BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 59 Lunes 9 de marzo de 2020 Sec. TC.   Pág. 23580
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
3350 Pleno.  Sentencia  25/2020,  de  13  de  febrero  de  2020.  Recurso  de 
inconstitucionalidad 5531-2019. Interpuesto por el presidente del Gobierno en 
relación  con  el  artículo  47.1  de  la  Ley  7/2018,  de  28  de  diciembre,  de 
presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para el 
ejercicio 2019. Competencias sobre ordenación general de la economía y 
función pública: nulidad del precepto legal autonómico que crea un fondo que 
incrementa los gastos de acción social destinados a los empleados públicos 
(STC 16/2020).
ECLI:ES:TC:2020:25
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago 
Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano 
Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo 
Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada doña María 
Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5531-2019, interpuesto por el presidente 
del  Gobierno  contra  el  artículo  47.1  de  la  Ley  7/2018,  de  28  de  diciembre,  de 
presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para el ejercicio 2019. 
Han  comparecido  el  Parlamento  y  el  Gobierno  de  Canarias.  Ha  sido  ponente  el 
magistrado don Ricardo Enríquez Sancho.
I. Antecedentes
1.  El  día  30  de  septiembre  de  2019,  el  abogado  del  Estado,  actuando  en 
representación del presidente del Gobierno, presentó en el registro general de este 
Tribunal escrito interponiendo recurso de inconstitucionalidad contra el art. 47.1 de la 
Ley 7/2018, de 28 de diciembre, de presupuesto generales de la Comunidad Autónoma 
de Canarias para el ejercicio de 2019, publicada en el «Boletín Oficial de Canarias» 
núm. 252, de 31 de diciembre de 2018.
El recurso argumenta que la cuantía del fondo de acción social establecida en ese 
precepto es superior a la autorizada por la normativa básica del Estado y, por tanto 
inconstitucional. El precepto impugnado establece un fondo de acción social por importe 
de 9.250.636 €, frente a los 6.750.000 € señalada por el mismo legislador autonómico  e
para el ejercicio anterior en el art. 48.1 de la Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de  bo
presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2018. 50ww
EstaAd oc eoxn tainrutsa.c 1ió4n9 .1c.it1a3  ay b1u5n6d.a1n CteE  dpoacratr ineast acbolencsetirtu lcímiointeasl  as olab raeu tloan ocmomíap feinteanncciiae rad eyl 
p«rmeesudpiduaess dtaer icao dnete lnacsi ócno mdeu ngiadsatdoess d aeu ptóenrsoomnaasl» ( S(STSCT 1C4 984/2/2000165),  yin 8c2lu/2ye0n1d7o). en particular
A su juicio, la norma canaria recurrida «soslaya la legislación básica aplicable al 
efecto  y,  con  ello,  el  título  competencial»  del  art.  149.1.13  CE.  La  norma  estatal 
directamente vulnerada es el art. 3.2 del Real Decreto-ley 24/2018, de 21 de diciembre, 
por el que se aprueban medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del 
sector público, que prohíbe el incremento de gastos de acción social. La disposición final 
primera  del  real  decreto-ley  califica  de  básico  su  contenido  al  amparo  de  los 
arts. 149.1.13 y 156.1 CE. Por lo tanto, como consecuencia de esta vulneración de una 
norma estatal básica, la norma canaria recurrida debe ser declarada inconstitucional y 
nula por vulneración indirecta del art. 149.1.13 CE.
Añade, por otrosí, la petición de suspensión de la vigencia de la norma impugnada 
invocando  al  efecto  los  arts.  161.2  CE  y  30  de  la  Ley  Orgánica  del  Tribunal 
Constitucional (LOTC).
2.  Por providencia de 15 de octubre de 2019, el Pleno del Tribunal, a propuesta de 
la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto 
y dar traslado de las actuaciones, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del 
Tribunal  Constitucional,  al  Congreso  de  los  Diputados,  al  Senado,  así  como  al 
Parlamento y al Gobierno de Canarias, al objeto de que en el plazo de quince días 
pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran pertinentes. 
También se acordó tener por invocado por el presidente del Gobierno el art. 161.2 de la 
Constitución,  lo  que  a  su  tenor  y  conforme  dispone  el  art.  330  LOTC,  produce  la 
suspensión de la vigencia y aplicación del precepto impugnado, y publicar la incoación 
del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
3.  El Congreso de los Diputados y el Senado, por escritos presentados los días 24 
y  29  de  octubre  de  2019,  respectivamente,  ofrecieron  su  colaboración  en  este 
procedimiento a los efectos del art. 88.1 LOTC.
4.  El Parlamento de Canarias presentó alegaciones el 15 de noviembre de 2019, 
defendiendo la constitucionalidad del precepto impugnado y solicitando la desestimación 
del recurso interpuesto.
El escrito comienza cuestionando la delimitación del objeto del recurso, pues el 
art. 47.1 cuenta con dos subapartados, a) y b), y cada uno de ellos con dos párrafos. 
Solo los primeros párrafos de cada uno de esos dos subapartados detallan las cuantías 
del  fondo  de  acción  social,  pero  no  los  segundos,  de  naturaleza  procedimental  y 
organizativa. De modo que deben quedar al margen del objeto del recurso.
Acto seguido expone los motivos por los que considera constitucional la cuantía del 
fondo de acción social fijada en el precepto impugnado, que pueden sistematizarse del 
siguiente modo:
a)  La consolidada doctrina constitucional sobre la posible limitación por el Estado 
de los gatos de personal al servicio de las administraciones públicas al amparo del 
art.  149.1.13  CE  invocada  en  el  recurso  se  ciñe  a  las  medidas  «estrictamente 
indispensables» para la consecución de los fines de política económica que aquellas 
medidas persiguen (SSTC 152/1988 y 201/1988) y en los que pueda apreciarse una 
«relación  directa»  entre  la  restricción  presupuestaria  impuesta  a  las  comunidades 
autónomas dotadas de autonomía financiera (art. 156.1 CE) y la finalidad económica 
general perseguida (STC 171/1996), debiendo dejar, en lo demás, margen de decisión a 
las comunidades autónomas a fin de no vaciar su acervo competencial (STC 141/2014).
b)  Se cita en este punto la competencia en materia de desarrollo de las bases  e.
estatales en materia de función pública [arts. 149.1.18 CE y 107 c) del Estatuto de  w.
Autonomía de Canarias: EACan], en su faceta de protección social, que la norma estatal  50ww
ddeo cctroinnatr asctoen svtaitcuícai odnea l cocnittaednaid oe. nE ne le srtee csuersnoti dos,e  ser elfliaemrea  laa  alate nlcimióinta csioóbnr e dqeu el alas 
««raeyturidbausc idoen easc»c iódne ls opceiarsl»o,n dael  dailf esreenrvteic inoa tduera lleazsa  Ay dfimnainliidsatrda.ciones  públicas,  no  a  las  BOE-A-cable e
c)  Además,  se  trata  de  una  jurisprudencia  establecida  en  un  contexto  de 
excepcionalidad:  «son  medidas  excepcionales  para  un  tiempo  excepcional» 
(STC 215/2015, FJ 4). El contexto actual es otro distinto, y debe ser valorado: el Real 
Decreto-ley 24/2018 en que se contiene la norma estatal de contraste tiene por objeto 
precisamente  sortear  el  efecto  de  la  congelación  de  retribuciones  producida  por  la 
prórroga de los presupuestos generales del Estado para 2018, tal y como reconoce su 
exposición de motivos: «si la misma no sufriera modificación, a partir del 1 de enero 
de 2019 se congelarían las retribuciones de todos los empleados públicos del sector 
autonómico y local sin que existan razones de política económica que justifiquen dicha 
situación» (énfasis del original). Por ello, el real decreto-ley permite un incremento de 
retribuciones del 2,5 por 100, pero no de las ayudas de acción social, sin que se 
justifique la razón de esta limitación en un contexto favorable a la expansión del gasto.
d)  Es, finalmente, a las comunidades autónomas a quienes corresponde decidir 
cómo cumplir con el mandato de estabilidad presupuestaria (art. 135.6 CE), de modo que 
solamente cuando las medidas aprobadas por ellas no sean suficientes o eficaces puede 
el Estado actuar en ejercicio de sus facultades de dirección general de la economía 
(art. 149.1.13 CE) y garante del equilibrio económico general (arts. 131 y 138 CE) y de la 
coordinación entre las haciendas autonómicas y la solidaridad entre todos los españoles 
(art.  156.1  CE)  imponiendo  restricciones  al  poder  de  gasto  de  las  comunidades 
autónomas.
5.  El Gobierno de Canarias presentó alegaciones el 18 de noviembre de 2019, 
solicitando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad interpuesto.
Considera que la norma recurrida se ha dictado en ejercicio de la competencia 
autonómica sobre función pública y personal al servicio de las administraciones públicas 
de Canarias [art. 107 c) EACan] y que el art. 149.1.13 CE no otorga cobertura al art. 3.2 
del  Real  Decreto-ley  24/2018.  La  limitación  por  el  Estado  de  las  retribuciones  del 
personal  al  servicio  de  las  administraciones  públicas  establecidas  al  amparo  del 
art. 149.1.13 CE son medidas excepcionales y coyunturales, adoptadas por el Estado en 
ejercicios  presupuestarios  concretos  y  en  un  momento  de  grave  crisis  económica, 
situación que no concurre en el momento de aprobarse el Real Decreto-ley 24/2018, 
como así resulta de su exposición de motivos y de la subida de retribuciones un 2,5 
por 100. De hecho, el aumento del fondo de acción social en modo alguno compromete 
el principio de sostenibilidad financiera, como así resulta del informe de la Autoridad 
Independiente de Responsabilidad Fiscal. Por un lado [subapartado a) del precepto 
impugnado], la norma se limita a asumir una obligación económica derivada de contratos 
de seguro en vigor cuyo cumplimiento no puede obviar la administración, debiéndose el 
aumento de la cuantía destinada a este efecto en el ejercicio anterior al incremento del 
importe  de  la  prima  de  las  pólizas  de  seguro  concertadas  como  consecuencia  del 
aumento  del  riesgo  asegurado;  y,  por  otro  [subapartado  b)],  la  norma  pretende,  al 
amparo del título competencial del art. 107 c) EACan, restituir derechos y beneficios 
progresivamente  cercenados,  especialmente  en  la  asunción  de  cargas  familiares 
mediante la previsión de ayudas para gastos de guardería para hijos de cero a tres años, 
en consonancia con el II acuerdo Gobierno-sindicatos publicado en el «Boletín Oficial del 
Estado» de 26 de marzo de 2018.
Insiste en que las medidas de acción social no son retribuciones, de acuerdo con el 
propio art. 3.2 del Real Decreto-ley 24/2018 y con la jurisprudencia del Tribunal Supremo 
(cita la sentencia de 20 de diciembre de 2013), y que por tanto no es aplicable la doctrina 
constitucional citada en el recurso. Considera injustificado además el uso del decreto-ley  e.
y vulnerado el principio de lealtad institucional por no haber valorado el ejecutivo central  w.b
las consecuencias del citado decreto-ley en las comunidades autónomas, como impone  50ww
seol satertn. ib9i liddea dl af inLaenyc iOerrag.á Sneic are f2ie/2re0 1a2l , hdeec h2o7 d ed eq uaeb rlail,  ledye  dees tparbeisliudpaude sptroess udpeu Cesatnaariraia sy 
sleey  a2p4r/o2b0ó1 8e nno e sl eP paurlbalmiceón eton  ceal n«aBriool eetíln  2O0 fidciea l ddiceile Emsbtraed od»e  h2a0s1ta8  eyl  e2l7  Rdeea dl iDcieecmrebtroe-,
entrando en vigor el día siguiente, 28 de diciembre, de modo que el Parlamento de
Canarias aprobó el precepto recurrido sin conocimiento de la medida presupuestaria 
promovida por el Estado y en que ahora se basa el recurso de inconstitucionalidad.
El  escrito  de  alegaciones  termina  solicitando  por  otrosí  el  levantamiento  de  la 
suspensión del precepto impugnado.
6.  Próximo a finalizar el plazo de cinco meses a que se refiere el art. 161.2 CE, por 
diligencia de ordenación de 26 de noviembre de 2019 se confirió plazo de cinco días a 
las  partes  personadas  para  que  formulasen  alegaciones  sobre  el  mantenimiento  o 
levantamiento de la suspensión de la vigencia del precepto impugnado. El abogado del 
Estado  presentó  alegaciones  el  4  de  diciembre  solicitado  el  mantenimiento  de  la 
suspensión, y los letrados del Parlamento y Gobierno canarios presentaron sus escritos 
los días 10 y 17 de diciembre, respectivamente, solicitando el levantamiento de la 
medida.
7.  Mediante providencia de 11 de febrero de 2020, se señaló para deliberación y 
votación de la presente sentencia el día 13 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del proceso.
El presidente del Gobierno interpone recurso de inconstitucionalidad contra el art. 47.1 
de la Ley 7/2018, de 28 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad 
Autónoma de Canarias para el ejercicio 2019, por fijar una cuantía para el fondo de acción 
social (9.250.636 €) superior a la que permite el art. 3.2 del Real Decreto-ley 24/2018, de 21 
de diciembre, de carácter básico al amparo del art. 149.1.13 CE según su disposición final 
primera.
El precepto impugnado dice así:
«Artículo 47.  Acción social y premios de jubilación y permanencia.
1.  Se establece un Fondo de Acción Social de carácter no consolidable por importe 
de 9.250.636  euros que se distribuye de la siguiente forma:
a)  En la sección 08 ''Consejería de Presidencia, Justicia e Igualdad'', se consignan 
créditos por importe de 4.250.636 euros que se destinarán, exclusivamente, a los gastos 
derivados de las pólizas de seguros concertadas que cubren los riesgos de fallecimiento 
o  invalidez  permanente  del  personal  al  servicio  de  la  administración  pública  de  la 
comunidad autónoma.
Las pólizas de seguros concertadas por la Administración pública de la Comunidad 
Autónoma de Canarias se sujetarán al principio de igualdad, de forma que cubrirán, en 
todos los casos, los mismos riesgos y establecerán las mismas prestaciones para todo el 
personal al servicio de la Administración, con independencia de su vínculo jurídico.
b)  En la sección 19 ''Diversas consejerías'', se consignan créditos por importe 
de 5.000.000 de euros, a efectos de que se puedan convocar, reconocer y abonar, 
durante 2019, ayudas de acción social reglamentariamente establecidas, destinadas al 
personal al servicio de la Administración pública de la comunidad autónoma.
La  distribución  de  los  créditos  del  Fondo  de  Acción  de  Social,  incluidos  los 
consignados en la sección 19, se efectuará por la Dirección General de la Función 
Pública,  previa  negociación  en  el  ámbito  de  la  Mesa  General  de  Negociación  de  e
Empleados Públicos» (énfasis del recurrente). bo
Por su parte, el precepto estatal de contraste, en el inciso transcrito en el escrito de 
interposición y único relevante, tiene el siguiente contenido:
«Artículo 3.  Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica 
en materia de gastos de personal al servicio del sector público.
[…]
Dos.  En el año 2019, las retribuciones del personal al servicio del sector público no 
podrán experimentar un incremento global superior al 2,25 por 100 respecto a las 
vigentes  a  31  de  diciembre  de  2018,  en  términos  de  homogeneidad  para  los  dos 
períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la 
antigüedad del mismo y sin considerar a tales efectos los gastos de acción social que, en 
términos globales, no podrán experimentar ningún incremento en 2019 respecto a los 
de 2018.  A este respecto, se considera que los gastos en concepto de acción social 
son beneficios, complementos o mejoras distintos a las contraprestaciones por el trabajo 
realizado  cuya  finalidad  es  satisfacer  determinadas  necesidades  consecuencia  de 
circunstancias personales del citado personal al servicio del sector público» (el énfasis 
es también del recurrente).
De acuerdo con la argumentación del recurso, comoquiera que el art. 48.1 de la 
Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma 
de  Canarias  para  2018  había  establecido  un  importe  del  fondo  de  acción  social 
de 6.750.000 €, el importe superior (9.250.636 €) establecido en el precepto recurrido 
para  el  ejercicio  2019  vulnera  la  citada  norma  estatal  básica  y  es,  por  ello, 
inconstitucional.
Los representantes del legislativo y ejecutivo canarios sostienen, por el contrario, que 
el precepto recurrido se dirige, por un lado, a dar cumplimiento a contratos de seguro 
previamente  concertados  [subapartado  a)]  y,  por  otro  [subapartado  b)],  encuentra 
amparo en la competencia autonómica sobre desarrollo legislativo en materia de función 
pública y personal de las administraciones públicas reconocida en el art. 107 c) del 
Estatuto de Autonomía de Canarias (EACan), que menciona expresamente «la acción 
social en todos los sectores materiales de prestación de los servicios públicos de la 
Comunidad Autónoma». Niegan también que se cumplan las condiciones necesarias 
para que el art. 3.2 del Real Decreto-ley 24/2018 pueda ser considerado básico al 
amparo del art. 149.1.13 CE.
2.  Precisiones sobre el objeto del recurso.
a)  La pérdida de vigencia tanto de la ley impugnada como de la norma estatal de 
contraste, sustituidas, respectivamente, por la Ley 19/2019, de 30 de diciembre, de 
presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2020, y por el 
Real Decreto-ley 2/2020, de 21 de enero, por el que se aprueban medidas urgentes en 
materia de retribuciones en el ámbito del sector público, cuyos arts. 45.1 (de la primera) 
y 3.2 (del segundo) tienen un contenido análogo al de las normas aquí contrastadas, no 
ha supuesto ni la desaparición sobrevenida del objeto de este recurso ni la modificación 
de la norma de contraste, al tratarse de «dos normas de vigencia temporal limitadas a un 
concreto ejercicio presupuestario» y de una controversia que se refiere precisamente al 
correcto ejercicio por una comunidad autónoma de sus competencias presupuestarias 
(mutatis mutandis, SSTC 94/2015, de 14 de mayo, FJ 4, y 178/2016, de 20 de octubre, 
FJ 3, dictadas ambas en casos de fijación de límites por el Estado a las retribuciones de  e.
su personal por las comunidades autónomas). w.b
b)  En todo caso, y de acuerdo con lo alegado por la representación del Parlamento  50ww
cfiajan alar iocu, aenl toíab jdeetol  fdoenld roe cduer saoc cdióenb es oqcuieadl ayr  scue ñdiidstor ibau lcoisó np, áersratofo ess d, eell  ppráercraefpot oin dicoinadl e(« ssee 
deest a9b.2le5c0e.6 3u6n  € fqouned os e ddeis traibcuciyóen  des olaci asli gudiee ntcea froárcmtear» ) nyo  locso pnrsimoleidraobsl ep árproarfo si mdpeo lrotes 
subapartados a) y b), en los que se distribuye esta cuantía en dos secciones destinadas, 
una a los gastos derivados de pólizas de seguros que cubren los riesgos de fallecimiento 
o invalidez permanente, y otra a los demás gastos de acción social. Pero deben quedar 
al  margen  del  recurso  los  segundos  párrafos  de  cada  uno  de  los  mencionados 
subapartados, que contienen normas respecto de las cuales nada se ha alegado en el 
recurso y que pueden además permanecer vigentes aun cuando el importe del fondo de 
acción  social,  único  contenido  del  precepto  controvertido  por  el  recurrente,  fuese 
declarado inconstitucional. Así lo impone la doctrina constitucional consolidada según la 
cual  «la  ausencia  de  reproches  específicos  omite  así  la  esencial  carga  de  los 
recurrentes, a quienes corresponde no solo abrir la vía para que el Tribunal pueda 
pronunciarse,  sino  también  colaborar  con  la  justicia  constitucional  mediante  un 
pormenorizado análisis de las cuestiones que se suscitan, por lo cual, si no se atiende 
esta exigencia, se falta a la diligencia procesalmente requerida […] pues este Tribunal no 
puede reconstruir de oficio la demanda ni suplir las razones de los recurrentes, cuando 
estas no se aportan en su recurso» (STC 85/2016, de 28 de abril, FJ 2, con cita de 
otras).
3.  Canon de constitucionalidad.
La parte actora solicita la declaración de inconstitucionalidad del precepto recurrido, 
no por su contravención directa con la Constitución, sino por su contradicción con una 
norma de inferior rango dictada por el Estado en ejercicio de sus competencias. Nos 
encontramos, por tanto, ante una denuncia de inconstitucionalidad mediata o indirecta.
En estos casos, según nuestra reiterada doctrina, para que concurra la infracción 
constitucional denunciada se precisan dos condiciones: (i) en primer lugar, que la norma 
estatal infringida por la ley autonómica haya sido dictada legítimamente al amparo de un 
título competencial que la Constitución haya reservado al Estado, pues de lo contrario 
fallaría la premisa mayor de la contradicción, que no puede ser otra que la validez misma 
de la norma estatal con la que se pretende confrontar la norma autonómica cuestionada; 
(ii)  y  en  segundo  lugar,  que  la  contradicción  entre  ambas  normas,  la  estatal  y  la 
autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa, ya que en otro caso no 
habría  invasión  competencial,  pues  si  la  norma  autonómica  es  compatible  con  el 
contenido  de  la  norma  estatal,  debe  concluirse  que  aquella  ha  respetado  las 
competencias del Estado (entre las más recientes, SSTC 104/2018, de 4 de octubre, 
FJ 3; 119/2018, de 31 de octubre, FJ 2, y 157/2019, de 28 de noviembre, FJ 3). Canon 
que hemos aplicado también cuando se trata de normas de contención de gastos de 
personal dictadas por el Estado al amparo del art. 149.1.13 CE, como es aquí el caso 
[así, SSTC 219/2013, de 19 de diciembre, FJ 4, y 127/2019, de 31 de octubre, FJ 3 b); o, 
muy recientemente, STC 16/2020, de 28 de enero].
4.  Carácter formal y materialmente básico de la norma estatal de contraste.
De acuerdo con el canon expuesto, la primera condición para poder apreciar la 
inconstitucionalidad  mediata  postulada  en  el  recurso  es  que  la  norma  estatal  de 
contraste se haya dictado en legítimo ejercicio de las competencias estatales. Por lo 
tanto, la primera comprobación que debe efectuarse atañe a la condición de norma 
básica de la norma estatal propuesta como parámetro mediato de constitucionalidad, 
desde la doble perspectiva formal y material que ha establecido nuestra doctrina.
a)  Desde el punto de vista formal, la disposición final primera del Real Decreto- e.e
ley 24/2018, bajo la rúbrica «Título competencial», dice lo siguiente: b
dcdoeem  bl«apaE esCsteetosenn  ycs irtacietosua oclp riódrdeninev,ac isqrcteuiaóteson  - aeldetneryi  b lloautsi yep enala erant í icflcaiucaslaor cáCsic óo1tnem4 rg9u e.nb1niá.de1sar3idac,e lo qds u eyAe  l uaast óaternci botiduvmiyicdaetaas da  a l aeuElct osoatnnamoódmmpoa íiacerao nf,  u mynd cea1i t5oe6nlra.ia1asl     OE-A-2020-33able en https://
para el desarrollo y ejecución de sus competencias, de forma coordinada con la 
Hacienda estatal.»
Se cumplen así las dos condiciones formales de: (i) norma con rango de ley (la 
posibilidad de establecer normas básicas mediante decretos leyes, y no solo mediante 
ley formal del Parlamento, ha sido admitida por las SSTC 211/2016, de 15 de diciembre, 
FJ 6; 156/2015, de 9 de julio, FJ 8, y 219/2013, de 19 de diciembre, FJ 4, entre otras) y 
(ii)  expresa  calificación  como  norma  básica  por  el  legislador  estatal  (en  particular, 
STC 24/2002, de 31 de enero, FJ 6, para decretos-leyes). En la reciente STC 16/2020, 
antes citada, FJ 4 a), hemos confirmado este carácter formalmente básico del Real 
Decreto-ley 24/2018 en su integridad.
b)  Desde el punto de vista material, debe examinarse si el contenido de la norma 
estatal  propuesta  como  parámetro  mediato  de  constitucionalidad  se  corresponde 
efectivamente con el carácter básico formal que le ha sido atribuido.
La doctrina de este Tribunal ha reconocido que el Estado puede, al amparo del 
art. 149.1.13, establecer medidas de contención de gastos de personal vinculantes para 
las comunidades autónomas, entre otras en las SSTC 219/2013, de 19 de diciembre, 
FJ 4; 215/2015, de 22 de octubre, y 127/2019, de 31 de octubre, FJ 3 b), y las dos 
últimas, además, en relación con medidas contenidas en decretos-leyes.
En la primera de las sentencias citadas, la STC 127/2019, de 31 de octubre, FJ 3 b), 
hemos sintetizado nuestra doctrina sobre el alcance del art. 149.1.13 CE en relación con 
las medidas de política general tendentes a la limitación del gasto de personal, en los 
siguientes términos:
«[D]eb[e]mos tener en cuenta la doctrina de este Tribunal que encuadra las medidas 
estatales  de  contención  del  gasto  de  personal  en  las  bases  y  coordinación  de  la 
planificación general de la actividad económica del art. 149.1.13 CE (SSTC 96/1990, 
de 24 de mayo, FJ 3, y 139/2005, de 26 de mayo, FJ 7). Esta doctrina encuentra un 
doble fundamento: i) que las medidas no solo alcanzan a los funcionarios públicos sino 
también a todo el personal al servicio del sector público; y ii) que su carácter coyuntural y 
su eficacia limitada en el tiempo impiden integrarlas en la relación de servicio que 
delimita estructuralmente el régimen del personal al servicio del sector público. Este tipo 
de medidas de contención de gastos de personal, con la consecuente limitación de la 
autonomía  presupuestaria  de  las  comunidades  autónomas,  encuentra  cobertura 
competencial también en el principio de coordinación con la hacienda estatal reconocido 
en el art. 156.1 CE, pues se relaciona con la responsabilidad del Estado de garantizar el 
equilibrio económico general (SSTC 171/1996, de 30 de octubre, FJ 2; 103/1997, de 22 
de mayo, FJ 1, y 148/2006, de 11 de mayo, FJ 6).»
Los representantes del Gobierno y Parlamento canarios alegan, sin embargo, que la 
doctrina sobre el amparo competencial de las medidas de contención de gastos de 
personal se ha referido solamente a las «retribuciones» de los empleados públicos, 
mientras que las ayudas de acción social no tienen esa naturaleza, de acuerdo con su 
regulación  legal  [arts.  21  a  29  y  37.1,  párrafos  a),  b)  e  i),  del  Real  Decreto 
Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley 
del estatuto básico del empleado público] y la jurisprudencia del Tribunal Supremo (citan 
la  sentencia  de  la  Sala  Tercera  de  20  de  diciembre  de  2013,  recurso  de 
casación 7064-2010). El propio precepto estatal de contraste apuntala esta diferente 
naturaleza al señalar que «[a] este respecto, se considera que los gastos en concepto de  s
acción social son beneficios, complementos o mejoras distintos a las contraprestaciones  oe.
por  el  trabajo  realizado  cuya  finalidad  es  satisfacer  determinadas  necesidades  w.
gcpoaúnsbtsloiec ocpu»ue. enAsctrioga u qmdueee n,c tiaercnnu  nassdute amonpcáiinsa isóq nup,e eú rsenosicntaaam leneson rmtdeea lc  uvcuaitlannddeoora  lp asesur s doaenucatiosl nioaonlm esísea r pvfiirnceiasonu cpdiueeelr ass teaycr itdaoesr    2020-3350n https://ww
autonómicas supongan un incumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria del
art. 135 CE puede el Estado, en ejercicio de sus facultades de dirección general de la
economía, imponer límites a las comunidades autónomas. La comunidad autónoma de 
Canarias,  sin  embargo,  sí  cumple  con  ese  mandato  constitucional.  Finalmente, 
argumentan que no concurren los presupuestos fácticos excepcionales, vinculados a la 
crisis económica de 2008, que justificaban el empleo de estas potestades excepcionales 
en  ejercicios  anteriores,  puesto  que  si  el  Real  Decreto-ley  24/2018  autoriza  un 
incremento de las retribuciones de hasta un 2,5 por 100 porque la coyuntura económica 
lo permite, no se justifica entonces –sostienen– la prohibición de incrementar los gastos 
de acción social con los que la comunidad autónoma pretende cumplir con obligaciones 
asumidas (abono de las primas de pólizas de seguros concertadas) y restituir derechos y 
beneficios que se han ido progresivamente cercenando, en legítimo ejercicio de sus 
competencias sobre acción social [art. 107 c) EACan]. Cuestionan, por todo ello, el 
carácter materialmente básico del art. 3.2 del Real Decreto-ley 24/2018.
Según su definición más extendida, contenida en el plan general de acción social 
aprobado el 14 de marzo de 1995 por la comisión paritaria de salud laboral y acción 
social, creada en el acuerdo administración-sindicatos de 15 de septiembre de 1994 
(«Boletín Oficial del Estado» de 20 de septiembre), la acción social es «el conjunto de 
actividades encaminadas a la consecución de un sistema general de bienestar social, 
entendido como un valor social que persigue la disponibilidad, a favor de todos los 
empleados  públicos,  de  aquellos  medios  que  sean  precisos  para  satisfacer  las 
demandas comúnmente aceptadas como necesidades, siempre que no se encuentren 
recogidas dentro de los sistemas mutualistas o de Seguridad Social, y teniendo como 
objetivos fundamentales los principios de igualdad, globalidad y universalidad» (recoge 
esta definición el apartado primero del acuerdo de 27 de julio de 2011 de la mesa general 
de  negociación  de  la  Administración  General  del  Estado  sobre  criterios  comunes 
aplicables  a  los  planes  de  acción  social  en  la  Administración  General  del  Estado, 
publicado en el «Boletín Oficial del Estado» de 8 de agosto de 2011). Aun cuando entre 
las medidas de acción social pueden incluirse ayudas «de carácter colectivo» o «en 
especie» tales como guarderías, comedores o sistemas de transporte gestionados por la 
administración, su concepto estricto se refiere exclusivamente a las ayudas «de carácter 
individual o personal» y contenido pecuniario (apartado tercero del referido acuerdo). 
A ellas se refiere, indudablemente, el precepto recurrido, en cuanto el fondo de acción 
social  que  regula  se  destina  a  los  «gastos  derivados  de  las  pólizas  de  seguros 
concertadas  que  cubren  los  riesgos  de  fallecimiento  o  invalidez  permanente» 
[subapartado a)] y a las ayudas que se puedan «convocar, reconocer y abonar» en el 
ejercicio 2019 [subapartado b)].
Aun cuando estas prestaciones no encajen en el concepto legal de «retribuciones» 
resultante del texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público (arts. 21 y 
ss.), como de hecho viene a reconocer el precepto recurrido, la doctrina constitucional antes 
citada sobre la competencia del Estado para establecer medidas de contención de gasto de 
personal al amparo de los arts. 149.1.13 y 156.1 CE no puede valorarse por referencia a un 
concepto  legal,  o  lo  que  es  lo  mismo,  infraconstitucional.  En  el  examen  de 
constitucionalidad, de conformidad con el art. 28.1 LOTC, este Tribunal solamente debe 
considerar los preceptos constitucionales y las leyes que dentro del marco constitucional se 
hubiesen dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes comunidades 
autónomas, o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de estas. De modo 
que la valoración constitucional de este tipo de medidas solo puede descansar en su 
acomodo a los intereses cuya gestión se encomienda al Estado en los referidos títulos 
competenciales, y en el respeto al acervo competencial autonómico, independientemente  s
de la naturaleza jurídica del gasto sobre el que recae la norma estatal, sea o no una  oe.
«retribución» desde un punto de vista legal. Para un caso parecido, nuestra STC 139/2005,  w.
de 26 de mayo, consideró aplicable la doctrina de la limitación por el Estado de contención  50ww
dpee ngsaiosntoess  dqeu pee prsuodniearla enx  haartcse. r1 4la9s. 1a.1d3m yin 1is5tr6a.c1i oCnEe sa  plaúsb alicpaosr taecni ofnaevso ra  dpela snuess  ye mfopnldeoasd odse, 
haopyo rtsauccioendees  cqounef oernm aeq uael l amrto. m2e9n tdoe nl ote txetnoí arne fnuantduirdaole zdae  relatr ibLuetyiv ad e(al  edsiftearteuntoc iab ádsei cloo  qdueel   BOE-A-cable e
empleado público: TRLEEP), considerando esas «prestaciones complementarias» (art. 41 
CE)  «una  suerte  de  retribución  para  los  funcionarios»  sobre  la  que  «no  es  preciso 
emprender un examen exhaustivo de [su] naturaleza jurídica» (FJ 7).
Si, de acuerdo con lo expuesto, lo esencial para la valoración constitucional de este 
tipo de medidas de contención del gasto de personal son los fines perseguidos, y no la 
calificación jurídica de los medios empleados para su consecución, la conformidad con la 
Constitución  de  estas  normas  presupuestarias  depende  de  que  con  ellas  pueda 
conseguirse  no  solo  la  estabilidad  presupuestaria,  como  sostienen  el  ejecutivo  y 
legislativo canarios, sino también la garantía del equilibrio económico, la estabilidad 
económica  interna  y  externa,  el  desarrollo  armónico  entre  las  diversas  partes  del 
territorio  español  y  la  dirección  y  orientación  de  la  política  económica  general  del 
conjunto  de  los  poderes  públicos  del  Estado,  fines  todos  ellos  constitucionalmente 
protegidos (arts. 40.1, 131 y 138 CE) y cuya tutela se encomienda expresamente al 
Estado en el art. 2.1 b) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación 
de las comunidades  autónomas, al  que constantemente se refiere nuestra doctrina 
(SSTC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 11; 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3; 237/1992, de 15 
de diciembre, FJ 4; 171/1996, de 30 de octubre, FJ 3; 24/2002, de 31 de enero, FJ 5, o, 
más recientemente SSTC 219/2013, de 19 de diciembre, FJ 4). Más concretamente, 
hemos vinculado estas medidas de contención del gasto público en materia de personal 
con una política económica orientada a otorgar «prioridad [a] las inversiones públicas 
frente  a  los  gastos  consuntivos»  (STC  63/1986,  FJ  11,  y  en  el  mismo  sentido 
SSTC 96/1990, FJ 3; 62/2001, FJ 4; 24/2002, FJ 5, y 219/2013, FJ 4) y a la contención 
de la inflación (de «medida antiinflacionaria» la califica la STC 171/1996, FJ 4, y la 
STC 24/2002, FJ 9, alude igualmente a los «objetivos antiinflacionistas» perseguidos por 
el Estado al establecer topes salariales al amparo de los arts. 149.1.13 y 156.1 CE), y 
también  a  la  configuración  de  «un  régimen  jurídico  de  mínima  y  fundamental 
homogeneidad» en cuanto a la aplicación de reducciones salariales (STC 219/2013, 
FJ 5).
Por eso, como recuerda la reciente STC 16/2020, FJ 4 b), «el objetivo de contención 
del gasto de personal del sector público, que desde el punto de vista competencial 
entronca con los citados arts. 149.1.13 y 156.1 CE, puede ser articulado mediante 
medidas de diversa intensidad y naturaleza […] esas medidas pueden consistir tanto en 
límites a la oferta de empleo público por las administraciones públicas (SSTC 178/2006, 
de 6 de junio, FJ 3, y 194/2016, de 16 de noviembre, FJ 3) o a la tasa de reposición de 
efectivos (STC 141/2018, de 20 de diciembre, FJ 5), en la reducción e incluso la 
supresión de un determinado concepto retributivo (SSTC 81/2015, de 30 de abril, FJ 6, 
y 215/2015, de 22 de octubre, FJ 7, y 194/2016, FJ 2), en prohibiciones de incremento 
de las retribuciones del personal al servicio del sector público, es decir, congelaciones 
salariales (STC 94/2015, de 14 de mayo, FJ 4), en prohibiciones de incremento más allá 
del límite que el legislador ha considerado tolerable o compatible con los objetivos de 
estabilidad presupuestaria (SSTC 171/1996, de 30 de octubre, FJ 2; 24/2002, de 31 de 
enero, FJ 5, y 127/2019, de 31 de octubre, FJ 4, esta última en relación con el art. 3 del 
mismo Real Decreto-ley 24/2018 aquí considerado) o en restricciones a las aportaciones 
de  las  administraciones  a  los  planes  de  pensiones  de  los  empleados  públicos 
(STC 215/2015, de 22 de octubre, FJ 6), como en prohibiciones de recuperación de 
importes retributivos dejados de percibir en ejercicios anteriores», como sucedía en el 
caso  examinado  por  la  referida  sentencia  (art.  23  de  este  mismo  Real  Decreto-
ley 24/2018). s
De conformidad con lo expuesto, la prohibición de incrementar los gastos de acción  oe.
social  por  las  comunidades  autónomas  debe  considerarse  materialmente  básica  al  w.
amparo de los arts. 149.1.13 y 156.1 CE, pues encaja sin dificultad en los objetivos de  50ww
ecoqnutileibnrcioió ny  dceo ogradsintoasc idóen  peenr seoln ianlc, rpermioerinztaoc idóen  dlaes  laresn itnavse rdsiisopnoensi,b cleosn tproolr  dloes l ae imnfplalecaiódno sy 
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de acción social, diciendo que «el tenor de los preceptos impugnados y el objetivo que 
persiguen, relacionado con los gastos de personal en la vertiente de la acción social 
previamente pactada, hace que debamos tener en cuenta la doctrina de este Tribunal 
que encuadra las medidas estatales de contención del gasto de personal en las bases y 
coordinación de la planificación general de la actividad económica del art. 149.1.13 CE 
(SSTC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3, y 139/2005, de 26 de mayo, FJ 7)».
En  cuanto  al  cambio  de  circunstancias  respecto  a  los  años  inmediatamente 
posteriores a la crisis económica del año 2008, o la ausencia de justificación acerca de 
por qué se permite un incremento de las «retribuciones» pero no de los gastos de 
«acción social», se trata de factores aludidos por los letrados del Gobierno y Parlamento 
canarios, que no permiten alterar la anterior conclusión. Son criterios que pertenecen a la 
esfera de acción política, a la orientación de la política económica general del Estado, y 
que por tanto este Tribunal no puede valorar, de conformidad con el control estrictamente 
jurisdiccional  que  tiene  encomendado  (art.  27.1  LOTC).  El  control  de  la 
constitucionalidad de las leyes debe ejercerse por el Tribunal Constitucional de forma 
que no se impongan constricciones indebidas al poder legislativo y se respeten sus 
opciones políticas. No le corresponde a este Tribunal revisar desde criterios técnicos o 
de  mera  oportunidad  las  decisiones  adoptadas  por  el  legislador  (por  todas, 
SSTC  86/1982,  de  23  de  diciembre,  FJ  1;  197/1996,  de  28  de  noviembre,  FJ  8; 
222/2006, de 6 de julio, FJ 4; 13/2007, de 18 de enero, FJ 4, y 45/2007, de 1 de marzo, 
FJ 4). El problema que nos incumbe es, exclusivamente, determinar si el art. 3.2 del Real 
Decreto-ley 24/2018 encuentra cobertura en la competencia estatal derivada de los arts. 
149.1.13 y 156.1 CE de modo que pueda considerarse materialmente básico, cuestión a 
la que ya hemos dado respuesta afirmativa al constatar que esta disposición persigue 
fines  de  política  económica  general  que  el  Estado  puede  legítimamente  perseguir 
configurando con ello, además, un régimen jurídico homogéneo sobre las posibilidades 
de incremento de los ingresos –directos o indirectos– de todos los empleados públicos, 
o, por decirlo en términos de la ya citada STC 63/1986, FJ 11, de sus «derechos 
económicos».
En definitiva, debemos concluir, por todo lo anterior, que el art. 3.2 del Real Decreto-
ley 24/2018, en el inciso que prohíbe incrementar en el ejercicio 2019 los gastos de 
acción social respecto de los del ejercicio 2018, es una norma dictada en ejercicio 
legítimo de las competencias estatales de los arts. 149.1.13 y 156.1 CE.
5.  Contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa.
Establecido el carácter formal y materialmente básico de la norma de contraste, la 
segunda condición de la inconstitucionalidad mediata que se nos demanda es que exista 
una contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa entre esa norma estatal de 
contraste (aquí el art. 3.2 del Real Decreto-ley 24/2018) y la norma autonómica recurrida, 
en este caso el art. 47.1 de la Ley 7/2018, de presupuestos generales de la comunidad 
autónoma de Canarias, en los incisos a que ha quedado ceñido el presente recurso 
[véase, supra, fundamento jurídico 2 b)].
El  abogado  del  Estado  afirma  esa  contradicción,  mientras  que  para  los 
representantes  del  ejecutivo  y  legislativo  autonómicos  la  norma  tiene  cobertura 
competencial en materia de desarrollo de las bases sobre función pública (art. 107 
EACan) y en concreto en su competencia sobre «acción social» [letra c) del referido 
precepto estatutario, antes transcrita]. Aluden también al necesario cumplimiento de 
obligaciones asumidas, al estar destinada una de las partidas «exclusivamente, a los  e
gastos derivados de las pólizas de seguros concertadas que cubren los riesgos de  bo
fallecimiento o invalidez permanente del personal al servicio de la administración pública  50ww
de laL ac ommautneirdiaa da accuitóónn osmoaci»a l[,s urebfaepriadrata daol  pae)]r.sonal funcionario –no al laboral–, ha sido
ey n1cu2a7d/2r0a1d9a,  eFfeJc t3iv aam)]e. nEten  eenl  eál mabrti.t o1 4l9a.b1o.1ra8l , ClEa  [aScScTióCn  3s3o/c2i0a1l 7e, sd eu n1  ddee rmecahroz od, eF Jl o6s, 
trabajadores sujeto a negociación colectiva [art. 37.1 i) TRLEEP]. En cualquier caso, la
actuación de las comunidades autónomas en esta materia debe respetar las medidas de 
contención de gasto establecidas legítimamente por el Estado, que de otro modo no 
serían efectivas. En palabras de la STC 127/2019, FJ 3 b): «Corresponde… a las 
comunidades  autónomas,  respecto  de  todo  el  personal  a  su  servicio, 
independientemente de que su vínculo sea funcionarial o laboral, y en virtud de las 
competencias que sus estatutos les reconozcan para organizar sus instituciones en 
general, y el personal a su servicio en particular, la determinación de las condiciones 
concretas  de  trabajo  de  dicho  personal  (AATC  55/2016,  FJ  5,  y  83/2016,  FJ  3,  y 
STC 99/2016, FJ 7). Ahora bien, el ejercicio que cada comunidad autónoma haga de 
esta competencia se entiende ''sin perjuicio de las competencias estatales ex art. 149.1 
CE''  (STC  99/2016,  FJ  7),  esto  es,  será  un  ejercicio  constitucionalmente  legítimo 
mientras no desconozca o menoscabe las decisiones que el Estado pueda adoptar en 
virtud de sus competencias propias».
Es un hecho incontrovertido que el precepto recurrido incrementa los gastos de 
acción social en el ejercicio 2019 respecto de los del ejercicio 2018. La Ley 7/2017, 
de 27 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Canarias 
para 2018, decía en su art. 48.1:
«Artículo 48.  Acción social y premios de jubilación y permanencia.
1.  Se establece un Fondo de Acción Social de carácter no consolidable por importe 
de 6.750.000 euros distribuidos de la siguiente forma:
a)  En la sección 08 ''Consejería de Presidencia, Justicia e Igualdad'', un importe 
de 3.750.000 euros que se imputará, exclusivamente, a los gastos derivados de las 
pólizas de seguros concertadas, que cubren los riesgos de fallecimiento o invalidez 
permanente  del  personal  al  servicio  de  la  Administración  pública  de  la  Comunidad 
Autónoma.
b)  En la sección 19 ''Diversas consejerías'' un importe de 3.000.000 de euros, a 
efectos de que se puedan convocar, reconocer y abonar, durante 2018, ayudas de 
acción social reglamentariamente establecidas, destinadas al personal al servicio del 
sector público de la comunidad autónoma.»
El art. 47.1 de la Ley de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de 
Canarias para el ejercicio 2019, objeto de este recurso y transcrito en el precedente 
fundamento  jurídico  1,  fija  la  cuantía  del  fondo  de  acción  social  en  9.250.636  €, 
distribuidos  en  las  mismas  dos  secciones  08  y  19  por  importes  de  4.250.636  € 
y 5.000.000 €, respectivamente. Incumple así la prohibición de incremento de ese tipo de 
gastos  respecto  del  ejercicio  anterior  contenida  en  el  art.  3.2  del  Real  Decreto-
ley 24/2018.
Precisamente por establecer un tope máximo, vinculado además a las decisiones 
anteriores de la propia comunidad autónoma y no fijado unilateralmente por el Estado, la 
citada prohibición básica no vacía la competencia autonómica en materia de acción 
social [art. 107 c) EACan], ni agota la regulación y desarrollo del derecho a la acción 
social de los empleados públicos (en este mismo sentido, STC 33/2017, de 1 de marzo, 
FJ 6). La comunidad autónoma es libre de destinar esa cantidad de dinero a unas u otras 
finalidades y, además, de acuerdo con el concepto de acción social antes referenciado 
[fundamento jurídico 4 b)], el precepto no impide a la comunidad autónoma organizar y 
prestar  directamente  servicios  en  especie  a  esos  mismos  destinatarios  específicos  s
(empleados públicos) o aumentar sus partidas en materia de asistencia social general  oe.
(arts. 148.1.20 CE y 142 EACan, y STC 239/2002, de 11 de diciembre). w.
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Real Decreto-ley 24/2018 impide atender a ese gasto (la cuantía de la prima del contrato
colectivo de seguro de vida del personal al servicio de la administración pública de la  Bc
comunidad autónoma asciende a 4.061.635,88 €, según el propio escrito de alegaciones 
del Gobierno canario), ni, aunque produjera ese efecto, la decisión de la administración 
autonómica de suscribir y/o prorrogar ese tipo de contratos puede imponerse al ejercicio 
por el Estado de sus competencias derivadas de los arts. 149.1.13 y 156.1 CE y del 
art. 2.1 b) de la Ley Orgánica de financiación de las comunidades autónomas, antes 
aludidas. Máxime teniendo en cuenta la naturaleza temporal, con una vigencia máxima 
de dos años, de este tipo de contratos y los efectos derivados del incumplimiento de la 
obligación  del  pago  de  la  prima  por  el  tomador  del  seguro  (reducción  del  seguro) 
establecidos en el art. 95 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de contrato de seguro, así 
como también las garantías presupuestarias que rodean la adquisición de compromisos 
de gasto de carácter plurianual (para la comunidad autónoma aquí implicada, art. 49 de 
la Ley 11/2006, de 11 de diciembre, de la hacienda pública canaria). Ya hemos dicho que 
para un caso parecido (planes y fondos de pensiones), la STC 139/2005, antes citada, 
estableció que este tipo de aportaciones económicas, autónomamente decididas por las 
diferentes administraciones públicas para su propio personal, están supeditadas no solo 
a la correspondiente habilitación presupuestaria, sino también y muy especialmente a las 
determinaciones  que  sobre  los  incrementos  retributivos  de  los  empleados  públicos 
pudiera fijar el legislador estatal en las correspondientes leyes anuales de presupuestos 
generales del Estado (FJ 7).
Así  resulta,  por  lo  demás,  de  la  propia  norma  habilitante  para  que  las 
administraciones públicas puedan suscribir este tipo de contratos, que es la disposición 
final segunda del Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre, por el que se 
aprueba el texto refundido de la ley de regulación de los planes y fondos de pensiones. 
Esta disposición, después de habilitar a las administraciones públicas a promover planes 
de pensiones o «contratos de seguro colectivo» asegurando determinadas contingencias 
de su personal «funcionario o laboral», incluidas la incapacidad y muerte [art. 8.6 b) y c) 
del mismo texto refundido], que es el caso que aquí nos atañe, establece en su párrafo 
segundo:
«Lo  anterior  se  entenderá  sin  perjuicio  de  la  correspondiente  habilitación 
presupuestaria de que disponga cada entidad o empresa, así como de las posibles 
autorizaciones previas a las que pudiesen estar sometidas tales aportaciones tanto de 
carácter  normativo  como  administrativo,  para,  en  su  caso,  destinar  recursos  a  la 
financiación e instrumentación de la previsión social complementaria del personal.»
De este modo, no pudiendo encontrar acomodo el precepto recurrido en el acervo 
competencial  autonómico,  debemos  concluir  que  existe  consiguientemente  una 
contradicción efectiva e insalvable entre el precepto estatal de contraste y la norma 
recurrida.
6.  Alcance de la declaración de inconstitucionalidad.
Al cumplirse las dos condiciones de la inconstitucionalidad mediata, la disposición 
recurrida, en los párrafos a que ha quedado ceñida la controversia [supra, fundamento 
jurídico 2 b)], debe ser declarada inconstitucional y nula, si bien, de conformidad con el 
motivo de inconstitucionalidad aducido y estimado, esta declaración debe proyectarse 
tan solo sobre el exceso respecto del importe del fondo de acción social establecido en 
la ley de presupuestos de la comunidad autónoma para el ejercicio anterior, es decir, en 
cuanto el fondo de acción social constituido en la norma recurrida para el ejercicio 2019 
excede de 6.750.000 € (cuantía de ese fondo en el ejercicio 2018). Así se dispondrá en  e.
el fallo. w.
art. 7L1.a 6 1rP.e2és roCdluiEdca ióh dnae c deoe blij nernteoec cdueerss laoar  isoao nlpitceriotsun dud nedcle i aparllsazeaz oms ioedbnert eoc  dilnaec  olsa o msliucesitspueedsn  sdaieó  nqa u(lazear tm.s 1eie6 n1ret.o2fi  eCdreeE  ).leal   OE-A-2020-33able en https://
suspensión de la vigencia del precepto recurrido efectuada por las partes comparecidas.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1.º  Estimar en parte el presente recurso de inconstitucionalidad y, en su virtud, 
declarar inconstitucionales y nulos, con el alcance señalado en el fundamento jurídico 6, 
los  siguientes  incisos  del  artículo  47.1  de  la  Ley  7/2018,  de  28  de  diciembre,  de 
presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para el ejercicio 2019: 
el párrafo inicial («Se establece un Fondo de Acción Social de carácter no consolidable 
por importe de 9.250.636 euros que se distribuye de la siguiente forma»), el párrafo 
primero de la letra a) y el párrafo primero de la letra b).
2.º  Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a trece de febrero de dos mil veinte.–Juan José González Rivas.–
Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Santiago 
Martínez-Vares  García.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano 
Sánchez.–Antonio  Narváez  Rodríguez.–Alfredo  Montoya  Melgar.–Ricardo  Enríquez 
Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y 
rubricado.