BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 207 Viernes 31 de julio de 2020 Sec. III.   Pág. 61076
III. OTRAS DISPOSICIONES
MINISTERIO DE JUSTICIA
8893 Resolución de 10 de junio de 2020, de la Dirección General de Seguridad 
Jurídica y Fe Pública, en el recurso interpuesto contra la negativa de la 
registradora de la propiedad de Córdoba n.º 7 a la inscripción de un acta de 
ocupación directa.
En el recurso interpuesto por don S. L. F., Presidente de la Gerencia Municipal de 
Urbanismo del Excmo. Ayuntamiento de Córdoba contra la negativa de la registradora de 
la propiedad del Registro de Córdoba número 7, doña Marta Albert Sánchez, a la 
inscripción de un acta de ocupación directa.
Hechos
I
Con fecha 27 de marzo de 2007, se adoptó acuerdo por el Consejo Rector de la 
Gerencia Municipal de Urbanismo de Córdoba, de aprobación definitiva del expediente 
de Ocupación Directa de las Parcelas 60 y 62 del Sistema General SUP-7 y por acuerdo 
del  día  2  de  marzo  de  2010,  se  da  ejecución  a  la  Sentencia  del  Juzgado  de  lo 
Contencioso-Administrativo núm. 2 de Córdoba recaída en el Procedimiento Contencioso 
Ordinario n.º 67/08 interpuesto contra el citado acuerdo municipal.
Tras diversos incidentes, el Acta de Ocupación es formalizada en fecha de 16 de 
octubre de 2015, y se presentó en el Registro de la Propiedad n.º 7 de Córdoba, siendo 
objeto  de  una  primera  calificación  negativa  por  diversos  defectos,  para  cuya 
subsanación,  con  objeto  de  la  inscripción  registral  de  la  superficie  afectada  de 
ocupación,  se  confeccionó  Acta  de  Ocupación  Complementaria  de  fecha  20  de 
noviembre de 2019.
El día 29 de noviembre de 2019, se presenta de nuevo en ese Registro, bajo el 
asiento 1.531 de Diario 96, la citada Acta de ocupación directa de las parcelas 60 y 62 
del  sistema  general  de  espacios  libres  SUP-7  (…)  Norte  acompañada  del  Acta 
complementaria de ocupación. Se trata de la expropiación de 343.25 metros cuadrados 
afectantes a las fincas registrales 54.135 y 54.137, pertenecientes a doña J. y doña I. M. 
L.  Como  justiprecio  se  asigna  a  las  titulares  un  total  de  154.71  unidades  de 
aprovechamiento pertenecientes a la demarcación de otro Registro de la Propiedad.
El Acta de ocupación se firma por la propietaria doña I. M. L. pero no por su hermana 
doña J.M.L. que rehúsa firmar entregando escrito de alegaciones con fecha de 16 de 
octubre de 2015. A la firma del Acta de Ocupación Complementaria/Certificación de 
fecha 20 de noviembre de 2019, comparecen los representantes de la Administración, el 
del acreedor hipotecario y, en este caso, don F. M. S. en nombre y representación la 
citada doña J. M. L. en virtud de escritura de poder a pleitos otorgada en fecha 19 de 
septiembre de 2019, ante el notario don José Luis Iglesias González con número de 
protocolo 1.810, del que manifiesta su vigencia.
II e.
Presentadas dichas escrituras en el Registro de la Propiedad de Córdoba número 7,  93ww
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aerxtpícruolpoi a9to9r idoe. l ARl egtrlaatmaresnet od hei poutne cdaoricou, mlae nctaoli fiacadcmióinni srteragtiisvtora, l dsee  ecxotniefonrdmei,d eandt rec oont raesl 
cuestiones, a la relación del procedimiento con el titular registral. A falta de juicio notarial
de suficiencia, existe competencia registral para calificar el poder y el poder para pleitos 
aportado, no se considera suficiente para consentir la expropiación forzosa. Se sigue en 
este punto el criterio de la Dirección General de Registros y del Notariado en Resolución 
de 20 de octubre de 2017 que no considera suficiente, en un supuesto similar, la 
intervención  en  virtud  de  un  apoderado  con  poder  para  vender,  por  seguirse  una 
interpretación  estricta  de  los  actos  que  comprende  el  poder.  Se  hace  precisa  la 
intervención de la expropiada al no consistir el justiprecio en un pago en metálico sino en 
especie que impide la consignación del mismo. Segundo.–Para la inscripción de la 
superficie expropiada es precisa la aportación en formato GML del archivo digital en que 
consten las coordenadas de la misma. Se indica su aportación en el apartado 6.5 del 
acta complementaria pero no se adjunta el CD correspondiente al mismo. Fundamentos 
de Derecho. -Se fundamenta esta calificación negativa en los siguientes preceptos: La 
intervención del titular registral en el expediente expropiatorio se prevé en los artículos 3 
de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, 32.2 del Reglamento 
Hipotecario. Para el supuesto concreto de pago en especie del justiprecio la intervención 
de los interesados se prevé en artículo 166.2 y 120 de la Ley de Ordenación urbanística 
de Andalucía, así como el artículo 44 del Real decreto 1093/97 de 4 de julio que aprueba 
las normas complementarias a la inscripción de actos de naturaleza urbanística. Se 
ratifica la doctrina de la Dirección General de Registros y Notariado en Resoluciones 
de 23 de diciembre de 2004 y la más reciente de 11 de abril de 2019 en cuanto a la 
necesidad de intervención de los interesados. En cuanto al supuesto de intervención por 
medio de apoderado se reitera como fundamento jurídico la resolución del mismo Centro 
Directivo de 20 de octubre de 2017.Segundo [sic]. - La aportación en formato digital se 
exige por la Resolución conjunta Catastro-Registro de 26 de octubre de 2015 en su 
apartado 70. Se suspende la inscripción por los defectos señalados y se consideran 
subsanables (…). Córdoba, 24 de diciembre de 2019.La Registradora (firma ilegible). 
Fdo.: Marta Albert Sánchez.»
III
Don  S.  L.  F.,  Presidente  de  la  Gerencia  Municipal  de  Urbanismo  del  Excmo. 
Ayuntamiento  de  Córdoba  interpone  recurso  el  día  4  de  febrero  de  2020  con  las 
alegaciones que exponemos resumidamente:
– Que queda acreditado de manera fehaciente, que se ha seguido el procedimiento 
previsto  para  ello,  así  como  la  intervención  de  ambas  titulares  registrales  en  el 
procedimiento tramitado, aportando diversa documentación justificativa de los diversos 
incidentes, de notificación y recursos interpuestos y resueltos.
– Que estamos en el marco de un procedimiento de ocupación directa, regulada por 
el artículo 141 de la LOUA, modificado en el año 2012, que goza de singularidad 
respecto de la expropiación forzosa, que cuenta con su propia regulación, y que no 
exige, al tiempo de la tramitación del expediente que nos ocupa, el previo acuerdo con el 
interesado.
– Del análisis del poder aportado, y de su contenido, pese al nomen iuris dado por el 
notario al documento, la realidad es que ampara una representación mucho más amplia 
que habilita al representante.
– Que la calificación de los registradores, por lo que se refiere a la capacidad de los 
otorgantes se acota a las escrituras públicas, en consecuencia, habrá que estar, a lo 
dispuesto en el artículo 99 del Reglamento Hipotecario, relativo a la función calificadora  e.e
de los Registradores, respecto de los documentos administrativos. De manera que, en  b
este  punto,  y  tratándose  de  la  calificación  de  un  documento  administrativo,  se  ha  93ww
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mdoecduiamneten tor edpere sreepnrteasceiónnt,a cqióune,  spee roa ccreudyiota  juaicnitoe  deel  Rsuefgicisietrnoc iac opna rlaa  lpar efisremnata cdieóln  adcteol 
administrativo, corresponde al funcionario público de la Administración habilitado para
ello, en este caso, el Secretario de la Gerencia Municipal de Urbanismo, que interviene 
en  la  firma  de  la  mencionada  Acta,  da  fe  del  acto  producido  así  como  de  los 
intervinientes en el acto y de su capacidad para el otorgamiento del mismo a la vista del 
poder  exhibido,  por  tanto,  la  calificación  o  acreditación  de  la  suficiencia  de  la 
representación por parte de tos funcionarios de la Administración se rige por las leyes 
que regulan el procedimiento administrativo.
– Si  lo  que  se  pretende  es  salvaguardar  el  derecho  que  asiste  a  los  titulares 
registrales a percibir el abono determinado, el mismo ya se ha efectuado mediante la 
materialización de las unidades de aprovechamiento correspondientes a los titulares 
registrales de las parcelas afectadas de ocupación, en participaciones indivisas de finca 
de resultado en el Proyecto de Reparcelación del Plan Parcial N-3, según argumenta 
aportando documentación al respecto.
IV
La registradora de la propiedad emitió informe, en el que mantuvo la calificación 
impugnada, y formó el oportuno expediente que elevó a esta Dirección General.
Fundamentos de Derecho
Vistos los artículos 24 de la Constitución Española; artículos 1, 18,20, 38, 40 y 82 de 
la Ley Hipotecaria; artículo 5 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre de Procedimiento 
Administrativo  Común  de  las  Administraciones  Públicas;  art.  30  y  35  Real  Decreto 
Legislativo 2/2008, de 20 de junio, art. 43 y 48 del Texto refundido 7/2015, de 30 de 
octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación 
Urbana; art. 139 y 141 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística 
de Andalucía; artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo; artículo 99 del 
Reglamento  Hipotecario  y  artículo  42  del  Real  Decreto  1093/1997,  de  4  de  julio; 
Sentencias del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, 164/2001, de 11 de julio 
de  2001,  183/2013,  de  23  de  octubre;  Sentencia  de  la  Sala  Primera  del  Tribunal 
Supremo núm. 762/2014, de 14 de enero; Sentencia de 17 de marzo de 2009 de la Sala 
de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo; Sentencia de la Sala de lo 
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en 
Granada n.º 3561, de 29 de diciembre de 2014, Sentencia n.º 1892 de 26 de octubre 
de 2015, Sentencia n. 1.611, de 2 de julio de 2019; Resoluciones de esta Dirección 
General de 22 de febrero de 2014, de 10 de marzo,25 de octubre y 30 de noviembre 
de 2016, de 20 de octubre de 2017, 13 de febrero, 13 de marzo y 11 de abril de 2019.
1.  Se plantea en este expediente si es inscribible un acta de ocupación directa, 
acompañada de acta complementaria que es objeto de calificación registral negativa por 
los siguientes defectos:
– No se considera suficientemente acreditada la intervención de doña J. M. L. en el 
procedimiento expropiatorio. En el Acta complementaria interviene en representación de 
doña J.M.L. un apoderado en virtud de escritura de poder para pleitos y no se considera 
suficiente dicho poder, pues a falta de juicio notarial de suficiencia, existe competencia 
registral para calificar el poder. Además, se hace precisa la intervención de la expropiada 
al no consistir el justiprecio en un pago en metálico sino en especie que impide la 
consignación del mismo. es
– Para la inscripción de la superficie expropiada es precisa la aportación en formato  o
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los «Ehl eAcyhuonst»a.miento, por su parte, opone los argumentos expuestos resumidamente en  BOE-A-cable e
Por tanto son varias las cuestiones que se plantean en el presente expediente que, 
aún relacionadas, conviene abordar por separado: - El alcance de la calificación registral 
respecto del documento administrativo, si esta calificación se extiende a la suficiencia de 
facultades  representativas  en  el  procedimiento;  -  y,  la  cuestión  más  propiamente 
sustantiva, si en el marco de la legislación urbanística andaluza, antes de su reforma, es 
preceptivo el consentimiento del propietario afectado por un procedimiento de ocupación 
directa.
En este punto debe recordarse que el recurso contra la calificación registral tiene 
exclusivamente  por  objeto  revisar  las  calificaciones  negativas  emitidas  por  los 
registradores de la propiedad y que, conforme al artículo 326 de la Ley Hipotecaria, 
deberá  recaer  exclusivamente  sobre  las  cuestiones  que  se  relacionen  directa  e 
inmediatamente  con  la  calificación  del  registrador,  rechazándose  cualquier  otra 
pretensión basada en otros motivos o en documentos no presentados en tiempo y forma.
Como señala la reiteradísima doctrina de este Centro Directivo (vid., por todas, la 
reciente Resolución de 22 de marzo de 2019), conforme a lo dispuesto en el artículo 326 
de  la  Ley  Hipotecaria,  el  recurso  tiene  como  objeto  valorar  la  procedencia  de  los 
concretos defectos expresados en la nota de calificación teniendo en cuenta únicamente 
los documentos presentados de que dispuso el registrador para emitirla.
Por  tanto,  no  es  objeto  de  este  expediente  la  revisión  del  procedimiento 
administrativo tramitado, ni de otros defectos no plasmados en la nota de calificación ni 
objeto de recurso, ni pueden ser tenidos en cuenta datos o elementos no contenidos en 
la documentación presentada y calificada.
En particular, en el presente caso, no debe ser objeto de consideración la alegación 
del  recurrente  relativa  a  la  satisfacción  de  las  interesadas  en  el  proyecto  de 
reparcelación del Plan Parcial N-3 «El Pretorio» cuya documentación no se tuvo en 
cuenta en la calificación registral.
2.  En primer lugar, respecto al alcance de la calificación registral de documentos 
administrativos  la  Dirección  General  de  los  Registros  y  del  Notariado  ha  tenido 
oportunidad de pronunciarse en numerosas ocasiones –vid. por todas la Resolución 
de 30 de noviembre de 2016 y 13 de febrero de 2019–.
Ya antes de la redacción actual del artículo 99 del Reglamento Hipotecario, dada por 
el Real Decreto de 12 de noviembre de 1982, la Dirección General de los Registros y del 
Notariado había mantenido de forma reiterada la doctrina según la cual, dentro de los 
límites  de  su  función,  goza  el  registrador  de  una  mayor  libertad  para  calificar  el 
documento administrativo respecto del judicial, y en particular si se trata del examen de 
los trámites esenciales del procedimiento seguido, a fin de comprobar el cumplimiento de 
las garantías que para los particulares están establecidas por las leyes y reglamentos 
(cfr. entre otras, Resolución de 30 de septiembre de 1980).
Tras la citada reforma reglamentaria, dicha interpretación cobró carta de naturaleza 
normativa, y por ello esa Dirección General ha venido considerando desde entonces que, 
no obstante la ejecutividad y las presunciones de validez y eficacia de que legalmente 
están investidos los actos administrativos (cfr. artículos 56 y 57 de la Ley 30/1992, de 26 
de  noviembre,  38  y  39  de  la  actual  Ley  39/2015  del  Procedimiento  Administrativo 
Común), el artículo 99 del Reglamento Hipotecario faculta al registrador para calificar, 
respecto de los documentos administrativos, entre otros extremos, la competencia del 
órgano, la congruencia de la resolución con el procedimiento seguido, los trámites e 
incidencias esenciales de éste, así como la relación del mismo con el título registral y a 
los obstáculos que surjan con el Registro (cfr. entre otras, las Resoluciones de 27 de  s
abril de 1995, 27 de enero de 1998, 27 de marzo de 1999, 31 de julio de 2001, 31 de  oe.
marzo de 2005, 31 de octubre de 2011 y 1 de junio de 2012, o las más recientes de 13  w.
de febrero y 13 de marzo de 2019). 93ww
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leyes y los reglamentos, con el objeto, como tiene declarado este Centro Directivo, de 
que cualquier titular registral no pueda ser afectado si, en el procedimiento objeto de la 
resolución, no ha tenido la intervención prevista por la Ley, evitando que el titular registral 
sufra, en el mismo Registro, las consecuencias de una indefensión procesal, y en este 
sentido –como una garantía más del derecho constitucional a una tutela judicial efectiva– 
debe ser entendido el artículo 99 del Reglamento Hipotecario, en congruencia con los 
artículos 1, 20 y 40 de la Ley Hipotecaria. Y como señaló la Resolución de 7 de 
septiembre de 1992, no ha de importar, para negar en su caso la inscripción, que los 
defectos puedan ser causa de anulabilidad, y no de nulidad de pleno derecho, pues al 
Registro sólo deben llegar actos plenamente válidos, máxime si la posible anulabilidad 
está establecida en interés y garantía del titular registral para evitar su indefensión (cfr. 
Resoluciones de 19 de julio, 10 de octubre de 2018 y 13 de febrero de 2019, entre otras).
Esta doctrina no supone desconocer que a la calificación de los actos y documentos 
administrativos, de modo coherente con su presunción de validez y eficacia –artículo 39 
de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las 
Administraciones Públicas– y la propia potestad administrativa de autotutela, con el 
alcance al que se refiere el artículo 99 del Reglamento Hipotecario, se le aplican también 
los efectos que señala el artículo 101 del Reglamento Hipotecario, cuyo párrafo primero 
establece  que  «la  calificación  de  los  documentos  presentados  en  el  Registro  se 
entenderá  limitada  a  los  efectos  de  extender,  suspender  o  denegar  la  inscripción, 
anotación, nota marginal o cancelación solicitada, y no impedirá el procedimiento que 
pueda seguirse ante los Tribunales sobre la validez o nulidad del título o sobre la 
competencia del juez o Tribunal, ni prejuzgará los resultados del mismo procedimiento».
Ello resulta coherente con el artículo 106 de la Constitución que determina que sólo 
los jueces y tribunales pueden controlar la legalidad de la actuación administrativa, y por 
eso  la  Ley  29/1998,  de  13  de  julio,  reguladora  de  la  Jurisdicción  Contencioso-
administrativa, establece en su artículo 2 que será esta jurisdicción la competente para 
entender de todas las cuestiones que se susciten en relación con la validez o legalidad 
de los actos o disposiciones de las corporaciones de Derecho público, adoptados en el 
ejercicio  de  funciones  públicas  –cfr.  también  el  artículo  64  del  Real  Decreto 
Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley 
de Suelo y Rehabilitación Urbana–.
En  definitiva,  por  imponerlo  así  el  artículo  99  del  Reglamento  Hipotecario,  la 
calificación registral de los documentos administrativos se ha de extender entre otros 
extremos, a «la congruencia de la resolución con el procedimiento seguido», «a los 
trámites e incidencias esenciales del procedimiento» y «a la relación de éste con el titular 
registral».
En particular, a esta protección del titular registral responde el principio básico de 
nuestro sistema registral, derivado del constitucional de protección jurisdiccional de los 
derechos y de interdicción de la indefensión procesal (cfr. artículo 24 de la Constitución 
Española), de la exigencia del consentimiento auténtico del titular registral, por sí o por 
sus legítimos representantes, para la inscripción de cualquier acto que le afecte, o en su 
defecto  que  haya  tenido,  al  menos,  legalmente  la  posibilidad  de  intervenir  en  el 
procedimiento  determinante  del  asiento  por  sí,  o  por  sus  herederos  legalmente 
acreditados.
Exigencia que se hace efectiva a través del control que sobre los títulos inscribibles 
realiza el registrador conforme al artículo 18 de la Ley Hipotecaria y concordantes de su 
Reglamento en consonancia con los principios de legitimación registral y tracto sucesivo  s
proclamados por los artículos 38 y 20 de la Ley Hipotecaria. oe.
Y  que  no  sólo  responde  a  la  protección  de  los  derechos  del  titular  registral  w.
salvaguardados  jurisdiccionalmente  (cfr.  artículos  1,  20,  38,  40  y  82  de  la  Ley  93ww
dHeip soetegcuarirdiaa)d,  sjuinríod itcaam pbrieévne nat ilvaas  perxoicgleanmcaiadso  deenr ieval daartsíc udleo  n9u neúsmtroe rsoi s3te dmea l ac oCnosntsittuitcuiocinóanl 
de  protección  de  los  terceros  que  contratan  confiados  en  los  pronunciamientos
registrales y de los efectos que el ordenamiento jurídico atribuye a la inscripción de sus 
derechos (artículos 38, 32, 34 de la Ley Hipotecaria).
El  artículo  38  de  la  Ley  Hipotecaria  supone  una  presunción  «iuris  tantum»  de 
exactitud  de  los  pronunciamientos  del  Registro,  así  como  un  reconocimiento  de 
legitimación dispositiva del titular registral, con el consecuente cierre del Registro a los 
títulos otorgados en procedimientos seguidos contra persona distinta de dicho titular.
Cabe  citar  aquí  la  Sentencia  de  la  Sala  Primera  del  Tribunal  Supremo  núm. 
762/2014,  de  14  de  enero,  cuando  afirma:  «Es  el  registrador  quien  califica  los 
documentos sometidos a su consideración bajo su exclusiva responsabilidad y con 
absoluta independencia de la DGRN, como actividad propia, con el resultado de inscribir 
el título o rechazar la inscripción. Es además el que defiende los intereses de los 
terceros, directa o indirectamente afectados por la inscripción, que están ausentes en 
todos los trámites del procedimiento, y que no pueden hacerlo personalmente, como 
garante de la legalidad registral y en suma del control de la contratación inmobiliaria en 
aras de la seguridad jurídica que precisa y exige el artículo 9.3 CE.»
En este contexto hay que recordar que si el registrador cancela indebidamente el 
propio Tribunal Supremo afirma su responsabilidad sin que le exima la circunstancia de 
haber cumplido una sentencia firme (STS núm. 609/2013 de 21 octubre).
Cuando  la  forma  legalmente  prevista  de  intervención  del  titular  registral  en  el 
específico  procedimiento  no  es  un  trámite  administrativo  de  audiencia  sino, 
señaladamente, mediante su comparecencia y consentimiento, éste se encuentra, por la 
motivación expresada en el fundamento anterior, sujeto a calificación registral como 
requisito inexcusable de inscripción del título administrativo, porque sólo así se dará 
puntual cumplimiento al citado art. 99 del Reglamento Hipotecario en cuanto «a la 
relación de éste con el titular registral».
En ese caso, en el documento administrativo deberá constar dicho consentimiento 
del titular registral para que pueda ser inscrito.
Por lo que procede analizar si en el marco de la legislación urbanística andaluza, es 
preceptivo el consentimiento del propietario afectado por un procedimiento de ocupación 
directa, como asume la nota de calificación, por tratarse de un pago en especie.
3.  La figura de la ocupación directa como técnica efectiva de gestión urbanística 
que permite la obtención de suelo con destino a dotación pública aparece en nuestro 
Derecho urbanístico en el artículo 52 del Reglamento de 25 de agosto de 1978, que 
permitía a la Administración, sin necesidad de acudir a la expropiación forzosa, ocupar el 
suelo afecto una vez iniciado el procedimiento de reparcelación o compensación en 
polígono en el que, por tener un exceso de aprovechamiento en relación al de todo el 
suelo  urbanizable  programado,  hubieran  de  hacer  efectivos  los  derechos  que  en 
compensación se reconocían a los propietarios afectados.
En ningún caso podían ocuparse los citados terrenos sin que el órgano actuante 
respetara el procedimiento previsto en dicha regulación reglamentaria, pues la simple 
existencia previa de instrumentos de planeamiento urbanístico que destinan los terrenos 
clasificados  como  urbanos  de  dominio  público  no  constituye  título  de  adquisición 
bastante para que la Administración proceda sin más a su ocupación, constituyendo en 
tal caso una simple vía de hecho.
La doctrina no dudó en caracterizar la ocupación directa como una transmisión 
coactiva del dominio, destacando que la regulación reglamentaria no hacía referencia a 
la necesidad de acuerdo con el propietario afectado, lo que contrastaba con la previsión 
contenida en el artículo 113 del Texto Refundido de 1976, respecto al pago del justiprecio  s
en las expropiaciones. oe.
Tras la Ley 8/1990, el Texto Refundido de la Ley del Suelo, de 26 de noviembre  w.
de 1992, reguló la ocupación directa en su artículo 203, sin requerir expresamente el  93ww
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de deberes urbanísticos, mediante la adjudicación de terrenos equivalentes situados en
la misma área de reparto que los expropiados, previendo únicamente la necesidad de 
convenio con el afectado para adjudicar terrenos situados fuera de dicha área.
Dicho precepto, el art. 203, fue objeto de análisis, en su perspectiva competencial, 
por la conocida STC 61/1997, de 20 de marzo, en los siguientes términos: “Si bien no 
cabe desconocer que se entrelazan en la regulación de los mencionados preceptos 
notas  características  de  las  técnicas  de  urbanismo  o  de  la  gestión  urbanística  y 
elementos propios de la expropiación forzosa, ha de entenderse, a nuestro limitado 
propósito, que predomina la configuración de una singular modalidad expropiatoria. En 
efecto, por la denominada ocupación directa se produce, respecto a terrenos afectados 
por el planeamiento a dotaciones públicas (que no hayan de ser objeto de cesiones 
obligatorias  y  gratuitas),  es  decir,  terrenos  sin  aprovechamiento  lucrativo  para  su 
propietario también denominados «de aprovechamiento cero», la transmisión coactiva de 
la titularidad dominical de tales terrenos a las Administraciones urbanísticas actuantes 
para adscribirlos a los usos y servicios públicos que motivaron su afectación en el Plan 
de  ordenación.  La  vinculación  de  destino  que  éste  dispuso  se  hace  así  efectiva, 
trasladando la titularidad dominical de manos privadas a la de entes públicos, traslación 
que se realiza de forma coactiva, y que se produce con una doble singularidad: a) de una 
parte, la ocupación se realiza sin previo pago del justiprecio, al igual que ocurre en la 
expropiación de urgencia (art. 52 y concordantes de la L.E.F.), y b) de otra, que el 
justiprecio  no  consiste  aquí  en  el  abono  de  una  indemnización  dineraria  como 
equivalente económico del terreno ocupado, sino en la adjudicación al propietario del 
aprovechamiento urbanístico patrimonializado para que lo haga efectivo en una unidad 
de ejecución con exceso de aprovechamiento real. Esta última característica aproxima 
esta  modalidad  expropiatoria  a  la  prevista  en  el  art.  217  T.R.L.S.,  por  la  que 
unilateralmente la Administración expropiante puede satisfacer el justiprecio mediante la 
adjudicación de terrenos equivalentes, situados en la misma área de reparto que el 
expropiado.
Se sigue de lo anterior que es apreciable en la ocupación directa la existencia de 
alguna de las notas inherentes a la estructura esencial de la potestad administrativa 
expropiatoria: una privación singular y coactiva de derechos patrimoniales mediante la 
sustitución  por  su  equivalente  económico  o  indemnización  (el  aprovechamiento 
urbanístico correspondiente), y a través de un procedimiento formal, al que después 
aludiremos. (…).
Al asimilarse la ocupación directa a la categoría de la expropiación forzosa, el Estado 
se halla legitimado, ex art. 149.1.18, para establecer ciertas garantías expropiatorias con 
carácter  de  mínimo,  sin  perjuicio  de  que  las  Comunidades  Autónomas  puedan 
instrumentar las normas específicas del procedimiento que sean proporcionadas a la 
singularidad de la clase de expropiación de que se trate. Dichas reglas garantizadoras 
mínimas previstas en el art. 203.3 T.R.L.S. vienen a coincidir, sustancialmente, con las 
contenidas en el procedimiento general o común de la expropiación forzosa contenido en 
la L.E.F. y en su Reglamento ejecutivo, por lo que dicho apartado también encuentra 
cobertura en el título competencial del art. 149.1.18.o C. E (…)».
En relación con los apartados 4, 5 y 6 del art. 203 T.R.L.S. que establecían unas 
reglas registrales inmobiliarias reconoció, a su vez, que «corresponde al Estado en 
exclusiva, por virtud del precepto constitucional últimamente mencionado, determinar los 
actos  inscribibles  en  el  Registro  de  la  Propiedad,  los  efectos  y  las  operaciones 
registrales. La citada competencia permite al legislador estatal fijar con carácter general, 
para  los  supuestos  en  que  se  realicen  operaciones  jurídicas  como  las  aquí  s
contempladas, ciertas consecuencias o efectos, como la garantía de certificación. Por  oe.
ello, debe concluirse que el art. 203 T.R.L.S. en su totalidad se acomoda al orden  w.
constitucional de distribución de competencias». 93ww
persPpreocntuivnac iraemgiisetnratol  eqnu ee la amrtpícauralo  la4 2v idgeeln Rcieaa dl eD elac raectotu a1l0 r9e3g/1u9la9c7ió, nd ed e4  lad em jualtieor,i ac oenn  lsaus 
dcoembiod aysa a ddeaspttaaccaiobnae se l apcroerádmesb ucloon d lea  lrae snpoercmtiava h liepgoitselcaacrióian:  u«rAbsaín, íasuticnaq useu slotasn ptivreac epputeoss,   BOE-A-cable e
que integran este Real Decreto se refieren a materias urbanísticas, su contenido es 
exclusivamente registral, por lo que en cuanto normas hipotecarias –jurídico–privadas– 
están llamadas a tener una pervivencia independiente de las vicisitudes de las normas 
sobre urbanismo. En tal sentido, se ha procurado en el presente Real Decreto evitar las 
referencias concretas a la legislación urbanística, toda vez que la competencia para su 
elaboración está atribuida con carácter exclusivo a las Comunidades Autónomas, salvo 
en las materias expresamente reservadas al Estado».
Con la posterior aprobación de la Ley 6/1998, de 13 abril, de Régimen del Suelo y 
Valoraciones, se derogó la regulación estatal de la ocupación directa contenida los 
artículos 203, 205 y también el citado art. 217 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 
de junio, estableciendo entonces en su artículo 37 que «en todas las expropiaciones, la 
Administración actuante podrá satisfacer el justiprecio, por acuerdo con el expropiado, 
mediante la adjudicación de terrenos de valor equivalente».
Más tarde se dicta la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio 
de 2001, en la que se señalaba a este respecto en su fundamento de derecho 37: «En 
suma, el pago en dinero actúa como específica garantía del expropiado, y por tanto con 
su consentimiento es posible otra forma de pago. La misma idea expresaba el art. 113 de 
la Ley del Suelo de 1976 al permitir el pago del justiprecio mediante la permuta de 
parcelas siempre que medie acuerdo del expropiado. Fue precisamente esta exigencia 
de consentimiento la que vino a eliminar, al menos parcialmente, el art. 217 TRLS: 
cuando el pago del justiprecio se hiciera con terrenos de la misma área de reparto no era 
necesario el acuerdo del expropiado. Este precepto ha quedado derogado por el art. 37 
LRSV, que vuelve al régimen general de pago en dinero, salvo consentimiento del 
expropiado. Aclarado lo anterior debemos rechazar, de conformidad con lo alegado por 
el Abogado del Estado, el reproche de falta de competencia que formulan los Diputados. 
El art. 37 LRSV reitera la misma garantía del expropiado que, con carácter general, 
establece el art. 48 LEF. Es por ello que, de acuerdo con el criterio sentado en la 
STC 61/1997, FJ 31, la regulación del art. 37 LRSV encuentra cobertura competencial en 
el  art.  149.1.18  CE,  sin  que  simultáneamente  se  estén  vaciando  las  competencias 
urbanísticas autonómicas, como argumentan los Diputados recurrentes. Es claro que, 
entendido el art. 37 LRSV como garantía del expropiado, la modalidad de pago en 
terrenos es sólo una de las posibles. En forma alguna opta el art. 37 LRSV por una forma 
de pago en especie típicamente urbanística (terrenos de valor equivalente) impidiendo 
otras  (así,  mediante  aprovechamientos  urbanísticos  o  derechos  de  superficie).  Con 
consentimiento del expropiado el pago en especie podrá satisfacerse con cualquier 
objeto; sin consentimiento del expropiado sólo es posible el pago en dinero».
Con  este  nuevo  pronunciamiento  del  Tribunal  Constitucional  se  suscitaron 
importantes dudas en cuanto al alcance competencial autonómico teniendo en cuenta la 
configuración  jurisprudencial  de  la  ocupación  directa  como  singular  modalidad 
expropiatoria, y en particular, en cuanto a la necesidad de acuerdo o consentimiento del 
propietario.
Pues la práctica totalidad de las leyes autonómicas que se han promulgado desde la 
STC 61/1997 han incluido a la ocupación directa como un modo de obtención de los 
suelos destinados a dotaciones públicas, incluso llegando a afirmar algún sector doctrinal 
que las mismas no resultaban acordes con esa interpretación jurisprudencial de la figura 
de la ocupación directa – Cfr. Dictamen núm. 73/2011, de 30 de marzo, emitido por el 
Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha–.
La Ley 8/2007, y el posterior Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el  s
que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, no contiene tampoco una  oe.
regulación estatal específica de la ocupación directa, aunque sí aparece mencionada en  w.
el  artículo  35  e)  referido  a  los  supuestos  indemnizatorios  -actual  art.  48  del  Texto  93ww
rdeefruencdhidoos  7e/x2p0r1o5p-ia. dEosst asbele cfiiejanrdáo  csoun foarrmtíceu loa  3lo0s.1  cqriuteer io«sE l djeu stviparloercaioc iódne  dloes  ebsietan eLse yy 
mediante expediente individualizado o por el procedimiento de tasación conjunta. Si hay
acuerdo con el expropiado, se podrá satisfacer en especie» -actual art. 43.1 del Texto 
refundido 7/2015-.
En este contexto se dicta la Sentencia de 17 de marzo de 2009 de la Sala de lo 
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo cuyo fundamento de derecho noveno 
analiza la pretensión de la demanda relativa a que se anule la referencia contenida en el 
Plan General de Ordenación Urbana de Lucena a la ocupación directa como forma de 
obtención de terrenos dotacionales por ser contraria a la Disposición derogatoria de la 
Ley  6/1998,  y  a  la  doctrina  constitucional  marcada  por  la  sentencia  del  Tribunal 
Constitucional de 11 de julio de 2001, aceptando la pretensión, porque «los preceptos del 
Reglamento de Gestión Urbanística hay que considerarlos derogados con la entrada en 
vigor de la mencionada Ley 6/1998, pero es que, además, dichos preceptos no se 
promulgaron  en  desarrollo  del  sistema  de  ocupación  directa  establecido  en  el 
artículo 203 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, sin que dicho sistema, en 
contra de lo que sostiene la Administración, sea una mera peculiaridad procedimental en 
materia expropiatoria sino un auténtico y singular sistema de obtención de terrenos para 
dotaciones públicas, que resultó abrogado por la Disposición Derogatoria única de la 
Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones, la que, además, dispuso en su 
artículo  37  que  el  pago  del  justiprecio  en  las  expropiaciones  sólo  puede  hacerse 
mediante  la  adjudicación  de  terrenos  de  valor  equivalente  cuando  lo  consienta  el 
expropiado, lo que contradice el sistema que preveía el derogado artículo 203 del Texto 
Refundido de la Ley del Suelo de 1992», por lo que declara nulas las referencias 
contenidas en el Plan General de Ordenación Urbana de Lucena aprobado con fecha 26 
de  abril  de  2001,  a  la  ocupación  directa  como  forma  de  obtención  de  terrenos 
dotacionales.Esta resolución judicial se dicta en relación a un instrumento aprobado en el 
momento en el que la Comunidad andaluza no había promulgado aún su ley urbanística 
propia, limitándose, mediante la Ley 1/1997, de 18 de junio, a asumir como derecho 
propio y transitorio, el texto de los preceptos del texto refundido de 1992 que habían sido 
declarados inconstitucionales por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997.
En  la  misma  línea  se  enmarcan  otros  pronunciamientos  judiciales  como  las 
Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 4 de junio de 2014 y 1 de 
junio de 2016, relativas a la legislación madrileña de 2001, a pesar de que la misma no 
hace referencia expresa a la necesidad de acuerdo con el propietario para la ocupación 
directa, así dicen las citadas resoluciones respecto a la figura que estudiamos: «Para la 
adecuada comprensión y resolución de la presente problemática conviene empezar 
señalando que la modalidad de la ocupación directa fue introducida por la Ley del Suelo 
de 1990 en su artículo 59 (luego artículo 203 del TRLS de 1992). Este sistema constituía 
una modalidad de expropiación urbanística, que el artículo 203.1 del TRLS de 1992 
definía como "la obtención de terrenos afectos por el planeamiento a dotaciones públicas 
mediante el reconocimiento a su titular del derecho a integrarse en una unidad de 
ejecución con exceso de aprovechamiento real". En realidad, era una expropiación de 
terrenos destinados por el planeamiento a dotaciones públicas, en la que, en lugar del 
pago del justiprecio en metálico a los expropiados, la Administración abonaba unidades 
de aprovechamiento urbanístico, por valor equivalente, en unidades de ejecución que 
poseían un exceso de aprovechamiento real. La permuta se diseñaba con carácter 
forzoso para el expropiado. (…) Ciertamente que las Comunidades Autónomas están 
capacitadas  competencialmente  para  regular  la  ocupación  directa  como  modalidad 
expropiatoria,  a  partir  de  sus  potestades  en  materia  de  urbanismo  (STC  61/1997, 
FJ 31.º). Ahora bien, en dicha regulación vendrán obligadas a respetar las garantías  s
procedimentales generales que haya fijado el Estado, y entre ellas, en lo que ahora nos  oe.
ocupa,  el  necesario  consentimiento  del  expropiado,  por  imponerlo  así  el  ya  citado  w.
artículo 37 de la Ley 6/1998. De esta forma, la validez de la ocupación directa queda  93ww
spurebtoernddinaa sdear  ac olan svtiotulucniotanda l dceol np rroepsipeetacrtoio  ae xlap roapdimadisoió. nP odre  elallo o, ctoudpaa ciinótne rdpirreetcatcai ódne  qluoes 
terrenos destinados para las redes públicas, admitida en el artículo 92 de la Ley de Suelo
de la Comunidad de Madrid, debe partir, necesariamente, por tanto, del preceptivo previo 
consentimiento del propietario (…)».
4.  De la doctrina jurisprudencial expuesta puede apreciarse cierta evolución que 
obliga  a  matizar  el  carácter  coactivo  de  la  ocupación  directa,  como  lo  era  en  su 
configuración tradicional, asumiendo que la misma puede presentar un componente 
voluntario,  al  menos  desde  la  óptica  de  la  legislación  estatal  y  su  interpretación 
jurisprudencial.
En esta línea se enmarca la Ley 2/2012, de 30 de enero, de modificación de la 
Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, que viene a 
modificar el artículo 141 relativo a la obtención de terrenos destinados a dotaciones 
mediante ocupación directa, en el particular relativo a que la ocupación directa requerirá 
el acuerdo con el propietario.
Lo que plantea la cuestión de si los procedimientos aprobados con anterioridad, 
como es el caso de este expediente, aunque se formalice después, se sometían a igual 
exigencia; e incluso cabe plantear si el citado precepto de la Ley 7/2002 antes de su 
reforma podía adolecer de tacha de inconstitucionalidad por no hacer referencia al 
necesario acuerdo con el propietario para el pago en forma no dineraria.
A esta última cuestión da respuesta la STC 183/2013, de 23 de octubre, en la 
cuestión  de  inconstitucionalidad  núm.  4965-2011,  planteada  por  el  Juzgado  de  lo 
Contencioso-Administrativo  núm.  2  de  Almería,  en  relación  con  el  art.  141.1  de  la 
Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía, analizando su 
compatibilidad con la legislación estatal entonces vigente.
En concreto, en esta sentencia, el Tribunal Constitucional, estudia si el art. 141.1 de 
la Ley 7/2002, en su redacción original, al no contemplar la necesidad del consentimiento 
del expropiado para el pago en especie en el caso de proceder a la ocupación directa de 
los  terrenos,  se  separa  del  régimen  de  garantías  expropiatorias  establecido  en  la 
regulación  estatal,  invadiendo  al  regular  una  ocupación  directa  coactiva  la  esfera 
competencial que corresponde al Estado ex art. l49.1.18 CE, por cuanto tales garantías, 
definidas por relación al entonces vigente art. 37 LRSV, se omiten en el precepto 
cuestionado. Es decir, analiza la institución de la ocupación directa y las consecuencias 
que, desde la perspectiva del orden constitucional de distribución de competencias, tiene 
su relación con las garantías propias de la expropiación forzosa.
Específicamente, partiendo de la doctrina de las Sentencias 61/1997 y 164/2001, 
llega  a  las  siguientes  conclusiones:  «(…)  La  primera  es  que  el  Estado  es 
competente  ex  art.  149.1.18  CE  para  establecer  las  garantías  mínimas  que  son 
aplicables en el caso de que se haga uso de la ocupación directa como mecanismo para 
la  obtención  de  terrenos  destinados  a  dotaciones  públicas.  La  segunda  es  que  la 
específica garantía consistente en la necesidad de acuerdo con el afectado para el pago 
en  especie,  solamente  la  hemos  considerado  en  relación  específicamente  con  la 
expropiación forzosa, entendiéndola incluida dentro de la competencia estatal en relación 
con la legislación expropiatoria».
Señalando ahora que: «A estos efectos, de la doctrina transcrita se deduce que la 
ocupación  directa  y  la  expropiación  forzosa  son  instituciones  distintas  bien  que 
inescindiblemente  relacionadas  entre  sí,  pues  en  la  primera  se  entrelazan,  junto  a 
aspectos de las técnicas de gestión urbanística, elementos propios de la expropiación 
forzosa, lo que explica que tanto las Comunidades Autónomas como el Estado cuenten 
con competencias para su regulación. Así, como ya dijimos en la STC 61/1997 [FJ 29 
a)], en cuanto la ocupación directa implica una medida ablatoria y coactiva, puede el  s
Estado prever determinadas garantías mínimas específicas para esta ocupación directa.  oe.
De este modo al Estado no le corresponde prever la ocupación directa, pues en su  w.
vertiente  de  técnica  de  gestión  urbanística,  sólo  las  Comunidades  Autónomas  son  93ww
dcoemcirp, etsei ntleas  cpoanrate dmepcliadnir  soi  ensota  ehna  dseu  folermgiasrla oc iónno  peasrptee cdífeic sau,  mpeordoe loe suor bannoí stimicop,i dees, 
evevindgeannte ombelignated aqsu ae ,r ecsopmetoa ry “ala sr egcaornaonctíiamso esx perno plaia toSrTiaCs  c6o1n/1 c9a9r7á,c teenr  ddei cmhían imreog”u qlauceió enl   BOE-A-cable e
Estado pueda establecer ex art. 149.1.18 CE. La cuestión se centra, entonces, en 
determinar cuáles sean esas garantías y, en particular, si entre las mismas se cuenta la 
necesidad  de  acuerdo  con  el  afectado,  extremo  en  el  que  el  órgano  judicial,  por 
referencia al entonces vigente art. 37 LRSV, centra sus dudas.
Dada  la  competencia  estatal  para  determinar  el  régimen  de  garantías  mínimas 
aplicables a la ocupación directa, resulta imprescindible para responder a esa cuestión 
que examinemos lo que al respecto ha dispuesto el legislador estatal. En ese sentido 
debemos tener en cuenta lo previsto en el art. 204 del texto refundido de la Ley sobre 
régimen del suelo y ordenación urbana de 1992, vigente en el momento de plantearse la 
presente cuestión de inconstitucionalidad, el cual, bajo la rúbrica «Indemnización por 
ocupación temporal», obligaba a compensar a los propietarios afectados por el período 
de tiempo que medie desde la ocupación de sus terrenos hasta la aprobación definitiva 
del instrumento de redistribución correspondiente y, además, señalaba que transcurridos 
cuatro años desde la ocupación sin que se hubiera producido la aprobación definitiva del 
mencionado instrumento, los interesados quedaban facultados para, previa advertencia a 
la Administración actuante, iniciar el expediente de justiprecio, abriéndose así la vía a la 
expropiación forzosa y a su régimen de garantías. Dicho art. 204 del texto refundido 
de 1992 ha sido formalmente derogado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de 
junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, cuyo art. 35 e) 
establece, en lo que respecta a las garantías del afectado por la ocupación directa, una 
regulación similar a la que ahora se acaba de aludir.
Así, de lo expuesto se deduce con claridad que el Estado, competente para regular 
las  garantías  mínimas  de  la  ocupación  directa,  se  ha  limitado,  en  relación 
específicamente  con  dicha  institución,  a  regular  los  supuestos  en  los  que  dicha 
ocupación puede dar lugar a indemnización así como el plazo en que se abre la vía a la 
expropiación forzosa [en la actualidad art. 35 e) del texto refundido de la Ley de suelo 
de 2008], lo que, entonces sí, opera a partir de ese momento como una garantía del 
propietario sujeto a ocupación directa, en el sentido de que, en ese caso, es exigible el 
previo acuerdo con el propietario expropiado para proceder al pago en especie. Resulta 
entonces  que,  entre  las  garantías  estatales  directamente  aplicables  a  la  ocupación 
directa, no se cuenta la entonces prevista en el art. 37 LRSV, respecto a cuya ausencia 
en la norma autonómica gira la duda de constitucionalidad planteada por el órgano 
judicial.
En suma, cabe entender que, cuando el precepto cuestionado establece que los 
terrenos destinados a dotaciones «podrán obtenerse mediante su ocupación directa a 
cambio del reconocimiento a su titular del derecho a integrarse en una unidad de 
ejecución con exceso de aprovechamiento urbanístico objetivo», está refiriéndose a los 
rasgos esenciales de la ocupación directa, mientras que, en su segundo párrafo, se 
limita a enunciar dos garantías formales que no contradicen las expresamente previstas 
en la regulación estatal, tanto la aplicable en el momento de plantearse la cuestión 
(art. 204 del texto refundido de 1992) como la actualmente vigente [art. 35 e) del texto 
refundido de la Ley de suelo de 2008], todo lo cual es coherente con un esquema de 
garantías mínimas estatales aplicables a la ocupación directa, al que antes ya nos 
hemos  referido,  y  determina  que  no  sea  posible  apreciar  el  motivo  de 
inconstitucionalidad aducido por el órgano judicial».
Por lo que con este pronunciamiento el Tribunal Constitucional matiza su postura 
anterior destacando que, desde el punto de vista competencial, el Estado es competente 
para regular las garantías mínimas de la ocupación directa, si bien, en la legislación  s
ahora aplicable, sin embargo, se ha limitado a regular los supuestos en los que dicha  oe.
ocupación puede dar lugar a indemnización, así como el plazo en que se abre la vía a la  w.
expropiación forzosa, y sólo en el caso de iniciarse la vía expropiatoria sería exigible el  93ww
cyo dnissteinnttoim dieenl ptor edveisl tpor poaprieat alar ioo cduep ascuieólno ,d pirueecsta é.sta tiene un régimen de garantías propio
del Rteexstou ltrae feunntdoindcoe dse q u2e0,0 8e,n  elan tlreeg ilsalsa cgióanra enstítaasta el svtiagteanletes,  dailr eigcutaaml qeunete b aapjoli claa bvleigse nac ilaa   BOE-A-cable e
ocupación directa, no se cuenta la entonces prevista en el art. 37 LRSV de 1998, esto 
es, la necesidad de consentimiento del propietario.
Esas garantías mínimas aplicables son, concretamente, las previstas actualmente en 
el art. 48 e) del Real Decreto Legislativo 7/2015: a) El derecho a la indemnización por el 
período  de  tiempo  que  medie  desde  la  ocupación  de  terrenos  destinados  por  la 
ordenación territorial y urbanística a dotaciones públicas, hasta la aprobación definitiva 
del instrumento por el que se le adjudiquen al propietario otros de valor equivalente, y b) 
la facultad de los interesados de iniciar el expediente de justiprecio expropiatorio, una 
vez transcurridos cuatro años desde la ocupación sin que se hubiera producido la 
aprobación definitiva del mencionado instrumento, en cuyo caso sí será aplicable la 
garantía prevista en sede expropiatoria en el art. 43 respecto a la necesidad de acuerdo 
con el expropiado para el pago en especie.
4.  Admitida la compatibilidad de la regulación del art. 141.1 de la Ley 7/2002, en su 
redacción anterior, con la legislación estatal, queda por responder la primera de las 
cuestiones planteadas, esto es, si dicho precepto contemplaba como requisito el acuerdo 
con el propietario para la procedencia de la ocupación directa, que es lo que constituye 
objeto de este expediente.
Al respecto, no cabe soslayar la jurisprudencia que sobre la materia ha venido 
manteniendo el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. En su Sentencia n.º 3561, 
de 29 de diciembre de 2014, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en 
Granada, señala «La STC de 23 de octubre de 2013 que analizamos señala que la 
competencia autonómica para decidir el modelo de gestión urbanística a través de la 
ocupación directa no incide en su obligación de respetar "las garantías expropiatorias 
con carácter de mínimo" que el Estado pueda establecer ex art. 149.1.18 CE. Y concluye 
que "cuando el precepto cuestionado establece que los terrenos destinados a dotaciones 
"podrán obtenerse mediante su ocupación directa a cambio del reconocimiento a su 
titular  del  derecho  a  integrarse  en  una  unidad  de  ejecución  con  exceso  de 
aprovechamiento urbanístico objetivo", está reﬁriéndose a los rasgos esenciales de la 
ocupación  directa,  mientras  que,  en  su  segundo  párrafo,  se  limita  a  enunciar  dos 
garantías formales que no contradicen las expresamente previstas en la regulación 
estatal, tanto la aplicable en el momento de plantearse la cuestión (art. 204 del texto 
refundido de 1992) como la actualmente vigente [art. 35 e) del texto refundido de la Ley 
de suelo de 2008 ], todo lo cual es coherente con un esquema de garantías mínimas 
estatales aplicables a la ocupación directa, al que antes ya nos hemos referido, y 
determina que no sea posible apreciar el motivo de inconstitucionalidad aducido por el 
órgano judicial. En principio pues, si acudir al procedimiento de ocupación directa no 
requería el consentimiento de la actora, si debía observarse la garantía formal impuesta 
por la normativa estatal de la existencia de ese consentimiento, para imponer al titular 
del bien el pago en especie. En ese sentido es como debemos interpretar la cuestión 
planteada, de tal manera que en la medida en que la actora rechazó el pago en especie, 
procede anular el acto en que se impone, que no es otro que el impugnado. (…) No 
mediando el consentimiento de la actora para el pago en especie de la superﬁcie 
ocupada, pago que es esencial al acto impugnado, debe accederse a la pretensión 
principal de la demanda tal y como hace la Sentencia apelada (…)»
La Sentencia n.º 1892 de 26 de octubre de 2015, de la misma Sala, por su parte, con 
cita de la Sentencia anterior, reitera que «si bien acudir al procedimiento de ocupación 
directa no requería el consentimiento de la actora, si debía observarse la garantía formal 
impuesta por la normativa estatal de la existencia de ese consentimiento, para imponer  s
al titular del bien el pago en especie», si bien, en el caso en cuestión deduce la  oe.
existencia  de  dicho  consentimiento  del  contenido  de  un  Convenio  urbanístico  de  w.
planeamiento existente. En concreto, señala: «Conviene tener en cuenta que si como  93ww
Usenñidaalad  la-  dqeumea ntdaam lbai énno rmimaptiuvgan ad-e l pPrGevOeUía  y laﬁ choab tdeen ccióonn didceiol nessis tuermbaan ísgteicnaesr adl e dlea 
dcoirmecutan,ic "aecnio enle pso lmígeodnioa netne  eel l qmuee,c paonris tmenoe rd uenl  aerxtcíceusloo  d5e2  aRprGoUve, cehsatmo ieenst ol ac oonc ureplaacciióónn   BOE-A-cable e
al de todo el suelo urbanizable programado, hayan de hacer efectivos sus derechos los 
propietarios  afectados  por  los  sistemas  generales",  el  ﬁrmante  del  convenio  era 
perfectamente conocedor de tal circunstancia y previsión y así maniﬁesta conocer tal 
normativa y ﬁcha en el expositivo 2 º de dicho Convenio, aceptándola y sometiéndose al 
sistema de ocupación y efectividad de derechos previsto. Aunque la Sentencia apelada 
recoge  correctamente  la  doctrina  jurisprudencial  en  la  materia,  no  analiza  el 
consentimiento  expresado  en  el  Convenio  referido  por  lo  que  procede  revocarla, 
acogiendo en este punto el recurso de apelación».
La Sentencia n. 1.611, de 2 de julio de 2019, finalmente, alude expresamente al 
carácter voluntario de la ocupación directa en la normativa andaluza actual, en los 
siguientes términos: “Señala el artículo 139.1 LOUA que el suelo destinado a dotaciones 
que no estén incluidas o adscritas a sectores o unidades de ejecución se obtendrán "... 
mediante transferencia de aprovechamiento en virtud del correspondiente acuerdo de 
cesión, venta o distribución cuando así esté previsto en el instrumento de planeamiento 
y, en su defecto, mediante expropiación u ocupación directa". Es cierto que, como se 
desprende del precepto trascrito, la expropiación no es la única forma de obtención del 
suelo destinado a dotaciones, pues dicha obtención puede hacerse igualmente mediante 
transferencia de aprovechamiento o por ocupación directa. Ahora bien, las dos últimas 
exigen el acuerdo del propietario del suelo dotacional, lo que signiﬁca que no pueden ser 
impuestas por la Administración. Así, el artículo 62 LOUA, referido a las transferencias 
de aprovechamiento, no sólo exige que las mismas estén previstas en el instrumento de 
planeamiento,  sino  que  consagra  su  carácter  voluntario  al  señalar  en  su  apartado 
segundo  que  "  La  transferencia  de  aprovechamiento  deberá  ser  aprobada  por  el 
municipio,  según  propuesta  suscrita  por  los  interesados  y  formalizada  en  escritura 
pública...". Al carácter voluntario de la ocupación directa -a cambio de la integración en 
unidades de ejecución excedentarias- se reﬁere el artículo 141.1 LOUA, cuyo párrafo 
segundo aﬁrma que "La ocupación directa requerirá el acuerdo con el propietario, y la 
determinación del acuerdo urbanístico que le corresponda y de la unidad de ejecución en 
la que aquél deba hacerse efectivo". Ello signiﬁca por lo que aquí interesa que, no 
alcanzado acuerdo alguno con los propietarios de suelo dotacionales para su adquisición 
por la vía de los artículos 62 o 141 LOUA, sólo cabe -como aquí ha ocurrido- la 
expropiación forzosa”.
Por lo que de la interpretación jurisprudencial expuesta podemos deducir que en los 
procedimientos  de  ocupación  directa  tramitados  al  amparo  del  artículo  141  de  la 
Ley  7/2002,  en  su  redacción  previa  a  la  reforma  por  Ley  2/2012,  declarada 
constitucional, es también aplicable la exigencia de que conste el consentimiento del 
propietario, no para acudir a dicho procedimiento de ocupación directa, sino para poder 
imponer al titular del bien el pago en especie, como garantía formal impuesta por la 
normativa estatal.
Dicha interpretación, por otra parte, es paralela a la mantenida por la defensa en la 
cuestión de inconstitucionalidad que dio lugar a la STC 183/2013, de 23 de octubre, al 
sostener la Letrada de la Junta de Andalucía que el art. 141.1 de la Ley 7/2002 no regula 
el  pago  en  especie  como  una  obligación  para  el  particular  sino  que  contempla  el 
reconocimiento al titular de los bienes del derecho a integrarse en una unidad de 
ejecución excedentaria como una forma posible («podrán obtenerse mediante ocupación 
directa») de obtener los terrenos. Dado que la única forma de integrar al titular de los 
bienes en una unidad de ejecución es –sostiene la Letrada de la Junta– mediante el 
previo  acuerdo  o  convenio  entre  la  Administración  y  el  afectado,  sin  que  pueda  s
considerarse que la decisión corresponde en exclusiva a la Administración. Considera,  oe.
por tanto, que el art. 141.1 de la Ley 7/2002 “recoge —mediante el reconocimiento de un  w.
“derecho”— el principio del pago en especie mediante acuerdo entre la administración y  93ww
el paArdtiecmulaárs»,  ccoonmsoid esrea nhdao ,e pxopru teasnttoo,,  lqau ere efosr majuas tpaodro  Lael ya r2t./ 2104192.1, .1v8ie nCeE .a confirmar tal
ioncteurpparceitóanc iódnir eacl tam oredqifiucearri ráe l ealp aarctaudeord o1  cdoenl  aertlí cpurloo p1ie4t1a,r ioe,n  ye l lap adrteicteurlamri ndaec ióqnu ed elal   BOE-A-cable e
aprovechamiento urbanístico que le corresponda y de la unidad de ejecución en la que 
aquél deba hacerse efectivo.
Es cierto, no obstante, que esta regulación contrasta con la acometida por otras 
legislaciones autonómicas al amparo de la doctrina del Tribunal Constitucional, así por 
ejemplo la reforma por Ley 13/2016 del art. 107 de la Ley 5/2014 de la Comunidad 
Valenciana, el art. 96 de la Ley 12/2017 de Baleares, o el art. 107 de la Ley 11/2018 de 
Extremadura.
Pero en el caso de la legislación urbanística andaluza, sin embargo, se comparte el 
criterio de que es preciso que conste el consentimiento del propietario para la ocupación 
directa de sus terrenos a cambio del reconocimiento de aprovechamiento urbanístico 
materializable, tanto bajo la vigencia de la actual legislación como la existente antes de 
la reforma por Ley 2/2012.
5.  Respecto al alcance de la calificación registral de las facultades representativas 
en el ámbito del procedimiento administrativo, se plantea concretamente si basta a estos 
efectos la valoración que efectúe el funcionario competente de la Administración, en este 
caso,  el  Secretario  de  la  Gerencia  Municipal  de  Urbanismo,  como  argumenta  la 
Administración recurrente, y si ello excluye la calificación de suficiencia de facultades 
que  pueda  hacer  el  registrador  respecto  al  documento  administrativo  presentado  a 
inscripción.
Ciertamente, la calificación o acreditación de la suficiencia de la representación por 
parte de los funcionarios de la Administración se rige por las leyes que regulan el 
procedimiento  administrativo  (artículo  5  de  la  Ley  39/2015  de  1  de  octubre  de 
Procedimiento  Administrativo  Común  de  las  Administraciones  Públicas  y  anterior 
artículo 32 de la Ley 30/92 LPAC y de RJAP).
El citado precepto establece: «artículo 5. Representación. 1. Los interesados con 
capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante, entendiéndose con éste 
las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado. 2. 
Las personas físicas con capacidad de obrar y las personas jurídicas, siempre que ello 
esté  previsto  en  sus  Estatutos,  podrán  actuar  en  representación  de  otras  ante  las 
Administraciones  Públicas.  3.  Para  formular  solicitudes,  presentar  declaraciones 
responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a 
derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación. Para los 
actos  y  gestiones  de  mero  trámite  se  presumirá  aquella  representación.  4.  La 
representación podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje 
constancia  fidedigna  de  su  existencia.  A  estos  efectos,  se  entenderá  acreditada  la 
representación  realizada  mediante  apoderamiento  apud  acta  efectuado  por 
comparecencia  personal  o  comparecencia  electrónica  en  la  correspondiente  sede 
electrónica, o a través de la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de 
apoderamientos de la Administración Pública competente. 5. El órgano competente para 
la  tramitación  del  procedimiento  deberá  incorporar  al  expediente  administrativo 
acreditación de la condición de representante y de los poderes que tiene reconocidos en 
dicho momento. El documento electrónico que acredite el resultado de la consulta al 
registro  electrónico  de  apoderamientos  correspondiente  tendrá  la  condición  de 
acreditación a estos efectos. 6. La falta o insuficiente acreditación de la representación 
no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte 
aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al 
efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del 
caso así lo requieran. (…)». s
Por su parte, el artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se  oe.
regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de  w.
carácter nacional, establece, en lo que interesa en el presente expediente, lo siguiente:  93ww
e«lF ausnecsióonra pmúibelnictao  dleeg asle pcrreectaerpíati.v 1o..  2L.a L fau nfucinócnió pnú dbelic fae  dpeú bsleiccar ectoamríap rienntedger:a ( …la )f ed )p Aúbsilsictair  yy 
lpeuvbalnictaarrl aa ectna  lad es eldaes  esleescitorónneisc ad dee  lolas  Cóorgrpaonroasc iócno ledgei aadcouse rdreof ecroidno sla  enno rmla alteivtara  soab) rey   BOE-A-cable e
protección de datos. El acta se transcribirá por el Secretario en el Libro de Actas, 
cualquiera que sea su soporte o formato, en papel o electrónico, autorizada con la firma 
del  Secretario  y  el  visto  bueno  del  Alcalde  o  Presidente  de  la  Corporación  (…)  f) 
Certificar todos los actos o resoluciones de la Presidencia y los acuerdos de los órganos 
colegiados decisorios, así como los antecedentes, libros y documentos de la Entidad 
Local (…) i) Actuar como fedatario en la formalización de todos los contratos, convenios 
y documentos análogos en que intervenga la Entidad Local».
Por lo que es evidente que los interesados pueden actuar en el procedimiento 
administrativo por medio de representante, lo que podrá acreditarse mediante cualquier 
medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su existencia y que el órgano 
competente  para  la  tramitación  del  procedimiento  deberá  incorporar  al  expediente 
administrativo acreditación de dicha condición de representante y de los poderes que 
tiene reconocidos en dicho momento, de lo cual certificará el Secretario en su función de 
fedatario legalmente reconocida.
6.  Desde el punto de vista de la calificación registral del documento administrativo, 
hemos visto que la misma se extiende según el artículo 99 del Reglamento Hipotecario 
«a la relación de éste (del procedimiento) con el titular registral» lo que constituye una 
garantía de protección del titular registral que es principio básico de nuestro sistema 
registral, derivado del constitucional de protección jurisdiccional de los derechos y de 
interdicción de la indefensión procesal (cfr. artículo 24 de la Constitución Española), de la 
exigencia del consentimiento auténtico del titular registral, por sí o por sus legítimos 
representantes, para la inscripción de cualquier acto que le afecte, o en su defecto que 
haya  tenido,  al  menos,  legalmente  la  posibilidad  de  intervenir  en  el  procedimiento 
determinante del asiento por sí, o por sus herederos legalmente acreditados.
Exigencia que se hace efectiva a través del control que sobre los títulos inscribibles 
realiza el registrador conforme al artículo 18 de la Ley Hipotecaria y concordantes de su 
Reglamento en consonancia con los principios de legitimación registral y tracto sucesivo 
proclamados por los artículos 38 y 20 de la Ley Hipotecaria.
Y  que  no  sólo  responde  a  la  protección  de  los  derechos  del  titular  registral 
salvaguardados  jurisdiccionalmente  (cfr.  artículos  1,  20,  38,  40  y  82  de  la  Ley 
Hipotecaria), sino también a las exigencias derivadas de nuestro sistema constitucional 
de seguridad jurídica preventiva proclamado en el artículo 9 número 3 de la Constitución 
de  protección  de  los  terceros  que  contratan  confiados  en  los  pronunciamientos 
registrales y de los efectos que el ordenamiento jurídico atribuye a la inscripción de sus 
derechos (artículos 38, 32, 34 de la Ley Hipotecaria) – cfr. Resolución de 11 de abril 
de 2019-.
Es claro que el registrador en ejercicio de su función legalmente reconocida debe 
verificar  que  el  titular  registral  ha  intervenido  en  el  procedimiento,  por  sí  o  por 
representante, a tenor de lo certificado en el expediente, lo que acepta el recurrente. La 
cuestión es determinar si también puede revisar la valoración de esa representación 
hecha por el funcionario habilitado mediante la exigencia de aportación del poder y su 
calificación.
A juicio de este Centro Directivo la respuesta debe ser afirmativa. A diferencia de lo 
que  ocurre  con  el  documento  público  notarial  donde  la  calificación  registral  de  la 
suficiencia  de  facultades  representativas  se  encuentra  delimitada  legalmente  por  el 
artículo 98 de la Ley 24/2001, la norma aplicable al documento administrativo es el citado 
art. 99, al afirmar que la calificación «se extenderá, en todo caso» a la relación del titular 
registral  con  el  procedimiento  administrativo,  es  decir,  que  el  mismo  ha  tenido  la  s
intervención prevista por la ley en cada caso, mediante consentimiento, cuando sea  oe.
requerido, por sí o por representante, o mediante el trámite administrativo de audiencia. w.
En este sentido, el caso del documento administrativo, como resulta del citado  93ww
caaplaifrictaadcoió nq uriengtois tdraell,  aarlt .d 5e l ddeo clau mLeenyt o3 9n/o2t0a1ri5a le ost osrigmaidlaor,  adnetesds ed ee l lap uLnetoy  2d4e/ 2v0is0t1a,  dpeu elas 
econntofonrcmese  vaig elan ter,e edla ncocitóanri od dee bloías  inasretírctualro esn  1e6l 4c,u e1r6p5o  dye  1la6 6e scdreitlu rRae og lianmcoernptoor aNr oat aerlliaa,l   BOE-A-cable e
originales o por testimonio, las certificaciones o documentos fehacientes que acreditaran 
la representación legal o voluntaria de quien compareciera en nombre de otro. También 
se admitía que de tales documentos acreditativos de la representación se insertara lo 
pertinente,  debiendo  añadir  que  en  lo  omitido  no  existía  nada  que  desvirtuara  lo 
transcrito o testimoniado; y, asimismo, se permitió según tal regulación reglamentaria 
«reseñar en la matriz los documentos de los que resulta la representación, haciendo 
constar que se acompañarán a las copias que se expidan», sin necesidad de su inserto 
ni de su incorporación -cf. Resolución de 22 de febrero de 2014-.
En conclusión, debe confirmarse la competencia del registrador para calificar la 
suficiencia las facultades representativas de quien comparece en representación del 
titular registral en un procedimiento administrativo, lo que podrá valorar a tenor del 
contenido del propio documento público que contenga el acto inscribible certificado por el 
Secretario o mediante la aportación del propio título legitimador u otro medio fehaciente -
art. 18.1 de la Ley Hipotecaria-.
Ello no supone discutir la competencia del funcionario que legalmente tiene atribuida 
la fe pública en el procedimiento administrativo, sino la aplicación de una norma de 
calificación propia del procedimiento registral respecto al acto inscribible presentado, es 
decir, en un ámbito distinto, pues cuando el ejercicio de las potestades administrativas 
haya de traducirse en una modificación del contenido de los asientos del Registro de la 
Propiedad, se ha de sujetar, además de a la propia legislación administrativa aplicable, a 
la legislación hipotecaria, que impone el filtro de la calificación en los términos previstos 
por los artículos 18 de la Ley Hipotecaria y 99 de su Reglamento, habida cuenta de los 
efectos que la propia legislación hipotecaria atribuye a aquellos asientos, como se ha 
expuesto anteriormente.
7.  Admitida la competencia registral respecto a la valoración de suficiencia del 
poder, se plantea si en el caso concreto de este expediente el poder aportado es 
suficiente para intervenir en un procedimiento de ocupación directa.
En concreto, como resulta del propio expediente, se trata de un poder autorizado 
el 19 de septiembre de 2019 denominado «poder a pleitos» en el que la titular registral 
autoriza a su representante, como «facultades generales para pleitos», entre otras, las 
de «comparecer ante cualquier Administración Central, Comunidad Autónoma, Provincia, 
Municipio o cualesquiera otras entidades locales, organismos públicos y demás entes 
públicos  (...)  y  en  ellos  instar,  seguir  terminar,  como  actor,  demandado,  tercero, 
coadyuvante, requirente o cualquier otro concepto, toda clase de expedientes (...) y 
procedimientos  administrativos  (...).(...)  En  todos  estos  casos,  entablar,  contestar,  y 
seguir  por  todos  sus  trámites  e  instancias  hasta  su  conclusión...firmar  y  presentar 
escritos y asistir a toda clase de actuaciones (...)».
Y entre las facultades especiales que se otorgan al representante, «(...)Celebrar 
actos de conciliación, con avenencia o sin ella, en cuanto implique actos dispositivos, 
(…). Otorgar ratificaciones personales en nombre del poderdante. Renunciar o reconocer 
derechos,  transigir  (...).  Percibir  cantidades,  indemnizatorias  o  no,  resultantes  de 
cualquier tipo de resolución judicial o administrativa favorable a la poderdante, ya figuren 
a  nombre  del  poderdante  o  apoderado,  incluidos  los  mandamientos  de  devolución, 
admitir en pago o para pago de deudas, cesiones de bienes de cualquier clase (...)».
Este Centro Directivo en su Resolución de 20 de octubre de 2017 tuvo ocasión de 
analizar la cuestión en relación a un acta de ocupación y pago en procedimiento de 
expropiación  forzosa  en  la  que  un  apoderado  comparecía  en  virtud  de  un  poder 
concedido para vender definido en amplios términos, recordando la doctrina de esta  s
Dirección General (vid. «Vistos»), sobre el contenido y alcance de la exigencia que el  oe.
artículo 1712 y 1713 del Código Civil impone respecto a la aplicación e interpretación de  w.
los poderes de representación. 93ww
GenTearmal bhiéan  arfeircmieandteom qeunet el a( vriedcet aR einstoelrupcreiótna cdióen 2 d5e d tea loecst upbrreec edpet o2s0 1le6g),a leesst aim Dpiroencec iósun 
acodnefcouramdidaa dde lcimonit acdiiócnh ad ed oacctruineard, oe la  plari mdeorcot ridnea  reelliotesr andoa  daetiel nTdreib upnraolp iSaumperenmteo .a  Dlea   BOE-A-cable e
naturaleza de los actos -de administración o disposición- sino al ámbito de los negocios 
del mandante a que se refiere, es decir al alcance o a la extensión del mandato respecto 
de la esfera de asuntos o intereses del mandante (y no en el sentido técnico del término 
«negocio jurídico»). Y el segundo, el artículo 1713, atiende al contenido de las facultades 
conferidas al mandatario, de modo que la exigencia de mandato expreso a que se refiere 
el párrafo segundo comporta la necesidad de que la posibilidad de realizar actos de 
riguroso dominio conste inequívocamente.
Por lo demás, en relación con esta exigencia, según la Sentencia del Tribunal 
Supremo de 21 de febrero de 1990, «la calificación de un mandato como expreso no 
depende de que su otorgamiento exigiese una determinada formalidad y constancia 
escrituraria, y así se ve que el artículo 1710, párrafo segundo, del Código permite que 
pueda darse por instrumento público o privado y aun de palabra; en esta misma línea se 
encuentra la doctrina jurisprudencial, al establecer que “la validez del mandato, por su 
carácter consensual, viene determinada por la existencia del consentimiento cualquiera 
que sea la forma en que se manifieste expresa o tácita, por escrito o verbal, siendo 
perfectamente compatible con estas formas de exteriorización el mandato expreso, que, 
desde luego, puede darse verbalmente, no siendo equivalente la distinción que hace el 
artículo 1712, con la del 1713 ya que en aquélla no atiende el legislador a los actos (de 
administración  o  de  disposición)  sino  a  los  negocios  que  comprende  el  mandato”, 
doctrina que figura, entre otras, en las Sentencias de 3 de julio y 14 de diciembre 
de 1987, así como en la (…) de 27 de diciembre de 1966».
En la citada Sentencia de 27 de diciembre de 1966 se expresa lo siguiente: «(…) la 
distinción del artículo 1.713 del Código Civil entre mandato concebido en términos 
generales y mandato expreso para acto o actos determinados, no es equivalente a la del 
artículo 1.712 en mandato general y especial, ya que en ella no atiende el legislador a 
los actos, sino a los negocios que comprende el mandato, pudiendo por ello referirse un 
mandato concebido en términos generales, no sólo a un mandato general (comprensivo 
de todos los negocios del mandante), como cuando se confía genéricamente la misión 
de realizar cuanto sea necesario para una determinada gestión, sino a un mandato 
especial (que abarca solamente uno o más negocios determinados), como cuando se 
constituye para todo lo concerniente a una finca, por otra parte puede existir un mandato 
expreso para acto o actos determinados que se refiera bien a un mandato especial, que 
será lo corriente, bien a un mandato general, comprensivo de los actos dispositivos de 
todos los negocios del mandante, por lo que evidentemente el artículo 1713 regula una 
cuestión de extensión del mandato y no de forma del mandato, lo único que se deduce 
es que cuando el mandato se extiende a los actos de disposición es necesario que esto 
sea claramente precisado, habiendo declarado en este sentido la jurisprudencia que para 
realizar actos de riguroso dominio por medio de mandatario exige el apartado segundo 
del artículo 1713 que el mandato sea expreso o para negocio determinado, por ser 
insuficiente el concebido en términos generales a que alude el primer apartado del 
mismo artículo, mas no cabe confundir estas modalidades del mandato por razón de 
operaciones confiadas al mandatario, con las de mandato expreso y tácito a que se 
refiere el artículo 1.710 por razón de la forma en que es exteriorizada la declaración de 
voluntad (…)».
Ahondando en esta doctrina, este Centro Directivo ha reiterado (vide Resolución 
de 10 de marzo de 2016), que los poderes han de ser interpretados en un sentido 
estricto, sin extender la representación más allá de los actos previstos en ellos, si bien, 
como señala la Sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 27 de enero  s
de  2000,  «la  extralimitación  o  no,  ha  de  determinarse  atendiendo  no  de  manera  oe.
automática y sumisa a la literalidad del poder, sino principalmente a la intención y  w.
voluntad del otorgante en orden a la finalidad para la que lo dispensó y en relación a las  93ww
circuEnns tdaenfciniaitsiv cao, npcoudreremnotess (c…on)c»l.uir que la previsión legal, interpretada de acuerdo a la
adcotcutarinr ae ne xlap ueessfetar ad ed enlu reesptrreos Ternibtaudnoa lp Saurap rlelemvoa,r  iam cpaobnoe  aqcuteo se ld ree prrigeusreonstoa ndteo msóinloio p sui eadseí   BOE-A-cable e
consta inequívocamente en el título de la representación voluntaria así como que la 
determinación de los actos de riguroso dominio que comprende el poder han de ser 
objeto de una interpretación estricta si bien realizada en el ámbito de la voluntad e 
intención del poderdante.
8.  Ciertamente, como afirma el recurrente nos encontramos ante un procedimiento 
de  ocupación  directa,  el  cual  presenta  caracteres  que  permiten  distinguirlo  de  la 
expropiación  forzosa,  como  resulta  de  la  propia  jurisprudencia  constitucional  antes 
citada.
En particular, como ha quedado expuesto, en el caso de la legislación urbanística 
andaluza, en su redacción anterior a 2012, la ocupación directa como procedimiento 
administrativo  que  permite  obtener  suelo  destinado  a  dotación  pública  mediante  el 
reconocimiento  a  su  propietario  de  un  aprovechamiento  materializable  presenta  un 
componente  voluntario  que  modaliza  su  naturaleza  coactiva,  en  su  configuración 
tradicional, al requerir el consentimiento del mismo para imponer al titular del bien dicho 
pago en especie, esto es, de una «permuta» forzosa, contemplada en la Ley del Suelo 
de 1990, se pasa a la «permuta» voluntaria.
Si aceptamos la necesidad de consentimiento para aceptar el pago en especie en el 
caso de esta legislación, no puede estimarse suficiente el poder que faculte meramente 
para intervenir ante la Administración como actor o demandado en cualquier clase de 
procedimiento, siendo precisa la atribución de específica facultad dispositiva inmobiliaria.
Por lo que queda analizar si las restantes facultades conferidas son suficientes para 
consentir en nombre de la interesada la atribución de aprovechamiento en compensación 
al suelo de su propiedad objeto de ocupación directa.
Entre las facultades conferidas destacan las siguientes, como el propio recurrente 
expone “(...) Otorgar ratificaciones personales en nombre del poderdante. Renunciar o 
reconocer  derechos,  transigir  (...).  (...)  Percibir  cantidades,  indemnizatorias  o  no, 
resultantes de cualquier tipo de resolución judicial o administrativa favorable a la parte 
poderdante,  ya  figuren  a  nombre  del  poderdante  o  apoderado,  incluidos  los 
mandamientos de devolución, admitir en pago o para pago de deudas, cesiones de 
bienes de cualquier clase (...)”.
Dada  la  regla  de  interpretación  estricta  del  poder  coherente  con  la  voluntad  e 
intención  del  poderdante,  no  puede  considerarse  suficiente  la  facultad  de  percibir 
cantidades a su favor, pues en este caso de satisfacen derechos de aprovechamiento 
urbanístico, aunque puedan llegar a tener una traducción dineraria.
Tampoco se estima suficiente la facultad de admitir cesiones de bienes de cualquier 
clase, en pago o para pago de deudas, puesto que en la ocupación directa lo que 
consiente el propietario es la compensación del valor del suelo de su propiedad mediante 
la atribución de unidades de aprovechamiento urbanístico lo que supone aceptar esa 
valoración por equivalente, es decir, no existe una deuda dineraria preexistente.
Tampoco  cabe  soslayar  que  en  el  acta  de  16  de  octubre  de  2015  consta 
expresamente la oposición a su firma de doña J.M.L., si bien antes del otorgamiento de 
la escritura de poder cuestionado.
Por tanto, dados los estrictos términos en que debe interpretarse el contenido del 
poder para realizar un acto dispositivo como el que se analiza, aunque se otorgue en el 
marco de un procedimiento administrativo, debe confirmarse en este punto la calificación 
de la registradora en cuanto al defecto de insuficiencia del poder, lo que será fácilmente 
subsanable mediante la ratificación expresa de la titular registral.
Atendiendo  a  las  circunstancias  de  hecho  y  a  los  Fundamentos  de  Derecho  e.
expuestos, esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso y confirmar la  w.b
calificación impugnada. 93ww
Contra esta resolución los legalmente legitimados pueden recurrir mediante demanda
ainnmteu eebl leJ uezng aedl op ldaez ol od eC idviol sd em elas ecsa pdietasld ed es ula  nPotriofivciancciióan ,d esli elnudgoa r ddeo nadpelic aracdióicna  laesl 
normas del juicio verbal, todo ello conforme a lo establecido en los artículos 325 y 328 de 
la Ley Hipotecaria.
Madrid, 10 de junio de 2020.–La Directora General de Seguridad Jurídica y Fe 
Pública, Sofía Puente Santiago.