BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 69 Lunes 22 de marzo de 2021 Sec. TC.   Pág. 32948
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
4511 Pleno. Sentencia 36/2021, de 18 de febrero de 2021. Conflicto positivo de 
competencia 4088-2019. Planteado por el Gobierno de Cataluña en relación 
con diversos preceptos del Reglamento de adopción internacional aprobado 
por el Real Decreto 165/2019, de 22 de marzo. Competencias en materia de 
relaciones  internacionales  y  protección  de  menores:  nulidad  de  diversos 
preceptos de la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de adopción internacional, 
y de su Reglamento de desarrollo, que atribuyen funciones estrictamente 
ejecutivas a la administración del Estado. Voto particular.
ECLI:ES:TC:2021:36
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido 
Conde-Pumpido  Tourón  y  la  magistrada  doña  María  Luisa  Balaguer  Callejón,  ha 
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia núm. 4088-2019, planteado por el Gobierno 
de Cataluña contra los arts. 5; 6; 7; 8.2, 3 y 4; 10; 11; 12 a 36; 38.2 y 4; 39.3 b), 4 c) y 4 
e), del Reglamento de adopción internacional aprobado por el Real Decreto 165/2019, 
de 22 de marzo, y –por conexión– contra la disposición transitoria única y la disposición 
final primera de este real decreto. Ha comparecido y formulado alegaciones el abogado 
del Estado. Ha sido ponente el magistrado don Andrés Ollero Tassara.
I. Antecedentes
1.  Con fecha 1 de julio de 2019, tuvo entrada en el registro del tribunal un escrito de 
la abogada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, por el que 
plantea conflicto positivo de competencia contra los arts. 5; 6; 7; 8.2, 3 y 4; 10; 11; 12 
a 36; 38.2 y 4; 39.3.b), 4.c) y 4.e), del Reglamento de adopción internacional (RAI), 
aprobado por el Real Decreto 165/2019, de 22 de marzo y –por conexión– contra la 
disposición transitoria única y la disposición final primera del mismo.
En el apartado de antecedentes, la demanda refiere que la norma impugnada tiene 
por objeto desarrollar las previsiones que la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación 
del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, introdujo en la Ley 54/2007,  e
de 28 de diciembre, de adopción internacional (LAI). Esta reforma legal modificó las  b
funciones de la administración general del Estado y las comunidades autónomas en esta  11ww
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Gdee nseergauliitmati-eEnstota dnoo rmdea ti1v7o , dper emveanrzcoió nd ey  2so0l1u6c ió(«nB dOeE c»o ndfeli c2to7s  ddee  mlaa cyoom disei ó2n0 b1i6la).t eSrael 
resolvió pues la discrepancia competencial que ahora reaparece en el reglamento objeto 
de este conflicto.
Se  sintetizan  seguidamente  los  argumentos  de  la  demanda  en  apoyo  de  su 
reivindicación competencial, que inicia con el análisis de los títulos invocados por la 
disposición final primera del Real Decreto 165/2019 (art. 149.1, 3 y 8 CE):
(i)  La referencia a la legislación civil suscita la posible afectación de la regulación de 
la Generalitat sobre instituciones de familia y filiación en su derecho civil propio [art. 129 
Estatuto  de  Autonomía  de  Cataluña  (EAC)],  al  estar  recogida  la  adopción,  como 
institución civil, ya en la compilación de 21 de julio de 1960, y actualmente en el Código 
civil de Cataluña, libro segundo, título III, capítulo IV. Su sección tercera aborda la 
filiación adoptiva e incluye una regulación específica de la adopción internacional. La 
regulación estatal sobre adopción internacional objeto del presente conflicto no podría 
proyectarse válidamente sobre la legislación civil catalana.
Sin  embargo,  como  ponen  de  manifiesto  los  dictámenes  15/2015  y  3/2019  del 
Consejo de Garantías Estatutarias, y el dictamen 883/2018 del Consejo de Estado, en 
atención  al  objeto,  la  finalidad  y  el  contenido  de  la  regulación  impugnada,  es 
cuestionable que pueda calificarse de civil. No incide en el contenido de las relaciones 
paternofiliales, sino que su naturaleza es claramente administrativa, respondiendo al 
ámbito competencial de protección del menor.
(ii)  La doctrina constitucional sobre la competencia estatal en materia de relaciones 
internacionales (STC 175/1995, de 5 de diciembre, FJ 5, que reitera pronunciamientos 
anteriores de las SSTC 80/1993, de 8 de marzo, FJ 3, y 165/1994, de 26 de mayo, FJ 5), 
figura recogida en los arts. 193 a 200 EAC. Rechaza la identificación de esta materia con 
cualquier tipo de actividad con alcance o proyección exterior, lo que podría producir una 
reordenación  del  sistema  de  distribución  de  competencias  entre  el  Estado  y  las 
comunidades autónomas (entre otras, STC 138/2011, de 14 de septiembre, FJ 4). El 
tribunal ha admitido la posibilidad de que las comunidades autónomas lleven a cabo 
actividades con proyección exterior, incluso cuando «supongan una conexión o relación 
con entidades públicas exteriores al Estado, en tanto tales conexiones o relaciones no 
incidan en la reserva estatal prevista en el art. 149.1.3 CE, o perturben el ejercicio de las 
actividades que la integran» (STC 165/1994, FJ 8). Esta capacidad autonómica debe 
entenderse referida a las actividades que deriven del ejercicio de sus competencias y 
que no impliquen el ejercicio del ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y 
actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del 
Estado y no generen responsabilidad de este frente a terceros Estados u organizaciones 
inter  o  supranacionales.  Esa  capacidad  deben  pues  ejercerla  las  comunidades 
autónomas de manera que no perturbe o condicione la política exterior del Estado (entre 
otras, STC 228/2016, de 22 de diciembre, FJ 5).
De esa jurisprudencia deriva que, en materia de adopción internacional, el Estado 
puede celebrar tratados multilaterales o bilaterales que contengan prescripciones de 
naturaleza sustantiva sobre el régimen de las adopciones. Tales tratados ocupan una 
especial posición en nuestro sistema de fuentes y, por ello, inciden sobre la normativa y 
las actuaciones de las comunidades autónomas. Pero el ius contrahendi no habilita al 
Estado para desplazar a las comunidades autónomas cuando la materia objeto del 
tratado  incida  en  su  ámbito  competencial,  supuesto  en  el  que  les  corresponde  la 
ejecución y aplicación del tratado, sin perjuicio de la necesaria cooperación (art. 196.4 
EAC). Con base en el elemento exterior propio de la adopción internacional, el Estado no 
podría sustituir a las comunidades autónomas en el desarrollo normativo que deriva de  e.
los instrumentos internacionales, ni reservarse las medidas de ejecución de los mismos,  w.b
más allá de las que sean propias de la función de coordinación de la acción exterior. 11w
CataPluoñr av uelnne rmacaiótenr iad e dlea  cmomenpoerteesn,c isae q uime peulg anrat.n  16lo6s  EpAreCc eaptrtiobsu yeq uae  lae sGtaebnleercaelnita tu ndae 
irnetgeurnlaaccióionn acl,o mesppleetcaia lmdee nltaes  sopbrerev isliao naecst uasocibórne  dlae   lionste romrgeadniaiscmióons  eanc relad itaaddoosp.c iSóne 
desconocerían  las  funciones  normativas  que  corresponden  a  las  comunidades
autónomas en esta materia al identificar cualquier función con trascendencia exterior en 
el procedimiento de adopción internacional con una actuación propia de la facultad de 
coordinación estatal:
a)  El art. 5 RAI atribuye a un órgano estatal en exclusiva la firma de acuerdos 
bilaterales de carácter administrativo con los países de origen, negando con ello la 
facultad  autonómica  para  suscribir  dichos  acuerdos,  aunque  su  ámbito  objetivo  se 
enmarque en la competencia autonómica en materia de adopción y su celebración esté 
prevista en el tratado que el acuerdo ejecute o concrete. Esto desbordaría el ámbito de la 
función coordinadora del Estado en materia de relaciones internacionales. El título II de 
la  Ley  estatal  25/2014,  de  27  de  noviembre,  de  tratados  y  otros  acuerdos 
internacionales, reconoce a las comunidades autónomas competentes por razón de la 
materia la capacidad de celebrar acuerdos internacionales, cuyo contenido habitual es 
de naturaleza técnica, en ejecución y concreción de un tratado internacional, cuando el 
propio  tratado  así  lo  prevea  (art.  52).  En  esta  previsión  encajarían  los  acuerdos 
internacionales de carácter administrativo en materia de adopción internacional, cuya 
finalidad es facilitar las relaciones entre las autoridades competentes del país de origen 
del  menor  y  las  autoridades  competentes  para  la  tramitación  del  expediente 
administrativo en el país de los adoptantes: se refieren a la fase administrativa de la 
adopción, que corresponde al ámbito competencial de las comunidades autónomas 
(art. 196.4 EAC, y SSTC 118/2011, de 5 de julio, FJ 10, y 138/2011, FJ 4, entre otras).
b)  Los arts. 6, 7 y 8 RAI atribuyen a un órgano estatal la determinación del inicio de 
la tramitación de expedientes de adopción con un determinado país (art. 6.1), y a la 
Comisión delegada de servicios sociales la misma función en los casos de suspensión o 
paralización de la tramitación de expedientes de adopción internacional (art. 7.1). En 
circunstancias excepcionales, se prevé la suspensión de las adopciones de manera 
cautelar por el órgano estatal (art. 7.2). En todos estos procedimientos, se faculta al 
órgano estatal para recabar la correspondiente información a organismos públicos y 
privados  (art.  6.2  y  7.1).  La  decisión  sobre  los  países  en  los  que  concurren  las 
circunstancias previstas en el art. 4.2 LAI, que impiden la tramitación de ofrecimientos 
para  la  adopción,  también  se  atribuye  al  órgano  estatal,  que  resuelve  sobre  la 
procedencia  del  inicio,  suspensión  o  paralización  de  la  tramitación  de  adopciones, 
resolución que se notifica y publica según lo dispuesto en el art. 8.
En los tres casos –inicio, suspensión y paralización de la tramitación de expedientes 
de adopción internacional– se trata de funciones ejecutivas que, hasta la reforma de la 
LAI  en  2015,  venían  ejerciendo  las  comunidades  autónomas  en  virtud  de  sus 
competencias en materia de protección del menor. Aun admitiendo que la dimensión 
internacional de la decisión, y la necesidad de corregir o evitar posibles deficiencias que 
puedan perjudicar la política exterior del Estado, podrían justificar el establecimiento de 
un mecanismo de coordinación, tal justificación no permite atribuir directamente a la 
administración estatal la decisión; sin prever el adecuado mecanismo de participación de 
las  comunidades  autónomas,  que  no  puede  considerarse  satisfecho  con  un  simple 
trámite de consulta. Con ello se vulneraría la competencia de la Generalitat de Cataluña 
en materia de menores, como han manifestado el Consejo de Garantías Estatutarias en 
sus dictámenes 15/2015 y 3/2019, y el Consejo General del Poder Judicial en su informe 
sobre el proyecto de Reglamento de adopción internacional.
La sustitución por un órgano estatal en el ejercicio de una competencia autonómica 
sería el vicio en el que incurren los arts. 6, 7 y 8.2 y 3 RAI y –por conexión– la previsión 
de publicación de esas resoluciones estatales y la facultad de recabar información en el  e.
marco de estos procedimientos. w.b
c)  Los arts. 10 y 11 RAI contendrían una doble vulneración a las competencias de  11w
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epxaprae dsiue ndteisstr iqbuuec iósne;  pyu (eiid) eanl  tartarmibuitairr  aa nuuna ólmrgeanntoe  eesnt actaadl ala  pdaeísc isdieó no rsiogberne,  ye l lonsú mcreitreor idoes 
expedientes de adopción internacional que se remitirán anualmente a cada país de 
origen, y a la comisión delegada la aplicación del criterio para su distribución.
Aun admitiendo la necesidad de configurar la decisión de modo que permita encajar 
las solicitudes generadas en las distintas comunidades autónomas y la oferta existente 
en cada país de origen, tal encaje debería llevarse a cabo mediante los oportunos 
mecanismos  de  coordinación  entre  las  administraciones  competentes.  El  necesario 
acuerdo entre estas no puede ser sustituido por la determinación por el Estado de los 
criterios aplicables ni puede justificar que sea un órgano estatal el que determine el 
número anual de nuevos expedientes. Esa regulación olvidaría que la determinación de 
los expedientes que se tramitan anualmente en un determinado país de origen, en el 
marco de las adopciones amparadas en el convenio relativo a la protección del niño y a 
la cooperación en materia de adopción internacional, hecho en La Haya el 29 de mayo 
de 1993, se integra en el sistema normal de relaciones entre las autoridades centrales 
designadas por el Estado de origen y el Estado de adopción. La designación de los 
organismos  autonómicos  como  autoridades  centrales  en  España,  respecto  de  las 
actuaciones en su territorio y de sus residentes, consta en el instrumento de ratificación 
del convenio publicado en el «BOE» de 1 de agosto de 1995. El deber de colaboración 
entre las autoridades centrales de los países de origen y destino abarca todas las 
funciones, sin que sea posible distinguir entre las funciones realizadas en el país de 
origen  del  adoptado  y en  el territorio del país  de adopción, y así las ha asumido 
directamente  la  Generalitat  de  Cataluña  durante  el  largo  período  de  vigencia  del 
convenio anterior a esta controversia.
d)  El capítulo IV RAI regula los organismos acreditados para la intermediación en 
las adopciones internacionales. La función de intermediación, que el Convenio de La 
Haya  de  1993  asigna  a  las  autoridades  centrales  –en  España,  los  organismos 
autonómicos competentes en materia de adopción–, puede ser ejercida directamente o 
mediante  la  cooperación  de  los  denominados  «organismos  acreditados»,  previsión 
incorporada al art. 6 LAI. El capítulo IV RAI supera las previsiones del Convenio de La 
Haya de 1993 incorporadas en la Ley de adopción internacional y, sin que el Estado 
disponga de competencia para ello, establece una regulación sobre los organismos 
acreditados que desarrolla y completa la que deriva del Convenio de La Haya de 1993.
La  regulación  del  ámbito  de  actuación  de  los  organismos  acreditados,  el 
procedimiento  para  su  acreditación,  la  determinación  de  sus  funciones  pre  y  post 
adopción –en España y en el país de origen–, su régimen económico y financiero, y su 
régimen de control y seguimiento se integrarían en la fase administrativa de la adopción 
internacional y, por lo tanto, en el ámbito de la competencia autonómica de protección del 
menor.  No  puede  ampararse  en  la  competencia  estatal  en  materia  de  relaciones 
internacionales porque la posibilidad de actuación de los organismos acreditados esté 
prevista en un convenio internacional, pues la capacidad de las comunidades autónomas 
para  ejecutar  las  previsiones  de  un  convenio  internacional  en  el  ámbito  de  sus 
competencias ha sido reconocida por las SSTC 118/2011, FJ 10, y 138/2011, FJ 4 y, en 
el caso de Cataluña, se encuentra expresamente prevista en el art. 196.3 EAC. Tampoco 
encuentra  cobertura  en  el  límite  que  deriva  de  la  hipotética  aptitud  para  generar 
obligaciones  internacionales  (STC  46/2015,  de  5  de  marzo,  FJ  4),  puesto  que  no 
estamos ante la ejecución de un tratado internacional que comporte –la designación del 
mecanismo o mecanismos nacionales–, a los que se imponen exigencias y obligaciones 
de relación con otros organismos derivados del tratado. Así lo entendió el Estado en la 
ratificación del Convenio de La Haya de 1993 y en el art. 6 LAI, al remitir a las normas  s
autonómicas. oe.
El art. 12 RAI, al establecer que los organismos acreditados podrán actuar en los  w.
expedientes de adopción que se tramiten ante cualquier comunidad autónoma, les priva  11w
pdreo cseud cimomienpteotse ndceia a edjoepccuitóivna i nptearrnaa dceiotenraml qinuaer  tqraumé ioterng.a nEils amrot.s 1 2p.u3e dperinva críoao paedreamr áesn  al olas 
Generalitat de Cataluña de su capacidad para determinar cuáles sean, en cada caso, las
funciones de intermediación de los organismos acreditados, puesto que la delimitación 
de esas funciones figura en la resolución estatal de acreditación (art. 25 RAI).
La acreditación de organismos se integra en la función de supervisión y control 
administrativa  del  procedimiento  de  adopción.  Del  ius  contrahendi  o  de  la  función 
coordinadora no derivaría la capacidad estatal para adoptar actos de ejecución en 
sustitución  de  las  comunidades  autónomas.  La  coordinación  estatal  presupone  la 
existencia de competencias autonómicas que deben ser coordinadas, y por ello no 
podría llegar a tal grado de desarrollo que comporte la sustitución de las comunidades 
autónomas en el ejercicio de sus funciones ejecutivas.
La acreditación estatal no puede justificarse en la evolución que en los últimos años 
ha experimentado la adopción internacional, como hace la memoria que acompañaba al 
proyecto del Real Decreto 165/2019. El problema, si existe, ha de resolverse a través de 
los instrumentos de coordinación entre administraciones públicas, que permiten dar 
respuesta  a  las  posibles  disfunciones,  sin  alterar  el  régimen  de  distribución  de 
competencias.
Por lo que se refiere a la necesidad de limitar los organismos, debe recordarse que la 
acreditación es una decisión administrativa unilateral que no obliga al país de origen del 
menor,  ni  por  ello  comporta  responsabilidad  internacional  para  el  Estado,  como 
demuestra el art 26 RAI, al regular la extinción de la acreditación. Por todo ello, los arts. 
17.1 y 2, 22.1, 4 y 8, 23.4, 24, 25, 26.1 y 5, 27, 28, 30.2, y 32.2 j), y la disposición 
transitoria única, al atribuir al Estado la totalidad de las decisiones sobre el inicio, 
convocatoria, instrucción y tramitación del procedimiento de acreditación, y limitar la 
participación de las comunidades autónomas, directamente o a través de la comisión 
delegada, a la mera consulta [arts. 17.1, 22.6, y 7, 24 b), 27 y 28], vulnerarían las 
competencias de la Generalitat (art. 166 EAC).
Tal  regulación  es  claramente  contradictoria  con  lo  que  establece  la  Ley 
catalana 25/2010, de 29 de julio, del Libro segundo del Código civil de Cataluña, cuyo 
art. 235-46, relativo a las funciones de intermediación en la adopción internacional, que 
atribuye  a  la  administración  de  la  Generalitat  la  función  de  acreditar  entidades 
colaboradoras, establece las condiciones generales de las mismas, y determina que 
deben someterse a las directrices, inspección y control de la entidad pública competente.
Los arts. 33 a 36 desarrollan los apartados 2 y 3 del art. 7 LAI, que atribuyen a la 
administración estatal el control y seguimiento de las actuaciones de los organismos en 
los países de origen del menor, y a las comunidades autónomas su control, inspección y 
seguimiento respecto de las actuaciones que desarrollen en su territorio. Además, se 
asigna a la comisión técnica de seguimiento y control –en la que las comunidades 
autónomas  tienen  una  muy  limitada  representación–  la  función  de  coordinar  las 
actuaciones de seguimiento y control de los organismos acreditados.
El control autonómico previsto en el art. 33.2 RAI no puede ser efectivo si se les priva 
del control de las actividades y funciones que los organismos acreditados realizan en los 
países de origen, y tampoco si el control interno es sustituido por el que se atribuye a la 
comisión técnica de seguimiento y control prevista en los arts. 34 y 36 RAI. Esta 
delimitación  de  funciones  de  control  y  seguimiento  supera  el  ámbito  propio  de  los 
instrumentos de colaboración interadministrativa, no se adecua al sistema de distribución 
de  competencias  y  supone  redefinir  el  modelo  de  distribución  competencial 
(STC 96/1996, de 30 de mayo, FJ 2).
En conclusión, los artículos 33.1, 34, 35.1, 2, 4 y 5, y 36.1 y 2 vulnerarían la 
competencia de la Generalitat ex art. 166 EAC. s
Idéntica  vulneración  competencial  comportan  las  previsiones  de  los  arts.  15,  oe.
apartados d), f), g), h), i), y v), 26.3, 29 e), 30.1, y 38.4 RAI, relativas a un amplio  w.
conjunto de obligaciones de comunicación e información que se establecen para los  11w
loarsg afnuinscmioonse asc reejdeictaudtivoass,  qvuien cduelaridvaasn  dael  plar oicnecdoirmreicetnat oa tdrieb ucaicórne dait aucni óónr gya naol  ecsotanttarol ld ey 
seguimiento de los organismos.
e)  Los arts. 31 y 32 RAI atribuyen a la comisión delegada la aprobación del modelo 
básico homologado del contrato entre los organismos acreditados y los adoptantes, y 
establecen, con un importante grado de detalle, cuál debe ser su contenido mínimo.
La exhaustividad con la que se regula excede de esa calificación de «básico». Pero, 
sea cual sea el detalle de ese contenido mínimo, esta regulación no puede ampararse en 
el título competencial estatal de relaciones internacionales. Ni las partes en el contrato 
son sujetos de Derecho internacional, ni su contenido es susceptible de generar alguna 
obligación  o  responsabilidad  internacional  para  el  Estado.  Tampoco  encuentra  su 
justificación en la función estatal de coordinación de la política exterior. Se integra en la 
función administrativa autonómica de control, al tener por objeto que la administración 
competente pueda comprobar que se garantizan los derechos y obligaciones derivadas 
de la legislación en materia de adopción.
Al  designar  a  la  autoridad  competente  para  la  homologación,  sustituye  a  las 
comunidades  autónomas  por  la  comisión  delegada,  cuyo  carácter  de  órgano  de 
cooperación, no evita la vulneración competencial que comporta privar a la Generalitat 
de Cataluña de una función ejecutiva en el procedimiento administrativo de adopción. En 
ambos aspectos se vulneraría la competencia de la Generalitat de Cataluña ex art. 166 
EAC.
f)  El capítulo VI RAI regula el registro nacional de organismos acreditados de 
adopción internacional y de reclamaciones e incidencias, en desarrollo de los arts. 7.2 in 
fine y 8.3 LAI. En un ámbito que no se corresponde con una competencia estatal, el 
registro debería limitarse a aceptar las propuestas de inscripción que le trasladen las 
comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias ejecutivas (STC 223/2000, 
de 21 de septiembre, FJ 12).
La comunicación de organismos acreditados prevista en el Convenio de La Haya 
de 1993 no habilita al Estado para asumir la gestión del registro, especialmente en actos 
objeto de inscripción que corresponden al ámbito de competencia autonómico. No se 
cuestiona la competencia estatal para crear y estructurar el registro, pero sí la previsión 
del art. 28 de que en la sección primera, referida a los organismos acreditados, la 
inscripción  no  derive  de  la  comunicación  de  los  órganos  competentes  de  las 
comunidades  autónomas.  Invaden  asimismo  las  competencias  de  la  Generalitat  ex 
art. 166 EAC el art. 38.2, al contener una referencia a la acreditación estatal, y el 
art. 38.4, al establecer la obligación de comunicación de las variaciones de los datos.
La sección segunda del registro, regulada en el art. 39, tiene por objeto la inscripción 
de reclamaciones e incidencias, pero también la tramitación de las reclamaciones. El 
apartado 3 b) dispone la obligación de las comunidades autónomas de realizar una 
comunicación, en el plazo de diez días, al órgano estatal a efectos de aplicación, en su 
caso del art. 28 (tramitación de la retirada de la acreditación). Incurre en la misma 
vulneración que el art. 28, ya expuesta.
El  art.  39.4,  apartados  b)  y  c),  al  regular  la  presentación  de  reclamaciones  o 
incidencias por la actuación de los organismos acreditados en los países de origen del 
menor, también vulnera las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de 
menores, pues la mera circunstancia de que la reclamación tenga su origen en el 
extranjero no habilita al Estado para atribuir el control de las actuaciones a un órgano 
estatal. La posibilidad de que las comunidades autónomas adopten las medidas que 
consideren oportunas hasta que se proceda por el órgano de la administración estatal a 
retirar la acreditación no sana esa vulneración competencial.
También comportaría una vulneración competencial el art. 39.4 e), relativo a la  s
iniciación de oficio por el Estado de un expediente contradictorio de retirada de la  oe.
acreditación. w.
g)  La tacha de inconstitucionalidad dirigida a la disposición final primera del Real  11w
Ddee c1re4t od e1 6n5o/v2ie0m19b ree,s tFá J v1in0c)u, laedna l aa  mlaesd idpar eecne dqeunete, sl oism tpítuuglonsa ccioonmepse t(eSnTcCia le2s1 2q/u2e0 1s2e, 
invocan (art. 149.1.3 y 8 CE), no prestan cobertura a la regulación controvertida.
2.  Por providencia de 16 de julio de 2019 (rectificada por error material mediante 
providencia de 26 de julio de 2019), el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó: 
admitir a trámite el presente conflicto positivo de competencia; tramitar el conflicto, a 
tenor de lo que dispone el art. 67 LOTC, en la forma prevista para el recurso de 
inconstitucionalidad. Por ello, conforme al art. 34 LOTC, se dio traslado de la demanda y 
documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al 
objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y 
formular las alegaciones que estimaren oportunas; comunicar la incoación del conflicto a 
la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, a los efectos del art. 61.2 
LOTC; y publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el 
«Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya».
3.  Con fecha 26 de julio de 2019, el abogado del Estado se personó en el proceso 
solicitando una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones, que le fue 
concedida por ocho días mediante diligencia de ordenación de la misma fecha.
4.  Mediante sendos escritos registrados con fechas 31 de julio y 4 de septiembre 
de 2019, la presidenta del Congreso de los Diputados y el presidente del Senado 
comunicaron  los  acuerdos  de  las  mesas  de  ambas  Cámaras  de  personarse  en  el 
proceso y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88 LOTC.
5.  El  abogado  del  Estado  presentó  sus  alegaciones  el  día  23  de  septiembre 
de  2019.  Tras  exponer  los  antecedentes  de  la  reforma  de  la  Ley  de  adopción 
internacional, el acuerdo aprobado en el procedimiento regulado en el art. 33.2 LOTC, y 
la regulación relativa a la composición y funciones de la Comisión delegada de servicios 
sociales (creada en el seno del Consejo Territorial de servicios sociales y del sistema 
para la autonomía y atención a la dependencia), interesa la íntegra desestimación del 
conflicto con apoyo en las razones que seguidamente se resumen.
El título estatal prevalente es el recogido en el art. 149.1.3 CE (SSTC 141/2014, 
de 11 de septiembre; 26/2016, de 18 de febrero, y 144/2017, de 14 de diciembre). El real 
decreto impugnado desarrolla un conjunto de previsiones legales que, como reconoce la 
propia exposición de motivos de la Ley 26/2015, «afectan a la política exterior», por lo 
que se residencia en su mayor parte en el Estado la realización de las actividades con 
proyección exterior en este ámbito. El tribunal ha subrayado que la acción exterior de las 
comunidades  autónomas,  además  de  tener  que  ceñirse  al  ámbito  material  de  sus 
competencias estatutarias, debe respetar el ejercicio por el Estado de sus competencias 
sobre relaciones internacionales y dirección de la política exterior (art. 149.1.3 CE), 
incluidas las funciones de coordinación que le corresponden (por todas, SSTC 165/1994, 
FJ 6; 31/2010, FJ 125; 46/2015, FJ 4, 85/2016, FFJJ 4 a 8, y 228/2016, FJ 4). Un 
ejercicio competencial autonómico que no se ciña a estos criterios, además de un 
exceso del ámbito de actuación de la Generalitat de Cataluña, puede suponer tanto un 
menoscabo de las competencias del Estado en materia de relaciones internacionales 
reconocidas en el art. 149.1.3 CE (STC 34/2018, de 12 de abril), como una vulneración 
del  principio  de  lealtad  constitucional  en  el  ejercicio  de  competencias  propias 
(STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4, y las allí citadas).
Junto a los títulos competenciales invocados en la disposición adicional primera del 
Real Decreto 165/2019, debe destacarse que en diversos preceptos impugnados no 
existe un punto de conexión con el territorio de la comunidad autónoma que permita 
vincular de forma suficiente la competencia a ejercer, en los términos de la doctrina  s
constitucional sobre la territorialidad de las competencias autonómicas. Así lo expone el  oe.
dictamen del Consejo de Estado sobre el proyecto de real decreto. La territorialidad de la  w.
cdaoeumstóigpnneoatmecnaiócsni a uc noaamu tooc noaómumtpoiercitade anedcneia s  mcgeeannteterrariaale l sds,e oe bnar edla o ppqrcuoieóte,n cl ecijnioótsne  rdndeae ca itmorinbeaunli orsrreeess au  leltaans   decelo  mesxuutnr aipdnrajoedpreoias,    2021-4511n https://w
como parece sostener la demanda de conflicto, se materializa territorialmente. Así, el
instrumento  de  ratificación  del  Convenio  de  La  Haya  de  1993  establece  que  será
autoridad central cada una de las diecisiete comunidades autónomas, en el ámbito de su 
territorio y en relación a los residentes en el mismo.
Delimitados  así  los  términos  generales  de  esta  controversia  competencial,  del 
examen de los preceptos impugnados resulta lo siguiente:
a)  La impugnación del art. 5 RAI no se atiene al contenido concreto de los acuerdos 
bilaterales  contemplados  en  el  precepto.  Dicho  contenido  queda  establecido  en  el 
art. 39.2 del Convenio de La Haya de 1993, del que resulta: (i) que no se trata de un 
acuerdo administrativo entre autoridades centrales de dos Estados, sino de un acuerdo 
bilateral entre Estados; (ii) que su contenido material desborda la mera «facilitación» de 
las  relaciones  entre  autoridades  centrales  para  la  «tramitación  del  expediente 
administrativo de adopción» en el país de los adoptantes, pues habilita para regular 
aspectos competenciales y sustantivos de la adopción internacional, por lo que tiene 
carácter normativo y origina o es susceptible de originar nuevas obligaciones frente a 
poderes públicos extranjeros. A través de estos acuerdos bilaterales, el art. 39.2 del 
Convenio permite que dos Estados deroguen o modifiquen para sí los arts. 14, 15, 16, 
18, y 19 a 21. En estos términos, la suscripción de los acuerdos bilaterales contemplados 
en los arts. 39.2 del Convenio y 5 RAI implica el establecimiento de una relación 
internacional  que  puede  desplazar  parcialmente  al  propio  tratado,  por  lo  que  su 
celebración requiere el mismo ius ad tractatum que el propio convenio que modifica 
(STC 87/2019, de 20 de junio, FJ 7). Se ajusta estrictamente a la competencia estatal 
sobre relaciones internacionales ex art. 149.1.3 CE.
b)  Los arts. 6, 7, y 8.2, 3 y 4 RAI traen causa del art. 4 LAI, que los inscribe en la 
política exterior en esta materia. El ejercicio de las competencias recogidas en los tres 
preceptos, referidas a los países de origen de los menores, no sólo tiene alcance 
supraterritorial autonómico, sino que carece de toda conexión con intereses circunscritos 
al territorio de una comunidad autónoma. Las competencias reflejadas son previas a la 
«fase administrativa» de un procedimiento de adopción, se refieren a los países de 
origen  de  los  menores.  Aquí,  el  fenómeno  objeto  de  la  competencia  no  presenta 
conexión con el territorio autonómico. En todo caso, la decisión de iniciar o no iniciar 
expedientes de adopción con un determinado país, o suspenderlos o paralizarlos cuando 
concurran los supuestos previstos en los arts. 7 y 8, incide o puede incidir de forma 
directa en la política exterior reservada al Estado, por lo que encaja en el art. 149.1.3 CE.
c)  En cuanto a los arts. 10 y 11 RAI, la competencia estatal para aprobar los 
criterios para el establecimiento del número máximo de expedientes que se tramitarán 
anualmente figura en el art. 4.5 LAI, y los criterios se han aprobado por el art. 9 RAI, que 
no ha sido objeto de impugnación. La determinación del número máximo de nuevos 
expedientes que podrán tramitarse es una decisión de alcance general a adoptar sobre 
cada país de origen, que desborda claramente la territorialidad como límite de las 
competencias autonómicas. La colaboración con las comunidades autónomas se colma 
con la consulta a la comisión delegada.
Dentro del art. 10, los apartados 1, 2, 4 y 5 establecen el procedimiento para la 
obtención de información relevante no sólo para la fijación del límite de expedientes por 
país de origen, sino para la propia distribución del cupo que compete a la comisión 
delegada (art. 11). Como no se cuestiona la necesidad de coordinación y cooperación 
entre administraciones competentes, estos apartados no estarían comprendidos en los 
fundamentos de la impugnación ofrecidos en la demanda.
El art. 11 se limita a atribuir a la comisión delegada la determinación del cupo, a partir 
del criterio reglado que establece el propio precepto. No cabe el fraccionamiento de la  e.
competencia  para  la  distribución  del  cupo,  y  además  se  colma  el  principio  de  w.b
cooperación desde el momento en el que dicha distribución se atribuye al órgano de la  11w
ecos ndfee rceanrcáiact esre octbojeriativl.o A. mayor abundamiento, el criterio de distribución, no impugnado,
d)  Respecto  de  los  arts.  12  a  36,  que  regulan  el  régimen  de  acreditación, 
seguimiento y control:
(i)  La centralización de la acreditación y su correlativa eficacia en todo el territorio 
nacional responde a la imposibilidad de fraccionar la actividad pública de ordenación del 
sector y a la reducción del número de organismos acreditados, a la vista de los cambios 
acaecidos en la adopción internacional, como expone la memoria de análisis de impacto 
normativo del Real Decreto 165/2019, que se transcribe parcialmente. La participación 
de las comunidades autónomas se articula a través de la comisión delegada. Por todo 
ello, se justifica adecuadamente la utilización de la supraterritorialidad como criterio de 
atribución de competencias al Estado (STC 27/2014, de 13 de febrero, FJ 4).
Por los mismos motivos, debería descartarse la impugnación por conexión de los 
arts. 38.2 y 4 y 39.3 b), 4 c) y 4 e), que regulan el registro de organismos acreditados, 
como reflejo registral de la atribución al Estado de funciones ejecutivas.
(ii)  El sistema dual de seguimiento y control recogido en el art. 33 RAI se ajusta 
estrictamente  al  alcance  territorial  de  las  competencias  autonómicas,  y  responde 
asimismo a las propias funciones de la comunidad autónoma como autoridad central, de 
acuerdo con el art. 20 del Convenio de La Haya de 1993. El seguimiento de cada 
expediente  no  puede  confundirse  con  el  seguimiento  general  de  la  actividad  que 
desarrollen  los  organismos  acreditados  en  el  país  de  origen,  que  desbordaría  la 
competencia autonómica y su propia función como autoridad central.
(iii) El requisito de la homologación estatal del contrato trae causa del art. 8.2 LAI, y 
se desarrolla en el art. 32 RAI, que no incorpora prescripción de detalle alguna, sino 
menciones generales como el objeto del contrato, derechos y obligaciones de las partes, 
pago  y  causas  de  extinción  y  procedimiento  de  liquidación,  sin  predeterminar  su 
contenido obligacional concreto. Por ello, se deja margen de desarrollo a las entidades 
públicas  para  concretar  su  contenido.  La  atribución  de  la  competencia  para  la 
homologación a la comisión delegada enerva cualquier vulneración de competencias 
ejecutivas autonómicas.
6.  Por ATC 17/2020, de 11 de febrero, se desestimó la recusación del magistrado 
don Andrés Ollero Tassara formulada por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, 
entre otros procesos, en el conflicto positivo de competencia núm. 4088-2019.
7.  Habiendo cesado como magistrado constitucional don Fernando Valdés Dal-Ré, 
el presidente de este tribunal, mediante acuerdo de 20 de octubre de 2020, designó a 
don Andrés Ollero Tassara ponente del presente conflicto.
8.  Por providencia de 16 de febrero de 2021, se señaló para deliberación y votación 
de la presente sentencia el día 18 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del proceso y posiciones de las partes.
La Generalitat de Cataluña impugna en este conflicto de competencia los arts. 5; 6; 
7; 8.2, 3 y 4; 10; 11; 12 a 36; 38.2 y 4; 39.3 b), 4 c) y 4 e), del Reglamento de Adopción 
Internacional aprobado por el Real Decreto 165/2019, de 22 de marzo (RAI). Impugna 
asimismo, por conexión, la disposición transitoria única y la disposición final primera de 
este real decreto. e
En síntesis, el conflicto se plantea por entender que el Reglamento de adopción  bo
internacional, en cuanto se limita a regular la fase administrativa o prejudicial de la  11ww
amdaoteprciiaó nd ein tperrontaeccicoinóanl ,d ien vmadeen olare cso m[aprte. t1e6n6c.ia3  eax) cEluAsCiv]a,  adle  slau sGtreaneer rlaalsit acto dmep Ceatetanlcuiañsa  edne 
addeosaprcrioólnlo i nnteorrnmaactiiovnoa ly. las funciones ejecutivas que le corresponden en materia de
El abogado del Estado solicita la íntegra desestimación del conflicto, invocando como 
título estatal prevalente el recogido en el art. 149.1.3 CE, que atribuye al Estado la 
competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales. Añade que, en diversos 
preceptos impugnados, no existe un punto de conexión con el territorio de la comunidad 
autónoma que permita vincular de forma suficiente la competencia a ejercer, en los 
términos  de  la  doctrina  constitucional  sobre  la  territorialidad  de  las  competencias 
autonómicas.
2.  Tramitación del conflicto de acuerdo con lo dispuesto por el art. 67 LOTC.
La  demanda  expone  que  la  norma  impugnada  tiene  por  objeto  desarrollar  las 
previsiones que la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación de sistema de protección 
a la infancia y a la adolescencia, introdujo en la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de 
adopción  internacional  (LAI).  Esta  reforma  legal  modificó  las  funciones  de  la 
administración  general  del  Estado  y  las  comunidades  autónomas  en  esta  materia. 
Sometida la Ley 26/2015 al procedimiento regulado en el art. 33.2 LOTC, este finalizó 
mediante acuerdo de la subcomisión de seguimiento normativo, prevención y solución de 
conflictos de la comisión bilateral Generalitat-Estado de 17 de marzo de 2016 («BOE» 
de 27 de mayo de 2016). La Generalitat sostiene que el reglamento ahora impugnado se 
aprueba «pese al contenido» de dicho acuerdo, «sobre la base legal introducida por la 
Ley 26/2015».
A los fines de la presente resolución, no es preciso reseñar el contenido de dicho 
acuerdo, pues el mismo no es susceptible de alterar la doctrina constitucional ni impedir 
el  pronunciamiento  de  este  tribunal  acerca  de  la  vulneración  de  las  competencias 
autonómicas que se denuncia en el proceso (SSTC 106/2009, de 4 de mayo, FJ 3; 
120/2016, de 23 de junio, FJ 5, y 79/2017, de 22 de junio, FJ 10). Ante la necesidad de 
examinar la conexión entre determinados preceptos de la Ley de adopción internacional, 
que  no  ha  sido  modificada  después  de  su  reforma  en  2015,  y  algunas  de  las 
disposiciones  del  Reglamento  de  adopción  internacional  traídas  a  este  conflicto,  el 
tribunal, en la providencia de admisión, acordó de oficio tramitar el presente conflicto en 
la forma prevista para el recurso de inconstitucionalidad (art. 67 LOTC). Tal supuesto se 
produce cuando la «determinación de la competencia controvertida en la disposición o 
acto objeto del conflicto venga a ser inseparable de la apreciación de la inadecuación o 
adecuación  competencial  de  la  ley  (STC  45/1991,  de  28  de  febrero,  FJ  1)» 
(STC 33/2012, de 15 de marzo, FJ 2).
De acuerdo con la doctrina constitucional, «una interpretación sistemática y finalista 
permite sostener que el art. 67 LOTC arbitra un mecanismo que facilita el control de 
normas y la depuración del ordenamiento jurídico, permitiendo al Tribunal Constitucional, 
en  orden  a  la  resolución  de  un  determinado  conflicto,  examinar  la  legitimidad 
constitucional de normas con rango de ley delimitadoras de competencias. Este tribunal 
puede enjuiciar siempre la constitucionalidad de una ley en el curso de un conflicto; lo 
que el art. 67 impide es que este se resuelva con un fallo que suponga la no aplicación 
de una ley sin haberse tramitado el conflicto como un recurso de inconstitucionalidad» 
(STC 5/1987, de 27 de enero, FJ 1).
Este examen se hará caso por caso, al hilo del análisis específico de los preceptos 
reglamentarios impugnados en el presente conflicto, siempre que presenten la necesaria 
conexión con las atribuciones competenciales reguladas en la propia Ley de adopción 
internacional.
3.  Régimen jurídico de la adopción internacional. oe.
El Convenio relativo a la protección del niño y a la cooperación en materia de  11w
Cadoonpvceinóino  idnete Lrnaa cHioanyaa l,d eh e1c9h9o3 )e, nr aLtiafi cHadaoy ap oerl  E2s9p adñea  meal y3o0  ddee  j1u9n9io3  d(ee n1 9lo9 5s u(«cBesOivEo», 
addeo p1c idoen esa ginotsetron adceio n1a9le9s5 )t,e ntigeanne  lupgoarr  eonb jecoton:s i(di)e rEacsitóanb laelc ienrt egréasr asnutpíaesr iopr adreal  nqiuñeo  yl aasl   BOE-A-cable e
respeto a los derechos fundamentales que le reconoce el Derecho internacional. Cabe 
destacar, por su especial relevancia, la Convención sobre los derechos del niño ratificada 
por España mediante instrumento de 30 de noviembre de 1990. (ii) Instaurar un sistema 
de cooperación entre los Estados contratantes que asegure el respeto a dichas garantías 
y, en consecuencia, prevenga la sustracción, la venta o el tráfico de niños. (iii) Asegurar 
el reconocimiento en los Estados contratantes de las adopciones realizadas de acuerdo 
con el convenio.
En lo que tiene relación con el objeto de este conflicto, dispone en su art. 6 que todo 
Estado contratante designará una autoridad central encargada de dar cumplimiento a las 
obligaciones que el convenio le impone. Añade que los Estados federales, aquellos en 
los  que  estén  en  vigor  diversos  sistemas  jurídicos,  o  los  Estados  con  unidades 
territoriales autónomas, pueden designar más de una autoridad central, especificando la 
extensión territorial o personal de sus funciones y designando una sola autoridad para la 
transmisión de comunicaciones. El art. 36 especifica las reglas relativas a los Estados 
que tengan, en materia de adopción, dos o más sistemas jurídicos aplicables en distintas 
unidades territoriales: «a) cualquier referencia a la residencia habitual en dicho Estado se 
interpretará como una referencia a la residencia habitual en una unidad territorial de 
dicho Estado; b) cualquier referencia a la ley de dicho Estado se interpretará como una 
referencia a la ley vigente en la correspondiente unidad territorial; c) cualquier referencia 
a  las  autoridades  competentes  o  a  las  autoridades  públicas  de  dicho  Estado  se 
interpretará  como  una  referencia  a  las  autoridades  autorizadas  para  actuar  en  la 
correspondiente unidad territorial; d) cualquier referencia a los organismos acreditados 
de dicho Estado se interpretará como una referencia a los organismos acreditados en la 
correspondiente unidad territorial».
El instrumento de ratificación del Convenio de La Haya de 1993 designó como 
autoridades centrales a las diecisiete comunidades autónomas, «en el ámbito de su 
territorio y en relación a los residentes en el mismo», y como autoridad central a los 
efectos de transmisión de las comunicaciones a un órgano de la administración general 
del Estado (en aquel momento, la Dirección General del Menor y Familia del Ministerio 
de Asuntos Sociales).
La Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de adopción internacional (LAI) establece «el 
marco jurídico y los instrumentos básicos para garantizar que todas las adopciones 
internacionales tengan lugar en consideración al interés superior del menor» (art. 2). En 
lo que afecta a este conflicto de competencias, el título I del texto legal original recogía, 
entre las funciones a desarrollar por «las entidades públicas competentes en materia de 
protección  de  menores»,  la  decisión  de  no  tramitar  solicitudes  de  adopción  en  un 
determinado país (art. 4.4), la recepción de solicitudes y su tramitación [art. 5 c)], la 
acreditación,  control,  inspección  y  elaboración  de  directrices  de  actuación  de  las 
entidades  colaboradoras  de  adopción  internacional  que  realicen  funciones  de 
intermediación en su ámbito territorial [arts. 4.5 y 5 j)], la homologación del modelo 
básico de contrato a suscribir entre la entidad colaboradora y el solicitante de adopción 
(art.  8.1),  o  el  registro  de  reclamaciones  relativas  a  la  actuación  de  las  entidades 
colaboradoras (art. 8.2). Se regulan en el título II las normas de Derecho internacional 
privado relativas a la adopción internacional (competencia para su constitución, ley 
aplicable a la adopción, efectos en España de la adopción constituida por autoridades 
extranjeras) y en el título III otras medidas de protección de menores (competencia y 
efectos de las decisiones extranjeras).
Según expone el preámbulo de la Ley 26/2015, la reforma introducida en la Ley de  s
adopción  internacional,  en  lo  que  afecta  a  la  presente  controversia  competencial,  oe.
consiste  en  lo  siguiente:  «Se  deslindan  las  competencias  de  las  diversas  w.
administraciones públicas. Así, se determinan como competencias de la administración  11w
glimenitearra lla d teral mEsittaacdióon,  pdoer  aadfeocptcairo nae lsa  cpoonlí tdiceat eerxmteinraiodr,o sla  pdaeísceissió, na sdí ec oinmicoia lra,  saucsrpeednitadceiró no 
edne  ltoesrm oirngoalongisíma odse lp Caroan vaecntuioa rd ceo mLao  Hinatyearm deed i1a9ri9o3s , erne felarsid oa dao placsio naenste isn tdeernnaocmioinnaadleass,   BOE-A-cable e
entidades  colaboradoras  de  adopción  internacional,  sin  perjuicio  de  la  necesaria 
intervención de las entidades públicas de las comunidades autónomas. Por otra parte, se 
mantiene la competencia autonómica para el control, inspección y seguimiento de los 
organismos acreditados en cuanto a sus actuaciones en su territorio, pero se prevé que 
la administración general del Estado sea la competente para el control y seguimiento 
respecto a la intermediación que el organismo acreditado lleva a cabo en el extranjero». 
Como se detallará posteriormente, el principal reflejo de este deslinde competencial se 
encuentra en las atribuciones a la administración general del Estado recogidas en la 
reforma de los arts. 4 («Política exterior»), 5 («Intervención de las entidades públicas»), 7 
(«Acreditación, seguimiento y control de los organismos acreditados»), y 8 («Relación de 
las personas que se ofrecen para la adopción y los organismos acreditados»).
El Real Decreto 165/2019 objeto de este conflicto no constituye un desarrollo integral 
de la Ley de adopción internacional; se limita a desarrollar «aquellos aspectos que de 
acuerdo con lo previsto en la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, requerían un desarrollo 
reglamentario para el correcto ejercicio de las nuevas competencias conferidas a la 
administración general del Estado, al tiempo que se han incluido otras cuestiones que se 
han considerado pertinentes para una mayor seguridad jurídica, como es el caso de la 
decisión única para el inicio o suspensión de la tramitación de expedientes de adopción 
internacional con los países de origen», según expone su preámbulo.
Esta evolución legislativa, aun suponiendo una importante reformulación legal en el 
reparto de las funciones estatales y autonómicas en materia de adopción internacional, 
se expone meramente a título descriptivo de los antecedentes de una controversia 
competencial suscitada en un ámbito que ha resultado pacífico hasta la actualidad. Pero, 
evidentemente, ni el reparto original de funciones recogido por la Ley de adopción 
internacional en 2007 ni el que es consecuencia de su reforma legal en 2015 o de su 
desarrollo reglamentario en 2019 resultan determinantes para la resolución de este 
conflicto. El Tribunal lo abordará atendiendo únicamente a lo dispuesto en el bloque de la 
constitucionalidad, con la finalidad de salvaguardar el principio de la irrenunciabilidad e 
indisponibilidad  de  las  competencias  y  de  custodiar  la  vigencia  de  las  normas 
constitucionales  y  estatutarias  atributivas  de  competencias  al  Estado  y  a  las 
comunidades autónomas, que no son susceptibles de alteración por una ley ordinaria.
4.  Encuadramiento de la controversia en el sistema de distribución de competencias.
La disposición final quinta de la Ley de adopción internacional, dedicada a los títulos 
competenciales, no modificada por la Ley 26/2015, establece que los arts. 5, 6, 7, 8, 10, 
11 y la disposición final primera se dictan al amparo de la competencia exclusiva del 
Estado en materia de legislación civil (art. 149.1.8 CE), «sin perjuicio de la conservación, 
modificación y desarrollo por las comunidades autónomas de los derechos civiles, forales 
o especiales, allí donde existan y de las normas aprobadas por estas en ejercicio de sus 
competencias en esta materia». El art. 12 («Derecho a conocer los orígenes biológicos») 
se dicta al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.1 CE y el restante articulado, al 
amparo  de  las  competencias  exclusivas  del  Estado  en  materia  de  relaciones 
internacionales,  administración  de  justicia  y  legislación  civil  reconocidas  por  el 
art. 149.1.3, 5 y 8 CE.
A su vez, la disposición final primera del Real Decreto 165/2019 objeto de este 
conflicto invoca los títulos competenciales recogidos en los arts. 149.1.3 y 149.1.8 CE, 
«que establecen respectivamente la competencia exclusiva del Estado en materia de 
relaciones  internacionales  y  en  materia  de  legislación  civil,  sin  perjuicio  de  la  e
conservación, modificación y desarrollo por las comunidades autónomas de los derechos  bo
civiles, forales o especiales, allí donde existan». w
permEilt er éagfiimrmeanr  juqruídei,c oa  slian téhtiocraam  ednet e esetxapbuleecsetor   seun   eenl cfuuanddraammeienntoto  juerníd iceol   sainstteermioar 
pcorenssetintutac iodnivael rys aess tfaatcuettaarsio  redceo dnidsutrcibibulecisó na  ddeis tcinotmosp ettíetunlcoisa sc,o lma paedteonpcciiaólne si n(tae rngaracniodneasl 
rasgos, los relativos a la legislación civil y procesal, las relaciones internacionales,
asistencia  social  a  los  adoptantes  y  protección  de  menores).  El  examen  de  esta 
controversia  competencial,  relativa  a  la  impugnación  extensa  pero  parcial  del 
Reglamento  de  adopción  internacional,  que  a  su  vez  solo  desarrolla  determinados 
aspectos de la Ley de adopción internacional –fundamentalmente los que forman parte 
de  la  fase  administrativa  o  prejudicial  de  la  adopción–  sitúa  su  encuadramiento 
competencial  en  un  marco  más  limitado  que  el  recogido  en  las  normas  citadas, 
calificación  que  de  todos  modos,  como  ha  recordado  la  STC  210/2016,  de  15  de 
diciembre, FJ 5, no puede vincular a este tribunal. En términos generales, los títulos 
competenciales a tener en cuenta coinciden con el encuadramiento propuesto por las 
partes de forma prevalente, que sitúan el debate en el quicio de las competencias 
atribuidas  a  la  Generalitat  de  Cataluña  por  el  art.  166.3  EAC  y  al  Estado  por  el 
art. 149.1.3 CE, como se concreta a continuación.
El Gobierno de Cataluña invoca su competencia exclusiva en materia de servicios 
sociales, donde se inscribe la protección de menores [art. 166.3 a) EAC], que constituye, 
sin  lugar  a  dudas,  el  ámbito  en  el  que  de  forma  prevalente  debe  encuadrarse  la 
regulación relativa a la intervención administrativa en materia de adopción internacional. 
Esta realiza una política de asistencia social a los adoptantes y, sobre todo, a «los 
menores que no pueden encontrar una familia en sus países de origen», según expone 
el preámbulo de la Ley de adopción internacional (apartado II), que añade que la ley 
debe  ser  siempre  interpretada  «con  arreglo  al  principio  del  interés  superior  de  los 
menores, que prevalecerá sobre cualquier otro interés legítimo que pueda concurrir en 
los procesos de adopción internacional».
Como recordó la STC 31/2010, de 28 de junio, al analizar la impugnación del 
art.  166.3  EAC,  «las  competencias  autonómicas  sobre  materias  no  incluidas  en  el 
art. 149.1 CE, aunque se enuncien como ‘competencias exclusivas’, no cierran el paso a 
las competencias estatales previstas en aquel precepto constitucional» (FJ 104). En el 
caso que nos ocupa, la propia dimensión internacional de estos procesos adoptivos en 
todas sus fases enlaza directamente con la competencia del Estado en materia de 
relaciones  internacionales  (art.  149.1.3  CE).  A  partir  de  la  temprana  doctrina 
constitucional que afirmó que «no puede en forma alguna excluirse que, para llevar a 
cabo correctamente las funciones que tenga atribuidas, una comunidad autónoma haya 
de realizar determinadas actividades, no ya solo fuera de su territorio, sino incluso fuera 
de los límites territoriales de España» (STC 165/1994, de 26 de mayo, FJ 3), el tribunal 
ha abordado en diversas ocasiones la relación existente entre las actividades de las 
comunidades  autónomas  con  proyección  exterior  y  el  alcance  de  la  competencia 
exclusiva  del  Estado  en  materia  de  relaciones  internacionales.  Ilustra  esta  idea  la 
síntesis recogida en la STC 46/2015, de 5 de marzo, FJ 4:
«a)  Las comunidades autónomas, como parte del ejercicio de sus competencias, 
pueden llevar a cabo actividades con proyección exterior, si bien con el límite de las 
reservas que la Constitución efectúa a favor del Estado y, en particular, de la reserva 
prevista en el art. 149.1.3 CE, que le confiere competencia exclusiva en materia de 
relaciones internacionales.
b)  En  la  delimitación  del  alcance  de  la  competencia  exclusiva  estatal  del 
art. 149.1.3 CE es preciso tener en cuenta que no cabe identificar la materia relaciones 
internacionales con todo tipo de actividad con alcance o proyección exterior, ya que si así 
fuera se produciría una reordenación del propio orden constitucional de distribución de 
competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, aunque en todo caso han 
de quedar fuera de la actividad con proyección exterior de las comunidades autónomas  e.
las actuaciones comprendidas en el referido título competencial. w.b
c)  Sin pretender una descripción exhaustiva de la reserva a favor del Estado del  11w
qaurte.  1c4o9n.f1o.r3m CanE ,s ue sctoen ttreibnuidnoa ll ohsa  reidlaetnivtiofisc aad loa  ccoemleob raalcgiuónno dse d tera ltoasd oesle (miuesn ctoons treasheenncdiai)l,e as 
loab lirgeapcrieosneenst aicnitóenrn aecxitoenraioler sd ye l aE lsat ardeos po(inussa bleilgidaatdio ninist)e,r naascíi ocnoaml doe la E  slata dcore; aecnió no trdaes 
palabras, las relaciones internacionales objeto de la reserva contenida en el art. 149.1.3
CE son relaciones entre sujetos internacionales y regidas por el Derecho internacional, lo 
que supone, necesariamente, que las actividades con proyección exterior que pueden 
llevar a cabo las comunidades autónomas deben entenderse limitadas a aquellas que no 
impliquen  el  ejercicio  de  un  ius  contrahendi,  no  originen  obligaciones  inmediatas  y 
actuales frente a los poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del 
Estado  y  no  generen  responsabilidad  de  este  frente  a  Estados  extranjeros  u 
organizaciones inter o supranacionales.
d)  Dentro de la competencia estatal, se sitúa la posibilidad de establecer medidas 
que regulen y coordinen las actividades con proyección externa de las comunidades 
autónomas, para evitar o remediar eventuales perjuicios sobre la dirección y puesta en 
ejecución de la política exterior que corresponde en exclusiva al Estado».
Para  perfilar  los  contornos  de  la  competencia  estatal  de  coordinación  que 
corresponde al Estado a fin de garantizar los objetivos de política exterior, es preciso 
recordar los criterios recogidos en la STC 85/2016, de 28 de abril, FJ 4, que enjuició la 
Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado:
«[P]resupone, lógicamente, la existencia de competencias autonómicas que deben 
ser coordinadas, competencia que el Estado debe respetar, evitando que la coordinación 
llegue ‘a tal grado de desarrollo’ que deje vacías de contenido las correspondientes 
competencias de las comunidades autónomas.
El establecimiento de "directrices, fines y objetivos" que, en cuanto tales, deben ser 
seguidos  por  los  sujetos  coordinados,  resulta  pues  propio  de  la  competencia  de 
ordenación y coordinación que, como director de la política exterior del Estado, incumbe 
al Gobierno en esta materia. Como también dijimos en la STC 45/1991, "la competencia 
estatal de coordinación […] busca la integración de una diversidad de competencias y 
administraciones afectadas en un sistema o conjunto unitario y operativo, desprovisto de 
contradicciones  y  disfunciones;  siendo  preciso  para  ello  fijar  medidas  suficientes  y 
mecanismos de relación que permitan la información recíproca y una acción conjunta, 
así como, según la naturaleza de la actividad, pensar tanto en técnicas autorizativas, o 
de coordinación a posteriori, como preventivas u homogeneizadoras".
Si la fijación de directrices y objetivos es consustancial a cualesquiera tareas de 
dirección y coordinación, máxime en un Estado compuesto como es el nuestro, ello es 
aplicable, incluso con mayor intensidad, en el ámbito de la acción exterior del Estado, en 
el que se ha de combinar la competencia exclusiva que el mismo ostenta en materia de 
relaciones internacionales ex art. 149.1.3 CE (que, entre otras cosas, se reitera, conlleva 
que  solo  el  Estado  pueda  relacionarse  en  el  exterior  como  sujeto  de  Derecho 
internacional) con la existencia, que hemos reconocido, de una multiplicidad de sujetos 
habilitados  para  realizar,  en  el  ejercicio  de  sus  competencias,  actuaciones  con 
proyección internacional.
[…]
Así, ya en sentencias como la STC 80/2012, de 18 de abril, reconocimos que la 
dimensión internacional de algunas actividades […] tiene incidencia en la acción exterior 
del Estado, de forma que, aunque se trate de actividades sobre materia de competencia 
autonómica: "Los intereses que se ven afectados como consecuencia de la necesidad de 
atender a la imagen internacional del Estado español […] y sus consiguientes efectos 
simbólicos, requieren de una actuación no fragmentada, de una actuación común y 
coordinadora que sólo puede competer al Estado".
Por tanto, el principio de unidad de acción en el exterior y la fijación de directrices,  e
fines y objetivos en este ámbito, responden a la naturaleza misma de la política exterior y  bo
de las relaciones internacionales que requieren una actuación no fragmentada, común y  w
cpoaoísr dain naivdeolr ain, tedrirnigaicdioan paol.r el Estado en cuanto titular de la representatividad de nuestro
incuEmnb etond oa l cEassota, dcoa bae  pparretciri sdaer  qsuue  claosm pfaecteunltacidae se xdcelu csoivoar deinna cmióant eyri ao rddee nraeclaiócnio qnuees 
internacionales y de dirección de la política exterior, habrán de ejercerse, como es lógico,
consecuentemente con su naturaleza de tales, a partir de principios rectores como los 
recogidos en el art. 3 de la Ley, no cuestionados por la comunidad autónoma recurrente 
(lealtad,  cooperación,  eficiencia),  sin  traspasar  la  línea  de  las  competencias 
autonómicas.
Así, el establecimiento por el Estado de directrices, fines y objetivos de la política 
exterior  resulta  compatible  con  las  competencias  asumidas  por  las  comunidades 
autónomas en sus respectivos territorios, incluso partiendo de la base de su eventual 
proyección exterior».
Esta concepción no es privativa de la actividad exterior, sino que forma parte de una 
amplísima doctrina constitucional dedicada a definir tanto los contenidos como los límites 
de una competencia estatal consistente en la coordinación. Ha quedado resumida en la 
STC 71/2018, de 21 de junio, FJ 3, con cita de la STC 178/2015, de 7 de septiembre, 
FJ 9, a tenor de la cual:
«[L]a necesidad de coordinación estatal no se solventa reservando al Estado la 
competencia  ejecutiva  (supuesto  que  se  produce,  por  el  contrario,  cuando  la 
coordinación no permite solucionar la cuestión), sino a través de la competencia de 
coordinación general que ostenta, como complemento inherente a su competencia en la 
materia, para garantizar que no haya disfunciones, y que presupone la existencia de 
competencias de las comunidades autónomas que deben ser coordinadas, y que el 
Estado debe respetar al desarrollar su función de coordinación […] la competencia de 
coordinación  no  otorga  a  su  titular  competencias  que  no  ostente,  especialmente 
facultades  de  gestión  complementarias,  de  suerte  que,  implicando  lógicamente  su 
ejercicio la existencia de competencias autonómicas que deben ser coordinadas, en 
ningún  caso  puede  aquel  suponer  la  invasión  y  el  vaciamiento  de  las  mismas 
(STC 194/2004, FJ 8). En definitiva, la competencia en materia de coordinación no 
autoriza al Estado "para atraer hacia su órbita de actividad cualquier competencia de las 
comunidades autónomas por el mero hecho de que su ejercicio pueda incidir en el 
desarrollo de las competencias estatales sobre determinadas materias. La coordinación 
no  supone  ‘una  sustracción  o  menoscabo  de  las  competencias  de  las  entidades 
sometidas  a  la  misma:  antes  bien,  presupone,  lógicamente,  la  titularidad  de  las 
competencias en favor de la entidad coordinada’ (STC 27/1987, de 27 de febrero); por lo 
que no puede servir de instrumento para asumir competencias autonómicas, ni siquiera 
respecto de una parte del objeto material sobre el que recaen" [STC 227/1988, de 29 de 
noviembre, FJ 20 e)]».
La  aplicación  de  la  doctrina  constitucional  citada  permite  ya  fijar,  en  términos 
sintéticos, el canon general de enjuiciamiento de la presente controversia, que gravita en 
la intersección de dos enunciados: (i) en la denominada fase administrativa o prejudicial 
de las adopciones internacionales, la competencia autonómica en materia de servicios 
sociales  y  protección  de  menores  presenta  una  legítima  proyección  exterior, 
prácticamente indisociable en este caso del propio fenómeno sobre el que recae la 
competencia;  y  (ii)  esta  actividad  exterior  de  las  comunidades  autónomas  queda 
enmarcada  por  las  medidas  estatales  orientadas  a  evitar  o  remediar  eventuales 
perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política exterior, mediante una 
actuación no fragmentada, común y coordinadora, dirigida por el Estado en cuanto titular 
de la representatividad de nuestro país a nivel internacional: una actuación estatal de 
dirección  y  coordinación  cuyo  mayor  grado  de  intensidad  se  justifica  en  la  propia 
existencia de una multiplicidad de sujetos habilitados para realizar actuaciones con  e
proyección internacional. bo
La decisión de este conflicto pasa pues por delimitar, en cada caso, si la normativa  w
eessttaattaall  dimep duirgencacdióan p yo rc oeol rGdionbaiceirónno  ddee  laC aptoallíutiñcaa  erexsteproionrd oe,  cpaobra elml ceonntetr aar iola,  dceosmbpoerdtean lcoias 
alímutiotensó mtriaczaa edno sm paoter rilaa  ddeo csterirnvaic icoosn ssotictuiacleiosn ya lp, riontveacdciieónnd doe e ml eánmobreitos. de la competencia
Lo hasta aquí expuesto permite descartar con carácter general la pertinencia de 
cuanto alega el abogado del Estado sobre la supraterritorialidad como fundamento de la 
norma impugnada y, en particular, de la atribución a órganos estatales de funciones 
ejecutivas  en  la  materia  regulada.  Es  doctrina  constitucional  consolidada  que  la 
supraterritorialidad no representa por sí sola un criterio atributivo de competencia y que 
la posibilidad de que el Estado asuma la gestión es excepcional y debe ser objeto de 
interpretación restrictiva. En términos de la STC 80/2012, de 18 de abril, «el principio de 
supraterritorialidad no puede utilizarse como principio delimitador de competencias fuera 
de  los  casos  expresamente  previstos  por  el  bloque  de  la  constitucionalidad 
[SSTC 173/2005, de 23 de junio, FJ 9 b) y 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 5]; es decir, 
en  aquellos  supuestos  en  que,  además  del  alcance  territorial  superior  al  de  una 
comunidad  autónoma,  la  actividad  pública  que  se  ejerza  sobre  el  objeto  de  la 
competencia  no  sea  susceptible  de  fraccionamiento  y  requiera  un  grado  de 
homogeneidad que sólo pueda garantizarse mediante su atribución a un solo titular que 
forzosamente tiene que ser el Estado (entre otras, SSTC 243/1994, de 21 de julio, FJ 6; 
175/1999, de 30 de septiembre, FJ 6, o 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 11)» [FJ 7 b), 
citada en la STC 33/2018, de 12 de abril, FJ 3]. Una vez que ha quedado constatado que 
la actividad administrativa relativa a la adopción internacional representa, por su propia 
naturaleza,  el  ejercicio  de  una  competencia  con  proyección  exterior  –o,  en  otros 
términos,  una  dimensión  supraterritorial  admitida  expresamente  por  la  doctrina 
constitucional que ha quedado transcrita– tal dimensión no puede operar en este caso 
como un criterio delimitador de las competencias distinto del que deriva de la función de 
dirección y coordinación que corresponde al Estado en todo aquello que afecte a la 
política exterior.
Antes de iniciar el análisis específico de cada impugnación, se hace precisa una 
aclaración  terminológica:  aunque  la  normativa  estatal  citada,  de  acuerdo  con  la 
disposición adicional primera de la Ley 26/2015, utiliza la expresión «entidades públicas» 
para identificar genéricamente a los órganos con competencias territoriales en materia 
de servicios sociales y protección de menores, en lo sucesivo la presente resolución, 
atendiendo  a  su  propio  objeto  y  en  aras  de  la  claridad,  hará  referencia  a  las 
comunidades  autónomas,  pues  aquellas  entidades  públicas,  en  virtud  de  las 
competencias asumidas estatutariamente, no son otras que los órganos autonómicos 
que tengan atribuidas las correspondientes funciones, según lo que establezcan sus 
propias normas de autoorganización.
5.  Acuerdos bilaterales de carácter administrativo en materia de adopción internacional.
El art. 5 RAI atribuye al Estado la competencia para firmar los acuerdos bilaterales de 
carácter  administrativo  en  materia  de  adopción  internacional,  con  la  finalidad  de 
favorecer las relaciones recíprocas, tanto con los países de origen cuya normativa lo 
exija,  como  con  aquellos  con  los  que  se  estime  conveniente  disponer  de  este 
instrumento, de conformidad con el art. 39.2 del Convenio de La Haya de 1993. La tacha 
competencial se argumenta respecto del párrafo primero, que contiene esta atribución.
Se trata de un supuesto diferente al recogido en el párrafo segundo del art. 3 LAI, 
que atribuye al Estado la competencia para la suscripción de los acuerdos o convenios 
bilaterales relativos a la adopción y protección internacional de menores «con Estados 
no contratantes u obligados» por los instrumentos internacionales citados en el párrafo 
primero, entre ellos el Convenio de La Haya de 1993.
La referencia del art. 5 RAI a los acuerdos bilaterales «de carácter administrativo»  e
remite al «acuerdo de carácter internacional no constitutivo de tratado que se celebra por  bo
órganos, organismos o entes de un sujeto de Derecho internacional competentes por  w
crauzyóon c doen tlean midaot ehraiab,i tcuuayl ae sc edlee bnraatcuióranl eezsat át épcrneivcias tacu eanlq euli etrraat aqduoe  qsueea  esjue cduetnao om cinoancciróenta y, 
dq)u ed es ela  rLigeey  p2o5r/ 2e0l 1D4e, rdeec h2o7  idnete nrnoavcieiomnbarle»,,  dseeg túrant alad odse yfi noictrioósn  apcroupeordrcoiso ninatdearn paociro enla alerst.. 2
El régimen jurídico de la celebración de los acuerdos internacionales de carácter 
administrativo está regulado por el título III y el capítulo II del título V de la citada 
Ley 25/2014. Contempla su celebración por las comunidades autónomas en «materias 
propias  de  su  competencia  y  con  sujeción  a  lo  que  disponga  el  propio  tratado 
internacional» (art. 52.1), y requiere la emisión de un informe previo de la asesoría 
jurídica Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación acerca de su 
naturaleza,  procedimiento  y  más  adecuada  instrumentación  según  el  Derecho 
internacional.  En  particular,  el  informe  estatal  dictaminará  «sobre  si  dicho  proyecto 
debería  formalizarse  como  tratado  internacional  o  como  acuerdo  internacional 
administrativo» (arts. 39.1 y 52.3 de la Ley 25/2014).
A este régimen se refiere la STC 228/2016, de 22 de diciembre, cuando señala en 
relación con los «acuerdos de colaboración» previstos en la legislación catalana: «Nada 
hay en estos preceptos que permita considerar que esos "acuerdos de colaboración" 
constituyan  tratados  internacionales  ni  que  se  obstaculice  o  dificulte  la  función  de 
coordinación  estatal.  Esta  se  concreta  en  la  obligación  por  parte  de  la  comunidad 
autónoma de remitir los proyectos de acuerdos internacionales "administrativos" y "no 
normativos" que pretenda celebrar, en materias propias de su competencia, al Ministerio 
de Asuntos Exteriores y Cooperación antes de su firma, para que sean informados por la 
asesoría jurídica internacional acerca de su naturaleza, procedimiento y más adecuada 
instrumentación  según  el  Derecho  internacional,  conforme  establecen  los  arts.  52.3 
y 53.3 de la Ley 25/2014, de tratados y otros acuerdos internacionales, a fin de que la 
celebración de tales acuerdos no provoque distorsiones en la política exterior diseñada 
por el Estado en ejercicio de su competencia exclusiva del art. 149.1.3 CE» (FJ 5).
Alega el abogado del Estado que, en la medida en que el art. 39.2 del Convenio de 
La  Haya  de  1993  permite  que  estos  acuerdos  bilaterales  deroguen  o  modifiquen 
determinados artículos del propio convenio, su suscripción implica el establecimiento de 
una relación internacional que puede desplazar parcialmente al propio tratado, por lo que 
su celebración requiere el mismo ius ad tractatum que el propio Convenio que modifica, 
lo que forma parte de la competencia estatal ex art. 149.1.3 CE. Sin embargo, el art. 39.2 
del Convenio de La Haya de 1993 no impone esta alteración, sino que se limita a 
contemplar la posibilidad de que los acuerdos suscritos a su amparo deroguen las 
disposiciones recogidas en los arts. 14 a 16 y 18 a 21 del mismo. Además, con ocasión 
del  informe  previo  regulado  por  la  Ley  25/2014,  el  Estado  puede,  caso  por  caso, 
determinar si, efectivamente, el contenido del acuerdo proyectado por una comunidad 
autónoma desborda los límites de un acuerdo internacional de carácter administrativo. 
En suma, la mera posibilidad de que el contenido hipotético de los proyectos de acuerdo 
previstos  en  el  art.  5  RAI,  que  por  otra  parte  la  propia  norma  califica  como 
«administrativos» –es decir: por definición, no constitutivos de tratados, según el art. 2 d) 
de la Ley 25/2014–, desborde el ámbito de las competencias autonómicas, no justifica 
que el Estado ejerza en exclusiva la competencia para su celebración.
Ahora bien, frente a lo alegado por el Gobierno de Cataluña, el art. 5 atribuye la 
competencia indicada al Estado solo en determinados casos «para favorecer relaciones 
recíprocas» con otros Estados y sin excluir en modo alguno la autonómica resultante de 
las atribuciones estatutarias. Reconocida pues la competencia autonómica para suscribir 
convenios  administrativos  vinculados  a  la  proyección  exterior  de  sus  atribuciones 
estatutarias en materia de servicios sociales y protección de menores, se desvanece la 
invasión competencial denunciada. La posibilidad, formulada en abstracto, de que el 
Estado suscriba algún acuerdo bilateral «para favorecer relaciones recíprocas» se sitúa  s
claramente en la órbita de las «relaciones internacionales» y, por tanto, dentro del ámbito  oe.
de sus atribuciones (art. 149.1.3 CE). w.
En consecuencia, procede desestimar la impugnación del art. 5 RAI, párrafo primero. 11w
6.  Iniciación, suspensión y paralización de los expedientes de adopción internacional.
Los arts. 6, 7 y 8.2, 3 y 4 RAI se impugnan por atribuir a un órgano estatal, o a la
Comisión delegada de servicios sociales (creada en el seno del Consejo territorial de
servicios sociales y del sistema para la autonomía y atención a la dependencia), las 
decisiones relativas a la iniciación, suspensión o paralización de los expedientes de 
adopción con un determinado país. Se impugnan asimismo actuaciones conexas, tales 
como la publicación de las resoluciones estatales o la facultad de recabar información en 
el marco de estos procedimientos.
El examen de esta impugnación requiere enjuiciar, en primer lugar, las normas 
recogidas en el art. 4 LAI, cuyos apartados 1, 3 y 6 atribuyen a la administración general 
del Estado el núcleo de las funciones objeto de regulación en los citados preceptos 
reglamentarios. Se impone alterar el orden del articulado a fin de analizar esta regulación 
en la secuencia lógica, o cronológica, que resulta de su contenido.
a)  Según lo dispuesto en el art. 4.3 LAI, la administración general del Estado, en 
colaboración  con  las  comunidades  autónomas,  determinará  en  cada  momento  qué 
países están incursos en las circunstancias que, según el apartado 2, impiden tramitar 
ofrecimientos de adopción: situaciones de conflicto bélico o desastre natural, o ausencia 
de garantías suficientes para llevar a cabo la adopción en interés del menor.
Establecer  la  lista  de  países  que,  en  cada  momento,  quedan  excluidos  de  la 
adopción internacional es una decisión que repercute de forma directa en la política 
exterior del Estado, en sus relaciones con esos países de origen, por ello, encuentra 
acomodo en el ámbito del art. 149.1.3 CE. Por otra parte, es fácil advertir que, al tratarse 
de  una  exclusión  que  afecta  al  entero  territorio  del  país  de  origen,  no  admite 
fragmentación, pues restaría coherencia a una decisión de política exterior. Carecería 
además de sentido que las circunstancias recogidas en el art. 4.2 LAI fueran impeditivas 
de la adopción internacional en un determinado país tercero para algunas comunidades 
autónomas y no para otras.
En consecuencia, ha de ser desestimada la impugnación de los siguientes preceptos 
reglamentarios:
(i)  El art. 7.2 RAI atribuye al órgano estatal la suspensión cautelar, de oficio, de las 
adopciones en trámite en un país de origen en caso de conflicto bélico, desastre natural 
u otras razones cuya gravedad así lo justifique. La competencia estatal responde a las 
mismas razones que han quedado expuestas en relación con el art. 4.3 LAI, aunque en 
este caso se traduzca en una decisión de ejecución inmediata, sin duda por tratarse de 
circunstancias idénticas o análogas a las que justifican la confección de la lista de países 
excluidos, pero de carácter sobrevenido a la misma, y que por su misma gravedad no 
admite demora en su dimensión cautelar.
(ii)  Los apartados 2, 3 y 4 del art. 8 RAI desarrollan lo dispuesto en el art. 4.3 LAI, 
disponiendo la previa consulta a las comunidades autónomas, que encaja en la previsión 
legal de colaboración, su remisión al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación 
para la comunicación a las representaciones españolas en el extranjero, y la más amplia 
difusión a través de la doble vía de la notificación a las entidades públicas y privadas 
concernidas  y  la  publicación.  Sean  previas  o  posteriores,  se  trata  de  previsiones 
instrumentales y conexas a la decisión estatal de excluir a determinados países de 
origen de las adopciones internacionales.
b)  El art. 4.1 LAI atribuye a la administración general del Estado, en colaboración 
con  las  comunidades  autónomas,  determinar  la  iniciación  de  la  tramitación  de 
adopciones  con  cada  país  origen  de  los  menores,  así  como  su  suspensión  o 
paralización. Según el art. 4.6 LAI, con carácter previo se recabará información de los  s
organismos acreditados y, en  su caso, también de  terceros países o de la oficina  oe.
permanente de la Conferencia de La Haya de Derecho internacional privado. w.
pinriecviLaiaar m ol eissnuttaes p edexena dmeprain ílasaed tsar a, mesxeitc aclucoiiódnnofe scd cedi oean daol app craeiodcniosepascm ieóennn  teeiln lo«tesar» n ea(facericot.tn o4as.l 3 d eeLn Ad Ie)c.ca iEddlai r  asrmit . po4rmo.1ec enLdtAoe,I    2021-4511n https://w
recoge así una decisión estatal de carácter general que, a modo de reflejo, complementa
la lista de países excluidos, pues supone fijar –esta vez de modo afirmativo– la lista de
países en los que, en cada momento, pueden tramitarse las adopciones internacionales. 
Dicho  de  otro  modo,  el  establecimiento  tanto  de  la  lista  de  países  que,  en  cada 
momento, quedan excluidos de la adopción internacional (art. 4.3 LAI), como de la 
correlativa  lista  de  países  en  los  que,  en  cada  momento,  se  pueden  tramitar  las 
adopciones internacionales (art. 4.1 LAI) encuentra clara cobertura en el art. 149.1.3 CE.
Lo mismo cabe decir del art. 4.6 LAI, que asigna al Estado un aspecto instrumental y 
conexo a estas decisiones de carácter general, como es la relación con los organismos 
acreditados, con terceros países y con la oficina permanente de la Conferencia de La 
Haya de Derecho internacional privado, con la finalidad de recabar información.
Una vez adoptada esta doble y complementaria decisión general del Estado, la 
aplicación de sus efectos en cada expediente singular de adopción corresponde a las 
comunidades autónomas en virtud de sus competencias en materia de servicios sociales 
y protección de menores, como dispone el art. 5.1 c) LAI.
Lo expuesto conduce a desestimar la impugnación de los arts. 6 y 7.1 RAI, que 
concretan en la norma reglamentaria el modo de proceder del Estado para la adopción 
de  estas  decisiones  de  carácter  general,  concretando  la  colaboración  con  las 
comunidades autónomas prevista en la ley a través de la vía de consulta, directamente o 
por medio de la Comisión delegada de servicios sociales.
7.  Establecimiento y distribución del número máximo de expedientes de adopción 
que se tramitarán anualmente.
Los arts. 10 y 11 RAI regulan el procedimiento para establecer el número máximo de 
expedientes de adopción internacional que se tramitarán anualmente con cada país de 
origen, y la distribución del número total resultante entre las comunidades autónomas y 
los organismos acreditados. La demanda discute la competencia estatal tanto para 
aprobar el procedimiento y los criterios que rigen estas decisiones, como por atribuir las 
mismas al órgano estatal o a la Comisión delegada de servicios sociales. Su examen 
requiere el previo análisis de lo dispuesto por el art. 4.5 LAI, que regula en lo sustancial 
las competencias estatales aquí controvertidas.
a)  El  art.  4.5  LAI,  párrafo  primero,  dispone  que  la  administración  general  del 
Estado, en colaboración con las comunidades autónomas, establecerá el número de 
expedientes de adopción internacional que remitirá anualmente a cada país de origen. 
En el párrafo quinto se establece que la distribución de este número máximo entre 
comunidades  autónomas  y  organismos  acreditados  se  fijará  por  acuerdo  con  las 
comunidades autónomas.
Se trata, como admite la demanda, de atender a la necesidad de configurar la 
decisión  de  modo  que  permita  encajar  las  solicitudes  generadas  en  distintas 
comunidades autónomas y las necesidades manifestadas por cada país de origen, que 
precisa de los oportunos mecanismos de coordinación con la finalidad de alcanzar la 
acción conjunta en el establecimiento de este cupo máximo.
La referencia del primer párrafo a la colaboración no es obstáculo para interpretar 
que el legislador se mantiene en los márgenes de la constitucionalidad al buscar una 
decisión que, cabalmente, encaja sin dificultades en los márgenes de la coordinación 
estatal, sin sustituir a los titulares de las competencias coordinadas. No es del todo 
infrecuente el empleo por el legislador de términos como «coordinación», «colaboración» 
o «cooperación» en un sentido que no coincide exactamente con el que se desprende de 
la  doctrina  constitucional.  Pero  son  discrepancias  terminológicas  que  no  alteran  el  s
sentido último de la competencia ejercida [en este mismo sentido, STC 111/2016, de 9 de  oe.
junio, FJ 12 d)]. w.
ienfteecrbtco)a sm dEbeli o ad rdet.et e1 ri0mn fRionrAamIr, a eecln ión nsú umrsee caríopp armortcáaaxd iomesno t1 rde, e 2 e ely x Ep5se, tdsaiede onli tmey sitl aad sea   caeodsmotapubcnlieiódcnae drin emtse erancuaatcnóiinosonmmaola sqs ud eae    2021-4511n https://w
se tramitarán anualmente con cada país de origen. No merece reproche alguno por
constituir una de las herramientas prototípicas de la coordinación, por lo que debe ser 
desestimada la impugnación.
En cuanto a los criterios que sirven de base a la decisión, debe señalarse que se 
regulan en el art. 9 RAI, que no ha sido impugnado.
Los apartados 3 y 4 del art. 10 RAI disponen que el órgano estatal establecerá 
anualmente el número de nuevos expedientes con cada país de origen, así como sus 
eventuales modificaciones, en función de los cambios que se pudieran producir en el 
país de origen, o de la evolución de las adopciones. En ambos casos, esta decisión 
viene precedida de la consulta a la Comisión delegada de servicios sociales, órgano 
constituido en el seno del Consejo territorial de servicios sociales y del sistema para la 
autonomía y atención a la dependencia, que tiene la condición de conferencia sectorial. 
Así lo dispone el art. 2.1 de su reglamento interno, aprobado por el Pleno de dicho 
órgano el 1 de marzo de 2018 («BOE» de 8 de marzo de 2019). En la composición de la 
Comisión  delegada  de  servicios  sociales  participan  con  voz  y  voto,  junto  a  cuatro 
representantes estatales, los designados por las diecisiete comunidades autónomas y 
las ciudades de Ceuta y Melilla (art. 13.1). Adopta sus decisiones por consenso de sus 
miembros y, en su defecto, por el voto favorable de la administración general del Estado 
y de la mayoría de las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y de Melilla 
(art.  17.1).  Esta  configuración  permite  entender  que  se  trata  de  un  órgano  y  un 
procedimiento idóneos para articular la adopción de esta medida de coordinación, al 
hacer posible una acción conjunta e integrada que requiere del consenso o, en su 
defecto, de la decisión mayoritaria de las comunidades autónomas competentes para la 
tramitación de los expedientes de adopción internacional.
Se desestima en consecuencia la impugnación del art. 10 RAI.
c)  El art. 11 RAI, en sus apartados 1 y 2, establece los criterios de distribución del 
número máximo de expedientes de adopción internacional que se tramitarán anualmente 
con cada país de origen y dispone en su apartado 3 que la comisión delegada aprobará 
la distribución del número máximo de expedientes, resultante del criterio previsto en los 
apartados anteriores –en coincidencia con la previsión recogida en el art. 13.5 h) del 
reglamento interno antes citado–.
Ninguna tacha cabe oponer a estas disposiciones, que por un lado incorporan reglas 
que garantizan la objetividad del sistema de distribución (en atención a la antigüedad de 
los  ofrecimientos  de  adopción  realizados  por  personas  idóneas),  y  por  otro,  como 
manifestación de la coordinación, someten la decisión a la aprobación de la comisión 
delegada, en consonancia con lo dispuesto por el art. 4.5 LAI y por el propio reglamento 
interno que rige su funcionamiento.
Se desestima en consecuencia la impugnación del art. 11 RAI.
8.  Organismos de intermediación en las adopciones internacionales.
La demanda dirige a los arts. 12 a 36 y a la disposición transitoria única del Real 
Decreto 165/2019, relativos a los organismos acreditados para la intermediación en las 
adopciones internacionales, un conjunto de reproches cuyo examen requiere una previa 
y sintética exposición de las disposiciones de la Ley de adopción internacional que 
determinan su régimen jurídico.
Según el art. 6. LAI, la actividad de intermediación en adopción internacional consiste 
en aquella «que tenga por objeto intervenir poniendo en contacto o en relación a las 
personas  que  se  ofrecen  para  la  adopción  con  las  autoridades,  organizaciones  e 
instituciones del país de origen o residencia del menor susceptible de ser adoptado y  e
prestar  la  asistencia  suficiente  para  que  la  adopción  se  pueda  llevar  a  cabo»  bo
(apartado 1). La intermediación puede efectuarse bien por las comunidades autónomas  w
«qduiere chtaaymaenn trea ticfiocna dlaos  eal uCtoorindvaedneiso  cdeen trLaale sH aeyna  lodse  pa1í9s9e3s,  dbeie onr igpeonr  dloes  lo«so rmgaenniosrmeos»s 
deestbaidbalemceenn tee na cerle adpitaardtoasd»o  (3a:p acortnasdios te2n).  Leans s fíunntecsioisn eesn  dlea slo rse loartgivaansis am oinsf oarcmreadciitóand oas  lsoes 
interesados; asesoramiento, formación y apoyo a los posibles adoptantes; intervención
en la tramitación de los expedientes de adopción ante las autoridades competentes, 
tanto españolas como extranjeras; e intervención en la tramitación y realización de las 
gestiones correspondientes para el cumplimiento de las obligaciones postadoptivas.
El evidente paralelismo recogido en el art. 6.2 LAI entre la intermediación a cargo de 
las comunidades autónomas o de los organismos acreditados se aprecia también en las 
funciones de los organismos acreditados (art. 6.3 LAI): su espectro es coincidente con 
una parte de las desarrolladas por las comunidades autónomas [art. 5 LAI, en particular 
en sus apartados a), b), c), g) e i)]. Son por tanto organismos privados (entidades sin 
ánimo de lucro, según el art. 7.1 LAI) que desenvuelven su actividad en el ámbito 
funcional  propio  de  la  competencia  autonómica  en  materia  de  servicios  sociales  y 
protección de menores.
Con base en este planteamiento común, los motivos de impugnación dirigidos a este 
bloque  normativo  precisan  de  un  examen  diferenciado,  atendiendo  a  la  diferente 
naturaleza de la competencia reivindicada.
9.  Acreditación de los organismos de intermediación en las adopciones internacionales.
Comenzando  por  la  aducida  vulneración  de  las  competencias  ejecutivas  de  la 
Generalitat  de  Cataluña,  se  impugna  la  atribución  a  distintos  órganos  estatales  de 
funciones ejecutivas relacionadas con la acreditación de los organismos intermediarios 
en las adopciones internacionales y funciones conexas, reduciendo la intervención de las 
comunidades autónomas a la mera consulta, directamente o a través de la Comisión 
delegada de servicios sociales. Este motivo de impugnación afecta a los arts. 17, 22.1, 4, 
6, 7 y 8, 23.4, 24, 25, 26.1 y 5, 27, 28, y 30.2. Esta tacha se extiende al art. 32.2 j) RAI, 
que por razones sistemáticas será examinado en el fundamento jurídico 12, y a la 
disposición transitoria única del Real Decreto 165/2019.
a)  El abogado del Estado no aporta argumentos consistentes que permitan apreciar 
que, en un supuesto que encaja con claridad en la competencia ejecutiva autonómica en 
materia  de  servicios  sociales  y  protección  de  menores,  las  técnicas  propias  de  la 
coordinación son insuficientes o inadecuadas para solucionar los problemas que haya 
suscitado  la  acreditación  de  los  organismos  intermediarios  en  las  adopciones 
internacionales; organismos que, como quedó expuesto en el fundamento jurídico 8, 
desarrollan actividades plenamente coincidentes con las que corresponde desarrollar a 
las comunidades autónomas en este ámbito.
La memoria de impacto normativo a la que se remite en sus alegaciones expone una 
evolución de la adopción internacional que aboga por la reducción de los organismos 
acreditados  ante  el  decreciente  número  de  adopciones  internacionales.  Pero,  en 
realidad, más allá de criterios de oportunidad o conveniencia, en rigor no justifica la 
razón por la que este objetivo no puede llegar a alcanzarse a través de las técnicas 
propias de la coordinación. Es claro que esta justificación no puede estribar en que las 
comunidades autónomas dispongan solo de información parcial, frente a la información 
global de la que dispone el Estado por su posición de centralidad: el intercambio de 
información es prácticamente consustancial a la idea misma de coordinación, como este 
tribunal ha puesto de relieve desde la STC 32/1983, de 28 de abril: «la coordinación 
general debe ser entendida como la fijación de medios y de sistemas de relación que 
hagan  posible  la  información  recíproca,  la  homogeneidad  técnica  en  determinados 
aspectos y la acción conjunta de las autoridades […] estatales y comunitarias en el 
ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de  s
actos parciales en la globalidad del sistema» (FJ 2). oe.
Por  este  motivo,  la  ausencia  de  un  adecuado  mecanismo  de  intercambio  de  w.
cfinuofnmocroimo nadecasiró  npe ojnero cb uputuievenadose  q qsuueeer,v  iasr onentne   nplairno ngpeúiacnse  csadidseao d lac osd mec oso omalrupgceuitomenneacnri atloos  sp aapurratoo brnelóesmmeriacvsaa srq .a ulSe E essreítaa  hdtaoay nlaatnos    2021-4511n https://w
suscitado en este o cualquier otro sistema que requiera una gestión que favorezca la
integración de actos parciales, el Estado puede optar entre ejercer su competencia de
coordinación o asumir directamente el ejercicio de las competencias de las comunidades 
autónomas, lo que es rotundamente contrario a la lógica constitucional que rige el 
funcionamiento de un Estado compuesto. También en este caso, las «dificultades que 
pudieran existir, en primer lugar no pueden ser alegadas para eludir competencias que 
constitucionalmente  correspondan  a  una  comunidad  autónoma,  pues  en  tal  caso, 
bastaría que en el diseño de una legislación estatal reguladora de una materia se 
dificultara artificialmente su ejecución autonómica, para justificar la negación o supresión 
de  esa  competencia.  Al  contrario,  la  existencia  de  competencias  de  ejecución 
autonómica  supone  la  necesidad  de  establecer  los  instrumentos  de  coordinación  y 
colaboración de las administraciones públicas implicadas» (STC 106/1987, de 25 de 
junio, FJ 4). En suma, la persecución del interés general, manifestado en la dirección de 
la política exterior, «se ha de materializar ‘a través de’, no ‘a pesar de’ los sistemas de 
reparto de competencias articulado en la Constitución, pues sólo así podrá coordinarse 
con  el  conjunto  de  peculiaridades  propias  de  un  Estado  de  estructura  plural» 
(STC 146/1986, de 25 de noviembre, FJ 3).
En  suma,  tanto  la  acreditación  de  los  organismos  que  realizan  actividades  de 
intermediación en las adopciones internacionales, como las funciones instrumentales o 
conexas a la misma, son manifestación de las competencias ejecutivas autonómicas en 
materia de servicios sociales y protección de menores. Por tanto, aun siendo obviamente 
susceptibles de una coordinación estatal ceñida a la dirección de la política exterior, no 
pueden  ser  sustraídas  de  la  esfera  de  acción  de  las  comunidades  autónomas  y 
atribuidas a órganos estatales, sin incurrir en vulneración del orden constitucional y 
estatutario de distribución de competencias.
b)  Del anterior razonamiento se desprende la inconstitucionalidad y nulidad del 
art. 7.2 LAI, párrafo primero, que en su primer inciso atribuye a «la administración 
general del Estado, en los términos y con el procedimiento que reglamentariamente se 
establezca,  la  acreditación  de  los  organismos  anteriormente  referenciados,  previo 
informe  de  la  entidad  pública  en  cuyo  territorio  tengan  su  sede».  Queda  para  un 
momento posterior el examen del segundo inciso de este párrafo, relativo al control y 
seguimiento  de  los  organismos  acreditados  respecto  de  las  actividades  de 
intermediación que desarrollen en el país de origen de los menores.
Incurre en el mismo exceso competencial el art. 7.7 LAI, primer inciso, al disponer 
que la «administración general del Estado, a iniciativa propia o a propuesta de las 
entidades públicas en su ámbito territorial», podrá suspender o retirar la acreditación 
concedida a los organismos cuando dejen de cumplir las condiciones que motivaron su 
concesión o que infrinjan con su actuación el ordenamiento jurídico. Por lo mismo, 
invade las competencias autonómicas de ejecución en materia de servicios sociales y 
protección de menores el art. 8.1 LAI en su inciso «que se encuentre acreditado por la 
administración general del Estado».
c)  El art. 7.6 LAI, que prevé la colaboración estatal y autonómica para establecer el 
número máximo de organismos acreditados para la intermediación en un país concreto, 
es plenamente compatible con el orden de competencias. En línea con lo señalado en el 
fundamento jurídico 7 a), el establecimiento de este número máximo requiere arbitrar 
una coordinación que, sin sustituir a los titulares de las competencias coordinadas, 
favorezca una decisión conjunta.
Así lo hace el art. 17, apartados 1 y 2, RAI, estableciendo un trámite de consulta a la 
comisión delegada de servicios sociales que –como ya se ha dicho– es manifestación de 
esta actuación coordinada tanto en su composición como en la fijación del quórum  s
necesario para la adopción de decisiones. oe.
d)  En  cuanto  atribuyen  a  distintos  órganos  estatales  un  conjunto  de  funciones  w.
ejecutivas relativas a la acreditación de los organismos intermediarios en las adopciones  11w
internacionales, incurren en vulneración de las competencias ejecutivas de las comunidades
autónomas  en  materia  de  servicios  sociales  y  protección  de  menores  los  siguientes 
preceptos del Reglamento de adopción internacional impugnados por este motivo:
– Art.  22.1  (aprobación  y  publicación  de  la  convocatoria  para  la  concesión  de 
acreditaciones mediante concurso).
– Art. 22.4 (requerimiento de subsanación).
– Art.  22.6  (consulta  a  las  comunidades  autónomas,  previa  a  la  resolución  del 
concurso).
– Art. 22.7 (informe del órgano técnico de valoración).
– Art. 22.8 (resolución del concurso, incluyendo el supuesto en el que se declare 
desierto).
– Art. 23.4 (iniciación del procedimiento de acreditación directa).
– Art. 23.6 (por remisión a los arts. 24 y 25).
– Art.  24  (solicitud  de  informes  para  la  valoración  de  los  proyectos,  tanto  por 
concurso como por acreditación directa).
– Art. 25.1 (resolución de acreditación).
– Art. 26.1 (referencias a la acreditación estatal concedida y resolución declarando la 
extinción de la acreditación).
– Art. 27, párrafo primero (suspensión temporal de la entrega de expedientes a un 
organismo acreditado).
– Art. 28.1 (retirada de la acreditación).
– Art. 30.2 (acreditación de los organismos fusionados).
e)  Por último, incurre en idéntica vulneración la disposición transitoria única del 
Real Decreto 165/2019, al establecer en sus apartados 1, 2 y 3 el procedimiento de 
acreditación por un órgano estatal de los organismos que hubieran sido previamente 
acreditados por las comunidades autónomas, conforme al ordenamiento anterior a la 
reforma de la Ley de adopción internacional en 2015.
10.  Regulación de los organismos de intermediación en las adopciones internacionales.
El Gobierno de Cataluña sostiene que, una vez que el Convenio de La Haya de 1993 
ha establecido el estándar internacional mínimo de los organismos acreditados para la 
intermediación, el desarrollo normativo de dichos estándares en cuanto a sus funciones, 
obligaciones, requisitos y régimen económico no puede ampararse en la competencia 
estatal en materia de relaciones internacionales, ni en el límite derivado del ejercicio de 
las  competencias  autonómicas  con  proyección  exterior,  siendo  manifestación  de  la 
competencia  autonómica  para  ejecutar,  en  el  ámbito  de  sus  competencias,  las 
obligaciones derivadas de los tratados y los convenios internacionales ratificados por 
España o que vinculen al Estado (art. 196.4 EAC).
Destacada en el fundamento jurídico 8 la coincidencia entre el ámbito funcional de 
las  comunidades  autónomas  y  el  propio  de  los  organismos  de  intermediación,  es 
obligado  concluir  que  aquellas  disponen  de  competencia  para  su  regulación, 
competencia  que,  no  obstante,  vendrá  delimitada  por  las  medidas  que  puedan 
encuadrarse en la competencia de dirección y coordinación que corresponde al Estado a 
fin de garantizar los objetivos de política exterior.
Ahora  bien,  esta  última  salvedad,  predicable  de  todas  las  actividades  de  las 
comunidades autónomas con proyección exterior, no presta cobertura a la regulación 
exhaustiva del régimen jurídico de los organismos acreditados, recogida en los arts. 13 
a 30 RAI. La coordinación estatal no sustituye o sustrae la competencia autonómica;  e.
antes bien, «presupone lógicamente la titularidad de las competencias en favor de la  w.
entidad coordinada (STC 27/1987), por lo que no puede servir de instrumento para  11w
saosburmei re cl oqmupee rteecnaceians  [aSuTtoCn ó2m27ic/1a9s8, 8n,i  sdieq u2ie9r ad ere nsopveicetmo bdree ,u FnaJ  p2a0r tee) ]d»e (l SoTbCje to1 9m4/a2t0e0ri4a,l 
dcoen 4te dneid an oevnie emsbtores,  pFrJe c8e)p. tEosn,  nai ntgoúdna sc aluscoe sp udeicdtea dtara cdoumciros es i eenl  Eunsata dreog duilsapcuiósnie crao mdoe  llaa   BOE-A-cable e
integridad  de  la  competencia  normativa  en  esta  materia,  pero  constitucionalmente 
impropia  cuando  al  Estado  corresponde  solo  dictar  las  medidas  de  dirección  y 
coordinación encaminadas a los fines de garantizar la coherencia de la política exterior.
Quiere ello decir que, en ejercicio de esta competencia de dirección y coordinación, 
podrá el Estado fijar directrices o, con cualquier otra técnica admitida por la doctrina 
constitucional, establecer medidas de coordinación que cumplan dos condiciones. En 
primer lugar, dichas medidas estatales no pueden llegar a tal grado de desarrollo que 
deje  vacías  de  contenido  las  correspondientes  competencias  de  las  comunidades 
autónomas, según la doctrina recogida en la ya transcrita STC 85/2016. En segundo 
lugar, deben ser medidas que, por afectar directamente a la actividad desarrollada por 
los organismos acreditados en los países de origen de los menores, sean susceptibles 
de  incidir  en  la  dirección  de  la  política  exterior  del  Estado.  Por  aludir  sin  ánimo 
exhaustivo a algunos ejemplos significativos, tales serían las relativas al cumplimiento de 
los requisitos exigidos en los países de origen [arts. 12.2, 13 b).2, 15 a) e i)], las 
funciones a realizar en los países de origen (art. 14), la exigencia de velar por la 
prevención de la sustracción, venta o tráfico de niños, de acuerdo con lo dispuesto en el 
art. 1 b) del Convenio de La Haya de 1993 [art. 15 b) y c)], la necesidad de contar con 
uno  o  varios  representantes  con  residencia  en  el  país  de  origen,  que  sean 
independientes de las instituciones públicas o privadas de protección de menores en el 
mismo [art. 20, apartados 1 c), 2 b) y 2 d)], la exigencia de autorización o no oposición 
del país de origen como condición de la eficacia de la acreditación (art. 26.1) o, en fin, 
las causas de suspensión de la entrega de nuevos expedientes por modificación de las 
circunstancias en el país de origen (art. 27).
Ahora bien, más allá de esta ejemplificación, que pone de relieve que determinados 
preceptos o incisos no incurren en defecto material de constitucionalidad, carecería de 
sentido dejarlos aisladamente vigentes una vez anulado el contexto normativo del que 
forman parte inescindible, por ser instrumentales para el cumplimiento del fin regulatorio 
de este real decreto (en sentido análogo, STC 143/2012, de 2 de julio, FJ 6). No es 
función del tribunal extraer de la regulación afectada la totalidad de aquellos contenidos 
que, hipotéticamente, pudieran encajar en los antedichos criterios, reconstruyendo este 
bloque normativo contra su evidente vocación de establecer una regulación integral de 
los organismos acreditados. Como resulta evidente, tampoco le compete determinar la 
técnica de coordinación más idónea en cada caso. Es esta una operación que, en el 
plazo fijado en el fundamento jurídico 16, debe abordar el Estado, sin perjuicio de su 
control posterior si llegara a entablarse una nueva controversia competencial.
En estos términos, se impone en consecuencia considerar que los arts. 13 a 30 RAI, 
en  su  dimensión  normativa,  invaden  las  competencias  autonómicas  en  materia  de 
servicios sociales y protección de menores y son, en consecuencia, inconstitucionales y 
nulos.
11.  Ámbito territorial de actuación de los organismos acreditados.
El art. 12 RAI se impugna por establecer en su apartado 1 que los organismos 
acreditados podrán desarrollar su actividad en todo el territorio nacional, actuando así en 
los expedientes de adopción que se tramiten ante cualquier comunidad autónoma, sin 
necesidad de que esta intervenga en el procedimiento de acreditación.
La STC 79/2017, de 22 de junio, FJ 12 a), ha subrayado que el Estado puede 
reconocer  eficacia  extraterritorial  o  supracomunitaria  a  las  decisiones  de  las 
administraciones autonómicas que, a la vista de la normativa aplicada, respondan a un  e
estándar normativo igual o similar. Así ocurre cuando tales decisiones ejecutan «una  bo
normativa común de la Unión Europea armonizada» o «una legislación estatal común».  w
«Tapmlubraiélidna cdu adned ole gaipsllaiccaionn enso rmauattoivnaó mdeic alsa»  pyro pai a« scuosm upnoisdiabdle sa udtóifneoremnac,ia ss i tpéecsneic aas  loa 
metoCdoonlsóegcicuaesn»t,e rmeespnoten,d «eenn a a «uusne necsitaá nddea lre qguisela pcuióend ac osmerú cno on scideenrtaradloiz aedqau,i vlaal eenxtiest»e.ncia
de  "una  pluralidad  de  legislaciones  autonómicas"  no  implica  necesariamente  la
imposibilidad de articular un sistema de eficacia extraterritorial de las decisiones de las 
comunidades autónomas» [STC 111/2017, de 5 de octubre, FJ 3 a)]. El reconocimiento 
de  eficacia  extraterritorial  a  una  decisión  autonómica  es  contrario  al  sistema 
constitucional de distribución de competencias solo si falta ese estándar equivalente. 
Establecerlo en su ausencia «supone obligar a una comunidad autónoma a tener que 
aceptar dentro de su territorio una pluralidad de políticas ajenas», lo que «choca con la 
capacidad  para  elaborar  sus  propias  políticas  públicas  en  las  materias  de  su 
competencia (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7, entre otras) y entraña la constricción 
de su autonomía»; viene a «permitirse la aplicación en el territorio de la comunidad 
autónoma  de  disposiciones  adoptadas  por  un  órgano  representativo  en  el  que  los 
ciudadanos de la comunidad autónoma en la que finalmente se aplica no se encuentran 
representados» (SSTC 79/2017, FJ 13, y 102/2017, de 20 de julio, FJ 4).
En el presente caso, de acuerdo con lo razonado en el fundamento jurídico anterior, 
la actividad de los organismos de intermediación en la adopción internacional ha de 
ajustarse  a  la  legislación  que  establezcan  las  comunidades  autónomas,  en  cuanto 
competentes en materia de servicios sociales y protección de menores, en el marco del 
estándar internacional mínimo que impone el Convenio de la Haya de 1993 y de las 
normas o directrices que establezca el Estado al amparo de sus atribuciones en materia 
de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE), relativas a, entre otros aspectos, las 
funciones a realizar y la representación en los países de origen, las medidas contra la 
sustracción, venta o tráfico de niños, la exigencia de autorización o no oposición en el 
país de origen como condición de eficacia de la acreditación o las causas de suspensión 
de  la  entrega  de  nuevos  expedientes  por  modificación  de  las  circunstancias.  Está 
previsto, en consecuencia, un estándar normativo común o equivalente, resultante del 
Derecho internacional y la legislación estatal, que permite asignar eficacia extraterritorial 
a  la  acreditación  de  organismos  de  intermediación  acordada  por  una  comunidad 
autónoma, sin por ello vulnerar la autonomía de las comunidades restantes.
Consecuentemente, procede desestimar la impugnación del art. 12 RAI.
12.  Modelo básico del contrato a suscribir entre los organismos acreditados y los 
adoptantes.
Los arts. 31 y 32 RAI se impugnan por atribuir a la Comisión delegada de servicios 
sociales la aprobación del modelo básico del contrato a suscribir entre los organismos 
acreditados y los adoptantes, y por establecer su contenido mínimo, del que además se 
afirma que presenta un importante grado de detalle. Estos preceptos desarrollan el 
art. 8.2 LAI, párrafo segundo, que dispone que el modelo básico de contrato que deben 
suscribir los adoptantes y los organismos acreditados para formalizar los servicios de 
intermediación  de  estos  últimos,  ha  de  ser  previamente  homologado  por  la 
administración general del Estado y las comunidades autónomas, en la forma que se 
determine reglamentariamente.
La aprobación del modelo básico de contrato es, sin duda, una tarea «ejecutiva» y, 
en cuanto tal, perteneciente, en principio, a las comunidades autónomas. De acuerdo 
con la doctrina constitucional, las competencias de ejecución «abarcan las decisiones de 
pura aplicación» y «las tareas de gestión administrativa destinadas a prepararlas, como 
la elaboración de instrumentos o mandatos de contenido abstracto sobre organización» 
[STC 55/2018, de 24 de mayo, FJ 8 b)]. Por eso la aprobación de modelos, formularios, 
escritos  administrativos  normalizados  o  instrucciones  administrativas  «no  puede 
calificarse de "legislación"; es una cuestión ‘meramente procedimental’ perteneciente a la  e
autoorganización de cada administración pública» [STC 55/2018, FJ 8 b), que cita las  bo
SSTC 70/1997, de 10 de abril, FJ 4; 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 11; 36/2012, de 15  w
de mAahrozroa,  bFiJe n1,0 e; n1 7e9l /p2r0e1s3e,n dtee  c2a1s doe,  eol cEtusbtared,o F nJo 8 s, ey  h8a7 /a2t0ri1b6u,i ddoe  e2s8tr diceta amberinl,t eF Ju n7a]. tarea
mejeixctau,t ivqau ed ec ulaesn tcao mcounn ildaa pdaerst icaiuptaócnióonm adse.  tLoad ahsa  lcaosn cfeormiduon aid uand eósr gya cniou ddaed aedsm aiuntiósntroamcióans 
y que decide por consenso o, en su defecto, por mayoría de votos. A su vez, de acuerdo
con el art. 32 RAI, el contenido del modelo de contrato homologado es un mínimo que 
pueden  ampliar  o  complementar  las  comunidades  autónomas,  en  ejercicio  de  sus 
competencias  ejecutivas.  El  Estado  ha  arbitrado,  en  suma,  un  «instrumento  de 
colaboración»  que,  reduciendo  al  mínimo  la  afectación  de  las  competencias 
autonómicas,  garantiza  la  aplicación  de  estándares  comunes  a  organismos  de 
intermediación acreditados por diferentes comunidades autónomas, pero llamados a 
actuar en cualquier parte del territorio nacional con vistas a su proyección internacional. 
Se trata pues de una medida que, en su labor de coordinación ex art. 149.1.3 CE, puede 
adoptar válidamente el Estado [en parecido sentido, STC 55/2018, FFJJ 8 c) y 11 e), en 
relación con los criterios de normalización de información, formatos y aplicaciones del 
esquema nacional de interoperabilidad].
Es verdad, no obstante, tal como alega el Gobierno de Cataluña, que el art. 32, 
apartado 2 j), RAI va más lejos. No se limita a indicar un concreto elemento del modelo 
de contrato que han de aprobar las comunidades y ciudades autónomas en el seno de 
una conferencia sectorial. Atribuye a la dirección general de un ministerio una concreta 
tarea ejecutiva: la autorización previa de «la cláusula de revisión económica del contrato 
sobre la posibilidad de actualización de costes por la tramitación del expediente de 
adopción, en situaciones que lo justifiquen». Estando igualmente prevista la autorización 
autonómica, a la vista de que el abogado del Estado no ha justificado específicamente 
las razones que, por excepción, consentirían la centralización de esta concreta atribución 
ejecutiva sin acudir a mecanismos de colaboración, procede estimar la impugnación en 
este punto.
En consecuencia, corresponde desestimar la impugnación de los arts. 31 y 32 RAI, 
salvo  en  el  inciso  «de  la  Dirección  General  y»  del  apartado  2  j)  del  art.  32,  que 
declaramos inconstitucional.
13.  Seguimiento y control de los organismos acreditados.
Los arts. 33.1, 34, 35.1, 2, 4 y 5, y 36.1 y 2 RAI se impugnan por atribuir a órganos 
estatales la función de control y seguimiento de los organismos acreditados. Se imputa la 
misma  vulneración  competencial  a  los  preceptos  que  regulan  obligaciones  de 
comunicación e información de los organismos acreditados al órgano estatal, por quedar 
comprendidos en esta misma función. Concretamente, se trata de los arts. 15 d), f), g), 
h), i) y v), 26.3, 29 e), y 30.1. Por el mismo motivo, se impugna asimismo el art. 38.4, 
cuyo  examen  queda  para  un  momento  posterior  por  su  conexión  temática  con  la 
regulación del registro de organismos acreditados.
El art. 33.1 RAI deslinda las funciones de seguimiento y control de los organismos 
acreditados en función del lugar de desarrollo de su actividad, atribuyendo dicha función 
a las comunidades autónomas –respecto del funcionamiento general del organismo en el 
territorio en el que tenga su sede–, y al Estado –respecto de la actividad que desarrollen 
en el país de origen–.
a)  Dicho régimen de control dual deriva del art. 7.2 LAI, párrafo primero, que en su 
segundo inciso atribuye a la administración general del Estado el «control y seguimiento 
[de los organismos acreditados] respecto a las actividades de intermediación que vayan 
a desarrollar en el país de origen de los menores».
La atribución de esta función ejecutiva al Estado desborda una vez más la función de 
coordinación,  que  habilita  al  Estado  para  regular  y  coordinar  las  actividades  con 
proyección externa de las comunidades autónomas, para evitar o remediar eventuales  s
perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política exterior que corresponde  oe.
en exclusiva al Estado (STC 165/1994, de 26 de mayo, FFJJ 5 y 6). La coordinación  w.
mdeeset adlatiaa cnl otpemr eplase utdepinroecncieata,  a cauostmounnoóc vmióeninc aidm eso olsam  rfeeutinitdecariaó ann d ceooj eoacr duloitni valaac rigpóoon r.  dNeelo  Ee sssettaa t drraoed,s uopcluueec seió npn o,s rul a es stuittsaut liavtuíraicd ióasned    2021-4511n https://w
opera un vaciamiento efectivo de las competencias autonómicas que no dispone de
cobertura constitucional. Es pertinente reiterar que, según la doctrina constitucional, «no
cabe identificar la materia relaciones internacionales con todo tipo de actividad con 
alcance o proyección exterior, ya que si así fuera se produciría una reordenación del 
propio  orden  constitucional  de  distribución  de  competencias  entre  el  Estado  y  las 
comunidades autónomas, aunque en todo caso han de quedar fuera de la actividad con 
proyección exterior de las comunidades autónomas las actuaciones comprendidas en el 
[art. 149.1.3 CE]» (por todas, STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 125).
La actividad de seguimiento y control de los organismos acreditados no compromete 
per  se  ninguna  de  las  facultades  que  corresponden  al  Estado  en  virtud  de  su 
competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales. En cuanto al principio 
de unidad de acción en el exterior, «parte de la premisa de que las comunidades 
autónomas y otros sujetos distintos del Estado pueden actuar en el exterior pero de 
forma coordinada, a fin de garantizar los objetivos de la política exterior del Gobierno que 
deben ser preservados […] si la fijación de directrices y objetivos es consustancial a 
cualesquiera tareas de dirección y coordinación, máxime en un Estado compuesto como 
es el nuestro, ello es aplicable, incluso con mayor intensidad, en el ámbito de la acción 
exterior del Estado, en el que se ha de combinar la competencia exclusiva que el mismo 
ostenta en materia de relaciones internacionales ex art. 149.1.3 CE (que, entre otras 
cosas, se reitera, conlleva que solo el Estado pueda relacionarse en el exterior como 
sujeto  de  Derecho  internacional)  con  la  existencia,  que  hemos  reconocido,  de  una 
multiplicidad de sujetos habilitados para realizar, en el ejercicio de sus competencias, 
actuaciones con proyección internacional» (STC 228/2016, de 22 de diciembre, FJ 4, con 
cita de la STC 85/2016, de 28 de abril). Preservada siempre la posición única del Estado 
como sujeto de Derecho internacional, «las comunidades autónomas no pueden ser 
sujetos  internacionales,  pero  nada  impide  que  puedan  presentarse  como  actores 
internacionales, estando esas entidades territoriales facultadas en determinados casos 
para realizar actuaciones en el ámbito exterior actuando siempre en el marco de las 
competencias  propias  de  las  comunidades  autónomas»  (ibidem).  La  actuación 
autonómica, siempre que responda al ejercicio de sus competencias estatutarias, puede 
comprender  la  apertura  de  oficinas  en  el  exterior  que  ejerzan  su  representación 
institucional (SSTC 165/1994, de 26 de mayo, y 228/2016, FJ 10), y permite entablar 
relaciones con gobiernos de otros Estados: «los objetivos generales que el Gobierno de 
la Generalitat puede promover en el ejercicio de tales relaciones […] se deben entender 
necesariamente enmarcados en las acciones con proyección exterior de la Generalitat 
de Cataluña, circunscritas al ámbito de sus competencias y para la promoción de sus 
intereses, con respeto de la competencia estatal exclusiva en materia de relaciones 
internacionales (art. 193 EAC; STC 31/2010, FJ 125, por todas). En modo alguno pueden 
suponer obligaciones de Derecho internacional, ni ejercicio del ius contrahendi o del ius 
legationis, reservados ambos al Estado ex art. 149.1.3 CE. Ello sin perjuicio de que 
tampoco debe olvidarse que "las relaciones internacionales, en cuanto materia jurídica, 
no  se  identifican  en  modo  alguno  con  el  contenido  más  amplio  que  posee  dicha 
expresión en sentido sociológico, ni con cualquier actividad exterior" (STC 165/1994, 
FJ 5)» (STC 228/2016, FJ 9).
En suma, se trata de un ámbito en el que, sin invadir las competencias ejecutivas de 
las comunidades autónomas, el Estado puede proyectar con naturalidad su competencia 
de coordinación, y en el que, además, las comunidades autónomas pueden solicitar de 
los órganos del servicio exterior del Estado el apoyo necesario a sus iniciativas (art. 14.3 
de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado, y 
STC 85/2016, FJ 7). s
Al desbordar esta delimitación, el art. 7.2 LAI, párrafo primero, es inconstitucional y  oe.
nulo en el inciso que atribuye al Estado el seguimiento y control de los organismos  w.
acreditados respecto de sus actividades de intermediación en el país de origen. 11w
regubla) cióEnx armeginlaamdae ntaa ripaa irmtirp udgen alad a,c oennc lcuusaiónnto  aaltcraibnuzyaed aa  óerng aenlo sa peasrttaatdaole sa fnutnecriioorn elas 
propias del seguimiento y control de los organismos acreditados, incurren en vulneración
de las competencias ejecutivas de las comunidades autónomas en materia de servicios 
sociales y protección de menores los siguientes preceptos del RAI:
– Art. 15 [referencias al órgano estatal contenidas en sus apartados d), f), g), h), i) y 
v),  que  especifican  determinadas  obligaciones  de  información  de  los  organismos 
acreditados].
– Art. 29 e) (obligación del organismo al que se le haya retirado la acreditación de 
dar cuenta de las liquidaciones efectuadas).
– Art. 33.1 (funciones de seguimiento y control de la actividad desarrollada por los 
organismos acreditados en el país de origen).
c)  Por  el  contrario,  teniendo  presente  que  la  invasión  de  las  competencias 
ejecutivas de las comunidades autónomas que se ha apreciado previamente no deriva 
del carácter de coordinación de las medidas adoptadas, sino de la injerencia indebida en 
aquellas (STC 104/1988, de 8 de junio, FJ 2), se desestima la impugnación de los arts. 
34; 35, apartados 1, 2, 4 y 5, y 36, apartados 1 y 2.
El art. 34 constituye una comisión técnica de seguimiento y control, con la función de 
coordinar las actuaciones de los organismos acreditados. Tanto su composición, en la 
que participan todas las comunidades autónomas con peso mayoritario (apartado 2), 
como las decisiones encomendadas a la misma –establecer un sistema de calidad para 
realizar una valoración objetiva y continuada de los organismos acreditados, y un plan de 
auditorías– responde a un correcto ejercicio de la competencia estatal de coordinación, 
en  cuanto  facilitan  la  acción  conjunta  de  los  entes  coordinados,  sin  menoscabo  o 
invasión de las competencias autonómicas.
Tampoco es ajeno a las medidas de coordinación constitucionalmente admisibles lo 
dispuesto en el art. 35, cuyos apartados 1, 2 y 4 recogen instrumentos idóneos para 
facilitar el intercambio de información entre el Estado y las comunidades autónomas. Ni 
desborda el ámbito de la competencia estatal lo dispuesto en el apartado 5, que atribuye 
al órgano estatal una facultad de mera iniciativa o propuesta a efectos de retirar la 
acreditación  de  un  organismo  en  caso  de  pérdida  de  idoneidad,  pérdida  de  la 
acreditación en el país de origen o incumplimiento de sus obligaciones.
Por último, el art. 36.1, que fija obligaciones de los organismos acreditados para 
facilitar su correcta supervisión, coordinada a través de la comisión técnica regulada en 
el art. 34, tampoco excede de las medidas de homogeneización que puede establecer el 
Estado en ejercicio de su competencia.
14.  Registro nacional de organismos acreditados de adopción internacional y de 
reclamaciones e incidencias.
Del capítulo VI RAI, que regula el registro nacional, compuesto por las secciones de 
organismos acreditados de adopción internacional, y de reclamaciones e incidencias, se 
impugnan los arts. 38. 2 y 4 y 39.3 b), 4 c) y 4 e). Sin cuestionar la existencia de un 
registro nacional, se reprocha a estos preceptos la atribución a órganos estatales de 
facultades de gestión del registro, sin que las correspondientes inscripciones deriven de 
las comunicaciones de las comunidades autónomas con competencias en la materia.
Es doctrina constitucional consolidada que «el Estado puede establecer los registros 
administrativos que estime necesarios para ejercer sus competencias, distintas de la 
prevista en el artículo 149.1.8 CE, si bien al regular el régimen jurídico de esos registros 
deberá respetar las competencias de ejecución que hayan asumido las comunidades 
autónomas en relación con esa materia (SSTC 236/1991, de 12 de diciembre, FJ 6;  e.
203/1992, de 26 de noviembre, FJ 3, y 243/1994, de 21 de julio, FJ 6, entre otras). Como  w.
tiene advertido la doctrina de este tribunal, sin olvidar las diferencias entre unas y otras  11w
cmoantsetriitausc,i onadlemsednet e plooss ibldei felar ecnrteeasc ióncr idteer iousn  redgeis trod isútnriibcuoc pióanr a tcoodmo peelt eEnsctiaadl,o  q"uees 
gpaurbalinctidicaed "la y ,c ae netrsateliz fainc,i ó"nfij adre l atso ddoirse clotrsic edsa ttoésc naic laoss  ye dster icctooosr deinfeacctioósn  dnee ciensfoarrmiaasc" iópna ray   BOE-A-cable e
garantizar su centralización. Ello sin perjuicio de que en estos supuestos "el Estado debe 
aceptar  como  vinculantes  las  propuestas  de  inscripción  y  de  autorización  o  de 
cancelación y revocación que efectúen las comunidades autónomas que ostentan las 
competencias  ejecutivas"  en  la  materia.  Pues  si  las  facultades  del  Estado  están 
circunscritas a la potestad normativa para la creación de un registro único, "estas otras 
facultades, de índole ejecutiva, exceden de su ámbito de actuación competencialmente 
posible" (por todas, SSTC 243/1994, de 21 de julio, FJ 6; 197/1996, de 28 de noviembre, 
FJ 12; 11/2015, de 5 de febrero, FJ 6, y 32/2016, de 18 de febrero, FJ 6)». (STC 7/2019, 
de 17 de enero, FJ 3).
Las  previsiones  legales  relativas  a  un  registro  público  nacional  específico  de 
organismos acreditados (art. 7.2, párrafo segundo LAI) y de un registro de reclamaciones 
e incidencias sobre procesos de adopción, a llevar por la administración general del 
Estado y las comunidades autónomas (art. 8.3 LAI), encajan sin dificultad en la doctrina 
transcrita.
Sin embargo, de la misma doctrina se deduce que incurren en vulneración de las 
competencias  autonómicas  los  siguientes  preceptos  del  Reglamento  de  adopción 
internacional:
– Art. 38.2: Prevé la inscripción de oficio de los organismos acreditados en España 
por  el  órgano  estatal.  Reproduce  la  vulneración  competencial  apreciada  en  el 
fundamento jurídico 9 c). La consiguiente estimación de esta impugnación no se extiende 
al inciso final del precepto, que exige para la inscripción que dichos organismos hayan 
sido, además, autorizados en el país de origen por las autoridades competentes. Se trata 
de un requisito que responde a la necesidad de garantizar la regularidad de los procesos 
de adopción internacional en los países de origen de los menores, previsto por lo demás 
en el art. 12 del Convenio de La Haya de 1993.
– Art. 38.4: Establece la obligación de los organismos acreditados de comunicar 
directamente al órgano estatal cualquier variación de los datos que constan en los 
correspondientes asientos registrales. Como ha quedado razonado en el fundamento 
jurídico 13, al ser competentes las comunidades autónomas para el seguimiento y 
control  de  los  organismos  acreditados,  son  aquellas  las  que  deben  recibir  esta 
información y comunicarla al registro nacional para su correspondiente reflejo registral.
– Art. 39.3 b): La comunicación de la comunidad autónoma al órgano estatal de las 
gestiones y medidas adoptadas ante el incumplimiento por un organismo acreditado de 
sus obligaciones, como consecuencia de una reclamación o incidencia, no incurre en 
vulneración competencial, salvo en el inciso final, que remite a lo dispuesto en el art. 28 
RAI en relación con la retirada de la acreditación, y que ya ha sido examinado en el 
fundamento jurídico 9 c).
– Art. 39.4 c): Vulnera la competencia autonómica únicamente en cuanto dispone 
que las reclamaciones o incidencias presentadas directamente ante los organismos 
acreditados  serán  remitidas  por  estos  al  órgano  estatal,  al  objeto  de  realizar  el 
correspondiente asiento registral.
– Art. 39.4 e): La vulneración competencial deriva una vez más de su conexión con 
el art. 28 RAI, al atribuir al órgano estatal la iniciación de oficio de un expediente 
contradictorio a efectos de la retirada de la acreditación.
15.  Disposición final primera del Real Decreto 165/2019: títulos competenciales.
La impugnación de la disposición final primera del Real Decreto 165/2019, que recoge  s
los títulos competenciales estatales invocados por la propia norma para su aprobación, no  oe.
tiene  carácter  autónomo,  sino  que  obedece  a  razones  sistemáticas  o  de  conexión,  w.
emvixnepcduuidllsaaad deaonss   qadu eelal   looimrsd pepunregacnmeaipcetinóotnso   ndmoe e aldomisap napterrae dcsoeusp  dtopesoc rl aplarraescv icióaonmm edpneet teein neccxoiaansms tiditnueacl diEoonssat.a lidPdooa rdh  aeynl lo ns,u ideliodn a ydlaa,    2021-4511n https://w
huelga cualquier pronunciamiento adicional sobre esta disposición final primera (por todas,
STC 69/2018, de 21 de junio, FJ 11, y las allí citadas).
16.  Efectos del fallo.
Resta por determinar el alcance de este pronunciamiento, que se precisa seguidamente, 
de conformidad con lo establecido por el art. 66 LOTC.
En primer lugar, de acuerdo con doctrina consolidada, y por exigencias del principio 
constitucional  de  seguridad  jurídica  (art.  9.3  CE),  las  declaraciones  de 
inconstitucionalidad y nulidad contenidas en la presente sentencia no afectarán a las 
situaciones jurídicas consolidadas, debiéndose considerar como tales las establecidas 
mediante actuaciones administrativas firmes, o las que, en la vía judicial, hayan sido 
decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada (art. 40.1 LOTC; STC 40/2019, 
de 27 de marzo, FJ 7).
En segundo lugar, se hace necesario velar por el interés superior de los menores de 
edad, principio de atención preferente por todos los poderes públicos, también de este 
tribunal (STC 64/2019, de 9 de mayo, FFJJ 4 y 5), sin olvidar los perjuicios que también 
podrían experimentar los derechos de los adoptantes. A este fin, procede diferir los 
efectos de la nulidad por el plazo de un año a partir de la publicación de esta sentencia, 
con la finalidad de evitar que un vacío normativo inmediato perjudique a los menores de 
edad, en particular a los afectados por los expedientes de adopción internacional que, 
iniciados con anterioridad a esta resolución, se hallen actualmente en trámite.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1.º  Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencias núm. 4088-2019 y, 
en consecuencia:
a)  Declarar  la  inconstitucionalidad  y  nulidad,  al  amparo  de  lo  dispuesto  en  el 
artículo 67 LOTC, y con los efectos establecidos en el fundamento jurídico 16, de los 
siguientes artículos, apartados o incisos de la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de 
adopción  internacional:  art.  7.2,  párrafo  primero;  art.  7.7,  inciso  «la  administración 
general del Estado, a iniciativa propia o a propuesta de las entidades públicas en su 
ámbito territorial», y art. 8.1, inciso «que se encuentre acreditado por la administración 
general del Estado».
b)  Declarar la inconstitucionalidad y nulidad, con los efectos establecidos en el 
fundamento jurídico 16, de los siguientes artículos, apartados o incisos del Reglamento 
de adopción internacional aprobado por Real Decreto 165/2019, de 22 de marzo: arts. 13 
a 30, en los términos establecidos en los fundamentos jurídicos 9 c), 10 y 13 b) de esta 
sentencia; art. 32, apartado 2 j), inciso «de la Dirección General y»; art. 33.1; art. 38.2, 
inciso «por la dirección general»; art. 38.4, inciso «a la Dirección General»; art.39.3 b), 
inciso «para que pueda proceder, en su caso, a la aplicación de lo establecido en el 
artículo 28»; art. 39.4 c), inciso «los organismos de intermediación o», y art. 39.4 e), 
inciso «la Dirección General», y de la disposición transitoria única, apartados 1, 2 y 3, del 
Real Decreto 165/2019.
2.º  Desestimar el presente conflicto positivo de competencia en todo lo demás. s
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado». w.b
NRGaiavrravcDsáíaa.e–d.z–Ea Jn uecRanaon rdnM raAíagcndiuótreoindzn ,.i –oaRA  odlXfcrieieaocd l iooTR crhííMoaosso ..dn––etPAo enfyeddabrr orée Msr oJeo lOgdsaeléler  .dr–GooR soi cnTmazaráisdl lseovaz er-iaTnE.rt–nieuSrvínqaijoaun.ne–tioazJ  ugaoSSn áa nMJncocahshreéotíz .n–G.–eCoAzán-nVnztadoárinldeeioozs     OE-A-2021-45able en https://
Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho a la sentencia 
dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 4088-2019, al que se adhiere el 
magistrado don Santiago Martínez-Vares García
1.  De conformidad con el art. 90.2 LOTC, y con pleno respeto a la opinión de mis 
compañeros, expreso en este voto, tal como hice en la deliberación de la sentencia, las 
razones de mi discrepancia, parcial respecto al fallo, puesto estoy de acuerdo en la 
desestimación del conflicto en cuanto a determinados preceptos de la Ley de adopción 
internacional (LAI) y de su reglamento (RAI), y total, tanto en cuanto a los argumentos 
utilizados  para  ello,  como  en  cuanto  a  la  declaración  de  inconstitucionalidad  que 
respecto a otros se declara.
2.  Discrepo  radicalmente  de  la  sentencia  porque  no  comparto  encuadramiento 
competencial del que parte toda su argumentación.
Este  proceso  es  un  conflicto  positivo  de  competencia  en  que,  conforme  a  su 
naturaleza (arts. 63 y 66 LOTC), el Gobierno de la Generalidad de Cataluña vindica la 
titularidad de una competencia que considera usurpada en este caso por el Estado al 
dictar  la  disposición  impugnada,  el  Reglamento  de  adopción  internacional  (RAI), 
vindicatio potestatis que es la característica definitoria de este tipo procesal (por todas 
STC 166/1987, de 28 de octubre, FJ 2). En este caso, la competencia reivindicada por el 
Gobierno de la Generalidad es únicamente la de «protección de menores» asumida en el 
art.  166.3  a)  del  Estatuto  de  Autonomía  de  Cataluña  (EAC).  Ni  en  el  escrito  de 
formalización del conflicto ni en el requerimiento de incompetencia previo, que delimita el 
objeto del conflicto conforme al art. 63.3 LOTC y a nuestra doctrina (STC 116/1984, FJ 3: 
«los motivos de incompetencia alegados en el escrito de planteamiento deben coincidir, 
en sustancia, con los formulados en el requerimiento»), el Gobierno autonómico ha 
vindicado ninguna otra. Tampoco la de «asistencia social» a los adoptantes (FJ 4) o 
«servicios  sociales» reiteradamente  mencionadas  en la sentencia. No es cierta, en 
definitiva, la afirmación del fundamento jurídico 4 de que «el Gobierno de Cataluña 
invoca su competencia en materia de servicios sociales donde se inscribe la protección 
de menores». En los escritos de la parte (requerimiento de incompetencia y escrito de 
formalización)  solo  se  alude  a  la  «asistencia  social»  para  referirse  a  aquellas 
comunidades autónomas que han asumido la competencia en materia de protección de 
menores sin tener este título expresamente reconocido en su Estatuto de Autonomía.
Así resulta del siguiente pasaje del escrito de formalización (págs. 22-23), único 
donde se menciona esa competencia:
«La lectura de los preceptos objeto de este conflicto referidos todos ellos a la 
protección jurídico-pública de los menores en situación de desamparo, revela claramente 
que  la  regulación  se  enmarca  de  manera  natural  en  el  ámbito  competencial  de 
protección del menor, cuya titularidad corresponde a la Generalitat de Cataluña. En base 
a  esa  competencia  en  materia  de  menores,  que  recoge  el  artículo  166  EAC,  la 
Generalitat,  y  también  otras  comunidades  autónomas  que  han  asumido  dicha 
competencia bajo el título de asistencia social, han adoptado una regulación de las 
instituciones públicas de protección del menor que comprende la organización de un 
sistema jurídico-público de protección del menor incluido en la fase administrativa de la 
adopción» (énfasis añadido).
En este sentido se ha pronunciado el Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 
en sus dictámenes […] y añade: e.
Es más, los aspectos en los que puede producirse una colisión entre la Ley 54/2007,  11ww
sdeeg 2u8n ddoe  ddeicl ieCmódbirgeo,  dceiv ial ddoep Cciaótna liunñtear,n saocnio cnuael,s yti olan eLse yta 2n5 í/n2t0im10a,m deen 2te9  rdeela cjuiolion,a ddaesl  licboron 
clao mpurontiedcacdieósn  ajuutróídniocmo-apsú bqluicea  cadree cleons  dme eDneorreecsh oe cni vsil itpuraocpiióon,  od ceu ydoe Dsaemrepcahroo ,c ivqiul en o lases 
ocupa de la adopción internacional, también han venido interviniendo en este ámbito en
virtud de su competencia en materia de asistencia social» (en este caso el énfasis es del 
original).
Y también del párrafo final del requerimiento de incompetencia al Gobierno de la 
Nación, que alude solamente a la protección de menores:
«Por todo ello, el Gobierno de la Generalitat de Catalunya requiere de incompetencia 
al Gobierno del Estado en relación con la regulación y la asignación de funciones 
ejecutivas a órganos estatales realizada por los artículos 5; 6; 7; 8.2, 3 y 4;. 10; 11; y 12 
a  39  del  Reglamento  de  adopción  internacional,  aprobado  mediante  e1  Real 
Decreto 165/2019, de 22 de marzo, y, asimismo, por conexión con los citados artículos 
del reglamento, se requiere de incompetencia al Gobierno del Estado en relación con la 
disposición transitoria única y la disposición final primera del Real Decreto 165/2019, al 
amparo  del  artículo  63  LOTC,  a  fin  de  que  acuerde  la  derogación  de  los  citados 
preceptos y disposiciones o, subsidiariamente, la modificación de los mismos en sentido 
respetuoso con las competencias autonómicas exclusivas en materia de protección del 
menor» (énfasis añadido).
Corolario de cuanto antecede –el cauce procesal escogido y la única competencia 
vindicada–  es  que  solamente  si  se  reconoce  que  la  competencia  en  materia  de 
protección  de  menores  del  art.  166.3  a)  EAC  comprende  la  regulación  de  la  fase 
administrativa previa de la adopción internacional, el conflicto puede ser estimado. Así lo 
afirma apodícticamente la mayoría («sin lugar a dudas»: FJ 4), pero yo discrepo de esta 
premisa, que es conditio sine qua non para la estimación, aunque sea parcial.
3.  El art. 166.3 a) EAC, en que la mayoría encuadra la materia regulada por el 
Reglamento de adopción internacional objeto de este conflicto, atribuye a la Generalitat 
«la competencia exclusiva en materia de protección de menores, que incluye, en todo 
caso, la regulación del régimen de la protección y de las instituciones públicas de 
protección y tutela de los menores desamparados, en situación de riesgo y de los 
menores infractores, respetando en este último caso la legislación penal».
Salta a la vista que el precepto no menciona la adopción, a pesar de ser una 
institución sobradamente conocida en 2006, al aprobarse el Estatuto de Autonomía. 
También la adopción internacional, que, prevista en el Convenio de La Haya de 1993, se 
reguló ya en derecho interno en la Ley Orgánica 1/1996 de protección jurídica del menor 
(art. 25, luego derogado por la LAI). Una omisión que por sí sola dificulta la interpretación 
expansiva del título competencial efectuada en la sentencia, que hubiera necesitado de 
mayor reflexión.
Tampoco nuestra doctrina ha considerado hasta la fecha la adopción como una 
institución  de  protección  de  menores.  La  STC  243/2004,  que  delimita  y  define  la 
protección de menores, ni siquiera la menciona (FFJJ 3 y 4). Y tampoco lo hace la Ley 
catalana 14/2010, de 27 de mayo, de los derechos y las oportunidades en la infancia y la 
adolescencia,  que  no  menciona  la  adopción  entre  las  instituciones  de  protección 
(artículos 98 y siguientes). Es más, la considera una causa de extinción de estas 
[art. 124 a)] de la misma manera que la resolución judicial que así lo acuerde, la mayoría 
de edad o el fallecimiento del menor [letras c), b) y f), respectivamente].
Esta separación es natural. Protección de menores y adopción tienen presupuestos y 
finalidades diferentes. La protección presupone una situación de riesgo o desamparo que 
no tiene por qué concurrir en el adoptando, y que ni el Convenio de La Haya ni la Ley de 
adopción internacional exigen. Y sobre todo, la adopción es una de las formas por las  e.
que tiene lugar la filiación (art. 108 del Código civil), extinguiendo al mismo tiempo el  w.
vínculo anterior (art. 178 CC), todo ello de forma irrevocable (art. 180 CC), de donde  11w
lrae sSuTltCa  u8n8a/1 c9l9a3ra,  svoinbcreu lalac iLóeny c doen  elaq uleipgaisrlaacciióónn  dceiv illo (sa rhti.j o1s4 9a.d1o.8p tiCvoEs).  dAes íA lroa geónnte (nFdFieJrJo n2 
Gy a3l)i,c yia l,a q SueT Cta m13b3ié/2n0 d1i7fe, rseonbcriea  lpar oretegcuclaiócnió dne d me elan oardeosp yc iaódno epnc ilóan L (eFyJ  d6e).  DEe irgeucahlom ceinvtile d lea   BOE-A-cable e
Ley Orgánica 1/1996 antes citada que reguló con este amparo competencial la adopción 
internacional hasta su derogación por la Ley de adopción internacional (disposición final 
vigésima primera), y la propia Ley de adopción internacional (disposición final quinta). 
Además,  tratándose  de  una  adopción  internacional,  su  constitución  da  lugar  a  la 
adquisición de la nacionalidad española (art. 19 CC), por lo que resulta igualmente 
implicada la competencia del Estado sobre nacionalidad (art. 149.1.2 CE).
Es verdad, como puntualiza la sentencia, que el reglamento y por consiguiente el 
conflicto  se  refieren  solamente  a  la  fase  administrativa  previa  a  la  adopción 
(«prejudicial», la llama de forma elocuente la sentencia: fundamentos jurídicos 1 y 4). 
Pero siendo la adopción necesariamente «constituida» por resolución judicial (art. 176.1 
CC) en un procedimiento que fuera de casos excepcionales precisa de una propuesta de 
la entidad pública (art. 176.2 CC y 35 de la Ley 15/2015 de jurisdicción voluntaria), 
resulta de aplicación la doctrina sobre las actuaciones previas necesarias para acceder 
al proceso que hemos amparado en los números 5 y 6 del art. 149.1 CE (competencia 
del Estado sobre administración de justicia y legislación procesal, respectivamente). Así, 
entre otras, SSTC 31/2010, FJ 54; 162/2012, FJ 5; 54/2018, FJ 7, y 5/2019, FJ 5.
En definitiva, no es posible ubicar bajo el único título competencial invocado por el 
Gobierno de la Generalitat (protección de menores) la materia que regula la disposición 
impugnada.
4.  A  mi  juicio,  la  competencia  de  la  Generalitat  en  materia  de  protección  de 
menores,  que  deriva  del  art.  166.3  EAC,  no  se  extiende  a  intervenir  en  la  fase 
extrajudicial de la adopción internacional que tiene lugar en el extranjero.
El art. 166.3 a) EAC atribuye a la Generalitat de Cataluña competencia para la 
protección de los menores que se encuentren en situación de desamparo o riesgo (y de 
los menores infractores, que aquí no interesa), pero,
i)  Esa competencia, de  acuerdo  con el  principio  de limitación territorial de las 
competencias autonómicas, no puede extenderse a los menores que se encuentren en 
otras comunidades autónomas, ni, mucho menos, a los que se encuentren en otro 
Estado, aunque unos y otros puedan llegar a ser adoptados por catalanes.
Según el art. 1.2 LAI, desarrollada por el reglamento objeto de conflicto, a los efectos 
de la ley (y por tanto de su reglamento de desarrollo) «se entiende por adopción 
internacional  aquella  en  la  que  un  menor  considerado  adoptable  por  la  autoridad 
extranjera  competente  y  con  residencia  habitual  en  el  extranjero,  es  o  va  a  ser 
desplazado a España por adoptantes con residencia habitual en España, bien después 
de su adopción en el Estado de origen, bien con la finalidad de constituir tal adopción en 
España» (la cursiva es mía). Es decir, tanto la ley como, en lo que ahora importa, su 
reglamento de desarrollo, regulan adopciones de menores que no se encuentran en 
España. Esto no era así antes de la reforma de la Ley de adopción internacional que dio 
lugar a la aprobación del reglamento y al planteamiento del conflicto, producida por la 
Ley 26/2015. Antes de esa reforma, el art. 1.2 LAI disponía que «se entiende por 
‘adopción  internacional’  el  vínculo  jurídico  de  filiación  que  presenta  un  elemento 
extranjero derivado de la nacionalidad o de la residencia habitual de adoptantes o 
adoptandos». Por consiguiente, bastaba uno de esos elementos de extranjería para 
convertir la adopción en una adopción internacional y aplicar su régimen jurídico. En 
suma,  podía  ser  «internacional»  a  los  efectos  de  aplicar  su  régimen  jurídico  una 
adopción constituida enteramente en Cataluña y entre residentes en su territorio. Tras la 
reforma de 2015 ello no es así. Se requiere necesariamente y siempre que el menor esté  e
en el extranjero para que la adopción sea internacional, y el tribunal no puede prescindir  bo
de esta configuración legal en la resolución del conflicto. w
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de protección de menores, que se declara de aplicación «a cualquier niño o adolescente
domiciliado en Cataluña o que se encuentre en Cataluña eventualmente» (art. 2.1 de la 
Ley  14/2010  antes  citada).  Pues  bien,  si  con  arreglo  a  este  principio,  por  demás 
elemental, la Comunidad Autónoma de Cataluña no puede ejercer la competencia que 
vindica en materia de «protección de menores» sobre menores que se encuentren en 
otras comunidades autónomas, mucho menos debe poder hacerlo cuando se proyecta 
sobre  menores  que  se  encuentren  fuera  de  España,  en  otros  Estados,  que  es  el 
elemento  que  caracteriza  la  adopción  internacional  y  da  lugar  a  la  aplicación  del 
reglamento impugnado de conformidad con el art. 1.2 LAI citado. Y no es aplicable 
nuestra doctrina sobre las actividades con proyección exterior que cita la sentencia 
puesto que las normas impugnadas regulan directamente actuaciones (de las propias 
administraciones  autonómicas  como  entidades  públicas  o  de  los  organismos  de 
intermediación)  referidas  a  menores  residentes  en  el  extranjero  y  que  se  realizan 
también en el extranjero.
El principio de territorialidad hace inviable por tanto reconocer la competencia de la 
Comunidad Autónoma de Cataluña para proteger menores residentes en el extranjero. Y 
aunque así fuera, la posibilidad de que la actuaciones en el extranjero de los organismos 
acreditados,  o  de  las  propias  comunidades  autónomas,  comprometa  la  imagen 
internacional de España –algo no descartable en una materia tan sensible y desarrollada 
además en el extranjero ante autoridades de otros Estados soberanos– daría lugar a la 
atracción de la competencia estatal sobre relaciones internacionales del art. 149.1.3 de 
la Constitución, en aplicación de la doctrina de las SSTC 80/2012 y 110/2012 sobre la 
representación internacional de las federaciones deportivas autonómicas, reiterada en la 
STC 33/2018.
ii)  Los menores susceptibles de ser adoptados que se encuentran en el extranjero, 
no  se  hallan  en  situación  de  riesgo  o  desamparo.  Residen  en  instituciones  que 
precisamente se ocupan de remediar esas situaciones.
Una cosa es que carezcan de familia y sea deseable que encuentren una mediante 
su adopción, y otra que se encuentren en situación de riesgo o desamparo.
Aunque la exposición de motivos de la Ley de adopción internacional y su art. 22, 
digan que el objeto de la ley es proteger los derechos de los menores, esta expresión 
hay que entenderla, de acuerdo con el Convenio de La Haya de 1993, que también se 
refiere  a  la  «protección  del  niño»  y  a  la  cooperación  en  materia  de  adopción 
internacional. No se trata de que la adopción internacional recaiga sobre niños en 
situación de desamparo, sino de niños que no tienen familia y a los que hay que proteger 
en esa fase prejudicial del procedimiento de adopción para evitar el riesgo de que 
durante ese proceso se produzcan situaciones de sustracción, venta o tráfico de niños, 
así como para garantizar que se respeten los derechos fundamentales del adoptado.
Si esto es así, toda la construcción de la sentencia falla. Por eso no puedo compartir 
la conclusión de ese encuadramiento competencial, esto es, que el objeto del conflicto se 
centra en decidir si el Estado se ha extralimitado en las competencias de coordinación, 
que son las únicas que les reconoce la sentencia.
No se trata de un conflicto entre las competencias que a la Generalitat concede el 
art. 166.3 a) EAC y a las que el Estado les atribuye el art. 149.1.3 CE, porque la 
Generalitat no tiene la competencia que reclama.
Si la Generalitat no tiene esa competencia la tendría el Estado, sin necesidad de 
invocar un título especial, sino el del 149.3 CE, la competencia residual del Estado en 
todas las materias que no se hayan atribuido a las comunidades autónomas.
Pero es que, además el Estado sí tiene títulos específicos que le permitirían regular  s
la adopción internacional como lo ha hecho. oe.
La adopción es una de las formas por las que tiene lugar la filiación y, de un modo  w.
indirecto,  cuando  se  trata  de  adopciones  internacionales,  una  forma  de  adquirir  la  11w
ensatcaiotanl adliedla adr t.e 1s4p9a.ñ1o.2la ,C Ede. modo que de algún modo está implica da la competencia
interYm elod ieasctióán,  mdeássa rarocullasna deanm eel netxet,r arnejsepreoc, tloa  cdoem tpoedtae nacciati veidsatadt aql,u dee ll o1s4 9o.r1g.3a nCisEm.os de  BOE-A-cable e
Es  cierto  que  hemos  dicho  que  este  art.  149.1.3  CE  garantiza  al  Estado  la 
competencia  exclusiva  para  actuar  en  el  extranjero  como  titular  de  relaciones 
internacionales  y  para  contraer  obligaciones  internacionales  que  comprometan  a 
España. Pero también hemos dicho, en STC 80/2012, a propósito de las competencias 
estatales en el deporte, que aunque sobre esta materia el Estado carezca de un título 
competencial  específico,  la  dimensión  internacional  del  deporte  afecta  a  la  imagen 
exterior que se proyecta del Estado español y constituye fundamento suficiente de la 
intervención reguladora del Estado en materia deportiva.
Esta doctrina se repite en el STC 33/2018.
Pues también aquí, la actuación de los organismos de intermediación compromete la 
imagen de España cuando se relacionan con instituciones de otros estados que se 
ocupan de dar en adopción niños que tienen bajo su cuidado.
Y de la misma manera que el Estado español puede vetar la adopción de niños de 
otros estados que no respetaron las garantías mínimas exigibles, podría suceder que 
una  actuación  irregular  en  un  país  extranjero  de  un  organismo  de  intermediación 
nacional pudiera acarrear por parte de ese estado un veto a las adopciones a España. Y, 
lo mismo que sucedía en los casos resueltos por esas SSTC 80/2012 y 33/2018, sin 
necesidad de acudir al 149.1.3 CE, existe un interés general que se sobrepone al que 
pudieran invocar las comunidades autónomas y justifica una regulación estatal uniforme.
Toda esta actuación previa a la presentación por la correspondiente entidad pública 
de la propuesta de adopción es una actuación imprescindible para que pueda iniciarse 
ante el juez competente el expediente de adopción.
El expediente de adopción se tramita conforme al procedimiento previsto en la Ley 
de  jurisdicción  voluntaria,  pero  este  tribunal  dicho  que  la  jurisdicción  voluntaria  es 
también jurisdicción. Los jueces en la jurisdicción voluntaria también ejercen jurisdicción, 
por eso pueden plantear cuestiones de inconstitucionalidad.
Entonces resulta que toda esa actuación prejurisdiccional es una actuación que 
condiciona el acceso a la jurisdicción, y este tribunal ha dicho, que bien al amparo del 
art. 149.1.5 CE (administración de justicia) o el 149.1.6 CE (legislación procesal), el 
Estado puede regular esas actuaciones previas a una posterior actuación jurisdiccional, 
pero necesarias para acceder a la jurisdicción. (SSTC 162/2012; 31/2018 y 54/2018, 
y 5/2019).
Por todo ello considero que el presente conflicto positivo de competencia debería 
haber sido desestimado en su integridad. Y en este sentido emito mi voto particular.
Madrid, a dieciocho de febrero de dos mil veintiuno.–Ricardo Enríquez Sancho.–
Santiago Martínez-Vares García.–Firmado y rubricado.