BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 305 Viernes 20 de noviembre de 2020 Sec. TC.   Pág. 103141
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
14649 Pleno. Sentencia 152/2020, de 22 de octubre de 2020. Conflicto positivo de 
competencia 2890-2020. Planteado por la Generalitat de Cataluña respecto 
del escrito de 3 de marzo de 2020 de la directora de competencia de la 
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, por el que se requiere 
a  la  Autoridad  Catalana  de  la  Competencia  la  remisión  del  expediente 
«Campaña de Consumo Estratégico». Competencias sobre consumo interior 
y  defensa  de  la  competencia:  instrucción  y  resolución  del  expediente 
administrativo que corresponde a la Comisión Nacional de los Mercados y la 
Competencia al trascender los efectos de la campaña el ámbito geográfico de 
la Comunidad Autónoma de Cataluña (STC 71/2012).
ECLI:ES:TC:2020:152
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido 
Conde-Pumpido  Tourón;  y  la  magistrada  doña  María  Luisa  Balaguer  Callejón,  ha 
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia núm. 2890-2020, planteado por la Generalitat 
de Cataluña respecto del escrito de 3 de marzo de 2020 de la directora de competencia 
de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, por el que se requiere a la 
Autoridad  Catalana  de  la  Competencia  la  remisión  del  expediente  «Campaña  de 
Consumo Estratégico». Ha comparecido y formulado alegaciones el abogado del Estado. 
Ha sido ponente el magistrado don Antonio Narváez Rodríguez.
I. Antecedentes
1.  Mediante escrito presentado en el registro general de este tribunal el día 8 de 
julio de 2020, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña promovió un conflicto positivo de 
competencia en relación con el escrito de 3 de marzo de 2020 de la directora de 
competencia de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) por el 
que se requiere a la Autoridad Catalana de la Competencia la remisión del expediente 
RF 177 CAT 06-36-19, denominado «Campaña de Consumo Estratégico», para ser 
analizado y resuelto por dicha comisión. e
Tras relatar los antecedentes, el escrito de demanda fundamenta el conflicto en las  b
consideraciones que se resumen a continuación: 649ww
comap)e teEnlc iao bejejetoc utdiveal  pcaornafl ircetos olevse r dsei tlear mcainmapr aañ a q«uCé onasdumminoi sEtrsatcraiótné giccoor»re, simpopnudlsea dlaa 
por la Asamblea Nacional Catalana (ANC), vulnera la Ley 15/2007, de 3 de julio, de
defensa de la competencia. La Generalitat sostiene que la reclamación del expediente
por el Estado, basada en el dictamen emitido el día 21 de febrero de 2020 por la Junta 
Consultiva en materia de conflictos prevista en el art. 2.1 de la Ley 1/2002, de 21 de 
febrero, de coordinación de las competencias del Estado y las comunidades autónomas 
en  materia  de  defensa  de  la  competencia,  se  fundamenta  en  unos  criterios 
interpretativos, con elementos analógicos y valoraciones apriorísticas, que vulneran la 
doctrina constitucional sentada en la STC 208/1999, de 11 de noviembre. A su juicio, no 
se ha acreditado el efecto supraautonómico de la campaña, por lo que la instrucción y 
resolución del procedimiento de defensa de la competencia corresponde a la autoridad 
catalana y no a la CNMC.
b)  El expediente sobre el que se plantea el conflicto tiene su origen en la denuncia 
presentada ante el organismo catalán de defensa de la competencia (Autoridad Catalana 
de la Competencia) por la asociación empresarial Fomento del Trabajo Nacional, por 
infracción del art. 3 de la Ley 15/2007 («falseamiento de la libre competencia por actos 
desleales»). Al considerarse competentes para instruir y resolver el expediente tanto 
dicho organismo como la CNMC, e intercambiadas varias cartas e informes entre ambas 
autoridades, fue convocada la Junta Consultiva en materia de conflictos prevista en la 
Ley 1/2002, que emitió un dictamen en el que consideraba competente al organismo 
estatal.
La Generalitat denuncia que la competencia estatal se justifica con criterios y reglas 
que no se ajustan a la doctrina constitucional sobre los puntos de conexión en materia de 
defensa de la competencia. La demanda no discute el canon aplicable, que es el 
recogido en la STC 208/1999 y en la Ley 1/2002, sino que centra su objeción en los 
criterios interpretativos de Derecho comunitario que considera son los que han llevado a 
la CNMC a reclamar el expediente, apartándose de los puntos de conexión tal y como 
han  sido  interpretados  por  el  Tribunal  Constitucional.  Al  respecto,  recuerda  que  el 
Derecho comunitario no es canon de constitucionalidad aunque admite, con cita de 
doctrina  constitucional,  que  se  preste  atención  al  modo  en  que  una  determinada 
institución jurídica ha sido configurada por la normativa comunitaria, pero con la debida 
prudencia.
La discrepancia se concreta en si la campaña «Consumo Estratégico» tiene alcance 
supraautonómico, más allá del territorio catalán o si, por el contrario, se circunscribe 
esencialmente al territorio autonómico, como sostiene la autoridad catalana.
La demanda parte de que la ANC es una entidad de carácter privado, no un operador 
de mercado, por lo que no le resulta de aplicación la normativa sobre defensa de la 
competencia. La campaña promocionaba hábitos de consumo, apelando a determinadas 
convicciones («conciencia social», «conciencia nacional» y «valores republicanos») que 
se enmarcan en la libertad asociativa y en la libertad de expresión. Iba dirigida tanto a 
empresas como a consumidores que voluntariamente se inscribieran en ella, y su origen 
está en la situación económico-política en la que se ha visto inmersa Cataluña estos 
últimos años, que han llevado a la ANC a hacer una llamada al consumo responsable, 
social y ético que considera beneficioso para Cataluña.
Se  pretende  así  que  el  consumidor  tenga  en  cuenta  empresas  que  no  sean 
favorables a la injerencia en la política, que respeten el medio ambiente, favorezcan la 
cooperación y la responsabilidad social, promuevan la economía circular y la lengua 
catalana, entre otros objetivos, con el fin de fortalecer la economía y promover los 
valores ideológicos de la entidad. Todo ello con el compromiso de los consumidores y 
empresas  con  la  economía  catalana,  los  valores  republicanos  y  las  decisiones 
democráticas, sin injerencias políticas, según el ideario de la entidad. s
Concretamente, la campaña «Consum Estratègic» se presenta por parte de la ANC  oe.
como respuesta a lo sucedido desde un punto de vista económico y político en Cataluña  w.
en  el  último  semestre  de  2017,  en  el  cual  se  convocó  y  celebró  el  denominado  649ww
dreefteerrémnidnuamda sd ea catituutdoedse teemrmpirneascaiórina.l eMs áqsu ee sxea catlainmeeanroten,  cloan  epnretidsiaodn eesn, tpiernedteen dqieuned oh udbaor 
lcuagtaarla naa u. nLao ss ednasatocsió no bdjeet ivmoise,d os eyg úpná nliac oe enctiodnaódm, iccoor rdoebsofraavno raqbulee  mpaerdai alnat ee ceoln oRmeíaal   BOE-A-cable e
Decreto-ley 15/2017, de 6 de octubre, de medidas urgentes en materia de movilidad de 
operadores económicos dentro del territorio nacional, se facilitó el traslado de domicilios 
sociales fuera de Cataluña. Otros hechos relevantes fueron la retirada de una cuantía 
importante  de  los  fondos  del  Estado  de  los  depósitos  de  determinadas  entidades 
financieras catalanas y las presiones sobre algunas empresas para que abandonaran 
Cataluña.
Nada de ello está exento de valoración ideológica y la ANC pretende reaccionar 
frente a los efectos de dicha deslocalización, afianzando los valores compartidos entre 
consumidores y empresas para que aquellos puedan tomar decisiones mejor informadas.
Se trataría –prosigue la demanda– de una campaña en la que no prevalece una 
finalidad comercial o económica, sino el ejercicio de la libertad de expresión, con valores 
mucho más allá de lo meramente mercantil y para el ámbito exclusivamente de Cataluña.
La campaña se ha desarrollado en varios ámbitos, que incluyen un total de noventa y 
dos ferias en distintas comarcas de Cataluña, 115 conferencias y una prueba piloto 
consistente en presentar mociones en los ayuntamientos de la comarca de Osona para 
que contraten con proveedores «estratégicos». La herramienta más importante y en la 
que se focaliza la disputa, era la creación de una página web, que incluía un registro de 
proveedores y clientes con el fin de promocionar que los consumidores de Cataluña 
contrataran bienes y servicios como electricidad, gas, telefonía, carburantes, servicios 
financieros y de seguros, grandes superficies, etc. con empresas que reunieran una serie 
de requisitos. En la página web solo podían inscribirse consumidores residentes en 
Cataluña y los proveedores que prestaran servicios en dicha comunidad. Aunque no 
consta que se exigiera la adhesión al ideario político de la ANC, sí queda acreditado que 
esta impulsó la campaña para promover un consumo ajustado a sus objetivos políticos.
Para los abogados de la Generalitat, la clave está en que la campaña se desarrolló 
solo en el mercado catalán. La mera posibilidad de que algún efecto trascendiera más allá 
de dicho mercado no debe comportar el desplazamiento automático de la competencia, si 
no se demuestra la relevancia objetiva de la afectación supraautonómica.
c)  Debe partirse de la STC 208/1999, de 11 de noviembre, que solo reserva al 
Estado la competencia ejecutiva de defensa de la competencia cuando las conductas la 
alteren o puedan alterarla en un ámbito supraautonómico, o en el conjunto del mercado 
nacional. La letra a) del art. 1.2 de la Ley 1/2002, dictada en cumplimiento de la citada 
sentencia, establece los siguientes criterios para valorar dicho efecto: la dimensión del 
mercado afectado; la cuota de mercado de la empresa correspondiente; la modalidad o 
alcance  de  la  restricción  de  la  competencia  o  sus  efectos  sobre  los  competidores 
efectivos o potenciales y sobre los consumidores, aun cuando las conductas se realicen 
en el territorio de una comunidad autónoma.
Por su parte, la letra b) de dicho art. 1.2 añade que se considerará que tiene efecto 
supraautonómico  la  conducta  que  pueda  atentar  contra  el  establecimiento  de  un 
equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español; 
implicar  medidas  que  directa  o  indirectamente  obstaculicen  la  libre  circulación  y 
establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio 
nacional;  o  suponer  la  compartimentación  de  los  mercados  o  menoscabar  las 
condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de 
los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
Los anteriores son conceptos jurídicos de carácter generalista y finalista, lo que 
permite un amplio margen de apreciación a los efectos de atribuir la competencia al 
Estado. Pero esto no puede suponer automáticamente que las comunidades autónomas  s
se  vean  privadas  de  sus  competencias  ejecutivas.  La  aplicación  de  los  puntos  de  oe.
conexión  de  la  Ley  1/2002  debe  respetar  la  regla  de  que  la  centralización  de  w.
competencias ejecutivas es excepcional, línea seguida también por la STC 208/1999. 649ww
de lda)  UnEiónn l aE uprroepseean tep acroan atrtoraveerr shiaa ceial  Essí tlaad coo hmap esetegnucidiao.  Ecrnit epraiorsti cpurlaorp, iohsa  duetill izDaedroe clhoos 
scirtiuteardioas»  dec o«netfeencitdoo sa preenc iablales  socborme uenli ccaocmioenrecsio »,d e« polad er Caofemcitsaiór»n  y 2«0a0u4to/Cri da1d0 1b/i0e3n   BOE-A-cable e
y  2004/C  101/07,  que  complementan  al  Reglamento  (CE)  1/2003,  que  coordina  la 
intervención de la Comisión y de los Estados respecto de las normas sobre defensa de la 
competencia. Se trata de nociones y criterios del Derecho de la competencia de la Unión 
Europea que son coincidentes con los elaborados por la doctrina constitucional y bien 
pudieran  constituir  el  parámetro  de  referencia  para  la  designación  de  la  autoridad 
competente en este caso. Si esos criterios del derecho de competencia de la Unión 
Europea  pueden  servir  para  establecer  cuándo  una  autoridad  española  de  la 
competencia (estatal o autonómica) ha de conocer de un asunto frente a otra autoridad 
de la competencia de otro Estado miembro de la Unión Europea, en cambio, no pueden 
aplicarse para determinar cuándo ha de conocer la autoridad estatal española o la 
autoridad de una comunidad autónoma, ya que los criterios de delimitación entre Estado 
y comunidades autónomas son los puntos de conexión que, de conformidad con la 
doctrina fijada por el Tribunal Constitucional, quedaron plasmados en la Ley 1/2002, y no 
otros.
Por tanto, no es procedente la aplicación analógica de criterios propios del Derecho 
de la Unión Europea, cuyo sistema de distribución de competencias no es equivalente, 
ya que en él cabe la actuación concurrente de varias autoridades y en el ámbito interno 
no. Pero incluso en el supuesto de que la aplicación de los criterios comunitarios fuera 
teóricamente posible, también llevarían a reconocer la competencia de la Autoridad 
Catalana de la Competencia, tanto desde la perspectiva de «autoridad bien situada», 
como de la regla de «efectos apreciables sobre el comercio».
Los  abogados  de  la  Generalitat  sostienen  que  los  puntos  de  conexión  de  la 
Ley 1/2002 deben interpretarse de forma que, con carácter general, la potestad ejecutiva 
corresponda  a  las  comunidades  autónomas,  sobre  todo  cuando  la  conducta 
anticompetitiva se realice fundamentalmente en su territorio, aunque pueda tener efectos 
supraautonómicos,  si  estos  son  de  poca  relevancia  o  significación  y  no  afecta 
sensiblemente al conjunto del mercado español.
Un análisis de la campaña «Consumo estratégico» permite deducir que, ni las ferias, 
ni  las  conferencias,  todas  ellas  celebradas  en  territorio  catalán,  tuvieron  efecto 
extraterritorial alguno. Respecto de la página web, se dirige solo a consumidores que, 
para acceder, deben introducir un código postal correspondiente a Cataluña. Si bien 
también fue posible de forma temporal acceder mediante códigos de otros territorios, tal 
situación solo se produjo entre el 20 de junio de 2019 y mediados de agosto del mismo 
año y para titulares de códigos postales erróneos, alcanzando a un número muy limitado 
de usuarios.
Se cita doctrina de la Junta Consultiva según la cual en casos de efectos temporales 
muy limitados como este hay que atender al mercado a que afecta la conducta durante 
una mayor parte del tiempo. Además, el que la web sea accesible desde cualquier lugar 
no es determinante para centralizar la competencia ejecutiva (cita la STC 61/2015, de 18 
de marzo, FJ 4, referida al conflicto planteado por la Generalitat sobre la regulación 
estatal de los certificados de profesionalidad). En cuanto a los proveedores, se exige que 
presten servicios o vendan bienes en dicha comunidad. Por consiguiente, la conducta 
denunciada tiene una proyección acotada sustancialmente en Cataluña, de forma que no 
produce efectos relevantes o significativos, más allá de este mercado.
e)  La reivindicación de la competencia por la CNMC –alega la demanda– se basa 
en criterios indeterminados y apriorísticos, como son la potencial afectación a empresas 
con sede fuera de Cataluña que, según alega el organismo estatal, serían empresas del 
IBEX35, así como otras que quisiesen establecerse en el mercado geográfico catalán.  s
Pero no se aportan los indicios necesarios que confirmen lo anterior. El dictamen del  oe.
Consejo de Garantías Estatutarias menciona que, según la documentación consultada,  w.
se  habrían  producido  alrededor  de  148  000  nuevas  contrataciones  en  ámbitos  de  649ww
ePmerpor edseabse  stuemneinrissetr aedno rcause ndtea  gqause ,y  seelgeúcntr icdiadtaods  cdoeml oS íncodnics edceu eGnrceiau gdees , lae nc a2m01p4a ñsae. 
caognutaa,b eililzeacrtorinci d2a5d 2 0y8 g 6a1s2.  vLiav iepnrdoapsia a C nNivMelC e srteactaolg, iaó  e9f0e0c to0s0 0d ec caomnbsiuoms odse b oápsiecroasd ocor mdoe   BOE-A-cable e
telefonía móvil al inicio de 2018. Y en energía se registraron 1,4 millones de cambios de 
usuarios durante el año 2016. Por tanto, las nuevas contrataciones motivadas por la 
campaña tienen un peso relativo reducido.
Se citan las actuaciones del Consejo Vasco de la Competencia (resolución 2/2014) 
sobre un boicot en la terminal de contenedores del puerto de Bilbao en el que, pese al 
ámbito internacional de la empresa perjudicada, se consideró que el referente debía ser 
el ámbito de la asociación de transportistas impulsora de la campaña. Igualmente, se 
invoca  la  resolución  9/2008  de  dicho  organismo,  así  como  la  del  organismo 
catalán 12/2006, que analizaron prácticas restrictivas de ámbito local.
Para aplicar los puntos de conexión se debe identificar el área territorial en la que se 
proyecta  la  actuación  presuntamente  infractora,  por  lo  que  lo  relevante  no  es  la 
procedencia geográfica de aquellas empresas que puedan operar en el mercado de 
referencia, sino los potenciales perjuicios ocasionados a los operadores del resto de 
España. En este sentido, el dictamen de la Junta Consultiva reconoce expresamente en 
este caso que no hay base suficiente para determinar inequívocamente la titularidad de 
la competencia.
La referencia genérica a la «unidad del mercado nacional», como elemento atributivo 
de  la  competencia  estatal,  no  es  posible  sin  atender  a  elementos  más  precisos  y 
verificados,  como  los  establecidos  en  la  Ley  1/2002.  Si  la  mera  invocación  de  la 
afectación al mercado nacional determinara la competencia de la entidad estatal sin 
tener en cuenta ningún otro criterio o parámetro, se estaría concibiendo un nuevo criterio 
de delimitación competencial contrario a los establecidos en la STC 208/1999 y luego 
reiterados en las SSTC 124/2003, de 19 de junio; 157/2004, de 23 de septiembre; 
31/2010,  de  28  de  junio,  y  71/2012,  de  16  de  abril.  La  determinación  del  órgano 
competente debe hacerse a tenor de tales criterios, evitando el vaciamiento de las 
competencias autonómicas.
Añade  que  la  uniformidad,  en  el  ámbito  de  la  defensa  de  la  competencia,  se 
garantiza con la aplicación de una normativa común, sin que precise centralizar también 
las competencias ejecutivas. El objetivo de la homogeneidad también se logra a través 
de  la  doctrina  de  los  órganos  estatales  en  la  materia  y  otros  mecanismos  de 
coordinación, como el del art. 5.3 de la Ley 1/2002, que prevé la comparecencia del 
organismo estatal como interesado en los procedimientos tramitados por las autoridades 
autonómicas,  reconociéndole  incluso  legitimación  para  interponer  los  recursos 
pertinentes ante las instancias correspondientes.
Termina reiterando que, al asumir la CNMC el expediente sancionador, sin base 
suficiente para acreditar una alteración de la competencia en un ámbito supraautonómico 
o en el conjunto del mercado nacional, se ha vulnerado la competencia autonómica.
Por todo lo cual, la Generalitat interesa que se dicte sentencia por la que se declare 
que le corresponde la competencia controvertida, dejando sin efecto el requerimiento de 
la directora de competencia de la CNMC.
Asimismo, con base en el art. 64.3 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 
(LOTC), la Generalitat solicita por otrosí la inmediata suspensión de las actuaciones de 
la CNMC en el expediente de referencia, argumentando que resulta imprescindible para 
evitar la vulneración de derechos fundamentales de terceros interesados y no ha de 
producir un perjuicio significativo para los intereses generales en presencia.
2.  Con fecha 21 de julio de 2020, el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, 
acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia, dando traslado de la 
demanda y los documentos presentados al Gobierno de la Nación, al objeto de que en el  e.
plazo de veinte días presentara las alegaciones que estimara convenientes. Asimismo,  w.b
se le ofreció un plazo específico de cinco días para alegaciones respecto de la solicitud  649ww
dinec osaucsipóenn sdióenl  ccaountfeliclator.  Taa mlab iéSna lsae  daeco rldoó ,C soengteúnnc pioresvoé-A edl mairnt.i s6t1ra.2ti vLoO TdCe , lcao mAuundiiceanrc ilaa 
pNuabcliiocnaarlla  ye na l eJl u«zBgoaldeotí nd Oe filcoi aMl deercl aEnstitla dnoú»m .y  1e1n  deel  «BDaiarcreiolo Onafi.c iaPlo dr eú lltaim Goe, nseer adliteacti ddieó 
Cataluña».
3.  El día 30 de julio de 2020, el abogado del Estado presentó un escrito de 
alegaciones, en el que interesa que se desestime la solicitud de suspensión cautelar, 
alegando que la misma tiene carácter excepcional y se debe abordar sin vincularla a la 
cuestión de fondo, que se analizará en la sentencia.
4.  Con fecha de 7 de septiembre de 2020, el abogado del Estado solicitó del 
tribunal que se le concediera una prórroga de diez días sobre el plazo inicialmente 
establecido para formular sus alegaciones. Por diligencia de ordenación de la misma 
fecha, la secretaria de justicia del Pleno acordó conceder la prórroga solicitada.
5.  El escrito de alegaciones del abogado del Estado, interesando la desestimación 
del conflicto positivo de competencia, tuvo entrada en el registro de este tribunal el día 2 
de octubre de 2020. Su contenido se resume, a continuación:
a)  Tras invocar la doctrina constitucional aplicable y el contenido del art. 1 de la 
Ley 1/2002, argumenta que la campaña «Consumo estratégico» se basa en el fomento 
de la compra de productos en determinadas empresas afines, lo cual podría originar una 
expulsión del mercado de los competidores no afines a la ANC.
En apoyo de esta afirmación extracta un pasaje del dictamen de la Junta Consultiva, 
según el cual la campaña analizada pretende poner en contacto a los consumidores, 
incluidas las administraciones públicas, con empresas de las características requeridas, 
básicamente afines al soberanismo postulado por la ANC.
Cita, asimismo, jurisprudencia del Tribunal Supremo según la cual un acto puede ser 
contrario al orden concurrencial si es objetivamente idóneo para, al menos de forma 
potencial,  promover  la  difusión  de  prestaciones  propias  o  de  un  tercero,  con 
independencia de la intención de los agentes.
Los posibles efectos de la conducta denunciada consistirían en la posible limitación 
de la competencia, por motivos ideológicos, de operadores que prestan sus servicios o 
ejercen su actividad en el ámbito de Cataluña, pero también en el ámbito nacional. 
Considera que, tanto el auto del Juzgado de lo Mercantil núm. 11 de Barcelona de 20 de 
diciembre de 2019, como el de la Audiencia Provincial de Barcelona de 11 de junio 
de 2020, que lo confirma en apelación, han calificado indiciariamente la conducta como 
un boicot contrario a la Ley de competencia desleal, que pretende condicionar las 
preferencias de consumo de sus destinatarios, según criterios políticos que no son los 
que deben prevalecer en el mercado, en el que ha de primar la eficiencia de las 
prestaciones.  La  canalización  de  la  práctica  a  través  de  diversos  medios  de 
comunicación con capacidad de llegar a un numeroso grupo de consumidores y la 
utilización  de  medios  tecnológicos  y  su  difusión  por  internet,  hacen  que  el  boicot 
denunciado tenga una mayor capacidad de coordinación y propagación para el público 
generalista al que va dirigido y, en último término, mayor influencia en su comportamiento 
económico.
Prosigue remitiéndose de nuevo al dictamen de la Junta Consultiva cuando afirma 
que la conducta afecta al funcionamiento correcto del mercado y al principio de igualdad 
en el ejercicio de la libertad de empresa en todo el mercado nacional, así como al normal 
desarrollo del tráfico comercial.
b)  En este caso concreto la atribución al Estado de la competencia ejecutiva se 
justifica en que, tanto el objetivo final de la conducta (seleccionar a empresas afines a la 
causa independentista para lograr un mercado diferenciado del resto de España), como 
los posibles efectos que la misma pudiera tener en la libertad de establecimiento y  s
circulación de bienes y servicios en Cataluña, afectan claramente al mercado a nivel  oe.
meinmsoeptrarmoctraaatldac, onióo cncúiaa,n  ssicdiionoeno  da utenon ddá oamm sbs eluiatro csf ar naadagcoctm iivoúeindnnaaitclad»oce. isóa n e.nj eiCvceiutalt i vnlaaas cS iqoTunCea  ld2 e0yt 8er/r1em9sei9nr9ev,na F  lJaa  l c6oE, nscftuiagadunorda oc« inóeonn  frasetoiazlola d  lelaal    2020-14649n https://www.
Dado que el análisis competencial se realiza antes de conocer todos los efectos de la
conducta  en  cuestión,  que  será  objeto  de  análisis  una  vez  se  determine  dicha
competencia, puede aquí suponerse un escenario en el que la campaña produjera un 
resultado significativo, para evidenciar y valorar su incidencia en la unidad de mercado y, 
por tanto, el potencial efecto supraautonómico de la conducta. Y ello de acuerdo con el 
principio de interpretación útil del Derecho entendido de tal manera que se otorgue a la 
conducta la posibilidad de desplegar todos sus efectos. Suponiendo que el propósito de 
la campaña fuera eficaz, se tendría que una gran parte de los consumidores catalanes, 
tanto  públicos  como  privados,  habrían  seleccionado  empresas  afines  a  la  causa 
independentista,  expulsando  así  del  mercado  catalán  a  empresas  que  actualmente 
estuvieran desarrollando su actividad en él, y segmentando un mercado propio, con la 
consiguiente  limitación  de  facto  de  la  libre  circulación  y  establecimiento  de  los 
operadores que actúan a nivel nacional.
Lo anterior implicaría un efecto distorsionador del mercado nacional en parte del 
territorio, lo que justificaría que, por aplicación de los puntos de conexión establecidos en 
el artículo 1.2 a) y b) de la Ley 1/2002, la competencia se atribuya a la CNMC.
6.  Por  providencia  de  20  de  octubre  de  2020,  se  señaló  para  deliberación  y 
votación de la presente sentencia el día 22 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto y pretensiones de las partes.
La Generalitat de Cataluña promueve un conflicto positivo de competencia respecto 
del expediente «Campaña de Consumo Estratégico», y se dirige, en concreto, contra el 
escrito de 3 de marzo de 2020 de la directora de competencia de la Comisión Nacional 
de los Mercados y la Competencia (en adelante, CNMC), por el que se requiere a la 
Autoridad Catalana de la Competencia la remisión de dicho expediente para que el 
procedimiento por posible infracción de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de defensa de la 
competencia (en lo sucesivo, Ley de defensa de la competencia), sea instruido y resuelto 
por el órgano estatal.
Como se ha detallado en el relato de antecedentes, la Generalitat argumenta que la 
promotora de la campaña es la Asamblea Nacional Catalana (ANC), asociación privada 
que no queda obligada por la normativa sobre defensa de la competencia, máxime 
considerando que el objetivo de la campaña es fundamentalmente político, no mercantil, 
y se justifica en la libertad asociativa y de expresión. Añade que el requerimiento 
formulado por la CNMC, basado en el dictamen de la Junta Consultiva en materia de 
conflictos prevista en el art. 2.1 de la Ley 1/2002, de 21 de febrero, de coordinación de 
las competencias del Estado y las comunidades autónomas en materia de defensa de la 
competencia (en lo sucesivo, Ley 1/2002), no ha justificado que la campaña analizada 
pueda suponer una alteración de la competencia en un ámbito supraautonómico o en el 
conjunto  del  mercado  nacional,  como  exige  la  doctrina  constitucional.  Según  la 
Generalitat, la pretendida competencia estatal se fundamenta en criterios propios del 
Derecho de la Unión Europea, que no resultan aplicables a este caso, con lo que se 
vulnera la competencia ejecutiva autonómica.
Por  el  contrario,  el  abogado  del  Estado  sostiene  que  los  criterios  de  la 
STC  208/1999,  de  11  de  noviembre,  y  de  la  Ley  1/2002  justifican  la  competencia 
ejecutiva estatal, ya que la campaña impulsada por la ANC afecta al funcionamiento 
correcto del mercado único, pudiendo expulsar a empresas de ámbito nacional que 
actualmente desarrollan su actividad en Cataluña, lo que supone una segmentación de  es
este mercado y una limitación de la libertad de circulación y establecimiento de los  bo
operadores económicos. 649ww
2.  Precisiones previas.
Antes de entrar en el análisis del conflicto suscitado, es necesario realizar algunas 
consideraciones previas:
a)  Deben quedar fuera del ámbito de este proceso las cuestiones de si la ANC está 
o no sujeta a las previsiones de la Ley de defensa de la competencia, si la campaña 
«Consumo estratégico» incurre en alguna de las conductas prohibidas por dicha ley o si 
puede ampararse en la libertad de expresión constitucionalmente garantizada. Tales 
aspectos, que afectan a la cuestión de fondo suscitada en el expediente sobre defensa 
de la competencia abierto, deberán abordarse al sustanciar el procedimiento iniciado por 
la posible infracción de la citada ley, con independencia de que lo haga el organismo 
estatal o el autonómico. Por tanto, el objeto del presente proceso constitucional se 
circunscribe a determinar si la competencia en disputa corresponde a la CNMC o a la 
Autoridad Catalana de la Competencia.
b)  Por otro lado, uno de los principales argumentos esgrimidos en la demanda es 
que la CNMC se ha atribuido la competencia en virtud de criterios interpretativos propios 
del Derecho comunitario. Al respecto, debemos recordar la reiterada doctrina de este 
tribunal según la cual el Derecho de la Unión Europea no es en sí mismo canon o 
parámetro directo de constitucionalidad (entre muchas otras, SSTC 49/1988, de 22 de 
marzo, FJ 14; 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5; 254/1993, de 20 de julio, FJ 5; 12/2008, 
de 29 de enero, FJ 2, y 140/2018, de 20 de diciembre, FJ 6). Más específicamente, este 
tribunal tiene declarado que «en los procesos constitucionales a que dan lugar los 
conflictos  positivos  de  competencia  no  pueden  hacerse  valer  otros  motivos  de 
inconstitucionalidad de los actos o disposiciones que los que atañen a la vulneración de 
las  reglas  constitucionales  y  estatutarias  de  distribución  de  competencias» 
(STC 45/2001, de 15 de febrero, FJ 7, con cita de otras).
Ahora  bien,  también  hemos  señalado  que  «no  cabe  ignorar  que  la  propia 
interpretación  del  sistema  de  distribución  competencial  entre  el  Estado  y  las 
comunidades autónomas tampoco se produce en el vacío» (STC 102/1995, de 26 de 
junio, FJ 5). Por ello, prestar atención a cómo se ha configurado una institución por el 
Derecho  comunitario  puede  ser  no  solo  útil,  sino  incluso  obligado  para  aplicar 
correctamente sobre ella el esquema interno de distribución competencial (STC 13/1998, 
de 28 de junio, FJ 3). Posteriormente será preciso volver sobre este punto al examinar 
los concretos argumentos de la demanda.
3.  Encuadramiento competencial.
La  cuestión  debatida  en  el  presente  conflicto  se  enmarca  en  el  ámbito  de  la 
aplicación de la Ley de defensa de la competencia.
a)  La Constitución no prevé expresamente el reparto de competencias en la materia 
sobre la que versa el conflicto, pero la STC 208/1999, de 11 de noviembre, FJ 6, la 
incluyó dentro de las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad 
económica»  (art.  149.1.13  CE).  Dicha  sentencia,  que  resolvió  los  recursos  de 
inconstitucionalidad presentados por dos gobiernos autonómicos contra la Ley 16/1989, 
de 17 de julio, de defensa de la competencia, sustituida por la actualmente vigente 
Ley  15/2007,  de  3  de  julio,  abordó  el  encuadre  de  la  materia  «defensa  de  la 
competencia» y el alcance de las atribuciones del Estado y las comunidades autónomas,  es
en los siguientes términos: o
«[L]a defensa de la competencia constituye, a la vez, un presupuesto y un límite  649ww
enne ceels aarrtio.  3d8e  ClaE li.b Cerotamdo d dei jeimmopsr eesna  lean t aenl  mciatarcdoa  dSeT lCa  e8c8o/1n9o8m6í,a  "deel  rmeceorcnaodcoim, rieencoton odcei dlaa 
eemcopnroemsaía,  yd eel  cmomerpcraodmo ispoo dr el ap rCotoengsetrit uecl ieójne,r ccicoiom od em easrtaco – aorbtílcigualod o3 8d, ein clais oli bseergtaudn dod–e   BOE-A-cable e
por  parte  de  los  poderes  públicos  supone  la  necesidad  de  una  actuación 
específicamente encaminada a defender tales objetivos constitucionales. Y una de las 
actuaciones  que  pueden  resultar  necesarias  es  la  consistente  en  evitar  aquellas 
prácticas que puedan afectar o dañar seriamente a un elemento tan decisivo en la 
economía de mercado como es la concurrencia entre empresas, apareciendo así la 
defensa de la competencia como una necesaria defensa, y no como una restricción, de 
la libertad de empresa y de la economía de mercado, que se verían amenazadas por el 
juego incontrolado de las tendencia naturales de este" (FJ 4).
Desde esta perspectiva, se halla naturalmente relacionada con la necesaria unidad 
de la economía nacional y la exigencia, que tantas veces hemos subrayado, de que 
exista  un  mercado  único  que  permita  al  Estado  el  desarrollo  de  su  competencia 
constitucional  de  bases  y  coordinación  de  la  planificación  general  de  la  actividad 
económica (art. 149.1.13 CE) (SSTC 96/1984, FJ 3; 64/1990, FJ 10, y 118/1996, FJ 7): 
sin "la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica (arts. 
139.1 y 149.1.1 CE) [...] no es posible alcanzar en el mercado nacional el grado de 
integración  que  su  carácter  unitario  impone"  (STC  64/1990,  FJ  3).  Parece,  pues, 
innecesario  destacar  el  carácter  básico  que,  desde  la  competencia  estatal  ex 
art.  149.1.13,  reviste  cuanto  a  la  defensa  de  la  competencia  se  refiere,  pues  nos 
hallamos ante un elemento definitorio del mercado. De modo que no solo la normación, 
sino todas las actividades ejecutivas que determinen la configuración real del mercado 
único de ámbito nacional habrán de atribuirse al Estado, al que corresponderán, por lo 
tanto, las actuaciones ejecutivas en relación con aquellas prácticas que puedan alterar la 
libre competencia en un ámbito supracomunitario o en el conjunto del mercado nacional, 
aunque tales actos ejecutivos hayan de realizarse en el territorio de cualquiera de las 
comunidades autónomas recurrentes. […] A lo que hay que añadir que, como hemos 
dicho en múltiples ocasiones, al Estado, en virtud de su competencia específica ex 
art. 149.1.13 CE (SSTC 144/1985, FJ 11, y 118/1996, FJ 8) le corresponde articular los 
mecanismos de coordinación que estime necesarios».
Una vez delimitadas las competencias estatales, la citada STC 208/1999, FJ 6, 
señaló  que  corresponden  a  las  comunidades  autónomas  «aquellas  actuaciones 
ejecutivas  que  hayan  de  realizarse  en  su  territorio  y  que  no  afecten  al  mercado 
supracomunitario», insistiendo en que «no solo la normación, sino todas las actividades 
ejecutivas  que  determinen  la  configuración  real  del  mercado  con  trascendencia 
extracomunitaria habrán de atribuirse al Estado».
En  consecuencia,  la  referida  sentencia  declaró  inconstitucionales  y  nulos  los 
preceptos de la Ley de defensa de la competencia que atribuían al Estado todas las 
competencias ejecutivas, si bien difirió los efectos de la nulidad hasta que el legislador 
estatal  estableciera  «los  criterios  de  conexión  pertinentes,  [para  que]  puedan  las 
comunidades autónomas recurrentes ejercer las competencias ejecutivas que aquí se les 
reconocen» (FJ 8).
b)  A tal efecto, se aprobó la mencionada Ley 1/2002 cuyo art. 1.1, recogiendo la 
regla de la STC 208/1999, dispone que corresponderá al Estado el conocimiento de las 
conductas  que  «alteren  o  puedan  alterar  la  libre  competencia  en  un  ámbito 
supraautonómico o en el conjunto del mercado nacional, aun cuando el ejercicio de tales 
competencias haya de realizarse en el territorio de cualquiera de las comunidades 
autónomas». Por su parte, el art. 1.2 añade los siguientes criterios interpretativos:
«2.  En  todo  caso,  se  considera  que  se  altera  o  se  puede  alterar  la  libre  e
competencia en un ámbito supraautonómico o en el conjunto del mercado nacional, en  bo
los siguientes casos: 649ww
supraa)a uCtounaónmdioc ou on ae nco enld cuocntaju natltoe rdee lo m peurecdaad oa lntearcaior nlaa l liob rpeu ceodma paefetecntacria a e lna  uunn idáamdb ditoe 
mercado nacional, entre otras causas, por la dimensión del mercado afectado, la cuota
de mercado de la empresa correspondiente, la modalidad y alcance de la restricción de
la competencia, o sus efectos sobre los competidores efectivos o potenciales y sobre los 
consumidores y usuarios, aun cuando tales conductas se realicen en el territorio de una 
comunidad autónoma.
b)  Cuando una conducta pueda atentar contra el establecimiento de un equilibrio 
económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, implicar 
medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libre circulación y establecimiento 
de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio nacional, suponer la 
compartimentación  de  los  mercados  o  menoscabar  las  condiciones  básicas  que 
garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el 
cumplimiento de los deberes constitucionales, aun cuando tales conductas se realicen en 
el territorio de una comunidad autónoma».
Reproduciendo los términos de la STC 208/1999, FJ 6, el art. 1.3 de la Ley 1/2002 
reconoce a las comunidades autónomas con competencias en la materia su ejercicio 
respecto de las que «sin afectar a un ámbito superior al de una comunidad autónoma o 
al conjunto del mercado nacional, alteren o puedan alterar la libre competencia en el 
ámbito de la respectiva comunidad autónoma».
Asimismo, el art. 1.5 de la Ley excluye de las competencias autonómicas el control 
de las concentraciones económicas y de las ayudas públicas que puedan afectar a la 
competencia,  así  como  la  aplicación  en  España  de  las  reglas  del  Tratado  de 
funcionamiento de la Unión Europea. La STC 108/2014, de 26 de junio, desestimó el 
recurso  de  inconstitucionalidad  interpuesto  por  un  gobierno  autonómico  contra  los 
preceptos de la Ley de defensa de la competencia que, como reflejo del art. 1.5 de la 
Ley  1/2002,  reservan  en  exclusiva  al  Estado  las  facultades  de  control  de  las 
concentraciones económicas.
c)  Por su parte, la Comunidad Autónoma de Cataluña ha asumido competencias 
ejecutivas  en  defensa  de  la  competencia.  En  concreto,  su  Estatuto  de  Autonomía 
dispone en el art. 154.2 que «corresponde a la Generalitat la competencia ejecutiva en 
materia de defensa de la competencia en el ejercicio de las actividades económicas que 
alteren o puedan alterar la libre competencia del mercado en un ámbito que no supere el 
territorio  de  Cataluña».  La  STC  31/2010,  de  28  de  junio,  FJ  96,  desestimó  la 
impugnación  de  este  precepto  al  apreciar  que  la  asunción  de  competencias  se 
circunscribe a las prácticas que alteren la libre competencia exclusivamente en el ámbito 
autonómico, por lo que se respeta la doctrina constitucional.
d)  La doctrina de la STC 208/1999 ha sido reiterada posteriormente, entre otras, 
por las SSTC 124/2003, de 19 de junio, FJ 4; 157/2004, de 23 de septiembre, FJ 4; 
71/2012, de 16 de abril, FFJJ 4 y 5, y 128/2016, de 7 de julio, FJ 10 b).
Para  la  resolución  del  presente  conflicto  resulta  especialmente  relevante  la 
STC 71/2012, de 16 de abril, que, al igual que en el caso aquí enjuiciado, abordó un 
conflicto  positivo  de  competencia  planteado  por  una  comunidad  autónoma  que  se 
consideraba competente para el conocimiento de un expediente que había asumido el 
Estado. En concreto, la Comunidad de Madrid sostenía que debía instruir y resolver el 
expediente sancionador abierto por la negativa de la Estación sur de autobuses de 
Madrid a adjudicar una taquilla de venta de billetes a una de las empresas que operaba 
la línea regular de transporte de viajeros por carretera Lisboa-Madrid-París, con el 
argumento de que dicha conducta solo tenía efectos en el territorio de dicha comunidad, 
por ser el lugar donde radica la estación. Así pues, como en el presente proceso, debía 
determinarse si los efectos de una conducta potencialmente contraria a la competencia 
se agotaban o no en el territorio autonómico. s
Con  cita  expresa  de  la  STC  208/1999,  la  STC  71/2012,  FJ  6,  declaró  que  la  oe.
competencia correspondía al Estado porque la conducta descrita, aunque tenía lugar en  w.
la Comunidad de Madrid, trascendía su ámbito geográfico, al afectar a una línea de  649ww
qtruaen slap oorptee rianbtear n«aticeinoen aclo, ndsee cmuoednoc iaqsu en ola s odleon eeng aecl iótenr rditoer icoi edreto lsa  sCeorvmicuinoisd aad l ad ee Mmapdrerisda, 
dsientoe rmtaimnabniéten  «eqnu ee ll am imeprcoasdiboi lisduapdr adaeu vtoennódmeri cboil ledtee st reann lsap oErsteta cdióen  vsiaujre droes a»u. toCbounsseidse erón   BOE-A-cable e
las mismas o similares condiciones que lo hacen sus competidores en esta línea regular, 
puede ser susceptible de vulnerar la libre competencia entre empresas y generar una 
situación  de  desventaja  competitiva  para  Aníbal,  S.L.  [empresa  perjudicada  por  la 
conducta restrictiva], que desarrolla su actividad, no solo en el territorio de la Comunidad 
de Madrid, sino también fuera dicho ámbito. Por lo que la decisión material sobre la 
práctica imputada a Esamsa [concesionaria de la Estación sur de autobuses de Madrid] 
corresponde al Tribunal de Defensa de la Competencia [cuyas funciones corresponden 
actualmente a la CNMC], ya que la hipotética desventaja competitiva se produciría en la 
explotación de una línea de transporte internacional y, por tanto, la práctica restrictiva 
tendría incidencia supraautonómica».
4.  La campaña «Consumo estratégico» puede afectar al ámbito supraautonómico: 
desestimación del conflicto.
Una vez expuesto el parámetro aplicable –que la conducta «pueda alterar la libre 
competencia en un ámbito supraautonómico o en el conjunto del mercado nacional»–, 
nos corresponde abordar el enjuiciamiento del conflicto.
A)  El primer eje de la demanda de la Generalitat se basa en que la CNMC ha 
asumido la competencia en virtud de criterios interpretativos específicos del Derecho de 
la Unión Europea. Se refiere, en particular, a las reglas de «efecto apreciable sobre el 
comercio»,  «poder  afectar»  y  «autoridad  bien  situada»  contenidos  en  las 
comunicaciones  de  la  Comisión  2004/C  101/03,  sobre  cooperación  en  la  red  de 
autoridades de competencia, y 2004/C 101/07, relativa al concepto de efecto sobre el 
comercio  contenido  en  los  arts.  81  y  82  del  Tratado  de  la  Comunidad  Europea, 
actualmente  arts.  101  y  102  del  Tratado  de  funcionamiento  de  la  Unión  Europea 
(publicadas ambas en el «Diario Oficial de la Unión Europea» de 27 de abril de 2004). 
Dichas comunicaciones sirven de complemento al Reglamento (CE) 1/2003, de 16 de 
diciembre de 2002, que coordina la intervención de la Comisión y de los Estados 
respecto de las normas sobre defensa de la competencia («Diario Oficial de la Unión 
Europea» de 4 de enero de 2003).
Como  hemos  recordado  en  el  fundamento  jurídico  segundo,  el  conflicto  debe 
resolverse  exclusivamente  mediante  la  aplicación  de  las  reglas  constitucionales  y 
estatutarias  de  distribución  de  competencias,  pero  esto  no  impide  interpretar  los 
conceptos y las instituciones correspondientes, cuando sea necesario, a la luz de la 
interpretación que, de otros similares, haya podido hacer el Derecho comunitario. Con 
mayor motivo, en una materia como la defensa de la competencia, sobre la que la 
STC  208/1999,  ya  puso  de  manifiesto  que  «la  dimensión  puramente  interna  y  la 
dimensión comunitaria de la protección de la libre competencia [son] interdependientes» 
(fundamento jurídico 4).
La Generalitat no argumenta realmente en qué medida los criterios del Derecho de la 
Unión Europea que cita se apartan de los acuñados por la doctrina constitucional. Antes 
al contrario, llega a afirmar que «[las] nociones y criterios del Derecho de la competencia 
de la Unión Europea son coincidentes con los elaborados por la doctrina constitucional y 
bien pudieran constituir el parámetro de referencia para la designación de la autoridad 
competente en este caso» (pág. 28 de la demanda). No obstante, afirma que «para el 
supuesto de que fuese teóricamente posible, su aplicación [de los criterios comunitarios] 
conduciría necesariamente a establecer la competencia de la Generalitat de Cataluña 
[…] tanto desde la perspectiva de "autoridad bien situada", como teniendo en cuenta lo 
que dispone la "regla sobre ausencia apreciable" [de efectos] sobre el comercio del  e
mercado de la Unión» (pág. 29). bo
De lo anterior se colige que la asunción de la competencia por el Estado no se  649ww
adcehtraimcae nat oq udee  sleo sh acyoanns tsiteugciuoindaol ecsri.t eLraio sd iesxccrelupsaivnocsia d geilr aD eúrneicchaom deen tlea  sUonbióren  sEi,u rao plae av,i setna 
dteer riltaosr ioc idrceu Cnsattaanlucñiaas  od leo  dlae scbaomrdpaanñ.a, cabe entender que sus efectos se agotan en el
Ciertamente,  el  dictamen  de  la  Junta  Consultiva  (págs.  6  y  7)  menciona  las 
directrices y la jurisprudencia comunitarias para la aplicación de los artículos 101 y 102 
del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, pero lo hace obiter dicta, ya que su 
conclusión favorable a la competencia estatal no descansa en tales directrices sino en la 
doctrina de la STC 208/1999 y en la Ley 1/2002, a las que hace referencia expresa como 
ratio decidendi (págs. 4 y 5). En concreto, para la Junta, la competencia de la CNMC trae 
causa de la «posibilidad de afectación a la unidad de mercado», toda vez que la 
campaña examinada «se ha articulado como medida al servicio de la exclusión de la 
actuación, en el ámbito autonómico, de ciertas empresas» (pág. 7).
A la vista de lo anterior, no cabe sostener que la Junta Consultiva y la CNMC se 
hayan  basado  en  criterios  del  Derecho  de  la  Unión  Europea  para  defender  la 
competencia estatal, sino que se han apoyado en el canon de la STC 208/1999, en 
particular, en la «posibilidad de afectación a la unidad de mercado».
Con  independencia  de  lo  anterior,  conviene  destacar  el  paralelismo  entre  los 
términos  «efecto  apreciable»,  empleado  por  la  Comunicación  de  la  Comisión 
Europea 2004/C 101/07, y «afectar o dañar seriamente», que utiliza la STC 208/1999, 
FJ 4. Ambos coinciden en exigir que los efectos extraterritoriales de los acuerdos o 
prácticas  supuestamente  contrarios  a  la  normativa  antitrust  –europea  y  española, 
respectivamente– alcancen cierta magnitud, esto es, que no sean insignificantes, como 
precisamente defiende la Generalitat. De la misma forma, las reglas constitucional y 
comunitaria también concuerdan al utilizar el término potencial «poder afectar».
Por  último,  el  concepto  de  «autoridad  bien  situada»  aparece  recogido  en  la 
Comunicación de la Comisión 2004/C 101/03 como criterio para la división del trabajo 
entre las autoridades nacionales de competencia pero, contrariamente a lo que sostiene 
la Generalitat, ni el dictamen de la Junta Consultiva ni el requerimiento de la CNMC se 
refieren a él.
B)  Aclarado lo anterior, un detenido examen de su propósito, alcance y sectores 
afectados lleva a este tribunal a concluir que, efectivamente, la campaña «Consumo 
estratégico» puede alterar la libre competencia en un ámbito supraautonómico o en el 
conjunto del mercado nacional, por las siguientes razones:
a)  El  objetivo  declarado  de  la  campaña  es  encauzar  las  opciones  de  los 
consumidores catalanes, tanto privados como públicos (las mociones impulsadas en 
varios  ayuntamientos  iban  encaminadas  a  que  estos  también  contrataran  con 
proveedores «estratégicos» catalanes), en favor de empresas ubicadas en Cataluña y 
que se encontraran alineadas con los postulados políticos de la ANC, entre los que 
destaca «la constitución de un estado catalán propio, independiente, de derecho, social y 
democrático» [art. 2.1 a) de sus estatutos].
Este  llamamiento  a  contratar  con  proveedores  catalanes  afines  al  ideario 
independentista,  en  perjuicio  del  resto,  tiende  a  crear  «como  aspiración  ideal,  un 
mercado propio catalán», según afirma el dictamen de la Junta Consultiva; mercado 
catalán que se plantea como desvinculado del mercado único español, puesto que son 
objetivos  de  la  campaña  «potenciar  la  creación  de  estructuras  económicas 
desvinculadas de las empresas del IBEX35 y de los poderes políticos del Estado español 
y favorecer así un tejido productivo catalán próspero por sí mismo»; crear una «realidad 
económica desvinculada de los poderes políticos y de los oligopolios que participan en la 
campaña del miedo» y «potenciar empresas alternativas a las que participan en la 
campaña del miedo». e
Esta  desvinculación  se  presenta  como  «liberación  de  los  ámbitos  económicos  y  bo
empresariales actualmente en manos de las empresas del IBEX35» y como reacción a la  649ww
ddee s2lo0c1a7li,z ya cqióune  sdee  peremtepnredsea sc oqnutrea rr–easftiarmr am elad iaAnNteC e–l  t«ucvoom lpurgoamr iseon  deel  lsoesg cuonndsou mseidmoreesstr ey 
lraess ceinmdpirr elossa cso cnotrna tloas  eccoonn aoqmuíeal lacsa teamlapnrae»s.a As sqíu, es en oa cpoemlap aa rtlaan « lcoosn pcoiesntucliaad onsa cdioen laa l»A NpCar.a
Ante tales rasgos de la campaña –sobre los que las partes en conflicto no discrepan– 
debemos tener presente que la razón de que la STC 208/1999, FJ 6, atribuyera ciertas 
competencias ejecutivas al Estado para aplicar la Ley de defensa de la competencia fue 
garantizar  «la  configuración  real  del  mercado  único  de  ámbito  nacional»,  es  decir, 
preservar  un  mercado  nacional  y  evitar  su  fragmentación,  pues  un  mercado 
compartimentado equivale a la quiebra del conjunto como tal.
En relación con el concepto de unidad de mercado este tribunal ha señalado que el 
mercado único tiene como rasgos fundamentales: ser un espacio donde se encuentren 
garantizadas la libre circulación de personas y bienes, y ser un espacio donde las 
condiciones  esenciales  de  ejercicio  de  la  actividad  económica  sean  iguales 
[STC 79/2017, de 22 de junio, FJ 2 a)].
Una  vez  recordados  los  rasgos  propios  de  un  mercado  único,  este  tribunal  ha 
subrayado la relación que tendrían determinados títulos competenciales transversales 
recogidos en el artículo 149.1 CE con la promoción de la unidad de mercado, declarando 
que cuando las denominadas garantías estructurales –aquellos preceptos del título VIII 
de la Constitución que suponen un límite en sí a la diversidad regulatoria que puedan 
introducir los legisladores autonómicos en el ejercicio de sus competencias [como son 
aquellos  que  disponen  la  reserva  competencial  al  Estado  de  ámbitos  materiales 
concretos  de  manera  exclusiva  y  excluyente  (entre  otros  los  recogidos  en  los 
apartados 6, 7, 8 o 9 del art. 149.1 CE) o aquellos otros que limitan y enmarcan la acción 
de todos los poderes públicos en el ejercicio de sus competencias (por ejemplo, aquellos 
principios recogidos en el artículo 139 CE)]–, se demuestran insuficientes para imponer 
la unidad económica, el Estado cuenta con las denominadas garantías dinámicas –
aquellos preceptos que permiten que el Estado pueda intervenir normativamente a fin de 
garantizar esa unidad–.
Entre estas últimas garantías dinámicas se encuentra, tanto la competencia del 
Estado  sobre  las  bases  y  coordinación  de  la  planificación  general  de  la  actividad 
económica (art. 149.1.13 CE), competencia que de acuerdo con la doctrina de este 
tribunal ampara, precisamente, todas aquellas normas y actuaciones, sea cual sea su 
naturaleza, orientadas a garantizar la «unidad de mercado» o la «unidad económica», 
como la competencia del Estado para imponer la igualdad básica de todos los españoles 
en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales 
(art. 149.1.1 CE), que habilita al Estado a intervenir normativamente a fin de imponer 
aquella igualdad.
Así,  de  acuerdo  con  nuestra  doctrina,  corresponde  al  Estado,  al  ejercer  tales 
competencias transversales, la decisión de promover los rasgos del mercado único, pues 
debe recordarse que tales competencias no suponen, en realidad, una reserva al Estado 
de ámbitos materiales exclusivos y excluyentes, sino que suponen habilitaciones a aquel 
para  la  consecución  de  determinados  fines,  incluso  aunque  ello  suponga,  caso  de 
efectivamente  ejercerse,  afectar  a  ámbitos  materiales  atribuidos  a  las  comunidades 
autónomas.
De igual forma, la competencia ejecutiva estatal para conocer de un procedimiento 
por posible infracción de la Ley de defensa de la competencia se fundamenta, como 
hemos  recordado  en  el  fundamento  jurídico  tercero,  en  uno  de  dichos  títulos 
transversales, en concreto, en el art. 149.1.13 CE (STC 208/1999, FJ 6).
La importancia de preservar la libre circulación en el territorio español (art. 139.2 CE) 
y evitar la «fragmentación del mercado» (SSTC 32/1983, de 28 de abril, FJ 3; 96/2002, 
de 25 de abril, FJ 11, y 210/2012, de 14 de noviembre, FJ 9) se plasman en el art. 1.2 b)  s
de  la  Ley  1/2002  –antes  transcrito  y  cuya  constitucionalidad  no  pone  en  duda  la  oe.
Generalitat– precepto que, entre los criterios para valorar si una conducta «altera o  w.
puede alterar la libre competencia en un ámbito supraautonómico o en el conjunto del  649ww
smueprocnagdao  «nlaa ccioomnapl»a,r tiimncelnutyaec ióenl  ddee  loqsu em e«rocbasdtoasc»u.lice la libre circulación de bienes» o
menEcnio neal  eánm lbai tod eemuarnodpae,o ,t alma bciéonm purneicvaéc qióune , dae  lala h oCroam dies iódne te2r0m0i4n/aCr  e1l0 p1o/0s7ib,l eq ueefe cstoe   BOE-A-cable e
comunitario de una conducta restrictiva de la competencia, debe atenderse a si puede 
«compartimentar el mercado interior […] o los mercados a escala nacional, impidiendo la 
interpenetración económica que el Tratado pretende lograr» (parágrafos 78, 79 y 86). 
Acoge así una consolidada jurisprudencia europea (por todas, sentencia del Tribunal de 
Justicia de la Unión Europea de 19 de febrero de 2002, asunto C-309/99 Wouters y 
otros, parágrafo 95) que prohíbe toda práctica tendente a compartimentar o segmentar el 
mercado único europeo.
En suma, la pretensión de crear mercados separados, en el caso que nos concierne 
un  mercado  catalán  propio  y  desvinculado  del  español,  debe  ser  analizada  por  el 
organismo responsable de garantizar la competencia en el mercado único afectado, en 
este caso, la CNMC.
b)  Respecto al alcance de la conducta, la Generalitat argumenta que se localiza en 
Cataluña, ya que, tanto los consumidores como los proveedores a los que va dirigida, 
son del ámbito catalán. Sin embargo, hay que tener presente que el criterio decisivo no 
es la localización de la conducta o de los agentes que participan en ella, sino el alcance 
de  los  efectos  que  puede  provocar  sobre  la  competencia,  al  pretender  dificultar  la 
presencia en el mercado catalán de ciertos operadores por razones ajenas a los criterios 
de eficiencia de las prestaciones que deben prevalecer en el mercado.
Así, tras recordar que la finalidad de la normativa europea y nacional sobre defensa 
de  la  competencia  es  «garantizar  el  libre  juego  en  el  mercado  de  los  agentes 
económicos» en los ámbitos respectivos, la varias veces citada STC 208/1999 constata 
que la normativa comunitaria vela por prevenir las conductas «susceptibles de afectar al 
comercio entre Estados miembros […] [m]ientras que las legislaciones de estos serán 
aplicables en relación con el mercado nacional» (FJ 4); de forma que atribuye al Estado 
la  competencia  ejecutiva  «aunque  tales  actuaciones  se  realicen  en  el  territorio  de 
cualquiera de las comunidades autónomas» (FJ 6).
Por dicha razón, la STC 71/2012, FJ 6, declaró que correspondía al Estado aplicar la 
Ley de defensa de la competencia ya que la conducta allí analizada, aunque tenía lugar 
en la Comunidad de Madrid, trascendía el ámbito geográfico de la comunidad autónoma, 
al afectar a una línea de transporte internacional, de modo que tenía «consecuencias no 
solo  en  el  territorio  de  la  Comunidad  de  Madrid,  sino  también  en  el  mercado 
supraautonómico de transporte de viajeros».
En el caso de la campaña «Consumo estratégico», la clave para concluir que sus 
efectos  no  se  agotan  en  el  territorio  autonómico  radica  en  que  los  principales 
perjudicados, en caso de lograr sus objetivos, serían operadores de ámbito nacional o, 
incluso, multinacional, como son muchas empresas del IBEX35, a las que se refiere 
explícitamente la campaña. Por consiguiente, pretende afectar a empresas de ámbito 
supraautonómico, que verían así dificultado y perturbado su acceso al mercado catalán.
La Generalitat aduce igualmente que los efectos reales de la campaña, en concreto, 
los cambios de contratos de suministros inducidos por ella han sido unos 148 000 (según 
datos de la propia ANC que mencionan tanto el dictamen de la Junta Consultiva –pág. 2– 
como el del Consejo de Garantías Estatutarias –pág. 46–), cifra que estima reducida, si 
se  compara  en  términos  relativos  con  el  monto  de  cambios  contractuales  que  se 
producen en un año (cita datos del Síndic de Greuges y de la CNMC).
Ahora bien, el foco debe ponerse en los efectos «potenciales» de la campaña, es 
decir, en la «capacidad» para producir efectos que «puedan afectar o dañar seriamente a 
un elemento tan decisivo en la economía de mercado como es la concurrencia entre 
empresas» (STC 88/1986, FJ 4). Y al respecto no podemos obviar que el instrumento de  s
la web «Consum estratègic» le otorgaba la posibilidad de llegar a un altísimo porcentaje  oe.
de los consumidores de Cataluña. w.
En todo caso, para concluir que la campaña «puede afectar» a la competencia a  649ww
nfuivnecli osnuapmraieanuttoo nloógmróic od,e b faascttao  csoun osbtajetatirv o– yte ansdíe lnoc iaadl mdeit es ulas tGitueirn ear aolpitearta–d qourees d duera ánmteb situo 
supraautonómico por otros de ámbito catalán.
c)  Por último, desde la perspectiva de los servicios afectados también se confirma 
que la campaña puede afectar a la competencia más allá del ámbito autonómico e 
incluso al conjunto del mercado nacional, puesto que se dirige –según declara su sitio 
web–  a  los  «sectores  estratégicos  de  la  economía»  entre  los  que  cita  los  de 
«electricidad, gas, comunicaciones y telefonía, bancos, seguros, carburantes, grandes 
superficies».
No hay duda de que son mercados fundamentales para la economía, muchos de 
ellos de carácter oligopolístico, lo que explica que, en mayor o menor grado, estén 
regulados por el legislador estatal, en el marco del Derecho de la Unión Europea, y 
sometidos a un régimen reforzado de supervisión para garantizar una competencia 
efectiva. Las empresas que operan en tales mercados son, en su mayoría, de ámbito 
nacional, cuando no multinacional. Y justamente en ellas se focaliza la campaña cuando 
declara que «de entrada, se priorizan los sectores regulados y de especial interés para la 
liberación  de  los  ámbitos  económicos  y  empresariales  actualmente  en  manos  del 
IBEX35».
En definitiva, por los objetivos que persigue, su potencial alcance subjetivo y los 
servicios a los que se refiere, debemos concluir que, si la conducta imputada a la 
campaña «Consumo estratégico» fuera contraria a la Ley de defensa de la competencia 
–lo que, como dejamos sentado en el fundamento jurídico segundo, queda fuera del 
objeto  de  este  proceso–,  dichos  efectos  no  podrían  dejar  de  trascender  al  ámbito 
geográfico de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
Así pues, debemos desestimar el conflicto positivo de competencia promovido por la 
Generalitat  y  declarar  que  la  instrucción  y  resolución  del  procedimiento  en  disputa 
corresponde a la CNMC.
Llegados a esta conclusión, es innecesario que nos pronunciemos sobre la medida 
cautelar que interesa mediante otrosí el escrito de demanda (por todos, ATC 128/2016, 
de 21 de junio, FJ 6).
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar el conflicto positivo de competencia núm. 2890-2020 planteado por la 
Generalitat de Cataluña contra el escrito de 3 de marzo de 2020 de la directora de 
competencia de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, por el que se 
requiere  a  la  Autoridad  Catalana  de  la  Competencia  la  remisión  del  expediente 
«Campaña de Consumo Estratégico».
Asimismo, procede declarar la titularidad de la competencia para el conocimiento del 
expediente  RF  177  CAT  06-36-19,  a  la  Comisión  Nacional  de  los  Mercados  y  la 
Competencia.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintidós de octubre de dos mil veinte.–Juan José González 
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares 
García.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio  es
Narváez  Rodríguez.–Alfredo  Montoya  Melgar.–Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido  o
Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado. 649www.