BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 22 Martes 26 de enero de 2021 Sec. TC.   Pág. 7800
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
1125 Pleno. Sentencia 191/2020, de 17 de diciembre de 2020. Recurso de amparo 
5099-2018. Promovido por la Universidad Católica de Valencia San Vicente 
Mártir en relación con la Orden de la Consellería de Educación, Investigación, 
Cultura y Deporte, de la Generalitat Valenciana 21/2016, de 10 de junio, por 
la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las becas 
para  la  realización  de  estudios  universitarios  en  las  universidades  de  la 
Comunitat  Valenciana,  y  las  resoluciones  dictadas  por  las  salas  de  lo 
contencioso-administrativo del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de 
Justicia de la Comunidad Valenciana desestimando la impugnación de dicha 
orden. Vulneración de los derechos a la igualdad y a la creación de centros 
docentes: nulidad del precepto reglamentario que limita el disfrute de becas a 
los alumnos matriculados en universidades públicas integrantes del sistema 
universitario valenciano. Votos particulares.
ECLI:ES:TC:2020:191
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido 
Conde-Pumpido  Tourón,  y  la  magistrada  doña  María  Luisa  Balaguer  Callejón,  ha 
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 5099-2018, promovido por la Universidad Católica de 
Valencia San Vicente Mártir, representada por la procuradora de los tribunales doña Ana 
Lázaro Gogorza, y asistida por el letrado don Gonzalo Fernández de Arévalo Fernández 
de Arévalo, contra la Orden de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y 
Deporte de la Generalitat Valenciana 21/2016, de 10 de junio, por la que se establecen 
las bases reguladoras para la concesión de las becas para la realización de estudios 
universitarios en las universidades de la Comunitat Valenciana; contra la sentencia de 31 
de mayo de 2017, de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del 
Tribunal  Superior  de  Justicia  de  la  Comunidad  Valenciana  en  el  procedimiento  de 
derechos fundamentales número 455-2016; así como contra las providencias de 12 de 
abril, 20 de julio y 1 de octubre de 2018 de la Sección Primera de la Sala de lo 
Contencioso-Administrativo  del  Tribunal  Supremo  en  el  recurso  de  casación  núm. 
5930-2017.  Ha  intervenido  el  Ministerio  Fiscal  y  ha  comparecido  la  Generalitat  e.e
Valenciana. Ha sido ponente el magistrado don Santiago Martínez-Vares García. b
I. Antecedentes 2021-1125n https://w
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la Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir, interpuso recurso de amparo 
contra las resoluciones que se citan en el encabezamiento de esta sentencia.
2.  Los hechos de los que trae causa la demanda de amparo son, en síntesis, los 
siguientes:
a)  En el «Diario Oficial de la Generalitat Valenciana» núm. 7805, de 14 de junio 
de 2016, se publicó la Orden de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y 
Deporte 21/2016, de 10 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para la 
concesión  de  las  becas  para  la  realización  de  estudios  universitarios  en  las 
universidades de la Comunitat Valenciana. Esta norma dispone en su artículo 2 lo 
siguiente:
«Artículo 2.  Beneficiarios y estudios comprendidos.
1.  Podrá solicitar la beca para la realización de estudios universitarios el alumnado 
matriculado,  durante  el  curso  académico  establecido  en  cada  convocatoria,  en  las 
universidades públicas que integran el sistema universitario valenciano, así como sus 
centros públicos adscritos, en cualquiera de las enseñanzas siguientes:
a)  Enseñanzas universitarias adaptadas al espacio europeo de educación superior 
conducentes a títulos oficiales de grado y de máster universitario.
b)  Enseñanzas  universitarias  conducentes  a  la  obtención  de  los  títulos  de 
licenciado,  ingeniero,  arquitecto,  diplomado,  maestro,  ingeniero  técnico  y  arquitecto 
técnico.
c)  Complementos de formación para acceso u obtención del título de máster, y 
créditos complementarios para la obtención del título de grado o para proseguir estudios 
oficiales de licenciatura.
2.  […].
3.  Los  alumnos  y  alumnas  matriculados  en  universidades  privadas  y  centros 
privados  adscritos  a  universidades  públicas  podrán  solicitar  la  beca  en  aquellas 
enseñanzas que, en su caso, se determinen en cada convocatoria.»
b)  La  Universidad  Católica  de  Valencia  San  Vicente  Mártir  interpuso  recurso 
contencioso-administrativo por el procedimiento especial de protección de los derechos 
fundamentales,  contra  la  citada  Orden  21/2016,  alegando  la  vulneración  de  los 
artículos 14, 16 y 27 CE.
Mediante auto de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del 
Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 7 de septiembre de 2016, se admitió a 
trámite el recurso interpuesto, pero restringido a la alegación del artículo 14 CE, en 
cuanto a la posible discriminación de las universidades, no de los estudiantes. En 
cambio, no se entendió comprometido el artículo 16 CE (discriminación por razones 
ideológicas), ni siquiera a nivel indiciario, porque el carácter de universidad católica no 
guarda relación alguna con la negativa a becar sus estudios oficiales. Además, se 
consideró que la universidad no puede litigar en nombre de la Iglesia católica, porque no 
la representa como tal. Tampoco se consideró afectado el artículo 27 CE, porque la 
universidad tampoco puede representar a sus estudiantes en el ejercicio de un derecho 
individual. Dicho auto fue recurrido en reposición, tanto por la Generalitat Valenciana 
como por la universidad recurrente. Mediante auto de la Sección Quinta de la Sala de lo  es
Contencioso-Administrativo  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de  Valencia  de  28  de  o
octubre de 2016 se confirmó la decisión tomada. ww.
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misma, reguladora de derechos de los alumnos».
c)  Planteado recurso de casación, se tuvo por preparado mediante auto de la 
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de 
Justicia de Valencia de 7 de septiembre de 2017, incurriéndose en errores en cuanto al 
nombre del recurrente (Aguas de Valencia) y a la cita de las disposiciones infringidas 
[artículo 9 CE, y artículos 113 a 115 del Decreto de 17 de septiembre de 1955, y 
artículos 1258 y 1282 del Código civil (CC)]. Posteriormente, se dictó auto de aclaración 
con fecha 21 de septiembre de 2017, que corregía el «error informático» cometido, 
pasando a indicarse que en el recurso se aducían los motivos de interés casacional 
objetivo contemplados en las letras c), e), g) e i) del artículo 88.2 Ley reguladora de la 
jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) y que se tenía por preparado el recurso de 
casación de la Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir. Mediante un nuevo 
auto de aclaración de 25 de octubre de 2017, se incorporó a la resolución la mención «se 
identifica con precisión las normas o jurisprudencia que se consideran infringidas».
d)  Mediante providencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2018 se inadmitió a trámite el 
recurso de casación. Planteado incidente de nulidad de actuaciones, fue inadmitido a 
trámite mediante nueva providencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2018. En la misma se señala que: 
«no ha lugar a admitir a trámite el incidente de nulidad de actuaciones instado frente a la 
providencia de 5 de diciembre de 2017, por la que esta sección de admisión inadmitió el 
recurso de casación preparado contra la sentencia de 22 de mayo de 2017 de la Sala de 
lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia del 
País Vasco, dictada en el recurso de apelación núm. 924-2016» y que «el escrito de 
preparación no justifica que las infracciones imputadas (en detalle, los artículos 111, 112, 
113 y 167 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el 
texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas; y el artículo 348 
de la Ley de Enjuiciamiento Civil) hayan sido relevantes y determinantes de la decisión 
adoptada en la sentencia que se pretende recurrir».
Mediante  providencia  de  la  Sección  Primera  de  la  Sala  de  lo  Contencioso- 
Administrativo del Tribunal Supremo de 1 de octubre de 2018, se advierte el «error 
material manifiesto cometido al notificar el contenido de una providencia que no se 
corresponde con la del recurso», procediendo a la sustitución de dos párrafos de la 
resolución. En el primero se pasa a dar la referencia correcta de la providencia de 
inadmisión del recurso de casación (de 12 de abril de 2018), y en el segundo se 
sustituye la referencia al texto refundido de la Ley de contratos de las administraciones 
públicas y a la Ley de enjuiciamiento civil por la indicación de que «el escrito de 
preparación no justifica que las infracciones imputadas (en detalle, los artículos 14 CE, 
19 LJCA, 45 LO 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades, 149.1.30 CE, en relación 
con el artículo 2 RD 1721/2007 y DF 1 del RD 595/2015 y los artículos 27 y 16 CE)», 
hayan sido relevantes y determinantes de la decisión adoptada.
3.  Con fecha de 2 de octubre de 2018, se presentó en el registro del Tribunal 
Constitucional recurso de amparo, en el que se alegó la vulneración por el artículo 2 de 
la  Orden  de  la  Consellería  de  Educación,  Investigación,  Cultura  y  Deporte  de  la 
Generalitat Valenciana 21/2016, de 10 de junio, que contiene las bases reguladoras de 
las  becas  para  la  realización  de  estudios  universitarios  en  las  universidades  de  la 
Comunitat Valenciana, de los artículos 14, 27 y 16 CE. Asimismo, se alega la vulneración 
del  artículo  24  CE  por  las  diferentes  resoluciones  judiciales  citadas  en  el 
encabezamiento de la sentencia. e.
La demanda parte de que se han lesionado los derechos fundamentales de la  w.b
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universidades públicas, cuyos estudios han sido excluidos de la posibilidad de acceder a
los mismos con dichas becas. Se aduce que, si se ha discriminado a la universidad 
recurrente por tener ideario propio, dicha discriminación está prohibida por la legislación 
nacional e internacional de derechos humanos; y si dicha discriminación se ha producido 
por ser una universidad privada, dicha discriminación es contraria al derecho de la Unión 
Europea.
En cuanto a la vulneración del artículo 14 CE, la demanda aduce que la citada orden 
establece un trato desigual de la recurrente con las universidades públicas, introduciendo 
una diferencia arbitraria al excluir los estudios en las universidades privadas del régimen 
de becas, a pesar de estar configuradas las universidades en régimen de igualdad por la 
legislación vigente (artículo 45 LOU).
A pesar de las condiciones idénticas de renta de los estudiantes, se les trata de 
manera diferente en función del tipo de centro en el que quieren cursar sus estudios. No 
hay  razón  que  justifique  objetiva  y  razonadamente  esa  discriminación:  tanto  las 
universidades públicas como privadas forman parte del sistema universitario valenciano, 
de conformidad con el artículo 2 de la Ley 4/2007, de 9 de febrero, de coordinación del 
sistema  universitario  valenciano.  La  administración  autonómica  no  invoca  ninguna 
finalidad constitucionalmente legítima ni existe proporcionalidad en la medida. No se ha 
justificado el cambio de criterio.
Se considera que el derecho a la beca puede depender de criterios objetivos como el 
rendimiento académico o la renta personal o familiar, pero no del tipo de centro o ideario 
del centro en que se cursa, dato frente al cual la administración debe mantenerse 
neutral. Una vez adoptada la decisión de puesta en marcha de un programa de becas, 
no se puede hacer distinción por la universidad en la que se estudia.
La orden hace una distinción donde la ley no lo hace. Ni la Ley Orgánica 6/2001, 
de 21 de diciembre, de universidades (en adelante, LOU), ni la citada Ley 4/2007, de 9 
de febrero, diferencian entre universidades públicas y privadas a efectos de obtención de 
becas.
Se pone de manifiesto que el propio Consejo Jurídico Consultivo de la Generalidad 
Valenciana, en su dictamen 280-2016 sobre el proyecto de orden, apreció en el artículo 2 
una diferencia de trato que resulta contrario al artículo 45 LOU, que no excluye a las 
universidades privadas del ámbito de aplicación de las becas universitarias; que no era 
conforme al sentido de las becas señalado por la STC 188/2001, de 20 de septiembre; e 
incidía en la igualdad jurídica de los estudiantes, al impedirles que por sus condiciones 
socioeconómicas fueran a universidades privadas. El dictamen reconocía que la orden 
recurrida afecta a la esfera de intereses legítimos de las universidades privadas de la 
comunidad autónoma, tratándose de una afectación inmediata y real. De hecho, los 
pagos de las becas son librados por la administración directamente a las universidades, 
y no a los alumnos.
La orden supone además un incumplimiento de un tratado internacional, como es el 
Acuerdo del Estado español con la Santa Sede sobre enseñanza y asuntos culturales 
de 3 de enero de 1979, que en su artículo X, apartado 3, dispone que «los alumnos de 
estas universidades (de la Iglesia) gozarán de los mismos beneficios en materia de 
sanidad, seguridad escolar, ayudas al estudio y a la investigación y demás modalidades 
de protección al estudiante que se establezcan para los alumnos de las universidades 
del Estado».
En cuanto a la vulneración del artículo 27 CE, la demanda afirma que las becas son 
un elemento nuclear del sistema educativo que incide, por tanto, en el derecho a la 
educación, siendo el régimen de las becas desarrollo del artículo 27 CE. En este caso,  s
se ha privado del derecho a obtener una beca a quiénes, reuniendo las condiciones  oe.
objetivas para obtenerlas, cursan estudios en universidades privadas. w.
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Reitera que el derecho a la beca se puede hacer depender de criterios objetivos, 
pero no arbitrarios, como el tipo de centro en el que se estudie y su ideario, frente a los 
que  la  administración  debe  ser  neutral.  El  legislador  orgánico  no  excluye  a  las 
universidades privadas del sistema público de becas, como se deduce del artículo 45 
LOU.
Asimismo, se alega que la orden lesiona el principio de confianza legítima por el 
cambio repentino que introdujo, sin ninguna medida transitoria para paliar su impacto, y 
sin modificación previa de la legislación para darle cobertura.
Respecto a la vulneración del artículo 16 CE, la demanda pone de relieve que, 
conforme al artículo 2 de la Ley 4/2007, de 9 de febrero, hay dos universidades privadas: 
San Pablo CEU y San Vicente Mártir, que coincide que son de inspiración católica. De 
ahí se extrae que discriminar en el régimen de becas a las universidades privadas es 
hacerlo a las universidades de ideario católico. Se alega que también se lesiona la 
libertad religiosa de quienes quieren estudiar en esta universidad católica y necesitan 
una beca para hacerlo, así como de quiénes ya estudian en ella y necesitan la beca para 
continuar. Se vuelve a aducir que la orden contraviene el artículo X.3 del Acuerdo del 
Estado español con la Santa Sede, ya citado.
Finalmente,  en  cuanto  a  la  vulneración  del  artículo  24  CE,  la  demanda  hace 
referencia a que el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana cometió un 
error al dictar su auto de preparación del recurso de casación en cuanto a los motivos del 
recurso, que la parte considera que se ha arrastrado por el Tribunal Supremo. Se alega 
que el Tribunal Superior de Justicia rectificó su auto, pero a pesar de ello el Tribunal 
Supremo se equivocó, pues debió tomar la resolución errónea como referencia, lo cual 
habría determinado la inadmisión del recurso de casación, basando su inadmisión en 
una  serie  de  normas  y  jurisprudencia  que  nada  tenían  que  ver  con  la  litis  y  que 
pertenecían a otro caso y reiterando este error material en el análisis del incidente de 
nulidad. Con ello, se aduce, se ha vaciado el derecho de la parte al recurso y «a la doble 
instancia» e imposibilitado la obtención de una sentencia sobre el fondo.
En los antecedentes de hecho de la demanda de amparo se pone de manifiesto, 
además, que, por auto de 7 de septiembre de 2016 de la Sección Quinta de la Sala de lo 
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, se afirmó la 
falta de legitimación activa para la impugnación de la orden por vulneración del derecho 
a la educación y a la libertad ideológica y religiosa y se limitó el procedimiento a la 
eventual vulneración del derecho a la igualdad. Se aduce que, posteriormente, por 
sentencia de 31 de mayo de 2017, se desestimó el recurso sin entrar en el fondo del 
asunto, entendiendo que la orden recurrida no contiene disposiciones relativas a las 
universidades sino tan solo a los alumnos. Finalmente, se invoca la STC 40/2002, de 14 
de febrero, sobre la indefensión generada por la incorrecta actuación del órgano judicial, 
que dificultó gravemente las posibilidades del recurrente a la hora de alegar su propio 
derecho.
4.  Por diligencia de ordenación del secretario de la Sala Primera del Tribunal 
Constitucional, de 8 de octubre de 2018, se concede un plazo de diez días al recurrente 
para que dentro de dicho término: «aporte copia de la última resolución judicial firme 
recurrida, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, y 
acredite fehacientemente a efectos del cómputo del plazo establecido en el artículo 44.2 
LOTC, la fecha de notificación a la representación procesal de la entidad recurrente, 
dado que la providencia que por copia acompaña, resolutoria del incidente de nulidad 
planteado, parece no corresponderse con las resoluciones aquí recurridas, debiendo, en  e.
su caso, solicitar aclaración o corrección de error material a la sala correspondiente del  w.b
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5.  Mediante providencia de 16 de septiembre de 2019, la Sección Segunda del
Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el recurso, apreciando que concurre en el
mismo una especial trascendencia constitucional [artículo 50.1 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional (LOTC)] como consecuencia de que la posible vulneración del 
derecho fundamental que se denuncia pudiera provenir de la ley o de otra disposición de 
carácter general [STC 155/2009, FJ 2 c)]. Además, recibidas las actuaciones solicitadas 
a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y 
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de 
Justicia de la Comunidad Valenciana, acordó también dirigir atenta comunicación al 
citado órgano judicial para que, en plazo que no exceda de diez días, se emplace a 
quienes hubieran sido parte en el recurso contencioso-administrativo núm. 455-2016 con 
excepción  de  la  parte  recurrente  en  amparo,  para  que  en  dicho  plazo  puedan 
comparecer, si lo desean, en el presente recurso de amparo.
6.  Por diligencia de ordenación de 12 de noviembre de 2019, el secretario de 
justicia de la Sección Segunda de la Sala Primera de este tribunal, acordó tener por 
recibidos  los  testimonios  de  las  actuaciones  remitidos  por  la  Sala  Tercera  de  lo 
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y por la Sección Quinta de la Sala de 
lo  Contencioso-Administrativo  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de  la  Comunidad 
Valenciana,  y  escrito  del  procurador  en  nombre  y  representación  del  letrado  de  la 
Generalitat valenciana. Asimismo, de conformidad con el artículo 52 LOTC se dispuso 
dar vista de todas las actuaciones al Ministerio Fiscal y a las partes personadas, para 
que en un plazo común de veinte días pudieran presentar las alegaciones que a su 
derecho convengan.
7.  Mediante escrito presentado el 27 de noviembre de 2019 tuvo entrada en este 
tribunal el escrito de alegaciones de la Generalitat valenciana, en las que se opuso al 
recurso de amparo y solicitó se dictase sentencia acordando su desestimación. Tras 
referirse a los antecedentes de hecho que han dado lugar al presente recurso, formula 
las alegaciones que se resumen a continuación:
a)  En  primer  lugar,  descarta  la  alegación  de  la  recurrente  de  discriminación 
ideológica. En su opinión, no se infiere ni de la orden ni de los antecedentes de la 
misma. La universidad recurrente no es la única universidad privada de la comunidad 
autónoma, sino que hay otras universidades privadas, algunas con ideario católico y 
otras sin ese ideario, siendo el alumnado de todas ellas afectado del mismo modo por la 
orden. Por ello entiende inadmisible el planteamiento de la demanda de que la orden 
discrimina al alumnado de la universidad recurrente, por su ideología católica.
b)  Expone, además, que, a pesar de que no se mencione en la demanda, el auto 
de 25 de agosto de 2016, de suspensión de la orden de 25 de agosto de 2016, fue 
revocado por auto de 27 de septiembre de ese año, apreciando que el planteamiento de 
la recurrente se basaba en hipótesis que «en absoluto han quedado evidenciadas en la 
alegación de la actora», y apreció que no concurría fumus boni iuris.
c)  Asimismo, contradice las valoraciones de la recurrente en amparo sobre lo que 
afirmaron tanto el auto de 7 de septiembre de 2016 como la sentencia 561/2017, de 31 
de mayo, del Tribunal Superior de Justicia de Valencia. Alega, así, que dicho auto acotó 
el  objeto  del  procedimiento,  para  conocer  solo  de  la  alegación  relativa  a  posible 
vulneración del derecho a la igualdad (artículo 14 CE), descartando las alegaciones 
relativas a vulneración del derecho a la libertad religiosa y del derecho a la educación; 
por entender, respecto al primero (artículo 16 CE), que «ni siquiera a nivel indiciario 
puede estimarse comprometido», porque «en ningún momento el carácter de católica  s
guarda relación alguna» con la decisión adoptada por la administración, por lo que «su  oe.
invocación carece de la forma más absoluta de fundamento alguno siquiera debatible»; y  w.
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La sentencia citada descartó las cuestiones de legalidad ordinaria y desestimó el
recurso  al  no  apreciar  la  vulneración  constitucional  denunciada  porque  la  orden
impugnada «no vulnera el derecho a la igualdad de la demandante que no se ve 
afectada en modo alguno por la misma, reguladora de derechos de los alumnos».
d)  En  relación  con  las  resoluciones  del  Tribunal  Supremo  considera  que, 
rectificados los errores materiales cometidos, estos no afectaron en modo alguno a las 
decisiones adoptadas ni, en concreto, a la inadmisión del recurso de casación. A ello 
añade que la ahora recurrente en amparo ha interpuesto numerosos recursos ante el 
Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y ante el Tribunal Supremo 
con el mismo planteamiento, por lo que no es un asunto que el Tribunal Supremo no 
haya estudiado, ni que esté resuelto sin motivación, ni que se sustente en un error 
material.
e)  En cuanto a la vulneración del artículo 24 CE, a la vista del contenido de las 
providencias del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2018 y de 20 de julio del mismo 
año, las mismas satisfacen, conforme a la doctrina de la STC 112/2019, de 3 de octubre, 
el derecho a la tutela judicial efectiva, no generan indefensión y no suponen lesión del 
artículo 24 CE, pues con ellas se acuerda la inadmisión como consecuencia de la 
aplicación razonada de lo dispuesto en los artículos 89.2 d) y 90.4 b) LJCA; sin que 
pueda  apreciarse  arbitrariedad,  ni  actuación  manifiestamente  irrazonable,  ni  error 
patente,  ni  resultado  de  una  interpretación  rigorista,  excesivamente  formalista  o 
desproporcionada.
f)  Finalmente, el abogado de la Generalitat descarta que se haya vulnerado el 
artículo 14 CE, tal y como se resolvió en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de 
la Comunidad Valenciana al afirmar que la orden «no vulnera el derecho a la igualdad de 
la demandante que no se ve afectada en modo alguno por la misma, reguladora de 
derechos de los alumnos». En su opinión, la universidad recurrente no es titular del 
derecho a la igualdad.
A su entender, conforme al artículo 45 LOU, y a los Reales Decretos 1721/2007, 
de 21 de diciembre, y 595/2015, de 3 de julio, el Estado establece un sistema general de 
becas que garantiza a nivel nacional unas condiciones mínimas de igualdad. Por su 
parte, la Orden 21/2016, como explica su preámbulo, contempla la concesión de becas 
propias de la Generalitat Valenciana, como complemento de dicho sistema general de 
becas. Esto es, garantizadas esas condiciones de igualdad, la comunidad autónoma, con 
su presupuesto, y conforme a la normativa de ayudas, complementa el sistema de 
becas.
En todo caso, afirma, hay razones objetivas que justifican el trato diferenciado entre 
los alumnos de las universidades públicas y los alumnos de las universidades privadas, 
sin que ello suponga la infracción del principio de igualdad. Al respecto expone que «al 
alumno que ha superado la nota de corte establecida y ha accedido a la universidad 
pública, se le pueda dar un trato diferenciado, respecto a aquel que no ha alcanzado esa 
nota. Precisamente el principio de igualdad, acompañado por los principios de mérito y 
capacidad, justifica el trato diferenciado. Del mismo modo, si se ha optado libremente por 
la privada, porque así se ha preferido, por su ideario o por otro motivo, también existe 
una clara razón objetiva que justifica la diferencia de trato respecto a los alumnos de la 
pública».
A ello añade que la universidad pública es la única que garantiza el acceso a todo 
tipo de alumnado, independientemente de sus condiciones socioeconómicas, conforme 
al  artículo  45.4  LOU.  Este  precepto  determina  que  el  Estado  y  las  comunidades 
autónomas deben instrumentar una política de becas, y que las universidades públicas 
deben establecer modalidades de exención del pago de precios públicos por servicios  s
académicos. Estas obligaciones se exigen a los poderes públicos con una finalidad  oe.
concreta,  que  nadie  quede  excluido  del  estudio  en  la  universidad  por  razones  w.
LpeOúcobUnli)có amys i cenanos  .la p Eumesedtade indfi ans aeelinrd  aqsduu epq eluoraesdd poars e,gc airoersag nuptlúiázbnaldidcoaos sey v  ileeasns e cnao ymnutdaroarclsaa bddloees   elpano  ral aldasm  leuinyni si(vatreratrícsciióudnlao d d8ee1s    2021-1125n https://w
laibcrueesr dyo,  cpoonr  lotas nmtois, mlaoss . bSeinc aesm  ob aargyou,d eans ,l afsij audnaivse resnid ardeelasc ipórniv acdoans  ldoisc homsi spmreocsi oes sstoánn   BOE-A-cable e
desvinculadas del objeto y finalidad fijados en el citado artículo 45.4 LOU, lo que conlleva 
a que los términos de la comparación entre estudiantes no sean equivalentes y, por 
tanto, ante la limitación existente de recursos públicos, queda justificada, objetiva y 
razonablemente, la medida adoptada.
Por otra parte, el alumnado de la universidad recurrente tiene a su alcance becas y 
ayudas que regula y concede la propia universidad que «según datos de la web de la 
propia universidad, estaban dotadas con un total de 5,4 millones de euros; becas y 
ayudas que complementan las del Estado y que, obviamente, no están abiertas a los 
alumnos de la universidad pública».
En definitiva, aduce que hay un sistema general de becas que gestiona el Estado, 
que garantiza la igualdad entre todos los universitarios, y becas complementarias, que el 
gobierno de la comunidad autónoma destina a los alumnos de la universidad pública, y 
que la Universidad Católica de Valencia, con sus fondos, destina a su propio alumnado, 
como hacen también otras universidades privadas.
Atendiendo al coste de las universidades privadas afirma que quien opta por una 
universidad privada es que dispone de recursos económicos para ello y la incidencia de 
la beca sería en todo caso, menos decisivo para el alumno de la universidad privada que 
para el alumno de la universidad pública.
En conclusión, la regulación autonómica se ajusta a las exigencias del principio de 
igualdad  al  no  afectar  al  sistema  básico  de  becas  que  gestiona  el  Estado,  y  es 
respetuosa  con  la  doctrina  del  Tribunal  Constitucional,  plasmada  en  numerosas 
sentencias, entre ellas en las SSTC 63/2011, de 16 de mayo; 79/2011, de 6 de junio; 
117/2011, de 4 de julio, y 61/2013, de 14 de marzo.
Respecto a la eventual vulneración del artículo 27 CE, si bien es indiscutible que 
conforme a la doctrina constitucional, el sistema de becas es un elemento nuclear del 
sistema educativo dirigido a dotar de máxima efectividad al derecho a la educación, sin 
embargo, de acuerdo con dicha doctrina, en el artículo 27 CE no se enuncia como tal un 
derecho fundamental a una prestación pública, a una beca (SSTC 86/1985, de 10 de 
julio; 188/2001, de 20 de septiembre; 212/2005, de 21 de julio; 25/2015, de 19 de 
febrero, y 95/2016, de 12 de mayo, entre otras). Se trata de un derecho de configuración 
legal. Consecuentemente, no es posible fundamentar en el texto constitucional una 
pretensión individual de obtención de una beca, ya que el derecho a la educación no 
implica ninguna obligación estatal de subvencionar a las familias para hacerlo efectivo; 
menos si quién plantea la pretensión es una universidad y no el alumno, o su familia. Por 
todo ello no cabe apreciar la lesión del artículo 27 CE que se denuncia.
Finalmente, en relación con el artículo 16 CE, de ningún modo inciden o afectan a la 
libertad ideológica y religiosa, y por todo ello no cabe apreciar la lesión del artículo 16 CE 
que se denuncia, para lo que se apoya en lo afirmado en el citado auto de 7 de 
septiembre de 2016 del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana.
8.  Con fecha de 18 de diciembre de 2019, la universidad recurrente en amparo 
presenta un escrito en el que se reafirma en sus alegaciones.
9.  El Ministerio Fiscal formuló alegaciones mediante escrito registrado el 23 de 
diciembre de 2019, interesando la estimación del presente recurso de amparo. Tras 
exponer los antecedentes de hecho de los que trae causa el presente recurso, realiza 
una serie de consideraciones iniciales.
En primer lugar, determina las que, a su juicio, son las pretensiones que se quieren 
ejercitar  en  este  proceso  constitucional.  Las  vulneraciones  que  se  achacan  a  la  e
Orden 21/2016 son la desigualdad de trato entre las universidades públicas y privadas, al  bo
amparo del artículo 14 CE, sobre la base de que la legislación básica no ampara dicha  w
ddiifsecrreimnciniaa ddae p otrra stou;  nya tuarla laemzap adreo  undiev elrossid aadr típcruivloasd a1 d6e.1 i dye a2ri7o. 1c atCóElic, op. oPro rh oatbrae rp asridteo,   2021-1125n https://w
vlausln evrualnceiórna cdioenl edse reqcuheo  sae l a atturtibeulay ejund icai all aesf ecdtiifveare (natretísc urleos 2o4lu.1ci oCnEe)s e nju dtaicnitaol eesn  scouna ntlao 
dichas resoluciones habrían privado a la ahora recurrente de su derecho a una sentencia
de fondo y del artículo 24.2 CE porque le habrían impedido el acceso efectivo a una 
doble instancia judicial.
En segundo lugar, alega que, en la medida en que el recurso de amparo ha sido 
interpuesto en relación con los artículos 43 y 44 LOTC, conforme al criterio establecido 
en STC 56/2019, de 6 de mayo, y a las razones de especial trascendencia constitucional 
apreciadas para la admisión del presente recurso de amparo, han de analizarse, en 
primer lugar, las vulneraciones de los artículos 14, 16 y 27 CE, que se imputan a la orden 
ahora recurrida, y, posteriormente, en su caso, la vulneración del artículo 24 CE que, a 
su vez, se achaca a las diferentes resoluciones judiciales.
En tercer lugar, afirma que la universidad recurrente tiene legitimación ad causam 
para  promover  el  presente  recurso  de  amparo,  pues  posee  un  interés  legítimo 
[artículo 162.1 b) CE], habida cuenta que la imposibilidad de los estudiantes de una 
universidad privada de acceder a las becas que están reconocidas a los estudiantes de 
las universidades públicas, además de perjudicar a los estudiantes de aquellas, puede 
constituir un elemento disuasorio para la matriculación de determinados estudiantes en 
universidades privadas, lo que para éstas habría de significar, en definitiva, menor 
número  de  estudiantes,  con  el  consiguiente  perjuicio  en  el  ámbito  económico  y  la 
correlativa incertidumbre sobre su supervivencia futura, a cuya afectación habría que 
sumar la correlativa limitación de su libertad de enseñanza. A lo que habría que añadir 
que no es descartable que una universidad privada pudiera actuar por sus alumnos, a 
tenor de que éstos, más allá de ser meros receptores de la educación que se imparte, se 
integran en los organismos universitarios (conforme a los artículos 15.2 y 16.3 LOU).
Finalmente, expone que el artículo 2 de la Orden 21/2016 puede ser objeto de 
recurso  de  amparo.  En  su  opinión,  no  puede  negarse  que  el  trato  desigual  o  la 
discriminación pudieran tener su origen directo e inmediato en esta norma. Es posible 
admitir en abstracto que, en determinados casos, la mera existencia de un precepto 
reglamentario que sea de aplicación directa puede violar un derecho fundamental (en 
este sentido, cita las SSTC 189/1987, de 24 de noviembre, FJ 3; 141/1985, de 22 de 
octubre, FJ 2, y 57/2004, de 19 de abril, FJ 2).
En cuanto al fondo del asunto, tras exponer la doctrina constitucional sobre el 
principio de igualdad y el de no discriminación (cita la STC 91/2019, de 3 de julio) analiza 
la  denuncia  de  la  desigualdad  de  trato  entre  las  universidades  públicas  y  las 
universidades privadas en materia de becas para el alumnado que se imputa al artículo 2 
de la Orden 21/2016.
Su análisis se fundamenta en las siguientes consideraciones:
a)  Las universidades públicas y privadas son a efectos jurídicos iguales ya que a 
ambas les corresponde prestar el servicio público de la educación superior (artículo 1.1 
LOU y STC 176/2015, de 22 de julio, FJ 2). Además, están sujetas a los mismos 
requisitos para su creación o reconocimiento (Real Decreto 420/2015, de 29 de mayo, de 
creación,  reconocimiento,  autorización  y  acreditación  de  universidades  y  centros 
universitarios); todas las universidades someten las titulaciones que tienen que impartir 
al mismo procedimiento de aprobación; y el acceso a las universidades, tanto públicas 
como privadas, tiene una base común (aprobación del bachillerato y de la prueba de 
acceso a la universidad). Además, el artículo 2 de la Ley 4/2007, de 9 de febrero, 
proclama tal igualdad al disponer que el sistema universitario valenciano está integrado, 
entre otras, por la universidad recurrente. Del artículo 6.1 de la citada ley infiere que, a 
efectos  jurídicos,  las  universidades  públicas  y  las  universidades  privadas  pueden 
considerarse  iguales  en  lo  sustancial,  y  con  carácter  particular,  que  la  universidad  e.
privada recurrente es, a esos efectos jurídicos, igual a las universidades públicas de la  w.b
Cdeo mabcu)u neitEradnto  V scaeolgenun necidla aonr altuí.cgualor,  a2b7o, radpaa rlata rdeolesv 1a nyc 5ia,  cCoEn,s yti tcuocnio nlaa jlu dreis plarsu dbeenccaisa  ucnoinvsetristuitcairoiansa,l   2021-1125n https://w
(STCc)  18F8i/n2a0l0m1e, ndtee ,2 e0l  dMe isneisptteierimo bFreis cFaJl  5e).ntiende necesario referirse al marco jurídico
estatal y autonómico sobre la materia, que es desarrollo del artículo 27, apartados 1 y 5,
CE, preceptos que han de ser considerados a la hora de analizar la vulneración aducida 
del artículo 14 CE por estar necesariamente vinculados con él.
Tras referirse a los artículos 27, apartados 1 y 5, y 149.1.30 CE, pone de relieve que 
el  Tribunal  Constitucional  ha  afirmado  que,  aunque  no  exista  en  este  precepto 
constitucional una referencia expresa a un sistema de prestaciones públicas en apoyo 
del derecho de todos los ciudadanos a la educación, este precepto incorpora, junto a su 
contenido primario de derecho a la libertad, una dimensión prestacional, en cuya virtud 
los  poderes  públicos  habrán  de  procurar  la  efectividad  de  tal  derecho.  El 
artículo 149.1.30 CE es el precepto que ampara la competencia del Estado en esta 
materia  (STC  188/2001,  de  20  de  septiembre).  Se  extrae  de  dicha  sentencia, 
fundamento jurídico 5, la garantía consagrada en el artículo 27.5 CE.
Alega que las leyes orgánicas existentes en este asunto tienen la consideración de 
normas básicas para el desarrollo del artículo 27 CE, en cuanto tendentes a garantizar el 
cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia, y son las 
encargadas de prever que sea el Gobierno el que regule, también con carácter básico, 
los parámetros precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y 
ayudas. Hace referencia, por tanto, a lo dispuesto en el artículo 45.1, párrafo segundo, 
LOU, en el artículo 83.3 de la Ley Orgánica 2/2006, 3 de mayo, de educación, y en el 
Real Decreto 1721/2007 y sus modificaciones, que complementan el régimen jurídico de 
las becas que ha establecido el legislador orgánico que no distingue entre universidades 
públicas y privadas.
En relación con la normativa autonómica reitera que el artículo 2 de la Ley 2/2007 
establece la equiparación de las universidades públicas y privadas y expone también la 
evolución  normativa  en  la  Comunitat  Valenciana  en  esta  materia,  destacando  la 
incorporación  de  las  universidades  privadas  en  los  sucesivos  decretos  desde  el 
Decreto 40/2002, de 5 de marzo, de medidas de apoyo a los estudiantes universitarios 
en la Comunitat Valenciana, hasta el Decreto 180/2016, por el que se modifica el 
anterior.
Ahora bien, el Ministerio Fiscal niega que se pueda considerar que la comunidad 
autónoma ejerza su competencia sobre la base de considerar que las ayudas y becas 
financiadas con cargo al presupuesto de las comunidades autónomas no interfieren en 
las normas básicas sobre las becas que se referirían a las financiadas con cargo a los 
presupuestos generales del Estado. Alega, a este respecto, la doctrina del Tribunal 
Constitucional relativa a que el poder de gastar no es un título atributivo de competencias 
sino que el gasto solo se justifica al amparo del régimen de distribución de competencias 
(cita SSTC 39/1982, de 30 de junio FJ 5 in fine; 95/1986, de 10 de julio; 146/1986, de 25 
de noviembre, 201/1988, de 27 de octubre, y 14/1989, de 26 de enero).
Además, tras exponer el régimen de distribución de competencias en la materia pone 
de relieve que, si bien las normas básicas circunscriben su regulación tan solo a las 
ayudas  y  becas  financiadas  con  cargo  a  los  presupuestos  generales  del  Estado 
(artículo 45 LOU; artículo 83.2 de la Ley Orgánica de educación; artículo 2 del Real 
Decreto 1721/2007; y artículo 1 del Real Decreto 472/2014, de 13 de junio, por el que se 
establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y 
ayudas al estudio para el curso 2014-2015, y se modifica parcialmente el citado Real 
Decreto 1721/2007), dicha referencia no implica que la regulación establecida en dichas 
normas deje de ser básica para las comunidades autónomas y no deba ser respetada 
por ellas, tal y como se desprende de los citados preceptos de la Ley Orgánica de 
universidades  y  la  Ley  Orgánica  de  educación  y  de  la  STC  188/2001,  de  20  de  s
septiembre FJ 10 a). En definitiva, señala, la doctrina constitucional en esta materia «ha  oe.
considerado el carácter básico de casi todos los elementos y requisitos que conforman la  w.
obqreudceea nl aya  crheióagn ud lbeaájcasidóicona  u dtnae nle  ssdicseatteasmolla amd aad resg eeb neju cdsateisf i dcsaee s paroerrrao lllialco ef i ans ailnali d nmaoder mnqouasetciv aeabs oata usdt oenn olóarmm giacasar a,p npeteríasroi gd ueees tnlaa:    2021-1125n https://w
eigsu apldoasidb leen d leas ocbatretanrc iqóune d ela  lanso ramyautdivaas  ebná stiocdao  eeslt atetarrl,it ocroion sntaitcuiiodnaa lt.a nEtno  cpoonrs elacsu elenyceias,   BOE-A-cable e
orgánicas como por los reales decretos citados, constituya una garantía mínima que 
puede ser ampliada o completada por las comunidades autónomas con cargo a sus 
propios fondos».
De acuerdo con lo anterior, el Ministerio Fiscal considera que todo programa de 
ayudas ha de garantizar a los ciudadanos con menos recursos económicos el acceso a 
la educación superior mediante prestaciones económicas en forma de becas y que la 
normativa  básica,  no  establece,  en  el  sistema  de  becas,  diferencias  entre  las 
universidades públicas y privadas y es vinculante para las comunidades autónomas.
Sin embargo, I) la disposición objeto del presente recurso de amparo considera que 
las universidades privadas no son iguales que las universidades de titularidad pública ya 
que  se  refieren  únicamente  a  quienes  se  hallen  matriculados  en  alguna  de  las 
universidades públicas que integran el sistema universitario valenciano, o en sus centros 
públicos adscritos, pero no a quiénes, en igual caso, se hallen matriculados en una 
universidad  privada,  con  la  excepción,  en  este  último  caso,  de  los  estudios  de 
universidades  privadas  que  se  concreten  en  cada  convocatoria.  Ello  implica 
necesariamente que, para poder disfrutar de esas becas de estudios, la opción prioritaria 
sería  la  universidad  pública  frente  a  la  universidad  privada.  Por  lo  tanto,  las 
universidades  públicas  y  las  privadas  no  se  encuentran  en  la  misma  posición:  su 
diferencia de origen y titularidad sirve para aceptar o rechazar la candidatura de un 
aspirante a este tipo de subvención. Entiende el Ministerio Fiscal que no hay una 
justificación razonable del trato desigual y que la administración no ha expuesto la 
justificación de la diferencia y reitera que las becas y ayudas en la educación superior 
son un elemento esencial del derecho a la educación que pretende garantizar a los 
ciudadanos con menos recursos económicos el acceso a esa educación superior, sin 
distinción entre centros docentes públicos y privados, lo que necesariamente habrá de 
constituir un límite para el ejercicio de la iniciativa legislativa o reglamentaria en esta 
materia; II) que todas las universidades, tanto las públicas como las privadas, en cuanto 
prestan igualmente el servicio público de la educación superior y son iguales a efectos 
jurídicos, han de poder ofrecer a los estudiantes con menos recursos económicos el 
acceso a sus enseñanzas, sobre todo cuando algunas de estas solo son ofertadas en 
centros de carácter privado, sin alternativa por tanto en centros de carácter público; y III) 
que la norma aquí impugnada (el artículo 2 de la Orden de la Conselleria de Educación, 
Investigación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana 21/2016, de 10 de junio) se 
opone  frontalmente  a  la  normativa  básica  del  Estado,  que  no  distingue  entre 
universidades  públicas  y  privadas,  en  los  términos  que  anteriormente  han  sido 
detallados.
Además, con dicha regulación se ha desconocido por completo la existencia de un 
tratado internacional, vinculante para España, que obliga a dar el mismo trato, en cuanto 
a becas, a las universidades promovidas por la Iglesia católica que a las universidades 
públicas. En efecto, el artículo X, apartado 3, del Acuerdo entre el Estado español y la 
Santa Sede sobre enseñanza y asuntos culturales de 3 de enero de 1979 garantiza a los 
alumnos de universidades, colegios universitarios, escuelas universitarias y otros centros 
universitarios que se establezcan por la Iglesia católica «los mismos beneficios en 
materia de [...] ayudas al estudio y a la investigación [...] que se establezcan para los 
alumnos de las universidades del Estado». Se trata de una norma integrada en el 
ordenamiento jurídico nacional (SSTC 66/1982, de 12 de noviembre, FJ 5, y 187/1991, 
de 3 de octubre, FJ 1), cuyo alcance se circunscribe a las universidades de la iglesia, y 
limita las legítimas facultades de diseño de la política universitaria en cuanto al reparto  s
de fondos públicos de ayudas para estudiantes. oe.
De acuerdo con lo anterior, concluye que el artículo 2 de la Orden 21/2016 ha  w.
lUdeensriieovecnhrasodid oas dee  l Chdaaetbórreláicc hado ed  efu dnVedacalleamnraecrina t alaSl  aann u llVaidi caiegdnu tadele dMla dáin rtdairin.c taYed  opla a pralree yec le (paretrotsí,tc auablosleí  c1icm4o imeCnoEt o) d dede e  lsalaus    2021-1125n https://w
resoluciones judiciales objeto del presente recurso de amparo.
10.  Por providencia de 15 de diciembre de 2020, se señaló para deliberación y 
votación de la presente sentencia el día 17 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del recurso de amparo y posición de las partes.
El presente recurso de amparo se interpone contra el artículo 2 de la Orden de la 
Consellería  de  Educación,  Investigación,  Cultura  y  Deporte  de  la  Generalitat 
Valenciana 21/2016, de 10 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para 
la  concesión  de  las  becas  para  la  realización  de  estudios  universitarios  en  las 
universidades  de  la  Comunitat  Valenciana.  También  se  impugnan  las  siguientes 
resoluciones judiciales: la sentencia de 31 de mayo de 2017, de la Sección Quinta de la 
Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad 
Valenciana  en  el  procedimiento  de  derechos  fundamentales  número  455-2016,  que 
inadmitió parcialmente y desestimó el recurso contencioso-administrativo presentado 
contra la citada Orden 21/2016, de 10 de junio; y las providencias de 12 de abril, 20 de 
julio y 1 de octubre de 2018, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo, en el recurso de casación núm. 5930-2017, que 
inadmiten, a su vez, el recurso de casación interpuesto contra la sentencia anterior y el 
ulterior incidente de nulidad de actuaciones.
Según  la  demandante  de  amparo,  en  los  términos  que  se  han  expuesto 
pormenorizadamente  en  los  antecedentes,  el  artículo  2  de  la  orden  citada  habría 
vulnerado los artículos 14, 16 y 27 CE, por excluir a las universidades privadas de la 
Comunitat Valenciana del sistema de becas previsto en la citada orden. Las resoluciones 
judiciales sucesivas no habrían subsanado estas vulneraciones, incurriendo, además, en 
la vulneración de los derechos de la universidad recurrente a la tutela judicial efectiva 
(artículo 24.1 CE).
El  representante  de  la  Generalitat  valenciana  se  opone  al  recurso  de  amparo, 
solicitando su íntegra desestimación, en la medida en que, a su juicio y en los términos 
expuestos en los antecedentes de esta sentencia, la orden impugnada no ha producido 
las  vulneraciones  aducidas  en  la  demanda.  Además,  las  resoluciones  judiciales  se 
habrían ajustado a los parámetros de la doctrina constitucional relativa al derecho a la 
tutela judicial efectiva (STC 112/2019, de 3 de octubre).
El Ministerio Fiscal, por su parte, tal y como se ha dado cumplida cuenta en los 
antecedentes de esta sentencia, interesa la estimación de la demanda de amparo al 
entender que se ha vulnerado el derecho de la recurrente a la igualdad (artículo 14 CE).
2.  Cuestiones previas.
El Ministerio Fiscal y el letrado de la Generalitat valenciana han puesto de manifiesto 
determinadas cuestiones que, aunque no se les ha asociado consecuencias procesales 
específicas, se entiende que han de ser despejadas con carácter previo al análisis de 
fondo de este asunto.
a)  El  Ministerio  Fiscal,  en  los  términos  que  han  quedado  recogidos 
pormenorizadamente en los antecedentes de esta sentencia, afirma que la universidad 
recurrente tiene legitimación ad causam para promover el presente recurso de amparo. 
El  letrado  de  la  Generalitat  valenciana,  por  su  parte,  entiende  que  la  universidad 
recurrente no es titular del derecho a la igualdad. Y, en concreto, hace referencia a que la  e.
sentencia 561/2017, de 31 de mayo, del Tribunal Superior de Justicia de Valencia  w.b
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respCeocntivfoarmmeen tea,  sleo  reacfoirnmoacdeo l egeinti mlaocsi óna rptíacrual oins te1rp6o2n.1e r ebl)  reCcuEr soy  de4 6a.1m pba)r o LaO toTdCa, 
persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, y se establece que están
legitimados  para  interponer  recurso  de  amparo  contra  resoluciones  de  los  órganos 
judiciales quienes hayan sido parte en el proceso judicial correspondiente. De acuerdo 
con los referidos preceptos la legitimación activa no se otorga exclusivamente a la 
víctima  o  al  titular  del  derecho  infringido,  sino  también  a  quien  ostente  un  interés 
legítimo, categoría más amplia que la de derecho subjetivo e incluso interés directo 
(SSTC 60/1982, de 11 de octubre; 97/1991, de 9 de mayo, y 214/1991, de 11 de 
noviembre).
Desde dicha perspectiva resultaría innegable en este caso concreto la legitimación 
de la universidad ahora recurrente para la interposición del presente recurso de amparo, 
legitimación que, por otra parte, no han negado las partes en este proceso, por la 
afectación de la orden a la universidad privada. Así, como señala el Ministerio Fiscal la 
orden puede producir un efecto desalentador en la matriculación de nuevos alumnos y 
producir,  asimismo,  la  pérdida  de  alumnos  matriculados  en  la  universidad  por  la 
exclusión de los mismos del sistema de becas previsto en la misma, lo que causa un 
perjuicio evidente en esta (al respecto, STC 154/2016, de 22 de septiembre, FJ 3).
En todo caso, al verse excluidos en la citada orden los estudiantes matriculados en 
las universidades privadas, la universidad recurrente se ve afectada, entre otros que 
alega, en los derechos reconocidos en los artículos 14 y 27.6 CE. Así, entiende la 
demanda  que  la  orden  dispone  un  trato  diferente  injustificado  entre  universidades 
privadas y públicas que, además de afectar al principio de igualdad, lo haría también al 
derecho de creación de universidades del artículo 27.6 CE.
Es cierto que el objeto de la orden es el de establecer las bases por las que han de 
regirse las convocatorias de becas para la realización de estudios universitarios en las 
universidades que integran el sistema universitario valenciano, y que los destinatarios de 
las becas son los alumnos, no las universidades. Pero ello no nos puede llevar a la 
conclusión de que, como afirma el letrado de la Generalitat, la universidad no es titular 
de los derechos alegados. Si bien los destinatarios de las becas son los alumnos, se 
produce la exclusión, en la orden, tanto de los estudiantes como de los estudios de las 
universidades privadas, y no son sino estudiantes y estudios los que conforman dicha 
universidad.  La  desigualdad,  justificada  o  no,  se  refiere  en  última  instancia  a  la 
universidad privada, creada conforme al artículo 27.6 CE. Atendiendo a la queja de la 
vulneración del artículo 14 CE ha de tenerse en cuenta que la causa de la exclusión del 
sistema de becas radica en este caso concreto en que estudios y estudiantes lo sea 
exclusivamente, de la universidad privada.
En  definitiva,  la  exclusión  de  los  estudiantes  de  las  universidades  privadas  del 
régimen de becas previsto en la orden concierne, tanto al derecho del titular de la 
universidad  a  crear  instituciones  educativas  (artículo  27.6  CE),  como  al  de  los 
estudiantes matriculados en dicha universidad (artículo 27.5 CE). Naturalmente, en este 
proceso corresponde determinar únicamente si el primero ha sido vulnerado; sin perder 
de vista que ambos están en «interacción» (en un sentido similar, STC 74/2018, de 5 de 
julio, FJ 5, en un recurso de amparo en que recurre una asociación de padres las ayudas 
destinadas a un centro docente).
b)  En segundo lugar, afirma el Ministerio Fiscal que artículo 2 de la Orden 21/2016 
puede ser objeto de recurso de amparo, ya que no puede negarse que el trato desigual o 
la discriminación pudiera tener su origen directo e inmediato en esta norma.
En relación con la posibilidad de impugnar directamente en amparo una disposición 
de carácter general debe afirmarse, de acuerdo con lo manifestado por el Ministerio 
Fiscal, que en casos como el que ahora se analiza, este tribunal ha admitido esta  s
impugnación directa. Ya en la STC 9/1986, de 21 de enero, FJ 1, a la vista de la  oe.
impugnación en amparo de una disposición de carácter general, dijimos que «la índole  w.
ncsriemitceperlsieoimd saeedn  htdeae   irmaeciptteoer daaitdligvoua np odo esdt eelar i aodprmilsicpeaoncstieóic,n ióp, nola r  aelteajescimóandp aloq ,up eee nrsm elai t peSr eTimtCepn u1dt2ea1 rh/le1a 9bd9ei7rre,  scduteafr mi1de odn»et.e  j,Eu slsitoien,    2021-1125n https://w
eFjJe r5ci,t adrsoen dper eatefinrmsioanmeoss  imqpuueg «naautonrqiause  dpiroerc tamse fdrieon tdee al  rdeiscpuorssoic iodnee sa mgepnaerora nleos »p, uneod eens   BOE-A-cable e
menos cierto que la lesión de un derecho fundamental «pueda tener su origen directo e 
inmediato en las normas, de manera que es posible admitir que en determinados casos 
la mera existencia de un precepto reglamentario que sea de aplicación directa pueda 
violar un derecho fundamental... lo que, en definitiva, posibilita y obliga al enjuiciamiento 
de la norma en cuestión desde la señalada perspectiva constitucional». Criterio reiterado 
en la STC 57/2004, de 19 de abril, FJ 2.
En el caso que nos ocupa, la exclusión, con carácter general, de la posibilidad de 
obtener una beca por los estudiantes de universidades privadas, deriva directamente de 
la  disposición  impugnada,  por  lo  que  su  eficacia  puede  considerase  inmediata  sin 
necesidad de un acto posterior aplicativo; por ello, debe considerarse que, como en los 
supuestos antes señalados, no existe impedimento para que este tribunal se pronuncie 
sobre la impugnación de la disposición general recurrida.
3.  Orden en el análisis de las vulneraciones.
El recurso de amparo se interpone de acuerdo con los artículos 43 y 44 LOTC, por lo 
que, tal y como también señala el Ministerio Fiscal, se trata de un recurso de amparo 
«mixto», que imputa a la administración vulneraciones de derechos fundamentales de 
carácter sustantivo y atribuye al mismo tiempo lesiones procesales a los tribunales que 
intervinieron después. Por lo tanto, de conformidad con nuestra doctrina y, entre otras, 
con  la  STC  56/2019,  de  6  de  mayo,  FJ  2,  a  cuyo  razonamiento  nos  remitimos, 
abordaremos, en primer término, las quejas relativas a los artículos 14, 16 y 27 CE y, 
solo después, si fueran desestimadas, nos ocuparíamos de la denunciada vulneración 
del derecho a la tutela judicial efectiva.
A ello ha de añadirse, atendiendo a la doctrina de este tribunal construida en torno a 
procedimientos  de  tutela  de  derechos  fundamentales  como  el  instado  por  la  parte 
recurrente en la vía judicial, que «cuando junto a la pretensión relativa al derecho 
fundamental  sustantivo  se  invoca  el  artículo  24  CE  y  se  solicita  la  nulidad  de  la 
resolución judicial de inadmisión del recurso interpuesto, pierde sentido la invocación del 
artículo 24.1 CE y se abre el camino para considerar la pretensión de fondo, más si, 
como será el caso esta vez, cuenta el tribunal con todos los datos necesarios para 
resolver materialmente la cuestión sustantiva. En consecuencia, planteada la cuestión 
principal, puede y debe resolverse sin más dilación» (SSTC 143/2003, de 14 de julio, 
FJ 2, y 118/2012, de 4 de junio, FJ 3).
4.  Doctrina constitucional aplicable. Derecho a la igualdad (artículo 14 CE), en 
relación con el derecho a la educación (artículo 27 CE).
La demanda alega, entre las razones esgrimidas para fundamentar el recurso de 
amparo y para sustentar la vulneración de los artículos 14 y 27 CE, que la universidad 
creada de acuerdo con el artículo 27.6 CE lo ha sido en régimen de igualdad conforme a 
la legislación vigente y que la orden establece una desigualdad de trato contraria a lo 
dispuesto en la legislación básica.
A)  En consecuencia, para dilucidar si se han producido las vulneraciones aducidas 
comenzaremos por la exposición de la doctrina constitucional sobre el artículo 14 CE.
Este tribunal tiene declarado –desde la STC 22/1981, de 2 de julio, recogiendo al 
respecto la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos– que el principio de 
igualdad no exige en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de 
cualquier  elemento  diferenciador  de  relevancia  jurídica,  de  manera  que  no  toda  e.e
desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia  b
sdjuuifspetiorfeincneac ciaiuó nnea n otibrnejfer taisvciactu ióaync  iroadnzeeols n aaqrbtuílceeu  lpopa ur1ea4d  ealnClo E.c , oSnseisrniídoae  rataadrnes mes áoisglo u nalealecsse ,s qasurieino  , iqnputareor ad ueqzxucisaetan   fuuuennraaa    2021-1125n https://ww
cdoenrisvteitnu cdieo ntaallm deisntitnec liíócnit as elaa nd piferorepnocrciaio ndaed tarast oa,  laq ufien alalisd acdo npseersceugeunicdiaa;s  djeu rsíduiecartse  qquuee  ssee 
eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos (SSTC 22/1981, de 2 de julio,
FJ 3; 49/1982, de 14 de julio, FJ 2; 117/1998, de 2 de junio, FJ 8; 200/2001, de 4 de 
octubre, FJ 4; 39/2002, de 14 de febrero, FJ 4; 41/2013, de 14 de febrero, FJ 6, 
y 111/2018, de 17 de octubre, FJ 4). En definitiva, el principio genérico de igualdad no 
postula  ni  como  fin  ni  como  medio  la  paridad  y  sólo  exige  la  razonabilidad  de  la 
diferencia normativa de trato [STC 71/2020, de 29 de junio, FJ 3 a)].
Habremos pues de examinar si las situaciones que se traen a comparación en el 
presente recurso de amparo pueden considerarse iguales y, en caso de que así sea, si la 
exclusión de las universidades privadas del régimen de becas y ayudas previsto en la 
orden objeto del presente recurso de amparo tiene una justificación objetiva, razonable y 
proporcionada [en este sentido, SSTC 111/2018, FJ 4 y 138/2018, de 17 de diciembre, 
FJ 2 b)].
B)  De acuerdo con las vulneraciones aducidas en la demanda debemos, asimismo, 
realizar una breve referencia a los aspectos del derecho a la educación concernidos en 
el presente asunto, ya que la vulneración alegada del artículo 14 se refiere a una 
concreta regulación del sistema de becas y ayudas para la realización de estudios 
universitarios.
a)  El derecho de todos a la educación «recogido sintéticamente en el apartado 1 
del  artículo  27  CE  y  desarrollado  en  los  apartados  siguientes,  tiene  una  doble 
"dimensión" o "contenido" de "derecho de libertad" y "prestacional"» (STC 5/1981, de 13 
de  febrero,  FJ  7).  El  primer  contenido  se  identifica  con  la  libertad  de  enseñanza 
[STC 74/2018, de 5 de julio, FJ 4 a), entre otras], y entre las vías por las que se concreta 
se encuentra el derecho a crear instituciones educativas [STC 74/2018, FJ 4 a)], previsto 
específicamente en el artículo 27.6 CE, a cuyo tenor: «se reconoce a las personas 
físicas y jurídicas la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los 
principios constitucionales». Este derecho fundamental «no distingue en función del nivel 
educativo  y,  por  tanto,  ampara  también,  como  tenemos  dicho,  la  creación  de 
universidades tanto públicas como privadas (SSTC 223/2012, de 29 de noviembre, 
FFJJ 6 y 8; 131/2013, de 5 de junio, FJ 10; 141/2013, de 11 de julio, FJ 5; 159/2013, 
de 26 de septiembre, FJ 5, y 160/2013, de 26 de septiembre, FJ 5)» (STC 176/2015, 
de 22 de julio, FJ 2).
Además, el derecho fundamental del artículo 27.6 CE «no se agota en el momento 
inicial del establecimiento del centro educativo, sino que se prolonga en el ejercicio de 
las facultades de dirección del mismo» [STC 74/2018, FJ 4 a)], o como afirmó la 
STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 20, se «proyecta en el tiempo» y «se traduce en la 
potestad de dirección del titular». Y, desde una perspectiva negativa, «exige la ausencia 
de limitaciones absolutas o insalvables, o que lo despojen de la necesaria protección» 
(en este sentido, SSTC 77/1985, FJ 20; 176/2015, FJ 2; 31/2018, de 10 de abril, FJ 5, 
y 51/2019, de 11 de abril, FJ 8).
En definitiva, el artículo 27.6 CE, precisamos ahora, reconoce no solo un derecho de 
fundación de un centro educativo, sino también un derecho al ejercicio de las facultades 
y  derechos  ínsitos  a  la  actividad  de  una  institución  educativa,  en  las  condiciones 
previstas  por  el  legislador  teniendo  en  cuenta,  como  se  recordó  en  la  citada 
STC 176/2015, de 22 de julio, FJ 2, que, en todo caso, no es un derecho absoluto sino 
que el legislador puede actuar regulando las condiciones de su ejercicio, siempre y 
cuando respete su contenido esencial.
b)  Por  otra  parte,  el  derecho  de  todos  a  la  educación,  incorpora  «junto  a  su 
contenido primario de derecho de libertad, una dimensión prestacional, en cuya virtud los 
poderes públicos habrán de procurar la efectividad de tal derecho» y «al servicio de tal  e.
acción prestacional de los poderes públicos se hallan los instrumentos de planificación y  w.b
alpoprsoa mrretoaqcduioóis n9it  omdsee q nluacesio  nclaao drLroeessy p eeonsn tdeailbe lnneútzemcsa.  »a5 y (udadel alr esm spipsúembcoltioc p,a rsSe ScaeT lpoCtso  8,c 6ae/sn1ít9 rc8oo5sm , ddooe ce e1l n0mt edasen q djuauetlioo ,r, e eFúnJn  as3nu;    2021-1125n https://w
1co8n8s/2ti0tu0c1io, ndael m20e ndtee  sgeaprtaienmtizbared,o F dJe 5 ,e ys e2 3d6e/r2e0c0h7o,,  deen 7  sdue  dniomveienmsibórne ,p FreJs 8ta).c Eioln caol,n tneon idseo 
limita a la enseñanza básica, sino que se extiende también a los niveles superiores 
(SSTC 236/2007, de 7 de noviembre, FJ 8, y 155/2015, de 9 de julio, FJ 5).
El artículo 27.9 CE y el artículo 27.5 CE son manifestaciones de la dimensión 
prestacional del derecho a la educación, y si bien este último precepto no exige que se 
establezca un sistema de becas y ayudas, dicho sistema ha sido dispuesto por el 
legislador orgánico para garantizar el derecho de todos a la educación (STC 188/2001, 
de 20 de septiembre, FFJJ 4 y 5).
En la configuración de dicho sistema «el legislador se encuentra ante la necesidad 
de conjugar no solo diversos valores y mandatos constitucionales entre sí, sino también 
tales mandatos con la insoslayable limitación de los recursos disponibles» (STC 77/1985, 
de  27  de  junio,  FJ  11;  también  en  relación  con  la  limitación  de  recursos  públicos 
recogiendo la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, STC 155/2015, 
de 16 de marzo, FJ 5).
Pero además, como se dijo en relación con las ayudas a los centros docentes 
[STC 74/2018, de 5 de julio, FJ 4 b)], sobre los poderes públicos pesa «el "deber positivo 
de garantizar la efectividad del derecho fundamental" a la educación (STC 129/1989, 
de 17 de julio, FJ 5), es decir, el pluralismo educativo, sin que en ningún caso pueda 
afectarse el contenido esencial del derecho del titular a la dirección de su centro docente 
(STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 20)». Además, «el legislador no es ‘enteramente libre" 
"para habilitar de cualquier modo este necesario marco normativo", al establecer las 
condiciones y precisar los requisitos para la obtención de la ayuda pública. No podrá 
"contrariar los derechos y libertades educativas presentes en el mismo artículo"; deberá 
"configurar el régimen de ayudas en el respeto al principio de igualdad" y habrá de 
atenerse "a las pautas constitucionales orientadoras del gasto público" (STC 86/1985, 
de 10 de julio FJ 3)».
5.  Análisis de la vulneración alegada de los artículos 14 y 27 CE.
La demanda alega, como ya se ha dicho, que el artículo 2 de la Orden 21/2016, 
de 10 de junio, vulnera, los artículos 14 y 27 CE, por la exclusión de las universidades 
privadas del régimen de becas y ayudas al estudio que la misma establece.
Al  respecto  habremos  de  examinar  si,  como  consecuencia  de  dicha  medida 
normativa, se ha introducido una diferencia de trato entre las universidades públicas y 
privadas; si las situaciones que se traen a comparación en el presente recurso de 
amparo pueden considerarse iguales y, en caso de que así sea, debemos examinar las 
razones alegadas por la administración para justificar la diferencia de trato y determinar 
si impiden apreciar la vulneración del citado precepto constitucional (en este sentido, 
STC 5/2007, de 15 de enero, FJ 3). Además, para atender a la justificación de la 
diferenciación, hemos de tener en cuenta su proyección en el derecho a la educación.
a)  La citada Orden 21/2016 tiene por objeto establecer las bases por las que han 
de regirse las convocatorias de becas para la realización de estudios universitarios en 
las  universidades  que  integran  el  sistema  universitario  valenciano,  a  las  que  hace 
referencia el artículo 2 de la Ley 4/2007, de 9 de febrero, de coordinación del sistema 
universitario valenciano (artículo 1). La exclusión de las universidades privadas del 
sistema de becas establecido en esta orden se produciría por el artículo 2 que, al 
establecer los beneficiarios y estudios comprendidos, determina, en su apartado 1, que 
«podrá  solicitar  la  beca  para  la  realización  de  estudios  universitarios  el  alumnado 
matriculado,  durante  el  curso  académico  establecido  en  cada  convocatoria,  en  las  s
universidades públicas que integran el sistema universitario valenciano, así como sus  oe.
centros públicos adscritos […]». A su vez, el apartado 3 del citado artículo 2 determina  w.
qeaunde ssc u«ri ltcooasss  aoal, u usmnein vdoeesrts eyidr maaldiunemesnn p aeúsnb  mlcicaaadtsrai c pcuooladndrváoonsc  asetoonlr iciuaint»ai.vr elars bideacdae se np raivqaudeallsa sy  ecnesnetrñoasn zparisv aqduoes,   2021-1125n https://w
De la aplicación de ambos apartados se deriva que los únicos beneficiarios de dicho
sistema son los alumnos matriculados en las universidades públicas y que, a sensu
contrario,  están  excluidos  de  la  posibilidad  de  solicitar  dichas  becas  los  alumnos 
matriculados en las universidades privadas. En consecuencia, no están incluidos en 
dicho sistema de becas los estudios impartidos en las mismas, contemplándose tan solo 
la posibilidad de incluir determinadas enseñanzas de las universidades privadas a lo que 
se decida en cada convocatoria.
Dicha diferencia de trato, en todo caso, no es negada por la administración educativa 
autonómica que, en las alegaciones formuladas en el presente proceso, expone su 
justificación y se limita a negar que la misma vulnere el artículo 14 CE.
b)  Afirmada la diferencia de trato entre las universidades públicas y privadas, por la 
exclusión de las becas reguladas en la orden de los alumnos y de las enseñanzas de las 
universidades privadas, en este caso concreto, hay un término de comparación válido, tal 
y como aduce el Ministerio Fiscal.
En primer lugar porque el legislador orgánico al establecer el régimen jurídico de las 
universidades no distingue entre universidades públicas y privadas cuando dispone que 
la  universidad  realiza  el  servicio  público  de  la  educación  superior  mediante  la 
investigación, la docencia y el estudio y determina las funciones de la universidad al 
servicio de la sociedad (artículo 1.1 LOU). Por su parte, el artículo 2 de la Ley 4/2007, 
de 9 de febrero, de coordinación del sistema universitario valenciano, determina que éste 
está formado por las universidades de titularidad pública y las de titularidad privada, 
entre las que se encuentra la Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir 
[artículo 2.1 b) de la Ley], ahora recurrente en amparo.
Al respecto, este tribunal ha afirmado que «todas las universidades sin distinción, 
también por tanto las de titularidad privada (artículo 3.2 LOU), realizan un ‘servicio 
público de educación superior’ a través de las funciones que les asigna la Ley Orgánica 
de Universidades en su artículo 1.2: la ‘creación, desarrollo, transmisión y crítica’ de la 
ciencia, la técnica y la cultura, así como la preparación para el ejercicio de actividades 
profesionales; funciones todas que han de prestar siempre ‘al servicio de la sociedad’. 
Ello explica también que la ley de reconocimiento de las universidades privadas, exigida 
por el artículo 4.1 LOU, venga precedida por la fijación por el Gobierno estatal de ‘los 
requisitos básicos necesarios para la creación y reconocimiento de las universidades 
públicas y privadas […] siendo, en todo caso, necesaria para universidades públicas y 
privadas la preceptiva autorización que, para el comienzo de sus actividades, otorgan las 
comunidades  autónomas  una  vez  comprobado  el  cumplimiento  de  los  requisitos 
normativamente establecidos (artículo 4.4 LOU)» (entre otras, SSTC 176/2015, de 22 de 
julio, FJ 2, y 74/2019, de 22 de mayo, FJ 4).
A ello ha de añadirse, como indica el Ministerio Fiscal, que las universidades públicas 
y privadas están sujetas a los mismos requisitos para su creación o reconocimiento (Real 
Decreto  420/2015,  de  29  de  mayo,  de  creación,  reconocimiento,  autorización  y 
acreditación de universidades y centros universitarios); todas las universidades someten 
las titulaciones que tienen que impartir al mismo procedimiento de aprobación (Real 
Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las 
enseñanzas universitarias oficiales); y el acceso a las universidades, tanto públicas como 
privadas, tiene una base común (Real Decreto 412/2014, de 6 de junio, por el que se 
establece la normativa básica de los procedimientos de admisión a las enseñanzas 
universitarias oficiales de grado).
Respecto a la cuestión que se nos suscita en el presente recurso de amparo resulta 
relevante, asimismo, que el Tribunal Constitucional ha entendido que no se acomodaba a 
la Constitución la exclusión de las universidades privadas del deber de colaboración de  s
las instituciones sanitarias respecto a la formación académica y profesional en materia  oe.
de ciencias de la salud, por no hacer distinción las normas básicas entre universidades  w.
ddineesc titltaiuturcaliadoronid ecasod n uptnrúaivbreilairc saait  aloar i apC ryoiv nassdataintu itaca iróilaan   (hlaSo TrliaCm  dit1ae4c /ei2ós0nt1a d9be,l e dlcaee  rim 3v1pí nldacenu tlaoecsni eódrnoe ) d.r eeA leasncimisóeinsñ maeonn ztrsaees   ldhaeas    2021-1125n https://w
cpeúnbtlricooss  d(Se TeCd u7c4a/2c0ió1n9 , sduep e2r2io dre p mrivaaydoo).s por la duplicidad de titulaciones con centros  BOE-A-cable e
Además, la legislación orgánica, a la hora de configurar las becas y ayudas al estudio 
(artículo 45 LOU) no ha establecido distinción entre los alumnos matriculados en las 
universidades públicas y privadas ni en relación con las enseñanzas que imparten las 
mismas.
Así, se dispone que el objetivo del sistema general de becas y ayudas al estudio es 
garantizar  las  condiciones  de  igualdad  en  el  ejercicio  del  derecho  a  la  educación 
(artículo 45.1 LOU); y que el desarrollo de dicho sistema corresponde a las comunidades 
autónomas (artículo 45.2 LOU). Además, en el apartado 4 del artículo 45 LOU se 
determina, sin distinción entre los estudios en las universidades públicas y privadas, que, 
con objeto de que nadie quede excluido del estudio en la universidad por razones 
económicas,  el  Gobierno  y  las  comunidades  autónomas,  así  como  las  propias 
universidades,  instrumentarán  una  política  de  becas,  ayudas  y  créditos  para  el 
alumnado. El citado precepto solo distingue entre los estudios de las universidades 
públicas y de las privadas en aspectos que no afectan al tema que nos ocupa, ya que se 
limita a establecer un tipo concreto de ayuda que es la exención del pago de precios 
públicos en las universidades públicas.
Tampoco en la regulación del sistema de becas en la Comunitat valenciana se 
establece esta distinción entre universidades públicas y privadas, que solo se evidencia 
en el artículo 2 de la orden que ha dado lugar al presente recurso de amparo.
El  preámbulo  del  Decreto  88/2006,  de  16  de  junio,  por  el  que  se  modifica  el 
Decreto 40/2002, de medidas de apoyo a los estudiantes universitarios en la Comunitat 
Valenciana, señala como fin del mismo adecuar la tradicional convocatoria de becas para 
la realización de estudios universitarios, permitiendo a los alumnos que cursan sus 
estudios en las universidades privadas de la Comunitat Valenciana beneficiarse de la 
cuantía equivalente al importe de la actividad docente de la tasa o precio público por 
servicios académicos universitarios, previéndose, entre las ayudas que establece el 
artículo 2, las ayudas de matrícula en universidades privadas; y, como uno de los 
requisitos de las ayudas el de «cursar estudios conducentes a la obtención de títulos 
oficiales en universidades o centros adscritos a universidades públicas, competencia de 
la Generalitat», sin diferenciar entre universidades públicas y privadas, regulación que se 
mantuvo  tras  la  última  modificación  realizada  por  el  Decreto  180/2016,  de  2  de 
diciembre.
c)  En cuanto a la justificación del trato dispar, ni del tenor de la disposición objeto 
del presente recurso, ni de la exposición de motivos de la misma es posible encontrar 
una finalidad que justifique el establecimiento del tratamiento diferenciado al que se ha 
hecho referencia entre las universidades públicas y las universidades privadas. En el 
preámbulo de la orden no se fundamenta la razón de la exclusión de las universidades 
privadas del régimen de becas, es más, a lo que hace referencia el mismo es a que el 
citado Decreto 88/2006 amplía la cobertura de estas ayudas a los alumnos que cursan 
sus estudios en las universidades privadas de la Comunitat Valenciana. A su vez, el 
artículo 1 de la propia Orden 21/2016, como hemos ya señalado, determina que el objeto 
de la misma es establecer las bases por las que han de regirse las convocatorias de 
becas para la realización de estudios universitarios en las universidades que integran el 
sistema universitario valenciano, a las que hace referencia el artículo 2 de la Ley 4/2007, 
de 9 de febrero, de coordinación del sistema universitario valenciano. Y en el citado 
artículo 2 se incluyen, como anteriormente se ha expuesto, las universidades privadas, 
también la ahora recurrente en amparo.
Tampoco las alegaciones de la comunidad autónoma permiten justificar desde la  s
perspectiva del artículo 14 CE, la diferencia de trato denunciada. En concreto se alega  oe.
que con el presupuesto de la comunidad autónoma, y conforme a la normativa de  w.
ujaunysuitvidfeiacrssai,nd s adedi cephsuo ep dtúreab tlcoico admsifp eylree tpnarcri vieaald dsoai,ss et.e l Ymp rasin edc eiap dbioue ccdeae,s  i gedunifaterlerde anladcs,i a ernnad zrooe nleaencstiró eqn u loceos,  nea se tslu udd eieo nmst eédnreidt olea rys,    2021-1125n https://w
dcaep accoirdtea d,e sretasbpleecctiod aa;  loo s baielunm  neons  rdeela claió unn icvoenrs ildoasd  aplúubmlincoas q uqeu eh ahna nsu poeprtaaddoo  lap onr otlaa   BOE-A-cable e
universidad privada por su ideario. Asimismo, se refiere a la limitación de recursos 
públicos y a la existencia de becas de la propia universidad privada.
Pues bien, aunque se pudiera considerar, tal y como alega el representante de la 
Generalitat, que las comunidades autónomas puedan establecer otras modalidades de 
ayudas con cargo a su presupuesto, no pueden hacerlo distinguiendo sin justificación y 
al margen de la legislación vigente, que no diferencia entre universidades públicas y 
privadas. El tribunal ha entendido que el poder de gastar no es un título atributivo de 
competencias (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 5) sino que el poder de gastar y 
subvencionar va unido a la competencia de la materia sobre la que se incide, esto es, 
que la subvención no es concepto que delimite competencias, atrayendo toda regulación 
que, desde uno u otro aspecto, tenga conexión con aquélla (STC 38/1992, de 30 de 
junio, FJ 5). De esta manera, y conforme al régimen de distribución de competencias en 
materia de educación (entre otras STC 188/2001, 20 de septiembre), el sistema de 
ayudas que establezca la comunidad autónoma no puede desconocer lo dispuesto por el 
legislador estatal, y en concreto el mandato de igualdad en las ayudas. Al respecto, 
afirmó este tribunal que «tanto la legislación orgánica como la normativa reglamentaria 
configuran las becas como un elemento nuclear del sistema educativo dirigido a hacer 
efectivo el derecho a la educación, permitiendo el acceso de todos los ciudadanos a la 
enseñanza en condiciones de igualdad a través de la compensación de las condiciones 
socioeconómicas desfavorables que pudieran existir entre ellos, lo que determina que los 
poderes  públicos  estén  obligados  a  garantizar  su  existencia  y  real  aplicación» 
(STC 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 4). Tampoco puede la Orden 21/2016 contener 
una diferencia entre los estudios de las universidades públicas y privadas donde el 
legislador estatal, al establecer el derecho a la becas, no establece dicha diferencia.
Es  más,  la  orden  valenciana  no  se  acomoda  ni  a  la  Ley  de  las  Cortes 
Valencianas  4/2007,  de  9  de  febrero,  que  no  establece  diferencias  entre  las 
universidades públicas y privadas en cuanto a que todas forman parte del sistema 
universitario  valenciano,  ni  tampoco,  al  propio  Decreto  40/2002,  que  estableció  el 
sistema de becas y ayudas en esta comunidad autónoma y que incluye, como se puso 
de relieve anteriormente, a las universidades privadas en dicho sistema y «no puede el 
reglamento excluir del goce de un derecho a aquellos a quienes la ley no excluyó. El 
juicio  sobre  la  licitud  constitucional  de  las  diferencias  establecidas  por  una  norma 
reglamentaria requiere así, necesariamente, y sólo desde esta perspectiva, un juicio de 
legalidad» (STC 209/1987, de 22 de diciembre, FJ 3).
El resto de las razones aducidas tampoco pueden sustentar la diferencia de trato. 
Los requisitos económicos así como los requisitos de mérito y capacidad ya están 
previstos en los artículos 5 y siguientes de la orden, así como en las normas que 
desarrollan el artículo 27.5 CE sin que por lo tanto pueda justificar una diferencia de trato 
entre las universidades públicas y privadas. Tampoco el hecho de que el alumno haya 
optado por la universidad privada por razón de su ideario puede justificar la diferencia de 
trato establecida pues no puede aducir desigualdad una causa de discriminación vedada 
por la Constitución.
6.  Conclusión.
En consecuencia, la exclusión de los alumnos matriculados en las universidades 
privadas y de las enseñanzas que se imparten en las mismas del régimen de becas de la 
Comunitat  valenciana  introduce  una  diferencia  entre  las  universidades  del  sistema 
universitario valenciano que carece de la justificación objetiva y razonable que toda  e
diferenciación  normativa,  por  imperativo  del  artículo  14  CE,  debe  poseer  para  ser  bo
considerada legítima. Dicha exclusión, además, se proyecta sobre el artículo 27 CE, ya  w
qeudeu caatfiveacsta  (atartníctou loa l 27d.e6r eCchEo)   cdoem  ola sa l udneivreercshidoa ddees  lopsr iveasdtausd iaan tecsr eaar  lain setdituucciaocnióens   2021-1125n https://w
c(auretínctual ola 2 r7e.1la cCióEn)  e(exnis tuenn tsee netnidtroe  sloims imlaris, mSTosC,  7p4u/e2s0 1n8o,  pduee d5e dne e jnutleion, dFeJr s5e) ,l otesn dieenredcoh eons 
educativos de los estudiantes sin la referencia a las instituciones educativas en las que
cursan sus estudios, ni los derechos educativos de las instituciones educativas, en este 
caso, de la universidad, sin atender a los estudiantes que conforman la comunidad 
universitaria.
En definitiva, la universidad recurrente sufre las consecuencias de un trato desigual 
que vulnera el artículo 14 CE, por estar sus alumnos y sus enseñanzas excluidos del 
sistema de becas y ayudas al estudio previstos en la Orden 21/2016. Ello nos conduce a 
la estimación del recurso de amparo y la consiguiente anulación del artículo 2 de la 
orden recurrida, aunque solo en lo que afecta a la exclusión de las universidades 
privadas de la misma, que es el extremo que se entiende que vulnera los derechos de la 
recurrente tal y como se ha solicitado en la demanda. La exclusión no se produce por el 
artículo 2 sino por el término «públicas» de su apartado 1 y por el apartado 3 de dicho 
precepto, que difiere la aplicación del sistema de becas y ayudas a cada una de las 
convocatorias de las mismas.
En  virtud  de  todo  lo  expuesto,  cumple  declarar  que  el  término  «públicas»  del 
apartado 1 y el apartado 3 del artículo 2 de la Orden de la Consellería de Educación, 
Investigación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana 21/2016, de 10 de junio, 
por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las becas para la 
realización de estudios universitarios en las universidades de la Comunitat Valenciana, 
vulneran el derecho de la universidad solicitante de amparo recogido en el artículo 14 CE 
en  relación  con  el  artículo  27  CE,  al  establecer  una  diferencia  de  trato  entre  las 
universidades públicas y privadas en relación con la posibilidad de solicitar las becas 
reguladas en la misma para cursar estudios universitarios.
Por último, al apreciarse la vulneración de derechos fundamentales reconocidos en el 
artículo 14 en relación con el artículo 27 CE, no procede examinar la lesión denunciada 
del derecho a la libertad ideológica (artículo 16 CE) ni la referida al derecho a la tutela 
judicial efectiva (artículo 24.1 CE), según hemos razonado en el fundamento jurídico 
tercero de esta sentencia.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar el recurso de amparo interpuesto por la Universidad Católica de Valencia 
San Vicente Mártir y, en su virtud:
1.º  Declarar  que  ha  sido  vulnerado  su  derecho  fundamental  a  la  igualdad 
(artículo 14 CE), en relación con su derecho fundamental a la creación de centros 
docentes (apartado 6 del artículo 27 CE).
2.º  Restablecerla en sus derechos y, en consecuencia, declarar la nulidad del 
término «públicas» del apartado 1 del artículo 2 de la Orden de la Consellería de 
Educación, Investigación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana 21/2016, de 10 
de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las becas 
para  la  realización  de  estudios  universitarios  en  las  universidades  de  la  Comunitat 
Valenciana, así como la nulidad del apartado 3 de dicho artículo 2.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado». es
Dada en Madrid, a diecisiete de diciembre de dos mil veinte.–Juan José González  w.
NRGaiavrravcsáía.e–.z–E JnucRaaonrdn raAígcniuóteonzn .i–oRA olXfcrieaod l oTR rííMoasso..n––tPAoenyddarr oé Ms JeolOgsaléler .r–GoR oicnTazarásdlseoaz r-aTE.r–neSrvíqaijaunnetioaz  goSS áanMnccahhreotíz.n–.–eCAzá-nVntadorindeioos    2021-1125n https://w
Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formulan el magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos y la magistrada 
doña María Luisa Balaguer Callejón a la sentencia pronunciada en el recurso de amparo 
avocado núm. 5099-2018
Con el máximo respeto a la opinión mayoritaria de nuestros compañeros de Pleno en 
la  que  se  sustenta  la  sentencia,  manifestamos  nuestra  discrepancia  con  su 
fundamentación y con el fallo. A nuestro juicio, ni el recurso de amparo reúne los 
requisitos procesales para poder ser admitido a trámite, ni concurre la vulneración del 
derecho a la igualdad aducida.
I.  Sobre los presupuestos procesales.
En nuestra opinión, la universidad recurrente no tiene legitimación para recurrir en 
amparo la orden impugnada. Asimismo, consideramos que esta orden, al tratarse de una 
disposición de carácter general que no tiene carácter autoaplicativo, no es susceptible de 
ser recurrida en amparo.
1.  Sobre la legitimación. Interés legítimo y titularidad del derecho fundamental.
a)  La opinión mayoritaria considera que la Universidad Católica de Valencia «San 
Vicente Mártir» tiene legitimación para interponer el presente recurso de amparo. Afirma, 
en primer lugar, que de acuerdo con lo establecido en los artículos 162.1 b) CE y 46.1 b) 
LOTC «la legitimación activa no se otorga exclusivamente a la víctima o al titular del 
derecho infringido, sino también a quien ostente un interés legítimo, categoría más 
amplia que la del derecho subjetivo e incluso interés directo (SSTC 60/1982, de 11 de 
octubre; 97/1991, de 9 de mayo, y 214/1991, de 11 de noviembre). Por ello sostiene que, 
desde  esta  perspectiva,  la  legitimación  de  la  universidad  «resultaría  innegable». 
Entiende, además, que la orden impugnada, al excluir a los estudiantes matriculados en 
las universidades privadas, afecta al derecho a la igualdad de la universidad recurrente 
(artículo  14  CE)  en  relación  con  su  derecho  a  la  creación  de  centros  docentes 
(artículo 27.6 CE), por lo que mantiene que acude en amparo en defensa de derechos 
propios.
La mayoría considera, por tanto, que la universidad recurrente es titular del derecho 
fundamental invocado porque la orden impugnada afecta a su derecho a la igualdad. No 
obstante, entiende también que, aunque no fuera titular del derecho fundamental que se 
estima  lesionado,  estaría  legitimada  para  recurrir  en  amparo  porque  tiene  interés 
legítimo.
En nuestra opinión, sin embargo, la universidad recurrente no acude a este proceso 
en defensa de sus derechos fundamentales, sino de los derechos fundamentales de sus 
estudiantes.  Asimismo,  consideramos  que,  aunque  la  orden  recurrida  pueda 
eventualmente ocasionar algún perjuicio a la universidad, no por ello tiene legitimación 
para recurrir en amparo.
b)  La  jurisprudencia  constitucional  ha  establecido  que  están  legitimados  para 
recurrir en amparo no solo quienes sean titulares del derecho invocado o la víctima, sino 
también quienes ostenten un interés legítimo, entendiendo que tiene este interés «toda 
persona cuyo círculo jurídico pueda resultar afectado por la violación de un derecho 
fundamental» (STC 39/2020, de 25 de febrero, FJ 3, entre otras muchas). Ahora bien, 
esta  disociación  entre  titularidad  del  derecho  fundamental  e  interés  legítimo  es 
excepcional, pues también es doctrina constitucional que el interés legítimo «halla su 
expresión normal en la titularidad del derecho fundamental invocado en el recurso»  e.e
(SSTC 293/1994, de 27 de octubre, FJ 1; 144/2000, de 29 de mayo, FJ 5, y 13/2001,  b
tdeitefue lc2at9roi dsda dede  e ecnxoeismrtoep,, r oFybJ a p4ra )s.r ai P eoexrlil soet elle oes,  setsalu  ftlirecibgieuitninmtaeal,, c eciónon m pborai nrscetaigp liacoo ,g nce oennxea racmlo,i mnhaparr  osebin apterr inmqduaide of a ec«li qeau ceets oaar    2021-1125n https://ww
ianfveocctaar  au nsau  ávmulbnietora dceió inn tedree suens »d (eSrSecThCo  14fu4n/2d0a0m0e,n FtaJ l 5y,  yq 1u3e/ 2d0i0c1h,a F Jv u4l)n.eración puede
Los supuestos en los que se reconoce legitimación a quienes no son titulares del 
derecho fundamental son casos en los que quien interpone el recurso se encuentra en 
una relación especial con el titular del derecho que se estima lesionado que determina 
que pueda acudir en amparo en su defensa. Además del Defensor del Pueblo y del 
Ministerio  Fiscal,  a  quienes  el  artículo  162.1  b)  CE  les  reconoce  expresamente 
legitimación para recurrir en amparo –legitimación que se justifica en que la propia 
Constitución les atribuye la defensa de los derechos de los ciudadanos (artículo 54 y 124 
CE)–, el tribunal ha reconocido legitimación para recurrir en amparo a las asociaciones o 
sindicatos cuando entre sus fines estatutarios se encuentre el de velar por el respeto de 
los derechos fundamentales de las vulneraciones de derechos fundamentales de sus 
miembros, a los partidos políticos para que puedan defender el derecho a acceder a los 
cargos públicos (artículo 23 CE) de sus candidatos (entre otras muchas, STC 298/2006, 
de 23 de octubre, FJ 4). De igual modo, el tribunal ha considerado legitimado a quien 
recurría en amparo en defensa de los derechos fundamentales de su hijo incapacitado, 
aunque no tuviera la patria potestad (STC 174/2002 de 9 de octubre, FJ 4) o a quienes 
tuvieran la guarda de un menor (STC 221/2002, de 25 de noviembre, FJ 2) o lo tuvieran 
en régimen de acogida (STC 71/2004, de 19 de abril) en defensa de los derechos de 
este. Y también ha reconocido esta legitimación a un miembro de un grupo étnico o 
social  con  el  fin  de  que  pueda  defender  el  honor  del  grupo  al  que  pertenece 
(STC 214/1991, de 11 de noviembre, FJ 3).
La posibilidad de acudir en amparo en defensa de derechos ajenos es, por tanto, 
excepcional y solo procede en aquellos casos en los que quien interpone el recurso, 
aunque no ostente su representación legal, tiene un vínculo jurídico con su titular que 
justifica su legitimación para interponer este recurso.
Esta conclusión no ha sido formulada con la claridad que se acaba de expresar por la 
jurisprudencia del Tribunal, pero, a nuestro juicio, es la que con carácter general se 
deriva de su doctrina, como hemos expuesto. Además, es la única que es acorde con la 
naturaleza  del  recurso  de  amparo.  En  efecto,  este  recurso  se  configura 
constitucionalmente como una vía de tutela de los derechos fundamentales [artículo 53.2 
y artículo 161.1 b) CE]. De ahí que el artículo 41.2 LOTC establezca que el recurso de 
amparo protege frente a las violaciones de los derechos y libertades reconocidos en los 
artículos 14 al 30 CE y por ello en este proceso constitucional «no pueden hacerse valer 
otras pretensiones que las dirigidas a restablecer o preservar los derechos o libertades 
por razón de los cuales se formuló el recurso» (artículo 41.3 LOTC).
La  función  de  este  recurso  no  es  controlar  la  conformidad  de  los  actos  o 
disposiciones impugnados a lo establecido en los artículos 14 al 30 CE, sino tutelar las 
vulneraciones de los derechos fundamentales que consagran los referidos preceptos. 
Por esta razón, en el recurso de amparo no cabe la acción pública, ni tampoco pueden 
alegarse vulneraciones hipotéticas de derechos fundamentales. Solo se pueden aducir 
lesiones  reales  y  efectivas  de  esos  derechos.  Como  declara,  entre  otras  muchas 
resoluciones, el ATC 651/1985, de 2 de octubre, FJ 6, «[e]l recurso de amparo no tiene 
por objeto la preservación de principios o de normas constitucionales, sino la protección 
de los derechos constitucionales de los ciudadanos, cuando éstos han sido vulnerados 
por actos de los poderes públicos».
Al ser este el objeto del recurso de amparo no debería admitirse la legitimación de 
aquellos a quienes el acto impugnado no cause una lesión real y efectiva en alguno de 
sus derechos fundamentales o en los de aquellos con los que tenga un vínculo jurídico 
que justifique que acudan en su defensa ante este tribunal, aunque tales actos puedan  s
incidir en su esfera jurídica y ocasionarles perjuicios. Tales perjuicios, al no tener su  oe.
origen en una lesión de un derecho fundamental, sino en la infracción del precepto  w.
dpcoeunreessct,i htcuoocsmi oonfu ansl edq auamec earnbetaga uldelaes  ,d inendroiec calhra,o  slad  feuf unngdcaairómanne tncizotaanlres tsiqt,u unceoi o nploaosld  rdaíeac nteo ssset ery  rt uedtceiuslarpsdooos siec sieo nntu eatsem lapsrae lraoons,    2021-1125n https://w
conforme a lo establecido en los artículos 14 al 30 CE.
A nuestro juicio, el tribunal hubiera debido aprovechar esta ocasión para perfilar su 
doctrina en materia de legitimación y declarar que para poder apreciar que existe un 
interés  legítimo  y,  por  tanto,  que  se  tiene  legitimación  para  recurrir  en  amparo 
[artículo 162.1 b) CE] no basta con apreciar que el acto o disposición impugnado incide 
negativamente en la situación jurídica del recurrente, sino que, además, es preciso que 
tales efectos negativos tengan su origen en una lesión real y efectiva de sus derechos 
fundamentales o en la de aquellos con quien mantiene un vínculo jurídico que pueda 
justificar que la universidad acuda en amparo en defensa de sus intereses.
Es cierto que la noción de interés legítimo que recoge la jurisprudencia constitucional 
es similar a la que formuló en su día la jurisprudencia contencioso-administrativa. Sin 
embargo, superada la idea, mantenida en las primeras sentencias del tribunal, de que 
nada  que  afecte  a  la  Constitución  es  ajeno  al  tribunal,  hoy  puede  afirmarse  con 
seguridad que las exigencias de legitimación no pueden ser las mismas en un proceso 
como  el  contencioso-administrativo,  cuyo  objeto  es  controlar  la  adecuación  al 
ordenamiento jurídico de la actuación de la administración, que las requeridas en los 
procesos cuyo objeto es la tutela de derechos fundamentales, como es el amparo 
constitucional.  En  la  jurisdicción  ordinaria,  que  tiene  como  función  constitucional 
garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, no solo de los derechos, sino también 
de los intereses legítimos (artículo 24.1 CE), y en que la actividad de la administración 
está sujeta in toto al control de los tribunales (artículo 106.1 CE), tiene sentido que en los 
procesos que tienen como objeto tutelar esos intereses se reconozca legitimación a todo 
aquel que pueda obtener un beneficio si se estima su pretensión (e incluso, cuando se 
estima oportuno por el legislador conceder la acción pública, a cualquier ciudadano), 
pero no lo tiene, en cambio, en los casos de recursos específicos cuyo objeto se limita a 
la tutela de lesiones reales y efectivas de derechos fundamentales desde la perspectiva 
del respeto a la Constitución, como sucede en el recurso de amparo. En estos supuestos 
reconocer legitimación a todo aquel que pueda obtener un beneficio si se estima el 
recurso, aunque no sea titular del derecho fundamental invocado o no se encuentre en 
una  situación  materialmente  equiparable,  supone,  a  nuestro  juicio,  alterar  la 
configuración constitucional de este recurso. No hace falta insistir en que la conocida 
doctrina acerca de la prohibición del llamado contraamparo –en la que no creemos 
necesario extendernos– se funda, precisamente, en las consideraciones que acabamos 
de exponer, pues mediante ella se trata de vetar el acceso al Tribunal Constitucional a 
aquellos que, sin ser titulares de un derecho fundamental, sufren un perjuicio como 
consecuencia del reconocimiento supuestamente incorrecto por parte de los tribunales 
ordinarios de un derecho fundamental en favor de otras personas.
La anterior argumentación tiene sustancial importancia desde la perspectiva de la 
consideración  de  la  jurisdicción  constitucional  como  jurisdicción  especializada  en  el 
examen  de  la  constitucionalidad  de  las  leyes  y  la  protección  de  los  derechos 
fundamentales con capacidad para anular decisiones del Poder Judicial. Uno de los 
puntos básicos en los que se fundamenta la especialidad de la jurisdicción constitucional 
desde sus orígenes históricos radica en la cuidadosa y precisa determinación de la 
legitimación  para  acudir  al  Tribunal  Constitucional,  como  llave  que  permite  su 
intervención correctora de las actuaciones del Poder Legislativo y el Poder Judicial. Una 
consideración laxa de la legitimación para acudir al Tribunal Constitucional comportaría, 
respecto  del  Poder  Legislativo,  desbordar  el  carácter  de  legislador  negativo  que 
corresponde al Tribunal Constitucional; y, respecto del Poder Judicial, la conversión del 
Tribunal Constitucional en una última instancia revisora de las decisiones adoptadas por  s
los tribunales ordinarios. Nada más lejos, a nuestro juicio, del diseño constitucional de la  oe.
jurisdicción que se reconoce al Tribunal. w.
dcuearenccd)h oo L sfaoussn tdiceaonmnese iqdnuetaerla  eicnniov onecesasted  aocn,a ttseeorni odlarre íuas n nlievogesirt silmliedavacadinó r nea c pudarisrraec nrientepte,a rrap udonenq eluare  e onlp opin rfeiuósener namt etai tyuroelarcirut ardrsieoal    2021-1125n https://w
«pcoírrqcuuelo t iejunreíd iicnote»r édse l elgaí tiumnoiv. eArsuindqaude  ys ele a coecpatsaioran aqruae  plae rojuridceions  imnop ucgrneaedmao isn cqiduee  eens teel   BOE-A-cable e
interés sea suficiente para considerarla legitimada, pues tales perjuicios no tendrían su 
origen en una lesión de derecho fundamental del que la universidad sea titular, sino en 
una disposición que, desde la perspectiva de los sujetos a los que se dirige, podría no 
ser conforme con el artículo 14 CE, lo que excede del ámbito de cognición del recurso de 
amparo. Este control podrá efectuarlo la jurisdicción contencioso-administrativa a través 
del proceso contencioso-administrativo ordinario –no mediante el procedimiento especial 
de tutela de derechos fundamentales, que fue el procedimiento seguido en este caso y 
que, por este motivo, con razón a nuestro juicio, dio lugar a la desestimación del 
recurso–, pero no a través del recurso de amparo que es un recurso de tutela de 
derechos fundamentales.
d)  Tampoco compartimos la opinión mayoritaria cuando afirma que la Universidad 
Católica de Valencia «San Vicente Mártir» acude a este proceso en defensa de derechos 
fundamentales propios. La regulación establecida en la Orden 21/2016, de 10 de junio, 
establece las bases por las que han de regirse las convocatorias de becas para la 
realización  de  estudios  universitarios  en  las  universidades  que  integran  el  sistema 
universitario valenciano y de acuerdo con lo establecido en estas bases los beneficiarios 
de estas becas son los estudiantes universitarios, no las universidades, ni públicas ni 
privadas. En consecuencia, la citada orden, aunque eventualmente pudiera depararle 
algún  perjuicio  a  la  universidad  recurrente  –podría  conllevar  que  alguno  de  sus 
estudiantes optaran por matricularse en la universidad pública para poder beneficiarse 
de estas becas–, este perjuicio nunca incidiría en su derecho a la igualdad ni en su 
derecho a la creación de centros docentes, pues el diferente trato que establece la orden 
impugnada no afecta directamente a las universidades, sino a los estudiantes, que son 
los beneficiarios de estas ayudas.
Por  otra  parte,  la  universidad  no  puede  recurrir  en  amparo  en  defensa  de  los 
derechos de sus estudiantes. Según dispone el artículo 1 de la Ley Orgánica 6/2001, 
de  21  diciembre,  de  universidades,  la  universidad  realiza  el  servicio  público  de  la 
educación  superior  mediante  la  investigación,  la  docencia  y  el  estudio  y  entre  las 
funciones que le atribuye el apartado 2 de este precepto no se encuentra la de defender 
los  derechos  o  intereses  de  sus  estudiantes  ni  esta  finalidad  puede  deducirse 
implícitamente de ninguna de estas funciones. En consecuencia, el vínculo jurídico que 
une a la universidad con sus estudiantes no le otorga, ni legal ni materialmente, su 
representación.
Por todo ello, consideramos que la universidad recurrente no tiene legitimación para 
interponer este recurso.
2.  La orden impugnada no es susceptible de ser impugnada en amparo.
La orden recurrida tiene como objeto «establecer las bases por las que han de 
regirse las convocatorias de becas para la realización de estudios universitarios en las 
universidades que integran el sistema universitario valenciano» (artículo 1). Es, por tanto, 
una norma jurídica de carácter reglamentario y el recurso de amparo contra reglamentos 
solo cabe cuando la vulneración de derechos fundamentales la origine directamente la 
norma, sin necesidad de dictar actos intermedios de aplicación.
Como acabamos de exponer, el recurso de amparo es un recurso cuyo objeto es 
únicamente la tutela de los referidos derechos. Por ello, a través de este recurso no se 
puede  ejercer  un  control  abstracto  sobre  la  conformidad  de  los  reglamentos  a  lo 
establecido en los artículos 14 al 30 CE. Como ha señalado, entre otras muchas, la 
STC 34/2011, de 28 de marzo, FJ 1, «por medio del recurso de amparo no pueden 
ejercitarse pretensiones impugnatorias directas contra una disposición general que estén  e.
desvinculadas de la concreta y efectiva lesión de algún derecho fundamental». Por ello,  w.b
aslauu stjoucaerippslptiicbrauletdisve ondsce i aop cudaeesdli eotnnr iabrsu eunrna al r elhecasu iórdrnied cdolisare racedtnao ,  raremeaitple yar raeodf,ea cmptiuevenast ed  esq ouulnoe   desenore loct halolo  sfsu unrpedugaelmasmteone tnastolo.ns   2021-1125n https://w
impuLgan amdaay opruíae dpea rsteer  dreec uersrtiad ad eonc trainmap; aarou np oarsqíu, ee n«tliae nedxec luqsuieó ne, nc oens tcea rcáacsteor  lgae onredreanl, 
de la posibilidad de obtener una beca por los estudiantes de las universidades privadas,
deriva  directamente  de  la  disposición  impugnada,  por  lo  que  su  eficacia  puede 
considerarse inmediata sin necesidad de un acto posterior aplicativo». A nuestro juicio, 
sin embargo, esta conclusión no es correcta. La disposición recurrida no tiene carácter 
autoaplicativo, pues para que resulte de aplicación lo en ella previsto es preciso dictar un 
acto: la convocatoria. A la orden podrá atribuírsele la vulneración de los artículos 14 
y 27.6 CE, pero es insusceptible, por sí misma, de lesionar los derechos fundamentales 
que tales preceptos consagran –caso de que incurriera en la infracción de los referidos 
preceptos constitucionales, lo que, en nuestra opinión, no sucede en este caso, como 
expondremos a continuación–, porque hasta que no se dicte la convocatoria el diferente 
trato entre estudiantes de universidades públicas y privadas que se considera lesivo del 
principio de igualdad no ocasionaría ninguna lesión real y efectiva de los derechos 
fundamentales invocados.
Todo ello, sin perjuicio, de que, además, la lesión que se aduce es hipotética, pues la 
diferencia de trato que se alega podría no producirse. Ha de tenerse en cuenta que, 
aunque la orden establece que la beca podrá solicitarla «el alumnado matriculado […] en 
las universidades públicas» (artículo 2.1) dispone también que «[l]os alumnos y alumnas 
matriculados en universidades y centros privados adscritos a las universidades públicas 
podrán solicitar la beca en aquellas enseñanzas que, en su caso, se determine en cada 
convocatoria». Es, por tanto, la convocatoria la que va a determinar si los estudiantes de 
universidades privadas pueden ser beneficiarios de estas ayudas, por lo que podría 
suceder que la convocatoria estableciera que también pueden ser beneficiarios de la 
beca los estudiantes de universidades privadas. En tal caso carecería de toda base 
fáctica la situación sobre la que se argumenta la diferencia de trato alegada.
De este modo, lo que la recurrente pretende a través de este recurso no es tutelar 
derechos fundamentales que hayan sido lesionados, sino ejercer un control abstracto 
sobre una norma reglamentaria que se considera contraria a los artículos 14 y 27.6 CE. 
Esta pretensión excede del objeto del recurso de amparo, que es un recurso cuya 
función, como reiteradamente ha declarado el Tribunal, es tutelar lesiones reales y 
efectivas de derechos fundamentales.
II.  Sobre la cuestión de fondo.
La  universidad  recurrente  considera  que  la  norma  impugnada,  al  excluir  a  las 
universidades privadas del régimen de ayudas y becas al estudio que en ella se regulan, 
introduce una diferencia de trato que vulnera el principio de igualdad y, por este motivo, 
lesiona también el artículo 27.6 CE.
La mayoría considera que la orden impugnada incurre en estas vulneraciones al 
apreciar que la exclusión de los alumnos matriculados en las universidades privadas del 
régimen  de  becas  de  la  Comunitat  Valenciana  introduce  una  diferencia  entre  las 
universidades del sistema universitario valenciano que carece de justificación objetiva y 
razonable. Entiende que esta diferencia de trato se produce al tratar de forma distinta 
situaciones iguales, pues (i) tanto la universidad pública como la privada prestan el 
servicio público de la educación superior mediante la investigación, la docencia y el 
estudio (artículo 1.1 LOU), (ii) están sujetas a los mismos requisitos para su creación y 
reconocimiento, (iii) las titulaciones que imparten se someten al mismo régimen de 
aprobación y (iv) el acceso a las universidades, tanto públicas como privadas, se basa 
en  el  Real  Decreto  412/2014,  por  el  que  se  establece  la  normativa  básica  de  los 
procedimientos de admisión a las enseñanzas universitarias oficiales de grado. Aprecia, 
además, que este trato diferenciado no es acorde con las leyes y con las normas  e
reglamentarias que regulan esta materia, ya que esta normativa, al regular el régimen de  bo
becas y ayudas al estudio, no establece diferencias entre los estudios que se realizan en  w
slaoss tiuennievenr qsiudea deel sre gplúabmliecnatso  iym plou gqnuaed os eh a ceuxrcslaunid oe nd eul gnoivceer sdidea udne sd eprericvhaod aas a. qPuoerl loesl lao   2021-1125n https://w
quieAn ensu leas lteryo  njuoi ceixoc, lusyinó .embargo, la distinción que efectúa el artículo 2 de la orden
impugnada entre estudiantes de universidades públicas y de universidades privadas no
puede considerarse lesivo del principio de igualdad –ya hemos explicado que esta orden, 
al no tener carácter autoaplicativo, no puede lesionar el derecho fundamental que el 
referido principio reconoce–. Como la sentencia declara, para que pueda apreciarse esta 
vulneración constitucional es preciso (i) que se trate de forma diferente situaciones 
iguales y (ii) que esta diferencia de trato carezca de justificación. Y, en nuestra opinión, 
ninguno de estos dos requisitos se cumple en este caso.
a)  No puede considerase que la universidad de titularidad pública se encuentra en 
la misma situación que la universidad de titularidad privada porque ambos tipos de 
universidades tengan como fin prestar el servicio de la educación superior y, porque, 
para garantizar que se cumple adecuadamente esta finalidad, se exija que ambos tipos 
de  universidades  cumplan  requisitos  similares  para  su  constitución,  para  impartir 
titulaciones y en el régimen de admisión de alumnos. La diferente titularidad pública o 
privada de la universidad determina que su naturaleza sea diferente lo que conlleva que 
también lo sea su régimen jurídico. De ahí que, aunque ambos tipos de universidades 
tengan la misma finalidad y cumplan las mismas funciones, no sean iguales. Su diferente 
titularidad conlleva que nos encontremos ante entidades distintas cuyo régimen jurídico 
difiere notablemente, lo que impide apreciar que su situación jurídica es la misma. No 
procede  ahora  entrar  a  enumerar  las  múltiples  diferencias  que  existen  entre  las 
universidades  públicas  y  privadas,  pero  a  título  meramente  ejemplificativo  puede 
mencionarse  el  régimen  de  financiación;  el  diferente  sistema  de  selección  de 
profesorado; la limitación del precio de la prestación del servicio en el caso de la 
universidad pública frente al libre en la privada.
Nos encontramos, por tanto, ante entes que solo tienen en común la función que 
desempeñan y el tenerla que prestar con las garantías necesarias para asegurar la 
debida  prestación  el  servicio  de  la  educación  superior.  En  lo  demás  su  diferente 
titularidad determina que su régimen jurídico se rija por principios distintos. Mutatis 
mutandis puede aplicarse en este supuesto la doctrina establecida por el tribunal en 
relación con las quejas por las que se aducía la vulneración del principio de igualdad 
porque funcionarios integrados en un cuerpo que desempeñaban funciones similares a 
las prestadas por otros cuerpos tenían peores condiciones que estos. En esta doctrina 
se sostiene que «‘la igualdad o desigualdad entre Cuerpos de funcionarios o, más en 
general,  entre  estructuras  que,  en  cuanto  tales  y  prescindiendo  de  su  substrato 
sociológico real, son creación del Derecho, es resultado de la definición que este haga 
de ellas, esto es, de su configuración jurídica’ y, precisamente por ello, no pueden 
tenerse por término de comparación válido en el contexto del juicio de igualdad que 
ampara el artículo 14 CE» (ATC 99/2009, de 23 de marzo, que cita la STC 7/1984, de 25 
de enero, FJ 2; en este sentido, otras muchas resoluciones).
Por todo ello, entendemos que en este caso el término de comparación aducido para 
efectuar  el  juicio  de  igualdad  no  es  idóneo  porque  la  diferente  titularidad  de  la 
universidad conlleva importantes diferencias que determina que no se encuentren en una 
situación similar a efectos de reclamar un trato igual.
b)  Asimismo,  discrepamos  de  la  mayoría  cuando  sostiene  que  no  existe  una 
justificación  objetiva  y  razonable  del  diferente  trato.  Aunque  se  considerara,  como 
sostiene  la  mayoría,  que  las  situaciones  que  se  comparan  son  iguales,  no  podría 
apreciarse la vulneración del principio de igualdad, pues la diferencia que establece la 
orden impugnada entre los estudiantes de las universidades públicas y las privadas no 
sería arbitraria, que es, en definitiva, lo que prohíbe el artículo 14 CE. En nuestra opinión 
no  es  arbitrario  exigir  para  disfrutar  de  una  beca  pública  que  el  estudiante  esté  e.
matriculado en una universidad pública. Los poderes públicos pueden adoptar medidas  w.b
edconen  efsosimstetie rt nieptono   pdoaetor uragn aqivru eebr sesicdeaa sod pestsoe.l  oPp oraor  malaqo uveeenlrlso elsañ  ueansntizvuaed ripasúindbtaelidsc  apq úuybe ul icdnaea c fdrideean nete s ctaau srlas ma prer isdvuaidsda aes s eptsuu dueindoaes    2021-1125n https://w
opciHóna  cdoen tsetniteurcsioen eanlm ceunetnet ale, gpíotirm oat.ra parte, que los estudiantes que elijan la universidad
privada no tienen un derecho constitucional a obtener las mismas ayudas que las que se
otorgan a los estudiantes de las universidades públicas –pueden tener un derecho legal 
si la normas que regulan estas ayudas así lo establecen–, ni las universidades privadas 
pueden exigir que sus estudiantes tengan las mismas becas que los de las universidades 
públicas. Las mismas razones que justifican que no exista un derecho constitucional a 
que los centros privados sean subvencionados (STC 86/1985, de 10 de julio, FJ 3) 
justifican  también  que  los  estudiantes  de  estos  centros  no  tengan  un  derecho 
constitucional a disfrutar del mismo régimen de becas y ayudas que los estudiantes de 
los centros públicos.
Las consideraciones expuestas nos llevan a sostener que la orden impugnada no 
solo no origina ninguna vulneración real y efectiva del derecho a la igualdad de la 
universidad  recurrente,  sino  que  tampoco  es  contraria  al  principio  de  igualdad. 
Descartada esta vulneración ha de descartarse también la del artículo 27.6 CE, ya que 
esta vulneración se aprecia como consecuencia de la estimación de la queja por la que 
se aduce la vulneración del derecho a la igualdad.
Madrid, a diecisiete de diciembre de dos mil veinte.–Juan Antonio Xiol Ríos.–María 
Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón respecto 
de la sentencia dictada en el recurso de amparo núm. 5099-2018
En el ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional, y con el máximo respeto a la opinión de la mayoría, formulo el 
presente voto particular por discrepar tanto de la fundamentación como del fallo de la 
sentencia recaída en el presente proceso de amparo, en cuanto estima la pretensión 
planteada. En lo que sigue, dejo constancia sucintamente de los fundamentos de mi 
posición discrepante con el fallo y con los razonamientos que lo sustentan, de acuerdo 
con los argumentos defendidos en la deliberación.
La mayoría ha decidido estimar el amparo interpuesto por la Universidad Católica de 
Valencia  «San  Vicente  Mártir»,  al  considerar  que  la  Orden  de  la  Consellería  de 
Educación, Investigación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana 21/2016, de 10 
de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las becas 
para la realización de estudios universitarios en las universidades de la Comunidad 
Valenciana, vulnera su derecho fundamental a la igualdad (artículo 14 CE), en relación 
con  su  derecho  fundamental  a  la  creación  de  centros  docentes  (apartado  6  del 
artículo 27 CE).
Sin embargo, cabe discrepar de la estimación del recurso tanto por razones formales 
como por razones sustantivas.
1.  La  primera  razón,  de  carácter  formal,  es  que  los  titulares  del  derecho 
fundamental presuntamente vulnerado por el acto o resolución impugnada –la Orden de 
la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte 21/2016, de 10 de junio, 
por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las becas para la 
realización de estudios universitarios en las universidades de la Comunidad Valenciana– 
no podrían ser los centros educativos (como es el caso del recurrente), sino que, de 
serlo,  lo  serían  los  estudiantes  que  han  visto  denegada  una  beca  y  que  son  los 
beneficiarios de las ayudas según la orden impugnada.
De ello derivan dos consecuencias:
La primera en relación con la legitimación para la interposición del recurso, pues  oe.
serían  los  referidos  estudiantes  los  únicos  legitimados  para  impetrar  en  amparo  la  w.
pfpurenordtseoacnmcaieósnn t afídlseeiscl  adspe ro opt eiorjcu erdírdeoirsce.a csEh one,  nes sintrae  lqalíucnieeó anp  usceeo dnpa rnos nuiunpntueceripsóto anesel  rA vTiroeClca uc1rio5sno4e /2sd0 e1d 6ea,  mddpeea rr2eo2c  hldaoess    2021-1125n https://w
septiembre.
La segunda en relación con el reconocimiento del derecho, pues de admitirse la 
legitimación de la recurrente para interponer el amparo, como hace la mayoría en contra 
de  un  entendimiento  correcto  de  aquella,  la  consecuencia  nunca  podría  ser  el 
reconocimiento de la vulneración de un derecho propio de la universidad, sino en su 
caso del derecho de los beneficiarios de las becas, los estudiantes.
La opinión de la mayoría trata de argumentar que el derecho vulnerado es el del 
recurrente  en  amparo,  la  Universidad  Católica  de  Valencia  «San  Vicente  Mártir», 
vinculando  su  derecho  a  la  igualdad  con  su  derecho  a  crear  centros  educativos 
reconocido en el artículo 27.6 CE.
Sin embargo, la disposición impugnada regula quienes son los beneficiarios de las 
ayudas al estudio y por tanto, y en su caso, habría vulnerado los derechos de tales 
beneficiarios pero no el derecho a la igualdad de las universidades privadas, cuyo 
derecho a crear centros docentes al que se refiere la resolución de la que discrepo no se 
ve restringido, en ningún caso, por la regulación de las ayudas a los estudiantes. Así, la 
disposición impugnada no le ocasiona a la universidad recurrente lesión alguna en su 
propia esfera de derechos fundamentales.
Comparto, por tanto, plenamente la sentencia, de 31 de mayo, de la Sección Quinta 
de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la 
Comunidad Valenciana que desestimó el recurso en su día interpuesto, afirmando que 
«la norma impugnada no vulnera el derecho a la igualdad de la demandante que no se 
ve afectada en modo alguno por la misma, reguladora de derechos de los alumnos».
2.  En  segundo  lugar,  cabe  argumentar  que  la  disposición  impugnada,  la 
Orden 21/2016, de 10 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para la 
concesión  de  las  becas  para  la  realización  de  estudios  universitarios  en  las 
universidades  de  la  Comunidad  Valenciana,  no  es  la  disposición  que  directamente 
produce la lesión denunciada pues, si bien es cierto que en su artículo 2.1 dispone que 
«podrá  solicitar  la  beca  para  la  realización  de  estudios  universitarios  el  alumnado 
matriculado,  durante  el  curso  académico  establecido  en  cada  convocatoria,  en  las 
universidades públicas que integran el sistema universitario valenciano», ello no supone 
la exclusión de la posibilidad de que se beque también al alumnado matriculado en las 
universidades privadas como parece asumir la opinión de la mayoría, pues el artículo 2.3 
de la propia orden dispone que «los alumnos y alumnas matriculados en universidades 
privadas y centros privados adscritos a universidades públicas podrán solicitar la beca en 
aquellas enseñanzas que, en su caso, se determinen en cada convocatoria».
Será por tanto cada convocatoria la que en su caso determinará la exclusión de los 
alumnos matriculados en universidades privadas de la posibilidad de solicitar la beca.
Se debió desestimar el recurso de amparo pues lo que se plantea en la demanda de 
amparo  es  una  vulneración  de  derechos  fundamentales  meramente  potencial  o 
hipotética (además como ya se ha dicho de derecho ajenos), pues es presupuesto 
inexcusable de la petición de amparo que esta se formule en razón de la existencia de 
una lesión efectiva, real y concreta de un derecho fundamental, no frente a eventuales 
lesiones aún no producidas, aunque posibles. Dicho de otro modo, no cabe utilizar el 
recurso de amparo como un instrumento para la tutela cautelar o preventiva de los 
derechos  fundamentales  (entre  otras,  SSTC  77/1982,  de  20  de  diciembre,  FJ  1; 
165/1999, de 27 de septiembre, FJ 8; 177/2005, de 4 de julio, FJ único, y 28/2014, de 24 
de febrero, FJ 3; también, ATC 98/1981, de 30 de septiembre, FJ 8).
Debe ser con ocasión de la eventual impugnación contra una resolución por la que  e
se convoquen las ayudas –y no como en el caso del presente recurso de amparo que se  bo
ha interpuesto después de que se plantease un recurso contencioso-administrativo por el  w
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se remite a la resolución que convoque las ayudas la determinación de qué alumnos
matriculados  en  universidades  privadas  pueden  solicitar  la  beca  según  aquellas 
enseñanzas que, en su caso, se determinen.
3.  En tercer lugar, la opinión mayoritaria estima el recurso afirmando que se ha 
vulnerado el derecho fundamental a la igualdad (artículo 14 CE), en relación con su 
derecho fundamental a la creación de centros docentes (apartado 6 del artículo 27 CE).
Para  la  opinión  mayoritaria  la  exclusión  de  los  alumnos  matriculados  en  las 
universidades privadas del régimen de becas de la Comunidad Valenciana –exclusión 
que como ya hemos recordado no se produce directamente por la orden de bases sino, 
en su caso, por las respectivas resoluciones de convocatoria de becas–, además, de 
vulnerar el artículo 14 CE se proyecta sobre el artículo 27 CE, ya que afecta tanto al 
derecho de las universidades privadas a crear instituciones educativas (artículo 27.6 CE) 
como al derecho de los estudiantes a la educación (artículo 27.1 CE).
a)  En relación con las consideraciones sobre el derecho a la educación recogido en 
el artículo 27 CE, cabe señalar que tanto el derecho de los estudiantes a la educación 
(27.1 CE) como el derecho de los centros privados a la libre creación de centros 
docentes (artículo 27.6 CE) incorporan, junto a sus contenidos primarios de derechos de 
libertad, una dimensión prestacional, en cuya virtud los poderes públicos habrán de 
procurar la efectividad de tales derechos.
Por un lado, al servicio de la acción prestacional relacionada con la libre creación de 
centros docentes se hallan las «ayudas públicas a los centros docentes que reúnan los 
requisitos que la ley establezca» a las que se refiere el artículo 27.9 CE. Precepto que es 
junto con el referido artículo 27.6 CE el que parece fundar la estimación de la que 
discrepamos. No es posible compartir en este punto, sin embargo, la opinión de la 
mayoría, pues dejando ahora a un lado la consideración de que no estamos propiamente 
ante un supuesto de financiación de los centros universitarios sino ante un supuesto de 
ayudas a los estudiantes, aquella parece olvidar que, tal como este tribunal ha tenido 
ocasión de recordar, el citado artículo 27.9 CE, en su condición de mandato al legislador, 
no encierra un derecho subjetivo a la prestación pública. Ésta, materializada en la 
técnica subvencional o, de cualquier otro modo, habrá de ser dispuesta por la ley, ley de 
la que nacerá, con los requisitos y condiciones que en la misma se establezcan, la 
posibilidad  de  instar  dichas  ayudas  y  el  correlativo  deber  de  las  administraciones 
públicas de dispensarlas, según la previsión normativa (como recordó la STC 86/1985, 
FJ 4).
La opinión de la mayoría parece pretender extraer de la Constitución una suerte de 
derecho de los centros universitarios privados a ser financiados mediante las becas 
públicas  de  sus  estudiantes.  Sin  embargo,  de  la  Constitución  no  cabe  extraer  tal 
derecho, la Constitución se refiere en el artículo 27.9 CE a que los poderes públicos 
ayudarán a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca, pero es 
un derecho de configuración legal por lo que corresponde al legislador determinar los 
términos de las ayudas que no tendrán que ser los mismos que los de la financiación de 
la educación pública. El derecho a la ayuda no nace para los centros universitarios de la 
Constitución, sino de la ley.
Por otro lado, al servicio de la acción prestacional relacionada con el derecho de los 
estudiantes a la educación (artículo 27.1 CE) se hallan los instrumentos de planificación 
y promoción mencionados en el apartado 5 del propio artículo 27 CE. Así, ciertamente 
sobre los poderes públicos pesa, en efecto, el «deber positivo de garantizar la efectividad 
del derecho fundamental» a la educación. Sin embargo, dada la limitación de recursos, el  e
derecho a la educación no comprende el derecho a la ayuda de aquellos estudiantes  bo
matriculados en cualesquiera centros privados, porque los recursos públicos «no han de  w
(aScTuCdi r,8 6/in1c9o8n5d, icFioJn a4l)m. eDnete ,o troa llám odaod osned ee stavaríyaa nim  pliadsie ndpore faelr elengciiaslsa doinr deivsitdaubalelecse»r   2021-1125n https://w
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concernida en la disposición controvertida, únicamente se podría haber entrado en ella si
el recurso hubiese sido instado por el titular de aquel derecho a la educación, un 
estudiante.
Sea como fuere, lo que es evidente es que la decisión de limitar las ayudas a los 
estudiantes matriculados en las universidades públicas no vulnera, frente a lo que afirma 
la mayoría, ni la libertad de educación ni la libertad de creación de centros docentes 
(artículo 27.1 y 6 CE) de los titulares de los centros privados.
b)  En relación con las consideraciones sobre la vulneración del artículo 14 CE cabe 
señalar  que  la  igualdad  declarada  en  aquel  artículo  impone  que,  ante  situaciones 
iguales, la norma sea idéntica para todos y por ello, lo que el artículo 14 CE impide es la 
distinción  infundada  o  discriminación.  Así,  el  poder  público  puede  diferenciar  entre 
supuestos cuando su acción se orienta a la adjudicación de prestaciones a particulares 
cuando las situaciones son distintas.
La sentencia de la que discrepamos –y reiterando que en el presente proceso no es 
posible  referirse  a  la  igualdad  como  derecho  de  la  recurrente,  pues  la  igualdad 
eventualmente vulnerada por la norma controvertida nunca sería la suya–, enuncia 
correctamente el canon de igualdad, pero yerra al argumentar su aplicación.
En efecto, señala la sentencia que al tribunal le correspondería examinar si, como 
consecuencia de la medida normativa, se ha introducido una diferencia de trato entre las 
universidades públicas y privadas; si las situaciones que se traen a comparación en el 
presente recurso de amparo pueden considerarse iguales y, en caso de que así sea, 
examinar las razones alegadas por la administración para justificar la diferencia de trato 
y determinar si impiden apreciar la vulneración del citado precepto constitucional.
La  sentencia  contesta  a  las  dos  primeras  cuestiones  de  manera  afirmativa;  la 
segunda con fundamento en la igual posición que tendrían las universidades públicas y 
las  privadas  en  la  prestación  del  servicio  de  educación  superior.  Sin  embargo, 
precisamente en un caso como el de la educación superior nos encontramos ante un 
supuesto en el que existe una distinta situación entre las universidades públicas y las 
privadas.  Distinta  situación  que  supondría  que  no  se  ha  fundado  correctamente  la 
respuesta afirmativa a la segunda cuestión relativa a si las situaciones que se traen a 
comparación  pueden  considerarse  iguales,  y  que  por  tanto  no  permitiría  entrar  a 
examinar las razones alegadas por la administración para justificar la diferencia de trato, 
pues no ha quedado justificada la igualdad de los supuestos.
En efecto, los términos en los que se justifica por la sentencia de la que discrepamos 
la igualdad entre las universidades públicas y privadas no pueden ser compartidos. Es 
evidente  que  el  hecho  de  que  las  funciones  de  ambas  sean  las  previstas  en  el 
apartado 2 del artículo 1 LOU, no significa que ni su régimen de financiación ni el 
sistema de precios y tasas que exigen a sus alumnos sean las mismas. Tampoco, en 
realidad,  es  igual  la  específica  misión  que  cumplen  las  universidades  públicas  en 
relación con la promoción de la igualdad como exigencia del artículo 9.2 CE.
Asimismo,  es  la  peculiaridad  de  los  servicios  educativos  la  que  ha  permitido 
precisamente a aquellos que son prestados por el poder público en concurrencia con 
operadores privados quedar exceptuados de la aplicación de las normas europeas que 
buscan garantizar la igualdad de los operadores en el mercado como son las normas 
que garantizan las libertades básicas del mercado interior, las normas antitrust y las 
normas que proscriben las ayudas públicas, pues se ha considerado que se trata de 
servicios de interés general no económico.
Ello es relevante, pues la diferencia de trato se fundamenta precisamente en la 
especial misión que cumplen tales servicios educativos. s
No  cabe  por  tanto  afirmar,  como  hace  la  sentencia  de  la  que  discrepamos,  la  oe.
existencia de una igual posición entre las universidades públicas y las privadas. w.
pfuonrd Nuanoras e or abezsnót anun netaes  tsrlieocg tauamnndteeanr tiroear t,ci ool maq upeees testiumnpcaioacnli.ódnrí ad qeul er elac udrisfeor einncteiarp duee strtaot op naore sceer íap rleetgeintidmear   2021-1125n https://w
se oEpnu seiefescet oa,  clau ensotriómna tjuivraíd eicdau cdaisttivinat ad esel rEías tasíd ola  pdoirs pnoos idciisótnin gauuitro neósmtai cúalt icmoan teronvtreer tildoas   BOE-A-cable e
alumnos matriculados en las universidades públicas y los alumnos matriculados en las 
universidades privadas a la hora de configurar las becas y ayudas al estudio.
Así, el poder público autonómico no podría en su sistema de becas distinguir entre 
estudiantes en función de la universidad en la que cursan sus estudios, si ello le 
colocase  al  margen  de  una  eventual  legislación  estatal  que  no  diferenciase  entre 
universidades públicas y privadas.
En  este  hipotético  supuesto,  pese  a  que  el  legislador  estatal  no  estaría 
constitucionalmente obligado a tratar igual aquello que no lo es, podría haber decidido 
hacerlo así. La inconstitucionalidad en tal caso radicaría en que el ejecutivo autonómico 
habría desconocido la norma estatal, pero la vulneración no provendría del hecho de que 
este hubiese tratado de manera desigual lo que es igual, como se empeña en afirmar la 
sentencia de la que discrepamos, sino de que habría tratado de manera desigual aquello 
que  el  legislador  competente,  el  estatal,  habría  querido  que  fuese  tratado 
indistintamente.
Sin embargo, para poder admitir tal construcción nos encontramos de nuevo con el 
muro infranqueable que supone que el caso planteado ante este tribunal no lo ha sido 
por un estudiante matriculado en una universidad privada, eventual titular del derecho a 
obtener una beca en condiciones de igualdad en virtud de lo eventualmente dispuesto en 
una norma estatal, sino por un centro de educación superior al que no se le habría 
producido lesión alguna en su propia esfera de derechos fundamentales.
Cabe  concluir  reiterando  algunas  ideas  fundamentales  sólidamente  ancladas  en 
nuestra norma fundamental: la primera es que el principio enunciado en el artículo 14 CE 
implica una prohibición del trato desigual ante situaciones análogas, pero no proscribe el 
tratamiento diferenciado de supuestos diferentes; la segunda es que el derecho a la 
educación recogido en el artículo 27 CE no comprende ni una suerte de derecho de los 
centros universitarios privados a ser financiados mediante las becas públicas de sus 
estudiantes, ni tampoco el derecho absoluto de un estudiante a la obtención de una 
beca, porque los recursos públicos no han de acudir, incondicionadamente, allá donde 
vayan sus preferencias individuales. Por las razones expuestas el recurso de amparo 
debió ser desestimado.
Madrid,  a  diecisiete  de  diciembre  de  dos  mil  veinte.–Cándido  Conde-Pumpido 
Tourón.–Firmado y rubricado.
2021-1125n https://w