BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 123 Lunes 24 de mayo de 2021 Sec. III.   Pág. 63062
III. OTRAS DISPOSICIONES
MINISTERIO DE JUSTICIA
8617 Resolución de 6 de mayo de 2021, de la Dirección General de Seguridad 
Jurídica y Fe Pública, en el recurso interpuesto contra la nota de calificación 
de la registradora de la propiedad de Sant Feliu de Guíxols, por la que 
deniega la inscripción de una compraventa de finca situada en un núcleo de 
población excluido del dominio público.
En  el  recurso  interpuesto  por  don  J.  V.  V.  y  doña  M.  T.  C.  contra  la  nota  de 
calificación de la registradora de la Propiedad de Sant Feliu de Guíxols, doña Adoración 
de  los  Reyes  Gómez  de  Liaño  Polo,  por  la  que  deniega  la  inscripción  de  una 
compraventa de finca situada en un núcleo de población excluido del dominio público por 
la disposición adicional séptima de la Ley 2/2013, de 29 de mayo.
Hechos
I
Mediante escritura otorgada el día 11 de junio 2019 ante el notario de Sant Feliu de 
Guíxols, don Pablo Vázquez Moral, con el número 605 de protocolo, doña A. P. F., como 
parte propietaria, vendió a don J. V. V. y a doña M. T. C. la finca registral número 4.100, 
inscrita al folio 149, del tomo 2912 del archivo, libro 377 de Castell-Platja d’Aro.
II
Presentada dicha escritura en el Registro de la Propiedad de Sant Feliu de Guíxols, 
fue objeto de la siguiente nota de calificación:
«Registro de la Propiedad de Sant Feliu de Guíxols.
Calificado negativamente el precedente documento en el sentido de no practicar la 
inscripción  del  mismo,  sobre  la  base  de  los  siguientes  Hechos  y  Fundamentos  de 
Derecho:
Hechos:
I.  A las 15:37:54 del día once de diciembre de dos mil veinte, y con asiento 
número 115 del diario 61, fue presentada en este Registro de la Propiedad, copia 
electrónica de la escritura de compraventa, otorgada en Sant Feliu de Guíxols el día 
once  de  junio  de  dos  mil  diecinueve,  ante  el  notario  don  Pablo  Vázquez  Moral, 
número 605 de protocolo, acreditando el pago del impuesto mediante diligencia de 
presentación y pago, en la que se otorga lo siguiente: “A. P. F. como parte propietaria, 
vende a J. V. V. y M. T. C. (…), finca registral 4100, inscrita al folio 149, del tomo 2912 del 
archivo, libro 377 de Castell-Platja d’Aro.”
II.  Habiéndose observado por este Registro, de conformidad con la representación 
gráfica suministrada por la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar,  e
que el edificio del que forma parte la finca objeto de inscripción intersecciona con la zona  bo
de  exclusión  de  determinados  núcleos  de  población  del  dominio  público  marítimo  17ww
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III.  En fecha dieciséis de diciembre de dos mil veinte, se tomó por este Registro la 
Anotación  preventiva  de  suspensión  solicitada,  requiriendo  al  Servicio  Provincial  de 
Costas de Girona, para que en el plazo de un mes certificase sobre si la finca invade 
dominio público marítimo-terrestre, habiéndose recibido dicho requerimiento por parte del 
Servicio Provincial, el día cinco de enero de dos mil veintiuno.
IV.  En fecha cinco de febrero de dos mil veintiuno, se recibió la correspondiente 
certificación expedida por el Servicio Provincial de Costas, acreditativa de que la finca 
intersecta con el dominio público-marítimo terrestre según deslinde aprobado por orden 
ministerial; la certificación se recibió dentro del plazo legal de un mes establecido por el 
artículo 36.2 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el 
Reglamento General de Costas.
V.  De  conformidad  con  los  hechos  relacionados,  la  Registradora  que  suscribe 
acuerda denegar la inscripción solicitada, por intersectar la finca objeto de inscripción 
con el dominio público marítimo-terrestre, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 
séptimo de la Ley 2/2013 de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y 
modificación de la Ley 22/1988 de 28 de julio, de Costas, y conforme a lo dispuesto en el 
artículo 132.1 de la Constitución, y el Artículo 36.3 del Real Decreto 876/2014 de 10 de 
octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas.
Fundamentos de Derecho:
I.  El artículo 18 de la Ley Hipotecaria establece que “los Registradores calificarán, 
bajo su responsabilidad, la legalidad de las formas extrínsecas de los documentos de 
toda clase, en cuya virtud se solicite la inscripción, así como la capacidad de los 
otorgantes y la validez de los actos dispositivos contenidos en las escrituras públicas, por 
lo que resulte de ellas y de los asientos del Registro”.
Por  otra  parte  y  con  relación  a  la  calificación  el  artículo  98  del  Reglamento 
Hipotecario  indica  que  “el  Registrador  considerará,  conforme  a  lo  prescrito  en  el 
artículo  18  de  la  Ley,  como  faltas  de  legalidad  en  las  formas  extrínsecas  de  los 
documentos de toda clase, en cuya virtud se solicite la inscripción, las que afecten a la 
validez de los mismos, según las leyes que determinan la forma de los instrumentos, 
siempre que resulten del texto de dichos documentos o puedan conocerse por la simple 
inspección de ellos. Del mismo modo apreciará la no expresión, o la expresión sin la 
claridad  suficiente,  de  cualquiera  de  las  circunstancias  que,  según  la  Ley  y  este 
Reglamento, debe contener la inscripción, bajo pena de nulidad”.
II.  Artículo 36 del Real Decreto 876/2014 de 10 de octubre, por el que se aprueba el 
Reglamento General de Costas, relativo a las segundas y posteriores inscripciones, que 
establece que “cuando de la certificación resulte que la finca intersecta con el dominio 
público  marítimo-terrestre  según  deslinde  ya  aprobado  por  orden  ministerial,  el 
registrador denegará la inscripción solicitada y cancelará la anotación de suspensión, 
debiendo procederse por el Servicio Periférico de Costas a solicitar la anotación de la 
resolución aprobatoria de deslinde”.
III.  Artículo 7 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que establece que 
“conforme a lo dispuesto en el artículo 132.1 de la Constitución, los bienes de dominio 
público  marítimo-terrestre  definidos  en  esta  Ley  son  inalienables,  imprescriptibles  e 
inembargables.”
La presente nota de calificación podrá (…)
Este documento ha sido firmado con firma electrónica reconocida por Adoración de  s
los Reyes Gómez de Liaño Polo Registradora de Sant Feliu de Guíxols a día dieciséis de  oe.
Febrero del año dos mil veintiuno.» w.
III
Contra la anterior nota de calificación, don J. V. V. y doña M. T. C. interpusieron 
recurso el día 17 de marzo de 2021 mediante escrito en los siguientes términos:
«Fundamentos de Derecho.
Primero: En primer lugar se ha de poner de relieve la gran inseguridad jurídica 
existente, pues hasta el otorgamiento de mi escritura no había habido ningún problema 
por razón de invasión de dominio público marítimo terrestre en las transmisiones, ya inter 
vivos, ya mortis causa, de los departamentos del edificio en el que se ubica el objeto de 
mi  escritura.  A  mayor  abundamiento,  en  la  nota  simple  de  información  continuada 
solicitada por el notario y protocolizada en la escritura, no se hizo constar ninguna 
advertencia de este tipo. Entiendo que la registradora de la propiedad no está vinculada 
por anteriores calificaciones de sus antecesores del Registro, ni tampoco por sus propias 
calificaciones previas, pero quiero poner de relieve que al menos antes de firmar, en la 
nota simple, se debía haber advertido de la invasión del dominio público y se habría 
podido actuar en consecuencia. En el certificado catastral descriptivo y gráfico solicitado 
por el notario e incorporado a la escritura, tampoco se hace ninguna mención a la 
intersección con el dominio público, sino que su titular catastral y por supuesto el 
registral, era la parte vendedora.
La  pregunta  es  cómo  es  posible  que  el  sistema  de  seguridad  jurídica  puede 
presentar este fallo, en que una persona de buena fe, que compra del titular registral y 
catastral, sin ningún tipo de carga ni limitación anotada o inscrita, vea que finalmente no 
puede inscribir su derecho. Se suele decir que las limitaciones legales no requieren 
publicidad  registral,  pues  ya  la  ley  las  da  a  conocer.  Pero  esa  afirmación  es 
absolutamente  errónea.  Dicha  publicidad  legal,  al  menos  en  esta  materia,  es 
absolutamente insuficiente, no se percibe ni se detecta por los ciudadanos, que invierten 
o se adeudan con grandes sumas de dinero al adquirir un inmueble y merecen que 
dichas limitaciones se reflejen en un sistema de publicidad registral.
Segundo: Soy conocedor de la doctrina de la Dirección General en materia de fincas 
que invaden el dominio público. Pero entiendo que se debe matizar esta doctrina en 
relación a las fincas situadas en las zonas llamadas de exclusión a que se refiere la D.A. 
7.ª de la Ley 2/2013 de 29 de mayo de protección y uso sostenible y de modificación de 
la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. La finca objeto de la escritura se encuentra en 
dicha zona, lo cual además reconoce la calificación registral y la comunicación del 
servicio de Costas, por lo que según el apartado primero de dicha D.A. 7.ª, dicho 
inmueble queda excluido del dominio público marítimo-terrestre.
Ello no obstante, conforme al apartado 4 de dicha D.A. 7.ª, la efectividad de esta 
exclusión  del  dominio  público  estará  condicionada  a  la  formalización  de  los 
correspondientes negocios de transmisión que formalice la Administración a favor de los 
interesados.  Y  para  realizar  dicha  transmisión  a  los  interesados,  es  necesaria  la 
aprobación de una Orden conjunta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas 
y  del  Ministro  de  Agricultura,  Alimentación  y  Medio  Ambiente  para  determinar  el 
procedimiento de identificación de los interesados y el negocio jurídico a través del cual 
deba efectuarse dicha transmisión. Y el problema es que esa orden conjunta todavía no 
se ha aprobado.
La cuestión es si esa lentitud de la Administración debe condenar de forma indefinida 
al ostracismo registral a unos ciudadanos que son titulares de un derecho real con valor  s
patrimonial y han cumplido diligentemente sus obligaciones al adquirir un inmueble. oe.
Y se ha de incidir que el derecho adquirido constituye un derecho real con valor  w.
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calificar nuestro derecho de esa forma en el Registro, pero al menos debería registrarse
el mismo con la advertencia de su afectación por la D.A. 7.ª de la Ley 2/2013. Lo que
está claro es que no es una mera posesión u ocupación, cuyo acceso está vedado al 
registro en el artículo 5 de la Ley Hipotecaria. Y baso esta afirmación en los siguientes 
argumentos:
1.  Por disposición legal  (Ley 2/2013) se  reconoce que el carácter de dominio 
público de estos inmuebles de la llamada zona de exclusión se encuentra en una 
situación de interinidad. El derecho adquirido por el ciudadano tiene una expectativa no 
remota, sino cierta y reconocida legalmente, de llegar a ser un derecho de propiedad 
sobre determinados bienes inmuebles. Eso los distingue de otras situaciones en relación 
a  bienes  situados  en  el  dominio  púbico  ordinario,  donde  el  carácter  demanial  es 
definitivo.
2.  Únicamente  la  lentitud  de  la  Administración  impide  que  ese  derecho  salga 
definitivamente del dominio público. Tras conseguir lo más difícil, la aprobación por las 
Cortes de la Ley 2/2013, únicamente falta un mero desarrollo reglamentario que ya se 
demora  8  años.  Entiendo  que  dicha  lentitud  administrativa  no  puede  penalizar  al 
administrado. Existe un principio general en derecho por el que quien no actúa, quien 
hace dejación de sus obligaciones y sus derechos, es quien debe resultar penalizado. 
Ese principio informa toda la normativa relativa a la prescripción extintiva y adquisitiva, 
pero  también  otras  áreas  del  derecho,  como  pueden  ser  los  plazos  preclusivos 
procesales o en derecho civil la interpellatio in iure a un llamado a la herencia. Y en el 
ámbito del derecho comunitario, podemos mencionar las directivas que los Estados 
Miembros se retrasan en trasponer, en las cuales se produce el llamado efecto directo 
vertical que pueden invocar los particulares en su favor frente al Estado Miembro, pero 
no los Estados Miembros incumplidores frente a sus ciudadanos (sentencias del TJUE 
del 4 de diciembre de 1974, Van Duyn y del 5 de abril de 1979, Ratti). Es decir, aun 
cuando el estado Miembro no haya traspuesto a su ordenamiento interno la directiva, el 
particular ya puede hacer valer los derechos que le concede esa directiva, algo que no 
puede realizar el Estado Miembro incumplidor contra el ciudadano.
Pues en el presente caso, la calificación registral recurrida consagraría la situación 
inversa. Ante una Administración incumplidora ante el mandato legal de aprobar una 
orden  ministerial,  el  ciudadano  queda  indefenso,  sin  poder  registrar  sus  derechos, 
considerado un mero poseedor u ocupante. Ello no obstante, el Estado no duda en 
considerarle sujeto pasivo de distintos impuestos por el mero hecho de ser titular de ese 
derecho real de contenido patrimonial (181, IRPF, Sucesiones y Donaciones, ITP y AJD, 
Patrimonio). El efecto directo es vertical, pero en favor de la Administración que ha 
hecho dejación de funciones.
Si soy un mero poseedor o detentador, ¿acaso la Administración me devolvería el 
importe  pagado  por  el  impuesto  de  transmisiones  patrimoniales  onerosas  de  esta 
compraventa si realizo una reclamación por ingresos indebidos? La respuesta está 
clarísima. No me lo devolvería, pues considera que he adquirido inter vivos un derecho 
que  integra  el  patrimonio  de  una  persona  física  (artículo  7.1.A)  del  Real  Decreto 
Legislativo 1/1993 de 24 de septiembre). Por el contrario, si lo transmitido fuera la mera 
posesión, en ningún caso se me gravaría con el ITP por el valor referido en al [sic] 
escritura.
3.  Dado que el derecho tiene un valor patrimonial, la Ley prevé su reconocimiento a 
favor  de  los  ciudadanos  en  la  D.A.  7.ª  de  la  Ley  2/2013  a  través  de  un  negocio 
dispositivo. El dominio público es esencialmente inalienable. Sin embargo este derecho 
real de contenido patrimonial es enajenable, pues de otro modo no se podría transmitir a 
través de un negocio dispositivo. Falta por determinar vía reglamentaria cuál será ese  e.
negocio  dispositivo,  pero  está  claro  que  el  derecho  es  disponible.  Y  ese  negocio  w.b
dispositivo no puede ser más que un reconocimiento de la titularidad dominical a favor de  17ww
mquieienntr aasc rneod istee  rseua ldiceer eecsheo  nseogborceio e dsitsopso sinitmivuoe, bnloe ss em peudeiadnet en elgaasr  parlu ceiubdaasd oapnoor teul nraesfl.e jYo 
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Por tanto, en mi opinión las disposiciones del artículo 36 del Reglamento de Costas 
(Real Decreto 876/2014), que impiden la práctica de cualquier asiento cuando la finca 
intersecte con el dominio público marítimo-terrestre, deben matizarse o adaptarse en 
relación  a  las  [sic]  finca  situadas  en  las  zonas  de  exclusión  de  la  D.A.  7.ª  de  la 
Ley 2/2013. En los casos de invasión del dominio público contemplados en el artículo 36, 
los afectados pueden calificarse de meros detentadores u ocupantes; algo que no ocurre 
con los titulares de fincas situadas en las zonas de exclusión, que detentan un derecho 
al menos potencialmente enajenable reconocido legalmente. No debe vedarse su acceso 
al registro en virtud del artículo 36 del Reglamento de Costas por las razones antes 
esgrimidas.
Y no pretendo que se inscriba este derecho derivado de mi escritura como una 
propiedad ordinaria, sino reflejando la situación de intersección con el dominio público y 
definiendo mis derechos con los contornos previstos por la D.A. 7.ª de la Ley 2/2013. En 
el caso contrario, de falta de estimación de este recurso, al pedir una nota simple 
informativa de esta finca seguirá apareciendo como titular de la misma la persona que 
me vendió la propiedad, que previamente la había adquirido en el año 2006 por herencia, 
y no tuvo problema en registrar su adquisición en 2007 (cuando la finca ni siquiera era 
todavía zona de exclusión del dominio público, sino dominio público ordinario). Ello 
supondría dar una imagen distorsionada de la realidad. E incluso podría dar lugar a 
confusión cuando la Administración tratase de determinar en el futuro el interesado al 
que haya de transmitir los derechos una vez aprobada la Orden conjunta del Ministro de 
Hacienda y Administraciones Públicas y del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio 
Ambiente.
Entender que hasta que no se apruebe la orden ministerial conjunta, los derechos de 
los  ciudadanos  sobre  estos  inmuebles  son  inexistentes,  equivalentes  a  meros 
detentadores,  supone  un  desconocer  la  realidad  y  dejar  desamparados  a  unos 
ciudadanos ante la inacción de la Administración para reconocer sus derechos, pero no 
para  exigir  sus  obligaciones.  Porque  estos  ciudadanos,  tal  como  me  he  referido 
anteriormente, son titulares catastrales y les es exigido el IBI anualmente; al igual que el 
IRPF procedente de rentas derivadas de estos inmuebles. Estos inmueble [sic] son 
tenidos en cuenta a la hora del pago del impuesto de patrimonio. Y la transmisión de 
estos  derechos  está  sujeta  a  la  imposición  indirecta  que  supone  el  impuesto  de 
transmisiones  patrimoniales  onerosas  y  el  de  sucesiones  y  donaciones.  Y  la 
Administración, al valorar los bienes transmitidos, los trata como una propiedad ordinaria, 
y no una mera detentación. Conforme al artículo 3 del Código Civil, las normas se han de 
interpretar de acuerdo con la realidad del tiempo en que han de ser aplicadas. Y la 
realidad es la descrita, la de unos ciudadanos que pagan sus impuestos como si fueran 
propietarios  ordinarios;  la  de  una  Administración  que  no  establece  como  prioridad 
aprobar la orden ministerial conjunta; y la de una legislación comunitaria que ampara al 
ciudadano cumplidor frente a la inactividad de la Administración.
Tercero: Finalmente se han de tener en cuenta los perjuicios que supone la falta de 
inscripción.  La  presente  compraventa  va  seguida  de  una  escritura  de  préstamo 
hipotecario entre cuyas cláusulas figura una de vencimiento anticipado si no es posible 
inscribir el derecho real de hipoteca. Ello supondrá que el Banco podrá exigirme la 
devolución de la totalidad del préstamo antes del plazo pactado, con la posibilidad de 
que proceda al embargo de otros bienes de mi titularidad para asegurarse la devolución. 
Y sin contar la desconfianza que supone para el crédito bancario estas situaciones de 
imposibilidad de inscribir una garantía real cuando el Registro de la Propiedad no ha  s
suministrado con anterioridad ninguna información en relación a estas limitaciones por la  oe.
intersección del dominio público.» w.
IV
Notificada la interposición del recurso al notario de Sant Feliu de Guíxols, don Pablo 
Vázquez Moral, como autorizante del título calificado, presentó escrito, de fecha 23 de 
marzo de 2021, en los siguientes términos:
«– Que se adhiere a los argumentos esgrimidos por los recurrentes, J. V. V. y M. T. 
C., a los que me remito.
– Y hago especial hincapié en que los casos de excusión del dominio público 
previstos en la D.A. 7.ª de la Ley 2/2013 de 29 de mayo, de protección y uso sostenible 
del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, entre los que se 
encuentra el inmueble de Castell-Platja d’Aro vendido en la escritura objeto del recurso, 
deben tener un tratamiento especial distinto de los bienes situados en el dominio público 
y no objeto de exclusión.
Entiendo  que  en  el  recurso  están  bien  explicados  los  motivos  de  ese  distinto 
tratamiento y de por qué no debe aplicarse el artículo 36 del Reglamento de Costas 
(Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre), que no prevé la especial situación de estas 
zonas, en las que la afectación del dominio público es claudicante; y la transmisión a los 
interesados de los citados inmuebles se podría definir como un “acto debido” ordenado 
legalmente, del cual la Administración es el sujeto obligado.
En  mi  opinión,  es  obvio  que  los  interesados  deben  gozar  de  cierta  protección 
registral, de modo que puedan reflejar en el registro el hecho de que la Ley 2/2013 ha 
previsto la exclusión de estas fincas del dominio público. El artículo 9.c. de la Ley 
hipotecaria prevé que la inscripción de las fincas contenga la naturaleza, extensión y 
condiciones, suspensivas o resolutorias, si las hubiere, del derecho que se inscriba. Esta 
y otras normas de la legislación hipotecaria prevén la posibilidad de dejar constancia 
registral de situaciones de interinidad. En este sentido debe entenderse admisible la 
posibilidad de registrar los títulos de transmisión de los derechos de propiedad y otros 
derechos reales que afectan a estos inmuebles cuya exclusión del dominio público está 
prevista legalmente. En la inscripción y subsiguiente publicidad formal de estas fincas se 
debería poder reflejar tanto su afectación al dominio público actual como la previsión 
legal de su salida del mismo en los términos previstos la D.A. 7.ª de la Ley 2/2013. Ello 
facilitaría la futura entrega a los interesados, pues en el registro no habría quedado 
petrificado el tracto sucesivo de los sucesivos adquirentes.»
V
Mediante escrito, de fecha 25 de marzo de 2021, la registradora de la Propiedad se 
ratificó en su calificación, emitió informe, y remitió el expediente a este Centro Directivo.
Fundamentos de Derecho
Vistos los artículos 3 y siguientes de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; la 
disposición adicional séptima de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso 
sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; los 
artículos 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-
administrativa;  5,  106  y  107  de  la  Ley  Hipotecaria;  67  y  siguientes  del  Real 
Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al 
Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la  es
Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística; 36 del Real Decreto 876/2014, de 10 de  o
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terrestre, según su artículo 36 y la disposición adicional séptima de la Ley 2/2013, de 29 
de mayo.
Tomada anotación preventiva de suspensión conforme al artículo 36.2 del Real 
Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de 
Costas, se recibe finalmente certificación expedida por el Servicio Provincial de Costas, 
acreditativa de que la finca intersecta con el dominio público-marítimo terrestre según 
deslinde aprobado por orden ministerial, por lo que la registradora acuerda denegar la 
inscripción solicitada de conformidad con el artículo 36 del Real Decreto 876/2014, de 10 
de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas.
Los recurrentes alegan, en esencia:
– Que  «las  disposiciones  del  artículo  36  del  Reglamento  de  Costas  (Real 
Decreto  876/2014),  que  impiden  la  práctica  de  cualquier  asiento  cuando  la  finca 
intersecte con el dominio público marítimo-terrestre, deben matizarse o adaptarse en 
relación  a  las  [sic]  finca  situadas  en  las  zonas  de  exclusión  de  la  D.A.  7.ª  de  la 
Ley 2/2013».
– Que no pretenden «que se inscriba este derecho derivado de mi escritura como 
una propiedad ordinaria, sino reflejando la situación de intersección con el dominio 
público y definiendo mis derechos con los contornos previstos por la D.A. 7.ª de la 
Ley 2/2013».
– Finalmente alegan «los perjuicios que supone la falta de inscripción» porque «la 
presente compraventa va seguida de una escritura de préstamo hipotecario entre cuyas 
cláusulas figura una de vencimiento anticipado si no es posible inscribir el derecho real 
de hipoteca».
2.  La Exposición de Motivos de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso 
sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, 
señala que «se excluyen determinados terrenos de núcleos de población del dominio 
público marítimo-terrestre, ninguno de los cuales pertenece a los bienes definidos en el 
artículo 3.1 de la Ley de Costas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la 
Constitución. Esta exclusión legal pretende otorgar una solución singular a terrenos de 
núcleos residenciales que se encuentran en una situación singular: los terrenos sobre los 
que están edificados, por su degradación y sus características físicas actuales, resultan 
absolutamente innecesarios para la protección o utilización del dominio público marítimo 
terrestre; además, debe tenerse en cuenta que se encuentran incorporados al dominio 
público marítimo-terrestre por disposición de deslindes anteriores a la Ley de Costas 
de 1988 y que las propias edificaciones residenciales son también anteriores a 1988; por 
último, y en conexión con lo anterior, se trata de áreas de viviendas históricamente 
consolidadas y altamente antropizadas, cuya situación de inseguridad jurídica arrastrada 
desde 1988, debe ser resuelta por esta Ley».
La disposición adicional séptima de la citada ley dispone:
«Exclusión de determinados núcleos de población del dominio público marítimo-
terrestre.
1.  Se excluyen del dominio público marítimo-terrestre los terrenos correspondientes 
a los núcleos de población que se enumeran en el anexo de esta Ley, en la extensión 
que se fija en la planimetría incorporada al propio anexo.
2.  Los terrenos excluidos podrán ser transmitidos a sus ocupantes por cualquiera 
de  los  negocios  dispositivos  previstos  en  la  Ley  33/2003,  de  3  de  noviembre,  del  e.
Patrimonio de las Administraciones Públicas. A estos efectos, por Orden conjunta del  w.
Ministro  de  Hacienda  y  Administraciones  Públicas  y  del  Ministro  de  Agricultura,  17ww
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3.  La  escritura  pública  de  transmisión  será  título  suficiente  para  rectificar  las 
situaciones  contradictorias  que  aparezcan  en  el  Registro  de  la  Propiedad  y  en  el 
Catastro
4.  La efectividad de la exclusión declarada en el apartado 1 de este artículo estará 
condicionada a la formalización de los correspondientes negocios de transmisión.»
3.  En el caso objeto del presente recurso, ocurre que la finca, según certificación 
expedida por el Servicio Provincial de Costas intersecta con el dominio público-marítimo 
terrestre según deslinde aprobado por Orden Ministerial anterior a la Ley de Costas 
de 1988, pero, según comprobación efectuada por la registradora, de conformidad con la 
representación gráfica suministrada por la Dirección General de Sostenibilidad de la 
Costa y del Mar, está situada en uno de esos núcleos de población que la Ley 2/2013 ha 
declarado posteriormente quedar excluido del dominio público.
Sin embargo, el régimen legal resultante de la citada disposición adicional séptima no 
determina que esa exclusión sobrevenida del dominio público sea directamente efectiva, 
ni que los terrenos pasen directamente y por ministerio de la ley a ser de propiedad 
privada,  sino  que  la  propia  ley  prevé  que  la  efectividad  de  esa  exclusión  está 
condicionada suspensivamente a que se cumplan dos requisitos sucesivos:
– Primero: Que por Orden conjunta del Ministro de Hacienda y Administraciones 
Públicas y del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente se determine el 
procedimiento de identificación de los interesados a cuyo favor pueda efectuarse la 
transmisión y el negocio jurídico a través del cual deba efectuarse dicha transmisión, de 
conformidad  con  Ley  33/2003,  de  3  de  noviembre,  del  Patrimonio  de  las 
Administraciones Públicas.
– Segundo: que se proceda a la formalización de los correspondientes negocios de 
transmisión de los terrenos a sus ocupantes por cualquiera de los negocios dispositivos 
previstos en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones 
Públicas.
4.  Como se dijo en la Resolución de la Dirección General de los Registros y del 
Notariado de 26 de febrero de 2015 «la norma (…) lo que ha hecho es excluir del 
carácter que tenía de demanial la superficie que señala. Pero, aun en estos casos, no 
supone una exclusión ope legis del dominio público de las fincas incluidas en dicha 
superficie y su paralela atribución a los titulares registrales, pues en tales casos es 
necesario que los terrenos excluidos sean transmitidos a sus ocupantes por cualquiera 
de  los  negocios  dispositivos  previstos  en  la  Ley  33/2003,  de  3  de  noviembre,  del 
Patrimonio de las Administraciones Públicas, a cuyo efecto “por Orden conjunta del 
Ministro  de  Hacienda  y  Administraciones  Públicas  y  del  Ministro  de  Agricultura, 
Alimentación y Medio Ambiente se determinará el procedimiento de identificación de los 
interesados a cuyo favor pueda efectuarse la transmisión y el negocio jurídico a través 
del cual deba efectuarse dicha transmisión, de conformidad con Ley 33/2003, de 3 de 
noviembre,  del  Patrimonio  de  las  Administraciones  Públicas”,  de  forma  que  “la 
efectividad  de  la  exclusión  declarada  en  el  apartado  1  de  este  artículo  estará 
condicionada a la formalización de los correspondientes negocios de transmisión”».
Por tanto, hasta tanto no se cumplan esos dos requisitos o condiciones legales, ha 
de entenderse que los terrenos siguen siendo de dominio público, y que, por tanto, no 
tienen otro propietario que el Estado, de modo que los particulares que los vengan 
poseyendo de hecho no tienen otra consideración legal que la de meros «ocupantes» o  s
«interesados» a cuyo favor podrán en el futuro ser transmitidos tales terrenos. oe.
Como dice la exposición de motivos de la ley, estamos ante una «situación singular»,  w.
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hasta que se apruebe esa Orden Ministerial y se proceda a la formalización de los
negocios  de  transmisión  de  los  terrenos  a  sus  «ocupantes»,  tales  terrenos  siguen
teniendo la consideración de bienes de dominio público. Y, por tanto, hasta que no llegue 
tal  momento,  les  es  plenamente  aplicable  la  previsión  del  artículo  36.3  del  Real 
Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de 
Costas, conforme al cual «cuando de la certificación resulte que la finca intersecta con el 
dominio público marítimo-terrestre según deslinde ya aprobado por orden ministerial, el 
registrador denegará la inscripción solicitada».
Y siendo tal previsión la que ha aplicado la registradora en su nota de calificación, no 
puede sino considerarse que ésta es plenamente conforme a derecho, y por tanto, el 
recurso no puede ser estimado
5.  El  hecho  de  que  nos  encontremos  ante  un  supuesto  de  inactividad  de  la 
Administración,  del  que  se  lamentan  comprensiblemente  los  recurrentes,  y  los 
eventuales perjuicios e inseguridad jurídica que puedan sufrir por ello, tiene su posible 
remedio en nuestro ordenamiento jurídico mediante la posibilidad de interponer recurso 
contencioso-administrativo  contra  la  inactividad  de  la  Administración,  como 
expresamente admite el artículo 25.2 de Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la 
Jurisdicción Contencioso-administrativa.
Pero ni la registradora en su calificación, ni este Centro Directivo en la resolución del 
presente recurso, pueden obviar que no se cumplen todavía los requisitos legalmente 
establecidos en la citada disposición adicional para que la finca registral pueda estimarse 
que ha sido transmitida desde el dominio público al dominio privado de los recurrentes.
En  efecto,  aunque  quien  otorga  la  escritura  de  compraventa  en  concepto  de 
vendedor afirma ser propietario, no lo es legalmente, pues la finca es todavía de dominio 
público. Y quien otorga dicha escritura de compraventa en concepto de comprador no 
adquiere  por  tanto  la  condición  de  nuevo  propietario  hasta  en  tanto  el  Estado  lo 
reconozca como tal le otorgue a su favor en el futuro el correspondiente negocio de 
transmisión del dominio, la cual transmisión de dominio, cuando se llegue a producir, lo 
será directamente del Estado al particular, y no como transmisión entre particulares.
La ley no determina, sino que prevé la necesidad de determinar en el futuro, y 
mediante Orden Ministerial, cuál habrá de ser el «procedimiento de identificación de los 
interesados a cuyo favor pueda efectuarse la transmisión y el negocio jurídico a través 
del cual deba efectuarse dicha transmisión».
6.  Dicen los recurrentes, que «no pretendo que se inscriba este derecho derivado 
de mi escritura como una propiedad ordinaria, sino reflejando la situación de intersección 
con el dominio público y definiendo mis derechos con los contornos previstos por la D.A. 
7.ª de la Ley 2/2013».
Y sostiene en su informe el notario autorizante de la escritura que «en la inscripción y 
subsiguiente  publicidad  formal  de  estas  fincas  se  debería  poder  reflejar  tanto  su 
afectación al dominio público actual como la previsión legal de su salida del mismo en los 
términos previstos la D.A. 7.ª de la Ley 2/2013».
Sin embargo, el legislador no ha previsto ni permitido tal posibilidad, pues «los 
contornos  previstos»  en  la  citada  disposición  adicional  constituyen  una  auténtica 
«conditio iuris» de la futura adquisición dominical, sin cuyo previo cumplimiento no es 
posible inscripción dominical alguna, no habiéndose previsto ni permitido tampoco, como 
quizá podría haber sido deseable, la práctica de una inscripción condicionada, ni de una 
anotación preventiva específica ni ningún otro tipo de nota marginal y otro asiento 
registral en los términos que sugieren tanto los recurrentes como el notario autorizante.
También alegan los recurrentes, con el apoyo del notario autorizante, que mantener 
intacta la titularidad registral del vendedor, sin inscribir como nueva titularidad las suyas  s
como compradores, «supondría dar una imagen distorsionada de la realidad e incluso  oe.
podría dar lugar a confusión cuando la Administración tratase de determinar en el futuro  w.
el interesado al que haya de transmitir los derechos una vez aprobada la Orden conjunta  17ww
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aplicable la presunción del artículo 38 de la Ley Hipotecaria, sino la de que la finca es de 
dominio público marítimo-terrestre mientras no se inscriba su transmisión desde dicho 
dominio  público  al  dominio  privado  de  la  persona  que  corresponda,  que  podrá 
eventualmente ser ese mismo titular registral aparente, u otra persona, en función de lo 
que se determine por orden ministerial en el procedimiento correspondiente.
Y que, como se ha indicado más arriba, si lo desea y estima conveniente a su 
derecho, el interesado puede interponer recurso contencioso-administrativo contra la 
inactividad de la Administración y solicitar la correspondiente anotación preventiva de la 
demanda en el Registro de la Propiedad.
7.  En definitiva, en el caso que nos ocupa, en el que resulta de aplicación el 
régimen jurídico previsto en la disposición adicional séptima Ley 2/2013, de 29 de mayo, 
de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de 
julio, de Costas, relativa a la «exclusión de determinados núcleos de población del 
dominio  público  marítimo-terrestre»  pero  sin  que  se  haya  procedido  todavía  a  la 
efectividad  de  la  exclusión  del  dominio  público  por  no  haberse  formalizado  el 
correspondiente  negocio  de  transmisión  desde  el  dominio  público  hacia  el  dominio 
privado, nos encontramos ante un caso de cierre registral en el que, por imperativo legal, 
ha  de  rechazarse  la  inscripción  registral  de  títulos  pretendidamente  traslativos  del 
dominio privado precisamente porque consta acreditado que la finca no es de dominio 
privado, sino todavía público, y que por ello, tales títulos pretendidamente traslativos 
otorgados entre sujetos de derecho privado no operan transmisión dominical alguna, y 
sin que legalmente se admita en estos casos una inscripción dominical condicionada ni 
la inscripción de una simple y supuesta transmisión posesoria.
En  consecuencia,  esta  Dirección  General  ha  acordado  desestimar  el  recurso  y 
confirmar la nota de calificación de la registradora.
Contra esta resolución los legalmente legitimados pueden recurrir mediante demanda 
ante el Juzgado de lo Civil de la capital de la Provincia del lugar donde radica el 
inmueble en el plazo de dos meses desde su notificación, siendo de aplicación las 
normas del juicio verbal, todo ello conforme a lo establecido en los artículos 325 y 328 de 
la Ley Hipotecaria.
Madrid, 6 de mayo de 2021.–La Directora General de Seguridad Jurídica y Fe 
Pública, Sofía Puente Santiago.