BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 69 Lunes 22 de marzo de 2021 Sec. TC.   Pág. 33026
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
4515 Pleno.  Sentencia  40/2021,  de  18  de  febrero  de  2021.  Recurso  de 
inconstitucionalidad 4649-2020. Interpuesto por más de cincuenta senadores 
del Grupo Parlamentario Socialista respecto del Decreto-ley de la Junta de 
Castilla y León 6/2020, de 2 de julio, de medidas urgentes para incentivar las 
medidas de recuperación económica y social en el ámbito local. Límites 
materiales de los decretos leyes: justificación suficiente de la concurrencia del 
presupuesto  habilitante  de  la  extraordinaria  y  urgente  necesidad  en  la 
reforma de la participación de los entes locales en fondos de titularidad 
autonómica.
ECLI:ES:TC:2021:40
El  Pleno  del  Tribunal  Constitucional,  compuesto  por  el  Magistrado  don  Juan  José 
González Rivas, presidente; la magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados 
don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, 
don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo 
Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la 
magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 4649-2020, interpuesto por cincuenta y 
tres senadores del Grupo Parlamentario Socialista contra el Decreto-ley 6/2020, de 2 de 
julio, de la Junta de Castilla y León, de medidas urgentes para incentivar las medidas de 
recuperación económica y social en el ámbito local [«Boletín Oficial de Castilla y León» 
(«BOCL») núm. 133, de 3 de julio de 2020]. Se han personado en las actuaciones el 
abogado del Estado y el letrado de la Junta de Castilla y León. Ha sido ponente el 
magistrado don Antonio Narváez Rodríguez.
I. Antecedentes
1.  Mediante escrito presentado en el registro general de este tribunal el día 2 de 
octubre de 2020, la procuradora de los tribunales doña Virginia Aragón Segura, actuando 
en nombre y representación de cincuenta y tres senadores del Grupo Parlamentario 
Socialista, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el Decreto-ley de la Junta de 
Castilla y León que se cita en el encabezamiento.
Tras referirse a los presupuestos procesales, expone los siguientes motivos del 
recurso:
a)  No hay una motivación explícita y razonada de la circunstancia fáctica que  o
iljsnauov sseotitfcceicoanannib o ellemal   Dqísauiet uecloa rlecacati oóiln -ntlye e,c ygrp,re aoeanrsd . aod terpocoi,rr , l la«a l aAp agenexdntredamao riad2 i0nd3ae0r i laay   yCl oOusrV gdIeDine-tc1ei9s ni eyet celae  sonibdejacedeti»svio.d sPa oddr e du end  releasaadcrotr,iov slaleor    2021-4515n https://www.
El recurso señala que, como resulta patente de la exposición de motivos y de las
modificaciones  legislativas  introducidas  por  el  Decreto-ley,  los  objetivos  «urgentes»
pretendidos, es decir, de desarrollo sostenible y erradicación de la pobreza incluidos en 
la Agenda 2030, no tienen relación directa con la pandemia; más bien, exigen afrontar 
cambios sociales y económicos importantes de manera sostenida en el tiempo, para su 
consecución a medio-largo plazo, de cara al año 2030. Se transcribe la intervención del 
secretario general de la Organización de Naciones Unidas tras la cumbre del G20 de 31 
de marzo de 2020, que confirma que los retos urgentes debidos a la pandemia son 
diferentes de los que se afrontan con la Agenda 2030.
El Gobierno de Castilla y León ha utilizado con profusión su potestad legislativa de 
urgencia durante la pandemia, pero, en el caso concreto aquí impugnado, el punto de 
partida es la coyuntura económica existente a nivel global y no la sanitaria provocada por 
la COVID-19.
Tras exponer la doctrina constitucional sobre el requisito de la «extraordinaria y 
urgente  necesidad»,  los  recurrentes  sostienen  que  las  razones  expuestas  por  el 
Gobierno castellano-leonés y explicitadas en el Decreto-ley objeto de recurso podrían 
explicar la necesidad de modificar el marco de la participación de los entes locales en los 
ingresos autonómicos de cara a la consecución de los objetivos 2030, «pero no justifican 
la  existencia  de  una  situación  de  extraordinaria  y  urgente  necesidad»  (cita  la 
STC 38/2016, de 3 de marzo, FJ 4). Por tanto, la justificación aportada, desde una 
perspectiva jurídico-constitucional, no permite conocer cuál es el motivo que justifica el 
uso del decreto-ley y no de la ley parlamentaria.
La palabra «urgencia» solo se cita una vez en la exposición de motivos y, además, 
se hace en referencia a la consecución de los objetivos de la Agenda 2030, sin que en 
ningún momento se mencione por qué la finalidad perseguida no puede alcanzarse 
mediante  la  tramitación  de  una  ley  del  parlamento,  aunque  lo  fuera  mediante  el 
procedimiento de lectura única. Aduce, en este sentido, que el mismo día en que se 
estaba convalidando el decreto-ley impugnado se aprobó por lectura única un proyecto 
de ley que modifica la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de hacienda y del sector público de la 
Comunidad de Castilla y León.
Añaden que la situación fáctica pretendidamente urgente carece de la más mínima 
nota de imprevisibilidad. Sin negar la existencia de la futura y presente crisis económica 
y social de la COVID-19 que es necesario afrontar, insisten en que el Decreto-ley 6/2020 
«omite llevar una justificación explícita y razonada, en términos específicos, de cuál sea 
la efectiva circunstancia fáctica que determina la necesidad excepcional de que esta 
reforma tenga que llevarse a cabo mediante la figura del decreto-ley».
La referencia al elemento temporal tiene mayor importancia en el caso del decreto-
ley autonómico porque, como ha señalado la doctrina constitucional, el margen de 
actuación que se reconoce a esta figura es menor que el de su equivalente estatal, 
debido  al  menor  tiempo  que  requiere  tramitar  un  proyecto  de  ley  en  una  cámara 
autonómica. No obstante –añade– el propio Tribunal Constitucional ha aclarado que el 
elemento temporal debe ponderarse caso por caso.
Además, el Decreto-ley impugnado modifica de modo sustancial el marco de las 
relaciones económicas entre la comunidad autónoma y los entes locales en relación con 
su financiación a cargo de los tributos autonómicos, pues, antes de la aprobación de la 
norma impugnada, los fondos no estaban condicionados y ahora pasan a estarlo. Esta 
es  una  decisión  estructural.  Y,  tratándose  de  reformas  estructurales,  la  doctrina 
constitucional solo ha admitido el uso del decreto-ley «en situaciones especialmente 
cualificadas  por  las  notas  de  gravedad,  imprevisibilidad  o  relevancia»  (cita  las 
SSTC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 10; 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4, y 27/2015, de 19  s
de febrero, FJ 6). Asimismo, recuerda que la naturaleza y alcance de las competencias  oe.
autonómicas hacen, en principio, menos necesario el recurso a la aprobación de normas  w.
legales de urgencia (cita la STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 5). 15ww
y  labs)  mTeadmidpaosc oq usee  csuem  apdleo plat aenx igeinb lee l« cDoencerxeitóon- ledye  s6e/2n0ti2d0o.»  Eensttares  las osnit udaec iódno ds etfiipnoidsa: 
cfloenxidbiicliizoancaiólidna pda eran  squu eu sloos. entes locales menores accedan antes a los fondos y mayor  BOE-A-cable e
Pues bien, las medidas de flexibilidad que se introducen sí podrían ser razonables en 
cuanto al logro de los objetivos previstos. Aunque no se justifica la urgencia, es evidente 
que, cuanto antes se pueda disponer de los fondos por las entidades locales, antes se 
podrán invertir en lograr los fines pretendidos.
Lo que de ningún modo se justifica es la condicionalidad que se impone para 
financiar  inversiones  de  la  Agenda  2030.  Este  requisito  no  supera  el  juicio  de 
razonabilidad o idoneidad porque no se garantiza que tales objetivos se consigan antes, 
ni cabe deducir que no pudieran lograrse sin la condicionalidad impuesta.
c)  En tercer lugar, se incumplen los límites materiales al uso de los decretos-leyes. 
El art. 25.4 del Estatuto de Autonomía Castilla y León (EACL) prohíbe utilizar el decreto-
ley en materias para las que se exija expresamente la aprobación de una ley de Cortes. 
El decreto-ley impugnado modifica la Ley 10/2014, de 22 de diciembre, de medidas 
tributarias y de financiación de las entidades locales, vinculada a los ingresos impositivos 
de la Comunidad de Castilla y León, que se aprobó para dar cumplimiento al art. 55.3 
EACL, según el cual «[l]as entidades locales podrán participar en los ingresos de la 
comunidad, según lo dispuesto en el art. 142 de la Constitución, en los términos que 
establezca una ley de Cortes». Por tanto, dado que afecta a la participación de las 
entidades locales en los ingresos de la comunidad autónoma, el Decreto-ley 6/2020 
contraviene  de  manera  directa  lo  establecido  en  los  arts.  25.4  y  55.3  EACL,  que 
constituye aquí el parámetro de constitucionalidad.
En apoyo de lo anterior se cita la STC 107/2015, de 28 de mayo, que anuló el 
Decreto-ley  catalán  5/2012,  de  18  de  diciembre,  de  creación  del  impuesto  sobre 
depósitos  en  entidades  de  crédito  por  tal  razón,  y  ello  aunque  en  el  Estatuto  de 
Autonomía de Cataluña no existe un precepto equivalente al art. 25.4 EACL, es decir, un 
límite expreso a que pueda utilizarse el decreto-ley en materias para las que el propio 
estatuto exija la aprobación de una ley de Cortes. Pese a ello, en dicha sentencia el 
Tribunal consideró que la reserva de ley del art. 203.5 del Estatuto de Autonomía de 
Cataluña era suficiente para impedir que dicha materia pueda ser regulada por decreto-
ley, pues dicha reserva de ley del Parlamento es una garantía instrumental, entre otros 
principios constitucionales, del principio democrático (art. 1.1 CE).
En conclusión, la demanda interesa la declaración de inconstitucionalidad, además 
de por incumplimiento del presupuesto habilitante y de la exigible conexión de sentido, 
por vulneración de los arts. 25.4 y 55.3 EACL, en relación con art 1.1 CE, al regular por 
Decreto-ley la participación de las entidades locales en los ingresos de la comunidad 
autónoma, materia reservada a ley de Cortes.
Subsidiariamente,  para  el  caso  de  que  el  Tribunal  entendiera  que  no  procede 
declarar la inconstitucionalidad de todo el Decreto-ley 6/2020, se interesa que se declare 
inconstitucional  el  apartado  cinco  de  su  artículo  único,  por  el  que  se  modifica  la 
Ley 10/2014 para aumentar la condicionalidad del «Fondo de cooperación económica 
local general».
2.  Por providencia de 20 de octubre de 2020, el Pleno de este tribunal, a propuesta 
de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar 
traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al art. 34 de la Ley 
Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, 
por conducto de sus presidentes, al Gobierno, a través del ministro de Justicia, así como 
a las Cortes y a la Junta de Castilla y León, por conducto de sus presidentes, al objeto 
de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular 
alegaciones. La providencia acordó, asimismo, publicar la incoación del recurso en el  e.
«Boletín Oficial del Estado» (lo que tuvo lugar en el «BOE» núm. 285, de 28 de octubre  w.b
de 2020) y en el «Boletín Oficial de Castilla y León» («BOCL» núm. 232, de 9 de  15ww
noviembre de 2020).
día 35.  deL an opvrieesmidberen tad ed 2e0l 2C0o, ncgormesuon icdóe  qlouse  Dlai pMuteasdao sd,e  mlae dCiaánmtea rae,s cernit os ur ergeiusntriaódno d eell 
mismo día, había acordado la personación en este procedimiento al tiempo que daba por
ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. Por escrito registrado el 
día 10 de noviembre, la presidenta del Senado se expresó en iguales términos.
4.  El día 13 de noviembre de 2020 tuvo entrada en el registro de este tribunal un 
escrito  del  abogado  del  Estado  mediante  el  que  comunica  que  no  va  a  formular 
alegaciones en el presente procedimiento, personándose a los efectos de que en su día 
se le notifiquen las resoluciones que en él se dicten.
5.  Por escrito registrado en fecha 23 de noviembre de 2020, el letrado de la 
Comunidad de Castilla y León se personó en el proceso, interesando la desestimación 
íntegra del recurso, con apoyo en los siguientes argumentos:
a)  Respecto  de  la  situación  de  «extraordinaria  y  urgente  necesidad»,  ya  la 
exposición de motivos alude a la necesidad de «reactivar la recuperación del tejido 
económico local en toda Castilla y León» para lo que se modifica la Ley 10/2014 con el 
fin de que las entidades locales dediquen a medidas inversoras una parte de los fondos 
recibidos de la comunidad autónoma.
Asimismo, resalta que, según la exposición de motivos, la modificación «pretende 
dotar de mayor agilidad a la tramitación y percepción de los fondos de financiación local 
de forma que puedan acometer cuanto antes distintas actuaciones en beneficio de su 
comunidad vecinal».
Los argumentos que justifican el Decreto-ley 6/2020 son la recuperación económica y 
social en cada ente local, ante la importante crisis ocasionada por la pandemia de la 
COVID-19. Y, a tal fin, se reconvierte una parte de las subvenciones recibidas de 
incondicionadas  a  condicionadas,  para  fomentar  la  inversión  y  la  recuperación 
económica en lugar de a incrementar los gastos corrientes no productivos o a rebajar el 
endeudamiento local.
El debate de convalidación también aportó razones que avalan la «extraordinaria y 
urgente necesidad». El consejero de presidencia de la Junta argumentó que el Fondo de 
cooperación  económica  local  general  nació  para  afrontar  el  reto  demográfico  y  la 
sostenibilidad financiera. Y, si bien el primer objetivo sigue existiendo, la prioridad del 
mundo local ya no es la sostenibilidad financiera sino la recuperación económica y social 
de los efectos causados por la COVID-19. Asimismo, recordó que, a nivel estatal, desde 
la declaración del estado de alarma, se habían aprobado un total de veintiún reales 
decretos-leyes, tres de los cuales han supuesto limitaciones para las entidades locales y 
su financiación. En conexión con esto, el letrado autonómico recuerda que, según la 
doctrina constitucional, el decreto-ley es apto para atender las «coyunturas económicas 
problemáticas», a menudo relacionadas con la situación de las finanzas públicas.
Por último, en la memoria del decreto-ley impugnado se aducía que con él se adapta 
la  normativa  modificada,  a  fin  de  «reaccionar  de  forma  rápida  y  adoptar  medidas 
urgentes y contundentes con el objetivo de amortiguar el impacto de esta crisis sin 
precedentes».
En suma, de la exposición de motivos, del debate de convalidación y de la memoria 
se deduce que la «extraordinaria y urgente necesidad», apreciada por la Junta para 
aprobar el Decreto-ley 6/2020, fue la crisis económica que la pandemia y el estado de 
alarma han causado en todos los sectores. Y recuerda que, en cumplimiento de la 
doctrina constitucional, no se ha recurrido a fórmulas rituales o genéricas y que el juicio 
político de oportunidad corresponde al gobierno, en este caso autonómico, que aprueba 
la medida de urgencia. s
Abundando en lo anterior, cita precedentes del uso del decreto ley en otras crisis  oe.
económicas. En concreto, el Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se  w.
ecmrneetadid idauadnse F su olrnogdceaonl teeesss t cacotoannl  tdpraero  iblnalve emmrosairsóo nsfi indloaacndac lid;e eero l lsRa;s ey a,a l deDmsepincericseítftrioca-aclemioyne 8en/st2e 0 pp1úa3br,l aidc aehs a2 cy8e  rdd eefr  ejaunpnteoio y,ao  d laae    2021-4515n https://ww
COVID-19, el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas
en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica.
Deteniéndose en el último real decreto-ley citado, destaca que, gracias al mismo, las 
entidades  locales  podrán  destinar  en  2020,  hasta  un  7  por  100  del  superávit 
correspondiente  a  2019  para  financiar  gastos  de  inversión  en  vehículos  eléctricos 
«limpios». Alega que este es uno de los numerosos reales decretos leyes aprobados por 
el Gobierno de la Nación desde el inicio de la pandemia, de la misma forma que otros 
gobiernos autonómicos también han acudido con profusión a dicho instrumento (más de 
veinticinco decretos-leyes andaluces, diez valencianos o treinta catalanes, indica).
Acerca de si es una medida estructural y no coyuntural, insiste en que la adopción de 
medidas  económicas  mediante  un  decreto-ley  ha  sido  avalada  por  el  Tribunal 
Constitucional y que la situación a la que hace frente el Decreto-ley 6/2020 es la misma 
que la que motiva el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes 
extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social de la COVID-19, cuyo 
preámbulo transcribe parcialmente: «en el actual escenario de contención y prevención 
de la COVID-19 es urgente y necesario atajar la pandemia y evitar su propagación para 
proteger la salud pública, a la vez que se adoptan medidas de contenido económico para 
afrontar sus consecuencias». Lo que puede servir de justificación a nivel estatal para 
acudir a la legislación de urgencia con el apoyo del mismo grupo parlamentario que 
impugna el Decreto-ley 6/2020, y no se ha discutido constitucionalmente, puede servir, 
evidentemente y con la misma intensidad, a los gobiernos autonómicos.
Añade que el decreto-ley impugnado pretende que sus previsiones se apliquen en 
este año 2020 para que sus efectos se pongan de manifiesto cuanto antes, lo que no 
hubiera sido posible con la tramitación ordinaria de un proyecto de ley que, por las 
limitaciones derivadas de la pandemia para el trabajo administrativo y parlamentario, se 
hubiera aprobado a finales del año 2021, con lo que las inversiones locales no se 
habrían ejecutado, como pronto, hasta finales del año 2022.
b)  Por lo que se refiere a la «conexión de sentido» de la norma impugnada con la 
situación de extraordinaria y urgente necesidad, el letrado de la Junta pone de manifiesto 
que los propios recurrentes la dan por cumplida respecto de lo que denominan «medidas 
de flexibilidad» (nuevos plazos de pago de los fondos).
En  cuanto  a  las  «medidas  de  condicionalidad»,  único  aspecto  realmente 
controvertido, la conexión de sentido se cumple, tanto por su contenido como por su 
estructura, ya que se trata de abrir la vía a inversiones productivas para salir de la crisis 
de  la  COVID-19,  en  línea  con  las  decisiones  del  Gobierno  de  España  y  la  Unión 
Europea. Y se hace a través de una norma que innova de modo inmediato la situación 
jurídica existente, modificando de forma instantánea el régimen anterior.
c)  Para abordar la tacha de vulneración de los límites materiales del decreto-ley, el 
escrito  de  alegaciones  comienza  exponiendo  los  principales  rasgos  del  régimen  de 
financiación  local  en  Castilla  y  León.  La  Constitución  y  el  texto  refundido  de  la  Ley 
reguladora  de  las  haciendas  locales  permiten  diferenciar  dos  categorías  distintas  de 
ingresos: la participación en tributos del Estado y de las comunidades autónomas y las 
subvenciones. La STC 331/1993, de 12 de noviembre, distingue con claridad ambas 
fuentes.
En el caso de Castilla y León, existe, por un lado, un mecanismo de cooperación 
local  de  carácter  puramente  subvencional,  con  la  dotación  presupuestaria  fijada 
anualmente en la ley de presupuestos generales de la comunidad autónoma. A él se 
refiere  la  disposición  adicional  cuarta  de  la  Ley  5/2008,  de  25  de  septiembre,  de 
subvenciones de Castilla y León, conforme a la cual la cooperación económica local 
general se llevará a cabo mediante trasferencias corrientes o de capital en el estado de  s
gastos del presupuesto autonómico. oe.
Por otro lado y, de forma diferenciada, la Ley 10/2014 introdujo por primera vez una  w.
participación real de las entidades locales castellano-leonesas en los tributos propios  15ww
aLuetyo n7ó/2m0i1c3o,s .d eL a2 7cu dael  tsraeep ticeamubsare ,d edle  aortr.d e5n5a.3c iódne,l  Esesrtvaitcuitoos  rye fgoormbiaedrnoo e dne 2l 0te0r7ri tyo rdioe  dlae 
pCraosyteillcat oy  dLee lóeny,  qcuuey am daitseproiasliizcaiórna  flain apl anrtoicviepnaaci óenn cloocmael nedna bloas  ain glar eJsuonst ap reolpaiboosr adre  ulan   BOE-A-cable e
comunidad autónoma. A tal efecto, el capítulo II del título II de la Ley 10/2014 crea el 
Fondo de participación en los impuestos propios de la comunidad.
Así pues, la Ley 10/2014 organiza la financiación local a cargo de la comunidad 
autónoma mediante dos fondos totalmente distintos: i) un fondo de participación en 
impuestos propios; ii) un fondo de cooperación económica local general, que no es de 
participación en impuestos, y que solo está vinculado a los ingresos derivados de los 
impuestos cedidos por el Estado a la comunidad autónoma en el sentido remoto de que 
se financia, entre otros, con los recursos que la comunidad autónoma obtiene gracias a 
ellos. Pero ni la dotación inicial ni la evolución de este fondo de cooperación se vinculan 
en modo alguno a la recaudación de los tributos cedidos, sino que se dota anualmente 
en una cantidad global. El fundamento último de este fondo no es el art. 142 CE sino los 
arts. 43 y 55.1 del Estatuto y la disposición adicional cuarta de la Ley de subvenciones 
castellano-leonesa.
Para el letrado autonómico, el art. 55.3 EACL no se refiere a una participación 
general en los ingresos autonómicos sino, en coherencia con el tenor del art. 142 CE, a 
una  participación  en  los  tributos  propios  de  la  comunidad  autónoma.  Por  tanto,  la 
exigencia de una ley de Cortes para establecer los términos de la participación solo 
puede predicarse de la participación en los impuestos propios.
d)  Retomando las impugnaciones del recurso, el letrado autonómico enfatiza que, 
respecto  del  Fondo  de  participación  en  impuestos  propios,  el  decreto-ley  solo  ha 
adelantado el momento de percepción de los fondos y que, sobre esta medida, los 
recurrentes no plantean ningún reproche constitucional. La argumentación del recurso 
sobre la vulneración estatutaria se circunscribe, a su entender, a la nueva regla de 
condicionalidad para el Fondo de cooperación económica local general (nueva redacción 
del art. 10 de la Ley 10/2014), que, hasta ahora, solo alcanzaba a un 50 por 100 de su 
importe y el decreto-ley extiende al 50 por 100 restante, salvo para municipios de menos 
de  1000  habitantes.  Esto  debe  llevar  a  desestimar,  de  entrada,  la  pretensión  de 
inconstitucionalidad  global.  Y  respecto  de  la  petición  subsidiaria,  dirigida  a  que  se 
declare inconstitucional la citada regla de condicionalidad, también debe desestimarse, 
toda vez que no le afecta el límite material del art. 55.3 EACL, referido a la participación 
en ingresos tributarios propios de la comunidad autónoma y no al Fondo de cooperación.
6.  Por providencia de 16 de febrero de 2021, se señaló para deliberación y votación 
de la presente sentencia el día 18 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del proceso.
El presente recurso de inconstitucionalidad ha sido interpuesto por cincuenta y tres 
senadores del Grupo Parlamentario Socialista contra el Decreto-ley 6/2020, de 2 de julio, 
de la Junta de Castilla y León (en adelante, Decreto-ley 6/2020), de medidas urgentes 
para incentivar las medidas de recuperación económica y social en el ámbito local.
a)  El decreto-ley impugnado tiene un artículo único, con cinco apartados, por los 
que se modifican determinados aspectos de la Ley 10/2014, de 22 de diciembre, de 
medidas tributarias y de financiación de las entidades locales vinculada a los ingresos 
impositivos de la Comunidad de Castilla y León (Ley 10/2014, en lo sucesivo); una 
disposición  adicional  sobre  «adaptación  normativa»  y  dos  finales:  «desarrollo  s
reglamentario» y «entrada en vigor», produciéndose esta el día siguiente al de su  oe.
publicación en el «BOCL». w.
tmeormdLiifnoicosa lócagipoiacnaretsas d esounss  tulaannso ti,vr úadbsor sisc eay  set rnedcseu  deuennlt  raatínrttu ícleoun l oyl o úsdn oaiscp oaa rtrtataíncd uoslsoo sloc u dianett rroola dy u Lcceeinyn c o1a,0d /da2ep0dt1ai4cc.ai odLnoaesss,    2021-4515n https://ww
respectivamente, al «Fondo de participación en los impuestos propios de la Comunidad
de Castilla y León» (en adelante, Fondo de participación) y al «Fondo de cooperación 
económica local general» (en lo sucesivo, Fondo de cooperación).
i)  En la regulación del Fondo de participación, se modifica el apartado 3 del art. 7, 
en materia de plazos de pago. El cambio, que afecta solo a los municipios de población 
igual o inferior a 1000 habitantes, consiste en sustituir el pago por terceras partes en 
cada cuatrimestre por un único pago en el primer cuatrimestre del año.
El destino de este fondo, regulado en el capítulo segundo del título segundo de la 
Ley  10/2014,  era  y  continúa  siendo  totalmente  incondicionado,  esto  es,  de  libre 
disposición para los entes locales, que lo pueden destinar a gastos por operaciones 
corrientes, de capital (inversiones) o financieras, conforme al art. 7, apartado 2, de la Ley, 
que no se modifica.
ii)  Respecto del Fondo de cooperación (capítulo III del mismo título de la Ley) los 
cambios son dos. Por un lado, se adelanta el momento de su percepción por los 
municipios de población igual o inferior a 1000 habitantes, en los mismos términos que el 
Fondo de participación. Por otro, se introducen cambios en el destino que se le debe dar. 
A diferencia del primero, el Fondo de cooperación era ya parcialmente condicionado, 
acentuando el Decreto-ley dicho carácter, en los siguientes términos:
Así, para las provincias y municipios de población superior a 20 000 habitantes, 
un 50 por 100 de los recursos era incondicionado, mientras que ahora ha de destinarse 
necesariamente  a  inversiones;  más  específicamente,  a  aquellas  orientadas  al 
cumplimiento de alguno de los objetivos de desarrollo sostenible de Naciones Unidas 
para 2030 (nueva redacción del apartado 2 del art. 10 de la Ley 10/2014). El 50 por 100 
restante  deberá  continuar  gastándose  en  afrontar  el  reto  demográfico,  sin  cambios 
sustanciales respecto de la situación anterior.
Los municipios con población entre 1000 y 20 000 habitantes, cuya financiación por 
dicho  fondo  era  incondicionada  en  su  totalidad,  también  deberán  ahora  destinarlo 
obligatoriamente  de  forma  íntegra  a  inversiones  orientadas  a  los  objetivos  de  la 
Agenda 2030 (nueva redacción del apartado 3 del art. 10 de la Ley 10/2014).
Por  último,  se  mantiene  inalterado  el  carácter  incondicionado  de  los  recursos 
recibidos por los municipios de población igual o inferior a 1000 habitantes.
En conclusión, la anticipación del plazo de pago a los entes locales menores se 
aplica a los dos fondos, mientras que las nuevas reglas de condicionalidad solo afectan 
al Fondo de cooperación.
b)  Los senadores recurrentes impugnan el decreto-ley en su conjunto, solicitando, 
subsidiariamente, que se declare inconstitucional el apartado cinco del art. único, que 
modifica el art. 10 de la Ley 10/2014, referido al Fondo de cooperación económica local 
general.
Con los argumentos que se han detallado en los antecedentes, el recurso aduce que: 
i) las razones aportadas por la Junta de Castilla y León no justifican la «situación de 
extraordinaria y urgente necesidad»; ii) se incumple además la exigible «conexión de 
sentido», puesto que la condicionalidad que se impone a los entes locales para el uso de 
los fondos autonómicos no supera el juicio de razonabilidad; y iii) se vulnera la previsión 
del  art.  25.4  del  Estatuto  de  Autonomía  de  Castilla  y  León,  aprobado  por  Ley 
Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre (EACL), que prohíbe el uso del decreto-ley «para 
la regulación de materias para las que el presente Estatuto exija expresamente la 
aprobación de una ley de Cortes», siendo una de ellas la participación de las entidades  s
locales en los ingresos de la comunidad autónoma. oe.
El letrado de la Junta de Castilla y León solicita la desestimación íntegra del recurso,  w.
anelenec gesausni dddaood bq»lu eey   ds«imí ccoeonnnescixóuiónrrn e d deee l e pxsreiessnteutinpdcuoie»as  tcdooe nh  aubenilallia ta «ndsteiet u plaaacsir óann lo adr mea paersox btaraapcorioórdbnia nddaearilsa ;d  eyyc  ruqerutgoee- lnestyee,    2021-4515n https://ww
respeta,  asimismo,  el  límite  material  para  el  uso  del  decreto-ley  que  alegan  los
recurrentes.
2. Doctrina constitucional.
Este tribunal ha resumido en numerosas sentencias (por todas, las SSTC 34/2017, 
de 1 de marzo, FJ 3, y 14/2020, de 28 de enero, FJ 2) la doctrina constitucional 
elaborada en relación con el presupuesto que habilita al Gobierno para aprobar normas 
provisionales con rango de ley, lo que nos dispensa de reiterarla una vez más. Bastará 
recordar ahora que: i) los términos «extraordinaria y urgente necesidad» no constituyen 
una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el margen de apreciación 
política del Gobierno se mueve libremente sin restricción alguna, sino un verdadero límite 
jurídico a la actuación mediante decretos-leyes; ii) la apreciación de la concurrencia de la 
extraordinaria y urgente necesidad constituye un juicio político que corresponde efectuar 
al Gobierno (titular constitucional de la potestad legislativa de urgencia) y al Congreso 
(titular de la potestad de convalidar, derogar o tramitar el texto como proyecto de ley), 
incumbiéndole a este tribunal controlar que ese juicio político no desborde los límites de 
lo  manifiestamente  razonable,  sin  suplantar  a  los  órganos  constitucionales  que 
intervienen en la aprobación y convalidación de los decretos leyes; y iii) ese control 
externo se concreta en la comprobación de que el Gobierno haya definido, de manera 
explícita y razonada, una situación de extraordinaria y urgente necesidad que precise de 
una respuesta normativa con rango de ley, y de que, además, exista una conexión de 
sentido entre la situación definida y las medidas adoptadas para hacerle frente.
Este tribunal ha considerado, asimismo, que, aunque la Constitución no lo prevea, 
nada impide que el legislador estatutario pueda atribuir a los Gobiernos autonómicos la 
potestad  de  dictar  normas  provisionales  con  rango  de  ley,  siempre  que  los  límites 
formales y materiales a los que se encuentren sometidas sean, como mínimo, los 
mismos que la Constitución impone al decreto-ley estatal (SSTC 93/2015, de 14 de 
mayo, FFJJ 3 a 6; 104/2015, de 28 de mayo, FJ 4; 38/2016, de 3 de marzo, FJ 2, 
y 105/2018, de 4 de octubre, FJ 3, entre otras).
Esto  implica  que,  para  resolver  la  impugnación  planteada  frente  al  Decreto-
ley  6/2020  debamos  tomar  en  consideración  la  doctrina  constitucional  sobre  el 
presupuesto habilitante elaborada en torno al artículo 86.1 CE, cuyo tenor reproduce el 
art. 25.4 EACL cuando prevé que «[e]n caso de extraordinaria y urgente necesidad», la 
Junta podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de 
decretos leyes.
La doctrina de este tribunal ha sostenido, también, que, al efectuar «la valoración 
conjunta de factores que implica el control externo del presupuesto que habilita a acudir 
al Decreto-ley, un factor importante a tomar en cuenta es el menor tiempo que requiere 
tramitar un proyecto de ley en una cámara autonómica (dado su carácter unicameral, así 
como su más reducido tamaño y menor actividad parlamentaria, en comparación con la 
que se lleva a cabo en las Cortes Generales), pues puede hacer posible que las 
situaciones de necesidad sean atendidas tempestivamente mediante la aprobación de 
leyes, decayendo así la necesidad de intervención extraordinaria del ejecutivo, con lo 
que dejaría de concurrir el presupuesto habilitante» (STC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 6, 
reiterada, entre otras, por la STC 157/2016, de 22 de septiembre, FJ 5).
3.  Presupuesto habilitante del Decreto-ley 6/2020 (I): definición explícita y razonada 
de la situación de «extraordinaria y urgente necesidad».
Debemos comenzar analizando las razones que invoca la Junta de Castilla y León 
para justificar la aprobación del Decreto-ley 6/2020. Este examen se ha de llevar a cabo  s
mediante la valoración conjunta del preámbulo de la norma, el debate parlamentario de  oe.
convalidación y el propio expediente de elaboración (por todas, la STC 103/2017, de 6  w.
de sae)p tieEml bprree,á FmJb 4u)l.o,  apartado  I,  empieza  exponiendo  la  situación  de  «crisis  sin  2021-4515n https://ww
precedentes» causada por la pandemia de la COVID-19 y afirma que «son múltiples las
medidas urgentes y extraordinarias que todas las administraciones nos vemos obligadas 
a adoptar, con el único objetivo de evitar que la epidemia deje cicatrices permanentes».
El apartado III concreta que el Decreto-ley pretende fomentar «medidas inversoras 
que impulsen y reactiven de manera urgente e inmediata la economía y el tejido social 
de la comunidad autónoma, contribuyendo activamente a la recuperación económica y 
social de la crisis derivada de los efectos provocados por la declaración del estado de 
alarma por el Gobierno del Estado como consecuencia de la crisis sanitaria de la 
COVID-19». Junto a lo anterior, «se pretende dotar de mayor agilidad en la tramitación y 
percepción de los fondos de financiación local por los municipios más pequeños, de tal 
forma que puedan acometer cuanto antes distintas actuaciones en beneficio de su 
comunidad vecinal».
Tras  explicar  que  la  financiación  de  los  entes  locales  a  cargo  de  la  comunidad 
autónoma se estructura en dos fondos, el de participación en los impuestos propios y el de 
cooperación económica local general, explica que la anticipación del momento de pago se 
aplicará a ambos. Respecto al segundo, las modificaciones van más allá «con la misma 
idea de adaptar estos fondos públicos, al menos en parte, a la nueva realidad económica y 
social en que están inmersas todas las administraciones públicas, y, por tanto, procurar 
actuaciones que favorezcan cuanto antes la recuperación económica y social».
Aclara  que  el  Fondo  de  cooperación  «nació  con  la  filosofía  de  colaborar  en  el 
cumplimiento de los principales retos de futuro que en cada momento tenga que afrontar 
nuestro territorio. Inicialmente el desafío demográfico y la sostenibilidad financiera de las 
entidades locales tras la grave crisis que se atravesaba fueron las materias a los que se 
destinó el fondo». Sin embargo –prosigue–, «[e]n la actualidad al desafío demográfico se 
unen  otras  prioridades  dirigidas  a  la  recuperación  económica  y  social  de  los  efectos 
causados por las medidas del estado de alarma derivadas de la crisis sanitaria de la 
COVID-19. Muchas de las actuaciones que tendrán que afrontar las administraciones 
locales para lograr esta recuperación social y económica, están ligadas íntimamente con los 
compromisos de las administraciones públicas con los objetivos de desarrollo sostenible 
incluidos en la Agenda 2030, que siguen siendo los grandes retos de un futuro próximo y 
que  necesita  la  colaboración  entre  las  administraciones»,  para  concluir  que  «las 
modificaciones propuestas del Fondo de cooperación económica local general reflejan la 
adaptación de este fondo a satisfacer estas necesidades de manera inmediata».
Por último, el apartado IV recalca que el interés general al que sirve la norma de 
urgencia es procurar «el impulso y reactivación urgente e inmediata de la economía y del 
tejido social de la comunidad autónoma, contribuyendo activamente a la recuperación 
económica y social de la crisis derivada de los efectos provocados por la declaración del 
estado de alarma por el Gobierno del Estado como consecuencia de la crisis sanitaria de 
la COVID-19».
b)  En el debate parlamentario de convalidación («Diario de Sesiones de las Cortes 
de Castilla y León», X legislatura, núm. 34, de 22 de julio de 2020, págs. 2359-2377) la 
presentación del Decreto-ley 6/2020 correspondió al consejero de presidencia. En su 
intervención, comenzó afirmando que el «parón económico histórico, sin precedentes» 
que  ha  causado  la  pandemia  exige  adoptar  «múltiples  medidas  urgentes  y 
extraordinarias por parte de todas las administraciones». Tras diferenciar los dos fondos 
de financiación local, aclara que el primero de ellos, de participación en los tributos 
propios  autonómicos,  continuará  siendo  íntegramente  incondicionado.  Se  centra,  a 
continuación, en el Fondo de cooperación económica local general para explicar que se 
creó para hacer frente al reto demográfico y a la sostenibilidad financiera pero que «la  s
prioridad del mundo local ya no es la sostenibilidad financiera sino la recuperación  oe.
económica y social de los efectos causados por la COVID-19». Por ello, «este decreto- w.
ley busca la generación de empleo y la reactivación económica y social de manera  15ww
eusrgtreanteteg ia[… m]a ryc audnao y ad ep olro esl  Gm-e2c0a pnaisrma ossa lirs edreá  evsítaa  cirnisviesr sdieo nlae sC OprVoIdDu-c1t9iv, aesn, trsee lgoús nq ulae 
apdaertcicuipaód o epl arGao sbuie drneosa rdreo lloE»s.paña,  y  que  fijaba  la  Agenda  2030  como  instrumento  BOE-A-cable e
Añade que el decreto-ley tendrá otro efecto beneficioso para las arcas locales pues, 
«al  pasar  la  parte  restante  del  Fondo  de  cooperación  económica  local  general  de 
carácter incondicionado a condicionado, pasa de no computar a sí computar en la regla 
de gasto y, por tanto, posibilitar el aumento del techo de gasto de las entidades locales 
de Castilla y León».
Termina reiterando que «el decreto-ley no altera la financiación local proveniente de 
la participación en los ingresos propios de la Comunidad Autónoma, que seguirá siendo 
incondicionada […] [ni] altera la cuantía total que perciben las entidades locales […] [ni] 
el cálculo del reparto».
c)  Por último, la memoria del análisis de impacto normativo (apartados 3 y 4) 
abunda en que, para la recuperación económica y social de los efectos de la crisis de la 
COVID-19,  las  administraciones  locales  deben  afrontar  actuaciones  ligadas  con  los 
objetivos  de  la  Agenda  2030  y  que  «las  modificaciones  propuestas  del  Fondo  de 
cooperación económica local general reflejan la adaptación de este fondo a satisfacer 
estas  necesidades  de  manera  inmediata»  para  lo  que  «se  modifican  en  parte  los 
objetivos a que se destinan los recursos públicos que transfiere la comunidad autónoma 
a las entidades locales».
d)  De lo expuesto se colige que, en el preámbulo y en la memoria del Decreto-ley 
impugnado, así como en su presentación en el trámite parlamentario de convalidación, la 
Junta de Castilla y León ha ofrecido, de forma explícita y razonada, una justificación para 
la adopción de las medidas aprobadas.
El gobierno autonómico ha evocado la crisis económica «sin precedentes» causada por 
el parón de actividad derivado de la pandemia de la COVID-19 y por el estado de alarma 
declarado a raíz de la misma y ha enmarcado el decreto-ley en la relación de medidas de 
reactivación económica adoptadas, para así darle respuesta. La situación descrita responde 
a lo que cabe calificar como una «coyuntura económica problemática», en los términos 
expresamente aceptados por la doctrina constitucional (entre otras, SSTC 215/2015, de 22 
de octubre, FJ 4, y 18/2016, de 4 de febrero, FJ 5), lo que demanda medidas urgentes de 
reactivación económica. En el caso que nos ocupa, tales medidas van dirigidas a fomentar 
la inversión por parte de las entidades locales.
Aunque los demandantes sostienen que los objetivos de la Agenda 2030 no tienen 
relación directa con la pandemia y que, dado el plazo para su consecución, no pueden 
calificarse  de  urgentes,  con  este  argumento  no  discuten  realmente  que  la  crisis 
económica causada por la pandemia sea una situación de «extraordinaria y urgente 
necesidad», sino la idoneidad de las medidas del Decreto-ley 6/2020 para abordarla. 
Esto es, no están poniendo en duda que tal situación justifique acudir a la norma de 
urgencia,  sino,  en  términos  de  nuestra  doctrina,  la  «conexión  de  sentido»  con  la 
pandemia de las medidas adoptadas. Por ello, analizaremos esta queja en el siguiente 
fundamento jurídico, al enjuiciar la segunda dimensión del presupuesto habilitante.
e)  Dentro del apartado que dedica a la justificación de la situación de extraordinaria 
y urgente necesidad, la demanda denuncia también que no se ha explicado por qué la 
finalidad perseguida no puede lograrse mediante la tramitación de una ley de Cortes, 
máxime  si  se  tiene  en  cuenta  que  así  se  ha  hecho  en  el  caso  de  otras  normas 
relacionadas con la pandemia.
Desde el plano del control externo que corresponde al Tribunal, una vez descrita de 
forma suficiente la situación de extraordinaria y urgente necesidad, como aquí hemos 
apreciado, es jurídicamente admisible una «acción normativa absolutamente inmediata 
sin que la actuación pública orientada al logro de esos objetivos gubernamentales admita  s
ningún retraso, ni siquiera la corta demora que conllevaría la tramitación legislativa  oe.
particularmente  ágil  que  caracteriza  la  aprobación  de  las  leyes  en  las  cámaras  w.
autonómicas» [por todas, STC 93/2015, FJ 9 b)]. 15ww
ordinAadreiam ádse,  ucno mproo yaefcirtmo ad ee l leley trhaadbor íad el lelvaa dJou nata  qduee  lCaas smtillead iyd aLse iónnv,e rlsao rtarasm qituaec iósen 
epfeicrsaicgiuae np anroa  slea  erjeeacucttiavraacnió, nc omecoo npóromnitcoa,  hparsettae nfidniadlae.s  Ndeol  aeñs o c2a0s2u2a,l  reqturea saenl dDoe acsreí tsou-  BOE-A-cable e
ley 6/2020 se aprobara en julio, cuando las distintas administraciones comienzan a 
elaborar los presupuestos del año 2021 (vid. Orden HAC/641/2020, de 14 de julio, por la 
que se dictan las normas para la elaboración de los presupuestos generales del Estado 
para 2021 y la Orden EYH/717/2020, de 29 de julio, por la que se dictan las normas para 
la elaboración de los presupuestos generales de la comunidad autónoma de Castilla y 
León para el año 2021). Solo introduciendo las modificaciones normativas a tiempo para 
integrarlas en el ciclo presupuestario de 2021 podrán ejecutarse las inversiones durante 
dicho año, contribuyendo así a la recuperación económica lo antes posible.
f)  Por  último,  los  recurrentes  aducen  que  la  situación  fáctica  pretendidamente 
urgente carece de la más mínima nota de imprevisibilidad y que, mediante el decreto-ley 
impugnado, se introduce una reforma estructural en la financiación local a cargo de la 
comunidad autónoma.
Si algo define la crisis económica causada por la pandemia de la COVID-19 es su 
gravedad e imprevisibilidad. En concreto, este tribunal se ha referido a ella como una 
«pandemia global muy grave, que ha producido un gran número de afectados y de 
fallecidos en nuestro país, y que ha puesto a prueba a las instituciones democráticas y a 
la propia sociedad y los ciudadanos, en cuanto se han convertido, en conjunto, en 
elementos esenciales para luchar contra esta situación de crisis sanitaria y económica 
que afecta a todo el país, situado por mor de la misma ante una situación que, pese a no 
ser la primera vez que se produce (ya sufrimos, entre otras, la pandemia de 1918), sí es 
la primera vez que nuestra actual democracia se ha visto en la necesidad de enfrentarse 
ante un desafío de esta magnitud y de poner en marcha los mecanismos precisos para 
hacerle frente» (ATC 40/2020, de 30 de abril, FJ 2).
Finalmente,  en  contra  de  lo  pretendido  por  los  recurrentes,  las  necesidades 
económicas que ha originado la pandemia no pueden considerarse «estructurales» en el 
sentido constitucional del término, por más que ello tampoco sería determinante per se 
para  estimar  constitucionalmente  inadecuado  el  uso  del  decreto-ley  (por  todas, 
STC 139/2016, de 21 de julio, FJ 5).
4.  Presupuesto habilitante y conexión de sentido de las medidas aprobadas.
a)  La  segunda  dimensión  del  presupuesto  habilitante  exige  que  las  medidas 
aprobadas guarden una «conexión de sentido» con la situación de extraordinaria y urgente 
necesidad (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3) o, dicho de otro modo, «una relación directa 
o de congruencia con la situación que se trata de afrontar» (STC 182/1997, de 28 de 
octubre, FJ 3). En particular, nuestra doctrina ha establecido una doble perspectiva para 
valorarla: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas 
en el decreto-ley controvertido. Así, ya en la citada STC 29/1982, FJ 3, este tribunal excluyó 
aquellas disposiciones «que, por su contenido y de manera evidente, no guarden relación 
alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de afrontar y, muy especialmente, 
aquellas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican 
de manera instantánea la situación jurídica existente».
Tras admitir que el Tribunal Constitucional ha reconocido el margen de discrecionalidad 
que corresponde al Gobierno, limitándose a realizar un juicio de razonabilidad de las 
medidas de la norma de urgencia, la demanda diferencia entre las dos modificaciones que 
introduce el decreto-ley examinado: i) respecto al adelantamiento del pago a los municipios 
de pequeña población, aplicable a ambos fondos, considera que «podría ser razonable en 
cuanto al logro de los objetivos pretendidos»; ii) entiende, por el contrario, que las nuevas 
medidas de condicionalidad introducidas en el Fondo de cooperación «de ninguna manera  e
parece que superen ese juicio de razonabilidad o idoneidad», porque «no tiene que suponer  bo
necesariamente  que  tales  objetivos  se  consigan  antes»,  ni  «de  la  imposición  ahora  15ww
leosctaalbelse cigiduaa lsmee nptuee fduee rcaonn ccolunirs eqguuei daonst»e.s, sin esta, los mismos por parte de las entidades
econPóomr itcaan tolo, cloa lq ugee nseer adli sac utdee etesr mquinea dlaa os bliingvaecrisóino ndees  dseedaic aar deel cFuoanddao  ad el ac ocoopyeuranctuióran 
existente. Y exclusivamente por razón de su contenido, sin poner en cuestión que 
modifiquen, de manera instantánea, la situación jurídica previa.
b)  Atendiendo al control que corresponde a este tribunal, que –como recuerda la 
demanda–,  debe  respetar  el  margen  de  discrecionalidad  política  del  ejecutivo 
autonómico, la alegación debe ser desestimada.
Exigir que las entidades locales destinen los recursos recibidos de la comunidad 
autónoma a inversiones, en lugar de sufragar operaciones corrientes o financieras (por 
ejemplo, reducir el endeudamiento), se ajusta al objetivo de impulsar la reactivación 
económica. De hecho, como argumenta el letrado autonómico, el fomento de la inversión 
local ha sido una respuesta habitual ante situaciones de crisis económica, como lo 
demuestra, por ejemplo, el Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se 
crea un fondo estatal de inversión local. Y particularmente para la crisis económica 
causada por la pandemia de la COVID-19, el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, 
por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la 
reactivación económica, cuyo art. 6 también tiene por finalidad fomentar la inversión de 
las entidades locales en objetivos relacionados con las energías limpias.
Los recurrentes objetan que los objetivos de la Agenda 2030 están desvinculados de 
la situación creada por la pandemia. Sin embargo, la conexión de sentido radica en que, 
en un contexto en el que la sostenibilidad financiera local ya no es una prioridad –según 
afirmó el consejero de presidencia–, la sustitución de gasto corriente por inversiones 
productivas puede contribuir a la recuperación, dado el efecto multiplicador que tienen 
las inversiones sobre la actividad económica.
El margen de discrecionalidad del gobierno autonómico justifica, asimismo, que las 
inversiones se vinculen a los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030. Son 
metas compartidas a nivel nacional, europeo y mundial y de una gran amplitud, que 
incluyen, a título de ejemplo, el poner fin a la pobreza; garantizar la disponibilidad de 
agua y energía asequible y sostenible; promover el crecimiento económico y el pleno 
empleo; impulsar la industria, la innovación y las infraestructuras; fomentar ciudades 
inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles; luchar contra el cambio climático, etc.
Dada la extensión de estos objetivos, debemos concluir que lo determinante del 
decreto-ley es que transformará unos gastos corrientes en inversiones productivas, más 
allá de la rúbrica concreta de la Agenda 2030 en que puedan inscribirse. Lo cual también 
favorecerá  a  las  entidades  locales  a  la  hora  de  cumplir  con  la  «regla  de  gasto» 
establecida en el art. 12 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad 
presupuestaria y sostenibilidad financiera, toda vez que, para su cálculo, no computa «la 
parte del gasto financiado con fondos finalistas procedentes de otras administraciones 
públicas» (art. 12.2 de la Ley). Es decir, gracias a la modificación, los entes locales 
también tendrán un mayor límite de gasto para responder a la crisis.
En suma, el Tribunal aprecia en las medidas aprobadas la exigible «conexión de 
sentido» con la situación de «extraordinaria y urgente necesidad» previamente descrita, 
por lo que debemos desestimar la impugnación por falta del presupuesto habilitante del 
Decreto-ley 6/2020.
5.  Límite material al decreto-ley fijado por el art. 25.4 en conexión con el art. 55.3 EACL.
Resta por examinar la alegada vulneración de uno de los límites materiales del 
decreto-ley.
a)  Debemos partir, nuevamente, de la doctrina citada en el fundamento jurídico  s
segundo, que ha declarado que los límites materiales que deben respetar los decretos- oe.
leyes autonómicos son, además de los consignados en el art. 86.1 CE, los que pueda  w.
ainñsatidEtuilr c aioortn . ar2le 5bg.á4us laEicrA aC ddeLe ,  cefaondrtmrae ac  ootmmroáussn  liídmeasidtte raiscu,t atpó rnoeohlm íbeaes» t qa(uatuertt o.l o 1s4d 7ed. e1ca CrueEttoo)n.so-lmeyíae,s  cdoem lao  Ju«nntoar mdea   2021-4515n https://ww
Castilla y León se utilicen «para la regulación de materias para las que el presente
estatuto exija expresamente la aprobación de una ley de Cortes». Por su parte, el
art. 55.3 EACL dispone que «[l]as entidades locales podrán participar en los ingresos de 
la Comunidad, según lo dispuesto en el art. 142 de la Constitución, en los términos que 
establezca una ley de Cortes».
Los recurrentes mantienen que la Ley 10/2014 es la llamada por el art. 55.3 EACL a 
regular la participación de las entidades locales en los ingresos de la comunidad autónoma, 
de manera que, al modificar dicha ley, el decreto-ley impugnado vulnera el Estatuto.
El letrado de la Junta razona que la Ley 10/2014 regula dos fondos de naturaleza 
diferente y que solo el Fondo de participación responde a una auténtica participación en 
ingresos autonómicos, mientras que el Fondo de cooperación es una subvención, que solo 
se vincula a los ingresos autonómicos en el sentido genérico de que se financia con los 
ingresos generales del presupuesto autonómico (fundamentalmente, tributos cedidos y 
transferencias del Estado). A su juicio, la reserva de ley de Cortes que establece el art. 55.3 
EACL se ciñe solo al primero, de modo que el uso del decreto-ley sí estaría permitido para 
regular el segundo. Y respecto al único aspecto del Fondo de participación que modifica el 
Decreto-ley (el momento temporal de pago a los municipios de menos de 1000 habitantes), 
concluye que los recurrentes no formulan ningún reproche constitucional. En todo caso –
aclara– es un mero aspecto de gestión económica que no afecta realmente a la regulación 
de dicho fondo.
b)  Un examen de las normas en liza corrobora la interpretación que postula el 
gobierno autonómico.
Los razonamientos de los recurrentes van dirigidos en exclusiva contra la ampliación de 
la condicionalidad del Fondo de cooperación mediante la modificación del art. 10 de la Ley, 
precepto al que se ciñe la solicitud subsidiaria en caso de no estimarse la impugnación 
global por incumplimiento del presupuesto habilitante. Así lo confirma también el pasaje de 
la demanda según el cual «la importancia de la modificación no es pequeña, aunque se 
trate tan solo del art. 10 de la Ley 10/2014» (pág. 58), habiendo afirmado previamente que 
«los nuevos plazos de pago sí podrían ser razonables» (pág. 47).
Así pues, la vulneración estatutaria no se imputa al adelantamiento del pago del Fondo 
de participación a los municipios de menos de 1000 habitantes (art. 7 de la Ley 10/2014), 
único aspecto del mismo afectado por el Decreto-ley 6/2020. Y aunque se interpretara lo 
contrario, la impugnación estaría huérfana del más mínimo argumento que permita valorar si 
el cambio en el momento del pago conlleva regular «los términos» de la participación en el 
sentido del Estatuto, incumpliendo con ello la carga que incumbe a los recurrentes, según 
nuestra consolidada doctrina [STC 82/2020, de 15 de julio, FJ 7 a), por todas].
Centrado el objeto de la impugnación, constatamos que la Ley 10/2014 tiene un 
contenido más amplio que el que le atribuyen los recurrentes. Por un lado, su título I 
contiene normas que afectan a diversos ingresos tributarios de la comunidad autónoma. 
Por otro, el título II aborda la financiación de las entidades locales con cargo a recursos 
autonómicos, distinguiendo los dos fondos ya conocidos: el de participación en los 
impuestos propios (capítulo II) y el de cooperación económica local general (capítulo III). 
A lo anterior se suman siete disposiciones adicionales y quince finales, mediante las que 
se introducen numerosas y variadas modificaciones en el ordenamiento autonómico.
Este tribunal considera que, de los dos fondos indicados, solo el primero responde al 
mandato del art. 55.3 EACL de que por una ley de Cortes se podrán regular los términos 
en los que las entidades locales participen en los ingresos de la comunidad autónoma. Y 
ello con base en las razones siguientes:
i)  El art. 5 de la ley dispone que el Fondo de participación:
«[S]e  dotará  cada  año  con  una  cantidad  equivalente  a  un  20  por  100  de  la  bo
recaudación  por  los  impuestos  propios  del  último  ejercicio  cerrado  a  la  fecha  de  15ww
eenlatbieonrdaecinó np odr ei mlopsu epstroess uppruoepsiotoss l odse e slata bCleocmiduonsid paodr  Alau tpórnoopmiaa C. oAm uensitdoasd  eAfeuctótonso,m  sae, 
sdeepnttireom dber elo, sd em fáinragnecnieasc iróeng duela dlaoss  ceonm euln aidratídcuelso  a9u tdóen olam Laesy [ LOOrFgáCnAic],a y 8 q/1u9e8 a0c, tudael m22e ndtee 
son:  a)  El  impuesto  sobre  la  afección  medioambiental  causada  por  determinados
aprovechamientos del agua embalsada, por los parques eólicos y por las instalaciones 
de transporte de energía eléctrica de alta tensión. b) El impuesto sobre la eliminación de 
residuos en vertederos».
Así pues, se trata de una auténtica «participación» –y de ahí la denominación que le 
da la ley– en la recaudación de tributos propios de la comunidad autónoma. Estos 
tributos devienen así en «coparticipados» entre la comunidad autónoma y las entidades 
locales,  en  cumplimiento  del  art.  142  CE  que  prevé  que  estas  «se  nutrirán 
fundamentalmente  de  tributos  propios  y  participación  en  los  del  Estado  y  de  las 
Comunidades Autónomas».
Lo que reciban las entidades locales en cada ejercicio por este fondo dependerá 
directamente de lo que se recaude por los tributos «participados», sin que se les garantice 
un mínimo, lo que resulta coherente con el principio de «corresponsabilidad fiscal» (por 
todas, SSTC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 3, y 65/2020, de 18 de junio, FJ 4).
ii)  Por el contrario, el segundo fondo, que se llama «de cooperación» y no de 
«participación», se dota cada año en el presupuesto autonómico con un importe global, 
conforme prevé el art. 8 de la Ley 10/2014. En concreto, el art. 8.1 fija una cantidad de 
partida  para  el  año  base  2015  y  a  partir  de  ahí  evolucionará  los  años  siguientes 
conforme lo haga el presupuesto de ingresos no financieros de la comunidad autónoma, 
garantizándose  que  «la  cuantía  global  del  Fondo  de  cooperación  económica  local 
general  de  los  ejercicios  posteriores  no  podrá  ser  inferior,  en  ningún  caso,  a  la 
presupuestada para 2015» (art. 8.2).
La única conexión de este fondo con los ingresos autonómicos es que se sostiene 
gracias a ellos, como cualquier otro gasto de la comunidad autónoma, pero, vista su 
forma  de  cuantificación  inicial  y  su  evolución  en  el  tiempo,  no  constituye  una 
«participación» en el sentido del art. 55.3 EACL. Este precepto se debe interpretar 
conforme al art. 142 CE, referido a la participación en los tributos «de las Comunidades 
Autónomas», cualidad que solo tienen los tributos propios establecidos por el legislador 
autonómico dentro de los márgenes de la LOFCA, no el resto de ingresos autonómicos.
Como  aduce  el  letrado  autonómico,  este  fondo  tiene  los  rasgos  propios  de  las 
subvenciones, y así lo confirma la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de subvenciones de 
Castilla y León (disposición adicional cuarta), al referirse a la «cooperación económica local 
general».
En consecuencia, la modificación que introduce el Decreto-ley 6/2020 en las reglas de 
condicionalidad, al no referirse al Fondo de participación sino únicamente al de cooperación, 
no incumple el límite material fijado por el art. 25.4, en conexión con el art. 55.3 EACL. 
Debe, por ello, desestimarse este motivo de impugnación y con ello la totalidad del recurso.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a dieciocho de febrero de dos mil veintiuno.–Juan José González  e.
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares  w.
García.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio  15ww
NCaornvdáee-zP umRopdidroíg Tuoeuzr.ó–nA.l–frMedaorí a MLuoinstao yBaa laMgueelgr aCr.a–lRleijcóanr.d–oF irmEnardíqou ye rzu bSricaandcoh.o.–Cándido