BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 282 Jueves 25 de noviembre de 2021 Sec. TC.   Pág. 145659
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
19514 Pleno. Sentencia 185/2021, de 28 de octubre de 2021. Conflicto positivo de 
competencia 6201-2020. Planteado por el Gobierno de la Nación en relación 
con  el  Decreto  del  presidente  de  la  Comunidad  Autónoma  de  Canarias 
87/2020, de 9 de diciembre, por el que se establece el cierre perimetral de la 
Comunidad Autónoma de Canarias en aplicación del Real Decreto 926/2020, 
de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma, para contener la 
propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2. Estado de alarma 
y  restricciones  de  la  libertad  de  circulación:  extinción,  por  desaparición 
sobrevenida de su objeto, del conflicto positivo de competencia.
ECLI:ES:TC:2021:185
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente,  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón, y la 
magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia núm. 6201-2020, promovido por el Gobierno 
de la Nación contra los apartados segundo, tercero, cuarto, octavo.4, noveno y anexo del 
Decreto del presidente de la Comunidad Autónoma de Canarias 87/2020, de 9 de 
diciembre, por el que se establece el cierre perimetral de la Comunidad Autónoma de 
Canarias en aplicación del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se 
declara el estado de alarma, para contener la propagación de infecciones causadas por 
el SARS-CoV-2. Ha comparecido y formulado alegaciones el Gobierno de Canarias. Ha 
sido ponente el magistrado don Santiago Martínez-Vares García.
I. Antecedentes
1.  Mediante escrito registrado en este tribunal el día 15 de diciembre de 2020, el 
abogado del Estado, en la representación que ostenta, promueve conflicto positivo de 
competencia contra los apartados segundo, tercero, cuarto, octavo.4, noveno y anexo 
del Decreto del presidente de la Comunidad Autónoma de Canarias 87/2020, de 9 de 
diciembre, por el que se establece el cierre perimetral de la Comunidad Autónoma de 
Canarias en aplicación del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se 
declara el estado de alarma, para contener la propagación de infecciones causadas por  e
el SARS-CoV-2. b
El abogado del Estado invocó el art. 161.2 CE y el art. 64.2 de la Ley Orgánica del  514ww
dTeri bluans adl iCspoonssitcitiouncieosn aiml (pLuOgTnCad) aas  feinn  dleo sq utéer msein opsro qduueje rsae  lac osnucsrpeetanns ióenn  deel  slau palipcloic adcei ólan 
demanda.
2.  El conflicto de competencia se fundamenta en que las disposiciones impugnadas 
vulneran  la  competencia  exclusiva  del  Estado  en  materia  de  sanidad  exterior 
[art. 149.1.16 a) CE].
a)  La demanda, tras exponer el contenido del decreto impugnado se refiere a la 
competencia  del  Estado  en  materia  de  sanidad  exterior  [art.  149.1.16  a)  CE, 
Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad, y STC 329/1994, de 15 de diciembre, 
FJ 2], así como la regulación establecida al amparo de la misma. Expone el contenido de 
la disposición adicional sexta del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se 
aprueban  medidas  en  materia  de  energía  y  en  otros  ámbitos  para  la  reactivación 
económica, dictada al amparo de la competencia exclusiva del Estado en materia de 
sanidad exterior, que regula el control sanitario de los pasajeros internacionales. De 
acuerdo con la recomendación (UE) 2020/1475, de 13 de octubre de 2020, sobre un 
enfoque coordinado de la restricción de la libre circulación en respuesta a la pandemia 
de COVID-19, del Consejo de la Unión Europea, se ha constatado la necesidad de que 
las restricciones a la libre circulación de personas que se establezcan para limitar la 
propagación de la COVID-19 deben ser proporcionadas para cada caso y, ello obliga a 
su actualización periódica según se disponga de datos epidemiológicos. En este marco, 
y a la vista de la evolución de la pandemia, el Estado ha dictado la Resolución de 11 de 
noviembre de 2020, de la Dirección General de Salud Pública, relativa a los controles 
sanitarios a realizar en los puntos de entrada de España («Boletín Oficial del Estado», 
núm. 298, de 12 de noviembre de 2020), que lleva a cabo una actualización de los 
controles sanitarios a los que se deben someter todos los pasajeros internacionales en 
los  puntos  de  entrada.  Conforme  a  la  misma,  se  amplía  el  alcance  del  control 
documental con objeto de incluir la exigencia de una prueba diagnóstica de infección 
activa para SARS-CoV-2 con resultado negativo, realizada en las setenta y dos horas 
previas a la llegada, a todos los pasajeros procedentes de países/zonas de riesgo 
relacionados en el anexo II de la resolución. Del apartado cuarto de la resolución se 
deriva que: (i) el Estado ha establecido una medida de control sanitario consistente en la 
presentación de una PCR (siglas en inglés de «reacción en cadena de la polimerasa») 
pero quedan excluidos los test rápidos de anticuerpos, pruebas rápidas de detección de 
antígeno o serologías de alto rendimiento; y (ii) tal restricción se aplica únicamente a los 
pasajeros procedentes de países con alto riesgo epidemiológico de los listados en el 
anexo II (y que se actualiza quincenalmente en la página web del Ministerio de Sanidad). 
No obstante, el decreto ahora impugnado permite los «test rápidos de detección de 
antígenos» y establece el control sanitario a todo pasajero que provenga del extranjero, 
cualquiera que sea el país de origen.
b)  A continuación, la demanda se refiere al régimen jurídico establecido por el Real 
Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para 
contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2. El art. 2 de dicho 
Real Decreto determina que «en cada comunidad autónoma y ciudad con Estatuto de 
autonomía, la autoridad competente delegada será quien ostente la presidencia de la 
comunidad autónoma o ciudad con Estatuto de autonomía, en los términos establecidos 
en este real decreto» (apartado 2) y que las mismas «quedan habilitadas para dictar, por 
delegación del Gobierno de la Nación, las órdenes, resoluciones y disposiciones para la 
aplicación de lo previsto en los artículos 5 a 11» (apartado 3). Entre estas medidas, el 
art. 6 se refiere a la limitación de la entrada y salida en las comunidades autónomas y 
ciudades con Estatuto de autonomía, el art. 9 a la eficacia de las limitaciones y el art. 10 
a la flexibilización y suspensión de las limitaciones. De la lectura de estos tres preceptos  e.
concluye la demanda que las autoridades competentes delegadas podrán flexibilizar las  w.b
limitaciones  que  establezcan  en  relación  con  el  régimen  previsto  en  el  Real  514ww
Dele acrrte. t6o. 19 2d6e/l 2R0e2a0l,  Dpeecrore ntou n9c2a6 /r2e0d2u0c.ir o condicionar las excepciones ya establecidas en
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competencia exclusiva del Estado, al amparo del art. 149.1.16 a) CE, lo que no se altera,
en ningún caso, tras la entrada en vigor del Real Decreto 926/2020, entre otras razones, 
porque, conforme al art. 9.1 de la citada norma los acuerdos que se adopten por las 
autoridades  delegadas  en  materia  de  «limitación  de  la  entrada  y  salida  en  las 
comunidades autónomas y ciudades con Estatuto de autonomía», no afectan al régimen 
de  fronteras.  Y  en  la  competencia  del  Estado  se  incluye,  conforme  a  la  doctrina 
constitucional, el establecimiento de los requisitos de salud pública de acceso, no su 
mera comprobación, como ha entendido la comunidad autónoma. En consecuencia, 
todos los apartados, o parte de los mismos, de la parte resolutiva del Decreto de 9 de 
diciembre  de  2020  que  regulan  condiciones  sanitarias  de  acceso  de  pasajeros 
procedentes  de  territorio  fuera  del  nacional,  devienen  inconstitucionales  al  dictarse 
careciendo la comunidad autónoma de competencia para ello produciéndose, asimismo, 
una inconstitucionalidad mediata por infracción de las normas estatales de contraste 
acabadas de reseñar y menoscabo de la competencia estatal sobre sanidad exterior.
d)  Concretamente, la vulneración de la competencia del Estado en materia de 
sanidad exterior por los apartados impugnados se sustenta en lo que, resumidamente, 
se expone a continuación:
(i)  Apartado tercero «Control sanitario a la entrada» y por conexión, el apartado 
segundo  «Sustitución  de  la  restricción  de  entrada  por  control  sanitario».  En  los 
supuestos de los apartados 1 a) y 2 –suscripción de una declaración responsable– y c 1) 
y 4 –realización de una prueba diagnóstica– se establece una regulación contraria a la 
establecida por el legislador estatal tanto en la disposición adicional sexta del Real 
Decreto-ley 23/2020, como en los apartados primero y tercero de la resolución de 11 de 
noviembre de 2020, de la Dirección General de Salud Pública. Asimismo, se infringe la 
expresa prohibición contemplada en el artículo 9.1 del Real Decreto 926/2020, de que 
las medidas que pueden adoptar las autoridades delegadas en ningún caso afectan al 
régimen de fronteras.
El apartado tercero.5 del Decreto parece dar a entender que se excluye de la 
realización de pruebas diagnósticas en una frontera marítima o aérea cuando se trate de 
personas  que  se  sometan  a  controles  de  admisión  en  un  establecimiento  alojativo 
conforme a lo previsto en el Decreto-ley 17/2020, de 29 de octubre, de la Comunidad 
Autónoma de Canarias, pareciendo que se asume que el control sanitario no deberá 
hacerse en el punto de entrada a España, conforme a lo dispuesto en la resolución de 11 
de noviembre de 2020, de la Dirección General de Salud Pública, sino exclusivamente 
en el establecimiento hotelero.
(ii)  Exclusiones. El nivel de exclusiones previsto en el apartado cuarto del Decreto 
resulta inaplicable porque prevé un régimen más restrictivo que el previsto en el art. 6.1 
del Real Decreto 926/2020. La comunidad autónoma no dispone de competencia para 
regular  condiciones  sanitarias  de  acceso  de  pasajeros,  vía  aérea  o  marítima, 
procedentes de fuera del territorio nacional, dado que las mismas corresponden con 
carácter exclusivo al Estado al amparo del art. 149.1.16 a) CE. Asimismo, es una 
regulación contraria a la establecida por el legislador estatal en la disposición adicional 
sexta del Real Decreto-ley 23/2020, en los apartados primero y tercero de la resolución 
de 11 de noviembre de 2020, de la Dirección General de Salud Pública, e infringe la 
expresa prohibición contemplada en el art. 9.1 del Real Decreto 926/2020, de que las 
medidas que pueden adoptar las autoridades delegadas en ningún caso afectan al 
régimen de fronteras.
(iii)  El  apartado 8.4 del Decreto dispone  que  «las  medidas establecidas en el 
presente decreto tienen aplicación preferente con respecto a las establecidas en la  e.
Resolución de 11 de noviembre de 2020, de la Dirección General de Salud Pública,  w.b
relativa a los controles sanitarios a realizar en los puntos de entrada de España, mientras  514ww
dmuartee reial  dees tsaadnoi ddaed  aelxatremrioar», . nLoa p uceodmeu ndiidspaodn aeur tlóan aopmliaca, caiól nc aprreecfeerre ndtee  cdoem spue nteonrmciaa tievan 
rdees paecccetos od ea  ltara gveéns edrea l frdoenl teErsatsa.d Eo setan  purne masispae cntoo  sceo mveo  eenle drvea ldaas  pcoorn ldai ccioirnceusn sstaanncitiaar idaes 
que el Real Decreto 926/2020 prevea la posibilidad de que las autoridades autonómicas
delegadas puedan adoptar o desarrollar aspectos relacionados con las limitaciones de 
entrada y salida de sus territorios dado que, expresamente, se deja a salvo de tal 
posibilidad el régimen de entrada a través de fronteras.
(iv)  La  finalidad  del  apartado  9,  titulado  «Notificación»,  es  instar  a  diferentes 
órganos de la Administración del Estado a la aplicación del contenido del decreto, lo que, 
asimismo,  se  entiende  que  la  Comunidad  Autónoma  carece  de  competencia  para 
establecer.
3.  Por providencia de 16 de diciembre de 2020, el Pleno del Tribunal Constitucional, 
a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el conflicto positivo de 
competencia y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la 
Comunidad Autónoma de Canarias, por conducto de su presidente, al objeto de que, en 
el  plazo  de  veinte  días  aportase  cuantos  documentos  y  alegaciones  considerase 
convenientes. Asimismo, se tuvo por invocado por el Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a 
su tenor y conforme dispone el art. 64.2 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y 
aplicación de «lo dispuesto en los preceptos impugnados en lo que se refiere a los 
pasajeros provenientes de otro Estado y de modo además que se garantice que en todo 
caso no se aplicará lo dispuesto en el apartado cuarto en aquello que sea más restrictivo 
o limitativo que lo dispuesto en el artículo 6 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, 
por el que se declara el estado de alarma, para contener la propagación de infecciones 
causadas  por  el  SARS-CoV-2»,  desde  el  día  15  de  diciembre  de  2020,  fecha  de 
interposición del conflicto, lo que se comunicó al presidente de la Comunidad Autónoma 
de Canarias. Igualmente, se acordó comunicar la interposición del presente conflicto a la 
Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias por 
si ante la misma estuviere impugnado o se impugnare el Decreto 87/2020, en cuyo caso 
se suspendería el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el 
art. 61.2 LOTC, así como publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del 
Estado» y en el «Boletín Oficial de Canarias».
4.  Por escrito registrado el 3 de febrero de 2021, la representación procesal del 
Gobierno de Canarias presentó sus alegaciones frente a la demanda que plantea el 
conflicto positivo de competencia solicitando su desestimación.
Alude, en primer lugar, a lo que denomina antecedentes y contexto del conflicto 
planteado. Menciona al respecto las medidas de control de la pandemia SARS-CoV-2, en 
especial, las relativas a la necesidad de evitar las prohibiciones de viaje. Señala también 
que, en España, la primera medida de control adoptada, de carácter nacional, fue la 
declaración del estado de alarma, mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, 
por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis 
sanitaria  ocasionada  por  el  COVID-19.  Una  vez  finalizado  el  estado  de  alarma,  la 
situación  epidemiológica  en  España  experimentó  una  sustancial  mejoría.  En  este 
contexto, se aprobó el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de 
prevención,  contención  y  coordinación  para  hacer  frente  a  la  emergencia  sanitaria 
ocasionada  por  el  COVID-19,  estableciéndose  diferentes  medidas  de  prevención  y 
control  de  aplicación  en  la  llamada  «nueva  normalidad»,  dictado  al  amparo  del 
art. 149.1.16 a) CE. Cita también la Recomendación (UE) 2020/1475, en la que se afirma 
expresamente la necesidad de que la adopción de medidas restrictivas venga precedida 
de una adecuada ponderación entre, por un lado, la garantía de la salud pública y, por 
otro,  la  preservación  de  las  libertades  de  la  Unión  y,  muy  especialmente,  la  libre 
circulación. Constatada la nueva situación de incremento de los contagios, se declaró en  e
España nuevamente el estado de alarma, aplicable a todo el territorio nacional, mediante  bo
el  Real  Decreto  926/2020,  que  establece  diferentes  medidas  de  distanciamiento  514ww
pinrteesripdeernstoensa l dye  relsatsri cccioonmeusn iddea demso vialiudtaódn.o mEna s escteo mroe al «daeuctoreritdoa dsees  hacboimlitpae tae ntloess 
dlaesl epgoatdeastsa»d, eesn  eloxps utéersmtaisn oesn  csounsc raerttasd. o9s  ye n1 0e, l oatrot.r g2a.3n ddoe la R laesa l cDoemcurentiod a9d2e6s/ 2a0u2t0ó,n oy mcoans 
un amplio margen de flexibilidad para adaptar las medidas propias del estado de alarma 
a la concreta situación en sus territorios.
La representación procesal del Gobierno de Canarias expone también las medidas 
de control sanitario adoptadas por el Estado en el acceso de viajeros internacionales a 
España. Alude también a diferentes documentos de la Unión Europea en los que se 
recomienda a los Estados miembros el uso de test rápidos de antígenos, así como 
desarrollar los diferentes sistemas de control de viajeros no solo de forma coordinada 
sino con la menor incidencia posible en las libertades de circulación.
El  escrito  de  la  letrada  autonómica  alude  a  continuación  al  contenido  de  la 
disposición  parcialmente  impugnada  señalando  que  la  evolución  de  los  datos  de 
contagios es lo que hace que se haya previsto, como medida de carácter temporal y 
extraordinaria,  un  control  sanitario  a  la  entrada  en  el  territorio  de  la  Comunidad 
Autónoma de Canarias aplicable a todas las personas con independencia de que su 
procedencia sea nacional o de otros países. Reproduce también el contenido de los 
preceptos impugnados y expone los motivos del planteamiento del conflicto. Se refiere 
seguidamente  a  la  regulación  del  estado  de  alarma  y  su  dimensión  territorial, 
destacando  que  un  decreto  de  estado  de  alarma  es  susceptible  de  alterar  el 
ordenamiento jurídico. De ahí extrae la conclusión de que el carácter exclusivo de una 
competencia, como puede ser, en este caso, «sanidad exterior», no supone por sí 
mismo un impedimento constitucional para que la misma, o funciones incardinables en 
ella, puedan ser objeto de delegación dentro y para el estado de alarma, en el marco de 
las medidas adoptadas por este. Señala a continuación que la materia principalmente 
afectada por las normas –estatales y autonómicas– que interesan a los efectos del 
presente  conflicto  es  la  sanidad  [art.  149.1.16  a)  CE  y  art.  141  del  Estatuto  de 
Autonomía de Canarias]. La atribución al Estado de la competencia en materia de 
sanidad exterior «es plena y alcanza tanto a la normación como a la ejecución, de 
modo que toda competencia que pueda ser encuadrada directamente en dicho título 
pertenece indubitadamente al Estado» (SSTC 252/1988, FJ 3, y 329/1994, FJ 2). Indica 
que  la  competencia  del  Estado  en  materia  de  sanidad  exterior  no  está  en  duda. 
Tampoco es dudoso que corresponde al Estado la potestad de declarar y dirigir el 
estado de alarma (ex art. 116 CE). Ahora bien, es precisamente porque ostenta estas 
competencias con carácter exclusivo, por lo que puede disponer su delegación o, como 
sucede en este caso, de algunas de las funciones inherentes a ellas.
Se aborda a continuación el deslinde entre las materias de sanidad exterior y control 
de fronteras. En cuanto a la sanidad exterior se cita la STC 329/1994 y lo dispuesto en la 
Ley 33/2011, de 4 de octubre, general de salud pública. Ahora bien, si las citadas 
competencias del Estado sobre sanidad exterior se desarrollarán a menudo típicamente 
en el ámbito geográfico de las fronteras, ello no significa que la actuación de sanidad 
exterior sea equivalente o deba en todo caso identificarse con el control de fronteras. En 
conexión con lo anterior debe además tenerse en cuenta que es posible que se produzca 
la concurrencia de competencias en un mismo espacio físico. De acuerdo con esta 
doctrina,  resulta  clave  arbitrar  y  hacer  uso  de  los  mecanismos  de  cooperación  y 
colaboración,  respetando  los  respectivos  ámbitos  competenciales.  El  escrito  del 
Gobierno de Canarias insiste en que la interpretación del encuadre competencial no 
puede limitarse al ámbito material citado (sanidad), sino que también es preciso tener en 
cuenta el sentido y finalidad del art. 116 CE, a cuyo amparo se adoptan medidas inéditas 
hasta ahora en nuestro ordenamiento. En este contexto, las medidas de control sanitario 
no  suponen  un  control  de  fronteras.  De  acuerdo  con  el  propio  sentido  del  Real  s
Decreto 926/2020, no toda supervisión que pueda realizarse sobre las personas que  oe.
entran en una comunidad autónoma, o incluso, con ocasión de la entrada en España  w.
puede, sin más, caracterizarse de control fronterizo, sino que debe atenderse a la  514ww
smaantietariraia .q uUen cao ns umpearyvoisr ióinnm oe dciaritbeazd soe  seanncituaerinot rae nr elloasc iolungaadrae,s q udee  eenn terasdtea  csaes oc ieñse  laa 
sparolvpaiagsu acrodmarp eetle npcroiapsio a ufinto ndóeml iecsatsa deon  dmea taelraiarm dae  yv igeinlacnuceinat reap itdaemmbiioélnó gsicua ,b caosnet reonl  qluaes   BOE-A-cable e
debe tener características propias en los territorios insulares, no solo por el propio 
régimen de región ultraperiférica que tiene la Comunidad Autónoma de Canarias, sino 
por la naturaleza del tráfico de acceso de personas, que será normalmente aéreo, y muy 
de forma secundaria, marítimo, pero nunca terrestre.
El Gobierno de Canarias se refiere a la delimitación del alcance y contenido de la 
delegación de competencias del Real Decreto 926/2020. Estima que es coherente con la 
función desempeñada por un real decreto que declara el estado de alarma que, o bien se 
atribuyan las competencias previamente de titularidad autonómica al Gobierno, o que se 
atribuya a las comunidades autónomas, por delegación, el desempeño de funciones 
previamente atribuidas al Estado, como es el caso de la propia gestión del estado de 
alarma y, con ello, incluso de funciones típicamente de la «sanidad exterior». En dicha 
norma se permite a las comunidades autónomas, tanto activar las medidas previstas en 
los arts. 6 a 8, como incluso «modular, flexibilizar y suspender» tales medidas. La 
delegación de determinadas funciones de control o cribado sanitario no es únicamente 
una delegación incardinable en sanidad exterior, sino que se trata sobre todo de una 
medida dirigida al propio control de la pandemia y la dirección del estado de alarma, bajo 
el paraguas del art. 116 CE. Por tanto, las funciones que se atribuye el decreto objeto del 
presente conflicto deben entenderse enmarcadas en dicha delegación extraordinaria, 
además de ser coherentes con las propias funciones inherentes a la protección de la 
salud, vinculadas a la contención y el control de la pandemia.
La conclusión así alcanzada se traslada a continuación a cada uno de los apartados 
impugnados.
Así, se sostiene que la declaración del estado de alarma permite a las comunidades 
autónomas limitar la entrada y salida de personas a y de sus territorios, salvo para casos 
justificados. Esta medida será aplicable siempre que la autoridad competente delegada 
así lo determine, y sin que la misma pueda afectar al régimen de fronteras, exigiendo, en 
el caso de que las medidas de cierre perimetral afecten a las fronteras terrestres, la 
previa comunicación a órganos estatales. El silencio de la norma para las islas no puede 
entenderse en el sentido de que, en estos casos, no quepa activar el cierre perimetral, 
pues ello sería tanto como dejar sin contenido el art. 6 del propio Real Decreto 926/2020. 
En  ese  contexto,  lo  que  el  apartado  segundo  del  decreto  impugnado  hace  es 
precisamente establecer una modulación, adoptando así una medida menos restrictiva, 
al  amparo  de  la  habilitación  del  art.  10  del  Real  Decreto  926/2020,  que  a  la  vez 
salvaguarda la salud pública de las islas.
Tampoco la supervisión sanitaria mediante test rápidos que deriva del apartado 
tercero y del anexo menoscaba la competencia del Estado, por cuanto modulan y 
regulan  el  régimen  de  sustitución  de  control  sanitario  aplicable  en  lugar  del  cierre 
perimetral. Las exclusiones a los controles sanitarios de los apartados cuarto y octavo.4 
no menoscaban lo dispuesto en el art. 6 del Real Decreto 926/2020. En primer lugar, se 
indica que el escrito de interposición del conflicto parte de una interpretación limitativa de 
la habilitación contenida en el art. 10 del Real Decreto, afirmando que en el caso de un 
confinamiento perimetral las comunidades autónomas no podrán reducir o condicionar 
las excepciones ya establecidas. En segundo lugar, el apartado cuarto de la norma 
canaria debe examinarse en su propio contexto pues atiende a la finalidad de evitar el 
cierre perimetral, estableciendo una medida menos restrictiva que a la vez permita 
proteger  el  sistema  sanitario  interior.  En  tercer  lugar,  se  insiste  en  que  el  Real 
Decreto 926/2020 no distingue entre entradas nacionales e internacionales, limitándose 
a precisar, en su art. 9, que la medida de cierre perimetral «no afecta al régimen de  s
fronteras». Tampoco se contiene ninguna medida específica para el caso de regiones  oe.
insulares o, en concreto, para Canarias. w.
Por todo lo anterior, la letrada autonómica concluye que ninguna duda plantea que la  514ww
cboiemnp, etatemnpcoiac os oebsr ed usdaonsiod aqdu ee xstee rhioar  perso duuncaid oc oumnap edteenlecgiaa ceióxnc ludsei vcao mdeple tEesntcaiadso . pAarhao real 
dcoenletgroal cdióen l ac opmanpdeetemnicai ayl  eelx Dtreacorredtion a8r7ia/,2 0a2s0u mimiepnudgon afudnoc tioomneas  cqoumeo  dpeu nottoro d em opdaort idnao  talel   BOE-A-cable e
corresponderían según lo dispuesto en el artículo 149.1.16 a) CE y del propio Estatuto 
de Autonomía de Canarias. Tampoco Canarias se ha atribuido la gestión del estado de 
alarma sino, de forma más limitada, la adaptación de las medidas previstas en el Real 
Decreto 926/2020 a su situación geográfica, conciliando así los propios fines de dicho 
decreto con la necesidad y posibilidad de establecer un control de entrada más preciso y 
que evite un cierre perimetral total.
5.  Por diligencia de ordenación del secretario de justicia del Pleno de 16 de marzo 
de 2021, se acordó que, próximo a finalizar el plazo de los cinco meses que señala el 
artículo 65.2 LOTC desde que se produjo la suspensión de los preceptos impugnados en 
este conflicto positivo de competencia, se oiga a las partes personadas –abogado del 
Estado y Gobierno de Canarias– para que, en el plazo de cinco días, expongan lo que 
consideren conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de dicha suspensión.
6.  El abogado del Estado interesó el mantenimiento de la suspensión inicialmente 
acordada por escrito registrado el 25 de marzo de 2021, mientras que la representación 
procesal del Gobierno de Canarias solicitó el levantamiento de la suspensión por escrito 
registrado en la misma fecha.
7.  Por ATC 51/2021, de 22 de abril, el Pleno del tribunal acordó «mantener la 
suspensión de los apartados segundo, tercero, cuarto, octavo.4, noveno y anexo del 
Decreto 87/2020, de 9 de diciembre, del presidente de la Comunidad Autónoma de 
Canarias, por el que se establece el cierre perimetral de la Comunidad Autónoma de 
Canarias, en aplicación del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se 
declara el estado de alarma, para contener la propagación de infecciones causadas por 
el SARS-CoV-2 “en lo que se refiere a los pasajeros provenientes de otro Estado y de 
modo además que se garantice que en todo caso no se aplicará lo dispuesto en el 
apartado cuarto en aquello que sea más restrictivo o limitativo que lo dispuesto en el 
artículo 6 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado 
de alarma, para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-COV-2”».
8.  Por providencia de 26 de octubre de 2021 se señaló para deliberación y votación 
de la presente sentencia el día 28 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del conflicto y posiciones de las partes.
La presente resolución ha de resolver el conflicto positivo de competencia promovido 
por el Gobierno de la Nación contra los apartados segundo, tercero, cuarto, octavo.4, 
noveno  y  anexo  del  Decreto  del  presidente  de  la  Comunidad  Autónoma  de 
Canarias 87/2020, de 9 de diciembre, por el que se establece el cierre perimetral de la 
Comunidad Autónoma de Canarias en aplicación del Real Decreto 926/2020, de 25 de 
octubre, por el que se declara el estado de alarma, para contener la propagación de 
infecciones causadas por el SARS-CoV-2.
En su parte dispositiva, la norma autonómica restringe la entrada de personas en el 
territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias salvo para aquellos desplazamientos, 
adecuadamente justificados, que se produzcan por alguno de los motivos previstos en el 
apartado primero, si bien, tal restricción, según el apartado segundo, no será aplicable a 
aquellos pasajeros que se sometan al control sanitario señalado en el apartado tercero,  e
consistente  en  a)  suscripción  de  una  declaración  responsable;  b)  control  de  bo
sintomatología y c) prueba diagnóstica de infección activa y/o aislamiento, régimen del  514ww
eqsutea bsleec iemxiceenptoc ioanloaj aati vloa sc opnefrosromnea sa  qluoe p rseev issotom eenta ne l aD ecocrnetrtoo-lelesy  d1e7 /2a0d2m0is, iódne  e2n9  duen 
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apartado cuarto añade que el aislamiento dispuesto en el apartado tercero.4 b), no será
aplicable –en los supuestos tasados que enumera– a las personas que opten por esta 
modalidad  de  control  sanitario  cuando  la  urgencia  del  desplazamiento  impida  la 
realización  del  mismo.  El  punto  4  del  apartado  octavo,  dispone  que  «las  medidas 
establecidas en el presente decreto tienen aplicación preferente con respecto a las 
establecidas en la Resolución de 11 de noviembre de 2020, de la Dirección General de 
Salud Pública, relativa a los controles sanitarios a realizar en los puntos de entrada de 
España, mientras dure el estado de alarma»; y el apartado noveno, bajo la rúbrica 
«notificación»,  ordena  que  esta  se  practique  a  los  servicios  de  sanidad  exterior 
dependientes de la administración general del Estado localizados en Canarias, a la 
Delegación del Gobierno en Canarias, a los efectos de recabar la colaboración de las 
fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado para la asistencia a los servicios de sanidad 
exterior en los controles, así como para la aplicación de las medidas en los controles 
exteriores, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 9.2 de la Ley Orgánica 4/1981 de 1 de 
junio, de los estados de alarma, excepción y sitio; y al operador aeroportuario y a los 
operadores de puertos en Canarias. Por último, el anexo dispone que son «pruebas de 
diagnóstico  de  infección  activa  por  SARS-CoV-2  admitidas:  a)  PCR  (RT-PCR  de 
COVID-19);  b)  Test  rápidos  de  detección  de  antígenos  de  SARS-CoV-2  con  una 
especificidad de más del 97 por 100 y una sensibilidad de más del 80 por 100, de 
acuerdo con la homologación correspondiente de un país de la Unión Europea o del 
espacio económico europeo».
La impugnación tiene un fundamento competencial, por cuanto entiende el recurrente 
que las disposiciones impugnadas vulneran la competencia exclusiva estatal en materia 
de sanidad exterior art. 149.1.16 a) CE, al alterar el régimen de control sanitario que, 
para los pasajeros internacionales que lleguen a España por vía aérea o marítima, ha 
sido dispuesto por el Estado. La representación procesal del Gobierno de Canarias ha 
negado  la  vulneración  denunciada,  estimando  que  no  se  ha  visto  vulnerada  o 
menoscabada la mencionada competencia estatal por cuanto las medidas adoptadas 
encontrarían amparo en la delegación de facultades estatales que se habría llevado a 
cabo en el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de 
alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.
2.  Marco normativo de la controversia y vigencia de la disposición cuestionada.
A  fin  de  apreciar  adecuadamente  los  términos  de  la  controversia  competencial 
trabada entre las partes es preciso hacer una referencia previa al régimen de controles 
sanitarios que, para la entrada en Canarias de viajeros procedentes del extranjero, 
resulta de las normas estatales y autonómicas que actualmente se refieren a esta 
cuestión, a fin de valorar si la disposición cuestionada está vigente y, con ello, si el 
conflicto pervive en los términos en los que fue inicialmente formulado.
a)  Se discute en el proceso la instancia competente para determinar el régimen de 
control sanitario exigible a los pasajeros que entren en Canarias por vía aérea o marítima 
procedentes de fuera del territorio nacional.
A ese respecto, el Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, por el que se adoptan 
medidas  urgentes  en  el  orden  sanitario,  social  y  jurisdiccional,  a  aplicar  tras  la 
finalización de la vigencia del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, 
contempla en su artículo primero que el Ministerio de Sanidad determinará los controles 
sanitarios necesarios a los que deben someterse los pasajeros que lleguen a España y 
el alcance de dichos controles, siendo el responsable de su ejecución, sin perjuicio de  s
las medidas de control de fronteras que, conforme al Derecho de la Unión Europea,  oe.
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realizar en los puntos de entrada de España («Boletín Oficial del Estado», núm. 134,
de 5 de junio de 2021), se realiza, en el caso de entrada en España por vía aérea o
marítima, en coordinación con el gestor aeroportuario y con las autoridades portuarias, 
en los términos previstos en las disposiciones adicionales primera y segunda de la 
Ley  2/2021,  de  29  de  marzo,  de  medidas  urgentes  de  prevención,  contención  y 
coordinación  para  hacer  frente  a  la  crisis  sanitaria  ocasionada  por  el  COVID-19. 
Resumidamente, los controles sanitarios exigibles a los pasajeros que lleguen a España 
como  destino  final  consisten  en  la  realización  de  un  control  de  temperatura  y  la 
cumplimentación de una declaración responsable, a través del formulario de control 
sanitario dispuesto al efecto. Para los pasajeros procedentes de países o zonas de 
riesgo, considerados como tal en función de la valoración de su situación epidemiológica 
en cada momento, se exigirá la certificación de alguno de los siguientes requisitos 
sanitarios: a) Certificado que confirme que el titular ha recibido una vacuna contra la 
COVID-19 (certificado de vacunación); b) Certificado que indique el resultado de una 
prueba diagnóstica de infección activa de COVID-19 que se haya realizado el titular 
(certificado de diagnóstico), entre tales pruebas se encuentra el test de detección de 
antígeno incluidos en la lista común de test rápidos de detección de antígenos para 
COVID-19, publicada por la Comisión Europea; c) Certificado que confirme que el titular 
se ha recuperado de la COVID-19 (certificado de recuperación). La lista de países o 
zonas de riesgo, así como los criterios de inclusión en la misma, se encuentra publicada 
en la página web del Ministerio de Sanidad: https://www.mscbs.gob.es/ y en la web Spain 
travel Health: https://www.spth.gob.es y se revisa cada siete días.
Por lo que a las normas autonómicas respecta, el Gobierno de Canarias aprobó el 
Decreto ley 11/2021, de 2 de septiembre, por el que se establece el régimen jurídico de 
alerta sanitaria y las medidas para el control y gestión de la pandemia de COVID-19 en 
Canarias, decreto que entró en vigor el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial 
de Canarias, lo que se produjo el día 6 de septiembre de 2021. Es objeto del decreto-ley 
la regulación del régimen jurídico de alerta sanitaria y las medidas para el control y 
gestión  de  la  pandemia  de  COVID-19,  en  el  marco  establecido  por  la  Ley 
Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, la 
Ley  2/2021,  de  29  de  marzo,  de  medidas  urgentes  de  prevención,  contención  y 
coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, la 
normativa básica del Estado y la normativa de desarrollo de Canarias. Dicha norma no 
hace referencia alguna al control sanitario aplicable a los pasajeros que entren en 
Canarias procedentes de fuera de España. El mencionado Decreto-ley 11/2021 deja sin 
efecto el acuerdo del Gobierno de Canarias de 19 de junio de 2020, por el que se 
establecieron  las  medidas  de  prevención  para  hacer  frente  a  la  crisis  sanitaria 
ocasionada por el COVID-19, una vez superada la fase III del plan para la transición 
hacia una nueva normalidad, finalizada la vigencia de las medidas propias del estado de 
alarma,  y  sus  sucesivas  actualizaciones.  El  anexo  I  del  citado  acuerdo  contenía 
previsiones relativas al «Control de pasajeros en puertos y aeropuertos», remitiéndose a 
las prescripciones establecidas en las resoluciones de 11 y 20 de noviembre, 9 y 17 de 
diciembre de 2020, de la Dirección General de Salud Pública, Calidad e Innovación y la 
Dirección de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, relativa a los controles sanitarios a 
realizar en los puntos de entrada de España, o normas que las sustituyan.
b)  En relación con la cuestión de los controles sanitarios a realizar en el caso de 
entrada en Canarias de viajeros procedentes del extranjero, el Decreto 87/2020, algunos 
de cuyos preceptos son el objeto de la presente resolución, fijaba el régimen que se ha 
expuesto en el fundamento jurídico anterior. Debe advertirse que el Decreto 87/2020 
tenía, en principio, una vigencia temporal limitada, desde las 00:00 horas del 10 de  s
diciembre de 2020 y hasta el 10 de enero de 2021, según su apartado octavo.1, periodo  oe.
que ya ha transcurrido en el momento de resolver el presente conflicto, si bien, conforme  w.
a los mismos términos del citado apartado octavo.1, el Decreto 87/2020, podía ser objeto  514ww
de prórrogas.
a coPnetisneu aac tióanl p.revisión, el régimen aquí discutido ya no es aplicable, tal como se expone
Por un lado, a dicho régimen se aplicó en su momento el Decreto del presidente del 
Gobierno de Canarias 93/2020, de 22 de diciembre, por el que se establece un régimen 
suspensivo y transitorio para el cierre perimetral de la Comunidad Autónoma de Canarias 
durante  el  período  de  suspensión  decretado  por  el  Tribunal  Constitucional  sobre 
determinados preceptos del Decreto 87/2020. Conforme al apartado primero de este 
Decreto 93/2020, «[e]n tanto no se levante por el Tribunal Constitucional la suspensión 
de  los  apartados  segundo,  tercero,  cuarto,  octavo  punto  4,  noveno  y  anexo  del 
Decreto 87/2020, de 9 de diciembre, del presidente de Canarias, tales disposiciones no 
estarán vigentes ni serán de aplicación en lo que se refiere a los pasajeros provenientes 
de otro Estado»; también se resuelve que «[l]as restantes disposiciones del mencionado 
Decreto 87/2020, no suspendidas por el Tribunal Constitucional, quedan igualmente 
suspendidas en su vigencia y aplicación en tanto no se levante la suspensión del 
Tribunal Constitucional sobre el resto de preceptos mencionada [sic], se proceda a su 
modificación o sustitución» así como que «[e]l control sanitario aplicable a los pasajeros 
procedentes del extranjero, en los puntos de entrada al territorio español situados en el 
ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Canarias, se practicará por los servicios 
competentes con arreglo a lo dispuesto en la Resolución de la Dirección General de 
Salud Pública de 11 de noviembre de 2020, relativa a los controles sanitarios a realizar 
en los puntos de entrada de España, en su redacción dada por la Resolución de 9 de 
diciembre de 2020, u otra disposición o acto que modifique o altere».
Por otro, además del mencionado régimen suspensivo y transitorio, es determinante 
que el no impugnado apartado Octavo.3 limitaba la vigencia del Decreto 87/2020 al 
disponer que «en todo caso, las medidas establecidas en el presente decreto perderán 
su vigencia cuando finalice el Estado de Alarma decretado por Real Decreto 926/2020, 
de 25 de octubre». El estado de alarma, declarado por el Real Decreto 926/2020, finalizó 
a las 00:00 horas del día 9 de mayo de 2021, conforme a lo dispuesto en el art. 2 del 
Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorroga el estado de alarma 
declarado por el Real Decreto 926/2020. De esta forma, condicionada la vigencia de las 
disposiciones impugnadas a la subsistencia del estado de alarma, y habiendo finalizado 
dicho estado de alarma en los términos ya expuestos, es forzoso concluir que las 
disposiciones objeto del presente conflicto han decaído y no se encuentran en vigor en el 
momento de dictarse la presente sentencia.
Constatado así que la norma impugnada no es ya aplicable, debemos plantearnos 
los efectos que dicha circunstancia tiene en relación con lo señalado por nuestra doctrina 
sobre la pérdida de objeto en los procesos constitucionales, en particular, en aquellos en 
los que, como en el presente, se ventilan discrepancias puramente competenciales. Por 
tanto, antes de entrar a examinar las cuestiones de fondo planteadas en este proceso 
constitucional, hemos de analizar en qué medida los cambios normativos acaecidos 
durante la pendencia del proceso han podido tener incidencia en la pervivencia del 
objeto de este proceso constitucional.
Constituye doctrina consolidada de este tribunal en procesos constitucionales de 
naturaleza  competencial  que  «la  eventual  apreciación  de  la  pérdida  de  objeto  del 
proceso  dependerá  de  la  incidencia  real  que  sobre  el  mismo  tenga  la  derogación, 
sustitución o modificación de la norma y no puede resolverse apriorísticamente en 
función de criterios abstractos o genéricos, pues lo relevante no es tanto la expulsión de 
la concreta norma impugnada del ordenamiento, cuanto determinar si con esa expulsión 
ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz 
del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales  s
procesos» [por todas, SSTC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 3; 149/2012, de 5 de julio, FJ 2  oe.
b),  y  143/2014,  de  22  de  septiembre,  FJ  2].  Por  tanto,  conforme  a  la  doctrina  w.
constitucional expuesta, si el pleito tiene carácter competencial es necesario apreciar los  514ww
aelfgeucntooss  qudee  tileonse  assopberect oesl  coennf lidctisoc luas eiónntr,a dsaie nedno v ignoerc deesa nriuoe vvaa lnoorarmr, ataivtean rdeiegnudlaod oara  ldaes 
cciorcnu lnas mtaondciifaicsa ccoiónnc uor rdeenrtoegsa ecinó nc addea l ac ansoorm, sai  [lap ocro tnotdroavse, rSsSiaT pCu 1e3d4e/ 2e0n1te1n, ddeer s2e0  rdees ujuelilota,   BOE-A-cable e
FJ 2 b); 133/2012, de 19 de junio, FJ 2; 161/2012, de 20 de septiembre, FJ 2 b); 
26/2015, de 19 de febrero, FJ 3, y 108/2015, de 28 de mayo, FJ 2], «pues lo relevante no 
es  tanto  el  agotamiento  de  los  efectos  de  la  concreta  norma  impugnada  cuanto 
determinar si con ese agotamiento ha cesado o no la controversia competencial, toda 
vez que el objetivo al que sirven los procesos competenciales es poner fin a la misma a 
la luz del orden constitucional de reparto de competencias» (STC 7/2016, de 21 de 
enero, FJ 2, citando la STC 26/2013, de 31 de enero, FJ 2).
El resultado de la ponderación que, conforme a esta doctrina, exige la valoración 
sobre la pérdida de objeto es que en este caso puede, sin duda, deducirse que los 
cambios normativos antes mencionados han supuesto la desaparición sobrevenida del 
objeto del proceso. Las disposiciones impugnadas han perdido su vigencia sin que, 
conforme al marco normativo que se ha expuesto, hayan sido sustituidas por otras 
normas autonómicas que regulen la misma cuestión y vengan a plantear los mismos 
problemas competenciales, con lo que la disputa sobre la titularidad competencial no 
puede entenderse subsistente. Por ello, en aplicación de la doctrina constitucional citada, 
es forzoso concluir que el presente conflicto ha perdido sobrevenidamente objeto, en la 
medida en que la normativa autonómica vigente no contiene regulación alguna sobre las 
cuestiones controvertidas en el presente proceso.
3.  Conclusión.
No podemos, entonces, sino concluir que ha desaparecido de forma sobrevenida el 
objeto del conflicto positivo de competencia deducido contra los apartados segundo, 
tercero, cuarto, octavo.4, noveno y anexo del Decreto del presidente de la Comunidad 
Autónoma de Canarias 87/2020, de 9 de diciembre, y, consecuentemente, ha quedado 
extinguido  el  proceso,  lo  que  hace  innecesario  pronunciarse  sobre  las  cuestiones 
planteadas  en  el  suplico  del  escrito  de  interposición  de  este  conflicto  positivo  de 
competencias.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Declarar extinguido, por desaparición sobrevenida de su objeto, el conflicto positivo 
de competencias promovido por el Gobierno de la Nación contra los apartados segundo, 
tercero, cuarto, octavo.4, noveno y anexo del Decreto del presidente de la Comunidad 
Autónoma de Canarias 87/2020, de 9 de diciembre, por el que se establece el cierre 
perimetral  de  la  Comunidad  Autónoma  de  Canarias  en  aplicación  del  Real 
Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma, para 
contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintiocho de octubre de dos mil veintiuno.–Juan José González 
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares 
García.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio 
Narváez Rodríguez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–María  e.e
Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado. w.b