BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 251 Miércoles 20 de octubre de 2021 Sec. TC.   Pág. 128051
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
17106 Pleno.  Sentencia  157/2021,  de  16  de  septiembre  de  2021.  Recurso  de 
inconstitucionalidad 315-2020. Interpuesto por el presidente del Gobierno 
respecto del artículo 2 de la Ley Foral 21/2019, de 4 de abril, de modificación 
y actualización de la Compilación del Derecho civil foral de Navarra o Fuero 
Nuevo.  Competencias  sobre  Derecho  civil:  nulidad  de  las  referencias  al 
principio  de  paridad  de  ordenamientos;  interpretación  conforme  con  la 
Constitución de los preceptos relativos a la inscripción registral de la filiación 
por reconocimiento, la cesión de créditos y la dación en pago necesaria. 
Votos particulares.
ECLI:ES:TC:2021:157
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente,  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón, y la 
magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 315-2020 interpuesto por el presidente del 
Gobierno contra el art. 2 de la Ley Foral 21/2019, de 4 de abril, de modificación y 
actualización de la Compilación del Derecho civil foral de Navarra o Fuero Nuevo, en 
cuanto a la redacción que otorga a las leyes 11, 12, 54, párrafo segundo de la letra c); 
72, último párrafo; 471, último párrafo; 483, párrafo segundo; 495, párrafos segundo y 
tercero; 511 y 544 de la Compilación. Han comparecido y formulado alegaciones el 
Gobierno de Navarra y el Parlamento de Navarra. Ha sido ponente la magistrada doña 
Encarnación Roca Trías.
I. Antecedentes
1.  Con fecha 16 de enero de 2020 tuvo entrada en el registro de este tribunal el 
recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el abogado del Estado, en representación 
del presidente del Gobierno, contra el art. 2 de la Ley Foral 21/2019, de 4 de abril, de 
modificación y actualización de la Compilación del Derecho civil foral de Navarra o Fuero 
Nuevo, en cuanto a la redacción que otorga a las leyes 11, 12, 54, párrafo segundo de la 
letra c); 72, último párrafo; 471, último párrafo; 483, párrafo segundo; 495, párrafos 
segundo y tercero; 511 y 544 de la Compilación. e
El recurso se fundamenta en los motivos que seguidamente se exponen. b
Se trata de una impugnación de carácter competencial pues se estima controvertido  106ww
cfuonmdpaemteennctaialms eensttea teall easr t.r e1c4o9n.o1c.8id CasE ,e pno er sceu apnretoc elopsto p creocnesptittousc ioimnpaul. gLnaa dúonsic vau elnxecreapnc ilóans 
ean ttaiel npdlaen tceoanmtriaerniato a p rlaosc ecsoaml epse tlean cimiapsu genstaactiaólne sd eeln p máraratefori at edrcee lreog disela lcai óleny p 4ro9c5e qsaule  dseel 
art. 149.1.6 CE.
Tal  y  como  declara  el  preámbulo  de  la  Ley  Foral,  se  dicta  al  amparo  de  la 
competencia exclusiva que el art. 48 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de 
reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra (LORAFNA, en adelante) 
reconoce  a  la  Comunidad  Foral  de  Navarra  en  materia  de  Derecho  civil  foral 
(apartado 1). Conforme al apartado 2 «la conservación, modificación y desarrollo de la 
vigente Compilación del Derecho civil foral o Fuero Nuevo de Navarra se llevará a cabo, 
en su caso, mediante ley foral» (apartado 2). Estas previsiones traen causa de lo 
dispuesto en el art. 149.1.8 CE, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia 
de legislación civil, «sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las 
comunidades  autónomas  de  los  derechos  civiles,  forales  o  especiales,  allí  donde 
existan», encomendándole la regulación en todo caso de determinadas materias, entre 
ellas y a los efectos que aquí interesan, las relativas a la ordenación de los registros e 
instrumentos públicos, las bases de las obligaciones contractuales y las normas para 
resolver los conflictos de leyes.
La  demanda  recuerda  la  doctrina  constitucional  aplicable  tanto  respecto  a  la 
competencia  autonómica  en  materia  de  conservación,  modificación  y  desarrollo  del 
Derecho civil foral (cita la STC 31/2010), así como respecto al sentido de la segunda 
reserva competencial que el art. 149.1.8 CE contiene a favor del Estado. La competencia 
autonómica en materia de Derecho civil foral se encuentra sometida a los mismos límites 
que rigen para las demás comunidades autónomas con Derecho civil propio de acuerdo 
con el marco constitucional, sin que en este punto quepa derivar especificidad alguna en 
relación con la interpretación del alcance de las materias reservadas al Estado en el 
último inciso del art. 149.1.8 CE que se pudiera considerar fundada en la actualización 
estatutaria de derechos históricos a la que se refiere la disposición adicional primera de 
la Constitución. La demanda hace también una referencia concreta a la doctrina de la 
STC 132/2019, de 13 de noviembre, en relación con el significado de la reserva al 
Estado del establecimiento de las bases de las obligaciones contractuales. Cita, además, 
la doctrina constitucional en materia de lex repetita (STC 54/2018), pues alguna de las 
normas  impugnadas  incurre  en  dicha  infracción  competencial,  al  reproducir  normas 
estatales dictadas en ámbitos de competencia exclusiva del Estado.
El escrito de recurso agrupa los preceptos impugnados en función de los motivos de 
inconstitucionalidad que alega.
a)  Vulneración de la competencia exclusiva estatal en materia de ordenación de los 
registros e instrumentos públicos.
Es esta una materia que se inserta dentro del ámbito de esa segunda reserva 
competencial  que  el  art.  149.1.8  CE  establece  a  favor  del  Estado  y  que,  en 
consecuencia, queda sustraída a la competencia de las comunidades autónomas.
(i)  Esta vulneración se imputa, en primer lugar, a la ley 72 que regula la «habitación 
de los menores», estableciendo en su último párrafo que «los actos de disposición que 
se realicen por el titular de la vivienda lo serán, en todo caso, sin perjuicio del uso 
atribuido. El derecho de uso podrá ser inscrito o anotado preventivamente en el registro 
de la propiedad».
La impugnación se fundamenta en que la delimitación de lo que puede ser objeto de 
inscripción o anotación en el registro de la propiedad es una cuestión que se incardina 
en el ámbito al que se extiende la reserva competencial que el art. 149.1.8 CE establece 
en favor del Estado en materia de ordenación de los registros e instrumentos públicos. Al 
tratarse  de  una  competencia  exclusiva  del  Estado,  indisponible  para  el  legislador  e
autonómico,  ha  de  entenderse  excluida  la  posibilidad  de  que  las  comunidades  bo
autónomas dicten normas que, de cualquier modo, puedan incidir en esta materia.  106ww
eCsutáol eess ,s eaa lna  lporso tdeecrceicóhno lse gya sl iftrueanctieo nae ste qrcueer opsu,e ad elan  paucbcelicdiedra da l qreugei setsrote d dei slap epnrsoap iecdoamdo, 
idnes tliatu ciniósnti tupcúibólnic ac,o cmoon sttaitlu yy ed eu na aqsupeellcot oa  elose qnuceia ls oir vdee; fiensidtoo re dse,  plaa rnaa tluar adleefzinai ciniótrní ndsee claa 
garantía del interés público jurídico y económico del que el registro de la propiedad es
instrumento; definición que se halla configurada por el legislador estatal, conforme a la 
regulación contenida en la Ley hipotecaria. La determinación de los efectos del uso al 
que aquella ley 72 se refiere (habitacional del menor, así protegido), y la definición de lo 
que sea este, o pueda en cada caso entenderse por el concepto de uso susceptible de 
inscripción, que grava o condiciona las facultades propias del titular dominical de la finca 
inscrita, es algo que solo corresponde al legislador estatal, en tanto que derecho registral 
esencial.  La  demanda  reitera  que  una  norma  autonómica  no  podría  establecer  el 
régimen de acceso y publicidad del derecho en sí. No puede definir o modular el derecho 
de uso, reconocido en el Derecho común, en conexión con el régimen de inscripción o de 
anotación en el registro o de los efectos que se infieren de esa legislación autonómica, 
pues «nos hallaríamos ante un aspecto nuclear propio de la legislación civil, competencia 
exclusiva del Estado».
(ii)  Las mismas razones justifican la inconstitucionalidad del tercer y último párrafo 
de  la  ley  471  que,  al  regular  los  pactos  anticréticos,  declara  que  estos  «serán 
inscribibles,  según  su  objeto,  en  el  registro  de  la  propiedad  u  otros  registros».  La 
configuración legal de los títulos inscribibles se halla en el art. 2 de la Ley hipotecaria, de 
la que deriva que, por lo que se refiere a la anticresis como derecho real inmobiliario, el 
título  por  el  que  dicho  derecho  se  constituya  en  el  tráfico  jurídico  privado  resulta 
susceptible  de  inscripción  en  el  registro  de  la  propiedad.  Por  lo  tanto,  una  norma 
autonómica  que  determine  individualmente  o  por  categorías  jurídicas  qué  derechos 
tienen  acceso  al  registro  de  la  propiedad,  incluso  aunque  esa  previsión  normativa 
concreta no contradiga en su objeto la normativa estatal, supone una invasión de la 
competencia exclusiva estatal en materia de ordenación de los registros y eso aun 
cuando la Comunidad Foral ostente competencia sobre los pactos anticréticos, que ya 
venían contemplados en la misma ley 471 de la Compilación navarra en la redacción 
anterior a la reforma.
(iii)  Se impugna también la ley 483. Esta norma regula el pacto de reserva de 
dominio y el segundo párrafo, que es el controvertido, prescribe que «[i]nscrita la venta 
en el registro de la propiedad u otro registro, todo acto de disposición de la cosa por 
parte del vendedor será sin perjuicio del derecho del comprador».
La demanda sostiene que la norma foral atribuye carácter inscribible a todo acto de 
disposición de la cosa por parte del vendedor invadiendo con ello la competencia estatal 
consagrada en la denominada «segunda reserva» del art. 149.1.8 CE. La norma regula 
en el plano sustantivo qué consecuencias jurídicas tiene la inscripción del pacto de 
reserva de dominio, como negocio jurídico civil, desde la perspectiva específica de la 
protección que la publicidad registral dispensa. Invade el campo regulatorio exclusivo del 
Estado, pues la normativa autonómica no puede decidir el modo de intervención del 
registro de la propiedad, ni en la configuración y construcción del título de legitimación 
jurídico-privado para el tráfico inmobiliario, ni en cuanto al alcance de sus efectos como 
institución jurídica general.
(iv)  Según la ley 544, «la inscripción del censo en el registro de la propiedad deberá 
señalar el título de constitución, el importe de la pensión anual, la cantidad convenida 
como redención y, en su caso, estabilización, y las demás circunstancias que establezca 
la legislación hipotecaria». A través de esta norma, que se encuadra dentro de la 
regulación del censo vitalicio definido en la ley 541, se establece el modo en que debe 
practicarse  la  inscripción  de  este  derecho  real  en  el  registro  de  la  propiedad, 
identificando los datos que en todo caso han de consignarse en ella. Eso supone una 
invasión de la competencia exclusiva del Estado sobre ordenación de los registros e  s
instrumentos públicos, competencia que comprende la determinación de los elementos  oe.
que han de hacerse constar en la inscripción. w.
bS)e  imInpfruatcac aió lna  dleey l a5 4le, gqiuslea csieó nre sfioebrere a el lr erecgoinsotrcoi mciiveinl.to de la filiación.
se dTertaesr mdientaenrm einn aer l laa pfaorrtmadao y  cl)a,  ccaupyoa csideagdu nedno  lapsá rlreatrfoa,s  qau)e y  ebs) ,e llo ism rpeuqgunisaidtoos,  pparerav ieenlleo 
que «el reconocimiento de la persona menor de edad no emancipada o con la capacidad
modificada judicialmente será inscribible en el registro civil sin perjuicio de la oposición 
que puede formular quien tenga su representación legal conforme a lo previsto en el 
apartado  siguiente,  la  cual  deberá  fundarse  en  el  superior  interés  de  la  persona 
reconocida».
Este precepto tiene por objeto reconocer la posibilidad de inscribir el reconocimiento 
de la filiación en el registro civil, esto es, de declarar el carácter inscribible de dicho acto 
de reconocimiento, con lo cual la norma incurre en inconstitucionalidad por vulnerar el 
art. 149.1.8 CE. La demanda reitera el criterio ya expuesto acerca de que la ordenación 
de los registros es competencia exclusiva del Estado y que el registro civil es uno de 
estos registros a los que se refiere el art. 149.l.8 CE. El precepto impugnado prescribe, 
por la propia fuerza y eficacia normativa del mismo Fuero Nuevo, los efectos jurídicos 
frente a terceros, esto es, con alcance erga omnes, de lo reflejado en los asientos y con 
ello  el  efecto  legitimador  del  título  del  estado  civil  inscrito  en  el  registro  y  de  su 
modificaciones, obviando además el carácter extraterritorial que poseen los asientos del 
registro civil.
c)  Vulneración  de  la  competencia  estatal  sobre  las  normas  para  resolver  los 
conflictos de leyes.
Esta tacha se imputa a las leyes 11 y 12, en las que se regulan la «determinación de 
la condición civil» y la «condición foral de las personas jurídicas», respectivamente. La 
ley 11 establece que «la condición foral de navarro determina el sometimiento al Derecho 
civil foral de Navarra. La condición foral se regulará por las normas generales del Estado 
en materia de vecindad civil, respetando el principio de paridad de ordenamientos». Y, 
según la ley 12, «en las personas jurídicas cuya regulación sea competencia de la 
Comunidad Foral de Navarra, la condición foral se determinará por su domicilio en 
Navarra, debiendo estar sujetas al Derecho de Navarra».
Ambas disposiciones serían contrarias a la competencia del Estado para dictar las 
«normas  para  resolver  conflictos  de  leyes».  Competencia  cuyo  alcance  ha  sido 
delimitado  por  el  Tribunal  Constitucional  en  diversas  sentencias  en  las  que  ha 
establecido una doctrina que queda sintetizada en la STC 93/2013, según la cual es 
competencia exclusiva del Estado el establecimiento de las normas de conflicto para la 
resolución de supuestos de tráfico interregional y la definición y regulación de los puntos 
de conexión conforme a los cuales han de articularse aquellas reglas. La remisión de la 
ley 11 a las normas generales del Estado en materia de vecindad civil puede suponer 
una posible lex repetita, al no formar parte la regulación del estado civil, como ámbito 
específico de la materia propia de regulación autonómica, pero esta misma ley 11 prevé 
también una suerte de «paridad de ordenamientos», que podría suponer la postergación 
de la legislación estatal cuando surja un eventual conflicto. En todo caso, la cuestión es 
que la ley autonómica está determinando por su fuerza de ordenar, en un sentido u otro, 
la  potencial  solución  al  problema  interregional,  estableciendo  puntos  de  conexión, 
invadiendo la competencia estatal sea cual fuere luego el sentido de la solución al 
conflicto. Por su parte, el tenor de la ley 12, además de lo anterior, resuelve el posible 
problema o conflicto interregional de la ley personal de las personas jurídicas a favor de 
la norma autonómica. Todo ello es contrario a las normas civiles propias del Derecho 
común que se establecen en el título preliminar del Código civil.
d)  Infracción de la competencia estatal para la determinación de las bases de las 
obligaciones contractuales.
Esta tacha se imputa a la ley 511, que tiene por objeto la cesión de créditos y 
dispone: s
«El acreedor puede ceder su derecho contra el deudor; pero, cuando la cesión sea a  w.b
título oneroso, el deudor quedará liberado abonando al cesionario el precio que este  106ww
cpraégdóit om.ás los intereses legales y los gastos que le hubiere ocasionado la reclamación del
debeSrián  pneortjiufiiccaior  dael  ldaesu fdoormr adleid afodrems ar efqeuhearcidieanst ee nl al a cleesgiiósnla, cicóonn  hiinpdoitceaccairóian,  eelx pceredsean tee 
individualizada de la identidad y domicilio del cesionario y del precio abonado por su 
crédito.
El  deudor  podrá  ejercitar  su  derecho  mediante  la  acción  o  excepción  que 
corresponda en el proceso declarativo, así como formulando oposición por pluspetición 
en el procedimiento ejecutivo de que se trate.
Si la cesión tuviera lugar una vez iniciado el procedimiento de ejecución, el órgano 
judicial requerirá al cedente para que manifieste el precio de la cesión a fin de que el 
deudor pueda ejercitar su derecho en el plazo que se le establezca.»
La demanda pone de manifiesto que se trata de un precepto que fija el régimen de 
un negocio jurídico civil, el de la transmisión de créditos, cuyo régimen jurídico básico se 
encuentra establecido en los arts. 1526 a 1536 del Código civil. Dichas normas contienen 
una regulación mínima y esencial para identificar el contrato de cesión: qué comprende 
la cesión; desde cuándo surte efecto; de qué responde el cedente, tanto en lo que a la 
situación patrimonial del deudor se refiere como a la situación objetiva del crédito en sí, 
saneamiento, y demás; y sus modulaciones según la clase de cesión de derechos de 
que se trate: singular, o bien global o conjunta de ciertas clases de derechos agrupados, 
o integrantes de patrimonios separados o de herencias yacentes. Es decir, un régimen 
básico de la figura. La demanda recuerda que la doctrina constitucional (SSTC 264/1993, 
de 22 de julio; 284/1993, de 30 de septiembre; 157/2004, de 21 de septiembre; 24/2015, 
de 29 de julio; 54/2018, de 24 de mayo, y 132/2019, de 13 de noviembre) ha afirmado el 
carácter básico de las normas en materia contractual que establezcan o aseguren una 
mínima regulación uniforme en materia de contratos: al ser el contrato un instrumento 
jurídico al servicio de la economía ha de orientarse al cumplimiento de los principios de 
unidad de mercado y libre circulación de personas y bienes (art. 139 CE), solidaridad y 
equilibrio económico (arts. 2 y 138 CE) y planificación general de la actividad económica 
(art. 131 CE). El título competencial de las «bases de las obligaciones contractuales» 
debe ser entendido como una garantía estructural del mercado único y supone un límite 
directo desde la Constitución respecto de la diversidad regulatoria que pueden introducir 
los  legisladores  autonómicos,  integrándose  por  aquellas  reglas  que  contengan  los 
elementos esenciales que garanticen un régimen contractual común para todos los 
ciudadanos.
Esta ley 511, en sus dos primeros párrafos, viene a regular lo mismo que el art. 1535 
del Código civil y contraviene el criterio de la doctrina constitucional según el cual no es 
posible  que  las  normas  autonómicas  introduzcan  un  novum  en  los  contenidos 
contractuales. Además el precepto resulta ser muy similar a la disposición adicional de la 
Ley del Parlamento de Cataluña 24/2015, de 29 de julio, declarado inconstitucional por la 
STC 13/2019, de 31 de enero.
e)  Vulneración de la competencia estatal en materia de desarrollo del Derecho civil 
propio del art. 149.1.8 CE y de la legislación procesal del art. 149.1.6 CE.
Se impugnan por este motivo los párrafos segundo y tercero de la ley 495 relativa a 
la dación en pago. La dación en pago no se regula en el Código civil, aunque se parte de 
su existencia en el art. 1521. Para la demanda se trata de una modulación del pacto o 
negocio  jurídico  de  dación  en  pago,  pues  prevé  una  figura  de  «dación  en  pago 
necesaria», ya que, conforme al segundo párrafo «el acreedor de cantidad de dinero 
tendrá que aceptar un objeto distinto si el juez estima justa la sustitución atendiendo a la 
posición de iliquidez del deudor por imposibilidad de realización de sus bienes y a la 
agravación  extraordinaria  de  la  prestación  que  conllevaría  para  el  mismo  su 
cumplimiento forzoso o su incumplimiento por resultar una desproporción entre sus  e.
consecuencias o garantías y la deuda dineraria». Por su parte, según el tercer párrafo,  w.b
«sin perjuicio de la solicitud por parte del deudor en el procedimiento declarativo que  106ww
lcao rdreascpióonn dean,  spia sgeo  hpuobr iearger ainviacciaiódno  leax terjaeocrudcinióanr,ia p odder ála f oprrmesutlaacr ioópno esnic ióenl  pcroonc ecdaiumsiae neton 
ejecEuntiv eol  dpela qnuoe s sues ttarantteiv»o., el segundo párrafo transcrito produce una alteración esencial
en la concepción y regulación del negocio jurídico específico, al permitir que el deudor de
una cantidad de dinero quede liberado de su obligación, no mediante el correspondiente 
pago sino por medio de la entrega de un objeto distinto, incluso en contra de la voluntad 
del acreedor, cuyo consentimiento no se exige. Se desbordan con ello los límites del 
concepto de desarrollo del Derecho civil foral a que hace referencia el art. 149.1.8 CE. La 
demanda sostiene que debe ser una norma básica con validez general la que defina en 
qué consiste, en sus aspectos mínimos y que hacen reconocible al negocio bilateral de 
dación  en  pago.  Constituye  por  el  contario,  un  auténtico  novum  y,  por  tanto,  una 
variación del contenido esencial del contrato el que en el caso concreto de la dación en 
pago,  en  un  momento  dado  se  pueda  imponer  por  el  deudor  al  acreedor,  sin  el 
consentimiento de este. Cierto que «según prevé la ley autonómica 495 que estamos 
analizando, quien lo impone finalmente sería el juez, pero a solicitud del deudor, como 
derecho de este que el acreedor habría debido aceptar imperativamente si se hubieran 
dado objetivamente las circunstancias que el precepto establece». La consecuencia es 
que «la norma foral examinada produce una alteración esencial en la concepción y 
regulación del negocio jurídico específico, al permitir que el deudor de una cantidad de 
dinero quede liberado de su obligación no mediante el correspondiente pago, sino por 
medio de la entrega de un objeto distinto, incluso en contra de la voluntad del acreedor, 
cuyo consentimiento no se exige», lo que sería contrario al art. 1166 CC.
Por  su  parte,  el  párrafo  tercero,  al  introducir  una  causa  de  oposición  en  el 
procedimiento  ejecutivo,  vulnera  la  competencia  exclusiva  del  Estado  en  materia 
procesal  reconocida  en  el  art.  149.1.6  CE.  Se  argumenta  que  no  cabe  deducir  la 
necesidad  de  una  especialidad  procesal  pues  la  norma  civil  sustantiva  del  párrafo 
segundo y de la que sería pretendido «complemento procesal necesario» la especialidad 
prevista  en  el  párrafo  tercero,  no  tiene  justificación  acorde  con  la  Constitución,  de 
conformidad con el régimen constitucional de distribución de competencias en materia 
civil.
2.  Por providencia de 2 de julio de 2019 el Pleno, a propuesta de la Sección 
Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el 
presidente del Gobierno, representado por el abogado del Estado contra el art. 2 de la 
Ley Foral 21/2019, de 4 de abril, de modificación y actualización de la Compilación del 
Derecho civil foral de Navarra o Fuero Nuevo, en cuanto a la redacción que otorga a las 
leyes 11, 12, 54, párrafo segundo de la letra c); 72, último párrafo; 471, último párrafo; 
483, párrafo segundo; 495, párrafos segundo y tercero; 511 y 544 de la Compilación; dar 
traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de 
la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al 
Senado, por conducto de sus presidentes, así como al Parlamento de Navarra y al 
Gobierno de Navarra, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de 
quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren 
convenientes. También se acordó publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial 
del Estado» y en el «Boletín Oficial de Navarra».
3.  Mediante  escrito  registrado  el  día  6  de  febrero  de  2020,  la  presidenta  del 
Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la mesa de la Cámara por la que se 
persona en el proceso y ofrece su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo 
mismo hizo el presidente del Senado por escrito que tuvo entrada en este tribunal el 
día 11 de febrero de 2020.
4.  El  letrado  del  Parlamento  de  Navarra  se  personó  en  el  proceso  y  formuló  s
alegaciones interesando la desestimación del recurso por escrito registrado el día 24 de  oe.
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de Navarra, que responde al ejercicio de una competencia de carácter histórico, recogida
en el art. 48 LORAFNA.
Se menciona a continuación el marco de delimitación de competencias que deriva 
del art.149.1.8 CE y del art. 48 LORAFNA, tal como ha sido interpretado por la doctrina 
constitucional  (cita,  entre  otras,  STC  133/2017),  señalando  que  los  límites  a  la 
actualización y desarrollo de los derechos civiles propios no se encuentran situados en la 
serie de materias que el art. 149.1.8 CE reserva en todo caso al Estado. Para el letrado 
del  Parlamento  de  Navarra,  el  planteamiento  del  abogado  del  Estado  acerca  del 
concepto de desarrollo del Derecho civil foral no es ajustado a la doctrina constitucional 
en la materia. Con cita de las SSTC 95/2017 y 40/2018, se defiende que el desarrollo del 
Derecho civil foral permite a Navarra regular determinadas figuras e instituciones civiles 
con  la  finalidad  de  poner  al  día  su  Derecho  civil  propio.  Cuestiona  igualmente  la 
afirmación de la demanda de que el art. 48.2 LORAFNA no otorga a Navarra mayor 
competencia que la de legislar sobre aquellas instituciones que aparezcan recogidas en 
el Fuero Nuevo o tengan conexión con ellas. Afirmación que se proyecta sobre el acceso 
al registro de la propiedad. Al respecto se defiende que son las comunidades autónomas 
las que pueden llevar a cabo una regulación sobre documentos, negocios y actos 
jurídicos en su acceso a los registros públicos en aras de la conservación, modificación o 
desarrollo de su Derecho civil propio.
Se alude a continuación a la doctrina de la STC 132/2019, en materia de bases de 
las obligaciones contractuales en relación con la unidad del orden económico privado. La 
consecuencia práctica de la citada sentencia descansa en la idea de que cuando el 
art. 149.1.8 CE hace referencia a la competencia exclusiva del Estado para dictar las 
bases  de  las  obligaciones  contractuales  está  aludiendo  al  núcleo  esencial  de  la 
estructura de los contratos y a los principios que deben informar su regulación, pero no 
puede considerarse que impida a las comunidades autónomas con competencias en 
esta materia que dicten regulación alguna. A la vista de esa doctrina, es preciso analizar 
en  qué  medida  la  regulación  establecida  por  Ley  Foral  21/2019  se  ampara  en  la 
competencia que en materia de Derecho civil foral corresponde a Navarra. En dicho 
análisis  se  agrupan  las  distintas  leyes  cuestionadas  en  función  del  vicio  de 
inconstitucionalidad que en cada caso se invoca.
a)  Respecto a las leyes 11 y 12, indica que ambas leyes inciden en la denominada 
condición foral de navarro, equivalente a la vecindad civil. Cuestión ya regulada de forma 
más extensa en las leyes 11 a 16, dentro del libro preliminar, título II, «De la condición 
civil foral de navarro». Las leyes ahora impugnadas derivan directamente de lo previsto 
en el art. 5.3 LORAFNA que remite al Fuero Nuevo la cuestión de la adquisición, 
conservación, pérdida y recuperación de la condición civil foral de navarro. Por otra 
parte, la regulación de los estados civiles no forma parte de las materias que, en todo 
caso, el art. 149.1.8 CE reserva en exclusiva al Estado, por lo que, en la medida en que 
las comunidades autónomas hubieran regulado la cuestión cabrá incidir sobre dicho 
ámbito. En el caso de la vecindad civil, la mención o previsión normativa por parte de las 
comunidades  autónomas  con  Derecho  civil  propio  no  queda  vedada.  Su  limitación 
deviene por haber sido utilizada como un punto de conexión para resolver «los conflictos 
de leyes», cuando sean varias las normas autonómicas llamadas a resolver un caso 
concreto. De ahí que convivan pacíficamente en el ordenamiento jurídico español, y no 
se haya cuestionado su constitucionalidad, previsiones similares a las impugnadas en 
normas  del  País  Vasco,  Cataluña  y  Galicia.  Las  dos  leyes  no  vulneran  la  reserva 
competencial del Estado pues no regulan uno de los estados civiles, cual es la vecindad 
civil,  ni  imponen  puntos  de  conexión  para  regular  aspectos  propios  del  Derecho 
interregional español. Lo que se hace es reproducir el contenido del art. 14 del Código  e.
civil de forma ajustada al único aspecto sobre el que es competente la Comunidad Foral  w.b
de Navarra. La indicación de que «la condición civil foral de navarro determina el  106ww
ssoumjeceitóimn ieanl tDo earle Dcheore cchivoil  cfiovrila flo nraalv daerr oN asvea rdrae»te nrmo indae jap odre  lsae rv eloc imndisamd oc qivuile  ndaevcairr rqau qeu lae 
goestneenrtael  upna rasu jleat oa.p Tliocadcoi óenll od ee sutanr íao rdmeunya mleijeonst od eu  soigtrnoi fipcarer vuisntoa  seuns teitlu cCióónd igdoe l ccivriitl.e rAiol 
contrario, en la nueva redacción de la ley 11 se está reconociendo la competencia
exclusiva del Estado en materia de vecindad civil, sin que la remisión que en ella se hace 
a las normas generales del Estado en materia de vecindad suponga una lex repetita. 
Se trataría de un caso diferente de los examinados en las SSTC 156/1993 y 93/2013, 
pues las leyes 11 y 12 no contienen ninguna norma para resolver conflictos de leyes. El 
régimen legal estatal no resulta alterado ni se violenta la unidad de régimen jurídico 
relativo  al  punto  de  conexión  determinante  de  la  ley  personal  en  los  conflictos 
interregionales, razón por la cual el legislador foral no ha sobrepasado los límites de su 
competencia, pues ha circunscrito la regulación a la enunciación del concepto general de 
«condición civil foral» que supone la aplicación del Derecho civil navarro. Por otra parte, 
la invocación del principio de paridad de ordenamientos no implica la postergación de la 
legislación estatal sino el mero reflejo del tratamiento en pie de igualdad de todos los 
ordenamientos civiles. Por lo que respecta a la ley 12, su nueva redacción ha incluido el 
contenido  de  la  anterior  ley  15,  pero  introduciendo  el  término  «competencia» 
precisamente  para  acotar  las  personas  jurídicas  a  las  que  les  es  aplicable, 
manteniéndose el domicilio de la persona jurídica como criterio atributivo de vecindad 
civil. La ley 12 no se está refiriendo a cualquier persona jurídica, sino solo a aquellas 
cuya regulación sea competencia de la Comunidad Foral de Navarra, lo que determina 
tal condición civil foral y sujeción al Derecho civil navarro. Tal previsión es un trasunto de 
lo que se deriva del art. 41 del Código civil y no hace sino reproducir lo que constituye 
regla general en esta materia.
b)  Respecto a la vulneración de la competencia del Estado sobre «ordenación de 
registros e instrumentos públicos» por las leyes 54, párrafo segundo de la letra c); 72, 
último párrafo; 471, último párrafo; 483, párrafo segundo, y 544, se analiza en primer 
lugar la doctrina constitucional en torno a dicha competencia y se señala que de la 
misma se deriva que la reserva estatal no comprende la disciplina sobre los actos o 
hechos jurídicos que se publican en los registros. Por lo que respecta a la regulación que 
lleven a cabo las comunidades autónomas sobre documentos, negocios jurídicos y 
derechos en su acceso a los registros públicos, en aras de la conservación, modificación 
y desarrollo de su Derecho civil propio, se acepta en función de si ello resulta ajustado a 
las  figuras  de  su  Derecho  sustantivo  propio  (con  cita  de  SSTC  156/1993,  4/2014 
y  132/2019),  de  manera  que  es  la  competencia  sustantiva  la  que  fundamenta  las 
previsiones de inscripción en los diferentes registros.
Sobre la regulación de la ley 72, dedicada a la habitación de los menores, su 
referencia al registro de la propiedad ha de analizarse en el contexto de la norma. En 
este caso se trata de la regulación del régimen de custodia de los hijos en caso de 
ruptura de la convivencia de los padres, antes regulada con carácter provisional en la 
Ley Foral 3/2011, de 17 de marzo, sobre custodia de los hijos en caso de ruptura de la 
convivencia de los padres. La norma trata de establecer la protección de los menores 
frente a posibles actos dispositivos sobre el inmueble que constituye su vivienda familiar, 
en el supuesto de crisis conyugal o de la pareja, para lo cual instituye un derecho de uso 
a favor del progenitor que ostenta la custodia del menor (que puede ser compartida), o, 
incluso, a favor del propio menor así como el derecho de este de habitación sobre la 
vivienda familiar. El Derecho navarro regula el derecho de habitación (ley 423) como un 
derecho real distinto del uso y del usufructo. Ese ha sido el punto de conexión de la 
ley 72. Si el derecho de habitación es inscribible, este también debiera serlo, máxime 
cuando se trata de menores, lo que otorga la necesaria seguridad jurídica. En el caso de 
la ley 72 no se establecen los efectos asignados por la legislación estatal a la inscripción 
en el registro. Se contempla la posibilidad de que un derecho pueda acceder al registro,  s
conforme a los requisitos, modos y efectos previstos en la legislación hipotecaria. La  oe.
competencia para determinar el acto jurídico susceptible de inscripción deriva de la  w.
competencia sustantiva civil, sin que pueda hablarse de invasión de la competencia  106ww
spuresvtaenr tiuvna  aecsctaetsaol  epno tmesattaetriviao  dael  rreeggiissttrroos e en  icnusatrnutmo emnteodsi op úpbalriaco psr. eLsae rnvoarrm eal  isnete lrimésit ad eal 
menor.
Por otra parte, el letrado del Parlamento de Navarra indica que, conforme a los arts. 
2 de la Ley hipotecaria y 7 del Reglamento, el sistema de derechos reales que rige en 
España es el de numerus apertus, a fin de no obstaculizar la admisión de nuevos tipos 
de derechos reales que las necesidades jurídicas sobrevenidas puedan exigir. Por ello, 
en ese sistema se integran no solo los derechos reales tipificados en la legislación civil 
estatal, sino también los que, aun no estando presentes en esta, existen en los derechos 
civiles especiales o forales de las comunidades autónomas. Citando el dictamen del 
Consejo  consultivo  de  Navarra  sobre  el  recurso,  alude  también  a  la  existencia  de 
numerosas normas autonómicas que tipifican y regulan derechos reales y prevén el 
acceso al registro de la propiedad. En concreto, la ley 72 es reproducción del art. 233-22 
del Código civil catalán.
Por último, en torno a la naturaleza jurídica de este derecho de uso señala que 
carece de la naturaleza de derecho real de uso, en la medida en que lo que se permite, 
previendo que la atribución del «derecho de uso» de la vivienda familiar, efectuada o 
sancionada por el juez a favor de un progenitor e hijos menores en un proceso de 
ruptura familiar, es que pueda ser inscrita o anotada preventivamente en el registro de la 
propiedad, práctica admitida por la propia Dirección General de los Registros y del 
Notariado y por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Desde la perspectiva sustantiva, 
se defiende que por el hecho de que se faculte la inscripción de la «atribución del uso de 
la vivienda familiar» no se restringe o queda afectado el derecho de propiedad, ni supone 
la constitución de un derecho real. La decisión judicial inscrita no muta la titularidad del 
bien, ya que se limita a fijar una medida en solución del conflicto de ruptura de los 
progenitores con hijos menores, permitiendo su acceso al registro y su publicidad, como 
una norma orientada a hacer efectivo el derecho al uso de la vivienda familiar.
Respecto a la ley 471, relativa al pacto anticrético, se trata de una figura con larga 
tradición en el Derecho foral navarro, como la propia demanda reconoce. En este caso, 
como en el anterior, la norma no está estableciendo, ni directa ni indirectamente, los 
efectos asignados por la legislación estatal a la inscripción en el registro. Se limita a 
disponer, no que «deba» ser inscrito, sino tan solo que «será susceptible de inscripción» 
según su objeto, en atención a que este puede ser un pacto añadido al derecho real de 
prenda, y no solamente al de hipoteca inmobiliaria. La referencia a la inscripción del 
pacto anticrético se hace imprescindible para la comprensión de la norma impugnada y, 
por  lo  tanto,  el  párrafo  tachado  de  inconstitucional  representa  manifestación  de  la 
«salvedad»  a  que  hace  referencia  constante  la  doctrina  constitucional  sobre  la 
prohibición de reiteración o lex repetita (cita STC 54/2018). La ley se limita a reproducir 
un aspecto general que resulta connatural a la consideración de los pactos anticréticos 
como  derechos  reales,  su  susceptible  inscripción  registral,  sin  modificación  de  las 
consecuencias jurídicas que naturalmente despliegan ni alteración de los criterios para 
su acceso registral, de modo similar a lo previsto en el art. 569-24 del Código civil 
catalán.
Acerca del pacto de reserva de dominio de la ley 483 se señala, en primer lugar, que 
ya existía en la compilación de 1973, por lo que cumple con la garantía de la foralidad. 
En segundo lugar, encuentra su justificación en la competencia para conservar, modificar 
y desarrollar el Derecho civil propio, de manera que es la competencia sustantiva la que 
fundamenta la inscripción en el registro, sin que se varíen las reglas de inscripción. Por 
el contrario, la declaración de inconstitucionalidad de la norma impediría hacer efectivo el 
derecho sustantivo que se regula, suprimiendo una especialidad foral.
En cuanto a la inscripción registral del censo vitalicio de la ley 544, el Parlamento  s
foral indica, en primer lugar, que no se trata de un derecho regulado en el Código civil y  oe.
sí, en cambio, en el Derecho civil catalán y, tras la reforma de 2019, en el Derecho  w.
navarro.  La  contestación  a  la  demanda  se  remite  a  los  argumentos  del  Consejo  106ww
Cinosncrsipucltiióvon  rdeeg isNtraavl aprrear oe e lilnod sicea  hqaucee  slain  lepye rj5u4ic4io  sdeeñ acluaa luqnu iecro onttrean iqduoe  meísntiambole zdcea  llaa 
sleugsitsalanctiivóons h eipsoetnecciaarlieas.  Yco enstee nciodnotse neind ola m ríengimuloa cnioó ne sd es inlao  flaig ucoran:c irmecpioórnt ed ed elo sla r epqeunissiiótons,   BOE-A-cable e
cantidad convenida como redención y estabilización. Nada se regula en relación al título, 
modo de acceso al registro o efectos de la inscripción, realizándose en todo caso una 
remisión, en cuanto al contenido estructural de la misma, a lo establecido en la Ley 
hipotecaria.
Sobre la inscripción de la filiación por reconocimiento, se alega que se trata de una 
norma idéntica a la prevista en la anterior ley 69, introducida por la Ley Foral 9/2018. Se 
trata de una manifestación de voluntad que para su inscripción deberá constar en un 
título inscribible admitido como tal por la legislación estatal, siendo así que el Fuero 
Nuevo ni siquiera se refiere al concreto título o forma en que debe constar la misma. El 
legislador navarro no regula el valor y proyección que tiene la inscripción registral, 
simplemente  se  constata  que  el  reconocimiento  de  la  persona  menor  de  edad  no 
emancipada o con la capacidad modificada judicialmente no está sujeto, para su eficacia, 
a la conditio iuris del consentimiento del reconocido, representante legal o autorización 
judicial. Se accede a la inscripción de la filiación tras «la declaración ante el encargado 
del registro civil» por parte del reconocedor o la presentación de «otro documento 
público», sin necesidad de añadir ninguna otra manifestación y los efectos de la misma 
son los previstos en la legislación estatal reguladora del registro civil. La competencia 
estatal en materia de ordenación de los registros e instrumentos públicos no puede 
impedir a las comunidades autónomas con Derecho civil propio regular y prever el 
acceso al registro civil de las situaciones jurídicas, estados de la persona o actos o 
negocios que deban ser objeto de publicidad, como es el caso de la filiación. Navarra no 
ha creado un registro civil propio, ni ha establecido en sus normas un sistema de 
publicidad de la filiación determinada mediante reconocimiento que altere el sistema 
general de publicidad registral, o tenga alcance o efectos erga omnes que sean distintos 
de los que se anudan a la publicidad del título de filiación. Ha ejercido su competencia 
histórica en materia de filiación, preservando la singularidad de su régimen de acuerdo 
con el sentido que tiene esta competencia de garantizar la foralidad, como ha hecho el 
legislador catalán, sin que se le haya cuestionado constitucionalmente.
c)  El examen de la impugnación de las leyes 495 y 511 por la infracción de la 
reserva estatal en materia de bases de las obligaciones contractuales comienza con las 
alegaciones relativas al significado de esa expresión, con fundamento en la doctrina de 
la STC 132/2019 tanto respecto a la adecuada comprensión de la noción como respecto 
al alcance y extensión de las competencias autonómicas en relación con ella.
En lo que se refiere a la ley 495, reguladora de la dación en pago, el Parlamento de 
Navarra recuerda el origen histórico de la figura y que la reforma de 2019 ha agrupado 
en la ley 495 cuanto se recogía en materia de dación en pago en las anteriores leyes 493 
y 495, con leves modificaciones para hacer la ley más inteligible y con mayor aplicación 
práctica. Ha cambiado parcialmente la redacción de la definición de la dación en pago 
necesaria, pero sin alterar la naturaleza de la norma contenida hasta ahora en la ley 493 
del Fuero Nuevo, puesto que únicamente se ha explicitado, por seguridad jurídica, 
cuáles son las condiciones que determinan lo que debe entenderse por exceso gravoso 
en correlación con los propios principios que están contenidos en el Fuero Nuevo, 
prohibición de abuso (ley 499) o correspectividad entre las prestaciones (ley 508).
Esta dación en pago necesaria no está recogida en el Derecho común y puede ser 
objeto de desarrollo por el legislador foral, como medio alternativo de pago con el que se 
persigue el cumplimiento y la extinción de la obligación. La norma impugnada (párrafo 
segundo de la ley 495) no vulnera la competencia del Estado en materia de legislación 
básica sobre obligaciones contractuales. s
En primer lugar, no supone infracción o colisión con el art. 1166 del Código civil, en el  oe.
sentido de que el deudor no puede obligar a su acreedor a recibir cosa diferente a la  w.
debida, lo que así se halla recogido en la ley 492 del Fuero Nuevo (facultad del acreedor  106ww
cdoen rcercehtoa znaor  eosb jeelt od eduisdtoinr teol  dqeule d oebbliidgoa  aalu ancqrueee dlao ro ab laigcaecpiótanr  sceoasa d divisistiibnltea) .s iEnno  qeusete,  ecna slao 
lsait ueaxcisiotennecsia e dsep etacilaelse se xac eqpucei oanluadlees  lcai rncournmstaa,n acciausd,e s eaal  jéule yz  naol  eefle dcetou ddoer  qeul eq,u aec ceopmtapnedlao   BOE-A-cable e
al acreedor a aceptar la subrogación que se solicita. Es decir, opera como consecuencia 
de que el juez así lo decide.
En segundo lugar, la norma navarra impugnada no incide sobre la enumeración 
efectuada por el Tribunal Constitucional respecto a lo que deba considerarse básico en 
materia de contratos, conforme a lo decidido en la STC 132/2019, pues la dación en 
pago no se encuentra regulada en ninguno de los preceptos ni principios que se citan 
como tales bases, ya que si bien en el recurso se ha configurado como un pacto especial 
o contrato, en realidad se trata de una «forma especial de pago» que prescinde del 
requisito general de la identidad, consistente en entregar la prestación debida y no otra, 
siempre que así lo acepte el acreedor o que así lo estime el juez, a solicitud del deudor, 
en atención a las situaciones especiales a que alude la norma.
Tampoco se vulnera la competencia estatal en materia de legislación procesal del 
art. 149.1.6 CE (con cita de las SSTC 47/2004, 2/2018 o 5/2019). Conforme a esa 
doctrina, las singularidades procesales que se permiten a las comunidades autónomas 
son las que por la conexión directa con las particularidades del Derecho sustantivo 
autonómico, vengan requeridas por estas. Siguiendo la doctrina constitucional, el letrado 
del Parlamento de Navarra afirma que: (i) respecto al Derecho sustantivo autonómico 
que presenta particularidades, se prevé una dación en pago necesaria para liberarse de 
la deuda que no está prevista en la legislación común; (ii) las eventuales especialidades 
de orden procesal incorporadas por el legislador autonómico se predican del proceso 
ejecutivo regulado en la Ley de enjuiciamiento civil, contemplando tan solo la adición de 
una causa de oposición, y (iii) existe una conexión directa entre las peculiaridades del 
ordenamiento sustantivo autonómico y las singularidades procesales incorporadas por el 
legislador autonómico en la norma impugnada pues, sin esa regulación procesal, no se 
podría ejercitar el derecho porque la Ley de enjuiciamiento civil no permite invocar la 
dación en pago por agravación extraordinaria de la prestación, dado el carácter tasado 
de las causas de oposición.
Finalmente, en cuanto a la ley 511, reguladora de la cesión de créditos, no altera, en 
su definición, su contenido esencial respecto a la vigente en la Compilación de 1973, si 
bien resultaba necesario completar la regulación de la figura. Se trata de una figura 
recogida en el Derecho navarro, derivada del Derecho romano (al menos en cuanto se 
refiere a la inexistencia de limitación de la cesión referida a los créditos litigiosos), que ha 
permanecido en el Derecho navarro y así se acepta por la jurisprudencia del Tribunal 
Superior de Justicia de Navarra. La introducción del párrafo segundo de la ley 511 no 
supone sino un intento de evitar la indefensión de quien tiene derecho a abonar el crédito 
a quien resulte titular del mismo, esto es, el cesionario y, además, por el importe que este 
abonó, más intereses y gastos, no por el nominal a que tenía derecho el cedente. Los 
párrafos tercero y cuarto no son sino especialidades procesales al objeto de hacer 
efectivo  el  derecho  que  confiere  la  norma  que  no  alteran  las  normas  procesales 
existentes.
En cuanto a la denunciada falta de identidad entre la ley 511 y el art. 1535 del Código 
civil, se señala que no es cierto que los dos preceptos vengan a regular lo mismo, ya que 
el estatal se refiere únicamente a los créditos litigiosos, mientras que la ley 511 se 
extiende a la generalidad de los créditos cedidos a título oneroso. La ley 511 no solo 
respeta sino que presupone el cumplimiento de los elementos esenciales que conforman 
el contrato de cesión de créditos: la posibilidad de la libre cesión de créditos entre 
cedente y cesionario por acuerdo de las partes, la no necesidad del consentimiento del 
deudor cedido para la perfección del contrato, y la subrogación del cesionario en la  s
posición del cedente desde el momento mismo en que se perfecciona ese negocio  oe.
jurídico, siendo oponible al deudor tal situación cuando este tenga conocimiento de ello.  w.
La ley 511 se circunscribe a establecer «puntualizaciones» en el régimen del contrato de  106ww
ceens ieóln  adret . cr1é5d3it5o sd. eEll  hCeócdhiog od ec qivuile  nnoo  sseuapno neex acutnaam evnutlen eidraécnitóicna sd ea  lalass  qubea ssees  redceo gleans 
odbelli gcaocnitoranteos,  cqounet rsaec tbuaasleas .e Lna e nl oarcmuae rdfoor ael nntroe  scee doecunptea  yd ec erseigounlaarri oe,l  spine rfceocncsioennatimmiieennttoo   BOE-A-cable e
del deudor cedido. Tampoco incide en la eficacia propia del negocio de cesión, sin que 
tampoco el principio de unidad de mercado, mencionado por el abogado del Estado, 
impida,  por  sí  mismo,  el  desarrollo  legislativo  civil,  ni  imponga  que  este  deba 
desarrollarse de manera uniforme.
Por último, el letrado del Parlamento de Navarra niega que exista similitud entre la 
ley 511 y la disposición adicional de la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2015, de 29 
de julio, declarada inconstitucional por la STC 13/2019.
5.  Las alegaciones del Gobierno de Navarra en las que solicita la desestimación del 
recurso se registraron en este tribunal el día 24 de febrero de 2020.
Comienza recogiendo el tenor literal de los preceptos impugnados y señala que la 
práctica totalidad de ellos se incluían ya en la Compilación de 1973. Alude también al 
carácter histórico de la competencia de Navarra respecto a su Derecho civil foral, tal 
como resulta del preámbulo de la Ley Foral 21/2019 y de su ley 1, de manera que las 
competencias que Navarra ejerce en materia de Derecho civil no se identifican con las 
que la Constitución y los estatutos de autonomía han otorgado a las comunidades 
autónomas, sino que se fundamentan en la disposición adicional primera CE en relación 
con el art. 2 y disposición final LORAFNA. Aunque el art. 48 LORAFNA no explicite el 
carácter histórico de esa competencia, está claro que así es, y que se trata de una 
competencia que tiene por límite la unidad constitucional. La conclusión es que la 
competencia de Navarra en materia de Derecho civil no queda restringida a los términos 
del  artículo  149.1.8  CE,  como  se  pretende  en  el  recurso  de  inconstitucionalidad 
interpuesto. Por el contrario, ha de estarse a lo que resulta de la disposición adicional 
primera  CE  y  lo  establecido  en  la  propia  LORAFNA.  Por  eso,  para  el  letrado  del 
Gobierno foral, un aspecto esencial para el correcto enjuiciamiento de las cuestiones 
competenciales suscitadas en el presente recurso es que el Derecho civil foral navarro 
constituye un ordenamiento completo y el Fuero Nuevo constituye un texto completo, 
como así se ha puesto de manifiesto desde su publicación en el año 1973, y lo reitera 
ahora la Ley Foral 21/2019 que modifica aquella. De ello resulta que el Derecho civil 
navarro no puede ser considerado como una repetición del Derecho común, ni un 
conjunto de singularidades respecto a aquel. Corolario de lo anterior es que el límite de 
las competencias navarras en esta materia es la unidad constitucional. Eso implica que 
las materias que «en todo caso» han de ser reguladas por el Estado, constituirán una 
delimitación para las competencias de Navarra solo en la medida que se encuentren 
dentro de lo que ha de entenderse por unidad constitucional.
a)  En cuanto al examen de los concretos preceptos impugnados, el letrado del 
Gobierno de Navarra señala, en primer lugar, que en el recurso interpuesto se cuestiona 
la constitucionalidad de las leyes 72, último párrafo; 471, último párrafo; 483, párrafo 
segundo, y 544 del Fuero Nuevo, en las que se incluyen menciones al registro de la 
propiedad; y la ley 54, párrafo segundo de la letra c), que contiene una referencia al 
registro civil. Todas estas normas no regulan ningún aspecto relacionado ni con la 
organización de los registros, ni nada acerca de los requisitos de los asientos, ni de los 
efectos que se derivan del acceso del registro. Algunas son reproducción exacta de 
leyes que ya existían en la redacción primitiva de la Compilación de 1973 –es el caso de 
las leyes 471, último párrafo, y 483, párrafo segundo–, y otra –ley 72, último párrafo–, 
establece  lo  mismo  que  el  Código  civil  catalán.  Señala  también  que  para  el 
enjuiciamiento de esta cuestión es decisiva la doctrina de las SSTC 156/1993, 4/2014 
y 132/2019, de las que se deduce que no será aceptable un entendimiento tan lato de la  e
competencia estatal en materia de ordenación de los registros e instrumentos públicos  bo
que venga a impedir toda ordenación autonómica sobre actos o negocios jurídicos con el  106ww
spoúlbol icaorg. uCmrietenrtioo  dqeu qeu hea u ndoes  sue ro taropsli cpaubeled erne sop deectboe na  fodremtearlmizianrasre  cmueádnidaon tep uinesdtarunm teennetor 
acceso a un registro.
A continuación examina las concretas leyes impugnadas por este motivo.
(i)  La ley 72 establece los criterios que ha de seguir el juez sobre el uso y destino 
de la vivienda familiar, en los supuestos de falta de convivencia de los progenitores o de 
ruptura de la misma, cuando no hayan alcanzado un acuerdo. La finalidad prioritaria que 
persigue  es  garantizar  la  necesidad  de  habitación  y  estabilidad  y  su  convivencia, 
contactos y estancias con uno y otro progenitor. La parte que ha sido impugnada ni 
incide en el acceso al registro de la propiedad de un derecho, ni establece su régimen de 
acceso y publicidad. No regula el título formal inscribible, ni los requisitos que se exigen 
para  la  inscripción,  ni  tampoco  aborda  los  efectos  que  derivan  de  la  inscripción. 
Únicamente alude a la posibilidad de ser inscrito o anotado preventivamente, lo cual 
tendrá lugar siempre conforme a las normas que regulan el registro de la propiedad. Se 
trata, por lo demás, conforme a la doctrina de la Dirección General de los Registros y del 
Notariado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, de un derecho de carácter familiar, 
ajeno a la clasificación entre derechos reales y de crédito, si bien admite que se trata de 
un derecho inscribible en el registro de la propiedad porque supone una limitación de las 
facultades del propietario y solo de esta forma se evita la aparición de terceros que 
pueden invocar la protección que dispensa el art. 34 de la Ley hipotecaria. Por otra parte, 
se sostiene que el Estado no cuenta con un monopolio excluyente sobre la regulación de 
los derechos reales y sobre la regulación de lo que haya de ser inscrito en el registro de 
la propiedad, tal como ponen de manifiesto la existencia de previsiones de Derecho civil 
autonómico que regulan derechos reales y en las que, directa o indirectamente, se prevé 
el acceso al registro de la propiedad (así, la propiedad compartida o la propiedad 
temporal en Cataluña; las serventías o los aprovechamientos de aguas en Galicia o la 
fiducia, los derechos de uso, habitación o similares o los derechos reales de superficie, 
edificación o subedificación en el Derecho navarro).
(ii)  Tampoco regula aspecto alguno relacionado con el registro de la propiedad la 
ley 471, relativa al pacto anticrético, puesto que no establece ni el modo, ni el contenido, 
ni los efectos de la inscripción. Se limita a aludir a la posibilidad de inscripción de los 
pactos anticréticos «según su objeto». Es decir, que ha de estarse a la legislación estatal 
para determinar si, en consideración a las circunstancias que concurren, entre ellas su 
objeto, puede tener acceso al registro de la propiedad.
(iii)  Respecto  al  pacto  de  reserva  de  dominio  de  la  ley  483,  indica  que  lo 
concretamente cuestionado proviene de la Compilación de 1973. Se trata de una norma 
sustantiva que Navarra dicta en el ejercicio de sus competencias en materia de Derecho 
civil y que es consecuencia de la naturaleza de condición suspensiva que presenta el 
pacto de reserva de dominio en el Derecho navarro. Esta norma se establece con la 
finalidad de proteger al comprador ya que, conforme a lo preceptuado en la ley 482, si se 
ha inscrito el pacto de reserva de dominio y la correspondiente prohibición de disponer, 
es eficaz durante cuatro años y al término de dicho plazo puede ocurrir que aún no se 
haya terminado de pagar el precio aplazado. Por lo que es una norma tuitiva del 
comprador que establece que el vendedor podrá realizar actos de disposición de la cosa 
vendida, sin perjuicio del derecho del comprador.
(iv)  La ley 544, relativa a la inscripción del censo, únicamente exige que consten 
ciertos datos que enlazan con la regulación sustantiva del censo vitalicio, siempre sin 
perjuicio de cualquier otro requisito que establezca la legislación hipotecaria, y de las 
consecuencias que esta normativa registral anude a dicha inscripción. El censo vitalicio 
no es un derecho real que esté tipificado en el Código civil, pero sí que está regulado en 
el Código civil de Cataluña, inclusive su inscripción con la delimitación de los requisitos  e.
necesarios para que pueda procederse a ella, disponiendo también los casos en que ha  w.b
de excluirse. 106ww
regis(vtr)o , Lnai  leesyt a5b4le, ceen  lalo  erfeiclaatciviao  qaul er esceo nsoicgiumei ecnutoa nddeo  lae l firleiaccoiónno,c imni iecnretoa  aucnc enduee vaol 
raesgieisnttroos  cdiveill ,r engi isotrbov icai vdil.e  Snei ntgrautnaa d em uannae rcao nesl eccaureánccteiar  deex trloa tperrerivtoisritaol  eqnu ela  pleoys e5e3n,  qluoes 
es  a  su  vez  expresión  de  las  competencias  de  Navarra  en  materia  de  filiación  y
reproduce lo dispuesto anteriormente por la ley 68, introducida por la Ley Foral 9/2018. 
La alusión de la ley 54 a la inscripción del reconocimiento constituye una manera de 
señalar que el progenitor puede determinar la filiación de su descendiente menor de 
edad o con capacidad modificada judicialmente mediante reconocimiento a través de los 
mecanismos indicados en el apartado a) de la ley 54 «declaración ante el encargado del 
registro civil u otro documento público», sin que tenga que existir una manifestación 
positiva previa por parte del representante legal del descendiente, su defensor judicial o 
autorización  judicial.  E  inmediatamente  después,  el  legislador  establece  que  el 
representante del menor o de la persona con la capacidad judicialmente modificada 
puede formular oposición frente a dicho reconocimiento, aun cuando el mismo hubiera 
accedido al registro. Oposición que ha de fundarse en el superior interés de la persona 
reconocida.
b)  La constitucionalidad de las leyes 11 y 12 se defiende con los argumentos 
siguientes.
En el ordenamiento navarro siempre se han incluido normas relativas a la condición 
civil, y el texto de la Compilación de 1973 regulaba esta materia con mucha mayor 
extensión. Cuando la ley 11 señala que «[l]a condición foral se regulará por las normas 
generales del Estado en materia de vecindad civil» implica que la regulación de la 
adquisición, la conservación y la pérdida de la vecindad civil navarra se disciplina por las 
normas estatales; y cuando establece que «la condición foral de navarro determina el 
sometimiento al Derecho civil foral de Navarra», es acorde con lo preceptuado por el 
art. 14 del Código civil si bien, lógicamente, aquella solo se pronuncia respecto de la 
condición foral de navarro y el Derecho civil de Navarra, ya que es el ámbito en que 
Navarra ostenta competencias. Y en lo que respecta a las personas jurídicas, la ley 12, 
al señalar que su condición foral se determina por su domicilio en Navarra, concuerda 
con el art. 41 del Código civil relativo al domicilio de las personas jurídicas. Por ello, 
tampoco  existe  extralimitación  competencial,  máxime  si  se  tiene  en  cuenta  que  el 
legislador navarro ha circunscrito el ámbito de aplicación de este precepto legal a las 
personas jurídicas cuya regulación es competencia de la Comunidad Foral de Navarra. 
Las leyes 11 y 12 no invaden la competencia que atribuye el art. 149.1.8 CE al Estado 
para regular las «normas para resolver los conflictos de leyes», ya que no contienen 
ninguna regla de dicho tipo, en cuanto que no establecen qué ordenamiento jurídico es 
aplicable a las relaciones y actos jurídicos en que intervienen sujetos con vecindad civil 
diversa. Respecto a la referencia del principio de paridad de ordenamientos, se indica 
que son varias las resoluciones del Tribunal Constitucional (cita las SSTC 156/1993, 
FJ 3, y 226/1993, FJ 2), en las que se señala que, precisamente lo que implica tal 
principio es un igual ámbito de aplicación de todos los ordenamientos civiles coexistentes 
en España, el estatal y el de las comunidades autónomas, inclusive entre estos últimos 
entre sí. Conforme a esta doctrina, el principio de paridad entre ordenamientos es una 
exigencia constitucional que deriva de la igualdad entre el Derecho civil estatal y los 
derechos civiles forales, lo que avala la constitucionalidad de la ley 11 cuando se refiere 
al  mismo.  Finalmente  se  alude  a  varias  normas  autonómicas  que  también  regulan 
cuestiones relacionadas con la vecindad civil, sin que se haya generado controversia 
competencial alguna.
c)  En cuanto a la regulación de la cesión de créditos de la ley 511 el letrado del 
Gobierno foral señala que en el recurso interpuesto se identifica la frase «bases de las 
obligaciones contractuales» con la concreta regulación que la cesión de créditos tiene en 
el Código civil, lo cual resulta vedado por la propia doctrina del Tribunal Constitucional  e.
que ha conferido a dicho término un carácter mucho más flexible que pone de relieve  w.b
que la ley 511 no vulnera el art. 149.1.8 CE. Esta norma no constituye ninguna novedad  106ww
eleny  e5l1 1D.e Sreec throa tan advea rurnoa,  preugeusl arecipórno dquucee p lroo vdiiesnpeu edsetlo D eenr elach Co ormompialancoi óyn  sdee i n1s9p7ir3a,  eenn  lsous 
lma iscmitoasd ap rilnecyi psioes  qaupelic eal  aar t.t o1d5a3 5 cdeesli óCnó ddigeo  ccriévidl.i tLoa  ad ifteítruelnoc iao neesrtorisboa,  eenl  qCueó,d eigno  tacnivtoil 
únicamente recoge dicho criterio respecto de la venta de créditos litigiosos.
La  ley  511  tampoco  contraviene  las  bases  de  las  obligaciones  contractuales, 
atendiendo a la doctrina de la STC 132/2019, ya que no se han de identificar dichas 
bases con la regulación concreta que en un determinado momento tiene una institución 
jurídica en el Código civil. Lo que se ha de garantizar es un común denominador en los 
principios que deben regir las obligaciones contractuales, lo que se logra cuando las 
categorías generales son las mismas en todo el territorio nacional. Aquí las categorías y 
el principio inspirador son similares: la ley 511 permite la liberación del deudor previo 
pago del precio de la cesión más intereses legales y gastos, con carácter general; en 
tanto que el art. 1535 del Código civil confiere al deudor la misma facultad previo pago al 
cesionario del precio que pagó, las costas que se le hubieran ocasionado y los intereses 
del precio. El concreto supuesto al que es aplicable el precepto estatal no constituye un 
principio general vertebrador del Derecho de obligaciones y contratos en el ámbito del 
Derecho común, sino que tiene un carácter coyuntural y puede ser alterado sin que 
tenga lugar ninguna transformación sustancial de la normativa del Código civil sobre 
obligaciones y contratos. A lo anterior se añade que la argumentación del recurso 
desconoce que la competencia navarra en materia de Derecho civil es de carácter 
histórico y no está limitada por las bases de las obligaciones contractuales, sino que su 
límite es la unidad constitucional, de manera que en lo que el legislador navarro no 
puede  penetrar  es  en  aquellos  principios  inspiradores  de  la  regulación  de  las 
obligaciones y contratos que constituyan parte de lo que ha de entenderse por unidad 
constitucional,  aplicando  un  esquema  de  razonamiento  similar  al  utilizado  en  la 
STC 140/1990, allí en relación a la competencia de Navarra en materia de función 
pública.
Tampoco resultaría aquí de aplicación la doctrina de la STC 13/2019, respecto a la 
disposición adicional de la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2015, pues se trataba de 
una disposición que pretendía proteger a los consumidores y carecía de precedentes en 
el Derecho catalán, mientras que la norma navarra tiene un carácter civil y ya existía en 
la Compilación de 1973. Se descarta igualmente que la ley 511 afecte al régimen de 
perfeccionamiento de los contratos, así como a la unidad de mercado.
d)  Se examina finalmente la ley 495, reguladora de la dación en pago.
El  Gobierno  foral  señala,  en  primer  lugar,  que  la  dación  en  pago,  inclusive  la 
necesaria, es una institución del Derecho civil foral de Navarra, que ya estaba regulada 
en la Compilación de 1973 (ley 493.2), sin que la regulación impugnada introduzca 
novedades significativas. La única modificación sustantiva introducida por la vigente 
ley 495 en la dación en pago necesaria es que se han explicitado por seguridad jurídica 
los parámetros que la autoridad judicial ha de tener en cuenta para determinar si la 
sustitución instada por el deudor es o no justa. Y desde la vertiente procesal, como 
mecanismo ineludible para posibilitar su aplicación, se ha introducido una causa de 
oposición del deudor en el procedimiento de ejecución. En consecuencia, frente a lo que 
se sostiene de contrario, no estamos ante ningún novum, máxime si se tiene en cuenta 
que la dación en pago necesaria se ha venido aplicando en Navarra con anterioridad a la 
Compilación de 1973, ya que es una figura que tiene su origen en el Derecho romano. La 
ley  495  ha  precisado  los  requisitos  sustantivos  de  la  dación  en  pago  necesaria 
conservando todas las características que esta figura tenía en la redacción original de la 
Compilación  de  1973,  con  lo  que  se  ajusta  a  los  conceptos  de  conservación, 
modificación y desarrollo del Derecho civil foral acotados por la doctrina constitucional, 
pues existe una clara conexión con el Derecho civil navarro.
Tampoco se invade el ámbito reservado al Estado en materia de bases de las  s
obligaciones contractuales. El recurso identifica las bases de las obligaciones con la  oe.
regulación concreta y detallada de un determinado contrato en el Derecho común, algo  w.
que ha sido descartado por la doctrina constitucional. En segundo lugar, se omite citar la  106ww
óclráguasnuolas  jruerbisudsi csciico nsatalensti baul sc oqnuoec aepr ldicea nla sla  cSoanltaro Cveivrisl idaes l rTergibiduansa pl oSru eplr eCmóod igy oe lc irveisl,t oa ndtee 
esistutraicctioosn etésr mecinoonsó mpaiccatas ddoes  cproisr isre, squultea rh ealc em idsimfícoi l eexlc ecsuimvapmlimenieten too ndeerol scoo nptararato  uenno  ldoes   BOE-A-cable e
los contratantes. Así, el principio de autonomía de la voluntad no tiene un alcance 
absoluto, sino que cuando se produce una alteración de circunstancias que puede hacer 
excesivamente  onerosa  para  una  de  las  partes  la  ejecución  del  contrato  o  puede 
convertir el contrato en objetivamente injusto, la jurisprudencia aplica la cláusula rebus 
sic  stantibus,  en  cuya  virtud,  los  tribunales,  atendiendo  a  las  circunstancias  que 
concurren en cada caso, pueden proceder a la revisión judicial del contrato, previo 
ejercicio de la correspondiente acción por una de las partes.
Por otra parte la regulación coincide en sus principios generales con la prevista en el 
Código civil y la única modificación que introduce respecto de la de su predecesora es la 
de especificar los parámetros que la autoridad judicial ha de tomar en consideración para 
determinar si es o no justo compeler al acreedor de cantidad de dinero a aceptar un 
objeto distinto por una agravación extraordinaria de la prestación. La dación en pago 
necesaria del ordenamiento jurídico civil navarro no conlleva el quebrantamiento de 
ningún principio estructural ínsito en regulación de las obligaciones y contratos en el 
ámbito del Derecho común; y por ende, tampoco de las bases de las obligaciones. En 
último término, el letrado del Gobierno foral da por reproducido todo lo expuesto con 
anterioridad en relación con la ley 511, acerca de que la competencia que ostenta 
Navarra en materia de Derecho civil es de carácter histórico y su límite es el de la unidad 
constitucional, lo que excluye una aplicación automática y en bloque de «bases de las 
obligaciones contractuales»; y más aún se ha de descartar la aplicación de la regulación 
concreta de un determinado contrato.
Finalmente, para que la regulación sustantiva de la dación en pago pueda tener 
virtualidad, el legislador navarro ha tenido que establecer un concreto trámite procesal, 
que resulta indispensable a estos efectos y que cumple con los tres requisitos exigidos 
por la doctrina constitucional para aplicar la salvedad competencial del art.149.1.6 CE. 
No se ha introducido un procedimiento completo específico, sino que se trata de un mero 
trámite procesal de carácter instrumental e indispensable para que el deudor pueda 
hacer valer la facultad de instar al juez, cuando concurran los requisitos que para ello se 
exigen, de quedar liberado de su obligación dineraria, teniendo el acreedor que aceptar 
un objeto distinto si el juez estima justa la sustitución.
6.  Por providencia de 14 de septiembre de 2021 se señaló para deliberación y fallo 
de esta sentencia el día 16 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del proceso y posiciones de las partes.
El objeto de la presente resolución es resolver el recurso de inconstitucionalidad 
interpuesto por el presidente del Gobierno contra el art. 2 de la Ley Foral 21/2019, de 4 
de abril, de modificación y actualización de la Compilación del Derecho civil foral de 
Navarra o Fuero Nuevo, en cuanto a la redacción que otorga a las leyes 11, 12, 54, 
párrafo segundo de la letra c); 72, último párrafo; 471, último párrafo; 483, párrafo 
segundo; 495, párrafos segundo y tercero; 511 y 544 de la Compilación.
Como ha quedado expuesto en los antecedentes se trata de una impugnación de 
carácter  competencial  pues  el  abogado  del  Estado  entiende  que  los  preceptos 
impugnados  exceden  de  las  competencias  de  la  Comunidad  Foral  en  materia  de 
Derecho civil y son contrarios a las que, en todo caso, corresponden al Estado conforme 
al  art.  149.1.8  CE.  Concretamente,  se  consideran  vulneradas  las  competencias  es
exclusivas estatales en materia de ordenación de los registros e instrumentos públicos,  bo
de fijación de bases de las obligaciones contractuales y de establecimiento de las  106ww
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civil  foral  conforme  al  art.  149.1.8  CE,  y  el  párrafo  tercero  sería  contrario  a  las 
competencias estatales en materia de legislación procesal del art. 149.1.6 CE.
Al  recurso  se  han  opuesto  las  representaciones  procesales  del  Gobierno  y  del 
Parlamento de Navarra, considerando que las normas impugnadas responden a un 
ejercicio adecuado de las competencias de la Comunidad Foral, reconocidas en el art. 48 
de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del 
régimen foral de Navarra. A ello han añadido que muchos de los preceptos ahora 
impugnados ya se incluían en la Compilación del Derecho civil foral de Navarra o Fuero 
Nuevo aprobada por la Ley 1/1973, de 1 de marzo, o bien han sido regulados por otras 
comunidades autónomas con competencia en materia civil, sin generar controversia 
alguna. Asimismo, el letrado del Gobierno foral ha alegado el carácter histórico de la 
competencia de Navarra en materia de Derecho civil, de suerte que esa competencia no 
estaría  limitada  por  lo  dispuesto  en  el  art.  149.1.8  CE,  sino  solamente  por  las 
competencias  del  Estado  inherentes  a  la  unidad  constitucional  en  los  términos  del 
art. 2.2 LORAFNA.
2.  Objeto y contenido de la disposición impugnada.
Expuesto  lo  anterior,  procede  referirse  brevemente  al  contenido  de  la  norma 
parcialmente impugnada en este proceso.
El Fuero Nuevo constituye, según la exposición de motivos de la Ley 21/2019, un 
texto completo que contiene disposiciones relativas a todas las materias en las que 
tradicionalmente se ha dividido el Derecho civil o privado: persona, familia, sucesiones, 
propiedad  y  contratos.  Esa  misma  exposición  de  motivos  advierte  que,  desde  la 
promulgación de la Ley Foral 5/1987, de 1 de abril, por la que se modificó su texto para 
adaptarlo al marco constitucional, han transcurrido más de treinta años a lo largo de los 
cuales la sociedad navarra ha experimentado profundas transformaciones que no han 
tenido un reflejo adecuado en su Derecho privado. Ello ha generado, sigue diciendo la 
exposición de motivos, un alejamiento entre la realidad social y la regulación de las 
instituciones  civiles.  El  Parlamento  de  Navarra  ha  venido  siendo  consciente  de  la 
necesidad de abordar soluciones en este ámbito del Derecho, pero ha optado durante 
este período por hacerlo de modo puntual mediante la técnica de las leyes especiales 
que, sin embargo, no han conseguido acercar de forma completa, correcta y satisfactoria 
el Derecho civil a su sociedad. Dicho acercamiento pretende ahora alcanzarse a través 
de  esta  Ley  Foral,  que  tiene  por  objeto  actualizar  el  Fuero  Nuevo  mediante  la 
modificación y desarrollo de sus instituciones y la consiguiente regulación de las conexas 
y derivadas de las ya contenidas en su texto, con arreglo a los principios informadores 
peculiares del Derecho foral navarro. Según la exposición de motivos, «[l]a protección de 
todas las personas en su individualidad y en sus relaciones familiares, convivenciales y 
patrimoniales de carácter privado, desde el respeto a su libertad civil –y con especial 
atención a la menor edad, discapacidad, dependencia, mayor edad o cualquier otra 
situación vital que lo requiera–, constituye el objetivo de la actualización y pasa a 
constituir el eje vertebrador del Fuero Nuevo, que mantiene sus 596 leyes, si bien ahora 
divididas en un libro preliminar y cuatro libros».
En cuanto a su fundamento competencial se afirma que «[l]a Comunidad Foral de 
Navarra tiene competencia exclusiva de carácter histórico en materia de Derecho civil 
foral y, consiguientemente, para su conservación, modificación y desarrollo, así como 
para articular las normas del proceso que se deriven de dicho Derecho sustantivo en 
virtud de lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Constitución Española y  e
en los artículos 149.1.6 y 8 de dicha norma fundamental y el artículo 48.1 y 2 de la  bo
LORAFNA». 106ww
detaLllaa  peanr tqeu déis fpoormsitaiv aq udeed alan  nmoromdaifi ccaodnassta  ladse  rtrúebsr icaartsíc yu lolas  cyo dmep uonsaic ipóanr tdee f inloasl.  dEisl tainrtt.o 1s 
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disposición adicional del Fuero Nuevo que había sido añadida por la Ley Foral 5/1987, 
de 1 de abril.
3.  Precisiones previas.
Expuestas las posiciones de las partes en el proceso y el contenido de la norma 
impugnada, antes de comenzar a analizar el fondo del asunto, resulta necesario realizar 
una serie de precisiones.
a)  No pueden ser tomados en cuenta los argumentos relativos a que alguna de las 
disposiciones impugnadas ya se incluían en la Compilación de 1973 y, en consecuencia, 
no deberían o podrían ser cuestionadas precisamente por esa razón. Debe tenerse en 
cuenta  que  dicha  compilación,  aprobada  por  la  Ley  1/1973,  es  una  norma 
preconstitucional, por lo que el hecho de que la Ley Foral 21/2019 reproduzca algunas 
de  sus  previsiones  no  las  convierte,  por  ese  solo  hecho,  en  adecuadas  al  orden 
competencial que deriva de la Constitución y la LORAFNA, habida cuenta de que este es 
el primer momento en que dicha adecuación puede plantearse ante este tribunal por la 
vía del recurso de inconstitucionalidad. Podría, eso sí, justificar que las normas de la Ley 
Foral  21/2019  constituyen  una  modificación  o  desarrollo  de  instituciones  civiles 
preexistentes en la Comunidad Foral al tiempo de promulgarse la Constitución, a los 
efectos de apreciar su adecuación a lo dispuesto en el primer inciso del art. 149.1.8 CE 
en  materia  de  modificación,  conservación  o  desarrollo  del  Derecho  civil  foral.  No 
obstante, conviene recordar ahora que la controversia competencial que aquí se traba de 
modo principal no es esa, en la medida en que la práctica totalidad de los motivos de 
impugnación que se ventilan hacen referencia a cuestiones contempladas en el segundo 
inciso del citado precepto constitucional, el cual enumera una serie de materias que, en 
todo caso, quedan excluidas de las competencias autonómicas antes aludidas.
Por otra parte, la doctrina constitucional, atendiendo a la función de depuración 
objetiva del ordenamiento propia del recurso de inconstitucionalidad, tiene ya establecido 
que el hecho de que una norma reproduzca otra anterior, no impugnada, no impide que 
la primera pueda ser recurrida (así, STC 17/2013, de 31 de enero, FJ 8, y las que cita), 
dado  que  el  recurso  de  inconstitucionalidad  es  un  recurso  abstracto  dirigido  a  la 
depuración del ordenamiento, de forma que con el mismo no se defiende un interés 
propio de los recurrentes, sino el interés general y la supremacía de la Constitución.
b)  No pueden tener tampoco virtualidad alguna las alegaciones realizadas por los 
representantes de las instituciones de la Comunidad Foral sobre la similitud de algunos 
de los preceptos recurridos con normas vigentes en otras comunidades autónomas y que 
no han sido objeto de la correspondiente impugnación ante este tribunal. Como se ha 
recordado de forma reiterada, cualquier consideración sobre la falta de impugnación de 
disposiciones o actuaciones previas de contenido idéntico o similar a las del objeto del 
proceso resulta completamente irrelevante en el ejercicio de nuestra jurisdicción. La 
STC  79/2019,  de  5  de  junio,  FJ  2  b),  con  cita  de  otras,  recalca  que  la  doctrina 
constitucional ha dejado sentado, desde la STC 39/1982, de 30 de junio, FJ 3, que «[l]a 
indisponibilidad de las competencias y la nulidad de pleno derecho de las normas 
contrarias a los preceptos constitucionales y de los que, dentro del marco constitucional, 
se hubieran dictado para delimitar las competencias, consecuencia de la prevalencia del 
aludido bloque constitucional, son razones que desautorizan cualquier alegato asentado 
sobre la idea de aquiescencia por no haberse planteado en tiempo el conflicto o el 
recurso, con sujeción al juego de los plazos previstos en el artículo 62 o en el artículo 33 
LOTC». e
c)  Igual  suerte  ha  de  correr  la  alegación  relativa  al  carácter  histórico  de  la  bo
competencia de Navarra en materia de Derecho civil, en relación con la inaplicación de lo  106ww
partreibviusytoe  ean  lae l caormt. p1e4te9n.1c.ia8  dCeE ,l ap rCecoimsaumniednatde  Feonr aral. zóDnic hdoe l pclaanrátecatemr iehnistotó rnicoo  hqau es idseo 
daed mlait iLdeoy p Foor reasl t1e4 t/r2ib0u0n7a, ld qeu e4,  deen  alab rSil,T dCe l4 p0a/2tr0im18o,n dioe  d2e6  Ndea vaabrrrial,,  sroeblarteiv looss  aalr tdse. s1t5in oy  d1e6 
los  inmuebles  vacantes  situados  en  su  territorio  y  a  los  saldos  abandonados  en
entidades financieras sitas en esta Comunidad Foral y depósitos abandonados en la 
Caja General de Depósitos, señaló (FJ 5):
«Este tribunal ya ha tenido ocasión de afirmar que lo que la Constitución garantiza en 
los dos apartados de la disposición adicional primera de la Constitución es la propia 
existencia de un régimen foral, pero no de todos y cada uno de los derechos que 
históricamente  lo  hayan  integrado.  De  acuerdo  con  esta  doctrina,  aplicable  a  la 
Comunidad Foral Navarra (STC 208/2012, de 14 de noviembre, FJ 4), el segundo 
párrafo de la disposición adicional primera de la Constitución posibilita la actualización 
general  de  dicho  régimen  foral,  permitiendo  que  las  comunidades  forales  puedan 
mantener competencias que históricamente les hubieran correspondido, pero dichas 
competencias deberán ser asumidas mediante la norma estatutaria (STC 140/1990, 
de 20 de septiembre, F3) y Navarra ha realizado esta asunción en la LORAFNA. En 
consecuencia, la asunción estatutaria de una determinada competencia puede suponer 
el reconocimiento y la actualización de derechos históricos (STC 140/1990, de 20 de 
septiembre, FJ 3), pero sin que dichos derechos puedan considerarse, por sí mismos, 
títulos  competenciales  autónomos  de  los  que  quepa  deducir  competencias 
(STC 123/1984, de 18 de diciembre, FJ 3). Por consiguiente, una vez asumidas, ‘el 
respectivo estatuto deviene el elemento decisivo de la actualización de los derechos 
históricos’ (STC 140/1990, FJ 3), de manera que es esta norma, como integrante del 
bloque de la constitucionalidad (art. 28 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), la 
que, junto a las demás previstas en la Constitución, delimita el ámbito competencial de la 
Comunidad Foral. De acuerdo con la jurisprudencia citada, se debe afirmar que el hecho 
de  que  la  competencia  asumida  estatutariamente  tenga  constatados  antecedentes 
históricos no puede confundirse con el origen de su reconocimiento a la Comunidad 
Foral, que tiene lugar solo como consecuencia de la asunción estatutaria, mediante la 
aprobación de la LORAFNA. Así, aunque el artículo 48 LORAFNA disponga que la 
Comunidad Foral de Navarra tiene competencia exclusiva para conservar, modificar y 
desarrollar su Derecho foral y el artículo 45.6 LORAFNA establezca que será la propia 
Comunidad Foral la que regulará el patrimonio de Navarra, su administración, defensa y 
conservación, ello no le otorga, desde la óptica de la legislación civil, aquí discutida, 
mayor  competencia  material  que  la  de  legislar  sobre  aquellas  instituciones  que 
aparezcan recogidas en su Fuero Nuevo o tengan conexión con ellas.»
Por tanto, en atención a dicha doctrina, la delimitación de competencias en materia 
de Derecho civil entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra ha de atenerse a lo 
dispuesto en el art. 149.1.8 CE en relación con el art. 48 LORAFNA.
4.  Encuadramiento competencial. Doctrina constitucional sobre el art. 149.1.8 CE.
Procede ahora recordar los rasgos esenciales de la doctrina constitucional acerca de 
la delimitación de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas que 
cuentan con Derecho civil foral o especial, en la medida en que el ámbito material en el 
que deben entenderse incluidas las normas cuestionadas es el relativo al Derecho civil 
por ser la disciplina directamente afectada.
La Constitución atribuye al Estado la legislación civil, sin más posible excepción que 
la conservación, modificación y desarrollo autonómico del Derecho civil especial o foral. 
La reserva al Estado por el mismo art. 149.1.8 CE, de determinadas regulaciones «en 
todo caso» sustraídas a la normación autonómica no puede ser vista, en coherencia con 
ello,  como  norma  competencial  de  primer  grado  que  deslinde  aquí  los  ámbitos  e.
respectivos que corresponden al Estado y que pueden asumir ciertas comunidades  w.
autónomas. El sentido de esta, por así decir, segunda reserva competencial en favor del  106ww
lpeogdisrála deosrt imesatrastea l snuob seiss teontrtoe,  npiu essu,s cqeupet ibelle d, ep odre ltiamnittaor,  udne  ácmonbsiteor vdaecniótrno,  dmeol dciuficaal cniuónnc oa 
cdietasnadrroo lllao ,d Docetrreincah od ec liavi lS eTsCp e8c8i/a1l 9o9 3f,o drael  1a2lg duen om (aSrzToC,  F3J1 /12)0.10, de 28 de junio, FJ 79,  BOE-A-cable e
El art. 149.1.8 CE, además de atribuir al Estado una competencia exclusiva sobre la 
legislación civil, también introduce una garantía de la foralidad civil a través de la 
autonomía política, que no consiste en la intangibilidad o supralegalidad de los derechos 
civiles especiales o forales, sino en la previsión de que los estatutos de las comunidades 
autónomas en cuyo territorio aquellos rigieran a la entrada en vigor de la Constitución 
puedan atribuir a dichas comunidades autónomas competencia para su conservación, 
modificación y desarrollo (STC 88/1993, FJ 1).
Ello  implica  que,  respecto  de  tales  derechos  civiles,  forales  o  especiales, 
determinadas comunidades autónomas pueden asumir en sus estatutos de autonomía 
competencias  consistentes  en  su  conservación,  modificación  y  desarrollo.  Dicha 
competencia ha de entenderse ceñida estrictamente a esas funciones que son «la 
medida y el límite primero de las competencias así atribuibles y ejercitables» por las 
comunidades autónomas en virtud del art. 149.1.8 CE (por todas, STC 133/2017, de 16 
de noviembre, FJ 4). El art. 149.1.8 CE solo permite legislar en materia de Derecho civil 
a aquellas comunidades autónomas que a la entrada en vigor de la Constitución tuvieran 
un  Derecho  civil  propio  y  solo  pueden  hacerlo  en  atención  a  su  conservación, 
modificación o desarrollo, pero no ampara la creación de un Derecho civil nuevo o 
instituciones jurídicas que nunca estuvieron presentes en su territorio (SSTC 82/2016, 
de 28 de abril; 110/2016, de 9 de junio, y 192/2016, de 16 de noviembre).
La vinculación de la noción de «desarrollo» con la garantía constitucional de los 
«derechos civiles forales o especiales vigentes en ciertos territorios» y, más en concreto, 
con  el  reconocimiento  constitucional  de  «la  vitalidad  hacia  el  futuro  de  tales 
ordenamientos preconstitucionales» (STC 88/1993, FJ 3) nos da la medida positiva y 
negativa  de  su  alcance  y  extensión.  De  este  modo,  la  noción  constitucional  de 
«desarrollo» permite, en positivo, «una ordenación legislativa de ámbitos hasta entonces 
no normados por aquel Derecho» y, en negativo, «no significa [...] una competencia 
legislativa civil ilimitada ratione materiae», sino ceñida necesariamente a la regulación de 
«instituciones  conexas  con  las  ya  reguladas  en  la  Compilación  dentro  de  una 
actualización o innovación de los contenidos de esta según los principios informadores 
peculiares del Derecho foral» (STC 88/1993, FJ 3).
En conclusión –STC 95/2017, de 6 de julio, FJ 4 a)–, la competencia legislativa 
autonómica  de  desarrollo  del  Derecho  civil  propio  comprende  la  disciplina  de 
instituciones  civiles  no  preexistentes,  siempre  y  cuando  pueda  apreciarse  alguna 
conexión con aquel Derecho, criterio de la conexión que, según la función que hemos 
señalado  que  realiza  esta  competencia  legislativa  autonómica,  debe  ir  referido  al 
Derecho civil propio en su conjunto, esto es, que se puede verificar respecto de otra 
institución que sí formase parte del mismo o en relación a los principios jurídicos que lo 
informan.
Por el contrario, (STC 95/2017, FJ 3), las comunidades autónomas con Derecho civil 
foral o especial no ostentan competencia legislativa ilimitada sobre las materias civiles 
distintas de aquellas que se reservan «en todo caso» al Estado por el segundo inciso del 
art. 149.1.8 CE. Podrán regular las materias que no están siempre reservadas al Estado, 
incluso innovando el Derecho civil existente al tiempo de promulgarse la Constitución, 
esto es disciplinando ámbitos no normados en él, pero siempre que esa regulación 
innovadora presente una conexión con el Derecho civil especial, pues es la garantía de 
este ordenamiento jurídico y no otra cosa la ratio de la singularidad civil que se introduce 
en el primer inciso del art. 149.1.8 CE.
5.  Orden de examen de los motivos de impugnación. e.
A continuación debe indicarse que, a la vista del planteamiento realizado por la parte  106ww
iancctoonras,t ituqcuioen aalidgarudp aq uel olse s pforermceuplato, sa borerdcuarrreidmooss  daete ensdaie nmdiosm  aa  folroms a reelp eroxcahmeesn  ddee 
efol nedsoc rditeo  dloes  inptreercpeopstiocsió onb.jeto del recurso, siguiendo el orden en el que se impugnan en
Las normas impugnadas se examinan de acuerdo con el orden siguiente: (i) los 
preceptos a los que se imputa la tacha de vulnerar la competencia exclusiva estatal en 
materia de ordenación de los registros e instrumentos públicos (leyes 72, último párrafo; 
471, último párrafo; 483, párrafo segundo y 544); (ii) aquel otro respecto al que se alega 
la infracción de las competencias estatales sobre el registro civil [párrafo segundo de la 
letra c) de la ley 54]; (iii) la regulación foral que se entiende contraria a la competencia 
estatal para dictar las normas para resolver los conflictos de leyes (leyes 11 y 12); (iv) la 
cesión de créditos prevista en la ley 511, que no se ajustaría a las bases de las 
obligaciones contractuales que ha de fijar el Estado, y (v) la denominada dación en pago 
necesaria, regulada en los párrafos segundo y tercero de la ley 495, cuestionada por 
contravenir los arts. 149.1.6 y 149.1.8 CE.
6.  Análisis de la vulneración de la competencia estatal en materia de ordenación de 
los registros e instrumentos públicos.
Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, se puede iniciar ya el examen del 
primer grupo de preceptos impugnados.
De acuerdo con la doctrina de este tribunal, recordada por la STC 7/2019, de 17 de 
enero,  FJ  3,  los  registros  públicos  a  los  que  se  refiere  el  art.  149.1.8  CE,  cuya 
ordenación es competencia exclusiva del Estado, «son los referentes fundamentalmente 
a materias de Derecho privado, como se infiere de su contexto y no a otros registros que 
[…] aunque tengan repercusiones en ese campo del Derecho, tienen por objeto materias 
ajenas a él» (SSTC 71/1983, de 29 de julio, FJ 2, y 4/2014, de 16 de enero, FJ 3); dicho 
de otro modo, no cabe entender sino que «los registros a que dicha ordenación se refiere 
son exclusivamente los de carácter civil» (SSTC 103/1999, de 3 de junio, FJ 3; 134/2006, 
de 27 de abril, FJ 8; 81/2013, de 11 de abril, FJ 5, y 11/2015, de 5 de febrero, FJ 3).
En orden a la delimitación de esa competencia exclusiva que el Estado ostenta, 
conforme  al  art.  149.1.8  CE,  «en  todo  caso»,  para  la  ordenación  de  los  registros 
públicos, entendiendo por tales los de Derecho privado, ha de precisarse que ello 
supone que ninguna disposición autonómica podrá, sin incurrir en inconstitucionalidad 
por invasión de la competencia estatal, proceder a dicha «ordenación», esto es, a la 
creación y regulación de registros jurídicos de carácter civil (en este sentido, en relación 
con los instrumentos públicos, SSTC 156/1993, de 6 de mayo, FJ 5, y 4/2014, FJ 3). La 
STC 67/2017, de 25 de mayo, FJ 3, ratifica esta idea al afirmar que «la competencia 
estatal sobre ‘ordenación’ de los registros públicos comprende, en todo caso, la íntegra 
regulación  de  la  materia,  entendida  esta  en  su  sentido  material,  comprensivo  de 
cualesquiera normas, de rango legislativo o reglamentario, incluyendo aquellas medidas 
de ejecución que tengan su fundamento en la consecución de la unidad hipotecaria en el 
tráfico inmobiliario. Y si bien esta competencia incluye la legislación hipotecaria, no se 
limita a ella, puesto que no se trata de una reserva que incida con carácter exclusivo en 
la  regulación  sustantiva  del  ejercicio  de  la  fe  pública  registral.  Y  ello  porque  la 
competencia atribuida al Estado no es únicamente de legislación, sino que abarca más 
ampliamente la ‘ordenación’ de los registros, expresión esta en la que ha de entenderse 
incluida la configuración de los registros desde su doble condición, como ‘institución’ y 
como ‘función’, lo que incluye la organización tanto funcional como administrativa de los 
registros, realizada tanto por la legislación hipotecaria como por cualesquiera otras 
normas de naturaleza administrativa».
También en cuanto a la delimitación de las competencias que atribuye al Estado el 
art. 149.1.8 CE en materia de «ordenación de los registros e instrumentos públicos», la  e
STC 132/2019, de 13 de diciembre, FJ 4 e), ha recordado que las SSTC 156/1993, FJ 5,  bo
y 4/2014, FJ 3, ya precisaron que «[e]l Estado ostenta ‘en todo caso’ competencia  106ww
seuxpclounseiv,a  copmaroa  elas  oorbdveinoa, cqióune  dnein glousn ain sdtirsupmoesinctioósn  paúubtolicnoósm i(caar t.p o1d4r9á.1, .8si nC Ein)c, ulrori r qeune 
iinntcéornpsretitteu chioan daeli dcaudid, apr raoqcueíd edre  saa ldviacrh ala  ocordnecnoardcaiónnc»ia.  ePnetrroe  ldae ecxlacrlaunsi vaas cimomismpeot e«nqcuiae d eell 
Estado en este ámbito y la que pueda ostentar determinada comunidad autónoma para
legislar sobre institutos jurídicos integrados en su Derecho civil propio, o conexos con el 
mismo, lo que significa, ante todo, que no será aceptable un entendimiento tan lato de 
aquella competencia estatal que venga a impedir toda ordenación autonómica sobre 
actos o negocios jurídicos con el solo argumento de que unos u otros pueden o deben 
formalizarse mediante instrumento público». Como destaca la STC 156/1993, FJ 5, «tal 
entendimiento  de  lo  que  sea  ‘ordenación’  de  los  ‘instrumentos  públicos’  no  se 
compadece  con  las  exigencias  de  una  interpretación  integrada  y  armónica  de  las 
competencias estatales y autonómicas sobre la legislación civil». Este criterio puede ser 
aplicado  a  la  competencia  estatal  sobre  ordenación  de  los  registros,  siempre  que 
partamos de la base indiscutible de que esta atribución competencial al Estado «se 
realiza sin exclusión, restricción o limitación alguna, por lo que ha de entenderse que 
abarca por completo el régimen de los registros públicos en los que se inscriban actos de 
naturaleza o con trascendencia jurídica civil. Se trata, en definitiva, de una materia 
enteramente  sustraída  por  el  artículo  149.1.8  CE  a  la  acción  normativa  de  las 
comunidades autónomas, quedando atribuida en plenitud a la legislación del Estado, 
tanto normas con rango formal de ley como reglamentos» (STC 7/2019, FJ 3).
Así  pues,  el  Estado  ostenta  «en  todo  caso»  competencia  exclusiva  para  la 
ordenación de los registros, en los términos ya señalados (art. 149.1.8 CE), lo que 
supone, como es obvio, que ninguna disposición autonómica podrá, sin incurrir en 
inconstitucionalidad, proceder a dicha «ordenación» (STC 7/2019, FJ 3), ni siquiera a 
reproducir los preceptos de la normativa estatal, al carecer de competencias para ello 
[STC  132/2019,  FJ  7  D)].  Lo  que  sí  podría  ser  cuestión  de  interpretación,  y  es 
precisamente lo que aquí se plantea, es cuál sea el alcance positivo de la competencia 
estatal sobre ordenación de los registros y de las competencias autonómicas sobre 
Derecho civil, cuando interaccionan entre sí al regir cada una de ellas la materia que le 
es propia.
Así pues, a los efectos que ahora interesan, la extensión de dicha competencia 
estatal en materia de ordenación de los registros públicos puede definirse atendiendo a 
dos criterios. En primer lugar, corresponde al Estado la regulación y organización de 
registros de carácter civil, así como la de la publicidad y protección que estos otorgan. 
En segundo lugar, corresponde también al Estado la determinación, no solamente de los 
efectos de la inscripción registral, sino también de los actos y negocios jurídicos de 
naturaleza o con trascendencia civil que son o deben ser inscribibles y, por tanto, 
acceden al registro. Así lo confirma el art. 608 del Código civil, que remite a la legislación 
hipotecaria para determinar los títulos sujetos a inscripción o anotación, la forma, efectos 
y extinción de las mismas, la manera de llevar el registro y el valor de los asientos de sus 
libros. Según el art. 1 de la Ley hipotecaria (LH) aprobada por Decreto de 8 de febrero 
de 1946, «[e]l registro de la propiedad tiene por objeto la inscripción o anotación de los 
actos y contratos relativos al dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles» 
y conforme al art. 2, apartados 2 y 3, en los registros de la propiedad se inscribirán «[l]os 
títulos en que se constituyan, reconozcan, transmitan, modifiquen o extingan derechos 
de  usufructo,  uso,  habitación,  enfiteusis,  hipoteca,  censos,  servidumbres  y  otros 
cualesquiera reales», así como «[l]os actos y contratos en cuya virtud se adjudiquen a 
alguno  bienes  inmuebles  o  derechos  reales,  aunque  sea  con  la  obligación  de 
transmitirlos a otro o de invertir su importe en objeto determinado». Enumeración que 
amplía el art. 7 del Reglamento hipotecario, aprobado por Decreto de 14 de febrero 
de 1947 (RH), al prescribir que «[c]onforme a lo dispuesto en el artículo segundo de la 
Ley, no solo deberán inscribirse los títulos en que se declare, constituya, reconozca,  s
transmita, modifique o extinga el dominio o los derechos reales que en dichos párrafos  oe.
se mencionan, sino cualesquiera otros relativos a derechos de la misma naturaleza, así  w.
como cualquier acto o contrato de trascendencia real que, sin tener nombre propio en  106ww
dsoebrerech boi,e nmeosd iinfiqmuuee, bdleess doe  inluheegreon ote se na  edle fruetcuhroo,s  arlegaulneas»s . dEen  laresl afacicóunlt acdoens l od ealn dteormioirn ieol 
arerta. le8s R yH ,b dieisnpeosn ien mlau seubjleecsi ópnr eav iinstsocsr ipecnió lno sd ed elorse cahcotoss  foy rcaolenst,r aatol se sretalabtlievcoesr  aq dueer e«c[hl]ooss   BOE-A-cable e
actos y contratos que con diferentes nombres se conocen en las provincias en que rigen 
fueros especiales, y producen, respecto a los bienes inmuebles o derechos reales, 
cualquiera de los efectos indicados en el artículo anterior, estarán también sujetos a 
inscripción».
Son pues, las normas estatales las que han de regular la organización de los 
registros de carácter civil, determinando las condiciones para el acceso a los mismo de 
los actos inscribibles, los efectos de la publicidad y de la protección que otorga la 
inscripción, así como también disponer directa o indirectamente, como hace a través de 
cláusula de apertura que permite la inscripción de los derechos reales previstos en las 
legislaciones forales (art. 2 LH en relación con los arts. 7 y 8 RH), los actos o negocios 
jurídicos con trascendencia civil que son susceptibles de inscripción registral.
Por tanto, así delimitadas la competencia estatal sobre ordenación de los registros 
públicos que la demanda entiende vulnerada y las competencias autonómicas sobre 
Derecho  civil,  lo  que  debe  examinarse  ahora  es  si  los  preceptos  que  han  sido 
impugnados por este motivo se ajustan o no a tales criterios.
a)  El primer precepto controvertido es el párrafo final de la ley 72.
La  Ley  Foral  21/2019  ha  introducido,  dentro  del  régimen  atinente  a  la 
«responsabilidad parental», la regulación de la ley 72, dedicada a la «habitación de los 
menores», actualizando el régimen precedente de la «patria potestad» que contenía la 
Compilación de 1973. En este precepto se recogen los criterios que deben tenerse en 
cuenta por parte del juez en caso de ruptura de la familia, para la atribución del uso y 
destino  de  la  vivienda  familiar  según  se  hubiera  asignado  la  guarda  individual  o 
compartida de la descendencia común, determinándose los parámetros a los que esta 
decisión judicial debe responder así como la incidencia de la medida en la fijación de la 
contribución que uno y otro progenitor deben realizar al sostenimiento de los hijos. En el 
párrafo final de la ley 72, cuyo último inciso es el impugnado, se prevé que: «Los actos 
de disposición que se realicen por el titular de la vivienda lo serán, en todo caso, sin 
perjuicio  del  uso  atribuido.  El  derecho  de  uso  podrá  ser  inscrito  o  anotado 
preventivamente en el registro de la propiedad».
El abogado del Estado cuestiona que el referido derecho de uso pueda ser objeto de 
inscripción o anotación preventiva en el registro de la propiedad, ya que argumenta que 
la delimitación de lo que pueda ser inscrito en dicho registro es una cuestión reservada al 
Estado por el art. 149.1.8 CE. Por su parte, los letrados del Gobierno y del Parlamento 
de  Navarra  han  negado  la  vulneración  denunciada,  entendiendo  que  la  regulación 
prevista en la ley 72, en los términos en los que se formula, en nada afecta a dicha 
competencia estatal.
Para  resolver  la  controversia  que  aquí  se  plantea  es  suficiente  constatar  que, 
conforme a la ya señalada necesidad de una interpretación integrada y armónica de las 
competencias estatales y autonómicas sobre la legislación civil, el solo argumento de 
que la norma autonómica se refiera a un eventual acceso del derecho de uso que regula 
al  registro  de  la  propiedad,  no  puede  ser  considerado  suficiente  para  apreciar  su 
inconstitucionalidad.  Las  comunidades  autónomas  con  competencias  en  materia  de 
Derecho civil pueden incluir en sus regulaciones cuestiones relacionadas con el acceso a 
los  registros,  siempre  que  se  vinculen  con  sus  competencias  en  materia  de 
conservación, modificación o desarrollo de su Derecho civil propio y que no suponga 
inmiscuirse en la ordenación sustantiva de los registros públicos. Esto es, siempre que 
no incidan en la regulación del registro ni en la de la protección que la inscripción 
registral otorga o la publicidad que deriva de la referida inscripción ni tampoco en la  e.
determinación de los actos y negocios jurídicos susceptibles de ser protegidos de ese  w.b
modo. 106ww
mecEaln iisnmciosos  ddee  plaro tleeyc c7ió2n  cduee lsotsio nmaednoo rsees  afrjeunsttea  aa  peossoibs lecsr itaecritooss.  dTer adtias pdoes iceisótna bsloebcreer 
deel cinidmiduoe pboler  eqlu jeu eczo, nresgtiutulaycei ólna  qvuievi ecnodnae cftaam, ail iasru,  vperzo,t ecgoine nedl oc osnute nuisdoo  dcoenl fdoerrmeech oa  dleo 
habitación previsto en las leyes 423 y 424 del mismo Fuero Nuevo. Así, una vez
establecida la regla sustantiva de que los actos de disposición del titular no pueden ir en 
perjuicio del uso atribuido, se limita a regular, en conexión con dicha regla, la posibilidad 
de que el derecho de uso que deriva de la resolución judicial pueda acceder al registro 
de la propiedad. Previsión que completa el régimen jurídico aplicable a una institución 
sobre la que la Comunidad Foral ostenta una competencia que no ha sido discutida en el 
presente proceso. En efecto, disponiendo el legislador foral de competencia para regular 
el derecho de uso de la vivienda en situaciones de ruptura familiar, cabe entender que 
también la tiene para fijar, por remisión, el potencial régimen de eficacia de dicha 
regulación frente a terceros, pudiendo para ello utilizar la técnica de hacer factible acudir 
al mecanismo de la inscripción registral, siempre que la misma resulte posible por 
prescribirlo  el  Derecho  estatal  y  sin  que  la  norma  territorial  aborde  la  regulación 
sustantiva de esta última inscripción.
De hecho, la norma foral se limita a prever una posibilidad, no establece ni el 
régimen de acceso de dicho derecho al registro, ni regula la publicidad o protección que 
el acceso otorga. Tampoco se afecta con ello la función calificadora que realiza el 
registrador de la propiedad que comporta, asimismo, un juicio de legalidad, atinente a la 
legalidad formal o extrínseca del documento o título inscribible. Y mucho menos supone 
determinar cuáles hayan de ser los requisitos que han de cumplirse para tal inscripción ni 
los presupuestos, modos y efectos de la misma. Cuestiones todas ellas relativas a la 
protección legal que el registro dispensa frente a terceros y que, como tales, constituyen 
la  ordenación  sustantiva  de  la  actividad  registral  que  ha  de  estar  sometida  a  una 
regulación uniforme, por mor de la reserva a favor del Estado que opera el art. 149.1.8 
CE.
Por el contrario, el inciso impugnado se limita a contemplar que un derecho, el de 
habitación de los menores materializado en el uso de la vivienda familiar en los términos 
apreciados en una resolución judicial, pueda, en su caso, acceder al registro de la 
propiedad,  de  conformidad  con  los  presupuestos,  modos  y  efectos  previstos  en  la 
legislación estatal a la que corresponde regular el registro de la propiedad.
El acceso al registro de este derecho de uso está contemplado en la legislación 
estatal, de modo que también se cumple el segundo criterio antes mencionado. El ya 
citado art. 2 LH, en relación con el art. 7 RH, dispone el acceso al registro de la 
propiedad de, entre otros, los títulos en que se constituyan, reconozcan, transmitan, 
modifiquen o extingan derechos de uso, entre ellos los previstos en el Derecho civil 
propio de las comunidades autónomas con competencias para legislar en esta materia, 
como es el caso de Navarra. Esa misma competencia autonómica es lo que permite 
descartar  que  la  previsión  que  examinamos  del  Fuero  Nuevo  sea  una  lex  repetita 
proscrita por la doctrina constitucional (al respecto, STC 51/2019, de 11 de abril, FJ 6) 
pues, rectamente entendida, no está regulando una materia ajena a las competencias 
autonómicas y, como ya se ha señalado, se trata de una previsión que encaja en la 
sistemática de la legislación que examinamos.
En suma, por lo expuesto, la impugnación del párrafo final de la ley 72 ha de ser 
desestimada.
b)  Por el mismo motivo se impugna el pacto anticrético previsto en la ley 471.
La redacción de la citada ley es la siguiente:
«Pacto anticrético. Tanto en la prenda como en la hipoteca, se puede pactar la 
anticresis o compensación total o parcial del uso de la cosa o de sus frutos con los 
intereses devengados por la deuda. En otro caso, si la cosa en posesión del acreedor 
produce frutos, deberá percibirlos aquel para imputarlos a la deuda de intereses y  e.
después a la del capital. w.b
Anticresis.  También  se  puede  pactar,  sin  constituir  prenda  o  hipoteca,  la  106ww
cmoumepbelen soa icnimónu etobtlea.l o parcial de una deuda dineraria con el uso o disfrute de una cosa
de laIn psrcorippiceidóand.  Luo ost rpoasc rteogsi satnrotisc.r»éticos serán inscribibles, según su objeto, en el registro
El abogado del Estado reconoce que los pactos anticréticos estaban ya regulados en 
la Compilación de 1973 y que su inclusión en el Fuero Nuevo responde a un ejercicio 
adecuado de la competencia prevista en el art. 48 LORAFNA, pero estima que el último 
párrafo («inscripción») vulnera la competencia estatal en materia de ordenación de los 
registros, al permitir la inscripción de tales pactos en el registro de la propiedad, ya que 
la norma foral nada puede decir al respecto debiendo respetar el carácter exclusivo de la 
competencia estatal. Las representaciones procesales del Gobierno y del Parlamento de 
Navarra han negado que la norma regule aspecto alguno relacionado con la inscripción 
del derecho, lo que permitiría excluir la vulneración denunciada.
Por razones similares a las antes apreciadas, esta impugnación, circunscrita a lo 
relativo a la inscripción del pacto anticrético en el registro de la propiedad, no puede ser 
estimada.
La previsión que ahora se examina es una consecuencia del carácter real del pacto 
en  cuestión,  que  se  añade  bien  al  derecho  real  de  prenda  o  bien  a  la  hipoteca 
inmobiliaria y se limita a reproducir un aspecto que es connatural a su consideración 
como derecho real, su posible inscripción registral, al que también alude el Derecho 
estatal (arts. 2 LH, en relación con los arts. 7 y 8 RH), sin hacer referencia alguna a las 
consecuencias jurídicas que despliega la inscripción. Es decir, la ley 471, en lo que ha 
sido concretamente impugnado, no se refiere a los efectos que la legislación estatal 
asigna a la inscripción registral, ni a la protección que la inscripción otorga, ni prevé nada 
respecto a los supuestos en los que tal pacto ha de inscribirse. Se limita a regular la 
posibilidad de que pueda serlo en los términos previstos por la legislación estatal, lo que 
no merece reproche competencial, dada la competencia autonómica para regular el 
pacto anticrético al amparo de sus facultades para conservar, modificar o desarrollar su 
Derecho civil foral del art. 48 LORAFNA.
Tampoco se vulnera la competencia estatal para determinar los derechos que son 
inscribibles en la medida en que la Ley y el Reglamento hipotecarios son los que 
prescriben el acceso al registro de la propiedad de este tipo de pactos. El ya transcrito 
art. 7 RH consagra la denominada doctrina del numerus apertus en relación a la creación 
de derechos reales o modificación de los existentes en lo que respecta a su acceso al 
registro  y  a  la  protección  que  dispensa.  En  relación  con  lo  anterior  el  también 
mencionado art. 8 RH, dispone la sujeción a inscripción de los actos y contratos relativos 
a derechos reales y bienes inmuebles previstos en los derechos forales. Idea que 
también expresa el párrafo cuestionado cuando indica que el pacto anticrético será 
inscribible en el registro de la propiedad «según su objeto», esto es, atendiendo a su 
naturaleza de derecho real, según disponen las normas estatales.
No se aprecia tampoco vulneración de la doctrina constitucional sobre la denominada 
lex repetita.  Teniendo en cuenta la naturaleza del derecho en cuestión y la competencia 
foral al respecto, cabe recordar aquí lo afirmado en la STC 132/2019, FJ 7 D): «En el 
contraste  entre  la  regulación  autonómica  y  la  estatal  dictadas  al  amparo  de  su 
competencia en materia de Derecho civil debe aplicarse la doctrina constitucional sobre 
la reproducción de normas estatales por las autonómicas y distinguir dos supuestos 
distintos de lex repetita. El primer supuesto que se produce cuando la norma reproducida 
y la que reproduce se encuadran en una materia sobre la que ostentan competencias 
tanto el Estado como la comunidad autónoma, como es nuestro caso. El segundo tiene 
lugar cuando la reproducción se concreta en normas relativas a materias en las que la 
comunidad autónoma carece de competencias. Pues bien, de acuerdo con la doctrina 
antes expuesta, mientras que en el segundo la falta de habilitación autonómica debe  s
conducirnos a declarar la inconstitucionalidad de la norma que transcribe la norma  oe.
estatal, en el primero, al margen de reproches de técnica legislativa, la consecuencia no  w.
será siempre la inconstitucionalidad, sino que habrá que estar a los efectos que tal  106ww
rFeJp 3ro)»d.ucción pueda producir en el caso concreto (STC 341/2005, de 21 de diciembre,
resecr)v a Sdee  dimompuinginoa. el párrafo segundo de la ley 483, relativo al denominado pacto de  BOE-A-cable e
La ley 483 regula el pacto de reserva de dominio, conforme al cual «el vendedor 
conserva la propiedad de la cosa vendida hasta que el precio sea pagado por completo, 
y podrá ejercitar las tercerías de dominio y demás acciones en defensa de su derecho», 
quedando perfeccionado el contrato desde su celebración, pero difiriéndose el efecto de 
transmisión de la cosa hasta el pago total. Mientras tanto, corresponde al comprador la 
posesión y disfrute de la cosa vendida, con las limitaciones pactadas en su caso, y con el 
riesgo y todos los gastos inherentes a aquella, mientras que el vendedor, por su parte, 
queda obligado a no disponer de la cosa.
El controvertido segundo párrafo dispone que «[i]nscrita la venta en el registro de la 
propiedad u otro registro, todo acto de disposición de la cosa por parte del vendedor será 
sin perjuicio del derecho del comprador».
El abogado del Estado alega que este párrafo regula las consecuencias jurídicas de 
la inscripción del pacto de reserva de dominio desde la perspectiva específica que la 
protección registral dispensa, con invasión de la competencia exclusiva estatal. Para el 
Gobierno de Navarra se trata de una norma sustantiva de Derecho civil navarro que ya 
existía en la compilación de 1973 y se deriva de la configuración del pacto de reserva de 
dominio como una condición suspensiva, conforme a la ley 482, de la eficacia real de 
dicho pacto. El letrado del Parlamento de Navarra argumenta en términos similares y 
sostiene también que es la competencia sustantiva la que fundamenta la previsión 
cuestionada.
El precepto foral no reconoce la posibilidad de inscribir los actos de disposición de la 
cosa  que  pueda  llevar  a  cabo  el  vendedor,  sino  que  busca  garantizar  el  carácter 
prevalente del derecho del comprador sobre la cosa adquirida con pacto de reserva de 
dominio mediante la inscripción en el registro de la propiedad o en otro distinto. El 
párrafo transcrito parte del supuesto de que el pacto de reserva de dominio ha sido 
objeto de inscripción en algún registro, sea el de propiedad o bien el registro de venta a 
plazos de bienes muebles previsto en el art. 15 de la Ley 28/1998, de 13 de julio, de 
venta a plazos de bienes muebles. Inscripción que se habrá practicado con arreglo a la 
legislación estatal aplicable, pues nada establece al respecto la norma foral, la cual sí 
determina cuáles son los efectos concretos que se derivan de tal inscripción, esto es, la 
protección de la posición jurídica del comprador, que queda a salvo de los actos de 
disposición que el vendedor pueda llevar a cabo.
La previsión de la norma foral sirve para proteger al comprador, en cuanto a la 
adquisición de la propiedad del bien transmitido aún pendiente el pago total del precio 
acordado. Sin embargo, no procede que este tribunal se pronuncie sobre la pretendida 
idoneidad de la norma controvertida desde la perspectiva de la finalidad a la que sirve, 
cuestión de política legislativa, ajena a su función. Desde el punto de vista competencial 
que se plantea en el recurso es suficiente con apreciar que esa finalidad tuitiva del 
comprador que tiene la norma foral se traduce en la regulación de aspectos que la 
Comunidad Foral tiene, en todo caso, vedados, como son los relativos a los efectos que 
produce la inscripción registral. Lo hace al disponer que, una vez inscrito el pacto, «todo 
acto de disposición de la cosa por parte del vendedor será sin perjuicio del derecho del 
comprador», con lo que atribuye efectos a la inscripción en relación con la protección 
que esta otorga al comprador. Es una cuestión que, por integrarse dentro del concepto 
de «ordenación de los registros» que emplea el art. 149.1.8 CE, queda reservada al 
Estado en su totalidad, sin posibilidad de que el legislador autonómico introduzca una 
regulación  propia  en  este  ámbito  ni  aun  reproduciendo  la  estatal,  pues  carece  de 
competencia para ello, dado el carácter exclusivo de la competencia del Estado. s
No  se  trata  aquí,  como  en  los  dos  casos  previamente  examinados,  de  que  el  oe.
legislador foral se limite a aludir a la posibilidad de inscripción del derecho en tanto que  w.
cuestión ligada a una regulación material sustantiva sobre la que ostenta competencias.  106ww
iAn sdcirfieprceiónnc iati ednee  leons  laanst ereriloarceiso,n eess tee nptrree cceopmtop rpardeosrc ryib vee nladse dcoorn, sloe cquueen ceiaxsc eqduee  ddei clhaas 
ecoxpmupeestteon cqiause  eenl  Emsatatedroia  edse  edl eúrneicchoo  hcaibviill iteaxd oa rpt.a4r8a  LdOetReArmFiNnaAr,  lpoosr  accutaonst oy  ynae gsoec ihoas   BOE-A-cable e
inscribibles así como los efectos que se derivan de la inscripción registral y la protección 
que esa inscripción otorga respecto de los derechos que sobre los bienes se constituyan.
De esta suerte, la inscripción de la venta con reserva de dominio en el registro de la 
propiedad o en algún otro registro de naturaleza civil producirá los efectos que le 
correspondan al amparo de lo dispuesto en la legislación estatal aplicable y no los que 
establezca la norma autonómica que regule dicha modalidad de compraventa, por más 
que estos puedan ser coincidentes con los que aquella prevea. Al hacerlo así el párrafo 
segundo de la ley 483 se ha extralimitado de las competencias del art. 48 LORAFNA, 
vulnerando el art. 149.1.8 CE, en cuanto consagra la competencia exclusiva estatal en 
materia de ordenación de los registros, y es, por ello, inconstitucional y nulo.
d)  Un último precepto impugnado por incluir la mención al registro de la propiedad 
en términos que se consideran contrarios al orden constitucional de distribución de 
competencias es la ley 544, según la cual «la inscripción del censo en el registro de la 
propiedad deberá señalar el título de constitución, el importe de la pensión anual, la 
cantidad  convenida  como  redención  y,  en  su  caso,  estabilización,  y  las  demás 
circunstancias que establezca la legislación hipotecaria».
El abogado del Estado entiende que la ley 544 establece el modo en que debe 
practicarse  la  inscripción  de  este  derecho  real  en  el  registro  de  la  propiedad, 
identificando los datos que, en todo caso, han de consignarse en ella, lo que supone una 
invasión de la competencia exclusiva del Estado sobre ordenación de los registros e 
instrumentos públicos. Para la representación procesal del Gobierno de Navarra, la 
exigencia de que consten ciertos datos en la inscripción registral enlaza con la regulación 
sustantiva de la figura que dispone la Ley Foral 21/2019 y es consecuencia ineludible de 
la misma, sin perjuicio de cualquier requisito que establezca la normativa hipotecaria y 
de las consecuencias que la normativa registral anude a la inscripción. Según el letrado 
del Parlamento de Navarra el contenido mínimo de la inscripción no es sino la concreción 
de los requisitos esenciales de una figura, el censo vitalicio, que no existe en el Código 
civil, sin que se regule nada respecto al título, modo de acceso al registro o efectos de la 
inscripción.
La ley 544 se inserta en la regulación del censo vitalicio, derecho que no existe en el 
Derecho civil común, en la medida en que esta figura tiene rasgos específicos que lo 
diferencian del contrato de renta vitalicia previsto en los arts. 1802 a 1808 del Código 
civil. En Navarra el censo vitalicio se regula en las leyes 541 y siguientes del Fuero 
Nuevo. Según la ley 541, en el censo vitalicio, el censatario se obliga a pagar una 
pensión  anual  durante  la  vida  de  una  o  más  personas  en  contraprestación  a  la 
transmisión por el censualista, en escritura pública, del dominio de uno o varios bienes 
inmuebles vinculados con carácter real y en garantía de su pago, u otros bienes muebles 
excepto dinero o valores. Este censo puede constituirse por acto inter vivos o por 
disposición mortis causa y permite que se establezcan también derechos temporales o 
vitalicios de usufructo, uso o habitación a favor del transmitente o terceros, junto con 
otras obligaciones de naturaleza asistencial a su favor a que se obligue el censatario. 
Conforme a la ley 542, se instituye a favor de personas físicas o jurídicas, si bien, en 
este último caso, su duración no puede exceder de cien años. La ley 543 permite que las 
fincas sujetas a censo vitalicio puedan ser transmitidas, sin perjuicio de la acción real o 
personal para la reclamación del pago del que responderán solidariamente cedente y 
cesionario, salvo pacto en contrario, y prescribe también que este tipo de censo es 
irredimible, también salvo pacto en contrario en el que conste expresamente la cantidad 
convenida como redención y, en su caso, su estabilización. s
Señalado lo anterior, para el examen de la cuestión discutida, debe partirse de lo  oe.
que, a efectos de inscripción, dispone la legislación estatal respecto a los derechos  w.
reales amparados por el Derecho civil propio de las comunidades autónomas, como es  106ww
haah osriad oe ld cisacsuot iddea  Nena veal rprare psueenste s up rcoocmespoe.t eSnecgiaú nm eal teyari acl itpaadroa  arertg. u2la.2r  LeHl c, eenns olo vsi traelgiciisot rnoos 
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los también mencionados arts. 7 y 8 RH, este último en relación con los actos y contratos 
relativos a bienes inmuebles o derechos reales previstos en los derechos civiles forales. 
En particular, el párrafo segundo del art. 8 RH determina que «[p]ara inscribir dichos 
actos y contratos se presentarán en el registro los documentos necesarios, según las 
disposiciones forales, y, en su caso, los que acrediten haberse empleados los medios 
que establece la legislación supletoria».
Es la propia legislación estatal la que obliga a la inscripción registral de los actos 
relativos a los censos, censos cuya regulación, en algunos casos como este, no puede 
encontrarse en el Derecho civil estatal, sino en los derechos forales. Ello plantea la 
necesidad de hacer compatible la obligación de inscripción, derivada de la condición de 
derecho real del censo e impuesta por el Estado en los términos que derivan de la Ley y 
el  Reglamento  hipotecarios,  con  la  falta  de  regulación  estatal  de  la  figura  y  la 
consiguiente indeterminación de los aspectos a inscribir, al menos desde la perspectiva 
del Derecho estatal. Esta obligación de inscripción, a su vez, se relaciona con el segundo 
aspecto  de  la  competencia  estatal,  en  cuanto  a  los  efectos  de  la  inscripción  y  la 
protección que otorga. En ese sentido, un elemento necesario de la ordenación de los 
registros es la función de calificación que ha de llevar a cabo el registrador, la cual 
comporta un juicio de legalidad, atinente no solo a la legalidad formal o extrínseca del 
documento o título inscribible, sino también, como establece el art. 18 LH, relativo a «la 
validez de los actos dispositivos contenidos en las escrituras públicas, por lo que resulte 
de ellas y de los asientos del registro». Función de calificación para la que, en el caso del 
censo vitalicio, no habría parámetro en la legislación estatal, por la ya aludida razón de 
que en la misma no se contempla esta figura. Sin embargo, esa circunstancia no resulta 
desconocida por las normas estatales, en la medida en que a tal cuestión viene a 
atender el art. 8 RH, por cuanto este último precepto es el que prescribe las condiciones 
en las que los derechos reales regulados por los derechos civiles forales acceden al 
registro de la propiedad, exigiendo la presentación de «los documentos necesarios, 
según las disposiciones forales».
En el contexto fijado por la regulación hipotecaria debe situarse el examen de la 
previsión impugnada, que permite apreciar que prescribe la información necesaria que 
ha de presentarse al registro, a fin de hacer posible la inscripción de actos relativos al 
censo vitalicio que, por su condición de derecho real, viene impuesta por las normas 
hipotecarias  estatales.  La  efectividad  de  dicha  inscripción  exige  posibilitar  que  el 
registrador  lleve  a  cabo  su  función  calificadora,  lo  que,  a  su  vez,  determina  la 
enumeración de aquellos aspectos a inscribir que se relacionan con los elementos 
sustantivos y definidores del censo vitalicio como derecho real, para valorar así la 
procedencia  de  una  inscripción  obligada  por  lo  prescrito  en  la  legislación  estatal. 
Requisitos que derivan de la regulación del Fuero Nuevo, como es la exigencia del título 
de constitución y la determinación de algunos de sus elementos esenciales, como el 
importe de la pensión pactada y la posible redención o, en su caso, estabilización. 
Enumeración que, además, no excluye, antes al contrario, la aplicación de la norma 
estatal («y las demás circunstancias que establezca la legislación hipotecaria») y sin que 
la foral regule cuestiones ajenas a la enumeración de los mínimos elementos inscribibles 
que se vinculan directamente con la regulación sustantiva de una figura que no existe en 
el  Derecho  común,  precisamente  para,  conforme  a  lo  dispuesto  en  la  legislación 
hipotecaria, hacer posible dicha inscripción.
Tampoco  puede  considerarse  un  caso  de  lex  repetita  pues  el  precepto  hace 
referencia a algunos de los elementos que definen esta figura en el Derecho foral  s
navarro, por lo que no hay aquí repetición ni reproducción de norma estatal alguna, sin  oe.
que tampoco, a la vista de su contenido, se adentre a determinar la forma o efectos de  w.
las inscripciones, la manera de llevar el registro o el valor de los asientos de sus libros. 106ww
estaEtanl essu am laa,s  lqau ep rseev ihsaió nh eccuheos rteiofnearednac iean, cpaujeas  eens  leal  forérmgima eqnu ep lraesv imstios mpaosr  plaresv énno rpmaaras 
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Código  civil  y  regulados  por  las  comunidades  autónomas  al  amparo  de  sus 
competencias en materia de Derecho civil propio.
Consecuentemente, debe desestimarse la impugnación de la ley 544.
7.  Examen del párrafo segundo de la letra c) de la ley 54, en relación con la 
vulneración de las competencias estatales sobre el registro civil.
La ley 54 regula la filiación por reconocimiento. Su letra c) se refiere a los requisitos 
que ha de cumplir dicha filiación por reconocimiento, de los que se impugna el párrafo 
segundo que tiene el siguiente tenor: «El reconocimiento de la persona menor de edad 
no  emancipada  o  con  la  capacidad  modificada  judicialmente  será  inscribible  en  el 
registro  civil  sin  perjuicio  de  la  oposición  que  puede  formular  quien  tenga  su 
representación legal conforme a lo previsto en el apartado siguiente, la cual deberá 
fundarse en el superior interés de la persona reconocida».
El abogado del Estado considera que esta previsión infringe la competencia estatal 
para establecer los efectos jurídicos frente a terceros que tienen las inscripciones en el 
registro  civil,  así  como  obvia  el  carácter  extraterritorial  que  poseen  sus  asientos. 
Vulneraciones que son negadas tanto por el letrado del Parlamento de Navarra como por 
la representación procesal del Gobierno foral. Para el primero de ellos, se trata de una 
regulación que Navarra puede establecer al tener competencia para regular la filiación, 
estando la inscripción sometida a lo dispuesto en la legislación del registro civil, por lo 
que la norma es inocua desde la perspectiva competencial. El Gobierno de Navarra ha 
considerado que con esa previsión no se crea un registro nuevo, ni se establece cómo 
se efectúa la inscripción ni los efectos que derivan de ella.
Para el enjuiciamiento de la disposición impugnada es imprescindible situarla en el 
contexto  normativo  que  le  corresponde.  Concretamente,  esta  previsión  engarza,  en 
primer lugar, con la de la letra b) de la ley 53, respecto a la filiación no matrimonial, 
según la cual, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación del registro civil, la filiación no 
matrimonial se determina para cada uno de los progenitores por su reconocimiento o por 
sentencia firme.
La ley 54 regula dicho reconocimiento. Así, en el apartado a) establece la forma del 
reconocimiento, por declaración ante el encargado del registro civil u otro documento 
público, de forma conjunta o separada de los progenitores. En el apartado b) se indica la 
capacidad para ello. Y en el apartado c) de esta ley 54 se prevén los requisitos para el 
reconocimiento, señalando que para la determinación de la filiación por reconocimiento 
se exigirá el consentimiento de los mayores de edad o emancipados. En el apartado 
segundo  de  la  letra  c),  que  es  el  impugnado,  se  fija  la  posibilidad  de  efectuar  el 
reconocimiento  del  menor  de  edad  no  emancipado  o  con  capacidad  modificada 
judicialmente, sin que el progenitor cuente con el consentimiento del interesado, o de su 
representante  o  una  autorización  judicial,  así  como  que  tal  reconocimiento  sea 
inscribible. Finalmente el mecanismo de tutela frente a un reconocimiento del progenitor 
no querido por el representante legal de un menor o incapacitado se articula ex post, a 
través de su oposición posterior, conforme al régimen articulado en el apartado d).
En el análisis de la controversia planteada hemos de partir de la consideración de 
que nos encontramos ante una materia que afecta a cuestiones tan importantes como 
los hechos y actos que se refieren a la identidad, estado civil y demás circunstancias de 
la persona, de los que queda constancia en el registro civil de acuerdo con el art. 4 de la 
Ley 20/2011, de 21 de julio, del registro civil (LRgC). La filiación es uno de esos hechos y 
actos inscribibles; filiación que se determina en las formas previstas en el art. 44 LRgC,  e
que también establece los presupuestos necesarios para que pueda tener acceso al  bo
registro. Entre los modos de determinación de la filiación, a lo que a estos efectos  106ww
ain tlear einssac, rsipec ieónnc udeen tnraac eiml rieenctoon odceilm hieijnot,o q duee  lsae f ilrieagcuiólan  neon  mela atrpimarotnaidaol  c7o nd ep oesstee rimorisidmaod 
aerstt.a b4l4e,c isdeagsú enn  elal  cleugaisl la«cpioódnr ác ivhila acpelriscea belen» .c Nuaol qsuei ehra  tcieumesptoio ncaodno a errne egslote a p rloacse fsoor mquaes 
Navarra ostente competencias para regular dicha filiación por reconocimiento al amparo
del art. 48 LORAFNA y tal circunstancia también puede, sin duda, inferirse de la doctrina 
constitucional (SSTC 236/2000, de 16 de octubre, y 41/2017, de 24 de abril).
Llegados a este punto, en el enjuiciamiento de la regulación cuestionada debemos 
considerar, por una parte, el dato de la competencia de la Comunidad Foral para regular 
la determinación de la filiación por reconocimiento y, por otra, la forma en que, según las 
prescripciones de la Ley 20/2011, debe inscribirse ese reconocimiento en el registro, 
incluidos los presupuestos para que pueda tener lugar la inscripción, ya que estos 
últimos aspectos quedan incluidos necesariamente dentro de la competencia exclusiva 
del Estado sobre la ordenación de los registros públicos del art. 149.1.8 CE y no pueden 
ser objeto de la regulación foral.
En efecto, como su lectura atenta y detenida pone de manifiesto, la ley 54, en lo que 
aquí se ha impugnado, no aborda la cuestión de si la filiación es inscribible o no o el 
modo en que esa inscripción debe ser realizada o sus efectos, cuestiones todas ellas 
que corresponde determinar al Estado, como efectivamente ha hecho en la ya citada 
Ley 20/2011.
La norma no regula la inscripción en el registro civil de la filiación que haya sido 
reconocida en el modo previsto en la ley 54, sino que con la expresión «será inscribible» 
el párrafo cuestionado hace referencia a un aspecto diferente, relacionado directamente 
con la necesidad o no de acuerdo previo en torno al reconocimiento pretendido y al 
momento en que dicho reconocimiento se hace efectivo. Lo que con dicha referencia a la 
inscripción se expresa es que la oposición al reconocimiento que pueda formular quien 
ostente la representación legal del menor no obsta, en este momento, para que la 
inscripción pueda ser posible si así lo prevén las normas estatales. Tal es lo que se 
desprende del tenor de la regulación del Derecho sustantivo navarro en esta materia, en 
la que esa oposición al reconocimiento no le impide desplegar efectos en cuanto que es 
ex post, conforme resulta de las letras a) y c) de la propia ley 54, o, lo que es lo mismo, 
que el reconocimiento depende, en primera instancia, únicamente de la voluntad de 
quien reconoce.
Este régimen de oposición, posterior y no previo al reconocimiento, marca una 
sustancial  diferencia  respecto  del  previsto  en  el  Derecho  común  (art.  44.7  de  la 
Ley 20/2011). Conforme a la legislación estatal del registro civil, el reconocimiento de la 
filiación no matrimonial con posterioridad a la inscripción del hijo podrá hacerse con 
arreglo a las formas establecidas en el Código civil en cualquier tiempo, pero, para que la 
declaración pueda ser inscrita, requiere el consentimiento expreso de la madre y del 
representante legal del hijo si fuera menor de edad o de este, si fuera mayor o, en el 
caso de que tuviera la capacidad modificada judicialmente, se precisa el consentimiento 
de su representante legal, el asentimiento de su curador o el consentimiento del hijo. A lo 
anterior se añade que «[p]ara que sea posible la inscripción deberán concurrir, además, 
los requisitos para la validez o eficacia del reconocimiento exigidos por la ley civil». En 
coherencia con ello también se dispone que formulada oposición, la inscripción de la 
filiación paterna solo podrá obtenerse previa resolución judicial dictada conforme a las 
disposiciones previstas en la legislación procesal (art. 44.8 de la Ley 20/2011).
Es decir, de cuanto acaba de exponerse se desprende que la norma foral articula el 
reconocimiento de la filiación en supuestos de controversia de un modo diferente al del 
Derecho común, pues impide que el mecanismo de tutela frente al reconocimiento del 
progenitor no querido por la representación legal del descendiente, esto es, la oposición 
de los restantes interesados, sea una causa obstativa de la posible inscripción, si esa 
inscripción es posible de conformidad con lo previsto en la legislación estatal reguladora  s
del registro civil y se cumplen también los requisitos exigidos por la ley civil, que en este  oe.
caso es la navarra, dadas las competencias de la Comunidad Foral en la materia. El  w.
reconocimiento, conforme a la legislación navarra, despliega así toda su eficacia en el  106ww
mdeo mlo eqnuteo  peune qduae s uscee fdoermr puolas,t esriino rnmeecnetsei.d Sade  dtrea taco, npsoer ntatinmtoie, ndteo  udneal  rneocromnao csiudsot ayn ati vsaa dlveol 
cDaerráecctheor  ifnosrcarli bniabvlea rdroe l yr encoo npoucriammieennttoe  dines tlrau mfilieanctiaóln, , qsuineo n qou teie nloe  ppreosr uopbojenteo,  dae pcalarrtairr  deel   BOE-A-cable e
los  dos  efectos  que  despliega.  Con  la  expresión  «será  inscribible»  señala  que  el 
progenitor  puede  determinar  la  filiación  de  su  descendiente  menor  de  edad  o  con 
capacidad modificada judicialmente, sin que tenga que existir una previa manifestación 
positiva por parte del representante legal del descendiente, de su defensor judicial o 
deba mediar autorización judicial. Desde otro punto de vista, con esta expresión la 
legislación  foral  no  determina  que  el  reconocimiento  sea  inscribible,  cuestión  que 
corresponde determinar al Estado, sino que, más limitadamente, alude al momento en el 
que dicha inscripción puede solicitarse por quien reconoce o en qué circunstancias es 
posible hacerla. El hecho de que el régimen de la norma foral en ambos aspectos no sea 
idéntico al del Código civil encuentra natural acomodo en las competencias autonómicas 
en materia de Derecho de familia y no supone que el ejercicio de esa competencia 
determine la publicidad y eficacia de la inscripción registral o que lo haga de forma 
diferente a la legislación estatal del registro civil.
Así pues, al margen de su mayor o menor acierto en la redacción, es posible concluir 
que la finalidad de la norma no es regular la inscripción en el registro civil sino poner de 
manifiesto que, en el sistema navarro, el reconocimiento de la filiación opera de modo 
directo,  sin  que,  para  tal  reconocimiento,  se  tenga  en  cuenta  en  ese  momento  la 
oposición  de  los  restantes  interesados.  No  se  regulan  con  ello  los  efectos  de  la 
inscripción, ni se determina, de forma diferente, que el reconocimiento sea inscribible en 
el registro civil, cuestiones ambas en todo caso reservadas a las normas estatales.
En otros términos, lo que hace la norma es regular el valor y la trascendencia de la 
oposición de los restantes interesados a la declaración de voluntad que implica el 
reconocimiento de la filiación en el momento en que esa declaración se formula, sin, por 
ello,  incidir  en  el  carácter  inscribible  de  aquel.  Tal  carácter,  que  solo  puede  ser 
reconocido por la legislación estatal, se da aquí por supuesto y resulta de lo dispuesto en 
el art. 4 de la Ley 20/2011, sin que la norma foral introduzca previsión especifica alguna 
al respecto. La regulación es también coherente con la no impugnada ley 54 a) en cuya 
virtud «[e]l reconocimiento deberá hacerse por declaración ante el encargado del registro 
civil u otro documento público», con lo que el uso de la expresión «será inscribible» 
implica que basta con cumplir lo allí previsto, sin necesidad de que se cumpla cualquier 
otro  requisito  relacionado  con  la  institución  de  la  filiación,  como  pudiera  ser  el 
consentimiento de los demás afectados. No se trata, en definitiva, de una norma que 
entre a regular una cuestión reservada a la competencia exclusiva del Estado, ni a 
reproducir la regulación aprobada por este en ejercicio de una competencia de tal 
carácter, lo que, en ambos casos, determinaría la inconstitucionalidad de la norma foral, 
sino de una disposición sustantiva a través de la cual se completa el régimen jurídico 
aplicable a una institución civil, la filiación por reconocimiento, respecto de la cual la 
Comunidad Foral ostenta un título competencial propio conforme al art. 48 LORAFNA y a 
tenor de la regulación ya existente en la Compilación de 1973.
En suma, interpretado en los términos expuestos, el párrafo segundo de la letra c) de 
la  ley  54  no  es  inconstitucional  y  su  impugnación  ha  de  ser  desestimada.  Esta 
interpretación será llevada al fallo.
8.  Impugnación de las leyes 11 y 12 por infringir la competencia estatal en materia 
de normas sobre conflictos de leyes.
Desde otra perspectiva competencial se plantea la impugnación de las leyes 11 y 12, 
en las que se regulan la «determinación de la condición civil» y la «condición foral de las 
personas jurídicas», respectivamente.
Según la ley 11: «La condición foral de navarro determina el sometimiento al Derecho  e.
civil foral de Navarra. La condición foral se regulará por las normas generales del Estado  w.b
en materia de vecindad civil, respetando el principio de paridad de ordenamientos». 106ww
comPpoert esnuc ipaa drtee ,la l aC loemy u1n2id daids pFoonrea l qduee N «aevna rlaras,  plae rcsoonndaicsi ójunr ífdoircaal ss ec udyeate rremgiunlaarcái ópno rs esua 
domEicl ilaiob oegna Ndaov daerrl aE, sdteabdioe nadleog eas tqaur es uajmetbaas sa ld Diseproescichioo ndees N vauvlnaerrraa»n. la competencia del
Estado para dictar las «normas para resolver conflictos de leyes», competencia cuyo
alcance ha sido delimitado por el Tribunal Constitucional en diversas sentencias en las 
que ha establecido una doctrina sintetizada en la STC 93/2013, de 23 de abril. El letrado 
del Gobierno foral, por el contrario, estima que se trata de normas dictadas en ejercicio 
de  las  competencias  que  a  Navarra  reconocen  tanto  el  art.  48  como  el  art.  5.3 
LORAFNA,  sin  que  se  invada  la  competencia  del  Estado  para  dictar  normas  para 
resolver los conflictos de leyes, en la medida en que la regulación se circunscribe a la 
enunciación general  del  concepto  de «condición  civil  foral». Para la representación 
procesal del Parlamento de Navarra, ambas previsiones derivan del art. 5.3 LORAFNA, 
sin que se alteren las reglas conflictuales que diseñan los arts. 14, 15 y 16 del Código 
civil.
El examen de esta impugnación debe partir de la doctrina constitucional al respecto, 
a la que se refiere la STC 93/2013, FJ 6, que se expresa en los términos siguientes:
«A fin de responder a la cuestión planteada hemos de partir de nuestra consolidada 
doctrina, establecida ya en la STC 72/1983, de 29 de julio, FJ 6, la cual recoge, a su vez, 
lo  dispuesto  por  la  Constitución  para  los  supuestos  de  conflictos  de  leyes  y,  en 
consecuencia, la competencia exclusiva reservada al Estado por el art. 149.1.8 CE en 
cuanto a las normas para resolver tales conflictos y, por tanto, la facultad de determinar 
cuál es la norma válida –estatal o autonómica aplicable en cada caso. De acuerdo con 
ello en las SSTC 156/1993, de 6 de mayo, y 226/1993, de 8 de julio, determinamos que 
la  reserva  competencial  a  favor  del  Estado  para  dictar  «normas  para  resolver  los 
conflictos de leyes» ex art. 149.1.8 CE implicaba que se integraba en todo caso en ella la 
adopción de las normas de conflicto y la definición de cada uno de sus elementos, entre 
los que se cuenta, y con la mayor relevancia, la determinación de los puntos de conexión 
que lleven a la aplicación, en supuestos de tráfico jurídico interregional, de uno de los 
ordenamientos civiles que coexisten en España. Así, en el fundamento jurídico 3 de la 
primera de las citadas destacamos que «[l]a Norma fundamental –siguiendo en esto el 
precedente del art. 15.1 de la Constitución republicana– optó, inequívocamente, por un 
sistema estatal y, por tanto, uniforme de Derecho civil interregional y excluyó, en la 
misma  medida,  que  pudieran  las  comunidades  autónomas  establecer  regímenes 
peculiares para la resolución de los conflictos de leyes, ya por la vía de articular puntos 
de conexión diversos a los dispuestos en la legislación general ya, en otra hipótesis, por 
medio de la redefinición, alteración o manipulación de tales puntos de conexión. Esta es, 
en definitiva, una materia enteramente sustraída por el art. 149.1.8 a la acción normativa 
de las comunidades autónomas y atribuida ‘en todo caso’ a la legislación del Estado.»
De este modo, como recalcamos en la STC 226/1993, de 8 de julio, FJ 6, «es a las 
Cortes Generales a quien corresponde el establecimiento de las normas de conflicto 
para la resolución de supuestos de tráfico interregional y, antes aún, la definición y 
regulación,  en  general,  de  los  puntos  de  conexión  conforme  a  los  cuales  han  de 
articularse  aquellas  reglas.  Debe,  por  consiguiente,  el  Estado  regular  el  modo  de 
adquisición y régimen jurídico de la vecindad civil (que es criterio para la sujeción al 
Derecho civil común o al especial o foral y punto de conexión para la determinación de la 
ley personal: arts. 14.1 y 16.1.1 del Código) y disponer, también, cuál sea la ley aplicable 
a las relaciones y actos jurídicos en que intervengan sujetos con vecindad civil diversa. 
Es del todo claro, por ello, que las normas estatales de Derecho civil interregional 
delimitarán el ámbito de aplicación personal de los varios ordenamientos civiles que 
coexisten en España, delimitación para la cual no ofrece la Constitución, ciertamente, 
pauta o criterio positivo alguno». e
Conforme a la doctrina expuesta, la adopción de normas unilaterales o de extensión  bo
delimitadoras de los respectivos ámbitos de aplicación espacial y personal de la norma  106ww
epnrin tcainptioo , qruees utlétac nvicead addea  sao lluac aiócntu daec icóonn dfleicl tolesg idsela ldeoyre as,u teosn, ópmoirc toa.n Qtou, ieurnea  etlalore dae qcuire q, ueen, 
eanp liceascteió nc adseo l,a se ns oraml alesg qisulea daoprr ufeobraal  sai  bqieunie tna l claobrorer snpoo npduee ddee steerrm reinaalirz aedla  áaml mbitaor gedne 
del  principio  de  territorialidad  que  limita  las  normas  autonómicas.  El  propio  art.  43
LORAFNA expresa esta idea cuando afirma que «[t]odas las facultades y competencias 
correspondientes a Navarra se entienden referidas a su propio territorio, sin perjuicio de 
la eficacia personal que, en los supuestos previstos en los convenios para materias 
fiscales entre Navarra y el Estado o en la legislación estatal, puedan tener las normas 
dictadas por las instituciones forales» pues enuncia un principio general –la eficacia 
territorial de todas las normas forales– y excepciona del mismo, restringiendo de ese 
modo  las  previsiones  relativas  a  la  eficacia  personal  de  las  normas  forales,  las 
decisiones relativas al ámbito fiscal derivado del régimen de convenio económico con el 
Estado así como a lo específicamente dispuesto por el legislador estatal».
a)  Conforme  a  tales  parámetros  deben  examinarse  los  preceptos  impugnados 
comenzando  por  la  ley  11,  en  la  que  deben  distinguirse  tres  aspectos  diferentes, 
atendiendo a su redacción.
(i)  En su primer inciso esta norma prescribe que «[l]a condición foral de navarro 
determina el sometimiento al Derecho civil foral de Navarra», lo cual no plantea problema 
alguno en términos competenciales en cuanto que es equivalente a afirmar que la 
sujeción al Derecho navarro se determina por la vecindad civil navarra que ostente un 
sujeto, ya que la referencia a la condición foral es el término con el que Navarra identifica 
su vecindad civil. La norma en nada altera lo dispuesto en el art. 13 del Código civil y, 
como se verá inmediatamente, se trata de una regla del Fuero Nuevo que viene exigida 
por la LORAFNA.
(ii)  El segundo inciso de la ley 11 dispone que dicha condición foral «se regulará por 
las normas generales del Estado en materia de vecindad civil». Se trata de una previsión 
que concuerda con el art. 5.3 LORAFNA, según el cual «la adquisición, conservación, 
pérdida y recuperación de la condición civil foral de navarro se regirá por lo establecido 
en la Compilación del Derecho civil foral o Fuero Nuevo de Navarra». Es decir, de 
acuerdo con la previsión estatutaria, es el Fuero Nuevo la norma a la que corresponde 
regular la condición civil foral de navarro a efectos de la aplicación del Derecho civil foral. 
Ahora bien, dicho mandato estatutario es neutro en términos competenciales, lo que 
significa que la previsión del Fuero Nuevo debe respetar, al cumplimentarlo, los límites 
que para la competencia autonómica derivan tanto de la Constitución (art. 149.1.8 CE) 
como de la propia LORAFNA (art. 48). Límites que se traducen en la necesidad de tener 
presente que el Estado es el único competente para fijar el ámbito de aplicación de los 
regímenes jurídicos civiles coexistentes en el territorio nacional, competencia ejercida en 
la regulación del Código civil, utilizando para ello la noción de vecindad civil, identificada 
en Navarra con la condición foral. De esta forma la ley 11 ha dado cumplimiento al 
mandato de la LORAFNA de la única forma posible, desde la perspectiva del respeto al 
orden competencial, ya que se limita a remitirse a lo que disponga el competente para 
ello, en coherencia con el carácter de una materia, la utilización del criterio de la 
vecindad civil como punto de conexión para la determinación del estatuto personal y la 
ley  aplicable,  en  la  que  las  comunidades  autónomas  carecen  de  competencias 
(STC 158/2019, de 12 de diciembre, FJ 7).
(iii)  No  puede  llegarse  a  la  misma  conclusión  desestimatoria  acerca  de  la 
formulación del principio de paridad entre ordenamientos, con la que se cierra la ley 11.
Con esta referencia al principio de paridad de ordenamientos, la ley 11 pretende fijar 
un criterio que ha de ser respetado en el ejercicio de una indiscutida competencia 
estatal,  cual  es  la  de  determinar  la  relación  entre  los  varios  ordenamientos  civiles 
coexistentes en España mediante la reserva atinente a la determinación de las «normas  e
sobre conflictos de leyes». bo
La doctrina constitucional antes citada ha dejado sentado que la Constitución optó,  106ww
iinnteeqrureívgoiocnaaml,e ndtee,  mpoord ou nq usei steesm aa  elsatsa taCl oyrt,e sp oGr etnaenrtaol,e su naif orqmueie nd ec oDrreersepcohnod ec iveill 
ienstetarbrelegcioimnaiel nyt ola  ddee fliansic inóonr my aresg udlea ccióonn,f liecnto g peanrear alla,  dree slooslu pciuónnt odse d esu cpouneesxtioósn  dceo ntfroárfmicoe 
a  los  cuales  han  de  articularse  aquellas  reglas.  Debe,  por  consiguiente,  el  Estado
disponer cuál sea la ley aplicable a las relaciones y actos jurídicos en que intervengan 
sujetos con vecindad civil diversa. Tarea en la que la Constitución no ofrece pauta o 
criterio positivo alguno, sin perjuicio de que la doctrina constitucional haya advertido que 
no sería admisible la preeminencia incondicionada de uno u otro de los ordenamientos 
que pueden entrar en colisión, sino que han de fijarse criterios que, como el de la 
vecindad civil, «asegura un igual ámbito de aplicación de todos los ordenamientos 
civiles» (STC 156/1993, de 6 de mayo, FJ 3).
En ese contexto, la referencia de la norma foral al respeto al principio de paridad de 
ordenamientos  parece  querer  aludir  precisamente  a  la  necesidad  de  asegurar  esa 
posición de igualdad que se acaba de mencionar a la hora de fijar las normas para 
resolver los conflictos de leyes. Pero sucede que ese objetivo de garantizar la posición 
de igualdad de los ordenamientos civiles es ajeno a las competencias autonómicas, en 
cuanto que corresponde al Estado al dictar las normas de conflicto aplicables, sin que 
pueda el legislador foral pretender fijar un criterio al ejercicio de la competencia estatal 
allí donde no lo ha hecho la propia Constitución. Determinar cuál es la ley aplicable en 
los conflictos interregionales derivados de la potencial concurrencia de legislaciones 
diversas  en  la  regulación  de  una  situación  le  corresponde  en  exclusiva  al  Estado 
mediante el establecimiento de las normas de conflicto en estos supuestos. De esta 
manera, la uniformidad de la norma de conflicto que diseña el legislador estatal, basada 
en la vecindad civil, es la que garantiza ese principio de paridad de los ordenamientos 
civiles, en cuanto que esa común conexión con la vecindad civil es la que asegura un 
igual ámbito de aplicación de todos los ordenamientos civiles, sin que nada corresponda 
decir al legislador foral, dado el carácter exclusivo de la competencia estatal al respecto. 
Eso es lo que resulta de la doctrina constitucional (STC 226/1993, de 8 de junio, FJ 2) al 
señalar que el art. 149.1.8 CE «viene solo a posibilitar una posición de paridad, si así 
quiere decirse, entre los derechos especiales o forales, y entre ellos y el Derecho civil 
general o común, por vía de la atribución en exclusiva al Estado de la competencia sobre 
las ‘normas para resolver los conflictos de leyes’, competencia que en principio asegura 
–como hemos dicho en la reciente STC 156/1993– ‘un igual ámbito de aplicación de 
todos los ordenamientos civiles’ (fundamento jurídico 3). Tan solo en estos términos, y 
con las reservas dichas y las salvedades que se harán, cabría hablar de paridad entre 
ordenamientos civiles, paridad resultante, en definitiva, de la uniformidad de régimen en 
materia de Derecho interregional privado que la Constitución inequívocamente dispuso».
En atención a esta doctrina hay que concluir que el último inciso de la ley 11, 
«respetando el principio de paridad de ordenamientos», introduce una norma de conflicto 
que  es  contraria  al  orden  competencial  e  inconstitucional  y  nula.  Declaración  de 
inconstitucionalidad que no ha de afectar al resto del enunciado del precepto, frente al 
que,  depurado  así  del  vicio  apreciado,  no  cabe  ya  reproche  alguno  de 
inconstitucionalidad.
b)  La  ley  12  prescribe  que  la  condición  foral  (o  vecindad  civil  navarra)  de 
determinadas personas jurídicas, aquellas sobre la que la Comunidad Foral ostente 
competencias, se determinará por su domicilio en Navarra.
A diferencia de la ley 11, no hay aquí una remisión, sino que se está estableciendo 
un  criterio  para  la  adquisición,  pérdida  y  recuperación  de  la  vecindad  civil  con 
fundamento en el domicilio, estableciendo con ello la ley aplicable a dichas personas 
jurídicas e incidiendo en la determinación de las normas para resolver los conflictos de 
leyes que solo al Estado compete. Se trata de una cuestión reservada con carácter 
exclusivo a la legislación estatal en el que las comunidades autónomas tienen vedado el  s
establecimiento  de  su  propia  normativa  al  respecto,  por  más  que  se  adecuen  oe.
materialmente a lo dispuesto por el legislador estatal. No salva la inconstitucionalidad  w.
apreciada  el  hecho  de  que  el  precepto  haga  referencia  a  las  personas  jurídicas  106ww
seojemrceictiidoa ds ea s luass  ccoommppeetteenncciiaass  sdoeb rlea  eCl osmecutnoird amda tFeoriraall ,d peu aecst ivtaidmabdi édne  edsic ehla sE spteardsoo,n eans 
djuerítdeircmaisn,a netl eq duee , lae nc osmu pceatesnoc, iad eabuet oensótmabicleac. eLra c fuijáalc ieósn  edle  pduicnhtoo  dpeu nctoon deex ióconn teexriróitno rsiael   BOE-A-cable e
integra en la competencia sustantiva de que se trate, correspondiendo al Estado precisar 
los criterios y puntos de conexión que sea menester fijar para determinar el ámbito de 
ejercicio de las competencias autonómicas en coherencia con su carácter territorialmente 
limitado (por todas, STC 330/1994, de 15 de diciembre, FJ 6).
En suma, el inciso «respetando el principio de paridad de ordenamientos» de la 
ley 11 y la ley 12 son inconstitucionales y nulos.
9.  Impugnación de la cesión de créditos prevista en la ley 511, por ser contraria a 
las bases de las obligaciones contractuales.
La ley 511 prescribe:
«Cesión de créditos. El acreedor puede ceder su derecho contra el deudor; pero, 
cuando  la  cesión  sea  a  título  oneroso,  el  deudor  quedará  liberado  abonando  al 
cesionario el precio que este pagó más los intereses legales y los gastos que le hubiere 
ocasionado la reclamación del crédito.
Sin perjuicio de las formalidades requeridas en la legislación hipotecaria, el cedente 
deberá notificar al deudor de forma fehaciente la cesión, con indicación expresa e 
individualizada de la identidad y domicilio del cesionario y del precio abonado por su 
crédito.
El  deudor  podrá  ejercitar  su  derecho  mediante  la  acción  o  excepción  que 
corresponda en el proceso declarativo, así como formulando oposición por pluspetición 
en el procedimiento ejecutivo de que se trate.
Si la cesión tuviera lugar una vez iniciado el procedimiento de ejecución, el órgano 
judicial requerirá al cedente para que manifieste el precio de la cesión a fin de que el 
deudor pueda ejercitar su derecho en el plazo que se le establezca.»
El abogado del Estado alega que esta ley 511 regula el régimen de un negocio 
jurídico civil previsto en los arts. 1526 a 1536 del Código civil y, en concreto, que sus dos 
primeros párrafos regulan lo mismo que el art. 1535, siendo muy similar a otro precepto 
de una ley catalana ya declarado inconstitucional en la STC 13/2019, de 31 de enero. El 
letrado del Parlamento de Navarra ha señalado que no se han modificado los aspectos 
esenciales de la figura ya previstos en la Compilación de 1973, respondiendo la reforma 
a un ejercicio adecuado de la competencia en materia de conservación del Derecho civil 
histórico de Navarra. Para la representación procesal del Gobierno foral la regulación de 
la ley 511 no constituye novedad alguna y no contraviene las bases de las obligaciones 
contractuales.
a)  Navarra es competente para abordar la materia a la que se refiere la ley 511. 
Tiene por objeto la cesión de créditos, que se encontraba ya regulada en la Compilación 
de 1973 dentro del capítulo V, título VIII («De las obligaciones en general»), relativo a la 
cesión de las obligaciones. El precepto original se refería exclusivamente al objeto de la 
cesión de créditos y coincide en su redacción con el actual primer párrafo de la ley 511, 
que ha permanecido inalterado en la modificación introducida por la Ley Foral 21/2019, 
consistente en añadir tres párrafos más al inicial que ya se incluía en la Compilación 
de 1973. Párrafos que nada innovan en cuanto a la figura regulada, por cuanto son 
instrumentales de la regulación sustantiva que, como en 1973, sigue siendo la del primer 
párrafo de la ley 511.
El  reproche  que  ahora  se  formula  no  deriva,  por  tanto,  de  la  ausencia  de 
competencia  autonómica  para  proceder  a  la  regulación  de  esta  materia,  sino  del  e.e
concreto modo en que tal regulación ha sido acometida, por cuanto su contenido se  b
reputa contrario a las bases de las obligaciones contractuales reservadas al Estado por  106ww
el arbt.)  14P9a.1ra.8 l lCevEa.r a cabo ese análisis no resulta determinante, frente a lo que sostiene
el abDoicghaad os ednetle Ensctiaad doe, clala dróo cltar ininac doen slatit uScTioCn 1a3lid/2a0d1 9y,  nduel i3d1a dd ed ee nlae rdoi.sposición adicional
de la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para
afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, que también 
regulaba la cesión de créditos. La razón es que, pese a la similitud que a primera vista 
pueda apreciarse entre ambas disposiciones, resulta que ambas no se desenvuelven en 
los mismos ámbitos materiales ni responden al mismo ejercicio competencial, lo que 
hace que no puedan ser enjuiciadas desde la misma perspectiva a efectos de valorar su 
adecuación al orden constitucional y estatutario de delimitación de competencias.
En  el  caso  decidido  en  la  STC  13/2019,  la  norma  catalana  estaba  llamada  a 
desplegar efectos en el ámbito de los préstamos con garantía hipotecaria y respondía a 
una finalidad de protección a los consumidores en el marco del mercado inmobiliario. 
Perseguía esa finalidad de tal modo que suponía una regulación sustantiva en materia 
de derechos y obligaciones en las relaciones contractuales privadas que se adentraba en 
las competencias exclusivas del Estado relativas a la legislación civil (art. 149.1.8 CE) o 
al derecho mercantil (149.1.6 CE), careciendo de precedentes en el Derecho catalán, 
pues tampoco se apreció la existencia de anteriores previsiones del Derecho civil catalán 
o instituciones preexistentes que permitieran sostener que la disposición adicional estaba 
dictada al amparo de la competencia de la Generalitat de Cataluña en materia de 
Derecho civil.
Ninguno  de  esos  dos  elementos,  en  su  momento  determinantes  de  la 
inconstitucionalidad de la norma catalana, concurren aquí, ya que no se trata de una 
norma dictada para la defensa de los consumidores y usuarios en un ámbito material 
concreto, el del crédito hipotecario, sino de un precepto que prescribe cuál es el importe 
que debe abonar el deudor de un crédito cedido, cualquiera que sea la naturaleza de 
dicho crédito, para quedar liberado de la deuda. Se trata, por tanto, de una norma de 
contenido netamente civil que, como tal, ha de analizarse atendiendo a la doctrina 
constitucional relativa a la distribución de competencias en este ámbito. Por otra parte, a 
diferencia de la norma catalana, la competencia autonómica para regular esta cuestión 
por ser parte integrante del Derecho foral que puede conservar, modificar y desarrollar, 
es indiscutida y lo que se controvierte es si esa competencia se ha ejercido dentro del 
marco definido por las bases de las obligaciones contractuales o fuera de él, teniendo en 
cuenta a estos efectos la doctrina de la STC 132/2019, FJ 6.
c)  La doctrina de la STC 132/2019 sobre el significado y alcance de las bases de 
las obligaciones contractuales cobra, por tanto, relevancia para la resolución de esta 
impugnación.
Puede ser sintetizada en los términos siguientes:
(i)  La materia contractual es compartida entre el Estado y las comunidades con 
Derecho civil foral con competencia para conservar, modificar o desarrollar esta materia 
conforme al art. 149.1.8 CE. Así se trata de una competencia material compartida que 
permite a la comunidad autónoma el desarrollo de su legislación contractual, siempre 
que se efectúe dentro de los límites marcados como bases por la legislación estatal. La 
cuestión se sitúa, por consiguiente, «en lo que debe entenderse por básico en materia 
civil contractual, pues no todo el Derecho contractual lo es, sino que solo lo serán 
aquellas reglas que contengan los elementos esenciales que garanticen un régimen 
contractual común para todos los ciudadanos».
(ii)  Con fundamento en la consolidada doctrina acerca del carácter formal y material 
de las bases, este tribunal ha considerado que «dentro de la competencia estatal sobre 
la contratación entre privados, tienen cobijo las normas estatales que fijen las líneas 
directrices  y  los  criterios  globales  de  ordenación  de  los  contratos,  así  como  las 
previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los  e.
fines propuestos dentro de la ordenación de este sector (mutatis mutandis, STC 95/1986,  w.b
de 10 de julio, FJ 4) y por este motivo, la competencia estatal de las ‘bases de las  106ww
eosbtlriguacctuioranle sd eclo nmtrearcctaudaole sú’n diceol  ayr t.s u1p4o9n.1e. 8u nC Elí mdeiteb ee sne rs íe n–tuenn dliídmai tec odmiroe cutnoa  dgeasrdaen tílaa 
aCuotnosntóitmucicióons–» . aA  hlao rad ivbeiresnid, ad« esreteg ulparteocrieap toq uec onpsuteitudceino nainl troadtruibcuiry el osa l leEgsistaladdoo relas 
competencia  para  establecer  los  criterios  de  ordenación  general  del  sector  de  la
contratación privada en aquellos territorios autonómicos que cuenten con legislación 
propia, pero no le permite regular pormenorizadamente aspectos materiales concretos 
de  estas  obligaciones,  pues  tal  regulación  menoscabaría  las  competencias  de  las 
comunidades autónomas que tengan un Derecho civil foral o especial propio».
(iii)  Dada la existencia de una situación de concurrencia de competencias estatal y 
autonómica sobre la legislación civil contractual, «el carácter básico de la normativa 
estatal  determinará  que  la  norma  autonómica  haya  de  ajustarse  a  los  límites 
establecidos por esta regulación, pues si no la respeta se vulnerará de modo mediato el 
art.  149.1.8  CE.  Por  ello,  para  enjuiciar  si  los  preceptos  autonómicos  impugnados 
resultan contrarios al orden constitucional de distribución de competencias es preciso 
contrastar si la normativa autonómica es acorde con la legislación básica estatal».
El legislador estatal no ha declarado formalmente las bases de las obligaciones 
contractuales,  por  lo  que,  «mientras  esto  sucede,  las  comunidades  autónomas  no 
pueden quedar obligadas a esperar el pronunciamiento específico del legislador estatal y 
pueden  ejercer  su  competencia  respetando  los  principios  que  se  deriven  de  la 
Constitución Española y de la legislación existente». En tanto se produce tal declaración 
formal de las bases de las obligaciones contractuales, estas obligaciones se encuentran 
reguladas en el Código civil estatal que es una norma preconstitucional, lo que obliga a 
inferir de la regulación que efectúa aquellas obligaciones que materialmente tienen esta 
naturaleza.
Para realizar la tarea «ha de partirse de la idea de que la necesidad de una mínima 
regulación uniforme en materia de contratos, al ser el contrato un instrumento jurídico al 
servicio de la economía ha de orientarse al cumplimiento de los principios de unidad de 
mercado y libre circulación de personas y bienes (art. 139 CE), solidaridad y equilibrio 
económico (arts. 2 y 138 CE) y planificación general de la actividad económica (art. 131 
CE). Todas estas normas constitucionales persiguen la ordenación general del orden 
público económico y son reglas esenciales en el orden jurídico global al ser las normas 
que determinan la estructura y el sistema económico de la sociedad». Eso hace que, en 
defecto de pronunciamiento del legislador estatal, «en materia contractual solo deba 
considerase  normativa  básica  aquellas  reglas  que  incidan  directamente  en  la 
organización económica, en las relaciones inter partes y en la economía interna de los 
contratos, comprobando, por ejemplo, si se respetan directrices básicas tales como el 
principio de la iniciativa privada y la libertad de contratación, la conmutatividad del 
comercio jurídico, la buena fe en las relaciones económicas, la seguridad del tráfico 
jurídico o si el tipo contractual se ajusta al esquema establecido en la norma estatal». 
Además, «[l]a razón para llevar a cabo este ejercicio de simple contraste principial o 
genérico se encuentra en la propia naturaleza del Derecho contractual, pues, salvo 
excepciones justificadas, estamos en presencia de un sistema jurídico eminentemente 
dispositivo en que debe regir y rige el principio de la libertad de pactos».
(iv)  La operación de inferencia de las bases de las obligaciones contractuales 
mediante un examen de las normas recogidas en el Código civil de 1889 no significa 
considerar que todas las normas contractuales contenidas en el libro IV del Código civil 
lo  sean,  de  manera  que  «hay  que  entender  que  cuando  el  art.  149.1.8  CE  hace 
referencia  a  la  competencia  exclusiva  del  Estado  para  dictar  las  bases  de  las 
obligaciones contractuales está aludiendo al núcleo esencial de la estructura de los 
contratos  y  a  los  principios  que  deben  informar  su  regulación,  pero  no  puede 
considerarse que el libro IV CC contenga una regulación que impida a las comunidades 
autónomas con competencias en esta materia que puedan dictar regulación alguna». Las  s
«bases de las obligaciones contractuales» a las que se refiere el art. 149.1.8 CE no  oe.
constituyen el punto de partida abierto al desarrollo de las comunidades autónomas, sino  w.
que, por el contrario, son exclusivamente un límite a la actividad legislativa de estas. La  106ww
rdaez ócno ndter atatol sa fiermstraibciaó ne ens  lcal arnae:c «elsai dfianda liddaed  gdaer alan triezaser rvuan  ecsotamtaúln e nd emnaotmeriinaa ddeo rD eerne clhoos 
pcaritnecgipoiroíass  qgueen edreableesn  sroeng liar sla ms isomblaigsa ecnio tnoedso  ceol ntetrrarictoturiaol ensa,c iloon qaul»e. se logra cuando las  BOE-A-cable e
(v)  En  esa  concreción  de  las  bases  de  las  obligaciones  contractuales  «puede 
considerarse como tal la comprendida en los principios desarrollados en los títulos I y II 
del libro IV CC (arts. 1088 a 1314), especialmente las normas relativas a las fuentes de 
las obligaciones (art. 1089 y ss. CC), a la fuerza vinculante del contrato (art. 1091 CC) y 
las que regulan sus elementos esenciales y efectos (arts. 1254 a 1280 CC). Con el 
mismo carácter básico deben tomarse los principios materiales que se extraen de estas 
normas tales como la autonomía de la voluntad, la prevalencia del principio espiritualista 
en la perfección del contrato, la eficacia obligacional del contrato en relación con los 
modos de traslación del dominio; la obligatoriedad del contrato, la buena fe contractual, 
el  sistema  de  responsabilidad  por  incumplimiento,  la  responsabilidad  universal  del 
deudor,  los  requisitos  de  la  validez  y  eficacia  del  contrato  o  la  defensa  de  los 
consumidores». Así, «cuando el art. 149.1.8 CE reserva al Estado la fijación de las bases 
de las obligaciones contractuales no se la otorga para regular concreta y detalladamente 
un determinado tipo contractual, sino para dictar aquellas normas que sean esenciales 
para preservar una estructura de relaciones contractuales con idéntica lógica interna, 
auspiciada  por  los  mismos  principios  materiales  e  igual  para  todos  los  agentes 
económicos en todo el territorio nacional». La consecuencia es que las bases «deben 
referirse con carácter general y común a todos los contratos o categorías amplias de los 
mismos (STC 71/1982, de 30 de noviembre) y no pueden comprender la regulación de 
cada tipo contractual, salvo en la parte y medida que esta suponga una concreción 
complementaria  de  las  reglas  generales  o  generalizables  a  la  clase  a  que  por  su 
naturaleza jurídica pertenece y, en todo caso, deben quedar opciones diversas para que 
el legislador autonómico pueda ejercitar su competencia».
d)  Así pues, para llevar a cabo el enjuiciamiento que se nos demanda ha de 
tenerse en cuenta que, conforme a la doctrina de la STC 132/2019, FJ 6, la expresión 
«bases  de  las  obligaciones  contractuales»,  aun  estando,  en  efecto,  referida  a  una 
cuestión incardinada en el marco de la denominada segunda reserva del art. 149.1.8 CE, 
debe entenderse como sinónimo de la expresión «normativa estatal básica», lo que, a 
efectos de examinar la posible inconstitucionalidad de una norma, remite en última 
instancia  a  la  relación  legislación  básica-legislación  de  desarrollo,  en  ámbitos  de 
competencia legislativa compartida. Lo que habrá de determinarse, por tanto, es si esta 
regulación  foral  se  ha  acometido  dentro  de  los  límites  fijados  en  la  reserva  del 
art. 149.1.8 CE que ordena, en todo caso, su adecuación a la legislación estatal.
Antes de realizar dicha tarea conviene tomar en consideración tres circunstancias:
(i)  La primera se refiere a la trascendencia que en este ámbito es preciso reconocer 
a la autonomía de la voluntad de las partes. Hay que subrayar, con la STC 82/2016, 
de 28 de abril, FJ 8, que «el Derecho civil –sea el común o el foral– es eminentemente 
un Derecho creado por y para los particulares, que resuelve los problemas que puedan 
surgir en sus relaciones privadas. Es el Derecho de la autonomía de la voluntad por 
antonomasia  que  surge  como  máxima  expresión  de  la  libertad  y,  por  ello,  es  un 
ordenamiento conformado en su mayor parte por normas de carácter dispositivo, es 
decir, primero rigen los pactos y subsidiariamente la norma legal. Dada la naturaleza 
dispositiva y la primacía de la autonomía de la voluntad que rige esta disciplina, los 
particulares  deben  seguir  alcanzando  libremente  sus  pactos  de  autorregulación, 
sometiéndose a la reglamentación que estimen más acorde a sus intereses». En el 
Derecho civil el art. 1255 del Código civil plasma el principio de autonomía de la voluntad 
en  las  relaciones  contractuales  privadas,  y  dispone  que  los  contratantes  pueden  e
establecer  todos  los  pactos,  cláusulas  y  condiciones  que  tengan  por  conveniente,  bo
«siempre que no sean contrarios a las leyes, a la moral, ni al orden público». La misma  106ww
fduen cliibóenr tcaudm cpilveiln,  eqnu ee le Ds eurencoh od efo lroasl  nraasvgaorrso  mlasá sle cyaersa c7t eyr í8s,t iecons r edlaec eiósnte c oonrd eeln parminiceinptioo 
sjuursíd riceola ceisopneecsi ajul ryí d«icaausto crioznaf,o ermn elo as  scua svooslu ennta qdu»e [ SoTpCer a9,5 /q2u0e1 7lo, sF pJ a7r taic)u].l aSreesg údnis lcai pleliny e7n, 
intitulada «Paramiento», «[c]onforme al principio ‘paramiento fuero vienze’ o ‘paramiento
ley vienze’, la voluntad unilateral o contractual prevalece sobre cualquier fuente de 
Derecho, salvo que sea contraria a la moral o al orden público, vaya en perjuicio de 
tercero o se oponga a un precepto prohibitivo de esta Compilación con sanción de 
nulidad.  Se  entienden  comprendidos  en  el  límite  del  orden  público,  entre  otros,  la 
efectividad de los derechos humanos, el fundamento de las instituciones jurídicas y la 
tutela de los valores inherentes al sistema democrático y social constitucionalmente 
consagrado». Por su parte la ley 8, que lleva por título «Libertad civil», prescribe que 
«[e]n razón de la libertad civil, esencial en el Derecho navarro, las leyes se presumen 
dispositivas». La aplicación de tales previsiones al presente caso nos lleva a advertir que 
cabe, en esta cuestión y al amparo de la autonomía de la voluntad, un pacto entre las 
partes que elimine o limite lo previsto en la ley 511 en relación con el negocio jurídico de 
la cesión de créditos.
(ii)  La segunda es la especificidad de este caso en relación con el resuelto en la 
STC 132/2019. A diferencia de aquel, en el supuesto que ha dado lugar a la presente 
impugnación, el legislador navarro no se ha adentrado a regular ámbitos hasta ese 
momento no normados por el Derecho foral navarro sino que se limita a conservar ese 
Derecho  preexistente,  en  el  sentido  de  que  incorpora  el  previo  contenido  de  la 
Compilación al ordenamiento autonómico, sin introducir en ese contenido modificaciones 
sustantivas sino puramente instrumentales. No se trata de una operación de desarrollo 
del Derecho civil foral sino de algo mucho más modesto, de una operación de mero 
mantenimiento en el tiempo del Derecho civil propio, a partir del ya compilado, sin 
desbordar, por tanto, el Derecho históricamente vigente en Navarra. Cumple recordar 
que, como ya destacó la STC 88/1993, FJ 3, «la posible legislación autonómica en 
materia civil se ha admitido por la Constitución […] a fin de garantizar […] determinados 
derechos civiles forales o especiales vigentes en ciertos territorios» esto es «realidades 
históricas y legislativas plurales y diferenciadas que han encontrado apoyo, en todo 
caso, en la vigente Constitución». (STC 236/2000, FJ 5). No se opera aquí al margen del 
alcance del Derecho foral preexistente, en el sentido de que no se introduce peculiaridad 
territorial  alguna  allí  donde  no  la  había  con  anterioridad  a  la  promulgación  de  la 
Constitución, ya que lo que hace el art. 2 de la Ley 21/2019 respecto a la precedente 
redacción de la ley 511 es introducir cambios en aspectos accesorios o no sustanciales, 
pues, como se ha expuesto, lo concretamente discutido ya se incluía, en los mismos 
términos, en la Compilación de 1973.
(iii)  La tercera es la necesidad de que el ámbito de aplicación de las disposiciones 
del Fuero Nuevo respeten las competencias estatales en materia de legislación mercantil 
que  la  Constitución  ha  reservado  en  exclusiva  al  Estado  en  el  art.  149.1.6  CE, 
competencia en la que quedan comprendidas las reglas de Derecho privado relativas al 
tráfico mercantil (STC 14/1986, de 31 de enero, FJ 7). Como destaca la STC 133/1997, 
de  16  de  julio,  FJ  4,  «[l]a  uniformidad  en  la  regulación  jurídico-privada  del  tráfico 
mercantil es una consecuencia ineludible del principio de unidad de mercado», con la 
consecuencia  de  que  «solo  a  través  de  sus  órganos  centrales  puede  el  Estado 
determinar cuál es el ámbito propio de la actividad libre del empresario mercantil, y solo 
la legislación emanada de esos órganos centrales puede regular la forma en que nacen y 
se extinguen los derechos y obligaciones a que el ejercicio de esa actividad puede dar 
lugar y el contenido necesario de aquellos y estas» (STC 37/1981, de 16 de noviembre, 
FJ 3). De acuerdo con ello, la doctrina constitucional ha encuadrado en la legislación 
mercantil, entre otras cuestiones «la regulación del contenido obligacional de un contrato 
de esa naturaleza» (STC 97/2014, de 12 de junio, FJ 6) o «las relaciones jurídico- s
privadas de los empresarios mercantiles o comerciantes en cuanto tales, las condiciones  oe.
generales de contratación y, en principio, los derechos y obligaciones que afectan a la  w.
actividad libre del empresario mercantil» (STC 26/2012, de 1 de marzo, FJ 10). 106ww
Por tanto, las normas del Fuero Nuevo y, con ellas, la aquí impugnada no pueden, so
pqeunea  sduer javnu lndeera ru nla  ccoomntpraettoe nmciae recastnattila l ya qau í laalsu drideala,c sioenre asp lijcuaríddaicso  a plarisv aodbalsig adceio nleoss 
empresarios mercantiles o comerciantes, en tanto que las mismas están reservadas al 
Estado por el art. 149.1.6 CE.
e)  Teniendo presente lo que se acaba de señalar podemos ya avanzar en la 
resolución de la impugnación de la ley 511.
A tenor del contenido del precepto impugnado se plantea el problema de determinar 
los términos en los que el Derecho foral podría ser objeto de esa conservación, en 
cuanto que ese Derecho recogiera alguna institución que pudiera afectar de algún modo 
al límite que suponen las bases de las obligaciones contractuales. Bases que, en este 
momento, no existen de modo expreso y han de inferirse de la legislación vigente, tal 
como  resalta  la  STC  132/2019.  En  el  bien  entendido  también  que  esta  renovada 
regulación  autonómica  no  supone,  en  el  supuesto  que  enjuiciamos,  un  crecimiento 
orgánico de ese Derecho civil foral, a partir de instituciones prexistentes y conexas o una 
innovación de sus contenidos según los principios peculiares informadores del Derecho 
foral, sino, simplemente, una modificación de aspectos puntuales y no sustantivos de la 
preexistente institución que en nada alteran su sentido y contenido anterior.
En lo que a esto último respecta, la Constitución pretende, en el art. 149.1.8 CE, 
garantizar la existencia de determinados derechos civiles forales o especiales, teniendo 
en cuenta que solo se explican por suponer una particularidad o diversidad respecto de 
la regulación general contenida en el Código civil. El art. 149.1.8 CE permite así la 
subsistencia de los regímenes existentes en el momento de promulgarse la Constitución, 
como excepción a la proclamada exclusividad de competencias del Estado en la materia 
y, específicamente, en relación con las bases de las obligaciones contractuales. En 
defecto de expresa decisión estatal sobre el alcance de tal cuestión, en el juicio sobre 
una norma de este tipo no puede resultar indiferente el contenido concreto del precepto 
discutido, en particular si se trata de una simple reforma o actualización de reglas 
preexistentes. Contenido que ha de ser puesto en relación, entre otros, con los límites 
que, para ese ejercicio competencial, derivan del citado precepto constitucional, sin 
afectar, en lo que a las obligaciones contractuales se refiere, al régimen fundamental que 
debe deducirse del Derecho común, el cual supone un límite externo al ejercicio de la 
competencia autonómica que ha de ser respetado en todo caso.
La cuestión, por tanto, es cuál es el alcance y extensión de dicho límite externo, que 
no se ha formulado explícitamente por el Estado, en relación con el contenido de la 
norma en un supuesto, el aquí planteado, en el que no hay, propiamente, innovación, lo 
que hace inevitable un análisis singularizado del caso en el que esta situación se 
plantee, en el que también deben tenerse presentes las otras dos consideraciones que 
se han expuesto anteriormente acerca del principio de autonomía de la voluntad y de la 
necesidad de respetar las competencias estatales en materia de legislación mercantil.
f)  Dado que, como se ha mencionado, el legislador estatal no ha establecido que 
tenga  esa  naturaleza  básica  ninguna  de  las  normas  que  integran  el  Derecho  civil 
contractual, este análisis precisa tomar como punto de partida, teniendo presentes todas 
las circunstancias que se acaban de exponer, el régimen que el Código civil establece 
para la cesión de créditos (arts. 1526 y ss.) y, en particular, su art. 1535 respecto a la 
venta de créditos litigiosos que es el precepto con el que, como han apuntado todas las 
partes comparecidas, guarda relación la regulación cuestionada y que se ha propuesto 
como parámetro de constitucionalidad de la Ley Foral.
Según dicho precepto del Código civil:
«Vendiéndose  un  crédito  litigioso,  el  deudor  tendrá  derecho  a  extinguirlo 
reembolsando  al  cesionario  el  precio  que  pagó,  las  costas  que  se  le  hubiesen  e.
ocasionado y los intereses del precio desde el día en que este fue satisfecho. w.b
Se tendrá por litigioso un crédito desde que se conteste a la demanda relativa al  106ww
mismElo .deudor podrá usar de su derecho dentro de nueve días, contados desde que el
cesionario le reclame el pago.»
La comparación entre este precepto del Código civil y el primer párrafo de la ley 511, 
que es el relevante en cuanto establece la regulación sustantiva de la figura de la cesión 
de créditos que se aplica en los restantes párrafos de esa ley, lleva a apreciar que, en 
ambos casos, el deudor cuyo crédito ha sido cedido por el acreedor a un tercero puede 
liberarse mediante el pago del precio de adquisición que el cesionario abonó al cedente y 
de los intereses y gastos correspondientes. La diferencia radica en que la regla del 
Código civil se circunscribe a un ámbito concreto, como es el de los créditos litigiosos, 
mientras que la de la ley 511 se aplica a cualquier tipo de créditos, con independencia de 
su  condición  de  litigiosos.  Así  pues,  lo  que  el  Derecho  civil  navarro  ha  regulado 
tradicionalmente es el régimen de liberación del deudor de un crédito cedido a título 
oneroso, cualquiera que sea su condición, en tanto que el Código civil lo ha limitado a los 
litigiosos. Ello implica, en los dos casos, que el tercero que adquiera tales créditos no 
podrá nunca exigir al deudor un importe superior a aquel que pagó por la cesión.
Resta ahora por determinar si la regulación navarra se ha ajustado a los límites 
establecidos  en  la  reserva  material  a  que  hace  referencia  el  último  párrafo  del 
art. 149.1.8 CE, que ordena «en todo caso» su adecuación a la legislación en materia de 
bases de las obligaciones contractuales, atendiendo a la doctrina constitucional que 
antes se ha expuesto.
A estos efectos, el parámetro de control no es la concreta regulación que efectúa el 
Código civil, que, «al ser una norma preconstitucional, no puede tener la condición formal 
de básica. La determinación de estas bases ha de inferirse, por tanto, de los principios 
esenciales que inspiran esta legislación» (STC 132/2019, FJ 7). Según dicha sentencia y 
fundamento  jurídico,  «[p]ara  analizar  en  este  supuesto  si  las  normas  autonómicas 
impugnadas respetan la legislación básica estatal, el parámetro de control no es la 
concreta regulación que efectúa el Código civil de estos contratos, sino únicamente sus 
elementos esenciales. Son estos elementos los que permiten atribuir una determinada 
naturaleza jurídica a los negocios jurídicos y establecer una regulación básica que 
garantice que las condiciones esenciales del ejercicio de la actividad económica sean 
iguales  en  todo  el  territorio  nacional.  De  este  modo,  se  salvaguarda  la  unidad  de 
mercado (STC 79/2017, de 22 de junio, FJ 2) y, en general, la seguridad jurídica y se 
cumplen los fines que a través de la legislación básica se pretenden garantizar en este 
ámbito».
Partiendo de las consideraciones que se acaban de exponer, se va a examinar si la 
diferencia que introduce la legislación civil autonómica respecto de lo dispuesto en el 
Código civil sobre la estructura y principios que deben estar presentes en la cesión de 
créditos  respeta  las  bases  de  las  obligaciones  contractuales  que  se  infieren  de  la 
regulación prevista en el Código civil.
El recurso interpuesto identifica las bases de las obligaciones contractuales con la 
concreta regulación que contiene el art. 1535 del Código civil respecto a la cesión de 
créditos litigiosos, de tal manera que, a su entender, forma parte de lo básico el que 
solamente en este tipo de créditos litigiosos pueda el deudor liberarse de su obligación, 
caso de que tales créditos sean cedidos. El Código civil no restringe la posibilidad de 
ceder créditos únicamente a los que tengan la consideración de litigiosos, sino que parte 
de la regla general de la válida cesión de créditos y permite que las partes, ejercitando la 
autonomía de su voluntad, pacten el régimen de liberación del deudor que tengan por 
conveniente, autonomía de la voluntad a la que, como ya se ha recordado, se atribuye 
idéntico papel en el Derecho navarro. De forma que, en realidad, la posibilidad de que el 
deudor quede liberado de su obligación no depende en exclusiva de la regulación  s
positiva, sea esta cual fuere, en la medida en que el libre juego de la voluntad de las  oe.
partes puede disponer algo diferente a esa regulación. A este carácter dispositivo de la  w.
regulación  cuestionada  debe  añadirse,  como  elemento  de  ponderación  en  el  caso  106ww
dcoenlimcrietator , lalas  bfaalstae sd ed ec loanst eonbidligoa cinionnoevsa dcoorn tdrealc tpuraelecse pqtou ee dne rrievlaa cdióen  lac oSnT Cel  1m32o/d2o0 1d9e, 
eFnF JmJ a6te yr ia7 ,d ye,  pleogri súllaticmióon,  mla enreccaenstiild.ad de respetar las exclusivas competencias estatales  BOE-A-cable e
Eso determina que, a juicio de este tribunal, el contraste que ha de hacerse entre la 
regulación foral y la estatal haya de atenerse a los elementos esenciales de la regulación 
del Código civil en torno a la figura genérica de la cesión de créditos y no a una de sus 
manifestaciones específicas, como es la prevista en el citado precepto del Código civil 
que aplica un tipo contractual general a una clase concreta de créditos, los litigiosos. 
Conforme al criterio derivado de la STC 132/2019 lo que haya de ser materialmente 
básico en esta materia se predica, en defecto de previsión expresa, de los principios 
esenciales que inspiran la regulación del Código civil. Por esa razón, teniendo en cuenta 
que la regulación foral se inspira en los mismos principios que la estatal no parece que, 
en la operación de inferencia de las bases estatales que ahora resulta obligada, pueda 
entenderse que la restricción de la cesión a los créditos litigiosos a los que alude el 
art. 1535 del Código civil deba ser considerada materialmente básica y, con ello, operar 
en todo caso como un límite insuperable para que las comunidades autónomas que 
cuenten con competencias para ello, como es el caso de Navarra (arts. 149.1.8 CE y 48 
LORAFNA), puedan, en defecto de norma estatal expresamente proclamada básica y en 
la medida en que exista en su ordenamiento la figura de la cesión de créditos, mantener 
la vigencia de dicha figura en las relaciones interprivatos regidas por el Derecho foral, si 
con ello no alteran el tipo contractual que, en todo caso, ha de ajustarse al esquema 
establecido por la norma estatal.
La ley 511 se ajusta a dicho criterio, por cuanto no se ocupa de regular el negocio 
jurídico de la cesión de créditos, con lo que no altera el régimen del Código civil y no 
puede  apreciarse  inadecuación  o  interferencia  lesiva  con  los  principios  y  reglas 
establecidos en la normativa básica que son aquí respetadas. El negocio jurídico se 
perfecciona  por  el  acuerdo  entre  cedente  y  cesionario,  sin  que  sea  preciso  el 
consentimiento del deudor. Tampoco incide en la eficacia propia del negocio de cesión 
en cuanto esta determina que el cesionario se convierta en el acreedor, aunque el 
deudor desconozca la cesión. Con ello la ley 511 está presuponiendo, en realidad, la 
presencia de los elementos esenciales de este tipo contractual presentes en el Código 
civil, como es la posibilidad de libre cesión de créditos por acuerdo entre las partes, la 
innecesariedad del consentimiento del deudor y la subrogación del cesionario en la 
posición del cedente. Lo único que regula la ley 511, y eso, diferencias de redacción 
aparte, lo hace del mismo modo que el Código civil, es la facultad que se atribuye al 
deudor para poder extinguir la deuda cedida pagando al cesionario «el precio que este 
pagó más los intereses legales y los gastos que le hubiere ocasionado la reclamación del 
crédito». Y, en todo caso, debe reiterarse que esta regulación no es imperativa ya que 
está, en todo caso, a disposición de las partes del contrato en virtud del juego de la 
autonomía de la voluntad que deriva de las leyes 7 y 8 antes transcritas, y también que 
la misma no se aplica a los ámbitos regidos por la legislación mercantil, por cuanto no 
puede referirse a obligaciones surgidas de modalidades contractuales regidas por dicho 
Derecho de exclusiva competencia estatal.
Tampoco el que la norma foral y el art. 1535 del Código civil respondan al mismo 
esquema  supone  que  la  ley  511  sea  una  lex  repetita  proscrita  por  la  doctrina 
constitucional, pues en ámbitos de competencia legislativa compartida como este, la 
consecuencia del empleo de dicha técnica no es siempre la inconstitucionalidad, sino 
que habrá que estar a los efectos que tal reproducción pueda producir en el caso 
concreto. En este caso «ha de señalarse que la norma autonómica puede reproducir las 
bases  estatales  cuando  sea  necesario  para  hacer  más  comprensible  el  desarrollo 
normativo  que,  en  ejercicio  de  sus  competencias  propias,  realice.  En  tales  casos,  s
concurre la excepción que, de acuerdo con la doctrina de este tribunal, permite al  oe.
legislador  autonómico  introducirse  en  el  terreno  de  lo  básico  (entre  otras  muchas,  w.
STC 119/2018, de 31 de octubre, FJ 2)» (STC 132/2019, FJ 6). 106ww
merDcaedboe,  pdueescsa nrtaadrsae a lqeugea  laal  rneosrpmeac toa meel naabcoeg aedlo p drienlc Eipsiota dcoon, smtiátusc iaolnláa ld ed ela u cniitdaa dde  dlae 
dSeTsCd e1 31/2907139 . nDo ebheu bsieerñaa laimrspee dqiduoe,  lall ecgoandtoin ueald ac avsigoe, npcirao pdoerc iloan anro rma a ecsutee sttrioibnuandaal   BOE-A-cable e
argumentos en tal sentido (en un sentido similar, respecto a la carga alegatoria en 
relación con la unidad de mercado, STC 100/2020, de 22 de julio, FJ 3). En todo caso, el 
principio  de  unidad  de  mercado  tampoco  impide  el  desarrollo  legislativo  civil 
(STC 62/1991, de 22 de marzo), ni supone que la regulación tenga que efectuarse de un 
modo uniforme dentro del territorio nacional (SSTC 84/1993, de 8 de marzo, y 88/1986, 
de 1 de julio).
g)  Por lo tanto, con arreglo a las premisas que se han expuesto, la regulación 
amplia, tradicional en el Derecho navarro, de este negocio jurídico de cesión haciéndolo 
aplicable a cualesquiera créditos y no solo a los litigiosos, no altera los elementos 
esenciales de la figura de la cesión de créditos que puede deducirse de la regulación del 
Código civil. Atendidas las circunstancias del caso, en particular el carácter dispositivo de 
la  regulación,  la  falta  de  contenido  innovador  de  la  regulación  cuestionada  y  su 
aplicación  únicamente  a  relaciones  jurídico  privadas  no  regidas  por  la  legislación 
mercantil,  es  posible  considerar  que,  así  interpretado,  constituye  una  modulación 
amparada por las competencias autonómicas en materia de conservación del Derecho 
civil foral, sin que infrinja las bases de las obligaciones contractuales que, en este 
momento, han de inferirse de la regulación estatal. Esta interpretación de conformidad se 
llevará al fallo.
Descartada la inconstitucionalidad del primer párrafo de la ley 511, interpretado en 
los términos que se han expuesto, el resto de sus párrafos deben correr su misma suerte 
en la medida en que son instrumentales del anterior, al permitir que la norma tenga la 
posibilidad de propiciar su aplicación por sí misma sin necesidad de acudir a una fuente 
diferente.
10.  Impugnación de la denominada dación en pago necesaria. Párrafos segundo y 
tercero de la ley 495.
La ley 495 regula la dación en pago en los términos siguientes:
«Dación en pago. Cuando el acreedor acepte la dación en pago de un objeto distinto 
del debido, la obligación se considerará extinguida tan solo desde el momento en que el 
acreedor  adquiera  la  propiedad  de  la  cosa  subrogada,  pero  las  garantías  de  la 
obligación, salvo que sean expresamente mantenidas, quedarán extinguidas desde el 
momento de la aceptación.
Dación en pago necesaria. El acreedor de cantidad de dinero tendrá que aceptar un 
objeto distinto si el juez estima justa la sustitución atendiendo a la posición de iliquidez 
del deudor por imposibilidad de realización de sus bienes y a la agravación extraordinaria 
de  la  prestación  que  conllevaría  para  el  mismo  su  cumplimiento  forzoso  o  su 
incumplimiento por resultar una desproporción entre sus consecuencias o garantías y la 
deuda dineraria.
Sin perjuicio de la solicitud por parte del deudor en el procedimiento declarativo que 
corresponda, si se hubiere iniciado la ejecución, podrá formular oposición con causa en 
la dación en pago por agravación extraordinaria de la prestación en el procedimiento 
ejecutivo de que se trate.
Dación para pago. La dación para pago solo libera al deudor por el importe líquido de 
los bienes cedidos.»
El abogado del Estado formula varios reproches a los párrafos segundo y tercero de 
la  ley  495  relativos  a  la  dación  en  pago  necesaria.  Considera  que  se  ha  variado 
sustancialmente el carácter dispositivo que la dación en pago tenía en la Compilación  e.
de 1973 por lo que concluye que la ley 495, en sus párrafos impugnados, no se puede  w.
justificar en la facultad legislativa autonómica para desarrollar el Derecho civil o foral  106ww
pdreo psioe.r  Sfeij aadñaasd ep oqru ee cl oEntsrtaavdieon. eP loars  boatrsae sp daert ela se lo bpliágrarcaifoon etse rccoenrotr aicntturoadleusc iqríuae  huanna 
emsapteecriiaa,l idcoandf oprrmocee asla al rqt.u 1e4 9se.1r.í6a  CcoEn. tLraorsia l eatr alad ocso mdepl eGteonbcieiar neox fcolurasli vya d deel Pl Earslatamdeon eton  dlae   BOE-A-cable e
Navarra han defendido, con argumentaciones similares, la constitucionalidad de la norma 
impugnada.  Ambos  han  señalado  que  la  dación  en  pago  necesaria  es  una  figura 
tradicional del Derecho civil navarro, ya incorporada en la Compilación de 1973 y que, tal 
como  se  regula,  no  es  contraria  a  las  bases  de  las  obligaciones  contractuales, 
constitucionalidad de la regulación que justificaría también la del párrafo tercero en 
cuanto especialidad procesal derivada del Derecho sustantivo navarro.
a)  La dación en pago no se encuentra regulada expresamente en el Código civil, si 
bien la menciona en alguno de sus preceptos (así, entre otros, arts. 1521, 1536 y 1636). 
Sí estaba, por el contrario, recogida en dos preceptos diferentes de la Compilación 
de 1973. La ley 495, en su redacción de la Ley 1/1973, hacía referencia a la dación en 
pago voluntaria al disponer que «[c]uando el acreedor acepte la dación en pago de un 
objeto distinto del debido, la obligación se considerará extinguida tan solo desde el 
momento en que el acreedor adquiera la propiedad de la cosa subrogada, pero las 
garantías  de  la  obligación,  salvo  que  sean  expresamente  mantenidas,  quedarán 
extinguidas  desde  el  momento  de  la  aceptación»,  así  como  también  incluía  la 
denominada dación para pago. Por su parte la ahora controvertida dación en pago 
necesaria, existente en el Derecho navarro a partir de su origen en el Derecho romano y 
no incorporada por el Código civil al Derecho civil común, se regulaba en el último inciso 
del segundo párrafo de la ley 493 que disponía que «[a]simismo, el acreedor de cantidad 
de dinero tendrá que aceptar un objeto distinto si el juez estima justa la sustitución por 
haberse hecho excesivamente gravosa la prestación debida», previsión que incorpora de 
este modo una figura de amplia tradición en el Derecho navarro.
Cuanto se acaba de exponer permite desestimar ya la primera tacha que formula el 
abogado  del  Estado  al  párrafo  segundo  de  la  ley  495,  en  la  redacción  de  la  Ley 
Foral  21/2019,  acerca  de  la  falta  de  conexión  de  esta  figura  con  instituciones 
preexistentes del Derecho navarro en el momento de promulgarse la Constitución. Es de 
todo punto evidente tanto que Navarra ostenta competencias para regular esta figura 
como que, en la vigente redacción del segundo párrafo de la ley 495, no presenta 
diferencias sustanciales con la preexistente ley 493 de la Compilación de 1973. Sin 
entrar en consideraciones de técnica o política legislativa que son ajenas a los cánones a 
los que ha de atenerse este tribunal, hemos de apreciar que concurre la conexión 
necesaria para estimar que Navarra no se ha extralimitado competencialmente desde la 
perspectiva de la conservación, modificación o desarrollo de su Derecho civil propio. De 
hecho, la regulación es esencialmente la misma en 2019 que en 1973, por cuanto la 
obligación ha de ser de abono de una cantidad de dinero; es el juez quien ha de 
establecer la extinción de la obligación mediante la entrega de un objeto distinto y la 
sustitución ha de ser «justa», en palabras de la anterior ley 493, «por haberse hecho 
excesivamente  gravosa  la  prestación  debida»;  y,  a  tenor  de  la  vigente  ley  495, 
«atendiendo a la posición de iliquidez del deudor por imposibilidad de realización de sus 
bienes y a la agravación extraordinaria de la prestación que conllevaría para el mismo su 
cumplimiento forzoso o su incumplimiento por resultar una desproporción entre sus 
consecuencias o garantías y la deuda dineraria». La modificación introducida por la 
vigente ley 495, en la dación en pago necesaria, respecto del texto primitivo de ley 493 
de la Compilación de 1973, es que se han explicitado los parámetros que la autoridad 
judicial ha de tener en cuenta para determinar si la sustitución instada por el deudor es o 
no justa. De hecho, fuera de tal precisión, lo único que ha hecho la Ley Foral 21/2019 es 
modificar la sistemática de la regulación de los distintos tipos de dación en pago que, de 
estar en dos leyes diferentes (las leyes 493 y 495), han pasado ahora a agruparse en  e.
una única ley, la 495. w.b
b)  Cumple ahora examinar si la regulación del segundo párrafo de la ley 495 es  106ww
ccoivnilt.r aLraia d ao clatrsin baa csoenss dtietu lcaiso noabll irgeascpioencteos  ac odnictrhaacstu baalesse sfi jya daa lsa  pnoerc eels Eidsatadd doe e inn feelr iCrlaósd igdoe 
lYa  are egsutlaa cleióyn l ed eslo Cn ótadmigob iécniv ial phlaic aqbuleedsa ldaos  ytrae sre ccoongsididae reanc ieoln feusn daallmí eexnptuoe justraídsi ceon  atonrtenroio ar.l 
juego del principio de la autonomía de la voluntad, tanto en el Derecho civil común como
en el foral navarro; las diferencias de este supuesto con el resuelto en la STC 132/2019, 
en cuanto a la necesidad tanto de inferir las bases de la regulación preexistente como de 
ponerlas  en  relación  con  la  falta  de  contenido  innovador  de  la  disposición  que  se 
cuestiona y, por último, a la necesidad de que el ámbito de aplicación de esta norma foral 
respete las competencias del Estado en materia de legislación mercantil, en el sentido de 
no aplicarse al marco de los derechos y obligaciones que afectan a la actividad libre del 
empresario mercantil.
En concreto, se entiende vulnerado el art. 1166 del Código civil, que, al regular la 
extinción de las obligaciones prescribe que «[e]l deudor de una cosa no puede obligar a 
su acreedor a que reciba otra diferente, aun cuando fuere de igual o mayor valor que la 
debida».
No  cabe  dudar  de  que  esta  norma  integra  las  bases  de  las  obligaciones 
contractuales que han de ser fijadas por el Estado, pues pretende garantizar la exactitud 
de la prestación como elemento esencial del cumplimiento y extinción de la obligación. 
Ese mismo carácter básico se deriva de la ya aludida doctrina de la STC 132/2019, FJ 6, 
cuando afirma que «puede considerarse como tal la comprendida en los principios 
desarrollados en los títulos I y II del libro IV CC (arts. 1088 a 1314)».
La dación en pago necesaria comparte con la dación en pago voluntaria el hecho de 
ser un medio alternativo de pago con el que se persigue el cumplimiento y extinción de la 
obligación al margen del requisito general de la identidad del pago, que exige la entrega 
de la prestación debida y no otra (art. 1157 del Código civil). Es decir, se entrega una 
prestación distinta a aquella que, en principio, constituye el objeto de la obligación. La 
diferencia entre una y otra figura de dación en pago estriba en que la necesaria no 
precisa  de  la  aceptación  del  acreedor,  si  bien,  en  la  regulación  cuestionada  en  el 
presente proceso, tampoco depende de la decisión del deudor sino de la autoridad 
judicial, que ha de decidir con arreglo a los criterios que proporciona la ley 495 en su 
segundo párrafo. Se trata de permitir, como excepción a la regla general, que, en casos 
en los que el cumplimiento de una obligación se ha hecho excesivamente gravosa por un 
cambio en las circunstancias ajeno a la voluntad del deudor, se haga posible la entrega 
de un objeto diferente al acreedor, siempre que la autoridad judicial, ponderando los 
intereses en presencia, estime justa la sustitución ofrecida. La dación en pago necesaria 
del  Fuero  Nuevo  se  muestra  así  como  un  instrumento  excepcional,  aunque 
complementario, del resto de los mecanismos previstos por el ordenamiento para el 
cumplimiento obligacional. Como excepción, en tanto que depende de las circunstancias 
y la situación del deudor, se admite el cumplimiento por equivalente en virtud de la 
equidad y la buena fe que ha de regir las relaciones contractuales, en la medida en que 
resulte más conveniente para el deudor, sin generar de contrario daño para el acreedor.
Es precisamente eso lo que determina que no pueda apreciarse infracción de lo 
dispuesto en el art. 1166 del Código civil, pues dicha norma lo que prescribe, en su tenor 
literal, es que el deudor no puede obligar a su acreedor a recibir cosa diferente a la 
debida o, en otros términos, que, en el seno de la relación obligacional, al acreedor le 
asiste, en principio, el derecho a exigir una prestación idéntica a la pactada. Esa misma 
regla general se recoge en la ley 492 que otorga al acreedor la facultad de rechazar una 
oferta de cumplimiento incompleto o de objeto distinto del debido. Ello supone, para el 
deudor, el cumplimiento de la prestación de forma exacta, íntegra y sin fraccionamiento, 
ya que, en principio, al acreedor le asiste el derecho a exigir una prestación idéntica a la 
pactada.
Sin embargo, dicha regla no es absoluta, pues es posible modularla, estimando que  s
no puede rechazarse la prestación ofrecida, escudándose en el art. 1166 del Código civil,  oe.
si esta no se diferencia de forma relevante de la debida, ya que los derechos deben  w.
ejercerse conforme a las exigencias de la buena fe (art. 7.1 del Código civil). En el caso  106ww
dcoenl carcerteoe ddeo rl ad ed aaccióenp taern  epsaag oc opsrae vdisistatin etan  (lad aleciyó n4 9e5n,  cpoang oin vdoelpuenntadreian,c piaá rdrea fola  pvroimluenrtoa)d, 
ecuny ala  vniretucde sealr iaac, reperedvoisr tnao e pnu eedl ep ásrerar fcoo smepgeulniddoo ,a  saec eaptetamr paelgrao  edli ferirgeonrt ed edle  plori npcaipcitoa deon.   BOE-A-cable e
Pero en este caso y en las situaciones especiales a que alude la norma, ha de acudir al 
amparo  judicial  al  efecto  de  que  sea  el  juez  quien  valore  la  existencia  de  tales 
excepcionales circunstancias y, en este caso, sea el juez y no el deudor quien compela al 
acreedor a aceptar la subrogación que se solicita, teniendo también presente el interés 
del acreedor, pues es también lo que justifica la intervención del tercero, en este caso, el 
juez, en orden a procurar el equilibrio de las partes en el contrato. Es decir, la figura no 
opera en virtud de la compulsión del deudor al acreedor, deudor que, como en el régimen 
del Código civil, no puede, por su voluntad, obligar al acreedor a aceptar cosa distinta 
como pago, sino que únicamente puede solicitarlo al juez para que sea este quien lo 
decida, atendiendo a las concretas circunstancias del caso planteado. Decisión en la que 
ha de tener también presente el interés del acreedor, atendiendo a la equivalencia de las 
prestaciones y al interés o utilidad derivado de la sustitución de la cantidad de dinero 
debida por el objeto entregado u ofrecido.
Por otra parte, aunque el Código civil no prevea una figura similar, la misma no es 
desconocida en el Derecho estatal que la aplica en determinadas circunstancias (al 
respecto, art. 5 y anexo del Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas 
urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos). También la jurisprudencia 
ha  reconocido  un  mecanismo  que  expresamente  permite  extinguir  o  modificar  el 
contenido de las obligaciones en función de cambios imprevisibles, recurriendo a la 
cláusula  rebus  sic  stantibus,  para  así  solucionar  los  problemas  derivados  de  una 
alteración sobrevenida de la situación existente o de las circunstancias concurrentes al 
tiempo de la celebración del contrato y que se tuvieron en cuenta para establecer las 
recíprocas prestaciones de las partes. En el caso navarro, como ha reconocido este 
Tribunal Constitucional, «la existencia de realidades históricas y legislativas plurales y 
diferenciadas que han encontrado apoyo, en todo caso, en la vigente Constitución» 
(STC 236/2000, FJ 5) justifican la posibilidad de que exista un tratamiento distinto de 
esta materia que, en todo caso, respeta la regla estatal que impide al deudor imponer su 
voluntad sobre el acreedor.
A cuanto se acaba de exponer procede añadir las consideraciones anteriores en 
relación tanto con el juego de la autonomía de voluntad de las partes en el contrato como 
el carácter no innovador de la regulación en un ámbito en el que el Estado no ha ejercido 
de modo expreso la competencia que le atribuye el art. 149.1.8 CE, factores ambos que, 
de ningún modo, pueden ser ajenos al enjuiciamiento que ahora realizamos. A lo que ha 
de  añadirse  que  este  precepto  únicamente  ha  de  aplicarse  a  las  relaciones  entre 
particulares, sin que pueda serlo en el caso de relaciones jurídico privadas de los 
empresarios o comerciantes en cuanto tales, ni tampoco en relación con los derechos y 
obligaciones que afectan a la actividad libre del empresario mercantil.
En consecuencia, entendida en los términos antes expuestos, esta regulación no 
conlleva el quebrantamiento de ningún principio estructural ínsito en la regulación de las 
obligaciones contractuales. Esta interpretación se llevará al fallo.
c)  Procede examinar ahora la infracción de las competencias estatales en materia 
de legislación procesal que se imputa al párrafo tercero de la ley 495.
De  acuerdo  con  el  art.  149.1.6  CE,  la  legislación  procesal  constituye  una 
competencia  exclusiva  del  Estado,  en  tanto  que  la  competencia  atribuida  a  las 
comunidades autónomas por este precepto constitucional tiene un carácter limitado, 
pues está circunscrita a «las necesarias especialidades que en ese orden se deriven de 
las particularidades de Derecho sustantivo de las comunidades autónomas». En las 
SSTC 47/2004, de 25 de marzo, FJ 4; 2/2018, de 11 de enero, FJ 4; 80/2018, de 5 de  s
julio, FJ 5, y 13 /2019, de 31 de enero, FJ 2, a las que ahora procede remitirse, este  oe.
tribunal ha tenido ya ocasión de pronunciarse sobre el alcance de las competencias  w.
autonómicas en el ámbito procesal y la metodología que debe seguirse para enjuiciar  106ww
talesC coonnfotrromvee ras ialas  cdoomctprientae nccoinasletistu.cional, deben completarse tres escalones sucesivos
puanraa  naoprlmicaa rp lrao scaelsvaeld aaudt ocnoómmpiectae nccoinasl tcitounytee noi dnao  eunn eal  «anrte. c1e4s9a.r1ia.6  eCsEpe, cai afilnid daed »d iplurcoicdeasra sl,i   BOE-A-cable e
que  encuentra  legitimidad  constitucional  en  el  art.  149.1.6  CE:  primero,  ha  de 
determinarse cuál es el Derecho sustantivo autonómico que presenta particularidades; 
segundo, hay que señalar respecto de qué legislación procesal estatal, y por tanto 
general  o  común,  se  predican  las  eventuales  especialidades  de  orden  procesal 
incorporadas por el legislador autonómico; y, finalmente, ha de indagarse si, entre las 
peculiaridades del ordenamiento sustantivo autonómico y las singularidades procesales 
incorporadas por el legislador autonómico en la norma impugnada, existe una conexión 
directa tal que justifique las especialidades procesales.
En el presente caso se cumplen las tres operaciones procesales para aplicar la 
salvedad competencial contenida en el art. 149.1.6 CE. En primer lugar, el Derecho 
sustantivo autonómico viene conformado, en el presente caso, por la regulación de la 
dación en pago necesaria prevista en el segundo párrafo de la ley 495, figura no prevista 
en el Derecho común y cuya conformidad desde el punto de vista de la delimitación de 
competencias en materia de Derecho civil acabamos de confirmar. Regulación que exige 
la decisión de la autoridad judicial. En segundo lugar, la norma autonómica prescribe una 
mínima especialidad no prevista en la legislación procesal civil en la que las causas de 
oposición están tasadas. Por ello se introduce una causa de oposición al procedimiento 
de ejecución que resulta imprescindible para asegurar la operatividad de la figura una 
vez iniciado dicho procedimiento de ejecución, lo que, a su vez, se vincula directamente 
con una peculiaridad del Derecho sustantivo de la comunidad autónoma, como es la 
regulación de la denominada dación en pago necesaria, que sin esta regulación procesal 
no  podría  ser  aplicada.  Se  trata  por  ello  de  una  innovación  procesal  mínima  que 
inevitablemente se deduce, desde la perspectiva de la defensa judicial, de la regulación 
sustantiva configurada por la norma autonómica en virtud de las particularidades del 
Derecho  creado  por  la  propia  comunidad  autónoma.  Es,  en  suma,  una  institución 
recogida en el Derecho foral desconocida para el Derecho común lo que justifica esta 
normación autonómica específica en el orden procesal.
Consecuentemente,  la  norma  impugnada  puede  considerarse  amparada  en  la 
competencia  autonómica  en  materia  procesal  y  este  motivo  de  recurso  debe 
desestimarse.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el presidente 
del Gobierno contra el art. 2 de la Ley Foral 21/2019, de 4 de abril, de modificación y 
actualización de la Compilación del Derecho civil foral de Navarra o Fuero Nuevo, en 
cuanto a la redacción que otorga a las leyes 11, 12, 54, párrafo segundo de la letra c); 
72, último párrafo; 471, último párrafo; 483, párrafo segundo; 495, párrafos segundo y 
tercero; 511 y 544 de la Compilación y, en consecuencia:
a)  Declarar que el inciso «respetando el principio de paridad de ordenamientos» de 
la ley 11, la ley 12 y el segundo párrafo de la ley 483, todas ellas de la Compilación del 
Derecho civil foral de Navarra o Fuero Nuevo, en la redacción que les da el art. 2 de la 
Ley Foral 21/2019, de 4 de abril, son inconstitucionales y nulas. e.e
b)  Declarar que el párrafo segundo de la letra c) de la ley 54, la ley 511 y el párrafo  b
segundo de la ley 495 de la Compilación del Derecho civil foral de Navarra o Fuero  106ww
iNnucoenvost,i teunc iloan raeledsa cicniótenr pqrueeta ldeass d are eslp aerctt.i v2a dmee lnat eL eeyn F loorsa l t2é1rm/2i0n1o9s,  ddee  4lo dse  faubnrdila, mnoe nstoons 
jurídicos 7, 9 g) y 10 b) de la presente sentencia.
c)  Desestimar el recurso de inconstitucionalidad en todo lo demás.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a dieciséis de septiembre de dos mil veintiuno.–Juan José González 
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares 
García.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio 
Narváez Rodríguez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–María 
Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el magistrado don Andrés Ollero Tassara en relación con la 
sentencia del Pleno de 16 de septiembre de 2021 dictada en el recurso de 
inconstitucionalidad núm. 315-2020
Con el máximo respeto a la posición de los restantes magistrados, y en ejercicio de 
la facultad conferida por el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, 
formulo voto particular respecto de la sentencia citada en el encabezamiento.
1.  Debo ante todo resaltar que esta sentencia ha sido un ejemplo más de la validez 
de las deliberaciones para mejorar la calidad de las resoluciones de este tribunal, tras 
una evidente mejora del borrador que le sirvió de punto de partida. La actitud abierta de 
la ponente, atenta a dar entrada a numerosas sugerencias de sus compañeros, ha 
facilitado ese resultado. Agradeciendo su positiva receptividad ante algunas de las que 
tuve  ocasión  de  plantearle,  he  de  lamentar  que  no  me  haya  permitido  superar  mi 
discrepancia respecto a algunos aspectos de no menos cuantía.
2.  Esa atenta actitud se puso, por ejemplo, de relieve a propósito del posible 
conflicto  competencial  entre  algunas  previsiones  del  Fuero  Nuevo  de  Navarra  y  la 
exclusividad de la competencia estatal al respecto, con apoyo en el art. 149.1.8 CE. 
Alcanza tal exclusividad no solo a los efectos de la inscripción registral, sino también a la 
indicación de los actos y negocios que pueden o deben acceder al registro, de la que se 
ocupa el fundamento jurídico sexto de la sentencia. Esta señala con todo rigor que el 
legislador  hipotecario  estatal  ha  ejercido  esta  competencia,  al  enumerar  los  actos 
inscribibles  cuando  se  trata  de  declarar,  constituir,  reconocer,  trasmitir,  modificar  o 
extinguir el dominio o derechos reales. Igualmente ha establecido que también lo son 
cualesquiera otros de la misma naturaleza, incluidos los actos y contratos que –con 
diferentes nombres– se conocen en las provincias forales, si producen respecto a los 
bienes inmuebles o derechos reales similares efectos.
Considero sin embargo que, al examinar –en el apartado a) de dicho fundamento– la 
ley 72 sobre inscripción de actos del titular de vivienda familiar, sin perjuicio del uso 
atribuido en caso de ruptura de la familia, o –en el apartado b)– la ley 471 sobre 
inscripción  del  pacto  anticrético,  así  como  –en  el  apartado  d)–  la  ley  554  sobre 
inscripción del censo vitalicio con indicación de la documentación precisa, la sentencia 
debería  haber  reconocido,  sin  problema,  que  el  legislador  foral  navarro  se  había 
adentrado en el ámbito de la competencia estatal. Sin duda ello entrañaba prima facie 
una invasión, pues, con carácter general, una comunidad autónoma no puede repetir ni 
parafrasear normas cuya adopción solo corresponde al Estado, como ha resaltado este 
tribunal  en  reiterada  jurisprudencia  sobre  las  llamadas  leges  repetitae  (por  todas, 
STC 51/2019, de 11 de abril, FJ 6).
En efecto, solo el Estado puede establecer qué actos son inscribibles y ha ejercido  e.
esta competencia incluso respecto de actos y negocios que ahora regula el Derecho  w.b
foral. La sentencia, sin embargo, debería también descartar la existencia de invasión  106ww
cjuosmtifpiceatenn, cpiaolr,  eaxl cneop cdióanr,s ela  uinnate rcvoenntcriaódni crceiópne tictiovna  dlae l nloergmisala deosrta ntaalv ayr rsoí.  rEalz olengeissl aqduoer 
seosnta tianls csroibloib hleas  isnid aicfaedctoa nd ea lm doodmoi ngioe:n déericcloa rqauceió nlo, sc oancstotistu oci ónne,g toracsioms isdióenl ,D meroedcihfioca fcoióranl 
o extinción. De ahí que, por razones de seguridad jurídica, no esté pues de más que el
legislador navarro afirme el carácter inscribible de las figuras concretas que él regula y 
que producen esos efectos. Para justificar dicha reiteración cabe subrayar además que 
el reparto competencial en este ámbito no responde a pautas comunes o generales y 
que, antes de la Constitución, la Compilación foral ya se refería al carácter inscribible de 
los actos por ella regulados en perfecta coordinación con la legislación hipotecaria 
estatal.
Desgraciadamente la sentencia opta, por el contrario –en el ya citado apartado a)– 
por afirmar que «el solo argumento de que la norma autonómica se refiera a un eventual 
acceso  del  derecho  de  uso  que  regula  el  registro  de  la  propiedad,  no  puede  ser 
considerado  suficiente  para  apreciar  su  inconstitucionalidad»;  o  –más  abajo–  que 
Navarra  «no  está  regulando  una  materia  ajena  a  las  competencias  autonómicas». 
Igualmente  insiste  –tanto  en  dicho  apartado  como  en  el  b)–  en  que  las  leyes 
controvertidas no están regulando los efectos de la inscripción. Como solo el Estado 
tiene competencia para señalar qué actos son inscribibles, como por lo demás reconoce 
la sentencia con todo rigor, debería limitarse a afirmar que el legislador foral navarro no 
ha llegado a invadir esas atribuciones porque se ha limitado a optar por una repetición, 
que no es en este caso injustificada.
3.  Lamento igualmente no poder compartir el tratamiento que la sentencia dispensa 
a las bases de las obligaciones contractuales. Sigue haciendo suya –en el fundamento 
jurídico noveno– la doctrina de la STC 132/2019 sobre el Código civil de Cataluña en 
torno al significado de las «bases de las obligaciones contractuales» (art. 149.1.8 CE) 
como límite al Derecho civil foral. Ya tuve ocasión, como otros cuatro magistrados, de 
formular respecto a ella voto particular, por desconocer la voluntad del constituyente de 
que el Derecho privado sea estatal como regla general. El resultado es que, al permitirse 
casi cualquier regulación autonómica de Derecho civil, pues basta para ello una lejana 
conexión con algún principio foral preconstitucional, se desemboca en una interpretación 
minimalista  de  las  «bases  de  las  obligaciones  contractuales»  (art.  149.1.8  CE). 
Paradójicamente, el Estado puede llegar a contar con menos competencias en materia 
de Derecho civil que en ámbitos tan autonómicos como la educación, la sanidad o el 
medio ambiente. La sentencia da una vuelta de tuerca a esta doctrina, de lo que cabría 
discrepar incluso aceptando las premisas de la STC 132/2019; que no es mi caso.
La sentencia descarta –en el fundamento jurídico noveno– que el retracto en la 
cesión de créditos, de la ley 511, así como –en el décimo– la dación en pago, de la 
ley  495,  vulneren  las  bases  de  las  obligaciones  contractuales.  Razona  que  ningún 
problema suscita que Navarra introduzca limitaciones a la autonomía de la voluntad 
como estas. La consecuencia, en ambos casos, es que el acreedor se expone a que el 
deudor se libere con cantidades inferiores a las pactadas, pese a que el Código civil las 
ha regulado solo para un caso concreto –crédito litigioso– o ni siquiera las ha previsto, en 
el caso de la dación en pago.
La sentencia busca apoyo en una peculiar «ponderación» de varios elementos. 
Afirma,  para  empezar,  que  las  partes  pueden  siempre  pactar  lo  que  quieran, 
desplazando la aplicación de los preceptos controvertidos; pero –dejando aparte la 
competencia competencial– no oculta que, en ausencia de acuerdo, se aplicará en 
Navarra un régimen especial de cesión de créditos o dación en pago que privilegia a una 
de  las  partes,  en  contra  del  régimen  general  en  Derecho  civil  de  igualdad  de  los 
ciudadanos y autonomía de la voluntad. Argumenta, por otra parte, que las figuras 
reguladas no son fruto de un crecimiento orgánico, sino de una regulación foral de pura 
conservación, al estar previstas casi en los mismos términos antes de la Constitución;  e.
pero la realidad es que la competencia exclusiva estatal en materia de bases de las  w.b
obligaciones  contractuales  está  constitucionalmente  reconocida  como  límite  a  las  106ww
acoctmupaelizteanccióians o  dfoersaalerrso, lloc o(anr t. in1d4e9p.1e.n8d CeEnc).i aE ndfaet izqau, ea  lae svteazs,  qsueea nla  rdeeg ulcaocniósne rnvaavcaiórrna, 
lnoo q tuieen –ea d timraevnéssi ódne  munearc ianntetirlp, rael taseciró ens dtee  ucno náfmorbmitiod acdo–m spee tlelenvcaia al le fxaclllou;s sivieanmdeon cteie ertsot aqtuael, 
no se produce invasión competencial del art. 149.1.6 CE, ello nada dice sobre si los
preceptos controvertidos han invadido la competencia estatal igualmente exclusiva de las 
bases de las obligaciones civiles contractuales, que es el objeto de la deliberación. Por 
último, apunta que el Código civil no ha identificado cuáles son esos preceptos básicos, 
lo que obligaría al Tribunal Constitucional a la dificultosa tarea de inferir por sí qué es lo 
básico; pero es obvio que la dificultad de inferir tales bases no exime de la tarea de 
identificarlas al Tribunal Constitucional, que –por otra parte– la reclamó para sí por todas, 
en la STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 6, sobre la ley catalana de trasferencia de las 
diputaciones a la Generalidad, además de rubricarlo en la histórica sentencia 76/1983, 
de 5 de agosto, sobre armonización autonómica.
La cuestión crucial para resolver la controversia gira en torno a cuáles son las bases 
de las obligaciones contractuales, que han de operar como parámetro de contraste. Más 
allá de la lógica ponderativa que se esfuerza por desarrollar, la sentencia considera que 
el  régimen  excepcional  del  crédito  litigioso  (art.  1535  CC)  sería  el  parámetro  de 
contraste; el Fuero Nuevo no lo habría vulnerado, sino que se habría limitado a extender 
su lógica. En suma, la sentencia desconoce que la ausencia dentro del Código civil de 
restricciones a la autonomía de la voluntad no puede interpretarse como un ámbito 
material no regulado, que podría copar el Derecho foral. La ausencia de un régimen 
estatal –de dación en pago o de liberación de la deuda pagando al cesionario lo que este 
abonó al cedente– es fruto de una opción clara y deliberada del Estado en favor de la 
igualdad de las partes y de la primacía de la autonomía de la voluntad.
Las bases aplicables en el presente caso son pues: los principios generales de 
igualdad y autonomía de la voluntad, así como los preceptos del Código civil que los 
concretan al imponer el cumplimiento exacto de las obligaciones –arts. 1127, 1166 
y 1169 CC–, dado que el término de los contratos se entiende establecido en beneficio 
de las dos partes (art. 1157 CC). Igualmente que el régimen de cesión del crédito litigioso 
reviste carácter excepcional y responde a una concreta finalidad: facilitar la conclusión 
de  pleitos  (art.  1535  CC).  Al  llevar  esta  regulación  excepcional  más  lejos  de  lo 
implícitamente establecido, las leyes 511 y 495 del Fuero Nuevo han invadido por tanto –
a mi juicio– la competencia estatal en materia de Derecho civil, teniendo en cuenta que 
la propia STC 132/2019, FJ 6 –que no suscitó en mí especial entusiasmo– ya señaló que 
la autonomía de la voluntad y la obligatoriedad de los contratos forman parte de las 
bases de las obligaciones contractuales.
4.  En  conclusión,  considero  que  la  doctrina  constitucional  está  ensanchando 
desmesuradamente la competencia autonómica para conservar, actualizar y desarrollar 
las peculiaridades civiles forales. Siendo la regla general que el Derecho civil es estatal, 
parece obligada una interpretación estricta de las materias que corresponden en todo 
caso al poder central. Por el contrario, a determinadas excepciones autonómicas se las 
interpreta extensivamente, mientras la indiscutible competencia exclusiva estatal queda 
convertida en una forzada excepción a la excepción, interpretable con notoria tacañería, 
en  perjuicio  de  la  igualdad  de  los  ciudadanos.  Así  ocurre  –a  mi  juicio–  con  esta 
interpretación minimalista de las bases obligacionales, que conducirá a la postre a la 
desaparición pura y simple del régimen civil contractual común en las comunidades con 
alguna tradición foral, resultado que indudablemente no defiende la Constitución.
Por todo ello me considero obligado a formular el presente voto particular.
Madrid, a dieciséis de septiembre de dos mil veintiuno.–Andrés Ollero Tassara.–
Firmado y rubricado. s
Voto particular que formula el magistrado don Antonio Narváez Rodríguez, en relación  106ww
Enc oenje lrac isceion tednec ilaa  dfiacctaudltaa de nq eule r emcuer scoo dnefie inrec oenls taitrut.c io9n0a.2li ddaed  nlaú mL.e 3y 1O5-r2g0á2n0ica del
Tribunal Constitucional, y con pleno respeto a la opinión de la mayoría del Pleno,
formulo, al discrepar de la fundamentación jurídica y del fallo de la sentencia dictada, el  Bc
presente voto particular conforme a los argumentos que defendí en la deliberación del 
Pleno y que resumidamente expongo a continuación.
1.  Vulneración  de  la  competencia  estatal  de  «ordenación  de  los  registros  e 
instrumentos públicos».
a)  La sentencia de la mayoría asume que, dentro de la competencia estatal para la 
«ordenación de los registros e instrumentos públicos» prevista en el art. 149.1.8 CE, se 
incluye, por lo que se refiere en concreto a los registros de carácter civil, no solo su 
regulación y organización y la determinación de los efectos de la inscripción registral, 
sino también la decisión sobre los actos y negocios jurídicos que pueden acceder a tales 
registros. Esto se hace en los arts. 2 de la Ley hipotecaria y 7 y 8 de su Reglamento a 
través de una enumeración concreta de actos y contratos inscribibles, complementada 
mediante una cláusula abierta, que incluye, entre otras, las figuras reguladas en las 
legislaciones civiles forales o especiales (FJ 6).
Partiendo del canon anterior, la sentencia analiza las diversas leyes del Fuero Nuevo 
de Navarra impugnadas por vulnerar la mencionada competencia estatal. Salvo en el 
caso de la ley 483, que la resolución considera inconstitucional y nula por adentrarse en 
la regulación de los efectos de la inscripción del pacto de reserva de dominio, en el resto 
(ley 54, sobre reconocimiento del menor no emancipado; ley 72, sobre derecho de uso 
de la vivienda familiar en caso de separación; ley 471, en materia de pactos anticréticos; 
y ley 544, sobre el censo vitalicio) aprecia que el legislador navarro no ha hecho sino 
reiterar las normas estatales que ya prevén la inscripción de tales actos, por lo que no se 
produce la invasión competencial denunciada en la demanda. Se apoya para ello en la 
doctrina constitucional sobre la lex repetita, con cita de la STC 51/2019, de 21 de abril, 
FJ 6).
b)  Sin embargo, la correcta aplicación de la doctrina sobre la lex repetita habría 
debido conducir a la estimación de dichas impugnaciones, de modo particular en lo que 
se refiere a la ley 544, a la que más adelante me referiré más detalladamente.
En primer lugar, debe partirse de que, según tal doctrina, «cabe distinguir dos 
supuestos de reproducción de normas estatales por las autonómicas, de los que se 
derivan  consecuencias  distintas.  El  primer  supuesto  se  produce  cuando  la  norma 
reproducida y la que reproduce se encuadran en una materia sobre la que ostentan 
competencias tanto el Estado como la comunidad autónoma. El segundo tiene lugar 
cuando  la  reproducción  se  concreta  en  normas  relativas  a  materias  en  las  que  la 
comunidad autónoma carece de competencias» (STC 341/2005, de 21 de diciembre, 
FJ 9, reiterada, entre otras, por la STC 51/2019, de 11 de abril, FJ 6). Mientras que en el 
segundo caso, en que la competencia normativa corresponde exclusivamente al Estado, 
la falta de habilitación autonómica debe conducir a declarar la inconstitucionalidad y 
nulidad de la norma que transcribe la norma estatal, en el primero, al margen de 
reproches de técnica legislativa, la consecuencia no será siempre la inconstitucionalidad, 
sino que habrá que estar a los efectos que tal reproducción pueda producir en el caso 
concreto.
La sentencia utiliza respecto de las leyes 72, 471, 483, 544 y 54 (por el orden 
establecido en la resolución) un argumento que, de modo resumido, es el siguiente: 
Dado  que  el  propósito  de  estas  normas  es  regular  determinadas  instituciones  del 
Derecho foral navarro y, por tanto, la perspectiva desde la que se aborda aquella 
regulación es de carácter material y atinente al régimen jurídico sustantivo de aquellas 
instituciones, el planteamiento normativo así determinado quedaría dentro del primero de  e
los supuestos anteriormente enunciados, esto es el que habilita para que la Comunidad  bo
Autónoma de Navarra, en el ejercicio de su competencia exclusiva para conservar,  106ww
nmoordmifaictiavra  y pdroepsaiar roqlulaer,  sdue Dnterroe cdheo  floosra lt r(easr t. á4m8b LitOosR AeFxpNuAe)s, tpous,e dhaa gdais puosnoe rd seo barqeu uenllaa 
qcoume paeqtueenlcloias;  dseergeúcnh orasz pounead, elans  tceintaedr aasc cleeyseos ,a al ureng iinsctrlou ydeen dlao  perno psiue dteaxdt,o a l at rraevféesre dneci alo as 
asientos de inscripción (en todos los casos) y de anotación preventiva (en el supuesto de 
la ley 72), no rebasarían los límites de aquella competencia.
Disiento de esta valoración. Como ya sostuve con ocasión del enjuiciamiento del 
recurso  de  inconstitucionalidad  núm.  2557-2017,  interpuesto  contra  determinados 
preceptos del Código civil de Cataluña, resuelto mediante la STC 132/2019, de 13 de 
noviembre, a la que formulé un voto particular y me adherí, asimismo, al planteado por el 
magistrado  don  Ricardo  Enríquez  Sancho,  en  materia  civil  no  hay  competencias 
compartidas ente el Estado y las comunidades autónomas. El Estado tiene competencia 
exclusiva  en  materia  de  Derecho  civil  y,  bajo  ciertas  condiciones,  también  tienen 
competencias las comunidades autónomas con derechos civiles, forales o especiales, 
pero no hay duda de que corresponden en exclusiva al Estado, en todo caso, las 
llamadas «reservas de segundo grado», entre las que se encuentra la «ordenación de 
los registros e instrumentos públicos».
Así  pues,  omitiendo  toda  referencia  al  párrafo  segundo  de  la  ley  483,  que  la 
sentencia ha declarado inconstitucional y nulo, pronunciamiento este que comparto, 
debo sin embargo, objetar que, cuando el legislador navarro reproduce las normas 
estatales que disponen el acceso a los registros de determinados actos y negocios, lo 
hace en un ámbito de exclusiva competencia estatal, en el que la reproducción está 
vedada, según la doctrina sobre la lex repetita, lo que habría debido llevar a estimar la 
impugnación.
En concreto, deberían haberse declarado inconstitucionales y nulos por tal motivo: (i) 
el último inciso del párrafo quinto de la ley 72 («el derecho de uso podrá ser inscrito o 
anotado preventivamente en el registro de la propiedad»), por disponer la inscripción en 
el registro de la propiedad del derecho de uso de la vivienda en caso de ruptura de la 
familia; (ii) el párrafo tercero de la ley 471 («Inscripción. Los pactos anticréticos serán 
inscribibles, según su objeto, en el registro de la propiedad […]»), que hace lo mismo 
respecto de los pactos anticréticos; y, (iii) el párrafo cuarto (inciso «será inscribible en el 
registro civil») de la ley 54. No obstante, respecto de este último, la sentencia realiza una 
interpretación conforme del mencionado inciso que incorpora al fallo, lo que no hace en 
los anteriores, y aun cuando mostré mi discrepancia respecto de este último, finalmente 
no insistí en su inconstitucionalidad en la deliberación final.
c)  Más clara, si cabe, sería la inconstitucionalidad y nulidad de la ley 544, referida al 
censo vitalicio, pues llega a detallar las menciones que deben constar en la inscripción 
de este derecho. No es atendible el argumento de la sentencia que sostiene que se trata 
de una figura singular del Derecho foral navarro, que justificaría, no solo la previsión de 
inscribirlo, sino la enumeración de los datos que deben constar en la inscripción.
El que se trate de una figura propia del Derecho navarro no hace necesario que este 
prevea su inscripción, pues, como se ha dicho, el acceso al registro de la propiedad 
deriva de la normativa estatal reguladora de los registros públicos. Menos aún puede 
adentrarse la norma autonómica en precisar las menciones de la inscripción, que serán, 
en virtud de la norma estatal, los que caracterizan al censo vitalicio como derecho real, 
aspecto en el que el legislador foral no debe intervenir. Los arts. 8 y 9 de la Ley 
hipotecaria, relativos al contenido de las inscripciones registrales, así como el art. 18 del 
mismo  texto  legal,  que  dispone  el  régimen  jurídico  de  la  función  calificadora  del 
registrador de la propiedad, son los que deben regular el objeto y actuación de la 
práctica de aquellos, sin que una norma autonómica pueda disponer cuál deba ser el 
contenido de la inscripción registral, pues el precepto de referencia (ley 544) contraviene, 
a  mi  juicio,  la  competencia  exclusiva  del  Estado  en  materia  de  ordenación  de  los  s
registros públicos, cuya doctrina constitucional recoge el propio fundamento jurídico 6 de  oe.
la sentencia. w.
2.  Afectación de las bases de las obligaciones contractuales.
discErenp aenlt ea qpuaer taedl mo aagnistterraiodro  dhoen  Rheiccahrod o mEennrícqiuóenz  aS amnci hoa dfohremsuiólón  aa lla  SvoTtCo  1p3a2r/t2ic0u1la9r, 
de 13 de noviembre, resolutoria del recurso de inconstitucionalidad núm. 2557-2017,
interpuesto contra diversos artículos del Código civil de Cataluña, al que ahora me remito 
para ratificar mi planteamiento contrario a la doctrina del Pleno de este tribunal que allí 
se estableció.
El fundamento jurídico 6 de aquella sentencia abordó, como acabo de anticipar, la 
noción de «bases de las obligaciones contractuales» en unos términos sobre los que ya 
manifesté mi discrepancia. En síntesis, disentía del concepto «minimalista» de bases 
que postuló aquella resolución, totalmente desligado de la imprescindible conexión con 
los «principios informadores peculiares del Derecho foral», que opera como razón y 
límite de la competencia autonómica en materia de Derecho civil. Lo cual lleva a una 
interpretación extensiva de esta y a una correlativa restricción de la competencia estatal, 
frente a la innegable voluntad de la Constitución de reservar «con alguna salvedad 
cualificada, el Derecho privado a la potestad central del Estado» [SSTC 88/1986, FJ 5; 
225/1993, FJ 5 B); 54/2018, FJ 6 b), y 13/2019, FJ 3 b)].
Pues bien, mi discrepancia se refiere ahora a lo resuelto por la sentencia en relación 
con la ley 511, que regula la «cesión de créditos». A mi entender, es inconstitucional y 
nulo todo el precepto, a excepción de su inciso inicial («[e]l acreedor puede ceder su 
derecho contra el deudor»). Mi parecer discrepante se refiere al retracto legal que la ley 
de referencia reconoce al deudor de un crédito cedido por el acreedor (cedente) a un 
tercero (cesionario), cuando la cesión sea a título oneroso; en tal caso, la ley 511, como 
regla general, faculta al deudor para quedar liberado de su obligación «abonando al 
cesionario el precio que este pagó más los intereses legales y los gastos que le hubiere 
ocasionado la reclamación del crédito».
El ahora párrafo primero de la ley 511 conserva el texto original de la Compilación del 
Derecho civil foral de Navarra aprobada por la Ley 1/1973, de 1 de marzo, de tal manera 
que la modificación legislativa operada por la Ley Foral 21/2019, de 4 de abril, de 
modificación y actualización de la citada Compilación, se ha limitado a añadir tres 
párrafos al primitivo contenido del precepto, para realizar, según reza en el preámbulo, 
«una mínima adecuación procesal necesaria y derivada de la especialidad sustantiva».
Sin embargo, como ha declarado la doctrina reiterada de este tribunal, que glosa y 
así lo reconoce el fundamento jurídico 3 de la sentencia, la inclusión de aquel párrafo 
primero en la inicial regulación del Fuero Nuevo de Navarra no impide su enjuiciamiento 
constitucional y un eventual pronunciamiento estimatorio de su inconstitucionalidad y 
nulidad, toda vez que se trata de una norma preconstitucional y, por «el hecho de que la 
Ley Foral 21/2019 reproduzca algunas de sus previsiones no las convierte, por ese solo 
hecho,  en  adecuadas  al  orden  competencial  que  deriva  de  la  Constitución  y  la 
LORAFNA».
Varios son los argumentos que, conforme a mi criterio, deberían haber llevado a un 
pronunciamiento estimatorio de la inconstitucionalidad y nulidad de esta ley 511 y de los 
nuevos párrafos incorporados por la Ley 21/2019, en cuanto que estos últimos son 
desarrollo instrumental y procesal del anterior principal:
a)  Hay que partir de que, conforme al FJ 6 de la STC 132/2019, ya citada, la 
autonomía de la voluntad, la obligatoriedad del contrato y su cumplimiento exacto (arts. 
1127, 1157, 1166 y 1169 del Código civil) forman parte de las bases de las obligaciones 
contractuales  y  que  el  retracto  en  la  cesión  de  créditos  (ley  511)  constituye  una 
excepción a aquellos principios, impuesta en favor del deudor por el legislador foral para 
toda clase de cesión de créditos onerosos, frente a la regulación del Código civil que 
únicamente contempla esta posibilidad en el art. 1535, relativo a los «créditos litigiosos».
Parece lógico que si la obligatoriedad del contrato y su cumplimiento exacto es una  e.
«base  de  las  obligaciones  contractuales»,  su  delimitación  negativa,  es  decir,  sus  w.b
excepciones,  también  hayan  de  serlo.  Así  las  cosas,  una  regulación  como  la  aquí  106ww
pcoangtaronvdeor taidl ac,e sqiuoen aarmiop dlíeal  ncorétadbitloe moneenrtoes loo slo c qausoes e esnte  lossa tqisufiez oe lp doer uedl oprr isnec ippaule, dinet elirbeesreasr 
sye gnatestnocsia q u(FeJ l e9 )o ceanstiieonndóe l aq rueec llaam baacsióen c doenlt rcarcétduiatol  q(lueey  5d1e1b)e,  asfeercvtiar  ad ela c cointatrdaas tbea eses . «Llaa 
figura genérica de la cesión de créditos y no una de sus manifestaciones específicas,
como es la prevista en el citado precepto del Código civil [en referencia al art. 1535] que 
aplica un tipo contractual general a una clase concreta de créditos, los litigiosos». Y 
considera que la regulación foral se inspira en los mismos principios que la estatal, sin 
que «la restricción de la cesión a los créditos litigiosos a los que alude el art. 1535 del 
Código civil deba ser considerada materialmente básica y, con ello, operar en todo caso 
como un límite insuperable».
Sin embargo, la sentencia no repara en que lo específico del art. 1535 del Código 
civil y de la ley 511 del Fuero Nuevo no es tanto la «cesión de créditos», cuanto más el 
derecho de retracto legal que se otorga al deudor en dicha cesión, esto es, la posibilidad 
de liberarse pagando menos de lo pactado. La alteración que introduce la ley 511 se 
refiere específicamente al citado retracto, para concederlo en cualquier caso de cesión 
de créditos y no solo en los litigiosos, supuesto para el que lo reserva el Código civil con 
un fin concreto que es reducir la conflictividad.
La norma estatal sacrifica el principio general que permite al acreedor exigir lo 
pactado en aras de facilitar el fin de un pleito, pero la ley 511 generaliza una excepción a 
la fuerza vinculante del contrato y al cumplimiento exacto de las obligaciones, que es una 
«base de las obligaciones contractuales», según reconoció la propia STC 132/2019, 
FJ 6. Lo cual, a mi juicio, vulnera la base.
En este sentido, resulta muy ilustrativa la reciente sentencia del Tribunal Supremo 
(Sala de lo Civil, Sección Primera) núm. 151/2020, de 5 marzo, en cuyo fundamento 
jurídico 4 se enfatiza que el retracto del art. 1535 del Código civil supone una excepción 
a  principios  estructurales  de  las  obligaciones  contractuales,  particularmente,  el 
cumplimiento exacto de las obligaciones, justificado en el interés de poner fin a los 
pleitos. Dicha sentencia considera que, como excepción que es a un principio estructural, 
no cabe extenderla a otros supuestos distintos de los expresamente previstos.
b)  En segundo término, la tesis de la mayoría contraviene también el principio de 
autonomía de la voluntad, que es, según el criterio de aquella STC 132/2019, una base 
de las obligaciones contractuales (además, es una fuente del Derecho foral de Navarra, 
de conformidad con lo que disponen las leyes 7 y 8 del Fuero Nuevo). Pues bien, en la 
cesión de créditos operan, en realidad, dos vínculos jurídicos que se crean a partir de la 
formalización de aquellas relaciones contractuales: De una parte, el que se origina entre 
el cedente y el cesionario, esto es entre el acreedor originario y un tercero al que aquel le 
cede el crédito; y, de otro lado, el que pasa a constituirse también entre el cesionario, en 
cuanto nuevo acreedor, y el deudor. Al permitir esta norma navarra que el deudor, en 
cualquier  modalidad  de  crédito  oneroso,  pueda  liberar  su  obligación  abonando  al 
cesionario lo que este pagó por el crédito cedido y no por la cuantía del principal del 
mismo, está vulnerando también el principio de autonomía de la voluntad, en la medida 
en  que  afecta  de  modo  relevante  a  lo  que,  en  su  momento,  pactaron  cedente  y 
cesionario; de modo general y por imperativo legal, el cesionario de un crédito adquirido 
a  título  oneroso  (usualmente,  por  una  cantidad  inferior  a  su  cuantía  real)  se  verá 
compelido a liquidar aquel crédito y liberar al deudor de su obligación si este se limita a 
abonar el importe del principal que pagó el cesionario más los intereses y gastos que se 
citan.
En definitiva, la sentencia renuncia, incluso, a aplicar al enjuiciamiento de la ley 511 
del  Fuero  Nuevo  el  ya  «minimalista»  concepto  de  «bases  de  las  obligaciones 
contractuales» que postula la STC 132/2019, dando un paso más en la interpretación 
restrictiva de la competencia estatal para regular una materia trascendental para el 
tráfico jurídico. s
c)  Finalmente, tampoco puedo estar de acuerdo con el argumento de que esta  oe.
norma legal no invada, además de la competencia exclusiva del Estado en materia de  w.
bases  de  las  obligaciones  contractuales  (art.  149.1.8  CE),  la  igualmente  exclusiva  106ww
econmtiepnedteon cqiuae  dree sauqltuae l taemn bmiéant earipal icdaeb lele gais llaocsi ócno nmseurmcaidnotirle (sa ryt.  u1s4u9a.1ri.o6s  CdEe) , cpréodrqituoes 
hipotecarios.
A mi entender, el planteamiento que hace la sentencia acerca de que se trata de una 
«norma  de  contenido  netamente  civil»  [FJ  9  b)],  de  tal  manera  que  su  ámbito  de 
aplicación queda limitado a las relaciones obligatorias de carácter civil pero no a las 
mercantiles, contrasta con la propia dicción del texto del párrafo segundo de esta ley 511, 
que  comienza  disponiendo  «[s]in  perjuicio  de  las  formalidades  requeridas  en  la 
legislación hipotecaria, el cedente deberá notificar al deudor de forma fehaciente la 
cesión […]», lo que permite deducir, sin gran esfuerzo interpretativo y en la medida en 
que la norma tiene una vocación de generalidad a toda clase de cesiones de créditos, 
que también la cesión de los créditos con garantía hipotecaria, suscritos por entidades 
bancarias  o  financieras  con  sus  clientes,  tienen  acogida  en  aquella.  No  resulta 
concebible en la actualidad, salvo contadas y singulares excepciones, la constitución de 
garantías hipotecarias sobre un inmueble para asegurar el pago de préstamos suscritos 
entre particulares y en el ámbito exclusivamente civil y, por ello, sin que intervenga una 
entidad bancaria o financiera en calidad de prestamista.
Por  eso,  en  la  deliberación  sostuve  que  los  presupuestos  de  enjuiciamiento 
constitucional  de  esta  norma  guardaban  similitud  con  la  que,  en  su  momento,  fue 
analizada y resuelta por la STC 13/2019, de 31 de enero. La disposición adicional de la 
Ley del Parlamento de Cataluña 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para 
afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, declarada 
entonces inconstitucional y nula por este tribunal, disponía, bien es cierto que de modo 
exclusivo para créditos hipotecarios constituidos en garantía de pago para adquisición de 
viviendas, pero establecía, a continuación, en su segundo inciso, que «[s]i la cesión [del 
crédito] es a título oneroso, el deudor queda liberado de la deuda abonando al cesionario 
el precio que este ha pagado más los intereses legales y los gastos que le ha causado la 
reclamación de la deuda». El texto de esta norma era exactamente igual al de la ley 511 
navarra. Pues bien, en aquella sentencia se indicaba que el precepto catalán contravenía 
las competencias exclusivas del Estado contenidas en el art. 149.1 apartados 6 y 8 CE.
Por ello, entiendo que la ley 511 es inconstitucional y nula por contravenir las 
competencias exclusivas reconocidas al Estado por el art. 149.1, apartados 6 y 8 CE.
Por todo ello, emito mi voto particular discrepante.
Madrid, a dieciséis de septiembre de dos mil veintiuno.–Antonio Narváez Rodríguez.–
Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho a la sentencia 
dictada en el recurso de inconstitucionalidad número 315-2020
Comparto la decisión de la sentencia en todos los puntos debatidos, excepto en dos, 
de los que debo exponer mi parecer discrepante, de acuerdo con lo que sostuve en la 
deliberación ante el Pleno del tribunal.
En mi opinión, la ley 544, sobre el contenido de la inscripción de los censos vitalicios 
en el registro de la propiedad, y la ley 511, reguladora del llamado retracto de créditos 
litigiosos, debieron ser declaradas inconstitucionales por vulnerar las competencias del 
Estado sobre «ordenación de registros públicos» la primera y «bases de las obligaciones 
contractuales» la segunda.
1.  La  ley  544  indica  expresamente  qué  circunstancias  deben  constar  en  la 
inscripción de los censos vitalicios constituidos con arreglo al Derecho navarro. La Ley  s
Foral 21/2019, objeto de recurso, ha regulado esta figura en las leyes 541 a 543 de la  oe.
Compilación y luego ha dispuesto en la ley 544 que «la inscripción del censo en el  w.
craeinrgcuiusantlr,s olta ad necca ilnaats ipd qraoudpe i ceeodsnatavdbe dlneeizdbcaea rc áloa ms leeoñg airsellaadrce einólc nti óíhtnuip loyo ,t deeecn ac sroiuan »sc.taitsuoc,i óens, taebl iilmizpaocrióten ,d ye  llaas p deenmsióáns   2021-17106n https://ww
A mi juicio, el citado precepto vulnera claramente la competencia estatal sobre
ordenación de los registros públicos de carácter civil que el art. 149.1.8 CE reserva «en  Bc
todo caso» al Estado. El carácter «exclusivo» de esta competencia, reconocido en la 
sentencia  (FJ  6),  implica  que  las  comunidades  autónomas  no  pueden  regular  el 
contenido  de  los  libros  de  esos  registros.  No  lo  ha  entendido  así  la  mayoría,  sin 
embargo, al desestimar el recurso contra esta ley 544.
Según doctrina consolidada de este tribunal sobre el inciso final del art. 149.1.8 CE 
(«En todo caso […]») donde se encuentra la competencia estatal sobre «ordenación de 
los  registros  […]  públicos»,  «el  sentido  de  esta,  por  así  decir,  segunda  reserva 
competencial en favor del legislador estatal no es otro […] que el de delimitar un ámbito 
dentro  del  cual  nunca  podrá  estimarse  subsistente  ni  susceptible,  por  tanto,  de 
conservación, modificación o desarrollo, Derecho civil especial o foral alguno […] sin 
perjuicio, claro está, de lo que en el último inciso del artículo 149.1.8 se dispone en orden 
a la determinación de las fuentes del Derecho» (SSTC 41/2018, de 26 de abril, FJ 4; 
40/2018, de la misma fecha que la anterior, FJ 6; 31/2010, de 28 de junio, FJ 79, 
y 88/1993, de 12 de marzo, FJ 1, entre otras). En contra de esta doctrina, la mayoría ha 
decidido que el contenido de la competencia sobre ordenación de registros públicos se 
reduce a la «regulación y organización de los registros», la regulación de «la publicidad y 
protección que estos otorgan» y la «determinación […] de los efectos de la inscripción [y] 
de los actos y negocios jurídicos […] que son o deben ser inscribibles» (FJ 6). Nada 
más. En otras palabras, la competencia sobre ordenación de los registros públicos no 
comprende la regulación del contenido de esos registros, es decir, de lo que debe 
inscribirse  en  sus  libros.  La  mayoría  ha  convertido  una  competencia  exclusiva  en 
compartida, ya que de ahora en adelante el contenido de esos registros del Estado 
queda en manos de las comunidades autónomas.
La sentencia parece justificar esta intromisión en la ordenación del registro de la 
propiedad en una especie de necesidad intrínseca: al no regular el Derecho civil común 
el censo vitalicio «no habría parámetro en la legislación estatal» para la calificación 
material sobre la «validez del acto» que debe efectuar el registrador conforme al art. 18 
LH antes de darle acceso al registro, y por lo tanto la mención a estas circunstancias se 
hace necesaria «a fin de hacer posible la inscripción» de los censos constituidos con 
arreglo al Derecho navarro [FJ 6 d)]. Pero esto, en mi opinión, no es así. La calificación 
material del art. 18 LH es una operación extrarregistral que exige verificar la adecuación 
del negocio jurídico al entero ordenamiento jurídico, y por tanto también a las normas del 
Derecho foral sustantivo cuando sea el caso. En otras palabras, cuando algún interesado 
quiera  inscribir  un  derecho  de  censo  vitalicio  navarro,  el  art.  18  LH  ya  obliga  al 
registrador a comprobar la validez y carácter real de ese derecho que se pretende 
inscribir conforme a las normas forales aplicables, entre otras las leyes 541 a 543 antes 
citadas. No es necesario, por tanto, concretar el contenido de la inscripción para permitir 
la calificación del registrador. Sostener esto, como hace la mayoría, es tanto como 
afirmar que hasta ahora los derechos reales forales no tienen acceso al registro (puesto 
que los legisladores autonómicos no han regulado nunca hasta la fecha qué debe 
constar en la inscripción de los mismos) o que tampoco pueden acceder al registro los 
derechos reales atípicos, por definición no regulados en las leyes, afirmaciones ambas 
que no se corresponden con la realidad.
La sentencia cita en apoyo de su tesis lo dispuesto en los arts. 1 y 2 LH y 7 RH. Y el 
art. 8 RH que expresamente permite el acceso al registro de los actos y contratos con 
trascendencia real previstos en los derechos forales.
Sin embargo, en la competencia estatal sobre ordenación de los registros públicos se 
incluye la relativa a determinar el contenido de los asientos. Y esta competencia resulta  s
claramente del art. 9 LH que determina cómo debe ser el folio registral y cómo el  oe.
contenido de los asientos debe ser el que resulte del título, así como del art. 51 RH que  w.
establece las reglas a que han de sujetarse esas inscripciones extensas a que se refiere  106ww
el arPt.r e9c LisHa.mente para posibilitar el acceso al registro de derechos reales atípicos o de
dreegreuclahno se l recoanletse nriedgou dlaed olass  einns lcorsip dceiorneecsh odse  fourna lmeso,d loa  aLbesyt rya cetlo R, eesg ladmeceirn, toin dheippoetnedciaerniotes   BOE-A-cable e
del derecho de que se trate, y no concreto o típico, es decir, derecho por derecho. La 
normativa estatal no dice qué debe constar en la inscripción de un usufructo, de una 
servidumbre, de un censo, etcétera (derechos todos ellos mencionados, junto con otros, 
en el art. 2.2 LH), sino que impone la inscripción de las condiciones o cláusulas que sean 
necesarias para identificar el derecho de que se trate y encomienda al registrador su 
individualización en el caso concreto [vid.  artículo 9, letras c) y d) de la Ley hipotecaria, 
y artículo 51, reglas 5 a 8 de su Reglamento]. Por seguir este sistema, el único espacio 
que deja el legislador estatal al foral es el de regular los «documentos necesarios» para 
la inscripción (art. 8 RH), no el contenido de los asientos, que es lo que le ha otorgado la 
sentencia de la que discrepo. De hecho, cuando lo ha considerado necesario, el Estado 
ha dictado normas especiales para la inscripción de actos que solo existen en Derecho 
foral y no en Derecho común, como los de «bienes adquiridos o que hayan de adquirirse 
en el futuro en virtud de contrato sucesorio» (art. 77 RH) o de «bienes que con arreglo al 
Derecho foral o especial aplicable correspondan a una comunidad matrimonial» (art. 90 
RH).
Por todo ello no tiene la menor importancia, a estos efectos, que el censo vitalicio 
navarro no tenga correspondencia con ninguna regulación análoga del Código civil. Lo 
relevante es que el legislador navarro le dice al registrador qué circunstancias tiene que 
inscribir cuando se le presente un censo vitalicio: «el título de constitución, el importe de 
la pensión anual, la cantidad convenida como redención, y, en su caso, estabilización» y, 
añade, «las demás circunstancias que establezca la legislación hipotecaria». Con toda 
seguridad,  esas  circunstancias  a  que  alude  el  legislador  navarro  son  las  que  el 
registrador inscribirá, si así resultan del título presentado; y si no resultan del título, en 
función de su facultad de calificación, denegará la inscripción, porque son circunstancias 
esenciales para que el derecho constituido tenga eficacia real.
Pero es que, con la tesis de la sentencia, se abre la posibilidad a que todos los 
legisladores forales regulen más o menos pormenorizadamente el contenido de los 
asientos  de  cada  derecho  real  que  ellas  reconozcan.  Y  esto,  a  mi  juicio,  supone 
introducirse en la competencia estatal sobre ordenación de los registros civiles.
En definitiva, conforme a la delimitación de competencias efectuada en el art. 149.1.8 
de la Constitución, las circunstancias mencionadas en la ley 544 deben acceder o no al 
registro  de  la  propiedad  en  función  de  lo  que  resulte  de  la  Ley  y  Reglamento 
hipotecarios, pues solo al Estado le corresponde decidir qué se inscribe en su registro, y 
no  puede  una  comunidad  autónoma  imponerle  qué  datos  o  circunstancias  debe 
incorporar al mismo. El precepto, por tanto, debió haber sido declarado inconstitucional.
2.  La  segunda  razón  de  mi  discrepancia  está  en  la  declaración  de 
constitucionalidad, aunque con interpretación conforme, de la ley 511, que regula la 
cesión de créditos y en concreto el derecho del deudor a liberarse de la obligación 
pagando el precio que pagó el cesionario, más los intereses legales y los gastos que le 
hubiere ocasionado a este la reclamación del crédito. Es indiscutible –no lo niega la 
mayoría– que la citada ley es contraria al artículo 1535 del Código civil, que solo permite 
al deudor esta liberación o retracto del crédito cedido cuando se trate de un crédito 
«litigioso» y «dentro de nueve días contados desde que el cesionario le reclame el 
pago».
El Gobierno de la Nación impugnó el concreto inciso de la ley 511 que permite con 
carácter general la liberación o retracto por contravenir la doctrina de la STC 13/2019, 
de 31 de enero, FJ 3 C), que declaró inconstitucional y nula una norma análoga (la 
disposición  adicional  de  la  Ley  del  Parlamento  de  Cataluña  24/2015,  de  medidas  e.
urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética,  w.b
que establecía el mismo derecho de liberación del deudor del crédito cedido aunque  106ww
lnimovituamdo  ean  loesl  cpornétsetanmidoo sc goanrtraancttizuaadl,o ess ctoo ne sh,i piontterocdau sco[irb]r ed elare vcihvoiesn dy ao) bpliogra csiuopnoense re n« uenl 
marLcoa  dmea lyaosr írae lraecciohnaezsa  clao natpralicctaucaiólens  dperi veasdtea sp»r.ecedente por dos razones: porque la ley
catalana «respondía a una finalidad de protección de los consumidores» mientras que la
ley navarra objeto de este recurso tiene un alcance general y un «contenido netamente 
civil», y porque el Derecho catalán carecía de instituciones preexistentes que permitieran 
considerar la citada disposición adicional como «desarrollo» (art. 149.1.8 CE) de su 
Derecho foral anterior, mientras que el Derecho civil navarro sí los tiene [FJ 9 b)]. 
Ninguno de estos razonamientos me parece convincente.
En primer lugar, la STC 13/2019 no anuló la disposición catalana porque interfiriera 
en las competencias del Estado en materia de consumo sino, como ya he dicho, en sus 
competencias en materia de «legislación civil» del art. 149.1.8 CE, al innovar el contrato 
de cesión de créditos regulado en los artículos 1526 y siguientes del Código civil.
El segundo argumento para rechazar la aplicación de la doctrina de la STC 13/2019 
es que el Derecho foral catalán carecía de antecedentes en materia de cesión de 
créditos, mientras que la Compilación navarra de 1973 ya regulaba la cesión de créditos 
y el derecho general del deudor a liberarse del mismo pagando el precio de la cesión, 
más intereses y gastos, en la ley 511 original. Esto es verdad, pero de la misma manera 
que la legislación estatal anterior a la Constitución no quedó inmune a su contraste con 
esta (por todas, STC 4/1981), lo mismo debe ocurrir con las compilaciones forales.
Inmediatamente, la sentencia se remite a la STC 132/2019, sobre el Código civil de 
Cataluña,  para  justificar  que  la  ley  511  se  ha  dictado  dentro  del  marco  de  la 
«conservación, modificación y desarrollo» del Derecho foral navarro que establece el 
art. 149.1.8 CE sin menoscabar las «bases de las obligaciones contractuales» que el 
citado precepto atribuye «en todo caso» al Estado. No me extenderé aquí en las razones 
por  las  que  no  puedo  compartir  la  interpretación  de  la  expresión  «bases  de  las 
obligaciones contractuales» que se hizo en aquella STC 132/2019. Me remito al voto 
particular que allí formulé. Sintéticamente, considero que esas «bases» no son como las 
normas  básicas  de  otros  subapartados  del  art.  149.1  «líneas  directrices  y  criterios 
globales  de  ordenación  de  los  contratos»  [FJ  9  c)  (ii)]  o  «una  mínima  regulación 
uniforme»  de  los  mismos  a  partir  del  cual  puedan  las  comunidades  autónomas 
desarrollar una política propia [FJ 9 c) (iii)], de modo que la «materia contractual es 
compartida entre el Estado y las comunidades con Derecho civil foral» [FJ 9 c) (i)], como 
repite ahora la sentencia en los párrafos aludidos. En mi opinión, las «bases de las 
obligaciones contractuales» no son una regulación mínima abierta al desarrollo de las 
comunidades autónomas, sino un límite a la actividad legislativa de estas, precisión esta 
que –sorprendentemente– incorpora ahora esta sentencia de la que discrepo [FJ 9 c) 
(iv)] si bien como afirmación retórica ya que no le impide aplicar la doctrina de la 
STC 132/2019 basada en aquellos principios contrapuestos y limitar así esas «bases de 
las obligaciones contractuales» a las establecidas en los títulos I y II del libro IV del 
Código civil (arts. 1088 a 1314) y a los «elementos esenciales» de los contratos [FJ 9 f)]. 
Aplicación de «bases» y «elementos esenciales» del contrato que luego se hace a 
conveniencia,  pues  la  mayoría  reconoce  como  tales  «bases  de  las  obligaciones 
contractuales»  las  de  «obligatoriedad  del  contrato»,  «responsabilidad  por 
incumplimiento»  y  «responsabilidad  universal  del  deudor»,  ya  citadas  en  la 
STC 132/2019 y recordadas en esta [FJ 9 c) (v)], y como «elemento esencial» de la 
cesión de créditos «la subrogación del cesionario en la posición del cedente» [FJ 9 f)]. 
Principios todos ellos negados y puestos en entredicho por la facultad liberatoria general 
reconocida en la ley 511. En particular, la subrogación del cesionario en el lugar del 
cedente no es sino el anverso de la limitación de la facultad liberatoria del deudor al caso 
singular del artículo 1535 del Código civil, reverso de la misma moneda, pues si hay 
subrogación de un tercero en el lugar del acreedor, el crédito permanece (cfr.  arts.  s
1203.3, 1212 y 1213 CC) y por tanto no puede extinguirse pagando el deudor menos de  oe.
lo debido, salvo que una norma especial le autorice a hacerlo (el art. 1535 CC). w.
En fin, y para concluir, si las «bases de las obligaciones contractuales» no son un  106ww
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normas concretas de los contratos típicos del mismo Código; y si el fundamento y criterio 
rector para identificar esas bases es la defensa del principio de unidad de mercado, 
premisas todas ellas que ya defendí en mi voto particular a la STC 132/2019, entonces la 
conclusión que es obligado extraer de todo ello es que el artículo 1535 del Código civil es 
una de esas bases. La limitación a un caso muy singular de la facultad liberatoria no es 
una  norma  accesoria,  de  detalle,  prescindible  y  a  disposición  de  las  comunidades 
autónomas. Al contrario, es una norma esencial en la medida en que el tráfico de 
créditos solo puede funcionar si el cesionario paga al cedente un precio inferior al 
importe del crédito, precio tanto más bajo cuanto mayor sea el riesgo de que el crédito 
cedido resulte incobrable. Una norma general que permite al deudor liberarse pagando 
ese precio inferior impide, de hecho, el funcionamiento económico de la cesión de 
créditos, pues nadie comprará un crédito a la baja para intentar enriquecerse mediante el 
cobro de su importe (superior al precio pagado por él) si el deudor puede liberarse 
pagando el precio más bajo que pagó el cesionario por la cesión.
Los argumentos relativos al carácter dispositivo de la ley 511 y a la posibilidad de 
pacto en contrario, no me parecen convincentes. Si la sentencia se refiere al cedente y al 
cesionario, es elemental que estos no pueden excluir el derecho que la ley reconoce a 
un tercero, el deudor (art. 1257 CC y ley 7 del Fuero Nuevo). Y si se refiere al acreedor y 
deudor originales, además de resultar una posibilidad poco verosímil (¿por qué iba a 
exigir la exclusión de ese derecho el acreedor original?), esa simple eventualidad no 
impide que la ley 511 menoscabe igualmente el funcionamiento del mercado. Se ha 
impuesto cierta tendencia en la doctrina del tribunal a intentar desactivar conflictos 
competenciales en materia civil aludiendo al carácter esencialmente dispositivo de esa 
materia. Así lo hizo ya la STC 132/2019, FJ 6, y aquí se repite nuevamente. Se olvida o 
se omite con ello que la norma dispositiva no es neutra, ni da igual una que la contraria. 
Es la que rige en ausencia de pacto, y por lo tanto enmarca y condiciona las relaciones 
jurídicas y económicas. No es lo mismo que la ley reconozca un derecho a que no lo 
haga y por tanto aquel a quien interese deba negociar su existencia y alcance en el 
mercado.
Por todo ello considero que la ley 511 debió haberse declarado inconstitucional y 
nula por ser contraria a las «bases de las obligaciones contractuales» del art. 149.1.8 de 
la Constitución, en relación con el art. 1535 del Código civil.
Y en este doble sentido, considerando inconstitucionales las leyes 544 y 511 de la 
Ley Foral 21/2019, emito mi voto particular, con el debido respeto, obvio es decirlo, a la 
opinión mayoritaria plasmada en la sentencia de la que discrepo.
Madrid, a dieciséis de septiembre de dos mil veintiuno.–Ricardo Enríquez Sancho.–
Firmado y rubricado.