BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 161 Miércoles 7 de julio de 2021 Sec. TC.   Pág. 81317
SECCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
11306 Pleno.  Sentencia  124/2021,  de  3  de  junio  de  2021.  Recurso  de 
inconstitucionalidad 2035-2020. Interpuesto por más de cincuenta senadores 
del Grupo Parlamentario Popular respecto de la disposición final segunda del 
Real  Decreto-ley  8/2020,  de  17  de  marzo,  de  medidas  urgentes 
extraordinarias  para  hacer  frente  al  impacto  económico  y  social  del 
COVID-19. Límites materiales de los decretos leyes: extinción del proceso 
cuyo objeto ha sido anulado por la sentencia 110/2021, de 13 de mayo. Voto 
particular.
ECLI:ES:TC:2021:124
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José 
González  Rivas,  presidente;  la  magistrada  doña  Encarnación  Roca  Trías;  los 
magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan 
Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez 
Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido 
Conde-Pumpido  Tourón  y  la  magistrada  doña  María  Luisa  Balaguer  Callejón,  ha 
pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En  el  recurso  de  inconstitucionalidad  núm.  2035-2020,  interpuesto  por  más  de 
cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Popular en el Senado contra la disposición 
final  segunda  del  Real  Decreto-ley  8/2020,  de  17  de  marzo,  de  medidas  urgentes 
extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19. Ha 
comparecido y formulado alegaciones el Gobierno de la Nación. Ha sido ponente el 
magistrado don Santiago Martínez-Vares García.
I. Antecedentes
1.  Mediante escrito registrado en este tribunal el 27 de abril de 2020 se formula 
recurso  de  inconstitucionalidad  por  más  de  cincuenta  senadores  del  Grupo 
Parlamentario  Popular  en  el  Senado,  contra  la  disposición  final  segunda  del  Real 
Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer 
frente al impacto económico y social del COVID-19.
La demanda expone los hechos que a continuación se resumen.
El Real Decreto 399/2020, de 25 de febrero, por el que se establecen las comisiones 
delegadas del Gobierno, dispone, en su artículo 4.2 que: «de acuerdo con lo previsto en 
los apartados 2 y 3 del artículo 6 de la Ley 11/2002, de 6 de mayo, asistirán a las  e
reuniones  de  la  Comisión  Delegada  del  Gobierno  para  Asuntos  de  Inteligencia  las  b
mdlae invl iiIcsnettreparrsieo sdr;ie de eAl nvstiuacn etteporrsce esEridxate eynr timoer ineseiss,gt ruUann ddióeon  Ay E smuuirnnotiposestr aoE  ycd oeCn Doóoemprieeccroahsco yisó  nTS royac ndisaefl oeDrsme yfae Acnigsóeann;  Ddeailg  mi2ta0inl3»is0. t,rE oyl    2021-11306n https://ww
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CE) por contradecir los apartados 2 y 3 del artículo 6 de la Ley 11/2002, de 6 de mayo,
reguladora del Centro Nacional de Inteligencia, que prevén una composición específica 
de dicha comisión en la que no cabe entender incardinado al señor vicepresidente 
segundo y ministro de Derechos Sociales y Agenda 2030. Dicha Comisión, se aduce, no 
se había reunido a la fecha de interposición del presente recurso de inconstitucionalidad.
Tras la declaración del estado de alarma, se aprueba el Real Decreto-ley 8/2020, 
de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto 
económico y social del COVID-19, que funda la «extraordinaria y urgente necesidad» en 
el súbito e inevitable impacto en la economía de las medidas tomadas para la contención 
de la propagación vertiginosa de la infección entre la población española, tal y como se 
infiere de su exposición de motivos. En dicha norma se toman, entre otras, medidas 
dirigidas a proporcionar apoyo a los trabajadores, familias y colectivos vulnerables, a 
flexibilizar  los  mecanismos  de  ajuste  temporal  de  actividad  para  evitar  despidos,  a 
garantizar la liquidez de empresas, autónomos y particulares para sostener la actividad 
económica durante las excepcionales circunstancias del estado de alarma o eliminar 
obstáculos laborales y económicos para el pleno despliegue de las capacidades de 
investigación del virus COVID-19, junto a otras medidas de flexibilización de carácter 
económico y social. En dicho real decreto-ley se incluye la disposición final segunda 
ahora impugnada, que no tiene relación con el contenido de dicha norma ni tiene su 
extraordinaria y urgente necesidad. En la exposición de motivos del real decreto-ley solo 
hay una referencia a tal precepto en el apartado VI, en que se acomete «una vaga, 
general y vacía fórmula auto justificativa» del siguiente tenor: «Las modificaciones de la 
Ley  reguladora  del  Centro  Nacional  de  Inteligencia  y  de  la  Ley  de  la  Ciencia,  la 
Tecnología  y  la  Innovación,  que  se  operan  por  medio  de  las  disposiciones  finales 
segunda  y  tercera  de  este  real  decreto-ley  no  pueden  ser  aprobadas  mediante  el 
procedimiento ordinario de tramitación parlamentaria, pues ello implicaría que, hasta la 
aprobación  de  tales  reformas  legislativas,  la  estructura  de  órganos  colegiados  del 
Gobierno no estaría en condiciones de desarrollar sus funciones con arreglo a las 
necesidades organizativas  apreciadas en  el  momento  actual por la Presidencia del 
Gobierno, motivo que justifica la extraordinaria y urgente necesidad de la situación y la 
conexión con ella de las medidas adoptadas».
Se destaca, asimismo, que en el trámite de convalidación del real decreto-ley no se 
permitió la votación separada de dicha disposición final del resto del contenido de dicha 
norma, lo que se puso de manifiesto en la sesión de convalidación, por un diputado del 
grupo parlamentario popular en el Congreso. Asimismo, se señala que se acordó la 
tramitación del real decreto-ley como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia; 
procedimiento de urgencia que se encontraba paralizado con fecha de 13 de abril 
de 2020.
Tras dicha modificación de la Ley 11/2002 se procedió, a su vez, a la modificación del 
citado Real Decreto 399/2020, de 25 de febrero, por el Real Decreto 464/2020, de 17 de 
marzo  que  se  entiende  por  la  demanda  que  «parece  servir  como  un  intento  de 
justificación artificiosa de la reforma de la Ley».
En cuanto a los motivos del recurso de inconstitucionalidad, la demanda alega lo que 
resumidamente se expone a continuación.
El primer motivo es la vulneración del artículo 86.1 CE porque no concurre respecto a 
la disposición final segunda del Real Decreto-ley 8/2020 el presupuesto habilitante de la 
extraordinaria y urgente necesidad de dicha norma: la excepcional situación derivada de 
la aplicación de las medidas dirigidas a superar la crisis sanitaria provocada por la 
pandemia mundial del virus COVID-19. s
La demanda tras exponer la doctrina constitucional sobre el presupuesto habilitante  oe.
del artículo 86.1 CE (con cita de las SSTC 29/1982, de 31 de mayo, y 14/2020, de 28 de  w.
ehnnaoeb crilooitn,a cnFutJer r 5ed) e,r elp sRrepeceaicsl taoD  qeduceer el aeto ld -rlieesycp uo8rss/i2co0i ód2ne0  .f iinnScainol  nsesemtgitbuuancrdiogano,a,  plciodoran dlso i ndqoeu recau,  qecusoetni ofdoniracmh eeol   app rrleeass duuoppcuuteerissnttaoo    2021-1130n https://w
constitucional que cita (STC 29/2015, de 19 de febrero, FJ 3) considera que la necesaria
justificación ad casum de la «extraordinaria y urgente necesidad» ha de ser apreciada en 
relación precisamente con el precepto impugnado.
Expone la demanda que, de acuerdo con la STC 61/2018, de 7 de junio, han de 
valorarse los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación: 
a) la motivación contenida en la exposición de motivos del Real Decreto-ley 8/2020, b) 
los hechos previos relacionados con la modificación legislativa realizada y c) el debate 
parlamentario del Pleno que convalidó el Real Decreto-ley 8/2020.
En relación con los cuales, se alega que: a) Respecto a la motivación contenida en el 
apartado VI de la exposición de motivos del real decreto-ley, que se ha reproducido 
anteriormente, no se aporta ningún dato que permita vislumbrar la extrema y urgente 
necesidad, sino que simplemente se hace referencia a la necesidad de desarrollar 
funciones con arreglo a necesidades organizativas apreciadas por la Presidencia del 
Gobierno; b) Además, la modificación impugnada no tiene como sustento la actual 
situación sanitaria que motiva el presupuesto habilitante del conjunto del Real Decreto-
ley 8/2020, sino que se sustenta exclusivamente en el interés del Gobierno en modificar 
órganos  creados  mediante  leyes;  c)  Finalmente,  en  el  debate  parlamentario  de 
convalidación del Real Decreto-ley 8/2020 («Diario de Sesiones del Congreso de los 
Diputados». Año 2020 XIV legislatura. Núm. 16. Sesión plenaria núm. 15 celebrada el 
miércoles, 25 de marzo de 2020), ni el Gobierno, ni los grupos parlamentarios a los que 
pertenecen buena parte de los miembros de este, hicieron mención alguna a la extrema 
y urgente necesidad que motiva la reforma objeto del presente recurso, pese a la 
intervención de los portavoces de diferentes grupos parlamentarios que se refirieron 
expresamente a la misma.
En definitiva, no existe razonamiento alguno, ni en la propia exposición de motivos, ni 
en la tramitación parlamentaria, ni en los hechos previos que motivan la reforma, que 
justifique  el  presupuesto  habilitante  para  la  utilización  del  real  decreto-ley  como 
instrumento legislativo de urgencia.
En segundo lugar se considera que no hay conexión de sentido entre la situación 
definida y las medidas que se adoptan en la disposición final segunda del Real Decreto-
ley 8/2020, de 17 de marzo. Para ello se analiza el «pretendido» (sic) presupuesto 
habilitante  (la  «necesidad  de  desarrollar  funciones  con  arreglo  a  necesidades 
organizativas apreciadas por la Presidencia del Gobierno») y el contenido material de la 
modificación («una definición específica de los componentes de la comisión») y se 
concluye que dicha motivación se proyecta sobre una «circunstancia manifiestamente 
inexistente». A este respecto se pone de manifiesto que la comisión delegada para 
asuntos  de  inteligencia  no  se  ha  convocado  desde  la  aprobación  del  Real 
Decreto 399/2020 hasta la fecha de presentación del recurso de inconstitucionalidad. 
Asimismo,  no  se  aprecia  la  imposibilidad  «de  desarrollar  funciones  con  arreglo  a 
necesidades organizativas apreciadas por la Presidencia del Gobierno», en tanto la 
misma ya estaba integrada en el ordenamiento jurídico por vía reglamentaria.
Finalmente, se aduce la conculcación del principio de seguridad jurídica (artículo 9.3 
CE). La demanda aplica la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el contenido de las 
leyes de presupuestos (cita la STC 122/2018, de 31 de octubre, FJ 3), al contenido de 
los decretos-leyes y afirma que no hay una conexión «directa e inmediata», entre un real 
decreto-ley dirigido a aprobar medidas para hacer frente al impacto social y económico 
de las medidas tomadas para evitar la expansión de la pandemia provocada por el virus 
COVID-19 y la actualización del artículo de la Ley 11/2002, de 6 de mayo, cuyo tenor, 
según  la  demanda,  presumiblemente,  habría  infringido  el  nombramiento  del  señor  s
vicepresidente segundo como miembro de la Comisión Delegada del Gobierno para  oe.
Asuntos de Inteligencia. Además, hay una total y absoluta omisión de toda justificación  w.
dnsoeec cielaasl  iydc aoednc eoqxnuióóemn d icaeo nl uatrgdeao rpd atiacl hdraea as ld edinsep ecorl semitcoiisó-lmne yo f iypn,a aprla o srh elaogc udenerd mfareá, nsyt,e  e lala  r deeiscxthotra a dnoeer dcmienesadirdiidaaa dsy.  duer gceonrttee   2021-1130n https://w
Se concluye que la disposición final segunda ha vulnerado el principio de seguridad 
jurídica (art. 9.3 CE) así como la norma rectora del real decreto-ley (artículo 86.1 CE) 
como norma de contenido constitucionalmente delimitado.
2.  Por providencia de 6 de mayo de 2020, el Pleno del Tribunal, a propuesta de la 
Sección  Segunda,  acordó  admitir  a  trámite  el  recurso  de  inconstitucionalidad,  dar 
traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al 
Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, a través del ministro de 
Justicia, al objeto de que en plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y 
formular las alegaciones que estimaren convenientes, y ordenar la publicación de la 
incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
3.  En escrito que tuvo entrada en este tribunal el día 21 de mayo de 2020, la 
presidenta del Senado comunicó el acuerdo de la mesa en orden a que se diera por 
personada a la cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos 
del artículo 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).
4.  En escrito registrado el 12 de junio de 2020, la presidenta del Congreso de los 
Diputados comunicó el acuerdo de la mesa en orden a que se diera por personada a la 
cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 
LOTC.
5.  Mediante escrito que tuvo entrada en el Tribunal el día 19 de junio de 2020, el 
abogado del Estado se personó en el procedimiento en nombre del Gobierno, y solicitó 
prórroga para formular alegaciones, habida cuenta del número de asuntos pendientes 
ante dicha abogacía. Por diligencia de ordenación de 22 de junio se tuvo por personado 
al abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta y se prorrogó en 
ocho días más el plazo concedido por providencia de 6 de mayo de 2020, a contar desde 
el siguiente al de expiración del ordinario.
6.  En fecha 6 de julio de 2020, presentó sus alegaciones la abogacía del Estado. 
Tras una síntesis de lo expuesto en la demanda, y una extensa referencia a la doctrina 
constitucional sobre el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad 
contemplado en el artículo 86.1 CE, se descarta la pretensión adicional del recurso de 
inconstitucionalidad de invalidez de la disposición impugnada por pretendida analogía 
con otra categoría de leyes, como las leyes de presupuestos. Expone el abogado del 
Estado  que  el  recurso  intenta  efectuar  un  paralelismo  o  analogía  con  la  doctrina 
constitucional sobre la naturaleza de las leyes de presupuestos (art. 134 CE) y de la 
limitación en cuanto al alcance de dicho tipo de leyes, para su aplicación a los reales 
decretos-leyes. Este planteamiento ha de ser descartado puesto que el límite material 
del decreto-ley es el previsto en el artículo 86.1 CE (no afectar a las instituciones básicas 
del Estado, a los derechos, deberes y libertades regulados en el título I, al régimen de las 
comunidades autónomas, ni al Derecho electoral general), y fuera de esos ámbitos un 
decreto-ley puede abarcar cualquier materia sustantiva, no así la ley de presupuestos.
A continuación se aborda el examen del alcance de la reforma operada mediante la 
disposición impugnada, así como la justificación de la misma.
En cuanto al encaje de la norma controvertida, se observa que la única modificación 
del artículo 6.2 de la Ley 11/2002 operada por la disposición impugnada consiste en 
añadir a la composición de la comisión delegada a los vicepresidentes designados por el 
presidente del Gobierno y al director del gabinete de la Presidencia del Gobierno. A  e.e
dichos efectos se trae a colación el Real Decreto 399/2020, de 25 de febrero, aprobado  b
Laréepgyei mn5ae0sn/ 1 ud9ne9  7lma, sed sce o am2n7itse iosd neqe unse od veeielle mgRbaerdeaa,l s  dDdeeelc l rGGeotoobb-ilieeeryrnn oo8, / b2qa0uj2oe0  l,ad  yics oprboeengreut ulaerdaxo pdrl,íe clei tanar mtígceeunnltoee r 6ae ld,n e d selaul    2021-11306n https://ww
adret ícoutlroo s4 .2m lian ipsrtreosse nyc iaa letons e sctaar gCoosm) isdieó n loDse lesgigaudiean pteasra  vAicseupnrtoess iddeen Itnetse ligdeenl cGiao (baipearnrtoe: 
vicepresidenta  primera  y  ministra  de  la  Presidencia,  quien  preside  la  comisión;
vicepresidente segundo y ministro de derechos sociales y agenda 2030; y vicepresidenta 
tercera  y  ministra  de  asuntos  económicos  y  transformación  digital.  Este  Real 
Decreto 399/2020 se halla impugnado y pendiente de resolución en vía contenciosa, 
habiéndose  solicitado  por  los  recurrentes  en  ese  proceso  una  medida  cautelar  de 
suspensión del precepto impugnado en cuanto prevé la incorporación a la comisión 
delegada del vicepresidente segundo y ministro de derechos sociales y agenda 2030, al 
entender que dicha incorporación vulneraría el artículo 6.2 de la Ley 11/2002, la cual 
establece una composición cerrada de aquella, con lo cual se alteraría por mero real 
decreto la composición de la comisión; si bien es cierto que, con posterioridad, varias 
modificaciones  y  adaptaciones  de  la  composición  de  la  misma  comisión  se  han 
efectuado mediante real decreto, como se verá después.
Señala el abogado del Estado que la argumentación de los recurrentes según la cual 
la norma estaría animada por una razón de orden político, como sería «blindar» el 
nombramiento del vicepresidente segundo como miembro de la comisión, constituye la 
deducción de una intencionalidad política que no se desprende de modo explícito del 
texto literal de la norma impugnada, por lo cual no se considerará en esta contestación al 
recurso, en donde se analizarán solo las objeciones planteadas por el recurso respecto 
del carácter urgente de la norma.
En cuanto al requisito de la extraordinaria y urgente necesidad, se señala en la 
demanda que su justificación, conforme a la jurisprudencia constitucional, no puede ser 
meramente ritual o genérica, como sería, en el caso presente, la situación de pandemia 
que padece España y la necesidad, de acuerdo con el nomen del propio real decreto-ley, 
de adoptar medidas en el orden económico, cuando nos hallamos ante un precepto que, 
sin otra explicación, dispone una simple alteración en la composición de un órgano 
colegiado.  Según  esa  jurisprudencia,  habría  de  ofrecerse  efectivamente  una  razón 
concreta, haciendo patente la relación directa de la medida adoptada y su estricta 
necesidad como medio imprescindible para resolver con la mayor inmediatez y celeridad 
la situación generada o para coadyuvar decisivamente a ello. Añade el recurso que esta 
relación de instrumentalidad no se formula de manera específica y concreta, y nada 
justificaría la extrema urgencia de que formen parte de la comisión dos vicepresidentes 
que  eventualmente  puedan  designarse  por  el  presidente  del  Gobierno,  cuando  ya, 
conforme al ordenamiento vigente, formaban parte de la comisión tres vicepresidentes 
del Gobierno (Real Decreto 399/2020).
Frente a esta alegación, entiende la abogacía del Estado que la disposición final 
segunda que se impugna, podría entenderse justificada formalmente en la necesidad de 
una norma con rango de ley para llevar a cabo la modificación de la composición de la 
comisión,  en  la  medida  en  que  el  artículo  6.2  de  la  Ley  11/2002  establecía  una 
composición cerrada de esta comisión, siendo esta ley una ley especial en comparación 
con la Ley 50/1997, del Gobierno, cuyo artículo 6.1 dispone que la creación, modificación 
y supresión de las comisiones delegadas será acordada por el Consejo de Ministros 
mediante  real  decreto,  a  propuesta  del  presidente  del  Gobierno,  prevaleciendo  el 
régimen contemplado en la Ley 11/2002 y en concreto la composición de la comisión 
según su artículo 6.2.
En todo caso, y al margen de esta posible justificación acerca del rango formal 
necesario de la norma introducida, la tesis que defiende el recurso es que el precepto 
carece de explicación en cuanto a la razón por la que la composición originaria que 
contemplaba aquel artículo 6.2 de la Ley 11/2002 no servía supuestamente para que la 
comisión delegada cumpliera sus funciones propias; y ello con tal gravedad e inmediatez  s
que resultara preciso, para su solución, alterar la composición del órgano mediante la  oe.
aprobación de una legislación de urgencia. w.
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eso solo al menos, en la justificación que fundamentara la aprobación del real decreto-
ley, si a la vez no se hallare cumplida y pormenorizadamente justificada la conexión de 
sentido entre la extraordinaria y urgente necesidad y cada una de las consecuencias 
jurídico-normativas accesorias o complementarias previstas en el decreto-ley. Así, por 
ejemplo, se apreció por el Tribunal Constitucional la existencia de suficiente conexión de 
sentido  en  la  previsión  legal  para  que  se  produjese  el  nombramiento  de  vocales 
provisionales de la junta general de un organismo público para acometer el bloqueo en el 
funcionamiento de un servicio esencial (STC 103/2017, de 6 de septiembre).
En cuanto a la justificación de la medida, señala el abogado del Estado que el 
análisis de la concurrencia del presupuesto habilitante no puede hacerse de manera 
global, mediante una invocación genérica y abstracta de los efectos beneficiosos de 
la eventual eficacia inmediata de la medida (STC 61/2018, de 7 de junio). Tampoco 
sobre la sola apreciación objetiva de la gravedad, relevancia e imprevisibilidad de la 
situación surgida o mediante descripciones de la perentoriedad de la necesidad 
acaecida,  junto  a  la  valoración  de  su  remedio,  a  través  de  fórmulas  rituales  o 
genéricas, siendo precisa la referencia a una situación o situaciones concretas y a 
su conexión de sentido con el remedio normativo específico legalmente configurado 
al caso por el legislador de urgencia en el plano sustantivo. Tampoco es suficiente la 
sola referencia a la bondad o conveniencia de una retroacción en el tiempo de los 
efectos  de  las  medidas.  Cada  una  de  las  diferentes  medidas  incluidas  en  el 
correspondiente  decreto-ley  debe  tener  su  justificación  propia  en  función  de  su 
específica naturaleza en cuanto al presupuesto habilitante de la extraordinaria y 
urgente  necesidad,  sin  que  quepa  una  justificación  global  de  la  norma  en  su 
conjunto. El tribunal debe analizar no solo la eventual concurrencia de la urgencia en 
sí misma, sino la íntima conexión de sentido de la realidad de las circunstancias 
ocasionales  acaecidas  con  la  adecuación  de  los  medios  configurados  para  su 
solución, así como el que no sea posible abordar dicha situación por los medios 
normativos ordinarios.
Dicho lo anterior, añade, es preciso tener en cuenta el carácter discrecional de la 
valoración por parte del Gobierno de la razón de extraordinaria y urgente necesidad, sin 
que ello pueda suponer una cláusula vacía de contenido. El que realiza el Gobierno es 
siempre un juicio político, pues es solo dicho órgano el que diseña, por la simple razón 
de su perspectiva única o privilegiada, desde su posición institucional, los objetivos 
precisos y convenientes para la gobernación del país.
Señalado lo anterior, y en contestación a los argumentos expuestos en la demanda, 
se afirma lo siguiente:
(i)  Es cierto que la justificación contenida en el preámbulo del real decreto-ley no 
menciona expresamente los intereses sanitarios, pero no habría que olvidar que el 
Covid-19 ha afectado de manera muy sensible al ámbito económico y que la actividad de 
cooperación  y  colaboración  de  España  con  organismos  internacionales  [se  cita  el 
apartado c) del artículo 4 del Real Decreto-ley], y en concreto con la Organización 
Mundial  de  la  Salud,  podría  en  un  momento  dado  exigir  una  reserva  y  un  sigilo 
especiales, valorables discrecionalmente por el Gobierno, como asimismo podrían serlo 
las relaciones con otros países o agentes internacionales sobre esta misma materia o 
relacionadas con la pandemia, y la necesidad de protección de la información, si a esta a 
su vez se le diera o se le hubiera dado legalmente el carácter de clasificada como 
secreta o como reservada con arreglo a la Ley de secretos oficiales, por razones que 
solo el Gobierno conocería. e.
(ii)  Ahora bien, la razón o justificación (al margen de cuáles hubieran sido las  w.b
«hjeainfente  drneecgli ougnlaaebdsion» e ldatee  cld oleem glpaiso Plsaridceoisórind)  ecdnoecn isalai s dcteiorlí maG iosmibóáines, r nbeoien,n  ad, letvovi soctlaave rglra o l asqu upceae rsstiiióceinmp apdcreeió  nnfoo rremmnó ae spl laaq rutaeel    2021-1130n https://w
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Ley  11/2002.  Cita  al  respecto  el  abogado  del  Estado,  en  primer  lugar,  el  Real
Decreto 639/2009, de 17 de abril, sobre comisiones delegadas del Gobierno (dictado 
en aplicación o ejecución del artículo 6.1 de la Ley 50/1997, del Gobierno), cuyo 
artículo  2  establecía  la  integración  en  la  comisión  que  nos  ocupa  (denominada 
entonces Comisión Delegada del Gobierno sobre Situaciones de Crisis) del director 
del gabinete de la Presidencia del Gobierno; en segundo lugar, el artículo 2 del Real 
Decreto 1331/2010, de 22 de octubre, que dispuso lo propio para la misma comisión 
delegada para asuntos de crisis; en tercer lugar, los Reales Decretos 1025 y 1886, 
de 11 de julio y de 30 de diciembre de 2011, respectivamente, relativos ya a la 
denominada comisión delegada de asuntos de inteligencia, en los que se dispuso 
(artículo  4  de  cada  uno  de  estos  decretos)  que  formaría  parte  de  la  misma  el 
mentado director del gabinete; y, en fin, el Real Decreto 385/2013, de 31 de mayo, 
que modificó el Real Decreto 1886/2011 en relación con el Centro Nacional de 
Inteligencia  (art.  1.1),  que  mantuvo  la  composición  de  la  comisión  delegada  en 
cuanto a la integración en ella del jefe del gabinete de la Presidencia del Gobierno.
Con  independencia,  pues,  del  rango  formal  de  ley  de  la  norma  anterior  a  la 
promulgación de todos estos reales decretos (artículo 6.2 de la Ley 11/2002), y de la 
cuestión (ajena a este proceso constitucional) de si era posible o no alterar por decreto la 
composición del órgano colegiado de que se trata sobre la base de lo dispuesto en el 
artículo  6.1  de  la  Ley  50/1997,  del  Gobierno,  las  necesidades  organizativas  de  la 
Presidencia  del  Gobierno  (como  dice  el  preámbulo  del  Real  Decreto-ley  8/2020) 
consistían en introducir al alto cargo referido en la Comisión Delegada para Asuntos de 
Inteligencia, respecto del que existe o existió la idea compartida por todos los gobiernos, 
fueren del signo que fueren, de que debía dicho alto cargo (probablemente por la 
proximidad y primera o inmediata confianza del Presidente de turno) formar siempre 
parte de la misma.
En contra de la presunción de los recurrentes, no es el supuesto «blindaje» del 
vicepresidente segundo del Gobierno como componente de la comisión lo que habría 
regido  la  aprobación  de  la  norma.  Lo  que  sucede  es  que  el  artículo  6.2  de  la 
Ley 11/2002 no incluyó en su redacción originaria al director o jefe del gabinete del 
presidente del Gobierno y que los decretos posteriores mencionados sí incluían, 
todos ellos, al alto cargo de confianza, cuya «preterición» se quiso corregir mediante 
la disposición impugnada. Y a fin de evitar problemas de índole jurídica, de legalidad 
ordinaria, relativos a la discusión o inseguridad acerca del rango de la norma, se 
arbitró la incorporación a la comisión de dicho alto cargo mediante esta norma con 
rango de ley. El alto cargo que así se incluía en la comisión no era por así decir 
opcional, sino el que por su posición institucional dentro de la estructura de la 
administración del Estado, y del organigrama del Gobierno, supondría ser el cargo 
de más confianza de su presidente. Y, como elemento interpretativo añadido, dentro 
de las específicas circunstancias en las que se encontraba el país al aprobarse el 
Real Decreto-ley 8/2020, la necesidad de introducir en la composición de la comisión 
al alto cargo que siempre se mantuvo en todas las remodelaciones que sobre la 
base del artículo 6.1 de la Ley 50/1997 tuvieron lugar respecto de la composición de 
la misma. De ahí las necesidades organizativas de la Presidencia del Gobierno a las 
que  se  refiere  el  preámbulo  del  Real  Decreto-ley  8/2020  y  la  perentoriedad  en 
asegurar  así,  por  razones  de  confianza  inherentes  al  cargo,  la  integración  del 
director  del  gabinete  de  la  Presidencia  del  Gobierno,  como  ya  era  habitual  y 
constante en las remodelaciones normativas anteriores.
Se concluyó con la súplica de que se desestimara el recurso de inconstitucionalidad. e.
7.  Por providencia de uno de junio de dos mil veintiuno, se señaló para deliberación  6w
y votación de la presente sentencia el día tres del mismo mes y año. 2021-1130n https://w
II. Fundamentos jurídicos
1.  La presente sentencia resuelve el recurso de inconstitucionalidad formulado por 
más de cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Popular en el Senado, contra la 
disposición final segunda del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas 
urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, 
que establece lo siguiente:
«Disposición  final  segunda.  Modificación  de  la  Ley  11/2002,  de  6  de  mayo, 
reguladora del Centro Nacional de Inteligencia.
Se modifica el apartado 2 del artículo 6 de la Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora 
del Centro Nacional de Inteligencia, con la siguiente redacción:
2.  La Comisión estará presidida por el vicepresidente del Gobierno que designe su 
presidente,  e  integrada  por  los  vicepresidentes  designados  por  el  presidente  del 
Gobierno, las ministras de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, y de 
Defensa, el ministro del Interior y la ministra de Asuntos Económicos y Transformación 
Digital, así como por el director del gabinete de la Presidencia del Gobierno, el secretario 
de Estado de Seguridad y la secretaria de Estado Directora del Centro Nacional de 
Inteligencia, que actuará como secretaria».
La impugnación se fundamenta en que esta disposición final segunda se habría adoptado 
sin la concurrencia del presupuesto habilitante que al efecto prescribe el artículo 86.1 CE y 
que no existiría ninguna conexión de sentido entre la disposición impugnada y el Real 
Decreto-ley 8/2020. Asimismo, la demanda aduce la vulneración del artículo 9.3 CE.
La abogacía del Estado, en los términos en los que se ha dejado constancia en los 
antecedentes  de  esta  sentencia,  solicita  la  desestimación  del  recurso  de 
inconstitucionalidad.
2.  La disposición final segunda del Real Decreto-Ley 8/2020, de 17 de marzo, de 
medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del 
COVID-19, ha sido ya objeto de examen en la STC 110/2021, de 13 de mayo, resolutoria 
del recurso de inconstitucionalidad núm. 1813-2020, interpuesto por más de cincuenta 
diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso. La indicada sentencia cobra 
relevancia en este proceso ya que el presente recurso impugna la misma disposición 
final segunda del Real Decreto-Ley 8/2020, de 17 de marzo, que la STC 110/2021 ha 
declarado ya inconstitucional y nula.
De acuerdo con la consolidada doctrina constitucional [por todas, STC 139/2011, 
de 14 de septiembre, FJ 3 b)], la expulsión del ordenamiento jurídico de esta disposición 
final segunda del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, por la STC 110/2021 
determina la pérdida sobrevenida de objeto del presente recurso de inconstitucionalidad. 
Esta  desaparición  sobrevenida  del  objeto,  aunque  no  está  contemplada  en  el 
artículo 86.1 LOTC, es una de las causas de terminación extraordinaria de los distintos 
procesos constitucionales, incluidos los recursos de inconstitucionalidad (ATC 114/2017, 
de 18 de julio, FJ único).
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD  s
QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, o
Declarar la extinción, por pérdida Hsao bdreecvideindioda de objeto, del presente recurso de  2021-1130n https://w
inconstitucionalidad  interpuesto  por  más  de  cincuenta  senadores  del  Grupo
Parlamentario  Popular  en  el  Senado  contra  la  disposición  final  segunda  del  Real  Bc
Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer 
frente al impacto económico y social del COVID-19.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a tres de junio de dos mil veintiuno.–Juan José González Rivas.–
Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan 
Antonio  Xiol  Ríos.–Pedro  José  González-Trevijano  Sánchez.–Antonio  Narváez 
Rodríguez.–Alfredo  Montoya  Melgar.–Ricardo  Enríquez  Sancho.–Cándido  Conde-
Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón respecto 
de la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2035-2020
En el ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 90.2 de la Ley Orgánica del 
Tribunal Constitucional, y con el máximo respeto a la opinión de mis compañeros, 
formulo  el  presente  voto  particular  a  la  sentencia  recaída  en  el  recurso  de 
inconstitucionalidad núm. 2035-2020.
Las razones de mi discrepancia son las mismas que tuve ocasión de defender en el 
voto particular formulado a la STC 110/2021, de 13 de mayo, y que resolvió la misma 
cuestión que se plantea de nuevo ahora, por lo que en el presente voto me remito 
íntegramente a lo allí sostenido y a la conclusión que del mismo cabía extraer: el 
principio de separación de poderes establecido en nuestra Constitución supone que 
debe  ser  el  Gobierno  el  que  tome  las  decisiones  urgentes  sobre  los  reajustes 
administrativos necesarios para su constitución y organización, no pudiéndole ser tales 
decisiones totalmente sustraídas sin poner en cuestión la propia separación de poderes 
y la atribución constitucional de potestades y funciones.
No obstante lo anterior, me parece necesario profundizar en una perspectiva que 
tiene asimismo la máxima relevancia como es la relativa a que la opinión de la mayoría 
recogida en la STC 110/2021, de 13 de mayo, y ahora ratificada en la sentencia de la 
que nuevamente discrepo, ha incurrido en un inmotivado overruling respecto de lo que 
constituía la doctrina previa de este tribunal en la materia.
En efecto, este tribunal había tenido ya la ocasión de pronunciarse en relación con la 
concurrencia del presupuesto de hecho habilitante de un real decreto-ley mediante el 
que  se  procedía  a  ordenar  la  composición  de  un  Gobierno,  a  establecer  sus 
departamentos  ministeriales,  y  a  la  adopción  de  las  medidas  de  reorganización 
administrativas necesarias para ello.
En concreto, la STC 60/1986, de 20 de mayo, resolvió una impugnación planteada 
frente al Real Decreto-ley 22/1982, de 7 de diciembre, sobre medidas urgentes de 
reforma  administrativa,  adoptado  por  el  nuevo  Gobierno  surgido  de  las  elecciones 
generales del 28 de octubre de 1982.
La referida STC 60/1986, de la que fue ponente el magistrado Jesús Leguina, y que 
era conocida por aquellos que han apoyado la STC 110/2021, de 13 de mayo, que la ha 
incluido en su texto, fue dictada por unanimidad por el Pleno, y se puede considerar que 
constituía la doctrina tradicional de este tribunal sobre la cuestión a la que debíamos dar 
respuesta en los dos recursos de inconstitucionalidad planteados frente a la disposición 
final segunda del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo.
En efecto, el precedente Real Decreto-ley 22/1982, de 7 de diciembre, también se 
impugnó, entre otros motivos, por considerarse que no cumplía el presupuesto de hecho  es
habilitante  de  la  extraordinaria  y  urgente  necesidad  exigido  por  el  art.  86.1  de  la  bo
Constitución. 6w
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elecciones ha obtenido el voto mayoritariamente favorable de los ciudadanos». Por su
parte, el ministro de la Presidencia en el trámite de convalidación se limitó a señalar, por 
un lado, que «las razones de urgente necesidad que reclama la Constitución, por su 
obviedad, al tratarse del primer Gobierno nacido después de las elecciones del 28 de 
octubre, no necesitan una mayor justificación», y, por otro, que «razones de urgencia 
derivada del cambio político acontecido a raíz de las elecciones del 28 de octubre han 
motivado la promulgación de este Decreto-ley» («Diario de Sesiones del Congreso de los 
Diputados» núm. 6, de 28 de diciembre de 1982, págs. 159 y 160).
Razones muy parecidas son las que se han dado por el actual Gobierno para 
justificar la extraordinaria y urgente necesidad de la disposición final segunda del Real 
Decreto-ley  8/2020,  de  17  de  marzo,  pues  en  su  preámbulo  se  afirma  que  las 
modificaciones de la Ley reguladora del Centro Nacional de Inteligencia no pueden ser 
aprobadas mediante el procedimiento ordinario de tramitación parlamentaria, «pues ello 
implicaría que, hasta la aprobación de tal reforma legislativa, la estructura de órganos 
colegiados del Gobierno no estaría en condiciones de desarrollar sus funciones con 
arreglo  a  las  necesidades  organizativas  apreciadas  en  el  momento  actual  por  la 
Presidencia del Gobierno, motivo que justifica la extraordinaria y urgente necesidad de la 
situación y la conexión con ella de las medidas adoptadas».
En este punto no es aceptable la afirmación de la STC 110/2021, de 13 de mayo, de 
la que discrepo, de que no existía razón jurídico-constitucional alguna para que en el 
cuerpo unitario del real decreto-ley se injertase una regla que respondía a una supuesta 
circunstancia de extraordinaria y urgente necesidad diferente de la que anima y da 
sentido a ese texto normativo en su conjunto, pues con carácter previo este tribunal ya 
había aceptado la constitucionalidad de reales decretos-ley con contenidos diversos, 
siempre que cada uno de estos contenidos llevase aparejada su específica justificación 
del presupuesto de hecho habilitante.
Las razones dadas en 1982 y en 2020 por el autor de la norma para incluir la 
reorganización administrativa necesaria para la constitución del nuevo Gobierno en un 
real decreto-ley son exactamente las mismas, debiendo tomarse en consideración que, 
así como en 1982 se trató de un cambio del partido gobernante, en 2020 se trató de la 
conformación del primer Gobierno de coalición a nivel nacional desde la aprobación de la 
Constitución, lo que constituye una circunstancia extraordinaria que exige la adopción 
urgente de las medidas organizativas necesaria para adaptar el gobierno a su nueva 
composición.
Pues bien, tiene el máximo interés examinar como la STC 60/1986 asumió tales 
razones  en  la  desestimación  del  recurso,  pues  en  el  momento  de  examinar  el 
cumplimiento del presupuesto de hecho habilitante señaló que «en este punto, hay que 
convenir, desde luego, que lo que legitima la adopción del Decreto-ley [...] [es], como 
observa acertadamente el abogado del Estado, la circunstancia concreta en que se 
encontraba  el  nuevo  Gobierno  ante  la  organización  departamental  existente  y  la 
razonabilidad de modificar esta sin demora por decreto-ley, en vez de mediante ley, para 
adecuar de modo inmediato el aparato administrativo a los nuevos objetivos de la acción 
gubernamental».
Para  la  STC  60/1986  «puede  apreciarse  razonablemente  la  concurrencia  de  la 
extraordinaria y urgente necesidad en la adopción de unas medidas de reorganización 
administrativa tras la toma de posesión de un nuevo Gobierno apoyado por una mayoría 
parlamentaria distinta de la del Gobierno anterior a las elecciones legislativas de las que 
aquel trae causa, Gobierno que trata así con mayor o menor acierto, aspecto irrelevante 
en este momento de afrontar una situación que es nueva, en la medida en que el grupo  s
parlamentario que lo sostiene se hallaba con anterioridad en la oposición». oe.
Esta doctrina constitucional sobre la idoneidad del decreto-ley para adecuar de modo  w.
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adaptarla a las peculiaridades de un gobierno de coalición, justificaba claramente la 
extraordinaria y urgente necesidad de la disposición impugnada.
Sin embargo, la mayoría ha realizado un overruling de nuestra doctrina previa sin 
adoptar las mínimas cautelas que podrían justificar dicho proceder.
En efecto, si bien es cierto que el Tribunal Constitucional únicamente se encuentra 
vinculado por la Constitución y por su propia Ley Orgánica, de manera que puede 
separarse de sus sentencias anteriores, también lo es que debe hacerlo motivando 
expresamente tal separación. El respeto que la doctrina previa del Tribunal se merece 
hubiese exigido que en la STC 110/2021, de 13 de mayo, se contuviese una motivación 
sobre el apartamiento que se estaba produciendo de nuestra doctrina previa.
El overruling o cambio de doctrina jurisprudencial por parte de este tribunal puede ser 
necesario o conveniente en ciertos casos, pero no debería ser subrepticio o encubierto, 
sino reconocido y expresamente justificado. En el caso actual no se han cumplido estos 
dos  presupuestos,  y  se  ha  modificado  una  doctrina  tradicional  de  este  tribunal 
(STC 60/1986, de 13 de mayo: «puede apreciarse razonablemente la concurrencia de la 
extraordinaria y urgente necesidad en las medidas de reorganización administrativa tras 
la toma de posesión de un nuevo gobierno apoyado por una mayoría distinta de la del 
gobierno anterior a las elecciones legislativas de las que aquel trae causa»), establecida 
hace más de treinta años, en una sentencia del Pleno aprobada sin voto particular 
alguno y no cuestionada con posterioridad, sin reconocerse ni justificarse en absoluto 
dicha modificación.
Por las razones expuestas, y con todo respeto a la sentencia mayoritaria, reitero mi 
oposición y ratifico el voto particular formulado en la STC 110/2021, de 13 de mayo, de la 
que trae causa la actual.
Madrid, a tres de junio de dos mil veintiuno.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–
Firmado y rubricado.
2021-1130n https://w