BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 332 Martes 22 de diciembre de 2020 Sec. TC.   Pág. 118585
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
16819 Pleno.  Sentencia  172/2020,  de  19  de  noviembre  de  2020.  Recurso  de 
inconstitucionalidad 2896-2015. Interpuesto por más de cincuenta diputados 
de los grupos parlamentarios Socialista, La Izquierda Plural, Unión Progreso 
y Democracia y Mixto del Congreso de los Diputados en relación con diversos 
preceptos de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la 
seguridad  ciudadana.  Dignidad  de  la  persona  y  principios  de  seguridad 
jurídica y de sometimiento de la acción de la administración al control judicial; 
derechos a la integridad física, intimidad, libertad de expresión e información, 
reunión, tutela judicial: nulidad parcial del precepto legal que tipifica como 
infracción grave el uso no autorizado de imágenes o datos personales o 
profesionales  de  autoridades  o  miembros  de  las  fuerzas  y  cuerpos  de 
seguridad; interpretación conforme con la Constitución de ese mismo ilícito 
administrativo, así como de los relativos al incumplimiento de restricciones de 
circulación  peatonal  o  itinerario  en  actos  públicos  y  a  la  ocupación  de 
inmuebles contra la voluntad de su titular; interpretación conforme de la 
disposición que establece un régimen especial de rechazo en frontera para 
Ceuta y Melilla. Voto particular.
ECLI:ES:TC:2020:172
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido 
Conde-Pumpido  Tourón;  y  la  magistrada  doña  María  Luisa  Balaguer  Callejón,  ha 
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2896-2015, promovido por noventa y siete 
diputados y diputadas del Grupo Parlamentario Socialista, once del Grupo Parlamentario 
La Izquierda Plural [Izquierda Unida (IU), Iniciativa per Catalunya Verds-Esquerra Unida i 
Alternativa (ICV-EUiA) y Chunta Aragonesista (CHA)], cuatro del Grupo Parlamentario 
Unión Progreso y Democracia y dos del Grupo Parlamentario Mixto del Congreso de los 
Diputados, contra los arts. 19.2, 20.2, 36.2 y 23, y 37.1 en relación con los arts. 30.3 
y 37.3 y 7, así como la disposición final primera de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de 
marzo,  de  protección  de  la  seguridad  ciudadana.  Han  comparecido  y  formulado 
alegaciones el Gobierno y el Congreso de los Diputados. Ha sido ponente el magistrado  es
don Juan José González Rivas, presidente del tribunal. o
1.  Con fecha 21 de mayo deI.  20A1n5t etcuevod eenntetrsada en el registro general de este
tribunal el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por noventa y siete diputados y
diputadas  del  Grupo  Parlamentario  Socialista,  once  del  Grupo  Parlamentario  La
Izquierda Plural [Izquierda Unida (IU), Iniciativa per Catalunya Verds-Esquerra Unida i 
Alternativa (ICV-EUiA) y Chunta Aragonesista (CHA)], cuatro del Grupo Parlamentario 
Unión Progreso y Democracia y dos del Grupo Parlamentario Mixto del Congreso de los 
Diputados, contra los arts. 19.2, 20.2, 36.2 y 23, y 37.1 en relación con los arts. 30.3 
y 37.3 y 7, así como la disposición final primera de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de 
marzo, de protección de la seguridad ciudadana (en adelante, LOPSC). Los motivos en 
los que se fundamenta el recurso de inconstitucionalidad son los que, sucintamente, se 
exponen a continuación:
a)  Inconstitucionalidad del art. 20.2 LOPSC por vulneración de los arts. 10.1, 15 
y 18.1 CE.
Los recurrentes entienden que la vulneración constitucional denunciada se produce 
al permitirse el registro corporal externo y superficial –que incluso puede consistir en un 
desnudo total o parcial–, sin los requisitos y garantías exigidos por la Constitución y 
plasmados  en  la  doctrina  del  Tribunal  Constitucional.  En  concreto,  concurre  la 
vulneración porque no se exige que el resultado de la diligencia en cuestión se ponga en 
conocimiento del Ministerio Fiscal ni del juez, bastando con dejar constancia escrita de la 
misma, de sus causas y de la identidad del agente que la adoptó. Se olvida que los 
registros previstos en la legislación han de ser proporcionados al fin que se persigue y en 
ningún caso resultar arbitrarios o inmotivados, pues de otro modo se lesiona el art. 18 
CE, en íntima conexión con los arts. 10.1 y 15 CE.
Analizado  el  conflicto  jurídico  entre  la  garantía  de  la  seguridad  ciudadana  y  la 
intromisión  en  la  intimidad  personal  del  sometido  a  registro,  los  registros  que  se 
autorizan en la norma impugnada no pueden justificarse en el mantenimiento del orden y 
la seguridad ciudadana, cuya protección se invoca (se citan las SSTC 57/1994, de 28 de 
febrero, FJ 6; 218/2002, de 25 de noviembre, FJ 4, y 17/2013, de 31 de enero, FJ 14). 
Por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico y en el ámbito de las relaciones de 
sujeción general, el precepto impugnado permite, según los recurrentes, el registro 
corporal sin que se exija la concurrencia de razones de urgencia y necesidad, así como 
de los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad.
b)  Inconstitucionalidad de los arts. 36.2 y 37.1 en relación con los arts. 30.3 y 37.3 
y 7 LOPSC, por vulneración del art. 21 CE.
El requisito de comunicar previamente a la autoridad competente la celebración de 
toda reunión en lugares de tránsito público o manifestación, en los términos configurados 
por el art. 21.2 CE y desarrollados por la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora 
del derecho de reunión (en adelante, LODR), no puede interpretarse, en ningún caso, 
como una exigencia que pueda prevalecer sobre la vigencia del derecho de reunión, en 
cuya ausencia este pueda ser impedido. De acuerdo con la jurisprudencia emanada de 
este Tribunal Constitucional (STC 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 3) y del Tribunal 
Europeo de Derechos Humanos (SSTEDH de 5 de marzo de 2009, caso Barraco c. 
Francia, § 44, y de 14 de octubre de 2014, caso Yilmaz Yildiz y otros c. Turquía, § 41 
a 49), los recurrentes argumentan que la Ley Orgánica de protección de la seguridad 
ciudadana constituye una restricción del derecho de reunión consagrado en el art. 21 CE 
desproporcionada, sin encaje en una sociedad democrática, al tipificar como infracciones 
comportamientos  que,  de  acuerdo  con  el  criterio  del  legislador,  tendrían  entidad 
suficiente para vulnerar la seguridad ciudadana, sin que se exija que se haya dado 
ninguna afectación a personas o bienes. e.
La consideración como infracción leve, en el art. 37.1 LOPSC, de la celebración de  w.
reuniones  en  lugares  de  tránsito  público  o  de  manifestaciones,  incumpliendo  lo  819ww
oprrgeacenpiztaudaodroe se no  lporso marotsto. r4e.s2 ,– 8re, s9p,o 1n0s ayb i1li1d aLdO aDmRp,l iaatdraib upyoer nedl oa rlat.  r3e0s.p3o LnOsaPbSilCid–a,d a afe clotas 
rae clau rpreronpteias , epsoernqcuiea  pdoedl reájne rsceicri os adnecl iodnearedcohso q udiee nreesu nsiiómnp. lYem eellnot ee sh aaysaín,  ap ajurtiicciiop addeo  leons   BOE-A-cable e
una concentración espontánea o que no haya sido previamente comunicada (como es el 
caso  de  meros  participantes  que,  sin  haber  intervenido  en  la  organización  o 
convocatoria, lleguen a portar banderas, pancartas, signos, coreen consignas o hagan 
uso de la megafonía).
Esta solución colisiona con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos 
Humanos en cuanto al tratamiento a las manifestaciones pacíficas no comunicadas 
(SSTEDH de 17 de julio de 2007, caso Bukta y otros c. Hungría, § 36, y de 7 de octubre 
de 2008, caso Éva Molnár c. Hungría, § 38).
Igualmente, el art. 36.2 LOPSC al sancionar la perturbación grave de la seguridad 
ciudadana producida con ocasión de manifestaciones frente a las sedes del Congreso de 
los Diputados, el Senado y las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, 
estén o no reunidas, supone una restricción injustificada del ejercicio del derecho de 
reunión ex art. 21 CE. En primer lugar, porque el bien jurídico que se pretende tutelar no 
encuentra justificación. Como ponen de manifiesto los recurrentes, la Constitución señala 
que las Cortes Generales son inviolables y prohíbe la presentación directa de peticiones 
por  manifestaciones  ciudadanas  (art.  77  CE),  con  el  objeto  de  garantizar  la 
independencia  e  inviolabilidad  de  la  deliberación  parlamentaria,  lo  que  solo  podrá 
producirse cuando las Cámaras estuvieran reunidas. Y en segundo lugar, por considerar 
que la mera ausencia de comunicación previa, pueda generar una «perturbación grave 
de la seguridad ciudadana». Y ello, sin que la norma impugnada requiera para su 
aplicación que se hayan dado alteraciones del orden público con peligro para personas o 
bienes, únicos motivos por los que cabría impedir, conforme al art. 21.2 CE, el ejercicio 
del derecho de reunión.
El art. 37.3 LOPSC constituye, de acuerdo con la jurisprudencia de este tribunal 
(SSTC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3, y 193/2011, de 12 diciembre, FJ 4) y del Tribunal 
Europeo de Derechos Humanos (STEDH de 21 de junio de 1988, caso Plattform Ärzte 
für das Leben c. Austria, § 32), una restricción al ejercicio del derecho de reunión 
injustificada y desproporcionada, pues parece difícil que simples alteraciones menores 
en  el  desarrollo  de  un  acto  público,  reunión  o  manifestación  puedan  justificar  la 
obstaculización o impedimento del libre ejercicio del citado derecho fundamental. Para 
los recurrentes, la interferencia de las autoridades ha de ser la mínima imprescindible 
para proteger los derechos en conflicto, debiéndose optar siempre, en la medida de lo 
posible, por permitir, facilitar y lógicamente no sancionar el ejercicio de la libertad de 
reunión.
Al art. 37.7 LOPSC se le reprocha la vulneración, además del art. 21 CE, del art. 25.1 
CE, pues la falta de concreción contradice las exigencias que se derivan del principio de 
taxatividad. En relación con la ocupación de inmuebles, viviendas o edificios ajenos 
(primer párrafo), argumentan los recurrentes que no se concreta qué ha de entenderse 
por «ocupación», si habría de concurrir violencia o intimidación, o bastaría con la simple 
presencia simultánea de personas en un espacio común, incluso de forma totalmente 
pacífica; cuestión esta que también vulnera el art. 21 CE. En cuanto a la ocupación de la 
vía pública (segundo párrafo), no se concreta tampoco a qué ley se refiere el legislador y 
cuya infracción es susceptible de ser objeto de sanción: no se dice si se trata de la 
propia Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana, de la Ley reguladora del 
derecho de reunión o de cualesquiera otras normas de rango legal o inferior. Este modo 
de sancionar supone introducir en nuestro ordenamiento jurídico un cheque en blanco 
para  restringir  el  ejercicio  constitucionalmente  protegido  del  derecho  de  reunión 
(STC 301/2006, de 26 de octubre, FJ 2). s
En conclusión, los grupos parlamentarios recurrentes afirman que los preceptos  oe.
impugnados delimitan el contenido de un derecho fundamental a través de normas  w.
sancionadoras. Esta práctica tiene como consecuencia no solo la reducción a la mínima  819ww
eexfepcrteossió dnis dueals coorinotse n–icdhoi lleinsge necffiaelc tdse–l  edne reelc ehjoe rccoicniost idtuecl imonisaml doe. reunión; también produce
vulnce)r acIinócno dnest iltousc iaorntsa.l i2d0a.d1  dd)e, l 2a yr t5. , 3y6 2.253.1  yC, Ep.or conexión, del art. 19.2 LOSPC, por  BOE-A-cable e
El art. 36.23 LOPSC, al sancionar con carácter general e indiscriminado la obtención, 
salvo autorización, de imágenes o datos de los agentes de las fuerzas y cuerpos de 
seguridad, establece una restricción previa y desproporcionada del derecho a la libertad 
de información consagrado en el art. 20.1 d) CE, lo que constituye el primer motivo de 
inconstitucionalidad, a juicio de los recurrentes.
Con apoyo en la doctrina constitucional (SSTC 56/2004 y 57/2004, ambas de 19 de 
abril, FJ 7 en ambos casos), se afirma que la configuración del derecho a la libertad de 
información,  como  un  elemento  posibilitador  del  Estado  democrático,  hace  que  su 
ejercicio  solamente  se  pueda  limitar  para  proteger  otros  derechos  fundamentales 
(derecho al honor, la propia imagen o la protección de datos), debiendo someterse el 
legislador, en todo caso, a los principios de proporcionalidad y ponderación. Los términos 
en  los  que  se  establece  el  supuesto  de  hecho,  en  el  precepto  recurrido,  son  tan 
genéricos e indeterminados que de facto obligarían a tener que solicitar autorización 
previa para dar cobertura informativa a cualquier hecho en el que puedan intervenir 
autoridades o miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad.
El derecho fundamental de las autoridades y agentes de las fuerzas y cuerpos de 
seguridad a la protección de datos no alcanza a justificar controles administrativos 
preventivos sobre la obtención y uso de ciertos datos (número de placa, unidad, imagen 
del agente…), pues su conocimiento puede gozar de interés general y relevancia pública 
en algunos casos, y más si se trata de datos obtenidos en el ejercicio de un cargo 
público y en un lugar público. Argumentación que los recurrentes fundamentan en la 
jurisprudencia de este tribunal (SSTC 192/1999, de 25 de octubre, FJ 7, y 72/2007, de 16 
de abril, FJ 5) y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (SSTEDH de 26 de 
noviembre de 1991, caso Observer y Guardian c. Reino Unido; de 9 de febrero de 1995, 
caso Vereniging Weekblad Bluf! c. Países Bajos, y de 8 de julio de 1999, caso Sürek c. 
Turquía), y que les lleva a concluir que la limitación resultante de la Ley Orgánica de 
protección de la seguridad ciudadana es desproporcionada por injustificada.
El segundo motivo de impugnación del art. 36.23 LOPSC es la vulneración del 
art. 20.2 CE en los términos en que ha sido configurado por la doctrina constitucional 
(STC 187/1999, de 25 de octubre, FJ 5), por establecer una censura previa: si se quiere 
informar captando y divulgando, en su caso, imágenes o datos de los agentes actuantes, 
se debe obtener la autorización previa de la administración.
El  tercer  motivo  de  inconstitucionalidad  alegado  por  los  recurrentes  es  que  el 
art. 36.23 en conexión con el art. 19.2 LOPSC, al permitir la posibilidad del secuestro no 
judicial de material informativo, vulnera el art. 20.5 CE. Con cita de la STC 187/1999, 
FJ 6, señalan los recurrentes que solo el órgano judicial puede acordar el secuestro de 
una publicación, o material informativo, y siempre que una ley lo prevea. Así, la ley 
puede establecer que quien tome imágenes o datos de los agentes con lesión de sus 
derechos fundamentales o de bienes dignos de protección constitucional podrá ser 
sancionado tras el pertinente procedimiento en el que se pruebe la existencia de ese 
daño real y efectivo, pero es inconstitucional establecer una prohibición previa y general, 
con  reserva  de  autorización  administrativa,  que  sustente  además  la  posibilidad  de 
incautación del material informativo por la administración.
El cuarto y último motivo de impugnación alegado es la vulneración por el art. 36.23 
LOPSC del principio de taxatividad del art. 25.1 CE, en conexión con el principio de 
seguridad  jurídica  del  art.  9.3  CE,  según  reiterada  doctrina  constitucional 
(SSTC 105/1988, de 8 de junio, FJ 2; 69/1989, de 20 de abril, FJ 1; 137/1999, de 22 de 
julio, FJ 7, y 199/2014, de 15 de diciembre, FJ 3). Argumentan los recurrentes que al  s
ciudadano medio le es imposible saber si captar la imagen o datos de los agentes puede  oe.
poner en riesgo el éxito de una operación policial, que probablemente desconoce, o la  w.
seguridad del agente o de su familia –lo que siempre es un juicio a futuro, un futurible,  819ww
uenspae cpuolsaicbiiólind.a dS ei ndceiejart ae–n,  moa nlao sd dee  inlas taadlamciionnisetrsa cpióront e–geind alsa,  mloa yqouríea  dtaem lboisé nc aesos s udneal 
mismo agente o jefe del operativo policial–, la decisión sobre si concurren o no en el
caso las razones y, en consecuencia, la decisión de prohibir y/o sancionar la conducta 
del individuo que pretende captar la imagen u obtener datos de los agentes.
La inseguridad jurídica afecta, a mayor abundamiento, no solo al tipo de la infracción 
y por tanto a la falta de previsibilidad del comportamiento de la administración, sino que, 
al no regularse el procedimiento de obtención de la autorización, se extiende a todos los 
aspectos relacionados con la misma.
d)  Inconstitucionalidad  de  la  disposición  final  primera  de  la  Ley  Orgánica  de 
protección de la seguridad ciudadana, por vulneración de los arts. 9.3, 15, 23, 24.1 
y 106 CE.
En primer lugar, los recurrentes alegan que la disposición final primera de la Ley 
Orgánica  4/2015  no  guarda  conexión  alguna  con  la  norma  reformada  –la  Ley 
Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en 
España  y  su  integración  social–,  lo  que  representa  un  fraude  del  procedimiento 
parlamentario de debate de los proyectos y proposiciones de ley que vulnera el art. 23.2 
CE (SSTC 119/2011, de 5 de julio, y 136/2011, de 13 de septiembre).
En segundo lugar, se afirma que la norma impugnada crea un nuevo régimen de 
devolución de extranjeros que entran ilegalmente en España que exceptúa lo previsto en 
el art. 58.3 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de 
los extranjeros en España y su integración social (en adelante, LOEx), y en el art. 23 del 
Reglamento de desarrollo, aprobado por el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril (en 
adelante, Reglamento LOEx). Un régimen de devolución para el que, a juicio de los 
recurrentes, no se regula ningún procedimiento y se excluye la revisión judicial de la 
decisión adoptada, vulnerando con ello los arts. 9.3, 24.1 y 106 CE.
El régimen especial de rechazo en frontera en Ceuta y Melilla supone una actuación 
inmediata, ejecutiva, material, que no reúne los requisitos necesarios del genuino acto 
administrativo conforme al art. 53 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen 
jurídico  de  las  administraciones  públicas  y  del  procedimiento  administrativo  común 
(actual art. 34 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo 
común de las administraciones públicas). Nos encontramos, según los recurrentes, ante 
un  supuesto  de  «vía  de  hecho»,  entendida  como  la  situación  producida  por  una 
actuación  administrativa  que  se  lleva  a  efecto  prescindiendo  de  manera  plena  del 
procedimiento establecido o por órgano manifiestamente incompetente. Se faculta así la 
ejecución de los citados «rechazos en frontera» sin la determinación de los supuestos 
que activarán tales situaciones, dejando al libre arbitrio de la administración no solo el 
modo y los medios de realizar dichas actuaciones, sino su realización misma, habilitando 
una  actuación  imprevisible  e  indeterminada  que  no  tiene  encaje  en  el  marco 
constitucional (art. 9.3 CE; con cita de la STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4).
La nueva disposición adicional de la Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los 
extranjeros en España conlleva, además, la vulneración de la tutela judicial efectiva y de 
las garantías procesales reconocidas en el art. 24 CE. Se produce un cercenamiento 
absoluto y de raíz del derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la 
Justicia, en la medida en que se pretende habilitar una actuación independiente y 
autónoma del derecho de todo ser humano a solicitar el auxilio judicial en aquellas 
decisiones que le afecten y que considere contrarias a la Constitución o a las leyes 
(STC 236/2007, de 7 de noviembre, FJ 4, en relación con los derechos reconocidos a los 
extranjeros; doctrina reiterada en STC 17/2013, FJ 2). Igualmente se incurre en la 
negación de la potestad revisora de los tribunales de justicia otorgada por el art. 106 CE. 
Además, entienden los recurrentes que, por aplicación del art. 58.7 LOEx, la actuación  s
de la administración lleva aparejada la prohibición de entrada durante tres años en  oe.
territorio español, por lo que tiene las mismas consecuencias de un procedimiento  w.
sancionador,  resultando  inconstitucional  al  privar  a  los  extranjeros  de  los  derechos  819ww
procFeisnaalleizsa anp laorse jraedcousrr ae nlotess p srouc eedscimritieon stousb rdaey aensdtao  nqautuer anloesz ae (nScToCnt r1a7m/2o0s1 a3n, tFeJ  u1n2a). vía
deen  hceocnhcore qtou,e e nno l ore qspueet aa tlaañ jeu rais plaru adpelniccaiac iódne l dTerilb purninacl iEpiuor odpee on od ed eDveorleucchióons,  Hquuem aimnpolsic ya,   BOE-A-cable e
además la obligación de los Estados de asegurarse del trato al que se exponen los 
migrantes que se devuelven a sus países de origen o de procedencia (SSTEDH de 11 de 
enero de 2007, caso Salah Sheekh c. Países Bajos; de 5 de mayo de 2009, caso Sellem 
c. Italia; de 3 de diciembre de 2009, caso Daoudi c. Francia; de 23 de febrero de 2012, 
caso Hirsi Jamaa y otros c. Italia, y de 19 de diciembre de 2013, caso N.K. c. Francia). 
Además,  los  efectos  perniciosos  que  se  derivan  de  la  disposición  impugnada  se 
incrementan y agravan en aquellos supuestos en los que se ven afectados colectivos o 
grupos de personas especialmente vulnerables. Así, impide el acceso al derecho de asilo 
previsto  en  el  art.  13.4  CE;  y  no  permite  la  identificación  de  menores  en  edad 
adolescente y, consiguientemente, la aplicación de las previsiones de la Ley Orgánica 
sobre derechos y libertades de los extranjeros en España o de la normativa aplicable 
para su protección, incluidos convenios internacionales que forman parte de nuestro 
Derecho interno, como la Convención de Naciones Unidas sobre los derechos del niño. 
Tampoco se contemplan mecanismos para la detección, identificación y protección de las 
víctimas  de  trata  que  accedan  a  territorio  español  por  puesto  no  habilitado,  sin 
posibilidad de que sean identificadas y sin permitir que se les ofrezcan las garantías y 
procedimientos previstos tanto en la normativa internacional como en la legislación 
española (art. 59 bis LOEx).
Por todo lo expuesto, los recurrentes concluyen que la disposición adicional es 
contraria a los arts. 15, 24 y 106 CE, al dar cobertura a una simple vía de hecho 
administrativa  consistente  en  la  devolución  masiva  o  colectiva  e  indiferenciada  sin 
procedimiento administrativo de cualquier extranjero –incluidos menores– interceptado 
en la frontera de Ceuta o Melilla fuera de los puestos habilitados para la entrada en el 
territorio español.
2.  Por providencia de fecha 9 de junio de 2015, el Pleno del tribunal, a propuesta de 
la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad; 
dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 
LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al 
Gobierno, a través del ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de 15 días, 
pudieran  personarse  en  el  proceso  y  formular  las  alegaciones  que  estimaran 
convenientes. Finalmente, se acordó publicar la incoación del recurso en el «Boletín 
Oficial del Estado».
3.  El abogado del Estado, en representación del presidente del Gobierno, por 
escrito registrado en este tribunal el 15 de junio de 2015, manifestó que se personaba en 
nombre del Gobierno y solicitó prórroga por el máximo legal del plazo concedido para 
formular  alegaciones,  habida  cuenta  del  número  de  asuntos  que  penden  ante  la 
abogacía. Por providencia de 16 de junio de 2015, el Pleno acordó dar por personado al 
abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, y prorrogarle en ocho 
días el plazo concedido por providencia de 9 de junio de 2015.
4.  Por escrito registrado en este tribunal el 18 de junio de 2015, el presidente del 
Congreso  de  los  Diputados  comunicó  que  la  Mesa  de  la  Cámara  había  acordado 
personarse  en  este  procedimiento,  a  los  solos  efectos  de  formular  alegaciones  en 
relación con los vicios de procedimiento legislativo que se denuncian en la demanda, en 
lo que afectan al Congreso de los Diputados, y remitir el recurso a la dirección de 
estudios, análisis y publicaciones y a la asesoría jurídica de la Secretaría General. A su 
vez, el presidente del Senado interesó, por escrito registrado con fecha 24 de junio  s
de 2015, que se tuviera por personada a dicha Cámara en este procedimiento y por  oe.
ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 819www.
nom5b.r e Eyl  reespcreristoe ndtea caióleng daecli oCnoensg drees ola  dlee tlroasd aD idpeu taladso sC, otrutveos  sGue ennetrraaledsa,  eanc teula rnedgois teron 
greecnuerrsaol  deenl  ltori bquunea ls ceo rne ffieecrhea e 3x cdlues ijvualiom ednet e2 0a1 5la.  Einnc oénl ssteit upcoiosntuallaid laad  ddees elsat idmisapcoiósnic dióenl   BOE-A-cable e
final primera de la LOPSC, por la posible vulneración del art. 23.2 CE, ante la existencia 
de  «un  fraude  al  procedimiento  parlamentario  de  debate  de  los  proyectos  y 
proposiciones de ley». Las alegaciones de la letrada del Congreso de los Diputados se 
estructuran en los siguientes apartados:
a)  Después de exponer los argumentos de los recurrentes, la letrada del Congreso 
de los Diputados inicia su escrito recordando la doctrina del Tribunal Constitucional en 
relación con el requisito de la conexión de homogeneidad en el ejercicio del derecho de 
enmienda. Con cita de las SSTC 119/2011, de 5 de julio, FJ 6, y 59/2015, de 18 de 
marzo, FFJJ 5 y 6, recuerda la letrada que en el ejercicio del derecho de enmienda debe 
respetarse una conexión material mínima, para que la enmienda supere el juicio de 
congruencia.  Y  añade  que  ese  juicio  de  congruencia  se  produce  en  un  momento 
procedimental concreto, «que es la fase de calificación de las enmiendas por el órgano 
competente, […] siendo así que, habiéndose admitido a trámite una enmienda sin que 
[…] ningún grupo parlamentario haya cuestionado su congruencia material con el texto 
enmendado,  puede  concluirse,  […]  que  "existe  una  presunción  de  coherencia  u 
homogeneidad"».
b)  A continuación la letrada examina el proceso de tramitación parlamentaria de la 
enmienda que ha dado lugar a la disposición objeto de impugnación, presentada en 
tiempo y forma por el Grupo Parlamentario Popular. Considerando la amplitud con la que 
el derecho de enmienda se viene ejerciendo en el Congreso de los Diputados, la letrada 
señala que la práctica parlamentaria consolidada en relación con la admisión a trámite 
de las enmiendas al articulado exige que de forma expresa, bien de oficio, bien a 
instancia de parte, se plantee la cuestión sobre su posible inadmisibilidad, entendiéndose 
admitidas en caso contrario.
En el presente caso, la enmienda fue objeto de debate parlamentario y experimentó 
diversas modificaciones fruto del recurso a los instrumentos que el propio reglamento de 
la Cámara prevé para acomodar la voluntad política con las exigencias procedimentales, 
como son las enmiendas transaccionales y las de corrección técnica, y lo mismo ocurrió 
durante  la  fase  de  tramitación  en  el  Senado.  Todo  ello  sin  que  ningún  grupo 
parlamentario  cuestionara  la  admisión  a  trámite  en  general,  ni,  en  concreto,  la 
congruencia material de la enmienda. En definitiva, no puede admitirse, como sostienen 
los recurrentes, que, en el curso del proceso descrito, se hayan vulnerado las normas del 
procedimiento legislativo y con ello el ius in officium de los parlamentarios.
c)  Finaliza su escrito de alegaciones la letrada del Congreso, analizando, a efectos 
dialécticos, si, de hecho, la enmienda, atendiendo a su contenido material, era o no 
congruente  con  el  texto  enmendado.  El  establecimiento  de  una  serie  de  medidas 
relativas a la inmigración ilegal guarda relación directa y, en todo caso, la mínima 
requerida, con la seguridad ciudadana y, en consecuencia, con el título competencial de 
seguridad pública ex art. 149.1.29 CE que da cobertura a la Ley Orgánica de protección 
de la seguridad ciudadana. Es por ello que se ha de rechazar el argumento relativo al 
hecho de que las leyes en juego –Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana 
y  Ley  Orgánica  sobre  derechos  y  libertades  de  los  extranjeros  en  España–  se 
fundamentan en distintos preceptos constitucionales; afirma la letrada que el argumento 
basado  en  el  título  competencial  invocado,  nunca  se  ha  esgrimido  por  el  Tribunal 
Constitucional como posible parámetro para realizar el juicio de congruencia, e incurre 
en un exceso de formalismo, situado en las antípodas del espíritu de amplitud de margen 
y flexibilidad.
Una comparación de los fines perseguidos tanto por la Ley Orgánica de protección  e.
de la seguridad ciudadana (preámbulo y arts. 3 y 4.3) como por la Ley Orgánica sobre  w.b
derechos y libertades de los extranjeros en España (arts. 4.3 y 5.2), permite concluir que  819ww
eesl tbáie pnr ejusreídnitceo e pnr oatmegbiadso ,l eegsitsola ecsio, nlae s«.p Arodteemccáiós,n »d eys dlae  «etrl apnuqnutoili ddaed v diset alo dse c liau dsaedgaunriodsa»d, 
cpiourd ealdloa nqau,e s, ea  sjuuicbiroa ydae  llaa  sleintrgaudlaa rdideal dC qouneg rceosnoc, unror es ee nd alo ess caa «saobss doelu Ctae»u, t«am ya Mniefielilslata. »E os 
«evidente» falta de conexión de la enmienda con el texto enmendado. Las regulaciones
de la seguridad ciudadana y del ejercicio de derechos y libertades, ya sea de nacionales 
o de extranjeros, están intrínsecamente unidas y se complementan entre sí. La relación 
entre seguridad-libertad se remonta al viejo dogma del liberalismo que emana del art. 9 
de la Declaración de derechos del hombre y del ciudadano de 1789: sin seguridad no 
hay libertad y sin libertad no hay una auténtica seguridad. A mayor abundamiento, se 
destaca el carácter multidisciplinar y heterogéneo de la Ley Orgánica de protección de la 
seguridad  ciudadana,  lo  que  hace  que  afecte  al  ejercicio  de  diversos  derechos  y 
libertadas –intimidad del domicilio, libertad de circulación o derecho de reunión– que 
también cuentan con su propia regulación, sin que ello sea un factor impeditivo.
Se rechaza también el argumento de los recurrentes de que solo habría conexión 
evidente si la modificación introducida regulase una actuación de las fuerzas y cuerpos 
de seguridad. Según la letrada, la ley impugnada parte de un concepto material de 
seguridad, no reducido a las actuaciones policiales, aunque estas puedan ser las más 
relevantes, sino inclusivo de actuaciones y procedimientos administrativos, como el que 
se regula en la nueva disposición adicional décima de la Ley Orgánica sobre derechos y 
libertades  de  los  extranjeros  en  España.  La  seguridad  ciudadana  es  un  problema 
complejo, al que no se le pueden dar respuestas únicamente policiales.
En definitiva, se considera congruente que en una ley sobre seguridad ciudadana se 
pueda incluir una regulación de un aspecto del régimen normativo de los extranjeros –la 
entrada ilegal en España a través de Ceuta o Melilla–, pues afecta claramente a la 
protección de la seguridad ciudadana pública por la singularidad de dichos territorios a 
los efectos del control de las fronteras del Estado.
6.  Mediante escrito registrado con fecha 15 de julio de 2015, el abogado del Estado 
formula sus alegaciones interesando la desestimación del recurso por los motivos que 
sucintamente se exponen a continuación:
a)  Sobre la inconstitucionalidad del art. 20.2 LOPSC por vulneración de los arts. 
10.1, 15 y 18.1 CE.
El abogado del Estado, tras exponer las principales características de la LOPSC y los 
motivos del recurso, inicia su escrito de alegaciones con el análisis de la impugnación del 
art. 20.2 LOPSC. Recuerda que los registros corporales externos han sido utilizados 
como medio efectivo de prevención de la delincuencia en numerosas ocasiones y han 
dado lugar a múltiples pronunciamientos judiciales. Es por ello que era necesario abordar 
su regulación legal con el objetivo de dotar de mayor protección a los derechos de los 
ciudadanos que pudieran verse limitados en la práctica de dichos registros.
Argumenta  el  abogado  del  Estado  que,  para  poder  comprender  y  saber  si  el 
legislador ha cumplido el principio de proporcionalidad establecido en la jurisprudencia 
del Tribunal Constitucional (STC 55/1996, de 28 de marzo, FFJJ 3 y 5), es necesario 
considerar la regulación completa de la figura de los registros corporales externos, 
cohonestando todos los apartados del art. 20 LOPSC –relativos a cómo son, cuál es su 
fundamentación y la forma de practicarlos–, y no aisladamente a una parte de esa 
regulación, como hacen los recurrentes.
A  mayor  abundamiento,  destaca  que  la  jurisprudencia  del  Tribunal  Europeo  de 
Derechos Humanos contempla la legalidad de los cacheos o desnudos integrales cuando 
son necesarios para garantizar la seguridad de un establecimiento, evitando revueltas o 
la comisión de delitos (ocultación de objetos o sustancias prohibidas); siendo luego el 
tribunal, atendiendo a las circunstancias de cada caso, el que analiza si las sospechas  s
eran concretas y serias, y si la forma en que se practican los cacheos son conformes con  oe.
rld(oeSesgS  i2dsT0teEr1roDe4scH,  hcc oaodssrep o ro e2Jrc0aao leegdgsiede,  oree scnx .ee  Enaro rstl at.od  n2eCi0 ao2 )nL0.v O1Te1onP,dc SoicóC ane,s  lolyco  u rElmeels  pppSleeohr nemcdnoientnena   wcaeoyll  n ppccrril.inu nciFcri ripqpaiuionoe c d idaleae,   i rnype jergdorueepl ano3ccrc1iióai on dmn edaí enlijd iumlaolidaos     2020-16819n https://www.
constitucional en su triple vertiente, ya que se establece su necesidad (protección de la
seguridad ciudadana), su fundamento y motivación (lo que evita que sean arbitrarios e
inmotivados) y la forma de practicarlos, en la que se resguardan al máximo los principios 
de  no  injerencia,  no  discriminación  y  protección  de  los  derechos  fundamentales 
afectados, en concreto el derecho a la intimidad personal y a la dignidad de la persona.
Entrando ya en el análisis del apartado objeto de impugnación, el abogado del 
Estado formula dos reproches a la argumentación de los recurrentes: primero, no haber 
justificado que, para la protección de los derechos que dicen vulnerados, sea necesario 
que los registros corporales con desnudo parcial deban comunicarse a la autoridad 
judicial  o  al  Ministerio  Fiscal.  Segundo,  con  apoyo  en  la  doctrina  de  este  tribunal 
(STC 134/2006, de 27 de abril, FJ 2), no se puede impugnar una norma basándose en el 
uso indebido de la misma para supuestos que no están previstos en ella, como ocurre en 
este caso, en que la norma no está prevista para los desnudos totales. Y reitera, una vez 
más, la necesidad de interpretar la previsión del apartado 2 del art. 20 LOPSC en 
conexión con los demás requisitos establecidos en el resto de apartados.
Finaliza sus alegaciones el abogado del Estado examinando la doctrina del Tribunal 
Constitucional (SSTC 218/2002, de 25 de noviembre, y 17/2013, de 31 de enero) y la 
jurisprudencia del Tribunal Supremo citada por los recurrentes, concluyendo en la plena 
constitucionalidad y legalidad de los registros corporales con desnudo parcial regulados 
en el art. 20.2 LOPSC.
b)  Sobre la inconstitucionalidad de los arts. 36.2 y 37.1 en relación con los arts. 
30.3 y 37.3 y 7 LOPSC, por vulneración del art. 21 CE.
(i)  Frente al argumento de los recurrentes de vulneración del derecho de reunión 
por el art. 36.2 LOPSC, el abogado del Estado sostiene que el precepto pretende 
sancionar los actos de amenaza o peligro físico de ocupación ilícita de los edificios que 
albergan a las asambleas legislativas como conducta reprochable en sí misma, con 
independencia de que conlleve o no la realización de peticiones directas (art. 77.1 CE). 
El bien jurídico protegido es la protección de estos edificios, en cuanto estructuras 
fundamentales que albergan las sedes del Poder Legislativo, así como la eventual 
afectación  a  la  actividad  que  en  ellos  se  desarrolla;  descartándose,  por  ello,  la 
inconstitucionalidad, por su supuesta indefinición, de la expresión «perturbación grave de 
la seguridad ciudadana».
Por una parte, aun sin que se llegue a consumar la invasión u ocupación, o la 
efectiva causación de daños materiales a los edificios o instalaciones, la amenaza o el 
peligro en sí mismo es algo que legítimamente cabe tratar de prevenir, como situación a 
evitar,  cuya  reprehensibilidad,  desde  una  perspectiva  jurídico-constitucional,  cree  el 
abogado del Estado que no puede ser objetada. La especial significación institucional 
que ostentan las sedes de las Cortes Generales y de las asambleas legislativas de las 
comunidades autónomas, es lo que ha llevado al legislador estatal a tipificar la infracción 
específica,  sin  perjuicio  de  la  potestad  de  las  autoridades  para  disolver  las 
manifestaciones cuando concurren alteraciones del orden público con peligro para las 
personas o bienes.
Por otra parte, el representante del Gobierno señala que la conducta constitutiva de 
infracción no es la mera reunión o manifestación en un determinado lugar físico, sino que 
con ellas se perturbe, y de forma grave, la seguridad ciudadana precisamente de las 
Cámaras legislativas, pudiendo, además, verse afectado el normal funcionamiento de 
unos órganos constitucionales del Estado cuyos miembros ostentan la representación de 
la soberanía nacional o de los ciudadanos de la respectiva comunidad autónoma. El 
legislador,  ejerciendo  una  opción  de  política  legislativa,  ha  entendido  que  entre  la  e
impunidad y el delito contra las instituciones del Estado tipificado en el art. 495 del  bo
Código penal (CP), debía caber una infracción administrativa que cualificara ciertos  819ww
pdreescóisrdaemneenst ep–ú, bsliucsocse patinbtlee s,l aesn  coácmasairoanse sl e–gcisulaantivdaos  es–tnáon  raenutnei dcousa lloqsu ieprl eninossti tuoc ilóans 
cpoemrtuisriboanre esl  peajerrlacmicieon dtaer iassu,s  pfuonnceinocnieass,,  scionm lliesgioanr eas  imdep eindvirelos toig aac iróenp…re–se, ndtea r duifnic iunltteanr too 
de invasión de las sedes.
(ii)  En relación con la impugnación de los arts. 37.1 y 30.3 LOPSC, el abogado del 
Estado inicia su exposición recordando la doctrina constitucional sobre el derecho de 
reunión  del  art.  21  CE,  sus  límites  y  los  condicionantes  para  su  establecimiento 
(SSTC 2/1982, de 29 de enero, FJ 5; 36/1982, de 16 de junio, FJ 6; 59/1990, de 29 de 
marzo, FFJJ 5 y 7; 66/1995, de 8 de mayo, FJ 2, y 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2); así 
como  la  jurisprudencia  del  Tribunal  Europeo  de  Derechos  Humanos  citada  por  los 
recurrentes en su demanda.
A continuación, subraya que lo que se sanciona en los preceptos impugnados no es 
el ejercicio del derecho fundamental de reunión, sino el incumplimiento del deber de 
comunicación  –efectuar  una  concentración  o  llevar  a  cabo  una  manifestación  sin 
comunicarlo previamente–, o bien la participación en una manifestación o concentración 
o reunión pública, en lugares de tránsito público, como dice el art. 21 CE, sin previa 
comunicación.  Esta  ausencia  del  deber  constitucional  de  comunicación  hurta  a  la 
autoridad pública el legítimo conocimiento acerca de lo que incluso hubiera sido, tal vez, 
susceptible  de  resultar  justamente  prohibido,  habida  cuenta  de  las  circunstancias 
objetivas, en los casos en los que la Constitución permite que la autoridad competente 
pueda prohibir el ejercicio del derecho de reunión para salvaguardar otros derechos, 
bienes o valores también protegidos constitucionalmente.
Es, por tanto, el incumplimiento de un requisito exigido por la norma con claridad y 
precisión –requisito de orden constitucional–, lo que legitima a la autoridad para adoptar, 
dentro del principio general de proporcionalidad que rige el derecho sancionador, las 
medidas  amparadas  por  la  ley  (art.  25  CE)  que  considere  necesarias,  bien  para 
mantener el orden público de manera preventiva, bien para sancionar con posterioridad 
la conducta incumplidora de la norma. La extralimitación del ejercicio del derecho –llevar 
a cabo una concentración o manifestación en lugar de tránsito público sin comunicación 
previa–  sitúa  al  participante  al  margen  del  derecho  fundamental  de  reunión 
(STC 42/2000, FJ 2).
Por último, y a mayor abundamiento, añade que el art. 37.1 LOPSC sigue una línea 
continuista, al tipificar como infracción una conducta que ya lo estaba, si bien ahora se 
hace con carácter leve y no grave. E, igualmente, destaca la mayor precisión jurídica del 
artículo 30.3 LOPSC al hablar de «directores» en lugar de «inspiradores» de tales 
reuniones o manifestaciones no comunicadas.
(iii)  En conexión con el deber de comunicación previa, realiza el abogado del 
Estado  el  análisis  del  art.  37.3  LOPSC.  A  su  juicio,  se  incurre  también  en  una 
defraudación del legítimo control que a la autoridad pública le otorga el art. 21 CE, 
cuando la reunión o manifestación previamente comunicada y no prohibida, se realiza sin 
adecuarse a las legítimas condiciones de celebración en un lugar de tránsito público. 
Una vez constatado el incumplimiento de las restricciones de circulación o itinerario 
establecidas  para  el  ejercicio  del  derecho  de  reunión,  la  administración  queda 
legítimamente apoderada para imponer la sanción; sanción cuya proporcionalidad y 
razonabilidad se refuerza, a juicio del abogado del Estado, al exigir que se «provoquen 
alteraciones menores en el normal desarrollo de los mismos».
Las limitaciones legalmente previstas afectan a todos, tanto a los participantes en la 
reunión o manifestación –la hayan convocado o promovido, o no–, como a quienes no 
participando  en  aquella  ignoran  dichas  limitaciones.  Esta  última  afectación  resulta 
coherente, según el abogado del Estado, con la naturaleza del derecho fundamental de 
reunión y opera como una protección de su ejercicio, al sancionar un comportamiento 
que puede producir una perturbación del mismo. s
(iv)  El abogado del Estado comienza rechazando el carácter indeterminado del  oe.
término «ocupación» que define la infracción prevista en el art. 37.7 LOPSC. Argumenta  w.
el representante del Gobierno que es inobjetable que la anómala situación de ocupación  819ww
fdíseibcaa  oc,o anlt rma elan ovso,l upnuteadda d seel rp tripoipfiiceatadraio c oo mtiotu lianrfr adcecl iódne rye cshaon cpiaotnraimdoan piarol psoorbcrieo neal lmmeisnmteo. 
sLuaf iecfieecnttievma epnrotete cyc iójnu rdídeilc admereenctheo  fsuanldvaamgueanrtdaal ddoe  reenu nieóln , speanrao  qduee  reusnu ltoer dreecnoanmoiceinbtloe   BOE-A-cable e
democrático, no precisa de la conculcación del derecho de propiedad, también amparado 
constitucionalmente (art. 33 CE). La tipificación por la ley como infracción del hecho de 
esa ocupación no consentida es una alternativa legítima de regulación general del 
derecho de reunión, de su despliegue y funcionalidad.
Tampoco comparte el abogado del Estado el reproche formulado por los recurrentes 
de la falta de claridad del precepto al definir la ocupación de la vía pública. El ilícito se 
configura y caracteriza por el hecho de la ausencia de autorización o de inclusión de la 
vía pública ocupada en el itinerario o espacio público objeto de comunicación previa, en 
cuyo caso basta, para incurrir en el ilícito administrativo, la ocupación de la vía pública, 
aun  sin  resistencia  física,  elemento  este  que  no  exige  el  precepto,  como  requisito 
necesario, para la configuración legal de la infracción. En todo caso, la utilización de 
medios violentos conllevaría una agravación de la antijuridicidad de la conducta. En 
conclusión,  el  art.  37.7  LOPSC  está  contemplando  el  hecho  consistente  en  una 
concentración  o  manifestación  no  amparada  por  la  Constitución,  bien  por  falta  de 
comunicación previa con arreglo al art. 21.1 CE, bien por extralimitación de los términos 
comunicados.
Finaliza sus alegaciones el abogado del Estado subrayando que el condicionamiento 
de  la  existencia  de  la  infracción  administrativa  a  que  las  conductas  «no  sean 
constitutivas de delito», no puede entenderse como una indeterminación o falta de 
claridad, sino como una manifestación del principio non bis in idem.  Por otro lado, en 
relación con «la ocupación de la vía pública para la venta ambulante no autorizada», 
entiende que los recurrentes no ofrecen argumento alguno, por lo que no satisfacen la 
carga de ofrecer al Tribunal Constitucional cuáles serían las razones de la pretendida 
inconstitucionalidad del inciso final del art. 37.7 LOPSC.
c)  Sobre la inconstitucionalidad del art. 36.23 y del art. 19.2 LOSPC, por vulneración de 
los arts. 20.1 d), 2 y 5, y 25.1 CE.
El abogado del Estado inicia su escrito de alegaciones exponiendo el contenido de 
los preceptos impugnados, los motivos de impugnación y la evolución en su redacción, a 
los efectos de resaltar que los recurrentes parten de un error interpretativo de base: el 
precepto no tipifica la «captación» de datos, imágenes..., que es libre, sino su «uso» y 
solo cuando se den determinados condicionantes –peligro para la seguridad de los 
agentes y sus familias, etc.–, no se haya obtenido la autorización expresa o tácita de la 
persona en concreto y no esté amparado por el derecho de información –esto es, no 
exista un interés público prevalente–.
La recta interpretación del precepto es, según el abogado del Estado, la contraria a la 
que postulan los recurrentes: en un supuesto conflicto entre una difusión no autorizada 
que pueda o haya podido causar una situación de peligro para la seguridad de un agente 
y el derecho de información (art. 20 CE), prima este último. Derecho de información que, 
como recuerda la representación procesal del Gobierno, tiene su límite en el respeto a 
otros derechos reconocidos constitucionalmente: esto es, siempre habrá que hacer una 
valoración basada en la concurrencia del interés público en la información y el interés 
privado,  articulando  su  evaluación  conforme  a  los  principios  de  proporcionalidad  y 
ponderación. Y esta valoración y ponderación realizada de forma continuada y habitual 
por los periodistas en el ejercicio de su labor, también la ha de realizar todo ciudadano, 
pues en la actualidad la difusión de información no está limitada a los profesionales, sino 
que la tecnología ofrece a la ciudadanía múltiples vehículos para recibir y divulgar 
información  (redes  sociales).  Como  contrapunto  a  la  libertad  de  informar,  está  la  e
responsabilidad del que divulga la información. bo
Añade el abogado del Estado que la autorización expresa o tácita del agente titular  819ww
deexo lnoesr ad adteo sla  or ecsupyoan simabailgideand  saed mdiifnuinsdtrea tiavcat.ú Na,ie egna  qlau ep reáxcitsictaa ,c ecnosmuora u pnr eevlieam, yean tqou qeu lea 
asacrnecdioitnaacdióonr  y deeslt e tsipeor á isniefrmacptroer  a epxoigsete riolar i dper elovsia h etcrahmosit.ación  de  un  procedimiento
Del mismo modo, el abogado del Estado rechaza que estemos ante una regulación 
del «secuestro administrativo» por la concurrencia de los arts. 19.2 y 36.23 LOPSC. 
Además de resaltar el diferente encuadramiento de los preceptos en cuestión, afirma que 
los recurrentes realizan una interpretación claramente excesiva de las facultades que el 
art. 19.2 concede a los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad. Finaliza su 
escrito de alegaciones recordando que el tipo infractor no sanciona la captación de 
imágenes y datos, sino el uso de estos cuando concurran una serie de circunstancias, 
siempre  de  valoración  a  posteriori  en  el  seno  de  un  procedimiento  administrativo 
sancionador.
d)  Sobre la inconstitucionalidad de la disposición final primera de la Ley Orgánica 
de protección de la seguridad ciudadana, por vulneración de los arts. 9.3, 15, 23, 24.1 
y 106 CE.
(i)  En relación con la vulneración del art. 23 CE, que los recurrentes derivan del 
procedimiento seguido para la introducción de la disposición final primera y de su propio 
contenido, el abogado del Estado, a la luz de la doctrina fijada en la STC 59/2015, de 18 
de marzo, rechaza dicha impugnación con base en un doble argumento.
En primer término, entiende que la enmienda introducida durante la tramitación 
parlamentaria cumple con el principio de homogeneidad mínima exigido por el Tribunal 
Constitucional. Si bien la disposición recurrida aborda una materia vinculada de forma 
más  estrecha  al  ámbito  de  la  extranjería,  las  conexiones  con  la  Ley  Orgánica  de 
protección de la seguridad ciudadana existen y son apreciables. Así, uno de los motivos 
para la inclusión de esta disposición es el aumento, durante los últimos años, de la 
presión migratoria que afrontan las ciudades de Ceuta y Melilla, que se traduce en la 
proliferación de asaltos masivos y violentos a los perímetros fronterizos, de los que se 
derivan  problemas  de  seguridad  pública  e,  incluso,  de  seguridad  nacional  o  salud 
pública. Además, la inclusión de un régimen especial para las actuaciones de vigilancia 
fronteriza en Ceuta y Melilla está directamente vinculada con las funciones –de vigilancia 
y control fronterizos– que tienen atribuidas las fuerzas y cuerpos de seguridad del 
Estado. Y sobre la desconexión del precepto por tener un fundamento constitucional 
diferente, el representante procesal del Gobierno recuerda la doctrina del tribunal sobre 
el título prevalente (SSTC 71/1982, de 30 de noviembre; 153/1989, de 5 de octubre, 
y 203/1993, de 17 de junio), para afirmar que la disposición precisa con el máximo rigor 
los preceptos que se dictan al amparo de cada competencias estatal.
En segundo término, considera el abogado del Estado que concurren sobradamente 
las exigencias de la STC 59/2015, de 18 de marzo, para afirmar que se ha respetado 
tanto el procedimiento legislativo como el art. 23 CE. Se subraya que no consta que, 
durante el proceso de tramitación, ningún diputado, senador o grupo parlamentario 
suscitase la cuestión de que la enmienda carecía de congruencia material, y tampoco 
consta que la introducción de aquella haya suscitado el rechazo de la presidencia o 
mesa del Congreso o del Senado. En este caso, concluye el abogado del Estado, la 
enmienda se presenta en el Congreso de los Diputados, guarda una relación evidente 
con la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana y, además, es no solo 
calificada, sino aprobada por la ponencia y por la comisión de interior del Congreso, con 
el consiguiente debate.
(ii)  El abogado del Estado aborda, a continuación, la supuesta vulneración de la 
figura del rechazo en frontera de los arts. 9.3, 24.1, 105 c) y 106 CE, por ausencia total 
de procedimiento alguno. Excluye de su examen la vulneración del art. 15 CE ante la  e
falta de fundamentación por parte de los recurrentes. bo
Se expone, en primer lugar, el sentido de la disposición recurrida, ya que a través de  819ww
alac tunauceivóan  fpiguuraram e–nrteec hmaaztoe rifarol nqtueeri zsoe–  dsees arcruobllrae  eunn e lv macaíroc on odreml aetjeivroc icrieos dpee cltaos  dlaeb ourneas 
idnetr ovdiguilcairn cmiaa yfroornetse riezlae meenncotoms edned asdeagsu arild aEds tajudroíd eicsap aeñno l.la Ys  sleeg íhtiamcaes  aa lcotsu aecfieocnteoss  ddee 
vigilancia desarrolladas en ese singular ámbito territorial, al amparo de las previsiones y
obligaciones  contenidas  tanto  en  la  normativa  comunitaria  –art.  12  del  Código  de 
fronteras Schengen– como en la nacional –art. 12.1 B) d) de la Ley Orgánica 2/1986, 
de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad (en adelante, LOFCS)–.
Frente al reproche de vulneración del art. 9.3 CE –en concreto, de los principios de 
legalidad e interdicción de la arbitrariedad–, el abogado del Estado afirma que el carácter 
especial del nuevo régimen reside en que, a diferencia de los procedimientos hasta 
ahora  previstos  –devolución  y  expulsión–,  actúa  en  una  fase  previa  en  la  que  los 
extranjeros intentan rebasar los obstáculos que impiden acceder a España. La aplicación 
del rechazo fronterizo previsto en Ceuta y Melilla se contempla para supuestos diferentes 
a los de la devolución, ya que la potestad de rechazo que se atribuye a las fuerzas y 
cuerpos de seguridad del Estado se hace a fin de evitar la materialización de la entrada 
ilegal en territorio español, mientras ese intento, no culminado, se está produciendo. Se 
trataría de una actuación coactiva, en el ejercicio de una potestad legítima, destinada a 
garantizar que la legalidad no se vulnere. Y respecto a la alegada ausencia de un 
procedimiento  ad  hoc,  recuerda  el  abogado  del  Estado  que  existen  actuaciones 
materiales de la administración que se manifiestan sin una formalización, sin que por ello 
dejen de ser jurídicamente legítimas; se trata de actuaciones de ejecución material de 
una potestad administrativa.
En definitiva, la disposición impugnada regula una actuación material de vigilancia 
fronteriza que no está exenta de límites; además de los que figuran expresamente en el 
precepto –respeto a la normativa internacional de derechos humanos y a los cauces para 
obtener asilo o protección internacional–, también los que se derivan de los principios de 
congruencia, oportunidad y proporcionalidad exigidos a todas las actuaciones de los 
cuerpos policiales –art. 5.2 c) LOFCS–. El precepto, concluye el abogado del Estado, 
supera el test de proporcionalidad demandado tanto por la jurisprudencia del Tribunal 
Constitucional (STC 55/1996, FJ 5), como del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, 
al tratarse de una medida que no puede ser calificada de arbitraria, pues sirve para 
conseguir el objetivo propuesto, es necesaria y proporcionada.
La vulneración de los arts. 24.1, 105 c) y 106 CE es igualmente rechazada por el 
representante procesal del Gobierno. A diferencia de todos los casos contemplados en la 
demanda, las personas destinatarias de la norma, además de extranjeros, son personas 
que no han entrado en España, ni de iure, ni de facto. Es por ello que, más allá del 
respeto a su dignidad personal, que la ley ni nadie puede desconocer, estas personas no 
disponen de los derechos fundamentales reconocidos a los extranjeros que sí están en 
España (art. 13.1 CE). Conforme a la doctrina establecida en la STC 72/2005, de 4 de 
abril, en relación con el art. 19 CE, a quienes no se encuentren en territorio español, sino 
intentando acceder ilegalmente a él, no les son aplicables las garantías constitucionales 
y legales, en relación con la necesaria tramitación de un procedimiento, con audiencia y 
resolución motivada, y la revisión de esta decisión por la jurisdicción (art. 24.1 CE); ello, 
sin perjuicio de que la actuación de las fuerzas y cuerpos de seguridad en la ejecución 
del rechazo en frontera puede ser objeto de control jurisdiccional, ex art. 106 CE, tanto 
en la vía administrativa, como en la penal, como sucede notoriamente en Ceuta y Melilla. 
No obstante, nada impide a la persona que se encuentre en una situación que la haga 
acreedora de asilo o protección subsidiaria presentar su correspondiente solicitud, no 
solo en Marruecos, sino también en las oficinas específicas de atención a solicitantes de 
protección internacional habilitadas en los puestos fronterizos de Ceuta y Melilla.
Por último, frente a la afirmación de los recurrentes de que la medida recurrida 
llevaría aparejada «la prohibición de entrada durante tres años», el abogado del Estado  s
señala que no cabe extender  a las actuaciones  de rechazo fronterizo una medida  oe.
restrictiva no prevista expresamente, más aún cuando, como es el caso de la prohibición  w.
de entrada, tiene estas consecuencias restrictivas para las personas. 819ww
7.  Por Providencia de 17 de noviembre de 2020, se señaló para la deliberación y
votación de la presente sentencia el día 19 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del recurso de inconstitucionalidad.
El  presente  proceso  constitucional  tiene  por  objeto  resolver  el  recurso  de 
inconstitucionalidad interpuesto por noventa y siete diputados y diputadas del Grupo 
Parlamentario Socialista, once del Grupo Parlamentario La Izquierda Plural [Izquierda 
Unida (IU), Iniciativa per Catalunya Verds-Esquerra Unida i Alternativa (ICV-EUiA) y 
Chunta  Aragonesista  (CHA)],  cuatro  del  Grupo  Parlamentario  Unión  Progreso  y 
Democracia y dos del Grupo Parlamentario Mixto del Congreso de los Diputados, contra 
los arts. 19.2, 20.2, 36.2 y 23 y 37.1 en relación con los arts. 30.3 y 37.3 y 7, así como la 
disposición final primera de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la 
seguridad ciudadana (en adelante, LOPSC), por vulneración de los arts. 9.3, 10.1, 15, 
18.1, 20.1 d), 2 y 5, 21, 23, 24.1, 25.1 y 106, todos ellos de la Constitución.
El abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, interesa de 
este tribunal la desestimación íntegra del recurso de inconstitucionalidad, por los motivos 
sucintamente  recogidos  en  los  antecedentes.  Del  mismo  modo  y  por  las  razones 
expuestas en los citados antecedentes, la letrada que actúa en representación del 
Congreso de los Diputados, solicita la desestimación del recurso en lo que se refiere a la 
inconstitucionalidad de la disposición final primera de la Ley Orgánica de protección de la 
seguridad ciudadana por vulneración del art. 23.2 CE.
El objeto del presente recurso se circunscribe al enjuiciamiento de los motivos de 
inconstitucionalidad alegados en relación con los citados preceptos de la Ley Orgánica 
de protección de la seguridad ciudadana. Esta ley ha sido objeto de reforma por el Real 
Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por 
razones de  seguridad pública en materia  de administración digital, contratación del 
sector público y telecomunicaciones; se trata de una reforma puntual, limitada a dar una 
nueva redacción al apartado 1 del art. 8 –relativo al documento nacional de identidad–, 
por lo que carece de relevancia a los efectos de este proceso constitucional.
2.  Orden de análisis de los motivos de impugnación.
Las cuestiones planteadas, atendiendo al motivo de impugnación aducido por los 
recurrentes, serán objeto de examen por el siguiente orden: se enjuiciarán, en primer 
término, las quejas suscitadas en relación con los «registros corporales externos» del 
art. 20.2, regulados en el marco de las potestades generales de la policía de seguridad, 
de la sección primera, capítulo III de la Ley Orgánica de protección de la seguridad 
ciudadana, desde la perspectiva del derecho a la intimidad personal del art. 18.1 CE, en 
conexión con el derecho a la dignidad de la persona (art. 10) y el derecho a la integridad 
física  y  moral  (art.  15  CE).  A  continuación,  se  examinarán  las  tachas  de 
inconstitucionalidad  formuladas  contra  varios  preceptos  integrados  en  el  régimen 
sancionador de la sección segunda, capítulo V de la Ley Orgánica de protección de la 
seguridad ciudadana.
Nuestro análisis se articulará en dos apartados, atendiendo a las quejas sustantivas 
formuladas por los recurrentes en relación con (i) los arts. 36.2 y 37.1, en conexión con 
los arts. 30.3 y 37.3 y 7 LOPSC, desde la perspectiva del derecho de reunión (art. 21 
CE); y (ii) con el art. 36.23, en conexión con el art. 19.2 LOPSC, atendiendo al derecho 
fundamental de libertad de información [art. 20.1 d) CE]. Por último, se analizarán los 
motivos de inconstitucionalidad que se imputan al régimen especial de Ceuta y Melilla de 
la disposición final primera de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana,  e.
por la que se introduce una disposición adicional décima en la Ley Orgánica 4/2000,  w.
de  11  de  enero,  sobre  derechos  y  libertades  de  los  extranjeros  en  España  y  su  819ww
einntetegnradceiró dne  sloosc iarel.c uErrne npterism, edre l luagrta. r2, 3l.o2s C  mE,o ptiovor sfa ldtae  dep rcoocneedximióine natolg uvnual nceorna dlao rneosr, maal 
reformada.  Y  en  segundo  lugar,  los  motivos  de  carácter  sustantivo  derivados  del
establecimiento de un régimen especial de rechazo en frontera que pudiera colisionar 
con los arts. 9.3, 24 y 106 CE.
3.  Consideraciones previas sobre el objeto de la ley impugnada: seguridad pública 
y seguridad ciudadana.
Antes de comenzar el enjuiciamiento que se nos demanda, resulta preciso hacer 
unas  consideraciones  en  torno  al  objeto  de  la  Ley  Orgánica  de  protección  de  la 
seguridad  ciudadana,  esto  es,  sobre  la  noción  de  seguridad  ciudadana  como  bien 
jurídico de carácter colectivo –su alcance y límites–, cuya tutela es función del Estado, 
con sujeción a la Constitución y a las leyes (art. 1.1).
a)  La trascendencia que tiene la seguridad, garantizada por el Estado para el 
conjunto de la ciudadanía, en el desenvolvimiento de una sociedad democrática es 
incuestionable; y así lo subraya la propia Ley Orgánica de protección de la seguridad 
ciudadana al declarar –en su preámbulo– que «libertad y seguridad constituyen un 
binomio clave para el buen funcionamiento de una sociedad democrática avanzada, 
siendo la seguridad un instrumento al servicio de la garantía de derechos y libertades y 
no  un  fin  en  sí  mismo».  El  propio  texto  constitucional  ha  dotado  de  relevancia  al 
concepto, al utilizar la noción de «seguridad ciudadana» en el art. 104.1 CE, al definir la 
misión de las fuerzas y cuerpos de seguridad –protección del libre ejercicio de los 
derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana–, y la de «seguridad pública» 
en el art. 149.1.29 CE, al atribuir al Estado la competencia exclusiva en esta materia, sin 
perjuicio de la posibilidad de creación de policías autonómicas.
La Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana afirma que la seguridad 
ciudadana se erige en «un requisito indispensable para el pleno ejercicio de los derechos 
fundamentales y las libertades públicas» (art. 1.1), y la configura como el conjunto de 
actuaciones dirigidas a «la protección de personas y bienes y el mantenimiento de la 
tranquilidad de los ciudadanos» (art. 1.2). Se ofrece por el legislador una concepción de 
seguridad ciudadana que viene a coincidir, en lo sustancial, con la que este tribunal ha 
elaborado para configurar la seguridad pública como concepto material delimitador de 
competencias. Ello es así porque para el legislador estatal los conceptos de seguridad 
ciudadana y seguridad pública parecen ser sinónimos, con apoyo en las consideraciones 
derivadas de «la doctrina y la jurisprudencia».
Este planteamiento hace preciso que, con carácter previo, se delimite la noción de 
seguridad ciudadana frente a la de seguridad pública, a los solos efectos de facilitar el 
posterior  examen  de  las  medidas  de  actuación  previstas  en  la  Ley  Orgánica  de 
protección de la seguridad ciudadana; esto es, si tales medidas tienen su encaje o no en 
la finalidad tuitiva del bien jurídico llamado «seguridad ciudadana». Conocer el bien 
jurídico  protegido  por  un  precepto  requiere,  además  de  deducir  qué  pretendía  el 
legislador, examinar también la finalidad de la ley en la que se inserta y su contenido. 
Hay que tener presente que la seguridad ciudadana figura reiteradamente en muchos de 
los tipos infractores como requisito de comisión, ya sea de forma genérica –su alteración 
o perturbación–, ya circunscribiéndola a poner en peligro la vida o la integridad de 
personas o bienes. A ello se suma el hecho de que la idea de seguridad ciudadana –«y 
los conceptos afines a la misma», en términos del legislador– debe ser interpretada, 
como se afirma en el preámbulo de la Ley Orgánica de protección de la seguridad 
ciudadana,  «huyendo  de  definiciones  genéricas  que  justifiquen  una  intervención 
expansiva  sobre  los  ciudadanos  en  virtud  de  peligros  indefinidos,  y  evitando  una  s
discrecionalidad administrativa y una potestad sancionadora genérica». oe.
pmáemartbfebiliatr)oi na,d l Dmode áelsas d  laenp  orcencocuiómiesnsop t erdaotees  n escspeitragriim ucrrteeiodrs aaeqsdru v eaps edúenablt  liecdanael c.  EialEass nt an ydou ocna i ó ppnloro irmst r eaeeldr  fieacmcriotot.on msa1e l4 nd9dte.eo1   .d2p«e9aol rrimadC eiEetna,s  rtp haúeebblml eliácocmeosr »b i,dsi tuooy     2020-16819n https://www.
centrar la seguridad pública en la actividad dirigida «a la protección de personas y bienes
(seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano,
que son finalidades inseparables y mutuamente condicionadas» (STC 33/1982, de 8 de 
junio, FJ 3; seguida en las SSTC 117/1984, de 5 de diciembre, FJ 4, y 123/1984, de 18 
de diciembre, FJ 3), y que comprende «un conjunto plural y diversificado de actuaciones, 
distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad tuitiva 
del bien jurídico así definido» (STC 104/1989, de 8 de junio, FJ 3).
Negativamente,  «no  toda  seguridad  de  personas  y  bienes,  ni  toda  normativa 
encaminada a conseguir [la seguridad pública] o a preservar su mantenimiento, puede 
englobarse en el título competencial de "seguridad pública", pues si así fuera, la práctica 
totalidad de las normas del ordenamiento serían normas de seguridad pública, y por 
ende competencia del Estado» (STC 59/1985, de 6 de mayo, FJ 2 in fine; doctrina 
reiterada luego en las SSTC 313/1994, de 24 de noviembre, FJ 6; 40/1998, de 19 de 
febrero, FJ 49, o 148/2000, de 1 de junio, FJ 5, entre otras). Así, hemos ido perfilando las 
relaciones de la seguridad pública con las competencias estatales sobre bases de la 
sanidad (SSTC 33/1982, de 8 de junio, FJ 3; 15/1989, de 26 de enero, FJ 3; 54/1990, 
de 20 de marzo, FJ 3, o 313/1994, de 24 de noviembre, FJ 6); o con las competencias 
autonómicas en materia de protección civil [SSTC 133/1990, de 19 de julio, FJ 4 c); 
31/2010, de 28 de junio, FJ 78; 155/2013, de 10 de septiembre, FJ 4, o 58/2017, de 11 
de mayo, FFJJ 3 c) y 8], de medio ambiente (SSTC 49/2013, de 28 de febrero, FJ 12, 
y  45/2015,  de  15  de  marzo,  FJ  6),  de  ejecución  de  legislación  penitenciaria 
(STC 108/1998, de 8 de junio, FJ 5), o de «espectáculos públicos» (STC 148/2000, de 1 
de junio, FJ 10) por citar algunas materias.
Hemos encuadrado en la materia seguridad pública «todas aquellas medidas o 
cautelas que, dirigiéndose a la protección de personas y bienes, tengan como finalidad 
aún más específica evitar graves riesgos potenciales de alteración del orden ciudadano y 
de la tranquilidad pública» (STC 148/2000, FJ 10). Así, hemos incluido la «seguridad 
nacional» (STC 184/2016, de 3 de noviembre, FJ 3); la «ciberseguridad» (STC 142/2018, 
de 20 de diciembre, FJ 4); los «sistemas de videovigilancia» (STC 31/2010, FJ 109); 
medidas dirigidas a la prevención de las actuaciones potencialmente más peligrosas en 
materia de espectáculos públicos (STC 148/2000, FJ 6); o algunas de las actuaciones 
típicas de la policía administrativa –sometimiento a licencia del ejercicio de determinadas 
actividades– [STC 235/2001, de 13 de diciembre, FJ 9 a)].
Reiteradamente hemos afirmado que la actividad policial propiamente dicha –esto es, 
la desempeñada por los cuerpos de seguridad a que se refiere el art. 104 CE–, así como 
las funciones administrativas complementarias e inseparables de aquellas, son «una 
parte de la materia más amplia de la seguridad pública» (SSTC 59/1985, FJ 2 in fine; 
104/1989, FFJJ 3 y 4; 313/1994, FJ 6; 40/1998, FJ 46, y 175/1999, de 30 de septiembre, 
FJ 5, entre otras). No obstante, «hemos dicho que "por relevantes que sean, esas 
actividades policiales, en sentido estricto, o esos servicios policiales, no agotan el ámbito 
material de lo que hay que entender por seguridad pública [...]. Otros aspectos y otras 
funciones distintas de los cuerpos y fuerzas de seguridad, y atribuidas a otros órganos y 
autoridades  administrativas  [...]  componen  sin  duda  aquel  ámbito  material" 
(STC 104/1989, de 8 de junio, FJ 3)» (STC 148/2000, FJ 6).
Igualmente ha subrayado la doctrina jurisprudencial de este tribunal que no «puede 
sostenerse que cualquier regulación sobre las actividades relevantes para la seguridad 
ciudadana haya de quedar inscrita siempre y en todo caso en el ámbito de las funciones 
de los cuerpos de policía o asimiladas, pues es obvio que pueden regularse al respecto 
actuaciones administrativas que, sin dejar de responder a finalidades propias de la 
materia "seguridad pública", no se incardinen en el ámbito de la actividad de dichos  s
cuerpos» [STC 235/2001, FJ 8 a)]. Por tanto, el concepto material de seguridad pública  oe.
«puede ir más allá de la regulación de las intervenciones de la "policía de seguridad", es  w.
decir, de las funciones propias de las fuerzas y cuerpos de seguridad» (STC 86/2014,  819ww
de 2c4)  deT ojumnaion,d FoJ  e4n) .consideración lo expuesto, la seguridad ciudadana se nos presenta
ceoqmuiova ulenn átem boi tos inmóantiemrioa.l  qLuae  sfoergmuraid paadr tec iuddea ldaa sneag uersid audn ap úabslipciara pceiórno , leeng ímtimodao  daelg utondoa,   BOE-A-cable e
sociedad democrática, expresada como anhelo individual o colectivo. Como bien jurídico 
cuya tutela corresponde ejercer al Estado, la seguridad ciudadana se puede entender 
como el estado en el que el conjunto de la ciudadanía goza de una situación de 
tranquilidad y estabilidad en la convivencia que le permite el libre y pacífico ejercicio de 
los derechos y libertades que la Constitución y la Ley les reconocen (STC 55/1990, de 28 
de marzo, FJ 5), lo que se puede lograr a través de acciones preventivas y represivas. 
Es por ello que el legislador justifica la intervención de las autoridades por «la existencia 
de  una  amenaza  concreta  o  de  un  comportamiento  objetivamente  peligroso  que, 
razonablemente,  sea  susceptible  de  provocar  un  perjuicio  real  para  la  seguridad 
ciudadana  y,  en  concreto,  atentar  contra  los  derechos  y  libertades  individuales  y 
colectivos o alterar el normal funcionamiento de las instituciones públicas» (art. 4.3 
LOPSC); intervención previa en aras de lograr la seguridad ciudadana, que es distinta de 
la posterior actividad sancionadora.
La interpretación de este concepto de seguridad ciudadana ha de realizarse tomando 
en consideración los fines que con ella se persiguen (art. 3 LOPSC) y los principios 
rectores de la acción de los poderes públicos (art. 4 LOPSC). Los fines, en la medida en 
que precisan o configuran el bien jurídico protegido –esto es, el aspecto de la seguridad 
ciudadana cuya tutela jurídica se pretende–, nos permiten afirmar que existe un bien 
jurídico  protegido  principal  –seguridad  ciudadana–,  junto  con  unos  bienes  jurídicos 
secundarios o específicos que varían en cada una de las infracciones administrativas 
tipificadas. Las acciones u omisiones que vulneren estos bienes jurídicos singulares 
tutelados estarán atentando contra la seguridad ciudadana; y, siempre que concurran los 
restantes  elementos  del  tipo,  serán  sancionables.  Con  el  objetivo  de  garantizar  la 
seguridad ciudadana, se prevén por el legislador un conjunto de medidas y actuaciones 
que por su intensidad y naturaleza pueden incidir en el ejercicio de los derechos y 
libertades de los ciudadanos. Es por ello que las medidas han de ser interpretadas y 
aplicadas «del modo más favorable a la plena efectividad de los derechos fundamentales 
y libertades públicas, singularmente de los derechos de reunión y manifestación, las 
libertades  de  expresión  e  información,  la  libertad  sindical  y  el  derecho  de  huelga» 
(art. 4.1, párrafo segundo, LOPSC).
En la aplicación de las medidas van a desempeñar un papel esencial, que no 
exclusivo, las fuerzas y cuerpos de seguridad, que deberán guiarse por «los principios de 
legalidad, igualdad de trato y no discriminación, oportunidad, proporcionalidad, eficacia, 
eficiencia  y  responsabilidad»,  sin  perjuicio  del  pertinente  control  administrativo  y 
jurisdiccional (art. 4.1, párrafo primero, LOPSC).
La seguridad ciudadana como actividad encaminada a «asegurar un ámbito de 
convivencia en el que sea posible el ejercicio de los derechos y libertades, mediante la 
eliminación de la violencia y la remoción de los obstáculos que se opongan a la plenitud 
de aquellos» (preámbulo de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana), 
es una parte integrante de la más amplia noción de seguridad pública; una parte de gran 
importancia y dotada de perfiles propios pero que, sin embargo, no abarca todos los 
aspectos  que  definen  el  ámbito  material  de  la  seguridad  pública.  Y  así  parece 
reconocerlo el propio legislador, cuando excluye expresamente del ámbito de aplicación 
de la Ley Orgánica aquí controvertida aspectos que, por el contrario, forman parte de la 
seguridad pública (la seguridad aérea, marítima, ferroviaria, vial o en los transportes, 
quedando, en todo caso, salvaguardadas las disposiciones referentes a la defensa 
nacional y la regulación de los estados de alarma, excepción y sitio, art. 2.3).
4.  Impugnaciones relativas a los «registros corporales externos». e.
a)  Como ha quedado reflejado en los antecedentes, el primer precepto objeto de  819ww
simepguugridnaadci ódne  eloss  erle agrist.t r2o0s .2c oLrpOoPraSlCes,  reexltaetrivnoo sa.  Elan  ptroádcoti ccaa spoo, r elsa sn efuceerszaarsio  yn ocu seorploo sp adrea 
uenxiag emnecjioars  codme prlae nsiniótenr pdree tlaac itóanc has isdtee mináctoicnas titduecli onparelidceapdt ofo, rmreuplaroddau, csiirn oa tqaumí,b ieénn  psour 
integridad, el texto del art. 20 LOPSC. Dice así:
«1.  Podrá practicarse el registro corporal externo y superficial de la persona cuando 
existan indicios racionales para suponer que puede conducir al hallazgo de instrumentos, 
efectos u otros objetos relevantes para el ejercicio de las funciones de indagación y 
prevención que encomiendan las leyes a las fuerzas y cuerpos de seguridad.
2.  Salvo que exista una situación de urgencia por riesgo grave e inminente para los 
agentes:
a)  El registro se realizará por un agente del mismo sexo que la persona sobre la 
que se practique esta diligencia.
b)  Y si exigiera dejar a la vista partes del cuerpo normalmente cubiertas por ropa, 
se efectuará en un lugar reservado y fuera de la vista de terceros. Se dejará constancia 
escrita de esta diligencia, de sus causas y de la identidad del agente que la adoptó.
3.  Los registros corporales externos respetarán los principios del apartado 1 del 
artículo 16, así como el de injerencia mínima, y se realizarán del modo que cause el 
menor perjuicio a la intimidad y dignidad de la persona afectada, que será informada de 
modo inmediato y comprensible de las razones de su realización.
4.  Los registros a los que se refiere este artículo podrán llevarse a cabo contra la 
voluntad del afectado, adoptando las medidas de compulsión indispensables, conforme a 
los principios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.»
La lectura del precepto controvertido pone de relieve que estamos ante la regulación 
de la práctica de los registros corporales externos y superficiales sobre las personas, 
fijando como presupuesto habilitante la existencia de «indicios racionales» para suponer 
que pueden conducir al hallazgo de instrumentos, efectos u otros objetos relevantes en 
el ejercicio de las funciones policiales de indagación y prevención (apartado 1). La forma 
de llevar a cabo estos registros se regula en el apartado 2 –objeto de impugnación–, si 
bien las condiciones previstas para su práctica se pueden excepcionar cuando «exista 
una  situación  de  urgencia  por  riesgo  grave  e  inminente  para  los  agentes».  En  el 
apartado 3, se explicitan los principios que han de respetar, en todo caso, los registros 
corporales; a saber, además de los previstos en el art. 16.1 LOPSC –proporcionalidad, 
igualdad de trato y no discriminación por cualquier condición o circunstancia personal o 
social–, los principios de injerencia mínima y de menor perjuicio a la intimidad y dignidad 
de la persona afectada. Por último, se prevé, en el apartado 4, la posibilidad de utilizar la 
compulsión en caso de tener que practicarse contra la voluntad del afectado, adoptando 
las  medidas  indispensables  conforme  a  los  principios  de  idoneidad,  necesidad  y 
proporcionalidad.
Argumentan los recurrentes que el precepto impugnado permite el registro corporal 
externo y superficial –pudiendo incluso consistir en un desnudo total o parcial–, sin que 
se exija la concurrencia de razones de urgencia y necesidad, así como de los requisitos 
de proporcionalidad y razonabilidad. Es por ello que, a su juicio, el art. 20.2 LOPSC 
lesiona el derecho a la intimidad personal (art. 18.1 CE), en estrecha conexión con el 
derecho a la dignidad de la persona (art. 10.1 CE) y el derecho a la integridad física y 
moral (art. 15 CE).
Frente a estos alegatos, el abogado del Estado defiende la conveniencia, por un lado, 
de realizar una interpretación sistemática del art. 20 LOPSC, para destacar que estamos 
ante una actuación policial habitual de prevención de la delincuencia cuya regulación es 
necesaria, y, por otro, delimitar el ámbito de aplicación del precepto, al entender que no está 
previsto para amparar los desnudos integrales. Con apoyo en la jurisprudencia del Tribunal  s
Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, concluye que la regulación de  oe.
palcoorcsont utr eaeeccglc iiosipóntrrneoin ssdc  eiacp orlibaorpi  tsrodearegrai aulepsrsri do edap edion  rlmccaii uooLdtneivaayadl idOdaaanrsgda–á –;ne;  yinici ) ai issi )duu le  af tu prfinorpodrlemtae macv ceedinróettni oep  ndryate ejc u:lta sici t)sai feireclgosaustcar,ii óbdcnlaoe dnc–  eecm viusáitduaxa inmdndaeoonc  rqaeeu ssceipdu easmtedopa  ln–ae    2020-16819n https://www.
los  principios  de  no  injerencia,  no  discriminación  y  protección  de  los  derechos
fundamentales afectados, en concreto el derecho a la intimidad personal (art. 18.1 CE) y a 
la dignidad de la persona (art. 10.1 CE).
Los argumentos expuestos nos sitúan ante la cuestión principal que consiste en 
determinar si los registros corporales externos previstos en el art. 20.2 LOPSC entrañan 
o no, tal como están configurados, una lesión del derecho a la intimidad personal ex 
art. 18.1 CE y, eventualmente, de los derechos a la dignidad de la persona (art. 10.1 CE) 
y a la integridad física y moral (art. 15 CE).
b)  Hemos de iniciar nuestro examen recordando nuestra doctrina sobre el derecho 
a la intimidad personal (art. 18.1 CE), que es el principal derecho afectado por cualquier 
medida  de  injerencia  o  de  inspección  corporal,  operando  como  canon  de 
constitucionalidad.  Doctrina  que,  en  lo  que  se  refiere  a  los  registros  corporales  o 
cacheos, tiene su referente en la STC 207/1996, de 16 de diciembre, seguida, entre 
otras, en las SSTC 25/2005, de 14 de febrero, y 206/2007, de 24 de septiembre.
Las inspecciones y registros corporales son aquellas que –según hemos declarado– 
«consisten en cualquier género de reconocimiento del cuerpo humano, bien sea para la 
determinación  del  imputado  (diligencias  de  reconocimiento  en  rueda,  exámenes 
dactiloscópicos o antropomórficos, etc.) o de circunstancias relativas a la comisión del 
hecho  punible  (electrocardiogramas,  exámenes  ginecológicos,  etc.)  o  para  el 
descubrimiento del objeto del delito (inspecciones anales o vaginales, etc.)», pudiendo, 
por ello, «verse afectado el derecho fundamental a la intimidad corporal (art. 18.1 CE) si 
recaen sobre partes íntimas del cuerpo, como fue el caso examinado en la STC 37/1989 
(examen ginecológico), o inciden en la privacidad» [STC 207/1996, FJ 2 a)]. Y ello, por 
oposición a las llamadas por la doctrina intervenciones corporales «consistentes en la 
extracción  del  cuerpo  de  determinados  elementos  externos  o  internos  para  ser 
sometidos a informe pericial (análisis de sangre, orina, pelos, uñas, biopsias, etc.) o en 
su exposición a radiaciones (rayos X, TAC, resonancias magnéticas, etc.), con objeto 
también de averiguar determinadas circunstancias relativas a la comisión del hecho 
punible o a la participación en él del imputado», pues en estos casos «el derecho que se 
verá por regla general afectado es el derecho a la integridad física (art. 15 CE), en tanto 
implican una lesión o menoscabo del cuerpo, siquiera sea de su apariencia externa» 
[STC 207/1996, FJ 2 b)].
Así definidos, los registros o inspecciones corporales pueden afectar al derecho 
fundamental a la intimidad (art. 18.1 CE), en una doble vertiente: como derecho a la 
intimidad corporal y, desde una perspectiva más amplia, como derecho a la intimidad 
personal, del que aquel forma parte (STC 37/1989, de 15 de febrero, FJ 7). El derecho a 
la intimidad corporal objeto de protección constitucional «no es una entidad física, sino 
cultural, y determinada, en consecuencia, por el criterio dominante en nuestra cultura 
sobre el recato corporal, de tal modo que no pueden entenderse como intromisiones 
forzadas en la intimidad aquellas actuaciones que, por las partes del cuerpo sobre las 
que se operan o por los instrumentos mediante los que se realizan, no constituyen, 
según un sano criterio, violación del pudor o del recato de la persona» [por todas, 
STC 57/1994, de 28 de febrero, FJ 5 B)]. Así, en aplicación de esta doctrina, hemos 
considerado que «resulta indudable que el desnudo integral de la persona incide en el 
ámbito de su intimidad corporal constitucionalmente protegido, según el criterio social 
dominante en nuestra cultura» (STC 196/2006, de 3 de julio, FJ 5), y que «incluso 
encontrándose en una relación de sujeción especial [ámbito penitenciario], una persona, 
contra su voluntad, no puede verse en la situación de exponer y exhibir su cuerpo 
desnudo ante otra persona, pues ello quebrantaría su intimidad corporal» (STC 57/1994,  s
FJ 7). oe.
Por  su  parte,  el  derecho  a  la  intimidad  personal,  como  derecho  fundamental  w.
vinculado a la propia personalidad y que deriva de la dignidad de la persona (art. 10.1  819ww
CcoEn)o, ciimmpielinctao  «dlae  eloxsis tednecmiaá sd, en eucne sáamriboi,t o spergoúpnio  lays  repsaeurtvaasd od ef rennutees tara  lac ualctucriaó,n  pya real 
m19a7n/t1e9n9e1r,  udnea  1c7a ldidea do cmtuíbnrime;a 2 d0e/1 9la9 2v,id dae h 1u4m adnea f e(bSrSeTroC;  221391//11999828,,  ddee  32  ddee  ddiicciieemmbbrree;;   BOE-A-cable e
142/1993, de 22 de abril; 117/1994, de 25 de abril, y 143/1994, de 9 de mayo), y referido 
preferentemente a la esfera, estrictamente personal, de la vida privada o de lo íntimo 
(SSTC 142/1993, de 22 de abril, y 143/1994, de 9 de mayo)» [STC 207/1996, de 16 de 
diciembre, FJ 3 B), seguida en STC 25/2005, de 14 de febrero, FJ 6]. De este modo, se 
«confiere a la persona el poder jurídico de imponer a terceros el deber de abstenerse de 
toda intromisión en la esfera íntima y la prohibición de hacer uso de lo así conocido» 
(STC 206/2007, de 24 de septiembre, FJ 4); pues «corresponde a cada persona acotar 
el  ámbito  de  intimidad  personal  y  familiar  que  reserva  al  conocimiento  ajeno» 
(STC 196/2006, de 3 de julio, FJ 5).
En razón de lo expuesto, cabe descartar que los registros corporales externos y 
superficiales  regulados  en  el  art.  20  LOPSC  puedan  calificarse  de  «intervenciones 
corporales»  susceptibles  de  afectar  al  derecho  a  la  integridad  física  (art.  15  CE); 
pudiendo, por el contrario, afectar al derecho a la intimidad personal y, en la medida en 
que su práctica exigiera «dejar a la vista partes del cuerpo normalmente cubiertas por 
ropa» [apartado 2 b)], también al derecho a la intimidad corporal (art. 18.1 CE). Ahora 
bien, como hemos declarado reiteradamente no estamos ante derechos que podamos 
considerar  absolutos,  ni  toda  afectación  a  los  mismos  se  ha  de  calificar 
constitucionalmente injustificada o irrazonable.
El derecho a la intimidad en su doble dimensión, corporal y personal, no es absoluto 
«pues cede ante intereses constitucionalmente relevantes, siempre que el recorte que 
haya de experimentar se revele como necesario para lograr el fin legítimo previsto, sea 
proporcionado para alcanzarlo y, en todo caso, sea respetuoso con el contenido esencial 
del derecho» (STC 25/2005, de 14 de febrero, FJ 6); o dicho en otros términos, que «el 
recorte que aquel haya de experimentar esté fundado en una previsión legal que tenga 
justificación  constitucional  y  que  sea  proporcionada»,  o  bien  «que  exista  un 
consentimiento eficaz que lo autorice» (STC 206/2007, de 24 de septiembre, FJ 5). 
Precisando  la  anterior  doctrina,  la  jurisprudencia  constitucional,  establece  como 
requisitos que proporcionan una justificación constitucional objetiva y razonable a la 
injerencia en el derecho a la intimidad: a) la existencia de un fin constitucionalmente 
legítimo; b) que exista una previsión legal específica de la medida limitativa del derecho, 
no  pudiendo  ser  autorizada  la  misma  solo  por  la  vía  reglamentaria  (principio  de 
legalidad); c) que, como regla general, se acuerde mediante resolución judicial motivada 
–aunque sin descartar la posibilidad de que, en determinados casos, por acreditadas 
razones de urgencia y necesidad, y con la conveniente habilitación legislativa, tales 
actuaciones  pudieran  ser  dispuestas  por  la  policía  judicial–;  y  d)  que  sea  idónea, 
necesaria y proporcionada para la consecución del fin perseguido (STC 206/2007, de 24 
de  septiembre,  FJ  6;  con  cita  de  las  SSTC  207/1996,  de  16  de  diciembre,  FJ  4; 
234/1997, de 18 de diciembre, FJ 9; 70/2002, de 3 de abril, FJ 10, y 25/2005, de 14 de 
febrero, FJ 6).
c)  Expuesta nuestra doctrina constitucional, debemos ahora proceder a verificar si 
la previsión del art. 20.2 LOPSC resulta conciliable con lo dispuesto en el art. 18.1 CE, 
por concurrir los requisitos exigidos por nuestra doctrina para entender que el eventual 
sacrificio del derecho fundamental responde a una justificación constitucional objetiva y 
razonable. O, por el contrario, como entienden los recurrentes, se lesiona el derecho a la 
intimidad personal al permitir la práctica de registros corporales que pueden implicar un 
desnudo parcial o total de las personas afectadas, sin que además dicha actuación sea 
objeto de comunicación al Ministerio Fiscal o a la autoridad judicial. Ello exige, como 
subrayó  la  abogacía  del  Estado  en  su  escrito  de  alegaciones,  hacer  una  lectura  s
sistemática del precepto. oe.
La práctica de registros corporales externos y superficiales, en cuanto limitativos de  w.
la intimidad personal y/o corporal de las personas en el ámbito de las relaciones de  819ww
sduej eciniótenr égse ngeeranle, rpaul edceo nevnecnoienntrtaerm seun atem pparreov,i sctoams o pyoar  dliajim  olesy,» e; n e«srtaoz oense,s  jeuns tifuicna dafins 
rcaonngsoti tdueci olenya [lmSTeCnt e2 0le7g/1ít9im96o,,  FfiJja 4d oA d) ey  fBo)r]m. a específica y determinada en una norma con  BOE-A-cable e
En el presente caso, la «existencia de indicios racionales» que permitan el hallazgo u 
obtención «de instrumentos, efectos u otros objetos» relevantes para el ejercicio de las 
funciones de indagación y prevención encomendadas legalmente a las fuerzas y cuerpos 
de seguridad (art. 20.1 LOPSC), con el fin de preservar la seguridad ciudadana. A través 
de los registros corporales externos se busca «la preservación de la seguridad y la 
convivencia ciudadanas» [art. 3 c) LOPSC], garantizando el buen desarrollo y eficacia de 
la acción policial, en conexión con la «prevención de la comisión de delitos o infracciones 
administrativas» [art. 3 h) LOPSC]. A mayor abundamiento, esta medida tiene también 
cobertura legal en el art. 282 de la Ley de enjuiciamiento criminal, cuando establece que 
la policía judicial tiene la obligación de investigar los delitos y practicar «las diligencias 
necesarias  para  comprobarlos  y  descubrir  a  los  delincuentes,  y  recoger  todos  los 
efectos,  instrumentos  o  pruebas  del  delito  de  cuya  desaparición  hubiere  peligro, 
poniéndolos a disposición de la autoridad judicial»; y en las letras f) y g) del art. 11.1 
LOFCS, relativas a las funciones de prevención de la comisión de actos delictivos y 
aseguramiento de los instrumentos, efectos y pruebas del delito.
Por otra parte, en el mismo apartado 1 del art. 20 LOPSC se habla de «registro 
corporal externo y superficial», con lo que parece referirse a la modalidad más leve o 
menos invasiva de la intimidad personal; esto es, a la práctica de cacheos corporales 
consistentes en la exploración superficial externa del cuerpo y vestiduras e indumentaria, 
o de otros objetos personales. Sin embargo, el apartado 2 b) –objeto de impugnación– 
prevé la posibilidad de que los registros corporales puedan implicar «dejar a la vista 
partes del cuerpo normalmente cubiertas por ropa», disponiéndose a tales efectos su 
práctica «en lugar reservado y fuera de la vista de terceros»; se permite, por tanto, el 
desnudo parcial de las personas afectadas por el registro corporal o cacheo. Más allá de 
la valoración que merezca tal previsión, podemos afirmar, en este momento, que el 
art. 20 LOPSC no ampara o cubre, como acertadamente ha señalado la abogacía del 
Estado, los supuestos de desnudo integral de las personas afectadas por los registros 
corporales; es decir, hemos de excluir que nos hallemos ante una intervención tan 
invasiva de la intimidad corporal como sería la realización de cacheos con desnudo 
integral de los afectados (cuestión abordada en relación con el ámbito penitenciario en la 
STC 57/1994, de 28 de febrero, FJ 6, y confirmada, entre otras, por las SSTC 204/2000, 
de 24 de julio, FJ 4; 218/2002, de 25 de noviembre, FJ 4; 196/2006, de 3 de julio, FJ 5, 
o 171/2013, de 7 de octubre, FJ 4).
d)  Como hemos declarado de forma reiterada, una exigencia común y constante 
para la constitucionalidad de cualquier medida restrictiva de derechos fundamentales, 
entre  ellas  las  que  supongan  la  injerencia  en  el  derecho  a  la  intimidad,  viene 
determinada por la estricta observancia del principio de proporcionalidad, que si bien no 
constituye un canon de constitucionalidad autónomo en nuestro ordenamiento, es «un 
principio  que  cabe  inferir  de  determinados  preceptos  constitucionales,  siendo  en  el 
ámbito de los derechos fundamentales en el que normalmente y de forma muy particular 
resulta  aplicable,  y  como  tal  opera  como  un  criterio  de  interpretación  que  permite 
enjuiciar  las  posibles  vulneraciones  de  concretas  normas  constitucionales» 
(STC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 8).
En este sentido, para comprobar si una medida restrictiva del derecho fundamental a 
la intimidad personal y/o corporal, como la prevista en el art. 20.2 b) LOPSC, supera el 
juicio de proporcionalidad, será preciso que cumpla tres condiciones: «idoneidad de la 
medida para alcanzar el fin constitucionalmente legítimo perseguido (juicio de idoneidad), 
que la misma resulte necesaria o imprescindible para ello, esto es, que no existan otras  s
medidas menos gravosas que, sin imponer sacrificio alguno de derechos fundamentales  oe.
o con un sacrificio menor, sean igualmente aptas para dicho fin (juicio de necesidad), y,  w.
por último, que se deriven de su aplicación más beneficios o ventajas para el interés  819ww
gqeunee eral ls aqcureif ipceior juimicpiouse sstoob arel  doetrroesc hboie fnuensd aom inetnetraels neos  erens cuoltnef ldicetsom oe, ddiidcoh oe nd er eolatrcoi ómn ocdoon, 
slae ngtridaove edsatrdic tdoe) »l o(Ss ThCe c2h0o6s/2 y0 0l7a,s F sJo 6s)p.echas existentes (juicio de proporcionalidad en  BOE-A-cable e
El precepto objeto de impugnación se limita a indicar que el registro corporal pueda 
«exigir»  dejar  a  la  vista  partes  del  cuerpo  normalmente  cubiertas  por  la  ropa.  El 
presupuesto que habilitaría esta medida de registro o cacheo con «desnudo parcial», 
más intensa en el grado de afectación del derecho a la intimidad corporal –en cuanto, 
según  un  sano  criterio,  puede  implicar  una  violación  del  pudor  o  del  recato  de  la 
persona–, no sería otro que el previsto, con carácter general, en el apartado 1 del art. 20 
LOPSC: esto es, la existencia de «indicios racionales» que puedan conducir al hallazgo 
de instrumentos, efectos u objetos relevantes para el cumplimiento de las funciones 
policiales de indagación o prevención.
Sobre los objetos cuya búsqueda pueda justificar la acción policial, el art. 18.1 
LOPSC prevé que los agentes de la autoridad podrán practicar en las personas –y 
también en bienes y vehículos– las comprobaciones necesarias para impedir que en las 
vías,  lugares  y  establecimientos  públicos  «se  porten  o  utilicen  ilegalmente  armas, 
explosivos, sustancias peligrosas u otros objetos, instrumentos o medios que generen un 
riesgo potencialmente grave para las personas, susceptibles de ser utilizados para la 
comisión de un delito o alterar la seguridad ciudadana». En cuanto a los hechos o 
circunstancias que puedan desencadenar la intervención policial, el art. 16.1 LOPSC 
precisa que exclusivamente cuando sea necesaria para realizar funciones de indagación 
y  prevención  delictiva,  así  como  para  la  sanción  de  infracciones  penales  y 
administrativas. Intervención policial que, en todo caso, se justifica –según el art. 4.3 
LOPSC–  «por  la  existencia  de  una  amenaza  concreta  o  de  un  comportamiento 
objetivamente peligroso que, razonablemente, sea susceptible de provocar un perjuicio 
real para la seguridad ciudadana y, en concreto, atentar contra los derechos y libertades 
individuales y colectivos o alterar el normal funcionamiento de las instituciones públicas».
Si conectamos las funciones de indagación y prevención de los arts. 20.1 y 16.1 con 
los hechos y circunstancias del art. 18.1, podemos concluir que se podrá proceder a la 
práctica de registros corporales externos y superficiales, que incluso puedan conllevar el 
desnudo parcial, cuando existan indicios racionales de que se porten los citados objetos 
y puedan ser utilizados con la finalidad de cometer un delito o infracción, o de alterar la 
seguridad ciudadana. Actuación que de este modo satisface la observancia del principio 
de proporcionalidad, al responder a un fin legítimo –la prevención de la comisión de 
delitos o infracciones administrativas y la preservación de la seguridad y convivencia 
ciudadana–, resultando idónea y necesaria para su consecución.
Además, salvo en situaciones de urgencia –concretada en la existencia de un grave 
e inminente riesgo para los agentes–, el registro o cacheo será practicado por agente del 
mismo sexo y en lugar reservado y fuera de la vista de terceros, minimizando con ello la 
injerencia en la intimidad de la persona. Y a mayor abundamiento, el registro corporal ha 
de ser realizado, en todo caso, con respeto a los principios de injerencia mínima, de 
menor  perjuicio  a  la  intimidad  y  dignidad  de  la  persona  afectada,  y  de  idoneidad, 
necesidad y proporcionalidad, igualdad de trato y no discriminación (arts. 20.3 y 4, y 16.1 
LOPSC).
Los recurrentes reprochan también al precepto que no exija poner en conocimiento del 
Ministerio Fiscal o de la autoridad judicial la diligencia de registro corporal con «desnudo 
parcial» practicada; limitándose a disponer que aquella sea objeto de constancia escrita, 
indicando sus causas y la identidad del agente. Esta tacha de inconstitucionalidad, si bien 
resulta irrelevante a la vista de las consideraciones expuestas, no puede, en todo caso, ser 
aceptada  conforme  a  nuestra  doctrina  consolidada.  En  relación  con  la  práctica  de 
diligencias limitativas del ámbito constitucionalmente protegido del derecho a la intimidad  s
«en la STC 37/1989, de 15 de febrero, dijimos que era "solo posible por decisión judicial"  oe.
(fundamento jurídico 7), aunque sin descartar la posibilidad de que, en determinados casos,  w.
y con la conveniente habilitación legislativa (que en tal caso no se daba), tales actuaciones  819ww
cpausdoie, ramno stievra rdsies pau eslotas s epfeocr tolas  pdoelic í«ap ljausdmiciaarl  (eful njduaicmioe ndteo  jpuorínddiceora 8c)ió»n,  deenbtireen deol , deenr etochdoo 
fundamental afectado y el interés constitucionalmente protegido y perseguido, del cual se
evidencie la necesidad de la adopción de la medida (SSTC 37/1989, de 15 de febrero 
y 7/1994, de 17 de enero, entre otras)» [STC 207/1996, de 16 de diciembre, FJ 4 C) y D)].
En conclusión, entendemos que la letra b) del art. 20.2 no vulnera el derecho a la 
intimidad corporal del art. 18.1 CE, desestimando, por ello, su inconstitucionalidad.
5.  Examen del régimen sancionador previsto en la Ley Orgánica de protección de la 
seguridad ciudadana: planteamiento general.
a)  Los recurrentes exponen, a continuación, las tachas de inconstitucionalidad que 
en la demanda se plantean en relación con algunos de los preceptos que definen el 
régimen sancionador de la sección segunda, capítulo V de la Ley Orgánica de protección 
de la seguridad ciudadana. En unos casos, por constituir una restricción injustificada del 
derecho de reunión consagrado en el art. 21 CE, que afecta a su contenido esencial y 
produce efectos disuasorios en su ejercicio. Este es el fundamento de la pretensión o 
causa petendi principal en relación con los arts. 36.2 y 37.1, y con los arts. 30.3 y 37.3 
y 7. Un examen de la cuestión, así planteada, no puede desligarse, sin embargo, por su 
evidente conexión, de las exigencias que, desde el principio de legalidad en materia 
sancionadora administrativa (art. 25.1 CE) y de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), se 
desprenden para la configuración legal de los tipos infractores. Y ello, teniendo en cuenta 
que los propios recurrentes invocan –atendiendo al concreto precepto impugnado– la 
falta de concreción lesiva del principio de taxatividad, bien de forma expresa (art. 37.7 
LOPSC), bien indirectamente (art. 37.1, en conexión con el art. 30.3 LOPSC); y la 
abogacía del Estado, por su parte, fundamenta en el estricto cumplimiento del principio 
de legalidad sancionadora y seguridad jurídica la constitucionalidad de los preceptos 
cuestionados.
En el caso del art. 36.23 –en conexión con el art. 19.2–, la pretensión se fundamenta 
en que el derecho de información amparado por el art. 20.1 d) CE se ve afectado por una 
restricción previa y desproporcionada, al establecerse una censura previa –lesiva del 
art.  20.2  CE–  y  permitirse  el  secuestro  no  judicial  de  material  informativo,  en 
contradicción con el art. 20.5 CE. A ello se ha de añadir la vulneración de los principios 
de taxatividad (art. 25.1 CE) y seguridad jurídica (art. 9.3 CE), al resultar imposible para 
el ciudadano medio saber si su conducta encaja o no en el tipo sancionador descrito 
(poner en riesgo el éxito de una operación policial o la seguridad del agente o su familia).
Expuestas las principales quejas planteadas por los recurrentes y antes de abordar 
su  concreto  examen,  recordaremos,  por  razones  metodológicas,  los  aspectos  más 
relevantes de nuestra doctrina sobre la potestad sancionadora de la administración y, en 
concreto, sobre los principios de legalidad en materia sancionadora (art. 25.1 CE) y de 
seguridad  jurídica  (art.  9.3  CE),  dada  su  conexión;  doctrina  que  será  aplicable  al 
enjuiciamiento del conjunto de preceptos objeto de impugnación. Todo ello, sin perjuicio 
de  recoger  posteriormente  nuestra  doctrina  sobre  los  derechos  fundamentales  de 
reunión e información, cuya lesión se imputa a los preceptos recurridos,
b)  Conforme a una reiterada doctrina de este tribunal –desde las ya tempranas 
SSTC 18/1981, de 8 de junio, FJ 2; 77/1983, de 3 de octubre, FJ 3, y 42/1987, de 7 de 
abril, FJ 2–, la administración pública en el ejercicio de su potestad sancionadora está 
sujeta tanto a los principios sustantivos derivados del art. 25.1 CE –«considerando que 
los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al 
Derecho  administrativo  sancionador,  dado  que  ambos  son  manifestaciones  del  ius 
puniendi del Estado»– (SSTC 243/2007, de 10 de diciembre, FJ 3, y 70/2008, de 23 de 
junio, FJ 4), como a las garantías procesales establecidas en el art. 24.2 CE, «si bien  e
con las modulaciones requeridas en la medida necesaria para preservar los valores  bo
esenciales que se encuentran en la base del art. 24.2 CE y la seguridad jurídica que  819ww
(gSaSraTnCti z1a9 7e/2l 0a0r4t.,  d9e. 31 5C dEe,  neonv ietmanbtroe , sFeJa n2 , cyo 1m4p5a/2ti0b1le1s,  dceo n2 6 sdue  speropptiieam  bnraetu, rFaFleJzJa »3 
y 4, cy)  lasE la pllír icnictaipdiaos d).e legalidad penal (art. 25.1 CE), en el que se integra el principio de
legalidad  sancionadora  administrativa,  se  articula  a  través  de  una  doble  garantía:
material  y  formal.  En  el  orden  material  y  con  alcance  absoluto,  la  garantía  se 
corresponde  con  «la  exigencia  de  predeterminación  normativa  de  las  conductas 
infractoras y de las sanciones correspondientes con la mayor precisión posible, para que 
los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, de esta 
manera, las consecuencias de sus acciones» (STC 145/2013, de 11 de julio, FJ 4, y las 
sentencias allí citadas). Como hemos declarado, la garantía material articula un doble 
mandato, relativo a los principios de taxatividad y tipicidad.
Por una parte, el principio de taxatividad o lex certa se dirige tanto al legislador como 
al poder reglamentario, exigiéndoles, conforme al principio de seguridad jurídica (art. 9.3 
CE), el «máximo esfuerzo posible» en la definición de los tipos penales, promulgando 
normas concretas, precisas, claras e inteligibles (STC 185/2014, de 6 de noviembre, 
FJ 8), «lo que conlleva que no quepa constitucionalmente admitir formulaciones tan 
abiertas por su amplitud, vaguedad o indefinición, que la efectividad dependa de una 
decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete y juzgador» (STC 104/2009, de 4 
de  mayo,  FJ  2).  Ahora  bien,  ello  no  veda  «el  empleo  de  conceptos  jurídicos 
indeterminados,  aunque  su  compatibilidad  con  el  art.  25.1  CE  se  subordina  a  la 
posibilidad de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios 
lógicos, técnicos o de experiencia, de tal forma que permitan prever, con suficiente 
seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas 
de la infracción tipificada» (STC 151/1997, de 29 de septiembre, FJ 3). En todo caso, la 
exigencia de un suficiente grado de certeza y seguridad a la luz del art. 25.1 CE se 
refuerza en el caso de las potestades sancionadoras administrativas ejercitadas en el 
marco de una relación de supremacía general (STC 305/1993, de 25 de octubre, FJ 5).
Por otra parte, el principio de tipicidad se dirige a los aplicadores del Derecho, 
«obligándoles a atenerse, no ya al canon de interdicción de arbitrariedad, error patente o 
manifiesta irrazonabilidad derivado del art. 24 CE, sino a un canon más estricto de 
razonabilidad, lo que es determinante en los casos en que la frontera que demarca la 
norma sancionadora es borrosa por su carácter abstracto o por la propia vaguedad y 
versatilidad del lenguaje» (STC 145/2013, de 11 de julio, FJ 4). Y desde esta perspectiva, 
el principio de tipicidad, ligado indisolublemente con el principio de seguridad jurídica 
(art. 9.3 CE), se traduce en «la necesidad de que la administración en el ejercicio de su 
potestad sancionadora identifique el fundamento legal de la sanción impuesta en cada 
resolución sancionatoria. En otros términos, el principio de tipicidad exige no solo que el 
tipo  infractor,  las  sanciones  y  la  relación  entre  las  infracciones  y  sanciones,  estén 
suficientemente predeterminados, sino que impone la obligación de motivar en cada acto 
sancionador concreto en qué norma se ha efectuado dicha predeterminación y, en el 
supuesto de que dicha norma tenga rango reglamentario, cuál es la cobertura legal de la 
misma, excepción hecha de aquellos casos en los que, a pesar de no identificarse de 
manera expresa el fundamento legal de la sanción, el mismo resulta identificado de 
forma implícita e incontrovertida» (STC 104/2009, de 4 de mayo, FJ 2).
d)  La garantía formal «se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de 
aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este tribunal ha 
señalado reiteradamente, el término "legislación vigente" contenido en dicho art. 25.1 es 
expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora» (STC 166/2012, de 1 octubre, 
FJ 5, con cita de la STC 77/2006, de 13 de marzo, FJ único, y sentencias allí citadas). 
Pero  como  también  hemos  matizado,  en  relación  con  las  infracciones  y  sanciones 
administrativas «el alcance de la reserva de ley no puede ser tan riguroso como lo es por 
referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, y ello tanto por razones  s
que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas como por  oe.
el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias,  w.
bien, por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad» (STC 26/2005 de 14 de  819ww
febrPeroor,  tFoJd o3 ; eslelog, uliad ag aproarn StíTaC f o3r4m/2a0l 1«3ti,e dnee  1u4n ad ee ffeicbarceirao ,r eFlJa t1iv9a) .o limitada en el ámbito
seann lcai opnroapdioar  taadremai ndiset rtaiptiivfioca, ctoiódna  dvee zla sq uinef rnaoc ccioanbees e yx calturiirb ulac ióconl adbeo lraasc icóonr rreesgplaomndeinetnatreias   BOE-A-cable e
sanciones,  aunque  sí  hay  que  excluir  el  que  tales  remisiones  hagan  posible  una 
regulación independiente y no claramente subordinada a la ley. Por tanto, la garantía 
formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de 
la  conducta  antijurídica  y  al  reglamento  solo  puede  corresponder,  en  su  caso,  el 
desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley 
(por todas, SSTC 161/2003, de 15 de septiembre, FJ 2, o 26/2005, de 14 de febrero, 
FJ 3)» (STC 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2).
6.  Infracciones vinculadas a actos, reuniones y manifestaciones en lugares públicos.
A)  Los recurrentes impugnan varios preceptos en los que se tipifica como infracción 
administrativa un conjunto de actos, reuniones o manifestaciones públicas, bien porque 
la conducta infractora es la propia celebración de la reunión o manifestación en un lugar 
concreto –frente a las sedes del Congreso, Senado o de las asambleas legislativas de 
las comunidades autónomas, art. 36.2 LOPSC– con lesión de la seguridad ciudadana; 
bien por incumplimiento de los requisitos legales o de las decisiones adoptadas por la 
autoridad competente –art. 37.1, 3 y 7 LOPSC–. En conexión, se recurre el art. 30.3 
LOPSC por ampliar el ámbito de responsabilidad de los sujetos, definiendo quiénes 
serán considerados organizadores o promotores de reuniones en lugares de tránsito 
público  o  manifestaciones.  Los  demandantes  argumentan  que  este  conjunto  de 
preceptos  delimita,  reduciéndolo  a  la  mínima  expresión,  el  contenido  esencial  del 
derecho fundamental de reunión (art. 21 CE), a la vez que produce efectos disuasorios –
chilling effects– en su ejercicio.
B)  Atendiendo al núcleo argumental de los recurrentes y con carácter previo al 
examen de las concretas tachas de inconstitucionalidad, se ha de recordar nuestra 
doctrina sobre el contenido esencial y límites del derecho fundamental de reunión (art. 21 
CE) –del que el derecho de manifestación es una vertiente–; doctrina que entronca con 
la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
a)  El derecho de reunión, es (i) una manifestación colectiva de la libertad de 
expresión ejercitada a través de una asociación transitoria de personas, que opera a 
modo de técnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, la 
defensa de intereses o la publicidad de problemas y reivindicaciones, constituyendo, por 
tanto, un cauce del principio democrático participativo en un Estado social y democrático 
de Derecho como el proclamado en la Constitución; (ii) un derecho individual en cuanto a 
sus titulares y colectivo en su ejercicio; y (iii) cuyos elementos configuradores son el 
subjetivo –agrupación de personas–, el temporal –duración transitoria–, el finalista –
licitud de la finalidad– y el real u objetivo –lugar de celebración– [por todas STC 85/1988, 
de 28 de abril, FJ 2; y después seguida, entre otras, por las SSTC 66/1995, de 8 de 
mayo, FJ 3; 196/2002, de 28 de octubre, FJ 4; 284/2005, de 7 de noviembre, FJ 3; 
90/2006, de 27 de marzo, FJ 2 a); 170/2008, de 15 de diciembre, FJ 3; 38/2009, de 9 de 
febrero, FJ 2, y 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 3].
Su configuración como expresión del principio democrático participativo adquiere 
mayor relevancia, si cabe, al ser este derecho, en la práctica, para muchos grupos 
sociales  «uno  de  los  pocos  medios  de  los  que  disponen  para  poder  expresar 
públicamente  sus  ideas  y  reivindicaciones»  (SSTC  66/1995,  de  8  de  mayo,  FJ  3; 
196/2002, de 28 de octubre, FJ 4; 195/2003, de 27 de octubre, FJ 3; 110/2006, de 3 de 
abril, FJ 3; 301/2006, 23 de octubre, FJ 2, y 170/2008, de 15 de diciembre, FJ 3). Es 
más, la libertad de reunión, como manifestación colectiva de la libertad de expresión,  s
está intensamente vinculada con el pluralismo político en tanto coadyuva a la formación  oe.
lsyyoi  ssent xeecimsciuteeadsn aadcdreiiaaam n doopecsa r»lráaa t i (ocSepoTli, n Cceióo jen1mr 7cpo0iúc /lbi2ool0 i sc0doa8en,,    «poddrteeero  cf1sios 5ramd mdeaere e tnacdtlhei cqo liuose esmi  ndsbheeree rce,r oecFnnhJvtoe ises4 r d)t.eae  l C epfnoau mrnuticnocia iopa nacfaoicrminmódinaei cmnpitóooonls í t dpiceeraen  v duilaaen     2020-16819n https://www.
STC 101/2003, de 2 de junio, FJ 3, «sin comunicación pública libre quedarían vaciados
de contenido real otros derechos que la Constitución consagra, reducidas a formas
hueras  las  instituciones  representativas  y  absolutamente  falseado  el  principio  de 
legitimidad democrática que enuncia el art. 1.2 CE, que es la base de toda nuestra 
ordenación jurídico-política».
Esta forma de entender el derecho de reunión viene a poner de manifiesto su 
estrecha vinculación con el derecho de libertad de expresión [art. 20.1 a) CE], y el de 
ambos con la democracia, directa y representativa (art. 23.1 CE). Esta vinculación ha 
sido, igualmente, enfatizada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que califica 
el art. 10 del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las 
libertades fundamentales (CEDH), libertad de expresión, como lex generalis en relación 
con el art. 11 CEDH, derecho de reunión, lex specialis, sin que ello suponga negar a este 
último su carácter de derecho autónomo con un ámbito propio (STEDH de 15 de octubre 
de 2015, caso Kudrevićius y otros c. Lituania, § 85 y 86, y jurisprudencia allí citada).
b)  El art. 21.1 CE configura el contenido esencial del derecho de reunión en un 
doble  sentido:  en  primer  término,  al  establecer  que  su  ejercicio  «no  necesitará  de 
autorización previa», y ello porque «el ejercicio de ese derecho fundamental se impone 
por su eficacia inmediata y directa, sin que pueda conceptuarse como un derecho de 
configuración legal» (STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 2) y en segundo término, al excluir 
del contenido del derecho fundamental las reuniones o manifestaciones públicas que no 
tengan  la  condición  de  «pacíficas  y  sin  armas»,  esto  es,  las  violentas  o  armadas 
[SSTC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 5; 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3, o 196/2002, de 28 
de octubre, FJ 4 b)].
Así lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos al limitar el ámbito de 
aplicación del art. 11 CEDH a las «reuniones pacíficas», excluyendo aquellas en las que 
los  organizadores  y  participantes  tienen  intenciones  que  son  violentas,  incitan  a  la 
violencia, o rechazan los fundamentos de una sociedad democrática (SSTEDH de 2 de 
octubre de 2001, caso Stankov y United Macedonian Organisation Ilinden c. Bulgaria, § 
77; de 23 de octubre de 2008, caso Sergey Kuznetsov c. Rusia, § 45; de 21 de octubre 
de 2010, caso Alekseyev c. Rusia, § 80; de 18 de junio de 2013, caso Gün y otros c. 
Turquía, § 49, o de 15 de octubre de 2015, caso Kudrevićius y otros c. Lituania, § 92). 
Este  carácter  pacífico  no  se  ve  alterado  por  el  hecho  de  que  en  la  reunión  o 
manifestación se expresen ideas o se persigan objetivos que puedan ofender o molestar 
a  otras  personas  o  colectivos  (SSTEDH  de  2  de  febrero  de  2010,  caso  Partido 
Demócrata Cristiano del Pueblo c. Moldavia, § 27, o de 15 de octubre de 2015, caso 
Kudrevićius  y  otros  c.  Lituania,  §  145),  porque  «el  contenido  de  las  ideas  o  las 
reivindicaciones  que  pretenden  expresarse  y  defenderse  mediante  el  ejercicio  del 
derecho de manifestación y concentración pública no puede ser sometido a controles de 
oportunidad política ni a juicios en los que se emplee como canon el sistema de valores 
que cimientan y dan cohesión al orden social en un momento histórico determinado», 
salvo, claro está, que el contenido de los mensajes sea ilegal (STC 66/1995, de 8 de 
mayo, FJ 3).
c)  El párrafo segundo del art. 21 CE, por su parte, no delimita el contenido del 
derecho de reunión, sino que establece límites para su ejercicio (STC 66/1995, de 8 de 
mayo, FJ 3). No estamos, pues, ante un derecho absoluto o ilimitado, sino que su 
ejercicio puede verse sometido a ciertas modulaciones o límites, tanto los previstos 
específicamente en el propio texto constitucional, «como aquellos otros que vienen 
impuestos por la necesidad de evitar que un ejercicio extralimitado del derecho pueda 
entrar en colisión con otros valores constitucionales» (SSTC 42/2000, de 14 de febrero, 
FJ 2, y 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 3). Límites que deben motivarse y que han de  s
ser necesarios para conseguir el fin perseguido debiendo atender a la proporcionalidad  oe.
entre el sacrificio del derecho y la situación en la que se halla aquel a quien se impone y,  w.
en todo caso, respetar su contenido esencial (STC 195/2003, de 27 de octubre, FJ 7, y  819ww
flaesb rqeuroe,  aFlJlí  4s)e. citan; doctrina seguida, más recientemente, por la STC 24/2015, de 16 de
prevdio) : eEl ld eejbeercri cdieo  cdoeml duenrieccahrloo  dceo nr eaunntieólna ceiósntá a s olam aeutitdoori daal dc ucmomplpimetieennttoe  d(aer tu. n2 1re.2q uCisEit oy   BOE-A-cable e
arts. 8 y 9 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión 
LODR). Este Tribunal Constitucional ha declarado que el deber de comunicación no 
constituye una solicitud de autorización, «sino tan solo una declaración de conocimiento 
a fin de que la autoridad administrativa pueda adoptar las medidas pertinentes para 
posibilitar  tanto  el  ejercicio  en  libertad  del  derecho  de  los  manifestantes,  como  la 
protección de derechos y bienes de titularidad de terceros, estando legitimada en orden 
a alcanzar tales objetivos a modificar las condiciones del ejercicio del derecho de reunión 
e incluso a prohibirlo, siempre que concurran los motivos que la Constitución exige, y 
previa la realización del oportuno juicio de proporcionalidad» (STC 66/1995, FJ 2).
De ahí que tempranamente ya hayamos sostenido que la falta de cumplimiento de 
este requisito constitucional podría dar lugar a «una defraudación de la potestad de 
prohibir que el art. 21.2 regula, posibilitando la actuación antijurídica, abusiva, e incluso 
al margen de la buena fe», por lo que «el único derecho de reunión que en lugar público 
se reconoce en el art. 21.2 es el que necesariamente se ha de ejercer comunicándolo 
previamente a la autoridad» (STC 36/1982, de 16 de junio, FJ 6; seguida también en 
STC 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2).
Del mismo modo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos considera que este tipo 
de requisitos –como la notificación previa– no representan un obstáculo para el derecho 
de reunión amparado por el art. 11 CEDH, al permitir conciliar su ejercicio con los 
derechos o intereses legales de terceros –incluida la libertad de movimiento–, o con el 
objetivo  de  prevenir  desórdenes  o  conductas  delictivas  (SSTEDH  de  7  de  octubre 
de 2008, caso Eva Molnár c. Hungría, § 37; de 27 de enero de 2009, caso Samüt 
Karabulut c. Turquía, § 35; de 10 de julio de 2012, caso Berladir y otros c. Rusia, § 39 
y 42, y de 15 de octubre de 2015, caso Kudrevićius y otros c. Lituania, § 147 y 148).
Por otra parte, en relación con la extemporaneidad de la resolución administrativa 
que imponga condiciones al ejercicio del derecho de reunión, hemos señalado que 
además de suponer –en todo caso– una infracción de la legalidad ordinaria, puede 
entrañar también una conculcación del derecho fundamental de reunión y tener, por 
tanto,  trascendencia  constitucional;  así  ocurre,  por  ejemplo,  cuando  ese  retraso 
«responda a un ánimo dilatorio con el objetivo de impedir o entorpecer el ejercicio del 
derecho o cuando impida que los órganos judiciales se pronuncien con anterioridad a la 
fecha  de  celebración  de  la  concentración  programada  por  los  organizadores» 
[STC 66/1995, FJ 2; seguida por SSTC 90/2006, de 27 de marzo, FJ 2 e), y 24/2015, 
de 16 de febrero, FJ 3].
e)  El segundo requisito previsto en el art. 21.2 CE para poder limitar, modular e 
incluso prohibir el ejercicio del derecho de reunión consiste en que «existan razones 
fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes». En 
cuanto al contenido del límite previsto, siguiendo la doctrina establecida en la ya citada 
STC 66/1995, FJ 3, la noción de orden público con peligro para personas o bienes «debe 
analizarse en el contexto del precepto constitucional del que forma parte, es decir, como 
límite del derecho fundamental de reunión en lugares de tránsito público»; y, desde esta 
perspectiva, «se refiere a una situación de hecho, el mantenimiento del orden en sentido 
material en lugares de tránsito público, no al orden como sinónimo de respeto a los 
principios y valores jurídicos y metajurídicos que están en la base de la convivencia 
social y son fundamento del orden social, económico y político». Asimismo, hemos 
precisado que la alteración del orden público «no es sinónimo de utilización de la 
violencia sobre personas o cosas por parte de quienes participan en las concentraciones 
[…]. Si la cláusula "con peligro para personas o bienes" fuese sinónimo de reunión no  s
pacífica no cabría otra alternativa que su prohibición, puesto que se trataría de una  oe.
acción ajena o no integrada en el referido derecho» (STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3). w.
Conforme a lo anteriormente expuesto, la posibilidad de prohibir la celebración de  819ww
rfuenudnaiodnaess»  epna rlau gcaornecsl udire q turáen sseit op upeúdbali cpor oyd umcairn uifneast a«csiiotunaecsi óenx digee  dqeuseo redxeinst amna t«erraiazlo»n eens 
e2l8 l4u/g2a0r0 5d,e  dterá 7n sditeo  npoúvbileicmob arefe, cFtaJd 3o,  [ye n9t0re/2 o0t0ra6s, ,d SeS 2T7C d 4e2 m/2a0r0z0o,,  dFeJ  124 b d)e].  fPeobrr e«rroa,z FoJn e2s;   BOE-A-cable e
fundadas» para prohibir una concentración se ha de entender que no basta «la mera 
sospecha o la posibilidad de que la misma produzca esa alteración, sino que quien 
adopta  esta  decisión  debe  poseer  datos  objetivos  suficientes,  derivados  de  las 
circunstancias  de  hecho  concurrentes  en  cada  caso,  a  partir  de  los  que  cualquier 
persona en una situación normal pueda llegar racionalmente a la conclusión, a través de 
un proceso lógico basado en criterios de experiencia, que la concentración producirá con 
toda  certeza  el  referido  desorden  público  –naturalmente,  con  toda  la  certeza  o  la 
seguridad que puede exigirse a un razonamiento prospectivo aplicado al campo del 
comportamiento  humano–»  (STC  66/1995,  de  8  de  mayo,  FJ  3).  Y  por  «desorden 
material» «el que impide el normal desarrollo de la convivencia ciudadana en aspectos 
que afectan a la integridad física o moral de personas o a la integridad de bienes 
públicos o privados» (STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3).
En este sentido, las dificultades circulatorias o de tránsito público derivadas de la 
ocupación instrumental de las calzadas por el ejercicio de este derecho de reunión solo 
en  supuestos  muy  concretos  –como  los  que  provoquen  colapsos  circulatorios  que 
imposibiliten la prestación de servicios esenciales con incidencia en la seguridad de 
personas o bienes– podrá concluirse que conllevan una alteración del orden público con 
peligro para personas o bienes, y ello porque en una sociedad democrática el espacio 
urbano no es solo un ámbito de circulación, sino también un espacio de participación 
[SSTC 59/1990, de 29 de marzo, FJ 8; 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3; 90/2006, de 27 de 
marzo, FJ 2 c), y 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 4]. Incluso, hemos descartado que la 
reiteración en el ejercicio del derecho de reunión suponga, en sí misma, una alteración 
del  orden  público  porque  rompa  el  equilibrio  de  todos  los  derechos  afectados 
(STC 24/2015, de 16 de febrero, FJ 4, y las sentencias allí citadas); sin perjuicio de que, 
en determinados casos –como puede suceder si se pretende la ocupación indefinida o 
excesivamente  prolongada  en  el  tiempo  de  un  espacio–,  se  pueda  condicionar 
motivadamente  su  ejercicio  o  prohibirlo  llegado  el  caso  (STC  193/2011,  de  12  de 
diciembre, FJ 5, y las allí citadas).
En  la  misma  línea  se  ha  venido  expresando  el  Tribunal  Europeo  de  Derechos 
Humanos, al considerar que cualquier manifestación en un lugar público es susceptible 
de  causar  un  cierto  desorden  en  el  desarrollo  de  la  vida  cotidiana  –incluida  la 
obstaculización de la circulación– que en principio ha de ser tolerado con el fin de que el 
derecho de reunión no carezca de contenido, pero que no se justifica en todo caso, ni 
para toda molestia –como el bloqueo completo de las vías de circulación esenciales– 
[SSTEDH de 5 de marzo de 2009, caso Barraco c. Francia, § 43 y 48, y de 15 de octubre 
de 2015, caso Kudrevićius y otros c. Lituania, § 155, 170 y 173, y las allí citadas].
Si tras la ponderación de todas las circunstancias específicas concurrentes en la 
reunión  que  pretende  llevarse  a  cabo,  la  autoridad  competente  concluye  que 
efectivamente hay razones fundadas para prohibirla, deberá: «a) motivar la resolución 
correspondiente (STC 36/1982); b) fundarla, esto es, aportar las razones que le han 
llevado a la conclusión que de celebrarse se producirá la alteración del orden público 
proscrita; y, c) justificar la imposibilidad de adoptar las medidas preventivas necesarias 
para conjurar esos peligros y permitir el efectivo ejercicio del derecho fundamental» 
(SSTC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3, y 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2). En todo caso, 
antes de prohibir el ejercicio del derecho fundamental, deberá la autoridad competente 
«proponer, aplicando criterios de proporcionalidad, las modificaciones de fecha, lugar o 
duración al objeto de que la reunión pueda celebrarse, pues solo podrá prohibirse la 
concentración en el supuesto de que, por las circunstancias del caso, estas facultades  s
de introducir modificaciones no puedan ejercitarse» (STC 42/2000, de 14 de febrero,  oe.
FJ 2). Y si aun así persisten dudas sobre la producción de efectos indeseados para el  w.
orden público, «una interpretación sistemática del precepto constitucional lleva a la  819ww
pnreocheisbairr ilaa  raepalilcizaaccióiónn  ddeel  lpar icnocnipcieon dtrea cfiaóvno»r  (lSibTeCrt a6t6is/ 1y9 9a5 l,a d ceo 8n sdigeu mieanyteo , iFmJp 3o)s.ibilidad de
el trEanxisscteu rtsaom dbeié lna sla m piossmibaisli dsaed  pdreo dpurzochaib iur nlaas v ruelnuenrioanceiósn  od em alonsif elísmtaitceiso nseesñ acluaadnodso.  Eenn   BOE-A-cable e
estos casos, la extralimitación en su ejercicio sitúa al participante en la concentración al 
margen  del  derecho  fundamental  de  reunión.  Es  por  ello  que  «la  autoridad  pueda 
adoptar, dentro del ámbito del principio de proporcionalidad, las medidas que considere 
necesarias  para  el  mantenimiento  de  dicho  orden,  evitando  el  citado  peligro  para 
personas, bienes o valores constitucionales. De ahí que la legitimidad constitucional de 
estas medidas dependa de que exista el presupuesto de hecho que habilita su adopción: 
que los participantes en la manifestación hayan transgredido los límites del derecho de 
reunión o que no hayan cumplido con el deber previo de comunicación. Por ello, en el 
caso de que sea necesario, la acreditación de la concurrencia de estas circunstancias 
corresponderá a la autoridad que exige el respeto de los referidos límites (STC 56/1990, 
de 29 de marzo, FFJJ 6 y 9)» (STC 42/2000, FJ 2).
En sentido similar, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos viene interpretando el 
término «restricciones» –interferencias– del derecho de reunión ex art. 11 CEDH, en 
cuanto incluye medidas adoptadas antes o durante el desarrollo de la manifestación, e 
incluso las de carácter sancionador adoptadas posteriormente [SSTEDH 26 de abril 
de 1991, caso Ezelin c. Francia, § 39; de 3 de octubre de 2013, caso Kasparov y otros c. 
Rusia, § 84; 12 de junio de 2014, caso Primov y otros c. Rusia, § 93, y de 31 de julio 
de 2014, caso Nemtsov c. Rusia, § 73). Y ante cualquier restricción del derecho de 
reunión, efectúa un test en tres niveles sobre su conformidad: previsión de la medida 
limitadora en la ley; fin o fines legítimos de la restricción (protección de derechos o 
intereses); y necesidad de la medida en una sociedad democrática, como necesidad 
social imperiosa, para el logro del fin o fines pretendidos [SSTEDH de 11 de abril 
de 2013, caso Vyerentsov c. Ucrania, § 51, y de 15 de octubre de 2015, caso Kudrevićius 
y otros c. Lituania, § 102].
C)  Expuesta,  en  sus  rasgos  esenciales,  nuestra  doctrina  sobre  el  derecho  de 
reunión (art. 21 CE), iniciaremos nuestro examen por las quejas planteadas en relación 
con el art. 36.2 LOPSC que tipifica como infracción grave:
«La perturbación grave de la seguridad ciudadana que se produzca con ocasión de 
reuniones o manifestaciones frente a las sedes del Congreso de los Diputados, el 
Senado  y  las  asambleas  legislativas  de  las  comunidades  autónomas,  aunque  no 
estuvieran reunidas, cuando no constituya infracción penal.»
Entienden los recurrentes que el precepto incurre en una restricción injustificada del 
derecho fundamental de reunión y manifestación (art. 21 CE), por un doble motivo: por 
una parte, el bien jurídico cuya tutela se pretende carece de justificación, puesto que la 
finalidad de garantizar la independencia e inviolabilidad de la actividad parlamentaria, ex 
art. 77 CE, alcanza su sentido solo cuando las Cámaras legislativas estén reunidas. Y, 
por  otra  parte,  su  aplicación  no  exige  el  cumplimiento  de  los  límites  previstos 
específicamente en el art. 21.2 CE, ya que la simple ausencia de la previa comunicación 
genera «la perturbación grave de la seguridad ciudadana».
La abogacía del Estado rechaza que el tipo infractor incurra en indefinición y sostiene 
que el bien jurídico tutelado son tanto los edificios o sedes parlamentarias por su 
especial significación institucional, como la propia actividad parlamentaria. Es por ello 
que su aplicación procede cuando se produzcan ciertos desórdenes públicos ante las 
sedes parlamentarias susceptibles de dificultar o perturbar el legítimo ejercicio de sus 
funciones, sin llegar al resultado de impedirlo o representar un intento de invasión de las 
mismas. s
Conforme a estas alegaciones, la presente impugnación se sitúa en el ámbito de  oe.
ccasouednádmsleeitssisti bu pslcaeeirosala.nn maR lleeeanssso t asrlveririesavrtse r,si c oe(cbbli o)re endj eeeersfsci ntidacirei  ocle  uldd eseesirlgt einódcinehfi roccea ocddnheoto r  odredveuee ln ratrii óedpnuar ne qeivóuxisneigi ó eyrne   (mslaeu)ag ltenaaxilnf aed msceto airnnceasisórtt inrtaui c cfqcriieuoónénnt a evdlm aealo e ernlesateess     2020-16819n https://www.
derecho fundamental que regula el art. 36.2 LOPSC; (c) verificar a qué fines legítimos
constitucionalmente se orienta esa limitación y si es idónea para lograrlo; y, en fin, (d) 
comprobar si el art. 36.2 LOPSC persigue dichos fines de un modo proporcionado.
a)  Sobre la cuestión inicial, procede reiterar que el espacio urbano no es solo un 
ámbito de circulación, sino también un espacio de participación [SSTC 66/1995, de 8 de 
mayo, FJ 3, y 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 4]. Cabe añadir que desde la óptica de la 
participación democrática, que es la relevante para el derecho de reunión, las distintas 
demarcaciones del espacio urbano no tienen por qué resultar indiferentes para los 
organizadores de una reunión, los cuales pueden preferir unas ubicaciones a otras por 
adecuarse en mayor medida a la efectividad del mensaje que se proponen transmitir.
Como  el  tribunal  ha  declarado,  el  «lugar  de  concentración»  reviste  importancia 
central  en  la  configuración  del  derecho  de  reunión,  «ya  que  está  íntimamente 
relacionado con el objetivo de publicidad de las opiniones y reivindicaciones perseguido 
por los promotores por lo que ese emplazamiento condiciona el efectivo ejercicio del 
derecho. En realidad, en ciertos tipos de concentraciones el lugar de celebración es para 
los organizadores la condición necesaria para poder ejercer su derecho de reunión en 
lugares de tránsito público, puesto que del espacio físico en el que se desenvuelve la 
reunión depende que el mensaje que se quiere transmitir llegue directamente a sus 
destinatarios principales» (por todas, STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3).
Las zonas que se ubican frente a las sedes parlamentarias son lugares que los 
convocantes de una reunión o manifestación pueden considerar particularmente idóneos 
para el ejercicio del derecho de reunión en lugar de tránsito público y de manifestación 
por dos motivos bien diferenciados.
El primero se conecta con la función del órgano legislativo y adquiere relevancia 
cuando se halla reunido en alguna de sus composiciones. Quienes convoquen la reunión 
pueden juzgar necesario realizarla ante la sede del órgano legislativo y en tiempo en que 
esté  funcionando  en  alguna  de  sus  composiciones,  al  entender  que  expresar  sus 
reivindicaciones en ese lugar y en ese tiempo es la vía más apropiada para que «el 
mensaje que quieren transmitir llegue directamente a sus destinatarios principales» (por 
todas, STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3). Si este fuese el único argumento que pudiera 
motivar que los organizadores escogieran desarrollar la reunión frente a las sedes 
parlamentarias, solo podrían hacer valer esta preferencia locativa mientras las Cortes 
estuviesen operativas en una u otra de sus modalidades de actuación.
Ahora bien, esta no es la única explicación que, conforme a la comunicación de ideas 
y reivindicaciones a que sirve el art. 21 CE, puede guiar a los organizadores a localizar la 
reunión ante sedes parlamentarias. Hay un segundo motivo para adoptar esta decisión, 
que se desliga de la actividad de las Cortes y se relaciona más bien con su especial 
valor  institucional.  El  órgano  legislativo,  aunque  no  esté  albergando  actos 
parlamentarios,  conserva  intacta  su  alta  relevancia  institucional  y  este  dato  puede 
constituir justificación suficiente que conduzca a los organizadores a preferir este lugar 
frente a cualquier otro para realizar un ejercicio concreto del derecho de reunión o 
manifestación.
El Tribunal concluye, a partir lo dicho, que el sentido propio del derecho ex art. 21 CE 
permite a los organizadores de reuniones o manifestaciones optar por celebrarlas frente 
a las sedes parlamentarias, ya esté operando en ese momento alguno de sus órganos, 
ya se hallen inactivas. El art. 21 CE se opone, en principio, a que la autoridad prohíba 
tales reuniones por el mero hecho de estar destinadas a tener lugar frente a las sedes 
parlamentarias. Solo podrá prohibirlas en caso de que razone que una concreta reunión 
de este tipo presente circunstancias específicas que razonable y proporcionadamente  e.
justifiquen la restricción del derecho fundamental reconocido en el art. 21 CE. w.b
También expresa este criterio la STEDH de 27 de noviembre de 2012, caso Sáska c.  819ww
uHnu ndgíraía ,e n§  2q1u ea  n2i3n,g quunea  edxea msuinsó  floar mpraochiiobniceisó no drgeá unnicaa sre utennióían  fargeennted aadl aP aarclatimviednatdo.  eEnl 
Tderirbeucnhaol  Eduer oepleegoi rd eh oDrae,r eluchgoasr  yH ummoadnaolisd aadfierms ód e(i ) laq uree uenl idóenr,e dcheon trdoe  dreeu nloiós nl íimncitleusy ed eell 
art. 11.2 CEDH; y (ii) que la única razón que la policía expresó para prohibir la reunión (a
saber, que se afectaría a las labores de los parlamentarios) no constituía una restricción 
del derecho de reunión que fuese necesaria en el caso concreto, pues el día programado 
al efecto el Parlamento no registraba actividad alguna de sus órganos.
Este pronunciamiento del Tribunal Europeo de Derechos Humanos reconoce el valor 
simbólico de la sede parlamentaria al estimar justificado que los organizadores escojan 
ese lugar para sus  reuniones  públicas aunque  el  Parlamento no esté reunido. Sin 
embargo, la restricción del derecho de reunión que en esa sentencia se enjuicia no 
consistía en la previsión de un tipo infractor ligado a la alteración grave de la seguridad 
ciudadana con ocasión de reuniones ante el Parlamento. Por tanto, la ponderación allí 
realizada no prejuzga el enjuiciamiento que ahora se nos demanda acerca de si el límite 
para el derecho de reunión que conlleva art. 36.2 LOPSC es constitucional, cuestión que 
examinamos a continuación.
b)  El  derecho  de  reunión  comprende  el  de  elegir  el  lugar  de  su  ejercicio  y 
especialmente el de decidir ejercerlo ante sedes parlamentarias (STEDH, caso Sáska c. 
Hungría, § 21). Pero este derecho no es ilimitado. Requiere que se comunique a la 
autoridad, que se desarrolle según las alteraciones razonablemente necesarias que la 
autoridad  señale  y  que  con  ocasión  de  su  ejercicio  no  se  perturbe  la  seguridad 
ciudadana. La reunión frente a las sedes parlamentarias que desconozca estos límites 
supondrá que el ejercicio del derecho sea irregular (pudiendo las autoridades actuar 
proporcionadamente  para  restablecer  la  legalidad),  pero  no  necesariamente  que 
constituya una infracción administrativa. Dichas reuniones ante las sedes parlamentarias 
solo resultarán sancionables cuando, con ocasión de ellas, se realicen conductas que la 
norma ha calificado expresamente de infracción.
El art. 36 LOPSC tipifica como infracción grave de un modo genérico la producción 
de desórdenes en la vía pública (apartado 3) y la obstrucción que pretenda impedir a 
autoridades y empleados públicos el ejercicio legítimo de sus funciones (apartado 4). 
Contrasta  con  ese  carácter  genérico  de  los  arts.  36.3  y  36.4  LOPSC  la  previsión 
contenida en el art. 36.2 LOPSC, pues en este último precepto se tipifica de un modo 
específico la perturbación grave de la seguridad ciudadana que se produzca con ocasión 
de reuniones o manifestaciones frente a sedes parlamentarias.
El legislador, mediante este recurso al principio de especialidad, atiende de un modo 
particular a la singular importancia que reviste en un Estado democrático el derecho de 
convocar reuniones o manifestaciones frente a las sedes parlamentarias, cuyo ejercicio 
pudiera resultar indebidamente desalentado si se estableciese como infracción grave la 
producción de cualesquiera desórdenes acaecidos con motivo de las referidas reuniones 
o manifestaciones. El art. 36.2 LOPSC evita este efecto desaliento al tipificar como tal 
infracción únicamente las conductas que, con ocasión de las mencionadas reuniones o 
manifestaciones,  den  lugar  a  una  perturbación  grave  de  la  seguridad  ciudadana, 
previsión que comprende las actuaciones o comportamientos que dañan de un modo 
intenso a personas o bienes (o que entrañan un riesgo agravado de que se produzca ese 
resultado lesivo), así como las que obstruyen sensiblemente el funcionamiento de los 
órganos legislativos.
El  art.  36.2  LOPSC,  además,  excluye  de  su  ámbito  de  aplicación  aquellas 
perturbaciones graves de la seguridad ciudadana que sean constitutivas de infracción 
penal.  Con  el  fin  de  garantizar  la  inviolabilidad  de  las  Cortes  Generales  y  de  sus 
miembros consagrada en el art. 66.3 CE [por todas, STC 123/2017, de 2 de noviembre, 
FJ 2 B) c)], el art. 494 CP sanciona la conducta de quienes promuevan o presidan 
manifestaciones  o  reuniones  ante  las  sedes  legislativas,  cuando  estén  reunidas,  s
«alterando su normal funcionamiento»; el art. 77.1 CE prohíbe que las Cámaras puedan  oe.
recibir peticiones directas por manifestaciones ciudadanas; y los arts. 495 y 498 CP  w.
tipifican como delitos, respectivamente, el intento de penetrar en las sedes legislativas  819ww
«inptiamraid apcreiósne nptaarra e nim ppeerdsiro naa  sou sc omleiectmivbarmose n«tea spisettiric iao nseuss» ,r eou neilo neemsp»l,e oc odaer tavri o«lelan cliiab roe 
manifestación de sus opiniones o la emisión de su voto».
c)  El art. 36.2 LOPSC, en tanto que prevé un tipo infractor que se realiza con 
ocasión de una reunión o manifestación, constituye una restricción legal para el ejercicio 
de este derecho [SSTEDH de 26 de abril de 1991, caso Ezelin c. Francia, § 39, y de 31 
de julio de 2014, caso Nemtsov c. Rusia, § 73]. Será una restricción constitucional si se 
orienta a la realización de un fin legítimo y la medida que contiene es idónea para 
alcanzar ese fin.
Las sedes parlamentarias, como se adelantó en el epígrafe a), revisten una doble 
transcendencia que las hace dignas de protección jurídica. Por un lado, albergan el 
desenvolvimiento efectivo de las funciones representativas por medio del funcionamiento 
del órgano legislativo en sus distintas formas y composiciones. Por otro lado, resulta 
inherente  a  ellas,  incluso  cuando  están  inactivas,  su  carácter  de  representación 
institucional de la voluntad popular, de modo que constituyen un símbolo del más alto 
valor constitucional.
Este tribunal aprecia, atendiendo a esa doble relevancia de las sedes parlamentarias, 
que el art. 36.2 LOPSC se orienta a evitar que la perturbación grave de la seguridad 
ciudadana  con  ocasión  de  reuniones  o  manifestaciones  ante  las  instituciones 
parlamentarias (i) impida el normal funcionamiento del órgano parlamentario en sus 
distintas  formas y  composiciones o  (ii) produzca una desconsideración del símbolo 
encarnado en las sedes parlamentarias que razonablemente pueda coadyuvar por sí 
misma, o mediante la incitación de otras conductas, a que se ponga en riesgo la 
tranquilidad y convivencia ciudadanas [art. 3 c) LOPSC] o a que, de un modo más 
general, se condicione a otros ciudadanos el libre ejercicio de sus derechos y libertades 
reconocidos por el ordenamiento jurídico [art. 3 a) LOPSC].
Establecer  como  conducta  sancionable  la  perturbación  grave  de  la  seguridad 
ciudadana en las circunstancias indicadas por el art. 36.2 LOPSC constituye una medida 
idónea para el logro efectivo de los dos fines legítimos a que ese precepto legal sirve. 
Que el art. 36.2 LOPSC prevea que esta infracción también se consuma cuando la 
referida conducta tiene lugar sin estar reunidos los órganos parlamentarios no altera este 
juicio de idoneidad, pues se trata de una medida eficaz para la realización efectiva del 
segundo de los fines que hemos declarado que persigue este precepto legal, dado que 
los órganos legislativos que albergan las sedes parlamentarias tienen una especial 
significación institucional e incorporan un valor simbólico que está plenamente vigente 
aun en los momentos en que ninguna de sus composiciones está reunida.
d)  El art. 36.2 LOPSC para realizar con efectividad los dos fines legítimos indicados 
–normal  funcionamiento  de  las  Cortes  y  preservación  de  su  especial  significación 
institucional– tipifica como infracción la perturbación grave de la seguridad ciudadana 
cuando se produce en las circunstancias ya reseñadas. Esta medida, por tanto, solo 
convierte en sancionable las conductas que, con ocasión de las mencionadas reuniones, 
dañen de un modo intenso a personas o bienes (o entrañen un riesgo agravado de que 
se  produzca  ese  resultado  lesivo),  así  como  las  que  obstruyan  sensiblemente  el 
funcionamiento de los órganos legislativos.
Este Tribunal concluye, a partir de estas consideraciones, que la previsión contenida 
en el art. 36.2 LOPSC es constitucional, pues el valor cualificado cuya garantía se 
pretende por la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana no se difumina, si 
consideramos  que  el  precepto,  además,  contiene  dos  bienes  jurídicos,  por  estar 
encaminados a proteger, de un lado, la especial significación institucional que tienen las 
cámaras legislativas, de fundamental relevancia en un Estado de Derecho y, de otro, el 
normal funcionamiento de estos órganos parlamentarios. s
Ello también lleva consigo la plena constitucionalidad del apartado segundo, en su  oe.
integridad, comprendiendo los términos «aunque no estuvieren reunidas». w.
En suma, en este caso, no se desincentiva el ejercicio del derecho de reunión (art. 21  819ww
CE) y se salvaguarda el normal funcionamiento de los órganos legislativos.
en  Dco) neExiló anr t.c 3o7n. 1e Ll OaSrtP. C3,0 e.3n  eqlu qeu ed esfein teip ifqicuaié unneas  insefr accocinósnid leevraer,á hna  osridgoa nimizapduogrneasd oo, 
promotores a los efectos de esta ley. El texto de las disposiciones cuestionadas es el 
siguiente:
«Artículo 37.  Infracciones leves.
1.  La celebración de reuniones en lugares de tránsito público o de manifestaciones, 
incumpliendo  lo  preceptuado  en  los  artículos  4.2,  8,  9,  10  y  11  de  la  Ley 
Orgánica 9/1983, de 15 de julio, cuya responsabilidad corresponderá a los organizadores 
o promotores».
«Artículo 30.  Sujetos responsables.
[…]
3.  A los efectos de esta Ley se considerarán organizadores o promotores de las 
reuniones  en  lugares  de  tránsito  público  o  manifestaciones  las  personas  físicas  o 
jurídicas que hayan suscrito la preceptiva comunicación. Asimismo, aun no habiendo 
suscrito  o  presentado  la  comunicación,  también  se  considerarán  organizadores  o 
promotores quienes de hecho las presidan, dirijan o ejerzan actos semejantes, o quienes 
por  publicaciones  o  declaraciones  de  convocatoria  de  las  mismas,  por  las 
manifestaciones orales o escritas que en ellas se difundan, por los lemas, banderas u 
otros  signos  que  ostenten  o  por  cualesquiera  otros  hechos  pueda  determinarse 
razonablemente que son directores de aquellas».
Los reproches que se formulan al art. 37.1 LOPSC no pueden analizarse de forma 
aislada, sino atendiendo a lo previsto en el art. 30.3 LOPSC. Los recurrentes derivan de 
ambas disposiciones una restricción desproporcionada del derecho de reunión en una 
sociedad democrática. La razón es que se podrá sancionar a aquellos ciudadanos que 
simplemente hayan tomado parte en una concentración pacífica espontánea o que no 
haya sido previamente comunicada. Esta solución colisionaría con la jurisprudencia del 
Tribunal Europeo de Derechos Humanos en cuanto al tratamiento a las manifestaciones 
pacíficas no comunicadas.
El abogado del Estado manifiesta que el precepto, conforme al principio de legalidad 
sancionadora (art. 25.1 CE), tiene por objeto precisamente sancionar la celebración de 
reuniones en lugares de tránsito público o manifestaciones, sin comunicación previa a la 
autoridad competente, requisito este de orden constitucional (art. 21.2 CE), lo que sitúa 
al organizador o promotor al margen del derecho fundamental de reunión. Rechaza, 
asimismo, las quejas contra el art. 30.3 LOPSC, defendiendo la mayor precisión que el 
precepto  aporta  al  tipo  infractor,  al  sustituir  el  término  «inspiradores»  por  el  de 
«directores» de las reuniones o manifestaciones.
a)  El art. 37.1 LOPSC tipifica el incumplimiento por las reuniones y manifestaciones 
de los requisitos legales previstos en la Ley Orgánica reguladora del derecho de reunión, 
a la que, de este modo, viene a dotar de un respaldo sancionador. En concreto, se 
castiga la no adopción de medidas para garantizar el buen orden, cuya responsabilidad 
compete  a  los  organizadores  o  promotores  (art.  4.2);  la  omisión  del  deber  de 
comunicación previa (art. 8), o no ajustar el escrito de comunicación previa al contenido 
determinado  en  la  Ley  (art.  9);  llevar  a  cabo  la  reunión  o  manifestación  pública 
contradiciendo lo dispuesto por la autoridad gubernativa en su resolución, positivamente 
–cuando no se ajusta a lo comunicado– o negativamente, si ha sido prohibida o se han 
modificado algunos de sus elementos (art. 10) o a lo acordado por la autoridad judicial  e.
(art. 11). Se sancionan, por tanto, las manifestaciones o reuniones no comunicadas; las  w.b
comunicadas  que  no  se  ajustan  al  contenido  comunicado  o  a  las  modificaciones  819ww
introEdlu cpirdeacse ppotor  las ea uftuonriddaamd ecnotma peente nhtee cyh loass  porbojheitbividoas s yp ofrá lcai lmauetnotreid acdo ngsutbaetarnbaletisv aq.ue
aolferejácnedno scee rdteez fao rma ulloasc iocniueds aadbaienrotsa s,p avarag acso on oimceprr edceis aasn, tpeomr alon oq ueel  sáamtisbfiatoc e perlo csacrnitoon, 
de la previsibilidad (STC 169/2001, de 16 de julio, FJ 6, y STEDH de 15 de octubre
de 2015, caso Kudrevićius y otros c. Lituania, § 108 y 109). Por ello, desde el punto de 
vista del principio de taxatividad (art. 25.1 CE) y de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), 
ningún reproche de inconstitucionalidad cabe hacer al tipo infractor del art. 37.1 LOPSC.
Del mismo modo, el precepto per se tampoco supone una limitación injustificada o 
desproporcionada del derecho de reunión, ni provoca un efecto desalentador de su 
ejercicio. Como hemos declarado, estamos ante un derecho fundamental cuyo ejercicio 
«se impone por su eficacia inmediata y directa», y, en este sentido, el cuestionado 
precepto de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana enlaza con la 
posibilidad  de  que  las  autoridades  competentes  adopten  las  medidas  necesarias  y 
proporcionadas para lograr un equilibrio entre la protección de los derechos y bienes de 
terceros y el ejercicio en libertad del derecho de manifestación (STC 66/1995, de 8 de 
mayo, FJ 2). Sin embargo, los recurrentes focalizan sus quejas en un incumplimiento 
concreto de la Ley Orgánica reguladora del derecho de reunión y para un caso concreto: 
a  saber,  sancionar  las  manifestaciones  pacíficas  no  comunicadas,  lo  que  implica 
cuestionar o matizar la exigencia del requisito del «deber de comunicación previa» en 
estos supuestos; invocando además una eventual colisión con la jurisprudencia del 
Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Nuestra doctrina sobre el deber de comunicación previa ya ha sido expuesta en el 
apartado B), letra d) de este mismo fundamento jurídico, y a ella nos remitimos para 
evitar reiteraciones innecesarias. También allí nos hicimos eco de la jurisprudencia del 
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que no ve en la exigencia de una «notificación 
previa»  un  obstáculo  para  el  derecho  de  reunión  ex  art.  11  CEDH.  Pero  ante  las 
alegaciones de los recurrentes, es necesario examinar la posición del Alto Tribunal 
europeo  en  lo  que  atañe  a  la  exigencia  de  este  requisito  en  relación  con  las 
manifestaciones pacíficas no comunicadas o espontáneas.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos entiende, en clara sintonía con nuestra 
doctrina, que el requisito de la «notificación previa» no invade la esencia del derecho de 
reunión, siempre que su finalidad sea permitir a las autoridades garantizar el buen orden 
de su desarrollo, mediante la adopción de medidas razonables y adecuadas (SSTEDH 
de 23 de octubre de 2008, caso Sergey Kuznetsov c. Rusia § 42, y de 12 de junio 
de 2014, caso Primov y otros c. Rusia, § 117). Ya que los Estados tienen derecho a exigir 
una notificación previa, estos también pueden imponer sanciones a quienes participen en 
una manifestación que no haya cumplido con este requisito, siempre que la sanción esté 
prevista en ley y sea proporcionada (STEDH Kudrevićius y otros c. Lituania, § 148 y 149, 
y las allí citadas). No obstante, la ausencia de notificación previa y la consiguiente 
ilegalidad de la manifestación no da carta blanca a las autoridades, las cuales siguen 
estando constreñidas por el principio de proporcionalidad derivado del art. 11 CEDH 
(STEDH Primov y otros c. Rusia, § 119); dicho de otro modo, por la necesidad de 
realizar, en cada caso, un juicio de proporcionalidad, atendiendo, entre otros, al interés 
público que estaba en juego y al riesgo que representaba la celebración de la reunión o 
manifestación (STEDH Kudrevićius y otros c. Lituania, § 151).
Al enjuiciar las manifestaciones no comunicadas –manifestaciones «ilegales» frente 
a manifestaciones «prohibidas»– (STEDH Kudrevićius y otros c. Lituania, § 149), el 
Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha venido demandando a las autoridades 
nacionales un cierto grado de tolerancia hacia las mismas en función de las especiales 
circunstancias que en cada caso concurran. Circunstancias tales como la ausencia de 
riesgos para la seguridad o de desórdenes públicos (STEDH de 24 de julio de 2012, 
caso Fáber c. Hungría, § 47), los niveles mínimos de ruidos o molestias ocasionados  s
(STEDH de 15 de noviembre de 2018, caso Navalnyy c. Rusia, § 129 y 130), o la  oe.
duración y alcance de la perturbación pública (STEDH de 5 de enero de 2016, caso  w.
Frumkin  c.  Rusia,  §  97).  En  el  concreto  caso  de  las  manifestaciones  pacíficas  819ww
ejusrpisopnrutádneenacsia , ola  cnuoa l csoem puuneidcea dsains,t etiezla r Ternib ulonsa ls igEuuiernotpeeso e xhtrae miodso:  i)c llaa raifiucsaenndcoia  dsue 
rneoutinfiicóanc, iósnie mprperveia q puuee cdoen ncuor rsaenr  seusfpiceiceinatlee sp cairrac ujunssttiafinccaira su nya  loress tpraicrctiicóinp adnetel sd enroe chhaoy adne   BOE-A-cable e
realizado ninguna conducta ilegal (SSTEDH de 17 de julio de 2007, caso Bukta y otros c. 
Hungría, § 36, y de 14 de octubre de 2014, caso Yilmaz Yildiz y otros c. Turquía, § 42 
y 45); ii) las especiales circunstancias han sido concretadas en la existencia de un 
evento o acontecimiento político actual, siendo además la manifestación necesaria para 
dar una respuesta inmediata al mismo (STEDH Kudrevićius y otros c. Lituania, § 155).
A la vista de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos expuesta 
y, en sintonía con nuestra doctrina, debemos rechazar las tachas de inconstitucionalidad 
alegadas por los recurrentes. La exigencia de la previa comunicación a la autoridad 
competente no supone una interferencia o restricción desproporcionada del derecho de 
reunión; y tampoco lo supone que su ausencia sea susceptible de ser sancionada 
mediante una infracción tipificada en la ley y proporcionada, como se desprende de su 
carácter leve. Ello no exime a las autoridades de realizar en la aplicación del tipo 
infractor  el  oportuno  juicio  de  proporcionalidad  a  los  efectos  de  salvaguardar  y  no 
desincentivar el ejercicio del derecho de reunión (STC 66/1995, FJ 2), y con mayor razón 
en algunos casos, como los de las manifestaciones espontáneas, atendiendo a las 
circunstancias  concurrentes,  como  respuesta  inmediata  a  un  evento  político  actual, 
ausencia de conductas ilegales o riesgo efectivo para la seguridad ciudadana.
Respecto a dicho planteamiento, cumple ahora recordar que la eventualidad de un 
uso desviado de la norma no puede servir de fundamento para su anulación. Como 
señaló la STC 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 7, «"la mera posibilidad de un uso 
torticero de las normas no puede ser nunca en sí misma motivo bastante para declarar la 
inconstitucionalidad de estas, pues aunque el Estado de Derecho tiende a la sustitución 
del gobierno de los hombres por el gobierno de las leyes, no hay ningún legislador, por 
sabio que sea, capaz de producir leyes de las que un gobernante no pueda hacer mal 
uso" (STC 58/1982, de 27 de julio, FJ 2, en el mismo sentido SSTC 132/1989, de 18 de 
julio, FJ 14; 204/1994, de 11 de julio, FJ 6; 235/2000, de 5 de octubre, FJ 5, y 134/2006, 
de 27 de abril, FJ 4)» [en el mismo sentido, STC 42/2018, de 26 de abril, FJ 5 b)].
b)  Ahora bien, la tacha formulada a la infracción administrativa examinada deriva de 
su lectura conjunta con el art. 30.3 LOPSC, pues la responsabilidad por dicha infracción 
se atribuye a quienes sean los organizadores o promotores del acto público reivindicativo 
(lo mismo ocurre en el supuesto previsto en el art. 35.1, párrafo segundo, LOPSC, que 
no ha sido, sin embargo, objeto de impugnación), lo que a juicio de los recurrentes 
permite extender la sanción a cualquier persona que participe en la reunión pacífica no 
comunicada.  Antes  de  examinar  el  precepto,  debemos  destacar  que  la  figura  del 
promotor u organizador no resulta ajena a nuestro ordenamiento jurídico. Además de en 
las normas precedentes en materia de seguridad ciudadana, ya se contemplaba en la 
Ley  reguladora  del  derecho  de  reunión,  en  cuyo  art.  4  se  entra  a  regular  la 
responsabilidad subsidiaria de los organizadores o promotores frente a los daños que los 
participantes en ellas puedan causar a terceros, a los solos efectos civiles. E igualmente, 
en el ámbito penal, en relación con los delitos de reuniones y manifestaciones ilícitas se 
prevé la responsabilidad de quienes las «promuevan, dirijan o presidan» (arts. 494 
y 495.2 CP), los «promotores o directores» o los que «no hayan tratado de impedir por 
todos los medios a su alcance» que concurran personas portando armas (art. 514.1 y 5 
CP), considerándose, a tales efectos, los que «las convoquen o presidan» (art. 514.1 in 
fine CP).
El art. 30.3 identifica los sujetos responsables de las reuniones o manifestaciones en 
su calidad de «organizadores» o «promotores», partiendo de la regla general prevista en 
el apartado 1: la responsabilidad por las infracciones cometidas «recaerá directamente  s
en el autor del hecho»; esto es, solamente el que realiza la acción tipificada como  oe.
infracción podrá ser sancionado. La delimitación de la figura de promotor u organizador  w.
se hace a través de un doble criterio: i) uno objetivo y expreso, que comprende a las  819ww
qpueers opnreassu fmíseic eassa o c jounríddiicciaósn  qeune q huaieynaens  slauss cprriteos ildae cno,m duirnigiceanc oió enj eprrceevnia a; ciit)o ost rsoe mfuenjcainotneasl,, 
od irqeuciteonreess;  pyo r au nt acloensj uenfteoc dtoes ,h eccohno su pnu eadfáan d emteerrmamineanrstee  reajzeomnpalbifliecamtievnot,e  sqeu ec sitoann  sluass   BOE-A-cable e
publicaciones o declaraciones de convocatoria, las manifestaciones orales o escritas que 
se difundan, los lemas, banderas u otros signos.
El  precepto  impugnado,  lejos  de  suponer  una  ampliación  de  la  responsabilidad 
sancionadora, como sostienen los recurrentes, implica un acotamiento o restricción de la 
misma. La infracción prevista en el art. 37.1 LOPSC solamente podrá ser cometida, no 
por  quienes  simplemente  participen  en  esas  reuniones  o  manifestaciones  no 
comunicadas, sino por los que tengan la consideración de promotores y organizadores. 
Pero, además, no es suficiente con tener objetivamente esta condición o que la misma 
se pueda deducir razonablemente de alguno de los hechos que recoge la norma u otros 
de similar naturaleza, ya que además se han de cumplir, como no puede ser de otro 
modo, las exigencias derivadas del principio de culpabilidad.
Como hemos reiterado, en el ámbito del Derecho administrativo sancionador rige el 
principio de culpabilidad «que excluye la imposición de sanciones por el mero resultado y 
sin atender a la conducta diligente» del presunto sujeto responsable [STC 76/1990, 
de 26 de abril, FJ 4 A)]. Al principio de culpabilidad se anuda asimismo la proscripción de 
la responsabilidad sin culpa o responsabilidad objetiva, lo que, además de exigir la 
presencia de dolo o culpa, conlleva también la necesidad de determinar la autoría de la 
acción o de la omisión sancionable; y el principio de personalidad de las penas o 
sanciones, lo que significa la responsabilidad personal por hechos propios y no ajenos 
(STC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 3, y las sentencias allí citadas).
A  la  vista  de  lo  expuesto,  los  promotores  u  organizadores  de  reuniones  o 
manifestaciones que se integren en el tipo previsto en el art. 37.1 LOPSC solamente 
podrán ser sancionados si en el caso concreto han incurrido en dolo o culpa (art. 28.1 de 
la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público). Y, además, su 
responsabilidad se limitará, solo y exclusivamente, al hecho de que sean celebradas 
incumpliendo los requisitos previstos en la Ley reguladora del derecho de reunión, y no 
incluirá todo lo que suceda en esas reuniones o manifestaciones, ni todo lo que haga 
cada  uno  de  los  participantes  en  ellas.  Los  organizadores  o  promotores  quedarán 
exonerados de responsabilidad por hechos ajenos si se prueba que no pudieron impedir 
la comisión de ciertos hechos a pesar de emplear la diligencia que era exigible; grado de 
diligencia que ha de ser interpretado, en estos casos, de forma que no dificulte en 
exceso el ejercicio del derecho de reunión.
Los razonamientos precedentes permiten concluir que los arts. 37.1 y 30.3 LOPSC 
no merecen tacha de inconstitucionalidad alguna.
E)  Igualmente, por incurrir en una restricción injustificada y desproporcionada del 
derecho fundamental de reunión, se recurre la infracción leve tipificada en el art. 37.3 
LOPSC, que reza así: «El incumplimiento de las restricciones de circulación peatonal o 
itinerario con ocasión de un acto público, reunión o manifestación, cuando provoquen 
alteraciones menores en el normal desarrollo de los mismos».
Las simples «alteraciones menores» en el desarrollo de un acto público, reunión o 
manifestación  difícilmente  pueden  justificar,  según  los  grupos  parlamentarios 
recurrentes, la obstaculización del libre ejercicio del derecho de reunión. Las autoridades 
públicas han de optar siempre por una interferencia mínima, reducida a lo imprescindible, 
para proteger los derechos en eventual conflicto.
El abogado del Estado conecta el tipo infractor con el deber de comunicación previa 
(art.  21  CE),  y  el  incumplimiento  de  las  condiciones  de  celebración  fijadas  por  la 
autoridad  competente;  incumplimiento  que,  una  vez  constatado,  apodera  a  la 
administración  para  imponer  una  sanción  que,  a  su  juicio,  resulta  proporcionada  y  s
razonable. Y extiende la aplicación del tipo infractor a quienes, no participando en la  oe.
manifestación o reunión, provocan esas alteraciones, operando, de este modo, como  w.
una protección del derecho fundamental. 819ww
públEicl opsr,e creeputnoi oinmepsu gon amdoa ntiiefenset accoiomnoe so bljeegtoa lepsro toe genro  elp «ronhoirbmidaals d, eesanr rodlolos»  adsep eaccttooss 
dreelerevcahnotes sd ep aterarc esruo s cnoor rpeactroti cidpeasnetensv–o,l vaim siaebnetor:  l–ays  rteasmtrbiciécnio npeasr ad ee cl irlciburlea cieójne rpceicaioto ndael   BOE-A-cable e
y/o el itinerario que se derivan de la comunicación previa o han sido fijadas, en su caso, 
por  la  autoridad  competente.  Una  vez  que  se  han  acordado  las  condiciones  de 
celebración  del  acto,  reunión  o  manifestación,  se  establece  el  correspondiente 
dispositivo de seguridad tanto por parte de los organizadores como por las fuerzas y 
cuerpos de seguridad. El precepto sanciona el incumplimiento de ciertas incidencias de 
entidad menor en los citados aspectos: afectación al tráfico o a la movilidad peatonal. De 
este  modo,  el  tipo  infractor  será  aplicable  a  los  participantes  del  acto,  reunión  o 
manifestación que incurran en dicha conducta, con exclusión de los organizadores o 
promotores para los que es de aplicación, en su caso, el ya examinado art. 37.1 LOPSC. 
Asimismo,  también  se  aplicará  a  terceros  no  participantes  que  interfieran  con  su 
conducta en el desarrollo normal de los actos o reuniones públicas; siempre que no 
alcance el grado de perturbación sancionada como grave en el art. 36.8 LOSPC.
El  art.  37.3  LOPSC  define  como  infracción  leve  ciertos  incumplimientos  de  las 
condiciones señaladas para compatibilizar el ejercicio del derecho de reunión con la 
efectividad de los derechos y libertades de terceros. En él se sancionan, por tanto, 
supuestos de extralimitación en el goce del derecho y no su ejercicio regular. Sin 
embargo,  dado  que  la  literalidad  de  la  conducta  infractora  abarca  cualesquiera 
alteraciones menores en el desarrollo de las reuniones o manifestaciones, este tribunal 
aprecia que el art. 37.3 LOPSC, así entendido, conllevaría que las personas individuales 
que tomasen parte en aquellas pudieran razonablemente retraerse en el ejercicio normal 
de  su  derecho,  al  temer  que  por  cualquier  circunstancia  inesperada  terminasen 
incurriendo  en  los  incumplimientos  contemplados  en  la  norma  sancionadora.  Esta 
interpretación, al implicar un relevante efecto desaliento en el disfrute del derecho, 
convertiría al art. 37.3 LOPSC en inconstitucional.
Ahora bien, el principio de conservación de la ley hace necesario apurar todas las 
posibilidades de interpretar los preceptos de conformidad con la Constitución, siempre 
que  se  trate  de  atribuirle  significados  respetuosos  tanto  de  la  literalidad  como  del 
contenido de la norma cuestionada [por todas, STC 65/2020, de 18 de junio, FJ 2 b)].
Atendiendo a este principio, procede destacar que la interpretación sistemática del 
art. 37.3 CE ha de reparar de un modo principal en que establece una restricción de un 
derecho  fundamental  y  en  que  se  trata  de  un  precepto  de  carácter  sancionador, 
circunstancias ambas que obligan al intérprete a preferir, de entre las posibles, las 
lecturas de la norma que resulten más acordes con los principios de interpretación 
restrictiva y favor libertatis.  Conforme a estos principios hermenéuticos, este tribunal 
entiende que el sintagma «cuando provoquen alteraciones menores» alude a aquellas 
que  sean  verdaderamente  relevantes,  en  el  sentido  de  presentar  una  determinada 
entidad y gravedad en la medida en que, por tratarse de un precepto del derecho 
administrativo sancionador, su aplicación debe ser el resultado de una interpretación 
restrictiva.
En cuanto a las personas que pueden hallarse incursas en este tipo infractor, sin 
perjuicio de la responsabilidad que, en su caso, pueda serles exigida a los promotores u 
organizadores,  lo  podrán  ser  los  participantes  a  título  individual  en  la  reunión  o 
manifestación  que  provoquen  tales  alteraciones  sustanciales  cuando  les  sean 
directamente imputables.
F)  Se  recurre,  por  último,  el  art.  37.7  LOPSC,  en  el  que  se  establece  como 
infracción leve lo siguiente:
«La ocupación de cualquier inmueble, vivienda o edificio ajenos, o la permanencia en 
ellos, en ambos casos contra la voluntad de su propietario, arrendatario o titular de otro  e.
derecho sobre el mismo, cuando no sean constitutivas de infracción penal. Asimismo la  w.b
ocupación de la vía pública con infracción de lo dispuesto por la ley o contra la decisión  819ww
easdtoep staudpau eesnt oa plali coaccuipóanc dióen a dqeu elall av ípao pr úlab laicuat opraidraa dla c voemnptae taemntbeu. lSanet ee nntoe naduetorári zinacdluai.d»a en
Junto a la vulneración del derecho de reunión (art. 21 CE), los grupos parlamentarios
recurrentes alegan también la del principio de taxatividad (art. 25.1 CE). En el caso de la
ocupación de inmuebles o similares, por no concretar el propio término de «ocupación», 
ni  precisar  si  ha  de  concurrir  o  no  violencia  o  intimidación.  En  el  supuesto  de  la 
ocupación de vía pública, por no precisar qué ley o norma de rango inferior se ha de 
infringir para que la conducta sea susceptible de sanción.
Rechaza el abogado del Estado el carácter indeterminado del término «ocupación», 
al considerar que en el tipo infractor se define la ocupación física contra la voluntad del 
propietario o titular del derecho patrimonial, agravándose, en su caso, la antijuridicidad 
de concurrir violencia. La protección del derecho de reunión –argumenta– no precisa de 
la conculcación del derecho de propiedad (art. 33 CE), y el condicionamiento de que no 
sean conductas constitutivas de delito, no es más que una manifestación del principio 
non bis in idem.  Tampoco comparte la falta de claridad o indeterminación imputada a la 
sanción por ocupación de la vía pública, pues, en este caso, insiste el representante del 
Estado,  estamos  ante  la  ocupación,  sin  resistencia  física,  por  una  reunión  o 
manifestación no comunicada o extralimitada en los términos previamente comunicados.
Con carácter previo al examen de las tachas de inconstitucionalidad, es necesario 
advertir que tiene razón la abogacía del Estado cuando afirma que nada argumentan en 
su demanda los recurrentes en relación con el inciso final del párrafo segundo del 
art. 37.7 LOPSC, que dice: «Se entenderá incluida en este supuesto la ocupación de la 
vía pública para la venta ambulante no autorizada». Como hemos mantenido, «cuando lo 
que  está  en  juego  es  la  depuración  del  ordenamiento  jurídico,  es  carga  de  los 
recurrentes no solo la de abrir la vía para que el tribunal pueda pronunciarse, sino 
también la de colaborar con la justicia del tribunal en un pormenorizado análisis de las 
graves  cuestiones  que  se  suscitan.  Es  justo,  pues,  hablar  […]  de  una  carga  del 
recurrente y en los casos en que aquella no se observe, de una falta de diligencia 
procesalmente  exigible,  que  es  la  diligencia  de  ofrecer  la  fundamentación  que 
razonablemente es de esperar (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 3, reiterada en las 
SSTC 43/1996, de 15 de abril, FJ 3; 36/1994, de 10 de febrero, FJ 1, y 61/1997, de 20 de 
marzo, FJ 13)», como subraya la STC 86/2017, de 4 de julio, FJ 2. Conforme a esa 
consolidada  doctrina,  este  tribunal  no  puede  valorar  la  queja  que  formulan  los 
recurrentes al citado inciso final del párrafo segundo del art. 37.7 fundada en la violación 
de los arts. 21 y 25.1 CE, pues la impugnación así formulada aparece simplemente 
enunciada y no va acompañada de la necesaria fundamentación que permita abrir la vía 
para que el tribunal pueda pronunciarse sobre ella.
a)  En el párrafo primero del art. 37.7 LOPSC, se sanciona que una determinada 
persona o grupo de personas «ocupen» cualquier inmueble, vivienda o edificio ajenos, o 
«permanezcan» en ellos, en ambos casos contra la voluntad del propietario o titular de 
cualquier otro derecho real inmobiliario, «cuando no sean constitutivas de infracción 
penal». De este modo, la delimitación de la infracción administrativa viene dada por tres 
elementos: i) la voluntad en contra del propietario o titular del derecho real afectado, que 
se erige en el factor determinante; ii) que no constituya infracción penal, esto es, que no 
se trate de una conducta constitutiva de delito de allanamiento de morada (art. 202.1 CP) 
o de domicilio de persona jurídica y establecimiento abierto al público (art. 203.1 y 2 CP), 
delito de usurpación (art. 245.2 CP), o del delito de desórdenes públicos con ocupación 
de domicilio de persona jurídica pública o privada (art. 557 ter.1 CP) y iii) la ausencia de 
violencia, pues de concurrir la misma daría entrada a las formas agravadas de los tipos 
penales  señalados.  El  bien  jurídico  tutelado,  en  estos  casos,  sería  la  seguridad 
ciudadana concretada en la protección del ejercicio de derechos reconocidos por el 
ordenamiento jurídico [art. 3 a) LOPSC] y, para el caso de personas jurídico-públicas, en  e.
la protección de los bienes de dominio público [art. 3 f) LOPSC]. w.b
El derecho fundamental de reunión lo hemos configurado, en lo que aquí interesa,  819ww
cdoem eoje urcni cdioe rceoclheoc tdiveo ,r eeunn icóuna pnatoc ífmicaan yif essinta acriómna sd ere lcao nliboecirdtaod e dne e le axrptr. e2s1ió.1n  CeEje;r cdietaredcah oa 
tdreasvpéus édse s eugnuai daas opcoira ocitórans  dmeu pcehrasso, neanst re(p eolrl atso dlaass ,S SSTTCC  6865//11999858,,  ddee  82 d8e d me aaybor,i lF, JF J3 , 2o, 
la  193/2011,  de  12  de  diciembre,  FJ  3).  Así  entendido,  el  derecho  de  reunión  o
manifestación  no  está  necesariamente  concernido  por  el  tipo  infractor  objeto  de 
impugnación. Y en aquellos supuestos en los que la ocupación pacífica bien sea el 
resultado final del inicial ejercicio legítimo del derecho de reunión o manifestación, o bien 
la forma de articularse en sí misma la concentración o manifestación –como puede 
suceder,  por  ejemplo,  en  el  contexto  de  las  relaciones  de  trabajo–,  dado  que  la 
ocupación tiene lugar contra la voluntad del propietario o titular de otro derecho real, su 
sanción  como  infracción  leve  no  parece  que  pueda  ser  considerada,  a  priori  y 
ponderando  las  circunstancias  que  concurran  en  cada  caso,  como  un  límite 
desproporcionado que desincentive el ejercicio del derecho de reunión. Igualmente, nada 
se puede objetar al tipo infractor desde el punto de vista del principio de taxatividad 
(art. 25.1 CE).
b)  Por el contrario, en el párrafo segundo del art. 37.7 LOPSC se sanciona la 
«ocupación de la vía pública» por una persona o grupo de personas en dos casos: i) por 
infracción de lo dispuesto por la ley y ii) contra la decisión adoptada en aplicación de 
aquella por la autoridad competente. Desde la perspectiva de la seguridad ciudadana 
nada se opone a la tipificación de infracciones encaminadas a asegurar la pacífica 
utilización de las vías y espacios destinados al uso y disfrute público. También resulta 
evidente que al amparo del derecho de reunión o manifestación se pueden producir 
ocupaciones temporales, más o menos intensas, de las calles o plazas de nuestras 
ciudades, sin que ello signifique que estemos ante un derecho de ejercicio ilimitado que 
no  pueda  ser  objeto  motivadamente  de  modulación,  e  incluso  prohibición,  para 
salvaguardar los derechos e intereses legales de terceros (SSTC 42/2000, de 14 de 
febrero, FJ 2, y 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 3), como puede ocurrir ante una 
ocupación  indefinida  o  excesivamente  prolongada  en  el  tiempo  en  un  espacio 
(STC 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 3, y las allí citadas).
Ahora bien, el uso de las vías públicas, en cuanto espacio de participación, alberga 
multitud de actividades que son expresión pacífica de la convivencia ciudadana, que aun 
siendo ajenas al ejercicio del derecho de reunión pueden estar vinculadas al ejercicio de 
otros derechos y libertades reconocidos en nuestra Constitución y en la ley. Es por ello 
que las eventuales limitaciones han de ser interpretadas con criterios restrictivos y en el 
sentido más favorable –principio de favor libertatis– a la eficacia y esencia de tales 
derechos (SSTC 159/1986, de 16 de diciembre, FJ 6; 254/1988, de 21 de diciembre, 
FJ 3; 3/1997, de 13 de enero, FJ 6; 88/2003, de 19 de mayo, FJ 9; 195/2003, de 4 de 
octubre, FJ 4; 281/2005, de 7 de noviembre, FJ 8; 110/2006, de 3 de abril, FJ 3, 
y 193/2006, de 19 de junio, FJ 5).
De otro lado, procede examinar el alegado desconocimiento por esta norma recurrida 
del principio de legalidad (art. 25 CE) y del de seguridad jurídica (art. 9.3 CE). Este 
tribunal ha destacado, como ya hemos señalado, que el principio de legalidad que tutela 
el art. 25 CE contiene una garantía formal –que protege la libertad estableciendo como 
necesario que el núcleo de la conducta sancionable se prevea en norma con rango 
legal– y una garantía material –que impone que las infracciones se definan de modo que 
resulte previsible el ámbito prohibido en aras del principio de seguridad jurídica– (por 
todas, SSTC 166/2012, de 1 de octubre, FJ 5, y 34/2013, de 14 de febrero, FJ 19).
El párrafo segundo del art. 37.7 LOPSC satisface la garantía formal del principio de 
legalidad  sancionadora  porque  determina  los  elementos  esenciales  de  la  conducta 
antijurídica (por todas, STC 160/2019, de 12 de diciembre, FJ 2). Nótese, en primer 
lugar, que define la conducta infractora como (a) la ocupación de la vía pública siempre 
que  (b)  con  ella  se  altere  la  seguridad  ciudadana  en  alguna  de  las  modalidades  s
indicadas en el art. 4 LOPSC. Todos los tipos infractores previstos en la Ley Orgánica de  oe.
protección de la seguridad ciudadana, por razones de ubicación sistemática, se orientan  w.
a proteger los fines a los que sirve la seguridad ciudadana y que se establecen en el  819ww
art. A4 dLeOmPáSsC, .la ocupación de la vía pública, para constituir conducta sancionable, debe
lreeya»li zvaar sree f«ecriodna  icnlfarraacmcieónnt ed ep olor  dsius pliuteersatloid paodr a la n loerym»a. sE sctoan r eramnigsoió lne gaa «l,l od ed issupeuretset oq upeo rl alas   BOE-A-cable e
previsiones que se contengan en cada ley sectorial remitida concurren a complementar, 
también con rango legal, los elementos esenciales de la conducta antijurídica.
La garantía material del principio de legalidad presenta exigencias distintas. No basta 
con que se predetermine en una norma jurídica el núcleo de lo prohibido por el tipo 
infractor. Es necesario, además, que se defina la conducta infractora con la suficiente 
precisión  como  para  que  sea  previsible  el  ámbito  de  lo  prohibido.  La  doctrina 
constitucional  tiene  establecido  que  en  esta  determinación  del  tipo  infractor 
suficientemente  precisa  para  hacer  posible  la  seguridad  jurídica  puede  colaborar 
ampliamente la norma reglamentaria, lo que en este caso vendría referido, en principio, a 
las normas infralegales de desarrollo de la Ley Orgánica de protección de la seguridad 
ciudadana o de cada ley sectorial remitida.
Sin embargo, como recordó la STC 162/2008, de 15 de diciembre, FJ 2, confiar 
genéricamente la predeterminación normativa suficiente a las normas reglamentarias 
«dificulta de tal modo el conocimiento de lo prohibido –al exigir la búsqueda de los 
reglamentos aplicables y de las normas que en ellos establecen obligaciones– que 
permite  afirmar  ya  desde  la  norma  de  remisión  que  no  queda  salvaguardado 
suficientemente el valor de la seguridad jurídica al que sirve, entre otros, la proclamación 
del art. 25.1 CE».
El tribunal aprecia que el supuesto que enjuiciamos es claramente distinto. El párrafo 
segundo del art. 37.7 LOPSC prevé que solo será sancionable la ocupación de la vía 
pública «con infracción de lo dispuesto en la ley», término este último que alude a que la 
norma remitida debe tener rango de ley. Se trata de una norma sancionadora en blanco, 
cuyo núcleo esencial de prohibición se encuentra en la misma y que queda completado 
con la referencia a otras normas que deben tener rango legal, pues la colaboración 
normativa con la predeterminación suficiente del tipo infractor que garantice el principio 
de  seguridad  jurídica  debe  hallarse  necesariamente  en  una  disposición  legal,  con 
exclusión de los reglamentos que la desarrollen, lo que se lleva al fallo.
7.  Infracciones vinculadas al uso de imágenes o datos personales o profesionales.
A)  Los grupos parlamentarios impugnan el art. 36.23 LOPSC que sanciona el uso, 
sin autorización, de imágenes o datos de autoridades o miembros de las fuerzas y 
cuerpos de seguridad, en conexión con el art. 19.2 LOPSC que permite, a su juicio, el 
secuestro no judicial. Los preceptos cuestionados tienen el siguiente contenido:
«Artículo 36.  Infracciones graves.
[…]
23.  El uso  no autorizado de imágenes  o datos personales o profesionales de 
autoridades o miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad que pueda poner en 
peligro la seguridad personal o familiar de los agentes, de las instalaciones protegidas o 
en  riesgo  el  éxito  de  una  operación,  con  respeto  al  derecho  fundamental  a  la 
información».
«Artículo  19.  Disposiciones  comunes  a  las  diligencias  de  identificación,  registro  y 
comprobación.
[…]
2.  La aprehensión durante las diligencias de identificación, registro y comprobación 
de  armas,  drogas  tóxicas,  estupefacientes,  sustancias  psicotrópicas  u  otros  efectos  e.
procedentes  de  un  delito  o  infracción  administrativa  se  hará  constar  en  el  acta  w.b
correspondiente, que habrá de ser firmada por el interesado; si este se negara a firmarla,  819ww
psere sduenjacrióán  cdoen vsetarancciidaa de xdper elossa  hdeec hosus  enne eglalati vcao.n sEigl naacdtoas ,q suael vos ep rueextbiean edna  cgoonztraarráio »d.e
Afirman los recurrentes que el art. 36.23 LOPSC establece una desproporcionada
restricción del derecho fundamental de información [art. 20.1 d) CE], por someter su
ejercicio a un procedimiento autorizatorio que vulnera la prohibición de censura previa ex 
art. 20.2 CE. Se incide, de este modo, en la cobertura informativa de cualquier hecho con 
intervención de autoridades o miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad, a la vez 
que se obvia que el uso, difusión y conocimiento de ciertos datos o imágenes relativos a 
los mismos puede tener, en algunos casos, interés general y relevancia pública. Por otra 
parte, la conexión del art. 36.23 con el art. 19.2 LOPSC, permite –argumentan– el 
secuestro no judicial de material informativo, lo que vulnera el art. 20.5 CE. Por último, se 
reprocha a la infracción administrativa no satisfacer las exigencias de los principios de 
taxatividad  y  seguridad  jurídica  (arts.  25.1  y  9.3  CE),  al  dejar  en  manos  de  la 
administración –en muchos casos, del agente o jefe del operativo policial– la labor de 
concretar si concurre la situación de peligro o riesgo que puede llevar aparejada la 
prohibición y, en su caso, la sanción.
El  abogado  del  Estado  argumenta  que  el  precepto  impugnado  salvaguarda  el 
derecho de información pues, su correcta interpretación, deja incólume su prevalencia en 
caso de colisión con un uso no autorizado de datos o imágenes; autorización que 
exonera de toda responsabilidad administrativa y que nunca se aplicará a la mera 
«captación». Se opone a la existencia de una censura previa, pues la acreditación del 
tipo infractor exige la tramitación de un procedimiento sancionador siempre a posteriori 
de los hechos. Y reprocha a los recurrentes realizar una interpretación excesiva de las 
facultades policiales derivadas del art. 19.2 LOPSC, por lo que tampoco es posible 
hablar de «secuestro administrativo»; precepto que, por lo demás, tiene un encuadre y 
razón de ser –el de las potestades generales de policía de seguridad–, diferente del 
art. 36.23 LOPSC, integrado en el régimen sancionador.
Delimitadas en los términos expuestos las posiciones de las partes personadas en el 
presente proceso, la cuestión planteada en esta sede atañe a un conflicto entre el 
ejercicio del derecho fundamental a comunicar libremente información y la protección de 
otro valor constitucional, como es la seguridad ciudadana, concretada en la seguridad de 
la persona afectada o de su familia, de las instalaciones protegidas o el éxito de una 
operación policial. En otras palabras, debemos examinar la colisión entre la necesidad 
de asegurar el normal desenvolvimiento y eficacia de la acción policial, como medio para 
garantizar la seguridad ciudadana, y el derecho de los ciudadanos a difundir imágenes o 
datos  que,  afectando  a  las  autoridades  o  miembros  de  las  fuerzas  y  cuerpos  de 
seguridad, consideren relevantes para el interés general; cuestión esta que adquiere 
mayor  trascendencia,  si  cabe,  en  una  sociedad  en  la  que  se  han  multiplicado  las 
posibilidades  de  captación  –vía  telefonía  móvil–  y  difusión  –redes  sociales–  de 
información –imágenes y datos– de toda clase. Queda fuera del objeto de este proceso 
la eventual lesión o conflicto con los derechos de la personalidad de las autoridades o 
miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad, como son el derecho al honor, a la 
intimidad personal y familiar, y a la propia imagen (art. 18 CE), sin que ello suponga, en 
ningún caso, su desamparo constitucional, en tanto lo divulgado se refiera de forma 
directa al ejercicio de funciones públicas.
B)  Es necesario, a los efectos de precisar el objeto de nuestro pronunciamiento, 
realizar con carácter previo algunas consideraciones sobre el canon de la libertad de 
información, definido sólidamente en nuestra doctrina constitucional –en clara sintonía, 
una  vez  más,  con  la  jurisprudencia  del  Tribunal  Europeo  de  Derechos  Humanos–, 
recordando aquellos aspectos de mayor relevancia para el presente caso.
a)  El libre ejercicio de los derechos fundamentales a la libertad de expresión y a 
comunicar  o  recibir  libremente  información  veraz,  consagrados  en  el  art.  20  CE,  e.
garantiza la formación y existencia de una opinión pública libre, «garantía que reviste  w.b
una especial trascendencia ya que, al ser una condición previa y necesaria para el  819ww
ecojenrvciiecirote d, ea  osutr ovse zd,e erenc uhnoos  dineh elorse nptielasr easl  fduen cuinoan asmocieiendtoa dd eli buren  ys isdteemmoac rdáetmicao.c rPáatircao ,q usee 
eeln  cloiusd aadsaunnoto sp upeúdbali cfoosrm, haar  dliber esmere tnatme bsiuésn  oinpfoinrimonaedso  ya mpaprlitaicmipeanr ted ed em modood or eqsupeo npsuaebdlea 
ponderar  opiniones  diversas  e  incluso  contrapuestas»  (STC  159/1986,  de  16  de
diciembre, FJ 6; y SSTC 21/2000, de 31 de enero, FJ 4, y 52/2002, de 25 de febrero, 
FJ 4; en el mismo sentido, STEDH de 7 de diciembre de 1976, caso Handyside c. Reino 
Unido, § 49, y de 6 de mayo de 2003, caso Appleby y otros c. Reino Unido, § 39). El 
papel esencial que para el funcionamiento de la democracia desempeña la libertad de 
comunicar o recibir información determina que el objeto de protección del art. 10.1 
CEDH, como señala el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, abarque no solo la 
esencia de las ideas y la información expresada, sino también la forma en que se 
transmiten (STEDH de 24 de febrero de 1997, caso De Haes y Gijsels c. Belgium, § 48); 
protección que alcanza a Internet, dada su capacidad para conservar y difundir gran 
cantidad de datos e informaciones, lo que contribuye a mejorar el acceso del público a 
las noticias y la difusión de información en general [STEDH de 10 de marzo de 2009, 
caso Times Newspapers LTD (núm. 1 y 2) c. Reino Unido, § 27].
b)  Hemos venido identificando la libertad de información, por oposición al concepto 
más amplio de libertad de expresión –de pensamientos, ideas y opiniones–, como «la 
libre comunicación y recepción de información sobre hechos o, más restringidamente, 
sobre hechos que puedan considerarse noticiables»; advirtiendo, no obstante, que el 
deslinde entre ambas libertades no siempre es nítido, «pues la expresión de la propia 
opinión necesita a menudo apoyarse en la narración de hechos y, a la inversa, la 
comunicación de hechos o noticias comprende casi siempre algún elemento valorativo, 
una  vocación  a  la  formación  de  una  opinión  (SSTC  6/1988,  107/1988,  143/1991, 
190/1992 y 336/1993). Por ello, en los supuestos en que se mezclan elementos de una y 
otra significación debe atenderse al que aparezca como preponderante o predominante 
para  subsumirlos  en  el  correspondiente  apartado  del  art.  20.1  CE  (SSTC  6/1988, 
105/1990, 172/1990, 123/1993, 76/1995 y 78/1995)» (STC 4/1996, de 16 de enero, 
FJ 3).
c)  Los sujetos de este derecho, como declaramos tempranamente, «son no solo los 
titulares del órgano o medio difusor de la información o los profesionales del periodismo 
o quienes, aun sin serlo, comunican una información a través de tales medios, sino, 
primordialmente, "la colectividad y cada uno de sus miembros"» (STC 168/1986, de 22 
de diciembre, FJ 2; y reiterada, entre otras muchas, en SSTC 165/1987, de 27 de 
octubre, FJ 10; 6/1988, de 21 de enero, FJ 5, o 176/1995, de 11 de diciembre, FJ 2); si 
bien, «la protección constitucional del derecho "alcanza su máximo nivel cuando la 
libertad  es  ejercitada  por  los  profesionales  de  la  información  a  través  del  vehículo 
institucionalizado de formación de la opinión pública que es la prensa entendida en su 
más amplia acepción" (STC 165/1987, reiterada en SSTC 105/1990 y 176/1995, entre 
otras)» [STC 225/2002, de 9 de diciembre, FJ 2 d); y en la misma línea, STEDH de 26 de 
noviembre  de  1991,  caso  The  Observer  y  The  Guardian  c.  Reino  Unido,  §  59; 
aplicándolo también a los grupos o las asociaciones no gubernamentales que participan 
en el foro público, así SSTEDH de 27 de mayo de 2004, caso Vides Aizsardzības Klubs 
c. Letonia, § 42, y de 15 de febrero de 2005, caso Steel y Morris c. Reino Unido, § 89]; 
protección  específica  que,  en  modo  alguno,  significa  que  los  profesionales  de  la 
información  tuvieran  un  derecho  fundamental  reforzado  respecto  a  los  demás 
ciudadanos.
d)  El ejercicio del derecho a la información no es, en modo alguno, un derecho 
absoluto, pues está sujeto a límites internos, relativos a su propio contenido: la veracidad 
y la relevancia pública; y a límites externos, que se refieren a su relación con otros 
derechos o valores constitucionales con los que puede entrar en conflicto: los derechos 
de los demás y, en especial y sin ánimo de exhaustividad, el derecho al honor, a la  s
intimidad, a la propia imagen y a la protección de la juventud y la infancia, art. 20.4 CE  oe.
[SSTC 170/1994, de 7 de junio, FJ 2; 6/1995, de 10 de enero, FJ 2 b); 187/1999, de 25  w.
de octubre, FJ 5, y 52/2002, de 25 de febrero, FJ 4]. 819ww
dereDceh ola d me isinmfoar mmaacnióenra ,– aerl t.T r1ib0u.1n aCl EEDuHro–p enoo  dees  Duenr edcehroesc hHou mabasnoolus tore, caodnmociteie nqduoe  eell 
sreoqmueistiimtoise nmtoí naim reosst:r ici)c ieosnteasr  qpuree,v ipsataras  seenr  cuonnas idneorramdaa sq lueeg ítcimumasp,l ad elbaesn  eoxbigseenrvcaiar su ndoesl   BOE-A-cable e
principio de calidad de la ley, accesible para sus destinatarios y lo suficientemente 
precisa para hacer previsibles sus consecuencias [SSTEDH de 26 de abril de 1979, caso 
Sunday Times (núm. 1) c. Reino Unido, § 49, y más recientemente, de 15 de octubre 
de 2015, caso Kudrevićius y otros c. Lituania, § 108, y las allí citadas]; ii) deben ser 
«necesarias  en  una  sociedad  democrática»  para  alcanzar  una  finalidad  legítima  –
art. 10.2 CEDH: seguridad nacional, integridad territorial, seguridad pública, defensa del 
orden, prevención del delito, etc.– (SSTEDH de 16 de junio de 2015, caso Delfi AS c. 
Estonia, § 131, o de 2 de febrero de 2016, caso Magyar Tartalomszolgáltatók Egyesülete 
y Index.hu Zrt c. Hungría, § 54, y las allí citadas); iii) han de ser proporcionadas, de 
forma  que  se  adopten  aquellas  que  sean  las  menos  gravosas  para  obtener  la 
mencionada finalidad (STEDH de 18 de diciembre de 2012, caso Ahmet Yildirim c. 
Turquía, § 59 a 70).
(i)  En  relación  con  el  requisito  básico  de  la  veracidad,  es  reiterada  doctrina, 
sintetizada en la STC 52/2002, de 25 de febrero, FJ 5, que «no supone la exigencia de 
una rigurosa y total exactitud en el contenido de la información, de modo que puedan 
quedar exentas de toda protección o garantía constitucional las informaciones erróneas o 
no  probadas,  sino  que  se  debe  privar  de  esa  protección  o  garantía  a  quienes, 
defraudando el derecho de todos a recibir información veraz, actúen con menosprecio de 
la veracidad o falsedad de lo comunicado, comportándose de manera negligente e 
irresponsable, al transmitir como hechos verdaderos simples rumores carentes de toda 
contrastación o meras invenciones o insinuaciones»; por tanto, «el informador, si quiere 
situarse bajo la protección del art. 20.1 d) CE, tiene un especial deber de comprobar la 
veracidad  de  los  hechos  que  expone  mediante  las  oportunas  averiguaciones  y 
empleando  la  diligencia  exigible  a  un  profesional»  (en  cuanto  a  los  cánones  de 
profesionalidad  informativa,  nos  remitimos  a  la  doctrina  recogida  en  el  fundamento 
jurídico 6 de la citada STC 52/2002, y a las numerosas sentencias allí recogidas). Del 
mismo modo, el estándar de diligencia profesional en el marco del art. 10 CEDH se sitúa 
en la conducta subjetiva del informador: cómo ha obtenido la información, si la ha 
contrastado, si se basa en informes oficiales, si ha actuado de buena fe... (SSTEDH 
de 21 de enero de 1999, caso Fressoz y Roire c. Francia, § 54; de 20 de mayo de 1999, 
caso Bladet Tromsø y Stensaas c. Noruega, § 68; de 10 de diciembre de 2007, caso Stoll 
c. Suiza, § 141; de 8 de enero de 2008, caso Saygili y otros c. Turquía, § 38, o de 29 de 
julio de 2008, caso Flux c. Moldavia, § 29).
(ii)  En cuanto al requisito de la relevancia pública de la información, cuestión de 
mayor interés en el presente caso, este tribunal ha declarado que una información reúne 
esta condición «porque sirve al interés general en la información, y lo hace por referirse a 
un asunto público, es decir, a unos hechos o a un acontecimiento que afecta al conjunto 
de los ciudadanos» (STC 134/1999, de 15 de julio, FJ 8). Así, hemos mantenido que 
«reviste relevancia o interés público la información sobre los resultados positivos o 
negativos que alcancen en sus investigaciones las fuerzas y cuerpos de seguridad del 
Estado, especialmente si los delitos cometidos entrañan una cierta gravedad o han 
causado  un  impacto  considerable  en  la  opinión  pública,  extendiéndose  aquella 
relevancia o interés a cuantos datos o hechos novedosos puedan ir descubriéndose, por 
las más diversas vías, en el curso de las investigaciones dirigidas al esclarecimiento de 
su autoría, causas y circunstancias del hecho delictivo» (SSTC 219/1992, de 3 de 
diciembre, FJ 4; 232/1993, de 12 de julio, FJ 4, y 185/2002, de 14 de octubre, FJ 4; en la 
misma línea, SSTEDH de 7 de junio de 2007, caso Dupuis y otros c. Francia, § 41 y 42, y 
de 1 de julio de 2014, caso A.B. c. Suiza, § 47 y 48). Ahora bien, «también ha precisado,  e.
al hilo de aquellas afirmaciones, que ello en ningún caso puede exonerar al informador  w.b
de un atento examen sobre la relevancia pública y la veracidad del contenido de cada  819ww
duentae rdmei nlaasd anso, ticpiause sq uee l eshao ninofro rmesa ciuónn  gveanleorra l reenfecriiedrora  ay  qpueer ssoen aresf ieirnedni vaid upaelrmsoennates 
FcoJn 8s)i.deradas (STC 219/1992, de 3 de diciembre, FJ 4)» (STC 52/2002, de 25 de febrero,
e)  Por último, el art. 20.2 CE prohíbe que el ejercicio de la libertad de información 
se pueda restringir mediante ningún tipo de censura previa y, como este tribunal ya ha 
dicho en reiteradas ocasiones, por tal debe tenerse «cualquier medida limitativa de la 
elaboración o difusión de una obra del espíritu que consista en el sometimiento a un 
previo examen por un poder público del contenido de la misma cuya finalidad sea la de 
enjuiciar la obra en cuestión con arreglo a unos valores abstractos y restrictivos de la 
libertad, de manera tal que se otorgue el plácet a la publicación de la obra que se 
acomode a ellos a juicio del censor y se le niegue en caso contrario»; y su interdicción 
debe extenderse «a cuantas medidas pueda adoptar el poder público que no solo 
impidan  o  prohíban  abiertamente  la  difusión  de  cierta  opinión  o  información,  sino 
cualquier otra que simplemente restrinja o pueda tener un indeseable efecto disuasor 
sobre el ejercicio de tales libertades (SSTC 52/1983, fundamento jurídico 5, y 190/1996, 
fundamento  jurídico  3),  aun  cuando  la  ley,  única  norma  que  puede  establecerlas, 
pretendiera justificar su existencia en la protección de aquellos derechos, bienes y 
valores que también conforme al art. 20.4 CE constitucionalmente se configuran como 
límites a las libertades de expresión e información en nuestro orden constitucional, 
limitando así al legislador que pudiera sentir tal tentación o veleidad al amparo de las 
reservas de ley previstas en los arts. 53.1 y 81.1 CE» (STC 187/1999, de 25 de octubre, 
FJ 5).
Dado que el fin último que anima la prohibición de toda censura previa es prevenir 
que  el  poder  público  no  pierda  su  debida  neutralidad  respecto  del  proceso  de 
comunicación pública libre (SSTC 6/1981, de 16 de marzo, FJ 3, y 187/1999, de 25 de 
octubre, FJ 5), el rigor de la prohibición alcanza su máxima intensidad en relación con la 
denominada censura «gubernativa», pero no impide que un juez o tribunal, debidamente 
habilitado por la ley, adopte motivadamente ciertas medidas restrictivas del ejercicio de la 
libertad de información. En este sentido, hemos señalado que «la propia Constitución 
legitima el secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de información, 
aunque  solo  podrá  acordarse  en  virtud  de  una  resolución  judicial  (art.  20.5  CE), 
prohibiendo por tanto implícitamente la existencia del llamado secuestro administrativo» 
(STC 187/1999, FJ 6). En otras palabras, la Constitución veda que dichas medidas de 
urgencia puedan ser adoptadas por un poder público distinto al judicial.
C)  Abordando el examen del precepto, el art. 36.23 LOPSC prevé como infracción 
grave (i) el uso no autorizado de imágenes o datos de las autoridades o miembros de las 
fuerzas y cuerpos de seguridad; (ii) cuando pueda poner en peligro la seguridad personal 
o familiar de los agentes, de las instalaciones protegidas o el éxito de una operación 
policial; y (iii) siempre que el referido uso no resulte cubierto por el «respeto [debido] al 
derecho fundamental a la información».
a)  Se castiga el uso «no autorizado» de datos o imágenes de las autoridades o 
agentes policiales, con independencia de cómo o dónde fueran captadas; y se sanciona 
ese uso por su aptitud para poner en peligro o riesgo la seguridad personal o familiar, la 
integridad de las instalaciones protegidas o el éxito de una operación policial. Con ello se 
tutelan  varios  fines  protegidos  por  la  Ley  Orgánica  de  protección  de  la  seguridad 
ciudadana. Se ampara el libre ejercicio de derechos y libertades reconocidos por el 
ordenamiento  jurídico  [art.  3  a)],  así  como  «el  respeto  a  la  paz  y  a  la  seguridad 
ciudadana en el ejercicio de los derechos y libertades» [art. 3 d)], pues prohíbe que se 
«pon[ga] en peligro la seguridad personal o familiar de los agentes». Se protege también 
«la normalidad en la prestación de los servicios públicos básicos para la comunidad»  e
[art. 3 g)] y «la prevención de delitos e infracciones» [art. 3 h)] en la medida que se  bo
castiga dicho uso por su capacidad de poner en peligro «instalaciones protegidas» o «el  819ww
éxitob )d e Aulneag aonp elroasc iórne cpuorlriecinatle»s.  que  el  art.  36.23  LOPSC  restringe  el  derecho  de
ipnofor reml aacrti.ó 2n0 m.2e CdiEan. tYea u hne tmipoos  dree ccoerndsaudroa  qpureev, isae, gloú nq ulae  SeTsCtá  1c8o7n/s1t9it9u9ci,o dnea l2m5e dnete o vcetudbardeo, 
FJ 5, habría censura previa proscrita por el art. 20.2 CE cuando la difusión de las
imágenes o datos que ahora nos ocupa se someta a un previo examen de su contenido 
por el poder público, de forma que aquella (la difusión) solo se pueda realizar si este 
«otorga el plácet». Procede considerar también, pues concurre a precisar el sentido de la 
interdicción recogida en el art. 20.2 CE, que el art. 20.5 CE admite el secuestro de 
publicaciones en virtud de resolución judicial y que la STC 34/2010, de 19 de julio, FJ 5, 
ha considerado constitucional la adopción por órganos judiciales de medidas cautelares 
que,  constituyan  o  no  secuestro  judicial  en  sentido  estricto,  impliquen  restricciones 
previas a la difusión de mensajes con el objeto de atajar el riesgo de lesión de otros 
bienes o derechos constitucionales.
La aplicación de esta doctrina constitucional a esta impugnación requiere partir de 
que el precepto recurrido tipifica como infracción el uso «no autorizado» de imágenes o 
datos. Utiliza, por tanto, un concepto de perfiles muy definidos en Derecho público como 
es el de autorización, que remite a la necesidad de recabar del poder público, de la 
administración pública en este caso, porque estamos ante una ley que regula una 
actividad administrativa, un permiso para poder iniciar o continuar una cierta actividad, 
dando así la oportunidad a la administración pública autorizante de supervisar que 
concurren las condiciones que eviten que el resto de bienes jurídicos en juego resulten 
dañados por dicha actividad autorizada.
En  fin,  el  art.  36.23  LOPSC,  dado  que  sujeta  a  la  obtención  de  autorización 
administrativa  previa  la  actividad  consistente  en  usar  imágenes  o  datos  de  las 
autoridades o miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad, resulta contrario a la 
interdicción  de  censura  previa  ex  art.  20.2  CE,  de  modo  que  procede  declarar  la 
inconstitucionalidad del inciso «no autorizado» de dicho precepto.
c)  Resta por enjuiciar si la tipificación como infracción del uso –ya no sujeto a 
permiso o autorización administrativa previa– de imágenes o datos de las autoridades o 
miembros  de  las  fuerzas  y  cuerpos  de  seguridad  incurre  en  alguna  de  las 
inconstitucionalidades alegadas por los recurrentes.
Atendiendo a su literalidad, el art. 36.23 LOPSC podría ser interpretado en algunos 
sentidos que pugnarían de modo insuperable con el contenido propio del derecho a la 
libertad de información [art. 20.1 d) CE] o del principio de legalidad (art. 25 CE). Ahora 
bien, en virtud de la regla que impone la conservación de la norma legal cuando pueda 
atribuírsele un sentido conforme con la Constitución [por todas, STC 65/2020, de 18 de 
junio, FJ 2 b)], este tribunal aprecia que el precepto enjuiciado no incurre en ninguna de 
las causas de inconstitucionalidad alegadas siempre que se interpreten los términos (i) 
«uso», (ii) «poner en peligro […] o en riesgo» y (iii) «con respeto al derecho fundamental 
a la información» en el sentido siguiente.
(i)  El «uso» como conducta típica, dado que debe «poner en peligro […] o en 
riesgo» alguno de los bienes jurídicos reseñados en el precepto, no se realiza con la 
mera captación o tenencia de «imágenes o datos personales y profesionales». Solo será 
sancionable, por tanto, el acto de publicar o difundir de algún modo, sea por medios 
tradicionales o a través de los cauces que ofrecen las tecnologías de la información y 
comunicación, como redes sociales u otras plataformas análogas, de tal manera que no 
bastará la mera captación no seguida de publicación o difusión de tales imágenes o 
datos. Además, poniendo en relación el tipo infractor con bienes jurídicos de gran calado 
constitucional como la protección de la vida privada y familiar (arts. 10.1, 18.1 y 39 CE), 
cabe concluir que el «uso» a que alude el art. 36.23 CE es aquel que no cuenta con el 
consentimiento de los titulares de las imágenes o datos difundidos.
(ii)  El elemento del tipo consistente en «poner en peligro […] o en riesgo» alguno de  e.
los bienes jurídicos que indica el precepto no cabe entenderlo por sí solo y de un modo  w.b
aislado. Su sentido propio deriva de su integración en el sistema constituido por la  819ww
nsuosrm partinivcaip dioes p rreoctetocrceiósn c doen slais tsee geunr idqaude  claiu dinatdearvnean, cdióenb ieanddmoi nteisntreart ipvrae sseonlote « qsuee  juusntoif idcae 
pporor vloac eaxr isutne npceiraju diceio u rneaa la pmaeran alaza s ecognucrirdeatad  c[…iud] aqduaen raa»z o(anrat.b l4e.m3 eLnOteP SseCa).  sSuis lcae apctitbivleid adde 
de intervención únicamente juega en estos supuestos, con más razón el «riesgo» o
«peligro» que configura el tipo infractor ex art. 36.23 LOPSC es el que se presenta como 
próximo o concreto, descartando que pueda juzgarse realizada la conducta infractora 
cuando el «riesgo» o «peligro» es meramente abstracto o remoto.
(iii)  La expresión «con respeto del derecho fundamental a la información» tiene el 
sentido  de  exigir  que  en  el  momento  aplicativo  se  tenga  presente  el  principio  de 
proporcionalidad, en especial a la hora de constatar si se ha realizado el presupuesto de 
hecho  previsto  en  el  art.  36.23  LOPSC.  El  aplicador  deberá  afrontar  un  juicio  de 
ponderación de tal modo que únicamente sean merecedores de sanción quienes realicen 
este tipo de conductas que supongan un peligro para los bienes jurídicos tutelados como 
pueden  ser  la  seguridad  personal  o  familiar  de  los  agentes,  de  las  instalaciones 
protegidas o pongan en riesgo el éxito de una operación, como señala el texto del 
precepto y que sopese expresamente los elementos de cada caso singular, tanto los que 
agraven como los que reduzcan la necesidad de protección del derecho a la información. 
Esta ponderación abordará, al menos, (a) la comprobación de si las imágenes o los 
datos difundidos pertenecen a la vida privada o se relacionan con la actividad oficial de 
las autoridades o agentes; (b) el examen de qué relevancia pública tiene la difusión de 
esas imágenes o datos, atendiendo a las circunstancias fácticas y en particular a la 
presencia o no de un suficiente interés general en conocer esas imágenes o datos.
De  acuerdo  con  lo  razonado  en  este  apartado  C),  este  tribunal  declara  la 
inconstitucionalidad y nulidad del inciso «no autorizado» del art. 36.23 LOPSC y acuerda 
que el resto del precepto no incurre en ninguna de las inconstitucionalidades alegadas 
siempre que se entienda en el sentido indicado, interpretación conforme que se llevará al 
fallo.
Ello excluye la aplicación del art. 19.2 LOPSC que los recurrentes vinculaban al 
entender que podría posibilitar la aprehensión de los aparatos o instrumentos utilizados 
para la toma o captación de las imágenes o datos. Por esta razón no resulta necesario 
realizar un pronunciamiento sobre su constitucionalidad.
8.  Impugnación del régimen especial para Ceuta y Melilla de rechazo en frontera de 
los extranjeros que intenten entrar ilegalmente.
A)  Los recurrentes impugnan, por último, la disposición final primera de la Ley 
Orgánica  de  protección  de  la  seguridad  ciudadana  por  la  que  se  introduce  una 
disposición adicional décima en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos 
y libertades de los extranjeros en España y su integración social, con la siguiente 
redacción:
«1.  Los extranjeros que sean detectados en la línea fronteriza de la demarcación 
territorial de Ceuta o Melilla mientras intentan superar los elementos de contención 
fronterizos para cruzar irregularmente la frontera podrán ser rechazados a fin de impedir 
su entrada ilegal en España.
2.  En todo caso, el rechazo se realizará respetando la normativa internacional de 
derechos humanos y de protección internacional de la que España es parte.
3.  Las  solicitudes  de  protección  internacional  se  formalizarán  en  los  lugares 
habilitados al efecto en los pasos fronterizos y se tramitarán conforme a lo establecido en 
la normativa en materia de protección internacional.»
Reprochan los grupos parlamentarios, en primer lugar, que la norma impugnada no 
guarda  conexión  alguna  con  la  Ley  Orgánica  sobre  derechos  y  libertades  de  los  e.e
extranjeros  en  España,  lo  que  vulnera  el  art.  23.2  CE  por  incurrir  en  fraude  del  b
procedimiento parlamentario. En segundo lugar, argumentan que se está introduciendo,  819ww
peoxtrr asnijmerpolse  nvoí ac odnefo rmheec hao l,a  lueng arliédgaidm veing endtee  edne vmoalutceiróian  dme aesxitvraan jee ríian,d vifuelrneenrcainaddoo  cdoen 
ealnlote cloesd eanrttes.s  9d.e3 ,e s2t4a. 1s eyn t1e0n6c iaC. EY,  ap omr alyaosr  raabzuonndeasm eiexnptuoe, satafirsm caonn  qmueá sla  dreetgaulllea ceiónn  lnoos 
respeta la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en lo que atañe a
la aplicación de principio de no devolución, e impide el acceso al derecho de asilo 
previsto en el art. 13.4 CE.
La letrada del Congreso, por su parte, ciñe sus alegaciones a rechazar la vulneración 
del art. 23.2 CE por la disposición final primera. Tras exponer la doctrina de este tribunal 
y recordar el proceso de tramitación parlamentaria, concluye que no puede admitirse que 
se hayan vulnerado las normas del procedimiento legislativo y con ello el ius in officium 
de los parlamentarios. Y finaliza su argumentación señalando que el establecimiento de 
medidas relativas a la inmigración ilegal guarda una innegable relación con la seguridad 
ciudadana. En términos similares se expresa la abogacía del Estado, pues a su juicio la 
tramitación parlamentaria de la enmienda ha satisfecho el principio de homogeneidad 
mínima –por la conexión entre la proliferación de asaltos masivos a los perímetros 
fronterizos  y  los  problemas  de  seguridad  pública,  entre  otros–,  y  ha  respetado  el 
procedimiento legislativo.
En lo que se refiere a las vulneraciones de los arts. 9.3, 24.1 y 106 CE, el abogado 
del Estado rechaza los argumentos de los recurrentes, partiendo del hecho de que la 
norma impugnada cubre un vacío normativo respecto de una actuación material de 
vigilancia fronteriza encomendada al Estado, que se desarrolla en una fase previa a la 
devolución y expulsión dirigida a garantizar la legalidad. Actuación que no está exenta de 
límites y que supera el test de proporcionalidad exigido por este tribunal y por el Tribunal 
Europeo de Derechos Humanos. Y en la medida que afecta a extranjeros que están 
intentando entrar ilegalmente en España, no les son aplicables las garantías derivadas 
del art. 24.1 CE; sin perjuicio, claro está de que la actuación policial pueda ser objeto de 
control jurisdiccional ex art. 106 CE.
B)  Analizaremos, en primer lugar, la posible infracción del procedimiento legislativo 
que condujo a la aprobación del precepto impugnado. Para resolver esta tacha de 
inconstitucionalidad conviene recordar nuestra doctrina sobre el ejercicio del derecho de 
enmienda al articulado, recogida, en esencia, en las sentencias citadas por las partes; 
las SSTC 119/2011, de 5 julio, FJ 6; 136/2011, de 13 septiembre, FJ 7, y 59/2015, de 18 
de marzo, FFJJ 5 y 6 (también seguida en las SSTC 176/2011, de 8 de noviembre, FJ 4; 
209/2012, de 14 de noviembre, FJ 4; 132/2013, de 5 de junio, FJ 3; 120/2014, de 17 de 
julio, FJ 6, y 155/2017, de 21 de diciembre, FJ 3). De la anterior doctrina y a los efectos 
del presente proceso constitucional, pueden extraerse las siguientes ideas principales:
a)  Desde el punto de vista de la legalidad parlamentaria, el ejercicio del derecho de 
enmienda al articulado debe respetar una conexión mínima de homogeneidad con el 
texto enmendado, so pena de afectar tanto al derecho del autor de la iniciativa (art. 87 
CE), como al carácter instrumental del procedimiento legislativo (art. 66.2 CE) y, en 
consecuencia, a la función y fines asignados al ejercicio de la potestad legislativa por las 
Cámaras [STC 59/2015, de 18 de marzo, FJ 5 a)]. La necesidad de una cierta conexión 
material entre la enmienda y el texto enmendado «se deriva, en primer lugar, del carácter 
subsidiario  que,  por  su  propia  naturaleza,  toda  enmienda  tiene  respecto  al  texto 
enmendado. Además, la propia lógica de la tramitación legislativa también aboca a dicha 
conclusión, ya que, una vez que una iniciativa legislativa es aceptada por la Cámara o 
Asamblea Legislativa como objeto de deliberación, no cabe alterar su objeto mediante 
las enmiendas al articulado, toda vez que esa función la cumple, precisamente, el ya 
superado trámite de enmiendas a la totalidad, que no puede ser reabierto. En efecto, la 
enmienda, conceptual y lingüísticamente, implica la modificación de algo preexistente, 
cuyo objeto y naturaleza ha sido determinado con anterioridad; solo se enmienda lo ya 
definido. La enmienda no puede servir de mecanismo para dar vida a una realidad  e.
nueva, que debe nacer de una, también, nueva iniciativa» (STC 119/2011, de 5 de julio,  w.b
FJ 6). 819ww
iniciPataivraa  ldeegtiesrlamtiivnaa ry s lia c eonnmcuierrned ata lp rceosneenxtiaódna ,m laotse róiargl aun ohso mdeo ggeonbeieidrando  dmeí nlaims aC eánmtraer alas 
cdoenbeexni ócno nmtaart ecroianl  eunnt raem epnlimo iemnadrag eyn  pdreo yaepcrtoe coia cpióronp opsaircaió nd edteer mleinya or blaje teox idsete ndceibaa dtee, 
debiendo estos pronunciarse de forma motivada acerca de la conexión, de suerte que
«solo cuando sea evidente y manifiesto que no existe tal conexión deberá rechazarse la 
enmienda, puesto que, en tal caso, se pervertiría la auténtica naturaleza del derecho de 
enmienda,  ya  que  habría  pasado  a  convertirse  en  una  nueva  iniciativa  legislativa» 
(STC 119/2011, de 5 de julio, FJ 7).
En  el  presente  caso,  no  se  puede  considerar  que  el  objeto  de  la  enmienda, 
introducida en la tramitación parlamentaria a través del informe de la ponencia («Boletín 
Oficial de las Cortes Generales» serie A, núm. 105-3, de 24 de noviembre de 2014), no 
cumpla con el principio de conexión mínima de homogeneidad. El precepto impugnado 
aborda la regulación de un régimen especial en materia de extranjería para hacer frente 
a la situación de riesgo que se produce en los perímetros fronterizos de Ceuta y Melilla –
frontera exterior de la Unión Europea– por la presión migratoria. Es por ello que esta 
cuestión no se puede calificar de totalmente extraña a la seguridad ciudadana, integrante 
de la más amplia materia de la seguridad pública; sin que se pretenda, en ningún caso, 
asociar necesariamente el fenómeno de la inmigración de personas extranjeras con un 
incremento de la inseguridad ciudadana.
b)  La vulneración del art. 23.2 CE aducida por los recurrentes exigiría además que 
la infracción de la legalidad parlamentaria hubiera afectado al núcleo de su función 
representativa. Hemos declarado que «el derecho de participación, el ius in officium, 
afecta a toda una serie de situaciones de los parlamentarios en las que los órganos 
rectores de las Cámaras deben respetar la función representativa no por tratarse de 
facultades  meramente  subjetivas  de  quienes  desarrollan  esa  función  sino  como 
facultades que lo que permiten es ejercer correctamente a los representantes populares 
dicha representación participando en la función legislativa. Esto impone hacer posible la 
presentación de propuestas legislativas, la discusión en el debate parlamentario público 
sobre los temas sobre los que versa ese debate interviniendo en el mismo, la mejora de 
los textos mediante la introducción de enmiendas, y respetar su derecho a expresar su 
posición mediante el derecho de voto. Lo que no cabe es articular un debate de forma 
que la introducción de más enmiendas haga imposible la presentación de alternativas y 
su defensa» (STC 119/2011, FJ 9). En este caso, no consta que dicho derecho de 
participación haya sido efectivamente lesionado durante la tramitación de la enmienda, ni 
en el Congreso, ni el Senado, lo que, por otra parte, no ha sido cuestionado por los 
recurrentes.
No puede afirmarse, por tanto, que exista una falta de homogeneidad o desconexión, 
en los términos alegados por la demanda y, de acuerdo con nuestra doctrina reiterada, 
no habiéndose así constatado una alteración sustancial del proceso de formación de la 
voluntad  de  las  Cámaras,  el  presente  motivo  de  inconstitucionalidad  debe  ser 
desestimado.
C)  El examen de la nueva disposición adicional décima de la Ley Orgánica sobre 
derechos y libertades de los extranjeros en España, introducida por la disposición final 
primera de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana, exige tener en 
cuenta, en primer lugar, la singular situación de las ciudades autónomas de Ceuta y 
Melilla. El Acuerdo de Schengen, firmado el 14 de junio de 1985 y al que se adhirió 
España por protocolo de 25 de junio de 1991 [«Boletín Oficial del Estado» («BOE») 
de 30 de julio], impulsó la creación de un espacio de libre circulación de personas, 
mediante  la  progresiva  supresión  de  los  controles  en  las  fronteras  interiores, 
trasladándolos a las fronteras exteriores de los Estados signatarios; de forma tal que las 
fronteras externas de los Estados europeos son al tiempo las fronteras externas de los 
demás Estados parte en aquel acuerdo. Posteriormente, tras la entrada en vigor del  e.
Tratado de Ámsterdam («BOE» de 7 de mayo de 1999), el acuerdo queda integrado en  w.b
el marco institucional y jurídico de la Unión Europea, la cual tiene como uno de sus  819ww
oebstjeét igvaorsa nmtiaznatdean elar  lyib dree scairrcruollalacri ó«nu nd ee pseprascoion adse c loibnejurtnatda,m seengtuer icdoand  my ejduisdtaicsia a deenc eula qduaes 
lruecshpae cctoon atrl ac olan tdreolli ndceu leansc firao»n.t eProars e esxtete mrioorteivso, ,e lla ass ciliou,d laad iensm aigurtaócnióonm ay sla,  spitrueavdeansc iaómn by alas 
en el continente africano, son actualmente la frontera exterior terrestre entre la Unión
Europea y terceros Estados, lo que las convierte en una de las principales vías de 
acceso de los flujos migratorios hacia Europa. Todo ello hace que, en muchas ocasiones, 
el Estado español se vea desbordado en sus esfuerzos por contener los intentos de 
grupos de personas de cruzar ilegalmente la valla o arribar en embarcaciones a las 
costas de soberanía española; lo que prueba que estamos ante un problema humanitario 
de  tal  dimensión  que  su  trascendencia  es,  cuando  menos,  europea,  y  exigiría  la 
adopción de medidas de carácter supraestatal.
Siendo innegable la situación descrita, no podemos obviar que la medida prevista en 
la  norma  impugnada  –el  «rechazo  en  frontera»–  afecta  a  personas  extranjeras  que 
pretenden entrar de forma ilegal en el territorio español, y que por su configuración legal 
los recurrentes han cuestionado su encaje en el marco constitucional. El examen del 
precepto,  a  la  vista  de  las  alegaciones  expresadas  por  las  partes  en  este  proceso 
constitucional, se ajustará al siguiente orden: en primer lugar, en cuanto la medida incide 
sobre personas extranjeras, recordaremos algunos aspectos del estatuto constitucional de 
los extranjeros en España relevantes a los efectos de este proceso. A continuación, 
examinaremos el régimen previsto en la legislación en materia de extranjería sobre salidas 
forzosas del territorio español, paso previo necesario para determinar la naturaleza del 
«rechazo en frontera» y poder así enjuiciarlo desde la perspectiva de los arts. 9.3, 24.1 
y  106.1  CE.  En  último  lugar,  analizaremos  si  el  precepto  impugnado  no  respeta  la 
jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el principio de «no 
devolución», impidiendo el ejercicio del derecho de asilo previsto en el art. 13.4 CE.
a)  El art. 13.1 CE dispone: «Los extranjeros gozarán en España de las libertades 
públicas que garantiza el presente título en los términos que establezcan los tratados y la 
ley». Nuestra doctrina ha sido constante en la interpretación del precepto constitucional, 
debiendo destacarse los siguientes criterios: i) la expresión «libertades públicas» no 
debe ser interpretada en sentido restrictivo, de manera que los extranjeros disfrutarán de 
los derechos y libertades reconocidas en el título I de la Constitución, y se refiere a todos 
los extranjeros, a pesar de que puedan encontrarse en España en situaciones jurídicas 
diversas; ii) la remisión a la ley «no supone pues una desconstitucionalización de la 
posición jurídica de los extranjeros puesto que el legislador, aun disponiendo de un 
amplio margen de libertad para concretar los "‘términos" en los que aquellos gozarán de 
los derechos y libertades en España, se encuentra sometido a límites derivados del 
conjunto del título I de la Constitución, y especialmente los contenidos en los apartados 
primero  y  segundo  del  art.  10  CE»  (SSTC  107/1984,  de  23  de  noviembre,  FJ  4, 
y 236/2007, de 7 de noviembre, FJ 3).
Hemos reiterado que los extranjeros gozan de ciertos derechos «por propio mandato 
constitucional, y no resulta posible un tratamiento desigual respecto de los españoles» 
(STC 107/1984, de 23 de noviembre, FJ 4; y también STC 95/2000, de 10 de abril, FJ 3). 
Se trata de derechos inherentes a la dignidad de la persona (STC 91/2000, de 30 de 
marzo, FJ 7); tales como el derecho a la vida, a la integridad física y moral, a la intimidad, 
la libertad ideológica (STC 107/1984, FJ 3); el derecho a la libertad y a la seguridad 
(STC 144/1990, de 26 de septiembre, FJ 5); y el derecho a no ser discriminado por razón 
de nacimiento, raza, sexo, religión o cualquier otra condición o circunstancia personal o 
social (STC 137/2000, de 29 de mayo, FJ 1). Si bien, «ello no implica cerrar el paso a las 
diversas opciones o variantes políticas que caben dentro de la Constitución, entendida 
como "marco de coincidencias" […] que permite distintas legislaciones en materia de 
extranjería» (STC 236/2007, de 7 de noviembre, FJ 3).
En relación con estos derechos reconocidos constitucionalmente de forma directa a  e.
los extranjeros, entre los que se encuentra el derecho a la tutela judicial efectiva, cuya  w.b
vulneración ha sido alegada por los recurrentes en este proceso (STC 99/1985, de 30 de  819ww
s(SeTpCtie m95b/r2e0, 03F, Jd e2 )2, 2 yd e eml adyeor,e FchJo 4 ),in eslt rulemgeisnlatadlo r as el ae ncauseisntetrnac ilaim  itjuardíod ictaan tog raetnu itlaa 
ceoxntrfaignujeraracsió ant edned iesnud oc oan tseunsi ddoif,e rceonmteos  esintu aecl iotrnaetas mjuieríndtioca sd.i sEple anrsta. d1o3 .1a  ClaEs  «rpeecrosnooncaes 
al legislador la posibilidad de establecer condicionamientos adicionales al ejercicio de
derechos fundamentales por parte de los extranjeros, pero para ello ha de respetar, en 
todo caso, las prescripciones constitucionales, pues no se puede estimar aquel precepto 
permitiendo que el legislador configure libremente el contenido mismo del derecho, 
cuando  este  ya  haya  venido  reconocido  por  la  Constitución  directamente  a  los 
extranjeros  […].  Una  cosa  es,  en  efecto,  autorizar  diferencias  de  tratamiento  entre 
españoles y extranjeros, y otra es entender esa autorización como una posibilidad de 
legislar al respecto sin tener en cuenta los mandatos constitucionales» (STC 115/1987, 
de 7 de julio, FJ 3).
Por tanto, «el incumplimiento de los requisitos de estancia o residencia en España 
por parte de los extranjeros no permite al legislador privarles de los derechos que les 
corresponden constitucionalmente en su condición de persona, con independencia de su 
situación administrativa. El incumplimiento de aquellos requisitos legales impide a los 
extranjeros el ejercicio de determinados derechos o contenidos de los mismos que por 
su propia naturaleza son incompatibles con la situación de irregularidad, pero no por ello 
los extranjeros que carecen de la correspondiente autorización de estancia o residencia 
en  España  están  desposeídos  de  cualquier  derecho  mientras  se  hallan  en  dicha 
situación en España» (STC 236/2007, de 7 de noviembre, FJ 4).
En el proceso de determinación de los derechos de los extranjeros, este tribunal ha 
declarado  que  revisten  especial  relevancia  «la  Declaración  universal  de  derechos 
humanos y los demás tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias 
ratificados por España, a los que el art. 10.2 CE remite como criterio interpretativo de los 
derechos fundamentales» (STC 91/2000, de 30 de marzo, FJ 7). Y hemos explicado que 
el art. 10.2 CE «no convierte a tales tratados y acuerdos internacionales en canon 
autónomo de validez de las normas y actos de los poderes públicos desde la perspectiva 
de los derechos fundamentales» (STC 236/2007, de 7 de noviembre, FJ 5), sino que, por 
el  contrario,  «se  limita  a  establecer  una  conexión  entre  nuestro  propio  sistema  de 
derechos  fundamentales  y  libertades,  de  un  lado,  y  los  convenios  y  tratados 
internacionales sobre las mismas materias en los que sea parte España, de otro. No da 
rango constitucional a los derechos y libertades internacionalmente proclamados en 
cuanto no estén también consagrados por nuestra propia Constitución, pero obliga a 
interpretar los correspondientes preceptos de esta de acuerdo con el contenido de 
dichos tratados o convenios, de modo que en la práctica este contenido se convierte en 
cierto modo en el contenido constitucionalmente declarado de los derechos y libertades 
que enuncia el capítulo segundo del título I de nuestra Constitución» (STC 36/1991, 
de 14 de febrero, FJ 5).
Por último, el art. 13.4 CE reconoce el derecho de asilo –cuya vulneración por la 
norma impugnada también es invocada por los recurrentes– y remite a la ley los términos 
en que los ciudadanos de otros países y los apátridas podrán gozar de dicho derecho. 
No estamos, en este caso, ante un derecho fundamental de los enunciados en el 
capítulo segundo del título I, sino «ante un mandato constitucional para que el legislador 
configure el estatuto de quienes se dicen perseguidos y piden asilo en España. Los 
derechos del solicitante de asilo –o del ya asilado– serán, entonces, los que establezca 
la  ley.  Obviamente,  la  ley  que  regule  el  régimen  de  los  extranjeros  asilados  –o 
peticionarios  de  asilo–  ha  de  respetar  plenamente  los  demás  preceptos  de  la 
Constitución y, en especial, los derechos fundamentales que amparan a los extranjeros»; 
y ello, porque «los derechos fundamentales derivados de la dignidad de la persona que 
la Constitución reconoce a todas las personas sometidas a los actos de los poderes 
públicos españoles» rigen durante el tiempo en que el solicitante de asilo permanece en  s
«dependencias adecuadas» del puesto fronterizo, siendo, por ello, irrelevante la concreta  oe.
ubicación territorial de dichas dependencias (STC 53/2002, de 27 de febrero, FJ 4). w.
b)  Entrando, ahora,  en el examen de la  legislación  en  materia de extranjería,  819ww
fduenbdeammoesn tpaal rtdire dl eq luae p rseemains a tdituel aqruees  «leols d eerxetcrahnoj ear oesn trcaorn e na pEosypoa ñean n oe l esa rut.n  1d9e reCcEh»o 
(cSuTmCp lim23ie6n/2to0 0d7e,  dloes  7r eqduei sintoosv ieemstbarbel,e cFidJo s1 2e),n  eesl taanrdt.o  2l5a  LeOnEtrax day   eclo nadritc. io4n addea  saul   BOE-A-cable e
reglamento, aprobado por el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril (Reglamento LOEx). 
Por ello, se regulan varios procedimientos relativos a la salida obligada del territorio 
español de las personas extranjeras, que son relevantes a los efectos del presente 
proceso constitucional. Son los siguientes: i) el retorno al punto de origen (art. 60 LOEx), 
como efecto derivado de la prohibición de entrada en España por los puestos fronterizos 
habilitados de extranjeros que no cumplan los requisitos legalmente previstos (art. 26.2 
LOEx y art. 15 del Reglamento LOEx); ii) la expulsión del extranjero que se encuentra 
irregularmente en territorio español, por no haber obtenido la prórroga de estancia o por 
carecer o tener caducada la autorización de residencia (art. 57 LOEx y arts. 242 a 248 
del  Reglamento  LOEX);  y  iii)  la  devolución  de  los  que  habiendo  sido  expulsados 
contravengan la prohibición de entrada en España [art. 58.3 a) LOEx], o de los que 
pretendan entrar ilegalmente [art. 58.3 b) LOEx], incluyendo «a los extranjeros que sean 
interceptados en la frontera o en sus inmediaciones» [art. 23.1 b) Reglamento LOEx]. 
Los  extranjeros  tienen  el  derecho  a  la  tutela  judicial  efectiva,  por  lo  que  dichos 
procedimientos  respetarán,  en  todo  caso,  las  garantías  previstas  en  la  legislación 
general sobre procedimiento administrativo y, especialmente, en lo relativo a publicidad 
de las normas, contradicción, audiencia del interesado y motivación de las resoluciones 
(art.  20  LOEx);  igualmente,  gozan  del  derecho  de  asistencia  jurídica  gratuita  y  de 
intérprete,  lo  que  garantiza  el  derecho  de  defensa  (art.  22  LOEx),  en  concreto  la 
formulación de alegaciones y la presentación de recursos, extremo éste expresamente 
contemplado en el art. 21 LOEx.
En este marco legal se inserta la impugnada disposición adicional décima de la Ley 
Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, introducida por la 
Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana, que prevé en su apartado 1 el 
«rechazo en frontera» de los extranjeros que sean detectados en la línea fronteriza de la 
demarcación territorial de Ceuta o Melilla. Los otros dos apartados de la disposición 
adicional tienen un carácter instrumental: se precisa cómo ha de hacerse el rechazo 
(apartado 2) y dónde se han de formalizar, en su caso, las solicitudes de protección 
internacional (apartado 3). La primera cuestión que hemos de abordar es la de la 
naturaleza del «rechazo en frontera» para, a continuación, examinar su adecuación o no 
al marco constitucional.
(i)  Entienden los recurrentes que el «rechazo en frontera» es un nuevo régimen de 
devolución de extranjeros que entran ilegalmente en España, que exceptúa lo previsto 
en el art. 58.3 LOEx. Por el contrario, la abogacía del Estado sostiene que el rechazo 
opera en una fase previa a la eventual devolución o expulsión de los extranjeros, por 
cuanto estos aún no han entrado en territorio español: la entrada ilegal no ha culminado, 
sino que se está produciendo.
Resulta evidente que el acceso o la entrada en el territorio español se realiza cuando 
se han traspasado los límites fronterizos fijados internacionalmente, e igualmente, que 
los puestos fronterizos y los elementos de contención (vallas, muros o barreras) se 
ubican y construyen sobre el territorio español. No existe cobertura legal para operar con 
un  concepto  de  frontera  que  pueda  ser  establecido  de  forma  discrecional  por  la 
administración española, aunque sea a los meros efectos de determinar la aplicación de 
la legislación en materia de extranjería; entre otras razones, porque se pondría en riesgo 
el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).
En todo caso, con independencia de si el «rechazo en frontera» se produce antes, 
durante o después de traspasar los límites fronterizos, lo que es innegable es que se 
trata de acciones llevadas a cabo por miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad  e.
españoles; y son, en principio, actuaciones realizadas desde el territorio español, pues  w.b
los extranjeros serán repelidos o aprehendidos en el espacio inter-vallas o en la misma  819ww
vloasll ap.o Ndeor eosb sptaúnbtliec,o lso  are llae vCaonntes tditeuscdióen  lay  pael rrsepsetoc tdiveal  odredl esnoammeiteimntioe njutorí ddiec ola ( aarctt.u 9a.c1i óCn. Ed.e) 
feusn cqiounea, ricoosm eos phaeñmoloess , dinecclluasraod soi,  aeqsutealmlao sse  adnetsea ruronlala  aecnt ivuind aeds pdaec iola ssi tuaaudtoor imdaádse sa lláy 
del territorio español (STC 21/1997, de 10 de febrero, FJ 2; y en el mismo sentido,
hablamos, en el ámbito del derecho de asilo, de «situación legal de sometimiento de los 
solicitantes de asilo a un poder público español», STC 53/2002, de 27 de febrero, FJ 4). 
Esto significa que los extranjeros aprehendidos, al intentar superar los elementos de 
contención, pasan a estar bajo el control y jurisdicción de los miembros de los cuerpos y 
fuerzas de seguridad y, por tanto, del Estado español, resultando irrelevante si dichos 
elementos –la valla– se sitúan o no en territorio bajo soberanía española, por lo que 
debe serles de aplicación la legislación en materia de extranjería.
En la misma línea y desde la perspectiva de la aplicación del Convenio europeo de 
derechos humanos, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos considera que «desde el 
momento en que un Estado, a través de sus agentes que operan fuera de su territorio, 
ejerce su control y su autoridad sobre un individuo, y por consiguiente su jurisdicción, 
recae sobre él, en virtud del art. 1, una obligación de reconocer a aquel los derechos y 
libertades definidos en el título I del Convenio que atañen a su caso»; y ello porque no 
puede admitirse la existencia de «zonas de no derecho» donde los individuos no estén 
amparados por un sistema jurídico capaz de brindarles el disfrute de los derechos y 
garantías protegidos por el Convenio europeo de derechos humanos (STEDH de 23 de 
febrero de 2012, caso Hirsi Jamaa y otros c. Italia, § 74 y 178 a 180, y las sentencias en 
allí citadas).
El  «rechazo  en  frontera»,  en  cuanto  actuación  realizada  por  autoridades  y 
funcionarios  públicos  españoles,  está  sometido  al  estricto  cumplimiento  de  la 
Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, además de tener que respetar, como 
expresamente  señala  el  apartado  segundo  del  precepto  impugnado,  la  normativa 
internacional  de  derechos  humanos  y  de  protección  internacional.  A  la  persona 
extranjera  que  está  siendo  rechazada  mientras  se  encuentra  en  los  elementos  de 
contención  ubicados  en  territorio  español,  integrados  en  el  sistema  de  seguridad 
fronterizo, le son aplicables las garantías previstas en nuestro ordenamiento jurídico.
(ii)  El «rechazo en frontera» de la disposición adicional décima de la Ley Orgánica 
sobre derechos y libertades de los extranjeros en España guarda una cierta similitud con 
la devolución prevista en el art. 58.3 LOEx, en los términos que expusimos en la 
STC 17/2013, de 31 de enero, FJ 12, para diferenciarla de la expulsión y que son 
trasladables al presente caso. Con la devolución –y también con el rechazo en frontera–, 
se «pretende evitar la contravención del ordenamiento jurídico de extranjería, por lo que 
no  comporta  en  sí  misma  una  sanción  sino  una  medida  gubernativa  de  reacción 
inmediata frente a una perturbación del orden jurídico, articulada a través de un cauce 
flexible y rápido […]. En suma […] consiste en una medida que se acuerda por parte del 
Estado español en el marco de su política de extranjería, en la que se incluye tanto el 
necesario control de los flujos migratorios que tienen como destino nuestro país como el 
establecimiento  de  los  requisitos  y  condiciones  exigibles  a  los  extranjeros  para  su 
entrada y residencia en España».
El «rechazo en frontera» es, por tanto, un nuevo régimen que ante una situación 
particular –la detección de extranjeros en la línea fronteriza de la demarcación territorial 
de Ceuta o Melilla mientras intentan superar los elementos de contención fronterizos 
para cruzar irregularmente la frontera– permite que la administración y sus agentes 
practiquen una actuación material de vigilancia orientada a restablecer inmediatamente 
la legalidad transgredida por el intento de cruce irregular de frontera.
El establecimiento de un régimen específico para Ceuta y Melilla, en la medida en 
que en sus puestos fronterizos concurre la singularidad de su ubicación geográfica –
única frontera exterior del espacio Schengen en tierras africanas– no puede considerarse  s
que sea irrazonable o que carezca de justificación. Esta singular situación también ha  oe.
sido tomada en consideración por la Gran Sala del Tribunal Europeo de Derechos  w.
Humanos, en su sentencia de 13 de febrero de 2020, caso N.D. y N.T. c. España, que  819ww
aarfitrímcualo q 4u ed e« ePnr oetoscteo lcoo nnútemx.t o4,,  steinn dermá bparringcoi,p aellm Terinbtuen eanl,  caul evnatlao rsair,  eunn ala qsu ceirjac urneslatatinvcai aasl 
ednetl racar seon  céol nlecgreatlom, eenl teE,s etand poa prtaicrutela er na  ctruaevsétsió nd eo pfrreoccee ddiem iuenn tomso edno  ferofenctteivrao.  mCeudainodso  deel   BOE-A-cable e
Estado parte facilita este acceso y el recurrente no ha hecho uso de él, el Tribunal 
considerará […] si había razones imperiosas para no usar esos medios de acceso, 
fundadas en hechos objetivos de los que el Estado correspondiente sea responsable» (§ 
201). Y también razona que «cuando tales mecanismos [de entrada legal] existan y 
aseguren el derecho de pedir la protección que otorga la Convención, y en particular su 
artículo 3, de un modo efectivo, la Convención no obsta a que los Estado parte, en 
cumplimiento de su obligación [Schengen] de controlar las fronteras, exijan que las 
personas que quieran esa protección la soliciten en los puntos habilitados para el cruce 
de frontera. […] Consecuentemente, los Estados parte pueden rechazar la entrada en su 
territorio de los extranjeros, incluido los peticionarios de asilo, que, sin concurrir razones 
imperiosas, no hayan ajustado su conducta a estos mecanismos de entrada sino que 
han buscado cruzar la frontera por lugares distintos a los habilitados, sobre todo pero no 
necesariamente cuando, como ocurre en este caso, se prevalieron de su gran número y 
del uso de la fuerza» (§ 210).
La alusión de la STEDH a la situación específica en que se produce el cruce irregular 
de la línea fronteriza –intentado por las personas extranjeras prevaliéndose de su gran 
número y del uso de la fuerza– es en su ratio la consideración de las circunstancias del 
caso concreto que resuelve como una condición que agrava la potestad de rechazo en 
frontera que con carácter general viene a juzgar no disconforme con las exigencias del 
art. 4 del Protocolo núm. 4. Pero no es necesario, con carácter general, que se aprecien 
las circunstancias de actuación en grupo numeroso y con violencia para la aplicación del 
precepto, sino que basta el intento por personas individualizadas de entrar en España y 
ser sorprendidos en las vallas fronterizas de Ceuta y Melilla.
(iii)  Concretada  la  naturaleza  del  régimen  de  «rechazo  en  frontera»  y  las 
circunstancias en las que opera, debemos determinar ahora si el mismo colisiona, como 
afirman los recurrentes, con el marco constitucional derivado de los arts. 9.3 y 106.1 CE, 
en conexión con el art. 24.1 CE.
Alegan los recurrentes que estamos ante un supuesto de «vía de hecho», al tratarse 
de una actuación administrativa llevada a cabo prescindiendo de todo procedimiento. Sin 
embargo, procede recordar nuestra doctrina según la que no forma parte «de la garantía 
otorgada por el art. 106 CE un derecho a la completa tramitación de un procedimiento 
administrativo en materia de extranjería que concluya, en todo caso, con una resolución 
sobre el fondo del asunto. Por el contrario, las garantías derivadas de este precepto 
constitucional se satisfacen si los interesados tienen derecho a someter al examen de los 
tribunales la legalidad de los que ellos consideran un incumplimiento por parte de la 
administración de las obligaciones nacidas de la ley» (STC 17/2013, de 31 de enero, 
FJ 11). Por otro lado, es cierto que el «rechazo en frontera» previsto específicamente 
para las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla es una actuación material de carácter 
coactivo,  que  tiene  por  finalidad  la  de  restablecer  inmediatamente  la  legalidad 
transgredida por el intento por parte de las personas extranjeras de cruzar irregularmente 
esa concreta frontera terrestre. Actuación material que lo será, sin perjuicio del control 
judicial que proceda realizarse en virtud de las acciones y recursos que interponga, en 
cada caso concreto, la persona extranjera.
El régimen de «rechazo en frontera» previsto específicamente para Ceuta y Melilla 
en la disposición adicional décima de la Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los 
extranjeros en España, tal como ha sido configurado en el apartado primero, no incurre 
en inconstitucionalidad. Como resulta obligado en un recurso de inconstitucionalidad, 
esta  apreciación  deriva  de  considerar  la  disposición  de  una  manera  abstracta,  sin  s
perjuicio, por tanto, de que las circunstancias concurrentes en que cada una de sus  oe.
aplicaciones deban ser ponderadas convenientemente en los procesos constitucionales  w.
en que se susciten. 819ww
normAadteivmaá isn,t eernn aecl iaopnaarl taddeo  dseergeucnhdoos  sheu mdiacneo qsu ye  edle r epcrohtaezcoc i«ósne  inretearlinzaacráio nreasl pdeeta lnad qou lea 
qEusep añaa  elsa sp arptee»rs. oEnsatos  siegxntirfaicnaj eqruaes  lar eaccotunaoccieónn  hala sd e lnleovrmarasse,  a acacubeor cdoons  lays  gtarraatandtíoass   BOE-A-cable e
internacionales rubricados por España, lo que conecta, a través del art. 10.2 CE, con 
nuestro propio sistema de derechos fundamentales y libertades (STC 36/1991, de 14 de 
febrero, FJ 5). Serán las disposiciones que se adopten para cumplir de un modo real y 
efectivo con las normas internacionales de derechos humanos las que tengan que 
asegurar el pleno respeto a las garantías derivadas de la dignidad de la persona, que 
nuestra Constitución reconoce a todas las personas sometidas a la actuación de los 
poderes públicos españoles (STC 53/2002, de 27 de febrero, FJ 4).
En todo caso, de las referidas obligaciones internacionales en materia de derechos 
humanos se desprende que, con motivo de esta actuación de «rechazo en frontera», los 
cuerpos y fuerzas de seguridad deberán prestar especial atención a las categorías de 
personas especialmente vulnerables, entre las que se cuentan, con distinta proyección e 
intensidad, las que aparenten manifiestamente ser menores de edad (sobre todo cuando 
no  se  encuentren  acompañados  por  sus  familiares),  debiendo  atender  la  especial 
salvaguardia de los derechos reconocidos en el art. 3.1 de la Convención de Naciones 
Unidas sobre los derechos del niño, estar en situación de mujer embarazada o resultar 
afectados por serios motivos de incapacidad, incluida la causada por la edad avanzada y 
personas encuadradas en la categoría de especialmente vulnerables.
c)  En  último  lugar,  debemos  pronunciarnos  acerca  de  si,  como  sostienen  los 
recurrentes,  la  disposición  adicional  décima  de  la  Ley  Orgánica  sobre  derechos  y 
libertades de los extranjeros en España no respeta la jurisprudencia del Tribunal Europeo 
de  Derechos  Humanos,  en  lo  que  se  refiere  a  la  aplicación  del  principio  de  «no 
devolución», desincentivando el ejercicio del derecho de asilo previsto en el art. 13.4 CE.
Conviene recordar que en el caso de las personas extranjeras que no reúnan los 
requisitos necesarios para entrar en España y presenten una solicitud de asilo, habrá 
que estar a lo dispuesto en los arts. 21 y 22 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, 
reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, que contemplan, mientras 
dure la tramitación del expediente y la permanencia en las dependencias habilitadas a tal 
efecto. Y que el apartado tercero de la disposición adicional décima de la Ley Orgánica 
sobre derechos y libertades de los extranjeros en España señala que la formalización de 
las solicitudes de protección internacional se realizará en los lugares habilitados en los 
puestos  fronterizos,  tramitándose  de  conformidad  con  la  normativa  aplicable  en  la 
materia.
El derecho de asilo, como es sabido, está especialmente vinculado con el principio 
de «no devolución» que opera, hoy día, como una garantía aplicable a toda la legislación 
en materia de extranjería, y cuya finalidad es impedir la devolución de una persona a un 
territorio en el que su vida, integridad o libertad corran peligro (art. 33 de la Convención 
de Ginebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados; y en el ámbito de la Unión 
Europea, se plasma en el art. 19.2 de la Carta de derechos fundamentales, y el art. 5 de 
la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre 
de 2008, del retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular).
Este principio ha sido desarrollado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos 
con ocasión de las expulsiones o deportaciones, y se traduce en la obligación de los 
Estados de asegurarse del trato al que se exponen los extranjeros que se devuelven al 
país de origen o de procedencia a los efectos de no incurrir en una vulneración del art. 3 
CEDH:  prohibición  de  la  tortura  y  de  los  tratamientos  inhumanos  o  degradantes 
[SSTEDH de 28 de febrero de 2008, caso Saadi c. Italia, § 124 a 133, 137 a 141 y 147 in 
fine; de 5 de mayo de 2009, caso Sellem c. Italia, § 28 a 37; de 3 de diciembre de 2009, 
caso Daoudi c. Francia, § 64; de 23 de febrero de 2012, caso Hirsi Jamaa y otros c.  e.
Italia, § 113 a 114, y de 19 de diciembre de 2013, caso N.K. c. Francia, § 37 a 41, entre  w.b
otras]. Además, el Tribunal recuerda –en la ya citada STEDH 13 de febrero de 2020,  819ww
ecaxtseor ioNre.Ds . dey  laN .UT.n iócn.  EEusproapñeaa–,,  eal  dleobse rE dseta ddiossp oqnueer ,d ec oumno a cEcsepsaoñ rae,a lt iye neefenc tfirvoon tae rlaoss 
pperorsceecduimciióenn,t ocso lne graielessg od ep eanratr asdua , vpidaara  oq uinet etogdriadsa dla, s yp earlscoannacse nq ulaes s efr oenntfereranste np uae udnaan 
presentar  una  solicitud  de  protección,  ex  art.  3  CEDH,  en  condiciones  tales  que
garanticen  la  tramitación  de  la  solicitud  de  manera  coherente  con  las  normas 
internacionales y el propio Convenio europeo de derechos humanos (§ 209). Y concluye 
que si tales medios existen y son efectivos, los Estados «podrán denegar la entrada en 
su territorio a los extranjeros, incluidos los posibles solicitantes de asilo, que hayan 
incumplido, sin razones convincentes […], estas disposiciones al tratar de cruzar la 
frontera por un lugar diferente no autorizado […]» (§ 210).
Teniendo en cuenta que la disposición adicional décima de la Ley Orgánica sobre 
derechos y libertades de los extranjeros en España en nada excepciona el régimen 
jurídico previsto en la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y 
de la protección subsidiaria de asilo, al limitarse a indicar dónde se han de formalizar las 
solicitudes –puestos fronterizos de Ceuta y Melilla–, y que los medios, que permiten 
acceder a un procedimiento de entrada legal al territorio español, deben existir y ser 
efectivos, en cumplimiento por el Estado español de las obligaciones internacionales, no 
se pueden acoger los reproches de inconstitucionalidad formulados por los recurrentes.
En conclusión, la disposición adicional décima de la Ley Orgánica sobre derechos y 
libertades de los extranjeros en España, en los términos en que ha sido interpretada en 
este  fundamento  jurídico,  se  ajusta  al  marco  constitucional,  por  lo  que  se  ha  de 
desestimar su inconstitucionalidad.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1.º  Declarar  la  inconstitucionalidad  y  la  nulidad  del  inciso  «no  autorizado»  del 
art. 36.23 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad 
ciudadana (LOPSC).
2.º  Declarar que los arts. 36.23, 37.3 y 37.7 no son inconstitucionales siempre que 
se interpreten en el sentido establecido, respectivamente, en el FJ 7 C) el art. 36.23; en 
el FJ 6 E) el art. 37.3 y en el FJ 6 F) el art. 37.7.
3.º  La disposición final primera por la que se introduce la disposición adicional 
décima en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los 
extranjeros en España y su integración social, es conforme a la Constitución, siempre 
que se interprete tal y como se ha indicado en el fundamento jurídico 8 C), concretado en 
los siguientes puntos:
a)  Aplicación a las entradas individualizadas.
b)  Pleno control judicial.
c)  Cumplimiento de las obligaciones internacionales.
4.º  Desestimar el recurso de inconstitucionalidad en todo lo demás.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a diecinueve de noviembre de dos mil veinte.–Juan José González 
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares  s
García.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio  oe.
Narváez  Rodríguez.–Alfredo  Montoya  Melgar.–Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido  w.
Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado. 2020-16819n https://ww
Voto particular que formula la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a la 
sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2896-2015
En ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional, y con pleno respeto a la opinión de la mayoría reflejada en la 
sentencia, formulo el presente voto, dejando constancia de los fundamentos de mi 
posición discrepante con el fallo y con los razonamientos que lo sustentan.
Estas diferencias abarcan al sistema sancionador aplicado al ejercicio del derecho de 
manifestación, a la facultad de las fuerzas de orden público para llevar a cabo cacheos 
con desnudo, a la posibilidad de manifestarse delante de las Cámaras legislativas, y a la 
devolución en frontera y sin procedimiento previo de migrantes que no entraron en 
España por los puestos habilitados a estos efectos.
1.  La seguridad ciudadana y su regulación constitucional.
La noción de seguridad que subyace en la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo 
(LOPSC),  parte  de  la  necesidad  de  mantener  el  orden  público  necesario  para  el 
mantenimiento  de  la  tranquilidad  ciudadana.  El  preámbulo  de  la  ley  hace  expresa 
referencia a esa finalidad como «la preservación no solo de la seguridad, sino también 
de la tranquilidad y la pacífica convivencia ciudadanas» que pueden ser alteradas por 
«peligros indefinidos», en una relación de oposición entre libertad y seguridad que no es 
propia de los estados constitucionales, en los que la reivindicación ante los poderes del 
Estado, mediante la presión en la calle, se reconoce como forma legítima de expresión 
de la participación política, para la concienciación ciudadana y en el uso del valor 
constitucional del pluralismo político recogido en el art. 1 CE.
Pero  tanto  la  ley  como  la  sentencia  de  la  que  disiento,  pese  a  todas  las 
proclamaciones formales contenidas en sus respectivos textos, ignoran que la normativa 
sobre  seguridad  ciudadana  debiera  partir  de  una  premisa  garantista  y  de  mínima 
intervención en el alcance de los derechos fundamentales. Porque su finalidad esencial 
no es asegurar la comodidad o el sosiego de la ciudadanía, ni siquiera la tranquilidad 
pública  evitando  los  inconvenientes  que  genera  en  la  convivencia  el  ejercicio  de 
determinados derechos fundamentales, sino asegurarse de que las administraciones 
públicas en general, y los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado en particular, no 
interfieren en el ejercicio de los derechos fundamentales de la ciudadanía actuando de 
modo arbitrario, irrazonable y con abuso de derecho. La libertad debe ser la regla y la 
restricción su excepción. La Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana no 
debiera ser una ley de control de la ciudadanía, sino una norma de control del poder que 
se ejerce sobre la ciudadanía. Y si la sentencia se hubiera formulando desde esta 
perspectiva, las conclusiones alcanzadas hubieran sido necesariamente distintas.
Si se sostiene una concepción garantista de la norma, el juicio de constitucionalidad 
exige un juicio de proporcionalidad –entendido en sentido amplio–, menos reduccionista, 
más riguroso y sensiblemente menos apodíctico. Por eso, se puede concluir que la 
sentencia comparte el presupuesto defensivo en que se basó el legislador al elaborar la 
Ley de protección de la seguridad ciudadana del año 2015. No basta con formular 
definiciones  aclaratorias  y  distintivas  sobre  qué  sea  la  seguridad  ciudadana  o  la 
seguridad pública, como se hace en el fundamento jurídico 3 sobre la base de lo que la 
propia  ley  contempla.  Pese  a  que  se  declare  insistentemente  que  el  canon  de 
enjuiciamiento  de  las  medidas  restrictivas  de  derechos  pasa  por  el  examen  de  la 
previsión legal, la existencia de un fin constitucionalmente legítimo, y la formulación del  s
juicio de proporcionalidad (idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto),  oe.
ljalauau r liscisbeopennrrucctialdaude s ndidóceeni a  mcp coaaonrnntfeilsfice tditstoeut.a c uciIogniónu ndaa,el l mspsunreepinvveetideal i,,t e aocvd oildoames do nae te lvl a Tee rrtnierbatmrunenoq alsual,i   lEicsdoueanr docr peeceiiptuoecd ridóaaen dh  aDdaneesalrt  aeyp c llueharlo  assalei sgHgmouutromaid mpaaonidelo ínctsitoc,o oms  ilnaoy     2020-16819n https://www.
extraer las consecuencias que cabría afirmar de esa invocación porque la suma de todos
esos argumentos, que acepto y comparto, pierde todo sentido si en el examen de cada
uno de los preceptos impugnados, se ignoran el contexto y razones que sustentan la 
aprobación de la ley y las consecuencias reales de su aplicación o, como sucede en 
relación con varios de los preceptos impugnados, no se desarrolla el juicio completo de 
proporcionalidad de las medidas limitativas de los derechos fundamentales en juego.
El juicio abstracto de constitucionalidad no puede ser ni un juicio ciego, ni ignorante 
de la realidad social sobre el que ha de proyectarse. Porque la Ley de protección de la 
seguridad ciudadana del año 2015 viene a ampliar, respecto de la previa del año 1992 
(Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre protección de la seguridad ciudadana), las 
facultades  de  control  del  poder  ejecutivo  sobre  el  libre  ejercicio  de  determinados 
derechos fundamentales que conforman «el derecho de protesta», a saber: el derecho 
de  asociación  (art.  22  CE),  el  derecho  de  reunión  (art.  21.1  CE),  el  derecho  de 
manifestación (art. 21.2 CE), la libertad de expresión [art. 20.1 a) CE] y las libertades 
informativas [art. 20.1 d) CE], cuando su libre ejercicio se configura como una modalidad 
del derecho de participación política.
Y  ello  es  así  porque  durante  las  últimas  décadas,  la  sociedad  civil  ha  venido 
transformando  progresivamente  sus  formas  de  participación  política.  La  protesta 
ciudadana, que en décadas anteriores tuvo una forma de expresión más formalizada 
institucionalmente, ha girado desde principios de este siglo a la ocupación del espacio 
público –físico y virtual– en conexión con las sucesivas crisis vividas desde el 11 de 
septiembre de 2001. En la búsqueda de nuevas formas de hacer oír su voz para la 
defensa de los derechos individuales y colectivos y, en particular, de los derechos 
prestacionales  tras  la  crisis  económica  de  2008,  los  movimientos  sociales,  las 
organizaciones de la sociedad civil, las plataformas, agrupaciones y asociaciones han 
incrementado su recurso al derecho de manifestación en espacios de todo tipo. Esto 
provocó en España un aumento inusitado de las manifestaciones, reuniones y ocupación 
de espacios comunes, incluso de edificios públicos, durante los años inmediatamente 
anteriores a la vigencia de la ley, y son una razón importante si no la única, de blindar al 
aparato del Estado frente a las protestas por lo que todos estos grupos consideraron un 
reparto injusto de los efectos de la crisis económica. Desde mayo de 2011, el movimiento 
del 15-M y todos los que le acompañaron como antecedentes o derivados (las mareas, el 
movimiento anti desahucio a través de las acciones de la Plataforma de Afectados por la 
Hipoteca, la plataforma Rodea el Congreso y un largo etcétera) cambiaron la forma de 
hacer política y de ejercer el derecho a participar en los asuntos públicos de forma 
directa, fuera de otros tradicionales cauces constitucionalmente previstos. Transformaron 
la forma de entender el pluralismo político y cambiaron la escena pública y las reglas de 
convivencia ciudadana ocupando los espacios públicos. Baste traer aquí los datos del 
Ministerio del Interior –que no recogen lo acontecido en País Vasco ni en Cataluña–: 
en 2012 y 2013 se alcanzó la mayor cifra de manifestaciones desde la aprobación de la 
Constitución de 1978, que llegó a ser de 44.223 manifestaciones comunicadas en 2012.
Y es en respuesta a ese desarrollo del derecho a la protesta y a esa solicitud 
extraparlamentaria y extrajudicial de canalizar el conflicto por lo que se elabora la Ley 
Orgánica  4/2015,  sujeta  desde  su  aprobación  a  sospechas  de  inconstitucionalidad 
mucho más amplias que las que los recurrentes terminaron por incluir en su demanda. 
Una parte de las nuevas conductas consideradas infracciones (muy graves, graves o 
leves) reflejan las nuevas formas de protesta surgidas en los años previos. Pero la ley no 
respondía a ninguna demanda social, como prueban por ejemplo las encuestas del 
Centro de Investigaciones Sociológicas de aquellos años. Tampoco encuentra eco ni 
adecuada receptividad en el Consejo General del Poder Judicial (informe al anteproyecto  s
de Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana, de 30 de diciembre de 2013),  oe.
ni en los organismos de Naciones Unidas encargados de la vigilancia del cumplimiento  w.
de los grandes tratados de derechos humanos, ni del comisario de derechos humanos  819ww
del CEol nCsoenjose djoe  GEuernoepraa.l del Poder Judicial reconoció expresamente que el proyecto de la
aL elyla mOragrá «nDicear edceh por opteencacli ódne  dlae  lpae slieggrousriiddaadd» c. iuYd aedna snua  isnefo srmituea bdae setanc lao  cqóume os e« hdae svdeen ildoos   BOE-A-cable e
axiomas de este Derecho, la seguridad se convierte en una categoría prioritaria en la 
política criminal, como un bien que el Estado y los poderes públicos han de defender con 
todos los medios e instrumentos a su alcance. Como consecuencia de ello, la Ley 
proyectada, por un lado, intensifica la acción preventiva no solo del delito, sino también 
de las infracciones administrativas, y por otro, incrementa notablemente las infracciones 
contra la seguridad ciudadana».
Por su parte el Report of the Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful 
assembly  and  of  association,  firmado  por  Maina  Kiai  el  10  de  junio  de  2013 
[A/HRC/26/29/Add.  1],  responde  a  las  dudas  sobre  la  conformidad  del  entonces 
anteproyecto  de  Ley  Orgánica  sobre  protección  de  la  seguridad  ciudadana,  con 
estándares internacionales de derechos humanos, manifestando su preocupación por 
que  «se  haga  prevalecer  un  concepto  extensivo  de  seguridad  de  instituciones  y 
autoridades sobre la protección del ejercicio de los derechos y libertades civiles de los 
ciudadanos,  incluido  el  derecho  a  la  libertad  de  reunión  pacífica».  El  relator,  se 
manifiesta  «hondamente  preocupado  por  las  restricciones  desproporcionadas  y 
excesivas al derecho de reunión pacífica que supone el ALOPSC, ya que temo que 
socaven la existencia misma de los atributos de pluralismo, tolerancia y mentalidad 
abierta necesarios a cualquier sociedad democrática». Esa misma preocupación se pone 
de manifiesto tanto en el examen periódico universal de Naciones Unidas (EPU) del 
año 2015 [una de cuyas recomendaciones (131.111) aboga por la modificación de la ley 
de seguridad ciudadana de modo que la libertad de expresión y el derecho de reunión 
pacífica no se vean limitados, y otra (131.180) se refiere a la necesidad de modificar la 
regulación de las devoluciones en Ceuta y Melilla], como en el EPU 2020 que, a falta de 
conclusiones  finales,  también  se  ha  detenido  en  la  cuestión  de  las  devoluciones 
sumarias en las líneas fronterizas de Ceuta y Melilla y de los efectos que la aplicación de 
la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana ha tenido sobre el disfrute de 
las libertades fundamentales y el derecho a participar en la vida pública y política 
[documento A/HRC/WG.6/35/ESP/3, en el que se resumen las comunicaciones de las 
partes interesadas sobre España].
La justificación de la aprobación de la ley responde a la lógica del mantenimiento de 
la seguridad en la gestión de los problemas políticos y sociales, sin que luzca en ningún 
momento la toma de conciencia por parte del legislador de que ha emergido una nueva 
situación generalizada de forma de protesta, que por otra parte es común a muchos 
países de nuestro entorno democrático. Y es así una reacción, porque quienes ejercen el 
derecho a la protesta son considerados elementos perturbadores del orden público y la 
convivencia, y no sujetos activos de la construcción del pluralismo político. Y esa lógica, 
que deslegitima al sujeto crítico y a los colectivos en que se integra, asume y traduce 
una desproporcionada restricción de los derechos fundamentales a través de los cuales 
se ejerce el derecho de protesta, porque prioriza el mantenimiento de una tranquilidad 
social, que se equipara a la seguridad ciudadana, frente al valor constitucional del 
pluralismo. Y así olvida que, en un Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE), 
la lucha por la superación de las desigualdades, y por la remoción de los obstáculos que 
impiden la igualdad efectiva de los individuos y los grupos en que se integran (art. 9.2 
CE) es el presupuesto de la cohesión social, que debe estar en la base de la garantía de 
ese sosiego y paz sociales a que aspira la Ley Orgánica de protección de la seguridad 
ciudadana. Tener seguridad ciudadana también es disfrutar en condiciones de igualdad 
los derechos reconocidos en la Constitución (art. 9.2 CE), tener un nivel de vida digno 
(art. 10.1 CE) y ejercer derechos como el de reunión (art. 21.1 CE) y la libertad de  s
expresión [art. 20.1 a) CE] sin acoso institucional y sin arriesgarse a sufrir sanciones  oe.
desproporcionadas. La perturbación de la tranquilidad ciudadana y del orden, dentro de  w.
los límites constitucionalmente previstos, fuera del recurso a la violencia, y siempre que  819ww
fnuon dpaumedean tasleers ,t ilyd apduae ddee  rgersauvleta, r peuseednec iaeln cao nlat racro nssutsrutecnctioó ne nd eel lp elujerarcliiscmioo  dpeo ldíteicroe cqhuoes 
está en la base de las sociedades democráticas.
Si no se tiene en cuenta todo esto, no se puede entender la ley, ni se puede 
interpretar de forma coherente con la Constitución. La desconexión del legislador con la 
realidad  social  de  2015,  se  traduce  hoy  en  la  desconexión  del  intérprete  de  la 
Constitución con la realidad social de 2020, de nuevo en crisis, de nuevo en plena 
reflexión sobre el alcance de las libertades individuales y el ejercicio de los derechos de 
protesta en una situación de grave crisis sanitaria que obliga a pensar, ya no en la 
seguridad ciudadana, sino en la salud pública.
Buena parte de los preceptos objeto de este recurso de inconstitucionalidad, no 
observan la exigencia constitucional de limitar los derechos desde el cumplimiento de los 
principios de seguridad jurídica, legalidad y proporcionalidad. Pero la sentencia no lo 
pone de manifiesto. Bien porque no formula de forma completa y acabada el juicio de 
proporcionalidad  [en  relación  con  los  arts.  20.2  –fundamento  jurídico  4–;  36.2  –
fundamento jurídico 6 C) c)–; 37.1 –fundamento jurídico 6 D)–]; bien porque desarrolla 
una interpretación conforme en el marco del derecho administrativo sancionador que 
elude la sujeción al principio de taxatividad, y genera mucha más inseguridad jurídica 
que la que intenta combatir, además de provocar un efecto de desaliento claro en 
relación con el ejercicio del derecho fundamental (arts. 37.3 –fundamento jurídico 6 E)–; 
37.7 –fundamento jurídico 6 F)–; y disposición final primera –fundamento jurídico 8–).
En la sentencia libertad y seguridad aparecen como un binomio, y de hecho así se 
presentan en el art. 17 CE. Pero la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político 
son los valores superiores del ordenamiento jurídico de nuestro social y democrático 
Estado de Derecho (art. 1.1. CE), y esa naturaleza diversa y privilegiada debe tenerse en 
cuenta a la hora de examinar la constitucionalidad de las restricciones de los derechos 
que encarnan dichos valores, en particular cuando las restricciones vienen de la mano 
del derecho administrativo sancionador. Pero la sentencia no lo ha hecho.
a)  Manifestarse ante el lugar en que se ejercita el mandato parlamentario no puede 
ser un ejercicio ilegítimo del derecho de participación política (art. 36.2 LOPSC y art. 21 CE).
Las manifestaciones tienen una relevancia fundamental como factor político, y son 
una forma de acción colectiva imprescindible en las democracias occidentales. Sabiendo 
cómo ha mutado la forma de convocatoria, su alcance y el desarrollo de las mismas, ya 
no se puede pensar en las manifestaciones solo como expresión de conflicto –que las 
provoca o que puedan llegar a producir–, sino también como una forma de expresión de 
la democracia, porque están dentro del proceso político y porque dan una lectura nueva 
al derecho de participación política del art. 23.1 CE. La mera evocación del movimiento 
altermundialista, de la Primavera Árabe, de las manifestaciones contra las medidas 
vinculadas a la declaración de estados excepcionales en distintos países de Europa, o 
del movimiento Huelga de mujeres en Polonia, en fechas muy recientes, es prueba 
manifiesta de esa dimensión político-participativa.
En este contexto, el lugar en que se realizan las manifestaciones participa también 
de la construcción del discurso político inmanente, y la ocupación del espacio es una 
forma de darle valor simbólico y colocarlo en el debate político. Manifestarse en las 
Cortes, los Parlamentos o las sedes gubernamentales, también forma parte del diálogo 
político que, si es pacífico y sin el recurso a la violencia, estaría dentro del contenido del 
art. 21 CE. Las manifestaciones celebradas ante parlamentos o asambleas, en las que 
se reúnen los representantes de la ciudadanía y se ejerce el mandato representativo, no 
solo  tienen  por  objeto,  como  apunta  la  sentencia,  hacer  llegar  un  mensaje  a  los 
representantes de la soberanía popular, sino que además expresan la desconexión 
sentida entre quienes son titulares de esa soberanía, y quienes toman decisiones en su  e.
nombre y representación. El espacio simbólico, en este caso, forma parte del discurso  w.b
político de forma clara, y más si tenemos en cuenta que, existiendo tipos penales  819ww
e4s9p5e yc í4fi9c8o sC Ppa),r ala  sinaclvluasgiuóanr ddaerl  alart .i n3v6i.o2l aLbOiliPdSadC  cnool eecsttiáv aju dsetif ilcaasd aC.ámaras (los arts. 494,
cámSairna se mlebgaisrlgaoti,v alas  sseenat eenjecirac icnioo  pleagrtíetim doe l yp preasrutep udees ltoos  ddee rqeuceh olas  mdea nmifeasntiafecsiótanc iaónnt ey  ldaes 
participación política. Desde esta premisa, hubiera debido formularse un análisis más
estricto de una previsión sancionadora que califica la conducta como grave. Y pese a no 
ignorar la realidad a la que acabo de referirme, en la medida en que reconoce que el 
espacio urbano es un espacio de participación y que el lugar en que se celebra la 
concentración  no  es  ajeno  a  la  eficacia  de  la  manifestación,  no  extrae  de  ese 
reconocimiento formal las consecuencias materiales adecuadas. La mayoría del tribunal 
asume la concepción de que el mero hecho de manifestarse ante las sedes de dichas 
cámaras de representación implica un riesgo o amenaza para el desarrollo normal de las 
actividades parlamentarias, estén o no estén reunidos en el interior de la sede quienes 
desarrollan dichas actividades.
El art. 36.2 LOPSC cualifica como infracción grave, específicamente, los desórdenes 
o amenazas a la seguridad ciudadana, cuando esta se quebranta ante las cámaras 
legislativas. La cualificación de la infracción va asociada al lugar de celebración de la 
manifestación, y esto exige que el juicio de constitucionalidad analice la idoneidad, 
necesidad  y  proporcionalidad,  no  ya  de  la  tipificación  del  hecho  ilícito,  sino  de  su 
calificación concreta. Y es en este punto del argumento de la sentencia en el que se 
centra mi desacuerdo.
El  conflicto  entre  la  protección  constitucional  de  la  función  representativa 
parlamentaria (que se vincula a los arts. 66.3 y 77 CE) y la garantía del valor expresivo, 
democrático y simbólico del derecho de reunión ante las cámaras parlamentarias se 
resuelve en la sentencia a favor del primer elemento del binomio. No se tiene en cuenta 
realmente, aunque se invoque la jurisprudencia previa que lo reconoce, que también el 
derecho de manifestación colabora en la construcción y desarrollo de la democracia y el 
pluralismo  político,  siendo  este  además  una  fórmula  de  participación  directa  –no 
institucionalizada– en los asuntos públicos en el marco de nuestro Estado social y 
democrático de Derecho [SSTC 85/1988, FJ 2; 66/1995, FJ 3; 284/2005, FJ 3, y 90/2006, 
FJ 2 a)].
Las razones que llevan a resolver de este modo el conflicto se expresan claramente 
en el fundamento jurídico 6, apartado C) c). Para el tribunal el precepto persigue dos 
fines  constitucionales  legítimos,  asegurar  «el  normal  funcionamiento  del  órgano 
parlamentario en sus distintas formas y composiciones» y evitar que se «produzca una 
desconsideración  del  símbolo  encarnado  en  las  sedes  parlamentarias  que 
razonablemente  pueda  coadyuvar  por  sí  misma,  o  mediante  la  incitación  de  otras 
conductas, a que se ponga en riesgo la tranquilidad y convivencia ciudadanas [art. 3 c) 
LOPSC] o a que, de un modo más general, se condicione a otros ciudadanos el libre 
ejercicio de sus derechos y libertades reconocidos por el ordenamiento jurídico [art. 3 a) 
LOPSC]».
Una  interpretación  sistemática  y  teleológica  de  los  diversos  preceptos 
constitucionales, tanto de los que consagran los derechos fundamentales como de los 
que establecen los privilegios institucionales, podría justificar una restricción del derecho 
de reunión con la finalidad de asegurar el normal funcionamiento de las instituciones 
parlamentarias,  pero  siempre  que  esa  limitación  sea  motivada,  proporcionada  y 
necesaria para conseguir dicho fin (SSTC 195/2003, FJ 7, y 24/2015, FJ 4, entre otras). 
Esa finalidad, por tanto, podría ser legítima, pero no concurre cuando no existe actividad 
en el interior de las Cámaras. El símbolo de la institución y el símbolo del ejercicio del 
derecho, ambos fundamentales para la construcción del sistema democrático, tienen 
igual valor constitucional y no debiera priorizarse a uno sobre el otro. Por eso, resulta 
evidente  la  inconstitucionalidad  del  precepto  impugnado  cuando  cualifica  el 
comportamiento  punible  por  el  mero  hecho  de  que  se  produzca  ante  las  cámaras  s
cerradas.  Porque  en  este  caso  no  hay  función  parlamentaria  que  preservar.  Y  la  oe.
preservación del símbolo no basta para justificar la restricción del derecho, porque la  w.
dignidad se predica de los seres humanos, titulares de los derechos fundamentales  819ww
(art.P 1o0r. 1lo C qEu)e y h naoc ed ea  llaas s iannsctiitóunc iodnee las  oc odned luocst ae dciufiacniodso e lna sq cuáem easrtaass  sees taélnb ererguannid.as o se
deest écno ndsetsitaurcroiollnaanldidoa da cqtivuied aldae sse pnaterlnacmiae netaxrpiaosn,e e lc porne cceaprtáoc ttearm gpeoncoe rsael.  aNdoe crúeas uallt ac afnáocnil   BOE-A-cable e
deslindar  qué  tipo  de  perturbaciones,  que  alteren  el  funcionamiento  normal  de  las 
Cámaras legislativas, son susceptibles de tener su encaje en el tipo infractor del art. 36.2 
LOPSC, si tenemos en cuenta que el art. 494 CP sanciona las conductas derivadas de 
reuniones o manifestaciones que, estando reunidas las Cámaras, tengan como resultado 
«alterar su normal funcionamiento». ¿Qué diferencia hay entonces entre la conducta 
tipificada  penalmente  y  la  que  constituye  la  infracción  administrativa?  La  fórmula 
empleada para definir el bien jurídico objeto de tutela por la infracción administrativa –
«perturbación grave de la seguridad ciudadana» en conexión con la «garantía del normal 
funcionamiento  de  las  instituciones»–  y  por  el  tipo  penal  –«alteración  del  normal 
funcionamiento»– no contribuye a facilitar la tarea de delimitar su respectivo ámbito de 
aplicación. Además, las conductas objeto de sanción administrativa también podrían 
tener  su  encaje  en  otros  tipos  infractores  previstos  en  la  propia  Ley  Orgánica  de 
protección de la seguridad ciudadana, como el del art. 36.3, sin que quede claro, 
conforme a las reglas concursales del art. 31 LOPSC cuál sea el precepto especial. Todo 
ello reduce el ámbito de aplicación de la infracción administrativa a la sanción de 
acciones que, pudiendo incidir en el funcionamiento de las instituciones parlamentarias, 
no  revisten  suficiente  entidad  como  para  perturbar  de  forma  grave  la  seguridad 
ciudadana, o superar el nivel de simple molestia o incomodidad en el desarrollo de la 
actividad parlamentaria.
Por tanto, el tipo infractor introduce, por su configuración legal, una restricción del 
derecho  de  reunión  que  no  supera  el  juicio  de  proporcionalidad,  a  la  vez  que 
desincentiva  su  ejercicio  bajo  la  amenaza  de  sanción  administrativa  grave 
(SSTC 66/1995, FFJJ 3 y 5, y 42/2000, FJ 2). Dicho en otros términos su configuración 
no satisface la necesidad de definir de forma concreta, precisa, clara e inteligible las 
conductas  infractoras  y  sus  correspondientes  sanciones  (SSTC  145/2013,  FJ  4, 
y 185/2014, FJ 8). Y, por ello, no solo vulnera el art. 21 CE, sino también el art. 25.1 CE, 
por su carácter excesivamente abierto e indeterminado.
b)  Las  manifestaciones  espontáneas  no  son  manifestaciones  prohibidas.  Las 
sanciones asociadas a su celebración generan un efecto desaliento en el ejercicio del 
derecho que es constitucionalmente inadmisible (art. 37.1 LOPSC y art. 21 CE).
De la lectura combinada de los arts. 30.3 y 37.1 LOPSC se deriva la sanción a los 
organizadores  o  promotores  de  manifestaciones  prohibidas,  no  comunicadas  o  que 
habiéndose  comunicado  no  respetan  los  términos  de  la  comunicación  o  de  las 
modificaciones  gubernativas  a  los  términos  de  la  comunicación.  Por  tanto,  las 
manifestaciones espontáneas, aun cuando sean pacíficas, pasan a considerarse como 
constitutivas de infracción administrativa leve, haciéndose responsable a quienes las 
organicen o promuevan.
La sentencia sostiene la constitucionalidad del precepto desde el punto de vista de la 
taxatividad y la seguridad jurídica (arts. 25.1 y 9.3 CE) negando que suponga una 
limitación injustificada o desproporcionada del derecho de reunión, o que provoque 
efecto desaliento respecto de su ejercicio. Pero, a mi juicio, la norma invierte la lógica 
constitucional  del  reconocimiento  del  derecho  de  manifestación,  al  modificar  la 
consideración del acto formal de comunicación. Esa mutación del derecho, es una 
alteración clara de su contenido esencial que, por ello, deviene inconstitucional por 
oposición al art. 21 CE.
El artículo 21 CE prohíbe expresamente en su apartado primero, la posibilidad de 
que tanto la norma como la práctica administrativa, sometan el ejercicio del derecho de 
reunión a autorización. Toda disposición, o acto administrativo, que tuviera tal objetivo  s
vulneraría, por tanto, el artículo mencionado. Por esto, el apartado segundo del precepto,  oe.
que contempla la necesidad de comunicar previamente a la autoridad competente la  w.
convocatoria y celebración de toda reunión o manifestación, solo resulta coherente con  819ww
dlae pl rdimereercah op aarlt ea cdteol  daert .c 2o1m CunEi csai csieó nn.i eSgi as ec ucaolmquuineirc vai rltau amliadnaidfe csotancdiiócnio ensa nptaer ad egl aerjaenrctiizcaior 
seul  eajdeercciucaiod od eelj edrceirceioc hpoo rp luoesd cao navfeocctaanrt ense yg aptaivraam eevnittaer , ae np lear smoendaisd ay  dbei elon epso, soib lep,u qeudea   BOE-A-cable e
suponer la lesión de otros derechos constitucionalmente reconocidos, en cuyo caso cabe 
introducir modificaciones en el ejercicio del derecho comunicado, incluso condiciones 
suspensivas. Pero estas modificaciones deben ser siempre analizadas restrictivamente. 
Así, la comunicación previa debe ser entendida no como sumisión del ejercicio del 
derecho a la autorización gubernativa, sino como instrumento al servicio de quienes 
ejercen el derecho de manifestación. La sanción de la falta de comunicación subvierte 
este modo de entender la comunicación previa y lo transforma de hecho en una sumisión 
a la autorización administrativa. Si la administración sanciona por no comunicar, o no 
ajustarse a los términos de la comunicación previa, entonces la comunicación deviene en 
acto con un contenido material vinculante que sujeta a los organizadores y permite exigir 
responsabilidades por parte de la administración.
Como en otros preceptos de la sentencia, el tribunal interpreta erróneamente, a mi 
juicio, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, descontextualizando 
los  pronunciamientos  que  utiliza  como  argumentos  de  refuerzo,  y  olvidando  dos 
consideraciones fundamentales. La primera, que el art. 10.2 CE impone una obligación –
no  siempre  seguida  por  este  tribunal–  de  ajuste  o  de  confluencia  interpretativa  de 
mínimos, de modo que nada impide al Tribunal Constitucional aplicar estándares más 
garantistas que los que derivan de la doctrina de Estrasburgo. En realidad, la única 
autonomía interpretativa de la jurisdicción constitucional debiera situarse en la mejora de 
esos estándares. La segunda, que las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos 
Humanos resuelven demandas individuales y concretas, no hacen juicios abstractos de 
convencionalidad, de modo que no se pueden trasladar acríticamente los fundamentos 
de las sentencias, sin tener en cuenta los presupuestos fácticos y normativos que los 
condicionan, obviando la existencia de un margen de apreciación que se reconoce a los 
Estados.
Y, por eso, cuando se acude a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos 
Humanos  para  afirmar  que  los  Estados  pueden  exigir  una  notificación  previa  a  la 
celebración de una manifestación, debiera recordarse que España no puede exigir una 
notificación previa que tenga naturaleza de solicitud de autorización, porque ello resulta 
incompatible con el propio texto de la Constitución.
La corte de Estrasburgo siempre realiza el análisis completo de la limitación de las 
medidas restrictivas de derechos fundamentales examinando que dichas medidas estén 
previstas en la ley, tengan una finalidad legítima y sean necesarias en una sociedad 
democrática. Y este último paso en la aplicación del canon es fundamental, porque es 
donde se puede examinar si la injerencia en el ejercicio del derecho se ajusta a las 
circunstancias concretas del caso. Es cierto que cuando se formula un control abstracto 
de constitucionalidad, como es aquí el caso, exponer el juicio de proporcionalidad no es 
tan sencillo, porque el contexto es general y fundamentalmente teórico. Pero la dificultad 
no exime de la necesidad de abordar el argumento de forma completa. Como dice el 
propio Tribunal Europeo de Derechos Humanos «la proporcionalidad exige un equilibrio 
entre los imperativos de los fines enumerados en el párrafo segundo del artículo 11 
(art. 11-2) y los de la libre expresión mediante la palabra, el gesto o incluso el silencio de 
las opiniones de las personas reunidas en la calle o en otros lugares públicos» (STEDH 
de 26 de abril de 1991, caso Ezelin c. Francia).
En este caso, el imperativo es la garantía de la seguridad pública, pero no se justifica 
que, en el supuesto de tratarse de una reunión pacífica y sin armas, pueda llegar a 
considerarse una infracción el hecho de que la manifestación no haya sido comunicada 
en tiempo y forma, o el hecho de que transcurra por un itinerario distinto al anunciado  s
previamente,  o  distinto  al  marcado  en  la  comunicación  de  la  Subdelegación  del  oe.
Gobierno. Para garantizar la seguridad pública, podría ser sancionable, lo es de hecho,  w.
la  perturbación  de  la  seguridad  ciudadana  (art.  36.1  LOPSC);  la  provocación  de  819ww
d(aerst.ó 3rd6e.8n eLsO (PaSrtC. 3).6 P.3e rLoO sPi SsCe )s; alan cpioenrtau rlbaa cceiólenb draecl iódne sdaerr oulnloa  dreeu unnióan m paancíiffeicsat,a ceinó nla l íqcuitea 
mnoe rsoe  hperocdhuoc ed ea lqteurea csióen  easltgéu ncae ledberl aonrddoe nu pnúab lmicaon, infei smtaácsió mn,o leensttoian cqeuse  lloa  qdueeri vsaed ae sdteál   BOE-A-cable e
sancionando es la falta de comunicación, y la finalidad, entonces, no puede ser la 
preservación de la seguridad ciudadana, de modo que hay una evidente desconexión 
entre  el  fin  declarado  y  la  medida  adoptada  de  la  que  se  deriva  la  falta  de 
proporcionalidad de la medida limitativa de derechos.
c) Si no sabemos qué tipo de actuación es reprochable administrativamente, es que 
no se cumple el principio de taxatividad (arts. 37.3 y 37.7 LOPSC y art. 25 CE).
El intento por formular declaraciones conformes de la ley en preceptos que, o bien 
son  claramente  restrictivos  de  derechos,  o  bien  pertenecen  al  ámbito  del  derecho 
administrativo sancionador suponen un perjuicio mayor para el ordenamiento, del que se 
derivaría de la expulsión de esas mismas normas del sistema de fuentes.
Las sentencias interpretativas, «rechazan una demanda de inconstitucionalidad o, lo 
que es lo mismo, declaran la constitucionalidad de un precepto impugnado en la medida 
en que se interprete en el sentido que el Tribunal Constitucional considera adecuado a la 
Constitución, o no se interprete en el sentido (o sentidos) que considera inadecuados» 
(STC 5/1981). El problema, en este caso, es que el primer aplicador de la norma 
declarada conforme bajo ciertas condiciones va a ser, precisamente, el sujeto llamado a 
limitar el ejercicio del derecho fundamental en conflicto, según la lógica y finalidad de la 
Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana a la que hemos hecho referencia 
en las primeras líneas de este voto. Y ese sujeto será conocedor de la norma, pero no 
necesariamente de la sentencia que dice cómo ha de ser interpretada. Y hasta que 
llegue el asunto a ser dirimido por un juez que sea capaz de aplicar la adecuada 
interpretación conforme, el derecho a la intimidad, o la garantía de no devolución, o el 
derecho de manifestación ya habrán sido menoscabados, y la reparación será muy 
difícil. Se estará produciendo el, tantas veces rechazado por el Tribunal de Estrasburgo, 
efecto desaliento en el ejercicio legítimo de los derechos (chilling effect).
Las sentencias constitucionales interpretativas, en materia de garantía de derechos 
fundamentales frente a la potestad sancionadora del Estado, y, en particular, frente a la 
potestad sancionadora de la administración, no aseguran una interpretación restrictiva de 
los límites al ejercicio de los derechos fundamentales, sino todo lo contrario, conforman 
la interpretación más amplia posible de esos límites dentro de los márgenes de la 
constitucionalidad. Y eso no es conveniente, ni para la garantía de los derechos, ni para 
la garantía del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).
En suma, si bien las sentencias interpretativas son resultado de la aplicación de los 
principios de conservación de la ley y de interpretación conforme a la Constitución, 
pueden no ser siempre compatibles con la garantía de la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) 
y,  tratándose  de  derecho  sancionador,  con  las  garantías  de  tipicidad  y  taxatividad 
(legalidad sancionadora art. 25.1 CE). Entiendo que el tribunal debiera haber aplicado en 
este caso la máxima de que si la interpretación introduce un grado de complejidad en la 
aplicación  de  la  norma  mayor  que  la  derivada  de  la  propia  norma,  es  porque, 
evidentemente, la interpretación conforme es más bien reconstrucción de la norma y, por 
tanto, la norma impugnada seguramente era incompatible con el parámetro de control.
El fundamento jurídico 8 de la STC 341/1993, a propósito del enjuiciamiento de la 
anterior ley de seguridad ciudadana, lo expresaba de este modo: «La interpretación y 
aplicación legislativa de los conceptos constitucionales definidores de ámbitos de libertad 
o de inmunidad es tarea en extremo delicada, en la que no puede el legislador disminuir 
o relativizar el rigor de los enunciados constitucionales que establecen garantías de los 
derechos ni crear márgenes de incertidumbre sobre su modo de afectación. Ello es no 
solo  inconciliable  con  la  idea  misma  de  garantía  constitucional,  sino  contradictorio,  s
incluso, con la única razón de ser –muy plausible en sí– de estas ordenaciones legales,  oe.
que no es otra que la de procurar una mayor certeza y precisión en cuanto a los límites  w.
que enmarcan la actuación del poder público, también cuando este poder cumple, claro  819ww
ejusrtíád,ic eol  2")d. eLbae er fiecsatcaitaa le nd ela  ppeerrsseegcuuicr ióenfi cdaezlm deenlittoe,  ecul ydae llietog"it i(mSiTdCad  4e1s/ 1in9c8u2e, sftuionndaabmlee, nntoo 
puede imponerse, sin embargo, a costa de los derechos y libertades fundamentales».
En la sentencia de la que disiento, me parece claro que la eficacia del mantenimiento 
del orden público y la seguridad ciudadana se impone a costa de derechos y libertades 
fundamentales, y crea márgenes de incertidumbre sobre la forma de afectación y de 
garantía  de  dichos  derechos.  Prueba  de  ello  son  las  declaraciones  conformes  de 
constitucionalidad  de  los  artículos  37.3  LOPSC  [fundamento  jurídico  6  E)]  y  37.7 
[fundamento jurídico 6 F)].
El  art.  37.3  LOPSC  establece  que  «el  incumplimiento  de  las  restricciones  de 
circulación peatonal o itinerario con ocasión de un acto público, reunión o manifestación, 
cuando provoquen alteraciones menores en el normal desarrollo de los mismos». La 
sentencia reconoce que esta redacción puede producir efecto desaliento en el ejercicio 
del derecho al abarcar cualquier alteración menor en el desarrollo de las reuniones o 
manifestaciones, de modo que interpreta esta expresión diciendo que las alteraciones 
deben ser «verdaderamente relevantes, en el sentido de presentar una determinada 
entidad y gravedad en la medida en que, por tratarse de un precepto del derecho 
administrativo sancionador, su aplicación debe ser el resultado de una interpretación 
restrictiva». Por tanto el tribunal, por vía interpretativa, ha modificado el contenido del 
precepto y las alteraciones menores han pasado a ser alteraciones relevantes por su 
entidad o gravedad. A mí me parece que estirar el significado de una palabra para 
hacerle decir lo contrario es reconocer que la expresión contenida en el precepto no 
respeta los límites que dice aplicar la sentencia.
El art. 37.7 LOPSC, considera infracción leve las ocupaciones de bienes inmuebles o 
permanecer en ellos –contra la voluntad de su propietario– cuando no sea delito y la 
ocupación de la vía pública con infracción de lo previsto en la ley o contra la decisión en 
contrario de la autoridad competente. Por tanto, se sanciona la ocupación, cuando no 
sea delito, y junto a ello una serie indefinida y seguramente muy amplia de conductas.
Este precepto presenta un claro vicio de falta de taxatividad, y la interpretación 
conforme que realiza la sentencia no lo supera, sino que ahonda en él. El precepto 
adolece de una falta de concreción que vulnera claramente el principio de tipicidad, 
previsto en el artículo 25.1 CE. No se concreta qué ha de entenderse por «ocupación», si 
habría  de  concurrir  violencia  o  intimidación,  o  bastaría  con  la  simple  presencia 
simultánea de personas en tal espacio común, incluso de forma totalmente pacífica. Este 
precepto podría aplicarse a una acampada reivindicativa, a la instalación de mesas de 
petición de firmas en una plaza pública sin cobertura legal o contra la orden de la 
autoridad en aplicación de la ley, o a la instalación de una persona sin domicilio en la 
calle para pasar la noche, pasando por otro número indefinido de situaciones que no se 
concretan.
La vía pública, en cuanto espacio de participación, alberga multitud de actividades 
que son expresión pacífica de la convivencia ciudadana, ajenas al ejercicio del derecho 
de reunión, pero que pueden estar vinculadas al ejercicio de otros derechos y libertades. 
Por eso, las eventuales limitaciones han de ser interpretadas con criterios restrictivos y 
en el sentido más favorable a la eficacia y esencia de tales derechos. No vale la pena 
recordar la jurisprudencia constitucional que lo reitera hasta la saciedad. Lo hace muy 
adecuadamente la sentencia. Ahora bien, siendo esto así, no puedo llegar a la misma 
conclusión  que  alcanza  la  sentencia,  porque  el  tipo  infractor  no  satisface  ni  las 
exigencias del principio de taxatividad (art. 25.1 CE), ni del principio de seguridad jurídica 
(art. 9.3 CE). Hemos mantenido la necesidad de que el legislador realice el máximo 
esfuerzo posible en la definición de los tipos sancionadores, lo que no impide el uso de 
conceptos  jurídicos  indeterminados  (STC  151/1997,  FJ  3),  pero  sí  el  empleo  de  s
formulaciones tan abiertas «que la efectividad dependa de una decisión prácticamente  oe.
libre  y  arbitraria  del  intérprete  y  juzgador»  (SSTC  100/2003,  FJ  2;  26/2005,  FJ  3;  w.
242/2005, FJ 2, y 104/2009, FJ 2). De conformidad con la referida doctrina, en el caso  819ww
ldeeyl  pcrueycae pintofr aimccpiuógnn aod ocu eysat aampolisc aacnióten  udneat enromrimnaa  slaa nscaionncaiódno rpao er no bcluapnaccoi,ó nd addeo  qlau ev ílaa 
pqúubel icean  ensi negxútenr nmao am lae nptoro psiea  Lceoyn cOrergteá ndicea  qdueé p lreoyte cscei ótnra dtae,  lan is eegl utirpidoa dd ec iuddeacdisaiónna,,  seinn   BOE-A-cable e
confrontación con la cual se origina el comportamiento prohibido. Además, el hecho de 
establecer una infracción administrativa en una disposición estatal sobre hechos que ya 
están  sancionados  por  las  ordenanzas  municipales,  no  hace  más  que  redoblar  el 
esfuerzo punitivo sobre quienes ocupan el espacio público en defensa de intereses 
propios  o,  en  la  mayoría  de  los  casos,  colectivos,  y  sobre  sectores  de  población 
excluidos, a los que se sigue colocando bajo el espectro de la vulneración de la ley por el 
mero hecho de estar en un lugar en el que el resto de la sociedad no quiere verlos, y a 
los que se somete a sanciones que difícilmente van a poder afrontar. El resultado es la 
deslegitimación de estas personas y de la forma en que abordan sus reivindicaciones, 
banalizando así la importancia de ser tomadas en cuenta por los poderes públicos.
2.  El derecho a la intimidad personal, y la dignidad de la persona son límites 
infranqueables a los registros corporales externos [art. 20.2 b) LOPSC y art. 18 CE].
El art. 20.2 b) LOPSC habilita a las y los integrantes de los cuerpos y fuerzas de 
seguridad del Estado, sin intervención de autoridad judicial alguna, para realizar registros 
corporales externos, es decir cacheos, en los que admite la posibilidad del desnudo 
parcial o incluso integral. Cierto es que la sentencia descarta la posibilidad del desnudo 
integral, pero no lo es menos que no explica las razones que le conducen a entender de 
este  modo  el  precepto.  Se  limita  a  afirmar  que  el  art.  20  LOPSC  no  ampara  los 
supuestos de desnudo integral, sin llevar esta consideración al fallo, y sin que esa 
consideración pueda deducirse de la dicción literal del precepto.
La sentencia entiende en el fundamento jurídico 4 c) que «la "existencia de indicios 
racionales" que permitan el hallazgo u obtención "de instrumentos, efectos u otros 
objetos"  relevantes  para  el  ejercicio  de  las  funciones  de  indagación  y  prevención 
encomendadas legalmente a las fuerzas y cuerpos de seguridad (art. 20.1 LOPSC), con 
el fin de preservar la seguridad ciudadana», es el fin constitucionalmente legítimo que 
justifica la limitación del derecho a la intimidad personal (art. 18.1 CE). Es decir, es la 
prevención del delito y la indagación de la comisión de eventuales infracciones la que 
justifica la limitación del derecho sin intervención judicial alguna [en este sentido se 
pronuncia expresamente la sentencia en el apartado d) del fundamento jurídico 4].
La  redacción  del  precepto  deja  un  margen  tan  sumamente  amplio  al  criterio 
discrecional de los agentes de la autoridad, que no hay modo de entender que la medida 
prevista es proporcional al sacrificio del derecho desplazado, sobre todo teniendo en 
cuenta que el tribunal ha venido reconociendo que los cacheos con desnudo suponen 
una  intromisión  grave  en  el  derecho  a  la  intimidad  personal  (STC  218/2002).  La 
sentencia  afirma  que  teniendo  en  cuenta  el  fin  legítimo  perseguido  (indagación  y 
prevención del delito) la medida es idónea y necesaria, ofreciéndose garantías para su 
realización con un mínimo impacto en el derecho. Pero no estoy de acuerdo ni con que 
la finalidad de la media la justifique, ni con su idoneidad ni su necesidad, porque el 
margen de indefinición de la misma es tan amplio que un juicio indubitado al respecto 
resulta imposible.
En primer lugar, el presupuesto habilitante para adoptar la medida es que existan 
«indicios racionales» que puedan conducir al hallazgo de efectos u objetos relevantes 
para el cumplimientos de las funciones policiales de indagación o prevención (art. 20.1 
LOPSC).  Así  configurada,  la  finalidad  directa  de  este  precepto  no  es  garantizar  la 
seguridad ciudadana, sino asegurar el cumplimiento de las funciones de los cuerpos y 
fuerzas de seguridad del Estado prevista en el art. 11.1 g) de la Ley Orgánica 2/1986, 
de 13 de marzo (función de asegurar los instrumentos, efectos y pruebas del delito). Por  e
tanto, se sacrifica un derecho íntimamente ligado a la dignidad humana, para que la  bo
autoridad policial pueda completar su función indagatoria, sin que necesariamente esté  819ww
Lcoam  nporormmae tindoa  lsaa tsisefgaucreid aedl  pcúabnloicna  deen  eplr emviosmibeilindtaod d, ep olar qinutee rvneon ccioónnc rceotrap olroasl  emxotetirvnoas. 
sees pperceícfiicsoasn  qcuueá lheasn s odne  cloosn cinusrtrriur mpaernat oasd oup otabrj eutnoas  qmueed ipdoar  dseu  erestleav naantcuiraa l–epzoat.e Tnacmiaplidoacod 
para generar un riesgo grave para la seguridad ciudadana–, puedan justificarla; ni los
hechos  o  circunstancias  que  puedan  desencadenar  la  intervención  policial 
(comportamientos delictivos o peligrosos susceptibles de infracción administrativa, su 
comisión o la simple amenaza o intención de cometerlos, etc.).
Autorizar la práctica de un registro corporal externo que pueda conllevar un eventual 
desnudo para prevenir o investigar, dado el caso, cualquier infracción administrativa 
resulta claramente desproporcionado, e ignora además la perspectiva de género y el 
impacto diferente que tiene sobre la intimidad personal un desnudo en virtud del sexo de 
la persona que lo sufre. El principio de proporcionalidad tampoco puede entenderse 
satisfecho por la exigencia de que el registro sea realizado con respeto a los principios 
de  injerencia  mínima,  de  menor  perjuicio  a  la  intimidad  y  dignidad  de  la  persona 
afectada, y de idoneidad, necesidad y proporcionalidad (apartados 3 y 4), porque las 
garantías previstas dejan abierta la opción de que, en caso de urgencia, no se atienda a 
las mismas, abriendo de nuevo un amplio margen a la discrecionalidad del agente de la 
autoridad. El precepto autoriza un comportamiento policial determinado, no establece 
una garantía frente a la actuación policial en absoluto y al formular las garantías de la 
intervención en realidad muestra de forma clara sus costuras, porque se ha limitado a 
elevar a rango legal, la Instrucción 12/2007 de la Secretaría de Estado de Seguridad 
sobre  los  comportamientos  exigidos  a  los  miembros  de  las  fuerzas  y  cuerpos  de 
seguridad del Estado para garantizar los derechos de las personas detenidas o bajo 
custodia policial.
El precepto es insuficiente, y no se puede salvar interpretando que excluye los 
cacheos integrales que son los más invasivos, porque nada dice la norma al respecto. 
Como se decía en el voto particular a la STC 17/2013, de 31 de enero, en relación con 
los registros en los centros de internamiento de extranjeros «la falta de calidad de ley es 
tan  abrumadora  en  este  caso  que  hubiera  debido  determinar  una  declaración  de 
inconstitucionalidad del precepto por vulneración del art. 18.1 CE. La garantía de la 
previsión legal es solo uno de los condicionantes de la constitucionalidad de la limitación 
de este derecho fundamental. Sin embargo, esta garantía no queda limitada al hecho de 
que una ley habilite la medida, sino que es preciso, conforme a exigencias mínimas de 
calidad de la ley y de respeto al contenido esencial del derecho –como mandato dirigido 
al legislador de los derechos fundamentales– (art. 53.1 CE), que en esa regulación el 
legislador predetermine, como primer obligado a realizar la ponderación de derechos o 
intereses en pugna, los supuestos, las condiciones y las garantías en que procede la 
adopción de medidas restrictivas de derechos fundamentales».
En este caso la predeterminación normativa formulada es insuficiente. Y, por tanto, la 
letra b) del art. 20.2 LOPSC vulnera el derecho a la intimidad corporal del artículo 18.1 
CE, por lo que debió ser declarado inconstitucional y nulo.
3.  La devolución en frontera criminaliza al migrante irregular y la sentencia le 
impide,  de  facto,  defender  ninguno  de  los  derechos  humanos  de  que  es  titular 
(disposición final primera de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana).
Como sucede en relación con el examen del régimen sancionador de la ley, al que ya 
me he referido, la interpretación de su disposición final primera, que legaliza una práctica 
habitual en las fronteras terrestres de España con Marruecos –de Europa con África– a 
la que conocemos como «devoluciones en caliente», ignora el contexto en que se 
aprobó el precepto impugnado.
El análisis de ese contexto –bien conocido– conduce a la conclusión de que la 
finalidad de la disposición final primera de la Ley Orgánica de protección de la seguridad  e
ciudadana no fue establecer un procedimiento diferente de los ya previstos legalmente  bo
en la normativa de extranjería para la devolución de las personas interceptadas en las  819ww
lveagllaals a d uen Cae auctatu ay cMióenl ildlae,  lsoisn oc upererpsocisn dyi rf udeer ztoads od etip soe dgeu rpidraodc eddeiml Eiesntatod,o d, acnodnos icsotebnetret uerna 
pqruoec eldaism ipeenrtsoo an aasg einntteesrc deep tlaad aaus toerind aedl  dvea Mllaadroru escoons . eEnstrtae gcaodnacslu ssiiónn  nsein gvúen r etfioproz addae 
con la ausencia en la literalidad del precepto de cualquier referencia a la necesidad de
desarrollo de un procedimiento; la evidencia de que, a pesar del tiempo transcurrido, no 
se ha establecido ningún desarrollo reglamentario regulador de procedimiento alguno; y 
el hecho de que, en la práctica administrativa de la ejecución de los rechazos en 
frontera,  no  se  haya  procedido  a  actuar  con  sometimiento  a  ningún  tipo  de 
procedimiento.
Esa lectura del precepto es la que realizan los recurrentes, al considerar que se trata 
de  una  regulación  que  establece  una  vía  de  hecho  en  la  actuación  administrativa 
contraria  a  la  Constitución.  Por  tanto,  la  constitucionalidad  controvertida  por  los 
diputados recurrentes si bien se dirige formalmente, como no puede ser de otra manera, 
contra un precepto legal, denunciando la vulneración de los arts. 9.3, 24.1 y 106 CE (y 
derivadamente invocando los arts. 13.4 y 15 CE), lo hace con el telón de fondo de una 
concreta práctica administrativa, que es la que, en última instancia, los recurrentes 
consideran contraria al régimen constitucional español.
La opinión mayoritaria ha concluido que este precepto es constitucional condicionado 
a que se interprete de conformidad con una serie de consideraciones que se hacen en el 
fundamento  jurídico  8  C),  concretado  en  los  siguientes  puntos:  (i)  aplicación  a  las 
entradas individualizadas; (ii) pleno control judicial y (iii) cumplimiento de las obligaciones 
internacionales; llevándolo así al fallo.
En el contexto ya señalado de la finalidad perseguida por el precepto impugnado, 
este fallo implica dos cosas. Por un lado declara constitucional el establecimiento de una 
regulación legal singularizada de la devolución de las personas interceptadas en las 
vallas de Ceuta y Melilla, siempre que se cumplan las condiciones señaladas, ya que no 
se declara la inconstitucionalidad y nulidad del precepto sino que se condiciona a una 
interpretación conforme. Por otro, desautoriza el rechazo en frontera si se desarrolla, 
como se viene aplicando hasta ahora, sin la posibilidad de control judicial y respeto a las 
obligaciones internacionales, entre las que destaca la individualización de la actuación 
para identificar situaciones de especial vulnerabilidad.
Estando de acuerdo con que el rechazo en frontera, para ser constitucionalmente 
válido, debe poder someterse a control judicial y debe ajustarse al cumplimiento de las 
obligaciones internacionales [como dicen los apartados b) y c) del apartado tercero del 
fallo], no puedo sino hacer notar lo paradójico de la sentencia en este punto. Porque la 
disposición  impugnada,  si  algo  hace  imposible,  es  tanto  el  control  judicial  de  las 
devoluciones,  como  la  posibilidad  de  ajuste  a  los  tratados  internacionales  sobre 
derechos humanos firmados y ratificados por España, que son parte de nuestro propio 
sistema de fuentes (art. 96.1 CE).
Hay  presupuestos  de  la  opinión  mayoritaria  en  que  se  sustenta  la  declaración 
interpretativa de constitucionalidad que comparto:
(i)  Al régimen del rechazo en frontera establecido en el precepto impugnado le son 
aplicables todas las garantías previstas en nuestro ordenamiento jurídico, tanto por ser 
una actuación realizada por autoridades y funcionarios públicos españoles, como por 
desarrollarse en territorio español, pues las vallas de las ciudades autónomas están 
ubicadas y construidas dentro de dicho territorio y no existe cobertura constitucional para 
operar con un concepto de frontera que pueda ser establecido de forma discrecional por 
la  administración  española,  aunque  lo  sea  a  los  meros  efectos  de  determinar  la 
aplicación de la legislación de extranjería, ya que ello vulnera el art. 9.3 CE.
(ii)  El establecimiento de un régimen de control para los supuestos de acceso a 
territorio  nacional  mediante  el  traspaso  de  las  vallas  de  Ceuta  y  Melilla  no  puede 
considerarse, desde la perspectiva constitucional, irrazonable o carente de justificación,  e.
en atención a su singularidad. w.b
(iii)  La actuación en que consiste el «rechazo en frontera» debe estar sometida al  819ww
icnotenrtrpool ngjuad, iceianl  cqaudea  cparsooc ecdoan crreeatoli,z alars ep eresno nvai ratufedc tdaed a;la hsa  adcec ilolenveasr sye  are ccaubrsoo sd aqnudeo 
rceucmopnloimceienn ltaos  dneo rumna ms oindtoe rnreaacli oyn aelfeesc tdiveo  dae rlaesc hgoasr ahnutmíaasn qous;e  ya l olass c upeerrpsoosn ays  fuaeferzcatasd daes 
seguridad deben prestar especial atención en estas actuaciones a las categoría de 
personas especialmente vulnerables.
Por el contrario, no estoy de acuerdo con algunos de los presupuestos utilizados en 
el razonamiento de la opinión mayoritaria y con la omisión de otros, que considero eran 
relevantes en el enjuiciamiento de constitucionalidad desde la perspectiva de los arts. 
9.3, 24.1 y 106.1 CE.
(i)  La opinión mayoritaria alude en su razonamiento a que la STEDH de 13 de 
febrero de 2020, caso N.D. y N.T. c. España, en consideración a las circunstancias del 
caso  concreto  que  resuelve,  establece  como  condición  para  considerar  que  las 
devoluciones se ajustan a las exigencias del art. 4 del Protocolo núm. 4 CEDH –
prohibición de las devoluciones colectivas– que el intento de acceso al territorio español 
sea prevaliéndose de su gran número y del uso de la fuerza. A pesar de ello, la 
sentencia sostiene que, con carácter general, no es necesario que se aprecien estas 
circunstancias para aplicar el precepto impugnado, sino que basta con que se sorprenda 
en las vallas fronterizas de Ceuta y Melilla cualquier intento de entrar en España por 
cualquier  persona,  individualmente  considerada.  De  hecho,  esta  consideración  es 
llevada al fallo cuando se concreta que una de las condiciones de la constitucionalidad 
de este precepto es: «a) Aplicación a las entradas individualizadas».
Resulta absolutamente contradictorio afirmar que el rechazo en frontera debe cumplir 
con la normativa internacional de los derechos humanos, entre la que se encuentra el 
art. 4 del Protocolo núm. 4 CEDH, y establecer al tiempo que no es necesario que se 
cumpla  una  de  las  condiciones  impuestas  por  el  Tribunal  Europeo  de  Derechos 
Humanos  para  validar  un  rechazo  en  frontera  como  sujeto  a  la  prohibición  de  las 
devoluciones colectivas, que es la realización de un análisis razonable y objetivo del 
caso concreto de cada una de las personas a expulsar. Si el Tribunal Europeo de 
Derechos Humanos, como máximo y auténtico interprete de las garantías del Convenio 
Europeo de Derechos Humanos y sus protocolos, ha dictaminado en la citada STEDH 
de 13 de febrero de 2020, que la devolución inmediata y forzosa de personas desde una 
frontera solo resulta asumible en el contexto del intento de un gran número de personas 
de cruzar dicha frontera de manera no autorizada y masiva, entonces, la posición de la 
opinión  mayoritaria  de  ampliar  la  aplicabilidad  de  este  precepto  a  supuestos  no 
autorizados por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que es lo 
que se hace en el apartado tercero, apartado a) del fallo –«aplicación a las entradas 
individualizadas»–, se contradice con lo establecido en el apartado tercero, apartado c) 
del fallo –«cumplimiento de las obligaciones internacionales»–.
(ii)  La opinión mayoritaria también hace referencia a que el «rechazo en frontera» 
es  una  actuación  material  de  carácter  coactivo,  que  tiene  por  finalidad  restablecer 
inmediatamente la legalidad transgredida por parte de las personas extranjeras que 
intentaron cruzar irregularmente esa concreta frontera terrestre.
Ahora bien, entiendo que esa categorización alcanzaría, en su caso, al acto de la 
interceptación de la persona que está intentando superar el vallado, pero, en ningún 
caso, al acto posterior de su entrega física a los agentes de la autoridad de Marruecos. 
Este segundo acto es constitutivo de una devolución en sentido jurídico. El uso del 
término rechazo en el precepto impugnado no permite eludir el hecho de que la persona 
interceptada ya está en territorio español y bajo custodia de funcionarios españoles. Por 
tanto, el precepto impugnado, en atención a su propia literalidad, no establece una 
regulación consistente en impedir el acceso a territorio nacional –la persona interceptada  e
está ya en territorio nacional– sino en impedir que se mantenga en territorio nacional  bo
mediante su repatriación al lugar de procedencia. De ahí que esta regulación y las  819ww
adcetvuoalucicoiónne se na  slaesn tiqduoe j uprírdeitceon dqeu ed, apro rc oobtrear tupraar tete, negsa cno mquoe  tasmerb icéanl ifhicaand saisd oc odmefoin iudnaas 
por Ulan S aTcEtoD Hd ed ee s1t3a sd ec aferabcreterroí sdtiec a2s0 2–0la,  §e n1t9re1g.a física de una persona bajo jurisdicción
española  a  otra  jurisdicción–,  con  todas  las  trascendentales  implicaciones  que  ello
supone en cuanto a la titularidad de derechos, incluyendo los derechos fundamentales, 
de la persona afectada es de tal relevancia y magnitud jurídica que, desde la perspectiva 
constitucional, no cabe admitir que se considere una mera actuación material que no 
precise de algún tipo de procedimiento en que se dé cumplimiento a unas mínimas 
garantías.
La singularidad de la ubicación de Ceuta y Melilla podría ser un elemento justificativo, 
desde la perspectiva constitucional, para establecer un procedimiento de devolución 
especial en la legislación de extranjería. Ahora bien, no existe justificación constitucional 
alguna, desde la perspectiva de los arts. 9.3, 24.1 y 106.1 CE, para que la «restauración 
de la legalidad migratoria transgredida» se haga prescindiendo completamente de un 
mínimo procedimiento y del respeto de garantías esenciales. La grandeza del sistema de 
libertades y de derechos humanos, elemento material necesario para la identificación de 
un régimen como democrático, consiste, entre otras cosas, en responder frente a una 
presunta irregularidad con el respeto a unas mínimas garantías procedimentales en la 
imposición de las consecuencias jurídicas que se deriven de esa conducta.
Por otra parte, no alcanzo a comprender de qué manera es posible conjugar la idea 
de que el rechazo en frontera debe categorizarse como una mera actuación material 
coactiva que, constitucionalmente, no requiere de un procedimiento ni del respeto a unas 
mínimas garantías, con (i) la tajante afirmación de que el «rechazo en frontera», en 
cuanto actuación realizada por funcionarios públicos españoles, está sometido al estricto 
cumplimiento de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, además de tener 
que  respetar  la  normativa  internacional  de  derechos  humanos  y  de  protección 
internacional; y (ii) las condiciones de constitucionalidad del precepto impuestas en el 
fallo de que deba posibilitarse tanto su control judicial como el respeto a las obligaciones 
internacionales en cuanto a la individualización e identificación de eventuales situaciones 
de especial vulnerabilidad.
En ausencia de un mínimo procedimiento y de la posibilidad de singularización de 
cada  acto  de  rechazo  en  frontera  no  es  posible  hacer  real  y  efectivo  el  derecho 
fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), mediante un posterior control 
judicial de esa concreta actuación. Tampoco es posible garantizar ni los principios de 
responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE) ni 
el  control  judicial  de  la  legalidad  de  la  actuación  administrativa,  así  como  de  su 
sometimiento a los fines que la justifican (art. 106.1 CE). Por tanto, habría que haber 
declarado la íntegra inconstitucionalidad y nulidad del precepto.
Del  mismo  modo,  sin  ese  mínimo  procedimiento,  es  imposible  hacer  reales  y 
efectivas las garantías constitucionales esenciales, propias de todo procedimiento de 
restauración  de  la  legalidad  migratoria  mediante  la  devolución,  establecidas  en  la 
jurisprudencia  constitucional,  que  se  han  concretado,  con  carácter  general,  en  la 
publicidad de las normas, contradicción, audiencia del interesado y motivación de las 
resoluciones; y, en conexión con el art. 22 LOEx, en los derechos de asistencia jurídica 
gratuita y la asistencia de intérprete en todos los procedimientos administrativos que 
puedan  llevar  a  su  devolución,  tendentes  a  garantiza  el  derecho  de  defensa 
(STC 17/2013, de 31 de enero, FJ 12).
(iii)  Considero, además, que la disposición final primera de la Ley Orgánica de 
protección de la seguridad ciudadana, resulta inconstitucional por su oposición a los arts. 
13.4 y 15 CE en relación con el derecho a la protección internacional y el principio de no 
devolución.
La sentencia, amparándose en el contenido de los apartados segundo y tercero del  s
precepto impugnado, considera que no se excepciona ni la aplicación de la normativa  oe.
internacional de derechos humanos, ni el régimen legal de protección internacional, a  w.
pesar de lo cual, en el fallo condicionan la constitucionalidad del precepto a que el  819ww
prerochbalezmo ae nd eflr opnrtoecrae ssoe  adrgeusamreronltlea l cdoens arerrsoplleatdoo  ap eosr alsa  oobpliingiaócnio nmeasy oinrittearrniaa csioonbarele se. sEtel 
ppraerctiecupltaor  imesp,u gdnea dnou,e vcoo,n fhoarmceer  aclo cmupaal tsibele c olan siindteerrap reelt arceicóhna zdoe  eanp afrrotandteor ap rcimomeroo  udneal   BOE-A-cable e
mera actuación material coactiva que por su propia naturaleza quedaría excluida de 
cualquier tipo de procedimiento administrativo, con las exigencias impuestas en los otros 
dos apartados de la necesidad de respetar la normativa internacional de derechos 
humanos y el derecho a la protección internacional.
La afirmación de que de las obligaciones internacionales en materia de derechos 
humanos se desprende que, al ejecutar un «rechazo en frontera», los cuerpos y fuerzas 
de  seguridad  deberán  prestar  especial  atención  a  las  categorías  de  personas 
especialmente vulnerables, resulta claramente insuficiente desde el momento en que no 
se explica de qué modo puede hacerse efectivo el cumplimiento de esas obligaciones en 
ausencia de un procedimiento desarrollado con unas mínimas garantías esenciales. Si 
algo garantiza la existencia de un procedimiento es, precisamente, la identificación 
singularizada de las situaciones que rodean a las personas, y que pueden hacer de ellas 
sujetos particularmente vulnerables por ser menores de edad, demandantes de asilo o 
protección internacional, víctimas de trata, o personas enfermas. La opinión mayoritaria 
ejemplifica  esa  necesaria  atención  con  la  descripción  de  situaciones  de  especial 
vulnerabilidad apreciables externamente –personas que aparenten manifiestamente ser 
menores  de  edad  o  afectadas  por  serios  motivos  de  incapacidad,  y  mujeres 
embarazadas–. Pero resulta evidente que esta apreciación denota ignorancia de las 
situaciones que se viven en la frontera sur. La edad de las personas nunca es evidente 
cuando se encuentra en lo alto de la valla –como constata el dictamen del Comité de los 
Derechos del Niño de 12 de febrero de 2019 (CRC/C/80/DR/4/2016)–, y mucho menos 
evidente es que vayan a intentar un salto mujeres en evidente estado de gestación, o 
personas  con  discapacidad  aparente  y  «seria».  Las  salvaguardas  previstas  en  la 
sentencia se apartan tanto de la realidad de las cosas que la salvaguarda deja de serlo.
Más allá de ello, hay que recordar que se dan situaciones de especial vulnerabilidad 
que no tienen por qué ser fácilmente aprehensibles, y para cuya identificación sería 
preciso el desarrollo de un procedimiento con las garantías suficientes que atienda a 
esas necesidades de identificación. La Constitución no habilita a estimar de menor 
consideración, a los efectos de lo que ahora se discute, a una víctima de trata de seres 
humanos  o  de  otras  formas  de  violencia  de  género,  a  un  potencial  solicitante  de 
protección internacional o a una persona menor de edad que no tenga la apariencia de 
tal, que a una mujer embarazada, a una persona con claros signos de padecer serios 
motivos de incapacidad o a un menor de edad cuya apariencia física no permitirá dudar 
de  su  minoría.  La  apelación  que  hace  el  Derecho  internacional  de  los  derechos 
humanos, como también la Constitución española, a las necesidades de protección de 
las personas especialmente vulnerables, nada tiene que ver con lo evidente a primera 
vista de la situación. La ausencia de apariencia o evidencia de esa situación de especial 
vulnerabilidad no priva a la persona de la protección constitucional que le debe ser 
dispensada. Sin embargo, el rechazo en frontera, considerado como mera actuación 
material  coactiva  no  sometida  a  procedimiento,  impide  no  solo  la  exigible  actitud 
proactiva de la administración pública en la identificación de esas situaciones, sino, lo 
que es más grave, imposibilita siquiera la alegación de la persona afectada de su 
condición de vulnerabilidad.
Además,  el  cumplimiento  de  las  obligaciones  internacionales  como  condición 
impuesta  por  la  opinión  mayoritaria  para  la  constitucionalidad  de  la  regulación  de 
rechazo en frontera deviene ya imposible, al menos, en lo que se refiere a los menores 
de edad. El dictamen del Comité de los Derechos del Niño de 12 de febrero de 2019 
(CRC/C/80/DR/4/2016) ya ha establecido que la práctica de este tipo de devoluciones  s
sumarias practicadas por los funcionarios públicos españoles supone el incumplimiento  oe.
de  las  obligaciones  internacionales  contempladas  en  los  artículos  20.1  –protección  w.
debida por el Estado a toda persona menor privada de su medio familiar– y 37 –no  819ww
sinohmuemtiamnioesn too  dae glraasd apnetersso–n daes  lam Cenoonrveesn caió nto drteu rDase renci hao so dtreol sN itñraot,o esn  ola  pmeendaisd ac erune qleuse, 
nsiotu paecriómnit ep esrosmoneatel ry a  dlae  plae resxoinsate mnceian odr ea  uunn  prireoscgeos od ed ep eidresnetcifuiccaiócnió yn/ oy  edvaañlou aicrrieópna drea bslue   BOE-A-cable e
previa a su entrega a las autoridades de Marruecos y no se le da la oportunidad de 
presentar objeciones a esa devolución (apartados 14.7 y 14.8).
Tampoco  puede  obviarse,  en  lo  relativo  a  la  imposibilidad  real  y  efectiva  del 
cumplimiento  de  la  condición  de  constitucionalidad  impuesta  de  respeto  de  las 
obligaciones internacionales, la incidencia del rechazo en frontera sobre la identificación 
de necesidades de protección internacional. La STJUE de 25 de junio de 2020, asunto 
C-36/20, recuerda la circunstancia de que el artículo 6.1 de la Directiva 2013/32/UE del 
Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos 
comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional, establece la 
posibilidad de que la solicitud de protección internacional se formule no solo ante la 
autoridad competente para su registro sino también ante otras autoridades que, pese a 
ser  probable  que  reciban  tales  solicitudes,  no  sean  competentes  para  registrarlas, 
citando expresamente a la policía, guardias de fronteras, autoridades de inmigración y 
personal de los centros de internamiento, imponiendo la obligación a los Estados de que 
estas  autoridades  dispongan  de  la  información  pertinente  y  su  personal  reciba  la 
formación  necesaria  acorde  a  sus  funciones  y  responsabilidades,  así  como 
instrucciones, para informar a los solicitantes sobre dónde y cómo pueden presentarse 
las solicitudes de protección internacional. En este contexto de la jurisprudencia del 
Tribunal de Justicia de la Unión Europea, tampoco acabo de apreciar la viabilidad de un 
pronunciamiento interpretativo como el sustentado por la opinión mayoritaria ante la 
invocación del art. 13.4 CE. Si de acuerdo con la normativa y jurisprudencia comunitaria, 
un agente de fronteras, como los llamados a aplicar el rechazo en frontera, tienen la 
condición  legal  de  «otras  autoridades»  para  recibir  solicitudes  de  protección 
internacional, la ausencia de un mínimo procedimiento con respeto a garantías esencial 
imposibilita también el cumplimiento de esa obligación internacional que se impone como 
condición de constitucionalidad del precepto impugnado.
En consecuencia, considero que la disposición final primera por la que se introduce 
la disposición adicional décima en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre 
derechos y libertades de los extranjeros en España, y su integración social debería haber 
sido declarada inconstitucional y nula, al no posibilitar de una manera real y efectiva el 
cumplimiento de las condiciones de constitucionalidad establecidas en el fundamento 
jurídico 8 C) y en el apartado tercero del fallo.
En  síntesis,  la  sentencia  aprobada  y,  en  particular,  su  fallo,  son,  a  mi  juicio, 
inconciliables con la idea misma de la interpretación restrictiva de los límites al ejercicio 
de los derechos fundamentales. Y son, además, contradictorios con la única razón de ser 
que entiendo legítima para una ley de protección de la seguridad ciudadana: asegurar 
que la garantía de la tranquilidad social y la convivencia pacífica no se materialice en 
detrimento del ejercicio de los derechos que están llamados a alterar esa tranquilidad, 
para asegurar el pluralismo político y defensa de los derechos de quienes presentan 
mayores dificultades para vivir tranquilos y en paz.
Y, en este sentido, emito mi voto particular.
Madrid,  a  diecinueve  de  noviembre  de  dos  mil  veinte.–María  Luisa  Balaguer 
Callejón.–Firmado y rubricado.