BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 142 Martes 15 de junio de 2021 Sec. TC.   Pág. 73214
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
10022 Pleno.  Sentencia  109/2021,  de  13  de  mayo  de  2021.  Cuestión  de 
inconstitucionalidad 5150-2019. Planteada por el Juzgado de lo Contencioso-
Administrativo  núm.  8  de  Valencia  en  relación  con  el  apartado  1  de  la 
disposición adicional trigésima tercera de la Ley de las Cortes Valencianas 
14/2016, de 30 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat para el 
ejercicio 2017. Límites materiales de las leyes de presupuestos: nulidad del 
precepto legal que establece un complemento específico para los puestos de 
jefatura de servicio o sección de personal estatutario facultativo del sistema 
sanitario público de la Comunidad Valenciana.
ECLI:ES:TC:2021:109
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido 
Conde-Pumpido  Tourón  y  la  magistrada  doña  María  Luisa  Balaguer  Callejón,  ha 
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 5150-2019, promovida por el Juzgado de 
lo Contencioso-Administrativo núm. 8 de Valencia en relación con el apartado 1 de la 
disposición adicional trigésimo tercera de la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016, 
de 30 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2017, por posible 
vulneración de los arts. 66.2 y 134.2 CE. Han intervenido y formulado alegaciones doña 
Susana Soler Algarra, representada por la procuradora de los tribunales doña Rosa 
Correcher Pardo y asistida por el abogado don Carlos Luis Alonso Mas, el Gobierno de 
la Generalitat Valenciana representado por el abogado de la Generalitat, las Cortes 
Valencianas representadas por el letrado de las Cortes Valencianas y la fiscal general del 
Estado. Ha sido ponente la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón.
I. Antecedentes
1.  El 10 de septiembre de 2019 tuvo entrada en este tribunal oficio del Juzgado de 
lo  Contencioso-Administrativo  núm.  8  de  Valencia,  al  que  acompañó  testimonio  del 
procedimiento abreviado núm. 558-2018 y del auto dictado el 17 de julio de 2019, de 
planteamiento  de  cuestión  de  inconstitucionalidad  respecto  del  apartado  1  de  la  e
disposición adicional trigésima tercera de la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016,  b
de 30 de diciembre, de presupuestos de la Generalidad para el ejercicio 2017, por  022ww
pproessibulpeu veusltnoesr, aqcuióen s ed ec olnotse mlímpliatens e cno lnosst iaturtcsi.o 6n6a.le2s y  d1e3l4 á.2m CbEito. material de las leyes de
2.  Los  antecedentes  que  interesa  destacar  a  los  efectos  de  este  proceso
constitucional son los siguientes:
a)  Doña Susana Soler Algarra, facultativo especialista en neurofisiología clínica en 
el Hospital de La Fe de Valencia sin dedicación exclusiva, concurrió a la convocatoria de 
una plaza de jefatura de sección de su especialidad en el hospital en que trabajaba. La 
convocatoria se hizo por resolución de 28 de febrero de 2018, de la Dirección General de 
Recursos Humanos y Económicos, de la Consejería de Sanidad Universal y Salud 
Pública [«Diari Oficial de la Generalitat Valenciana» («DOGV») de 14 de marzo de 2018], 
donde se establecía que «el régimen de dedicación del personal facultativo que resulte 
adjudicatario de la plaza será de dedicación exclusiva» (base 1, párrafo 2, punto 1.1).
b)  Disconforme con que se señalara el régimen de dedicación, la candidata pidió la 
suspensión de la convocatoria y su anulación, mediante recurso de reposición. Según la 
interesada la base impugnada modificaba el modelo de actuación previo, que no exigía 
dedicación  exclusiva  para  las  jefaturas  de  sección.  Entiende  la  recurrente  que  la 
previsión sería nula de pleno derecho al serlo también el precepto en que se sustenta, 
esto es el art. 48 del Reglamento de selección y provisión de personal estatutario al 
servicio de instituciones sanitarias públicas del Sistema Valenciano de Salud (Decreto de 
las Cortes Valencianas 192/2017, de 1 de diciembre), por contravenir los arts. 53 y 
siguientes de la Ley de las Cortes Valencianas 11/2000, de 28 de diciembre, de medidas 
fiscales  de  gestión  administrativa  y  financiera,  y  de  organización  de  la  Generalitat 
Valenciana, que regula los complementos del personal al servicio de las instituciones 
sanitarias dependientes de la Consejería de Sanidad.
c)  El recurso de reposición fue desestimado por resolución de 4 de mayo de 2018 
de  la  citada  Dirección  General,  denegatoria  de  la  pretensión  sobre  el  art.  48  del 
Reglamento  bajo  el  argumento  de  que  no  cabe  recurso  administrativo  contra  las 
disposiciones administrativas de carácter general. Además, la resolución considera que 
la base impugnada se adecuaba al reglamento, limitándose este a ejecutar lo dispuesto 
en la disposición adicional 33 de la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016, de 30 de 
diciembre, de presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2017.
d)  La resolución desestimatoria fue objeto de recurso contencioso-administrativo. 
La demanda solicitaba la anulación del punto 1 de la base primera de la convocatoria, en 
cuanto  exige  la  dedicación  exclusiva,  pidiéndose  además  al  juzgado  que  elevara 
cuestión de inconstitucionalidad sobre la disposición adicional 33 de la Ley de las Cortes 
Valencianas 14/2016 y que, devenido firme el eventual fallo estimatorio, elevara cuestión 
de ilegalidad sobre el art. 48 del reglamento de 2017.
e)  Mediante decreto del letrado de la administración de justicia, de 6 de julio 
de 2018, se admitió a trámite el recurso, del que conoce el Juzgado de lo Contencioso-
Administrativo núm. 8 de Valencia. Practicada la prueba propuesta y admitida, tras la 
formulación de las conclusiones las actuaciones quedaron vistas para sentencia.
f)  Concluso el procedimiento, y antes de dictar sentencia, mediante providencia 
de 20 de mayo de 2019 el órgano judicial da traslado a las partes y al Ministerio Fiscal 
para que efectúen alegaciones respecto del eventual planteamiento de cuestión de 
inconstitucionalidad  sobre  la  disposición  adicional  33  de  la  Ley  de  las  Cortes 
Valencianas  14/2016.  La  recurrente  se  adhiere  al  planteamiento  de  la  cuestión, 
precisando que la duda se contrae al párrafo primero de la disposición adicional 33. La 
parte demandada, representada por la abogacía de la Generalitat Valenciana, alega que 
no cabe duda de inconstitucionalidad porque la dedicación exclusiva para el desempeño 
de los puestos de jefatura de servicio y sección, incluida en la Ley de presupuestos 
para  2017,  guarda  relación  directa  con  los  ingresos  o  gastos.  El  Ministerio  Fiscal 
considera que concurren en este caso los requisitos para plantear la cuestión. s
3.  El 17 de julio de 2019, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 8 de  w.b
Valencia dictó auto de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad. El auto, tras  022ww
rdeec olag eLre ylo ds eh elacsh oCso, rltaess  aVlaelgeancciioanneass  d1e4 /l2a0s1 p6a drtee s3 0e  didee ndtiicfiiceamr blare d, idsep opsriecsióunp uaedsictoiosn dael 3 l3a 
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y 134.2 CE. El órgano judicial a quo plantea que esta disposición ha traspasado los
límites  constitucionales  de  contenido  de  las  leyes  de  presupuestos  al  matizar  la 
regulación dada en la Ley de las Cortes Valencianas 11/2000, de 28 de diciembre, de 
medidas  fiscales,  de  gestión  administrativa  y  financiera,  y  de  organización  de  la 
Generalitat Valenciana, y en concreto la relativa a los complementos específicos de 
aplicación al personal al servicio de instituciones sanitarias dependientes de la entonces 
Consejería de Sanidad.
A la hora de formular el juicio de aplicabilidad el órgano judicial sostiene que, si se 
declarase la inconstitucionalidad de la disposición cuestionada, el art. 48 del Reglamento 
de  ingreso  y  provisión  de  puestos  de  trabajo  (Decreto  de  las  Cortes 
Valencianas  192/2017)  carecería  de  cobertura  legal,  y  procedería  declararlo  nulo, 
estimando el recurso contencioso-administrativo. Por lo que hace al juicio de relevancia, 
el auto recuerda los límites materiales a la leyes de presupuestos aludiendo a las 
nociones de contenido propio y de contenido eventual, para asociar a este segundo la 
regulación  de  los  complementos  salariales,  en  la  medida  en  que  pueden  tener 
consecuencias directas sobre la reducción o el aumento del gasto público (SSTC 9/2013, 
de 28 de enero, y 32/2000, de 3 de febrero). Además, se evoca la obligación del 
legislador  de  aportar  las  razones  por  las  que  existe  una  conexión  directa  entre  el 
contenido eventual de la ley de presupuestos y los ingresos y gastos, en la medida en 
que esa conexión directa no puede presumirse (con cita de las SSTC 152/2014, de 25 de 
septiembre, y 123/2016, de 23 de junio), para concluir que el legislador, en este caso, no 
ha dado razón alguna sobre la inclusión de la disposición cuestionada en la ley de 
presupuestos. Se afirma, asimismo, que las limitaciones materiales al contenido de una 
ley de presupuestos que ha ido configurando la jurisprudencia constitucional son también 
aplicables a las leyes de presupuestos de las comunidades autónomas (con cita de las 
SSTC 3/2003, de 16 de enero, y 202/2003, de 17 de noviembre), y que la disposición 
cuestionada no es una norma primordialmente retributiva, aunque tenga efecto sobre las 
retribuciones, sino una norma de régimen de incompatibilidades, es decir de régimen 
sustantivo del personal estatutario, lo cual debería quedar extramuros de la ley de 
presupuestos (STC 197/2012, de 6 de noviembre).
4.  Por providencia de 29 de octubre de 2019, el Pleno de este tribunal, a propuesta 
de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite la cuestión planteada y reservar para sí 
el conocimiento de la presente cuestión [art. 10.1 c) de la Ley Orgánica del Tribunal 
Constitucional (LOTC)], dando traslado de las actuaciones recibidas (art. 37.3 LOTC) al 
Congreso de los Diputados y al Senado, al Gobierno, a la fiscal general del Estado, a las 
Cortes Valencianas y al Gobierno de la Generalitat Valenciana, para que en el plazo de 
quince días pudieran personarse y formular alegaciones. También ordenó comunicar la 
providencia al juzgado promotor de la cuestión, a fin de que el procedimiento del que 
emana  la  cuestión  permaneciera  suspendido  hasta  que  este  tribunal  resolviera 
definitivamente (art. 35.3 LOTC). Por último, ordenó la publicación de la incoación de la 
cuestión en el «Boletín Oficial del Estado» («BOE» núm. 267, de 6 de noviembre) y en el 
«Diari  Oficial  de  la  Generalitat  Valenciana»  («DOGV»  núm.  8721  de  20  de  enero 
de 2020).
5.  Mediante escrito registrado en este tribunal el 13 de noviembre de 2019, el 
presidente del Senado comunicó, en ejercicio de la delegación conferida por la mesa de 
la Diputación Permanente de la Cámara, que se tuviera por personada a la Cámara en el 
procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.
6.  El 19 de noviembre de 2019 tuvo entrada en este tribunal escrito del abogado del  oe.
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7.  Mediante escrito del abogado de la Generalitat registrado en el Tribunal el 2 de 
diciembre de 2019, se persona el Gobierno de la Generalitat y formula alegaciones 
interesando la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad.
a)  En  primer  término,  se  evoca  el  art.  54  de  la  Ley  de  las  Cortes 
Valencianas 11/2000 que estableció los complementos específicos aplicables al personal 
al servicio de las instituciones sanitarias dependientes de la Consejería de Sanidad, 
sobre la base de la previsión genérica establecida en el art. 2.3 b) del Real Decreto-
ley 3/1987, de 11 de septiembre, sobre retribuciones del personal estatutario del Instituto 
Nacional de la Salud.
El citado art. 54 prevé los siguientes complementos: específico A [retribuye uno o 
varios de los conceptos incluidos en el apartado b) del art. 2.3 del Real Decreto-
ley 3/1987, excepto el de dedicación exclusiva, incompatibilidad y dedicación de tardes]; 
específico B (retribuye los conceptos incluidos en el A más la dedicación exclusiva o 
incompatibilidad); y específico C (retribuye los conceptos expresados en el A, más la 
dedicación de tardes; este complemento solo se aplica al personal incluido en el ámbito 
del estatuto de personal facultativo). Esta regulación se completó con lo dispuesto en la 
disposición adicional 33 de la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016 de 30 de diciembre, 
de  presupuestos  de  la  Generalitat  para  el  ejercicio  2017,  relativa  al  complemento 
específico B para jefes de servicio y de sección, disponiendo que el desempeño de esos 
puestos  lleva  consigo  dedicación  exclusiva,  exigida  al  requerirse  especial 
responsabilidad. La Ley de presupuestos para 2017, introduce en el título III «los gastos 
de personal», regulando las normas del régimen de retribuciones del personal laboral, 
funcionario o estatuario, que concreta puntualmente la disposición adicional cuestionada 
respecto del complemento específico B para quienes ostenten una jefatura de servicio o 
sección en las instituciones sanitarias dependientes de la Consejería de Sanidad, de 
forma que, precisamente por percibir una retribución más elevada y ostentar mayores 
responsabilidades, se les exige dedicación exclusiva.
b)  El escrito de alegaciones prosigue con una exposición sobre el contenido de las 
leyes de presupuestos y la jurisprudencia constitucional al respecto. Del art. 76 del 
Estatuto  de  Autonomía  de  la  Comunitat  Valenciana,  sobre  los  presupuestos  de  la 
Generalitat, y de varios preceptos de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat, de 
Hacienda Pública, del Sector Púbico Instrumental y de Subvenciones, deduce que no 
hay ninguna prohibición de regulación de materias conexas, por lo que nada impide la 
regulación contenida en la disposición adicional cuestionada.
c)  Examinada  la  estructura  de  las  leyes  de  presupuestos  de  la  Generalitat, 
prácticamente idénticas todos los años y que ajustan su ordenación al art. 30 del Decreto 
de las Cortes Valencianas 24/2009, de 13 de febrero, sobre la forma, la estructura y el 
procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de la Generalitat, en particular 
respecto de las disposiciones adicionales, el escrito de alegaciones se refiere al título III 
de  la  Ley  de  presupuestos  para  2017,  que  se  ocupa  de  los  gastos  de  personal, 
regulando las retribuciones de cada colectivo, detallando las cantidades que deben 
percibirse, desglosadas por conceptos, y distinguiendo entre retribuciones básicas y 
complementarias. El letrado de la Generalitat deduce de aquí que la propia ley de 
presupuestos permite que se adecúen las retribuciones correspondientes a los puestos 
de trabajo que acarreen una especial responsabilidad o dedicación, como pueden ser los 
de jefatura, a los que se atribuye la responsabilidad del funcionamiento de la unidad 
correspondiente, quedando esta previsión dentro del margen previsto en la norma estatal 
básica que configura el complemento específico. Así, los presupuestos de la Generalitat  e.
de cada año han de llevar a cabo la determinación del importe de los créditos para  w.b
atender el pago de este complemento al personal que va a ocupar una jefatura de  022ww
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saniEtanrtiiaesn)d.e esta parte que la ley de presupuestos puede regular una cuestión que versa
sobre las retribuciones del personal, puesto que tal previsión legal incide sobre el importe
de los créditos anuales que deben consignarse en el capítulo de «gastos de personal» 
de los programas presupuestarios que financian la atención sanitaria; y que la cantidad a 
percibir en concepto de complemento específico B por el personal estatutario que ocupa 
determinadas  jefaturas,  está  directamente  relacionada  con  esa  regulación.  Pese  a 
reconocer  que  la  cuestión  se  podría  haber  regulado  en  el  art.  32  de  la  Ley  de 
presupuestos  para  2017,  allí  habría  tenido  difícil  encaje  sistemático  por  lo  que  se 
consideró más oportuno (Decreto 24/2009) incluirla en una disposición adicional, con el 
fin de establecer un régimen especial que completara las reglas contenidas en la Ley de 
las Cortes Valencianas 11/2000.
d)  Concluye el abogado de la Generalitat que la disposición adicional cuestionada 
reúne los requisitos establecidos por este tribunal para considerarse constitucionalmente 
legítima, pues regula una materia que tiene relación directa con los créditos para gastos: 
a la Consejería de Sanidad se le consignaron para 2017 unos créditos cuyo importe fue 
calculado partiendo de los conceptos retributivos del personal estatutario recogidos en la 
normativa estatal básica, y para el complemento específico B se tuvo en cuenta que el 
desempeño de jefaturas de servicio o sección implicaba el abono de una cantidad 
superior (unida a exigir exclusividad), por lo que de no aplicarse la previsión contenida en 
la disposición adicional cuestionada habría un desajuste que repercutiría en las nóminas 
y acarrearía una insuficiencia de créditos. Ello puede comprobarse examinando el anexo 
de datos de personal (tomo IV de la Ley de presupuestos de la Generalitat para 2017, 
que se acompaña a las alegaciones), base para determinar los créditos del capítulo I del 
programa presupuestario 412.22 «asistencia sanitaria»; en ese anexo se incluye, por 
cada  tipo  de  puesto  de  trabajo,  el  importe  anual  de  las  retribuciones  básicas  y 
complementarías, que posteriormente se multiplica por el número de puestos de cada 
categoría, con lo que se obtiene el total anual por cada tipo de puesto. Con estos 
cálculos han sido determinados los créditos, incluidos en el anexo de gastos, por lo que 
resulta evidente la conexión directa en la Ley de presupuestos para 2017 entre el 
contenido del título III y la disposición adicional cuestionada.
8.  Mediante escrito registrado en el tribunal de 2 de diciembre de 2019 el letrado de 
las Cortes Valencianas se personó por la cámara y formuló alegaciones, solicitando que 
se dictara sentencia desestimatoria de la cuestión de inconstitucionalidad planteada.
a)  Tras una exposición de antecedentes legislativos, el escrito de alegaciones de 
las Cortes se centra en definir el alcance del contenido normativo de las leyes de 
presupuestos, con referencias al Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana 
(EAV), a las sentencias del Tribunal Constitucional (STC 3/2003, de 16 de enero, FJ 4, y 
STC 223/2006, de 6 de julio) y a la doctrina jurídica sobre el instituto presupuestario. Se 
hace referencia a que el art. 76 EAV ni autoriza ni prohíbe expresamente que la ley que 
aprueba  el  presupuesto  de  la  Generalitat  tenga  contenido  normativo  adicional  al 
indispensable, y se cita expresamente la jurisprudencia contenida en las SSTC 63/1986, 
de 21 de mayo; 65/1990, de 5 de abril; 76/1992, de 14 de mayo; 3/2003, de 16 de enero; 
34/2005, de 17 de febrero, y 82/2005, de 6 de abril. A la vista del EAV y la doctrina 
constitucional  expuesta,  se  concluye  que  los  principios  generales  del  Derecho 
presupuestario  inferidos  del  art.  134  CE  son  referibles  a  los  presupuestos  de  la 
Generalitat y a la ley de las Cortes Valencianas que los ha de aprobar en cada ejercicio.
b)  Concretando el análisis de la disposición adicional cuestionada, el letrado de las 
Cortes  sostiene  que  su  apartado  1  tiene  por  antecedente  la  Ley  1/2000,  «de 
acompañamiento» (arts. 53 a 56, conceptos retributivos del personal al servicio de las  e
instituciones sanitarias dependientes de la Consejería de Sanidad de la Generalitat  bo
Valenciana), que se remite a un anexo que relaciona los complementos retributivos  022ww
pdree cvaisdtoas c poanrcae pcatod ay  claa tcelagsoirfíiaca pcrioófne sdieo nloasl,  ceosrpreecsipaolinddaide not easc tpivuideastdo,s y d dee ttraallbaa ljoos.  Aim spuo rvteezs 
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del Real Decreto-ley 3/1987, de 11 de septiembre; la Ley 66/1997, de 30 de diciembre,
cuyo art. 53 añadió un nuevo párrafo al citado art. 2.3 b), e incluyó una nueva disposición 
final cuarta en el Real Decreto-ley de 1987; y la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del 
Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, cuyo art. 43.2 b) regula 
entre las retribuciones complementarias el complemento específico y cuya disposición 
transitoria sexta, apartado a) del número 1 establece unas previsiones sobre entrada en 
vigor y régimen transitorio, refiriendo que el Real Decreto-ley 3/1987 seguirá vigente pero 
sin carácter básico (con cita de la STC 197/2012, de 6 de noviembre, FJ 9, en relación 
con la vigencia del Real Decreto-ley o de la normativa equivalente autonómica).
c)  Analizado  el  contenido  del  auto  de  planteamiento  de  la  cuestión  de 
inconstitucionalidad,  el  escrito  de  alegaciones  sostiene  que  la  disposición  adicional 
trigésima tercera cuestionada parte de un sistema retributivo en el que todo el personal 
médico podrá optar entre la asignación del complemento A, B o C (art. 55.1 de la Ley de 
las Cortes Valencianas 11/2000), siendo que la opción por el B comporta dedicación 
exclusiva o incompatibilidad (art. 54 de la Ley de las Cortes Valencianas 11/2000). El 
precepto objeto de análisis, en su apartado primero introduce una «especificación» en 
virtud de la cual los puestos de jefatura de servicio o sección de personal estatutario 
facultativo,  o  expresamente  considerados  equivalentes  a  estos,  tendrán  asignada 
legalmente la modalidad B de complemento específico, por lo que los facultativos/as que 
accedan  a  dichos  puestos  de  jefatura  mediante  los  correspondientes  concursos, 
percibirán por imperativo legal el complemento específico B desempeñando su puesto en 
régimen de dedicación exclusiva o incompatibilidad. Por su parte el apartado tercero de 
la disposición adicional trigésima tercera posibilita al personal médico retornar al régimen 
de opción por uno u otro complemento específico en el momento en que deje de 
desempeñar los puestos de jefatura, regresando a la plaza y puesto del que son titulares 
y tienen reservados. Para aplicar esta novedad la disposición adicional cuestionada 
prevé en su apartado segundo un régimen transitorio.
Sostiene el letrado de las Cortes que la regulación contenida en la disposición 
cuestionada es sustancialmente diferente de la del Principado de Asturias declarada 
inconstitucional por la STC 197/2012, porque esta no regula el complemento específico 
B, ni invade la competencia estatal para la regulación de ese complemento, ni vulnera la 
normativa  básica  a  la  que  hace  referencia  la  STC  197/2012,  como  tampoco  hay 
infracción de los límites materiales de la ley de presupuestos. Lo que hace la disposición 
cuestionada es determinar el complemento retributivo específico y, por ende, el régimen 
de dedicación de los puestos de jefatura de servicio o sección. El concepto retributivo 
sobre el que se proyecta la disposición ya estaba definido por la legislación estatal citada 
antes, y también –en el ámbito de los servicios de salud de la Comunitat Valenciana– por 
los arts. 53 a 56 de la Ley de las Cortes Valencianas 11/2000. Así la disposición 
cuestionada no modifica la configuración general del concepto retributivo, que sigue 
teniendo  carácter  renunciable  para  el  personal  estatutario  facultativo  del  sistema 
sanitario público de la Comunitat Valenciana, limitándose a clasificar los puestos de 
jefatura de servicio y de sección. Ello proyecta sobre el desempeño de determinados 
puestos  de  trabajo  (los  de  jefatura)  en  función  de  su  caracterización,  de  la 
responsabilidad que los singulariza y de su funcionalidad en la organización del sistema 
sanitario público de la Comunitat Valenciana.
A partir de la previsión normativa, la clasificación y régimen de dedicación se efectúa 
mediante las relaciones de puestos de trabajo de las Consejerías y organismos públicos, 
aprobadas por Decreto del Consell, con sujeción a lo previsto en el Decreto 56/2013, 
de 3 de mayo, de criterios generales para la clasificación de los puestos de trabajo y el  s
procedimiento de elaboración y aprobación de las relaciones de puestos de trabajo de la  oe.
administración de la Generalitat, cuya regulación, por lo que hace a la jornada de trabajo  w.
y régimen de dedicación, completan los arts. 4.1 y ss. del Decreto 42/2019, de 22 de  022ww
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dedicación que acarrea, comporta un modelo de organización del sistema público que 
redunda en la eficiencia y en el cumplimiento de los fines asistenciales, y que viene 
definido  en  ejecución  de  la  política  económica  del  Gobierno.  Por  esa  razón  estas 
medidas  son  subsumibles  en  el  contenido  político  de  la  ley  de  presupuestos,  que 
sintetiza  el  programa  político  del  ejecutivo  y  comporta  la  autorización  cuantitativa, 
cualitativa y temporal necesaria para asumir los compromisos de gasto que el programa 
contiene  (con  cita  de  la  STC  223/2006,  de  6  de  julio).  Por  tanto,  la  disposición 
cuestionada no excede del contenido normativo eventual que puede tener legítimamente 
una ley de presupuestos, sino que constituye una medida de ordenación económica y de 
estructuración de los puestos de trabajo de jefatura en beneficio de la eficiencia y mejor 
funcionamiento del sistema, al garantizar la plena y exclusiva dedicación al desempeño 
por quienes accedan voluntariamente.
e)  Las alegaciones terminan con un examen de la incidencia que en el debate 
parlamentario y en el derecho de enmienda de los diputados tuvo el hecho de que la 
disposición cuestionada fuera incluida en una ley de presupuestos; examen tras el cual 
se concluye que el procedimiento legislativo utilizado no fue determinante para poder 
deducirse su inconstitucionalidad.
9.  El  16  de  diciembre  de  2019  tuvo  entrada  en  este  tribunal  el  escrito  de 
alegaciones de la fiscal general del Estado, proponiendo la estimación de la cuestión de 
inconstitucionalidad.
a)  En primer término, el escrito centra el objeto de la controversia en el alcance de 
las leyes de presupuestos autonómicas y «el recto ejercicio de la potestad legislativa» 
(STC  86/2013,  de  11  de  abril,  FJ  2),  descartando  que  se  cuestionen  aspectos 
competenciales  Estado/Comunidad  Autónoma.  Se  constata  además  que,  aunque  la 
norma cuestionada ha sido reproducida en la disposición adicional trigésima tercera de la 
Ley 22/2017, de 29 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat para 2018, ello no 
afecta a la presente cuestión de inconstitucionalidad (con cita de las SSTC 37/2002, 
de 14 febrero, FJ 3, y 33/2013, de 11 de febrero; criterio aplicado ya en la STC 178/2004, 
de 21 de octubre, FJ 5).
b)  Seguidamente, la fiscalía ante el Tribunal Constitucional apela a la jurisprudencia 
constitucional sobre los arts. 66.2 y 134.2 CE y al contenido propio –esencial y eventual– 
de las leyes de presupuestos (por todas, STC 122/2018, de 31 de diciembre, FJ 3), 
reconociendo que el problema ha dado lugar a una amplia casuística, resultando que en 
unos supuestos se ha negado que ciertas medidas puedan tener cabida en una ley de 
presupuestos, aceptándose en otros. Sigue con una exposición acerca de la aplicación 
de los límites de contenido a las leyes presupuestarias de las comunidades autónomas; 
y concluye que en el presente caso cumplen la misma función, de modo que las leyes de 
presupuestos de la Generalitat quedan sometidas a los mismos límites materiales y 
temporales que las del Estado (STC 86/2013, de 11 abril, FFJJ 3 y 4).
c)  En  desarrollo  y  aplicación  de  la  anterior  doctrina  constitucional,  efectúa  las 
siguientes consideraciones:
Tras un examen de la legislación presupuestaria y hacendística de la Comunidad 
Valenciana, expone que la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016, de presupuestos 
regula los gastos de personal en el título III, pese a lo cual la disposición adicional 
trigésimo tercera se inserta fuera de ese título que recoge los aspectos netamente 
económicos. Además, la disposición cuestionada carece de la justificación exigible para  s
haber sido incluida en la ley de presupuestos. Se insiste en el hecho de que la regulación  oe.
diiennensm  tileetaudl  cidaiRoetoned egiycsl aas mcseiaó epnnnri ttooaelo rxinacdgsleu a sp ismúveabál elisccc aacasrilóle ándc  ede ely e lS nepis jretoserívc miimscaiióio snV mp araldee esnd uceppia euunrenoss o tdcanoerain ol St,e eaansluli tdadinot tu (eategarcrrto.aio nr4 só8eam  ly sic usdo eic sropvpnriocotsiepoinci oiiódd onoe     2021-10022n https://www.
transitoria primera del Decreto 192/2017, de 1 de diciembre). Esta última previsión
sustituye el contenido del Decreto 7/2003, de 28 de enero, y supone una «adaptación»
de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco de personal estatutario de 
servicios de salud, y del estatuto básico del empleado público (texto refundido aprobado 
por  el  Real  Decreto  legislativo  5/2015,  de  30  de  octubre,  LEEP),  como  recoge  el 
preámbulo del Decreto 197/2017. Por tanto, la disposición cuestionada se inserta en el 
estatuto personal de aquellos a quienes afecta y en desarrollo, precisamente, de las 
normas que configuran su contenido propio, como son el Estatuto Marco de 2003 y el 
LEEP,  regulando  aspectos  como  la  dedicación  exclusiva,  característicos  para  el 
desempeño de ciertos puestos de trabajo en atención a su responsabilidad. No se trata 
pues  de  una  norma  de  naturaleza  eminentemente  económica  a  los  efectos 
presupuestarios, sino que afecta a los requisitos para el desempeño de determinados 
puestos de trabajo con una cualificación especial.
Yendo  a  los  antecedentes  legislativos,  la  fiscalía  recuerda  que  la  ley  de 
acompañamiento  11/2000,  de  28  de  diciembre,  identificaba  dedicación  exclusiva  e 
incompatibilidad al contemplar entre los complementos retributivos (art. 54) el específico 
B, destinado a retribuir los conceptos incluidos en el complemento A, más la dedicación 
exclusiva o incompatibilidad. Por su parte, la Ley 10/2010, de 9 de julio, de la función 
pública de la Comunidad Valenciana, precisa en su art. 35 que la clasificación de puestos 
de  trabajo  es  el  sistema  que  determina  el  contenido  de  los  puestos  a  efectos, 
esencialmente,  de  la  selección  de  personal,  la  provisión  y  la  determinación  de  las 
retribuciones complementarías vinculadas a los puestos. En definitiva, la regulación de la 
dedicación exclusiva, equivalente a la determinación de la incompatibilidad, aunque 
afecta cuantitativamente a las percepciones económicas –aspecto concreto propio de las 
leyes  de  presupuestos–  pues  forma  parte  de  las  retribuciones,  se  inscribe 
sustantivamente en el estatuto de los deberes y derechos del personal. Así lo reconoce 
la doctrina constitucional al pronunciarse sobre la naturaleza de una norma que regula la 
dedicación exclusiva y su naturaleza de régimen de incompatibilidad (STC 197/2012, 
de 6 de noviembre, FFJJ 9 a 13).
De lo anterior concluye el escrito de fiscalía que: 1.º) el complemento de dedicación 
exclusiva  para  jefaturas  de  servicio  y  sección  que  regula  la  disposición  adicional 
cuestionada  es  una  norma  sobre  incompatibilidades,  aunque  lleve  consigo  efectos 
económicos  asociados;  2.º)  en  su  formulación  por  el  apartado  1  de  la  disposición 
adicional cuestionada carece de efectos económicos directos e inmediatos, pues queda 
supeditada  a  su  posterior  regulación  y  la  subsiguiente  convocatoria  para  cubrir  y 
adjudicar  las  plazas,  lo  que  acentúa  su  naturaleza  de  régimen  sustantivo  de  las 
condiciones de trabajo y del servicio público sanitario a la que se orienta, al margen de 
los objetivos netamente  presupuestarios de ingresos y gastos; 3.º) la norma sobre 
dedicación exclusiva contenida en la disposición cuestionada afecta sustancialmente no 
a su cuantía –que se regula en los arts. 29 y siguientes de la ley de presupuestos 
para  2017,  y  en  especial  en  el  art.  32–,  sino  a  la  regulación  de  las  condiciones 
estatutarias  de  trabajo,  en  cuanto  la  percepción  del  complemento  y  los  efectos 
dedicación exclusiva –es decir, incompatibilidad–constituye requisito de las jefaturas a 
las que afecta e impide mientras tanto su desempeño simultáneo con otras funciones.
Por tanto, la norma cuestionada tiene un contenido económico incidental y carece de 
la  adecuada  justificación  y  de  conexión  sustantiva  para  ser  incluida  en  la  ley  de 
presupuestos.
10.  Mediante escrito registrado en este tribunal el 27 de enero de 2020, doña 
Susana Soler Algarra formuló sus alegaciones sosteniendo la estimación de la cuestión 
de inconstitucionalidad. e.
a)  Como observación previa, considera que si bien la inconstitucionalidad planteada  022ww
Cseo rcteiñse  Vaal lpeánrcriaafnoa ps ri1m4e/2ro0 1d6e,  leal  dpisáprroasfioc iósne gaudnicdioo nsael  trliimgéitsai maa  etesrtacebrleac deer  ulan aL erye mdeis ilóans 
rpeogrl alom qeuneta traiam, bpiérenv eiesnted ore usnu ltraérgíaim inecno ntrsatnitsuictoiorinoa hl paostra c oqnueex eiól nr eog claomnseenctou esnecaia a.probado,
b)  Por lo que hace al juicio de relevancia, esta parte recuerda que la base primera 
de la convocatoria impugnada en el proceso a quo es aplicación directa del art. 48.2, 
segundo inciso, del reglamento aprobado por Decreto 192/2017, que a su vez reproduce 
el apartado primero de la disposición adicional trigésima tercera de la Ley de las Cortes 
Valencianas 14/2016, por lo que la declaración de inconstitucionalidad de esta supondría 
entonces el fin de la cobertura legal del precepto reglamentario.
Así, la exigencia de dedicación exclusiva prevista reglamentariamente devendría 
ilegal por tres razones: 1.ª) el personal estatutario tiene un régimen jurídico propio del 
estatuto funcionarial, y como el art. 103.3 CE establece reserva material de ley para el 
régimen de incompatibilidades, una disposición reglamentaria no puede crear ex novo 
supuestos de incompatibilidad sin base legal; 2.ª) sin la cobertura de la disposición 
cuestionada el precepto reglamentario sería contrario al art. 54 de la Ley de las Cortes 
Valencianas  11/2000,  de  acompañamiento  a  los  presupuestos  de  la  Generalidad 
para 2001, donde se regula el complemento específico del personal estatutario dando 
preferencia  al  complemento  C,  que  no  comporta  dedicación  exclusiva;  3.ª)  las 
incompatibilidades de los puestos de trabajo no deben establecerse con carácter general 
en  una  norma  reglamentaria,  sino  que  deben  ser  objeto  de  evaluación  específica 
mediante la relación de puestos de trabajo. La base de la convocatoria impugnada en el 
proceso a quo exige dedicación exclusiva para todas las jefaturas de sección y servicio, 
lo que podría justificarse para jefaturas de gran tamaño, pero no para la de sección de 
neurofisiología clínica en el Hospital de La Fe donde la exigencia de dedicación exclusiva 
es desproporcionada.
c)  La  inconstitucionalidad  planteada  se  funda  en  la  infracción  de  los  límites 
materiales de las leyes de presupuestos y en la contradicción con normas básicas 
estatales.
En  lo  relativo  a  los  límites  a  las  leyes  de  presupuestos  se  señala  que  la 
STC 123/2016, de 23 de junio, exige que la conexión con los ingresos y gastos de una 
disposición contenida en una ley de presupuestos sea «directa, inmediata y querida por 
la norma», lo cual requiere justificar las razones de tal vinculación; debiendo poseer la 
norma vocación de generalidad y no constituir una excepción a las reglas generales. En 
este caso, la regla general se desprende de los arts. 53 y siguientes de la Ley de las 
Cortes Valencianas 11/2000, y es la preferencia por los complementos que no comporten 
dedicación exclusiva (con cita de las SSTC 152/2014, de 25 de septiembre; 9/2013, 
de 28 de enero, y 38/2014, de 11 de marzo). Además la norma cuestionada no busca 
una reducción del gasto público (con cita de la STC 99/2018, de 19 de septiembre). Por 
lo que hace a la irrenunciabilidad del complemento específico de exclusividad, esta parte 
evoca  la  STC  197/2012,  de  6  de  noviembre,  que  resolvió  que  la  norma  resultaba 
contraria a las bases estatales en materia de sanidad, resaltando que no se trataba de 
una norma primordialmente retributiva, sino de régimen de incompatibilidades, es decir 
de régimen sustantivo del personal estatutario, excluido de la ley de presupuestos.
Además, la disposición cuestionada no está en consonancia con la normativa básica 
estatal (art. 149.1.18 CE), pues el art. 77.2 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del 
Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, muestra una clara 
preferencia por la consideración del complemento específico del personal facultativo de 
la sanidad pública como un complemento renunciable, en línea con lo que ya preveían 
tanto el Real Decreto-ley 3/2009, de 27 de marzo, de medidas urgentes en materia 
tributaria, financiera y concursal ante la evolución de la situación económica, como la 
Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social,  s
que lo modificó (con cita de la STC 197/2012). oe.
11.  Por providencia de 11 de mayo de 2021, se acordó señalar para deliberación y  022ww
votación de la presente sentencia el día 13 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto de la cuestión de inconstitucionalidad.
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 8 de Valencia plantea la cuestión 
de inconstitucionalidad en relación con el apartado 1 de la disposición adicional trigésima 
tercera  de  la  Ley  de  las  Cortes  Valencianas  14/2016,  de  30  de  diciembre,  de 
presupuestos de la Generalidad para el ejercicio 2017, por posible vulneración de los 
arts.  66.2  y  134.2  CE,  al  contrariar  los  límites  señalados  por  la  jurisprudencia 
constitucional al ámbito material de las leyes de presupuestos.
La dicción literal del precepto cuestionado es la siguiente:
«Disposición adicional trigésima tercera.  Complemento específico B para jefes de 
servicio y sección.
1.  Los puestos de jefatura de servicio o sección de personal estatutario facultativo 
del sistema sanitario público de la Comunitat Valenciana, o que estén expresamente 
considerados equivalentes a estos, tendrán asignada la modalidad B de complemento 
específico, por lo que conllevarán dedicación exclusiva.
El régimen de transitoriedad hacia esta modalidad de dedicación se desarrollará 
reglamentariamente. Hasta entonces continuará siendo aplicable para tales puestos la 
regulación  contenida  en  los  artículos  53  a  56  de  la  Ley  de  las  Cortes 
Valencianas 11/2000, de 28 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa 
y financiera y de organización de la Generalitat».
Se muestran favorables a que la cuestión planteada por el juzgado sea estimada 
doña Susana Soler Algarra, la demandante en el proceso contencioso-administrativo, y 
la fiscal general del Estado. Aunque inicialmente la demandante en el proceso a quo 
manifestó que la duda de inconstitucionalidad se contraía al apartado 1 de la disposición 
adicional, en sus alegaciones ante este tribunal sostiene que el apartado 2 resultaría 
también  inconstitucional  por  conexión  o  consecuencia,  y  añade  que  la  disposición 
cuestionada no está en consonancia con la normativa básica estatal dictada al amparo 
del art. 149.1.18 CE, lo que añadiría una segunda causa de invalidez. Por su parte 
consideran que la cuestión debe desestimarse el Gobierno de la Generalitat Valenciana y 
las Cortes Valencianas.
El auto de planteamiento considera que la disposición adicional cuestionada puede 
haber  traspasado  los  límites  constitucionales  de  contenido  establecidos  para  esta 
modalidad legal en los 66.2 y 134.2 CE, al regular los complementos específicos de 
aplicación al personal al servicio de instituciones sanitarias autonómicas. Sostiene el 
juzgado que, en caso de declararse la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, el 
art. 48 del Reglamento de 2017 de ingreso y provisión de puestos de trabajo carecería 
de cobertura legal, resultaría contrario a la jerarquía normativa, y en consecuencia 
procedería  estimar  el  recurso  contencioso-administrativo,  en  el  que  se  pretende  la 
anulación de la base de la convocatoria del concurso para la provisión de jefaturas de 
servicio y sección asistenciales en varios hospitales dependientes de la administración 
autonómica, que desarrolla tal precepto reglamentario.
2.  Delimitación del objeto de la cuestión de inconstitucionalidad.
Respecto de la alegación de doña Susana Soler Algarra en relación con la extensión 
del objeto de la cuestión al párrafo 2 de la disposición adicional trigésima tercera de la  es
Ley de las Cortes Valencianas 14/2016, de 30 de diciembre, de presupuestos de la  o
Generalidad para el ejercicio 2017, este tribunal no accede, en este sentido, a la petición  022ww
aadl eec golaPan octpirinaó urnltaoe c d, iqeósui nnel,ao  e  qhld utaerecimbe uea nsna ads lau lcan op tenrae smreidrpnoel giraeaacl t diivópeanr o  oacfdcieceesilop o t psaaair   proáqr omurecoeec thdrdoaee z  odaq ernu  oeec s loaalan   eptdrxroeitselt,pen onsrsesióiilcóaninc ósi.no oC nlicoacuimdteaaosd  tasico.eon nad dirlaaá    OE-A-2021-10able en https://
vulneraría también la normativa básica estatal (art. 149.1.18 CE) y por tanto incurriría en
inconstitucionalidad mediata o indirecta, esta no es posible. La duda planteada por la 
parte no es objeto de la cuestión, que viene determinada por el auto de planteamiento 
dictado por el juzgado. Esta posible causa de inconstitucionalidad no fue sometida a 
consideración de las partes del proceso a quo y del Ministerio Fiscal en el trámite de 
audiencia  abierto  conforme  al  art.  35.2  LOTC,  lo  que  determina  su  consiguiente 
exclusión conforme a nuestra reiterada doctrina, al tratarse este de un trámite esencial y 
no haber habido oportunidad de pronunciarse sobre ello [STC 44/2019, de 27 de marzo, 
FJ 2 a), y sentencias ahí citadas].
Por tanto, la presente cuestión ve ceñidos su objeto y fundamento a los términos en 
que  ha  sido  planteada  por  el  juzgado,  sin  perjuicio  de  la  eventual  declaración  de 
inconstitucionalidad por conexión o consecuencia de otros apartados o preceptos de la 
misma disposición legal.
3.  Jurisprudencia  constitucional  sobre  los  límites  materiales  de  las  leyes  de 
presupuestos.
A)  El contenido de las leyes de presupuestos está constitucionalmente determinado 
partiendo de su función como norma que ordena el gasto público, de modo que estas 
leyes están reservadas a un contenido que les es propio, contenido que además está 
reservado a ellas. Este es el que hemos denominado «contenido esencial», integrado 
por la previsión de ingresos y la habilitación de gastos, así como por las normas que 
directamente desarrollan o aclaran las partidas presupuestarias en que el gasto público 
se concreta.
Adicionalmente cabe la posibilidad de que las leyes de presupuestos contengan otras 
disposiciones  no  estrictamente  presupuestarias,  que  hemos  denominado  «contenido 
eventual» o no imprescindible. Esta es una posibilidad limitada, con una justificación 
precisa en el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), esto es en «la certeza del 
Derecho que exige que una ley de contenido constitucionalmente definido, como es la 
ley de presupuestos generales del Estado, no contenga más disposiciones que las que 
guardan correspondencia con su función constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE), debido a 
la incertidumbre que una regulación de este tipo indudablemente origina» (STC 32/2000, 
de 3 de febrero, FJ 5). Es la propia función que cumple la ley de presupuestos en la 
Constitución, con las consecuentes restricciones al debate parlamentario (apartados 1, 6 
y 7 del art. 134 CE), la que fundamenta en último término la limitación del contenido de 
las leyes de presupuestos (STC 9/2013, de 28 de enero, FJ 3).
B)  Las controversias respecto del alcance de las leyes de presupuestos se han 
suscitado, primordialmente, en relación con los límites de su «contenido eventual». 
Desde la STC 76/1992, de 14 de mayo, se estableció que para incluir en ellas, en forma 
compatible  con  los  límites  constitucionales,  materias  que  no  constituyen  su  núcleo 
esencial, mínimo e indisponible, deben cumplirse necesariamente dos condiciones: «la 
conexión de la materia con el contenido propio de este tipo de leyes y la justificación de 
la inclusión de esa materia conexa en la ley que aprueba anualmente los presupuestos 
generales» [FJ 4 a)]. Ese mismo pronunciamiento recuerda la razón de ser de este 
límite: «[e]l cumplimiento de estas dos condiciones resulta, pues, necesario para justificar 
la  restricción  de  las  competencias  del  poder  legislativo,  propia  de  las  leyes  de 
presupuestos, y para salvaguardar la seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 C.E., 
esto es, la certeza del Derecho que exige que una ley de contenido constitucionalmente 
definido, como es la ley de presupuestos generales, no contenga más disposiciones que 
las que corresponden a su función constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE)». e
La  STC  76/1992  vino  a  matizar  expresamente  la  doctrina  existente  hasta  ese  bo
momento, y la posterior STC 237/1992, de 15 de diciembre dejó constancia del cambio  022ww
jduirsipsporsuicdieonnceisa ld: es ci abráiecnte rs gee npeordarlá enn  emsatatebrleiacse pr roepni alsa sd el elay elesy  doerd ipnraersiau peusetasttaols [ …«]o qtruaes 
glousa prdreesnu dpiureecsttao sre ola ccoiónn l ocso nc rliatesr piorse vdiesi opnoelísti cdae  eincgorneósmosic ay  lgaesn hearabli lietanc qiounee sse d esu gsatesntotas nd»e, 
se exige «una relación funcional directa de las normas del texto articulado con los
estados de ingresos y gastos, como "complemento necesario para la mayor inteligencia y 
para la mejor y más eficaz ejecución del presupuesto y, en general, de la política 
económica  del  Gobierno"»  (FJ  3).  La  jurisprudencia  posterior  ha  insistido  en  ello, 
confirmando que «si bien la ley de presupuestos puede ser un instrumento para una 
adaptación  circunstancial  de  las  distintas  normas,  no  tienen  en  ella  cabida  las 
modificaciones sustantivas del ordenamiento jurídico, a menos que estas guarden la 
suficiente conexión económica (relación directa con los ingresos o gastos del Estado o 
vehículo director de la política económica del Gobierno) o presupuestaria (para una 
mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto)» (STC 123/2016, de 23 de junio, 
FJ 3, y antes la STC 152/2014, de 25 de septiembre, FJ 4).
En particular sobre el requisito de la vinculación necesaria del contenido eventual con 
los gastos e ingresos públicos, se ha recalcado la importancia de que dicha conexión sea 
«inmediata  y  directa».  Esto  significa  que  no  pueden  incluirse  en  las  leyes  de 
presupuestos normas «cuya incidencia en la ordenación del programa anual de ingresos 
y gastos es solo accidental y secundaria y por ende insuficiente para legitimar su 
inclusión en la Ley de presupuestos» [STC 152/2014, de 25 de septiembre, FJ 4 a)]. Este 
límite requiere particular precisión, pues rara vez habrá medidas que sean estrictamente 
neutrales en relación con los ingresos y gastos públicos, dada la evidencia de que toda 
medida legislativa es susceptible de tener impacto en el gasto público o en la estimación 
de ingresos. La jurisprudencia constata, en este sentido, que «toda medida legislativa 
tendrá siempre algún efecto presupuestario, porque requerirá un incremento de gasto 
presupuestario o la dotación de una partida, o porque supondrá, por el contrario, una 
reducción del gasto o un incremento de los ingresos» [STC 152/2014, FJ 4 a); en el 
mismo sentido, entre otras, SSTC 206/2013, de 5 de diciembre, FJ 2, y 123/2016, de 23 
de junio, FJ 4]. En consecuencia, dada la incidencia que cualquier medida puede tener 
en la estimación del ingreso o en la determinación del gasto, la clave radica en que la 
conexión con el objeto del presupuesto (habilitación de gastos y estimación de ingresos) 
sea directa, inmediata y querida por la norma.
C)  De  la  amplia  casuística  a  que  ha  dado  lugar  la  aplicación  de  los  límites 
anteriores a las controversias planteadas, conviene traer a colación la siguiente por su 
relevancia para la cuestión que nos ocupa.
a)  En el contenido eventual de una ley de presupuestos, en general no caben las 
normas  que  integran  el  régimen  de  la  función  pública:  así  las  normas  sobre 
procedimientos de acceso de los funcionarios sanitarios locales interinos a la categoría 
de funcionarios de carrera (STC 174/1998, de 23 de julio, FFJJ 6 y 7); las normas de 
provisión de los puestos de trabajo del personal sanitario (STC 203/1998, de 15 de 
octubre, FFJJ 3 a 5); las normas sobre la edad de pase a la situación de segunda 
actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía (STC 234/1999, de 16 de 
diciembre, FFJJ 4 y 5); o las normas sobre requisitos de titulación necesaria para 
acceder al Cuerpo Superior de Auditores del Tribunal de Cuentas (STC 9/2013, FJ 3).
b)  Encuentran cabida en el contenido eventual, normas que guardan conexión con 
el régimen retributivo de la función pública [STC 152/2014, de 25 de septiembre, FJ 3 a)], 
con incidencia directa en el gasto público presupuestado. Así caben en las leyes de 
presupuestos las normas de incompatibilidad de percepción de haberes activos y de 
pensiones (STC 65/1990, de 5 de abril, FJ 3); el incremento de retribuciones salariales 
para el personal al servicio de las administraciones públicas (STC 237/1992, de 15 de 
diciembre);  o  la  creación  de  un  complemento  retributivo  para  determinados  cargos 
públicos (STC 32/2000, de 3 de febrero). e.
En todo caso, la cuestión de la categorización de los complementos retributivos no es  w.b
siempre pacífica. Los complementos retributivos son figuras que contemplan una doble  022ww
dloims efunnscióionn, adreio su no l apdeors monearal male sneterv eiccioon dóem liacas  ya dvminicnuislatrdaac iaoln reésg ipmúebnli cdaes  rye,t rdibeu coitoron elas ddoe, 
fLuenyc i5o5n/a2l 00o3 ,d ed eo 1rg6a ndiez adciicóine mdberle ,s edrevli cEios,t aptuotroq uMea, rccoo mdoe l epsetarsbolencael  eeslt aaturtt.a r4io1  ddee  lolas 
servicios de salud, su finalidad es, entre otras, y por lo que aquí interesa, incentivar la
dedicación al servicio público y, en el caso del complemento específico que prima la 
dedicación y responsabilidad, pretende retribuir las condiciones particulares de algunos 
puestos (art. 42 del Estatuto Marco). Por eso, aunque la STC 32/2000, de 3 de febrero, 
admitió  que  la  ley  de  presupuestos  pudiera  crear  un  complemento  retributivo  para 
determinados  cargos  públicos  (asumiendo  que  la  previsión  sobre  complementos 
retributivos formaba parte del contenido posible o eventual de la ley de presupuestos, y 
no de su contenido mínimo, porque no representaba la expresión cifrada de ingresos o la 
habilitación de gastos), la posterior STC 197/2012, de 6 de noviembre, al determinar el 
título  competencial  correspondiente  a  la  regulación  del  régimen  de  complementos 
específicos del personal al servicio de la administración sanitaria, concluye que esta 
norma, con tener consecuencias en el ámbito retributivo, es una norma «relativa a las 
condiciones en las que personal sanitario ha de prestar su servicio más que de las 
repercusiones  económicas  de  dicha  prestación,  pese  a  que  es  evidente  que  estas 
últimas existen». E insiste este pronunciamiento en la misma idea al afirmar que «no 
estamos, en consecuencia y pese a lo que a primera vista pudiera parecer, ante una 
previsión  de  carácter  retributivo,  que  es  aquí  una  consecuencia  en  forma  de 
contraprestación económica de la dedicación exclusiva previamente impuesta por la 
norma, sino que se trata de una norma relacionada con la posibilidad de que el personal 
sanitario compatibilice su actividad en el sector público con otras de la misma naturaleza 
en  el  ámbito  privado,  en  la  medida  en  que  la  percepción  de  citado  complemento 
específico excluye, como regla general, cualquier compatibilidad que, por el contrario, es 
posible en caso de que dicho complemento no se perciba. Se trata, en suma, de una 
norma relativa a las condiciones en las que personal sanitario ha de prestar su servicio 
más que de las repercusiones económicas de dicha prestación, pese a que es evidente 
que estas últimas existen» (FJ 9).
Pese a la claridad de esta sentencia, más reciente es la STC 99/2016, de 25 de 
mayo, la que ha venido a considerar contenido eventual válido de la ley de presupuestos 
una medida que pretende evitar el incremento de las retribuciones del personal del 
sector público, lo cual se justifica en que es «una previsión que, en su conjunto, tiene la 
evidente finalidad de contribuir a la contención del gasto público. No existe duda, por 
tanto, de que la disposición impugnada tiene una conexión directa con los gastos del 
Estado y con los criterios de política económica, pues, al tiempo que prohíbe establecer 
incrementos retributivos en el supuesto regulado, potencia el ahorro económico en la 
cobertura de las necesidades de personal en el sector público» (FJ 8).
D)  Por  último,  ha  de  tenerse  presente  la  doctrina  constitucional  acerca  de  la 
proyección de toda esta jurisprudencia a las leyes de presupuestos autonómicas citando 
la STC 86/2013, de 11 abril, cuyo fundamento jurídico 3 advierte que la doctrina derivada 
del art. 134 CE, en cuanto precepto regulador de los presupuestos estatales no es 
aplicable automáticamente a las leyes presupuestarias autonómicas. En efecto, el canon 
de constitucionalidad de esas fuentes normativas es el contenido en los respectivos 
estatutos de autonomía, en las leyes estatales que dentro del marco constitucional se 
hubieran dictado para delimitar las competencias entre el Estado y las comunidades 
autónomas y, por supuesto, en las reglas y principios constitucionales aplicables a todos 
los  poderes  públicos  que  conforman  el  Estado  en  sentido  amplio,  además  de 
evidentemente en las reglas y principios constitucionales específicos dirigidos a las 
comunidades autónomas.
En relación con las leyes presupuestarias de la Comunidad Valenciana, el FJ 4 de la 
STC  86/2013,  de  11  abril,  concluyó  que  cumplen  la  misma  función  y  quedan  en  e.
consecuencia  sometidas  a  los  mismos  límites  materiales  y  temporales  que  las  del  w.b
Estado.  De  modo  que  toda  la  doctrina  constitucional  expuesta,  en  relación  con  el  022ww
cao nlates nliedyoe nse cdees aprrioe syu pcounetsetonsid od ee velan tGuaeln deer alalitsa tle yVeasle dnec iapnreas, uyp ueenst ocso, nrseescuultean acpiali caa bllea 
disposición aquí cuestionada.
4.  Análisis del contenido de la disposición cuestionada.
Para proyectar la jurisprudencia expuesta a la solución de la cuestión planteada es 
necesario, ante todo, definir el contenido de la disposición cuestionada y determinar si se 
trata o no de una norma esencialmente retributiva. Para ello, resulta necesario analizar el 
conjunto normativo expuesto en los escritos de alegaciones de fiscalía y de las Cortes, 
porque de tal lectura puede deducirse si la disposición impugnada aporta contenido 
normativo propio relativo al estatuto funcionarial, o se limita a derivar de un régimen 
previamente establecido una consecuencia retributiva o económica determinada.
La resolución de 28 de febrero de 2018 del director general de Recursos Humanos y 
Económicos («DOGV» de 14 de marzo de 2018), que convoca la plaza de jefatura de 
servicio a que desea concursar la recurrente en instancia, establecía en su base primera 
lo  siguiente:  «1.1.  El  régimen  jurídico  de  la  plaza  objeto  de  la  convocatoria  es  el 
establecido en el Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, 
aprobado por Ley 55/2003, de 16 de diciembre. El régimen de dedicación del personal 
facultativo que resulte adjudicatario de la plaza será de dedicación exclusiva, debiendo 
compaginar quien las ocupe la actividad asistencial con las funciones propias del puesto, 
en virtud de las necesidades del centro, según lo previsto en el artículo 48 y disposición 
transitoria primera del Decreto 192/2017, de 1 de diciembre».
Por tanto, la base impugnada en la instancia hace referencia al Estatuto Marco del 
personal estatutario de los servicios de salud, aprobado por Ley 55/2003, de 16 de 
diciembre y al Decreto 192/2017, de 1 de diciembre.
El Estatuto Marco, que integra las bases del régimen estatutario de este personal de 
los servicios de salud con arreglo a la previsión contenida en el art. 149.1.18 CE, 
establece en su art. 41, que el sistema retributivo del personal estatutario se estructura 
en retribuciones básicas y retribuciones complementarias, orientándose, estas últimas a 
la «motivación del personal, a la incentivación de la actividad y la calidad del servicio, a 
la  dedicación  y  a  la  consecución  de  los  objetivos  planificados»,  siendo  su  cuantía 
adecuada  a  lo  que  dispongan  las  correspondientes  leyes  de  presupuestos  y 
correspondiendo  a  los  servicios  de  salud  de  las  comunidades  autónomas  y  entes 
gestores de asistencia sanitaria el establecimiento de los mecanismos necesarios para 
garantizar  el  pago  de  la  actividad  realmente  realizada,  mediante  la  ordenación  de 
puestos de trabajo y la ordenación de las retribuciones complementarias. Junto a lo 
anterior, en el art. 43.2 b) se determina que una de las modalidades de retribución 
complementaria es el «complemento específico, destinado a retribuir las condiciones 
particulares de algunos puestos en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, 
responsabilidad,  incompatibilidad,  peligrosidad  o  penosidad».  Mientras  que  en  el 
art. 77.2 de esta misma ley se establece que «en el ámbito de cada servicio de salud se 
establecerán las disposiciones oportunas para posibilitar la renuncia al complemento 
específico por parte del personal licenciado sanitario».
Por  su  parte,  la  Ley  66/1997,  de  30  de  diciembre,  de  medidas  fiscales, 
administrativas y de orden social, estableció el carácter personal y renunciable del 
complemento  específico,  y  autorizó  a  los  servicios  de  salud  de  las  comunidades 
autónomas  a  adoptar  las  disposiciones  oportunas  para  que  el  personal  facultativo 
pudiera renunciar al complemento específico. De esta regulación se puede deducir que 
la dedicación exclusiva forma parte de los complementos que comportan el régimen 
retributivo de la persona sujeta al Estatuto Marco de 2003.
En el ámbito autonómico, la Generalitat valenciana no ha desarrollado por ley la 
ordenación del régimen del personal estatutario de los servicios de salud, si bien existe 
una norma de rango legal de función pública, la Ley de las Cortes Valencianas 10/2010,  s
de 9 de julio, de ordenación y gestión de la función pública Valenciana, que establece el  oe.
régimen de complementos en el art. 76, denominado «retribuciones complementarias»,  w.
pero sin definir con precisión la vinculación entre un determinado tipo de complemento y  022ww
el réSgeim  eesnt rdeec hdae diecsaec ióvnín pcruolfoe spiorencails.amente  en  una  ley  de  acompañamiento  de  los
pdree s2u8p udees tdoicsi,e cmobnrcer,e tdaem emneted ideans e lf isacrta. le5s4,  ddee l ag eLsetyió dne  aladsm Cinoisrttreast ivVaa ley nfciniaannacsie 1ra1,/ 2y0 0d0e,   BOE-A-cable e
organización  de  la  Generalitat  Valenciana.  Este  precepto  establece  que:  «los 
complementos  específicos  de  aplicación  al  personal  al  servicio  de  las  instituciones 
sanitarias dependientes de la Conselleria de Sanidad son los siguientes: Complemento 
específico A: destinado a retribuir uno o varios de los conceptos incluidos en el apartado 
b) del artículo 2.3 del Real Decreto-ley 3/1987 de 11 de septiembre, excepto el de 
dedicación exclusiva, incompatibilidad y dedicación de tardes. Complemento específico 
B: destinado a retribuir los conceptos incluidos en el complemento A, más la dedicación 
exclusiva  o  incompatibilidad.  Complemento  específico  C:  destinado  a  retribuir  los 
conceptos  expresados  en  el  complemento  A,  más  la  dedicación  de  tardes.  Este 
complemento sólo se aplicará al personal incluido en el ámbito del estatuto de personal 
facultativo».
Y termina de concretarse la conexión entre la aplicación del complemento específico 
B y la dedicación exclusiva en la disposición adicional trigésimo tercera de la Ley de las 
Cortes  Valencianas  14/2016,  ahora  cuestionada,  trasladándose  posteriormente  esta 
previsión al Decreto 192/2017, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el reglamento 
de selección y provisión de personal estatutario al servicio de instituciones sanitarias 
públicas del Sistema Valenciano de Salud, ordena el régimen de retribuciones tal y como 
establece  el  Estatuto  Marco.  De  hecho  este  decreto  se  elabora  con  la  intención 
declarada en el preámbulo de ajustarse tanto al Estatuto Marco, como al Real Decreto 
Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley 
del estatuto básico del empleado público. También en el preámbulo se establece que el 
decreto  recoge  por  vez  primera,  y  junto  con  otras  medidas,  la  obligatoriedad  de 
dedicación exclusiva para ocupar plazas de jefatura de servicio y sección, para asegurar 
«un  procedimiento  más  garantista  de  la  calidad  asistencial».  Esa  obligatoriedad  se 
concreta en el art. 48.2 del reglamento, que establece literalmente que «las plazas de 
jefatura de servicio y de sección de personal facultativo tendrán aparejada dedicación 
exclusiva,  debiendo  compaginar  quien  las  ocupe  la  actividad  asistencial  con  las 
funciones propias del puesto, en virtud de las necesidades del centro». Previsión esta 
completada por la disposición transitoria primera que establece que «el complemento 
específico modalidad "B", que significa la dedicación en régimen de exclusividad al 
puesto público, asignado a los puestos de jefatura de servicio y sección de personal 
facultativo en el artículo 48 del presente reglamento, tendrá efecto, en cada uno de tales 
puestos, a partir de la toma de posesión que tenga lugar como consecuencia de los 
respectivos procesos de convocatoria pública para la provisión reglamentaria que sean 
publicados desde la entrada en vigor de este reglamento».
En suma, la disposición adicional cuestionada, y, sucesivamente el art. 48.2 del 
Decreto 192/2017, de 1 de diciembre, asigna a los puestos de jefatura de servicio o 
sección de personal estatutario facultativo del sistema sanitario público de la Comunitat 
Valenciana, o que estén expresamente considerados equivalentes a estos, la modalidad 
B de complemento específico, habiendo sido asociado a este complemento la retribución 
de la exclusividad en el art. 54 de la Ley de las Cortes Valencianas 11/2000, de 28 de 
diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización 
de la Generalitat Valenciana, en desarrollo de lo previsto en la Ley autonómica 10/2010, 
de 9 de julio, y en el estatuto marco de 2003 como legislación básica estatal. De lo dicho 
se concluye que la norma cuestionada define con exactitud, y con carácter innovador del 
ordenamiento, los puestos de trabajo específicos que deben desempeñarse en régimen 
de dedicación exclusiva, concretando que las jefaturas de servicio o sección de personal 
estatutario  facultativo  del  sistema  sanitario  público,  serán  retribuidas  con  este  s
complemento específico que exige la dedicación exclusiva. oe.
Definida de este modo el contenido y alcance de la norma cuestionada, no puede  w.
sino concluirse, acudiendo a lo que establece el FJ 9 de la STC 197/2012, de 6 de  022ww
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una  norma  que  integra  el  régimen  de  la  función  pública  específico  del  personal
estatutario de los servicios de salud de la Generalitat Valenciana, y que, por esa razón 
está excluido del contenido eventual de la ley de presupuestos.
Esta norma no se limita a formular el régimen retributivo específico de determinados 
puestos  que  integran  esa  función  pública,  sino  que,  como  se  apunta  en  la  citada 
STC 197/2012 «se trata de una norma relacionada con la posibilidad de que el personal 
sanitario compatibilice su actividad en el sector público con otras de la misma naturaleza 
en  el  ámbito  privado,  en  la  medida  en  que  la  percepción  del  citado  complemento 
específico excluye, como regla general, cualquier compatibilidad que, por el contrario, es 
posible en caso de que dicho complemento no se perciba. Se trata, en suma, de una 
norma relativa a las condiciones en las que personal sanitario ha de prestar su servicio 
más que de las repercusiones económicas de dicha prestación, pese a que es evidente 
que estas últimas existen» (FJ 9).
Al asignar el complemento específico B a los puestos de jefatura de servicio y 
sección, o a los puestos que estén expresamente considerados equivalentes a estos, el 
legislador  presupuestario  está  consignando,  mediante  la  disposición  adicional 
cuestionada,  un  crédito  presupuestario  cierto.  Pero  también  está  estableciendo  el 
régimen laboral que se asocia al cobro del complemento y, por tanto, se trata de una 
norma «relativa a las condiciones en las que personal sanitario ha de prestar su servicio 
más que de las repercusiones económicas de dicha prestación, pese a que es evidente 
que estas últimas existen» (STC 197/2012, FJ 10).
Dicho en otros términos, la norma cuestionada tiene por finalidad esencial prever una 
restricción de la actividad de quienes concursen a los puestos de jefatura de servicio y 
sección,  redefiniendo  su  estatuto  funcionarial.  De  esa  redefinición  se  deriva,  en 
aplicación  del  marco  normativo  al  que  hemos  hecho  referencia  anteriormente,  una 
determinada carga económica, que tiene su reflejo en la previsión presupuestaria. Pero 
la vinculación del complemento B a las jefaturas de servicio o sección en la ley de 
presupuestos  no  responde  a  la  voluntad  de  prever  una  determinada  partida 
presupuestaria, sino de definir la modalidad de prestación de un servicio de la que se 
deriva una determinada consecuencia económica.
Por tanto, la asignación de un complemento retributivo que acarreaba dedicación 
exclusiva e incompatibilidad, debe considerarse una opción del legislador presupuestario 
que excede los límites materiales de la ley de presupuestos. Por tanto, la disposición 
adicional trigésimo tercera, apartado 1, de la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016, 
de 30 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2017, resulta 
contraria a las exigencias de los arts. 66.2 y 134.2 CE, por lo que debe desestimarse la 
cuestión de inconstitucionalidad.
5.  Inconstitucionalidad  por  conexión  o  consecuencia  del  apartado  2  de  la 
disposición adicional trigésima tercera de la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016, 
de 30 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2017.
Sentado lo anterior, debemos plantearnos, tal y como alega la demandante en 
instancia,  si  el  apartado  2  de  la  disposición  adicional  cuestionada  resulta  también 
inconstitucional por conexión o consecuencia.
Este apartado sostiene lo siguiente:
«2.  Una  vez  haya  tenido  efecto  en  un  determinado  puesto  el  complemento 
específico B según lo dispuesto en el punto anterior y, posteriormente, el personal cese 
en dicha jefatura y vuelva a desempeñar el puesto básico reservado, podrá optar entre  s
mantener el régimen de dedicación exclusiva o acogerse a alguna de las otras dos  oe.
mpreoogsdueEalsasliictódainaó  dnode pesdcl  ieódplneu   eccposootmmod prpbálelá emslmleiceveonan trrtosoe e see esasrpvp ceaeacdcbíoíffoi,icc  aoopp  opldrirc eeáuv nnipsdaeto arssssoe olp anaa a rvcla eo fzena,lt c ipenuenultr aasectoiliv ónmona,o l  emfcal itecraéundglttooiam  tdieevenno   .lgaee l tnopemáraarrl  addfeeo    2021-10022n https://www.
segundo del punto anterior».
Por tanto, una vez declarada la inconstitucionalidad de la previsión contenida en el 
párrafo 1 de la disposición adicional trigésima tercera, por haber excedido los límites 
materiales de la ley de presupuestos, no cabe sino concluir que la previsión del régimen 
de optatividad entre complementos, una vez concluido el mandato de un determinado 
funcionario o funcionaria como jefe de servicio o sección, debe correr la misma suerte, 
en la medida en que también ha de ser calificado como regulación del régimen de la 
función  pública  específico  del  personal  estatutario  de  los  servicios  de  salud  de  la 
Generalitat Valenciana. Y, por tanto, también queda excluido del contenido eventual de la 
ley de presupuestos.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar la presente cuestión de inconstitucionalidad núm. 5150-2019 y declarar la 
inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional trigésima tercera, apartado 1, de 
la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016, de 30 de diciembre, de presupuestos de la 
Generalitat para el ejercicio 2017, y del apartado 2 del mismo precepto por conexión o 
consecuencia, al resultar ambos contrarios a los arts. 66.2 y 134.2 CE.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a trece de mayo de dos mil veintiuno.–Juan José González Rivas.–
Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan 
Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio  Narváez 
Rodríguez.–Alfredo  Montoya  Melgar.–Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido  Conde-
Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.