BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 59 Jueves 10 de marzo de 2022 Sec. TC.   Pág. 28760
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
3805 Pleno.  Sentencia  18/2022,  de  8  de  febrero  de  2022.  Recurso  de 
inconstitucionalidad 2721-2021. Interpuesto por el presidente del Gobierno en 
relación con los artículos 20.1 b) y 30 d) de la Ley del Parlamento de 
Cataluña 8/2020, de 30 de julio, de ordenación del litoral. Competencias 
sobre costas: constitucionalidad de los preceptos legales autonómicos que 
atribuyen a los ayuntamientos la potestad de autorizar usos en el dominio 
público marítimo terrestre.
ECLI:ES:TC:2022:18
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Pedro José 
González-Trevijano Sánchez, presidente; los magistrados don Juan Antonio Xiol Ríos, 
don  Santiago  Martínez-Vares  García,  don  Antonio  Narváez  Rodríguez,  don  Ricardo 
Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón; la magistrada doña María Luisa 
Balaguer Callejón; los magistrados don Ramón Sáez Valcárcel y don Enrique Arnaldo 
Alcubilla,  y  las  magistradas  doña  Concepción  Espejel  Jorquera  y  doña  Inmaculada 
Montalbán Huertas, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2721-2021, interpuesto por el presidente 
del  Gobierno  contra  los  artículos  20.1  b)  y  30  d)  de  la  Ley  del  Parlamento  de 
Cataluña 8/2020, de 30 de julio, de ordenación del litoral. Han comparecido el Congreso 
de los Diputados y el Senado. Han formulado alegaciones el Gobierno y el Parlamento 
de Cataluña. Ha sido ponente el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho.
I. Antecedentes
1. Mediante escrito presentado en el registro de este tribunal el 4 de mayo de 2021, 
el abogado del Estado, en representación del presidente del Gobierno, interpuso recurso 
de inconstitucionalidad contra los artículos 20.1 b) y 30 d) de la Ley del Parlamento de 
Cataluña 8/2020, de 30 de julio, de ordenación del litoral.
El recurso es de carácter competencial: argumenta que los preceptos impugnados 
han  desbordado  la  competencia  puramente  ejecutiva  o  de  «gestión»  que  tiene  la 
Comunidad Autónoma de Cataluña respecto de los «títulos de ocupación y uso del 
dominio público marítimo terrestre», de acuerdo con el art. 149.3 b) del Estatuto de 
Autonomía de Cataluña (EAC) y los consiguientes reales decretos de traspasos de 
funciones y servicios de la administración del Estado a la Generalitat de Cataluña, núms. 
1404/2007 y 1387/2008, que se limitaron igualmente a las funciones y servicios estatales  e.
relativos  a  la  «gestión»  de  las  autorizaciones  y  concesiones  demaniales,  habiendo  w.b
«desapoderado» así a la administración de la propia Generalitat de su competencia  05ww
dsoebl Eres tlaa dmoa.teria atribuyéndola a los ayuntamientos, con vulneración de las competencias
provSieengeú nd ee ll ar eccounrtsraod, icsceió ntr aetan trdee l ousn p rseucpeupetostso  imdep uignncaodnossti tuy ceiol naarlti.d 1a1d5  mdeed liaa tLae, yq udee 
costas, que delimita las competencias que pueden asumir los ayuntamientos «en los
términos previstos por la legislación que dicten las comunidades autónomas», entre las 
cuales no se incluye el otorgamiento de los títulos de ocupación del dominio público 
marítimo terrestre, otorgamiento que se encuentra reservado a la administración del 
Estado  como  titular  del  mismo  y  garante  de  su  integridad,  o  a  las  comunidades 
autónomas con competencia transferida. Procede, por consiguiente, a justificar (a) que la 
norma  estatal  de  contraste  se  ha  dictado  legítimamente  al  amparo  de  un  título 
competencial del Estado y (b) que existe entre esa norma y los preceptos impugnados 
una contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa, como exige la doctrina 
constitucional.
a) En  cuanto  a  la  primera  cuestión,  comienza  recordando  la  competencia  del 
Estado  sobre  la  protección  del  dominio  público  marítimo  terrestre,  con  cita  de  las 
SSTC 149/1991, de 4 de julio, FJ 11; 28/2016, de 18 de febrero, FJ 6, y 57/2016, de 17 
de marzo. De acuerdo con esta esta doctrina constitucional, aunque la titularidad del 
dominio no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial, la atribución del 
dominio público marítimo terrestre al Estado en el art. 132.2 CE entraña que a este 
corresponda determinar el régimen jurídico del demanio, condicionando o modulando así 
las competencias autonómicas sobre el mismo. Cita, a este respecto, la competencia 
estatal para aprobar la legislación básica sobre protección del medio ambiente conforme 
al art. 149.1.23 CE. Concluye por ello que el art. 115 de la Ley de costas está amparado 
en un título competencial del Estado. Como dice el dictamen del Consejo de Estado 
previo a la interposición del recurso de inconstitucionalidad: «la decisión del legislador 
estatal de no atribuir a los municipios la competencia para el otorgamiento de títulos de 
ocupación del dominio público marítimo terrestre obedece, a todas luces, a razones 
ligadas a la protección de su integridad. Se trata, en todo caso, de una decisión que solo 
el Estado puede adoptar, en su condición de titular –y no de simple gestor– del dominio 
público marítimo terrestre».
Cuestiona a continuación los amparos competenciales invocados en la ley recurrida. 
La ordenación del litoral [art. 149.3 a) EAC] es, conforme a la STC 31/2010, FJ 92, una 
competencia puramente «ejecutiva» y debe ejercerse en cualquier caso «respetando el 
régimen general del dominio público», según el mismo precepto estatutario establece. Y 
tampoco es aplicable la competencia de los gobiernos locales sobre «la regulación, la 
gestión y la vigilancia de las actividades y usos que se llevan a cabo en las playas, los 
ríos, los lagos y las montañas» reconocida en el art. 84 n) EAC, porque se refiere a la 
higiene, salubridad y seguridad de las actividades desarrolladas, y no a la ocupación del 
demanio, y supone desconocer además el «carácter bifronte» del régimen jurídico de la 
administración local conforme al cual no es la comunidad autónoma la llamada a atribuir 
competencias ejecutivas sobre esta materia a los entes locales.
b) Finalmente, aborda la contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa 
entre los preceptos recurridos y el precepto estatal de contraste. Partiendo de que el 
art. 115 de la Ley de costas no incluye entre las competencias de los ayuntamientos el 
otorgamiento de títulos de ocupación del dominio público, le parece que esa separación 
de  competencias  entre  la  administración  que  autoriza  y  la  administración  que  es 
normalmente  la  destinataria  y  se  beneficia  de  la  autorización  es  «esencial»  e 
«imprescindible» para la protección del dominio público, a efectos de que la primera 
pueda controlar efectivamente a la segunda. Según información del Ministerio para la 
Transición Ecológica, de las 1980 autorizaciones de ocupación del dominio público 
marítimo terrestre distintas de los servicios de temporada que se han otorgado en  s
Cataluña  desde  que  la  Generalitat  tiene  la  competencia  para  su  otorgamiento,  en  e.
unas 900 el beneficiario es un ayuntamiento. De modo que de no establecerse esa  w.
separación, los ayuntamientos «serían competentes para atribuirse el título del que ellos  05ww
mismCoosn csleu ybee npeofric itaordíaon »e.llo que el título de ocupación del dominio público marítimo
tceornrefosrtmrei dadde bceo ns eerl  roétgoimrgeand oj urpídoirc ol ae sGtaebnleecraidliota et,n  yla  nLoe yp doer  clooss taasy uyn etal mEisetnattousto,  ddee   BOE-A-cable e
Autonomía de Cataluña y reales decretos de traspasos.
El recurso invoca expresamente los artículos 161.2 de la Constitución y 30 de la Ley 
Orgánica del Tribunal Constitucional interesando la suspensión de la vigencia de los 
artículos impugnados.
2. Por providencia de 18 de mayo de 2021, el Pleno del Tribunal acordó admitir a 
trámite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto y dar traslado de las actuaciones, 
conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso 
de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, al objeto de que 
en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones 
que  estimaran  pertinentes;  tener  por  invocado  por  el  presidente  del  Gobierno  el 
art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 30 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional (LOTC), produjo la suspensión de la vigencia y aplicación de los 
preceptos impugnados desde la fecha de interposición del recurso para las partes del 
proceso, y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el «Boletín Oficial 
del Estado» para los terceros; y publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial 
del Estado» y en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya».
3. Por acuerdo de sus respectivas mesas, el Congreso de los Diputados y el 
Senado  acordaron  personarse  en  el  procedimiento  y  ofrecer  su  colaboración  a  los 
efectos del artículo 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
4. Por escrito presentado el 16 de junio de 2021 la abogada de la Generalitat de 
Cataluña,  en  representación  de  su  Gobierno,  formuló  alegaciones  solicitando  la 
desestimación del recurso interpuesto.
a) Comienza afirmando la cobertura competencial de los preceptos impugnados en 
las materias de ordenación del territorio y del litoral y urbanismo (art. 149 EAC) y medio 
ambiente (art. 144) y explicado el contenido y propósito de la Ley 8/2020: frente a una 
ordenación del litoral segmentada en distintos instrumentos urbanísticos, la ley opta por 
un  planeamiento  integrado  y  estratégico  a  cargo  de  la  Generalitat  pero  dando 
participación al Estado como titular del dominio público y a los entes locales. Recuerda 
que según la doctrina constitucional, la indiscutible titularidad estatal del dominio público 
marítimo-terrestre  no  aísla  a  esa  porción  de  territorio  de  su  entorno  ni  es  criterio 
delimitador de competencias (STC 149/1991, sobre la Ley de costas), de modo que no 
puede impedir a las comunidades autónomas ejercer su competencia sobre ordenación 
del territorio y del litoral, como subespecie de aquella.
No puede admitirse, por ello, la interpretación literal del art. 149.3 b) que hace el 
recurrente. La mención a la «gestión de los títulos de ocupación del dominio público 
marítimo-terrestre»  en  el  citado  precepto  estatutario  se  explica  por  ser  el  sistema 
establecido en la Ley de costas, que la STC 149/1991 consideró simplemente una 
«posibilidad dentro de las opciones que el legislador puede seguir, no la consecuencia 
única y obligada del bloque de la constitucionalidad» [FJ 4 A)], pero no tiene el sentido 
de agotar la competencia general sobre ordenación del territorio y del litoral asumida con 
carácter general y además «exclusiv[o]» en el propio art. 149.3.
Apoya esta interpretación en el art. 84 EAC, que «garantiza a los municipios un 
núcleo de competencias propias que deben ser ejercidas por dichas entidades con plena 
autonomía, sujeta sólo a control de constitucionalidad y de legalidad», un precepto que la 
STC 31/2010 consideró vinculante para el legislador catalán (FJ 36) y que incluye «en 
todo caso» la competencia «propia» sobre «[l]a regulación, la gestión y la vigilancia de  s
las actividades y los usos que se llevan a cabo en las playas, los ríos, los lagos y la  oe.
montaña» [art. 84.2 n)]. w.
dcoem cbpo)es tteaEnsn,c  idareesl  alace inóin nt eécrlo pnree netaul cnpicóreinac deeapfset oct cudoaemd caoo  nedtnre al ast ceSo TmciCtpa ed1to4e 9ne/c1nia9 e 9l1 dr,ee F cuJlo rs7so  C, m)a,ur tdn. ei1cd1ipu5ico eds e q dulaee b Lleeanys    2022-3805n https://ww
entenderse sin perjuicio de otras que puedan atribuirles las normas de las comunidades
autónomas. En este sentido, justifica la atribución efectuada en los preceptos recurridos 
por la obligación de los ayuntamientos de asegurar el uso de este dominio público.
c) Finalmente, compara la Ley 8/2020 y la normativa estatal de aplicación, en 
particular el art. 66 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba 
el reglamento general de costas, para concluir que la regulación catalana respeta y no se 
aparta de la normativa estatal en cuanto a las actividades que pueden ser autorizadas y 
elementos  esenciales  del  procedimiento  de  autorización.  De  este  modo,  con  la 
aprobación del plan de ordenación del litoral por la Generalitat debe entenderse otorgado 
al ayuntamiento el título de ocupación y uso del dominio público. En otras palabras, la 
actividad autorizada debe estar prevista y definida en el plan aprobado por la Generalitat, 
y por tanto no puede afirmarse que se «desapodera» a esta de la competencia del 
art. 149.3 b), como sostiene el recurso. No existe, pues, contradicción con el art. 115 de 
la Ley de costas.
5. Tras solicitar una prórroga concedida por el tribunal, el letrado del Parlamento de 
Cataluña presentó sus alegaciones en representación de la cámara el día 22 de junio 
de 2021, solicitando la desestimación del recurso interpuesto.
El recurso se basa en una interpretación restrictiva o de numerus clausus del art. 115 
de la Ley de costas que el letrado del Parlamento considera «contradictoria» e «ilógica». 
La Ley 8/2020 se ha dictado en ejercicio de una competencia propia y «exclusiva»: 
ordenación  del  litoral  (art.  149.3  EAC),  que  incluye  la  regulación,  tramitación  y 
aprobación de los planes de ordenación [letra a)] y luego ciertas competencias de 
gestión o ejecutivas [letras b), c) y d)]. Amparada la ley en esa competencia de la letra 
a), como resulta de la única impugnación de los dos preceptos dichos por el presidente 
del Gobierno, los preceptos impugnados han de tener idéntica cobertura, pues regulan el 
contenido de los planes a que se refiere el citado subapartado a). Los reales decretos de 
traspasos, que cita el recurso, no pueden tampoco delimitar competencias. En definitiva, 
la  construcción  del  precepto  estatutario  se  basa  en  la  idea  de  exclusividad  de  la 
competencia como regla general, y establecido el principio de competencia legislativa 
plena para regular los planes de ordenación del litoral y de las playas, se sigue de la 
misma  capacidad  la  facultad  del  legislador  catalán  para  asignar  las  funciones 
administrativas derivadas de la regulación los citados planes. La competencia de los 
ayuntamientos se deriva, además, del principio de autonomía local de los arts. 2, 7 y 25 
de la Ley de bases de régimen local, del art. 84.2 n) EAC y de la Ley municipal y de 
régimen local de Cataluña [arts. 9.1 y 66.3 d)]. Por otra parte, el supuesto enunciado 
tasado del art. 115 de la Ley de costas se flexibiliza al remitir a la legislación autonómica 
la tarea de reconocer las competencias municipales, que «podrán» abarcar los aspectos 
incluidos en el citado art. 115.
Por último, las actividades a que se refieren los arts. 20.1 d) y 30 d) impugnados son 
temporales y no requieren instalaciones permanentes, sin capacidad alguna para alterar 
o menoscabar el domino público.
6. Presentadas alegaciones por las partes y próximo a vencer el plazo de cinco 
meses a que se refiere el artículo 161.2 de la Constitución, por ATC 83/2021, de 15 de 
septiembre, se levantó la suspensión de los preceptos impugnados.
7. Mediante providencia de 8 de febrero de 2022, se señaló ese mismo día para 
deliberación y votación de la presente sentencia.
II. Fundamentos jurídicos b
1E.l   pOrebsjeidtoe ndteel  pdreolc eGsoob.ierno  interpone  recurso  de  inconstitucionalidad  contra  los
oarrdtíecunlaocsi ó2n0 .1d ebl ) lyit o3r0a ld, )q duee  laa tLreibyu ydeenl  Paa rllaoms eanytou ndtaem Cieantatolusñ ac o8m/2p0e2t0e,n dceia 3 0p adrea  juoltioor,g daer   BOE-A-cable e
«autorizaciones» para actividades previstas en los planes de uso del litoral y de las 
playas, en los siguientes términos:
«Artículo 20. Servicios de temporada y actividades previstos por los planes de uso del 
litoral y de las playas.
1. Corresponde a los ayuntamientos, de acuerdo con los respectivos planes de uso 
del litoral y de las playas:
[…]
b) El otorgamiento de las autorizaciones para el resto de actividades previstas por 
el plan de uso del litoral y de las playas».
«Artículo 30. Competencias de los ayuntamientos.
Corresponde a los ayuntamientos, en los términos establecidos por la presente ley:
[…]
d) El otorgamiento de las autorizaciones para actividades previstas por los planes 
de uso del litoral y de las playas».
El recurso de inconstitucionalidad se basa en dos argumentos. En primer lugar, en la 
ausencia de competencia de la Generalitat para disponer de esas autorizaciones al ser 
su competencia simplemente ejecutiva o de «gestión», conforme al artículo 149.3 b) 
EAC, por lo que los artículos impugnados habrían «desapoderado» a la administración 
autonómica de una competencia que tiene estatutariamente reservada. Y en segundo 
lugar, en la «inconstitucionalidad mediata» de los preceptos recurridos por vulnerar el 
artículo 115 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, de carácter básico de acuerdo 
con el art. 149.1.23 CE (medio ambiente), al no reconocer este precepto entre las 
«competencias municipales» que enumera el otorgamiento de autorizaciones que le 
atribuyen los artículos recurridos; sí, en cambio, «explotar […] los servicios de temporada 
que puedan establecerse en las playas», art. 115 c), que la ley catalana menciona en 
otros subapartados de los preceptos impugnados que no han sido objeto de recurso: 
arts. 20.1 a) y 30 c).
El Gobierno y el Parlamento de Cataluña sostienen que la Ley 8/2020 está amparada 
en la competencia general y «exclusiva» sobre «ordenación del litoral» del art. 149.3 
EAC, y en concreto en la de «establecimiento y la regulación de los planes territoriales 
de ordenación y uso del litoral y de las playas, así como la regulación del procedimiento 
de tramitación y aprobación de estos instrumentos y planes» de su letra a), y no en la 
letra b) invocada en el recurso. Niegan, además, que el art. 115 de la Ley de costas 
tenga el efecto obstativo que defiende el recurrente.
2. Competencia  de  la  Generalitat  sobre  la  «gestión»  de  las  autorizaciones  de 
dominio  público  marítimo  terrestre:  artículo  149.3  b)  del  Estatuto  de  Autonomía  de 
Cataluña.
a) De  acuerdo  con  el  art.  149.3  b)  del  Estatuto  de  Autonomía  de  Cataluña 
«[c]orresponde a la Generalitat, en materia de ordenación del litoral, respetando el 
régimen general del dominio público, la competencia exclusiva, que incluye en todo caso 
[…] [l]a gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo terrestre, 
especialmente el otorgamiento de autorizaciones y concesiones y, en todo caso, las  es
concesiones  de  obras  fijas  en  el  mar,  respetando  las  excepciones  que  puedan  bo
establecerse  por  motivos  medioambientales  en  las  aguas  costeras  interiores  y  de  05ww
transición».
Examinando este concreto precepto, dijimos en la STC 31/2010, de 28 de junio, 
FJ 92, lo siguiente:
«Aunque  sin  invocar  un  título  competencial  concreto,  los  Diputados  recurrentes 
impugnan el art. 149.3 b) EAC por considerar su contenido contrario a competencias 
estatales  reconocidas  en  la  doctrina  constitucional  y,  significativamente,  en  nuestra 
STC  149/1991,  de  4  de  julio.  El  art.  149.3  b)  EAC  atribuye  a  la  Generalitat  la 
competencia exclusiva de ordenación del litoral que comprende ‘la gestión de los títulos 
de  ocupación  y  uso  del  dominio  público  marítimo  terrestre,  especialmente  el 
otorgamiento de autorizaciones y concesiones y, en todo caso, las concesiones de obras 
fijas  en  el  mar,  respetando  las  excepciones  que  puedan  establecerse  por  motivos 
medioambientales  en  las  aguas  costeras  interiores  y  de  transición’.  El  precepto 
impugnado asigna, por tanto, una serie de competencias ejecutivas a la Generalitat que 
se proyectan sobre el dominio público marítimo terrestre, de titularidad estatal (art. 132.2 
CE). Dado que la Generalitat ostenta competencias de ordenación del litoral y otras 
específicas (sobre puertos de competencia autonómica, instalaciones de ocio, marisqueo 
y acuicultura, entre otras), la competencia estatal de protección del demanio concurre 
con las señaladas competencias autonómicas, de modo que —a un lado ahora ‘las 
concesiones de obras fijas en el mar’, que examinaremos a continuación—, aquella no 
resulta vulnerada. La norma estatutaria impugnada se limita a reconocer a la Generalitat 
las señaladas funciones ejecutivas de su competencia cuyo ejercicio expresamente se 
somete al respeto del ‘régimen general del dominio público’, lo que implica su plena 
sujeción a las potestades estatales, pues dicho régimen corresponde establecerlo al 
Estado, titular del demanio, con libertad de configuración».
b) Según se desprende del tenor literal del art. 149.3 y de la sentencia transcrita, 
esta competencia sobre la «gestión» de los títulos de ocupación del dominio público 
marítimo terrestre se integra en la competencia más amplia de ordenación del litoral. De 
acuerdo con el precepto estatutario, esta comprende «en todo caso» aquella (pero no 
solo), y como apostilla la STC 31/2010, FJ 92, «dado que» la Generalitat es competente 
en  materia  de  ordenación  del  litoral,  la  gestión  de  los  títulos  no  menoscaba  la 
competencia del Estado sobre la protección del litoral derivada del art. 132.2 CE.
c) La competencia sobre ordenación del litoral se corresponde materialmente con la 
competencia  sobre  ordenación  del  territorio,  aunque  proyectada  sobre  la  específica 
franja de terreno que es el litoral. Así lo entendimos ya en la STC 149/1991, de 4 de julio, 
FJ 1 A), sobre la Ley de costas: «[h]ay que entender, por tanto, como conclusión, que 
todas las comunidades costeras competentes para la ordenación del territorio lo son 
también para la del litoral, como sin duda han entendido también los autores de la Ley de 
costas, en cuyo art. 117 se hace una referencia genérica a todo planeamiento territorial y 
urbanístico ‘que ordene el litoral’, concepto este último, por lo demás, cuya precisión no 
está exenta de considerables dificultades, que aquí podemos obviar, ya que, a los 
efectos de esta ley, incluye al menos la ribera del mar y sus zonas de protección e 
influencia». Conclusión corroborada en la STC 57/2015, de 18 de marzo, con ocasión del 
recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta senadores contra la 
Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del plan de ordenación 
del litoral, en los siguientes términos: «la competencia sobre ordenación territorial ‘tiene 
por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede 
destinarse  el  suelo  o  espacio  físico  territorial’  (STC  77/1984,  de  3  de  julio,  FJ  2), 
definición  objetiva  que  podemos  extender  a  la  competencia  autonómica  sobre  e.e
ordenación del litoral» (FJ 6). Y posteriormente en la 57/2016, de 17 de marzo, sobre la  w.b
Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación  05ww
[dSeT lCa  1L4e1y /1d9e9 1co, sdtaes 4:  «d[ne] ijnugliuon, aF Jd u1d aa )c],a bdee  smoobdreo  lqau pee ertse nceonmcipae tdeenlc liiato raaul toanl ótemrircitao riloa 
oarcdtievnidaacdió cno ntesrisritteonritael  edne ll a ddeemlimanitiaoc iócons dteer olo. sE dsitvae rsaotrsib uuscoiósn  a […qu]e  tpieuneed ap doer stoinbajertsoe  elal 
suelo o espacio físico territorial» (FJ 2).
Una identidad material que se deriva igualmente de su tratamiento conjunto en el 
mismo precepto estatutario, art. 149, rubricado «ordenación del territorio y del paisaje, 
del  litoral  y  del  urbanismo»,  y  en  el  art.  117  de  la  Ley  de  costas,  citado  en  la 
STC 149/1991, FJ 1 A), que dice en su apartado primero: «[e]n la tramitación de todo 
planeamiento territorial y urbanístico que ordene el litoral, el órgano competente, para su 
aprobación inicial, deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del 
proyecto correspondiente a la administración del Estado para que esta emita, en el plazo 
de  un  mes,  informe  comprensivo  de  las  sugerencias  y  observaciones  que  estime 
convenientes».
d) De este encuadramiento estatutario y de la doctrina constitucional citada se 
desprende entonces que el término «gestión» empleado en el art. 149.3 b) no agota las 
facultades o funciones que puede ejercer la Comunidad Autónoma de Cataluña en 
relación  con  los  títulos  de  ocupación  y  uso  del  dominio  público  marítimo  terrestre 
expresamente asumida en el Estatuto, siempre que en ejercicio de esas facultades 
respete la competencia estatal «de protección del demanio» y el «régimen general del 
dominio público» que corresponde establecer al Estado (art. 149.3 EAC y STC 31/2010, 
FJ  92)  u  otras  que  igualmente  correspondan  al  Estado  y  éste  pueda  ejercer 
legítimamente condicionando la ordenación del territorio de la comunidad autónoma 
[SSTC 149/1991, FJ 1 B), y 31/2010, FJ 59].
Una interpretación sistemática y teleológica de este art. 149.3 b) del Estatuto de 
Autonomía  de  Cataluña,  «en  relación  con  el  contexto»  y  «atendiendo 
fundamentalmente» a su «espíritu y finalidad», como preceptúa el artículo 3.1 del Código 
civil, impide otorgar al término «gestión» el significado restrictivo y excluyente que asume 
el escrito de interposición. De acuerdo con la función de los estatutos de autonomía en 
nuestro ordenamiento, que es atribuir a la  comunidad autónoma sus competencias 
propias dentro del marco establecido en la Constitución [art. 147.2 d) CE], el art. 149.3 b) 
del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 debe entenderse como una norma por 
la que la comunidad autónoma asume expresamente, frente al Estado, la competencia 
sobre los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo terrestre que hasta 
entonces ejercía este último, de acuerdo con el art. 110 b) de la Ley de costas de 1988, 
que dice: «[c]orresponde a la administración del Estado, en los términos establecidos en 
la presente Ley […] [l]a gestión del dominio público marítimo-terrestre, incluyendo el 
otorgamiento  de  […]  concesiones  y  autorizaciones  para  su  ocupación  y 
aprovechamiento»,  y  no  como  una  reserva  absoluta  y  excluyente  que  prohíba  la 
atribución por ley autonómica de esa potestad a los ayuntamientos, como entiende el 
recurso. No puede equipararse la mención a la «gestión» de las autorizaciones de 
dominio público marítimo terrestre del art. 149.3 b) EAC con el empleo de los términos 
«gestión» o «ejecución» en la Constitución misma para excluir la asunción y ejercicio de 
facultades normativas por las comunidades autónomas (por ejemplo, la «ejecución» de 
la «legislación laboral» estatal, art. 149.1.7 CE). El propio tenor literal del art. 149.3 b) 
abona esta conclusión, ya que dentro de la «gestión de los títulos de ocupación y uso del 
dominio  público  marítimo  terrestre»  incluye  «especialmente  el  otorgamiento  de 
autorizaciones y concesiones y, en todo caso, las concesiones de obras fijas en el mar», 
sucesivas salvedades («especialmente el otorgamiento», «en todo caso las concesiones 
de  obras  fijas  en  el  mar»)  que  evidencian  que  la  «gestión»  inicial  no  se  limita  al 
otorgamiento.
3. Competencias de los ayuntamientos: artículo 115 de la Ley de costas. s
a) Sentado lo anterior, debe ahora examinarse si, no siendo obstáculo para ello el  w.b
término «gestión» del art 149.3 b) EAC, puede no obstante el art. 115 de la Ley de costas  05ww
impedir que la Ley 8/2020 atribuya a los ayuntamientos la competencia para otorgar las
autorizaciones de uso del dominio público marítimo terrestre, al no estar prevista esta 
función en la enumeración de competencias municipales del citado art. 115, que dice así:
«Las competencias municipales, en los términos previstos por la legislación que 
dicten las comunidades autónomas, podrán abarcar los siguientes extremos:
a) Informar los deslindes del dominio público marítimo-terrestre.
b) Informar las solicitudes de reservas, adscripciones, autorizaciones y concesiones 
para la ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre.
c) Explotar, en su caso, los servicios de temporada que puedan establecerse en las 
playas  por  cualquiera  de  las  formas  de  gestión  directa  o  indirecta  previstas  en  la 
legislación de régimen local.
d) Mantener las playas y lugares públicos de baño en las debidas condiciones de 
limpieza,  higiene  y  salubridad,  así  como  vigilar  la  observancia  de  las  normas  e 
instrucciones dictadas por la administración del Estado sobre salvamento y seguridad de 
las vidas humanas».
En  opinión  del  recurrente,  presupuesto  el  carácter  básico  de  este  precepto  de 
acuerdo con el art. 149.1.23 CE, la ausencia de mención en el mismo a la competencia 
sobre el otorgamiento de autorizaciones, salvo las de servicios de temporada de la letra 
c),  impide  a  la  ley  autonómica  atribuírsela  a  los  ayuntamientos.  Los  letrados 
autonómicos, por su parte, niegan este efecto obstativo y consideran que los artículos 
impugnados  representan  un  legítimo  ejercicio  de  la  competencia  general  sobre 
ordenación del territorio y del litoral del art. 149.3 EAC, invocando además a su favor el 
art. 84 del mismo cuerpo legal, «Competencias locales», que dice:
«1. El presente Estatuto garantiza a los municipios un núcleo de competencias 
propias que deben ser ejercidas por dichas entidades con plena autonomía, sujeta sólo a 
control de constitucionalidad y de legalidad.
2. Los gobiernos locales de Cataluña tienen en todo caso competencias propias 
sobre las siguientes materias en los términos que determinen las leyes: a) La ordenación 
y la gestión del territorio […] n) La regulación, la gestión y la vigilancia de las actividades 
y los usos que se llevan a cabo en las playas».
Un  precepto  cuya  validez  y  efecto  vinculante  para  el  legislador  autonómico 
reconocimos en la STC 31/2010, FJ 36.
b) Sobre este art. 115 nos pronunciamos en la STC 149/1991, de 4 de julio, al 
resolver  los  recursos  de  inconstitucionalidad  acumulados  interpuestos  por  varios 
gobiernos autonómicos, un parlamento autonómico y más de cincuenta diputados contra 
la Ley de costas, en el FJ 7 C):
«El art. 115, el único también de este capítulo, es impugnado en su totalidad, aunque 
la argumentación que se ofrece para combatir su legitimidad se centra especialmente en 
el contenido de los párrafos c) y d).
Dado el contenido de los dos primeros párrafos, que se limitan a prever la posibilidad 
de que la legislación autonómica ofrezca a los correspondientes municipios la posibilidad 
de  informar  en  los  expedientes  de  deslinde  o  en  los  que  se  inicien  para  atender 
solicitudes  de  reserva,  adscripción,  concesión  o  autorización,  cuya  resolución 
corresponde en todo caso a la administración estatal, no se advierte cuál pueda ser la  es
lesión que los mismos implican para las competencias de las respectivas comunidades  o
autónomas. w.
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ya nos pronunciamos en STC 214/1989 (fundamento jurídico 12). El primero de ellos (c)
es, por lo demás, simple proyección de la previsión contenida en el art. 53 que ya antes
[fundamento  jurídico  4  E)  b)]  hemos  considerado  compatible  con  el  bloque  de  la 
constitucionalidad. Como allí dijimos y como aquí precisa el enunciado eliminar de este 
artículo,  la  explotación  de  los  servicios  de  temporada  en  las  playas  que  los 
ayuntamientos  puedan  eventualmente  asumir  directa  o  indirectamente,  habrá  de 
acomodarse  en  todo  caso  a  lo  dispuesto  en  la  legislación  autonómica,  incluida, 
naturalmente, la de régimen local. Por último, y en lo que toca al párrafo d) hay que 
reiterar que la previsión de esta competencia municipal, que ya figuraba en la Ley de 
costas de 1969 (art. 17) y en disposiciones anteriores, no colide en modo alguno con la 
competencia autonómica en materia de protección civil, como ya hemos indicado al 
analizar la impugnación dirigida contra el párrafo i) del art. 110, y menos aún con la 
competencia de salvamento marítimo, cuyo ámbito propio está actualmente delimitado 
por la Ley 60/1962. Entendido en estos términos, el precepto no es contrario a la 
Constitución».
Enmarcada  en  su  contexto,  la  jurisprudencia  vinculante  para  todos  los  poderes 
públicos  (art.  38.1  LOTC)  que  emana  de  esta  sentencia  y  fundamento  es  que  la 
posibilidad  prevista  en  el  art.  115  de  que  la  legislación  autonómica  atribuya  a  los 
ayuntamientos competencia sobre las materias aludidas en el precepto no menoscaba 
las competencias de las propias comunidades autónomas ni las del Estado, en cuya 
defensa se litigaba. Nada más. Como en el caso del art. 149.3 EAC y STC 31/2010, 
FJ 92, examinado en el fundamento jurídico anterior, no cabe deducir de ello que estas 
sean las únicas competencias que en materia de ordenación del litoral las comunidades 
autónomas puedan atribuir a los ayuntamientos.
c) La interpretación del art. 115 de la Ley de costas de 1988, que forma parte del 
régimen de autorizaciones y concesiones de uso y explotación del dominio público 
marítimo-terrestre,  debe  cohonestarse  con  la  reforma  del  Estatuto  de  Autonomía 
de 2006. El art. 110 b) de la Ley de costas, formalmente no derogado, atribuye a la 
administración del Estado el otorgamiento de las autorizaciones para ocupación y uso 
del  dominio  público,  pero  por  efecto  del  art.  149.3  b)  EAC  esa  competencia  pasó 
directamente a la Generalitat de Cataluña como competencia propia que ha venido 
ejerciendo además pacíficamente desde aquella fecha, según se desprende de las 
actuaciones.
Así pues, desde el Estatuto de 2006 la competencia estatal derivada del art. 149.1.23 
CE debe entenderse limitada a establecer el régimen jurídico de la «utilización del 
dominio público» (título III de la Ley de costas, arts. 31 y ss.) y en concreto de las 
autorizaciones, que son las aquí afectadas (arts. 51 y ss. de la misma ley), sin incluir ya 
la competencia para su otorgamiento. Como advertimos en la STC 31/2010, FJ 92, antes 
reproducido: «[l]a norma estatutaria impugnada [el art. 149.3 b)] se limita a reconocer a 
la  Generalitat  las  señaladas  funciones  ejecutivas  de  su  competencia  cuyo  ejercicio 
expresamente se somete al respeto del ‘régimen general del dominio público’, lo que 
implica su plena sujeción a las potestades estatales, pues dicho régimen corresponde 
establecerlo  al  Estado,  titular  del  demanio,  con  libertad  de  configuración»  (énfasis 
añadido).
El abogado del Estado no ha alegado que el régimen de las autorizaciones conforme 
a la Ley catalana 8/2020 sea diferente al establecido en la ley estatal. De hecho, como 
ya  constatamos  al  levantar  de  la  suspensión  de  los  preceptos  impugnados  en  el 
ATC 83/2021, de 15 de septiembre, FJ 4, la Ley catalana impone que el plan de 
protección y ordenación del litoral de ámbito autonómico «respet[e] el régimen general 
del dominio público marítimo-terrestre» (art. 7) y que los planes municipales de uso del  es
litoral y de las playas dictados «en desarrollo» del anterior solo puedan regular la  o
lAabdituiedoet ernolaamerl i szaáy ads mcdm, ieucói noenlianb sdsflteore aspr mc»laai ceóy(t naaiav srlidt d .aed ar1led t0.E e á.1ss1m1t )a7q,b d uipdoteore  e p «mveosisruso tinpalóoil nca úi ezplitxodiami éjlad naonet  , ilsce ueuaynnp,   a mraas neumltas eu c sd(an eetsicrnloa i p,nai dasriéntlc .ns drti5tetaioc1bloa,.e 1 cens iso edosnneoset  imsldpa ole da,tLen eeeserlysm s ae dodr taene.   t 1iaucn3bsofo.los3er t smdad esoee.l      OE-A-2022-3805able en https://www.
la  Ley  catalana  requiere  informe  de  «los  organismos  afectados  por  razón  de  sus
competencias sectoriales» por el mismo plazo). Técnica colaborativa que es coherente 
con nuestra doctrina sobre la concurrencia de competencias sobre el mismo espacio 
físico [por todas, STC 149/1991, FJ 7 D), sobre el propio art. 117 de la Ley de costas].
La Ley autonómica se ampara en la competencia general sobre ordenación del 
litoral, que no ha cuestionado el recurrente, y establece un sistema de planes ordenados 
en cascada (plan autonómico general y planes de desarrollo municipales) que atribuye a 
estos últimos, con sujeción a la normativa estatal y autonómica, la regulación de las 
concretas actividades susceptibles de ser autorizadas en cada término municipal sin 
necesidad de instalaciones permanentes. Forma parte de la lógica del sistema que la ley 
atribuya a los ayuntamientos, y no a la administración autonómica, la verificación reglada 
del cumplimiento de lo dispuesto en el plan municipal, respetando la intervención previa 
del Estado y la comunidad autónoma con el trámite de informe ya citado y sin que ni uno 
ni otra pierdan su potestad de control posterior de la actividad municipal de acuerdo con 
el régimen general de los artículos 64 y siguientes de la Ley de bases de régimen local.
En suma, de acuerdo con el reparto de competencias resultante de la Constitución y 
el Estatuto de Autonomía de Cataluña, el art. 115 de la Ley de costas de 1988 invocado 
en el recurso no impide a esta comunidad autónoma atribuir a los ayuntamientos la 
competencia  para  otorgar  las  autorizaciones  de  uso  del  dominio  público  marítimo 
terrestre «respetando el régimen general del dominio público» establecido por el Estado 
(art. 149.3 EAC), como han hecho los preceptos impugnados.
Procede, en lógica consecuencia, desestimar el recurso interpuesto.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a ocho de febrero de dos mil veintidós.–Pedro José González-
Trevijano Sánchez.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Santiago Martínez-Vares García.–Antonio 
Narváez Rodríguez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–María 
Luisa Balaguer Callejón.–Ramón Sáez Valcárcel.–Enrique Arnaldo Alcubilla.–Concepción 
Espejel Jorquera.–Inmaculada Montalbán Huertas.–Firmado y rubricado.