BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 251 Miércoles 20 de octubre de 2021 Sec. TC.   Pág. 128000
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
17105 Pleno.  Sentencia  156/2021,  de  16  de  septiembre  de  2021.  Recurso  de 
inconstitucionalidad 1960-2017. Interpuesto por más de cincuenta diputados 
del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-
En Marea, respecto del Real Decreto-ley 1/2017, de 20 de enero, de medidas 
urgentes  de  protección  de  consumidores  en  materia  de  cláusulas  suelo. 
Límites materiales de los decretos leyes: nulidad de los preceptos legales que 
excluyen a las personas jurídicas del ámbito de aplicación de la norma y 
regulan el régimen de imposición de costas cuando el consumidor no hubiera 
acudido al procedimiento extrajudicial de reclamación previa ante la entidad 
de crédito; interpretación conforme con la Constitución del precepto legal que 
limita los supuestos de imposición de costas a las entidades de crédito. Voto 
particular.
ECLI:ES:TC:2021:156
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías,  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Ricardo Enríquez Sancho, y don Cándido Conde-Pumpido Tourón, y la 
magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En  el  recurso  de  inconstitucionalidad  núm.  1960-2017,  interpuesto  por  más  de 
cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú 
Podem-En Marea, contra el Real Decreto-ley 1/2017, de 20 de enero, de medidas 
urgentes de protección de consumidores en materia de cláusulas suelo. Ha comparecido 
y formulado alegaciones el abogado del Estado. Ha sido ponente la magistrada doña 
María Luisa Balaguer Callejón.
I. Antecedentes
1.  Mediante escrito presentado en el registro de este tribunal el 20 de abril de 2017, 
el procurador de los tribunales don José Miguel Martínez-Fresneda Gambra, en nombre 
y representación de cincuenta y un diputados del Grupo Parlamentario Confederal de 
Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea del Congreso de los Diputados, interpuso 
recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-ley 1/2017, de 20 de enero, de 
medidas urgentes de protección de consumidores en materia de cláusulas suelo, que  e
reputa inconstitucional por las razones que se exponen sucintamente a continuación: b
Rcoenasal u) mDeiEdclor erCetoosn- leseney j om1 ad/2tee0 r1Mia7i ,n disedt erco lsá2 u0es nud lseau s  ersneueuernlooió,.  nDd deice hlma d eníado ird2ma0sa  d feuu rege enpneutrbeols icd aedd ea2  0pe1rn7o ,te ealc p«crBioóobnló e tdíenel    2021-17105n https://ww
Oficial del Estado» el 21 de enero de 2017, y tramitada como proyecto de ley el 26 de
enero  de  2017,  a  petición  del  Gobierno,  por  el  procedimiento  de  urgencia,  de
conformidad con el artículo 86 de la Constitución española y los artículos 93 y 94 del 
Reglamento del Congreso de los Diputados. El Pleno del Congreso de los Diputados, en 
sesión  celebrada  el  31  de  enero  de  2017,  y  mediante  votación  plenaria,  acordó 
convalidar el Real Decreto-ley 1/2017.
A juicio de los legitimados que interponen el recurso de inconstitucionalidad, no se da 
el presupuesto habilitante para aprobar el Real Decreto-ley, porque no concurren las 
previsiones  de  extraordinaria  y  urgente  necesidad  y  de  provisionalidad;  no  se  han 
respetado los límites materiales que prevé el art. 86.1 CE, porque la disposición final 
primera  del  Real  Decreto-ley  afecta  a  los  derechos,  deberes  y  libertades  de  los 
ciudadanos  regulados  en  el  art.  31.3  CE;  se  identifica  el  incumplimiento  de  las 
sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en los asuntos acumulados 
C-154/15, C-307/15 y C-308/15, respecto del art. 3 del Real Decreto-ley 1/2017; se 
denuncia la vulneración de los arts. 9, 10, 14, 24, 51 y 96 de la Constitución, y la 
vulneración de la tutela judicial efectiva y del derecho a un proceso con todas las 
garantías, en condiciones de igualdad, de los consumidores frente a los profesionales 
bajo el principio de pro consumatore establecido por la Directiva 93/13/CEE del Consejo, 
de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con 
consumidores; por lo que hace al art. 4 del Real Decreto-ley 1/2017, se denuncia la 
vulneración de los arts. 14, 24 y 51 CE y la vulneración de los arts. 6 y 7 de la 
Directiva 93/13/CEE, sobre las cláusulas  abusivas  en los contratos celebrados con 
consumidores; y, por último, se denuncia la inconstitucionalidad de la disposición final 
tercera del Real Decreto-ley 1/2017 que prevé la habilitación potestativa del ejecutivo 
para dictar disposiciones para el desarrollo de la norma, sin que se establezca con 
carácter obligatorio un sistema de supervisión y sanción sobre las entidades bancarias a 
la  hora  de  aplicar  el  Real  Decreto-ley,  lo  que  vulnera  la  protección  debida  a  los 
consumidores establecida por el art. 51 CE.
b)  En  primer  término,  según  los  recurrentes,  el  Real  Decreto-ley  impugnado 
desconoce  los  presupuestos  constitucionales  de  extraordinaria  y  urgente  necesidad 
exigidos por el art. 86.1 CE, así como la exigencia de provisionalidad, no concurriendo 
tales exigencias de ninguna manera en el presente caso, de acuerdo con la doctrina 
constitucional, que impone una interpretación restrictiva de dichos conceptos (con cita de 
las SSTC 29/1982, 137/2003 y 68/2007). La necesidad de que el Gobierno apruebe una 
norma con rango de ley ha de ser apremiante, estar justificada y motivada y se ha de 
corresponder con las medidas que se adopten.
En  este  caso,  no  concurriría  la  excepcionalidad  porque  el  Real  Decreto-ley  se 
plantea «con carácter general para todos los supuestos en que existe un contrato de 
préstamo hipotecario con una limitación al tipo de interés variable o cláusula suelo, sin 
límite alguno ni desde el punto de vista objetivo, ni subjetivo». A ello se añade que la 
norma introduce una modificación al régimen de condena en costas, previsto en los arts. 
394 y 395 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil (en adelante, LEC), 
que únicamente opera a favor de las entidades bancarias y que supone establecer «un 
nuevo sistema sin límites» aplicable a todos los casos de demandas derivadas de 
cláusulas  suelo  más  allá  del  momento  actual,  y  por  tanto  aplicable  «de  manera 
permanente y general para todos los casos que surjan a partir de la vigencia de esta 
norma». La norma impugnada, por tanto, se extralimita en su función de regulación 
extraordinaria y coyuntural, al contemplar una reforma de carácter permanente que, 
además, tiene vocación expansiva según se desprende de la habilitación contenida en la 
disposición  final  tercera,  que  atribuye  al  Gobierno  la  posibilidad  de  dictar  cuantas  s
disposiciones sean necesarias para desarrollar esta norma, haciendo particular mención  oe.
a «la extensión del ámbito de aplicación a otros consumidores relacionados con el  w.
prestatario de contratos de préstamo o crédito garantizados con hipoteca inmobiliaria».  105ww
PLao rn ournm ala, deon,  fpino,r qinuceu mepnltera e le «np rveisguopr u«easntote dse  dper osvuis iorantaifliicdaacdi»ó ne xpigoird ola esn  Ceol raterts. ,8 6e nC Ee.l 
momento de su publicación en el ‘BOE’, desplegando sus efectos antes de su votación
parlamentaria»; y, por otro, porque es una norma «de carácter general y permanente», y 
extensible a cualquier consumidor.
Junto a lo anterior, tampoco concurre en este caso la nota de urgencia. No concurre 
acudiendo al gran número de afectados ni a la posibilidad de colapso de la justicia, 
puesto que dado el tiempo transcurrido desde la sentencia del Tribunal Supremo origen 
de los problemas abordados por la norma (STS de 9 de mayo de 2013) el ejecutivo y el 
poder  judicial  han  tenido  tiempo  suficiente  para  subsanar  cualquier  eventualidad  al 
respecto. Han sido las propias reformas legales del Gobierno las que han incrementado 
la litigiosidad que ahora se intenta frenar a través del sistema de condena en costas que 
prevé el Real Decreto-ley. Además, entre dichas modificaciones está el art. 57 del Real 
Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido 
de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios, que establece el 
sistema arbitral de consumo, por lo que no era necesario adoptar ahora un nuevo 
mecanismo  de  reclamaciones  a  nivel  extrajudicial.  Así,  la  existencia  de  otros 
mecanismos para atender a la pretendida urgencia a la que responde el Real Decreto-
ley, pone de relieve también la falta de concurrencia del presupuesto habilitante.
Por  último,  tampoco  la  excepcionalidad.  La  legislación  hipotecaria  española  ha 
sufrido varios reveses en los últimos años a causa de diversos pronunciamientos del 
Tribunal de Justicia de la Unión Europea que ha advertido del desequilibrio grave que 
nuestra legislación genera en perjuicio de los consumidores, frente a la protección que la 
normativa europea dispensa a los mismos (Directiva 93/13/CEE, del Consejo, de 5 de 
abril de 1993) y que se recoge también en el art. 51.1 CE. Esos reveses (SSTJUE de 14 
de marzo de 2013, asunto C-415/11, y de 29 de octubre de 2015, asunto C-8/14) no han 
activado la respuesta normativa del Gobierno. El texto del Real Decreto-ley 1/2017 
únicamente  obedece  a  intereses  privados  de  las  entidades  financieras,  porque  las 
previsiones que contiene no facilitan el mecanismo de defensa de los derechos de los 
consumidores, tal y como lo exigía la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión 
Europea de 21 de Diciembre de 2016, asuntos acumulados C-154/15, C-307 /15 y 
C-308/15.  Por  tanto,  debe  concluirse  que  el  Real  Decreto-ley  1/2017  incumple  el 
presupuesto de extraordinaria y urgente necesidad exigido por el art. 86 CE, ya que 
«parece haberse apreciado por nuestro Gobierno la nota de urgencia solamente cuando 
se han visto en peligro los intereses privados de las entidades financieras y cuando las 
entidades  financieras  están  perdiendo  dinero  en  costas  judiciales  por  su  conducta 
contraria a cualquier buena práctica comercial».
c)  En segundo lugar, la regulación de la disposición final primera contenida en el 
Real  Decreto-ley  1/2017,  que  da  nueva  redacción  a  la  disposición  adicional 
cuadragésima quinta de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del impuesto sobre la renta 
de las personas físicas y de modificación parcial de las leyes de los impuestos sobre 
sociedades, sobre la renta de no residentes y sobre el patrimonio, habría incumplido la 
prohibición  de  afectación  a  los  derechos,  deberes  y  libertades  de  los  ciudadanos 
regulados en el título primero de la Constitución, según lo establecido en el art. 86 CE, 
en relación con el art. 31.3 CE, en el sentido interpretado por la doctrina constitucional 
(con cita de las SSTC 6/1983 y 60/1986).
Se razona así, con apoyo en una extensa cita de la doctrina constitucional, que la 
norma, relativa al tratamiento fiscal de las cantidades percibidas por la devolución de las 
cláusulas  de  limitación  de  tipos  de  interés  de  préstamos,  derivadas  de  acuerdos 
celebrados con las entidades financieras o del cumplimiento de sentencias o laudos 
arbitrales, permite que asuntos de índole tributaria, cuyo tratamiento está reservado a la  s
ley,  sean  modificados  por  un  real  decreto-ley.  Entienden  los  recurrentes  que  los  oe.
incentivos tributarios previstos en la norma impugnada pueden perjudicar a los deudores  w.
hipotecarios,  en  incumplimiento  del  principio  de  no  vinculación  establecido  por  la  105ww
lDoisre ccotinvtara 9to3s/1 c3e/CleEbrEa,d doesl  cCoonn csoenjos,u dmei d5o drees a.bril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en
un dSeeugdúonr  ehli proetceucrasroio,  lap onro lram dae pvloalnutceióan d odse  pcolásuibsiulildaasd seuse ploa:r ad elassti ncaarn ttaidleasd ecsa nqtuidea rdeecsib ae   BOE-A-cable e
minorar el principal del préstamo y no pagar impuesto sobre la renta por ellas, o disponer 
libremente de estas cantidades y pagar el impuesto sobre la renta correspondiente. Por 
lo tanto, condiciona económicamente al deudor hipotecario y establece un incentivo fiscal 
que prácticamente lo obliga a invertir tales cantidades en minorar el monto principal del 
préstamo.  Adicionalmente,  para  que  los  contribuyentes  se  puedan  acoger  a  este 
beneficio, la disposición obliga a realizar esta operación «directamente por la entidad 
financiera, tras el acuerdo con el contribuyente afectado», es decir que ni siquiera existe 
una devolución real del dinero, sino una mera transacción contable. Si se tiene en cuenta 
que se trata de cuantías que los afectados nunca debieron haber abonado, y que 
destinarlo nuevamente a amortizar la hipoteca implica que la entidad financiera no solo 
no sufre consecuencia alguna por haber insertado una cláusula abusiva –por tanto, nula– 
en el contrato sino que, además, esta disposición legal le permite beneficiarse de una 
amortización anticipada del préstamo hipotecario. Por tanto, es claro que a través de 
este trato beneficioso el Gobierno promueve indirectamente que la entidad financiera no 
se vea perjudicada por su actitud contraria a las buenas prácticas. En este sentido, el 
escrito de demanda recuerda que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en su 
sentencia de 21 de Diciembre de 2016 asuntos acumulados C-154/15, C-307/15 y 
C-308/15, interpretó el art. 6.1 de la Directiva 13/1993 y estableció que las cláusulas 
abusivas no vincularán al consumidor. Según el Tribunal de Justicia de la Unión Europea 
dicho  artículo  debe  interpretarse  en  el  sentido  de  que  una  «cláusula  contractual 
declarada abusiva nunca ha existido, de manera que no podrá tener efectos frente al 
consumidor» sino que la declaración del carácter abusivo de tal cláusula tendrá como 
consecuencia «el restablecimiento de la situación de hecho y de Derecho en la que se 
encontraría el consumidor de no haber existido dicha cláusula». Por tanto, la disposición 
final primera, de manera indirecta, perpetuaría los efectos perjudiciales de la cláusula 
abusiva,  al  establecer  un  «incentivo  fiscal»  que  indirectamente  obliga  al  deudor 
hipotecario a reinvertir las cantidades en la entidad financiera para aminorar el principal 
del préstamo, toda vez que, en caso contrario, deberá enfrentarse a la situación de un 
posible aumento de lo que deberá ingresar por el pago del impuesto sobre la renta de las 
personas físicas.
A  mayor  abundamiento,  se  alega  que  la  disposición  adicional  segunda,  sobre 
«medidas  compensatorias  distintas  de  la  devolución  en  efectivo»,  contraviene 
expresamente la restitutio in integrum que regula el art. 1303 del Código civil: «Declarada 
la nulidad de una obligación, los contratantes deben restituirse recíprocamente las cosas 
que hubiesen sido materia del contrato, con sus frutos, y el precio con los intereses, 
salvo lo que se dispone en los artículos siguientes». Una restitución íntegra a la que 
apunta también la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
En síntesis, se concluye afirmando que la introducción de este incentivo fiscal en la 
disposición final primera del Real Decreto-ley, supone regular una materia tributaria, 
como es la determinación de la base imponible del impuesto sobre la renta de las 
personas  físicas,  que  según  lo  dispuesto  en  el  art.  31.3,  en  concordancia  con  el 
art. 86 CE, corresponde al desarrollo de una ley y, por lo tanto, está vedada a la 
regulación por real decreto-ley. Y lo hace, además, estableciendo incentivos tributarios 
que pueden perjudicar a los deudores hipotecarios en incumplimiento del principio de no 
vinculación establecido por la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, sobre las cláusulas 
abusivas en los contratos celebrados con consumidores.
d)  El tercer motivo de inconstitucionalidad contenido en la demanda se refiere a la 
falta de cumplimiento de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.  s
Tras exponer que el Real Decreto-ley pretende dar cumplimiento a la sentencia del  oe.
Tribunal  de  Justicia  de  la  Unión  Europea  de  21  de  diciembre  de  2016,  asuntos  w.
acumulados C-154/15, C-307/15 y C-308/15, la demanda recoge el sentido de esta  105ww
dlao cretrtirnoaa,c atisvíid caodm doe d lea  ldae cvoonlutecnióidna d een l alas  SclTáSu sduela 9s  dseu emloa yqou ed es e2 0re1p3u, tqauraen h aabbuías ilvimasit.a Ldao 
dlae mseanntdean ceian tideen d2e0 1q6u er eesl uraezlvoen aeml iceonntofli cdteol  sTurirbguidnoa l ednet rJeu sptriocniau ndcei alam Uiennitóons  Epurerovpioesa  deenl   BOE-A-cable e
mismo  Tribunal  de  Luxemburgo  y  la  sentencia  del  Tribunal  Supremo  de  2013, 
solventando una contradicción que afectaba a la seguridad jurídica y a los derechos 
fundamentales que tienen los consumidores, a un proceso con todas las garantías y a un 
juez imparcial, según lo determina el artículo 24.2 CE. No obstante, a pesar de la 
afirmación contenida en el preámbulo, el Real Decreto-ley no integra adecuadamente el 
mandato de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Se recuerda que la STS de 9 de mayo de 2013 provocó dos graves consecuencias. 
De un lado, el establecimiento de una limitación temporal a los efectos de la declaración 
de la abusividad de una cláusula, interpretada al amparo de la Directiva 93/13/CEE, de 
manera que ese límite temporal lo fijó en la fecha de la propia sentencia, anulando todo 
efecto  retroactivo.  De  otro,  la  justificación  de  esa  limitación  de  los  efectos  de  la 
retroactividad con argumentos extrajudiciales. Asimismo, se recuerda que la sentencia 
del Tribunal de Justicia de la Unión Europea anula esas consecuencias, pero que la 
ausencia de un mecanismo de revisión procesal adecuada, que permita rectificar los 
efectos negativos que ha producido la interpretación restrictiva de la jurisprudencia del 
Tribunal Supremo en cuanto a la nulidad de la cláusula suelo, impide la aplicación de la 
sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de modo que, ante la previsible 
acumulación  de  procedimientos  judiciales  en  reclamación  del  dinero  indebidamente 
cobrado  por  las  cláusulas  suelo,  derivada  de  la  exigencia  de  aplicación  de  la 
jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Gobierno ha primado una 
solución de política judicial frente al cumplimiento de la jurisprudencia comunitaria en 
defensa de los derechos del colectivo de consumidores.
La demanda considera que el Real Decreto-ley recurrido no resuelve las carencias 
de la aplicación de una resolución del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que 
interpreta el Derecho comunitario y cuyos efectos ex tunc solo el propio tribunal puede 
señalar, por lo que se produce una vulneración clara de los derechos fundamentales de 
los ciudadanos cuando actúan sujetos a normas comunitarias. Tal es el caso de los 
consumidores, donde está reconocida la primacía del Derecho de la Unión, ya que no 
disponen  de  un  proceso  con  todas  las  garantías  para  que  se  cumpla  con  el 
reconocimiento de su derecho por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, con la 
consiguiente vulneración del art. 24.2 CE.
Entienden los recurrentes que la entidad financiera que impuso la cláusula abusiva, 
«obtiene de la norma impugnada el premio de evitar las costas de la reclamación con 
una solución que el consumidor tiene muy difícil discutir al margen de la que le proponga 
la  entidad  financiera.  Este  mecanismo  de  solución  extrajudicial  supone  además  la 
paralización transitoria de toda reclamación en curso o que se vaya a iniciar sin haber 
resuelto sobre la abusividad de la cláusula suelo, camuflada bajo el “mutuo acuerdo de 
las partes”, de manera que el consumidor que ha tenido que interponer la acción de 
reclamación puede ver que se le priva de la condena en costas con un allanamiento de 
la entidad bancaria que le ha llevado a dicha situación. Finalmente quedan sin resolver 
aquellas situaciones en las que los consumidores que han tenido un reconocimiento 
firme de la devolución desde el 9 de mayo de 2013 por la abusividad de la cláusula 
quieren reclamar la devolución desde el inicio de la aplicación de la cláusula suelo».
En  síntesis,  «la  norma  recurrida  transpone  de  forma  insuficiente  e  indebida  la 
reciente sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de diciembre 
de 2016, en relación a los efectos de la declaración de abusividad y los efectos de la 
reparación de las cláusulas suelo, dejando en manos de las propias entidades que han 
impuesto dichas cláusulas abusivas la gestión de su reconocimiento, de los importes de  s
su aplicación y de la forma de su devolución», al tiempo que no «se realiza ninguna  oe.
modificación de la norma procesal para cumplir los dictados de la sentencia del Tribunal  w.
de Justicia de la Unión Europea, siendo que los [recursos] que podrían aplicarse por  105ww
qeuxtieenn shióan g ceonne rlaad noo lram sait unaacciióonn adle ( rinesceugrsuori ddaed r ejuvriísdiiócna),  seel  Thraibnu nnaelg Saudpor eemxpor»e.samente por
vulnee)r adEon  locsu aarrttos .l u9g,a 1r,0 l,a 1 d4e, m2a4n, d5a1  ayl e9g6a  ClaE i,n caosní sctoitmucoio enla ldidearedc dheol  aa rlta.  3tu, tqeulae  jhuadbicriíaal   BOE-A-cable e
efectiva y a un proceso con todas las garantías en condiciones de igualdad de los 
consumidores frente a los profesionales bajo el principio pro consumatore establecido 
por  la  Directiva  93/13/CEE,  del  Consejo.  El  precepto  impugnado  establece  en  su 
apartado primero un sistema de reclamación previa a la interposición de demandas 
judiciales, que deben implantar las entidades de crédito y que tendrá carácter voluntario 
para el consumidor, el cual debe ser informado por las entidades de este procedimiento 
si su contrato de préstamo hipotecario contenía cláusula suelo. En el apartado 2, el 
precepto dispone: «Recibida la reclamación, la entidad de crédito deberá efectuar un 
cálculo  de  la  cantidad  a  devolver  y  remitirle  una  comunicación  al  consumidor 
desglosando  dicho  cálculo;  en  ese  desglose  la  entidad  de  crédito  deberá  incluir 
necesariamente las cantidades que correspondan en concepto de intereses. En el caso 
en que la entidad considere que la devolución no es procedente, comunicará las razones 
en que se motivó su decisión, en cuyo caso se dará por concluido el procedimiento 
extrajudicial».
A juicio de los recurrentes, resulta inadmisible que sea la propia entidad bancaria la 
que valore y considere si la cláusula suelo es abusiva y decida sobre la procedencia o 
improcedencia  de  la  devolución  de  las  cantidades  apropiadas  indebidamente  en 
concepto de cláusulas suelo. Se entiende por esta parte que la disposición cuestionada 
limita expresamente el derecho de defensa del consumidor afectado, puesto que el 
propio procedimiento de devolución puede constituirse en un nuevo abuso, mediante el 
cual el deudor hipotecario queda sometido a la voluntad de la entidad financiera durante 
el proceso extrajudicial que plantea este Real Decreto-ley. Asimismo, al no haber un 
tercero ajeno al contrato de adhesión (préstamo hipotecario), para decretar que no cabe 
el reintegro de esas cantidades cobradas indebidamente por la entidad bancaria, se 
genera  una  situación  en  la  que  la  propia  entidad  de  crédito  es  quien  asume  esa 
capacidad de decisión durante el periodo de reclamación previa.
Se  fundamenta  esta  queja  no  solo  en  la  supremacía  de  la  Constitución  ex 
art. 9.1 CE, sino también en la primacía de los tratados internacionales reconocida por el 
art. 96 CE, con invocación de la Declaración del Tribunal Constitucional 1/2004, de 13 de 
diciembre, argumentando que el Real Decreto-ley no cumple con la finalidad impuesta 
por el art. 51 CE, en el marco de la ejecución de la STJUE de 21 de diciembre de 2016, 
ya que quiebra el concepto de consumidor, deja la solución extrajudicial en manos de la 
entidad de crédito que ha incluido la cláusula abusiva y, por añadidura, produce la 
inversión de la carga de la prueba y la eliminación de las costas procesales a favor de la 
entidad bancaria. Al mismo tiempo, el precepto cuestionado vulnera el derecho de los 
consumidores a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE), puesto que limita las posibilidades 
que tienen los deudores hipotecarios de acudir directamente a un procedimiento judicial, 
de manera que el consumidor acaba por verse «compelido por el sistema procesal a 
tener que elegir». Afirma la demanda que el art. 3, en relación también con el art. 4 del 
mismo Real Decreto-ley 1/2017, «imponen trabas arbitrarias al consumidor en su acceso 
a la jurisdicción, estableciendo un mecanismo disuasorio, lento y sin garantías que causa 
indefensión en el titular del derecho cuyo amparo se pretende, con grave lesión de su 
derecho a un proceso con todas las garantías, al juez predeterminado por la ley y a la 
posibilidad de litigar sin sufrir menoscabo económico. Dicho efecto disuasorio, que en la 
práctica se ha invertido en contra del sentido que ordena la Directiva 93/13/CEE, del 
Consejo, sitúa al consumidor en un procedimiento extrajudicial entre dos partes en 
evidente desequilibrio de posiciones, de armas y de medios, en el que el juego de la 
autonomía de la voluntad se ve, cuando menos, limitado». s
Por  último,  los  recurrentes  también  impugnan,  aun  sin  citarlo  expresamente,  el  oe.
art. 2.2 del Real Decreto-ley, porque reduce el concepto de consumidor, siendo esta  w.
previsión contraria al art. 51 CE, en relación con el art. 8 de la Directiva 93/13/CEE, ya  105ww
qnuoevi,e mfrebnrete,  pao rlo e ld qisupeu sees taop erune beal  aerl tt.e 3x tod erel fRunedaild Do edcer elato L eLye ggiesnlaetirvaol  p1a/r2a0 0la7 ,d edfee n1s6a  ddee 
dloesl  cRoenasl uDmeidcroerteos- leyy  urseudaurcioes  eyl  cootrnacse pletoy edse  ccoomnpsluemmiednotra priaarsa,  rlae sdeirsvpaorsloic aió nla sim ppeurgsnoandaas   BOE-A-cable e
físicas discriminando expresamente a personas jurídicas que actúan fuera de un ámbito 
profesional y de explotación comercial.
f)  En quinto lugar, la demanda denuncia la inconstitucionalidad del art. 4 del Real 
Decreto-ley por la vulneración de los arts. 14, 24 y 51 CE, y por la vulneración de los 
arts. 6 y 7 de la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, de 5 de abril de 1993. Este precepto 
establece el modelo de costas procesales en los procedimientos judiciales, cuando el 
consumidor rechazase el arreglo extrajudicial.
Se  alega  que  la  regulación  introducida  en  dicho  precepto  supone  una  clara 
modificación de lo ya previsto en los arts. 394 y 395 LEC, incluyendo excepciones a la 
regla general que chocan con el principio de igualdad y el derecho a la tutela judicial 
efectiva, y lo hace de manera perjudicial para los consumidores a pesar de lo establecido 
en el art. 51 CE, en la citada Directiva y lo que en relación con la misma ha establecido 
la STJUE de 21 de diciembre de 2016.
Ello supone una vulneración de los arts. 14 y 24 CE, en relación con el art. 51 CE. 
Del art. 14 CE por las reglas referidas a las costas, al colocar al deudor hipotecario en 
una situación de desigualdad respecto de la entidad bancaria. Se afirma así que la 
solicitud  de  condena  en  costas  judiciales  por  parte  de  los  deudores  hipotecarios, 
constituye  «no  solo  una  forma  de  defenderse  contra  los  abusos  de  las  entidades 
financieras,  sino  un  arma  procesal  válida  y  vigente  a  la  que  tiene  el  derecho  de 
acceder», de modo tal que si la condena en costas desaparece, se desequilibra el 
principio de igualdad de las partes. Por tanto, el art. 4 del Real Decreto-ley 1/2017 «priva 
a los deudores hipotecarios de esta arma procesal dejándolos en una situación de 
desigualdad procesal, que a las luces del art. 14 CE, constituye a su vez una clara 
desigualdad frente a las posibilidades procesales que contempla la Ley de enjuiciamiento 
civil». La lesión del art. 24 CE viene dada porque el Real Decreto-ley no facilita el acceso 
de los deudores hipotecarios a los órganos judiciales o administrativos competentes para 
determinar  si  las  cláusulas  tienen  carácter  abusivo.  Por  último,  la  vulneración  del 
art. 51 CE se imputa a la ausencia de una regulación garantista para los consumidores, 
en línea con lo establecido en la citada Directiva 93/13/CEE.
g)  El último motivo de inconstitucionalidad se dirige específicamente frente a la 
disposición final tercera del Real Decreto-ley, en la medida en que prevé la habilitación 
potestativa del ejecutivo para dictar disposiciones para el desarrollo de la norma, sin que 
se establezca con carácter obligatorio un sistema de supervisión y sanción sobre las 
entidades  bancarias  a  la  hora  de  aplicar  la  regulación.  Tal  medida  vulneraría  la 
protección debida a los consumidores establecida por el art. 51 CE, porque los poderes 
públicos incumplen su obligación de garantizar dicha protección, a pesar de la regulación 
nacional y europea existente en la materia.
Se resalta el incumplimiento del marco jurídico-comunitario, resaltando que resulta 
indudable la relevancia que la normativa comunitaria tiene en este tipo de legislación, 
siendo así ya reconocido por el propio Tribunal Constitucional en sus AATC 86/2011, 
de 9 de junio, y 168/2016, de 4 octubre, «por lo que habrá [de] estarse, también, a la 
normativa  europea  para  informar  e  interpretar  la  constitucionalidad  de  las  normas 
españolas en relación a los derechos y protección de los consumidores españoles, 
normativa que, como más adelante veremos, es singularmente más rigurosa y de un 
indudable mayor cariz disuasorio frente a conductas indebidas que por parte de las 
entidades financieras se pudieran realizar respecto de los consumidores europeos».
Se  interesa  no  solo  la  declaración  de  inconstitucionalidad  sino  también  el 
requerimiento al Gobierno para que dote a la norma impugnada de un sistema de  s
protección al consumidor eficaz y disuasorio. oe.
Por medio de otrosí, se solicita que se acuerde la tramitación prioritaria y urgente del  w.
presente recurso de inconstitucionalidad, atendiendo a las circunstancias extraordinarias  105ww
dcoenl sctiatuscoi,o neanl idcauda, nltao  eenlt raRdeaa l enD evcigreotro -yle pyl einmap uegfencatdivoid afodr mdea  upnaar teb udeenla  bploaqrtuee d ed es ulas 
plergeicselapttivoos  aimctpulaiclam elan taed eanp tvaicgioórn,  ays ím coodmifioc aecl icóanr ádcet evra mriaosd élelicyoe sq uqeu ela i nretesgorlaunc ióunn  dceu eersptoe   BOE-A-cable e
recurso tiene respecto a todos los procedimientos de ejecución hipotecaria que se 
encuentran en tramitación ante los tribunales de Justicia de toda España, y que pueden 
afectar las negociaciones extrajudiciales.
Asimismo, a través de un nuevo otrosí, se solicita de este tribunal que eleve cuestión 
prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en virtud del art. 267 del 
Tratado de funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), sobre los siguientes extremos:
– Si resulta contraria a los arts. 38 y 47 de la Carta de derechos fundamentales de la 
Unión Europea y a los arts. 6 y 7 de la Directiva 93/13/CEE una norma nacional como el 
art. 3 del Real Decreto-ley 1/2017 que deja en manos de los profesionales que han 
impuesto las cláusulas suelo la interpretación, efectos y restitución al consumidor de la 
aplicación de una cláusula abusiva.
– Si resulta contraria a los arts. 38 y 47 de la Carta de derechos fundamentales de la 
Unión Europea y a los arts. 6 y 7 de la Directiva 93/13/CEE una norma nacional como el 
Real Decreto-ley 1/2017 que no introduce mecanismos en el Derecho nacional para que 
la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de diciembre de 2016 se 
lleve plenamente a efecto, de manera que causa discriminaciones respecto de aquellos 
que vieron reconocida la abusividad de la cláusula en sentencia firme por los efectos de 
cosa juzgada.
– Si resulta contraria a los arts. 280 y 299 TFUE una normativa nacional que no 
establece mecanismos procesales de ejecución de las sentencias del Tribunal de Justicia 
de la Unión Europea dictadas en cuestiones prejudiciales planteadas por los juzgados y 
tribunales nacionales en interpretación del Derecho comunitario, y que precisan en todo 
caso  de  mecanismos  de  trasposición  legales  como  el  Real  Decreto-ley  1/2017, 
discriminando dichas resoluciones respecto del trato que reciben las sentencias del 
Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
– Si resulta contrario al art. 38 de la Carta de derechos fundamentales de la Unión 
Europea  que  la  falta  de  inclusión  en  la  Constitución  Española  del  derecho  de  los 
consumidores  como  derecho  fundamental  prive  a  los  ciudadanos  de  tal  carácter  y 
protección suprema cuando se les aplique el Derecho nacional.
2.  Mediante providencia de 9 de mayo de 2017, el Pleno de este tribunal acordó 
admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, así como dar traslado de la demanda 
y documentos presentados, de conformidad con el art. 34 LOTC, al Congreso de los 
Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, por conducto del 
ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudiesen personarse en 
el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes, así como publicar la 
incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado». Esta providencia se publicó en el 
BOE núm. 115, de 15 de mayo de 2017.
3.  El 22 de mayo de 2017 tuvo entrada en el registro general de este tribunal un 
escrito del abogado del Estado, por el que suplicaba que se le tuviese por personado en 
el  presente  recurso,  en  la  representación  que  legalmente  ostenta,  solicitando  una 
prórroga del plazo concedido para formular alegaciones. Mediante providencia de 23 de 
mayo, el Pleno del Tribunal acordó incorporar a las actuaciones el anterior escrito del 
abogado del Estado y conceder la prórroga solicitada de ocho días, a contar desde el 
siguiente al de expiración del ordinario.
4.  El presidente del Congreso de los Diputados, a través de un escrito registrado en 
este tribunal el 23 de mayo de 2017, comunicó el acuerdo de la mesa de la Cámara de  e.
personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la  w.
Ley  Orgánica  del  Tribunal  Constitucional  (LOTC).  Lo  mismo  hizo  el  presidente  del  105ww
mSeanyaod doe,  2p0o1r 7e.scrito que tuvo entrada en el registro general de este tribunal el 23 de
5.  El 15 de junio de 2017 tuvo entrada en el registro general de este tribunal el 
escrito de alegaciones del abogado del Estado, solicitando la desestimación del presente 
recurso de inconstitucionalidad, por las razones que a continuación se resumen.
a)  Comienza su oposición con una primera parte en la que expone de forma sucinta 
el objeto y los motivos del recurso de inconstitucionalidad, distinguiendo entre los que se 
refieren en su totalidad al Real Decreto-ley 1/2017 (la inconstitucionalidad formal por 
inadecuado recurso a la figura del decreto-ley, al no concurrir presupuesto habilitante), y 
las impugnaciones referidas a algunos de sus preceptos (arts. 2.2, 3, 4, disposición 
adicional segunda y disposiciones finales primera y tercera).
Aborda  de  inmediato  la  justificación,  contenido  y  naturaleza  de  las  normas  de 
ordenación y disciplina de las entidades de crédito del Real Decreto-ley. Recuerda que la 
norma impugnada se aprueba para «dar salida, mediante el establecimiento de un 
procedimiento extrajudicial voluntario, a la situación creada como consecuencia de la 
sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de diciembre de 2016, en 
los asuntos acumulados C-154/15 y C-307 y 308/15 en relación con las cláusulas suelo», 
necesidad  derivada  de  que  dicha  sentencia  declara  contraria  al  art.  6.1  de  la 
Directiva 93/13/CEE, del Consejo, la jurisprudencia nacional que limitaba en el tiempo los 
efectos restitutorios derivados de la declaración del carácter abusivo de ciertas cláusulas 
contractuales,  limitándolos  a  las  cantidades  pagadas  indebidamente  tras  el 
pronunciamiento judicial que las hubiera declarado abusivas.
Con cita expresa de la memoria del análisis de impacto normativo, que se adjunta 
como documento 1, la Abogacía del Estado resalta el número de préstamos hipotecarios 
con cláusulas suelo (cláusulas abusivas), que asciende a 2 193 000, y que podrían –de 
acuerdo con uno de los escenarios posibles– dar lugar a un número equivalente de 
procesos judiciales, en un primer escenario, teniendo entonces un gran impacto en la 
litigiosidad al suponer un incremento de asuntos de un 124,3 por 100 (pág. 19 de la 
memoria), conllevando igualmente un aumento del tiempo de respuesta esperado en 
hasta 39,3 meses. Esta parte indica, aportando los ejemplos oportunos, que existen 
precedentes de utilización del real decreto-ley para afrontar el cumplimiento urgente de 
sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Por último se refiere también, en 
esta primera parte, al contenido mismo del Real Decreto-ley, señalando que su finalidad 
es imponer obligaciones a las entidades de crédito, que tienen el carácter y la naturaleza 
de normas de ordenación y disciplina de las entidades de crédito, tal como señala el 
art. 2.1 c), intitulado «Normas de ordenación y disciplina de las entidades de crédito», de 
la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de 
crédito.
b)  El segundo argumento general del escrito, aborda la cuestión del recurso al 
Derecho  de  la  Unión  Europea  como  parámetro  directo  de  constitucionalidad,  en 
respuesta a la tacha de la demanda que reputa la norma contraria a las previsiones de 
los  arts.  6  y  7  de  la  Directiva  93/13/CEE,  y  a  las  disposiciones  del  Tratado  de 
funcionamiento de la Unión Europea y de la Carta de derechos fundamentales de la 
Unión Europea.
Destaca,  con  cita  de  la  doctrina  del  Tribunal  Constitucional  (entre  otras, 
SSTC 99/2012 y 212/2014), que la infracción del Derecho de la Unión Europea por una 
disposición normativa interna no es causa de inconstitucionalidad de la misma. Por lo 
que hace a las alegaciones de los recurrentes relativas a que el Real Decreto-ley 
impugnado, sin identificar precepto alguno de forma específica, supone una inadecuada 
«trasposición» de la STJUE de 21 de diciembre de 2016, la Abogacía del Estado  e.
sostiene que, en materia de ejecución de las resoluciones del Tribunal de Justicia de la  w.b
Unión Europea, el Derecho de la Unión se rige por el principio de autonomía procesal,  105ww
pmoier mlob qrouse  ssieem epsrtea rqáu ae  lsoe q ruees pseet eens ltoasb lperzincaci ppioors  edle o erdfeecntaivmidiaedn tyo  ejuqruídivicaole ndcei alo.s Estados
en aDues eensctiea  mdeo dnoo,r mseagsú dne l ae jjeucruiscpiórund feonrzcoias ad edle T lraib Uunnaiól nd Ee uJruospteicaia p daera l ae l Urencióonn oEcuimroiepnetao, 
de un derecho reconocido por el Derecho de la Unión, corresponde al sistema jurídico
interno de cada Estado miembro, de conformidad con el principio de autonomía procesal, 
designar  los  órganos  competentes  y  establecer  la  regulación  procedimental  de  los 
recursos  destinados  a  la  salvaguardia  de  esos  derechos,  siempre  y  cuando  las 
disposiciones  nacionales  no  sean  menos  favorables  que  las  que  rigen  situaciones 
similares  de  carácter  interno  (principio  de  equivalencia)  y  no  hagan  imposible  o 
excesivamente  difícil,  en  la  práctica,  el  ejercicio  de  los  derechos  que  confiere  el 
ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). En este caso está claro que 
las disposiciones del Real Decreto-ley respetan estos principios, resaltando además que 
se  trata  de  un  procedimiento  totalmente  voluntario,  sin  coste  adicional  para  el 
consumidor y de obligada asunción por parte de las entidades de crédito.
c)  En  cuanto  a  los  concretos  motivos  de  inconstitucionalidad,  el  escrito  de 
alegaciones se refiere, en primer lugar, a la pretendida vulneración del presupuesto 
habilitante del art. 86 CE.
Tras recoger la doctrina relevante del Tribunal Constitucional (con cita, entre otras, 
de las SSTC 332/2005 y 1/2012), afirma que es evidente que en este caso concurre el 
presupuesto de extraordinaria y urgente necesidad. En primer lugar, por el carácter 
extraordinario del fallo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea respecto de las 
cláusulas suelo, en la medida que resultaba, cuando menos, difícil de prever teniendo en 
cuenta las diversas instancias judiciales que en España ya se habían pronunciado sobre 
la cuestión, y el hecho de que las conclusiones del abogado general del Tribunal de 
Justicia de la Unión Europea se habían mostrado conformes con la postura del Tribunal 
Supremo  español.  Y,  en  segundo  lugar,  y  como  consecuencia  del  fallo,  porque  el 
aumento de demandas y sus consiguientes recursos en el orden jurisdiccional civil, no 
era una previsión meramente especulativa, lo que justificaría la urgencia derivada del 
riesgo (justificado y previsible) de colapso o empeoramiento sustancial de la respuesta 
judicial. En este contexto, afirma el abogado del Estado «establecer un mecanismo 
extrajudicial  específico,  voluntario  y  adicional  a  los  ya  previstos  fue  una  respuesta 
normativa adecuada a un riesgo inminente y previsible, que encuentra la celeridad 
necesaria en un instrumento normativo como el Real Decreto-ley».
En respuesta al argumento de los recurrentes relativo a la falta de excepcionalidad 
de los mecanismos previstos en el Real Decreto-ley, se afirma que, efectivamente, la 
norma ciñe su aplicación a unos supuestos concretos, al tratarse de medidas que 
facilitan la devolución de las cantidades indebidamente satisfechas por el consumidor a 
las entidades de crédito en aplicación de determinadas cláusulas suelo contenidas en 
contratos de préstamo o crédito garantizados con hipoteca inmobiliaria, estando por ello 
también delimitado su efecto en cuanto a las costas judiciales. Finalmente, la habilitación 
para su desarrollo contenida en la disposición final tercera no permite extender su ámbito 
de aplicación de forma infinita como pretenden hacer ver los recurrentes, sino que solo 
puede entenderse como referida a la aplicación de cláusulas suelo cuando afecte a otros 
consumidores  relacionados  con  el  prestatario  de  contratos  de  préstamo  o  crédito 
garantizados con hipoteca inmobiliaria.
En relación con los límites materiales del real decreto-ley, y su proyección sobre la 
introducción de modificaciones tributarias a través de esta figura, la Abogacía del Estado 
descarta el motivo de inconstitucionalidad refiriéndose a la doctrina consolidada de este 
tribunal, que se sintetiza en los fundamentos jurídicos 2 y 3 de la sentencia del Tribunal 
Constitucional de 8 de junio de 2017, y que exige atender al tipo del tributo afectado, a 
los elementos en concreto regulados y a su naturaleza y alcance, concluyendo que en 
este caso concreto es evidente que la medida no afecta a un elemento esencial del  s
tributo sino al régimen aplicable a la deducción por vivienda habitual. oe.
d)  En relación con la definición de consumidor del art. 2.2 del Real Decreto-ley,  w.
afirma que la misma se funda en la pretendida vulneración de la Directiva 93/13/CEE, y  105ww
sreinc upeerrdjuai cqiuoe d lea  qpuroep eias tDai rneoc teivsa  psaer áremfieetrreo  sdoelo c ao npsetritsuocnioansa flíisdiacads, .la Abogacía del Estado
que ee)s teE pnr eccueapnttoo  vaul lanret.r e3  edl eal rRt. e2a4l  CDEec, rpeotorq-lueey ,n eon i melp eidsec rliato p does iablielidgaadc iorenaels d see a rceccehsaoz aa   BOE-A-cable e
la jurisdicción por parte de cualquier ciudadano, en la tutela de derechos e intereses 
legítimos tutelados por la norma, toda vez que el prestatario puede, tanto si utiliza el 
procedimiento previsto en la norma como si no lo hace, acudir a los tribunales para que 
resuelvan definitivamente sobre sus pretensiones, sin que la norma modifique en modo 
alguno las facultades que la Ley de enjuiciamiento civil confiere al juez, y la singular 
autoridad de la que goza la apreciación probatoria realizada por el juez ante el que se ha 
celebrado el juicio.
Asimismo, se niega que el precepto vulnere el principio de igualdad del art. 14 CE, 
pues «el hecho de que se reconozca por el prestamista la abusividad de una cláusula 
contractual, y que, consecuentemente, realice una oferta compensatoria al prestatario, 
en nada sitúa en planos de desigualdad a las partes, como tampoco sucede en la 
contratación  civil  entre  particulares,  cuando  una  de  las  partes  hace  una  oferta  de 
contratación a la otra». A juicio de la Abogacía del Estado tampoco se produce una 
inversión de la carga de la prueba, ya que en nada varia el Real Decreto-ley 1/2017 el 
principio general de que los hechos son aportados al procedimiento civil exclusivamente 
por las partes y son estos hechos los que delimitan la cuestión a decidir por parte del 
juzgador. Al demandante le corresponde introducir los hechos en el proceso (art. 399.3 
LEC)  y  al  demandado  admitir  estos  o  negarlos  (art.  405.2  LEC).  Esta  admisión  o 
negación tiene una trascendencia probatoria indiscutible, dado que lo admitido estará 
exento de prueba, al haber plena conformidad de las partes (art. 281.3 LEC).
Concluye el abogado del Estado, en cuanto al procedimiento del art. 3, que la 
reclamación previa es un mecanismo más de protección del consumidor, de modo que 
además del arbitraje de consumo (que citan los recurrentes), el deudor también dispone 
de los cauces procedimentales establecidos por el sistema de reclamaciones financieras 
vigente en la actualidad, regulado en la Ley 44/2002, de 22 de noviembre (arts. 29 a 31), 
y en su desarrollo reglamentario por medio de la Orden ECC/2502/2012, de 16 de 
noviembre, por la que se regula el procedimiento de presentación de reclamaciones ante 
los servicios de reclamaciones del Banco de España, de la Comisión Nacional del 
Mercado de Valores y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, así 
como de la Orden ECO/734/2004, de 11 de marzo, sobre los departamentos de atención 
al cliente y el defensor del cliente de las entidades financieras.
En suma, lo que realmente hace la norma impugnada es imponer una carga para la 
entidad de crédito (i) operada por imperativo legal, (ii) supervisada como obligación de 
ordenación y disciplina derivada de la Ley 10/2014, (iii) seguida por una comisión de 
seguimiento y (iv) revisable judicialmente en todos los casos.
f)  Sobre el régimen de costas procesales previsto en el art. 4 del Real Decreto-ley, 
el escrito del abogado del Estado resalta que no hace sino concretar los principios que 
regulan el régimen general previsto en el art. 395 LEC. De hecho, dicho régimen se 
modificó  mediante  la  Ley  15/2015,  de  jurisdicción  voluntaria,  que  tiene  por  objeto 
fomentar los mecanismos de resolución extrajudicial. De este modo, el art. 4 no hace 
sino fomentar la resolución extrajudicial de conflictos con la misma lógica, de modo que 
si se ha intentado una vía extrajudicial previa, existe una minoración o exclusión de las 
costas en caso de allanamiento.
g)  En  cuanto  a  la  disposición  adicional  segunda,  que  prevé  medidas 
compensatorias distintas de la devolución en efectivo, la Abogacía del Estado destaca 
que los recurrentes no hacen estrictamente una alegación constitucional, sino que se 
limitan a señalar que es contrario al art. 1303 del Código civil, que no es parámetro de 
constitucionalidad. s
h)  En relación con la impugnación referida al apartado a) de la disposición final  oe.
tercera («habilitación normativa»), resalta el escrito de la Abogacía del Estado que la  w.
alegación se ciñe a considerar que se incurre en una protección débil del consumidor  105ww
iinnfcroinngsiteitnudcoio neal lidmaadn dcaotmo od uenl aa rctr ít5ic1a  CaE l,a  doep cmióann leergai slqautiev an doe le Gs otbainetron ou, na  mloo tqivuoe  edne 
tdoed oc récadsitoo  sdee  alañ aredgeu elal ccióanrá ccotenrt edneid nao ermn aesl  Rdee adl isDceipclrientao -ele iyn t1e/r2v0e1n7c ióy,n e dne c loanss eenctuideandceias,   BOE-A-cable e
el sometimiento al régimen disciplinario y sancionador de la Ley 10/2014, por lo que sí se 
otorga una protección reforzada.
i)  Por último, y en respuesta a la solicitud de los recurrentes de que el Tribunal 
Constitucional  platee  una  cuestión  prejudicial,  el  abogado  del  Estado  niega  la 
procedencia de tal planteamiento. A su juicio, la solicitud de planteamiento se basa en 
presupuestos erróneos porque las normas de la Carta de los derechos fundamentales de 
la Unión Europea no son superiores a la Constitución, pero además las preguntas 
propuestas, tal y como se detalla en la argumentación, carecen totalmente de sentido. 
Para demostrar esta afirmación la Abogacía del Estado recuerda que: i) el Real Decreto-
ley 1/17 no traspone la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea porque es 
aplicable  el  principio  de  autonomía  procesal  de  los  Estados  y  los  principios  de 
equivalencia y efectividad; ii) la misma sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión 
Europea ya establece que el Derecho de la Unión no obliga a un tribunal nacional a dejar 
de aplicar las normas procesales internas que confieren fuerza de cosa juzgada a una 
resolución, aunque ello permitiera subsanar una infracción de una disposición, cualquiera 
que sea su naturaleza, contenida en la Directiva 93/13; y iii) la Constitución es la norma 
suprema del ordenamiento jurídico español.
6.  Por providencia de 14 de septiembre de 2021 se señaló para la deliberación y 
votación de la presente sentencia el día 16 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del recurso de inconstitucionalidad.
El  recurso  de  inconstitucionalidad  ha  sido  interpuesto  por  más  de  cincuenta 
diputados del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En 
Marea, contra el Real Decreto-ley 1/2017, de 20 de enero, de medidas urgentes de 
protección de consumidores en materia de cláusulas suelo (Real Decreto-ley 1/2017, en 
lo que sigue).
Con los argumentos que han quedado recogidos ampliamente en los antecedentes, 
la demanda plantea, en primer lugar, que el Real Decreto-ley 1/2017 incumple los límites 
formales y materiales establecidos en el art. 86.1 CE, en conexión con el art. 31.3 CE. 
En segundo lugar, y también con referencia a la totalidad de la norma, se estima que, 
con la misma, no se ha dado debido cumplimiento a la sentencia del Tribunal de Justicia 
de la Unión Europea de 21 de diciembre de 2016, Francisco Gutiérrez Naranjo c. Cajasur 
Banco, S.A.U., asunto C-154/15, Ana María Palacios Martínez c. Banco Bilbao Vizcaya 
Argentaria, S.A., asunto C-307/15, y Banco Popular Español, S.A., c. Emilio Irles López y 
Teresa Torres Andreu, asunto C-308/15, pese a ser esta, según reitera la demanda en 
distintos lugares, la finalidad de su aprobación. En tercer lugar, el escrito se dirige 
específicamente contra determinados preceptos del Real Decreto-ley porque habrían 
vulnerado los arts. 9, 10, 14, 24, 51 y 96 CE. Finalmente, por medio de otrosí, se solicita 
de este tribunal que eleve cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión 
Europea, en virtud del art. 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea 
(TFUE), sobre los extremos anteriormente reseñados en los antecedentes.
El abogado del Estado, con los argumentos que han quedado recogidos en el 
antecedente quinto, interesa la desestimación íntegra del recurso.
2.  Consideraciones previas. s
Antes de entrar en el examen de fondo del asunto es necesario realizar alguna  w.b
precisión preliminar a fin de delimitar el objeto del proceso y el alcance de nuestro  105ww
enjuiciamiento.
refiear)e  aE lno sp prirmeceer plutogsa re, sepse cpífrieccaimsoe natcel aimrapr ucgunáald eoss , eal l ombajertgoe nd edle r elacsu rgseon éernic laos  qtauceh ases 
que se dirigen contra el conjunto del Real Decreto-ley, porque el recurso incurre en no
pocas imprecisiones en cuanto a su objeto, que arrojan dudas sobre qué es lo que los 
diputados recurrentes pretenden impugnar. Si nos atenemos a los distintos epígrafes que 
contiene la demanda, la conclusión que se alcanza es que se impugnan exclusivamente 
los arts. 3.2 y 4, y la disposición final tercera. No obstante, en discordancia con ello, el 
petitum de la demanda solicita la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 2.2, 3 
y 4, de la disposición adicional segunda y de las disposiciones finales primera y tercera, 
petición que cohonesta con la argumentación contenida en los apartados 4, 5 y 6 de la 
demanda, que va más allá de los preceptos que se enuncian en el encabezamiento de 
cada uno de ellos.
Cosa distinta es que la expresada argumentación pueda considerarse suficiente a 
efectos  de  justificar  la  declaración  de  inconstitucionalidad  de  todos  los  preceptos 
enumerados en el suplico de la demanda. Este tribunal ya ha reiterado que un recurso 
de inconstitucionalidad, en tanto que inicia un proceso dirigido a la expulsión de una 
norma del ordenamiento jurídico, debe contener una mínima argumentación a tal efecto. 
De esta manera, la impugnación de normas debe ir acompañada de una fundamentación 
que permita a las partes, así como a este tribunal, conocer las razones por las cuales los 
recurrentes  entienden  que  las  disposiciones  cuestionadas  vulneran  el  orden 
constitucional. Teniendo en cuenta que lo que se encuentra en juego es la depuración 
del ordenamiento jurídico, constituye una carga de los recurrentes, no solo abrir la vía 
para que el tribunal pueda pronunciarse, sino también colaborar con la justicia del 
tribunal  mediante  un  pormenorizado  análisis  de  las  cuestiones  que  se  suscitan, 
faltándose  a  la  diligencia  procesalmente  requerida  si  no  se  atiende  esta  exigencia 
[STC 70/2016, de 14 de abril, FJ 2, con cita de, entre otras muchas, las SSTC 204/2011, 
de 15 de diciembre, FJ 2 b), y 100/2013, de 23 de abril, FJ 2 c)].
Pues  bien,  cuando  se  proceda  al  análisis  de  los  reproches  de  infracción 
constitucional que, bajo el epígrafe destinado al art. 3.2 del Real Decreto-ley (aunque, 
como se verá, se refiere al art. 3 en su integridad), se dirigen contra varios preceptos, 
alegando la vulneración de los arts. 9, 10, 14, 24, 51 y 96 CE, determinaremos si los 
recurrentes han levantado la carga que les incumbe, aunque ya podemos adelantar que 
la  invocación  de  esos  preceptos  constitucionales  no  viene  en  todos  los  casos 
acompañada  de  una  argumentación  que  permita  abordar  las  posibles  razones  de 
inconstitucionalidad  que  concurrirían  según  la  demanda  en  los  preceptos  del  Real 
Decreto-ley que en ella se mencionan y, más específicamente, en el art. 2.2 y en el art. 3 
en su conjunto.
b)  En segundo lugar, se reprocha al Real Decreto-ley el incumplimiento de la 
finalidad impuesta por el art. 51 CE en el marco de la ejecución de la citada sentencia del 
Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de diciembre de 2016. Asimismo, se 
considera que el procedimiento previsto en la norma impugnada no sería conforme a la 
Directiva 93/13/CEE, del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en 
los contratos celebrados con consumidores. Específicamente, y además de mencionar el 
marco jurídico-comunitario, el tercer motivo de inconstitucionalidad se basa únicamente 
en el pretendido incumplimiento de dicha sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión 
Europea, alegándose al respecto que el Real Decreto-ley recurrido no habría rectificado 
«los  efectos  negativos  que  ha  producido  la  interpretación  restrictiva  de  la  mala 
jurisprudencia  del  Tribunal  Supremo  en  cuanto  a  la  nulidad  de  la  cláusula  suelo», 
habiendo establecido un mero parcheo al sistema de garantías del consumidor. En 
conexión con los anteriores reproches, y mediante otrosí, se insta a este tribunal a que 
plantee una cuestión prejudicial para que sea el Tribunal de Justicia de la Unión Europea  s
quien determine si el Real Decreto-ley vulnera los arts. 38 y 47 de la Carta de derechos  oe.
fundamentales de la Unión Europea y los arts. 6 y 7 de la Directiva 93/13/CEE, porque el  w.
art. 3 de la norma impugnada dejaría en manos de los profesionales que han impuesto  105ww
dlaes  ucnláau sculálauss uslau ealob ulas ivinat.e rSpere ptaidceió tna,m ebfeiécnto qs uye  rsees tipturecgióunn tael  caol nTsriubmunidaol rd dee J luas aticpilaic adcei ólan 
nUonrimóna  Enaucroiopneaal  qsui es en ov uelsntearbalenc leo sm eacrtasn. is2m80o sy  p2ro9c9e TsaFlUesE ,d ep oerjqeuceu ceiósnta dríea mlaso ss eanntteen cuinaas   BOE-A-cable e
del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Por último, solicita que se pregunte al 
Tribunal de Justicia de la Unión Europea si «la falta de inclusión en la Constitución 
Española del derecho de los consumidores como derecho fundamental» resulta contrario 
al art. 38 de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea.
En relación con las anteriores alegaciones, y sin perjuicio de que el recurso de 
inconstitucionalidad no es en modo alguno el proceso idóneo para plantear un incidente 
de ejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, debe en 
todo caso dejarse constancia de que, como se desprende de su propio preámbulo y 
contenido dispositivo, la finalidad del Real Decreto-ley 1/2017 no es la de ejecutar o dar 
cumplimiento a la citada sentencia, como parece sugerir la demanda en distintos lugares 
de su escrito, sino atender a la situación de eventual incremento de demandas judiciales 
que previsiblemente se produciría a consecuencia de la misma.
Asimismo, es preciso recordar nuevamente que «ni el fenómeno de la integración 
europea, ni el artículo 93 CE a través del que esta se instrumenta, ni el principio de 
primacía del Derecho de la Unión que rige las relaciones entre ambos ordenamientos, 
han dotado a las normas del Derecho de la Unión Europea, originario o derivado, ‘de 
rango y fuerza constitucionales’» [STC 75/2017, de 19 de junio, FJ 2; con cita de la 
STC 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 3 a), entre otras muchas]. Por tanto, el recurso de 
inconstitucionalidad, además de no ser un cauce para suscitar la cuestión de la correcta 
ejecución de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, tampoco es el 
proceso adecuado para examinar la adecuación del Derecho interno a las normas del 
Derecho  de  la  Unión  Europea,  que  no  constituyen,  por  sí  mismas,  canon  de 
constitucionalidad o parámetro de enjuiciamiento directo de constitucionalidad en los 
procesos constitucionales, tal y como se ha recordado de forma reiterada, entre otras en 
la  STC  173/2005,  de  23  de  junio,  FJ  9  c),  en  la  que  se  recogen  anteriores 
pronunciamientos en tal sentido (entre otras, SSTC 128/1999, de 1 de julio, FJ 9; 
208/1999, de 11 de noviembre, FJ 4; 45/2001, de 15 de febrero, FJ 7, y 38/2002, de 14 
de febrero, FJ 11).
Por tal razón, y a pesar de que el marco jurídico comunitario de protección del 
consumidor integre, como Derecho interno, el régimen legal aplicable en esta materia, es 
preciso descartar expresamente que la pretendida contradicción con el Derecho de la 
Unión Europea pueda ser un motivo de inconstitucionalidad en sí mismo considerado, sin 
que proceda tampoco, por ello mismo, el planteamiento de cuestión prejudicial en los 
términos del art. 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, pues la 
resolución de este proceso constitucional no depende de la interpretación y de la validez 
de las disposiciones relevantes del Derecho de la Unión Europea.
Todo  ello  no  impide  que,  aunque  el  Derecho  de  la  Unión  Europea  no  pueda 
considerarse canon de constitucionalidad, sí quepa otorgarle un valor hermenéutico, con 
fundamento  en  el  art.  10.2  CE,  incluyendo  tanto  los  tratados  constitutivos  y  sus 
sucesivas reformas, como el Derecho derivado (entre otras, SSTC 292/2000, de 30 de 
noviembre, FJ 3; 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 2; 13/2017, de 30 de enero, FJ 6, 
y 76/2019, de 22 de mayo, FJ 3); así como la interpretación que de tales normas realiza 
el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (SSTC 61/2013, de 14 de marzo, FJ 5; 
66/2015, de 13 de abril, FJ 3; 140/2016, de 21 de julio, FJ 5; 3/2018, de 22 de enero, 
FJ 4; 138/2018, de 17 de diciembre, FJ 2, y 32/2019, de 28 de febrero, FJ 6, por todas).
Así pues, para resolver la presente controversia deberá atenderse al marco jurídico 
constitucional,  examinando  la  norma  impugnada  a  la  luz  de  los  preceptos 
constitucionales ya citados, y comenzando por el examen de las quejas relacionadas con  s
la  vulneración  de  los  límites  que  a  la  aprobación  del  real  decreto-ley  impone  el  oe.
art. 86 CE. w.
3.  Exposición de la queja referida a la vulneración de los límites del art. 86.1 CE.
demSaengdúan,  rleof eqriudeo  aanl teincceudmep, lipmroiecnetdoe d aeb loorsd alírm aitheosr afo reml aplreims e–rpor edseu pluoess tmo ohtiavboisli tadnet el–a 
del art. 86.1 CE.
En relación con el presupuesto habilitante, la demanda alega que no se cumplen los 
requisitos de extraordinaria y urgente necesidad en el Real Decreto-ley impugnado. A 
este respecto, y como se ha hecho constar ya en los antecedentes, se sustenta la tacha 
de inconstitucionalidad en que no concurre ninguna excepcionalidad en este caso, ya 
que el Real Decreto-ley se plantea «con carácter general para todos los supuestos en 
que existe un contrato de préstamo hipotecario con una limitación al tipo de interés 
variable  o  cláusula  suelo,  sin  límite  alguno  ni  desde  el  punto  de  vista  objetivo,  ni 
subjetivo», insistiendo en este sentido el escrito en que la norma habría incumplido el 
«presupuesto  de  provisionalidad»,  al  modificar  el  régimen  de  condena  en  costas, 
previsto en los arts. 394 y 395 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil 
(en  adelante,  LEC),  lo  que  supone  establecer  un  nuevo  sistema  con  vocación  de 
permanencia.
Además, se incumpliría también lo exigido en el art. 86 CE porque la norma habría 
entrado  en  vigor  «antes  de  su  ratificación  por  las  Cortes,  en  el  momento  de  su 
publicación en el «Boletín Oficial del Estado», desplegando sus efectos antes de su 
votación parlamentaria.
Tampoco concurriría a juicio de la demanda la nota de urgencia porque, si se ha 
incrementado la litigiosidad, ello se debe a las reformas legales del Gobierno. Añade, en 
fin, que, en todo caso, el art. 57 del texto refundido de la Ley general para la defensa de 
los consumidores y usuarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de 
noviembre,  establece  el  sistema  arbitral  de  consumo,  por  lo  que  no  era  necesario 
adoptar ahora un nuevo mecanismo de reclamaciones.
4.  Doctrina constitucional sobre la naturaleza y límites del decreto-ley.
Para abordar el fondo de esta impugnación debe, antes de nada, recordarse la 
naturaleza jurídica de este tipo de normas, con el fin de rechazar expresamente la tesis 
de la demanda de que el decreto-ley deba ser una norma «provisional» o de alcance 
limitado  en  el  tiempo.  En  tanto  que  norma  con  rango  de  ley,  un  decreto-ley  es 
lógicamente  susceptible  de  innovar  el  ordenamiento  jurídico  con  los  únicos  límites 
establecidos en el art. 86 CE, entre los que no se encuentra ninguna limitación temporal 
o mandato de provisionalidad.
Tampoco puede merecer ningún reproche de inconstitucionalidad el hecho de que la 
norma impugnada haya entrado en vigor en el momento de su publicación en el «BOE», 
pues nada en el tenor literal del art. 86 CE impide tal eficacia temporal, siendo esta una 
cuestión a determinar en la propia norma (art. 2.1 del Código civil), y sin perjuicio de que, 
en todo caso, la Constitución establece la obligación de que los decretos-leyes sean 
inmediatamente sometidos a debate y votación en el Congreso (art. 86.2 CE).
Sentado lo anterior, los límites del art. 86.1 CE han sido reiteradamente interpretados 
por la doctrina de este tribunal (entre otras, SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3; 
137/2011, de 14 de septiembre; 39/2013, de 14 de febrero; 96/2014, de 12 de junio, FJ 5; 
183/2014, de 6 de noviembre; 12/2015, de 5 de febrero; 27 y 29/2015, ambas de 19 de 
febrero; 47 y 48/2015, ambas de 5 de marzo; 81/2015, de 30 de abril, FJ 2; 156/2015, 
de 9 de julio; 211/2015, de 8 de octubre, FJ 4, y 73/2017, de 8 de junio). De acuerdo con 
esta doctrina, el precepto establece una habilitación al Gobierno para dictar normas con 
fuerza de ley pero, en la medida en que supone sustituir en su función al Parlamento, es 
una facultad excepcional al procedimiento legislativo ordinario que se encuentra, en 
consecuencia, sometida a estrictos requisitos en la Constitución.
Tal  habilitación  precisa  la  concurrencia  de  conexión  entre  la  facultad  legislativa  e
excepcional y la existencia del presupuesto habilitante, esto es, que se trate de una  bo
situación  «de  extraordinaria  y  urgente  necesidad»,  cláusula  que  no  está  vacía  de  105ww
cvoenriftiecnainddoo,  sei l bjiueinc iol a pfoulínticcioó n od ed ee sotpeo rttruibnuidnaadl  eqsu ell ecvoarrr eas pcoanbdoe  upnr imcoonrdtriaollm  eexnteter noa,l 
pGaorblaiemrneon tayr ioa l( aCrto. n8g6r.e2s oC Ed)e,  ylo tse nDieipnudtoa deons  ceune nteal  qeujeer,c iecnio  ddeefi niltaiv afu, nlac ióleng idslea ccióonn trdoel 
urgencia  tiene  como  fin  dar  solución  a  «situaciones  concretas  de  los  objetivos
gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa 
inmediata  en  un  plazo  más  breve  que  el  requerido  por  la  vía  normal  o  por  el 
procedimiento  de  urgencia  para  la  tramitación  parlamentaria  de  las  leyes» 
(STC 137/2011, FJ 4, con cita de las SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, 
de 3 de julio, FJ 3).
De acuerdo con el control externo que a esta jurisdicción corresponde, la medida 
adoptada debe superar la doble exigencia de que el Gobierno haya identificado, de 
manera explícita y razonada, que concurre una singular situación de extraordinaria y 
urgente necesidad, y que existe efectivamente una adecuada conexión de sentido entre 
la situación de necesidad definida y las medidas que adopta la norma de urgencia, que 
han de ser por tanto congruentes con la situación que se trata de afrontar. Tal examen se 
llevará  a  cabo  «mediante  la  valoración  conjunta  de  todos  aquellos  factores  que 
determinaron  al  Gobierno  a  dictar  la  disposición  legal  excepcional  y  que  son, 
básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo 
largo del debate parlamentario de convalidación y en el propio expediente de elaboración 
de la misma, debiendo siempre tener presentes las situaciones concretas y los objetivos 
gubernamentales que han dado lugar a la aprobación del decreto-ley» (STC 137/2011, 
FJ 4).
5.  Cumplimiento por el Real Decreto-ley de los presupuestos del art. 86.1 CE.
En el análisis de la concurrencia del citado doble requisito –la extraordinaria y 
urgente necesidad, de una parte, y la conexión de sentido entre dicha urgencia y la 
medida adoptada, de otra–, han de tenerse en cuenta las circunstancias que rodearon la 
adopción de la norma impugnada, comenzando por los motivos hechos explícitos por el 
Gobierno, tanto en el momento de la aprobación del propio instrumento normativo como 
en el debate posterior de convalidación.
a)  Por lo que se refiere al presupuesto de la extraordinaria y urgente necesidad, es 
preciso señalar que, en primer lugar, en el preámbulo del Real Decreto-ley 1/2017 se 
justifica la adopción de la norma en que la misma «pretende avanzar en las medidas 
dirigidas a la protección a los consumidores estableciendo un cauce que les facilite la 
posibilidad de llegar a acuerdos con las entidades de crédito con las que tienen suscrito 
un  contrato  de  préstamo  o  crédito  con  garantía  hipotecaria  que  solucionen  las 
controversias  que  se  pudieran  suscitar  como  consecuencia  de  los  últimos 
pronunciamientos judiciales en materia de cláusulas suelo». Se refiere a continuación a 
la STS 241/2013, de 9 de mayo, y a sus efectos limitados en el tiempo, pues en el marco 
de una acción colectiva ejercitada por una asociación de consumidores contra varias 
entidades bancarias, se declaró la nulidad, por su carácter abusivo, de las cláusulas 
suelo por ellas establecidas pero limitando sus efectos a las cantidades satisfechas con 
posterioridad a la fecha de la sentencia. Dicha resolución fue considerada contraria al 
Derecho de la Unión Europea mediante la STJUE de 21 de diciembre de 2016, en los 
asuntos  acumulados  C-154/15,  C-307/15  y  C-308/15.  Tras  exponer  la  doctrina  allí 
recogida, se concreta en el apartado III del preámbulo la urgencia de la norma adoptada, 
señalando que «es previsible que el reciente pronunciamiento del Tribunal de Justicia de 
la Unión Europea suponga el incremento de las demandas de consumidores afectados 
solicitando la restitución de las cantidades pagadas en aplicación de las cláusulas suelo, 
[por lo que] resulta de extraordinaria y urgente necesidad arbitrar un cauce sencillo y 
ordenado, de carácter voluntario para el consumidor, que facilite que pueda llegar a un  s
acuerdo con la entidad de crédito que les permita solucionar sus diferencias mediante la  oe.
jriqumeurspiestai dtucsictecoci ó ippónren or ddjcueiuvd zidilcc,i ciacah ol aunpsn a u rcnaaa u nesmtlueid evfanuadtndoeco si od»cneo. a sEmltoensi  ea enl silttaotieg  ae iosdnsem  fnoqitnriudmiseota  r a«tdeclaenió  dimnnrí caedrndee i mdjquaeus nettirtc aoisat aes u,pr  soaatrdaf rcenoamcndiatáaals  dd,p oeldesle i tt opiee omyvr i tupalnoar     2021-17105n https://www.
de duración de los procedimientos».
En segundo lugar, la memoria del análisis de impacto normativo del proyecto de Real 
Decreto-ley,  aportada  por  el  abogado  del  Estado,  se  refiere  igualmente  a  las 
consecuencias derivadas de la doctrina establecida en la citada sentencia del Tribunal de 
Justicia de la Unión Europea y, en concreto, a la necesidad de dar respuesta al elevado 
número de controversias que previsiblemente se plantearán, y que podrán derivar en un 
gran número de demandas promovidas ante la jurisdicción ordinaria. Según se afirma en 
la página 9, el aumento previsible de litigios podría suponer un coste total de las medidas 
de  refuerzo  en  el  sistema  judicial  de  38  453  200,62  €,  además  de  tener  como 
consecuencia un retraso notable en la resolución de las causas civiles de primera 
instancia.  El  impacto  sobre  los  litigios  se  concreta  con  cifras  adicionales  en  las 
páginas 18 y siguientes de la memoria. Para aliviar dicho incremento de litigios judiciales 
se  establece  en  el  Real  Decreto-ley  (art.  3),  un  procedimiento,  voluntario  para  los 
consumidores,  de  reclamación  previa  ante  las  propias  entidades  de  crédito  con  la 
finalidad  de  facilitar  la  devolución  de  las  cuantías  correspondientes.  Asimismo,  se 
arbitran  medidas  específicas  relativas  a  las  costas  procesales  (art.  4)  y  a  las 
consecuencias en el impuesto sobre la renta de las personas físicas (disposición final 
primera) que pretenden incentivar el uso del citado mecanismo de reclamación previa, 
así como adecuar la tributación efectiva de las cláusulas devueltas por cualquier vía.
Finalmente, en el debate de convalidación del Real Decreto-ley [Cortes Generales. 
«Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados». Pleno y Diputación Permanente. 
XII Legislatura. Año 2017, núm. 26. Sesión plenaria núm. 24 (Sesión extraordinaria), 
de  31  de  enero  de  2017  (páginas  36  y  37)]  el  ministro  de  Economía,  Industria  y 
Competitividad defendió, en términos similares a los contenidos en la memoria del 
análisis de impacto normativo, la  necesidad  de  aprobar el citado Real Decreto-ley, 
resaltando que «con esta norma se pretende dar a los consumidores un instrumento que 
responda de manera rápida a sus reclamaciones» (pág. 36). Tras exponer igualmente el 
contenido  de  la  sentencia  del  Tribunal  de  Justicia  de  la  Unión  Europea  y  sus 
consecuencias, afirma sobre el presupuesto habilitante que «estamos ante una ley de 
urgente necesidad, ya que, según cálculos del Banco de España, la devolución de 
determinadas cláusulas suelo puede afectar a alrededor de millón y medio de personas 
que, de no establecerse este cauce, podrían haber doblado los litigios civiles que existen 
en España colapsando la Justicia en nuestro país» (pág. 36).
A  partir  de  lo  expuesto,  y  de  acuerdo  con  la  doctrina  de  este  tribunal,  puede 
concluirse que el Gobierno ha cumplido con la exigencia de explicitar y razonar de forma 
suficiente la existencia de una situación de «extraordinaria y urgente necesidad» que 
fundamenta la necesidad urgente de arbitrar la medida contenida en el Real Decreto-ley.
b)  En cuanto al segundo elemento, la conexión de sentido entre la situación de 
urgencia definida y las medidas adoptadas por el decreto-ley, se constata igualmente la 
existencia de una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar 
(SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 
de julio, FJ 4). En efecto, teniendo en cuenta el contenido positivo de la norma impugnada, 
la misma regula, como se ha recogido más arriba, un procedimiento de reclamación previa 
ante las entidades bancarias cuya finalidad estriba precisamente en reducir el previsible 
incremento de litigios motivados por el fallo de la sentencia del Tribunal de Justicia de la 
Unión Europea citada, que anuló la limitación de efectos previamente establecida por el 
Tribunal Supremo. De esta manera, el procedimiento que se exige en el Real Decreto-ley 
para su establecimiento obligatorio por las entidades de crédito (art. 3), así como el resto de 
medidas, pretenden incentivar el empleo de esta vía opcional con carácter previo a la  s
judicial, con la finalidad de evitar una sobrecarga de esta última. oe.
Por tanto, se trata de medidas sobre las que ha quedado expresamente justificada la  w.
conexión de sentido a los efectos de entender cumplidos los requisitos formales del  105ww
aprutr. a8m6e.1n teC eEx, teternnoie, nrdeos peenta ncduoe netna  tqoudeo  ceal scoo netl rmol aqrgueen  ad ee sdties crtreibciuonnaall idcaodrr epsoplíotincdae q uees 
phreemsuops ueresittoe rhaadboi litqaunete .c Pororre esplloo nmdies maol , Gnoo beineernrvoa  lean a nstue riaopr rceocniaccluiósnió nd eell  hreecqhuois ditoe  qdueel   BOE-A-cable e
existieran  otras  medidas,  como  el  sistema  arbitral  de  consumo  que  menciona  la 
demandante, previsto en el art. 57 del Real Decreto Legislativo 1/2007 citado, que 
pudieran  eventualmente  servir  a  la  misma  finalidad  de  limitar  el  número  de  litigios 
judiciales. Primero, porque se ha reiterado que el uso del art. 86.1 CE es compatible con 
el margen de apreciación acerca de cuál sea la medida más adecuada para atender la 
urgente y extraordinaria necesidad, que en este caso era la de arbitrar vías alternativas a 
la judicial para solucionar los conflictos generados por aquellas cláusulas suelo que 
puedan ser abusivas. Pero es que, en todo caso, el mecanismo que se prevé en el Real 
Decreto-ley impugnado no guarda ninguna relación con un sistema de arbitraje, siendo 
una vía previa y unilateral ante las entidades bancarias, de carácter opcional para los 
reclamantes y que tampoco reviste, en principio, coste económico alguno para ellos.
6.  Impugnación de la disposición final primera: constitucionalidad de la norma.
El recurso impugna también la medida contenida en la disposición final primera, que 
modifica la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del impuesto sobre la renta de las 
personas  físicas  y  de  modificación  parcial  de  las  leyes  de  los  impuestos  sobre 
sociedades, sobre la renta de no residentes y sobre el patrimonio, añadiendo una nueva 
disposición adicional cuadragésima quinta, en la que se precisa el tratamiento fiscal de 
las cantidades percibidas por la devolución de las cláusulas de limitación de tipos de 
interés de préstamos derivadas de acuerdos celebrados con las entidades financieras o 
del cumplimiento de sentencias o laudos arbitrales. La nueva disposición dice:
«Disposición  adicional  cuadragésima  quinta.  Tratamiento  fiscal  de  las  cantidades 
percibidas por la devolución de las cláusulas de limitación de tipos de interés de 
préstamos derivadas de acuerdos celebrados con las entidades financieras o del 
cumplimiento de sentencias o laudos arbitrales.
1.  No se integrará en la base imponible de este impuesto la devolución derivada de 
acuerdos celebrados con entidades financieras, en efectivo o a través de otras medidas 
de compensación, junto con sus correspondientes intereses indemnizatorios, de las 
cantidades  previamente  satisfechas  a  aquellas  en  concepto  de  intereses  por  la 
aplicación de cláusulas de limitación de tipos de interés de préstamos.
2.  Las  cantidades  previamente  satisfechas  por  el  contribuyente  objeto  de  la 
devolución prevista en el apartado 1 anterior, tendrán el siguiente tratamiento fiscal:
a)  Cuando tales cantidades, en ejercicios anteriores, hubieran formado parte de la 
base de la deducción por inversión en vivienda habitual o de deducciones establecidas 
por la comunidad autónoma, se perderá el derecho a practicar la deducción en relación 
con las mismas, debiendo sumar a la cuota líquida estatal y autonómica, devengada en 
el  ejercicio  en  el  que  se  hubiera  celebrado  el  acuerdo  con  la  entidad  financiera, 
exclusivamente las cantidades indebidamente deducidas en los ejercicios respecto de 
los que no hubiera prescrito el derecho de la administración para determinar la deuda 
tributaria mediante la oportuna liquidación, en los términos previstos en el artículo 59 del 
reglamento del impuesto sobre la renta de las personas físicas, aprobado por el Real 
Decreto 439/2007, de 30 de marzo, sin inclusión de intereses de demora.
No resultará de aplicación la adición prevista en el párrafo anterior respecto de la 
parte de las cantidades que se destine directamente por la entidad financiera, tras el 
acuerdo con el contribuyente afectado, a minorar el principal del préstamo. e.e
b)  Cuando tales cantidades hubieran tenido la consideración de gasto deducible en  b
ejercicios  anteriores  respecto  de  los  que  no  hubiera  prescrito  el  derecho  de  la  105ww
paedrmdienriást ratcailó n cpoanrsaid deeratecriómnin, ard leab ideenuddoa  tprirbaucttaicriaar sme edaiauntoteli qluai doapcoiórtnu nac olimqupidleamcieónnt,a rsiae 
econr reel spploanzdoi ecnotme par etanldeisd oe jeernctircei olsa,  fseicnh saa ndceiló anc, unei ridnote rye slae sfi ndael idzaecmióonra d, enli  sreigcuairegnote a lpgluanzoo 
de presentación de autoliquidación por este impuesto.
c)  Cuando  tales  cantidades  hubieran  sido  satisfechas  por  el  contribuyente  en 
ejercicios cuyo plazo de presentación de autoliquidación por este impuesto no hubiera 
finalizado con anterioridad al acuerdo de devolución de las mismas celebrado con la entidad 
financiera, así como las cantidades a que se refiere el segundo párrafo de la letra a) 
anterior, no formarán parte de la base de deducción por inversión en vivienda habitual ni de 
deducción autonómica alguna ni tendrán la consideración de gasto deducible.
3.  Lo dispuesto en los apartados anteriores será igualmente de aplicación cuando 
la  devolución  de  cantidades  a  que  se  refiere  el  apartado  1  anterior  hubiera  sido 
consecuencia  de  la  ejecución  o  cumplimiento  de  sentencias  judiciales  o  laudos 
arbitrales.»
La demanda considera que esta medida incumple la prohibición de afectación a los 
derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título primero de la 
Constitución, según lo establecido en el art. 86 CE, en relación con el art. 31.3 CE. Se 
razona así, con apoyo en una extensa cita de la doctrina constitucional, que la norma 
permite que asuntos de índole tributaria, cuyo tratamiento está reservado a la ley, sean 
objeto de decreto-ley.
Para  responder  a  este  motivo  de  inconstitucionalidad  debemos  comenzar  por 
recordar que, de acuerdo con la doctrina de este tribunal, la reserva de ley contenida en 
el  art.  31.3  CE  no  constituye  un  límite  al  empleo  del  decreto-ley,  pues  este  tiene 
precisamente rango de ley, de manera que «el hecho de que una materia esté reservada 
a la ley ordinaria, con carácter absoluto o relativo, no excluye eo ipso la regulación 
extraordinaria y provisional de la misma mediante decreto-ley» (SSTC 60/1986, de 20 de 
mayo, FJ 2; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 8; 100/2012, de 8 de mayo, FJ 9, y 83/2014 
de 29 de mayo, FJ 5).
Lo relevante es determinar si dicha norma de urgencia ha afectado a alguno de los 
derechos, deberes o libertades regulados en el título I de la Constitución, entre los que 
se encuentra, por lo que se refiere a las medidas tributarias, el art. 31.1 CE. En este 
sentido, en la reiterada doctrina constitucional dictada en la materia, el decreto-ley «no 
podrá alterar ni el régimen general ni aquellos elementos esenciales de los tributos que 
inciden en la determinación de la carga tributaria, afectando así al deber general de los 
ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su 
riqueza mediante un sistema tributario justo», vulnerando, en consecuencia, el art. 86 CE 
«cualquier  intervención  o  innovación  normativa  que,  por  su  entidad  cualitativa  o 
cuantitativa,  altere  sensiblemente  la  posición  del  obligado  a  contribuir  según  su 
capacidad  económica  en  el  conjunto  del  sistema  tributario»,  de  modo  que  para 
determinar si se afecta de forma sustancial a dicho deber de contribuir habrá que 
examinar «en qué tributo concreto incide el decreto-ley –constatando su naturaleza, 
estructura y la función que cumple dentro del conjunto del sistema tributario, así como el 
grado o medida en que interviene el principio de capacidad económica–, qué elementos 
del  mismo  –esenciales  o  no–  resultan  alterados  por  este  excepcional  modo  de 
producción normativa y, en fin, cuál es la naturaleza y alcance de la concreta regulación 
de que se trate» (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 7; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6; 
108/2004, de 30 de junio, FJ 7; 189/2005, de 7 de julio, FJ 7; 100/2012, de 8 de mayo, 
FJ 9, y 83/2014 de 29 de mayo, FJ 5).
La medida regulada en la citada disposición final primera implica efectivamente una 
modificación que afecta al impuesto sobre la renta de las personas físicas, cuya posición 
central en el ordenamiento jurídico-tributario hemos resaltado en la doctrina citada (por  e
todas, STC 182/1997, FFJJ 9 y 10). Sin embargo, la disposición enjuiciada tiene un  bo
carácter acotado, que no afecta sin más a todos los contribuyentes del impuesto, como  105ww
dsuec etadríiafa ps.o rP eojer mepl loco enntr aerl ioca, sloa  ednisjupiocsiaicdioó ne nq luae S sTeC  e1n8j2u/ic1i9a9 7e,n r eefestreid op lae iuton  sinec rleimmietan toa 
eensttaidbaledceesr ,f indaen cuineara ps,a srteea,  uenna e feexcetinvcoi óon a a tpralivcéasb ldee a o tlraass  dmeevdoilduacsio ndees c opmerpceibnisdaacsi ódne,  plaosr 
las cantidades previamente satisfechas a aquellas en concepto de intereses por la
aplicación de las denominadas cláusulas suelo, de manera que, según lo previsto en el 
apartado primero, esas percepciones no se integran en la base imponible del impuesto.
De otra parte, se vienen a establecer en el apartado 2 de la disposición adicional 
cuadragésima quinta de la Ley 35/2006 (en la redacción dada por la disposición final 
primera del Real Decreto-ley impugnado) las consecuencias fiscales de la regulación en 
cuanto a las cantidades previamente satisfechas por el contribuyente y que sean objeto 
de devolución, arbitrando una serie de reglas técnicas para que los contribuyentes que 
hubieran deducido en ejercicios anteriores las cantidades abonadas en concepto de 
cláusula  suelo  con  motivo  de  la  aplicación  de  deducción  por  vivienda  habitual, 
regularicen las mismas una vez obtenida la devolución, lo que tiene como consecuencia 
que tales cantidades dejarían de poder ser deducidas. Se trata de una medida que trata 
de evitar que la deducción por adquisición de vivienda habitual vaya más allá de lo 
previsto inicialmente en la norma, respecto de aquellos contribuyentes que hubieran 
aplicado  la  deducción  por  vivienda  habitual  a  los  intereses  abonados  en  pago  del 
préstamo hipotecario que, posteriormente, al considerarse abusiva la cláusula suelo, son 
parcialmente devueltos.
Por tanto, son medidas fiscales de apoyo al régimen de devolución de las cláusulas 
suelo que hayan sido declaradas abusivas, y que no suponen una alteración sustancial 
en la totalidad de la base imponible del impuesto sobre la renta, sino limitadas a unos 
aspectos muy precisos que se ven concernidos como consecuencia de la devolución de 
las cantidades indebidamente abonadas a las entidades financieras en aplicación de las 
cláusulas suelo declaradas nulas por su carácter abusivo.
En consecuencia, no queda con esta norma sustancialmente alterada la posición del 
obligado en este impuesto, en términos prohibidos por nuestra doctrina, pues no se trata 
de una modificación sustancial que produzca una alteración general de la posición del 
obligado tributario en el impuesto. De acuerdo con lo expuesto, debe rechazarse que la 
disposición citada haya afectado a un deber constitucional en términos prohibidos por el 
art. 86.1 CE.
7.  Concreción de los preceptos impugnados razonadamente.
Además de los argumentos ya examinados, alusivos a la totalidad del Real Decreto-
ley, la demanda sostiene la inconstitucionalidad de algunos de los preceptos concretos del 
mismo. Como ya se expuso anteriormente, su apartado 4 se refiere en su epígrafe a la 
inconstitucionalidad  del  art.  3.2  del  Real  Decreto-ley,  aunque,  como  también  se  ha 
señalado,  el  desarrollo  argumental  va  dirigido,  asimismo,  contra  otros  preceptos, 
solicitándose en el suplico de la demanda la declaración de inconstitucionalidad del art. 2.2 
y del art. 3 en su integridad. La demanda sustenta esa petición en la vulneración de los 
arts. 9, 10, 14, 24, 51 y 96 CE, si bien, como se expondrá a continuación, la invocación de 
tales preceptos no se encuentra acompañada en todos los casos de una argumentación 
que justifique el vicio de inconstitucionalidad que se anuda a cada uno de ellos.
La respuesta a esta impugnación debe comenzar por determinar, en primer lugar, si 
nuestro  enjuiciamiento  debe  referirse  a  la  totalidad  o  parte  de  los  preceptos  cuya 
inconstitucionalidad  se  solicita  y,  a  continuación,  bajo  qué  parámetros  de 
constitucionalidad deben ser enjuiciados ambos artículos.
La solución al primer interrogante se alcanza a través de la detenida lectura del 
apartado  4  de  la  demanda,  que  nos  permite  llegar  a  la  constatación  de  que  los 
recurrentes han desarrollado argumentos para justificar la inconstitucionalidad del art. 2.2 
y del art. 3 en su conjunto, sin perjuicio de dedicar reproches específicos contra los  e
apartados  1,  2  y  6  del  propio  art.  3.  Por  consiguiente,  nuestro  examen  habrá  de  bo
extenderse  a  todas  aquellas  cuestiones  que  han  sido  objeto  de  tratamiento  en  la  105ww
udneam aanrgduam, reenstpaeccióton  djues ltaifsic aqtuivea h daen  scuu minpcloimnestnittuacdioo nloasli dreacdu, rsreinn tpeesr jluai cciaor gdae  dlae  ddeefseacrtruoollsaar 
lroe dqaucec iósne  dqeul ieernec aimbepzuagmniaern, toy  dqeule a pnaor tcaodion c4id dee lc roenc uerls op,e qtiutuem in deunc ee l aq cuoen fsues iórenc soogberne, 
finalmente, las pretensiones de declaración de inconstitucionalidad.
Por otra parte, esa misma lectura de la demanda nos permite descartar una serie de 
normas constitucionales cuya invocación, o es meramente retórica, como sucede con el 
art. 10, o no va seguida, más allá de referencias a jurisprudencia constitucional o 
enunciados doctrinales generales, de la imprescindible fundamentación que desarrolle 
los  concretos  argumentos  poniendo  de  manifiesto  la  inconstitucionalidad  que  se 
denuncia. Así ocurre, en primer lugar, con el art. 9 CE, del que se destaca en la 
demanda  la  supremacía  de  la  Constitución  y  la  sujeción  a  la  misma  tanto  de  los 
ciudadanos como de los poderes públicos, imponiéndose a estos últimos, además, un 
deber positivo de desarrollar sus funciones de acuerdo con la misma, facilitando la 
eficacia de sus determinaciones. Pero, más allá de estas afirmaciones primarias, que 
ponen de relieve exigencias propias de un texto constitucional, la demanda no articula 
discurso  alguno  tendente  a  demostrar  que  los  preceptos  reseñados  vulneren  los 
mandatos del art. 9 CE, de manera genérica. Lo mismo sucede con el art. 96, que se cita 
al  socaire  de  la  invocación  de  la  primacía  de  los  tratados  internacionales,  con 
reproducción de parte de los FFJJ 4 y 6 de la Declaración 1/2004, de 13 de diciembre, 
pero  sin  añadir  explicación  alguna  sobre  los  motivos  por  los  que  los  recurrentes 
entienden que los preceptos impugnados infringen esa norma constitucional. A pesar de 
las  deficiencias  que  presenta  la  demanda,  parece  deducirse  que,  a  través  de  la 
invocación de los arts. 9 y 96 CE, lo que pretenden lo recurrentes es justificar la 
utilización  de  la  normativa  europea  en  materia  de  consumidores  y  usuarios  como 
parámetro de enjuiciamiento de los arts. 2.2 y 3 del Real Decreto-ley. Sin embargo, tal 
pretensión está abocada al fracaso, pues, en primer lugar, la integración europea y las 
consecuencias que de dicho fenómeno se siguen, hay que ubicarla más propiamente en 
el art. 93 CE, aunque, como ya se ha dicho en el FJ 2 b), tal integración y los principios 
que rigen las relaciones entre el ordenamiento interno y el europeo no otorgan a las 
normas de este rango y fuerza constitucionales (sin perjuicio de su valor hermenéutico). 
En todo caso, ya ha afirmado este tribunal que «los tratados internacionales no son 
parámetro de constitucionalidad de las leyes. De acuerdo con el art. 96.1 CE los tratados 
internacionales válidamente celebrados por España, una vez publicados oficialmente, se 
integran  en  el  ordenamiento  interno,  pero  ello  no  les  otorga  rango  y  fuerza 
constitucionales, ni les convierte en parámetro de validez de las normas y disposiciones 
objeto de control de constitucionalidad: “El análisis de convencionalidad que tiene cabida 
en nuestro ordenamiento constitucional no es un juicio de validez de la norma interna o 
de constitucionalidad mediata de la misma, sino un mero juicio de aplicabilidad de 
disposiciones normativas; de selección de Derecho aplicable, que queda, en principio, 
extramuros de las competencias del Tribunal Constitucional” (STC 140/2018, de 20 de 
diciembre, FJ 6)» [STC 87/2019, de 20 de junio, FJ 6 c)].
En definitiva, excluidos los anteriores preceptos constitucionales, los únicos que 
cuentan con una base argumental en el recurso para intentar acreditar que la regulación 
discutida  ha  incurrido  en  inconstitucionalidad  son  los  arts.  14,  24  y  51  CE,  con 
fundamento en los cuales llevaremos a cabo el examen de las concretas impugnaciones 
que se identifican en la demanda según lo ya señalado anteriormente.
8.  Análisis de la impugnación del art. 2.2: inconstitucionalidad del precepto.
Aclarados los anteriores extremos, podemos comenzar por el análisis del primero de 
los dos preceptos que es objeto de impugnación en el apartado 4 de la demanda, que es 
el art. 2.2 del Real Decreto-ley, cuyos términos son los siguientes:
«Artículo 2.  Ámbito de aplicación. bo
[2…. ]Se entenderá por consumidor cualquier persona física que reúna los requisitos  2021-17105n https://ww
previstos en el artículo 3 del texto refundido de la Ley general para la defensa de los
consumidores y usuarios y otras leyes complementarias aprobado por Real Decreto 
Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre.»
A este precepto le achacan los recurrentes que incurre en una discriminación al 
establecer el ámbito de aplicación, por excluir del mismo a personas jurídicas que actúan 
fuera  de  un  ámbito  profesional  y  de  explotación  comercial,  que  tienen  también  la 
consideración de consumidores de acuerdo con el art. 3 del texto refundido de la Ley 
general para la defensa de los consumidores y usuarios y otras leyes complementarias, 
aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre.
Es  cierto,  prima  facie,  que  el  precepto  impugnado  establece  una  definición  de 
consumidor más restrictiva que la recogida en el art. 3 de la Ley general para la defensa 
de los consumidores y usuarios al establecer el concepto general de consumidor y 
usuario, que otorga tal consideración no solo a ciertas personas físicas, sino también a 
algunas  personas  jurídicas  y  entidades  sin  personalidad.  Hemos  de  determinar,  en 
consecuencia, si resulta acorde con la Constitución, y, más en concreto, con el principio 
de igualdad en la ley del art. 14, la exclusión, en el art. 2.2 del Real Decreto-ley 1/2017, 
de ciertos consumidores de la posibilidad de acogerse al sistema de devolución de 
cantidades indebidamente satisfechas a las entidades de crédito como consecuencia de 
determinadas  cláusulas  suelo  contenidas  en  contratos  de  préstamo  o  crédito 
garantizados con hipoteca inmobiliaria, establecido en dicha norma legal.
Este tribunal tiene declarado desde la STC 22/1981, de 2 de julio, (recogiendo al 
respecto la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en relación con el 
art. 14 del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las 
libertades fundamentales) que el principio de igualdad en la ley o ante la ley no implica 
en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento 
diferenciador  de  relevancia  jurídica,  de  manera  que  no  toda  desigualdad  de  trato 
normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción 
del mandato contenido en el art. 14 CE, sino tan solo las que introduzcan una diferencia 
entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que se ofrezca y posea una 
justificación objetiva y razonable para ello. Así pues, como regla general, el principio de 
igualdad impone al legislador el deber de dispensar un mismo tratamiento a quienes se 
encuentran en situaciones jurídicas iguales, con prohibición de toda desigualdad que, 
desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación 
objetiva y razonable o resulte desproporcionada en relación con dicha justificación. Lo 
que prohíbe el principio de igualdad son, en suma, las desigualdades que resulten 
artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, 
según criterios o juicios de valor generalmente aceptados, por lo que para que sea 
constitucionalmente  lícita  la  diferencia  de  trato,  las  consecuencias  jurídicas  que  se 
deriven de tal distinción deben ser proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte 
que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos (entre muchas otras, 
SSTC 255/2004, de 23 de diciembre, FJ 4; 10/2005, de 20 de enero, FJ 5; 295/2006, 
de 11 de octubre, FJ 5, y 83/2014, de 29 de mayo, FJ 7).
Es preciso determinar, en consecuencia, si la restricción en el art. 2.2 del Real 
Decreto-ley 1/2017 de su ámbito de aplicación a ciertos consumidores, con exclusión de 
otros, responde a una finalidad objetivamente justificada, razonable y proporcionada.
En el preámbulo del Real Decreto-ley nada se dice acerca de las razones que han 
llevado a limitar las medidas para obtener la devolución de cantidades indebidamente 
satisfechas por la aplicación de cláusulas suelo en contratos de préstamo o crédito con 
garantía  inmobiliaria  a  los  consumidores  que  tengan  la  consideración  de  personas  e.
físicas, excluyendo implícitamente a los demás. Tampoco se encuentra reflexión alguna  w.b
justificativa de este particular extremo en el debate de convalidación del Real Decreto-ley  105ww
lsleuvsacditaod oa  ecna blao  iennte revle nCcoiónng rdeesol  redper eloses nDtainptuet addeols G, rau ppoe sPaarr ladme eqnutaer ieol  Cporonbfeledmeraa l fduee 
Usun ideossc riPtoo ddeem aolse-gEanc iConoemsú,  Pseo dheam -liEmnit aMdaor eaa .s Peñoar lsaur  qpuaert el,a  eDl airbeoctgivaad o9 3d/e1l 3E/CstEaEd os, oelno 
menciona a los consumidores personas físicas en su art. 2, y que es a esta Directiva a la 
que se refiere la STJUE de 21 de diciembre de 2016.
Es decir, que para el abogado del Estado la justificación de esa diferencia de trato se 
encuentra en que proviene de lo que establece la normativa europea en la materia, que 
es la aplicada por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que está, en 
parte, en el origen de la problemática que el Real Decreto-ley trata de solventar. Sin 
embargo, este tribunal considera que esa argumentación no es suficiente para entender 
que  la  diferenciación  que  se  establece  entre  consumidores  personas  físicas  y 
consumidores  personas  jurídicas  o  entidades  sin  personalidad  cuente  con  una 
justificación objetiva y razonable, en función del objetivo perseguido.
En primer lugar, es forzoso reiterar aquí que ni el fenómeno de la integración europea 
ni el principio de primacía del Derecho de la Unión que rige las relaciones entre ambos 
ordenamientos otorgan a los preceptos de Derecho originario y derivado de la Unión 
Europea la consideración de normas de rango constitucional que permita su utilización 
como parámetros para determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una 
proposición legal, sin perjuicio de que pueda ser utilizado como criterio hermenéutico. 
Por otra parte, y aun siendo innegable la vinculación del legislador español respecto de 
las normas europeas, también lo es que se encuentra obligado a la observancia de las 
prescripciones constitucionales y, entre ellas, las que le obligan a dispensar igual trato a 
situaciones idénticas, salvo excepciones debidamente justificadas.
Precisado lo anterior, se ha de significar que el precepto en cuestión, como ya se ha 
podido comprobar, limita la condición de consumidor, a los efectos de la regulación 
contenida en el Real Decreto-ley, únicamente a las personas físicas que reúnan los 
requisitos previstos en el art. 3 del texto refundido de la Ley general para la defensa de 
los consumidores y usuarios, esto es, aquellas personas físicas «que actúen con un 
propósito ajeno a su actividad comercial, empresarial, oficio o profesión». Quedan fuera 
del ámbito de aplicación del Real Decreto-ley 1/2017, por tanto, las personas jurídicas y 
las entidades sin personalidad jurídica a las que también otorga la consideración de 
consumidores el citado art. 3 del texto refundido.
El art. 51.1 CE, cuando insta a los poderes públicos a defender a los consumidores y 
usuarios, no ofrece una definición de qué deba entenderse por consumidor, lo que deja 
un amplio margen al legislador, si bien este tribunal ya señaló, a la luz de la regulación 
contenida en la Ley 26/1984, de 19 de julio, general para la defensa de los consumidores 
y usuarios, que no quedaban incluidos en ese concepto los empresarios, lo que «es claro 
en el plano de la Ley 26/1984, que limita su eficacia protectora a las personas, físicas o 
jurídicas, que utilizan o disfrutan los servicios bancarios como destinatarias finales; 
negando la condición legal de usuarios, en cambio, a quienes reciban los servicios de las 
entidades de crédito con el fin de integrarlos en procesos de producción, transformación, 
comercialización o prestación a terceros (art. 1 LCU). No lo es menos en el plano de la 
Constitución, pues la protección pública de los derechos de los empresarios se encuadra 
más bien en otros preceptos (como, por ejemplo, los arts. 38, 52 y 130) que en el 
art. 51.1» (STC 14/1992, de 10 de febrero, FJ 12).
Pues bien, el legislador, en uso del amplio margen que le otorga la Constitución para 
definir el concepto de consumidor, decidió incluir en el mismo no solo a las personas 
físicas, sino también a determinadas personas jurídicas, en concreto a aquellas que 
adquieren, utilizan o disfrutan, como destinatarios finales, «bienes muebles o inmuebles, 
productos, servicios, actividades o funciones, cualquiera que sea la naturaleza pública o 
privada, individual o colectiva de quienes los producen, facilitan, suministran o expiden»  s
(art. 1.2 de la Ley 26/1984); concepto que se simplifica en el texto refundido de la Ley  oe.
general para la defensa de los consumidores y usuarios de 2007, según el cual «[s]on  w.
también consumidores a efectos de esta norma las personas jurídicas y las entidades sin  105ww
pcoemrseorncaialild oa de mjuprírdeiscaar iqaul»e  (aacrtt.ú 3e)n. sin ánimo de lucro en un ámbito ajeno a una actividad
ley E1s/2 0ci1e7rt oe, sc ocmoion csideeñnatlea,  eel na bcougaandtoo  dae ls uE sátamdboi,t oq useu bejle taivrto. , 2c.2o nd elal  Rdeeafiln Diceiócnr etdoe-  BOE-A-cable e
consumidor que da el art. 2 b) de la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, de 5 de abril 
de  1993,  sobre  cláusulas  abusivas  en  los  contratos  celebrados  con  consumidores. 
También lo es que la STJUE de 21 de diciembre de 2016 se refiere a esa Directiva, si 
bien  su  pronunciamiento  no  se  ocupa  del  ámbito  subjetivo  de  la  misma,  ya  que, 
respondiendo a varias cuestiones prejudiciales promovidas por órganos jurisdiccionales 
españoles que no estaban de acuerdo con la limitación que otorgó a sus efectos la 
sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 2013, se centra en 
considerar contraria al art. 6.1 de la Directiva 93/13/CEE la limitación en el tiempo de los 
efectos restitutorios vinculados a la declaración del carácter abusivo de la cláusula suelo 
que estableció en su sentencia el Tribunal Supremo. Ahora bien, no es menos cierto, en 
primer lugar, que en el preámbulo de la Directiva 93/13/CEE se afirma que se puede 
obtener una protección más eficaz del consumidor mediante el establecimiento de una 
normativa  uniforme,  pero  que  en  el  estado  de  las  legislaciones  nacionales  en  ese 
momento, solo era posible llevar a cabo una armonización parcial, sin perjuicio de que 
los  Estados  miembros  pudieran,  dentro  del  respeto  del  Tratado,  garantizar  una 
protección más elevada al consumidor, de donde se sigue que las previsiones de la 
citada Directiva constituyen un mínimo infranqueable, pero que las normas del Derecho 
interno pueden ampliar la protección. Por otra parte, aunque en línea con lo anterior, en 
la Directiva 2011/83/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre 
de  2011,  sobre  los  derechos  de  los  consumidores,  por  la  que  se  modifican  la 
Directiva 93/13/CEE, del Consejo, y la Directiva 1999/44/CE, del Parlamento Europeo y 
del Consejo, y se derogan la Directiva 85/577/CEE, del Consejo, y la Directiva 97/7/CE, 
del Parlamento Europeo y del Consejo, aunque se define al consumidor en su art. 2.1 
como toda persona física que «actúe con un propósito ajeno a su actividad comercial, 
empresa, oficio o profesión», en el numeral 13 del preámbulo se contempla la posibilidad 
de que los Estados miembros extiendan el régimen protector a las personas jurídicas 
que no sean «consumidores» en el sentido de la Directiva, citando, entre otras, a las 
organizaciones no gubernamentales. Finalmente, y, en todo caso, es innegable, a los 
efectos que aquí interesan, que el legislador español, a la hora de regular en el ámbito 
interno  las  cuestiones  relativas  a  las  cláusulas  abusivas  en  la  contratación,  con 
posterioridad a la Directiva 93/13/CEE, y en uso del amplio margen que le otorga el 
art. 51 CE, ha extendido esa regulación tuitiva no solo al consumidor que sea persona 
física, sino también a determinadas personas jurídicas y entidades sin personalidad que 
tienen en común con aquel el hecho de actuar con un propósito ajeno a su actividad 
comercial o empresarial.
Quiere  ello  decir  que,  ante  un  préstamo  o  crédito  con  garantía  de  hipoteca 
inmobiliaria,  la  protección  de  la  que  gozan  unos  y  otros  consumidores  frente  al 
empresario (en este caso, la entidad de crédito) es la misma, y las consecuencias de la 
imposición de cláusulas suelo que tengan la consideración de abusivas en los contratos 
que unos y otros celebren con las entidades de crédito son idénticas: el abono durante la 
vigencia del crédito de unas cantidades indebidas que, merced a la declaración de 
nulidad de tales cláusulas por la sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 9 
de mayo de 2013, corregida en cuanto a la extensión de sus efectos por la sentencia del 
Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de diciembre de 2016, tienen el mismo 
derecho a obtener la devolución de las cantidades indebidamente abonadas. En suma, 
ambos tipos de consumidores se encuentran en la misma situación objetiva definida por 
el art. 1 del Real Decreto-ley: han satisfecho indebidamente ciertas cantidades «a las 
entidades  de  crédito  en  aplicación  de  determinadas  cláusulas  suelo  contenidas  en  s
contratos de préstamo o crédito garantizados con hipoteca inmobiliaria», interesando  oe.
tanto unos como otros obtener su devolución. Siendo ello así, no encuentra justificación  w.
racional alguna que el precepto impugnado excluya de la posibilidad de acogerse al  105ww
portoorcgeaddimo ilean tcoo ncsoidneteramcpióland od ee cno nesl uRmeidaol r Deenc rigeutoa-lldeayd  ad eq ucioennd iecli olneegsis yla dcoorn  elossp amñiosml hoas 
derechos que las personas físicas.
La diferencia de trato que implica el ámbito subjetivo establecido en la norma legal 
cuestionada  se  revela  así  carente  de  una  justificación  objetiva  y  razonable,  y  no 
responde a la finalidad perseguida por la regulación contenida en el Real Decreto-
ley 1/2017, que es, según reza en el apartado III de su preámbulo, arbitrar un cauce 
sencillo y ordenado que facilite al consumidor la obtención de una rápida respuesta a sus 
reclamaciones,  y  llegar  a  un  acuerdo  con  la  entidad  de  crédito  para  conseguir  la 
restitución de las cantidades indebidamente abonadas, al tiempo que se trata de evitar 
que se produzca un incremento de los litigios que habrían de ser afrontados por la 
jurisdicción civil, con un elevado coste para la administración de justicia y un impacto 
perjudicial en su funcionamiento. Contrariando esa finalidad, los otros consumidores, que 
se ven impedidos de poder acogerse a ese procedimiento para reclamar la devolución de 
las cantidades indebidamente satisfechas, tendrán que acudir necesariamente a la vía 
judicial  como  vehículo  para  dar  curso  a  sus  reclamaciones  frente  a  las  entidades 
bancarias.
De acuerdo con lo expuesto podemos concluir que el requisito contenido en el 
art. 2.2 del Real Decreto-ley 1/2017, en cuanto a que el consumidor que se encuentra 
incluido  en  su  ámbito  de  aplicación  y  puede  acogerse  a  su  regulación  ha  de  ser 
«persona física», excluyendo al resto de consumidores a que se refiere el art. 3 del texto 
refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios y otras leyes 
complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, constituye una directa 
vulneración del principio de igualdad en la ley consagrado por el art. 14 CE, pues la 
diferencia de trato que se establece no obedece, como se ha visto, a ninguna razón 
objetivamente justificada, relacionada con la propia esencia, fundamento o finalidad de la 
regulación  contenida  en  el  Real  Decreto-ley.  Ello  conduce  a  declarar  la 
inconstitucionalidad del inciso «persona física» del art. 2.2 impugnado.
9.  Impugnación del art. 3 del Real Decreto-ley: constitucionalidad del precepto.
Hemos de examinar a continuación las quejas que el recurso dirige contra el art. 3 
del Real Decreto-ley 1/2017. Este precepto regula la denominada «reclamación previa», 
que deberán implantar las entidades de crédito:
«Artículo 3.  Reclamación previa.
1.  Las entidades de crédito deberán implantar un sistema de reclamación previa a 
la  interposición  de  demandas  judiciales,  que  tendrá  carácter  voluntario  para  el 
consumidor y cuyo objeto será atender a las peticiones que estos formulen en el ámbito 
de este real decreto-ley. Las entidades de crédito deberán garantizar que ese sistema de 
reclamación es conocido por todos los consumidores que tuvieran incluidas cláusula 
suelo en su préstamo hipotecario.
2.  Recibida la reclamación, la entidad de crédito deberá efectuar un cálculo de la 
cantidad a devolver y remitirle una comunicación al consumidor desglosando dicho 
cálculo;  en  ese  desglose  la  entidad  de  crédito  deberá  incluir  necesariamente  las 
cantidades que correspondan en concepto de intereses. En el caso en que la entidad 
considere que la devolución no es procedente, comunicará las razones en que se motiva 
su decisión, en cuyo caso se dará por concluido el procedimiento extrajudicial.
3.  El  consumidor  deberá  manifestar  si  está  de  acuerdo  con  el  cálculo.  Si  lo 
estuviera, la entidad de crédito acordará con el consumidor la devolución del efectivo. e.e
dpeosndg4ea.   laaE  pld rpieslaspezoons ticamicóáinóx nimd deoel   pplaar irmrae ecqrluaoem  laea lc cicóaonnn.t siAdu amedfi edaco tro dyse  vldaoe le vqneutrie ds aeedlr  ácll oedngesu uetmrne idsa o umr npe usaeecdsu aea rad docoo ynp ttsaaerr    2021-17105n https://www.
las medidas que estime oportunas, se entenderá que el procedimiento extrajudicial ha 
concluido sin acuerdo:
a)  Si la entidad de crédito rechaza expresamente la solicitud del consumidor.
b)  Si finaliza el plazo de tres meses sin comunicación alguna por parte de la entidad 
de crédito al consumidor reclamante.
c)  Si el consumidor no está de acuerdo con el cálculo de la cantidad a devolver 
efectuado por la entidad de crédito o rechaza la cantidad ofrecida.
d)  Si  transcurrido  el  plazo  de  tres  meses  no  se  ha  puesto  a  disposición  del 
consumidor de modo efectivo la cantidad ofrecida.
5.  Las entidades de crédito informarán a sus clientes de que las devoluciones 
acordadas pueden generar obligaciones tributarias. Asimismo, comunicarán a la Agencia 
Estatal  de  la  Administración  Tributaria  la  información  relativa  a  las  devoluciones 
acordadas.
6.  Las partes no podrán ejercitar entre sí ninguna acción judicial o extrajudicial en 
relación  con  el  objeto  de  la  reclamación  previa  durante  el  tiempo  en  que  esta  se 
sustancie.  Si  se  interpusiera  demanda  con  anterioridad  a  la  finalización  del 
procedimiento y con el mismo objeto que la reclamación de este artículo, cuando se 
tenga constancia, se producirá la suspensión del proceso hasta que se resuelva la 
reclamación previa.»
Para los recurrentes, el hecho de que se deje al arbitrio de la entidad bancaria el 
establecimiento del sistema de reclamación previa, y que sea la que valore y considere si 
la cláusula suelo es abusiva, decidiendo sobre la procedencia de la devolución de las 
cantidades  abonadas  en  concepto  de  cláusula  suelo  y  sobre  su  cuantía,  sin  la 
supervisión de un tercero ajeno al contrato, supone, en primer lugar, una desatención del 
principio pro consumatore establecido en el art. 51 CE, al quedar el deudor hipotecario 
sujeto a la voluntad de la entidad financiera. Ello constituiría también una contravención 
del principio de igualdad, puesto que se coloca a la entidad prestamista, que es la parte 
fuerte del contrato, en una situación de ventaja frente al prestatario, beneficiándose por 
el  régimen  de  no  imposición  de  costas  procesales,  que  no  se  contempla  para  el 
consumidor, aparte de que puedan establecerse procedimientos diferenciados por las 
distintas entidades, de forma que consumidores con la misma problemática obtengan 
soluciones distintas. Finalmente, se alega la vulneración de los derechos consagrados 
en el art. 24 CE, con especial referencia a la tutela judicial efectiva sin indefensión, 
porque se obstaculiza el acceso de los consumidores a la jurisdicción para evitar el 
colapso  de  la  justicia,  imponiendo  trabas  arbitrarias  al  establecer  un  mecanismo 
disuasorio, lento y sin garantías.
Por su parte, el abogado del Estado niega que exista una vulneración del art. 24 CE, 
pues la regulación del art. 3 no impide el acceso a la jurisdicción del prestatario, tanto si 
utiliza el procedimiento previsto en la norma como si no lo hace, para que resuelvan 
definitivamente sobre sus pretensiones los tribunales, cuyas facultades en modo alguno 
resultan modificadas. Tampoco sitúa en planos de desigualdad a las partes, como no 
sucede en la contratación civil entre particulares, cuando una de las partes hace una 
oferta de contratación a la otra. La reclamación previa no es sino una carga que se 
impone a la entidad de crédito y un mecanismo más de protección del consumidor que, 
además del arbitraje de consumo,  también  dispone de los cauces procedimentales 
establecidos  por  el  sistema  de  reclamaciones  financieras  vigente  en  la  actualidad,  e.
regulado en la Ley 44/2002, de 22 de noviembre (arts. 29 a 31) y en su desarrollo  w.
reglamentario por medio de la Orden ECC/2502/2012, de 16 de noviembre. 105ww
que,P caoram roe sspeo snedñear laa  elans  eql uperjeaásm dbiruigloid daes l cRoenatrla D eel carertt.o 3-l ehya, yla q rueeg ucloamcieónnz qaur ep oerl  mindisimcaor 
vinoclulunytea rrioe sppaornad eel  ac olan snuemciedsoird, aqdu ed ef a«cailritbei trqaure u pnu ceaduac elle sgeanr cail luon y  aocrudeerndaod coo, nd ela  ceanrátidctaedr   BOE-A-cable e
de crédito que les permita solucionar sus diferencias mediante la restitución de dichas 
cantidades». Lo que se pretende, en suma, es «una intervención y regulación mínima, 
dando a los consumidores un instrumento que les permita obtener una rápida respuesta 
a sus reclamaciones», previendo a tal efecto un procedimiento especial y coyuntural, 
además de las normas procesales, mercantiles y civiles. El procedimiento consiste, 
básicamente, en un sistema de reclamación previa a la interposición de demandas 
judiciales,  que  será  voluntario  para  los  consumidores,  y  que  deben  implantar  las 
entidades de crédito, dando publicidad a dicho sistema para que sea conocido por los 
consumidores que tuvieran incluida cláusula suelo en su préstamo hipotecario. Una vez 
que se haya presentado la reclamación, la entidad de crédito debe calcular la cantidad a 
devolver, comunicándosela al consumidor, con desglose de la misma, incluyendo los 
intereses, o bien notificar las razones por las que considera que no procede devolución 
alguna, lo que dará por concluido el procedimiento. El consumidor debe manifestar si 
está de acuerdo con el cálculo, y si es así, la entidad acordará con él la devolución del 
efectivo. En todo caso, el plazo máximo para llegar a un acuerdo y poner a disposición 
del  consumidor  la  cantidad  a  devolver,  será  de  tres  meses  a  contar  desde  la 
presentación de la reclamación, incluyendo el art. 3.4 una serie de supuestos en los que 
se entenderá que el procedimiento ha concluido sin acuerdo, que son el rechazo expreso 
de la solicitud, la falta de acuerdo por parte del consumidor con la cantidad ofrecida, así 
como el transcurso de los tres meses sin que la entidad haya contestado o sin que haya 
puesto  a  disposición  del  consumidor  la  cantidad  ofrecida.  La  interposición  de  la 
reclamación previa impide el ejercicio de acciones judiciales o extrajudiciales entre las 
partes mientras se sustancia, de modo que si se interpusiera una demanda con el mismo 
objeto antes de su finalización, se producirá la suspensión del proceso hasta que se 
resuelva la reclamación previa. También se dispone que las entidades de crédito deben 
informar a los clientes de que las devoluciones pueden generar obligaciones tributarias, 
dando cuenta a la Agencia Estatal de Administración Tributaria de las devoluciones 
acordadas. De hecho, el Real Decreto-ley recoge, asimismo, el tratamiento fiscal que 
deben tener las cantidades percibidas por los consumidores como consecuencia de esas 
devoluciones.
Conviene  recordar,  asimismo,  que  esta  regulación  trae  causa  de  determinadas 
resoluciones judiciales. Por una parte, de la sentencia de la Sala Primera del Tribunal 
Supremo núm. 241/2013, de 9 de mayo de 2013, que, dando respuesta a una acción 
colectiva  contra  diversas  entidades  bancarias,  declaró  el  carácter  abusivo  y  la 
consiguiente nulidad de determinadas cláusulas suelo (aquellas en las que concurrían 
falta de información y de transparencia), si bien sus efectos se fijaban pro futuro, sin 
extenderlos ni a situaciones definitivamente decididas por resoluciones judiciales firmes 
ni a las cantidades que hubiesen sido satisfechas con anterioridad a la fecha de la propia 
sentencia. Este criterio fue confirmado en la posterior sentencia de 25 de marzo de 2015, 
resolviendo sobre una acción individual promovida frente a una entidad bancaria, en la 
que se fijó como doctrina que, si se declarara abusiva una cláusula suelo, el prestatario 
solo tendría derecho a devolución a partir de la publicación de la sentencia de 9 de mayo 
de 2013. Sin embargo, esta doctrina fue corregida por el Tribunal de Justicia de la Unión 
Europea,  en  sentencia  de  21  de  diciembre  de  2016  (resolutoria  de  cuestiones 
prejudiciales promovidas por diversos tribunales españoles), en la que concluyó que esa 
jurisprudencia  del  Tribunal  Supremo  no  era  acorde  con  el  art.  6.1  de  la 
Directiva 93/13/CEE, del Consejo, en cuanto «limita en el tiempo los efectos restitutorios 
vinculados a la declaración del carácter abusivo, en el sentido del artículo 3, apartado 1,  s
de  dicha  Directiva,  de  una  cláusula  contenida  en  un  contrato  celebrado  con  un  oe.
consumidor  por  un  profesional,  circunscribiendo  tales  efectos  restitutorios  w.
exclusivamente a las cantidades pagadas indebidamente en aplicación de tal cláusula  105ww
ceol nca práocstteerr ioarbiduasidv oa ld per olan uclnácuiasumlaie ennto c duee slati órne»so.lución judicial mediante la que se declaró
preáEmsbtouslo  pdroenl uRnceiaalm  Dieenctorest op-lreoyd u1c/í2a0n1 7u: ne le fmecátso  qrueele vparnetvei,s ibqluee  inrcerceomgeen teol  dper oplaios   BOE-A-cable e
demandas  de  consumidores  afectados  solicitando  la  restitución  de  las  cantidades 
indebidamente pagadas en aplicación de las cláusulas suelo. A tratar de solventar esta 
problemática se destina el procedimiento articulado en el Real Decreto-ley, que se 
fundamenta en una idea que es preciso resaltar: se trata de evitar el negativo impacto 
que todas esas demandas (los afectados son, según estimaciones del Banco de España, 
expuestas  en  el  debate  de  convalidación  del  Real  Decreto-ley  por  el  ministro  de 
Economía, Industria y Competitividad, alrededor de un millón y medio de personas, 
aunque la memoria de impacto económico aportada por el abogado del Estado señala la 
existencia de 2 193 000 préstamos hipotecarios con cláusulas suelo) producirían en la 
administración de justicia, que, según la memoria de impacto económico, supondrían un 
incremento de la litigiosidad del 124,3 por 100 y del tiempo de respuesta para llegar 
hasta los 39,3 meses en primera instancia. Como se explica en el preámbulo de la 
norma, ante ese previsible aumento de la litigiosidad se considera necesario arbitrar un 
cauce sencillo, que sea voluntario para el consumidor, y que permita llegar a un acuerdo 
con la entidad de crédito para obtener la devolución de las cantidades sin necesidad de 
intervención  de  los  órganos  jurisdiccionales.  Esto  es,  se  trata  de  articular  un 
procedimiento ad hoc, una especie de sistema transaccional o de autocomposición 
extrajudicial del conflicto existente entre consumidor y entidad bancaria, que respondería 
a un acto voluntario de sumisión o sometimiento a este cauce, con exclusión inicialmente 
de la intervención de la jurisdicción ordinaria, cuya decisión depende de que ambas 
partes lleguen a un acuerdo.
Pues bien, partiendo de las anteriores consideraciones, la impugnación que se dirige 
contra el art. 3 del Real Decreto-ley debe ser rechazada, por las razones que se exponen 
a continuación.
a)  En primer lugar, se ha de descartar la vulneración del art. 51.1 CE, norma que, 
según la STC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 3, «se orienta en una línea coincidente 
con los criterios de la CEE» en lo relativo a la protección de los consumidores, y que 
establece que «[l]os poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y 
usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los 
legítimos intereses económicos de los mismos». El precepto se encuadra en el capítulo 
tercero del título I, «De los principios rectores de la política social y económica», que 
formalmente disfrutan de las garantías establecidas en el art. 53.3 CE, de modo que su 
reconocimiento,  respeto  y  protección  «informarán  la  legislación  positiva,  la  práctica 
judicial  y  la  actuación  de  los  poderes  públicos»,  estatales  y  autonómicos.  Como 
tempranamente  advirtió  este  tribunal,  ello  no  significa  que  estemos  ante  normas 
meramente programáticas, sino que el «reconocimiento, respeto y protección» de los 
principios rectores de la política social y económica informarán «la legislación positiva, la 
práctica judicial y la actuación de los poderes públicos», según ordena el art. 53.3 de la 
Constitución. Esta declaración constitucional impide considerar a tales principios como 
normas sin contenido y obliga a tenerlos presentes en la interpretación tanto de las 
restantes normas constitucionales como de las leyes (STC 233/2015, de 5 de noviembre, 
FJ 2, con cita de las SSTC 19/1982, de 5 de mayo, FJ 6, y 14/1992, de 10 de febrero, 
FJ 11).
Corresponde así, en todo caso, al legislador la determinación concreta del contenido 
de la protección de los consumidores, gozando los poderes públicos de libertad política 
para  escoger  los  criterios  o  notas  definitorias  de  dicha  protección.  Debe  asimismo 
tenerse en cuenta que, como hemos reiterado, «la naturaleza de los principios rectores 
de la política social y económica que  recoge  el  capítulo III del título I de nuestra  e.
Constitución hace improbable que una norma legal cualquiera pueda ser considerada  w.b
inconstitucional  por  omisión,  esto  es,  por  no  atender,  aisladamente  considerada,  el  105ww
mprainncdipaitoos  a ploosr  ploo degreense praúl blsiceo sc yo necnr eetas»p ec(SiaSl TalC l eg4i5s/l1a9d8o9r,,  end ee l 2q0u ed cea dfae burneoro ,d eF eJs o4s, 
y 13E9n/2 0la1 6a, cdteu a2l1id daed ,j ueliol , sFisJt e1m0)a.  de  garantías  y  derechos  de  los  consumidores  de
productos financieros se contiene en normas de diverso tipo, entre las que se encuentran
de forma preeminente las contenidas en la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, de 5 de 
abril de 1993, así como el sistema de reclamaciones financieras vigente en la actualidad, 
regulado en la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema 
financiero,  que  regula  el  procedimiento  de  presentación  de  reclamaciones  ante  los 
servicios de reclamaciones del Banco de España, de la Comisión Nacional del Mercado 
de Valores y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones. Pues bien, el 
procedimiento previsto en el Real Decreto-ley 1/2017 se inserta en este marco normativo 
de garantías, sin que la opción adoptada por el legislador pueda ser reputada contraria al 
art. 51 CE en los términos interesados, en cuanto se dirige a la protección de los 
intereses de los consumidores, ofreciéndoles un cauce sencillo y gratuito (disposición 
adicional tercera del Real Decreto-ley), a través del cual puedan obtener la devolución de 
las  cantidades  indebidamente  satisfechas  como  consecuencia  de  determinadas 
cláusulas suelo incluidas en sus contratos de préstamo o crédito garantizados con 
hipoteca inmobiliaria.
En efecto, el Real Decreto-ley impone a todas las entidades financieras la carga de 
establecer el sistema de reclamación previa regulado en el mismo, determinando las 
condiciones a las que deberá sujetarse: i) La exigencia misma de implantar un sistema 
de reclamación previa para atender las peticiones que formulen los consumidores en el 
ámbito del Real Decreto-ley. ii) Las entidades deben garantizar el conocimiento de ese 
sistema  de  reclamación  por  los  consumidores  que  tuvieran  cláusulas  suelo  en  su 
préstamo hipotecario. iii) Si entienden que no procede la devolución, deben hacerlo 
motivadamente. Y, si hubiera lugar a la devolución, han de efectuar el cálculo de la 
cantidad a devolver y comunicar al consumidor dicho cálculo desglosado, incluyendo los 
intereses. iv) El plazo máximo para llegar a un acuerdo y efectuar la devolución es de 
tres meses, estableciéndose los supuestos en los que se entiende que el procedimiento 
extrajudicial ha concluido sin acuerdo, a efectos de que el consumidor pueda adoptar las 
medidas  que  estime  oportunas.  v)  Las  entidades  están  obligadas  a  informar  a  los 
clientes de que las cantidades a devolver pueden generar obligaciones tributarias.
Precisamente, el Real Decreto-ley ha tenido en cuenta esas consecuencias fiscales 
que podría generar para los consumidores la devolución que pueda obtenerse a través 
de la reclamación previa, estableciendo un beneficio a su favor al permitir que las 
destinen a minorar el principal del préstamo en las cantidades que hubieran formado 
parte de la base de la deducción por inversión en vivienda habitual o de deducciones 
establecidas por las comunidades autónomas, respecto de las que no hubiese prescrito 
el derecho de la administración a determinar la deuda tributaria mediante la oportuna 
liquidación, pues, de no hacerlo así, tendrían que sumar esas cantidades a la cuota 
líquida estatal y autonómica devengada en el ejercicio en que se hubiese celebrado el 
acuerdo con la entidad financiera [apartado 2 a) de la disposición cuadragésima quinta 
de la Ley 35/2006, en la redacción dada por la disposición final primera del Real Decreto-
ley 1/2017].
Por consiguiente, no solo no se aprecia en la regulación del art. 3 del Real Decreto-
ley 1/2017 un contenido que resulte contrario a los mandatos del art. 51 CE, sino que, 
antes al contrario, articula un mecanismo simple para obtener la devolución por parte de 
las  entidades  financieras  de  las  cantidades  indebidamente  satisfechas,  de  manera 
gratuita, y sin tener que acudir a un largo y costoso procedimiento judicial, medida que 
claramente  se  sitúa  en  la  línea  tuitiva  del  consumidor  que  marca  dicho  precepto 
constitucional.
b)  Por lo que se refiere a la vulneración del art. 14 CE, los recurrentes la fundan en  s
la situación de ventaja en que se sitúa a las entidades de crédito frente al prestatario, en  oe.
que resultan beneficiadas por la no imposición de las costas procesales, y en el posible  w.
establecimiento de procedimientos diferenciados por las distintas entidades, que puedan  105ww
ddea rl alusg caors ata rse psprouceesstaalse sd,i vqeures asse.  aDbeojardnadroá na le mn alorsg edno sla fsu nqduaemjaesn rteofse rsiidgausie an tleas ,r eag luolsa cqiuóen 
srees uhlata nd ein rfuenmditaird oess ay  cquuees tlaió nre, gpuoladceimóno sd ec olan crleucirl aqmuaec ilóons  parregvuima ecnotnotse ndidea  lae nd eeml aarnt.d a3   BOE-A-cable e
del  Real  Decreto-ley  no  puede  considerarse  contraria  al  principio  de  igualdad.  El 
precepto establece un procedimiento a través del cual las dos partes de un contrato 
pueden poner fin a un conflicto surgido del contenido de una cláusula del propio contrato, 
declarada abusiva, en virtud de una especie de acuerdo transaccional, cuya implantación 
impone la norma a la entidad financiera, y en el que la parte prestataria presenta su 
reclamación y la prestamista contesta efectuando, en su caso, una propuesta que la 
reclamante es libre de aceptar o no, quedando, en cualquier supuesto, expedita la 
posibilidad  de  acudir  a  la  vía  judicial.  No  hay,  por  consiguiente,  una  situación  de 
desigualdad en las posiciones de las partes, conservando ambas su autónomo poder de 
decisión sobre el objeto del conflicto de intereses.
En cuanto a la denuncia de la posibilidad de que se establezcan procedimientos 
distintos, que puedan dar lugar a respuestas diversas, estamos ante una impugnación 
preventiva o hipotética, vedada en nuestra doctrina (por todas, SSTC 204/2011, de 15 de 
diciembre, FJ 8, y 195/2012, de 31 de octubre, FJ 4), lo que ya, de por sí, es suficiente 
para  su  rechazo.  En  todo  caso,  el  Real  Decreto-ley  establece  –como  ha  quedado 
expuesto– una serie de extremos esenciales a los que han de sujetarse todas las 
entidades financieras, y que sirven de garantía para evitar posibles desviaciones en el 
trato a los clientes. Y, en último término, aparte de que las comparaciones en cuanto a 
dicho trato solo cabría efectuarlas respecto de la misma entidad financiera, no se puede 
soslayar que el resultado que obtenga cada cliente dependerá de determinadas variables 
individualizadas, como los términos y condiciones que presidieron la celebración del 
contrato y el contenido de la reclamación efectuada, de manera que es difícil exigir un 
resultado igual para todos los consumidores, salvo que las circunstancias sean de todo 
punto idénticas.
c)  Finalmente, con respecto a la denunciada infracción del art. 24.1 CE, se ha de 
indicar,  en  primer  lugar,  que  la  finalidad  esencial  perseguida  por  el  Real  Decreto-
ley 1/2017 con la implantación de la reclamación previa regulada en su art. 3 es la de 
evitar  el  colapso  judicial  que  supondría  la  presentación  de  multitud  de  demandas 
derivadas  de  la  declaración  del  carácter  abusivo  y  la  consiguiente  nulidad  de  las 
cláusulas suelo por la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 2013, y la 
determinación del alcance de dicho fallo por la sentencia del Tribunal de Justicia de la 
Unión Europea de 21 de diciembre de 2016. Y ese fin es constitucionalmente legítimo, 
pues se trata, en definitiva, de proteger el ejercicio de la función jurisdiccional que 
encomienda en exclusiva a los jueces y tribunales el art. 117.3 CE, función que es 
esencial  en  un  Estado  de  Derecho  que  propugna  como  valor  superior  de  su 
ordenamiento jurídico la justicia (art. 1.1 CE), y, al tiempo, se persigue permitir que 
puedan ser efectivos los derechos fundamentales que, en relación con la administración 
de justicia y con el proceso, se consagran en el art. 24 CE, en especial aquellos que se 
refieren  al  acceso  a  la  justicia  y  a  no  padecer  dilaciones  indebidas  en  el 
desenvolvimiento del proceso. Desde esta perspectiva, no se puede oponer tacha alguna 
al Real Decreto-ley.
Dicho lo anterior, cabe añadir que el establecimiento de una vía de reclamación 
previa como la prevista en el art. 3 del Real Decreto-ley en nada afecta a los derechos 
reconocidos por el art. 24 CE. El sistema es enteramente voluntario, como explicita el 
preámbulo y establece el art. 3.1, tratándose de un procedimiento de reclamación previa 
a la interposición de demandas judiciales que han de establecer las entidades de crédito. 
Es decir, su implantación supone fundamentalmente una carga únicamente para las 
entidades de crédito, que deberán también «garantizar que el mismo es conocido por  s
todos  los  consumidores  que  tuvieran  incluidas  cláusula  suelo  en  su  préstamo  oe.
hipotecario»  (art.  3.1).  El  consumidor  puede  renunciar  a  esta  vía,  acudiendo  w.
directamente a la judicial, no siendo tal procedimiento obstativo en modo alguno de esa  105ww
qoupeci ó«nla. sL ap aúrnteicsa  nliom iptaocdióránn  eesj elarc pitarer veisntatr ee ns íe nl ianpgaurntaad aoc sceióxnto  juddeilc iaarlt . o3 ,e qxturea juedsitcaiballe ecne 
sreulsatcaiónnci ec. onS ie l soeb jeintote rdpeu sliae rare cldaemmaacniódna  pcreovni a adnutrearniotreid aedl  tieam  plao   efinn aqliuzea cieósnt a dseel   BOE-A-cable e
procedimiento y con el mismo objeto que la reclamación de este artículo, cuando se 
tenga constancia, se producirá la suspensión del proceso hasta que se resuelva la 
reclamación previa». Dicha limitación no convierte el proceso en obligatorio, sino que, 
antes al contrario, trata, precisamente, de ordenar la resolución del conflicto ofreciendo al 
consumidor distintas vías que pueden ser alternativas, o consecutivas, a su elección, 
pero presididas, en todo caso, por las reglas de la buena fe, para evitar los abusos que 
pudieran cometerse compaginando diversos procedimientos cuando, como advierte el 
preámbulo, solo se persiguiera desde un primer momento entablar acciones judiciales. 
En último término, la duración máxima de tres meses que prevé el art. 3.4 del Real 
Decreto-ley es un tiempo prudencial y no puede considerarse excesiva, sobre todo si la 
comparamos con la duración que la memoria de impacto económico calcula para los 
procedimientos  en  primera  instancia  como  consecuencia  del  incremento  de  la 
litigiosidad, que situaría la respuesta en hasta 39,3 meses.
Por consiguiente, esta tacha de inconstitucionalidad también debe ser rechazada.
10.  Impugnación del art. 4 del Real Decreto-ley. Doctrina sobre la condena en 
costas.
La demanda considera inconstitucional el art. 4 del Real Decreto-ley por entender 
que vulnera los arts. 14, 24 y 51 CE, así como los arts. 6 y 7 de la Directiva 93/13/CEE, 
del Consejo, de 5 de abril de 1993.
El precepto impugnado dice:
«Artículo 4.  Costas procesales.
1.  Solamente si el consumidor rechazase el cálculo de la cantidad a devolver o 
declinase, por cualquier motivo, la devolución del efectivo e interpusiera posteriormente 
demanda judicial en la que obtuviese una sentencia más favorable que la oferta recibida 
de dicha entidad, se impondrá la condena en costas a esta.
2.  Si el consumidor interpusiere una demanda frente a una entidad de crédito sin 
haber acudido al procedimiento extrajudicial del artículo 3, regirán las siguientes reglas:
a)  En caso de allanamiento de la entidad de crédito antes de la contestación a la 
demanda, se considerará que no concurre mala fe procesal, a efectos de lo previsto en 
el artículo 395.1 segundo párrafo, de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento 
civil.
b)  En  el  caso  de  allanamiento  parcial  de  la  entidad  de  crédito  antes  de  la 
contestación  a  la  demanda,  siempre  que  consigne  la  cantidad  a  cuyo  abono  se 
comprometa, solo se le podrá imponer la condena en costas si el consumidor obtuviera 
una  sentencia  cuyo  resultado  económico  fuera  más  favorable  que  la  cantidad 
consignada.
3.  En lo no previsto en este precepto, se estará a lo dispuesto en la Ley 1/2000, 
de 7 de enero, de enjuiciamiento civil.»
La  demanda  alega  que  la  regulación  introducida  en  dicho  precepto  modifica  lo 
previsto en los arts. 394 y 395 LEC, incluyendo excepciones a la regla general que 
vulnerarían el principio de igualdad (art. 14 CE) y el derecho a la tutela judicial efectiva 
(art. 24.1 CE), perjudicando así a los consumidores a pesar de lo establecido en el  s
art. 51 CE, en la citada Directiva y lo que en relación con la misma ha establecido la  e.
sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de diciembre de 2016. w.
Hay que comenzar por precisar que las reglas que, de manera específica, establece  105ww
LeEl aCr,t . s4o dloe l sRee arel fDieerecrne tao -ldeoy,s  aspuaprtuáensdtoosse:  cduea lnad roe geull accliieónnt eg ehnaeyraal  dreec lhoasz aardtso.  3e9l 4c áyl c3u9l5o 
ecafencttiduaadd op upeosr tala  ae nsutid daidsp foinsaicniócine rpao ro  adqeucelilnlaa,s ye ,c upaonr dcou aellq ucoienrs mumotidivoor,  nlao  ehnatyrae gaac uddei dlao   BOE-A-cable e
previamente al sistema de reclamación implantado por las entidades financieras de 
conformidad con lo dispuesto en el art. 3 del propio Real Decreto-ley. Por el contrario, 
quedan fuera de este régimen especial los casos en los que la entidad rechace la 
reclamación del consumidor o no la resuelva en el plazo de tres meses establecido en 
aquel precepto, en los cuales, por consiguiente, la condena en costas se ajustará a las 
previsiones de los arts. 394 y 395 LEC, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 4.3.
Las especialidades consisten, básicamente, en que, en el supuesto de rechazo por el 
consumidor del cálculo o de la cantidad puesta a su disposición por la entidad financiera, 
esta solo será condenada en costas si se obtuviere una sentencia más favorable que la 
cantidad ofrecida por ella. Y cuando no se hubiese presentado la reclamación previa del 
art. 3 del Real Decreto-ley, la entidad financiera no incurrirá en mala fe, en los términos 
del art. 395.1, párrafo segundo, LEC, si se allana antes de contestar a la demanda, lo 
que implica que no podrá ser condenada en costas. En el caso del allanamiento parcial 
antes de la contestación a la demanda, solamente se producirá condena en costas si, 
habiendo consignado la entidad financiera la cantidad por la que se allane, se le condena 
al pago de una cantidad superior a la consignada.
Aclarado el alcance de la reforma que el art. 4 introduce en el régimen general de las 
costas, hay que tener en cuenta que el Derecho de la Unión Europea no es canon de 
constitucionalidad de las normas, sino que ha de estarse exclusivamente a lo que resulte 
del bloque de la constitucionalidad, sin perjuicio de que aquel sirva como elemento 
interpretativo de la materia o institución regulada.
Precisado lo anterior, y antes de abordar propiamente el análisis de la queja dirigida 
contra el art. 4 del Real Decreto-ley, conviene comenzar recordando nuestra doctrina 
sobre las costas procesales. Con arreglo a una consolidada jurisprudencia, de la que son 
buena muestra las SSTC 131/1986, de 29 de octubre; 206/1987, de 21 de diciembre, 
y 147/1989, de 21 de septiembre, y los AATC 171/1986, de 19 de febrero, y 24/1993, 
de 25 de enero, y, más recientemente, las SSTC 170/2002, de 30 de septiembre, 
y 107/2006, de 3 de abril, y el ATC 259/2003, de 15 de julio, resulta que el art. 24.1 CE 
no ha incluido dentro de las garantías constitucionales del derecho a la tutela judicial 
efectiva la condena en costas, que es, en consecuencia, una figura de configuración 
legal. Lo que de modo congruente significa lo siguiente:
(i)  El legislador es libre para, en el marco de la Constitución, definir su contenido y 
los requisitos que han de guiar la imposición judicial de las costas procesales, sin más 
límite  que  el  de  impedir  que,  al  hacerlo,  pueda  imponer  condiciones  u  obstáculos 
innecesarios o disuasorios del ejercicio de las acciones y recursos legalmente previstos 
para la defensa jurisdiccional de los derechos e intereses legítimos.
(ii)  Asimismo, el legislador puede determinar el sistema sobre el que se fundamenta 
la imposición de costas en cada proceso de entre los dos en que esta se estructura: el 
objetivo, conforme al cual las costas se imponen a la parte cuyas pretensiones son 
desestimadas, sin dejar margen alguno a valoraciones judiciales sobre su conducta 
procesal, y el subjetivo, más flexible que el anterior, en el cual se concede al órgano 
judicial potestad para imponerle los gastos del juicio cuando aprecia mala fe o temeridad 
litigiosa en su actuación procesal. Como señaló la STC 131/1986, de 29 de octubre, en 
su FJ 3, ninguno de esos sistemas afecta a la tutela judicial efectiva ni al derecho de 
defensa, pues la imposición de costas opera sin incidencia alguna sobre tales derechos 
constitucionales al venir establecida en la ley como consecuencia económica que debe 
soportar, bien la parte que ejercita acciones judiciales que resultan desestimadas, bien 
aquella que las ejercita sin fundamento mínimamente razonable o con quebranto del  e.
principio de buena fe. w.b
(iii)  Finalmente, en atención a los fines legítimos que estime oportunos, el legislador  105ww
pcouneddeen dae fjiundiri cmiael deiann tceo csrtiatesr, iolas  geexnigeernacleias  ldoes l scuoprureesstpoosn ednie nlotse  qpuaeg, op eqsuee daa p rsoudjuectair sae  llaa 
cporonpcourrcreionncaiad odse  yc ienrot opsr opdreuszucpaune usnto so bys rtáecquulios itionsn,e scieesmapriroe  yq ueex ceesstoivso  seena ne lr adzeorneacbhloe sd ey 
acceso a la jurisdicción (ATC 119/2008, de 6 de mayo, FJ 3).
11.  Examen  de  la  queja  relativa  a  la  constitucionalidad  del  art.  4: 
inconstitucionalidad del art. 4.2.
Como hemos adelantado en el anterior fundamento jurídico, la tacha desarrollada en 
la demanda frente al art. 4 denuncia conjuntamente la vulneración del derecho a la tutela 
judicial  efectiva  y  del  principio  de  igualdad,  en  relación  con  el  art.  51  CE,  como 
consecuencia de la modificación del régimen de las costas. En este punto, se ha de 
advertir que el recurso no es especialmente preciso a la hora de exponer la queja y los 
argumentos que la fundamentan. En efecto, señala la demanda que la modificación 
legislativa  viene  a  segar  la  tutela  efectiva  que  deben  prestar  los  jueces  a  los 
consumidores, de acuerdo con la Directiva 93/13/CEE, y que la modificación del sistema 
de condena en costas introduce una ventaja solo para las entidades financieras, por lo 
que vulnera el derecho a la igualdad de armas en el proceso judicial, siendo dicha 
condena un arma procesal que castiga la mala fe procesal y que es una opción válida y 
existente en nuestra legislación a la que el consumidor tiene el derecho de acceder, 
como forma de defenderse contra los abusos de las entidades financieras. Asimismo, se 
refieren a la necesidad de que los jueces aprecien la existencia de mala fe procesal, en 
los términos del art. 395.1 LEC. Sin embargo, el art. 4 priva a los deudores hipotecarios 
de este arma procesal, dejándolos en una clara situación de desigualdad procesal, que a 
la luz del art. 14 CE es, además, una clara desigualdad frente a las posibilidades 
procesales contempladas en la Ley de enjuiciamiento civil, todo ello en conexión con el 
art. 51 CE, en la medida en que no hay una regulación garantista para los consumidores, 
en línea con lo establecido en la citada Directiva 93/13/CEE.
En relación con esta queja hay que observar que la demanda confunde el derecho de 
igualdad de armas procesales con una infracción del art. 14 CE, cuando el precepto a 
considerar sería el art. 24 CE, pues hemos dicho que el derecho a la tutela judicial 
efectiva sin indefensión que reconoce el art. 24 CE garantiza el derecho a acceder al 
proceso y a los recursos legalmente establecidos en condiciones de poder ser oído y 
ejercer la defensa de los derechos e intereses legítimos en un procedimiento en el que 
se respeten los principios de bilateralidad, contradicción e igualdad de armas procesales 
(por todas, SSTC 19/2004, de 23 de febrero, FJ 2; 128/2005, de 23 de mayo, FJ 2; 
111/2006, de 5 de abril, FJ 5, y 84/2008, de 21 de julio, FJ 8), lo cual debe conectarse 
con el derecho a un proceso con todas las garantías previsto por el art. 24.2 CE 
(STC 133/2002, de 3 de junio, FJ 2). Y, de acuerdo con la doctrina expuesta en el 
fundamento anterior, no existe un derecho fundamental a la condena en costas, que no 
forma  parte  de  las  garantías  del  art.  24  CE,  y,  menos  aún,  a  que  se  articule 
necesariamente a través de uno de los dos posibles sistemas a los que se ha hecho 
referencia –subjetivo y objetivo–. Se trata de cuestiones que corresponde determinar al 
legislador con libertad de criterio, sin más límites que el no establecimiento de requisitos 
que sean irrazonables y desproporcionados o que produzcan un obstáculo innecesario y 
excesivo en el derecho de acceso a la jurisdicción.
No obstante, parece que el principal sentido de la queja de los recurrentes pretende 
denunciar el distinto trato que, en cuanto a las costas, otorga el art. 4 del Real Decreto-
ley 1/2017 a los consumidores respecto de las entidades de crédito, lo que, cabalmente, 
sí puede tener encaje en el invocado art. 14 CE, así como el obstáculo que, desde la 
perspectiva del art. 24.1 CE, supondría la regulación del precepto en relación con el 
acceso al proceso judicial de los consumidores para reclamar lo indebidamente abonado 
en virtud de la cláusula suelo declarada abusiva.
Para el adecuado examen de ese planteamiento debe distinguirse entre las dos  e.
reglas especiales que, en cuanto a las costas, establece el referido art. 4: por un lado,  w.b
para el supuesto de que se siga la vía judicial, tras no aceptar el cliente el resultado de la  105ww
rae lcala vmíaa jcuiódnic i(aal,p sairnta idnost a1r) ;p yr,e pvioarm oetrnot,e  plaa rrae cella cmaascoi ódne  pqrueevi as ed ehla ayrat.  a3c (uadpidaort addiroe c2t)a.mente
a)  El art. 4.1 establece la pauta a seguir cuando se haya promovido la reclamación
regulada en el art. 3 y el consumidor rechace el cálculo de la cantidad a devolver o
decline la devolución del efectivo, cualquiera que sea el motivo, para acudir a la vía 
judicial, supuesto en el que la entidad de crédito solo podrá ser condenada en costas si 
se obtuviere un pronunciamiento judicial más favorable a la oferta de dicha entidad.
Su regulación es similar en su fundamento a la del art. 394.1 LEC, si bien con una 
modulación que afecta esencialmente a las entidades de crédito, ya que la situación del 
consumidor-demandante no sufre alteración alguna, en cuanto la imposición de las 
costas al mismo quedará sometida a la regla general de la Ley de enjuiciamiento civil. La 
diferencia esencial consiste en que se sustituye el rechazo total de las pretensiones de la 
parte o la consiguiente íntegra estimación de las pretensiones de la otra— para que se 
produzca la condena en costas, por el criterio de la obtención de una sentencia más 
favorable que la oferta efectuada por la entidad de crédito en la reclamación previa, que 
será, normalmente, la pretensión que articule el consumidor en su demanda judicial, en 
la  medida  en  que  la  decisión  de  acudir  a  la  vía  judicial  viene  motivada  por  la 
disconformidad con la oferta realizada por la entidad de crédito. Esto es, las costas se 
imponen a la entidad de crédito siempre que la cantidad reconocida en sentencia resulte 
superior a la ofrecida, aunque no se estimen totalmente las pretensiones del consumidor, 
supuesto de estimación parcial en el que, de aplicarse la regla del art. 394.2 LEC, cada 
parte abonaría las costas causadas a su instancia, y las comunes por mitad. Junto a ello, 
por un lado, no resultará aplicable la posibilidad de que el tribunal no imponga las costas 
si aprecia la existencia de serias dudas de hecho o de derecho; y, por otro lado, en el 
supuesto de sentencia estimatoria que no concediera una cantidad más favorable que la 
oferta, no podría el órgano judicial imponer las costas a la entidad financiera si apreciara 
temeridad, aunque sí podría apreciarla en la actuación del consumidor para imponerle 
las costas.
Es decir, se observa que, en el art. 4.1 del Real Decreto-ley, la alteración introducida 
respecto del régimen general de las costas mantiene un equilibrio en las posiciones de 
las partes, otorgando ventajas por igual a unas y otras, e incluso puede atisbarse que se 
está tratando de incentivar a las entidades de crédito para que formulen ofertas serias y 
bien fundadas a los clientes que permitan resolver positivamente sus reclamaciones y 
eviten la necesidad de tener que acudir a la vía judicial, en la que el reconocimiento de 
cualquier cantidad que supere lo ofertado, por mínimo que sea el aumento, va a suponer 
su condena en costas. Además, no puede tacharse de irrazonable que no se impongan 
las costas a la entidad financiera si ha realizado una oferta tras reclamársele el pago y 
en  la  vía  judicial  no  se  obtiene  un  fallo  que  conceda  más  de  lo  ofrecido 
extrajudicialmente.
Se podría considerar, sin embargo, la existencia de una posible quiebra del art. 14 
CE, en la medida en que ese régimen particular de las costas del apartado 1 del art. 4 
resulta de aplicación solo a quien formule la reclamación previa regulada en el art. 3 del 
Real  Decreto-ley,  y  no  a  quien  reclamara  extrajudicialmente  la  devolución  de  lo 
indebidamente abonado en virtud de la cláusula suelo por cualquier otro mecanismo 
admitido en nuestro ordenamiento, conclusión a la que se llegaría poniendo en conexión 
el  apartado  1  con  el  2  y  con  el  régimen  del  procedimiento  de  reclamación  previa 
contenido en el art. 3. No obstante, como ha señalado este tribunal, la validez de la ley 
«ha de ser preservada cuando su texto no impide una interpretación adecuada a la 
Constitución»  (STC  108/1986,  de  29  de  julio,  FJ  13),  explorando  las  posibilidades 
interpretativas del precepto cuestionado, ya que, si hubiera alguna que permitiera salvar 
la primacía de la Constitución, «resultaría procedente un pronunciamiento interpretativo 
de acuerdo con las exigencias del principio de conservación de la Ley» (SSTC 76/1996,  s
de 30 de abril, FJ 5, y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 18). Pues bien, atendido el tenor  oe.
del precepto, puede ser interpretado en el sentido de que no limita su aplicación a la  w.
presentación de la reclamación previa del referido art. 3, sino que permite su extensión a  105ww
stoadtios fesuchpou easntote se nd ee la cquudei r eal  lcali evníate j uhdaicyiaa l,r escelaa mpoard loa  lvaí ad perveovluisctiaó ne nd eel  lRo eianld Debeicdraemtoe-lnetye, 
sreeqau eproimr iecunatolq fueihear coietrnote  indset rpuamgeon, tola  csoonlicteitmudp ldaed oc oennc ileial cioórnd eon aeml iinetnetnot,o  tdaele sm ecdoimacoió ne,l   BOE-A-cable e
siempre que hayan dado lugar a una respuesta de la entidad financiera ofreciendo una 
cantidad con la que el cliente no esté de acuerdo. Y esta interpretación del mismo 
conforme a la Constitución se llevará al fallo.
No se aprecia, por tanto, en este apartado la vulneración del art. 14 CE, desde la 
perspectiva reseñada y, por extensión, tampoco del art. 24.1 CE, pues no se altera el 
equilibrio en las posiciones de las partes ni, por consiguiente, la igualdad de armas 
procesales, ni se imponen a los consumidores obstáculos innecesarios o excesivos para 
su acceso a la jurisdicción. Por el contrario, se establecen unas reglas que, en general, 
benefician a los consumidores que han acudido a la vía judicial tras recibir una oferta o 
un  cálculo  cuantitativo  de  la  deuda  por  parte  de  las  entidades  de  crédito  que  no 
consideren aceptable, lo que también permite excluir que el art. 4.1 vulnere el mandato 
del art. 51.1 CE.
No obstante, ofrece aún el art. 4.1 otra perspectiva que puede resultar dudosa desde 
el punto de vista constitucional. Como ya ha quedado expuesto, el precepto se refiere a 
aquellos casos en los que la entidad financiera contesta a la reclamación –entendido 
este término en sentido genérico– del consumidor y le propone el pago de determinada 
cantidad. Sin embargo, no se aplica en aquellos casos en los que la entidad financiera 
no responde a la reclamación o la rechaza, los cuales, por determinación del art. 4.3, 
quedarán sujetos al régimen general del art. 394 LEC: se impondrán la costas en el caso 
de que se estime (o se desestime) totalmente la pretensión, y, en el supuesto de 
estimación parcial, cada parte abonará las causadas a su instancia, y las comunes por 
mitad, salvo que el tribunal apreciara temeridad en alguno de los litigantes, en cuyo caso 
podrá  imponerle  las  costas.  Con  tal  regulación  podría  considerarse  existente  una 
discriminación respecto de quienes vieron rechazada su reclamación o no hayan recibido 
respuesta alguna de las entidades financieras, lo que, además, podría empujar a estas a 
dar preferencia a este modo de proceder, por resultarles más ventajoso desde el prisma 
de  una  posible  condena  en  costas,  opción  que  perjudicaría  notablemente  a  los 
consumidores, con lo que quedaría comprometido, no solo el respeto al art. 14 CE, sino 
también al art. 51 CE. Ahora bien, la actuación del legislador no puede considerarse 
carente de justificación objetiva o razonable. Antes al contrario, ha acudido a un dato 
objetivo evidente, como es el de la cantidad ofrecida por la entidad financiera, que le 
permite determinar cuándo procede la condena en costas de forma precisa y mucho más 
ventajosa para el cliente. Pero en el otro supuesto no existe ese dato, con lo cual el 
legislador carece de un elemento objetivo que le permita modular la condena en costas y 
aplicar un régimen idéntico o similar; es decir, falta la imprescindible identidad de los 
supuestos. El legislador podría haber optado por la imposición de las costas en todo 
caso a la entidad financiera, aunque eso supusiera prescindir de las circunstancias de 
cada supuesto, lo que quizá podría conducir a situaciones injustas, o, como se ha hecho, 
remitir la cuestión al régimen general del vencimiento del art. 394 LEC. Esto implica tanto 
la  imposición  de  costas  cuando  se  estimen  íntegramente  las  pretensiones  del 
consumidor demandante, como la posibilidad de que, en el caso de estimación parcial, 
se aprecie la existencia de temeridad en el proceder de la entidad financiera por parte 
del órgano judicial, lo que entraña dejar al libre criterio de este la ponderación de las 
circunstancias del caso para decidir en consecuencia, valorando en cada supuesto la 
actuación de las entidades de crédito en relación con las reclamaciones que se les 
hayan formulado en el marco o a raíz de los pronunciamientos del Tribunal Supremo y 
del  Tribunal  de  Justicia  de  la  Unión  Europea  que  han  determinado  la  nulidad  de 
determinadas cláusulas suelo y la obligación de las entidades financieras de reembolsar  s
todo lo percibido en virtud de la aplicación de aquellas desde el comienzo del contrato. Y  oe.
esta opción legislativa no puede ser tachada de carente de justificación objetiva o de  w.
irrazonable, por lo que no cabe entender tampoco que el art. 4.1 vulnere el art. 14 CE  105ww
desdbe)  esLtaa  pceornspsteitcutcivioan.alidad  de  la  norma  contenida  en  el  art.  4.2,  se  refiere
(e«s[tsr]ici tealm ceonntseu ma idloosr  sinutpeurpeusstoiesr ed eu nnao  dpelmanatnedaam iferenntote  dae  ulan ar eecnlatidmaadc idóen  cprréedviitao  sdienl  haartb. e3r   BOE-A-cable e
acudido al procedimiento extrajudicial del artículo 3»), por lo que pueden verse afectados 
por la misma no solo los que acudan directamente a la vía judicial sino, también, quienes 
hayan  reclamado  el  pago  extrajudicialmente  a  través  de  otras  formas  previstas 
legalmente, distintas de la del citado art. 3, puesto que los estrictos términos del precepto 
no permiten efectuar una interpretación similar a la del art. 4.1, ya que, como ha afirmado 
este tribunal, el principio de interpretación conforme a la Constitución no permite «ignorar 
o desfigurar el sentido de los enunciados legales meridianos» (SSTC 22/1985, de 15 de 
febrero, FJ 5; 222/1992, de 11 de diciembre, FJ 2, y 341/1993, de 18 de noviembre). La 
especialidad que se contempla afecta exclusivamente a los supuestos de allanamiento 
de la entidad financiera, determinando, en primer lugar [párrafo a)], que si la entidad 
financiera se allana antes de contestar a la demanda «se considerará que no concurre 
mala fe», que es tanto como afirmar que no se le podrán imponer las costas en ningún 
supuesto, pues el art. 395.1 LEC dispone que si el demandado se allanare a la demanda 
antes de su contestación, «no procederá la imposición de costas, salvo que el tribunal, 
razonándolo debidamente, aprecie mala fe en el demandado». Y existe mala fe si antes 
de presentar la demanda se hubiese formulado requerimiento fehaciente de pago, o se 
hubiese iniciado procedimiento de mediación o dirigido contra el demandado solicitud de 
conciliación. Es decir, que se excluye que el tribunal pueda apreciar la existencia de mala 
fe por parte de la entidad financiera si no se hubiese seguido el procedimiento de 
reclamación previa; incluso si el consumidor hubiese requerido el pago en forma distinta 
a la reclamación previa, si ambas partes hubiesen iniciado la mediación conforme al 
art. 19 LEC, o si se hubiese intentado la conciliación por parte del cliente en los términos 
de los arts. 460 y ss. LEC de 1881.
Todo ello bajo la premisa de que la entidad financiera no ignora que la reclamación 
tiene su fundamento en sendos fallos del Tribunal Supremo y del Tribunal de Justicia de 
la Unión Europea que ponen de relieve el carácter abusivo de las cláusulas suelo y la 
obligación de reintegrar a los clientes todo lo percibido indebidamente por ese concepto 
desde el comienzo del contrato de préstamo con garantía hipotecaria. Las entidades 
financieras quedan así blindadas ante la posibilidad de imposición de las costas cuando 
se allanen, cualquiera que hubiese sido el iter previo seguido por el consumidor antes de 
presentar su demanda, distinto de la presentación de la reclamación previa del art. 3 del 
Real Decreto-ley.
La segunda regla del art. 4.2 se refiere al allanamiento parcial [párrafo b)], e incluye 
una  norma  peculiar,  que  no  tiene  equivalente  en  la  regulación  de  la  Ley  de 
enjuiciamiento civil destinada a la condena en costas, y que es muy similar a la prevista 
en el art. 4.1, ya que, mediando consignación de la cantidad que ofrece pagar, la entidad 
financiera solo será condenada en costas si el resultado es más favorable a lo ofrecido 
por ella.
Se supone que en el supuesto de allanamiento parcial el art. 21.2 LEC permitiría al 
demandante instar del órgano judicial el dictado de auto acogiendo las pretensiones 
objeto del allanamiento, si bien, para que ello pueda tener lugar, es preciso que las 
pretensiones  puedan  recibir  un  pronunciamiento  separado  que  no  prejuzgue  las 
restantes cuestiones no allanadas, respecto de las que continuará el proceso. Pero 
siendo así que lo que está en discusión es el montante de la cantidad que ha de devolver 
la entidad financiera, difícilmente podrá producirse ese pronunciamiento separado, con lo 
que habrá que esperar a la conclusión del proceso, y el resultado de este es el que 
determinará si hay condena en costas o no, en la medida en que se conceda más de lo 
consignado o no. Esto nos sitúa en un escenario similar al del apartado 1, pero con la  s
precisión de que, a pesar de haberse producido un allanamiento, el órgano judicial  oe.
tampoco podrá apreciar la existencia de mala fe en los términos del art. 395.1 LEC, con  w.
independencia de las circunstancias a las que se ha hecho referencia al exponer la regla  105ww
del pAá rprraimfoe ar)a. vista, se percibe en el art. 4.2 una patente diferencia de trato entre los
Dcaescores toe-nle ylo s1 q/2u0e1 7h ayya  amqeudeilalodso  loat roresc laemn acloiósn  qpureev ian or egsuel adhaa yean  perle asretn. t3a ddoe l dRicehaal   BOE-A-cable e
reclamación, aunque se hayan utilizado otros mecanismos de evitación del proceso 
expresamente previstos en la legislación procesal. En los primeros, si se produce el 
allanamiento, se aplicará el régimen general del art. 395 LEC, por determinación del 
art. 4.3 del Real Decreto-ley, lo que supone que el tribunal puede apreciar la existencia 
de mala fe por parte de la entidad financiera en orden a la imposición de las costas, 
mientras que en los segundos no podrá apreciar en ningún caso el órgano judicial la 
mala fe de la demandada, por así disponerlo el art. 4.2, por mucho que el consumidor 
haya reclamado el pago a la entidad financiera por otras vías. Con ello se favorece a 
quienes hayan promovido una reclamación previa frente a los que hayan empleado otra 
vía, con lo que parece incentivarse el uso de aquella con preferencia sobre las demás.
Esa diferencia de trato no puede considerarse razonable. Si partimos de la base de 
que, como el propio Real Decreto-ley 1/2017 afirma en su art. 3.1, el procedimiento de 
reclamación previa es de uso voluntario, el imponer un trato diferente y más favorable a 
quienes lo hayan seguido respecto de los demás consumidores, en virtud del cual el 
tribunal no pueda apreciar ante las demandas de estos últimos mala fe en la entidad 
financiera en el supuesto de allanamiento, ni, por tanto, imponerle las costas, carece de 
razonabilidad, porque a lo que conduce es a desvirtuar la naturaleza voluntaria de la 
reclamación previa, convirtiendo su utilización en una obligación. No hacerlo así implica 
tener que soportar en todo caso el coste de la representación y defensa necesarias para 
reclamar en la vía judicial la cantidad debida, lo que, indudablemente, afecta a la libertad 
de los consumidores para optar por la vía que consideren más oportuna. El art. 4.2 
incurre, por ello, en vulneración del art. 14 CE.
Pero, en directa conexión con dicha vertiente, la problemática constitucional de la 
norma específica del art. 4.2 es más seria aún desde la perspectiva del art. 24.1 CE, en 
relación con el art. 51.1 CE. Es evidente que el precepto discutido implica, de facto, la 
imposición de una mayor carga económica para quien no haya acudido a la reclamación 
previa ante la entidad financiera, como consecuencia de eliminar la aplicación de las 
normas que rigen de manera general la imposición de costas en los supuestos de 
allanamiento, estableciendo un régimen ad hoc que permite a las entidades financieras 
eludir la condena en costas a través del allanamiento, por lo que se ven beneficiadas por 
esa regla especial, en detrimento de los consumidores.
Ello puede traducirse en un foco desincentivador del ejercicio de la acción para estos 
últimos,  produciendo  lo  que  nuestro  Tribunal  Supremo  ha  denominado  un  «efecto 
disuasorio  inverso»  (sentencias  419/2017,  de  4  de  julio,  y  472/2020,  de  17  de 
septiembre) al que debería producir una norma cuyo objeto ha de encontrarse dirigido a 
la protección de los intereses de los consumidores, que son, como ya hemos señalado 
anteriormente, quienes se encuentran en una posición de partida de inferioridad respecto 
de las entidades bancarias cuando celebran algún tipo de contrato, posición que es 
propicia  a  prácticas  abusivas,  y  frente  a  las  cuales  sus  intereses  deben  recibir  la 
necesaria tutela. En efecto, mientras los consumidores se verían disuadidos de instar 
procedimientos judiciales para obtener la devolución de las cantidades, por el contrario, 
no se disuadiría a dichas entidades de seguir insertando cláusulas abusivas en sus 
contratos, especialmente en los préstamos con garantía hipotecaria.
Respecto  del  ejercicio  del  derecho  de  acceso  a  la  tutela  jurisdiccional,  nuestra 
doctrina se ha referido al efecto disuasorio, al tener establecido que «puede constituir 
una  violación  del  citado  derecho  fundamental  la  imposición  de  requisitos  o 
consecuencias [...] meramente limitativas o disuasorias del ejercicio de las acciones y 
recursos legalmente habilitados para la defensa jurisdiccional de derechos e intereses  s
legítimos; pero, con mayor razón, tal violación constitucional solo es pensable si los  oe.
requisitos  o  consecuencias  legales  del  ejercicio  de  la  acción  o  recurso  fueran  w.
irrazonables o desproporcionados o el resultado limitativo o disuasorio que de ellos  105ww
ddeicriievma bsreu,p FusJi e5r)a. un impedimento real a dicho ejercicio» (STC 206/1987, de 21 de
dereEcnh oe lr emcoisnmooci dsoe netnid eol,  alart . S2T4C.1  1C1E4 /p1u9e9d2e,  dveer s1e4  cdoen csuelcpatideom pborer , aFqJu e3ll,a sa fniromram aqsu eq ueel   BOE-A-cable e
impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales 
trabas resultan innecesarias, excesivas y carecen de razonabilidad o proporcionalidad 
respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador, y asimismo por la 
imposición de condiciones o consecuencias meramente limitativas o disuasorias del 
ejercicio de las acciones o de los recursos legalmente establecidos.
Para determinar si la regulación del art. 4.2 del Real Decreto-ley es contraria al 
art. 24.1 CE, es preciso dilucidar si, en atención a las circunstancias que rodean el 
ejercicio de la acción restitutoria en vía judicial por parte del consumidor, concurren todas 
o algunas de las notas que, según la doctrina, expuesta, la harían merecedora de la 
consideración  de  obstáculo  para  el  acceso  a  la  jurisdicción  por  parte  de  los 
consumidores.
(i)  Podría defenderse la justificación de la medida, desde el punto de vista de su 
necesidad, pues se trataría de incentivar el recurso a la reclamación previa por parte de 
los consumidores, así como el allanamiento por las entidades financieras cuando se 
dirija una demanda frente a ellas sin haber pasado anteriormente por el trámite del art. 3 
del Real Decreto-ley 1/2017, con la finalidad de evitar el colapso judicial, bien tratando de 
impedir que el proceso llegue a iniciarse, bien consiguiendo su rápida conclusión si es 
que hubiese llegado a promoverse.
(ii)  Pero quienes han originado esta situación son las propias entidades financieras, 
como consecuencia de la inserción de una cláusula abusiva, declarada judicialmente 
nula, en los contratos de préstamo a interés variable con garantía hipotecaria, obligando 
así  al  consumidor  a  reclamar  lo  indebidamente  pagado.  Y  esas  mismas  entidades 
financieras tienen conocimiento del carácter abusivo de dicha cláusula y de su obligación 
de devolver lo indebidamente percibido desde la publicación de la sentencia del Tribunal 
Supremo de 9 de mayo de 2013, y de la extensión de los efectos que debía tener la 
declaración de su carácter abusivo desde la sentencia del Tribunal de Justicia de la 
Unión Europea de 21 de diciembre de 2016. Es preciso recordar, además, que, conforme 
al art. 83 de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios y otras leyes 
complementarias, las cláusulas abusivas son nulas de pleno derecho y se tienen por no 
puestas, y que, entre los derechos básicos de los consumidores y usuarios, figuran, 
según el art. 8.1 de la misma Ley, «[l]a protección de sus legítimos intereses económicos 
y sociales; en particular frente a las prácticas comerciales desleales y la inclusión de 
cláusulas abusivas en los contratos» [párrafo b)].
Siendo ello así, no se puede entender, desde la perspectiva constitucional, que tales 
derechos se vean relativizados en el caso de que el consumidor acuda a la vía judicial 
para reclamar lo indebidamente abonado, sin haber intentado antes la reclamación 
previa del art. 3 del Real Decreto-ley 1/2017, ya que se va a encontrar en la más que 
probable tesitura de tener que hacer frente a los gastos de su representación y defensa, 
puesto que a la entidad bancaria le bastará con allanarse a la demanda, sin que en tal 
caso pueda el órgano judicial apreciar la existencia de mala fe e imponerle las costas.
En suma, el art. 4.2 del Real Decreto-ley favorece de manera notoria a quien impuso 
unilateralmente la cláusula abusiva y perjudica a quien sufrió tal imposición y debe 
reclamar lo indebidamente abonado para obtener su restitución, consecuencia que no 
solo se manifiesta carente de toda razonabilidad, sino que, además, supone una traba 
excesiva y desproporcionada para los consumidores.
(iii) Como dijimos en la STC 140/2016, de 21 de julio, FJ 10 d), «la actividad 
jurisdiccional no representa solamente la materialización de un servicio público, sino la 
expresión de un Poder del Estado y, en lo que ahora importa resaltar, el instrumento para  e.
la satisfacción de un derecho fundamental. La alternativa de que este último (el derecho  w.b
de acceso, art. 24.1 CE) no se ejercite por motivos económicos, obliga a verificar en qué  105ww
cqauséo ps uenstoe  rviuelsngeor arbeaa l edsee  ddiseureacshióon  lae xiimstpeo»s. iEcinó na qdueel lp caagsoo ,d see d teratetarmbain daed adsi lutacsidaasr  phoars teal 
teejenrecri cqiou ed eh alac epro tferesntated  jau rliossd icccoiostneasl . qEune  epsatera s uepl uceosntsou, mseid otrra tpau deed ela s aumpoennearz aa cruedailr  dael 
procedimiento judicial sin pasar previamente por la reclamación del art. 3 del Real
Decreto-ley, para hacer efectivos determinados fallos judiciales y obtener la devolución 
de lo indebidamente abonado a la entidad bancaria en virtud de la cláusula suelo 
declarada abusiva, dado que a la entidad le bastará con allanarse ante la demanda del 
consumidor para asegurarse de que no es condenada en costas. Es preciso recalcar 
aquí que cuando el consumidor acude a la vía judicial lo hace para obtener la reposición 
de su situación en el contrato tras la eliminación de la cláusula declarada abusiva y nula, 
y, por tanto, sin efecto alguno, de manera que si, mediando el allanamiento de la entidad 
financiera,  el  consumidor  tiene  que  hacer  frente  a  los  gastos  ocasionados  por  la 
reclamación en vía judicial, esa reposición de su situación resultará meramente ilusoria, 
en cuanto no quedará indemne frente a la cláusula abusiva que le fue impuesta al 
concertar el crédito con garantía hipotecaria. El efecto disuasorio que la regla del art. 4.2 
produce sobre el consumidor se manifiesta así de manera patente e indubitada.
Siguiendo en esta misma línea, y a pesar de que el Derecho de la Unión Europea no 
pueda  considerarse  como  canon  de  constitucionalidad  de  las  normas  de  nuestro 
ordenamiento  interno,  sí  nos  puede  servir  para  confirmar  la  irrazonabilidad  de  las 
consecuencias que supone el régimen del art. 4.2 para los consumidores. En este 
sentido, la conclusión alcanzada respecto al carácter disuasorio de dicho precepto para 
los  consumidores  puede  colegirse  igualmente  de  la  jurisprudencia  del  Tribunal  de 
Justicia  de  la  Unión  Europea.  En  su  sentencia  de  16  de  julio  de  2020,  asuntos 
acumulados C-224/19 y C-259/19, se refiere dicho tribunal a la aplicación de la regla del 
art. 394.1 LEC a los casos en que, a pesar de estimarse plenamente la acción de nulidad 
de  una  cláusula  contractual  abusiva  ejercitada  por  un  consumidor,  solo  se  estime 
parcialmente la acción de restitución de las cantidades pagadas en virtud de dicha 
cláusula. Afirma el tribunal que tanto los arts. 6.1 y 7.1 de la Directiva 93/13, como el 
principio de efectividad, se oponen a un régimen que permite que el consumidor cargue 
con  una  parte  de  las  costas  procesales  en  función  del  importe  de  las  cantidades 
indebidamente pagadas que le son restituidas a raíz de la declaración de la nulidad de 
una cláusula contractual por tener carácter abusivo, dado que tal régimen crea un 
obstáculo significativo que puede disuadir a los consumidores de ejercer el derecho, 
conferido por la Directiva 93/13, a un control judicial efectivo del carácter potencialmente 
abusivo de cláusulas contractuales (parágrafo 99). El Tribunal de Justicia de la Unión 
Europea pone también el acento, pues, en el efecto disuasorio que una norma así puede 
producir sobre los consumidores a la hora de acudir a la jurisdicción en reclamación de 
sus derechos, efecto disuasorio que, como ha quedado expuesto, debe ser calificado 
como un obstáculo al ejercicio del derecho consagrado en el art. 24.1 CE. Y si esa 
conclusión la alcanza el Tribunal de Justicia de la Unión Europea respecto del régimen 
general de condena en costas del art. 394 LEC, cuánto más podrá predicarse de un 
régimen excepcional como el del art. 4.2 del Real Decreto-ley 1/2017, que es aún más 
restrictivo de la posibilidad de condenar en costas a las entidades financieras cuando no 
se haya intentado previamente la vía de la reclamación regulada en el art. 3 del Real 
Decreto-ley.
En consecuencia, y en atención a las consideraciones expuestas, se ha de concluir 
que el art. 4.2 del Real Decreto-ley 1/2017 es también inconstitucional por vulnerar el 
derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24.1 CE.
Y a la misma conclusión se ha de llegar en cuanto a la infracción del art. 51.1 CE, por 
su conexión con los otros dos preceptos constitucionales, ya que, lejos de constituir el 
art. 4.2 una norma de protección de los consumidores, representa una directa coerción 
sobre ellos para acudir a la vía de la reclamación previa, y dificulta la efectiva defensa de  e.
sus derechos, así como la protección de sus intereses económicos, colocándolos en una  w.b
posición de inferioridad respecto de las entidades financieras, que son las claramente  105ww
fqauveo rneoc ihdaaysa c soidno e pl rseissetenmtaad ad ea nimteprioosrmiceiónnt ed uen cao rsetcalsa mquaec iósne  dceo nlatesm repglau lapdaaras  eeln  ceal saor t.d 3e 
del REena l dDeeficnrietitvoa-,l eye.l  art.  4.2  del  Real  Decreto-ley  1/2017  debe  ser  declarado
inconstitucional y nulo por vulnerar los arts. 14, 24.1 y 51.1 CE.
12.  Examen de la disposición final tercera: desestimación de la impugnación.
El  último  motivo  de  inconstitucionalidad  se  dirige  específicamente  frente  a  la 
disposición final tercera del Real Decreto-ley, en la medida en que prevé la habilitación 
potestativa del Ejecutivo para dictar disposiciones para el desarrollo de la norma.
La demanda no cuestiona el contenido de la citada disposición, sino que le reprocha 
que no se establezca con carácter obligatorio un sistema de supervisión y sanción sobre 
las entidades bancarias a la hora de aplicar la regulación. Al no hacerlo así, se habría 
vulnerado el art. 51 CE por incumplirse la obligación de garantizar la protección del 
consumidor.  De  este  modo,  la  demanda,  además  de  la  declaración  de 
inconstitucionalidad, solicita la conminación al Gobierno para que en urgente plazo dote 
a la norma impugnada de un sistema de protección al consumidor eficaz y disuasorio.
Basta  con  remitirse  a  lo  expuesto  en  el  fundamento  jurídico  9,  al  examinar  la 
constitucionalidad del art. 3 del Real Decreto-ley, para desestimar esta queja. Afirmamos 
allí que corresponde, en todo caso, al legislador la determinación concreta del contenido 
de la protección de los consumidores, gozando los poderes públicos de libertad política 
para escoger los criterios o notas definitorias de dicha protección, y que la naturaleza de 
los principios rectores de la política social y económica que recoge el capítulo III del título 
I de nuestra Constitución, entre los que se incardina el art. 51 CE, «hace improbable que 
una norma legal cualquiera pueda ser considerada inconstitucional por omisión, esto es, 
por no atender, aisladamente considerada, el mandato a los poderes públicos y en 
especial al legislador, en el que cada uno de esos principios por lo general se concreta» 
(SSTC 45/1989, de 20 de febrero, FJ 4, y 139/2016, de 21 de julio, FJ 10). En todo caso, 
también señalamos en aquel fundamento que existe un sistema de garantías y derechos 
de los consumidores de productos financieros, en el que se inserta el Real Decreto-
ley 1/2017, contenido en normas de diverso tipo y, entre dichas normas nos referimos, 
particularmente,  al  sistema  de  reclamaciones  financieras  vigente  en  la  actualidad, 
regulado en la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema 
financiero,  que  regula  el  procedimiento  de  presentación  de  reclamaciones  ante  los 
servicios de reclamaciones del Banco de España, de la Comisión Nacional del Mercado 
de Valores y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones. No cabe hablar, 
por tanto, de inexistencia de un sistema de supervisión y sanción sobre las entidades 
bancarias, ya que el marco normativo de garantías vigente ofrece los instrumentos 
precisos para ello.
Por consiguiente, ninguna crítica merece la disposición final tercera, que, además, se 
limita a establecer una mera habilitación al Gobierno para proceder al futuro desarrollo 
de la norma, con indicación de dos posibles aspectos que, con carácter potestativo, 
podrían ser objeto de tal desarrollo reglamentario. En consecuencia, debe ser rechazada 
la tacha de inconstitucionalidad dirigida contra esta disposición.
13.  Alcance de la declaración de inconstitucionalidad.
Resta  por  determinar,  únicamente,  el  alcance  de  nuestro  pronunciamiento  de 
inconstitucionalidad y nulidad del inciso «persona física» del art. 2.2, y del art. 4.2 del 
Real Decreto-ley 1/2017, que, por exigencia del principio constitucional de seguridad 
jurídica (art. 9.3 CE), no afectará a las situaciones jurídicas consolidadas, debiéndose 
considerar como tales las establecidas mediante acuerdos definitivos, o las que, en la vía 
judicial, hayan sido decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada (art. 40.1 
de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional). s
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar  parcialmente  el  recurso  de  inconstitucionalidad  interpuesto  por  más  de 
cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú 
Podem-En Marea, contra el Real Decreto-ley 1/2017, de 20 de enero, de medidas 
urgentes  de  protección  de  consumidores  en  materia  de  cláusulas  suelo,  y,  en 
consecuencia:
1.º  Declarar inconstitucional y nulo el inciso «persona física» del art. 2.2 del Real 
Decreto-ley  1/2017,  de  20  de  enero,  de  medidas  urgentes  de  protección  de 
consumidores en materia de cláusulas suelo.
2.º  Declarar que el apartado 1 del art. 4 del Real Decreto-ley 1/2017, de 20 de 
enero, no es inconstitucional interpretado en los términos del fundamento jurídico 11, 
apartado a).
3.º  Declarar  inconstitucional  y  nulo  el  apartado  2  del  art.  4  del  referido  Real 
Decreto-ley 1/2017.
4.º  Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a dieciséis de septiembre de dos mil veintiuno.–Juan José González 
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares 
García.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio 
Narváez Rodríguez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–María 
Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a la 
sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1960-2017
En ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional, y con pleno respeto a la opinión de la mayoría reflejada en la 
sentencia,  formulo  el  presente  voto,  dejando  constancia  sucintamente  de  los 
fundamentos  de  mi  posición  parcialmente  discrepante  con  el  fallo  y  con  los 
razonamientos que lo sustentan, de acuerdo con los argumentos que defendí en la 
deliberación del Pleno.
Entiendo que en la sentencia de la que disiento, la interpretación del art. 51 CE no ha 
sido la más adecuada, a raíz del examen de la queja que los recurrentes dirigen contra el 
art. 3 del Real Decreto-ley 1/2017. Una materia como la que nos ocupa, en la que está 
en juego la situación de desequilibrio entre la posición del consumidor y la de la entidad 
financiera, desigualdad en la que se encuentra cuando, como es el caso, celebra un 
contrato de crédito con garantía de hipoteca inmobiliaria con una entidad financiera. El 
valor del art. 51 CE tiene contiene por su naturaleza un mandato vinculante para el 
legislador y, a partir de dicha consideración, se debería haber efectuado el enjuiciamiento  e.
del  art.  3  del  Real  Decreto-ley  1/2017,  llegando  a  la  conclusión  de  que,  como  se  w.b
denuncia en el recurso, es inconstitucional. 105ww
1.  El art. 51.1 CE, establece que «[l]os poderes públicos garantizarán la defensa de
lsoesg ucriodnasdu, mlai dsoarleusd  yy  losu sleugaírtiiomso, s pinroteteregsieensd eoc, onmóemdiicaonste d ep lroosc emdiismmieonst»o.s E setefi cparceecse,p tola, 
que, como se reconoce en la sentencia aprobada por la mayoría, «se orienta en una
línea coincidente con los criterios de la CEE» (STC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 3), 
parte de la realidad de que en un modelo económico de libertad de empresa enmarcado 
en la economía de mercado y en el que se sitúa nuestra Constitución (art. 38 CE), dentro 
del que se persigue un creciente acceso de los ciudadanos al mercado de bienes y 
servicios, la situación de los consumidores y usuarios en las relaciones que se generan 
en dicho mercado es una situación de desventaja frente a los empresarios, ocupando la 
parte débil de tales relaciones. El constituyente, que configuró nuestro Estado como un 
Estado social (art. 1.1 CE), fue sensible a esa realidad, e incluyó en su articulado la 
defensa  de  los  consumidores  y  usuarios  como  un  factor  de  corrección  de  las 
consecuencias negativas que, para el conjunto de la población, pudiera tener el modelo 
de economía de mercado. Por tal razón, y en la medida en que uno de los valores 
superiores de nuestro ordenamiento jurídico que propugna el art. 1.1 CE es la igualdad, 
el mandato del art. 51 CE se ha de situar como una regla estructural del Estado social, 
en tanto que dirigida a corregir esas desigualdades indeseables que se generan en el 
funcionamiento del mercado.
Por otra parte, es importante tomar en consideración el lugar que ocupa el art. 51 
dentro del texto constitucional. Como afirmamos en la STC 14/1992, de 10 de febrero, 
FJ  11,  el  precepto  transcrito  «enuncia  un  principio  rector  de  la  política  social  y 
económica, y no un derecho fundamental. Pero de ahí no se sigue que el legislador 
pueda contrariar el mandato de defender a los consumidores y usuarios, ni que este 
tribunal no pueda contrastar las normas legales, o su interpretación y aplicación, con 
tales principios. Los cuales, al margen de su mayor o menor generalidad de contenido, 
enuncian proposiciones vinculantes en términos que se desprenden inequívocamente de 
los arts. 9 y 53 de la Constitución (STC 19/1982, fundamento jurídico 6). Ahora bien, es 
también claro que, de conformidad con el valor superior del pluralismo político (art. 1.1 
de la Constitución), el margen que estos principios constitucionales dejan al legislador es 
muy amplio. Así ocurre con el art. 51.1 de la Constitución, que determina unos fines y 
unas acciones de gran latitud, que pueden ser realizados con fórmulas de distinto 
contenido  y  alcance.  Pero,  en  cualquier  caso,  son  normas  que  deben  informar  la 
legislación positiva y la práctica judicial (art. 53.3 de la Constitución)».
Esto implica que no pueda considerarse tan solo una norma programática, vacía de 
contenido imperativo, de la que el legislador pueda prescindir, sino que, como primer 
destinatario de la misma, ha de tenerla presente en tanto que norma vinculante y como 
referencia que inspire la regulación destinada a cumplir el mandato protector de los 
consumidores que el precepto enuncia, sin ignorar que ese mandato lleva implícita la 
proscripción de toda acción que pueda suponer un perjuicio para los consumidores, al 
tiempo que le permite imponer modulaciones y limitaciones a la libertad de empresa en 
aquellos  aspectos  en  los  que  pueda  colisionar  con  la  necesaria  protección  de  los 
consumidores y usuarios.
Por  otro  lado,  si  bien  es  cierto  que  hemos  afirmado  que  la  naturaleza  de  los 
principios rectores de la política social y económica que recoge el capítulo III del título I 
de nuestra Constitución hace improbable que una norma legal cualquiera pueda ser 
considerada  inconstitucional  por  omisión,  esto  es,  por  no  atender,  aisladamente 
considerada, el mandato a los poderes públicos y en especial al legislador, en el que 
cada uno de esos principios por lo general se concreta (STC 139/2016, de 21 de julio, 
FJ 10), también ha dicho este tribunal que no cabe excluir que la relación entre alguno 
de esos principios y los derechos fundamentales (señaladamente el de igualdad) haga 
posible un examen de este género, ni, sobre todo, que el principio rector sea utilizado  s
como  criterio  para  resolver  sobre  la  constitucionalidad  de  una  acción  positiva  del  oe.
legislador, cuando esta se plasma en una norma de notable incidencia sobre la entidad  w.
constitucionalmente  protegida  (STC  45/1989,  de  20  de  febrero,  FJ  4).  Esta  es  la  105ww
acilr caurtn. s5t1a nCcEia  dqeu ela  croengcuularrceió enn q eule p hreas ienntrtoed cuacsidoo,  eenl  Reel aqlu Dee lcor eqtuoe-l esye  1d/i2s0c1u7te  peasr ae lf aacjuilistater 
la devolución a los consumidores de las cantidades indebidamente satisfechas a las
entidades  de  crédito  como  consecuencia  de  las  cláusulas  suelo  impuestas  en  los 
contratos de préstamo o crédito con garantía hipotecaria suscritos con aquellas.
2.  La relevancia que ese mandato constitucional presenta en nuestro ordenamiento 
se advierte sin dificultad en la regulación que la protección del consumidor ha recibido a 
nivel interno desde los primeros tiempos de nuestro Estado social y democrático de 
Derecho  y,  especialmente,  tras  nuestra  incorporación  a  la  Comunidad  Económica 
Europea, en cuyo seno se ha otorgado una gran trascendencia a las políticas protectoras 
de los consumidores, que los Estados miembros están obligados a respetar en su 
configuración normativa.
Así, la Ley 26/1984, de 19 de julio, general para la defensa de los consumidores y 
usuarios, ya declara en su preámbulo su decidida finalidad de dar cumplimiento al 
mandato del art. 51 CE, a cuyo efecto «aspira a dotar a los consumidores y usuarios de 
un  instrumento  legal  de  protección  y  defensa»,  sobre  la  base  de  los  principios  y 
directrices vigentes en esta materia en la Comunidad Económica Europea.
Entre  los  concretos  objetivos  de  la  ley  se  pueden  destacar,  por  una  parte,  el 
establecimiento, sobre bases firmes y directas, de los procedimientos eficaces para la 
defensa de los consumidores y usuarios y, por otra, la declaración de «los principios, 
criterios, obligaciones y derechos que configuran la defensa de los consumidores y 
usuarios y que, en el ámbito de sus competencias, habrán de ser tenidos en cuenta por 
los poderes públicos en las actuaciones y desarrollos normativos futuros». Es relevante 
el contenido de su art. 2, en el que se enuncian los derechos básicos de los ciudadanos 
en cuanto consumidores de productos o servicios, incluyendo, entre otros, la protección 
de  sus  legítimos  intereses  económicos  [letra  b)],  la  información  correcta  sobre  los 
diferentes bienes o prestaciones [letra d)] y la protección jurídica en las situaciones de 
inferioridad,  subordinación  o  indefensión  [letra  f)].  La  ley  dota  de  una  especial 
consideración a los derechos en ella reconocidos, hasta el extremo de considerar nula la 
renuncia  previa  a  los  mismos  en  la  adquisición  y  utilización  de  bienes  o  servicios 
(art.  2.3).  Estos  derechos  básicos,  desarrollados  luego  en  el  articulado  de  la  ley, 
encuentran una plasmación de especial significado en su art. 10, en el que se establecen 
los requisitos que han de cumplir las cláusulas, condiciones o estipulaciones que, con 
carácter general, se apliquen a la oferta, promoción o venta de productos o servicios, 
incluidos los que faciliten las administraciones públicas y las entidades y empresas de 
ellas dependientes, entre los que se incluyen una serie de conductas y condiciones que 
quedan excluidas por considerarse contrarias a la buena fe y al justo equilibrio de las 
contraprestaciones.
Al mismo mandato de protección de los consumidores responde la Ley 44/2006, 
de 29 de diciembre, de mejora de la protección de los consumidores y usuarios, en la 
que  se  introducen  determinadas  modificaciones  en  nuestra  legislación  sobre  esta 
materia, por un lado, para dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal de Justicia de las 
Comunidades Europeas, de 9 de septiembre de 2004, en el asunto C-70/2003, en la que 
declaró que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumben en 
virtud de la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas 
abusivas en los contratos celebrados con consumidores (que había sido traspuesta en 
nuestro ordenamiento interno mediante la Ley 7/1998, de 13 de abril, sobre condiciones 
generales de contratación). Por otro lado, la ley pretende incrementar la protección del 
consumidor en diferentes ámbitos, en los que la experiencia había puesto de manifiesto 
la existencia de diversos déficits de protección. En la disposición final quinta de esta ley 
se habilita al Gobierno para que en el plazo de doce meses proceda a refundir en un  e.
único texto la Ley 26/1984 y las normas de transposición de las directivas comunitarias  w.b
dictadas en materia de protección de los consumidores y usuarios, que inciden en los  105ww
qauspee ctteonsg areng uqlaudeo ss eenr  erellafu, nrdeigduolsa.r izEasntdao , taarcelaar anfudeo  yc uamrmploidnaiz apnodro  leols  Rteexatol s Dleegcareletos 
LLeegy islgaetinveor a1l/ 20p0a7ra,  dela 1 6d edfee nnsoav iedmeb relo, sp orc oenl squumei dsoer easp ruye bau seula treioxsto  rye fuontrdaidso  ldeey elas 
complementarias, que, en atención a la normativa europea en la materia que había sido
transpuesta, incorpora al texto refundido la Ley 26/1984, de 19 de julio, general para la 
defensa de los consumidores y usuarios; la Ley 26/1991, de 21 de noviembre, sobre 
contratos celebrados fuera de los establecimientos mercantiles; la regulación dictada en 
materia de protección a los consumidores y usuarios en la Ley 47/2002, de 19 de 
diciembre,  de  reforma  de  la  Ley  de  ordenación  del  comercio  minorista,  para  la 
transposición  al  ordenamiento  jurídico  español  de  la  Directiva  sobre  contratos  a 
distancia; la Ley 23/2003, de 10 de julio, de garantías en la venta de bienes de consumo; 
la Ley 22/1994, de 6 de julio, de responsabilidad civil por los daños causados por 
productos defectuosos, y la Ley 21/1995, de 6 de julio, sobre viajes combinados.
Interesa subrayar aquí también que tanto el art. 51 CE como la normativa interna en 
materia de protección de los consumidores y usuarios se orientan en la línea de los 
mismos criterios tuitivos que se contienen en la normativa comunitaria europea. Dentro 
de esta hemos de destacar el art. 38 de la Carta de los derechos fundamentales de la 
Unión Europea, según el cual, en las políticas de la Unión «se garantizará un nivel 
elevado de protección de los consumidores», y, en el Tratado de funcionamiento de la 
Unión  Europea,  la  protección  de  los  consumidores,  aparte  de  ser  un  ámbito  de 
competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros [art. 4.2 f)], es una 
política transversal cuyas exigencias se deberán tener en cuenta en la definición y 
ejecución de otras políticas y acciones (art. 12), y en la que se debe mantener un nivel 
de protección elevado (art. 114.3). En este sentido, el art. 169.1 TFUE dispone que, para 
promover los intereses de los consumidores y garantizarles un alto nivel de protección, 
«la Unión contribuirá a proteger la salud, la seguridad y los intereses económicos de los 
consumidores, así como a promover su derecho a la información, a la educación y a 
organizarse para salvaguardar sus intereses». La Unión podrá alcanzar esos objetivos a 
través de medidas que adopte en virtud del art. 114 en el marco de la realización del 
mercado  interior,  y  mediante  medidas  que  apoyen,  complementen  y  supervisen  la 
política llevada a cabo por los Estados miembros (art. 169.2).
Partiendo de la importancia que, a nivel europeo, se otorga a la protección de los 
consumidores, la normativa derivada en la materia ha sido extensa, pudiendo citarse, a 
los efectos que aquí interesan, entre otras, la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, de 5 de 
abril  de  1993,  sobre  las  cláusulas  abusivas  en  los  contratos  celebrados  con 
consumidores (cuya aplicación se encuentra en el origen de la problemática que el Real 
Decreto-ley  impugnado  trata  de  solucionar);  la  Directiva  98/6/CE,  del  Parlamento 
Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 1998, relativa a la protección de los 
consumidores en materia de indicación de los precios de los productos ofrecidos a los 
consumidores; la Directiva 2002/65/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de 
septiembre  de  2002,  sobre  la  comercialización  a  distancia  de  servicios  financieros 
destinados a los consumidores; la Directiva 2005/29/CE, del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 11 de mayo de 2005, relativa a las prácticas comerciales desleales de las 
empresas  en  sus  relaciones  con  los  consumidores  en  el  mercado  interior;  la 
Directiva 2008/48/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2008, 
sobre los contratos de crédito al consumo; la Directiva 2011/83/UE, del Parlamento 
Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, relativa a los derechos de los 
consumidores; la Directiva 2014/17/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de 
febrero de 2014, sobre los contratos de crédito celebrados con los consumidores para 
bienes inmuebles de uso residencial, y la Directiva (UE) 2019/2161, del Parlamento 
Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, por la que se modifican diversas 
directivas en lo que atañe a la mejora de la aplicación y la modernización de las normas  s
de protección de los consumidores de la Unión. oe.
Todo este conjunto normativo pone de relieve de forma bien clara, a mi juicio, la gran  w.
relevancia que en el ámbito europeo se otorga a la protección de los consumidores,  105ww
Jreulsetvicainac idae  qluae  Usnei ómn aEniufireospteaa i gduea lmlae ncoten seidne eral coiótonr gdaem ineonrtmo apso rd ep aortred edne l pTúrbibliucon aal  dlae 
ansourmntaot ivCa- 4s8o8b/1re1 , p§ro 4te4c;c idóen  2d1e  dloes  dcicoinesmubmreid odree s2 0(S16S,T JaUsuEn tdoes  3a0cu dmeu lmadaoyso  Cd-e1 5240/1153,,   BOE-A-cable e
C-307/15 y C-308/15, § 54, y de 20 de septiembre de 2018, asunto C-51/17, § 89), en 
atención a la naturaleza y la importancia del interés público en que se basa la protección 
que la normativa europea les otorga. De acuerdo con ello, la STJUE de 21 de abril 
de 2016, asunto C-377/14, § 76, recuerda que la obligación de los Estados miembros de 
adoptar todas las medidas necesarias para alcanzar el resultado prescrito por una 
directiva  es  una  obligación  imperativa,  impuesta  por  el  artículo  288  TFUE,  párrafo 
tercero, y por la propia directiva; y que esa obligación de adoptar todas las medidas 
generales o particulares se impone a todas las autoridades de los Estados miembros. Es 
más, la normativa europea en la materia no suele presentarse como una regulación de 
máximos o uniformadora, sino que faculta a los Estados miembros para mantener o 
adoptar disposiciones más estrictas, salvo en aquellos ámbitos que se definan como de 
máxima armonización.
Siendo este el marco en el que se inscribe el mandato constitucional que, como ya 
se ha señalado anteriormente, sigue los mismos criterios orientadores que las instancias 
europeas (STC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 3), la protección de los consumidores a 
la  que  se  refiere  el  art.  51  CE  no  puede  ser  entendida  como  una  mera  norma 
orientadora, ni como una simple declaración de voluntad o un deseo del constituyente 
carente  de  fuerza  normativa  sino,  antes  al  contrario,  como  una  regla  de  obligado 
acatamiento  dirigida  a  todos  los  poderes  públicos,  incluido  el  legislador  ordinario, 
imponiéndoles la adopción de medidas de protección de los consumidores que sean 
eficaces y que resulten verdaderamente tuitivas de sus derechos ante situaciones en las 
que puedan verse comprometidos. Y esta es la premisa a partir de la que hemos de 
efectuar el examen de la queja que reprocha al art. 3 del Real Decreto-ley 1/2017 la 
desatención del mandato del art. 51 CE.
3.  Pues  bien,  atendiendo  a  las  consideraciones  expuestas  en  los  dos  puntos 
anteriores, estimo que la queja que denuncia la vulneración del art. 51 CE por parte del 
art. 3 del Real Decreto-ley 1/2017 debería haber sido estimada. No voy a negar que, 
como se señala en la sentencia de la que discrepo, el establecimiento de la reclamación 
previa regulada en dicho precepto se encuentra inspirado en un fin legítimo, en la 
medida  en  que  se  pretende  proteger  el  ejercicio  de  la  función  jurisdiccional 
encomendada a jueces y tribunales por el art. 117.3 CE, evitando el posible colapso 
judicial que podría originar la presentación de multitud de demandas derivadas de la 
declaración del carácter abusivo y la consiguiente nulidad de las cláusulas suelo y del 
alcance que esa declaración debía tener, de acuerdo con las sentencias del Tribunal 
Supremo de 9 de mayo de 2013 y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de 
diciembre de 2016.
Ahora bien, el hecho de que el fin perseguido sea legítimo desde el punto de vista 
constitucional no exime al legislador, a la hora de articular las medidas precisas para su 
consecución, de la observancia de otras reglas y de otros mandatos constitucionales. Es 
decir, que esa licitud constitucional del fin perseguido no permite su obtención por 
cualquier  medio,  al  margen  de  otros  derechos,  valores,  principios  y  mandatos 
constitucionales igualmente dignos de protección, con los cuales debe conjugarse la 
consecución de esa finalidad constitucionalmente legítima con medidas adecuadas y 
proporcionadas. Y las medidas establecidas en el art. 3 del Real Decreto-ley 1/2017 para 
conseguir  el  fin  reseñado  se  encuentran  lejos  de  respetar  esas  condiciones  y,  en 
particular, el mandato del art. 51 CE.
a)  No se puede ignorar cuál es la situación de partida en la que se encuentran  e
consumidor y empresario (en este caso, las entidades financieras) en relación con la  bo
problemática originada por la cláusula suelo declarada abusiva, y que el Real Decreto- 105ww
lreeyfe trreantaci ad ea l saoultvoe ndtiactra. dCoo pmoor  esle T driibjou neanl  dlae  SJuTsCti c7ia5 /d2e0 1la7 ,U dneió n1 9E udreo pjuenai oe, nF fJe c3h aa )d, ec 1o9n 
dsoeb nreo vcielámubsruela ds ea 2b0u1si5v,a sa sau nttood oDsu mloistr uc oTnatrrcaãtous,  lace alepblircaadcoiósn e dnetr ela us nn oprrmofaess iounnaiflo rym uens 
consumidor responde a la idea de que el consumidor se halla en situación de inferioridad
respecto al profesional, tanto en lo que se refiere a su capacidad de negociación como a 
nivel de información, situación que le lleva a adherirse a las condiciones redactadas de 
antemano por el profesional sin poder influir en el contenido de estas (STJUE Asbeek 
Brusse y de Man Garabito, C-488/11; apartado 31 del referido auto, así como STJUE 
Šiba, asunto C-537/13, apartado 22). En esta misma línea discursiva se mueve la 
STC 119/2012, de 4 de junio, FJ 8, que, en relación con los contratos celebrados con el 
Banco Hipotecario, destacaba que «son contratos predispuestos, en los que la entidad 
bancaria utiliza un clausulado previamente redactado para sus clientes. Y el hecho de 
que el contenido contractual haya sido unilateralmente predispuesto impone un mayor 
control respecto al mismo, de forma que se impidan las situaciones de abuso en la 
contratación respecto de la parte contractual económicamente más débil». Se parte, 
pues,  del  entendimiento  de  que  el  consumidor  se  encuentra  en  una  posición  de 
inferioridad respecto del empresario, en este caso de la entidad financiera, cuando 
celebra algún tipo de contrato, posición que es propicia a prácticas abusivas, frente a las 
cuales el consumidor debe estar protegido. Y, en este supuesto, se trata, precisamente, 
de encauzar las consecuencias de la anulación de una cláusula común en los contratos 
de préstamo o crédito con hipoteca inmobiliaria, que una resolución judicial declaró 
abusiva.
Lo lógico, por tanto, sería que el Real Decreto-ley 1/2017 estableciera una regulación 
que, respondiendo a la finalidad legítima perseguida, fuera realmente tuitiva de los 
intereses de los consumidores, y tratara de establecer el necesario equilibrio entre las 
posiciones de las partes; esto es, que, haciendo efectivo el mandato del art. 51.1 CE, en 
relación con los principios del art. 1.1 CE, permitiera superar la situación de inferioridad 
del consumidor respecto a la entidad de crédito de la que se arranca como punto de 
partida. Sin embargo, el Real Decreto-ley hace todo lo contrario: se asienta, como 
principio inspirador, en la misma dinámica de la que trae causa la necesidad de implantar 
el  sistema  de  reclamación  previa,  omitiendo  la  articulación  de  las  imprescindibles 
medidas de salvaguardia y fortalecimiento de la posición del consumidor, para dejar todo 
el poder en manos de las entidades financieras, que no solo no ven restringida su 
situación de superioridad respecto del consumidor, sino que, antes al contrario, la ven 
reforzada, pues se les otorga un relevante papel decisorio tanto en la implantación del 
sistema de reclamación y sus trámites, como en la propia decisión de la misma, aparte 
de  beneficiarlas  con  un  particular  régimen  en  relación  con  las  costas  de  los 
procedimientos  judiciales  en  el  art.  4.  Al  consumidor,  en  cambio,  se  le  limitan  las 
garantías y las opciones de actuación, que no van más allá de la necesaria presentación 
de la reclamación para poder obtener la devolución, y de la aceptación, en su caso, del 
cálculo efectuado por la entidad financiera.
b)  En efecto, se aprecia en primer lugar que, pese a lo que se afirma en la 
sentencia, el art. 3 prescinde del establecimiento de una regulación suficiente, con la 
inclusión de todas aquellas reglas básicas que conduzcan a garantizar una posición 
igualitaria de los consumidores frente a las entidades financieras. El Real Decreto-ley no 
se preocupa de establecer las garantías que debe revestir esa reclamación previa, cuyo 
contenido, forma de presentación, acreditación del momento en que esta tenga lugar, las 
posibilidades de intervención del consumidor a lo largo de su tramitación, o el plazo de 
que este dispone para responder a la oferta de la entidad quedan al albur de las propias 
entidades de crédito, sin que la norma fije condición alguna sobre tales extremos. Tan 
solo se añade en la disposición adicional primera del Real Decreto-ley que las entidades 
de  crédito  deberán  adoptar  las  medidas  necesarias  para  dar  cumplimiento  a  sus  s
previsiones en el plazo de un mes, articulando procedimientos ágiles, que permitan una  oe.
rápida  resolución  de  las  reclamaciones  (apartado  1),  y  que  deben  disponer  de  un  w.
departamento o servicio especializado para atender las reclamaciones (apartado 2). 105ww
de laPso re nottirdaa dpeasrt ed,e h caryé duitno :a eslp reecfetori dreol eavl ainntteer éqsu qeu see h daenj ad eto dtaelvmeenngtaer  ala sla c adnettiedramdiensa cqiuóen 
pdaerbteicnu lasre, rn i osbiqjeutioe rad ea lgduenvao lruecgiólan .o rEieln tRateivaal , Dpoerc rreetmo-ilseióy n nao  alegsutnaab leoctrea  nnoardmaa ,s coobmreo  leal   BOE-A-cable e
que establecen los arts. 576.1 y 579.2 a) LEC, con lo cual cada entidad podrá fijar el tipo 
de interés que considere conveniente, de suerte que no queda garantizado ni que los 
consumidores reciban un trato igual en este extremo ni la justicia de la solución aplicada 
en cada caso, que se presta a abusos por la situación de desigualdad en la que esa 
ausencia de regulación deja al consumidor. Tampoco se establece en el art. 3 de qué 
momento a qué momento deben computarse los intereses, de forma que este aspecto 
será decidido igualmente por las entidades de crédito. A mi juicio, se trata de una grave 
omisión de la norma.
Esto  es,  nos  encontramos  con  una  casi  total  ausencia  de  reglas  mínimas,  de 
principios básicos, sobre las garantías para los derechos de los consumidores, lo que 
determina  que  el  procedimiento  de  reclamación  previa  sea  establecido  de  manera 
unilateral por cada entidad de crédito, circunstancia que puede conllevar una disparidad 
en  los  procedimientos  de  las  distintas  entidades,  aparte  de  que  esa  carencia  de 
regulación es campo de cultivo abonado para la falta de simetría entre las posiciones de 
las partes y, en suma, para que se instaure en el sistema la situación de superioridad de 
las entidades de crédito manifestada en la relación contractual y se generen nuevas 
situaciones de abuso, cuando, como hemos señalado anteriormente, el mandato del 
art. 51 CE es una regla estructural del Estado social, que está dirigida a corregir las 
desigualdades a las que se enfrentan los consumidores en sus relaciones con empresas 
tales como las entidades financieras. Y, en lugar de ello, se ahonda en la posición de 
desigualdad de la que parte la relación contractual entre la entidad financiera y el 
consumidor, y que la norma debería haber corregido. De hecho, los datos estadísticos 
recopilados por la comisión de seguimiento, control y evaluación prevista en el Real 
Decreto-ley 1/2017, de 20 de enero, y creada y regulada por el Real Decreto 536/2017, 
de 26 de mayo, han puesto de relieve, entre otros extremos, que, a lo largo de 2017, 
fueron  presentadas  denuncias  contra  numerosas  entidades  bancarias  por  alguna 
asociación de consumidores, quejándose de que dificultaban las reclamaciones, pues 
obligaban a los reclamantes a pasar por varios trámites innecesarios que entorpecían 
todo el proceso y retrasaban la devolución efectiva de lo adeudado.
c)  En esa misma línea de otorgar una condición preeminente a las entidades 
financieras,  el  art.  3.2  del  Real  Decreto-ley  1/2017  no  solo  las  convierte  en  las 
encargadas de calcular las cantidades a devolver, sino, incluso, en juez del fondo del 
asunto, permitiéndoles apreciar si la cláusula suelo es o no abusiva, en el sentido del 
art. 3 de la Directiva 93/13/CEE. En efecto, la norma habilita a las entidades de crédito 
para determinar si la devolución es o no procedente, lo que, habida cuenta de los 
supuestos  que  quedan  sujetos  al  procedimiento  de  reclamación  previa  (aquellos 
contratos  de  crédito  con  garantía  de  hipoteca  inmobiliaria  que  tuvieran  incluidas 
cláusulas  suelo,  y  en  los  que  se  hubiese  producido  falta  de  información  o  de 
transparencia), solo puede dar lugar al entendimiento de que la entidad bancaria está 
facultada para considerar que, en el caso concreto, la cláusula no era abusiva. Esto 
supone otorgar a las entidades financieras, incluso, la posibilidad de apartarse de lo 
fallado previamente por el Tribunal Supremo y por el Tribunal de Justicia de la Unión 
Europea, convirtiéndose así, de manera inexplicable, en juez y parte del asunto. Es de 
significar  que,  a  30  de  septiembre  de  2019,  las  entidades  financieras  habían 
inadmitido 418 617 reclamaciones y habían desestimado 235 256, es decir, en conjunto, 
un 54,28 por 100 de las 1 204 444 reclamaciones presentadas hasta esa fecha, mientras 
que habían estimado 533 633, que suponen, solamente, un 44,30 por 100 de las 
presentadas. Y desde el 1 de junio de 2017 –fecha en que se pusieron en marcha los  s
juzgados  especializados  en  cláusulas  abusivas–,  hasta  finales  de  2020,  se  han  oe.
presentado más de 580000 demandas (quedando pendientes de resolver a esa fecha  w.
casi 240 000), siendo la tasa de estimación de las pretensiones de los clientes en la vía  105ww
jduedli creiaslu eltnatdreo  deel l9 p7r opcoer d1im00ie yn teol  d9e8  rpeoclra 1m0a0c. ióLna sp rceifvriaas., como se ve, son muy ilustrativas
consdu) miFdroern stee  ale e lsimtait apno slaicsió pno psribeielimdaindeenst ed eq uaec tsuea coiótonr,g qau ae  lqaus eednatnid areddeusc fiidnaasn cai earsausm, airl   BOE-A-cable e
la carga de presentar la reclamación previa y a esperar, en su caso, la obtención de una 
respuesta  expresa  y  positiva  conteniendo  la  propuesta  que  la  entidad  bancaria  le 
efectúe, para decidir si la acepta o no, ya que esa propuesta se configura como un todo 
inmodificable, que el consumidor solo puede aceptar o rechazar in totum.  Y es que el 
sistema  de  reclamación  previa  es  de  carácter  absoluto,  en  el  sentido  de  que  el 
consumidor tiene que aceptar o rechazar en su integridad el cálculo que le propone la 
entidad financiera. No contempla, en cambio, el art. 3 del Real Decreto-ley la posibilidad 
de que el consumidor pueda formular una contrapropuesta razonada a la entidad de 
crédito para que esta reconsidere su oferta. La única vía que se le deja para plantear sus 
posibles discrepancias es la judicial. Tampoco cabe que el consumidor pueda percibir lo 
que la entidad le ofrece y acudir ante los tribunales para reclamar la diferencia hasta la 
cuantía que entienda que le es realmente debida. Se otorga así, una posición de más 
peso a la entidad de crédito frente al consumidor, mientras que este queda colocado en 
la misma situación de partida respecto de aquella que en el contrato inicial del que trae 
causa la reclamación, sin capacidad de negociación, pues la única posibilidad que le 
queda  es,  o  aceptar  las  condiciones  establecidas  por  la  entidad  en  cuanto  a  las 
cantidades  a  devolver,  o  rechazarlas  en  su  integridad,  sin  poder  influir  en  su 
determinación.
Se trata de un proceso de adhesión en el que el consumidor se halla en situación de 
inferioridad  con  respecto  al  profesional,  tanto  en  lo  referente  a  la  capacidad  de 
negociación  como  al  nivel  de  información;  es  decir,  se  replica  la  situación  que  el 
legislador debería haber tratado de subsanar de acuerdo con el mandato del art. 51.1 
CE. Y en esa tesitura de aceptarlo o rechazarlo todo, pesan en la capacidad de decisión 
del consumidor no solo la previsión de la posible duración de un procedimiento judicial 
superior a tres años, de la que ya advierte el preámbulo del Real Decreto-ley, sino el 
hecho de que, además de los gastos de asesoramiento que, eventualmente, deba 
soportar para valorar la oferta de la entidad, en principio, tendrá que sufragar los costes 
de defensa y representación en la vía judicial, sin tener la seguridad de que estos corran 
de cuenta de la entidad bancaria, en función del régimen de costas que establece el 
art. 4 del Real Decreto-ley, todo lo cual producirá un importante efecto disuasorio de cara 
a discutir el cálculo de la devolución que haya efectuado la entidad financiera. Acudiendo 
a los datos recopilados sobre la aplicación del procedimiento de reclamación previa, se 
observa que una asociación de consumidores ha denunciado que buena parte de las 
reclamaciones estimadas están condicionadas a que los afectados acepten renunciar a 
recuperar una parte del dinero abonado indebidamente.
Finalmente, puede el consumidor optar por no presentar la reclamación previa y 
acudir a la vía judicial directamente, supuesto en el que, a la ya indicada duración 
previsible del litigio, se añade la casi absoluta seguridad de tener que asumir los gastos 
de su defensa y representación, sin posibilidad de obtener una condena en costas de la 
entidad financiera, teniendo en cuenta la regulación que para estos casos establece el 
art. 4.2 del Real Decreto-ley, condiciones que también producen un innegable efecto 
disuasorio, como ha reconocido la sentencia en su fundamento jurídico 11 b), y que 
empujan de manera evidente a la presentación de la reclamación previa y a aceptar lo 
que la entidad financiera ofrezca.
e)  Al dejar en manos de cada entidad financiera el establecimiento del sistema de 
reclamación previa, sin que el Real Decreto-ley haya incluido en el art. 3 una regulación 
mínima y uniforme suficiente, los consumidores no tienen una expectativa clara sobre lo 
que pueden exigir a las entidades financieras o lo que pueden esperar de ellas cuando  s
presenten su reclamación previa. Se aprecia una falta de previsibilidad en la norma, que  oe.
es especialmente patente en cuanto a la información a los consumidores por parte de las  w.
entidades de crédito sobre el sistema de reclamación, que, más allá del inciso final del  105ww
raerct.l a3m.1a (csióeng úens  eclo cnuoacli dlaos p eonr tildoasd ceosn dsuem cirdéodrietos  «qdueeb teurváine rgaanr ainnctliuzaidra qsu cel áeusseu lsai ssteumeloa  deen 
su préstamo hipotecario»), no permite conocer con mayor certeza cómo ha de llevarse a
cabo esa información para que quede garantizado el conocimiento por parte de los 
consumidores, y para que estos puedan exigir esa información.
Este extremo es especialmente relevante, porque la información es uno de los 
elementos esenciales de protección de los consumidores tal y como se desprende del 
art. 51.2 CE, que impone a los poderes públicos el deber de promover la información de 
los  consumidores,  aspecto  en  el  que  también  ha  incidido  de  manera  reiterada  la 
jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, insistiendo en la necesaria 
información al consumidor de las condiciones contractuales y de las consecuencias del 
contrato (por todas, sentencia de 21 de marzo de 2013, asunto RWE Vertrieb, C‑92/11, 
§44), doctrina perfectamente trasladable aquí, en la medida en que la reclamación previa 
concluye en un acuerdo (si se llega al mismo) entre la entidad financiera y el consumidor 
(art. 3.4). No es, por tanto, suficiente con disponer que las entidades de crédito deberán 
garantizar que el sistema de reclamación sea conocido por todos los consumidores que 
tuvieran incluidas cláusulas suelo en su préstamo hipotecario, sin mayor especificación, 
pues  del  apartado  2  de  la  disposición  adicional  primera,  relativa  al  «Régimen  de 
adaptación de las entidades de crédito», parece deducirse que las entidades de crédito 
pueden cumplir esa garantía con la sola puesta a disposición de sus clientes de la 
información en sus oficinas y en sus páginas web, en la forma que cada una de ellas 
determine, sin necesidad de una comunicación personal, lo cual no es suficiente garantía 
de que todos y cada uno de los consumidores afectados sean informados debidamente 
respecto a cuáles son sus derechos en cuanto al conocimiento de la existencia de 
cláusula suelo en su contrato de préstamo con garantía hipotecaria y en relación con el 
procedimiento de reclamación previa.
En definitiva, sobre este aspecto se puede afirmar, pues, que el art. 3 del Real 
Decreto-ley 1/2017 adolece de la necesaria seguridad jurídica, pues no permite a los 
ciudadanos  tener  un  conocimiento  cierto  y  suficiente  acerca  del  régimen  de  la 
reclamación previa como son los términos en los que debe producirse la información a 
los clientes afectados, sus derechos durante la sustanciación de la reclamación previa, 
las posibilidades de intervención en la misma o el tipo que ha de aplicarse a los intereses 
que se les deben abonar, y tampoco ofrece un contenido que permita conocer a los 
consumidores  de  manera  previsible  las  consecuencias  de  la  presentación  de  la 
reclamación, puesto que la inmensa mayoría de las condiciones referidas a la misma 
quedan a la libre determinación de cada una de las entidades de crédito.
f)  En paralelo a la entrega del régimen de la reclamación previa y de las decisiones 
inherentes a la misma de las entidades de crédito, nos encontramos con el problema, no 
menor desde la perspectiva del consumidor, de la absoluta falta de previsión de un 
control  sobre  la  aplicación  del  sistema  de  reclamación  previa  por  las  entidades 
financieras que sirva para tutelar a los consumidores frente a ellas. No puede otorgarse 
esa condición al órgano de seguimiento que puede regular el Gobierno, de acuerdo con 
la disposición final tercera, párrafo a), que no deja de ser un órgano de conocimiento de 
los datos generales que produzca la implementación del sistema de reclamación previa, 
pero que no puede considerarse, realmente, un órgano de control de la actuación de las 
entidades financieras en la resolución de las reclamaciones previas. No hay previsión de 
algún órgano que tutele a los consumidores con ocasión de la presentación y decisión de 
la reclamación, ni siquiera por remisión a otra normativa.
En efecto, tal y como pone de relieve esa disposición final tercera, y ratifica la 
regulación del Real Decreto 536/2017, la comisión de seguimiento, control y evaluación 
no tiene una intervención activa en el procedimiento de reclamación previa, sino que es  s
un órgano colegiado de carácter representativo (art. 1.3 del Real Decreto 536/2017) al  oe.
cual  las  entidades  de  crédito  han  de  remitir,  a  través  del  Banco  de  España,  la  w.
información  que  les  requiera  y,  en  todo  caso,  la  referida  a  cifras  globales  sobre  105ww
rceucálanmtaas ciosinne sé pl,r eseel ntimadpaosr,t ec onq uees pesucipfiocnagcaiónn,  dneú cmueárnot ase  haimn paocrateb addoe  colans  acmueedrdidoa ys 
compensatorias ofrecidas a los consumidores distintas de la devolución del efectivo y su
resultado, así como sobre el sistema implantado para garantizar la comunicación previa 
a los consumidores.
Lo relevante es que no se contempla que los consumidores puedan dirigirse a dicha 
comisión con objeto de plantearle cuestiones atinentes a su reclamación previa, y que no 
puede incidir sobre el resultado de la reclamación más allá de la proposición con carácter 
general  de  las  medidas  que  considere  necesarias  para  impulsar  una  correcta 
implantación del mecanismo extrajudicial de reclamación. La comisión no es un órgano 
de solución de controversias o quejas promovidas con ocasión de la tramitación y 
resolución  de  una  reclamación  previa,  sino  de  seguimiento  del  funcionamiento  del 
sistema implantado por el Real Decreto-ley, por lo que no añade nada a los mecanismos 
con los que cuentan con carácter general los consumidores para solventar los problemas 
surgidos en relación con la actuación de las entidades de crédito. Por tanto, habrían de 
acudir al procedimiento de reclamación o queja ante el comisionado para la defensa del 
cliente de servicios financieros correspondiente, de acuerdo con lo previsto en los arts. 
29 y 30 de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema 
financiero, lo que exigiría la previa formulación de la reclamación o queja por escrito 
dirigido al departamento o servicio de atención al cliente o, en su caso, al defensor del 
cliente de la entidad financiera.
En todo caso, según lo establecido en el art. 12 de la Orden ECC/2502/2012, de 16 
de noviembre, por la que se regula el procedimiento de presentación de reclamaciones 
ante los servicios de reclamaciones del Banco de España, la Comisión Nacional del 
Mercado de Valores y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, el 
expediente de la reclamación concluirá con un informe motivado, que deberá contener 
unas conclusiones claras en las que se haga constar si de lo actuado se desprende 
quebrantamiento de normas de transparencia y protección y si la entidad se ha ajustado 
o no a las buenas prácticas y usos financieros, pero que no tiene carácter vinculante y no 
tendrá la consideración de acto administrativo recurrible, sin perjuicio de que pueda 
incoarse posteriormente un procedimiento sancionador en aplicación de la Ley 10/2014, 
de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito. Ahora 
bien, esta vía quedaría cerrada a las cuestiones que, normalmente, pueden derivar de la 
reclamación previa regulada en el Real Decreto-ley, tales como la procedencia de la 
devolución y su cuantía, ya que esos extremos no pueden ser objeto de reclamación o 
queja, que serían inadmitidas por falta de competencia por parte de los servicios a los 
que  corresponde  resolverlas,  de  acuerdo  con  el  art.  10.1  de  la  citada  Orden 
ECC/2502/2012.  Así  pues,  no  hay  ninguna  instancia  administrativa  a  la  que  el 
consumidor  pueda  acudir  si  obtiene  una  respuesta  negativa  o  no  acorde  con  sus 
pretensiones a la reclamación previa planteada, quedándole como única alternativa la 
vía judicial o, en su caso, arbitral.
g)  En definitiva, de acuerdo con todo lo hasta aquí expuesto, se puede concluir que 
la regulación del procedimiento de reclamación previa se asienta sobre la premisa de 
otorgar una situación de indudable ventaja a las entidades financieras, mientras que se 
coloca a los consumidores en una posición de subordinación frente a aquellas, y esa 
forma de abordar la solución a un previsible problema, originado –no lo olvidemos– por 
las propias entidades financieras, no puede considerarse conforme con el mandato del 
art. 51 CE, que, como antes he señalado, es una regla estructural del Estado social, ya 
que ese precepto, en conexión con el art. 1.1 CE, se dirige a corregir las desigualdades 
generadas en el funcionamiento del mercado entre empresarios y consumidores. La 
regulación que incluye el art. 3 del Real Decreto-ley 1/2017 no solo no corrige esas  s
desigualdades,  sino  que  las  potencia,  favoreciendo  el  mantenimiento  e,  incluso,  el  oe.
acrecentamiento de la situación de superioridad de las entidades financieras, con la  w.
correlativa desprotección de los consumidores, que son situados, una vez más, en una  105ww
posición de inferioridad, con merma de las garantías de sus legítimos derechos.
esteP ovor tloa,s  qrauzeo nheas  deexcplaureasdtaos ,c onnos ctiotumcpioanrtaol  llaa  dreecgiusliaócni ódne  dlae ls eanrtt.e n3c idae al  lRae qaul eD feocrmreutolo-
ley 1/2017. Considero que dicho precepto resulta contrario a las previsiones del art. 51
CE, por lo que se debería haber producido un pronunciamiento de inconstitucionalidad 
respecto del mismo.
Y, en este sentido, emito mi voto particular.
Madrid,  a  dieciséis  de  septiembre  de  dos  mil  veintiuno.–María  Luisa  Balaguer 
Callejón.–Firmado y rubricado.