BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 46 Miércoles 23 de febrero de 2022 Sec. TC.   Pág. 22044
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
2917 Sala Segunda. Sentencia 2/2022, de 24 de enero de 2022. Recurso de 
amparo  3967-2019.  Promovido  por  el  sindicato  Federación  Estatal  de 
Servicios, Movilidad y Consumo de la Unión General de Trabajadores de 
España  en  relación  con  la  resolución  de  la  Secretaría  de  Estado  de 
Infraestructuras, Transporte y Vivienda del Ministerio de Fomento de 30 de 
noviembre de 2017, sobre determinación de servicios mínimos durante una 
convocatoria  de  huelga,  y  las  dictadas  por  las  salas  de  lo  contencioso-
administrativo  del  Tribunal  Supremo  y  de  la  Audiencia  Nacional  en  la 
impugnación de aquella. Vulneración del derecho a la huelga: resolución 
administrativa que conllevó que la prestación del servicio de abastecimiento 
de alimentos y bebidas de los pasajeros en la zona restringida del aeropuerto 
se desarrollara, durante las franjas horarias de huelga, con un nivel superior 
al habitual.
ECLI:ES:TC:2022:2
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por el magistrado don Juan 
Antonio Xiol Ríos, presidente; los magistrados don Antonio Narváez Rodríguez, don 
Cándido Conde-Pumpido Tourón, don Ramón Sáez Valcárcel y don Enrique Arnaldo 
Alcubilla, y la magistrada doña Concepción Espejel Jorquera, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 3967-2019, promovido por el sindicato Federación 
Estatal de Servicios, Movilidad y Consumo de la Unión General de Trabajadores de 
España, contra la providencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 2019, por la que se inadmite el 
recurso de casación núm. 574-2019 interpuesto contra la sentencia de la Sección Octava 
de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 29 de junio 
de 2018, por el que se desestima el recurso tramitado por el procedimiento de derechos 
fundamentales núm. 10-2017 interpuesto contra la resolución de la Secretaría de Estado 
de Infraestructuras, Transporte y Vivienda del Ministerio de Fomento de 30 de noviembre 
de 2017, sobre determinación de servicios mínimos durante una convocatoria de huelga. 
Ha comparecido la Abogacía del Estado. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido 
ponente el magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos.
I. Antecedentes
1. El sindicato Federación Estatal de Servicios, Movilidad y Consumo de la Unión  e.
General de Trabajadores de España, representado por la procuradora de los tribunales  w.b
doña María Granizo Palomeque, bajo la dirección del letrado don Bernardo García  17ww
mRoednrcíigouneazd,a ins teernp uesl oe nreccaubreszoa dmei eanmtop amroe dcioannttrea  elas crreitsoo lruecgioisntreasd jou deicni aelle sT ryib audnmali neisl t2ra5t idvae 
junio de 2019.
2. El recurso tiene su origen en los siguientes antecedentes:
a) El  sindicato  demandante  de  amparo  tiene  representación  en  el  comité  de 
empresa de la entidad mercantil Áreas, S.A., que gestiona establecimientos de hostelería 
del Aeropuerto Internacional Adolfo Suárez Madrid-Barajas, entre ellos el 100 por 100 de 
los puntos de venta al público situados en el lado de aire o en el área de embarque (la 
que empieza superados los controles de seguridad) de las terminales T1, T2, T3 y T4 
satélite, y la práctica totalidad de los puntos de restauración de la terminal T4. Además, 
también gestiona una serie de puntos de venta en el llamado lado de tierra, previo a los 
controles de seguridad de acceso al área de embarque.
El comité de empresa convocó huelga para los días 4, 5, 22, 23, 29 y 30 de 
diciembre de 2017, en el horario de 13:00 a 15:00 horas, afectando a 1216 trabajadores 
del servicio de restauración de los cuarenta y nueve puntos de venta de dicha empresa 
en el citado aeropuerto, sin que se llegara a un acuerdo sobre los servicios mínimos, 
especialmente en relación con los puntos de venta situados en el denominado lado de 
aire.
b) La Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda del Ministerio 
de Fomento, mediante resolución de 30 de noviembre de 2017, determinó los servicios 
mínimos durante la huelga, estableciendo que los servicios públicos esenciales para 
ofrecer servicio de restauración a los pasajeros en las zonas restringidas del lado aire 
debían prestarse mediante la apertura de la totalidad de los doce establecimientos 
gestionados por la empresa repartidos entre las cuatro terminales y la satélite (24,5 
por 100 de los gestionados por la empresa), afectando a la totalidad de su plantilla en 
esa zona (el 17,75 por 100 del conjunto de la plantilla programada), salvaguardando en 
todo momento la seguridad e higiene de los servicios.
La  resolución  motiva  esta  decisión  haciendo  referencia  a  una  serie  de 
consideraciones genéricas y específicas. En cuanto a las consideraciones genéricas, se 
afirma que (i) las huelgas dentro del sector aéreo tienen un efecto multiplicador a partir 
de la actividad laboral realizada por un número relativamente reducido de trabajadores 
susceptibles de coartar severamente la libertad de movimiento de los ciudadanos e 
impactar en la actividad turística, que es una de las principales fuentes de riqueza 
nacional, lo que ha sido tomado en consideración por la jurisprudencia constitucional a la 
hora de ponderar la presunción de abusividad de una huelga (SSTC 11/1981, de 8 de 
abril, y 43/1990, de 15 de marzo); (ii) el aeropuerto de Madrid se ha constituido como un 
gran centro de distribución de vuelos con un elevado número de conexiones que pudiera 
conllevar largos periodos de espera dentro del edificio terminal de pasajeros, que hacen 
de la restauración un servicio de primera necesidad, incidiendo directamente en la 
seguridad  y  la  salud  de  los  pasajeros,  especialmente  de  aquellos  que  por  sus 
circunstancias personales la tengan más comprometida, citándose que de un promedio 
de más de 150 000 pasajeros diarios se atiende en este tipo de establecimientos a una 
media de más de 30 000 personas diarias; (iii) las 250 máquinas expendedoras de 
alimentos y bebidas repartidas por los terminales, aunque serán reforzadas mediante 
preaviso, no se puede asegurar que sean suficientes ante el incremento de demanda 
provocada por la huelga pues está dimensionado para coexistir con el de restauración, 
no para sustituirlo, y que la demanda de atención a los pasajeros oscila en picos en 
función del número de aviones que despega en cada franja horaria, y (iv) los pasajeros, 
una  vez  que  acceden  a  la  zona  restringida  del  terminal  pasados  los  controles  de 
seguridad, en ausencia del servicio de restauración, ven muy mermada su capacidad  s
para consumir hasta la salida de los vuelos, especialmente tomando en consideración la  e.
prohibición de acceso a las zonas restringidas de determinados tipos de alimentos y  w.
bebidas. 17ww
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puntos de restauración de la terminal T4 y todos los puntos del resto de terminales; (ii) se
trata de ofrecer un nivel de servicio que permita atender las necesidades de aquellos 
para los que el desabastecimiento pudiera repercutir negativamente en su salud, a cuyos 
efectos ante la dificultad de aportar datos sobre el colectivo de pasajeros afectados y las 
consecuencias de la privación de bebidas y alimentos, en los documentos oficiales sobre 
la encuesta general de salud se establece que prácticamente el 30 por 100 de la 
población tiene una percepción negativa de su estado de salud, y (iii) la convocatoria de 
la huelga en el horario habitual de almuerzo, aunque se limite a dos horas «permite que 
las  medidas  para  garantizar  aprovisionamiento  alternativo  y  abastecimiento  a  los 
pasajeros,  adoptadas  por  AENA,  según  constan  en  su  informe,  puedan  tener  más 
efectividad de la que tendrían en una huelga de más amplia duración».
c) El  sindicato  ahora  demandante  de  amparo  presentó  recurso  contencioso-
administrativo contra la citada resolución de fijación de servicios mínimos, dando lugar al 
procedimiento  de  derechos  fundamentales  núm.  10-2017,  tramitado  por  la  Sección 
Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. El recurso 
se fundamentó en que los servicios mínimos fijados suponían en la práctica que el 100 
por 100 de la plantilla prestadora de servicios en los doce centros de trabajo en la zona 
de embarque no pudieran ejercer su derecho de huelga, al estar adscritos a los servicios 
mínimos fijados por la autoridad pública, lo que implicaba un vaciamiento material de los 
derechos de huelga y libertad sindical de la parte actora, así como desconocer la 
necesaria  proporcionalidad  de  los  servicios  mínimos  en  relación  con  las  concretas 
características de la huelga convocada. También se alegó que la resolución impugnada 
carecía de la suficiente motivación, al haber ofrecido solo justificaciones de carácter 
genérico sin atención concreta a los diferentes servicios respecto de los que se fijaron 
los servicios mínimos correspondientes, incidiendo en que idénticas argumentaciones 
realizadas en otras resoluciones administrativas referidas a la misma empresa y centro 
de trabajo no fueron consideradas suficientes por la Sección Octava de la Sala de lo 
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en las sentencias de 23 de octubre 
de 2013 y 25 de junio de 2015, pronunciadas en los procedimientos de derechos 
fundamentales núm. 5-2013 y 6-2015, respectivamente. Por último, el sindicato solicitaba 
la fijación de una indemnización de daños y perjuicios, de conformidad con lo dispuesto 
en el artículo 114.2, en relación con el artículo 31.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, 
reguladora  de  la  jurisdicción  contencioso-administrativa  (LJCA),  por  menoscabo  del 
derecho fundamental de huelga.
d) El recurso fue desestimado por sentencia de 29 junio de 2018 argumentando 
que «es cierto que al permanecer abiertos doce establecimientos, los servicios mínimos 
suponen para los empleados de dichos establecimientos trabajar el cien por cien de la 
plantilla, pero considera este tribunal que se trata de una solución que tiene una base 
razonable y que dadas las características de esta concreta huelga, facilita la propia 
huelga y facilita que se asegure el suministro de comida y bebida en el aeropuerto en las 
circunstancias descritas por la resolución administrativa», concluyendo que «la extensión 
de  los  servicios  mínimos  resulta  justificada  y  puede  considerarse,  por  tanto, 
proporcionada.  El  acto  impugnado  justifica,  consideramos  que  suficientemente,  la 
esencialidad del servicio que se presta y justifica adecuadamente el concreto porcentaje 
que fija para la extensión de los servicios mínimos que resulta plenamente justificada» 
(FJ 6). Por su parte, respecto de la solicitud de indemnización, se afirma que «no podría 
prosperar la pretensión de indemnización en cuantía de 25 001 €, pues como ya hemos 
declarado en anteriores ocasiones, y sirva por todas la sentencia de 10 de octubre 
de 2015, dictada en el recurso de derechos fundamentales 3-2015, el perjuicio que se  es
cita podría ser predicable, en su caso, respecto de los trabajadores afectados, pero  o
poqdrruifogíecca eienl)msdi zeaea E–nco tlid ebóse tniin e lpsdanuii encpe dardeiatceotdae  edln acersepumiócraeaundcnr apridae rarinsnsntaceettei ,ips  sadsfaileie»mc n ac(idlFimaóoJrnp   c 6aoa)mr.nofeoo icrncacitdeli óorncp eo ulns dc oer li artee ccrsoiuoemr nsjuptoero indsncpeeir nacut adeese asnetccimciióaonaln  tqóionumrsieaii sc ctoi–oe cnnusedaindon e derlonaa     OE-A-2022-2917able en https://www.
la invocación de los derechos de huelga y a la libertad sindical tanto por insuficiente
motivación de la determinación de los servicios mínimos, poniendo de manifiesto la 
existencia de sentencias judiciales del mismo órgano judicial que anularon resoluciones 
administrativas prácticamente idénticas; como respecto de la argumentación utilizada 
para haber denegado la pretensión indemnizatoria en caso de que se hubiera estimado 
el recurso interpuesto.
El  recurso  de  casación,  tramitado  con  el  núm.  574-2019,  fue  inadmitido  por 
providencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del 
Tribunal Supremo de 9 de mayo de 2019, con fundamento en que en el escrito de 
preparación no se mencionaba ninguno de los supuestos de interés casacional del 
artículo 88.2 y 3 LJCA y, aun cuando pudiera entenderse que, respecto de la primera 
cuestión debatida, esto es, sobre la motivación y proporcionalidad de las resoluciones 
administrativas que fijan servicios mínimos, se está refiriendo a los supuestos a), b) y e) 
del artículo 88.2 LJCA, no se justifican adecuadamente los mismos. Por su parte, en 
cuanto a la cuestión relativa a la fijación de indemnización por daño moral, se afirma que 
«tampoco  se  justifican  adecuadamente  los  supuestos  del  apartado  b)  y  c)  del 
artículo 88.2 LJCA, atendido el carácter genérico con que se formulan los mismos».
3. El sindicato demandante de amparo solicita que se estime el recurso por la 
vulneración de los derechos de huelga (art. 28.2 CE) y a la libertad sindical (art. 28.1 CE) 
y el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), declarándose la nulidad de las 
resoluciones  judiciales  impugnadas  y  la  retroacción  de  actuaciones  al  momento 
inmediatamente anterior a pronunciarse la sentencia de instancia para que se dicte otra 
respetuosa con los derechos fundamentales reconocidos.
El sindicato demandante de amparo invoca los derechos de huelga (art. 28.2 CE) y a 
la libertad sindical (art. 28.1 CE) cuya lesión atribuye tanto a la resolución administrativa 
de  fijación  de  servicios  mínimos  por  falta  de  motivación  y  la  desproporción  en  la 
limitación del derecho de huelga que comporta como a las resoluciones judiciales, a las 
que también atribuye la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), 
con fundamento en que no se ha respetado el deber de motivación reforzado exigible 
cuando quedan afectados derechos sustantivos.
Respecto de la motivación contenida en la resolución administrativa, se afirma su 
insuficiencia, ya que las referencias a que las huelgas dentro del sector aéreo tienen un 
efecto multiplicador que coarta severamente la libertad de movimiento de los ciudadanos 
e impacta en la actividad turística resultan ajenas a la huelga convocada, que solo afecta 
a establecimientos de restauración durante dos horas diarias. También se destaca que la 
mención al elevado número de conexiones aéreas del aeropuerto de Madrid, que pudiera 
conllevar largos periodos de espera dentro del edificio terminal de pasajeros, no aporta 
detalles concretos del flujo de personas afectadas en la franja horaria en la que se 
convocó la huelga y no parece que pueda incidir en la seguridad y la salud de pasajeros 
por su limitado impacto horario de dos horas y por la presencia de 250 máquinas 
expendedoras de alimentos y bebidas en las zonas de tránsito que se verían reforzadas 
mediante preaviso. Del mismo modo se pone de manifiesto, que, en todo caso, no se 
justifica  la  desproporcionada  decisión  de  que  los  servicios  mínimos  alcancen  a  la 
totalidad de la plantilla y centros de trabajo en la denominada zona de embarque o aire, 
que fue la posición ya sustentada por el mismo órgano judicial en las sentencias de 23 
de octubre de 2013 y 25 de junio de 2015, pronunciadas en los procedimientos de 
derechos  fundamentales  núm.  5-2013  y  6-2015,  respectivamente,  que  anularon 
resoluciones con idénticas consideraciones generales a las contenidas en la resolución  s
impugnada respecto a la misma empresa y centro de trabajo. e.
Por su parte, en relación con la sentencia impugnada, se expone la circunstancia de  w.
que, si bien sus fundamentos de derecho cuarto, quinto y parte del sexto son de  17ww
cdoen 2te0n1id5o,  pidréonntuicnoc iaald daes  lapso ry ae lc imtaidsamso s eónrgteanncoi ajsu ddiec ia2l3  cdoen o octcuabsrieó nd ed 2e0 l1a3  ayn 2u5la dceió nju ndioe 
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motivación  exigido  constitucionalmente  para  una  decisión  limitativa  del  derecho  de
huelga como es la relativa a la determinación de servicios mínimos, sin embargo, la 
sentencia impugnada aporta una nueva motivación que se aparta de las anteriores sin 
motivación alguna que lo justifique.
Por último, el sindicato demandante de amparo también alega que la sentencia 
impugnada vulneró el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE, en relación 
con el derecho de huelga y libertad sindical del art. 28 CE, por denegar la pretensión 
formulada, de conformidad con lo dispuesto en al art. 114.2, en relación con el art. 31.2 
LJCA, de condena a la administración para que indemnizara al sindicato recurrente por 
los daños morales y el menoscabo en la acción sindical y su imagen y consideración 
ante la plantilla derivados del acto restrictivo contrario al derecho fundamental de huelga, 
que no pueden considerarse reparados con la mera estimación del recurso.
El  sindicato  demandante  afirma  que  el  recurso  de  amparo  tiene  especial 
transcendencia constitucional, conforme a lo establecido en la STC 155/2009, de 25 de 
junio, ya que «resulta conveniente aclarar, completar o matizar la doctrina constitucional 
sobre la limitación del derecho de huelga, por la fijación de servicios mínimos por la 
autoridad pública competente, señaladamente cuando se produce respecto de un paro 
parcial o de corta duración», destacando que es necesario remontarse a la STC 8/1992, 
de  13  de  febrero,  «para  encontrar  el  último  precedente  que  se  ha  detenido 
concretamente sobre las resoluciones administrativas de fijación de servicios mínimos y 
su motivación […]», por lo que, transcurridos más de veintisiete años, la jurisprudencia 
constitucional no ha tenido oportunidad de actualizar su doctrina en esta materia «y 
señaladamente en relación a la necesidad específica de motivación de la limitación del 
ejercicio del derecho fundamental cuando este se ejerce mediante paros parciales de 
corta duración, que es situación diferente al paro durante toda la jornada o de manera 
prolongada a lo largo de esta». Igualmente, se destaca la especial transcendencia 
constitucional que implica la necesidad de que la jurisprudencia del Tribunal resuelva 
sobre la reiterada negativa judicial a la posibilidad de que los sindicatos sostengan una 
pretensión indemnizatoria por vulneración del derecho de huelga (art. 28.2 CE) y de 
libertad sindical (art. 28.1 CE), ante la fijación antijurídica de servicios mínimos por parte 
de la administración pública.
4. La Sección Tercera del Tribunal, por providencia de 15 de junio de 2020, acordó 
la admisión a trámite del recurso de amparo, apreciando que concurre una especial 
trascendencia constitucional porque plantea un problema o afecta a una faceta de un 
derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este tribunal [STC 155/2009, FJ 2 
a)]; y, en aplicación de lo dispuesto por el art. 51 de la Ley Orgánica del Tribunal 
Constitucional, requerir atentamente de los órganos judiciales la remisión de testimonio o 
copia adverada de las actuaciones y el emplazamiento de quienes hubieran sido parte 
en el procedimiento para que pudiesen comparecer en el plazo de diez días en el citado 
proceso de amparo.
5. La secretaría de justicia de la Sala Segunda del Tribunal, por diligencia de 
ordenación de 16 de octubre de 2020, acordó tener por personada a la Abogacía del 
Estado y dar vista de las actuaciones al Ministerio Fiscal y a las partes personadas por 
un  plazo  común  de  veinte  días  para  presentar  las  alegaciones  que  estimasen 
pertinentes.
6. El Ministerio Fiscal, por escrito registrado el 27 de noviembre de 2020, formuló 
alegaciones interesando que se estime el recurso de amparo por la vulneración del  es
derecho a la huelga en relación con el derecho a la libertad sindical (art. 28.1 y 2 CE),  bo
con anulación de las resoluciones judiciales y administrativa impugnadas y retroacción  17ww
Nidhneuad ecealimgocatnnu aiazly ca «itoolpinbraieearsar td  aaqedlu   lmaes  oridnemidcceiutcenra rteoln n uayte,en v tpaseoe risr o erep nlra todel nanpuñcrnooiacn  miuereno scrsapioale bmqtruuieeoe ns lrtaaoe   scdupoelrnto a lca ede lse ded elneantr ceefiinajcach ciodaió e nfd u eanla ndl atai pjmuArreueídtdneiitcneaasnl  icóddinaee     OE-A-2022-29able en https://
los  servicios  mínimos,  para  el  pleno  restablecimiento  de  los  derechos  vulnerados, 
concretando el quantum de la indemnización compensatoria que deba ser otorgada».
El Ministerio Fiscal pone de manifiesto que el presente recurso de amparo debe ser 
considerado de carácter mixto, ya que las vulneraciones aducidas del art. 28 CE se 
imputan también en su fundamentación jurídica a la resolución administrativa por la que 
se  establecieron  los  servicios  mínimos  por  carecer  de  la  motivación  suficiente  y 
específica para justificar la restricción del derecho de huelga. Pero, además, se imputa a 
la sentencia impugnada la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 
CE), en relación con el art. 28 CE, tanto por el incumplimiento del deber de motivación 
reforzado, al verse afectados derechos sustantivos, como por haberse apartado de 
manera  inmotivada  de  otros  procedentes  jurisprudenciales.  En  coherencia  con  ello, 
afirma que debe analizarse, en primer lugar, la vulneración atribuida a la resolución 
administrativa.
El  Ministerio  Fiscal  concluye  que  la  resolución  administrativa  impugnada  ha 
vulnerado el art. 28 CE, ya que las razones en que se pretende justificar la fijación de los 
servicios mínimos «no se corresponden con las concretas circunstancias de la huelga 
convocada y el alcance que la misma pueda tener en los servicios esenciales». A esos 
efectos, se pone de manifiesto que, contrariando la jurisprudencia constitucional en la 
materia establecida en la STC 8/1992, de 16 de enero, «la resolución no contiene 
ninguna motivación que permita conocer las razones por las que, pese a que la huelga 
convocada durante seis jornadas es de paros parciales de dos horas, en la franja horaria 
de 13:00 a 15:00 horas, se ha considerado que para atender al servicio esencial de 
proporcionar a los pasajeros la distribución de alimentos y bebidas que garanticen su 
salud, debía establecerse la operativa de los doce establecimientos que tiene la empresa 
‘Áreas, S.A.’, en el área restringida de aire de las terminales […]». También se insiste en 
que no se realiza «ninguna valoración sobre el número de los vuelos programados en las 
jornadas de huelga durante la franja horaria de paro parcial, que permita conocer, 
aproximadamente, cuál puede ser la posible demanda de servicios de restauración por 
los pasajeros en las franjas horarias de la huelga, y tampoco se ha tratado de establecer 
en relación con la necesidad de atender las necesidades de los pasajeros que puedan 
tener problemas de salud, algún estudio o dato cuantitativo en base al promedio de 
personas vulnerables mayores de edad o menores que puedan pasar por las terminales 
del aeropuerto en los días de convocatoria de la huelga y en las franjas horarias de los 
paros parciales […]». Del mismo modo se destaca que la resolución carece de toda 
exposición sobre los datos concretos y cuantitativos referidos a la posible demanda real 
que tenga el servicio de restauración afectado por la huelga, por lo que no es posible 
rechazar que la alternativa prestada por las 250 máquinas expendedoras de alimentos y 
bebidas  en  las  terminales,  con  un  servicio  reforzado  mediante  preaviso,  no  pueda 
resultar adecuada o, al menos, ser un elemento a ponderar para determinar la necesidad 
y proporcionalidad de la decisión de establecer que la totalidad de los establecimiento de 
la empresa en la zona de aire debían estar operativos.
El Ministerio Fiscal considera que la sentencia impugnada tampoco cumple con la 
doctrina  constitucional  que  exige  una  motivación  adecuada  y  reforzada  de  las 
resoluciones que suponen la restricción de derechos fundamentales sustantivos y, en 
particular, del derecho de huelga, que atienda a las circunstancias concretas de la huelga 
convocada y dé a conocer los datos objetivos y específicos que han sido ponderados 
para comprobar que los servicios mínimos establecidos están justificados y resultan 
proporcionados a la restricción que supone del derecho de huelga; especialmente en un  es
caso, como el presente, en que la restricción suponía «que queda excluido el ejercicio de  o
mldaoaodp ohcoettuilrvreaeianctlicegavi a oótq sanpu m aeeernb sal ipaé laee n lmc  ztídooifsientcma aalua   dnad e iherd ea léol bodfsíisace t i  rtslra aeedbscreav o tjieagcmrdiiodmoosotrii  nevmeaasnl cíedn iósaeim»nn l.,too  eIssegr  inuode aroscelctmusaea be pnelnertstoocet nai,dq uboaunlesrecg c ieuaidmnmme iseeileapnnnsuttoat éohs ssq u q,ue dueqlege u «a erdlse ae pe basrxoíneiagdtnneíuta recei onisurrc tnealiaaasr      OE-A-2022-2917able en https://www.
que afectaban a los servicios de restauración de los pasajeros en el aeropuerto de 
Madrid, sin expresar razón alguna, se aparta de su criterio en el presente caso […]».
El Ministerio Fiscal, por último, pone de manifiesto, en relación con la denegación de 
la pretensión indemnizatoria por vulneración del derecho de huelga contenida en la 
sentencia impugnada, que si bien es un pronunciamiento que no era procedente al 
haberse desestimado la pretensión principal de la nulidad de la fijación de los servicios 
mínimos;  sin  embargo,  una  vez  que  se  considera  que  ha  existido  vulneración  del 
derecho de huelga, debe examinarse también esta cuestión. A esos efectos, concluye 
que, al rechazarse judicialmente la posibilidad de que al sindicato recurrente se le pueda 
reconocer el derecho a una indemnización por no ser predicable respecto de él un daño 
económico similar al de los trabajadores afectados, «desconoce que el perjuicio moral 
que resulta del acto administrativo que restringe indebidamente el derecho fundamental 
de  huelga,  pueda  ser  reparado  mediante  compensación  económica,  cuando  no  es 
posible la restitución o restablecimiento del derecho vulnerado en sus propios términos». 
También destaca que la sentencia impugnada no hace ninguna valoración del perjuicio 
moral a derivar de la restricción del derecho a la huelga del sindicato recurrente, ya que, 
si bien es un derecho de los trabajadores, es de ejercicio colectivo y constituye un 
instrumento del derecho a la negociación colectiva y de conflictos laborales que se 
integran en el derecho de libertad sindical, de modo que si las huelgas pueden estar 
promovidas y convocadas por las organizaciones sindicales, «la restricción reiterada del 
derecho  de  huelga  por  la  autoridad  administrativa,  en  el  marco  de  las  huelgas 
convocadas en el ámbito de una determinada empresa, comporta un perjuicio para el 
prestigio que la organización convocante tenga en la plantilla de trabajadores de dicha 
empresa, como defensora de sus intereses». Añade que no puede considerarse un 
razonamiento adecuado para garantizar el pleno restablecimiento del derecho vulnerado 
la  mera  estimación  de  la  pretensión  de  nulidad  sin  posibilidad  de  reparación 
indemnizatoria en atención a que se trata de «actos reiterados de restricción del derecho 
de huelga que afectan a los trabajadores de la misma empresa y que dañan el prestigio 
de la acción sindical de la recurrente», incidiendo en que podría resultar de aplicación la 
jurisprudencia establecida en la STC 247/2006 en que se reconoció la posibilidad de 
reparación de los daños morales causados por vulneración de la libertad sindical a un 
delegado sindical y que «la pretensión de una condena indemnizatoria tiene un efecto 
disuasorio frente a posibles nuevas vulneraciones del derecho por la administración». 
Por  tanto,  concluye  que  la  denegación  de  la  pretensión  indemnizatoria  vulnera  el 
derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, en relación con el derecho de huelga 
y a la libertad sindical del art. 28 CE.
7. La Abogacía del Estado, por escrito registrado el 18 de noviembre de 2020, 
formuló alegaciones interesando que se inadmita el recurso por carecer de especial 
trascendencia constitucional, ya que no concurre ninguno de los supuestos previstos en 
la STC 155/2009, FJ 2, y, subsidiariamente, que se desestime.
La Abogacía del Estado afirma que el derecho fundamental de huelga es un derecho 
de configuración legal en el aspecto relativo al mantenimiento de los servicios esenciales 
de la comunidad, por lo que la determinación de su alcance o extensión por parte de la 
autoridad  competente  excede  del  núcleo  esencial  del  derecho  garantizado  por  la 
Constitución, lo que hace difícilmente aceptable que se lleve a cabo un análisis jurídico-
constitucional más allá de las cuestiones formales y de competencia. A esos efectos, 
considera que en este caso concreto la determinación de los servicios mínimos resultó  s
adecuada al parámetro constitucional, ya que fue adoptada por la autoridad competente  e.
y  se  ofreció  una  motivación  suficiente  y  razonable,  haciéndose  una  ponderación  w.
adecuada,  respetuosa  con  el  derecho  a  la  huelga  y  las  circunstancias  fácticas  17ww
caopnliccaubrrleen. teEsn  dceunatrnoto d eal  mlaa rsguepnu edset ali bseerptaadr adceió onr ddeen alac ióAnu qduieen cteian íaN aactrioibnuaidl od eplo rc rlaite lreioy 
asefirgmuiadcoió enn  mdeecriasmioennetse  prneovmiaisn ael n ys udpiusecsuttoibsl em, usyi ns imotirlaar epsr, ueesbtaim ao  qaucer esdei ttarcaitóan d ed eu nlaa   BOE-A-cable e
pretendida identidad de circunstancias de hecho. Por último, rechaza que los servicios
mínimos establecidos afectaran al 100 por 100 de los trabajadores ya que, en realidad, 
afectó al 24,5 por 100 de los establecimientos gestionados por la empresa y al 17,75 
por 100 de la plantilla.
La Abogacía del Estado considera ajustada a derecho que la sentencia impugnada 
negara la legitimación del sindicato para pedir una indemnización por los eventuales 
daños ocasionados por la determinación de unos servicios mínimos, argumentando que 
las organizaciones sindicales ejercen el derecho de huelga por representación, pero a no 
título propio, por lo que ante unos hipotéticos servicios mínimos abusivos, solo podrían 
pretender  una  indemnización  los  titulares  del  derecho  lesionado,  es  decir,  los 
trabajadores.
8. El sindicato demandante de amparo, por escrito registrado el 16 de noviembre 
de 2020, formuló alegaciones ratificándose en su demanda.
9. Por providencia de 20 de enero de 2022 se señaló para deliberación y votación 
de la presente sentencia el día 24 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1. Objeto del recurso.
El  objeto  de  este  recurso  es  determinar  si  las  resoluciones  impugnadas  han 
vulnerado los derechos de huelga y a la libertad sindical (art. 28 CE) del sindicato 
demandante de amparo por la insuficiente motivación para justificar la limitación de 
dichos derechos mediante el establecimiento de los servicios mínimos en las jornadas de 
la huelga convocada y la desproporcionada fijación de estos.
Junto con ello, también es objeto de este recurso determinar si la sentencia judicial 
impugnada ha vulnerado, además, el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), 
en relación con los derechos de huelga y a la libertad sindical (art. 28 CE), por aportar 
una fundamentación para confirmar la constitucionalidad de la resolución administrativa 
que se aparta sin motivación alguna que lo justifique de la utilizada en resoluciones 
judiciales anteriores de este mismo órgano judicial en situaciones similares respecto a la 
misma empresa y centro de trabajo y por denegar la posibilidad de establecer una 
pretensión de condena a la administración para que indemnizara al sindicato recurrente 
por los daños morales y el menoscabo en la acción sindical derivados del acto restrictivo 
contrario al derecho fundamental de huelga.
El  presente  recurso  de  amparo  tiene  carácter  mixto,  pues  en  él  se  imputan 
vulneraciones de derechos fundamentales tanto a la resolución administrativa en que se 
establecen los servicios mínimos como a la sentencia judicial que revisa su legalidad. En 
consonancia con ello, el análisis en esta jurisdicción debe proyectarse en primer lugar 
sobre lesiones que se imputan a la resolución administrativa (así, STC 42/2021, de 3 de 
marzo, FJ 1).
2. La especial trascendencia constitucional del recurso.
La Abogacía del Estado alega que el recurso carece de especial trascendencia 
constitucional.  Esta  causa  de  inadmisión  debe  ser  desestimada,  ya  que,  como  ha 
reiterado la jurisprudencia constitucional (así, STC 155/2020, de 4 de noviembre, FJ 2), 
esta circunstancia debe ser apreciada por el Tribunal en cada caso en el momento de 
admitir a trámite el recurso de amparo, de acuerdo con lo exigido por el art. 50.1 de la  e.e
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. w.b
En el presente caso, la providencia de admisión estableció como causa de especial  17ww
tfraacnestace nddee nucni a dceorencshtiotu cfiuonndaal mqeunet ael l sroebcruer soe l pqlaunet enaob a huany  pdroocbtrleinmaa  doe  aefsetcet a traib uunnaal 
u[StiTlizCa d1a5 5p/o2r0 0la9 ,a uFtJo r2id aa)d],  pdúabdliac a( i)c olam spientgeunltaer idpaadra  dfeija qcuióen  ldoe i msepruvgicniaodso m eíns imlao ms oretisvpaeccióton 
de una actividad conexa con un sector estratégico como es el aéreo ejercida mediante
paros parciales de corta duración, diferente al paro durante toda la jornada o de manera 
prolongada a lo largo de esta, y (ii) la necesidad de establecer jurisprudencia por parte 
del Tribunal respecto de la posibilidad de que los sindicatos sostengan una pretensión 
indemnizatoria por vulneración del derecho de huelga (art. 28.2 CE) y de libertad sindical 
(art. 28.1 CE), ante la fijación de servicios mínimos por parte de la administración pública 
lesivas de esos derechos. Asimismo, cabe apreciar que el asunto plantea una cuestión 
jurídica de relevante y general repercusión social o económica.
3. Jurisprudencia  constitucional  sobre  la  motivación  y  proporcionalidad  de  los 
servicios mínimos en el ejercicio del derecho de huelga (art. 28.2 CE).
Según la jurisprudencia constitucional «la principal técnica que viene utilizándose 
para garantizar el mantenimiento de los referidos servicios esenciales es la de la fijación 
de los servicios mínimos a cumplir por los trabajadores» (STC 45/2016, de 14 de marzo, 
FJ 3).
Esta  materia  plantea,  entre  otras,  una  controversia  sobre  las  exigencias  de 
motivación  y  proporcionalidad  vinculadas  al  carácter  restrictivo  que  tiene  la 
determinación de los servicios mínimos para el ejercicio del derecho de huelga. Los 
principales pronunciamientos en la materia, que toman como referencia la STC 11/1981, 
de  8  de  abril,  en  cuyo  fundamento  jurídico  18,  con  ocasión  del  recurso  de 
inconstitucionalidad promovido contra diversos preceptos del Real Decreto-ley 17/1977, 
de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, el Tribunal se pronunció sobre el alcance de 
la citada limitación del art. 28.2 CE, las SSTC 26/1981, de 17 de julio; 51/1986, de 24 de 
abril; 53/1986, de 5 de mayo; 27/1989, de 3 de febrero, FJ 4; 43/1990, de 15 de marzo; 
122/1990, de 2 de julio, FJ 3, y 8/1992, de 16 de enero.
La jurisprudencia constitucional sobre esta cuestión que puede resumirse así:
a) La posibilidad establecida en el art. 28.2 CE de que se regulen las garantías 
precisas para asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales 
de la comunidad determina que el derecho de huelga puede ser limitado cuando su 
ejercicio sea susceptible de impedir u obstaculizar el funcionamiento de servicios que 
atienden la garantía o el ejercicio de los derechos fundamentales, las libertades públicas 
y  los  bienes  constitucionalmente  protegidos.  La  consideración  de  un  servicio  como 
esencial  no  significa,  sin  embargo,  la  supresión  del  derecho  de  huelga  de  los 
trabajadores ocupados en tal servicio, sino la previsión de las garantías precisas para su 
mantenimiento, lo que implica la prestación de los trabajos necesarios para la cobertura 
mínima de los derechos, libertades o bienes que el propio servicio satisface, pero sin 
alcanzar el nivel de rendimiento habitual.
b) La determinación de las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de 
los servicios esenciales de la comunidad no puede ponerse en manos de ninguna de las 
partes implicadas en el conflicto colectivo que supone la huelga, sino que debe ser 
sometida a un tercero imparcial. Su atribución a la autoridad gubernativa es la manera 
más  lógica  de  cumplir  el  mandato  constitucional,  si  bien  queda  limitada  por 
consideraciones materiales –las garantías establecidas no pueden vaciar de contenido el 
derecho de huelga o rebasar la idea de su contenido esencial– y formales –el control 
jurisdiccional de dichas decisiones sobre el mantenimiento de los servicios esenciales–, 
de todo lo cual se infiere que su establecimiento debe obedecer a un criterio restrictivo.
c) La decisión de la autoridad gubernativa en la determinación de las garantías 
precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, en  es
la medida en que implica una limitación en el libre ejercicio de un derecho fundamental,  bo
debe  ser  objeto  de  motivación  tras  una  ponderación  y  valoración  de  los  bienes  o  17ww
ddaciuelrccrraaeunccnzihsóaotnars  n eycal  idfaeeesqcm utaqiálidusboe rics oa,c  romdanecáctls eu rrápírmsaotnnibc diateeosnr  a dpdseeou r se eosenntjtaear relcm,  iecefliu dodni decyair oe nqdcauheleo  p  odrp eeust eeihórdurnaiet nolyg r,i asae eln yr  d lfoedins e,  l ardre eeshl teluaavensalt gneracsei, sa bt daiepenna teerlaass     OE-A-2022-29able en https://
afectados (comunidad afectada, existencia o no de servicios alternativos, etc.).
d) La finalidad de esta exigencia de motivación es la de que los destinatarios 
conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se 
sacrificó  y  para  que,  en  su  momento,  los  órganos  judiciales  puedan  fiscalizar 
adecuadamente la corrección constitucional del acto del poder público valorando su 
razonable ajuste a las circunstancias y la observancia de la regla de la proporcionalidad 
de los sacrificios.
e) La motivación del acto gubernativo en que se determinan las garantías precisas 
para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad puede 
responder a criterios de concisión y claridad propios de la actuación administrativa al 
poner de manifiesto el motivo o fundamento acerca de la esencialidad del servicio, las 
características de la huelga convocada, los bienes que pueden quedar afectados o los 
trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en alguna 
medida. Sin embargo, el deber de motivación no puede entenderse cumplido con el 
simple uso de fórmulas genéricas de las cuales no puedan derivarse criterios para 
enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que se impone al ejercicio del 
derecho de huelga y el defecto de motivación no puede entenderse subsanado si en un 
proceso posterior la autoridad gubernativa aporta todos los datos técnicos o jurídicos 
posibles para apoyar su decisión.
4. Resumen de los hechos enjuiciados.
En el presente caso son hechos no controvertidos por las partes y declarados en las 
resoluciones impugnadas los siguientes:
(i) El  comité  de  empresa  de  la  entidad  mercantil  Áreas,  S.A.,  que  gestiona 
establecimientos  de  hostelería  del  Aeropuerto  Internacional  Adolfo  Suárez  Madrid-
Barajas, convocó huelga para los días 4, 5, 22, 23, 29 y 30 de diciembre de 2017, en el 
horario  de  13:00  a  15:00  horas,  afectando  a  1  216  trabajadores  del  servicio  de 
restauración de los cuarenta y nueve puntos de venta de dicha empresa en el citado 
aeropuerto, entre ellos el 100 por 100 de los únicos puntos de venta al público situados 
en el lado de aire o en el área de embarque (la que empieza superados los controles de 
seguridad) de las terminales T1, T2, T3 y T4 satélite, y la práctica totalidad de los puntos 
de restauración de la terminal T4.
(ii) Al no llegarse a un acuerdo con la empresa sobre la fijación de servicios 
mínimos,  la  Secretaría  de  Estado  de  Infraestructuras,  Transporte  y  Vivienda  del 
Ministerio de Fomento, mediante resolución de 30 de noviembre de 2017, estableció que 
en las zonas restringidas del lado aire debían prestarse los servicios mínimos mediante 
la apertura de la totalidad de los doce establecimientos gestionados por la empresa 
repartidos entre las cuatro terminales y la satélite (24,5 por 100 de los gestionados por la 
empresa), afectando a la totalidad de su plantilla en esa zona (el 17,75 por 100 del 
conjunto de la plantilla programada).
(iii) Las consideraciones genéricas utilizadas en la resolución administrativa para 
justificar la fijación de esos servicios mínimos son que (a) las huelgas dentro del sector 
aéreo tienen un efecto multiplicador susceptible de coartar severamente la libertad de 
movimiento de los ciudadanos e impactar en la actividad turística, que es una de las 
principales fuentes de riqueza nacional; (b) el aeropuerto de Madrid es un gran centro de 
distribución de vuelos con numerosas conexiones que pueden conllevar largos periodos 
de espera que hacen de la restauración un servicio de primera necesidad, incidiendo 
directamente en la seguridad y la salud de los pasajeros, dado que un promedio de más  es
de 150 000 pasajeros diarios se atiende en este tipo de establecimientos a una media de  bo
más de 30 000 personas diarias; (c) los pasajeros que están en las zonas restringidas  17ww
cmapolaiemnsrsameiddnaoetdosraas ls co yisós  nucb o elancb atiprdporaoaleshc,sii bd ydiac edi(ó  dsnp)e  adglareuas r a idcc2aco5den0,ss  ouem mnaá  iaqrla uushsi naezasnostcna ia aesl xa dpr eeeslsn atsdrleiiednrdagvo iidcrdiaaoess   d dldeoee s r  deaevsulttieamerulmeornsain,tc oaiótsdon omy,s  av tbenipendob osmi d deauensy     OE-A-2022-29able en https://
repartidas por los terminales, aunque serían reforzadas, no se podía asegurar que fueran
suficientes para cubrir las necesidades de los pasajeros al estar dimensionadas para 
coexistir con el servicio de restauración teniendo en cuenta la oscilación de la demanda 
en picos en función del número de aviones que despega en cada franja horaria.
(iv) Las consideraciones específicas utilizadas en la resolución administrativa para 
justificar la fijación de esos servicios mínimos son que (a) las alternativas existentes para 
la prestación del servicio –otros establecimientos de restauración u otras modalidades 
como tiendas que suministren bebidas o alimentos o máquinas expendedoras– son 
escasas,  pues  la  empresa  tiene  adjudicada  la  práctica  totalidad  de  los  puntos  de 
restauración de la terminal T4 y todos los puntos del resto de terminales; (b) el nivel de 
servicio ofrecido debe permitir atender las necesidades de los pasajeros para los que el 
desabastecimiento pudiera repercutir negativamente en su salud, a cuyos efectos, ante 
la  dificultad  de  aportar  datos  sobre  el  colectivo  de  pasajeros  afectados  y  las 
consecuencias de la privación de bebidas y alimentos, se aportan valoraciones en los 
documentos oficiales sobre la encuesta general de salud acerca de la percepción de la 
población, y (c) la convocatoria de la huelga en el horario habitual de almuerzo, aunque 
se  limite  a  dos  horas  «permite  que  las  medidas  para  garantizar  aprovisionamiento 
alternativo y abastecimiento a los pasajeros, adoptadas por AENA, según constan en su 
informe, puedan tener más efectividad de la que tendrían en una huelga de más amplia 
duración».
5. Valoración del Tribunal.
De conformidad con el parecer del Ministerio Fiscal, el Tribunal concluye que la 
resolución administrativa impugnada ha vulnerado el derecho a la huelga (art. 28.2 CE) 
del sindicato demandante del amparo por falta de motivación suficiente que justifique 
establecer una prestación de servicios en la zona restringida de los terminales del nivel 
de lo acordado, en atención a las siguientes consideraciones:
(i) El Tribunal constata que el sindicato demandante de amparo no controvierte en 
el presente recurso la circunstancia de que el servicio de restauración en la zona 
restringida de los terminales del aeropuerto de Madrid haya sido considerado por la 
autoridad gubernativa como un servicio esencial de la comunidad ni, por tanto, que dicha 
consideración haya quedado debidamente justificada en la resolución administrativa 
impugnada vinculada con la afectación de los derechos a la libertad de movimiento de 
los ciudadanos y la seguridad y la salud de los pasajeros y al impacto indirecto sobre una 
fuente  de  riqueza  nacional.  El  sindicato  demandante  de  amparo  fundamenta  su 
invocación del art. 28.2 CE en que la fijación de unos servicios mínimos como garantía 
para  asegurar  su  mantenimiento  que  afecta  a  la  totalidad  de  los  establecimientos 
situados en la zona de embarque y su plantilla resulta desproporcionada y no queda 
debidamente justificada en la resolución impugnada.
(ii) El Tribunal recuerda sus pronunciamientos previos sobre que la consideración 
de un servicio como esencial no puede implicar la supresión del derecho de huelga de 
los trabajadores ocupados en tal servicio. La limitación del derecho de huelga que 
consiente el art. 28.2 CE en garantía del mantenimiento de esos servicios esenciales 
para la comunidad solo alcanza a establecer la prestación de los trabajos necesarios 
para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que el propio servicio 
satisface,  pero  sin  alcanzar  el  nivel  de  rendimiento  habitual  ni  asegurar  su 
funcionamiento normal (así, por ejemplo, SSTC 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3; 27/1989, 
de 3 de febrero, FJ 1, o 183/2006, de 19 de junio, FJ 3). es
Esto  es  consecuencia  de  que  en  el  conflicto  de  intereses  constitucionales  que  bo
confluyen en los supuestos en que el derecho de huelga se proyecta sobre servicios  17ww
iqelnimusteeeitrn aeccesiiaveóelsnen  sdtc ueodalne lmds elteairtn uectcceoiho monp uadunleedi dsieh arudaee nnlrg feraees,nju eitlmartacdpe ooprs nr,eie ecslnioesd o oq d puuerenro eopcshihc asiobae irtr uveeaincll  imompseír nnomtitmeeín coicim midóopensl  i csadaa e lco srsiilf moitcrsuiao lbt iaanpnjtaaeerdraaeo rs rleeolasss     OE-A-2022-29able en https://
constitucionales que se preservan con el servicio esencial, con la limitación en el normal
desarrollo del servicio esencial de la comunidad afectado, permitiendo que su prestación 
se produzca con una cobertura solo mínima en protección del derecho de huelga de los 
trabajadores que prestan ese servicio (al respecto, STC 27/1989, de 3 de febrero, FJ 1).
En este contexto, la exigencia constitucional de motivación que para la limitación del 
derecho de huelga supone el establecimiento de garantías para la prestación del servicio 
esencial de la comunidad impone que la autoridad gubernativa, como en todo juicio de 
proporcionalidad, haga una precisa identificación de los intereses que deben preservarse 
con la medida limitativa, de la necesidad de esta preservación y del nivel de preservación 
que debe ser aplicado.
(iii) Por lo que se refiere a la identificación de los intereses que deben preservarse 
con la limitación del derecho de huelga en la resolución impugnada, el Tribunal aprecia 
que el derecho que más directamente quedaba concernido por la huelga convocada en 
el  servicio  de  restauración  prestado  en  la  zona  restringida  del  aeropuerto  y  cuya 
cobertura mínima debía quedar garantizada con la decisión de la autoridad gubernativa 
es la salud de los pasajeros, ya que el servicio afectado, aunque está en conexión con el 
tráfico aéreo, solo puede incidir de manera indirecta tanto en el derecho a la libertad de 
movimiento como en la fuente de riqueza nacional que supone el sector turístico.
A esos efectos, queda acreditado que la resolución administrativa ha desarrollado un 
esfuerzo argumental por conectar en el caso concreto el servicio afectado por la huelga 
convocada con el derecho a la salud de los pasajeros haciendo referencia directa al 
contexto físico singular en que se produce la prestación del servicio que supone –una 
zona de seguridad restringida a la que tampoco cabe acceder, con carácter general, con 
alimentos  y  bebidas–;  a  la  relación  directa  entre  nutrición  y  salud,  especialmente 
respecto  de  potenciales  pasajeros  con  necesidades  alimentarias  específicas  que 
pudieran  necesitar  una  atención  presencial  de  los  trabajadores  que  atienden  este 
servicio; y a ciertos resultados de la encuesta nacional de salud. A ello cabe añadir que, 
como también ha sido reiterado por la jurisprudencia constitucional, la necesidad de 
aportar datos o cifras adicionales puede quedar reducidas en los casos en que la 
justificación  es  de  tal  naturaleza  que,  excepcionalmente,  pertenece  al  general 
conocimiento (así, STC 51/1986, de 24 de abril, FJ 4). Por tanto, desde la perspectiva de 
la identificación de los intereses preservados con la limitación del derecho de huelga, 
concretados en el derecho a la salud, la resolución impugnada ha cumplido con las 
exigencias constitucionales de motivación.
(iv) Por lo que se refiere a la argumentación sobre la necesidad de la preservación 
del interés comunitario mediante la medida limitativa del derecho de huelga, el Tribunal 
observa que la resolución administrativa impugnada aporta datos concretos y específicos 
sobre las especiales circunstancias que se dan en la llamada zona de aire del aeropuerto 
para que resulte necesario incidir en la prestación del servicio de restauración como 
medida de preservación de la salud de los pasajeros. A esos efectos, se puede destacar, 
por ejemplo, (a) la singularidad ya señalada de que el servicio se presta en una zona de 
acceso restringido, situada más allá de los controles de seguridad y en algunos casos 
incluso del control de pasaportes, lo que dificulta la posibilidad de entradas y salidas y, 
por motivos de seguridad, que los pasajeros puedan introducir en ella ciertos tipos de 
bebidas o alimentos; (b) el nivel de personas potencialmente afectadas, al cifrarse el 
número de usuarios del servicio de restauración en 30 000 diarios; (c) la circunstancia de 
que los paros se hubieran programado a la hora de la comida entre las 13:00 y las 15:00 
horas, y (d) la existencia de limitadas alternativas para el acceso al alimento y la bebida 
vinculado  a  que  prácticamente  todos  los  establecimientos  de  atención  personal  es
específicos  de  restauración  estaban  afectados  por  la  convocatoria  de  la  huelga,  o
cnmpqauruuestecrcodihci,sa iaoenlsonnd sa oq lo epuúcsreano  sildecaiuosa pcpnmrteeoeecsssni, ta tacelecno islomóa  n epp ssodotureis bp irelboaesinzsltieeod ne nas nede s ruvq vneudicaneei ot  a aiss npoeetool nurrl eetcalariaóanlsinn c l ceatii seapm nsame,dr adaáa isqale upndriatgneesia  aauslsajn e  earazox loaipsmnt eeaennc ndcodteianeódr  nioaa nprisaree,es cr, see yoqts,cn ui.dea,e anl,.qd  ueseuens     OE-A-2022-2917able en https://www.
De ese modo, también cabe concluir que, desde la perspectiva de la identificación de 
la necesidad de la preservación del interés comunitario mediante la medida limitativa del 
derecho  de  huelga,  la  resolución  impugnada  ha  cumplido  con  las  exigencias 
constitucionales de motivación.
(v) Por lo que respecta a la justificación específica sobre que la concreta fijación de 
los servicios prestados por los trabajadores convocados a ejercer su derecho de huelga 
eran los mínimos imprescindibles para garantizar el derecho a la salud de los pasajeros 
que  se  intentaban  preservar,  el  Tribunal  constata  que  la  resolución  administrativa 
impugnada no aporta ningún elemento, dato o hecho que permita ponerlos en relación 
con la decisión de que los servicios mínimos se fijaran para la llamada zona de aire en 
el 100 por 100 de los establecimientos de la empresa y de su plantilla. El Tribunal 
observa que la resolución administrativa impugnada considera sin más que el nivel 
habitual  de  prestación  de  este  servicio  coincide  en  su  integridad  con  lo  que  debe 
considerarse como un nivel mínimo de prestación en función de las exigencias de la 
salud pública. Esta apreciación supone no ya limitar sino privar íntegramente del ejercicio 
del derecho de huelga a los trabajadores de este sector de actividad. Para ello hubiera 
sido necesario una motivación específica sobre el carácter mínimo de los servicios 
habitualmente ofrecidos que el Tribunal no aprecia que se haya producido.
Al contrario, la motivación contenida en la decisión de la autoridad gubernativa pone 
de  manifiesto  que  una  fijación  de  servicios  mínimos  como  la  acordada  no  resulta 
proporcionada a la resolución del conflicto de intereses que debía resolver.
La  convocatoria  de  huelga  afectaba  a  la  totalidad  de  los  1216  trabajadores  y 
cuarenta  y  nueve  establecimientos  de  restauración  de  la  empresa  ubicados  en  el 
aeropuerto de Barajas tanto en la zona de tierra como en la zona de aire o restringida –
después de los controles de seguridad–. Sin embargo, el objeto de este procedimiento 
de amparo debe limitarse al análisis de la declaración de servicios mínimos en relación 
con los trabajadores y establecimientos de la empresa ubicados en la zona de aire o 
restringida de las terminales. En efecto, estos fueron los únicos servicios declarados 
esenciales para la comunidad en atención a la singularidad de la zona aeroportuaria en 
la  que  se  desarrollan  determinada  por  las  limitaciones  de  movilidad  y  entrada  de 
productos.
Esta es la razón por la que no puede aceptarse la posición de la Abogacía del Estado 
tendente a proyectar el juicio sobre la proporcionalidad en la fijación de los servicios 
mínimos establecidos sobre la totalidad de los trabajadores y establecimientos de la 
empresa afectados por la convocatoria de la huelga en las distintas zonas de aeropuerto 
(de lo que resultaría una proporción de un 17,75 por 100 y un 24,5 por 100, en los 
trabajadores y establecimientos respectivamente). El juicio de proporcionalidad, por el 
contrario, debe recaer exclusivamente sobre la incidencia de la huelga en relación con 
los trabajadores y establecimientos de la empresa situados en la zona de aire cuya 
actividad,  dotada  de  especial  singularidad,  se  consideraba  esencial.  Los  servicios 
mínimos se establecieron en esta zona en un 100 por 100, esto es, comprendían sin 
restricciones  a  todos  los  trabajadores  de  la  totalidad  de  los  doce  establecimientos 
ubicados en las zonas de aire de las terminales del aeropuerto de dicha empresa, lo que 
suponía, a su vez, el 100 por 100 de los puntos de venta presencial al público de 
restauración situados en el lado de aire de las terminales T1, T2, T3 y T4 satélite, y la 
práctica totalidad de los puntos de restauración de la terminal T4, gestionados por 
cualquier empresa.
Estas premisas permiten formular las siguientes consideraciones: es
a) La  existencia  en  la  zona  restringida  aeroportuaria  de  establecimientos  no  w.
afectados por la convocatoria de la huelga en que se venden cierto tipo de comestibles y  17ww
pdree amváisqou)i,n acos meox peelnedmeednotroass  ddee  caoliemxeisntetonsc iay  bcoenb idloass  e(qsutaeb lseecriímanie nretofos rzdaed aress tmaeudraiacniótne 
paa lara p prerosveervear cdióen a dlime elan tsoasl uyd b mebeiddiaasn tae  lloas n puatrsicaijóenro dse e lvoisd epnacsiaaj eqruoes  lnoos  eses revxiccioluss idviari gdied olas   BOE-A-cable e
empresa  afectada  por  la  huelga  sino,  en  cierta  medida,  compartida  o,  al  menos
complementada. Esta circunstancia hacía necesaria la justificación de que los servicios 
mínimos debían equipararse sin más a los servicios habituales.
b) La  mención  expresa  en  la  resolución  administrativa  impugnada  de  que  la 
convocatoria de la huelga limitada a dos horas, aunque sean las habituales del almuerzo, 
«permite que las medidas para garantizar aprovisionamiento alternativo y abastecimiento 
a los pasajeros, adoptadas por AENA, según constan en su informe, puedan tener más 
efectividad de la que tendrían en una huelga de más amplia duración», no permite excluir 
que  el  carácter  horario  limitado  de  dos  horas  diarias  de  afectación  de  la  huelga 
posibilitase una preservación del interés constitucional tutelado mediante la fijación de 
servicios  mínimos  a  través  del  refuerzo  de  los  sistemas  complementarios  de 
aprovisionamiento y abastecimiento alimentario a los pasajeros. El Tribunal, en suma, 
considera que, si hay un reconocimiento expreso de la autoridad gubernativa, respaldado 
por un informe de la empresa pública Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea 
(AENA), de que los servicios alternativos permitían mayor efectividad en garantizar la 
preservación del interés tutelado por la limitación horaria de la convocatoria, no puede 
aceptarse  sin  más  la  identificación  que  realiza  la  resolución  impugnada  entre  los 
servicios mínimos necesarios con los servicios habituales.
c) Finalmente,  desde  la  perspectiva  que  compete  a  este  tribunal  de  tutelar  la 
proporcionalidad de sacrificios en el conflicto de intereses constitucionales que supone 
confrontar las garantías del mantenimiento de un servicio esencial de la comunidad con 
el derecho de huelga, no puede omitirse que la resolución administrativa reconoce que (i) 
la prestación del servicio de abastecimiento de alimentos y bebidas de los pasajeros en 
la zona restringida del aeropuerto, que era el interés constitucional preservado con la 
fijación  de  los  servicios  mínimos,  se  presta  de  una  manera  compartida  entre  las 
máquinas expendedoras y los establecimientos de restauración, y (ii) el servicio prestado 
mediante las máquinas expendedoras de alimentos y bebidas, ante la convocatoria de la 
huelga, sería reforzada mediante preaviso de la autoridad gubernativa.
Se admite, de conformidad con estos antecedentes, que el servicio prestado por los 
establecimientos de restauración se mantiene en la franja horaria de la huelga en el 100 
por  100  del  habitual  y,  simultáneamente,  se  refuerza  el  servicio  prestado  por  las 
máquinas expendedoras para esa franja horaria, el Tribunal debe deducir que nada 
permite desmentir que en la franja horaria en la que se convocó la huelga la prestación 
del servicio esencial para la comunidad se desarrolló con un nivel de prestación superior 
al habitual. Basta esta apreciación para concluir su incompatibilidad con la lógica propia 
de un juicio de proporcionalidad y, con ello, con el respeto al derecho fundamental de 
huelga en relación con la limitación que posibilita el art. 28.2 CE.
6. Determinación del alcance del amparo.
La  declaración  de  que  la  resolución  administrativa  impugnada  ha  vulnerado  el 
derecho de huelga (art. 28.2 CE) del sindicato demandante del amparo determina, sin 
necesidad de entrar a analizar el resto de invocaciones que se imputan específicamente 
a las resoluciones judiciales, que se anulen la totalidad de las resoluciones impugnadas, 
incluyendo  las  judiciales  en  la  medida  en  que  confirmaron  la  citada  decisión 
administrativa,  y  que  se  acuerde  retrotraer  las  actuaciones  al  momento  previo  al 
pronunciamiento de la sentencia judicial de instancia para que, una vez declarada por 
este tribunal la nulidad de la resolución administrativa impugnada, se resuelva con plena 
jurisdicción sobre el resto de pretensiones de las partes y, singularmente, sobre la 
posibilidad de indemnización al sindicato recurrente por la declarada lesión del derecho  e.e
de huelga y, en su caso, en qué cuantía. w.b
A este respecto, el Tribunal constata que el sindicato demandante de amparo ha  17ww
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respecto  de  los  trabajadores  afectados,  pero  difícilmente  puede  apreciarse  similar
afección de componente económico en la organización sindical. Incluso el Ministerio 
Fiscal,  en  contra  de  la  opinión  del  abogado  del  Estado,  ha  informado  sobre  esa 
invocación interesando que también se otorgue el amparo por dicho motivo. Pues bien, 
el Tribunal, asumiendo la reiterada jurisprudencia constitucional sobre que el recurso de 
amparo es un procedimiento de tutela frente a lesiones actuales y efectivas de los 
derechos  fundamentales  y  no  de  las  meramente  hipotéticas  o  futuras  (así, 
SSTC 202/2002, de 28 de octubre, FJ 3, o 288/2006, de 9 de octubre, FJ 2), aprecia que 
la denegación de la indemnización trajo causa exclusiva y lógica de que no se estimó la 
pretensión principal de que fuera declarada la lesión del art. 28 CE. En esas condiciones, 
y aunque en hipótesis la retroacción de actuaciones pudiera llevar a que por los órganos 
judiciales se mantuviera aquella jurisprudencia que niega la inviabilidad indemnizatoria al 
sindicato demandante de amparo, el Tribunal, en respeto a la subsidiariedad del recurso 
de amparo, no puede entrar a resolver sobre esta cuestión.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Otorgar el amparo al sindicato Federación Estatal de Servicios, Movilidad y Consumo 
de la Unión General de Trabajadores de España, y, en consecuencia:
1.º Reconocer  el  derecho  del  sindicato  demandante  de  amparo  a  la  huelga 
(art. 28.2 CE).
2.º Restablecer su derecho y, a tal fin, anular la resolución de la Secretaría de 
Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda del Ministerio de Fomento de 30 de 
noviembre de 2017; la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo de la Audiencia Nacional de 29 de junio de 2018, pronunciada en el 
procedimiento de derechos fundamentales núm. 10-2017; y la providencia de la Sección 
Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 9 de mayo 
de 2019, pronunciada en el recurso de casación núm. 574-2019.
3.º Ordenar  la  retroacción  de  las  actuaciones  al  momento  de  pronunciarse  la 
primera de las resoluciones judiciales anuladas para que, una vez declarada la nulidad 
de la resolución administrativa impugnada, se resuelva sobre el resto de pretensiones 
deducidas el recurso contencioso-administrativo y, singularmente, sobre la pretensión 
indemnizatoria.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veinticuatro de enero de dos mil veintidós.–Juan Antonio Xiol 
Ríos.–Antonio  Narváez  Rodríguez.–Cándido  Conde-Pumpido  Tourón.–Ramón  Sáez 
Valcárcel.–Enrique  Arnaldo  Alcubilla.–Concepción  Espejel  Jorquera.–Firmado  y 
rubricado.