BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 251 Miércoles 20 de octubre de 2021 Sec. TC.   Pág. 128110
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
17107 Pleno.  Sentencia  158/2021,  de  16  de  septiembre  de  2021.  Recurso  de 
inconstitucionalidad 1140-2021. Interpuesto por el Gobierno de Cataluña en 
relación con diversos preceptos del Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de 
mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital. Competencias sobre 
asistencia  social  y  Seguridad  Social:  constitucionalidad  de  los  preceptos 
legales que atribuyen al Estado la gestión del ingreso mínimo vital. Voto 
particular.
ECLI:ES:TC:2021:158
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la 
magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1140-2021, promovido por el Gobierno de 
Cataluña, contra los arts. 17.1, 22.1 y 2, 24.1, 25.1 y 2, 26.1 y 2, las disposiciones 
adicionales primera y cuarta, la disposición transitoria primera, apartados 1, 5, 8, 9 y 10, 
y la disposición final novena del Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se 
establece el ingreso mínimo vital. Ha comparecido y formulado alegaciones el abogado 
del Estado, en representación del Gobierno de la Nación. Ha sido ponente el magistrado 
don Ricardo Enríquez Sancho.
I. Antecedentes
1.  Con fecha 1 de marzo de 2021 tuvo entrada en el registro de este tribunal el 
recurso  de  inconstitucionalidad  presentado  por  el  Gobierno  de  Cataluña  contra  los 
artículos 17.1, 22.1 y 2, 24.1, 25.1 y 2, 26.1 y 2, las disposiciones adicionales primera y 
cuarta, la disposición transitoria primera, apartados 1, 5, 8, 9 y 10, y la disposición final 
novena del Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso 
mínimo vital, al entender que los mencionados preceptos vulneran el orden constitucional 
y estatutario de competencias de la Generalitat de Cataluña.
2.  El recurso se fundamenta en los motivos que seguidamente se resumen.
a)  Consideraciones  previas  sobre  la  prestación  controvertida:  Comienza  e.
recordando la parte recurrente que el Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el  w.
que se establece el ingreso mínimo vital, crea una prestación económica no contributiva  107ww
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acción  protectora,  resultando  fundamental  para  su  gestión  la  cooperación  de  las 
comunidades autónomas y de las entidades locales al ser las que pueden acceder de 
forma más directa a las realidades de los perceptores de la prestación.
A  continuación  se  expone  cuál  es  la  estructura  del  Real  Decreto-ley  20/2020 
destacando que, como se prevé en su capítulo IV, la regla general es que la tramitación 
del  procedimiento  para  el  reconocimiento  del  ingreso  mínimo  vital  corresponda  al 
Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), al que se reserva la competencia para 
el reconocimiento y control de la prestación, siendo el referido capítulo en el que se 
concentra  el  reproche  de  inconstitucionalidad  por  vulneración  de  las  competencias 
ejecutivas que sobre el reconocimiento y tramitación del ingreso mínimo vital debería 
corresponder a la Generalitat de Cataluña. Asimismo, se denuncia que la intervención de 
la Generalitat quede condicionada a «la suscripción previa de un convenio con el INSS», 
pues con ello la tramitación autonómica se contempla como una posibilidad meramente 
residual.  De  acuerdo  con  lo  anterior,  se  tildan  de  inconstitucionales  los  preceptos 
recurridos  «por  contener  reservas  de  determinadas  fases  de  la  tramitación  de  esa 
prestación  económica  a  la  instancia  estatal,  INSS,  sin  respetar  el  correspondiente 
reparto competencial, que debería reconocer a la Generalitat el ejercicio de las mismas».
b)   Consideraciones generales sobre las competencias concernidas: A juicio del 
Gobierno catalán la competencia estatal que enmarcaría de forma adecuada la presente 
controversia competencial sería la prevista en el art. 149.1.17 CE que atribuye al Estado 
la competencia sobre «legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, 
sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas». Por su 
parte, por lo que se refiere a la Generalitat, se verían afectadas tanto su competencia 
exclusiva sobre servicios sociales, con la referencia sobre prestaciones económicas 
[art. 166 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC)], como las correspondientes al 
desarrollo y ejecución de la legislación estatal en materia de Seguridad Social, salvo las 
normas que configuran el régimen económico [art. 165.1 a) EAC], con mención, también, 
de la competencia sobre reconocimiento y gestión de las pensiones no contributivas 
[art. 165.1 e) EAC].
Se indica después que la concurrencia de tales títulos competenciales (Seguridad 
Social y asistencia social) se debe a la propia configuración de la Seguridad Social que 
ha experimentado una evolución al englobar también la protección asistencial (art. 41 
CE), lo que no debe repercutir en el correspondiente reparto competencial. Tal carácter 
asistencial  lo  tienen  las  prestaciones  no  contributivas  de  jubilación  e  invalidez,  la 
asignación económica por hijo o menor a cargo, la renta activa de inserción o el propio 
ingreso mínimo vital, que han transformado la acción protectora de la Seguridad Social al 
no  basarse  en  la  previa  contribución  y  financiarse  con  cargo  a  los  presupuestos 
generales del Estado, atendiendo de ese modo a la concurrencia de una situación de 
necesidad. Por su parte, la Generalitat tiene atribuido como ámbito de carácter exclusivo 
el relativo a los «servicios sociales» en el art. 166 EAC, que incluye las prestaciones 
económicas con finalidad asistencial o incluso complementarias de otros sistemas de 
previsión pública, sin perjuicio de las prestaciones económicas incluidas en el concepto 
de «asistencia social» del art. 148.1.20 CE. Dicho esto, se señala que la incorporación 
en la Seguridad Social de prestaciones propias de la asistencia social no puede impedir 
que las comunidades autónomas ejerzan las competencias asumidas al amparo del 
citado art. 148.1.20 CE que, por lo que a la Generalitat se refiere, se desarrollan dentro 
del ámbito de sus competencias ex arts. 165 y 166 EAC. Prueba de ello es que en 
Cataluña  se  reconocen  y  gestionan  las  pensiones  no  contributivas  de  invalidez  y  s
jubilación. oe.
Posteriormente,  tras  recordar  el  papel  de  las  comunidades  autónomas  en  la  w.
configuración de los modelos de rentas mínimas así como la competencia exclusiva de la  107ww
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contributivas de la Seguridad Social. Y tales competencias (arts. 165.1 y 166 EAC) no 
solo habilitan a la Generalitat para organizar y administrar la protección social, sino para 
crear prestaciones como la «renta garantizada de ciudadanía» (STC 128/2016), cuyos 
beneficiarios y condiciones de obtención son en parte coincidentes y «comportan un 
conjunto de actuaciones de gestión y reconocimiento» que deberían asumirse en ambos 
casos por la Generalitat en virtud de las competencias que tiene atribuidas en el ámbito 
de la asistencia social (art. 166 EAC), además de las que le corresponden en virtud del 
art.165 EAC.
Precisado lo anterior, se añade que las competencias que se consideran vulneradas 
se  refieren  a  «funciones  de  carácter  ejecutivo,  relativas  a  la  tramitación  de  las 
prestaciones»,  discutiéndose,  en  definitiva,  «su  condicionamiento  indebido  para  su 
ejercicio a la firma previa de un convenio que lo habilite» y «al impedirse el ejercicio de 
algunas de las competencias de ejecución como son la facultad de reconocer y controlar 
dichas prestaciones, al encomendar exclusivamente al INSS esta potestad». Se termina 
diciendo con relación al encuadre competencial de la controversia planteada que el 
ingreso  mínimo  vital  se  ha  configurado  como  una  prestación  no  contributiva  de  la 
Seguridad  Social  cuya  gestión  y  reconocimiento  han  sido  regulados  de  forma 
pormenorizada y detallada, constituyendo «una norma de carácter reglado», lo que 
«debería favorecer el reconocimiento del ejercicio de las competencias de carácter 
ejecutivo que la Generalitat tiene atribuidas en exclusiva sobre asistencia social (art. 166 
EAC) y sobre desarrollo y ejecución en materia de Seguridad Social (art. 165 EAC), 
estableciéndose  que  la  gestión  completa  de  dicha  prestación  corresponde  a  la 
Generalitat».
c)   El artículo 22.1 y 2 (competencia del Instituto Nacional de la Seguridad Social y 
colaboración interadministrativa) y disposición adicional cuarta («Fórmulas de gestión»): 
Una vez realizadas las anteriores precisiones, la parte recurrente detalla a continuación 
los preceptos sobre los que se centra la controversia, que atribuyen al Estado las tareas 
ejecutivas de tramitación, reconocimiento y otorgamiento del ingreso mínimo vital. Según 
su parecer, los preceptos cuestionados vulnerarían las competencias de la Generalitat al 
reservar exclusivamente al INSS el reconocimiento y control de la citada prestación, y al 
condicionar la intervención de las comunidades autónomas a la firma previa de un 
convenio.
En tal sentido se queja de que, concretamente, el art. 22.1 y 2, y la disposición 
adicional cuarta atribuyen la gestión a la citada entidad gestora, habilitándola para 
«tramitar en su totalidad la prestación, y que solo de forma alternativa, y no vinculante, y 
como mera posibilidad, se contenga una referencia a que las comunidades autónomas 
puedan  intervenir  en  parte  de  la  tramitación,  sin  tener  carácter  preceptivo  para  el 
Estado». Con ello se estarían vulnerando las competencias que la Generalitat tiene 
atribuidas estatutariamente en los arts. 165 y 166 EAC, exigiéndole una habilitación para 
el ejercicio de las funciones que le son propias. Después se añade que la «potestad 
ejecutiva  de  gestión  de  carácter  reglado  que  se  reclama  para  el  consiguiente 
reconocimiento  de  la  prestación  tiene  un  adecuado  encaje  en  los  ámbitos 
competenciales reconocidos a la Generalitat» de acuerdo con las previsiones del art. 166 
EAC  (prestaciones  económicas  de  finalidad  asistencial)  y  del  art.  165.1  EAC 
(reconocimiento  y  gestión  de  pensiones  no  contributivas),  pudiéndose  añadir  la 
referencia al art. 165.1 a) EAC que, como regla general, le reconoce competencia para el 
«desarrollo y ejecución de la legislación estatal en materia de seguridad social, salvo su 
régimen  económico».  Se  destaca  que  en  Cataluña  se  reconocen  y  gestionan  s
íntegramente por la Generalitat las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación,  oe.
que  tienen  materialmente  la  misma  naturaleza  que  el  ingreso  mínimo  vital,  y  que  w.
teniendo en cuenta su finalidad y gestión, el ingreso mínimo vital resultaría equiparable a  107ww
la «rEenn tas ugmaraa,n teizl a«dbal odqeu ceiu dnaodrmanaítaiv»o c»r edaed ap preosr tlaac piornoepsia  Gaseisnteernacliitaalte (sa rnt.o 2 4c.o3n EtrAibCu)t.ivas
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que ya gestiona como las de invalidez y jubilación (art. 373 del texto refundido de la Ley 
general de la Seguridad Social). Considera, en consecuencia, que la supeditación de la 
participación de la Generalitat a la firma de un convenio con el INSS para que sea 
habilitada en el desarrollo de competencias que tiene atribuidas estatutariamente es una 
vulneración  competencial,  agravada  por  cuanto  que  no  permite  descentralizar  el 
reconocimiento de la prestación, sino solo la fase inicial de iniciación y verificación de la 
documentación.  Solo  a  partir  de  2021  se  prevé  que  el  Gobierno  «estudiará»  la 
posibilidad de transferir la gestión a las comunidades autónomas mediante la firma de 
convenio y se queja de que a la fecha de presentación de este recurso no se había 
materializado aún tal disposición.
d)  Los artículos 17.1 (reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas), 24.1 
(solicitud), 25.1 y 2 (tramitación), y 26.1 y 2 (supervisión del cumplimiento de requisitos): 
Iguales reproches de inconstitucionalidad merecerían los citados preceptos por reservar 
las facultades de tramitación del ingreso mínimo vital al INSS con relación a aspectos 
instrumentales o funciones de mera ejecución administrativa (recepción de solicitudes, 
determinación de los canales de comunicación con los interesados, verificación de la 
existencia de la documentación necesaria, supervisión del cumplimiento de los requisitos 
y obligaciones que permiten el mantenimiento de la prestación) inherentes a la gestión 
del ingreso mínimo vital, que se inscribirían en las competencias de la Generalitat en el 
reconocimiento y gestión de prestaciones no contributivas de la Seguridad Social en los 
términos  que  anteriormente  han  sido  especificados  con  relación  al  art.  22  también 
impugnado.
También vulneraría las competencias autonómicas el art. 17.1, párrafos primero y 
segundo (reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas), al tener por objeto 
una función de mera ejecución administrativa inherente a la gestión del ingreso mínimo 
vital, ya que, aunque la actuación dirigida a declarar y exigir de oficio la devolución de 
prestaciones  indebidamente  percibidas  puede  parecer  relacionada  con  el  régimen 
económico de la Seguridad Social, ello no justifica la atribución de la competencia al 
INSS,  dado  el  carácter  meramente  instrumental  y  atendiendo  a  las  competencias 
ejecutivas reconocidas a la Generalitat también en el ámbito del régimen económico de 
la Seguridad Social, siempre que estas no recaigan sobre actividades estrictamente 
económicas de su caja única (STC 11/2012, FJ 5). Lo mismo habría de señalarse con 
relación a la corrección de errores materiales, de hecho y aritméticos, revisiones por 
omisiones o inexactitudes y reclamación de cantidades indebidamente percibidas por tal 
motivo, facultades que corresponderían a la Generalitat [arts. 166 EAC y art. 165.1 a) y 
b) EAC] y que tampoco tendrían amparo en el art. 149.1.17 CE.
e)  La  disposición  transitoria  primera  («Prestaciones  económicas  transitorias  de 
ingreso mínimo vital hasta el 31 de diciembre de 2021»): Por los mismos motivos que ya 
han quedado apuntados se impugna la disposición transitoria primera que establece que 
el INSS reconocerá la «prestación transitoria de ingreso mínimo vital» a los actuales 
beneficiarios de la asignación económica por hijo a cargo del sistema de la Seguridad 
Social. Concretamente, se impugnan los apartados 1 (reconocimiento de la prestación 
transitoria del ingreso mínimo vital), 5 (notificación a los beneficiarios del reconocimiento 
y  derecho  de  opción  entre  prestaciones),  8  (requerimientos  de  documentación),  9 
(solicitud de reconocimiento a instancia de parte) y 10 (reconocimiento de la prestación a 
beneficiarios de rentas de inserción), que vienen a regular un procedimiento que atribuye 
al  INSS  un  conjunto  de  potestades  administrativas,  incidiendo  con  ello  en  las 
competencias ejecutivas de la Generalitat al tratarse también en este caso de meras  s
facultades  de  verificación  del  cumplimiento  de  los  requisitos  establecidos  oe.
normativamente. Al contrario de lo que se ha previsto, considera la parte recurrente que  w.
se debieron articular los correspondientes mecanismos de cooperación y coordinación  107ww
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art. 165.1 a) y 2 EAC, y no tienen amparo en lo previsto en el art. 149.1.17 CE.
f)   La disposición adicional primera («Colaboración de las empresas al tránsito de 
los beneficiarios del ingreso mínimo vital a la participación activa en la sociedad»): 
También se cuestiona la disposición adicional primera que regula el «Sello de Inclusión 
Social» con el que se distinguirá a aquellas empresas y entidades que contribuyan al 
tránsito de los beneficiarios del ingreso mínimo vital desde la situación de riesgo de 
pobreza y exclusión hasta la participación activa en la sociedad. Se señala que es una 
materia que debe inscribirse, de un lado, en la competencia sobre políticas de inclusión 
social (art. 165 EAC), en tanto que se trata de la remoción de obstáculos –en este caso, 
laborales– que dificulten el pleno ejercicio de los derechos por parte de los beneficiarios 
de la prestación; y, de otro, en la competencia relativa a la regulación de empresas y 
establecimientos que prestan servicios sociales y promoción de acciones de solidaridad 
del art. 166.1 b) y 2 EAC.
No obstante, para el caso de que se incardine la previsión impugnada en el ámbito 
laboral, se sostiene que la competencia sobre legislación laboral no ha sido invocada en 
la  disposición  final  novena  del  Real  Decreto-ley  20/2020  y  que  estos  distintivos 
quedarían en el ámbito competencial de la Generalitat, que conforme al art. 170 EAC ha 
asumido la competencia ejecutiva en esta materia.
Finalmente, se indica que, desde la perspectiva material, el Estado se ha reservado 
la  regulación  completa  sobre  el  mencionado  distintivo,  sin  dejar  margen  para  el 
desarrollo normativo de la Generalitat, contraviniendo, con ello, la doctrina constitucional 
que  limita  su  participación  solo  a  los  aspectos  que  supongan  la  fijación  de  un 
denominador normativo común. Por tanto, a juicio del Gobierno catalán la disposición 
adicional  primera,  a  excepción  del  segundo  punto  del  segundo  párrafo,  no  tendría 
tampoco  amparo  en  la  previsión  del  art.  149.1.17  CE,  vulnerando  también  las 
competencias previstas en el art. 166 EAC y art. 165.1 a) EAC.
g)  La disposición final novena («Título competencial»): Se impugna finalmente la 
disposición final novena que contiene la referencia de los títulos competenciales que, a 
juicio  del  Estado,  darían  cobertura  a  la  regulación  contenida  en  el  Real  Decreto-
ley 20/2020. La parte recurrente denuncia su defectuosa invocación puesto que los 
títulos competenciales que se alegan, relativos a los apartados 1, 13, 14, 17 y 18 del 
art. 149.1 CE, no tienen la misma significación en cada una de las previsiones reguladas 
en el Real Decreto-ley 20/2020. Entiende que la competencia estatal que enmarca la 
controversia  es  la  mencionada  en  el  art.  149.1.17  CE  al  referirse  al  ámbito  de  la 
Seguridad Social, y que se vulneran, como ha quedado ya señalado, las competencias 
de la Generalitat en materia de servicios sociales y las correspondientes prestaciones 
económicas que en este ámbito están reconocidas en el art. 166 EAC y, además, las 
previstas en los arts. 165.1 a) EAC, sobre desarrollo y ejecución de la legislación estatal, 
en materia de seguridad social, salvo las normas que configuran el régimen económico; 
165.1 e) EAC, sobre el reconocimiento y gestión de las pensiones no contributivas; 
y 165.2 EAC, sobre la organización y administración, a estos efectos y en su territorio, de 
todos  los  servicios  relacionados  con  las  materias  especificadas,  salvo  aquellas 
reservadas al Estado.
3.  Por providencia de 20 de abril de 2021 el Pleno del tribunal acordó admitir a 
trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos 
presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 
(LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno de la Nación, 
al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular 
las alegaciones que estimaren convenientes. Así mismo se ordenó publicar la incoación  e.
del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» (lo que tuvo lugar en el núm. 102, de 29 de  w.b
abril de 2021). 107ww
4.  El abogado del Estado, por escrito registrado en este tribunal el 30 de abril
deel  m20á2x1im, mo alengifeasl tód eql upel aszeo p ecrosnocneadbidao e np anroam  fborrem duelal rG  aolbeigearncoio ny esso, lichiatób ildaa p rcóurerongtaa  pdoerl 
número  de  asuntos  que  pendían  ante  la  abogacía  del  Estado.  Por  diligencia  de
ordenación de 4 de mayo de 2021 el Pleno acordó tener por personado al abogado del 
Estado, en la representación legal que legalmente ostenta, y prorrogarle en ocho días el 
plazo concedido.
5.  Por escrito registrado en este tribunal el 6 de mayo de 2021, la presidenta del 
Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la mesa de la cámara de personarse 
y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC, remitiendo el recurso a la 
Dirección de estudios, análisis y publicaciones y a la asesoría jurídica de la Secretaría 
General. Otro tanto hizo la presidenta del Senado mediante escrito registrado en este 
tribunal el 11 de mayo de 2021, interesando que se tuviera por personada a dicha 
Cámara en este procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 
LOTC.
6.  Por escrito que tuvo entrada en el registro de este tribunal el 26 de mayo 
de 2021 el abogado del Estado formuló sus alegaciones interesando la desestimación 
del recurso por los motivos que sucintamente se exponen a continuación.
a)  Consideraciones previas sobre la prestación controvertida: Arranca el abogado 
del Estado sus alegaciones señalando que el ingreso mínimo vital (en adelante, IMV) es 
una prestación que tiene por finalidad hacer frente a la desigual distribución de la renta 
en la sociedad y que pone de manifiesto la expansión de la acción protectora del modelo 
de Seguridad Social, integrado por la doble esfera contributiva y no contributiva. Subraya 
que ha sido desde el ámbito autonómico desde el que se ha venido atendiendo a las 
personas en situación de vulnerabilidad, combatiendo la pobreza y la exclusión social 
mediante diferentes modelos de políticas de rentas mínimas. Sin embargo, se trata de 
modelos muy diferentes entre sí, con distintos grados de cobertura y nivel de protección, 
que ha derivado en una heterogeneidad significativa en el acceso a las prestaciones 
sociales, exigiendo la puesta en marcha con carácter urgente de un mecanismo de 
garantía de ingresos de ámbito nacional amparado en el art. 41 CE, con el fin de 
asegurar  un  determinado  nivel  de  rentas  a  todos  los  hogares  en  situación  de 
vulnerabilidad con independencia del lugar de residencia.
A juicio del abogado del Estado se trataría, en consecuencia, de una prestación 
económica de la Seguridad Social, de carácter no contributivo, insertada dentro de su 
acción protectora y en su sistema institucional, que es financiada con cargo a los 
presupuestos generales del Estado y cuya gestión se atribuye al INSS para garantizar la 
homogeneidad en todo el territorio nacional. En definitiva, el IMV es «garantía de unidad 
y homogeneidad» en cuanto tiene por objetivo reducir la desigualdad y la pobreza en 
todo el territorio español, proporcionando «un suelo común a cualquier ciudadano», 
salvando  las  diferencias  territoriales  derivadas  de  la  existencia  de  los  diferentes 
programas autonómicos puestos en marcha desde hace más de tres décadas. Tiene, en 
suma, un carácter integrador y reformador respecto del sistema de prestaciones no 
contributivas,  en  el  marco  del  en  el  que  se  analizan  todas  las  prestaciones  no 
contributivas de la Administración General del Estado.
b)  Consideraciones  generales  sobre  las  competencias  concernidas:  Llama  la 
atención  el  abogado  del  Estado  sobre  el  hecho  de  que  la  parte  recurrente  no  ha 
identificado con claridad el concreto título competencial que habilitaría las competencias 
de gestión reclamadas y atribuidas al INSS. No obstante lo dicho, considera que puede 
deducirse  de  las  alegaciones  vertidas  que  le  corresponderían  a  la  administración 
autonómica todas las competencias ejecutivas y de gestión sobre la protección social no  s
contributiva,  incluidas  las  prestaciones  que  puedan  insertarse  en  el  sistema  de  oe.
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Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas»),
en la medida que la gestión de las prestaciones corresponde al Estado en cuanto 
integrantes de la caja única de la Seguridad Social (SSTC 104/2013 y 133/2019).
Tras referirse al indicado título competencial y a la doctrina constitucional aplicable, 
pasa a examinar las competencias que en materia de Seguridad Social corresponden a 
Cataluña  según  su  Estatuto  de  Autonomía  (arts.  165  EAC),  recordando  que,  de 
conformidad con el art. 111 EAC en la interpretación dada por la STC 31/2010, la 
Generalitat  ostenta  en  materia  de  Seguridad  Social  la  competencia  para  ejercer  la 
potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, todo ello en el 
marco de las bases que fije el Estado. No solo no es posible, en consecuencia, que la 
Generalitat actúe fuera de las previsiones de la Ley General de la Seguridad Social, sino 
que la competencia de ejecución que corresponde a las comunidades autónomas puede 
venir referida a materias que no formen parte de la legislación básica y del régimen 
económico  de  la  Seguridad  Social  siempre  y  cuando  se  haya  materializado  la 
correspondiente transferencia de las funciones y de los servicios.
Para el abogado del Estado no se ha producido la infracción de art. 166 EAC, en 
tanto que la subsunción del IMV dentro del ámbito del art. 165 EAC («Seguridad Social») 
imposibilitaría su encuadramiento simultáneo en el ámbito material de la «asistencia 
social». En cualquier caso, sostiene que aun cuando el art. 166 EAC caracteriza la 
competencia  de  la  comunidad  autónoma  en  materia  de  «asistencia  social»  como 
exclusiva, esta circunstancia no impediría el ejercicio de las competencias del Estado ex 
art. 149.1 CE, al existir también una asistencia social «interna» al sistema de Seguridad 
Social (STC 239/2002), en virtud de la cual el Estado atiende al mandato de subvenir a 
las situaciones de necesidad de sus ciudadanos contenido en el art. 41 CE. En definitiva, 
a su juicio, el art. 148.1.20 CE no puede entrañar una reserva autonómica de todo lo 
«asistencial», por cuanto que, como ha quedado dicho, en el art. 41 CE debe integrarse 
un nivel asistencial que opera con técnicas propias de una Seguridad Social renovada. 
Partiendo de todo ello, niega el abogado del Estado que una misma prestación –como 
parece defender la parte recurrente– pueda ser simultáneamente «seguridad social» y 
«asistencia social», y que la competencia sobre esta última enerve las competencias del 
Estado sobre la primera ex art. 149.1.17 CE. Como se apreció en la STC 239/2002, al 
Estado le corresponde garantizar un mínimo general que puede ser complementado por 
las comunidades autónomas con cargo a sus propios recursos, y a esta solución se 
ajustaría el Real Decreto-ley 20/2020 impugnado.
c)  Artículo 22.1 y 2 (competencia del Instituto Nacional de la Seguridad Social y 
colaboración interadministrativa) y disposición adicional cuarta («Fórmulas de gestión»): 
Una  vez  hechas  las  precisiones  anteriores  y  partiendo  de  que  el  encuadramiento 
correcto es el de la materia de «Seguridad Social», pasa el abogado del Estado a 
examinar  si  los  preceptos  impugnados  son  respetuosos  con  la  distribución  de 
competencias  existente  al  respecto.  A  tal  fin,  comienza  por  el  art.  22.1  y  2,  y  la 
disposición adicional cuarta, que son los que atribuyen la gestión del IMV al INSS. A 
estos efectos sostiene que, en contra de lo mantenido en el recurso, la competencia para 
su reconocimiento y control forma parte integrante del «régimen económico» por cuanto 
el reconocimiento y pago de prestaciones supone un gasto y obligación a cargo de la 
caja única de la Seguridad Social (SSTC 124/1989, 195/1996, 104/2013 y 133/2019). 
Conforme a tal doctrina, el Estado no solo retendría la totalidad de las competencias 
normativas,  sino  también  las  facultades  de  gestión  o  ejecución  necesarias  para 
configurar un sistema materialmente unitario, esto es, «los instrumentos que garanticen 
que los expedientes administrativos sobre reconocimiento de prestaciones se gestionen,  s
tramiten  y  resuelvan  conforme  a  criterios  únicos  y  uniformes  en  todo  el  territorio  oe.
nacional» (STC 124/1989). w.
Para  el  abogado  de  Estado  no  puede  aplicarse,  en  este  caso,  la  doctrina  107ww
ecol ndsisteituñcoi opnoarml iennvoocriazdaad op doer ll aré pgaimrtee nr edceu rurnean tper e(esntatrceió ont rpaosr,  eSlT leCg i4s0la/2d0o1r 9e)s tsaetgaúl na dlam ictiuríaal 
lloas d eresqcueinstirtoasliz laecgiaólne se n(« sauc tgiveisdtaiódn e, jpeocru ctiuvaa nrteog slaed laim eitna raíaltno  ag ruandao »p)u, rpau leasb otra la dpoliccatrtiinvaa  dneo   BOE-A-cable e
se refiere a prestaciones de Seguridad Social (art. 149.1.17 CE) sino a diversas ayudas 
económicas con distinto ámbito competencial (el relativo a «fomento del empleo» del 
art. 149.1.13 CE). Sería aplicable, por el contrario, la doctrina de la STC 133/2019, de 13 
de noviembre, que, pronunciándose precisamente sobre la gestión centralizada estatal 
de una prestación de Seguridad Social, recordó que su gestión corresponde al Estado 
«en tanto que integrante de la caja única de la Seguridad Social».
Aclarado lo que antecede, añade, de un lado, que el hecho de que la Generalitat 
ostente la competencia en materia de «asistencia social» no obstaría a que el Estado 
ejerza las competencias que le corresponden, entre ellas la de determinar el alcance de 
la acción protectora de la Seguridad Social con la finalidad de atender las situaciones de 
necesidad («asistencia social interna») [STC 33/2014]; de otro lado, que la competencia 
sobre «reconocimiento y gestión de las pensiones no contributivas» [art. 165.1 e) EAC] 
no alcanzaría a la gestión del IMV en tanto que tal precepto no quiere decir que la 
Generalitat  tenga  la  competencia  para  gestionar  «todas»  las  prestaciones  no 
contributivas, sino únicamente las pensiones no contributivas (invalidez y jubilación) 
según el apartado 1 de la disposición adicional cuarta de la Ley 26/1990, de 20 de 
diciembre.
A lo anterior hay que añadir que el art. 373.1 de la Ley general de la Seguridad 
Social prevé que, con la excepción de las pensiones no contributivas de invalidez y 
jubilación, la gestión de las prestaciones no contributivas se efectuará por el INSS. De 
esta  manera,  el  art.  22  Real  Decreto-ley  20/2020  se  ajustaría  plenamente  a  las 
previsiones que delimitan el ámbito de actuación del Estado en materia de Seguridad 
Social y la Generalitat no ostentaría, en el momento actual, título alguno que afirmase su 
competencia para la gestión del IMV. Destaca el abogado del Estado en este sentido que 
lo que la parte recurrente califica como «actos administrativos meramente aplicativos» no 
serían actuaciones instrumentales «sino que determinan el derecho subjetivo concreto a 
la prestación» (reconocimiento, suspensión, modificación o extinción) y delimitan su 
alcance, formando parte de la competencia de gestión que el Estado puede desarrollar a 
tenor del art. 149.1.17 CE. Por lo demás, tales competencias no afectarían a las de la 
Generalitat en materia de «asistencia social» dado que el real decreto-ley recurrido hace 
compatible el IMV con las prestaciones que en concepto de rentas mínimas establezcan 
las comunidades autónomas. Según su parecer, el IMV vendría a ser una prestación 
«suelo» tanto en términos de cobertura como de generosidad, quedando preservado el 
papel  de  las  comunidades  autónomas  como  última  red  de  protección  asistencial, 
manteniendo, de este modo, inalteradas sus competencias. Por ello, lo que estaría 
pretendiendo la parte recurrente es restringir las competencias del Estado en materia de 
Seguridad  Social  al  ámbito  exclusivamente  normativo,  desconociendo  la  doctrina 
constitucional que ha puesto de manifiesto que en materia de Seguridad Social el Estado 
no  ostenta  exclusivamente  potestades  de  tal  tipo.  Y  ello  no  obsta  a  que  puedan 
establecerse, tal y como prevé el Real Decreto-ley 20/2020 discutido, mecanismos de 
cooperación y de colaboración con las comunidades autónomas o las entidades locales 
respecto de distintas actuaciones relacionadas con la gestión del IMV, que se deberán 
articular en el marco de la titularidad de la competencia de gestión que corresponde al 
INSS.
Por último, respecto de la disposición adicional cuarta, rechaza el abogado del 
Estado los motivos de impugnación recordando que lo que trata la norma es «garantizar 
que la gestión sea homogénea en plazos y en todo el territorio», es decir, procura 
articular la cooperación administrativa garantizando al tiempo que no se engendren  s
directa o indirectamente desigualdades entre los ciudadanos en materia de Seguridad  oe.
Social, conciliando la asunción de gestión de funciones por las comunidades autónomas  w.
con la consecución de la homogeneidad citada. 107ww
(solidc)it udA)r, tí2c5u.l1o sy  21 7(t ra(«mRiteaicnitóeng)r,o y  2d6e. 1p yr e2s t(ascuipoenrevsis ióinnd edbeild caummepnltime iepnetroc idbeid raesq»u),is i2to4s.)1: 
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(art. 25.1 y 2) y su posterior supervisión y control (art. 26.1 y 2), se niega que incluyan 
funciones de mera ejecución administrativa que correspondan a la Generalitat, dando por 
reproducidas  el  abogado  del  Estado  las  alegaciones  formuladas  al  respecto  para 
contestar a la impugnación del art. 22 del Real Decreto-ley 20/2020.
A renglón seguido, pasa al examen del artículo 17, párrafos primero y segundo, que 
lo que hace es atribuir al INSS la revisión de los actos relativos a la prestación. Se 
señala que resulta también de aplicación todo lo expuesto hasta el momento, añadiendo 
que la revisión de las prestaciones indebidamente reconocidas y la reclamación de las 
cantidades percibidas indebidamente forma parte de la unidad del sistema y la caja única 
integrada por todos los recursos de la Seguridad Social, por lo que no resulta factible 
atribuir la competencia a las comunidades autónomas sin poner en peligro la unidad de 
la caja única (STC 124/1989). Eso no obsta, se prosigue diciendo, que el Estado pueda 
encomendarle funciones delegadas de recaudación de esos ingresos estatales siempre 
que no se constituyeran fondos autonómicos separados del patrimonio único en que 
tales fondos se integran.
e)    Disposición  transitoria  primera  («Prestaciones  económicas  transitorias  de 
ingreso mínimo vital hasta el 31 de diciembre de 2021»): esta disposición es examinada 
por el abogado del Estado conjuntamente con el art. 22.1 y 2, descartando la vulneración 
competencial aducida por la parte recurrente por los motivos que ya han sido recogidos 
en el apartado c) de este fundamento jurídico.
f)  Disposición adicional primera («Colaboración de las empresas al tránsito de los 
beneficiarios del ingreso mínimo vital a la participación activa en la sociedad»): respecto 
a la disposición adicional primera (sello de inclusión social), sostiene el abogado del 
Estado que hay que distinguir dos partes:
En primer lugar, su párrafo primero y el primer inciso del párrafo segundo (que se 
limitan a establecer el distintivo y contienen dos remisiones reglamentarias para la 
regulación  del  sello  y  el  reconocimiento  de  los  titulares  de  la  distinción),  el  título 
prevalente sería el de Seguridad Social ex art. 149.1.17 CE, por cuanto que la inclusión 
social de los beneficiarios del IMV no es una cuestión colateral o complementaria sino un 
elemento  central  del  diseño  de  esa  prestación.  No  se  critica  por  la  recurrente  el 
contenido de la norma sino su insuficiente densidad y la remisión reglamentaria que 
efectúa, teniendo en consecuencia la impugnación en este punto un carácter puramente 
hipotético o preventivo, ya que solo con la aprobación del desarrollo reglamentario podrá 
contrastarse  si  se  invaden  o  no  las  competencias  autonómicas,  por  lo  que  la 
impugnación resultaría prematura, no siendo admisibles los planteamientos meramente 
«cautelares», «virtuales» o «hipotéticos» (STC 166/1987, de 28 de octubre).
En segundo lugar, y por lo que se refiere al inciso segundo del párrafo segundo [que 
señala que la condición de figurar como beneficiario del IMV en el momento de su 
contratación servirá a los efectos del cómputo del porcentaje previsto en el art. 147.2 a) 
de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público], nada se dice en la 
demanda. No obstante, conforme a lo indicado en la STC 68/2021, FJ 5 b (ii) y 7 B) c), 
se trataría de una norma que incidiría en la preparación y adjudicación de los contratos 
públicos y, por ende, que puede considerarse materialmente básica al formar parte del 
mínimo  común  uniforme  que  permite  garantizar  la  igualdad  de  los  licitadores  y  su 
tratamiento común ante las administraciones, por lo que supondría el adecuado ejercicio 
de la competencia del Estado ex art. 149.1.18 CE sobre legislación básica de los 
contratos públicos.
g)  Disposición final novena («Título competencial»): La disposición final novena, en  e.
la que se enumeran los títulos competenciales al amparo de los cuales se dicta el Real  w.b
Decreto-ley 20/2020, no es susceptible de impugnación autónoma conforme a reiterada  107ww
cdooncstroinnaa ncciao ncsotintu lcaiso ncaoln. cluCsiieorntaems eanlctea,n zaddicahsa e n imel peuxganmaecinó nd e lhoas  prdeec epretosso lrveecrusrer idoesn, 
asiunt oqnuóem siceoa  nreeccuersraerniote  uyna p lroo nhuan coiabmteineindtoo  eenxp rreelsaoc iyó ng ecnoénr iccoa dean  utannot od qeu leo se l pGreocbeieprtnoos 
impugnados y ellos se proyectan sobre esta concreta disposición (SSTC 170/2012, 
182/2016 y 171/2017).
7.  Mediante providencia de 14 de septiembre de 2021, se señaló para deliberación 
y votación de la presente sentencia el día 16 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del recurso.
Se impugnan en el presente proceso constitucional los arts. 17.1, 22.1 y 2, 24.1, 25.1 
y 2, 26.1 y 2, las disposiciones adicionales primera y cuarta, la disposición transitoria 
primera (apartados 1, 5, 8, 9 y 10), y la disposición final novena del Real Decreto-
ley  20/2020,  de  29  de  mayo,  por  el  que  se  establece  el  ingreso  mínimo  vital. 
Concretamente, denuncia el Gobierno de Cataluña que el hecho de que la gestión de 
esa nueva prestación del sistema de la Seguridad Social se haya atribuido al Estado 
supone no solo la vulneración de las competencias ejecutivas que a la Generalitat de 
Cataluña le corresponden sobre Seguridad Social [arts. 149.1.17 CE y 165.1 a), b) y e) 
de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de 
Cataluña], sino también las que también ostenta en materia de asistencia social [arts. 
148.1.20 CE y 166.1 a) y c) EAC]. No se cuestiona, por tanto, la regulación sustantiva del 
ingreso mínimo vital sino únicamente aspectos de índole procedimental relativos a la 
solicitud, inicio de tramitación, resolución y control de la prestación, en la medida en que 
tales funciones han sido asignadas al INSS. Así las cosas, los preceptos y motivos de 
impugnación son los que a continuación se sintetizan:
a)  El art. 17.1 (reintegro de prestaciones indebidamente percibidas), que regula la 
revisión de los actos relativos a la prestación del ingreso mínimo vital y el reintegro de las 
prestaciones indebidamente percibidas. A juicio del Gobierno recurrente estaríamos ante 
una función de mera ejecución administrativa inherente a la gestión del ingreso mínimo 
vital que debe corresponderle a la Generalitat.
b)  El art. 22.1 y 2 (normas de procedimiento), y la disposición adicional cuarta 
(«Fórmulas de gestión»). El primero establece el principio general de gestión por el INSS 
del ingreso mínimo vital, atribuyéndole la competencia para su reconocimiento y control 
(apartado 1), y condicionando la posibilidad de que las comunidades autónomas inicien 
el expediente administrativo a la previa suscripción de un convenio con la citada entidad 
gestora de la Seguridad Social (apartado 2).
Por  su  parte,  la  disposición  adicional  prevé  que  el  Gobierno  estudiará  a  partir 
de 2021 la celebración de tales convenios con las comunidades autónomas de cara a 
contemplar fórmulas de gestión de la prestación del ingreso mínimo vital. Sobre este 
particular  sostiene  la  parte  recurrente  que  al  igual  que  la  Generalitat  gestiona  las 
prestaciones no contributivas de invalidez y jubilación del sistema de la Seguridad Social 
y la «renta garantizada de ciudadanía» autonómica (art. 24.3 EAC), le correspondería 
también la gestión del ingreso mínimo vital al tener la misma naturaleza que aquellas, y 
compartir con la última la misma finalidad de combatir la pobreza y la exclusión social 
garantizando  una  renta  mínima.  Además  considera  que  la  supeditación  de  la 
participación de la Generalitat a la firma de un convenio con el INSS para que pueda 
ejercer  las  competencias  que  estatutariamente  le  corresponden  constituye  una 
vulneración competencial, máxime cuando solo se prevé la descentralización para la  s
fase inicial de iniciación y verificación de documentación y no para su reconocimiento,  oe.
subrayando que, además, la disposición adicional cuarta prevé tan solo como mera  w.
lpoo qsuicbe)i l iadL alaod s fd eeac hr«tase .sd te2u 4dp.ir1oe »s( esenol tlqiacuciteiuó dne) l ,d Ge2ol 5rb.ei1ec runyr oso2 a  nn(oatr lasicmee i htlaaac bpiíóoans a)i búyinl id m2a6da. t1ed reyia  tlri2az an(dssfoue.prier rlvai sgióenst iódne,l   2021-17107n https://ww
cumplimiento de requisitos), que establecen aspectos instrumentales del procedimiento
de  gestión  administrativa,  siendo  trasladables  los  reproches  de  inconstitucionalidad 
alegados respecto al art. 22.
d)  La disposición adicional primera («Colaboración de empresas al tránsito de los 
beneficiarios del ingreso mínimo vital a la participación activa en la sociedad»), que 
introduce el «sello de inclusión social» con el que se distinguirá a aquellas empresas y 
entidades que contribuyan al tránsito de los beneficiarios del ingreso mínimo vital desde 
la situación de riesgo de pobreza y exclusión hasta la participación activa en la sociedad. 
Para  el  Gobierno  catalán  se  estaría  ante  una  materia  que  debe  inscribirse  en  las 
competencias sobre políticas de inclusión social (art. 165 EAC) y de regulación de 
empresas y establecimientos que prestan servicios sociales y promoción de acciones de 
solidaridad [art. 166.1 b) y 2 EAC].
e)  La  disposición  transitoria  primera  («Prestaciones  económicas  transitorias  de 
ingreso mínimo vital hasta el 31 de diciembre de 2021»), apartados 1, 5, 8, 9 y 10, que 
atribuye igualmente al INSS el reconocimiento de la prestación transitoria de ingreso 
mínimo vital a los actuales beneficiarios de la asignación económica por hijo a cargo del 
sistema de la Seguridad Social. Se trata de un procedimiento que atribuyendo a esa 
entidad gestora la tramitación de la referida prestación con carácter transitorio merecería 
los mismos reproches de vulneración competencial.
f)  La disposición final novena («Título competencial»), que enumera los títulos 
competenciales al amparo de los cuales se ha dictado el Real Decreto-ley 20/2020 
controvertido.
Por su parte, el abogado del Estado niega el doble encuadramiento competencial 
pretendido por la parte recurrente (en las materias de «Seguridad Social» y «asistencia 
social»), en tanto que la incardinación del ingreso mínimo vital lo sería exclusivamente 
en la primera de las materias citadas (arts. 149.1.17 CE y 165 EAC), lo que impediría su 
inclusión simultánea dentro de la segunda (arts. 148.1.20 CE y 166 EAC) y, centrando la 
controversia en la materia de Seguridad Social, niega la inconstitucionalidad de los 
preceptos impugnados al suponer un ejercicio correcto de las competencias que sobre 
«legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social» le corresponden al 
Estado  ex  art.  149.1.17  CE,  sin  que  se  hayan  visto  vulneradas  las  competencias 
autonómicas en dicha materia.
2.  Objeto: efectos de la modificación de la norma impugnada.
Como  ha  quedado  expuesto,  el  objeto  del  presente  proceso  constitucional  lo 
constituyen los arts. 17.1, 22.1 y 2, 24.1, 25.1 y 2, 26.1 y 2, las disposiciones adicionales 
primera y cuarta, la disposición transitoria primera (apartados 1, 5, 8, 9 y 10), y la 
disposición final novena del Real Decreto-ley 20/2020. Ahora bien, posteriormente, tanto 
el art. 25 como la disposición transitoria primera de esta norma legal han sido objeto de 
nueva redacción, respectivamente, por los apartados Tres y Cinco de la disposición final 
undécima del Real Decreto-ley 28/2020, de 22 de septiembre, de trabajo a distancia, 
luego convertido, tras su tramitación como proyecto de ley, en la Ley 10/2021, de 9 de 
julio, de trabajo a distancia.
De acuerdo con la doctrina de este tribunal no pierden su objeto los recursos de 
inconstitucionalidad con contenido competencial cuando la norma impugnada ha sido 
modificada, siempre y cuando el resultado de la misma permita concluir que la nueva 
redacción de los preceptos continúa suscitando, en esencia, los mismos problemas 
competenciales [entre muchas, STC 82/2016, de 28 de abril, FJ 2 b)].
Pues  bien,  dado  que  el  Gobierno  de  Cataluña  no  atribuye  vicios  concretos  de  e
inconstitucionalidad a cada uno de los preceptos impugnados limitándose, simplemente,  bo
a cuestionarlos por considerar que atribuyen indebidamente la «gestión» de la nueva  107ww
aplrgeusntaac idóen  qdueel  ilnag rmesood ifmicaínciimóno  ovpitaelr aad au ne nó rlgoas nmo isdmelo sE,s teand ola  (eml eIdNidSaS )q, uneo  ncoa baelt edrau deal 
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titularidad de la competencia discutida.
3.  Encuadramiento material: «Seguridad Social».
La controversia suscitada tiene una naturaleza claramente competencial, por lo que 
antes de proceder al examen de los preceptos impugnados es preciso determinar la 
materia  objeto  de  la  regulación  discutida,  para  después  examinar  la  distribución 
competencial  existente  sobre  ella.  Como  ya  ha  quedado  apuntado,  ambas  partes 
coinciden en subsumir la regulación controvertida en la materia de «Seguridad Social», 
aunque el Gobierno recurrente considere, además, que también estaría implicada la de 
«asistencia social». Pues bien, al objeto de situar adecuadamente los términos de la 
controversia trabada, conviene tener en cuenta que el Real Decreto-ley 20/2020, creó el 
IMV como «prestación dirigida a prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social» de las 
personas en situación de vulnerabilidad por carecer de recursos económicos suficientes 
para la cobertura de sus necesidades básicas (art. 1). Así, en desarrollo del art. 41 CE 
(que obliga a los poderes públicos a mantener un régimen público de Seguridad Social 
para  todos  los  ciudadanos,  «que  garantice  la  asistencia  y  prestaciones  sociales 
suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo») y, sin 
perjuicio  de  las  ayudas  que  las  comunidades  autónomas  puedan  establecer  en  el 
ejercicio de sus competencias, el ingreso mínimo vital pasa a formar parte «de la acción 
protectora  del  sistema  de  la  Seguridad  Social  como  prestación  económica  en  su 
modalidad no contributiva» (art. 2). Con ello se ha instaurado, tal y como la propia 
exposición de motivos del real decreto-ley advierte, un «mecanismo de garantía de 
ingresos  de  ámbito  nacional»  que,  superando  las  desigualdades  derivadas  de  las 
diferentes políticas de rentas mínimas autonómicas, afronta el riesgo general de la 
pobreza de forma homogénea en todo el Estado por medio de una «red de protección 
mínima y común de ingresos garantizados por la Seguridad Social». Por consiguiente, 
siendo objeto de controversia en este proceso constitucional parte de la regulación 
jurídica de una prestación que, como ha quedado dicho, forma parte de la acción 
protectora de la Seguridad Social, el encuadramiento correcto, tal y como convienen las 
partes, es el del bloque material relativo a la «Seguridad Social».
No obstante, es necesario realizar aún dos precisiones más pues tanto el Gobierno de 
Cataluña como el abogado del Estado reconducen igualmente la materia, el primero, de 
manera genérica, a la «asistencia social» (art. 148.1.20 CE), y, el segundo, de manera 
específica  respecto  de  la  disposición  adicional  primera  (sello  de  inclusión  social),  a  la 
«legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas» (art. 149.1.18 CE):
(i)  Para  el  Gobierno  catalán,  además  de  la  materia  de  «Seguridad  Social» 
(art. 149.1.17 CE), la controversia debería subsumirse también en la de «asistencia 
social» (art. 148.1.20 CE), al estarse ante la incorporación en la Seguridad Social de una 
prestación propia de la asistencia social (un ingreso mínimo vital) que no puede impedir 
que  las  comunidades  autónomas  lleven  a  cabo  su  gestión  en  el  ejercicio  de  las 
competencias asumidas al amparo de los arts. 148.1.20 CE y 165 y 166 EAC. Se opone 
a esta consideración el abogado del Estado al considerar que la gestión de la prestación 
controvertida no puede ser autonómica sino estatal, en cuanto integrante de la caja única 
de la Seguridad Social ex arts. 41 CE (que atribuye a los poderes públicos la función de 
atender las situaciones de necesidad de los ciudadanos) y 149.1.17 CE (que atribuye al 
Estado la competencia exclusiva sobre «legislación básica y el régimen económico de la 
Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades 
Autónomas»).
No es posible asumir la extensión material propuesta por la parte recurrente. Lo  e
discutido en el presente proceso no es un mecanismo de protección social que actúe  bo
extramuros del sistema de la Seguridad Social, sino una prestación ínsita en su acción  107ww
partroibteucyteo rae le na lrat.  m4e1d idCaE q) ued essutipnoandea  eal  ejpeorcniecrio  rdeem uendaio « fau ncsiiótuna dcieoln Eesst addeo » n(elac eqsuied aled 
s(SeTñCal a2r 39c/o2n0 0r2e,l adceió n11  adl e sduibcsieidmiob ree,x tFraJo 3rd).i nCaroiom od ey a dheesmemosp leteon, idpor elas taocpioórntu ndied aidg udael 
carácter no contributivo, tal tipo de prestaciones responden a la «concepción evolutiva»
del  propio  sistema  de  la  Seguridad  Social  y  de  la  «libertad  de  configuración»  del 
legislador para modular su acción protectora, lo que determina que el examen de esta 
controversia competencial haya de abordarse exclusivamente desde la óptica material de 
las competencias sobre «Seguridad Social» (STC 133/2019, de 13 de noviembre, FJ 4), 
desechándose, pues, las de «asistencia social».
(ii)  Considera el abogado del Estado que la disposición adicional primera del Real 
Decreto-ley  20/2020  (sello  de  inclusión  social)  puede  reconducirse  también  a  la 
«legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas» (art. 149.1.18 CE), al 
tratarse de una norma que incidiría en la preparación y adjudicación de los contratos 
públicos.  Aquella  disposición  adicional  no  hace  sino,  de  un  lado,  distinguir  a  las 
empresas que contribuyan al tránsito de los beneficiarios del IMV desde una situación de 
riesgo  pobreza  y  exclusión  a  la  participación  activa  en  la  sociedad  (esto  es,  que 
contraten a beneficiarios del IMV) con un «Sello de Inclusión Social»; y, de otro, incluir a 
los trabajadores beneficiarios del IMV [dado que la situación de vulnerabilidad económica 
generadora  del  IMV  no  es  incompatible,  dentro  de  determinados  límites,  con  la 
percepción de rentas del trabajo o de actividades económicas (art. 8.4 del Real Decreto-
ley 20/2020)] entre aquellos a los que hace referencia el art. 147.2 a) de la Ley 9/2017, 
de  8  de  noviembre,  de  contratos  del  sector  público,  por  la  que  se  transponen  al 
ordenamiento  jurídico  español  las  Directivas  del  Parlamento  Europeo  y  del 
Consejo  2014/23/UE  y  2014/24/UE,  de  26  de  febrero  de  2014  (trabajadores  «en 
situación de exclusión social»), que utiliza como uno de los «criterios sociales» para 
resolver el eventual empate (entre ofertas) que pudiera producirse en un procedimiento 
de licitación de cara a la adjudicación del contrato, el del mayor porcentaje o número de 
trabajadores en inclusión en la plantilla de las empresas licitadoras.
Hay  que  descartar  también  el  referido  encuadramiento  material.  La  disposición 
adicional citada se limita a completar el régimen jurídico de la nueva prestación no 
contributiva fomentando la colaboración empresarial en la consecución de los objetivos 
previstos en el Real Decreto-ley 20/2020. Hay que recordar, a estos efectos, que de 
conformidad con la exposición de motivos del Real Decreto-ley 20/2020, aunque el 
objetivo  fundamental  del  IMV  es  el  de  asegurar,  más  allá  del  fraccionamiento  y 
disparidad territorial, un modelo común (con independencia del lugar de residencia) que 
garantice un determinado nivel de rentas a los hogares en situación de vulnerabilidad 
que cubra el riesgo general de pobreza de cara a la consecución de una vida digna, ello 
debe de hacerse sin generar desincentivos a la (re)integración al mercado laboral. Y la 
concesión a los empleadores del «sello de inclusión social» no es sino la constatación de 
una realidad de la que derivaría, como un efecto adicional, el ya previsto en el citado 
art. 147.2 a) de la Ley 9/2017. La disposición adicional no incide, en modo alguno, en el 
régimen de contratación pública, pues ni lo modifica ni lo innova, limitándose a asumir 
uno de sus postulados para fomentar la consecución de los objetivos perseguidos por la 
norma. En suma, cabe apreciar que respecto a ese inciso de la citada disposición 
adicional el encuadramiento correcto es también el del art. 149.1.17 CE.
4.  Distribución competencial sobre la materia comprometida.
Una vez concluido que la materia en la que se incardinan los preceptos impugnados 
es la de «Seguridad Social», el reparto competencial viene dado, de un lado, por el 
art. 149.1.17 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre «legislación 
básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus 
servicios por las Comunidades Autónomas»; de otro, por el art. 165.1 EAC, que recoge  e
las competencias de la Generalitat de Cataluña en la misma materia de «Seguridad  bo
Social». 107ww
estaata) l sAolcbaren clea  d«ele glaissl accoiómnp ebtáesniccaia»s  idmepl liEcas talad oe: xCisotenn cciaar ádcete ru ng e«nceoraml,ú nla  dceonmopmeitneandcoiar 
normativo» necesario para asegurar la «unidad» fundamental prevista por las normas del
bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias; esto es,
constituye «un marco normativo unitario, de aplicación a todo el territorio nacional», que 
está dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad, a partir del cual 
puede  cada  comunidad  autónoma,  en  defensa  de  su  propio  interés,  introducir  las 
peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia 
correspondiente le asigne su estatuto [por todas, recogiendo precedente doctrina, las 
SSTC 132/2019, de 13 de noviembre, FJ 6, y 68/2021, de 18 de marzo, FJ 5 C)].
Más concretamente, por lo que se refiere a la legislación básica en la específica 
materia  de  «Seguridad  Social»,  hemos  subrayado  que  sus  diferentes  prestaciones 
«conforman un entramado dirigido a la cobertura de riesgos y a la atención de otras 
situaciones de necesidad que presentan una tendencia de unidad y estabilidad en el 
tiempo y en el conjunto del territorio nacional» (STC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 8) 
y que el régimen público de Seguridad Social debe ser único y unitario para todos los 
ciudadanos (art. 41 CE) y garantizar al tiempo la igualdad de todos los españoles en el 
ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social (STC 124/1989, de 7 
de julio, FJ 3; 7/2016, de 21 de enero, FJ 4). De acuerdo con ello, hemos indicado que 
«la determinación de una prestación de la Seguridad Social constituye una norma básica 
que corresponde establecer al Estado ex art. 149.1.17 CE y debe hacerlo de forma 
unitaria para todos los sujetos comprendidos dentro de su ámbito de cobertura, salvo 
razones excepcionales debidamente justificadas y vinculadas a la situación de necesidad 
que se trata de proteger» (SSTC 39/2014, de 11 de marzo, FJ 8; 40/2014, de 11 de 
marzo, FJ 4; 7/2016, FJ 4, y 133/2019, FJ 5).
Ciertamente, queda dentro de esa «legislación básica» y, en consecuencia, bajo el 
manto de la competencia estatal, la fijación de los requisitos, alcance y régimen jurídico 
de las prestaciones del sistema de la Seguridad Social (campo de aplicación, afiliación, 
cotización, recaudación y acción protectora) [STC 39/2014, FJ 8], lo que incluye, por lo 
que aquí interesa, «el modelo de gestión de las prestaciones de Seguridad Social», que 
entra de lleno en la noción de «legislación básica» de esa institución y no puede, por 
consiguiente, ser definido por cada comunidad autónoma [STC 128/2016, de 7 de julio, 
FJ 9 C), y 52/2017, de 10 de mayo, FJ 8 A) a)]. En este sentido, hemos tenido la 
oportunidad de señalar, por ejemplo, que corresponde al Estado (concretamente al 
Servicio Público de Empleo Estatal) la gestión de las prestaciones por desempleo en 
tanto integrantes de la caja única de la Seguridad Social, lo que implica la atribución de 
la potestad ejecutiva y, con ello, de la sancionadora cuando recae sobre actividades 
vinculadas a la percepción de los ingresos o la administración y disposición de esos 
fondos para atender la realización de los gastos correspondientes vinculados a esa 
prestación (STC 104/2013, de 25 de abril, FJ 4).
En cuanto al «régimen económico» de la Seguridad Social, su atribución como 
competencia  exclusiva  del  Estado  trata  de  garantizar  la  unidad  presupuestaria  del 
sistema, a través de los principios de unidad de caja y solidaridad financiera. A este 
respecto,  el  Estado  posee  tanto  competencias  normativas  como  ejecutivas 
(STC 272/2015, de 17 de diciembre, FJ 3), impidiéndose, de este modo, la existencia de 
diversas políticas territoriales de Seguridad Social en cada una de las comunidades 
autónomas. Al Estado le corresponde, pues, la gestión o ejecución de los recursos 
económicos y la administración financiera de dicho sistema, quedando dentro de sus 
potestades  las  facultades  ejecutivas  que  recaen  directamente  sobre  la  actividad 
económica de la Seguridad Social, es decir, la relativa a la percepción de sus ingresos y 
la realización de gastos (STC 124/1989, FJ 3).
De todo lo anterior puede concluirse que «la determinación de una prestación de la  s
Seguridad Social constituye una norma básica que corresponde establecer al Estado ex  oe.
art. 149.1.17 CE y debe hacerlo de forma unitaria para todos los sujetos comprendidos  w.
dentro de su ámbito de cobertura, salvo razones excepcionales debidamente justificadas  107ww
yy  1vi3n3c/u2l0a1d9a,s F aJ  l5a) .s Nituoa hcaióyn q duee  noelvciedsaird qaude q eule p srien ctirpaitoa  ddee  upnriodtaedg eprr»e s(uSpSuTeCs ta7r/i2a0 i1m6p, uFeJs t4o, 
préogr imlae Cn oencsotintuócmióinco a  yla l aS eegsutaritdaalidd aSdo cdiea l liomsp fliocnad eols  cfainráacntceire ruonsit adreio  ldae Sl seigsuterimdaad y  Sdoec siaul   BOE-A-cable e
(STC 124/1989, FJ 3), de manera que la reserva competencial relativa al régimen 
económico  de  la  Seguridad  Social  puede  comportar,  además  de  la  legislación,  «la 
atribución de las competencias de ejecución necesarias para configurar un sistema 
materialmente unitario» (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 6).
b)  Alcance de las competencias de la Generalitat: Por lo que a las competencias 
autonómicas se refiere, la Generalitat de Cataluña ostenta, por obra de su Estatuto de 
Autonomía, competencias «ejecutivas» en materia de Seguridad Social. Así lo prevé el 
art. 165.1 EAC al disponer que le corresponde, «respetando los principios de unidad 
económico patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social», la competencia 
compartida, que incluye: «a) El desarrollo y la ejecución de la legislación estatal, excepto 
de  las  normas  que  configuran  el  régimen  económico;  b)  La  gestión  del  régimen 
económico de la Seguridad Social; […] e) El reconocimiento y gestión de las pensiones 
no contributivas».
Por  su  parte,  el  art.  165.2  EAC  precisa  que  la  Generalitat  podrá  organizar  y 
administrar a tales fines y dentro de su territorio todos los servicios relacionados con 
tales materias. Eso sí, hay que tener en cuenta a este respecto que, como hemos tenido 
la ocasión de advertir, las competencias ejecutivas de las comunidades autónomas sobre 
el régimen económico de la Seguridad Social «no puedan comprometer la unidad del 
sistema o perturbar su funcionamiento económico uniforme, ni cuestionar la titularidad 
estatal de todos los recursos de la Seguridad Social o engendrar directa o indirectamente 
desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe a la satisfacción de sus derechos y 
al cumplimiento de sus obligaciones de seguridad social. Tales facultades autonómicas 
deben, en suma, conciliarse con las competencias exclusivas que sobre la gestión del 
régimen económico la Constitución ha reservado al Estado, en garantía de la unidad y 
solidaridad del sistema público de Seguridad Social» (STC 124/1989, de 7 de julio, FJ 3).
En consecuencia, el art. 165 EAC (que atribuye a la Generalitat de Cataluña la 
competencia compartida sobre la «gestión del régimen económico de la Seguridad 
Social» y «la organización y administración de todos los servicios de la Seguridad 
Social»), ha de entenderse con el alcance anteriormente señalado (SSTC 31/2010, de 28 
de junio, FJ 60 y 104/2013, de 25 de abril, FJ 4).
5.  Examen de los preceptos impugnados.
Una vez realizadas las anteriores precisiones, se puede acometer ya el examen de 
los  preceptos  impugnados  para  comprobar  su  ajuste  al  orden  constitucional  de 
distribución de competencias entre el Estado y la Generalitat de Cataluña en materia de 
Seguridad Social. Como ya se ha señalado, el Gobierno de Cataluña no atribuye vicios 
concretos  de  inconstitucionalidad  a  cada  uno  de  los  preceptos  impugnados. 
Simplemente se limita a cuestionarlos en la medida en que considera que atribuyen 
indebidamente  –desde  el  punto  de  vista  competencial–  la  «gestión»  de  la  nueva 
prestación  del  ingreso  mínimo  vital  al  INSS,  a  quien  se  asigna  la  tramitación  del 
procedimiento de reconocimiento de la prestación y de los actos ulteriores relativos a su 
revisión y control (art. 22.1 y 2). Concretamente, se cuestiona que a esa entidad gestora 
de la Seguridad Social se le haya atribuido el conocimiento de la solicitud del ingreso 
mínimo  vital  (art.  24.1);  la  tramitación  y  posterior  iniciación  de  la  instrucción  del 
procedimiento (art. 25.1 y 2); la supervisión del cumplimiento de los requisitos para 
acceder a la prestación y para su mantenimiento en el tiempo (art. 26.1 y 2); la revisión 
de los actos relativos a la prestación y la exigencia, en su caso, de la devolución de las 
prestaciones indebidamente percibidas por los beneficiarios (art. 17.1); el desarrollo  e
reglamentario del «Sello de Inclusión Social» (disposición adicional primera); y, por  bo
último, el reconocimiento de la prestación transitoria a los actuales beneficiarios de la  107ww
tarsaingsniatocriióan  percimoneóram, icaap aprotar dhoijso  a1 , c5a,r g8o,  d9e l ys is1t0e)m. aL ad eq luae jSae gduer idlaa dp aSrotec iarle c(duirsrpeonsteic iósne 
pciarcrtuen dscer ilbae c oemxculunsidivaadm aeunttóen oaml hae rcehsou ldtee  mqeurea mlae innttee rrveesnidcuióanl,  eqnu elad agnedsot iócno nddeicl ioIMnaVd ap oar 
la suscripción de un convenio con el INSS en los términos previstos en el art. 22.2 y la
disposición adicional cuarta, ambos del Real Decreto-ley 20/2020. Por consiguiente, no 
se cuestiona el contenido sustantivo de los referidos preceptos relativos al procedimiento 
de reconocimiento y control de la prestación, sino solo que las concretas actuaciones de 
gestión en ellos previstas recaigan sobre el Estado en detrimento de las competencias 
ejecutivas que a la Generalitat de Cataluña le corresponden en materia de Seguridad 
Social (arts. 149.1.17 CE y 165 EAC). Por tal motivo, hemos de dar una respuesta 
conjunta  a  las  dudas  de  constitucionalidad  atribuidas  a  los  diferentes  preceptos  y 
disposiciones impugnadas.
Pues bien, hemos de descartar la invasión competencial denunciada, al no haberse 
producido la vulneración ilegítima de las competencias que en materia de «Seguridad 
Social» le corresponden a la Comunidad Autónoma de Cataluña. En efecto, conforme a 
la doctrina que ha sido recogida en el fundamento jurídico anterior, entra dentro de la 
competencia  estatal  sobre  «legislación  básica»  en  materia  de  Seguridad  Social 
(art.  149.1.17  CE)  la  fijación  de  los  requisitos,  alcance  y  régimen  jurídico  de  las 
prestaciones de Seguridad Social (STC 39/2014, FJ 8), y, por lo que aquí interesa, 
también la determinación de su «modelo de gestión» (STC 126/2016, FJ 9, y 52/2017, 
FJ 8), lo que garantiza que el acceso a tales prestaciones y su disfrute por parte de los 
ciudadanos se produzca de forma igualitaria y homogénea en todo el territorio nacional 
(STC 7/2016, FJ 4). Por lo tanto, no cabe duda de que los preceptos impugnados, al 
determinar el procedimiento para la solicitud, la tramitación y el reconocimiento del 
ingreso mínimo vital, instaurando un modelo de gestión atribuido al INSS, constituyen 
«legislación  básica»  de  la  Seguridad  Social  y  afectan,  además,  a  su  «régimen 
económico», en la medida en que el reconocimiento del IMV de acuerdo con tales 
normas y la eventual reclamación de las prestaciones que indebidamente se hayan 
percibido por los beneficiarios, afectan a la gestión de los recursos económicos y a la 
administración  financiera  de  aquel  sistema,  al  conllevar  la  realización  de  los 
correspondientes ingresos y gastos en su caja única (STC 124/1989, FJ 3).
A la vista de ello, hay que concluir que la parte recurrente no está reclamando para sí 
la atribución de meros actos de ejecución de la legislación de Seguridad Social, sino la 
asunción de la gestión de la prestación y de las potestades ejecutivas que la misma 
conlleva, incluidas las que afectan al régimen económico del sistema (STC 272/2015, 
FJ  3),  que  se  atribuyen  constitucionalmente  al  Estado  para  evitar  la  existencia  de 
diversas políticas territoriales sobre la Seguridad Social en cada comunidad autónoma. 
En virtud de ello, la potestad ejecutiva del Estado (a través de INSS) alcanzaría a todos 
los aspectos relativos al reconocimiento (iniciación, tramitación, resolución, revisión y 
control), mientras que las de las comunidades autónomas quedarían limitadas a aquellos 
aspectos  instrumentales  que  no  guarden  relación  con  el  régimen  económico  de  la 
Seguridad  Social,  sin  perjuicio,  de  la  posibilidad  legalmente  prevista  de  asumir  las 
potestades de iniciación, tramitación y resolución de los expedientes de reconocimiento 
del IMV tras la suscripción de un convenio con la citada entidad gestora de la Seguridad 
Social.
La anterior conclusión no queda desvirtuada por el hecho de que, como se advierte 
en el recurso, la Generalitat de Cataluña haya asumido estatutariamente la competencia 
de «reconocimiento y gestión de las pensiones no contributivas» [art. 165.1 e) EAC], 
pues  dicha  competencia  no  puede,  en  ningún  caso,  «comprometer  la  unidad  del 
sistema»,  «perturbar  su  funcionamiento  económico  uniforme»  o  «generar 
desigualdades» en la tramitación de los expedientes relativos a la prestación del IMV, al 
tenerse que conciliar las facultades autonómicas «con las competencias exclusivas que  s
sobre la gestión del régimen económico la Constitución ha reservado al Estado, en  oe.
garantía  de  la  unidad  y  solidaridad  del  sistema  público  de  Seguridad  Social»  w.
(STC 124/1989, FJ 4). 107ww
gestTioanmep yoac oo trreassp parldeast ascui opnreeste nnos ióconn ltari bcuirtcivuanss t(acnocmiao  dlaes  qduee i nlav aGlideenze roa ljiutabti ldaeci óCna),t apluuñeas 
edne  elossto cso crraessopso ncudeiennttae sc osne ruvnic itoítsu lod eju arícduiceord boa sctoann tleo,  dails hpaubeesrtose t apnrotod uecnid loa  ldai sapsousnicciióónn   BOE-A-cable e
adicional cuarta de la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, por la que se establecen en la 
Seguridad  Social  prestaciones  no  contributivas,  así  como  en  el  art.  373  del  texto 
refundido de la Ley general de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 
Legislativo 8/2015, de 30 de octubre [STC 128/2016, FJ 3 B)]. Por el contrario, en el 
supuesto  que  ahora  nos  ocupa  (IMV),  no  se  ha  producido  el  referido  traspaso  de 
competencias y la colaboración autonómica en la gestión ha quedado supeditada por el 
legislador a la suscripción de un previo convenio con el INSS (art. 22.2 y disposición 
adicional cuarta Real Decreto-ley 20/2020). Tal previsión no supone, en contra de lo 
afirmado por la parte recurrente, la vulneración de las competencias ejecutivas que a la 
Generalitat de Cataluña le corresponden. Siendo competencia del Estado la gestión de 
las prestaciones que forman parte del sistema de la Seguridad Social, aquel puede 
implantar  los  mecanismos  necesarios  para  asegurar  que  la  cooperación  de  las 
comunidades  autónomas  en  la  referida  gestión  respete  los  principios  de  unidad  e 
igualdad en los que se fundamenta el sistema. Por consiguiente, en ausencia de un 
convenio que active tal colaboración en la gestión y especifique las concretas facultades 
que pueda asumir la Generalitat de Cataluña sin comprometer el modelo unitario de 
Seguridad Social, no es posible apreciar que la lesión competencial denunciada en el 
recurso se haya producido (STC 133/2019, de 13 de noviembre, FJ 5). Conviene volver a 
recordar  a  este  respecto  que  el  «correcto  funcionamiento  del  sistema  autonómico 
depende en buena medida de que el Estado y las comunidades autónomas desarrollen 
fórmulas racionales de cooperación, acuerdo o concertación» (SSTC 141/2016, de 21 de 
julio,  FJ  7;  15/2018,  de  22  de  febrero,  FJ  8,  y  133/2019,  FJ  5),  mecanismos  de 
colaboración que, precisamente, en el presente caso han sido previstos para facilitar y 
hacer más efectiva una gestión igualitaria de la nueva prestación del ingreso mínimo 
vital.
Finalmente, se hace necesario descartar el parangón que la recurrente efectúa entre 
el «ingreso mínimo vital» (prestación no contributiva de la Seguridad Social) con la 
«renta  garantizada  de  ciudadanía»  (ayuda  de  asistencia  social  autonómica), 
pretendiendo dar con ello a sus competencias sobre «asistencia social» ex arts. 148.1.20 
CE y 166 EAC un significado omnicomprensivo que engloba tanto a las prestaciones 
sociales que le son propias en virtud de los citados preceptos, como las que con tal 
carácter  asistencial  forman  parte  del  sistema  de  la  Seguridad  Social  conforme  al 
art. 149.1.17 CE. No hay que olvidar que una interpretación del art. 41 CE en el marco 
del bloque de constitucionalidad permite inferir, junto a la «asistencia social» externa, 
proporcionada  a  nivel  autonómico,  una  asistencia  social  «interna»  al  sistema  de 
Seguridad Social (STC 239/2002, FJ 5) configurada por prestaciones de naturaleza «no 
contributiva» –entre las que se encuentra el IMV– a través de las que el Estado cumple 
el mandato que le encomienda el citado precepto constitucional de garantizar «asistencia 
y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad». En definitiva, el que 
la Generalitat de Cataluña haya asumido estatutariamente como competencia exclusiva 
las de asistencia social (art. 166 EAC) y, en el ejercicio de sus funciones, garantice unas 
rentas mínimas en su ámbito territorial, no puede afectar al ejercicio de las del Estado 
(ex art. 149.1 CE) cuando estas concurran con las autonómicas sobre el mismo espacio 
físico o sobre el mismo objeto jurídico (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 104). En otras 
palabras, aunque la Generalitat de Cataluña enuncie como competencias exclusivas las 
atinentes a la asistencia social, esta circunstancia no enerva las diferentes competencias 
del Estado que puedan estar implicadas (entre ellas, las previstas en el art. 149.1.17 
CE),  «que  constituyen  límites  infranqueables  a  los  enunciados  estatutarios»  s
(STC 31/2010, FJ 102). oe.
Conforme  a  todo  lo  dicho,  han  de  ser  rechazadas  las  impugnaciones  que  la  w.
Generalitat de Cataluña dirige al Real Decreto-ley 20/2020, por cuanto que los preceptos  107ww
rceocmuprreidteonsc, iaasl  aatruibtouniró mlai cgaess tiódne  dceal ráincgterer soe jemcíuntiimvoo  vqituael  aal qEusetlalad o,t iennoe  vurlenceornaonc ildaas 
constitucional y estatutariamente en materia de Seguridad Social, al suponer el legítimo
ejercicio por el Estado de las que le atribuye el art. 149.1.17 CE sobre «legislación 
básica y régimen económico de la Seguridad Social».
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar el recurso de inconstitucionalidad núm. 1140-2021, promovido por el 
Gobierno de Cataluña contra los arts. 17.1, 22.1 y 2, 24.1, 25.1 y 2, 26.1 y 2, las 
disposiciones  adicionales  primera  y  cuarta,  la  disposición  transitoria  primera, 
apartados 1, 5, 8, 9 y 10, y la disposición final novena del Real Decreto-ley 20/2020, 
de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a dieciséis de septiembre de dos mil veintiuno.–Juan José González 
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares 
García.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio 
Narváez Rodríguez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–María 
Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a la 
sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1140-2021, al que se 
adhiere el magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos
En ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional, expreso mi discrepancia con el fallo y con la argumentación de la 
sentencia desestimatoria del recurso de inconstitucionalidad 1140-2021, interpuesto por 
el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, contra el Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de 
mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital (IMV).
Las razones de esta opinión disidente se expresan como sigue.
1.  Precisiones sobre la delimitación competencial.
Si bien estoy de acuerdo con el encuadramiento material que hace la sentencia del 
IMV, en el ámbito competencial de la Seguridad Social (art. 149.1.17 CE), entiendo que 
no se detalla de forma adecuada la razón que justifica el cambio de categorización de 
este tipo de ayudas sociales que, tradicionalmente, se vienen considerando asistencia 
social. La sentencia se ampara en la falta de controversia en torno a este tema para no 
desarrollar  la  argumentación  al  respecto,  pero,  aun  así,  la  precisión  hubiera  sido 
deseable  teniendo  en  cuenta  el  motivo  que  justifica  la  existencia  de  este  tipo  de 
prestaciones económicas directas.
Ha de recordarse que la recomendación (UE) 2017/761 de la Comisión, de 26 de 
abril de 2017, sobre el pilar europeo de derechos sociales, establece en su apartado 14 
que  «toda  persona  que  carezca  de  recursos  suficientes  tiene  derecho  a  unas 
prestaciones de renta mínima adecuadas que garanticen una vida digna a lo largo de 
todas las etapas de la vida, así como el acceso a bienes y servicios de capacitación.  e.e
Para  las  personas  que  pueden  trabajar,  las  prestaciones  de  renta  mínima  deben  b
combinarse con incentivos a la (re)integración en el mercado laboral». Por tanto, el  107ww
pernofoyeqcutea  dheal cIiMa Vl,o sc oEmsota ddoesre cmhoie mdeb rocsiu, dqaudea níaad qsuei ecreonn sturunyae  oab lingiavceiló ne urpoopseitoiv ay  dsee 
desaErnro lelol , caausnoq udee sl eE tsratated od ee uspnaañ doisl,p oinscicluiósno  daen steosft  ldaew  qcuoem ulan itCaroiom.isión elaborase la
recomendación  citada,  varias  comunidades  autónomas  habían  regulado  ya  distintas
modalidades de prestaciones de renta mínima, en particular las autonomías que habían 
reforzado su posición como garantes de los derechos sociales de la ciudadanía. Por 
tanto,  cuando  el  Gobierno  aprueba  el  Real  Decreto-ley  20/2020,  asumiendo  la 
responsabilidad del Estado en relación con la erradicación de la pobreza y la superación 
de  la  desigualdad  económica  causante  de  muchas  desigualdades  sociales,  varias 
comunidades autónomas tenían su propia regulación al respecto, en ejercicio de sus 
propias competencias en este ámbito. En el caso de Cataluña, se reguló por primera vez 
este  tipo  de  ayuda,  bajo  la  denominación  de  renta  mínima  de  inserción,  en  la 
Ley 10/1997, de 3 de julio, de la renta mínima de inserción, derogada posteriormente por 
la Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía, siendo esta última 
la denominación actual de la ayuda equivalente al IMV en la comunidad autónoma de 
Cataluña. El derecho a esta renta mínima de inserción es reconocido como tal en el 
art. 24.3 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía 
de Cataluña (EAC), que se refiere a los derechos en el ámbito de los servicios sociales 
reconociendo que «las personas o  las  familias  que se encuentran en situación de 
pobreza tienen derecho a acceder a  una renta  garantizada de ciudadanía que les 
asegure los mínimos de una vida digna, de acuerdo con las condiciones que legalmente 
se establecen».
Si las comunidades autónomas venían ejerciendo funciones normativas y ejecutivas 
en materia de rentas mínimas de inserción o ingreso mínimo vital, apoyándose en la 
base competencial de la asistencia social, y en supuestos como el de Cataluña, también 
en el reconocimiento de un derecho social de ciudadanía, hubiera sido necesario que el 
tribunal  explicara  adecuadamente  la  reconsideración  del  encuadre  que  formula  la 
sentencia, acudiendo para ello a la consolidada jurisprudencia previa, que marca los 
límites entre el art. 149.1.17 CE, en materia de Seguridad Social, y el art. 148.1.20 CE, 
relativo a la asistencia social.
Según  esta  doctrina,  que  la  sentencia  cita  pero,  a  mi  juicio,  de  forma 
descontextualizada, en nuestro modelo de reparto competencial cabe la existencia de 
una asistencia social «interna» al sistema de Seguridad Social, en el que hasta ahora se 
integraban  las  pensiones  no  contributivas  de  invalidez  y  jubilación  al  conformar  el 
patrimonio y caja única del sistema de Seguridad Social (SSTC 239/2002, de 11 de 
diciembre, y 33/2014, de 27 de febrero). Y cabe también la existencia de una asistencia 
social  «externa»  al  sistema  de  Seguridad  Social,  que  puede  ejercerse  por  las 
comunidades autónomas al amparo de sus propias competencias si estas han sido 
adecuadamente asumidas en los respectivos estatutos de autonomía y bajo la cobertura 
proporcionada por el art. 148.1.20 CE. El mismo razonamiento podría proyectarse ahora 
al IMV y las rentas autonómicas de inserción, integrando el primero el patrimonio y caja 
única del sistema de Seguridad Social y las segundas la asistencia social «externa». Un 
razonamiento tal podría deducirse de la sentencia, pero no aparece adecuadamente 
formulado.
Si se hubiera cerrado el argumento, habría quedado claro que las rentas mínimas de 
inserción autonómicas no tienen por qué desaparecer del sistema de protección, porque 
no ha desaparecido la competencia autonómica que les da cobertura, ni la desigualdad 
estructural que justifica su existencia. Y esa competencia seguirá activa siempre que las 
comunidades autónomas actúen de forma complementaria al sistema universal, previsto 
para todo el territorio nacional para garantizar el igual acceso de toda la ciudadanía a 
ese  montante  económico  mínimo,  que  se  considera  imprescindible  para  superar 
condiciones de pobreza severa. s
A mi juicio, la explicación sobre delimitación competencial que se contiene en el  oe.
fundamento jurídico 3 i) y se desarrolla de nuevo en el fundamento jurídico 5, no refleja  w.
adecuadamente las posibilidades que ofrece la distribución territorial de competencias en  107ww
veistatal.  mDaetle mriais ym toa mmpoodcoo  qeuse n eítnid ala as  lSaS hToCra  7d6e/1 id9e8n6t,i fdicea r9 l ad en ajutunriaol,e zoa 2 d3e9l/ 2in0g0r2e,s od em 1ín1i mdeo 
rdeiccioenmobcriem iesnet o redceo ncoocmióp leqmueen tqous edaa bpae nsdieonnteros   ddee  julab ilaccoimónp,e tiennvcailaid eazu, tovniuódmedicaad  eul   BOE-A-cable e
orfandad, aunque estas estuvieran incluidas en el régimen general de la Seguridad 
Social, hubiera resultado conveniente que, en la sentencia que ahora nos ocupa, se 
dejase claro que las modalidades de rentas mínimas de inserción previstas por las 
comunidades autónomas pueden actuar extramuros del sistema de la Seguridad Social 
sin mayor dificultad, siempre que respondan a técnicas de protección distintas de las 
propias de la Seguridad Social. Sería de lamentar que una comprensión errónea de la 
sentencia llevase a suprimir ayudas sociales, necesarias para determinados colectivos 
en particular situación de vulnerabilidad. Que el Estado regule las rentas mínimas de 
inserción también puede encontrar acomodo en el art. 149.1.1 CE, para asegurar la 
igualdad de todos los residentes en España en el acceso a esta prestación básica, pero 
este objetivo y sustento sobre la base del ejercicio de derechos (sociales) no impide el 
margen  de  mejora  del  modelo  de  inserción  que  pueden  asumir  las  comunidades 
autónomas.
2.  Las facultades ejecutivas en el marco de la competencia sobre Seguridad Social 
y sobre el régimen económico de la Seguridad Social.
Como sostiene la sentencia, una vez concluido que la materia en que se incardinan 
los preceptos impugnados es la de Seguridad Social, es preciso acudir al régimen de 
distribución de funciones que marcan la Constitución y el Estatuto de Autonomía de 
Cataluña  en  relación  con  este  ámbito  competencial.  A  este  respecto,  resulta 
incontrovertido que el art. 149.1.17 CE atribuye al Estado la legislación básica y régimen 
económico  de  la  Seguridad  Social,  mientras  que  admite  la  posibilidad  de  que  las 
comunidades autónomas asuman la ejecución de los servicios de la Seguridad Social, 
opción a la que se acoge el art. 165 del Estatuto de Autonomía de Cataluña cuando 
dispone  que:  «1.  Corresponde  a  la  Generalitat,  en  materia  de  Seguridad  Social, 
respetando los principios de unidad económico-patrimonial y solidaridad financiera de la 
Seguridad Social, la competencia compartida, que incluye: a) El desarrollo y la ejecución 
de la legislación estatal, excepto las normas que configuran el régimen económico. b) La 
gestión del régimen económico de la Seguridad Social. c) La organización y la gestión 
del patrimonio y los servicios que integran la asistencia sanitaria y los servicios sociales 
del sistema de la Seguridad Social en Cataluña».
Desde este marco normativo, el recurso de inconstitucionalidad planteado por la 
Generalitat  de  Cataluña,  de  exclusivo  contenido  competencial  porque  en  nada  se 
cuestiona  la  naturaleza  o  necesidad  misma  del  IMV,  reclama  para  la  comunidad 
autónoma la reserva de las facultades ejecutivas en materia de Seguridad Social, esto 
es, la organización y la gestión de la solicitud y abono de la renta mínima de inserción 
como servicio social propio del sistema de la Seguridad Social en Cataluña. Posibilidad, 
por  lo  demás,  expresamente  reconocida  a  los  territorios  forales  en  la  disposición 
adicional quinta del real decreto ley. En otras palabras, la recurrente pretende que la 
«ventanilla»  ante  la  que  el  ciudadano  debe  solicitar  la  nueva  prestación  debe  ser 
autonómica y debe ser la comunidad autónoma la que realice la gestión de la prestación 
(reconocimiento y control), aunque la normativa aplicable sea enteramente estatal.
Y  para  resolver  esta  pretensión,  la  sentencia  recurre  al  canon  fijado  por  la 
jurisprudencia previa en relación con el art. 149.1.17 CE, pero mezclando entre sí, de 
modo desafortunado, las dos dimensiones competenciales que engloba este título. Y es 
que el art. 149.1.17 CE, integra dos materias competencialmente distintas. De un lado la 
Seguridad  Social  y  de  otro  lado  el  régimen  económico  de  la  Seguridad  Social 
(STC 195/1996, de 28 de noviembre). En el fundamento jurídico 4 a) la sentencia  e
sostiene que el Estado, al regular el IMV, está ejerciendo las facultades que le son  bo
propias tanto en virtud de sus competencias en materia de Seguridad Social, como en lo  107ww
qfuuned ahmaecen toa l jurérígdiimcoe n 5e, coanl ómfoircmou ldaer   leal  Saengáulirsidisa dp oSromceianl.o rSizea dion sidsete  leons  epllroe ceenp toesl 
aim lpau cgonnatdroovse. rPsiear op,l aan mteia jduaic, ion,i  esest aa lianregau mcoenn tlaac idóonc tnroin ae sp raedveiac ueaxdisat epnotreq ueen  nreol arecisópno ncdoen 
el art. 140.1.17 CE.
Si se admite que la materia controvertida es Seguridad Social, entonces no existe 
margen  alguno  para  que  el  Estado  asuma  facultades  ejecutivas,  y  hubiera  debido 
estimarse  el  recurso  de  inconstitucionalidad.  La  jurisprudencia  previa  del  Tribunal 
Constitucional sostiene que la regulación básica integra la fijación de los requisitos, 
alcance y régimen jurídico de las prestaciones del sistema público de Seguridad Social –
campo  de  aplicación,  afiliación,  cotización  y  recaudación,  y  acción  protectora 
(STC 39/2014, de 11 de marzo, FJ 8)–, lo que incluye la determinación del «modelo de 
gestión» de las prestaciones de Seguridad Social, que no puede ser definido por una 
comunidad autónoma (STC 128/2016, de 7 de julio, FJ 9). Pero no deja de tratarse de 
una competencia normativa, y en ningún caso ejecutiva. La sentencia confunde, a mi 
juicio, la facultad de regular el modelo de gestión de las prestaciones, con la facultad 
para gestionar el modelo previamente diseñado. Y si estamos hablando de la materia 
competencial de Seguridad Social, como es el caso, la regulación del modelo puede ser 
estatal, pero no lo será su puesta en práctica. Las comunidades autónomas tienen la 
totalidad  de  las  competencias  ejecutivas  en  materia  de  Seguridad  Social  según  el 
desarrollo jurisprudencial dado hasta la fecha al art. 149.1.17 (por todas reléanse las 
SSTC 46/1985, de 26 de marzo, FJ 2, y 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 6).
Cosa  distinta  es  que  se  hubiera  asumido  de  forma  clara  que  la  competencia 
específica controvertida se refería al régimen económico de la Seguridad Social, en cuyo 
caso la sentencia debiera haberlo aclarado convenientemente. En este supuesto, como 
efectivamente  sostiene  la  sentencia,  no  se  podrían  descartar  absolutamente  las 
competencias ejecutivas del Estado, aunque también era posible, desde un análisis más 
complejo, llegar a una solución desestimatoria del recurso.
La reserva competencial relativa al régimen económico de la Seguridad Social, 
«además  de  la  legislación,  puede  comportar  la  atribución  de  las  competencias  de 
ejecución necesarias para configurar un sistema materialmente unitario» (STC 195/1996, 
de 28 de noviembre, FJ 6). Como expuso la STC 124/1989, de 7 de julio, «la mención 
separada  del  ‘régimen  económico’  como  función  exclusiva  del  Estado  trataba  de 
garantizar la unidad del sistema de la Seguridad Social, y no solo la unidad de su 
regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de Seguridad Social en 
cada una de las comunidades autónomas. En su dimensión o expresión jurídica, el 
principio  de  unidad  presupuestaria  de  la  Seguridad  Social  significa  la  unidad  de 
titularidad y por lo mismo la titularidad estatal de todos los fondos de la Seguridad Social, 
puesto que si faltara un único titular de los recursos financieros del sistema público de 
aseguramiento  social,  tanto  para  operaciones  presupuestarias  como 
extrapresupuestarias, no podría preservarse la vigencia efectiva de los principios de caja 
única y de solidaridad financiera, ni consecuentemente la unidad del sistema».
Es decir, de acuerdo con la jurisprudencia precedente, si el reconocimiento al Estado 
de la competencia sobre la legislación básica en Seguridad Social supone su capacidad 
para establecer una normativa unitaria, la reserva al Estado de la competencia sobre el 
régimen económico de la Seguridad Social, sobre la denominada caja única, justifica su 
capacidad  para  hacerse  cargo  de  funciones  ejecutivas  si  se  dan  determinadas 
condiciones.
En  la  STC  133/2019,  de  13  de  noviembre,  el  Tribunal  Constitucional  trató  de 
acomodar la reserva de la competencia sobre actos ejecutivos al Estado, que se realiza 
en  el  art.  149.1.17  CE  cuando  se  le  reconoce  la  competencia  sobre  el  régimen 
económico de la Seguridad Social, con el reconocimiento de competencias ejecutivas a 
las  comunidades  autónomas  en  los  estatutos  de  autonomía,  considerando  que  la  s
previsión  estatutaria  relativa  a  la  gestión  autonómica  del  régimen  económico  de  la  oe.
Seguridad Social presenta un condicionamiento intrínseco a la propia noción del sistema  w.
de Seguridad Social: «las concretas facultades que integran la competencia estatutaria  107ww
dpeu egdeasnt iócno mdperl ormégeitmere nla  eucnoindóamd icdoe l dsei sltae mSae gou rpideardtu rSboacr iaslu s feurnácni osnoalom iaeqnutoe lleacso nqóume incoo 
ou neifonrgmened, rnai rc udeirsetciotan aor  lain dtiitruelactraidmaedn etes tadteasl idgeu atolddaodse lso se rnetrceu rlsooss  cdieu dlaa dSaengousr ideand  loS oqcuiael   BOE-A-cable e
atañe a la satisfacción de sus derechos y al cumplimiento de sus obligaciones de 
seguridad social. Tales facultades autonómicas deben, en suma, conciliarse con las 
competencias exclusivas que sobre la gestión del régimen económico la Constitución ha 
reservado al Estado, en garantía de la unidad y solidaridad del sistema público de 
Seguridad Social».
Es  decir,  los  estatutos  de  autonomía  reconocen  competencias  ejecutivas  a  las 
comunidades autónomas, incluso en materia de gestión del régimen económico de la 
Seguridad Social, pero tal reconocimiento debe acomodarse a la exigencia de que, al 
ejercer tales competencias ejecutivas, no se pueda comprometer la unidad del sistema o 
perturbar su funcionamiento económico uniforme, ni cuestionar la titularidad estatal de 
todos  los  recursos  de  la  Seguridad  Social  o  engendrar  directa  o  indirectamente 
desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe a la satisfacción de sus derechos y 
al cumplimiento de sus obligaciones de seguridad social.
3.  Las competencias ejecutivas autonómicas en relación con el IMV.
En el caso del ingreso mínimo vital no es posible sostener la existencia de facultades 
estatales de ejecución si se hace referencia a la competencia estatal en materia de 
Seguridad  Social,  al  ser  esta  exclusivamente  normativa.  Pero  tampoco  es  posible 
sostener  la  reserva  de  facultades  ejecutivas  a  favor  del  Estado  si  se  analiza  la 
competencia en clave del régimen económico de la Seguridad Social, ya que no se da 
ninguna de las condiciones de reserva que acaban de ser expuestas.
Así, el carácter reglado de las ayudas, que implica el otorgamiento de la prestación si 
se cumplen unos requisitos cerrados, no interpretables por el poder que gestione la 
tramitación y el reconocimiento, impide que se vea afectada la unidad del sistema o 
perturbado su funcionamiento económico uniforme.
Asimismo, es posible sostener que con la gestión estatal no se impide que se 
engendren directa o indirectamente desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe 
a la satisfacción de sus derechos y al cumplimiento de sus obligaciones de seguridad 
social,  pues  el  carácter  reglado  de  la  prestación  impide  que  se  produzcan  tales 
desigualdades si la gestión es autonómica.
Tampoco es posible considerar que quede cuestionada la titularidad estatal de todos 
los  recursos  de  la  Seguridad  Social  por  el  hecho  de  que  la  competencia  de 
reconocimiento y gestión de la prestación se asuma por las comunidades autónomas. No 
puede  ignorarse  que  el  art.  22  del  decreto  ley  atribuye  al  Instituto  Nacional  de  la 
Seguridad Social la competencia para el reconocimiento y el control de la prestación 
económica, pero no atribuye el pago de la misma al INSS por lo que cabría considerar 
que el pago puede quedar reservado a la Tesorería General de la Seguridad Social, 
como ocurre en el caso de las pensiones no contributivas de invalidez y de jubilación, 
que son gestionadas por las comunidades autónomas por previsión del art. 373 texto 
refundido de la Ley general de la Seguridad Social.
Resulta preocupante, de hecho, como podría proyectarse esta nueva doctrina sobre 
los  actos  de  gestión  de  las  pensiones  no  contributivas  (jubilación  e  invalidez)  que 
actualmente se vienen realizando por las comunidades autónomas, atribución que fue 
validada por la STC 128/2016, de 7 de julio, y que la ponencia dice asumir. Y si bien la 
sentencia trata de afrontar esta dificultad argumental descartando la equiparación de 
estas pensiones con el IMV, las razones que ofrece para ello no hacen sino incidir en lo 
que entiendo que son errores conceptuales. Para la sentencia la circunstancia de que la 
Generalitat de Cataluña gestione ya las prestaciones no contributivas referidas no es  e
argumento bastante para exigir la gestión autonómica del ingreso mínimo vital «pues en  bo
estos casos cuenta con un título jurídico bastante, al haberse producido la asunción de  107ww
alodsi cicoonrarel scpuoanrtdaie dnete lsa  Lseeryv i2c6io/1s 9d9e0 , adceu 2e0rd doe  cdoinci elmo bdreis,p puoers tloa  qtaunet os ee ens tlaab ldeicsepno seicni ólan 
Sreefugnudriiddaod  dSe olcaia lL epyr egsetanceioranle sd en ola  cSoengtruibriudtaivda sS, oacsiaí l, caopmroob aedno  epl oar rte. l 3R7e3a ld eDl ecterexttoo 
Legislativo 8/2015, de 30 de octubre [STC 128/2016, FJ 3 B)]».
Pero el título jurídico que funda la titularidad de una competencia no es la existencia 
del correspondiente traspaso de competencias, sino su reconocimiento en las normas 
que rigen la distribución de competencias, la Constitución y los estatutos de autonomía. 
Los  traspasos  de  competencias  son  consecuencia  y  reflejo  de  tal  distribución  de 
competencias y no al contrario. No es posible afirmar que Cataluña no tiene competencia 
sobre la gestión del ingreso mínimo vital porque no ha habido traspaso y sí la tiene sobre 
las pensiones no contributivas de jubilación e invalidez porque si lo ha habido, cuando el 
título competencial que sostiene la facultad de actuar sobre uno o sobre las otras es 
exactamente el mismo.
En suma, la sentencia desestimatoria del recurso de inconstitucionalidad planteado 
por la Generalitat, no solo consolida la privación a la Comunidad Autónoma de Cataluña 
de competencias que le son propias, efectuada por vía de decreto-ley, sino que introduce 
una variante muy discutible en la jurisprudencia previa relativa al art. 149.1.17 CE. La 
sentencia difumina los contornos, hasta la fecha claros, entre la competencia normativa 
en materia de seguridad social, y la competencia, más amplia, en materia de régimen 
económico  de  la  Seguridad  Social,  lo  que  viene  a  ser  tanto  como  interpretar  la 
competencia  del  art.  149.1.17  CE  como  exclusiva  y  completa  del  Estado  sobre  la 
Seguridad Social y su régimen económico. Y no puedo estar de acuerdo con esta 
mutación  interpretativa  que,  además,  no  se  formula  abierta  y  expresamente  por  la 
mayoría del Pleno.
Madrid,  a  dieciséis  de  septiembre  de  dos  mil  veintiuno.–María  Luisa  Balaguer 
Callejón.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Firmado y rubricado.