BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 220 Sábado 15 de agosto de 2020 Sec. TC.   Pág. 70811
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
9788 Pleno.  Sentencia  100/2020,  de  22  de  julio  de  2020.  Recurso  de 
inconstitucionalidad 1893-2019. Interpuesto por el presidente del Gobierno 
respecto del artículo 23 de la Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y 
su fiscalidad. Competencias sobre protección ambiental y ordenación de la 
actividad económica: constitucionalidad del precepto legal foral que establece 
limitaciones progresivamente más estrictas al uso de bolsas de plástico.
ECLI:ES:TC:2020:100
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías,  y  los 
magistrados don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don 
Juan Antonio Xiol Ríos, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, 
don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1893-2019, interpuesto por el presidente 
del Gobierno contra el artículo 23, apartado primero letra a) y apartado 2, de la Ley 
Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad. Han comparecido el Congreso 
de los Diputados y el Senado. Han comparecido y formulado alegaciones el Parlamento 
y el Gobierno de Navarra. Ha sido ponente el magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos.
I. Antecedentes
1.  Mediante escrito presentado en el registro general de este tribunal el 22 de 
marzo de 2019, el abogado del Estado, en representación del presidente del Gobierno, 
interpuso  recurso  de  inconstitucionalidad  contra  el  art.  23,  apartado  1  letra  a)  y 
apartado 2, de la Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad.
a)  El escrito de interposición comienza identificando el objeto del recurso y las 
competencias en conflicto. Denuncia la vulneración de las competencias estatales en 
materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica 
(art.  149.1.13  CE)  de  forma  mediata,  a  través  de  la  vulneración  del  Real 
Decreto 293/2018, de 18 de mayo, sobre reducción del consumo de bolsas de plástico y 
por el que se crea el registro de productores, que se adopta como normativa básica del 
Estado dictada al amparo de las competencias que le confiere dicho título. Afirma que la 
ley impugnada resulta, en términos generales, acorde con la distribución constitucional 
de competencias a excepción de lo previsto en los apartados 1 a) y 2 de su art. 23, sobre  es
«utilización de bolsas de plástico y de la venta de vajilla de un solo uso y de productos  o
envasados en monodosis o cápsulas de un solo uso», en el que se limita el uso de 
bolsas de plástico en los siguientes términos:
«1.  A partir del 1 de julio de 2018:
a)  Se prohíbe la entrega gratuita a los consumidores de bolsas de plástico en los 
puntos  de  venta  de  bienes  o  productos,  así  como  en  la  entrega  a  domicilio  o 
suministradas en venta online, a excepción de las bolsas de plástico muy ligeras.
[…]
2.  A partir del 1 de enero de 2020:
Se prohíbe la entrega de bolsas de plástico al consumidor en los puntos de venta de 
bienes o productos, así como en la entrega a domicilio o suministradas en venta online, a 
excepción de las bolsas de plástico compostable que cumplan los requisitos de la norma 
UNE-EN 13432:2000 o equivalente y estas no podrán ser entregadas o distribuidas de 
forma gratuita.»
Alega que tales disposiciones suponen una vulneración de lo previsto en los 
arts.  2  –«Ámbito  de  aplicación»–  y  4  –«Medidas  para  reducir  el  consumo  de 
bolsas de plástico»– del Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo, sobre reducción 
del consumo de bolsas de plástico y por el que se crea el registro de productores.
Conforme al art. 2:
«Quedan incluidas en el ámbito de aplicación de este real decreto todas las bolsas 
de plástico puestas en el mercado en el territorio del Estado, así como los residuos 
generados por dichas bolsas.»
El art. 4 dispone las siguientes medidas:
«1.  A partir del 1 de julio de 2018:
a)  Se prohíbe la entrega gratuita a los consumidores de bolsas de plástico en los 
puntos de venta de bienes o productos, a excepción de las bolsas de plástico muy 
ligeras y de las bolsas de plástico con espesor igual o superior a 50 micras con un 
porcentaje igual o mayor al 70 por 100 de plástico reciclado.
b)  En el caso de la excepción para las bolsas de plástico con espesor igual o 
superior a 50 micras prevista en el apartado anterior, los comerciantes deberán disponer 
de documentación proporcionada por el fabricante que acredite dicho porcentaje.
c)  Los  comerciantes  cobrarán  una  cantidad,  por  cada  bolsa  de  plástico  que 
proporcionen al consumidor. Para determinar el precio de las bolsas de plástico, los 
comerciantes podrán tomar como referencia los precios orientativos establecidos en el 
anexo I.
d)  Asimismo,  los  comerciantes  informarán  a  los  consumidores  de  los  precios 
establecidos, exponiéndolos al público en un lugar visible e incluyendo una referencia al 
cumplimiento de las obligaciones contenida en los apartados anteriores.
2.  A partir del 1 de enero de 2020:
a)  Se prohíbe la entrega a los consumidores, en los puntos de venta de bienes o  es
productos, de bolsas de plástico fragmentables. o
b)  Las bolsas de plástico de espesor igual o superior a 50 micras contendrán un  88www.
porc3e.n taAje p maríntirim doe dl e1l  5d0e  peonre 1r0o0 d dee  2p0lá2s1t,i csoe r epcriochlaídboe. la entrega de bolsas de plástico
ligeras y muy ligeras al consumidor en los puntos de venta de bienes o productos,
excepto si son de plástico compostable. Los comerciantes podrán también optar por 
otros formatos de envase para substituir a las bolsas de plástico.
4.  Todas las medidas incluidas en este artículo afectarán tanto a las bolsas de 
plástico que se entreguen en los puntos de venta de bienes o productos como a las que 
puedan suministrarse en la venta online, así como a las entregadas a domicilio […]»
La disposición final primera de este real decreto dispone que «tiene carácter básico y 
se  dicta  al  amparo  de  lo  dispuesto  en  el  artículo  149.1,  reglas  13  y  23,  de  la 
Constitución».
El abogado del Estado considera que las medidas para la reducción del consumo de 
bolsas  de  plástico  y  su  calendario  de  aplicación  en  todo  el  territorio  nacional  que 
establecen los arts. 2 y 4 del Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo, han sido dictadas 
al amparo del apartado 13 del art. 149.1 CE. Por ello considera que los preceptos 
impugnados, al no respetar lo dispuesto en la regulación establecida en estos artículos, 
incurren inconstitucionalidad mediata (cita, entre otras de la STC 28/2017, de 16 de 
febrero, FJ 4, entre otras).
b)  Para llegar a esta conclusión analiza en primer lugar el objeto y los títulos 
competenciales  invocados  por  la  Comunidad  Foral  de  Navarra  para  adoptar  la  ley 
impugnada. Constata que conforme al artículo 1 de la misma su objeto es «la prevención 
de la generación de residuos y la mejora en su gestión con el fin de cumplir con la 
jerarquía de residuos y alcanzar los objetivos de la economía circular y cambio climático 
en el marco de las competencias de la Comunidad Foral de Navarra de acuerdo con lo 
establecido en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados». Por 
ello, considera que su adopción se fundamenta en la competencia que el artículo 57 c) 
de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del 
régimen foral de Navarra le atribuye en materia de protección ambiental adicional a la 
Comunidad Foral de Navarra (LORAFNA), en relación con el art. 149.l 23 CE.
c)  A continuación se refiere a la competencia de la Comunidad Foral de Navarra en 
materia de medio ambiente y a sus límites. Argumenta que las comunidades autónomas, 
al  ejercer  sus  competencias  materiales,  también  aquellas  sobre  protección 
medioambiental,  no  pueden  menoscabar  las  regulaciones  que  hayan  podido  ser 
adoptadas por el Estado en ejercicio de su competencia horizontal sobre ordenación 
general de la economía conforme al art. 149.1.13 CE. De modo que, en ausencia de una 
regulación estatal que se refiera a la utilización de bolsas de plástico, la Comunidad 
Foral podría, en principio, en ejercicio de su competencia en materia de protección 
ambiental realizar tal regulación, sin perjuicio de tener que respetar al hacerlo el resto del 
ordenamiento jurídico incluyendo los principios establecidos en la Ley 20/2013, de 9 de 
diciembre,  de  garantía  de  la  unidad  de  mercado,  particularmente  el  principio  de 
necesidad y proporcionalidad. Sin embargo, cuando en ejercicio de su competencia 
horizontal sobre ordenación general de la economía el Estado adopta, conforme al 
art. 149.1.13 CE, una regulación sobre tal cuestión que suponga una uniformización 
normativa de la materia en todo el territorio nacional, la Comunidad Foral no podrá 
realizar una regulación que la contravenga. Cita en apoyo de esta conclusión, entre 
otras,  la  STC  79/2017,  de  22  de  junio  –y  las  SSTC  110/2017,  de  24  de  octubre; 
111/2017, de 5 de octubre, y 119/2017, de 31 de octubre, que se remiten a la primera– 
en la que se distingue entre «garantías estructurales» y «garantías dinámicas» de la 
unidad económica, siendo las primeras aquellas que suponen un límite directo desde la 
Constitución  a  la  diversidad  regulatoria  que  pueden  introducir  los  legisladores  e
autonómicos, y las segundas las constituidas por los títulos competenciales horizontales  bo
reservados al Estado fundamentalmente en los apartados 1 (sobre regulación de la  88ww
lcoosn ddeicrieocnheoss  byá esinc aesl  cquumep gliamriaennttioza dne  llao sig dueabldeareds )d ey  1to3d (osso blores  beasspeasñ oyl  ceono redli neajecriócnic idoe d lae 
ipnltaenrivfiecnaicr iónn ogremnaetrivaal mdeen tlae  accutivainddaod  elcaosn ómgaicraan) tídaesl  aerts. tr1u4c9tu.1ra lCesE , qseu e dlee mpeuremstirteann 
insuficientes para asegurar la unidad de mercado [STC 79/2017, FJ 11]. En definitiva,
argumenta que el ejercicio de la competencia sobre normas adicionales sobre protección 
del medio ambiente no puede interferir en este caso con las normas emanadas del 
Estado al amparo del art. 149.1.13 CE.
d)  Prosigue el abogado del Estado con una exposición de las actuaciones estatales 
dirigidas a reducir el consumo de bolsas de plástico. Pone de relieve que el Real 
Decreto 293/2018 tiene por objeto, conforme a su artículo 1, la adopción de «medidas 
para reducir el consumo de bolsas de plástico», por una parte, y, por otra, «evitar la 
pérdida de recursos materiales y económicos que supone el abandono de las bolsas de 
plástico y su dispersión en el medio ambiente». Con tal fin su ámbito de aplicación, a 
tenor de su artículo 2, se extiende a «todas las bolsas de plástico puestas en el mercado 
en el territorio del Estado, así corno los residuos generados por dichas bolsas», sin 
formular  distinción  alguna  por  razón  del  territorio.  Considera  que  esta  regulación 
establece una uniformización –también en relación a lo que se refiere al momento 
temporal de su entrada en vigor– de las medidas adoptadas en el territorio nacional y 
que entra por tanto dentro del supuesto del art. 149.1.13 CE, esto es, de «las normas 
estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores 
económicos concretos, así corno las previsiones de acciones o medidas singulares que 
sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada 
sector» (STC 135/2012, de 19 de junio, FJ 2), que ampara las normas y actuaciones, sea 
cual sea su naturaleza, orientadas al logro de tales fines [STC 34/2013, de 14 de febrero, 
FJ 4 b)], entre los que la doctrina constitucional ha incluido la unidad de mercado 
(SSTC 118/1996, de 27 de junio, FJ 10, y 208/1999, de 11 de noviembre, FJ 6) entre 
otros.  Afirma  que  la  regulación  sobre  eliminación  de  bolsas  de  plástico  del  Real 
Decreto 293/2018 pretende establecer un régimen común para todo el territorio nacional 
aplicable  al  sector  de  la  distribución  comercial  a  fin  de  evitar  la  generación  de 
distorsiones, tanto en el propio mercado de los productores de bolsas como en el 
funcionamiento y la capacidad de suministro de las empresas de distribución.
Concluye, en definitiva, que la regulación contenida en los arts. 2 y 4 del Real 
Decreto 293/2018, de 18 de mayo, al contribuir a eliminar los obstáculos al comercio 
interautonómico y tener como finalidad evitar las distorsiones de la competencia que 
podría  ocasionar  una  pluralidad  de  regulaciones  autonómicas,  se  ampara  en  las 
competencias que atribuye al Estado el art. 149.1.13 CE para garantizar y promover la 
unidad de mercado (se citan las SSTC 118/1996, de 27 de junio, FJ 10; 208/1999, de 11 
de noviembre, FJ 6, y 79/2017, de 22 de junio, FJ 5).
El  abogado  del  Estado  destaca  también  la  naturaleza  económica  que  tiene  la 
regulación en materia de envases, se refleja en que la regla 13 del art. 149.1 CE ha sido 
invocada habitualmente como título competencial de normas reguladoras de la materia 
como son, a título de ejemplo, la Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de 
envases y su reglamento de desarrollo y ejecución aprobado por Real Decreto 782/1998, 
de 30 de abril, conjuntamente con la regla 23 del art. 149.l CE. Alega, asimismo, que es 
la finalidad económica vinculada con el establecimiento y funcionamiento del mercado 
interior la que funda la Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, 
de 29 de abril de 2015, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE en lo que se refiere a 
la reducción del consumo de bolsas de plástico ligeras, pues la directiva se justifica en el 
ejercicio por la Unión de la competencia del art. 114 Tratado de funcionamiento de la 
Unión Europea (TFUE) sobre mercado interior y no en el ejercicio de aquellos otros 
títulos competenciales de la Unión en materia de medio ambiente.
En consonancia, la disposición final primera del Real Decreto 293/2018, de 18 de  s
mayo prevé que el mismo «tiene carácter básico y se dicta al amparo de lo dispuesto en  oe.
el art. 149.1, reglas 13 y 23 de la Constitución». No obstante, considera que en lo que se  w.
refiere a la fijación de los plazos de prohibición de un determinado producto, o a la  88ww
rpeogsliabmiliednatda ridae e sutatitliazla ecsió ne l adret.  1o4tr9o.,1 .1e3l  CtíEtu.l oA rgcuommepnettae nqcuiael  dper elov acloennttrea ridoe – elast on eosrm, sai 
sqeu ec oenss iedle rraesceo gqiduoe  eenl  tíetul loa rqt.u 1e4 j9u.s1t.if2ic3a  ClaE  nsoormbrae  emsetadtiaol  naom beise netle a–r t.s e1 4p9e.1rm.1i3ti rCíaE a s ilnaos   BOE-A-cable e
comunidades autónomas establecer normas adicionales de protección y por tanto no 
cabría aplicar una regulación uniforme sobre la materia en todo el territorio nacional. Ello 
supondría que la promoción de los rasgos del mercado único a través de los títulos 
horizontales del Estado (arts. 149.1.1 CE y 149.1.13 CE) tendría un límite en lo que se 
refiere al medio ambiente, pues en este ámbito cabría una fragmentación del mercado a 
través de una pluralidad de regulaciones autonómicas más protectoras de aquel, sin que 
el Estado pudiese establecer una normativa uniforme. La consecuencia seria, a su juicio, 
la  imposibilidad  de  que,  en  aquellos  supuestos  en  los  que  el  propósito  de  las 
regulaciones  autonómicas  fuese  proteger  el  medio  ambiente,  el  Estado  pudiese 
promover,  a  través  del  ejercicio  de  sus  competencias  transversales,  la  unidad  de 
mercado.
e)  Finalmente en el escrito de interposición del recurso se examina si entre la 
norma básica estatal y la norma foral recurrida existe contradicción. Se destaca, en 
primer lugar, que el apartado 1 a) del artículo 23 de la Ley Foral 14/2018 contiene una 
regulación, con efectos a partir de 1 de julio de 2018, más restrictiva que la del Real 
Decreto 293/2018, de 18 de mayo, sobre reducción del consumo de bolsas de plástico y 
por el que se crea el registro de productores, ya que contempla la prohibición de entrega 
gratuita de bolsas de plástico en los puntos de venta de bienes o productos excluyendo 
únicamente de esta prohibición las bolsas de plástico muy ligeras y no, como sí hace el 
Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo, a las bolsas de plástico con espesor igual o 
superior a 50 micras con un porcentaje igual o mayor al 70 por 100 de plástico reciclado.
Por lo que respecta al apartado 2 del artículo 23 (con efectos a partir del l de enero 
de 2020) el abogado del Estado aprecia las siguientes diferencias con respecto a la 
regulación  prevista  en  el  artículo  4  del  Real  Decreto  293/2018:  (i)  el  real  decreto 
contempla un horizonte temporal más amplio para prohibir la dispensación de las bolsas 
de plástico ligeras y muy ligeras (el 1 de enero de 2021), mientras que la Ley Foral 
adelanta dicha prohibición (considera que lo hace a partir del l de julio de 2018 para las 
bolsa de plástico ligeras y a partir de 1 de enero de 2020 para las bolsas de plástico muy 
ligeras); (ii) la Ley Foral prohíbe, a partir de 1 de enero de 2020, la entrega al consumidor 
en puntos de venta de bienes o productos de cualquier bolsa de plástico a excepción de 
aquellas que sean de plástico compostable que cumplan con los requisitos de la norma 
UNE-EN 13432-2000 o equivalente; sin embargo, el Real Decreto 293/2018, permite, 
además de las de material compostable, la entrega de bolsas de plástico de espesor 
igual o superior a 50 micras que contengan un mínimo del 50 por 100 de plástico 
reciclado.
Por todo ello considera que en lo que respecta a la entrega de bolsas de plástico 
ligeras y muy ligeras existe una contradicción insalvable por vía de interpretación entre lo 
dispuesto en los arts. 4 y 2 del Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo y lo establecido 
en los apartados 1 a) y 2 del artículo 23 de la Ley Foral 14/2018.
2.  El Pleno del tribunal, mediante providencia de 7 de mayo de 2019, acordó admitir 
a trámite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto y dar traslado de la demanda y 
los documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al 
Parlamento de Navarra, por conducto de sus presidentes, al objeto de que en el plazo de 
quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran 
pertinentes.
3.  Por escritos registrados en el tribunal los días 23 y 31 de mayo de 2019, los  e
presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado pusieron en conocimiento del  bo
tribunal los acuerdos de las mesas respectivas dando por personadas a las cámaras y  88ww
Coforencsiteitnudcoio nsaul .colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal
4.  El día 6 de junio de 2019 tuvo entrada en el registro general del tribunal el escrito 
de alegaciones del Gobierno de Navarra.
a)  El  escrito  comienza  alegando  que  el  recurso  es  extemporáneo  por 
incumplimiento del requisito establecido en el art. 33.2 c) de la Ley Orgánica del Tribunal 
Constitucional (LOTC) para que sea aplicable el plazo de interposición de nueve meses 
a partir de la publicación de la ley. Señala que en este caso se reunió la Junta de 
Cooperación conforme al art. 69 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de 
reintegración y amejoramiento del régimen Foral de Navarra con el fin de adoptar un 
acuerdo  sobre  iniciación  de  negociaciones  para  la  resolución  de  discrepancias;  sin 
embargo, la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de 
Navarra»  del  acuerdo  alcanzado  en  el  seno  de  dicha  Junta  se  produjo  una  vez 
transcurridos los tres meses desde la publicación de la Ley Foral 14/2018 impugnada (la 
publicación de la ley tuvo lugar en el «Boletín Oficial de Navarra» número 120 de 22 de 
junio de 2018, mientras que el referido acuerdo lo fue en el «Boletín Oficial del Estado» 
número 237 de 1 de octubre de 2018, y en el «Boletín Oficial de Navarra» número 190, 
de ese mismo día 1 de octubre de 2018), y, según sostiene el Gobierno de Navarra, 
tampoco se tiene constancia de que el mencionado Acuerdo se pusiera en conocimiento 
del Tribunal Constitucional en dicho plazo.
b)  A continuación identifica el objeto del recurso y expone cuál es la justificación de 
la Ley Foral 14/2018. La letrada de la Comunidad Foral de Navarra pone de manifiesto, 
en primer lugar, que dicha ley se adopta «con el objeto de prevenir la generación de 
residuos y la mejora en su gestión y con la finalidad de cumplir con la jerarquía de 
residuos y alcanzar los objetivos de la economía circular y cambio climático, en el 
ejercicio de las competencias de la Comunidad Foral de Navarra en la gestión en materia 
de protección del medio ambiente y para establecer normas adicionales de protección», 
tal y como se declara en su exposición de motivos. Sitúa dicha ley en el contexto del 
Derecho  ambiental  de  la  Unión  Europea,  y,  en  concreto,  en  el  marco  de  la 
Directiva 2008/98 del Parlamento y el Consejo, de 19 de noviembre de 2008, de residuos 
(en adelante Directiva Marco de residuos), así como en el de la Ley 22/2011, de 28 de 
julio, de residuos y suelos contaminantes (en adelante, Ley estatal de residuos), que 
transpone al ordenamiento jurídico español la Directiva Marco de residuos. Pone de 
relieve  la  letrada  de  la  Comunidad  Foral  de  Navarra  que  el  plan  de  residuos  de 
Navarra 2017-2027 se adopta precisamente en cumplimiento de las obligaciones que 
impone dicha ley y que la Ley Foral 14/2018 se aprueba de conformidad con las 
previsiones de este.
Respecto del art. 23 de la Ley Foral, sobre el que versa en concreto este recurso de 
inconstitucionalidad, destaca asimismo que tiene como finalidad la protección del medio 
ambiente, ya que lo que pretende es la minoración de residuos mediante la reducción del 
consumo de bolsas de plástico. El objeto de esta norma está en consonancia, según 
señala su exposición de motivos, con la Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo 
y del Consejo, de 29 de abril de 2015, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE en lo 
que se refiere a la reducción del consumo de bolsas de plástico ligeras, y con el Real 
Decreto 293/2018, de 18 de mayo, sobre reducción del consumo de bolsas de plástico y 
por el que se crea el registro de productores, si bien «[l]a prohibición de entrega de 
bolsas de plástico se extiende a todas las bolsas, incluidas las de más de 50 micras, 
para lograr un efecto global de prevención evitando que la prohibición de las ligeras 
afecte al crecimiento en el consumo de bolsas de más de 50 micras. Además, fija la 
fecha de 1 de enero de 2020 para la prohibición de bolsas excepto compostables para  e.
acompasarla  al  cronograma  en  el  plan  de  residuos  de  Navarra  2017-2027  de  w.b
obligatoriedad de recogida selectiva de materia orgánica». 88ww
Foracl)  enLcau leentrtarad ap dleen loa  Cacoommuondidoa dc oFnosratitl udceio Nnaalv aernra  laarsg ucmomenpteat eqnucei aesl  adrte.  2N3a dvea rlraa  Leeny 
marat.t e1r4ia9 .1d.e2 3m CeEd,i oc oarrmesbpieonntdee.  Rale Ecustearddoa  laq uceo mepne teesntcei aá pmabrait oa,d odpet acro lnefgoisrmlaicdiaódn  bcáosni cae,l 
sin perjuicio de la de las comunidades autónomas para dictar normas adicionales de
protección.  Por  lo  que  respecta  a  Navarra,  el  art.  57  c)  LORAFNA  atribuye  a  la 
Comunidad Foral, el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de medio ambiente y 
ecología en el marco de la legislación básica del Estado. De modo que el art. 23 de la 
Ley Foral se dicta en el ejercicio de su competencia de desarrollo legislativo y de 
adopción de normas adicionales de protección de la Comunidad Foral.
d)  Defiende, asimismo, que el art. 23 de la Ley Foral no contraviene los apartados 1 
y 2 del artículo 4 del Real Decreto 293/2018 y que las disposiciones impugnadas 
cumplen con lo preceptuado por estos últimos, si bien establecen un régimen jurídico 
más protector del medio ambiente. Por lo que se refiere a las diferencias entre estas 
disposiciones –que califica de «no significativas»– destaca que a partir del 1 de julio 
de 2018 el Real Decreto 293/2018 solo permite la entrega gratuita a los consumidores de 
bolsas de plástico muy ligeras y de bolsas con espesor igual o superior a 50 micras 
aunque tenga un porcentaje igual o mayor al 70 por 100 de plástico reciclado, mientras 
que  la  Ley  Foral  [art.  23.1  a)]  –que  permite  también  la  entrega  gratuita  a  los 
consumidores de bolsas de plástico muy ligeras al igual que el real decreto–, solo difiere 
en que no permite la entrega gratuita de bolsas de plástico con espesor igual o superior 
a 50 micras con un porcentaje igual o mayor al 70 por 100 de plástico reciclado. Además, 
el apartado 2 del artículo 23 prohíbe a partir del 1 de enero de 2020 la entrega a los 
consumidores, gratuitamente o no, de bolsas que no son de plástico compostable, 
mientras que al art. 4 del Real Decreto 293/2018 lo que prohíbe es la entrega a los 
consumidores –también gratuitamente o no– de las bolsas de plástico fragmentables 
[apartado 2 a)], y exige a las bolsas de plástico de espesor igual o superior a 50 micras 
que contengan un porcentaje mínimo del 50 por 100 del plástico reciclado [apartado 2 
a)], quedando por  tanto prohibidas  todas  las  demás.  Finalmente, dado que el real 
decreto prohíbe también a partir del 1 de enero de 2021 la entrega –gratuita o no– de 
bolsas de plástico ligeras y muy ligeras que no sean de plástico compostable, la única 
diferencia en dicha fecha será que a partir de ese momento el real decreto sigue 
permitiendo la entrega de bolsas de plástico de espesor superior a 50 micras, siempre 
que contengan un porcentaje mínimo del 50 por 100 del plástico reciclado y no sean 
fragmentable, mientras que la Ley Foral sólo permite su entrega si son compostables.
Tras exponer tales diferencias, argumenta que tanto lo dispuesto en la Ley Foral 
como en el real decreto se ajusta a lo exigido por la normativa de la Unión Europea. En 
concreto a las disposiciones que el apartado 2 del artículo 1 de la Directiva (UE) 
2015/720 inserta en el art. 4 de la Directiva 94/62/CE en lo que se refiere a la reducción 
del consumo de bolsas de plástico ligeras, estableciendo ambas normas nacionales unas 
medidas más protectoras que las de la citada directiva. A su vez, pone de relieve que los 
apartados 1 a) y 2 del art. 23 de la Ley Foral contienen una normativa más protectora 
para el medio ambiente que las del Real Decreto 293/2018, si bien considera que las 
diferencia entre ambos textos normativos no son «significativas», y que la normativa 
navarra respeta las prohibiciones que contiene el citado real decreto y lo establecido en 
esta materia por las directivas de la Unión Europea.
e)  En relación con el Real Decreto 293/2018, el Gobierno de Navarra alega que las 
medidas contenidas en el art. 4 del Real Decreto 293/2018 persiguen como finalidad 
primordial la protección del medio ambiente –y no la unidad de mercado, ni la unidad 
económica–, y que por ende encuentran su fundamento en la competencia que el 
art. 149.1.23 CE confiere al Estado, y no la regla 13 del mismo artículo.
Frente al argumento del abogado del Estado según el cual dicha disposición se 
incardina en la ordenación del sector económico de la distribución comercial y responde  s
a la necesidad de mantener la unidad de mercado, la letrada de la Comunidad Foral de  oe.
Navarra invoca la doctrina del Tribunal Constitucional sobre alcance del art. 149.1.13 CE  w.
para argumentar lo contrario: recuerda que en la STC 79/2017 el tribunal declaró que  88ww
n«olarsm daesn yo macintuaadcaios n«egsa, rsaenatí acsu adli nsáema iscua sn»a tduerla mlezearc, aodrioe nútnaidcoa sa am gpaarraannt iaz a«rt olad a«su naiqduaedl ldaes 
mo elarc a«duon»id a(SdS eTcCo n1ó1m8/i1c9a9»6 ,( SdSe T2C7  d1e5 2ju/1n9io8,8 F, Jd 1e0 ,2 y0  2d0e8 /j1u9li9o9, ,F dJe  21;1  1d8e6 n/1o9v8ie8m, bdree ,1 F7J  d6e)   BOE-A-cable e
octubre, FJ 2; 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3, y 146/1992, de 16 de octubre, FJ 2), para 
argumentar que esta no es la finalidad que persiguen los apartados 1 y 2 del artículo 4 
del Real Decreto 293/2018, de modo que no cabe incardinarlos dentro de las «garantías 
dinámicas» a las que se refiere el Tribunal Constitucional en esta sentencia 79/2017. 
Además,  como  declara  el  tribunal  en  esta  misma  sentencia,  dado  que  el  texto 
constitucional  garantiza  tanto  un  mercado  único  como  la  autonomía  de  sus 
nacionalidades  y  regiones,  es  preciso  buscar  un  adecuado  equilibrio  entre  ambos 
principios, «pues la unidad del Estado no es óbice para la coexistencia de una diversidad 
territorial  que  admite  un  importante  campo  competencial  de  las  comunidades 
autónomas» (FJ 2). Recuerda, por otra parte, que ya desde la STC 125/1984, el Tribunal 
Constitucional viene afirmando que se ha de efectuar una interpretación restrictiva del 
art.  149.1.13  CE,  con  la  finalidad  de  no  vaciar  los  títulos  competenciales  de  las 
comunidades autónomas.
Considera  que  avala  su  conclusión  de  que  las  medidas  contenidas  en  los 
apartados 1 y 2 del art. 4 del Real Decreto 293/2018 persiguen como finalidad primordial 
la protección del medio ambiente, el hecho de que ni el preámbulo ni disposición alguna 
del real decreto mencionan ni la unidad de mercado ni ninguna de las finalidades 
económicas que le atribuye la representación del Estado, y tampoco mencionan la 
Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. En cambio, sí se 
refiere a la Ley estatal 22/2011 de residuos que, conforme a su disposición adicional 
primera «tiene el carácter de legislación básica de protección del medio ambiente, sin 
perjuicio  de  las  facultades  de  las  comunidades  autónomas  de  establecer  normas 
adicionales de protección, de conformidad con lo dispuesto en el art. 149.1.23 de la 
Constitución». Además, afirma que el artículo 1 y la disposición final segunda del Real 
Decreto 293/2018 corroboran que el propósito fundamental que persigue esta regulación 
es el de protección del medio ambiente. Considera también igualmente indicativa la 
propia rúbrica del artículo 4 del Real Decreto 293/2018, que es la de «Medidas para 
reducir el consumo de bolsas de plástico».
Concluye que el título prevalente para realizar el correcto encuadramiento de dichos 
apartados  aducidos  por  la  representación  del  Estado  como  vulnerados,  es  el  que 
atribuye  al  Estado  competencias  para  adoptar  la  legislación  en  materia  de  medio 
ambiente  (art.  149.1.23  CE),  y  que  no  se  acredita  de  contrario  que  las  medidas 
contenidas en el mismo tengan una incidencia económica. Pero incluso aceptando que 
dichas medidas pudieran tener alguna repercusión económica, el título competencial 
más específico y por tanto prevalente, es el de protección del medio ambiente.
f)  De la anterior argumentación se deriva que, puesto que el apartado 1 a) y 
apartado 2 del artículo 23 de la Ley Foral que se impugnan establecen una norma 
adicional  de  protección  del  medio  ambiente,  sus  disposiciones  no  invaden  la 
competencia estatal recogida en el apartado 13 del art. 149.1 CE, por lo que procede la 
íntegra desestimación del recurso de inconstitucionalidad
5.  El día 10 de junio de 2019 tuvo entrada en el registro general del tribunal el 
escrito de alegaciones del Parlamento de Navarra.
a)  El  escrito  comienza  examinando  las  disposiciones  objeto  del  recurso.  A 
continuación, alega que la Comunidad Foral de Navarra tiene competencia no sólo para 
desarrollar la legislación básica de protección del medio ambiente, sino también para 
establecer normas adicionales de protección, y denuncia lo que considera un exceso 
competencial del regulador estatal al atribuir carácter básico al Real Decreto 293/2018,  e
de 18 de mayo, conforme a un título competencial (el previsto en el art. 149.1.13 CE) no  bo
amparado por la Ley 22/2011 estatal de residuos. Afirma que en el caso de los preceptos  88ww
ilma peucognnoamdoías  yp rqeuvea lelac en olarm partoivteac ecisótna tadle dl em ceodniotr aasmteb iceonntetr asvoibernee l ala  odrodcetnriancaió enm gaennaedraa l pdoer 
el TrEibl ulentaral dCoo ndsetli tPuacriolanmale.nto de Navarra argumenta que la disposición final primera de la
mencionada Ley estatal de residuos atribuye a esta norma la condición de «legislación
básica  de  protección  del  medio  ambiente,  sin  perjuicio  de  las  facultades  de  las 
comunidades  autónomas  de  establecer  normas  adicionales  de  protección,  de 
conformidad con lo dispuesto en el art. 149.1.23 de la Constitución». Asimismo, señala 
que en el apartado tercero de la disposición adicional segunda de esta ley, al amparo del 
título  competencial  estatal  de  protección  del  medio  ambiente,  se  dispuso  que 
«reglamentariamente se establecerá el calendario de sustitución de bolsas comerciales 
de un solo uso de plástico no biodegradable, así como las fórmulas previstas para el 
cumplimiento de dicho calendario». Por otra parte, con arreglo a las facultades de 
desarrollo legislativo y ejecución en materia de medio ambiente y ecología conferidas a 
la Comunidad Foral de Navarra por el artículo 57 c) LORAFNA –en el marco de la 
legislación básica del Estado–, el Gobierno de Navarra aprobó el plan de residuos de 
Navarra 2017-2027 y, posteriormente, el Parlamento de Navarra la Ley Foral 14/2018, 
de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad, que desarrolla la normativa básica estatal e 
incrementa el nivel de protección de acuerdo con sus competencias y el mandato que la 
Constitución establece en su artículo 45.
b)  A continuación, aborda la delimitación entre legislación básica estatal en materia 
de medio ambiente y la normativa autonómica de desarrollo, citando a tales efectos la 
doctrina constitucional sentada, entre otras, en la STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 2. 
Destaca, en síntesis, que el establecimiento de la legislación básica estatal no es óbice 
para  la  implantación  de  medidas  autonómicas  suplementarias  que  salvaguarden 
adicionalmente el medio ambiente. Por otro lado, recuerda que es el propio tribunal quien 
debe decidir acerca de qué es lo básico en su calidad de intérprete supremo de la 
Constitución, rechazando cualquier calificación apriorística de la normativa estatal que el 
tribunal ha reiterado (con cita de la STC 32/1981, de 28 de julio).
c)  El letrado del Parlamento Navarra se opone a la alegación de la abogacía del 
Estado que defiende la prevalencia de la competencia estatal en materia de planificación 
general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) sobre la protección del medio 
ambiente  (art.  149.1.23  CE),  en  la  adopción  de  las  disposiciones  del  Real 
Decreto 293/2018. Sostiene que dicho real decreto se dictó en desarrollo de la Ley 
estatal de residuos, cuya disposición final primera la calificó como básica en razón a la 
protección del medio ambiente conforme al art. 149.1.23 CE, a excepción de algunos 
artículos y disposiciones cuyo carácter básico residenció en otros títulos competenciales 
(pero sin aludir en ningún caso al del art. 149.1.13 CE). De este modo el apartado 
tercero de la disposición adicional segunda de la Ley estatal de residuos –precepto 
básico  al  amparo  del  art.  149.1.23  CE–  dispuso  que  «[r]eglamentariamente  se 
establecerá el calendario de sustitución de bolsas comerciales de un solo uso de plástico 
no  biodegradable,  así  como  las  fórmulas  previstas  para  el  cumplimiento  de  dicho 
calendario». De manera que el calendario de sustitución de las bolsas comerciales de 
plástico  previsto  por  la  normativa  básica  estatal  fue  plasmado  en  el  Real 
Decreto 293/2018 sobre la base del título competencial en materia de protección del 
medio ambiente. Considera que invocar ex novo el título competencia en materia de 
planificación general de la economía previsto en el art. 149.1.13 CE, con el fin de 
incrementar  las  atribuciones  del  Estado  mediante  una  competencia  transversal  en 
perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas, supone un notorio exceso 
competencial que debe conducir a la inaplicación del Real Decreto 293/2018 en los 
aspectos que obstaculicen la competencia del legislador foral en materia de protección 
del medio ambiente o, en su caso, a declarar que no es básico al exceder en la 
operación de desarrollo reglamentario el texto de la Ley estatal de residuos. s
d)  Argumenta  que  en  este  caso  el  conflicto  entre  el  título  competencial  de  oe.
planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) y el de la protección  w.
del medio ambiente (art. 149.1.23 CE), debe resolverse con la prevalencia de este  88ww
úDletimcroe.t o P2o9n3e/ 20d1e8  mnaon iifdieesnttoif icqau ee,l  dtíatudloo   cqounec relat o deisnp oqsuiceió nse  fianmalp aprraim  cearad a daerl tícRueloa,l 
rlae sciodmenpceiátenndcoialo  egne bnaésriec aam lae nctuea el ns el aess traebglleacse 1 e3l  rye f2e3ri,d coo crraelespnodnadrieo  dael  tsriubsutnitaulc iiódne ndteifi claasr   BOE-A-cable e
bolsas de plástico (con cita, entre otras, de la STC 153/1989, de 5 de octubre). Afirma a 
favor de la prevalencia del art. 149.1.23 CE que la conexión entre la protección del medio 
ambiente  y  la  reducción  del  consumo  de  las  bolsas  de  plástico  por  su  efecto 
contaminante es más que manifiesta. Por lo que se refiere al título del art. 149.1.13 CE, 
alega la doctrina constitucional sobre los límites a los que debe ajustarse el ejercicio de 
esta competencia estatal, con cita de la STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 6, según la 
cual «la ordenación general de la economía hace posible la intervención del Estado a 
través de medidas económicas en sectores materialmente atribuidos a la competencia 
de las comunidades autónomas, que no pueden quedar en ningún caso vacías de 
contenido a causa de la intervención estatal, que, a su vez, llegará hasta donde lo exija 
el principio que instrumenta, límite éste cuya observancia se deduce partiendo de la 
finalidad perseguida por las medidas en cada caso adoptadas». Considera también que 
la regulación que efectúa el Real Decreto 293/2018 del calendario de reducción del 
consumo de las bolsas de plástico constriñe las posibilidades que la Constitución otorga 
a las comunidades autónomas de desarrollar e incrementar en su ámbito territorial el 
nivel de protección ambiental establecido en la legislación básica de protección del 
medio ambiente, vulnerando el principio de proporcionalidad. Concluye que, a la vista del 
indudable carácter ambiental del citado calendario, así como de la delimitación que el 
Alto Tribunal ha hecho de la competencia transversal referida en la regla 13 del art. 149.1 
CE, no cabe duda de que el título competencial específico y prevalente sobre el que se 
enmarca la presente controversia es el de la «legislación básica sobre protección del 
medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de 
establecer  normas  adicionales  de  protección»  (art.  149.1.23  CE).  A  mayor 
abundamiento, alega que tampoco puede admitirse la prevalencia de la planificación 
general de la política económica cuando los artículos en cuestión suponen un régimen 
de protección medioambiental que, si bien resulta superior al previsto por el regulador 
estatal, no contraviene en absoluto la Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y 
del Consejo, de 29 de abril de 2015, cuyos principios han sido traspuestos tanto al Real 
Decreto 293/2018, de 18 de mayo, como a la propia Ley Foral 14/2018, de 18 de junio. A 
lo  que  añade  que,  dadas  las  competencias  de  la  Unión  Europea  en  materia  de 
protección del medio ambiente, la normativa nacional debe trasponer necesariamente las 
diferentes directivas dictadas sobre la materia, de manera que el ejercicio por parte del 
Estado de la potestad legislativa con carácter básico únicamente puede hacerse efectiva 
en base a la invocación del título otorgado por el art. 149.1.23 CE. Precisa, además, que 
la operación de adecuación del derecho interno al Derecho de la Unión Europea no exige 
en todo caso que se haga mediante normas básicas (con cita de las SSTC 102/1995, 
de 26 de junio; 58/2015, de 18 de marzo, FJ 2, y 142/2016, de 21 de julio, FJ 4).
e)  Finalmente, el escrito de alegaciones analiza la incidencia del título transversal 
de planificación general de la actividad económica sobre los preceptos impugnados. 
Alega que, si bien el art. 149.1.13 CE atribuye al Estado las facultades de dirección 
general de la economía y de los diferentes sectores productivos, no otorga a los órganos 
centrales un nuevo título competencial de carácter omnímodo que, en base al principio 
de unidad de mercado, pueda justificar la intromisión en las competencias normativas y 
de ejecución atribuidas a las comunidades autónomas –con cita, en particular, de la 
STC 34/2013, de 14 febrero–. Recuerda el alcance del título competencial sobre las 
bases de la planificación general de la actividad económica (tal y como se sintetiza, entre 
otras en la STC 135/2012, de 19 de junio, F.2), y destaca, como reitera la STC 79/2017, 
FJ 5, que dicho título exige una lectura restrictiva, «puesto que una excesivamente  s
amplia podría constreñir e incluso vaciar las competencias sectoriales legítimas de las  oe.
comunidades autónomas (SSTC 29/1986, FJ 4, y 141/2014, FJ 5) ‘[…] lo que implica un  w.
examen  detenido  de  la  finalidad  de  la  norma  estatal  de  acuerdo  con  su  objetivo  88ww
pprreedciosmenin daen teu,n aa saí cctoumacoió snu  upnoitsaibrilae  ecno rerel scpoonnjudnetnoc diae lc oEns tiandteor e[psoers  tyo dfianse,s S gTeCn e2r2a5le/1s 9q9u3e, 
dhee c8h od ed eju ltieon, eFrJ u 3n ad )i]n’ c(iSdTeCnc 1ia4 3e/c2o0n1ó2m, idcea  2p udeed jeu liinoc, aFrJd i3n)a. rsNeo  etond eas mtee tdítiudlao ;p eosr  eplr emceisroo   BOE-A-cable e
que tenga ‘una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, 
pues de no ser así se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más 
específico’ (SSTC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5, y 141/2014, FJ 5)».
En definitiva, alega que la planificación general de la actividad económica, y dentro 
de ella la unidad de mercado, debe compatibilizarse con la diversidad normativa derivada 
de  un  Estado  compuesto,  por  lo  que  el  tribunal  ha  fijado  criterios  generales  para 
encauzar dicha diversidad. Así, el art. 139.2 CE sobre unidad de mercado impone a las 
comunidades autónoma los siguientes tres límites: que actúen en el marco de sus 
competencias, que la regulación diferenciada que puedan introducir sea adecuada y 
proporcionada  al  fin  que  persiguen,  y  que  preserven  la  igualdad  entre  todos  los 
españoles, todo lo cual no es sinónimo de uniformidad (por todas, STC 88/1986, de 1 de 
julio, FJ 6). Defiende el letrado del Parlamento Navarro que las medidas de mayor 
protección del medio ambiente que regula el art. 23, apartado 1 a) y apartado 2 no 
suponen  una  vulneración  del  principio  de  unidad  de  mercado  por  cuanto,  si  bien 
establecen un cronograma más exigente en la progresiva disminución del consumo de 
bolsas de plástico que el regulado por el Estado en el Real Decreto 293/2018, respetan 
los límites impuestos por la doctrina constitucional:
En primer lugar, la Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad se 
adopta en el ejercicio de las competencias en materia de protección del medio ambiente 
asumida por la Comunidad Foral [artículo 57.1 e) LORAFNA], tal y como ya se ha puesto 
de manifiesto, y que las disposiciones en cuestión son adecuadas y proporcionadas al fin 
perseguido.
En segundo lugar, defiende que es adecuada al fin establecido tanto por la Directiva 
(UE) 2015/720 como por el Real Decreto 293/2018 de alcanzar una reducción sostenida 
del  consumo  de  bolsas  de  plástico  ligeras,  no  resultando  desproporcionada  la 
introducción de medidas cuyo único propósito es mejorar las condiciones ambientales. 
Frente a las alegaciones de la abogacía del Estado de que la regulación foral es 
susceptible  de  generar  distorsiones  –tanto  en  el  propio  mercado  de  las  bolsas  de 
plástico,  como  en  el  funcionamiento  de  las  empresas  de  distribución–,  así  como 
problemas de abastecimiento de las referidas bolsas, el letrado del Parlamento de 
Navarra  sostiene  que  se  trata  de  meras  aseveraciones  carentes  de  todo  respaldo 
documental o económico y que son claramente insuficientes en un litigio de carácter 
competencial  como  el  presente  para  justificar  que  la  regulación  navarra  pueda  ser 
inadecuada y desproporcionada al establecer restricciones adicionales en el consumo de 
las bolsas de plástico con respecto de las previstas por el Estado. Considera que no 
puede aceptarse el argumento de que la prohibición de entregar bolsas de plástico 
ligeras  gratuitamente  en  Navarra  afecte  al  principio  de  unidad  de  mercado  o  a  la 
ordenación general de la economía, por cuanto dicho producto continúa plenamente 
disponible, aunque supeditado al pago de un precio que, por otro lado, también ampara 
el  Real  Decreto  293/2018.  Del  mismo  modo,  rechaza  que  pueda  calificarse  como 
inadecuado o desproporcionado el adelanto en la prohibición de la entrega de las bolsas 
de plástico que el legislador foral anticipa en un año –1 de enero de 2020 en Navarra y 1 
de enero de 2021 en el Estado–, por cuanto ambas normas en conflicto persiguen la 
misma finalidad –juicio de adecuación– y el legislador navarro dota de margen suficiente 
a  los  distribuidores  –dieciocho  meses–,  para  adecuarse  a  las  nuevas  condiciones 
relativas al consumo de bolsas de plástico –juicio de proporcionalidad–. En apoyo de sus 
argumentos invoca la jurisprudencia constitucional según la cual «cuando lo que está en 
juego es la depuración del ordenamiento jurídico, ‘es carga de los recurrentes no sólo la  e.
de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con  w.b
la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se  88ww
csaursgcait,a nn’ o( SbTaCs ta2 3l3a/ 1m99e9r,a  dien v1o6c adceió dni cifeomrmbarel , dFeJ  l2o)s» . pDreec empotodso  qeune  lap adrae mleavnadnata rn ei slaa 
ienxciostnesntictuiac ioneanl idalad , sminisom qau e dees  nuencae sasroiolic iqtuude  eel xepsrecsriato  ddeel  rescuu rsdoe c«lacorancteiónng a dlea 
argumentación específica o razonamientos que fundamenten la presunta contradicción
de  éstos  con  la  norma  fundamental»  (SSTC  146/1994,  de  12  de  mayo,  FJ  7  B); 
214/1994,  de  14  de  julio,  FJ  3,  y  195/1998,  de  1  de  octubre,  FJ  1).  A  mayor 
abundamiento, alega que en el tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la Ley 
Foral 14/2018 cuyos preceptos se impugnan (y la consiguiente aplicación del primero de 
los preceptos impugnados: la prohibición de la entrega gratuita de las bolsas de plástico 
ligeras desde el 1 de julio de 2018) no se han advertido distorsiones en el mercado de 
productores  de  bolsas  de  plástico,  ni  de  desabastecimiento  de  bolsas  de  plástico 
compostable entre las empresas de distribución, ni en suma, obstáculo alguno a la libre 
circulación de los bienes, lo que pone de manifiesto la adecuación y proporcionalidad de 
las medidas implantadas en los preceptos recurridos.
Finalmente, considera que las disposiciones impugnadas de la Ley navarra también 
cumplen  con  el  último  límite  dispuesto  por  la  doctrina  constitucional,  ya  que  la 
introducción de las medidas impugnadas no vulnera la igualdad de los ciudadanos. 
Recuerda a tales efectos que «la igualdad de derechos y obligaciones de todos los 
españoles en cualquier punto del territorio nacional (139.1 CE) no puede ser entendida 
como rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento de la que resulte que, en 
igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional se tienen los mismos 
derechos y obligaciones» (por todas, STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 13). De 
modo que los ciudadanos residentes en las distintas comunidades autónomas puedan 
estar sometidos a regímenes jurídicos diferentes en las parcelas correspondientes a 
dichas competencias y consecuentemente, tengan diferentes derechos en cada una de 
dichas materias.
Concluye, en definitiva, que las medidas introducidas por el legislador navarro son 
normas adicionales de protección en materia de medio ambiente que respetan, tanto la 
legislación básica del estado, como las directivas comunitarias objeto de trasposición a 
través de la Ley 22/2011, de 28 de julio, y el Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo, y no 
conllevan la fragmentación del mercado ni contravienen el sistema económico general. 
Por el contrario, la invocación del art. 149.1.13 CE para atribuir al Estado competencias 
dirigidas  a  limitar  las  medidas  establecidas  en  los  preceptos  forales  impugnados, 
además  de  constituir  un  exceso  competencial  no  previsto  en  la  legislación  básica, 
suponen una intromisión ilegítima en las competencias de desarrollo legislativo asumidas 
por Navarra en materia de protección medioambiental.
6.  Mediante providencia de 21 de julio de 2020, se señaló para deliberación y 
votación de la presente sentencia el día 22 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del recurso y pretensiones de las partes.
El  presidente  del  Gobierno  interpone  recurso  de  inconstitucionalidad  contra  el 
art. 23.1 a) y 23.2 de la Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad. En 
los  preceptos  impugnados  se  establecen  limitaciones  a  la  utilización  de  bolsas  de 
plástico en los siguientes términos:
«Artículo 23.  Utilización de bolsas de plástico y de la venta de vajilla de un solo uso 
y de productos envasados en monodosis o cápsulas de un solo uso.
1.  A partir del 1 de julio de 2018:
a)  Se prohíbe la entrega gratuita a los consumidores de bolsas de plástico en los  bo
puntos  de  venta  de  bienes  o  productos,  así  como  en  la  entrega  a  domicilio  o  88ww
sum[i…nis]tradas en venta online, a excepción de las bolsas de plástico muy ligeras.
2.  A partir del 1 de enero de 2020:
Se prohíbe la entrega de bolsas de plástico al consumidor en los puntos de venta de 
bienes o productos, así como en la entrega a domicilio o suministradas en venta online, a 
excepción de las bolsas de plástico compostable que cumplan los requisitos de la norma 
UNE-EN 13432:2000 o equivalente y estas no podrán ser entregadas o distribuidas de 
forma gratuita.»
El  abogado  del  Estado  considera  que  estos  preceptos  incurren  en  una 
inconstitucionalidad mediata o indirecta porque, a su juicio, vulneran disposiciones del 
Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo, sobre reducción del consumo de bolsas de 
plástico y por el que se crea el registro de productores. Afirma que son contrarias a lo 
dispuesto  en  los  arts.  2  y  4  del  citado  real  decreto,  que,  según  alega,  han  sido 
promulgados como normativa básica del Estado al amparo de la competencia conferida 
por el art. 149.1.13 CE bajo el título de bases y coordinación de la planificación general 
de  la  actividad  económica.  Considera  que  este  título  es  prevalente  sobre  el  del 
art. 149.1.23 CE –protección del medio ambiente–, que la disposición final primera del 
real  decreto  cita  indistintamente  junto  con  aquel  para  justificar  la  competencia  del 
Estado.
Según  el  artículo  2  del  referido  Real  Decreto  293/2018,  de  18  de  mayo  (que 
establece su «ámbito de aplicación»):
«Quedan incluidas en el ámbito de aplicación de este real decreto todas las bolsas 
de plástico puestas en el mercado en el territorio del Estado, así como los residuos 
generados por dichas bolsas.»
El artículo 4 dispone las siguientes medidas para reducir el consumo de bolsas de 
plástico:
«1.  A partir del 1 de julio de 2018:
a)  Se prohíbe la entrega gratuita a los consumidores de bolsas de plástico en los 
puntos de venta de bienes o productos, a excepción de las bolsas de plástico muy 
ligeras y de las bolsas de plástico con espesor igual o superior a 50 micras con un 
porcentaje igual o mayor al 70 por 100 de plástico reciclado.
[…]
2.  A partir del 1 de enero de 2020:
a)  Se prohíbe la entrega a los consumidores, en los puntos de venta de bienes o 
productos, de bolsas de plástico fragmentables.
b)  Las bolsas de plástico de espesor igual o superior a 50 micras contendrán un 
porcentaje mínimo del 50 por 100 de plástico reciclado.
3.  A partir del 1 de enero de 2021, se prohíbe la entrega de bolsas de plástico 
ligeras y muy ligeras al consumidor en los puntos de venta de bienes o productos, 
excepto si son de plástico compostable. Los comerciantes podrán también optar por 
otros formatos de envase para substituir a las bolsas de plástico.
4.  Todas las medidas incluidas en este artículo afectarán tanto a las bolsas de 
plástico que se entreguen en los puntos de venta de bienes o productos como a las que  s
puedan suministrarse en la venta online, así como a las entregadas a domicilio […]» oe.
Las contradicciones que aprecia el abogado del Estado entre las disposiciones de la  88ww
Ley Foral que impugna y las del real decreto que invoca son las siguientes:
contaie) neE lu anrat.  r2e3g.u1l aac) idóen  lam Láes yr Fesotrraicl t1iv4a/2 q0u1e8  –lac odne el fRecetaol  aD peacrrteirt od e2 19 3d/e2 0ju1l8io  –dae  2la0 1q8u–e, 
igualmente  se  da  efecto  a  partir  de  1  de  julio  de  2018–,  ya  que,  al  prohibir  la
dispensación de bolsas de plástico en los puntos de venta de bienes o productos, 
excluye de esta prohibición «las bolsas de plástico muy ligeras»; pero no, según dispone 
el Real Decreto 293/2018, «las bolsas de plástico con espesor igual o superior a 50 
micras con un porcentaje igual o mayor al 70 por 100 de plástico reciclado».
b)  En cuanto al art. 23.2 –que tiene efecto a partir del 1 de enero de 2020–, la 
demanda señala los siguientes puntos controvertidos: (i) el real decreto fija el 1 de enero 
de 2021 para la entrada en vigor de la prohibición de dispensar bolsas de plástico ligeras 
y muy ligeras, mientras que la Ley Foral establece plazos más reducidos, pues fija el 1 
de julio de 2018 para la entrada en vigor de la prohibición de dispensación de bolsas de 
plástico ligeras y el 1 de enero de 2020 para la entrada en vigor de la prohibición de 
dispensación de bolsas de plástico muy ligeras; (ii) la Ley Foral prohíbe a partir de 1 de 
enero de 2020 la entrega al consumidor en puntos de venta de bienes o productos de 
cualquier bolsa de plástico, a excepción de aquellas que sean de plástico compostable 
que cumplan con los requisitos de la norma UNE-EN 13432-2000 o equivalente; pero no 
incluye la entrega de bolsas de plástico de espesor igual o superior a 50 micras que 
contengan un mínimo del 50 por 100 de plástico reciclado, permitidas por el Real 
Decreto 293/2018 además de las de material compostable.
La letrada de la Comunidad Foral de Navarra plantea la excepción de inadmisibilidad 
del  recurso  alegando  que  es  extemporáneo  y,  de  modo  subsidiario,  solicita  la 
desestimación.  El  letrado  del  Parlamento  de  Navarra  solicita  igualmente  la 
desestimación.  Ambas  partes  defienden,  en  esencia,  que  el  art.  23  de  la  Ley 
Foral  14/2018  se  aprueba  por  la  Comunidad  Foral  en  legítimo  ejercicio  de  sus 
competencias en materia de medio ambiente, conforme al art. 149.1.23 CE y al art. 57 c) 
LORAFNA, y que los artículos 2 y 4 del real decreto estatal, que se alegan como norma 
de  contraste,  son  normativa  básica  aprobada  por  el  Estado  en  ejercicio  de  la 
competencia de medio ambiente, la cual, conforme al art. 149.1.23 CE, prevalece sin 
perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas para establecer normas de 
mayor protección. Entienden, por consiguiente, que las disposiciones forales en cuestión 
no incurren en inconstitucionalidad mediata por supuesta vulneración del art. 149.1.13 
CE  y  respetan  la  competencia  del  Estado  en  materia  de  medio  ambiente.  Los 
representantes del Parlamento y del Gobierno de Navarra consideran, en suma, que el 
Gobierno  del  Estado  incurre  en  una  invocación  abusiva  de  la  competencia  que  el 
art.  149.1.13  CE  confiere  al  Estado  en  materia  de  bases  y  coordinación  de  la 
planificación general de la actividad económica en detrimento de las competencias que 
el art. 149.1.23 CE reconoce a las comunidades autónomas para establecer normas 
adicionales de protección en defensa del medio ambiente.
2.  Análisis de la causa de inadmisibilidad alegada.
La representación del Gobierno autonómico alega que el recurso es extemporáneo. 
Sostiene que para que el recurso pueda presentarse en el plazo de nueves meses que 
establece el art. 33.2 LOTC es preciso cumplir el requisito previsto en la letra c), 
consistente en que el acuerdo al que se llegue en la comisión bilateral de cooperación 
entre la Administración General del Estado y la comunidad autónoma sobre la iniciación 
de  negociaciones  para  resolver  las  discrepancias  sea  puesto  en  conocimiento  del 
Tribunal Constitucional «dentro de los tres meses siguientes a la publicación de la ley». 
El Gobierno de Navarra afirma que este requisito no se ha cumplido, pues, una vez 
reunida la junta de cooperación (art. 69 LORAFNA), el acuerdo alcanzado se publicó en 
el «Boletín Oficial del Estado» («BOE») y en el «Boletín Oficial de Navarra» transcurridos  e
los tres meses desde la publicación de la Ley Foral impugnada (la ley se publicó en el  bo
«Boletín Oficial de Navarra» número 120, de 22 de junio de 2018, y el acuerdo se publicó  88ww
neúnm eel r«oB O19E0»,  ndúem 1e rdoe 2 o3c7t,u dbere 1).  dLea  olcetturabdrea  ddee  2la0 1C8,o my eunn ideal d« BFooleratíln a Oñaficdiea l qduee  Nnaov atirernae» 
cCoonnssttaitnucciiao ndael  eqnu pel aezlo .mencionado acuerdo se pusiera en conocimiento del Tribunal
La causa de inadmisibilidad alegada debe ser desestimada. El 14 de septiembre 
de 2018 tuvo entrada en el registro de este tribunal el escrito de la ministra de política 
territorial  y  función  pública  comunicando  el  acuerdo  de  la  junta  de  cooperación 
Administración General del Estado-Comunidad Foral de Navarra en relación con la Ley 
Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad, de 3 de septiembre de 2018, 
según el cual se decide iniciar negociaciones para resolver las discrepancias surgidas, 
comunicarlo a este tribunal a los efectos que se contemplan en el artículo 33.2 LOTC e 
insertarlo en el «BOE» y en el «Boletín Oficial de Navarra».
La comunicación al tribunal tuvo lugar, por tanto, dentro del plazo de tres meses 
establecido por el artículo 33.2 c) LOTC, dado que, como ya se ha señalado, la Ley 
Foral 14/2018 se publicó en el «Boletín Oficial de Navarra» de 22 de junio de 2018. En el 
mismo acuerdo se adoptó también la decisión de insertarlo en los respectivos boletines 
oficiales.  La  publicación  en  el  «BOE»  se  dispuso  finalmente  por  resolución  de  la 
secretaría general de coordinación territorial de 20 de septiembre de 2018 («BOE» núm. 
237, de 1 de octubre de 2018), y, en el caso del «Boletín Oficial de Navarra», por 
Resolución 490-2018, de 17 de septiembre, de la directora general de presidencia y 
Gobierno abierto («Boletín Oficial de Navarra» núm. 190, de 1 de octubre de 2018).
Se han cumplido, en definitiva, los requisitos establecidos en el artículo 33.2 c) 
LOTC, por lo que no concurre la causa de inadmisión alegada.
3.  Encuadramiento competencial.
A)  Consideraciones preliminares.
El  abogado  del  Estado  fundamenta  la  inconstitucionalidad  de  los  preceptos 
impugnados de la Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad en la 
infracción de los arts. 2 y 4 del Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo. Alega que estos 
preceptos, dictados por el Estado en virtud de las competencias que le atribuye el 
art. 149.1.13 CE, contienen la regulación básica sobre reducción del uso de las bolsas 
de plástico.
El recurso plantea, por tanto, un supuesto de inconstitucionalidad mediata. Para 
apreciar que la norma impugnada incurre en este tipo de inconstitucionalidad es preciso, 
como  reiteradamente  ha  declarado  el  tribunal,  que  concurran  dos  condiciones:  la 
primera, que la norma estatal que se considera infringida por la ley autonómica sea 
básica, en el doble sentido material y formal, y la segunda, que la contradicción entre 
ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa 
(entre otras, SSTC 39/2014, de 11 de marzo, FJ 3; 82/2017, de 22 de junio, FJ 5; 
109/2017,  de  21  de  septiembre,  FJ  2;  161/2019,  de  12  de  diciembre,  FJ  6,  y 
STC 16/2020, de 28 de enero, FJ 3).
El juicio de inconstitucionalidad mediata exige, por tanto, determinar con carácter 
previo el alcance de las competencias del Estado y de la Comunidad Foral y para ello es 
preciso efectuar el encuadramiento competencial de las medidas adoptadas por las 
normas en conflicto.
Para efectuar este encuadramiento competencial ha de tenerse en cuenta, por una 
parte, que los títulos competenciales operan ope constitutionis, por lo que «el orden de 
competencias y la definición de las que, en cada caso, se ejerzan, no pueden quedar a 
merced de las alegaciones de las partes, sino que deben ser determinadas en atención a 
los criterios objetivos que sobre cada materia establecen la Constitución, los estatutos de 
Autonomía y las leyes a las que estos y aquella remitan» (entre otras, SSTC 69/1988,  s
de 19 de abril, FJ 2, y 175/2011, de 8 de noviembre, FJ 3). Y por otra, que en los  oe.
supuestos en los que, como ocurre en el presente caso, los actos o disposiciones en  w.
cccooonmnsfpliidcetetoer ancciiinóacnlei dstae, nnpt aor eeanl  e sfeenmcttiaudtaoer r oiua nsfi an acqlioduraered c dtpaeu  ceeadslteiofnisc  atcítiinuóclnoa src docionmmaproes etee nl dceiean l l ahsad  invdoeerr mstooamss  aor tsíateuc tleoonss    2020-9788n https://ww
controvertidos (SSTC 153/1989, de 5 de octubre, FJ 5; 45/2015, de 5 de marzo, FJ 3;
15/2018, de 22 de febrero, FJ 2, y 62/2018, de 7 de julio de 2018, FJ 2, entre otras
muchas). Asimismo, el tribunal ha señalado que en estos casos, aunque el criterio 
general  es  el  de  la  prevalencia  de  la  regla  competencial  específica  sobre  la  más 
genérica,  este  criterio  no  tiene  un  valor  absoluto,  ya  que  en  ciertos  sectores  las 
competencias específicas y las generales «han de ejercerse conjunta y armónicamente, 
cada  cual  dentro  de  su  respectivo  ámbito  material  de  actuación,  que  será  preciso 
delimitar en cada caso» (SSTC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4, y 64/2018, de 7 de 
junio, FJ 2, entre otras muchas).
B)  Ámbito material de los títulos competenciales y estatutarios invocados por las 
partes.
a)  El art. 149.1.23 CE atribuye al Estado competencia para disponer la «legislación 
básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las 
comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección». El art. 57 c) 
LORAFNA atribuye a la Comunidad Foral de Navarra, en el marco de la legislación 
básica del Estado, el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de medio ambiente y 
ecología.
El tribunal ha destacado que, en materia de medio ambiente, «lo básico, como propio 
de la competencia estatal en esta materia, cumple más bien una función de ordenación 
mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que 
las comunidades autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de 
protección más altos (SSTC 101/2005, de 20 de abril, FJ 5, y 15/2018, de 22 de febrero, 
FJ 5, entre otras muchas). De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, lo genérico o 
lo detallado, lo abstracto o lo concreto de cada norma no es el criterio decisivo para 
calificar como básica una norma de protección del medio ambiente, sino su propia 
finalidad tuitiva [SSTC 102/1995, FJ 9, y 69/2013, de 14 de marzo, FJ 6 b)].
Ha de tenerse en cuenta también que la integración de las exigencias de protección 
del medio ambiente en todos los ámbitos de acción de los poderes públicos –que es 
inexcusable para hacer efectivo un desarrollo sostenible y jurídicamente vinculante como 
expresión del principio rector de la política social y económica consagrado en el art. 45 
CE–, implica «que no toda actividad que atienda a dicho factor recae necesariamente en 
el ámbito del título competencial de medio ambiente, sino que habrá que ponderar en 
cada caso cuál sea el ámbito material con el que la norma en cuestión tenga una 
vinculación más estrecha y específica» (entre otras, STC 15/2018, de 22 de febrero, 
FJ 5, y STC 87/2019, de 25 de julio, FJ 4).
b)  La regla competencial del art. 149.1.13 CE sobre «bases y coordinación de la 
planificación de la actividad económica» atribuye al Estado, conforme a la jurisprudencia 
constitucional,  «una  competencia  para  ‘la  ordenación  general  de  la  economía’  que 
‘responde al principio de unidad económica y abarca la definición de las líneas de 
actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial 
fijados por la propia Constitución, así como la adopción de las medidas precisas para 
garantizar la realización de los mismos’ (STC 186/1988, de 17 de octubre, FJ 2). Se 
trata, pues, de una regla de carácter transversal en el orden económico que responde a 
la ‘necesaria coherencia de la política económica’ y que ‘exige decisiones unitarias que 
aseguren un tratamiento uniforme de determinados problemas en orden a la consecución 
de dichos objetivos y evite que, dada la interdependencia de las actuaciones llevadas a 
cabo en las distintas partes del territorio, se produzcan resultados disfuncionales y 
disgregadores’ (STC 186/1988, FJ 2)». Esta doctrina se reitera, entre otras, en las 
SSTC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 5; 147/2017, de 14 de diciembre, FJ 2,  e
y 15/2018, de 22 de febrero, FJ 5. bo
En la STC 79/2017, FJ 5, el tribunal declara que esta competencia «ampara todas las  88ww
sneocrmtoaress  ye caocntuóamciicoonse sc, osnecare tcousa l y sepaa ras ue ln alotugrraol edzea , fionreiesn teandtares  alo sl a quoerd elan adcioócnt ridnea 
(cSoSnsTtCitu 1c1io8n/1a9l 9h6a,  dsietu 2a7d od ee lj udneio ,g aFrJa n1t0iz, ayr  2e0l 8m/1a9n9t9e,n dimei e1n1t od ed en olvai eumnbidrea,d  FdJe 6 m) oe rdcea dlao 
‘unidad económica’ (SSTC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2; 186/1988, de 17 de octubre,
FJ 2; 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3, y 146/1992, de 16 de octubre, FJ 2)». El tribunal 
subraya  también  que,  conforme  a  consolidada  jurisprudencia  constitucional,  «el 
art. 149.1.13 CE exige una lectura restrictiva, puesto que una excesivamente amplia 
podría  constreñir  e  incluso  vaciar  las  competencias  sectoriales  legítimas  de  las 
comunidades autónomas (SSTC 29/1986, FJ 4, y 141/2014, FJ 5). Este tribunal ha 
señalado que ‘el posible riesgo de que por este cauce se produzca un vaciamiento de las 
concretas competencias autonómicas en materia económica obliga a enjuiciar en cada 
caso la constitucionalidad de la medida estatal que limita la competencia asumida por 
una comunidad autónoma como exclusiva en su estatuto, lo que implica un examen 
detenido de la finalidad de la norma estatal de acuerdo con su objetivo predominante, así 
como su posible correspondencia con intereses y fines generales que precisen de una 
actuación unitaria en el conjunto del Estado [por todas, STC 225/1993, de 8 de julio, FJ 3 
d)]’ (STC 143/2012, de 2 de julio, FJ 3). Asimismo, es doctrina de este tribunal que no 
toda medida que incida en la actividad económica puede incardinarse en este título. Para 
ello es preciso, como se ha indicado, que tenga ‘una incidencia directa y significativa 
sobre la actividad económica general, pues de no ser así se vaciaría de contenido una 
materia y un título competencial más específico’ (SSTC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5, 
y 141/2014, FJ 5)».
En la jurisprudencia constitucional (entre otras, STC 79/2017, FJ 2) se sostiene 
también que las reglas 1 y 13 del art. 149.1 CE parten «del necesario encaje de dos 
elementos  esenciales  de  nuestra  construcción  constitucional  como  son  ‘el  esencial 
principio de unidad del sistema, en su manifestación de unidad de mercado o de unicidad 
del orden económico general’ y ‘la diversidad regulatoria también consustancial a un 
Estado  compuesto’  y  recuerda  que  ‘la  Constitución  prevé  una  serie  de  técnicas 
orientadas  a  asegurar  la  unidad  de  mercado  entre  las  que  cita,  las  competencias 
exclusivas del Estado ‘que atañen a determinados aspectos del orden económico y de su 
unidad’, el respeto a los derechos fundamentales, los límites que resultan de distintos 
preceptos del título VIII de la Constitución como la libertad de circulación de bienes, 
capitales y servicios… declarando que ‘junto a aquellos preceptos del título VIII de la 
Constitución  que  suponen  un  límite  en  sí  a  la  diversidad  regulatoria  que  puedan 
introducir los legisladores autonómicos en el ejercicio de sus competencias, este Tribunal 
ha reconocido que, cuando dichos medios se demuestran insuficientes para imponer la 
igualdad básica de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales, 
el Estado puede intervenir normativamente a fin de garantizar esa igualdad en virtud de 
los arts. 149.1.1 CE (STC 61/1997, de 20 de marzo) y 149.1.13 CE (STC 225/1993, de 8 
de julio)’ (STC 20/2016, de 4 de febrero, FJ 3)».
C)  Objeto y finalidad de las disposiciones en conflicto.
a)  Como han puesto de relieve las partes, las disposiciones en conflicto introducen 
medidas en nuestro ordenamiento interno dirigidas a la ejecución de la Directiva (UE) 
2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, por la que se 
modifica la Directiva 94/62/CE en lo que se refiere a la reducción del consumo de bolsas 
de  plástico  ligeras.  La  expresada  directiva,  que  se  adopta  para  abordar  el  grave 
problema de las bolsas de plástico que se arrojan al medio ambiente, se dicta al amparo 
del art. 114 TFUE («Mercado interior») y tiene como objetivo impulsar una reducción 
sostenida en el nivel de consumo medio de bolsas de plástico ligeras. Según se expone 
en el considerando décimo de esta norma europea, la reducción de dicho consumo se 
enmarca en la órbita de los objetivos y principios establecidos en la Directiva 2008/98/CE  e
del  Parlamento  y  del  Consejo,  de  19  de  noviembre  de  2008,  sobre  los  residuos,  bo
aprobada sobre la base del antiguo art. 175 Tratado constitutivo de la Comunidad  88ww
pEruortoepgeear  e(l« mMeeddiioo  aammbbieienntete y» )la,  scaolnu de hl uombajentao  mdeed ia«netseta lab lepcreevr emnceiódnid oa sl a dreesdtuincacdióans  dea 
liomsp aimctpoasc tgolso baadleves rsdoesl  udseo l ad eg elnoesr arecicóunr syo sg eys tliaó nm deejo lroas  dree sliad ueofsic, alac iare ddeu cdciióchno d eu sloo»s 
(art. 1).
b)  En el ordenamiento interno el análisis de estas disposiciones ha de encuadrarse 
en el marco establecido por la Ley estatal 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos 
contaminados.  Esta  ley,  dictada  en  transposición  de  la  Directiva  2008/98/CE  del 
Parlamento y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos, tiene como 
objeto  «regular  la  gestión  de  los  residuos  impulsando  medidas  que  prevengan  su 
generación y mitiguen los impactos adversos sobre la salud humana y el medio ambiente 
asociados a su generación y gestión, mejorando la eficiencia en el uso de los recursos» 
(art. 1). En la disposición adicional segunda se establecen importantes medidas dirigidas 
a la reducción del consumo de bolsas de plástico. De acuerdo con lo dispuesto en la 
disposición final primera de esta ley, estas medidas «tiene el carácter de legislación 
básica  de  protección  del  medio  ambiente,  sin  perjuicio  de  las  facultades  de  las 
comunidades  autónomas  de  establecer  normas  adicionales  de  protección,  de 
conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.1.23 de la Constitución».
La disposición final tercera de la Ley 22/2011, de 28 de julio faculta al Gobierno para 
dictar,  en  el  ámbito  de  sus  competencias,  las  disposiciones  necesarias  para  su 
desarrollo. Al amparo de esta habilitación se aprobó el Real Decreto 293/2018, de 18 de 
mayo, sobre reducción del consumo de bolsas de plástico y por el que se crea el registro 
de productores, que es la norma de contraste que aduce el abogado del Estado para 
fundamentar la inconstitucionalidad mediata que imputa a los preceptos de la Ley Foral 
recurridos en este proceso. La exposición de motivos de este real decreto hace hincapié 
en que su objetivo «es incorporar al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 
2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015», y se hace eco 
de que el fin de la citada directiva, y por tanto del real decreto, es reducir el consumo de 
bolsas de plástico ligeras para dar solución al grave problema ambiental que el uso de 
estas bolsas ocasiona. No obstante, a tenor de lo establecido en el artículo 1.1 de este 
real decreto, el objeto de esta norma no es solo establecer medidas de protección del 
medio ambiente, pues se dispone que también tiene como objeto prevenir y reducir los 
impactos adversos que los residuos generados por las bolsas de plástico producen en 
determinadas  actividades  económicas,  así  como  evitar  la  pérdida  de  los  recursos 
materiales y económicos que supone su abandono y su dispersión en el medio ambiente.
La disposición final primera del Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo, establece 
que esta norma se dicta al amparo del art. 149.1.13 y 149.1.23 CE, que atribuyen al 
Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación 
general de la actividad económica y en materia de legislación básica sobre protección 
del medio ambiente, respectivamente. No especifica, sin embargo, el título concreto en 
que se ampara la regulación de cada uno de sus artículos.
c)  Finalmente, la Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad, 
cuyas disposiciones sobre reducción del uso de bolsas de plástico aquí se enjuician, 
tiene como objeto, conforme se pone de manifiesto en su preámbulo y en el artículo 1, 
«la prevención de la generación de residuos y la mejora en su gestión con el fin de 
cumplir con la jerarquía de residuos y alcanzar los objetivos de la economía circular y 
cambio climático en el marco de las competencias de la Comunidad Foral de Navarra, de 
acuerdo con lo establecido en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos 
contaminados». En el preámbulo de esta ley se afirma que se dicta «en el ejercicio de 
las  competencias  de  la  Comunidad  Foral  de  Navarra  en  la  gestión  en  materia  de 
protección del medio ambiente y para establecer normas adicionales de protección».
D)  Determinación del título competencial prevalente.
El contenido de las disposiciones en liza –tanto las disposiciones forales como las  bo
estatales– revela que estas normas se adoptan, en el marco de las normas de la Unión  88ww
cEounro eple oab jye tdiveo  ladse  dhiacctaedr afrse nptoer  ae ll oEss ptarodbol epmaraas  saum tbraiennstpaolessic qióune  agle onredreanna lmosie rnetsoi dinutoesr ndoe, 
loabsj ebtoo llsaa psr odtee cpcliáósnt idceol.  mEend isou ammab, ileanst em. edidas que estas normas prevén tienen como
Ahora bien, esta apreciación no obsta a que estas medidas puedan tener también 
una  finalidad  económica,  pues,  como  se  ha  indicado,  el  art.1.1  del  Real 
Decreto 293/2018, en el inciso final, expresamente señala que a través de ellas se 
pretende también evitar tanto los daños que los residuos que generan este tipo de bolsas 
originan a algunas actividades económicas, como las pérdidas de recursos económicos 
que supone su abandono y su dispersión en el medio ambiente. Asimismo, como alega 
el abogado del Estado, la restricción del uso de las bolsas de plástico afecta también al 
sector económico de la distribución comercial y, por este motivo, este tipo de medidas es 
susceptible de incidir en el funcionamiento del mercado.
No  puede,  pues,  descartarse  que  las  normas  enjuiciadas  puedan  tener  una 
incidencia  en  la  actividad  económica  y,  por  ello,  para  efectuar  el  encuadramiento 
competencial de la materia que estas normas regulan es preciso determinar si las 
medidas que en ellas se prevén, además de tener como objeto la protección del medio 
ambiente, tienen una repercusión en la actividad económica general que justifique que el 
Estado, al amparo de las competencias que le atribuye el art. 149.1.13 CE, pueda 
establecer  una  legislación  uniforme  que  limite  el  ejercicio  de  las  competencias 
autonómicas en materia medioambiental.
El tribunal acepta que las medidas sobre reducción del consumo de bolsas de 
plástico establecidas tanto por el Real Decreto 293/2018 como por la Ley Foral 14/2018, 
que impone restricciones más estrictas en Navarra, tienen incidencia en la actividad 
económica, pues no solo afectan al mercado de las bolsas de plástico, sino que también 
inciden en la distribución comercial. Ahora bien, para que el legislador estatal, al amparo 
de la competencia que le atribuye el art. 149.1.13 CE, pueda establecer una regulación 
uniforme sobre esta materia no basta con que las medidas adoptadas tengan incidencia 
en  la  actividad  económica.  Insistimos  en  que,  de  acuerdo  con  la  jurisprudencia 
constitucional, «no toda medida por el mero hecho de tener una incidencia económica 
puede incardinarse en el título del art. 149.1.13, sino que es preciso que tenga ‘una 
incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, pues de no ser así 
se  vaciaría  de  contenido  una  materia  y  un  título  competencial  más  específico’ 
(SSTC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5, y 141/2014, FJ 5)» (entre otras muchas, 
SSTC 5/2016, de 21 de enero, FJ 4, y 79/2017, FJ 5). Por ello, como también se ha 
señalado, el tribunal impone «una lectura restrictiva» (SSTC 29/1986, FJ 4, y 141/2014, 
FJ 5) del título del art. 149.1.13 CE.
Esta jurisprudencia comporta que el Estado solo puede ampararse en el art. 149.1.13 
CE para establecer medidas de carácter económico que afecten a las competencias 
autonómicas cuando estas medidas tengan una incidencia directa y significativa en la 
economía o sean necesarias para garantizar el mercado único. En este último caso, para 
que estas medidas puedan estar justificadas será preciso que la actividad regulatoria 
ejercida por las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias tenga 
entidad suficiente para ocasionar una distorsión sustancial en el funcionamiento del 
mercado.
El legislador estatal, por tanto, en virtud de las competencias que le atribuye el 
art. 149.1.13 CE no puede corregir distorsiones mínimas o no sustanciales del mercado 
que puedan producirse como consecuencia de la actividad regulatoria autonómica ni 
imponer a las comunidades autónomas medidas económicas que afecten el ejercicio de 
sus competencias si estas medidas no tienen, por sí mismas o agregadas a otras que 
puedan adoptar el resto de comunidades autónomas, una incidencia relevante en la 
actividad económica general. Si así lo hiciera a través de esta vía se «podría constreñir e  s
incluso vaciar las competencias sectoriales legítimas de las comunidades autónomas»  oe.
(SSTC 141/2014, FJ 5; 5/2016, y 79/2017, FJ 5), lo que conllevaría una vulneración del  w.
orden constitucional de competencias. 88ww
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del mercado. Como pone de manifiesto el Gobierno de Navarra, ni en el preámbulo ni en 
disposición alguna del Real Decreto 293/2018 se menciona la unidad de mercado –ni, 
desde luego, la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado– ni 
se  hace  referencia  a  ninguna  de  las  finalidades  económicas  que  le  atribuye  la 
representación del Estado. Sí se refiere esta norma, por el contrario, a la Ley 22/2011, 
de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, la cual, como se ha señalado, tiene el 
carácter  de  legislación  básica  de  protección  del  medio  ambiente  (disposición  final 
primera).
Tampoco en la «Memoria del análisis de impacto normativo del proyecto de real 
decreto sobre reducción del consumo de bolsas de plástico», elaborada por el Gobierno 
en diciembre de 2016, se pone de manifiesto que estas medidas sean necesarias para 
evitar  alteraciones  sustanciales  del  funcionamiento  del  mercado.  En  el  apartado 
«Impacto económico general» de la citada memoria se señala que el real decreto puede 
producir un impacto en la economía general, pero se aclara que este impacto se va a 
producir no por las medidas que ahora enjuicia el tribunal, sino por otras distintas (la 
creación  de  una  sección  de  fabricantes  de  bolsas  de  plástico  en  el  registro  de 
productores de producto y la realización de campañas de sensibilización sobre las 
consecuencias negativas para el medio ambiente del consumo excesivo de plástico), 
cuya ejecución va a suponer un gasto a cargo de los presupuestos generales del Estado. 
En relación con la prohibición de distribución gratuita de las bolsas de plástico y la 
fijación de un precio mínimo por bolsa –que es la medida afectada por la controversia 
competencial planteada en este proceso constitucional– la memoria citada se limita a 
señalar que el incremento de precio de estas bolsas va a ser asumido por el consumidor 
y tiene como fin disuadir de su consumo para conseguir, de este modo, reducir el número 
de bolsas de plásticos abandonadas, lo que repercutirá positivamente en otros sectores 
económicos, como puede ser el turismo o el servicio de limpieza. En cuanto a los 
«Efectos  en  la  competencia  y  en  el  mercado»,  considera  que  esta  norma  va  a 
incrementar el consumo de otras bolsas, como puedan ser las de papel, lo que va a 
favorecer el desarrollo de otros sectores industriales. Respecto de la «garantía de la 
unidad  de  mercado»  afirma  simplemente  que  «[e]l  real  decreto  es  plenamente 
respetuoso  con  el  principio  de  garantía  de  la  unidad  de  mercado,  que  regula  la 
Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado».
En  definitiva,  de  acuerdo  con  lo  expuesto  en  la  referida  memoria,  las  razones 
económicas que determinan la aprobación de esta norma no son las de establecer una 
regulación para evitar que la posible existencia de regulaciones autonómicas sobre esta 
materia pueda ocasionar una distorsión sustancial en el funcionamiento del mercado, ni 
adoptar medidas que incidan de forma significativa en la actividad económica general, 
sino disponer medidas que disuadan al consumidor del uso de este tipo de bolsas y 
conseguir así reducir los efectos negativos que las bolsas de plástico causan al medio 
ambiente.
Por último, tampoco la demanda evidencia que las disposiciones en cuestión tengan 
una incidencia significativa sobre la actividad económica general, ni, en particular, sobre 
el sector de la distribución comercial, ni que la adopción de estas medidas sea necesaria 
para evitar distorsiones de la competencia o un menoscabo de la unidad de mercado, 
que son las circunstancias que justificarían que el Estado, al amparo del art. 149.1.13 
CE, pudiera establecer medidas de carácter económico aunque incidieran en ámbitos 
competenciales de las comunidades autónomas. Examinada la demanda, el tribunal 
aprecia que la carga argumentativa exigida no se ha efectuado en el caso que se somete  s
a su enjuiciamiento. Las afirmaciones de carácter genérico formuladas son insuficientes  oe.
a efectos de considerar cumplida esta exigencia. w.
Por todo ello ha de concluirse que las medidas sobre la restricción del uso de las  88ww
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tienen por objeto establecer una regulación uniforme que garantice el mercado único.
Por ello no puede considerarse que esta regulación haya sido dictada al amparo de la 
competencia que sobre esta materia atribuye al Estado el art. 149.1.13 CE.
En consecuencia, como las medidas establecidas en las normas en conflicto tienen 
como finalidad primordial la protección del medio de ambiente –así se deduce del 
análisis de esta normativa, como se ha expuesto– han de encuadrarse dentro de esta 
materia y, por tanto, el juicio de constitucionalidad habrá de efectuarse tomando en 
consideración las competencias que, de acuerdo con lo establecido en el art. 149.1.23 
CE corresponden al Estado y las que, en virtud del art. 57 c) LORAFNA, ha asumido la 
Comunidad Foral de Navarra.
4.  Juicio  de  constitucionalidad  mediata  del  art.  23.1  a)  y  23.2,  de  la  Ley 
Foral 14/2018.
Examinaremos a continuación si los arts. 2 y 4 del Real Decreto 293/2018 cumplen 
con los requisitos formales y materiales para ser considerados como legislación básica 
de medio ambiente, y si se produce o no una contradicción insalvable entre estos 
preceptos y el art. 23.1 a) y 23.2 de la Ley Foral 14/2018.
Desde  el  punto  de  vista  formal,  conforme  a  la  jurisprudencia  del  Tribunal,  la 
legislación básica «habrá de ser, en principio, un conjunto de normas legales, aun 
cuando  también  resulten  admisibles  –con  carácter  excepcional,  sin  embargo–  las 
procedentes de la potestad reglamentaria que la Constitución encomienda al Gobierno 
de la Nación (art. 97 CE), siempre que resulten imprescindibles y se justifiquen por su 
contenido técnico o por su carácter coyuntural o estacional, circunstancial y, en suma, 
sometido  a  cambios  o  variaciones  frecuentes  e  inesperadas»  (entre  otras  muchas, 
STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 8, y STC 15/2018, de 22 de febrero, FJ 5). En este 
caso, el Real Decreto 293/2018 respeta este requisito, puesto que las disposiciones 
relacionadas con la reducción del consumo de determinadas bolsas de plástico tienen un 
contenido  técnico,  y  su  calendario  establece,  asimismo,  determinadas  medidas 
escalonadas  en  el  tiempo  de  carácter  coyuntural  o  circunstancial,  susceptibles  de 
cambios  o  variaciones  en  función  del  avance  de  la  ciencia  y  de  la  técnica  y  de 
parámetros económicos. De hecho, la disposición adicional segunda de la Ley 22/2011, 
de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, que contenía un primer calendario 
para la sustitución de las bolsas plástico de un solo uso, fue modificada para remitir su 
regulación a normas de carácter reglamentario.
Desde el punto de vista material, al encontrarnos en materia de medio ambiente, lo 
básico, como propio de la competencia estatal en esta materia, cumple, como ya se ha 
señalado, «una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo 
caso, pero que pueden permitir que las comunidades autónomas con competencias en la 
materia  establezcan  niveles  de  protección  más  altos»  (SSTC  170/1989,  de  19  de 
octubre, FJ 2; 101/2005, de 20 de abril, y 15/2018, de 22 de febrero, FJ 5, entre otras ). 
Por ello, las medidas previstas en el Real Decreto 293/2018 para reducir el consumo de 
bolsas de plástico han de respetarse en todo el territorio nacional. Las comunidades 
autónomas no pueden rebajar ese nivel de protección, ya sea retrasando la entrada en 
vigor de las prohibiciones del art. 4 del real decreto, ya sea eximiendo de su aplicación 
alguno de los tipos de bolsas a los que afecta el real decreto. Esto no obsta, sin 
embargo, para que las comunidades autónomas puedan adoptar normas adicionales con 
niveles más altos de protección, bien adelantando el calendario o ampliando su ámbito 
de aplicación, siempre que tales disposiciones no entren en colisión con otros valores 
constitucionales. e
Este es el caso del artículo 23.1 a) y 23.2 de la Ley Foral, que ha establecido  bo
medidas más protectoras que las previstas en el art. 4 del real decreto estatal. En el  88ww
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bolsas de plástico muy ligeras, sino también las de espesor igual o superior a 50 micras
con porcentaje igual o mayor de 70 por 100 de plástico reciclado) y en el artículo 23.2 se 
prohíbe desde el 1 de enero de 2020 la entrega al consumidor de bolsas de plástico 
ligeras y muy ligeras que no sean compostables en los puntos de venta de bienes y 
productos, así como la entrega a domicilio u online (el art, 4.3 del real decreto no 
establece esta prohibición hasta el 1 de enero de 2021 y permite hasta esa fecha la 
entrega al consumidor de un tipo de bolsas de plástico de espesor igual o superior a 50 
micras que contengan un porcentaje mínimo de 50 por 100 de plástico reciclado).
En definitiva, el artículo 23.1 a) y 23.2, de la Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de 
residuos y su fiscalidad no es contrario a las disposiciones establecidas por los arts. 2 
y 4 del Real Decreto 293/2018 como legislación básica en materia de medio ambiente, 
ya que establece un nivel más alto de protección. Por consiguiente, no cabe apreciar que 
estos preceptos vulneren el orden constitucional de competencias.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintidós de julio de dos mil veinte.–Juan José González 
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Fernando  Valdés  Dal-Ré.–Santiago  Martínez-
Vares  García.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Antonio  Narváez  Rodríguez.–Alfredo 
Montoya  Melgar.–Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido  Conde-Pumpido  Tourón.–
Firmado y rubricado.