BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 268 Martes 9 de noviembre de 2021 Sec. TC.   Pág. 138630
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
18373 Pleno. Sentencia 170/2021, de 7 de octubre de 2021. Recurso de amparo 
1463-2019. Promovido por don Artur Mas i Gavarró frente a las sentencias de 
la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo y de la Sala de lo Civil y Penal del 
Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que le condenaron por un delito de 
desobediencia. Supuesta vulneración de los derechos a la libertad ideológica 
y  de  expresión,  de  reunión  y  participación  política,  a  la  presunción  de 
inocencia y a la legalidad penal: negativa a dar debido cumplimiento a la 
providencia de este Tribunal acordando la suspensión de las actuaciones 
controvertidas en la impugnación de disposiciones autonómicas tramitada 
con el número 6540-2014.
ECLI:ES:TC:2021:170
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la 
magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 1463-2019 promovido por don Artur Mas i Gavarró 
frente a la sentencia de 23 de enero de 2019 de la Sala de lo Penal del Tribunal 
Supremo que estimó parcialmente el recurso de casación interpuesto contra la sentencia 
de 13 de marzo de 2017 de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia 
de Cataluña. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha formulado alegaciones doña Joana 
Ortega Alemany. Ha sido ponente el magistrado don Pedro José González-Trevijano 
Sánchez.
I. Antecedentes
1.  Mediante escrito presentado en el registro general de este tribunal el 7 de marzo 
de 2019, don Artur Mas i Gavarró, representado por el procurador de los tribunales don 
Ignacio Argós Linares y bajo la dirección del letrado don Javier Melero Merino, interpuso 
recurso de amparo frente a las resoluciones arriba mencionadas.
2.  Los hechos relevantes para la resolución del presente recurso de amparo y a los 
que se refiere la demanda, son los siguientes: es
a)  En el procedimiento abreviado núm. 1-2016 seguido en la Sala de lo Civil y  w.
Penal del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña contra el demandante de amparo, así  373ww
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procesal, formularon acusación contra los tres investigados, dictándose el 13 de octubre
de 2016 auto de apertura de juicio oral por delitos de desobediencia y prevaricación 
administrativa.
En el juicio oral celebrado en el mes de febrero de 2017, tras la práctica de la prueba, 
el  fiscal  calificó  definitivamente  los  hechos  como  constitutivos  de  un  delito  de 
desobediencia grave cometido por autoridad pública del art. 410.1 del Código penal (en 
adelante, CP) y un delito de prevaricación administrativa del artículo 404 CP en relación 
de concurso medial del artículo 77.1 y 2 CP, en tanto que la acusación popular acusó por 
los mismos delitos, si bien en relación de concurso real o, alternativamente, de concurso 
medial. Las defensas de los acusados solicitaron su libre absolución.
La Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó la 
sentencia 5/2017, de 13 de marzo, en la que se declaró probado, en síntesis, que el 
demandante de amparo, en su condición de presidente de la Generalitat de Cataluña, 
efectuó una comparecencia institucional ante los medios de comunicación el día 14 de 
octubre  de  2014  en  la  que  anunció  la  celebración  de  un  proceso  de  participación 
ciudadana para el día 9 de noviembre siguiente y que simultáneamente, en una página 
web institucional que había sido creada y registrada el día 10 de octubre anterior, 
denominada www.participa2014.cat, se reflejó el mismo anuncio en el que se llamaba a 
los catalanes y las catalanas y a las personas residentes en Cataluña a manifestar su 
opinión sobre el futuro político de Cataluña. Bajo la iniciativa y dirección del demandante 
de  amparo  actuaron  doña  Joana  Ortega  i  Alemany,  en  su  condición  de  titular  del 
Departamento de Gobernación y Relaciones Institucionales de la Generalitat, y doña 
Irene Rigau i Oliver, en su condición de titular del Departamento de Enseñanza de la 
Generalitat.
El  31  de  octubre  de  2014  el  Gobierno  de  España  presentó  ante  el  Tribunal 
Constitucional una impugnación de disposiciones autonómicas y, subsidiariamente, un 
conflicto positivo de competencia contra las actuaciones de la Generalitat de Cataluña 
relativas a dicha convocatoria, que dio lugar al dictado de la providencia de este tribunal 
de 4 de noviembre de 2014, en la que en virtud de la invocación por el Gobierno del 
artículo  161.2  de  la  Constitución  se  acordó  la  suspensión  de  las  actuaciones 
impugnadas, así como de las restantes actuaciones de preparación de dicha consulta o 
vinculadas a ella, por un plazo máximo de cinco meses, desde el 31 de octubre de 2014, 
fecha de interposición de la impugnación, para las partes en el proceso, y desde el día 
de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» –que se produjo el día siguiente– 
para los terceros. La providencia fue comunicada el mismo día a los servicios jurídicos 
de la Generalitat de Cataluña por correo electrónico acompañada de una carta del 
presidente del Tribunal Constitucional dirigida al demandante de amparo.
El Consell de Govern, presidido por el demandante, se reunió la tarde del mismo día, 
analizó  la  providencia  y  acordó  recurrirla  en  súplica  y  subsidiariamente  formular 
alegaciones en defensa de la constitucionalidad de las actuaciones impugnadas. El 
demandante, conocedor de que tales iniciativas no afectaban a la eficacia del proveído, 
se abstuvo de dictar una resolución o de efectuar anuncio alguno de suspensión del 
proceso participativo, y de común acuerdo con las dos coacusadas, obrando cada cual 
en  el  ámbito  de  sus  respectivas  responsabilidades  institucionales,  desarrollaron  las 
actividades  preparatorias  que  permitieron  la  celebración  de  la  consulta  en  el  día 
señalado y en días sucesivos hasta el 25 de noviembre de 2014 (mantenimiento de la 
página  web  y  de  la  campaña  de  publicidad  institucional,  reparto  masivo  de 
correspondencia oficial, distribución del material, urnas, papeletas y sobres, así como 
ordenadores  a  los  puntos  de  votación,  elaboración  e  instalación  de  los  programas  s
informáticos y apoyo técnico necesarios para la gestión del proceso, contratación de un  oe.
suplemento de póliza de accidentes para cubrir a los voluntarios e instalación de un  w.
centro de prensa para anunciar oficialmente los resultados, entre otras). 373ww
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cooperadoras necesarias en los términos del artículo 28, inciso segundo, letra b) CP, a la 
par que absolvía a los tres acusados del delito de prevaricación administrativa del 
artículo 404 CP, por no apreciar la existencia de una antijuridicidad material que se 
proyectase más allá del incumplimiento del mandato judicial suspensivo emanado del 
artículo 161.2 de la Constitución.
Como consecuencia de ello se impuso al demandante la pena de multa de doce 
meses con una cuota diaria de cien euros y una responsabilidad personal subsidiaria de 
un  día  de  privación  de  libertad  por  cada  dos  cuotas  impagadas,  y  la  pena  de 
inhabilitación especial para el ejercicio de cargos públicos electivos, ya sean de ámbito 
local, autonómico o estatal, así como para el ejercicio de funciones de gobierno tanto en 
el ámbito autonómico como del Estado por tiempo de dos años, en tanto que a doña 
Joana Ortega i Alemany se impuso la pena de multa por tiempo de diez meses con la 
misma cuota y la pena de inhabilitación especial para los mismos cargos y funciones 
públicos por tiempo de un año y nueve meses, y se imponía a doña Irene Rigau i Oliver 
la  pena  de  multa  por  tiempo  de  ocho  meses  con  la  misma  cuota  y  la  pena  de 
inhabilitación especial para los mismos cargos y funciones públicos por tiempo de un año 
y seis meses.
b)  Los tres condenados interpusieron sendos recursos de casación que fueron 
acumulados bajo el núm. 1018-2017. El demandante invocó en el motivo tercero de su 
recurso infracción de ley [art. 849.1 de la Ley de enjuiciamiento criminal (LECrim)] por 
indebida  aplicación  del  art.  410.1  CP,  en  el  motivo  cuarto  infracción  de  precepto 
constitucional [arts. 5.4 de la Ley Orgánica del Poder judicial (LOPJ) y 852 LECrim] por 
vulneración de su derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), por haberse 
inferido indebidamente la existencia de dolo, así como infracción de ley (art. 849.1 
LECrim) por aplicación indebida del art. 410.1 CP, en su motivo noveno infracción de 
preceptos  constitucionales  (arts.  5.4  LOPJ  y  852  LECrim)  por  vulneración  de  sus 
derechos a la libertad ideológica (art. 16 CE), a la libertad de expresión (art. 20 CE) y a la 
participación en asuntos públicos (art. 23 CE). Mediante escrito de 9 de junio de 2017 se 
adhirió a los recursos de casación de las otras dos partes.
El recurso de casación del demandante fue desestimado en sentencia de 23 de 
enero de 2019 de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, que, no obstante, le redujo 
la duración de la pena de inhabilitación especial a un año y un mes como consecuencia 
de la estimación de los motivos de infracción de ley en la determinación de la pena que 
fueron esgrimidos en sus respectivos recursos de casación por las otras dos condenadas 
en la causa (fundamento jurídico 10), decisión que la sala hizo extensiva al demandante 
por hallarse en situación similar y por haberse adherido a dichos recursos.
3.  La demanda de amparo se funda en los siguientes motivos:
a)  Vulneración del derecho a la legalidad penal garantizado en el artículo 25.1 CE 
por  incurrir  las  resoluciones  judiciales  impugnadas  en  una  aplicación  extensiva  en 
perjuicio de reo del delito de desobediencia del artículo 410.1 CP.
La demanda de amparo cuestiona en primer lugar que la providencia de este tribunal 
de 4 de noviembre de 2014 fuera una genuina resolución judicial susceptible de integrar 
el tipo penal del art. 410.1 CP. Aunque reconoce que este tribunal ya se ha pronunciado, 
afirma que persisten algunas objeciones que no han sido desvirtuadas y que serían 
relevantes  al  menos  en  lo  que  concierne  a  la  aplicación  del  citado  tipo  penal;  en 
concreto, que la Constitución diferencia claramente el poder judicial (título VI) y el  s
Tribunal Constitucional (título IX), pues el Tribunal Constitucional no se integra en el  oe.
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interpretación extensiva del término «resolución judicial» vulneradora del principio de
legalidad penal, y que ello es más cierto de manera particular cuando se aplica a una
providencia  que  este  tribunal  estaba  obligado  a  dictar  de  forma  automática  por 
imperativo del art. 161.2 CE, a petición del Gobierno y sin una motivación.
El demandante afirma que la providencia de 4 de noviembre de 2014 no reunía las 
cualidades de ejecutividad y concreción necesarias para que su supuesta desobediencia 
pudiera integrar el tipo penal objetivo del art. 410.1 CP, que las resoluciones judiciales 
impugnadas se han apartado de la jurisprudencia precedente del Tribunal Supremo que 
exigía una orden precisa, singular, concreta y categórica dirigida al obligado, e incluso 
que  el  Tribunal  Supremo  ha  optado  por  modificar  su  jurisprudencia  para  aplicarla 
retroactivamente a este caso, lo que representa una infracción de la doctrina del Tribunal 
Europeo de Derechos Humanos que incorpora al principio de legalidad penal del art. 7.1 
del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades 
fundamentales (CEDH) las interpretaciones jurisprudenciales de la ley (SSTEDH de 25 
de mayo de 1993, asunto Kokkinakis c. Grecia y 21 de octubre de 2013, asunto Del Río 
Prada c. España).
Sostiene el demandante que nuestra providencia era una resolución meramente 
declarativa, de trámite, cautelar, mecánica, que se limitaba a declarar automáticamente 
un efecto suspensivo establecido en el art. 161.2 CE, y que resultaba por lo demás 
confusa como consecuencia de la actuación impropia del Gobierno de la Nación, que en 
lugar de instar la ejecución de las providencias que el Tribunal Constitucional había 
dictado el 29 de septiembre de 2014 en suspensión de la convocatoria de la consulta 
popular no referendaria que se había convocado por el decreto de la Presidencia de la 
Generalitat 129/2014, que era la vía natural de impugnación, optó por impugnar los actos 
materiales del proceso de participación ciudadana que se desarrollaba en virtud de 
artículos de la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2014 de consultas populares no 
referendarias que no habían sido objeto de recurso de inconstitucionalidad y que no 
estaban suspendidos. Considera que este tribunal no generó la situación típica del delito 
de desobediencia funcionarial, porque no formuló requerimiento alguno al demandante 
de amparo de actuar de una determinada manera. La providencia carecía asimismo de 
un contenido concreto, pues se limitaba a acordar de una manera genérica la suspensión 
de las actividades de la Generalitat relativas al proceso de participación ciudadana, por 
lo  que  las  sentencias  impugnadas  han  otorgado  un  alcance  exorbitante  a  dicha 
providencia, que no suspendía el proceso de participación ciudadana en sí.
Denuncia asimismo que aun en el caso de que se admitiera que existió una orden 
implícita, su conducta no constituiría una negativa abierta, contumaz y reiterada, pues se 
limitó a no detener un proceso complejo que ya estaba en marcha y no consta que 
generara una sola orden, acto o instrucción destinados a hacer efectivo el proceso de 
participación una vez que le fue comunicada la providencia; también aduce, que no se 
reiteró el mandato y que los propios poderes públicos mantuvieron una actitud pasiva.
El demandante argumenta igualmente que no fue expresamente requerido para 
verificar ningún tipo de comportamiento, que el proceso de participación tenía vida propia 
y se desarrollaba autónomamente por particulares voluntarios y contratistas, y que desde 
que le fue comunicada la providencia no realizó ningún acto que le implicara en el 
mismo, por lo que es manifiestamente erróneo calificar su conducta de negativa abierta 
al cumplimiento de la decisión de este tribunal.
b)  Vulneración del derecho a la presunción de inocencia del artículo 24.2 CE por 
basarse la condena en juicios de inferencia excesivamente abiertos en lo relativo al 
conocimiento que tenía el demandante del contenido y alcance exacto de la providencia 
y a la existencia de su parte de una voluntad abierta de incumplimiento. s
El demandante alega que las resoluciones judiciales impugnadas han inferido de  oe.
forma no racional el dolo desobediente y afirma que tenía razones fundadas para creer  w.
que lo que este tribunal había suspendido eran los actos institucionales de impulso del  373ww
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tenía la finalidad de que se permitiese la participación institucional en el proceso ya en 
marcha y la solicitud subsidiaria de aclaración pedía que se concretase si la suspensión 
abarcaba los actos futuros; el informe del Consell Assessor per a la Transició Nacional 
analizaba de manera general ciertas hipótesis, en un momento en el que ni siquiera se 
preveía la celebración de un proceso de participación ciudadana como este, y en ningún 
momento decía que la celebración de una consulta constituyera delito de desobediencia; 
las providencias de este tribunal de 29 de septiembre de 2014 se referían a unas 
disposiciones legales y a un decreto de convocatoria concretos, por lo que no suscitaban 
duda alguna de su contenido y alcance, a diferencia de la providencia de 4 de noviembre 
de 2014. En definitiva, elementos fácticos como el cumplimiento de la providencia de 29 
de septiembre de 2014, los acuerdos adoptados por el Consell de Govern y el informe 
del Consell Assessor, no pueden ser razonablemente considerados indicios de signo 
incriminatorio en orden a inferir la existencia en el ánimo del demandante de un dolo de 
desobedecer. Reprueba asimismo que el Tribunal Supremo infiera el dolo del contenido 
imperativo de la providencia, lo que considera constituye una petición de principio.
c)  Vulneración del derecho a la legalidad penal del artículo 25.1 CE en relación con 
el  derecho  a  la  participación  en  asuntos  públicos  del  artículo  23.1  CE,  la  libertad 
ideológica del artículo 16 CE, la libertad de expresión del artículo 20 CE y el derecho de 
reunión y manifestación del artículo 21 CE.
Sostiene el demandante que al castigar como delito de desobediencia del art. 410.1 
CP  el  hecho  de  que  permitiera  que  se  llevara  a  cabo  la  jornada  de  participación 
ciudadana del día 9 de noviembre de 2014 se ha infringido su derecho a la legalidad 
penal del art. 25.1 CE en relación con el derecho fundamental a la participación política 
del art. 23.1 CE, así como los derechos de centenares de miles de ciudadanos de 
Cataluña  a  opinar  sobre  el  futuro  de  su  comunidad  política,  con  la  consiguiente 
afectación de sus derechos a la libertad ideológica (art. 16 CE), de expresión (art. 20 CE) 
y de reunión (art. 21 CE); considera que la condena habría invadido el terreno propio de 
estos derechos fundamentales o, al menos, habría supuesto un sacrificio innecesario y 
desproporcionado  de  los  mismos;  ofrece  su  perspectiva  de  que  el  proceso  de 
participación  fue  un  acto  de  movilización  ciudadana  generadora  de  opinión  sobre 
cuestiones relevantes que debería ser enmarcado en el art. 23.1 CE, y a tal efecto 
solicita  de  este  tribunal  una  interpretación  expansiva  que  amplíe  la  cobertura  del 
precepto  más  allá  de  los  límites  definidos  por  la  democracia  representativa  y 
determinados tipos de democracia directa. El día 9 de noviembre de 2014 se habría 
producido un acto muy cercano al ejercicio del derecho de participación política, ubicado 
en su zona de limitación o sombra, de modo que su punición puede implicar una 
disuasión  del  ejercicio  del  derecho  e  implicar  una  restricción  desproporcionada  del 
mismo. En último término, afirma, no se habrían ponderado en las resoluciones judiciales 
los  derechos  fundamentales  involucrados,  al  utilizar  el  mandato  judicial  y  su 
desobediencia como criterio de delimitación negativa de los mismos sin admitir la colisión 
entre el deber dimanante del tipo penal y los derechos en liza y la posibilidad de 
aplicación de una eximente –cita las de estado de necesidad y ejercicio legítimo de un 
derecho–.
4.  Por providencia de 27 de enero de 2020 la Sección Tercera de este tribunal 
acordó la admisión a trámite del recurso de amparo «apreciando que concurre en el 
mismo una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 LOTC) porque el recurso 
plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no  e
hay doctrina de este tribunal [STC 155/2009, FJ 2 a)]». En la misma providencia se  bo
acordó comunicar la admisión a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, sin que  373ww
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que no excediera de diez días, se emplazase a quienes hubieran sido parte en el
procedimiento,  excepto  a  la  parte  recurrente  en  amparo,  para  que  si  lo  deseasen 
pudieran  comparecer  en  el  presente  recurso  de  amparo,  sin  que  fuera  precisa  la 
remisión de certificación de las actuaciones correspondientes al procedimiento abreviado 
núm. 1-2016 toda vez que la misma había sido igualmente solicitada en el recurso de 
amparo núm. 1421-2019.
5.  Cumplimentados los emplazamientos requeridos, el procurador de los tribunales 
don Aníbal Bordallo Huidobro por escrito registrado de entrada el 24 de febrero de 2020 
compareció ante el Tribunal y solicitó la personación en el procedimiento en nombre y 
representación de doña Joana Ortega i Alemany.
6.  Por diligencia de ordenación del secretario de justicia de la Sección Tercera de 
este tribunal de 1 de julio de 2020 se tuvo por personado y parte en el procedimiento al 
procurador don Aníbal Bordallo Huidobro en dicha representación y se acordó dar vista 
de las actuaciones recibidas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal por un plazo 
común  de  veinte  días  a  efectos  de  presentar  las  alegaciones  que  considerasen 
pertinentes conforme determina el artículo 52.1 LOTC.
7.  La representación procesal de doña Joana Ortega i Alemany evacuó el trámite 
de alegaciones mediante escrito registrado de entrada el 28 de julio de 2020, en el que 
manifestaba su adhesión a los argumentos expuestos en la demanda de amparo de don 
Artur Mas i Gavarró.
8.  La representación procesal del demandante evacuó el trámite de alegaciones 
mediante escrito registrado en este tribunal el 4 de septiembre de 2020, en el que se 
remitía a los argumentos de la demanda de amparo, interesando su estimación.
9.  El fiscal ante el Tribunal Constitucional registró el 17 de septiembre de 2020 
escrito  de  alegaciones  en  el  que  suscitó  dos  óbices  procesales  e  interesó  la 
desestimación del recurso de amparo. El fiscal, tras exponer con cierto detalle los 
antecedentes de hecho, se adentra en el análisis de los tres motivos de amparo en los 
términos que a continuación se van a reseñar de forma sintética.
a)  En el primero de ellos, relativo a la vulneración del derecho a la legalidad penal 
del artículo 25.1 CE, el fiscal discierne en el desarrollo argumental de la demanda tres 
aspectos, vertientes o submotivos superpuestos a los que procede dar respuesta por 
separado. Se trata de los siguientes:
(i)  La providencia de este tribunal de 4 de noviembre de 2014 no era una genuina 
resolución judicial, porque no emanaba de un órgano integrado en el poder judicial, y 
consecuentemente no era susceptible de integrar el tipo penal del artículo 410.1 CP, que 
sanciona la desobediencia a una resolución judicial. El fiscal, en primer lugar, opone a 
este motivo el óbice procesal de falta de agotamiento de la vía judicial previa del 
artículo 50.1 a) LOTC en relación con el art 44.1 a) LOTC, fundándolo en que si bien es 
cierto que en el acto de juicio oral se debatió la naturaleza jurisdiccional de este tribunal 
y de la providencia dictada, el demandante no reprodujo dicho fundamento en el recurso 
de casación que interpuso contra la sentencia que le condenó, lo que supondría que 
estaría planteando per saltum la cuestión en vía de amparo constitucional.
No obstante, el dictamen del fiscal se detiene en el examen del fondo del problema 
planteado, para negar todo fundamento al alegato de ausencia de naturaleza jurisdiccional  s
de  la  resolución  incumplida  –y  del  órgano  que  la  dicta–  adhiriéndose  al  extenso  oe.
argumentario  desplegado  por  el  Tribunal  Superior  de  Justicia  de  Cataluña  en  el  w.
fundamento jurídico primero de su sentencia, con cita de las SSTC 185/2016, de 3 de  373ww
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Cuentas– deriva del conocimiento de auténticos procesos en materia constitucional, con 
capacidad para dictar resoluciones que ponen fin a los mismos, con efecto de cosa 
juzgada, carácter vinculante para todos los poderes públicos y facultades de ejecución de 
lo resuelto. No se ha producido, por lo tanto, una interpretación extensiva del tipo penal, 
pues la providencia era una resolución judicial cuya naturaleza no se desvirtúa por el 
hecho de que se limite a disponer un efecto concreto previsto por el legislador para el caso 
de invocación por el Gobierno de la Nación del artículo 161.2 CE.
(ii)  La providencia de este tribunal no era directamente ejecutiva, porque era una 
resolución de mero trámite y no se dirigió requerimiento personal al demandante, y no 
contenía un mandato concreto. El fiscal rechaza estos argumentos adhiriéndose a lo 
razonado por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el fundamento de derecho 
primero  de  su  sentencia,  en  el  sentido  de  que  la  resolución  era  indudablemente 
ejecutiva,  pues  tenía  su  fundamento  directo  en  un  precepto  constitucional,  el 
artículo 161.2 CE, del que emana un mandato inequívoco e inobjetable de suspensión de 
las disposiciones y resoluciones impugnadas, y que el mandato que encerraba tenía un 
contenido preciso y determinado, toda vez que vedaba las actuaciones concretas que 
aparecían enumeradas en el escrito de impugnación de la abogacía del Estado, que fue 
comunicado al Govern de la Generalitat juntamente con el contenido de la providencia. 
El mandato imponía a sus destinatarios un deber inexcusable de acatamiento y sujeción 
sin necesidad de requerimiento o advertencia personal de tipo alguno; exigencia que no 
aparece en el artículo 410.1 CP para la aparición del delito.
El fiscal rechaza el reproche vertido en la demanda de amparo de falta de claridad en 
la actuación del Gobierno de la Nación por haber optado por impugnar directamente las 
actuaciones dirigidas a la celebración del proceso de participación ciudadana –en lugar 
de instar la ejecución de las providencias dictadas por el Tribunal Constitucional el 29 de 
septiembre de 2014 que suspendían varios preceptos de la Ley del Parlamento de 
Cataluña 10/2014, de 26 de septiembre, sometida a recurso de inconstitucionalidad, así 
como el decreto de 27 de septiembre de 2014 de la presidencia de la Generalitat de 
convocatoria de una consulta popular no referendaria, impugnado por el Gobierno de la 
Nación, que contenía las mismas preguntas sobre el futuro político de Cataluña y fijaba 
su fecha igualmente para el 9 de noviembre de 2014–, pues dicha opción estaba 
justificada  por  la  ausencia  de  todo  acto  formal  de  convocatoria  del  proceso  de 
participación ciudadana; ausencia que respondería a un propósito deliberado de dificultar 
su impugnación. No hubo, pues, incertidumbre alguna, pues se dispuso la suspensión de 
todas las actuaciones dirigidas a permitir el desarrollo del proceso participativo que 
habría de celebrarse el día 9 de noviembre de 2014; suspensión que implicaría la 
suspensión del mismo proceso participativo.
El fiscal seguidamente hace una detallada exposición de la evolución histórica de los 
procedimientos de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional previstos en 
la  Ley  Orgánica  del  Tribunal  Constitucional  desde  su  redacción  original  hasta  la 
resultante  de  la  Ley  Orgánica  15/2015,  de  16  de  octubre,  y  concluye  que  las 
resoluciones del Tribunal Constitucional son y han sido siempre ejecutivas, tanto en vía 
ordinaria  como  en  vía  de  ejecución  forzosa,  sin  que  del  perfeccionamiento  de  la 
regulación pueda extraerse consecuencia alguna favorable al recurrente. La providencia 
tenía un contenido concreto, previsible y ejecutivo conforme al tenor del artículo 87 
LOTC  vigente  en  aquellas  fechas,  y  el  Tribunal  Constitucional  adoptó  las  medidas 
necesarias para que el poder público obligado a su cumplimiento la conociera, pues fue 
remitida a la Generalitat de Cataluña en los términos descritos en el relato fáctico de la  s
sentencia. oe.
Añade  el  fiscal  que  no  existe  la  más  mínima  evidencia  de  que  las  sentencias  w.
impugnadas cambiaran en perjuicio de reo la doctrina jurisprudencial tradicional relativa  373ww
caol ndseidliteor adr e edne smoboeddoi eanlcgiau nao  rleas odluecniuonnceisa djuad iacipalliecas,c iópno r rleot rqouaec tinvao  pduee ddeis peonstriacriosnee as 
desfavorables por su manifiesta falta de concurrencia.
(iii)  Subsunción errónea de los hechos en el delito del artículo 410.1 CP porque no 
existió negativa abierta de parte del recurrente al cumplimiento de la providencia de este 
tribunal. El fiscal rechaza este planteamiento adhiriéndose de nuevo a los fundamentos 
de  la  sentencia  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de  Cataluña,  que  lo  considera 
incompatible con las evidencias recabadas en el acto de juicio oral, en el que se constató 
que no solo los acusados no hicieron nada para suspender el proceso participativo, sino 
que dispusieron y dieron las órdenes oportunas, también a partir del día 4 de noviembre 
de 2014, orientadas a poner a disposición del proceso participativo materiales, equipos 
técnicos y equipamientos públicos sin los cuales el proceso participativo no habría 
podido  desarrollarse,  manteniendo  hasta  el  agotamiento  toda  la  actividad 
propagandística y de aseguramiento del buen fin de la jornada de votación, detallando en 
el relato de hechos probados en qué consistieron estas actuaciones. Por su parte, el 
Tribunal  Supremo  en  la  sentencia  de  casación  afirma  que  en  la  situación  del 
demandante, por su posición institucional y por su implicación en la activación y llevanza 
a  término  del  proceso  participativo,  hacer  caso  omiso  de  la  decisión  del  Tribunal 
Constitucional suponía su abierto desacato, destacando que quien pone en marcha un 
proceso que continúa bajo su dominio es el principal llamado a detenerlo en caso de que 
se dé tal orden, añadiendo que en realidad el demandante no hizo nada que pudiese 
interferir en el buen fin de dicho proceso y que procuró ganar tiempo mediante la 
solicitud de una innecesaria aclaración de la decisión judicial, lo que ya representaba de 
por sí una toma de decisión de dejar sin cumplimiento el mandato judicial. El fiscal 
dictamina que desde el parámetro de la razonabilidad de la subsunción de los hechos en 
la norma a partir de la motivación judicial resultó acertado concluir que el demandante 
incurrió en negativa abierta al cumplimiento de la decisión judicial.
b)  Vulneración del derecho a la presunción de inocencia del artículo 24.2 CE. La 
demanda sostiene que el juicio de inferencia del dolo desobediente partió de indicios 
inconcluyentes. El fiscal rechaza este argumento y se adhiere a la argumentación del 
Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que considera indicios de signo claramente 
incriminatorio los siguientes: i) La providencia de 29 de septiembre de 2014 dictada por 
este tribunal igualmente en aplicación del artículo 161.2 CE, por la que se suspendía la 
consulta popular no referendaria sobre el futuro político de Cataluña que había sido 
convocada con anterioridad, y cuyo contenido era idéntico al de la providencia de 4 de 
noviembre  de  2014,  fue  debidamente  cumplida  por  los  mismos  acusados  que  no 
cuestionaron su imperatividad; ii) la decisión del Consell de Govern celebrado el día 4 de 
noviembre de 2014 de interponer recurso de súplica contra la providencia de 4 de 
noviembre de 2014 y subsidiariamente solicitar su aclaración, revelaba que los acusados 
eran conscientes de que el proceso participativo no podría celebrarse en la fecha fijada, 
si el Tribunal Constitucional no alzaba la suspensión antes; y iii) el informe elaborado 
el 24 de julio de 2013 por el Consell Assessor per a la Transició Nacional, órgano 
dependiente de la Generalitat de Cataluña, advertía que la eventual suspensión de una 
convocatoria  de  consulta  popular  por  la  jurisdicción  constitucional  o  contencioso-
administrativa impediría su celebración, e incluso de la posible comisión de un delito de 
desobediencia en el caso de que se llevase a cabo la consulta impugnada. Considera el 
fiscal que el razonamiento judicial, enriquecido con la consideración verificada por el 
Tribunal Supremo de que el dolo exigible no consiste en este caso en querer cometer un 
delito de desobediencia, sino en querer incumplir un mandato judicial, satisface el canon 
constitucional de validación de la inferencia del dolo y de los elementos subjetivos del 
tipo penal establecido como salvaguarda del derecho fundamental a la presunción de  e.
inocencia, conforme a doctrina sintetizada en la STC 91/2009, de 20 de abril, FJ 5, de la  w.b
que hace cita. El juicio de inferencia de la voluntad de incumplimiento del mandato  373ww
djued i4c iadle  pnaorvteie, mpborre l od ed e2m01á4s,,  qduee  unno  hdeecjah od usdóalisd os:o lbar ep rsoup icao nlitteenraidliod ayd  adlcea nlac ep.r oCvoidneclnucyiea 
eml oftiisvcaadla  qeune  laesx isdteo s urneas oalurgciuomneesn tajucdióicni alleósg icima,p uragznoandaabsl,e  qyu ed ejubsidtifaic ay  ceóxmteon shaam esnidtoe 
extraído el elemento subjetivo típico de un conjunto de datos objetivos.
c)  Vulneración del derecho a la legalidad penal del artículo 25.1 CE en relación con 
el  derecho  de  participación  política  del  artículo  23.1  CE,  el  derecho  a  la  libertad 
ideológica del artículo 16 CE, la libertad de expresión del artículo 20.1 CE y el derecho 
de reunión y manifestación del artículo 21 CE. Inicialmente el fiscal opone a este motivo 
el óbice procesal de falta de agotamiento de la vía judicial previa del artículo 44.1 a) 
LOTC en relación con el artículo 50.1 a) LOTC, alegando que tras limitarse la defensa 
del demandante en el juicio oral a justificar su conducta en virtud de la concurrencia de 
un supuesto conflicto de deberes, entre el deber que como presidente de la Generalitat 
tenía de dar cumplimiento a una resolución del Parlamento de Cataluña que le había 
encomendado  la  celebración  de  una  consulta  popular  sobre  el  destino  político  de 
Cataluña, y el deber de dar cumplimiento a la providencia del Tribunal Constitucional que 
imponía la suspensión de ese mismo proceso de consulta, la vulneración de tales 
derechos fundamentales se introdujo por primera vez en el recurso de casación contra la 
sentencia condenatoria, motivo noveno, por lo que, sostiene el fiscal, el demandante 
tenía que haber promovido incidente de nulidad de actuaciones ante la Sala de lo Penal 
del Tribunal Supremo para conseguir el agotamiento de la vía judicial previa.
Seguidamente  examina  el  fondo  del  motivo  y  declara,  en  primer  lugar,  que  la 
demanda  pretende  ampliar  el  ámbito  de  protección  del  derecho  fundamental  a  la 
participación  política  del  artículo  23.1  CE  para  abarcar  el  proceso  de  participación 
ciudadana  convocado  por  el  demandante  y  justificar  de  este  modo  su  conducta; 
pretensión que considera rechazable toda vez que la STC 138/2015, de 11 de junio, ha 
declarado inconstitucionales las actuaciones de la Generalitat de Cataluña conducentes 
a su celebración por falta de competencia y por versar sobre cuestiones que afectan al 
orden constituido y al fundamento mismo del orden constitucional. Aduce que resulta de 
todo punto imposible pensar que un proceso promovido, desarrollado y celebrado sin 
competencia pueda ser, a pesar de todo, merecedor de algún tipo de subsunción en el 
ámbito protector del artículo 23.1 CE, especialmente si se considera que la Constitución 
debe ser considerada como un todo. Rechaza igualmente que la condena pueda ejercer 
un efecto disuasorio o de restricción desproporcionada del ejercicio de tal derecho, pues 
la  inconstitucionalidad  declarada  del  proceso  de  participación  impide  pensar  en  la 
existencia de una zona de limitación o de sombra del derecho fundamental que lo hiciera 
merecedor de protección en el ámbito del artículo 23.1 CE y estima más difícil de 
imaginar  aún  que  pudiera  suponer  una  restricción  desproporcionada  del  ámbito  de 
garantía del artículo 23.1 CE, pues ello privaría de eficacia a la STC 138/2015. Concluye 
señalando que las SSTC 42/2014, de 25 de marzo y 259/2015, de 2 de diciembre, que 
resolvieron  sendas  impugnaciones  de  disposiciones  autonómicas  dirigidas  contra 
resoluciones del Parlamento de Cataluña, se han pronunciado en el sentido de rechazar 
la  existencia  de  un  supuesto  derecho  a  decidir  fuera  de  los  procedimientos 
constitucionales.
El fiscal considera inaplicable la eximente de ejercicio legítimo de un derecho del 
artículo 20.7 CP, al existir una evidente y palmaria desconexión entre la ejecución del 
hecho típico y el derecho fundamental a la participación política del artículo 23.1 CE 
invocado  por  el  demandante  como  justificativo  de  su  conducta.  Desestima  que  la 
respuesta penal haya sido desproporcionada como consecuencia de una situación de 
incertidumbre  o  indeterminación  generada  por  el  propio  Estado,  pues,  como  había 
señalado anteriormente, la incertidumbre fue buscada por el propio demandante de 
amparo al promover el proceso participativo sin un acto formal de convocatoria con el fin 
de dificultar su impugnación, y desestima igualmente que la respuesta penal tenga un  e.
efecto disuasorio del legítimo ejercicio de los derechos invocados –participación política,  w.b
libertad ideológica, de expresión, derecho de reunión– porque, siguiendo el argumento  373ww
deenl  cTorinbsuindaelr aScuiópnre meno  leons  scua ssoesn tednec ilaím ditee sc absoarcrioósno, sd, icchoom eof escutoc esdoelo  choan  dlea  sliebre rtotamda ddeo 
ecoxprrreecstiaósn ,y e sna llousd aqbulees  hdaey  eqsuee  dtoelreercahr oc ideert opsr iemxecreíssiomso p raarnag noo,  nfroe nteanr iemnadnoif evsirttaucaiolidnaeds 
alguna, en cambio, cuando la frontera entre lo que es ejercicio legítimo de un derecho
(votación legal) y lo que no lo es (consulta suspendida por la autoridad jurisdiccional 
constitucional) es clara y nítida.
10.  Por providencia de 16 de septiembre de 2021, el Pleno de este tribunal acordó 
recabar para sí el conocimiento del recurso de amparo.
11.  Por providencia de 5 de octubre de 2021 se acordó señalar para deliberación y 
votación de la presente sentencia el día 7 del mes y año indicado.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del recurso de amparo y pretensiones de las partes.
El presente recurso se interpone contra la sentencia dictada por la Sala de lo Civil y 
Penal del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 13 de marzo de 2017 que condenó 
al demandante por delito de desobediencia a la pena de doce meses de multa con una 
cuota diaria de cien euros y una responsabilidad personal subsidiaria de un día de 
privación de libertad por cada dos cuotas impagadas, y a la pena de inhabilitación 
especial  para  el  ejercicio  de  cargos  públicos  electivos,  ya  sean  de  ámbito  local, 
autonómico o estatal, así como para el ejercicio de funciones de gobierno tanto en el 
ámbito autonómico como del Estado por tiempo de dos años, y contra la sentencia 
dictada por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo el 23 de enero de 2019 que estimó 
parcialmente los recursos de casación interpuestos por dos de las condenadas en la 
misma causa, a los que se adhirió el demandante, con el único efecto de reducir la 
duración de la pena de inhabilitación especial a un año y un mes.
Como se ha expuesto en el antecedente tercero de esta resolución, en la demanda 
de  amparo  el  recurrente  invoca  como  vulnerados  el  derecho  a  la  legalidad  penal 
(art. 25.1 CE), el derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) y los derechos a la 
participación en asuntos públicos (art. 23.1 CE), a la libertad ideológica (art. 16 CE), a la 
libertad de expresión (art. 20.1 CE) y el derecho de reunión (art. 21 CE).
El fiscal ante el Tribunal Constitucional ha opuesto óbices de admisibilidad a dos de 
las quejas y ha interesado la desestimación íntegra del recurso de amparo.
2.  Óbices procesales.
Antes de proceder al examen del fondo de los motivos de amparo es preciso dar 
contestación  a  sendos  óbices  procesales  opuestos  por  el  fiscal  contra  los  motivos 
primero y tercero.
a)  El fiscal considera que el motivo primero, en el que el demandante denuncia la 
vulneración del derecho a la legalidad penal garantizado en el art. 25.1 CE, incurre 
parcialmente en causa de inadmisibilidad, por incumplimiento del presupuesto procesal 
de agotamiento de la vía judicial [art. 44.1 a) LOTC], en lo que se refiere a la alegación 
sustancial  de  falta  de  jurisdiccionalidad  de  nuestra  providencia  de  4  de  noviembre 
de 2014, porque el demandante no verificó en su recurso de casación contra la sentencia 
del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña alegato alguno en tal sentido, lo que sí 
hace en la demanda de amparo; considera que se ha introducido este concreto enfoque 
de  la  cuestión  per  saltum  y  sin  respetar  la  naturaleza  subsidiaria  del  amparo 
constitucional.
La lectura del escrito de interposición del recurso de casación del demandante de  s
amparo contra la sentencia condenatoria permite comprobar que, en efecto, ni en el  o
ieamnnuso nttaiqnvnuionce gid aúse,n í e i nh oifanrtagrcocalu,c  siaóoclnuu a sednisóeutni nol ecnayiae   pe gosaetrbe nia eépprrtluiaiccnmaatmoce ineódtnneet  e ind lasde ueb bjauditdriesias,p d odriecsecsilc iuoaióenrnltat. o la4i d 1eaa0ndd. h1 lae dC reisPr se nen–u tmaee noslacttirisvaa o  a drlteeeegrs caopeclruriimooc–nieó ernnas,i     2021-18373n https://www.
que las otras partes puedan hacer sobre el mismo.
En cualquier caso, el argumento de la falta de idoneidad de la decisión incumplida 
para  integrar  uno  de  los  elementos  normativos  del  tipo  objetivo  del  delito  de 
desobediencia –que se trate de una resolución judicial– se perfila nítidamente en los 
recursos de casación interpuestos por las otras dos partes pasivas del proceso: en el 
recurso de doña Joana Ortega Alemany, porque lo incorpora a sus motivos tercero –
infracción de precepto constitucional por vulneración del derecho a la legalidad penal 
(arts. 25.1 CE y 7 CEDH)– y cuarto –infracción de ley por indebida aplicación del 
art. 410.1 CP–; y en el recurso de doña Irene Rigau Oliver, porque aparece en sus 
motivos segundo –vulneración del derecho a la legalidad penal (arts. 25.1 CE y 7 
CEDH)– y quinto –infracción de ley por indebida aplicación del art. 410.1 CP–. De este 
modo ambos recursos reintrodujeron en el debate casacional la cuestión de la existencia 
de una genuina resolución judicial, dirimida  en  sentido positivo en la sentencia de 
primera instancia, lográndose una acabada respuesta en el fundamento de derecho 
noveno de la sentencia del Tribunal Supremo, que en este punto reproduce las extensas 
consideraciones que dedicó al asunto la STS 177/2017, de 22 de marzo, dictada con 
motivo de la condena de otro miembro del Govern de la Generalitat por los mismos 
hechos.
Es conocido que este tribunal ha optado por efectuar una interpretación flexible del 
principio de subsidiariedad del amparo constitucional establecido en el art. 53.2 CE, al 
que sirven las exigencias procesales de invocación temprana y agotamiento de la vía 
judicial previa, en aquellos casos en que los órganos judiciales han tenido la oportunidad 
efectiva de pronunciarse sobre la lesión constitucional invocada en el recurso de amparo, 
aunque sea con motivo de recursos o vías impugnatorias utilizadas en el procedimiento 
antecedente por partes procesales distintas de quien lo interpone: lo hemos establecido 
tanto en recursos de casación (SSTC 133/2014, de 22 de julio, FJ 2; 39/2004, de 22 de 
marzo, FJ 2 a); 313/2005, de 12 de diciembre, FJ 2, y 156/2007, de 2 de julio, FJ 5) 
como en incidentes de nulidad de actuaciones (STC 1/2020, de 14 de enero, FJ 3). Esta 
postura concreta, por lo demás, la doctrina general que proclama que la subsidiariedad 
del  amparo  en  la  tutela  de  los  derechos  constitucionales,  en  cuanto  principio 
fundamentador de las causas de inadmisión de los arts. 44.1 a) y c) LOTC, queda 
garantizada cuando, al margen de consideraciones formales y ponderando este interés 
con el derecho de acceso al recurso de amparo, los órganos judiciales han contado con 
la posibilidad cierta de pronunciarse y, en definitiva, de restablecer la vulneración aducida 
(por todas, SSTC 136/2002, de 3 de junio, FJ 2; 93/2003, de 19 de mayo, FJ 2, 
o 133/2003, de 30 de junio, FJ 2).
A la vista de esta doctrina, que pone el énfasis en que los órganos de la jurisdicción 
ordinaria  hayan  tenido  la  oportunidad  real  de  conocer  y  reparar  la  vulneración  del 
derecho fundamental en el seno del proceso con independencia de quién lo impetre, no 
es asumible el óbice procesal planteado por el fiscal en su escrito, toda vez que la 
sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 2019 dedicó una parte sustancial de 
uno de sus fundamentos de derecho a rebatir los argumentos articulados en los recursos 
de casación que se dirigían a negar la idoneidad de la providencia de este tribunal de 4 
de noviembre de 2014 para colmar las exigencias del art. 410.1 CP precisamente por no 
ser una genuina resolución judicial. Ningún obstáculo existe, por lo tanto, para que 
procedamos a examinar el fondo del presente motivo de amparo desde esta concreta 
perspectiva.
b)  El fiscal aduce, asimismo, que se ha incumplido el presupuesto procesal de 
agotamiento de la vía judicial previa [art. 44.1 a) LOTC], en lo que se refiere al tercer  s
motivo de amparo en el que se invoca la vulneración de los derechos fundamentales a la  oe.
participación en los asuntos públicos, a la libertad ideológica y de expresión y de reunión  w.
al no haberse promovido incidente de nulidad de actuaciones contra la sentencia de la  373ww
vSuallnae rdaec iólon  Pdeen easl todse l dTerriebcuhnoasl  Sfuunpdraemmeon, talole qs uneo  af osrmu óe nptaernted edre el rdae beaxtieg ibelne  lpao prqriumee rlaa 
instancia y se introdujo por primera vez en el recurso de casación.
Como recordamos en la STC 155/2019, de 28 de noviembre, FJ 4, el incidente de 
nulidad  de  actuaciones  constituye  un  instrumento  procesal  que,  en  la  vía  de  la 
jurisdicción  ordinaria,  podrá  remediar  aquellas  lesiones  de  derechos  fundamentales 
referidos  en  el  art.  53.2  CE  que  no  hayan  «podido  denunciarse  antes  de  recaer 
resolución que ponga fin al proceso y siempre que dicha resolución no sea susceptible 
de recurso ordinario ni extraordinario» (art. 241.1 LOPJ), de modo que su función en 
materia de tutela de derechos es, por tanto, la misma, en el ámbito de aplicación 
reseñado,  que  la  realizada  como  consecuencia  de  la  interposición  de  un  recurso 
ordinario (STC 153/2012, de 16 de julio, FJ 3).
En el caso de que la ley conceda recurso, ordinario o extraordinario, frente a la 
resolución que la parte estime lesiva de su derecho, es este recurso el que deberá ser 
interpuesto por el interesado, sin que, tras el agotamiento de la cadena de recursos que 
legalmente quepan frente a la decisión de aquel, sea ya necesario que el recurrente 
reitere la queja a través de un incidente de nulidad que, por referirse a una vulneración 
ya  denunciada  con  anterioridad  en  el  procedimiento,  deviene  manifiestamente 
improcedente a tenor del propio art. 241 LOPJ.
Por otra parte, el ATC 293/2014, de 10 de diciembre, FJ 3, establece que «la 
determinación en cada caso del remedio legalmente posible y, por tanto, exigible a los 
efectos  del  debido  agotamiento  de  la  vía  judicial  previa  dependerá  de  la  concreta 
vulneración  que  el  recurrente  denuncie  en  amparo  y  a  qué  resolución  atribuya  su 
causación».  A  estos  efectos  debe  recordarse  que  corresponde  estrictamente  a  la 
demanda la fijación del objeto procesal del recurso de amparo, tanto en cuanto a la 
individualización del acto o la disposición cuya nulidad se pretenda, como respecto de la 
razón para pedirla o causa petendi (SSTC 26/1995, de 6 de febrero, FJ 3; 124/1999, 
de 28 de junio, FJ 1; 205/1999, de 8 de noviembre, FJ 4, y 224/2007, de 22 de octubre, 
FJ 2).
La  presente  demanda  de  amparo  atribuye  la  vulneración  de  los  derechos 
fundamentales arriba citados a la sentencia que condenó al demandante como autor de 
un delito de desobediencia; sentencia contra la que interpuso recurso de casación en 
cuyo motivo noveno articuló por la vía de la infracción de preceptos constitucionales 
(arts. 852 LECrim y 5.4 LOPJ) la vulneración en la sentencia recurrida precisamente de 
tales derechos, lo que a los efectos del procedimiento constitucional de amparo supuso 
una invocación tempestiva de la lesión constitucional y el uso del recurso legalmente 
procedente para hacerla valer y obtener su reparación de los órganos de la jurisdicción 
ordinaria. Por tales motivos, el incidente de nulidad de actuaciones contra la sentencia 
de  casación  hubiera  resultado,  de  haberse  promovido,  superfluo,  pues  no  hubiera 
cumplido  su  función  de  preservar  la  naturaleza  subsidiaria  del  recurso  de  amparo 
constitucional (art. 53.2 CE) y hubiera podido representar incluso una prolongación 
artificial de la vía judicial previa que hubiera arriesgado una posible declaración de 
extemporaneidad de la ulterior demanda de amparo constitucional al no tener efecto 
suspensivo del cómputo del plazo de caducidad del art. 44.2 LOTC. No le era exigible al 
demandante  la  interposición  del  incidente  de  nulidad  de  actuaciones  y 
consecuentemente no concurre el óbice procesal de falta de agotamiento de la vía 
judicial previa, por lo que también procederemos a examinar el fondo del motivo.
3.  Sobre la vulneración del derecho a la legalidad penal; doctrina aplicable.
El demandante denuncia que se ha vulnerado su derecho a la legalidad penal 
(art. 25.1 CE) desde dos perspectivas: (i) porque se ha efectuado una interpretación  e
extensiva del art. 410.1 CP en lo que se refiere a la existencia de un genuino mandato  bo
judicial ejecutivo y vinculante; y (ii) porque se ha verificado una subsunción errónea de  373ww
lionsc uhmepclhimosie ennto  dsiicnh qou teip hou pbeienraal  parle acperdeidcioa rusne  reenq ueelr idmeimenatnod parnetvei ou.na voluntad abierta de
consCtiotumcoio nraelc udeer dean,j unicoia mobiesntaton tdee,  leal  afipslcicaal cieónn  jsuud iceiascl roit oa ddmei naisletrgaaticviao ndees ,u neal  ncoarnmona 
penal o sancionadora integra un doble control cuyo objeto es tanto el análisis de la
interpretación  de  la  norma,  para  evitar  su  aplicación  exorbitante  a  supuestos  no 
pretendidos por el legislador, como de la razonabilidad del proceso de subsunción de los 
hechos en la misma.
La STC 137/1997, de 21 de julio, FJ 7, fijó los parámetros de este control a partir de 
la proscripción de su aplicación analógica o extensiva in malam partem, que es aquella 
que  «carezca  de  tal  modo  de  razonabilidad  que  resulte  imprevisible  para  sus 
destinatarios, sea por apartamiento del tenor literal del precepto, sea por la utilización de 
las  pautas  interpretativas  y  valorativas  extravagantes  en  relación  al  ordenamiento 
constitucional vigente» constituyendo la finalidad del control constitucional «evitar que las 
resoluciones judiciales impid[a]n a los ciudadanos “programar sus comportamientos sin 
temor  a  posibles  condenas  por  actos  no  tipificados  previamente”  (STC  133/1987, 
fundamento jurídico 5), y, en cuanto a los criterios o pautas de enjuiciamiento, por la 
verificación del respeto del tenor de los preceptos sancionadores aplicados así como de 
la coherencia lógica y sistemática de las pautas metodológicas y valorativas en la 
interpretación y aplicación de dichos preceptos». Este criterio no se circunscribe a la 
mera  interdicción  de  la  arbitrariedad,  el  error  patente  o  la  manifiesta  irracionalidad 
exigida por el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), sino que «una resolución 
condenatoria  que  no  adolezca  de  estos  defectos  puede,  no  obstante,  resultar 
imprevisible para el ciudadano […] y constituir una manifestación de la ruptura del 
monopolio  legislativo  –y  administrativo,  con  la  subordinación  y  limitación  que  le  es 
propia– de determinación de las conductas ilícitas».
La racionalidad de la aplicación judicial de la norma debe ser pues examinada 
«desde  las  pautas  axiológicas  que  informan  nuestro  texto  constitucional 
(SSTC 159/1986, 59/1990 y 111/1993) y desde modelos de argumentación aceptados 
por la propia comunidad jurídica. Solo así podrá verse la decisión sancionadora como un 
fruto previsible de una razonable administración judicial o administrativa de la soberanía 
popular. A ese contexto de criterios y valores es al que nos hemos referido en otras 
ocasiones como habilitador de la utilización de conceptos jurídicos indeterminados en las 
normas sancionadoras –determinables «en virtud de criterios lógicos, técnicos o de 
experiencia»  (SSTC  69/1989,  214/1989,  116/1993,  26/1994,  306/1994,  184/1995)–. 
Dicho  de  otro  modo,  no  solo  vulneran  el  principio  de  legalidad  las  resoluciones 
sancionadoras que se sustenten en una subsunción de los hechos ajena al significado 
posible  de  los  términos  de  la  norma  aplicada.  Son  también  constitucionalmente 
rechazables aquellas aplicaciones que por su soporte metodológico –una argumentación 
ilógica o indiscutiblemente extravagante– o axiológico –una base valorativa ajena a los 
criterios que informan nuestro ordenamiento constitucional– conduzcan a soluciones 
esencialmente opuestas a la orientación material de la norma y, por ello, imprevisibles 
para sus destinatarios. A fin de aplicar el canon descrito en este fundamento jurídico 
debe partirse, en principio, de la motivación explícita contenida en las resoluciones 
recurridas».
Hemos de recordar, por lo demás, que no es función de este tribunal proporcionar a 
los órganos de la jurisdicción ordinaria la interpretación correcta de la norma penal, ni 
terciar en el debate sobre las exigencias aplicativas de un determinado tipo penal cuando 
en la comunidad jurídica coexisten opiniones autorizadas de signo diverso o incluso 
opuesto,  pues  como  recordamos  en  el  ATC  446/2007,  de  10  de  diciembre,  FJ  3, 
«[n]uestra doctrina en esta materia parte de que toda norma penal admite diversas 
interpretaciones como consecuencia natural, entre otros factores, de la vaguedad del 
lenguaje, el carácter genérico de las normas y su inserción en un sistema normativo  s
relativamente complejo y de que la función de interpretar y aplicar la legislación vigente,  oe.
subsumiendo en las normas los hechos que llevan a su conocimiento, corresponde en  w.
exclusiva a los Jueces y Tribunales, de acuerdo con lo establecido en el art. 117.3 CE,  373ww
tsoind aqsu ela sp uiendtear persettea cTiornibeusn apl ossuibslteitsu irdloes  lae nn doircmhaa s etsa relaa sm, ánsi  dceotrerermctian,a rn ic uqául éd ep oelíntitcrea 
criminal concreta debe orientar esa selección (por todas, SSTC 137/1997, de 21 de julio,
FJ 7; 189/1998, de 28 de septiembre, FJ 7; 142/1999, de 22 de julio, FJ 4; 167/2001, 
de 16 de julio, FJ 3; 13/2003, de 28 de enero, FJ 3)».
La  función  de  este  tribunal  se  ha  de  limitar,  por  lo  tanto,  a  expulsar  aquellas 
interpretaciones de la norma penal que resulten manifiestamente extravagantes de los 
criterios aceptados en dicha comunidad (criterio metodológico) o incompatibles con los 
valores constitucionales (criterio axiológico).
4.  Sobre la naturaleza judicial de la decisión.
El fiscal niega todo fundamento al alegato verificado en la demanda de amparo de 
que la providencia de este tribunal de 4 de noviembre de 2014 no fuera una genuina 
resolución judicial susceptible de integrar el tipo penal del art. 410.1 CP, adhiriéndose al 
extenso argumentario desplegado por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el 
fundamento de derecho primero de su sentencia, al que añade argumentos adicionales 
que le llevan a concluir que considerar la providencia de este tribunal una genuina 
resolución  judicial  no  constituye  una  interpretación  extensiva  constitucionalmente 
proscrita de este elemento normativo del tipo penal. En efecto, la sentencia del Tribunal 
Superior de Justicia de Cataluña en su fundamento jurídico 1.1, afirma la naturaleza 
judicial de la providencia de 4 de noviembre de 2014 proporcionando varios argumentos 
en relación con la naturaleza y funciones del Tribunal Constitucional:
(i)  Señala, en primer lugar, que aunque se trate de un tribunal no integrado en el 
poder  judicial,  el  Tribunal  Constitucional  es  sin  duda  uno  de  esos  órganos 
constitucionales con inequívocas potestades jurisdiccionales a los que se refiere el 
art.  3.1  LOPJ,  que  ejerce  su  jurisdicción  constitucional  de  forma  independiente  y 
sometido solo a la Constitución y a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (art. 161 
CE y art. 1 LOTC) y sus miembros son inamovibles en el ejercicio de su mandato 
(art. 159.5 CE). Afirma que sin perjuicio de sus evidentes peculiaridades, derivadas de la 
importancia de sus funciones (art. 161 CE) y de la singular extracción de sus integrantes 
(art. 159 CE), la denominación de sus miembros (art. 5 LOTC), su composición orgánica 
(art. 6 LOTC) y la clase y forma de sus resoluciones (art. 86 LOTC) son las propias de 
los tribunales de la jurisdicción ordinaria.
(ii)  A  continuación  argumenta  que  en  materia  de  comparecencia  en  juicio, 
recusación y abstención, publicidad y forma de los actos, comunicaciones y actos de 
auxilio jurisdiccional, días y horas hábiles, cómputo de plazos, deliberación y votación, 
caducidad,  renuncia  y  desistimiento,  lengua  oficial  y  policía  de  estrados,  los 
procedimientos  ante  el  Tribunal  Constitucional  se  rigen  supletoriamente  por  la  Ley 
Orgánica del Poder Judicial y la Ley de enjuiciamiento civil, y desde la reforma operada 
por la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, en materia de ejecución de resoluciones, 
por la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 80 LOTC).
Argumenta adicionalmente que no puede aceptarse que el Tribunal Constitucional 
haya declarado que su régimen de incompatibilidades, recusaciones y abstenciones sea 
diferente del establecido para los tribunales de la jurisdicción ordinaria, sino únicamente 
que  en  ellos  no  podrán  ser  tenidas  en  cuenta  aquellas  situaciones  y  causas  que 
pretendan cuestionar su estatuto personal (art. 159 CE).
Concluye diciendo que «la negación del carácter judicial del Tribunal Constitucional 
supondría, de hecho, el desconocimiento de la condición normativa misma de la norma 
fundamental de nuestro ordenamiento jurídico, la Constitución Española, que el Tribunal 
Constitucional está llamado a interpretar y aplicar. Frente a un modelo constitucional,  e.
superado con creces, que estaría a la absoluta soberanía de las Cámaras Legislativas,  w.
nuestro modelo se dota de un sistema de justicia constitucional confiado en exclusiva al  373ww
cTorinb unoacal sCióonn stditeu cdioenmala, nqduaes  deens ararmolplaa ruon ad efu ndceiórenc hdoes a ufuténndtaicmoe enntajuleicsi,a myiae nstoe,a  yac osmeoa 
cmoemcoa náisrbmitoro d dee c loonst rcool ncfolicntsotsit uccoiomnpael tednec liaa lepsro. dEunc csiuómn an,o sromloa tilvaa i gdneol ralengciisala ddeolr ,c ayará csteear   BOE-A-cable e
rigurosamente normativo del texto constitucional, sancionado indefectiblemente en su 
art. 9.1, entre otros, permitiría la pretendida negación del carácter judicial del Tribunal 
Constitucional y de sus resoluciones». No abriga por ello ninguna duda de «la atribución 
al Tribunal Constitucional de auténtica jurisdicción constitucional, por tanto de que sus 
resoluciones, dictadas en el ejercicio de esa jurisdicción, deben ser tratadas como 
resoluciones judiciales a los efectos de la tipificación penal que aquí se propone».
Este argumentario es asumido explícitamente por la sentencia de la Sala de lo Penal 
del Tribunal Supremo de 23 de enero de 2019, que en su fundamento jurídico noveno, 
que a su vez reproduce consideraciones de la sentencia de la misma sala 177/2017, se 
pronuncia igualmente en el sentido de que no cabe abrigar dudas sobre que el Tribunal 
Constitucional es un verdadero órgano jurisdiccional llamado a asegurar la efectiva 
vinculación  a  la  Constitución  de  todos  los  poderes  públicos,  naturaleza  que  no  se 
resiente por su específico ámbito competencial (arts. 161 CE y 2 LOTC) que hace 
explicable  que  «le  corresponda  juzgar  con  arreglo  a  criterios  y  razones  jurídicas 
verdaderas controversias políticas» por lo que «el poder jurisdiccional es, pues, atributo y 
carácter esencial del Tribunal Constitucional, de ahí que le sea atribuida como poder 
decisorio en materia de garantías constitucionales (art. 164 CE) y sus sentencias tengan 
valor  de  cosa  juzgada,  sean  firmes  y  produzcan  efectos  frente  a  todos  (cfr. 
SSTC 113/1995, 6 de julio, y 150/1985, 5 de noviembre)».
La  calificación  como  resolución  judicial  a  los  efectos  del  art.  410.1  CP  de  la 
providencia dictada por este tribunal no es, pues, fruto de una interpretación irracional o 
arbitraria del régimen jurídico aplicable a este tribunal y a sus resoluciones. Aunque el 
Tribunal Constitucional no está integrado en el poder judicial a que se refiere el art. 117 
CE,  lo  cierto  es  que,  dadas  las  formas  que  pueden  revestir  sus  resoluciones 
(providencias, autos y sentencias), el régimen jurídico que determina su adopción (art. 86 
LOTC) y los efectos que producen, estas deben ser objetivamente consideradas de 
naturaleza judicial. Se trata por lo demás de una interpretación que concuerda con la 
doctrina fijada en las SSTC 185/2016, de 3 de noviembre, FFJJ 8, 9, 10, y 215/2016, 
de  15  de  diciembre,  FJ  6,  que  se  pronunciaron  sobre  sendos  recursos  de 
inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de 
reforma  de  la  Ley  Orgánica  del  Tribunal  Constitucional  para  la  ejecución  de  las 
resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del Estado de Derecho.
Estos precedente no alteran en modo alguno las bases constitucionales vigentes en 
el momento de la comisión de los hechos enjuiciados, pues expresan el modelo de 
justicia constitucional implantado en nuestro país conforme a una interpretación conjunta 
de la Constitución y de los principios que proyecta sobre tal modelo (STC 49/2008, de 9 
de abril, FJ 3), en función de unos rasgos de normatividad y supremacía impresos por el 
constituyente ab origine.
Este tribunal, por lo demás, tampoco ha sido parco en resoluciones que advierten de 
la  inequívoca  naturaleza  jurisdiccional  de  las  diversas  funciones  que  tiene 
encomendadas, de las que son representativas la STC 150/1985, de 5 de noviembre, 
sobre el valor de cosa juzgada de las sentencias dictadas en los procedimientos de 
inconstitucionalidad, la STC 113/1995, de 6 de julio, FJ 6, que integra a este tribunal, en 
conjunción  con  los  tribunales  ordinarios,  en  el  doble  mecanismo  jurisdiccional 
escalonado de defensa de los derechos fundamentales de los ciudadanos dispuesto en 
el art. 53.2 CE, e incluso el ATC 86/2011, de 9 de junio, en el que afirmamos que este 
tribunal reúne los requisitos exigidos por el artículo 267 Tratado de funcionamiento de la 
Unión Europea, en la medida en que es un «órgano jurisdiccional» en el sentido de dicho  s
precepto, para plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión  oe.
Europea. w.
Se ha de desestimar por ello la alegación vertida en la demanda de amparo de que  373ww
hloesc hóorgsa pnaorsa  dien telag rjaurr isedl icticpioó np epneanla, l resefir ihéannd osseerv aid ola sd eS SunTaC  n1o8rm5/a2t0iv1i6d ayd  2p1o5s/t2e0r1io6r,  ato ldoas 
vceozn sqoulidea deas tocso np raencteedrieonritdeasd ,s oy,n  ecno nsgur ueesnetnecsi ac úolnti muan,a  cloínne laa  ddoecctirsiinóanl  fquuned aycaio neaslt adbeal   BOE-A-cable e
constituyente de otorgarle una jurisdicción única, propia y exclusiva. Con todo ello, se 
cumplen las exigencias de previsibilidad que comporta el principio de taxatividad en 
materia penal.
El análisis de la aplicación de la norma penal requerido en este recurso de amparo 
habrá de descender por tal razón de lo abstracto –la naturaleza judicial de la resolución, 
que queda al margen de toda discusión– a lo concreto –las particulares condiciones y 
atributos  de  la  resolución  cuyo  supuesto  incumplimiento  desencadenó  la  reacción 
penal–.
5.  Sobre la ejecutividad y alcance del mandato.
El demandante afirma que nuestra providencia de 4 de noviembre de 2014 no reunía 
las  cualidades  de  ejecutividad  y  concreción  necesarias  para  que  su  supuesta 
desobediencia pudiera integrar el tipo objetivo del art. 410.1 CP. Es oportuno recordar el 
tenor literal del precepto, que dice: «Las autoridades o funcionarios públicos que se 
negaren abiertamente a dar el debido cumplimiento a resoluciones judiciales, decisiones 
u  órdenes  de  la  autoridad  superior,  dictadas  dentro  del  ámbito  de  su  respectiva 
competencia y revestidas de las formalidades legales, incurrirán en la pena de multa de 
tres a doce meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de 
seis meses a dos años».
Dada la diversidad de enfoques que se utilizan en la demanda para impugnar su 
aplicación, trataremos por separado las alegaciones relativas a la naturaleza de la 
decisión  objeto  de  desobediencia,  que  cuestionan  su  ejecutividad  y  concreción, 
censurando la interpretación judicial del elemento normativo «resolución judicial», de las 
que se refieren a la incorrecta apreciación de la existencia de una desobediencia abierta, 
censurando así el proceso de subsunción jurídica de los hechos en el tipo subjetivo del 
delito.
a)  Sobre la ejecutividad de la providencia.
La consideración de que la providencia que dictó este tribunal el 4 de noviembre 
de 2014 incorporaba una orden ejecutiva, alcanzada en las resoluciones judiciales objeto 
de impugnación en el presente recurso de amparo, lejos de ser el producto de una 
interpretación extravagante de nuestro ordenamiento jurídico, expresa correctamente la 
conclusión a la que razonablemente cabe llegar partiendo de la singularidad que el 
art. 161.2 CE imprime en el esquema de control de las disposiciones y resoluciones 
autonómicas,  que  la  Ley  Orgánica  del  Tribunal  Constitucional  plasma  en  tres 
procedimientos constitucionales concretos: los recursos de inconstitucionalidad contra 
leyes autonómicas (art. 30), los conflictos de competencia positivos instados por el 
Gobierno (art. 64.2) y el procedimiento específico de impugnación de disposiciones y 
resoluciones autonómicas del título V (art. 77), que es el procedimiento en cuyo seno se 
dicta la providencia debatida.
Dictada conforme al inciso segundo del art. 77 LOTC, que dice que «[l]a formulación 
de la impugnación comunicada por el tribunal producirá la suspensión de la disposición o 
resolución recurrida hasta que el tribunal resuelva ratificarla o levantarla en plazo no 
superior a cinco meses, salvo que, con anterioridad, hubiera dictado sentencia», la 
providencia de 4 de noviembre de 2014 concretó el efecto suspensivo de duración 
limitada predeterminado en la Constitución en un formato en el que es inmediatamente 
reconocible un mandato vinculante dirigido a evitar que las actuaciones impugnadas –las 
narradas en el escrito de la representación procesal del órgano impugnante– agotasen  e.
sus  efectos  antes  de  que  este  tribunal  se  pronunciase  sobre  su  adecuación  a  la  w.
Constitución. 373ww
declNaruaetsivtora,  cporomvoid esnec aiaf irnmoa c eonn sltait udyeem eann draaz, ópnu edse  nsou  etipxtoelorigoíraiz au nnain rgeúsno lujucicióion  sdoeb vrea loerl 
fmuannddaamteon tpou rdoe  dlae  cosunscpreetnas piórne tednes ióanc tiimvidpaudgensa toernia  tdaendtou csidea  dainritme ee sdteic htroib ufunnadl, asmineon uton;   BOE-A-cable e
mandato perfecto y acabado, directamente exigible, no precisado del complemento de 
una nueva resolución de este tribunal, ni de la previa interposición y resolución de un 
incidente de ejecución, ni mucho menos del auxilio de otro tribunal, exigencias en las que 
insiste la demanda, pero que quedan fuera del contexto normativo aplicable.
En el desarrollo argumental del motivo de amparo nos encontramos con que al 
mismo tiempo que se niega a nuestra providencia el atributo de la ejecutividad, se 
apunta la consideración de que su característica adopción ex lege serviría de argumento 
añadido  para  sostener  su  supuesta  inidoneidad  para  integrar  el  correspondiente 
elemento normativo del tipo penal recogido en el art. 410.1 CP; objeción a la que sale al 
paso la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, al recordar que una resolución judicial no 
se desnaturaliza por el mayor o menor grado de discrecionalidad que la ley otorgue al 
órgano judicial que deba dictarla.
Es necesario, en cualquier caso, profundizar en este aspecto desde una perspectiva 
constitucional. Ya hemos dicho que la automaticidad de la adopción de esta medida en 
modo alguno arroja dudas sobre su ejecutividad, más bien la confirma a la luz de sus 
presupuestos aplicativos. Se trata en cualquier caso de un rasgo original del propio 
art. 161.2 CE, que otorga al Consejo de Ministros una prerrogativa procesal, excepcional 
y exclusiva, en defensa del interés general (STC 79/2017, 22 de junio, FJ 17) que es 
fruto de una ponderación anticipada de los intereses en juego verificada en su momento 
por el propio constituyente.
La  innegable  impronta  que  la  invocación  gubernamental  de  este  precepto 
constitucional imprime en los procedimientos constitucionales en los que la puede hacer 
valer no desvirtúa la naturaleza jurisdiccional de la consecuente decisión de este tribunal, 
ni le descarga de sus potestades decisorias al exigírsele, antes del agotamiento del 
plazo inicial, una decisión de renovar o levantar el mandato de forma motivada, a 
solicitud de cualquiera de las partes, en un incidente de genuina naturaleza cautelar 
dirigido a «asegurar el objeto litigioso, evitando la producción de daños y perjuicios 
irreparables o de difícil reparación» en el que será necesario «ponderar, de un lado, los 
intereses que se encuentran concernidos, tanto el general y público como, en su caso, el 
particular o privado de las personas afectadas, y, de otro, los perjuicios de imposible o 
difícil  reparación  que  puedan  derivarse  del  mantenimiento  o  levantamiento  de  la 
suspensión» (ATC 35/2018, de 21 de marzo, FJ 3).
Se da la circunstancia de que este tribunal acordó por providencia de 20 de enero 
de 2015 dar traslado a las partes en el procedimiento constitucional de impugnación para 
que expusieran en el plazo de cinco días lo que consideraran conveniente acerca del 
mantenimiento o levantamiento de la suspensión; traslado que la Abogacía del Estado 
evacuó el 28 de enero de 2015 y la representación procesal de la Generalitat de 
Cataluña el día 30 de enero de 2015, estando conformes ambas partes en el punto de 
que, tras la celebración de la consulta el día 9 de noviembre de 2014, las actuaciones 
habían agotado sus efectos y el incidente había perdido su objeto, expresión manifiesta 
de la frustración definitiva del mandato suspensivo emitido por este tribunal.
No  puede  tildarse,  por  lo  tanto,  de  ilógica,  irracional  o  arbitraria  la  conclusión 
alcanzada por los tribunales del orden penal en el momento de examinar los elementos 
normativos del tipo penal de que nuestra providencia de 4 de noviembre de 2014 
constituía una resolución judicial ejecutiva, o, al decir del Tribunal Superior de Justicia de 
Cataluña, una resolución «ejecutiva por antonomasia».
b)  Sobre el contenido y alcance de la providencia.
La demanda de amparo niega la relevancia de nuestra providencia como sustrato de  bo
una imputación penal desde otra perspectiva: en su concreta formulación no tenía un  373ww
sentLidleog caldaoros  paa reas qteu iepnuensto f,u ecroonns isduesr admesotsin qautaer iolas .alegación de falta de claridad en el
cinocnotnecnuidrroe nyc iaa ldcea nucne  edleem elan top roobvjiedteivnoc idae, l cdoemlitoo  daersgduem lean tpoe rsapseocctiiavdao d eal  alart . s2u5p.1u eCsEta, 
solo puede ser abordada desde parámetros igualmente objetivos; lo que exige partir
tanto de la función, ya explicada, que dicha resolución tenía en el proceso constitucional 
en el que se había pronunciado, como de su propia literalidad, que ha de constituir 
forzosamente un elemento necesario del razonamiento.
En lo relativo a su función, ya hemos señalado que su única finalidad radicaba en 
preservar  el  éxito  del  procedimiento  constitucional  evitando  la  consumación  de  los 
efectos de las actuaciones cuya constitucionalidad se hallaba sub iudice.
En lo atinente a su contenido, se trataba asimismo de una resolución caracterizada 
por  su  completitud  en  tanto  que  además  del  mandato  inherente  a  su  función, 
contemplaba un destinatario –el Gobierno de la Generalitat, parte del proceso–, un 
objeto –las actuaciones impugnadas, relacionadas en el escrito inicial de impugnación 
del que se dio traslado al demandante– y un tiempo –inmediato por las apremiantes 
circunstancias en que se dictó, a escasos días de la fecha fijada para la celebración de la 
consulta–.
En atención a ello, las sentencias impugnadas en el presente recurso de amparo 
tampoco  han  incurrido  en  calificación  exorbitante  o  sorpresiva  al  reconocer  estas 
características en la resolución de este tribunal.
6.  Sobre la errónea subsunción jurídica de los hechos en el art. 410.1 CP por 
inexistencia de requerimiento personal.
El demandante denuncia la existencia de un error patente de subsunción jurídica 
porque no fue expresamente requerido por este tribunal para verificar ningún tipo de 
comportamiento,  y  aduce  que  el  proceso  de  participación  tenía  vida  propia  y  se 
desarrollaba autónomamente por particulares voluntarios y contratistas, y que desde que 
le fue comunicada la providencia no realizó ningún acto que le implicara en el mismo, por 
lo que no hubo de su parte una negativa abierta al cumplimiento de la decisión de este 
tribunal.
En el marco del derecho a la legalidad penal del art. 25.1 CE, que es derecho que 
vertebra este motivo de amparo, el juicio de adecuación de la subsunción jurídica no 
puede apartarse del relato de hechos probados de la sentencia dictada por el Tribunal 
Superior de Justicia de Cataluña. Se trata de un relato inmodificable conforme al art. 44.1 
b) LOTC, que en el presente caso hace una circunstanciada relación de acciones y 
omisiones desarrolladas con posterioridad a la comunicación de la providencia de 4 de 
noviembre  de  2014,  tanto  por  el  demandante  de  amparo  como  por  las  otras  dos 
acusadas en la causa, que fueron determinantes de la celebración de la consulta en la 
fecha prevista. El enjuiciamiento constitucional de la corrección de la inferencia de que la 
conducta enjuiciada respondía a una voluntad inequívoca de neutralizar el mandato 
judicial  debe  residenciarse,  por  ello,  en  la  esfera  del  derecho  a  la  presunción  de 
inocencia del art. 24.2 CE, que es el invocado en el segundo motivo de amparo y que se 
tratará al examinar su fundamento.
Sí debe ser analizada, en cambio, desde la perspectiva del art. 25.1 CE, la alegación 
de que en ausencia de requerimiento personal la aplicación del art. 410.1 CP excedió los 
límites del tipo. El factum de la sentencia indica que la providencia fue comunicada por 
correo electrónico el mismo día de su pronunciamiento al demandante de amparo a 
través de los servicios jurídicos de la Generalitat, junto con una carta del entonces 
presidente de este tribunal dirigida al demandante; no menciona que se practicase 
requerimiento personal ni apercibimiento alguno al demandante con posterioridad a esta 
comunicación.
Enjuiciar el ajuste constitucional de la interpretación y aplicación de una norma penal  e
exige, en primer lugar, estar a su propio tenor literal, y es constatable por la mera lectura  bo
del precepto que el delito de desobediencia cometido por autoridad o funcionario público  373ww
dfuenl caiortn. a4r1io0 .1p úCbPli cnoo  icnocnlucyeern eidno s up doer secrl ipmciaónnd taíptoic aj uqduicei asle  uhna yare dqiuriegriidmoi ean ltao  apurtoerviidoa dd eo 
cinucmumplipmlimienietnot oo.  un  apercibimiento  de  las  consecuencias  que  se  seguirían  de  este
En ausencia de previsión legal expresa, determinar su exigibilidad es tarea que 
compete en exclusiva a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo en su calidad de 
órgano jurisdiccional superior en el orden penal (art. 123.1 CE), dándose la circunstancia 
de que en el fundamento de derecho séptimo de su sentencia de 23 de enero de 2019 se 
pronuncia claramente en sentido contrario a tal tesis.
El demandante sostiene que este posicionamiento representa una quiebra en una 
línea jurisprudencial constante que habría exigido dicho requerimiento, y que de este giro 
jurisprudencial solo existiría un antecedente, la sentencia de 22 de marzo de 2017, en el 
que la misma sala condenó en única instancia a don Francesc Homs i Molins por estos 
mismos hechos.
El  planteamiento  del  motivo  de  amparo  exige  así  examinar  los  concretos 
razonamientos empleados en el fundamento de derecho séptimo de la sentencia de 23 
de enero de 2019, donde se dice que la especialísima posición del demandante y de las 
otras dos condenadas, como presidente y miembros del Gobierno de la Generalitat, hace 
que no les sean aplicables las conclusiones adoptadas en otros casos en los que se 
juzgaba a particulares, pues no les podía pasar desapercibido que la providencia era una 
decisión  pública,  comunicada  directamente,  en  la  que  el  Tribunal  Constitucional 
pretendía inequívocamente que se interrumpiera el proceso participativo que estaba en 
marcha antes de que llegara a su término en pocos días.
El  Tribunal  Supremo  afirma  que  en  su  argumento  no  anida  ningún  overruling 
jurisprudencial, pues si bien es entendible que en aquellas ocasiones en que el delito de 
desobediencia se imputa a un particular [cfr. arts. 556, 348.4 c) y 616 quater CP] el 
carácter personal del requerimiento adquiera una relevancia singular, en los casos en 
que el mandato se dirige a una autoridad o funcionario público (art. 410.1 CP) la 
exigencia de notificación personal ha de ser necesariamente modulada, pues lo decisivo 
en ese caso es que la autoridad o funcionario al que se dirige el mandato tenga 
conocimiento de su existencia y, sobre todo, del deber de acatamiento que le incumbe. 
Cita precedentes en los que la sala no consideró exigible el requisito del requerimiento 
previo para estimar cometido el delito de desobediencia (SSTS 1615/2003, de 1 de 
diciembre y 1095/2009, de 6 de noviembre) de los que afirma «se refieren además a 
particulares. El criterio que enuncian cobra más sentido aún cuando pensamos en 
autoridades  públicas  en  las  que  ha  de  presumirse  el  conocimiento  del  deber  de 
acatamiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional (art. 87 LOTC). Cuentan 
además con medios para un asesoramiento específico». Más adelante explica que la 
previa  advertencia  de  incurrir  en  delito  de  desobediencia  de  no  comportarse  de 
determinada manera «representa solo una fórmula para preconstituir la prueba del dolo, 
y, en su caso, para dotar de mayor eficacia conminatoria al mandato. Pero el dolo, o el 
conocimiento de la orden, si concurren y están probados, han de dar lugar a la condena 
por el delito de desobediencia, aunque no existiese un requerimiento personal».
La  doctrina  de  los  precedentes  citados  es  inequívoca.  De  la  STS  1095/2009, 
fundamento de derecho 1 A), extraemos, a título meramente ejemplificativo, este párrafo: 
«Pero frente a esa conclusión de un exagerado rigor formalista, procedente de una 
lectura no del todo correcta de la doctrina precedente de esta Sala (STS de 10 de 
diciembre de 2004, entre muchas otras), ha de advertirse que la desobediencia prevista 
en  el  artículo  556  lo  que  realmente  ha  de  suponer  es  una  conducta,  decidida  y 
terminante, dirigida a impedir el cumplimiento de lo dispuesto, de manera clara y tajante 
a su vez, por la autoridad competente, ya que el hecho de que se requiera la debida 
acreditación de la notificación de esa decisión, e incluso de un requerimiento para ser  s
acatada aunque sin llegar a la necesidad del apercibimiento respecto de la posible  oe.
comisión  del  delito,  tiene,  como  único  fundamento  y  razón  de  ser,  el  pleno  w.
aseguramiento del conocimiento, por parte del desobediente, del mandato incumplido, es  373ww
dSeTcSir ,d seu 1  pdreo pdóicsiietom rberseu deelt o2 0d0e3 ,i npcourm epjelimr pdleol)ib»e.radamente este (vid., en este sentido, la
SupAre mlao l uozb jdeeto  edseto ism ppruegcneadceiónnte se nh eeml porse sdeen tceo rnevceunrisr oe dne q aume plaa rsoe cnotennccuiear ddae lc Tornib eulnloasl   BOE-A-cable e
en el aspecto de que el requerimiento previo no es un requisito típico del delito de 
desobediencia, ni una condición objetiva de punibilidad, sino un medio de acreditar el 
dolo cuya relevancia se atenúa cuando se atribuye a autoridades o funcionarios públicos. 
Este criterio era previsible en la fecha en que ocurrieron los hechos.
El motivo ha de ser, por ello, desestimado.
7.  Sobre la vulneración del derecho a la presunción de inocencia, prueba del dolo.
En el segundo motivo de amparo, el demandante denuncia que se ha vulnerado su 
derecho a la presunción de inocencia porque las resoluciones judiciales impugnadas han 
inferido de forma no racional el dolo desobediente, tomando en consideración indicios 
inconcluyentes, como el hecho de que se hubiera dado cumplimiento previamente a la 
providencia de este tribunal de 29 de septiembre de 2014, la decisión del Consell de 
Govern  de  recurrir  en  súplica  y  de  instar  la  aclaración  de  la  providencia  de  4  de 
noviembre de 2014 y el informe del Consell Assessor per a la Transició Nacional que se 
limitaba a analizar de manera general ciertas hipótesis y que en ningún momento decía 
que la celebración de una consulta pudiera constituir un delito de desobediencia.
Como sintéticamente establece la STC 91/2009, de 20 de abril, FJ 5, la concurrencia 
del dolo debe ser examinada desde los parámetros del derecho a la presunción de 
inocencia, y como elemento subjetivo del delito ha de quedar suficientemente probado 
«si bien es cierto que la prueba de este último resulta más compleja y de ahí que en 
múltiples casos haya que acudir a la prueba indiciaria […] En relación específicamente 
con  los  elementos  subjetivos  debe  tenerse  presente  además  que  solo  pueden 
considerarse acreditados adecuadamente si el enlace entre los hechos probados de 
modo directo y la intención perseguida por el acusado con la acción se infiere de un 
conjunto  de  datos  objetivos  que  revelan  el  elemento  subjetivo  a  través  de  una 
argumentación lógica, razonable y especificada motivadamente en la resolución judicial 
(SSTC 91/1999, de 26 de mayo, FJ 4; 267/2005, de 24 de octubre, FJ 4, y 8/2006, de 16 
de  enero,  FJ  2).  Más  concretamente,  nuestro  control  de  la  razonabilidad  de  la 
argumentación acerca de la prueba indiciaria puede llevarse a cabo tanto desde el canon 
de su lógica o coherencia (siendo irrazonable cuando los indicios constatados excluyan 
el hecho que de ellos se hace derivar o no conduzcan naturalmente a él), como desde el 
de su suficiencia o carácter concluyente, excluyéndose la razonabilidad por el carácter 
excesivamente  abierto,  débil  o  indeterminado  de  la  inferencia  (por  todas, 
SSTC 145/2005, de 6 de junio, FJ 5; 328/2006, de 20 de noviembre, FJ 5)»; en cualquier 
caso, «el juicio que compete realizar a este tribunal es un mero control externo sobre la 
concreta  motivación  empleada  por  la  resolución  impugnada,  limitándose  a  “la 
razonabilidad del nexo establecido por la jurisdicción ordinaria, sin que podamos entrar a 
examinar  otras  posibles  inferencias  propuestas  por  quien  solicita  el  amparo” 
(STC 220/1998, de 16 de noviembre, FJ 3). Por ello hemos reiterado que “entre diversas 
alternativas igualmente lógicas, nuestro control no puede alcanzar la sustitución de la 
valoración  efectuada  por  los  órganos  judiciales,  ni  siquiera  afirmar  que  fuera 
significativamente  más  probable  un  acaecimiento  alternativo  de  los  hechos” 
(SSTC 124/2001, de 4 de junio, FJ 13, y 328/2006, de 20 de noviembre, FJ 5)».
Aplicada esta doctrina al presente caso, observamos que la sentencia del Tribunal 
Superior de Justicia de Cataluña dedica el apartado número tres de su fundamento de 
derecho primero al examen de la concurrencia del dolo desobediente, y concluye que el 
demandante y las otras dos acusadas obraron con conocimiento del mandato judicial y 
con intención de incumplirlo a partir de estos elementos: (i) tomaron conocimiento de la  e
providencia el mismo día de su pronunciamiento y formaron parte del Consell de Govern  bo
que se reunió esa misma tarde y acordó interponer el recurso de súplica, lo que revelaba  373ww
tcroibnusncaiel nncoia a ldzea bqau ela  eslu psrpoecnessioó nd; e( iip) alart ipcirpoavcidióenn cciaiu ddaed 4a ndae  nnoo vpieomdrbíare c deele 2b0ra1r4s ee,r as i celasrtae 
tpaúnbtolic eans , sdui scpoonnteíannid od eclo amsoe seonr asmu iceanrtáoc tjuerrí dviincocu dlaen teeq, uloipso dse tséticnnaictaorsio, sd eer amno aduot oqriudea d«elas 
claridad del mandato contenido en una resolución judicial no puede hacerse depender de
la mejor o peor voluntad de entenderlo que pueda admitir el destinatario compelido a su 
cumplimiento»; (iii) la solicitud de aclaración dirigida por el Consell de Govern a este 
tribunal fue declarada inadmisible en el ATC 292/2014, de 2 de diciembre, porque 
discutía los términos de la suspensión para solicitar un nuevo pronunciamiento sobre el 
alcance de la suspensión acordada; (iv) un informe previo del Consell Assessor per a la 
Transició  Nacional  dependiente  de  la  Generalitat  de  Catalunya,  conocido  por  el 
demandante, advertía que la vía de impugnación del art. 161.2 CE comportaría la 
suspensión automática de la actuación autonómica e incluso de la posibilidad de que se 
imputase un delito de desobediencia, en el caso en que mediase una resolución cautelar 
adoptada en un proceso contencioso-administrativo o constitucional que instase a no 
celebrar una consulta cuya convocatoria no hubiese sido impugnada.
Complementariamente, en el apartado uno del fundamento de derecho tercero de la 
sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, donde se verifica el juicio de 
autoría respecto del demandante, se destaca que ante idéntico escenario, la providencia 
de este tribunal de 29 de septiembre de 2014, redactada en coincidentes términos a los 
contenidos en la providencia de 4 de noviembre de 2014, providencia aquella que 
suspendía el Decreto del presidente de la Generalitat de Cataluña 129/2014, de 27 de 
septiembre, de convocatoria de una consulta popular no referendaria sobre el futuro 
político de Cataluña, el demandante la acató y suspendió las actuaciones vinculadas a la 
misma, sin necesidad de requerimiento alguno ni de advertencia previa.
La sentencia del Tribunal Supremo apela por su parte en su fundamento de derecho 
cuarto a la claridad del mandato, frente al que se esgrimía como argumento defensivo 
una  suerte  de  «ignorancia  fingida»  que  la  sala  no  admite  pues  «quedaba 
meridianamente  claro  qué  actuaciones  no  venían  consentidas  por  el  Tribunal 
Constitucional  por  ser  abiertamente  vulneradoras  de  la  orden  de  suspensión,  se 
interprete ésta como se interprete y se le dé el alcance que se le quiera dar»; en su 
fundamento  de  derecho  quinto  apunta  que  «por  su  posición  institucional  y  por  su 
implicación en la activación y llevanza a término de ese proceso, hacer caso omiso a la 
decisión constitucional suponía su abierto desacato».
Asimismo,  en  el  fundamento  de  derecho  décimo  de  la  sentencia  del  Tribunal 
Supremo  se  da  respuesta  directa  a  la  denuncia  de  vulneración  del  derecho  a  la 
presunción de inocencia señalando que, aun a riesgo de parecer repetitivos, el dolo 
exigible no consiste en querer cometer un delito de desobediencia, sino en querer 
incumplir un mandato judicial, y que «este dolo fluye con naturalidad de la secuencia de 
episodios concatenados que recoge el factum.  La inferencia que hace el tribunal sobre 
este punto es tan lógica como racional», que lo que resulta incompatible con los hechos 
es no apreciar una voluntad de no respetar lo que disponía la providencia emanada del 
Tribunal Constitucional y notificada por carta personal al presidente de la Generalitat, lo 
que se tenía que interpretar «como algo más que una simple deferencia institucional». 
Considera que son elementos en los que fundar esa inferencia los términos literales de la 
propia providencia, que reproduce, la ausencia de efecto suspensivo del recurso de 
súplica y de la solicitud de aclaración, que en el recurso de súplica se solicitaba que se 
dejara sin efecto la providencia para que pudiera celebrarse el proceso participativo, lo 
que revelaba que eran conscientes de que la providencia lo impedía si no era alzada por 
el propio Tribunal Constitucional; que el recurso de aclaración solo se refería a si la 
suspensión alcanzaba a las actuaciones aun no formalizadas jurídicamente el día 31 de 
octubre de 2014; que la providencia de 29 de septiembre de 2014, que decía lo mismo 
que la de 4 de noviembre de 2014, fue cumplida en sus propios términos sin instarse  s
aclaración alguna, siendo llamativo el cambio de actitud en relación con la segunda; y  oe.
que  el  informe  del  Consell  Assessor  aludía  a  la  posibilidad  de  incurrir  en  w.
responsabilidades penales. Añadía que la invocación de los derechos de los ciudadanos  373ww
enjoe rpceitramrsitee  esnu slati tfuoirr mesat ay  ipnofer rleons cciaa upcoers o etrsat apbolerqcuideo «s [el]ons l ad eCroencshtoitsu cfuiónnd ay mene nlatasl elesy heasn» .de
les Lllaesv asreonnt ean cciaosn cimlupiru gqnuaed aesl  pdaermtiearnodna, nptuee sy,  dlaes  doattroass  ddeobsid aamcuesnated aasc retednitíaadno sc aqbuael   BOE-A-cable e
conocimiento  del  mandato  judicial  y  de  su  deber  de  cumplirlo.  Esta  inferencia  no 
presenta ninguna quiebra lógica y se puede afirmar con fundamento que el razonamiento 
que ha conducido a la conclusión de la existencia de intencionalidad o dolo aparece 
debidamente argumentado y exteriorizado en las resoluciones impugnadas.
La  demanda  parece  reprobar  con  especial  intensidad  que  los  tribunales  hayan 
tomado como elemento de convicción el tenor literal de la providencia, argumento que 
este tribunal no puede hacer suyo, pues no es posible que el enjuiciamiento de un caso 
como este pueda prescindir del contenido de la resolución cuyo incumplimiento es 
fundamento  de  la  imputación  y  objeto  del  debate,  constituyendo  la  alegación  del 
demandante manifestación más bien de su discrepancia con la interpretación judicial que 
se da al mismo; esto es, con la valoración judicial de tan relevante medio de prueba, que 
una constatación de su ineficacia probatoria.
El motivo segundo de la demanda de amparo, relativo a la vulneración del derecho a 
la presunción de inocencia, deber ser, por las razones expuestas, desestimado.
8.  Sobre la vulneración del derecho a participar en los asuntos públicos, y de los 
derechos a la libertad ideológica y de expresión, y de reunión.
Denuncia el recurrente en el tercer motivo de amparo que las sentencias impugnadas 
al castigar como delito de desobediencia del art. 410.1 CP el hecho de que permitiera 
que se llevara a cabo la jornada de participación ciudadana del día 9 de noviembre 
de 2014 han infringido su derecho a la legalidad penal del art. 25.1 CE en relación con el 
derecho fundamental a la participación política del art. 23.1 CE, así como los derechos 
de centenares de miles de ciudadanos de Cataluña a opinar sobre el futuro de su 
comunidad  política,  con  la  consiguiente  afectación  de  sus  derechos  a  la  libertad 
ideológica (art. 16 CE), de expresión (art. 20 CE) y de reunión (art. 21 CE).
El demandante de amparo invocó la vulneración de estos derechos fundamentales 
en el motivo noveno del recurso de casación que interpuso contra la sentencia del 
Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que articuló por la vía de la infracción de 
preceptos constitucionales (arts. 852 LECrim y 5.4 LOPJ). La Sala de lo Penal del 
Tribunal  Supremo  en  su  sentencia  de  23  de  enero  de  2019,  desestimó  el  motivo 
casacional  en  su  fundamento  de  derecho  décimo  quinto  en  el  que  argumenta,  en 
síntesis,  que  no  existe  un  derecho  a  participar  en  un  proceso  de  votación  cuya 
inconstitucionalidad  ha  sido  proclamada  por  quien  es  intérprete  y  garante  de  los 
derechos  fundamentales;  refiriéndose  a  la  STC  138/2015,  que  el  ejercicio  de  los 
derechos fundamentales tiene límites y cauces, y que cuando el conflicto entre derechos 
se  genera  como  consecuencia  de  una  iniciativa  política  que  desborda  el  marco 
constitucional es el propio Tribunal Constitucional el que ha de resolver la legitimidad de 
esa iniciativa como órgano a quien incumbe la defensa de las libertades y derechos 
fundamentales,  y  a  quien  se  atribuye  con  carácter  exclusivo  la  declaración  de 
inconstitucionalidad de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de 
las comunidades autónomas (art. 161.2 CE). Afirma igualmente que cuando las fronteras 
entre lo que es ejercicio legítimo de un derecho (votación legal) y lo que no lo es 
(consulta  suspendida  por  la  jurisdicción  constitucional)  son  claras  y  nítidas  no  se 
desencadena el efecto desaliento (deterrent effect), pues «no hay ningún peligro a evitar 
al  desalentar  formas  claramente  ilegítimas  y  contrarias  al  orden  legal  de  supuesta 
participación política».
Este tribunal ha establecido que la legitimidad constitucional de la intervención penal 
en  los  casos  en  que  la  aplicación  de  un  tipo  entra  en  colisión  con  derechos  e
fundamentales no viene determinada por los límites del ejercicio del derecho, sino por la  bo
delimitación  de  su  contenido,  de  modo  que  cuando  una  conducta  constituya,  373ww
rineesqpuoínvdoiceanmdoe npteo,r  suun  caocnttoe niadjou,s tfaindaol idaald  eoj emrceicdioio sr eegmuplaler addoesl  ad elraesc hpoo sfibuinliddaamdeesn tdael, 
laac tiumapcoiósnic ioó nre dseis tuennac ias aqnuceió enl  pdeenreacl,h oa uontqourgea ,la n osu rbessuunltcairóán  cdoen slotistu chieocnhaolms eennt el ale ngoítrimmaa 
fuera conforme a su tenor literal (SSTC 185/2003, de 27 de octubre, FJ 5, y 108/2008, 
de 22 de septiembre, FJ 3).
Cuando el comportamiento no resulte plena y escrupulosamente ajustado a las 
condiciones y límites del derecho fundamental, pero se aprecie inequívocamente que el 
acto se encuadra en su contenido y finalidad y, por tanto, en la razón de ser de su 
consagración constitucional, este tribunal ha dicho que la gravedad que representa la 
sanción  penal  podría  suponer  una  vulneración  del  derecho  al  implicar  un  sacrificio 
desproporcionado e innecesario de los derechos fundamentales en juego que podría 
tener un efecto disuasorio o desalentador de su ejercicio (STC 88/2003, de 19 de mayo, 
FJ  8).  Esta  doctrina  ha  conducido  a  declarar  que  no  debe  hacerse  un  uso 
desproporcionado de las normas penales ante ciertos excesos en el ejercicio de los 
derechos fundamentales a la libertad de expresión e información (STC 110/2000, de 5 de 
mayo), sindical (STC 88/2003, de 19 de mayo, FJ 8 y las allí citadas sobre el «efecto 
desaliento») y de huelga (STC 104/2011, de 20 de junio, FJ 6).
La STC 104/2011, FJ 6, declaró que «no cabe incluir entre los supuestos penalmente 
sancionables aquellos que sean ejercicio regular del derecho fundamental de que se 
trate, y que tampoco puede el juez, al aplicar la norma penal (como no puede el 
legislador al definirla), reaccionar desproporcionadamente frente al acto conectado con el 
derecho fundamental, ni siquiera en el supuesto de que no constituya un ejercicio plena y 
escrupulosamente ajustado a las condiciones y límites del mismo. Por tanto, la sanción 
penal  solo  será  constitucionalmente  posible  cuando  estemos  frente  a  un  ‘aparente 
ejercicio’ del derecho fundamental, y siempre que, además, la conducta enjuiciada, por 
su  contenido,  por  la  finalidad  a  la  que  se  orienta  o  por  los  medios  empleados, 
desnaturalice o desfigure el derecho y se sitúe objetivamente al margen de su contenido 
esencial, quedando por ello, en su caso, en el ámbito de lo potencialmente punible».
A la luz de esta doctrina, existe un uso desproporcionado del derecho penal, y por lo 
tanto ilegítimo desde una perspectiva constitucional, cuando se sanciona una conducta 
merecedora  de  ser  encuadrada  en  el  ámbito  objetivo  de  aplicación  del  derecho 
fundamental invocado; esto es, cuando la conducta presente una conexión clara e 
incontestable con el derecho, aunque se haya incurrido en exceso en su ejercicio, pero 
no cuando represente una forma desfigurada o desnaturalizada del mismo inidentificable 
con su contenido objetivo.
La demanda de amparo hace un esfuerzo argumental por establecer un vínculo –
alguna clase de vínculo– entre la conducta enjuiciada y el derecho fundamental a la 
participación en asuntos públicos garantizado en el art. 23.1 CE, que pasa por solicitar 
de este tribunal una revisión de su doctrina sobre el contenido constitucionalmente 
protegido de dicho derecho. Este esfuerzo, sin embargo, resulta baldío, porque en el 
proceso de participación ciudadana culminado el día 9 de noviembre de 2014 –y en 
fechas sucesivas– concurrieron vicios de inconstitucionalidad de orden competencial y 
material –tenía por objeto una materia ajena a la competencia autonómica, afectante a 
decisiones fundacionales del constituyente e irreductible por tal motivo a una consulta 
popular de estas características– determinantes de su absoluta inidoneidad para servir 
de cauce al ejercicio de tal derecho; argumento en el que se apoya la Sala de lo Penal 
del  Tribunal  Supremo  para  negar  su  apreciación  como  sustento  de  una  posible 
justificación o exención penal de la conducta.
Esos vicios fueron declarados en la STC 138/2015, de 11 de junio, en cuyo FJ 4 
dijimos que «cada una de las dos preguntas sobre las que se convocó y versó la 
consulta –«¿Quiere que Cataluña se convierta en un Estado?» «¿Quiere que este  s
Estado sea independiente?»– «plantea una cuestión que afecta al orden constituido y  oe.
también al fundamento mismo del orden constitucional», y de que «con ella[s] se incide  w.
sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso constituyente y que resultan  373ww
FsuJs 6tr)a»í d(FaJs  4a) .la decisión de los poderes constituidos» (SSTC 103/2008, FJ 4, y 31/2015,
abogTaamdob idéenl  sEes taafdirom, aqbuae,  e«nla sr eplarceigóunn tcaosn  sloobs rea rtlas.s  1q.u2e,  2v eyr s1a6 8e l CllEam, iandvoo c“apdroocse psoo r deel   BOE-A-cable e
participación ciudadana” presuponen un reconocimiento indirecto a la Comunidad de 
Cataluña  de  unas  atribuciones  que  resultan  contrarias  a  dichos  preceptos 
constitucionales, tal y como examinamos en detalle en la STC 42/2014, de 25 de marzo, 
FJ 3, donde advertíamos con cita de la STC 31/2010, FJ 11, que “los ciudadanos de 
Cataluña no pueden confundirse con el pueblo soberano concebido como 'la unidad ideal 
de imputación del poder constituyente y como tal fundamento de la Constitución y del 
Ordenamiento' (STC 12/2008, de 29 de enero, FJ 10)”».
Seguía  la  siguiente  consideración:  «Hemos  afirmado  recientemente  en  la 
STC 31/2015 (FJ 6) que “el parecer de la ciudadanía sobre tales cuestiones ha de 
encauzarse a través de los procedimientos constitucionales de reforma”, dado que, como 
hemos reiterado en varias ocasiones, cabe acudir a cuantas vías sean compatibles con 
el  texto  constitucional,  ya  que  “[e]l  planteamiento  de  concepciones  que  pretendan 
modificar  el  fundamento  mismo  del  orden  constitucional  tiene  cabida  en  nuestro 
ordenamiento, siempre que no se prepare o defienda a través de una actividad que 
vulnere  los  principios  democráticos,  los  derechos  fundamentales  o  el  resto  de  los 
mandatos constitucionales, y el intento de su consecución efectiva se realice en el marco 
de  los  procedimientos  de  reforma  de  la  Constitución,  pues  el  respeto  a  esos 
procedimientos  es,  siempre  y  en  todo  caso,  inexcusable  (STC  103/2008,  FJ  4)” 
[STC 42/2014, FJ 4 c)]».
Ello  condujo  a  «declarar  que  las  actuaciones  de  la  Generalitat  de  Cataluña 
preparatorias o vinculadas con la consulta convocada para el 9 de noviembre de 2014 
son inconstitucionales en su totalidad, en cuanto viciadas de incompetencia, por no 
corresponder a la Comunidad Autónoma la convocatoria de consultas que versan sobre 
cuestiones  que  afectan  al  orden  constituido  y  al  fundamento  mismo  del  orden 
constitucional».
A la vista de lo expuesto, hemos de concluir que la Sala de lo Penal del Tribunal 
Supremo verificó un juicio adecuado de ponderación al concluir que, en el contexto del 
procedimiento  constitucional  de  impugnación  de  disposiciones  y  resoluciones 
autonómicas en el que se dictó la providencia incumplida, la condena derivada de su 
incumplimiento no representó un sacrificio desproporcionado del derecho garantizado en 
el art. 23.1 CE, porque ese derecho no resulta reconocible ni en su contenido ni en su 
forma en el meritado proceso de participación ciudadana, ni ha de producir un efecto 
disuasorio  de  su  legítimo  ejercicio  futuro  a  través  de  los  cauces  constitucional  y 
legalmente establecidos.
Hay otro aspecto no menos relevante en el análisis de la afectación por la condena 
del derecho de participación política garantizado en el art. 23.1 CE: la calidad que tenía 
el  demandante  en  el  momento  de  la  comisión  de  los  hechos  de  presidente  de  la 
Generalitat de Catalunya, que lleva aparejada una obligación de lealtad constitucional 
(ATC 24/2017, FJ 8) que impide de todo punto «pretextar el ejercicio de los derechos 
fundamentales para objetar la antijuridicidad de la conducta del demandante, puesto que 
ningún derecho de esa naturaleza legitima que el titular de un poder público autonómico 
incumpla  las  obligaciones  que  la  propia  Constitución  le  impone:  entre  ellas,  el 
cumplimiento de las resoluciones de este tribunal (art. 87.1 LOTC), al igual que las 
dictadas  por  jueces  y  tribunales  (art.  118  CE)»  (STC  91/2021,  de  22  de  abril, 
FJ 11.5.2.3).
La vulneración de los derechos a la libertad ideológica (art. 16 CE), a la libertad de 
expresión (art. 20 CE) y de reunión (art. 21 CE), se alega sin un desarrollo argumental 
autónomo  ni  un  perfil  propio,  apareciendo  asociados  a  la  supuesta  legitimidad  del  s
proceso  de  participación  ciudadana  como  medio  de  facilitar  a  los  ciudadanos  de  oe.
Cataluña la oportunidad de manifestar sus opiniones: el derecho de reunión no fue  w.
invocado en el recurso de casación, por lo que no podría ser objeto en ningún caso de  373ww
ecoxammpelenta  daeb sftorancdcoi óyn  dlaes  qluibee retal dperso ceidseoo ldóeg icpaa rtyic idpea cieóxnp rceiusdióand asnea , incvoonctraanv inhiaecnideon deol 
smeañnadlaadtoa  yd elo se sctieu dtaridbaunnoasl,  qllueeg óp aart iscuip acruolnm einna claió mn,i slma ac noon sfuuletaro ns eo bcjeelteob dróe  peenr slae cfueccihóan   BOE-A-cable e
penal, lo que nos lleva a concluir la falta de fundamento de su lesión pues «en el 
contexto propio de un recurso de amparo que trae causa de un procedimiento penal 
seguido contra el demandante y otros acusados, no cabe dilucidar sobre la eventual 
vulneración de los derechos fundamentales de terceros a quienes el procedimiento penal 
no les ha afectado. Y ello, porque las resoluciones impugnadas en el presente recurso 
no han podido ocasionarles lesión alguna, al no haberse establecido ningún tipo de 
responsabilidad penal respecto de ellos» (ibidem).
Procede, en atención a lo expuesto, la desestimación íntegra de este tercer motivo 
de amparo.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar la presente demanda de amparo, promovida por don Artur Mas i Gavarró.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a siete de octubre de dos mil veintiuno.–Juan José González 
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares 
García.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio 
Narváez Rodríguez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–María 
Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.