BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 182 Sábado 31 de julio de 2021 Sec. TC.   Pág. 93561
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
13032 Pleno.  Sentencia  148/2021,  de  14  de  julio  de  2021.  Recurso  de 
inconstitucionalidad 2054-2020. Interpuesto por más de cincuenta diputados 
del Grupo Parlamentario Vox del Congreso de los Diputados en relación con 
diversos preceptos del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se 
declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria 
ocasionada por el COVID-19; el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por 
el que se modificó el anterior; los Reales Decretos 476/2020, de 27 de marzo, 
487/2020, de 10 de abril, y 492/2020, de 24 de abril, por los que se prorrogó 
el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, y la Orden 
SND/298/2020,  de  29  de  marzo,  por  la  que  se  establecieron  medidas 
excepcionales en relación con los velatorios y ceremonias fúnebres para 
limitar la propagación y el contagio por el COVID-19. Estado de alarma: 
nulidad parcial de los preceptos que restringen la libertad de circulación y 
habilitan al ministro de Sanidad para variar las medidas de contención en 
establecimientos  y  actividades  económicas;  inadmisión  del  recurso  en 
relación con la orden ministerial. Votos particulares.
ECLI:ES:TC:2021:148
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido 
Conde-Pumpido  Tourón  y  la  magistrada  doña  María  Luisa  Balaguer  Callejón,  ha 
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En  el  recurso  de  inconstitucionalidad  núm.  2054-2020,  interpuesto  por  más  de 
cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox del Congreso de los Diputados contra 
el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (arts. 7, 9, 10 y 11), por el que se declaró el 
estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el 
COVID-19; Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modificó el anterior; 
Reales Decretos 476/2020, de 27 de marzo; 487/2020, de 10 de abril, y 492/2020, de 24 
de  abril,  por  los  que  se  prorrogó  el  estado  de  alarma  declarado  por  el  Real 
Decreto 463/2020, y Orden SND/298/2020, de 29 de marzo, por la que se establecieron 
medidas excepcionales en relación con los velatorios y ceremonias fúnebres para limitar 
la propagación y el contagio por el COVID-19. Ha comparecido y formulado alegaciones  e.e
el abogado del Estado. Ha sido ponente el magistrado don Pedro José González- b
Trevijano Sánchez. 032ww
I. Antecedentes
1.  Mediante escrito registrado en este tribunal el 28 de abril de 2020, más de
cincuenta  diputados  del  Grupo  Parlamentario  Vox  del  Congreso  de  los  Diputados,
presentaron  recurso  de  inconstitucionalidad  contra  las  siguientes  disposiciones:  (i) 
artículos 7, 9, 10 y 11 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara 
el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el 
COVID-19; (ii) Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modificó el 
anterior; (iii) Reales Decretos 476/2020, de 27 de marzo; 487/2020, de 10 de abril, 
y 492/2020, de 24 de abril, por los que se prorrogó el estado de alarma declarado por el 
Real Decreto 463/2020; y (iv) Orden SND/298/2020, de 29 de marzo, por la que se 
establecieron  medidas  excepcionales  en  relación  con  los  velatorios  y  ceremonias 
fúnebres para limitar la propagación y el contagio por el COVID-19.
La fundamentación que la demanda expone es, en síntesis, la siguiente:
A)  Se señala, con cita de la STC 83/2016, de 28 de abril, FFJJ 9 y 10, que tanto el 
Real Decreto por el que se declara el estado de alarma como las sucesivas prórrogas 
autorizadas por el Congreso se configuran como disposiciones con rango o valor de ley, 
por lo que son impugnables a través del recurso de inconstitucionalidad, recurso que 
también  procede  contra  la  Orden  SND/298/2020,  en  cuanto  la  misma  supone  una 
modificación de los reales decretos de declaración y prórroga del estado de alarma.
Aunque el artículo 83 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) parece 
admitir únicamente la acumulación sucesiva de recursos, el tribunal ha aceptado la 
acumulación  inicial,  siempre  que  exista  una  conexión  que  justifique  la  unidad  de 
tramitación y decisión (STC 50/1980, de 15 de octubre, FJ 1), conexión de la que no 
cabe dudar respecto de los reales decretos impugnados y tampoco en lo que se refiere a 
la Orden SND/298/2020, que viene a introducir una modificación en el estado de alarma, 
con más intensas restricciones de la libertad religiosa y de culto.
Señalan los diputados recurrentes que son conscientes de la grave situación creada 
por  la  pandemia  causada  por  el  virus  SARS-CoV-2  y  de  la  necesidad  de  adoptar 
medidas que contribuyan a preservar la salud y seguridad de los ciudadanos, pero solo 
cabe  hacer  frente  a  la  excepcionalidad  de  la  situación  dentro  de  los  mecanismos 
constitucionales y no al margen de ellos, pues aceptar que la gravedad de la crisis 
permita una derogación in toto, siquiera transitoria, de la Constitución supondría una 
inaceptable degradación democrática.
La declaración de los estados del artículo 116 CE y de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 
de junio, esto es, de los estados de alarma, excepción y sitio, requiere la concurrencia de 
los presupuestos previstos en el bloque de constitucionalidad y solo permite la adopción 
de  aquellas  medidas  que  sean  «estrictamente  indispensables  para  asegurar  el 
restablecimiento de la normalidad» (art. 1.2). No se discute, en el caso que nos ocupa, la 
concurrencia del presupuesto que permite la declaración del estado de alarma [art. 4 b)], 
pero las medidas de protección deben adoptarse dentro de la Constitución y del bloque 
de constitucionalidad, siendo de recordar que los poderes públicos no solo tienen un 
deber general de abstenerse de cualquier actuación que vulnere la Constitución, sino 
que además tienen un deber positivo de realizar sus funciones de acuerdo con la misma 
(STC 101/1983, de 18 de noviembre, FJ 3), de tal modo que el carácter normativo del 
texto constitucional imposibilita el mantenimiento de situaciones jurídicas incompatibles 
con  los  mandatos  y  principios  constitucionales  (STC  76/1988,  de  26  de  abril).  Sin 
embargo, el Gobierno, a través de los reales decretos impugnados, ha excedido aquellas 
medidas,  infringiendo  la  Constitución  (arts.  55  y  116)  y  la  Ley  Orgánica  4/1981  y 
vulnerando los derechos fundamentales que a continuación se detallan.
B)  En  primer  término,  consideran  los  recurrentes  que  el  artículo  7  del  Real 
Decreto 463/2020 es inconstitucional al vulnerar los artículos 55.1 y 116 CE y la Ley  e.
Orgánica 4/1981 en relación con los derechos fundamentales de los artículos 19, 17, 21  w.b
y 25 CE. 032ww
títuloE lI  eCsEta (daor t.d e5 5a.1la rCmEa,  an oc opnetrrmariitoe,  lya  SsTusCp e8n3s/2ió0n1 6d,e F lJo s8 )d, erereccohrdoásn cdoonsset itquuceio cnoanlefos rmdeel 
tael maprtoícraull on o4 .2s ed ealp lCicóadráigno  ac isvuil p«uleasst olesy neis  epne nmaolemse, nlatoss  edxicsetipnctoiosn adlee slo ys  lcaosm dpere ánmdibdiotos 
expresamente en ellas», lo que veda cualquier pretensión o tentación de interpretar la
Ley Orgánica 4/1981 en sentido extensivo. En sede de derechos fundamentales, el 
legislador debe ser extremadamente cauteloso en la aplicación de cualquier medida 
restrictiva o limitativa, y resulta excluida cualquier medida suspensiva, por exigencias del 
principio  de  legalidad  y  por  ser  los  derechos  fundamentales  una  de  las  garantías 
estructurales del orden jurídico, político y moral (art. 10.1 CE). Es corolario de lo anterior 
el inciso final del artículo 55.2 CE, que sanciona la utilización injustificada o abusiva de 
las facultades reconocidas en la Ley Orgánica 4/1981 con responsabilidad penal.
a)  El artículo 7 del Real Decreto 463/2020 supone una derogación de la libertad de 
circulación y de la libertad de residencia (art. 19 CE), pues mediante este precepto el 
Gobierno ha impuesto el confinamiento de la totalidad de la población residente en el 
territorio nacional y, con ello, una suspensión del derecho fundamental contraria a la 
Constitución y a la Ley Orgánica 4/1981.
El artículo 19 CE reconoce, con la categoría de derecho fundamental, tres libertades: 
la de circulación, la de residencia y la de entrar y salir de España. El derecho a circular 
libremente por el territorio español comporta básicamente una abstención o no injerencia 
de los poderes públicos en el ir y venir de los ciudadanos dentro de España, injerencia 
que requiere habilitación legal expresa [SSTC 85/1989, de 10 de mayo, FJ 3; 169/2001, 
de 16 de julio, FJ 6, y 184/2003, de 23 de octubre, FJ 6 b)]. Además, el Tribunal 
Constitucional pone habitualmente en conexión el artículo 19 CE con el artículo 139.2, 
que  prohíbe  a  cualquier  autoridad  adoptar  medidas  que,  directa  o  indirectamente, 
obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas (y de los bienes) 
en todo el territorio nacional. Frente a ello, lo que impone el Real Decreto 463/2020 es, 
no solo la suspensión de este derecho fundamental, sino una ablación del mismo. Basta 
acudir a la Ley Orgánica 4/1981 (integrante del bloque de constitucionalidad a los efectos 
del artículo 28.1 LOTC), cuyo artículo 11 a) solo permite, para el estado de alarma, 
«limitar  la  circulación  o  permanencia  de  personas  o  vehículos  en  horas  y  lugares 
determinados,  o  condicionarlas  al  cumplimiento  de  ciertos  requisitos»,  sin  que  se 
autorice restricción alguna respecto de la libertad fundamental de residencia. Solo en los 
estados  de  excepción  o  de  sitio  cabe  acordar  la  suspensión  de  los  derechos 
fundamentales  del  artículo  19  CE  y,  a  estos  efectos,  lo  que  entiende  la  Ley 
Orgánica 4/1981 por suspensión son las limitaciones autorizadas en su artículo 20.
La regla general es que estos derechos reconocen una esfera de libertad natural, 
intangible para el Estado. Si bien, al no existir derechos ilimitados, a partir de ese 
principio de libertad, ha de procederse a delimitar el derecho en su relación con otros 
derechos o bienes constitucionalmente protegidos, o a introducir en el mismo límites 
razonables y proporcionados. No es esta la técnica del repetido artículo 7, que toma 
como  punto  de  partida  una  prohibición  general,  para  introducir  determinadas 
excepciones  a  esa  restricción  generalizada.  Se  emplea  así  la  técnica  típica  de  la 
suspensión del derecho, introduciendo las excepciones absolutamente indispensables 
para  garantizar  la  subsistencia  de  los  ciudadanos,  actividades  excepcionadas  que, 
además, «deberán realizarse individualmente».
Esta derogación del derecho fundamental del artículo 19 CE es de tal intensidad que 
incluso sería discutible su adopción en los estados de excepción o de sitio (art. 20, ya 
citado, de la Ley Orgánica 4/1981), pues en estos estados la suspensión de estos 
derechos se entiende como la imposición de restricciones parciales de movimiento, 
limitadas bien espacialmente, bien subjetivamente, en cuanto referidas a determinadas 
personas por fundados motivos, en razón a la peligrosidad para el mantenimiento del 
orden público. Frente a ello, lo que opera el artículo 7 es una verdadera derogación,  e.
durante la vigencia del estado de alarma, de la libertad de circulación en todo el territorio  w.b
nacional y para la totalidad de la ciudadanía. Además, para determinados grupos de  032ww
ppeerrssoonnaass  dlae paebnldaiceiónnte sd eqlu ed enroe cphuoe dfuannd saamlire dnetal l dnoom iccoilinoo pceo r esxí cseoplocsió),n l oa lqguuen as u(pnoiñnoes u no 
aabbsriol, luqtuoe  cpoenrfminiatem, iae nptaor tqiru dee  qsuue pduab cliocancfiirómna, duon  ppoars elao  dOiardrieon d Se NmDe/n3o7r0e/s2 0d2e0 1, 4d ea ñ2o5s  deen 
las condiciones allí establecidas. De lo expuesto resulta la vulneración por los reales
decretos  impugnados  de  los  artículos  116  y  55.1  CE,  en  relación  con  el  derecho 
fundamental a la libertad de circulación.
Se  afirma  asimismo  la  vulneración  del  derecho  fundamental  a  la  libertad  de 
residencia, también reconocida en el art. 19 CE, que protege la conducta del individuo 
consistente en elegir libremente su residencia en territorio español, entendido como 
derecho subjetivo y personal a determinar libremente el lugar o lugares donde se desea 
residir transitoria o permanentemente (STC 72/2005, de 4 de abril, FJ 4, y ATC 227/1983, 
de 25 de mayo, FJ 2). Constituye presupuesto objetivo de esta libertad fundamental el 
derecho a la libertad de circulación, de modo que, derogada esta última, simplemente 
desaparece la libertad de elección de residencia, tal y como la ha configurado el Tribunal 
Constitucional. Se recuerda que, ni siquiera en los estados de excepción y de sitio, la 
Ley Orgánica 4/1981 permite la suspensión de este derecho, por lo que resulta imposible 
en un estado de alarma como el decretado. En virtud de la positive Bindung, los poderes 
públicos solo pueden restringir las libertades en la medida en que la ley lo autorice y en 
los  estados  excepcionales  del  artículo  116  CE  únicamente  son  admisibles  las 
restricciones expresamente autorizadas por la Ley Orgánica 4/1981.
b)  A juicio de los recurrentes, el artículo 7 infringe asimismo los artículos 17.1 y 25 
CE, pues el confinamiento en todo el territorio nacional de la totalidad de la ciudadanía, 
que debe permanecer en su domicilio actual salvo razones de fuerza mayor o necesidad, 
constituye, por su rigidez e intensidad, una verdadera privación de libertad. Se recuerda 
que el arresto domiciliario que preveía el Código penal de 1973 pasó a denominarse 
pena de «localización permanente» en el Código vigente, a través de la reforma operada 
por la Ley Orgánica 15/2003, de 25 de noviembre, pena privativa de libertad de carácter 
leve cuyo «cumplimiento obliga al penado a permanecer en su domicilio o el lugar 
determinado fijado por el juez en la sentencia» [arts. 35, 33.4 h) y 37.1 del Código penal]. 
El Tribunal Constitucional ha señalado que esta pena afecta al bien jurídico de la libertad 
personal (STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 7). Se citan también, en relación con la 
sanción disciplinaria de arresto domiciliario que se preveía para la Guardia Civil y las 
Fuerzas Armadas, las SSTC 31/1985, de 5 de marzo, FJ 3; 61/1995, de 19 de marzo, 
FJ 4; 14/1999, de 22 de febrero, FJ 9, y 73/2010, de 18 de octubre, FJ 4.
El  confinamiento  domiciliario  impuesto  por  los  Reales  Decretos  impugnados  se 
asemeja a la sanción del arresto domiciliario de la disciplina militar y a la pena privativa 
de libertad con localización permanente, en cuanto supone una prohibición general de 
abandonar  el  domicilio,  habiendo  perdido  la  ciudadanía  la  capacidad  de  situarse 
espacialmente donde desee y viéndose obligada a permanecer en un lugar determinado. 
Resulta incluso más intenso que la propia localización permanente, pues impide a la 
ciudadanía disponer libremente de su tiempo recibiendo visitas que sí puede recibir el 
ejecutoriado  a  la  pena  de  localización  permanente.  Adicionalmente,  y  siguiendo  al 
Tribunal Constitucional, entre la libertad y la detención no existen zonas intermedias, y el 
confinamiento domiciliario no pierde su carácter de privación de libertad porque se 
autorice a las personas a acudir a su trabajo habitual.
Alega la demanda que el régimen de intervención policial instaurado para garantizar 
el cumplimiento de la pena de confinamiento domiciliario impuesta a toda la ciudadanía, 
y el régimen sancionador previsto por las disposiciones impugnadas comportan una 
verdadera  privación  de  libertad  (en  el  sentido  de  la  STC  73/2010)  claramente 
vulneradora del derecho fundamental del artículo 17 CE y del artículo 25 CE, pues 
suponen la obligación de permanecer en el domicilio sin poder abandonarlo, por lo que la 
ciudadanía pierde su capacidad de situarse espacialmente donde desee, implicando una  s
privación  de  la  capacidad  ambulatoria,  y  porque  se  establecen  previsiones  oe.
sancionadoras para imponer el cumplimiento forzoso de la privación de libertad. También  w.
es evidente que esa privación de libertad se hace con infracción de las garantías  032ww
pimropcoensea lpeosr  yla  s«uasdtmanintiivsatrsa ceiósnta bcilveicl»id, aesn  ecno nltorasd iacrctíiócunl ocso n1 e7l. 1a rytí c2u5lo  C25E. 1y ,C Ead. eEml eásst,a dseo 
dcoem aola lramsa r edceo gniidnagsú ne nm loods oa rptíecrumloitse  1e7s tya  2in5t eCnEs ay  perniv saucsió ne qdueiv alibleenrtteasd edse  tlaons  easrteícnuclioasle 5s   BOE-A-cable e
y 7 del Convenio europeo de derechos humanos (se cita la sentencia del Tribunal 
Europeo de Derechos Humanos, Gran Sala, de 22 de octubre de 2018, asunto S., V. y A. 
c. Dinamarca).
c)  El artículo 7 del Real Decreto 463/2020 supone una efectiva derogación de los 
derechos fundamentales del artículo 21 en relación con los artículos 10.2 y 17 CE.
Por  lo  que  se  refiere  a  los  derechos  de  reunión  y  manifestación,  tras  citar  la 
STC 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2, el artículo 21 CE y los artículos 1.2, 2, 3.1, 8 y 10 
de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, afirman los recurrentes que la suspensión de 
este derecho fundamental solo está constitucionalmente contemplada en los estados de 
excepción y de sitio, en los términos del artículo 22 de la Ley Orgánica 4/1981, siendo 
así  que  el  artículo  7  del  Real  Decreto  463/2020  comporta  una  suspensión  de  los 
derechos del artículo 21 CE no permitida en el estado de alarma. La prohibición de 
acceder  a  la  vía  pública  supone  la  absoluta  imposibilidad  de  celebrar  reuniones  o 
manifestaciones en dicha vía; y ni siquiera en los estados de excepción y de sitio cabría 
una prohibición general del ejercicio de este derecho fundamental, sino, en su caso, una 
prohibición singular de determinadas reuniones o manifestaciones, previa valoración de 
las circunstancias concurrentes y de su posible afectación a la situación que se trata de 
afrontar mediante el estado de excepcionalidad.
Se cita el auto de 15 de abril de 2020 del Tribunal Constitucional Federal alemán (1 
BvR 828/20), que estima que una prohibición general de reuniones públicas entraña una 
violación  del  derecho  de  reunión,  resolución  que  supone  la  manifestación  de  un 
consenso en la comunidad jurídica internacional sobre la protección que merecen los 
derechos del artículo 21 CE. Se cita, asimismo, la sentencia del Tribunal Europeo de 
Derechos Humanos de 15 de octubre de 2015, caso Kudrevicius y otros c. Lituania), por 
referencia a lo dispuesto en el artículo 10.2 CE. Se recuerda que en los estados de 
excepción y de sitio el legislador impide expresamente que las reuniones orgánicas de 
los partidos políticos, los sindicatos y las asociaciones empresariales sean prohibidas, 
disueltas o sometidas a autorización previa (art. 22 de la Ley Orgánica 4/1981) y que la 
falta de absoluta modulación del Real Decreto 463/2020 supone que, en el estado de 
alarma decretado, hayan quedado incluso prohibidas o suspendidas tales reuniones, 
instrumento fundamental de una democracia participativa (arts. 6, 7 y 23 CE).
El Real Decreto implica también la total prohibición de reuniones privadas, excluidas 
del ámbito de la Ley Orgánica 9/1983 por su artículo 2 y, por tanto, del régimen de 
comunicación previa. Así, las personas físicas no podrán celebrar reuniones en sus 
propios domicilios (lo que sí pueden hacer incluso los condenados a la pena privativa de 
libertad de localización permanente) y tampoco podrán hacerlo en locales públicos o 
privados,  por  razones  familiares  o  de  amistad.  Los  partidos  políticos  y  otras 
organizaciones  no  podrán  celebrar  reuniones  para  sus  propios  fines  y  mediante 
convocatoria previa. Tampoco los profesionales podrán reunirse con sus clientes en 
lugares cerrados. Restricciones todas inadmisibles incluso en los estados de excepción y 
de sitio.
Las  reuniones  y  visitas  privadas  constituyen  manifestaciones  esenciales  de  la 
dignidad humana y del libre desarrollo de la personalidad, fundamento del orden político 
y de la paz social (art. 10.1 CE), que exceden del propio derecho de reunión y se 
integran en el derecho a la libertad humana (art. 17.1 CE) en su concepción más íntima e 
inviolable. Ni siquiera los condenados a una pena privativa de libertad se ven privados 
del derecho a recibir visitas. En razón de ello, estiman que la totalidad de la ciudadanía 
se está viendo sometida a la privación de una de las manifestaciones más irrenunciables  s
de la libertad personal y de la personalidad humana. Incluso en el régimen carcelario  oe.
nuestra  legislación  prescribe  que  se  estimularán,  en  la  forma  que  se  señale  w.
reglamentariamente,  sistemas  de  participación  de  los  internos  en  actividades  y  032ww
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C)  El  artículo  9  del  Real  Decreto  463/2020  se  reputa  inconstitucional  por 
vulneración de los artículos 55.1 y 116 CE, y de la Ley Orgánica 4/1981, en relación con 
los derechos fundamentales del artículo 27 CE.
Tras hacer referencia a las SSTC 86/1985, FJ 3; 236/2007, FJ 8, y 136/2007, FJ 8, y 
a la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 7 de diciembre de 1976, 
caso Kjeldsen, Busk Madsen y Pedersen c. Dinamarca, se observa que el sistema 
educativo a través del cual se ejerce el derecho fundamental a la educación se configura 
en torno al centro educativo a través de una educación presencial (STC 133/2010, de 2 
de diciembre, FJ 8). La opción del legislador orgánico ha sido configurar la educación, en 
su dimensión prestacional, como una formación presencial continua en el centro escolar, 
y a partir de la convivencia entre alumnos y profesorado. La Ley Orgánica 2/2006 admite 
de forma excepcionalísima la educación en modalidad no presencial o «a distancia» 
únicamente para «materias voluntarias» que puedan ofertar los centros educativos en los 
ciclos formativos de grado superior de la formación profesional (art. 42.5). Fuera de este 
supuesto, el bloque de constitucionalidad concibe el ejercicio del derecho a la educación 
en toda la fase escolar, desde la educación infantil hasta el bachillerato, de forma 
presencial, en orden a garantizar a todos una educación completa no solo en contenidos 
y capacidades, sino en el pleno desarrollo de personas libres que puedan participar 
responsablemente en el marco de una sociedad plural.
Sentado lo anterior, el artículo 9 del Real Decreto 463/2020, al acordar que se 
suspende la actividad educativa presencial en todos los centros y etapas, ciclos, grados, 
cursos y niveles de enseñanza, impone una suspensión del derecho fundamental a la 
educación, conclusión no alterada por el hecho de que el apartado 2 prevea que durante 
el período de suspensión se mantendrán las actividades educativas a través de las 
modalidades a distancia y on line, siempre que resulte posible. Esta última afirmación no 
es sostenible, teniendo en cuenta que: (i) el 10 por 100 de los hogares españoles carece 
de conexión a internet, precisamente los más desfavorecidos; y (ii) el sistema educativo 
está  concebido  como  esencialmente  presencial,  sin  que  esté  preparado  para  la 
prestación del derecho fundamental a través de medios telemáticos. No cabe en esta 
cuestión una derivación de responsabilidades a las comunidades autónomas, dado que 
en el estado de alarma la autoridad competente será el Gobierno (art. 4 del Real 
Decreto  463/2020),  e  incluso  en  una  situación  ordinaria,  corresponde  al  Estado  la 
ordenación  general  del  sistema,  competencia  que  incluye  la  previsión  de  las 
determinaciones necesarias para la prestación, en su caso, en todo el territorio nacional 
del derecho fundamental a través de medios telemáticos.
No modifica lo argumentado la aprobación de la Orden EFP/365/2020, de 22 de abril, 
por la que se establecen el marco y las directrices de actuación para el tercer trimestre 
del  curso  2019-2020  y  el  inicio  del  curso  2020-2021,  ante  la  situación  de  crisis 
ocasionada por el COVID-19, pues se limita a recoger una afirmación voluntarista de que 
las administraciones y los centros educativos intensificarán la puesta a disposición a los 
estudiantes de los recursos tecnológicos y de otro tipo que necesiten para el desarrollo 
de sus actividades [anexo II.3 d)], sin especificar cuáles han de ser tales recursos, y 
confirmando  la  suspensión  sine  die  del  derecho  a  la  educación,  tal  y  como  está 
concebido en el bloque de constitucionalidad.
D)  El artículo 10 del Real Decreto 463/2020 es inconstitucional por vulnerar los 
artículos 55.1 y 116 CE, y la Ley Orgánica 4/1981, en relación con los derechos de los 
artículos 35 y 38 CE.
Afirma la demanda, con cita de las SSTC 83/1984, de 24 de julio, FJ 3, y 96/2013,  s
de 23 de abril, FJ 6, que respecto de todas las actividades profesionales y empresariales  oe.
que el Real Decreto no considera esenciales, se está operando la suspensión de una  w.
dimensión que forma parte del contenido esencial del derecho a elegir una profesión u  032ww
osifnicoio a y s odset elan elibrlae ryta dde dsea reromllparrelas ad,e  eanctueenrddidoo c oconm loos  dperorepciohso  onboje stiovloos a y i npilcainairf iclaa caicótniv, idya edn, 
atención a los recursos disponibles.
Únicamente  en  los  estados  de  excepción  y  de  sitio  permite  el  bloque  de 
constitucionalidad la suspensión temporal de determinadas actividades empresariales o 
profesionales y el cierre de salas de espectáculos o de ciertos establecimientos (art. 26 
de la Ley Orgánica 4/1981). En el estado de alarma no cabe la suspensión de la apertura 
al público de locales y establecimientos, ni la suspensión de las actividades de hostelería 
y restauración, ni la suspensión de verbenas, desfiles y fiestas populares. Aun cuando 
dicha restricción fuese necesaria, la suspensión debe hacerse de conformidad con la 
Constitución.
E)  Los artículos 7 y 11 del Real Decreto 463/2020, y la Orden SND/298/2020, de 29 
de marzo, por la que se establecen medidas excepcionales en relación con velatorios y 
ceremonias fúnebres, son inconstitucionales por vulnerar los artículos 55.1 y 116 CE y la 
Ley Orgánica 4/1981, en relación con el derecho a la libertad religiosa (arts. 16 y 10.1 CE).
La  libertad  religiosa  no  se  encuentra  entre  los  derechos  enunciados  en  el 
artículo 55.1 CE, por lo que, en principio, ni siquiera podría aceptarse su suspensión en 
los estados de excepción y de sitio. El impugnado artículo 11 parece que no suspende el 
culto ni las ceremonias religiosas, ni obliga a cerrar lugares de culto, ni prohíbe la 
asistencia a los mismos, pues se limita a condicionar tales celebraciones a que se 
adopten medidas organizativas consistentes en evitar aglomeraciones de personas en 
función de las dimensiones y características de los lugares. Sin embargo, al no hallarse 
el desplazamiento para asistir a lugares de culto o a ceremonias religiosas entre los 
supuestos relacionados en el artículo 7 del Real Decreto 463/2020 como habilitantes 
para circular por vías o espacios de uso público, es innegable que se prohíbe de facto la 
asistencia de los ciudadanos a los actos religiosos. De este modo, la redacción del 
artículo 7 permite amparar tanto la sanción a quienes se desplacen o asistan a lugares o 
ceremonias  de  culto  como  la  interrupción  policial  de  la  celebración  de  ceremonias 
religiosas,  pese  a  que  las  mismas  se  lleven  a  cabo  con  las  medidas  protectoras 
reglamentariamente establecidas, lo que viene a suponer una suspensión de la libertad 
religiosa y de culto y la consiguiente vulneración del artículo 116 CE y de la Ley 
Orgánica 4/1981, en relación con el artículo 16 CE.
Esta inconstitucionalidad es más evidente si se atiende a la modificación introducida 
en el Real Decreto 483/2020 por la Orden SND/298/2020, por la que se establecen 
medidas excepcionales en relación con los velatorios y ceremonias fúnebres. La orden 
introduce nuevas prohibiciones y restricciones no contenidas en los reales decretos de 
declaración y prórroga del estado de alarma, por lo que participa del rango legal de tales 
reales decretos (STC 83/2016, FJ 10), y tanto estos como la orden, establecen el 
estatuto jurídico de la libertad de culto durante el estado de alarma, desplazando durante 
su vigencia a la propia ley orgánica reguladora de aquel derecho fundamental.
En definitiva, los artículos 7 y 11 del real decreto y la orden referida suponen una 
suspensión de la dimensión externa de la libertad religiosa, y de los servicios religiosos 
fúnebres durante el estado de alarma, por lo que incurren en inconstitucionalidad por 
vulneración de la libertad religiosa, al constituir el culto religioso fúnebre una de las 
manifestaciones externas esenciales de toda religión. La posibilidad de despedir a los 
seres queridos a través del rito religioso propio, integra el núcleo de las creencias más 
íntimas de la persona y constituye no solo un derecho fundamental, sino una de las 
manifestaciones elementales de la dignidad humana (art. 10.1 CE).
Se  concluye  con  la  súplica  de  que  se  dicte  sentencia  por  la  que  se  estime 
íntegramente la demanda y se declare la inconstitucionalidad y nulidad de las normas 
afectadas, en los términos expuestos. s
2.  Por providencia de 6 de mayo de 2020, el Pleno, a propuesta de la Sección  w.b
Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la  032ww
dSeemnaadnod,a  pyo rd occounmdeuncttoos  dper essuesn tapdreossi d(aerntt.e 3s4,  Ly OaTl CG) oabl iCeronnog, reas otr adveé lso sd Deli pmutiandisotrso  y dael 
yJ ufsotricmiau,l aarl  olabsj eatole dgea cqiounee, se nq ueel  pelasztiom daere qnu cinocnev edníaiesn, tpeusd, iearsaí nc poemroso lnaa rpsueb leicna eciló pnr odcee slao 
incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
3.  Mediante escrito de 19 de mayo de 2020, la presidenta del Senado comunicó el 
acuerdo de la mesa, de aquella misma fecha, en orden a que se diera por personada a la 
Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 
LOTC. Y mediante escrito de 19 de mayo de 2020, la presidenta del Congreso de los 
Diputados comunicó el acuerdo de la mesa, en orden a que se diera por personada a la 
Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 
LOTC.
4.  Por escrito registrado el 19 de junio de 2020, el abogado del Estado se personó 
en el proceso en nombre del Gobierno y solicitó se le concediera prórroga, por ocho días 
más, del plazo para formular alegaciones. En diligencia de ordenación de 22 de junio 
siguiente, se le tuvo por personado en la representación que legalmente ostenta y se 
prorrogó en ocho días el plazo concedido por providencia de 6 de mayo de 2020, a 
contar desde el siguiente al de la expiración del ordinario.
5.  Mediante escrito de 5 de julio de 2020, la abogacía del Estado presentó su 
escrito de alegaciones, que pueden resumirse como sigue:
a)  Tras  referirse  al  objeto  del  recurso  y  transcribir  los  preceptos  impugnados, 
solicita la inadmisibilidad parcial del mismo. Esta petición afecta, en primer lugar, a la 
Orden SND/298/2020, por carecer de fuerza de ley y estar fuera, por lo tanto, del ámbito 
del recurso de inconstitucionalidad. Se afirma, con cita de la STC 83/2016, FFJJ 9 y 10, 
que solo el Real Decreto por el que se declara el estado de alarma, así como sus 
sucesivas prórrogas autorizadas por el Congreso, son disposiciones con rango o valor de 
ley, impugnables a través de este proceso constitucional. La orden ministerial constituye 
un desarrollo reglamentario de los reales decretos, y su impugnación procede realizarla, 
por tanto, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, como dispone la propia orden. 
Es  una  disposición  que  dicta  el  ministro  de  Sanidad  como  autoridad  delegada  del 
Gobierno en desarrollo de los reales decretos del estado de alarma, y así lo ha entendido 
el Tribunal Supremo en auto de 4 de mayo de 2020, dictado por la Sala Tercera.
En segundo lugar, considera que deben inadmitirse también las impugnaciones de 
diversos preceptos de los reales decretos de declaración y prórroga del estado de 
alarma, por carecer de la necesaria fundamentación y carga impugnatoria, conforme a 
reiterada doctrina del Tribunal Constitucional (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 1):
(i)  En relación con el artículo 7, si lo que se recurre es la prohibición de la libertad 
de circulación, carece de sentido la impugnación de las actividades enumeradas en las 
letras a) a h) del apartado 1 de las sucesivas versiones, que permiten la libertad de 
movimientos,  y  del  apartado  3,  por  cuanto  su  declaración  de  inconstitucionalidad 
supondría la prohibición absoluta de la libertad de movimientos.
(ii)  Lo mismo sucede respecto del artículo 10, apartados 1 y 2, en lo que se refiere 
a  las  actividades  comerciales  que  no  son  objeto  de  suspensión  y  al  sistema  de 
permanencia en los establecimientos comerciales cuya apertura está permitida, por la 
misma razón de falta de fundamentación.
(iii)  Y respecto del artículo 11 en su conjunto, dado que no se argumenta sobre las 
medidas de contención previstas en dicho precepto, y solo se fundamenta que atenta a 
la libertad religiosa la citada Orden ministerial, que precisamente no puede ser objeto de 
un recurso de inconstitucionalidad.
b)  En relación a los motivos de impugnación alegados por los recurrentes, se  e.e
observa con carácter general, que: (i) aunque la demanda asume la excepcional crisis  b
sanitaria que afecta a todo el territorio nacional, impugna las medidas adoptadas sin  032ww
aa polar taarp nliicnagcuiónna  adletel rneasttiavdao j udríed iceax cpeaprac iórens; p(oiin) dleors a  rdeiccuhrare cnrtiseiss , smoástsie anlleán d eq umee necl ioRneeasl 
Dleegcarleidtaod 4, 6p3e/r2o0 2s0u,s  ya plergóarrcoiognaes ss ucaceresciveans ,d eh afnu nvdualnmeerandtoo,  lsai nC qounes tsiteu caiópnre yc ieel  upnri necsifpuioe rdzeo 
mínimo para identificar el contenido de las medidas impugnadas y las razones jurídicas
por las que se consideran contrarias al bloque de constitucionalidad; y (iii) cuando el 11 
de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud elevó la situación ocasionada por 
el COVID-19 de emergencia de salud pública a pandemia internacional, la situación de 
España  era  de  generalización  de  la  epidemia,  con  amplia  transmisión  social.  Las 
circunstancias  extraordinarias  concurrentes  constituían  una  crisis  sanitaria  sin 
precedentes y de enorme magnitud por la alta transmisibilidad del virus, el muy elevado 
número  de  ciudadanos  afectados,  y  su  excepcional  impacto  sobre  los  servicios 
sanitarios. Se requería por ello la adopción de medidas inmediatas y eficaces para hacer 
frente a esta coyuntura, siendo tal actuación impuesta también por el deber general 
positivo que incumbe a los poderes públicos para que realicen sus funciones de acuerdo 
con la Constitución (STC 101/1983, de 18 de noviembre, FJ 3). Ello llevó al Gobierno a 
declarar el estado de alarma el 14 de marzo de 2020, atendiendo tanto procedimental 
como sustantivamente al artículo 116.2 CE y a la Ley Orgánica 4/1981.
El riesgo de extensión incontrolada de la crisis sanitaria es lo que ha motivado la 
declaración del estado de alarma, y cada una de las medidas contempladas en los reales 
decretos tiene por objeto evitar la extensión y contagio de la enfermedad, lo que se 
acredita mediante el informe que se acompaña, emitido por la Dirección General de 
Salud Pública, Calidad e Innovación del Ministerio de Sanidad, donde se incluyen los 
criterios científicos sobre los que se han asentado las medidas adoptadas, tanto la 
declaración de estado de alarma como las medidas de confinamiento, que han sido 
imprescindibles para evitar la propagación de la enfermedad y el garantizar el correcto 
funcionamiento del sistema sanitario nacional.
c)  Se refiere a continuación el abogado del Estado a la caracterización del estado 
de alarma, afirmando que la Constitución permite la declaración de las situaciones de 
emergencia y, específicamente, del estado de alarma cuando los cauces ordinarios para 
abordar  tales  situaciones  se  muestran  insuficientes.  Ese  derecho  constitucional  de 
excepción no es un orden alternativo al constitucional, sino un orden extraordinario 
previsto en la propia Constitución (STC 83/2016, FFJJ 7 y ss.), y esta nada estipula 
sobre la naturaleza de cada uno de dichos estados y sobre las situaciones a las que 
deben  responder,  ciñéndose  a  señalar  la  competencia  y  el  procedimiento  para  su 
respectiva declaración, habiendo sido el legislador orgánico el que ha definido los tres 
estados de alarma, excepción y sitio, y señalado cuáles eran las emergencias a las que 
el constituyente había querido responder con cada uno de estos institutos.
A diferencia de los estados de excepción y de sitio, la declaración del estado de 
alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental (art. 55.1 CE), aunque 
sí  la  adopción  de  medidas  que  puedan  suponer  limitaciones  o  restricciones  a  su 
ejercicio. Añade el abogado del Estado que no existe una gradualidad entre los estados 
de alarma, excepción y sitio, respondiendo cada uno de ellos a diferentes causas. Así, el 
estado de excepción se relaciona con razones de tipo político que afectan a los derechos 
fundamentales, al funcionamiento de las instituciones democráticas, etc., no de crisis 
sanitarias, donde no existe subversión alguna o peligro de crisis constitucional. En el 
caso del estado de alarma, se trata siempre de crisis naturales, sanitarias o tecnológicas, 
que tienen en común el rasgo de no afectar al orden público, y de ser susceptibles de 
una valoración técnica y científica, no política. Detrás de ello se encuentra la opción del 
legislador  orgánico  de  dejar  el  estado  de  alarma  al  margen  de  las  situaciones  de 
desorden público o conflictividad social, reservándolo para supuestos de catástrofes 
naturales. Y la situación ante la que nos encontramos, y que los recurrentes no discuten, 
responde exactamente a la previsión del artículo 4 b) de la Ley Orgánica 4/1981, pues se  s
trata de una epidemia  grave  a la que  no se  puede dar respuesta por los cauces  oe.
ordinarios, por lo que el Gobierno procedió a la declaración del estado de alarma como el  w.
único instrumento posible y constitucionalmente previsto para proteger la integridad  032ww
CfísOicVaI,D l-a1 9v.ida, la salud y el bienestar de los ciudadanos frente a la propagación de la
estoEsn  edsetafidnoitisv ac, oenl satintuáyliesi su dne  ilnas tLiteuyto O rdgifáenreicnat e4,/ 1n9o8 1s ipeenrdmoi tetr ecso nfcaluseirs q udee  cuandaa  umnios mdae   BOE-A-cable e
situación de emergencia; y lo que diferencia a cada uno de ellos son dos elementos: por 
una parte, las causas por las que se declaran, y, por otra, los concretos derechos 
fundamentales afectados por la restricción o por la suspensión en cada supuesto. El 
estado de alarma no es una fase previa al de excepción, pues entre las alteraciones 
graves de la normalidad que legitiman su declaración no se encuentra el supuesto de 
alteración del orden público; se trata, más bien, de una situación basada en la necesidad 
de proteger a la sociedad frente a una suma de riesgos, procedentes bien de hechos 
naturales, bien de circunstancias sociales. Por contraste, los estados de excepción y de 
sitio tienen una naturaleza eminentemente política.
El estado de alarma no permite la suspensión de derechos fundamentales pero sí su 
limitación. El artículo 1.2 de la Ley Orgánica 4/1981establece que las medidas a adoptar 
en los estados de alarma, excepción y sitio, así como la duración de los mismos, serán 
las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad y 
que su aplicación se hará de forma proporcionada a las circunstancias. En los Reales 
Decretos que han acordado las sucesivas prórrogas se han incluido modificaciones del 
Real Decreto 463/2020 mediante las que se ha precisado, ampliado o rebajado el 
alcance de las medidas iniciales, lo que muestra que las limitaciones a los derechos 
fundamentales  se  han  ido  reduciendo  y  adaptando  de  forma  proporcionada  a  la 
evolución de la pandemia, sin que en ningún caso se hayan suspendido derechos 
fundamentales. Y en todo momento se ha mantenido el control del Congreso y la tutela 
judicial efectiva.
La  habilitación,  en  el  marco  de  la  declaración  del  estado  de  alarma,  para  el 
establecimiento de limitaciones o restricciones al ejercicio de un derecho fundamental no 
priva al derecho de su carácter fundamental o de su rango constitucional; tampoco 
suspende,  siquiera  provisionalmente,  la  eficacia  del  Estado  de  Derecho.  Limitar  un 
derecho no equivale a suspenderlo, y en cada uno de los derechos fundamentales que 
los demandantes consideran suspendidos, lo que se ha producido es una limitación del 
mismo.  Existen  conflictos  entre  derechos  fundamentales  que  se  resuelven  con  la 
determinación  del  que  resulta  prevalente  y  tanto  la  jurisprudencia  del  Tribunal 
Constitucional como la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos admiten la limitación 
de  los  derechos  cuando  se  respeta  el  principio  de  proporcionalidad.  De  una 
interpretación sistemática del texto constitucional deriva la imposición de una actuación 
positiva a todos los poderes públicos para garantizar el ejercicio efectivo de la protección 
de la salud y del derecho fundamental a la vida (arts. 43 y 15 CE), lo que significa que, 
en casos de inminente riesgo para la salud pública y la vida de las personas, todos los 
poderes  públicos  deben,  conforme  a  las  evidencias  científicas  disponibles  en  cada 
momento, adoptar todas las medidas necesarias (incluso imponiendo límites al ejercicio 
de los derechos fundamentales) para salvaguardar el interés general concretado en la 
defensa  de  la  salud  de  las  personas  y  el  ejercicio  efectivo  de  otros  derechos 
fundamentales en riesgo, como el de la vida. Sentado esto, lo que debe ser examinado 
no es si los poderes públicos deben o no adoptar este tipo de medidas, sino cómo, con 
qué límites y controles pueden limitar el ejercicio ordinario de algunos de los derechos 
fundamentales en el seno del estado de alarma y para la defensa de la salud pública.
En el marco del estado de alarma, el Gobierno puede imponer límites o restricciones 
a las libertades individuales (arts. 11 y 12.1 de la Ley Orgánica 4/1981 y STC 83/2016, 
FJ 8). En concreto, el artículo 11 a) de la Ley Orgánica dispone que el decreto de 
declaración del estado de alarma podrá, entre otras medidas, limitar la circulación o 
permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarla  s
al cumplimiento de ciertos requisitos; en tanto que el artículo 12.1 prevé que en los  oe.
supuestos de los apartados a) y b) del artículo 4, la autoridad competente podrá adoptar  w.
por sí, además de las medidas previstas en los artículos anteriores, las establecidas en  032ww
ldaesb neo rmseañsa lpaarsrae  lal alu cdhiafe creonnctriaa  lacsu aelnitfaetrivmae deandteres  inlfoesc cicoosnacse. pAto psa rtdire d e« leimstiata pcrióenm»i say, 
«suspensión» de los derechos fundamentales, conceptos que no se distinguen por una
relación  de  intensidad  o  grado,  sino  que  responden  a  lógicas  constitucionalmente 
distintas.
El presupuesto que habilita para declarar el estado de alarma es un infortunio 
natural, no un grave riesgo para el orden constitucional o la soberanía nacional, que sí 
puede desencadenar, con el estado de excepción, la suspensión de ciertos derechos 
fundamentales, es decir, la exclusión absoluta de su disfrute, conforme a lo establecido 
en el artículo 55.1 CE, y que debe interpretarse de forma restrictiva, pues constituye una 
dispensa formal del contenido de ciertos derechos fundamentales. Es un mecanismo 
intrínsecamente distinto al de una limitación o restricción de los derechos fundamentales, 
que cabe en el estado de alarma, diferenciación que responde a una lógica que excluye 
cualquier grado de intensidad o graduación entre suspensión y restricción.
En otras palabras, el derecho se suspende (art. 55.1 CE) o bien se limita/restringe en 
el ámbito ordinario-constitucional de su ejercicio, que sigue rigiendo en el estado de 
alarma, por lo que habría que examinar si la regulación específica resulta contraria al 
contenido esencial del derecho o al principio de proporcionalidad (SSTC 55/1996, de 28 
de marzo, FJ 7, y 99/2019, de 18 de julio, FJ 6), sin que quepan suspensiones implícitas, 
indirectas, ni tácitas. En el caso, por ejemplo, del derecho a la libertad de circulación 
(art. 19.1 CE), y exclusivamente en el marco del estado de excepción o en el de sitio, 
cuando se procede a la «suspensión» del derecho fundamental no rigen los límites 
constitucionales ordinarios de respeto al contenido esencial del derecho (SSTC 18/2011, 
de 3 de marzo, FJ 15, y 135/2012, de 19 de junio, FJ 5), o de proporcionalidad de la 
injerencia como cánones de constitucionalidad (arts. 53.1 y 9.3 CE). Estos cánones 
ordinarios solo rigen en la medida en que los derechos fundamentales están vigentes y 
eficaces, pero no cuando por decisión formal de los órganos competentes se hace uso 
de este poder excepcional que les atribuye la Constitución para suspender la validez y 
eficacia de estos derechos de forma transitoria.
La habilitación, en el marco del estado de alarma, para la imposición de limitaciones 
o restricciones al ejercicio de un derecho fundamental, aunque pudiera en ocasiones 
resultar especialmente intensa cuando se ponderan los intereses en conflicto, no exime 
al  derecho  de  su  carácter  de  fundamental  o  de  su  rango  constitucional.  Tampoco 
suspende, siquiera provisionalmente, la eficacia del derecho, que sigue plenamente 
vigente y dotado de todas las garantías constitucionales (tutela judicial, respeto del 
contenido  esencial,  examen  de  proporcionalidad  de  las  limitaciones  impuestas,  o 
protección en amparo constitucional). En definitiva, las consecuencias jurídicas de la 
limitación (arts. 11 y 12 de la Ley Orgánica 4/1981) o de la suspensión (arts. 55.1 CE 
y 20 de la misma Ley Orgánica) son marcadamente distintas. En el primer caso, lo que 
se aplica a las limitaciones impuestas para su control jurisdiccional, es un examen de 
proporcionalidad y de respeto del contenido esencial. En el segundo, la suspensión 
supone una excepción provisional del derecho en la que no operan ni el contenido 
esencial  ni  los  límites  de  proporcionalidad,  al  menos  en  la  forma  en  la  que  los 
conocemos en la realidad constitucional ordinaria.
Tras  citar  el  carácter  limitado  y  no  absoluto  de  los  derechos  fundamentales 
(STC 24/2015, FJ 4), se afirma que en los casos que se van a analizar, los límites están 
previstos en la propia Constitución, que permite modular los derechos sin que ello 
suponga  su  suspensión.  Cada  uno  de  ellos  está  limitado  por  derechos  de  mayor 
importancia, como es el derecho a la vida y el derecho a la salud, sin los que no pueden 
ejercerse los derechos fundamentales; y está previsto también en el Convenio europeo 
para la protección de los derechos humanos. En la limitación de los derechos lo que se  s
impone es el test de proporcionalidad, es decir, si la medida ha sido adoptada por una  oe.
ley o instrumento similar, si es idónea para garantizar el fin que se propone y si es  w.
proporcionada. En el supuesto que se examina, todas las medidas impugnadas tienen un  032ww
eelle cmonetnatgoi oc oemnútrne,  crieucdoagdidaon oesn,  deal dpare láam fabcuilloid daed  ldoes  preroapleasg adceicórne tdoesl,  vqiurues e, ss ue le fnino rdmee e tvaitsaar 
dsaen mitaorritoa.l iEdand e, ll am poomteennctoia elidna qdu dee s cea audsoapr tpaant oelsotgaísa sm gerdaivdeass,,  yn ola  esxaistutera ecnió nE sdpeal ñsais ntei mean   BOE-A-cable e
ninguna parte del mundo, una medida alternativa que permita evitar la propagación de la 
enfermedad,  diferente  al  aislamiento  de  los  ciudadanos;  y  así  lo  ha  reconocido  el 
Tribunal  Constitucional  en  el  auto  40/2020.  Se  invoca  el  dictamen  359/2005  de  la 
Comisión para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia); y se observa, 
por último que, a pesar de que el control de constitucionalidad es abstracto, en este caso 
resulta imposible analizar la constitucionalidad de la norma sin considerar tanto los 
presupuestos que han dado lugar a la adopción del estado de alarma como las concretas 
medidas adoptadas.
d)  La suspensión del artículo 19 CE por el art. 7 del Real Decreto 463/2020.
El artículo 7, en sus diversas redacciones, establece una limitación de la movilidad 
de los ciudadanos, necesaria para evitar la propagación de la enfermedad, que limita el 
ejercicio del derecho a la libertad de circulación sin suspenderlo. Cierto es que las 
medidas han sido especialmente intensas, pero se han adoptado, como en el resto de 
los países, con criterios científicos por la rápida e intensa capacidad de contagio, siendo 
una restricción no de origen político, sino sanitario, que se subsume en el artículo 11 de 
la Ley Orgánica 4/1981. Algunas de las medidas adoptadas figuran en el estado de 
excepción, pero desde una perspectiva distinta, esto es, el mantenimiento del orden 
público. Las medidas no han sido absolutas, sino que han permitido, desde el primer 
momento, la movilidad de las personas en los casos previstos en los reales decretos 
para poder atender las necesidades básicas. Por eso debe declarase inadmisible la 
impugnación del precepto en su conjunto, pues también se extendería a los supuestos 
en que, precisamente, no se ha puesto obstáculo alguno a la libertad de movimientos.
Procede aquí aplicar, como ha hecho el tribunal en otras ocasiones, la teoría de la 
limitación de los derechos cuando entran en conflicto con otros (aquí, derecho a la vida y 
a la salud, vinculados al correcto funcionamiento del sistema sanitario). El artículo 19 CE 
recoge a contrario esta posibilidad de limitación, pues dispone que «este derecho no 
podrá ser limitado por motivos políticos o ideológicos», de modo que no excluye la 
limitación por razones de crisis sanitaria. Las medidas del artículo 7 no constituyen 
suspensión del derecho, sino un condicionamiento general de la libertad ambulatoria por 
los espacios de uso público, subordinado a que exista una causa esencial o justificada, 
con un régimen abierto en el que se contempla expresamente como motivo la «situación 
de necesidad» y «cualquier otra actividad de análoga naturaleza», siendo de comparar a 
estos efectos el artículo 11 de la Ley Orgánica 4/1981 (estado de alarma) y el artículo 20 
de la misma Ley Orgánica (estado de excepción), en relación con la exigencia, en este 
segundo caso, de la necesidad de acreditación de las personas si cambian de un lugar a 
otro, señalándoles el itinerario a seguir, así como la necesidad, en determinados casos, 
de exigir la comunicación con una antelación de dos días del desplazamiento fuera de la 
localidad. El argumento de los recurrentes de que este artículo 7 supone una derogación 
de las libertades de circulación y residencia es improcedente, toda vez que su regulación 
ha  observado  todas  las  garantías  formales  y  materiales  que  rigen  en  materia  de 
derechos fundamentales, en concreto su adopción con rango legal y su condición acorde 
con el contenido esencial del derecho y el principio de proporcionalidad.
El Convenio europeo de derechos humanos y libertades fundamentales prevé (art. 2 
del Protocolo núm. 4) la limitación del derecho de movilidad por razones de salud 
pública, lo que se señala a efectos de lo dispuesto en el artículo 10.2 CE. Las medidas 
del artículo 7 están cubiertas por esta previsión del Convenio y por la jurisprudencia del 
Tribunal  Constitucional.  El  Gobierno,  autoridad  competente  en  el  estado  de  alarma 
(art. 4.1 del Real Decreto 463/2020), tras efectuar la correspondiente ponderación, ha  s
concluido que establecer estas limitaciones temporales, con amplias excepciones, es  oe.
una medida indispensable, sin que exista alternativa posible, para proteger la salud  w.
pública, y una medida que no sacrifica desproporcionadamente la libertad de circulación  032ww
ni haTcraes i rrceitcaorn oecl ibAlTeC e l 4d0e/r2e0c2h0o,. se señala que la misma finalidad en él considerada
(pperrosteegcuciiódna  pdoer  elal  asrtaícluudlo  p7ú.1b ldiceal  Rye adle D leac rveitdoa 4 6e3 /in2t0e2g0r idy aqdu ed een  loesl  mcoiumdeandtaon eons )q uees  slae   BOE-A-cable e
declaró el estado de alarma el crecimiento del número de contagiados y fallecidos por el 
COVID-19 era exponencial, lo que amenazaba con provocar el colapso de los servicios 
de atención sanitaria en un breve lapso. Además, la limitación del derecho se acuerda 
con la previsión de un amplio listado de circunstancias que siguen garantizando el 
ejercicio de esta libertad, frente a lo sostenido en el recurso, para el que se trataría de un 
confinamiento absoluto. El Gobierno, asesorado por las autoridades sanitarias, entiende 
que, ante el peligro de la situación, deben limitarse los movimientos de los ciudadanos, y 
gracias a estas medidas, como es hecho notorio, la situación sanitaria ha evolucionado 
favorablemente. Transcribe la abogacía del Estado pasajes del antes citado informe del 
Ministerio de Sanidad, en el que se explican las razones que han avalado la adopción de 
estas medidas en casi todo el mundo, como parte de un protocolo científico para evitar la 
propagación de la enfermedad.
Concurren así todos los requisitos, según el test de proporcionalidad, para aplicar las 
medidas adoptadas: (i) las medidas están previstas en una ley (Constitución y Ley 
Orgánica 4/1981), y en los sucesivos reales decretos que declaran y prorrogan el estado 
de alarma, sin que quepa duda de su fin legítimo; (ii) han sido eficaces para el fin 
perseguido, conforme al informe que se aporta; y (iii) han sido adoptadas en casi todos 
los países del mundo, sin que ningún Estado conociera el desarrollo de la enfermedad, 
más  allá  de  sus  dramáticas  consecuencias  mortíferas.  Todo  ello  acredita  que,  por 
intensas que hayan sido las limitaciones, se encuentran completamente justificadas y 
han sido proporcionadas y razonables, como demuestra el hecho de que han evitado 
tanto contagios como, sobre todo, fallecimientos. En el actual estado de la ciencia, no 
cabe pensar en otro sistema que no sea el confinamiento para superar esta crisis 
sanitaria. Prueba de todo ello es que las medidas han experimentado una flexibilización 
en orden a permitir, tan pronto como ha sido posible, la movilidad de los ciudadanos 
(preámbulo del Real Decreto-ley 21/2020). La limitación de la libertad deambulatoria es 
una medida de la que resulta un perjuicio al derecho involucrado menos grave que la 
alternativa de la desprotección o de la protección insuficiente de la salud pública.
En suma, estas limitaciones en ningún caso constituyen una suspensión de derechos 
como la prevista en el artículo 55 CE; hallan cobertura legal suficiente en los artículos 11 
y 12.1 de la Ley Orgánica 4/1981; persiguen una finalidad plenamente legítima; cumplen 
con los tres requisitos del principio de proporcionalidad y no vulneran el contenido 
esencial del derecho (art. 53.1 CE), pues no lo convierten en irreconocible, al configurar 
de modo amplio las condiciones que permiten seguir ejerciendo libremente el derecho. 
En consecuencia, este motivo debe ser desestimado.
e)  Vulneración del artículo 21 CE por el art. 7 del Real Decreto.
Ni el Real Decreto 463/2020 ni los sucesivos prohíben, ni expresa ni implícitamente, 
ni suspenden, el ejercicio de los derechos de reunión y manifestación. El hecho de que 
no se mencionen estos derechos, dentro de las excepciones a la restricción de libertad 
prevista en el artículo 7, no permite deducir que el derecho esté suspendido. No es 
preciso que en los Reales Decretos se establezca una excepción expresa para permitir 
el  ejercicio  de  un  derecho  que  no  se  ha  suspendido.  El  régimen  del  derecho  de 
manifestación  durante  el  estado  de  alarma  no  ha  sido  modificado  y  son  sus 
presupuestos (es decir, la pandemia) los que podrían determinar su limitación según su 
configuración, no por imposición del Real Decreto; y será la aplicación en cada caso 
concreto de los postulados constitucionales, lo que determinará si se prohíbe el ejercicio 
de  la  manifestación  o  reunión,  con  arreglo  a  los  criterios  de  proporcionalidad  y 
motivación. s
La legitimidad constitucional de la prohibición de celebrar manifestaciones no deriva  oe.
de los reales decretos de estado de alarma, sino directamente de los efectos jurídicos de  w.
la colisión entre derechos fundamentales y valores constitucionales. Ante la necesidad  032ww
sdaen iptarerisoe, rvcaura lelas qvuiideara  hduemreacnhao sy  fluan dinatmegernidtaalde sf íys iclaib eyr taedveitsa rp úebl liccoalsa pessot ádne ls usjeisttaesm aa 
rpeosspibelcetso  reels tarirctícciuolnoe s5  od ein clalu sLoe ya  Olar gimánpicoas ib9i/li1d9a8d3 ,t ermegpuolraadl odrea  sdue le djeerrceiccihoo,  cditeá nrdeousneió na.l   BOE-A-cable e
Precisamente esta es la situación que se recoge en el reciente auto de 15 de abril 
de  2020  del  Tribunal  Constitucional  Federal  alemán  que  mencionan  los  propios 
recurrentes, resolución en la que se considera que una prohibición general de reuniones 
públicas  supone  una  violación  del  derecho,  ya  que  sus  limitaciones  deben  estar 
justificadas en atención a las circunstancias concretas. Dado que en España no existe 
una prohibición general del derecho a manifestarse o reunirse (como la que sí establecía 
el decreto municipal de la ciudad de Giessen), sino que las eventuales limitaciones del 
ejercicio del derecho se ponderarán atendiendo a las circunstancias del caso, no cabe 
entender que el Real Decreto 463/2020 haya supuesto ninguna vulneración de los 
derechos  fundamentales  reconocidos  en  el  artículo  21  CE.  El  motivo  de 
inconstitucionalidad debe ser pues desestimado.
f)  Vulneración de los artículos 17.1 y 25 CE por el artículo 7 del Real Decreto.
Resulta  en  primer  lugar  incorrecto,  desde  una  perspectiva  técnico-jurídica, 
fundamentar la impugnación del art. 7 del real decreto en la vulneración del artículo 17.1 
CE; pues este, según reiterada jurisprudencia constitucional (SSTC 126/1987, 22/1988, 
112/1988, 61/1990, 120/1990, 122/2010 y 37/2011), se refiere a la libertad física, frente a 
la  detención,  condena  o  internamientos  arbitrarios,  libertad  que  está  directamente 
vinculada con las privaciones absolutas de la libertad física, no con meras restricciones, 
como en el caso del precepto impugnado, y además se trata de privaciones aflictivas o 
sancionadoras, acordadas por motivos de seguridad u orden público.
El derecho a la libertad personal del artículo 17.1 CE solo puede interpretarse a la 
vista de su íntima vinculación con el derecho a la seguridad al que se refiere también 
esta disposición, seguridad que es la física o personal (STC 99/1995 y ATC 301/1985). 
La jurisprudencia constitucional ha configurado este derecho como una garantía frente a 
las medidas de detención y otras similares que puedan restringir la libertad personal o 
ponerla en peligro (SSTC 61/1990 y 134/1987 y ATC 404/1988), por lo que se vincula 
también con el principio de legalidad penal (ATC 68/1996, de 4 de abril). Esta dimensión 
de la libertad ha sido examinada en relación con la sanción de aislamiento en celda de 
los internos en centro penitenciario (SSTC 2/1987 y 119/1996), la prisión provisional 
(SSTC 71/1994 y 142/2002) o el internamiento de extranjeros previo a su expulsión 
(SSTC 115/1987, 144/1990 y 260/2007), todas ellas privaciones totales y absolutas de la 
libertad personal y no meros condicionamientos a su ejercicio.
El artículo 7.1 no participa de la naturaleza y características de la detención, de la 
prisión provisional o de la imposición de una pena privativa de libertad. No se trata de 
una privación de la libertad personal, pues la libertad personal o de deambulación no 
está restringida de manera total o absoluta, sino de una simple limitación relativa del 
derecho  que  siguen  teniendo  los  ciudadanos  a  la  libertad  de  circulación,  pues  se 
establece un listado de casos bastante amplio [y numerus apertus: apartados g) y h) del 
artículo  7.1]  en  el  que  se  puede  seguir  ejerciendo.  Es  incorrecto,  por  tanto,  el 
razonamiento  de  que  estas  restricciones  son  similares  a  la  pena  de  localización 
permanente. Basta comparar este artículo 7.1, en su conjunto, con el artículo 37 del 
Código penal para darse cuenta de que el precepto impugnado establece un marco para 
el ejercicio de la libertad deambulatoria mediante el diseño de las condiciones en que la 
misma puede ejercerse.
En segundo lugar, la invocación que hace la demanda del artículo 25, números 1 y 3, 
CE resulta confusa; la idea que parece subyacer es que el régimen sancionador derivado 
del incumplimiento de las limitaciones previstas en el repetido artículo 7 vulnera el 
principio de legalidad sancionadora; y que las restricciones a la libertad de circulación  s
suponen una sanción privativa de libertad impuesta por la administración. Se afirma en  oe.
este sentido, que el art. 7 no establece previsión sancionadora alguna, de modo que, en  w.
este extremo, el recurso carece manifiestamente de fundamento y ha de desestimarse.  032ww
dEesm calanrdoa, , aINdeTm/2á2s6,/ 2q0u2e0 ,n doe  c1o5n dsteit umyaer zoob, jeptoor  ldae q ueest ese r eecsutarbsole clae nO crrditeenri,o sa ldeeg aadcatu aecni ólan 
psaanrac iloansa fduoerrazsa sp ya rcau eerpl oasd deec usaedgou ricduamd.p Elims imenátso,  edl eal rtírceuallo  dqeucer esteo  re(feiel re2 0a:  la«sR néogrimmeans   BOE-A-cable e
sancionador») no ha sido impugnado. La aplicación de estas normas sancionadoras, en 
fin, queda sujeta al régimen ordinario procesal y administrativo-sancionador y es en uno 
y otro caso susceptible de control judicial ordinario, razón por la cual los reproches 
vertidos  en  relación  con  el  régimen  sancionador,  no  pueden  ser  admitidos.  Por  lo 
expuesto, la impugnación del artículo 7 en conexión con el artículo 20, ambos del Real 
Decreto 463/2020, por infracción del artículo 25.1 CE debe desestimarse.
En la invocación del artículo 25.3 CE, los recurrentes incurren en el mismo error, que 
es equiparar las limitaciones a la libertad de circulación con medidas de naturaleza 
sancionadora y a ello añaden la afirmación, de nuevo errónea, de que se trata de 
medidas  que  impone  la  «administración  civil».  Las  restricciones  a  la  libertad  de 
deambulación no son sanciones porque no guardan ninguna relación con la potestad 
punitiva del Estado (no reprimen conductas tipificadas como ilícitas), sino que se trata de 
medidas o decisiones que se adoptan en el marco de la política de salud pública. No 
cabe emplear como parámetro para su enjuiciamiento, por tanto, el artículo 25.3 CE, que 
no  puede  entenderse  vulnerado.  En  conclusión,  este  motivo  debe  ser  también 
desestimado.
g)  Vulneración  por  el  art.  10  de  los  artículos  55.1  y  116  CE  y  de  la  Ley 
Orgánica 4/1981, en relación con los derechos de los artículos 35 y 38 CE.
Afirma el abogado del Estado que las medidas adoptadas por el Gobierno no se han 
guiado por la finalidad de limitar la libertad de empresa o del derecho al trabajo, sino por 
los mismos presupuestos ya citados. Los supuestos que afectan al comercio minorista, 
que es lo que se impugna, tienen su razón de ser, nuevamente, en evitar la posibilidad 
de contagios, quedando extramuros de este recurso el resto de las limitaciones por falta 
manifiesta de fundamento.
El  cierre  de  comercios  no  ha  afectado  a  los  necesarios  para  satisfacer  las 
necesidades básicas de los ciudadanos, ni ha incluido el cierre de sectores esenciales 
de la economía, lo que permite concluir que ha sido el imprescindible para evitar la 
propagación de la enfermedad. Nada tiene esto que ver con el derecho al trabajo y a la 
libertad  de  empresa,  debiendo  recordarse  que  el  Gobierno  ha  adoptado  todas  las 
medidas  posibles  para  aminorar  el  efecto  del  confinamiento  sobre  trabajadores  y 
empresas. Tampoco aquí la finalidad de las limitaciones establecidas es la misma que en 
los estados de excepción, que se toma como modelo, pues en este la intervención de 
industrias, por ejemplo, se vincula a su capacidad de alterar el orden público, que no ha 
sido  en  absoluto  la  justificación  de  las  medidas  adoptadas  por  los  diversos  reales 
decretos. El resto de actividades laborales y económicas no han resultado en modo 
alguno  afectadas  por  el  artículo  10,  de  modo  que  no  puede  admitirse  que  nos 
encontremos ante una suspensión de derechos, puesto que tanto el derecho al trabajo 
como a la libertad de empresa siguen vigentes y desplegando los efectos que derivan de 
su contenido esencial. El hecho de que el precepto recurrido emplee la expresión «se 
suspende» no puede ser argumento cualificado para considerar que la medida implica 
una derogación de estos derechos –no fundamentales–, y ello porque la suspensión no 
se predica de los derechos fundamentales, sino que se refiere a la apertura al público de 
establecimientos de manera estrictamente temporal, cosa bien distinta.
No puede negarse que el cierre temporal de los establecimientos afectados por el 
art. 10 constituye una afectación a estos derechos, pero, como se ha dicho, los derechos 
y libertades constitucionales no son absolutos o ilimitados, y, en este caso, las medidas 
de suspensión y cierre de determinados establecimientos y actividades persiguen una 
finalidad  legítima  (contener  la  transmisión  del  COVID-19)  y  se  fundamentan  en  la  s
protección de los derechos a la vida y a la integridad física y a la salud (arts. 15 y 43 CE).  oe.
Son  limitaciones  idóneas  para  el  cumplimiento  de  esa  finalidad  (permiten  reducir  w.
sobremanera aglomeraciones y contactos entre personas) y son necesarias, en cuanto  032ww
rneole veaxnisttee ns eoñtaralasr  qmueen oostr ogsr apvaoísseass  dqeu en upeesrtmroi taenn toarlncoa n(zsainrg uella rombejentitveo,  Itparleiate yn dFidraon. cEias) 
han adoptado restricciones semejantes.
Los beneficios derivados para el interés general de estas medidas son superiores a 
los perjuicios que causan. Además de limitarse al tiempo estrictamente imprescindible, 
las medidas no han sido generalizadas e indiscriminadas; se han referido a un específico 
grupo  de  actividades  que,  por  permitir  la  afluencia  masiva  de  público  en  espacios 
cerrados, presentaban un elevado riesgo de transmisión de la enfermedad. Incluso 
dentro  de  esta  tipología  de  actividades,  el  Gobierno,  y  luego  el  Congreso  de  los 
Diputados, a través de las sucesivas prórrogas, han previsto una serie de excepciones. 
Por  otra  parte,  y  en  relación  con  este  juicio  de  proporcionalidad  stricto  sensu,  los 
evidentes perjuicios generados por la crisis sanitaria están siendo mitigados mediante la 
adopción simultánea de sucesivos decretos-leyes orientados a movilizar los recursos 
nacionales  para  la  protección  frente  a  estos  efectos  adversos  (Reales  Decretos-
leyes 8/2020, 11/2020, 14/2020, 15/2020 y 17/2020, sin ánimo de exhaustividad).
Por lo tanto, no suscita dudas la posibilidad de acordar, en el marco del estado de 
alarma, medidas de suspensión de actividades y establecimientos abiertos al público, 
pues  las  medidas  del  artículo  10,  además  de  contar  con  fundamento  legal  en  el 
artículo  12.1  de  la  Ley  Orgánica  4/1981,  son  idóneas,  necesarias  y  estrictamente 
proporcionadas  para  la  protección  de  los  derechos  fundamentales  a  la  vida,  a  la 
integridad física y a la salud de las personas. Debe por ello desestimarse este motivo de 
la impugnación.
h)  Vulneración por el artículo 9 del Real Decreto 463/2020 de los arts. 55.1 y 116 
CE y la Ley Orgánica 4/1981, en relación con el derecho fundamental a la educación 
(art. 27 CE).
Afirma el abogado del Estado que no se ha producido la suspensión de este derecho 
fundamental,  pues  se  ha  suspendido  la  actividad  educativa  presencial,  pero  no  la 
actividad educativa que se ha seguido desarrollando a distancia y on line, como afirma el 
precepto impugnado; y la suspensión de la educación presencial se justifica, como en los 
casos anteriores, por la pandemia, dado que los centros educativos constituyen espacios 
de  riesgo  por  la  concurrencia  masiva  y  habitual  de  personas.  El  razonamiento  del 
recurso no puede acogerse, en cuanto equipara la suspensión de la actividad docente 
presencial con la suspensión del derecho a la educación y deduce, a partir de la 
jurisprudencia  constitucional  y  del  desarrollo  legislativo  del  artículo  27  CE,  la 
caracterización del derecho a la educación como un derecho cuyo ejercicio tan solo es 
posible en la modalidad presencial.
En  cuanto  a  lo  primero,  ya  se  ha  dicho  que  la  suspensión  de  los  derechos 
fundamentales  no  resulta  de  su  limitación,  por  muy  intensa  que  sea,  sino  de  una 
declaración  formal  sustitutiva  de  su  contenido  esencial  por  un  parámetro 
específicamente  aplicable  durante  la  vigencia  de  la  suspensión.  A  falta  de  dicha 
declaración,  el  criterio  para  dilucidar  si  la  medida  limitativa  del  artículo  9  es  o  no 
conforme  a  la  Constitución  es  el  respeto  al  contenido  esencial  y  al  principio  de 
proporcionalidad. Se considera en este punto que: (i) la suspensión de la actividad 
docente presencial es medida idónea para la consecución del fin perseguido, pues a 
partir de su adopción se ha evitado la propagación del virus en los ámbitos escolar, de 
formación profesional y universitario entre estudiantes, docentes y demás profesionales 
del sector; (ii) es una medida necesaria para alcanzar aquel objetivo, pues otra menos 
restrictiva no habría garantizado suficientemente la protección de la salud pública, dada 
la alta transmisibilidad del virus; y (iii) es una medida de la que resulta un perjuicio 
menos grave que la alternativa de la desprotección o de protección insuficiente de la 
salud pública. El mantenimiento de la suspensión durante la vigencia del estado de  s
alarma se justifica en que la evolución de la situación epidemiológica no permite aún  oe.
considerar conjurado el riesgo de un rebrote, por lo que debe entenderse que la duración  w.
de  la  medida  no  cualifica  en  modo  alguno  la  pretendida  vulneración  del  derecho  032ww
fundPaomr enútltaiml ao ,la  headnu cadcei ónd.escartarse  los  razonamientos  del  recurso  en  torno  a  la
ilnas suufiscpieenncsiiaó nd ed ela l aO ardcetinvi dEaFdP d/3o6c5e/n2t0e2 p0r epsaeran cdiaalr.  sSoel utcraiótan  dae l ousn ap rvoablloermacaisó nd eproivlíatidcoas,  sdien   BOE-A-cable e
que competa al Tribunal, según tiene señalado, un examen del mayor o menor acierto de 
las medidas desde la perspectiva de su oportunidad; y la mayor o menor efectividad de 
la citada Orden es irrelevante desde la perspectiva del análisis de validez del artículo 9. 
Este motivo debe también ser desestimado.
i)  Vulneración por el artículo 11 de la libertad religiosa del art. 16 CE.
La  demanda  vincula  la  vulneración  de  la  libertad  religiosa  con  las  limitaciones 
introducidas  por  la  Orden  SND/298/2020,  por  la  que  se  establecen  medidas 
excepcionales en relación con los velatorios y ceremonias fúnebres, pero, como se ha 
afirmado,  la  impugnación  de  tal  Orden  es  inadmisible  en  un  recurso  de 
inconstitucionalidad y hace decaer la fundamentación consecuente a ese motivo de 
impugnación, que por ello debería determinar también su inadmisibilidad.
En todo caso, es evidente que este precepto no suspende ni vulnera la libertad 
religiosa. La asistencia a lugares de culto, velatorios y entierros, no tiene su causa en la 
voluntad del Gobierno de prohibir la manifestación externa de la libertad religiosa. Una 
simple lectura del precepto lleva a constatar que la limitación del derecho a la libertad 
religiosa en su dimensión colectiva es mínima, pues no se prohíbe en modo alguno la 
celebración de ritos religiosos, tan solo se impone la adopción de medidas de contención 
de  la  propagación  del  virus  durante  los  mismos,  condicionamiento  perfectamente 
compatible con la Constitución, pues responde a un fin legítimo, representa la menor 
injerencia posible en el derecho fundamental y supone una limitación de la libertad 
religiosa menos gravosa que el perjuicio que resultaría de su no adopción.
En último término, debe tenerse presente que la Ley Orgánica 7/1980, de libertad 
religiosa, establece en su artículo 3.1, como límite, la protección del derecho de los 
demás al ejercicio de sus libertades públicas y derechos fundamentales, así como la 
salvaguardia  de  la  seguridad,  de  la  salud  y  de  la  moralidad  pública,  elementos 
constitutivos  del  orden  público  protegido  por  la  ley  en  el  ámbito  de  una  sociedad 
democrática. Es más, si se compara con otras medidas adoptadas, en las que se decreta 
la limitación de la actividad, en este caso el Gobierno prevé el mantenimiento de la 
asistencia a lugares de culto y la asistencia a velatorios y entierros, siempre y cuando se 
adopten determinadas garantías, por lo que nada tiene que ver esta medida con la 
suspensión de la libertad religiosa. Es notorio el cierre en todo el mundo, de ceremonias 
y lugares de culto, aceptado por las diversas iglesias y confesiones, como ha sucedido 
en  España.  La  sustitución  de  celebraciones  religiosas  presenciales,  por  medios 
telemáticos ha sido una decisión adoptada por todas las confesiones religiosas.
Se  concluye  con  la  súplica  de  que  se  dicte  sentencia  por  la  que  se  inadmita 
parcialmente y se desestime íntegramente el recurso, en los términos expuestos.
6.  Por providencia de 13 de julio de 2021 se señaló para deliberación y votación de 
la presente sentencia el día 14 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Este  proceso  constitucional  tiene  por  objeto  resolver  el  recurso  de 
inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario 
Vox del Congreso de los Diputados contra las siguientes disposiciones: (i) artículos 7, 9, 
10 y 11 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de 
alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; (ii) 
Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modificó el anterior; (iii) Reales 
Decretos 476/2020, de 27 de marzo, 487/2020, de 10 de abril, y 492/2020, de 24 de  e.e
abril,  por  los  que  se  prorrogó  el  estado  de  alarma  declarado  por  el  Real  b
Decreto 463/2020; y (iv) Orden SND/298/2020, de 29 de marzo, por la que se establecen  032ww
lma epdroidpaasg eaxccióenp cyi oenl acloenst aegni or eploarc ieóln C cOoVn IDlo-s1 v9e.latorios y ceremonias fúnebres para limitar
normLoasti vdoisp;u etasdtao sa cruemcuurlraecniótens  indiicriiagle nd el aa cicmiopnuegsn aecsi ópno sciobnletr ae nu lnoas  pdrivoecresdidimadie ndteo sa acntotes 
esta jurisdicción (STC 52/2017, de 10 de mayo, FJ 1) y también, por tanto, en el recurso
de inconstitucionalidad (SSTC 160/1987, de 27 de octubre, y 19/2018, de 22 de febrero), 
siempre que exista una conexión objetiva entre las pretensiones deducidas; conexión 
que no cabe aquí negar.
Conviene  advertir  que  se  recurren  los  artículos  7,  9,  10  y  11  del  Real 
Decreto 463/2020, y la demanda extiende esta impugnación a las modificaciones del 
primero  de  estos  preceptos  que  se  llevaron  a  cabo  por  los  Reales  Decretos  465 
y 492/2020. Sin embargo, el art. 7 no fue el único del Real Decreto 463/2020 reformado 
con anterioridad a la interposición de este recurso, pues los reales decretos posteriores 
introdujeron también modificaciones parciales en la redacción del artículo 10, sin que el 
escrito rector haga referencia explícita a ellas, a la hora de acotar el objeto del recurso. 
Sin embargo, no se trata, a juicio de este tribunal, de una omisión deliberada, sino de un 
lapsus  en  la  redacción  de  la  demanda,  de  modo  tal  que  el  texto  del  impugnado 
artículo 10 del Real Decreto 463/2020 ha de ser el que estaba en vigor al tiempo de la 
presentación  de  la  misma;  esto  es,  el  resultante  de  las  modificaciones  parciales 
introducidas en su enunciado inicial por los Reales Decretos 465/2020 y 492/2020.
El recurso dirigido, pues, contra los artículos 7, 9, 10 y 11 del Real Decreto 463/2020, 
en la redacción resultante de las modificaciones operadas por los Reales Decretos que 
con él se recurren, se fundamenta en la vulneración de los artículos 55.1 y 116 CE, así 
como de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y 
sitio (LOAES, en lo sucesivo). Y se denuncian, además, otras infracciones singulares en 
relación  con  las  siguientes  disposiciones  constitucionales;  (i)  vulneración  de  los 
artículos 19, 17, 21 y 25, en conexión con el art. 10.1 CE, por el art. 7; (ii) vulneración del 
artículo 27 CE, imputable al art. 9; (iii) vulneración de los arts. 35 y 38 CE, cuya 
conculcación se reprocha al artículo 10; y (iv) vulneración del art. 16 en conexión con el 
artículo 10.1 CE, que se atribuye a los artículos 7 y 11 del mismo real decreto, así como 
a  la  Orden  SND/298/2020,  cuya  declaración  de  inconstitucionalidad  se  solicita 
específicamente.
La abogacía del Estado ha opuesto determinadas causas de inadmisibilidad parcial, 
y solicitado la íntegra desestimación del recurso, con los argumentos que con detalle se 
exponen en los antecedentes.
Los preceptos impugnados disponen literalmente lo siguiente:
«Artículo 7.  Limitación de la libertad de circulación de las personas.
1.  Durante la vigencia del estado de alarma, las personas únicamente podrán 
circular por las vías o espacios de uso público para la realización de las siguientes 
actividades, que deberán realizarse individualmente, salvo que se acompañe a personas 
con discapacidad, menores, mayores, o por otra causa justificada:
a)  Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad, así 
como  adquisición  de  otros  productos  y  prestación  de  servicios  de  acuerdo  con  lo 
establecido en el artículo 10.
b)  Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.
c)  Desplazamiento  al  lugar  de  trabajo  para  efectuar  su  prestación  laboral, 
profesional o empresarial.
d)  Retorno al lugar de residencia habitual.
e)  Asistencia  y  cuidado  a  mayores,  menores,  dependientes,  personas  con 
discapacidad o personas especialmente vulnerables.
f)  Desplazamiento a entidades financieras y de seguros. e
g)  Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad. bo
h)  Cualquier otra actividad de análoga naturaleza. 032ww
12..   bLioss.  m[…en]ores de 14 años podrán acompañar a un adulto responsable de su
cuidado cuando este realice alguna o algunas de las actividades previstas en el apartado
anterior. Bc
3.  Igualmente, se permitirá la circulación de vehículos particulares por las vías de 
uso público para la realización de las actividades referidas en los apartados anteriores o 
para el repostaje en gasolineras o estaciones de servicio.
4.  En  todo  caso,  en  cualquier  desplazamiento  deberán  respetarse  las 
recomendaciones y obligaciones dictadas por las autoridades sanitarias.
5.  El Ministro del Interior podrá acordar el cierre a la circulación de carreteras o 
tramos  de  ellas  por  razones  de  salud  pública,  seguridad  o  fluidez  del  tráfico  o  la 
restricción en ellas del acceso de determinados vehículos por los mismos motivos.
Cuando las medidas a las que se refiere el párrafo anterior se adopten de oficio se 
informará previamente a las Administraciones autonómicas que ejercen competencias de 
ejecución de la legislación del Estado en materia de tráfico, circulación de vehículos y 
seguridad vial.
Las autoridades estatales, autonómicas y locales competentes en materia de tráfico, 
circulación de vehículos y seguridad vial garantizarán la divulgación entre la población de 
las medidas que puedan afectar al tráfico rodado.
6.  El Ministro de Sanidad podrá, en atención a la evolución de la emergencia 
sanitaria,  dictar  órdenes  e  instrucciones  en  relación  con  las  actividades  y 
desplazamientos a que se refieren los apartados 1 a 4 de este artículo, con el alcance y 
ámbito territorial que en aquellas se determine.»
«Artículo 9.  Medidas de contención en el ámbito educativo y de la formación.
1.  Se suspende la actividad educativa presencial en todos los centros y etapas, 
ciclos, grados, cursos y niveles de enseñanza contemplados en el artículo 3 de la Ley 
Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, incluida la enseñanza universitaria, así 
como cualesquiera otras actividades educativas o de formación impartidas en otros 
centros públicos o privados.
2.  Durante el período de suspensión se mantendrán las actividades educativas a 
través de las modalidades a distancia y on line, siempre que resulte posible.»
«Artículo  10.  Medidas  de  contención  en  el  ámbito  de  la  actividad  comercial, 
equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativas, actividades de 
hostelería y restauración, y otras adicionales.
1.  Se suspende la apertura al público de los locales y establecimientos minoristas, 
a excepción de los establecimientos comerciales minoristas de alimentación, bebidas, 
productos y bienes de primera necesidad, establecimientos farmacéuticos, sanitarios, 
centros o clínicas veterinarias, ópticas y productos ortopédicos, productos higiénicos, 
prensa y papelería, combustible para la automoción, estancos, equipos tecnológicos y de 
telecomunicaciones,  alimentos  para  animales  de  compañía,  comercio  por  internet, 
telefónico o correspondencia, tintorerías, lavanderías y el ejercicio profesional de la 
actividad de peluquería a domicilio. En cualquier caso, se suspenderá la actividad de 
cualquier establecimiento que, a juicio de la autoridad competente, pueda suponer un 
riesgo de contagio por las condiciones en las que se esté desarrollando.
2.  La  permanencia  en  los  establecimientos  comerciales  cuya  apertura  esté 
permitida deberá ser la estrictamente necesaria para que los consumidores puedan 
realizar  la  adquisición  de  alimentos  y  productos  de  primera  necesidad,  quedando 
suspendida la posibilidad de consumo de productos en los propios establecimientos.
En todo caso, se  evitarán aglomeraciones  y se  controlará que consumidores y  es
empleados mantengan la distancia de seguridad de al menos un metro a fin de evitar  bo
posibles contagios. 032ww
pemrsoepnse3euc.nm táteecSn uretelo oasssl,  u dpsaeúpscbeír lenicctdoooe.sm , olla a ds aeap cleotrisvtu idrloaac daealsel  sdp eúypb oleicrstotiav abdslee c yi mlodsiee  nomtocusios  eeinonds ,ilc oasad rcoqhsui eve onss e,e  lb daiebnslieaoxrtreooc ldlaeesn,l    OE-A-2021-13able en https://
4.  Se suspenden las actividades de hostelería y restauración, pudiendo prestarse 
exclusivamente servicios de entrega a domicilio.
5.  Se suspenden asimismo las verbenas, desfiles y fiestas populares.
6.  Se habilita al Ministro de Sanidad para modificar, ampliar o restringir las medidas, 
lugares, establecimientos y actividades enumeradas en los apartados anteriores, por 
razones  justificadas  de  salud  pública,  con  el  alcance  y  ámbito  territorial  que 
específicamente se determine.»
«Artículo 11.  Medidas de contención en relación con los lugares de culto y con las 
ceremonias civiles y religiosas.
La asistencia a los lugares de culto y a las ceremonias civiles y religiosas, incluidas 
las fúnebres, se condicionan a la adopción de medidas organizativas consistentes en 
evitar aglomeraciones de personas, en función de las dimensiones y características de 
los lugares, de tal manera que se garantice a los asistentes la posibilidad de respetar la 
distancia entre ellos de, al menos, un metro.»
Se  impugnan  asimismo  los  Reales  Decretos  476/2020,  487/2020  y  492/2020, 
únicamente «en cuanto aprueban sucesivas prórrogas del estado de alarma inicialmente 
declarado  por  el  Real  Decreto  463/2020».  El  contenido  dispositivo  de  estos  reales 
decretos es siempre de análogo tenor: en el artículo 1 de todos ellos se establece que 
«queda prorrogado el estado alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de 
marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis 
sanitaria ocasionada por el COVID-19», en tanto que en el artículo 2 se prescribe la 
respectiva duración de estas sucesivas prórrogas, disponiéndose, para cada una de las 
acordadas, que la prórroga «se someterá a las mismas condiciones establecidas en el 
Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, modificado por el Real Decreto 465/2020, de 17 
de marzo» y también, en su caso, a las fijadas en las modificaciones de aquel primer real 
decreto.
2.  Con  carácter  previo  al  examen  de  fondo,  deben  efectuarse  una  serie  de 
consideraciones generales, con el fin de delimitar con la debida precisión el objeto y 
alcance del presente recurso:
a)  No  constituye  obstáculo  para  el  pronunciamiento  que  a  este  tribunal 
corresponde, el hecho de que las medidas objeto de recurso hayan perdido su vigencia 
por haber llegado a su término el estado de alarma. Es doctrina constante de este 
tribunal que el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra normas de vigencia 
temporal limitada no pierde su objeto, de manera sobrevenida, por la sola circunstancia 
del  transcurso  del  periodo  durante  el  que  aquellas  rigieron.  La  solución  contraria 
implicaría abrir un inadmisible ámbito de inmunidad del poder frente a la Constitución (en 
tal sentido, entre otras, SSTC 40/2016, de 3 de marzo, FJ 3; 27/2017, de 16 de febrero, 
FJ 2; 43/2017, de 27 de abril, FJ 2; 89/2019, de 2 de julio, FJ 2, y 90/2019, de 2 de julio, 
FJ 2).
b)  Coinciden las partes en que los reales decretos del Gobierno por los que se 
declara o se prorroga el estado de alarma constituyen, a efectos de su impugnación por 
este cauce, actos con rango o valor de ley; apreciación que este tribunal comparte, con 
arreglo a su propia doctrina. Así, a partir de lo ya fundamentado en el ATC 7/2012, de 13 
de enero, FFJJ 3 y 4, la STC 83/2016, de 28 de abril, FJ 10, dejó sentado, por lo que 
aquí interesa, que:
(i)  «[L]a decisión gubernamental por la que se declara el estado de alarma […]  oe.
«veOilseertgngaáeadn loiidc […aadd e]4   e/1aax9lc a8eirn1pmt,ce aieog lnr laaasr li  slqteeeugnmea  alcicd oadandedtai  e fonucreeda nislntaoea ,sdr  iaeds cueleaml nrdáa encvridóeigoncosh rego,  u bedaene r  lnaelaa xm cCemeopnenctdasióitld intadu» ec, sieódpnnel a  zqmyau o edda uo vr laiaqen unteeeL   eleaayl     2021-13032n https://www.
excepcionar,  modificar  o  condicionar  durante  ese  periodo  la  aplicabilidad  de
determinadas  normas,  entre  las  que  pueden  resultar  afectadas  leyes,  normas  o 
disposiciones con rango de ley, cuya aplicación puede suspender o desplazar».
(ii)  En  correspondencia  con  ello,  «aunque  formalizada  mediante  decreto  del 
Consejo de Ministros, la decisión de declarar el estado de alarma, dado su contenido 
normativo  y  efectos  jurídicos,  debe  entenderse  que  queda  configurada  en  nuestro 
ordenamiento como una decisión o disposición con rango o valor de ley» y «revestida de 
un valor normativo equiparable, por su contenido y efectos, al de las leyes y normas 
asimilables cuya aplicación puede excepcionar, suspender o modificar durante el estado 
de alarma».
(iii) «[P]or idénticas razones, no puede ser distinta la conclusión en relación con el 
rango o valor del decreto por el que se prorroga el estado de alarma»; hipótesis en la 
que, además, el decreto gubernamental constituye una formalización ad extra de la 
previa  autorización  del  Congreso  de  los  Diputados.  Acto  parlamentario  al  que 
corresponde fijar el alcance, condiciones y términos de la prórroga y que a su vez 
ostenta (ATC 7/2012, FJ 4) la condición de decisión con rango o valor de ley. De suerte 
que los reales decretos de declaración y prórroga de un estado de alarma «solo cabe 
impugnarlos, de acuerdo con el modelo de jurisdicción de nuestro ordenamiento jurídico, 
ante este Tribunal Constitucional a través de los procesos constitucionales […] que 
tienen por objeto el control de constitucionalidad de las leyes, disposiciones y actos con 
fuerza o valor de ley».
c)  La abogacía del Estado ha solicitado la inadmisión parcial del recurso, en base a 
las causas que a continuación se examinan.
Sostiene, en primer lugar, que la Orden SND/298/2020, de 29 de marzo, por la que 
se  establecen  medidas  excepcionales  en  relación  con  los  velatorios  y  ceremonias 
fúnebres para limitar la propagación y el contagio por el COVID-19, no puede ser objeto 
de un recurso de inconstitucionalidad en razón de su carácter reglamentario. El Tribunal 
comparte este razonamiento, pues la orden se dictó por el ministro de Sanidad sobre la 
base  de  su  genérica  competencia  reglamentaria  en  las  materias  propias  de  su 
departamento [art. 4.1 a) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno] y, de 
manera más específica, en virtud de las habilitaciones establecidas en los artículos 4.2 
d) y 4.3 del Real Decreto 463/2020; por lo que su régimen impugnatorio es, en suma, el 
propio de las disposiciones reglamentarias.
La ya citada STC 83/2016, FJ 11, señaló que «la fiscalización por la jurisdicción 
constitucional de los Reales Decretos por los que se declara y se prorroga el estado de 
alarma no excluye, como no podría ser de otro modo, el control jurisdiccional por los 
tribunales ordinarios de los actos y disposiciones que se dicten en su aplicación durante 
la vigencia del estado de alarma». Así se indica en el punto noveno de esta misma 
Orden ministerial, contra la cual «se podrá interponer recurso contencioso-administrativo 
en el plazo de dos meses a partir del día siguiente al de su publicación ante la Sala de lo 
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de conformidad con lo dispuesto en el 
artículo 12 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-
administrativa». No procede, en consecuencia, el enjuiciamiento de si la repetida orden 
ministerial vulneró o no el derecho fundamental a la libertad religiosa (art. 16 CE), 
pretensión que debe ser inadmitida; si bien ello no exime del examen de esta misma 
tacha de inconstitucionalidad, que los recurrentes imputan también a los artículos 7 y 11 
del propio Real Decreto 463/2020.
En segundo lugar, el abogado del Estado solicita la inadmisión de las pretensiones 
deducidas contra los artículos 7, 10 (apartados 1 y 2) y 11 del Real Decreto 463/2020,  e.
que contemplan los supuestos o actividades excluidos de las restricciones, considerando  w.b
que tales impugnaciones carecen de sentido y que los recurrentes habrían incumplido la  032ww
caaprrgeac iacdieó n,f uyn dcaomnseidnetarar  qdueeb indoa mperonctee des uu n imprpoungunnacciaiómni.e nEtol  eTsrpibeucnífaicl o csoombrpea rateq ueelslotas 
qaupea rtlaa ddoesm qauned are ngou laenfe cstuúpau easrgtousm oe natcatcivióidna edsepse ecxífcicluai daolgs udnea ,l apso rr elost rqicuceio hnaens ,d seo qburee dloasr 
excluidos de nuestro enjuiciamiento. Lo anterior ha de entenderse sin perjuicio de que
tales supuestos de exclusión hayan de ser tomados en consideración, a efectos de 
enjuiciar  el  propio  alcance  de  las  limitaciones  introducidas  por  los  preceptos 
controvertidos.
d)  El recurso se dirige también contra los Reales Decretos 476/2020, 487/2020 
y 492/2020, en cuanto aprueban sucesivas prórrogas del estado de alarma. Su único 
objeto es, pues, la extensión de la vigencia temporal de este estado de crisis, por 
remisión a las medidas contempladas para el mismo en el real decreto que procede a su 
declaración. Por esta razón, resultan imputables a estas normas idénticos reproches 
constitucionales a los dirigidos contra el Real Decreto 463/2020 y, en consecuencia, 
resultarán también extensibles a los mismos los pronunciamientos contenidos en la 
presente sentencia, sin que ello haga preciso su examen pormenorizado.
e)  Una última y relevante puntualización es precisa a la hora de delimitar el objeto y 
alcance de este proceso. Como expresamente señalan los antecedentes, los recurrentes 
no discuten la concurrencia del presupuesto que permite declarar el estado de alarma ni, 
por  tanto,  controvierten  la  procedencia  de  la  declaración  efectuada  por  el  Real 
Decreto  463/2020.  Así  pues,  aunque  consideren  inconstitucionales  algunas  de  las 
medidas acordadas, no está en cuestión esta decisión política, a la que no se atribuye 
tacha alguna de inconstitucionalidad.
El  Gobierno  primero,  y  después  el  Congreso  de  los  Diputados,  con  sus 
autorizaciones  de  prórroga,  estimaron  que  se  estaba  ante  una  circunstancia 
extraordinaria en la que era imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los 
poderes ordinarios de las autoridades competentes, resultando necesaria la declaración 
del estado de alarma «para proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, contener la 
progresión de la enfermedad y reforzar el sistema de salud pública» (preámbulo del Real 
Decreto  463/2020).  Tales  valoraciones  políticas,  asentadas  en  datos  objetivos  y 
reiteradas  en  las  sucesivas  prórrogas,  corresponden  en  exclusiva  a  los  mentados 
órganos constitucionales, y han de considerarse ajustadas a Derecho, dado que no se 
ha puesto en cuestión la declaración de la alarma como tal, sino la validez de algunas de 
las medidas adoptadas. En consecuencia, el enjuiciamiento se constriñe al análisis de la 
constitucionalidad de las normas impugnadas.
3.  Así delimitado el objeto del recurso, hemos de proceder al examen de los 
preceptos impugnados en este proceso que, no obstante, debe ir precedido de unas 
consideraciones generales sobre el estado constitucional de alarma, y en concreto, del 
declarado por el Real Decreto 463/2020.
La demanda fundamenta la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados en 
que, a través de los mismos, se habría producido una efectiva suspensión de los 
derechos fundamentales que cita; medida solo prevista, respecto de algunos derechos 
fundamentales, en los supuestos de declaración del estado de excepción o el de sitio 
(art. 55.1 CE). Por tanto, al operar tal suspensión, el Real Decreto 463/2020 habría 
infringido lo dispuesto en el citado precepto constitucional, y conculcado la ley orgánica a 
la que remite el artículo 116.1 CE (LOAES), así como los derechos fundamentales 
afectados por las medidas recurridas.
Se parte así del entendimiento de que la declaración de uno u otro estado tiene una 
distinta incidencia sobre algunos derechos fundamentales; esto es, su «limitación» para 
el supuesto del estado de alarma; y la «suspensión», para los otros dos supuestos. Para 
la demanda, la «derogación» o «ablación» de determinados derechos fundamentales por 
las  disposiciones  impugnadas  habría  supuesto  una  ilegítima  «suspensión»  de  tales 
derechos, dado que esta medida puede solo adoptarse cuando se declarare el estado de  e.
excepción o el de sitio, de conformidad con lo previsto en el artículo 55.1 CE; y de ahí  w.b
que  se  cite  este  como  primero  de  los  preceptos  constitucionales  infringidos.  Este  032ww
psolabnrtee aemstioesn teox tgreemneorsa,l  yd etal mrebciuérns oso hbarece la isn epxacuutsaasb ole c, rpitoerr iotasn dtoe,l  uconnat rcool nqsuidee hraac dióen a ipnliicciaarl 
el triEblu ensatla edno  edset aa lcaormntaro, vceormsioa .los de excepción y sitio, es la reacción que la Constitución
ha previsto para hacer frente a determinadas «situaciones extremas» (STC 33/1981,
de 5 de noviembre, FJ 6) o, en palabras de la Ley, a «circunstancias extraordinarias» que 
«hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios 
de las autoridades competentes» (art. 1.1 LOAES). La declaración de cualquiera de 
estos estados conlleva necesariamente una potenciación de las potestades públicas, con 
la consiguiente constricción de los derechos de los ciudadanos, siempre con obediencia 
estricta a lo que prescriba la ley orgánica a la que remite el artículo 116.1 CE para la 
regulación de las «competencias y limitaciones correspondientes». Ahora bien: nuestra 
Constitución  establece  una  distinción  entre  estados  (alarma,  excepción  y  sitio) 
desconocida  en  otros  sistemas;  y  que,  pudiendo  fundamentarse  en  los  supuestos 
habilitantes para declararlos, se basó sin embargo en otros criterios: por un lado, en sus 
mecanismos de adopción y control; por otro, en sus efectos. En la distinción que aquí 
ahora más interesa, entre el estado de alarma y el de excepción, la primera de esas 
perspectivas permite apreciar que ambos estados son declarados por el Gobierno, si 
bien «dando cuenta al Congreso» (en la alarma) o «previa autorización del Congreso» 
(en el estado de excepción: art. 116.2 y 3 CE). La segunda, que en la alarma solo cabe 
limitar derechos; en excepción (y sitio), cabe suspenderlos. Otras diferencias, como su 
alcance temporal, afectan a otras cuestiones que no se plantean en este procedimiento.
Así pues, y por lo que hace específicamente a su posible incidencia en los derechos 
fundamentales, la declaración de un estado de alarma no consiente la suspensión de 
ninguno de los derechos de tal rango (que sí cabe para determinados derechos en el 
supuesto de proclamación del estado de excepción o el de sitio, conforme a los arts. 55.1 
y 116.3 y 4 CE), pero sí «la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o 
restricciones» a su ejercicio (STC 83/2016, FJ 8), que habrán de atemperarse a lo 
prescrito en la LOAES y a las demás exigencias que la Constitución impone. En otras 
palabras,  todos  estos  derechos  siguen  vigentes,  y  no  quedan  desplazados  por  la 
ordenación singular que dispone al efecto la LOAES (arts. 16 a 23, 26 y 32.3, sobre 
todo), por lo que no es precisa la previa autorización de la representación popular, que 
sin embargo sí es obligada para su prórroga. Todo ello, sin perjuicio de que esta misma 
Ley Orgánica, por remisión de la Constitución, atribuya al poder público durante este 
estado de «menor intensidad» (STC 83/2016, FJ 9), potestades extraordinarias que 
pueden deparar la constricción temporal de determinados derechos fundamentales, con 
modificación, por tanto, de su régimen jurídico ordinario.
En ese contexto, es obvio que la potestad gubernamental de declarar uno u otro 
estado  tiene  efectos  inmediatos  no  solo  en  cuanto  a  la  mayor  o  menor  agilidad 
procedimental (haciendo o no necesaria la discusión parlamentaria previa); sino en 
cuanto a la potencial incidencia sobre los derechos fundamentales restringidos (que 
pueden ser solo limitados, o también suspendidos) y, en lo que ahora aquí más interesa, 
en la determinación del parámetro de control constitucional de tal decisión. En efecto, si 
la suspensión fuera entendida como la consecuencia que el ordenamiento atribuye a la 
declaración  de  un  estado  de  excepción  o  sitio,  el  concepto  de  «suspensión»  de 
derechos, introducido en el artículo 55.1 CE, devendría inútil como criterio de control 
material sobre el contenido de una declaración expresamente caracterizada como de 
estado de alarma, desfigurando así el potencialmente distinto alcance constitucional de 
los estados de alarma y excepción en cuanto a su incidencia limitadora de los derechos 
fundamentales.
Ahora  bien,  aunque  las  limitaciones  impugnadas  implicasen  una  suspensión 
«material» o «de facto» de tales derechos, no vulnerarían el artículo 55.1 CE. En efecto, 
este precepto no es pauta para enjuiciar un decreto declarativo del estado de alarma, ya  s
que su virtualidad se limita a permitir una eventual suspensión de derechos «cuando se  oe.
acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio»; algo que, obviamente, no ha  w.
sucedido.  En  definitiva,  lo  que  habrá  de  analizarse  aquí  es  si  las  limitaciones  o  032ww
rpeosstirbiclec iodneel se sintacdluoid daes  aelna rlma an; olrom cau aiml psuugpnoanddarí ae, xsceendceinlla eml eanlctea,n ucnea c ovunlsnteituraccioiónna ldmee nlotes 
ldoesr edcehroesc haofse cftuanddoasm. Penotra cleosn sqiugeu iesnet ed,i cseenr ávnu llnaesr andoorms,a lsa sc oqnuset ithuacnio ndael esse,r  qinutee repnreutnacdiaans   BOE-A-cable e
en concordancia con las que, en la propia Constitución, prevén y disciplinan el estado de 
alarma.
El alcance y límites de las posibles constricciones al ejercicio de los derechos 
fundamentales en el estado de alarma quedan pues determinados en la Constitución por 
algunos rasgos básicos. En primer lugar, el decreto declarativo de un estado de alarma 
podrá llegar a establecer restricciones o «limitaciones» de los derechos fundamentales 
que excedan las ordinariamente previstas en su régimen jurídico, pues de lo contrario 
carecería  de  sentido  la  previsión  constitucional  de  este  específico  estado  de  crisis 
(art. 116.1 y 2 CE). Por otra parte, esas restricciones, aunque extraordinarias, no son 
ilimitadas, y no pueden llegar hasta la suspensión del derecho, so pena de vaciar 
igualmente de sentido el art. 55.1 CE. Finalmente, y cumplidos los anteriores requisitos, 
dichas limitaciones deberán respetar, en todo caso, los principios de legalidad y de 
proporcionalidad, ya que de lo contrario el derecho afectado quedaría inerme ante el 
poder  público,  y  ya  se  ha  dicho  que  ante  el  estado  de  alarma  los  derechos 
fundamentales subsisten.
El  alcance  de  tales  «limitaciones»  se  planteó  ya  en  el  proceso  constituyente 
mediante enmiendas que propusieron, sin éxito, suprimir esta figura. A tal fin se alegaron 
dos  argumentos  contradictorios:  por  un  lado,  sería  innecesaria,  ya  que  si  las 
«circunstancias excepcionales» no justificaran la declaración de un estado de excepción 
o de sitio, «el Gobierno tiene poderes suficientes» para afrontarlas; por otro, sería 
peligrosa, puesto que podría servir «para limitar derechos sin decirlo», por lo que sería 
mejor eliminarla («Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisión de 
asuntos constitucionales y libertades públicas»; número 84, sesión número 17, de 8 de 
junio de 1978, pp. 3074-3076; véase también, en sentido análogo, el «Diario de Sesiones 
del Congreso de los Diputados», número 109, sesión plenaria número 38, de 13 de julio 
de 1978, pp. 4237-4238, así como el «Diario de Sesiones del Senado. Comisión de 
Constitución»,  número  51,  sesión  número  13,  de  7  de  septiembre  de  1978,  pp. 
2411-2412).
En  consecuencia,  las  medidas  acordadas  y  que  incidan  en  facultades 
correspondientes a derechos fundamentales (arts. 11 y 12 LOAES) no siempre habrán 
de  atenerse  al  pleno  contenido,  constitucionalmente  declarado,  de  los  derechos 
afectados. La alteración –siempre temporal– en el régimen de ejercicio de los derechos 
fundamentales afectados tendrá la intensidad y generalidad que demanden las concretas 
circunstancias  determinantes  de  la  declaración  de  este  estado  de  crisis  en  cada 
supuesto,  respetando  ciertos  límites.  El  primero,  genérico:  que  las  condiciones  y 
requisitos  de  ejercicio  del  derecho  no  supongan  la  «suspensión»  del  derecho 
fundamental, incompatible con el estado de alarma (i); y otros, específicos, derivados del 
obligado respeto a los principios de legalidad (ii) y (iii) de proporcionalidad. En el estado 
de alarma, y pese a su posible limitación extraordinaria, los derechos fundamentales 
mantienen, pues, esta condición.
(i)  De  esta  forma,  y  respecto  al  límite  genérico  que  acaba  de  invocarse, 
«suspensión»  y  «limitación»  de  derechos  fundamentales  son  nociones  jurídico-
constitucionales  que  deben  ser  perfiladas,  pues  solo  a  partir  de  una  definición  de 
principio cabe situar en sus justos términos la fundamentación de las pretensiones 
deducidas en este proceso: como se ha visto, la demanda equipara la «suspensión» con 
una limitación especialmente intensa de los derechos fundamentales invocados, que 
excedería el alcance constitucionalmente reconocido al estado de alarma, por lo que no 
podría venir amparada por el decreto de declaración ahora impugnado. e.
En este sentido, una primera aproximación general permite apreciar que el concepto  w.b
de «limitación» (o «restricción») es más amplio que el de «suspensión», como género y  032ww
esuspspeecines: iótno.d aL as ussupsepnesniósinó ne se su, npau elism, itaucniaó n,li mpitearcoi ónn o (ot odreas trliimccitióanci)ó ne sipmepcliiaclam eunntae 
cualEifinc aedfae,c stoe,g cúonn rfeosrmultea  ata nlotos  ddeicl cleionngauraiojes  hdaeb itluaa lle cnogmuoa  deeslp jauñríodliac oy. panhispánico del
español jurídico, los términos «limitación» o «restricción» hacen referencia, en última
instancia, a la «acción y efecto» de «reducir a menores límites» algún «derecho o 
facultad»; mientras que la «suspensión» implica una «cesación» o privación «temporal», 
que «impide temporalmente el ejercicio de un derecho».
Ya en el ámbito normativo, una distinción similar a la establecida en la LOAES puede 
encontrarse  en  el  Convenio  europeo  para  la  protección  de  los  derechos  humanos 
(CEDH), cuya virtualidad interpretativa en esta materia deriva del artículo 10.2 CE. En 
efecto, por una parte, este admite la posibilidad de «restricciones» en el ejercicio de 
algunas libertades (de manifestar las propias convicciones; de expresión, de reunión y de 
asociación o de circulación: artículos 9, 10, 11 CEDH, y 2 del Protocolo núm. 4), cuando 
se  den  algunas  circunstancias  definidas  más  o  menos  genéricamente  (medidas 
necesarias para la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden o, en lo 
que ahora parece especialmente relevante, la protección de la salud o de la moral…). 
Por otra, prevé la adopción en casos especialmente graves (guerra u «otro peligro 
público que amenace la vida de la nación») de «medidas que deroguen» la protección de 
esos y otros derechos «en la estricta medida en que lo exija la situación» (art. 15.1); 
medidas  que  la  doctrina,  usualmente,  califica  de  «suspensión»  de  las  garantías 
derivadas del Convenio.
Cabe señalar que esta última posibilidad exige que los Estados parte, según el 
propio CEDH, mantengan «plenamente informado al secretario general del Consejo de 
Europa de las medidas tomadas y de los motivos que las han inspirado», así como «de 
la fecha en que esas medidas hayan dejado de estar en vigor y las disposiciones del 
Convenio vuelvan a tener plena aplicación», lo que subraya su carácter esencialmente 
temporal (art. 15.3). Algo que, dicho sea de paso, hicieron algunos Estados parte en el 
Convenio, entre el 17 de marzo y el 8 de abril de 2020, para justificar las restricciones de 
derechos como la libertad de circulación en respuesta a la pandemia, a título de ejemplo 
Rumanía (decisión del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 13 de abril de 2021, 
asunto Terheş c. Rumanía, § 18 y 46).
De este modo, y en lo que hace al concreto ámbito de los derechos fundamentales, 
la  suspensión  –que  es,  sin  duda,  una  limitación–  parece  configurarse  como  una 
cesación, aunque temporal, del ejercicio del derecho y de las garantías que protegen los 
derechos (constitucional o convencionalmente) reconocidos; y que solo en ciertos casos, 
y respecto de ciertos derechos, puede venir amparada por el artículo 55.1 CE. Por el 
contrario, la limitación admite muchas más formas, al margen de la suspensión.
(ii)  En cuanto a los límites específicos que pesan sobre el Gobierno y el Congreso 
de los Diputados a la hora de declarar o autorizar la prórroga del estado de alarma, el 
primero es el respeto a lo establecido en la LOAES. En efecto, el artículo 116.1 CE 
reserva a esta ley orgánica la regulación de estos estados y, de manera específica, «las 
competencias  y  limitaciones  correspondientes»,  situándola  pues  como  norma  de 
mediación entre las previsiones constitucionales y los decretos del Consejo de Ministros 
que proclamen, y en su caso prorroguen, este estado de crisis. Una norma que limita la 
posible incidencia de dichos decretos sobre el régimen de los derechos fundamentales 
en dos aspectos primordiales:
(1)  De un lado, no cabrá acudir al estado de alarma si no constan, en palabras de la 
LOAES, unas «circunstancias extraordinarias que hiciesen imposible el mantenimiento 
de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las autoridades competentes» 
(art. 1.1). En ausencia de tales situaciones extremas (cifradas por la LOAES en su 
artículo 4), el recurso a este instrumento constituiría un abuso de poder, inconciliable con 
la interdicción de arbitrariedad (art. 9.3 CE). Esta es, no obstante, una limitación difícil de  e.
concebir en nuestro Estado constitucional, que concede al Gobierno y al Congreso de los  w.b
Diputados un margen amplio (pero no ilimitado) de libre apreciación política para declarar  032ww
yp romcaendtiemnieern tuon. estado de alarma; apreciación que, además, no se cuestiona en este
inco(r2p)o raUrsne  sae geustnodso  dleímcrieteto sle gguabl eprenrammiteen taacleosta qr ulea sd emceladriadna so  apbrosrtrroagcatans  uqnu ees tpaudeod deen 
alarma. Estos cuentan con rango de ley, pero tendrán que atenerse al marco definido por
la ley orgánica a la que la Constitución remite (arts. 11 y 12 LOAES, en especial), so 
pena de incurrir en inconstitucionalidad por infringir el artículo 116.1 CE y con él las 
normas que enuncian derechos fundamentales. Lo que importa subrayar es que ni las 
apelaciones a la necesidad pueden hacerse valer por encima de la legalidad, ni los 
intereses generales pueden prevalecer sobre los derechos fundamentales al margen de 
la ley (sobre este último extremo, aunque para otros supuestos, SSTC 52/1983, de 17 de 
julio, FJ 5, y 22/1984, de 17 de febrero, FJ 3).
(iii)  Tampoco basta con que las medidas extraordinarias establecidas en un decreto 
de alarma encuentren acomodo, en abstracto, en lo previsto en la LOAES. Además, es 
preciso que las limitaciones exorbitantes de derechos fundamentales que así puedan 
disponerse, y que no pueden suponer la suspensión de los mismos, se atemperen a las 
exigencias de la proporcionalidad: en otro caso, los derechos quedarían a merced de la 
apreciación de oportunidad de los órganos políticos siempre que las medidas adoptadas 
fueran reconducibles a los tipos genéricos de intervención previstos, en términos no 
taxativos, en la Ley Orgánica. Es la propia LOAES la que subraya esta pauta para acotar 
y, en su caso, controlar las intervenciones singulares a que dé lugar la declaración de un 
estado de alarma, al disponer en su artículo 1.2 que «las medidas a adoptar […] serán 
en cualquier caso las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de 
la  normalidad»,  y  su  aplicación  «se  realizará  de  forma  proporcionada  a  las 
circunstancias».
Sobre el principio constitucional de proporcionalidad, y su proyección en el ámbito de 
derechos fundamentales, existe una muy reiterada doctrina constitucional. Basta ahora 
recordar  que  el  examen  jurisdiccional  de  dicho  principio  se  articula  en  tres  pasos 
sucesivos. Habrá de apreciar, en primer lugar, si la medida enjuiciada aparece como 
idónea para la consecución de la finalidad legítima que pretende; si resulta, además, 
necesaria, por no existir otra menos incisiva en el derecho fundamental y de eficacia 
pareja; y si, superados estos dos escrutinios, la afectación del derecho se muestra, en 
fin, como razonable, por derivarse de ella más beneficios para el interés general que 
perjuicios sobre el derecho en cada caso comprometido [por todas, SSTC 8/2015, de 22 
de enero, FJ 4; 49/2018, de 10 de mayo, FJ 7 d); 64/2019, de 9 de mayo, FJ 5, 
y 99/2019, de 18 de julio, FFJJ 6, 8 y 9].
Recapitulando lo expuesto, cabe pues diferenciar entre la suspensión de derechos 
fundamentales (imposible en principio para el estado de alarma, pero no para los de 
excepción y de sitio), y su eventual limitación extraordinaria en el de alarma. En el primer 
caso, los derechos (o sus facultades concretas) a los que se refiere el artículo 55.1 CE 
no oponen otra posible resistencia que la derivada del necesario respeto a lo establecido 
en la ley a la que remite el artículo 116.1 CE, sin perjuicio naturalmente de que los actos 
singulares  de  ejecución  de  las  medidas  autorizadas  hayan  de  atenerse  siempre  al 
principio de proporcionalidad (art. 1.2, último inciso, LOAES). Ante el estado de alarma, 
por contraste, los derechos no pueden suspenderse, pero son eventualmente limitables, 
incluso de modo extraordinario, a resultas de las medidas contempladas en esta Ley 
Orgánica; si bien cuentan adicionalmente con la defensa que aporta el principio de 
proporcionalidad.  Con  arreglo  a  este  criterio  habrá  de  examinarse,  primero,  si  las 
medidas  impugnadas  resultan  acordes  a  la  legalidad;  después,  si  no  implican  una 
suspensión de los derechos fundamentales afectados; y, por último, y siempre que 
concurran las anteriores circunstancias, si se presentan como idóneas, necesarias y 
proporcionadas,  vistas  las  circunstancias  que  llevaron  a  la  adopción  del  Real 
Decreto 463/2020 y más tarde a las prórrogas del mismo. e.
4.  El  concreto  examen  de  los  preceptos  impugnados  ha  de  comenzar  con  el  032ww
alibneárltisaids  ddee  cliarc ualdauccióidna d ein claosn spteitruscoionnaas»lid, ayd h ad edl ea irntíiccuialors e7 ,c oinnt ituunlaadso c o«nLsimidietaraccióionn edse  dlae 
caráEclt earr tgíceunleor a7l .del Real Decreto 463/2020 constaba, en su redacción original, de seis
apartados (números 1 a 6). Posteriormente, y tras la interposición del presente recurso,
el Real Decreto 514/2020, de 8 de mayo, introdujo el apartado 1 bis, que no será, por 
tanto, objeto de enjuiciamiento.
Tampoco procederá dicho enjuiciamiento sobre los números 2, 4 y 6, dado que en 
relación a estas reglas, la demanda omite cualquier argumentación específica. Los 
recurrentes solo argumentan la invalidez del número 1 de este artículo, aunque sus 
razones podrían entenderse referidas también al número 3 e incidir sobre la facultad 
concedida al ministro del Interior por el número 5. Por tanto el tribunal no advierte 
motivos para extender su enjuiciamiento a los demás apartados del precepto, que no 
limitan, en sí mismos, la libertad general de desplazamientos y que son solo, en algún 
caso (número 6), meramente complementarios de los que sí lo hacen.
El número 1 de este art. 7, según la redacción resultante del Real Decreto 465/2020, 
dispone que durante la vigencia del estado de alarma las personas únicamente podrán 
circular por las vías o espacios de uso público para la realización de las actividades que 
se relacionan; actividades que, además, «deberán realizarse individualmente, salvo que 
se  acompañe  a  personas  con  discapacidad,  menores,  mayores  o  por  otra  causa 
justificada». El listado que esta regla contiene consta de seis puntos que, según la 
demanda se restringen a lo que permitiría la «pura subsistencia de la ciudadanía»; y 
concluye con dos cláusulas generales, en las que se permite la circulación por causa de 
fuerza mayor o situación de necesidad [punto g)], o para cualquier otra actividad de 
análoga naturaleza a las expresamente relacionadas [punto h)]. En los números 3 y 5, 
complementariamente,  se  establece  que  «se  permitirá  la  circulación  de  vehículos 
particulares por las vías de uso público para la realización de las actividades referidas en 
el apartado anterior o para el repostaje en gasolineras o estaciones de servicio»; y que 
«el Ministro del Interior podrá acordar el cierre a la circulación de carreteras o tramos de 
ellas por razones de salud pública, seguridad o fluidez del tráfico o la restricción en ellas 
del acceso de determinados vehículos por los mismos motivos».
La  impugnación,  así  acotada,  se  fundamenta  en  la  supuesta  infracción  del 
artículo 55.1 CE, así como de la LOAES, en relación –se dice– con determinadas 
normas declarativas de derechos fundamentales (artículos 19, 17, 21 y 25 CE). Como ya 
se ha dicho, no obstante, el art. 55.1 CE no constituye canon de constitucionalidad en 
sentido estricto, habida cuenta de que dicho precepto no resulta de aplicación en los 
supuestos de estado de alarma; su cita resulta pertinente aquí a los solos efectos de 
excluir la posibilidad de suspensión de derechos, únicamente admisible en los casos de 
declaración de los estados de excepción y sitio. Y la invocación de la LOAES es 
relevante, estrictamente, para apreciar si esa Ley Orgánica consiente la restricción de 
tales  derechos  fundamentales  en  un  estado  de  alarma:  de  no  ser  así,  la 
inconstitucionalidad vendría dada por la afectación, sin soporte legal, del respectivo 
derecho. Si, por el contrario, la LOAES permitiera en abstracto una limitación de ese 
género, habría que considerar si la medida concretamente controvertida llega a suponer 
la suspensión del derecho afectado o si, en caso contrario, es desproporcionada a la 
vista de las circunstancias.
Procede a continuación descartar los siguientes reproches que se dirigen el precepto 
impugnado:
a)  Los límites a la libertad de circulación que establece el artículo 7 del Real 
Decreto 463/2020 no infringen el artículo 17.1 CE, pues no afectan al derecho a la 
libertad personal que dicho precepto preserva. La libertad garantizada por este precepto 
es  «la  de  quien  orienta,  en  el  marco  de  normas  generales,  la  propia  acción» 
(STC 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 4) y solo puede hablarse de su privación, en el  e.
sentido del artículo 17.1 CE, cuando «de cualquier modo, se impida u obstaculice la  w.b
autodeterminación de la conducta lícita» (STC 98/1986, de 10 de julio, FJ 4). No es este  032ww
edle tcearsmoi ndaedl opsr escuepputoe sctoonst,r ofuveerrtaid od;e  ello asr t.c u7a rleess trlian gpee lras olincaitu dn od eq uloesd ad epsrpivlaazdaam ideen toess taa 
lTibriebrutanda l qEuuero plae od edme aDnedrae cihnovso cHau, mcaonmoos  esnu bsrua ycait a–dlóag diceacmiseiónnte d, ee 1n3  odtero  abcorinl tdeex t2o0–2 1e,l 
asunto Terheş c. Rumanía, § 42 y 43.
b)  Debe  excluirse  asimismo  que  la  controversia  sobre  este  artículo  7  guarde 
relación objetiva con los derechos y garantías que, en materia sancionatoria, establece el 
artículo 25 CE, cuyos apartados 1 (principio de legalidad) y 3 (exclusión de sanciones 
privativas de libertad por la administración civil) invocan los recurrentes. Baste con 
recordar que el artículo 25, en aquellos apartados, es de aplicación únicamente respecto 
de normas, medidas o decisiones que tengan una «finalidad represiva, retributiva o de 
castigo» (STC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 8); presupuesto que no concurre en el 
presente caso.
5.  Una vez descartadas las anteriores infracciones constitucionales, procede entrar 
en el examen de la posible vulneración por este art. 7, de los derechos fundamentales 
enunciados en el párrafo primero del artículo 19 CE, de conformidad con el cual «los 
españoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio 
nacional».
En los antecedentes de esta sentencia se han expuesto con detalle las razones con 
las que la demanda argumenta la infracción del artículo 19 CE. Basta pues recordar que 
el  eje  de  las  mismas  es  que  esta  regulación  habría  deparado  un  «auténtico 
confinamiento de la totalidad de la población», con el consiguiente daño para el derecho 
a la libre circulación por el territorio nacional, así como una infracción del derecho a 
elegir libremente residencia; a lo que añaden que la restricción de esta última no está 
contemplada en la LOAES.
Frente a ello, la abogacía del Estado arguye, en síntesis, que la medida prevista en 
la LOAES [art. 11 a)], se justifica en la preservación de la salud pública y en la defensa 
del derecho a la vida y a la integridad física de las personas (arts. 43 y 15 CE); que 
resulta además proporcionada a tales efectos, ya que «en el actual estado de la ciencia» 
no cabe concebir otra menos intensa para superar la crisis sanitaria; y que la misma se 
compadece con el contenido esencial de los derechos que se dicen conculcados.
La resolución de esta controversia ha de partir de las siguientes consideraciones:
a)  Bajo la rúbrica «Limitación de la libertad de circulación de las personas», el 
artículo 7, en sus números 1 y 3, no se queda en la acotación del ámbito de esa libertad, 
como ocurre con otras reglas previstas para situaciones de normalidad; sino que la limita 
o restringe de modo drástico, hasta el extremo de alterar o excepcionar pro tempore su 
contenido esencial. Por ello, una medida de este carácter nunca podría haberse previsto 
en leyes que pretendieran la regulación u ordenación general del ejercicio de esta 
libertad, so pena de incurrir en inconstitucionalidad (art. 53.1 CE), sin perjuicio de lo que 
pudiera disponer la legislación para hipótesis de emergencias coyunturales. No hay que 
olvidar que, ante coyunturas de «grave riesgo, catástrofe o calamidad pública» (en 
palabras  del  art.  30.4  CE),  la  libertad  de  circulación,  como  otras,  podría  llegar  a 
redefinirse y contraerse –incluso sin dar lugar a un estado de alarma– con arreglo a lo 
que el tribunal llamó tempranamente los «límites necesarios que resultan de su propia 
naturaleza, con independencia de los que se producen por su articulación con otros 
derechos» (STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 7).
Ahora bien, la mera constatación de que los números 1 y 3 del artículo 7 del Real 
Decreto 463/2020 limitan la libertad de circulación más allá de lo que admitiría, con 
carácter general, el artículo 53.1 CE no resuelve la controversia aquí planteada, que en 
última instancia consiste en si tal medida puede encontrar amparo en la declaración del 
estado constitucional de alarma.
En efecto, es la propia Constitución la que ha previsto la posibilidad de limitaciones  e
extraordinarias en su artículo 116 (números 1 y 2). Eso explica, precisamente, el rigor  bo
con  el  que  en  ella  se  contempla  tanto  la  instauración  inicial  como  el  ulterior  032ww
mesaten teensitmadieon tod e( pcrerivsiias,  aeustotrriicztaacmióenn ted e alcao traedpore seenn tealc iótienm ppoolí tiyc as doem elati dcoi udaa dcaonnísata) ndtee 
fiscaPliozra tcaiónnto y,  lcao rnetsrooll.ución de la citada controversia habrá de considerar, en primer lugar,
si tal constricción excepcional impuesta por los apartados 1 y 3 del artículo 7 del Real
Decreto 463/2020 se acomoda a lo previsto en la ley orgánica a la que remite el 
artículo 116.1 CE (LOAES). En caso de que así sea, procederá analizar si su alcance 
puede ser calificado como una «suspensión» del derecho, vedada para el estado de 
alarma. Finalmente, y solo en el caso de que el derecho no haya quedado suspendido, 
cabrá  analizar  si  la  limitación  respeta  las  exigencias  de  la  proporcionalidad.  Tales 
aspectos se examinan a continuación.
Así,  y  en  principio,  la  LOAES  proporciona  cobertura  formal  para  una  limitación 
excepcional de la libertad constitucional de circulación. De una parte, su artículo 11 
dispone que el decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante 
su vigencia se dicten, podrán acordar, entre otras medidas, la de «limitar la circulación o 
permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas 
al cumplimiento de ciertos requisitos» [punto a)]. De otra, el 12.1 admite que en el 
supuesto previsto en el artículo 4 b) («crisis sanitarias, tales como epidemias»), «la 
autoridad competente podrá adoptar por sí, según los casos, además de las medidas 
previstas en los artículos anteriores, las establecidas en las normas para la lucha contra 
las enfermedades infecciosas»; remisión que obliga a considerar, muy especialmente, la 
Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, 
según la cual «con el fin de controlar las enfermedades transmisibles, la autoridad 
sanitaria, además de realizar las acciones preventivas generales, podrá adoptar las 
medidas oportunas para el control de los enfermos, de las personas que estén o hayan 
estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato, así como las que se 
consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible» (artículo 3). Resulta 
así que los preceptos controvertidos cuentan con un primer y necesario soporte en la 
LOAES.
A partir de ahí, los recurrentes no niegan que la libertad de circulación de las 
personas que el real decreto establece puede referirse a «lugares determinados»; ni que 
la exigencia de «cumplimiento de ciertos requisitos», puede consistir, como en este caso, 
en la «realización» de ciertas «actividades». Tampoco ponen en duda que el «ámbito 
territorial» del estado de alarma (apartado 2 del artículo 116 CE) puede llegar a coincidir 
con el del territorio nacional en su conjunto, según expresamente precisa la LOAES 
(art.  4,  párrafo  primero)  y  dispone  también  el  Real  Decreto  463/2020  (art.  4).  Ni 
cuestionan que la autoridad pueda recurrir a controlar a los enfermos o a su entorno 
inmediato para evitar la transmisión de enfermedades infecciosas. Lo que la demanda 
discute es que una medida como la impugnada se haya establecido «en todo el territorio 
nacional y para la totalidad de la ciudadanía». Considera que ello no solo comporta una 
suspensión del derecho fundamental alegado, vedada al estado de alarma; sino que ni 
siquiera hubiera sido factible en los estados de excepción y de sitio (artículo 20.1 
LOAES).
Sentado que esta medida es reconducible a una de las previstas en abstracto por la 
LOAES, por lo que cuenta con ese específico fundamento legal, habrá que analizar si 
puede integrarse dentro del margen constitucionalmente posible.
Como se ha visto, la demanda se centra en alegar sobre la aducida «suspensión» 
del derecho a la libertad de circulación. Por el contrario, el abogado del Estado descarta 
esta y defiende la proporcionalidad de la medida, que estima adecuada y necesaria tanto 
para la protección de la salud pública (art. 43 CE), como para el aseguramiento de los 
derechos fundamentales de todos a la vida y a la integridad física (art. 15 CE). En esta 
misma línea, el Real Decreto 463/2020 justifica en su preámbulo que «las medidas 
previstas en la presente norma se encuadran en la acción decidida del Gobierno para  s
proteger  la  salud  y  seguridad  de  los  ciudadanos,  contener  la  progresión  de  la  oe.
enfermedad  y  reforzar  el  sistema  de  salud  pública»;  añadiendo  que  «las  medidas  w.
temporales  de  carácter  extraordinario  que  ya  se  han  adoptado  […]  deben  ahora  032ww
isnotecinasl ifyic eacrsoen ósmini cdoe»m. oSrea  apfairrma ap raesvíe nqiur ey  «cloanst emneedr ideal sv irquuse y s me itcigoanrti eenl eimn peanc teol  sparneistaerniote, 
preroapl odrceicorneatod ass oan  lala se xtirmepmrae sgcrinadviebdleasd  dpea rala  mhaiscmera  f[r…en]»te;  aar gulam esnittuoa creióitne rayd or eesnu ltlaons   BOE-A-cable e
preámbulos de los sucesivos Reales Decretos que dispusieron la prórroga del estado de 
alarma.
Así las cosas, debemos analizar en primer lugar si, a partir de las consideraciones 
generales  anteriormente  desarrolladas,  las  restricciones  que  el  Decreto  ahora 
controvertido proyecta sobre el concreto derecho a la libertad de circulación pueden 
llegar a considerarse como una suspensión del mismo, constitucionalmente proscrita. 
Una cuestión ya anunciada, siquiera de manera tangencial y en el contexto determinado 
por los respectivos procesos, en nuestra STC 83/2016, de 28 de abril, así como en los 
AATC 7/2012, de 13 de enero, y 40/2020, de 30 de abril. En efecto, decíamos en aquella 
que «a diferencia de los estados de excepción y de sitio, la declaración del estado de 
alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental (art. 55.1 CE contrario 
sensu),  aunque  sí  la  adopción  de  medidas  que  pueden  suponer  limitaciones  o 
restricciones a su ejercicio» (FJ 8); al tiempo que se recordaba –con cita literal del 
ATC 7/2012, FJ 4– que «[…] todos los estados que cabe denominar de emergencia ex 
art. 116 CE y también por tanto, el de menor intensidad de entre ellos, esto es, el de 
alarma, suponen […] excepciones o modificaciones pro tempore en la aplicabilidad de 
determinadas normas del ordenamiento vigente, incluidas, en lo que ahora importa, 
determinadas disposiciones legales, que sin ser derogadas o modificadas sí pueden ver 
alterada su aplicabilidad ordinaria […]» (FJ 9).
Más recientemente, el ATC 40/2020 volvía a subrayar que «[e]l alcance [de] la 
declaración del estado de alarma […] sobre los derechos fundamentales [tiene] menor 
intensidad respecto de los estados de excepción y sitio», y «plante[a] una cuestión 
jurídica de relevante y general repercusión social». Por ello, continuaba, «es importante 
el pronunciamiento de este tribunal […] llevando a cabo un análisis de los contenidos del 
real decreto de declaración del estado de alarma y de su alcance desde la perspectiva 
constitucional, especialmente en cuanto al ejercicio de los derechos fundamentales, ya 
que puede establecer pautas importantes en la interpretación y aplicación de las distintas 
previsiones de aquella norma […]. Lo que también se puede traducir en la enunciación 
de criterios de actuación» (FJ 2). A pesar de lo cual, ciertamente, se afirmaba que «la 
discusión sobre si el decreto de declaración del estado de alarma supone o no, de facto, 
y por derivación de la limitación de la libertad deambulatoria del art. 19 CE, una limitación 
excesiva o incluso una suspensión del derecho de manifestación no puede ser abordada, 
ni siquiera a efectos dialécticos en este momento procesal, ni siquiera en este recurso de 
amparo» (FJ 4).
No  otra  es,  sin  embargo,  la  cuestión  ahora  planteada  en  el  seno  de  este 
procedimiento, cuya naturaleza «sirve exclusivamente a la "función nomofiláctica o de 
depuración del ordenamiento jurídico de leyes inconstitucionales encomendada a este 
Tribunal"» (STC 86/2019 de 20 de junio, FJ 3, con cita de las SSTC 90/1994, de 17 de 
marzo, FJ 2; 102/1995, de 26 de junio, FJ 2; 2/2018, de 11 de enero, FJ 2, y 97/2018, 
de 19 de septiembre, FJ 2). Como allí mismo se dice, cuando cincuenta diputados o 
senadores  «deciden  formular  un  recurso  de  inconstitucionalidad  están  poniendo  de 
manifiesto la existencia de un interés público objetivo en que el Tribunal Constitucional 
desarrolle  su  función  de  garantizar  la  supremacía  de  la  Constitución  mediante  el 
enjuiciamiento de la Ley impugnada» (STC 86/2019, de 20 de junio, FJ 2, con cita de las 
SSTC 17/1990, de 7 de febrero, FJ 1, y 86/1982, de 23 de diciembre, FJ 2).
Esa  es,  pues,  la  cuestión  que  corresponde  dilucidar  ahora:  en  qué  medida  el 
«derecho a […] circular por el territorio nacional» garantizado en el art. 19 CE se ve 
(simplemente) limitado, o (directamente) suspendido, en el sentido de que cesa pro  s
tempore en su contenido protector, por una disposición que prescribe, literalmente, que  oe.
durante la vigencia del estado de alarma «las personas únicamente podrán circular por  w.
las  vías  de  uso  público  para  la  realización  de  [ciertas]  actividades»  allí  definidas;  032ww
eqsupee sceifi caacnodmop, aañdee maá sp,e qrsuoen atasl ecso anc tdivisidcaadpeasc id«adde,b emráenn orereasli,z amrsaey oinredsiv iod upaolmr eontrtae ,c saaulsvao 
justificada».
No es esta la sede adecuada para resolver cuestiones teóricas que han suscitado y 
siguen  suscitando  polémicas  doctrinales,  por  importantes  que  sean,  pero  sí  para 
establecer, recogiendo los términos del reiterado ATC 40/2020, «pautas importantes en 
la interpretación y aplicación» de la norma impugnada, que se pueden «traducir en la 
enunciación  de  criterios  de  actuación»  para  el  futuro.  Nuestra  jurisprudencia, 
necesariamente ajustada a la casuística que caracteriza la actividad jurisdiccional, ofrece 
a día de hoy diversos conceptos que permiten diferenciar, dentro del contenido de ciertos 
derechos fundamentales, facultades o derechos de distinta naturaleza, adaptándose a 
las características de cada uno de ellos y a las circunstancias concurrentes en cada 
supuesto. Así, en algunos casos, se ha identificado un «contenido absoluto» de los 
derechos, un «núcleo irrenunciable» de los mismos que «puede alcanzar proyección 
universal» (entre otras, SSTC 91/2000, de 30 de marzo, FFJJ 7 y 8, y 26/2014, de 11 de 
marzo,  FJ  4).  En  otros,  se  habla  de  un  «contenido  constitucional  indisponible» 
(SSTC 16/1994, de 20 de enero, FJ 3, o 101/2019, de 16 de septiembre, FJ 3). Por su 
parte, las SSTC 119/2011, de 5 de julio, FJ 9, o 139/2017, de 29 de noviembre, FJ 6, 
aluden a un «contenido central». Mientras que las SSTC 201/1999, de 8 de noviembre, 
FJ 4, o 70/2000, de 13 de marzo, FJ 4, la distinguen dentro del contenido de algún 
derecho  fundamental  no  solo  un  «contenido  esencial  mínimo»,  sino  también  un 
«contenido adicional» integrado por «derechos o facultades adicionales de origen legal o 
convencional», cuya vulneración puede comportar también (aunque no siempre lo hace) 
la del derecho fundamental afectado.
Junto a estas fórmulas elaboradas en la doctrina constitucional para diferenciar, 
dentro del contenido de los derechos fundamentales, ámbitos o esferas cuya protección 
puede  ser  distinta  según  las  circunstancias,  la  literalidad  constitucional  añade  otra 
técnica, dado que el art. 53 CE exige al legislador de los derechos fundamentales que 
«en todo caso» respete «su contenido esencial». Como hemos señalado en ocasiones 
anteriores, con referencia a un derecho concreto, «la fórmula constitucional "en todo 
caso"  […]  encierra  un  núcleo  indisponible»  en  el  contenido  de  ese  derecho 
(STC 16/1994, FJ 3).
Debemos destacar, sin embargo, que todas esas fórmulas o técnicas, bien sean las 
de elaboración jurisprudencial bien sean las que derivan de la literalidad del art. 53 CE, 
se encuadran dentro del régimen ordinario de restricción de los derechos fundamentales. 
Esto sucede de un modo evidente con el límite del «contenido esencial», como se 
desprende claramente de su ubicación en el art. 53 CE, dentro de la regulación general 
que la Constitución hace de los derechos fundamentales y por ello mismo ajeno al 
capítulo V del título I que, bajo la rúbrica «Suspensión de los derechos y libertades», 
disciplina junto con el art. 116 CE los supuestos en que rigen las atribuciones de poderes 
extraordinarios  a  los  poderes  públicos.  Ocurre  lo  mismo  con  el  resto  de  fórmulas 
enunciadas  más  atrás  («contenido  absoluto»,  «contenido  indisponible»,  «contenido 
central» etc.), en tanto que responden a situaciones que, aun siendo particulares y con 
rasgos que las alejan de lo común, acaecen dentro del régimen ordinario de definición 
del contenido y alcance de los derechos fundamentales.
Ninguna de estas fórmulas o técnicas, precisamente porque son propias del régimen 
ordinario de restricción de los derechos fundamentales, son aptas para actuar como 
parámetro constitucional de control de la reducción del contenido y alcance del derecho 
a circular libremente (art. 19 CE) que se opera en virtud del art. 7 aquí impugnado. Este 
precepto se ubica en una norma de emergencia, en concreto de estado de alarma, y por 
ello su enjuiciamiento constitucional solo se puede abordar a partir de categorías propias  s
del régimen extraordinario de limitación de derechos fundamentales. oe.
La suspensión de la vigencia de un concreto derecho fundamental es una de estas  w.
técnicas y resulta relevante en este momento porque el artículo 55.1 CE prevé que solo  032ww
rceosmubltein apdroa cdteic alobsl ea retíncu llooss  1e1s6t ayd 5o5s. 1d Ce Ee cxocnevpiceirótne  eyn  dinec osnitsiotit,u cdieo nmalo cduoa lqquuiee r eelj ejruceicgioo 
qduee t alla p olimdeitra ecxiótrna oprodri ndaerifoe cqtuoe d see  lhai cliiebrear tcaodn  doecaamsibóunl adteolr ieas tcaodnos digen aadlaar mean.  Eell loa rctoícnullleov 7a   BOE-A-cable e
sería inconstitucional si, por entrañar una cesación de este derecho fundamental, solo 
pudiera adoptarse mediando tal suspensión de vigencia del mismo. Para determinar esta 
controvertida  cuestión  procederemos  a  analizar  en  qué  consiste  la  limitación  que 
prescribe el art. 7 y hasta qué punto procede calificarla de constricción tan intensa de 
esa libertad constitucional que solo cabe mediando la suspensión de su vigencia.
En lo que aquí ahora interesa destacar, es inherente a esta libertad constitucional de 
circulación su irrestricto despliegue y práctica en las «vías o espacios de uso público» a 
los que se refiere el artículo 7.1, con independencia de unos fines que solo el titular del 
derecho puede determinar, y sin necesidad de dar razón a la autoridad del porqué de su 
presencia en tales vías y espacios. Y esto es, precisamente, lo que queda en general 
cancelado mediante la medida que se controvierte, pues los apartados 1 y 3 de ese 
artículo  acotan  las  finalidades  que  pueden  justificar,  bajo  el  estado  de  alarma,  la 
circulación por esos ámbitos de ordinario abiertos; mientras que el número 5 habilita al 
ministro del Interior a cerrarlos con carácter general. Y ello, aun cuando el acotamiento 
concluya con dos cláusulas generales [«fuerza mayor o situación de necesidad», o 
cualquier «otra actividad de análoga naturaleza», en los puntos g) y h)], y al margen de 
que la relación de «actividades» excluidas de la limitación no constituya, conforme al 
propio real decreto, un exhaustivo numerus clausus.
Basta la mera lectura de la disposición para apreciar que esta plantea la posibilidad 
(«podrán») de circular no como regla, sino como excepción. Una excepción doblemente 
condicionada, además, por su finalidad («únicamente […] para la realización» de ciertas 
actividades más o menos tasadas) y sus circunstancias («individualmente», de nuevo 
salvo excepciones). De este modo, la regla (general en cuanto a su alcance personal, 
espacial y circunstancial) es la prohibición de «circular por las vías de uso público», y la 
«única»  salvedad  admitida  es  la  de  que  tal  circulación  responda  a  alguna  de  las 
finalidades (concretas, sin perjuicio de las dos cláusulas más o menos abiertas de las 
letras g] y h]) indicadas por la autoridad. Se configura así una restricción de este derecho 
que es, a la vez, general en cuanto a sus destinatarios, y de altísima intensidad en 
cuanto a su contenido, lo cual, sin duda, excede lo que la LOAES permite «limitar» para 
el  estado  de  alarma  [«la  circulación  o  permanencia  […]  en  horas  y  lugares 
determinados»: art. 11, letra a)].
Tal restricción aparece, pues, más como una «privación» o «cesación» del derecho, 
por más que sea temporal y admita excepciones, que como una «reducción» de un 
derecho o facultad a menores límites. Dicho en otros términos, la disposición no delimita 
un  derecho  a  circular  libremente  en  un  ámbito  (personal,  espacial,  temporalmente) 
menor,  sino  que  lo  suspende  a  radice,  de  forma  generalizada,  para  todas  «las 
personas», y por cualquier medio. La facultad individual de circular «libremente» deja 
pues  de  existir,  y  solo  puede  justificarse  cuando  concurren  las  circunstancias 
expresamente previstas en el real decreto. De este modo, cualquier persona puede 
verse obligada a justificar su presencia en cualquier vía pública, y podrá ser sancionada 
siempre que la justificación no se adecue a lo previsto en las disposiciones del real 
decreto.
Así las cosas, el tribunal no puede compartir la tesis del abogado del Estado, para 
quien esta medida no haría «irreconocible» el derecho y resultaría acorde con la garantía 
que enuncia el artículo 53.1 CE frente a cualquier regulación legislativa del ejercicio de 
los derechos reconocidos en el capítulo segundo del título I de la Norma fundamental. A 
menos que se quiera despojar de significado sustantivo alguno al término «suspensión», 
parece difícil negar que una norma que prohíbe circular a todas las personas, por  s
cualquier sitio y en cualquier momento, salvo en los casos expresamente considerados  oe.
como justificados, supone un vaciamiento de hecho o, si se quiere, una suspensión del  w.
derecho, proscritos como se ha reiterado ya en el estado de alarma. Otra cosa implicaría  032ww
edle jeasrt aedxoc ludsei vaalmaremnate e es nin micaianlmose ndtee  lae l aGuotobriiedrando ,c soimn plae tpernetvei a( qauuet,o rnizoa dceióbne  doelvl iCdaornsger,e esno 
doeto rlgoásn dDoilpeu tlaad opso)s ilbai lidnaodc iódne  mlimisimtaar  odter os« sduespreecnhsoiósn »fu nudtialimzaednat alpeosr  geal racnotnizsatidtuoyse nptoer,   BOE-A-cable e
nuestra  Norma  fundamental,  de  forma  generalizada  y  con  una  altísima  intensidad, 
mediante el simple expediente de afirmar (unilateralmente, sin posibilidad de debate y 
autorización parlamentaria previos, ni de control jurisdiccional ordinario) su carácter 
«meramente» restrictivo, y no suspensivo.
Adicionalmente,  tal  vaciamiento  de  este  derecho  comporta,  como  insoslayable 
corolario, la amputación material de la posibilidad, constitucionalmente protegida por el 
juego combinado de los artículos 21.1 y 18 CE, de mantener reuniones privadas, por 
razones familiares o de amistad, incluso en la esfera doméstica.
b)  El  derecho  fundamental  a  «elegir  libremente  la  propia  residencia»  también 
contemplado en el art. 19.1, párrafo primero, CE, aunque presenta perfiles propios, tiene 
una estrecha vinculación con el propio derecho a la libertad de circulación, razón por la 
cual le resultan aplicables los argumentos que acaban de exponerse. Su contenido 
constitucional es, en términos positivos, el derecho a elegir la localización del propio 
lugar de residencia, con respeto a las normas generales; y, en sentido negativo, el de 
excluir que el poder público imponga a su titular una residencia determinada (a salvo de 
los supuestos de privación de libertad personal).
En otras palabras, ese derecho conlleva una genérica e indiferenciada facultad 
constitucional para determinar libremente el lugar en que se desee fijar la residencia 
habitual, lo que incluye como ineludible, la facultad para trasladar, en cualquier momento, 
dicha residencia habitual a un lugar diferente. En este contexto, el apartado 1 del art. 7 
del Real Decreto 463/2020 incluye entre las actividades permitidas, únicamente la de 
«retorno al lugar de residencia habitual» [apartado d)], determinación específica que 
permite delimitar el contorno y alcance de los límites impuestos al ejercicio de este 
derecho fundamental.
La  facultad  de  acceder  a  la  propia  residencia  en  caso  de  que  la  persona  se 
encontrare fuera de ella, única actividad posible y, a su vez, salvedad imprescindible para 
un  mínimo  desenvolvimiento  personal,  conlleva  necesariamente  que  la  limitación 
impuesta a la libertad de circulación determine la prohibición o exclusión del derecho a 
trasladar o modificar el lugar de residencia habitual y, paralelamente, la imposición al 
titular, como residencia inamovible, del lugar en que venía residiendo. Ambas facetas 
pues, positiva y negativa, del derecho a elegir libremente la propia residencia quedan así 
excepcionadas, en la medida en que no cabe la libre elección del lugar de residencia, en 
tanto se impone imperativamente la constricción a aquél que tuviera dicho carácter en el 
momento de entrada en vigor del real decreto, lo que determina, en los términos que ya 
se han expuesto, la «privación» o «cesación» del derecho contemplado en el art. 19.1 CE.
Todo lo cual conduce a declarar la inconstitucionalidad de los apartados 1, 3 y 5 del 
precepto impugnado, en los términos que se señalarán más tarde.
6.  Alegan asimismo los recurrentes que las restricciones a la libertad de circulación 
que impone este artículo 7 habrían deparado también la vulneración de los derechos 
previstos en el art. 21 CE.
Afirman, en concreto, que «la prohibición de acceder a la vía pública […] supone la 
absoluta imposibilidad de celebrar reuniones o manifestaciones en dicha vía», lo que no 
resulta amparado por la declaración de un estado de alarma. Entiende el abogado del 
Estado,  por  el  contrario,  que  no  era  preciso  que  el  artículo  7.1  citara,  entre  las 
«excepciones  a  la  restricción  de  libertad»  que  prevé,  la  posible  realización  de 
manifestaciones, pues el régimen del derecho de manifestación durante el estado de 
alarma no ha sido modificado, con independencia de que su ejercicio pueda verse 
limitado en concreto, de manera motivada y proporcionada, para la protección de la  e.
salud pública y del derecho a la vida. w.b
Como ya se ha señalado, el art. 11 a) LOAES apodera al decreto declarativo de un  032ww
ehsotraadso o d elu gaalarrems ad eptaerram «inliamditoasr,  lao  cciorcnudlaiccioiónna rola pse arml caunmenpcliima ideen tpoe drseo nciaesr toos v erehqícuuisloitso se»n; 
rceomnsistiitóunc iolengaal dl eq cuierc uplauceidóen  pdoar re l lutegrarirt oraio  unnaaci orneasl.t rPicecrióon n aedxac edpicceio snoabl red eel  dlae relicbheor tdaed 
manifestación, ni sobre las condiciones de su ejercicio bajo un estado de alarma. Este
último derecho fundamental es una «vertiente» (STC 193/2011, de 12 de diciembre, 
FJ 3) de la libertad que la Constitución reconoce para la reunión pacífica y sin armas 
(art. 21.1 CE), pero no de la libertad de circulación, aun cuando su ejercicio suponga el 
acceso a espacios públicos.
Restringir la libertad de circulación no supone así hacer otro tanto respecto del 
acceso  a  tales  espacios  públicos  del  que  depende  el  ejercicio  del  derecho  de 
manifestación. Como observa el abogado del Estado, tal acceso habrá de regirse por lo 
previsto en el art. 21 CE y, en su desarrollo, por la Ley Orgánica 9/1983, reguladora del 
derecho  de  reunión.  Lo  anterior  se  entiende  sin  perjuicio  de  que,  en  la  concreta 
aplicación  gubernativa  de  sus  previsiones,  se  hayan  de  tener  presentes  las 
circunstancias que llevaron a la declaración de un estado de alarma, y en particular el 
objetivo de reducción de contactos sociales que subyace a varias de las reglas del Real 
Decreto 463/2020.
Pero  incluso  bajo  estas  condiciones,  el  derecho  de  manifestación  permanece 
incólume. Sigue abierta la posibilidad de dirigir «comunicación previa a la autoridad» 
para su celebración (arts. 21.2 CE y 8 y 9 de la Ley Orgánica 9/1983), y se mantiene la 
garantía  constitucional  de  que  las  reuniones  en  lugares  de  tránsito  público  y 
manifestaciones solo podrán ser prohibidas (o condicionadas a modificaciones de fecha, 
lugar o itinerario) cuando existan «razones fundadas de alteración del orden público, con 
peligro  para  personas  o  bienes»;  o  bien  cuando  su  ejercicio  pueda  deparar  «la 
desproporcionada  perturbación  de  otros  bienes  o  derechos  protegidos  por  nuestra 
Constitución» (STC 193/2011, FJ 3).
En definitiva, ni la Constitución contempla, ni la LOAES ha previsto, la constricción 
genérica de la libertad de manifestación durante un estado de alarma, por lo que el 
decreto declaratorio del mismo no puede excepcionar o cancelar este derecho, ni el 
impugnado art. 7 del mismo contempla esta posibilidad. La hipotética invocación de la 
necesaria protección de la salud pública no daría soporte a esta genérica restricción, so 
pena de reducir la ciudadanía a la condición de mera población; algo inconciliable, desde 
luego, con el pluralismo político y con la condición democrática de nuestro Estado 
constitucional (art. 1.1 CE).
No es esta pues, la interpretación que deriva de la ausencia de una específica 
previsión  relativa  al  posible  ejercicio  de  un  derecho  fundamental,  como  el  de 
manifestación, para el cual el «espacio urbano» es un ámbito de «participación», no ya 
de simple «circulación» (STC 193/2011, FJ 4, y resoluciones allí citadas). Los derechos 
fundamentales no resultan necesariamente dañados por el mero hecho de que las 
normas no hagan expresa salvedad de su subsistencia en cada caso (STC 74/1987, 
de 25 de mayo, FJ 4), ni por la eventualidad de que tal silencio pudiera eventualmente 
dar lugar a una infracción singular del respectivo derecho. Ante tal hipótesis, «la mera 
posibilidad de un uso torticero de las normas no puede ser nunca en sí misma motivo 
bastante para declarar su inconstitucionalidad» (SSTC 58/1982, de 27 de julio, FJ 2, 
y 83/2020, FJ 8).
Ello no excluye, obviamente, que las circunstancias que provocaron la declaración de 
este estado de alarma (que, ha de reiterarse, no ha sido impugnada), y la consiguiente 
necesidad de guardar un prudencial distanciamiento físico entre personas (que tampoco 
ponen en cuestión los recurrentes), hayan dificultado en alto grado el ejercicio de este 
derecho, justificando la prohibición o condicionamiento de reuniones o manifestaciones 
concretas con fundamento, precisamente, en la protección de la vida, la integridad física 
y la salud (arts. 15 y 43 CE y ATC 40/2020, FJ 4). s
En consecuencia, esta impugnación del art. 7 debe ser rechazada. oe.
7.  La última censura que la demanda dirige contra este artículo 7 se funda en la  032ww
caopnacrtualdcaoc 1ió lna  pdoes ilbolse  cairrtcícuulalocsió n6 ,p o7r  vyí a2s3 y  CeEsp. aCcoionss ipdúebralic oqsu ec,o na ll an foin amliednacdi odnea ar ceund irs au 
rreeuunniioonneess  oqrugeádnaicríaasn  d«ep rpoahritbididoass p oo lístiucsopse, nsdiniddaicsa»t;o ps ryo haisboiccióianc iqounee sn eom repsreusltaarriíaal essiq, utaieleras 
posible en un estado de excepción (art. 22.3 LOAES). El abogado del Estado no ha 
alegado sobre este extremo.
Debe ante todo precisarse que este tipo de reuniones no están hoy sometidas al 
régimen de la Ley Orgánica 9/1983, reguladora del derecho de reunión [art. 2 c)], por 
más que el artículo 22 LOAES (anterior a aquella) excluya su prohibición, disolución o 
sometimiento a autorización previa para el caso de que «la autorización del Congreso 
comprenda la suspensión del artículo veintiuno de la Constitución» (apartados 1 y 3).
Partidos  políticos,  sindicatos  y  asociaciones  empresariales  son  asociaciones  de 
relevancia constitucional [STC 67/1985, de 24 de mayo, FJ 3 C)], como acredita su 
ordenación en el título preliminar de la Constitución (arts. 6 y 7). Sus reuniones orgánicas 
no pueden ser impedidas ni obstaculizadas con ocasión de la declaración de un estado 
de alarma sin lesionar las transcendentes funciones que tienen encomendadas, siendo la 
Constitución inequívoca al respecto.
En  cuanto  a  los  partidos,  porque  los  mismos  expresan  el  pluralismo  político, 
concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento 
fundamental para la participación política (art. 6 CE); cometidos todos que se actualizan 
en  la  labor  ordinaria  de  unas  cámaras  legislativas  (Congreso  y  Senado)  cuyo 
funcionamiento, como el de los demás «poderes constitucionales del Estado», no puede 
interrumpirse durante la vigencia de un estado de crisis (art. 116.5 CE), sin perjuicio de 
que el debate público sobre cualesquiera proyectos políticos pueda realizarse tanto 
dentro  como  fuera  de  las  instituciones  representativas  (SSTC  259/2015,  de  2  de 
diciembre, FJ 7, y 114/2017, de 17 de octubre, FJ 5). Y en lo que hace a los sindicatos 
de trabajadores y a las asociaciones empresariales, porque su contribución a la defensa 
y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios (art. 7 CE) no 
consiente una interrupción en el Estado social y democrático de Derecho, y tampoco, por 
tanto, bajo la vigencia de uno u otro estado de crisis, durante los cuales aquellos 
intereses perviven y pueden llegar incluso a demandar una protección particularmente 
intensa.
El artículo 7.1 del Real Decreto 463/2020 no menciona los desplazamientos con el fin 
de asistir a reuniones orgánicas de partidos, sindicatos y asociaciones empresariales 
entre aquellas «actividades» para las que se permite la circulación «por las vías o 
espacios de uso público». Pero, como se ha señalado anteriormente, ello no implica la 
interpretación  excluyente  que  la  demanda  expone,  y  que  además  desmiente  el 
artículo  40.1  del  Real  Decreto-ley  8/2020,  de  17  de  marzo,  de  medidas  urgentes 
extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, que 
permitió a todo tipo de asociaciones la celebración de sesiones de sus órganos de 
gobierno por videoconferencia.
Al margen de lo anterior, la interpretación que la demanda propone resulta en todo 
caso descartada, si nos atenemos al sentido y a los términos propios de este art. 7. Por 
lo que se refiere a las reuniones orgánicas de sindicatos y asociaciones empresariales, 
quienes se encaminen a ellas lo harán al amparo del repetido artículo 7.1, que se refiere 
de manera explícita a la circulación por vías o espacios de uso público con el fin de 
acudir «al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial» 
[punto c)]. No menos claro resulta que el régimen jurídico de los desplazamientos para 
asistir a reuniones internas de los partidos políticos no podría ser menos permisivo que 
el  establecido,  en  el  mismo  punto  c),  para  los  que  se  orientan  a  «efectuar»  una 
determinada «prestación profesional». Así lo permite la analogía entre unas actividades y 
otras, pues en ambos supuestos se pretendería siempre, con manifiesta «identidad de  s
razón»  (art.  4.1  del  Código  civil),  cumplir  con  la  propia  dedicación  o  el  respectivo  oe.
cometido en la esfera pública, ya fuera este habitual u ocasional. w.
No  cabe  pues  interpretar  este  artículo  7.1  en  unos  términos  excluyentes  que  032ww
rae s«uclutaarlqíaunie cr oonttrraa raiocsti vaid laad C doen satnituácloiógna;  ntaantutora mleázsa »c uaa lnatso  eesl pmeicsimficoa dinacslu cyoen u annat emrieonricdiaódn 
l[ap unptroe she)n].t eA dimicipounganlmaceinótne,,  tsaem pinoccoor peosr óim  ap roecseted eanrtetí cruelcoo r7d aur nq uneu, ecvoon  paopsatretaridoori dcaudy oa   BOE-A-cable e
contenido ilustra, inequívocamente, sobre la plena libertad de acción con la que habría 
de desarrollarse la actividad de los partidos políticos bajo el estado de alarma. Así, el 
número 1 bis, introducido por la disposición final 1.1 del Real Decreto 514/2020, de 8 de 
mayo, dispone que la vigencia del estado de alarma «no supondrá obstáculo alguno al 
desenvolvimiento y realización de las actuaciones electorales precisas para el desarrollo 
de elecciones convocadas a parlamentos de comunidades autónomas».
A la vista de lo expuesto, se rechaza la pretensión de inconstitucionalidad dirigida 
contra el artículo 7 por este motivo.
8.  Procede, a continuación, entrar en el análisis de la aducida inconstitucionalidad 
del art. 9, que lleva por título «Medidas de contención en el ámbito educativo y de la 
formación».
Este  precepto  incorpora  dos  determinaciones  que  se  reputan  inconstitucionales. 
Conforme al apartado 1, «[s]e suspende la actividad educativa presencial en todos los 
centros y etapas, ciclos, grados, cursos y niveles de enseñanza contemplados en el 
artículo 3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación» (esto es: educación 
infantil, primaria y secundaria obligatoria; bachillerato; formación profesional; enseñanzas 
de idiomas, artísticas y deportivas; educación de personas adultas y, en fin, enseñanza 
universitaria),  «así  como  cualesquiera  otras  actividades  educativas  o  de  formación 
impartidas en otros centros públicos o privados». Y en el apartado 2 se dispone que 
«[d]urante el período de suspensión se mantendrán las actividades educativas a través 
de las modalidades a distancia y on line, siempre que resulte posible».
La demanda sostiene que este precepto «está adoptando una suspensión en toda 
regla del derecho fundamental a la educación; dado que […] en nuestro bloque de la 
constitucionalidad no está contemplada otra modalidad de ejercicio de ese derecho que 
no sea la presencial». Respecto al apartado 2 añade que, según el Instituto Nacional de 
Estadística, cerca de un 10 por 100 de los hogares españoles carecerían de conexión a 
internet; y que «el sistema educativo está concebido como esencialmente presencial, sin 
que esté de modo alguno preparado para la prestación del derecho fundamental a través 
de  medios  telemáticos».  El  abogado  del  Estado,  por  su  parte,  ha  defendido  la 
constitucionalidad de la medida y su proporcionalidad, en atención a la propia crisis 
sanitaria y a la vista de que los centros educativos constituyen lugares especialmente 
delicados por la concurrencia masiva y habitual de personas. Considera asimismo que 
no se habría suspendido, como tal, la actividad educativa, que siguió desarrollándose a 
través de técnicas informáticas.
El derecho fundamental aquí comprometido es el enunciado en el primer inciso del 
art. 27.1 CE, conforme al cual «todos tienen el derecho a la educación». Es ese concreto 
derecho, en su dimensión prestacional (STC 86/1985, de 10 de julio, FJ 3), el que resultó 
afectado por la suspensión temporal, en palabras del mismo artículo 9.1, de toda la 
«actividad educativa presencial». La demanda sostiene que el derecho a la educación 
solo se satisface, conforme a la Constitución, con la asistencia de los alumnos a los 
centros de enseñanza, y que la sustitución de la presencia efectiva por una docencia y 
aprendizaje a distancia u on line no colma, por sus carencias fácticas, las exigencias 
constitucionales en este extremo.
Los recurrentes parten así de un planteamiento abstracto o genérico, basado en la 
supuesta exigencia constitucional de que la educación se imparta y preste siempre con 
la presencia física del alumnado en los centros docentes. Sin embargo, este no es el 
enfoque jurídico-constitucional con el que ha de ser enjuiciado el artículo 9, dictado en el 
marco de un concreto estado constitucional de alarma indiscutidamente justificado por la  e.
necesidad  de  hacer  frente,  con  medidas  excepcionales,  a  la  propagación  del  virus  w.b
causante de la epidemia. Por lo tanto, lo que se ha de determinar es, nuevamente, si el  032ww
psurescpeepntsoi óimn pduegl naddeore cchoon tóo  cuonna f urnedsatrmicecnióton  epnr olpao LrcOioAnEaSd;a y  as i,l ad em saegrn aitsuíd,  sdigen ilfaic óc ruisnias 
srealneivtaarniate,  naorg eusm sein etasctaió ne sqpueec ífliaca  dmemedainddaa s es iant uevmo baa rlgoo d iosmpuitees. toE nco no trcaasr ápcatelar bgreanse, ralol 
para  situaciones  de  normalidad,  en  el  régimen  jurídico  que  ordena  el  ejercicio  del
derecho a la educación, pues ya se ha precisado que el decreto de declaración de un 
estado de alarma puede contener decisiones que excepcionen, suspendan o modifiquen 
la aplicabilidad de normas legales (STC 83/2016, FJ 9); lo que debe ser apreciado es, 
pues,  si  la  medida  controvertida  respetó  aquellas  condiciones  de  legalidad  y  de 
proporcionalidad.
No cabe dudar que se produjo una afectación a la aplicabilidad ordinaria de normas 
legales, así como al contenido mismo del derecho a la educación. Se excepcionó la 
aplicación  del  régimen  general  diseñado  por  la  Ley  Orgánica  2/2006,  que  parte 
inequívocamente del presupuesto de que la enseñanza debe, en principio, impartirse con 
la presencia del alumnado en el centro docente; solo así se entiende que en el número 9 
de su artículo 3 se prevea que «para garantizar el derecho a la educación de quienes no 
puedan  asistir  de  modo  regular  a  los  centros  docentes,  se  desarrollará  una  oferta 
adecuada de educación a distancia» En el sistema de la Ley Orgánica 2/2006 la regla 
general es la enseñanza presencial, sin perjuicio de que la Ley contemple el empleo de 
«entornos virtuales de aprendizaje», que «deberán contribuir a la extensión del concepto 
de aula en el tiempo y en el espacio» y «permitir a los alumnos y alumnas el acceso, 
desde  cualquier  sitio  y  en  cualquier  momento»,  a  aquellos  entornos  cuando  estén 
«disponibles en los centros docentes en los que estudien», teniendo en cuenta, entre 
otros principios, el de «accesibilidad universal» (art. 111 bis).
No obstante, esta excepción temporal de la modalidad generalmente prevista en la 
Ley  Orgánica  2/2006  no  conlleva,  por  sí  sola,  una  incidencia  en  la  ordenación 
constitucional de la enseñanza, pues el artículo 27 CE «no consagra directamente el 
deber de escolarización», entendido como asistencia personal del alumno al centro 
docente, ni excluye, por tanto, «otras opciones legislativas que incorporen una cierta 
flexibilidad al sistema educativo y, en particular, a la enseñanza básica» (STC 133/2010, 
de 2 de diciembre, FJ 9).
Ha de reconocerse, asimismo, que el artículo 9 del Real Decreto 463/2020 vino a 
restringir  el  derecho  fundamental  a  la  educación,  derecho  que  por  imperativo 
constitucional corresponde a «todos» (art. 27.1). Suspendida con carácter general la 
actividad educativa presencial, la plena y efectiva pervivencia del derecho solo quedaría 
completamente  asegurada  con  alternativas  de  enseñanza  al  alcance  de  todos  los 
alumnos afectados por la medida; pero el Real Decreto se limita a señalar que «siempre 
que sea posible» la actividad educativa se mantendrá «a través de las modalidades a 
distancia y on line», sin incorporar recursos e instrumentos que garantizasen con eficacia 
y sin carencias fácticas el ejercicio por «todos» del derecho a la educación.
Ninguna de estas dos constataciones dice aún nada concluyente sobre la validez del 
precepto en controversia. El decreto de declaración de un estado de alarma, según se 
viene recordando, puede llegar a excepcionar la aplicación de normas legales e incidir, 
también, en la esfera de determinados derechos fundamentales. Lo que se ha de ver, en 
consecuencia, es si el artículo 9 del Real Decreto respetó los límites constitucionales a 
los que quedan sujetas las medidas de posible adopción en este estado de crisis.
Procede recordar, a estos efectos, que el primero de tales límites viene dado por el 
necesario sustento de las medidas adoptadas en la ley a la que remite el artículo 116.1 
CE (LOAES). Pues bien, el estado de alarma se declaró «al amparo de lo dispuesto en el 
artículo cuarto, apartados b) y d)» de dicha ley orgánica (art. 1 del real decreto), y ese 
apartado  b)  se  refiere,  de  manera  específica,  a  las  «crisis  sanitarias,  tales  como 
epidemias», que pueden deparar una de las «circunstancias extraordinarias» ante las 
que el Gobierno puede instaurar este estado de crisis (arts. 1 y 4, párrafo primero,  s
LOAES). Todo esto ha quedado ya despejado en lo que antecede; pero debe añadirse  oe.
aquí que el art. 12.1 LOAES dispone que, en ese supuesto, «la autoridad competente  w.
podrá adoptar por sí […], además de las medidas previstas en los artículos anteriores,  032ww
lEasst aess tianbdleetceirdmasin aedna lsa sm neodrimdaass  ppuaerad elna  aludcohpat acrosnet rsaie lmasp reen fmeremdieadnated edse cinrefetoccsi odsea lso s[… q]u»e. 
ssee ghuanbdraá  ddeel  dRaer aclu Denetcar eatol  C4o6n3g/2re0s2o0 )d. eP leorso  Deisp uetvaiddoesn t(ea rqt.u 8e. 2ta LmObAiéEnS c ya bdeis pinocsoicrpióonra frinlaasl   BOE-A-cable e
desde un principio, como aquí en efecto se hizo, al texto del propio decreto por el que el 
Consejo de Ministros (art. 6.1 LOAES) declare la alarma.
Esta remisión de la LOAES a las «normas para la lucha contra las enfermedades 
infecciosas» posiblemente toma como referencia la Ley de bases de sanidad nacional, 
de 25 de noviembre de 1944, que utilizaba ese mismo enunciado como rúbrica de su 
base cuarta («lucha contra las enfermedades infecciosas»). En cualquier caso, resulta 
claro que esta remisión abierta que hace el artículo 12.1 LOAES ha de entenderse hoy 
dirigida  a  la  vigente  ordenación  sanitaria  y  de  salud  pública.  En  concreto,  los 
artículos 26.1 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad, y 54, apartados 1 
y  2,  de  la  Ley  33/2011,  de  4  de  octubre,  general  de  salud  pública,  disponen, 
respectivamente, un conjunto de medidas especiales y cautelares de control, vigilancia e 
intervención dirigidas a la preservación de la salud pública que pueden ser aplicadas por 
las  autoridades  sanitarias.  En  este  sentido,  el  primero  de  los  preceptos  indicados 
configura un presupuesto de hecho tan abierto que, para la adopción de este tipo de 
medidas, basta con que, «en caso de que exista o se sospeche razonablemente la 
existencia  de  un  riesgo  inminente  y  extraordinario  para  la  salud»,  las  autoridades 
sanitarias pueden adoptar «las medidas preventivas que estimen pertinentes, tales como 
la […] suspensión del ejercicio de actividades, cierres de empresas o sus instalaciones, 
intervención  de  medios  materiales  y  personales  y  cuantas  otras  se  consideren 
sanitariamente justificadas». En estos casos y mediante resolución motivada, podrán 
adoptarse tales medidas, en tanto persista el riesgo «inminente y extraordinario que las 
justificó» (art. 26.2).
Igualmente,  el  segundo  de  los  preceptos  indicados  contempla  un  catálogo  de 
«medidas especiales y cautelares» que han sido incorporadas por el legislador como 
complemento de las anteriores, dado que dispone que, «sin perjuicio de lo previsto en la 
Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad, la autoridad [sanitaria] competente 
podrá adoptar, mediante resolución motivada», las medidas que, a continuación, se 
relacionan, entre las que se encuentran las del «cierre preventivo de las instalaciones, 
establecimientos, servicios e industrias», o «la suspensión del ejercicio de actividades, 
entre otras».
Ciertamente,  este  segundo  precepto  tiene  como  objetivo  prioritario  dotar  a  las 
autoridades  sanitarias  de  los  instrumentos  cautelares  necesarios  para  hacer  cesar 
preventivamente determinadas actuaciones que causen o puedan causar un riesgo para 
la  salud  pública,  procedentes  de  conductas  individuales  o  colectivas  que, 
indiciariamente, puedan constituir infracciones administrativas o penales contra aquel 
bien jurídico de interés general. A esta idea responde, precisamente, el apartado 3 del 
último precepto citado que contempla, entre otros trámites y de modo general, el de la 
previa audiencia de los interesados a la adopción de aquellas medidas. Sin embargo, 
una interpretación integradora de los dos preceptos citados y la conexión que el propio 
legislador ha establecido entre los mismos (art. 54.2 de la Ley 33/2011) permite habilitar 
un marco legislativo de desarrollo del art. 12.1 LOAES, que tiene por fin el de hacer 
efectivos los derechos constitucionales a la vida y a la salud pública reconocidos en los 
arts. 15 y 43 CE.
En consecuencia, esta genérica remisión del artículo 12.1 LOAES para situaciones 
de «crisis sanitarias, tales como epidemias», habilita al decreto declarativo del estado de 
alarma por dichas circunstancias para incorporar medidas de «cierre» de instalaciones y 
«suspensión»  de  actividades  como  las  genéricamente  previstas  en  los  referidos 
preceptos de las Leyes 14/1986 y 33/2011, otorgando así respaldo legal al art. 9.1 del  s
Real Decreto respecto a la suspensión de la actividad educativa presencial. oe.
Esta conclusión en modo alguno se ve alterada por el hipotético reparo de que tales  w.
medidas  de  suspensión  legalmente  contempladas  habrían  de  entenderse  siempre  032ww
mreefedriiddaass  dae  saulcjeatnocse  ingdeinveidruaal lyiz acdoons  deos tiinndaitvaidriuoasl izinadbeletesr,m sinina daolsc,a nczoamr ol ala  cqouned icaiqóuní  dsee 
ccoonntteroxvtoie rtdee.  Duinc hae setaxdteon sdióen  aelanrcmuean, trqau ea depceurmaditae  julas tifpicroayceiócnc ióenn  deel  mlausy  mesepdeidcaiasl   BOE-A-cable e
consideradas en un «ámbito territorial» que puede extenderse a «todo o parte del 
territorio  nacional»  (arts.  116.2  CE;  4.2  y  6.2  LOAES)  en  el  que  inciden  las 
«circunstancias extraordinarias» que justifican la declaración de este estado de crisis y, 
con ello, el posible cambio parcial del estatus de la ciudadanía al que en cada caso se 
extienda ese estado.
Por último, la decisión de suspender la «actividad educativa presencial» tampoco 
puede tacharse de desproporcionada. Ante todo, tal limitación extraordinaria del derecho 
fundamental a la educación llevada a cabo por artículo 9.1 se orientó a la preservación, 
defensa  y  restauración  de  la  salud  y,  en  última  instancia,  de  la  vida,  «derecho 
fundamental esencial y troncal, en cuanto es el supuesto ontológico» sin el cual los 
demás «no tendrían existencia posible» (arts. 43 y 15 CE; STC 53/1985, de 11 de abril, 
FJ 3); bienes constitucionales en riesgo extremo para el conjunto de la ciudadanía y 
lesionado para un gran número de ciudadanos por la rápida y creciente expansión de la 
epidemia.
En segundo lugar, la constricción del derecho constitucional no puede calificarse 
como inadecuada a tal propósito, dado que las medidas de distanciamiento físico entre 
personas  se  presentaban  como  imperiosas  para  limitar  el  contagio  y  evitar  la 
propagación comunitaria del virus. A la consecución de este objetivo se orientó, en 
términos razonables, la suspensión de la asistencia personal de los alumnos a los 
centros  docentes,  acompañada,  se  decía,  «siempre  que  resulte  posible»  por  el 
mantenimiento de las actividades educativas en una modalidad alternativa.
En tercer lugar, y atendidas las circunstancias en que se adoptó, esta decisión 
tampoco puede ser considerada como desproporcionada, excesiva o no indispensable. 
No  existía  certeza  sobre  la  suficiente  eficacia  que  pudieran  tener  medidas  menos 
incisivas sobre el derecho fundamental, ni cabe olvidar la relativa escasez de recursos 
efectivos para hacer frente a la expansión inicial de la epidemia. Restricciones análogas 
fueron también establecidas, por las mismas fechas, en otros ordenamientos europeos [a 
título de ejemplo, art. 1.1 h) del Decreto del presidente del Consejo de Ministros de Italia, 
de 8 de marzo de 2020, y art. 9 del Decreto 2020-293, de 23 de marzo, del primer 
ministro del Gobierno francés].
Cabe  concluir,  a  la  vista  de  lo  expuesto,  que  la  constricción  extraordinaria  del 
derecho fundamental a la educación (art. 27.1 CE), que prescribió el artículo 9 del Real 
Decreto 463/2020 contó con fundamento suficiente en la ley orgánica a la que remite el 
artículo 116.1 CE (LOAES) y no resultó desproporcionada, por lo que tal decisión no es 
inconstitucional.
9.  Examinaremos a continuación la alegada inconstitucionalidad del artículo 10, que 
contempla  «medidas  de  contención  en  el  ámbito  de  la  actividad  comercial, 
equipamientos  culturales,  establecimientos  y  actividades  recreativas,  actividades  de 
hostelería y restauración, y otras adicionales».
El artículo 10 del Real Decreto 463/2020, antes transcrito, contiene reglas de diverso 
objeto:  (i)  suspensión  de  la  apertura  al  público  de  determinados  tipos  de 
establecimientos y locales (del comercio minorista con determinadas excepciones, así 
como de museos y otros equipamientos culturales o para fines recreativos) y suspensión 
genérica de ciertas actividades (consumo de productos en los propios establecimientos 
comerciales; hostelería y restauración, sin perjuicio del servicio de entrega a domicilio; 
así como verbenas, desfiles y fiestas populares); (ii) regulación de la ocupación del 
espacio en los establecimientos comerciales cuya apertura al público se permite; y (iii) 
habilitación al ministro de Sanidad para «modificar, ampliar o restringir» unas u otras de  e.
las anteriores medidas. w.b
Los recurrentes impugnan el precepto en su totalidad por infracción de los arts. 35.1  032ww
yy  e3m8 pCrEe.s aArrigauleyse nq uqeu eel,  R«ae atrl aDveécsr edteo  l4a6 s3u/s2p0e2n0s nióon c doen stoiddearsa  leasse ancctiiavliedsa dsees e psrtáo feospieornaanldeos 
udneare vcehrod aad eerleag siru supnean spiróonfe dseió unn ua  doifmiceion syi ódne q luae  lifboermrtaad p adret ee dmepl rceosnat»e,n icdoom eos esnecriíaal  d«eell 
derecho no solo a iniciar la actividad, sino a sostenerla y desarrollarla de acuerdo con los
propios objetivos y planificación, en atención a los recursos disponibles». Consideran 
que estas medidas solo podrían adoptarse en los estados de excepción o de sitio, a cuyo 
efecto citan el artículo 26 LOAES, y concluyen que «en la situación creada por el 
COVID-19 muy posiblemente fuese necesaria la suspensión de dichas actividades, pero 
[…] esta restricción debe hacerse de conformidad a la Constitución […]». El abogado del 
Estado estima, por el contrario, que «las medidas restrictivas de la libertad de empresa» 
establecidas en este artículo 10 cuentan con fundamento legal en el artículo 12.1 LOAES 
y que «son idóneas, necesarias y estrictamente proporcionadas para la protección de los 
derechos fundamentales a la vida, a la integridad física y a la salud de las personas».
Con carácter previo al examen de fondo, debe precisarse que, si bien los recurrentes 
alegan la vulneración de los derechos fundamentales enunciados en los artículos 35.1 
y 38 CE, solo el segundo de ellos puede ser tomado en consideración. Como la propia 
demanda señala, el artículo 35.1 garantiza el «contenido esencial del derecho a elegir 
una profesión u oficio»; derecho que no resultó afectado por el impugnado artículo 10, ya 
que,  como  hemos  tenido  ocasión  de  señalar,  «el  derecho  constitucionalmente 
garantizado en el art. 35.1 no es el derecho a desarrollar cualquier actividad, sino el de 
elegir  libremente  profesión  u  oficio»;  y  ello  por  contraste  con  lo  enunciado  en  el 
artículo 38 CE, precepto que si bien no reconoce «el derecho a acometer cualquier 
empresa», sí garantiza «el de iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial» 
(STC 83/1984, de 24 de julio, FJ 3). Es pues este último derecho fundamental el único 
que queda afectado por el artículo 10 del Real Decreto, y tan solo en la segunda de sus 
vertientes; esto es, la relativa al ejercicio en libertad de una u otra actividad empresarial, 
por lo que el contraste habrá de hacerse únicamente en estos términos.
Ha  de  precisarse  también  que,  aunque  la  demanda  solicita  la  declaración  de 
inconstitucionalidad del artículo 10 en su conjunto, algunas de las reglas allí previstas no 
guardan relación alguna con el ejercicio en libertad de la actividad empresarial que 
garantiza el art 38 CE, por lo que la pretensión de inconstitucionalidad carecería de 
fundamento en este punto. Así ocurre en lo que se refiere a:
(i)  El  apartado  2,  que  disciplina  la  estancia  y  ocupación  del  espacio  en  los 
establecimientos  comerciales  cuya  apertura  queda  permitida.  Lo  que  preserva  el 
artículo  38  es  que  la  libertad  empresarial  no  quede  disminuida  o  coartada  sin  un 
fundamento constitucional, y resulta claro que las normas generales, ordinarias o de 
carácter excepcional, que imponen exigencias de seguridad, higiene o salubridad en los 
locales comerciales, o en el acceso a los mismos, no inciden en la libertad que la 
Constitución garantiza, aun cuando condicionen la apertura al público de dichos recintos.
(ii)  Tampoco  afecta  a  la  libertad  de  empresa  la  última  de  las  reglas  que  se 
contienen en el artículo 10.1, relativa a los establecimientos que pueden abrir al público: 
«en cualquier caso, se suspenderá la actividad de cualquier establecimiento que, a juicio 
de la autoridad competente, pueda suponer un riesgo de contagio por las condiciones en 
que se esté desarrollando». Esta regla no limita o restringe, en general, la libertad de 
comercio, sino que determina el cierre o clausura temporal de unos establecimientos que 
quedarán individualizados por las condiciones y el riesgo de contagio a los que el 
precepto se refiere; sin que pueda calificarse de ejercicio de libertad constitucional de 
empresa  aquella  conducta  que  depare,  por  su  anómalo  desenvolvimiento,  daños  o 
riesgos para terceros.
Advertido lo anterior, procede entrar en el enjuiciamiento de las medidas del art.10 
que sí afectan al libre ejercicio de la actividad empresarial; examen que ha de iniciarse  e
con el análisis de las reglas que suspenden la apertura al público tanto de locales y  bo
establecimientos  comerciales,  como  de  determinados  equipamientos  culturales  o  032ww
dheossttienlaedríoas y  are astcatiuvriadcaidóens ( nrúemcreeraotisv a1s, ;3  ays 4í )c.omo las que suspenden las actividades de
«el Einli cdiaerr eyc hsoo sfutenndearm eenn tliable art alad  lilbae artcatdiv iddea de memprperseas aqruiael »re (cSoTnCoc 8e/ 1e9l 8a4rt,.  F3J8  3C,E r eaimtepraadraa 
entre otras en SSTC 112/2006, de 5 de abril, FJ 8; 135/2012, de 19 de junio, FJ 5,
y 35/2016, de 3 de marzo, FJ 3). No hay duda de que las mencionadas reglas del art. 10 
constriñen  intensísimamente,  con  carácter  temporal,  el  libre  mantenimiento  de  la 
actividad empresarial en algunos de los sectores directamente concernidos. Pero como 
ya se ha señalado anteriormente, el estado de alarma puede justificar «excepciones o 
modificaciones pro tempore en la aplicabilidad» ordinaria de determinadas normas del 
ordenamiento vigente (STC 83/2016, FJ 9), siempre que se orienten a la protección de 
otros bienes de relevancia constitucional, cuenten con soporte en la LOAES, y resulten 
razonablemente adecuadas y necesarias a tal propósito.
La  primera  de  estas  condiciones  concurre  en  las  decisiones  adoptadas  en  los 
apartados ahora discutidos del art. 10, pues con estas medidas se procuró, limitando la 
concentración de personas, atajar o contener la propagación del virus y proteger tanto la 
salud de todos como la suficiencia del sistema sanitario nacional (art. 43.1 y 2 CE). Tales 
decisiones se adoptaron con fundamento en el artículo 12.1 LOAES y, por su remisión, 
en los artículos 26.1 de la Ley 14/1986, general de sanidad, y 54. 2 (letras c] y d]) de la 
Ley 33/2011, general de salud pública. Ambos preceptos legales prevén expresamente, 
como quedó dicho en el fundamento anterior, la posible «suspensión del ejercicio de 
actividades»,  así  como  «cierres  de  empresas»  o  el  «cierre  preventivo  de  […] 
instalaciones, establecimientos, servicios e industrias» cuando las circunstancias en ellos 
descritas («riesgo inminente y extraordinario para la salud», en la primera de estas 
disposiciones, y «motivos de extraordinaria gravedad o urgencia», en la segunda) lo 
justifiquen. No cabe dudar que circunstancias de ese tipo fueron las que justificaron las 
medidas  que  ahora  se  consideran  (y  que  los  propios  recurrentes  consideran 
posiblemente necesarias), por lo que sería suficiente con remitirnos a lo ya expuesto.
Ahora bien: en lo que específicamente afecta a la libertad de empresa (y a otros 
derechos incluidos en la sección segunda del capítulo II del título primero de nuestra 
Constitución, como la propiedad privada o la limitación de las prestaciones personales), 
la LOAES admite además, en los apartados b) a e) del reiteradamente citado artículo 11, 
unas posibilidades de actuación e intervención especialmente intensas, que alcanzan 
hasta la práctica de «requisas temporales de todo tipo de bienes», la imposición de 
«prestaciones  personales  obligatorias»,  la  intervención  y  ocupación  transitorias  de 
«industrias,  fábricas,  talleres,  explotaciones  o  locales  de  cualquier  naturaleza»,  la 
limitación o racionamiento del «uso de servicios o el consumo de artículos de primera 
necesidad», o la impartición de «las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento 
de los mercados y el funcionamiento» de ciertos servicios. Aspectos todos ellos que 
inciden,  y  restringen  poderosamente,  el  derecho  a  la  libertad  en  el  ejercicio  de  la 
actividad empresarial.
Adicionalmente,  cabe  subrayar  que  el  alcance,  indiscutidamente  restrictivo,  del 
precepto  aquí  debatido  tampoco  puede  equipararse  a  la  suspensión  anteriormente 
apreciada en lo relativo a la libertad de circulación. En efecto, basta nuevamente la mera 
lectura de la norma para observar que la «suspensión de actividades» que la misma 
ordena no es general, sino que está expresamente limitada a ciertos ámbitos de la 
actividad que constituye su objeto: locales y establecimientos «minoristas», que no se 
encuentren  incluidos  entre  las  numerosas  excepciones  previstas  («alimentación, 
bebidas,  productos  y  bienes  de  primera  necesidad,  establecimientos  farmacéuticos, 
sanitarios, centros o clínicas veterinarias, ópticas y productos ortopédicos, productos 
higiénicos,  prensa  y  papelería,  combustible  para  la  automoción,  estancos,  equipos 
tecnológicos y de telecomunicaciones, alimentos para animales de compañía, comercio 
por  internet,  telefónico  o  correspondencia,  tintorerías,  lavanderías  y  el  ejercicio  s
profesional de la actividad de peluquería a domicilio»); o las «actividades de hostelería y  oe.
restauración» (que pueden mantenerse, con las obvias limitaciones que ello implica y  w.
que también eran apreciables en el ámbito educativo, en tanto sean susceptibles de  032ww
pimrepsotnaecinó,n a spí,o ru nvaísa sr eaglltaesr nqautiev,a pso, r csoum por olpoisa  e«ssterurvcitcuioras  yd pee seen tare sgua  aam pdlíosmimicoi liaol»c)a.n cSee, 
sgee naejuraslt.an más a la naturaleza de una limitación muy intensa que a la de una suspensión  BOE-A-cable e
Finalmente,  cabe  destacar  que  ni  siquiera  la  demanda  tacha  estas  reglas  de 
desproporcionadas, con arreglo al tiempo y a las circunstancias de su adopción; ni 
desglosa la distinta incidencia de estas reglas sobre los diversos sectores de actividad. 
Tanto la decisión de suspender determinadas actividades empresariales con afluencia de 
clientes (número 4), como la de hacer otro tanto respecto de la apertura al público de 
establecimientos, servicios o instalaciones (números 1 y 3) aparecen pues como idóneas 
y necesarias para frenar la expansión de la epidemia y revertir sus daños. Basta con 
remitirnos  de  nuevo  a  lo  ya  razonado,  y  con  recordar  que  otros  países  europeos 
adoptaron medidas análogas por las mismas fechas (por todas, Reglamento BGBI. II 
núm. 96/2020, de 16 de abril, del ministro federal de Asuntos Sociales, Asistencia y 
Protección de los Consumidores del Gobierno austriaco en relación con las medidas 
provisionales para evitar la propagación del COVID-19).
La constricción extraordinaria del derecho fundamental a la libertad de empresa que 
se estableció en los apartados 1, 3 y 4 del artículo 10 del Real Decreto 463/2020 contó 
pues con fundamento en la Ley Orgánica a la que remite el artículo 116.1 CE (LOAES), y 
no resultó desproporcionada, por lo que se rechaza la pretensión de inconstitucionalidad 
formulada respecto a las medidas examinadas que, en la medida en que cuentan con 
suficiente respaldo constitucional, tienen capacidad para obligar tanto a los ciudadanos 
como a los poderes públicos (art. 9.1 CE), lo que se traduce en un correlativo deber de 
soportar dichas limitaciones, en atención a la gravedad de los bienes que se pretende 
proteger.
Por otra parte, el apartado 6 del art.10, introducido por el artículo único, apartado 2, 
del Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, «habilita al ministro de Sanidad para 
modificar,  ampliar  o  restringir  las  medidas,  lugares,  establecimientos  o  actividades 
enumeradas en los apartados anteriores, por razones justificadas de salud pública, con 
el alcance y ámbito territorial que específicamente se determine». En esos apartados se 
contemplan las limitaciones que afectan a la libertad de empresa, las cuales, una vez 
fijadas en el Real Decreto, no pueden ser ampliadas ni modificadas sino por el propio 
Consejo de Ministros, mediante un nuevo decreto del que se diera cuenta inmediata al 
Congreso de los Diputados (art. 116.2 CE).
Los efectos de la declaración de un estado de alarma han de contenerse en el 
decreto que lo instaure; acto normativo que «establece el concreto estatuto jurídico del 
estado que se declara» (STC 83/2016, FJ 10). Entre tales efectos han de figurar las 
medidas que el Gobierno estime indispensables para hacer frente a las circunstancias 
extraordinarias que llevaron a esta declaración; medidas que, en lo que hace a la posible 
limitación excepcional de derechos fundamentales, se contemplan en los artículos 11 
y  12  LOAES.  A  partir  de  ahí,  la  Ley  Orgánica  no  excluye  que  las  medidas 
originariamente incluidas en el decreto que declare la alarma puedan ser modificadas por 
el propio Gobierno, tanto en el lapso de inicial vigencia de este estado de crisis como 
durante su eventual prórroga; siempre en el respeto, en esta última hipótesis, a lo 
autorizado por el Congreso de los Diputados. En suma, la Ley Orgánica no impone que 
las medidas acordadas por el Gobierno queden siempre directa y exhaustivamente 
disciplinadas  por  el  decreto  que  instaure  el  estado  de  alarma,  sin  remisión  a 
disposiciones o actos ulteriores; ni descarta, tampoco, su posible modificación. Prevé, 
antes bien, que «el Gobierno también dará cuenta al Congreso de los Diputados de los 
decretos que dicte durante la vigencia del estado de alarma en relación con este» 
(art. 8.2).
Señalado lo anterior, es preciso recordar que el Gobierno debe inexcusablemente dar  s
cuenta inmediata al Congreso de los Diputados del decreto por el que declare el estado  oe.
de alarma (art. 116.2 CE y arts. 8.1 LOAES y 162.1 del Reglamento de esa Cámara).  w.
Esta comunicación no merma su competencia para mantener, hasta por quince días,  032ww
SesTtCe  8e3st/a2d0o1 6d, eF Jc r1is0i)s,,  qsui eb qieune dparorípai cpiari vuand oc odnet rsoel nptiadrola smi eenl tparroiop io(d Ce onnasteujroa ldeez aM pinoislíttricoas 
dpeucdrieertoa  dmicotdaidfioc aor  aop oadmepraliar ra,  soitnr ans uaeuvtao ricdoamdeusn,i cdaecsiódne  auln  Cporinngcripeisoo ,o  eml ácso ntaterdneid,o p adreal   BOE-A-cable e
efectuar tal cambio o ampliación. En ambas hipótesis se malograría tanto la debida 
información a los representantes de la ciudadanía sobre el alcance efectivo de la alarma 
constitucional, como el control parlamentario que la Constitución recoge para los estados 
de crisis (art. 116.5 y 6), el cual no puede soslayarse.
A  este  inconstitucional  resultado  se  llegó,  sin  embargo,  con  la  introducción  del 
apartado 6 de este artículo 10, por el citado Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo. El 
apoderamiento al titular de un departamento ministerial para alterar (no solo en sentido 
restrictivo: «modificar, ampliar o restringir») lo dispuesto por el Consejo de Ministros en el 
real decreto, le permitió intensificar o extender las limitaciones ya establecidas a la 
libertad de empresa de las que se informó al Congreso; o, en otras palabras, reducir los 
márgenes previamente fijados en los que esa libertad se mantenía, facultades todas 
ellas solo al alcance del Gobierno mismo, que «responde solidariamente de su gestión 
política ante el Congreso de los Diputados» (art. 108 CE). Dicha habilitación permitió, en 
definitiva, que la libertad de empresa fuera limitada más allá de lo previsto en los 
apartados  1,  3  y  4  del  Real  Decreto  sin  la  correspondiente  dación  de  cuentas  al 
Congreso de los Diputados; garantía de orden político de la que no cabe en modo alguno 
prescindir.
En consecuencia, los términos «modificar» y «ampliar» del apartado 6 del artículo 10 
del Real Decreto 463/2020 son contrarios al artículo 38, en relación con el art. 116.2, 
ambos de la Constitución.
10.  Resta por examinar la aducida inconstitucionalidad del art. 11 «Medidas de 
contención en relación con los lugares de culto y con las ceremonias civiles y religiosas».
Respecto a este precepto, anteriormente transcrito, estiman los recurrentes, con 
invocación de los arts. 10.1, 16, 55.1 y 116 CE, que «al no hallarse el desplazamiento 
para asistir a lugares de culto o a ceremonias religiosas entre los supuestos relacionados 
en el art. 7 del Real Decreto 463/2020 como habilitantes para circular por las vías o 
espacios de uso público, resulta innegable que se prohíbe de facto la asistencia de los 
ciudadanos a los actos religiosos». Consideran, en consecuencia, que «la redacción del 
art. 7 del Real Decreto 463/2020 permite amparar tanto la sanción de quienes se 
desplacen o asistan a lugares o ceremonias de culto, aunque ni aquellos estén cerrados, 
ni  estas  prohibidas,  como  la  interrupción  policial  de  la  celebración  de  ceremonias 
religiosas  pese  a  que  las  mismas  se  lleven  a  cabo  con  las  medidas  protectoras 
reglamentariamente  establecidas».  Se  añade  que  «la  inconstitucionalidad  que  se 
denuncia se hace aún más evidente» atendida la Orden SND/298/2020, de 29 de marzo, 
por  la  que  se  establecen  medidas  excepcionales  en  relación  con  los  velatorios  y 
ceremonias fúnebres para limitar la propagación y el contagio por el COVID-19. El 
abogado del Estado aduce, de contrario, que la limitación del derecho fundamental a la 
libertad religiosa sería «mínima», pues tan solo se impone la adopción de medidas de 
contención de la propagación del virus; condicionamiento compatible, por proporcionado, 
con la Constitución. Invoca asimismo el artículo 3.1 de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de 
julio, de libertad religiosa, con arreglo al cual el ejercicio de los derechos dimanantes de 
la libertad religiosa y de culto tiene como límite «la salvaguardia […] de la salud».
Hay que advertir, en primer término, que no procede, como se ha señalado con 
anterioridad, efectuar referencia alguna a la Orden SND/298/2020, que no puede ser 
enjuiciada por el cauce del recurso de inconstitucionalidad. Y, en segundo lugar, que el 
reproche que se dirige a este art. 11 se sustenta, esencialmente, en que el art. 7.1 
debería haber contemplado, como un supuesto más de desplazamientos permitidos, los 
orientados a acudir a lugares de culto o a ceremonias religiosas; y es pues a este al  e.
único que procede dar respuesta. w.b
Las manifestaciones de la libertad religiosa y de culto tienen su límite (art. 16.1 CE)  032ww
ae nl ae lp «romteacncteiónnim dieen ototr odse l boierdneens ,p lúab slicaolv apgroutaergdiidao  dpeo rla l as laelyu»d,  peúnb elicl aq u(ea rst.e  3in.1te dgera l,a j uLnetoy 
Ocorng álnoi cdai s7p/1u9e8s0to  y eSnT Cel  4a6r/t2íc0u0lo1 , 9d.e2  1d5e dl eC foenbvreernoio,  FeJu 1ro1p);e eon  pcaorhae rlae npcirao,t epcocri ólon  ddeem áloss, 
derechos humanos y de las libertades fundamentales de 1950. Respetados estos límites,
las libertades religiosa y de culto resultan inmunes a toda coacción (art. 2.1 de la misma 
Ley Orgánica y STC 154/2002, de 18 de julio, FJ 6); y ninguna coacción conllevó el que 
se condicionara la asistencia a lugares de culto y a ceremonias religiosas «a la adopción 
de  medidas  organizativas  consistentes  en  evitar  aglomeraciones»  y  en  posibilitar 
determinada  distancia  entre  asistentes.  Las  normas  generales,  sean  ordinarias  o 
excepcionales, que imponen exigencias de seguridad, higiene o salubridad en recintos o 
lugares de pública concurrencia no inciden propiamente en las libertades que en tales 
espacios se ejerciten. A ello cabe añadir, que las previsiones contempladas en este 
art.11 contaron con fundamento legal y resultaron proporcionadas a los efectos de limitar 
la propagación de la epidemia (art. 12.1 LOAES y, en relación con este precepto, el ya 
citado artículo 3 de la Ley Orgánica 3/1986, de medidas especiales en materia de salud 
pública, con arreglo al cual corresponde a la autoridad sanitaria, con el fin de controlar 
las enfermedades transmisibles, realizar acciones preventivas generales).
En consecuencia, el art. 11 no constriñe las libertades religiosa y de culto, ni cabe 
reprochar al Real Decreto 463/2020 que no haya preservado expresamente el libre 
desplazamiento con la finalidad de ejercer aquellas libertades. El silencio al respecto del 
art. 7.1 no contradice la evidencia de que el propio Real Decreto contempla de manera 
explícita la asistencia a lugares de culto y a ceremonias religiosas (art. 11), con la 
consiguiente facultad de encaminarse a unos u otras. Y ante el argumento de los 
recurrentes de que la imprevisión en este punto del artículo 7.1 podría dar lugar a la 
sanción de quienes se desplazasen a los efectos que dice el artículo 11, no hay sino 
recordar, como se ha dicho ya, que «la mera posibilidad de un uso torticero de las 
normas  no  puede  ser  nunca  en  sí  misma  motivo  bastante  para  declarar  su 
inconstitucionalidad» (SSTC 58/1982, FJ 2, y 83/2020, FJ 8).
Por todo lo expuesto, el artículo 11 del Real Decreto 463/2020 no es contrario al 
artículo 16.1 CE, ni en sí mismo considerado ni en relación con el artículo 7.1 del propio 
Real Decreto.
11.  Examinadas  pues  sucesivamente  las  diversas  alegaciones  de 
inconstitucionalidad formuladas en la demanda, resta determinar el alcance preciso de la 
controversia y, con ello, los efectos de esta sentencia.
A tal efecto, no cabe ignorar que, como señaláramos en su día (ATC 40/2020, FFJJ 2 
y 4), esta es «la primera vez que nuestra actual democracia se ha visto en la necesidad 
de enfrentarse ante un desafío de esta magnitud y de poner en marcha los mecanismos 
precisos para hacer […] frente» a esta «pandemia de dimensiones desconocidas […] y, 
desde luego, imprevisibles cuando el legislador articuló la declaración de los estados 
excepcionales  en  el  año  1981».  Esta  circunstancia  «ha  puesto  a  prueba  a  las 
instituciones democráticas y a la propia sociedad y los ciudadanos», planteando «una 
cuestión jurídica de relevante y general repercusión social o económica», que hace 
«importante el pronunciamiento de este tribunal […] llevando a cabo un análisis de los 
contenidos del real decreto de declaración del estado de alarma y de su alcance desde 
la  perspectiva  constitucional,  especialmente  en  cuanto  al  ejercicio  de  los  derechos 
fundamentales,  ya  que  puede  establecer  pautas  importantes  en  la  interpretación  y 
aplicación de las distintas previsiones de aquella norma, en tanto que intérprete supremo 
de la normal fundamental, que resulten provechosas para el conjunto de la sociedad. Lo 
que también se puede traducir en la enunciación de criterios de actuación» para el 
futuro.
Similar  planteamiento  parece  resultar,  como  se  ha  puesto  de  manifiesto 
anteriormente, del escrito de demanda: los recurrentes no discuten «la concurrencia […]  e.
del presupuesto que permite la declaración del estado de alarma»; y «son conscientes  w.b
de la grave situación creada por la pandemia […] y de la necesidad de adoptar medidas  032ww
qeuxpel íccoitnatmribeunytea nq uae p raelsgeurnvaa r dlae  slaaslu dm ye dsiedgausr idqaude  dime plousg ncaiund a«dmaunyo sp»o. sEibsl emmáesn: taed mfuietesne 
nneecceessiadraiad» .e Sn uu naarg usimtueanctiaócni óqnu ese – cseen rterac,o pnuoecse,– n «oh eanb illaitsa  mpaerdaid laas d eenc lsaír ayc eiónn s due el veesntatudaol 
de alarma», sino en su consideración de que algunas de ellas, aunque posiblemente
necesarias,  supondrían  una  suspensión  de  derechos  constitucionales  y,  por  tanto, 
excederían el marco permitido por la configuración constitucional del estado de alarma. 
En definitiva, su iniciativa se justifica por «el convencimiento de que, a la excepcionalidad 
de la situación, solo puede hacérsele frente dentro de los mecanismos constitucionales y 
no al margen de los mismos»; acto seguido plantea, genéricamente, la relación entre 
«estado de alarma» y «suspensión de derechos»; y a partir de ahí, como se ha razonado 
previamente, los específicos límites a la restricción de derechos permitidos por dicho 
estado de alarma.
Desde ese punto de vista, y como ya se ha dicho anteriormente, la Constitución no 
perfila en particular la distinción sustancial entre estado de alarma y estado de excepción 
más allá de permitir, en su artículo 55.1, la suspensión de ciertos derechos en este 
último, excluyéndolos a sensu contrario en toda otra circunstancia (incluyendo, por tanto, 
durante un estado de alarma) y remitiéndose en lo demás a la ley orgánica de desarrollo 
(LOAES). Por tanto, una vez apreciada la existencia de tal suspensión y la ausencia de 
cobertura  legal  suficiente,  la  conclusión  no  puede  ser  otra  que  la  declaración  de 
inconstitucionalidad  señalada  en  nuestro  fundamento  jurídico  5  respecto  de  los 
apartados 1, 3 y 5 del artículo 7 de la disposición impugnada.
Ello no obstante, tanto la demanda como la mayor parte de la doctrina (y, en el seno 
de este proceso, la Abogacía del Estado) han subrayado que, según resulta de los 
debates constituyentes, tal diferencia no responde solo a un criterio gradual, de distinta 
intensidad; sino que se fundamenta en la distinta naturaleza de los presupuestos de 
hecho que provocan la declaración del estado constitucionalmente adecuado. Frente a 
quienes proponían, como ya se ha dicho, eliminar esta figura de la Constitución porque 
podría servir «para limitar derechos sin decirlo» («Diario de Sesiones del Congreso de 
los Diputados. Comisión de asuntos constitucionales y libertades públicas»; número 84, 
sesión número 17, de 8 de junio de 1978, p. 3074), se impuso la tesis de que «el estado 
de alarma […] no es una figura política, es la forma de capacitar al Gobierno, a todo 
Gobierno,  para  una  rápida  reacción  ante  catástrofes  naturales  o  tecnológicas.  La 
afirmación de que el estado de alarma no es un hecho político no procede de una 
interpretación personalista o de partido, sino de la contemplación del conjunto de la 
Constitución» («Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados», número 109, sesión 
plenaria número 38, de 13 de julio de 1978, p. 4238). Esta interpretación «originalista» 
parece reforzada, en lo que ahora nos ocupa, por la literalidad del artículo 4 b) de la Ley 
Orgánica 4/1981 (y por los debates parlamentarios sobre la misma), cuando autoriza al 
Gobierno para «declarar el estado de alarma, en todo o parte del territorio nacional», si 
se  producen,  entre  otras  «alteraciones  graves  de  la  normalidad»  posibles,  «crisis 
sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves».
Tal interpretación responde a la desconfianza ante la posibilidad de que el poder 
pudiera recurrir al estado de alarma para restringir indebidamente los derechos que la 
Constitución reconocía. Una desconfianza enteramente lógica en el contexto histórico de 
la transición española a la democracia, que llevó a subrayar explícitamente (en los 
debates y en la letra de la ley) la naturaleza no política de este estado, vinculándolo a 
supuestos  de  hecho  carentes  de  dimensión  política  propia  (catástrofes  naturales, 
accidentes de gran magnitud, epidemias…). Sin embargo, esa interpretación parece 
asumir también, al mismo tiempo y «a contrario», algo que los debates no revelan: el 
rechazo  tajante  a  que  ciertas  situaciones  excepcionales  provoquen  una  respuesta 
excepcional, que exceda las (voluntaria y expresamente limitadas) posibilidades que 
otorga el estado de alarma, hasta alcanzar a la suspensión de derechos. Por eso, el  s
debate se centra en la limitación de los efectos de la alarma, mucho más que en el  oe.
alcance –potencialmente suspensivo– de los otros estados, excepción o sitio, cuya  w.
aceptación apenas se discute. 032ww
exprEens amceunatlqeu, iaeur n cpausdoie, ndeos ah acinetrelor)p reextaccluióirnía  r(aqduieca lmlae ntCe olnas tpitousciibóinlid adn od e inqcuoer puonraó 
seepaid eeml diae,  aplaorrm gara. vLee  iqmupee rdeirsíual,t ep,o hr atabniltitoe,  aadl oGpotabrie mrneod ipdaarsa q dueec claormarp oortrteon e lsat asduos pqeunes inóon   BOE-A-cable e
de otros derechos, como los aquí discutidos, más allá de los supuestos expresamente 
previstos  en  la  normativa  sanitaria  «ordinaria»  relativa  a  la  lucha  contra  las 
enfermedades infecciosas, ex art. 12.1 LOAES. Dicha suspensión sí sería posible en 
caso de declararse un estado de excepción, pero conforme a esta interpretación sería 
necesaria una reforma normativa de alcance a fin de admitir las crisis sanitarias o 
epidemias graves como supuestos de hecho habilitadores para una declaración del 
estado de excepción. Solo así, pues, podría una epidemia –por grave que pueda ser– 
justificar  la  suspensión  (en  los  términos  anteriormente  utilizados  en  el  fundamento 
jurídico 5) de la libertad deambulatoria con carácter general.
Obviamente, solo el legislador democrático puede adoptar tales reformas normativas 
que, por otra parte, han recomendado recientemente órganos como el Consejo de 
Estado  (dictamen  213/2021,  de  22  de  marzo),  y  el  Tribunal  Supremo 
[sentencia 719/2021, de 24 de mayo, fundamento cuarto, letra D)]; y es claro que «no 
corresponde a este tribunal interferirse en el margen de apreciación» que solo aquel 
tiene atribuido [SSTC 17/2013, de 31 de enero, FJ 11, y 8/2015, de 22 de enero, FJ 2 g)]. 
Pero, conforme a la condición de «intérprete supremo de la Constitución» que le atribuye 
el artículo 1 de su Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, sí le compete «dota[r] a las 
normas de un contenido que permita leer el texto constitucional a la luz de los problemas 
contemporáneos,  y  de  las  exigencias  […]  a  que  debe  dar  respuesta  la  norma 
fundamental del ordenamiento jurídico a riesgo, en caso contrario, de convertirse en letra 
muerta»  (STC  198/2012,  de  6  de  noviembre,  FJ  9).  No  es  pues  preciso  forzar  el 
razonamiento constitucional para afirmar, como allí mismo se hacía, la necesidad «de 
una interpretación evolutiva [de la Norma Fundamental que] se acomoda a las realidades 
de la vida […] como medio para asegurar su propia relevancia y legitimidad», por lo que 
no  basta  una  «interpretación  […]  originalista  de  los  textos  jurídicos»,  sino  que  es 
igualmente precisa «la observación de la realidad social jurídicamente relevante, sin que 
esto signifique otorgar fuerza normativa directa a lo fáctico».
En tal sentido, parece también posible una interpretación integradora que permita 
justificar la adopción de medidas tan intensas como las que amparan los reales decretos 
impugnados en tanto lo que se cuestiona no es, ha de reiterarse, las medidas en sí, sino 
su adecuación al estado de alarma declarado. En efecto, como también se ha recordado, 
ya nuestro ATC 40/2020, FFJJ 2 y 4, subrayaba que los distintos estados previstos en el 
artículo 116 comportan –al margen de las específicas circunstancias que los justifiquen– 
un distinto grado de intensidad en cuanto a las medidas adoptadas; y basta una lectura 
de la ley para comprobar que tales estados no constituyen «compartimentos estancos e 
impermeables»,  en  tanto  la  propia  norma  prevé  la  concurrencia  de  circunstancias 
habilitantes para declarar distintos estados, que justifican la ampliación de las medidas 
disponibles (artículo 28: «cuando la alteración del orden público haya dado lugar a 
alguna de las circunstancias especificadas en el artículo cuarto o coincida con ellas, el 
Gobierno podrá adoptar además de las medidas propias del estado de excepción, las 
previstas para el estado de alarma en la presente ley»).
Es más: esta interpretación integradora, capaz de superar una distinción radical entre 
tales circunstancias habilitantes («naturales o tecnológicas», para la alarma; políticas o 
sociales,  para  la  excepción)  se  manifestó  ya  implícitamente  con  ocasión  del  Real 
Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declara el estado de alarma para la 
normalización  del  servicio  público  esencial  del  transporte  aéreo.  En  efecto,  dicha 
declaración se justificó por «las circunstancias extraordinarias que concurren por el cierre 
del espacio aéreo español como consecuencia de la situación desencadenada por el  s
abandono de sus obligaciones por parte de los controladores civiles de tránsito aéreo»,  oe.
que «impiden el ejercicio del derecho fundamental» a la libre circulación por todo el  w.
territorio nacional, «y determinan la paralización de un servicio público esencial para la  032ww
ssoecgiúend aadfi rcmoamboa  leol  eresa el ld seecrrveictoio,  «duen tara cnaslpaomritdea adé preúob»li.c aD idceh aesn ocirrmcuen mstaagnnciiatusd c poonrs teitlu míauny, 
elevado número de ciudadanos afectados, la entidad de los derechos conculcados y la
gravedad de los perjuicios causados», lo que permitió la declaración del estado de 
alarma.
En aquel caso, las medidas –frente a un conflicto claramente laboral y social– fueron 
«relativamente»  modestas,  aunque  incisivas:  «se  encomendaron  transitoriamente  al 
Ministerio de Defensa las facultades de control de tránsito aéreo atribuidas a […] AENA», 
y los controladores «pasaron a tener, durante la vigencia del estado de alarma, la 
consideración de personal militar, sometidos, en consecuencia, a las autoridades […] y a 
las leyes penales y disciplinarias militares» (STC 83/2016, de 28 de abril, antecedente 2). 
Como es bien sabido, esas medidas solo fueron impugnadas indirectamente a través del 
recurso de amparo resuelto por dicha sentencia, que no hubo de pronunciarse sobre 
este aspecto concreto.
Y esa interpretación integradora se plantea también, a nuestro juicio, en el supuesto 
ahora debatido. En efecto, y aunque algunos sectores doctrinales pusieron de manifiesto 
desde  el  primer  momento  que  la  gravedad  de  la  crisis  hubiera  podido  justificar  la 
declaración del estado de excepción, lo cierto es que la epidemia –o pandemia, por 
mejor decir– que inicialmente justificó siguiendo la interpretación («originaria», estricta y 
mayoritaria) de la ley, la declaración del estado de alarma, alcanzó rápidamente, como 
señalábamos en el auto anteriormente citado, FJ 4 b) ii), dimensiones «desconocidas y, 
desde luego, imprevisibles». Así resulta claramente de los debates constituyentes y de 
los trabajos legislativos que configuraron el régimen vigente en esta materia, en los 
cuales no parece contemplarse una situación tan excepcional por su generalidad y su 
gravedad como la que actualmente ha de afrontarse. Estas dimensiones, desconocidas e 
imprevisibles, llevaron a la autoridad competente a una respuesta imprevista, declarando 
el estado de alarma (único disponible, según la interpretación «originalista» y mayoritaria 
en la doctrina), si bien incluyendo medidas que en el curso de este proceso se discuten 
esencialmente por su cuestionable adecuación a dicho estado. Medidas que –no es 
ocioso  recordarlo–  son  en  gran  parte  similares  a  las  adoptadas  por  otros  países 
cercanos al nuestro, por más que las diferencias estructurales existentes entre los 
diversos  ordenamientos  hayan  generado,  lógicamente,  controversias  formuladas  en 
distintos términos.
Ahora bien: es cierto que el legislador de 1981 incluyó, a título de ejemplo, en el 
art. 4 LOAES una serie de circunstancias fácticas como causas que legitimaban la 
declaración del estado de alarma (catástrofes naturales, crisis sanitarias, paralización de 
servicios públicos, desabastecimientos), y que todas ellas tienen en común –en línea con 
los argumentos expuestos en los debates constituyentes– la ausencia de motivación 
política. Pero no lo es menos que, al prever en el art. 13.1 las circunstancias justificativas 
de la declaración del estado de excepción, el mismo legislador omite cualquier referencia 
a las motivaciones, centrándose en los efectos perturbadores provocados en la sociedad 
para invocar dicho estado como respuesta ante situaciones en que «el libre ejercicio de 
los  derechos  y  libertades  de  los  ciudadanos,  el  normal  funcionamiento  de  las 
instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad, o 
cualquier otro aspecto del orden público, resulten tan gravemente alterados que el 
ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para restablecerlo y mantenerlo».
Así las cosas, resulta claro que, aunque la causa primera de la perturbación sea una 
epidemia [lo que sin duda justifica el recurso al estado de alarma ex art. 4 b) LOAES], la 
situación  que  el  poder  público  debía  afrontar  se  ajustaba  también  a  los  efectos 
perturbadores que justificarían la declaración de un «estado de excepción». Cuando una 
circunstancia natural, como es una epidemia, alcanza esas «dimensiones desconocidas  s
y, desde luego, imprevisibles» para el legislador a que aludíamos en nuestro reiterado  oe.
ATC 40/2020, puede decirse que lo cuantitativo deviene cualitativo: lo relevante pasan a  w.
ser los efectos, y no su causa. Como apunta el Tribunal Europeo de Derechos Humanos  032ww
ednu dsau  dmee qnuceio lnaa pdaan ddeecmisiiaó nd ed ela 1 C3 OdVe IaDb-1ri9l d peu 2e0d2e1 t,e anseur netfoe cTteorsh emşu cy.  gRruamveasn níao,  s«onloo  cpaabrea 
lvaid saa elund ,g esinneor atal»m (b§i é3n9 )p. aCrau alan dsoo claie gdraadv,e ldaa de cyo neoxmteínas,i óenl  fduen claio enpaimdeiemnitao  idmepl oEssibtailditoa ny  ulna   BOE-A-cable e
normal ejercicio de los derechos, impiden un normal funcionamiento de las instituciones 
democráticas, saturan los servicios sanitarios (hasta temer por su capacidad de afrontar 
la crisis) y no permiten mantener con normalidad ni las actividades educativas ni las de 
casi cualquier otra naturaleza, es difícil argüir que el orden público constitucional (en un 
sentido amplio, comprensivo no solo de elementos políticos, sino también del normal 
desarrollo de los aspectos más básicos de la vida social y económica) no se ve afectado; 
y su grave alteración podría legitimar la declaración del estado de excepción. Otra cosa 
implicaría aceptar el fracaso del Estado de Derecho, maniatado e incapaz de encontrar 
una respuesta ante situaciones de tal gravedad.
En definitiva, tal situación hubiera permitido justificar la declaración de un estado de 
excepción atendiendo a las circunstancias realmente existentes, más que a la causa 
primera de las mismas; legitimando, con ello, incluso la adopción de medidas que 
impliquen una limitación radical o extrema (suspensión, en los términos razonados en el 
fundamento jurídico 5) de los derechos aquí considerados. Lo cual hubiera exigido la 
«previa autorización del Congreso de los Diputados» prevista en el art. 116.3.
Una opción diferente llevaría a desfigurar la apuntada distinción constitucional. En 
efecto, si, en cuanto a sus causas, la alarma sirve tanto para resolver conflictos «político-
sociales» (como el de los controladores, militarizando su organización y su estatuto 
jurídico);  como  para  afrontar  circunstancias  naturales,  como  una  epidemia,  «de 
dimensiones desconocidas y, desde luego, imprevisibles»; y si, en cuanto a sus efectos, 
permite confinar a los ciudadanos y restringir la actividad de los comercios, escuelas e 
industrias, vaciando de contenido algunos derechos para gran parte –la mayoría– de la 
población, porque no existe una suspensión formal, sino una mera limitación, por intensa 
que sea, se estaría violentando la distinción constitucional y convirtiendo la alarma en un 
sucedáneo de la excepción, pero no sometida a la «previa autorización» parlamentaria. 
Se estaría, en otros términos, utilizando la alarma, como temían algunos constituyentes, 
«para limitar derechos sin decirlo», esto es, sin previa discusión y autorización de la 
representación popular, y con menos condicionantes de duración.
Apreciadas todas estas circunstancias, este tribunal debe limitarse a constatar que 
las constricciones extraordinarias de la libertad de circulación por el territorio nacional 
que impuso el artículo 7 (apartados 1, 3 y 5) del Real Decreto 463/2020, por más que se 
orienten a la protección de valores e intereses constitucionalmente relevantes, y se 
ajusten a las medidas recomendadas por la Organización Mundial de la Salud en su 
documento «Actualización de la estrategia frente a la COVID-19» (14 de abril de 2020), 
exceden el alcance que al estado de alarma reconocen la Constitución y la Ley Orgánica 
a la que remite el artículo 116.1 CE (LOAES).
En  ese  contexto,  parece  necesario  finalmente  precisar  el  alcance  de  nuestra 
declaración de inconstitucionalidad, modulando los efectos de la declaración de nulidad:
a)  Deben declararse no susceptibles de ser revisados como consecuencia de la 
nulidad que en esta sentencia se declara, no solo los procesos conclusos mediante 
sentencia con fuerza de cosa juzgada [así establecido en los arts. 161.1 a) CE y 40.1 
LOTC] o las situaciones decididas mediante actuaciones administrativas firmes (según 
criterio que venimos aplicando desde la STC 45/1989, de 20 de febrero, por razones de 
seguridad  jurídica  ex  art.  9.3  CE),  sino  tampoco  las  demás  situaciones  jurídicas 
generadas por la aplicación de los preceptos anulados.
Y ello porque la inconstitucionalidad parcial del Real Decreto 463/2020, de 14 de 
marzo, no deriva del contenido material de las medidas adoptadas, cuya necesidad, 
idoneidad y proporcionalidad hemos aceptado, sino del instrumento jurídico a través del  e.
cual se llevó a cabo la suspensión de ciertos derechos fundamentales. A lo cual se  w.b
añade que habiendo afectado la suspensión a la generalidad de la población, no resulta  032ww
jeuxsctilfuicsaivdaom eqnutee  enp ulae dinacno nastteitnudcieornsael idparde taepnrseicoinaedsa , csuinagnudlaor enso  cdoen currervains ióontr osfu mndoatidvoass 
ddee  saengtiujurirdidaidc ijduarídd.i cEan (taernt.d 9e.r3lo C dEe)  ostirnoo  mtaomdboi épnu gcnoanr eíal  dneo  isgoulaol dcaodn  (ealr tp. r1in4c CipEio) .constitucional
b)  Por el contrario, sí es posible la revisión expresamente prevista en el art. 40.1 in 
fine LOTC, esto es, «en el caso de los procesos penales o contencioso-administrativos 
referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de 
la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, 
exención o limitación de la responsabilidad». Esta excepción viene impuesta por el 
art. 25.1 CE, pues estando vedada la sanción penal o administrativa por hechos que en 
el momento de su comisión no constituyan delito, falta o infracción administrativa, el 
mantenimiento de la sanción penal o administrativa que traiga causa de una disposición 
declarada nula vulneraría el derecho a la legalidad penal consagrado en el indicado 
precepto constitucional.
c)  Por último, al tratarse de medidas que los ciudadanos tenían el deber jurídico de 
soportar, la inconstitucionalidad apreciada en esta sentencia no será por sí misma título 
para  fundar  reclamaciones  de  responsabilidad  patrimonial  de  las  administraciones 
públicas, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de 
junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1.º  Inadmitir  la  pretensión  de  inconstitucionalidad  dirigida  contra  la  Orden 
SND/298/2020, de 29 de marzo, por la que se establecen medidas excepcionales en 
relación  con  los  velatorios  y  ceremonias  fúnebres  para  limitar  la  propagación  y  el 
contagio por el COVID-19.
2.º  Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el 
Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para 
la  gestión  de  la  situación  de  crisis  sanitaria  ocasionada  por  el  COVID-19;  y,  en 
consecuencia,  declarar  inconstitucionales  y  nulos,  con  el  alcance  indicado  en  el 
fundamento jurídico 2, letra d), y con los efectos señalados en los apartados a), b) y c) 
del fundamento jurídico 11:
a)  Los apartados 1, 3 y 5 del artículo 7.
b)  Los  términos  «modificar,  ampliar  o»  del  apartado  6  del  artículo  10,  en  la 
redacción resultante del artículo único, apartado 2, del Real Decreto 465/2020, de 17 de 
marzo.
3.º  Desestimar, en todo lo demás, el recurso de inconstitucionalidad.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a catorce de julio de dos mil veintiuno.–Juan José González Rivas.–
Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan 
Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio  Narváez 
Rodríguez.–Alfredo  Montoya  Melgar.–Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido  Conde-
Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el presidente, don Juan José González Rivas, respecto de la  b
sentencia pronunciada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2054-2020 032ww
vTeriob uEennna  lle aCj eoorbcnilscigtiioatu ccdióieon n ldaael ,  fmya cacunoltinafe dps lteaqnru,o ea  r metrsaepv eéctsoo n dafei e lraee s oteep li nvaoiórtnto.   dp9ea0 r.tl2aic  udmleaa ry,l aom ríiLa de diyse clOr etrrpgibaáunnncicaiaal,   cmdoenel    OE-A-2021-13able en https://
parte de la fundamentación jurídica y del fallo de esta sentencia.
1.  Este recurso de inconstitucionalidad coloca al Tribunal Constitucional ante la 
necesidad de interpretar por primera vez varios aspectos sustantivos del régimen que la 
Constitución  prevé  para  los  estados  de  emergencia.  La  STC  83/2016  examinó  un 
decreto de alarma, mas lo hizo desde la óptica formal de si era susceptible de un recurso 
de  amparo,  limitándose  a  resolver  que  dicha  norma  tenía  rango  de  ley  y,  en 
consecuencia,  a  inadmitir  la  demanda  por  no  tratarse  de  una  de  las  actuaciones 
susceptibles de recurso de amparo.
Esta cuestión de precisar cuál es el régimen de los estados de emergencia previsto 
en la Constitución de 1978, por ser novedosa en nuestra doctrina constitucional, y sobre 
todo porque alude al núcleo de la defensa e interpretación auténtica de la Constitución 
que el Tribunal tiene atribuida, requiere de una nítida labor hermenéutica por parte de 
este tribunal, que establezca con la más amplia certeza y seguridad jurídica cuál es el 
contenido y alcance de las facultades extraordinarias atribuidas a los poderes públicos 
dentro de estos estados de emergencia, y en particular dentro del estado de alarma.
La  extensa  y  profunda  deliberación  a  que  ha  sido  sometido  este  recurso  de 
inconstitucionalidad ha hecho avanzar al Tribunal en ese objetivo en varios de los 
aspectos que planteaba el recurso de inconstitucionalidad. Pero no en todos ellos, como 
lo acredita la mínima mayoría con la que finalmente ha sido aprobada la declaración de 
inconstitucionalidad de los apartados 1, 3 y 5 del artículo 7 del Real Decreto 463/2020 
de 14 de marzo.
2.  Mi discrepancia con el fallo y argumentación de la mayoría es solo parcial y 
versa sobre la declaración de inconstitucionalidad de los apartados 1, 3 y 5 del artículo 7. 
Considero que el fallo de esta resolución es consecuencia directa de entender que la 
suspensión a que alude el artículo 55.1 CE es un concepto sustantivo y en mi opinión, la 
suspensión  de  vigencia  de  los  derechos  fundamentales  solo  existe  cuando  así  se 
acuerda formalmente por el poder público que tiene atribuida esa facultad. Suspender los 
derechos fundamentales supone sustituir su vigencia por el régimen jurídico que, a juicio 
del poder público habilitado para ello, conviene a la situación de emergencia. Es claro 
que, en este caso, no se ha adoptado una decisión formal de esta clase, con lo que 
ninguno de los derechos fundamentales ha sido suspendido en sentido propio.
Lo que este recurso de inconstitucionalidad realmente sostiene es que el artículo 7 
supone una limitación de la libertad deambulatoria tan intensa que queda incluso fuera 
de las facultades extraordinarias propias del estado de alarma, de modo que dicha 
limitación sería inconstitucional dentro del mismo. En el criterio de la demanda, una 
restricción tan importante como esta, de ser necesaria para afrontar la emergencia 
sanitaria producida, habría exigido según los recurrentes que, por el poder público que 
está habilitado para ello y en la forma constitucionalmente prevista, se hubiera acordado 
la suspensión formal del derecho reconocido en el artículo 19 CE.
Por tanto, lo que este recurso de inconstitucionalidad en verdad requería de este 
tribunal es que procediese a determinar en qué casos una limitación de la libertad 
deambulatoria  es  tan  pronunciada  que  queda  incluso  fuera  de  las  facultades 
extraordinarias propias del estado de alarma. Resulta evidente que, manteniendo su 
vigencia  el  artículo  19  CE,  dado  que  no  ha  sido  formalmente  suspendido,  las 
restricciones extraordinarias que pueda imponer el poder público en el estado de alarma 
no carecen de límites y encuentran una frontera que la Constitución no permite que sea 
superada. La función de este tribunal no es otra que definir las categorías jurídicas 
conforme a las cuales procede delimitar estos ámbitos y, una vez hecho esto, utilizarlas 
como parámetro de enjuiciamiento para decidir si la libertad deambulatoria recogida en el  e.
artículo  7  superaba  o  no  las  facultades  extraordinarias  que  el  Gobierno  tiene  w.b
constitucionalmente asignadas en el estado de alarma. 032ww
3.  En  la  sentencia  de  la  mayoría  se  establece,  y  no  tengo  inconveniente  en
sreusmtraicrcmioen ae se sdee p dlaenrteecahmoise nfuton,d qaumee enlt aelsetsa dsou dpee raiolarerms ae nh aibnitleitan saidl aGdo bai elranso  qpuaera  raecsourldtaanr 
admisibles en una situación ordinaria. Dicho con otras palabras, en el estado de alarma
el contenido esencial del derecho fundamental debe continuar operando como frontera 
insuperable  a  diferencia  del  régimen  común  de  injerencia  en  los  derechos 
fundamentales. Ahora bien, el artículo 19 CE no está formalmente suspendido y por ello 
no ha perdido enteramente su vigencia, con lo que el poder público del estado de alarma 
no puede restringirlo de un modo ilimitado. Establecer en qué medida, y conforme a qué 
parámetros constitucionales, la vigencia del artículo 19 CE condiciona las limitaciones a 
la libertad deambulatoria que el poder público pueda adoptar en beneficio de otros 
bienes jurídicos dignos de protección, como la salud pública o el derecho a la vida, es lo 
que, a mi juicio, el Tribunal no alcanza a realizar en esta sentencia.
La sentencia de la mayoría centra las consecuencias de la vigencia del artículo 19 
CE  en  atribuir  un  valor  sustantivo  al  concepto  «suspensión  de  los  derechos 
fundamentales». No advierte con ello, a mi modo de ver, que en este contexto de los 
estados de emergencia la figura de la suspensión tiene un contenido eminentemente 
formal. Precisamente si el artículo 19 CE mantiene su vigencia, que es la premisa a partir 
de la que se conforma todo el argumento, es porque no se encuentra suspendido. No 
puede al mismo tiempo afirmarse que sí está suspendido.
4.  Como ha quedado expuesto, la cuestión central que suscita este recurso de 
inconstitucionalidad es interpretar la Constitución para determinar cómo la vigencia del 
artículo 19 CE condicionaba las limitaciones a la libertad deambulatoria que el poder 
público podía adoptar dentro del estado de alarma para hacer frente a la situación de 
emergencia.
La  respuesta,  en  mi  opinión,  está  en  el  principio  de  proporcionalidad  como 
emanación de la vigencia del artículo 19 CE. El Tribunal debería de haber analizado si 
las restricciones a la libertad deambulatoria obedecían a finalidades legítimas y si se 
orientaban a ellas de una manera necesaria y proporcionada, y tendría que haber 
procedido a realizar este examen en términos análogos a los que fueron utilizados en el 
ATC 40/2020.
En consecuencia, discrepo de la declaración de inconstitucionalidad señalada en el 
fundamento jurídico 5, pues las limitaciones que se contienen en el art. 7 (1, 3 y 5) 
recurrido están amparadas en la declaración del estado de alarma (arts. 11 y 12 de la 
Ley Orgánica 4/1981) y a las mismas, que no implican suspensión de derechos, le son 
inaplicables  las  previsiones  del  art.  20  de  la  Ley  Orgánica  4/1981,  por  no  ser 
constitutivas de un estado de excepción.
Para fundamentar la premisa básica de la que parto me apoyo: a) de una parte, en el 
análisis de los debates parlamentarios de la Ley Orgánica 4/1981 y b) de otra, en la 
consideración de que las limitaciones no implican suspensiones de derecho, que no 
pueden realizarse en el estado de alarma.
a)  El análisis de los trabajos parlamentarios de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de 
junio,  de  los  estados  de  alarma,  excepción  y  sitio  (LOAES)  permite  constatar  el 
contenido de la enmienda núm. 123 que, en extracto y literalmente señalaba: «El estado 
de alarma […] debe reducirse su aplicación a las circunstancias de tipo sanitario […]».
Esta  redacción  propuesta  por  la  ponencia  del  Congreso  fue  aprobada  por  la 
Comisión Constitucional, primero, y por el Pleno del Congreso de los Diputados después 
(«BOCG» Congreso núm. 73-II ter, de 14 de abril de 1981, y núm. 73-III ter, de 30 de 
abril de 1981). El Senado mantuvo inalterada la fórmula de los arts. 4 y 13 del proyecto 
redactado por el Congreso, al no ser objeto de enmienda ni de debate parlamentario 
(«BOCG» Senado serie II núm. 168 b, de 13 de mayo de 1981, y «Diario de Sesiones del  e
Senado» núm. 105 de 14 de mayo de 1981). bo
La consecuencia que se extrae de estos debates es que en supuestos de «crisis  032ww
esastnaitdaori adse,  atalalerms ac o(amrtos .e 1p.i1d eym 4i aLsO»A [EaSrt.)  4cu laentrdao b lo) sL OpoAdEeSre] se ol rGdoinbaierironso d hea l adse a duetocrliadraadr eesl 
acopmropbeatceiónnte sd enl oR epaelr mDietacnre teol  4m63a/n2t0e2n0im, ideen to1 4 ddee  lam anrozorm, acloidna edl,  ocbojmetoiv os udcee pdrióo tecgoenr  llaa 
vida (art. 15 CE) y el derecho a la salud (art. 43 CE) como instrumento garantizador, no
excluyendo  el  necesario  control  judicial  que  hubiera  desaparecido  o  menguado 
sustancialmente si se hubiese declarado el estado de excepción.
b)  En efecto, la suspensión de los derechos está prevista para los estados de 
excepción y de sitio y produce la pérdida de eficacia temporal del derecho suspendido.
La limitación del derecho (arts. 11 y 12 LOAES y 7 del Real Decreto 463/2020) 
disminuye pero no suspende el ejercicio del derecho fundamental, sin hacer desaparecer 
las  garantías  constitucionales  dimanantes  de  su  contenido  esencial,  con  la  posible 
valoración  del  cumplimiento  de  la  legitimidad,  necesidad  y  análisis  del  principio  de 
proporcionalidad en la medida adoptada.
De otro lado, las cláusulas generales del art. 7 recurrido [en especial, las letras g) y 
h) del párrafo primero] reconociendo la facultad de circular por las vías públicas por 
«causa de fuerza mayor o situación de necesidad» o para realizar cualquier «otra 
actividad de análoga naturaleza» y el reconocimiento de que la actividad «habrá de 
hacerse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad o por 
otra causa justificada», refuerzan el contenido del ejercicio del derecho y no lo excluye 
de la debida ponderación por las autoridades administrativas y el necesario control 
jurisdiccional ordinario (arts. 53.2 y 117 y ss. CE).
5.  Los planteamientos y premisas básicas de las que parto me permiten extraer las 
siguientes conclusiones:
1.ª  Las  medidas  restrictivas  contenidas  en  el  art.  7  (1,  3  y  5)  del  Real 
Decreto 463/2020, de 14 de marzo, que declaró el estado de alarma para la gestión de la 
situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, se produjeron en una situación 
de emergencia sanitaria en la que el art. 116 CE remite a los artículos 11 y 12 de la Ley 
Orgánica 4/1981, para que el Gobierno del Estado (en un momento inicial y por un 
periodo de quince días) o al Gobierno junto con el Congreso de los Diputados (más allá 
del tiempo inicial) asumiera potestades extraordinarias.
2.ª  En  mi  opinión,  eran  constitucionalmente  admisibles  aquellas  medidas  que 
limitasen la libertad de circulación consagrada en el art. 19 CE, al prever su vigencia 
temporal,  pues  no  suprimían  el  ejercicio  del  derecho  y  eran  proporcionales  en  la 
consecución del objetivo público que las justifica, máxime al tener en cuenta que la OMS, 
desde  el  primer  momento  (enero  2020)  en  una  valoración  científica  y  no  política, 
consideró  como  factores  decisivos  de  la  difusión  del  virus  la  movilidad  y  los 
desplazamientos, así como las reuniones privadas en grupos acumulados.
3.ª  Constitucionalmente y desde el primer momento (ATC 40/2020) se preservó la 
vida e integridad física (art. 15 CE) como derecho fundamental y se reconoció el derecho 
a la salud, como principio de política social y económica (art. 43 CE).
La libertad de circulación y de libre elección de residencia, con la utilización de 
conceptos formulados de modo abierto, produjo el efecto de moderar el rigor de la 
restricción, que no puede ser calificada de cesación del ejercicio de los derechos o de 
suspensión de su vigencia, encuadrable en el estado de excepción [art. 20 (1, 2, 3 y 4) 
de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio] inaplicable al supuesto aquí examinado, pues 
solo  en  el  estado  de  alarma  se  pueden  establecer  limitaciones  o  restricciones 
(STC 83/2016, FJ 8).
4.ª  En estas circunstancias se procuró una garantía de las finalidades perseguidas: 
arts. 15 y 43 CE, con lo que se reconoció que no había una alternativa menos restrictiva, 
pues se consideró que dicha limitación incidía en el libre desarrollo de la persona 
humana  y,  con  ello,  en  la  esencia  de  su  dignidad,  pero  en  la  coyuntura  descrita  e
representó una contribución muy importante para evitar el contagio masivo de una  bo
enfermedad entonces desconocida y mortal, produciendo un efecto dirigido a mantener  032ww
edle rpercehsousp ufuenstdoa monetnotlaólgeisc od ed ec ituoddaadsa lnaoss  maafencifteasdtoasc.i oEnlelos  rheusmultaanbaas ,a pqluicea belse  laa  lvaid laib eyr tlaods 
vdien cucilraccuiólanc ilóans,  dolibsr eú ltiemleacsc icóonn  ldae  prriemseidrae,n csiian  qyu er eeul npioondeesr  ppúrbivliacod ahsa, yap oimr psuue sdtoir eucntaa 
residencia  determinada,  dejando  al  margen  los  supuestos  de  libertad  personal  y 
permitiendo la movilidad de las personas para atender sus necesidades básicas.
5.ª  En conclusión, en mi opinión debería haberse mantenido la constitucionalidad 
de los apartados 1, 3 y 5 del art. 7 del Real Decreto 463/2020 y su inclusión en el estado 
de alarma, situación en la que los derechos no quedan suspendidos en su ejercicio 
durante la aplicación de la normativa establecida por tal declaración, que habilita al 
Gobierno para la limitación de los derechos fundamentales y libertades públicas, en 
función de la concurrencia de alguno de los supuestos previstos en el art. 4 LOAES.
6.  El segundo punto en que quiero centrar este voto particular gira en torno a la 
mención, dentro de la modulación de efectos que hace la sentencia de la mayoría, al 
artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, 
excepción y sitio. Se afirma en el fundamento jurídico 11 c) que «al tratarse de medidas 
que los ciudadanos tenían el deber jurídico de soportar, la inconstitucionalidad apreciada 
en  esta  sentencia  no  será  por  sí  misma  título  para  fundar  reclamaciones  de 
responsabilidad  patrimonial  de  las  administraciones  públicas,  sin  perjuicio  de  lo 
dispuesto en el art. 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de 
alarma, excepción y sitio».
El análisis de dicho tenor literal no debe entenderse así por dos motivos: a) porque el 
citado art. 3.2 regula supuestos indemnizatorios derivados de estados de emergencia 
que  sean  constitucionales;  es  decir,  regula  supuestos  en  que,  a  pesar  de  la 
constitucionalidad del estado de alarma, proceda acordar tales indemnizaciones; b) y, en 
conexión con lo anterior, el art. 3.2 citado no reconoce un derecho autónomo a percibir 
una indemnización, sino que ese derecho surgirá solamente cuando se den los requisitos 
propios  de  cada  régimen  indemnizatorio  (el  expropiatorio,  el  de  responsabilidad 
patrimonial de la administración pública, etc.). En el sentido de estas notas es como 
considero que debe entenderse la mención que se realiza al artículo 3.2.
7.  En estos precedentes razonamientos fundamento mi voto particular y discrepo 
del parecer de la mayoría de los magistrados.
Madrid, a catorce de julio de dos mil veintiuno.–Juan José González Rivas.–Firmado 
y rubricado.
Voto particular que formula el magistrado don Andrés Ollero Tassara, en relación a la 
sentencia dictada por el Pleno del tribunal en el recurso de inconstitucionalidad núm. 
2054-2020
Con el máximo respeto a la posición mayoritaria en el Pleno y en ejercicio de la 
facultad conferida por el artículo 90.2 LOTC, formulo voto particular respecto de la 
sentencia relativa al recurso citado en el encabezamiento.
1.  El recurso de inconstitucionalidad al que se refiere la sentencia se dirige contra el 
Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (arts. 7, 9, 10 y 11), por el que se declaró el 
estado de alarma para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; el 
Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modificó el anterior; los Reales 
Decretos 476/2020, de 27 de marzo, 487/2020, de 10 de abril, y 492/2020, de 24 de 
abril,  por  los  que  se  prorrogó  el  estado  de  alarma  declarado  por  el  Real  Decreto 
inicialmente citado y la Orden del Ministerio de Sanidad 298/2020, de 29 de marzo, por la 
que se establecieron medidas excepcionales en relación con los velatorios y ceremonias  e.
fúnebres para limitar la propagación y el contagio por el COVID-19. Se trata del primero  w.b
de los recursos de inconstitucionalidad planteados al respecto, referido en este caso – 032ww
rceofnevriiresnee a n hoe oclhvoidsa orl ore–s ao lulacsio pnreims eproasst eeritoarpmaes ndtee  alac orenstepcuideostsa s joubrírdei ceal  paa tratilc suiltaura.ción, sin
2.  En la deliberación ocupó un lugar central el debate doctrinal sobre el encaje de
los hechos y resoluciones contemplados en el marco del artículo 116 CE, que se refiere
en su primer epígrafe a la regulación de «los estados de alarma, excepción y sitio, y las 
competencias  y  limitaciones  correspondientes»,  con  especial  referencia  a  los  dos 
primeros.
La mayoría del Tribunal se ha inclinado a defender la necesidad de que el Gobierno 
hubiera declarado el estado de excepción, al detectar la vulneración del contenido 
esencial  de  algunos  derechos  fundamentales,  al  haberse  producido  una  efectiva 
suspensión de los mismos, que el estado de excepción posibilita, pero desbordaría lo 
constitucionalmente admisible tras la declaración de un estado de alarma.
A mi juicio, el establecimiento de una frontera entre ambos estados, así como con el 
estado de sitio también contemplado en el citado artículo, lleva consigo –como, por lo 
demás, toda actividad jurídica– una dimensión interpretativa, que implica en este caso la 
entrada en juego de un inevitable juicio de proporcionalidad.
3.  El recurso al estado de excepción me parece deudor de algunos puntos de 
partida, ninguno de los cuales comparto.
El primero, ya descartado, sería convertir en la actual circunstancia en objeto de 
nuestro examen una visión de conjunto de todo lo ocurrido, que iría más lejos de lo 
planteado por el recurso que debemos examinar.
El segundo sería una tendencia a entender que las tres figuras contempladas en el 
artículo  116  CE  describirían  una  escala  progresiva  de  mayor  incidencia  sobre  los 
derechos  de  los  ciudadanos.  Ello  restringiría  el  alcance  del  estado  de  alarma  a 
magnitudes inferiores al de excepción, llegando incluso a escandalizar la comprobación 
de  que  se  han  tomado  medidas  que  desbordan  a  las  contempladas  en  el  actual 
desarrollo legal de este último.
Puede que, en tercer lugar, haya podido también hacerse presente la querencia a 
marcar,  de  modo  inadecuado,  determinadas  diferencias  entre  los  derechos 
fundamentales clásicos, incluidos en la sección primera del capítulo segundo del título 
primero de nuestra Constitución y los considerados derechos económicos, sociales y 
culturales, particularmente presentes en su capítulo tercero, entre los que se encuentra 
el derecho a la salud del artículo 43, cuyo protagonismo en este caso ha llegado a 
ocultar el del derecho la vida del artículo 15.
No  me  parece  acertado  pretender  identificar  con  los  derechos  fundamentales, 
proclives –como ha señalado la doctrina– a un juego normativo o todo o nada, a 
derechos de diversa estructura, pero tampoco dar por hecho que las medidas exigidas 
por  la  protección  de  estos  últimos  no  pueden  –aun  sin  desbordar  la  obligada 
proporcionalidad– superar la incidencia práctica de los anteriores.
La realidad ha demostrado que una pandemia puede afectar con más intensidad a 
determinadas facetas de los titulares de derechos constitucionales que un posible golpe 
de estado o la invasión de divisiones acorazadas. Dada mi edad, he podido experimentar 
varios estados de excepción. Por mi sevillana condición, recuerdo bien que en ninguno 
de ellos peligró la posible vivencia popular de la semana santa; como en otras latitudes 
tampoco peligraron manifestaciones equivalentes como expresión de la identidad cultural 
de la zona, todas ellas ininteligibles sin entrada en acción de una considerable bulla. Dos 
años ya, impensables en estado de excepción alguno, nos hemos vistos los españoles 
ayunos de ellas.
A  todo  ello  conviene  añadir,  tras  haberse  igualmente  suscitado  en  nuestra 
deliberación, que el artículo 116.3 CE establece que la «proclamación del estado de 
excepción deberá determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito territorial a 
que se extiende y su duración, que no podrá exceder de treinta días, prorrogables por  e.
otro plazo igual, con los mismos requisitos». Esto lleva a pensar que quien lo proclamara  w.b
en el arranque de una pandemia como la experimentada estaría transmitiendo a la  032ww
plaorgbola cdieóln d qeusaer rsoell oc odnesl iedsetraadboa  deen  aclaornmdaic isoen ehsa nd ee xpporensearldeo f inno e pno cuanso  mo adjaodse mríaess,e isn.c lAu sloo 
Spoerr ípao rtparveocciseas  auuntoar iziandteorsp,r eptearcoió ens  dbea sjutastnicteia  rteocrtounooscae r pqaurea  noe ssqeu lilveagró  ae setese  perxetrceemptoo. 
constitucional.
4.  Todo ello me lleva a discrepar de la consideración mayoritaria de que, dada la 
intensidad de la limitación de derechos producida, habría tenido lugar de hecho una 
auténtica suspensión de los mismos, que debiera haber obligado constitucionalmente a 
declarar un estado de excepción. A ello puede haber invitado cierto planteamiento de 
dogmática –quizá nunca mejor dicho– jurídica, que dictaminaría la existencia de la 
aludida suspensión, consecuencia de la presunta vulneración del contenido esencial de 
determinados derechos fundamentales.
Una visión excesivamente parcial de dicho planteamiento podría invitarnos a un 
solemne paseo por el cielo de los conceptos sobre el que ironizara Ihering. Quizá 
vendría más a cuento en caso de alarma un cálculo de los intereses en juego, como el 
mismo autor defendía.
No  vendría  mal  al  respecto  recordar  lo  que  –al  margen  de  toda  metafísica– 
estableció este tribunal en su temprana STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 8, de la que fuera 
ponente el profesor Díez Picazo, relativa al citado contenido esencial de los derechos 
fundamentales.
Nos  dice  que  una  primera  identificación,  que  parece  remitirnos  a  un  peculiar 
«derecho de profesores», nos anima a identificar unas «facultades o posibilidades de 
actuación necesarias para que el derecho sea recognoscible como pertinente al tipo 
descrito y sin las cuales deja de pertenecer a ese tipo y tiene que pasar a quedar 
comprendido en otro desnaturalizándose, por decirlo así. Todo ello referido al momento 
histórico [me permito subrayarlo] de que en cada caso se trata y a las condiciones 
inherentes  en  las  sociedades  democráticas,  cuando  se  trate  de  derechos 
constitucionales». Todo habría de ser extraído de «lo que algunos autores han llamado el 
metalenguaje o ideas generalizadas y convicciones generalmente admitidas entre los 
juristas, los jueces y, en general, los especialistas en Derecho».
La otra identificación consistiría «en tratar de buscar lo que una importante tradición 
ha llamado los intereses jurídicamente protegidos como núcleo y médula de los derechos 
subjetivos. Se puede entonces hablar de una esencialidad del contenido del derecho 
para hacer referencia a aquella parte del contenido del derecho que es absolutamente 
necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, 
resulten  real,  concreta  y  efectivamente  protegidos.  De  este  modo,  se  rebasa  o  se 
desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que 
lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable [me permito subrayarlo] o lo 
despojan de la necesaria protección».
No dejó de añadirse que los «dos caminos propuestos para tratar de definir lo que 
puede entenderse por "contenido esencial" de un derecho subjetivo no son alternativos, 
ni menos todavía antitéticos, sino que, por el contrario, se pueden considerar como 
complementarios,  de  modo  que,  al  enfrentarse  con  la  determinación  del  contenido 
esencial de cada concreto derecho pueden ser conjuntamente utilizados para contrastar 
los resultados a los que por una u otra vía pueda llegarse»; razonable sugerencia que no 
he visto reflejada en la postura en este caso mayoritaria. Me temo que ello haya podido 
inclinarla a suscribir una noción de contenido esencial, incluso con el «núcleo duro» con 
el que los más entusiastas del concepto tienden a acompañarlo, que parece alejarnos de 
la actividad jurídica como labor hermenéutica, para obligarnos a abordar el trato de tan 
singlar dureza con mañas de picapedrero.
5.  Cada uno de los estados aludidos en el contemplado artículo 116 CE podría 
identificarse  con  alguna  característica  peculiar.  Una  alarma  sanitaria  tiene  como 
elemento  central  el  riesgo  de  contagio.  En  aquellos  estados  de  excepción,  e.
afortunadamente  lejanos,  una  saludable  multicopista  se  podía  convertir  en  indicio  w.b
criminal.  En  un  –por  mí,  felizmente,  no  experimentado–  estado  de  sitio,  parece  032ww
ealceomnesenjtaableles  pnuoe daec eqrucea rrsees uilrtrea fzáocnila qbuleem neon atec eart elmoso st.anques. Si olvidamos rasgos tan
pensTaobdloe  elall ov unlnoe qraucieióren  ddeelc icro pnoter nsiduop ueessetnoc qiaul ed, ed uenc ladreardeoc heol  feusntdaadmo ednet aal.l aBrmasat,a rnáo p saeraa 
ello con que la medida adoptada deba interpretarse como desproporcionada. Lo que no
me parece tan razonable es establecer a priori –profesoralmente– que se ha producido lo 
considerado por cierta dogmática como suspensión de derechos fundamentales y, por 
tanto,  vulneración  de  su  contenido  esencial.  Sobre  todo  si  se  nos  añade  que  ello 
descartaría todo juicio de proporcionalidad en torno a un derecho que en realidad habría 
desaparecido.  Considero,  más  bien,  que  será  un  juicio  de  proporcionalidad  –tan 
«histórico» como «razonable»– el que permita determinar si la desproporción ha sido tal 
como para desnaturalizar el derecho, dadas las circunstancias; teniendo en cuenta que 
los virus no son precisamente famosos por mayor o menor respeto a las «sociedades 
democráticas».
6.  Me parece, por lo demás, aceptable el canon de constitucionalidad planteado por 
la sentencia. El problema es que –partiendo apriorísticamente de la presunta existencia 
de una suspensión de derecho– es difícil no declarar inconstitucional todo lo que se 
mueva; extremo, sin embargo, que la sentencia se ha cuidado sin mayores coherencias 
de no llevar a la práctica. Centrarse en el juicio de proporcionalidad no equivale, por otra 
parte, a considerar superfluo todo control, sino resistirse a colocar a los bueyes detrás de 
la  carreta.  Sería  precisamente  la  desproporción  lo  que  podría  afectar  al  contenido 
esencial de un derecho fundamental y no la suspensión de este lo que convierta en fuera 
de lugar todo control, porque no quedaría ya nada que proteger, como se ha llegado a 
afirmar.
Si repasamos aspectos contemplados en el discutido estado de alarma, la libertad de 
circulación parece llevarse la palma, aunque, eso sí, dando por inexistente posibilidad de 
contagio alguna. Es obvio que ni las multicopistas ni los tanques contagian, en sentido 
estricto.  Por  el  contrario,  el  contagio  solo  no  es  menos  previsible  si  se  respetan 
distancias o se relaciona uno con los convivientes por razones domiciliarias, de trabajo o 
de ejercicio habitual de los derechos contemplados en los analizados decretos-ley. Lo 
mismo ocurre con las reuniones familiares, también aludidas; tampoco los virus se 
interesan demasiado por nostálgicos afectos o parentescos. Perimetrar –por razón de 
contagios  o  defunciones–  barrios,  poblaciones  o  comunidades  puede  en  ciertas 
circunstancias no resultar tampoco desproporcionado.
No es muy distinta la situación si nos referimos al derecho a la educación. La 
inasistencia de menores a la enseñanza obligatoria puede haber llevado en situaciones 
de normalidad a que la Guardia Civil se ocupe del caso, con consecuencias para los 
progenitores. Mantener una enseñanza presencial en plena pandemia supondría, por el 
contrario, una bomba de relojería para todos los alumnos y sus familias. Lo proporcional 
sigue siendo pues protagonista.
Por el contrario, sí estoy de acuerdo con el fallo de la sentencia, al considerar 
inconstitucional –dada su desproporción– la atribución al Ministerio de Sanidad de la 
posibilidad  de  «modificar»  o  «ampliar»  el  apartado  6  del  artículo  10  del  Real 
Decreto 463/2020, en su texto sintomáticamente modificado solo tres días después de su 
originaria publicación.
Todos estos juicios de proporcionalidad no están en modo alguno exentos de control. 
No falta en este tribunal experiencia al respecto. Tal control, como toda la protección de 
derechos  constitucionales,  corresponde  en  primer  lugar  a  la  jurisdicción  ordinaria, 
llegando en su caso a convertirse en objeto de nuestras resoluciones. Así ocurrió en Vigo 
con motivo de la proyectada manifestación sindical del 1 de mayo, a celebrar en la 
interioridad  de  una  caravana  automovilística.  No  solo  fue  prohibida  por  la  aludida 
jurisdicción, sino que tampoco superó, en las urgencias de las vísperas, el control de 
constitucionalidad  en  una  Sala  de  este  tribunal,  a  la  que  se  recurrió  in  extremis.  e.
Decisivo al respecto resultó el ATC 40/2020 fallado de urgencia el mismo 30 de abril  w.b
gracias al voto de calidad de su presidente, mientras que este y otros dos magistrados  032ww
vlao tpaubbalinc ascinió né xeitno  eeln « sBeOnEtid»o,  ccoonnvtirratireion.d Loa asl  caiutatod aesn  ucrlgaenndceisatsin ool,v aid alar ovne zta qmubei épnri oorridzeanroanr 
hsua bníoatnif iscoalcvieónnt aad loa  cpaossoibs lea nráeldoagcocsi ópnr odneu ntrceisá nvdootosse  paa fratvicourl adree sm. aOntirfoess taócrgioanneoss  sjuimdiilcaiareless.
7.  En  resumen,  el  centro  del  problema  ha  girado  en  torno  a  la  protección 
constitucional del contenido esencial de los derechos fundamentales. De ahí deriva el 
dilema  planteado  entre  recurso  al  estado  de  alarma  o  declaración  de  estado  de 
excepción. Mientras que este tiene claros precedentes referidos a problemas de orden 
público  con  notorias  connotaciones  políticas,  el  de  alarma  remite  a  catástrofes  y 
situaciones como la actual pandemia. La clave, a mi juicio, radica en que al declarar el 
estado de excepción se decide, a priori, afectar al contenido esencial de derechos 
fundamentales. Por el contrario considero que el estado de alarma solo se convierte en 
inconstitucional cuando se detecta a posteriori –puede que incluso de modo cautelar– 
que la limitación de los derechos en las previsiones de la norma o en la aplicación a un 
caso concreto es desproporcionada, afectando por tanto a su contenido esencial.
Todo ello me lleva a formular este voto particular.
Madrid, a catorce de julio de dos mil veintiuno.–Andrés Ollero Tassara.–Firmado y 
rubricado.
Voto particular que formula el magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos a la sentencia 
dictada en el recurso de inconstitucionalidad número 2054-2020
Consideraciones previas.
Con la transformación del Estado legal de Derecho en Estado social y democrático 
de Derecho la Constitución deja de ser un simple instrumento de ordenación política y se 
transforma en una norma jurídica plena llamada a informar la ordenación social mediante 
la regulación del contenido de los derechos y la proclamación de los principios de 
igualdad, justicia y pluralismo. Dado que el Derecho no puede preverlo todo, un punto 
crucial para el Estado constitucional contemporáneo radica en el hallazgo de soluciones 
para los nuevos problemas. La vida de la Constitución exige demostrar que la savia 
continúa  circulando  por  su  tronco;  que  su  crecimiento  es  posible  en  una  línea  de 
desarrollo de los principios y valores consagrados en ella; en suma, que es capaz de 
asimilar las glosas que la vida escribe en todo cuerpo jurídico si no queremos que se 
transforme en un texto inerte. En este crecimiento –superando las lógicas dudas y las 
inevitables  críticas–  está  llamado  a  desempeñar  un  papel  fundamental  el  Tribunal 
Constitucional como supremo intérprete de la Carta Magna.
En ciertos momentos, ante nuevos conflictos especialmente graves que deben ser 
abordados a la luz de una Constitución que no pudo contemplarlos, se pone a prueba el 
texto constitucional y, con él, todo nuestro sistema jurídico y, de manera especial, al 
Tribunal Constitucional. En la sentencia a la que formulo este voto particular considero 
que mis compañeros de la mayoría, a los que profeso el gran respeto que siempre me 
han inspirado como personas y como juristas, al abordar una situación tan grave como la 
que ha provocado la pandemia por la dispersión mundial del virus SARS-CoV-2, a mi 
juicio han dado con una solución incorrecta jurídicamente, no han logrado adaptar el 
texto  constitucional  a  la  desde  luego  exigente  novedad  que  se  nos  plantea  y  han 
concluido en un fallo que, de ser llevado a sus últimos términos, produciría efectos 
gravemente perturbadores en la aplicación de las medidas que en el futuro habrán de 
tomarse para tratar de limitar los efectos de la pandemia.
El motivo de fondo que origina esta situación tiene su raíz, a mi juicio, en la tendencia 
que ha tenido el Tribunal desde antiguo a apoyarse en una concepción esencialista del  s
Derecho, mediante la cual trata de buscarse un contenido inamovible delimitado a priori  oe.
de los derechos fundamentales («absoluto», «irrenunciable», «universal»: FJ 5 de la  w.
jssuoercníditeeicdnoac dica o)a ncytet usmaepl ,o retriácehnnaedzoea.  naE  nlsa uess stptiatoussi riúcsileoti mnlaea ssf o,c rnomanucsiltdaruaccisót inbv iascjtoaa tsee lg qsóuirgeicn apo r dedede o llmao sicn oadmne rpeelcenhj ideoals  dmp duoenr  dleaol    2021-13032n https://ww
reconocimiento  de  la  existencia  de  contrastes  y  tensiones  entre  ellos  que  deben
resolverse con criterios de ponderación y técnicas de proporcionalidad. Creo que las  Bc
posiciones  esencialistas,  degradadas  hasta  el  extremo  del  formalismo,  se  han 
enseñoreado del Tribunal Constitucional (entre notables recelos frente al principio de 
ponderación, como he podido comprobar) hasta poner en entredicho aspectos básicos 
del Estado de Derecho. Sin ánimo de agotar en absoluto la cuestión, puedo señalar que, 
antes de mi entrada en el Tribunal Constitucional como magistrado, solo en asuntos 
resueltos en sentencia, el prejuicio esencialista contaminó, entre otras materias, nada 
menos  que  la  comprensión  del  derecho  a  no  sufrir  torturas,  tratos  inhumanos  ni 
degradantes; del derecho a la intimidad; de la presunción de inocencia; y del principio de 
legalidad en el cumplimiento de las penas, en el caso de la llamada doctrina Parot.  Ya 
durante mi mandato ha sucedido lo mismo con el valor de la jurisprudencia del Tribunal 
Supremo (STC 53/2015, de 16 de marzo), con la imparcialidad de los tribunales y 
derecho a la presunción de inocencia (SSTC 133/2014, de 22 de julio, y 146/2014, de 22 
de septiembre), con la libertad de expresión (SSTC 177/2015, de 22 de julio, y 112/2016, 
de  20  de  junio),  con  el  derecho  a  la  crítica  de  las  decisiones  de  los  tribunales 
(STC 65/2015, de 13 de abril) y con el derecho a no ser juzgado en segunda instancia 
sin ser oído (STC 205/2013, de 5 de diciembre). En todos estos casos formulé voto 
particular (en alguna ocasión, en solitario) y ha sido invariablemente el Tribunal Europeo 
de Derechos Humanos el que, enmendando al Tribunal Constitucional de España, ha 
fijado la correcta doctrina. Me refiero solo a sentencias dictadas durante los primeros 
años de mi estancia en el Tribunal Constitucional, dado el tiempo que tarda en resolver el 
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, pues posteriormente me he visto obligado a 
seguir  formulando  durante  años  votos  particulares  prácticamente  sobre  las  mismas 
materias. Se me permitirá el pequeño desahogo de decir que, a estas alturas, puesto ya 
el pie en el estribo de la jurisdicción constitucional, es difícil no sentir cierta fatiga 
intelectual frente a la deriva del Tribunal. En el caso en el que formulo este voto 
particular, particularmente sensible por versar sobre derechos humanos de especial 
relevancia, y con mi condolencia para quienes han sufrido o están sufriendo en el orden 
familiar, personal, social y económico el dolor y los efectos de esta pandemia, resulta 
problemático  pensar  que  pueda  producirse  una  intervención  del  Tribunal  Europeo 
Derechos Humanos, porque la decisión que toma el Tribunal Constitucional se ampara 
en  una  interpretación  del  texto  constitucional  español  sobre  los  requisitos  de  la 
legislación en situaciones de urgencia.
Observaciones generales.
Para  la  comprensión  del  voto  particular  que  formulo  creo  oportuno  hacer 
determinadas observaciones:
A)  No insisto excesivamente en consideraciones críticas (la expresión latina res 
ipsa loquitur, la cosa habla por sí misma, es suficiente para expresar la crítica a la 
sentencia de la que disiento).
B)  En el conjunto de los parágrafos que forman el cuerpo del voto particular trato de 
demostrar, saliendo al paso del argumento dura lex, que cabía una solución correcta 
jurídicamente en términos de una lógica argumentativa impecable y menos perturbadora 
para las necesarias actuaciones de los poderes públicos contra la pandemia.
C)  En  los  parágrafos  17  y  18  del  voto  expongo  la  orientación  que  considero 
correcta  frente  a  la  concepción  esencialista  del  Derecho  cuando  me  refiero  a  la 
interpretación que debe darse a la expresión constitucional «contenido esencial» de los 
derechos fundamentales. s
D)  De la argumentación del voto particular se desprende que existen determinados  oe.
aasbpieearct)a tomsDe denebte el,a  rc eorecpooinn pióorncue dmresaneyt eou rfniot arvmraiaulo lqar urc eao lsngucuslnutaeye ninntadte ilca aa sc eliaónsnt e,f nraac ssiaae bss eodrb:er el alo sse cnuteanlecsia,  ssine gdúisne nlatisr   2021-13032n https://www.
pcuroapleosrc iolansa damse pdaidraa sc onatdeonpetra duansa  gpraavrea  pacnodmebmaitair  y lsae  cpoarnredsepmoinad eenr acno n lnaesc aedsoapritaasd asy   BOE-A-cable e
en los países de nuestro entorno (parágrafo 34 del voto). Es cierto que el desarrollo 
argumentativo  de  la  posición  de  la  mayoría  hace  legítimo  dudar  acerca  de  la 
compatibilidad de estas afirmaciones con la solución técnica a la que llega la sentencia, 
pero sería descabellado desconocer su importancia. No tengo la menor duda de que es 
necesario atribuir un valor capital a aquellas afirmaciones (contenidas especialmente, en 
los tres penúltimos párrafos del FJ 8 con respecto al derecho a la educación, y a las que 
implícitamente se reconoce carácter general en el FJ 11), dada la relevancia que tienen 
para realizar juicios de proporcionalidad en orden a la protección de los derechos a la 
vida y a la salud de las personas y demás derechos e intereses constitucionales en juego 
cuando se trata de adoptar medidas de contención de la pandemia. Opino que los 
tribunales ordinarios deben tenerlas siempre presentes.
b)  El fallo que se sustenta en la opinión de la mayoría tiene valor vinculante. Las 
interpretaciones de la sentencia según la Ley Orgánica del Poder Judicial deben ser 
seguidas por los jueces y tribunales, pues estos «interpretarán y aplicarán las leyes y los 
reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme la interpretación 
de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en 
todo tipo de procesos» (art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Pero esto no 
debe conducir a excesos mayéuticos. El nervio de la argumentación en la que se 
expresa  la  opinión  mayoritaria  se  ciñe  estrechamente  al  concreto  problema  de 
constitucionalidad planteado. La decisión se funda, por una parte (FFJJ 3 y 5 de la 
sentencia), en un argumento a contrario sobre el artículo 55.1 CE. El valor de este tipo 
de argumentación debe entenderse restringido al caso examinado en cada ocasión, 
como parece obligado a partir de las reservas que esta forma de razonar suscita de 
manera general en la doctrina jurídica desde Tarello. Por otra parte, se basa en una 
aplicación  del  artículo  11  de  la  Ley  Orgánica  4/1981,  de  los  estados  de  alarma, 
excepción y sitio, que se mueve en torno a consideraciones sobre la valoración del 
contenido esencial de los derechos ceñidas a la configuración constitucional del estado 
de alarma. Por lo tanto, como la propia sentencia admite, resta incólume la necesidad de 
compulsar las medidas adoptadas aplicando el principio de proporcionalidad, que es la 
tarea que compete primordialmente a los tribunales ordinarios, sin perjuicio de que 
puedan considerar procedente plantear una cuestión de inconstitucionalidad en algún 
caso concreto.
c)  Sería radicalmente injusto comparar las críticas a la falta de unanimidad en la 
sentencia  con  las  críticas  a  la  jurisprudencia  de  los  tribunales  ordinarios  por 
discrepancias en cuanto al alcance de las medidas que pueden adoptarse en relación 
con la pandemia. En efecto, estas últimas se mueven dentro de las distintas valoraciones 
que pueden hacerse en la aplicación del principio de proporcionalidad en función de las 
circunstancias y son perfectamente explicables –incluso diría que saludables– en la 
función de aplicación e interpretación de la ley ordinaria y están llamadas a solucionarse 
mediante la función unificadora de la jurisprudencia del Tribunal Supremo. No será 
ocioso decir que, en lo que se me alcanza, ningún tribunal ordinario se ha planteado de 
forma consistente la necesidad de acudir al estado de excepción. Así se explica en el 
parágrafo  36  del  voto  particular.  Por  el  contrario,  la  contradicción  entre  la  opinión 
mayoritaria y la posición minoritaria en el caso examinado no se funda en una diferente 
apreciación sobre la aplicación del principio de proporcionalidad o sobre el alcance 
recíproco de los derechos e intereses en juego, sino, partiendo de concepciones distintas 
del Derecho, en el contenido que pueda tener en el mundo abstracto de los conceptos la 
noción de limitación de derechos en el marco del estado de alarma (parágrafos 13 a 19  s
de este voto particular). Se trataría, en la terminología de Lyotard, no de un conflicto, sino  oe.
de un diferendo, para cuya solución –lamento decirlo– creo que se hubiera podido  w.
profundizar más en la discusión colectiva como criterio epistemológico confiable para el  032ww
aocnctoelsóog iaco l ae svteer deasdp emcoiarlaml,e pnoter  lvoa qliouseo s een h ealn á pmebrditiod od eo ploosr tutrnibiduandaeless  d(eC acrolonss eSn.s No,i ncor)it.e Nrioo 
ehsa y laq ufeo romlvaid adre q ueex perne sloasr  ólarg avonlousn tjuardis ddiecmciooncraáletisc ac,o lseignioa dqouse l ae rsetgál as dueb olard minaaydoar íaa  nloa   BOE-A-cable e
deliberación como procedimiento de aproximación a la Justicia (teoría procedimental de 
Rawls).
d)  La idoneidad del estado de excepción para oponerse a catástrofes sanitarias, 
proclamada a priori, en abstracto y por una mínima mayoría en la sentencia, no se 
compagina, entre otros extremos, con el plazo de sesenta días que la Constitución 
impone de manera perentoria a este estado (parágrafos 11, 46 y 47 de este voto). La 
opinión mayoritaria en que se funda la sentencia no contiene ninguna explicación acerca 
de este punto, que es de gran importancia desde la perspectiva argumentativa, pues 
parece suficiente para desautorizar el estado de excepción para el fin para el que el 
tribunal lo cree hábil. Por ello considero que no cabe descartar en el futuro una evolución 
de la jurisprudencia en esta materia, en el caso de que esta cuestión fuera sometida de 
nuevo al Tribunal.
e)  La carencia de la necesaria fortaleza en las argumentaciones de la sentencia en 
relación con la limitación de la responsabilidad patrimonial derivada del confinamiento 
acordado en el decreto del estado de alarma (parágrafos 54 a 57 de este voto) no es 
obstáculo a la aplicación del principio, pues la lógica de nuestro sistema de control de la 
constitucionalidad  de  las  leyes  comporta,  como  invariablemente  ha  aceptado  la 
jurisprudencia del Tribunal Supremo, la facultad del Tribunal Constitucional de limitar los 
efectos  de  las  declaraciones  de  inconstitucionalidad  en  materia  de  responsabilidad 
patrimonial  del  Estado  legislador  cuando  es  necesario  para  preservar  valores 
constitucionales, fácilmente identificables en el caso examinado.
f)  Las  argumentaciones  de  la  sentencia  en  relación  con  la  ineficacia  de  las 
sanciones impuestas durante la vigencia del decreto del estado de alarma que se 
declara nulo deben ser consideradas en la forma que se razona en los parágrafos 48 
y 50 de este voto particular como producto de mandatos imperativos derivados de la 
Constitución y de la ley, de donde se desprende que no pueden tener carácter extensivo.
g)  Es  sabido  que  instituciones  clásicas  en  el  Derecho  público,  como  la 
convalidación de los actos, maridan mal con las concepciones del Derecho de carácter 
esencialista y formalista, proclives a dar un valor absoluto a cualquier atisbo de nulidad. 
La declaración de inconstitucionalidad de la sentencia mayoritaria se formula sin plantear 
la posible convalidación que la intervención del Congreso autorizando la prórroga de las 
medidas adoptadas a los once días de la aprobación del decreto de alarma pudo 
suponer  respecto  de  las  medidas  iniciales  consideradas  inconstitucionales.  La 
intervención del Congreso pudo entenderse que convertía en un simple problema de 
nomen  iuris  la  exigencia  constitucional  del  estado  de  excepción  que  el  Tribunal 
Constitucional proclama; al menos durante los sesenta días siguientes a la intervención 
de la Cámara, dados los plazos fijados para el estado de excepción (parágrafos 42 a 46 
del voto). La sentencia no da respuesta a esta cuestión, que planteé en la deliberación.
Razones en las que se fundamenta mi opinión discrepante.
Disiento de la decisión mayoritaria en la que se sustenta la sentencia tanto en el fallo 
como en la argumentación. A mi juicio, el recurso de inconstitucionalidad hubiera debido 
desestimarse, salvo en la impugnación relativa a los incisos «modificar, ampliar o» del 
apartado 6 del art. 10 (introducido por el apartado dos del artículo único del Real 
Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 463/2020, 
de 14 de marzo, y que se mantuvo también en la redacción completa dada a este 
apartado por la disposición final primera, apartado dos, del Real Decreto 492/2020, de 24 
de abril). e
Las razones que me llevan a no compartir la posición mayoritaria son, por una parte,  bo
una distinta concepción de los estados de emergencia que prevé el art. 116 CE. En  032ww
pinatertriceuslaanr,.  dYe, l peosrt aodtor ad, eu na laernmtean dy imdeiel netos taddifoe rednet ee xdcee plcaió nn,o cqiuóen  sdoen  slouss pqeunes ióanh odrae 
derechos fundamentales y la de limitación de estos derechos.
I.  Estado de alarma y estado de excepción.
A)   Breve referencia a la regulación constitucional y legal de los estados de alarma 
y de excepción.
1.  La Constitución no determina expresamente cuándo procede declarar cada uno 
de los estados de emergencia que prevé su art. 116. El apartado primero de este 
precepto constitucional remite a una ley orgánica la regulación de los estados de alarma, 
de excepción y de sitio «y las competencias y limitaciones correspondientes». Sus 
apartados segundo, tercero y cuarto se refieren, respectivamente, al estado de alarma, al 
de excepción y al de sitio, y se limitan a establecer a quién corresponde la competencia 
para la declaración de cada uno de ellos, el procedimiento que debe seguirse en cada 
caso, así como la duración de sus efectos y su ámbito territorial. El apartado quinto 
garantiza, por una parte, que mientras estén declarados algunos de estos estados no 
pueda disolverse el Congreso y que en el caso de que las Cámaras no estuvieran en 
periodo de sesiones se convoquen «automáticamente» y, por otra, que el funcionamiento 
de los demás poderes constitucionales no pueda interrumpirse durante la vigencia de 
estos estados. Por último, el apartado sexto establece que la declaración de estos 
estados «no modificarán el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes 
reconocidos en la Constitución y en las leyes».
2.  La  ley  orgánica  a  la  que  se  remite  el  citado  precepto  constitucional,  que 
actualmente es la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, 
excepción y sitio (LOAES), al regular estos estados sí que establece el presupuesto que 
permite declarar cada uno de ellos. A continuación, se van a reproducir los arts. 4 y 13 
de la referida ley que son los que, respectivamente, establecen cuándo procede declarar 
el estado de alarma y en qué casos puede declararse el estado de excepción. Según 
dispone el art. 4:
«El Gobierno, en uso de las facultades que le otorga el artículo ciento dieciséis, dos, 
de la Constitución podrá declarar el estado de alarma, en todo o parte del territorio 
nacional,  cuando  se  produzca  alguna  de  las  siguientes  alteraciones  graves  de  la 
normalidad.
a)  Catástrofes,  calamidades  o  desgracias  públicas,  tales  como  terremotos, 
inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud.
b)  Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves.
c)  Paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se 
garantice lo dispuesto en los artículos veintiocho, dos, y treinta y siete, dos, de la 
Constitución, concurra alguna de las demás circunstancia o situaciones contenidas en 
este artículo.
d)  Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad.»
Y el art. 13.1 establece cuándo procede declarar el estado de excepción:
«Cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal 
funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales 
para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público, resulten tan gravemente 
alterados  que  el  ejercicio  de  las  potestades  ordinarias  fuera  insuficiente  para 
restablecerlo y mantenerlo, el Gobierno, de acuerdo con el apartado tres del artículo  s
ciento  dieciséis  de  la  Constitución,  podrá  solicitar  del  Congreso  de  los  Diputados  oe.
autorización para declarar el estado de excepción.» w.
procBe)d en cTiae sdise  udneo  lua  odtreoc eissiótand om daeypoernitadreia d es olab rger avlae dqaude d es ulas tcernistais  yla d es elanste mnceidai:d alas 
que hayan de adoptarse para solventarla, no de la causa que la provoque.
3.  La mayoría parte de considerar que la declaración del estado de alarma o del 
estado de excepción no depende de cuál sea la causa que provoca la grave alteración 
de la normalidad, sino del tipo de medidas que adopte el Gobierno para solventar esa 
situación. Según se afirma, el legislador, al prever las circunstancias justificativas del 
estado de excepción:
«[O]mite  cualquier  referencia  a  las  motivaciones,  centrándose  en  los  efectos 
perturbadores provocados en la sociedad para invocar dicho estado como respuesta 
ante situaciones en que "el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, 
el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos 
esenciales para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público, resulten tan 
gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para 
restablecerlo y mantenerlo"» (FJ 11).
La decisión mayoritaria en la que se sustenta la sentencia declara:
«[A]unque la causa primera de la perturbación sea una epidemia [lo que sin duda 
justifica el recurso al estado de alarma ex art. 4 b) LOAES], la situación que el poder 
público debía afrontar se ajustaba también a los efectos perturbadores que justificarían la 
declaración de un "estado de excepción". Cuando una circunstancia natural, como es 
una epidemia, alcanza esas "dimensiones desconocidas y, desde luego, imprevisibles" 
para el legislador a que aludíamos en nuestro reiterado ATC 40/2020, puede decirse que 
lo cuantitativo deviene cualitativo: lo relevante pasan a ser los efectos, y no su causa» 
(FJ 11).
Por ello afirma que:
«[c]uando la gravedad y extensión de la epidemia imposibilitan un normal ejercicio de 
los  derechos,  impiden  un  normal  funcionamiento  de  las  instituciones  democráticas; 
saturan los servicios sanitarios (hasta temer por su capacidad de afrontar la crisis) y no 
permiten mantener con normalidad ni las actividades educativas ni las de casi cualquier 
otra naturaleza, es difícil argüir que el orden público constitucional (en un sentido amplio, 
comprensivo no solo de elementos políticos, sino también del normal desarrollo de los 
aspectos más básicos de la vida social y económica) no se ve afectado; y su grave 
alteración podría legitimar la declaración del estado de excepción» (FJ 11).
C)   Tesis que se mantiene: los estados de emergencia que regula el art. 116 CE 
responden a causas distintas y, por eso, para que proceda su declaración ha de concurrir 
el presupuesto que habilita a adoptar esta decisión.
4.  A mi juicio, el art. 116 CE prevé estados distintos para abordar circunstancias de 
emergencia  diferentes.  La  calificación  de  estos  estados  como  de  «alarma»  de 
«excepción»  o  de  «sitio»  que  realiza  este  precepto  constitucional  no  se  efectúa 
atendiendo a una diferente graduación de la crisis, sino a la causa que la provoca. Por 
ello  su  declaración  exigirá  no  solo  seguir  el  procedimiento  y  respetar  los  límites 
temporales que establece el art. 116 CE, sino también que concurra el presupuesto que 
habilita al Gobierno para declarar uno u otro estado. Asimismo, el tipo de medidas que 
puede adoptarse para hacer frente a la situación que justifica la declaración del estado 
de emergencia dependerá también del tipo de crisis que la provoca y, en consecuencia, 
de cuál sea el estado de emergencia que se declare, pues la Constitución solo permite  s
que puedan suspenderse determinados derechos fundamentales cuando se declare el  oe.
estado de excepción o el de sitio y solo lo permite en estos casos por las circunstancias  w.
que determinan su adopción. 032ww
5.  El estado de alarma procede en los casos en los que la causa de la grave
aelxteprraecsiaómn endtee  elas tanbolercmea leidl aadr t.s e4  LpOroAdEuSce  [cpaotár straolgfeusn an adtuer alleass,  accircciudnesnttaensc idaes  gqruaen 
magnitud,  crisis  sanitarias,  paralización  de  servicios  esenciales,  cuando  se  den  las
circunstancias  previstas  en  el  apartado  c)  del  referido  artículo,  y  situaciones  de 
desabastecimiento]  y  ha  de  hacerse  frente  a  esta  situación  de  acuerdo  con  las 
potestades que atribuye al Gobierno el capítulo II de la LOAES. El ejercicio de estas 
potestades podrá conllevar la limitación de derechos fundamentales, no su suspensión. 
La STC 83/2016, FJ 8, lo afirma con toda claridad al establecer que «[a] diferencia de los 
estados de excepción y de sitio, la declaración del estado de alarma no permite la 
suspensión de ningún derecho fundamental (art. 55.1 CE contrario sensu), aunque sí la 
adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio». 
Esta nítida distinción entre «suspensión» y «limitación» que efectúa la citada sentencia 
evidencia que el tribunal no está considerando la suspensión como una limitación intensa 
de  un  derecho  fundamental,  sino  que  está  reconociendo  que  «suspensión»  y 
«limitación» son medidas distintas, que son instituciones jurídicas diferentes, cada una 
de ellas con un régimen jurídico propio.
6.  El estado de excepción procede en aquellos casos en los que la grave alteración 
de la normalidad se produce por hechos o circunstancias que conllevan una perturbación 
grave del orden público, entendiendo este concepto como seguridad ciudadana. Esto es, 
el estado de excepción solo puede adoptarse con el fin de restaurar la convivencia 
pacífica que se ha visto alterada por actos que atentan contra la seguridad pública o la 
paz social y para ello el Gobierno podrá adoptar las medidas excepcionales que le 
atribuye el art. 55 CE (la suspensión de determinados derechos fundamentales) y el 
capítulo III de la LOAES. En consecuencia, para que proceda el estado de excepción es 
preciso que concurra una grave alteración de la seguridad ciudadana que afecte a la 
convivencia pacífica de la sociedad. Si la grave alteración de la normalidad no afecta 
gravemente a la seguridad pública no podrá declararse este estado, ni, por tanto, podrán 
adoptarse medidas que puedan conllevar la suspensión de derechos fundamentales, por 
muy grave que sea la crisis que provoca la emergencia y los efectos que esta crisis 
pueda tener para la ciudadanía.
7.  Las razones que me llevan a sostener que el estado de alarma y el de excepción 
se fundamentan en presupuestos de hecho distintos y, por tanto, a entender que la 
declaración de un estado o de otro depende de la causa que origina la situación de 
emergencia, no de la intensidad o de la gravedad de esta crisis, se fundamentan en: a) 
los debates constituyentes; b) las consecuencias que el art. 55.1 CE atribuye a la 
declaración del estado de excepción (la posibilidad de suspender determinados derechos 
fundamentales); c) la regulación de los estados de alarma y de excepción que establece 
la LOAES y d) que el estado de excepción tiene una duración constitucionalmente 
limitada: «su duración no podrá exceder de treinta días, prorrogable por otro plazo igual» 
(art. 116.3 CE).
a)  Los debates constituyentes.
8.  Los  debates  constituyentes  ponen  de  manifiesto  que  la  diferencia  entre  los 
distintos estados de emergencia no se encuentra en la intensidad de la crisis, sino en la 
distinta naturaleza de la situación excepcional que la ocasiona.
Las enmiendas que se presentaron solicitando la supresión del estado de alarma por 
entender que este estado «no tiene razón de ser, ya que el Gobierno tiene facultades 
suficientes para enfrentarse a situaciones de anormalidad no graves, sin limitar las 
libertades públicas, y en el caso de que lo sean está el estado de excepción» fueron 
rechazadas (enmienda 692, apartado 6, presentada al anteproyecto de la Constitución;  e.
en el mismo sentido, enmienda 67 al texto del proyecto de Constitución aprobado por el  w.
Pleno del Congreso de los diputados). Estas enmiendas no prosperaron porque se  032ww
consideró que:
legis«lealc iócno nnceop teos  yu neal  faiglcuarnac ep odlíteicl ae, setasd ola  dfeo rmalaa rmdea  caahpoarcai tainr traold uGcoidboie renno , nau etostdroa 
Gobierno,  para  una  rápida  reacción  ante  catástrofes  naturales  o  tecnológicas.  La
afirmación de que el estado de alarma no es un hecho político no procede de una 
interpretación personalista o de partido, sino de la contemplación del conjunto de la 
Constitución, de la voluntad objetiva de la ley» («Diario de sesiones del Congreso de los 
Diputados», número 109, sesión plenaria número 38, de 13 de julio de 1978, pp. 4238).
Resulta, por tanto, que los debates constituyentes ponen de manifiesto que los 
estados de alarma, excepción y sitio fueron concebidos para resolver crisis de diferente 
naturaleza, no para aplicar un estado u otro dependiendo de la gravedad de la situación 
de emergencia. La decisión mayoritaria descarta esta interpretación «originalista» y opta 
por una interpretación «evolutiva» o «integradora», al apreciar que esta interpretación se 
encontraba implícita en el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se 
declaró el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del 
transporte aéreo. A mi juicio, sin embargo, y con independencia del entendimiento que el 
citado Real Decreto efectuara de las causas que habilitan al Gobierno para declarar el 
estado de alarma –interpretación que, como es obvio no constituye un parámetro de 
constitucionalidad–, en los más de cuarenta años que lleva en vigor la Constitución no ha 
habido cambios sociales que justifiquen apartarse de la interpretación que efectuaron los 
constituyentes de los estados de emergencia que prevé el art. 116 CE.
b)  La posibilidad de suspender los derechos a los que se refiere el art. 55.1 CE en 
el caso de que se declare el estado de excepción o de sitio.
9.  El art. 55.1 CE establece la posibilidad de suspender determinados derechos 
fundamentales cuando se declare el estado de excepción o el de sitio. Los derechos que 
pueden ser objeto de suspensión son los que garantizan los arts. 17, 18.2 y 3, 19, 20.1 
a) y d), 20.5, 21, 28.2 y 37.2 CE. La suspensión de estos derechos y no de otros pone de 
relieve  que  la  alteración  del  orden  público  que  justifica  la  adopción  del  estado  de 
excepción no puede referirse, como sostiene la mayoría, a cualquier alteración grave de 
la normalidad que afecte al funcionamiento de las instituciones, sino que la alteración del 
orden público que justifica la declaración del estado de excepción y la suspensión de 
algunos (o todos) de los citados derechos solo puede referirse a alteraciones que afecten 
a la seguridad pública, esto es, a situaciones en las que existan graves desórdenes 
públicos que impidan la convivencia pacífica. Es en este tipo de situaciones, en las que 
la seguridad pública se encuentra gravemente comprometida, cuando tiene sentido que 
se suspendan algunos (o todos) de los referidos derechos, pues su ejercicio puede 
dificultar que el Gobierno resuelva la crisis con prontitud o puede contribuir a agravarla.
Por el contrario, carece de justificación que para afrontar una crisis en la que no se 
encuentra  afectada  la  seguridad  ciudadana  puedan  suspenderse  algunos  de  los 
derechos  a  los  que  se  refiere  el  art.  55.1  CE,  por  ejemplo,  los  que  garantizan  la 
inviolabilidad  domiciliaria,  el  secreto  de  las  telecomunicaciones  o  el  que  impide  el 
secuestro de los medios de información, entre otros. Por otra parte, si se entendiera el 
concepto de «orden público» y el de «suspensión de derechos fundamentales» del modo 
en que lo entiende la mayoría no tendría sentido que la Constitución no previera la 
suspensión de otros derechos cuyo ejercicio pudiera impedir afrontar con rapidez crisis 
en las que la seguridad pública no estuviera afectada. Por ejemplo, una pandemia como 
la que estamos viviendo puede afectar de modo muy intenso al derecho a la educación, 
al derecho de sufragio (las elecciones en Galicia y en el País Vasco tuvieron que 
posponerse  porque  la  situación  epidemiológica  no  permitía  la  celebración  de  estos 
comicios), a la libertad de empresa, a la libertad religiosa, a la propiedad, al derecho al 
trabajo… y las restricciones de estos derechos pueden ser de tal intensidad que muchos  e
ciudadanos se encuentren privados de ellos mientras dure la situación de emergencia.  bo
La Constitución, sin embargo, no permite la suspensión de estos derechos en ningún  032ww
pcarescoi.s oS oqluoe p cuoendceunr rsauns ploesn dseurpsuee slotos sd eerne clohso sq uqeu ee sptree vpér eecle aprtto.  5co5n CstEitu yc iopnaaral  peellrom eites 
caodmopot asre  eesxtpao nmderdái dmaá. sL aad eelxapnlticea, c«ilóan s uas peesntas iósunp»u dees tdae rpeacrhaodso jeas  suen ae nincsutietunctriaó ne dni sqtinutea, 
a la de la «limitación» de derechos, incluso aunque esta limitación sea tan intensa que 
impida su ejercicio.
En todo caso, lo que ahora pretende ponerse de relieve es que la Constitución, al 
establecer que solo cabe la suspensión de determinados derechos fundamentales en el 
caso de que se declare el estado de excepción o el de sitio (art. 55.1 CE), dado el tipo de 
derechos que pueden ser suspendidos, lleva a entender que la suspensión de tales 
derechos se justifica en que puede ser una medida necesaria para afrontar crisis en las 
que la convivencia pacífica de la sociedad se encuentre gravemente amenazada, no en 
otro tipo de crisis por muy graves que puedan ser. Esta conclusión comporta que si esta 
medida no cabe en el estado de alarma es porque la declaración de esta situación de 
emergencia no se justifica en una crisis de seguridad pública y confirma, en definitiva, la 
tesis que se sostiene: que lo que determina la declaración de un estado u otro no es la 
gravedad de la crisis, sino el tipo de crisis, esto es, si la situación de emergencia tiene su 
origen en una grave alteración de la seguridad pública o en otro tipo de circunstancias.
c)  La regulación de los estados de alarma y excepción que establece la LOAES
10.  La regulación que establece la LOAES avala también la tesis que mantengo. 
Como ya se ha indicado, el art. 4 LOAES establece los supuestos en los que procede el 
estado de alarma y el art. 13 LOAES los casos en los que cabe el estado de excepción. 
Como también se ha puesto de manifiesto, la mayoría entiende que lo determinante a 
efectos de apreciar si procede declarar el estado de alarma o el de excepción es la 
gravedad de la crisis, no la causa que la motiva, al entender que el art. 13 LOAES «omite 
cualquier  referencia  a  las  motivaciones,  centrándose  en  los  efectos  perturbadores 
provocados en la sociedad» (FJ 11). Por ello, parece interpretar el concepto de «orden 
público» al que se refiere este precepto en el sentido de «orden institucional», no 
asociándolo a la idea de seguridad ciudadana o seguridad pública. De ahí que considere 
que para que proceda la declaración del estado de excepción es suficiente con que 
concurran algunas de circunstancias a las que expresamente se refiere este precepto: 
que  «el  libre  ejercicio  de  los  derechos  y  libertades  de  los  ciudadanos,  el  normal 
funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales 
para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público, resulten tan gravemente 
alterados  que  el  ejercicio  de  las  potestades  ordinarias  fuera  insuficiente  para 
restablecerlo y mantenerlo».
Ciertamente, esta interpretación puede efectuarse si se atiende únicamente al tenor 
literal del art. 13 LOAES. Sin embargo, una interpretación sistemática de esta norma 
impide entender el concepto de orden público en tal sentido. Según dispone el art. 28 
LOAES, cuando concurra una alteración del orden público y, además, alguna de las 
causas que prevé el art. 4 LOAES, el Gobierno podrá adoptar las medidas del estado de 
excepción y las previstas para el estado de alarma. Es, por tanto, claro que, a tenor de lo 
establecido en esta norma, los estados de alarma y excepción proceden por causas 
distintas y las medidas que pueden dictarse a su amparo son diferentes. La ley no los 
concibe, como parece sostener la mayoría, como diferentes grados de una misma 
situación  de  emergencia.  Cuestión  distinta,  como  es  obvio,  es  que  puedan  darse 
circunstancias que justifiquen la adopción de ambos estados y por ello esta norma prevé 
que  en  estos  casos  puedan  adoptarse  tanto  las  medidas  propias  del  estado  de 
excepción como las del estado de alarma (por ejemplo, una situación en la que se 
produjeran actos terroristas generalizados que dieran lugar a la declaración del estado 
de excepción podría comportar también un problema de desabastecimiento; una grave  e
catástrofe natural puede hacer que una parte de la población aproveche la situación para  bo
realizar actos vandálicos). Si la adopción de un estado u otro dependiera únicamente de  032ww
slae  gsruasvteednatad  dlae  slae nctreisnicsi ay,  nloa  dleey  lan oc acuosnat,e cmopmlaor ísao esstitean ep olas idbeilicdiasidó,n p moraqyuoer itlaar idae ecnla lraa cqiuóen 
pdeerl meistitraíad oa ddeo petaxrc ecpucaiólqnu,i earl  mseerd eidl ae. sTtaadl oc oqnucee ppcroiócne dneo  asceo radjaurs tean,  scirnis ies mmbuayrg gor,a ave sla, 
LOAES, que prevé distintos tipos de medidas según cuál sea el tipo de estado que se 
declare.
Por otra parte, tanto el art. 24.2 LOAES como el art. 29 LOAES se refieren a los 
«perturbadores del orden público», lo que pone de manifiesto que el concepto del orden 
público es algo más que un indebido funcionamiento del orden institucional, sino que 
exige una actuación deliberada que altere el orden establecido. Dicho de otro modo, que 
tiene que haber desórdenes públicos. Por ello, una interpretación sistemática de la ley 
conduce a interpretar este concepto vinculándolo a la idea de seguridad pública o 
seguridad ciudadana o a actuaciones que afecten de modo grave a la convivencia 
pacífica.
d)  El estado de excepción tiene una duración constitucionalmente limitada: «su 
duración no podrá exceder de treinta días, prorrogable por otro plazo igual» (art. 116.3 
CE).
11.  Según establece el art. 116.3 CE, el Gobierno, mediante decreto del Consejo de 
ministros, previa autorización del Congreso de los Diputados, puede declarar el estado 
de excepción por un plazo que no puede exceder de treinta días. Este estado puede ser 
prorrogado,  cumpliendo  los  mismos  requisitos,  por  «otro»  plazo  igual.  El  que  la 
Constitución establezca que el estado de excepción tiene un plazo máximo de duración 
de sesenta días solo se justifica en que el presupuesto que habilita su declaración es la 
existencia de una crisis de seguridad pública cuya resolución puede exigir suspender los 
derechos fundamentales a los que se refiere el art. 55.1 CE. El establecimiento de este 
plazo no se compagina con los supuestos de emergencia que tengan su origen en una 
situación de fuerza mayor, como son los que, de acuerdo con el art. 4 LOAES, permiten 
la declaración del estado de alarma, pues este tipo de emergencias pueden prolongarse 
más allá de ese plazo (la pandemia que estamos viviendo constituye un ejemplo). 
Ciertamente, nada excluye que las crisis graves de seguridad pública pueden tener una 
duración de más de sesenta días. Sin embargo, la Constitución es tajante en el sentido 
de que la necesidad de resolver este tipo de crisis no permite mantener el estado de 
excepción por más tiempo. La suspensión de las normas iusfundamentales solo se 
justifica si esta medida es capaz de solventar en un plazo breve la grave crisis de 
seguridad ciudadana. Una suspensión por un tiempo superior ocasionaría un grave 
menoscabo del Estado de Derecho y, en definitiva, de la propia Constitución. Por ello, el 
artículo 116.3 CE es taxativo y solo admite esta drástica medida como máximo durante 
sesenta días.
12.  Por todo ello, considero que el concepto de «orden público» al que se refiere la 
LOAES ha de entenderse en el sentido de seguridad ciudadana o seguridad pública, lo 
que me lleva a entender que la grave alteración del orden público que constituye el 
presupuesto para declarar el estado de excepción exige que la alteración del orden 
público sea de tal entidad que afecte a la convivencia pacífica de la sociedad.
En consecuencia, en el caso que ahora se examina, al provocar la situación de 
emergencia una gravísima crisis sanitara –«una pandemia de dimensiones desconocidas 
[e] imprevisibles» (ATC 40/2020)– y no concurrir ninguna circunstancia adicional que 
provocara  graves  alteraciones  en  el  orden  público  que  afectaran  a  la  seguridad 
ciudadana, el Gobierno solo podía acordar la declaración del estado de alarma.
II.  ¿Las  medidas  adoptadas  por  los  apartados  1,  3  y  5  del  art.  7  del  Real 
Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la  e.
gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, constituyen una  w.
suspensión de derechos fundamentales? Diferencia entre «suspensión» y «limitación»  032ww
de derechos fundamentales.
y 5 1d3e.l  arEt.n 7 r edlealc Rióena cl oDne lcarse troe s4t6ri3c/c2io0n2e0s l aa  dlae cciisricóunla mciaóyno prirteavriias taesn  elan  qlouse  aspea srtuasdtoesn t1a,  la3 
sentencia afirma que:
«parece difícil negar que una norma que prohíbe circular a todas las personas, por 
cualquier sitio y en cualquier momento, salvo en los casos expresamente considerados 
como justificados, supone un vaciamiento de hecho o, si se quiere, una suspensión del 
derecho, proscritos como se ha reiterado ya en el estado de alarma» (FJ 5).
Discrepo de esta conclusión. A mi juicio, la intensidad de la limitación, incluso aunque 
suponga vaciar de contenido el derecho fundamental, no constituye una suspensión. 
Como trataré de explicar a continuación, en mi opinión, la suspensión y la limitación de 
derechos son instituciones diferentes, su objeto es distinto y cada una de ellas tiene su 
propio régimen jurídico.
A)   La suspensión de derechos fundamentales.
14.  En  Derecho  el  concepto  de  «suspensión»  se  entiende  como  la  cesación 
temporal de la eficacia de un acto o norma jurídica. Este concepto es, además, un 
concepto formal, en el sentido de que el efecto propio de esta institución –la privación 
temporal  de  efectos  de  un  acto  jurídico–  solo  puede  conseguirse  si  expresamente 
acuerda  la  suspensión  la  autoridad  con  competencia  para  ello  y  a  través  del 
procedimiento  establecido.  No  caben,  por  tanto,  suspensiones  de  hecho,  ni  puede 
atribuirse este efecto a situaciones materiales que puedan considerarse similares a la 
que se producen con la suspensión (por ejemplo, la inejecución de una sentencia no 
significa que la sentencia se encuentre suspendida, pues la obligación que de ella se 
deriva sigue siendo exigible; en cambio, si la sentencia está suspendida la obligación 
que impone no resulta exigible).
La Constitución prevé la suspensión de derechos fundamentales en el art. 55 CE. Es 
por ello un concepto jurídico positivo; es un concepto constitucional que queda definido 
por esta norma en sus aspectos formales (competenciales y de procedimiento). La 
suspensión de derechos fundamentales que prevé este precepto constitucional solo 
puede consistir en la cesación temporal de la eficacia de la norma que garantiza el 
derecho fundamental y este efecto se produce como consecuencia de una expresa 
declaración que así lo establezca, no por la intensidad de las limitaciones que puedan 
imponerse al ejercicio del derecho que esa norma consagra (así, por ejemplo, el art. 22 
LOAES  se  refiere  expresamente  a  la  «suspensión  del  artículo  veintiuno  de  la 
Constitución»). Esta pérdida de eficacia de la norma iusfundamental puede ser general 
(art. 55.1 CE) o afectar solo a «personas determinadas» (art. 55.2 CE), pero en todo 
caso conlleva que la norma que consagra el derecho fundamental durante el tiempo en 
que está suspendida no produzca efectos en el territorio en el que está declarado el 
estado de sitio o de excepción (art. 55.1 CE) o respecto de las personas afectadas por 
investigaciones relacionadas con el terrorismo (art. 55.2 CE).
15.  De este modo, cuando el derecho fundamental se encuentra suspendido el 
derecho se desconstitucionaliza, por lo que el régimen jurídico de ese derecho no será el 
constitucionalmente establecido –la norma iusfundamental está temporalmente privada 
de eficacia–, sino el previsto en ley orgánica que regule el estado de excepción o el de 
sitio o en la ley orgánica que regule las investigaciones relacionadas con el terrorismo. 
En consecuencia, cuando está suspendido el derecho fundamental, este derecho no 
existe como tal y solo tendrá el alcance que le otorguen las leyes orgánicas a las que se 
remite el art. 55.2 y 116 CE.
Así lo ha entendido el Tribunal al afirmar, en relación con la suspensión de derechos 
fundamentales que prevé el art. 55.2 CE, que esta suspensión se refiere a situaciones  s
«normativas temporales en las que el régimen de determinados derechos fundamentales  oe.
deunenno ta ee mnas dmaeirele zpnnorda,e ozv aFiqs Juet oes 3p ce)eo.lc  moíEfroidcs eartean ag  ilun dolsoartcdra teyurin rnoa adrdd eoimne easos rci oaerá,pl  tspliicicrnoeao,vb  iculseunt oao al p dle aissrs ateiun lep ttolue ,eer rsisnottasoritd saomqu urdoaee»d   oe(aS xchTcooeCmrpa 7co i1 órs/en1es 9 yp9 aud4nee,a s dsltieazit  aio3a,     2021-13032n https://www.
por la ley orgánica que regula estos estados de emergencia.
Resulta, por tanto, que de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional cuando 
el  derecho  fundamental  está  suspendido  su  régimen  jurídico  no  es  el  «regular  y 
ordinario», esto es, no es el precepto constitucional que lo garantiza porque la norma 
iusfundamental se encuentra temporalmente privada de eficacia, sino «uno distinto», el 
previsto en la ley orgánica a la que se refiere el art. 116.1 CE o el art. 55.2 CE, 
dependiendo  de  que  nos  encontremos  en  el  supuesto  previsto  en  el  art.  55.1  CE 
(suspensión general) o el 55.2 CE (suspensión individual).
16.  Por otra parte, como he señalado, la suspensión es un acto formal, por lo que 
exige una decisión expresa por la que se prive de eficacia a la norma constitucional que 
garantiza  el  derecho  fundamental.  Por  ello,  no  puede  considerase  que  existe  una 
suspensión del derecho fundamental porque se haya restringido el derecho fundamental, 
incluso aunque la restricción impuesta sea de tal entidad que impida su ejercicio. En este 
caso, nos encontraríamos ante una limitación de derechos fundamentales cuyo régimen 
jurídico es, como he señalado, distinto del de la suspensión.
B)   La limitación de derechos fundamentales.
17.  Como ha sostenido el tribunal reiteradamente, ningún derecho, ni siquiera los 
fundamentales, es absoluto o ilimitado, pues su ejercicio puede verse sometido a ciertas 
modulaciones o límites si estas restricciones están legalmente previstas, tienen como 
finalidad salvaguardar bienes o valores constitucionales que se consideran merecedores 
de protección y son proporcionadas.
Conviene señalar que, aunque el art. 53.1 CE establece que la ley que regule los 
derechos  fundamentales  «en  todo  caso  deberá  respetar  el  contenido  esencial»,  el 
llamado «contenido esencial» de un derecho fundamental no es un concepto absoluto ni 
inmutable, pues este contenido se ve delimitado por el contenido de otros bienes o 
valores constitucionales y por ello el «contenido esencial» de un derecho tendrá un 
alcance  u  otro  dependiendo  de  si  su  ejercicio  incide  en  otros  bienes  o  valores 
constitucionales  que  se  consideran  merecedores  de  mayor  protección  (límites 
inmanentes). Si no se produce esta colisión entre bienes y derechos constitucionales, el 
contenido esencial del derecho es aquel que hace al derecho reconocible. En cambio, en 
aquellos casos en los que el ejercicio del derecho fundamental colisione con otros bienes 
o  valores  constitucionales  este  contenido  podrá  limitarse,  pudiendo  incluso  adoptar 
medidas que conlleven la privación del derecho, siempre que tales medidas las adopte el 
legislador  y  cumplan  las  exigencias  de  la  proporcionalidad.  Por  ejemplo,  se  puede 
acordar el ingreso forzoso de un enfermo que padece un trastorno mental si un juez lo 
autoriza o lo ratifica, caso de que el ingreso sea urgente y se cumplan las demás 
exigencias establecidas en el art. 763 LEC. En estos casos, se priva por completo al 
enfermo de su libertad, pero esta privación del derecho que le reconoce el art. 17 CE 
está justificada en la necesidad de proteger su propia integridad física y la de terceros, 
está legalmente prevista y cumple las exigencias del principio de proporcionalidad. La ley 
puede, por tanto, establecer límites al ejercicio de derechos fundamentales que delimiten 
su contenido esencial y estos límites serán conformes a la Constitución si tienen como 
finalidad salvaguardar otros valores o bienes constitucionales (límites inmanentes) y 
respetan las exigencias del principio de proporcionalidad.
18.  Conviene  señalar,  por  otra  parte,  que  estos  límites  inmanentes  delimitan 
también  el  ejercicio  del  derecho.  El  contenido  de  ese  derecho  tendrá  un  alcance 
diferente dependiendo de si su ejercicio colisiona o no con otros bienes o valores  e.
constitucionales, pues en el caso de que esta colisión se produzca, la necesidad de  w.
salvaguardar esos otros valores o bienes constitucionales puede determinar que el  032ww
ccoolnisteiónnid qou ee sseen cpiarol dduec ee esen trdee lroesc hdoe rteecnhgoas  uan l aa llcibaenrctaed  mdáes i nrfeodrmucaicdioó.n  Pyo er l edjeemrepclhoo,  alal 
hpouneodra  pteuneedre u dne atelcramnincea rm, sáesg rúend ulacsid coi,r ccuonns etal nficni adse  dgealr acnatsizoa, rq eule e juenrcoi cdioe  deeslt oostr od.erechos  BOE-A-cable e
C)   Calificación de las medidas previstas en los apartados 1 y 3 del art. 7 del Real 
Decreto 463/2020 (el llamado «confinamiento domiciliario»).
19.  Como se ha expuesto, la posición mayoritaria considera que los apartados 1 y 3 
del art. 7 Real Decreto 463/2020, al establecer una intensa limitación del derecho que 
garantiza el art. 19 CE, suponen una suspensión del derecho a la libertad de circulación. 
Las razones que acabo de exponer me llevan a discrepar de la mayoría en este punto.
A mi juicio, aunque las limitaciones que impusieron los referidos apartados del art. 19 
CE son tan intensas que, como afirma la decisión mayoritaria en la que se sustenta la 
sentencia, pueden conllevar un «vaciamiento de hecho» del contenido de este derecho, 
no por ello estas limitaciones determinan la suspensión del referido derecho, pues la 
norma iusfundamental, esto es, el art. 19 CE, no ha sido privada temporalmente de 
eficacia. Para ello, como se ha indicado, hubiera sido precisa una declaración formal 
efectuada por el órgano competente (el Gobierno previa autorización del Congreso de 
los Diputados) que estableciera esta consecuencia.
Precisamente porque el art. 19 CE tiene plena eficacia puede ejercerse un control de 
constitucionalidad de tales medidas de acuerdo con los parámetros que, según establece 
la  jurisprudencia  del  tribunal,  han  de  tomarse  en  consideración  para  analizar  las 
limitaciones  que  conforman  el  contenido  esencial  de  los  derechos  fundamentales 
(previsión  legal,  fin  constitucionalmente  legítimo  y  respeto  del  principio  de 
proporcionalidad). Esta es la diferencia fundamental entre ambas instituciones, pues, 
aunque las dos puedan llegar a un resultado material similar –la privación del derecho o 
el vaciamiento de su contenido–, en el caso de la suspensión este resultado se produce 
porque la norma que lo garantiza está temporalmente privada de eficacia, lo que conlleva 
que ese derecho en ese momento es «inexistente», por lo que no se puede invocar el 
derecho constitucional para enjuiciar la constitucionalidad de esa medida. En cambio, si 
no hay suspensión de derechos, sino únicamente limitación, por muy intensa que sea 
esta limitación, incluso aunque como consecuencia de ella se llegue a privar del derecho 
a su titular, como el precepto constitucional que lo garantiza tiene eficacia plena se podrá 
enjuiciar la constitucionalidad de esta restricción y para ello deberá atenderse a los 
parámetros establecidos por la jurisprudencia del tribunal para apreciar si las limitaciones 
de los derechos fundamentales son acordes con el precepto constitucional que consagra 
el derecho.
III.  Medidas  restrictivas  o  limitativas  de  derechos  fundamentales  impuestas  al 
amparo del estado de alarma. Consideraciones generales.
20.  La declaración del estado de alarma permite al Gobierno ejercer las potestades 
exorbitantes que, en virtud de la remisión que efectúa el art. 116.1 CE, le atribuye el 
capítulo  II  de  la  LOAES.  Estas  potestades  le  permiten,  entre  otras  cosas,  adoptar 
medidas que incidan temporalmente en el régimen jurídico del derecho (durante quince 
días  o  por  más  tiempo  si  el  Congreso  prorroga  tales  medidas)  llegando  incluso  a 
restringir intensamente su contenido esencial o incluso, en determinadas circunstancias, 
impedir su ejercicio.
Como se acaba de exponer los derechos fundamentales no son ilimitados y por ello 
aun cuando tienen un contenido esencial, este contenido no es inmutable y, dependiendo 
de los bienes o valores constitucionales con los que pueda entrar en conflicto, su 
ejercicio pueden ser limitado si las restricciones impuestas son proporcionadas.
Cuando las limitaciones de derechos fundamentales se acuerdan como medida para  s
solventar la situación de emergencia que justifica la declaración del estado de alarma  oe.
ercpeosrgetnaussbeliaslnertt ecaenenl  n re écpnigoe irrqm tueaeels nG   (pjoiu)eb rcíeideunirlci naolour i gddpaaeordlr   edddseee r ceqsrcueehetroo   a.n( adEoro stp.tt iat1eas1nd 6epa.ne2s c  CcpuuEoliaar) n;r iud(dinoia)a  ds leaolessny,    mesoisnertgtdaéáibdtnilcaeicascam et e e(emanlr tptel.oe  re8gax1ilsep lasCu,deE pos)urt a essaes,l     2021-13032n https://www.
no  pueden  tener  una  duración  superior  a  quince  días  salvo  que  el  Congreso  las
prorrogue y perviva la situación de emergencia que las justifica; (iii) han de adoptarse de
conformidad con lo previsto en la LOAES; (iv) las limitaciones establecidas deben tener 
como finalidad salvaguardar bienes o valores constitucionales y han de respetar las 
exigencias  del  principio  de  proporcionalidad,  que  en  este  ámbito  tiene  un  alcance 
limitado y (v) la restricción de derechos que conllevan pueden afectar con carácter 
general a la población del territorio que se ha declarado en estado de alarma, no solo a 
ciudadanos determinados o determinables.
(i)  Las  limitaciones  de  derechos  fundamentales  se  establecen  por  el  Gobierno 
mediante decreto.
21.  Como se acaba de indicar, aunque como regla general el art. 81 CE establece 
que  el  desarrollo  de  los  derechos  fundamentales  y,  por  tanto,  los  límites  que  se 
establezcan a su ejercicio han de efectuarse por ley orgánica, el art. 116.1 y 2 CE 
atribuye  potestades  exorbitantes  al  Gobierno  para  que  mediante  un  decreto  pueda 
establecer  estas  limitaciones  en  el  caso  de  que  concurran  las  circunstancias  que 
permiten la declaración del estado de alarma.
La jurisprudencia constitucional ha establecido que tanto el decreto que acuerda el 
estado de alarma como la resolución del Congreso que lo prorroga tienen rango de ley 
(STC 83/2016 y ATC 7/2012). De otro modo, no podrían desplazar temporalmente las 
normas legales que regulan el ejercicio del derecho mientras esté en vigor el estado de 
alarma y establecer durante ese tiempo el régimen jurídico que regula el ejercicio del 
derecho sobre el que incide la medida limitativa. Al tratarse de normas con rango de ley 
solo cabe interponer contra ellas recurso de inconstitucionalidad. No pueden, por tanto, 
ser controladas por la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii)  Estas limitaciones son temporales.
22.  El Gobierno puede acordar el estado de alarma por un plazo máximo de quince 
días. Este plazo solo puede ser prorrogado si lo autoriza el Congreso (art. 116.2 CE). Por 
ello, las limitaciones de derechos fundamentales que establezca el decreto por el que se 
declara el estado de alarma o, en su caso, la resolución del Congreso que lo prorroga, 
solo pueden establecerse mientras esté en vigor el estado de alarma y siempre que 
concurra la situación de emergencia que justifica su declaración.
(iii)  Las limitaciones impuestas han de tener cobertura en la LOAES.
23.  A pesar de tratarse de normas con rango de ley ni el decreto de alarma ni la 
resolución del Congreso que, en su caso, lo prorrogue, pueden establecer medidas que 
no  tengan  cobertura  en  la  LOAES.  El  art.  116.1  CE  remite  a  una  ley  orgánica  la 
regulación de los estados de alarma, de excepción y de sitio, y las «competencias y 
limitaciones  correspondientes».  En  consecuencia,  la  Constitución  no  otorga  una 
discrecionalidad ilimitada al Gobierno ni, en su caso, al Congreso, para determinar las 
medidas que pueden establecer para resolver la situación que justifica declarar algunos 
de los estados de emergencia que prevé el art. 116 CE. Tales medidas han de acordarse 
de conformidad con lo establecido en la ley orgánica que regula estos estados. Por ello, 
esta norma constituye un parámetro de constitucionalidad mediato, lo que determina que 
si las medidas que se disponen para afrontar la situación de emergencia no tienen 
cobertura en las establecidas con carácter general en ley orgánica a la que se remite el 
art. 116.1 CE, al infringir lo dispuesto en esta ley, estarán infringiendo también, de modo 
mediato, el art. 116 CE. es
(iv)  Las limitaciones establecidas deben tener como finalidad salvaguardar bienes o  w.
valores  constitucionales  y  han  de  respetar  las  exigencias  del  principio  de  032ww
proporcionalidad, que en este ámbito tiene un alcance limitado.
la cr2is4i.s  qLuaes  jluimstiitfaiccaio lnae sd edcela draecreiócnh odse lf uensdtaadmoe dneta laelsa rqmuae,  sceo meost acbulaelzqcuaienr  pliamrait arceisóonl vdeer 
derechos fundamentales, deben tener como finalidad salvaguardar los bienes o valores
constitucionales  y  han  de  respetar  las  exigencias  que  se  derivan  del  principio  de 
proporcionalidad. No obstante, en este ámbito, este principio no tiene el mismo alcance 
que el que tiene con carácter general cuando las limitaciones las establece el legislador 
al regular el derecho fundamental o cuando estas limitaciones se producen con ocasión 
del ejercicio del derecho al entrar en colisión con otros bienes o valores constitucionales.
La Constitución, al configurar los estados de emergencia que regula el art. 116 CE, 
está previendo el cauce que ha de seguirse para resolver situaciones excepcionales que 
no puedan afrontarse a través de los medios ordinarios. La declaración de estos estados 
conlleva la atribución al Gobierno de las potestades exorbitantes que han de ejercerse 
conforme establezca la ley orgánica a la que se remite el art. 116.1 CE (actualmente la 
LOAES). Es, por tanto, la propia Constitución y la LOAES la que otorga al Gobierno un 
amplio  margen  de  discrecionalidad  para  establecer  las  medidas  que  considere 
pertinentes  para  afrontar  la  crisis.  Por  ello,  en  estos  casos  el  principio  de 
proporcionalidad ha de entenderse de modo más laxo, pues es la propia configuración 
constitucional de los estados de emergencia la que determina que la decisión de las 
concretas medidas que se adopte sea una decisión política cuyo control jurisdiccional no 
puede sustituir el juicio político del Gobierno o, en su caso, del Congreso.
25.  Por otra parte, en los casos en los que la crisis que justifica la declaración de 
alarma se fundamenta en hechos respecto de los que la ciencia carece de respuestas 
claras para su resolución, el principio de precaución obliga a ser deferente con las 
medidas establecidas por las autoridades para su resolución. La crisis sanitaria que 
conllevó la declaración del estado de alarma la ha provocado una pandemia originada 
por una enfermedad, la COVID 19, que hasta ese momento era desconocida, que puede 
ser muy grave, con un elevado riesgo de contagio y respecto de la que la ciencia en ese 
momento no podía ofrecer respuestas certeras.
26.  Las circunstancias expuestas determinan que el examen de los pasos que 
conforman el juicio de proporcionalidad (adecuación, necesidad y proporcionalidad en 
sentido estricto) ha de tener un alcance limitado. En concreto, por lo que se refiere al 
juicio de adecuación y al de necesidad solo puede efectuarse en sentido negativo. Es 
decir, para considerar que la medida es acorde con este principio no es necesario 
justificar que la medida es idónea porque es capaz de lograr el fin pretendido, sino que 
basta con comprobar que no puede considerarse inidónea para conseguir el resultado 
perseguido. Del mismo modo, para entender que se cumple el juicio de necesidad 
bastará con argumentar que no existen alternativas que con toda evidencia logren el 
mismo resultado incidiendo de modo menos lesivo en los derechos de los ciudadanos.
27.  Por lo que se refiere el juicio de proporcionalidad en sentido estricto (juicio 
ponderativo), este juicio no puede realizarlo el tribunal valorando si las ventajas de las 
medidas adoptadas son o no superiores a sus desventajas. Realizar tal valoración 
supondría sustituir el juicio político del Gobierno y el control que puede ejercer el tribunal, 
como es evidente, es un control jurídico. Por ello, este juicio ponderativo debe efectuarse 
en el sentido propuesto por R. Alexy, primero, identificando los bienes constitucionales 
que se encuentran en conflicto; segundo, atribuyendo a cada uno de ellos un «peso» 
atendiendo  a  las  circunstancias  concurrentes  y  tercero  examinando  el  grado  de 
afectación de la medida establecida en los bienes constitucionales en conflicto, de tal 
modo que «cuanto mayor sea el grado de la no satisfacción o afectación de uno de los 
principios, tanto mayor debe ser la importancia de la satisfacción del otro». El juicio  s
ponderativo supone que si el principio constitucional que se considera limitado no se  oe.
acreodsmmtrpiisceicbniólsena.  pdoer l el dbeerneechficoi o fquuned acmonelnletavla  pnaor a peol dorátr o cporinnsciidpeiora lras eli mcitoancisótnitu icmiopnuaelsmtae,n tlae   2021-13032n https://www.
que 2e8l .e sEtasdtoa  dceo naclalursmióan h dae steidrom dineac lqauraed eon p oerl  esxuipsutier sutnoa q gurea vees tcarmisioss s aannaitalizriaan qduoe,  epno neel   BOE-A-cable e
en riesgo de forma grave la vida y la salud de la población, al valorar los derechos en 
conflicto, el derecho que va a tener mayor peso va a ser el derecho a la vida –es 
evidente que, en abstracto, ningún derecho tiene más valor que este– y dado el alto 
grado de afectación que en este derecho podía tener el ejercicio de los otros derechos 
en conflicto (la libertad de circulación, el derecho de reunión, el derecho a la educación, 
la  libertad  de  empresa  y  la  libertad  religiosa)  no  parece  probable  que  puedan 
considerarse desproporcionadas la limitaciones impuestas.
(v)  El decreto que declare el estado de alarma puede imponer restricciones de 
derechos fundamentales que pueden afectar con carácter general a la población, no solo 
a personas individualizadas o individualizables.
29.  Como se ha indicado, el contenido esencial de los derechos fundamentales no 
es inmutable, pues pueden existir circunstancias que justifiquen que el legislador, con el 
fin de proteger otros valores o bienes constitucionales y respetando las exigencias del 
principio de proporcionalidad, establezca restricciones a ese contenido. Ahora bien, 
estas  limitaciones  legalmente  previstas  son  restricciones  que,  en  principio,  sus 
destinatarios han de ser ciudadanos determinados. Como regla general, no pueden 
imponerse a una pluralidad indeterminada de personas salvo en supuestos de estado de 
necesidad en los que sea necesaria una prohibición general con el fin de dar una 
respuesta inmediata a una situación que requiera una medida limitativa específica. Por 
ejemplo, ante un incendio forestal las autoridades pueden impedir la circulación por la 
zona  afectada  a  toda  la  población  en  virtud  de  las  potestades  que  le  confiere  la 
legislación  en  materia  de  protección  civil.  Sin  embargo,  cuando  esa  situación  de 
emergencia no se puede solventar adoptando una medida concreta y específica, sino 
que para resolver la crisis es preciso establecer durante un tiempo medidas limitativas de 
derechos  fundamentales  que  afecten  a  la  población  en  general  (no  a  ciudadanos 
determinados o determinables) parece que, si la situación que la provoca se encuentra 
dentro de las previstas en el art. 4 LOAES, la institución jurídica constitucionalmente más 
adecuada para afrontarla es el estado de alarma.
IV.  Breve  análisis  de  las  medidas  restrictivas  de  derechos  fundamentales 
establecidas en el art. 7.1 y 3 del Real Decreto 463/2020.
30.  Las consideraciones que acabo de efectuar me llevan a entender que las 
medidas  restrictivas  de  derechos  fundamentales  que  estableció  el  Real 
Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la 
gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 son acordes con la 
Constitución.
Por las razones expuestas, las restricciones establecidas no pueden ser calificadas 
como  una  «suspensión»  de  derechos  fundamentales,  sino  como  una  «limitación» 
aunque esta restricción pueda ser tan intensa que pueda suponer, en determinados 
supuestos, «un vaciamiento de hecho» del derecho o su privación. Por ello, como el 
derecho  constitucional  es  eficaz,  las  limitaciones  impuestas  para  que  puedan 
considerarse conformes con el art. 19 CE deberán cumplir las exigencias ya señaladas: 
tener cobertura en la LOAES y ser acordes con el principio de proporcionalidad, aunque, 
como se ha indicado, en este ámbito el principio de proporcionalidad tiene un alcance 
más limitado.
31.  El art. 7.1 y 3 del Real Decreto 463/2020 estableció una intensa limitación del  e.e
derecho a la libertad de circulación, pues solo permitió la circulación por las vías o  b
espacios de uso público si concurría alguna de las causas que establecía esta norma.  032ww
Efins tassa llvimagituaacriodnaer sb sieenráens  aoc ovradleosr ecso nc oenl satritt.u 1c9io nCaEle ssi,,  ctioemneon s ec ohbae ertxupruae estno , latie nLeOnA cEoSm oy 
respetan las exigencias del principio de proporcionalidad.
32.  Es evidente que la finalidad de estas medidas es salvaguardar bienes o valores 
constitucionales, pues se adoptaron con el fin de hacer frente a una pandemia que 
estaba poniendo en riesgo muy grave la vida y la salud de la población. No hace falta 
recordar que cuando el estado de alarma se declaró la situación hospitalaria estaba al 
borde del colapso.
33.  Las  intensas  limitaciones  a  la  libertad  de  circulación  que  establecen  los 
apartados 1 y 3 del art. 7 del Real Decreto 463/2020 tienen, además, cobertura legal en 
el art. 11 a) LOAES. Este precepto establece que entre las medidas que podrá acordar el 
decreto de declaración del estado de alarma se encuentra la de «[l]imitar la circulación o 
permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas 
al cumplimiento de ciertos requisitos». Ciertamente, las restricciones previstas en el 
art. 7.1 y 3 del Real Decreto 463/2020 tienen difícil encaje en el primero de los incisos 
del precepto, pues este inciso se refiere a limitaciones horarias o espaciales (permite 
limitar la circulación «en horas y lugares determinados») y la prohibición de circulación 
que establece el citado artículo art. 7.1 y 3 del Real Decreto 463/2020 no es temporal ni 
se refiere a «lugares determinados», se establece para todas las horas del día y afecta a 
todas las vías o espacios de uso público. Sin embargo, el segundo de los incisos en 
virtud del cual se puede condicionar la libertad de circulación «al cumplimiento de ciertos 
requisitos»  da  cobertura  bastante  a  las  limitaciones  a  la  libertad  de  circulación 
establecidas en los apartados 1 y 3 del art. 7 del Real Decreto. Esta norma lo que hace 
es, precisamente, condicionar el ejercicio de la libertad de circulación y la permanencia 
de personas en las vías o espacios de uso público a que se cumpla alguno de los 
requisitos que establece su apartado 1, pues solo en tales supuestos se puede ejercer 
este derecho. En consecuencia, estas limitaciones se encuentran amparadas en el 
art. 11 LOAES.
34.  De igual modo, las limitaciones establecidas a la libertad de circulación cumplen 
las  exigencias  que  se  derivan  del  principio  de  proporcionalidad.  Las  intensas 
restricciones  a  la  libertad  de  circulación  establecidas  en  el  art.  7.1  y  3  del  Real 
Decreto 463/2020 no pueden considerarse que fueran manifiestamente inidóneas para 
evitar la propagación de la pandemia. Ni tampoco se puede afirmar que con toda 
evidencia existían medidas menos restrictivas de la libertad de circulación y que fueran 
igual  de  eficaces.  Las  medidas  adoptadas  estaban  en  consonancia  con  las 
recomendaciones sanitarias, incluidas las ofrecidas por la OMS, que insistían en que una 
de las medidas más eficaces para cortar la transmisión del virus era evitar los contactos 
sociales. Buena prueba de ello es que la mayoría de los países adoptaron medidas muy 
similares. Asimismo estas medidas superan el juicio de ponderación, pues, como se ha 
señalado, el derecho a la libertad de circulación colisiona con el derecho a la vida y con 
el derecho a la salud –derechos que en abstracto van a tener mayor peso que el derecho 
a la circulación– y, además, como la afectación de aquellos derechos era muy alta y con 
un elevado grado de seguridad (el riesgo de contagio era extremo en esos momentos) la 
limitaciones  a  la  circulación  impuestas,  a  pesar  de  su  intensidad,  no  pueden 
considerarse desproporcionadas.
35.  Tampoco puede apreciarse que las restricciones a la circulación impuestas por 
el art. 7.1 y 3 del Real Decreto 463/2020 lesionen los arts. 21, 6, 7 y 23 CE. Como 
sostiene la mayoría en relación con estas impugnaciones, las limitaciones a la circulación 
que esta norma impone no inciden en el ámbito protegido ni por el derecho de reunión y  s
manifestación ni pueden considerarse contrarias a los arts. 6, 7 y 23 CE, pues no  oe.
ianmfi epecijdteaerrcn ea qrl  umlaeo  adpcoat rietvindid oqasud pe qo pulíuetie cldoeas ne,  ssd inepdsroaicprariaoto,ll saa rnu ein saqtsuaoe ac cilaaticsvi ioldinmaedist.a ecimonperess aa rilaal ecsir cpuuleadciaónn  rpeuuendirasen   2021-13032n https://www.
CE 3e6n.c omHaie nddea s elañ atluatreslea,  dpeo r lootsr ad pearertceh, oqsu efu lnods aómrgeanntaolse sju, deicnia elel se, naj uloicsi aqmueie enlt oa rdt.e 5 3lo.2s   BOE-A-cable e
procedimientos sancionadores desarrollados por el incumplimiento de las previsiones de 
los preceptos considerados inconstitucionales por la posición mayoritaria o en los que se 
enjuicien la legalidad de las normas dictadas en su desarrollo, no han mostrado dudas 
sobre su constitucionalidad mediante el uso del mecanismo previsto expresamente en el 
art. 163 CE de la cuestión de inconstitucionalidad. Es más, la Sección Cuarta de la Sala 
de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo no solo no ha controvertido esta 
cuestión,  sino  que,  expresamente,  en  las  sentencias  171/2021,  de  10  de  febrero, 
y 324/2021, de 9 de marzo, ha considerado que las medidas previstas en el art. 7 del 
Real Decreto 463/2020 sobre limitación de la circulación, no exigían la cobertura de la 
declaración del estado de excepción, siendo suficiente, por su naturaleza, la declaración 
del estado de alarma.
V.  Otras cuestiones que plantea la decisión mayoritaria en la que se sustenta la 
sentencia.
A)  ¿La  declaración  del  estado  de  excepción  conlleva  más  garantías  para  los 
ciudadanos que la declaración del estado de alarma?
37.  La decisión mayoritaria considera que las «constricciones extraordinarias de la 
libertad de circulación por el territorio nacional que impuso el art. 7 (apartados, 1, 3 y 5) 
del Real Decreto 463/2020, por más que se orienten a la protección de valores e 
intereses constitucionalmente relevantes, y se ajusten a las medidas recomendadas por 
la Organización Mundial de la Salud […] exceden el alcance que al estado de alarma 
reconocen la Constitución y la Ley Orgánica a la que remite el art. 116.1 CE (LOAES)». 
Según  se  afirma,  tales  limitaciones  hubieran  requerido  la  «previa  autorización  del 
Congreso de los Diputados» prevista en el art. 116.3 CE, pues de otro modo se convierte 
la alarma en «un sucedáneo del estado de excepción, pero no sometida a la "previa 
autorización" parlamentaria» y se estaría «utilizando la alarma, como temían algunos 
constituyentes,  "para  limitar  derechos  sin  decirlo",  esto  es,  sin  previa  discusión  y 
autorización de la representación popular, y con menos condicionantes de duración» 
(FJ 11). A tenor de esta argumentación puede deducirse que, en opinión de la mayoría, 
las restricciones a la libertad de circulación impuestas por los citados apartados 1, 3 y 5 
del art. 7 del Real Decreto 463/2020 exigían la declaración del estado de excepción 
porque la declaración de este estado de emergencia conlleva más garantías para los 
ciudadanos.
38.  No comparto esta conclusión. Es cierto que en el estado de excepción el control 
parlamentario existe desde el primer momento, pues para poder ser acordado requiere la 
previa autorización del Congreso de los Diputados. En cambio, el estado de alarma 
puede ser declarado por el Gobierno y solo es preciso que dé cuenta a esta Cámara (la 
autorización del Congreso únicamente es necesaria si se quiere mantener por más de 
quince días). Ahora bien, aunque la declaración del estado de excepción precise la 
previa autorización del Congreso, esta exigencia no garantiza que las medidas que se 
establezcan sean más generosas con la libertad, pues, precisamente, la declaración de 
estado de excepción requiere la previa autorización del Congreso porque a su amparo se 
pueden imponer medidas que conllevan la privación temporal de la eficacia de normas 
constitucionales que garantizan derechos y libertades fundamentales. Esta medida va a 
ser siempre más restrictiva de la libertad que las limitaciones de derechos fundamentales 
que puedan establecerse en virtud del estado de alarma, pues estas limitaciones, por 
muy intensas que sean, no privan de efectos temporalmente a la norma constitucional  e.
que lo garantiza. w.
limit3a9c.ió nC  odme o dheer epcuheosst o fduen dmamaneinfiteasletos  ansotenr ioirnmsetintuteci,o an ems i djuisictiion,t alsa.  suEsl pecnosnitóronl  y dlea 
csounspsteitnudciidoonsa lsidea dlim qituae  ap uveerdifeic aerje qrcueer sneo  ssoobnr ec olanstr amrieadsi daal sp rqinucei paiofe dceta nin tae rldoisc cdióenre dceh olas 
arbitrariedad (art. 9.3 CE) y que tienen cobertura en la ley orgánica a la que se refiere el
art. 116.1 CE. Si dichas medidas no respetaran esta norma vulnerarían de forma mediata 
el citado precepto constitucional.
Por el contrario, si se declara el estado de alarma y a su amparo se limitan derechos 
–limitación  que  puede  ser  tan  intensa  que  impida  materialmente  el  ejercicio  del 
derecho–, como la norma constitucional que lo garantiza no está suspendida, no solo se 
podrá controlar si las restricciones impuestas con carácter general por el decreto que 
declare el estado de alarma tienen cobertura legal y cumplen un fin legítimo, sino 
también si respetan las exigencias del principio de proporcionalidad. Este último control, 
sin  embargo,  no  podrá  efectuarse  respecto  de  las  suspensiones  de  derechos  que 
establezca  el  decreto  de  excepción,  pues  la  suspensión  acordada  determina  que 
mientras dure la suspensión ese derecho no «exista». Por ello, al no «existir» el derecho, 
sus restricciones no tienen que ser proporcionadas, ni podrá aducirse a efectos de 
controlar la conformidad a Derecho de las medidas adoptadas al amparo del estado de 
excepción.
40.  Atendiendo a otro tipo de consideraciones se llega también a la conclusión de 
que bajo el estado de excepción las libertades de los ciudadanos, al tener menos 
garantías que en el estado de alarma, se encuentran más afectadas. En este último 
caso, es el decreto que lo declara el que establece con carácter general, para todos los 
ciudadanos que se encuentren en el ámbito territorial al que afecta el estado de alarma, 
las limitaciones de derechos fundamentales, sin dejar margen alguno a los agentes de la 
autoridad para imponer restricciones específicas a ciudadanos determinados (arts. 11 
y 12 LOAES). La autoridad gubernativa no tiene más prerrogativas que las que le 
atribuye el ordenamiento para garantizar su cumplimiento. Por el contrario, en el estado 
de  excepción  son  las  autoridades  quienes  deciden  cuándo  ejercer  las  potestades 
exorbitantes que le atribuyen los arts. 16 y ss. LOAES, en qué situaciones concretas y 
las personas que se van a ver afectadas por ellas [así, por ejemplo, la suspensión del 
art. 17 CE permite que cualquier persona pueda ser detenida si la autoridad gubernativa 
la considera sospechosa de alterar el orden público (art. 16 LOAES) o si la suspensión 
afecta al art. 18 se podrán efectuar registros domiciliarios cuando se considere necesario 
para esclarecer hechos presuntamente delictivos].
41.  Resulta, por tanto, que en el estado de excepción, a diferencia de lo que ocurre 
en el de alarma, la restricción concreta de las libertades de los ciudadanos se produce 
en la mayoría de los supuestos de forma individualizada y como consecuencia de una 
específica decisión de la autoridad gubernativa. La autorización del Congreso de los 
Diputados y el decreto que a su amparo declara el estado de excepción actualiza las 
habilitaciones que están en potencia en los arts. 16 y ss. LOAES, con la consecuencia 
de que, suspendidos unos u otros derechos, la intervención concreta que afecte a 
determinados  ciudadanos  dependerá  de  la  apreciación  discrecional  de  la  autoridad 
gubernativa.
De este modo, bajo el estado de alarma los ciudadanos conocen de antemano en 
qué medida sus derechos o libertades quedan limitados. Tienen certeza jurídica del 
alcance  de  la  restricción  de  sus  derechos  o  libertades,  sin  que  estas  limitaciones 
dependan de decisiones concretas de los agentes de la autoridad. En el estado de 
excepción, sin embargo, estas limitaciones dependen de la apreciación de los agentes 
de la autoridad a quienes la norma atribuye un amplio margen de discrecionalidad. La 
atribución  de  estas  potestades  exorbitantes  a  las  autoridades  gubernativas  sitúa  al 
ciudadano en una relación de sujeción general que no solo le impide conocer si su  e
ámbito  de  libertad  va  a  ser  restringido  –situación  de  incertidumbre  que,  por  la  bo
inseguridad que  genera, incide de modo  negativo en su esfera jurídica– sino que,  032ww
caodnesmtiátusc, iosnia l finqaulme engtea raenstiaz a afeecl tadceiórne chsoe   prerostdruinjegridao  no(n oprmodar ía quinev ocsaer   elan cuneonrmtraa 
rseulsapceiónnd cidoan) ,e lslainso, ,e lt apnri nscoiploio,  dlaes p rdoipsoprocsioicnioanliedsa dc.orrespondientes de la LOAES y, en
B)    Las autorizaciones otorgadas por el Congreso de los Diputados para prorrogar 
el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020 conllevan la subsanación 
del vicio –la falta de la previa autorización por el Congreso de los Diputados– en el que, 
según  sostiene  la  mayoría  incurrieron,  los  apartados  1,  3  y  5  del  art.  7  del  Real 
Decreto 463/2020. Alcance de la convalidación.
42.  La  mayoría  considera  que  los  apartados  1,  3  y  5  del  art.  7  del  Real 
Decreto 463/2020 son inconstitucionales porque establecieron medidas que conllevaron 
la suspensión del derecho fundamental que consagra el art. 19 CE sin contar con la 
previa autorización del Congreso de los Diputados. Considera que para adoptar estas 
medidas el Gobierno hubiera debido declarar el estado de excepción y para ello hubiera 
debido contar con carácter previo con la referida autorización. Por este motivo estiman 
que los referidos preceptos son inconstitucionales y nulos.
43.  Esta conclusión, sin embargo, no creo que sea correcta. Aunque se aceptara la 
tesis que sostiene la decisión mayoritaria en la que se sustenta la sentencia y, por tanto, 
se  entendiera  que  los  referidos  apartados  del  art.  7  del  Real  Decreto  463/2020 
suspendieron  el  derecho  a  la  libertad  de  circulación  sin  la  previa  autorización  del 
Congreso, en el presente caso, esta infracción constitucional no podría conllevar la 
declaración  de  inconstitucionalidad  y  nulidad  de  estos  preceptos.  Ciertamente,  el 
Decreto 463/2020 declaró el estado de alarma, no el estado de excepción y por ello no 
contó con la previa autorización del Congreso de los Diputados. Ahora bien, once días 
después el Congreso otorgó esa autorización. El 25 de marzo de 2020 el Pleno del 
Congreso de los Diputados acordó conceder la autorización para prorrogar el estado de 
alarma declarado por el Real Decreto 463/2020. Esta autorización prorrogó todas las 
medidas  adoptadas  por  el  Gobierno  e  impuso,  además,  la  obligación  de  remitir 
semanalmente al Congreso información documental sobre el grado de ejecución de las 
medidas adoptadas y su eficacia para alcanzar los objetivos propuestos. A partir de este 
momento las medidas establecidas en el Real Decreto 463/2020 y en los sucesivos 
reales decretos que las prorrogaron contaban con la previa autorización del Congreso de 
los Diputados –autorización que se acuerda con la misma mayoría que la exigida para 
declarar el estado de excepción–, por lo que cumplían las exigencias que la Constitución 
impone  para  suspender  derechos  fundamentales,  aunque  fueran  previstas  por  una 
norma que declaró el estado de alarma y no el de excepción. Los actos jurídicos han de 
calificarse de acuerdo con su naturaleza, no con el nombre que se les otorgue.
44.  Cabría sostener incluso que la autorización otorgada por el Congreso el 25 de 
marzo  de  2020  para  prorrogar  el  estado  de  alarma  declarado  por  el  Real 
Decreto 463/2020, al autorizar todas las medidas establecidas en el referido real decreto, 
subsanó en origen el vicio en el que, según sostiene la mayoría, incurrió el Gobierno al 
dictar esta norma sin la previa autorización del Congreso de los Diputados y convalidó 
los preceptos que establecían tales medidas. Aunque se aceptara que el Consejo de 
Ministros cuando aprobó el Real Decreto 463/2020 incurrió en una infracción de la 
Constitución al haber suspendido derechos fundamentales sin la previa autorización del 
Congreso, este vicio habría sido subsanado por esta Cámara al hacer suyas en su 
integridad las medidas acordadas por el Gobierno. El órgano competente para otorgar la 
autorización –el Congreso de los Diputados–, al prorrogar las medidas adoptadas por el 
Consejo de Ministros, las confirmó, lo que supone asumir como propio lo acordado por el 
Gobierno. s
45.  Para que un órgano pueda subsanar los actos dictados por otro es necesario  w.
que el ordenamiento le haya otorgado potestades para reformar la decisión de aquel y en  032ww
emseted idcaasso a edso pctlaadroa sq upeo rl ae lC Goonbstieiturncoió. nP aotrr iebluloy,e p aule Cdeo nmgraenstoe npeortsees tqaudee sla p parróar rroegfoar mínater glaras 
mdee dtaidleass  smuesdpiednassi vcaosr rdigeió d eerl edcehfoesc tfou nindiacmiael netna leesl  –qsueeg úinnc umrraión tieeln Ge olab iemrnaoyo aríla –a dsoinp talar   BOE-A-cable e
preceptiva autorización del Congreso y convalidó los preceptos que establecieron estas 
medidas (los apartados 1, 3 y 5 del art. 7 del Real Decreto).
46.  El  problema  que  plantea  esta  convalidación  es  que  si,  como  sostiene  la 
mayoría, las medidas adoptadas conllevan la suspensión del derecho fundamental que 
garantiza el art. 19 CE, no podrían tener una duración superior a sesenta días, que es el 
plazo máximo que puede estar en vigor el estado de excepción (art. 116.3 CE). En 
consecuencia, estas medidas hubieran debido decaer el 13 de mayo de 2020, que es 
cuando transcurrió este plazo. Sin embargo, estuvieron en vigor hasta las 00:00 horas 
del día 21 junio de 2020, fecha en la que venció la última prórroga de la vigencia del Real 
Decreto 463/2020 otorgada por el Real Decreto 555/2020, de 5 junio. Por ello, si, según 
sostiene la opinión mayoritaria, el llamado «confinamiento domiciliario» conlleva una 
suspensión del derecho que consagra el art. 19 CE, su inconstitucionalidad no debería 
declararse porque fuera acordado sin contar con la autorización del Congreso –los 
preceptos que lo establecieron fueron convalidados por las autorizaciones del Congreso 
para prorrogar el estado de alarma–, sino porque se prorrogó durante más tiempo del 
permitido por el art. 116.3 CE.
47.  Las  anteriores  consideraciones  evidencian  que  el  estado  de  excepción  no 
puede ser el cauce para resolver situaciones de emergencia que no tengan su causa en 
una  grave  alteración  de  la  seguridad  ciudadana.  Esta  concepción  supone  dejar  al 
Gobierno inerme ante situaciones de emergencia que tuvieran una duración superior a 
sesenta días y exigieran adoptar medidas que conllevaran intensas limitaciones de 
derechos fundamentales. A mi juicio, privar al Estado de estas potestades exorbitantes 
para gestionar este tipo de crisis carece de justificación constitucional. En mi opinión, 
aplicar las reglas del estado de excepción –entre ellas su límite temporal– a la gestión de 
las crisis en las que no se encuentra afectada la convivencia pacífica de la sociedad 
constituye un grave error conceptual que lleva a una interpretación que distorsiona por 
completo la configuración de los estados de emergencia que efectúa el art. 116 CE. 
Como he expuesto, el presupuesto que habilita a declarar estos estados es distinto en 
cada  caso  y  también  son  diferentes  las  medidas  que  al  amparo  de  ellos  pueden 
establecerse. Entender, como mantiene la decisión mayoritaria en la que se sustenta la 
sentencia, que lo que determina la declaración de uno u otro estado es la intensidad de 
las  medidas  limitativas  de  derechos  fundamentales  que  hayan  de  adoptarse  para 
solventar la situación de emergencia supone desvirtuar el sentido constitucional de estos 
estados  y  conduce  a  situaciones  paradójicas,  pues  no  solo  priva  al  Gobierno  de 
potestades  necesarias  para  poder  resolver  crisis  que  no  tengan  su  origen  en  una 
alteración grave de la seguridad pública, sino que además, como ya he señalado, 
supone una merma importante de las garantías constitucionales.
C)   Efectos de la declaración de inconstitucionalidad.
48.  En  el  fundamento  jurídico  11  la  sentencia  ha  limitado  los  efectos  de  la 
declaración de inconstitucionalidad modulando los efectos de la nulidad. Esta limitación 
se ha efectuado en unos términos que, a mi juicio, no aportan claridad. Salvo cuando se 
refiere a los supuestos en los que de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 40.1 LOTC 
y 161.1 a) CE no es posible la revisión de los actos dictados al amparo de normas 
declaradas inconstitucionales (sentencias firmes salvo que tengan por objeto un acto de 
carácter penal o sancionador), los demás casos en los que se limitan los efectos no 
están debidamente diferenciados entre sí y las razones en las que se fundamenta la  e.
limitación del alcance de la nulidad no justifican, en mi opinión, esta medida. w.
son 4s9u.s ceLpat isbelenste dnec iare (vFisJi ó1n1,)  dailfuedreen, cpioarn udnoa e pnatrrete: ,( i[)a p«alorsta pdroo cae)]s ao slo cso snucpluuseosst oms eqduiea nnteo 
asectnutaecnicoinae sc oand mfiuneisrztraa tivdaes  fciromsae s»ju yz g(iaiid) a«»la; s (diie) m«álas ss itsuiatucaiocnioense jsu ríddieccaisd igdeans ermadeadsia pnoter 
la aplicación de los preceptos anulados»; por otra, [apartado b)] menciona los casos que
sí pueden ser objeto de revisión: «los procesos penales o contencioso-administrativos 
referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de 
la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, 
exención o limitación de la responsabilidad» y, por último [apartado c)], se establece que 
«esta  sentencia  no  será  por  sí  misma  título  para  fundar  reclamaciones  de 
responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas».
50.  Nada habría que objetar a los supuestos previstos en el inciso (i) del apartado 
a)  pues  los  procesos  fenecidos  mediante  sentencia  con  fuerza  de  cosa  juzgada 
[art.  161.1  a)  CE  y  art.  40  LOTC],  salvo  los  procesos  penales  o  contencioso-
administrativos  referentes  a  procedimientos  sancionadores  en  los  que,  como 
consecuencia de la nulidad de la norma aplicada resulte una reducción de la pena o de 
la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad (art. 40.1 LOTC) 
no pueden ser objeto de revisión. Y tampoco suscita ninguna duda que estos últimos 
procesos sí pueden ser revisados, como establece el apartado b).
51.  Tampoco son susceptibles de revisión, según mantiene la decisión mayoritaria, 
«las situaciones decididas mediante actuaciones administrativas firmes». Los motivos 
que me llevan a discrepar de la mayoría en relación con esta limitación de efectos son 
las razones por las que considera que este tipo de situaciones no pueden ser revisadas. 
En  contra  de  lo  que  parece  sostenerse,  la  imposibilidad  de  revisar  este  tipo  de 
«situaciones» no es un efecto que se derive con carácter general de las sentencias de 
inconstitucionalidad. El tribunal, en la STC 45/1989, de 20 de febrero, y en otras muchas, 
ha  admitido  la  limitación  de  efectos  respecto  de  los  actos  firmes  que  no  tengan 
naturaleza penal o sancionadora, pero solo en aquellos casos en los que exista un valor 
constitucional que lo justifique. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la regla 
general es la eficacia retroactiva de las sentencias. El principio de constitucionalidad 
(art. 9.1 CE) impone la plena adecuación del orden jurídico a la Constitución y conlleva 
que, en principio, deban eliminarse del ordenamiento todos aquellos actos de aplicación 
de preceptos que hayan sido declarados inconstitucionales. No obstante, esta regla 
general  cede  en  aquellos  casos  en  los  que  sea  necesario  conservar  este  tipo  de 
«situaciones»  con  el  fin  de  salvaguardar  otro  bien  constitucional  que,  por  las 
circunstancias concurrentes, obligue a modular los efectos que se derivan del principio 
de constitucionalidad. Por ello, la imposibilidad de revisar las situaciones firmes que no 
tengan valor de cosa juzgada no es una limitación de los efectos de la declaración de 
inconstitucionalidad que se produzca siempre y en todo caso desde la STC 45/1989, 
como parece sostener la mayoría, sino únicamente cuando el tribunal así lo declara y 
para  ello  será  preciso  que  lo  justifique  en  la  necesidad  de  salvaguardar  un  bien 
constitucional que se considere merecedor de protección.
52.  La  mayoría  considera  que  tampoco  cabe  revisar  «las  demás  situaciones 
jurídicas generadas por aplicación de los preceptos anulados». La primera cuestión que 
plantea este tercer inciso del apartado a) es determinar las situaciones a las que alude. 
Una interpretación sistemática de este apartado lleva a entender que su inciso tercero se 
refiere a todos aquellos casos en los que la «situación jurídica» no haya devenido firme, 
pues las que tienen valor de cosa juzgada se han excluido en el primer inciso y las 
«situaciones firmes» en el segundo, por lo que el único sentido que puede tener el tercer 
inciso es el de referirse a actos o «situaciones» no firmes por estar pendiente de revisión 
o puedan serlo. Ahora bien, si esto fuera así se llegaría al absurdo de afirmar la  s
aplicabilidad  pro  futuro  de  preceptos  declarados  inconstitucionales  que  han  sido  oe.
expulsados del ordenamiento jurídico. 032www.
es  a5n3a. lizLaar  ssei gluonsd aa rgcuuemsetinótno sq ueen  selo ss uqsucieta  lae nm realyaocriíóan  lcao nfu ensdtaam liemnittaa cijóunst idfiec aenf eecstotas 
Ddeeccirseióton . 46E3s/t2o0s2 0a, rgduem 1e4n tdoes  msoanrz od, onso:  d(ie r)iv«ala  dienlc coonnstteituncidioon amliadtaedri alp adrec ialal s dmele dRideaasl   BOE-A-cable e
adoptadas, cuya necesidad, idoneidad y proporcionalidad hemos aceptado, sino del 
instrumento jurídico a través del cual se llevó a cabo la suspensión de ciertos derechos 
fundamentales» y (ii) la suspensión afecta a la generalidad de la población y, según se 
afirma, «no resulta justificado que puedan atenderse pretensiones singulares de revisión 
fundadas exclusivamente en la inconstitucionalidad apreciada, cuando no concurran 
otros  motivos  de  antijuridicidad.  Entenderlo  de  otro  modo  pugnaría  no  solo  con  el 
principio  constitucional  de  seguridad  jurídica  (art.  9.3  CE)  sino  también  con  el  de 
igualdad (art. 14 CE)».
Los motivos expuestos no pueden fundamentar, a mi juicio, la limitación de efectos 
de las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de una norma con rango de ley. 
Estas  normas,  salvo  las  llamadas  leyes  singulares,  que  son  excepcionales,  se 
caracterizan por su generalidad, por lo que el razonamiento de la mayoría llevaría a tener 
que  limitar  la  eficacia  retroactiva  de  casi  todas  las  sentencias  que  declarasen  la 
inconstitucionalidad de una norma con rango de ley y, como evidencian los más de 
cuarenta años de jurisprudencia constitucional, esto no es así. De igual modo, tampoco 
me parece que pueda justificar la limitación de los efectos de la sentencia el que la 
inconstitucionalidad se fundamente «en el instrumento jurídico a través del cual se llevó 
a cabo la suspensión de ciertos derechos fundamentales». Con este razonamiento lo 
que la mayoría parece sostener es que hay inconstitucionalidades de diversos grados, 
las que afectan «a la materia», esto es, a lo regulado por la norma, y las que se refieren 
a  la  «forma»,  es  decir,  al  procedimiento  y  a  la  competencia  para  establecer  esa 
regulación. Sin embargo, esta conclusión no es correcta, pues, como se afirmó en la 
STC 109/2016, de 7 de junio, FJ 5 C), «[l]a democracia parlamentaria no se agota, 
ciertamente, en formas y procedimientos, pero el respeto a unas y otros está entre sus 
presupuestos inexcusables».
54.  La  sentencia  excluye  también  que  puedan  formularse  reclamaciones  de 
responsabilidad  patrimonial  contra  la  administración  con  fundamento  en  la 
inconstitucionalidad apreciada en esta sentencia [apartado c)]. Se afirma que no caben 
este tipo de reclamaciones por tratarse de medidas que los ciudadanos tenían el deber 
jurídico de soportar. No se explica, sin embargo, por qué los ciudadanos tienen el deber 
jurídico  de  soportar  los  efectos  de  una  norma  que  el  Tribunal  ha  declarado 
inconstitucional. Estas razones deberían haberse expuesto.
55.  A mi juicio, la modulación de efectos de la declaración de inconstitucionalidad 
no se ha efectuado con la claridad que este tipo de declaraciones requiere. El casuismo 
en el que incurre y la imprecisión de los conceptos utilizados puede inducir a confusión y 
si algo debe estar claro en una sentencia es el alcance del fallo. De otro modo, se crea 
inseguridad jurídica, lo que puede dar lugar a aumentar la litigiosidad y a la existencia de 
pronunciamientos judiciales contradictorios. Por ello, entiendo que, si lo que se pretendía 
con esta limitación de efectos era establecer la eficacia ex nunc de la declaración de 
inconstitucionalidad, como parece deducirse de la modulación de efectos que realiza la 
sentencia, se hubiera debido decir con claridad y justificar esta limitación de efectos 
respecto del pasado en la necesidad de salvaguardar un bien o valor constitucional. En 
las observaciones iniciales he expuesto que la lógica de nuestro sistema de control de la 
constitucionalidad  de  las  leyes  comporta,  como  invariablemente  ha  aceptado  la 
jurisprudencia del Tribunal Supremo, la facultad del Tribunal Constitucional de limitar los 
efectos  de  las  declaraciones  de  inconstitucionalidad  en  materia  de  responsabilidad 
patrimonial  del  Estado  legislador  cuando  es  necesario  para  preservar  valores  e
constitucionales. bo
lRimeiat5al 6cD.ióe ncEr ednteo  m e4fi 6eo3cpt/o2ins0i,ó2 na0,l   (meenle  lnleaosmste ae dcnoa  ls«ooc  qoeunxefiis nstaeemn r eivefanieltorore ed sao  mclooiscn isalitapitrauiorct»aio)d.n oAasl e t1rsa,  vq3éu yse   d5jue ds letaif siac rant.no  r7em sdateasl    2021-13032n https://ww
anuladas se adoptaron medidas que trataban de evitar la propagación del virus causante
de la COVID-19 con el fin de salvaguardar la vida y salud de la población que se
encontraba gravemente amenazada por esta enfermedad. El riesgo de contagio era 
extremo, los hospitales estaban colapsados y se adoptaron las medidas que, en aquel 
momento, se consideraron las más idóneas para evitar la propagación de la enfermedad. 
Junto a ello existía una situación de incertidumbre jurídica. La situación creada no tenía 
precedentes en nuestra historia constitucional y no había certeza sobre cuál debía ser el 
cauce jurídico que debía seguirse para imponer estas medidas (buena prueba de ello es 
el intenso debate que se ha suscitado entre los juristas sobre si el estado de alarma era 
el adecuado para establecerlas o era preciso acordar el estado de excepción). Ante esta 
situación de incertidumbre, que afectaba no solo a la situación sanitaria creada por la 
pandemia, sino también a la determinación del procedimiento jurídico que debía seguirse 
para  establecer  las  previsiones  adecuadas  para  afrontarla,  puede  considerase 
constitucionalmente justificado que la nulidad no afecte a los actos o situaciones jurídicas 
creadas al amparo de la norma declarada inconstitucional. Lo contrario podría provocar 
que las autoridades sanitarias en situaciones de incertidumbre no adopten las medidas 
que consideren más adecuadas por las consecuencias que podría tener el error en la 
elección de la vía jurídica correcta. En estos casos, el derecho a la vida y a la salud 
justifican que el tribunal declare la limitación de efectos de la nulidad respecto del 
pasado,  esto  es,  que  otorgue  a  la  sentencia  únicamente  efectos  ex  nunc,  lo  que 
conllevaría  que,  al  carecer  la  norma  de  vigencia  por  caducidad,  la  declaración  de 
inconstitucionalidad no tuviera más efectos que el de permitir la revisión de los actos 
sancionadores dictados a su amparo, aunque hayan devenido firmes (art. 40.1 LOTC).
57.  Esta es la consecuencia que, según creo, se deriva de la modulación de efectos 
de la declaración de inconstitucionalidad que efectúa la sentencia, si bien para llegar a 
ella ha acudido a un casuismo que dificulta la comprensión del alcance del fallo y se 
fundamenta de un modo que, en mi opinión, es incorrecto. Por ello, aunque no comparto 
la declaración de nulidad de los apartados 1, 3 y 5 del art. 7 del Real Decreto 463/2020, 
tal y como he expuesto, considero que, declarada la inconstitucionalidad y nulidad de 
estos preceptos, el Tribunal hubiera debido precisar con más claridad y mayor corrección 
el alcance del fallo y las razones que justifican la limitación de efectos.
Madrid, a veintiuno de julio de dos mil veintiuno.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Firmado y 
rubricado.
Voto particular que formula el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón respecto 
de la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2054-2020
En el ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional, y con el máximo respeto a la opinión de mis compañeros, 
formulo  el  presente  voto  particular  a  la  sentencia  recaída  en  el  recurso  de 
inconstitucionalidad núm. 2054-2020. Las razones de mi discrepancia son las que tuve 
ocasión de sostener en el Pleno en el que se deliberó el presente asunto.
Mi disconformidad tiene que ver esencialmente con la fundamentación que se realiza 
en la sentencia para sostener la inconstitucionalidad y nulidad de los apartados 1, 3 y 5 
del artículo 7 del Real Decreto 463/2020, pues considero que parte de un entendimiento 
equivocado de las categorías constitucionales aplicables.
Este  erróneo  planteamiento  tiene  como  resultado  inmediato  declarar 
inconstitucionales  las  medidas  adoptadas  por  el  Gobierno  para  luchar  contra  las 
pandemias en dicho artículo séptimo; medidas que habían sido ratificadas por más  es
del 90 por 100 de los miembros del Parlamento cuando se aprobó la prórroga inicial. bo
El correcto entendimiento de las categorías constitucionales suspensión/restricción  032ww
nnuoe esstr op osris ttaenmtoa  udne  dsiemrepcleh opsr ofubnledmaam ednotcatlreinsa.l, pues tiene importantes consecuencias en
1.  Debo señalar, en primer lugar, que la sentencia de la que discrepo parte de un
entendimiento «material» del concepto constitucional de «suspensión» lo que le lleva a  Bc
considerar  que,  en  lo  que  a  los  derechos  afecta,  existiría  un  continuum  entre  su 
restricción (posible en el estado de alarma) y su suspensión (solo posible en los estados 
de excepción y sitio). Nociones que solo serían distinguibles en términos de la menor o 
mayor intensidad de la incidencia sobre los derechos fundamentales.
Es  este  entendimiento  gradualista  o  cuantitativo  de  cada  una  de  estas 
intervenciones, suspensión/restricción, sobre los derechos fundamentales la que lleva a 
la sentencia de la mayoría a considerar que, en el caso de lo dispuesto en determinados 
apartados  del  art.  7  del  Real  Decreto  impugnado,  se  produjo  una  suspensión  de 
derechos, pues se adoptó una restricción del derecho a la libertad de circulación de 
«altísima intensidad», y «general en cuanto a sus destinatarios». Sin precisar, con la 
suficiente  certeza  el  momento  concreto  en  que  una  determinada  limitación  puede 
considerarse como de «altísima intensidad», por lo que el canon establecido solo puede 
generar una intensa inseguridad jurídica, al dejar indeterminada la frontera entre las 
categorías de restricción y suspensión.
Suspensión que, en nuestro sistema constitucional, no sería posible adoptar bajo la 
declaración de un estado de alarma sino únicamente bajo la declaración de un estado de 
excepción o uno de sitio. Es así el estado de excepción, el que considera la sentencia 
que  se  tendría  que  haber  declarado  para  poder  acometer  la  situación  pandémica 
acontecida  en  marzo  de  2020,  a  pesar  de  no  concurrir,  como  desarrollaremos,  el 
presupuesto para poder declararlo que no es otro que una grave alteración del orden 
público.
Considero  que  este  enfoque  es  equivocado.  Restricción  y  suspensión  son  dos 
categorías jurídicas distintas.
2.  La suspensión a la que se refiere el artículo 55.1 CE, además de exigir una 
declaración formal que explícitamente la prevea, se debe identificar con la supresión 
temporal del derecho o, si se quiere decir de manera distinta, con el desplazamiento 
circunstancial o pro tempore de la norma constitucional, de tal modo que el régimen 
jurídico-constitucional del derecho suspendido, incluyendo sus garantías, pasaría a ser 
sustituido por el régimen que establezca, para los estados de excepción y sitio, aquella 
ley orgánica a la que remite el artículo 116.1 CE [así lo hace hoy la Ley Orgánica 4/1981, 
de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES), sobre todo en sus 
artículos 16 a 23].
Así, en tales estados de crisis (excepción y sitio) los derechos suspendidos perderían 
su condición de derechos constitucionales. Se produciría una supresión temporal de la 
vigencia de la norma constitucional. Los correspondientes ámbitos de libertad pasarían a 
estar intervenidos y regidos, porque así lo habría querido la Constitución para estas 
situaciones extremas, por lo dispuesto en la ley orgánica a la que la propia norma 
fundamental se remite. Un derecho «en suspenso» no sería, en definitiva, un derecho 
configurado por la Constitución, por más que la ordenación legislativa de su ámbito 
propio (ex art. 116.1 CE) no pudiera incurrir en arbitrariedad.
Es por ello, por lo que «suspensión», de una parte, y «restricción» extraordinaria de 
derechos, de la otra, operarán en planos jurídicos diferentes: la primera, para los estados 
de excepción y sitio, produciría que el derecho fundamental suspendido pierda eficacia 
temporalmente y sea sustituida por la ordenación dispuesta por la concreta ley orgánica 
a la que remite el artículo 116.1 CE; la segunda, para el estado de alarma, produciría que 
el  contenido  del  derecho  fundamental  restringido,  quede  con  carácter  general 
disminuido, incluso de modo drástico, por el Real Decreto de declaración de dicho 
estado, pero sin que desaparezcan algunas de las garantías constitucionales de aquel  e.
contenido como es la del sometimiento de tal restricción al cumplimiento del principio de  w.b
proporcionalidad. 032ww
haceSri nd eesmpbaarergcoe,r  epla drae rleac sheon ate lnac liiab rdee c ilrac uqluaeci ódnis mcreedpiaamntoes ,s ulo s pursopceendseiónnte d heucblaieraran dsoid eol 
seusptardimoi édned eoxlocse pceiónn . lPugroapr ondeer  qurees strein ggaiérnadnotizloasn  mdeejjoarn dloos  dienrceócluhmose ds e lsouss  ciugdaaradnatníaoss 
constitucionales, es, a mi juicio, no comprender adecuadamente el sistema de derechos 
fundamentales establecido en nuestra norma fundamental.
La  concepción  que  subyace  a  la  fundamentación  de  la  sentencia  de  la  que 
discrepamos es contradictoria con nuestro régimen ordinario de derechos fundamentales 
en el que se admiten intensas restricciones del haz de facultades que un determinado 
derecho fundamental reconoce.
Difícilmente  se  puede  poner  en  duda,  por  ejemplo,  la  constitucionalidad  de  la 
previsión de confinamientos individuales como los que se podrían derivar del artículo 
tercero de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de 
salud  pública  cuando  establece  que  «con  el  fin  de  controlar  las  enfermedades 
transmisibles, la autoridad sanitaria podrá adoptar las medidas oportunas para el control 
de los enfermos, [y] de las personas que estén o hayan estado en contacto con los 
mismos». Se trata de una previsión que habilita una restricción de derechos de «altísima 
intensidad», como se demostró con la crisis del ébola de 2014, pero que no por ello 
determina que la misma se convierta en una suspensión.
Tampoco  el  carácter  general  o  individual  de  una  medida  puede  ser  el  criterio 
determinante para que un derecho fundamental, que supone siempre el reconocimiento 
de un haz de facultades individuales, se considere suspendido en lugar de restringido. 
Cuando el art 17.1 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la 
seguridad ciudadana, dispone que «los agentes de las fuerzas y cuerpos de seguridad 
podrán limitar o restringir la circulación o permanencia en vías o lugares públicos y 
establecer zonas de seguridad en supuestos de alteración de la seguridad ciudadana o 
de la pacífica convivencia, o cuando existan indicios racionales de que pueda producirse 
dicha alteración», no está suspendiendo el derecho de libre circulación por tratarse de 
una medida «general en cuanto a sus destinatarios».
Así, ni la intensidad de la restricción, ni su generalidad, ni ambas conjuntamente, 
pueden determinar la transformación de una restricción en una suspensión.
Por cierto, que en lo que se refiere a la supuesta intensidad de la restricción conviene 
resaltar la incongruencia interna en la que incurre la sentencia de la mayoría, pues 
considera que el art. 7 del Real Decreto impugnado supone una limitación del derecho a 
la libre circulación de «altísima intensidad» –que hace que la restricción se transmute, 
según su concepción, en una suspensión–, pero, sin embargo, la propia sentencia diluye 
la intensidad de la restricción cuando considera que era posible circular para realizar 
tanto las «actividades» que expresamente puntualiza el art.7 [y que no cabe olvidar que 
incluyen cláusulas abiertas que deben ser interpretadas, pro libertate: la primera «por 
causa de fuerza mayor o situación de necesidad», punto g), y la segunda «cualquier otra 
actividad de análoga naturaleza», punto h)]; como las «actividades» que constituían un 
ejercicio del resto de derechos fundamentales que nunca fueron prohibidas. En efecto, 
señala  correctamente  la  sentencia  cómo  bajo  el  estado  de  alarma  declarado  los 
ciudadanos  podían  circular  por  las  vías  públicas,  además  de  en  los  supuestos 
expresamente  previstos,  también  para  encaminarse  a  los  lugares  de  culto  y  a 
ceremonias religiosas; para, en su caso, manifestarse; para acudir a reuniones orgánicas 
de partidos políticos, sindicatos y asociaciones empresariales, y, en fin, prácticamente 
para ejercer cualquier otro derecho fundamental distinto del propio de circular. Con ello 
indudablemente  la  propia  sentencia  de  la  que  discrepamos,  contradice  su  propia 
afirmación de que se trataba de una restricción de altísima intensidad que es la ratio que 
utiliza para convertir una restricción en una suspensión.
Como ya hemos indicado, para la sentencia la suspensión se caracteriza por ser una  s
forma  más  intensa  de  restricción  del  haz  de  facultades  que  se  derivan  del  oe.
reconocimiento de un derecho fundamental. Sin embargo, considero, como igualmente  w.
he señalado ya, que la suspensión no es sino la supresión temporal del derecho y de sus  032ww
geaxcraenptcíaiósn . cLoan sstuitsupceionnsaiólens ,e xyig es uu nsau dsetitculacrióanc iópno fro rlmo ald qisupeu eesxtpol íceitna mlae ntneo lram aptrievvae ad ey 
gsua racnotníasse ccuoennstcitiau cieosn aqleuse.  el  derecho  formalmente  suspendido  pierde  las  referidas  BOE-A-cable e
Ciertamente,  es  la  normativa  de  excepción  –la  LOAES,  que  reemplaza  a  las 
disposiciones  constitucionales  relativas  a  aquellos  derechos  fundamentales  que  de 
acuerdo con el art. 55.1 CE pueden ser suspendidos–, la que, en su caso, puede 
someter  la  suspensión  de  un  determinado  derecho  al  cumplimiento  de  concretos 
requisitos y condiciones que pasan así a constituirse en las garantías temporales de tal 
derecho  mientras  rija  el  correspondiente  periodo  de  excepción  que  permite  la 
suspensión. La decisión relativa a cuáles son las garantías de los derechos una vez 
suspendidos queda así en manos del legislador orgánico al que se remite el art. 116 CE, 
que es el que tiene la capacidad de sustituir de manera temporal el régimen de los 
derechos en situación de normalidad por el régimen de los derechos en situación de 
excepción.
Así, ese legislador orgánico de excepción puede decidir que el régimen jurídico de 
los  derechos  en  tales  situaciones  se  someta  al  cumplimiento  de  determinadas 
condiciones como puede ser la de que las medidas a adoptar sean las estrictamente 
indispensable para asegurar el restablecimiento de la normalidad (art. 1.2 LOAES). Se 
trata, en este caso, del establecimiento por el legislador de excepción al que se remite el 
art. 116 CE de una condición legal, que no constitucional. Condición contingente, que no 
constitucionalmente necesaria, se ha señalado por la doctrina, pues no se deriva de la 
propia Constitución que precisamente habilita a aquel legislador para determinar, de 
manera temporal, el concreto régimen jurídico de determinados derechos en aquellas 
situaciones de excepción en las que se permite por previsión constitucional, ex art. 55.1 
CE, su suspensión.
Recapitulando, lo que diferencia la categoría de la suspensión de la restricción es la 
sustitución, entre otras, del régimen de garantías al que se someten las limitaciones de 
un concreto derecho y no el grado de intensidad o la generalidad de estas. La sentencia 
de la mayoría pretende que el régimen de garantías de los derechos limitados para hacer 
frente a la pandemia, en este caso el derecho a la libre circulación sea el propio del 
estado de excepción, donde las garantías constitucionales desparecen, en lugar de 
aquel donde ello no ocurre, el estado de alarma. Se trata de una discutible concepción 
de los derechos fundamentales, pues los que la sostienen afirman que su construcción 
serviría a una mayor garantía de aquellos, cuando es precisamente al contrario, pues su 
efecto es, como hemos visto, la supresión de las garantías constitucionales a cambio de 
la mera parlamentarización de su declaración inicial. Parlamentarización que, por cierto, 
está igualmente prevista en el estado de alarma para poder prorrogar las medidas más 
allá de los primeros quince días.
Cabe realmente dudar de que los derechos de los ciudadanos se encuentren mejor 
protegidos en un sistema democrático como el nuestro, donde el Gobierno se encuentra 
sustentado  por  una  mayoría  parlamentaria,  si  se  exige  que  la  autorización  de  las 
medidas  sea  acordada  por  el  Congreso  desde  el  primer  momento  mediante  la 
declaración del estado de excepción, pero se haga, por el contrario, prescindiendo de las 
garantías  constitucionales  de  los  derechos.  No  otra  cosa  es  lo  que  propone  la 
construcción  doctrinal  de  la  sentencia.  Para  evitar  que  el  Gobierno  restrinja 
unilateralmente nuestros derechos durante quince días declarando el estado de alarma, 
la doctrina sustentada por la mayoría exige que sea el Congreso el que autorice a 
suspender los derechos mediante el estado de excepción. En este segundo caso se 
habrán suprimido el contenido de nuestros derechos constitucionales y sus garantías, 
supresión que no es posible bajo el estado de alarma.
3.  Una vez recordado lo anterior, no  cabe sino señalar que el hecho de que  e.
consideremos  restricciones  las  medidas  recogidas  en  el  artículo  7  del  Real  w.b
Decreto 463/2020, no significa que las mismas no deban quedar sometidas al escrutinio  032ww
de eAssteí,  truibnuan male.dida de confinamiento domiciliario puede ser adoptada bajo cualquiera
ddeer elocsh od ovsa reiasrtáand odse p(aelnadrmiean doo  edxec espi cnióons) ,e pnecoron teral mréogsi maennte  juurnídai croe syt rilcacsi ógna r(aanlatíramsa )d eol 
ante una suspensión formalmente declarada (excepción). Las restricciones de derechos
a que puede dar lugar la declaración de un estado de alarma quedan sujetas siempre a 
límites y condiciones constitucionales, pues precisamente ello es lo que caracteriza a las 
restricciones frente a las suspensiones.
Son estos límites y condiciones constitucionales los que habría que haber aplicado 
para determinar si el Real Decreto impugnado era o no era conforme con nuestro 
ordenamiento constitucional. Pero, la eventual vulneración de tales límites y condiciones 
no supondría, sin embargo, la transformación de la restricción de un derecho en una 
suspensión del mismo, sino, simplemente, que tal restricción debió ser considerada 
contraria a la Constitución.
Así, en efecto, en el caso del Real Decreto 463/2020 no se produjo formalmente la 
suspensión de derecho alguno y, por tanto, de lo que se trataba era de determinar si las 
restricciones de derechos establecidas en aquella norma se adecuaban a los límites y 
condiciones que permanecían incólumes precisamente por no haber quedados aquellos 
derechos formalmente suspendidos.
En primer lugar, el Real Decreto impugnado se habría de someter a la comprobación 
de  la  concurrencia  de  alguno  de  los  presupuestos  habilitantes  que  la  Ley 
Orgánica 4/1981, fija a efectos de la lícita proclamación de la alarma constitucional ante 
la insuficiencia de los «poderes ordinarios» para el «mantenimiento [restauración, en 
rigor] de la normalidad» (art. 1.1 LOAES), presupuestos o hechos determinantes que, 
como es sabido, se enuncian en el artículo 4 de la misma Ley Orgánica y que se 
relacionan con determinados sucesos naturales o crisis sanitarias tales como epidemias.
En  segundo  lugar,  el  Real  Decreto  impugnado  se  habría  de  someter  a  la 
comprobación de la debida sujeción de las medidas introducidas por el mismo a las 
normas que en la LOAES establecen los tipos genéricos de intervenciones posibles en 
un estado de alarma (arts. 11 y 12 LOAES), normas cuya eventual transgresión por aquel 
decreto determinaría su inconstitucionalidad por infracción (mediata) del artículo 116.1 
CE.
Y finalmente, y en tercer lugar, el Real Decreto impugnado se habría de someter a la 
comprobación del respeto del principio de proporcionalidad en la concreta configuración 
de las medidas adoptadas. Así en el estado de alarma los derechos fundamentales 
subsisten en todo caso y al servicio de que así sea está el control de proporcionalidad 
sobre el decreto que lo declare (siempre que ese mismo decreto hubiera superado 
previamente, con arreglo a la LOAES, el control de legalidad).
Lo que este tribunal debiera haber hecho es aplicar el referido canon a los preceptos 
impugnados. Y al hacerlo, lo primero que hubiese constatado es la procedencia de haber 
declarado, ante la emergencia deparada por la pandemia, un estado de alarma, siendo 
así que una de las «alteraciones graves de la normalidad» que pueden justificar el 
recurso a este instrumento es el de las «[c]risis sanitarias, tales como epidemias […]» 
[art. 4, punto b), LOAES].
En segundo lugar, y conforme a lo dispuesto en el artículo 11 a) LOAES, hubiese 
confirmado que una de las medidas que pueden ser adoptadas «en el decreto de 
declaración del estado de alarma, o en los sucesivos que durante su vigencia se dicten» 
es la de «[l]imitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas o 
lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos».
Lo establecido en el artículo 7 (apartados 1 y 3) del Real Decreto tendría, entiendo, 
encaje en esta previsión legal.
Así, el Real Decreto de alarma viene a prohibir –a salvo de las «actividades» que 
expresamente  puntualiza  en  el  art.7  (incluyendo  las  cláusulas  abiertas  que  allí  se  s
recogen)  y  a  salvo  también,  como  recuerda  la  sentencia  de  la  mayoría,  de  las  oe.
«actividades» que sean un ejercicio del resto de derechos fundamentales que nunca  w.
fueron prohibidas–, la circulación por todas «las vías o espacios de uso público» y  032ww
daubriearntate p creuvailseisóqnu dieerla p hriomrears ,i nrceisstor icdceiló pnr eecxetrpetmo ae nq uoerd ecanb ae  lare lcimonitdauccióirn,  dsien  peemrmbaarngeon, caia  lay 
etrmánesrigtoe necnia  h[aorrtaícsu loo  1lu1g aa)r eLsO qAuEeS ]s.e determinen a la vista de las circunstancias de la  BOE-A-cable e
Es  más,  la  regla  controvertida  recogida  en  el  art.  7  encontraría  igualmente  su 
acomodo  en  la  otra  previsión  del  mismo  artículo  11  a)  LOAES,  que  apodera 
genéricamente  para  condicionar  la  libre  circulación  «al  cumplimiento  de  ciertos 
requisitos», requisitos que podrían entenderse aquí cifrados en la «realización de las […] 
actividades» que relaciona, a título de excepciones a la norma impeditiva, el artículo 7 
del Real Decreto.
No puede, por tanto, compartirse la formalista afirmación de la sentencia de la que 
discrepamos de que la disposición impugnada plantea la posibilidad de circular no como 
regla, sino como excepción, pues, precisamente lo que plantea es la posibilidad de 
circular sometida a una serie de requisitos como son la realización de ciertas actividades.
En  tercer  lugar,  hubiese  concluido  que  la  medida  establecida  en  el  artículo  7 
(apartados  1  y  3)  del  Real  Decreto  no  puede  ser  tachada  –en  sí  misma–  de 
desproporcionada. Fue, cabría decir, una limitación razonablemente idónea y necesaria, 
en las circunstancias en las que se adoptó, para hacer frente de manera perentoria a una 
epidemia (pandemia, a escala universal) fuera de control entonces, de magnitud sin 
precedentes para las generaciones vivas y que no solo ponía en riesgo máximo la salud 
de todos (art. 43 CE), sino que amenazaba también con deparar inmediatos estragos 
sociales  y  económicos.  Así  las  cosas,  esta  extrema  constricción  de  la  libertad  de 
circulación se puede considerar idónea a fin de detener la expansión de los contagios y 
en atención a las recomendaciones cursadas por la Organización Mundial de la Salud, 
que puso énfasis, como es conocido, en la necesidad de acotar y restringir, ante la 
ubicuidad del virus, los contactos sociales. Fue, asimismo una medida necesaria o 
indispensable en aquella ocasión, cuando los recursos sanitarios se encontraban al 
límite de sus capacidades y se carecía tanto de terapias adecuadas para la enfermedad 
en curso como, muy en particular, de vacunas para evitar las infecciones o remediar sus 
efectos más intensos, terapias y sobre todo vacunas que, según la experiencia acreditó 
después, hubieran permitido –de estar disponibles y generalizarse– evitar o aliviar tan 
drástica limitación de la libertad constitucional (art. 19 CE). Sin que quepa olvidar, en fin, 
que medidas análogas fueron adoptadas en fechas muy próximas por las autoridades 
competentes de otros Estados de la Unión Europea. No puede corresponder al control 
de la jurisdicción constitucional, a la vista de todo ello, concebir y designar opciones de 
prevención sanitaria menos incisivas sobre el derecho fundamental y que fueran, en lo 
sustancial, de equivalente eficacia.
Sin embargo, la sentencia de la que discrepamos no hace nada de esto. La razón 
para  calificar  como  una  suspensión  una  restricción  muy  intensa  de  un  derecho 
fundamental  no  parece  ser  otra  que,  como  se  ha  denunciado,  permitir  un  atajo 
argumental para lograr una declaración de inconstitucionalidad. Es un atajo con el que se 
pretende, por un lado, eludir un juicio de constitucionalidad más riguroso y complejo, 
basado en el principio de proporcionalidad; y por otro, permitir que se produzca la 
declaración de inconstitucionalidad de la medida adoptada aun cuando la misma pudiese 
superar tal juicio de proporcionalidad.
Ciertamente, la propia sentencia de la mayoría parece considerar que las medidas 
adoptadas habrían sido proporcionadas para hacer frente a la situación planteada en 
marzo de 2020, pues así se afirma en el fundamento jurídico 11 que dispone que «la 
inconstitucionalidad parcial del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, no deriva del 
contenido  material  de  las  medidas  adoptadas,  cuya  necesidad,  idoneidad  y 
proporcionalidad hemos aceptado, sino del instrumento jurídico a través del cual se lleva 
cabo la suspensión de ciertos derechos fundamentales». Pero viene a considerar que  s
tanto el Gobierno como el Parlamento que prorrogó las medidas inicialmente adoptadas  oe.
por este con más del 90 por 100 de apoyo de la Cámara y sin ningún voto en contra,  w.
erraron en la elección del estado declarado. 032ww
adapPtaarbaa  laa l spernetseunpcuiae sntoo  dhea bhíae cqhuoe,  udneac lapraanr deelm eias,t ayd oq,u ee l edrea  aella rqmuea , mqeujeo r mpeejromr itsíae 
mpraonptoernceiorn laalsid agda rdaen tlíaass  mcoendsidtiatusc. ioNnoa, leesra;  epnretrfee rliabsle  cinunaolevsa rs ey  ceonncsuiednetrraar  eqlu ec osnet rcoul mdep lílaa   BOE-A-cable e
el presupuesto de hecho de otro estado, el de excepción, y que se garantizaban mejor 
los derechos de los ciudadanos suprimiéndolos.
4.  En  efecto,  la  sentencia  de  la  mayoría  nos  propone  para  luchar  contra  la 
pandemia suprimir los derechos constitucionales y sus garantías mediante la declaración 
del estado de excepción. Para ello debe superar el obstáculo no menor que supone el 
hecho de que no se cumpla el presupuesto para poder declarar tal tipo de estado.
Como se desprende de los debates constituyentes, de los debates legislativos que se 
produjeron al aprobarse la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de lo interpretado 
mayoritariamente por la doctrina científica, y de la propia doctrina previa de este Tribunal 
Constitucional, la declaración de un estado de excepción tiene como presupuesto la 
existencia de una situación de naturaleza eminentemente política que pueda provocar 
una grave alteración del orden público. Así, mientras que de acuerdo con el art. 4 de la 
Ley Orgánica 4/1981, el estado de alarma se dispone para hacer frente a situaciones 
derivadas de hechos naturales (terremotos, inundaciones), crisis sanitarias (epidemias, 
contaminación  grave),  accidentes  graves,  situaciones  de  desabastecimiento  de 
productos de primera necesidad, o también alteraciones que supongan la paralización de 
servicios públicos esenciales para la comunidad (en este último supuesto, cuando no se 
garantice lo dispuesto en los artículos 28.2 y 37.2 de la Constitución y siempre que 
concurra  alguna  de  las  demás  circunstancia  o  situaciones  contenidas  en  el  propio 
artículo 4 de la Ley Orgánica 4/1981); el estado de excepción, de acuerdo con el art. 13 
de  la  Ley  Orgánica  4/1981,  ofrece  una  respuesta  a  situaciones  de  naturaleza 
eminentemente política que pueden provocar una grave alteración del orden público. Es 
la alteración del orden público, incidiendo en aspectos como el libre ejercicio de los 
derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones 
democráticas,  o  el  de  los  servicios  públicos  esenciales  para  la  comunidad,  el 
presupuesto que debe concurrir para la declaración del estado de excepción.
Así se desprende del proceso de elaboración de la vigente Ley Orgánica 4/1981, 
de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, en el que ciertamente el 
proyecto de ley presentado por el Gobierno y que daría lugar después a la vigente Ley 
Orgánica 4/1981, se fundó, en ese primer texto, en una concepción gradualista: el estado 
de alarma podía ser declarado tanto por la concurrencia de catástrofes públicas, crisis 
sanitarias  o  paralizaciones  económicas  como  por  «alteraciones  del  orden  o  de  la 
seguridad ciudadana» [letra a) del art. 20 del proyecto de ley, «Boletín Oficial de las 
Cortes Generales – Congreso de los Diputados», I Legislatura, núm. 73-I, de 21 de 
septiembre de 1979]. Las alteraciones del orden o la seguridad ciudadana debían ser 
tales que «su restablecimiento no se pueda conseguir mediante el uso de las potestades 
ordinarias de la autoridad gubernativa» (idem). A su vez, la situación que justificaba 
declarar el estado de excepción venía definido en el proyecto del Gobierno así: «Cuando 
el orden público resulte tan gravemente alterado que el ejercicio de las potestades 
previstas  en  los  artículos  anteriores  [el  estado  de  alarma]  fuera  insuficiente  para 
restablecerlo y mantenerlo» (art. 28.1 del proyecto de ley).
Sin embargo, las Cortes rechazaron esa interpretación e impusieron una distinta, que 
no es gradualista sino esencialista: los supuestos que permiten declarar el estado de 
alarma son distintos a los que dan lugar al estado de excepción. Este sirve para afrontar 
situaciones de grave alteración del orden público (art. 13.1 LOAES, que procede del 
art. 28.1 del proyecto de ley). Por el contrario, el estado de alarma se ciñe a lo dispuesto 
en el vigente art. 4 LOAES, que tiene su origen en el art. 20 del proyecto del Gobierno, 
una vez suprimido el apartado a) que mencionaba las alteraciones del orden público. e.
Las enmiendas de supresión del orden público en los estados de alarma [que dieron  w.b
lugar a la eliminación de la letra a) del actual art. 4 LOAES] fueron completadas con  032ww
aaqlteureallcaios neens mdeiel nodradse nd pirúigbildicaos.  a  centrar  el  estado  de  excepción  únicamente  en  las
la quLea  ssee nretemnicteia  lad ep rlao pmiaa Cyoornías tpituacraió sno, ryt eloa rq luoes  dtéernmoimnoinsa d uen laa  innotermrparetitvaac idóen  e«xocreigpincaiórnia »a 
u «originalista» de la misma, propone realizar una interpretación original fundada en lo
que  denomina  una  interpretación  «evolutiva»  –que  no  es  otra  cosa  que  una 
interpretación contra legem contraria a la voluntad explícita del legislador al que el 
art.  116.1  de  la  norma  fundamental  ha  remitido  explícitamente  la  regulación  de  la 
materia–, y que implica que «la situación producida por la pandemia hubiera permitido la 
declaración  de  un  estado  de  excepción,  atendiendo  a  las  circunstancias  realmente 
existentes, más que a la causa primera de las mismas»; legitimando con ello lo que la 
sentencia considera una suspensión de derechos.
Sin embargo, el entendimiento amplio que se realiza en la sentencia de la que 
discrepamos del concepto de alteración del orden público como presupuesto para la 
declaración del estado de excepción se opone al entendimiento que de tal concepto 
había realizado con anterioridad la propia doctrina de este mismo tribunal. Así, en efecto, 
en el reciente ATC 40/2020, de 30 de abril, de la Sala Primera, se consideró que con la 
prohibición de una manifestación en pleno estado de alarma «no se trata aquí de 
garantizar del orden público o de asegurar la no alteración del orden público. Tampoco la 
declaración del estado de alarma se ha basado en la preservación del orden público, 
sino en la garantía del derecho a la integridad física y la salud de las personas».
Ahora,  apenas  unos  meses  después,  en  un  cambio  de  criterio  (overruling) 
inmotivado,  se  considera  por  la  sentencia  de  la  que  discrepamos  que  «cuando  la 
gravedad y extensión de la epidemia imposibilitan un normal ejercicio de los derechos, 
impiden  un  normal  funcionamiento  de  las  instituciones  democráticas;  saturan  los 
servicios sanitarios (hasta temer por su capacidad de afrontar la crisis) y no permiten 
mantener con normalidad ni las actividades educativas ni las de casi cualquier otra 
naturaleza, es difícil argüir que el orden público constitucional […] no se ve afectado; y 
su grave alteración podría legitimar la declaración del estado de excepción» (FJ 11).
Es  decir,  en  el  ATC  40/2020,  en  pleno  estado  de  alarma,  este  tribunal  negó 
explícitamente que los derechos allí concernidos se hubiesen restringido por razones de 
orden público, pues se trataba de otra cosa, de la garantía del derecho a la integridad 
física y la salud de las personas. Ahora, sin embargo, este tribunal considera que las 
razones que entonces ya concurrían son reconducibles a una afectación del orden 
público. La interpretación «originalista» asumida por este mismo tribunal hace apenas 
unos  meses  se  ve  atropellada  por  la  necesidad  de  una  interpretación  «evolutiva» 
justificada en la «necesidad de acomodarse a las realidades de la vida […] como medio 
para  asegurar  su  propia  relevancia  y  legitimidad»,  la  de  la  norma  fundamental  se 
supone. La interpretación con la que se juzgó la misma situación que se juzga ahora, y 
más concretamente la interpretación del concepto de orden público, ha quedado en 
apenas unos meses anticuada.
En todo caso, no puedo sino dejar constancia de mi preocupación al constatar que, 
como  ya  señalé  en  los  votos  particulares  formulados  en  el  recurso  de 
inconstitucionalidad 2035-2020 o en el recurso de inconstitucionalidad 3883-2018, se 
están realizando cambios en la doctrina jurisprudencial no expresamente reconocidos ni 
debidamente  justificados,  incurriendo  así  en  cambios  doctrinales  u  overrulings 
encubiertos  que  no  responden  a  las  exigencias  que  nuestra  propia  doctrina 
jurisprudencial establece para estos cambios de criterio.
Así, cabe constatar que la utilización de las categorías constitucionales restricción/
suspensión que propone la sentencia genera un problema: en el caso actual no habría 
sido posible establecer en nuestro ordenamiento un confinamiento domiciliario, pues no 
concurría  el  presupuesto  para  declarar  el  estado  de  excepción,  una  situación  de 
alteración del orden público interpretado este concepto en sentido estricto. s
Y es para «arreglar» el problema creado por la propia sentencia mediante el uso  oe.
equivocado de las referidas categorías constitucionales para lo que se decide hacer una  w.
interpretación extensiva del concepto de orden público, poniendo así en cuestión tanto lo  032ww
saifnir mcaodnos iedne rnaur esstirqau aienrtae riloar  dnoecctreinsiad acdo mdoe l o sdoismpeuteesr tol ae np laro Lpeiay  Onorgrmánaic aa 4 /c1o9n8t1ro, lp edreo 
cgoanrasntittíuacsio nsaelaidna ds.u pSriem idcoons siogbuleig acnodno  eal lot enpeors ibqiulitea r acquudei r nau essutr ossu sdpeernescihóons  yy  as ulas   BOE-A-cable e
sustitución del régimen ordinario por el extraordinario. Si bien para ello es necesario 
forzar el presupuesto para poder declarar el estado de excepción.
Bajo mi punto de vista lo que sería radicalmente contrario a la Constitución sería, 
precisamente  lo  que  nos  propone  la  sentencia:  declarar  el  estado  de  excepción  –
suspendiendo derechos fundamentales y, por ende sus garantías constitucionales– para 
luchar contra una pandemia, pues el propio poder constituyente, a través de la remisión 
que ha realizado al legislador orgánico de excepción, ha decidido que en el caso de 
pandemias, y cuando no se produce una alteración del orden público, no se puedan 
suspender los derechos fundamentales.
5.  La sensación de que la construcción de la sentencia de la que discrepamos no 
es sino un atajo argumental para lograr una declaración de inconstitucionalidad de los 
preceptos que dispusieron el denominado confinamiento domiciliario, se fortalece al 
constatar  que  la  propia  sentencia  elude  en  buena  medida  llevar  a  sus  últimas 
consecuencias  la  aplicación  de  su  propia  construcción  cuando  examina  la 
constitucionalidad del resto de medidas adoptadas.
Así, por ejemplo, en lo que se refiere a la medida de suspensión de determinadas 
actividades  económicas  adoptada  en  el  art.  10  del  Real  Decreto  impugnado,  la 
sentencia,  en  su  fundamento  jurídico  9,  señala  que  «no  hay  duda  de  que  las 
mencionadas reglas del art. 10 constriñen intensísimamente, con carácter temporal, el 
libre mantenimiento de la actividad empresarial en algunos de los sectores directamente 
concernidos». Sin embargo, considera que se trata de limitaciones muy intensas, pero no 
de una suspensión del derecho a la libertad de empresa, pues la «suspensión de 
actividades» no es general, se afirma, sino que está expresamente limitada a ciertos 
ámbitos de la actividad que constituye su objeto: locales y establecimientos «minoristas», 
que no se encuentren incluidos entre «las numerosas excepciones previstas». O en 
relación con las «actividades de hostelería y restauración» no se puede considerar una 
suspensión, pues se pueden realizar «servicios de entrega a domicilio».
Puesto que era posible abrir algunos establecimientos, como los de alimentación, o 
se podía hacer entregas a domicilio, en el caso de la hostelería, la prohibición general de 
abrir, nos dice la sentencia, no era una suspensión del derecho a la libertad de empresa 
por no ser una restricción de carácter tan general sino una restricción a secas a la que, 
por cierto, se somete al principio de proporcionalidad para determinar finalmente su 
constitucionalidad. Calificar de simple restricción el cierre al público de los restaurantes 
por el mero hecho de que puedan realizar servicios de comidas a domicilio, y sin 
embargo de «suspensión» las limitaciones a la libertad de circulación, que contienen 
unas excepciones mucho más numerosas, demuestra que nos encontramos ante una 
interpretación  legal  que  solo  genera  inseguridad  jurídica,  ya  que  finalmente  la 
determinación de que una determinada limitación constituya suspensión o no, dependerá 
del libérrimo criterio del intérprete constitucional.
Debo insistir en que ni la intensidad ni la generalidad de una restricción pueden 
determinar que nos encontremos ante una suspensión (posible solo en el estado de 
excepción), pero es que además tal concepción, aboca a cierta arbitrariedad en su 
aplicación misma. Así se confirma en la sentencia de la que discrepamos cuando realiza 
afirmaciones apodícticas en relación con cuantas excepciones –numerosas, según la 
sentencia, en el caso de la libertad de empresa o escasas, parece, en el caso de la libre 
circulación–,  son  necesarias  para  que  se  transite  desde  una  restricción  a  una 
suspensión. Así, la construcción de la sentencia de la que discrepamos no da certeza 
alguna, pues se funda en la paradoja de sorites atribuida a Eubulides de Mileto que  e.
demostró la dificultad de determinar cuántos granos de arena hacen un montón, y se  w.b
convierte  en  instrumental  para  permitir  que  este  tribunal  tenga  una  mayor  032ww
dbiisecnr epcuiodniearloidna dse pr acroar rceocntassid epraarra  qhuaec earl gfruennatse  dae l ala psa mndeedmidiaas,  feune rsoun  dinícao andstoitputcaidoansa,l essi 
pcaotra elol ghaer clhao r edsetr iqcuceió ne lc noúmmoe uron ad seu esxpceenpscióionn, eys c noon sfiudee rsaur,f iaciseín, tqeu ep asrea  heavbitraíra  taednoepr taqduoe 
sin haber utilizado la herramienta correcta.
Lo que ocurre es que tal construcción, con la falta de certeza que se deriva de la 
misma, aboca a los poderes públicos a la utilización futura de una herramienta, el estado 
de  excepción,  que,  sin  embargo,  conlleva  como  hemos  señalado,  una  evidente 
disminución de las garantías constitucionales de los derechos fundamentales.
En efecto, las consecuencias derivadas de la concepción que se alumbra en la 
sentencia serán sufridas directamente por los ciudadanos, pues a partir de ahora, el 
Gobierno autorizado por el Congreso –y ante la dificultad para determinar cuán intensa 
debe ser una restricción para transmutarse en una suspensión de derechos–, tendrá que 
suspender los derechos fundamentales de los ciudadanos bajo el estado de excepción 
suprimiendo las garantías constitucionales de los mismos. Como ejemplo paradigmático, 
una vez declarado el estado de excepción para hacer frente a una futura pandemia, 
cuando la autorización del Congreso comprenda la suspensión del artículo 21 de la 
Constitución, la autoridad gubernativa podrá someter a autorización previa o prohibir la 
celebración de reuniones y manifestaciones (art. 22 LOAES). Algo que nunca sería 
posible  bajo  el  estado  de  alarma,  pues  de  acuerdo  con  la  doctrina  recogida, 
acertadamente en este punto, en la propia sentencia, los derechos del art. 21 CE y sus 
garantías se someten, bajo aquel estado, al régimen ordinario previsto en la Constitución 
y en la Ley Orgánica que los desarrolla y que recordemos que dispone por ejemplo para 
las manifestaciones un mero régimen de comunicación previa. Bajo el estado de alarma 
no se pueden excepcionar o cancelar los derechos de reunión y manifestación que 
permanecen incólumes, bajo el estado de excepción las garantías constitucionales de 
aquellos si pueden desparecer, y a ello anima la construcción realizada por la sentencia 
de la que discrepamos.
6.  Constituye una cierta tradición en el Tribunal citar la frase del primer presidente, 
García Pelayo, quien señaló que la función del Tribunal Constitucional es la de resolver 
problemas políticos con argumentos jurídicos.
La sentencia de la mayoría hace exactamente lo contrario. No resuelve, sino que 
crea un grave problema político y sanitario, al desarmar al Estado contra las pandemias, 
privándole del instrumento que la ley determina expresamente para hacer frente a las 
crisis sanitarias, que es el estado de alarma. Y no responde, a criterios propiamente 
jurídicos, pues dichos criterios deben proporcionar certeza y seguridad jurídica mientras 
que en el caso actual, se utiliza un atajo argumental (calificar como suspensión una 
restricción intensa de un derecho fundamental) para estimar la inconstitucionalidad de 
una medida sanitaria solicitada por un partido político, que previamente la había apoyado 
expresamente  en  el  debate  y  votación  parlamentaria  de  la  prórroga  del  estado  de 
alarma.
La construcción doctrinal de la sentencia podría suscitar en un inadvertido lector la 
impresión de que lo que se consigue con la misma es una mejor garantía de los 
derechos, pues se somete al Gobierno a un control parlamentario desde el primer 
momento en el que se produce la restricción de aquellos. Sin embargo, nada más 
alejado de la realidad, la construcción lo que permite es que se debiliten las garantías 
constitucionales de los derechos a cambio de que la supresión constitucional de los 
mismos sea autorizada por el Parlamento.
Ciertamente el resultado inmediato de la construcción de la mayoría no es otro que 
lograr una declaración de inconstitucionalidad fundada en que el instrumento jurídico 
utilizado no fue correcto, puro formalismo jurídico, como se ha dicho. Sin embargo, las 
consecuencias no son solo formales, pues se prescinde del estado de alarma a costa de 
disminuir las garantías constitucionales de los derechos fundamentales. e.
Madrid, a dieciséis de julio de dos mil veintiuno.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.– 032ww
Firmado y rubricado.
Voto particular que formula la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a la 
sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2054-2020
En ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal 
Constitucional, y con pleno respeto a la opinión de la mayoría reflejada en la sentencia, 
formulo el presente voto, dejando constancia de los fundamentos de mi posición discrepante 
con  el  fallo  y  con  los  razonamientos  que  sustentan  el  pronunciamiento  parcialmente 
estimatorio del recurso de inconstitucionalidad núm. 2054-2020.
En una pandemia que se ha desencadenado a nivel mundial, los medios científicos y 
jurídicos instrumentalizados para hacerle frente alrededor del planeta presentan perfiles 
muy  homogéneos,  de  manera  que  las  restricciones  de  los  derechos  han  sido  tan 
inevitables como universales.
La Comisión de Venecia ha podido pronunciarse acerca de estas, calificándolas 
como las respuestas ante un estado de necesidad que exigía la adopción, por parte de 
los  gobiernos,  de  medidas  proporcionadas  a  las  exigencias  de  tan  singulares 
circunstancias (Informe provisional aprobado en la 124.ª Sesión Plenaria de octubre 
de 2020). Unas medidas que, como asegura la propia Comisión de Venecia, en todos los 
estados miembros de la Unión Europea «ya sea mediante la declaración de un estado de 
emergencia (o equivalente) o no, habrán tenido repercusiones en mayor o menor medida 
en la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos».
En este sentido, la sentencia que este tribunal estaba llamado a dictar, en una 
situación tan excepcional, exigía un esfuerzo argumental importante, en particular al 
tratarse de la primera vez en que una situación de estas características era sometida a 
juicio  de  constitucionalidad.  A  pesar  del  intento,  no  ha  sido  posible  alcanzar  una 
argumentación asumible para una mayoría más amplia de magistrados, poniendo de 
manifiesto la polarización extrema de los argumentos en cuanto al fallo. Sin embargo, 
una lectura acerca de su posible déficit de legitimación no sería, a mi juicio, apropiada. 
La mera previsión legal del voto de calidad de la presidencia (art. 90 LOTC), utilizado 
para resolver muchos recursos (SSTC 111/1983, sobre el Decreto-ley de expropiación 
del  Grupo  Rumasa;  53/1985,  sobre  la  legalización  parcial  de  la  interrupción  del 
embarazo; 127/1994, sobre la televisión privada, entre otras muchas) pone de manifiesto 
la eventualidad de la división aritmética de posiciones y esa realidad que en nada merma 
la  consideración  de  las  decisiones  que  han  sido  adoptadas  de  este  modo.  Las 
posibilidades abiertas a la interpretación de las normas jurídicas permiten diferentes 
opciones,  todas  ellas  igualmente  legítimas,  en  relación  con  un  texto  constitucional 
configurado, también, desde el consenso de las diferentes fuerzas políticas en la fase 
constituyente de la transición en España.
Dicho esto, es en la exigencia de la motivación de las resoluciones judiciales del 
art. 120.3 CE, donde se cumple con la necesidad y la obligación constitucional de hacer 
comprensible a la ciudadanía el sentido del fallo. Y, es la argumentación que se lleva a 
cabo por el Tribunal, respecto de la norma objeto de enjuiciamiento, la que lo justifica 
dado que, según el art. 117 CE, «la justicia emana del pueblo». Solo de esta manera es 
posible el control social del Derecho en las sociedades democráticas sujetas al modelo 
de un Estado social. Y, esa opción que en el voto mayoritario conforma el fallo, todavía 
permite que, mediante la institución del voto particular, prevista en el art. 90.2 LOTC, se 
puedan explicitar otras opciones tan válidas desde el punto de vista jurídico como la que 
consigue imponerse, y que permite, por lo tanto, la posibilidad de que la sociedad pueda 
conocerlas  y  formarse  su  propio  juicio  acerca  de  las  alternativas  posibles  y  sus 
consecuencias para el Derecho. e.
En ejercicio de esa posibilidad emito este voto particular, que me permite señalar las  w.b
diferencias con la mayoría en relación con una sentencia que puede producir cierta  032ww
dpee rpdliecijeidmadb rye  q(suoeb, rae  mlai  Ljueiyc ioO, ryg ácnoimcao  ddeij ep rtoatmecbciéiónn e dne e lla v osetog uar ildaa Sd TcCiu d1a7d2a/2n0a2),0 ,g deen e1ra9 
lmo áqsu ien speugduierirdaa idn tjuuirrísdeic aal  dleee lra e ql ufael lion tpeanrtcai aclommebnateti re ys,t iamñaatdoori,o r.e Dsuelstad em uenn osso mgaerraon atinstáali sdies 
del sentido común, es difícil aceptar como contraria a la Constitución una legislación que
ha permitido, de una manera rápida y eficaz, arbitrar medidas sociales efectivas de cara 
a proteger bienes jurídicos tan importantes como la vida y la salud de las personas, y en 
un contexto de identificación con las medidas del entorno europeo que no han sido 
discutidas,  con  el  grado  de  intensidad  que  lo  son  en  España,  en  sus  Estados 
respectivos. A esta dificultad ha podido contribuir un cierto ruido interno en el Tribunal, 
que de manera desacostumbrada ha sostenido algunas posiciones extrajurídicas poco 
recomendables para el futuro, en una institución que solo debería pronunciarse a través 
de sus resoluciones.
Pero en todo caso, mi voto pretende, en la medida de lo posible, clarificar algunas de 
las  dificultades  que  han  surgido  del  contraste  entre  la  Constitución,  la  Ley 
Orgánica  4/1981,  de  los  estados  de  alarma,  excepción  y  sitio,  y  el  Real 
Decreto 463/2020, de 14 de marzo (arts. 7, 9, 10 y 11), por el que se declaró el estado de 
alarma para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (y sucesivos) 
sujeto al control de constitucionalidad.
1.  Las causas de declaración del estado de alarma como elemento determinante 
del juicio de constitucionalidad.
La sentencia establece el canon de enjuiciamiento de la declaración y mantenimiento 
del primer estado de alarma en su fundamento jurídico 3, que se basa, a mi juicio, en 
una interpretación incompleta de los arts. 55 y 116 CE. Desde la afirmación de que estos 
preceptos no contemplan las causas de declaración de los estados excepcionales y, por 
tanto, son sus efectos el elemento determinante de la distinción entre estado de alarma y 
estado de excepción, se formula un juicio abstracto que gira en torno a las ideas de 
limitación y suspensión de los derechos y de afectación o no de su contenido esencial, 
para  concluir  con  la  declaración  de  inconstitucionalidad  del  art.  7  impugnado,  por 
inadecuación de la fórmula de declaración del estado de alarma.
Pero este fundamento jurídico tercero, parte de una concepción formalista del texto 
constitucional, que obvia la necesidad de considerar la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de 
junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES), como parte integrante del 
bloque de la constitucionalidad, y que ignora la voluntad del legislador de la transición al 
diseñar el derecho constitucional de excepción en España.
Es cierto que ni el art. 55 CE, ni el art. 116 CE, se refieren a las causas por las que 
se puede declarar uno u otro de los tres estados excepcionales constitucionalmente 
previstos. Por eso, la lectura combinada de ambos nos permite definir el derecho de 
excepción  como  contenido  constitucional  abierto  e  inconcluso,  en  ausencia  de  su 
desarrollo por el legislador orgánico. La sentencia traduce ese silencio en irrelevancia 
constitucional de la causa que justifica la declaración, expresándolo claramente cuando 
dice que la Ley Orgánica 4/1981 no es una «norma de mediación entre las previsiones 
constitucionales y los decretos del Consejo de Ministros que proclamen, y en su caso 
prorroguen, este estado de crisis» [FJ 3 ii)].
Pero esta opción interpretativa ignora que el legislador –en la misma legislatura 
constituyente–  completó  esa  ausencia  de  regulación  al  redactar  la  LOAES,  dando 
cumplimiento al mandato contenido en el art. 116.1 CE. Debe concluirse que la Ley 
Orgánica 4/1981 perfecciona la regulación del derecho constitucional de excepción, 
conformándose así en parte integrante del bloque de la constitucionalidad, entendido 
como parámetro de control de las normas con rango de ley como lo es el decreto de 
declaración del estado de alarma.
La lógica argumentativa, por tanto, lleva a descartar la afirmación contenida en el 
fundamento jurídico 3, respecto de la definición de los estados excepcionales sobre la  e.
única base de sus distintos procedimientos de adopción y los efectos que se les asocian.  w.b
Porque  si  aceptásemos  esa  razón,  la  sentencia  tendría  que  haber  llegado  a  dos  032ww
concPluosr iounne sl amdáos,  qsui ea, cseinp teammboasr gqou, ed elosc aúrntaic.o  relevante  para  declarar  un  estado  de
permeevirsgteansc eian  eesl  reeal la dlceacnreceto ,s duesbpeernísai vaos udme irlsoes  tdaemrebciéhno sq,u eq useu  sceo ndtreorli vsae  dlime iltaas a  mveerdifidicaasr 
la naturaleza y el alcance de esas medidas. La consecuencia directa de esta posición, es
que podría llegar a considerarse constitucional cualquier declaración de un estado de 
excepción que contemple medidas suspensivas de derechos, aprobadas por la mayoría 
de una Cámara, que tendría un amplísimo margen para verificar la concurrencia o no de 
la  causa  habilitante.  Pero  la  lectura  de  los  trabajos  parlamentarios,  previos  a  la 
aprobación de la Ley Orgánica 4/1981, da cuenta de la identificación de los riesgos que 
una facultad tan amplia tendría para el propio Estado de Derecho. Las garantías para la 
ciudadanía, en este caso, no serían mayores, ni quedarían mejor salvaguardados los 
derechos fundamentales desde esta opción argumental.
Por otro lado, y en la medida en que no es viable declarar simultáneamente el estado 
de alarma y el estado de excepción, una vez que el Tribunal Constitucional ha entendido 
que  debió  optarse  por  el  de  excepción  para  imponer  la  medida  del  confinamiento 
domiciliario, lo lógico hubiera sido declarar inconstitucional la totalidad del Real Decreto. 
Si la forma elegida era constitucionalmente inviable, lo era con carácter general, porque 
las  medidas  no  podían  fragmentarse,  utilizando  el  estado  de  excepción  para  las 
suspensivas de derechos y el estado de alarma para las meramente limitativas. En 
suma, o todo es inconstitucional por inadecuación del estado excepcional identificado, o 
nada lo es, habida cuenta de la imposibilidad de disociar las medidas adoptadas en 
varios instrumentos normativos distintos.
2.  Concurría el presupuesto habilitante para declarar el estado de alarma y no para 
declarar el estado de excepción.
El estado de alarma puede ser declarado por el Gobierno cuando, en una parte o en 
todo el territorio nacional, se produzca alguna de las siguientes «alteraciones graves de 
la  normalidad»:  «b)  Crisis  sanitarias,  tales  como  epidemias  y  situaciones  de 
contaminación  graves.  c)  Paralización  de  servicios  públicos  esenciales  para  la 
comunidad, cuando no se garantice [funcionamiento de los servicios esenciales de la 
comunidad en el marco de la adopción de medidas de conflicto colectivo, o en el caso de 
una convocatoria de huelga]. d) Situaciones de desabastecimiento de productos de 
primera necesidad». El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el 
estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria, consideró que 
concurrían dos de los supuestos: una crisis sanitaria [art. 4 b) de la Ley Orgánica 4/1981] 
y una situación de desabastecimiento de productos de primera necesidad [art. 4 d) de la 
Ley Orgánica 4/1981]. La propia sentencia reconoce que concurrían estos presupuestos 
fácticos, pero asume que la gravedad de la situación provocada cualificaba los mismos 
haciendo posible la declaración del estado de excepción. Como si alarma y excepción 
fueran situaciones de distinta gravedad dentro de un mismo arco de escenarios de crisis. 
Pero el legislador no pretendió que los estados de alarma y excepción fueran vasos 
comunicantes, ni que se pudiera transitar de uno a otro en función de la gravedad de las 
situaciones de emergencia.
El art. 13 de la Ley Orgánica 4/1981, establece que se adoptará el «estado de 
excepción» en aquellos supuestos en que «el libre ejercicio de los derechos y libertades 
de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los 
servicios públicos esenciales para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden 
público, resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias 
fuera insuficiente para restablecerlo y mantenerlo». En este caso, el tipo de situación de 
emergencia que justifica la declaración del estado excepcional es distinto. Se conecta 
con la naturaleza de la amenaza al sistema constitucional: la existencia de un riesgo 
para ese sistema que presupone una alteración del orden público, de tal magnitud, que 
solo sería reconducible mediante la declaración de un estado de excepción que prevea  e.
una severa limitación de los derechos individuales. w.b
Pero la situación acaecida en marzo de 2020, si bien observó la modificación del  032ww
nporormvoacla fduan cpioorn anmingieunntoa  adletel rsaecrivóinc iop rpeúvibal icdoe l soarndietanr ipoú ebnlic mo uqcuhea cso znodnicaiosn daeral  plaa ípsr,e nsota cviiónno 
edse  deisseti nstear veinc ioe l peúsbtalidcoo  dsaen aitlaarrimo.a L ya  enna teul reasletazdao d deel  reiexscgeop cpióanra.  Eeln  scisutaelmquai ecroan dseti tluocsi odnoasl 
casos, la declaración del estado excepcional supone la posibilidad de adoptar medidas
destinadas a controlar o revertir la situación de emergencia que justifica esa adopción. 
Por esa razón, la Ley Orgánica 4/1981 asocia al estado de alarma medidas vinculadas a 
la gestión de la crisis material, sin descartar aquellas que pueden suponer limitación del 
ejercicio de derechos, mientras el estado de excepción se asocia a la adopción de 
medidas claramente restrictivas (suspensivas según el art. 55 CE) de aquellos derechos 
fundamentales que, de ser ejercitados de forma ordinaria en el contexto de la crisis 
constitucional identificada, podrían reforzar esa misma situación así como la situación de 
alteración del orden público que ha llevado a la declaración del estado de excepción.
La sentencia, subvirtiendo la intención del legislador, afirma que es posible que una 
situación  justificativa  de  la  declaración  de  un  estado  de  alarma,  en  supuestos 
particularmente graves, pueda justificar también la declaración del estado de excepción. 
Dice, literalmente que «cuando la gravedad y extensión de la epidemia imposibilitan un 
normal ejercicio de los derechos, impiden un normal funcionamiento de las instituciones 
democráticas; saturan los servicios sanitarios (hasta temer por su capacidad de afrontar 
la crisis) y no permiten mantener con normalidad ni las actividades educativas ni las de 
casi cualquier otra naturaleza, es difícil argüir que el orden público constitucional (en un 
sentido amplio, comprensivo no solo de elementos políticos, sino también del normal 
desarrollo de los aspectos más básicos de la vida social y económica) no se ve afectado; 
y su grave alteración podría legitimar la declaración del estado de excepción» (FJ 11).
Pero no se puede estar de acuerdo con tales afirmaciones. La gravedad de la 
situación que provoca la COVID-19 es innegable, y la sentencia así lo reconoce. Que se 
trata  de  una  epidemia  que  debe  ser  afrontada,  esencialmente,  con  medidas  de 
prevención médica, también. Y la cuarentena (el confinamiento domiciliario) no es más 
que esto, y aparece profundamente vinculada a la aplicación del principio de precaución, 
que exige adoptar medidas preventivas cuando una actividad (en el caso de la COVID 
cualquier actividad que supusiera contacto entre personas) representa una amenaza o 
un daño para la salud humana, incluso cuando la relación causa-efecto no haya podido 
demostrarse científicamente de forma concluyente.
La razón del confinamiento domiciliario no era recuperar el orden público, ni el 
correcto  funcionamiento  de  los  servicios  públicos  –excepción  hecha  del  sanitario–, 
porque ese funcionamiento normal se vio alterado, precisamente, como consecuencia de 
esta medida, del mismo modo que quedó alterada la labor del parlamento, o el trabajo en 
las  escuelas  y  las  universidades,  o  en  la  administración  de  justicia.  La  razón  del 
confinamiento, y la de otras opciones como los cierres perimetrales o el toque de queda, 
fue evitar los contagios exponenciales, una medida estrictamente sanitaria, por tanto, 
cuya finalidad única es prevenir la pérdida de vidas humanas.
Debe recordarse, asimismo, que la jurisprudencia del tribunal atribuye una obligación 
positiva al poder público en relación con la protección del derecho a la salud, cuando se 
conecta con el derecho a la integridad física y los riesgos para la vida, porque cualquier 
«actuación u omisión podría afectar al ámbito protegido por el art. 15 CE cuando tuviera 
lugar existiendo un riesgo constatado de producción cierta, o potencial pero justificado ad 
casum, de la causación de un perjuicio para la salud» de una persona (STC 62/2007, 
de 27 de marzo, FJ 3). Esto significa que, en el contexto de la adopción de medidas de 
control de la pandemia, cualquier acción gubernamental que no hubiera aplicado el 
principio de precaución, o que hubiera obviado el riesgo de las acciones u omisiones 
asumidas para la vida de las personas, hubiera podido resultar lesiva del art. 15 CE. Se 
trataba de sacrificar el derecho a la salud y, por tanto, el derecho a la vida y a la 
integridad física (art. 15 CE), presupuesto a su vez del ejercicio de otros derechos  s
fundamentales, o de limitar la libertad deambulatoria del art. 19 CE. oe.
Lo cualitativo está ahí, y no en lo muy intensa que pudiera ser la alteración de la vida  w.
normal de la ciudadanía en ese tiempo y, evidentemente, de sus derechos. 032ww
alterLaac iógnra dveeld naodr mdael  fluan caifoencatamciieónnt od dee  llooss  sdeerrveicchiooss  pdúeb liclao sc oiu ddaed laa noírag, aon izlaac iiónne vditea bloles 
dpeocdreerteos  ddee ld eEcsltaardaoc,ió ncu daenld oe setasdtao  edse  caolanrsmeac,u ennoc ipau eddea  uanlae gmaresdei dcao madoo cpataudsaa  edne  leal   BOE-A-cable e
adopción  sucesiva  del  estado  de  excepción.  Una  comprensión  tal  nos  llevaría  a 
encadenar  sistemáticamente  la  declaración  de  uno  y  de  otro,  porque  la  situación 
derivada  del  estado  de  alarma  sería  presupuesto  para  la  adopción  del  estado  de 
excepción. No parece ser esta la previsión del legislador postconstituyente, claramente 
preocupado por separar los presupuestos fácticos que justifican la adopción de uno y 
otro estado excepcional.
En suma, en el supuesto que nos ocupa, se daban las circunstancias propias de la 
declaración del estado de alarma, de modo que el instrumento elegido por el ejecutivo 
nacional fue el constitucionalmente adecuado, sin perjuicio del análisis que se pueda 
hacer sobre las medidas y sus efectos sobre la restricción, más o menos intensa, al 
ejercicio de determinados derechos fundamentales.
3.  Un canon de constitucionalidad basado en el juicio de proporcionalidad.
En el fundamento jurídico 3 de la sentencia, el Tribunal asume que las nociones de 
suspensión o limitación de derechos son «apriorísticas» y tienen un significado completo, 
en sí mismas, que permite calificar una medida, más allá de lo previsto en la LOAES, 
como suspensiva o limitativa de derechos. A partir de esa calificación sería posible 
enjuiciar la selección del tipo de estado de emergencia declarado, y la sentencia formula 
ese  juicio  sosteniendo  que  el  confinamiento  domiciliario  que  preveía  el  Real 
Decreto 463/2020, fue una medida suspensiva por la intensidad de la afectación del 
contenido  esencial  del  derecho  a  la  libertad  deambulatoria.  Por  ello,  entiende  la 
sentencia que la declaración del estado de alarma no se ajustó a la Constitución, que no 
permite suspender derechos fundamentales en este caso.
Pero  esta  construcción  argumental  puede  ser  cuestionada,  si  se  niega  que  la 
distinción entre limitación y suspensión sea la que aplica la sentencia.
Un recorrido por las reflexiones de la doctrina constitucionalista a este respecto nos 
permitiría comprobar fácilmente que ni suspensión ni limitación son conceptos cerrados, 
autónomos  o  absolutos.  No  hay  definiciones  claras  ni  incontrovertidas  de  estos 
conceptos. Muchos autores las consideran útiles y entienden que son limitaciones de 
intensidad distinta en relación con un derecho fundamental, otros evitan recurrir a ellas y 
prefieren reflexionar en clave de límites al contenido esencial de los derechos, y algunos 
otros consideran que resulta más apropiado recurrir a fórmulas de interpretación de 
objetividad  contrastada  y  uso  habitual  por  los  tribunales  internacionales  como,  por 
ejemplo, la aplicación del principio de proporcionalidad en el enjuiciamiento de los límites 
de los derechos.
A mi juicio, no es posible definir claramente el alcance de la noción de suspensión y, 
aunque lo fuera, creo que la sentencia tampoco lo consigue. De modo que la calificación 
del confinamiento domiciliario como medida suspensiva de la libertad deambulatoria, 
termina por parecer un ejercicio de voluntarismo cargado de subjetividad, entre otras 
razones porque olvida que la restricción de movimientos no fue absoluta, en la medida 
en  que  se  contemplaban  un  elevado  número  de  excepciones  y  de  razones  que 
justificaban la salida del domicilio.
En cambio, si la sentencia hubiera aplicado al juicio de constitucionalidad sobre el 
art. 7 del Real Decreto, el mismo canon que aplica al resto de los preceptos impugnados, 
es decir, un juicio clásico de proporcionalidad, la solución hubiera sido mucho más 
comprensible y objetiva. Incluso aunque hubiera llegado a la conclusión de que la norma 
limitativa de derechos era desproporcionada y, por ello, merecía un juicio negativo de 
constitucionalidad.  No  obstante,  aplicado  desde  una  perspectiva  centrada  en  la 
preservación del derecho a la vida y la salud de las personas, entiendo que la aplicación  e.
del canon de proporcionalidad, de haberse aplicado, debería haber conducido a declarar  w.b
la constitucionalidad del art. 7 del Real Decreto 463/2020. 032ww
de aUlanram vae, zc aocmeop tsaed ah laa  ecxopnuceusrrteon, cyi an doe pl updreiesnudpou eidsteon htifaicbailritsaen tpel epnaarma eandtoep tlaars  eml eesdtiaddaos 
ecuxceesptiocinóand) aLsO cAoEnS ,la as  pperseavris dtaes  oefrne cleors  cauratslq. u1ie1r a( edset aldoos  ddoes  aplraercmeap)t oos  c2o0b e(ertsutraad ole gdael 
suficiente  para  adoptarlas,  el  juicio  de  proporcionalidad  habría  llevado  a  valorar  la
idoneidad, necesidad y razonabilidad de la medida de confinamiento. Ese canon fue el 
aplicado por la Sala Primera del Tribunal Constitucional en el ATC 40/2020, de 30 de 
abril, FJ 4, al cual apela la sentencia en diversos pasajes.
La idoneidad concurría, porque existía una finalidad constitucionalmente legítima 
para  adoptar  las  medidas  restrictivas:  la  preservación  de  la  salud  pública.  El 
confinamiento estaba directamente destinado a controlar la progresión de la enfermedad 
causante de la crisis sanitaria, esto es, a proteger preventivamente la salud de los 
ciudadanos (art. 43 CE), estando estrechamente conectado este principio rector, a la 
preservación del derecho a la vida y a la integridad física (art. 15 CE).
La necesidad de la medida adoptada tampoco es negada por la sentencia, sin 
perjuicio de que pueda concebirse la posibilidad de haber adoptado decisiones, sobre 
distanciación social y evitación de contactos interpersonales, que hubieran afectado de 
modo diverso a la libertad deambulatoria. No obstante, la deferencia con el ejecutivo y 
con  el  Congreso  de  los  Diputados  que  ratificó  la  decisión  llegado  el  momento, 
autorizando la prórroga, y que actuaban en ejercicio de las funciones que la Constitución 
reconoce a cada uno de estos poderes, exige reconocer que se adoptaron, contando con 
la información escasa y disponible en ese momento, decisiones pertinentes y adecuadas 
al  principio  de  precaución  previamente  referido.  Y,  si  bien  pudieron  tomarse  otras 
distintas, no corresponde al Tribunal Constitucional reemplazar las funciones que cumple 
desempeñar  al  legislativo  y  al  ejecutivo  en  el  marco  del  derecho  constitucional  de 
excepción.
Por  último,  las  medidas  adoptadas  también  pueden  superar  un  juicio  de 
proporcionalidad en sentido estricto. La restricción de la libertad deambulatoria contenida 
en  el  art.  7  del  Real  Decreto,  pese  a  ser  severa,  no  resultaba  desproporcionada, 
teniendo en cuenta la necesidad de garantizar el derecho a la salud de la ciudadanía en 
el contexto de desabastecimiento de equipos médicos, materiales y humanos, existente 
en el momento en que se adoptaron las medidas cuestionadas, y la situación equivalente 
que se estaba viviendo en todos los países de nuestro entorno. El sacrificio innegable 
infligido en el derecho fundamental a la libertad deambulatoria, no puede entenderse 
superior al beneficio obtenido, en ese momento, en relación con la limitación del contagio 
exponencial del virus, que habría impactado de forma irrecuperable en el derecho a la 
vida de muchas personas, y de forma intensa en el derecho a la salud de un número aún 
mayor.
El canon propuesto, además de ser más claro y permitir comprender e interpretar 
mejor el modelo de derecho constitucional de excepción que prevé nuestro bloque de la 
constitucionalidad, ofrece una ventaja innegable: permite tener presente la existencia de 
un eventual conflicto entre derechos a partir de la idea de la universalidad de los mismos.
En la situación que forzó y justificó la adopción del estado de alarma, se puso de 
manifiesto (y lo seguimos viendo y viviendo hoy en el discurso político y en la realidad 
cotidiana) una confrontación abierta entre la garantía de las libertades individuales y la 
preservación de la salud particular, pero también colectiva. La salud, que tenemos como 
principio rector en nuestro texto constitucional (art. 43 CE), pero que de ninguna manera 
puede entenderse desligada del derecho a la vida y a la integridad física (art. 15 CE), 
actúa como presupuesto natural del ejercicio de las libertades de cada uno y cada una 
de nosotras. Y solo un juicio que asuma la relatividad como pauta hermenéutica, un 
juicio como el de proporcionalidad, que nos permita apreciar esa realidad que opone dos 
derechos, de naturaleza diversa pero profundamente relacionados, nos dará respuestas 
que nos sirvan para avanzar en la función que el constituyente, en su día, atribuyó al  s
Tribunal Constitucional. oe.
Y, en este sentido, emito mi voto particular. 032ww
Madrid, a catorce de julio de dos mil veintiuno.–María Luisa Balaguer Callejón.–
Firmado y rubricado.