BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 220 Sábado 15 de agosto de 2020 Sec. TC.   Pág. 70491
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
9768 Pleno.  Sentencia  80/2020,  de  15  de  julio  de  2020.  Recurso  de  amparo 
1771-2018.  Promovido  por  doña  María  del  Carmen  Domínguez  Gaya 
respecto  de  la  sentencia  dictada  por  un  juzgado  de  lo  contencioso-
administrativo de Barcelona que inadmitió su demanda de reclamación de 
intereses de demora por el retraso en el pago de las facturas por suministro 
de medicamentos a pacientes del sistema público de salud. Vulneración del 
derecho  a  la  tutela  judicial  efectiva  (acceso  a  la  justicia  y  motivación): 
resolución judicial que niega legitimación activa a quien no es parte en un 
convenio administrativo de atención farmacéutica e invoca el derecho a la 
igualdad como impedimento de un eventual cambio de criterio.
ECLI:ES:TC:2020:80
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago 
Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Antonio Narváez Rodríguez, don 
Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido 
Tourón, y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 1771-2018, promovido por doña María del Carmen 
Domínguez Gaya, representada por el procurador de los tribunales don Arturo Romero 
Ballester y asistida por el abogado don José Luis Aguilar Jiménez, frente a la sentencia 
del  Juzgado  de  lo  Contencioso-Administrativo  núm.  15  de  Barcelona,  de  16  de 
noviembre de 2017, desestimatoria, por inadmisibilidad, del recurso núm. 65-2017, y 
frente al auto de 13 de febrero de 2018, que desestimó el incidente de nulidad de 
actuaciones promovido contra la anterior resolución. Ha sido parte el Servicio Catalán de 
Salud, representado por el procurador de los tribunales don Jordi Fontquerni Bas y 
asistido por el letrado don Jaume Olària i Sagrera, y ha intervenido el Ministerio Fiscal. 
Ha sido ponente la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón.
I. Antecedentes
1.  Mediante  escrito  presentado  en  este  tribunal  el  día  3  de  abril  de  2018,  el 
procurador de los tribunales don Arturo Romero Ballester, en nombre y representación 
de doña María del Carmen Domínguez Gaya, interpuso recurso de amparo contra las 
resoluciones judiciales mencionadas en el encabezamiento. e
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nacional de salud a través de los servicios profesionales farmacéuticos establecidos en 
los  anexos,  mediante  los  farmacéuticos  de  las  oficinas  de  farmacia  legalmente 
establecidas, o que se establezcan, en el ámbito territorial de Cataluña, y en todo caso 
bajo la dirección y la responsabilidad de un farmacéutico.
b)  La demandante de amparo, que es titular de una oficina de farmacia situada en 
Barcelona, reclamó en su día los intereses generados por la demora en el pago de los 
medicamentos dispensados a pacientes del servicio público de salud, por importe de 3 
188,84. Su reclamación fue desestimada por resolución del director del Servicio Catalán 
de Salud de 17 de septiembre de 2013, contra la que interpuso recurso contencioso-
administrativo. Su pretensión fue estimada por la sentencia núm. 150/2015, de 7 de 
mayo, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Barcelona, resolución 
judicial  que,  como  primera  cuestión,  le  reconoció  legitimación  para  reclamar 
directamente  al  servicio  los  intereses  por  el  retraso  en  el  abono  de  las  facturas 
presentadas al cobro por los medicamentos dispensados a pacientes del servicio público 
de salud (fundamento de Derecho 4).
c)  Con fecha 15 de diciembre de 2016, la actora reclamó al Servicio Catalán de 
Salud  los  intereses  por  demora  en  el  abono  de  los  medicamentos  dispensados  a 
pacientes del servicio público de salud en el periodo comprendido entre febrero de 2013 
y abril de 2016, por importe de 9260,85 €, debido al incumplimiento del concierto de 
atención farmacéutica, suscrito entre el citado Servicio Catalán de Salud y el Consejo de 
Colegios Farmacéuticos de Cataluña. Mediante resolución del director del citado servicio 
de  13  de  enero  de  2017  se  desestimó  dicha  reclamación,  por  considerar  que  la 
demandante no tenía capacidad para reclamar en el marco del concierto vigente, al 
ostentar el Consejo la representación legal de todos los colegiados.
d)  Frente  a  la  anterior  resolución  administrativa,  interpuso  la  actora  recurso 
contencioso-administrativo  (procedimiento  abreviado  núm.  65-2017-F),  que  fue 
desestimado por la sentencia núm. 219/2017, de 16 de noviembre, del Juzgado de lo 
Contencioso-Administrativo núm. 15 de Barcelona. La sentencia declaró inadmisible el 
recurso por falta de legitimación de la recurrente, invocando, en primer lugar, el principio 
de  igualdad  y  no  discriminación,  pues  el  mismo  órgano  judicial  había  resuelto 
previamente un asunto idéntico en igual sentido, por lo que debía aplicar el mismo 
criterio ante la ausencia de doctrina jurisprudencial del Tribunal Superior de Justicia de 
Cataluña sobre esta cuestión (fundamento de Derecho 1). Por otra parte, afirma «la 
patente falta de legitimación activa de la parte demandante, puesto que partiendo que el 
objeto de la presente litis es un incumplimiento contractual entre dos personas jurídicas 
(en relación al concierto de 1995, refundido en el 2010, de atención farmacéutica entre el 
Servicio  Catalán  de  Salud  y  el  Consejo  de  Colegios  farmacéuticos  de  Catalunya), 
contrato en el que no es parte directa la aquí recurrente sino en su caso indirectamente 
[…], lo que es evidente es que no puede accionar motu proprio la actora individualmente, 
sin venir amparada o apoyada en su accionamiento judicial del propio colegio oficial 
corporativo  antes  dicho  suscriptor  del  referido  concierto».  Requeriría,  pues,  para 
accionar en este punto litigioso venir apoyada por un acuerdo de la junta general al 
respecto (fundamento de Derecho 2).
e)  Contra la referida sentencia promovió la demandante de amparo, con fecha 
de  27  de  diciembre  de  2017,  incidente  de  nulidad  de  actuaciones,  invocando  la 
vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), por no haber entrado 
en  el  fondo  del  asunto.  Por  auto  de  13  de  febrero  de  2018,  el  Juzgado  de  lo 
Contencioso-Administrativo núm. 15 de Barcelona declaró no haber lugar al mismo,  s
argumentando que «ha actuado conforme a Derecho al estimar la cuestión previa de  oe.
inadmisibilidad del art. 69 b) LJCA lo que veda en cualquier caso el entrar en el fondo  w.
de la litis.  A mayor abundamiento, la parte ya era conocedora de la existencia de  68ww
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adoptada por sentencia firme de 11 de julio de 2014 mencionada en la sentencia objeto 
de nulidad, no cabe tal variación de criterio sin lesionar otro derecho fundamental cual es 
el principio de igualdad del art. 14 CE78».
3.  La demanda de amparo denuncia la vulneración del derecho a la tutela judicial 
efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE), por haber negado el juzgado legitimación a la 
actora para reclamar al Servicio Catalán de Salud el abono de los intereses de demora 
por el retraso en el pago de la factura de los medicamentos suministrados por aquella a 
pacientes  del  sistema  público  de  salud.  Invoca  la  doctrina  constitucional  sobre  la 
condición de interesado y el «interés legítimo» que, según entiende, se identifica con la 
idea  de  un  interés  personal  protegido  por  el  Derecho,  equivalente  a  la  titularidad 
potencial de una posición de ventaja o utilidad jurídica por parte de quien ejercita la 
pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta. Como ya resolvió el Juzgado de lo 
Contencioso-Administrativo  núm.  2  de  Barcelona  en  otro  recurso  de  la  actora,  es 
incuestionable que el servicio público de dispensación de los medicamentos no lo presta 
el consejo de colegios farmacéuticos, sino que lo hace cada una de las farmacias, que 
son las que compran los medicamentos a los laboratorios y los libran a los pacientes, 
previa presentación de una receta del servicio público, remitiendo posteriormente al 
colegio  la  farmacia  unos  datos  relativos  a  su  facturación  para  luego  elaborar  una 
facturación individual. Por este motivo, sostiene que no existe duda alguna en cuanto a 
que el servicio público lo presta el farmacéutico a título individual, a pesar de que el 
consejo de colegios sea el que suscriba el concierto, por lo cual no se le puede negar en 
ningún caso legitimación para reclamar el pago de las facturas o de los intereses en caso 
de abono tardío. En este sentido, señala la demandante de amparo que numerosos 
juzgados de Barcelona y tribunales superiores de justicia de distintas comunidades 
autónomas  han  reconocido  esa  legitimación  individual  de  los  farmacéuticos  para 
reclamar. Refuerza esta conclusión con la cita de la Ley general de sanidad y de la Ley 
del medicamento, conforme a las cuales es obligación de los poderes públicos garantizar 
la efectividad del derecho de los ciudadanos a obtener los medicamentos necesarios 
para  la  preservación  de  la  salud,  por  medio  de  la  subvención  pública  de  los 
medicamentos que se consideren necesarios, lo que supone que su coste sea financiado 
con cargo a fondos públicos. Por tanto, ante beneficiarios del Servicio Catalán de Salud 
que  acuden  a  las  farmacias,  la  obligación  del  pago  del  precio  del  medicamento 
corresponde  directamente  a  dicho  servicio.  De  este  modo,  cuando  se  trata  de 
beneficiarios del servicio público, la relación jurídica se constituye entre el farmacéutico y 
el beneficiario, pero también de forma necesaria con el Servicio Catalán de Salud, pues, 
en definitiva, es el órgano que debe abonar el importe del medicamento adquirido por el 
beneficiario. Así pues, es indiscutible que la recurrente tiene un derecho propio para 
dirigirse contra el Servicio Catalán de Salud por haber incumplido éste con los plazos de 
pago previstos, causando unos daños y perjuicios que la actora pretende que le sean 
resarcidos. De acuerdo con todo ello, y teniendo en cuenta los pronunciamientos de 
otros órganos judiciales, entiende la demandante de amparo que le corresponde la 
legitimidad individual para reclamar los intereses devengados por los pagos tardíos, de 
modo que no existe ningún obstáculo legal que impida al Juzgado de lo Contencioso-
Administrativo núm. 15 de Barcelona resolver sobre el fondo del asunto, de conformidad 
con la doctrina del Tribunal Constitucional.
4.  Por providencia de fecha 15 de octubre de 2018, la Sección Segunda de este 
tribunal dispuso la admisión a trámite del recurso de amparo, apreciando que en el  e
mismo concurre una especial trascendencia constitucional porque la doctrina de este  bo
tribunal sobre el derecho fundamental que se alega podría estar siendo incumplida de  68ww
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ACsoinmsitsitmucoi,o neanl  a(pLliOcaTcCió),n  dsee  loa cdoirsdpóu esdtiori geirn  aetl eanrtta.  5c1o mdeu nlaic aLceiyó nO raglá nJicuaz gdaedlo T rdibeu nalol 
Contencioso-Administrativo núm. 15 de Barcelona, para que, en plazo no superior a diez
días, remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al 
procedimiento abreviado núm. 65-2017-F, previo emplazamiento de quienes fueron parte 
en el mencionado procedimiento, con excepción de la recurrente en amparo, para que en 
el plazo de diez días pudieran comparecer en este procedimiento constitucional.
5.  Mediante escrito registrado el 6 de noviembre de 2018, el procurador de los 
tribunales don Jordi Fontquerni Bas solicitó que se le tuviera por personado en el 
presente recurso en representación del Servicio Catalán de Salud.
6.  Por diligencia de ordenación de 12 de noviembre de 2018, se tuvo por personado 
al procurador don Jordi Fontquerni Bas en nombre y representación del Servicio Catalán 
de Salud, teniéndose también por recibidos los testimonios de las actuaciones remitidos 
por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 15 de Barcelona. Asimismo, a 
tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, se acordó dar vista de las actuaciones a las 
partes personadas y al Ministerio Fiscal, por el plazo común de veinte días, para que 
pudieran presentar las alegaciones que a su derecho conviniera.
7.  El 17 de diciembre de 2018 se registró el escrito de alegaciones del Servicio 
Catalán de Salud, en el que solicitó la inadmisión y, subsidiariamente, la desestimación 
del recurso de amparo. En primer lugar, se alegó en dicho escrito que el recurso de 
amparo  es  extemporáneo,  por  haberse  interpuesto  un  incidente  de  nulidad  de 
actuaciones  manifiestamente  improcedente,  que  no  habría  interrumpido  el  plazo 
establecido en el art. 44.2 LOTC. Señala que la jurisprudencia constitucional solo ha 
considerado preceptivo el planteamiento de la nulidad de actuaciones frente a sentencias 
que hayan ocasionado la lesión del derecho fundamental, pero no respecto de las que 
han  valorado  y  descartado  infracciones  constitucionales,  como  ocurre  con  la  aquí 
impugnada, cuyo contenido y pronunciamiento se centra en la falta de legitimación activa 
de la actora para reclamar ante el Servicio Catalán de Salud. En apoyo de su tesis cita la 
STC 200/2012, concluyendo que la supuesta vulneración de derechos fundamentales 
esgrimida en el incidente de nulidad de actuaciones descansa sobre una cuestión –la 
legitimación  activa  para  reclamar–  que  constituyó  el  objeto  central  del  recurso 
contencioso-administrativo y del pronunciamiento judicial, por lo que el incidente resultó 
manifiestamente improcedente y no interrumpió el plazo para interponer el recurso de 
amparo.
Por otra parte, y como corolario de lo anterior, pone de relieve el representante del 
Servicio Catalán de Salud que la recurrente se ha amparado fraudulentamente en la 
figura del incidente de nulidad y en el posterior recurso de amparo para intentar reabrir 
una segunda instancia de revisión no prevista por la ley. La presente acción no se basa 
en ningún defecto de forma de los actos procesales llevados a cabo por el juzgado que 
haya causado una efectiva indefensión, y la cuestión sobre la que se construye el 
amparo  ha  constituido  precisamente  el  objeto  del  litigio,  puesto  que  ese  era  el 
pronunciamiento de la resolución administrativa cuya revisión se sometió a la jurisdicción 
contencioso-administrativa. Por tanto no hay otra cosa que el desacuerdo con el fallo 
emitido por el juzgado, que la actora considera desfavorable para sus intereses.
Finalmente, niega que la cuestión planteada en el recurso de amparo reúna el 
requisito de la especial trascendencia constitucional exigida por el art. 49.1 in fine LOTC, 
ya que no resulta incardinable en ninguno de los supuestos en los que la doctrina del 
Tribunal  Constitucional  ha  concretado  la  existencia  de  especial  trascendencia 
constitucional. s
8.  El día 18 de enero de 2019 presentó sus alegaciones el fiscal, quien, tras  w.
exponer los antecedentes del caso, procede a analizar el objeto del recurso y la doctrina  68ww
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atención  farmacéutica  suscrito  entre  el  Servicio  Catalán  de  Salud  y  el  Consejo  de 
Colegios Farmacéuticos de Cataluña destaca que regula el marco de relación entre los 
firmantes en lo que afecta a la forma y condiciones en que la población asistida por el 
sistema nacional de salud obtendrá la atención farmacéutica a que tiene derecho por ley 
en las oficinas de farmacia de Cataluña. Entre las obligaciones asumidas por el Servicio 
Catalán de Salud se contiene la de tramitar puntualmente las órdenes de pago de las 
facturas correspondientes a los servicios de atención farmacéutica presentadas en los 
términos fijados con el procedimiento establecido en los anexos. Por su parte, el Consejo 
se comprometía a prestar la atención farmacéutica mediante los profesionales de las 
oficinas de farmacia y bajo su dirección y responsabilidad. En el anexo se señala que su 
objeto es establecer la forma y condiciones en que las oficinas de farmacia dispensarán 
los medicamentos y los productos sanitarios financiados por el sistema nacional de salud 
a sus usuarios, regulando en su apartado 4 el procedimiento de facturación y pago, con 
establecimiento de normas sobre la presentación de facturas por el consejo general 
hasta el día 12 del mes siguiente al que corresponde la facturación, comprometiéndose 
el Servicio Catalán de Salud al abono de las mismas el día 5 del mes siguiente al de su 
presentación.
A continuación, procede el fiscal a la exposición de la legislación del Estado y de la 
comunidad autónoma de Cataluña en la materia en cuanto al derecho de los usuarios del 
sistema de salud a la obtención de los medicamentos y productos sanitarios, y a las 
funciones y responsabilidades que en tal sentido corresponden a las oficinas de farmacia 
y  a  los  farmacéuticos,  en  cuanto  a  la  dispensación  de  medicamentos,  como 
colaboradores con el sistema nacional de salud, mencionando lo que sobre el particular 
se dijo en la STC 137/2013.
A partir de dichas consideraciones, afirma el fiscal que, aunque la recurrente no 
intervino en la suscripción del convenio de asistencia farmacéutica, no cabe duda de que 
las obligaciones que constituyen el núcleo esencial del mismo se realizan precisamente 
por  las  oficinas  de  farmacia,  bajo  la  supervisión  y  responsabilidad  del  profesional 
farmacéutico, que es a lo que se compromete el Consejo de Colegios Farmacéuticos de 
Cataluña frente al Servicio Catalán de Salud, ya que, legalmente, son aquellas las que 
tienen atribuida la adquisición, custodia, conservación y dispensación de medicamentos 
y productos sanitarios. En coherencia con dicha prestación del servicio, el convenio 
establece la obligación de pago a cargo del Servicio Catalán de Salud y en favor de los 
farmacéuticos titulares de las oficinas de farmacia. Por tanto, es la oficina de farmacia 
quien asume la dispensación de medicamentos, la responsabilidad por la misma, y la 
que efectúa el desembolso económico que permite tener la disponibilidad necesaria para 
facilitar los medicamentos a que está obligada para colaborar con el sistema de salud. 
En tales circunstancias, estima el fiscal que no resulta una interpretación adecuada al 
art. 24.1 CE denegar la condición de legitimado a la demandante que, a su juicio, ostenta 
un interés legítimo evidente. En efecto, es la oficina de farmacia la que ha facilitado la 
disponibilidad y entrega de los medicamentos, y es acreedora a la contraprestación 
económica que, correlativamente, debe percibir a cargo del Servicio Catalán de Salud, 
con las consecuencias a su favor que pudieran derivarse del incumplimiento o retraso en 
aquel pago. Y del éxito o no de la pretensión ejercitada se deriva, sin duda, un efecto 
que tiene para la actora una trascendencia, ventaja o utilidad jurídica, tanto de carácter 
económico –por el importe de los intereses moratorios–, como profesional, al constituir 
un elemento estructural del ejercicio profesional farmacéutico disponer de fondos para el 
cumplimiento  de  sus  legales  y  convencionales  obligaciones,  primordialmente,  la  s
adquisición de medicamentos para su dispensación a la población en las condiciones  oe.
establecidas. A ello no es óbice la reclamación eventualmente efectuada por el Consejo  w.
de Colegios Farmacéuticos de Cataluña, pues las funciones que le atribuye el convenio  68ww
sceo barsoi mdeila lans m faácst uar alass  ddee  sguess ctioólne gyi acdooosrd, ipnearcoió sni ne nin clalu rire clao gpirdeas,t accoinótnro dl iyre pcrteas deenlt asceiróvnic aiol 
qtruaem itsaec ióenri gye g eesnt iódne tneor mpiuneadnete e ndeer vlaar  loab cliagpaacicóidna dd ep ropcaegsoa. l Ay daeumtóánso, meas ap afruan ecfióenct udaer   BOE-A-cable e
la reclamación de sus derechos a las oficinas de farmacia, sin que exista cobertura que 
le otorgue su representación en exclusiva para dicha reclamación, y sin que el hecho de 
que el propio consejo general haya reclamado el abono de facturas en nombre de otros 
farmacéuticos excluya, con carácter general, la reclamación individual de los afectados.
En definitiva, en las resoluciones recurridas se produciría una confusión entre el 
significado o alcance del antiguo interés directo y el actual concepto constitucional de 
interés legítimo del art. 19.1 a) LJCA a la luz de la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE, 
siendo  desproporcionadamente  rigurosa  y  reducida  la  interpretación  que  vincula  el 
concepto de «parte contractual» con interés legítimo. La función que se desarrolla por la 
oficina de farmacia queda afectada por el éxito o no de la pretensión que se pretende 
ejercitar, pues el cobro o no de los intereses moratorios supondría, en caso positivo, una 
ventaja  o  utilidad  jurídica,  o  un  perjuicio  en  el  caso  negativo,  de  no  prosperar  la 
pretensión ejercitada, lo que dota de contenido la legitimación de la recurrente.
Por todo ello, concluye el fiscal, la interpretación del art. 19.1 a) LJCA de forma que 
identifica  persona  interviniente/contratante  con  persona  legitimada  para  reclamar  el 
abono de los intereses derivados del retraso en el pago por parte del Servicio Catalán de 
Salud en relación con las oficinas de farmacia, que son las que prestan directamente el 
servicio de atención y dispensación farmacéutica y soportan los perjuicios por la demora 
en el pago de las facturas, supone una interpretación basada en criterios que, por su 
rigorismo y formalismo excesivo, revelan una clara desproporción entre los fines que 
aquellas causas preservan y los intereses que se sacrifican, trasmutando la concurrencia 
del presupuesto en cuestión en arbitrario o irrazonable, en sentido constitucional y, por 
tanto, contrario a la doctrina del Tribunal Constitucional. Esta conclusión le lleva a 
solicitar el otorgamiento del amparo por vulneración del derecho a la tutela judicial 
efectiva de la recurrente, en su manifestación de acceso a la jurisdicción.
9.  La representación de la demandante de amparo no ha formulado alegaciones.
10.  Por providencia de 25 de febrero de 2020 y, conforme establece el art. 10.1 n), 
a propuesta de la Sala Primera, el Pleno acordó recabar para sí el conocimiento del 
recurso de amparo núm. 1771-2018.
11.  Por providencia de 14 de julio de 2020, se señaló para deliberación y votación 
de la presente sentencia el día 15 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del recurso y pretensiones de las partes.
La demandante dirige su recurso contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-
Administrativo núm. 15 de Barcelona, de 16 de noviembre de 2017, que apreció la 
inadmisibilidad, por falta de legitimación, del recurso interpuesto contra la resolución del 
Servicio Catalán de Salud que desestimó su reclamación de abono de intereses de 
demora, por el retraso en el pago de las facturas por suministro de medicamentos a 
pacientes  del  sistema  público  de  salud,  correspondientes  a  determinado  período. 
Asimismo, impugna el auto de 13 de febrero de 2018, que desestimó el incidente de 
nulidad de actuaciones promovido contra la referida sentencia.
El  recurso  denuncia  la  vulneración  del  derecho  a  la  tutela  judicial  efectiva  sin 
indefensión de la actora por las resoluciones judiciales impugnadas, al haberle negado el 
juzgado  legitimación  para  reclamar  al  Servicio  Catalán  de  Salud  el  abono  de  los  e.
intereses de demora por el retraso en el pago de la factura de los medicamentos  w.b
suministrados, por no ser parte en el convenio de atención farmacéutica suscrito entre el  68ww
ServPicoiro  Csua taplaárnte d, e laS arluedp rye seel nCtaocnisóenj o ddeel  CSoelervgicioios  FCaarmtaalácné udtiec osS adleu dC ahtaal usñoal.icitado  la
sinuabdsmidiisaiórianm  deenl ter,e scuu rdsoe sedset imamacpióanro. ,E  pno cr amla bicoo, neclu frisrecnacl ihaa  dinet edreesteardmoi nlaa deossti móabcicióens ,d ey,l 
amparo,  al  entender  que,  tal  como  sostiene  la  actora,  las  resoluciones  judiciales
impugnadas han vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva, en la vertiente del 
acceso a la jurisdicción, al denegarle la legitimación para reclamar el abono de los 
intereses de demora en vía contencioso-administrativa.
2.  Examen de los óbices procesales.
Antes de proceder al examen de la queja articulada por la demandante de amparo, 
es necesario dar respuesta a los tres óbices procesales opuestos por la representación 
del Servicio Catalán de Salud, en los que apoya su solicitud de inadmisión del recurso de 
amparo.
a)  A través del primer óbice procesal se denuncia la extemporaneidad del recurso 
de amparo, por considerar que el incidente de nulidad de actuaciones interpuesto por la 
actora resultaba manifiestamente improcedente. Alega la representación del Servicio 
Catalán de Salud que la vulneración de derechos fundamentales que sirvió de motivo al 
planteamiento del incidente de nulidad de actuaciones descansaba sobre la cuestión 
relativa a la legitimación activa para recurrir, que había sido el objeto central del recurso 
contencioso-administrativo y del consiguiente pronunciamiento judicial.
Es cierto que, como nos recuerda la STC 39/2016, de 3 de marzo, FJ 2 b), este 
tribunal ha declarado en distintas ocasiones que la indebida prolongación de la vía 
judicial previa por causa de la interposición de un recurso no autorizado por la ley puede 
ocasionar la extemporaneidad del recurso de amparo por prórroga indebida del plazo 
establecido en el art. 44.2 LOTC. Pero, por otra parte, de acuerdo con una consolidada 
doctrina constitucional, recogida, entre otras, en la STC 150/2019, de 25 de noviembre, 
FJ 2, la armonización de las exigencias del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y 
el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) conducen a una aplicación restrictiva 
del concepto de recurso manifiestamente improcedente, limitándolo a los casos en que 
se constate que la parte ha tenido la intención de prolongar artificialmente la vía judicial 
previa, o cuando tal improcedencia derive de manera terminante, clara e inequívoca del 
propio texto legal, sin dudas que hayan de resolverse con criterios interpretativos no 
absolutamente indiscutibles [por todas, SSTC 186/2014, de 17 de noviembre, FJ 2 a); 
145/2015, de 25 de junio, FJ 2, y 3/2018, de 22 de enero, FJ 2 a)]. El respeto debido al 
derecho de la parte a utilizar cuantos recursos considere útiles para la defensa de sus 
intereses impide exigirle que se abstenga de emplear aquellos cuya improcedencia sea 
razonablemente dudosa y, en consecuencia, que asuma el riesgo de incurrir en una falta 
de agotamiento de la vía judicial previa (entre otras muchas, STC 135/2007, de 4 de 
junio, FJ 4, y las que en ella se citan). De este modo, es doctrina consagrada que debe 
permitirse la utilización de cuantos recursos se consideren útiles para la defensa de los 
intereses de las partes, «siempre que no se vislumbre en ello una intención meramente 
dilatoria o defraudadora del carácter preclusivo y perentorio del plazo para demandar en 
amparo» (entre otras, SSTC 131/2004, de 19 de julio, FJ 2; 77/2005, de 4 de abril, FJ 2; 
233/2005, de 26 de septiembre, FJ 2, y 195/2015, de 21 de septiembre, FJ 4). Por tal 
razón, ha concluido este tribunal que los medios de impugnación, aun cuando sean 
improcedentes, suspenden el plazo para recurrir en amparo cuando de las circunstancias 
del caso se colija que el recurrente obra en la creencia de que hace lo correcto y, por 
consiguiente, actúa sin ánimo dilatorio.
En particular, tenemos declarado (por todos, ATC 293/2014, de 10 de diciembre, 
FJ 2) que el incidente de nulidad de actuaciones, a partir de la reforma introducida en el 
art. 241 de la Ley Orgánica del Poder Judicial por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de  s
mayo,  constituye  un  instrumento  procesal  idóneo  para  obtener  ante  la  jurisdicción  oe.
ordinaria  la  reparación  de  aquellas  vulneraciones  de  los  derechos  fundamentales  w.
srneioef emhriapdyroeas n q eu«nep  eodldi caidhroat.   dr5ee3sn.o2ul unCccEiióa,n rsq enu oea  snseetea se  sndutiese cnredepactanibe lcre o rmdeese otrileducacusiór sneo nq  oruereds ionplaournciogió ann  if jiuned xaitcrlai apol,rr odcciuneaasnroido o»y    2020-9768n https://ww
[art. 241.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ)], de modo que su función en
materia  de  tutela  de  derechos  es  esencialmente  la  misma  que  cumple  la  propia
interposición de un recurso ordinario (STC 153/2012, de 16 de julio, FJ 3), por lo que se 
incluye entre los recursos y remedios procesales exigibles para cumplir el requisito 
previsto del art. 44.1 a) LOTC [SSTC 9/2014, de 27 de enero, FJ 2, y 204/2014, de 15 de 
diciembre, FJ 2 a)].
Además,  este  Tribunal  ha  afirmado  que  cuando  el  incidente  de  nulidad  de 
actuaciones es admitido a trámite, analizado y resuelto por el órgano judicial, aunque 
pudiera resultar dudosa su utilización, debe rechazarse el óbice procesal si la demanda 
de amparo se presenta ante este tribunal dentro del plazo previsto en el art. 44.2 LOTC, 
contado a partir de la fecha en la que los órganos judiciales dieron por agotada la vía 
judicial al desestimar el incidente de nulidad de actuaciones (SSTC 68/2014, de 5 de 
mayo, FJ 2; 195/2015, de 21 de septiembre, FJ 4; 39/2016, de 3 de marzo, FJ 2; 
81/2018, de 16 de julio, FJ 2, y las que en ellas se citan).
La aplicación de la doctrina expuesta al presente caso nos lleva a concluir que la 
formulación por la actora del incidente de nulidad de actuaciones no puede considerarse 
como un recurso manifiestamente improcedente cuya interposición haya supuesto un 
alargamiento indebido de la vía judicial previa al recurso de amparo. En primer lugar, 
porque el propio órgano judicial ante el que se promovió el incidente, el Juzgado de lo 
Contencioso-Administrativo núm. 15 de Barcelona, lo admitió a trámite, dio traslado de la 
pretensión  anulatoria  a  la  otra  parte,  entró  a  conocer  sobre  el  fondo  de  la  queja 
formulada por la demandante de amparo, y desestimó la vulneración atribuida a la 
resolución impugnada. En segundo lugar, no se puede ignorar el pronunciamiento de la 
sentencia  de  16  de  noviembre  de  2017,  aquí  impugnada,  que  niega  a  la  actora 
legitimación para la interposición del recurso contencioso-administrativo, y declara éste 
inadmisible en aplicación del art. 69 b), en relación con el art. 19.1 a), ambos de la Ley 
reguladora  de  la  jurisdicción  contencioso-administrativa.  Ello  implica  rechazar  un 
pronunciamiento sobre el fondo de la pretensión, siendo el objeto del incidente de 
nulidad de actuaciones, precisamente, intentar remediar ese extremo, pues se denunció 
la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva de la actora producido por dicha 
resolución, como consecuencia de que el órgano judicial, al no reconocerle legitimación, 
no hubiera entrado a pronunciarse sobre su pretensión de fondo, frente a lo que se 
solicitaba la reparación del derecho fundamental vulnerado y la consiguiente retroacción 
de actuaciones para que el juzgado emitiera una nueva sentencia que fuera respetuosa 
con aquel derecho. A la vista de estos datos, no podemos sino concluir que el incidente 
de nulidad de actuaciones promovido por la demandante de amparo se ajustó a los 
presupuestos del art. 241.1 LOPJ y que no puede ser considerado manifiestamente 
improcedente, por lo que se ha de rechazar el óbice formulado por el Servicio Catalán de 
Salud.
b)  Las anteriores consideraciones sirven también para descartar el segundo de los 
óbices opuestos a la admisibilidad de la demanda, pues no cabe apreciar una utilización 
fraudulenta por parte de la recurrente del incidente de nulidad de actuaciones, y mucho 
menos del recurso de amparo, con el fin de reabrir una segunda instancia de revisión no 
prevista por la ley, como se afirma en el escrito de alegaciones de la demandada. Ya se 
ha indicado que se cumplían los requisitos del art. 241.1 LOPJ, por lo que el incidente no 
solo estaba justificado, sino que era requisito necesario para poder combatir en amparo 
la decisión judicial que inadmitió la pretensión de la actora, en aplicación del art. 69 b) 
LJCA, por no reconocerle legitimación, lo que, de ser fundada la queja de la demanda de 
amparo, determinaría la vulneración de un derecho fundamental. Y no está de más 
recordar que la solicitud de declaración de nulidad puede basarse en la vulneración de  s
cualquier derecho fundamental de los referidos en el art. 53.2 CE (art. 241.1 LOPJ), sin  oe.
que quede restringida tal posibilidad a la existencia de un defecto de forma causante de  w.
indefensión, como parece inferirse de la argumentación que sustenta el óbice que aquí  68ww
rechca)z aPmoors .último, considera la representación del Servicio Catalán de Salud que el
recurso  de  amparo  debe  inadmitirse  por  carecer  de  especial  trascendencia
constitucional, al no tener encaje en ninguno de los supuestos enunciados por este 
tribunal. Este óbice también ha de ser rechazado.
En puridad, no sería necesario examinar la objeción, que no es procesal, sino 
referida al fondo del asunto, toda vez que esta fue una cuestión objeto de especial 
examen por parte de este tribunal en el momento de admitir a trámite el recurso de 
amparo, de acuerdo con lo exigido por el art. 50.1 LOTC. En relación con el requisito de 
la especial trascendencia constitucional del recurso de amparo, hemos declarado, entre 
otras muchas, en las SSTC 172/2016, de 17 de octubre, FJ 2, y 22/2017, de 13 de 
febrero, FJ 2, que corresponde únicamente a este Tribunal Constitucional apreciar en 
cada caso la existencia o inexistencia de esa «especial trascendencia constitucional», 
esto es, si el contenido del recurso justifica una decisión sobre el fondo, atendiendo, 
conforme  al  art.  50.1  b)  LOTC,  a  «su  importancia  para  la  interpretación  de  la 
Constitución, para su aplicación o para su general eficacia y para la determinación del 
contenido y alcance de los derechos fundamentales».
Pues bien, en el presente caso, este tribunal ha apreciado en la providencia de 
admisión  a  trámite  del  recurso  que  el  mismo  cuenta  con  especial  trascendencia 
constitucional porque la doctrina de este tribunal sobre el derecho fundamental que se 
alega podría estar siendo incumplida de modo general y reiterado por la jurisdicción 
ordinaria  o  pudieran  existir  resoluciones  judiciales  contradictorias  sobre  el  derecho 
fundamental [STC 155/2009, FJ 2 e)], tal y como revela la argumentación de la demanda 
de  amparo,  en  la  que  se  ha  puesto  de  relieve  que,  ante  las  reclamaciones  de 
farmacéuticos  solicitando  el  abono  de  intereses  de  demora,  unos  órganos 
jurisdiccionales están considerando que cuentan con legitimación para el ejercicio de esa 
pretensión  y  otros  no.  Así,  se  aportan  no  solo  la  sentencia  del  Juzgado  de  lo 
Contencioso-Administrativo núm. 2 de Barcelona, que estimó una pretensión igual de la 
actora, sino también resoluciones de otros juzgados y tribunales superiores de justicia 
manteniendo posiciones contrapuestas sobre el derecho fundamental a la tutela judicial 
efectiva, en su vertiente del derecho de acceso a la jurisdicción para reclamar los 
intereses de demora por parte de los farmacéuticos que dispensan medicamentos a 
pacientes del servicio público de salud. Es evidente, por consiguiente, y así lo entendió 
este  tribunal  al  admitirlo  a  trámite,  que  el  recurso  presenta  especial  trascendencia 
constitucional por tener encaje en uno de los supuestos de la relación de casos en los 
que un recurso de amparo puede tener especial trascendencia constitucional, que, con 
carácter abierto, se recogió en la STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2.
Por lo demás, las anteriores precisiones se formulan «en salvaguarda del principio de 
seguridad jurídica que, conforme a la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos 
Humanos de 20 de enero de 2015, dictada en el asunto Arribas Antón c. España, § 46, 
exige explicitar no solamente los criterios de definición del requisito de la especial 
trascendencia constitucional (a tal efecto, esencialmente, la precitada STC 155/2009), 
sino también su aplicación en los asuntos que se admiten a trámite, con el fin de 
asegurar con ello una buena administración de la Justicia» (STC 194/2015, de 21 de 
septiembre, FJ 2).
3.  Pretensión ejercitada y doctrina constitucional en la materia.
Una vez descartados los óbices procesales opuestos al recurso de amparo, procede 
adentrarse ya en el examen de la queja articulada por la actora. El asunto central que 
plantea la presente demanda se concreta en la determinación de si las resoluciones 
judiciales impugnadas han vulnerado o no el derecho a la tutela judicial efectiva de la  e
recurrente en amparo, en su vertiente del derecho a acceder a la jurisdicción (art. 24.1  bo
CE), al haber inadmitido, por falta de legitimación activa, la pretensión objeto del recurso  68ww
Scoanlutedn, cqiuoeso, -aa sdum vineiszt,r haativboía  qdueese sintitmerapduos ola  rceocnlatrma arceiósno lufocrimónu laddeal  eSne srvoilcicioit udC adteall áanb odneo 
fdaec tluorsa isn teermesiteidsa dse  edne mdoerate rpmroindaudcoid opse croíomdoo ,c opnosre ceul enscuima idneisl trroe tradseo  mene deilc paamgeon dtoes l aas 
pacientes del sistema público de salud por la oficina de farmacia de la que es titular la
demandante de amparo. El examen de la vulneración constitucional denunciada hace 
precisa la exposición, de modo sumario y en lo pertinente, de la doctrina constitucional 
sobre el derecho a la tutela judicial efectiva, y dentro de ella, de modo más concreto, de 
la alusiva a la posible apreciación jurisdiccional de la falta de legitimación activa.
Constituye doctrina consolidada de este tribunal [por todas, SSTC 25/2008, de 11 de 
febrero, FJ 4; 139/2010, de 21 de diciembre, FJ 4, y 121/2019, de 28 de octubre, FJ 3 a)], 
que uno de los contenidos esenciales del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) 
es el derecho a obtener una resolución sobre el fondo del asunto planteado oportunamente 
ante los órganos judiciales, si bien ese derecho queda igualmente satisfecho si el órgano 
judicial, por concurrir una causa legal apreciada razonadamente, dicta una resolución de 
inadmisión. Dada la trascendencia que para la tutela judicial tienen las decisiones de 
denegación de acceso a la jurisdicción, su control constitucional ha de verificarse de forma 
especialmente intensa, a través de los criterios que proporciona el principio pro actione, 
entendido no «como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la admisión de 
entre todas las posibles de las normas que la regulan», sino como «la interdicción de 
aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por 
cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas causas 
preservan y los intereses que sacrifican» [entre otras muchas, SSTC 194/2015, de 21 de 
septiembre, FJ 5; 91/2016, de 9 de mayo, FJ 3, y 60/2017, de 22 de mayo, FJ 3 a)].
En lo que aquí interesa, la decisión de inadmisión puede producirse por la falta de 
legitimación activa para accionar o para interponer un recurso, esto es, por la ausencia 
de derecho o interés legítimo en relación con la pretensión que se pretende articular. 
Asimismo, se ha de significar que la apreciación de cuándo concurre legitimación activa 
para recurrir es, en principio, cuestión de legalidad ordinaria que compete a los órganos 
judiciales ex art. 117.3 CE (por todas, SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2; 358/2006, 
de 18 de diciembre, FJ 3, y 148/2014, de 22 de septiembre, FJ 3), si bien este tribunal 
tiene declarado que el art. 24.1 CE, al reconocer el derecho a la tutela judicial efectiva a 
todas las personas que son titulares de derechos e intereses legítimos, impone a los 
jueces y tribunales la obligación de interpretar las fórmulas que las leyes procesales 
utilicen en orden a la atribución de legitimación activa, no solo de manera razonable y 
razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no 
restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione (entre otras, STC 67/2010, de 18 de 
octubre, FJ 3). Ello no significa una relativización o devaluación de los presupuestos y 
requisitos procesales establecidos por las leyes (STC 93/1990, de 23 de mayo, FJ 2), ni 
que  el  principio  pro  actione  deba  entenderse  como  la  forzosa  selección  de  la 
interpretación más favorable a la resolución del problema de fondo de entre todas las 
posibles que la regulan (por todas, SSTC 3/2001, de 15 de enero, FJ 5, y 78/2002, de 8 
de abril, FJ 2).
Correlativamente  este  tribunal  tiene  la  función  de  controlar  que  las  decisiones 
judiciales de falta de legitimación tengan base legal y no supongan una interpretación 
restrictiva de la disposición legal aplicable al caso y, por ello, contraria a la efectividad del 
derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Y, aunque no puede imponer su juicio al 
de  los  órganos  judiciales,  sí  puede,  velando  ex  art.  24.1  CE  por  que  las  normas 
procesales que la regulan sean interpretadas y aplicadas conforme a las exigencias 
reseñadas del principio pro actione, estimar que el razonamiento concreto que sustenta 
una precisa decisión de inadmisión por falta de legitimación lesiona el citado derecho 
fundamental (por todas, SSTC 52/2007, de 12 de marzo, FJ 2; 139/2010, de 21 de 
diciembre, FJ 4, y 219/2012, de 26 de noviembre, FJ 2). s
En concreto, por lo que hace a la legitimación activa ante la jurisdicción contencioso- oe.
administrativa, ha precisado este tribunal que el interés legítimo, que es el concepto que  w.
usa el art. 19.1 a) LJCA para delimitarla, se caracteriza como una relación material  68ww
utanl ívfoorcma ae nqturee  esl us uajentuol ayc ieóln o bpjreotdou dzcea l aa purteotmenástiicóanm (eanctteo  ou nd isepfeocstioc iópno simitipvou gon andeogsa),t idveo 
saecntutiadlo o p rfuotpuioro,  cpuearloif iccaiedroto y,  deespbeiecnífdicoo ,e natcetunadle rys ere atal.l  Sreel atcraiótan  dreef elar idtiatu laa riudna din pteortéesn ceianl   BOE-A-cable e
de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, 
por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar esta (por 
todas, STC 139/2010, de 21 de diciembre, FJ 4). Interés legítimo, «real y actual, que 
puede ser tanto individual como corporativo o colectivo y que también puede ser directo 
o indirecto, en correspondencia con la mayor amplitud con la que se concibe en el texto 
constitucional la tutela judicial de la posición del administrado y la correlativa necesidad 
de  fiscalizar  el  cumplimiento  de  la  legalidad  por  parte  de  la  Administración» 
(STC 195/1992, de 16 de noviembre, FJ 4).
4.  Análisis de la pretensión de amparo: apreciación de la lesión del derecho a la 
tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE.
A la luz de la doctrina constitucional expuesta, procede abordar el examen de los 
razonamientos utilizados por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 15 de 
Barcelona  para  argumentar  su  decisión  de  inadmisión  del  recurso  contencioso-
administrativo de que trae causa el recurso de amparo que nos ocupa.
La  sentencia  de  16  de  noviembre  de  2019  declaró  inadmisible  el  recurso,  en 
aplicación del art. 69 b) LJCA, en relación con el art. 19.1 a) de la misma Ley, negando 
legitimación  a  la  actora  para  la  interposición  del  recurso  con  fundamento  en  dos 
argumentos.  En  primer  lugar,  que  el  propio  órgano  ya  había  resuelto  la  cuestión 
planteada  en  un  caso  similar,  por  lo  que,  en  aras  del  principio  de  igualdad  y  no 
discriminación, y ante la inexistencia de doctrina del Tribunal Superior de Justicia de 
Cataluña sobre el problema debatido, procedía adoptar la misma solución tomada en su 
día  en  el  pronunciamiento  previo.  Sobre  este  argumento  insiste  el  auto  que, 
posteriormente, desestimó el incidente de nulidad de actuaciones, señalando que la 
parte actora ya conocía la existencia de sentencias de los juzgados de lo contencioso-
administrativo con distintos resultados, debiendo estarse a la imparcialidad de cada 
órgano  judicial,  y  que  un  mismo  juzgador,  sin  cambiar  sustancialmente  las 
circunstancias, lo varíe inmotivadamente, por lo que, habiendo seguido la línea adoptada 
en el pronunciamiento anterior, «no cabe tal variación de criterio sin lesionar otro derecho 
fundamental cual es el principio de igualdad del art. 14 CE». El otro razonamiento parte 
de  considerar  que  el  objeto  de  la  litis  es  un  incumplimiento  contractual  entre  dos 
personas jurídicas, el Servicio Catalán de Salud y el Consejo de Colegios Farmacéuticos 
de Cataluña, que suscribieron el concierto de atención farmacéutica de 1995, refundido 
en 2010, contrato en el que no es parte directa la actora, sino, a lo sumo, indirectamente, 
sin perjuicio de las acciones que pueda, en su caso, deducir contra el citado consejo. 
Para  el  juzgador  es  evidente  que  la  actora  no  puede  accionar  motu  proprio 
individualmente, sin venir amparada o apoyada en su acción de la propia corporación 
suscriptora del concierto, pues, de lo contrario, se conculcaría lo previsto en el art. 107.4 
del Decreto 2065/74, de 30 de mayo. Por ello, la recurrente no puede actuar en relación 
con el concreto objeto litigioso sin venir apoyada por un acuerdo de la junta general al 
respecto,  máxime  cuando  es  notorio  que  el  consejo  de  colegios  farmacéuticos  ha 
reclamado intereses de demora en nombre y representación de múltiples farmacias del 
territorio catalán, pues no en vano la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de 
Cataluña de 10 de diciembre de 1999 atribuye al reiterado consejo la representatividad 
legal de todos los colegiados a los efectos de concertar con la administración sanitaria 
los convenios de que se trate. En síntesis, el órgano judicial rechaza la pretensión de la 
actora  y  le  niega  legitimación,  por  un  lado,  porque  el  principio  de  igualdad  y  no 
discriminación le impide alterar su criterio y, por otro, porque no es parte firmante del  e
concierto  de  atención  farmacéutica  en  ejecución  del  cual  se  habría  producido  la  bo
reclamación de los intereses de demora por el retraso del Servicio Catalán de Salud en  68ww
el paAg loa  dveis utan adse  ftaacletusr aasr.gumentos, podemos adelantar que la inadmisión frente a la que
slees iavlaz ad elal  ddeermecahnod aan late t udtee laam jupdaicroia ls eunp oancec eusnoa  ain late jruprriestdaicccióiónn i,r rpaozro dneasbplero yp ourncaio dneacdias.ión
a)  Ante todo, el entendimiento del principio de igualdad del art. 14 CE por parte del 
órgano judicial, como obstáculo para reconocer legitimación a la actora, no resulta 
razonable, pues conduce al ilógico silogismo de que el derecho a la igualdad y no 
discriminación de la propia recurrente le impediría apreciar su legitimación, en la medida 
en que ello supondría alterar el criterio sustentado en una resolución dictada en un 
procedimiento anterior, ya firme, de forma que se lesionaría ese derecho de la actora. No 
cabe entender que se realizara ese juicio en abstracto, sin ser referido a ningún sujeto 
determinado, porque el juicio de igualdad es de carácter relacional, siendo preciso 
comparar el trato recibido ante la misma situación por dos sujetos distintos. Tampoco 
puede  entenderse  referido  el  argumento  de  las  resoluciones  judiciales  al  Servicio 
Catalán de Salud, que ha intervenido en los dos procedimientos en la misma posición, 
pues la discriminación en la aplicación de la ley exige la existencia de alteridad en los 
supuestos contrastados, excluyendo la comparación consigo mismo, que es lo que se 
haría en este caso de tomar como sujeto titular del derecho a la igualdad en la aplicación 
de la ley a la administración sanitaria. Por tanto, al ser la única alternativa posible, 
llegaríamos a la absurda conclusión de que, para el órgano judicial, es el derecho a la 
igualdad en la aplicación en la ley de la propia actora el que no permite reconocerle la 
legitimación.
La explicación del órgano judicial merece una precisión más. El derecho a la igualdad 
en la aplicación de la ley, que es el aquí concernido, no obliga a un órgano judicial a 
mantenerse necesariamente en el criterio sustentado en una resolución ni le impide 
reconsiderar ese criterio posteriormente. Como este Tribunal ha señalado (por todas, 
SSTC 115/2006, de 24 de abril, FJ 3, y 13/2011, de 28 de febrero, FJ 3), para estimar 
que se ha producido una violación de ese derecho no es suficiente, sin más, que exista 
una divergencia entre resoluciones judiciales, sino que es necesario que concurran 
distintos  requisitos,  particularmente,  la  acreditación  de  un  tertium  comparationis 
adecuado, la identidad del órgano judicial, la existencia de alteridad en los supuestos 
contrastados,  es  decir,  de  «la  referencia  a  otro»  exigible  en  todo  alegato  de 
discriminación en aplicación de la ley y, finalmente, la ausencia de toda motivación que 
justifique en términos generalizables el cambio de criterio, bien lo sea para separarse de 
una línea doctrinal previa y consolidada, bien lo sea con quiebra de un antecedente 
inmediato en el tiempo y exactamente igual desde la perspectiva jurídica con la que se 
enjuició. La razón de esta exigencia estriba en que el derecho a la igualdad en la 
aplicación de la ley, en conexión con el principio de interdicción de la arbitrariedad 
(art. 9.3 CE), obliga a que un mismo órgano jurisdiccional no pueda cambiar el sentido 
de sus decisiones adoptadas con anterioridad en casos sustancialmente iguales, sin una 
argumentación razonada de dicha separación que justifique que la solución dada al caso 
responde a una interpretación abstracta y general de la norma aplicable y no a una 
respuesta ad personam, singularizada. Lo que negativamente significa –y esto es lo que 
aquí importa– «que no podrá apreciarse la lesión de este derecho fundamental cuando el 
cambio  de  criterio  responda  a  una  vocación  de  generalidad,  ya  sea  porque  en  la 
resolución se explicitan las razones que lo motivan o porque así se deduzca de otros 
elementos  de  juicio  externos,  como  pueden  ser  significativamente  posteriores 
pronunciamientos coincidentes con la línea abierta en la sentencia impugnada, que 
permitan apreciar dicho cambio como solución genérica aplicable en casos futuros y no 
como fruto de un mero voluntarismo selectivo frente a casos anteriores resueltos de 
modo diverso» [STC 120/2019, de 28 de octubre, FJ 3 d)].
Es decir, que, desde la perspectiva del derecho a la igualdad en la aplicación de la  s
ley,  un  órgano  judicial  no  se  encuentra  condicionado  necesariamente  por  un  oe.
pronunciamiento previo, sino que puede alterarlo, siempre que justifique razonada y  w.
razonablemente el cambio de criterio. No es, por consiguiente, el principio de igualdad lo  68ww
qreuceu rirmenpteed. íaO tarla  ócrgoasnao e jsu dqicuiea,l  aelnte realr  esjue rccircitieor idoe p rseuv ioe xyc luasdivmai tirp olate sletagditi mjuarcisiódnic cdioen laal 
t(oatrat.l m11e7n.t3e  lCegEí)t,im eal , ópregraon oq ujeu dnicoi apl uneod eq eusiecruad aarltseer aern s quu oep, idneió nno p hreavciear,l op oasstíu, rsae  qeuseta reías   BOE-A-cable e
lesionando el derecho a la igualdad y a la no discriminación, porque ese argumento no 
es constitucionalmente sostenible, como ya se ha comprobado.
b)  Hemos adelantado anteriormente que la sentencia impugnada niega a la actora 
legitimación  porque,  discutiéndose  un  incumplimiento  contractual  derivado  de  la 
ejecución del concierto de atención farmacéutica suscrito entre el Servicio Catalán de 
Salud y el CCFC, aquella no es parte directa en el contrato y no puede ejercitar ninguna 
acción judicial si no es amparada por la corporación firmante, en virtud de un acuerdo de 
la junta general al respecto. Para dar una adecuada respuesta a la queja que se nos 
plantea,  es  preciso  partir  de  la  regulación  del  servicio  prestado  por  la  actora  de 
conformidad con el mencionado concierto de atención farmacéutica y con la legislación 
aplicable a esa actividad prestacional.
En relación con el régimen de los conciertos con las oficinas de farmacia ha señalado 
este tribunal en su STC 137/2013, de 6 de junio, FJ 5, que no solo no está vedado, sino 
que forma parte del ámbito de colaboración público-privado en el que se desenvuelve la 
prestación del servicio farmacéutico en el sistema nacional de salud, pues, «de acuerdo 
con el art. 103.2 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad, las oficinas de 
farmacia abiertas al público se consideran establecimientos sanitarios a los efectos 
previstos en su título IV, en el que está expresamente contemplado el régimen de 
concierto  para  la  prestación  de  servicios  sanitarios  (art.  90.1).  Esta  apreciación  se 
corrobora mediante la lectura del art. 97.2 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del 
medicamento,  que  dispone  que,  con  independencia  de  las  obligaciones  legal  y 
reglamentariamente  establecidas,  las  oficinas  de  farmacia  podrán  ser  objeto  de 
concertación en el sistema nacional de salud». Se destacaba aquí, por consiguiente, la 
legitimidad y la relevancia de la intervención de las oficinas de farmacia, vía concierto, en 
la prestación del servicio farmacéutico dentro del sistema público de salud.
En este caso, el texto refundido del concierto de atención farmacéutica suscrito por el 
Servicio Catalán de Salud y el Consejo de Colegios Farmacéuticos de Cataluña, de 26 
de julio de 2010, establece en su cláusula 1.1 que el concierto tiene por objeto establecer 
y regular el marco de relación entre ambos, en lo que afecta a la forma y las condiciones 
en que la población asistida por el sistema nacional de salud obtendrá la atención 
farmacéutica a que tiene derecho por ley en las oficinas de farmacia de Cataluña. En 
cuanto a las obligaciones asumidas por el consejo colegial, la cláusula 3.1 dispone que 
se compromete a prestar la atención farmacéutica a la población asistida por el sistema 
nacional de salud a través de los servicios profesionales farmacéuticos establecidos en 
los anexos, mediante los farmacéuticos o farmacéuticas de las oficinas de farmacia 
legalmente establecidas, o que se establezcan, en el ámbito territorial de Cataluña, 
siempre que no estén sometidos a una sanción que lo impida, y, en todo caso, bajo la 
dirección y la responsabilidad de un farmacéutico o farmacéutica. Es decir, que el 
compromiso adquirido por el Consejo de Colegios Farmacéuticos de Cataluña implica la 
imposición a las oficinas de farmacia y a los farmacéuticos que las dirijan de una 
obligación, en concreto, la de prestar atención farmacéutica a los pacientes del sistema 
público de salud. Por su parte, el Servicio Catalán de Salud, en lógica contrapartida, se 
compromete a tramitar puntualmente a la tesorería de la Generalitat las órdenes de pago 
de las facturas correspondientes a los servicios de atención farmacéutica pactados en el 
concierto, presentadas en los términos fijados, de conformidad con el procedimiento que 
se establece en los anexos (cláusula 4.2). El anexo sobre la prestación farmacéutica en 
las oficinas de farmacia tiene por objeto, según se recoge en su cláusula 1.1, establecer 
la  forma  y  las  condiciones  en  la  que  las  oficinas  de  farmacia  dispensaran  los  s
medicamentos y los productos sanitarios financiados por el sistema nacional de salud a  oe.
sus usuarios, para hacer efectiva la prestación farmacéutica a la cual tienen derecho por  w.
ley, de acuerdo con la normativa vigente aplicable. Esto es, viene a plasmar la forma en  68ww
lfaa rmquaec élausti coaf icoi,n adsic hdoe  efanr motarcoisa  tyé rlmosin ofasr,m saec éreugtiucolas  dheatna lldaed almleveanrt ea  ecl acboon tlean pidroe sdtaec ilóans 
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respectivamente, por el consejo de colegios farmacéuticos y por el Servicio Catalán de 
Salud,  se  añade  en  la  cláusula  2.2  que  los  farmacéuticos  o  farmacéuticas  están 
obligados,  dentro  de  los  horarios  reglamentariamente  establecidos,  a  atender  las 
prescripciones siempre que se presente una receta oficial que reúna los requisitos de 
validez que se señalen en el anexo y que se abone la aportación correspondiente, si 
procede.  Las  normas  sobre  la  dispensación  que  se  establecen  en  el  anexo  se 
entenderán sometidas a la normativa general que regula la prestación farmacéutica del 
sistema  nacional  de  salud,  realizándose  la  dispensación  de  medicamentos  y  de 
productos sanitarios a cargo del Servicio Catalán de Salud en las oficinas de farmacia 
únicamente mediante la recetas oficiales del sistema nacional de salud (cláusula 4.1 y 3). 
Por último, el procedimiento de facturación y pago se realizará según lo indicado en el 
apartado 4 (cláusula 6), debiendo ser único y uniforme, y realizado por el Consejo de 
Colegios Farmacéuticos de Cataluña mediante sus colegios oficiales, corporación que se 
compromete a presentar la factura de la prestación farmacéutica (individual por farmacia, 
resumen por provincia y resumen general por provincia) a cargo del Servicio Catalán de 
Salud hasta el día 12 del mes siguiente al cual corresponda la facturación, y obligándose 
el Servicio Catalán de Salud, por su parte, a abonar la factura el día 5 del mes siguiente 
al de su presentación (si bien este procedimiento de facturación y pago se regula 
nuevamente en un apartado suscrito el 30 de junio de 2011, tras la implantación de la 
receta electrónica, aunque sin alterar lo relativo a las fechas de presentación y pago de 
las facturas).
Las anteriores previsiones del concierto han de ser puestas en conexión con la 
regulación normativa en la materia, de la que se puede destacar el importante papel de 
las oficinas de farmacia y de los farmacéuticos para la efectividad del derecho de todos a 
obtener los medicamentos y productos sanitarios necesarios para promover, conservar o 
restablecer su salud, en condiciones de igualdad en todo el sistema nacional de salud 
(art. 10.14 Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad, y art. 91.1 del texto refundido 
de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, 
aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio). En efecto, a las oficinas 
de  farmacia  legalmente  autorizadas,  que  se  consideran  establecimientos  sanitarios 
privados de interés público, les corresponde «la custodia, conservación y dispensación 
de medicamentos» [art. 103.1 y 2 de la Ley general de sanidad, y arts. 3.6 a) y 86.6 del 
texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos 
sanitarios]. Por otro lado, los farmacéuticos son los responsables de la dispensación de 
medicamentos a los ciudadanos en las oficinas de farmacia, estando éstas obligadas a 
dispensar los medicamentos que se les demanden tanto por los particulares como por el 
sistema nacional de salud en las condiciones reglamentarias establecidas (art. 86.1 y 3 
del  texto  refundido  de  la  Ley  de  garantías  y  uso  racional  de  los  medicamentos  y 
productos  sanitarios).  En  definitiva,  la  Ley  de  garantías  y  uso  racional  de  los 
medicamentos y productos sanitarios, impone a las oficinas de farmacia, en tanto que 
establecimientos sanitarios, el deber de colaborar a los fines de dicha ley para garantizar 
el uso racional de los medicamentos en la atención primaria a la salud, previendo 
también, al margen de las obligaciones establecidas en la ley, que puedan ser objeto de 
concertación en el sistema nacional de salud, de acuerdo con el sistema general de 
contratación administrativa y conforme a los criterios generales a que se refiere el 
artículo 91.6 (art. 105 del texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los 
medicamentos y productos sanitarios).
Por su parte, la Ley 31/1991, de 13 de diciembre, de ordenación farmacéutica de  s
Cataluña, en la misma línea que la legislación estatal, establece en su art. 1 que la  oe.
atención farmacéutica debe prestarse en todos los niveles del sistema sanitario mediante  w.
los establecimientos y servicios que se refieren, entre ellos, las oficinas de farmacia en el  68ww
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establecimientos sanitarios en los que, bajo la dirección de uno o más farmacéuticos, se 
llevan  a  cabo,  entre  otras  funciones,  la  adquisición,  custodia,  conservación  y 
dispensación de medicamentos y productos sanitarios [art. 2.1 a)].
Del conjunto convencional y normativo expuesto se desprende que, a pesar de no 
ser  los  farmacéuticos  o  las  oficinas  de  farmacia  parte  firmante  en  el  concierto  de 
atención farmacéutica suscrito por el consejo colegial con el Servicio Catalán de Salud, 
lo cierto es que la prestación de esa atención no la efectúa el citado consejo, sino que se 
hace  recaer  plenamente  sobre  aquellos,  imponiéndoles  un  detallado  conjunto  de 
obligaciones para el adecuado desarrollo de la misma. El concierto viene a establecer y 
regular en su contenido, en realidad, una relación entre los farmacéuticos y oficinas de 
farmacia, por un lado, y la administración sanitaria catalana, por el otro. La intervención 
del Consejo de Colegios Farmacéuticos de Cataluña parece desenvolverse, más bien, 
en el ejercicio de su función de representar los intereses generales de la profesión en 
Cataluña,  especialmente  en  sus  relaciones  con  las  administraciones  públicas  de 
cualquier ámbito [art. 4 c) de sus estatutos], para simplificar la concertación que, en otro 
caso, habría de realizarse con cada una de las oficinas de farmacia. Pero, al margen de 
ello, la obligación de llevar a cabo la atención farmacéutica y la asunción de todo el 
contenido prestacional y de gestión de la actividad que ello implica recae individualmente 
sobre cada una de las oficinas de farmacia y de los farmacéuticos que se encuentran al 
frente de las mismas, en cuanto corresponde a tales oficinas, legal y convencionalmente, 
la dispensación de medicamentos y productos sanitarios a los pacientes del sistema 
nacional de salud. En particular, las oficinas de farmacia deben asumir el coste de la 
adquisición  de  los  medicamentos  necesarios  con  objeto  de  tener  la  disponibilidad 
suficiente que les permita cumplir con la obligación de dispensar los medicamentos y 
productos sanitarios a los pacientes del sistema público de salud que presenten la 
preceptiva  prescripción  médica.  Lógicamente,  esa  actividad  genera  el  correlativo 
derecho de los farmacéuticos titulares de las oficinas de farmacia a percibir el pago de lo 
dispensado, como contraprestación a cargo del Servicio Catalán de Salud, sin que en el 
concierto se contemple obligación alguna del consejo de colegios farmacéuticos en 
orden a reembolsar a los titulares de las oficinas de farmacia las facturas por los 
medicamentos suministrados por éstas a pacientes del sistema nacional de salud, o a 
hacer frente a las consecuencias por el retraso en el abono de las mismas. De la misma 
forma, son las oficinas de farmacia las que sufren las consecuencias por los defectos en 
el proceso de facturación. Así, en el apartado 1 sobre características y condiciones 
generales de la prescripción y dispensación, y procedimiento de facturación y pago, 
suscrito el 30 de junio de 2011, se contemplan, dentro de la cláusula 7.3 (control de 
calidad del proceso de facturación de la receta electrónica), las penalizaciones que se 
impondrán a las oficinas de farmacia en los casos en los que la calidad del proceso de 
facturación no sea correcto (cláusula 7.3.3).
Si, como antes hemos señalado respecto de la legitimación activa ante la jurisdicción 
contenciosa-administrativa, el interés legítimo se caracteriza como una relación material 
entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de tal forma que su anulación produzca 
automáticamente un efecto positivo o negativo, actual o futuro pero cierto, siendo incluso 
suficiente ser titular potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica no necesariamente 
de contenido patrimonial, resulta patente que en el presente caso la demandante de 
amparo, que es una farmacéutica titular de una oficina de farmacia, posee un interés 
propio, directo y cierto en relación con la pretensión ejercitada. Su oficina de farmacia ha 
adquirido medicamentos y productos sanitarios para poder cumplir con sus obligaciones,  s
y los ha dispensado a pacientes del sistema nacional de salud, por lo que es acreedora a  oe.
percibir la contraprestación económica por ese servicio, que debe correr a cargo del  w.
Servicio  Catalán  de  Salud,  y,  además,  a  percibirla  en  el  plazo  determinado  en  el  68ww
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incumben: la adquisición de medicamentos, que han de ser debidamente custodiados y 
conservados, y su dispensación a la población perteneciente al sistema nacional de 
salud. De esta forma, entra dentro de la lógica de esa relación prestacional que, en el 
caso de retraso en el pago de la contraprestación, puedan generarse las consecuencias 
previstas en el ordenamiento jurídico, y, entre ellas, la reclamación de intereses de 
demora; reclamación respecto de la que la demandante de amparo tendrá un innegable 
interés propio y directo, porque es la verdaderamente afectada en su esfera económica 
por ese retraso.
Atendidas  estas  consideraciones,  ha  de  considerarse  que  el  órgano  judicial  ha 
lesionado el derecho al acceso a la jurisdicción de manera desproporcionada, contraria a 
la amplitud que desde la perspectiva constitucional debe guiar las reglas de atribución de 
legitimación activa. Si la actora está obligada en virtud del concierto a efectuar una 
prestación, y si tiene derecho al pago por sus servicios, debe poder también reclamar el 
cumplimiento de esa contraprestación así como las consecuencias que se deriven de su 
incumplimiento temporáneo; consecuencias que suponen una evidente ventaja o utilidad 
jurídica para la actora, en este caso con un contenido económico, y que la hacen 
merecedora de ostentar un interés legítimo, y de defenderlo, sin necesidad de canalizar 
su acción a través del Consejo de Colegios Farmacéuticos de Cataluña. Y, mucho 
menos, se le puede requerir un acuerdo previo de la junta general de aquella corporación 
para poder ejercitarla, como se afirma en la sentencia impugnada. La denegación de la 
legitimación para actuar por sí misma y la imposición de que encauce la reclamación a 
través del consejo colegial no se cohonesta, en definitiva, con las exigencias del derecho 
a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24.1 CE, en su vertiente de acceso a la 
jurisdicción, de modo que la decisión judicial se ha de considerar lesiva del derecho de la 
recurrente en amparo.
5.  Conclusión: otorgamiento del amparo.
Como corolario de todo lo hasta aquí expuesto, se ha de concluir afirmando que la 
sentencia de 16 de noviembre de 2017, en cuanto inadmitió la pretensión de la actora, 
negándole un pronunciamiento sobre el fondo del asunto por considerar que carecía de 
legitimación activa, vulneró su derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión. La 
apreciación de esa vulneración conlleva la estimación de la pretensión de amparo y la 
anulación de las resoluciones recurridas, con retroacción de las actuaciones al momento 
inmediatamente anterior al del dictado de la sentencia por el Juzgado de lo Contencioso-
Administrativo núm. 15 de Barcelona, para que por este se pronuncie nueva resolución 
que sea respetuosa con el derecho fundamental vulnerado.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar el recurso de amparo interpuesto por doña María del Carmen Domínguez 
Gaya y, en consecuencia:
1.º  Declarar que ha sido vulnerado el derecho fundamental de la actora a la tutela  s
judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE). e.
2.º  Restablecerla en su derecho y, a tal fin, declarar la nulidad de la sentencia del  68ww
Jduez 2g0a1d7o,  daes íl oc oCmoon tdeenlc iAousoto- Addem 1in3i sdtrea tfiveob renrúom d. e1 52 0d1e8 ,B qaurcee dloensae sdteim 1ó6 e dl ein cniodveinetme bdree 
naublriedvaida ddoe  naúcmtu.a 6c5io-2n0e1s 7p.romovido contra la anterior, recaídos ambos en el procedimiento
3.º  Retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al de dictarse la 
primera de dichas resoluciones, para que el órgano judicial pronuncie una nueva que sea 
respetuosa con el derecho fundamental reconocido.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a quince de julio de dos mil veinte.–Juan José González Rivas.–
Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Santiago 
Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Antonio Narváez Rodríguez.–Alfredo 
Montoya  Melgar.–Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido  Conde-Pumpido  Tourón.–María 
Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.