BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 46 Martes 23 de febrero de 2021 Sec. TC.   Pág. 21989
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
2834 Pleno.  Sentencia  15/2021,  de  28  de  enero  de  2021.  Cuestión  de 
inconstitucionalidad 1772-2020. Planteada por la Sección Segunda de la Sala 
de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País 
Vasco en relación con el artículo 3.4 de la Ley del Parlamento Vasco 3/1998, 
de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco. 
Competencias  sobre  legislación  procesal:  nulidad  del  precepto  legal 
autonómico que establece la acción pública en vía jurisdiccional.
ECLI:ES:TC:2021:15
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido 
Conde-Pumpido  Tourón  y  la  magistrada  doña  María  Luisa  Balaguer  Callejón,  ha 
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1772-2020, planteada por la Sección 
Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del 
País Vasco, en relación con el art. 3.4 de la Ley del Parlamento Vasco 3/1998, de 27 de 
febrero,  general  de  protección  del  medio  ambiente  del  País  Vasco,  por  posible 
vulneración  del  art.  149.1.6  CE.  Han  comparecido  y  formulado  alegaciones  el 
Parlamento y el Gobierno Vasco, la Fiscal General del Estado, el Abogado del Estado, la 
Diputación Foral de Gipuzkoa, el Consorcio de Residuos de Gipuzkoa y la asociación 
Gurasos Elkartea. Ha sido ponente el magistrado don Antonio Narváez Rodríguez.
I. Antecedentes
1.  El día 20 de marzo de 2020 tuvo entrada en el registro general del Tribunal 
Constitucional  un  escrito  de  la  Sección  Segunda  de  la  Sala  de  lo  Contencioso-
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, al que se acompañaba, 
junto al testimonio de las actuaciones (procedimiento ordinario núm. 821-2016), el auto 
de  9  de  marzo  de  2020  por  el  que  se  acordaba  plantear  una  cuestión  de 
inconstitucionalidad respecto del art. 3.4 de la Ley del Parlamento Vasco 3/1998, de 27 
de febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco.
2.  Los antecedentes de hecho de la presente cuestión de inconstitucionalidad son,  o
en síntesis, los siguientes: 34www.
Ambai)e ntMe eddeial nGteo brieesronlou cVióans cdoe lf odrmíau 2ló3  ddeec laarbarcili ódne  d2e0 1im0,p alac tovi caemcobniesnetjaelr ay  dceo nMceeddiioó 
autorización  ambiental  integrada  al  proyecto  de  valorización  energética  de  residuos
promovido  por  el  Consorcio  de  Residuos  de  Gipuzkoa  en  el  término  municipal  de 
Donostia-San Sebastián.
El día 2 de abril de 2014, el Consorcio de Residuos de Gipuzkoa solicitó la prórroga, 
por treinta meses, del plazo para acreditar la finalización de las obras del proyecto de 
referencia. Por resolución del 10 de abril de ese mismo año, el viceconsejero de Medio 
Ambiente  acordó  la  prórroga,  por  un  periodo  de  veinticuatro  meses.  Tras  diversas 
vicisitudes referidas a la continuidad de la planta incineradora de residuos, con fecha 
de 1 de marzo de 2016, el Consorcio solicitó una nueva prórroga de otros doce meses, 
que fue concedida por resolución del viceconsejero de 7 de marzo de 2016.
b)  El 18 de marzo de 2016, el Consorcio de Residuos de Gipuzkoa comunicó su 
pretensión de llevar a cabo una modificación no sustancial del proyecto autorizado. La 
resolución del viceconsejero de 11 de abril de 2016 accedió a la modificación de la 
declaración de impacto ambiental y de la autorización ambiental integrada concedida al 
Consorcio, que se calificó de "no sustancial", al tener por objeto la adaptación de la 
otorgada inicialmente a los cambios normativos producidos.
c)  La asociación Gurasos Elkartea, integrada por ciudadanos que se oponen a la 
construcción  de  la  planta  incineradora,  interpuso  un  recurso  de  alzada  contra  las 
resoluciones de 7 de marzo y 11 de abril de 2016. El recurso fue desestimado por orden 
del consejero de Medio Ambiente, Planificación Territorial y Vivienda, de 14 de diciembre 
de 2016, planteándose a continuación recurso contencioso-administrativo por la citada 
asociación.
d)  Presentado el escrito de demanda, la Diputación Foral de Gipuzkoa opuso en el 
trámite de alegaciones previas la falta de legitimación activa de la asociación Gurasos 
Elkartea, por no cumplir los requisitos del art. 19.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, 
reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), ni de los arts. 22 y 23 de 
la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regula el derecho a la información, 
participación y acceso a la justicia en materia de medio ambiente. La alegación fue 
desestimada mediante auto de 25 de septiembre de 2018.
e)  En la contestación a la demanda, la Diputación Foral de Gipuzkoa reiteró la falta 
de legitimación activa de la recurrente, interesando la inadmisión y, subsidiariamente, la 
desestimación.  En  igual  sentido  se  manifestó  el  Gobierno  Vasco.  Por  su  parte,  el 
Consorcio solicitó la desestimación por razones de fondo.
f)  Mediante providencia de 12 de febrero de 2020 la Sala dio a las partes y al 
Ministerio Fiscal un plazo de diez días para que, conforme al art. 35.2 de la Ley Orgánica 
del Tribunal Constitucional (LOTC), pudieran alegar sobre la pertinencia de plantear una 
cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 3.4 de la Ley general de protección del 
medio ambiente del País Vasco, en cuanto prevé una acción pública en vía jurisdiccional.
El Ministerio Fiscal, por escrito de 24 de febrero de 2020, manifestó que no se oponía 
al planteamiento de la cuestión.
La asociación Gurasos Elkartea alegó, mediante escrito de 27 de febrero de 2020, 
que el auto de 25 de septiembre de 2018 ya había aceptado su legitimación activa al 
amparo tanto de los apartados a) y b) del art. 19.1 LJCA, como del art. 5 f) del texto 
refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana y del art. 20 de la Ley 27/2006, y 
además por el principio pro actione, sin que la providencia que abre el trámite del 
art. 35.2 LOTC rebatiera los argumentos del citado auto. La recurrente añadió que la 
cuestión planteada sobre el art. 3.4 de la Ley general de protección del medio ambiente 
del País Vasco no es relevante, al existir otros títulos de legitimación alternativos al 
previsto en dicho precepto que sí concurren, por todo lo cual solicitó que no se planteara  s
la cuestión. oe.
Por último, el Gobierno Vasco y la Diputación Foral de Gipuzkoa, mediante sendos  w.
escritos de 28 de febrero de 2020, se manifestaron a favor del planteamiento de la  34ww
cuestión.
3.  El auto de planteamiento razona en los siguientes términos:
a)  Comienza dando respuesta al argumento de la asociación demandante de que 
su legitimación activa ya había sido aceptada mediante auto de 25 de septiembre 
de  2018,  que  desestimó  la  alegación  previa  formulada  por  la  Diputación  Foral  de 
Gipuzkoa.  Al  respecto,  recuerda  que,  según  el  art.  58  LJCA,  en  los  escritos  de 
contestación a la demanda pueden alegarse motivos de inadmisibilidad (excepto la 
incompetencia  del  órgano  jurisdiccional),  aunque  hubieran  sido  desestimados  en  el 
trámite de alegaciones previas.
b)  A continuación, explica que la cuestión atañe al art. 3.4 de la Ley general de 
protección del medio ambiente del País Vasco, que no establece ningún requisito de 
legitimación para el ejercicio de la acción pública por personas jurídicas sin ánimo de 
lucro. Frente a ella, el art. 23.1 b) de la Ley 27/2006 exige, entre otras condiciones, que 
dichas entidades «se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del 
ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias 
para alcanzar los fines previstos en sus estatutos».
Por lo anterior, la Sala considera que podría estar siendo infringido el art. 149.1.6 CE, 
que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre legislación procesal, sin perjuicio 
de las necesarias especialidades que en ese orden se deriven de las particularidades del 
derecho sustantivo de las comunidades autónomas.
c)  Acerca  del  juicio  de  relevancia,  el  auto  detalla  que  Gurasos  Elkartea  se 
constituyó  el  7  de  mayo  de  2016,  con  posterioridad,  por  tanto,  a  las  resoluciones 
dictadas por el viceconsejero de Medio Ambiente de 7 de marzo y 11 de abril que son 
impugnadas. Se le reconoció legitimación para la interposición del recurso de alzada, 
que se desestimó por orden de 14 de diciembre de 2016. Pero, para accionar en vía 
judicial, debe cumplir el requisito establecido en el art. 23.1 b) de la Ley 27/2006, lo que 
no es el caso. Cita la STC 97/2018, de 18 de septiembre, según la cual la legitimación 
para intervenir o recurrir en vía administrativa no implica necesariamente que se tenga 
legitimación para acudir ante los tribunales.
Aunque la demandante invoca el art. 20 de la citada Ley 27/2006, el auto apunta que 
dicho precepto solo legitima al «público» en relación con la «información y participación 
pública», procedimiento ya finalizado en este caso y en el que la asociación Gurasos 
Elkartea no pudo participar por no estar constituida.
En  cuanto  a  la  cuestión  de  fondo  del  proceso,  la  Sala  sostiene  que  es 
medioambiental, pues se está ejercitando una acción dirigida a anular una actuación 
administrativa en materia de medio ambiente, con invocación de la normativa sobre 
prevención y control integrados de la contaminación.
El interés legítimo que invoca la asociación recurrente es «la defensa de la salud de 
sus hijos» y el auto razona, citando jurisprudencia del Tribunal Supremo, que el concepto 
de «interés legítimo» requiere mayor concreción, más allá de la alegación del interés 
general que comparte toda la sociedad en la defensa de la salud ambiental de los 
ciudadanos.
Pese al carácter transversal de la materia medioambiental –prosigue la Sala– en el 
supuesto  de  autos  se  discute  sobre  la  modificación  y  posible  caducidad  de  una 
declaración de impacto ambiental y una autorización ambiental integrada. Pero no se 
controvierte la ubicación de la planta, de modo que para la Sala el asunto se enmarca 
preferentemente en medio ambiente y no en urbanismo, lo que le lleva a excluir el título 
legitimador basado en la Ley de suelo y rehabilitación urbana.
La Sala insiste en que se están impugnando resoluciones dictadas por la autoridad  e.
medioambiental, por vulneración de normas medioambientales, y en materias claramente  w.b
incluidas en el ámbito de la Ley estatal 27/2006 y de la Ley general de protección del  34ww
meddio)  aPmobri elon tqeu dee sl eP raeífsie Vrea sac loa. duda planteada, el auto recuerda que, según el art. 19.1 h)
eLsJtCeA c,a laso a, claci ónno rpmoap ucloanr  sroalnog coa dbee  l«eeyn a lpolsic acbalseo se se xlap rLeesya m27e/n2t0e0 p6r e(evnis tcoosn ecrne tlaos,  sleuy aerst». .2 E3)n, 
que ha sido dictada al amparo del art. 149.1.6 CE (disposición final tercera, apartado 
tercero).
La legitimación procesal en el orden contencioso-administrativo se incardina en la 
legislación procesal y, por tanto, es competencia exclusiva del Estado, ex art. 149.1.6 
CE, por lo que la regulación recogida en el art. 3.4 de la Ley autonómica, cuando 
establece que será pública la acción para exigir su cumplimiento en vía jurisdiccional, 
introduce una norma procesal para la que la comunidad autónoma no tiene competencia.
La Sala concluye justificando su decisión de plantear la cuestión en que, si aplicara la 
norma autonómica, debería reconocer legitimación a la asociación recurrente, lo que, en 
cambio, no podría hacer con base en la Ley 27/2006, al no reunir los requisitos de su 
art. 23. Por ello, entiende que no puede dejar de aplicar la norma autonómica con rango 
de ley, sino que debe plantear la cuestión de si es ajustada o no a la Constitución.
4.  Mediante  providencia  de  6  de  mayo  de  2020,  el  Pleno  de  este  tribunal,  a 
propuesta  de  la  Sección  Cuarta,  acordó:  (i)  admitir  a  trámite  la  cuestión  de 
inconstitucionalidad; (ii) de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.1 c) de la Ley 
Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), reservar para sí su conocimiento; (iii) dar 
traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.3 LOTC, al Congreso 
de  los  Diputados  y  al  Senado,  por  conducto  de  sus  presidentes,  al  Gobierno,  por 
conducto del ministro de Justicia, a la Fiscal General del Estado, así como al Parlamento 
y al Gobierno Vasco, por conducto de sus presidentes, para que puedan personarse en 
el  proceso  y  formular  las  alegaciones  que  estimen  pertinentes;  (iv)  comunicar  la 
providencia al órgano promotor, a fin de que, de conformidad con lo dispuesto en el 
art. 35.3 LOTC, permanezca suspendido el proceso hasta que este tribunal resuelva 
definitivamente la cuestión; y (v) publicar la incoación en el «Boletín Oficial del Estado» y 
en el «Boletín Oficial del País Vasco», lo que tuvo lugar el 8 y el 13 de mayo de 2020, 
respectivamente.
5.  Mediante escrito registrado el 20 de mayo de 2020, el presidente del Senado 
comunicó  la  personación  de  la  Cámara  en  el  procedimiento  y  su  ofrecimiento  de 
colaboración, a los efectos del art. 88.1 LOTC. Igualmente, por escrito registrado el 12 de 
junio de 2020 la presidenta del Congreso de los Diputados puso en conocimiento de este 
tribunal la personación de dicha Cámara y su ofrecimiento de colaboración, a los efectos 
del art. 88.1 LOTC, con remisión a la dirección de estudios, análisis y publicaciones y a 
la asesoría jurídica de la Secretaría General.
6.  Con fecha 20 de mayo de 2020, tuvo entrada en el registro de este tribunal un 
escrito del Consorcio de Residuos de Gipuzkoa solicitando la personación. La misma 
solicitud fue presentada el día 26 de mayo de 2020 por el Gobierno Vasco y el 29 de 
mayo por la Diputación Foral de Gipuzkoa. Este tribunal acordó tenerlos por personados 
y entender con ellos las sucesivas actuaciones.
7.  La asociación Gurasos Elkartea presentó el día 13 de mayo de 2020 un escrito 
solicitando que se le tuviera por personada en el proceso constitucional y, al mismo 
tiempo,  interpuso  recurso  de  súplica  contra  la  providencia  de  admisión  a  trámite, 
interesando  su  revocación  y  que  se  inadmitiera  la  cuestión  de  inconstitucionalidad 
porque la decisión del proceso a quo no depende de la norma cuestionada, por lo que no 
se cumple lo exigido por el art. 35.2 LOTC.
Mediante providencia de 16 de junio de 2020 se acordó tener por personada a dicha 
asociación e incorporar el recurso de súplica a las actuaciones, dando traslado a las  e.
partes para que, en el plazo de tres días, pudieran alegar sobre el mismo. w.
El recurso de súplica fue desestimado por el ATC 73/2020, de 14 de julio. Tras  34ww
creocnotrrodla r« mlae rdaomcternintae  ecoxtnesrtnitou»c iosnoablr es elogsú nju ilcai ocsu dael  aal ptlricibaubnilaidl alde  yc orrerleesvpaonncdiae  (epjoerr cteord ousn, 
AsuTfCic ie1n5t9e/m20e1n6te,  dpeo r 2q0u éd, ea  sseup jtuieicmiob,r ee,n  FlaJ  a2s)o, cdiaicchióon  aGuutora csoonsc Elulkyaer tqeuae n ola  cSonaclau rrraez ootnrao   BOE-A-cable e
título de legitimación activa que el otorgado por el art. 3.4 de la Ley general de protección 
del medio ambiente del País Vasco, lo que da satisfacción al requisito de «especificar o 
justificar en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma en 
cuestión» (art. 35.2 LOTC).
8.  El 16 de junio de 2020 tuvo entrada el escrito de alegaciones del Parlamento 
Vasco, mediante el que solicita que se desestime la cuestión, por las razones que, en 
síntesis, se exponen a continuación:
a)  Afirma,  en  primer  lugar,  que  la  Sala  promotora  parte  de  una  interpretación 
restrictiva de la legitimación regulada en el art. 19 LJCA, que debe rechazarse por ser 
contraria al derecho a la tutela judicial efectiva. Destaca que la asociación recurrente en 
el proceso a quo ostenta un interés legítimo –preservar la salud de quienes la integran y 
sus familias– de forma que para apreciar su legitimación no es preciso acudir al art. 3.4 
de la Ley autonómica.
En este sentido, alega que las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de septiembre 
de 2011 y 21 de marzo de 2012, entre otras, han venido reconociendo la legitimación en 
supuestos similares al que da lugar a la presente cuestión, con base en los apartados a) 
y h) del art. 19.1 LJCA. Cita, asimismo, diversas opiniones de la doctrina científica a 
favor de admitir la legitimación en supuestos análogos.
Por tanto, la asociación Gurasos Elkartea posee legitimación activa al margen de la 
acción pública prevista en el precepto que motiva la cuestión de inconstitucionalidad. No 
solo porque persigue preservar la salud de sus miembros, sino como titular de un interés 
vinculado a la relación de vecindad, dada la proximidad del foco causante de los posibles 
perjuicios para el medio ambiente.
La jurisprudencia europea también lleva a resolver las posibles dudas sobre el 
alcance de la legitimación activa de la manera más amplia para facilitar el acceso a la 
justicia.
Lo anterior se ve reforzado por la dimensión urbanística de la modificación de la 
autorización  ambiental  integrada  que  se  enjuicia  en  el  proceso  a  quo.  Dicha 
modificación infringió el plan territorial sectorial aplicable, dado que cambió la ubicación 
de la planta de maduración de escorias de la incineradora. Así pues, no solo por el 
interés legítimo en preservar el medio ambiental, sino en virtud de la acción pública 
urbanística, habría de reconocerse legitimación a la asociación recurrente en el proceso 
a quo.
b)  En cuanto a la compatibilidad del art. 3.4 de la Ley general de protección del 
medio  ambiente  del  País  Vasco  con  el  orden  constitucional  de  distribución  de 
competencias, por la supuesta vulneración del art. 149.1.6 CE, en relación con el art. 23 
de  la  Ley  27/2006,  el  representante  procesal  del  Parlamento  Vasco  aduce  que  el 
reconocimiento de la acción pública en materia medioambiental es una norma adicional 
de protección conforme al art. 149.1.23 CE, en concreto, una especialidad procesal 
derivada de esa norma adicional de protección.
Se citan, a modo de ejemplo, diversas leyes autonómicas que reconocen esta acción 
pública en el ámbito administrativo, alegándose al respecto que, una vez reconocida en 
vía  administrativa  la  legitimación  activa,  como  regla  general,  debe  admitirse  en  el 
proceso contencioso-administrativo. Asimismo, se mencionan otras leyes que reconocen 
expresamente la acción judicial, como es el caso de las leyes ambientales de Castilla-La 
Mancha (Ley 4/2007, de 8 de marzo), Comunidad Valenciana (Ley 6/2014, de 25 de 
julio), Illes Balears (Ley 12/2016, de 17 de agosto), Cataluña (Decreto legislativo 1/2009,  e
de 21 de julio), Madrid (Ley 7/1990, de 28 de junio), Galicia (Ley 8/2002, de 18 de  bo
diciembre) y Canarias (Ley 1/1999, de 29 de enero). Llama la atención –añade– que  34ww
dhea stlaas e ln mumomereonstaos n por esevi shiaoynae sin taeurtpouneósmtoic raesc uqrsuoe ,d ael  inigcuoanls tqituuec iolan aaliqduaíd  acnoanltirzaa dnain,g uhnaan 
oreccaosnióonc ipdaor ala e laloc,c nióon  speú hbaliycaan  eann amlizaatedroia p odre  eml Terdibiou naaml Cbioennstetit;u oci oqnuael,  hcoambieon sduoc ehdaiób iedno 
la STC 109/2017, de 21 de septiembre (referida a la Ley del Parlamento Balear 12/2016).
La doctrina autorizada tampoco ha dudado en calificar la medida enjuiciada como 
una  norma  adicional  de  protección,  lo  que  confirma  la  pacífica  asunción  de  esta 
competencia autonómica que, en ningún momento, ha sido discutida por los órganos 
legitimados para ello.
Como argumento adicional, apunta que, según diversos autores, la legitimación, aun 
siendo una institución procesal, está estrechamente ligada al derecho material, por lo 
que está justificado que el derecho autonómico contenga normas sobre legitimación en 
las  materias  de  competencia  de  las  comunidades  autónomas,  como  es  el  medio 
ambiente.  Como  prueba  de  esto,  invoca  el  art.  42.1  d)  de  la  Ley  26/2007,  de 
responsabilidad medioambiental, que considera interesados, además de a los sujetos 
que  señala,  a  «aquellos  otros  que  establezca  la  legislación  de  las  comunidades 
autónomas».
c)  En  cualquier  caso,  la  norma  controvertida  sería  una  especialidad  procesal 
conectada con el derecho sustantivo autonómico, requerida por este. Tras invocar la 
doctrina  constitucional  sobre  las  especialidades  procesales  autonómicas,  alude  al 
Convenio  sobre  acceso  a  la  información,  participación  del  público  en  la  toma  de 
decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente firmado el 25 de junio 
de 1998 en el marco de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa 
(convenio de Aarhus), cuyo art. 9.3 no contiene una acción pública –admite– pero 
tampoco la impide. Y afirma que el precepto autonómico cuestionado, más que una 
especialidad, contiene una ampliación de una categoría jurídica relevante en el derecho 
medioambiental estatal y europeo, en relación con los arts. 22 y 23 de la Ley 27/2006, en 
plena sintonía con el art. 9.3 del Convenio de Aarhus y la Directiva 2003/35/CE, de 26 de 
mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la 
elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente.
La ampliación de la legitimación activa que incorpora el art. 3.4 de la Ley general de 
protección  del  medio  ambiente  del  País  Vasco  es  una  peculiaridad  del  Derecho 
autonómico que se justifica en la necesidad de asumir los compromisos europeos e 
internacionales sobre justicia medioambiental, por lo que está amparada en la salvedad 
que recoge el art. 149.1.6 CE. Una interpretación demasiado amplia de este precepto 
constitucional llevaría a impedir la competencia autonómica en medio ambiente.
Concluye recalcando la opción que hace más de veinte años hizo la Ley general de 
protección del medio ambiente del País Vasco por asumir un alto nivel de compromiso 
con el derecho del medio ambiente, otorgando instrumentos efectivos de participación 
ciudadana, como la acción pública aquí cuestionada.
9.  El día 22 de junio de 2020 se registró un escrito del letrado del Gobierno Vasco, 
por  el  que  solicita  que  se  desestime  la  cuestión  de  inconstitucionalidad,  por  los 
argumentos que se resumen a continuación:
a)  En  primer  lugar,  no  tiene  objeción  sobre  el  cumplimiento  de  los  requisitos 
formales y materiales para la admisión de la cuestión de inconstitucionalidad. Asimismo, 
precisa que la duda planteada debe ceñirse al inciso referido a la acción jurisdiccional, 
dejando fuera del examen la acción pública en la vía administrativa.
Respecto al fondo, alega que la acción pública medioambiental no se inserta en la 
materia de legislación procesal del art. 149.1.6 CE, sino que tiene encaje prevalente en 
la protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE). Con cita de la STC 102/1995, de 26 
de junio, FJ 4, considera que en dicha materia se integra toda medida «que contiene un 
primer  elemento  objetivo,  estático,  el  medio  ambiente  como  tal,  y  otro  dinámico,  e
funcional, que es su protección». En este sentido, la norma controvertida reconoce el  bo
derecho de todos para acudir en defensa de los bienes ambientales que preserva la  34ww
legisElanc iaópno vyaos cdae. lo anterior, cita doctrina constitucional que ha incluido en la materia
amcetidviiodaamdebsie cnltaasl iaficsapdeactso, sl ac odmecol alara ecvióanlu daec ióunti liddea dim ppúabcltioca a, mlab ieexnptarol pyi alac ióanu toforirzzaocsiaó ny  deel 
tanteo y retracto en espacios naturales, ubicando estos últimos, por ejemplo, en la 
materia medio ambiente y no en la civil, siempre que no se regule la institución en sí.
Dentro de la materia «medio ambiente», recuerda que las comunidades autónomas 
pueden  establecer  normas  adicionales  de  protección,  entre  las  que  el  Tribunal 
Constitucional  ha  incluido,  entre  otras,  la  creación  de  «requisitos  y  cargas  para  el 
otorgamiento de autorizaciones y concesiones no previstos por la legislación estatal», 
siempre  que  sean  «razonables  y  proporcionadas  al  fin  propuesto  y  no  alteren  el 
ordenamiento básico». Así las cosas, entiende que el derecho para activar la protección 
del medio ambiente es una norma adicional de protección respecto de la norma básica, 
que es la Ley 27/2006, y compatible con ella.
b)  Asimismo, apunta que debe diferenciarse entre la legitimación ad procesum y la 
legitimación ad causam y que, teniendo esto en cuenta, la norma controvertida no es 
tanto procesal como ligada a la materia sustantiva, en este caso, el medio ambiente. La 
legitimación ad procesum equivale a la capacidad procesal o aptitud para comparecer en 
juicio; mientras que la legitimación ad causam es el vínculo con el objeto litigioso que 
habilita para obtener una sentencia de fondo. Entiende que la legislación procesal a que 
se refiere el art. 149.1.6 CE abarca la regulación de los cauces procesales, incluidos los 
requisitos formales para la legitimación ad procesum, mientras que la legitimación ad 
causam esta anudada al fondo del asunto, por lo que las normativas sectoriales podrán 
concretar o modular cuándo se debe reconocer el derecho a reclamar por la protección 
ambiental.
Debe tenerse en cuenta, además, que las instancias internacionales avalan la más 
amplia  legitimación  en  materia  medioambiental,  sobre  lo  que  cita  en  particular  el 
Convenio de Aarhus, cuyo art. 9.3 dispone que cada parte velará por que los miembros 
del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan 
entablar  procedimientos  administrativos  o  judiciales  para  impugnar  las  acciones  u 
omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del 
derecho  medioambiental  nacional.  Dicho  Convenio  ha  sido  ratificado  por  la  Unión 
Europea mediante Decisión 2005/370/CE del Consejo. Además, varias disposiciones 
comunitarias han insistido en la importancia de fomentar el acceso a los tribunales en 
materia medioambiental. En idéntica línea, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la 
Unión Europea ha resuelto numerosas cuestiones derivadas de la amplia legitimación 
que  impulsa  el  Convenio  de  Aarhus,  ratificado  también  por  España.  La  Ley 
estatal 27/2006 es consecuencia de dicho convenio y de la normativa comunitaria, pero 
no agota la materia, sino que muchas comunidades autónomas han admitido la acción 
pública medioambiental para avanzar más en su reconocimiento.
c)  Por  último,  la  norma  cuestionada  no  contradice  los  arts.  22  y  23  de  la 
Ley 27/2006, sino que establece una protección adicional a la prevista en la norma 
básica ex art. 149.1.23 CE. La norma estatal exige estrictos requisitos para el ejercicio 
de la acción judicial, que no es pública, lo que podría incluso vulnerar el principio de no 
regresión en materia medioambiental, al reducir el espectro de asociaciones que podrían 
tener legitimación según la doctrina del Tribunal Supremo. Dado que la norma vasca 
extiende la legitimación más allá de lo que prevé la Ley 27/2006, no existe propiamente 
contradicción  entre  ambas.  Aunque  la  citada  ley  estatal  se  dictó  al  amparo  del 
art. 149.1.6 CE, dicho encuadramiento no vincula al Tribunal.
El  letrado  del  Gobierno  Vasco  alude,  finalmente,  a  la  STC  97/2018,  de  19  de 
septiembre, FJ 6 b), en la que se afirmó que la legitimación para impugnar una actuación 
en vía administrativa no implica necesariamente que se tenga para hacerlo en vía  s
judicial. A su juicio, esto podría derivar en consecuencias indeseables sobre el derecho a  oe.
la tutela judicial efectiva y el control judicial de la actuación administrativa. Por tanto, el  w.
reconocimiento de la primera por una norma autonómica, tal y como ha admitido dicha  34ww
STC 97/2018, debe complementarse con la segunda.
10.  El día 22 de junio de 2020 también tuvo entrada en el registro del Tribunal el 
escrito de alegaciones de la Fiscal General del Estado, con el siguiente contenido:
Respecto del juicio de aplicabilidad y relevancia, apunta que en el auto de 25 de 
septiembre  de  2018  la  Sala  no  consideró  necesario  aplicar  el  precepto  ahora 
cuestionado, sino que le bastó acudir a la cláusula general del art 19.1 b) LJCA, sin que 
después haya razonado el cambio de criterio. Entiende, por lo anterior, que la cuestión 
debería inadmitirse.
En cuanto al fondo, y tras acotar la duda al inciso del art. 3.4 de la Ley general de 
protección del medio ambiente del País Vasco que se refiere a la acción jurisdiccional, 
anticipa se trata de legislación procesal para la que carece de competencia la comunidad 
autónoma. Cita la STC 47/2004, de 25 de marzo, que resume cuál es el alcance de la 
regla del art. 149.1.6 CE, señalando que responde a la necesidad de salvaguardar la 
uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales; que la competencia autonómica para 
introducir especialidades procesales no se anuda automáticamente a la competencia 
material  que  pueda  tener  la  comunidad  autónoma,  pues  equivaldría  a  vaciar  de 
contenido  la  reserva  estatal;  que  las  «necesarias  especialidades»  deben  deducirse 
inevitablemente  de  las  particularidades  sustantivas  autonómicas;  y  que  incumbe  al 
legislador autonómico, o a quienes asuman la defensa de la ley impugnada, ofrecer la 
suficiente justificación de la necesidad de alterar las reglas procesales comunes.
Aplicando los tres pasos con los que la doctrina constitucional verifica el encaje de 
una especialidad procesal autonómica en el art. 149.1.6 CE, concluye que: (i) el derecho 
sustantivo autonómico de referencia es la propia Ley general de protección del medio 
ambiente del País Vasco; (ii) el precepto que se discute, más que una especialidad, 
modifica, ampliándola, una categoría jurídica relevante en el ámbito procesal, regulada 
en el art. 19.1 h) LJCA en conexión con los arts. 22 y 23 de la Ley 27/2006; y (iii) esa 
ampliación no se conecta con ninguna peculiaridad del derecho sustantivo autonómico, 
ni explicitada por el legislador, ni deducible de la propia norma.
En consecuencia, considera evidente la inconstitucionalidad del art. 3.4 de la Ley 
general de protección del medio ambiente del País Vasco en el inciso referido a la acción 
jurisdiccional, que debe declararse inconstitucional y nulo.
11.  El abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el día 24 de junio 
de 2020, solicitando la estimación de la cuestión planteada, con los argumentos que se 
resumen a continuación:
Tras precisar que la duda del órgano promotor se refiere únicamente a la acción 
procesal,  no  en  vía  administrativa,  pone  de  manifiesto  que  la  Diputación  Foral  de 
Gipuzkoa,  demandada  en  el  proceso  a  quo,  también  considera  que  el  artículo 
cuestionado contradice la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.
El abogado del Estado parte de que la acción pública o popular, que puede ejercitar 
cualquier ciudadano sin legitimación especial, es una institución procesal prevista en el 
art. 19.1 h) LJCA caracterizada por ser una excepción a la regla general de legitimación 
basada en un derecho o interés legítimo. Subraya que no hay particularidad del derecho 
sustantivo vasco que haga necesaria esta acción popular, como lo confirma el hecho de 
que la Ley general de protección del medio ambiente del País Vasco no ofrece ninguna 
justificación.
Al respecto, aduce que, según la doctrina constitucional, el art. 149.1.6 CE solo 
permite particularidades autonómicas si se derivan de las necesidades de su derecho  s
sustantivo propio y que una ampliación de una categoría jurídica procesal, como es la  oe.
legitimación, no es en sí misma una especialidad procesal si no tiene un sustento propio  w.
ivyni vcaiouentnósdntaiotu,m cpoiro enecanisl  saeuml  deaenrtrt.ee c6 hp.1oo  rsd uees slttaaa nbLtlieevcyoe . drC euilt naPa, a earnlca cemisóetnen  tspoeú nVbtaliidcsoac,,o  l ea3n /S 2eT0sC1e5  9,c 7da/2es0 o11 8e8 n, d qemu eaju tdenerioica,l  addróee    2021-2834n https://ww
vivienda. El fundamento jurídico 6 de dicha sentencia constató que, en ejercicio de la
competencia atribuida por el art. 149.1.6 CE, la Ley de la jurisdicción contencioso-
administrativa ha optado por no reconocer una acción popular jurisdiccional, salvo que 
una ley estatal la haya previsto específicamente. Doctrina que, a su vez, reproduce la 
recogida en la STC 80/2018, de 5 de julio, según la cual para que una especialidad 
procesal  autonómica  respete  el  art.  149.1.6  CE  no  basta  con  que  suponga  una 
innovación o mejora, si no viene justificada por el derecho sustantivo autonómico.
Tras recordar los tres pasos que debe verificar una especialidad autonómica para ser 
compatible con el art. 149.1.6 CE, conforme a la doctrina del tribunal, los aplica al art. 3.4 
de la Ley general de protección del medio ambiente del País Vasco, lo que arroja un 
resultado negativo puesto que: (i) el derecho sustantivo autonómico es la propia Ley 
medioambiental  vasca;  (ii)  la  legislación  estatal  común  es  la  contenida  en  la  Ley 
reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa que, al regular la legitimación, 
solo admite las particularidades previstas en leyes estatales; y (iii) ni en el preámbulo de 
la ley autonómica ni en su propio texto se justifica la especialidad procesal. Como indicó 
la STC 80/2018, FJ 5 a), respecto de una norma análoga de la Comunidad Valenciana, al 
regular la acción pública no se introduce propiamente una especialidad, sino que se 
modifica, ampliándola, una categoría jurídica relevante en el ámbito procesal y, por tanto, 
regulada por el derecho procesal general.
En consecuencia, el legislador vasco no tiene competencia para introducir una acción 
pública «para exigir el cumplimiento de lo dispuesto» en la ley autonómica de protección 
ambiental.  Esta  incompetencia,  que  el  Abogado  del  Estado  tilda  de  «radical»,  es 
independiente de la mayor o menor coincidencia con una hipotética norma procesal 
estatal, pues la doctrina constitucional sobre las leges repetitae se alza contra este tipo 
de invasiones competenciales. Por tanto, no es necesario comparar el art. 3.4 de la Ley 
ambiental vasca con los arts. 22 y 23 de la Ley 27/2006, que es, además, posterior en el 
tiempo. En todo caso, la contradicción entre ambas es clara, puesto que la restricción de 
la acción pública a una categoría determinada de personas jurídicas es una decisión del 
legislador competente –el estatal–, que excluye a las demás personas jurídicas y a las 
personas físicas.
12.  Por escrito presentado en el registro del Tribunal el 30 de julio de 2020, formuló 
sus alegaciones la Diputación Foral de Gipuzkoa.
Comienza  manifestando  que  se  cumple  el  juicio  de  aplicabilidad  y  relevancia, 
remitiéndose al ATC 73/2020, de 14 de julio. Respecto al fondo, hace notar que esta es 
la  segunda  ocasión  en  que  la  Sala  de  lo  Contencioso-Administrativo  del  Tribunal 
Superior de Justicia del País Vasco plantea sus dudas sobre la constitucionalidad del 
art. 3.4 de la Ley general de protección del medio ambiente del País Vasco, citando el 
proceso núm. 6588-2011 que perdió objeto antes de que recayera sentencia.
Cita, a continuación, la STC 97/2018, que estimó el recurso de inconstitucionalidad 
interpuesto contra el art. 6.1 de la Ley 3/2015, de 18 de junio, de vivienda del País 
Vasco,  de  contenido  similar  al  aquí  cuestionado,  declarándolo  inconstitucional  por 
vulnerar el art. 149.1.6 CE, como ya hizo la STC 80/2018, respecto de análogo precepto 
de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, de función social de la vivienda de la Comunidad 
Valenciana.
A la vista de lo anterior, considera que el art. 3.4 de la Ley ambiental vasca no 
introduce  una  especialidad  procesal,  sino  que  modifica,  ampliándola,  una  categoría 
jurídica relevante como es la acción popular, regulada en el derecho procesal general, en 
concreto en los arts. 125 CE, 19.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), 19.1 h) 
LJCA y 22 y 23 de la Ley 27/2006; respecto de esta última, recuerda que dichos 
preceptos se dictan al amparo del art. 149.1.6 CE, a diferencia del resto de la ley, que en  e.
su mayor parte es legislación básica de protección del medio ambiente. w.b
Finalmente, se refiere al preámbulo de la Ley general de protección del medio  34ww
paúmbbliicean tep edreol  nPoa íss eV acsocnoe,c etan  ceol nq unein sgeu ninad ipcaar tqicuuela sried arde cdoenlo cdee reelc hdoe rescuhsota nat ilvao  adceci ólan 
comPuonrid taodd oa ulot ócnuoaml, as.olicita la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad.
13.  Por medio de un escrito registrado el día 18 de agosto de 2020, el Consorcio de 
Residuos de Gipuzkoa manifestó que se adhería a las alegaciones formuladas por la 
Diputación Foral de Gipuzkoa.
14.  El día 10 de septiembre de 2020, quedaron registradas las alegaciones de la 
asociación  Gurasos  Elkartea,  en  las  que  interesa  la  desestimación  de  la  cuestión, 
haciendo suyos los argumentos esgrimidos en las alegaciones del Parlamento Vasco, al 
tiempo que reproduce los que hizo con ocasión del recurso de súplica.
Insiste en que el auto de planteamiento de la cuestión incurre en un grave error, al 
considerar  que  lo  discutido  en  el  proceso  a  quo  se  incardina  en  la  materia 
medioambiente y no en la urbanística. Considera que, a efectos de la acción pública 
urbanística, lo importante es el instrumento de ordenación territorial, en este caso, el plan 
territorial sectorial, siendo aplicable la acción pública para instar su cumplimiento, con 
independencia de cuál sea la previsión concreta que motive el recurso. Todos los planes 
de  ordenación  territorial  admiten  la  acción  pública,  conforme  al  art.  5  f)  del  texto 
refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana.
En segundo lugar, el órgano judicial no tiene en cuenta que la modificación de la 
autorización ambiental que motiva el proceso a quo cambió la ubicación de la planta de 
maduración de escorias de la incineradora, lo que supone un incumplimiento del plan 
territorial sectorial.
Finalmente, recalca que la Sala promotora de la cuestión no tiene necesidad de 
aplicar el art. 3.4 de la Ley general de protección del medio ambiente del País Vasco 
porque la asociación Gurasos Elkartea tiene legitimación con base en el art. 19.1 b) 
LJCA. Alega, al respecto, que no hay un interés más concreto y, desde luego, más 
antiguo y natural, que el deber de todo progenitor de cuidar y proteger a sus hijos.
15.  Mediante providencia de 26 de enero de 2021, se señaló para deliberación y 
votación de la presente sentencia el día 28 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del proceso y pretensiones de las partes.
La  Sección  Segunda  de  la  Sala  de  lo  Contencioso-Administrativo  del  Tribunal 
Superior de Justicia del País Vasco promueve una cuestión de inconstitucionalidad sobre 
el  art.  3.4  de  la  Ley  del  Parlamento  Vasco  3/1998,  de  27  de  febrero,  general  de 
protección del medio ambiente del País Vasco.
El precepto sobre el que se plantea la cuestión dispone lo siguiente:
«Artículo 3.  Derechos.
[...]
4.  Será pública la acción para exigir el cumplimiento de lo previsto en esta ley, tanto 
en vía administrativa como jurisdiccional».
El órgano judicial únicamente cuestiona el inciso final –«como jurisdiccional»–, por 
vulnerar la competencia exclusiva del Estado sobre «legislación procesal», reconocida 
en el art. 149.1.6 CE. La duda se contrae, por tanto, a la acción pública en vía judicial, 
sin extenderse a la vía administrativa, que quedará fuera de nuestro enjuiciamiento. s
Como se ha detallado en el relato de antecedentes, la fiscal general del Estado  oe.
aprecia un óbice de admisibilidad por falta de cumplimiento del juicio de relevancia;  w.
saCubobonsgsiadodiracori oida emdl eeEn stRtea,ed sionid tceuoroemss oa d lalea   DeGispitpuimutazackcioóióann) F  doceora nllas di deceu Greaispntui ózcnku omdaep  (liaind cocou nyesal t iptjuuocisciioiconi óadnlie ds aerd ea. ldeThvaianentroec i aee,ll    2021-2834n https://ww
solicitando igualmente que la cuestión sea estimada.
Por  su  parte,  el  Gobierno  Vasco  considera  cumplidos  los  requisitos  para  la 
admisibilidad de la cuestión, pero interesa su desestimación. Finalmente, el Parlamento 
Vasco, así como la asociación Gurasos Elkartea, solicitan la inadmisión y, en cuanto al 
fondo, la desestimación.
2.  Óbice procesal alegado: remisión al ATC 73/2020, de 14 de julio.
Como cuestión previa, hemos de abordar el óbice procesal alegado por la Fiscal 
General del Estado, el Parlamento Vasco y la asociación recurrente en el proceso a quo, 
que consideran que el órgano promotor no ha formulado correctamente el juicio de 
relevancia, según exige el art. 35.2 LOTC.
Conforme se ha indicado en el relato de antecedentes, esta objeción ya ha sido 
analizada por el ATC 73/2020, de 14 de julio, mediante el que se desestimó el recurso de 
súplica interpuesto por la asociación Gurasos Elkartea contra la providencia de admisión 
a trámite de la cuestión de inconstitucionalidad. En su fundamento jurídico 2 llegamos a 
la conclusión de que, conforme al control «meramente externo» que debe realizar este 
tribunal sobre los juicios de aplicabilidad y relevancia (por todos, ATC 159/2016, de 20 de 
septiembre, FJ 2) en el auto de planteamiento se ha razonado suficientemente por qué, a 
juicio  de  la  Sala,  en  la  asociación  Gurasos  Elkartea  no  concurre  otro  título  de 
legitimación activa que el otorgado por el art. 3.4 de la Ley general de protección del 
medio ambiente del País Vasco, de modo que ha cumplido el requisito de «especificar o 
justificar en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma en 
cuestión» (art. 35.2 LOTC).
No habiéndose aportado argumentos adicionales a los ya examinados al resolver el 
recurso de súplica, debemos remitirnos al citado ATC 73/2020 para así descartar el óbice 
alegado.
3.  Encuadramiento competencial.
La  duda  planteada  por  la  Sección  Segunda  de  la  Sala  de  lo  Contencioso-
Administrativo  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  del  País  Vasco  tiene  carácter 
exclusivamente competencial. La Sala cuestiona si, al disponer que es pública la acción 
para exigir en vía jurisdiccional el cumplimiento de la Ley ambiental vasca, el legislador 
autonómico excede o no el ámbito de sus competencias.
Por tanto, debemos, en primer lugar, precisar el encuadramiento competencial de la 
norma cuestionada, atendiendo «al contenido de los preceptos controvertidos» y a su 
«carácter, sentido y finalidad» (por todas, STC 178/2019, de 18 de diciembre, FJ 2).
Según el órgano judicial, el art. 3.4, último inciso, de la Ley general de protección del 
medio ambiente del País Vasco es «legislación procesal» en el sentido del art. 149.1.6 
CE, postura que comparte la Fiscal General del Estado, el abogado del Estado y la 
Diputación Foral de Gipuzkoa (a cuya posición se adhiere el Consorcio de Residuos de 
Gipuzkoa). Por el contrario, el Gobierno y el Parlamento Vasco, así como la asociación 
Gurasos  Elkartea,  postulan  que  prevalece  su  encaje  como  «norma  adicional  de 
protección»  en  materia  medioambiental  (art.  149.1.23  CE),  calificándola, 
subsidiariamente,  como  una  especialidad  procesal  autonómica  amparada  en  el 
art. 149.1.6 CE.
Nuestro análisis debe partir de que la acción «pública» o «popular» en vía judicial 
que  instituye  el  inciso  cuestionado  es  una  acción  quivis  ex  populo,  reconocida  a 
cualquier  ciudadano  sin  legitimación  especial,  como  especialidad  frente  a  la  regla 
general de legitimación basada en un derecho o interés legítimo del art. 19.1 a) de la  e.
Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa  w.
(LJCA). 34ww
procDees alf odremnatr or ediete lraa dleag, iselascteió nt rpibruonceasl ahl ad ei nccuayrad idniasdtroib ulcaisó nr ecgolmasp etseonbcriea l lseeg ioticmuapcai óenl 
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facultaban a ejercer la acción judicial en defensa de la normativa lingüística de la 
respectiva comunidad autónoma.
A la misma conclusión llegó la STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 7, respecto 
de la acción pública judicial sobre las determinaciones de la ordenación territorial y 
urbanística  y  sobre  las  decisiones  resultantes  de  los  procedimientos  de  evaluación 
ambiental de los instrumentos correspondientes, afirmando que se inserta «con toda 
claridad», en el ámbito de la legislación procesal.
Más recientemente, las SSTC 80/2018, de 5 de julio, FJ 5 a), y 97/2018, de 19 de 
septiembre, FJ 6, (esta última citada por el auto de planteamiento), han reiterado dicho 
encuadramiento respecto de la acción pública en materia de vivienda, en concreto, la 
prevista en la Ley de las Cortes Valencianas 2/2017, de 3 de febrero, por la función 
social de la vivienda de la Comunidad Valenciana (art. 6.1) y en la Ley del Parlamento 
Vasco 3/2015, de 18 de junio, de vivienda (art. 6.1).
Según constante doctrina constitucional, la legislación procesal es una «competencia 
general» del Estado [SSTC 80/2018, de 5 de julio, FJ 5 a); 13/2019, de 31 de enero, FJ 2 
b), y 65/2020, de 18 de junio, FJ 16 B)] que responde a la necesidad de salvaguardar la 
uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales [SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, 
FJ 20; 83/1986, de 26 de junio, FJ 2, y 173/1998, de 23 de julio, FJ 16 c)]; y una 
competencia  autonómica  «de  orden  limitado»  circunscrita  a  «las  necesarias 
especialidades  que  en  este  orden  se  deriven  de  las  particularidades  del  derecho 
sustantivo de las comunidades autónomas» [STC 80/2018, FJ 5 a)]. De lo anterior se 
colige que la regla del art. 149.1.6 CE ha de prevalecer sobre las reglas competenciales 
sectoriales, en particular, la del art. 149.1.23 CE sobre medio ambiente. Lo contrario 
supondría  vaciar  de  contenido  la  competencia  sobre  «legislación  procesal»,  como 
observa la fiscal general del Estado.
En suma, la acción que regula el último inciso del art. 3.4 de la Ley general de 
protección del medio ambiente del País Vasco tiene su encaje preferente en «legislación 
procesal»  y  no  en  el  art.  149.1.23  CE,  por  lo  que  su  constitucionalidad  habrá  de 
examinarse a la luz del canon previsto en el art. 149.1.6 CE.
4.  Incompatibilidad de la norma cuestionada con el art. 149.1.6 CE: estimación.
A)  Una vez situada la duda competencial en el marco del art. 149.1.6 CE, debemos 
tener en cuenta que el mismo no establece una reserva absoluta en favor del Estado de 
la legislación procesal, sino que, como hemos recordado en el fundamento jurídico 
anterior, admite «las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las 
particularidades del derecho sustantivo de las comunidades autónomas».
a)  En las SSTC 47/2004, de 25 de marzo, y 80/2018, de 5 de julio, entre otras, este 
tribunal ha tenido la ocasión de pronunciarse con detenimiento sobre el alcance de la 
competencia autonómica en el ámbito procesal y la metodología que debe seguirse para 
enjuiciar si se ha respetado en un caso concreto.
Por  un  lado,  el  tribunal  ha  afirmado  que  «la  competencia  asumida  por  las 
comunidades autónomas al amparo de la salvedad recogida en el art. 149.1.6 CE no les 
permite, sin más, introducir en su ordenamiento normas procesales por el mero hecho de 
haber  promulgado  regulaciones  de  Derecho  sustantivo  en  el  ejercicio  de  sus 
competencias, esto es, innovar el ordenamiento procesal en relación con la defensa 
jurídica de aquellos derechos e intereses que materialmente regulen, lo que equivaldría a 
vaciar de contenido o privar de todo significado a la especificidad con que la materia  s
procesal  se  contempla  en  el  art.  149.1.6  CE,  sino  que,  como  indica  la  expresión  oe.
‘necesarias especialidades’ del citado precepto constitucional, tan solo pueden introducir  w.
pcaoeqnrusfeipglleuacrsta ivdaian sn odpveoa rc lilaoa n endsoe rfmepnarso aac eustojaunldeóiscm iaiclq,a u ede en  invleiarvtsui tda bredleceml alemansat ecpi oanrsteiecs u ldajeuridrdíuadzdicceaassn  ,d eslud seDtsaednreeti cvhalaos    2021-2834n https://ww
creado por la propia comunidad autónoma, o, dicho en otros términos, las singularidades
procesales que se permiten a las comunidades autónomas han de limitarse a aquéllas
que, por la conexión directa con las particularidades del derecho sustantivo autonómico, 
vengan requeridas por estas» [SSTC 47/2004, FJ 4, y 80/2018, FJ 5 a)].
Por tanto, de acuerdo con nuestra consolidada doctrina, no basta con que la norma 
procesal autonómica represente una innovación o una mejora de la legislación procesal 
para una comunidad autónoma si no viene justificada por una especialidad del derecho 
sustantivo autonómico [en este sentido SSTC 123/1988, de 23 de junio, FJ 2; 243/2004, 
de 16 de diciembre, FJ 6; 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 e); 31/2010, de 28 de enero, 
FJ 27, y 21/2012, de 16 de febrero, FFJJ 7 y 9]. Le corresponde al legislador autonómico 
o, en su defecto, a quienes asuman la defensa de la ley en su caso impugnada, ofrecer 
la suficiente justificación sobre la necesidad de alterar las reglas procesales comúnmente 
aplicables, cuando menos siempre que del propio examen de la Ley no se puedan 
desprender o inferir esas «necesarias especialidades» (SSTC 127/1999, de 1 de julio, 
FJ 5, y 21/2012, de 16 de febrero, FJ 7). Teniendo presente que la necesidad a que se 
refiere la cláusula competencial del art. 149.1.6 CE «no puede ser entendida como 
absoluta, pues tal intelección del precepto constitucional dejaría vacía de contenido y 
aplicación la habilitación competencial que éste reconoce en favor de las comunidades 
autónomas» [SSTC 47/2004, FJ 5, y 80/2018, FJ 5 a)].
Por otra parte, desde el punto de vista metodológico, las citadas SSTC 47/2004, 
FJ  5,  y  80/2018,  FJ  5,  entre  otras,  han  señalado  que  deben  completarse  tres 
operaciones para aplicar la salvedad competencial contenida en el art. 149.1.6 CE y 
dilucidar  si  una  norma  procesal  autonómica  constituye  o  no  una  «necesaria 
especialidad» procesal, que encuentra legitimidad constitucional en el citado precepto: (i) 
primero, ha de determinarse cuál es el derecho sustantivo autonómico que presenta 
particularidades; (ii) segundo, hay que señalar respecto de qué legislación procesal 
estatal y, por tanto, general o común, se predican las eventuales especialidades de orden 
procesal incorporadas por el legislador autonómico; y (iii) finalmente, ha de indagarse si 
entre las peculiaridades del ordenamiento sustantivo autonómico y las singularidades 
procesales en la norma impugnada existe una conexión directa tal que justifique estas 
últimas.
b)  Aplicando  dicha  doctrina  al  supuesto  enjuiciado  en  el  presente  proceso 
constitucional,  observamos  lo  siguiente:  (i)  en  primer  lugar,  el  derecho  sustantivo 
autonómico  viene  conformado  en  el  presente  caso  por  las  normas  en  materia 
medioambiental recogidas en la propia Ley general de protección del medio ambiente del 
País Vasco; (ii) el precepto autonómico no introduce propiamente una especialidad, sino 
que modifica, ampliándola, una categoría jurídica relevante en el ámbito procesal y, por 
tanto, regulada por el derecho procesal general, como es el ejercicio de la acción pública 
o acción popular; y (iii) por último, esa ampliación no se conecta de forma directa con 
una peculiaridad del derecho sustantivo de la comunidad autónoma. Ni el Parlamento ni 
el Gobierno Vasco han ofrecido justificación alguna de la eventual necesidad de una 
especialidad  procesal,  en  conexión  con  el  derecho  sustantivo  autonómico.  Esa 
necesidad tampoco se deduce de la propia Ley 3/1998, cuyo preámbulo se limita a 
anunciar que se reconoce «el derecho a la acción pública para exigir su cumplimiento».
Por consiguiente, al igual que razonamos en las citadas SSTC 80/2018 y 97/2018 
respecto de la acción pública judicial regulada en distintas leyes autonómicas sobre 
vivienda, la previsión del art. 3.4, último inciso, de la Ley ambiental vasca no puede 
considerarse una «especialidad procesal» autonómica en el sentido del art. 149.1.6 CE.
B)  El  representante  del  Parlamento  Vasco  aduce,  en  defensa  de  la  norma 
impugnada, que diversas leyes autonómicas de carácter medioambiental han reconocido  e.
también  una  acción  pública  en  vía  judicial,  sin  que  hasta  el  momento  hayan  sido  w.b
controvertidas en sede constitucional. 34ww
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que «[l]a indisponibilidad de las competencias y la nulidad de pleno derecho de las
normas contrarias a los preceptos constitucionales y de los que, dentro del marco 
constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias, consecuencia de la 
prevalencia del aludido bloque constitucional, son razones que desautorizan cualquier 
alegato asentado sobre la idea de aquiescencia por no haberse planteado en tiempo el 
conflicto o el recurso, con sujeción al juego de los plazos previstos en el art. 62 o en el 
art. 33 LOTC» [en el mismo sentido, SSTC 111/2014, de 26 de junio, FJ 4; 36/2017, de 1 
de marzo, FJ 4; 154/2017, de 21 de diciembre, FJ 2; 17/2018, de 22 de febrero, FJ 2 c), 
y 65/2020, de 18 de junio, FJ 2 B)].
Tampoco puede acogerse la tesis del Gobierno Vasco que pretende establecer una 
diferencia, a efectos competenciales, entre la legitimación ad procesum y ad causam. 
La doctrina constitucional, sintetizada anteriormente, ha incardinado las reglas sobre 
legitimación, no solo ad procesum, sino también ad causam, en el ámbito del art. 149.1.6 
CE, con preferencia sobre los títulos competenciales sectoriales. Por tanto, la distinción 
indicada carece de trascendencia para nuestro enjuiciamiento.
Asimismo, las representaciones tanto del Gobierno como del Parlamento Vasco 
sostienen que la acción pública judicial prevista en el art. 3.4, último inciso, de la Ley 
general de protección del medio ambiente del País Vasco se justifica en la necesidad de 
asumir  los  compromisos  europeos  e  internacionales  sobre  justicia  medioambiental, 
citando, en particular, el Convenio sobre acceso a la información, participación del 
público en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente 
firmado el 25 de junio de 1998 en Aarhus (Dinamarca) en el marco de la Comisión 
Económica de las Naciones Unidas para Europa (Convenio de Aarhus).
Dicho Convenio fue ratificado por España el 15 de diciembre de 2004 («Boletín 
Oficial del Estado» de 16 de febrero de 2005) y por la Unión Europea el 17 de febrero 
de 2005 (Decisión 2005/370/CE del Consejo, «Diario Oficial de la Unión Europea» de 17 
de  mayo  de  2005).  Además,  mediante  las  Directivas  2003/4/CE,  de  28  de  enero, 
y 2003/35/CE, de 26 de mayo, se introdujeron diversas disposiciones para incorporar las 
obligaciones derivadas del mismo.
Por su parte, la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regula el derecho a la 
información,  participación  y  acceso  a  la  justicia  en  materia  de  medio  ambiente, 
manifiesta en su preámbulo que su objeto es «definir un marco jurídico que a la vez 
responda a los compromisos asumidos con la ratificación del Convenio (Aarhus) y lleve a 
cabo la transposición de dichas Directivas [2003/4/CE y 2003/35/CE], al ordenamiento 
interno».
En concreto, las instituciones autonómicas comparecidas en este proceso invocan 
como fundamento de la norma cuestionada el art. 9.3 del Convenio de Aarhus, conforme 
al cual «cada parte velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales 
criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos 
o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades 
públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional».
En respuesta a lo anterior, debemos tener presente la doctrina de este tribunal según 
la cual: (i) los tratados internacionales y el Derecho de la Unión Europea «no constituyen 
canon para el enjuiciamiento de la adecuación a la Constitución de normas dotadas de 
rango legal» (entre otras, SSTC 49/1988, de 22 de marzo, FJ 14; 28/1991, de 14 de 
febrero, FJ 5; 254/1993, de 20 de julio, FJ 5; 12/2008, de 29 de enero, FJ 2, y 140/2018, 
de  20  de  diciembre,  FJ  6);  y  (ii)  la  ejecución  de  los  compromisos  internacionales 
asumidos por España y, en particular, los derivados del Derecho de la Unión Europea, 
debe hacerse con arreglo a las normas que establecen el orden de distribución de  s
competencias  entre  el  Estado  y  las  comunidades  autónomas  (entre  otras  muchas,  oe.
SSTC 80/1993, de 8 de marzo, FJ 3; 148/1998, de 2 de julio, FJ 4; 22/2012, de 16 de  w.
febrero, FJ 5, y 54/2018, de 24 de mayo, FJ 6). 34ww
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medioambiental debe tener lugar con respeto a dicha distribución, sin invadir el ámbito 
competencial ajeno [por todas, SSTC 15/2018, de 22 de febrero, FJ 2, y 87/2019, de 20 
de junio, FJ 6 b)].
C)  En suma, solo el Estado, en ejercicio de la competencia que le atribuye el 
art. 149.1.6 CE, puede determinar los supuestos de legitimación para accionar en vía 
judicial, ya sea por el título general del «derecho o interés legítimo», ya sea por los títulos 
especiales,  entre  los  que  se  encuentra  la  acción  popular,  respecto  de  la  cual  ya 
advertimos que «la Ley 29/1998 [art. 19 h)] ha optado por excluir la acción popular 
jurisdiccional, salvo que una ley estatal la haya previsto específicamente» (STC 97/2018, 
de 19 de septiembre, FJ 6).
Mediante los arts. 22 y 23 de la Ley 27/2006, antes citada, el Estado ha aprobado 
unas  normas  específicas  para  la  defensa  del  medio  ambiente  en  vía  judicial.  En 
concreto, el art. 22 prevé que «[l]os actos y, en su caso, las omisiones imputables a las 
autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente» 
(según la definición que contiene el art. 18.1) podrán ser recurridas por las personas 
jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan los requisitos establecidos en el art. 23 que son 
los siguientes: (i) que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección 
del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular; (ii) que se 
hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y 
vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines 
previstos en sus estatutos; y (iii) que, según sus estatutos, desarrollen su actividad en un 
ámbito territorial que resulte afectado por la actuación u omisión administrativa.
Pero la extralimitación competencial apreciada es de origen y no deriva de que el 
Estado  haya  aprobado  reglas  específicas  de  legitimación  procesal  en  materia 
medioambiental ni de la mayor o menor coincidencia de la norma autonómica con tales 
reglas, ya que, como hemos recordado recientemente, «un precepto autonómico será 
inconstitucional por invasión competencial siempre que regule cuestiones que le están 
vedadas, con independencia de la compatibilidad o incompatibilidad entre la regulación 
autonómica controvertida y la dictada por el Estado» [STC 65/2020, FJ 8 D) a)].
Por todo lo expuesto, procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso 
«como jurisdiccional» del art. 3.4 de la Ley general de protección del medio ambiente del 
País Vasco, por invadir el ámbito competencial reservado al Estado en el art. 149.1.6 CE.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar la presente cuestión de inconstitucionalidad núm. 1772-2020 y declarar que 
el inciso «como jurisdiccional» del art. 3.4 de la Ley del Parlamento Vasco 3/1998, de 27 
de febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco, es inconstitucional 
y nulo.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintiocho de enero de dos mil veintiuno.–Juan José González  s
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares  e.
García.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio  w.
Narváez  Rodríguez.–Alfredo  Montoya  Melgar.–Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido  34ww
Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.