BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 251 Miércoles 20 de octubre de 2021 Sec. TC.   Pág. 128133
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
17108 Pleno.  Sentencia  159/2021,  de  16  de  septiembre  de  2021.  Cuestión  de 
inconstitucionalidad 1939-2021. Planteada por la Sección Quinta de la Sala 
de  lo  Contencioso-Administrativo  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de 
Cataluña, en relación con la disposición adicional trigésima de la Ley del 
Parlamento de Cataluña 12/2009, de Educación, en la redacción dada por la 
Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020. Principios de interdicción de la 
arbitrariedad,  irretroactividad,  seguridad  jurídica  e  igualdad;  exclusividad 
jurisdiccional y leyes singulares: constitucionalidad del precepto legal relativo 
a la financiación autonómica de las plazas de las guarderías municipales.
ECLI:ES:TC:2021:159
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la 
magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1939-2021, promovida por la Sección 
Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de 
Cataluña, en relación con los apartados 2, 3, 4 y 5 de la disposición adicional trigésima 
(«Financiación  de  las  guarderías  municipales»)  de  la  Ley  del  Parlamento  de 
Cataluña 12/2009, de educación, redactados por el art. 172.3 de la Ley del Parlamento 
de  Cataluña  5/2020.  Han  comparecido  y  formulado  alegaciones  la  Generalitat  y  el 
Parlamento de Cataluña y la fiscal general del Estado. Ha sido ponente el magistrado 
don Santiago Martínez-Vares García.
I. Antecedentes
1.  Por escrito registrado en este tribunal el 5 de abril de 2021, la Sección Quinta de la 
Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, remitió, 
junto  con  el  testimonio  del  recurso  contencioso-administrativo  núm.  122-2018  y  el 
expediente administrativo de reclamación de responsabilidad financiera iniciado a instancia 
del Ayuntamiento de Sant Viçenç dels Horts frente al Departamento de educación, el auto 
de  fecha  9  de  febrero  de  2021  por  el  que  se  acuerda  plantear  cuestión  de 
inconstitucionalidad respecto de los apartados 2, 3, 4 y 5 de la disposición adicional  e
trigésima («Financiación de las guarderías municipales») de la Ley de Parlamento de  b
Cataluña  12/2009,  redactados  por  el  art.  172.3  de  la  Ley  del  Parlamento  de  108ww
Cataluña 5/2020, por posible vulneración de los arts. 9.3, 14, 24.1, 117, 142 y 149.1.16 CE.
2.  Los hechos que pueden ser relevantes en este proceso constitucional son los 
siguientes:
a)  Por el ayuntamiento de Sant Viçenç dels Horts, mediante escrito registrado en la 
Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia el 22 de mayo 
de 2018, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por 
silencio administrativo del requerimiento previo formulado por el referido ayuntamiento a 
la  administración  de  la  Generalitat  reclamando  el  pago  de  las  cantidades 
correspondientes  a  la  financiación  de  las  guarderías  municipales  en  el  periodo 
comprendido entre los cursos escolares 2012-2013 a 2016-2017, a razón de 1300 € por 
plaza y curso escolar.
b)  El recurso contencioso-administrativo, fue turnado a la Sección Quinta de la 
indicada  Sala  y  registrado  con  el  núm.  122-2018.  Por  diligencia  del  letrado  de  la 
administración  de  justicia  de  6  de  marzo  de  2020,  se  declararon  conclusas  las 
actuaciones.
c)  Por escrito presentado en fecha 28 de octubre de 2020, el abogado de la 
Generalitat de Cataluña solicitó la finalización del proceso por pérdida sobrevenida de 
objeto procesal. Sustentó dicha petición en que, el día 1 de mayo de 2020, entró en vigor 
la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril. El art. 172 de la misma, 
modificaba la disposición adicional trigésima de la Ley 12/2009 y fijaba un importe 
de 425 € por plaza y curso de alumno de las guarderías, en el periodo comprendido 
entre el curso 2012-2013 a 2018-2019, por lo que a su juicio había desaparecido el 
objeto de la controversia.
d)  El ayuntamiento de Sant Viçenç dels Horts se opuso a la pérdida sobrevenida de 
objeto al considerar que la aplicación retroactiva del contenido de la disposición adicional 
trigésima vulneraba el derecho a la tutela judicial efectiva en relación con el principio de 
confianza  legítima  y  la  garantía  de  irretroactividad  de  la  norma.  Considera  que  la 
Generalitat  de  Cataluña  pretende  que  se  aplique  retroactivamente  la  norma  al 
periodo 2012-2018, en fraude del derecho a la tutela judicial efectiva, una vez sometida 
la discusión al arbitrio de la jurisdicción contenciosa.
e)  Por providencia de fecha 2 de diciembre de 2020 el órgano judicial acordó, al 
amparo del art. 35.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) y con 
suspensión  del  plazo  para  dictar  sentencia,  dar  audiencia  a  las  partes  sobre  la 
procedencia del planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad de los apartados 2, 3, 
4,  5  y  6  de  la  disposición  adicional  trigésima  («Financiación  de  las  guarderías 
municipales») de la Ley de Parlamento de Cataluña 12/2009, redactados por el art. 172.3 
de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, de medidas fiscales, 
financieras, administrativas y del sector público y de creación del impuesto sobre las 
instalaciones que inciden en el medio ambiente. En la misma resolución, tras exponer el 
juicio de relevancia, se delimitaban, como preceptos constitucionales en conflicto, el 
art.  9.3  CE  (interdicción  de  la  arbitrariedad,  garantía  de  irretroactividad,  confianza 
legítima y principio de seguridad jurídica), art. 14 CE (principio de igualdad), art. 24.1 CE 
(derecho a la tutela judicial efectiva), art. 117.3 CE (principio de separación de poderes y 
exclusividad de la función jurisdiccional); art. 149.1.6 CE (competencia exclusiva del 
Estado en materia procesal); y, finalmente, el art. 142 CE (suficiencia financiera de las 
haciendas locales).
f)  El letrado de la Generalitat de Cataluña presentó alegaciones mediante escrito de 
fecha 17 de diciembre de 2020, en el que se opuso al planteamiento de la cuestión de 
inconstitucionalidad.  Mediante  escrito  de  18  de  diciembre  de  2020  se  formularon  e.
alegaciones  por  la  representante  del  Ministerio  Fiscal  en  las  que  afirmaba  que  se  w.b
cumplían los presupuestos procesales relativos a la correcta identificación de la norma  108ww
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inconstitucionalidad.
g)  Por auto de 9 de febrero de 2021, la Sección acordó el planteamiento de la 
presente cuestión de inconstitucionalidad.
3.  En el auto de planteamiento, el órgano judicial identifica el acto impugnado en el 
procedimiento y formula el juicio de relevancia al comienzo de su razonamiento.
Afirma,  que  el  objeto  de  la  impugnación  es  la  desestimación  por  silencio 
administrativo  del  requerimiento  previo  formulado  por  el  ayuntamiento  demandante. 
Dicho requerimiento tenía por finalidad que la administración de la Generalitat abonara 
las cantidades correspondientes a la financiación de las guarderías municipales en el 
periodo  comprendido  entre  los  cursos  escolares  2012-2013  a  2016-2017,  a  razón 
de 1300 € por plaza y curso escolar.
Expone, que la interpretación de los apartados 2 a 5 sobre la financiación del coste 
de las guarderías municipales en el periodo comprendido entre los cursos 2012-2013 
a 2018-2019 no deja ningún margen de decisión al tribunal. De manera que deben fijarse 
necesariamente 425 € por plaza y año, con independencia de lo reclamado en vía 
judicial. Añade que tampoco hay margen de apreciación sobre el número de plazas que 
deben ser objeto de financiación, pues el apartado 5 las determina en las que resulten 
«de los datos comunicados al Departamento de Educación». Indica, que a la hora de 
dictar sentencia y con independencia de la prueba practicada en este recurso, debe 
fijarse el número de plazas predeterminado legalmente. Sostiene, que la sentencia que 
se dictara no resultaría ejecutable conforme a las normas de la Ley reguladora de la 
jurisdicción  contencioso-administrativa  (LJCA),  puesto  que  el  apartado  3  detalla  el 
calendario de pago que se extiende por un periodo de diez años, con unas cuantías 
tasadas en cada curso.
Entiende, en síntesis, que la aplicación de los apartados cuestionados desapodera 
de facto al tribunal y constriñe su decisión a estimar en parte la demanda al importe 
de 425 € por plaza y curso, en el número de plazas que resulte de los datos de que 
disponga el Departamento de Educación de la administración demandada, a pagar en un 
periodo de diez años conforme al calendario establecido en el citado apartado 3. El 
órgano judicial recuerda que ya se ha pronunciado en numerosos procesos con idéntico 
objeto sobre la procedencia de fijar la cantidad de 1300 € por plaza y curso en este 
periodo, cuantificación que responde a la financiación que se había venido realizando 
por la administración demandada hasta el curso 2012-2013, a partir del cual se dejó de 
abonar cantidad alguna a los ayuntamientos por este concepto.
En el auto se afirma la existencia de sentencias firmes recaídas en procesos en que 
se han planteado pretensiones sustancialmente idénticas por diferentes ayuntamientos 
contra la administración de la Generalitat de Cataluña en reclamación de los importes 
económicos correspondientes a la financiación de guarderías municipales a partir del 
curso 2012-2013. En dichas sentencias (844/2017 y 849/2017, de 17 de noviembre; 
853/2017, de 22 de noviembre; 940/2017, de 15 de diciembre; 946/2017, de 20 de 
diciembre, y 967/2017, de 28 de diciembre), se reconoció el derecho de la administración 
demandante a percibir de la administración demandada el pago de 1300 € por alumno de 
las «Llars d’Infants» en los cursos 2012-2013, 2013-2014 y 2014-2015. Refiere que 
desde el año 2018 y principios del 2019, se han sucedido más de treinta recursos 
interpuestos por diferentes ayuntamientos en demanda de financiación por plazas de 
guarderías infantiles, todas ellas referidas a periodos temporales entre los años 2012 
y 2019, encontrándose conclusos y pendientes de deliberación y fallo.
El órgano judicial distingue dos bloques al plantear la duda de inconstitucionalidad: el  e
integrado por los arts. 117, 24.1 y 149.1.6 CE y el que comprende los arts. 9.3, 14 y 142 CE. bo
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de la sentencia que se dicte (art. 149.1.6 CE). A tal fin, considera que la disposición
cuestionada  de  forma  retroactiva  e  imperativa  establece  una  cantidad
desproporcionadamente inferior para los cursos 2012-2019, incluso para ayuntamientos 
que  habían  reclamado  judicialmente,  vulnerando  el  principio  de  exclusividad 
jurisdiccional (art. 117.3 CE) en relación con el derecho fundamental a la tutela judicial 
efectiva (art. 24.1 CE). Recuerda las interferencias que sobre la potestad de juzgar y 
hacer ejecutar lo juzgado pueden tener las leyes de contenido autoaplicativo, dictadas 
para zanjar un conflicto, como es el caso, de la reforma de la Ley 5/2020, sobre 
financiación  de  guarderías  municipales.  Dicha  norma  se  dicta  en  un  contexto  de 
pendencia de más de treinta recursos sobre la cuestión, sucesivos a varias sentencias, 
algunas firmes, que habían reconocido uniformemente la cantidad de 1300 €. De ese 
modo la norma interfiere en los procesos en curso, regulando de forma autosuficiente la 
solución del conflicto judicial ya iniciado y lesiona el derecho fundamental a la tutela 
judicial efectiva del art. 24 CE. La ausencia de motivación de la modificación legal y la 
circunstancia de que dicha disposición fija en el apartado 1 de la disposición adicional 
vigésima el importe anterior de 1300 € para el curso escolar 2019-2020, se resaltan 
como  datos  de  la  falta  de  justificación  de  la  norma.  No  se  pone  en  duda  la 
discrecionalidad del legislador, pero sí se cuestiona que la norma legal interfiera en los 
procesos en curso, como en el caso, regulando de forma autosuficiente la solución del 
conflicto judicial ya iniciado. Añade que la vertiente autoaplicativa de las disposiciones 
cuestionadas es muy intensa, pues viene a dar respuesta a un supuesto de hecho 
concreto y singular, regula de manera autosuficiente el conflicto sub iudice, e impide a 
los tribunales el ejercicio de su potestad jurisdiccional de juzgar y hacer ejecutar lo 
juzgado y con ello se puede lesionar igualmente el derecho a la tutela judicial efectiva.
Expone que los apartados cuestionados pueden incidir asimismo en el régimen de 
ejecución de la sentencia que se dicte en este proceso, puesto que el apartado 3 fija un 
calendario de pago que se extiende por diez años, de manera que la aplicación de la 
norma determina la sustitución de las reglas procesales de los arts. 102 y ss. LJCA, 
incidiendo de esta forma en la competencia exclusiva del Estado sobre la legislación 
procesal  (art.  149.1.6  CE),  sin  que  se  aprecie  especialidad  alguna  en  el  Derecho 
sustantivo  autonómico  que  lo  justifique  en  términos  constitucionalmente  admisibles 
conforme al indicado precepto constitucional.
b)  En segundo lugar, considera que la disposición cuestionada también puede 
infringir el art. 9.3 CE respecto de los mandatos constitucionales de interdicción de la 
arbitrariedad, irretroactividad y seguridad jurídica y el art. 14 CE, y el art. 142 CE en 
cuanto a la suficiencia financiera de las administraciones locales.
En cuanto a la posible vulneración del art. 9.3 y 14 CE, el órgano judicial inicia su 
exposición, con cita de la doctrina expuesta en la STC 110/2015, de 28 de mayo, en cuya 
virtud  le  corresponde  al  tribunal  «‘[…]  verificar  si  el  precepto  establece  una 
discriminación, pues la discriminación entraña siempre una arbitrariedad, o bien si, no 
estableciéndola, carece de toda explicación racional, lo que también evidentemente 
supondría una arbitrariedad […]. Por ello, no corresponde a este tribunal interferirse en el 
margen  de  apreciación  que  corresponde  al  legislador  democrático  ni  examinar  la 
oportunidad de la medida legal para decidir si es la más adecuada o la mejor de las 
posibles, sino únicamente examinar si la decisión adoptada es plenamente irrazonable o 
carente de toda justificación’ (STC 156/2014, FJ 6)». Indica, que en este caso, al dejar 
de financiarse las guarderías municipales por la administración de la Generalitat en el 
año  2012,  se  sucedieron  numerosos  procesos  por  diferentes  ayuntamientos  que 
finalizaron con sentencias firmes en el año 2017, lo que motivó una segunda serie de 
recursos en el año 2018 y 2019. Frente a los 1300 € por plaza establecidos judicialmente  s
en precedentes sustancialmente idénticos, los apartados introducidos por la Ley 5/2020  oe.
fijan la cantidad de 425 € por plaza y año, a abonar en un plazo de diez años, sin que en  w.
ningún momento se encuentre motivación expresa ni en el preámbulo de la Ley, ni en su  108ww
itnratrmoditaucciiódno  ppoarr lvaíma ednet aerniam, iepnudeas,  seiln  pqrueec espet oe xnpore seasrtaabna l ose nm oetl ivporso ydeec tsou  pdreo pleoys icyió nfu ee 
incorporación.
Añade a la falta de justificación expresa que tampoco es posible encontrar la razón 
para incluir en el ámbito de la norma a los ayuntamientos que han instado la reclamación 
administrativa o judicial, no siendo razonable que, transcurridos casi dos años desde que 
se inició este proceso, en reclamación de 1300 € por plaza y año, se limite la cantidad a 
financiar a 425 €, lo que produce asimismo efectos discriminatorios. Este principio de 
interdicción de la arbitrariedad está en conexión con el derecho a la igualdad del art. 14 
CE, puesto que la norma cuestionada habilita a un trato diferenciado a los ayuntamientos 
que, aunque hayan reclamado judicialmente la financiación como en este caso, no han 
obtenido sentencia judicial antes de su entrada en vigor (30 de abril de 2020). De esta 
manera ven limitada su financiación en los años 2012 a 2019 al tope máximo de 425 € 
establecido por la norma. Destaca que la STC 273/2005, de 27 de octubre determinó que 
el principio de igualdad «veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa 
calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable, de manera que el trato 
desigual se produce cuando no está fundado en criterios objetivos y razonables, según 
criterios o juicios de valor generalmente aceptados».
Por último entiende que los apartados 2 a 5 cuestionados afectan asimismo al 
principio de suficiencia financiera de las haciendas locales, puesto que se trata de un 
periodo temporal extenso, de siete cursos escolares, en el cual se dejaron de financiar 
las guarderías municipales, cuando previamente a este año 2012 se estaba abonando la 
cantidad de 1300 € por plaza y año, fijando la norma la cantidad de 425 € en este 
periodo  de  siete  años,  y  volviendo  a  restablecer  la  cantidad  de  1300  €  para  el 
curso  2019-2020.  Recuerda  que  el  principio  de  suficiencia  financiera  se  encuentra 
recogido en los arts. 142 CE y 217 y 219 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) y 
se  proyecta  sobre  toda  la  actividad  municipal,  ya  sean  competencias  propias  o 
delegadas,  y  conlleva  la  necesidad  de  transferir  los  recursos  económicos 
correspondientes  en  los  términos  de  la  normativa  mencionada,  los  cuales  resultan 
minorados sustancialmente en el periodo 2012-2019 según los parámetros de suficiencia 
establecidos por la administración de la Generalitat antes del año 2012 (v.gr. financiación 
efectiva de 1300 € por plaza) y por el apartado 1 de la citada disposición trigésima para 
el curso de su entrada en vigor (v.gr. 1300 € por plaza para el curso 2019-2020).
En virtud de tales argumentos, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de  Cataluña  plantea  cuestión  de 
inconstitucionalidad respecto de los apartados 2, 3, 4 y 5 de la disposición adicional 
trigésima de la Ley de Parlamento de Cataluña 12/2009, de educación, redactados por el 
art. 172.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, de medidas 
fiscales, financieras, administrativas y del sector público y de creación del impuesto 
sobre las instalaciones que inciden en el medio ambiente, que pueden infringir los arts. 
9.3, 14, 24.1, 117, 142 y 149.1.6 CE.
4.  El Pleno de este tribunal, a propuesta de la Sección Segunda, acordó, mediante 
providencia de 18 de mayo de 2021, admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad 
planteada. Con arreglo al art. 10.1 c) LOTC, reservó para sí su conocimiento y conforme 
establece el art. 37.3 LOTC, dio traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los 
Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentas, al Gobierno, por conducto del 
ministro de Justicia y a la fiscal general del Estado, así como al Parlamento de Cataluña 
y al Gobierno de la Generalitat de Cataluña, por conducto de sus presidentes, al objeto 
de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y 
formular las alegaciones que estimaran convenientes. Asimismo, acordó comunicar la 
providencia a la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal  e.
Superior de Justicia de Cataluña a fin de que, de conformidad con el art. 35.3 LOTC, el  w.b
proceso permaneciera suspendido hasta que este tribunal resuelva definitivamente la  108ww
p«rBeosleentítne  Ocfuiceiaslt iódne.l  EPsotar dúol»tim y oe, ns eel  «aDcoiarrdi óO fpicuiballi cdaer  lala G ienncoearacliiótant  ddee  Claa tacluuensytaió»n ( loe nq ueel 
dtuev o2 7lu dgea rm eany oe ld «eB 2O0E2»1 )n.úm. 126, de 27 de mayo de 2021, y en el «DOGC» núm. 8419,
5.  Por escritos registrados el 26 de mayo de 2021, las presidentas del Senado y del 
Congreso de los Diputados comunicaron la personación de las respectivas cámaras en 
el procedimiento y su ofrecimiento de colaboración, a los efectos del art. 88.1 LOTC.
6.  El día 3 de junio de 2021 tuvo entrada en el registro general de este tribunal el 
escrito del abogado del Estado, por el que se persona en el procedimiento, a los efectos 
de  que,  en  su  día,  le  sean  notificadas  las  resoluciones  que  en  aquel  se  dicten, 
anunciando que no va a formular alegaciones.
7.  Por escrito registrado el 14 de junio de 2021 la abogada de la Generalitat de 
Cataluña presentó escrito de alegaciones.
Identifica el objeto del recurso contencioso-administrativo núm. 122-2018 y refiere 
que la pretensión del ayuntamiento recurrente se fundamenta en la doctrina asentada en 
varias sentencias de la Sección que promueve la cuestión de inconstitucionalidad, de las 
que la Generalitat discrepa, algunas de las cuales no son firmes (cita en tal sentido las 
sentencias núms. 967-2017, de 28 de diciembre, y 946-2017, cuyo auto que denegaba 
tener por preparado el recurso de casación ha sido objeto de recurso de amparo de la 
Generalitat, admitido por providencia de 25 de marzo de 2021).
Después  de  glosar  los  preceptos  de  la  disposición  adicional  cuestionada  y  la 
fundamentación jurídica del auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, 
destaca  el  carácter  decisivo,  para  resolver  la  controversia  judicial,  de  la 
constitucionalidad de la referida disposición. Delimita las competencias de la Generalitat 
de Cataluña y de los municipios con base en el art. 131.2 b) y c) y 84.1 EAC y el art. 66.3 
o) del Decreto Legislativo 2/2003, que aprueba el texto refundido de la Ley municipal y 
de régimen local de Cataluña, y concluye que la ordenación y la gestión de la educación 
infantil es una competencia propia de los municipios. Añade que conforme al art. 131.3 f) 
EAC la Generalitat está obligada a financiar las etapas educativas previstas con carácter 
gratuito  que  conforme  al  art.  15.2  de  la  Ley  Orgánica  2/2006,  de  3  de  mayo,  de 
educación (LOE) y al art. 5 de la Ley de educación de Cataluña, pero en ellas no se 
incluye la educación infantil de cero a tres años, al no tener ni carácter voluntario ni 
gratuito, por tanto, no se integra dentro de la obligación de sostenimiento con fondos 
públicos del sistema educativo. Solo se determina la obligación del departamento de 
enseñanza de financiar el segundo ciclo (disposición final primera. 2 de la Ley de 
educación de Cataluña).
Considera que de los arts. 198.2 y 199 de la Ley de educación de Cataluña, resulta 
que existe una clara diferencia de financiación, pues el primer ciclo se financia con 
subvenciones y el segundo ciclo tiene plena garantía de gratuidad. Destaca que ante la 
inexistencia de una obligación legal de financiar el primer ciclo de educación infantil, la 
Generalitat realiza una actividad de fomento, mediante subvenciones de la misma. De 
este  modo  hasta  el  año  2011  dicha  actividad  se  vino  realizando,  pero  los  ajustes 
derivados de la supresión de la financiación del Estado y el cumplimiento de los objetivos 
de déficit público cambiaron las circunstancias, en aras a adecuar la previsión de gastos 
a los principios de planificación económica, de suficiencia, de estabilidad presupuestaria, 
de liquidez y control financiero (art. 197 de la Ley autonómica de educación).
A continuación, con cita de la STC 129/2013 descarta el carácter autoaplicativo de la 
norma partiendo de la naturaleza subvencional de la financiación del primer ciclo de 
educación infantil. Considera que se trata de una subvención directa cuyo otorgamiento y 
cuantía viene impuesto a la administración por una norma de rango legal, como es la 
disposición adicional trigésima de la Ley de educación de Cataluña, y deberá seguir el  e
procedimiento de concesión que le resulte de aplicación de acuerdo con su propia  bo
normativa. De acuerdo con los arts. 90.3 b) y 94.3 del Decreto Legislativo 3/2002, de 24  108ww
Cdea tdailcuiñeam, brreeq,u pieorre e ul nqau er esseo laupcrióune bdae  eol ttoerxgtaom reiefnutnod, idqou ed eló glaic Laemye dnete f isnearnáz aresc puúrrbiblilcea as ndtee 
la juSriosdsticiecnióen  qduee l ou cno nctaemncbioios on-aodrmmaintiivsotr astiovbor.evenido  de  la  legislación  aplicable,  que
puede dejar sin objeto el proceso, tampoco vulnera la tutela judicial efectiva, en estos
términos se expresa la STC 44/2013, FFJJ 4 y 5. Indica que esa pérdida de objeto por 
aplicación  de  la  disposición  adicional  trigésima  fue  declarada  por  la  Sección  que 
promueve la cuestión a instancia de un ayuntamiento.
En  todo  caso  considera  que  la  disposición  no  restringe  derechos  individuales 
incorporados en el patrimonio del ayuntamiento recurrente, ni de los que se hallen en 
una  situación  similar  y  por  tanto  no  vulnera  el  art.  9.3  CE.  Recuerda  que  la 
irretroactividad solo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en 
el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas 
[SSTC 227/1988, FJ 9; 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b), y 178/1989, de 2 de noviembre, 
FJ 9]. Cuestiona que se pueda exigir el mantenimiento de la subvención en idénticos 
términos para los subsiguientes cursos, puesto que además de que no se sustenta en 
ninguna previsión legal, supone una directa infracción de la normativa de educación y de 
la de subvenciones y una intromisión en las decisiones de priorización del gasto público 
en materia de educación, sin base legal ni argumento racional que lo sustente. Cuestiona 
la justificación del auto de planteamiento pues califica de arbitraria la norma cuestionada 
sin tomar en consideración el contexto de crisis presupuestaria que la ocasionó.
A continuación, indica que la disposición adicional trigésima de la Ley de educación 
de Cataluña no vulnera el principio de igualdad del ayuntamiento recurrente respecto de 
los que ya han obtenido sentencias que les reconoce una cuantía superior a la prevista 
en  la  norma  cuestionada  al  no  ser  comparables  las  situaciones  subjetivas 
(STC 118/2006, FJ 3). La STC 148/1986, FJ 6 a), indica que para hacer posible un juicio 
de igualdad se requiere que el legislador haya atribuido las consecuencias jurídicas que 
se dicen diversificadoras a grupos o categorías personales creadas por él mismo. Afirma 
que no hay desigualdad ni punto de comparación posible entre ambos supuestos, ya que 
estamos en un régimen legal diferente que el legislador libremente y en uso a su 
competencia ha regulado de forma diferente, cuantificando la subvención cuando antes 
no aparecía cuantificada.
A su juicio, tampoco la disposición cuestionada interfiere en la función jurisdiccional y 
es plenamente respetuosa con el art. 117.3 CE, pues no cabe inferir que dicho principio 
llegue al extremo de consagrar una auténtica cristalización del ordenamiento resultante 
de la labor interpretativa llevada a cabo por los jueces y magistrados en el desempeño 
de sus funciones jurisdiccionales (por todas STC 139/2005, de 26 de mayo, FJ 3). Añade 
que además se promueve la cuestión de modo contrario a lo resuelto en el auto de 2 de 
noviembre de 2020 de la misma Sección (se refiere al decreto de la letrada de la 
administración de justicia, en relación con el recurso ordinario 8-2019).
Por último, en primer lugar descarta que la norma cuestionada afecte al principio de 
suficiencia  financiera  de  las  haciendas  locales  –art.  142  CE–,  al  entender  que  la 
necesaria delimitación del mandato de suficiencia ex art. 142 CE en el marco de las 
«disponibilidades  presupuestarias»  juega  como  otro  factor  desincentivador  de  la 
capacidad  revisora  del  juez  constitucional  pues,  al  fin  y  al  cabo,  siempre  podrá 
considerarse  que  mensurar  dicha  disponibilidad  entraña,  en  buena  medida,  una 
valoración  esencialmente  política.  Y,  por  otra  parte,  sostiene  que  no  vulnera  la 
competencia estatal del art. 149.1.6 CE al no existir sentencia que ejecutar.
8.  Por escrito registrado en este tribunal el 15 de junio de 2021 la letrada del 
Parlamento de Cataluña formuló alegaciones en las que terminó solicitando que se 
dictara  sentencia  desestimando  íntegramente  la  cuestión  de  inconstitucionalidad 
planteada.
Comienza  por  definir  el  contexto  normativo  competencial  del  primer  ciclo  de  e.
educación infantil (cero a tres años), señalando que la gestión de la educación infantil es  w.b
una competencia propia de los gobiernos locales (art. 84 EAC), sin que exista obligación  108ww
dgera tluai daaddm dien islatrsa ceinósne ñeadnuzcaasti vnao  doeb liagsaetogruiarasr.  Areficrmuras oqsu ep úlab liacporso bpaacriaó nh paocer re le lfeegcitsivlaad olar 
nduee lvoas  paoplaítrictaad oy sc oimmppurgonmaidsoo sd ee sf inmaannciifaecsitóanc,i óqnu ed ee nu nrae laocpicóinó nc opno leítli cpaa, sdaidseoñ daentdeorm uinnaa 
que la financiación hubiera debido ser mayor con lo que decide intervenir y financiar,
también,  retroactivamente,  a  los  municipios  en  concepto  de  gastos  de  guarderías 
municipales.
Expone la evolución del modelo de financiación de las guarderías. Indica que a partir 
del año 2012 se optó por un sistema en el que se privilegiaba la concertación, y en el 
que la ayuda pública se limitaba a una intervención en los municipios donde, por razones 
de equidad, fuera necesaria una aportación pública. Hasta el año 2010, un tercio de la 
financiación la satisfacía la Generalitat. Posteriormente se optó por establecer acuerdos 
con las diputaciones para que estas se hicieran cargo de la cuota de financiación de la 
Generalitat, pasando la aportación de los 1300 € de la Generalitat a los 875 € por plaza 
de las diputaciones. Hasta la disposición adicional trigésima de la Ley de educación no 
se disponía de norma alguna en la que se obligara a dicha financiación, y mucho menos 
que  detallara  unas  cantidades  precisas  a  abonar.  Anteriormente,  en  los  acuerdos 
suscritos por la Generalitat se indicaba que esta «podría subvencionar» las guarderías 
municipales según «disponibilidad presupuestaria».
Tras ello sostiene que las disposiciones cuestionadas no son contrarias al ejercicio 
de la potestad jurisdiccional (art. 117 CE). Entiende que en el caso de las disposiciones 
cuestionadas,  nos  encontremos  ante  un  supuesto  de  intervención  legislativa  en  un 
ámbito que no estaba regulado, que encaja en la libertad de elección del legislador de 
una política de financiación de las guarderías, que se viene a establecer mediante norma 
con rango de ley. El hecho de que en el ámbito jurisdiccional las sentencias deban 
constreñirse  ahora  a  un  nuevo  marco  jurídico,  no  puede  de  ninguna  manera 
considerarse un vicio de inconstitucionalidad. Lo contrario, pretender limitar la acción 
legislativa mediante la jurisprudencia de los tribunales ordinarios resultaría una grave 
restricción de las competencias de los parlamentos. Que la norma se aparte de los 
precedentes jurisdiccionales no determina su inconstitucionalidad, si se desenvuelve en 
el marco constitucional (STC 140/2018, de 20 de diciembre).
Refiere que tampoco las disposiciones cuestionadas vulneran el derecho a la tutela 
judicial efectiva (art. 24.1 CE), pues aun siendo normas singulares, no por ello suponen 
una vulneración del principio de generalidad de las leyes, al venir justificadas por la 
voluntad del legislador de blindar la financiación dotando de seguridad jurídica a los 
operadores, complementando la financiación de 875 € de las diputaciones, otorgando 
ayudas a todos los ayuntamientos bajo el principio de igualdad, planificando y dando 
estabilidad a la financiación de las guarderías y reduciendo la litigiosidad. Con ello se 
respeta el principio de proporcionalidad y necesidad exigidas. A su juicio la norma 
respeta el bloque de constitucionalidad, su incidencia en el litigio es usual en un Estado 
de Derecho y los destinatarios pueden recabar la tutela aunque con el nuevo marco 
normativo. Refiere que el hecho de no obtener una sentencia que en un inicio pudieran 
prever las partes, por haber acaecido un cambio normativo aplicable al caso, no puede 
constituir  una  vulneración  del  derecho  al  acceso  a  la  tutela  judicial  efectiva.  En 
conclusión, la norma no pretende obstaculizar el ejercicio jurisdiccional sino otorgar una 
solución justa y uniforme a todos sus destinatarios, proporcionando una solución eficaz a 
un problema concreto.
Descarta que las disposiciones impugnadas vulneren el art. 149.1.6 CE, al carecer 
de naturaleza procesal, pues en las mismas no se establece un calendario de pago 
sobre el importe debido y establecido en sentencia firme.
Finalmente rechaza que las disposiciones impugnadas vulneren los arts. 9.3, 14 
y 142 CE. Además de insistir en la finalidad de las disposiciones cuestionadas, sostiene 
que la suma de 425 € no es una elección arbitraria, sino que pretende que la financiación  s
recibida por la Generalitat y las diputaciones suponga 1300 € por plaza. Refiere que  oe.
tampoco contraviene la prohibición de irretroactividad que predica el art. 9.3 CE, pues  w.
esta  solo  es  aplicable  a  los  derechos  consolidados,  asumidos  e  integrados  en  el  108ww
ppautersim lao nnioo rdmeal  spurjeectois. aOmtreon ttea ndtoo taa fidrme as eegnu rreidlaacdi ójunr ícdoicna e al  ptroindcoisp iolo sd ea ysuengtuarmidiaedn tjousrí,d qicuae, 
pguraecdiaes p are edlilcaa rcsoen olac edriásnc rliam ifninaacniócnia caifóirnm daed alo pso pr reólx iómrgoas naoñ ojusd. icPiaolr,  opturae sp aartteen, dtiaemndpoo caol   BOE-A-cable e
hecho de que ya tuvieron acceso a una financiación de hasta 875 € por plaza, el 
resultado de aplicar la norma a todos los ayuntamientos es establecer un plano de 
igualdad  donde  todos  habrán  recibido  1300  €  por  plaza,  hayan  reclamado  o  no, 
exceptuando a los que han obtenido una sentencia favorable firme, que estos serán la 
excepción y que recibirán 875 € de la diputación además de 1300 € de la Generalitat.
Por último tampoco considera que el principio de suficiencia financiera se haya visto 
infringido  por  las  disposiciones  cuestionadas,  pues  además  de  la  existencia  de 
flexibilidad sobre cómo debe ser respetado dicho principio, no ha quedado acreditado 
que la disposición adicional trigésima de la Ley de educación de Cataluña afecte de 
forma individualizada a la suficiencia financiera de los destinatarios de la norma, máxime 
cuando precisamente la norma cuestionada se aprueba para hacer un salto cualitativo 
importante hacia una mayor financiación de las guarderías municipales, estableciendo 
una obligación de financiación de la Generalitat que viene ya blindada al más alto nivel 
normativo.
9.  El 28 de junio de 2021 la fiscal general del Estado presentó en el registro de este 
tribunal su escrito de alegaciones. Una vez expuestos los antecedentes de hecho de los 
que trae causa esta cuestión de inconstitucionalidad y resumido el auto de planteamiento 
examina la doctrina constitucional aplicable.
En relación con la eventual vulneración de los arts. 117.3, 24.1, 149.1.6 y 9.3 CE, en 
primer lugar reproduce parcialmente la doctrina del Tribunal Constitucional relativa: al 
ejercicio de la función jurisdiccional ( SSTC 231/2015 de 5 de noviembre, FJ 11; 58/2016, 
de  17  de  marzo,  FJ  4,  y  STC  85/2018  de  19  julio,  FJ  5);  a  las  leyes  singulares 
(SSTC 203/2013, de 5 de diciembre, FFJJ 4 y 5; 50/2015, de 5 de marzo, FJ 3, 
y 38/2016, de 3 de marzo, FJ 7); al contenido de la competencia exclusiva del Estado 
sobre la legislación procesal –art. 149.1.6 CE– (SSTC 21/2012, de 16 de febrero, FJ 3, 
y  245/2015,  de  30  de  noviembre,  FJ  3);  al  principio  de  seguridad  jurídica  y  a  la 
arbitrariedad del legislador (SSTC 19/2011, de 3 de marzo, FJ 12; 203/2013, de 5 de 
diciembre, FFJJ 5 y 8; 56/2016, de 17 de marzo, FJ 3, y 122/2016, de 23 de junio, 
FFJJ 5 y 6); al principio de igualdad (SSTC 84/2008, de 21 de julio, FJ 6, y 118/2016, 
de 23 de junio, FJ 13); y al principio de autonomía local y financiera de los entes locales 
[SSTC 48/2004, de 25 de marzo, FJ 10; 134/2013, de 20 de julio, FJ 13; 41/2016, de 3 
de marzo, FJ 3, y 82/2020, de 15 de julio, FJ 7 a) y b)].
Tras ello reproduce la disposición adicional cuestionada y afirma que dicha norma 
incide extraprocesalmente sobre la pretensión seguida en un proceso judicial, impidiendo 
que se pueda dictar el fallo, presupuesto indispensable de su ejecución, y afectando con 
ello al principio de exclusividad jurisdiccional. Dicha regulación limita el contenido del 
eventual fallo, que queda constreñido con independencia del resultado del proceso, 
sustituyendo un aspecto sustancial del mismo, cual es la cuantía de lo reclamado. De 
este modo la disposición cuestionada constituye un obstáculo a la facultad de juzgar y 
hacer ejecutar lo juzgado, condicionando el marco decisorio de la resolución judicial y 
anulando –cuando menos parcialmente– la capacidad de resolver según el resultado del 
proceso,  afectando  al  periodo  de  pago,  y  estableciendo  de  este  modo  un  doble 
condicionamiento del fallo, al impedir ponderar la totalidad de los intereses en conflicto al 
ejecutar una resolución eventualmente estimatoria y marginar la aplicación de los arts. 
104  a  106  LJCA.  De  este  modo  la  norma  tendría  una  connotación  procesal  que 
excedería del Derecho sustantivo autonómico.
Considera que la norma incorpora algunas características de las leyes singulares, en 
cuanto se dirige a un muy reducido grupo de destinatarios y que se agota su contenido  e.
en un supuesto de hecho aislado como es el previsto para la financiación de plazas de  w.b
guarderías pero circunscrito a un periodo excepcional, por duración y cuantía reducida,  108ww
tsrians cqeuned enpcairae zyc cao mciprcleujnidsacdri,t an o as o«nc raesmoes dieaxbcleesp cpioorn aloless i nsqturuem, epnotro s snuo rmexatrleaso rddein qauriea 
edfisepcotivnae  alal  eaxdcmluiniri sdteratecriómnin»a (dSaTsC p r2e0te3n/2s0io1n3e, sF Jd e4l )c. oCnotrno le jlulod icsiea ll,i mimitpairdíaie nlad otu pteolnad jeurdaicr ialal 
totalidad de los intereses en conflicto al ejecutar la resolución, constituyendo por ello un
obstáculo a la facultad de juzgar y ejecutar lo juzgado, sin que conste una justificación de 
la misma, incurriendo en falta de proporcionalidad.
Por último, descarta que se haya infringido el principio de igualdad (art. 14 CE), pues 
este no exige dispensar un tratamiento idéntico a todos los supuestos con independencia 
del  tiempo  en  que  se  produjeron  o  se  originaron  sus  efectos,  y  tampoco  se  ha 
quebrantado el principio de suficiencia financiera pues este no comporta la inmovilidad 
presupuestaria  ni  excluye  que  se  puedan  establecer  limitaciones  dentro  de  sus 
competencias por el Estado o las comunidades autónomas.
Por  todo  ello  solicita  la  estimación  de  la  cuestión  de  inconstitucionalidad  y 
consiguientemente la declaración de la nulidad e inconstitucionalidad de los apartados 2, 
3,  4  y  5  de  la  disposición  adicional  trigésima  de  la  Ley  del  Parlamento  de 
Cataluña 12/2009, de 10 de julio, en la redacción dada por el art. 172.3 de la Ley del 
Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, por vulneración de los arts. 117, 24.1, 
149.1.6 y 9.3 de la Constitución Española.
10.  Por providencia de 14 de septiembre de 2021 se señaló para la deliberación y 
votación de la presente sentencia el día 16 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Delimitación del objeto de la cuestión de inconstitucionalidad.
Según  resulta  de  los  antecedentes,  procede  resolver  la  cuestión  de 
inconstitucionalidad planteada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de  Cataluña,  quien  cuestiona  los 
apartados 2, 3, 4 y 5 de la disposición adicional trigésima de la Ley del Parlamento de 
Cataluña 12/2009, de 10 de julio, de educación, en la redacción dada por el art. 172.3 de 
la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020 de 29 de abril, por vulneración de los arts. 9.3, 
14, 24.1, 117, 142 y 149.1.6 CE.
El tenor literal de la disposición adicional trigésima de la Ley impugnada, en la 
redacción dada por el art. 172.3 de la Ley 5/2020, de la que únicamente se cuestionan 
los apartados 2, 3, 4 y 5, es el siguiente:
«Disposición adicional trigésima.  Financiación de las guarderías municipales.
1.  La  financiación  de  las  plazas  de  las  guarderías  municipales  a  cargo  del 
departamento competente en materia de educación se establece en un módulo fijo por 
año distribuido del siguiente modo:
a)  1.300 euros por plaza el curso 2019-2020.
b)  1.425 euros por plaza el curso 2020-2021.
c)  1.600 euros por plaza desde el curso 2021-2022 hasta el curso 2028-2029.
2.  La financiación del coste de las plazas de las guarderías de todos los municipios 
de Cataluña desde el curso 2012-2013 hasta el curso 2018-2019 se establece en 425 
euros por plaza, que supone un total de 2.975 euros por plaza para el total los siete años 
del período indicado.
3.  El importe total a que se refiere el apartado 2 debe satisfacerse en un plazo de 
diez años, mediante la creación de un fondo específico, con el siguiente calendario de 
pago: e
abcd))))     LEEDolle  sccs uudcrruessr oose  o22l s00c 122u900rs--222o100 -22220100,,22  214207-, 20520  0ee22uu52rr -ooh2ssa0  pps2too3arr    yppe ll2laa 0zzc2aau3..r-s2o0 2240,2 280-200 e2u9r,o s4 0p0o r epularozsa  yp ocru rpsloa.za y  2021-17108n https://www.
curso.
4.  La  financiación  a  que  se  refiere  el  apartado  3  se  reconoce  a  todos  los 
ayuntamientos de Cataluña, con independencia de que hayan reclamado administrativa 
o judicialmente el pago, sin derecho a recibir cuantías adicionales por este concepto 
correspondientes al período indicado.
5.  El número de plazas de guardería por ayuntamiento es el que resulte de los 
datos que anualmente hayan sido comunicados al departamento competente en materia 
de educación.
6.  Los  municipios  que  en  el  momento  de  la  entrada  en  vigor  de  la  presente 
disposición adicional tengan reconocida por sentencia judicial firme una cuantía superior 
a los 425 euros por plaza que establece el apartado 2 tienen derecho a percibir la 
diferencia a cargo del fondo para cubrir la financiación del curso 2012-2013 hasta 
el 2018-2019, prorrateada en un plazo de diez años».
Del  contenido  del  auto  por  el  que  el  órgano  judicial  promueve  la  cuestión  de 
inconstitucionalidad, resulta que los vicios de inconstitucionalidad tienen su origen –
fundamentalmente,  y  con  las  precisiones  que  se  efectuarán–,  en  el  carácter 
autoaplicativo de la disposición adicional trigésima de la Ley de educación de Cataluña.
El  órgano  judicial  considera  que  dicha  disposición  interfiere  en  el  derecho 
fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y en la potestad jurisdiccional de 
juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (art. 117 CE). Además considera que infringe el art. 9.3 
CE (interdicción de la arbitrariedad, irretroactividad y seguridad jurídica) y el art. 14 CE 
(principio  de  igualdad)  al  establecer  –retroactivamente,  sin  motivación,  de  modo 
autosuficiente y en un contexto en el que existen más de treinta recursos jurisdiccionales 
pendientes interpuestos por diversos ayuntamientos de Cataluña contra la Generalitat–, 
una cantidad para la financiación de las guarderías infantiles, por alumno y plaza, 
desproporcionadamente inferior a la que el órgano judicial había reconocido a otros 
ayuntamientos  en  recursos  sustancialmente  idénticos  a  los  que  se  encuentran 
pendientes de deliberación y fallo, limitando de este modo la cantidad a financiar (425 € 
por plaza, frente a los 1300 € establecidos por el órgano judicial en procedimientos 
similares). Por otra parte, el órgano judicial entiende que la disposición cuestionada 
también puede vulnerar el principio de suficiencia financiera de las haciendas locales –
recogido en los arts. 142 CE, y 217 y 219 EAC–, y la competencia exclusiva del Estado 
en legislación procesal (art. 149.1.6 CE), al establecer los plazos de ejecución de la 
sentencia que se dicte.
Sintetizado  de  este  modo  el  núcleo  del  planteamiento  de  la  cuestión  de 
inconstitucionalidad, debemos excluir de nuestro enjuiciamiento el apartado tercero de la 
disposición adicional trigésima de la Ley controvertida, en la redacción dada por el 
art. 172.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020 de 29 de abril. A dicho apartado, 
que establece el calendario de pagos fraccionados durante los diez años siguientes de la 
cantidad de 2975 € por plaza fijada en el apartado 2 de la misma disposición, la Sección 
Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia 
únicamente le reprocha la infracción del art. 149.1.6 CE, por modificar las reglas de 
ejecución de sentencias careciendo de competencia para ello. El órgano judicial razona 
que  tal  aplazamiento  supone  la  sustitución  de  las  reglas  procesales  relativas  a  la 
«ejecución de sentencias» comprendidas en los arts. 103 [en lugar de 102] y siguientes 
de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa 
(en adelante LJCA). De esta forma considera que incide en la competencia exclusiva del 
Estado sobre la legislación procesal (art. 149.1.6 CE), sin que se aprecie especialidad 
alguna  en  el  derecho  sustantivo  autonómico  que  lo  justifique  en  términos  e.
constitucionalmente admisibles. w.b
Ahora  bien,  como  señala  la  abogada  de  la  Generalitat  de  Cataluña  en  sus  108ww
areleggualacnio nlae s«, elojesc uacritósn.  1d0e3  sye snste. nLcJiaCsA»,  ye nncou asdorand oasp liecna belel sc appaítrual or eIVso ldvee rs ue l tírteuclou rIsVo, 
csoenntteenncciioas foir-maed mqiuneis dtreabtiav os enr úemje.c u1ta2d2a-2.018,  en  tanto  que  todavía  no  se  ha  dictado
Ello no obsta a que, en caso de que se declarara la inconstitucionalidad del apartado 
segundo referido al importe total de la cantidad a satisfacer desde el curso 2012-2013 
hasta el curso 2018-2019, el apartado tercero, que regula el modo de pago de dicha 
cantidad, devendría también inconstitucional por su dependencia del apartado segundo.
2.  Contenido  y  contexto  normativo  y  jurisprudencial  de  las  disposiciones 
cuestionadas.
Delimitado  en  los  términos  indicados  el  objeto  de  la  presente  resolución, 
expondremos  sucintamente:  A)  el  contenido  de  la  disposición  adicional  trigésima 
(financiación de las guarderías municipales) de la Ley cuestionada –y no solo de los 
cuestionados  apartados  2,  4  y  5  de  la  misma–;  y  B)  el  contexto  normativo  y 
jurisprudencial en el que dicha disposición se inserta.
a)  Contenido  de  la  disposición  adicional  trigésima  de  la  Ley  de  educación  de 
Cataluña.
El 30 de abril de 2020, se publicó en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya», 
la Ley 5/2020, de 29 de abril, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del 
sector público y de creación del impuesto sobre las instalaciones que inciden en el medio 
ambiente, en cuya disposición final tercera establece que entra en vigor al día siguiente 
de su publicación.
En el preámbulo de dicha ley se expone que la misma se enmarca en el contexto de 
la prórroga de los presupuestos de 2017, lo que incide directamente, tanto desde una 
perspectiva cuantitativa como cualitativa, en el número y el alcance de las medidas que 
la configuran. Señala que la ley tiene por objeto establecer el conjunto de medidas 
fiscales, financieras, administrativas y del sector público necesarias para completar el 
régimen jurídico de los presupuestos de la Generalitat de Cataluña para el ejercicio 
de 2020.
El art. 172.3 de la Ley 5/2020, se encuentra en el capítulo IV «Educación», del título 
XII, rubricado «Otras medidas administrativas de carácter sectorial». Dicho título contiene 
nueve  capítulos  intitulados  respectivamente:  «turismo»,  «cooperación  al  desarrollo», 
«sector empresarial», «educación», «espectáculos públicos y actividades recreativas», 
«modificación  del  código  tributario»,  «servicios  jurídicos  de  la  administración  de  la 
Generalitat», «deporte» y «cultura».
Como se ha indicado, el art. 172.3 de la Ley 5/2020 añade a la Ley de educación de 
Cataluña, una disposición adicional, la trigésima, que lleva por título «financiación de las 
guarderías municipales», y que contiene un total de seis apartados, de los que, tras las 
delimitación  del  objeto  efectuada,  únicamente  son  objeto  de  enjuiciamiento  los 
apartados 2, 4 y 5. En todo caso, es oportuno, para la completa comprensión de la 
disposición adicional trigésima, antes de examinar el contexto normativo en que la 
misma se inserta, referirnos a la totalidad del contenido de la disposición.
Esta disposición determina por primera vez la cantidad concreta de la subvención 
destinada a financiar las plazas de las guarderías municipales a cargo del departamento 
competente en materia de educación, estableciendo un módulo fijo por cada año para 
todas las guarderías municipales de Cataluña.
En el apartado 1 –no cuestionado– se establece un módulo fijo por año distribuido 
del siguiente modo: a) 1300 € por plaza el curso 2019-2020; b) 1 425 € por plaza el 
curso  2020-2021;  c)  1600  €  por  plaza  desde  el  curso  2021-2022  hasta  el 
curso 2028-2029. e.
En el apartado 2, se fija desde el curso 2012-2013 hasta el curso 2018-2019, una  w.
cantidad sustancialmente inferior, 425 € por plaza, lo que supone un total de 2975 € por  108ww
pploarz ap lpaazraas  edl eto tgaul adred elorsía s, ielates  aqñuoes  dreesl upleteríno ddoe i nldoisc addaot,o es nqteuned iaénnudaolsmee ennte e lh aapyaarnta dsoid 5o 
ccaolmenudnaicraiod odse  apl adgeopsa rdtaem deicnhtoa  ccoamntpideatedn dteu.r aAnstiem ilsoms od iseez  easñtoasb lescigeu ieenn teels  a(pcaurrtsaodso  230 1u9n   BOE-A-cable e
a 2029) –cuestionado pero excluido de nuestro enjuiciamiento– y se especifica en el 
apartado 4 que la financiación a que se refiere el apartado 3 se reconoce a todos los 
ayuntamientos de Cataluña, con independencia de que hayan reclamado administrativa 
o judicialmente el pago, sin derecho a recibir cuantías adicionales por este concepto 
correspondientes al período indicado.
Finalmente, el apartado sexto –no cuestionado– establece que los municipios que en 
el momento de la entrada en vigor de la disposición adicional tengan reconocida por 
sentencia judicial firme una cuantía superior a los 425 € por plaza a que se refiere el 
apartado 2, tienen derecho a percibir esa diferencia con cargo del fondo para cubrir la 
financiación del curso 2012-2013 hasta el 2018-2019, prorrateada en un plazo de diez 
años.
b)  Contexto normativo y jurisprudencial en el que dicha disposición se inserta.
La Ley 5/2020 –que contiene la disposición cuestionada–, se enmarca en el contexto 
de  la  prórroga  de  los  presupuestos  de  2017  –aprobados  por  la  Ley  4/2017,  de 
presupuestos de la Generalitat de Cataluña para el 2017, prorrogados de acuerdo con lo 
establecido por el artículo 33 del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de 
Cataluña, aprobado por el Decreto Legislativo 3/2002–. Como señala su preámbulo, 
contiene un amplio número de medidas, desde el punto de vista cuantitativo, pero 
también, de considerable alcance desde una perspectiva cualitativa, como resulta de su 
estructura organizada en medidas fiscales,  financieras, relativas al sector público y 
administrativas,  y  de  su  extensión:  un  total  de  178  artículos,  cuatro  disposiciones 
adicionales, dos disposiciones derogatorias y tres disposiciones finales.
Como  se  ha  indicado,  mediante  la  introducción,  a  través  del  art.  172.3  de  la 
Ley 5/2020, de la disposición adicional trigésima a la Ley de educación de Cataluña, se 
establece un módulo fijo por curso escolar y plaza, a los efectos de financiar el coste de 
las plazas de guardería infantil de todos los municipios de Cataluña desde el año 2012 
al 2029.
Conviene  destacar  que,  en  relación  con  las  guarderías  municipales,  son  los 
gobiernos locales de Cataluña quienes, en todo caso, tienen competencias propias sobre 
«la planificación, la ordenación y la gestión de la educación infantil» [art. 84.2 g) de la 
Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña: 
EAC].
Dicha educación, en su primer ciclo, esto es, desde el nacimiento hasta los tres años, 
tiene  carácter  voluntario  (art.  12.3  de  la  Ley  Orgánica  2/2006,  de  3  de  mayo,  de 
educación) y carece del carácter de gratuidad que, sin embargo, caracteriza el segundo 
ciclo de educación infantil –desde los tres a los seis años– (arts. 15.2 de la citada Ley 
orgánica y 5.2 a) de la Ley de educación de Cataluña]. Es la ausencia de esa nota de 
gratuidad, que caracteriza el primer ciclo de la educación infantil, la que además de 
distinguirla  del  segundo  ciclo,  excluye  a  las  guarderías  infantiles  del  régimen  de 
sostenimiento con fondos públicos por parte de la Generalitat [art. 131.3 f) EAC]. Por ello 
el apartado 2 de la disposición final primera de la Ley autonómica de educación solo 
contempla el deber de habilitar partidas presupuestarias, con recursos necesarios y 
suficientes,  para  financiar  los  compromisos  adquiridos  en  convenios  con  los  entes 
locales en relación con el segundo ciclo de educación infantil, sin contemplar el primer 
ciclo (esto es, desde el nacimiento hasta los tres años).
La financiación del primer ciclo de educación infantil se regula en el art. 198.2 de la 
Ley de educación de Cataluña que establece un deber de subvencionar la creación,  e
consolidación y sostenimiento de plazas para niños de cero a tres años en guarderías de  bo
titularidad municipal, «de acuerdo con la programación y los requisitos que se hayan  108ww
estaPbolerc aidcou eprrdeov idaeml eGnoteb»ie.rno de Cataluña (GOV/181/2009), de 3 de noviembre de 2009,
dpeu blolic daidsop ueens teol  e«nD lOa GdCis»p onsúicmió. n5 5a0d6ic,i oenna cl upmrimpleimrai ednet ola d Lee eys dee d eedbuecra dceió pnr qougera pmreavceióína,  lay 
aprobación  por  el  Gobierno  de  un  calendario  de  aplicación  de  la  misma  que 
comprendiera un período de ocho años, se aprobó el mencionado calendario.
En el apartado 1.6 del anexo del mismo, se indicaba que «durante el periodo de ocho 
años de implementación de la ley, el Gobierno debe aprobar la nueva regulación de la 
financiación de la creación, la consolidación y el sostenimiento de los puestos escolares 
de primer ciclo de educación infantil en guarderías o escuelas maternales de titularidad 
de los entes locales, y de la financiación del sostenimiento de los puestos escolares de 
primer ciclo de educación infantil en centros educativos de titularidad privada».
El 19 de noviembre de 2010 se firmó el acuerdo marco entre la administración de la 
Generalitat de Cataluña, el Departamento de Educación, la Federación de Municipios de 
Cataluña y la Asociación Catalana de Municipios y Comarcas, relativo a la financiación 
del sostenimiento de las plazas públicas de educación infantil, primer ciclo, de titularidad 
de las corporaciones locales. En dicho acuerdo marco, con referencia a lo dispuesto en 
el  art.  198.2  de  la  Ley  de  educación,  se  indica  en  su  cláusula  primera,  que  el 
Departamento  de  Educación  contribuirá  en  la  financiación  de  los  gastos  corrientes 
ocasionados en el funcionamiento de centros de educación infantil titularidad de las 
corporaciones locales, fijando el importe para el curso 2010-2011 en 1800 € por alumno.
Como consecuencia de dicho acuerdo marco en fecha 14 de junio de 2013, con cita 
nuevamente del art. 198.2 de la Ley 12/2009, el Departamento de Educación y el 
Ayuntamiento de San Viçenç dels Horts, firmaron un convenio de colaboración por el que 
se otorgó una subvención por un importe de 149 500 €, para el curso escolar 2011-2012, 
a razón de 1300 € por cada uno de los 115 alumnos de los dos centros que gestionaba 
dicho  ente  local.  Similares  acuerdos  fueron  suscritos  con  los  otros  municipios  de 
Cataluña.
Sin embargo, por otro acuerdo del Gobierno de Cataluña (GOV/63/2013), de 7 de 
mayo de 2013, publicado en el «DOGC» núm. 6377, de 16 de mayo de 2013, se 
actualizó el calendario aprobado en el acuerdo de 3 de noviembre de 2009. Dicha 
actualización se justificó por el posterior contexto presupuestario y financiero que exigió 
la adopción de medidas restrictivas en la ejecución del gasto para asegurar los objetivos 
de  estabilidad  presupuestaria,  que  afectaron  al  calendario  de  aplicación  de  la 
Ley 12/2009, de 10 de julio. Se indicó, que, vista la necesidad de continuar con las 
políticas de racionalización y ajuste del gasto, para garantizar el cumplimiento de los 
objetivos de estabilidad presupuestaria que repercuten en una contención del gasto de 
los  departamentos  de  la  administración  de  la  Generalitat,  había  que  actualizar  el 
calendario de desarrollo de la Ley 12/2009, de 10 de julio, dentro del plazo previsto en la 
disposición adicional primera de la ley. Dicho acuerdo terminó disponiendo que procede 
actualizar  el  calendario  aprobado  por  el  acuerdo  del  Gobierno  de  Cataluña 
GOV/181/2009, de modo que «se lleve a cabo de forma gradual en la medida que las 
disponibilidades presupuestarias» lo permitan.
Finalmente, conviene indicar que la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que promueve la cuestión de 
inconstitucionalidad,  ha  estimado  diversos  recursos  contencioso-administrativos 
interpuestos por otros tantos ayuntamientos en que se reclamaban el pago de las 
cantidades  correspondientes  a  la  financiación  de  las  guarderías  municipales  en  el 
periodo  comprendido  entre  los  cursos  escolares  2012-2013  a  2016-2017,  a  razón 
de 1300 € por plaza y curso escolar, reconociendo el derecho de los gobiernos locales 
demandantes a percibir de la administración demandada el pago de 1300 € por alumno y 
curso de las guarderías (sentencias 844/2017, 849/2017, de 17 de noviembre; 853/2017,  s
de 22 de noviembre; 940/2017, de 15 de diciembre; 946/2017, de 20 de diciembre,  oe.
y 967/2017, de 28 de diciembre). Y, con posterioridad a las referidas sentencias, se han  w.
interpuesto por diferentes ayuntamientos más de treinta recursos en reclamación de  108ww
flain apnrecsiaecnióten  cpuoer sptliaózna–s  tdoed ogsu aerlldoesr íraesf e–reidnotrse  ae l pqeureio dseo se ntecmuepnotrraal eesl  qeunetr hea l odsa daoñ oosri g2e0n1 2a 
y  2019.  En  la  mayor  parte  de  los  recursos  las  actuaciones  han  sido  declaradas
conclusas, quedando pendientes de señalamiento para votación y fallo del recurso, antes 
de que se aprobara la disposición cuestionada.
3.  Doctrina constitucional sobre las leyes singulares autoaplicativas.
El planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, como se ha apuntado, se 
vertebra sobre un eje principal: el carácter autoaplicativo de la disposición adicional 
cuestionada, del que derivarían de modo directo o indirecto, la práctica totalidad de las 
infracciones constitucionales denunciadas, excepción hecha del quebranto del principio 
de suficiencia financiera de las haciendas locales (art. 142 CE). Es por ello conveniente 
exponer la doctrina constitucional sobre esta modalidad de ley singular, que supone un 
alejamiento de la nota de generalidad característica de esta fuente del derecho.
Ciertamente  el  dogma  de  la  generalidad  de  la  ley,  sustento  tradicional  de  la 
configuración de esta, se ha visto afectado por el reconocimiento de la heterogeneidad y 
diversidad de las sociedades, de modo que las notas de estabilidad y permanencia que 
antaño  encontraban  un  intenso  anclaje  en  la  «ley»,  ahora  se  residencian 
fundamentalmente en la Constitución. Esta alteración de la estructura formal-tradicional 
de la ley, que puede incluso vislumbrarse en el propio texto constitucional (arts. 57.5, 93, 
128.2  y  141.1  CE,  entre  otros),  lejos  de  conculcar  principios  constitucionales,  en 
ocasiones proyecta la función social de la ley en la consecución de la igualdad real y 
efectiva (arts. 1.1 y 9.3 CE). Es por ello que «el dogma de la generalidad de la Ley no es 
obstáculo  insalvable  que  impida  al  legislador  dictar,  con  valor  de  Ley,  preceptos 
específicos  para  supuestos  únicos  o  sujetos  concretos»  (STC  166/1986,  de  19  de 
diciembre, FJ 10).
La STC 42/2018, de 26 de abril, FJ 2, recogiendo pronunciamientos anteriores 
(SSTC 48/2005, de 3 de marzo; 129/2013, de 4 de junio; 203/2013, de 5 de diciembre; 
50/2015, de 5 de marzo; 170/2016, de 6 de octubre, y 152/2017, de 21 de diciembre), 
sintetiza la doctrina constitucional sobre la ley singular distinguiendo dentro de estas: (i) 
por  una  parte  las  leyes  no  autoaplicativas,  que  a  su  vez  se  distinguen  en  las  de 
destinatario único o de estructura singular en atención a los destinatarios a los que va 
dirigida; y las dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto, esto es, a una 
situación singular o excepcional; (ii) y por otra, las leyes autoaplicativas.
Refiriéndose a estas últimas, que son en las que sustenta su argumentación de 
inconstitucionalidad el órgano judicial, las citadas sentencias indican que «las leyes 
autoaplicativas entendidas como ‘las leyes que contienen una actividad, típicamente 
ejecutiva,  de  aplicación  de  la  norma  al  caso  concreto’  (STC  203/2013,  FJ  3,  por 
referencia a los supuestos contemplados en las SSTC 48/2005, de 3 de marzo, sobre la 
ampliación  de  la  sede  del  Parlamento  de  Canarias,  y  129/2013,  sobre  el  ‘caso 
Santovenia de Pisuerga’); o también como ‘aquellas que no requieren del dictado de un 
acto administrativo de aplicación’, por lo que los interesados ‘solo pueden solicitar del 
Juez el planteamiento de la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad ante el 
Tribunal Constitucional’ [STC 129/2013, FJ 6 a)]» (STC 152/2017, FJ 3).
«El canon de constitucionalidad aplicable a este tipo de leyes es el elaborado en la 
STC 129/2013 (FJ 4), y sistematizado en la STC 231/2015 (FJ 3). En dichas sentencias 
afirmamos que ‘las leyes singulares no constituyen un ejercicio normal de la potestad 
legislativa’ y, en consecuencia, ‘están sujetas a una serie de límites contenidos en la 
propia Constitución’, entre los que se encuentran el principio de igualdad; su restricción 
‘a aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, 
no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la administración,  e
constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los instrumentos  bo
normativos ordinarios’; así como ‘la prohibición de condicionamiento del ejercicio de los  108ww
daeurtoeachpolicsa tfiuvansd,a mexepnrtoapleiast,o rmiaast eor ian or,e s‘deervbaedna  coan flreoynetsa rsgee nceorna lelas ’.g aArdaenmtíaá sd, e lalas  tluetyeelas 
jeuxdpicroiapl iaetosrtiaabsl eocsidtean taenn  lae l paerctuícliualroid a2d4 .d1e  CirE d, irpiguideass  aduirneqcutaem  leanst el eay elas  pariuvtaocaipólnic adteiv uans 
derecho constitucional, las autoaplicativas no expropiatorias son también susceptibles de
lesionar derechos e intereses legítimos. En consecuencia, como el artículo 24.1 CE 
protege todos los derechos e intereses legítimos que reconoce el ordenamiento jurídico y 
no  solo  aquellos  expresamente  consagrados  por  la  Constitución,  el  canon  de 
constitucionalidad  del  artículo  24.1  CE  debe  necesariamente  operar  cuando  la  ley 
singular que encierra una actividad materialmente administrativa de aplicación de la 
norma al caso concreto, afecte a los derechos o intereses legítimos a los que el precepto 
constitucional antes citado presta cobertura (STC 129/2013, FJ 4)’ (STC 213/2015, 
FJ 3)» (STC 152/2017, FJ 3).
4.  Aplicación de la doctrina al caso concreto.
a)  Contenido del auto y posiciones de las partes.
El órgano judicial que promueve la cuestión de inconstitucionalidad sostiene que la 
disposición adicional tiene carácter autoaplicativo, al haberse dictado en un contexto de 
pendencia de más de treinta recursos jurisdiccionales –sucesivos a varias sentencias, 
algunas  firmes–,  para  zanjar  el  conflicto  sobre  la  financiación  de  las  guarderías 
municipales. Entiende que los apartados cuestionados regulan de forma autosuficiente la 
solución  de  los  conflictos  judiciales  iniciados,  al  tener  los  preceptos  una  «vertiente 
autoaplicativa  muy  intensa,  pues  vienen  a  dar  respuesta  a  un  supuesto  de  hecho 
concreto y singular que ya está judicializado», e impiden a los tribunales el ejercicio de 
su potestad jurisdiccional.
Por su parte, la letrada de la Generalitat de Cataluña niega que se trate de una ley 
autoaplicativa. Razona, que el compromiso de financiación de la educación infantil a 
través de subvenciones resulta del art. 198.2 de la Ley autonómica de educación y está 
sujeto  a  las  determinaciones  de  la  Ley  38/2003,  de  17  de  noviembre,  general  de 
subvenciones (en adelante LGSub) y al Decreto Legislativo 3/2002, de 24 de diciembre, 
por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña. 
Razona, que el art. 22.2 LGSub, prevé la concesión directa de subvenciones, y, con 
fundamento en el supuesto a) del mismo, se han venido otorgando subvenciones a 
través de convenios firmados por la Generalitat y los ayuntamientos en relación con los 
cursos  escolares  2009  a  2012.  Añade,  que  la  disposición  adicional  trigésima 
cuestionada, sin embargo, se incardina en el supuesto b) del art. 22.2 LGSub, al tratarse 
de  una  subvención  directa,  cuyo  otorgamiento  y  cuantía  viene  impuesto  a  la 
administración por dicha norma con rango legal, quien deberá seguir el procedimiento de 
concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia normativa. Por ello, la 
disposición cuestionada se ampara en el art. 22.2 b) LGSub y requiere una resolución de 
otorgamiento [arts. 90.3 b) y 94.3 del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de 
Cataluña], recurrible ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
La letrada del Parlamento de Cataluña y el Ministerio Fiscal coinciden en que la 
disposición cuestionada es una ley singular, si bien, como se ha expuesto, difieren en sí 
la misma traspasa los límites constitucionales o no.
b)  Determinación del carácter autoaplicativo de la norma.
Examinado el contenido de la disposición adicional trigésima de la Ley de educación 
cuestionada, su contexto normativo y jurisprudencial, así como la doctrina constitucional 
sobre la caracterización y delimitación de las leyes autoaplicativas y las alegaciones de 
las  partes,  estamos  en  condiciones  de  pronunciarnos  sobre  la  naturaleza  de  la 
disposición adicional trigésima impugnada. e.e
La  disposición  adicional  trigésima  de  la  Ley  controvertida  se  introduce  por  la  b
Ley 5/2020. Esta ley se justifica por el contexto de la prórroga de los presupuestos  108ww
dmeu n2i0ci1p7a ley sn, os insoe  qliumeit ati eenxec luuns ivgaramne nimtep aac tdoe cteuramnitnitaart ivlao  fyin caunacliiatactiióvno , dpeo rl aesl  ngúumaredreor ídaes 
medEidna slo y  qsuue a fae cltaa cfiiónna nac diaisctiiónnto sd eá mlabsit ogsu daerdl eorrídaesn ainmfaienntitleos j usríed icreof.iere, la disposición
adicional trigésima, no determina exclusivamente las subvenciones que percibirán los
ayuntamientos que tienen procedimientos contencioso-administrativos pendientes contra 
la Generalitat, sino que fija la cuantía de las subvenciones de todos los ayuntamientos de 
Cataluña. Tampoco circunscribe la determinación de las ayudas al periodo de tiempo 
objeto de las reclamaciones judiciales, sino que establece la cuantía a financiar desde el 
curso 2012-2013 hasta el curso 2028-2029.
La programación del importe de las subvenciones que percibirán las guarderías 
municipales  a  través  de  la  utilización  de  una  norma  con  rango  de  ley,  no  puede 
considerarse impeditiva de la actuación administrativa, ni catalogarse como inmisión en 
la función ejecutiva. Como tampoco puede adjetivarse de actividad típicamente ejecutiva, 
pues no impide que la administración realice su función de aplicar la norma al caso 
concreto,  mediante  el  dictado  de  un  acto  administrativo  de  aplicación,  que  será 
susceptible de control por la jurisdicción contencioso-administrativa, preservándose de 
este modo los mecanismos constitucionales de garantía (art. 24.1 CE). Por otra parte, la 
disposición adicional trigésima cuestionada encuentra perfecto acomodo en el art. 22.2 
b) LGSub, sin que, en modo alguno, este precepto, y la habilitación que en el mismo se 
efectúa  al  legislador,  esto  es,  imponer  a  la  administración  el  otorgamiento  de 
subvenciones  y  la  determinación  de  su  cuantía,  puedan  verse  afectados  por  el 
«precedente  judicial»  que  resulta  de  las  resoluciones  judiciales  recaídas  en  las 
reclamaciones efectuadas por diversos ayuntamientos.
Si bien hemos afirmado que «el legislador no tiene vedada la regulación de materias 
que no le están materialmente reservadas» (STC 50/2015, FJ 4), en este caso, ni tan 
siquiera hay que acudir a dicha doctrina, pues es precisamente el art. 22.2 b) LGSub, el 
que expresamente habilita a la ley a imponer a la administración el otorgamiento de 
subvenciones y la determinación de su cuantía, debiendo ir precedida su concesión del 
procedimiento administrativo que resulte de aplicación.
Es por ello que no podemos calificar la disposición adicional trigésima de la Ley de 
educación de Cataluña, introducida por el art. 172.3 de la Ley 5/2020, como un ejercicio 
anormal de la potestad legislativa o como ley autoaplicativa, al ser la propia LGSub la 
que reconoce que una norma con rango de ley pueda obligar a la administración a la 
concesión de subvenciones determinando la cuantía de las mismas. La utilización de una 
norma con rango legal para determinar la cuantía de las subvenciones a las guarderías 
municipales no se evidencia, por ello, como excepcional. Tampoco supone una merma 
de las garantías del ayuntamiento recurrente en aras a la obtención del derecho a la 
tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), y menos aún cercena el monopolio de la potestad 
jurisdiccional consistente en juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (art. 117.3 CE), al quedar 
asegurado el ulterior control jurisdiccional de la legalidad de la actuación administrativa y 
no verse privado el órgano judicial del enjuiciamiento del ulterior recurso contencioso 
administrativo «con sometimiento al imperio de la ley».
5.  Vulneración de los principios constitucionales de interdicción de la arbitrariedad, 
irretroactividad, seguridad jurídica e igualdad (arts. 9.3 y 14 CE).
A)  Contenido del auto y posiciones de las partes.
Se atribuye por el órgano judicial la vulneración de los arts. 9.3 y 14 CE, razonando 
que,  pese  a  los  1300  €  por  plaza  establecidos  judicialmente  en  precedentes 
sustancialmente idénticos, los apartados 2 y 3 de la disposición adicional trigésima, 
introducidos por la Ley 5/2020, se apartan de dicho criterio y fijan la cantidad de 425 € 
por plaza y año, a abonar en un plazo de diez años. Esta determinación se efectúa sin  s
que en ningún momento se encuentre motivación expresa ni en el preámbulo de la ley, ni  oe.
qieinnunctri oeosrbdupru oatcrr aiaddmceoi ió tlpaanoc . irinEó vtnle íó arpdr gdaicaerclna ieóomnn jemu nddieteiacn rildaaiaal  ,ac , prosbuniinetsr siaqd rueeieelr ad ps arqeedu c eeyex  plpdotreosel   sanpaporrai anernctsai tpldaoioobss a dm  ceeuo neti givseuotlia ospl ndrdoaaeydd eo secsutn  opp  lrradoo edpa uoplecsliyeicc nayió c unfinóu aene     2021-17108n https://www.
de la norma al perjudicar a los ayuntamientos que no han obtenido una sentencia judicial
antes de la entrada en vigor.
Por su parte la letrada de la Generalitat de Cataluña considera que la disposición 
cuestionada  no  restringe  derechos  incorporados  en  el  patrimonio  del  ayuntamiento 
recurrente, por lo que no vulnera el art. 9.3 CE, y descarta que se vulnere el principio de 
igualdad, al no ser comparables las situaciones jurídicas subjetivas.
La letrada del Parlamento de Cataluña razona que no se vulneran los arts. 9.3 y 14 
CE, al entender que la suma de 425 € no es una elección arbitraria, sino que pretende 
complementar la financiación recibida de las diputaciones para alcanzar los 1300 € por 
plaza. Tampoco contraviene la prohibición de irretroactividad que predica el art. 9.3 CE, 
pues esta solo es aplicable a los derechos consolidados. Otro tanto afirma en relación 
con el principio de seguridad jurídica y de igualdad, pues la norma precisamente dota de 
seguridad jurídica a todos los ayuntamientos, y asegura que reciban por igual la cantidad 
total de 1300 € por plaza, hayan reclamado o no.
Finalmente, la fiscal general del Estado descarta que se haya infringido el principio 
de igualdad (art. 14 CE), pues este no exige dispensar un tratamiento idéntico a todos 
los supuestos con independencia del tiempo en que se produjeron o se originaron sus 
efectos.
B)  Proyección de los principios constitucionales sobre la disposición cuestionada.
Descartado el carácter autoaplicativo de la norma, nos corresponde ahora resolver si 
la disposición adicional trigésima de la Ley, introducida por el art. 172.3 de la Ley 5/2020, 
ha vulnerado los principios de: a) interdicción de la arbitrariedad, seguridad jurídica e 
irretroactividad (art. 9.3 CE), y b) igualdad (art. 14 CE).
a)  El órgano judicial justifica la pretendida infracción del principio de interdicción de 
la arbitrariedad de los poderes públicos, seguridad jurídica e irretroactividad, por la 
ausencia de motivación de la norma al fijar fijan la cantidad de 425 € por plaza y año, 
que se aleja de los 1300 € por plaza reconocidos tanto por diversas sentencias del 
mismo órgano judicial –para los mismos cursos reclamados por otros ayuntamientos–, 
como por la propia administración –para cursos anteriores–, así como por el legislador –
para cursos posteriores– a través de la disposición cuestionada.
Hemos  advertido  reiteradamente,  que  cuando  se  formula  un  reproche  de 
arbitrariedad al legislador, ha de extremarse el cuidado en nuestro enjuiciamiento, pues 
el pluralismo político y la libertad de configuración del autor de la ley son también bienes 
constitucionales  que  debemos  proteger.  Por  ello  hemos  exigido,  generalmente,  dos 
condiciones para que, en estos casos, prospere la objeción de inconstitucionalidad: por 
un lado, que quien formule esa censura la razone en detalle, ofreciendo una justificación 
en principio convincente para destruir la presunción de constitucionalidad de la ley 
impugnada; y, por otro, desde un punto de vista material, que la arbitrariedad denunciada 
sea el resultado bien de una discriminación normativa, bien de la carencia absoluta de 
explicación racional de la medida adoptada, sin que sea pertinente realizar un análisis a 
fondo  de  todas  las  motivaciones  posibles  de  la  norma  y  de  todas  sus  eventuales 
consecuencias (entre otras, SSTC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 11; 73/2000, de 14 
marzo, FJ 4; 96/2002, de 25 de abril, FJ 6; 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 4; 
118/2016, de 23 de junio, FJ 4, y 51/2018, de 10 de mayo, FJ 7).
Debe compartirse con el órgano judicial que el preámbulo de la Ley del Parlamento 
de Cataluña 5/2020, omite cualquier consideración que justifique las cuantías acordadas 
en concepto de subvención para las guarderías municipales durante los cursos 2012 
a 2019, como tampoco lo hace –debe resaltarse– para los cursos 2020 al 2029. Sin  s
embargo,  ello  no  equivale  a  que  el  contenido  de  la  disposición  «carezca  de  toda  oe.
epcpoxaapnrraaljiu  cencalto coemi ójdepnerl ce rmitacaiecro ido edindle aar lsé2» g0.f ii2smC0ceoa, nmlee nsoju , u rfsínidne ia ccohnonac it deeeerxax tploso,u s dea esdp tmrpoer,isó nurliasrpo turgnaeaotsi rvtdmoaessa   l yodc sedu  epelalrs e stisGeoucneptanoudere arpsa útlsoibtesal i tcd inodes eln e 2erC0tcaa1e t7sae.al nurP iñaoeasrl     2021-17108n https://www.
tanto, su razón de ser es clara, la ordenación del gasto público, entre otros, en el ámbito
de la educación. Fijar la cuantía de la subvención y modular su pago, en los casos en
que no se haya dictado una sentencia firme, no se evidencia como una opción del 
legislador que carezca de toda justificación razonable. El Parlamento de Cataluña, como 
se ha indicado [art. 22.2 b) LGSub], tiene competencia para obligar a la Generalitat a 
asignar una subvención, así como para determinar su importe, sin que le sea requerida 
una justificación objetiva o cualificada.
No debe olvidarse que la disposición se aprueba, siete años después de que por el 
acuerdo del Gobierno de Cataluña (GOV/63/2013), de 7 de mayo, se hubiera aplazado la 
aprobación  del  calendario  de  ayudas  para  la  creación,  la  consolidación  y  el 
sostenimiento  de  los  puestos  escolares  de  primer  ciclo  de  educación  infantil  en 
guarderías o escuelas maternales de titularidad de los entes locales. Dicho aplazamiento 
obedeció, como se expresa en el propio acuerdo, a las políticas de racionalización y 
ajuste  del  gasto,  adoptadas  para  garantizar  el  cumplimiento  de  los  objetivos  de 
estabilidad presupuestaria, que vienen impuestos por el art. 135 CE, del que resulta la 
obligación del Estado, las comunidades autónomas y de los entes locales, cada cual en 
el marco de sus competencias, de adoptar aquellas medidas que permitan además de 
realizar los principios de eficiencia (art. 31.2 CE) y eficacia (art. 103.1 CE), alcanzar la 
situación presupuestaria de equilibrio o superávit (STC 82/2020, de 15 de julio, FJ 7).
Es por ello, que, cuando el legislador, decide ordenar el pago de determinadas 
cantidades  en  concepto  de  subvenciones  a  las  guarderías  municipales,  que  hasta 
entonces, por las dificultades presupuestarias, no habían sido autorizadas, lejos de 
contravenir el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), lo garantiza. Con ello se obliga 
a  la  Generalitat  de  Cataluña  a  ajustar  su  conducta  económica  al  contenido  de  la 
disposición  adicional  cuestionada  y  se  protege  la  confianza  de  los  ayuntamientos, 
quienes a partir de la entrada en vigor de la disposición adicional trigésima de la Ley de 
educación de Cataluña, conocen la programación de las ayudas que percibirán de la 
Generalitat de Cataluña en los próximos diez años.
No  puede  afirmarse  que  el  ayuntamiento  haya  visto  sacrificado  el  principio  de 
confianza legítima, con fundamento en la expectativa de que se dictara una sentencia 
continuista con el criterio sostenido por la misma Sección de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia. En tal sentido, si hemos afirmado que un 
órgano judicial no se encuentra vinculado por sus resoluciones precedentes, de las que 
puede  apartarse  mediante  un  razonamiento  fundado,  exento  de  arbitrariedad 
(SSTC 150/2001, de 2 de julio, FFJJ 3 y 4; 162/2001, de 5 de julio, FFJJ 2 y 4, 
y 229/2001, de 26 de noviembre, FFJJ 2 y 4), menos aún el criterio de dicho órgano 
judicial puede constreñir el ejercicio de potestades propias del Parlamento de Cataluña 
en relación con la programación de las subvenciones en asuntos no resueltos en virtud 
de pronunciamientos firmes.
Finalmente  debe  afirmarse  que  tampoco  desde  el  prisma  de  la  prohibición  de 
irretroactividad (art. 9.3 CE)  puede objetarse la constitucionalidad de la disposición 
adicional trigésima de la Ley autonómica de educación, pues «como ha reiterado este 
tribunal ‘la eficacia y protección del derecho individual –nazca de una relación pública o 
de una privada– dependerá de su naturaleza y de su asunción más o menos plena por el 
sujeto, de su ingreso en el patrimonio del individuo, de manera que la irretroactividad 
solo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio 
del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas [por todas, 
SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b), o 178/1989, de 2 de noviembre, FJ 9], de lo que 
se deduce que solo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del 
artículo 9.3 CE, cuando incide sobre ‘relaciones consagradas’ y afecta a ‘situaciones  s
agotadas’ [por todas, STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b)]» (STC 112/2006, de 5 de  oe.
abril, FJ 17). w.
b)  También debe descartarse que los apartados cuestionados de la disposición  108ww
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resuelta su reclamación en virtud de una sentencia judicial firme antes de la entrada en 
vigor del art. 173.2 de la Ley 5/2020.
En primer lugar, procede recordar que el art. 14 CE garantiza la protección frente a la 
disparidad de trato injustificada a los «españoles», pero no a los entes locales, que en 
«cuanto poderes públicos, tienen competencias y potestades fiduciarias, pero no, con 
carácter general, derechos fundamentales (STC 175/2001, de 26 de julio, FFJJ 4 a 8), 
entendidos como garantías de ‘libertad en un ámbito de la existencia’ (SSTC 25/1985, 
de 14 de julio, FJ 5, y 81/1998, de 2 de abril, FJ 2)» [STC 111/2017, de 5 de octubre, 
FJ 5 b)].
A lo anterior debe añadirse que la doctrina de este Tribunal Constitucional –por todas 
STC 19/2012, de 15 de febrero, FJ 9– ha venido rechazando, para efectuar un juicio de 
igualdad,  aquellas  comparaciones  que  intentan  establecerse  «entre  la  configuración 
jurídica que se encontraba vigente en distintos momentos temporales», pues el principio 
de igualdad «establece la interdicción de la desigualdad injustificada o arbitraria, no de la 
desigualdad  causada  por  la  sucesión  temporal  de  normas  de  contenido  distinto, 
adoptadas por el legislador en ejercicio de su libertad de configuración normativa dentro 
del  marco  de  la  Constitución;  ni  tampoco  proscribe  dicho  precepto  los  perjuicios 
ocasionados por los cambios legislativos» (STC 53/1999, de 12 de abril, FJ 5).
De este modo el principio de igualdad «no impide el distinto tratamiento temporal de 
situaciones iguales motivado por la sucesión normativa, porque no exige que se deba 
dispensar un idéntico tratamiento a todos los supuestos con independencia del tiempo en 
que se originaron o produjeron sus efectos» (SSTC 38/1995, de 13 de febrero, FJ 4; 
339/2006, de 11 de diciembre, FJ 3, y 84/2008, de 21 de julio, FJ 7).
De ello se deriva que en los supuestos de sucesión de normas «la diferencia de trato 
en razón de las distintas condiciones de cada régimen o sistema» (SSTC 158/1990, 
de 18 de octubre, FJ 5, y 58/1991, de 14 de marzo, FJ 4), «no puede hacerse equivaler a 
una desigualdad de trato temporal ni constituye, en sí misma, infracción del art. 14 de la 
Constitución» (STC 128/1989, de 17 de julio, FJ 3).
6.  Vulneración  del  principio  de  suficiencia  financiera  de  las  haciendas  locales 
(art. 142 CE).
Como se ha indicado en los antecedentes, el órgano judicial considera que los 
apartados cuestionados afectan asimismo al principio de suficiencia financiera de las 
haciendas locales, al haber sido disminuida sustancialmente la cantidad a percibir en 
concepto de financiación de las guarderías municipales en el periodo 2012-2019 en 
relación con la establecida por la administración de la Generalitat antes del año 2012 y 
por el apartado 1 de la citada disposición adicional trigésima para el curso de su entrada 
en vigor.
Debe indicarse que la duda de constitucionalidad que efectúa el órgano judicial en 
relación con la quiebra del principio de suficiencia financiera de las haciendas locales no 
satisface la carga argumental exigida, pues el único fundamento en el que se apoya es 
en la distinta cuantía de las subvenciones que se establece para el periodo 2012-2019 
en relación con la autorizada por la administración de la Generalitat antes del año 2012 y 
con la determinada para los cursos posteriores por el apartado 1 de la citada disposición 
trigésima.  Dicha  argumentación  no  toma  en  consideración  que  «aunque  el  soporte 
material de la autonomía financiera son los ingresos y en tal sentido la Constitución 
configura como principio la suficiencia de recursos (en el art. 142 CE)» (STC 104/2000, 
de  13  de  abril,  FJ  4),  sin  embargo,  tiene  un  primer  límite  «en  el  marco  de  las  e
disponibilidades presupuestarias» (STC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7), sobre el que  bo
nada se razona en el auto de planteamiento de la cuestión. 108ww
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locales (art. 142 CE).
De  conformidad  con  todo  lo  expuesto,  procede  desestimar  la  cuestión  de 
inconstitucionalidad planteada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña respecto de los apartados 2, 
3, 4 y 5 de la disposición adicional trigésima (financiación de las guarderías municipales) 
de la Ley de Parlamento de Cataluña 12/2009, redactados por el art. 172.3 de la Ley del 
Parlamento de Cataluña 5/2020.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a dieciséis de septiembre de dos mil veintiuno.–Juan José González 
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares 
García.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio 
Narváez Rodríguez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–María 
Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.