio y acta de 
recepción 
La ejecución de las obras correspondientes al contrato 40-CA-4040 finalizó el 31 de marzo de 2016, 
levantándose el acta de recepción correspondiente el día 19 de mayo de 201624. 
Sin embargo, ocho meses antes, el 23 de septiembre de 2015, fue levantada un “Acta de 
comprobación de obras no finalizadas para su puesta en servicio”, acompañada de un informe del 
Ingeniero Director de la Obra, en el que se reflejaba el porcentaje de obra ejecutada a esa fecha (el 
95,81 %) y se relacionaban los trabajos pendientes de finalización, todo ello a los efectos de la 
“inminente puesta en servicio de la obra de referencia, por motivos de interés general, y de forma 
previa a su recepción definitiva, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 147.6 del TRLCAP”. 
A este respecto, debe recordarse que el artículo 147.6 del TRLCAP contemplaba la posibilidad de 
puesta en servicio para el uso público de una obra no finalizada sin el cumplimiento del acto formal 
de recepción, tan solo “por razones excepcionales de interés público debidamente motivadas en el 
expediente”. Sin embargo tal motivación no se produjo de forma explícita, limitándose el acta de 23 
de septiembre de 2015 a realizar una invocación declarativa de la existencia de dicho interés, sin 
más explicación. En consecuencia, no quedaron formalmente acreditadas en el expediente las 
razones excepcionales de interés público exigidas por la Ley para proceder a la puesta en servicio 
del puente antes de su finalización, tratándose de unas obras que se habían prolongado, en aquel 
momento, durante más de ocho años. No obstante, un día después, el 24 de septiembre de 2015, 
al amparo del referido artículo 147.6 del TRLCAP, se produjo la inauguración oficial del puente, aún 
a  pesar  de  que  en  aquel  momento  estaban  pendientes  de  ejecución  no  solo  trabajos 
correspondientes a la obra principal (expte. 40-CA-4040) sino también al Proyecto Complementario 
nº 2 (expte. 40-CA-4042), y al Proyecto Complementario nº 3 (expte. 40-CA-4043), que no 
finalizarían hasta 2017, como se verá más adelante. 
Por su parte, el acta de recepción de 19 de mayo de 2016, en virtud de la cual el Ministerio de 
Fomento daba su conformidad a la obra ejecutada, venía acompañada de un informe del Ingeniero 
Director de la Obra, de igual fecha, sobre “Descripción de la Obra” en el que se afirma lo siguiente: 
“El tablero del Puente sobre la Bahía aloja una calzada de 4 carriles (2 en cada sentido de 
circulación) y una plataforma tranviaria que en inicio podría desempeñar funciones de carril-bus”. 
En el referido informe se incorporaban distintos gráficos, como el siguiente, en los que en la 
descripción de la obra que se recepcionaba aparece la plataforma tranviaria como elemento 
integrante de la misma. 
GRÁFICO Nº 3. SECCIÓN TRANSVERSAL DEL PUENTE 
 
Fuente: Expediente de contratación. Informe “Descripción de la obra”. Acta de recepción. 
Estas circunstancias contrastan con el hecho de que en esa misma fecha, el 19 de mayo de 2016,  e.
también se recepcionaron las obras correspondientes al Proyecto Complementario nº 2, que habían  w.b
finalizado el 29 de febrero de 2016, y cuyo objeto había sido, precisamente, como se verá en el  51ww
p  o  s  t e  r i o  r    e  p  í g  r a  f e     I I . 3  ,    l a     r e  a  daptación de la plataforma tranviaria para su uso como carril de
f2i4n aAl izeasraí afne cehna ,e ntoedraov díae  s2e0 1e7n,c coonmtroa bsaen v eenrá e mjeácsu caidóenl alanste o. bras correspondientes al Proyecto Complementario nº 3, que
mantenimiento del viaducto, tras existir constancia de que la plataforma tranviaria no iba a ser 
implantada. 
Por  tanto,  en  el  mismo  día,  se  dio  conformidad  a  unas  obras  que,  según  un  documento, 
incorporaban “una plataforma tranviaria que en inicio podría desempeñar funciones de carril-bus” 
(acta  de  recepción  e  informe  asociado  del  contrato  40-CA-4040)  y,  según  otro  documento, 
incorporaban  una  “adecuación  provisional  de  la  plataforma”  para  su  uso  como  carril  de 
mantenimiento (acta de recepción e informe asociado del contrato 40-CA-4042). 
II.1.3.7.e) Certificación final y liquidación del contrato 
Dado que el acta de recepción de la obra se levantó el 19 de mayo de 2016, la certificación final 
debió ser aprobada por el Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda antes del 
19 de julio de 2016, de conformidad con el plazo de dos meses establecido en el artículo 147.1 del 
TRLCAP, pero se retrasó más de 5 meses, sin que se hiciera constar explicación alguna, hasta el 
27 de diciembre de 2016. 
Sobre el total certificado en el curso de la obra, que ascendía a 342.470.906,28 euros, la certificación 
final incluyó un adicional por obra de 28.261.198,19 euros, un adicional por revisión de precios de 
2.113.500,69, y la detracción de 177,35 euros correspondiente a un exceso producido en la 
estimación del IVA en una de las certificaciones, ascendiendo el total final a 372.845.427,81 euros. 
La liquidación del contrato tuvo lugar con igual valoración y saldo nulo el 29 de junio de 2018. Siendo 
el plazo de garantía del contrato de un año, la liquidación fue aprobada con un retraso de 10 meses 
con respecto al plazo establecido en el artículo 147.3 del TRLCAP. En este sentido, llama la atención 
que el plazo de garantía del contrato principal de la obra se fijara en 1 año, mientras que dicho plazo 
se fijó en 2 años para las obras complementarias. 
II.2.  ANÁLISIS DEL PROYECTO COMPLEMENTARIO Nº 1: “OBRAS DE ADAPTACIÓN DE LA 
PLATAFORMA TRANVIARIA. NUEVO ACCESO A CÁDIZ. TRAMO: PUENTE SOBRE LA 
BAHÍA” (EXPTE. 40-CA-4041) 
II.2.1.  Objeto del contrato 
Como se ha venido señalando, al contrato de la obra principal (expte. 40-CA-4040) se sumaron 3 
proyectos complementarios tramitados separadamente. 
El primero de ellos, tramitado como Proyecto Complementario nº 1 (expte. 40-CA-4041), dio lugar 
a un contrato celebrado el 10 de noviembre de 2011 que tuvo como objeto la realización de las 
“Obras de adaptación de la plataforma tranviaria. Nuevo acceso a Cádiz. Puente sobre la Bahía”. 
Su  adjudicación  se  produjo  por  procedimiento  negociado  sin  publicidad  por  importe  de 
28.924.786,07 euros. 
Dadas las fechas de su inicio y adjudicación, el contrato y su tramitación se sujetaron a la LCSP de 
2007. 
El Proyecto Complementario nº 1 contempló la realización de las siguientes actuaciones: 
-  Sustitución de un carril de tráfico rodado por sentido por dos vías para la plataforma  es
tranviaria, provocando dicha actuación una redistribución de la sección tipo en el tablero de  o
la estructura del nuevo Puente sobre la Bahía, así como un aumento de ancho, justificado  w.
pmo er nla l as ussetcitcuicóinó nd ed ed oasrc ceanrerisle qsu peo er ns elan tsiditou.a ción inicial eran de 1,00 m, y que pasan a 2,50  2022-1251n https://ww
-  Rediseño de aceras, resultando una reducción del ancho de las mismas.
-  Aumento del ancho del tablero, mayor en las zonas inicial y final del viaducto (enlace de 
Cádiz  y  enlace  de  La  Cabezuela),  justificado  por  la  inclusión  de  nuevos  carriles  de 
aceleración y deceleración necesarios para permitir el correcto funcionamiento de ambos 
enlaces. 
-  Rediseño completo del enlace de La Cabezuela, a fin de alojar las vías del tranvía, al ser la 
zona de salida del trazado hacia Puerto Real. 
-  Como consecuencia de la remodelación del citado enlace de La Cabezuela, resulta un 
aumento en la superficie de ocupación del enlace, lo que motiva una mayor actuación de 
tratamiento de mejora del subsuelo donde apoya el terraplén. 
-  Tal y como se desprende del estudio de tráfico realizado, la reducción de 3 a 2 carriles por 
sentido provoca una reducción de su capacidad, acortándose la vida útil del mismo. Dicha 
menor capacidad se compensa aumentando la de derivación de tráfico desde el nuevo 
enlace de Río San Pedro hacia el actual acceso por el puente José León de Carranza, en la 
actualidad con un carril por sentido más un carril reversible, mediante la ampliación a dos 
carriles por sentido del eje 11 dentro del enlace, lo que provoca la duplicación de la estructura 
E-0.1-G. 
Como ya se ha señalado en el anterior epígrafe II.1.3.4, las actuaciones materiales a desarrollar se 
solaparon con las acometidas por medio del Proyecto Modificado nº 1 al contener ambos proyectos 
actuaciones correspondientes a uno y otro, referencias recíprocas y especificaciones coincidentes. 
Así, al igual que ocurría en el caso del Proyecto Modificado nº 1, la Memoria de este Proyecto 
Complementario nº 1 pone de manifiesto que “En dicho Proyecto Modificado nº 1 también se 
recogen las repercusiones que en el Proyecto original tiene la incorporación de una plataforma 
tranviaria en la sección del Viaducto sobre la Bahía, si bien la incidencia en mediciones de esta 
actuación, se incluye en el presente Proyecto Complementario”. 
De hecho, el contenido del apartado 3 de la Memoria de este Proyecto Complementario nº 1, 
dedicado a la “Descripción de las modificaciones a realizar”, es idéntico al mismo epígrafe de la 
Memoria del Proyecto Modificado nº 1, con la salvedad de un subepígrafe específico descriptivo del 
alcance que tendría la incorporación de la plataforma tranviaria y del presupuesto imputado a cada 
uno de los expedientes. Por su parte, el acuerdo de autorización del Consejo de Ministros para la 
celebración  del  contrato  señala  que  “la  repercusión  que  para  el  proyecto  original  tiene  la 
incorporación de la plataforma tranviaria en la sección del viaducto fue recogida y autorizada con 
el Proyecto Modificado nº 1 en fecha 8 de abril de 2010, por lo que la construcción del conjunto 
de actuaciones que se recogen en el proyecto de clave 40-CA-4041, mejoran y complementan el 
contrato principal al que están vinculadas”. 
II.2.2.  Tramitación 
II.2.2.1.  PREPARACIÓN DEL CONTRATO 
La propuesta de proyecto y solicitud de autorización para la redacción de este Complementario nº 
1 (Expte. 40-CA-4041) se tramitó el 15 de diciembre de 2008, conjuntamente con la propuesta de 
autorización del Proyecto Modificado nº 1, informando favorablemente la Inspección General de 
Servicios del Ministerio de Fomento ambas propuestas el día 26 de enero de 2009. 
El 12 de febrero de 2009 el Director General de Carreteras aprobó la Orden de Estudio del Proyecto  oe.
Complementario nº 1 en la misma resolución que autorizó la redacción del Proyecto Modificado nº  w.
1, por un presupuesto aproximado de 22.000.000 euros y una programación de dos meses para su  51ww
ejecución.
El proyecto técnico (Pliego de Prescripciones Técnicas) fue elaborado en abril de 2009 (a la par que 
el del Proyecto Modificado nº 1), el 27 de octubre de 2009 fue emitido el informe de la Oficina de 
Supervisión de Proyectos y el 29 de octubre de 2009 se aprobó el Proyecto de Obras mediante 
Resolución del Director General de Carreteras, por importe de 27.272.317,91 euros (23.510.618,89 
+ 3.761.699,02 de IVA al 16 %) y un plazo de ejecución de 6 meses. Esta misma Resolución aprobó 
igualmente el inicio de los trámites necesarios para la adjudicación de las obras al contratista 
principal, invocando para ello el artículo 155 b) de la LCSP de 2007, que permitía esta posibilidad 
para la realización de obras complementarias. La tramitación del procedimiento quedó paralizada 
hasta el mes de julio de 2011, un año y nueve meses después, sin que se dejara constancia en el 
expediente de las razones justificativas de este hecho. Sin embargo, debe ponerse de manifiesto 
que estas fechas son coincidentes con la tramitación del Proyecto Modificado nº 2, que fue aprobado 
el 15 de noviembre de 2011. 
El 20 de julio de 2011 se emitió un informe de supervisión complementario sobre el proyecto y el 21 
de julio de 2011, por resolución complementaria del Director General de Carreteras, se sustituyó el 
programa de trabajo inicialmente aprobado, se actualizó el presupuesto de adjudicación (en 
concepto de revisión de precios “para su adecuación a los precios de mercado”) resultando un 
presupuesto revisado de 28.924.786,07 euros (24.512.530,57 euros + 4.412.255,50 euros de IVA 
incrementado al 18 %), y se estableció un plazo de ejecución definitivo de 20 meses. No se hizo 
constar en el expediente justificación alguna sobre el incremento del plazo previsto de ejecución de 
la obra de 6 a 20 meses. Al día siguiente, el 22 de julio de 2011, se emitió el certificado de existencia 
de crédito, y se expidieron el acta de replanteo y el certificado de viabilidad del proyecto. El 29 de 
julio de 2011, el Consejo de Ministros autorizó la celebración del contrato al exceder este de 12 
millones de euros (artículo 292.1 de la LCSP de 2007). 
El  31  de  agosto  de  2011,  por  Resolución  del  Secretario  de  Estado  de  Planificación  e 
Infraestructuras, se aprobó el PCAP y el gasto, previa fiscalización favorable de la Intervención 
Delegada el 24 de agosto de ese mismo año. 
II.2.2.2.  JUSTIFICACIÓN DEL CONTRATO 
Ya se ha hecho referencia en el presente Informe a la importancia de los informes justificativos de 
las necesidades de contratar como elementos sustanciales de control y garantía tanto de la 
vinculación del contrato al servicio del interés público como de su eficiencia en la consecución de 
dicho interés. El artículo 22 de la LCSP de 2007 aplicable al presente contrato disponía lo siguiente 
a este respecto: “Los entes, organismos y entidades del sector público no podrán celebrar otros 
contratos que aquellos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines 
institucionales. A tal efecto, la naturaleza y extensión de las necesidades que pretenden cubrirse 
mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas, 
deben  ser  determinadas  con  precisión,  dejando  constancia  de  ello  en  la  documentación 
preparatoria, antes de iniciar el procedimiento encaminado a su adjudicación”. 
Sin embargo, en la tramitación del presente contrato 40-CA-4041 no fue emitido un informe 
específico de justificación de las necesidades de la contratación de las obras que se iban a llevar a 
cabo, consistentes en la implantación de una plataforma tranviaria en el Puente sobre la Bahía de 
Cádiz que se hallaba en aquel momento en construcción. 
No obstante, a pesar de esta omisión, que en sí misma constituye una irregularidad relevante, a lo 
largo del expediente –de forma explícita en la solicitud de autorización para la redacción del proyecto 
de obras complementarias nº 1; en la Memoria del proyecto; en el informe de la Inspección General  e.e
del Ministerio de Fomento, en el Acuerdo del Consejo de Ministros de autorización de la celebración  bo
del contrato- quedó cumplida cuenta de que la implantación de la referida plataforma se llevaba a  51ww
cliCamao pbinnlosav eno“jetceanarcí caiaóió pndnl ei dc deaOe cbu idórnainacs” h  pPodla eúPtlba rlPfoicortaroomscto oaycl  ootTr larocan ondvmseiapo roC iafruot,e nlapsdbo adorm erca euAcneniótndonta a jlu suyusc tsaíiafc ic,cr iaaetortl gi v2eoo3n   dtddreeeel    fMleealbi  nrMreiesairtnoeliiz srdiatoeec r di2ióoe0n  0dF d8eoe. m  FSleaoinnsm t eoeom,nb rtrbeoaas sryu g dltolaae,     OE-A-2022-12able en https://
contradictoria con sus propios términos. En efecto, como ya se ha señalado en el epígrafe II.1.3.3 
del presente informe, en virtud de dicho Protocolo, la Junta de Andalucía se responsabilizaría de la 
redacción del proyecto de construcción de integración de la plataforma tranviaria en el nuevo puente 
asumiendo la financiación de las obras adicionales respecto a las incluidas en el proyecto inicial, 
mientras que el Ministerio de Fomento se encargaría de la contratación de las obras, de su dirección, 
ejecución, recepción y liquidación. 
Sin embargo, como acaba de exponerse, el Ministerio no solo llevó a cabo la licitación del proyecto 
sino también su elaboración y su financiación a pesar de que se trataba de una modalidad de 
transporte sobre la que carecía de competencias. La justificación de las obras que dieron lugar a 
este Proyecto Complementario nº 1, basada en el cumplimiento del Protocolo referenciado, resultó, 
por tanto, jurídicamente contradictoria y en consecuencia inconsistente. 
Además, ya se ha señalado también que la eficacia jurídica del Protocolo quedó supeditada a la 
celebración de un posterior convenio de colaboración que no llegó nunca a materializarse. 
Por todo ello, debe concluirse que, de igual forma que sucedió en el caso del Proyecto Modificado 
nº 1, las razones de interés público justificativas de este contrato, basadas en el Protocolo de 23 de 
febrero de 2008, ni fueron consagradas en el instrumento jurídico adecuado y expresamente 
previsto para ello (el convenio de colaboración), ni quedaron acreditadas de otra forma en el 
expediente. 
II.2.2.3.  ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO 
La licitación del contrato 40-CA-4041 se tramitó al amparo del artículo 155 b) de la LCSP de 2007, 
como contratación de obras complementarias, lo que habilitó su adjudicación al contratista de la 
obra principal mediante procedimiento negociado sin publicidad. 
Este precepto establecía, en efecto, la posibilidad de acudir al procedimiento negociado “Cuando 
se trate de obras complementarias que no figuren en el proyecto ni en el contrato, o en el proyecto 
de concesión y su contrato inicial, pero que debido a una circunstancia imprevista pasen a ser 
necesarias para ejecutar la obra tal y como estaba descrita en el proyecto o en el contrato 
sin modificarla, y cuya ejecución se confíe al contratista de la obra principal o al concesionario 
de la obra pública de acuerdo con los precios que rijan para el contrato primitivo o que, en su caso, 
se fijen contradictoriamente, siempre que las obras no puedan separarse técnica o económicamente 
del contrato primitivo sin causar grandes inconvenientes a la Administración o que, aunque resulten 
separables,  sean  estrictamente  necesarias  para  su  perfeccionamiento,  y  que  el  importe 
acumulado de las obras complementarias no supere el 50 por ciento del precio primitivo del contrato. 
Las demás obras complementarias que no reúnan los requisitos señalados habrán de ser objeto de 
contratación independiente”. 
En  el  epígrafe  II.1.3.4.b)  del  presente  informe  ya  se  ha  cuestionado  la  división  en  dos 
procedimientos (el Proyecto Modificado nº 1 y el Proyecto Complementario nº 1) de unas obras que 
presentaban una identidad material sustantiva al abordar conjuntamente las adaptaciones del 
puente en construcción para la implantación de la plataforma tranviaria. 
Por lo que respecta al empleo del procedimiento previsto en el artículo 155 b) de la LCSP de 2007 
en el expediente 40-CA-4041, cabe hacer mención a las dificultades que en ocasiones existen para 
poder distinguir unas obras complementarias -que han de tramitarse a través de un nuevo contrato 
en expediente separado-, de unas obras generadoras de modificaciones del contrato original.  e
Ecloonsm  terpseltesem  csreeitnentrtaiidoriosa ,sa  ecfrlu eCmnotuenl asate ilvjaoos s dm esio gEdusiifteiacnadtcoeis oh:n ae ss edñea olabdroa sr ediete urand caomnetrnatteo  qpureee xpiasrtae nidtee,n dtiefibcea ra lpaesl aorbsrea as   2022-1251n https://ww
a)  la posibilidad de utilización separada de las nuevas obras;
b)  su necesidad en relación con el proyecto inicial; y  
c)  las dificultades técnicas de adjudicación y ejecución separada e independiente.25 
En este caso, si bien las obras reunían el requisito de no poder separarse técnicamente del contrato 
primitivo sin causar graves inconvenientes a la Administración y de que su importe acumulado no 
superaba el 50 % del precio primitivo del contrato, como puso de manifiesto la Inspección General 
de Fomento en su informe de 26 de enero de 2009, emitido sobre la propuesta de este Proyecto 
Complementario nº 1, lo cierto es que no se daban otros de los requisitos legalmente exigidos. 
En efecto, en primer lugar, no concurría el requisito de que la obra fuera ejecutada “tal y como 
estaba descrita en el proyecto o en el contrato sin modificarla” puesto que para poder llevarla a 
cabo fue tramitado separadamente y en paralelo el Proyecto Modificado nº 1, y el análisis del propio 
objeto de las obras complementarias evidencia una relevante modificación del proyecto original. 
En segundo lugar, en cuanto al requisito de que las nuevas obras fueran estrictamente necesarias 
para el perfeccionamiento de la obra principal, resulta obvio que, así como la construcción del 
puente sí era “estrictamente necesaria” para la implantación de una plataforma tranviaria, en cambio 
la  instalación  de  una  plataforma  tranviaria  no  era  “estrictamente  necesaria”  para  el 
perfeccionamiento de la obra del puente (proyecto inicial), invirtiéndose los términos del requisito 
que exige el artículo 155 b), sin que por lo demás, tampoco parezca posible que la utilización de las 
nuevas obras pudiera llevarse a cabo separadamente de las del puente, como pide el Consejo de 
Estado. De hecho, el resultado de las obras complementarias, que “mejoran y complementan el 
contrato principal al que están vinculadas”, como indica el acuerdo de autorización del Consejo de 
Ministros, constituía una realidad indivisible de la obra principal, no susceptible de utilización 
separada. 
En definitiva, el recurso al artículo 155 b) de la LCSP de 2007 para tramitar el expediente del 
Proyecto  Complementario  nº  1  no  se  ajustó  al  cumplimiento  de  los  requisitos  legalmente 
establecidos para ello. 
En este contexto, el 2 de septiembre de 2011 se invitó a la UTE contratista de la obra principal a 
presentar oferta26. 
De acuerdo con el artículo 153 de la LCSP de 2007, el procedimiento negociado se caracteriza por 
que la adjudicación “recaerá en el licitador justificadamente elegido por el órgano de contratación, 
tras efectuar consultas con diversos candidatos y negociar las condiciones del contrato con uno 
o varios de ellos”. Para ello, el artículo 160 de la LCSP de 2007, disponía que “En el pliego de 
cláusulas administrativas particulares se determinarán los aspectos económicos y técnicos que, en 
su caso, hayan de ser objeto de negociación con las empresas”. 
Por su parte, la cláusula 9 del PCAP precisó en relación con los “aspectos técnicos y económicos 
que serán objeto de negociación” lo siguiente: “Aspectos técnicos a negociar serán la relación de 
maquinaria, las instalaciones de obra, el personal que se adscribirá a la obra y la Memoria 
Constructiva y Programa de Trabajos”. Sin embargo, no ha quedado acreditado en el expediente 
que se llevara a cabo ninguna negociación sobre ninguno de los aspectos técnicos señalados, ni 
tampoco sobre los aspectos económicos del contrato, a pesar de que la negociación constituye la 
característica esencial de estos procedimientos, al tratarse del elemento diferenciador con respecto 
                                                  es
25 Entre otros, Dictámenes de 15 de diciembre de 1983, de 29 de noviembre de 1984, de 24 de julio de 1985 y 2 de abril  o
de 1992.  w.
26 Ha de indicarse que una de las sociedades que formaba parte de la UTE adjudicataria del contrato principal (expte. 40- 51ww
pCinoAter- g4ur0na4ad0 ad)  esp eola rhs a lasbsoí acei eemdspcaridneedssaid sroe  qspuuaelrtca ionartliemg idenena treliaa  pmeoserc neitsseicó rlnait. u cLraoa n pisnútvibtiultiacycaei ródonen  p 2po1ar  drpeeac sretee ep dtvieeidlm eMnbicrneiai sdrt eeu r2nio0  d0de7es,  cFsooienmnodeconim tsoiue esnnttiot u2 i0pd1oa1r  e pana  llraate  UU dTTeEEl  
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a los procedimientos abiertos y restringidos (en los que las ofertas son innegociables una vez 
presentadas), y que esta negociación ha de tener lugar tras la presentación de la oferta. 
Así, el 4 de octubre de 2011 el Secretario de Estado de Planificación e Infraestructuras adjudicó las 
obras complementarias a la nueva UTE, constituida el 13 de septiembre de 2011, por el mismo 
importe y en las mismas condiciones aprobadas con anterioridad a la licitación. 
II.2.2.4.  FORMALIZACIÓN DEL CONTRATO 
El 10 de noviembre de 2011 se formalizó el contrato entre la Subdirectora General de Coordinación 
y Gestión Administrativa de la DGC, actuando en virtud de las facultades delegadas por la Orden 
FOM/2258/2011, de 21 de julio, y el representante legal de la “UTE TRANVÍA PUENTE DE CÁDIZ” 
con un presupuesto de 28.924.786,07 euros (IVA incluido) y un plazo de ejecución de 20 meses, a 
contar desde el día siguiente al de la firma del acta de comprobación del replanteo. 
La resolución por la que se anunció la formalización del contrato fue dictada el 21 de marzo de 2013 
y publicada en el BOE el día 25 de ese mismo mes, es decir, más de un año y cuatro meses después 
de la celebración del contrato, incumpliendo así el artículo 138 de la LCSP de 2007, que establecía 
para  ello  un  plazo  máximo  de  48  días,  y  desvirtuando  la  finalidad  de  la  publicidad  de  las 
adjudicaciones exigida por la Ley, en particular en este tipo de contratos adjudicados sin promoción 
de la competencia. 
II.2.3.  Ejecución 
El acta de comprobación del replanteo se levantó el 14 de noviembre de 2011, iniciándose las 
obras el día siguiente (la fecha de inicio, 15 de noviembre de 2011, fue convalidada por escrito del 
Subdirector General Adjunto de la DGC de 25 de noviembre de 2011), debiendo terminar 20 meses 
después, es decir el 15 de julio de 2013. 
Sin embargo, tras distintas prórrogas, créditos adicionales, revisiones de precios y reajustes de 
anualidades, la obra no finalizó hasta el 23 de septiembre de 2015, con un retraso de 26 meses 
sobre el plazo de 20 meses inicialmente previsto, con un importe total certificado de 31.352.988,82 
euros. 
Cabe así destacar que el 29 de julio de 2013, la UTE contratista solicitó una prórroga del plazo de 
ejecución del contrato de acuerdo con un programa de trabajo conjunto para el contrato principal y 
el Complementario nº 1, fijando la fecha de terminación de ambos contratos el 31 de diciembre de 
2014. La coincidencia en los programas de trabajo y en su finalización, no es sino una consecuencia 
más de la identidad material y práctica del contenido de los trabajos a llevar a cabo en las obras del 
contrato principal tras la aprobación del Proyecto Modificado nº 1 y en las obras de este Proyecto 
Complementario nº 1. 
El Director General de Carreteras, en virtud de las facultades delegadas por Orden FOM 1644/2012, 
el 28 de octubre de 2013, aprobó un primer reajuste de anualidades, que supuso la detracción de 
14.828.675,32 euros de la anualidad de 2013 y el incremento por el mismo importe de la anualidad 
de 2014, con un adicional por incremento del IVA de 547.339,20 euros, así como la ampliación del 
plazo de ejecución propuesta. 
Posteriormente, en octubre de 2014, la dirección de la obra propuso un segundo reajuste de 
anualidades y una nueva prórroga debido a que “dadas las características singulares de la obra  e.
resulta complicado separar técnicamente el objeto de la obra principal de su proyecto  w.b
complementario nº 1. En consecuencia ambos proyectos deben desarrollarse en paralelo,  51ww
soiteron dlaod on,e scees easritaá  utrnaam pitraónrrdoog ae lq pureo ypeecrmtoit ac oamcopmleomdeanr tlaorsi op rnoºg 2ra, msiaesn ddoe  ptrraebvaisjoi brlees lpae ectxivisotse.n Pcoiar 
de algunas interacciones constructivas en el propio proyecto complementario nº 1 (…)”.
El Director General de Carreteras aprobó el 11 de noviembre de 2014, este segundo reajuste de 
anualidades, que supuso la detracción de 3.000.000 euros de la anualidad de 2014 y la contracción, 
por el mismo importe, en la anualidad de 2015, además de la prórroga del plazo de ejecución hasta 
el 30 de septiembre de 2015. 
Producida el acta de recepción de la obra el 23 de septiembre de 2015, la certificación final fue 
aprobada el 22 de diciembre de 2016, con 1 año de retraso sobre el plazo legalmente establecido 
para ello (artículo 218.1 de la LCSP de 2007), siendo incluidos unos importes adicionales por obra 
y unas detracciones por revisión de precios que arrojaron una valoración total de la obra certificada 
de 31.352.899,82 euros. La liquidación de las obras, por esa misma valoración, tuvo lugar el 17 de 
mayo de 2018, con un retraso de 4 meses y medio sobre el plazo establecido para ello en los 
artículos 218.3 de la LCSP de 2007 y 169 del RGLCAP. 
En relación con el acta de recepción de las obras ejecutadas bajo la cobertura de este contrato debe 
ponerse de manifiesto lo siguiente: 
-  Estas obras complementarias (expte. 40-CA-4041) fueron objeto de recepción el 23 de 
septiembre de 2015, misma fecha en la que tuvo lugar el acta de comprobación de obras 
no finalizadas para su puesta en servicio del contrato principal (expte. 40-CA-4040). A este 
respecto  llama  la  atención  el  hecho  de  que  las  obras  principales  no  pudieran  ser 
recepcionadas en ese momento, pero sí lo fueran las obras complementarias, teniendo en 
cuenta la vinculación de los trabajos instrumentados a través de ambos contratos. Por otra 
parte, no cabe obviar que ambas actas tuvieron lugar el día anterior a la inauguración oficial 
y puesta en servicio del puente, el 24 de septiembre de 2015, quedando pendientes aún 
trabajos por ejecutar, que se extenderían hasta el mes de enero de 2017. 
-  Por último ha de llamarse la atención sobre la irregularidad consistente en que el Ministerio 
de Fomento no pusiera reparos a que el acta de recepción fuera firmada por el representante 
de  la  UTE  adjudicataria  de  la  obra  principal  (primera  UTE  constituida),  y  no  por  el 
representante de la UTE adjudicataria de este contrato de obras complementarias (segunda 
UTE constituida, con distinta denominación)27. 
II.3.  ANÁLISIS  DEL  PROYECTO  COMPLEMENTARIO  Nº  2  “TRABAJOS  PARA  LA 
TERMINACIÓN DE LAS OBRAS. NUEVO ACCESO A CÁDIZ. TRAMO PUENTE SOBRE 
LA BAHÍA” (EXPTE. 40-CA-4042) 
II.3.1.  Objeto del contrato 
El 10 de junio de 2015 se celebró el contrato para la realización de los “Trabajos para la terminación 
de las obras. Nuevo acceso a Cádiz. Tramo: Puente sobre la Bahía”, tramitado como Proyecto 
Complementario nº 2 (expte. 40-CA-4042), y adjudicado por procedimiento negociado sin publicidad 
a la UTE que venía ejecutando las obras del puente por importe de 20.752.009,95 euros. 
Dadas las fechas de su inicio y adjudicación, el contrato y su tramitación se sujetaron al TRLCSP 
de 2011. 
El 25 de julio de 2014, el Director General de Carreteras, previa solicitud del Ingeniero Director de 
la Obra (escrito de 11 de julio de 2014), aprobó la Orden de Estudio para redactar un Proyecto 
Complementario nº 2 cuyo objeto era “mejorar diversos aspectos relacionados con los futuros costes  s
de explotación, la adaptación a las diversas normativas vigentes en la actualidad y acometer  e.
algunos trabajos menores que resultan convenientes”. Como ya se ha señalado, la tramitación  w.
m 2 7  i Es m n   ae   la  t  r láo  m  la i tr eg   od   ed   ea l l e d g e as c a ir or no  el los   ,  d lae     Dl a  G aCct uhaac sióenñ”a, lalod qou qeu neo “ lsae p aejrussotnaa a flí sciocnat eqnuied oe rdae n laosm ebsracdriatu graesr ednete c odnes ltaitsu cUióTnE  dfuee l alas 
tfríseisc aUsT dEe qsuigen paadratsic icpoamroon g eenr eenl tperso ypeacrtao ,c qaudea  fuignuar adne  eenll aesl  efuxepreodni etrnetes  dpee rcsoonntarast adcisiótinnt,a esn.  las que consta que las personas
de este Proyecto Complementario nº 2 siguió un curso paralelo al Proyecto Modificado nº 3, cuya 
redacción fue autorizada por la DGC un día antes, el 24 de julio de 2014. 
En el epígrafe II.1.3.6.b) relativo al Proyecto Modificado nº 3, se describe como ambos proyectos –
y también parcialmente el Proyecto Complementario nº 3- derivan de un escrito de 28 de diciembre 
de 2011 en el que la UTE adjudicataria de la obra comunicaba a la Dirección de la Obra la necesidad 
de tramitar un nuevo expediente para cubrir distintas necesidades constructivas. Dicho escrito fue 
seguido de otros posteriores de 8 de febrero de 2012 y de 9 de julio, 1 de agosto y 6 de agosto de 
2014, en los que la UTE contratista se refería a distintas unidades de obra que en aquel momento 
ya habían sido ejecutadas o estaban en trámite de ser ejecutadas sin estar recogidas en el 
proyecto vigente. 
El presente Proyecto Complementario nº 2 atendió parcialmente aquellos requerimientos, como 
también lo hizo el Proyecto Modificado nº 3. Sin embargo, el aspecto más relevante y de mayor 
impacto a destacar en este caso, habida cuenta de los cambios estructurales llevados a cabo para 
la implantación de la plataforma tranviaria en los términos hasta ahora expuestos en el presente 
informe, fue la propuesta de inclusión de las actuaciones necesarias para el establecimiento de 
un carril-bus sobre la referida plataforma tranviaria. 
En efecto, en la solicitud de orden de estudio para la redacción de este nuevo proyecto (de 11 de 
julio de 2014), se puso de manifiesto que “Pese a que el 23 de febrero de 2008 se firmó un protocolo 
de colaboración para el ‘Diseño y el desarrollo de las actuaciones necesarias para construcción y 
puesta en operación de una plataforma tranviaria sobre el nuevo puente de acceso a Cádiz’, entre 
el Ministerio de Fomento y la Consejería de Obras Públicas y Urbanismo de la Junta de Andalucía, 
a día de hoy el correspondiente Convenio no se ha materializado, ni existe constancia de que 
a medio plazo se vaya a proceder a la implantación de la plataforma tranviaria”. En razón de 
ello, continuaba la solicitud en los términos siguientes: “Entendemos, que no resulta admisible que 
un puente de la envergadura del presente se ponga en servicio con parte de su plataforma 
fuera de uso. Por ello, se propone a la Superioridad que con carácter provisional, hasta la 
construcción de la plataforma tranviaria, se destine el espacio reservado al uso del transporte 
colectivo por carretera, implantando dos carriles dedicados –uno por sentido– de forma que se 
pueda rentabilizar plenamente la inversión acometida”. 
Esta solicitud evidencia así que, a 11 de julio de 2014, existía la constancia de que después de 
haberse procedido al rediseño del puente para albergar la plataforma tranviaria, y tras el esfuerzo 
inversor adicional llevado a cabo para ello, el tranvía no iba a ser finalmente puesto en servicio 
sobre el nuevo puente. Sin embargo, a pesar de esta evidencia, en la tramitación y justificación del 
Proyecto Modificado nº 3 –que siguió incorporando trabajos ligados a la implantación de la 
plataforma–, no se hizo mención alguna a esta circunstancia, ya conocida en las fechas de su 
tramitación (ver epígrafes II.1.3.6.a) y b)). En este contexto, resulta paradójico que los trabajos a 
acometer en este Proyecto Complementario nº 2 fueran calificados en la orden de estudio como 
“algunos trabajos menores que resultan convenientes”. Por otra parte, la propuesta de inclusión de 
un carril-bus resultaba contradictoria con el hecho de que en el estudio sobre “Tráfico” (anexo nº 6 
del Proyecto inicial), la implantación de un “carril BUS-VAO” había sido estudiada de forma 
monográfica (apartado 9 del anexo nº 6) y explícitamente descartada al considerar que “el número 
de autobuses en las horas punta no es significativo para plantear un carril bus-vao en el futuro 
puente”. 
En  este  contexto,  la  primera  orden  de  25  de  julio  de  2014,  de  estudio  de  este  Proyecto 
Complementario nº 2 fue modificada por otra posterior de 13 de octubre de 2014 en la que se  s
reconsideraron algunos de los trabajos inicialmente incluidos en el proyecto. Así, el establecimiento  oe.
de un carril-bus contemplado en la primera orden fue sustituido por la adecuación provisional de la  w.
plataforma tranviaria para disponer un carril para el mantenimiento del viaducto lo que, según  51ww
rdeec coogníae xlaió Mn ecomno erila m dueel lPler odyee Lcato C, aimbpelzicuaeblaa,  lpaa rream poedrmeliaticr ieóln a dccee lsaos  ignldoeripeetansd ideen tCe áddei zlo ys  dveelh eícnulalocse, 
además de otras obras secundarias, requiriendo en concreto los siguientes trabajos de adaptación:
-  Implantación de una glorieta satélite en la intersección de inicio de la obra. 
-  Adaptación del enlace de La Cabezuela. 
-  Adecuación de los sistemas de contención. 
-  Adecuación de las juntas de los tableros (el proyecto solo recogía las juntas de dilatación 
del puente en la extensión correspondiente a la parte de calzada, pero no en la parte de la 
plataforma tranviaria que requería sistemas específicos de dilatación; no obstante, para 
asegurar el adecuado funcionamiento estructural de toda la sección del tablero con la nueva 
modificación las juntas de dilatación habrían de disponerse a sección completa del tablero, 
en toda su anchura). 
-  Firmes. 
-  Señalización. 
-  Obras complementarias. 
Además de estas actuaciones, el proyecto tuvo como objeto las siguientes: 
-  Instalación de estructuras para la señalización variable de la Dirección General de Tráfico. 
-  Instalación de amortiguadores en los tirantes del puente. Según refleja la Memoria del 
Proyecto, la definición de los sistemas de amortiguación no se había incluido en el proyecto 
inicial al quedar diferidas a los oportunos estudios dinámicos del tablero atirantado. 
-  Actualización de las pruebas de carga de las estructuras. 
-  Rediseño del sistema de bloqueo con amortiguadores en torre P-12 para su adaptación a la 
normativa vigente. 
-  Diseño de un sistema de enclavamiento provisional para sustitución de topes en la pila P-
13. 
-  Mejoras en tramos del viario afectado por la obra. 
-  Establecimiento de sistemas de retención de vertidos en el muelle de la Cabezuela. 
-  Limpieza y terminación de la obra en el muelle de La Cabezuela y en el enlace del Rio San 
Pedro. 
-  Seguridad y salud de los trabajos a realizar. 
-  Creación de medidas para facilitar las labores de inspección consistentes en la implantación 
de una viga de carril de rodadura para carros de inspección integrada en el tablero y 
compatible  con  la  pantalla  antiviento  y  en  la  creación  de  ventanas  de  acceso  para 
inspección. Inicialmente, la orden de estudio de 25 de julio de 2014 incluía la implantación 
de un sistema de inspección y monitorización del puente mucho más amplio así como la 
creación de un sistema de gestión integral de la explotación del puente. Sin embargo la  s
modificación de la orden de estudio llevada a cabo el 13 de octubre de 2014 redujo el alcance  oe.
de estas actuaciones y las recondujo al Proyecto Complementario nº3.  w.
Econm eos tlea  madisemcuoa sceiónnti ddoe,  llaa  gplroimrieetraa  doerd Ceánd dize,  2la5  odpet ijmuliizoa dceió 2n0 d1e4  laco ilmumpriennadcíióan o otrransa amcetunatacli odneel sp,u teanletes 
y la actualización del nivel de contención de los pretiles, que fueron eliminadas del Proyecto
Complementario nº 2, para ser canalizadas en su integridad a través del Proyecto Complementario 
nº 3. Este desplazamiento de uno a otro proyecto se justificó en la nueva orden de estudio de 13 de 
octubre de 2014 en que debido a su especialización, resultaba conveniente “tener en cuenta las 
distintas soluciones que puedan existir en el mercado” y recogerse “de forma independiente en un 
proyecto que se licitará mediante procedimiento abierto”. De hecho, un día después, el 14 de 
octubre de 2014, se aprobó por la DGC la orden de estudio del Proyecto Complementario nº 3. 
II.3.2.  Tramitación 
II.3.2.1.  PREPARACIÓN DEL CONTRATO 
Tras las órdenes de estudio de 25 de julio y 13 de octubre de 2014, fue redactado en el mismo mes 
de octubre el Proyecto Complementario nº 2, que fue aprobado el 26 de enero de 2015, por el 
Director General de Carreteras, actuando por delegación de acuerdo con la Orden FOM 1644/2012, 
de 23 de julio, por un importe de 20.752.009,95 euros y un plazo de ejecución previsto de 10 meses. 
El 18 de marzo de 2015 el Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda emitió 
la orden de inicio del expediente de contratación, en la que no se contemplaba, en la relación de 
trabajos del proyecto, la limpieza y terminación de las obras y la seguridad y salud de los trabajos a 
realizar, si bien, en el plan de obra de fecha 16 de marzo de 2015 sí aparecían dichas partidas. En 
esta orden de inicio se justificaba la necesidad del contrato en la definición de su objeto del modo 
siguiente: “el presente Proyecto Complementario incluye diversas actuaciones de terminación de la 
obra que, no siendo totalmente imprescindibles, si se estiman muy convenientes para alcanzar 
la plena funcionalidad de la actuación”. 
El mismo día 18 de marzo de 2015 se emitió el certificado de existencia de crédito y el 27 de 
marzo de 2015, el Consejo de Ministros autorizó al órgano de contratación a celebrar el contrato al 
ser el valor estimado del mismo superior a 12 millones de euros (artículo 317 a) del TRLCSP). 
El 8 de abril de 2015, por Resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y 
Vivienda, se aprobó el PCAP y el gasto (20.752.009,95 euros), fiscalizado favorablemente por la 
Intervención Delegada en la misma fecha de aprobación de la Resolución.  
En el PCAP el plazo de ejecución se fijó en 25 meses sin que en el expediente se justificara la 
extensión del plazo sobre el inicialmente previsto de 10 meses en el Proyecto aprobado el 26 de 
enero de 2015. 
II.3.2.2.  JUSTIFICACIÓN DEL CONTRATO 
Al igual que sucedió en el caso del Proyecto Complementario nº 1, no fue emitido un informe 
específico de justificación de las necesidades de la contratación de las obras que se iban a llevar a 
cabo (artículos 22 y 109.1 del TRLCSP y 73 del RGLCAP), ligándose en el expediente dicha 
necesidad a la mera descripción de los trabajos a realizar. 
En los distintos documentos que integran el expediente administrativo se repite la justificación 
aducida en la solicitud de orden de estudio del Ingeniero Director de la Obra de 11 de julio de 2014, 
consistente en lo siguiente: 
  Preparar el puente para su fase de explotación, de forma que se puedan racionalizar los  es
consecuentes costes. Dada la envergadura de la obra, se prevé que tales costes puedan  o
ser significativos si no se adoptan medidas constructivas tendentes a reducirlos.  51www.
  IEnntr ogdraunc irm meedjiodraa se stétec naipcaasrt ayd noo rvmieanteiv aosb lqiguaed ose p coor nlsai dperorapnia d eev gorlaunc iórenl eqvuaen claia n poarrma alati voab rhaa. 
experimentado desde la fecha de redacción del proyecto.
  Aglutinar diversas actuaciones finales, que no siendo totalmente imprescindibles, sí se 
estiman muy convenientes. 
Como ya se ha señalado, la orden de inicio del expediente de contratación reconducía todo ello a 
esto último, es decir, a la realización de “diversas actuaciones de terminación de la obra que, no 
siendo totalmente imprescindibles, si se estiman muy convenientes para alcanzar la plena 
funcionalidad de la actuación”. 
Esta justificación del contrato tiene, sin embargo, difícil acomodo dentro del contenido del artículo 
171.b) del TRLCSP, que habilitaba el recurso al procedimiento negociado para contratar obras 
complementarias, “cuando se trate de obras (…) que no figuren en el proyecto ni en el contrato, (…) 
pero que debido a una circunstancia que no pudiera haberse previsto por un poder adjudicador 
diligente pasen a ser necesarias para ejecutar la obra tal y como estaba descrita en el proyecto 
o en el contrato sin modificarla (…) siempre que las obras no puedan separarse técnica o 
económicamente del contrato primitivo sin causar grandes inconvenientes al órgano de contratación 
o que, aunque resulten separables, sean estrictamente necesarias para su perfeccionamiento”. 
En efecto, la descripción del objeto del contrato y su justificación sobre la base de consistir en 
actuaciones “que no siendo totalmente imprescindibles, sí se estiman muy convenientes” no 
encaja con el carácter estrictamente necesario que exige el precepto transcrito, sin perjuicio, 
además, de la exigencia establecida por el artículo 22 del TRLCSP consistente en que “Los entes, 
organismos y entidades del sector público no podrán celebrar otros contratos que aquellos que sean 
necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines institucionales”. 
Por otra parte, el hecho de que en la solicitud de 11 de julio de 2014 de orden de estudio se invocara 
que el Convenio entre el Ministerio de Fomento y la Junta de Andalucía a que se refería el Protocolo 
de 23 de febrero de 2008 no se había materializado, como fundamento para readaptar la plataforma 
al no implantarse ya el tranvía, deja en evidencia la justificación de la tramitación del Proyecto 
Complementario nº 1 (y de los Modificados nº 1 y nº 2), ya que entonces tampoco se había celebrado 
el referido Convenio, a pesar de lo cual sí se tramitaron el contrato complementario y los modificados 
para implantar la referida plataforma. 
II.3.2.3.  ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO 
El PCAP del contrato 40-CA-4042 estableció la adjudicación por el procedimiento negociado sin 
publicidad, al tramitarse al amparo del artículo 171.b) del TRLCSP. De conformidad con el artículo 
176 del TRLCSP los aspectos técnicos y económicos objeto de negociación fijados fueron los 
siguientes: la relación de maquinaria, las instalaciones de obra, el personal que se adscribiría a la 
obra y la memoria constructiva y programa de trabajo (cláusula 12). 
Sin embargo, la redacción del apartado nº 15 del cuadro de características del PCAP resultaba 
contradictoria al señalar, en relación con los documentos que debían incluirse en el sobre para la 
valoración de los criterios no evaluables mediante fórmulas, que “no es necesario aportar este 
sobre, al ser el precio el único criterio evaluable” para, a continuación, referirse a “los enumerados 
en la Sección tercera del Capítulo I [comprensivo de los aspectos a negociar distintos del precio]. 
En este caso, el sobre se señalará con el n° 2”. 
El 9 de abril de 2015 se invitó a presentar oferta a las empresas que formaban la UTE adjudicataria 
del contrato principal en el inicio de su fase de ejecución28. 
El 12 de mayo de 2015 el Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda adjudicó  bo
las obras complementarias “Trabajos para la terminación de las obras: Nuevo acceso a Cádiz.  51ww
d 2 8e   V  la e sr    as  o  ec s ie t ed   ar ed  se p s e  icn  tt oe   gl or a  s n et eñ  sa   lda  ed   ol a  e  U  n TlaE .n  ota a pie de página nº 26 del presente informe acerca de la sustitución de una  OE-A-2022-12able en https://
Tramo:  Puente  sobre  la  Bahía”  a  las  empresas  que  en  aquel  momento  formaban  la  UTE 
adjudicataria de los anteriores contratos29. 
Sin embargo, al igual que sucediera en el caso del contrato 40-CA-4041 (Proyecto Complementario 
nº 1), no ha quedado acreditado en el expediente que se llevara a cabo ninguna negociación sobre 
ninguno de los aspectos técnicos señalados, ni tampoco sobre los aspectos económicos del 
contrato,  a  pesar  de  que  la  negociación  constituye  la  característica  esencial  de  estos 
procedimientos. 
II.3.2.4.  FORMALIZACIÓN DEL CONTRATO 
El 10 de junio de 2015, se formalizó el contrato entre el Subdirector General de Coordinación y 
Gestión  Administrativa,  actuando  en  virtud  de  las  facultades  delegadas  por  la  Orden  FOM 
1664/2012, de 23 de Julio, y el apoderado de la UTE adjudicataria con un importe de 20.752.009,95 
euros y un plazo de ejecución de 25 meses, contados desde el día siguiente al de la firma del acta 
de comprobación del replanteo, publicándose en el BOE el anuncio de la formalización tres días 
después, el 13 de junio de 2015. 
II.3.3.  Ejecución 
El acta de comprobación del replanteo se levantó el 17 de junio de 2015, iniciándose las obras el 
día siguiente, debiendo terminar 25 meses después, es decir el día 18 de julio de 2017. 
El  análisis de  los  documentos  administrativos relativos  a la ejecución  del contrato pone  de 
manifiesto, como se ha señalado al principio, que este Proyecto Complementario nº 2 fue tramitado 
en gran medida para dar cobertura en el proyecto a distintas unidades de obra que en aquel 
momento ya habrían sido ejecutadas o estaban en curso de ser ejecutadas antes de su aprobación. 
Así: 
-  El día 7 de octubre de 2015, apenas 4 meses después del inicio de la ejecución de este 
Complementario nº 2, la Dirección de la obra emitió un “Informe con propuesta de reducción 
del plazo y reajuste de anualidades de la obra”, en el que se ponía de manifiesto que la DGC 
había autorizado el 29 de julio de 2015 a la Dirección de Obra “a incluir en la certificación 
ordinaria el concepto de obra ejecutada no acreditada”, recurriendo como justificación a la 
necesidad de acompasar los trabajos con los de la obra principal (expte. 40-CA-4040), que 
tenía en aquel momento fijada como fecha de terminación el 31 de marzo de 2016. 
-  En el mismo informe se proponía un reajuste de anualidades y la reducción del plazo para 
terminar la obra en dieciséis meses y dieciocho días,  quedando fijada la fecha de 
finalización el 29 de febrero de 2016. Ambos ajustes fueron autorizados el 22 de diciembre 
de 2015 por el Director General de Carreteras que aprobó, además, el desplazamiento de 
la anualidad para la retención adicional del 10 % del presupuesto de adjudicación a efectos 
de la liquidación de la anualidad prevista en el año 2017 a la del 2016 por importe de 
2.075.201,00 euros. 
-  De este modo, la obra complementaria, inicialmente programada con una duración de 25 
meses, pasó a ejecutarse en ocho meses y once días (un 300 % menos). Teniendo en 
cuenta que no fue suprimida ninguna unidad de obra, este adelanto temporal se explicaría 
por el hecho de haberse efectivamente incorporado trabajos ya realizados con anterioridad.  s
 2 9   U  n  a   d  e   l a s    e m   p r e  s  a s   i n  t e g  r a n  t e s     de la UTE había cambiado de razón social mediante escritura pública de fecha 25 de
junio de 2012 según figura en el expediente de contratación.
-  Así  lo  confirma  también  el  análisis  del  reajuste  de  anualidades  autorizado  y  de  las 
certificaciones de obra expedidas. 
En efecto, el reajuste autorizado el 26 de octubre de 2015 se muestra en el siguiente cuadro 
nº 11 en el que puede constatarse cómo la primera anualidad, prevista para 2015, se 
incrementó en más de un 1.600 %, pasando de 980.000,00 euros a 16.002.009,95 euros. 
CUADRO Nº 11. REAJUSTE DE ANUALIDADES EXPTE. 40-CA-4042 
(en euros) 
Anualidad  Anualidad 
Año  Detracción  Contracción 
prevista  resultante 
2015  980.000,00  0,00  15.022.009,95  16.002.009,95 
2016  8.850.000,00  4.100.000,00  0,00  4.750.000,00 
2017  10.922.009,95  10.922.009,95  0,00  0,00 
Fuente: Expte. 40-CA-4042 
A su vez, el examen de las certificaciones de obra expedidas pone de manifiesto que del 
importe total ejecutado y certificado (20.752.009,95 euros), un 92 % (19.110.704, 24 euros) 
lo fue en concepto de “obra ejecutada y no acreditada”, de los cuales 16.916.959,02 euros 
ya habían sido incluidos en la certificación del mes de agosto de 2015, primera certificación 
emitida tras la autorización de la DGC de 29 de julio de 2015 para “incluir en la certificación 
ordinaria el concepto de obra ejecutada no acreditada”, y antes de que hubieran transcurrido 
tres meses desde que se inició esta obra complementaria. 
-  Por otra parte, el 23 de septiembre de 2015 fue levantada un “Acta de comprobación de 
obras no finalizadas para su puesta en servicio”, acompañada de un informe del Ingeniero 
Director de la Obra, en el que certifica que a esa fecha (23 de septiembre de 2015), 
transcurridos tan solo tres meses y cinco días desde el inicio teórico de los trabajos, se había 
ejecutado ya el 86,24 % de la obra correspondiente a este expte. 40-CA-4042. 
A este respecto, como ya se ha dicho en relación con la obra principal, el artículo 235.6 del 
TRLCSP contemplaba la posibilidad de puesta en servicio para el uso público de una obra 
no finalizada, sin el cumplimiento del acto formal de recepción, tan solo “por razones 
excepcionales de interés público debidamente motivadas en el expediente”. Pero al igual 
que sucedió en el caso del expte. 40-CA-4040, tampoco se produjo en este caso tal 
motivación  de  forma  explícita  y,  en  consecuencia,  tampoco  quedaron  acreditadas 
formalmente las razones excepcionales de interés público exigidas por la Ley. Como se ha 
señalado ya, estas actuaciones deben ponerse en relación con el hecho de que un día 
después, el 24 de septiembre de 2015, se produjo la inauguración oficial del puente, aún a 
pesar  de  que  en  aquel  momento  estaban  pendientes  de  ejecución  no  solo  trabajos 
correspondientes a este Proyecto Complementario nº 2 (expte. 40-CA-4042), sino también 
a la obra principal (expte. 40-CA-4040) y al Proyecto Complementario nº 3 (expte. 40-CA-
4043). 
-  El 19 de mayo de 2016 se levantó el acta de recepción de estas obras complementarias. 
Con arreglo a los plazos legales correspondientes (artículo 235 del TRLCSP) la certificación 
final debió aprobarse antes del 19 de agosto de 2016 y la liquidación el 29 de agosto de  s
2018, sin que, sin embargo, las mismas se hayan incorporado al expediente de contratación  e.
solicitado y remitido al Tribunal de Cuentas, ni tampoco hayan sido aportadas en el trámite  w.b
de alegaciones, a pesar de haber sido advertido de forma expresa este incumplimiento.  51ww
II.4.  ANÁLISIS  DEL  PROYECTO  COMPLEMENTARIO  Nº  3  “ORGANIZACIÓN  DE  LA 
EXPLOTACIÓN DEL PUENTE. NUEVO ACCESO A CÁDIZ. TRAMO: PUENTE SOBRE LA 
BAHÍA” (EXPTE. 40-CA-4043) 
II.4.1.  Objeto del contrato 
El 3 de julio de 2015 se celebró el contrato para la “Organización de la explotación del puente. 
Nuevo acceso a Cádiz. Tramo: Puente sobre la Bahía”, tramitado como Proyecto Complementario 
nº  3  (expte.  40-CA-4043),  y  adjudicado  por  procedimiento  abierto  con  varios  criterios  de 
adjudicación a la UTE que venía ejecutando las obras del puente por importe de 35.653.354,01 
euros y un plazo de ejecución de 18 meses. 
Dadas las fechas de su inicio y adjudicación, el contrato y su tramitación se sujetaron al TRLCSP 
de 2011. 
El Proyecto Complementario nº 3 tuvo como objeto la realización de las siguientes actuaciones: 
-  Implantación de un sistema de inspección y monitorización del puente, incorporando en la 
fase de construcción los siguientes medios destinados a garantizar la accesibilidad a la 
estructura para su inspección periódica y para acometer tareas de conservación: instalación 
de carros de mantenimiento, instalación de plataformas de acceso, plataforma autoportante 
para inspección y mantenimiento, iluminación interior y tomas de corriente, implantación de 
estaciones de pesaje dinámico y adaptación de la instrumentación a la fase de explotación. 
-  Creación de un sistema de gestión integral de la explotación del puente mediante la 
instalación de: elementos de control de acceso al puente, pórticos de control de gálibo, 
sistema de control del balizamiento aéreo, sistema de control del balizamiento marítimo, 
sistema de control de la iluminación viaria y ornamental, cámaras de seguimiento de 
incidencias, estaciones de pesaje y de aforo y creación de un centro de gestión del puente. 
Estas dos actuaciones, que estaban comprendidas entre las referidas por la adjudicataria en sus 
escritos de julio y agosto de 2014, se habían contemplado inicialmente en la primera orden de 
estudio del Proyecto Complementario nº 2, de 25 de julio de 2014. Sin embargo, tras su modificación 
por otra posterior de 13 de octubre de 2014 estos trabajos se recondujeron en su mayor parte a 
este Proyecto Complementario nº 3. Además, se contemplaron las siguientes actuaciones, también 
vinculadas muy directamente con las acometidas a través del referido Proyecto Complementario nº 
2. 
-  Adecuación de la glorieta de Cádiz, consistente en la adecuación del paseo marítimo, 
dotándole de continuidad con respecto a las características del resto del paseo, mejora de 
la defensa de la escollera frente a temporales e implantación de un sistema de retenida de 
vertidos para recoger el drenaje de parte del puente. 
-  Optimización de la iluminación viaria y ornamental. 
-  Actualización del nivel de contención de los pretiles. Debido a un cambio en la normativa, 
según describe la Memoria del Proyecto, resultaba necesario desmontar los sistemas de 
contención ya instalados consistentes en dos pretiles a ambas márgenes de la calzada y 
una barrera de hormigón en la mediana, así como una barrera de hormigón que separaba 
la zona de adaptación de la plataforma tranviaria, para instalar nuevos pretiles y barreras de  es
hormigón adaptados a la normativa.  o
--   GSeegsutiórind adde  yr essailduudo. s y limpieza de obra.  2022-1251n https://ww
II.4.2.  Tramitación 
II.4.2.1.  PREPARACIÓN DEL CONTRATO 
Ya se ha expuesto en los anteriores epígrafes II.1.3.6.a) y II.3.1 del presente informe que este 
Proyecto  Complementario  nº  3  fue  tramitado  de  forma  conjunta  y  paralela  con  el  Proyecto 
Modificado nº 3 y el Proyecto Complementario nº 2, dando cobertura a distintos requerimientos 
constructivos que ya habían sido objeto de ejecución, o que se encontraban en trámite de ser 
ejecutados según había reclamado la UTE contratista en diversos escritos de julio y agosto de 2014. 
En concreto, la tramitación de este Proyecto Complementario nº 3 se inició con la aprobación de la 
orden de estudio por parte del Director General de Carreteras el 14 de octubre de 2014, un día 
después de que mediante orden de 13 de octubre se desgajaran del proyecto Complementario nº 2 
distintos elementos en relación con los cuales se consideró que, por su especialización, convenía 
tener en cuenta las distintas soluciones que pudieran existir en el mercado, para lo cual se licitarían 
mediante procedimiento abierto. 
El Proyecto fue redactado el mismo mes de octubre de 2014 y aprobado el 6 de febrero de 2015 
por el Director General de Carreteras, actuando por delegación de acuerdo con la Orden FOM 
1644/2012, de 23 de julio, por un importe de 41.950.057,67 euros y un plazo de ejecución previsto 
de 6 meses. 
El 18 de marzo de 2015 el Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda emitió 
la orden de inicio del expediente de contratación. Ese mismo día 18 de marzo de 2015 se emitió 
el certificado de existencia de crédito y el 27 de marzo de 2015, el Consejo de Ministros autorizó 
al órgano de contratación a celebrar el contrato al ser el valor estimado del mismo superior a 12 
millones de euros (artículo 317 a) del TRLCSP), todo ello de forma simultánea con el Proyecto 
Complementario nº 2. 
El 31 de marzo de 2015, por Resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y 
Vivienda, se aprobó el PCAP y el gasto (41.950.057,67 euros), fiscalizado favorablemente por la 
Intervención Delegada en la misma fecha de aprobación de la Resolución.  
En el PCAP el plazo de ejecución se fijó en 23 meses sin que en el expediente se justificara la 
extensión del plazo sobre el inicialmente previsto de 6 meses en el Proyecto aprobado el 6 de 
febrero de 2015. 
II.4.2.2.  JUSTIFICACIÓN DEL CONTRATO 
Al igual que sucedió en el caso de los Proyectos Complementarios nº 1 y nº 2, tampoco fue emitido 
un informe específico de justificación de las necesidades de la contratación de las obras que se iban 
a llevar a cabo (artículos 22 y 109.1 del TRLCSP y 73 del RGLCAP), ligándose en el expediente 
dicha necesidad a la mera descripción de los trabajos a realizar30. 
No obstante, en determinados documentos del expediente se incluyó una justificación genérica 
adicional, que fue coincidente con la del Proyecto Complementario nº 2. En concreto, en la orden 
de inicio del expediente, haciendo referencia explícita a los artículos 22 y 109.1 del TRLCSP, se 
justificó la necesidad de la contratación en lo siguiente: 
  Preparar el puente para su fase de explotación, de forma que se puedan racionalizar los  e.
consecuentes costes.  w.b
 3 0  L  a  s   n  e c  e s  i d a  d e  s   a    s a  t is  f a c  e r   p  o r   e  l contrato se describen como sigue en el PCAP: “Con este contrato se satisfarán las
nloesc Peslaidnaodse, sy  qcoune  lsaes  dceasraccritbeeríns teicna se ly P craolyideacdto q, umee sdeia rnetceo lgae enj eecnu ecli óPnli edgeo l adse  oPbrreassc rdipecsicorniteass  Teénc enli cmasis Pmaor tyic duleafrineisd”a. s en
  Introducir las mejoras técnicas que se consideran de gran relevancia para la obra. En gran 
medida  este  apartado  viene  obligado  por  la  propia  evolución  que  la  normativa  ha 
experimentado desde la fecha de redacción del proyecto. 
  Aglutinar diversas actuaciones finales, las cuales se estiman muy convenientes. 
A este respecto, cabe insistir, en primer lugar, en que el artículo 22 del TRLCSP disponía que “Los 
entes, organismos y entidades del sector público no podrán celebrar otros contratos que aquellos 
que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines institucionales”. 
De ahí que las meras apelaciones declarativas a la “racionalización de costes”, a la introducción de 
mejoras  “de  gran  relevancia”  o  a  la  incorporación  de  actuaciones  que  se  consideran  “muy 
convenientes” no resultan, por si solas, acreditativas, en ningún modo, de las necesidades a las que 
se refiere la Ley, pues el artículo 22 citado exige que las necesidades a cubrir y la idoneidad del 
contrato para satisfacerlas “deben ser determinadas con precisión”. 
En segundo término, y con independencia de la insuficiencia de esta motivación justificativa de un 
gasto previsto que ascendía a 41.950.057,67 euros, de nuevo resulta cuestionable que en un 
proyecto de ingeniería tan avanzada como el abordado a través del expte. 40-CA-4040, no 
estuvieran previstos algunos de los trabajos principales objeto de este Proyecto Complementario nº 
3, tales como la implantación en la estructura del puente de un sistema de monitorización para su 
inspección periódica y para acometer tareas de conservación, o la instalación de los oportunos 
sistemas de gestión básicos, habilitantes para la explotación del puente, tales como los elementos 
de control de acceso al puente, los pórticos de control de gálibo, o los sistemas de control del 
balizamiento tanto aéreo como marítimo. De hecho, tales trabajos figuraban explícitamente entre 
los ya acometidos o en trámite de ejecución por la adjudicataria de la obra principal, relacionados 
en sus escritos de julio y agosto de 2014, a los efectos de que fuera tramitado el oportuno expediente 
que les diera cobertura, en relación con lo que la Subdirección General de Construcción de la DGC, 
en su informe de 26 de marzo de 2015 emitido a ese respecto, señaló que, “en el caso de que 
proceda, serán estudiadas en otro tipo de expediente distinto del actual modificado [se refiere al 
Modificado nº 3] que tenemos en tramitación”. 
Por último, no deja de resultar paradójica la apelación en los Proyectos Complementarios nº 2 y 3, 
tramitados en paralelo y por un importe conjunto de 62.702.067,62 euros (20.752.009,95 euros + 
41.950.057,67 euros), a la “racionalización de costes” como justificación de dicho gasto, en el 
contexto que se viene describiendo en el presente informe. 
II.4.2.3.  ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO 
El PCAP del contrato 40-CA-4043 estableció la adjudicación por el procedimiento abierto con 
varios criterios. 
Como  ya  se  ha  indicado,  la  razón  aducida  para  tramitar  separadamente  este  Proyecto 
Complementario nº 3 (Expte. 40-CA-4043) del Proyecto Complementario nº 2 (Expte. 40-CA-4042) 
fue la conveniencia de “tener en cuenta las distintas soluciones que pudieran existir en el mercado” 
debido a la “especialización” de las prestaciones a cubrir. Sin embargo, en ninguno de los dos 
expedientes se incluyó informe o explicación alguna que sustentase que no se diera esta misma 
circunstancia de “especialización” de los trabajos en el caso del Proyecto Complementario nº 2 –
que fue tramitado mediante procedimiento negociado sin publicidad-, puesto que en ambos casos, 
la mayor parte de los trabajos a realizar tenían una naturaleza similar e incluso elementos comunes  e.e
de conexión.  bo
Eeqcoxunpme ct epu.lvae e4lmqn0ueí-aiCne trAa ec-r4jaieo0scs4ou, 3,tc a cofnaimndbaooel m  saeelno ntvsicte eipr tánar aora b q pcaurojooenss te pinsedutraeaó  ci,n iaótlaeln  na. cdoijóbunrda id ceapcrrslianerc aeidpl aac lo dneyt  raabdtorei,r   dalelo m sn euraecnvatode,or ia ol arlea cs om bipsermrotuayre aUc tdToeEsl    OE-A-2022-12able en https://
Para la adjudicación del concurso el PCAP estableció distintos criterios no evaluables mediante 
fórmulas para la valoración de la oferta técnica (100 puntos) y un criterio evaluable mediante 
fórmulas, que fue el precio, para la valoración de la oferta económica (100 puntos), ponderándose 
los primeros en un 40 % sobre el total, y el segundo en un 60 %. 
Los elementos a considerar, no evaluables mediante fórmulas, fueron los siguientes: 
a)  Memoria descriptiva del proceso de ejecución, programa de trabajos y plazo de ejecución (50 
puntos) 
b)  Plan de Calidad (10 puntos) 
c)  Programa de actuaciones medioambientales (15 puntos) 
d)  Memoria de seguridad y salud (5 puntos) 
e)  Tecnología e I+D+i (5 puntos) 
f)  Memoria de minimización de impacto a los usuarios (15 puntos) 
La licitación de las obras se anunció por medio de resolución del Director General de Carreteras 
publicada en el BOE de 2 de abril de 2015 y en el DOUE del día 4 de ese mismo mes, habiendo 
sido objeto de publicación previamente en la Plataforma de Contratación del Sector Público el 31 
de marzo de 2015. 
De las siete ofertas que se presentaron, una fue excluida de la apertura de la oferta económica al 
no superar el umbral mínimo de puntuación técnica que se había fijado en el PCAP. De las seis 
restantes, ninguna incurrió en presunta temeridad. 
En  relación  con  la  evaluación  del  “Plan  de  Calidad”  y  del  “Programa  de  actuaciones 
medioambientales” de las ofertas técnicas, la mesa de contratación valoró el hecho de estar en 
posesión de determinadas certificaciones (normas UNE-ISO), siendo criterio reiterado del Tribunal 
de Cuentas considerar que la posesión de estos certificados, si bien puede ser considerada como 
requisito de solvencia de las empresas licitadoras, no resulta en cambio procedente como criterio 
de valoración para la adjudicación, como ya se ha señalado en relación con la adjudicación del 
contrato principal (expte. 40-CA-4040). 
Por otro lado, en la motivación de la puntuación obtenida por la UTE que resultó adjudicataria, se 
alude reiteradamente a la experiencia de la empresa como adjudicataria de la obra principal. En 
este sentido, se dice, en relación con la memoria descriptiva del proceso de ejecución: “La memoria 
presentada es excelente, fruto del conocimiento que tiene la UTE de la realidad de la obra y el 
entorno, pues está construyendo la obra principal del puente sobre la Bahía”, “además, alguno de 
los elementos del proyecto complementario o de los medios auxiliares necesarios para su 
construcción se han empleado ya por la UTE en la obra del puente y se encuentran 
actualmente en la obra, lo que añade ventajas en cuanto a la rapidez con que se puede contar 
con estos medios y la experiencia en su manejo”, “la relación de las fuentes de suministro de 
materiales  y  validación  de  las  mismas  es  excelente.  No  en  vano  muchos  de  ellos  son 
suministradores  de  la  obra  actualmente  en  construcción  (…)”.  Igualmente  fue  valorada 
positivamente la experiencia de la adjudicataria en relación con la “Memoria de seguridad y salud” 
y en la “Memoria de minimización de impacto a los usuarios”. Cabe indicar que la oferta técnica de 
esta UTE fue la más valorada en todos y cada uno de los elementos no evaluables mediante 
fórmulas, y la segunda mejor oferta económica. 
Es también criterio constante y reiterado de este Tribunal de Cuentas considerar que la experiencia 
puede ser utilizada como requisito de solvencia de las empresas (artículo 76 a) del TRLCSP), pero  s
no como criterio de valoración de las ofertas ya que, como tiene dicho el Tribunal Supremo, “la  e.
valoración de la experiencia supone la contravención del principio de libre competencia en la  w.
contratación administrativa” (así, SSTS, Sala Tercera, de 24 de mayo de 2004, de 11 de julio de  51ww
2006, o de 21 de marzo de 2007).
Por otra parte, resulta en cierto modo contradictorio que el presente expte. 40-CA-4043, fuera 
desgajado del expte. 40-CA-4042 con la finalidad de “tener en cuenta las distintas soluciones que 
pudieran existir en el mercado”, para finalmente primar con una mayor valoración la experiencia de 
la empresa que venía ejecutando la obra principal. En este contexto, resulta igualmente relevante 
poner de manifiesto que de las siete ofertas presentadas, dos propusieron una disminución del plazo 
de ejecución de la obra de 1 mes (sobre los 23 previstos en el PCAP), mientras que la UTE 
adjudicataria, conocedora del estado real de las obras, propuso una reducción del plazo de 5 meses, 
lo que también fue valorado positivamente por la mesa de contratación. 
En definitiva, si bien el procedimiento de adjudicación del Proyecto Complementario nº 3 promovió 
formalmente la competencia, lo cierto es que el resultado final obtenido fue el mismo que el 
resultante del procedimiento negociado sin publicidad tramitado para la adjudicación del Proyecto 
Complementario nº 2. 
Así, el 17 de junio de 2015, el Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda 
adjudicó el Proyecto Complementario nº 3, previa fiscalización por la Intervención Delegada en esa 
misma fecha, a las mismas empresas adjudicatarias de los anteriores contratos en UTE, por un 
importe de 35.653.354,01 (IVA incluido) y un plazo de ejecución de 18 meses31. El anuncio de 
adjudicación se publicó en la Plataforma de Contratación del Estado el día 18 de Junio y en el sitio 
web de TED (Tenders Electronic Daily) el 25 de julio de 2015. 
II.4.2.4.  FORMALIZACIÓN DEL CONTRATO 
El 3 de julio de 2015, se formalizó el contrato entre el Subdirector General de Coordinación y Gestión 
Administrativa, actuando en virtud de las facultades delegadas por la Orden FOM 1664/2012, de 23 
de Julio, y el apoderado de la UTE por el importe y plazo de ejecución fijados en la adjudicación. 
II.4.3.  Ejecución 
El acta de comprobación del replanteo se levantó el 7 de julio de 2015, iniciándose las obras el 
día siguiente, debiendo terminar 18 meses después, es decir el día 8 de enero de 2017. 
Al igual que sucedió en el caso del Proyecto Complementario nº 2, el análisis de los documentos 
administrativos relativos a la ejecución el contrato pondría de manifiesto que este Proyecto también 
fue tramitado en gran medida para dar cobertura a distintas unidades de obra que en aquel momento 
ya habrían sido ejecutadas o estaban en curso de ser ejecutadas antes de su aprobación. Así: 
-  El día 30 de noviembre de 2015 la Dirección de la obra emitió un “Informe con nueva 
propuesta de reajuste de anualidades de la obra”, en el que se ponía de manifiesto de forma 
expresa que la DGC había autorizado el 29 de julio de 2015 a la Dirección de Obra “a incluir 
en la certificación ordinaria el concepto de obra ejecutada no acreditada”, recurriendo 
como justificación a la necesidad de acompasar los trabajos con los de la obra principal 
(expte. 40-CA-4040), que tenía en aquel momento fijada como fecha de terminación el 31 
de marzo de 2016. 
-  En el mismo informe se proponía un reajuste de anualidades, levantándose el 30 de 
noviembre de 2015 un acta en la que se ponía de manifiesto el acuerdo del contratista para 
“una vez examinada la situación del contrato y la programación de los trabajos”, proponer la 
tramitación del reajuste. El Director General de Carreteras aprobó el 28 de enero de 2016 el  s
acta de 30 de noviembre anterior así como el nuevo programa de trabajos, ordenando la  e.
tramitación del reajuste. Sin embargo, este no fue autorizado hasta el 15 de septiembre de  w.
                                                
c31o nEssttitau itdearsc,e mrae dUiTanEt ea edsocprtiótu, rpaa prúab llaic ae jdeec ufeccióhna  d9e d ee sjuten ioc odnet r2a0to1,5 u, nseag dúenn foigmurinaa ecnió enl  edxisptiendtaie nat ela dse  dcoosn traanttaecriióonrm. ente
2016 por el mismo Director General de Carreteras, que actuó por delegación del órgano de 
contratación. 
-  El reajuste autorizado el 15 de septiembre de 2016 se muestra en el siguiente cuadro nº 12, 
en el que puede constatarse que la anualidad prevista para 2016 se incrementó en más de 
un 313 %, pasando de 8.414.010,00 euros a 26.412.802,91 euros. 
CUADRO Nº 12. REAJUSTE DE ANUALIDADES EXPTE. 40-CA-4043 
(en euros) 
 
Anualidad  Anualidad 
Año  Detracción  Contracción 
prevista  resultante 
2016  8.414.010,00  0,00  17.998.792,91  26.412.802,91 
2017  26.398.792,91  17.998.792,91  0,00  8.400.000,00 
 Fuente: Expte. 40-CA-4043 
-  Sin embargo, con independencia y totalmente al margen de la tramitación del mencionado 
reajuste de anualidades, lo cierto es que en la certificación de obra expedida el 3 de 
septiembre de 2015, apenas dos meses después de haberse iniciado, teóricamente, las 
obras de este Proyecto Complementario nº 3, ya se había certificado en concepto de “Obra 
ejecutada y no acreditada” un total de 15.406.617,89 euros (más del 43 % del importe total 
de la obra) además de haberse certificado también por “Obra ejecutada y acreditada” el 
total de la anualidad correspondiente a 2015 (840.551,10 euros). Todo ello un año antes de 
que el reajuste fuera autorizado, y al margen de que cuando este se autorizó se refiriera a 
2016, es decir, a un ejercicio posterior a aquel en que realmente tuvo lugar. Estos hechos 
evidenciarían que el estado real de ejecución de las obras era muy distinto al que reflejaban 
los expedientes y, por otra parte, pondrían en cuestión la posibilidad real de que las obras 
hubieran podido ser adjudicadas a un licitador distinto a la UTE que venía ejecutando los 
trabajos, a pesar de haber sido tramitado formalmente un procedimiento de adjudicación 
abierto a la competencia. Por último debe recordarse, una vez más, que fue en el referido 
mes de septiembre de 2015, cuando se produjo la inauguración oficial del puente, aunque 
las obras complementarias correspondientes a este expte. 40-CA-4043 no finalizaran hasta 
el 8 de enero de 2017. 
-  No se han hecho constar en el expediente de contratación solicitado y remitido al Tribunal 
de Cuentas, el acta de recepción, la certificación final, ni la liquidación de este contrato 40-
CA-4043, ni han sido aportadas en el trámite de alegaciones, a pesar de haber sido advertido 
de forma expresa este incumplimiento. 
II.5.  ANÁLISIS DE OTROS CONTRATOS Y ENCOMIENDAS DE GESTIÓN VINCULADOS A LA 
EJECUCIÓN DE LA OBRA 
II.5.1.  Contratos de consultoría, asistencia y servicios y contratos menores 
Además de los contratos de obra hasta ahora analizados, la construcción del “Puente de la 
Constitución de 1812” dio lugar a la tramitación de 3 contratos de consultoría y asistencia o contratos 
de servicios directamente vinculados a la ejecución de la obra principal y 10 contratos menores de  s
servicios. Estos contratos tuvieron principalmente por objeto el control y vigilancia, la redacción del  e.
plan de inspección y mantenimiento, la seguridad y salud y el asesoramiento y supervisión de  w.b
diversos aspectos del proceso constructivo de las obras. Además, en materia de seguridad y salud  51ww
dDee mlaasr coabcrióans  Gy egneesrtaiól nd ed eC aerxreptreorpaisa cdioenl eEss tased os eunsc Arinbdiearlounc íao tOrocsc i4d ecnotanlt rpaatoras  vdaer iaass isotbernacsi,a  ean trlae 
las que se encontraba la del Puente sobre la Bahía de Cádiz.
El importe total de estos contratos vinculados a la ejecución de la obra ascendió a un total de 
17.680.942,6 euros. Su desglose pormenorizado figura en el anexo nº 1 que acompaña al presente 
informe. 
II.5.1.1.  CONTRATOS  VINCULADOS  DIRECTAMENTE  A  LA  EJECUCIÓN  DE  LA  OBRA 
PRINCIPAL QUE FUERON OBJETO DE LICITACIÓN 
II.5.1.1.a) Contrato de consultoría y asistencia para el control y vigilancia de las obras: nuevo acceso 
a Cádiz. Puente sobre la Bahía (expte.: AT-CA-4040) 
El expte. AT-CA-4040 tuvo por objeto la contratación de los trabajos de control y vigilancia de la 
obra del Puente sobre la Bahía de Cádiz. El contrato fue adjudicado por procedimiento abierto, con 
un importe de 3.135.239,11 euros, y un plazo de ejecución de 38 meses. La celebración del contrato 
tuvo lugar el 27 de agosto de 2007, siendo su fecha de terminación el 27 de octubre de 2010. 
Dado el objeto del contrato, este siguió las mismas vicisitudes que el contrato principal. Así, este 
contrato AT-CA-4040 se vio afectado en su ejecución por seis modificaciones, cuatro suspensiones 
de su ejecución (además de las derivadas de la tramitación de los modificados) y dos reajustes de 
anualidades que incrementaron tanto los costes como los plazos de terminación inicialmente 
previstos. Como consecuencia de todo ello, el importe final del contrato ascendió a 11.221.421,27 
euros, lo que supuso un incremento del 258 % con respecto al precio inicial (3.135.239,11 euros), 
y su plazo de ejecución se demoró 5 años y 7 meses con respecto al plazo inicialmente previsto de 
terminación, finalizando el 31 de mayo de 2016. 
En particular, la primera modificación del contrato tuvo por objeto, por un lado, “la realización de 
estudios y trabajos no previstos en el contrato inicial”, principalmente como consecuencia de la firma 
del Protocolo de Colaboración de 23 de febrero de 2008, entre el Ministerio de Fomento y la Junta 
de Andalucía para la implantación de la plataforma tranviaria, y por otro lado, determinadas 
“actuaciones no previstas en el Pliego objeto del contrato”. Las restantes modificaciones fueron 
motivadas por la necesidad de “corregir el desequilibrio económico provocado por el previsible 
desfase temporal existente con los trabajos de ejecución [de la obra principal]”.  
Además de estas incidencias en la ejecución, también cabe señalar las siguientes: 
-  El PCAP del contrato no estableció el valor máximo de los gastos de publicidad de licitación 
del contrato, como exigía el artículo 67.2.g) del RGLCAP. 
-  No se justificaron las puntuaciones asignadas a cada uno de los licitadores en la valoración 
de las propuestas técnicas, al igual que sucedió en el caso del contrato principal (expte. 40-
CA-4040). 
-  La adjudicataria del contrato fue una UTE, sin que se hubiera incorporado al expediente el 
compromiso de los licitadores de constituirse formalmente en unión temporal, caso de 
resultar adjudicatarios, requisito necesario exigido por el artículo 24.2 del RGLCAP (sin 
perjuicio de lo cual, efectivamente la UTE se constituyó con posterioridad). 
-  Teniendo en cuenta que la obra principal se inició el 16 de abril de 2007 (ver epígrafe II.1.3.1) 
y este contrato para su vigilancia y control no fue celebrado hasta el 27 de agosto de 2007, 
no quedó acreditada en el expediente la forma en que fueron llevadas a cabo entre ambas 
fechas las referidas tareas de vigilancia y control.  e.
-  La ejecución del contrato fue suspendida en tres ocasiones con el acuerdo de la empresa  51ww
cPoonr toratrtais tpaa, rcteu,a npduoe dsee  rterastual tdaer  cuuneas ptiorenrarobglea tliav as udsep eejnesrcióicni od ee xlcal uvsigiviloa npcoira  lad eA dlams inoibsrtarasc, ipóonr. 
mucho que esta se produjera en los momentos en que las obras estaban paralizadas.
-  Entre la información remitida al Tribunal de Cuentas a su solicitud y certificada por el 
Ministerio de Fomento en relación con los contratos vinculados a la obra del Puente de la 
Constitución de 1812 no figura ningún contrato para el control y vigilancia de las obras 
complementarias nº 1 y 2 (exptes. 40-CA-4041 y 40-CA-4042), lo que viene a confirmar su 
carácter unitario e indisoluble de la obra principal, aunque fueran tramitadas mediante 
expedientes separados. Sí ha sido remitido y fiscalizado un contrato menor para el control y 
vigilancia del Proyecto Complementario nº 3, cuya ejecución tuvo lugar en un periodo 
temporal posterior a la finalización de la obra principal y los proyectos complementarios nº 1 
y 2. 
II.5.1.1.b) Contrato de redacción del plan de inspección y mantenimiento y realización de diversos 
estudios estructurales relativos a las obras del nuevo acceso a Cádiz. Tramo: Puente 
sobre la Bahía (expte.: AT-CA-4040.2) 
El expediente AT-CA-4040.2 tuvo por objeto la contratación de la redacción del plan de inspección 
y mantenimiento de la obra así como la realización de diversos estudios estructurales. El contrato 
fue adjudicado por procedimiento abierto, con un importe de 1.314.785,36 euros y un plazo de 
ejecución de 18 meses. La celebración del contrato tuvo lugar el 27 de noviembre de 2014, momento 
en que tenía lugar la preparación del Proyecto Complementario nº 3 (Expte. 40-CA-4043), que 
incluía dentro de su objeto la implantación de un sistema de inspección y monitorización del puente. 
Las principales incidencias detectadas en relación con este contrato son las siguientes: 
-  En el informe sobre la valoración de las proposiciones presentadas se hace referencia a la 
ausencia de determinados certificados (que no estaban previstos en el PCAP), como el 
certificado del Sistema de Gestión Medioambiental (Norma UNE-EN ISO 14001) o el 
certificado del Sistema de Seguridad y Salud (OHSAS 18001). Como ya se ha señalado, 
este Tribunal de Cuentas considera que la posesión de este tipo de certificados, si bien 
puede ser tenida en cuenta como requisito de solvencia de las empresas licitadoras, no 
resulta en cambio procedente como criterio de valoración para la adjudicación. 
-  El contrato para la redacción del Plan de Inspección y Mantenimiento fue objeto de un 
modificado que amplió su plazo de ejecución en 3 meses e incrementó su presupuesto en 
131.114,99 euros. En realidad dicha modificación constituyó una prórroga del contrato, que 
no estaba prevista en los pliegos del contrato, y fue tramitada de forma incorrecta al amparo 
del artículo 107 a) del TRLCSP, previsto para los casos de “Inadecuación de la prestación 
contratada para satisfacer las necesidades que pretenden cubrirse mediante el contrato 
debido  a  errores  u  omisiones  padecidos  en  la  redacción  del  proyecto  o  de  las 
especificaciones técnicas”. 
II.5.1.1.c) Contrato de asistencia técnica en asesoramiento y supervisión especializada en cálculos 
estructurales de proyecto, así como del procedimiento constructivo del puente sobre la 
Bahía de Cádiz, tramo atirantado, procedimiento dovelas izadas con carros de izado 
(expte: AT-CA-4040.1) 
El expediente AT-CA-4040.1 tuvo por objeto la contratación de la supervisión especializada de los 
cálculos  estructurales  del  Puente  sobre  la  Bahía  de  Cádiz  en  su  tramo  atirantado  y  del 
procedimiento de izado de las dovelas. El contrato fue adjudicado mediante el procedimiento 
negociado con publicidad por un importe de 71.979,86 euros y un plazo de ejecución de 40 semanas  s
y su formalización tuvo lugar el 26 de febrero de 2015.  e.
A este respecto, debe tenerse en cuenta que el 27 de marzo de 2015 tuvo lugar la formalización del  51ww
cdoen “tlroaatod  4o0u-t”C dAe-4 la0s4 3d o(Pvreolayse cdteol  Ctroammpol eamtireannttaardioo  ndºe 3l )p cuueynote o, baj elato q iunecl ueísat,a ebnatnre v iontcrausla, dlaa so ppearratec idóen 
las tareas de asesoramiento y supervisión contratadas separadamente mediante este contrato AT-
CA-4040.1 (ver epígrafe II.1.3.6.a). 
El contrato fue adjudicado por procedimiento negociado con publicidad de acuerdo con el artículo 
174.1 e) del TRLCSP, fijándose como único elemento objeto de negociación el precio (artículo 176 
del TRLCSP), al estar las prestaciones definidas técnicamente en los pliegos del contrato y no ser 
posible variar los plazos de entrega ni introducir modificaciones de ninguna clase en el contrato. En 
este contexto, la adjudicación se hizo de forma automática a la oferta más ventajosa no incursa en 
temeridad, sin que se llevara a cabo ninguna negociación sobre el precio tras la presentación de la 
oferta, en contra del artículo 178.4 del TRLCSP, aplicable en la tramitación de este contrato, que 
exige dicha negociación como requisito distintivo y característico de este procedimiento. 
II.5.1.2.  CONTRATOS GLOBALES DE ASISTENCIA A LA DEMARCACIÓN DE CARRETERAS 
DEL ESTADO EN ANDALUCÍA OCCIDENTAL QUE COMPRENDÍAN DENTRO DE SU 
OBJETO, ENTRE OTRAS, LAS OBRAS DEL PUENTE SOBRE LA BAHÍA DE CÁDIZ. 
La  asistencia,  apoyo  y  asesoramiento  en  materia  de  seguridad  y  salud,  expropiaciones  y 
seguimiento ambiental de las obras, se gestionaron por la DGC mediante contratos de consultoría 
y asistencia o contratos de servicios que agrupaban diversas obras en el ámbito de la Demarcación 
de Carreteras del Estado en Andalucía Occidental. En particular, los contratos de asistencia a la 
Demarcación que comprendían actuaciones en relación con la obra Puente sobre la Bahía de Cádiz, 
fueron los siguientes:  
  Contrato de consultoría y asistencia en materia de seguridad y salud de las obras clave: 23-
CO-3120, 23-CO-3380, 23-CO-3410, 12-CO-5210, 48-SE-4450, 48-SE-4460, 48-SE-4470, 
48-SE-4520, 48-SE-4530, 48-SE-4540, 41-CA-2870, 40-CA-4440 y 40-CA-4030 (expte. SS-
AOC-02), adjudicado mediante concurso con arreglo al TRLCAP, por importe de 501.939,28 
euros. 
  Contrato de servicios para la seguridad y salud durante la ejecución de las obras: [ …40-CA-
4040 y otras 21 obras de la Demarcación] (expte. SS-SE-001), adjudicado mediante 
procedimiento abierto con varios criterios de adjudicación, por importe de 1.218.972,34 
euros. 
  Contrato de servicios para el asesoramiento y coordinación en materia de seguridad y salud 
relativo a las obras de construcción de la Demarcación de Carreteras del Estado  en 
Andalucía Occidental (expte. SS-SE-002), adjudicado mediante procedimiento abierto con 
varios criterios, por importe de 1.053.305,00 euros. 
  Contrato de consultoría y asistencia para la gestión de expropiaciones de proyectos de la 
Demarcación  de  Carreteras  del  Estado  en  Andalucía  Occidental  (expte.  EXP-7/03), 
adjudicado mediante concurso con arreglo al TRLCAP, por importe de 1.667.332,47 euros. 
Al comprender estos contratos una tipología de actuación a desempeñar en distintas obras de la 
Demarcación, no fueron individualizados en su preparación los concretos trabajos a desempeñar 
en cada una de ellas ni, en particular, en la obra del Puente sobre la Bahía de Cádiz. En este caso, 
dada la envergadura y compleja tramitación de la obra, una tramitación independiente de las 
prestaciones, o su división en lotes, como permitían los artículos 74.3 de la LCSP de 2007 y 68.3 
del TRLCSP de 2011, hubiera favorecido un mejor control en su gestión, permitiendo identificar e 
individualizar los recursos destinados a estos servicios, así como su concreto plazo de ejecución.  e.e
Aunque en aquel momento esta práctica no podía ser considerada como irregular, en la actualidad  b
el artículo 99.3 de la LCSP de 2017 ha venido a establecer, como regla general, que siempre que  51ww
lcdaai vdnisaai ótuunrn.a ale dzae  os uesl  opbajretetos  dmeel dcoiannttrea tos ulo d piveisrmióinta enn d elobteersá,  pdreebvieenrsdeo  laju sretiafilcizaarsceió, ne inn dseup ecnadsioe,n ltae  ndoe   OE-A-2022-12able en https://
Además de lo indicado, cabe reseñar las siguientes incidencias: 
-  En el caso de los contratos que sirven de apoyo a la gestión de potestades públicas cuyo 
ejercicio está reservado a los órganos administrativos y al personal funcionario, como es el 
caso del expte. EXP-7/03, tramitado para el apoyo al ejercicio de la potestad expropiatoria, 
debe asegurarse la adecuada concreción del alcance de los trabajos a realizar con el fin de 
evitar que estos invadan el ámbito de la tramitación administrativa de los procedimientos, lo 
que no ha sucedido en este caso, toda vez que el pliego de prescripciones técnicas del 
contrato incluía la realización de “todos los trabajos necesarios para la gestión completa de 
las expropiaciones”, extendiéndose a todas las fases del procedimiento. 
-  Los PCAP de los contratos SS-AOC-02, SS-SE-001 y SS-SE-002 incluyeron para su 
valoración  “las  mejoras  y  compromisos  técnicos  adicionales  a  los  impuestos  en  las 
prescripciones técnicas particulares” sin que se determinasen expresamente los concretos 
elementos susceptibles de mejora (teniendo en cuenta, además, que en el anuncio de 
licitación se señaló que no podrían introducirse variantes), ni como habrían de valorarse 
dichas mejoras. También incluyeron los PCAP de estos contratos una mención a que “se 
valorará la presencia de un coordinador se seguridad y salud que intervenga en los trabajos 
a realizar”, sin indicar en qué medida se haría dicha valoración. La inclusión de este 
requerimiento como un mero criterio de valoración resulta, por otra parte, redundante con el 
propio objeto de los contratos, que era, precisamente, la asistencia y coordinación en materia 
de seguridad y salud en las obras de la Demarcación, por lo que la figura de dicho 
coordinador parecería en cualquier caso necesaria. 
-  Tampoco se justificaron las puntuaciones asignadas a cada uno de los licitadores en la 
valoración de las propuestas técnicas de los contratos SS-AOC-02 y EXP-7/03. 
-  El PCAP del contrato SS-AOC-02 no estableció el valor máximo de los gastos de publicidad 
de licitación del contrato, como exigía el artículo 67.2.g) del RGLCAP. 
-  La adjudicataria del contrato SS-SE-001 fue una UTE sin que, tampoco en este caso, se 
hubiera  incorporado  al  expediente  el  compromiso  de  los  licitadores  de  constituirse 
formalmente en unión temporal, caso de resultar adjudicatarios, requisito necesario exigido 
por el artículo 24.2 del RGLCAP (sin perjuicio de lo cual, efectivamente la UTE se constituyó 
con posterioridad). 
-  En el expte. EXP 7/03 la aprobación de la liquidación del contrato se efectuó con un retraso 
de 6 meses sobre el plazo de 1 mes legalmente fijado para ello, a contar desde la recepción, 
mientras que en el expte. SS-AOC-02 el retraso en la liquidación ascendió a 2 años y 5 días 
(artículo 110.4 del TRLCAP aplicable a estos contratos). 
-  Por último, en el expte. EXP 7/03 la recepción del contrato también se produjo con un retraso 
de 3 meses sobre el plazo de 1 mes legalmente fijado para ello (artículo 110.2 del TRLCAP). 
II.5.1.3.  CONTRATOS MENORES 
La DGC tramitó 10 contratos menores, todos ellos de servicios, a través de los cuales se llevó a 
cabo el asesoramiento y coordinación en materia de seguridad y salud de las obras, la supervisión 
de distintos aspectos del procedimiento constructivo del Puente sobre la Bahía de Cádiz y el control 
y vigilancia de las obras. Los contratos menores celebrados se relacionan en el anexo nº 1 de este  es
informe.   bo
II.5.1.3.a) lCaosn otrbartaoss  menores de asesoramiento y coordinación en materia de seguridad y salud de
Durante el periodo fiscalizado se celebraron los siguientes 3 contratos menores con este objeto:
-  Contrato de asesoramiento y coordinación en materia de seguridad y salud hasta agosto de 
2009 para la obra: Nuevo acceso a Cádiz. Puente sobre la Bahía (expte. 30.199/09-6), por 
importe de 17.945,20 euros (15.470 euros sin IVA) y plazo de ejecución de 5 meses. 
-  Contrato de asesoramiento y coordinación en materia de seguridad en las obras de la 
Demarcación General de Carreteras del Estado en Andalucía Occidental: 40-CA-4040 y 40-
CA-4041 (expte. CM-SE-017), por importe de 21.271,63 euros (17.579,86 euros sin IVA) y 
plazo de ejecución de 2 meses y medio. 
-  Contrato para la coordinación en seguridad y salud durante la ejecución de las obras Nuevo 
acceso a Cádiz. Tramo: Puente sobre la Bahía. Claves 40-CA-4040 y 40-CA-4041 (expte. 
CM-SE-020), por importe de 21.271,63 euros (17.579,86 euros sin IVA) y plazo de ejecución 
de 2 meses y medio. 
El contrato CM-SE-017 se fundamentó en la necesidad de prestar los servicios de seguridad y salud 
en el periodo comprendido entre el 16 de octubre y el 31 de diciembre de 2014, mientras se 
encontraba en tramitación el contrato de asistencia técnica a la Demarcación de Carreteras del 
Estado en Andalucía Occidental para el asesoramiento y coordinación en esta misma materia al 
que antes se ha hecho referencia (expte. SS-SE-002). El contrato SS-SE-002 venía a suceder al 
contrato de asistencia SS-SE-001 que tenía el mismo objeto y había concluido el 15 de octubre de 
2014. El contrato menor fue adjudicado por importe de 17.579,86 euros (sin IVA) a la misma 
empresa que ya venía ejecutando los contratos de asistencia a la Demarcación de Carreteras del 
Estado para la seguridad y salud de las obras. 
Por su parte, el contrato CM-SE-020 se tramitó para prestar los servicios de seguridad y salud 
durante el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 15 de marzo de 2015 mientras se 
encontraba en tramitación el contrato SS-SE-002. Este contrato también fue adjudicado por un 
importe de 17.579,86 euros (sin IVA) y a la misma empresa adjudicataria de todos estos contratos 
(SS-SE-001 –en calidad de cesionaria del contrato-, SS-SE-002, CM-SE-017 y CM-SE-020). 
Esta práctica, consistente en enlazar la tramitación de contratos de tracto sucesivo con contratos 
menores de transición, además de no contribuir a la promoción de la competencia, revela una 
deficiente planificación de la contratación; y ello porque en los contratos de tracto sucesivo, la fecha 
de vigencia y de finalización del contrato anterior es conocida de forma previa desde el momento 
de  la  firma  del  propio  contrato,  por  lo  que  la  DGC  pudo  y  debió  iniciar  la  tramitación  del 
procedimiento abierto de adjudicación con antelación suficiente, lo que habría evitado la celebración 
de los dos contratos menores citados. 
II.5.1.3.b) Contratos  menores  relativos  a  la  supervisión  del  proceso  constructivo  del  puente, 
particularmente de las tareas de izado de las dovelas 
Durante el periodo fiscalizado se celebraron los siguientes 2 contratos menores con este objeto: 
-  Contrato para la supervisión del procedimiento constructivo del Puente sobre la Bahía de 
Cádiz, izado con grúa en pilas 12 y 13, incluido la supervisión en el diseño, preparación, 
ejecución, inspección, tratamiento, y en su caso, reparación de soldaduras de las dovelas 
del tramo atirantado del Puente ejecutadas con dicho procedimiento constructivo (expte. 
CM3-CA4040), por importe de 21.771,29 euros (17.992,80 euros sin IVA). 
-  Contrato para la supervisión estructural especializada en las tareas de izado de las primeras  e.e
dovelas del puente atirantado y en el montaje del carro de hormigonado del viaducto de  bo
hormigón en la obra: Nuevo acceso a Cádiz. Tramo: Puente sobre la Bahía (expte. CM4- 51ww
Eenl  orbejleatcCoi óAdne-4  ac0om4n0b )oe, slp  cpoorro nimctreapdtooimrste iee dsne tco o2 id1ne.c7 i7diz1ea,nd2to9e  ,e epu oirnro scstu a(a1lan7ct.oi9ó 9lno2 s,d 8de0o  slea ucsro odmso pvsreienlna IdsVí Aadn)e.  ll atbraomreos  daetir caonntasduolt odríeal   OE-A-2022-12able en https://
puente, y fueron tramitados de forma consecutiva. Así, el primer contrato (expte. CM3-CA-4040) se 
inició el 15 de abril de 2013 y tenía un plazo de ejecución de 40 semanas, concluyendo el 20 de 
enero de 2014. El mismo día de su finalización, se tramitó la propuesta de gasto relativa al segundo 
contrato (expte. CM4-CA-4040), que fue aprobada el 31 de marzo de 2014, iniciándose el día 1 de 
abril de ese mismo año con una duración de 30 semanas. Ambos contratos fueron adjudicados a la 
misma empresa, por un importe de 17.992,80 euros (IVA no incluido) cada uno, siendo el límite para 
la contratación menor, en el caso de los contratos de servicios, de 18.000 euros, de acuerdo con el 
artículo 138.3 del TRLCSP. 
Al existir una unidad funcional y un vínculo operativo manifiesto entre los dos contratos, habría sido 
procedente su tratamiento unitario con el fin de no contravenir la prohibición establecida en el 
artículo 86.2 del TRLCSP, según el cual “no podrá fraccionarse un contrato con la finalidad de 
disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento 
de adjudicación que correspondan”. 
II.5.1.3.c) Contratos menores relativos al control y vigilancia de las obras 
Durante el periodo fiscalizado se celebraron los siguientes 2 contratos menores con este objeto: 
-  Contrato para el control y vigilancia de las obras durante los meses de marzo y abril de 2015. 
Nuevo acceso a Cádiz (expte. CM5-CA-4040), por importe de (17.992,80 euros sin IVA) por 
importe de 21.771,29 euros (17.992,80 euros sin IVA). 
-  Contrato para el control y la vigilancia de las instalaciones industriales de la obra. Nuevo 
acceso a Cádiz. Tramo: Puente sobre la Bahía (expte. CM6-CA-4040), por importe de 
21.771,29 euros (17.992,80 euros sin IVA). 
El primero de estos contratos (expte. CM5-CA-4040) tuvo por objeto la prestación de los servicios 
de control y vigilancia de las obras durante el periodo de suspensión del contrato de asistencia 
técnica AT-CA-4040, que había sido celebrado para este mismo fin. Como se ha señalado en el 
anterior epígrafe II.5.1.1.a), el contrato AT-CA-4040 se suscribió por la DGC el 27 de agosto de 
2007 y fue objeto de 6 modificados. En el momento de justificar la necesidad del contrato menor 
CM5-CA-4040 (23 de febrero de 2015), se acababa de aprobar técnicamente el modificado nº 5 del 
contrato AT-CA-4040 (16 de enero de 2015) por lo que se preveía su suspensión hasta que el mismo 
fuera económicamente aprobado. Así, el contrato menor se adjudicó a la misma empresa que ya 
venía realizando las labores de control y vigilancia de las obras, como un contrato de transición, por 
un plazo de 2 meses (marzo y abril de 2015) y un importe de 17.992,80 (sin IVA). 
El segundo contrato (CM6-CA-4040) tuvo por objeto el control y vigilancia de las instalaciones 
industriales de la obra Puente sobre la Bahía de Cádiz, especialmente desarrolladas a través de los 
proyectos complementarios nº 2 y 3. Estas instalaciones, según consta en el informe sobre la 
necesidad  de  este  contrato,  requerirían  una  supervisión  por  personal  especializado,  no 
comprendida en una asistencia convencional para el control y vigilancia de una obra de carretera.  
El contrato se adjudicó el 4 de diciembre de 2015 por un importe de 17.992,80 euros (sin IVA) y un 
plazo de ejecución de 4 meses. Para la selección de la adjudicataria se tuvo en cuenta que fuera 
una empresa ya familiarizada con la obra pues en otro caso, y dado el plazo tan reducido del 
contrato, sería necesario formar al nuevo personal en las propias características de la obra. Así, 
resultó adjudicataria la empresa a la que se había adjudicado el contrato para la “Asistencia Técnica 
en asesoramiento y supervisión especializada en cálculos estructurales de proyecto, así como del  e.e
procedimiento constructivo del Puente sobre la Bahía de Cádiz, tramo atirantado. Procedimiento  bo
dovelas izadas con carros de izado” (expte. AT-CA-4040.1), que finalizaba el 3 de diciembre de  51ww
2015.
Se trató, por tanto, en ambos casos de contratos de transición, que ponen de manifiesto, de nuevo, 
las debilidades en la planificación de la obra, que no favorecieron la promoción de la concurrencia 
ni la transparencia en la gestión. 
II.5.1.3.d) Contratos menores relativos a los trabajos finales de la obra 
En el tramo final de ejecución de la obra se celebraron los 3 contratos menores siguientes: 
-  Contrato menor para obtener apoyo en la redacción de informes administrativos finales de 
la obra así como de tareas para el mantenimiento del Puente de la Constitución de 1812 
(expte. CM-CA-4040), por importe de 21.659 euros (17.900 euros sin IVA). 
-  Contrato menor para la medición general del Proyecto Complementario nº 2 (expte. CM-CA-
4042), por importe de 21.417 euros (17.700 euros sin IVA). 
-  Control y vigilancia de los trabajos correspondientes al Proyecto Complementario nº 3 
(expte. CM-CA-4043), por importe de 21.054 euros (17.400 euros sin IVA). 
Pues bien, estos tres contratos fueron adjudicados en la misma fecha (en los tres la aprobación del 
gasto se produjo el 1 de agosto de 2016) y a la misma empresa que, a su vez, había sido 
adjudicataria del contrato principal de servicios de vigilancia y control de las obras (expte. AT-CA-
4040) y del contrato menor CM5-CA-4040 antes analizados. 
Si bien los 3 contratos menores se vincularon a distintos expedientes de contratación de la obra 
entonces activos, dada la unidad funcional de la obra en su conjunto y el vínculo operativo existente 
entre todos ellos, la DGC habría podido incurrir también en este caso, en la prohibición de 
fraccionamiento del contrato establecida por el artículo 86.2 del TRLCSP. 
II.5.2.  Encomiendas de gestión 
En el curso de la ejecución de la obra del Puente de la Constitución de 1812, el Ministerio de 
Fomento ha recurrido, en parte, al empleo de 3 encomiendas de gestión encargadas a INECO 
(sociedad estatal que tiene reconocida la condición de medio propio del Ministerio) para el apoyo 
general a la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Occidental. 
Las 3 encomiendas tuvieron carácter sucesivo y un mismo objeto: el “Apoyo [técnico, jurídico y 
administrativo] para la realización del seguimiento y coordinación de actuaciones de estudios 
informativos, proyectos, obras, conservación y explotación en la Demarcación”. Las 3 se justificaron 
por “razones de eficacia, por las especiales características técnicas de los trabajos a realizar y por 
la falta de medios técnicos” para el desempeño de los trabajos por parte de la Demarcación. 
La primera de ellas (expte. 01.07/09) tuvo su vigencia entre el mes de junio de 2010 y el mismo mes 
de 2013, con un importe de 2.446.378,51 euros; la segunda (expte. 1-SE ENC-2/2013) se llevó a 
cabo desde junio de 2013 a diciembre de 2015, por importe de 1.622.537,40 euros; y la tercera 
(expte. ENC-005/15) desde enero de 2016 a enero de 2018, por importe de 1.441.392,44 euros. 
Al comprender estas encomiendas una tipología diversa de actuaciones a desempeñar en el 
contexto general del ámbito de actuación de la Demarcación, no fueron individualizados en su objeto 
los concretos trabajos a desempeñar en relación con la obra del Puente sobre la Bahía de Cádiz.  s
No obstante, el Ministerio de Fomento ha certificado a este Tribunal de Cuentas el recurso a estos  e.
instrumentos en la gestión de la obra del puente, especialmente en apoyo a la tramitación de las  w.b
expropiaciones y en materia de asesoría medioambiental.  51ww
El objeto de la primera encomienda comprendía las siguientes actividades:
-  Seguimiento de anteproyectos, estudios previos informativos, proyectos y obras.
-  Realización de informes sobre la ejecución de las obras. 
-  Realización de informes sobre las funciones de la coordinación de seguridad y salud durante 
la ejecución de las obras. 
-  Realización de informes en materia de medio ambiente y seguimiento arqueológico de las 
obras. 
-  Seguimiento y tramitación de las expropiaciones y servicios afectados necesarios para la 
ejecución de las obras 
-  Armonización  del  desarrollo  de  los  contratos  de  conservación  integral  y  análisis  de 
disfuncionalidades de la red. 
-  Desarrollo y mantenimiento de los sistemas informáticos de apoyo a la Demarcación. 
-  Seguimiento de incidencias urbanísticas. 
A estas se fueron sumando en los dos encargos posteriores, tareas como: 
-  Apoyo técnico jurídico en la tramitación y resolución de los expedientes de explotación. 
-  Refuerzo técnico-jurídico en la tramitación de los expedientes de expropiación. 
-  Apoyo técnico y colaboración en la redacción de proyectos, en el desarrollo de las obras y 
en las tareas de conservación. 
-  Seguimiento de la accidentalidad. 
-  Apoyo a la gestión patrimonial de los bienes adscritos a la Demarcación. 
Este Tribunal de Cuentas ya ha tenido ocasión, en el Informe de fiscalización de las encomiendas 
de gestión de determinados ministerios [entre ellos el de Fomento], organismos y otras entidades 
públicas llevadas a cabo al amparo de la legislación que habilita esta forma instrumental de gestión 
administrativa, aprobado por el Pleno el 30 de abril de 2015, de poner de manifiesto que en muchos 
casos, las encomiendas de gestión (actualmente encargos a medios propios) se han utilizado de 
forma  inadecuada  para  resolver  necesidades  de  carácter  permanente  derivadas  de  déficits 
estructurales de plantilla, a través de la aportación de los medios personales necesarios para ello. 
Se trata de encomiendas de actividad, de carácter estructural, reiteradas en el tiempo, que no 
responden  al  carácter  concreto  y  puntual  que  deberían  tener  estos  encargos.  Estas  tres 
encomiendas son un claro ejemplo de ello. 
En este caso, se da además otra circunstancia, que también se ponía de manifiesto en el citado 
informe de fiscalización, consistente en que las encomiendas han sido definidas de tal forma que 
han resultado coincidentes en gran medida con la competencia atribuida normativamente al órgano 
encomendante. Esta situación puede dar lugar a la sustitución fáctica del órgano en el ejercicio de 
sus tareas propias por la entidad encomendataria, en este caso INECO; lo que unido a su carácter 
recurrente y a la carencia de recursos humanos propios, puede suponer una fuerte dependencia de 
este medio instrumental, hasta el punto de que la operatividad de la Demarcación podría verse 
seriamente comprometida si se prescindiera de este recurso. 
En este contexto merece la pena destacar, a título de ejemplo, cómo el desempeño del “seguimiento  b
de  anteproyectos,  estudios  previos  informativos,  proyectos  y  obras”,  que  es  una  tarea  51ww
ndDGoeeer mnlmaea aDrratciGvla aCdcmei o( eanInncesttsuep a edalcemtrc iebCiónuantirde rda eSe teeu nSrba edssurir,v  efiyacc iccdoeiesót snayd  d deOee   begPrle arpossuty iónedntceot  ao lad sla e)I,  n Svesuinspb teeadcl i rcádeimeóclnc bc iióGtoonne  ptGnreoeerlrni,af éeal rrsdiacieglo d n Fdeaoe dEmsasc etoaunn dtlcoaioe  s(Sna tyurc abPtuddraaoirl yemeecnecc ntilóoatenss     OE-A-2022-12able en https://
Dirección General de Organización e Inspección), termina en este caso siendo encomendada a una 
sociedad  mercantil  (INECO),  por  mucho  que  esta  pertenezca  al  sector  público  y  tenga  la 
consideración de medio propio. 
Esta excesiva vinculación de las encomiendas con el ejercicio de competencias administrativas 
traspasa sin duda el ámbito de lo legalmente permitido cuando los trabajos encomendados han 
podido llevar aparejada la participación del medio propio en el ejercicio de potestades públicas, lo 
que está prohibido por nuestro ordenamiento jurídico, habida cuenta que el artículo 9.2 del Texto 
Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, 
de 30 de octubre, dispone que “En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la 
participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de 
los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente 
a los funcionarios públicos”. 
Y dicho límite ha podido efectivamente ser sobrepasado en ámbitos como el de la “tramitación de 
los expedientes expropiatorios”, ámbito característico de ejercicio de potestades públicas, para el 
que estas encomiendas contemplaban actuaciones que suponían la intervención en todas las fases 
del procedimiento, tales como: la relación de bienes y derechos afectados y su titularidad; el estudio 
de las alegaciones; los anuncios correspondientes a la información pública y a la convocatoria y 
levantamiento de actas previas a la ocupación; preparación de las citaciones individualizadas; la 
asistencia técnica y jurídica al representante de la Administración en al levantamiento de las actas 
previas a la ocupación; la formulación de los escritos necesarios para que el Ministerio Fiscal 
entienda las diligencias expropiatorias; o la confección de las hojas de depósitos previos e 
indemnización por rápida ocupación. 
II.6.  ANÁLISIS DE LA PRESUPUESTACIÓN Y PLANIFICACIÓN DEL PROYECTO 
Entre los objetivos de la presente fiscalización se encontraba el de verificar la presupuestación y 
planificación de la obra. 
Para una adecuada sistematización de este análisis resulta procedente, en primer lugar, abordar la 
relación entre la presupuestación de la obra y su ejecución para, en segundo lugar, analizar las 
principales deficiencias detectadas en la planificación de la obra propiamente dicha. 
II.6.1.  Presupuestación y ejecución presupuestaria 
Todo presupuesto constituye en sí mismo un instrumento de planificación para la asignación 
eficiente y racionalizada de recursos en la consecución de un determinado objetivo. 
El título II de la LGP, dedicado a los Presupuestos Generales del Estado, comienza fijando, en su 
capítulo I, los principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en 
la  asignación  y  utilización  de  los  recursos  públicos  como  rectores  de  la  programación 
presupuestaria. En este contexto, la actividad administrativa (en su faceta de gestión del gasto) 
debe ajustarse al contenido de la planificación presupuestaria y no a la inversa. Así lo consagra 
expresamente el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria 
y Sostenibilidad Financiera: “Las políticas de gasto público deberán encuadrarse en un marco de 
planificación plurianual y de programación y presupuestación, atendiendo a la situación económica, 
a  los  objetivos  de  política  económica  y  al  cumplimiento  de  los  principios  de  estabilidad 
presupuestaria y sostenibilidad financiera”. Por su parte, el artículo 26.2 de la LGP establece entre  s
los “Principios y reglas de programación presupuestaria” que toda actuación pública que afecte a  e.
los gastos públicos y, en particular, los contratos, “deben valorar sus repercusiones y efectos, y  w.
supeditarse de forma estricta a las disponibilidades presupuestarias y a los límites de los  51ww
escenarios presupuestarios plurianuales”.
Por su parte, el artículo 69 de la LGP dispone:
“Principios de funcionamiento de la gestión económico-financiera. 
1. Los sujetos que integran el sector público estatal adecuarán su gestión económico-
financiera al cumplimiento de la eficacia en la consecución de los objetivos fijados y de la 
eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos, en un marco de objetividad y 
transparencia en su actividad administrativa. 
2. La programación y ejecución de la actividad económico-financiera del sector público estatal 
tendrá como finalidad el desarrollo de objetivos y el control de la gestión de los resultados, 
contribuyendo a la continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas, 
de acuerdo con las políticas de gasto establecidas por el Gobierno y en función de los recursos 
disponibles. 
3. El Estado observará los adecuados cauces de cooperación y coordinación con otras 
Administraciones públicas, a fin de racionalizar el empleo de los recursos con los que se dota 
el sector público estatal. 
4. Los titulares de los entes y órganos administrativos que componen el sector público estatal 
serán responsables de la consecución de los objetivos fijados, promoviendo un uso eficiente 
de los recursos públicos y prestando un servicio de calidad a los ciudadanos”. 
Sin embargo, a lo largo del presente informe se ha observado cómo la gestión de los contratos 
fiscalizados no se ha supeditado a las previsiones presupuestarias iniciales, sino que, a la inversa, 
son estas las que se han ido ajustando a las exigencias evolutivas de la obra. En el ámbito interno 
de la tramitación administrativa de los expedientes esta circunstancia ha quedado puesta de 
manifiesto en la gestión de los distintos proyectos modificados y complementarios y muy claramente 
en el análisis de los reajustes de anualidades llevados a cabo. 
Todo ello ha tenido también su reflejo en los Presupuestos Generales del Estado (PGE). 
En efecto, el Proyecto de la obra del Puente de la Constitución de 1812 sobre la Bahía de Cádiz ha 
tenido su soporte en los PGE a través del “Proyecto de inversión 2000.17.038.0480.00. Nuevo 
acceso a Cádiz” y así ha figurado en los correspondientes anexos de inversión. 
Como se ha señalado al inicio del presente informe, la primera orden de estudio del Anteproyecto 
se remonta al principio de los años 1990. Hasta la licitación (en 2006) y adjudicación (en 2007) del 
contrato para la ejecución de la obra, se sucedieron distintas actuaciones preparatorias del proyecto, 
que ya contaron en los PGE con la cobertura de este Proyecto de inversión a partir del año 2000. 
En el siguiente cuadro nº 13 se ponen en relación las previsiones consignadas en los PGE para el 
referido Proyecto de inversión (tanto totales, como anuales), con las obligaciones reconocidas 
imputables al presupuesto de cada ejercicio, desde 2006 (ejercicio previo al inicio de la ejecución 
de la obra) hasta el ejercicio 2018, último en el que este Proyecto de inversión ha figurado en los 
PGE. 
CUADRO Nº 13. PREVISIONES Y EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL PROYECTO DE 
INVERSIÓN 2000.17.038.0480.00 
(en euros) 
 
  A  B  C  D   
Desviación 
Ejercicio  Previsión  Previsión   Inversión en  Inversión total 
sobre 
presupuestario  coste total  coste anual  el ejercicio  acumulada 
previsiones 
  Anexo Inversiones PGE  Anexo Inversiones PGE  Obligaciones  Obligaciones  Diferencia C-B 
reconocidas  reconocidas  (%) 
493.907.750,00  1.356.046,07 
2018  0,00  1.356.046,07  490.204.646,59 
(+2 %)  (integral) 
484.090.010,00  4.374.264,25 
2017  4.309.600,00  8.683.864,25  488.848.600,52 
(-5 %)  (+101 %) 
511.671.960,00  13.154.584,98 
2016  56.329.290,00  69.483.874,98  480.164.736,27 
(+1 %)  (+23 %) 
506.988.010,00  -23.370.277,83 
2015  59.300.000,00  35.929.722,17  410.680.861,29 
(+7 %)  (-39 %) 
473.558.980,00  -22.557.363,34 
2014  61.060.000,00  38.502.636,66  374.751.139,12 
(+9 %)  (-37 %) 
432.658.360,00  -42.246.938,56 
2013  68.342.280,00  26.095.341,44  336.248.502,46 
(+10 %)  (-62 %) 
391.859.480,00  2.907.369,74 
2012  41.216.020,00  44.123.389,74  310.153.161,02 
(+6 %)  (+7 %) 
368.406.260,00  -43.975.844,03 
2011  61.904.620,00  17.928.775,97  266.029.771,28 
(+19 %)  (-71 %) 
308.978.950,00  -69.763.437,50 
2010  173.897.350,00  104.133.912,50  248.100.995,31 
(+8 %)  (-40 %) 
285.221.470,00  -23.338.658,04 
2009  101.884.170,00  78.545.511,96  143.967.082,81 
(+0,5 %)  (-23 %) 
283.802.950,00  2.729.552,90 
2008  27.738.700,00  30.468.252,90  65.421.570,85 
(-6 %)  (+9 %) 
304.087.550,00  +27.071.014,59 
2007  3.753.460,00  30.824.474,59  34.953.317,95 
(+34 %)  (+721 %) 
2006  226.654.320,00  5.695.660,00  1.141.482,02  4.128.843,36  -4.554.177,98 
Fuente: Presupuestos Generales del Estado y documentos de ejecución presupuestaria. Elaboración propia. 
Cabe indicar que el Proyecto de inversión incluye, además del coste imputable a los contratos, otros 
costes, que no han sido objeto de la presente fiscalización, como los relativos a las expropiaciones 
o a la retención del 1 % cultural. También ha de señalarse que el conjunto de los gastos imputados 
al Proyecto anteriores a 2007, y que tampoco han sido objeto del ámbito temporal de la presente 
fiscalización, ascendieron a 4.128.843,36 euros, lo que supone un 0,8 % sobre el total del Proyecto 
de inversión. 
Del análisis de este cuadro puede extraerse lo siguiente: 
-  De los 226.654.320,00 euros de inversión programada en 2006, se pasó a 304.087.550,00 
en la programación presupuestaria para 2007 (un 34 % más). Como se ha señalado en el 
epígrafe II.1.2.1, el puente contemplado en 2003 en el Anteproyecto era originalmente un  s
puente de “arco puro con tablero colgante”, seleccionado por ser la opción “de menor coste”  e.
y de “concepto estructural más sencillo”, con un presupuesto estimado de 148 millones de  w.
euros, pasando posteriormente en el Proyecto aprobado en 2006 a un modelo de “puente  51ww
aYtair asnet ahdao ”s, ecñuayloa dpor eas uepsutee srteos dpee cetjoe cquuceió enn p aerl ae 2xp0e0d7i esnet ev adloer óc oennt r2a9ta9c.0ió2n2 .n4o4 4f,ig45ur aenu rolass. 
razones de interés público explicativas de este cambio que, por otra parte, significó el primer
incumplimiento de la supeditación del proyecto a la programación presupuestaria, y que, a 
la inversa, supuso la primera gran adaptación del presupuesto al proyecto. 
-  La desviación máxima en las previsiones interanuales alcanzó el 125 % y se produjo entre 
los ejercicios 2006 (226.654.320 euros de coste total previsto) y 2016 (511.671.960 euros 
de coste total previsto). 
-  Tomando en consideración el coste total previsto para los ejercicios presupuestarios de 2007 
(304.087.550 euros), primer año de ejecución efectiva de la obra, y 2018 (493.907.750 
euros), último año de ejecución presupuestaria, la desviación en las previsiones ascendió al 
62,4 %. Teniendo en cuenta que finalmente la inversión total real ascendió a 490.204.646,59 
euros  en  2018,  la  desviación  sobre  la  previsión  correspondiente  2007  ascendió  a 
186.117.096,59 euros, un 61,2 % superior a lo inicialmente presupuestado tras fijarse el 
presupuesto de licitación de las obras. 
-  La desviación anual media producida entre la previsión presupuestaria y su ejecución 
material (obligaciones reconocidas en cada ejercicio) ascendió al 103 %, con una desviación 
máxima del 721 % en 2007. 
-  En siete ejercicios (2007, 2009, 2010, 2011, 2013, 2014 y 2015) las desviaciones, en más o 
en menos, sobre las previsiones, fueron superiores a 20 millones de euros en cada ejercicio, 
ascendiendo a más de 69 millones en 2010, más de 43 millones en 2011 y más de 42 
millones en 2013. 
A la vista de lo anterior, cabe concluir que la presupuestación no ha servido en este caso como 
técnica  de  planificación  sino  como  mero  instrumento  habilitante  de  la  financiación  de  unas 
necesidades  cambiantes  que  no  se  ajustaron  a  su  programación.  El  Proyecto  de  inversión 
2000.17.038.0480.00 no ha cumplido, en consecuencia, con su función planificadora del gasto, y la 
gestión presupuestaria llevada a cabo al respecto no ha contribuido al cumplimiento de los principios 
de estabilidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos. 
II.6.2.  Planificación de la obra 
Este Tribunal de Cuentas ya ha hecho hincapié en anteriores informes de fiscalización en la 
necesidad de abordar con el máximo rigor las actuaciones preparatorias de los contratos –tanto en 
lo que afecta a la determinación precisa de la naturaleza, extensión, contenido e idoneidad del 
objeto de las necesidades a cubrir, como en lo que se refiere a su presupuestación– lo que cobra, 
si cabe, una mayor trascendencia cuando la contratación tiene por objeto la realización de grandes 
proyectos de infraestructuras que llevan aparejadas elevadas inversiones a lo largo de periodos de 
tiempo prolongados, y que deberían estar precedidos de una planificación adecuada así como de 
una exhaustiva elaboración y supervisión de los proyectos. 
Es en esa fase preparatoria de las grandes obras en la que deben extremarse los esfuerzos en la 
elaboración de los proyectos, en la planificación y en la coordinación administrativa con el fin de 
que, cuando se inicie la fase de ejecución, estos no se vean abocados a sufrir interrupciones y 
modificaciones y, por consiguiente, a soportar encarecimientos y dilaciones en su puesta al servicio 
del interés público y, menos aún, desviaciones sobre los fines perseguidos por el proyecto. 
La fase preparatoria de la obra del Puente sobre la Bahía de Cádiz se extendió a lo largo de varias 
décadas, tiempo en el que debieron abordarse todas las previsiones técnicas, económicas y  es
administrativas a las que debería haberse sujetado el proyecto.  bo
Smquianet e enrmioab ld aderegb olíaa, snc  oohmbarboa essr ec t uehanani dvdioos  tsloue ga ha laro,n  lda perrg ohoda dubeceild rp osr eiidnsocei ndllteeenv icanidfaoasr  mya  eac,la thebaroa  scuiidonona e upsnr ase upvsaetrzaa nicncióiicanila,e dspa lda lenali  fepicjreaoccyuieóccnitó ony,    2022-1251n https://ww
coordinación administrativas adecuadas.
A continuación se enumeran sintéticamente algunas actuaciones administrativas y alteraciones 
producidas en el proyecto, una vez iniciada la fase de ejecución, ilustrativas del alcance y 
repercusiones de este tipo de deficiencias: 
-  Una de las más relevantes fue la suscripción entre el Ministerio de Fomento y la Consejería 
de Obras Públicas y Transportes de la Comunidad Autónoma de Andalucía del “Protocolo 
de  colaboración  para  el  diseño  y  desarrollo  de  las  actuaciones  necesarias  para  la 
construcción y puesta en operación de una plataforma tranviaria sobre el nuevo puente de 
acceso a Cádiz”, diez meses después de haberse iniciado la obra, al contener una actuación 
que alteraría de forma sustancial un proyecto aprobado y ya en curso. Más aún si se tiene 
en cuenta que finalmente el tranvía no fue puesto en operación. Esta descoordinación 
interadministrativa no solo llevó aparejados los incrementos de costes y retrasos temporales 
expuestos  en  el  presente  informe,  sino  que,  en  si  misma  considerada,  supuso  un 
incumplimiento de la LGP que, en su artículo 69.3, ya disponía en aquel momento que: “El 
Estado  observará  los  adecuados  cauces  de  cooperación  y  coordinación  con  otras 
Administraciones públicas, a fin de racionalizar el empleo de los recursos con los que se 
dota el sector público estatal”. 
-  En relación con lo anterior, el Proyecto inicial incorporaba un anexo sobre “Tráfico” (anexo 
nº 6 del proyecto) consistente en un estudio técnico de 195 páginas, justificativo de la 
necesidad de construir un puente con tres carriles por sentido. No hace falta recordar que la 
finalidad última del proyecto no era otra que la de solucionar los problemas de tráfico de la 
zona. Sin embargo, en la tramitación del Proyecto Modificado nº 1, promovido para implantar 
la plataforma tranviaria, se puso de manifiesto que “la reducción de 3 a 2 carriles por sentido 
provoca una reducción de su capacidad, acortándose la vida útil del mismo en términos de 
nivel  de  servicio”.  Esta  reducción  de  la  capacidad  del  tráfico  rodado,  debería  verse 
compensada por el transporte tranviario, señalándose en el nuevo anexo nº 6 del Proyecto 
que “Con este escenario sería preciso que el transporte tranviario captara un número de 
viajes  equivalente  a  30.000  vehículos/día  del  tráfico  asignado  al  nuevo  puente”.  Sin 
embargo, la plataforma tranviaria no fue finalmente implantada, quedando disponibles al uso 
general dos carriles por sentido para el tráfico rodado (y un carril doble para el mantenimiento 
del viaducto), con la consiguiente repercusión negativa en términos de rentabilidad social y 
económica de la obra con respecto a la definición de los intereses públicos a los que atendía 
la construcción del puente, según el propio proyecto. 
-  Durante la tramitación del Anteproyecto, a sugerencia de IZAR (posteriormente NAVANTIA, 
que cuenta con sus astilleros en el interior de la Bahía) se incorporó al viaducto un tramo 
levadizo en forma de puente basculante con la finalidad de permitir el paso de grandes 
buques y estructuras flotantes. Este tramo fue así contemplado en el Proyecto licitado. Sin 
embargo, iniciadas las obras y, avanzada ya su fase de ejecución, se determinó en el 
Proyecto Modificado nº 1 la sustitución del referido puente basculante por uno desmontable, 
dando lugar a otro cambio sobrevenido y no planificado de un tramo relevante de la 
estructura del viaducto. 
-  Igualmente en la fase de preparación y planificación del proyecto, la Autoridad Portuaria de 
la Bahía de Cádiz había propuesto en distintas ocasiones la eliminación de una isla artificial 
que figuraba en el Anteproyecto para proteger la pila P-12 del viaducto. La Autoridad 
Portuaria  consideraba  que  dicha  isla  llevaba  aparejada  una  reducción  del  canal  de 
navegación  bajo  el  puente  que  generaría  distintos  inconvenientes  y  riesgos  para  la 
navegación en la zona y proponía su sustitución por otras estructuras de protección de la  s
pila menos gravosas. Dicha sugerencia no fue atendida en la fase preparatoria del proyecto,  oe.
pero tuvo que ser incorporada finalmente en la fase de su ejecución, como parte del Proyecto  w.
Modificado nº 2.  51ww
-  En la descripción del objeto de los distintos proyectos modificados y complementarios ya se
ha hecho referencia a que buena parte de las novedades introducidas de forma sobrevenida
en el curso de la ejecución de los trabajos obedecía a que estas “no habían sido recogidas 
en el proyecto original”. Ciertamente, puede darse esta circunstancia en ocasiones y, por 
ello mismo, la legislación contempla la figura de las modificaciones contractuales. Sin 
embargo, algunas de las modificaciones constructivas introducidas en el curso de la obra 
reflejan imprevisiones impropias de un proyecto de la magnitud y relevancia del ahora 
fiscalizado, ya fueran estas de carácter técnico o puramente financiero. No puede calificarse 
de otro modo la incorporación en el Modificado nº 2 de los trabajos de izado de los tableros 
de las estructuras metálicas o mixtas del viaducto, ya que según la Memoria explicativa del 
proyecto “la componente de izado de los tableros (…) no se había recogido en el Proyecto 
original”; ni pueden considerarse tampoco, como ya se ha señalado con anterioridad, 
“necesidades nuevas” o “causas imprevistas” trabajos estructuralmente tan relevantes como 
el traslado para su izado y montaje del puente desmontable, o el de las dovelas que 
constituyen integralmente la estructura del tablero del tramo atirantado, o la realización de 
las operaciones para la llegada del tablero a las pilas P-10, P-11 y P14, o la conexión de la 
sección mixta del tablero con la del viaducto de hormigón, o incluso la operación de cierre 
del vano central del puente, operaciones todas ellas incorporadas en el Proyecto modificado 
nº 3 y calificadas como “no contempladas en el Proyecto” (Ver anexo nº 5). 
-  Los retrasos acumulados de la obra hicieron que, como consecuencia de cambios en la 
normativa técnica, hubiera que desmontar los sistemas de contención ya instalados en la 
obra (pretiles en ambas márgenes de la calzada y barrera de hormigón en la mediana), así 
como una barrera de hormigón que separaba la zona de adaptación de la plataforma 
tranviaria, para instalar nuevos pretiles y barreras de hormigón adaptados a la normativa, 
dentro del Proyecto Complementario nº 3. 
-  También revelan una falta de preparación rigurosa de los proyectos las variaciones no 
explicadas en los expedientes de los plazos de ejecución previstos en los tres proyectos 
complementarios. En los tres casos, en la preparación y aprobación técnica inicial de los 
proyectos se fijaron plazos que fueron modificados sistemática y sustancialmente en su 
aprobación final, antes de la licitación: en la preparación del Proyecto Complementario nº 1 
el plazo de ejecución inicialmente previsto y aprobado era de 6 meses y terminó siendo 
revisado y sustituido por un plazo de 20 meses (lo que supuso un incremento del 233 %) 
mientras que su plazo real de ejecución ascendió a 46 meses y medio; en el Proyecto 
Complementario nº 2 el plazo proyectado fue revisado de 10 meses a 25 meses (con un 
incremento del 150 %), resultando finalmente un plazo real de ejecución de 8 meses y 11 
días; y en el caso del Proyecto Complementario nº 3 el plazo previsto pasó de 6 a 23 meses 
(incremento del 283 %), ejecutándose en 18 meses. 
-  En este contexto, debe ponerse de manifiesto, asimismo, la falta de coordinación interna 
dentro de la propia DGC entre sus distintas unidades, tanto centrales (Subdirecciones 
Generales)  como  periféricas  (Demarcación  de  Carreteras).  Ejemplifica  esta  falta  de 
coordinación la situación puesta de manifiesto en el epígrafe  II.1.3.6.b) en la que la 
Subdirección  General  de  Estudios  y  Proyectos  -a  la  que  correspondía,  entre  otras 
atribuciones, el seguimiento, supervisión y control de los anteproyectos y proyectos de 
construcción de la competencia de la Dirección General-, manifestó desconocer la existencia 
de los dos primeros proyectos modificados y del primer proyecto complementario hasta el 
momento de la tramitación del tercer modificado, más de 5 años después de haberse iniciado 
las obras. Esta descoordinación se hace extensiva a las relaciones entre la Demarcación de 
Carreteras y los órganos centrales de la DGC que ya se pusieron de manifiesto en anteriores 
informes de fiscalización en los que se constató que las actas de recepción de los contratos,  es
llevadas a cabo en las Demarcaciones de Carreteras, no se hacen constar de forma  o
centralizada en el expediente hasta la tramitación de la aprobación económica de la  w.
lpiqlauzidoas cdióen ,r ecmircisuinósnt adnec iae sqtau ed odceutemrmenintaacbiaó,n  eanlt reT riobturonsa l edfeec tCosu,e netl aisn ceusmtapblilmecieidnotos  dpeo r lolas   2022-1251n https://ww
legislación de contratos32. Estas deficiencias en la coordinación resultan más relevantes si 
se tiene en cuenta que la DGC cuenta con una  específica Subdirección General de 
Coordinación, entre cuyas competencias figura “la gestión de los asuntos relativos a la 
licitación, contratación, adquisiciones y expropiaciones”. 
-  Igualmente cabe destacar que la Inspección General de Fomento33, órgano de control 
interno competente para la inspección y supervisión de los servicios en garantía del 
cumplimiento de la legalidad, y para la racionalización y observancia de la eficacia, eficiencia 
y calidad de los servicios, tampoco ha reflejado en ninguno de sus 32 informes emitidos en 
el curso de la ejecución de la obra, las deficiencias e irregularidades advertidas en la 
presente fiscalización, informando sistemáticamente de forma favorable, cada uno de los 
trámites administrativos sobre los que le fue sometido el proyecto. 
-  El Ministerio de Fomento se hizo cargo mediante su inclusión en el “Proyecto de inversión 
2000.17.038.0480.00. Nuevo acceso a Cádiz” de la gestión y el abono de un contrato de 
asistencia para el “Control y vigilancia de las obras: duplicación N-443. Nuevo acceso a 
Cádiz. Provincia de Cádiz” por importe de 483.697,02 euros, que eran unas obras no 
incluidas en el referido proyecto de inversión, gestionadas por la Sociedad Estatal de 
Infraestructuras del Transporte Terrestre, S.A. (SEITT). 
-  Por último, si bien los procedimientos de expropiación asociados a la obra no han sido objeto 
de esta fiscalización, sí debe ponerse de manifiesto dentro del contexto de las deficiencias 
de planificación, que los costes por expropiaciones previstos inicialmente en el Proyecto de 
inversión fueron valorados en 5.905.526,71 euros (ver cuadro nº 3 del presente informe), 
habiendo ascendido finalmente a 10.135.195,35 euros, lo que supuso un incremento del 
71,6 %. 
II.7.  CUMPLIMIENTO DE LAS PRESCRIPCIONES DE TRANSPARENCIA ESTABLECIDAS 
POR LA NORMATIVA APLICABLE EN EL PERIODO FISCALIZADO 
El artículo 8 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública 
y buen gobierno, dispone la publicidad obligatoria de la información relativa a los actos de gestión 
administrativa con repercusión económica o presupuestaria y en particular, en su letra a), de lo 
siguiente: “Todos los contratos, con indicación del objeto, duración, el importe de licitación y de 
adjudicación, el procedimiento utilizado para su celebración, los instrumentos a través de los que, 
en su caso, se ha publicitado, el número de licitadores participantes en el procedimiento y la 
identidad del adjudicatario, así como las modificaciones del contrato. Igualmente serán objeto de 
publicación las decisiones de desistimiento y renuncia de los contratos. La publicación de la 
información  relativa  a  los  contratos  menores  podrá  realizarse  trimestralmente.  Asimismo,  se 
publicarán  datos  estadísticos  sobre  el  porcentaje  en  volumen  presupuestario  de  contratos 
adjudicados a través de cada uno de los procedimientos previstos en la legislación de contratos del 
sector público”. 
Debe tenerse presente que las disposiciones del Título I sobre “Transparencia de la actividad 
pública” de dicha Ley, entraron en vigor el 10 de diciembre de 2014, siendo por tanto de aplicación 
a un periodo limitado del ámbito temporal de la presente fiscalización en lo que se refiere a la fase 
de preparación y adjudicación de los contratos. 
No obstante, en lo que ha resultado de aplicación, se ha observado el cumplimiento de este 
precepto, sin perjuicio de las concretas irregularidades e incumplimientos de la legislación de  e
                                                  w.
32 Ver el Informe de fiscalización relativo a la contratación del sector público estatal celebrada durante el ejercicio 2012 y  51ww
eddlei cpiIenemfnodbrimreene dt eeds e2 d 0eF1li4 sá cyrae 2lai2z ad dceei ó ljanu  lAiodd edm eil na2i s0ct1roa6nc trireóasntpa Eeciccótonivn aócmmeeliecnabte rad. deal  Eesnta d2o0,1 a3p rpoobra dlooss  pmoirn ieslt ePrlieonso,  odregl aTnriisbmunoasl  lyo so dtríoass  2e0n tdees 
j3u3 liAo,c tpuoarl mele qnutee,  sDei rdeecscaiórrno lGlae lnae erastl rduect uOrarg oarngizáancicióan b eá sIincsap deeclc Mióinn,i sdteer iaoc duee rFdoom ceonnt oe.l  Real Decreto 953/2018, de 27 de
contratos que afectan a los principios generales de publicidad y transparencia, como principios de 
la contratación pública, señaladas a lo largo del presente informe. 
II.8.  CUMPLIMIENTO DE LA LEY ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD 
EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES, EN TODO AQUELLO EN QUE LO DISPUESTO 
EN ESTA NORMA PUDIERA TENER RELACIÓN CON EL OBJETO DE LAS ACTIVIDADES 
FISCALIZADORAS 
La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, contempla 
en sus artículos 33 y 34 la posibilidad de que los órganos de contratación establezcan en los PCAP 
la preferencia en la adjudicación de los contratos de las proposiciones presentadas por aquellas 
empresas que, en el momento de acreditar su solvencia técnica o profesional, incluyan medidas 
tendentes  a  promover  la  igualdad  efectiva  entre  hombres  y  mujeres  siempre  que  estas 
proposiciones igualen en sus términos a las más ventajosas. 
Estas cláusulas no han sido incorporadas en los contratos fiscalizados si bien ha de tenerse 
presente que la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, ha sido de aplicación durante un periodo 
limitado del ámbito temporal de esta fiscalización y, por otra parte, que la omisión de este tipo de 
cláusulas no constituye una vulneración de la legalidad, ya que se trata de una posibilidad prevista 
con carácter potestativo por la propia Ley. No obstante lo anterior, este Tribunal de Cuentas ha 
venido considerando recomendable su inclusión en los PCAP. 
 
   
III. CONCLUSIONES 
III.1.  CONCLUSIONES DE CARÁCTER GENERAL 
1.  La fase preparatoria de las obras para la construcción del Puente sobre la Bahía de Cádiz, 
conocido como “Puente de la Constitución de 1812”, se extendió a lo largo de varias décadas, 
tiempo  en  el  que  debieron  abordarse  todas  las  previsiones  técnicas,  económicas  y 
administrativas a las que debería haberse sujetado el proyecto. Sin embargo, fue una vez 
iniciada la ejecución material de las obras (en abril de 2007) cuando se produjo la toma de 
decisiones que provocaron incidencias y alteraciones sustanciales del proyecto, que no 
debían haber tenido lugar, de haber sido llevadas a cabo, y respetadas, una preparación, 
planificación y coordinación administrativas adecuadas (epígrafes II.1.1.1, II.1.3 y II.6.2). 
2.  Las obras fueron adjudicadas en el año 2007 por un importe de 272.917.785,05 euros, IVA 
incluido, y un plazo de ejecución de 41 meses (3 años y 5 meses), fijándose su fecha de 
terminación para el día 16 de septiembre de 2010. Sin embargo, la obra sufrió durante su 
ejecución distintas incidencias que afectaron tanto a los plazos para su finalización como al 
coste  del  proyecto.  Como  consecuencia  de  la  aprobación  de  tres  modificaciones 
contractuales, tres proyectos de obras complementarias, distintos reajustes de anualidades, 
revisiones de precios, créditos adicionales por incrementos del IVA aplicable y sucesivas 
suspensiones de la ejecución de la obra y revisiones del plazo de terminación, la ejecución de 
las obras finalizó en el mes de enero de 2017, con una duración total de 117 meses (9 años 
y 9 meses) y un retraso de 76 meses (seis años y cuatro meses) sobre el plazo previsto. El 
importe total por obra ejecutada ascendió a 460.603.691,59 euros, 187.685.906,54 euros más 
de los 272.917.785,05 euros inicialmente contemplados en la adjudicación, lo que supuso un 
incremento del gasto por este concepto del 68,7 %. Durante la fase preparatoria, el coste de 
ejecución por contrata del proyecto se había fijado de forma estimativa en la orden de estudio 
del anteproyecto (año 2003) en 148.000.000 euros (epígrafes II.1.2.1 y II.1.3). 
3.  Por su parte, la previsión inicial del conjunto del proyecto de inversión (que incluía, además 
de las obras propiamente dichas, los contratos de servicios vinculados, expropiaciones y otros 
gastos)  contenida  en  los  Presupuestos  Generales  del  Estado  para  2007,  ascendía  a 
304.087.550 euros, pasando finalmente a una inversión total real acumulada (obligaciones 
reconocidas) de 490.204.646,59 euros en 2018, último año de ejecución presupuestaria del 
proyecto, con una desviación de 186.117.096,59 euros sobre las previsiones, que ascendió al 
61,2 % (epígrafe II.6.1). 
4.  El objeto principal de la obra era solucionar los problemas de tráfico en la zona de la Bahía y 
en el acceso a la ciudad de Cádiz. Terminada la fase preparatoria, el proyecto aprobado para 
su ejecución determinó que el puente contaría con tres carriles por calzada separados por 
una mediana central, sobre la base de los oportunos estudios de tráfico realizados, integrantes 
del proyecto. Sin embargo, una vez ya iniciada la obra tras su adjudicación, el Ministerio de 
Fomento decidió abordar un cambio sustancial del proyecto en ejecución, consistente en la 
ampliación del tablero del puente con el fin de alojar una plataforma tranviaria. Este cambio 
supuso un rediseño global del puente para afrontar el cambio de funcionalidad, motivando que 
todos los cálculos estructurales fueran rehechos y el proceso constructivo adaptado, pasando 
el tablero del puente a contar con dos carriles por sentido para el tráfico rodado, más la 
plataforma tranviaria. Esta decisión fue determinante de los retrasos e incrementos de costes 
incurridos (epígrafes II.1.1.1, II.1.3.4 y II.2). 
5.  La decisión de implantar una plataforma tranviaria por el Ministerio de Fomento se fundamentó  bo
en la celebración de un “Protocolo de colaboración para el diseño y desarrollo de las  51ww
oFatrbcoatrmnuavaesica nihrtoioaan b eysí saol nabn  rCeceo coemenls senaenurjzieeaarvsídoa o  pp da1uer0ea O n mtlbeaer  adscseeo  snPa súcatcbrnueltieccsscaoi,s ó a eny l C  Uy1á 7rdbp izadu”nee, i ssfatimrabm oriea l nddd eoe o  elpa2le  02Jr0au37cn d)itó aeen  n dfetedrb eerA  eenuroldn  aaMdl ueinpc il2ísaa0tt.ea0 rDf8ioo irc( mlhdaaoes     OE-A-2022-12able en https://
Protocolo establecía, de una parte, que sería la Junta de Andalucía la que correría a cargo de 
la elaboración y financiación de este nuevo proyecto al ser dicha Administración la interesada 
en su implantación y la competente en relación con el transporte tranviario; y de otra parte, 
que los compromisos de financiación y la asunción de otras obligaciones, para ser vinculantes, 
habrían de concretarse en un convenio de colaboración entre ambas partes. Sin embargo, el 
convenio de colaboración no llegó nunca a ser firmado, a pesar de lo cual el Ministerio de 
Fomento decidió asumir unilateralmente la realización y financiación de unas obras que no 
eran de su competencia ni atendían al interés de la Administración General del Estado, tal y 
como había sido definido en las prescripciones iniciales del proyecto y del contrato. Finalmente 
el tranvía no fue implantado, quedando el tablero del puente compuesto por dos carriles por 
sentido abiertos al tráfico rodado, y un carril doble dedicado a su mantenimiento, con los 
retrasos y sobrecostes antes mencionados (epígrafes II.1.3.3 y II.1.3.4). 
III.2.  CONCLUSIONES RELATIVAS A LA TRAMITACIÓN DE LOS CONTRATOS 
6.  En la tramitación del contrato principal de la obra “Nuevo acceso a Cádiz. Tramo Puente sobre 
la Bahía” (expte. 40-CA4040) se han producido irregularidades de distinto tipo en el ejercicio 
delegado de competencias, al no haberse indicado expresamente por los órganos delegados 
que la competencia se ejercía por delegación, al no estar publicada en el BOE la resolución 
de delegación invocada, al invocarse delegaciones efectuadas por órganos que no tenían 
atribuida  la  competencia  originaria  o  al  haberse  ejercido  por  delegación  competencias 
indelegables,  circunstancias,  todas  ellas,  contrarias  a  la  legislación  reguladora  del 
procedimiento  administrativo  vigente  en  el  momento  de  producirse,  que  podrían  haber 
afectado a la validez de los actos (epígrafes II.1.2.1, II.1.2.3, II.1.3.2 y II.3.4.c). 
7.  La justificación de la necesidad de los contratos ha consistido en la mayoría de los casos en 
la realización de meras manifestaciones declarativas de dicha necesidad ligándolas a la 
descripción el objeto de los contratos, muy especialmente en los tres contratos de obras 
complementarias celebrados (exptes. 40-CA-4041, 40-CA-4042, y 40-CA-4043 que fueron 
adjudicados por importes de 28.924.786,07 euros, 20.752.009,95 euros y 35.653.354,01 
euros, respectivamente), en los que tampoco quedó debidamente justificado el recurso al 
procedimiento negociado sin publicidad para su adjudicación, en el caso de los dos primeros, 
al no ajustarse a los criterios legales definitorios de las obras complementarias (epígrafes 
II.1.2.1, II.2.2.2, II.3.2.2 y II.4.2.2). 
8.  En el caso del contrato principal (expte. 40-CA-4040), si bien quedó acreditada la necesidad 
de la construcción de un nuevo puente sobre la Bahía de Cádiz, la justificación adoleció de 
algunas insuficiencias relevantes como la ausencia de explicación de las razones por las que 
el tipo de puente proyectado pasara de ser de “arco puro con tablero colgante” (seleccionado 
en el Anteproyecto A4-CA-04 por ser la opción “de menor coste” y de “concepto estructural 
más sencillo”) a ser un “puente atirantado”, y de que el presupuesto del contrato ascendiera 
a 299.022.444,45 euros, cuando en la orden de estudio del proyecto se indicaba que el 
presupuesto de ejecución ascendería a 148 millones de euros, por mucho que esta indicación 
era puramente estimativa y se puntualizara que “en cualquier caso, el presupuesto definitivo 
será el que se establezca en la aprobación del proyecto de trazado” (epígrafe II.1.2.1). 
9.  La incorporación al puente de la plataforma tranviaria fue abordada por el Ministerio de 
Fomento mediante la utilización de dos tipos de procedimiento, de distinta naturaleza, dando 
lugar a tres modificaciones contractuales del contrato principal, y a tres proyectos de obras 
complementarias, que fueron objeto de dos procedimientos negociados sin publicidad y un  e.e
procedimiento abierto, todos ellos adjudicados al contratista de la obra principal. La utilización  b
combinada  de  ambos  tipos  de  procedimientos  (modificaciones  contractuales  y  obras  51ww
cpdeoresimplm epiCtcilveioaomnlm sdeeeenjnolt atc erodi anerset r)la eEttvuosavt,a nolodt ec oqo,. u mtoeEod sp aetra ofve pecoicztmoi ó qiq,su uieóeenn  tl lraaer s eion smtcurlooultsdós ii,efó icfnaea  ccdtjioeuos incl,ae ioq s up neldao etn a sofeuo fsprumteeerar aa Tsntrer aisnbno uvemnila ae2rlti 0iad d %aaesd   daoCe leiuln cepfionróert macdsieeo,     OE-A-2022-12able en https://
manifiestas debilidades jurídicas al fundamentarse en el Protocolo de 23 de febrero de 2008, 
que no era jurídicamente vinculante hasta la formalización de un convenio de colaboración -
que no llegó a celebrarse- y, además, exoneraba al Ministerio de Fomento de la elaboración 
del proyecto y de su financiación, lo contrario de lo actuado a través de dichas modificaciones 
(epígrafes II.1.3.4.b, II.1.3.5.b, y II.1.3.6.d). 
10.  En la adjudicación de los proyectos complementarios nº 1 y nº 2 (exptes. 40-CA-4041 y 40-
CA-4042), que se produjo por procedimiento negociado, no se llevó a cabo negociación sobre 
ninguno de los aspectos técnicos señalados en los pliegos, ni tampoco sobre los aspectos 
económicos del contrato, a pesar de que la negociación constituye la característica esencial 
de  estos  procedimientos,  al  tratarse  del  elemento  diferenciador  con  respecto  a  los 
procedimientos abiertos (en los que las ofertas son innegociables una vez presentadas), y que 
esta negociación ha de tener lugar tras la presentación de la oferta. Por su parte, el Proyecto 
Complementario nº 3 (expte. 40-CA-4043), fue formalmente adjudicado por procedimiento 
abierto con la finalidad de “tener en cuenta las distintas soluciones que pudieran existir en el 
mercado” debido a la “especialización” de las prestaciones a cubrir. Sin embargo, esta 
intención declarada de abrir al mercado la cobertura del expte. 40-CA-4043 finalmente no 
prosperó ya que el contrato fue adjudicado a la misma adjudicataria de la obra principal y de 
los dos anteriores complementarios dada la forma en que fueron valoradas las ofertas, en la 
que se primó la experiencia y conocimiento de la obra, y el avanzado estado de ejecución de 
la misma (epígrafes II.2.2.3, II.3.2.3 y II.4.2.3). 
11.  Las alteraciones del proyecto fueron lo suficientemente relevantes como para que los órganos 
del Ministerio hubieran considerado la existencia de una causa de resolución del contrato que 
hubiera hecho posible el inicio del correspondiente procedimiento de resolución por parte de 
la adjudicataria de la obra, en el caso de no considerar asumibles los trabajos con arreglo a 
la modificación del proyecto en sus nuevos términos, tanto técnicos como financieros, lo que 
no se hizo (epígrafes II.1.3.4.b y II.1.3.6). 
12.  En los procedimientos de adjudicación de la obra principal y de los servicios de vigilancia y 
control de la obra (exptes. 40-CA-4040 y AT-CA-4040) la valoración de la oferta técnica de las 
empresas licitadoras se produjo mediante la asignación de puntos, sin que se incluyera en los 
correspondientes informes explicación o justificación alguna de la puntuación otorgada en 
cada caso, lo que impide conocer las razones que llevaron a valorar técnicamente una oferta 
más que las demás y qué aspectos diferenciales de cada oferta pudieron motivar la puntuación 
obtenida. Todo ello constituye una debilidad procedimental que afecta a los principios de 
objetividad y transparencia que han de regir la contratación pública (epígrafes II.1.2.2, 
II.5.1.1.a). 
13.  En los contratos 40-CA-4040, 40-CA-4043 y AT-CA-4040.2 fueron incluidos en los pliegos de 
prescripciones técnicas particulares, entre los criterios de valoración, o fueron directamente 
valorados, la certificación de normativa en materia de gestión de calidad o medioambiental 
(normas ISO-UNE), siendo criterio de este Tribunal de Cuentas que la posesión de este tipo 
de acreditaciones puede ser considerada como requisito de solvencia de las empresas 
licitadoras, pero no resulta procedente como criterio de valoración para la adjudicación 
(epígrafes II.1.2.2, II.4.2.3 y II.5.1.1.b). 
III.3.  CONCLUSIONES RELATIVAS A LA EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS 
Además de los retrasos e incrementos del gasto producidos, durante la ejecución del proyecto se  e.e
ha advertido lo siguiente:  bo
14.  pcSooems ptperolreidomurijedona ltdaa  raeio jsesuc n urºec ia2ól niyz  ad3ce (i óeunpn,íi gdsraead fdeeisso   dIcIe.o1 bo.3eb.rr6tau.b rsa,i  nIpI .oe1rs. 3tma.6re .rdcei,oc I oId.g3ei.d 3loa, ssII  .pe4rn.o2 ey.2el p cyrt ooIIsy. 4em.c3too)d.  aifi claasd qous en,º c 3o ny   OE-A-2022-12able en https://
15.  La Dirección General de Carreteras dejó sin efecto 35 certificaciones de obra (las expedidas 
entre septiembre de 2009 y julio de 2012), ordenando la emisión de otras nuevas que las 
sustituyeran, por considerar que habían sido objeto de un “tratamiento inadecuado conforme 
a la normativa vigente” al haber tratado a las actuaciones preparatorias como obra ejecutada, 
lo que pone de manifiesto el ineficaz funcionamiento de los controles internos, que habilitaron 
que esta mala praxis se prolongara durante 2 años y 10 meses (epígrafe II.1.3.7.b). 
16.  A pesar de que el número de ejercicios a los que se aplicaron los gastos del proyecto pasaron 
de cuatro (2007 a 2010) a once (2007 a 2017), dicha extensión no fue sometida a la 
autorización del Consejo de Ministros, que era preceptiva de acuerdo con el artículo 12.2.b) 
del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aplicable al 
contrato principal, en relación con el artículo 47 de la Ley General Presupuestaria (epígrafe 
II.1.3.7.a). 
17.  El 24 de septiembre de 2015 se produjo la inauguración oficial del puente, a pesar de que a 
esa fecha no habían finalizado aún las obras de su construcción. Para ello fueron levantadas 
dos “Actas de comprobación de obras no finalizadas para su puesta en servicio”, sin que en 
el expediente quedaran expresamente motivadas las “razones excepcionales de interés 
público” que requiere la legislación de contratos para proceder a dicha puesta en servicio 
antes de la recepción de unas obras. Las obras finalizaron en enero de 2017 (epígrafes 
II.1.3.7.d y II.3.3). 
III.4.  CONCLUSIONES RELATIVAS A  LOS CONTRATOS DE SERVICIOS Y CONTRATOS 
MENORES VINCULADOS A LA EJECUCIÓN DEL PROYECTO 
18.  El contrato celebrado para el control y vigilancia de la obra del Puente sobre la Bahía de Cádiz 
(expte. AT-CA-4040), que fue adjudicado por un importe de 3.135.239,11 euros y un plazo de 
ejecución de 38 meses, sufrió las mismas vicisitudes que el contrato principal y así, su 
ejecución se demoró 5 años y 7 meses con respecto al plazo inicialmente previsto, y su 
importe final pasó a ser de 11.221.421,27 euros, lo que supuso un incremento del 258 % sobre 
su precio inicial (epígrafe II.5.1.1.a). 
19.  En el curso de la obra fueron tramitados 10 contratos menores de servicios vinculados a su 
ejecución. Tres de ellos fueron adjudicados para cubrir periodos durante los cuales se 
encontraban en tramitación los contratos de servicios en materia de seguridad y salud de las 
obras, adjudicándose a la misma empresa contratista adjudicataria de los contratos en 
tramitación; dos de ellos fueron igualmente contratos de transición en relación con el control 
y vigilancia de las obras, adjudicados por importe de 17.992, 80 euros cada uno (el límite legal 
para la contratación menor de servicios era de 18.000 euros); otros dos fueron adjudicados 
de forma sucesiva en el tiempo para la realización de unos servicios entre los que existía 
unidad funcional y vínculo operativo, en ambos casos a la misma empresa, también por 
importe de 17.992,80 euros cada uno; y tres de ellos tuvieron por objeto trabajos finales de 
asesoramiento sobre la obra, entre los que existía igualmente unidad funcional y vínculo 
operativo, adjudicados el mismo día, a la misma empresa, por importes de 17.900 euros, 
17.700 euros y 17.400 euros respectivamente. Estas prácticas, además de no contribuir a la 
promoción de la competencia y la transparencia, revelan deficiencias de planificación en los 
dos primeros casos, y posibles supuestos de fraccionamiento indebido de los contratos en los 
dos  últimos  supuestos  cuya  consecuencia  fue  la  elusión  de  la  tramitación  de  los 
correspondientes procedimientos de adjudicación (epígrafe II.5.1.3). 
III.5.  CONCLUSIONES RELATIVAS A LAS ENCOMIENDAS DE GESTIÓN VINCULADAS A LA  w.
EJECUCIÓN DEL PROYECTO  51ww
20.  En el curso de la ejecución de la obra, el Ministerio de Fomento recurrió al empleo de 3
encomiendas de gestión encargadas a INECO (sociedad estatal que tiene reconocida la
condición de medio propio del Ministerio) para el apoyo general a la Demarcación de 
Carreteras  del  Estado  en  Andalucía  Occidental.  Dichas  encomiendas  tuvieron  carácter 
estructural, fueron reiteradas en el tiempo, y no respondían al carácter concreto y puntual que 
deberían tener estos encargos ya que su objeto resultaba coincidente en gran medida con la 
competencia  atribuida  normativamente  a  la  Demarcación.  Algunas  de  dichas  tareas 
estuvieron directamente vinculadas al ejercicio de potestades administrativas como la de 
“tramitación de los expedientes expropiatorios”, cuyo ejercicio está reservado por nuestro 
ordenamiento jurídico a los órganos administrativos y a los funcionarios públicos y no son, por 
tanto, susceptibles de contratación, ni de encargo a los medios propios (epígrafe II.5.2). 
III.6.  CONCLUSIONES RELATIVAS A LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA Y PLANIFICACIÓN 
DE LA OBRA 
21.  La gestión de los contratos para la ejecución de la obra del Puente de Cádiz no se ha 
supeditado a las previsiones presupuestarias iniciales, sino que, a la inversa, estas se han 
ajustado a las exigencias evolutivas de la obra (epígrafe II.6.1). 
22.  El “Proyecto de inversión 2000.17.038.0480.00. Nuevo acceso a Cádiz”, incorporado a los 
anexos de inversiones de los Presupuestos Generales del Estado, no ha cumplido en el 
ámbito temporal de la presente fiscalización con su función planificadora del gasto, y la gestión 
presupuestaria llevada a cabo al respecto no ha contribuido al cumplimiento de los principios 
de estabilidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos 
(epígrafe II.6.1). 
23.  La planificación de la obra adoleció de deficiencias e incumplimientos que dieron lugar a las 
alteraciones del proyecto y muchas de las incidencias descritas en el presente informe 
(epígrafe II.6.2). 
24.  En el plano organizativo se ha constatado la ausencia de una coordinación interna eficaz 
dentro de la propia Dirección General de Carreteras entre sus distintas unidades, tanto 
centrales (Subdirecciones Generales) como periféricas (Demarcación de Carreteras), así 
como la escasa eficacia, en relación con la ejecución de este proyecto, de los controles 
internos aplicados durante el curso de la obra, en particular, el llevado a cabo por la Inspección 
General de Fomento que, en ninguno de los informes emitidos en el curso de la ejecución de 
la obra, puso de manifiesto las deficiencias e irregularidades advertidas en la presente 
fiscalización, informando favorablemente, cada uno de los trámites administrativos sobre los 
que le fue sometido el proyecto (epígrafe II.6.2). 
IV. RECOMENDACIONES 
IV.1. RECOMENDACIONES RELATIVAS A LA PLANIFICACIÓN DE LAS GRANDES OBRAS 
DE INFRAESTRUCTURAS 
1.-  El Ministerio de Fomento debería efectuar una planificación efectiva con carácter previo a la 
contratación de los grandes proyectos de infraestructuras con el fin de asegurar la mejor 
descripción  técnica  de  las  necesidades  a  cubrir,  una  correcta  presupuestación  y  una 
programación adecuada de los contratos que, una vez aprobadas, han de ser cumplidas y 
respetadas. Para ello, estos proyectos exigen la mayor diligencia posible en su elaboración, 
coordinación administrativa y supervisión, de modo que comprendan todos y cada uno de los  es
elementos necesarios para su realización, evitando así, en la medida de lo posible, las  bo
aeiignlstnfertoaarr aetaacsritr oreulnaace stlsuo  rsdsa ioófsibcr, gruyeal tvanaesodníse i ldsod a ehsq ac udo esen e tlerñoonasl  l aipnodrtcoeoayr snyeiaoco  tneeoensssp  t ienralcfleosiavr melaizln eai nsda icoapisnoa.t  redEerejsiao tsdereuo Ts se.r  ijbSeloucinsun  caegilmó rdnabe.na  dDCregeusobe ,en ppntarr oecsyco neinsoctar tmopibsuue einrdd teeae     2022-1251n https://ww
por ello, se considera especialmente recomendable redoblar los esfuerzos en la planificación
y coordinación interadministrativa de este tipo de obras, con el fin de que cuando se inicie la 
ejecución de los proyectos estos no se vean abocados a sufrir interrupciones y modificaciones 
y, por consiguiente, a soportar encarecimientos y dilaciones en su puesta al servicio del interés 
público. 
IV.2. RECOMENDACIONES RELATIVAS A LA CONTRATACIÓN DE LAS GRANDES OBRAS
DE INFRAESTRUCTURAS 
2.-  Los órganos de contratación del Ministerio de Fomento deberían elaborar los informes y 
memorias justificativas de la contratación de forma que quede suficientemente acreditado que 
el contrato va a contribuir efectivamente al cumplimiento de los fines institucionales del órgano 
que lo promueve y que lo hace con plena eficiencia en la utilización de los fondos públicos. 
Dicha justificación ha de incluir aspectos sustantivos como la extensión de las necesidades a 
cubrir, y muy especialmente, la idoneidad del contrato que se propone para satisfacerlas, que 
es lo que justifica, en última instancia, no solo la inversión a realizar sino también su cuantía. 
Las razones para la elección de una determinada opción, en materia de contratación, frente a 
otras  posibles,  han  de  ser  en  todo  caso  de  interés  público  y  por  ello  deben  quedar 
debidamente acreditadas en la justificación para la celebración del contrato como elemento 
imprescindible para valorar el alcance y las razones de la inversión a realizar. 
3.-  Asimismo,  deberían  elaborarse,  en  la  fase  preparatoria  de  los  contratos,  los  informes 
económicos,  estudios  de  costes  o  estudios  de  mercado  específicos  que  avalen 
razonadamente los importes presupuestados, ya que la determinación adecuada y realista del 
presupuesto de licitación constituye uno de los requisitos prioritarios para que puedan 
cumplirse de forma efectiva los principios de racionalización del gasto, eficiencia y eficacia en 
la gestión de los fondos públicos, en conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y 
control del gasto que preconizan tanto la legislación presupuestaria como la legislación 
reguladora de la contratación pública. 
4.-  La fase de ejecución de las obras debería ser objeto de un control y seguimiento efectivo por 
los órganos competentes del Ministerio con el fin de asegurar su escrupulosa sujeción a los 
proyectos y a la planificación aprobados. 
5.-  La eventual modificación de los contratos debería estar justificada en razones de interés 
público debidamente motivadas y acreditadas, sin que puedan obedecer a cambios de criterio 
sobrevenidos que se desvíen de los estudios y trabajos preparatorios que sirvieron para la 
definición y concreción del interés público al que en origen debían atender. 
IV.3. RECOMENDACIONES  RELATIVAS  A  LAS  PREVISIONES  EN  MATERIA  DE
CONTRATACIÓN CONTENIDAS EN LA LEY ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA 
LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES 
6.-  Resultaría conveniente que se aplicasen, en lo posible, las previsiones legales tendentes a 
promover la igualdad efectiva entre mujeres y hombres a través de la contratación pública, de 
conformidad con lo previsto en los artículos 33 y 34 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de 
marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, mediante la inclusión, en su caso, de 
cláusulas  en  los  pliegos  de  cláusulas  administrativas  particulares  que  contemplen  la 
preferencia en la adjudicación de los contratos a favor de las proposiciones presentadas por  s
empresas que, en el momento de acreditar su solvencia técnica o profesional, incluyan 
medidas tendentes a promover la igualdad efectiva entre hombres y mujeres siempre 
que estas proposiciones igualen en sus términos a las más ventajosas. 
Madrid, 19 de diciembre de 2019 
LA PRESIDENTA 
Mª José de la Fuente y de la Calle 
ANEXOS 
RELACIÓN DE ANEXOS 
ANEXO 1.
ANEXO 2.
ANEXO 3.1.
ANEXO 3.2.
ANEXO 4.
ANEXO 5.1.
ANEXO 5.2.
ANEXO 1 
CONTRATOS Y ENCOMIENDAS FISCALIZADOS 
PROCEDIMIENTO  FECHA  Importe de 
Contrato  OBJETO 
ADJUDICACIÓN  CELEBRACIÓN  adjudicación 
Contrato Principal         
40-CA-4040  Obra “Nuevo acceso a Cádiz. Tramo:  Abierto  9/4/2007  272.917.785,05 
Puente sobre la Bahía”. 
Contratos de         
obras 
complementarios 
40-CA-4041  Obras de adaptación de la plataforma  Negociado sin  10/11/2011  28.924.786,07 
tranviaria. Nuevo acceso a Cádiz. Tramo:  publicidad 
Puente sobre la Bahía”. 
40-CA-4042  Trabajos para la terminación de las obras.  Negociado sin  10/6/2015  20.752.009,95 
Nuevo acceso a Cádiz. Tramo Puente  publicidad 
sobre la Bahía”. 
40-CA-4043  Organización de la explotación del puente.  Abierto  3/7/2015  35.653.354,01 
Nuevo acceso a Cádiz. Tramo: Puente 
sobre la Bahía”. 
Contratos de         
Servicios 
AT-CA-4040  Consultoría y asistencia para el control y  Abierto  27/8/2007  3.135.239,11 
vigilancia de las obras: nuevo acceso a 
Cádiz. Puente sobre la Bahía. 
AT-CA-4040.2  Redacción del plan de inspección y  Abierto  27/11/2014  1.314.785,36 
mantenimiento y realización de diversos 
estudios estructurales relativos a las obras 
del nuevo acceso a Cádiz. Tramo: Puente 
sobre la Bahía. 
AT-CA-4040.1  Asistencia técnica en asesoramiento y  Negociado con  26/2/2015  71.979,90 
supervisión especializada en cálculos  publicidad 
estructurales de proyecto, así como del 
procedimiento constructivo del puente 
sobre la Bahía de Cádiz, tramo atirantado, 
procedimiento dovelas izadas con carros 
de izado. 
Contratos         
Asistencia 
Demarcación de 
Carreteras 
SS-AOC-02  Consultoría y asistencia en materia de  Abierto  5/9/2006  501.939,28 
seguridad y salud de las obras. 
SS-SE-001  Servicios para la seguridad y salud durante  Abierto  16/11/2010  1.218.972,34 
la ejecución de las obras. 
SS-SE-002  Servicios para el asesoramiento y  Abierto  23/2/2015  1.053.305,00 
coordinación en materia de seguridad y 
salud relativo a las obras de construcción 
de la Demarcación de Carreteras del 
Estado en Andalucía Occidental. 
EXP 7/03  Consultoría y asistencia para la gestión de  Abierto  26/11/2004  1.667.332,47 
expropiaciones de proyectos de la 
Demarcación de Carreteras del Estado en 
Andalucía Occidental.  es
Contratos          b
menores  51www.
30.199/09-6  Adpeas resase olgaru aormbidriaeadn 4 tyo0  -syCa cAluo-d4o 0rhd4ai0ns:at a“cN iaóugneo evsnoto  ma dcaect ee2sr0ioa0  a9   Contrato menor  15/7/2009  17.945,20
Cádiz. Puente sobre la Bahía”.
PROCEDIMIENTO  FECHA  Importe de 
Contrato  OBJETO 
ADJUDICACIÓN  CELEBRACIÓN  adjudicación 
CM-SE-017  Asesoramiento y coordinación en materia  Contrato menor  26/9/2014  21.271,63 
de seguridad en las obras de la 
Demarcación General de Carreteras del 
Estado en Andalucía Occidental: 40-CA-
4040 y 40-CA-4041. 
CM-SE-020  Coordinación en seguridad y salud durante  Contrato menor  11/12/2014  21.271,63 
la ejecución de las obras “Nuevo acceso a 
Cádiz. Tramo: Puente sobre la Bahía”. 
Claves 40-CA-4040 y 40-CA-4041. 
CM3-CA-4040  Supervisión del procedimiento constructivo  Contrato menor  18/4/2013  21.771,29 
del Puente sobre la Bahía de Cádiz, izado 
con grúa en pila 12 y 13, incluido la 
supervisión en el diseño, preparación, 
ejecución, inspección, tratamiento, y en su 
caso, reparación de soldaduras de las 
dovelas del tramo atirantado del Puente 
ejecutadas con dicho procedimiento 
constructivo. 
CM4-CA-4040  Supervisión estructural especializada en  Contrato menor  31/3/2014  21.771,29 
las tareas de izado de las primeras 
dovelas del puente atirantado y en el 
montaje del carro de hormigonado del 
viaducto de hormigón en la obra: “Nuevo 
acceso a Cádiz. Tramo: Puente sobre la 
Bahía”. 
CM5-CA-4040  Control y vigilancia de las obras durante  Contrato menor  27/2/2015  21.771,29 
los meses de marzo y abril de 2015. 
Nuevo acceso a Cádiz. 
CM6-CA-4040  Control y vigilancia de las instalaciones  Contrato menor  4/12/2015  21.771,29 
industriales de la obra: “Nuevo acceso a 
Cádiz. Tramo: Puente sobre la Bahía”. 
CM-CA-4040  Apoyo en la redacción de informes  Contrato menor  1/8/2016  21.659,00 
administrativos finales de la obra así como 
de tareas para el mantenimiento del 
Puente de la Constitución de 1812. 
CM-CA-4042  Contrato menor para la medición general  Contrato menor  1/8/2016  21.417,00 
del Proyecto Complementario nº 2. 
CM-CA-4043  Control y vigilancia de los trabajos  Contrato menor  1/8/2016  21.054,00 
correspondientes al Proyecto 
Complementario nº 3. 
Encomiendas de         
gestión 
ENC-01.07/09  Apoyo técnico y administrativo para la  Encomienda de  22/03/2010  2.446.378,51 
realización del seguimiento y coordinación  gestión (encargo) 
de actuaciones de estudios informativos, 
proyectos, obras, conservación y 
explotación en la Demarcación de 
Carreteras del Estado en Andalucía 
Occidental. 
1-SE-ENC-2/2013  Apoyo técnico y jurídico para la realización  Encomienda de  26/06/2013  1.622.537,40 
del seguimiento y coordinación de  gestión (encargo) 
actuaciones de estudios informativos, 
proyectos, obras, conservación y 
explotación en la Demarcación de 
Carreteras del Estado en Andalucía 
Occidental. 
ENC-005/15  Apoyo técnico y administrativo para la  Encomienda de  22/1/2016  1.441.392,44  e.e
realización del seguimiento y coordinación  gestión (encargo)  o
de actuaciones de estudios informativos,  w.
proyectos, obras, dirección ambiental,  51ww
Fuente: Elaboración preyCOo xagcppcreirraiseod.ttpei eóinarnatca spilo .ad ntereilms E, ocsnotainadsl oee renvn ala cA iDnódenam, leuaxcrpcíalao ctaiócnió dne   OE-A-2022-12able en https://
 
ANEXO 2 
ESQUEMA PUENTE SEGÚN PROYECTO INICIAL 
 
 
 
Fuente: Revista “Puertos”, nº 139. Febrero-marzo 2007. Organismo Público Puertos del Estado 
ANEXO 3.1 
TRAMOS DEL PUENTE 
1-2 
 
3 
ANEXO 3.2 
4-7 
 
8-10 
 
Fuente: Ministerio de Fomento.
ANEXO 4 
DOVELA TIPO 
 
 
Fuente: Ministerio de Fomento 
 
 
ANEXO 5.1 
ALGUNAS FASES RELEVANTES DEL PROCESO CONSTRUCTIVO NO INCLUIDAS 
INICIALMENTE EN EL PROYECTO 
Cierre del vano central del puente 
Traslado, izado y montaje del puente desmontable
ANEXO 5.2 
 
Traslado de dovelas en pontona (“load out”) e izado para montaje. 
 
Fuente: Ministerio de Fomento.