BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 292 Martes 7 de diciembre de 2021 Sec. I.   Pág. 150590
I. DISPOSICIONES GENERALES
MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL
20185 Real  Decreto  1069/2021,  de  4  de  diciembre,  por  el  que  se  aprueba  la 
Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024.
El  texto  refundido  de  la  Ley  de  Empleo,  aprobado  por  el  Real  Decreto 
Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, establece que uno de los tres instrumentos de 
coordinación  del  Sistema  Nacional  de  Empleo  (en  adelante,  e  indistintamente, 
Sistema Nacional de Empleo o SNE) será la Estrategia Española de Activación para 
el Empleo (en adelante, e indistintamente, Estrategia Española de Activación para el 
Empleo o EEAE), junto con los Planes Anuales de Política de Empleo (en adelante, 
PAPE)  y  el  Sistema  de  Información  de  los  Servicios  Públicos  de  Empleo  (en 
adelante, SISPE). Asimismo indica que, en el ejercicio de las competencias definidas 
en  su  artículo  3.1  y  en  el  artículo  10.1,  el  Gobierno  aprobará  la  Estrategia  a 
propuesta del Ministerio de Trabajo y Economía Social, y que en ella se reflejarán 
las políticas activas de empleo y de intermediación laboral que se desarrollan en el 
conjunto del Estado, incluyendo tanto los servicios y programas que realizan los 
servicios públicos de empleo con fondos estatales como los que las comunidades 
autónomas realizan con recursos económicos propios.
La Estrategia se elaborará en colaboración con las comunidades autónomas y con la 
participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, se 
informará por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, y se someterá a 
consulta e informe del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo. Además, se 
consultarán los Consejos del Trabajo Autónomo y de Fomento de la Economía Social en 
relación con las actuaciones de promoción del trabajo autónomo y de la economía social.
Transcurridas  las  dos  primeras  décadas  del  siglo  XXI  se  hacen  patentes  las 
transformaciones que se están produciendo en los mercados de trabajo, sus efectos 
sobre el empleo y sobre condiciones de vida de las personas. Estos cambios profundos 
suscitan un amplio debate que se extiende a todos los ámbitos de la interlocución 
política, económica y social.
Dentro de esta reflexión global de lo que debe ser una evolución inteligente, 
sostenible  e  integradora  de  los  mercados  de  trabajo,  que  requieren  un  nuevo 
impulso del diálogo social y la necesidad de adaptar la regulación laboral, la reforma 
de las políticas activas de empleo representa una necesidad para el país. Por una 
parte,  porque  las  políticas  activas  de  empleo  son  un  elemento  sustancial  para 
acompañar a las personas en las transiciones laborales, cada vez más frecuentes, a 
través  de  la  orientación,  el  reciclaje  profesional  y  el  aprovechamiento  de  las 
oportunidades de empleo a lo largo de la vida laboralmente activa. Por otra, porque 
son un complemento imprescindible de las políticas de protección del empleo y un 
instrumento útil para evitar la exclusión laboral y la cronificación de la dependencia 
de las medidas de protección, al tiempo que deben acompañar el necesario proceso 
de transformación productiva.
En  concreto,  para  ciertos  colectivos  como  las  personas  jóvenes,  personas  en 
situación  de  desempleo  de  larga  duración  y  otros  colectivos  vulnerables  como  s
refugiados,  personas  migrantes,  personas  gitanas,  personas  con  discapacidad  y  oe.
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ocupación. Son también un instrumento útil para la mejora de la cohesión territorial,
cuando se concentran preferentemente en las zonas menos desarrolladas, afectadas por  Bc
crisis sectoriales o deslocalización productiva y, por tanto, con menores oportunidades de 
empleo y mayor riesgo de despoblación. La nueva Estrategia incorpora la perspectiva de 
género en todas las dimensiones de la misma.
El Gobierno de España ha situado la reforma y el impulso de las políticas activas de 
empleo entre sus prioridades la modernización de estas políticas y el acompañamiento 
personalizado a las personas y a las empresas, y el compromiso con el trabajo decente, 
la calidad y la estabilidad en el empleo, inspiran la nueva Estrategia. Unas políticas 
activas coherentes con el proceso de transformación productiva, orientadas a resultados, 
sostenidas sobre el apoyo y el aumento de las capacidades de los servicios públicos de 
empleo y con una nueva gobernanza reforzada.
Tras  la  declaración  por  la  Organización  Mundial  de  la  Salud  de  la  pandemia 
internacional provocada por la COVID-19, el 11 de marzo de 2020, los Estados miembros 
de la Unión Europea adoptaron con rapidez medidas coordinadas de emergencia para 
proteger la salud de la ciudadanía y evitar el colapso de la economía.
El Consejo Europeo del 21 de julio de 2020, consciente de la necesidad en este 
momento histórico de un esfuerzo sin precedentes y de un planteamiento innovador que 
impulsen la convergencia, la resiliencia y la transformación en la Unión Europea, acordó 
un paquete de medidas de gran alcance.
Estas medidas aúnan el marco financiero plurianual (MFP) para 2021-2027 reforzado 
y la puesta en marcha de un Instrumento Europeo de Recuperación («Next Generation 
EU»),  cuyo  elemento  central  es  el  Mecanismo  de  Recuperación  y  Resiliencia.  La 
instrumentación  de  la  ejecución  de  los  recursos  financieros  del  Fondo  Europeo  de 
Recuperación  se  realizará  a  través  del  Plan  de  Recuperación  Transformación  y 
Resiliencia, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2021, y de 
conformidad con lo establecido por la Decisión de Ejecución del Consejo relativa la 
aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España (Council 
Implementing Decision – CID), de 13 de julio de 2021.
Los  proyectos  que  constituyen  dicho  Plan  permitirán  la  realización  de  reformas 
estructurales los próximos años, mediante cambios normativos e inversiones, y, por lo 
tanto, permitirán un cambio del modelo productivo para la recuperación de la economía 
tras la pandemia causada por la COVID 19 y, además, una transformación hacia una 
estructura más resiliente que afronte con éxito otras posibles crisis o desafíos en el 
futuro.
En la política palanca VIII. «Nueva economía de los cuidados y políticas de empleo» 
del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, se encuadra el Componente 23 
«Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo», 
liderado por el Ministerio de Trabajo y Economía Social, y en cuyas iniciativas tractoras 
prioritarias de reforma estructural participa el Servicio Público de Empleo Estatal.
Dicho Componente tiene como reto y objetivo impulsar, en el marco del diálogo 
social,  la  reforma  del  mercado  laboral  español  para  adecuarlo  a  la  realidad  y 
necesidades actuales y de manera que permita corregir las debilidades estructurales, 
con la finalidad de reducir el desempleo estructural y el paro juvenil, corregir la dualidad, 
mejorar el capital humano, modernizar la negociación colectiva y aumentar la eficiencia 
de las políticas públicas de empleo, dando, además, un impulso a las políticas activas de 
empleo, que se orientarán a la capacitación de los trabajadores en las áreas que 
demandan las transformaciones que requiere nuestra economía.
Dentro de las reformas e inversiones propuestas en este componente se incluye la 
Reforma 5 «Modernización de políticas activas de empleo». Precisamente una de las  s
actuaciones contempladas para la implementación de esta Reforma es la aprobación de  oe.
la  Estrategia  Española  de  Activación  para  el  Empleo  2021-2024,  que  contendrá  la  w.
planificación estratégica para los cuatro próximos años. Mediante la nueva Estrategia  185ww
Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024 que se aprueba por este real decreto se
procede a dar cumplimiento a la implementación de esta actuación, concretamente del 
compromiso del hito 334 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Esta  normativa  se  ajusta  a  los  principios  de  gestión  específicos  del  PNRTR 
establecidos en la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura 
el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y a lo 
establecido en la Orden HFP/1031/2021, de 29 de septiembre, por la que se establece el 
procedimiento y formato de la información a proporcionar por las Entidades del Sector 
Público Estatal, Autonómico y Local para el seguimiento del cumplimiento de hitos y 
objetivos y de ejecución presupuestaria y contable de las medidas de los componentes el 
Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
A partir de un diagnóstico compartido, la Estrategia determina el marco conceptual y 
organizativo al que deberán referirse todas las actuaciones que se lleven a cabo en el 
seno del Sistema Nacional de Empleo en materia de políticas de activación y formación 
profesional para el empleo, los principios, los objetivos comunes, tanto estructurales 
como  estratégicos,  los  instrumentos  a  utilizar,  la  planificación  estratégica  de  las 
actuaciones a desarrollar y los recursos financieros con los que se prevé contar para el 
cumplimiento de los citados objetivos y actuaciones.
Cumple, por tanto, un papel vertebrador de las estrategias individuales de cada uno 
de los servicios públicos de empleo, en lo que se refiere a la intermediación entre oferta 
y demanda de empleo y al diseño y gestión de las políticas activas de empleo, en tanto 
que corresponde a los distintos agentes que constituyen el Sistema Nacional de Empleo 
determinar  las  actuaciones  concretas  a  desarrollar  para  alcanzar  los  objetivos 
estructurales y estratégicos fijados en la propia Estrategia, en el marco de los principios y 
con los recursos que ésta también prevé.
Finalizada  la  vigencia  de  la  Estrategia  Española  de  Activación  para  el 
Empleo 2017-2020, aprobada por el Real Decreto 1032/2017, de 15 de diciembre, 
procede, en sustitución de ella, la aprobación mediante este real decreto de una nueva 
Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo, que se extenderá al periodo 2021-2024.
En esta nueva Estrategia, la evaluación se concibe como un eje vertebrador, a través 
de  un  modelo  integrado  de  seguimiento  y  evaluación  orientado  hacia  resultados, 
transparente y accesible.
La crisis económica y social derivada de la pandemia va a tener un enorme impacto 
en el mercado de trabajo y la actividad productiva y esta nueva realidad, derivada de la 
crisis y la digitalización, impone la obligación de actuar con rapidez y poner en marcha 
nuevas políticas y nuevos instrumentos que permitan afrontar los principales retos de 
nuestra sociedad: el impulso de la actividad económica, la reconstrucción social y el 
cambio de modelo productivo tras la pandemia, la digitalización y la transición hacia la 
economía verde, para luchar contra el paro y garantizar el aumento de empleo y las 
condiciones de trabajo de calidad.
En este nuevo contexto, las políticas activas de empleo han de convertirse en un 
mecanismo  básico  para  mejorar  las  condiciones  de  empleabilidad  de  las  personas 
trabajadoras y en una palanca de transformación ante los cambios disruptivos que ya se 
dejan sentir. Este segundo elemento es especialmente importante, pues las políticas de 
empleo pueden contribuir de forma decidida y eficaz con todas las herramientas posibles 
en  los  procesos  de  transformación  y  adaptación  de  las  empresas  y  los  sectores 
productivos,  acompañando  los  tránsitos  laborales  y  la  incorporación  de  nuevas 
tecnologías que estimulen la actividad económica y la creación de empleo y permitan 
compatibilizar  las  necesidades  que  están  apareciendo  en  sectores  esenciales:  s
digitalización, economía verde, investigación, cuidados y servicios a la comunidad, entre  oe.
otros. w.
En definitiva, poner todos los recursos económicos, técnicos y humanos del conjunto  185ww
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concretarse a nivel presupuestario y plasmarse en los instrumentos de planificación 
estratégica, específicamente en esta nueva Estrategia.
Esta nueva Estrategia 2021-2024, determina el marco conceptual y organizativo al 
que deberán referirse todas las actuaciones que se lleven a cabo en el seno del Sistema 
Nacional de Empleo en materia de políticas activas y formación profesional para el 
empleo en el ámbito laboral, los principios, los objetivos comunes, los instrumentos a 
utilizar,  la  planificación  estratégica  de  las  actuaciones  a  desarrollar  y  los  recursos 
financieros con los que se prevé contar para el cumplimiento de los citados objetivos y 
actuaciones.
En aras de la consecución de este fin, la Estrategia establece dos tipos de objetivos, 
que se recogerán en los Planes Anuales de Política de Empleo.
En primer lugar, la Estrategia establece unos objetivos estratégicos que incluyen, a 
su vez, objetivos específicos que facilitan la implantación progresiva de las medidas 
correctoras  o  innovadoras  a  desarrollar  durante  el  periodo  de  vigencia  de  esta 
Estrategia. Esta estructura facilita la planificación estratégica y temporalización de las 
actuaciones necesarias para la modernización de las políticas activas de empleo e invita 
a compartir la visión global para su impulso.
En concreto, se han formulado cinco objetivos estratégicos como son, el enfoque 
centrado  en  las  personas  y  en  las  empresas,  la  coherencia  con  la  transformación 
productiva, la orientación hacia resultados, la mejora de las capacidades de los servicios 
públicos de empleo y la gobernanza y cohesión del Sistema Nacional de Empleo.
En segundo lugar, los objetivos específicos, incluidos en los objetivos estratégicos, 
facilitan  la  implantación  progresiva  de  las  medidas  correctoras  o  innovadoras  a 
desarrollar durante el periodo de vigencia de esta Estrategia. A su vez, los objetivos 
específicos se agruparán entorno a cinco ejes diferenciados y complementarios.
En  tercer  lugar,  los  ejes  complementarios,  configurados  desde  una  perspectiva 
estratégica, conforman, junto con los objetivos estratégicos y específicos una estructura 
idónea para encuadrar las nuevas políticas activas de empleo. Cabe mencionar que, en 
ellas se han incluido de manera transversal las medidas analizadas por el grupo de 
trabajo de Políticas de Empleo para Personas con Discapacidad, este trabajo será 
soporte para la elaboración del Libro Blanco del Empleo y la Discapacidad que pondrá 
en marcha el Ministerio de Trabajo y Economía Social de la mano del Ministerio de 
Derechos Sociales y Agenda 2030, con las comunidades autónomas, los interlocutores 
sociales y las entidades representativas del sector.
Asimismo,  esta  Estrategia  plurianual  requiere  de  un  procedimiento  eficaz  de 
evaluación permanente que permita sistematizar el seguimiento en su aplicación y la 
obtención de resultados, así como proponer los cambios y ajustes necesarios de la 
misma a lo largo de su vigencia.
La evaluación por tanto es un eje vertebrador de esta nueva Estrategia que cambiará 
el paradigma superando la utilización de indicadores focalizados exclusivamente en el 
reparto  de  fondos  hacia  un  modelo  de  evaluación  orientado  hacia  resultados, 
transparente y accesible. Asimismo, se impulsará la transparencia de datos y puesta a 
disposición de los mismos para entidades de investigación y universidades con el fin de 
facilitar evaluaciones externas al Sistema Nacional de Empleo.
Sin perjuicio de las actuaciones específicas en materia de seguimiento y evaluación 
promovidas por los servicios públicos de empleo autonómicos en su ámbito territorial, el 
modelo integrado de seguimiento y evaluación de las políticas activas de empleo se 
estructurará en el seguimiento y evaluación de la Estrategia Española de Apoyo Activo al  s
Empleo 2021-2024 y su concreción anual a través de los Planes Anuales de Política de  oe.
Empleo, en el seguimiento y evaluación de la atención de las personas y las empresas a  w.
través  de  la  Cartera  Común  de  Servicios  del  Sistema  Nacional  de  Empleo,  en  la  185ww
evaluación  del  desempeño  de  los  servicios  públicos  de  empleo  y  en  evaluaciones
externas  e  independientes  de  las  políticas  activas  de  empleo  y  de  sus  diferentes 
instrumentos.
La aprobación de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024, 
corresponde  al  Gobierno,  en  el  ejercicio  de  las  competencias  definidas  en  el 
artículo 3.1 y en el artículo 10.1 del texto refundido de la Ley de Empleo, la cual se 
lleva a cabo mediante este real decreto, que ha sido sometido a informe de la 
Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, del Consejo General del 
Sistema  Nacional  de  Empleo,  así  como  de  las  organizaciones  empresariales  y 
sindicales más representativas.
El  real  decreto  se  ha  elaborado  conforme  a  los  principios  que  establece  el 
artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo 
Común de las Administraciones Públicas, de necesidad y eficacia, puesto que la 
norma está justificada por las razones de interés general anteriormente enunciadas, 
resulta el instrumento más indicado para los intereses que se persiguen y el texto 
refundido  de  la  Ley  de  Empleo,  prevé  la  aprobación  de  la  Estrategia; 
proporcionalidad  al  contener  la  regulación  imprescindible  para  atender  las 
necesidades que pretende cubrir, una vez constatado que no existen otras medidas 
menos  restrictivas  de  derechos  o  que  impongan  menos  obligaciones  a  sus 
destinatarios; seguridad jurídica, ya que es coherente con el resto del ordenamiento 
jurídico nacional y de la Unión Europea.
Por lo demás, la norma también es coherente con los principios de eficiencia, ya que 
la  iniciativa  normativa  evita  cargas  administrativas  innecesarias  o  accesorias  y 
racionaliza, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos. Se cumple también con 
el principio de transparencia, al haberse garantizado la participación en su elaboración 
siendo una norma de general conocimiento y pudiendo ser objeto de los recursos que 
contra la misma procedan.
En su virtud, a propuesta de la Ministra de Trabajo y Economía Social, con la 
aprobación previa de la Ministra de Hacienda y Función Pública, y previa deliberación del 
Consejo de Ministros en su reunión del día 3 de diciembre de 2021,
DISPONGO:
Artículo  único.  Aprobación  de  la  Estrategia  Española  de  Apoyo  Activo  al 
Empleo 2021-2024.
Se aprueba la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024, que 
constituye el marco normativo para la coordinación y ejecución de las políticas activas de 
empleo e intermediación laboral en el conjunto del Estado cuyo texto se incluye a 
continuación.
Disposición adicional primera.  Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
La aprobación de la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024 
constituye una actuación contemplada en la Reforma 5 «Modernización de políticas 
activas de empleo», incluida en el Componente 23 «Nuevas políticas públicas para un 
mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo», encuadrado en el área política VIII 
«Nueva economía de los cuidados y políticas de empleo» del Plan de Recuperación, 
Transformación y Resiliencia, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de 
abril  de  2021.  Así,  mediante  la  nueva  Estrategia  Española  de  Apoyo  Activo  al  e.e
Empleo 2021-2024 se procede a dar cumplimiento a un hito (CID 334), dentro del  b
referido C23.R5 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. 185ww
del PPoarr lealmloe, netsot a Enuorrompae oh ay d ed eclu mCopnlirs ecjoon,  ldoe d i1sp2u edset of eebnr eerlo R edgel a2m0e2n1t,o  p(UorE )e 2l 0q2u1e/2 4s1e 
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principio de «no causar un perjuicio significativo» en virtud del Reglamento relativo al
Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (2021/C 58/01), así como con lo requerido en 
la Decisión de Ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del plan 
de recuperación, y resiliencia de España.
Disposición adicional segunda.  No incremento de gasto público.
El desarrollo de la Estrategia recogido en este real decreto no implica por sí mismo 
incremento de gasto público, ni incremento de dotaciones, ni otros gastos de personal, ni 
disminución de ingreso alguno para la Hacienda Pública Estatal y se llevará a cabo con 
las disponibilidades presupuestarias existentes.
Disposición  transitoria  única.  Devolución  de  fondos  procedentes  de  ejercicios 
anteriores.
En el caso de existir fondos comprometidos en los años 2012 y 2013, procedentes de 
cantidades  asignadas  de  conformidad  con  lo  dispuesto  en  el  artículo  86  de  la 
Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que no se hubieran abonado 
por parte de las comunidades autónomas a los beneficiarios y proveedores que hubieran 
ejecutado o realizado los proyectos objeto de financiación, se devolverán al Servicio 
Público de Empleo Estatal en los supuestos previstos en el apartado 8 de la Estrategia 
Española de Empleo 2012-2014, aprobada por el Real Decreto 1542/2011, de 31 de 
octubre.
Si  las  cantidades  comprometidas  pendientes  de  pago  efectivo  proceden  de  los 
años  2014  a  2016,  en  el  mismo  supuesto  mencionado  en  el  párrafo  anterior,  la 
devolución al Servicio Público de Empleo Estatal se realizará de conformidad con lo 
dispuesto  en  el  apartado  6  de  la  Estrategia  Española  de  Activación  para  el 
Empleo 2014-2016, aprobada por el Real Decreto 751/2014, de 5 de septiembre.
Respecto de las cantidades comprometidas pendientes de pago efectivo procedentes 
de los años 2017 a 2020, la devolución al Servicio Público de Empleo Estatal se realizará 
de  conformidad  con  lo  dispuesto  en  el  apartado  6  de  la  Estrategia  Española  de 
Activación para el Empleo 2017-2020, aprobada por el Real Decreto 1032/2017, de 15 
de diciembre, en relación con la gestión de los fondos procedentes de los Presupuestos 
Generales del Estado por las comunidades autónomas.
Disposición derogatoria única.  Derogación normativa.
Queda derogado el Real Decreto 1032/2017, de 15 de diciembre, por el que se 
aprueba la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2017-2020.
Disposición final primera.  Modificación del Real Decreto 469/2006, de 21 de abril, por el 
que se regulan las unidades de apoyo a la actividad profesional en el marco de los 
servicios de ajuste personal y social de los Centros Especiales de Empleo.
Se modifica el artículo 3.1, letra a), del Real Decreto 469/2006, de 21 de abril, por el 
que se regulan las unidades de apoyo a la actividad profesional en el marco de los 
servicios de ajuste personal y social de los Centros Especiales de Empleo, en los 
siguientes términos:
«a)  Personas  con  parálisis  cerebral,  personas  con  trastorno  de  la  salud 
mental,  personas  con  discapacidad  intelectual  o  personas  con  trastorno  del  es
espectro del autismo, con un grado de discapacidad reconocido igual o superior  bo
al 33 %.» 185ww
Disposición final segunda.  Modificación del Real Decreto 870/2007, de 2 de julio, por el 
que se regula el programa de empleo con apoyo como medida de fomento de 
empleo de personas con discapacidad en el mercado ordinario de trabajo.
Se modifica el Real Decreto 870/2007, de 2 de julio, por el que se regula el programa 
de  empleo  con  apoyo  como  medida  de  fomento  de  empleo  de  personas  con 
discapacidad en el mercado ordinario de trabajo, en los siguientes términos:
Uno.  El artículo 3.1, letra a), queda redactado como sigue:
«a)  Personas  con  parálisis  cerebral,  personas  con  trastorno  de  la  salud 
mental,  personas  con  discapacidad  intelectual  o  personas  con  trastorno  del 
espectro del autismo, con un grado de discapacidad reconocido igual o superior 
al 33 %.»
Dos.  El artículo 7.2, letras a) y b), se redacta de la siguiente manera:
«a)  Un tercio en el caso de trabajadores con parálisis cerebral, con trastorno 
de la salud mental, con discapacidad intelectual o con trastorno del espectro del 
autismo, con un grado de discapacidad reconocido igual o superior al 65 %.
b)  Un quinto en el caso de trabajadores con parálisis cerebral, con trastorno 
de la salud mental, con discapacidad intelectual o con trastorno del espectro del 
autismo, con un grado de discapacidad reconocido igual o superior al 33% e 
inferior al 65 %.»
Disposición final tercera.  Modificación del Real Decreto 818/2021, de 28 de septiembre, 
por el que se regulan los programas comunes de activación para el empleo del 
Sistema Nacional de Empleo.
Se modifica el artículo 5, letra c), del Real Decreto 818/2021, de 28 de septiembre, 
por el que se regulan los programas comunes de activación para el empleo del Sistema 
Nacional de Empleo, en los siguientes términos:
«c)  Personas  con  discapacidad  que  presentan  mayores  dificultades  de 
acceso al mercado de trabajo: las personas con parálisis cerebral, con trastorno 
de la salud mental, con discapacidad intelectual o con trastorno del espectro del 
autismo, con un grado de discapacidad reconocido igual o superior al 33 por 
ciento; así como las personas con discapacidad física o sensorial con un grado de 
discapacidad reconocido igual o superior al 65 por ciento.»
Disposición fina cuarta.  Título competencial.
Este  real  decreto  se  dicta  al  amparo  del  título  competencial  previsto  en  el 
artículo 149.1.7.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia 
exclusiva en materia de legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos 
de las Comunidades Autónomas.
Disposición final quinta.  Habilitación para el desarrollo reglamentario.
Se autoriza a la persona titular del Ministerio de Trabajo y Economía Social para 
dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo de este real decreto. es
Asimismo, se faculta a la persona titular de la Dirección General del Servicio Público  o
de Empleo Estatal en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas resoluciones  185www.
sean precisas para la aplicación de este real decreto.
Disposición final sexta.  Entrada en vigor.
El presente real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el 
«Boletín Oficial del Estado».
Dado en Madrid, el 4 de diciembre de 2021.
FELIPE R.
La Vicepresidenta Segunda del Gobierno
y Ministra de Trabajo y Economía Social,
YOLANDA DÍAZ PÉREZ
ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE APOYO ACTIVO AL EMPLEO 2021-2024
ÍNDICE
Capítulo I.  Situación de partida para la puesta en marcha de la nueva Estrategia 
Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024.
1.  Introducción.
2.  Un Sistema Nacional de Empleo más cohesionado.
3.  Evolución de la implantación de los servicios y programas.
4.  El impacto de la COVID-19 y la respuesta en el Sistema Nacional de Empleo.
5.  Conclusiones y aspectos a considerar en la nueva Estrategia Española de Apoyo 
Activo para el Empleo.
Capítulo II.  Escenario y tendencias del Mercado de Trabajo.
– Contexto  actual.  Situación  y  tendencias  del  mercado  de  trabajo.  Principales 
efectos de la crisis sanitaria.
1.  Introducción.
2.  Análisis del impacto de la crisis por sectores.
3.  Medidas a adoptar para enfrentar las consecuencias de esta crisis.
– Evolución en cifras de la situación del mercado de trabajo.
Capítulo III.  Principios inspiradores de la nueva Estrategia Española de Apoyo 
Activo al Empleo.
Principios Inspiradores.
Referencias Internacionales.
Experiencia del Sistema Nacional de Empleo.
Capítulo  IV.  Visión  Estratégica,  Objetivos  estratégicos,  específicos  y  medidas 
propuestas.
Introducción.
Visión Estratégica.
Objetivos estratégicos:
1)  Objetivo estratégico 1. Enfoque centrado en las personas y en las empresas.
2)  Objetivo estratégico 2. Coherencia con la transformación productiva.
3)  Objetivo estratégico 3. Orientación hacia resultados.
4)  Objetivo estratégico 4. Mejora de las capacidades de los Servicios Públicos de 
Empleo.
5)  Objetivo estratégico 5. Gobernanza y cohesión del Sistema Nacional de Empleo.
Capítulo V.  Reformas normativas necesarias en materia de Políticas Activas de 
Empleo,  así  como  su  conexión  con  otras  reformas  que  coadyuvan  el  proceso  de 
transformación productiva.
Capítulo VI.  Planificación estratégica y temporalización de la implantación de las 
nuevas medidas.
Capítulo VII.  Marco financiero que sustenta la nueva Estrategia. es
Capítulo VIII.  Seguimiento y evaluación y las herramientas para hacerlos efectivos. o
Capítulo IX.  Nueva gobernanza del Sistema Nacional de Empleo. 185www.
CAPÍTULO I
Situación de partida para la puesta en marcha de la nueva Estrategia Española de 
Apoyo Activo al Empleo
1. Introducción
El  texto  refundido  de  la  Ley  de  Empleo,  aprobado  por  el  Real  Decreto 
Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, establece que uno de los tres instrumentos de 
coordinación del Sistema Nacional de Empleo será la Estrategia Española de Activación 
para el Empleo (en adelante, EEAE/Estrategia), junto con los Planes Anuales de Política 
de Empleo (en adelante, PAPE/s) y el Sistema de Información de los Servicios Públicos 
de  Empleo  (en  adelante,  SISPE).  Asimismo  indica  que,  en  el  ejercicio  de  las 
competencias definidas en su artículo 3.1 y en el artículo 10.1, el Gobierno aprobará la 
Estrategia a propuesta del Ministerio de Trabajo y Economía Social, y que en ella se 
reflejarán las políticas activas de empleo y de intermediación laboral que se desarrollan 
en el conjunto del Estado, incluyendo tanto los servicios y programas que realizan los 
servicios  públicos  de  empleo  con  fondos  estatales  como  los  que  las  comunidades 
autónomas realizan con recursos económicos propios. Asimismo, la Estrategia contiene 
el  análisis  de  la  situación  y  tendencias  del  mercado  de  trabajo,  los  principios  de 
actuación y objetivos estratégicos y estructurales a alcanzar en materia de políticas de 
activación para el empleo, incluyendo políticas activas de empleo y de intermediación 
laboral, para el conjunto del Estado y el marco presupuestario, fuentes de financiación y 
los criterios de gestión de los fondos.
En este contexto normativo, se aprobó por el Real Decreto 1032/2017, de 15 de 
diciembre, la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2017-2020.
Una vez finalizado el período de vigencia de dicha Estrategia, se hace necesario 
realizar una reflexión y autodiagnóstico del Sistema Nacional de Empleo acerca de los 
hitos y objetivos alcanzados, así como de las áreas de mejora que deben ser abordadas 
en la nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo que deberá partir de la 
colaboración y el consenso del Sistema Nacional de Empleo y los interlocutores sociales 
como factor clave para el éxito de dicha Estrategia.
2. Un Sistema Nacional de Empleo más cohesionado
La Estrategia Española de Activación para el Empleo 2017-2020, tras un análisis 
inicial de la situación y tendencias del mercado de trabajo, pretendía poner el centro de 
las actuaciones en desarrollar y poner a disposición de todos los agentes del Sistema 
Nacional de Empleo nuevas herramientas, infraestructuras y sistemas de información, y 
en mejorar los ya existentes, de forma que la utilización de medios comunes y el 
intercambio de experiencias y buenas prácticas constituyeran los mejores vectores para 
la  modernización  del  sistema.  Asimismo,  incorporó  las  recomendaciones  que  se 
derivaron de la primera evaluación de los factores que inciden en el desempeño de los 
servicios públicos de empleo, realizada en 2016 en el marco de la Red Europea de 
Servicios Públicos de Empleo (Red SPE-UE), siendo coherente con la Agenda del 
Cambio que impulsa esta misma Red Europea para los siguientes ciclos de evaluación. 
Finalmente, la Estrategia concedía especial relevancia a la planificación, evaluación y 
seguimiento de las políticas de activación para el empleo en base a resultados, una de 
las  líneas  de  actuación  prioritarias  expresamente  acordadas  en  la  Conferencia  de  s
Presidentes del 17 de enero de 2017. oe.
La Estrategia establecía tres tipos de objetivos, que se complementan entre sí. En  w.
sRpereirmdv iecErio ulusro gppaúer,ba ul icdnoeos s S doeebr jveeictmiivoposlse  Poc,úl abyv leicc uoqysua ef o irnremcsluuuslmóió eennx  fpluare ef isnuaanmlaide adndete  ú laaltsi m Ereasc pdoaemñ alea n eadnca tculaiao cneievósan l uqdauece il óolans    2021-20185n https://ww
que realizó del Sistema Nacional de Empleo en 2016:
Objetivos clave
Reducir el desempleo.
Aumentar la activación y reducción de los períodos de desempleo.
Mejorar la participación de los servicios públicos de empleo en la cobertura de vacantes.
Mejorar el grado de satisfacción de los empleadores y demandantes con los servicios prestados 
por los servicios públicos de empleo.
En segundo lugar, se establecían unos objetivos estratégicos o prioritarios, para 
focalizar  la  atención  y  el  esfuerzo  durante  un  período  de  tiempo.  Por  su  propia 
naturaleza, los objetivos estratégicos o prioritarios se consideraban selectivos, ya que 
identificaban los sectores, colectivos o áreas de especial interés en cada momento, por 
presentar una mayor necesidad, mejor viabilidad o mejores perspectivas de futuro, por lo 
cual se consideraba que deberían concentrar una parte significativa de los recursos, 
según su determinación por el Gobierno con carácter anual, a través de los respectivos 
Planes Anuales de Política de Empleo.
Para proporcionar una referencia estable, y en base al acuerdo adoptado en la 
Conferencia de Presidentes del 17 de enero de 2017, durante el período de vigencia de 
la Estrategia 2017-2020 los objetivos estratégicos anuales debían orientarse sobre las 
cinco referencias siguientes:
Referencias para los objetivos estratégicos
Promover la activación y mejora de la empleabilidad de las personas jóvenes, con especial 
atención a los que presentan mayores deficiencias de formación y riesgo de precariedad laboral, 
mediante instrumentos como la Garantía Juvenil y la coordinación con el sistema educativo
Potenciar el empleo como principal instrumento de inclusión social, mejorando de manera 
prioritaria la activación e inserción de las personas en situación de desempleo de larga duración y 
los mayores de cincuenta y cinco años.
Promover, de acuerdo con las necesidades identificadas en los diagnósticos personalizados y 
con las necesidades del sistema productivo, una oferta formativa dirigida a un mercado laboral 
cambiante, ajustando mejor las competencias y facilitando las transiciones laborales.
Mejorar el desempeño de los servicios públicos de empleo modernizando los instrumentos del 
Sistema Nacional de Empleo.
Abordar las políticas de activación desde una perspectiva holística que tenga en cuenta sus 
dimensiones sectorial y local, y estableciendo marcos de colaboración con empleadores, 
interlocutores sociales y otros agentes públicos y privados.
Y, en tercer lugar, unos objetivos estructurales, de naturaleza estable, para ser 
atendidos por los servicios públicos de empleo en su funcionamiento ordinario mediante 
servicios sostenidos a lo largo del tiempo. Estos objetivos estructurales se agruparon en 
los seis Ejes de las políticas de activación para el empleo recogidos en el artículo 10 del 
texto refundido de la Ley de Empleo tal y como se muestra a continuación:
Objetivos estructurales
1.1  Información y diagnóstico personalizado.
1.2  Orientación y acompañamiento de itinerarios individuales personalizados.
Eje 1.  Orientación.
1.3  Gestión y cobertura de ofertas de empleo.
1.4  Relación con empresas, entidades territoriales, y otros agentes del mercado de trabajo.
2.1  Ajustar la oferta formativa a las necesidades del mercado de trabajo y a la mejora de la competitividad del tejido 
productivo, con especial atención a las competencias clave, digitales e idiomáticas.
2.2  Mejorar la información, seguimiento y evaluación de la oferta formativa y el conocimiento de las necesidades de 
capacidades en los diferentes sectores económicos y territorios, a través de los instrumentos establecidos en la Ley 
30/2015 y su normativa de desarrollo.
Eje 2.  Formación. 2.3  Promover la formación modular acreditable y el reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas a 
través de la experiencia laboral y vías no formales de formación.
2.4  Promover la formación vinculada a contratación y obtención de experiencia laboral.
2.5  Impulsar la formación en las empresas a través de los instrumentos establecidos en la Ley 30/2015 y su normativa 
de desarrollo.
2.6  Ofrecer a los demandantes formación ajustada a sus itinerarios personales.
3.1  Fomentar y sostener la contratación de colectivos con especiales dificultades de acceso al empleo.
Eje 3.  Oportunidades de 
3.2  Fomentar y sostener la contratación y la promoción del empleo en la dimensión local.
empleo.
3.3  Promover la activación de perceptores de prestaciones y la vinculación de políticas activas y pasivas.
4.1  Promover la activación a través de medidas de conciliación de la vida personal, familiar y laboral.
Eje 4.  Igualdad de 
4.2  Promover la activación de las mujeres y la igualdad efectiva de oportunidades de mujeres y hombres para acceder 
oportunidades en el 
al empleo.
acceso al empleo.
4.3  Apoyar la movilidad geográfica y sectorial.
5.1  Promover dentro de las políticas de activación e inserción el emprendimiento, el empleo autónomo y las nuevas 
oportunidades laborales que ofrecen la economía digital y las distintas fórmulas de la economía social y de la economía 
colaborativa.
Eje 5.  Emprendimiento. 5.2  Formación y asesoramiento a emprendedores en el objeto del negocio y en técnicas de gestión de la 
microempresa.
5.3  Establecer marcos de colaboración con sectores productivos y entidades territoriales que faciliten un enfoque 
integral de las políticas de empleo.
6.1  Mejorar la gestión, coordinación y colaboración en el seno del Sistema Nacional de Empleo.
6.2  Mejorar la calidad de los servicios tomando como marco de referencia la Cartera Común de servicios del Sistema 
Nacional de Empleo.
Eje 6.  Mejora del marco  6.3  Mejorar los sistemas de información e intercambio de conocimiento en el Sistema Nacional de Empleo.
institucional del Sistema  6.4  Evaluación del desempeño y desarrollo de una Agenda de Cambio en base a sus resultados.
Nacional de Empleo. 6.5  Desarrollo y aplicación de una metodología común para la evaluación de la satisfacción de demandantes y 
empleadores.
6.6  Desarrollo e implantación de una metodología común para la evaluación del impacto de los programas de políticas 
de activación.
Además  de  los  objetivos,  en  la  Estrategia  Española  de  Activación  para  el 
Empleo 2017-2020, se definieron los elementos que debían seguirse para la planificación 
anual.
En este sentido, de acuerdo con lo que establece el texto refundido de la Ley de 
Empleo, los Planes Anuales de Política de Empleo aprobados en el período 2017-2020 
sirvieron  para  la  concreción  anual  de  la  Estrategia,  como  instrumentos  operativos 
elaborados cada año conjuntamente entre el Servicio Público de Empleo Estatal (en 
adelante e indistintamente SEPE o Servicio Público de Empleo Estatal) y los servicios  s
públicos de empleo de las comunidades autónomas, en el seno de la Conferencia  oe.
Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, y en base a la previsión de servicios y  w.
programas de políticas para la activación de empleo que se proponen llevar a cabo las  185ww
ccoommpuentideandcieass .a uUtnóan ovmeazs  iny foerl mSaedrvoisc iop oPrú belli cCoo dnes eEjom pGleeon eEraslt adtaell,  eSnis teel meaje rNciaccioio dnea l sdues 
Empleo, estos PAPE fueron aprobados según lo previsto por el Consejo de Ministros.
Otro de los aspectos más relevantes de la Estrategia 2017-2020 era la inclusión 
explícita de trece proyectos y medidas, que debían ser objeto de planificación técnica y 
desarrollo posterior. Con ellos se pretendía racionalizar el sistema de protección por 
desempleo y dotar al Sistema Nacional de Empleo de un conjunto de herramientas, 
infraestructuras  y  sistemas  de  información  determinantes  para  su  modernización  y 
mejora en eficiencia y eficacia. Estos proyectos se agruparon en cuatro bloques:
 
 
   
Bloque Proyectos y medidas
1.  Refuerzo de los programas de orientación, formación, recualificación, intermediación y protección de personas en 
Mejora de los sistemas de 
situación de desempleo de larga duración y mayores de cincuenta años.
protección.
2.  Programa integral de orientación, formación y soporte directo para jóvenes sin cualificación profesional.
3.  Sistema de perfilado estadístico de personas desempleadas.
Refuerzo de los sistemas e  4.  Evolución hacia un modelo de intermediación basado en la gestión por competencias.
instrumentos de apoyo. 5.  Mejora de las funcionalidades del Portal Único de Empleo.
6.  Nuevo marco de referencia para la colaboración pública-privada y pública-pública.
7.  Mejora del SISPE e integración en éste de la cuenta formación y otros sistemas de información.
Mejora de la información. 8.  Relanzar el Programa de Intercambio de Buenas Prácticas.
9.  Nuevo sistema de información del gasto en políticas de activación.
10.  Mejora del sistema de gestión y soporte a la Garantía Juvenil.
Fortalecer y desarrollar los 
11.  Evaluación del desempeño de los servicios públicos de empleo (EVADES).
sistemas de gestión y 
12.  Metodología común de medición de la satisfacción de usuarios.
evaluación.
13.  Metodología de evaluación de programas y medidas.
Por  último,  cabe  destacar  que  la  EEAE  2017-2020  planteaba  la  planificación  y 
evaluación de las políticas activas en base a resultados como una de las líneas de 
actuación  prioritarias,  como  así  fue  expresamente  acordado  en  la  Conferencia  de 
Presidentes del 17 de enero de 2017. En este sentido se establecían dos niveles de 
seguimiento y evaluación:
–  En  el  primer  nivel  se  planteaba  realizar  cuatro  evaluaciones  distintas,  de 
periodicidad anual o bienal:
• Tras la conclusión de cada Plan Anual de Política de Empleo, una evaluación del 
cumplimiento de los objetivos clave, estratégicos y estructurales recogidos en el Plan. e.e
• En paralelo a la evaluación anterior, cada servicio público de empleo debía llevar a  w.b
cabo,  una  autoevaluación  siguiendo  la  metodología  EVADES/PES-BL  de  la  Unión  185ww
Euro• pCeaa.da dos años, todos los servicios públicos de empleo debían participar en la
eSvearvluicaicoisó nP úgbelniceorsa l ddee El mSipslteeom, ad eNnatrcoio dneall  pdreo gErammpale od eq Auep rerenadliizcaej el aC Romedp aErautriovop edae  dlae 
Unión  Europea,  PES-BL.  Con  objeto  de  facilitar  esta  evaluación  externa,  estaba
 
planificada la realización del programa de evaluación del desempeño de los servicios 
públicos de empleo, EVADES, en el seno del Sistema Nacional de Empleo, apoyada en 
las autoevaluaciones descritas en el apartado anterior.
• Anualmente se preveía la evaluación de la calidad, impacto, eficacia y eficiencia del 
conjunto del sistema de formación profesional para el empleo, al que hace referencia el 
artículo 21 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre.
– En el segundo nivel se incluían las evaluaciones que es imprescindible realizar 
para cada uno de los servicios prestados y programas concretos incluidos en cada 
PAPE, incluyendo los programas financiados por el Servicio Público de Empleo Estatal 
con cargo a su reserva de crédito. Durante la vigencia de esta Estrategia se planificó el 
desarrollo de una metodología en la que se determinen las condiciones de realización de 
éstas.
Análisis de la ejecución de la planificación operativa.
En este apartado se analiza la ejecución de los trece proyectos y medidas de 
modernización del Sistema Nacional de Empleo, que deberían haber sido objeto de 
planificación técnica y desarrollo posterior en el período de vigencia de la Estrategia.
– En  cuanto  a  los  proyectos  contemplados  en  los  apartados  4.1  y  4.2  de  la 
EEAE 2017-2020 (Refuerzo de los programas de orientación, formación, recualificación, 
intermediación y protección de personas en situación de desempleo de larga duración y 
mayores de cincuenta años, y Programa integral de orientación, formación y soporte 
directo para jóvenes sin cualificación profesional) la actuación más relevante realizada 
en el período de vigencia de la Estrategia fue la puesta en marcha de sendos «planes de 
choque», ya referidos en relación con los objetivos estratégicos. En conjunto, ambos 
planes han dado una amplia cobertura a estas dos iniciativas. En concreto, por lo que 
respecta a las personas jóvenes, el Plan de Choque por el Empleo Joven 2019-2021, 
aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de diciembre de 2018, amplió las 
previsiones que a este respecto ya contemplaban el «Plan Nacional de Implantación de 
la  Garantía  Juvenil»,  el  Sistema  Nacional  de  Garantía  Juvenil,  establecido  por  la 
Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, 
la competitividad y la eficiencia y el «Plan Reincorpora-t», aprobado por Acuerdo del 
Consejo de Ministros de 5 de abril de 2019, extendió, más allá de las previsiones de la 
Estrategia, un enfoque transversal que trasciende al ámbito propio del Sistema Nacional 
de  Empleo  y  añade  la  cobertura  a  otros  colectivos  vulnerables.  Se  han  elaborado 
informes periódicos específicos sobre la ejecución de ambos planes a la Comisión de 
Seguimiento de los Planes en la que participaron las comunidades autónomas y los 
interlocutores sociales, así como otros organismos de la Administración General del 
Estado que realizan actuaciones en desarrollo de las 113 medidas previstas, el último de 
ellos en diciembre de 2020.
– En cuanto al proyecto contemplado en el apartado 4.3 de la EEAE (Sistema de 
perfilado estadístico de desempleados), puede decirse que se ha desarrollado, desde 
otra perspectiva, mediante la definición y la puesta en marcha de una «infraestructura 
común» para ayudar en la realización del diagnóstico individualizado y en la creación de 
los itinerarios individuales de empleo y formación. Esta infraestructura, denominada 
«Send@», se ha abordado con la capacidad de evolución para incluir a todo tipo de 
demandantes  y  como  herramienta  de  apoyo  a  la  orientación  y  a  las  transiciones 
laborales. Este proyecto puede considerarse como proyecto piloto, implantado en una  e.
primera fase en un grupo de participantes de cinco comunidades autónomas, y su  w.
extensión posterior a otro grupo de participantes de las 12 comunidades autónomas  185ww
rNeasctaionnteasl ,d eC eEumtap lye oM seeli lelas.t áS um aptueersiataliz eann dmo adrucrhaan tdee efinstiteiv aañ poa 2ra0 2e1l , cpoonrj ulon tqou dee nl oS risetseumltaa 
paocosigbildea  vfaavloorraarb lseum eimntpea pcotor  eeln c oensjuten tom odme econmtou, nsidi abdieens  apuuteódneo msaesñ,a qlaures,e p oqru eo trhaa p asridteo,   BOE-A-cable e
han  contribuido  decisivamente  con  la  colaboración  de  las  personas  técnicas  en 
orientación  profesional  del  Sistema  Nacional  de  Empleo  y  será  evaluada  por  la 
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (en adelante, OCDE).
– Por lo que respecta al proyecto 4.4 de la EEAE (Evolución hacia un modelo de 
intermediación  basado  en  la  gestión  por  competencias)  se  han  realizado  avances 
parciales, pero lo realizado hasta el momento no permite afirmar que el conjunto de 
programas y servicios se basen en un modelo integral de gestión por competencias 
como requería esta iniciativa. En todo caso, durante la vigencia de la EEAE se ha puesto 
en  marcha  un  grupo  de  trabajo  para  la  adopción  de  la  Taxonomía  Europea  de 
cualificaciones, competencias y ocupaciones (ESCO) que es esencial para la adopción 
definitiva del modelo de competencias como criterio de atención a los usuarios, de 
asignación de servicios y programas y de mejora de la intermediación entre oferta y 
demanda de empleo, por lo que cabe suponer que esta iniciativa se complete durante la 
vigencia  de  la  siguiente  Estrategia.  También  cabe  señalar  que  se  ha  impulsado  la 
formación  para  el  empleo  asociada  a  la  certificación  profesional,  lo  que  implica  el 
reconocimiento y acreditación de las competencias asociadas a dichos certificados a 
todas las personas trabajadoras participantes con evaluación positiva, tal y como ponen 
de manifiesto los Planes anuales de evaluación del sistema de formación profesional 
para el Empleo.
– Por  lo  que  respecta  al  impulso  del  Portal  Único  de  Empleo  (https://
www.empleate.gob.es), iniciativa 4.5 de la EEAE, se ha extendido su funcionamiento 
para ofrecer la máxima visibilidad a las ofertas de empleo a través de un único punto de 
acceso  que  agrega  información  de  otros  portales  públicos  y  privados  mediante  un 
metabuscador, con el objetivo de dinamizar la colocación y aportar mayor transparencia 
al  mercado  de  trabajo.  En  este  período  esto  ha  supuesto,  entre  otras  mejoras  y 
funcionalidades, el rediseño de la HOME del portal, la incorporación de la oferta pública 
de empleo, o la posibilidad de introducir más de un CV por perfil, así como otras mejoras 
en  el  perfil  del  ciudadano  y  empresas  y  en  los  procesos  de  registro,  inscripción, 
búsqueda  de  ofertas  o  el  asistente  online.  De  todos  modos,  esta  iniciativa  puede 
considerarse parcialmente inconclusa, a la espera de la mejora de las funcionalidades 
del Portal Único de Empleo, como elemento de transparencia del Sistema Nacional de 
Empleo, puesto que tiene todavía un amplio potencial de desarrollo para dinamizar la 
intermediación  y  la  movilidad  de  las  personas  trabajadoras.  En  este  sentido,  está 
previsto el desarrollo de un acceso multicanal integrado, la mejora de los servicios a 
empresas, de su contenido de información, y la incorporación de métricas de efectividad, 
a través de la conexión, con la previa autorización de las personas interesadas, con los 
historiales profesionales registrados en SISPE.
– La  iniciativa  4.6,  Marco  de  referencia  para  la  colaboración  pública-privada  y 
pública-pública, preveía la confección de «marcos de referencia para la colaboración 
público-privada  y  pública-pública  en  la  inserción  laboral»,  con  objeto  de  poner  a 
disposición de todos los servicios públicos de empleo un conjunto de instrumentos de 
colaboración con terceros, de aplicación voluntaria. En este sentido, se efectuaron las 
previsiones de estas actuaciones a través de los PAPE, incluyendo la asignación de un 
presupuesto específico, facultando a cada comunidad autónoma para la concreción de la 
colaboración pública-privada y pública-pública en su territorio. Sin embargo, cabe señalar 
que, por una parte, el «marco de referencia» precisa todavía de mayor desarrollo a 
través del análisis y del intercambio de buenas prácticas y de la adopción de fórmulas de 
planificación y gestión de carácter plurianual, así como de las reformas normativas  s
necesarias. Por otra, la aplicación de la colaboración público-pública ha sido desigual en  oe.
las  comunidades  autónomas  mientras  que  la  colaboración  público-privada  ha  sido  w.
prácticamente inexistente durante el período de ejecución de la Estrategia. 185ww
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ienns trsuum peenrtoío deose ndcei avl igpeanrac iala  sceo ohrdai naabcoiórnd aednotr ee ll odse ssearrvroicliloos  epvúoblulitcivoos  ddee le mSIpSlePoE  yc poamrao   BOE-A-cable e
asegurar el funcionamiento del Sistema Nacional de Empleo como sistema único de 
acuerdo con lo previsto en el artículo 12 del texto refundido de la Ley de Empleo. En este 
sentido, el SISPE, a pesar de ciertas limitaciones que tendrán que ser abordadas en el 
marco de futuras EEAE, ha venido funcionando como el instrumento técnico facilitador 
de la información cuantitativa referida al conjunto de las políticas activas de empleo y a la 
intermediación laboral realizadas por los servicios públicos de empleo en todo el territorio 
nacional.  Asimismo,  ha  permitido  consolidar  la  estadística,  a  través  de  registros 
homogéneos e integrados en tiempo real, y el seguimiento de la gestión de las políticas 
activas  de  empleo  mediante  la  trazabilidad  de  las  acciones  relacionadas  con  los 
procesos de activación. Para facilitar esta trazabilidad, al margen de otras reformas de 
menor calado, en el período de vigencia de la EEAE se ha codificado en el SISPE la 
práctica totalidad de servicios y programas y se ha puesto en marcha un cuadro de 
mando que facilita el seguimiento de las políticas activas de empleo y de los PAPE. Este 
instrumento permite una evaluación periódica de su grado de avance lo que puede 
facilitar la adopción de medidas correctoras a lo largo de cada ejercicio.
– Sin embargo, no se ha culminado la modernización del SISPE para facilitar la 
trazabilidad e integración a nivel de persona y a lo largo de toda la vida laboral de todas 
las acciones y medidas de empleo y formación, incluyendo la «integración de la cuenta 
formación» tal y como preveía la EEAE. Para ello debe evolucionar el Sistema de Datos 
Comunes de Formación (DCF), sobre el que se fundamenta la cuenta formación, y de 
otros sistemas esenciales como Contrat@.
– En cuanto a la iniciativa 4.8 Relanzar el Programa de Intercambio de Buenas 
Prácticas, se ha verificado la puesta en marcha del «proceso nacional de aprendizaje 
comparativo, sistemático y recurrente» al que se refería la EEAE, a través del programa 
EVADES y, más recientemente, de la identificación de buenas prácticas en la ejecución 
del Plan de Choque por el Empleo Joven y del Reincorpórate. Por otra parte, se ha 
definido  una  «guía  metodológica  de  identificación,  recopilación,  almacenamiento  y 
validación de buenas prácticas en el Sistema Nacional de Empleo», sin embargo, está 
pendiente la adopción de un sistema estable de seguimiento y actualización de las 
buenas prácticas y la concreción del modelo de aprendizaje mutuo.
– En cuanto al proyecto 4.9, Sistema de información del gasto en políticas de 
activación, no puede decirse que se haya puesto en marcha con el detalle previsto en la 
EEAE.  Alternativamente,  en  este  período,  la  Autoridad  Independiente  de 
Responsabilidad Fiscal (en adelante, AIREF) ha llevado a cabo un estudio del gasto 
(spending review) en las políticas activas de empleo y en el sistema de formación 
profesional para el Empleo en el conjunto del Sistema Nacional de Empleo y sobre el 
impacto del gasto en las bonificaciones para la promoción del empleo con el objetivo de 
revisar su eficacia y eficiencia.
– En el caso de la iniciativa 4.10 de Mejora del sistema de gestión y soporte a la 
Garantía Juvenil, se ha cumplido la previsión de la EEAE tanto en cuanto a su inclusión 
en  la  infraestructura  tecnológica  de  soporte  del  SISPE,  con  objeto  de  facilitar  la 
trazabilidad individual de las acciones, como de que la gestión de este Programa fuese 
desempeñada por el Servicio Público de Empleo Estatal.
– Asimismo, se ha cumplido lo previsto en el proyecto 4.11 de la EEAE en cuanto a 
la continuidad de la Evaluación del Desempeño de los Servicios Públicos de Empleo 
(EVADES), siguiendo el ciclo derivado del programa de aprendizaje mutuo de la Red 
Europea  de  Servicios  Públicos  de  Empleo  (PES-Benchlearning),  incorporando  las 
mejoras y cambios que la Red haga en su metodología. No obstante, no se está  s
realizando con carácter anual la autoevaluación interna de los servicios públicos de  oe.
empleo, con el fin tanto de promover la gestión del cambio y el seguimiento de la Agenda  w.
de Cambio. 185ww
de u–s uNaor ioses  hqau ep usees top reenve míaa recnh al ala  inMiceitaotdivoalo 4g.í1a2 c odme úlna  dEeE mAeEd iactióenn ddieen ldao s aatli stfiapcoc idóen 
perleomgreanmtoa sd ey m seejorvriac iyo sc ocmoon  sloap ofirntael iddea dla  deev aolubatceinóenr. mediciones de satisfacción como  BOE-A-cable e
– En cuanto a la Metodología de evaluación de servicios y programas, según el 
proyecto 4.13 referido en la EEAE, puede decirse que se ha ejecutado solo parcialmente, 
en cuanto a la identificación y recopilación de los datos básicos a recoger para la 
evaluación del impacto de los servicios y programas individuales recogidos en el PAPE, 
pero sin la selección de indicadores contractuales y otros criterios para la evaluación 
anual del cumplimiento de los objetivos estructurales y estratégicos. Tampoco se ha 
acordado una metodología para la realización de pruebas piloto de nuevos servicios o 
programas que permitan su evaluación y, en caso, su extensión, aunque la realización de 
proyectos piloto se ha incorporado como criterio a valorar tanto en el marco de la 
evaluación del desempeño en el programa EVADES como en la identificación de buenas 
prácticas en el ámbito de los Planes de Choque, llevándose a cabo proyectos piloto en 
alguna de las iniciativas que se están desarrollando, como la herramienta de apoyo a la 
orientación Send@, o el despliegue desarrollado para la implantación territorial de la 
teleformación, por ejemplo.
En resumen, de los 13 proyectos y medidas incorporados a la planificación operativa 
de la estrategia que deberían haberse ejecutado durante su vigencia, puede decirse que 
se  han  abordado  prácticamente  en  su  totalidad  4  de  ellos,  concretamente  las 
iniciativas 4.1, 4.2, 4.5 y 4. 10. Se han ejecutado solo de manera parcial 7 de los 
proyectos previstos en la Estrategia: 4.3, 4.4, 4.6, 4.7, 4.8, 4.11 y 4.13. Por su parte, 
deben valorarse como no ejecutados dos de los proyectos identificados en la Estrategia: 
4.9 y 4.12.
Análisis  de  los  objetivos  estratégicos  y  de  la  planificación  operativa  de  la 
EEAE 2017-2020 (Período 2017-2019).
Según su propia definición en la EEAE 2017-2020, los objetivos estratégicos o 
prioritarios son aquellos que adquieren especial relevancia en un momento determinado 
y en los cuales se focaliza el esfuerzo en la aplicación de los recursos. En el caso de 
esta EEAE, si bien correspondía al Gobierno su determinación concreta con carácter 
anual a través de los respectivos Planes Anuales de Política de Empleo, los objetivos 
estratégicos venían predeterminados por el acuerdo de la Conferencia de Presidentes 
del 17 de enero de 2017.
Dicho acuerdo señaló los colectivos prioritarios y los ámbitos de actuación que se 
incorporaron a la EEAE con una formulación que puede resumirse del modo siguiente: 
personas jóvenes (objetivo A), personas en situación de desempleo de larga duración y 
mayores de cincuenta y cinco años (objetivo B), adecuación de la oferta formativa 
(objetivo C), mejora del desempeño de los servicios públicos de empleo (objetivo D) y 
perspectiva holística de las políticas de activación (objetivo E). Esta conceptualización de 
cada objetivo estratégico permite observar la prioridad que se establece en un sentido 
estricto para cada uno de ellos y debe ser determinante en este proceso de evaluación.
Por otra parte, la EEAE estableció una preferencia por los objetivos de resultado y 
por  su  carácter  evaluable.  En  este  sentido,  la  EEAE  2017-2020  contemplaba 
expresamente  la  voluntad  de  intensificar  la  evaluación  objetiva,  sobre  la  base  de 
indicadores y actuaciones concretas, hasta el punto de desechar expresamente algunos 
objetivos de la estrategia anterior por la dificultad de su medición.
En este sentido, a lo largo de la EEAE 2017-2020, en los distintos Planes Anuales de 
Política de Empleo se han definido distintos objetivos estratégicos, siempre siguiendo las 
referencias de la Conferencia de Presidentes del 17 de enero de 2017: s
PAPE 2017 PAPE 2018 PAPE 2019
A.  Promover la activación y mejora de la 
A.  Promover la activación y mejora de la  A.  Promover la activación y mejora de la 
empleabilidad de los jóvenes, con especial 
empleabilidad de los jóvenes, con especial  empleabilidad de los jóvenes, con especial 
atención a los que presentan mayores 
atención a los que presenta mayores  atención a los que presentan mayores 
deficiencias de formación y riesgo de 
deficiencias de formación y riesgo de  deficiencias de formación y riesgo de 
precariedad laboral, mediante instrumentos 
precariedad laboral, mediante instrumentos  precariedad laboral, mediante instrumentos 
como el Plan de Choque por el Empleo Joven 
como la Garantía Juvenil y la coordinación con  como la Garantía Juvenil y la coordinación con 
(2019-2021), la Garantía Juvenil y la 
el sistema educativo. el sistema educativo.
coordinación con el sistema educativo.
B.  Potenciar el empleo como principal 
instrumento de inclusión social, mejorando de 
B.  Potenciar el empleo como principal  B.  Potenciar el empleo como principal 
manera prioritaria la activación e inserción de 
instrumento de inclusión social, mejorando de  instrumento de inclusión social, mejorando de 
personas en situación de desempleo de larga 
manera prioritaria la activación e inserción de  manera prioritaria la activación e inserción de 
duración y de las mayores de 45 años mediante 
las personas en situación de desempleo de  las personas en situación de desempleo de 
instrumentos como el Plan de Empleo para 
larga duración y los mayores de 55 años. larga duración y los mayores de 55 años.
personas en situación de desempleo de larga 
duración.
C.  Promover una oferta formativa dirigida a las 
necesidades del mercado laboral, ajustando 
mejor las competencias y facilitando las 
C.  Promover, de acuerdo con las necesidades  C.  Promover, de acuerdo con las necesidades  transiciones laborales, mediante el desarrollo del 
identificadas en los diagnósticos  identificadas en los diagnósticos  Real Decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que 
personalizados y con las necesidades del  personalizados y con las necesidades del  se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de 
sistema productivo, una oferta formativa  sistema productivo, una oferta formativa  septiembre, por la que se regula el sistema de 
dirigida a un mercado laboral cambiante,  dirigida a un mercado laboral cambiante,  formación profesional para el empleo en el 
ajustando mejor las competencias y facilitando  ajustando mejor las competencias y facilitando  ámbito laboral, a través de las Órdenes 
las transiciones laborales. las transiciones laborales. Ministeriales que regulan la oferta formativa y su 
financiación, el Catálogo de Especialidades 
Formativas y el Registro de Entidades 
Formativas.
D.  Mejorar el desempeño de los servicios  D.  Mejorar el desempeño de los servicios  D.  Mejorar el desempeño de los servicios 
públicos de empleo modernizando los  públicos de empleo modernizando los  públicos de empleo modernizando los 
instrumentos del Sistema Nacional de Empleo. instrumentos del Sistema Nacional de Empleo. instrumentos del Sistema Nacional de Empleo.
E.  Abordar las políticas de activación desde  E.  Abordar las políticas de activación desde  E.  Abordar las políticas de activación desde 
una perspectiva holística que tenga en cuenta  una perspectiva holística que tenga en cuenta  una perspectiva holística que tenga en cuenta 
sus dimensiones sectorial y local, y  sus dimensiones sectorial y local, y  sus dimensiones sectorial y local, y 
estableciendo marcos de colaboración con  estableciendo marcos de colaboración con  estableciendo marcos de colaboración con 
empleadores, interlocutores sociales y otros  empleadores, interlocutores sociales y otros  empleadores, interlocutores sociales y otros 
agentes públicos y privados. agentes públicos y privados. agentes públicos y privados.
Sobre esta base, a continuación, se realiza un análisis de las actuaciones puestas en 
marcha en el marco de cada uno de los cinco objetivos estratégicos que se enunciaban 
en la EEAE 2017-2020:
A.  Promover la activación y mejora de la empleabilidad de las personas jóvenes, 
con especial atención a las que presentan mayores deficiencias de formación y riesgo de 
precariedad laboral, mediante instrumentos como la Garantía Juvenil y la coordinación 
con el sistema educativo.
Durante el período de aplicación de la EEAE 2017-2020, concretamente a finales  e.
de 2018 y para su ejecución en 2019 y 2020 se aprobó el Plan de Choque por el Empleo  w.
Joven con 50 medidas basadas en el concepto de acompañamiento personalizado de las  185ww
apdemrsionnisatsra yc ieómn prdeesla sE usstuaadroia, s dye e nl olas  painrttiecriploaccuiótonr easb iesrtoac diaele tso,d odse l osl aosr gacnoimsmuonsid daed elas 
amuatnóenroam caoso, rddien aldaas  aeln dtiedsaadfeíos  ddee lla  tseirtcuearc isóenc stoorc iyo ladbeo rlaasl  deem epsrtoess adso sp acroale cretisvpoosn.der de  BOE-A-cable e
El  Plan  de  Choque  por  el  Empleo  Joven  completaba  y  fortalecía  el  Programa 
Nacional de Garantía Juvenil con un enfoque novedoso de la política de activación para 
las personas jóvenes, convirtiendo el empleo juvenil en un vector transversal no solo del 
Sistema  Nacional  de  Empleo  sino  también  del  resto  de  la  actuación  de  Gobierno, 
mediante la implicación de otros organismos de la Administración General del Estado.
En este sentido, el Plan de Choque por el Empleo Joven se ha convertido en el 
principal instrumento para el cumplimiento de este objetivo estratégico y se ha articulado 
sobre la base de tres grandes objetivos que lo desarrollan a lo largo de sus 50 medidas:
– Buscar la mejora de la competitividad y el valor añadido de la estructura productiva 
española con el objetivo de alcanzar niveles de crecimiento económico que permitan 
generar una oferta sustancial de empleo, estable o flexible, sobre la base del desarrollo 
de sectores de futuro y con alto valor añadido.
– Fortalecer el compromiso con la formación integral y con la cualificación de las 
personas jóvenes, que impulse su promoción individual, colectiva y profesional, que se 
apoye en el sistema educativo y en el entorno laboral como elementos fundamentales 
para su integración social, dotando de competencias profesionales a aquellas personas 
jóvenes con escasa cualificación, ocupándose de las personas jóvenes del entorno rural 
y potenciado y reforzando el papel de los servicios públicos de empleo como puerta de 
entrada al mercado de trabajo y a la vida activa.
– Desarrollar  iniciativas  de  retorno  a  la  escuela,  de  apoyo  a  la  formación  en 
competencias estratégicas, a la formación profesional dual, al empleo con derechos, al 
emprendimiento de las personas jóvenes, al fomento de la participación sindical de las 
personas jóvenes y del asociacionismo empresarial.
Aunque la vigencia del Plan trasciende la de la propia Estrategia, puesto que se 
extiende al año 2021, puede señalarse que su ejecución ha permitido, por vez primera, 
articular  en  torno  a  un  mismo  objetivo  estratégico  los  esfuerzos  conjuntos  de  la 
Administración  General  del  Estado,  de  las  comunidades  autónomas  y  de  los 
interlocutores sociales y económicos, y ha dado lugar a una dinámica de cooperación en 
este caso centrada en la lucha contra el desempleo juvenil.
Como ya se comentó en relación con el cumplimiento de los proyectos prioritarios 4.1 
y 4.2 previstos en la Estrategia, se han elaborado informes periódicos específicos sobre 
la ejecución del Plan que fueron presentados a la Comisión de Seguimiento en la que 
participaron las comunidades autónomas y los interlocutores sociales, así como otros 
organismos  de  la  Administración  General  del  Estado,  el  último  de  ellos  en 
diciembre 2020. De acuerdo con la información obtenida, el Plan de Choque por el 
Empleo Joven ha permitido desarrollar un amplio número de actuaciones relacionadas 
con  sus  objetivos  y  medidas  y,  por  tanto,  con  el  objetivo  estratégico  A  de  la 
EEAE 2017-2020.
En este sentido, se destacan a continuación las medidas del Plan de Choque por el 
Empleo Joven con un mayor y menor grado de implementación:
Así, entre aquéllas con mayor grado de implementación, destacan las medidas 1 
(«Programa  ORIENTAJOVEN  dotado  de  una  red  de  3.000  personas  técnicas 
responsables  de  la  orientación»),  13  («Programas  de  formación  en  competencias 
clave»), 14 («Programas de formación en competencias digitales»), 16 («Programas de 
Formación orientada a la Cualificación en Sectores Estratégicos»), 18 («Programas de 
formación  con  compromiso  de  contratación»),  23  («Programas  mixtos  de  empleo  y  s
formación»), 26 («Potenciar la formación profesional dual por medio del contrato para la  oe.
vf(do«uerAl mntreeearntcaocióbriónnleno sy  » de)er,le   3aftoa4prl reze(an«ndtPdoari zo yag jryeda »em) ,aea 2ssp 7pod ey(eco« i Papalroii zmrlataaed lr amad  eoe vpexilapmidreapar lidee»onp) c,ep iaraims rpoaprn loleaofmses s ecionojnótnaavtdrel»aan)tsoe  yssp   3ofo5rer  mas(«pla Petmicrvoeioagnslmro»as)em,  n13ate52s     2021-20185n https://www.
comunidades autónomas. Destacan especialmente las medidas 32 y 34.1, de las que
todas las comunidades autónomas han reportado al menos una actuación orientada a su 
implementación.
Es relevante destacar que la implementación de un gran número de estas medidas 
se lleva a cabo mediante programas comunes que guardan correspondencia con alguna 
de ellas y que ya han sido incorporados en los PAPE 2019 y 2020.
Entre las medidas con menor grado de implementación, destacan la submedida 
adicional a la medida 6 («Orientación integral para personas jóvenes migrantes»), la 
submedida  adicional  a  la  medida  14  («Programas  de  formación  en  competencias 
digitales»), si bien ésta se ha desarrollado con mayor intensidad en el marco de la 
programación  estatal  de  formación  para  personas  trabajadoras  ocupadas  para  la 
adquisición de competencias digitales, así como en el Espacio Digitalízate, la submedida 
adicional a la medida 21 («Cadena formativa intergeneracional»), la medida 24 («Impulso 
de  convenios  de  formación  en  distintas  PYMES  y  MICROPYMES»),  la  submedida 
adicional a la medida 32 («Atención reforzada y especializada para personas jóvenes 
especialmente vulnerables»), la submedida 38.2 («Apoyo startup o proyectos de base 
tecnológica para mujeres jóvenes») o la medida 49 («Fomentar la creación de proyectos 
piloto  sobre  la  integración  servicios  prestados  a  las  personas  jóvenes  a  través  de 
partenariados en el ámbito local auspiciados por la Comisión Europea en el marco del 
proyecto “Peer Support” del que forma parte España»), implementadas únicamente por 1 
ó 2 comunidades autónomas.
En definitiva, puede decirse que, más allá de la ejecución concreta de las medidas, el 
Plan de Choque por el Empleo Joven ha dado lugar a un modelo propio de gobernanza, 
a través de una Comisión de Seguimiento en la que participan más de 60 representantes 
de  distintos  departamentos  ministeriales  y  entidades  y  ha  permitido  desarrollar  un 
modelo de buenas prácticas diseñado con la colaboración de la Comisión Europea y la 
asistencia técnica del Banco Mundial, que ofrecerá sus primeros resultados dentro del 
año 2021.
B.  Potenciar el empleo como principal instrumento de inclusión social, mejorando 
de manera prioritaria la activación e inserción de las personas en situación de desempleo 
de larga duración y los mayores de cincuenta y cinco años.
Al igual que en el caso del Objetivo estratégico A y por lo que respecta al Plan de 
Choque por el Empleo Joven, este objetivo estratégico B ha dado lugar a su propio «plan 
de choque», centrado en este caso en el desempleo de larga duración y en otros 
colectivos  vulnerables  a  través  del  Plan  Reincorpora-t,  Plan  trienal  para  prevenir  y 
reducir el Desempleo de Larga Duración 2019-2021».
Este Plan, aprobado a comienzos de 2019, concreta en objetivos específicos el 
objetivo estratégico B de la EEAE 2017-2020 y contempla 63 medidas que responden, 
como  en  el  caso  del  Plan  de  Choque  por  el  Empleo  Joven,  al  concepto  de 
acompañamiento  personalizado  de  las  personas  y  empresas  usuarias  y  en  la 
participación abierta de todos los organismos de la administración del Estado, de los 
interlocutores sociales, de las comunidades autónomas, de las entidades del tercer 
sector y de las empresas.
Asimismo, teniendo en cuenta la especial vinculación entre las políticas de protección 
y las políticas de activación dadas las características del desempleo de larga duración y 
de las personas mayores de 55 años, el Reincorpora-t incorpora con claridad el enfoque 
transversal y holístico en su aproximación a sus dificultades para la empleabilidad, por lo 
que  este  Plan  también  se  relaciona  directamente  con  el  Objetivo  E  de  la  e
EEAE 2017-2020. bo
Al igual que en el caso del Plan de Choque por el Empleo Joven, de acuerdo con el  185ww
Rúletiimncoo ripnoforarm-t ee sd ee lesveagduoim, dieensttoa,c aenl dgor aedl oh edceh oc doen sqeuceu ctioódna sd ey  claasd am uendaid daes  edlelal s Phlaann 
csoidmo unimidpaledmese anutatódnaos,m  aasl . mEenn eosst e psaernctiiadlom, ecnatbee,  speoñr alpaar rateq udeell,a sa ml emdeidnaoss ,c ounn au n dmea ylaosr 
y menor grado de implementación:
Así, entre aquéllas con mayor grado de implementación, destacan las medidas 7 
(«Colectivo de atención prioritaria, junto con las personas jóvenes, para la red de 3.000 
técnicos de orientación»), 12 («Participación y colaboración con los Servicios Sociales de 
cada comunidad autónoma»), 18 («Formación con compromiso de contratación»), 19 
(«La  información  sobre  los  certificados  de  profesionalidad»),  21  («Formación  en 
competencias digitales»), 22 («Programas de formación orientados a la cualificación en 
sectores de interés preferente e interés público»), 27.1 («Fomento de los contratos 
reservados para centros especiales de empleo de iniciativa social y para empresas de 
inserción  reguladas»),  33  («Programas  de  contratación  para  actividades  de  interés 
preferente  y  utilidad  pública  para  la  reactivación  de  las  personas  en  situación  de 
desempleo de larga duración en especial atención en el medio rural»), 50 («Promoción 
del autoempleo y emprendimiento colectivo») y 56 («Modernización e innovación de las 
estructuras  organizativas  y  modalidades  de  atención  y  prestación  de  servicios  de 
empleo»).
Es relevante destacar que la implementación de un gran número de estas medidas 
se lleva a cabo mediante programas comunes que guardan correspondencia directa con 
ellas y que están incluidos en el PAPE 2020.
Entre las medidas con menor grado de implementación, destacan la medida 9.2 
(«Incorporación de trabajadores inactivos al sistema de empleo»), 10 («Renovación de 
demanda de empleo para PLD»), 20 («Formación en competencias claves»), 21.1 y 21.2 
(«Formación en competencias digitales»), 22.1 («Programas de formación orientados a 
la cualificación en sectores de interés preferente e interés público»), 35 («Medidas en el 
ámbito rural»), 47.2 y sus dos submedidas adicionales («Apoyo a la mujer en el entorno 
rural»), 49.1 («Programa de seguimiento de la contratación, en el mercado ordinario, de 
mujeres  con  la  calificación  de  “situación  de  exclusión  social”»)  y  59,  incluida  la 
submedida adicional («Acuerdos de colaboración con la ITSS»), implementadas por 2 
comunidades autónomas como máximo.
El Plan Reincorpora-t participa del mismo modelo de gobernanza del Plan de Choque 
por el Empleo Joven, a través de la citada Comisión de Seguimiento, y del modelo de 
aprendizaje mutuo a través de buenas prácticas con la colaboración de la Comisión 
Europea y la asistencia técnica del Banco Mundial.
C.  Promover, de acuerdo con las necesidades identificadas en los diagnósticos 
personalizados  y  con  las  necesidades  del  sistema  productivo,  una  oferta  formativa 
dirigida a un mercado laboral cambiante, ajustando mejor las competencias y facilitando 
las transiciones laborales.
En el mes de marzo de 2018 se llevó a cabo la primera jornada de Buenas Prácticas 
y Aprendizaje Mutuo en el Sistema Nacional de Empleo en Valladolid, en el ámbito de la 
formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, que abrieron el camino para 
los  desarrollos  normativos  en  materia  de  formación  profesional  para  el  empleo, 
aprobados en 2019:
– Las bases reguladoras para la concesión de subvenciones, aprobadas por la 
Orden  TMS/368/2019,  de  28  de  marzo,  por  la  que  se  desarrolla  el  Real 
Decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de 
septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en 
el  ámbito  laboral,  en  relación  con  la  oferta  formativa  de  las  administraciones 
competentes y su financiación, y se establecen las bases reguladoras para la concesión  s
de subvenciones públicas destinadas a su financiación. oe.
lFTaoMbroSm–r/a a2Llt8.iav3 a/2rse0 ge1un9l a,e cld imóen a1 rcd2oe  dld eCe lam stáiaslrotzegomo,  apd doeer   Eflaos rpmqeuacecia iólsidnea  pdrreeogsfue lsFaioo renmla alC ptiavataráaslo  egalo  et rmdaepv éleEso s dpeeen c eliaal  láiOdmardbdeietons    2021-20185n https://www.
– Y la regulación del Registro Estatal de Entidades de Formación y de los procesos
comunes de acreditación e inscripción: Orden TMS/369/2019, de 28 de marzo, por la que
se regula el Registro Estatal de Entidades de Formación del sistema de formación 
profesional para el empleo en el ámbito laboral, así como los procesos comunes de 
acreditación e inscripción de las entidades de formación para impartir especialidades 
formativas incluidas en el Catálogo de Especialidades Formativas.
En este mismo ámbito, durante el período de aplicación de la EEAE 2017-2020 se ha 
puesto en marcha un nuevo modelo de detección de necesidades formativas a través del 
trabajo conjunto del Observatorio de las Ocupaciones con las Comisiones Paritarias 
Sectoriales y los interlocutores sociales, así como el personal técnico del SEPE y la 
Fundación  Estatal  para  la  Formación  en  el  Empleo  (en  adelante,  FUNDAE), 
responsables del Catálogo de Especialidades Formativas y de la programación de la 
oferta  formativa  en  las  convocatorias  estatales.  Para  ello,  se  ha  reforzado  el 
Observatorio de las Ocupaciones como instrumento de análisis y anticipación de las 
necesidades  del  mercado  de  trabajo,  a  través  del  trabajo  para  el  diseño  de  una 
herramienta para la explotación ágil de los datos que integra los observatorios del 
mercado de trabajo de las comunidades autónomas.
Asimismo,  la  PESNet  ha  identificado  como  buena  práctica  el  procedimiento 
metodológico  en  la  identificación  de  necesidades  formativas  y  su  conversión  en 
especialidades formativas igualmente se ha procedido a la aprobación de la Orden 
ministerial  TMS/283/2019  que  regula  la  estructura  y  el  contenido  del  Catálogo  de 
Especialidades Formativas que es válido y aplicable en todo el territorio nacional, así 
como  los  procedimientos  de  gestión  y  actualización,  de  manera  que  responda 
rápidamente a la demanda de formación por sectores y ocupaciones emergentes. La 
PESNet destaca que en este proceso se ha implementado por primera vez una sinergia 
entre  todos  los  colaboradores  implicados  en  la  observación  y  en  el  pronóstico  del 
mercado de trabajo y de la formación profesional para el empleo.
Dentro  de  este  objetivo  estratégico,  concretamente  por  lo  que  respecta  a  las 
necesidades identificadas en el sistema productivo, se deben mencionar los avances 
realizados  para  facilitar  el  funcionamiento  de  las  Comisiones  Paritarias  Sectoriales, 
previstas en la Ley 30/2015, especialmente en el ámbito de la FUNDAE. Sin embargo, 
queda  pendiente  la  revisión  tanto  del  mapa  sectorial  como  de  la  estructura  y 
funcionamiento de los órganos paritarios bipartitos.
Asimismo, durante la vigencia de esta EEAE, se ha impulsado el funcionamiento de 
la red de Centros de Referencia Nacional y se ha realizado un importante esfuerzo para 
la actualización del Catálogo de Especialidades Formativas.
En este sentido, los Centros de Referencia Nacional en el ámbito de la formación 
profesional (CRN) son centros públicos de innovación y experimentación que actúan 
como una institución al servicio de los sistemas de formación profesional para facilitar su 
competitividad y calidad, y dar respuesta a los cambios en la demanda de cualificación 
de los sectores productivos. Se distinguen por programar y ejecutar actuaciones de 
carácter innovador, experimental y formativo en materia de formación para el empleo, en 
el ámbito del sector productivo que tengan asignado, de modo que sirvan de referente al 
conjunto  del  Sistema  Nacional  de  Cualificaciones  y  formación  profesional  para  el 
desarrollo de la formación profesional. La red actual se compone de 37 CRN calificados 
por Real Decreto.
De carácter sectorial, los CRN se sitúan en diferentes comunidades autónomas y, por 
sus instalaciones y trayectoria, son considerados de excelencia, tanto en el desarrollo de 
acciones de investigación como en la impartición de cursos.
Tras la nueva distribución competencial en materia de formación profesional para el  e.
empleo, la coordinación de la red de CRN ha pasado a ser una competencia del  w.b
Ministerio de Educación Formación Profesional. 185ww
reguPlaonr  olotrso  claedrtoif,i csaedñoasla dr eq uper oefle sRioenaal lDideacdr eetos ta3b4l/e2c0e0 8e, nd es u1 8a rdtíec uelnoe r7o. , Eploarb oerl aqcuióen s ey 
aaccttuuaalliiczeanci óncu daelif icloasc icoenretisfi capdroofse sdioen aplreosfe soio nuanliiddaadd eqsu ed es iecmopmrpee qteunec isae  dmeol dCifiaqtuáelong oo 
Nacional de Cualificaciones Profesionales incluidas en certificados de profesionalidad, se
procederá  a  la  revisión  y  actualización  de  los  certificados  de  profesionalidad 
correspondientes y que será el Servicio Público de Empleo Estatal, con la colaboración 
de los CRN, el encargado de elaborar y actualizar los certificados de profesionalidad.
En este sentido, durante 2019 se han llevado a cabo trabajos de actualización del 
Repertorio Nacional de Certificados de Profesionalidad, en colaboración con los Centros 
de  Referencia  Nacional  (CRN),  presentando  a  informe  del  Consejo  General  de 
Formación Profesional un total de 205 certificados de profesionalidad actualizados.
Al igual que en el caso de la red de CRN, la competencia en materia de ordenación 
de  los  Certificados  de  Profesionalidad  ha  pasado,  tras  la  nueva  distribución  de 
competencias, ha pasado a ser responsabilidad del Ministerio de Educación y Formación 
Profesional.
Es también destacable el esfuerzo realizado para el impulso para la implantación de 
la teleformación a través de una plataforma común de ámbito estatal. Asimismo, en el 
año 2020, debe hacerse mención especial a las medidas relativas a las aulas virtuales y 
la aplicación de formatos mixtos para facilitar la impartición de las acciones formativas 
programadas  que  se  han  puesto  en  marcha  en  el  contexto  de  la  crisis  sanitaria 
provocada por la COVID-19.
Por otra parte, dentro de este objetivo C y por lo que respecta a la puesta en marcha 
de una oferta formativa dirigida a un mercado laboral cambiante, ajustando mejor las 
competencias y facilitando las transiciones laborales, hay que señalar la puesta en 
marcha  del  programa  «Digitalízate»  a  través  de  convenios  suscritos  con  grandes 
compañías tecnológicas para la puesta a disposición, a través de las páginas web del 
SEPE y de FUNDAE, de formación gratuita en competencias digitales.
Cabe destacar también que la competencia para la ejecución de programas de 
empleo corresponde a las comunidades autónomas. No obstante, el Servicio Público de 
Empleo Estatal ha gestionado las acciones desarrolladas en las ciudades de Ceuta y 
Melilla, en cuanto que no han asumido el traspaso de la gestión de las políticas activas 
de empleo, así como aquellas otras acciones, que se financian con el fondo de reserva 
contemplado en el presupuesto de gastos del citado Organismo. Un ejemplo de las 
actuaciones puestas en marcha en este sentido es el programa de Escuelas Taller, y 
Talleres de Empleo, que se configura como un programa público que combina empleo y 
formación en un entorno productivo real, que tiene por objeto mejorar la empleabilidad de 
las personas en desempleo, mediante la realización de proyectos de interés general y 
social en cualquier ámbito de actividad, en los que las personas alumnas trabajadoras 
desempeñen un trabajo efectivo que les permita adquirir formación profesional para el 
empleo, relacionada directamente con dicho trabajo, y experiencia profesional, de forma 
que procure su cualificación profesional y favorezca su inserción laboral.
Con esta finalidad se otorgan subvenciones a las entidades promotoras –Organismos 
y otros entes públicos de la Administración General del Estado y de las comunidades 
autónomas, entidades locales, consorcios, asociaciones, fundaciones y otras entidades 
sin ánimo de lucro, cubriendo los costes de formación profesional para el empleo y los 
costes salariales derivados de los contratos que se suscriben en la fase de alternancia. 
En 2019 se beneficiaron de este programa un total de 16.156 personas.
Por otra parte, en el marco de los programas de formación profesional para el 
empleo, el 12 de diciembre de 2019 se firmó el Convenio entre el Servicio Público de 
Empleo Estatal y el Ministerio de Defensa para la formación profesional para el empleo 
de los militares de tropa y marinería que mantienen una relación de servicios de carácter 
temporal  con  las  Fuerzas  Armadas  y  el  colectivo  de  reservistas  de  especial  s
disponibilidad de la categoría de tropa y marinería (colectivo RED). oe.
Con  este  convenio  se  pretende  la  programación  de  acciones  de  formación  w.
profesional para el empleo de los militares profesionales de tropa y marinería, para  185ww
mreeinjocroarrp orlaa ciócnu aalli fmicaucnidóon  layb oreall  cpiveilr.fil  profesional  y,  en  consecuencia,  facilitar  la
EstrOatterog idae,  lhoas  psriodgor aeml adse d ec oenmtrpalteaoc iqóune  tseem hpao rgael steionn acdoola ab olora lcairógno  dceo nla  cvoigrpeonrcaiac idoen elas   BOE-A-cable e
locales para la realización de obras o servicios de interés general o social con la finalidad 
de  facilitar  la  colocación  en  el  mercado  laboral,  y  ofrecer  nuevas  competencias  y 
habilidades a personas paradas mediante su contratación temporal para la realización de 
obras o servicios de interés general y social. Este programa es gestionado por las 
Direcciones Provinciales del SEPE que, en virtud de la delegación de competencias del 
Director General, tramitaron en 2019 un total de 3.317 expedientes de subvenciones 
de 1.858 municipios de Andalucía, Extremadura y de zonas rurales deprimidas de otras 
seis comunidades autónomas: Aragón, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León, 
Comunidad Valenciana y Región de Murcia.
Cabe destacar también los esfuerzos realizados para la formación de trabajadores 
ocupados.  En este sentido, en primer lugar, se han desarrollado a lo largo de la 
vigencia de la Estrategia numerosas acciones formativas programadas por las empresas. 
Para la financiación de los costes derivados de la formación, anualmente, desde el 
primer  día  del  ejercicio  presupuestario,  las  empresas  disponen  de  un  crédito  de 
formación,  el  cual  pueden  hacer  efectivo  mediante  bonificaciones  en  las 
correspondientes cotizaciones empresariales a la Seguridad Social a medida que se 
realiza la comunicación de finalización de las acciones formativas. En el marco de esta 
formación programada, en el año 2019, 339.846 empresas programaron o autorizaron 
formación para 4.619.901 participantes.
Por otra parte, con el fin de atender las necesidades no cubiertas por la formación 
programada por las empresas, se encuentran los programas de formación dirigidos 
prioritariamente a personas ocupadas, y más concretamente, la ejecución de programas 
de formación de ámbito estatal, competencia del Servicio Público de Empleo Estatal, con 
la colaboración de la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo. En este marco, 
las  subvenciones  que  se  han  concedido  en  este  sentido  tienen  como  finalidad  la 
financiación de programas de formación de ámbito estatal dirigidos prioritariamente a 
personas trabajadoras ocupadas orientados a la adquisición y mejora de competencias 
profesionales relacionadas con los requerimientos de productividad y competitividad de 
las empresas, con las necesidades de adaptación a los cambios del sistema productivo y 
a las posibilidades de promoción profesional y desarrollo personal de las personas 
trabajadoras, de forma que les capacite para el desempeño cualificado de las distintas 
profesiones y les permita mejorar su empleabilidad. En 2019 han participado en estos 
programas un total de 156.738 personas trabajadoras.
D.  Mejorar el desempeño de los servicios públicos de empleo modernizando los 
instrumentos del Sistema Nacional de Empleo.
Este objetivo persigue una mejora integral del Sistema Nacional de Empleo y, por 
tanto, de los servicios públicos de empleo que lo configuran, desde la perspectiva de la 
mejora de su desempeño y la modernización de sus instrumentos. En este sentido, este 
objetivo estratégico traslada al ámbito español la recomendación de la Unión Europea de 
fortalecer los servicios públicos de empleo como organismos responsables del diseño y 
de la ejecución de las políticas de activación para el empleo en cada Estado miembro.
Por ello, en primer lugar, se analizan los resultados agregados a nivel nacional de la 
evaluación  del  desempeño  del  Sistema  Nacional  de  Empleo  de  acuerdo  con  la 
metodología compartida por el conjunto de servicios públicos de empleo de la Unión 
Europea,  en  el  marco  de  la  Red  Europea  de  servicios  públicos  de  empleo  (PES 
Network), impulsada definitivamente en 2014 con la Decisión del Parlamento Europeo y 
el Consejo para mejorar la cooperación entre todos los servicios públicos de empleo  e
europeos. bo
La metodología definida por la PES Network ha sido aplicada en todos los servicios  185ww
preúsbulilctaodso sd eo betemnpidleoos  qeusep asñeo ilnecso rap otrraanvé asl  inddeilc apdroogr reanm fao rmEVaA aDgEreSg,a ddae  smona nheorma oqguéen elooss 
peanr eal  erel sctoon djuen ltoos  dseelr vteicriroitso rpioú bnlaiccoios ndael  eym cpolheeor eenutreosp ecoosn. los indicadores del desempeño
En este sentido, en el período de vigencia de la EEAE 2017-2020 se ha realizado 
una evaluación, siguiendo la metodología de la PES Network a través del programa 
EVADES  2  (basado  en  el  realizado  en  el  período  2016-17-EVADESI)  para  el 
período 2018-19.
La comparación de los resultados de estos dos procesos de evaluación permite 
apreciar una mejora en el desempeño del Sistema Nacional de Empleo y, por tanto, de 
los servicios públicos de empleo. Dicha mejora se verifica en que la Evaluación Externa 
de PESNetwork sobre la iniciativa de aprendizaje comparativo considera que se han 
producido mejoras en todos los factores analizados, al menos en alguno de los agentes 
facilitadores que se analizan, destacando, además, las siguientes buenas prácticas del 
Sistema Nacional de Empleo:
 
Guía técnica de referencia para el desarrollo de los protocolos de la Cartera Común de 
Servicios SNE
Mejora de la interoperabilidad IT en el ámbito de la Garantía Juvenil
Adopción de un modelo basado en EFQM en la evaluación de los SPE (EVADES)
Implementación de la metodología Benchlearninga nivel nacional a través de EVADES
 
   
En  segundo  lugar,  se  debe  analizar  el  grado  de  ejecución  de  la  Planificación 
Operativa  prevista  en  la  propia  Estrategia,  puesto  que  es  precisamente  en  dicha 
planificación  en  la  que  se  detallan  los  proyectos  y  medidas  que  se  consideraban 
necesarias  para  dotar  al  Sistema  Nacional  de  Empleo  de  las  herramientas, 
infraestructuras y sistemas de información esenciales para su modernización y mejora en 
eficiencia y eficacia. Este aspecto, referido a los 13 proyectos prioritarios previstos en la 
Estrategia, ya se ha analizado específicamente en el epígrafe «Análisis de la ejecución 
de la planificación operativa» del documento.
Adicionalmente a la propia planificación operativa prevista en la EEAE 2017-2020, es 
necesario  hacer  referencia  a  otras  actuaciones  significativas  que  se  han  realizado 
durante el período de vigencia de la EEAE 2017-2020 y que, a pesar de no cubrir todas 
las  actuaciones  previstas,  han  contribuido,  al  menos  parcialmente,  a  la  mejora  del 
desempeño de los servicios públicos de empleo.
Dentro de la evolución del desempeño durante la vigencia de la EEAE 2017-2020 
puede afirmarse que se ha consolidado y mejorado el modelo de gobernanza y de 
cohesión del Sistema Nacional de Empleo a través del desarrollo y perfeccionamiento de 
los instrumentos previstos en el texto refundido de la Ley de Empleo.
En  este  sentido,  se  han  aprobado  los  Planes  Anuales  de  Política  de  Empleo 
conforme al artículo 11 de la Ley y tal y como preveía la Estrategia para la concreción 
anual de sus objetivos, tanto a nivel estatal como en cada una de las comunidades 
autónomas.
Un ejemplo significativo de la capacidad de este instrumento para la adaptación al 
mercado laboral español y a la dinámica de los servicios públicos de empleo puede  e.e
observarse en la reformulación del PAPE en 2020 para responder a las circunstancias  b
sobrevenidas derivadas de la pandemia sanitaria de la COVID-19 y a sus efectos sobre  185ww
el mPeorcr aodtora d pea trrtaeb, adjeo .conformidad con el artículo 27 del Real Decreto Legislativo 3/2015
Sy eerlv Riceioasl  dDeel cSreistote m7/a2 0N1a5c, iodnea 1l 6d ed eE menpeleroo,,  ap olor  elal rqguoe d see e astporsu eabñao sla e Cl Sairsteteram aC oNmacúino ndael 
de Empleo ha avanzado en la adopción de un modelo de servicios a las personas y las
 
empresas, como base hacia el horizonte de lograr establecer como derechos subjetivos 
de atención personalizada en distintos ámbitos como la orientación, la formación, la 
intermediación o el emprendimiento. La Cartera establece las definiciones comunes a los 
servicios que deben prestar todos los servicios públicos de empleo españoles y que son 
la base fundamental para la ejecución de la EEAE y de los PAPE.
En este ámbito y en el marco de la EEAE 2017-2020 debe señalarse el hito que 
representó la publicación de la Orden ESS/381/2018, de 10 de abril, por la que se 
aprueba la Guía técnica de referencia para el desarrollo de los protocolos de la Cartera 
Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo.
Sin embargo, la ausencia de financiación que consolide como coste efectivo los 
refuerzos del personal técnico destinado a tal fin, así como la insuficiencia de personal 
no ha permitido lograr el objetivo del despliegue de los servicios garantizados.
Por otra parte, se ha fortalecido la colaboración del Sistema Nacional de Empleo con 
la Red Europea EURES, en cumplimiento del Reglamento (UE) 2016/589 del Parlamento 
Europeo y del Consejo, de 13 de abril de 2016, relativo al acceso de los trabajadores a 
los servicios de movilidad y a la mayor integración de los mercados de trabajo. En este 
caso, se ha producido la integración de los Módulos de Implementación por Defecto 
proporcionados  por  la  Comisión  Europea  con  los  sistemas  del  SEPE,  y  se  han 
desarrollado los procesos que se encargan de nutrir con datos de SISPE y Empléate las 
bases de datos de EURES. Esto permite el envío de las ofertas y de los CV de los 
demandantes de empleo cumpliendo con las especificaciones aprobadas por el IOC 
Working Group de la red EURES y aumentar el número de ofertas enviadas al portal 
EURES desde España.
Por otra parte, en el análisis de la planificación operativa ya se ha hecho referencia a 
la puesta en marcha de distintas herramientas comunes de apoyo para la gestión de las 
políticas activas de empleo en el conjunto del Estado, entre las que cabe destacar el 
diseño de la ya citada herramienta de apoyo a la orientación Send@, cuyo despliegue 
está previsto para comienzos del 2021, así como el impulso del sistema de intercambio 
de buenas prácticas en el Sistema Nacional de Empleo. En este caso, partiendo de 
experiencias  identificadas  en  el  ámbito  del  programa  EVADES  de  evaluación  del 
desempeño de los servicios públicos de empleo y de las actuaciones susceptibles de ser 
consideradas buenas prácticas en el ámbito de los «planes de choque» (Plan de Choque 
de Empleo Joven y Reincorpora-t), tal y como se indicó en relación con los objetivos 
estratégicos A y B.
Por último, si se considera de manera flexible el concepto de «instrumentos del 
Sistema Nacional de Empleo» expresado en el objetivo, habría que señalar la mejora 
que se ha realizado en la gestión de las políticas activas de empleo al facilitar la 
realización de convocatorias plurianuales de acciones de empleo y formación. Estos 
cambios permiten a los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas, 
realizar estrategias de corto y medio plazo para la atención continuada, así como una 
mejora de la planificación de los servicios y programas y de la ejecución presupuestaria.
En la misma línea, aunque no haya llegado a entrar en vigor actualmente, cabe 
señalar la adecuación normativa de los programas comunes de las políticas activas de 
empleo a través de un proyecto de real decreto que se ha venido elaborando mediante la 
colaboración  del  SEPE  con  las  comunidades  autónomas  y  con  los  interlocutores 
sociales, que se encuentra en tramitación.
E.  Abordar las políticas de activación desde una perspectiva holística que tenga en 
cuenta sus dimensiones sectorial y local, y estableciendo marcos de colaboración con  e.
empleadores, interlocutores sociales y otros agentes públicos y privados. w.b
destLaac aE vreaslupaeccitóon  aE xlate arnpalic daec iPónE SdNe elatw poerkrs spoebcrteiv ala  hinoilcísiatitcivaa,  edle d aispereñnod eiz aimjep cleommepnatraactiióvon 
dhea  uenx ppleicrafidlaod oa nhtoelrísiotircmoe ennte a, lgnuon osse  shearv idceiofsin ipdúob luicnoas  dmee etomdpolleoog.í aN oc oombústna nqtuee,  cpoemrom istae 
afirmar que el conjunto del Sistema Nacional de Empleo aplica una perspectiva holística
en la atención a todos los usuarios, aunque se han dado algunos pasos para ello durante 
la aplicación de la Estrategia. Así por ejemplo, en la Jornada de Buenas Prácticas y 
Aprendizaje Mutuo celebrada en Santiago de Compostela en octubre de 2018, centrada 
en  el  perfilado  de  las  personas  usuarias  de  los  servicios  públicos  de  empleo,  los 
participantes  de  los  servicios  públicos  de  empleo  concluyeron  que  se  consideraba 
adecuado el perfilado holístico como herramienta de apoyo a la planificación de las 
políticas activas de empleo concebido como un instrumento de apoyo a la orientación y a 
las personas técnicas de orientación y empleo. Fruto de esta reflexión se comenzaron 
los trabajos para el desarrollo de la herramienta de apoyo a la orientación descrita 
anteriormente.
En  definitiva,  puede  decirse  que  se  ha  adoptado  un  enfoque  integral  de  las 
circunstancias de empleabilidad de ciertos grupos sociales y, como consecuencia, se han 
diseñado las medidas integradas bajo la fórmula de «planes de choque» en el caso de 
las personas jóvenes y los demandantes de empleo de larga duración y mayores de 55 
años. Como se ha comentado, este enfoque holístico ha dado lugar a un nuevo diseño 
de  las  políticas  activas  de  empleo  caracterizado  por  su  carácter  personalizado  y 
transversal, con su propio modelo de gobernanza, una evaluación continuada a través de 
comisiones de seguimiento periódicas y un modelo de aprendizaje mutuo a través de 
buenas prácticas.
Los «planes de choque» también han impulsado en el ámbito de las políticas activas 
de empleo otros aspectos que forman parte de la perspectiva holística que requería la 
EEAE. Así sucede con la aplicación de los principios de igualdad de género, los objetivos 
de reducción de la brecha digital y la colaboración público-privada para la puesta en 
funcionamiento de proyectos de interés. Asimismo, tanto el Plan de Choque por el 
Empleo Joven como el Reincorpora-t han servido para experimentar nuevos modelos de 
gobernanza en las políticas activas de empleo de tal modo que éstas, al menos en el 
caso de estos grupos sociales prioritarios, se conviertan en políticas transversales a nivel 
de Estado.
En la misma línea, se han aprobado sendos programas integrados de empleo para 
las ciudades de Ceuta y Melilla para el periodo 2019-2021, mediante la articulación y 
adaptación a las características específicas de estos territorios de la Cartera Común de 
Servicios y de las medidas previstas en los Planes de Choque de Empleo Joven y en el 
Plan  Reincorpora-t.  Igualmente,  también  destaca  el  Plan  Integral  de  Empleo  de 
Canarias, siendo el último el de 2020, y que responde al contexto especial de esta 
comunidad como región ultraperiférica.
Asimismo,  otra  manifestación  de  la  perspectiva  holística  adoptada  durante  la 
ejecución de la EEAE es el refuerzo de la vinculación entre las políticas activas y las 
políticas de protección del empleo, con el doble objetivo del mantenimiento del empleo, 
en el caso de las nuevas prestaciones reconocidas para paliar los efectos sobre el 
empleo de la pandemia de la COVID-19 a través del fortalecimiento y protección de los 
Expedientes  de  Regulación  Temporal  de  Empleo  (en  adelante,  ERTE/S),  y  de  la 
protección en el desempleo a los colectivos más vulnerables, mediante la recuperación 
del subsidio de las personas desempleadas mayores de 52 años y la implementación de 
nuevos subsidios para proteger a las personas trabajadoras impactadas por la pandemia 
(personas empleadas del hogar, personas con contratos temporales que finalizaban tras 
la declaración del estado de alarma, personas que hubieran agotado su prestación 
durante la vigencia del estado de alarma o personas trabajadoras vinculadas al ámbito 
cultural).  Asimismo,  también  cabe  citar  la  extensión  de  las  bonificaciones  a  la  s
contratación de las personas fijas discontinuas vinculados al sector turismo. La normativa  oe.
aprobada como respuesta a la situación generada por la COVID-19, se desglosa en el  w.
apartado 6 de este capítulo. 185ww
la CCarotmeroa  cCoonmseúcnu deen cSiae,r veinc ioess ted epl esriisotdeom sae n haac ioinnicaila ddeo  elam epvleaolu ya,c cióonn cyr eatcatmuaelinztaec, iósen  dhea 
puesto  en  marcha  un  programa  piloto  para  facilitar  el  trabajo  de  las  comunidades
autónomas  mediante  el  intercambio  de  datos  entre  los  servicios  de  empleo  y  los 
servicios sociales.
En  la  misma  línea,  además  de  los  grupos  de  trabajo  con  las  comunidades 
autónomas, se han creado otros específicos en el marco de la Comisión de Seguimiento 
del Programa de inserción sociolaboral para mujeres víctimas de violencia de género, 
con el objetivo de elaborar un documento único que acredite esta condición en todo el 
territorio nacional y desarrollar planes formativos sobre esta materia para el conjunto del 
Sistema Nacional de Empleo. A la fecha de realización de este informe de evaluación se 
ha completado, por parte del SEPE, con la colaboración de los servicios públicos de 
empleo autonómicos, el Instituto de las Mujeres y la Delegación de Gobierno para la 
Violencia de Género, el contenido formativo para la acción formativa de sensibilización 
para la atención y tratamiento a las mujeres víctimas de violencia de género, en el marco 
del Sistema Nacional de Empleo.
Análisis de los resultados de los objetivos estructurales de la EEAE 2017-2020.
Los objetivos estructurales, son aquellos de naturaleza estable, que tienen que ser 
atendidos por los servicios públicos de empleo en su funcionamiento ordinario mediante 
servicios sostenidos a lo largo del tiempo. Estos objetivos estructurales se agruparon en 
la EEAE 2017-2020 en los seis Ejes de las políticas de activación para el empleo 
recogidos en el artículo 10 del texto refundido de la Ley de Empleo tal como se ha 
indicado en la introducción del documento.
En este sentido, se han definido una serie de indicadores que permitan analizar la 
evolución  del  Sistema  Nacional  de  Empleo  de  acuerdo  con  dichos  objetivos 
estructurales, siendo los resultados, los siguientes:
Para el Eje 1. Orientación, se han definido dos indicadores que pretenden dar una 
visión respecto a la cobertura y el impacto de los servicios de atención de diagnóstico 
personalizado para el empleo, autoempleo y emprendimiento.
Valor Indicador Total Nacional
Indicador
2017 2018 2019
Total de demandantes que lleven inscritos más de tres meses y que recibieron alguna atención de 
1.1.1 diagnóstico personalizado para el empleo, autoempleo y emprendimiento respecto del total de  16,17 % 18,50 % 18,70 %
demandantes del mismo colectivo.
Total de demandantes, que se emplearon en el periodo de referencia, habiéndoseles proporcionado alguna 
1.1.2 atención de diagnóstico personalizado para el empleo, autoempleo y emprendimiento, en los 12 meses  58,22 % 62,44 % 57,08 %
anteriores a la obtención del empleo, respecto del total de demandantes que recibieron dichos servicios.
Como se observa en la tabla anterior, si se tiene en cuenta los demandantes de 
empleo que tienen una antigüedad en la demanda superior a tres meses, el grado de 
cobertura en cuanto a los servicios de atención de diagnóstico personalizado para el 
empleo, autoempleo y emprendimiento, ha ido aumentando durante los años de vigencia 
de la EEAE 2017-2020 aunque todavía se encuentra en un porcentaje de cobertura 
inferior al 20 %, con 1.183.499 personas atendidas en 2019.
Sin embargo, atendiendo al impacto de dichas atenciones, se observa que se ha 
mantenido más o menos estable, con un mayor impacto en el año 2018 en el que se 
alcanzó el 62,44% de inserciones en los 12 meses posteriores a la atención. e.e
Para el eje 2. Formación, se han definido cuatro indicadores con los que evaluar  b
aspectos  como  el  crecimiento  de  los  certificados  de  profesionalidad,  así  como  la  185ww
ecospbeecrtiuarl aé dnefa lsai sf oermn aacqióune,l latasn taoc cpiaornae pse frosromnaatsiv oacsu pviandcausla cdoams oc opna ralo sd ecsoenmtrpalteoasd apsa,r ac olan 
efomrmpraecsióans. y el aprendizaje, con compromiso de contratación y prácticas no laborales en
Valor Indicador Total Nacional
Indicador
2017 2018 2019
Tasa de crecimiento del número de acreditaciones parciales acumulables o certificados de profesionalidad 
2.1.1 otorgados en el periodo de referencia, respecto de los otorgados en el primer año de vigencia de la EEAE  0,00 % -0,82 % 7,24 %
(2017).
Total de demandantes que han participado en acciones formativas vinculadas con los contratos para la 
2.1.2 formación y el aprendizaje, acciones formativas con compromiso de contratación y prácticas no laborales  21,48 % 24,62 % 19,64 %
en empresas, respecto del total de demandantes que han participado en acciones formativas.
2.1.3 Número de participantes acciones de formación para ocupados. 90.595 128.120 313.696
2.1.4 Número de participantes acciones de formación para desempleados 264.245 268.313 286.004
En cuanto al primer indicador de los diseñados, se observa cómo, a pesar de que el 
primer año de análisis, las acreditaciones parciales acumulables y los certificados de 
profesionalidad otorgados, descendieron respecto al año 2017, en el año 2019 crecieron 
considerablemente recuperando el descenso producido el año anterior.
El indicador relacionado con las acciones formativas vinculadas con los contratos 
para la formación y el aprendizaje, con compromiso de contratación y prácticas no 
laborales en empresas, se observa que no se ha producido un incremento de éstas a lo 
largo de los años de vigencia de la estrategia, incluso descendiendo desde el primer año 
de análisis (2017) en 1,84 puntos porcentuales.
Por último, se analiza el número de participantes en acciones de formación para 
ocupados para desempleados, respectivamente. En este sentido, se observa que los 
primeros  han  sufrido  un  crecimiento  del  246%  desde  2017.  En  el  caso  de  los 
participantes en acciones formativas para desempleados, aunque ha crecido, lo ha 
hecho con una intensidad mucho más baja, ligeramente superior al 8%.
Para  el  Eje  3,  de  oportunidades  de  empleo,  se  han  definido  nuevamente  dos 
indicadores, de cobertura e impacto, atendiendo a aquellos demandantes pertenecientes 
al colectivo con especiales dificultades para el acceso al empleo.
Valor Indicador Total Nacional
Indicador
2017 2018 2019
Total de demandantes, pertenecientes al colectivo con especiales dificultades para el acceso al empleo, a 
3.1.1 18,75% 19,51% 20,05%
los que se proporciona un itinerario de inserción respecto al total de demandantes de este colectivo.
Total de demandantes, pertenecientes al colectivo con especiales dificultades para el acceso al empleo, 
que se emplearon en el periodo de referencia, habiéndoseles proporcionado un itinerario de inserción en 
3.1.2 44,78% 47,81% 45,88%
los 12 meses anteriores a la obtención del empleo, respecto del total de demandantes del colectivo que han 
recibido algún itinerario de inserción.
Si se analizan los resultados mostrados en la tabla anterior, se observa que la tasa 
de cobertura de este colectivo, atendiendo a los itinerarios de inserción proporcionados, 
ha  aumentado  ligeramente  en  el  período  de  vigencia  de  la  Estrategia,  alcanzando 
en 2019 un 20,05 %, 1,3 puntos porcentuales por encima de la conseguida en el 
año 2017.
Respecto al impacto obtenido, entendido como aquellos demandantes del colectivo  s
con  especiales  dificultades  para  el  acceso  al  empleo  que  se  emplearon  habiendo  e.
recibido  un  itinerario  de  inserción  en  los  doce  meses  anteriores,  se  ha  mantenido  w.
estable, consiguiendo el mayor impacto en el año 2018, con un 47,81 % de inserciones. 185ww
consEel gEujier  u4n, ad me aigyuoar lidgauda lddaed o epnotrrteu nmiduajedreess  eyn h oeml abcrecse,s oin taeln etamnpdloe ore sceo rthaar  lcae bnrteracdhoa  edne 
género.
Valor Indicador Total Nacional
Indicador
2017 2018 2019
Diferencia entre:
– el total de mujeres demandantes a las que se les hubiera prestado alguna atención en el periodo de 
4.2.1 referencia, respecto del total de mujeres demandantes en el periodo de referencia -0,51 % 0,09 % -0,58 %
– el total de hombres demandantes a los que se les hubiera prestado alguna atención en el periodo de 
referencia, respecto del total de hombres demandantes en el periodo de referencia.
Como se observa en los datos anteriores, la proporción de mujeres atendidas sigue 
siendo inferior respecto a la proporción de hombres atendidos en los servicios públicos 
de empleo.  El único año de vigencia de la Estrategia en el que esa tendencia se invirtió 
fue el año 2018, en el que se atendió a una proporción mayor de mujeres ligeramente 
superior a la de hombres, rozando el 0 % que supondría la igualdad total en cuanto a 
atenciones recibidas.
El  último  de  los  Ejes  a  analizar  en  este  apartado,  corresponde  al  Eje  5, 
emprendimiento, para el que se ha definido un indicador en el que se analiza el impacto 
de los servicios de atención para el fomento del empleo autónomo y emprendimiento.
Valor Indicador Total Nacional
Indicador
2017 2018 2019
Total de demandantes que se emplearon por cuenta propia o han emprendido un negocio en el periodo de 
referencia, habiéndoseles proporcionado incentivos y/o atenciones para el fomento del empleo autónomo y 
5.1.1 23,59 % 24,29 % 20,50 %
el emprendimiento en los 12 meses anteriores a la obtención del empleo, respecto del total de 
demandantes que recibieron esas atenciones y/o incentivos.
En  este  caso,  no  se  observa  un  cambio  significativo  en  el  impacto  de  estas 
atenciones, ya que en el año 2019 se ha reducido el autoempleo tras estas atenciones 
al  20,5%,  suponiendo  un  descenso  de  más  de  3  puntos  porcentuales  respecto  al 
año 2017.
El Eje 6, de Mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo, no 
cuenta con indicadores cuantitativos asociados, sin embargo, a lo largo del documento, 
se han identificado diferentes aspectos relacionados con este eje, como el programa 
EVADES,  las  Jornadas  de  Buenas  Prácticas  llevadas  a  cabo,  así  como  otros 
mecanismos de compartición de experiencias, entre otros, que avalan todo lo que se ha 
avanzado en este eje desde el Sistema Nacional de Empleo.
Análisis del cumplimiento del seguimiento previsto en la EEAE 2017-2020.
La EEAE 2017-2020 establecía dos niveles de seguimiento y evaluación:
– En  el  primer  nivel  se  planteaba  realizar  cuatro  evaluaciones  distintas,  de 
periodicidad anual o bienal:
• Tras la conclusión de cada Plan Anual de Política de Empleo, una evaluación del 
cumplimiento de los objetivos clave, estratégicos y estructurales recogidos en el Plan.
Esta evaluación se ha llevado a cabo cada uno de los años de vigencia de la EEAE, 
a través de la recogida de información por comunidades autónomas de los indicadores 
aprobados en cada uno de los PAPE.
• Por otra parte, en diciembre del 2014, el Consejo de Dirección de la Red aprobó el  e.
Marco Técnico del programa, cuya metodología se basa en la realización en paralelo a  w.
partir del año 2015, y con carácter permanente, de una evaluación comparada del  185ww
erevniddeimncieiansto. de los servicios públicos de empleo de la Unión Europea, basada en datos o
que Esne e slletev óm aar ccoa, beon  euln aañ oa u2to0e1v6a sluea lcleióvnó  ad ec alobso  esle prvriimcioesr  cpicúlbol idceo se vdaelu aecmiópnle poa, rau nlaa   BOE-A-cable e
evaluación del desempeño de los servicios públicos de empleo, EVADES, en el seno del 
Sistema  Nacional  de  Empleo,  apoyada  en  dichas  autoevaluaciones  y  la  posterior 
evaluación general por parte de la Red Europea de servicios públicos de empleo, dentro 
del Programa de Aprendizaje Comparativo de la Unión Europea, PES-BL.
Fruto de este primer ciclo de evaluación, se elaboró la Agenda de Cambio del 
Sistema Nacional de Empleo que recogía las recomendaciones de PES Network y 
EVADES.
En el año 2018 se llevó a cabo el segundo ciclo de evaluación, siguiendo la misma 
metodología en la que, adicionalmente, se evaluaba un factor relacionado con la Agenda 
de Cambio y, principalmente la evolución del Sistema Nacional de Empleo respecto al 
primer ciclo.
• Por  último,  en  este  nivel  de  seguimiento  y  evaluación,  la  EEAE  marcaba  el 
desarrollo anual de la evaluación de la calidad, impacto, eficacia y eficiencia del conjunto 
del sistema de formación profesional para el empleo, al que hace referencia el artículo 21 
de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre. Esta evaluación ha sido realizada para cada 
anualidad, siendo la última disponible la correspondiente al ejercicio 2017-2018, que fue 
sometida a informe del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo el día 30 de 
septiembre de 2020.
– En el segundo nivel se incluían las evaluaciones que es imprescindible realizar 
para cada uno de los servicios prestados y programas concretos incluidos en cada 
PAPE, incluyendo los programas financiados por el Servicio Público de Empleo Estatal 
con cargo a su reserva de crédito. Durante la vigencia de esta Estrategia se planificó el 
desarrollo de una metodología en la que se determinaran las condiciones de realización 
de éstas.
En este sentido, el proyecto planificado para la definición de la metodología de 
evaluación  se  ha  desarrollado  solo  parcialmente,  en  cuanto  a  la  identificación  y 
recopilación de los datos básicos a recoger para la evaluación del impacto de los 
servicios y programas individuales recogidos en el PAPE, pero sin la selección de 
indicadores contrafactuales y otros criterios para la evaluación anual del cumplimiento de 
los objetivos estructurales y estratégicos.
3. Evolución de la implantación de los servicios y programas
Con el fin de identificar qué tipo de políticas activas para el empleo desarrollan 
anualmente las comunidades autónomas, en primer lugar, se procede a analizar, la 
utilización de los servicios y programas comunes para todo el territorio nacional, y en 
segundo lugar la de los servicios y programas propios, todos ellos incorporados en el 
correspondiente PAPE.
Como puede observarse en la Tabla 1, se muestra el número total de servicios y 
programas distintos incluidos en los PAPE, que como se aprecia, ha ido aumentando a lo 
largo del periodo en todos los Ejes, llegando a incrementarse en un 7,5%. Si se analiza 
por Ejes, se observa que el mayor incremento se produce en los Ejes 2 y 4, suponiendo 
el 14,5% y 32%, respectivamente.
Tabla 1.  Total de servicios y programas (comunes y propios) distintos años 2017, 2018 
y 2019 según eje
Total servicios y programas distintos Variacion
Ejes
2017 2018 2019 2017-2019
Eje 1.  Orientación. 103 104 106 3%
Eje 2.  Formación. 145 150 166 14,5%
Eje 3.  Oportunidades de empleo. 161 168 164 2%
Eje 4.  Igualdad de oportunidades en el acceso al empleo. 22 26 29 32%
Eje 5.  Emprendimiento. 102 108 108 6%
Eje 6.  Mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo. 60 64 64 6,5%
  Total. 593 620 637 7,5%
En relación con el total de servicios y programas comunes distintos, y, por tanto, con 
posibilidad de implantación en todo el territorio, se observa que el mayor número se ha 
concentrado en el Eje 2 de Formación, seguido por el Eje 1 de Orientación; siendo el 
Eje 4 de igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, el que ha dispuesto de un 
menor número a lo largo del periodo analizado (ver Tabla 2).
Tabla 2.  Total de servicios y programas comunes distintos años 2017, 2018 y 2019
Total servicios y programas comunes SNE
Ejes
2017 2018 2019
Eje 1.  Orientación. 13 13 13
Eje 2.  Formación. 13 16 17
Eje 3.  Oportunidades de empleo. 6 6 6
Eje 4.  Igualdad de oportunidades en el acceso al empleo. 4 4 5
Eje 5.  Emprendimiento. 8 8 11
Eje 6.  Mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo. 7 7 8
  Total. 51 54 60
Respecto a las políticas activas para el empleo comunes del periodo 2017-2019, se 
han  ido  incluyendo  en  los  PAPE  servicios  y  programas  como  consecuencia  de  la 
actividad legislativa estatal o por ser aprobadas en Conferencia Sectorial.
Si se analiza el número total de servicios y programas propios programados a lo 
largo del periodo, el eje que concentra un mayor incremento en 2019 con respecto 
a 2017 es el eje 4, con un 33 %, tal y como se muestra en la siguiente tabla.
Tabla 3.  Total de servicios y programas propios. Años 2017, 2018 y 2019, según eje
PAPE Variacion
Ejes
2017 2018 2019 2017-2019
Eje 1.  Orientación. 90 91 93 3%
Eje 2.  Formación. 132 134 149 13%
Eje 3.  Oportunidades de empleo. 155 162 158 2%
Eje 4.  Igualdad de oportunidades en el acceso al empleo. 18 22 24 33%
Eje 5.  Emprendimiento. 94 100 97 3%
Eje 6.  Mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo. 53 57 56 5%
  Total. 542 566 577 6,5%
4. El impacto de la COVID-19 y la respuesta en el Sistema Nacional de Empleo
Con el fin de dar respuesta a la situación acaecida por la pandemia, desde el 
Sistema Nacional de Empleo se han llevado a cabo una serie de actuaciones y medidas, 
tanto a nivel nacional como por parte de cada uno de los servicios públicos de empleo 
que componen el Sistema Nacional de Empleo.
Medidas extraordinarias en materia de protección por desempleo:
La extensión de una red de protección social reforzada para las personas se ha 
acompañado, desde el inicio de esta situación excepcional, de una batería de medidas 
para proteger el tejido productivo y el empleo, con el objetivo de sentar las bases de la 
estrategia de reconstrucción y recuperación post COVID-19.
Dentro de estas medidas, se ha otorgado un rol destacado al mantenimiento del 
empleo, con los ERTE como mecanismo de ajuste para preservar el empleo, evitando la 
destrucción de puestos de trabajo y la erosión del tejido productivo. Se ha venido 
desarrollando un marco excepcional de procedimientos de suspensión temporal y de 
reducción  de  jornada,  que  permitiera  amortiguar  el  ajuste  ante  esta  situación 
excepcional, e impulsara a su vez la vuelta a la actividad. Junto a un marco regulatorio 
ad hoc y la dotación de prestaciones para las personas trabajadoras, la tramitación de 
los ERTE se ha complementado con dos líneas de acción: por un lado, simplificando los 
procedimientos de gestión; por otro lado, reforzando la actividad de control por parte de 
la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Tras la puesta en marcha del estado de alarma, mediante el Real Decreto 463/2020, 
de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación 
de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, se aprobó el Real Decreto-ley 8/2020, 
de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto 
económico y social de la COVID-19. Este Real Decreto-ley contiene medidas orientadas 
a un triple objetivo:
– Reforzar la protección de los trabajadores, las familias y los colectivos vulnerables;
– apoyar la continuidad en la actividad productiva y el mantenimiento del empleo;
– reforzar la lucha contra la enfermedad.
Centrándonos en el segundo de los objetivos, y especialmente dentro del ámbito  o
competencial del SEPE, debemos destacar las relativas a las medidas adoptadas en  185ww
dmi(mEeaRpl taeeTcmrEitaoSp  l)end oeqe gu saeost ubivpsroeep  reldsanie gse uicxóeatninnr á ctecieótvmenitr ap deroe sr qatlroulu sec d cteuuo rnnaactlr  oassntoiottrbusara.te ocE iseós lnt ey e  cmmroepeydlcueuanocnt,uc ispirómarnilo o cr ithozeamam nsopde oorlarv ai edlal o cmd tceuao anmllt aeot en ejniomngroniaera nmudtonea     OE-A-2021-20able en https://
contención frente a un mayor aumento de la tasa de paro (cerca del 40 % de las 
empresas los adoptaron)(1).
(1)  Indicador de Confianza Empresarial (ICE), Módulo de Opinión sobre el Impacto de la COVID-19 
Estado de alarma y segundo semestre de 2020 (INE).
Por ello, el real decreto-ley especifica que las pérdidas de actividad consecuencia de 
la COVID-19 tendrán la consideración de fuerza mayor a los efectos de la suspensión de 
los  contratos  o  la  reducción  de  la  jornada  y  se  agiliza  la  tramitación  de  los 
procedimientos de regulación de empleo, tanto por fuerza mayor, como por causas 
económicas, técnicas, organizativas o de producción.
Asimismo, ante la extraordinaria situación de gravedad se refuerza la cobertura a los 
trabajadores afectados por un ERTE, posibilitándoles que tengan acceso a la prestación 
contributiva por desempleo, aunque carezcan del periodo de cotización necesario para 
tener acceso a ella y, adicionalmente, que el periodo de la suspensión del contrato o la 
reducción  de  la  jornada  durante  el  que  estén  percibiendo  dicha  prestación  no  les 
compute  a  efectos  de  consumir  los  periodos  máximos  de  percepción  legalmente 
establecidos.
Posteriormente, se aprobó el Real Decreto-ley 9/2020, de 27 de marzo, por el que se 
adoptan  medidas  complementarias,  en  el  ámbito  laboral,  para  paliar  los  efectos 
derivados de la COVID-19. Este real decreto-ley contiene las siguientes medidas:
– Regula medidas extraordinarias para la protección del empleo señalando que la 
fuerza mayor y las causas económicas, técnicas, organizativas y de producción en las 
que  se  amparan  las  medidas  de  suspensión  de  contratos  y  reducción  de  jornada 
previstas en los artículos 22 y 23 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo no se 
podrán entender como justificativas de la extinción del contrato de trabajo ni del despido.
– Recoge  medidas  extraordinarias  para  agilizar  la  tramitación  y  abono  de 
prestaciones por desempleo en el caso de ERTES que conllevan suspensiones de 
contrato y reducciones de jornada que tengan su causa de fuerza mayor, o reducciones 
de jornada por causa económica, técnica, organizativa y de producción, derivadas de la 
COVID-19.
– Recoge una medida extraordinaria aplicable a las sociedades cooperativas para la 
adopción de acuerdos en los procedimientos de suspensión total y/o parcial, así, cuando 
por falta de medios adecuados o suficientes la Asamblea General de las sociedades 
cooperativas no pueda ser convocada para su celebración a través de medios virtuales, 
el Consejo Rector asumirá la competencia para aprobar la suspensión total y/o parcial de 
la prestación de trabajo.
– Establece que la suspensión de los contratos temporales, incluidos los formativos, 
de relevo e interinidad, en los ERTES basados en fuerza mayor o por causa económica, 
técnica,  organizativa  y  de  producción,  suponen  la  interrupción  del  cómputo  de  su 
duración y de los periodos de referencia equivalentes al periodo suspendido respecto de 
las personas trabajadoras afectadas.
– La disposición adicional tercera, establece la fecha de efectos y cuantía de las 
prestaciones por desempleo derivadas de los procedimientos basados en las causas 
referidas en los artículos 22 y 23 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo.
En el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas 
complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente a la COVID-19, cabe  s
destacar los siguientes temas: oe.
– Se crea subsidio extraordinario por falta de actividad para las personas integradas  185ww
Seno ceial lS. iEstne mesat eE sspeenctiidaol ,d ee sEtambplelecaed qouse d ete nHdorgáanr  ddeerle Rchéog imale snu Gbseindeior ael xdtrea olar dSineagruior idpaodr 
Efamltap ledaed oasc dtiveild Hado galars d eple Rrséognimase nq uGee,n eersatla dned ol a dSee gaultraid aedn  Seolc iaSl isatnetmesa  laE sepnetrcaidaal  deen   BOE-A-cable e
vigor del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de 
alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, 
hayan dejado de prestar servicios, total o parcialmente, con carácter temporal, a fin de 
reducir el riesgo de contagio, por causas ajenas a su voluntad, en uno o varios domicilios 
y con motivo de la crisis sanitaria de la COVID-19, o bien su contrato se haya extinguido 
a causa de la COVID-19. La cuantía se establece en el 70% de la base reguladora.
– Se define el subsidio de desempleo excepcional por fin de contrato temporal.
– En la disposición adicional séptima se establecen los fondos provenientes de la 
recaudación de la cuota de formación profesional para el empleo para el año 2020. 
(Desafectación): dado el impacto económico ocasionado por las medidas aprobadas 
para hacer frente a la crisis sanitaria provocada por la COVID-19 se procede a cambiar 
dicha afectación (formación para el empleo). Por ello, se permite que los ingresos 
derivados de la cotización por formación profesional puedan aplicarse a la financiación 
de cualquiera de las prestaciones y acciones del sistema de protección por desempleo 
(artículo 265 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social aprobado por 
el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre), que abarcan prestaciones y, entre 
otros, programas que fomenten la contratación de personas desempleadas o les ayuden 
a recuperar empleo.
Por otra parte, se aprobó el Real Decreto-ley 12/2020, de 31 de marzo, de medidas 
urgentes en materia de protección y asistencia a las víctimas de violencia de género 
durante el confinamiento, que establece una serie de medidas destinadas a garantizar el 
mantenimiento y prestación de los servicios de asistencia y protección integral de las 
víctimas  de  violencia  de  género,  adaptándolos  a  las  circunstancias  excepcionales 
derivadas del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, que declaró el estado de alarma 
para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19.
Además, se aprobó también el Real Decreto-ley 13/2020, de 7 de abril, por el que se 
adoptan medidas urgentes en materia de empleo agrario que tiene por objeto favorecer 
la contratación temporal de trabajadores en el sector agrario mediante el establecimiento 
de medidas extraordinarias de flexibilización del empleo, de carácter social y laboral, 
necesarias para asegurar el mantenimiento de la actividad agraria, durante la vigencia 
del estado de alarma.
En  el  Real  Decreto-ley  15/2020,  de  21  de  abril,  de  medidas  urgentes 
complementarias para apoyar la economía y el empleo, se contemplan dos situaciones 
legales de desempleo derivadas de la situación creada por la COVID-19: se amplía la 
cobertura de la prestación por desempleo a las personas trabajadoras cuyos contratos 
hayan sido extinguidos durante el periodo de prueba de un nuevo trabajo desde el 9 de 
marzo, con independencia de la causa por la que se hubiera extinguido la relación 
laboral anterior, así como a quienes lo hayan extinguido voluntariamente desde el 1 de 
marzo por tener una oferta laboral en firme y la empresa desistió de celebrar el contrato 
por causa de la COVID-19.
Además, se modifica el artículo 25.6 del Real Decreto-ley 8/2020 para reforzar y 
aclarar la protección de los trabajadores fijos-discontinuos cuya actividad se haya visto 
afectada por la COVID-19; además de mantenerse lo ya establecido en dicho artículo.
Por otra parte, el Real Decreto-ley 17/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueban 
medidas de apoyo al sector cultural y de carácter tributario para hacer frente al impacto 
económico y social de la COVID-2019 establece el acceso extraordinario a la prestación 
por desempleo de los artistas en espectáculos públicos que no se encuentren afectados 
por procedimientos de suspensión de contratos y reducción de jornada de un ERTE,  e.
regulado por el Real Decreto-ley 8/2020 de medidas urgentes extraordinarias para hacer  w.b
frente al impacto económico y social de la COVID-19. 185ww
de 1P2o dr es um paayrote, ,d eel  mcoendtiednaisd os opcriinacleipsa el ne nd eefle qnusea  sdee l ceemntprale oe,l  Rese aeln D lae cdreettoe-rlmeyin 1a8ci/ó2n0 2d0e, 
ltae mvpigoernacl idae y l ae jfoercntaods ad dee l otrsa bparojoc eredgimuliaednotoss e dne lo ssu asrptíecnusloiósn 2 d2e (lE cRoTnEtr afutoe ryz ad em areydour)c yc ió2n3 
(causas económicas, técnicas, organizativas y de producción-ETOP-) del Real Decreto-
ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al 
impacto económico y social de la COVID-19.
En relación con lo anterior, el Real Decreto-ley 18/2020 establece reglas específicas 
sobre la vigencia de las medidas extraordinarias contenidas en los artículos 24 y 25 
(exoneración  de  cuotas  de  Seguridad  Social  y  protección  por  desempleo, 
respectivamente)  del  Real  Decreto-ley  8/2020,  ya  que  están  ligadas  a  los  citados 
artículos 22 y 23. Además, se regula la obligación de mantenimiento del empleo de las 
empresas que se hayan acogido a las medidas extraordinarias anteriores y los efectos 
de su incumplimiento.
El Real Decreto-ley 19/2020, de 26 de mayo, de por el que se adoptan medidas 
complementarias  en  materia  agraria,  científica,  económica,  de  empleo  y  Seguridad 
Social y tributarias para paliar los efectos de la COVID-19, se establece la prórroga de 
vigencia de las medidas de flexibilización del empleo agrario hasta el 30 de septiembre.
En el Real Decreto-ley 24/2020, de 26 de junio, de medidas sociales de reactivación 
del empleo y protección del trabajo autónomo y de competitividad del sector industrial, se 
establece que las medidas de protección por desempleo previstas en los apartados 1 
al 5 del artículo 25 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, resultarán aplicables 
hasta el 30 de septiembre de 2020 a las personas afectadas por los expedientes de 
regulación temporal de empleo regulados en los artículos 22 y 23 del Real Decreto-
ley 8/2020, de 17 de marzo, y a los referidos en el apartado 2 de la disposición adicional 
primera del citado el Real Decreto-ley 24/2020. Mientras que las medidas extraordinarias 
en materia de protección por desempleo reguladas en el artículo 25.6 del Real Decreto-
ley 8/2020, de 17 de marzo, resultarán aplicables hasta el 31 de diciembre de 2020.
Cabe destacar algunos datos a tener en cuenta respecto a la aplicación de esta 
normativa. Según el Indicador de Confianza Empresarial casi el 70% de las empresas ha 
tenido que reorganizar o reducir la jornada laboral de las personas trabajadoras durante 
el estado de alarma. En la industria, casi el 80%.
El número total de horas efectivas trabajadas en el segundo trimestre de 2020 ha 
experimentado  un  descenso  sin  precedentes  debido  al  periodo  en  el  que  ha  sido 
necesario limitar la actividad económica. El volumen de horas de trabajo ha descendido 
un 22,59% respecto del tiempo trabajado en el trimestre anterior.
Cerca del 40% de las empresas han adoptado un ERTE para todas o parte de sus 
personas trabajadoras. En las ramas de Transporte y Hostelería, el porcentaje supera 
el 50%.
Según la última Encuesta de Población Activa (en adelante, EPA) las personas 
ocupadas que no han trabajado ascienden a 4.706.200, lo que supone 2.739.300 más 
que en el trimestre anterior. De esta forma el número de personas ocupadas que 
efectivamente han trabajado en el segundo trimestre se queda en 13.901.000 (el 35,14 
% de la población de 16 y más años).
Este  aumento  de  personas  ocupadas  que  no  han  trabajado  en  la  semana  de 
referencia se debe, principalmente, a las que han estado ausentes de su empleo por 
ERTE o por paro parcial por razones técnicas o económicas.
Incidencia en las políticas activas de empleo:
Por otra parte señalar también que, el SEPE ha mantenido durante este tiempo toda 
la actividad destinada tanto a flexibilizar las condiciones de ejecución de las políticas 
activas de empleo, como a tramitar la primera distribución de fondos a las comunidades 
autónomas según los criterios aprobados en Conferencia Sectorial el pasado 1 de abril,  e
para  programas  de  empleo  y  que  alcanzó  los  1.048.544.799,30  euros;  también  la  bo
distribución del Programa de Fomento del Empleo Agrario, a las Direcciones Provinciales  185ww
edne l SlaEsP  EC,i uad laad reess odluec ióCne udtea  lay  codnev oMcaetloillraia,  daes íf orcmomacoió na  dlilreigviadra  aa  pcearsboon aloss o ctruapbaadjoass 
permepplaeroa tdoeri olsa  pcarirsai sl ap arodveoccuaadcaió np odre l ala sC OpoVlíItDic-a1s9 .a cEtniv alas  Cdeo nefmerpelnecoi atr asse cetlo irmiapl adceto 3 e0n d eel 
septiembre  se  procedió  a  la  segunda  distribución  de  fondos  a  las  comunidades
autónomas  que,  mayoritariamente  afectó  al  Eje  2  de  formación  profesional  para  el 
empleo, y cuya cuantía fue de 895.916.723,70 euros. De esta forma se completa la 
distribución de fondos para el año 2020 a distribuir entre las comunidades autónomas 
para  la  ejecución  de  la  legislación  laboral  en  materia  de  fomento  del  empleo,  de 
formación profesional para el empleo y de modernización de los servicios públicos de 
empleo por un total de 1.944.461.523,00 euros.
El PAPE 2020 reconstruido, tras la pandemia, fue aprobado en Consejo de Ministros 
del 20 de octubre de 2020, como se explica más adelante. Por otra parte, se continúa el 
proceso de implantación de la teleformación en las comunidades autónomas, a través de 
la compartición de la aplicación informática del SEPE, la formación de las empleadas y 
empleados públicos del Sistema Nacional de Empleo, que se van a hacer cargo de esta 
aplicación y del proceso de acreditación en su ámbito territorial. Igualmente, se está 
trabajando para dar acceso al Ministerio de Educación y Formación Profesional, dado 
que tras las nuevas competencias va a incorporar a sus Delegaciones Provinciales de 
Ceuta y de Melilla, quienes asumirán el proceso en lo que se refiere de Certificados de 
Profesionalidad en las dos ciudades.
Además, se ha llevado una importante formación para el empleo de las personas en 
ERTE  alcanzando,  según  los  datos  de  FUNDAE,  una  cifra,  todavía  no  cerrada, 
de 939.249 participantes, que incluye tanto la formación programada por las empresas 
para las personas trabajadoras de sus plantillas como la oferta formativa de carácter 
estatal.
En estos momentos, además se ha iniciado la hoja de ruta para la reforma de las 
políticas activas de empleo y su adaptación al nuevo contexto provocado por el impacto 
de la COVID-19 en el empleo.
Medidas para hacer frente a la transformación digital:
Por su parte, para hacer frente a los desafíos estructurales derivados del proceso de 
transformación digital, que se ha visto acelerado por la situación excepcional derivada de 
la pandemia COVID-19, el Gobierno de España ha aprobado la Estrategia España 
Digital 2025.
Esta estrategia tiene como objetivo primordial impulsar el proceso de transformación 
digital del país, de forma alineada con la estrategia de la Unión Europea, mediante la 
colaboración público- privada y con la participación de todos los agentes económicos y 
sociales del país.
Con un fuerte esfuerzo de inversión pública, se concibe la transformación digital 
como  un  vector  esencial  de  impulso  al  crecimiento  económico,  el  aumento  de  la 
productividad y la reducción de la desigualdad, contribuyendo de forma decisiva a la 
inclusión social a través de la reducción de las crecientes brechas digitales.
Este nuevo instrumento estratégico incide notablemente en varios elementos de 
política de empleo, que deben tenerse en cuenta en el proceso de transformación digital, 
como son el refuerzo de las competencias digitales de las personas trabajadoras, el 
impulso  a  la  digitalización  de  las  administraciones  públicas,  la  aceleración  de  la 
digitalización  del  modelo  productivo  mediante  proyectos  tractores  de  transformación 
digital, o la garantía de los derechos de las personas en el nuevo entorno digital.
Este marco estratégico general debe por tanto analizarse de forma conjunta con los 
instrumentos estratégicos que orientan la actuación en materia de política de empleo.
Medidas estratégicas del Sistema Nacional de Empleo: s
En la LXXVII Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos laborales del 1 de abril  w.
de 2020, en el debate sobre el Plan Anual de Política de Empleo se presentaba el  185ww
csoerrrveicsipoos npdúiebnlicteo sa dl ea ñeom p2l0e2o0 d, eql uSeis tpermevai aNmaecniotnea hl daeb íEa mspidleoo t.rabajado con los distintos
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medio plazo, sumamente incierto en términos de empleo y muy exigente en cuanto a la 
atención a los usuarios.
Esta  situación  también  tuvo  consecuencias  en  el  Plan  Anual  de  Política  de 
Empleo 2020, de manera que, en la misma Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos 
laborales, se acordaba su reformulación.
Para llevarla a cabo, se puso en marcha un grupo específico de trabajo con todas las 
comunidades autónomas en el que decidir las líneas estratégicas y operativas que 
deberían marcar los servicios y programas en el período de ejecución del PAPE 2020.
Como elemento de apoyo a la confección y selección de programas y servicios a 
incluir por las distintas comunidades autónomas en este Plan 2020, por primera vez, se 
elaboró y compartió, con el conjunto del Sistema Nacional de Empleo, un documento que 
incluía una relación de iniciativas desarrolladas por los distintos servicios públicos de 
empleo, a modo de prácticas inspiradoras en un contexto COVID-19.(2)
(2)  Se trata del documento «Conocimiento compartido: Prácticas inspiradoras para la reconstrucción del 
PAPE 2020», que incluye alguna de las medidas puestas en marcha por los SPE como respuesta a la 
COVID-19.
Fruto de todo este trabajo común del Sistema Nacional de Empleo, se aprobó un 
nuevo PAPE 2020 en Consejo de Ministros el 20 de octubre de 2020, alineado con los 
retos actuales de la situación económica, laboral y social, que incluye 696 servicios y 
programas distintos.
En conclusión, la pandemia ha afectado al crecimiento económico sostenido por 
España y a las mejoras que se venían percibiendo en el ámbito laboral, con un fuerte 
crecimiento del paro. La tendencia en el último año ha sido también de disminución de la 
actividad y de la ocupación, a pesar de que las cifras han mejorado mucho en el tercer 
trimestre de 2020.
Además, se debe tener en cuenta como las personas pertenecientes a los grupos y 
colectivos más vulnerables del mercado laboral español se ven más afectadas por las 
tendencias negativas que ha provocado la pandemia, como ocurre con las mujeres, las 
personas jóvenes y las personas migrantes. Las personas en situación de desempleo de 
larga duración siguen constituyendo un colectivo vulnerable y demasiado numeroso en 
nuestro sistema de trabajo, si bien, a la luz de los datos, como colectivo, ha seguido una 
tendencia ligeramente decreciente en los últimos trimestres.
A su vez, con las nuevas medidas de protección frente a la COVID-19, el empleo 
también se transforma, con la gran novedad del teletrabajo, poco instaurado previamente 
en nuestro país.
Finalmente, las actuaciones llevadas a cabo para paliar los efectos de la pandemia 
en el empleo, en especial los ERTES, han logrado un resultado positivo de contención, 
favoreciendo que el contexto laboral no se agrave aún más.
5. Conclusiones y aspectos a considerar en la nueva Estrategia Española de Apoyo 
Activo al Empleo
Principales conclusiones.
Este capítulo ha seguido un enfoque objetivo, en base a resultados, como se prevé 
en la propia Estrategia, y ha sido complementada con aportaciones cualitativas de los 
organismos  que  configuran  el  Sistema  Nacional  de  Empleo  y  de  los  interlocutores  s
sociales  más  representativos.  Esto  permite  no  solamente  establecer  conclusiones  oe.
crreeoslnepsvAeiadscnietmotrea issdr mseeq o lue,a en s,e e lja enh cfoaou  rccmhioóaunnblsa iidecdeineó drnaloa dd  oeEs  silrdaetro lase tivgeaaugbniioeatern d 2taea0n d1Eao7slsi-tz 2raa0ort2e  l0gac i oasem.ivnopoll uetctaaimódnob sidé enpl  omidree nrectlialfaidc,oa  rdd eaebs tperaenbc atdojoes    2021-20185n https://www.
en  el  período  de  su  vigencia.  En  dicho  análisis,  que  sirve  de  contexto  a  la
implementación de la Estrategia, se ha tenido en cuenta la influencia de la pandemia  Bc
provocada  por  la  COVID-19,  analizada  en  un  apartado  específico,  puesto  que  ha 
alterado el desarrollo normal de la Estrategia en su último año de vigencia. De esta 
manera, a través de este análisis, se ha pretendido lograr una imagen global de los 
avances y de la situación actual del conjunto del Sistema Nacional de Empleo, dentro del 
contexto socioeconómico del período de vigencia, y de modo que facilite a su vez la 
identificación de áreas de mejora para la elaboración de la próxima Estrategia.
Comenzando por el análisis de la evolución del mercado de trabajo, durante el 
período de vigencia de la Estrategia 2017-2020, y sin ánimo de vincularlo con el impacto 
de  la  Estrategia,  sino  con  el  contexto  de  situación,  se  identifica,  por  un  lado,  un 
crecimiento económico sostenido con reseñables mejoras en el mercado de trabajo en el 
período previo a la pandemia y un fuerte deterioro posterior, si bien con ciertas mejoras 
en los dos últimos trimestres de la EPA de 2020.
De esta forma, desde el período de inicio de la Estrategia y hasta el estallido de la 
pandemia,  se  ha  observado  una  reducción  del  desempleo  y  un  crecimiento  de  la 
población activa y la ocupación. Asimismo, se aprecian mejoras en la calidad del empleo, 
con  más  contratos  indefinidos  y  más  empleo  a  tiempo  completo.  En  cuanto  a  los 
colectivos  específicos  a  los  que  la  Estrategia  presta  especial  atención,  podemos 
observar como evolución positiva que desde el inicio de la Estrategia hasta final de 2019 
se  ha  producido  un  menor  desempleo  de  larga  duración  (8,8  puntos  menos),  un 
incremento del empleo femenino (el segundo país donde más crecía en 2019) o una 
mayor tasa de empleo en personas mayores de 55 años. En contraste, el empleo juvenil 
ha  disminuido  en  ese  periodo  (si  bien  también  ha  disminuido  su  tasa  de  paro). 
Finalmente, a pesar del aumento del empleo femenino, la brecha de género en la tasa de 
desempleo apenas ha disminuido.
Con el estallido de la pandemia, gran parte de los avances en el mercado laboral se 
truncaron, creciendo rápidamente el paro, que se situó en el tercer trimestre de 2020 
en 16,26%, frente al 13,92% del tercer trimestre de 2019. Asimismo, en el 2020 la 
tendencia ha sido la disminución de las tasas de actividad y de ocupación que, si bien 
han  logrado  remontar  en  el  tercer  trimestre  de  2020,  ha  provocado  una  evolución 
interanual  negativa.  Además,  los  colectivos  más  vulnerables  han  sido  los  más 
impactados por los efectos de la pandemia, como sucede en los períodos de crisis, 
afectando más el desempleo a mujeres, personas jóvenes y personas migrantes. Sin 
embargo, cabe destacar que la tendencia iniciada en trimestres previos de disminución 
del número total de personas en situación de desempleo de larga duración se ha 
conseguido mantener. Además, son destacables los esfuerzos realizados por el conjunto 
del Sistema Nacional de Empleo, con medidas extraordinarias en materia de protección, 
que han limitado el golpe de la crisis, en especial a través de los ERTE y los subsidios 
extraordinarios.
En  cuanto  a  los  objetivos  estratégicos  y  de  la  planificación  operativa  de  la 
EEAE 2017-2020 (durante el período 2017-2019), cabe resaltar que se ha realizado un 
análisis mixto, cuantitativo y cualitativo, analizando por un lado los indicadores existentes 
en cuanto al grado de cumplimiento de los objetivos y, por otro lado, las diversas 
actuaciones que contribuyen o coadyuvan a dicho cumplimiento.
Por otra parte, teniendo en cuenta que la EEAE 2017-2020 contemplaba, además de 
los objetivos, proyectos que se consideran prioritarios, se ha realizado un contraste 
particularizado de su ejecución.
A nivel global, cabe destacar que a lo largo del período de vigencia de la Estrategia, 
se ha consolidado y mejorado el modelo de gobernanza y de cohesión del Sistema  s
Nacional de Empleo a través del desarrollo y perfeccionamiento de los instrumentos  oe.
previstos en el texto refundido de la Ley de Empleo, tanto a través de la aprobación de  w.
los Planes Anuales de Política de Empleo como a través de hitos concretos y muy  185ww
rqeusee ñsaeb alepsr,u epboar  elaje mGpulíoa,  tléac pnuicbali cdaec iróenfe dreen lcai aO prdaeran  EelS dSe/3sa8r1r/o2l0lo1 8d,e d leo s1 0p rdoeto acoblroils,  pdoer  llaa 
lCaa crotelarab oCraocmióúnn  ddeel  SSeisrtveimcioas N daecl ioSnisatle dmea E Nmapclieoon aclo dne l aE rmedp leeou.r oApdeeam EáUs,R sEeS h.a fortalecido  BOE-A-cable e
Dentro de los cinco objetivos estratégicos analizados, se observa la presencia de 
indicadores que evolucionan muy positivamente, mientras que otros han presentado un 
progreso más lento:
– Para el primer objetivo estratégico, vinculado a la empleabilidad de personas 
jóvenes, destaca la disminución de la tasa de paro durante el periodo descrito, a pesar 
del posterior aumento como consecuencia del impacto de la pandemia, y la aprobación 
del Plan de Choque por el Empleo Joven 2019-2021 que ha permitido una integración de 
medidas para este grupo de edad y, por vez primera, ha permitido coordinar actuaciones 
con otros organismos de la Administración General del Estado que ejecutan políticas 
complementarias de las que gestiona el Sistema Nacional de Empleo.
– Para el segundo objetivo estratégico, centrado en las personas en situación de 
desempleo de larga duración y mayores de 55 años, es reseñable la fuerte disminución 
del número de personas en situación de desempleo de larga duración y la aprobación del 
Plan para la prevención y reducción del desempleo de larga duración «Reincorpora-T» 
2019-2021, con características similares al Plan de Choque para el Empleo Joven en 
cuanto  a  la  integración  de  medidas  y  la  coordinación  con  otras  actuaciones 
complementarias  con  impacto  indirecto  sobre  el  empleo  realizadas  por  organismos 
ajenos al Sistema Nacional de Empleo.
– En cuanto al tercer objetivo, vinculado a los diagnósticos personalizados y la oferta 
formativa adaptada a las necesidades del sistema productivo, cabe señalar que, dentro 
de  los  indicadores,  la  tasa  de  inserción  laboral  después  de  la  formación  aumentó 
en 2017 pero posteriormente se mantuvo estable. A pesar de ello, se han realizado 
notables  esfuerzos  para  mejorar  el  modelo  formativo,  con  actuaciones  como  la 
actualización del Catálogo de Especialidades Formativas, el modelo de detección de 
necesidades formativas, el impulso a la Red de Centros de Referencia Nacional, la 
formación en competencias digitales o el proceso de implantación de la teleformación, 
entre otras. Destaca también el esfuerzo realizado durante el año 2020 para adaptar la 
ejecución de la oferta formativa a las condiciones restrictivas impuestas por la pandemia 
de la COVID-19, flexibilizando la impartición mediante aulas virtuales y mediante el 
impulso de la teleformación.
– Por su parte, dentro del cuarto objetivo estratégico que buscaba una mejora 
integral del Sistema Nacional de Empleo, modernizando sus instrumentos, cabe resaltar 
la evaluación de desempeño realizada a través del programa EVADES en todos los 
servicios públicos de empleo españoles, siguiendo la metodología definida por la PES 
Network.  En  términos  globales  se  ha  observado  una  mejora  significativa  en  el 
desempeño del Sistema Nacional de Empleo que se refleja en el Informe de la PES 
Network referido al último período de evaluación.
– Finalmente, en el objetivo quinto respecto a abordar las políticas de activación 
desde  una  perspectiva  holística  y  estableciendo  marcos  de  colaboración  con 
empleadores, interlocutores sociales y otros agentes públicos y privados, destaca la 
aplicación de este enfoque en los referidos «planes de choque», que tienen en cuenta 
las circunstancias de empleabilidad de ciertos grupos sociales de manera transversal, 
así como las múltiples acciones de alianzas y colaboración entre diversos agentes que 
se han llevado a cabo.
Sin embargo, a pesar de que los indicadores de los objetivos estratégicos permiten 
afirmar un avance global en el funcionamiento del Sistema Nacional de Empleo la 
información cualitativa recogida también pone de manifiesto que la Estrategia 2027-2020  e
no  abordó  o  no  completó  en  su  totalidad  algunos  de  los  proyectos  que  la  propia  bo
Estrategia consideraba prioritarios para la consecución de sus objetivos tal y como se  185ww
detaEllna bae seten  esl ecnatpidítou,l oa 4u ndqeudeic andoo  as ela  dPelatenrimficinaaciróonn  oipnedriacativdao.res  concretos  para  estas
actuaciones, pueden hacerse las siguientes consideraciones:
Respecto del «refuerzo de los programas de orientación, formación, recualificación, 
intermediación y protección de personas en situación de desempleo de larga duración y 
mayores de cincuenta años» y el «programa Integral de orientación, formación y soporte 
directo  para  jóvenes  sin  cualificación  profesional»  se  han  producido  avances 
significativos, especialmente en la aplicación de la Garantía Juvenil, pero no se ha 
completado la puesta en marcha de un sistema integral y, sobre todo, no se han 
implementado los medios necesarios para su consecución. En este sentido, cabe citar el 
proyecto piloto de una herramienta de apoyo a la orientación, puesta en marcha en 2020, 
y la previsión de la medida «Orienta 3000» prevista en los Planes de Choque, que 
marcan el camino que debería completarse en el despliegue de la futura Estrategia.
El citado proyecto piloto de una herramienta de apoyo a la orientación ha supuesto 
también el primer paso hacia el «sistema de diagnóstico de la empleabilidad (…) para 
ayudar en la realización del diagnóstico individualizado detallado de las competencias de 
los desempleados, para crear los itinerarios individuales de empleo y formación» al que 
se refería el punto 4.3 de la EEAE 2017-2020., si bien se ha reformulado la orientación 
del perfilado que se contemplaba.
Igualmente, cabe decir que la EEAE 2017-2020 no implantó, como estaba previsto, el 
«modelo de intermediación basado en la gestión por competencias» que se preveía en el 
apartado 4.4. Si bien, están avanzados los trabajos previos para su puesta en marcha a 
partir  de  la  adopción  de  la  taxonomía  del  Sistema  Europeo  de  Clasificación  de 
Ocupaciones y Competencias (ESCO).
También han mejorado las funcionalidades del Portal Único de Empleo, prevista en el 
apartado  4.5,  pero  solo  de  manera  muy  limitada.  Se  ampliará  su  contenido  de 
información, puesto que no se han desarrollado las métricas de efectividad y existe 
todavía margen de mejora en la integración de los historiales profesionales de los 
usuarios.  Asimismo,  el  marco  de  referencia  para  la  colaboración  pública-privada  y 
pública-pública, previsto en el apartado 4.6, apenas ha tenido desarrollo durante la 
vigencia de la EEAE 2017-2020.
En cuanto a los instrumentos de mejora de la información, continúa pendiente la 
modernización del SISPE para asegurar la trazabilidad e integración a nivel de personal 
de la vida laboral y de todas las acciones y medidas de empleo y acciones formativas en 
las que participa cada usuario, así como la integración con otros sistemas del Sistema 
Nacional de Empleo.
Por el contrario, el Programa de Intercambio de Buenas Prácticas, ha recibido un 
impulso  significativo  con  varias  reuniones  temáticas  con  participación  de  todas  las 
comunidades autónomas y un informe específico sobre buenas prácticas en el ámbito de 
los Planes de Choque realizado en 2020, aunque tiene pendiente un asentamiento como 
«proceso nacional de aprendizaje comparativo, sistemático y recurrente», tal y como se 
preveía en la Estrategia.
No se ha puesto en marcha el sistema de información del gasto en políticas de 
activación, que se preveía en el apartado 4.9 ni la metodología común de medición de la 
satisfacción de usuarios, prevista en el apartado 4.12. Sin embargo, se han cumplido 
algunos de sus aspectos esenciales con la previsión de mejora del sistema de gestión y 
soporte a la Garantía Juvenil (4.10) y con la Evaluación del Desempeño de los Servicios 
Públicos de Empleo, EVADES (4.11).
Por último, no se ha desarrollado propiamente una metodología de evaluación de 
servicios y programas, como se preveía en el apartado 4.13, salvo en la dimensión 
global que ha permitido el seguimiento de los PAPE. Al margen de este informe, de  s
alcance  limitado,  el  Sistema  Nacional  de  Empleo  tiene  pendiente  la  evaluación  oe.
sistemática  de  los  servicios  y  programas  y  su  publicación  como  instrumento  de  w.
transparencia y mejora, de lo que se deriva la necesidad de abordar este aspecto en la  185ww
siguCieonmteo E csotnrasteecguiae ndcei aA dpeo yeos tAac itnivsou faicl iEenmcpiale, oe.l análisis del grado de implantación de los
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parte de las comunidades autónomas, las ciudades de Ceuta y Melilla y la gestión estatal 
no  transferida,  a  pesar  de  que  algunos  servicios  y  programas  aún  se  encuentran 
infrautilizados.
Así,  si  bien  la  mayoría  de  programas  y  servicios  comunes  han  tenido  una 
implantación muy elevada, de entre el 70% y 100%, algunos no han sido utilizados o han 
tenido una implementación baja de alrededor del 30%. De igual forma, en cuanto a los 
programas y servicios propios, hay comunidades autónomas que aumentan su número 
mientras que en otras disminuyen, teniendo una evolución dispar.
En definitiva, los esfuerzos colectivos realizados por el Sistema Nacional de Empleo 
han permitido importantes avances en el cumplimiento de la Estrategia y, en concreto, de 
los objetivos estratégicos de la misma, si bien se requieren acciones concretas para 
realizar proyectos que se consideraban prioritarios y, sin embargo, no se han abordado o 
completado en su totalidad.
Otros aspectos clave a considerar en la EEAAE 2021-2024:
En este sentido, en el marco de este informe de situación a partir de la finalización de 
la EEAE 2017-2020, conviene tener en cuenta algunos marcos de referencia, de carácter 
estratégico, y actuaciones relevantes que no fueron completadas y que deben inspirar la 
nueva EEAE 2021-2024.
Marco Estratégico en España.
En el contexto nacional, el Gobierno de España ha situado el impulso de las políticas 
activas de empleo entre sus prioridades, asumiendo plenamente el desafío de mejorar 
sus recursos y su eficacia, con el apoyo del conjunto de las comunidades autónomas, 
que las ejecutan en sus respectivos territorios, y de los agentes sociales que contribuyen 
a su diseño y planificación.
Antes de la crisis provocada de la pandemia y con la vista puesta en las grandes 
transformaciones a las que se enfrenta el mercado de trabajo, el Gobierno de España 
impulsó,  en  marzo  de  2019,  la  II  Conferencia  Nacional  Tripartita  con  la  activa 
participación de los interlocutores sociales, las comunidades autónomas, el Consejo 
Económico y Social y una amplia representación de expertos y académicos del ámbito 
económico y laboral.
Por otro lado, en julio de 2020, el Gobierno y los interlocutores sociales firmaron un 
Acuerdo  por  la  reactivación  económica  y  del  empleo  en  el  cual  se  establecía  un 
compromiso para la reactivación económica y la creación de empleo de calidad, junto a 
la extensión de las medidas de protección y la puesta en marcha de un segundo 
programa financiero de apoyo a la solvencia y la inversión empresarial.
Esta agenda para la recuperación del empleo compartida por el Gobierno con los 
interlocutores sociales se vinculaba expresamente a la formación y recualificación de los 
trabajadores y las trabajadoras, la regulación del trabajo a distancia y la adaptabilidad de 
la jornada, la industrialización y la transición verde, la economía circular, el impulso de la 
digitalización de la economía y la modernización de las políticas activas de empleo. Más 
concretamente, con la reorientación de los recursos correspondientes hacia un sistema 
eficaz de apoyo personalizado, formación y recualificación de los trabajadores y el 
despliegue de mecanismos eficientes de alineamiento de la oferta y la demanda en el 
mercado laboral.
Para cumplir estos objetivos, además, convergen en el momento de formular la 
nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo para el periodo 2021-2024, la  e.
puesta  en  marcha  del  Plan  de  Recuperación,  Transformación  y  Resiliencia,  y  la  w.
aprobación de unos nuevos Presupuestos Generales del Estado para 2021, con la  185ww
caomnptrliiabcuicóinó nd edl ep rologsr amreac udres oGs areacnotníaó mJuicvoesn il pyr olacse dpeontetensc iadliedla dNeesx td eGl veingeernatteio Pn roEgUra, mlaa 
Operativo de Fondo Social Europeo.
La formulación de la nueva Estrategia supone una oportunidad clave para realizar un 
impulso sin precedentes y una reforma en profundidad del modelo en las políticas activas 
de empleo en el conjunto de nuestro Sistema Nacional de Empleo que tenga en cuenta 
las necesidades de todas las personas y promueva la igualdad efectiva de trato y de 
oportunidades de mujeres y hombres. Es necesario, por tanto, que este impulso de 
reforma  de  las  políticas  activas  de  empleo  se  base,  además,  en  las  referencias 
estratégicas internacionales más relevantes.
Principales orientaciones y visión estratégica y para la elaboración de la nueva 
EEAAE 2021-2024.
Del análisis de los resultados del mencionado informe, y del contexto estratégico de 
referencia, tanto nacional como internacional, se puede concluir que el impulso de las 
políticas  activas  de  empleo  ya  no  se  refiere  exclusivamente  a  la  necesidad  de 
incrementar su dotación presupuestaria, sino de adaptar el diseño, la planificación, la 
gestión y la evaluación de las políticas activas de empleo, concebidas ahora como 
servicios que aseguran a la ciudadanía su acceso con carácter permanente.
En este sentido y de acuerdo con el análisis realizado y todos los antecedentes 
expresados en este documento, es oportuno considerar en la nueva EEAAE, que el 
rediseño e impulso de las políticas activas de empleo no puede obviar los siguientes 
cinco elementos inspiradores:
 
5) Gobernanza y  1) Enfoque 
cohesión del SNE centrado en las 
personas y en las 
empresas
2) Coherencia 
4) Mejora de 
con la 
las capacidades 
transformación 
de los SPE
productiva
3) Orientación 
hacia 
resultados 
 
  1)  Enfoque centrad o en las personas y en las empresas.
El enfoque estratégico de las políticas activas de empleo y, por tanto, de la nueva 
Estrategia, debería evolucionar con el fin de garantizar determinados servicios a través 
de procesos de apoyo y acompañamiento a lo largo de toda la vida laboral, tomando  e.
como referencia el «derecho al apoyo activo para el empleo» que prevé el Pilar Europeo  w.b
de Derechos Sociales. Para ello, se configurará un grupo de trabajo en el que estarán  185ww
Hreapcrieesnednat ayn tFeusn dcieóln M Pinúibsltiecari,o  yd oet rTorsa bdaejpoa ryt aEmceonntooms íma inSiostceiarila, leesl ,S aEsPí Eco, melo  Mloins issteerrvioic idoes 
preúabl licdoesl  idmep eamctpol epor easuutopnuóemstaicroios  ys elorás  innetecreloscauritoo rceosn soocceiar leesl .c Poastrea  tdeen ecra udnaa  uensoti mdaec ilóons 
servicios que haya que garantizar.
 
Este enfoque de las políticas activas de empleo centrado en las personas debe ser 
compatible  con  la  atención  prioritaria  de  las  personas  más  vulnerables  y  con  la 
superación de cualquier circunstancia que dificulte la igualdad en el acceso al empleo y 
con la reducción de las brechas de género.
La  orientación  personalizada  de  las  políticas  activas  de  empleo  también  debe 
basarse en un enfoque holístico, que tenga en cuenta el conjunto de las circunstancias 
condicionantes del acceso y del mantenimiento del empleo, ofreciendo una atención 
integrada  en  forma  de  itinerarios  que  permitan  combinar  servicios  y  programas  de 
activación en función de las necesidades concretas y, a la vez, en forma coordinada con 
las medidas de protección y de intervención social.
2)  Coherencia con la transformación productiva.
Las políticas activas de empleo deben ser coherentes con las decisiones estratégicas 
que se orientan hacia la transformación productiva, es decir, hacia la innovación y la 
sostenibilidad. Por tanto, los servicios y los programas de las políticas activas de empleo 
deben priorizar las actuaciones coherentes con la innovación, las energías limpias, la 
mitigación y la adaptación al cambio climático, la economía circular, el sector de los 
cuidados, la acción cultural y la creación artística y la digitalización de las actividades 
productivas. En esta línea, se impulsará la adquisición y el desarrollo de competencias 
digitales por las personas trabajadoras y las empresas para dar respuesta a la rápida 
transformación  digital  de  la  economía  y  la  sociedad,  estimular  la  recuperación 
económica, modernizar el modelo productivo y promover la creación de empleo de 
calidad, incorporando en todas las actuaciones la perspectiva de género, en consonancia 
con el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
3)  Orientación hacia resultados.
La mejora de la eficacia de las políticas activas de empleo requiere la intensificación 
de las relaciones entre los servicios públicos de empleo y las empresas. Requiere 
también mejorar la vinculación de las políticas activas de empleo con los acuerdos fruto 
del diálogo social y la negociación colectiva.
Como cualquier política que utiliza recursos públicos, las políticas activas de empleo 
deben  evolucionar  en  la  autoexigencia  de  eficacia  y  eficiencia,  orientándose  hacia 
resultados mensurables a través de indicadores de esfuerzo e impacto.
En la misma línea, deben incorporar el análisis de la satisfacción de las personas y 
las empresas que utilizan los servicios o participan en los programas y la comparación 
de resultados como instrumento de mejora y aprendizaje.
4)  Mejora de las capacidades de los servicios públicos de empleo.
En el marco de la nueva EEAE, el impulso de las políticas activas de empleo se debe 
apoyar en la mejora de las capacidades y la transformación digital de los servicios 
públicos de empleo, puesto que estos son los organismos directamente responsables de 
su diseño, planificación, y gestión. Este fortalecimiento de los servicios públicos de 
empleo, indisoluble de la mejora de las políticas activas de empleo, debe extenderse a 
los elementos críticos de su desempeño, especialmente a la mejora de la relación con 
las  personas  y  con  las  empresas,  a  la  trazabilidad  de  las  acciones  y  al  uso  de 
herramientas inteligentes.
Con estas cinco premisas, teniendo en cuenta las aportaciones cualitativas de los  es
representantes del Sistema Nacional de Empleo y de los interlocutores sociales, se  o
pueden formular recomendaciones en cada uno de estos cinco elementos inspiradores  185ww
apcaoram pcoanñvaemrtieirnlotso  epne rlsínoenaasli zdaed oa cac iódne mopaenrdaatnivtae se nd ee l emmaprlceoo  dae  tlraa vEéEsA  Ede:  Imlap uClsaartre real 
Común  de  Servicios  del  Sistema  Nacional  de  Empleo  desde  la  perspectiva  de  la 
persona.
1.  Desarrollar un servicio personalizado a empleadores/as impulsando un nuevo 
modelo de relación, reforzando la colaboración y la comunicación entre los servicios 
públicos de empleo y las empresas.
2.  Adaptar  las  políticas  activas  de  empleo,  desarrollando  un  marco  común  de 
referencia para el servicio de Orientación y de Prospección, impulsando la gestión por 
competencias en los servicios y programas de empleo y formación, intensificando la 
relación y los servicios para las empresas. Se reforzará la formación en identificación y 
eliminación de sesgos y estereotipos de género en las personas responsables de la 
orientación laboral para reducir la segregación horizontal del mercado laboral.
3.  Vincular las políticas activas de empleo con las estrategias de cambio de modelo 
productivo, especialmente las dirigidas al crecimiento sostenible y la transición ecológica 
y con el potencial del empleo de sectores no tradicionales, las industrias creativas, 
culturales, de cuidados y de innovación.
4.  Impulsar  la  actividad  económica  y  el  emprendimiento,  especialmente  en 
territorios en situación de despoblación o transición productiva.
5.  Consolidar un modelo integrado de evaluación de las políticas activas de empleo, 
que contemple aquellos servicios o programas que deban ser objeto de seguimiento 
continuo y adoptando metodologías cuantitativas y cualitativas, con la participación de 
los  interlocutores  sociales  y  otras  entidades  y  organismos.  La  evaluación  debería 
concretar un plan de trabajo anual y valorar especialmente la atención de las personas y 
las empresas, especialmente en relación con la Cartera Común de Servicios del Sistema 
Nacional de Empleo, considerando la calidad de los servicios, su impacto, la eficiencia 
del gasto y la satisfacción de los usuarios. En este sentido, debería definirse un espacio 
de colaboración e innovación de los servicios públicos de empleo, mediante grupos de 
trabajo o comunidades de prácticas estables.
6.  Digitalizar  la  atención  y  la  relación  con  las  personas  usuarias  del  Sistema 
Nacional  de  Empleo  y  diversificar  los  canales  de  prestación  de  los  servicios  para 
asegurar una provisión personalizada e inclusiva. En este sentido, se deberían retomar 
algunas  de  las  iniciativas  que  no  se  realizaron  en  la  EEAE  2017-2020  como  la 
integración del «expediente laboral personalizado único», con información agregada de 
situación y vida laboral, demanda y servicios recibidos de los servicios públicos de 
empleo, y prestaciones por desempleo.
7.  Reforzar financieramente las políticas activas de empleo y mejorar la eficiencia 
de todos los recursos económicos disponibles. En esta línea, se deberían desarrollar los 
mecanismos  y  herramientas  que  permitan  una  mejora  de  la  planificación  y  de  la 
gobernanza  del  conjunto  del  Sistema.  Entre  las  medidas  a  considerar  debería 
recuperarse  la  puesta  en  marcha  del  proyecto  previsto  y  no  ejecutado  en  la 
EEAE 2017-2020 sobre el análisis de todos los recursos y gasto público vinculado a las 
políticas activas de empleo, completado con un mapa de participación institucional y una 
herramienta de información que facilite la gobernanza del Sistema.
8.  Por último, la nueva Estrategia podría aprovechar algunas dinámicas iniciadas, 
pero no completadas por la EEAE 2017-2020, como la referida a la puesta en marcha 
con  carácter  estable  de  un  sistema  de  aprendizaje  comparativo  entre  los  servicios 
públicos de empleo y un enfoque integral e integrado de las medidas que se orientan a 
promover la igualdad de mujeres y hombres y a grupos prioritarios o especialmente 
vulnerables en relación con el empleo. e.
Así, aprovechando la experiencia positiva de los Planes de Choque para personas  185ww
pjólavennifiecsa cyió pne irnstoengarasd ean p asritau aecsitóons  ddeo sd gersuepmosp,l eeos pdeec ilaalrmgae ndteu raafceicótna,d coasb príoar  lma apnatnedneemr ilaa 
deem plale oC eOsVtaIDbl-e1 9y,  dqeu ec ahlidaa da,f eyc teaxdtoe nndeegr aetisvtaem meinstme oa e nsufosq upeo sinibteiligdraaddeos  ad oet roasc cgersuop oasl 
prioritarios, como el de las personas con discapacidad, fortaleciendo las medidas de 
acceso al mercado ordinario de trabajo y el tránsito desde el mercado protegido.
5)  Gobernanza y cohesión del Sistema Nacional de Empleo.
La planificación, la gestión y la evaluación de las políticas activas de empleo a través 
de la nueva EEAAE se deben apoyar en los principios de gobernanza y cohesión ya 
consolidados en el Sistema Nacional de Empleo, aprovechando los marcos relacionales 
con los interlocutores sociales y las comunidades autónomas, como la Conferencia 
Sectorial  o  el  Consejo  General,  así  como  las  prácticas  habituales  de  colaboración 
técnica, como los grupos, los entornos colaborativos de trabajo y el aprendizaje mutuo a 
través del intercambio de buenas prácticas.
Estos principios no deben limitarse al proceso de elaboración de la EEAAE, sino a 
todos los elementos necesarios para su desarrollo, seguimiento y evaluación. Asimismo, 
deben extenderse a todos los procesos de planificación, gestión y evaluación de las 
políticas activas de empleo.
CAPÍTULO II
Escenario y tendencias del Mercado de Trabajo
Contexto actual. Situación y tendencias del mercado de trabajo. Principales efectos de la 
crisis sanitaria.
1.  Introducción
La  actual  crisis  sanitaria  está  provocando  y  acelerando  transformaciones  muy 
significativas en la actividad económica y en el mercado laboral. El impacto está siendo 
aún mayor en el caso de España, debido al elevado peso del sector servicios en nuestra 
economía y la atomización de nuestro tejido productivo. Las proyecciones del Banco de 
España,  publicadas  en  septiembre,  estiman  que  la  caída  del  PIB  se  situará  entre 
el 10,5% y el 12,6% este año, en función de la evolución de la epidemia durante el cuarto 
trimestre. Pueden destacarse dos consecuencias importantes de la pandemia en el 
mercado laboral:
a)  Un crecimiento significativo del desempleo como consecuencia del descenso de 
la actividad productiva. Aunque el impacto laboral ha sido atenuado por los ERTES, la 
tasa de paro (en porcentaje sobre la población activa) se ha situado en el 16,1% al 
finalizar 2020. Para el próximo año, las previsiones apuntan a un leve descenso del paro, 
si bien la evolución será muy heterogénea por sectores, con una recuperación del 
empleo más rápida en la industria y la construcción y más lenta en aquellos sectores 
más  golpeados  por  la  falta  de  movilidad,  en  particular  turismo  y  restauración.  El 
protagonismo de las PYMES en estos sectores, que son intensivos en mano de obra, 
junto  a  la  elevada  proporción  de  contratos  temporales  en  nuestro  mercado  laboral 
(26,3% en 2019) debilitan la resistencia del empleo ante la crisis.
b)  El segundo impacto destacable de la pandemia es la anticipación de algunos 
cambios estructurales que habrían ocurrido de forma más gradual durante los próximos 
años. En particular, se ha acelerado la transformación digital y robótica, procesos que 
van a tener una profunda incidencia laboral y social, junto a la creciente importancia de la 
sostenibilidad. En fases de mayor dificultad económica las empresas intensifican el  s
proceso  de  sustitución  de  personas  por  máquinas,  porque  la  automatización  (que  o
cmteoánnsídaS runeec glueeún vna ap  nuldatnaenat. od sree  dddueigc ilctaaió liCnz aodcmeió islnoi ósan nc toEesust redosep)le  siane,i  ccmiooá ndsve ie dlaret elp  8ae6nn%d ue nmd efiaa .cl atSosir n P deYem McboEamSrg poee,st ieptilav cñidooamlades ar cúninoo    2021-20185n https://www.
electrónico en España ha crecido durante la pandemia más del 23 %, siendo el país de
la Unión Europea con el mayor incremento.
Otra consecuencia derivada de esta aceleración en los cambios tecnológicos es la 
necesidad de una nueva formación o recualificación de la fuerza laboral. Así, la Cumbre 
para el Reinicio Laboral organizada por el Foro Económico Mundial (WEF) de octubre 
de 2020, apunta que el 50 % de todas las personas empleadas necesitarán volver a 
formarse para el año 2025, a medida que aumente la adopción de nueva tecnología por 
parte del tejido productivo. Esta tecnología estará ligada, por una parte, a la adopción de 
nuevas herramientas o metodologías productivas asociadas al puesto de trabajo. Y, por 
otro lado, estará relacionada con los nuevos escenarios provocados por el teletrabajo. A 
este respecto, las empresas consultadas por el Foro Económico Mundial creen que es 
posible que el 44% de las personas empleadas tengan que formarse en el uso de esas 
nuevas herramientas y metodologías.
En resumen, los efectos de la pandemia están modificando rápidamente el modo de 
trabajar en general y, además, van a producir un trasvase de empleo entre algunos 
sectores  económicos.  La  severa  incidencia  de  la  crisis  en  algunas  actividades 
(restauración, comercio minorista, hostelería...) va a provocar un excedente de fuerza 
laboral  que  puede  ser  aprovechado  para  impulsar  el  desarrollo  de  la  economía 
sostenible, la investigación, la economía social o el cuidado de personas dependientes.
2.  Análisis del impacto de la crisis por sectores
a)  Los sectores más afectados por las limitaciones de movilidad y por la sensación 
de inseguridad que ha producido la pandemia son los siguientes: el turismo (hostelería, 
agencias de viajes, transporte de pasajeros, alquiler de coches…), la restauración, las 
actividades deportivas y de entretenimiento, el ámbito creativo y artístico y el comercio 
minorista. En general, estos sectores están dando trabajo a muchas personas que tienen 
niveles de formación bajos y escasos conocimientos digitales.
En el comercio minorista probablemente no se recuperará el nivel de empleabilidad 
anterior a la pandemia, porque la transformación digital de la actividad comercial ya 
estaba en marcha y es un proceso inevitable. Es obvio que el comercio online requiere 
un  menor  número  de  personas  empleadas  que  el  modelo  tradicional  de  compra 
presencial. De manera que una proporción de quienes tienen la propiedad o trabajan en 
tiendas minoristas tendrán que reorientar su actividad o cambiar de ocupación, como ya 
lo están haciendo.
La mencionada aceleración de los procesos de automatización también afectará a 
otros sectores a medio plazo. Los empleos consistentes en tareas repetitivas y rutinarias 
son los que presentan un mayor riesgo de desaparecer debido a la robotización, y en 
muchos  casos  estas  ocupaciones  son  de  baja  o  media  cualificación,  carente  de 
acreditación formal (personal administrativo, cajeros de supermercados, responsables de 
inventariar almacenes, vigilantes para controlar accesos...).
El sector de la automoción, con un importante peso en la industria española, también 
está sufriendo un significativo proceso de transformación debido a los requerimientos de 
una movilidad sostenible que reduzca el nivel de emisiones, junto a un profundo cambio 
tecnológico, fruto del avance acelerado de la digitalización. Por ello, es un sector que 
requerirá inyección de fondos en I+D y una recualificación de las personas que trabajan 
en él.
b)  Algunos sectores han resultado beneficiados como consecuencia de los efectos 
de la pandemia. En primer lugar, podemos destacar el comercio electrónico y otros 
sectores asociados al crecimiento de la actividad comercial en Internet, como son la  s
logística, el transporte de mercancías y las entregas a domicilio. El impulso del comercio  e.
online y el teletrabajo también han favorecido al sector de la informática y de las  w.
comunicaciones. Asimismo, los sectores de ocio doméstico, farmacéutico, sanitario y  185ww
pcoromdeurcctiiov a.de productos alimentarios están experimentando incrementos de actividad
van Ean  ploost epnrcóixairm  aoús na ñmoáss  loesl  mcreenccimioineandtoo sd perl oecemspolse od ee nd igsietacltiozraecsió nre yla csioosntaednoibsi lidcoand   BOE-A-cable e
diversas  ingenierías,  comunicación  y  redes  sociales,  diseño  gráfico,  energías 
renovables, eficiencia energética y tratamiento de residuos.
Por otro lado, debido al progresivo envejecimiento de la población española, los 
siguientes sectores tendrán previsiblemente un crecimiento de la empleabilidad a medio 
plazo: sanitario, farmacéutico, servicios sociales y, en particular, cuidados a personas 
dependientes en el hogar.
3.  Medidas a adoptar para enfrentar las consecuencias de esta crisis
Ante  la  difícil  situación  actual,  es  preciso  desplegar  una  serie  de  medidas 
encaminadas a impulsar y remodelar la economía y el mercado laboral.
Se estima necesario un aumento de la inversión tanto pública como privada, que esté 
focalizada, por un lado, en proyectos de transformación digital. Así, para facilitar el 
teletrabajo, la teleformación y el aprovechamiento de Internet en las políticas activas de 
empleo,  es  imprescindible  realizar  una  mayor  inversión  en  las  infraestructuras 
tecnológicas, extendiendo la banda ancha a las zonas rurales que aún carecen de ella y 
posibilitando una conectividad asequible. Y, por otra parte, en proyectos ecológicos, 
particularmente, en el fomento de la investigación e innovación, en la producción y 
utilización de fuentes de energía limpias y eficientes, en el transporte sostenible y en la 
gestión de los recursos hídricos y de los residuos. La disponibilidad de estos recursos e 
infraestructuras en las zonas rurales es una premisa indiscutible para la creación y 
desarrollo de oportunidades de empleo y de crecimiento, y un pilar indispensable para 
enfrentar el reto demográfico y contribuir a fijar la población al territorio.
El Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático 2021-2030 contempla una Línea 
de  Acción  específica  sobre  la  protección  y  el  fomento  del  empleo  a  través  de  la 
adaptación. Las acciones de adaptación al cambio climático pueden tener dos efectos 
complementarios sobre el empleo: la prevención de la pérdida de empleos, al limitar los 
impactos derivados del cambio climático, y la creación de nuevos empleos derivados de 
las  propias  iniciativas  de  adaptación,  además  de  promoverse  una  economía  más 
resiliente.
La economía circular propone un cambio de paradigma en el sistema económico 
actual, para responder a los desafíos globales concernientes al cambio climático y a la 
sostenibilidad.  Además,  representa  una  oportunidad  para  potenciar  el  crecimiento 
económico y la creación de nuevos mercados, nuevos modelos de negocio y nuevos 
empleos, fortaleciendo la innovación y, sobre todo, desligando desarrollo y bienestar del 
consumo  de  recursos  naturales.  Uno  de  los  pilares  de  la  economía  circular  se 
fundamenta en el mantenimiento de los materiales durante el máximo tiempo a fin de 
reducir el agotamiento de recursos y de materias primas, transformando los residuos en 
materias primas secundarias, optimizando la producción y contribuyendo a la mejora de 
productividad  y  rentabilidad,  así  como  a  la  reducción  del  impacto  medioambiental. 
Implica una serie de fases que van desde el ecodiseño a la producción, el consumo, la 
reparación, el reciclaje y la vuelta de los materiales reciclados al ciclo.
Tanto el Plan de Acción de la Unión Europea para la Economía Circular, como la 
Estrategia  Española  de  Economía  Circular  persiguen  mejorar  la  competitividad  y 
sostenibilidad de la economía, el crecimiento productivo y del empleo, y prevén aumento 
de  ocupaciones  en  distintos  sectores  del  mercado  de  trabajo,  así  como  su 
«enverdecimiento». Además, se plantean políticas de I+D+i, de apoyo a emprendedores 
y empresas innovadoras; y se fomentan las sinergias entre sectores industriales que la  s
aplican (simbiosis industrial). Todo lo cual avala la necesidad de abordar de forma  e.
continua estudios detallados y actualizados sobre esta materia y las oportunidades de  w.
empleo que ya está generando y va a generar en los próximos años. En esta línea, el  185ww
eSlearbvoicriaod Po úebl li«ceos dtued iEom pprolesop eEcsttivaota ls, oab rtera lvaéss  adceti vsiud aOdbesse ervcaotnoórimo icdaes l ares laOcciounpaadcaiosn ecos,n  hlaa 
economía circular».
Por otro lado, la rápida evolución tecnológica está produciendo cambios que inciden 
en muchos perfiles profesionales, que deben adecuarse a los nuevos requerimientos y 
formas de trabajar. Procesos como el de la digitalización pueden suponer un riesgo de 
mayor polarización en la estructura del empleo, que refleja el reducido peso de la 
población con niveles formativos intermedios y la concentración en los extremos. La 
transformación tecnológica también puede generar déficit de profesionales en algunas 
ocupaciones, como es el caso de los perfiles especializados en ciencias, tecnología, 
ingeniería y matemáticas (CTIM o STEM). En consecuencia, se deben llevar a cabo 
acciones  que  refuercen  la  formación  y  recualificación  profesional  de  las  personas 
trabajadoras, e incorporen la perspectiva de género para impulsar la incorporación de 
mayor número de mujeres, que las capaciten para la promoción profesional o para 
reorientar su trayectoria a sectores con mejores perspectivas. Un reto significado y 
mantenido en el tiempo es el de la plena incorporación de la mujer a la adquisición de 
estos  perfiles  especializados.  El  caudal  de  talento  y  de  justicia  social  que  ello 
representará para nuestro país, requiere un esfuerzo inaplazable, firme y decidido en esa 
dirección.
En una sociedad basada en el conocimiento, la formación para la investigación es un 
elemento clave en la actualidad. La necesidad de incrementar el número de personas 
con  competencias  para  la  investigación  y  la  innovación  es  uno  de  los  principales 
desafíos que debemos enfrentar. Figuras como las del doctorado industrial, que tienen 
por objeto potenciar la interacción entre el ámbito empresarial y académico y fomentar la 
transferencia de conocimientos desde la investigación a su aplicación práctica, son por 
una  parte  una  buena  herramienta  para  alentar  la  investigación  multidisciplinar,  las 
oportunidades de investigación colaborativa, así como su provecho a la industria y otros 
sectores no propiamente académicos y su influencia en las diferentes habilidades de 
arraigo empresarial que obtendrán las personas así formadas, como la comunicación, el 
trabajo en equipo, el emprendimiento, la gestión económica y financiera y del tiempo. Por 
otra parte, son un instrumento muy adecuado para liderar y contribuir al trasvase de 
conocimiento hacia el bienestar de la sociedad.
Los análisis de las ofertas de empleo que se publican en el portal de «Empléate» y 
en  otros  portales  de  Internet  muestran  la  aparición  de  profesiones  emergentes 
relacionadas con la digitalización, que previsiblemente van a experimentar un fuerte 
crecimiento en los próximos años, si bien todavía tienen un peso relativo pequeño en la 
generación de empleo. Entre otras, podemos mencionar las siguientes: especialista en 
inteligencia artificial, ingeniería de robótica, agile coach, desarrollo de big data, experta 
de arquitecturas en la nube, especialista en ciberseguridad, control de tráfico con drones, 
representantes de atención al cliente online o diseño de impresión 3D en la moda. Es 
decir, una serie de ocupaciones innovadoras que requieren unos conocimientos muy 
especializados.
El proceso de digitalización de las actividades económicas va a producir significativos 
cambios de contenido en muchos puestos de trabajo tradicionales, especialmente en 
administración  y  gestión,  transporte  y  mantenimiento  de  vehículos  y  comercio  y 
marketing. Esta última familia profesional incluye algunas de las ocupaciones que van a 
seguir siendo muy demandadas (por ejemplo, dirección de ventas o desarrollo de fuerza 
de ventas) pero que también requerirán la adaptación en competencias tecnologías de la 
información y comunicación (TIC) por el desarrollo veloz de los nuevos canales de venta.
La  actual  situación  generada  por  la  enfermedad  de  la  COVID-19  ofrece  la 
oportunidad  de  formar  a  muchas  personas  trabajadoras  afectadas  por  ERTES,  s
pertenecientes a sectores que previsiblemente tendrán dificultades para recuperar los  oe.
niveles de actividad anteriores a la crisis. Por ejemplo, personas que trabajan en el  w.
comercio minorista o la restauración, que suelen tener un bajo nivel de habilidades y  185ww
choomjaps edteen ccáialcsu ldoi,g iptarolecse,s daedboererísa nd er etecixbtior , caucrcseosso  baá sInictoesrn edte  yf oarlm caocriróeno  eenle cTtrICón: icuos,o e dtce. 
oEcsutap aacilofanbeest idzaec oiótrno sd sigeictatol reess p ruond upcativsoos .necesario  para  posibilitar  su  adaptación  a  BOE-A-cable e
Los comercios que tienen sus datos actualizados en los buscadores registran siete 
veces más accesos a sus sitios de Internet. Esto les convierte en visibles y visitables, 
puesto que el 75% de la clientela potencial busca online los negocios cercanos antes de 
acudir a ellos, según el último informe de usabilidad de Google España. Por lo tanto, es 
necesario identificar como políticas proactivas de empleabilidad la digitalización de las 
actividades económicas de las microempresas y PYMES del sector de servicios, que 
representan el 83% de las empresas de este sector en España y el 20,5% de las 
personas que trabajan en el sector (datos de 31 de diciembre de 2020). Junto a la 
mencionada formación tecnológica, también existe una urgente necesidad formativa de 
acceso al primer empleo en el caso de la población joven.  La recuperación del mercado 
laboral de las personas jóvenes está siendo más lenta que la de otros colectivos. Dentro 
del colectivo juvenil se identifican muy diferentes subgrupos, entre los que hay que 
destacar a quienes no trabajan ni estudian, o bien son personas activas, pero sin 
cualificación (cabe recordar aquí la elevada tasa de abandono temprano de la educación 
y la formación, que fue del 16% en 2020), o bien están en situación de desánimo y no 
buscan trabajo, especialmente en el tramo de edad entre 25 y 30 años.
Es  necesario  que  dentro  de  la  programación  formativa  se  desarrollen  planes 
específicos, que faciliten la incorporación de estas personas jóvenes al mercado laboral. 
Corremos un riesgo cada vez mayor de retrasar esta incorporación, con todas las 
consecuencias  que  ello  conlleva,  además  de  las  demográficas.  En  particular,  es 
necesario articular acciones formativas que faciliten el acceso al trabajo de jóvenes con 
baja cualificación, priorizando aquellas relacionadas con ocupaciones elementales que 
requieren conocimientos teóricos sencillos y capacidades prácticas a aplicar, por tanto, 
con  una  duración  formativa  reducida,  con  prácticas  en  los  centros  de  trabajo,  que 
permitan dar el primer paso en el desarrollo laboral de estas personas.
Existe una parte de la población desempleada que no aparece de forma visible en las 
estadísticas. Se trata de aquellas personas que no encuentran un nuevo empleo y ni 
siquiera se registran como demandantes en los servicios públicos de empleo. Estas 
personas, simplemente, dejan de buscar trabajo. Es el denominado «efecto desánimo». 
Ahora, como consecuencia de la crisis del coronavirus, las cifras del desánimo han 
vuelto a repuntar. Según EUROSTAT, el porcentaje de la población activa, de entre 20 
y 64 años, que podría buscar trabajo y no lo hace, fue del 5,8 % en el segundo trimestre 
de 2020. Es la cifra más alta desde que se tienen registros (2005). Además, es la cuarta 
cifra más alta de la UE, tras Italia (12,5 %), Irlanda (7,1 %) y Croacia (6 %); la media de 
la UE se sitúa en el 4,2 %. Para afrontar este reto, es necesario impulsar la participación 
de las empresas en relación con las demandas de formación que requieren sus puestos 
de trabajo y canalizarlas a través de acciones formativas de corta duración y prácticas en 
el entorno productivo, que posibiliten la contratación a más largo plazo.
Las previsiones a medio plazo indican que una parte importante del empleo se 
generará por la demanda de sustitución, completando a la demanda por crecimiento de 
la actividad. Casi un millón y medio de las personas afiliadas en alta en la Seguridad 
Social tienen sesenta o más años. Muchas de las personas que relevarán a quienes 
estén  ya  cerca  de  la  jubilación  van  a  tener  que  desempeñar  nuevas  y  distintas 
competencias en el desempeño de esas ocupaciones, por lo tanto, deberán tener un 
perfil profesional con cualificaciones más amplias. Es importante que el relevo de perfiles 
profesionales  seniors  a  juniors  se  planifique  con  antelación  para  asegurar  la 
transferencia de conocimientos de un amplio grupo de personas cualificadas que se va a 
retirar. Los grupos ocupacionales en los que está previsto una mayor tasa de reposición  s
son: trabajadores y trabajadoras cualificadas de la agricultura; puestos de dirección,  oe.
gerencia y técnicos; profesiones científicas e intelectuales. Igualmente, un porcentaje  w.
significativo de empresas pequeñas y micro empresas pertenecen a personas con más  185ww
dsuep o6n0e ra ñousn,a  proópxiomrtausn idaa dla  jpuabriala ciqóune  y ncueesvea sd e eamctpivreidnadde.d oErsatsa  criercaulincsetna nceial  preuleedvoe 
generacional.
A  medio  plazo,  además  de  los  nuevos  perfiles  mencionados  de  informática  y 
comunicaciones,  tienen  buenas  expectativas  de  crecimiento  las  siguientes  familias 
profesionales:  electricidad  y  electrónica,  fabricación  mecánica,  actividades  físico 
deportivas y química.
Finalmente, entre las medidas a adoptar debemos destacar también el desarrollo de 
acciones  encaminadas  a  la  integración  social  y  laboral  de  personas  en  riesgo  de 
exclusión. En el último informe de riesgos globales presentado por el Foro Económico 
Mundial se destacan, entre otras variables, la exclusión social y las desigualdades 
económicas en sociedades avanzadas como uno de los principales riesgos para la 
economía mundial, incidiendo especialmente en el desempleo y el empleo precario. Por 
consiguiente, es necesario alentar la conversión y creación de empresas sociales que 
posibiliten el inicio a aquellas personas que lo necesiten de un itinerario de inserción 
personalizado a las personas en situación de exclusión social o con discapacidad. En 
este sentido, las empresas de inserción (cuyo régimen está regulado por la Ley 44/2007, 
de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de inserción) 
ofrecen  excelentes  ejemplos  que  combinan  la  lógica  y  el  éxito  empresarial  con 
metodologías de inserción laboral basadas en el compromiso y la justicia social, y en la 
firme voluntad de colocar a las personas en el centro de la actividad.
El  empleo  con  apoyo  consiste  en  un  conjunto  de  servicios  y  acciones 
individualizadas,  adaptadas  a  las  circunstancias  específicas  de  las  personas 
trabajadoras con discapacidad, para que puedan acceder, mantenerse y promocionar en 
el empleo ordinario quienes tengan especiales dificultades para hacerlo, en igualdad de 
condiciones con el resto de trabajadores y trabajadoras. Deben contar para ello con el 
soporte de profesionales y de los medios materiales que sean necesarios. La carencia 
de este apoyo profesional y material es la principal de las dificultades mencionadas. La 
plena incorporación requiere un acompañamiento y entrenamiento previos en el mismo 
puesto de trabajo para el desempeño de una o varias tareas concretas.
El Servicio Público de Empleo Estatal apoya y refuerza las acciones de las empresas 
y de los agentes sociales para innovar y adaptarse a la transformación del mundo 
laboral.
El Observatorio de las Ocupaciones del SEPE analiza en profundidad la situación 
actual y tendencias del mercado de trabajo, para anticiparse a los requerimientos del 
tejido productivo. Con este fin el confecciona y publica anualmente el «informe de 
prospección y detección de necesidades formativas», como punto de partida y referente 
para la elaboración de una oferta formativa que dé respuesta a los desajustes y cambios 
del  mercado  laboral.  El  informe  identifica  las  necesidades  técnico-profesionales  y 
transversales  de  cada  una  de  las  ocupaciones  estudiadas,  agrupadas  en  Familias 
Profesionales, y cuenta con una creciente participación sectorial, en un marco en el que 
el  SEPE  organiza,  incentiva  y  promueve  las  aportaciones  de  agentes  sociales  y 
sectoriales a la tarea conjunta de detección de necesidades formativas.
Esta labor permanente del Observatorio ofrece un diagnóstico actualizado de las 
necesidades formativas de cada ocupación, que puede constituir un buen referente para 
realizar la programación y ejecución de la formación. Una fase posterior de seguimiento 
y evaluación de los cursos permitirá retroalimentar el sistema formativo de manera 
circular,  y  realizar  los  ajustes  pertinentes  en  el  diagnóstico.  En  relación  con  la 
programación será preciso disponer de unidades especializadas que puedan realizar la 
traslación  de  las  necesidades  formativas  demandadas  por  el  sistema  productivo  al 
programa formativo. En esta tarea puede ser importante contar con la participación de  s
las universidades y de organizaciones y personas de reconocida cualificación. oe.
El análisis de una muestra significativa de ofertas de empleo tomadas de Internet es  w.
otra  de  las  líneas  de  estudio  de  ámbito  estatal  que  realiza  el  SEPE  a  través  del  185ww
«Olobss eprvearftiolersio  ddee l aO ocfueprtaac dioen eesm. pSleuos» ,r eys usilrtavedno sp asrea  eddeitteacnt aarn luoasl mpreinncteip aelne se rl edqoucisuitmose ndteo 
deestl asm oefrecratadso  yd cea rtaracbtearjioz.a rlLaas , doifsrtercibieuncdióon  apl omr isfmamo itliieams ppor oufneasi omnuaelesstr ad edle  nlaú msiteuraoc idóen   BOE-A-cable e
ocupaciones más significativas representadas en estas ofertas, es en estos momentos la 
siguiente:
Núm. ocupaciones 
Familias profesionales
seleccionadas
Sanidad. 16
Informática y comunicaciones. 14
Servicios socioculturales y a la comunidad. 10
Administración y gestión. 9
Agraria. 7
Comercio y marketing. 7
Seguridad y medio ambiente. 6
Fabricación mecánica. 4
Transporte y mantenimiento de vehículos. 4
Electricidad y electrónica. 3
Energía y agua. 3
Industrias alimentarias. 3
Química. 2
Actividades físico deportivas. 1
Edificación y obra civil. 1
Hostelería y turismo. 1
Instalación y mantenimiento. 1
  Total ocupaciones seleccionadas. 92
Como muestra la tabla anterior, destacan principalmente las ocupaciones de sanidad 
y de informática y telecomunicaciones, seguidas por servicios socioculturales y a la 
comunidad y administración y gestión.
En cuanto a su distribución territorial, la mayoría de las tendencias de variación de 
empleo por familia profesional que se observan en el conjunto del Estado durante el 
año  2020  tienen  validez  en  todas  las  comunidades  autónomas.  Se  produce  un 
crecimiento de la contratación en la actividad sanitaria: médicos y médicas especialistas, 
profesionales  de  la  psicología,  enfermería  y  auxiliares  de  enfermería,  en  particular 
vinculados  a  geriatría.  Las  ocupaciones  relacionadas  con  informática, 
telecomunicaciones  y  consultorías  experimentan  un  desarrollo,  especialmente  en 
Cataluña y la Comunidad de Madrid. Aunque el comercio minorista, en general, está 
sufriendo una disminución de ventas, hay actividades concretas que presentan un buen 
comportamiento  del  empleo,  como  son  los  supermercados,  farmacias  y  tiendas 
especializadas en productos informáticos y de ocio doméstico. También ha crecido el 
empleo en la actividad logística, en particular el envío y reparto de comidas y productos a 
domicilio.
En el difícil contexto actual, junto a esta labor de estudio y análisis del mercado  e.
laboral, las políticas activas de empleo se configuran un instrumento básico para mejorar  w.b
la empleabilidad de todas las personas trabajadoras y, en particular, de los colectivos  185ww
mecáosn ódmeiscfoasv,o rteéccindiocso.s  Ayd ehmuámsa, nloass  ap oalíqtiucaeslla sd ea cecmiopnleeos  dqeubee np edrmesittainna ra dsaupst arresceu rcsoons 
dceelle rimidpaadc ato l ams ánsu eivnamse ndeiacteos iddea dleas  cdreis ilsa ss eamniptarerisaa, sc yo mdeo  lasi  sdoecrieivdaand ,d tea ntteon sdie pnrcoicaesd edne 
cambio estructurales.
La formación y la orientación laboral deben partir de un buen diagnóstico de las 
necesidades formativas que el mercado laboral precisa y demanda en cada momento, y 
de una información basada en el conocimiento de esas necesidades y de las evidencias 
que muestren los datos producto de la experiencia acumulada por los servicios públicos 
de empleo en su atención a las personas y a las empresas. Las nuevas tecnologías de 
análisis de datos y la implantación progresiva de procesos basados en el uso ético de la 
inteligencia artificial, serán herramientas que permitan mejorar los resultados de esas 
atenciones y la adecuación de las políticas activas de empleo al cumplimiento de sus 
objetivos estratégicos y finalistas.
Evolución en cifras de la situación del Mercado de Trabajo.
El impacto de esta crisis sanitaria se hace especialmente visible en la brusca ruptura 
a partir del segundo trimestre de 2020, de la tendencia mostrada por los principales 
indicadores del mercado de trabajo. Los valores recogidos en las siguientes gráficas son 
datos definitivos a 4.º trimestre de cada año en la serie 2008-2020 extraídos de la EPA 
con los comentarios más relevantes de las mismas.
La EPA mostró un significativo incremento desde el año 2008 de la tasa de paro, 
consecuencia del comienzo y evolución de la crisis económica iniciada a finales de 2007, 
y alcanzó su nivel más desfavorable en el primer trimestre de 2013. A partir de entonces, 
la tasa de paro se redujo progresivamente para todos los grupos de edad, de manera 
más acentuada entre las personas jóvenes. Esta tendencia se interrumpió abruptamente 
en el segundo trimestre de 2020. En el año 2020 se vuelve a elevar en todos los grupos 
de edad, y de nuevo de manera significativa en el colectivo de jóvenes (Gráfico 1).
Gráfico 1.  Evolución de la tasa de paro por grupos de edad. España 2008-2020T4
 
Tasas de paTOroTA pLor gru<p2o5s de ed2a5d-5 (4a 4º tri>m55estre)
60,00
54,83 54,89
51,80
48,14
50,00 46,24
42,73 42,92
40,13
38,81
40,00 37,46
33,54
E
AJ 30,51
T 28,97
N
E30,00 25,77 25,73
C
R 23,70
O 22,56
P 20,11 20,90
18,66 18,63
24,31 24,15
20,00 22,10 16,55 16,13
13,79 21,10 19,42 14,45 13,78
17,25 18,62 15,65 18,09 19,42 19,07 17,64 161,70,619 15,23 13,18 15,06
13,95 14,37 12,67
10,00 12,58 12,44 12,77 12,35 12,50 es
8,43 b
0,00 2008T4 2009T4 2010T4 2011T4 2012T4 2013T4 2014T4 2015T4 2016T4 2017T4 2018T4 2019T4 2020T4 
Fuente: Elaboración propia en base a EPA, INE.
  
 
En  el  Gráfico  2  se  muestra  la  tasa  de  paro  desglosada  por  sexos,  y  aunque 
globalmente ésta se ha ido reduciendo a partir de 2013, la brecha de género siempre se 
ha mantenido y ensanchado en los últimos años. En el 4.º trimestre de 2020, con la 
ruptura de la tendencia a la baja y nuevo aumento de la tasa de paro a todos los niveles, 
las diferencias entre hombres y mujeres han aumentado significativamente.
Gráfico 2.  Evolución de la tasa de paro por sexos. España 2008-2020T4
 
30,00
Tasas de paro por sexo (a 4º trimestre)
HOMBRES
26,22 26,53 MUJERES
24,74
25,00
22,92
25,40 22,52
25,04
20,51 20,25
22,80
20,00 18,80 22,26 18,35 18,33
19,80 19,49 16,26
AJE 14,85 18,56 15,55
NT 17,22
E15,00
C
R 14,97
O
P 14,17
12,96 12,87
12,23
10,00
5,00
0,00
2008T4 2009T4 2010T4 2011T4 2012T4 2013T4 2014T4 2015T4 2016T4 2017T4 2018T4 2019T4 2020T4
 
  Fuente: Elaborac ión propia en base a EPA, INE.
Como  podemos  ver  en  el  tercer  gráfico,  nuestro  mercado  de  trabajo  continúa 
teniendo en la brecha de género uno de sus principales retos. La disminución a buen 
ritmo en el número de parados iniciada a partir de 2013 se ha roto este último 2020 
retrocediendo a los niveles de hace 3 años. La diferencia en el paro entre hombres y 
mujeres tuvo un punto de inflexión a principios de 2016, a partir del cual la brecha de 
género ha ido aumentando lenta pero progresivamente, pero ha sido en este último 
periodo de crisis sanitaria donde la brecha se ha hecho considerablemente mayor.
 
Gráfico 3.  Evolución del número de parados por sexos. España 2008-2020T4
 
HOMBRES MUJERES TOTALES
Parados por sexo (a 4º trimestre)
7.000,0
6.021,0
5.935,6
6.000,0
5.457,7
5.287,3
AS)5.000,0 4.702,2 4.779,5
N
O 4.335,0
S 4.237,8
R
E
P
E 4.000,0 3.766,7 3.719,8
D
S  3.304,3
LE 3.206,8 3.212,0 3.108,8 3.191,9
MI 2.857,7 2.823,7
N 3.000,0
S (E 2.403,8 2.552,5 2.387,6
O 2.809,0 2.826,8
D 2.634,0 2.142,7
RA2.000,0 1.699,6 2.429,6 2.391,9 1.946,0 1.730,2 1.685,18.991,4
A 2.149,7 2.095,1
P
1.931,2 1.820,6
1.728,4
1.574,1 1.506,1
1.507,2
1.000,0
0,0
2008T4 2009T4 2010T4 2011T4 2012T4 2013T4 2014T4 2015T4 2016T4 2017T4 2018T4 2019T4 2020T4
 
 
Fuente: Elaboración propia en base a EPA, INE.
  Si observamos e l porcentaje de parados por sector económico (Gráfico 4), vemos 
que los efectos de la pandemia no han alterado sustancialmente los valores, aunque sí 
han ralentizado las tendencias. A partir de 2015 hay una clara disminución del porcentaje 
de personas que buscan su primer empleo o se encuentran en una situación de paro de 
larga duración, pasando de un 60,7% a finales de 2014 a un 46,8% a finales de 2020. 
Por el contrario, se ha producido en ese periodo el efecto inverso en el sector servicios, 
pasando de un mínimo histórico del 26,2% a finales de 2014 a un 38,9% en 2020. En 
ese  mismo  periodo,  el  resto  de  sectores  productivos  (Agricultura,  Industria  y 
Construcción) se mantienen prácticamente inalterables.
 
Gráfico 4.  Porcentaje de parados por sector económico. España 2008-2020T4
 
PARADOS POR SECTOR ECONÓMICO (A 4º TRIMESTRE)
100%
90%
32,3
80% 41,0
48,0 46,8
51,2 52,2 54,7 56,1 53,4 50,3
70% 59,6 60,7 58,5
E 60%
J
A
T
EN 50% 35,8
C
R
O 32,8
P 40%
30,2 36,6 38,9
30,6 35,4
30% 29,3 30,6 32,8
27,0 26,2 28,8
18,1
20% 14,1
9,3 8,5 6,5 5,0 4,2 4,3 4,1 3,9 3,9 4,6 4,1
10% 9,1 7,6 5,0 4,7 5,1 4,2 3,9 3,6 4,1 4,6 5,2 5,1 5,2
4,7 4,5 4,4 3,9 4,4 4,2 5,0 4,7 5,1 5,3 5,2 5,8 5,0
0%
2008T4 2009T4 2010T4 2011T4 2012T4 2013T4 2014T4 2015T4 2016T4 2017T4 2018T4 2019T4 2020T4
AGRICULTURA INDUSTRIA CONSTRUCCIÓN SERVICIOS 1ºEMPLEO+PLD
 
   
Fuente: Elaboración propia en base a EPA, INE.
En el siguiente gráfico (Gráfico 5) queda reflejado de mejor manera lo que se ha visto 
en el anterior, y es nuestra gran dependencia del sector servicios, de hecho, más de tres 
cuartas partes de nuestra población ocupada forman parte del mismo, y es el que con 
mayor virulencia ha acusado la crisis por las restricciones a la movilidad. La tendencia 
positiva iniciada a partir de 2014 se rompe en 2020, y mientras que en los demás 
sectores la disminución en el número de personas ocupadas baja muy ligeramente, es el 
sector servicios el que se lleva la peor parte, pasando de 15,12 millones de personas 
a 14,59 millones.
 
Gráfico 5.  Evolución del número de ocupados por sector económico. 
España 2008-2020T4
 
AGRICULTUROAcupadoINsD pUoSTrR sIAector ecCoOnNóSTmRUicCoCI Ó(aN 4º trimSeERsVtIrCeIO)S TOTALES
25.000,0
20.055,3 19.966,9
19.564,6 19.344,3
20.000,0 18.890,418.674,9 18.508,118.998,4
18.153,0 18.094,2
S) 17.339,417.135,217.569,1
A
N
O
RS 14.750,815.125,414.588,3
DE PE 15.000,0 13.981,013.590,213.644,713.475,613.036,413.026,813.371,013.792,514.032,914.322,7
S 
E
L
MI
N 
E
S ( 10.000,0
O
D
A
P
U
C
O
5.000,0
3.078,5
2.182,6 2.718,6 2.661,9 2.584,7 2.438,8 2.340,8 2.438,8 2.463,4 2.579,1 2.711,3 2.708,3 2.763,7 2.693,6
1.803,1 1.572,3
1.290,4 1.090,1 990,4 1.030,4 1.058,5 1.079,3 1.143,7 1.279,9 1.283,9 1.280,2
0,0 813,2 778,6 796,0 802,3 774,0 777,3 728,9 779,7 816,7 820,7 825,6 793,9 782,1
2008T4 2009T4 2010T4 2011T4 2012T4 2013T4 2014T4 2015T4 2016T4 2017T4 2018T4 2019T4 2020T4
 
   
Fuente: Elaboración propia en base a EPA, INE.
En relación al empleo total, tanto indefinido como temporal, en el Gráfico 6 se 
muestran las tasas de variación interanual de los mismos. La tendencia iniciada a 
principios de 2016 con una clara disminución de la temporalidad en el empleo y aumento 
de los puestos de trabajo de carácter indefinido queda igualmente rota el último año con 
la disminución de la población ocupada a todos los niveles.
 
Gráfico 6.  Evolución del empleo total, indefinido y temporal. España 2009-2020T4
 
TOTAL OCUPADOS INDEFINIDOS TEMPORALES
Empleo total, indefinido y temporal
15,0%
9,5%
10,0%
5,9%
5,3%
4,4%
% 3,9%
AL  5,0% 2,3% 2,5% 3,0% 2,3% 3,2% 3,1% 3,4%
U
N
A
TER 0,0% -0,9% -0,7% -1,2% 2,0% 1,6% 1,5% 2,6% 3,0% 2,1% -1,7%
N -2,0%
N I -3,2% -0,5%
Ó -1,1% -2,8%
RIACI -5,0% -2,2% -2,8% -2,4% -3,1%
A -4,5%
V
E  -5,8%
D
A 
S
A-10,0%
T -9,0%
-14,2%
-15,0% -13,2%
-20,0%
2009T4 2010T4 2011T4 2012T4 2013T4 2014T4 2015T4 2016T4 2017T4 2018T4 2019T4 2020T4
 
Fuente: Elaboración propia en base a EPA, INE.
CAPÍTULO III
Principios inspiradores de la nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al 
Empleo
Principios inspiradores
Transcurridas  las  dos  primeras  décadas  del  siglo  XXI  se  hacen  patentes  las 
transformaciones que se están produciendo en los mercados de trabajo, sus efectos 
sobre el empleo y sobre condiciones de vida de las personas. Estos cambios profundos 
suscitan un amplio debate que se extiende a todos los ámbitos de la interlocución 
política, económica y social.
Dentro  de  esta  reflexión  global  de  lo  que  debe  ser  una  evolución  inteligente, 
sostenible e integradora de los mercados de trabajo, que requieren un nuevo impulso del  es
diálogo social y la necesidad de adaptar la regulación laboral, la reforma de las políticas  o
activas de empleo representa en sí misma un reto país. Por una parte, porque las  185www.
ofepopnoro lmíltraiatcuscan isótird naaa ncdsteipivcseai orsdmn edea eesn  meelanpmbtleepo,olr ea oalee  lsls oo,  nlrcae arucgdnicoa l e advljeeeem  zla epm nvrtoáiodfs ae s sfulriaoesbnctaouanrela cnlimatyel e spn, eatealr a  at raacaptcvivoréoamsv.  pePdaceohñ raa laomr  tarioea rnl,ai etpsono  tpraqedcuriesóe on ns,l oaalanss     OE-A-2021-20able en https://
un  complemento  imprescindible  de  las  políticas  de  protección  del  empleo  y  un
 
instrumento útil para evitar la exclusión laboral y la cronificación de la dependencia de las 
medidas  de  protección,  al  tiempo  que  deben  acompañar  el  necesario  proceso  de 
transformación productiva y son un potente instrumento para combatir las brechas de 
género.
En concreto, para las mujeres y para ciertos colectivos como las personas jóvenes, 
personas en situación de desempleo de larga duración y otros colectivos vulnerables 
como refugiados, personas migrantes, personas gitanas, personas con discapacidad y 
personas en situación de alta vulnerabilidad, las políticas activas de empleo contribuyen 
a la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, actuando sobre las causas de la 
menor  empleabilidad  como  los  desajustes  en  la  cualificación,  las  dificultades  para 
adquirir experiencia profesional o habilidades para la búsqueda y el mantenimiento de la 
ocupación. Son también un instrumento útil para la mejora de la cohesión territorial, 
cuando se concentran preferentemente en las zonas menos desarrolladas, afectadas por 
crisis sectoriales o deslocalización productiva y, por tanto, con menores oportunidades de 
empleo y mayor riesgo de despoblación.
Asimismo,  las  políticas  activas  de  empleo  contribuyen  al  desarrollo  empresarial 
mejorando  la  disponibilidad  y  la  capacitación  de  la  oferta  de  trabajo,  que  el  tejido 
productivo requiere en cada momento y en cada sector de actividad, y facilitando la 
transición productiva inteligente y sostenible. En este sentido y en el contexto actual, las 
políticas activas de empleo deben ser también una palanca para impulsar la innovación y 
la modernización de las empresas, el cambio de modelo energético y afrontar con éxito 
el desafío tecnológico que afronta el conjunto de la economía.
En  definitiva,  las  políticas  activas  de  empleo  mejoran  la  empleabilidad  de  las 
personas, facilitan la transición entre empleos, el desarrollo de las capacidades y la 
inclusión sociolaboral de las personas más vulnerables, reduciendo las necesidades 
financieras de las políticas de protección y, al mismo tiempo, potencian las capacidades 
de las empresas y mejoran el funcionamiento del sistema productivo. Son, por tanto, un 
elemento  esencial  de  la  cohesión  social  y  territorial,  que  las  convierte  en  políticas 
públicas de inversión, enfocada desde la perspectiva de la mejora de la empleabilidad de 
las personas y de su contribución al desarrollo económico.
En España, las circunstancias del mercado de trabajo con un elevado desempleo 
estructural,  relaciones  laborales  precarias  y  con  desigualdades  territoriales  en  las 
oportunidades de empleo convierten a las políticas activas de empleo en un instrumento 
esencial de una política de empleo inteligente, sostenible e integradora. Con el apoyo del 
Fondo Social Europeo en los años posteriores a la entrada de España en la Comunidad 
Económica Europea, las políticas activas de empleo ya fueron decisivas para facilitar la 
transición de grandes sectores de la economía española a través de la mejora de la 
capacitación de las personas. Lo deberían haber sido para la mejora de la empleabilidad 
tras la crisis económica y financiera de la última década, pero faltó impuso político y 
presupuestario,  para que hubieran podido ser una  auténtica palanca a favor de la 
igualdad de oportunidades.
La nueva crisis del empleo provocada por la pandemia del COVID-19 requiere una 
intervención pública decisiva con un impulso cuantitativo y cualitativo de las políticas 
activas  de  empleo.  Así  como  las  medidas  de  protección,  como  la  protección 
extraordinaria frente al desempleo y las medidas de liquidez, han resultado esenciales en 
estos últimos meses, las políticas de activación y transición al empleo serán esenciales 
para la recuperación económica y laboral y para evitar el aumento de las desigualdades 
como consecuencia de la pandemia. s
De ahí que el Gobierno de España haya situado la reforma y el impulso de las  oe.
políticas activas de empleo entre sus prioridades la modernización de estas políticas y el  w.
acompañamiento personalizado a las personas y a las empresas, como primer principio  185ww
inspCiraodmoor. segundo principio inspirador, de esta nueva Estrategia, es el compromiso con
eml atnrtaebnaiejon ddoe lcae annteo,m  laal íac aelsidpaadñ oyla  lqau ee sctaarbailcidteardiz ae nnu eesl treams prelelaoc. ionNeos  lsaeb oprauleedse.  seguir  BOE-A-cable e
De hecho, aun antes de la crisis provocada de la pandemia y con la vista puesta en 
las grandes transformaciones a las que se enfrenta el mercado de trabajo, el Gobierno 
español impulsó, en marzo de 2019, la II Conferencia Nacional Tripartita con la activa 
participación de los interlocutores sociales, las comunidades autónomas, el Consejo 
Económico y Social y una amplia representación de expertos y académicos del ámbito 
económico y laboral.
Más  recientemente,  en  julio  de  2020,  el  Gobierno  y  los  interlocutores  sociales 
firmaron un acuerdo por la reactivación económica y del empleo en el cual se establecía 
un compromiso para la reactivación económica y la creación de empleo de calidad, junto 
a la extensión de las medidas de protección y la puesta en marcha de un segundo 
programa financiero de apoyo a la solvencia y la inversión empresarial.
De hecho, esta agenda para la recuperación del empleo compartida por el Gobierno 
con los agentes sociales se vinculaba expresamente a la formación y recualificación de 
las personas trabajadoras a lo largo de toda la vida laboral, la regulación del trabajo a 
distancia y la adaptabilidad de la jornada, la industrialización y la transición verde, la 
economía circular, el impulso de la digitalización de la economía y la modernización de 
las políticas activas de empleo. Más concretamente, con la reorientación de los recursos 
correspondientes  hacia  un  sistema  eficaz  de  apoyo  personalizado,  formación  y 
recualificación  de  los  trabajadores  y  el  despliegue  de  mecanismos  eficientes  de 
alineamiento de la oferta y la demanda en el mercado laboral.
Esta personalización de los servicios dirigidos tanto a personas como a empresas, a 
través del acompañamiento a lo largo de todo el proceso laboral es el tercer principio 
inspirador de la nueva Estrategia.
Acompañamiento  personalizado  que  debe  complementarse  con  el  proceso  de 
digitalización de los servicios públicos de empleo, con la incorporación del Big Data y la 
Inteligencia  Artificial,  garantizando  enfoques  específicos  basados  en  el  principio  de 
igualdad de oportunidades y no discriminación, no solo en las herramientas de perfilado 
holístico, sino también y de manera relevante en toda la relación de servicios y muy 
particularmente en el proceso de detección de necesidades formativas, de prospección y 
tendencias  de  mercado  de  trabajo,  en  el  Sistema  de  Información  de  los  servicios 
públicos de empleo, así como en los procesos de seguimiento y evaluación. Se trata de 
modernizar los servicios públicos de empleo, para ser capaces de dar soporte a las 
nuevas políticas activas de empleo.
Como cuarto principio inspirador, esta nueva Estrategia concibe las políticas activas 
de empleo, como palanca de transformación productiva, para el especial fortalecimiento 
de la transición ecológica y la transformación digital. Las empresas han sido las grandes 
olvidadas de las anteriores políticas y son claves para el avance transformador que se 
propone como objetivo de los servicios públicos de empleo.
La clave del cambio de modelo que establece la Estrategia Española de Apoyo 
Activo al Empleo 2021-2024 es lograr la eficacia y evaluar para garantizar esa eficacia, 
así como para la rendición de cuentas. La evaluación por tanto es un Eje vertebral de 
esta nueva Estrategia y quinto principio inspirador.
Para cumplir estos objetivos, convergen en este momento la puesta en marcha del 
Pilar de Empleo del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y la aprobación 
de unos nuevos Presupuestos Generales del Estado para 2021, con la contribución de 
los  recursos  económicos  procedentes  del  Next  Generation  EU  para  el  Plan  de 
Recuperación, Transformación y Resiliencia, la ampliación del programa de Garantía 
Juvenil y las potencialidades del vigente Programa Operativo de Fondo Social Europeo,  s
además del trabajo ya iniciado en torno al nuevo Plan Garantía Juvenil Plus 2021-2027  oe.
de trabajo digno para las personas jóvenes, aprobado por el Acuerdo del Consejo de  w.
Ministros  de  8  de  junio  de  2021.  Sin  olvidar  la  oportunidad  que  representa  la  185ww
apperroiobdaoc i2ó0n2 1d-e2 0e2s4t a( EnEuAeAvEa ),E csutryaot epgrioay eEcstop ahñao leal adbeo raAdpoo yaol  SAecrvtiivcoio  aPl úEblmicpol edoe  Epamrap leeol 
EEnst autna lp, rdoec eascou ecrodmo pcaornti deol ,a srtiínc uplroe 1ce8d.de)n dteesl ,v cigoenn teel  tdeiaxtgon róesftuicnod iddeo  sdietu laac Lióeny  yd ed iEsemñpol edoe.   BOE-A-cable e
la  propuesta  de  reforma  mediante  acuerdo  en  el  marco  del  diálogo  social,  con  la 
movilización de más de 100 personas profesionales expertas de los Servicios Públicos 
de Empleo de las comunidades autónomas, bajo la dirección e impulso del Ministerio de 
Trabajo y Economía Social y con el acuerdo de la Conferencia Sectorial de Empleo y 
Asuntos Laborales y del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo.
En  el  marco  del  Plan  de  Recuperación,  Transformación  y  Resiliencia,  el 
Componente  23  «Nuevas  políticas  públicas  para  un  mercado  de  trabajo  dinámico, 
resiliente e inclusivo», encuadrado en el área política VIII «Nueva economía de los 
cuidados y políticas de empleo», tiene como reto y objetivo impulsar, en el marco del 
diálogo social, la reforma del mercado laboral español para adecuarlo a la realidad y 
necesidades actuales y de manera que permita corregir las debilidades estructurales, 
con la finalidad de reducir el desempleo estructural y el paro juvenil, corregir la dualidad, 
mejorar el capital humano, modernizar la negociación colectiva y aumentar la eficiencia 
de las políticas públicas de empleo, dando además, un impulso a las políticas activas de 
empleo, que se orientarán a la capacitación de los trabajadores en las áreas que 
demandan las transformaciones que requiere nuestra economía.
Dentro de las reformas e inversiones propuestas en este componente se incluye la 
Reforma 5 «Modernización de políticas activas de empleo». Precisamente una de las 
actuaciones contempladas para la implementación de esta Reforma es la aprobación de 
la  Estrategia  Española  de  Activación  para  el  Empleo  2021-2024,  que  contendrá  la 
planificación estratégica para los cuatro próximos años. Mediante la nueva Estrategia 
Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024 que se aprueba por este real decreto se 
procede a dar cumplimiento a la implementación esta actuación, dado que la norma por 
la  que  se  aprueba  constituye  un  hito  (CID  334),  dentro  del  C23.R5  del  Plan  de 
Recuperación, Transformación y Resiliencia.
En particular, esta Estrategia incluye objetivos y medidas alineados con la reformas e 
inversiones incluidas tanto en el Componente 23 «Nuevas políticas públicas para un 
mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo», como en el Componente 19 «Plan 
Nacional  de  Competencias  Digitales»  y  el  Componente  11  «Modernización  de  las 
Administraciones Públicas», del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
Estos grandes retos de planificación estratégica y presupuestaria representan una 
gran  oportunidad,  también  una  gran  responsabilidad,  para  realizar  esta  reforma  e 
impulso sin precedentes en las políticas activas de empleo en el conjunto de nuestro 
Sistema Nacional de Empleo. Por ello, es necesario que este impulso de reforma de las 
políticas activas de empleo se base en las mejores referencias internacionales, en la 
experiencia  de  cohesión  y  trabajo  compartido  en  el  seno  del  Sistema  Nacional  de 
Empleo en los últimos años y en el compromiso de participación y trabajo conjunto entre 
el  Gobierno,  las  comunidades  autónomas  y  los  interlocutores  sociales  como  el 
desplegado en la elaboración de esta nueva Estrategia, que debe continuar con esta 
nueva  gobernanza  en  el  impulso  a  la  implementación  de  la  nueva  Estrategia,  el 
seguimiento y la evaluación de la misma.
Referencias internacionales
A continuación de la II Conferencia Nacional Tripartita celebrada en marzo de 2019 a 
la que se ha hecho referencia, en el mes de junio de 2019 y en el contexto del primer 
centenario de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante, OIT), se celebró en 
Madrid  la  108.ª  Conferencia  Internacional  de  Trabajo  que  analizó  el  conjunto  de  s
recomendaciones de la «Comisión Mundial sobre el futuro del trabajo. Trabajar para un  e.
futuro más prometedor». w.
Esta cumbre mundial sobre el empleo señaló inequívocamente la necesidad de  185ww
feomrtpalleeoce qru lae  pprrootteecjac isóuns d dee lraesc hpoesrs founnadsa mtraebnatajaledso rya sg amraendtiiacnet eu nu nsaa lgaariroa nptaíara u anlicvaenrszaalr  duenl 
nsaivleuld adbele sv.i dPae rdoi gtanmo bciéonn  coconnsiddieciroón iemsp rdees citnradbibalejo  erxetegnudlaedra lsa  perno teecnctioórnn osso cisael gduurroasn tey   BOE-A-cable e
toda la vida laboral, incorporando la formación como un derecho clave que asegure la 
adquisición  de  nuevas  competencias  y  la  mejora  de  las  cualificaciones  para  las 
transiciones laborales.  En paralelo, propuso un apoyo a las comunidades rurales, el 
desarrollo  de  una  agenda  transformadora  respecto  de  la  igualdad  de  género  y  la 
reestructuración de los incentivos a las empresas, de tal modo que se estimulen las 
inversiones  a  largo  plazo  con  un  impacto  más  favorable  sobre  el  empleo  y  las 
condiciones de vida de las personas.
Con las conclusiones de esta Conferencia Internacional, la OIT actualizaba sus 
orientaciones sobre las políticas activas de empleo y el papel de los servicios públicos de 
empleo en relación con los derechos laborales de la ciudadanía, introduciendo una 
perspectiva más amplia y ambiciosa en relación con las transiciones y transformaciones 
en el empleo.
En la misma línea, la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible, aprobada por la 
Organización  de  las  Naciones  Unidas  (en  adelante,  ONU)  en  2015,  identificó  17 
Objetivos de Desarrollo Sostenible (en adelante, ODS) con sus respectivas metas de 
carácter global. Y, si bien el Objetivo 8 se refiere expresamente al «Trabajo decente y el 
crecimiento económico», conviene recordar el enfoque integrado de estos ODS a través 
de  la  interconexión  entre  distintos  objetivos  para  resolver  otras  cuestiones 
consustanciales al empleo, como la eliminación de la pobreza, el combate al cambio 
climático, la educación, la igualdad de trato y de oportunidades de mujeres y hombres, la 
defensa del medio ambiente o el diseño de las ciudades.
Por su parte, la Unión Europea ha venido impulsando un amplio debate sobre la 
creación de un «mercado de trabajo competitivo para el siglo XXI», centrado en la 
adecuación de las competencias y las cualificaciones a la perspectiva del empleo, como 
parte esencial de la Agenda Social Europea y en coherencia con los objetivos de 
crecimiento  innovador,  sostenible  e  inclusivo  que  se  introdujeron  en  la  Estrategia 
Europa 2020, así como con los objetivos climáticos fijados en el Plan Nacional Integrado 
de Energía y Clima 2021-2030 en coherencia con la Estrategia Europea, alcanzando 
para el 2050.
Distintos  documentos  e  iniciativas  de  las  instituciones  europeas  reconocen  la 
insuficiencia de la oferta para responder a la demanda productiva, pero también señalan 
la aparición de un déficit cualitativo en la capacitación de las personas para aprovechar 
las oportunidades de empleo y responder a sus características, cada vez más exigentes.
En particular, el análisis europeo viene señalando el reto del desempleo juvenil, que 
representa un peligro para el equilibrio generacional, y el riesgo de exclusión sociolaboral 
de  los  colectivos  más  vulnerables,  con  especial  énfasis  en  el  desempleo  de  larga 
duración. Lo mismo cabe decir de la persistencia de la desigualdad de género, en tanto 
que la tasa de empleo femenino se mantiene en la media europea un 10% por debajo de 
la masculina.
En esta línea, a pesar de las dificultades de la crisis económica y financiera de ese 
periodo,  las  «Orientaciones  Integradas  Europa  2020"  derivadas  de  la 
Decisión 2010/707/UE del Consejo Europeo, ya perseguían una mayor participación del 
conjunto de la ciudadanía en el mercado laboral mediante el «incremento de la tasa de 
empleo, el desarrollo de una fuerza de trabajo capacitada a través de la formación 
continua y el establecimiento de sistemas que ayuden a reconocer las competencias 
adquiridas por las personas». Las orientaciones también se referían a la mejora de los 
sistemas educativos y formativos promoviendo el aprendizaje permanente, la movilidad 
internacional  de  docentes  y  alumnos,  el  desarrollo  de  marcos  de  cualificación  que  s
permitan itinerarios flexibles de aprendizaje y las asociaciones de los sistema educativos  oe.
y formativos con las empresas. Contemplaban, asimismo, la lucha contra la exclusión  w.
social para evitar el riesgo de pobreza y exclusión, actuando sobre las personas más  185ww
alejaCdoans  edle rl emfueerrczaod od elal bPoarralal pmaernat oca Epuarcoitpaerloa,s e.ste enfoque estratégico llegó a concretar
ocobnjesteivcousc ióyn ,m qeutea sy aq usee  hdaebbíear íavnis toh aabfeecrstaed ac upmopr lildao d uerna cieósnt ee  minitsemnosi daañdo d e2 0la2 0c. risSius   BOE-A-cable e
económica y financiera, se ha demostrado inalcanzable, por el momento, dadas las 
consecuencias económicas y sociales de la actual crisis sanitaria:
– alcanzar una tasa de empleo mínima del 75 % para la población de entre 20 y 64 
años;
– invertir un 3 % del Producto Interior Bruto en la investigación y el desarrollo;
– reducir al menos en un 20 % las emisiones de gases de efecto invernadero, 
aumentando el porcentaje de las fuentes de energía renovables en nuestro consumo 
final de energía hasta un 20 % y en un 20 % la eficacia energética;
– reducir la tasa de abandono temprano de la educación y la formación a menos 
del 10 % y aumentar hasta al menos el 40 % la tasa de titulados de la enseñanza 
superior;
– reducir en 20 millones el número de personas que viven por debajo del umbral de 
la pobreza o en riesgo de exclusión social.
Para estos objetivos  sociales y laborales,  en  su  doble dimensión cuantitativa y 
cualitativa, la Unión Europea dispuso en estos últimos años de los Fondos Estructurales 
y de Inversión Europeos, en particular de las aportaciones del Fondo Social Europeo 
para el periodo actual de programación, junto con otras siete iniciativas emblemáticas, 
entre las que destaca el esfuerzo realizado en la Agenda para las nuevas cualificaciones 
y empleos, el establecimiento de la Garantía Juvenil a partir de la Recomendación del 
Consejo de 22 de abril de 2013, que ha sido sustituida por la Recomendación del 
Consejo de 30 de octubre 2020 relativa a «un puente hacia el empleo: refuerzo de la 
Garantía juvenil», y el Programa de la Unión Europea para Empleo e Innovación Social 
«EaSI» (2014-2020) que en el período 2021-2027 se convertirá en un capítulo del Fondo 
Social Europeo Plus (FSE+).
Por otra parte, recientemente se han aprobado la Decisión 2020/1512 del Consejo, 
de 13 de octubre de 2020, relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los 
Estados miembros que son relativas a: impulsar la demanda de mano de obra; aumentar 
la oferta de trabajo y mejorar el acceso al empleo, las capacidades y las competencias; 
mejorar el buen funcionamiento de los mercados laborales y la eficacia del diálogo 
social; y, promover la igualdad de oportunidades para todos, fomentar la integración 
social y combatir la pobreza.
Precisamente para la ejecución de estas políticas de empleo a nivel nacional, la 
Unión Europea ha puesto especial énfasis en la necesidad de fortalecer los servicios 
públicos de empleo, organismos responsables de las políticas activas de empleo en cada 
Estado miembro. Por eso es esencial recordar los avances que se han producido en el 
marco de la Red Europea de Servicios Públicos de Empleo (PES Network), impulsada 
definitivamente en 2014 con la Decisión del Parlamento Europeo y el Consejo para 
mejorar la cooperación entre todos los SPE europeos y que ha sido modificada el 25 de 
noviembre de 2020. Actualmente, la Red está formada por los SPE de la UE27, entre 
ellos el SEPE, así como los servicios públicos de empleo de Noruega e Islandia y la 
Comisión Europea.
Desde entonces, la PES Network se ha convertido en una referencia imprescindible 
en relación con la mejora de las políticas activas de empleo y de los servicios públicos de 
empleo en sus funciones de planificación, gestión y evaluación. En estos años ha 
impulsado la evaluación del desempeño de los servicios públicos de empleo europeos 
con una metodología común, en la que han participado todos los servicios públicos de 
empleo españoles a través del programa EVADES, así como la creación de un Centro de  e
Conocimiento y un modelo de aprendizaje mutuo basado en las buenas prácticas entre  bo
todos los servicios públicos de empleo de los Estados. Desde el punto de vista de la  185ww
mplaendiifcicióanc ióy nl ae csotrmatpéagriacaci,ó nla  dRe elda  aEtuernocpióena  ah ala sd epteerrsmoinnaasd oy  «eombpjeretisvaoss  ucslauvaeri»a sp daera  lolas 
sfoerrmviac iopsa rpteú balcictiovsa  deel  Seemrvpilceioo.  PEúnb lliocso  ddiest iEnmtops leCoo nEssetajotas l,d see e tsratata Rn etde mEausro cplaevae dse,  alas í,q ueen 
la celebrada en Helsinki en diciembre de 2019, versó sobre la «Preparación de los
servicios públicos de empleo para los cambios estructurales», incluyendo la aplicación 
del aprendizaje continuo y la inteligencia artificial en relación con la modernización y 
mejora de las políticas activas de empleo, y, en la última reunión por videoconferencia 
del Consejo en diciembre 2020 en Múnich, se trató el «Apoyo de los servicios públicos 
de empleo a la recuperación».
En este contexto europeo, conviene tener presente también la evolución de EURES, 
la red de cooperación europea diseñada para facilitar la libre circulación de las personas 
que está presente en todos los servicios públicos de empleo españoles. Del mismo 
modo, hay que tener en cuenta otros instrumentos íntimamente relacionados con el 
enfoque estratégico europeo en relación con la activación para el empleo, como la 
Agenda  Europea  de  Capacidades  y  la  Clasificación  europea  de  capacidades, 
competencias, cualificaciones y ocupaciones, ESCO, por sus siglas en inglés, que se 
configura como un instrumento esencial para la transparencia y el reconocimiento de las 
capacidades y cualificaciones que facilite la movilidad funcional y geográfica del empleo 
en el conjunto de la Unión Europea. Y, más recientemente, la Declaración de Osnabrück.
Otras referencias europeas que debemos tener en cuenta porque afectan al núcleo 
de las políticas activas de empleo son las recomendaciones a los Estados sobre las 
competencias clave para el aprendizaje permanente (Recomendación del Consejo de 22 
de mayo de 2018 relativa a las competencias clave para el aprendizaje permanente que 
actualizó la anterior Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de 
diciembre  de  2006  sobre  las  competencias  clave  para  el  aprendizaje  permanente 
(2006/962/CE) (2006/962/CE), el Marco Europeo de Competencias Digitales para los 
Ciudadanos (DigCom) y el Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas.
Sin embargo, como corresponde a la mejor tradición europea, la respuesta de la 
Unión Europea a los retos del mercado de trabajo del siglo XXI adquiere características 
propias y diferenciales a través del reconocimiento específico de nuevos derechos para 
la ciudadanía. En este sentido, es esencial la aprobación del Pilar Europeo de Derechos 
Sociales en la Cumbre celebrada en Gotemburgo (Suecia) el 17 de noviembre de 2017, 
que constituye el primer conjunto de derechos sociales proclamados por las instituciones 
de la Unión Europea desde la Carta de los Derechos Fundamentales del año 2000 y 
supone un punto de inflexión para el conjunto de las políticas sociales europeas.
El Pilar Europeo de Derechos Sociales establece 20 principios y derechos clave para 
apoyar un mejor funcionamiento estructural de los mercados de trabajo sobre la base de 
tres elementos que se incorporan decididamente al marco estratégico y político de la 
Unión Europea:
– La igualdad de oportunidades y de acceso al mercado de trabajo;
– las condiciones de trabajo justas;
– la protección e inclusión social;
El primero de estos tres elementos se relaciona directamente con las políticas activas 
de empleo, convertidas en la garantía de acceso a algunos de los nuevos derechos 
sociales reconocidos para el conjunto de la Unión Europea.
En  este  sentido,  el  Pilar  Europeo  de  Derechos  Sociales  identifica  un  ámbito 
específico (el cuarto del Capítulo 1) de «Apoyo activo para el empleo», que prevé el 
derecho de cada persona a recibir asistencia personalizada y oportuna a fin de mejorar 
sus perspectivas de empleo o trabajo autónomo. Esto incluye el derecho a recibir ayuda 
para la búsqueda de empleo, la formación y el reciclaje, así como a la protección social y 
la formación durante las transiciones profesionales.  Se reconoce también el derecho de  e
las personas jóvenes a la educación continua, a una formación como aprendices, a un  bo
periodo de prácticas o una oferta de empleo de buena calidad en los cuatro meses  185ww
sPiiglauri eEntuerso pae qou eddea rD deerescehmopsl eSadoacisa loe sfi,n alalisz apr elorsso ensatsu ddioess.e Amspimleiasdmaos,  dtiee naecnu edredroe cchoon  eal 
dreecsibeimr pulneao  adyeu dlaar gpae rdsounraacliizóand atie, nceonn tidneuraedcah oy  aa duencau aedvaa lyu alacsió pne irnsdoinvaidsu eanl  dseittuaallcaidóan  dneo 
más tarde de los dieciocho meses de desempleo.
A pesar de las limitaciones de la eficacia directa del Pilar Social en términos jurídicos, 
es indudable que este enfoque como nuevos derechos subjetivos de ámbito europeo 
relacionados con las políticas activas de empleo, interpela directamente a los servicios 
públicos de empleo de los Estados miembros, puesto que se relaciona con su ámbito de 
competencia. Afecta también a la adopción y aplicación de una «cartera de servicios» 
que refuerce el vínculo y el compromiso con las personas y las empresas usuarias y 
condicionan la naturaleza, el alcance y la forma de prestación de las políticas activas de 
empleo.
Por otra parte, al igual que se indicaba respecto de los ODS de la Agenda 2030 
sobre el Desarrollo Sostenible, los derechos sociales que se refieren en el Pilar Europeo 
de Derechos Sociales tienen carácter integrado e integrador y se interrelacionan entre sí 
respecto  de  la  atención  a  los  usuarios.  Por  tanto,  sin  perjuicio  de  la  competencia 
administrativa concreta, estos derechos laborales más directamente vinculados a las 
políticas activas se deben coordinar con el resto de los previstos en el Capítulo I del Pilar 
Social, «Igualdad de oportunidades y de acceso al mercado de trabajo», en particular 
con los derechos relativos a la «Educación, formación y aprendizaje permanente», la 
«Igualdad de sexos», que se extiende expresamente a la participación en el mercado 
laboral, las condiciones de trabajo, de empleo y carrera profesional y de retribución para 
un trabajo equivalente, la «Igualdad de oportunidades».
Asimismo, los derechos de acceso al empleo previstos en el Capítulo 1, deben 
ponerse en relación con el Capítulo 2 sobre las «Condiciones de trabajo justas», que se 
refiere al trabajo seguro y adaptable, al salario, la información y diálogo social, más 
directamente relacionados con el ámbito de las relaciones laborales y la negociación 
colectiva. Y, asimismo, con el capítulo III «Protección e inclusión social», en particular 
con la protección social y las prestaciones por desempleo, la renta mínima, la inclusión 
laboral de las personas con discapacidad y el acceso a la vivienda y otros servicios 
esenciales.
Los análisis, las estrategias y las recomendaciones internacionales, en el ámbito de 
la OIT, la ONU y, particularmente, la Unión Europea permiten obtener una conclusión 
general:  las  circunstancias  de  las  economías  desarrolladas  y,  en  particular,  las 
características de los mercados de trabajo en su respuesta a los retos globales de 
sostenibilidad y competitividad requieren un fortalecimiento de las políticas activas de 
empleo y abocan a un nuevo enfoque en su provisión por parte de los servicios públicos 
de empleo: el acompañamiento continuado de las personas a lo largo de toda su vida 
laboral  activa,  que  afecta  especialmente  al  diseño  de  los  servicios  de  orientación, 
cualificación/recualificación y acceso a las oportunidades de empleo.
Por  tanto,  el  impulso  de  las  políticas  activas  de  empleo  ya  no  se  refiere 
exclusivamente  a  la  necesidad  de  incrementar  su  dotación  presupuestaria,  sino  de 
adaptar el diseño, la planificación, la gestión y la evaluación de las políticas activas de 
empleo, concebidas ahora como servicios que aseguran a la ciudadanía su acceso con 
carácter  permanente.  Para  ello  el  grupo  de  trabajo  que  se  constituya  analizará  la 
evolución de estos servicios, así como su coste.
Experiencia del Sistema Nacional de Empleo
En el caso de España, la necesidad de actualización y fortalecimiento de las políticas 
activas de empleo tiene sus propias características. Por una parte, como corresponde a 
una economía abierta, integrada en el espacio europeo y con amplia presencia en otros  s
ámbitos internacionales, entre los que destaca su interconexión con las economías  e.
iberoamericanas,  el  mercado  de  trabajo  español  afronta  los  retos  comunes  que  w.
indicamos al comienzo: los riesgos de la globalización y la deslocalización de ciertas  185ww
adcet ivlaid addigeista lpizroadciuócnt ivsaosb rqeu elo asf epcrtoacne fsuonsd aym leanst aolmcuepnateci oan esus  tqeujied or einqduuiesrtreia lu; ne l eismfupearcztoo 
continuado  de  formación,  recualificación  y  reducción  de  la  brecha  digital  entre  las
personas; el desafío del cambio climático y la necesidad de transformación productiva 
que afecta a amplios sectores de la actividad económica y del empleo.
Todas  estas  circunstancias  se  vieron  agravadas  y  aceleradas  durante  la  crisis 
económica y financiera que provocó un incremento de las desigualdades sociales y 
territoriales, y se presentan ahora como enormes desafíos en el contexto de la pandemia 
de la COVID-19 y sus efectos sobre sectores esenciales de la economía española, 
intensivos en el empleo y predominantes en ciertos territorios, como el turismo y el 
comercio minorista.
Por otra parte, son conocidas las debilidades estructurales del mercado de trabajo 
español, caracterizado por una tasa de desempleo elevada y persistente y la dualidad 
que se deriva de una alta tasa de temporalidad y un desajuste entre las ofertas de 
empleo disponibles, sus requerimientos y la cualificación, que limita gravemente las 
oportunidades  de  acceso  al  empleo  de  una  parte  significativa  de  las  personas 
demandantes de empleo. Dentro de este marco global, es particularmente preocupante 
el desempleo juvenil y desempleo de larga duración y la escasa participación en el 
mercado de trabajo de los colectivos más vulnerables, así como la persistencia de la 
desigualdad de género y de la brecha digital que amenazan los principios básicos de 
cohesión e igualdad de oportunidades en el acceso al empleo.
Desde el punto de vista normativo, la política de empleo se encuadra en España 
dentro de los «Principios rectores de la política social y económica», Capítulo Tercero de 
la Constitución Española, que fija una estrecha vinculación entre la normativa laboral, las 
obligaciones de los poderes públicos, el diálogo social y la negociación colectiva. En 
concreto, el artículo 35 de la Constitución Española establece «el deber de trabajar y el 
derecho al trabajo, a la libre elección de profesión u oficio, a la promoción a través del 
trabajo y a una remuneración suficiente (…)», y los artículos 40 y 41 obligan a los 
poderes públicos a realizar «una política orientada al pleno empleo» (artículo 40.1), a 
fomentar  «una  política  que  garantice  la  formación  y  readaptación  profesionales» 
(artículo 40.2) y a mantener «un régimen público de Seguridad Social para todos los 
ciudadanos,  que  garantice  la  asistencia  y  prestaciones  sociales  suficientes  ante 
situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo» (artículo 41).
Desde  el  punto  de  vista  institucional,  el  artículo  149.1.7.ª  de  la  CE  otorga  la 
competencia legislativa laboral exclusivamente a la Administración General del Estado, 
sin perjuicio de su ejecución por los «órganos de las Comunidades Autónomas». En el 
ámbito  de  las  políticas  activas  de  empleo,  esta  división  de  competencias  entre  la 
Administración General del Estado y las comunidades autónomas es la base de la 
existencia de distintos servicios públicos de empleo, el SEPE y los servicios públicos de 
empleo de las comunidades autónomas, que se fueron creando a medida que éstas 
asumieron las funciones de ejecución que hasta ese momento ejercía en exclusiva la 
Administración General del Estado.
Desde el punto de vista práctico, el artículo 3 del Real Decreto Legislativo 3/2015 por 
el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo, concreta esta distribución de 
las  competencias  laborales  mediante  la  atribución  al  Gobierno  del  Estado  de  la 
coordinación de la política de empleo, la aprobación de los proyectos de normas con 
rango de ley y la elaboración y aprobación de las disposiciones reglamentarias en 
relación  con  la  intermediación  y  colocación  en  el  mercado  de  trabajo,  fomento  de 
empleo, protección por desempleo, formación profesional para el empleo en el ámbito 
laboral, así como el desarrollo de dicha ordenación. Corresponde también al Gobierno 
estatal la gestión y control de las prestaciones por desempleo. Por su parte, de acuerdo  s
con  la  Constitución  Española  y  sus  Estatutos  de  Autonomía,  corresponde  a  las  oe.
comunidades autónomas en su ámbito territorial el desarrollo de la política de empleo, el  w.
fomento del empleo y la ejecución de la legislación laboral y de los programas y medidas  185ww
qEumep lleeso  hoafyreacne s idlao  torpaonrstfuenriiddoasd.  Ldae  scinognuvlearrtiidrlaad  eqnu e ucna raecstpearcizioa  adl eS isctoehmeasi óNna csiooncaial l dey 
vertebración territorial, entre diferentes administraciones públicas que comparten incluso
los espacios físicos a lo largo de todo el territorio en la red de oficinas de empleo y de 
prestaciones.
Por su parte, el artículo 4 del texto refundido de la Ley de Empleo se refiere a la 
dimensión local de la política de empleo que, en su diseño y modelo de gestión, se 
deberá tener en cuenta para ajustarla a las necesidades del territorio, de manera que 
favorezca  y  apoye  las  iniciativas  de  generación  de  empleo  en  el  ámbito  local.  De 
conformidad con la Constitución Española, con los Estatutos de Autonomía y con la 
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, además del 
propio texto refundido de la Ley de Empleo, los servicios públicos de empleo de las 
comunidades autónomas, en ejecución de los servicios y programas de políticas activas 
de  empleo,  podrán  establecer  los  mecanismos  de  colaboración  oportunos  con  las 
entidades locales y éstas, a su vez, podrán participar en el proceso de concertación 
territorial de las políticas activas de empleo, mediante su representación y participación 
en los órganos de participación institucional de ámbito autonómico.
Este carácter orgánico complejo, que es necesario tener en cuenta en el diseño, 
regulación y ejecución de las políticas activas de empleo, se reconoce expresamente en 
el artículo 6 del Real Decreto Legislativo 3/2015 que se refiere al Sistema Nacional de 
Empleo,  como  «el  conjunto  de  estructuras,  medidas  y  acciones  necesarias  para 
promover y desarrollar la política de empleo», actualmente integrado por el Servicio 
Público de Empleo Estatal y los servicios públicos de empleo de las comunidades 
autónomas.
Precisamente por este carácter complejo, el Sistema Nacional de Empleo español ha 
requerido la puesta en marcha de órganos de gobernanza específicos, a los que se 
refiere el artículo 8 del texto refundido de la Ley de Empleo:
a)  La Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, que es el instrumento 
general de colaboración, coordinación y cooperación entre la Administración General del 
Estado y la de las comunidades autónomas en materia de política de empleo y de 
formación  profesional  para  el  empleo  en  el  ámbito  laboral,  especialmente  en  lo 
relacionado con la Estrategia Española de Activación para el Empleo y con los Planes 
Anuales de Política de Empleo. Constituida en el marco de lo previsto en el artículo 4 de 
la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico y del artículo 5 de la 
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas 
y del Procedimiento Administrativo Común, se regula por un Reglamento interno que 
establece  su  carácter  deliberativo  que  tiene  como  finalidad  conseguir  la  máxima 
coherencia en la aplicación de las políticas públicas ejercidas por la Administración del 
Estado y las comunidades autónomas en el ámbito laboral.
b)  El  Consejo  General  del  Sistema  Nacional  de  Empleo,  que  es  el  órgano 
consultivo y de participación institucional en materia de política de empleo y de formación 
profesional para el empleo en el ámbito laboral integrado por un representante de cada 
una  de  las  comunidades  autónomas  y  por  igual  número  de  miembros  de  la 
Administración  General  del  Estado,  de  las  organizaciones  empresariales  y  de  las 
organizaciones sindicales más representativas.
Al margen de estos condicionantes orgánicos, el artículo 9 del texto refundido de la 
Ley de Empleo se refiere a tres instrumentos de coordinación del Sistema Nacional de 
Empleo, que resultan esenciales para la planificación y ejecución de las políticas activas 
de empleo:
a)  La Estrategia Española de Activación para el Empleo (EEAE), regulada en el  oe.
ecaeomrmtníppc ruleellaooss  a1 yri0 ac dlodeemes  liu nytnet eixsdrtiamnodd eeridcesiaf aulcenaisdóu intdmó onlá aosdbm eor arelasapl   rLeqyesu yee cn dotsaenet  i Evdalmaes ps, alpeyrao rorq,t liulqcaeuinp e ar eecsfnieóle  njeea ll  adlcbaeoos n rajpluaronáslt  íotei condar gesca lo nalEaiczbstaitovacradiaosocn ,idó eeens     2021-20185n https://www.
incluye tanto los servicios y programas que realizan los servicios públicos de empleo con
fondos  estatales  como  los  que  las  comunidades  autónomas  realizan  con  recursos 
económicos propios. Concreta su articulación en torno a 6 Ejes:
Eje 1.  Orientación.
Eje 2.  Formación.
Eje 3.  Oportunidades de empleo.
Eje 4.  Igualdad de oportunidades en el acceso al empleo.
Eje 5.  Emprendimiento.
Eje 6.  Mejora del marco institucional.
b)  El Plan Anual de Política de Empleo (PAPE), regulado en el artículo 11 del texto 
refundido de la Ley de Empleo, que concreta los objetivos de la EEAE para cada 
ejercicio presupuestario tanto a nivel estatal como en cada una de las comunidades 
autónomas.
c)  El  Sistema  de  Información  de  los  servicios  públicos  de  empleo  (SISPE), 
instrumento esencial para la coordinación entre los servicios públicos de empleo y 
asegurar el funcionamiento del Sistema Nacional de Empleo como un sistema único, y 
que se define en el artículo 12 del texto refundido de la Ley de Empleo como un sistema 
de información común que se organizará con una estructura informática integrada y 
compatible, y será el instrumento técnico que integrará la información relativa a la 
intermediación laboral, a la gestión de las políticas activas de empleo, y de la protección 
por desempleo, que realicen los servicios públicos de empleo en todo el territorio del 
Estado.  El  SISPE  permite  también  consolidar  la  estadística,  a  través  de  registros 
homogéneos e integrados en tiempo real, y también la gestión, el seguimiento y la 
evaluación de las políticas activas de empleo mediante la trazabilidad de todas las 
acciones relacionadas con los procesos de activación.
Por su parte, el artículo 36 del texto refundido de la Ley de Empleo definen las 
políticas activas de empleo como «el conjunto de servicios y programas de orientación, 
empleo y formación profesional para el empleo en el ámbito laboral dirigidas a mejorar 
las posibilidades de acceso al empleo, por cuenta ajena o propia, de las personas 
desempleadas,  al  mantenimiento  del  empleo  y  a  la  promoción  profesional  de  las 
personas ocupadas y al fomento del espíritu empresarial y de la economía social». Para 
permitir una mejor adecuación a las características de cada comunidad autónoma, estos 
servicios y programas pueden ser gestionados mediante la concesión de subvenciones 
públicas,  contratación  administrativa,  suscripción  de  convenios,  gestión  directa  o 
cualquier otra forma jurídica ajustada a derecho (artículo 36.3 del texto refundido de la 
Ley de Empleo).
Por último, desde el punto de vista de la aplicación concreta de las políticas activas 
de empleo con un enfoque centrado en el acompañamiento continuado a los usuarios, 
resulta esencial referirse al artículo 27 del texto refundido de la Ley de Empleo que 
regula la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, que se regula 
reglamentariamente a través del Real Decreto 7/2015, de 16 de enero, por el que se 
aprueba la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo. La Cartera 
establece las definiciones comunes a los servicios que deben prestar obligatoriamente 
todos los servicios públicos de empleo españoles y que son la base fundamental para la 
ejecución de la EEAE y el PAPE.
Si bien, a pesar de las previsiones legales y del entramado institucional, la respuesta 
de  las  políticas  activas  de  empleo  a  las  debilidades  del  mercado  laboral  y  a  las 
dificultades para la inclusión sociolaboral de una parte significativa de la población activa  e
española, ha sido insuficiente. Por una parte, la inversión global en políticas activas de  bo
empleo ha sido en España tradicionalmente inferior a la media de la OCDE y de la Unión  185ww
Edeulr odpeesae; mpoprle oot,r al,a dse nptorolí tdiceals g aascttoiv taosta ld dee  epmolpítliecoa  dree permespelenota, nq uuen i ncplourycee nlata pjero tiencfecrióionr 
rye psproetcetcoc idóen  ladse  moterodsia psa dísee lsa  yU ndieó nla E purreotpeenasi,ó mn udye  aalepjraodxoim daer  llaa  rienlvaecrisóinó ne nqturee  ascet irveaacliiózna 
en  la  protección  del  empleo  y  el  desempleo  con  la  inversión  en  activación  y 
recualificación.
Por añadidura, las restricciones presupuestarias derivadas de la crisis económica y 
financiera  y  mantenidas  durante  muchos  años,  redujeron  significativamente  las 
inversiones en las políticas activas de empleo durante la última década, de tal modo que 
todavía no han recuperado la dotación financiera anual anterior a 2010, a pesar de que 
durante los años 2018 y 2019, se hizo un esfuerzo importante no ha sido hasta 2021, 
año del mayor esfuerzo inversor en políticas activas de empleo, con un incremento en la 
Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021 del 35%, cuando se logran 
recuperar las dotaciones presupuestarias.
Como  consecuencia,  las  tasas  de  cobertura  (personas  y  empresas  usuarias 
atendidas sobre el total potencial) son en España relativamente bajas y mayoritariamente 
se concretan en acciones de baja intensidad y corta duración. Asimismo, la provisión de 
las políticas activas de empleo depende significativamente de las subvenciones que los 
servicios públicos de empleo otorgan a terceras entidades para el mantenimiento de 
servicios y programas, con las limitaciones que ello conlleva en forma de discontinuidad 
en las acciones, precarización laboral de los equipos técnicos y falta de orientación hacia 
los resultados.
Con la visión crítica necesaria para abordar un proceso amplio de reforma, como el 
que se aborda en esta nueva Estrategia, se debe reconocer que la escasa dotación 
presupuestaria  de  las  políticas  activas  en  periodos  precedentes,  se  añade  a  las 
limitaciones  de  los  servicios  públicos  de  empleo,  organismos  competentes  en  su 
planificación, ejecución y evaluación. Su escasez de medios humanos y materiales, 
unida a la complejidad del modelo de gobernanza y a la rigidez en el diseño y gestión de 
las  políticas  activas  de  empleo,  ha  repercutido  negativamente  en  la  ejecución 
presupuestaria.
Asimismo, las políticas activas de empleo tienen carencias en la evaluación y se 
enfrentan a valoraciones negativas en la eficacia y en la eficiencia de sus servicios y 
programas. En este sentido, en su estudio sobre el gasto en políticas activas de empleo 
en España publicado en 2019, la AIREF ha puesto de manifiesto ciertas debilidades de 
los Servicios Públicos de Empleo, especialmente en relación con determinadas políticas 
activas. Las dos primeras evaluaciones del desempeño de los Servicios Públicos de 
Empleo españoles en el marco de la iniciativa de aprendizaje mutuo de la Red Europea 
de los servicios públicos de empleo también pusieron de manifiesto debilidades de los 
mismos  en  los  procesos  de  planificación,  gestión  y  evaluación  que  afectan 
negativamente a la eficacia y eficiencia de sus servicios y programas.
A pesar de estas debilidades, que han impedido que las políticas activas ofrecieran 
una respuesta óptima a los desafíos globales y específicos del mercado de trabajo 
español,  puede  decirse  que  el  Sistema  Nacional  de  Empleo  ha  realizado  avances 
significativos en la gobernanza y en la cohesión durante los últimos años, que han 
representado un sólido punto de partida, junto al compromiso político decidido, al diálogo 
social y al marco presupuestario, para la elaboración y el impulso a esta Estrategia 
Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024.
CAPÍTULO IV
Objetivos estratégicos, específicos y medidas propuestas
La crisis económica y social derivada de pandemia va a tener un enorme impacto en  e.e
el mercado de trabajo y la actividad productiva. Por un lado, con relación al crecimiento  b
del desempleo y de la inactividad no solo en términos cuantitativos sino también en  185ww
tcéorlmecintiovso sc utraalidtaictiivoonsa,l mpeunetse  ems ápsr evviuslinbelera qbulees , vap ear oa fteacmtabri édne  am aanqeureal lopsri orciotanr iam ae nlooss 
footrrmo alacdióon,  eos  aepvtiidtuednetes  qpuroef elas iaocntaulaels c priasirsa  vlaa  a(r ep)riondcuocrpiro (ryaac ilóon e as tála  haacctiievniddaod)  ilmabpoorratal. nPteosr 
transformaciones en la economía y el mundo del trabajo: en las empresas y los sectores
productivos, en las ocupaciones y en la organización del trabajo, que se unen a las de 
naturaleza estructural que veníamos atravesando.
Esta nueva realidad, derivada de la crisis y la digitalización, impone la obligación de 
actuar con rapidez y poner en marcha nuevas políticas y nuevos instrumentos que 
permitan afrontar los principales retos de nuestra sociedad: el impulso de la actividad 
económica, la reconstrucción social y el cambio de nuestro modelo productivo tras la 
pandemia, la digitalización y la transición hacia la economía verde, para luchar contra el 
paro y garantizar el aumento de empleo y las condiciones de trabajo de calidad. Así 
como procurar incrementos en la tasa de actividad, tanto globales como especialmente 
de  las  mujeres,  las  personas  con  discapacidad,  las  personas  jóvenes  y  personas 
mayores de 55 años, entre otras.
En este nuevo contexto, las Políticas Activas para el Empleo han de convertirse en 
un mecanismo básico para mejorar las condiciones de empleabilidad de las personas 
trabajadoras y en una palanca de transformación ante los cambios disruptivos que ya se 
dejan sentir. Este segundo elemento es especialmente importante, pues las Políticas de 
Empleo pueden contribuir de forma decidida y eficaz con todas las herramientas posibles 
en  los  procesos  de  transformación  y  adaptación  de  las  empresas  y  los  sectores 
productivos,  acompañando  los  tránsitos  laborales  y  la  incorporación  de  nuevas 
tecnologías que estimulen la actividad económica y la creación de empleo y permitan 
compatibilizar  las  necesidades  que  están  apareciendo  en  sectores  esenciales: 
digitalización, economía verde, investigación, cuidados y servicios a la comunidad, entre 
otros.
En definitiva, poner todos los recursos económicos, técnicos y humanos del conjunto 
de las Políticas Activas para la creación y mejora del empleo no solamente constituye un 
paso esencial en la lucha contra la crisis derivada por la pandemia, sino una pieza básica 
en la estrategia de transformación del país.
Para que esto sea así, las políticas activas de empleo han de poder cumplir de forma 
efectiva  los  objetivos  de  la  mejora  de  la  empleabilidad  y  el  fomento  del  empleo 
especialmente de los colectivos más desfavorecidos, que son, por otra parte, los más 
expuestos y vulnerables en situaciones de crisis económica. Las políticas activas han de 
centrar gran parte de sus esfuerzos en su atención, procurando su inclusión y tomando 
en  consideración  las  distintas  circunstancias  personales  (las  franjas  de  edades,  la 
perspectiva  de  género,  exclusión  y  vulnerabilidad).  Asimismo,  es  necesario  el 
reforzamiento  de  las  regulaciones,  estrategias  y  programas  de  empleo  existentes, 
además de, en su caso, su actualización y adaptación.
Pero  junto  a  lo  anterior,  también  resulta  imprescindible  que  permitan  poner  en 
marcha con celeridad nuevos instrumentos que complementen e incidan de manera 
eficaz en las nuevas situaciones y necesidades. En concreto, se hace necesaria la 
adopción de programas que se alineen con las necesidades básicas de España, ya 
deriven de la crisis de la COVID-19, ya tengan una naturaleza más estructural. En este 
ámbito,  la  formación  ha  de  ocupar  un  papel  central,  mediante  la  recualificación  y 
redireccionamiento de aquellas personas más afectadas por ambos procesos, así como 
la incorporación de la formación a lo largo de la vida de las personas.
Desde esta perspectiva España se encontraría en condiciones de cumplir de forma 
efectiva tanto con los compromisos derivados de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 
que conforman la Agenda 2030, como del reciente Acuerdo del Consejo Europeo y de 
las  Recomendaciones  realizadas  por  la  propia  Comisión  Europea  en  el  marco  del 
semestre europeo. s
En primer lugar, atendiendo exclusivamente al ODS 8, el empleo decente se vincula  oe.
con el crecimiento económico. No es posible alcanzar crecimiento sostenido, inclusivo y  w.
sostenible, sin promover el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos.  185ww
pDriochceos doe d oet rtara fnosrfmoram, aecni ópne rescpoencótimvaic 2a0, 3s0o,n  lacos mpopllíetimcaesn tdoes  eimmpprleesoc ivnadnib dlees  lay  nmeacneos acroions e.l
en laE ne ssteragtuengdiao  nluagcaiorn, aplo yrq euuer oepsetaas d me eredcidoanss tdruec pcioólnít iceac odneó memicpal eyo s oecsitaáln,  cinecnatrraddinaasd eans   BOE-A-cable e
convertir la crisis en una oportunidad, poniendo las bases del proceso de transformación 
de nuestra economía y de remodelación de nuestra sociedad. En particular, se toman en 
consideración las Recomendaciones realizadas a España en el marco del Semestre 
europeo (2019-2020 y 2020-2021) que son, en síntesis:
– Garantizar que los servicios sociales y de empleo sean capaces de proporcionar 
un apoyo efectivo.
– Favorecer la transición hacia los contratos indefinidos, en particular mediante la 
simplificación del sistema de incentivos a la contratación.
– Incrementar la cooperación entre los sectores educativo y empresarial con vistas a 
mejorar  las  capacidades  y  cualificaciones  demandadas  en  el  mercado  laboral, 
especialmente en el ámbito de las tecnologías de la información y la comunicación.
– Mejorar la eficacia de las políticas de apoyo a la investigación y la innovación.
– Reforzar  la  capacidad  y  resiliencia  del  sistema  sanitario,  en  lo  relativo  a  los 
trabajadores sanitarios y a los productos médicos y las infraestructuras esenciales.
– Respaldar el empleo mediante medidas encaminadas a preservar los puestos de 
trabajo, incentivos eficaces a la contratación y el desarrollo de las cualificaciones, así 
como el acceso al aprendizaje digital.
– Anticipar  los  proyectos  de  inversión  pública  que  se  encuentran  en  una  fase 
avanzada de desarrollo y promover la inversión privada para impulsar la recuperación 
económica. Centrar la inversión en la transición ecológica y digital, y particularmente en 
el fomento de la investigación e innovación, en la producción y utilización de fuentes de 
energía limpias y eficientes, la infraestructura energética, la gestión de los recursos 
hídricos y de los residuos y el transporte sostenible.
– Mejorar la coordinación entre los distintos niveles de gobierno.
De acuerdo con estas recomendaciones, se establecen como objetivos prioritarios 
para reformar las políticas de empleo:
A)  Adopción  de  las  medidas  necesarias  para  hacer  más  eficaces  las  políticas 
activas de empleo:
a)  Mejora y establecimiento de sistemas de evaluación y seguimiento y control de 
los programas y medidas de fomento del empleo y de las políticas activas para el empleo 
con nuevos indicadores. Se ha de elaborar una normativa que establezca objetivos 
concretos y coordinados que permitan evaluar los resultados y la eficacia de las políticas 
de empleo y definir indicadores comparables que midan el impacto efectivo. La norma 
prevé la adaptación durante el próximo año de tales criterios en el conjunto de la 
normativa de políticas activas en todo el territorio español, marco temporal para revisar e 
incorporar nuevos indicadores.
b)  En particular, evaluación de los incentivos a la contratación, reordenación y 
racionalización para garantizar su eficacia. Concentración prioritaria de incentivos al 
empleo  indefinido  de  colectivos  con  mayores  dificultades  para  la  incorporación  al 
mercado  de  trabajo,  por  ejemplo,  los  nuevos  perceptores  de  ingreso  mínimo  vital. 
Respecto de estos colectivos los incentivos a la contratación habrán de integrar en el 
marco de programas específicos y multidisciplinares que contemplen diversas medidas 
para abordar de manera individualizada las situaciones de exclusión laboral.
c)  Garantizar una mayor cooperación entre administraciones, particularmente en 
orden a la identificación de iniciativas de buena práctica entre los programas propios de 
los servicios públicos de empleo, para impulsar su generalización y adaptación a través  e.
del aprendizaje mutuo. w.
d)  El  texto  refundido  de  la  Ley  de  Empleo  establece  que  las  comunidades  185ww
aeumtpólneoom. aAs  sdoifne rleansc ipar indceip alale sm raeysoproínas adbele sp odlíeti claa sg etrsatinósnf edried alsa s ap ollaítsic acso macutnividaasd dees 
acaudtóan aoñmoa as,  trealv séiss tdeem laa sd ceo rtrreasnpsofenrdeinecnitaess  dCeo nlafesr epnoclíitaicsa Sse acctotirviaalse sd.e empleo se decide  BOE-A-cable e
Esta consideración de los fondos repartidos a las comunidades autónomas como 
subvenciones  se  ha  demostrado  ineficaz  e  ineficiente  dado  que  la  planificación  y 
ejecución de las políticas activas de empleo es necesariamente plurianual. Por ello, se 
hace necesario analizar alternativas de financiación que permitan ese enfoque plurianual 
que, sin duda, harán posible ser mucho más eficaces con los mismos fondos.
B)  Fortalecer los mecanismos de prospección y orientación:
a)  Prospección  y  conocimiento  anticipado  de  evolución  de  los  sectores  y  sus 
necesidades.
La adaptación de las políticas activas de empleo a las transformaciones productivas, 
del trabajo y de las ocupaciones exige potenciar el análisis prospectivo que permitirá ir 
identificando  de  manera  anticipada  los  nuevos  ámbitos  productivos  susceptibles  de 
generar empleo. Ello es imprescindible para diseñar una formación que responda a las 
exigencias  de  nuevas  ocupaciones  y  trabajos  en  los  nuevos  sectores  productivos. 
También para poder prestar todo el soporte a los procesos de transición laboral como 
consecuencia del declive de sectores tradicionales en favor de otros más innovadores.
Todo ello requiere hacer un esfuerzo para mejorar el sistema de observatorios para 
que de manera eficaz se ocupen del análisis de la situación y tendencias del mercado de 
trabajo  y  de  la  actividad  productiva.  Igualmente,  se  hace  necesaria  una  mayor 
coordinación entre los Observatorios Ocupacionales de las comunidades autónomas y el 
Observatorio  de  las  Ocupaciones  del  SEPE,  en  donde  se  pueda  combinar  el 
conocimiento global del Observatorio del SEPE con el conocimiento más territorial de los 
Observatorios autonómicos, para lo que se avanzará en la creación de la Red Estatal de 
Observatorios Ocupacionales.
b)  Orientación: formación y contratación de personas técnicas orientadoras.
En coordinación con un sistema de prospección adecuada que se anticipe a las 
necesidades formativas y, en general, de fomento del empleo, es preciso reforzar los 
instrumentos de orientación.
A tal fin es imprescindible, de un lado, el incremento del número de personas para 
realizar tareas de orientación a las personas desempleadas de modo que se mejore 
sustancialmente la ratio de orientadores por demandante-no ocupado-población activa. 
Solo  esto  puede  garantizar  un  tratamiento  adecuado  e  individualizado  en  el 
acompañamiento a las personas desempleadas, además de garantizar la propia eficacia 
de la actividad orientadora mediante la mejora de la personalización del servicio y de los 
sistemas de perfilado holístico.
Para superar un déficit estructural que España ha tenido en este ámbito, el personal 
técnico  orientador  tiene  que  tener  entre  sus  actividades  fundamentales  también,  el 
acompañamiento y asesoramiento al tejido empresarial, especialmente a las PYMES.
De manera complementaria es preciso el desarrollo de actividades específicas de 
cualificación y formación para que las personas técnicas orientadoras cuenten con las 
herramientas suficientes y adecuadas para desempeñar su trabajo. El objetivo final es 
orientar las actividades formativas para que sean eficaces a lo largo de toda la vida 
laboral. Así mismo es necesario formar a todo el personal de estos servicios para 
identificar  y  erradicar  sesgos  y  estereotipos  de  género  que  siguen  lastrando  la 
incorporación de las mujeres a determinados sectores productivos de alta empleabilidad.
Siempre en coordinación y nutriéndose de los conocimientos y las pautas que emitan 
los observatorios de ocupaciones.
C)  Apoyo financiero de las Políticas Activas de Empleo. oe.
El desempleo es una de las principales preocupaciones de los españoles y es un  185ww
pporolíbtilceamsa a ecstitvruacst udrea l edme plale oe csoonborme íae le PspIBa ñdoelal . cLoan jcuonmtop adrea tiavdam dienli sntrivaecli odnee sin veesrpsaióñno leens 
respecto de los países de la Unión Europea ofrecida por Eurostat muestra que se está
muy lejos de la media, especialmente cuando se tiene en cuenta que la tasa de paro 
española es el doble de la media europea.
Por ello, se hace necesario que, en los próximos años, y más con la interrupción del 
proceso de crecimiento económico que ha supuesto la crisis sanitaria de la COVID-19, 
trabajar para que la inversión en políticas activas de empleo sobre el PIB converja con la 
media europea, un esfuerzo al cual, deben contribuir todas las administraciones.
D)  Apoyo a la contratación indefinida y el empleo autónomo de la generación 
millenial.
El período de recuperación del empleo previo a marzo de 2020 ha permitido que 
personas que han atravesado por grandes problemas de inserción laboral a causa de la 
crisis de 2008 hayan podido emplearse o iniciar proyectos profesionales. Sin embargo, 
su vinculación con el mercado de trabajo ha sido, en general, más endeble que la que 
correspondería a esta cohorte generacional, a causa de tales problemas de ingreso al 
mismo.
Ahora, la crisis de 2020 les ha afectado de forma desproporcionada a causa de este 
desarrollo profesional todavía precario. Hay que atender a las necesidades específicas 
de un colectivo de personas que deberían formar parte de la espina dorsal de nuestra 
estructura productiva pero que, por circunstancias de la economía totalmente ajenas a su 
responsabilidad, sufren carreras profesionales precarias.
Por  consiguiente,  es  necesaria  una  actuación  que  fortalezca  sus  carreras 
profesionales y les procure una sólida vinculación con el mercado de trabajo. Conviene 
impulsar dos Ejes de actuaciones:
a)  En relación con el empleo por cuenta ajena. Incentivación de los contratos 
indefinidos dirigidos a personas desempleadas o la conversión de contratos temporales, 
vinculada en ambos casos a procesos de mejora de la empleabilidad, mediante acciones 
de  formación  específicas  para  el  empleo  que  otorguen  prioridad  a  esta  cohorte 
generacional.
b)  En relación con el empleo por cuenta propia. Incentivación de mecanismos de 
segunda oportunidad de aquellas personas cuyos proyectos profesionales se hayan 
frustrado como consecuencia directa o indirecta de la COVID-19. Ayuda «de rescate» a 
proyectos empresariales en peligro por las mismas circunstancias. Excepcionalmente, 
atención a nuevos proyectos especialmente solventes o promisorios de personas sin 
experiencia previa de autoempleo.
El objetivo básico es procurar una vinculación estable con el mercado de trabajo y 
con perspectivas de mejora profesional en favor de una generación de personas cuya 
inserción laboral ha estado lastrada por dos sucesivas crisis (personas de entre 30 y 40 
años de edad).
Visión estratégica
Como se indicó anteriormente, los acuerdos entre el Gobierno de España y los 
interlocutores sociales y económicos expresan el carácter prioritario de las Políticas 
Activas de Empleo en el marco del diálogo social y en la estrategia para la recuperación 
del empleo después de los efectos de la pandemia de la COVID-19. Esta voluntad 
política, social y económica de impulso y mejora de las políticas activas de empleo debe 
concretarse a nivel presupuestario y plasmarse en los instrumentos de planificación  e.
estratégica, específicamente en esta nueva EEAAE 2021-2024. w.b
Sin embargo, todo proceso transformador parte de una «visión estratégica» que  185ww
ainnctoicrippoer,e e lno slo  efluenmdeanmtoesn teasl,e lon cqiaulee ss ed eqlu ciearme bailoc,a nqzuaer .i dNeanttuifriaqlumee lnotse ,á emsbtait ovsis idóen  mdeebjoer ase yr 
pcorehveisreibnltees ,c poanr ae lf accoilnitoacr imlai ednettoe rmy ilnaa ceixópne driee nlocisa  oabcjeutmivuolsa dy,a ,a  alas ív ecoz,m qou ec oens tlooss  rmeseudltieons 
razonablemente factibles. La formulación de una «visión estratégica» que pueda ser
compartida  por  todos  los  actores  de  la  nueva  EEAAE  es  también  necesaria  para 
encuadrar el proceso y orientar el esfuerzo de la participación.
En este sentido y de acuerdo con todos los antecedentes expresados en las páginas 
anteriores, consideramos que la reforma e impulso de las políticas activas de empleo no 
puede obviar los siguientes elementos que han sido determinantes para la elaboración 
de esta nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024:
1.  La planificación, la gestión y la evaluación de las políticas activas de empleo a 
través de la nueva Estrategia se debe apoyar en los principios de gobernanza y cohesión 
en el Sistema Nacional de Empleo. En este sentido, debemos aprovechar los marcos 
relacionales con los interlocutores sociales y las comunidades autónomas, como la 
Conferencia  Sectorial  o  el  Consejo  General,  así  como  las  prácticas  habituales  de 
colaboración  técnica,  como  los  grupos,  los  entornos  colaborativos  de  trabajo  y  el 
aprendizaje mutuo a través del intercambio de buenas prácticas.
Estos principios no deben limitarse al proceso de elaboración que ha llevado a esta 
nueva Estrategia partiendo de la mesa del diálogo social, sino a todos los elementos 
necesarios para su desarrollo, seguimiento y evaluación, incluyendo la disponibilidad y 
distribución de los presupuestos.  Asimismo, deben extenderse a todos los procesos de 
planificación, gestión y evaluación de las políticas activas de empleo.
2.  El enfoque estratégico de las políticas activas de empleo y, por tanto, de la nueva 
Estrategia,  debe  ajustarse  a  la  evolución  que  establezca  el  grupo  de  trabajo 
anteriormente descrito, que valore la posibilidad de evolucionar a un sistema apoyo y 
acompañamiento a lo largo de toda la vida laboral, tomando como referencia el «derecho 
al apoyo activo para el empleo» que prevé el Pilar Europeo de Derechos Sociales.
3.  Este enfoque de las políticas activas de empleo centrado en las personas debe 
ser compatible con la atención prioritaria de las personas más vulnerables y con la 
superación de cualquier circunstancia que dificulte la igualdad en el acceso al empleo. 
Este principio de atención prioritaria debe tenerse en cuenta también desde el punto de 
vista territorial y sectorial, considerando objetivamente las circunstancias.
4.  La orientación personalizada de las políticas activas de empleo también debe 
basarse en un enfoque holístico, que tenga en cuenta el conjunto de las circunstancias 
condicionantes del acceso y del mantenimiento del empleo, ofreciendo una atención 
integrada  en  forma  de  itinerarios  que  permitan  combinar  servicios  y  programas  de 
activación en función de las necesidades concretas y, a la vez, en forma coordinada con 
las medidas de protección y de intervención social, reforzando los vínculos entre las 
políticas activas de empleo y la protección social, particularmente la protección por 
desempleo, como se ha planteado en el proyecto de reforma de las prestaciones por 
desempleo que hay que acometer próximamente en el marco de reformas del Plan de 
Recuperación, Transformación y Resiliencia.
5.  El enfoque de las políticas activas de empleo centrado en las personas requiere 
la continuidad en el tiempo, y la accesibilidad (física y virtual) a los servicios. Implica 
también la aplicación del principio de adicionalidad, mediante la suma de esfuerzos y 
capacidades,  especialmente  en  un  ámbito  territorial  concreto.  Este  enfoque  debe 
estimular la colaboración de los servicios públicos de empleo con otras administraciones 
públicas y con otras entidades que prestan servicios para el empleo.
6.  La  mejora  de  la  eficacia  de  las  políticas  activas  de  empleo  requiere  la 
intensificación de las relaciones entre los servicios públicos de empleo y las empresas. 
Requiere también mejorar la vinculación de las políticas activas de empleo con los 
acuerdos fruto del diálogo social y la negociación colectiva. e.
7.  Las  políticas  activas  de  empleo  deben  ser  coherentes  con  las  decisiones  w.b
estratégicas  que  se  orientan  hacia  la  transformación  productiva,  es  decir,  hacia  la  185ww
aincntiovvaasc dióen  eym lpal esoo sdteebneibni lipdraiodr.i zPaor rd etanntrtoo ,d leo slo s peorvsiicbiloes l ays  laocst uparocgiornaemsa cso dhee relanst epso clíotinc alas 
iancncoióvna ccióunltu, rlaals y  elan cerregaíacsió nli marptiíassti,c ala y  elac odnigoitmalíiaz acciirócnu ldaer,  laesl  ascetcivtiodra ddees  lporso dcuucidtiavadso.s, la
8.  Como cualquier política que utiliza recursos públicos, las políticas activas de 
empleo deben evolucionar en la autoexigencia de eficacia y eficiencia, orientándose 
hacia resultados mensurables a través de indicadores de esfuerzo e impacto. En la 
misma línea, deben incorporar el análisis de la satisfacción de las personas y las 
empresas que utilizan los servicios o participan en los programas y la comparación de 
resultados  como  instrumento  de  mejora  y  aprendizaje.  A  tal  fin,  se  promoverá  la 
colaboración con la AIREF para los Planes de Evaluación de las políticas activas de 
empleo.
9.  En el marco de la nueva EEAE, el impulso de las políticas activas de empleo se 
debe apoyar en la mejora de las capacidades y la transformación digital de los servicios 
públicos de empleo, puesto que estos son los organismos directamente responsables de 
su diseño, planificación, y gestión. Este fortalecimiento de los servicios públicos de 
empleo, indisoluble de la mejora de las políticas activas de empleo, debe extenderse a 
los elementos críticos de su desempeño, especialmente a la mejora de la relación con 
las  personas  y  con  las  empresas,  a  la  trazabilidad  de  las  acciones  y  al  uso  de 
herramientas inteligentes.
Con estas premisas, resulta posible formular una «visión estratégica» para el impulso 
de las políticas activas de empleo en la nueva Estrategia en los siguientes términos:
Impulsar las políticas activas de empleo dentro del marco de gobernanza y cohesión 
del Sistema Nacional de Empleo, con un enfoque centrado en las personas y en las 
empresas, orientándolas hacia resultados evaluables, coherentes con la innovación y la 
sostenibilidad, y apoyadas en la mejora de las capacidades y en la transformación digital 
de los servicios públicos de empleo.
La  formulación  de  esta  «visión  estratégica»  en  la  mesa  del  diálogo  social  ha 
permitido facilitar y orientar la participación de los grupos de trabajo que contribuyan a 
hacer efectiva la reforma y el impulso de las políticas activas de empleo en esta nueva 
Estrategia 2021-2024, a partir de un enfoque estratégico compartido; por otra, permite 
establecer una «hoja de ruta» para la implantación de esta nueva Estrategia que integre 
las principales líneas de actuación y medidas propuestas.
Partiendo de la «visión estratégica» que, a su vez, es resultado de la reflexión sobre 
el impulso de las políticas activas de empleo, desde la experiencia del Sistema Nacional 
de Empleo y las referencias internacionales, se han identificado cinco Ejes diferenciados 
y complementarios:
1.  Enfoque centrado en las personas y en las empresas.
2.  Coherencia con la transformación productiva.
3.  Orientación hacia resultados.
4.  Mejora de las capacidades de los servicios públicos de empleo.
5.  Gobernanza y cohesión del Sistema Nacional de Empleo.
Se  trata  de  Ejes  que  han  sido  abordados  con  una  perspectiva  estratégica  y 
configuran una estructura idónea para encuadrar las nuevas políticas activas de empleo, 
al igual que se incorporarán de manera transversal las medidas analizadas por el grupo 
de trabajo de políticas de empleo para personas con discapacidad.
En  concreto,  esta  estructura  ha  facilitado  la  formulación  de  los  «objetivos 
estratégicos» de la nueva Estrategia, puesto que invita a compartir la visión global para 
el impulso de las políticas activas de empleo independientemente del tipo de actuación 
en particular y del «eje anterior» en el que se encuadre cada servicio o programa  e.
concreto. w.
Esta nueva Estrategia configurada en torno a estos Ejes impulsará los programas y  185ww
csoenrvtiecmiopsl aad otrsa vaécstu daelml Penlaten  eAnn ueal lt edxet oP roelíftuicnad iddoe  dEem lpal eLoe y2 0d2e1 E, menp lteoor.n oE na  tloodso s ceaiss oE jleoss 
nEumepvloeso  2E02je1s- 20e2s4t raotréiegnictaorsá n dlae  orldae naEcsitórna tedgei al osE «sopbajñeotilvao s dees truAcptuoryaole s»A, cttaivmo biéanl   BOE-A-cable e
previstos en el texto refundido de la Ley de Empleo, y su relación con los servicios y 
programas de cada Eje.
La nueva formulación de objetivos estratégicos en la Estrategia Española de Apoyo 
Activo al Empleo 2021-2024 invita a compartir la visión global para el impulso de las 
políticas activas de empleo, independientemente del tipo de actuación en particular y de 
la naturaleza de la misma en la que se encuadre cada servicio o programa concreto, a 
través de los Ejes definidos en el vigente texto refundido de la Ley de Empleo. Esta 
estructura  de  carácter  horizontal  aporta  una  verdadera  perspectiva  estratégica  al 
conjunto de políticas activas de empleo a desarrollar durante el periodo 2021-2024.
Cada uno de los objetivos estratégicos incluye, a su vez, objetivos específicos que 
facilitan  la  implantación  progresiva  de  las  medidas  correctoras  o  innovadoras  a 
desarrollar durante el periodo de vigencia de esta Estrategia. Esta estructura facilita la 
planificación  estratégica  y  temporalización  de  las  actuaciones  necesarias  para  la 
modernización de las políticas activas de empleo.
1)  Objetivo estratégico 1. Enfoque centrado en las personas y en las empresas.
Objetivo Específico 1: Acompañamiento personalizado a demandantes de empleo 
impulsando la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo desde la 
perspectiva de la persona.
Desde la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo se plantea 
mejorar el acceso al empleo de demandantes de empleo especialmente de jóvenes y 
personas en situación de desempleo de larga duración. Dada la situación actual se hace 
necesario incorporar un trabajo técnico de innovación y de revisión metodológica que 
permita identificar las competencias del futuro para diseñar itinerarios de empleo y 
formación personalizados. La innovación en la información y en la orientación profesional 
ha de reflejarse en la utilización de nuevas herramientas que incorporen programas de 
perfilado y digitalización aplicada a la gestión de la carrera profesional que requerirá 
itinerarios  de  empleo  y  formación  personalizados  que  incorporen  la  perspectiva  de 
género. Merece especial atención contemplar la diversidad de los diferentes colectivos 
favoreciendo la atención temprana, especialmente en los colectivos vulnerables como 
refugiados,  personas  migrantes,  personas  gitanas,  personas  con  discapacidad  y 
personas en situación de alta vulnerabilidad.
Desde los servicios públicos de empleo se contempla la distancia entre políticas 
activas de empleo y políticas de ayudas y subvenciones. La creación de sinergias entre 
estos dos tipos de medidas dará mayor efectividad a la gestión de la intermediación 
laboral, contemplándose como un avance la conexión y compartición de datos entre las 
políticas activas de empleo y las políticas de ayudas. Propiciar espacios de encuentro 
entre empresas y los servicios públicos de empleo, explorando fórmulas de colaboración 
público-privada.
La  gestión  por  competencias  se  plantea  como  un  avance  en  la  obtención  de 
resultados  positivos  de  la  intermediación  laboral;  en  este  sentido,  la  utilización  de 
instrumentos europeos tales como la taxonomía europea de ocupaciones, competencias 
y cualificaciones, ESCO, permite utilizar el mismo lenguaje a demandantes de empleo y 
a las empresas en sus propios sectores de actividad. El objetivo en suma es favorecer 
que las empresas y las personas puedan ponerse en contacto directamente, un buen 
referente para ello es la plataforma de servicios de empleo europeos EURES.
Medidas propuestas: bo
pros–p eDcecsióanr.rollar  un  marco  común  de  referencia  para  el  servicio  de  orientación  y  2021-20185n https://ww
prosCpreecatociróens /ays ,d leos aqrureo lliom pdliecla  ceuseprepcoi aplirzoafre syi opnroafliezsaidoon ayli zeasr tealb slee rdviec ioo rdieen otardieonrteasc/iaósn  yy 
de prospección, con la definición de su perfil y el refuerzo de personal en la estructura de
los  servicios  públicos  de  empleo.  La  metodología  de  atención  individualizada  que 
incorpore de forma transversal la igualdad de mujeres y hombres, contemplará el servicio 
de acogida, la mejora en la accesibilidad a los servicios, la atención integral en materia 
de inserción laboral a colectivos vulnerables, incorporando adaptaciones a la situación 
actual tales como la atención a personas jóvenes menores migrantes no acompañados, 
entre  otros,  para  ello  se  necesita  definir  servicios  especializados  de  orientación  e 
inserción  sociolaboral.  Para  fomentar  el  trato  individualizado  debe  establecerse  el 
profesional de referencia. Es importante, igualmente, la especialización del servicio de 
orientación y prospección a favor de personas con discapacidad.
Asimismo,  el  establecimiento  de  una  «Red  de  Personas  Orientadoras»  que 
dispongan de herramientas informáticas comunes para todo el Sistema Nacional de 
Empleo, adaptadas a diferentes niveles de uso digital e interfaz, accesibles a todos los 
demandantes, con canales no presenciales de orientación, con herramientas para la 
trazabilidad de la orientación proporcionada y un sistema de evaluación de la orientación 
fundamentado en la calidad.
La  red  debe  incorporar  metodologías  de  perfilado  para  el  diseño  de  itinerarios 
personalizados  para  la  inserción  laboral  y  tener  acceso  a  pasarelas  de  actuación 
conjunta entre administraciones con competencias compartidas en colectivos específicos 
(servicios sociales, universidades, igualdad, migraciones).
– Impulsar el enfoque de gestión por competencias en los servicios y programas de 
empleo y formación.
Este enfoque de gestión, implica, entre otros, el desarrollo de nuevas formas de 
trabajo basadas en competencias; el establecimiento de los perfiles competenciales de 
profesionales  de  los  servicios  públicos  de  empleo  en  los  ámbitos  de  orientación, 
prospección e intermediación laboral; la utilización de la taxonomía ESCO como nexo de 
integración entre los servicios de orientación, intermediación y formación; la revisión y 
adecuación de la Intermediación laboral, implementando un sistema de intermediación 
por competencias; la autogestión de candidaturas y el contacto directo entre empresas y 
demandantes de empleo y la actualización de la aplicación de gestión y seguimiento de 
ofertas de empleo.
Objetivo  Específico  2:  Servicio  personalizado  a  empleadores/as  impulsando  un 
nuevo  modelo  de  relación,  reforzando  la  colaboración  y  la  comunicación  entre  los 
servicios públicos de empleo y las empresas.
Fomentar una relación profesional y de proximidad para una atención especializada y 
personalizada, además de un asesoramiento integral a las empresas, atendiendo a sus 
características y demandas particulares, adecuando los servicios para ser efectivos y 
fidelizar a empresas. Configurando espacios físicos de atención a empresas y mejorando 
la prospección laboral. Modelo de Atención a empresas en ventanilla única y/o con fácil 
accesibilidad a los servicios. Creación de unidades específicas de atención a PYMES.
Medidas propuestas:
– Elaborar una cartera de servicios específicos dirigidos a empresas.
Elaborar una cartera de servicios, consensuada con los servicios públicos de empleo 
y en colaboración con los empleadores, que permita potenciar las relaciones empresa- s
entidades-administraciones públicas y en la que se definan contenidos y requisitos para  oe.
la aplicación de las distintas acciones que la constituyan. Estos servicios se reflejarían en  w.
la creación de espacios físicos concretos con personal especializado en la gestión de  185ww
saeurtvoiecmiops leoa   ye mepmrepsraesn dim(pireonstpoe, ccsieólne cceiómnp retéscanriiacla, , agseesstoiórna mdieen too feart asp rodyee cteoms pldeeo 
especiales, relaciones institucionales con las empresas, participación en ferias y eventos,
entre otras). Diseñar mecanismos comunes que permitan evaluar la calidad de los 
servicios prestados a empresas.
– Desarrollar el Sistema de Información (SISPE) de empresas y portal de empresas.
Desarrollar un sistema que permita registrar información clave de empresas y de los 
servicios  gestionados  con  ella,  asegurando  su  interoperabilidad  con  otros  entornos 
SISPE y la comunicación con las bases de otros Organismos para facilitar la disposición 
de información de utilidad para la mejora de la atención de las empresas. Asimismo, 
diseñar un portal de empresa con los servicios que se les ofrecen y que facilite y agilice 
la comunicación con los servicios públicos de empleo y la trazabilidad de las gestiones.
Objetivo Específico 3: Políticas Activas de Empleo en los nuevos Servicios Públicos 
de Empleo.
Incrementar la eficacia, accesibilidad y personalización de servicios y programas del 
Sistema Nacional de Empleo incorporando progresivamente herramientas multicanal que 
permitan la transformación digital de los servicios públicos de empleo.
Aprovechando los recursos digitales para abrir nuevos canales de relación entre las 
empresas,  las  personas  y  los  servicios  públicos  de  empleo.  Avanzando  en  la 
multicanalidad, con sistemas innovadores, tradicionales, variados e integrados entre sí, 
favoreciendo  las  actividades  de  comunicación,  garantizando  la  accesibilidad  y 
personalización  de  los  servicios  y  programas  para  el  empleo.  Considerando  la 
transformación digital de los servicios públicos de empleo y de las políticas de empleo 
una gran herramienta para articular servicios y programas, contribuyendo a evitar la falta 
de integración, la dispersión, el solapamiento de actuaciones, o la falta de continuidad en 
la oferta de servicios y programas.
Incorporación de nuevos modelos de cooperación pública-pública, pública-iniciativa 
social y pública-privada en los ámbitos europeo, nacional, autonómico y local integrando 
las políticas activas de empleo con las políticas sociales para dar continuidad a los 
servicios definidos en el Sistema Nacional de Empleo, configurando sinergias entre 
entidades de ámbitos diferentes, así como la integración de procedimientos de actuación 
coordinados. Dando especial atención a las zonas rurales o despobladas, con criterios 
flexibles  y  adaptables  de  disponibilidad  temporal,  teniendo  en  cuenta  las 
recomendaciones de la UE en estas zonas, siendo necesaria la identificación de aquellas 
administraciones cuya cooperación es imprescindible para garantizar la continuidad y 
mejora de los servicios, la mejora de la calidad de la atención y la especialización de los 
programas.
Medidas propuestas:
– Poner en marcha los nuevos centros de orientación, Emprendimiento e Innovación 
para el Empleo.
La  puesta  en  marcha  de  los  nuevos  centros  de  orientación,  Emprendimiento  e 
Innovación  para  el  Empleo,  de  acuerdo  con  su  normativa  reguladora,  dentro  del 
programa de Orientación, Emprendimiento e Innovación para el Empleo previsto en el 
Real Decreto por el que se regulan los programas comunes de activación para el empleo 
del Sistema Nacional de Empleo, uno por en el ámbito de cada comunidad autónoma y 
Ciudades de Ceuta y Melilla y otro estatal, y sus correspondientes planes de trabajo  s
anuales, permitirá avanzar en: La evaluación de programas de orientación, prospección  oe.
e intermediación laboral, la experimentación e innovación en nuevas políticas activas de  w.
empleo, el impulso al desarrollo de las iniciativas de emprendimiento, calificadas como  185ww
bbueennchams aprkráincgti cay s lae nmtreej oeral  ccoonnjtuinnutoa , deel   ldoiss eñsoe rvdicei osn uepvúobsli comso ddeel ose mdpel eoo,r iepnatarac ióenl 
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como la prospección empresarial e intermediación laboral, poniendo especial atención en 
los territorios amenazados por el despoblamiento, en la impartición de la formación 
innovadora a la red del personal de orientación, alineada con las necesidades de los 
servicios públicos de empleo.
En el caso de las comunidades autónomas, el Real Decreto por el que se regulan los 
programas comunes de activación para el empleo del Sistema Nacional de Empleo 
permite la creación por las mismas de estos, conforme a sus propias normas de auto 
organización.
En el caso del centro estatal y de las ciudades autónomas, los mismos se consideran 
meros  mecanismos  para  optimizar  las  funciones  recogidas  en  el  programa  de 
orientación, emprendimiento e innovación, incluyéndose por tanto sus funciones en la 
estructura actual del Servicio Público de Empleo Estatal, sin que sea necesario crear 
nuevas unidades organizativas de las recogidas en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de 
Régimen Jurídico del Sector Público, por estar subsumidas sus funciones y organización 
dentro de la Subdirección General de Políticas Activas de Empleo y las Direcciones 
Provinciales de Ceuta y Melilla.
2)  Objetivo estratégico 2. Coherencia con la transformación productiva
Objetivo Específico 1: Acompañar, con el conjunto de políticas activas de empleo, las 
estrategias  públicas  dirigidas  al  cambio  de  modelo  productivo,  su  modernización  y 
digitalización.
El conjunto de las políticas activas tienen que acompañar en el objetivo de intentar 
superar las debilidades de nuestro modelo de crecimiento por el reducido peso de 
nuestra industria, la externalización de la fabricación de bienes y productos clave para el 
funcionamiento de nuestra sociedad, y la excesiva dependencia respecto a algunos 
sectores y el débil cambio de nuestro modelo productivo tras la anterior crisis y la actual 
debida a la COVID-19, así como en la senda de la consecución de un modelo basado en 
actividades de mayor valor añadido.
Las políticas activas deben enfocarse para orientar, formar, intermediar e incentivar 
hacia aquellos sectores con mayor proyección de futuro a las personas en desempleo y 
las que puedan ver amenazada su actividad. Igualmente deben potenciar el desarrollo de 
herramientas digitales y tecnológicas que permitan a los servicios públicos de empleo 
apoyar  tanto  las  personas  trabajadoras  como  las  empresas  en  el  desarrollo  de 
competencias  digitales,  promoviendo  el  desarrollo  de  plataformas  y  canales 
profesionales en la red, que integren diferentes herramientas y recursos accesibles para 
aportar a las personas trabajadoras y aquellas en puestos directivos, conocimiento, 
competencias, nuevas perspectivas, buenas prácticas y espacios de encuentro sobre los 
escenarios de transformación productivos y de servicios de la economía permitiendo la 
interacción tanto presencial como virtual en formación formal y no formal.
Medidas propuestas:
– Acompañamiento y orientación durante el proceso de transformación productiva.
Consistente en la prestación de servicios flexibles y ágiles de acompañamiento, 
formación y orientación a personas empleadas durante sus procesos de cambio hacia 
nuevas formas trabajo coherentes con la transformación productiva.
Las  transformaciones  rápidas  y  profundas  en  las  formas  de  trabajar  y  en  las  e.
competencias requeridas que se producen en el sistema productivo requieren que los  w.b
servicios públicos de empleo desarrollen un programa de implantación de un modelo de  185ww
odreie nlotsa ciuósnu ay rdioes  foyr muascuiaórnia bsa, scaodmoso :e nfo frommaecniótanr  lean a uctoomnopmetíean cyi aloss  dreigciutarsleoss,  pSeTrsEoAnMal eys 
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empleo y de los nuevos perfiles profesionales; diseño e implantación de itinerarios
específicos  de  formación  e  inserción,  de  recursos  de  orientación  y  formación 
especializados, incrementando la promoción de la formación dual, la oferta formativa de 
especialización de postgraduados y ofertas formativas específicas de transferencia en el 
sistema de empresas e innovación y desarrollo tecnológico; así como la elaboración de 
un plan de formación de personas directivas para el cambio de modelo productivo, la 
transición ecológica y nuevas oportunidades de sectores emergentes.
Objetivo Específico 2: Aprovechar el potencial del empleo hacia la consecución de un 
crecimiento sostenible y para la transición ecológica y digital, así como en sectores no 
tradicionales como las industrias creativas, culturales, de cuidados y de innovación; con 
especial  atención  a  la  actividad  económica  y  el  emprendimiento  en  territorios  en 
situación de despoblación o transición productiva.
La transición energética hacia la descarbonización de la economía y la adaptación al 
cambio  climático  no  solo  tiene  el  potencial  de  frenar  el  cambio  climático  y  crear 
sociedades más resilientes, sino también el de convertirse en motor de crecimiento, 
impulsando la innovación y el empleo.
Poner en marcha nuevas políticas y nuevos instrumentos que permitan afrontar la 
transición hacia la economía verde, centrando las actuaciones de activación para el 
empleo y la inversión en la transición ecológica y en el fomento de la investigación e 
innovación, en la producción y utilización de fuentes de energía limpias y eficientes, las 
infraestructuras energéticas, la prevención y el control integrados de la contaminación, la 
adaptación a los impactos del cambio climático, la gestión de los recursos hídricos y de 
los residuos, y el transporte sostenible.
Las  políticas  activas  de  empleo  deben  reforzar  otras  políticas  sectoriales  y 
territoriales dirigidas a la transición ecológica y la economía circular.
La transición de una economía lineal –extraer, producir y desechar– a una economía 
circular –repensar, rediseñar, reducir, reutilizar, reparar, recuperar, reciclar– supone un 
cambio  de  paradigma  en  el  sistema  económico  que  da  respuesta  a  los  desafíos 
concernientes a los retos medioambientales, que pasan a ser una prioridad en las 
políticas nacionales y europeas de desarrollo sostenible.
Este nuevo modelo de producción y consumo, que abre oportunidades de desarrollo 
y  crecimiento  económico,  tiene  como  clave  la  innovación  y  requiere  de  nuevas 
tecnologías, procesos, servicios y modelos empresariales. Su implementación generara 
nuevos empleos, el crecimiento de ocupaciones de distintos niveles profesionales y un 
«enverdecimiento» de las mismas que requerirán nuevas competencias profesionales.
Medidas propuestas:
– Elaboración de planes territoriales y/o locales y sectoriales de transformación 
productiva.
Consistente en la elaboración de planes territoriales y/o locales y sectoriales a 3 años 
de transformación productiva que contemplen, entre otros aspectos: la colaboración de 
los servicios públicos de empleo con los interlocutores sociales, con otros agentes 
económicos y sociales y con otras administraciones públicas en la planificación y puesta 
en  marcha  de  planes  territoriales,  locales  y  sectoriales  de  apoyo  al  desarrollo  de 
experiencias de economía social, digital y sostenible; la constitución de equipos flexibles 
y especializados capaces de trabajar por proyectos con autonomía y pegados al territorio 
y a las empresas; el análisis del potencial de nuevos empleos que contemplen, entre  e.e
otros  aspectos,  la  sostenibilidad  ambiental  (en  el  sector  de  la  restauración  de  b
explotaciones mineras, nuevos usos de las instalaciones térmicas), los cuidados socio- 185ww
sdaen riteacruiorss oas  deonm cicaildioa,  steercrittoorr iaog proa-rfao repsotdael ry  ploogníesrt icean  inmtealrigchean tee;x lpae erileanbcoiraasc idóen  deeco mnoampaías 
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personas con discapacidad), en aspectos como las competencias digitales, STEAM y
emprendedoras, así como para personas empleadas en sectores intensivos en el uso de 
energía;  el  diseño  de  equipamientos  e  infraestructuras  capaces  de  acoger  a  las 
industrias de sectores productivos no tradicionales como las creativas, culturales, de 
cuidados y de innovación; los objetivos para el cambio de modelo productivo y la 
evaluación del impacto de los planes.
Asimismo, analizar proyectos innovadores por el que empresas mercantiles en riesgo 
de desaparecer, ya sea como consecuencia de una crisis o por jubilación sin relevo 
generacional,  mantengan  su  actividad  y  sus  empleos  a  través  de  procesos  de 
transmisión o transformación en empresas de economía social.
– Prospección sistemática y programas de apoyo a sectores y territorios inmersos en 
procesos de transformación productiva.
El enfoque de los servicios a la orientación, formación, intermediación e incentivo de 
sectores y territorios inmersos en procesos de transición productiva requiere de la puesta 
en  marcha  de:  equipos  que  realicen  una  prospección  sistemática  de  nichos  de 
emprendimiento;  programas  de  apoyo  a  la  formación,  el  emprendimiento  y  la 
contratación;  colaboración  con  agentes  sociales  y  colectivos  con  experiencia  y 
conocedores  de  la  realidad  de  los  sectores  y  territorios  afectados;  financiación  de 
contratos  en  administraciones  públicas  de  un  año  de  duración  y  de  actividades 
relacionadas con la transición productiva, que funcionarán como proyectos piloto; líneas 
de  financiación  a  emprendedores,  en  proyectos  de  economía  social,  a  través  de 
instrumentos como, entre otros, microcréditos y «capital semilla»; apoyos fiscales a 
proyectos de economía social, digital y sostenible; apoyo a pymes y microempresas en 
su transición digital mediante la formación de las personas empleadas en ellas.
– Potenciar las capacidades del Observatorio de las Ocupaciones del SEPE para la 
prospección, el estudio del mercado de trabajo y la detección de las necesidades del 
mercado de trabajo.
Impulsar el trabajo del Observatorio del SEPE, ampliando los recursos humanos y su 
capacidad tecnológica, para el análisis y estudio del mercado de trabajo y la prospección 
y  detección  de  las  necesidades  formativas  del  sistema  productivo  a  partir  una 
metodología donde se integran herramientas de análisis cuantitativo y cualitativo de la 
información, así como la difusión de sus resultados como referentes para los programas 
de activación para el empleo y la prevención de situaciones de exclusión del mercado 
laboral. Para ello, establecerá protocolos de colaboración y coordinación, con otras 
administraciones  y  organismos  públicos,  organizaciones  sindicales,  organizaciones 
empresariales, así como con otros agentes sociales representativos de los diferentes 
sectores laborales y ámbitos territoriales, que permita disponer de la más amplia y 
actualizada información del mercado de trabajo y el mayor conocimiento de situación y 
tendencias de los sectores y actividades económicas y de los perfiles profesionales y 
ocupaciones, y en especial de los cambios y transformaciones que se deriven de los 
procesos de transición productiva en los diferentes ámbitos sectoriales de actividad 
económica y territoriales. Todo ello con el fin de dar respuesta a las demandas y 
necesidades de información necesarias para corregir desequilibrios y desajustes entre 
oferta y demanda, para la cualificación y formación de trabajadores, para desarrollar las 
transiciones  laborales,  territoriales  y  productivas,  facilitando  la  planificación,  la 
programación y la toma de decisiones en la elaboración de políticas de activación para el 
empleo. Así como la potenciación y sinergias con de la red de Observatorios del conjunto  e.
del Sistema Nacional de Empleo. w.
3)  Objetivo estratégico 3. Orientación hacia resultados
Objetivo específico 1: Consolidar un modelo integrado de evaluación de las Políticas 
Activas de Empleo.
Establecer un marco común donde se defina el modelo integrado de evaluación de 
las  políticas  activas  de  empleo  y  se  diferencie  entre  los  procesos  evaluativos  a 
desarrollar para un conjunto de políticas activas de empleo, de aquellos servicios o 
programas que puedan ser objeto de seguimiento continuo (monitorización) o bien de 
una evaluación individualizada en el seno del Sistema Nacional de Empleo; diseño de 
metodologías cuantitativas y cualitativas para la evaluación y el seguimiento, asegurando 
la perspectiva de género e igualdad de oportunidades; así como la participación de los 
interlocutores sociales y otras entidades y organismos y particularmente de la AIREF.
El establecimiento de un marco común requiere de la revisión normativa, afianzando 
la integración del seguimiento y la evaluación en el diseño y planificación de las políticas 
activas de empleo.
Medidas propuestas:
– Diseñar el modelo integrado de evaluación y seguimiento de las políticas activas 
de empleo.
Con el fin de institucionalizar la evaluación en el marco del Sistema Nacional de 
Empleo se elaborará un modelo integrado de evaluación y seguimiento de las políticas 
activas de empleo. El modelo contribuirá en la rendición de cuentas, facilitará la toma de 
decisiones y avanzará en la transparencia y la difusión del desempeño de los Servicios 
Públicos de Empleo. En consecuencia, el actual marco normativo de las políticas activas 
de empleo debe adecuarse para conferir el carácter de institución a la evaluación, y así 
dotarle de mayor efectividad. El carácter holístico que conlleva un modelo integrado 
proporcionará  la  visión  de  sistema  necesaria  para  el  seguimiento  de  los  objetivos 
planteados en esta Estrategia.
– Diseñar e implementar un plan de trabajo anual con expertos en evaluación a 
través de mecanismos especializados.
En base al modelo integrado de evaluación de las políticas activas de empleo, se 
creará  un  plan  de  trabajo  anual  consensuado,  teniendo  en  cuenta  tanto  las 
singularidades de cada uno de los servicios públicos de empleo como las aportaciones 
del resto de agentes del Sistema Nacional de Empleo, que contemplará los objetivos 
específicos  de  evaluación,  actividades  concretas  (elaboración  de  guías,  pliegos  de 
contratación, diseño de indicadores clave, recursos y herramientas, etc.), cronograma de 
actuaciones, actos de comunicación y difusión, y presupuesto asignado. Para llevar a 
cabo este plan de trabajo se fomentará tanto la capacitación en evaluación del grupo 
motor responsable de la implementación del modelo integrado, como de sensibilización 
en la cultura evaluadora del resto de la organización. Para dotar de estabilidad la 
práctica de la evaluación se promoverá la creación de mecanismos especializados en 
evaluación en los servicios públicos de empleo.
Objetivo específico 2: Valorar la atención de las personas y las empresas a través de 
la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo.
Diseño de un sistema común que permita valorar cualitativamente la atención a los  bo
usuarios, que comprenda el conjunto de las actividades de los cuatro servicios que  185ww
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los servicios y tener en cuenta las expectativas de las personas usuarias y de las
empresas, la igualdad de oportunidades en el acceso a los servicios y la perspectiva de 
género.
Medidas propuestas:
– Evaluación de la calidad, impacto y satisfacción de la prestación de los servicios 
de la Cartera Común del Sistema Nacional de Empleo.
Los cuestionarios que se diseñen a tal efecto deberán garantizar la comparabilidad 
interterritorial. Sin embargo, en el hipotético establecimiento de objetivos y su posterior 
análisis deberá tenerse en cuenta que el grado de consecución de los mismos, no sólo 
depende del empeño que los servicios públicos de empleo ponen en dar un servicio de 
calidad, sino que interviene de manera muy activa y directa la situación socioeconómica 
de cada comunidad autónoma, jugando un papel importantísimo esta última, lo que 
conllevaría a la aplicación de mecanismos correctores
– Creación  de  un  mecanismo  especializado  de  evaluación  de  la  calidad  en  la 
prestación de los servicios de la Cartera Común del Sistema Nacional de Empleo. Para 
ello, se contará con especialistas (con los perfiles profesionales adecuados) de los 
diferentes servicios públicos de empleo que acometan la tarea de definir la metodología 
a utilizar para medir la satisfacción de la calidad de los servicios prestados, así como 
avanzar en la mejora continua hacia certificaciones.
Objetivo Específico 3: Crear un Espacio Técnico Colaborativo de Conocimiento, 
Trabajo e Innovación de los Servicios Públicos de Empleo.
Crear  un  espacio  donde  los  servicios  públicos  de  empleo  puedan  compartir 
conocimiento,  trabajar  e  innovar  colaborativamente,  fortaleciendo  la  Gobernanza  y 
Cohesión  del  Sistema  Nacional  de  Empleo.  Este  espacio  podría  facilitar  la 
experimentación  e  innovación  como  proyectos  piloto  de  servicios  y  programas  de 
políticas activas de empleo entre distintos servicios públicos de empleo. Asimismo, este 
espacio permitiría la sistematización de un proceso de intercambio de experiencias 
prácticas sobre la realidad y las fortalezas de las políticas activas de empleo en un 
territorio,  pudiendo  servir  como  práctica  inspiradora  a  otros  territorios.  Tras  el 
establecimiento de una metodología común, este espacio podría también albergar una 
base de datos de buenas prácticas en materia de políticas activas de empleo.
El espacio permitiría el desarrollo de otras utilidades o funcionalidades que fomenten 
sinergias en base al conocimiento en distintos ámbitos como evaluación, proyectos 
internacionales, partenariados y otras iniciativas. La innovación tendría cabida en este 
espacio aprovechando el impulso a la digitalización, interoperabilidad y otros elementos 
de mejora facilitadores de la generación de conocimiento en materia de políticas activas 
de empleo.
Medidas propuestas:
– Definir el espacio de gestión del conocimiento e innovación.
Describir las funciones del espacio técnico colaborativo de gestión del conocimiento 
e  innovación,  y  su  encaje  normativo  con  los  futuros  centros  de  orientación, 
emprendimiento  e  innovación  de  políticas  activas  de  empleo  o  mecanismos 
especializados de gestión del conocimiento de los servicios públicos de empleo. Este 
espacio de gestión del conocimiento e innovación, como herramienta de transformación  s
digital, abordará elementos clave como la cultura de datos, la interoperabilidad entre  oe.
sistemas, la innovación y experimentación en materia de políticas activas de empleo y en  w.
la gestión de la información (inteligencia artificial, Big Datos, analítica avanzada, etc.), la  185ww
ttrraannssfpearreenncciaia  dee nc olnao cinimfoiremnatocsió (nb u(evnisausa plizráacctiiócna sd, eta lldearetoss, , grduaptooss  daeb ideirstcouss, ióentc, .e).t c.E),s tlea 
elesgpaaleciso  edne e gl eusstoió yn  tdraetla cmoineonctoim dieen lotos  ed aintonso.vación será garante de los principios éticos y  BOE-A-cable e
– Definir e implementar planes anuales de trabajo de gestión del conocimiento e 
innovación.
El  espacio  técnico  colaborativo  de  conocimiento,  trabajo  e  innovación  se 
materializará en un plan de trabajo anual diseñado e implementado por un grupo de 
trabajo de expertos en la materia, el cual contará con la participación de los futuros 
centros de orientación, emprendimiento e innovación de políticas activas de empleo o 
con los mecanismos especializados de gestión del conocimiento de los servicios públicos 
de empleo. Los planes de trabajo deberán contemplar objetivos específicos de la gestión 
del conocimiento, actividades concretas (sensibilización en la cultura del dato, gestión 
del cambio, calidad del dato, proyectos piloto de políticas activas de empleo, intercambio 
de buenas prácticas, entre otros.), y un cronograma de dichas actividades, actos de 
comunicación y difusión, y presupuesto asignado. Con el fin de que el Sistema Nacional 
de Empleo tenga conocimiento propio en esta disciplina se fomentará la capacitación del 
personal especializado en la gestión del conocimiento e innovación.
4)  Objetivo estratégico 4. Mejora de las capacidades de los servicios públicos de 
empleo
Objetivo Específico 1: Diversificar los canales de prestación de los servicios del 
Sistema Nacional de Empleo, impulsando la accesibilidad a estos para asegurar se 
provisión continua, personalizada e inclusiva.
Medidas propuestas:
– Diversificar las formas de prestación (presencial o digital) de los servicios de la 
Cartera Común del Sistema Nacional de Empleo.
Universalizar, garantizando los criterios de accesibilidad, la provisión de los servicios 
de la Cartera Común a través del uso de dispositivos móviles, extendiendo la tramitación 
electrónica en materia de empleo y flexibilizando su suministro mediante la utilización de 
la tecnología de videoconferencia.
– Constituir el «expediente laboral personalizado único».
Este expediente integrará los datos históricos de la situación laboral de las personas, 
con origen en los servicios públicos de empleo (demanda, servicios recibidos, formación, 
contratos, prestaciones por desempleo) y en la vida laboral de la Seguridad Social.
Objetivo Específico 2: Impulsar la transformación digital y la modernización de los 
servicios públicos de empleo mediante el desarrollo de procesos, recursos digitales de 
activación y mejora de la empleabilidad, más eficientes, seguros, fáciles de utilizar y de 
calidad.
Medidas propuestas:
– Impulsar  la  provisión,  consolidación  y  profesionalización  del  personal  de  los 
servicios  públicos  de  empleo  (incluido  el  adscrito  a  los  servicios  de  orientación  y 
prospección), impulsando la formación permanente del Sistema Nacional de Empleo.
– Impulsar la transformación digital de los servicios públicos de empleo para el 
rediseño y optimización y modernización de los servicios públicos. es
Objetivo Específico 3: Planificar, actualizar y asegurar el acceso a la Formación 
Profesional para el Empleo, para fortalecer su prestación personalizada en base a las 
demandas del sistema productivo.
Medidas propuestas:
– Implantar, con las previas modificaciones normativas y presupuestarias, una nueva 
formación profesional para el empleo continua y versátil.
La nueva formación profesional para el empleo en el ámbito laboral deberá incluir 
convocatorias públicas de formación abiertas y plurianuales y plataformas públicas para 
la formación permanente, que regule la necesaria adaptación y transformación digital de 
las entidades que proveen la formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, 
cuya impartición (en modalidad «on line» y presencial, a través de aula virtual o en 
remoto) implemente tecnologías emergentes y que se organice en itinerarios formativos 
para la capacitación en competencias transversales, y relativas a la transformación 
productiva para incrementar las oportunidades de inserción profesional, basadas en la 
detección de necesidades formativas e incorporando una capacidad anticipatorio a los 
cambios que están por venir.
Objetivo Específico 4: Fortalecer el Sistema Nacional de Empleo a través de la 
interoperabilidad de los sistemas, la mejora de la calidad de sus datos, el intercambio de 
conocimiento en su seno y con otros organismos y entidades colaboradoras.
Medidas propuestas:
– Calidad y ética de los datos.
Definir los datos clave (mínimos y comunes) en materia de empleo necesarios para 
la gestión eficaz de las políticas activas de empleo por los servicios públicos de empleo, 
identificar la administración propietaria de cada uno de ellos e integrarlos en un sistema 
común que garantice su exactitud, completitud, integridad, actualización, coherencia, 
relevancia, accesibilidad y confiabilidad. Asimismo, se fomentará la cultura de impulsar 
proyectos de ética en el uso de los datos, de intercambio de datos respetando la 
protección de datos y de uso de la inteligencia artificial o analítica avanzada para la toma 
de decisiones.
– Interoperabilidad en materia de empleo entre las administraciones públicas.
Planificar la implantación de procesos de intercambio en tiempo real de datos e 
información clave entre los sistemas informáticos que dan soporte a la gestión de las 
políticas activas de empleo, a partir de la formalización de convenios o del instrumento 
jurídico que corresponda y ampare legalmente la interoperabilidad necesaria entre los 
diferentes  servicios  públicos  de  empleo;  entre  éstos  y  otras  administraciones 
responsables  de  los  datos  necesarios  para  gestionar  las  competencias  que  el 
ordenamiento jurídico atribuye a los servicios públicos de empleo (INE, TGSS, INSS, 
ITSS,  red  de  servicios  sociales,  administración  educativa,  entre  otras),  entidades 
colaboradoras y otras posibles alianzas estratégicas.
5)  Objetivo estratégico 5. Gobernanza y cohesión del Sistema Nacional de Empleo
Objetivo Específico 1: Impulso financiero de las políticas activas de empleo: un  o
marco financiero para ganar en mayor eficacia y cohesión en el Sistema Nacional de  185ww
dEimsppolenoib, ley sl.ograr una mejor asignación y optimización de todos los recursos económicos
El enfoque presupuestario debe abordarse tanto desde los recursos como desde la 
óptica de su aplicación, de acuerdo con los principios de eficacia y eficiencia en la 
asignación.
En un escenario actual, con tasas de paro más altas de las deseadas, con un 
componente de paro estructural elevado, con un gasto medio por persona en políticas 
activas por debajo del resto de los países de la Unión Europea y con una diferencia 
apreciable del gasto per cápita entre territorios, se impone la necesidad de utilizar todas 
las fuentes de financiación que permitan maximizar los recursos destinados a políticas 
activas para el empleo.
Para ello se ha de contar con un marco presupuestario cierto, que contabilice las 
cantidades  y  fuentes  de  financiación  disponibles:  presupuestos  de  las  diferentes 
administraciones territoriales, fondos estatales provenientes de las cotizaciones sociales, 
fondos europeos, etc.
La búsqueda de la eficacia en la utilización de los fondos públicos, debe servir 
también para la mejora de los recursos y la eficiencia de las políticas activas de empleo y 
pasa por la óptima distribución entre programas y territorios, la simplificación, efectividad, 
transparencia de los mismos, todo ello, con el apoyo de las comunidades autónomas, de 
los interlocutores sociales y de otros actores que puedan intervenir en la gestión de las 
mismas.
Es  imprescindible  considerar  las  necesidades  específicas  de  cada  territorio  en 
función de las características de la población (personas en situación de desempleo de 
larga  duración,  jóvenes,  personas  con  discapacidad,  nivel  formativo,  etc.).  Un  uso 
eficiente de los recursos exige además buscar mecanismos que doten de transparencia 
y trazabilidad al gasto en políticas activas en los diferentes ámbitos, que permita realizar 
el seguimiento y conocer el grado de ejecución de cada programa en cada ámbito. De 
ahí que el impulso de las políticas activas de empleo sea una prioridad, debiendo asumir 
plenamente el desafío de mejorar sus recursos, su eficacia y su eficiencia.
Esto conlleva disponer de fondos adecuados para la creación y mantenimiento del 
empleo, que es la gran prioridad y uno de los principales objetivos de los gobiernos y de 
la sociedad en general. Conseguir la mayor complementariedad y sinergias, a través del 
Sistema Nacional de Empleo, de los fondos nacionales, autonómicos y locales, en línea 
con la estrategia europea para el empleo y los principales fondos destinados a ello.
El impulso de las políticas activas de empleo se va a ver favorecido por los fondos 
que canalice el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, pero también por la 
nueva  programación  de  los  fondos  estructurales  de  la  Unión  Europea.  El  Plan  de 
Recuperación, Transformación y Resiliencia, en el marco del Plan de Recuperación 
impulsado por la Unión Europea, significa una gran oportunidad para el desarrollo de 
políticas activas de empleo. Esta oportunidad debe materializarse en un apoyo decidido 
a programas que impulsen la creación de empleo y la reducción de las dificultades de 
acceso al mismo, disminuyendo las desigualdades sociales y territoriales. Para ello, la 
participación de los distintos territorios en la distribución de fondos destinados al impulso 
de las políticas activas de empleo debe basarse en distintos indicadores, entre otros, de 
resultados y, a su vez, tener en cuenta la realidad socioeconómica y laboral que afrontan, 
teniendo en cuenta el nivel de desempleo, el número de demandantes e incluso la 
población activa en un entorno laboral en el que las entradas y salidas del empleo son 
tan frecuentes y periódicas.
Medidas propuestas:
– Analizar mecanismos y herramientas que mejoren la planificación y el uso de los  bo
fondos  disponibles  buscando  la  mayor  complementariedad  y  valor  añadido  de  los  185ww
mismDoesb.erá tenerse en cuenta: la importancia de buscar las sinergias entre las medidas
que se pongan en marcha en un territorio por las distintas Administraciones implicadas,
la necesidad de conocer la información sobre el gasto en políticas activas de empleo de
cara a una mayor racionalización del uso de los fondos existentes, establecer sistemas 
de seguimiento del gasto que permitan la toma de decisiones, favorecer la planificación 
flexible, que asociada a la evolución de los sistemas de evaluación, permita a los 
servicios públicos de empleo la asignación de recursos en base a resultados y contextos. 
Por consiguiente, diseñar y definir de procesos evaluativos de las políticas activas de 
empleo  que  permitan  obtener  resultados  de  gestión  y  objetivos  logrados.  Estos 
resultados  deben  favorecer  la  planificación,  diseño  o  rediseño  de  los  servicios  y 
programas ya establecidos y de las políticas públicas en general.
– Proponer y diseñar un sistema de información que permita contar en cada ámbito 
con los datos de todos los recursos y gastos en políticas activas de empleo.
Esta  medida  se  planea  en  torno  a:  la  naturaleza  descentralizada  del  Sistema 
Nacional de Empleo dificulta calcular de forma precisa y consolidada entre todas las 
Administraciones el gasto en este campo; es necesario tener en cuenta además de los 
fondos que provienen de las subvenciones del Ministerio de Trabajo y Economía Social a 
las comunidades autónomas, los recursos propios con fondos de las políticas activas de 
empleo comunidades autónomas y entidades locales, los recursos provenientes del Plan 
de Recuperación Transformación y Resiliencia, así como los recursos provenientes de 
los Fondos Estructurales. Por ello, promover la implantación de medidas para favorecer y 
promover la optimización de la complementariedad de los fondos financieros: conlleva 
mejorar la coordinación entre niveles administrativos.
De cara a la mayor racionalización de los recursos del sistema sería importante 
disponer de una herramienta que posibilite conocer la información de la cuantía de todos 
los recursos existentes, así como el número de beneficiarios de cada tipología de gasto.
Asimismo, establecer un modelo de información de la trazabilidad en base a servicios 
y  programas  de  gestión  y  de  resultados  en  cada  ámbito,  permitiendo  el  análisis 
cualitativo de resultados, ampliando la flexibilidad entre partidas de empleo y formación. 
Ello permitirá comprobar el grado de implementación y alcance de las actuaciones 
puestas en marcha en cada ámbito, con información de las personas atendidas, el gasto 
realizado, los resultados obtenidos, entre otras.
Objetivo Específico 2: Promover la mejora del sistema de Gobernanza existente con 
la finalidad de establecer un modelo más eficaz y eficiente que refuerce la Cohesión del 
Sistema Nacional de Empleo.
Medidas propuestas:
– Establecer un Mapa de participación institucional.
La medida propuesta se planea en torno a: con el fin de clarificar los diversos 
órganos de gobernanza y sus competencias se considera necesario establecer un Mapa 
de participación institucional; actualización periódica del mismo, incluyendo los cambios 
en la designación de sus miembros
– Proponer el establecimiento de una herramienta de información que facilite la 
Gobernanza del sistema.
La medida propuesta se planea en torno a: posibilidad de compartir la información: 
convocatorias, documentación, actas; poder servir de repositorio de buenas prácticas, 
mediante el desarrollo de una herramienta que permita compartir información donde  e.
puedan consultarse el contenido de asuntos tratados en reuniones anteriores, adopción  w.b
de acuerdos, actas, y calendarios de futuras reuniones, entre otros; dotar al Sistema  185ww
cNoamcipoanratild adse  Eemntprele oa ddme inpirsotfreasciioonnaelse:s  rye fhoerzraranmdoie netal s pardineccipuiaod adse  y ppaerrtesonnaarilaizdaod acso ny 
rceoppraerstiecniptaatcivióons  dines tinitutecrieosneasl  eyc oncóomn icionste yrl oscouctoiarleess  ys occoina leims plyic aceimónp reesfeacrtiaivlae sd em láoss 
profesionales; creación de un portal web que dote de información útil a los profesionales
del ámbito del empleo que fomente la profesionalización y la experiencia; utilización de 
una plataforma digital para la remisión de información y documentación necesaria para la 
preparación  de  las  reuniones  de  los  órganos  colegiados  del  Sistema  Nacional  de 
Empleo; asegurar que la información necesaria para la toma de decisiones en el seno de 
los órganos del Sistema Nacional de Empleo se remita con suficiente antelación.
Objetivo Específico 3: Mejorar la coordinación operativa de los distintos niveles 
administrativos que intervienen en las políticas activas de empleo y de la mejoría de la 
imagen de los servicios públicos de empleo.
Medidas propuestas:
– Necesidad de mejorar el conocimiento y la imagen de los servicios públicos de 
empleo.
La medida propuesta se planea en torno a: con frecuencia las personas usuarias no 
tienen un conocimiento de las distintas competencias de las administraciones en esta 
materia; importancia de la comunicación externa, mejorar y reforzar la imagen de los 
servicios ante la ciudadanía; elaboración y publicación de un directorio –organigrama en 
el que se explique en un lenguaje claro e inclusivo las funciones que se desarrollan en 
los servicios públicos de empleo (que abarque tanto los relativos a políticas activas de 
empleo como a la información básica de la protección social por desempleo); creación de 
un mapa de agentes y entidades estratégicos y colaboradores de los servicios públicos 
que permitan la coordinación temporal de la ejecución las políticas activas de empleo, de 
tal forma que se garantice la disponibilidad de recursos, programas y servicios durante 
toda una anualidad. Para el servicio de orientación, contar con recursos y no estar 
sometidos a plazos de convocatorias es importante. Esta línea de mejora iría alineada 
con la posibilidad de flexibilizar los marcos financieros.
CAPÍTULO V
Reformas normativas necesarias en materia de políticas activas de empleo, así 
como su conexión con otras reformas que coadyuvan el proceso de 
transformación productiva
La reforma e impulso de las políticas activas de empleo que conlleva la Estrategia 
requiere la adecuación del marco normativo de las mismas. Por ello se han de acometer 
las reformas normativas necesarias, así como la aprobación de nuevas disposiciones en 
materia  de  políticas  activas  de  empleo,  teniendo  en  cuenta  su  conexión  con  otras 
reformas que coadyuvan el proceso de transformación productiva.
En un contexto participativo con las comunidades autónomas y los interlocutores 
sociales se realizarán los siguientes desarrollos normativos:
– Reforma del texto refundido de la Ley de Empleo, aprobado por el Real Decreto 
Legislativo 3/2015, de 23 de octubre.
Resulta imprescindible adecuar esta norma que regula los aspectos fundamentales 
de las políticas activas de empleo: el Sistema Nacional de Empleo, su gobernanza e 
instrumentos  de  coordinación  (la  propia  Estrategia  Española  de  Activación  para  el 
Empleo, los Planes Anuales de Política de Empleo y el Sistema de Información de los 
servicios públicos de empleo); los servicios del Sistema Nacional de Empleo prestados  e.
por los servicios públicos de empleo y el acceso a los mismos; y los instrumentos de la  w.
política de empleo, la intermediación laboral y las políticas activas de empleo. 185ww
polítEicnatsre a cottirvoass  daesp eemctpolse,o  lya,  pnoorr mtaan tos,e d eh ala  dneu eavdae Ecusatrra taelg iean, fionqcourep oersatnradtoé geilc roe sduelt aldaos 
cdoen lfaigsu croanccióluns cioonmeos  rseearlvizicaiod agsa praonr teizl agdrou,p oe nd es utr acabsaojo,  dreeqfiuneidriorí aa nqteureio lram neonrtme adtaivdao  eqsutaet alal   BOE-A-cable e
definiese los elementos básicos que conformarían dicho servicio. Asimismo, se revisará 
la gobernanza del Sistema, con el reforzamiento de la dimensión local de la política de 
empleo y su dimensión europea; los Ejes de la Estrategia y los Planes Anuales de 
Política de Empleo; y la evaluación del Sistema.
– Reforma del Real Decreto 7/2015, de 16 de enero, por el que se aprueba la 
Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo.
La reforma de la Ley de Empleo y el nuevo enfoque de las políticas activas de 
empleo conllevará asimismo la adecuación de esta norma como desarrollo de dicha ley.
– Reforma del Real Decreto 1722/2007, de 21 de diciembre, por el que se desarrolla 
la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, en materia de órganos, instrumentos de 
coordinación y evaluación del Sistema Nacional de Empleo.
La reforma de la Ley de Empleo y el nuevo enfoque de las políticas activas de 
empleo conllevará asimismo la adecuación de esta norma como desarrollo de dicha ley.
– Real Decreto por el que se regulan los programas comunes de activación para el 
empleo del Sistema Nacional de Empleo.
Dentro del proceso de reforma de las políticas activas de empleo, se ha aprobado el 
Real Decreto 818/2021, de 28 de septiembre, por el que se regulan los programas 
comunes de activación para el empleo del Sistema Nacional de Empleo.
De  esta  forma,  en  la  actualidad,  estos  programas  ya  disponen  de  un  marco 
normativo integrado y coherente con los objetivos generales del texto refundido de la Ley 
de Empleo. El real decreto compila, integra y actualiza los programas comunes de 
políticas activas de empleo y la nueva regulación determina los aspectos esenciales de 
los programas comunes que podrán ser aplicados y, en su caso, desarrollados en sus 
aspectos no esenciales por todos los integrantes del Sistema Nacional de Empleo.
– Reforma de la normativa de formación profesional para el empleo en el ámbito 
laboral.
La formación profesional para el empleo en el ámbito laboral constituye un eje básico 
de las políticas activas de empleo. Por ello la adecuación a la nueva Estrategia, así como 
la nueva distribución de competencias en la materia con el Ministerio de Educación y 
Formación Profesional conlleva la reforma de su normativa reguladora, en particular para 
flexibilizar los procesos de gestión y la incorporación de nuevos instrumentos jurídicos y 
la incorporación de la dimensión digital en la formación. Ello incluye:
– El texto refundido de la Ley de Empleo, respecto a las referencias a la formación 
profesional para el empleo contenidas en la misma.
– La Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación 
Profesional para el empleo en el ámbito laboral.
– El Real Decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, 
de 9 de septiembre.
– Las demás normas de desarrollo del Sistema de Formación Profesional para el 
empleo.
– Reforma del Real Decreto 939/1997, de 20 de junio, por el que se regula la 
afectación al programa de fomento de empleo agrario de créditos para inversiones de las  e
Administraciones Públicas en las Comunidades Autónomas de Andalucía y Extremadura  bo
y en las zonas rurales deprimidas. 185ww
normEant ievla m daerl cPor odger alams ar edfeo rFmoamse dneto l adse pl Eolmítipclaeso  aAcgtirvaarsio d, ep aerma pslue on,e scee sinacrilau yaec tluaa rleizfaocrmióan 
y adaptarlo a las necesidades del momento. Los textos para la tramitación del nuevo real
decreto deberán estar finalizados en 2021. Bc
– Reforma de la normativa de fomento de empleo de las personas con discapacidad.
Como  resultado  de  los  trabajos  del  grupo  específico  sobre  políticas  activas  de 
empleo a favor de las personas discapacitadas se acometerá el análisis, revisión e 
impulso del marco normativo de programas estatales de Políticas Activas de Empleo 
dirigidas de manera integrada a favorecer la inclusión laboral de las personas con 
discapacidad, que establecerá los contenidos mínimos que serán de aplicación en el 
conjunto del Estado, en relación con los incentivos al empleo en el mercado ordinario y 
en el mercado protegido a través de los Centros Especiales de Empleo y la aplicación de 
la  cuota  de  reserva  en  las  empresas  de  puestos  de  trabajo  para  personas  con 
discapacidad y medidas alternativas.
Con base en el contenido abordado en el grupo de trabajo 6 para el desarrollo de la 
Estrategia se elaborará el Libro Blanco del Empleo para las Personas con Discapacidad 
en colaboración con la Dirección General de la Discapacidad, del Ministerio de Derechos 
Sociales y Agenda 2030, los interlocutores sociales, las comunidades autónomas y las 
entidades representativas del sector de la Discapacidad.
– Reforma normativa y nuevas normas para garantizar los instrumentos jurídicos que 
permitan la gestión de los nuevos programas presentados dentro del Mecanismo de 
Recuperación y Resiliencia.
El  objetivo  de  reformar  e  impulsar  las  políticas  activas  de  empleo,  requiere  la 
aprobación de los instrumentos jurídicos (bases reguladoras, convocatorias, convenios, 
entre otros) que permitan la gestión de los nuevos programas presentados al Fondo de 
Recuperación  del  Mecanismo  de  Recuperación  y  Resiliencia  dentro  de  los 
Componente 23, 19 y 11 en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y 
Resiliencia,  así  como  la  adecuación  de  distintas  normas  a  los  requerimientos  de 
implementación de las distintas actuaciones comprometidas en dicho Plan. Todos estos 
instrumentos jurídicos deberán estar finalizados durante el ejercicio 2021.
– Reforma de la normativa reguladora de las bonificaciones como incentivos a la 
contratación.
Como resultado de la evaluación, reordenación y racionalización de los incentivos a 
la contratación para garantizar su eficacia, se revisará la normativa reguladora de las 
bonificaciones en las cotizaciones a la Seguridad Social, en particular las disposiciones 
contenidas en la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y del 
empleo.  Los  acuerdos  para  promover  la  nueva  normativa  reguladora  deben  estar 
concluidos antes de la finalización de 2021.
– Reforma de la regulación del contrato para la formación y el aprendizaje.
En el marco del diálogo social para el nuevo Estatuto del Trabajo del siglo XXI se 
reformará el Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el 
contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación 
profesional dual.
CAPÍTULO VI
Planificación estratégica y temporalización de la implantación de las nuevas 
medidas
Temporalización de la implantación de las nuevas medidas.
Seguidamente  se  muestra  el  cronograma  de  implantación  de  las  27  medidas 
propuestas para el periodo 2021-2024.
Objetivo  Objetivo 
Medidas 2021 2022 2023 2024
estratégico específico
1 1 Desarrollar un marco común de referencia para el servicio de orientación y prospección. X X X X
Impulsar el enfoque de gestión por competencias en los servicios y programas de empleo y 
1 1 X X X X
formación.
1 2 Elaborar una cartera de servicios específicos dirigidos a empresas.     X X
1 2 Desarrollar el sistema de información (SISPE) de empresas y portal de empresas.     X X
Poner en marcha los nuevos Centros de orientación, Emprendimiento e Innovación para el 
1 3 X X X  
Empleo.
2 1 Acompañamiento y orientación durante el proceso de transformación productiva. X X X  
2 2 Elaboración de planes territoriales y/o locales y sectoriales de transformación productiva. X X X  
Prospección sistemática y programas de apoyo a sectores y territorios inmersos en 
2 2   X X X
procesos de transformación productiva.
Potenciar las capacidades del Observatorio de las Ocupaciones del SEPE para la 
2 2 prospección, el estudio del mercado de trabajo y la detección de las necesidades del    X X X
mercado de trabajo.
Diseñar el modelo integrado de evaluación y seguimiento de las políticas activas de 
3 1 X X    
empleo.
Diseñar e implementar un plan de trabajo anual con expertos en evaluación a través de 
3 1   X X X
unidades especializadas.
Evaluación de la calidad, impacto y satisfacción de la prestación de los servicios de la 
3 2 X X X X
Cartera Común del Sistema Nacional de Empleo.
Creación de un mecanismo especializado en las funciones de evaluación de la calidad en 
3 2   X X X
la prestación de los servicios de la Cartera Común del Sistema Nacional de Empleo.
3 3 Definir el espacio de gestión del conocimiento e innovación. X X    
3 3 Definir e implementar planes anuales de trabajo de gestión del conocimiento e innovación.   X X X
Diversificar las formas de prestación (presencial o digital) de los servicios de la Cartera 
4 1 X X X X
Común del Sistema Nacional de Empleo.
4 1 Constituir el «expediente laboral personalizado único».       X
Impulsar la provisión, consolidación y profesionalización del personal de los SPE (incluido 
4 2 el adscrito a los servicios de orientación y prospección), impulsando la formación  X X X X
permanente del Sistema Nacional de Empleo.
Impulsar la transformación digital de los SPE para el rediseño y optimización y  e.
4 2 X X X X o
modernización de los servicios públicos. w.b
444 344 IcCImnoatnpelitlrdaionanpudteaa yr ray,  é bcvtioielcindras a láaddtse iel  .plnor esm vdaiaatesto rmisa.o ddeif iecmacpiolenoe es nntorerm laast iavadsm yin pisrterasucipouneesst aprúiabsli,c uansa. nueva FPE  X   XXX XXX XXX BOE-A-2021-20185cable en https://ww
Objetivo  Objetivo 
Medidas 2021 2022 2023 2024
estratégico específico
Analizar mecanismos y herramientas que mejoren la planificación y el uso de los fondos 
5 1 X X X X
disponibles buscando la mayor complementariedad y valor añadido de los mismos.
Proponer y diseñar un sistema de información que permita contar en cada ámbito con los 
5 1   X X X
datos de todos los recursos e inversiones en políticas activas de empleo.
5 2 Establecer un Mapa de participación institucional. X X    
Proponer el establecimiento de una herramienta de información que facilite la Gobernanza 
5 2   X X X
del sistema.
5 3 Necesidad de mejorar el conocimiento y la imagen de los Servicios Públicos de Empleo. X X X X
CAPÍTULO VII
Marco financiero que sustenta la nueva Estrategia
Las fuentes directas de financiación de la Estrategia de Apoyo Activo al Empleo son 
las siguientes:
1.  Fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado, que figurarán 
consignados en los presupuestos del Ministerio de Trabajo y Economía Social, al que se 
encuentra adscrito el Servicio Público de Empleo Estatal, y en los presupuestos del 
Ministerio de Educación y Formación Profesional.
Dentro de estos fondos se distinguen:
A)  Las  cantidades  procedentes  de  la  cuota  de  formación  profesional  para  el 
empleo, que constituye un ingreso afectado a la financiación exclusiva de los gastos del 
Sistema de Formación para el Empleo regulado en la Ley 30/2015, de 9 de septiembre 
por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el empleo en el ámbito 
laboral y su normativa de desarrollo.
La formación profesional para el empleo es un elemento básico, tanto para fomentar 
el acceso al empleo, como para permitir una mejora del mismo de aquellas personas 
trabajadoras que ya están empleadas.
El Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura 
orgánica básica de los departamentos ministeriales, el Real Decreto 498/2020, de 28 de 
abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación y 
Formación  Profesional  y  el  Real  Decreto  499/2020,  de  28  de  abril,  por  el  que  se 
desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Trabajo y Economía Social 
establecen que la ejecución de las iniciativas de formación profesional vinculadas con la 
obtención  de  certificados  de  profesionalidad  se  desarrollarán  por  el  Ministerio  de 
Educación  y  Formación  Profesional,  mientras  que  aquellas  iniciativas  de  formación 
profesional para el empleo que no se vinculen a dichos certificados se ejecutarán por el 
Ministerio de Trabajo y Economía Social a través del Servicio Público de Empleo Estatal.
El 31 de diciembre de 2020 finalizó el período transitorio fijado en los reales decretos 
antes mencionados, de forma que a partir de 2021 ha comenzado la vigencia del nuevo 
sistema de gestión compartida del Sistema de Formación Profesional para el empleo 
entre ambos ministerios. De esta forma, a partir de 2021, los fondos destinados a 
financiar las iniciativas del Sistema de Formación Profesional para el empleo con cargo a  e.e
los  Presupuestos  Generales  del  Estado  se  recogerán  tanto  en  el  presupuesto  del  b
Servicio  Público  de  Empleo  Estatal,  como  en  los  presupuestos  del  Ministerio  de  185ww
EduBca) cióLno sy  Ffoonrmdoasc iópnro Pcreodfeensitoensa ld.e la cuota por desempleo, ya que el sistema de
epsropteeccícfiicóans p odre d efsoermmapcleióon c, opmeprrfeecncdieo ntaanmtoie nptroe,s taocriieonnteasc ipóonr,  dreesceomnvpelerosi,ó cno meo  iancsceirocnióens 
profesional en favor de los trabajadores desempleados y aquellas otras que tengan por
objeto el fomento del empleo estable. Por ello, cuando la recaudación de la cuota de 
desempleo es superior al gasto de las prestaciones por desempleo, este exceso se 
destina a financiar políticas activas de empleo, que se recogen en su totalidad en los 
presupuestos del Servicio Público de Empleo Estatal, O.A.
C)  Los fondos procedentes de la aportación del Estado, que derivan de recursos 
impositivos o de otro tipo, diferentes de las cotizaciones sociales.
En este sentido, la disposición adicional decimosexta de la Ley 27/2011, de 1 de 
agosto  sobre  actualización,  adecuación  y  modernización  del  sistema  de  Seguridad 
Social, en la redacción dada por el Real Decreto ley 5/2013, de 15 de marzo, señala que 
al menos el 50% de las cantidades recaudadas en el ejercicio inmediatamente anterior 
se consignarán en el presupuesto inicial del Servicio Público de Empleo Estatal con la 
finalidad de financiar acciones y medidas de reinserción laboral específicas para el 
colectivo de los trabajadores de 50 años o más.
Por otro lado, el Estado puede solicitar préstamos a través del mecanismo SURE, 
puesto a disposición de los Estados por la Unión Europea. Dentro de las medidas que se 
pueden financiar con cargo a estos fondos se recogen entre otras las bonificaciones en 
las cotizaciones sociales del sector turístico y la hostelería.
2.  Fondos procedentes de los recursos propios de las comunidades autónomas, 
entre los que se incluirán en todo caso los necesarios para financiar el personal, los 
gastos corrientes e inversiones que fueron objeto de traspaso cuando las diferentes 
comunidades autónomas asumieron las competencias de ejecución de la legislación 
laboral, así como las actualizaciones que éstos hubieran sufrido en aplicación de la 
normativa que en cada momento regule el sistema de financiación autonómico. Esta 
fuente de financiación se recoge en los presupuestos de cada comunidad autónoma.
3.  Fondos procedentes del Fondo Social Europeo, que en el período de vigencia de 
la Estrategia incluirán las cantidades asignadas al Estado español para la ejecución de 
políticas de activación para el empleo, en el período de programación 2021-2027. Estas 
cantidades están pendientes de recogerse en los diferentes programas operativos o 
instrumentos jurídicos similares, que en el momento de elaboración de la Estrategia 
todavía no se han aprobado, y que previsiblemente se fijarán a lo largo de 2021.
4.  Fondos procedentes del Instrumento Europeo de Recuperación (Next Generation 
EU)  que  en  el  caso  concreto  de  la  Estrategia  se  plasmarán  en  las  cantidades 
procedentes del Marco de Recuperación y Resiliencia y del React-UE. Al tratarse de 
dotaciones de carácter plurianual que abarcarán el período 2021-2027, de forma similar 
a  lo  que  sucede  con  las  cantidades  procedentes  del  Fondo  Social  Europeo  antes 
mencionadas, las cifras finales a destinar para financiar la Estrategia se encuentran 
pendientes de aprobación definitiva, ya que se fijarán previsiblemente a lo largo de 2021.
Por ello, los recursos que cada ejercicio se destinen a la financiación de los servicios 
y programas que se incluyan en el Plan Anual de Política de Empleo, se incluirá tanto en 
los Presupuestos Generales del Estado, como en los Presupuestos de cada comunidad 
autónoma.
Asimismo,  el  conjunto  de  los  fondos  antes  mencionados  incluye  los  importes 
necesarios para financiar la modernización y mejora de los servicios públicos de empleo, 
tanto Estatal como Autonómicos, en coherencia con las Recomendaciones de la Unión 
Europea, así como los nuevos instrumentos, infraestructuras y sistemas de información 
del Sistema Nacional de Empleo. En los servicios y programas dirigidos a cumplir los 
objetivos recogidos en el eje 6 del respectivo Plan Anual de Política de Empleo, se 
determinarán  los  aspectos  concretos  a  tener  en  cuenta  en  relación  con  la  citada  e.
modernización y mejora. w.b
Hay que señalar que los recursos totales que el Sistema Nacional de Empleo asigna  185ww
aca nlat idfaindaensc iaanctióenri odrees ,l aysa  pqouleít icuansa  garcatinv apsa rdtee  deem epllleaos  snoon  stroann sufenrae nmceiarsa  instuemrnaa sd ee nltares 
Slaesr veicnitoid aPdúebsl icdoe l dSeis teEmmap.l eAos íE, sptoart ael.j edmisptlroib, uloyes  mcaisdmao sa ñreoc uernstorse  filnaas nccioemrousn qiduaed eesl 
autónomas bajo la forma de subvenciones gestionadas, figuran tanto en el presupuesto
de ingresos y gastos del Servicio Público de Empleo Estatal como en los presupuestos 
de ingresos y gastos (iniciales o modificados) de las respectivas comunidades.
Por último, se debe recalcar que en la ejecución de políticas de activación, además 
de las entidades que integran el Sistema Nacional de Empleo, que son el Servicio 
Público de Empleo Estatal y los servicios públicos de empleo de las comunidades 
autónomas, también participan otros organismos públicos (por ejemplo el Ministerio de 
Educación y Formación Profesional para el Empleo antes citado) y privados con fuentes 
de  financiación  diversas,  tales  como  Presupuestos  Generales  del  Estado,  de 
comunidades autónomas o de entidades locales, subvenciones públicas procedentes de 
los anteriores, fondos privados, Fondo Social Europeo, entre otros.
Gestión de los fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado por las 
comunidades autónomas.
Los  fondos  procedentes  de  los  Presupuestos  Generales  del  Estado  no  podrán 
destinarse a financiar gastos que deban ser objeto de financiación con recursos propios 
de las comunidades autónomas.
La asignación de los importes entre las distintas comunidades autónomas se llevará 
a cabo, inicialmente, en función de los criterios aprobados, por la Conferencia Sectorial 
de Empleo y Asuntos Laborales, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 86 de la 
Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. No obstante, con carácter 
excepcional, cabe la posibilidad de que la normativa reguladora del propio servicio o 
programa  establezca  el  criterio  de  asignación  de  cantidades  entre  las  diferentes 
comunidades autónomas, o bien que éstas deban concurrir, presentando los respectivos 
proyectos, para la obtención de determinada financiación, cuando así lo establezca la 
norma reguladora del respectivo programa o servicio.
Los fondos se justificarán con la información que en cada ejercicio se requiera en las 
normas o convenios que incorporen los criterios objetivos de distribución y fijen las 
condiciones necesarias para su otorgamiento.
Se  identificará  el  origen  de  la  financiación  estatal  en  los  contratos  y  demás 
documentación utilizada en la realización de los distintos servicios y programas, para que 
ésta sea conocida por las personas trabajadoras, empresas y ciudadanía en general.
Las  comunidades  autónomas  que  gestionen  los  fondos  procedentes  de  los 
Presupuestos Generales del Estado serán las responsables de garantizar los aspectos 
antes mencionados, sin perjuicio del seguimiento que el Servicio Público de Empleo 
Estatal pueda realizar a este respecto.
Por otro lado, durante el período de vigencia de la Estrategia se impulsará el objetivo 
de  proporcionar  a  las  personas  desempleadas  y  a  las  empresas  los  servicios  de 
diagnóstico y prospección de necesidades para mejora de la empleabilidad, así como la 
realización  de  planes  de  negocio  y  posterior  acompañamiento  en  el  desarrollo 
empresarial inicial cuando se haya procedido a la capitalización de la prestación por 
desempleo para su constitución como trabajador autónomo. Para ello, se trabajará en el 
objetivo de consolidar la red de 3.000 efectivos dedicados a labores de orientación y 
prospección  de  empleo  recogidas  tanto  en  el  Plan  de  Choque  por  el  Empleo 
Joven 2019-2021, como en el Plan Reincorpora-t.
Es necesario precisar que el desarrollo de la Estrategia en sí mismo no implica la 
realización de gastos adicionales ni para el Servicio Público de Empleo Estatal ni para 
las comunidades autónomas, por lo que no existirá incremento en las dotaciones ni en 
sus costes de personal, y que el gasto total que en cada ejercicio se destine a su  e
ejecución  será  el  que  conste  en  los  presupuestos  aprobados  por  el  Estado  y  las  bo
comunidades autónomas en cada uno de los ejercicios de vigencia de la misma. 185ww
progNraom oabss toa nsteer,v iecli oos bpjeotdivroía  dseu pgoanrearn utizna ar ulma epnrteos tdaec iógna stdoes  aqlugeu nsoesr ád eev alolusa daoc tueanl eesl 
eEsctoundoiom ídae  Scoocsitael,s  eqlu eS EdPeEsa, rreol llaMráin isetle rgioru pdoe  cHreaacdieon dpao r y elF uMnicniiósnte rPioú bdleic aT, rayb aojtor oys 
departamentos ministeriales, así como los servicios públicos de empleo autonómicos y
los interlocutores sociales. Para tener una estimación real del impacto presupuestario 
será necesario conocer el coste de cada uno de los servicios que haya que garantizar y 
cómo se está actualmente financiando de manera diferenciada para cada servicio, qué 
parte lo es con recursos propios de las comunidades autónomas y qué parte con 
recursos transferidos por el SEPE. Estos costes y su financiación deberán conocerse de 
manera  individualizada  para  cada  comunidad  autónoma,  para  poder  establecer  un 
mínimo común. Asimismo, estos costes y financiación tendrán que proyectarse en un 
intervalo suficiente de años para que abarque un ciclo económico dado que se trata de 
un gasto y de una financiación que podría tener una fluctuación significativa en función 
de la fase del ciclo económico que se tratase. Esta importante información ha de ser 
previa a la definición del contenido de la Cartera Común de Servicios.
CAPÍTULO VIII
Seguimiento y evaluación y las herramientas para hacerlos efectivos
Esta Estrategia plurianual de políticas de empleo requiere de un procedimiento eficaz 
de evaluación permanente que permita sistematizar el seguimiento en su aplicación y la 
obtención de resultados, así como proponer los cambios y ajustes necesarios de la 
misma a lo largo de su vigencia.
Consolidar  el  establecimiento  de  un  modelo  estructurado  e  integrado  para  la 
evaluación de las políticas activas de empleo que aporte las evidencias de los progresos 
alcanzados en el conjunto del Sistema Nacional de Empleo y que contribuya a la toma 
de decisiones y a la rendición de cuentas, esto es, a la gobernanza del Sistema Nacional 
de Empleo.
Para el periodo de vigencia de la nueva Estrategia Española de Apoyo Activo al 
Empleo 2021-2024, la evaluación cambiará de paradigma superando la utilización de 
indicadores focalizados exclusivamente en el reparto de fondos hacia un modelo de 
evaluación orientado hacia resultados, transparente y accesible. Asimismo, se impulsará 
la transparencia de datos y puesta a disposición de los mismos para entidades de 
investigación y universidades con el fin de facilitar evaluaciones externas al Sistema 
Nacional de Empleo.
El modelo integrado requerirá de trabajos colaborativos en el seno del Sistema 
Nacional de Empleo, la participación de los interlocutores sociales y la colaboración de 
otras  entidades  y  organismos,  así  como  de  agentes  evaluadores  externos  y 
particularmente de la AIREF.
Sin perjuicio de las actuaciones específicas en materia de seguimiento y evaluación 
promovidas por los Servicios Públicos de Empleo autonómicos en su ámbito territorial, el 
modelo integrado de seguimiento y evaluación de las políticas activas de empleo se 
estructurará en los siguientes procesos evaluativos:
1)  Seguimiento  y  evaluación  de  la  Estrategia  Española  de  Apoyo  Activo  al 
Empleo 2021-2024 y su concreción anual a través de los Planes Anuales de Política de 
Empleo.
El establecimiento de un modelo integrado requerirá del diseño de metodologías 
cuantitativas y cualitativas para determinar indicadores de impacto, calidad, eficacia y 
eficiencia conjugando la simplificación, la reordenación y la reutilización de indicadores. 
Un aspecto clave será la definición y la estabilización de determinados indicadores  s
asociados al seguimiento de la Estrategia, sin perjuicio de poder establecer indicadores  oe.
específicos vinculados a los Planes Anuales de Política de Empleo, a planes de empleo  w.
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propios de aplicación en su ámbito territorial; así como en el ámbito europeo, incluyendo
las evaluaciones requeridas en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y 
Resiliencia.
2)  Seguimiento y evaluación de la atención de las personas y las empresas a través 
de la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo.
La adopción del enfoque centrado en las personas trabajadoras y las empresas, en 
la  nueva  Estrategia  Española  de  Apoyo  Activo  al  Empleo  2021-2024,  el  cual  está 
vinculado al concepto de «apoyo activo para el empleo», encuadrado en el Pilar Europeo 
de Derechos Sociales y con los derechos laborales de la legislación española, conlleva a 
la necesidad de valorar la atención prestada por los Servicios Públicos de Empleo a 
través de la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo.
Esta valoración requiere del diseño de una metodología específica que permita, entre 
otros, evaluar la satisfacción tanto de las personas como de las empresas atendidas, así 
como la usabilidad y el acceso a los servicios. Aspectos tales como la diferencia entre 
las expectativas que tiene acerca del servicio la persona que lo solicita y la percepción 
subjetiva del servicio recibido, proporcionará información valiosa para la mejora continua 
de los servicios prestados y por ende la mejora en la confianza y en la visibilidad de los 
Servicios  Públicos  de  Empleo.  Esta  información  proporcionaría  contenido  a  una 
Estrategia  de  Comunicación  que  promoviera  la  mejora  tanto  de  la  difusión  de  las 
acciones como de la imagen propia del Sistema Nacional de Empleo.
Además, estas valoraciones facilitarán la identificación de los motivos por los que 
determinados colectivos no tienen como primera referencia a los Servicios Públicos de 
Empleo.
Por  otro  lado,  el  análisis  del  asesoramiento  a  empresas  y  la  labor  prospectiva 
permitirá promover la reducción de la segmentación del mercado laboral.
Un Sistema Nacional de Empleo cohesionado a través de los servicios de empleo 
autonómicos facilitará la transformación productiva y la lucha contra la despoblación. 
Para  ello  es  importante  medir  los  avances  y  logros  tanto  procedimentales  como 
instrumentales que se implementen en marcha al amparo de esta nueva Estrategia.
Evaluación del Desempeño de los Servicios Públicos de Empleo. Se mantendrá el 
programa EVADES siguiendo el ciclo derivado del programa de aprendizaje mutuo de la 
Red Europea de Servicios Públicos de Empleo (PES-Benchlearning), incorporando las 
mejoras y cambios que la Red haga en su metodología.
4)  Evaluaciones externas e independientes de las políticas activas de empleo y de 
sus diferentes instrumentos.
CAPÍTULO IX
Nueva gobernanza del Sistema Nacional de Empleo
El Sistema Nacional de Empleo el conjunto de estructuras, medidas y acciones 
necesarias para promover y desarrollar la política de empleo. El Sistema Nacional de 
Empleo está integrado por el Servicio Público de Empleo Estatal y los servicios públicos 
de empleo de las comunidades autónomas, que en el ejercicio de sus funciones llevan a 
cabo  un  esquema  de  gobernanza  basado  en  la  concertación  territorial  y  en  la 
participación institucional.
Como  Ejes  vertebradores  de  los  principios  del  Sistema  Nacional  de  Empleo,  e
conviene  destacar  los  dos  órganos  que  constituyen  los  pilares  de  la  arquitectura  bo
institucional del mismo: por una parte, la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos  185ww
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Empleo y con los Planes Anuales de Política de Empleo; por otra parte, el Consejo
General del Sistema Nacional de Empleo, que es el órgano consultivo y de participación 
institucional en materia de política de empleo y de formación profesional para el empleo 
en el ámbito laboral, donde participan los interlocutores sociales. Ambos órganos son 
esenciales para asegurar una correcta gobernanza en la que se dé cabida a todos los 
actores públicos y sociales involucrados en el desarrollo de la política de empleo.
Dentro de este marco de Gobernanza, es indudable la necesidad de reforzar la 
dimensión local en el diseño y en el modelo de gestión en la política de empleo, 
posibilitando su correcta adaptación a las necesidades de cada territorio, y favoreciendo 
el desarrollo de iniciativas de fomento de la empleabilidad en el ámbito local.
De acuerdo con el artículo 10.4 del texto refundido de la Ley de Empleo, la Estrategia 
Española  de  Activación  para  el  Empleo,  se  elaborará  en  colaboración  con  las 
comunidades autónomas y con la participación de las organizaciones empresariales y 
sindicales más representativas, se informará por la Conferencia Sectorial de Empleo y 
Asuntos Laborales, y se someterá a consulta e informe del Consejo General del Sistema 
Nacional de Empleo. Además, en la elaboración de la Estrategia Española de Activación 
para el Empleo se consultará a los Consejos del Trabajo Autónomo y de Fomento de la 
Economía Social, en relación con las actuaciones de promoción del trabajo autónomo y 
de la economía social.
La Estrategia se articulará en torno a seis Ejes de las políticas de activación para el 
empleo, en los que se integrarán los objetivos en materia de políticas de activación para 
el empleo y el conjunto de los servicios y programas desarrollados por los servicios 
públicos de empleo. Y, en concreto, el Eje 6, es el relativo a la mejora del marco 
institucional, y tiene carácter transversal por lo que afecta a todos los restantes. Recoge 
las  acciones,  medidas  y  actuaciones  que  van  dirigidas  a  la  mejora  de  la  gestión, 
colaboración, coordinación y comunicación dentro del Sistema Nacional de Empleo y el 
impulso a su modernización. En definitiva, es el que afecta a la Gobernanza del Sistema.
En el marco de la nueva Estrategia, partiendo de la «visión estratégica» fruto del 
resultado de la reflexión sobre el impulso de las políticas activas de empleo desde la 
experiencia del Sistema Nacional de Empleo y de las referencias internacionales, como 
se ha señalado en los Capítulos III y IV, y se han identificado cinco Ejes diferenciados y 
complementarios, siendo el objetivo estratégico 5 «Gobernanza y Cohesión del Sistema 
Nacional de Empleo». Dentro de este objetivo estratégico se señalan los objetivos 
específicos y las líneas de actuación en el Capítulo IV de esta Estrategia.
En este sentido, la reforma y el fortalecimiento de las políticas activas de empleo y la 
nueva  Estrategia  Española  de  Apoyo  Activo  al  Empleo,  se  deben  apoyar  en  la 
gobernanza y la cohesión que caracterizan el funcionamiento del Sistema Nacional de 
Empleo y que son consustanciales, tanto al diálogo social como a la concertación 
estratégica y territorial con las comunidades autónomas.
Para fortalecer ambos procesos se mantendrán, por una parte, instrumentalmente y 
bajo la dependencia de la Dirección General del SEPE y de la Comisión Técnica de las 
directoras y directores Generales de los servicios públicos de empleo, los grupos de 
trabajo  que  han  dado  el  soporte  técnico  para  la  elaboración  de  esta  Estrategia, 
manteniendo el documento de trabajo completo como referencia de actuación de futuro y 
de  apoyo  al  impulso  para  la  implementación  de  las  medidas  propuestas  en  esta 
Estrategia, dando a su vez el apoyo necesario a la Conferencia Sectorial de Empleo y 
Asuntos Laborales para el cumplimiento de sus fines.
Por otra parte, la Comisión de Seguimiento planteada en la Mesa de diálogo social 
entre el Ministerio de Trabajo y Economía Social, el SEPE y los interlocutores sociales  s
contemplará el acceso al proceso de evaluación de las políticas activas de empleo  oe.
desarrollado en el marco de la Estrategia. w.
De  igual  manera  en  el  segundo  nivel  de  participación  institucional  de  los  185ww
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como en el seguimiento de los mismos.
Por su propia naturaleza, los objetivos de este Eje Estratégico de Gobernanza y 
cohesión del Sistema Nacional de Empleo son instrumentales en la medida en que el 
cumplimiento de los mismos tendrá como resultado una mayor eficacia de los servicios 
públicos de empleo en los objetivos finalistas de apoyo activo al empleo.
Por otra parte, en aras fortalecimiento de la dimensión europea y teniendo en cuenta 
la distribución competencial de las políticas activas de empleo en España entre el 
Servicio Público de Empleo Estatal y los servicios de empleo autonómicos es singular en 
el contexto español. Cada vez, las directrices de la Estrategia Europea de Empleo son 
más importantes y a ellas están alineadas las Estrategias Españolas de Apoyo Activo al 
Empleo. Por todo ello y ante la realidad competencial autonómica y la importancia de los 
avances que se han producido en el marco de la Red europea de SPE (PES Network), 
se propone que desde la aprobación de esta EEAAE acudan como representantes del 
Sistema Nacional de Empleo, el SEPE y una comunidad autónoma. La participación de 
las comunidades autónomas será rotatoria con carácter anual y siguiendo el orden de 
aprobación de los estatutos de autonomía.
De igual manera en aras al fortalecimiento de la dimensión local del empleo, se 
establecerán los marcos institucionales adecuados en el seno del Sistema Nacional de 
Empleo para facilitar la participación efectiva de las entidades locales, en los órganos 
establecidos por la nueva Gobernanza del Sistema.