BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 305 Viernes 20 de noviembre de 2020 Sec. TC.   Pág. 103122
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
14647 Pleno.  Sentencia  150/2020,  de  22  de  octubre  de  2020.  Cuestión  de 
inconstitucionalidad 7194-2019. Planteada por la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en relación con el 
art.  40  de  la  Ley  Foral  7/2006,  de  20  de  junio,  de  defensa  de  los 
consumidores y usuarios. Derecho a la legalidad sancionadora (principio de 
taxatividad): nulidad del precepto legal que remite al momento aplicativo la 
calificación de las infracciones como leves, graves o muy graves.
ECLI:ES:TC:2020:150
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido 
Conde-Pumpido  Tourón  y  la  magistrada  doña  María  Luisa  Balaguer  Callejón,  ha 
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 7194-2019, planteada por la Sala de lo 
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en relación con 
el art. 40 de la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, de defensa de los consumidores y 
usuarios,  por  posible  vulneración  del  art.  25  CE.  Han  formulado  alegaciones  el 
Parlamento de Navarra y el fiscal general del Estado, y se han personado el Congreso 
de los Diputados, el Senado y el Gobierno de la Nación. Ha sido ponente el magistrado 
don Santiago Martínez-Vares García.
I. Antecedentes
1.  El día 12 de diciembre de 2019 tuvo entrada en el registro general de este 
tribunal un escrito de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de 
Justicia de Navarra, al que se acompaña, junto con el testimonio del procedimiento 
ordinario núm. 53-2019, auto del citado órgano judicial, de 26 de noviembre de 2019, en 
el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 40 de 
la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, de defensa de los consumidores y usuarios, por 
posible vulneración del art. 25.1 CE.
2.  Los antecedentes de la presente cuestión son los siguientes: es
a)  Banco Santander, S.A., interpuso recurso contencioso-administrativo contra la  w.
Orden Foral 102/2018, de 24 de diciembre, del consejero de Desarrollo Económico del  647ww
Greosboileurcnióon  d2e1 0-N20a1va8r, rdae,  2q udee  odcetusebsreti,m dóe  leal  dirreeccutorsrao  gdeen eraallz addea T ufroisrmmuol ayd Co omcoenrctriao  dlea 
lqau eC olem iumnpiduasdo  Funoara ml duelt aN daeva 1rr5a0,. 0d0ic0ta €d ac oemno e rl eesxppoendsiaebnltee  dsea nlac iocnoamdisoiró 3n1 dRe0 l0a1 i/n1f6ra/2c0c1ió8n,   BOE-A-cable e
prevista  en  el  art.  39  p)  de  la  Ley  Foral  7/2006,  de  20  de  junio,  de  defensa  de 
consumidores  y  usuarios,  al  no  atender  los  requerimientos  de  información  y 
documentación formulados por la dirección del Servicio de Consumo y Arbitraje, en el 
marco de una campaña iniciada por el servicio de consumo del Gobierno de Navarra 
sobre  cláusulas  suelo  en  los  contratos  de  préstamo  hipotecario.  La  infracción  fue 
calificada como muy grave con arreglo al art. 40 de la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, 
de defensa de consumidores y usuarios, que autoriza a la administración a calificar la 
correspondiente infracción de leve, grave o muy grave en atención a determinados 
criterios que el propio precepto se encarga de precisar.
Concretamente el citado art. 40 de la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, bajo la rúbrica 
de «calificación de las infracciones» establecía, en la redacción vigente en el momento 
de dictarse la resolución sancionadora:
«Las infracciones se calificarán de leves, graves o muy graves en función de la 
concurrencia de los siguientes criterios:
a)  Daño o riesgo para la salud o seguridad de los consumidores.
b)  Lesión de los intereses económicos de los consumidores.
c)  Grado de vulnerabilidad de los destinatarios del producto o servicio.
d)  Número de afectados.
e)  Alteración social producida.
f)  Cuantía del beneficio ilícito obtenido, en relación con el valor del bien o servicio.
g)  Concurrencia de dolo o culpa.
h)  Posición en el mercado del infractor.
i)  Existencia  o  no  de  reincidencia  y,  en  su  caso,  reiteración  de  la  conducta 
infractora.
j)  Volumen de ventas del infractor.»
La resolución sancionadora calificó y graduó la infracción administrativa teniendo en 
cuenta  «no  solo  la  especial  gravedad  y  culpabilidad  que  encierra  la  conducta 
sancionada, ya que al negarse la empresa a atender los dos requerimientos efectuados 
obstruye la labor inspectora de la administración, sino también el tipo de infracción cuya 
investigación se obstruía, es decir, la inclusión de cláusulas abusivas en los contratos de 
préstamo hipotecario». «Al criterio anterior se añade que la entidad tiene el volumen de 
ventas propio de una gran empresa siendo este uno de los criterios de calificación y 
graduación recogidos en el artículo 40 en relación con el 42.2 de la Ley Foral 7/2006, 
de 20 de junio».
b)  En  su  demanda  contenciosa  la  sociedad  mercantil  instó  la  anulación  de  la 
resolución  sancionadora  confirmada  en  alzada  por  vulneración  del  principio  de 
personalidad de la sanción al haberse impuesto a Banco Popular Español, S.A., (cuando 
ya no existía) y no al Banco Santander, S.A., por la indefensión que se le habría causado 
en  las  actuaciones  previas  de  la  investigación,  por  incompetencia  del  Servicio  de 
Consumo y Arbitraje de la administración de la Comunidad Foral de Navarra para 
realizar las actuaciones que han llevado a la imposición de la sanción (la investigación 
por el uso de cláusulas abusivas en la contratación bancaria), por inexistencia de la 
infracción  (contestó  al  requerimiento  alegando  la  incompetencia  del  Servicio  de 
Consumo para llevar a cabo dicho requerimiento, excluyendo cualquier actuación dolosa 
o culpable). Finalmente, también alegó la indebida calificación de la infracción y la 
indebida cuantificación razonando que el citado art. 40 de la Ley Foral 7/2006, de 20 de  s
junio, no garantiza la seguridad jurídica dado que no determina cuáles son los criterios o  oe.
sacueirsrtcnu. uta5indr0isoo.t 1say  naadc peisarl eost be hqaxaudtobeo r  írdpaeeo fubpr nerRodnnei dcuaoonl  ncDdciaeeud crlorraie r  ltLapoe a SyLra Teg gCceia sn1llieaf0irtc/ia2valo0 r p 1l1aa5/ r,2ia n0d f0leraa7  c2,d c edidófeeen  n 1fcse6oab m drdeeoer  o nm,lo ouevsyni e c gmrorenablasvrecuei.m ó yPn ide oocnrro  eeensss  tteaeyl     2020-14647n https://www.
razón  solicitó  del  órgano  judicial  el  planteamiento  de  la  oportuna  cuestión  de
inconstitucionalidad del citado art. 40 de la Ley Foral 7/2006. También denunció en la
demanda que los criterios que la resolución recurrida menciona los aplica tanto para 
calificar la infracción como para graduar la sanción, lo cual sería incorrecto conforme a la 
doctrina del Tribunal Supremo (cita la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio 
de 2002) y supondría, en su caso, la calificación de la infracción como leve y no como 
muy grave (cita las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 10 de 
diciembre de 1996 y de 11 de noviembre de 1997).
c)  Una vez conclusas las actuaciones y dentro del plazo para dictar sentencia, la 
Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, a la 
que  correspondió  el  conocimiento  del  citado  recurso  (núm.  53-2019),  acordó,  por 
providencia  de  8  de  noviembre  de  2019,  y  de  conformidad  con  lo  previsto  en  el 
artículo 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), conceder a las 
partes  y  al  Ministerio  Fiscal  un  plazo  común  de  diez  días  para  que  formularan 
alegaciones sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación 
con el art. 40 de la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, de defensa de los consumidores y 
usuarios «por posible vulneración de lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución 
Española; así como sobre el fondo de esta».
El  asesor  jurídico-letrado  de  la  Comunidad  Foral  de  Navarra  se  opuso  al 
planteamiento de la cuestión considerando que la tipificación y graduación efectuada en 
la Ley Foral 7/2006 se ajustaba a derecho con cita de la STC 175/2012, de 15 de 
octubre. El Ministerio Fiscal afirmó que se cumplían los requisitos para el planteamiento 
de la cuestión de inconstitucionalidad, señalando que la inconstitucionalidad del art. 40 
de la Ley Foral 7/2006 podría dar lugar a considerar la sanción nula por basarse en un 
precepto que vulnera el principio de legalidad y taxatividad que regula el art. 25.1 CE. La 
parte  recurrente  se  pronunció  a  favor  del  planteamiento  de  la  cuestión  de 
inconstitucionalidad  anunciada  por  considerar,  con  fundamento  en  la  doctrina 
constitucional, que el precepto legal considerado pugnaba con el art. 25.1 CE.
d)  Por auto de 26 de noviembre de 2019 se plantea cuestión de inconstitucionalidad 
en relación con el art. 40 de la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, de defensa de los 
consumidores y usuarios, por la posible infracción del principio de legalidad del art. 25.1 CE.
3.  En su auto de planteamiento, el órgano judicial, expone que el artículo 40 de la 
Foral 7/2006, de 20 de junio, de defensa de los consumidores y usuarios, deja en manos 
de la administración la calificación de las infracciones tipificadas en el artículo 39 de este 
texto legal, sin que de manera previa se pueda conocer en qué casos y conforme a qué 
circunstancias de las enumeradas en dicho artículo la infracción va a ser calificada como 
leve, grave o muy grave. La calificación de la infracción y, por ende, su correspondiente 
sanción, se difiere al momento del ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la 
administración, que cuenta para ello con criterios orientativos. Y razona que es por ello 
por lo que esta regulación no resulta acorde con el principio de taxatividad o legalidad 
material recogido en el artículo 25.1 de la Constitución, en cuanto que no garantiza 
mínimamente la seguridad de los ciudadanos quienes ignoran las consecuencias que 
han  de  seguirse  de  la  realización  de  una  conducta  genéricamente  tipificada  como 
infracción administrativa. Cita como precedentes relevantes las SSTC 207/1990, de 17 
de diciembre; 101/2003, de 2 de junio; 210/2005, de 18 de julio; 166/2012, de 1 de 
octubre, y, especialmente, la STC 10/2015, de 2 de febrero, cuyo fundamento jurídico 3 
reproduce. Finalmente rechaza la aplicación al caso considerado de las conclusiones a 
las que llegó la STC 175/2012, de 15 de octubre, invocado por la Comunidad Foral de 
Navarra, en la que el Tribunal Constitucional concluyó, respecto del artículo 10 de la 
anterior Ley 16/1989, de 17 de julio, de defensa de la competencia –que tipificaba una  e.
sola categoría de infracciones y una sola categoría de sanciones– que no se apreciaba  w.b
ningún  déficit  de  predeterminación  normativa  en  la  correlación  entre  infracciones  y  647ww
sancAioñnaedse  ael l sóerrg easntoa  ujundívicoiacla .que este no es el caso de la normativa de la Comunidad
aFdomrailn disetr aNcaióvna rrlaa  epno tlae sqtaude  sdíe s eg reasdtuaabrle cseu  ugnr aevleednacdo,  ddee i nmfraacnceioran eqsu pee rpoo dserí ad eqjau ead alar 
vulnerada la exigencia de taxatividad o lex certa que garantiza el principio de legalidad
en materia sancionadora que recoge el art. 25.1 CE. Desde esta última perspectiva el 
órgano judicial concluye que el fallo a dictar en el proceso que tramita depende de la 
validez del art. 40 de la Ley Foral 7/2006 porque la infracción cometida se calificó como 
muy grave considerando la recurrente que dicha calificación no es correcta y que, en 
todo caso, la infracción habría de reputarse leve.
4.  El Pleno de este tribunal, por providencia de 25 de febrero de 2020, acordó 
admitir a trámite la cuestión planteada y, de conformidad con el art. 10.1 c) LOTC, 
reservarse  para  sí  su  conocimiento.  En  esa  misma  providencia  el  Pleno  acordó 
igualmente dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los Diputados y al 
Senado, por conducto de sus presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de 
Justicia, y a la fiscal general del Estado así como al Parlamento y al Gobierno de la 
Comunidad Foral de Navarra, por conducto de sus presidentes, para que, en el plazo de 
quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran 
convenientes. Finalmente acordó comunicar al órgano proponente la suspensión de las 
actuaciones judiciales, con arreglo al art. 35.3 LOTC, y publicar la admisión de la 
cuestión en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de Navarra».
5.  Mediante  escrito  registrado  en  este  tribunal  el  12  de  marzo  de  2020,  la 
presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la mesa de la Cámara 
de personarse en el presente proceso constitucional y dar por ofrecida su colaboración a 
los efectos del art. 88.1 LOTC.
6.  El 12 de marzo de 2020, el presidente del Senado también comunicó a este 
tribunal que la mesa de la Cámara había acordado personarse y dar por ofrecida su 
colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
7.  El fiscal general del Estado, mediante escrito registrado el siguiente 10 de junio 
de 2020, solicitó la estimación de la cuestión planteada. Comienza poniendo de relieve 
que  la  cuestión  formulada  es  semejante  a  la  que  fue  analizada  por  el  Tribunal 
Constitucional  en  la  cuestión  de  inconstitucionalidad  6926/2013  en  relación  con  el 
art. 50.1 del texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y 
usuarios y resuelta por la STC 10/2015, de 2 de febrero. Esta sentencia declaró la 
inconstitucionalidad y nulidad de ese art. 50.1 del por ser contrario al derecho a la 
legalidad  sancionadora  (art.  25.1  CE)  al  remitir  la  calificación  de  las  infracciones 
administrativas  al  momento  aplicativo  atendiendo  a  una  serie  de  circunstancias 
establecidas  en  la  norma.  De  esta  forma,  recuerda  la  doctrina  establecida  en  la 
STC 10/2015, de 2 de febrero, y la doble garantía derivada del derecho a la legalidad 
sancionadora (material y formal) desarrollando la vertiente material, con arreglo a la cual 
no resultaría acorde con el principio de taxatividad el caso de leyes que remiten la 
calificación  de  las  infracciones  como  leves,  graves  o  muy  graves  a  un  órgano 
administrativo. Precisa que la STC 10/2015, de 2 de febrero, atendió a la declaración de 
nulidad del art. 30 de la Ley catalana 3/1993, de 5 de marzo, del estatuto del consumidor, 
que también posponía la calificación de la infracción a un momento posterior a la 
previsión legal, lo que determinó la inconstitucionalidad del art. 50.1 del texto refundido 
de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios.
Manifiesta  que  estas  consideraciones  son  trasladables  al  art.  40  de  la  Ley 
Foral 7/2006, de 20 de junio, que no especifica qué infracciones de las descritas en el 
art. 39 tienen la consideración de leves, cuáles tienen la consideración de graves y 
cuales han de ser entendidas como muy graves y hace depender esa calificación de la  e.
concurrencia  de  hasta  diez  circunstancias  distintas.  La  norma  pospondría  así  la  w.
calificación a un momento aplicativo posterior y externo a la previsión legal en contra de  647ww
lYa  vceornticelnutyee m  qauteer iapl rdoecel ddeer elcah oe sat imla alecgióanli ddaed  slaa ncciuoensatdióonr a dree coingcidoan setintu ecli oanrta. li2d5a.d1  CpEor. 
veunl neel raarct.i ó2n5 .d1e C lEa .vertiente material del principio de legalidad sancionadora consagrado  BOE-A-cable e
8.  Con fecha de 23 de junio de 2020 la letrada del Parlamento de Navarra presentó 
su escrito de alegaciones. En primer término interesa la inadmisión de la cuestión por 
incumplir el juicio de relevancia a que obliga el art. 35 LOTC y, subsidiariamente, su 
desestimación por ser la norma cuya constitucionalidad se discute plenamente conforme 
con la Constitución. Así, razona que, en el derecho sancionador, la calificación de la 
infracción y su correspondiente sanción corresponde a la administración pública, dado 
que tiene atribuida la potestad sancionadora. Posteriormente son los tribunales los que 
revisan si la actuación de la administración pública se ajusta o no a las previsiones 
normativas. La norma sobre cuya constitucionalidad se pregunta incluiría los criterios de 
calificación de las infracciones que resultan suficientes para que los ciudadanos puedan 
conocer las consecuencias sancionadoras de sus conductas ilícitas y su gravedad. Y se 
respetaría la garantía material de la legalidad sancionadora, dado que los criterios que 
establece el art. 40 de la Ley Foral 7/2006 no son orientativos sino criterios legales de 
obligado cumplimiento para la administración. Estos están perfectamente definidos y 
objetivados de modo que no constituirían una norma en blanco y no permitirían adoptar 
una decisión discrecional. En definitiva, los ciudadanos no ignoran las consecuencias 
que se pueden derivar de la realización de una conducta que puede ser tipificada como 
infracción administrativa y que si concurren dichos criterios la infracción será merecedora 
de una sanción superior.
Finaliza argumentando que la  cuestión de  fondo  es igual a la planteada en la 
cuestión de inconstitucional que se suscitó en relación con el art. 10 de la anterior Ley de 
defensa de la competencia, y respecto de la cual este tribunal dictó la STC 175/2012, 
de 15 de octubre, declarando la constitucionalidad de este artículo en la medida en que 
los criterios de valoración que recogía este precepto legal no eran indeterminados ya que 
estaban predeterminados legalmente. A su juicio, el hecho de que el citado precepto 
legal no contemplase una diferencia de grado en las infracciones (leves, graves o muy 
graves) sería una diferencia sin trascendencia desde el punto de vista jurídico.
9.  El 24 de junio de 2020 el abogado del Estado, en nombre del Gobierno de la 
Nación, comunicó que no iba a formular alegaciones y que se personaba a los efectos de 
que en su día se les notificasen las resoluciones que en él se dicten.
10.  Por providencia de 20 de octubre de 2020, se señaló, para deliberación y 
votación de la presente sentencia, el día 22 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.  Objeto del proceso y posiciones de las partes.
La  Sala  de  lo  Contencioso-Administrativo  del  Tribunal  Superior  de  Justicia  de 
Navarra cuestiona la constitucionalidad del art. 40 de la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, 
de  defensa  de  consumidores  y  usuarios,  por  posible  vulneración  del  art.  25  CE. 
Conforme se ha dejado anotado en los antecedentes, el precepto cuestionado establece 
que las infracciones se calificarán de leves, graves y muy graves, en función de diez 
criterios distintos que enumera, pero sin especificar la relación que pueda haber entre 
estos requisitos y la calificación de la infracción en uno de los tres grados contemplados.
Para el citado órgano judicial esta previsión legal, en la medida que deja en manos 
de la administración la calificación de las infracciones, sin que de manera previa se 
pueda conocer en qué casos y conforme a qué circunstancias la infracción va a ser  s
calificada como leve, grave o muy grave, no cumple con la exigencia de taxatividad o de  oe.
lex certa que garantiza el principio de legalidad sancionadora del art. 25.1 CE, según  w.
dye est 1ee0 sT/t2rei0b m1u5nis,a ml doCe o pnr2os btidtleuemc ioafen yba,rl  edhreao  ,mt eoqnduidoeo  p odaceratcicslauiórlaanrr o,d nee  na ladla vsei nrStciSro TneCsnt  iot1ut6rca6ios/2n o0ac1liad2sa, ioddn ee d1se   dae pp roreoccpteuópbstrioteos,    2020-14647n https://ww
semejantes.
Esta es también la opinión que defiende el fiscal general del Estado, que se sirve 
igualmente de la citada STC 10/2015, de 2 de febrero, para interesar la estimación de la 
presente  cuestión  de  inconstitucionalidad.  La  letrada  del  Parlamento  de  Navarra 
defiende, por el contrario, en los términos que se han resumido en los antecedentes, que 
el auto de planteamiento no cumple con la exigencia de razonar la relevancia que 
impone el art. 35 LOTC, añadiendo que el precepto cuestionado no incurre en ninguna 
tacha constitucional, puesto que los criterios que utiliza el art. 40 de la Ley Foral 7/2006, 
permiten  razonablemente  prever  con  la  suficiente  certeza  las  consecuencias 
sancionadoras de la correspondiente conducta ilícita.
2.  Cuestiones previas.
a)  Modificación del precepto legal cuestionado.
Debemos  comenzar  advirtiendo  que  el  precepto  legal  cuestionado  ha  sido 
recientemente modificado por la disposición final octava de la Ley de presupuestos 
generales de Navarra de 2020 publicada en el «Boletín Oficial de Navarra» el 10 de 
marzo de 2020 y en el «Boletín Oficial del Estado» el 17 de marzo de 2020. El art. 40 de 
la Ley Foral 7/2006 recoge ahora dos apartados distintos. En el primer apartado se 
determina que será leve cualquier infracción tipificada en la ley foral que no deba ser 
calificada como grave o muy grave, debiendo calificarse de grave cuando concurra, al 
menos, uno de los criterios recogidos en el segundo apartado, y de muy grave cuando 
concurran dos o más de dichos criterios. El apartado dos recoge ahora los criterios para 
calificar la infracción, reduciendo la lista inicial de diez criterios a sólo cuatro que serían 
el daño o riesgo grave para la salud o seguridad de los consumidores, la lesión grave de 
los  intereses  económicos  de  los  consumidores,  la  negligencia  grave  o  dolo  y  la 
generalización de la infracción, en cuanto al número de personas destinatarias afectadas 
por la misma. De forma correlativa, el art. 42.2 de la Ley Foral 7/2006 ha sido también 
modificado incluyendo ahora siete criterios para graduar la cuantía pecuniaria de las 
sanciones, criterios que son ahora independientes de los que recoge el art 40 para 
graduar las infracciones.
Esta modificación legislativa no ha sido advertida por las partes que han presentado 
alegaciones en fecha posterior a la publicación de la Ley de presupuestos generales de 
Navarra de 2020 en los distintos boletines oficiales. En todo caso, dicha modificación no 
resultaría aplicable en el proceso a quo y, por lo tanto, no conllevaría la pérdida de objeto 
de este proceso constitucional. Como venimos recogiendo en nuestra doctrina de forma 
constante «la circunstancia de que la norma sobre la que se plantea la cuestión de 
inconstitucionalidad haya sido derogada no implica sin embargo que la cuestión haya 
perdido su objeto. Debe tenerse en cuenta la doctrina constitucional reiterada, conforme 
a la cual en las cuestiones de inconstitucionalidad los efectos extintivos sobre el objeto 
del  proceso,  como  consecuencia  de  la  modificación  o  derogación  de  la  norma 
cuestionada  vienen  determinados  por  el  hecho  de  que,  tras  esa  modificación  o 
derogación, resulte o no aplicable en el proceso a quo, y de que de su validez dependa 
la decisión a adoptar en este» (por todas, la STC 22/2019, de 14 de febrero, FJ 2 y la 
doctrina que cita).
b)  Juicio de relevancia.
Antes de examinar el fondo de la duda de constitucionalidad, es necesario dar 
respuesta a la objeción planteada por la letrada del Parlamento de Navarra en torno a la  e.e
no justificación en el auto de planteamiento de la relación de causalidad existente entre  b
la norma cuya constitucionalidad se discute y el fallo a dictar en el proceso. Esta objeción  647ww
ceol nócrgiearnnoe  jauld cicuimalp, laiml pielanntote daer l lare cquueissittoió ne sdtaeb ilneccoidnos teitnu ceiol naartl.i d3a5d.2,  dLeObTeCrá  qjuuset idfiicsapro enne  qquueé 
mjuiecdioid ad el ar edleevcaisniócnia  dheal  psridooce dseof idneidpoe npdoer  edset ela  trvibaulidneazl  cdoem loa  «neolr mesaq eune mcau easrtgióunm. eEnsttael 
dirigido a probar que el fallo del proceso judicial depende de la validez de la norma
cuestionada» y «constituye una de las más esenciales condiciones procesales de las 
cuestiones de inconstitucionalidad en garantía de que su planteamiento no desborde la 
función de control concreto o incidental de la constitucionalidad de las leyes, por no 
versar sobre la norma de cuya validez depende el fallo, único objeto posible de este tipo 
de  procedimientos»  (STC  104/2018,  de  4  de  octubre,  FJ  2).  Y  el  examen  de  su 
concurrencia puede tener lugar en este momento procesal dado que la ausencia de los 
requisitos,  tanto  procesales  como  de  fundamentación,  requeridos  para  el  válido 
planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad puede examinarse no sólo en el 
trámite de admisión previsto en el artículo 37 LOTC, sino también en la sentencia que 
ponga fin al proceso constitucional (SSTC 96/2020, de 21 de julio, FJ 2; 107/2018, de 4 
de octubre, FJ 2, y las que allí se citan) dado que la tramitación específica del art. 37.1 
LOTC no tiene carácter preclusivo (STC 10/2015 de 2 de febrero).
La letrada del Parlamento de Navarra explica que el auto de planteamiento no 
incorpora en su argumentación la relación de causalidad exigida necesariamente para 
que la cuestión pueda ser admitida a trámite. El auto se limitaría a indicar que «el fallo a 
dictar en este proceso depende de la validez del artículo 40 de la Ley Foral 7/2006 
porque la infracción aquí cometida –no cumplimentación de requerimientos solicitando 
documentación– se calificó como muy grave imponiéndose una multa de 150.000 euros, 
considerando la recurrente que dicha calificación no es correcta y que en todo caso la 
infracción habría de reputarse leve. El artículo 40, además ha sido aplicado en otros 
procedimientos sancionadores semejantes pendientes ante esta Sala». Explica que esta 
argumentación no sería suficiente para cumplir el requisito del artículo 35 LOTC, lo cual 
se vería más claramente teniendo en cuenta que la parte demandante consideró que, en 
todo caso, la infracción habría de reputarse como leve. A lo que añade que dado que la 
demanda está fundamentada en varios argumentos jurídicos, dicha circunstancia exige 
un esfuerzo de razonamiento suficiente en el que se explique adecuadamente por qué el 
fallo  depende  exclusivamente  de  la  constitucionalidad  del  artículo  40  de  la  Ley 
Foral 7/2006 y no del resto de motivos planteados por la parte recurrente.
La objeción suscitada por la letrada del Parlamento de Navarra no puede prosperar. 
El auto de planteamiento explica de forma clara que se recurre una infracción calificada 
como muy grave por la administración en virtud de un precepto legal (el artículo 40 de la 
Ley Foral 7/2006) que deja en manos de la propia administración la calificación de la 
infracción, contradiciendo la garantía material del principio de legalidad sancionadora 
que  establece  el  artículo  25.1  CE.  Cita  las  SSTC  107/1990,  de  17  de  diciembre; 
100/2003, de 2 de junio; 210/2005, de 18 de julio; 166/2012, y «especialmente la 
STC 10/2015» que transcribe. Descarta que se respete dicha garantía con arreglo a las 
consideraciones realizadas en la STC 175/2012, considerando que la normativa era 
distinta. Y finalmente concluye que «sentado lo anterior el fallo a dictar en este proceso 
depende de la validez del artículo 40 de la Ley Foral 7/2006 […]».
Si bien es cierto que la fundamentación que da el órgano judicial para justificar el 
juicio de relevancia es sucinta, y que hubiera sido plausible que el órgano promotor de 
esta cuestión hubiera aportado un mayor desarrollo argumental, lo cierto es que «carece 
de  significación  la  mayor  o  menor  extensión  de  una  determinada  motivación» 
(STC 166/2012 de 1 de octubre, FJ 2). Lo relevante es que el razonamiento desarrollado 
en el auto planteando la cuestión de inconstitucionalidad aporte suficientes elementos 
expresivos  del  carácter  determinante  del  proceso  constitucional  solicitado.  Y  en  la 
presente cuestión de inconstitucionalidad se desprende del auto remitido por el órgano 
judicial que está revisando una sanción que se ha basado en un precepto legal que  s
considera inconstitucional por vulnerar el principio de taxatividad o lex certa, y concluye  oe.
que el fallo depende de la validez de dicho precepto legal. Resulta evidente que, en los  w.
términos en los que está formulada la cuestión de inconstitucionalidad, la legalidad de la  647ww
sparengcuiónnta d. eCpoenncdlues dióen l aa  vlaa lqidueez  edsetle p trreibcuenpatol  llaeugtóo neónm toicdoa sso labsre s ceunytean ccoianss tpitruecvioiansa qliduaed c istae 
einl coónrgstaitnuoc iojundailcidiaald .para  fundamentar  el  planteamiento  de  la  presente  cuestión  de  BOE-A-cable e
A tal efecto debemos recordar que a este tribunal «únicamente le corresponde un 
control externo sobre el juicio realizado, que excluye la revisión del criterio sentado por el 
órgano judicial salvo que resulte con toda evidencia errado, porque sea notoriamente 
inconsistente o equivocada la argumentación judicial sobre la aplicabilidad de la norma al 
caso o porque de manera patente, sin necesidad de examinar el fondo debatido y 
conforme a principios jurídicos básicos, se advierta que el razonamiento en relación con 
el juicio de relevancia resulta falto de consistencia (STC 151/2017, de 21 de diciembre, 
FJ 2 y las que cita)." Y a ello se une que el control que corresponde al Tribunal 
Constitucional ha de ser flexible para no incurrir en la suplantación de funciones que 
primaria y privativamente corresponden a los órganos judiciales (STC 96/2020, de 21 de 
julio, FJ 2).
Atendiendo a la naturaleza del control que compete a este tribunal, ha de rechazarse 
el óbice procesal planteado por la letrada del Parlamento de Navarra El hecho de que en 
el procedimiento principal se hayan alegado distintos motivos de nulidad no impide al 
órgano judicial plantear la cuestión de inconstitucionalidad de la norma aplicada, cuando, 
como ocurre en este caso, la legalidad del acto administrativo impugnado –la sanción– 
depende de la validez de dicha norma. Y, por otro lado, el órgano judicial no ha señalado 
en ningún momento en el auto de planteamiento la viabilidad de cambiar la calificación 
de la infracción, y, en cualquier caso, ello carecería de significación jurídica si la norma 
de cobertura (el art. 40 de la Ley Foral 7/2006) es expulsada del ordenamiento jurídico.
Procede concluir así que se ha dado el debido cumplimiento al requisito establecido 
en el art. 35.2 LOTC en torno al juicio de relevancia. Resuelto en sentido negativo el 
motivo de inadmisión señalado, procede examinar el fondo del asunto y comprobar si el 
precepto cuestionado es conforme a las exigencias del art. 25.1 CE.
3.  La  doctrina  constitucional  sobre  el  principio  de  legalidad  (art.  25.1  CE)  en 
relación con la atribución de la calificación jurídica de una infracción como leve, grave o 
muy grave a un órgano administrativo.
Debemos comenzar aclarando que no se está debatiendo en la presente cuestión de 
inconstitucionalidad la atribución a la administración de la correspondiente potestad 
sancionadora, como denuncia la letrada del Parlamento de Navarra. En efecto, como 
explica  la  citada  letrada,  en  nuestro  ordenamiento  jurídico  administrativo  la 
administración  pública  tiene  atribuida  la  potestad  sancionadora  y  es  perfectamente 
concorde  con  el  art.  25.1  CE  que  disponga  de  un  margen  de  apreciación  en  su 
aplicación, que puede ser posteriormente supervisado por la jurisdicción contencioso-
administrativa. Pero, por el contrario, la concreción de si una determinada conducta, 
correctamente tipificada como infracción, constituye una infracción grave, menos grave o 
leve debe estar previamente predeterminada en la norma, no respetando el principio de 
taxatividad una norma que traslade la calificación de las infracciones a un momento 
aplicativo posterior y externo a la previsión legal (STC 166/2012 de 1 de octubre, FJ 5).
Esta es una exigencia que deriva del derecho a la legalidad que incorpora el art. 25. 
1 CE y que se ha extendido al ordenamiento sancionador administrativo. El derecho a la 
legalidad sancionadora, conforme a la doctrina consolidada de este tribunal «comprende 
una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se 
refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la 
especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la 
libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa 
de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter 
formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y  e.
reguladoras  de  estas  sanciones,  por  cuanto,  como  este  tribunal  ha  señalado  w.b
reiteradamente, el término "legislación vigente" contenido en dicho art. 25.1 es expresivo  647ww
ddee  uanbari lr, eFsJe r2v)a.  dEen  lereyl aecnió mn acteornia l as avnecrtioiennated omraa»t e(reianlt rdee o tersatse  mduecrehcahso, ,S hTeCm 4o2s/ 1p9u8e7s,t od ed e7 
lraesli evsea nqcuioen «elsa,  naescíe scidoamdo d ela q uceo rlare lsepyo npdreednectiear meinnetr es uufinciaesn teym  eontrtaes l,a sn oin friamcpcliiocnae su ny 
automatismo tal que suponga la exclusión de todo poder de apreciación por parte de los
órganos administrativos a la hora de imponer una sanción concreta», pero en modo 
alguno cabe encomendar por entero tal correspondencia a la discrecionalidad judicial o 
administrativa,  «ya  que  ello  equivaldría  a  una  simple  habilitación  en  blanco  a  la 
administración por norma legal vacía de contenido material propio» (STC 113/2002, de 9 
de mayo, FJ 6).
Consecuentemente, el artículo 25.1 CE limita, no ya el ejercicio administrativo de la 
discrecionalidad, sino su atribución misma por parte del legislador. En particular, para el 
caso de leyes que remiten la calificación de las infracciones como leves, graves o muy 
graves  a  un  órgano  administrativo,  hemos  declarado  que:  «la  graduación  de  las 
sanciones o calificación ad hoc de las infracciones no resulta acorde con el principio de 
taxatividad  en  cuanto  que  no  garantiza  mínimamente  la  seguridad  jurídica  de  los 
ciudadanos, quienes ignoran las consecuencias que han de seguirse de la realización de 
una conducta genéricamente tipificada como infracción administrativa» (SSTC 166/2012 
de 1 de octubre, FJ 5; 10/2015 de 2 de febrero, FJ 3, y todas las que allí se citan).
4.  El análisis de la constitucionalidad del art. 40 de la Ley Foral 7/2006.
En aplicación de la doctrina anteriormente expuesta, sobre la garantía material que 
deriva del derecho a la legalidad, este tribunal ha declarado inconstitucionales aquellas 
normas que dividiendo las infracciones en categorías de gravedad no establecían qué 
concretas conductas de las tipificadas habían de ser reputadas leves, cuales graves y 
cuales muy graves. Así, la STC 166/2012, de 1 de octubre, declaró inconstitucional el 
art. 30 de la Ley del Parlamento de Cataluña 3/1993, de 5 de marzo, del estatuto del 
consumidor, que calificaba las infracciones en leves, graves o muy graves en función del 
riesgo que supusieran para la salud o seguridad de los consumidores, en función de la 
cuantía del beneficio obtenido como consecuencia directa o indirecta de la infracción, en 
función de la situación de predominio del infractor en algún sector del mercado y en 
función de su reincidencia. Y, posteriormente, la STC 10/2015, de 2 de febrero, declaró 
inconstitucional el art. 50.1 del texto refundido de la Ley general para la defensa de los 
consumidores y usuarios, que calificaba las infracciones en leves, graves y muy graves, 
atendiendo a los criterios de riesgo para la salud, posición en el mercado del infractor, 
cuantía del beneficio obtenido, grado de intencionalidad, gravedad de la alteración social 
producida,  generalización  de  la  infracción  y  reincidencia.  En  ambos  supuestos 
concluimos que la remisión de la calificación de las infracciones como leves, graves o 
muy graves a un órgano administrativo, y en un momento aplicativo posterior y externo a 
la previsión legal, iba en contra de la vertiente material del derecho a la legalidad 
sancionadora del art. 25.1 CE.
Como acertadamente se pone de manifiesto tanto en el auto de planteamiento como 
por el Ministerio Fiscal en sus alegaciones, el precepto cuestionado en la presente 
cuestión de inconstitucionalidad es similar a los examinados en dichas cuestiones de 
inconstitucionalidad, dado que se limita a enumerar diez criterios distintos en función de 
los cuales la administración podrá decidir si la infracción es leve, grave o muy grave. 
Pero  no  establece  ninguna  relación  entre  la  concurrencia  de  dichos  criterios  y  la 
calificación  de  la  infracción  en  alguno  de  los  tres  grados  que  prevé.  Y  esta 
indeterminación se ve agravada por el hecho de que los criterios que el art. 40 recoge 
para graduar la infracción (como leve, grave y muy grave) son los criterios a los que 
también el art. 42.2 remite para la graduación de la sanción. De esta forma, el art. 40 de 
la Ley Foral 7/2006 también remite la calificación de la infracción a un momento posterior 
y externo a la previsión legal en contra de la vertiente material del derecho a la legalidad  e
sancionadora del art. 25.1 CE. bo
En suma, a la vista de la tipificación de infracciones que realiza la ley foral, el  647ww
dcieusdcaodnaoncoe,  oa unnoq upeu epduee dsaa bideer nctiofinca rla  dper eacnisteiómna nsuof icqiueén tec ocnódmucot avsa ns oan  csaasntcigioanrsaeb.l eAs,l 
adbeajan edno ngarra nla m ceadliifdicaa ceinó nm daen olas  dgera lvae addamd indies trlaasc ióinnf rlaac dcieotneerms inaal cmióonm deenlt oti paop dlicea stiavnoc, iósne 
(amonestación o multa) y, en el caso de las pecuniarias, la entera concreción de su
alcance, pues la horquilla establecida es amplísima (entre el mínimo de 0,1 € previsto 
para las infracciones leves; y los 600 000 € establecidos como máximo para las muy 
graves).
Puede concluirse así que el art. 40 de la Ley 7/2006 no garantiza mínimamente la 
seguridad jurídica de los administrados, dado que estos ignoran las consecuencias que 
han de seguirse por la realización de una conducta tipificada como infracción en dicha 
norma. En consecuencia, procede la declaración de inconstitucionalidad del art. 40 de la 
Ley Foral 7/2006 y su declaración de nulidad.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD 
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar  la  presente  cuestión  de  inconstitucionalidad  y,  en  su  virtud,  declarar 
inconstitucional y nulo el artículo 40 de la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, de defensa 
de los consumidores y usuarios en su redacción original.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintidós de octubre de dos mil veinte.–Juan José González 
Rivas.–Encarnación  Roca  Trías.–Andrés  Ollero  Tassara.–Santiago  Martínez-Vares 
García.–Juan  Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio 
Narváez  Rodríguez.–Alfredo  Montoya  Melgar.–Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido 
Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.