המועצה האירופית

המועצה האירופית (אנגלית: The European Council; ראשי תיבות: EUCO) היא גוף של האיחוד האירופי (EU) המורכב מנשיאי מדינות וראשי הממשלות של המדינות החברות, ונשיא הנציבות האירופית (הנציבות), בסיוע שרי החוץ של המדינות החברות וחבר הנציבות. תפקיד המועצה להגדיר את קווי המדיניות הכללים [General Political Guidelines] וסדרי העדיפויות של האיחוד<ref></ref>. לכן גוף זה יכול להיחשב לסמכות הפוליטית העליונה של האיחוד האירופי, הממלא תפקיד מנהיגותי בכל תחומי הפעילות של האיחוד האירופי, אך במיוחד ביחסים בינלאומיים<ref name=":0"></ref>.

המועצה אינה בעלת סמכות חקיקתית, אלא משמשת כגוף אסטרטגי המכוון את האיחוד. דיוניה עוסקים באג'נדה הפוליטית של האיחוד, קווי המדיניות הכלליים וסדרי העדיפויות של האיחוד. לאחר ישיבותיה, מסקנות המועצה מפורסמות, חלקן בעלות תוקף משפטי מחייב וחלקן ללא תוקף משפטי מחייב, אך הן אלו והן אלו משמשות באורח קבע כבסיס להצעות חקיקה עתידיות<ref></ref><ref name=":1"></ref>.

המועצה מחויבת בפגישות לכל הפחות ארבע פעמים בשנה (לרוב בחודשים מרץ, יוני, אוקטובר ודצמבר), אך בפועל נפגשת בתדירות גבוהה יותר, כאשר כל פגישה מתמשכת כמספר ימים. המועצה נפגשת בבניין אירופה (Europa building) הנמצא בלב רובע האיחוד האירופי בבריסל, בלגיה (European Council, 2022). בפגישות המועצה, לבד ממנהיגי המדינות החברות, נוכחים גם נשיא המועצה ונשיא הנציבות, והנציג הגבוה (the High Representative). המועצה יכולה גם לזמן שרים מהמדינות החברות לישיבות ספציפיות הנוגעות בתחומי עבודתם<ref name=":1" />.
==היסטוריה==
===הבסיס החקיקתי-משפטי למועצה האירופית: סקירה כרונולוגית===

המועצה האירופית החלה מפגישות פסגה לא-סדורות של מנהיגי המדינות החברות בפברואר [בפריז, צרפת] וביולי [בבון, גרמניה] בשנת 1961, והמשיכה להתקיים באופן לא-מוסדר עד לשנת 1974<ref name=":2"></ref>. בשנת 1974 נחתם הסכם המסדיר את פגישות המנהיגים<ref name=":3"></ref>, זאת בהתבסס על הודעה בלתי מחייבת משפטית בת חצי עמוד שפורסמה בתקשורת הצרפתית קודם לכן באותה השנה, הידועה בשם קומוניקט פריז<ref>Communiqué Issued After the Meeting of the Heads of State and Government, Paris, 10 December 1974, Source: Bulletin of the EC, 1974, no 12</ref>. בשנת 1977 חתמו מנהיגי המדינות על הצהרת לונדון על המועצה האירופית<ref>London Declaration on the European Council, 1977, Source: Bulletin of the EC, 1977, no 6</ref> ובשנת 1983 נחתמה ההצהרה החגיגית של שטוטגרט על האיחוד האירופי<ref>Solemn Declaration on European Union, Stuttgart, 19 June 1983, Source: Bulletin of the EC, 1986, Supplement no 2, p.7.</ref>. במסמכים אילו, שאינם מחייבים מבחינה משפטית, שכן לא היו חלק מאמנות רשמיות, נקבע ונפרט בקצרה תפקיד המועצה האירופית. רק בשנת 1986, המועצה האירופית הוכנסה לאמנות המייסדות של הקהילות כאשר נכללה באמנת "אירופה האחת" [the Single European Act]. האמנה הקדישה רק סעיף אחד למועצה האירופית, בו הגדירה את הרכב המועצה ואת תדירות הפגישות לפעמיים בשנה, אך לא עסקה כלל בתפקידי המועצה. בשנת 1992, באמנת מאסטריכט (Treaty of Maastricht) הוגדרו באופן רשמי תפקידי המועצה ומשימותיה<ref name=":0" />.המועצה האירופית קיבלה מעמד רשמי כמוסד האיחוד האירופי רק באמנת ליסבון, בשנת 2007<ref name=":3" />. האיחוד הושתת מעתה על שתי אמנות, האמנה על האיחוד האירופי (TEU) והאמנה על תפקוד האיחוד האירופי (TFEU)<ref>Council of the European Union (2008). 6655/1/08 REV 1: Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the functioning of the European Union</ref>, שהחליפו את האמנה להקמת הקהילה האירופית. האמנה העניקה אישיות משפטית לאיחוד האירופי, קבעה את הקמת הבנק המרכזי האירופי (ECB), ויצרה, או שמא יש לומר הכלילה לראשונה, את המועצה האירופית כמוסד רשמי של האיחוד האירופי<ref name=":3" />. האמנה הסדירה את אופן התנהלות המועצה, הליך הבחירות לנשיאות המועצה, תפקידיה של המועצה ותפקידי המשמשים בה<ref></ref>. גם לאחר אמנת ליסבון לא חל שינוי באופי ההחלטות המתקבלות במועצה, והן עודן לא בעלות תוקף חקיקתי-משפטי פורמלי אלא ממשיכות לשמש כקווים מנחים לפעילות האיחוד בלבד. עם זאת יש לציין כי בעת הצורך מנהיגי המדינות יכולים להיפגש גם כמועצת השרים ולקבל החלטות רשמיות ומחייבות בתפקיד זה<ref name=":4"></ref>.

===פגישות המועצה – מפגישות לא סדירות, לפגישות מוסדרות, לפגישות מוסדיות===

כפי שצוין קודם לכן, פגישות לא-סדורות בין מנהיגי המדינות החברות התקיימו מאז תחילתו של תהליך האינטגרציה האירופי. לבד מפגישותיהם בשנת 1961, פגשת פסגה משמעותית נוספת התקיימה בהאג בשנת 1969<ref name=":5"></ref>. את הרעיון לפגישה הציע הנשיא הצרפתי הנכנס, ג'ורג' פומפידו [Georges Pompidou], בעיקר על מנת לדון בהרחבת הקהילה האירופית ובמדיניות החוץ של האיחוד<ref name=":2" />. פומפידו לא התנגד באופן עקרוני כקודמו [<nowiki/>שארל דה-גול] להצטרפותה של בריטניה לאיחוד האירופי והיה בעד סיום השיתוק שאפיין את הקהילה בגלל כמה מהעמדות הרדיקליות שנקט דה גול במספר נושאים אירופיים<ref></ref>. בפגישה הגיעו מנהיגי המדינות להסכמה על קבלת הממלכה המאוחדת לקהילה, וכן יזמה המועצה שיתוף פעולה במדיניות חוץ - מנהיגי המדינות החברות הסכימו על פתיחת המשא ומתן בין הקהילה לארבע המדינות המועמדות [דנמרק, בריטניה, אירלנד ונורווגיה]. כמו כן, הונחו שרי החוץ לגבש דו"ח כיצד להתקדם באיחוד המדיני של הקהילה. כל אילו הצביעו על הגברת תהליך האינטגרציה אל מעבר לתחום הכלכלי, ואל עבר מדינות נוספות<ref name=":5" />.

ההחלטה לקיים פגישות סדירות התקבלה בפסגה בפריז בדצמבר 1974, במטרה להבטיח התקדמות ועקביות כוללת בתהליך האינטגרציה. זאת לאחר שהקהילה, שבמשך מספר שנים עסקה בוויכוח על הצטרפות בריטניה, איבדה את הדינמיות והמומנטום הנדרש לקידום האינטגרציה, במיוחד לאחר שהפשרה של לוקסמבורג עיכבה את קבלת עקרון הצבעת הרוב. דו"ח טינדמנס [The Tindemans Report], שנוסח באותו הזמן והוא לאחר מכן [1976] בפני המועצה עצמה, הצדיק את הקמת המועצה האירופית בטענה כי "המבנים המוסדיים שהוקמו על ידי האמנות הראו את עצמם כחלשים מכדי לתת את המומנטום הפוליטי המתמשך הנדרש לבנייתה של אירופה"<ref>Tindemans, Leo. (1976). European Union: Report by Mr. Leo Tindemans, Prime Minister of Belgium, to the European Council. Bulletin of the European Communities, Supplement 1/76. Retrieved March 20, 2022. From the Archive of European Integration, University of Pittsburg: <nowiki>http://aei.pitt.edu/942/</nowiki></ref>. המהלך נתקל בהתנגדויות מקרב מדינות בהן הרכבי הממשל היו הרכבים קואליציוניים, ותפקיד ראש הממשלה מוגבל בבית הנבחרים [primus inter pares] והוא לרוב אינו מעורב במדיניות החוץ. להרגעת ההתנגדות תרמה מחויבותן הגדולה של המדינות הללו לתהליך האינטגרציה, וכן דעתו הפומבית של ז'אן מונה [Jean Monnet] שיש צורך בישיבות קבועות של מנהיגי המדינות. אף על פי כן, נשאר לאורך השנים, ובמידת מה גם כיום, אלמנט רתיעה מסוים בדיפלומטיה של המדינות החברות הקטנות מהאופי הבין-ממשלתי של המועצה האירופית<ref name=":5" />. עם הסכמת המדינות, המועצה האירופית הראשונה [ברצף הפגישות הסדורות], נערכה בדבלין ב-10 וב-11 במרץ 1975<ref></ref>.

על אף שהמועצה נדרשה להתכנס רק כפעמיים בשנה, בין השנים 1975–2007 התקיימו בין שלוש לשש פגישות בשנה. הפגישות הבולטות שבאילו: בשנת 1985, מילאנו, יוזמת ה-IGC ואמנת אירופה האחת; בשנת 1991, מאסטריכט, הסכמים על אמנת מאסטריכט; בשנת 1992, אדינבורו, ההחלטה על השארת מושב המליאה של הפרלמנט האירופי בשטרסבורג; בשנת 1993, קופנהגן, הסכמים המובילים להגדרת הקריטריונים של אמנת קופנהגן; בשנת 1997, אמסטרדם, הסכם על אמנת אמסטרדם; בשנת 1998, בריסל, הסכמה על אימוץ תוכנית האירו; בשנת 1999, קלן, הכרזה על כוחות צבא; בשנת 1999, טמפרה, רפורמה מוסדית; בשנת 2000, ליסבון, אסטרטגיית ליסבון; בשנת 2002, קופנהגן, הסכם ההרחבה, שהוביל להצטרפות מדינות מזרח-אירופה כשנתיים לאחר מכן; שנת 2007, ליסבון, הסכם על אמנת ליסבון<ref name=":2" />.

עד לשנת 2002, התכנסה המועצה האירופית בשטח המדינה החברה ששימשה כנשיאת מועצת האיחוד האירופי באותה העת. בשנת 2002, במהלך אשרור אמנת ניס הסכימו מנהיגי אירופה לוותר על הסדר זה. כבר משנת 2002, הסכימו חלק מן המדינות לוותר על זכותן לארח את הפגישות, וניהלו את מושב המועצה מבריסל, בלגיה. עם ההתרחבות בשנת 2004 עברו כלל פגישות המועצה לבריסל, למעט מספר פגישות אד-הוק<ref>כגון המועצה האירופית הבלתי פורמלית בשנת 2017 במלטה. </ref>. בתחילה היה מושב הקבע על המועצה האירופית בבניין 'יוסטוס ליפסיוס' [Justus Lipsius building] שברובע האיחוד שבבריסל<ref></ref>. אך בשל קשיים לוגיסטיים, שכן הבניין שימש גם את מועצת האיחוד האירופי [Council of the European Union], הוחלט על בניית מושב חדש ייעודי – בניין 'אירופה' [Europa building]<ref></ref>. המועצה האירופית והן מועצת האיחוד האירופי עברו למושב קבע זה בינואר, 2017<ref></ref>.
==תפקידי המועצה==

כאמור, תפקיד המועצה הוא "הגדרת הכיוון הפוליטי הכללי וסדרי העדיפויות של האיחוד האירופי"<ref></ref>, במסגרת כך משמשת המועצה לארבעה תפקידים: קביעת קווים אסטרטגים מנחים; קבלת החלטות ומינויי בעלי תפקידים; שיטת התיאום הפתוחה; מדיניות החוץ. תפקיד נוסף הקשור בכך הוא תיקון האמנות, שאינו מתפקידיה הרשמיים של המועצה, אך זהות המבצעים אותו זהה למכהנים במועצה האירופית<ref name=":6"></ref>.

מקומה של המועצה בארכיטקטורה המוסדית<ref>ארכיטקטורה מוסדית: ביטוי זה מתייחס למערך חלוקת העוצמה והסמכויות בין המוסדות השונים המעורבים בתהליך קביעת המדיניות בכל אחד מתחומי המדיניות של האיחוד האירופי.</ref> של האיחוד האירופי

מבחינה משפטית, על פי אמנת ליסבון קיימים באיחוד שבעה מוסדות<ref>המוסדות הנוספים למועצה האירופית הם: מועצת השרים, הפרלמנט, הנציבות, בית המשפט האירופי לצדק, הבנק האירופי המרכזי, המוסד האירופי לביקורת. יש לציין כי קיימים מוסדות נוספים תחת האיחוד, אך הם פחות משמעותיים בבחינת פעולתם, והם כפופים לכל הפחות לאחד מן המוסדות האחרים הנזכרים לעיל.</ref>, האחראים כל אחד על תפקוד מסוים במדיניות האיחוד האירופי. על מנת להבין את עניין זה ניתן להמשיל את שבעת המוסדות הללו בתפקידם, רמת חשיבותם ועליונותם המוסדית, לשלוש הרשויות בישראל – הרשות המחוקקת, הרשות המבצעת והרשות השופטת. המועצה האירופית בתפקידה המגדיר את הכיוון הפוליטי של האיחוד יכולה להימשל לכנסת ישראל, אך ללא כוח החקיקה – הקיים בידי מועצת האיחוד האירופי<ref>המכונה גם מועצת השרים</ref> והפרלמנט האירופי. כך מרכיבים שלושת המוסדות האלו את הרשות המחוקקת של האיחוד האירופי<ref name=":1" />.

===קביעת קווים אסטרטגים מנחים===

זהו תפקידה העיקרי של המועצה, והסיבה העיקרית להקמתה<ref name=":6" />. למוסד זה חשיבות עצומה בקביעת קצב פעולתו של האיחוד האירופי כולו, כינוסי המועצה ומסקנותיהם הם המכתיבים את קצב הפעולה של האיחוד האירופי<ref name=":1" /><ref name=":5" />.

כפי שציינו, כבר עם הקמת הקהילות עלה הצורך בגוף עליון שיוכל לדון ולגבש החלטות מנחות לאיחוד, ונוסף על כך ליצר תיאום לספק מענה לצרכים של המדינות החברות למול הקהילות האירופיות, ולאחר מכן למול האיחוד<ref name=":1" />. כך סוכמו בישיבות המועצה תוכניות אסטרטגיות שונות שלא היו יכולות להתגבש בשום ערכאה אחרת של האיחוד<ref name=":6" />. מאילו ניתן לציין את ההחלטה על מניעת טרור וטיפול בתופעת הפשיעה חוצת-הגבולות<ref>ישיבת המועצה ברומא, 1975</ref>; ההחלטה על איחוד המוניטרי<ref>ישיבת המועצה בהנובר, 1988</ref>; הרחבת המיזוג לתחומי התעסוקה ובעניינים חברתיים-כלכליים<ref>ישיבת המועצה בליסבון, 2000</ref>; ההחלטות על התרחבות האיחוד<ref>קופנהגן, 1993, בעקבותיה הצטרפות המדינות אוסטריה, שוודיה ופינלנד. החלטה נוספת התבצעה בשנת 2004 יחד עם ההחלטה על פתיחת המשא ומתן להצטרפות למול טורקיה.</ref>; וכן החלטות להתנהלות במשבר הכלכלי ביוון בשנת 2010<ref name=":1" />.

===קבלת החלטות ומינויי בעלי תפקידים===

טרם הקמת המועצה ולאורך כל שנות פעילותה הושמעו קולות שונים שהביעו חשש באשר להיווצרותו של גוף פוליטי עליון זה, בעל עוצמה יתר על מידה, המרכז בידיו סמכויות רבות המפרות את האיזון בין המוסדות השונים באיחוד<ref name=":5" />. על כן הודגש כי המועצה האירופית תפקידה רק בקביעת הכיוון הפוליטי הכללי וכיוצא בזה, והורחקו ממנה כלל ענייני החקיקה והרגולציה והחלטותיה אינן מחייבות אלא מנוסחות כהצעות<ref>יש לציין כי דה-פקטו מעטות הצעותיה של המועצה שאינן מיושמות בפועל. מרבית מסקנות המועצה מתורגמות לחקיקה או לתקנות במוסדות האיחוד האירופי האחרים בעתים קרובות מאוד למועד פרסומן.</ref>. עם זאת, במקרים רבים משמשת המועצה כמקום ההכרעה האחרון בחילוקי דעות המתגלעים בין המדינות החברות ואינם ניתנים לגישור במוסדות האיחוד האחרים. זאת ככל הנראה בשל טבעה של המועצה, בה משמשים מנהיגי המדינות עצמם, ועל כן ברגע שכונסו מתקבל על הדעת כי יתבקשו לשמש ככינוס המכריע באופן סופי בנושאים שונים ורגישים<ref></ref>. תוקף רשמי לעניין זה ניתן באמנת ליסבון כאשר הופקד בידי המועצה האירופית תפקיד הבוררות במקרים של שימוש במנגנון בלם-החירום על ידי מדינה חברה<ref name=":1" />. יש לציין כי על אף החששות הרבים, לאורך השנים לא השתמשה המועצה בסמכותה ועוצמתה להפרת האיזון בין מוסדות האיחוד, ולא כפתה על האיחוד ומוסדותיו קווי מדיניות החורגים מסמכותה או מפרים את האיזון הבין-מדיני באיחוד<ref name=":4" />.

למועצה סמכות ויכולת החלטה גם באשר למינוי בעלי תפקידים שונים במוסדות האיחוד: נשיא המועצה האירופית, הנציג הגבוה לענייני חוץ וביטחון, נשיא הבנק האירופי וכן חברי מועצת המנהלים של הבנק האירופי<ref name=":3" />. המועצה יכולה גם להציע מועמד לתפקיד נשיא הנציבות וכן לקבוע את הרכבי מועצות השרים. המועצה קובעת גם את סבב המדינות הנשיאות למועצת האיחוד האירופי, את מספר הנציבים וכן את מספר הצירים המשמשים בפרלמנט האירופי<ref name=":1" />.

הליך קבלת ההחלטות במועצה

החלטות המועצה מתקבלות לרוב בקונצנזוס, או בהצבעה רשמית. החלטה בקונצנזוס משמעה כי לא מועלות התנגדויות להחלטה, ובשונה ממנה החלטה פה אחד תהא החלטה בה נעשתה הצבעה רשמית וההחלטה התקבלה בתמיכת כלל המשתתפים במועצה. הצבעות רשמיות נדירות למועצה האירופית, והחלטות המתבקשות להתקבל פה אחד בהצבעות שכאלה יהיו לרוב בנושאים טעונים, והן בעלות תוקף משפטי מחייב כאשר תוכנן יבוצע בפועל באופן מידי<ref>בנושאים אילו ניתן לציין: הפרה עקבית של ערכי האיחוד מצד אחת המדינות החברות; הגדרת האינטרסים האסטרטגיים והקווים המנחים למדיניות החוץ והביטחון המשותפת. </ref>. שינויים בנוהלי עבודה או החלטה לכינוס וועידה בין-ממשלתית יכולה להתקבל בהצבעה באמצעות רוב רגיל, ומינויי בעלי התפקידים דורש הכרעה בהצבעה ברוב מיוחד<ref name=":4" />.

===שיטת התיאום הפתוחה===

שיטת התאום הפתוחה [open method of coordination] נהגתה בכינוס המועצה האירופית בשנת 2000. מטרת השיטה הייתה לאפשר פלטפורמת שיתוף למדינות החברות בנושאים שונים שהאיחוד האירופי אינו חולש עליהם. מכך להביא להיווצרות סטנדרט אירופי אחיד בנושאים הללו, העולה מהשטח דה-פקטו, ואינו מוכל על ידי האיחוד עצמו כלפי המדינות החברות<ref name=":4" />. הוחלט כי כינוסי האביב של המועצה יוקדשו לחילופי מידע בין המדינות החברות בתחומים חברתיים-כלכליים שונים, תוך שימוש בקווים מנחים הנקבעים מראש על ידי המועצה, שיפוט עמיתים של מנהיגי המדינות, ביוש ומעקב שיבוצעו באופן שוטף על ידי הנציבות, ויבוקרו על ידי המועצה<ref name=":5" />.

יש לציין כי היעדים החברתיים כלכליים שהוגדרו כקווים המנחים והיעדים בשנת 2000 טרם הושגו, לא למועד שנקבע [2010], ואף לא כיום עם עליית מפלגות הימין במדינות שונות בעיקר במזרח אירופה שנסוגו באופן בוטה מיעדים אילו<ref name=":4" />. בשנת 2010 נקבעו סט יעדים חדש בשם "אירופה 2020", אך גם ביעדים אילו לא הושגה עקביות מלאה בכלל המדינות החברות, והם לא הושלמו באופן מלא נכון להיום<ref name=":1" />.

===מדיניות החוץ===

החל מפגישתה הראשונה של המועצה בצורתה המוסדרת [1975], דנה המועצה במדיניות החוץ של האיחוד<ref>המועצה דנה במשבר בקפריסין וכן באמנות הלסינקי, וניסחה הצהרה רשמית מטעם האיחוד לעניינים הללו. </ref>, ועניין זה הפך לאחד מתפקידיה המסורתיים, עד אשר אמנת ליסבון נתנה את הגושפנקה הרשמית לאחריותה של המועצה בענייני מדיניות החוץ<ref name=":3" />. זאת באמנה על האיחוד האירופי [TEU], בפרק העוסק במדיניות החוץ והביטחון המשותפת<ref></ref>:

סעיף 1: "המועצה האירופית תזהה את האינטרסים האסטרטגיים של האיחוד, תקבע את המטרות של ותגדיר קווים מנחים כלליים למדיניות החוץ והביטחון המשותפת, לרבות בנושאים בעלי השלכות ביטחוניות. היא תאמץ את ההחלטות הדרושות. אם התפתחויות בינלאומיות מחייבות זאת, נשיא המועצה האירופית יכנס ישיבה יוצאת דופן של המועצה האירופית על מנת להגדיר את הקווים האסטרטגיים של מדיניות האיחוד אל מול התפתחויות אלו."

וכן בסעיף 2: "המועצה תנסח את מדיניות החוץ והביטחון המשותפת ותקבל את ההחלטות הדרושות להגדרתה וליישום שלה על בסיס הקווים המנחים הכלליים והקווים האסטרטגיים שהוגדרו על ידי המועצה האירופית. המועצה והנציג העליון של האיחוד לענייני חוץ ומדיניות ביטחון יבטיחו את האחדות, העקביות והאפקטיביות של הפעולה של האיחוד"<ref>Treaty on European Union: Title V – General Provisions on the Union's External Action and Specific Provisions on the Common Foreign and Security Policy: Chapter 2 - Specific Provisions on the Common Foreign and Security Policy, Section 1 – Common Provisions, Article 26 (ex Article 13 TEU). </ref>.

נוסף על כך, כאשר האיחוד האירופי מנהל משא ומתן למול מדינות שונות שאינן חברות, וכן משתתף בוועדות שונות העוסקות בנושאי-חוץ של גופים בין-לאומיים שונים<ref>בהם ניתן לציין את האו"ם, ארגון הבריאות העולמי, הבנק העולמי, וכדומים להם</ref>, המועצה היא המשמשת כנציגת האיחוד, ומכך מעמדה שווה ערך למנהיג מדינה. מן המועצה משמש הנשיא כנציג המועצה כולה, ומכך כנציג האיחוד כולו. עם זאת יישום החלטה זו הוכח כבעייתי, שכן האו"ם לא מכיר בעקביות בנשיא המועצה כנציג הקולקטיב האירופי, ואף מנע מנושאי תפקיד זה את זכות הדיבור בדיונים שונים של האו"ם בטענה כי הזכות ניתנת אך לראשי מדינות<ref></ref><ref name=":1" />.

===תיקון אמנות===

כפי שציינו בפתיחת פרק זה – תפקיד זה של תיקון אמנות אינו מתבצע באופן רשמי תחת המועצה האירופית, כינוסים לעניין זה אינם נחשבים לכינוס המועצה האירופית, אלא לכינוסי הוועידות בין-ממשלתיות. עם זאת יש לציין כי זהות היושבים בוועידות בין-ממשלתיות אילו זהה לזהות היושבים במועצה האירופית – מנהיגי המדינות החברות, וכן נשיא המועצה האירופית<ref></ref>. מכך שהרי שני כינוסים אלא זהים לכל דבר ועניין, לבד ממקום מושבם. שכן בעוד המועצה האירופית יושבת במבנה קבע, הרי שמיקום הוועידות הבין-ממשלתיות משתנה ממפגש למפגש.

באמנת ליסבון הוענקה הסמכות ליצירת מהלכי רפורמה כוללים לאיחוד על המועצה האירופית באופן רשמי. זאת בכך שהוענקה היכולת למועצה לזמן כינוס של וועידה בין-ממשלתיות על מנת לתקן אמנות, וכן אושרר הליך מקוצה לתיקון אמנות במועצה האירופית עצמה ללא הצורך בכינוס וועידה בין-ממשלתית מיוחדת. יתר על כן הוחלט באמנה כי ביכולתה של המועצה האירופית להורות על שינויים בהליכי קבלת ההחלטות השונים מהמצוין באמנות הרלוונטיות<ref name=":1" /><ref name=":4" />.
==הרכב המועצה==

למועצה האירופית הרכב קבוע והוא נשיא המועצה ומנהיגי המדינות. נוכחים נוספים הם הנציב הגבוה לענייני חוץ וביטחון, נשיא הנציבות האירופית, וכן מזומנים לעיתים שרי החוץ של המדינות החברות ובעלי תפקידים אחרים במוסדות האיחוד. נוסף על כך מפעילה המועצה וועידות שונות, מהן קבועות ושאינן קבועות<ref name=":4" />. עתה נרחיב בבעלי הקביעות במועצה, והם: חברי המועצה הקבועים, נשיא המועצה וכן ועדת גוש האירו שהיא ועיה קבועה תחת המועצה האירופית. המועצה יכולה להורות על הקמת ועדות נוספות, קבועות ושאינן קבועות, לפיקוח ומעקב באשר לנושאים ספציפיים, אם כי פרקטיקה זו כמעט אינה בשימוש<ref name=":4" />.

חברי המועצה הם מנהיגי המדינות החברות, מהם נושאים בתפקיד נשיא, קנצלר או ראש ממשלה<ref>[1] נשיאים [צרפת, קפריסין, ליטא, רומניה], קנצלרים לפדרציה [אוסטריה, גרמניה], לבד מאילו נציגי שאר המדינות החברות משמשים כראשי ממשלה. לרשימת חברי המועצה הנוכחית ניתן לפנות לאתר המועצה האירופית בקישור:</ref>. נוכחים קבועים נוספים בישיבות שאינם מנהיגי המדינות הם נשיא הנציבות [President of the European Commission], וכן הנציב הגבוה לענייני חוץ וביטחון [the High Representative]<ref></ref>.

===נשיא המועצה===

בעבר ניהול ישיבות המועצה האירופית נעשה על ידי המדינה נשיאת מועצת השרים, ותפקידו היה כראשון בין שווים לשאר מנהיגי המדינות האחרים [primus inter pares]<ref name=":1" />. עם אמנת ליסבון פוצל תפקיד נשיאות המועצה האירופית מתפקיד נשיאות מועצת השרים והוחלט על כינון תפקיד נשיאות ייעודי למועצה. על אף החשש כי בעל תפקיד זה יכול להפוך דמות מנהיגותית בעלת כוח רב [על חשבון מנהיגי המדינות החברות] וכן להפר את האיזון שבין המועצה האירופית לבעלי תפקידים אחרים באיחוד [נשיא הנציבות והנציג הגבוה]<ref name=":5" />, ההבנה כי עבודת המועצה מתרחבת, ומכך ניהולה הופך להיות תובעני יותר הביאה להחלטה לכונן תפקיד זה. על מנת להפחית את הסכנה להיווצרות אותה דמות מנהיגותית עוצמתית הוטלו מספר הגבלים על בעל תפקיד זה: הנשיא אינו יכול להשתתף בהצבעות המועצה; נשיא המועצה אינו יכול לשמש בתפקיד נוסף<ref>ובכך כוון שלא יוכל לשמש כמנהיג אחת מהמדינות החברות [אם כנשיא או ראש ממשלה] באותה העת שהוא משמש בתפקיד ראש המועצה האירופית.</ref>; הבחירות לנשיאות המועצה מתבצעות בכל שנתיים ושישה חודשים<ref>שלא בהתאם לנשיאות מועצת השרים, המועברת ממדינה למדינה כל שישה חודשים.</ref>; הנשיא הנבחר יכול לחדש את כהונתו פעם נוספת אחת בלבד<ref>כלומר, יכול לשמש בתפקידו כשתי קדנציות בלבד, המונות כחמש שנים לכל היותר. </ref>.

תפקידי נשיא המועצה כוללים: הכנת כינוסים, גיבוש סדר היום לדיון וניהולו, ניסוח מסקנות הדיון וכן דיווח לפרלמנט האירופי לאחר כל ישיבת מועצה. נוסף לכך כללה אמנת ליסבון תיאורי תפקידים מעורפלים יותר, כגון: קידום עבודת המועצה האירופית; הבטחת המשכיות ורצף העבודה במועצה; ייצוג המועצה למול מוסדות האיחוד האחרים<ref>Council of the European Union (2008). 6655/1/08 REV 1: Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the functioning of the European Union

EUR-Lex (2007). Document C:2007:306:TOC - Treaty of Lisbon. Official Journal of the European Union, C306, 17 December 2007. </ref>. אי הבהירות באשר לאחרונים משאירה את אופן ביצועם נתון להחלטתו של נשיא המועצה. לכך מתווספת אי הבהירות באשר לחלוקת האחריות בין נשיא המועצה האירופית, נשיא הנציבות והנציג הגבוה, ואילו מייצרים מקום למאבקי כוח בין כלל בעלי התפקידים.

עם כניסתה של אמנת ליסבון לתוקף, ב-19 בנובמבר 2009, בחרה המועצה האירופית לתפקיד הנשיא הראשון את הרמן ואן רומפוי, ראש ממשלת בלגיה לשעבר. ואן רומפוי שימש כנשיא המועצה במשך שתי קדנציות רצופות, החל מה-1, דצמבר 2009 ועד ה-30, נובמבר 2014<ref></ref>. נושא המשרה השני היה דונלד טוסק, ראש ממשלת פולין לשעבר. גם טוסק שימש במשך שתי קדנציות, החל מה-1, דצמבר 2014 ועד 30 בנובמבר 2019<ref></ref>. לאחריו נבחר לתפקיד נשיא המועצה שארל מישל, ראש ממשלת בלגיה לשעבר, שעודו מכהן בתפקיד זה<ref></ref>.

תפקידי הנשיא השוטפים

כארבעה שבועות לפני כל ישיבת מועצה שולח הנשיא למועצת השרים לעניינים כלליים [General Affairs Council] את הטיוטה לסדר היום לדיון במועצה האירופית. סדר היום לרוב מורכב מעניינים שונים העולים מן המדינות החברות, המועצה לעניינים כלליים, וועידת הנציגים הקבועים, ועל בסיס פגישות המועצה האירופית הקודמות. מכך שלנשיא המועצה לא נותר מרחב רב להוספת נושאים לסדר היום. סדר היום המוצע נדון במועצה לעניינים כלליים וכן בוועידת הנציגים הקבועים, ורק לאחר אישור כל הגורמים הללו, כחמישה ימים לפני מועד ישיבת המועצה – נסגר באופן סופי סדר היום למועצה. הליך זה נועד לסייע לאיתור הנושאים הדחופים והרגישים ביותר פוליטית, אך למנהיגי המדינות עדיין ישנה האפשרות להעלות נושאים שונים בישיבה שאינם על סדר היום. בתום דיון בנושאים שעל סדר היום מנהל הנשיא את הצבעות המועצה בנושא בהתאם לפרוצדורה הקבועה באמנות<ref>לעניין זה: האמנה על האיחוד האירופי (TEU) והאמנה על תפקודו של האיחוד האירופי (TFEU)</ref>.

במהלך ישיבת המועצה על הנשיא לנהל את הדיון הכללי, ובאפשרותו גם לעצור את הדיון ולהורות על יציאה לשיחות אישיות עם מנהיגי המדינות. הנשיא יכול גם לזמן שני מנהיגים לשיחות אישיות על מנת ליישב חילוקי דעות פרטניים<ref name=":5" />.

מלבד ישיבות המועצה אחראי הנשיא לעקוב על ביצוע החלטות המועצה, לפקח כי אכן ההחלטות מיושמת בפועל, אם כחקיקה או כתקנות, למול המוסדות הרלוונטיים באיחוד. לאחר אשרור אמנת ליסבון החל הנשיא לכהן גם בראשות וועדות המעקב וקבוצות העבודה שתחת המועצה האירופית כחלק מתפקידו כמפקח על יישום ההחלטות<ref name=":1" />.

===ועידות גוש האירו===

מנהיגי גוש האירו נפגשו בוועידת גוש האירו [Eurozone summits], תחת המועצה האירופית, לראשונה באוקטובר 2008, בפריז. זאת בעקבות משבר החוב בגוש האירו שטלטל את האיחוד האירופי ככלל, ואת הגוש המוניטרי בפרט. בפגישה זו הסכימו על תגובה מתואמת ומשותפת למשבר הכלכלי. ועידות נוספות במתכונת זו נערכו במאי 2010, במרץ 2011, ביולי 2011 ובאוקטובר 2011 בבריסל. עד לשנת 2012, נושאי גוש האירו טופלו בעיקר בפגישות אילו, שהיו בהמשך לזמני פגישות המועצה, ותחת סמכותה<ref></ref>.

בישיבת המועצה האירופית במרץ 2012, חתמו מנהיגי המדינות החברות על האמנה בדבר יציבות, תיאום וממשל באיחוד הכלכלי והמוניטרי [TSCG]. האמנה, שנכנסה לתוקף ב-1 בינואר 2013, קבעה בין היתר את ועידת גוש האירו כוועידה קבועה של המועצה והסדירה את אופן פעילות הוועידה ונשיא הוועידה<ref>Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union: Title V - Governance of the Euro Area, article 12</ref>. לאחר כניסת ההסכם לתוקף, התכנה ועידת גוש האירו הראשונה בתאריך 14 במרץ 2013, ומאז הועידה מתכנסת כפעמיים בשנה, לרוב כהמשך ישיר לפגישת המועצה האירופית<ref></ref>.
==מבנה כינוסי המועצה==

פגישות המועצה מתנהלות בשני מעגלי משתתפים, היושבים בחדרים נפרדים, המתקשרים ביניהם באמצעות כותבי תקצירים ואנטיצים. המעגל הראשון, הנקרא גם המעגל הפנימי או המעגל המרכזי, הוא בעצם המועצה האירופית עצמה בה הרחבנו עד כה, מעגל זה מורכב מבעלי התפקידים הקבועים במועצה: הנשיא, חברי המועצה, הנציב הגבוה לענייני חוץ וביטחון וראש הנציבות. קבוצה זו נפגשת בחדר האדום, ומלבדם נוכחים גם מזכירי הנציבות הכותבים תקצירים לדיוני המועצה. זוהי פגישת המועצה "האמיתית" בה נדונים הנושאים השונים שעל סדר היום ומתקבלות ההחלטות והמסקנות השונות<ref name=":1" />.

בעת התנהלות פגישת המועצה בחדר הכחול, מזכירי הנציבות כותבים תקציר של הדיונים. אחת לפרק זמן קבוע מתחלפים כותבי התקצירים, הכתבן יוצא אל חדר האנטיצי, בו ממתינים האנטיצים ומתדרך אותם על המתרחש בישיבה. האנטיצים בתורם עוברים אל החדר הכחול לתדרך את צירי המדינות החברות, הם המעגל השני, או החיצוני. המעגל השני, היושב בחדר הכחול, הורכב בעבר משרי החוץ של המדינות החברות, אך לאחר אמנת ליסבון הוחלפו אילו בצירי המדינות החברות. כל מדינה חברה מורשת לשלוח כעשרים נציגים לכל היותר, ומכלל הנציגים, מחזיקים שניים לכל משלחת בתג אדום המאפשר להם להיכנס לפגישת המועצה על מנת להעביר מסר למנהיג המדינה החברה<ref name=":1" />.

פגישות המועצה האירופית נמשכות לרוב כיומיים. בתחילת הישיבה הפותחת של הכינוס, נשיא הפרלמנט האירופי נושא הצהרה, לאחריה הוא עוזב לחלוטין את הכינוס. את שאר הכינוס מנהל נשיא המועצה על פי סדר היום שגובש טרם הפגישה [כפי שציינו בפרק 1.3]. סדר היום יכול לכלול פגישות בנושאים מובנים מראש [Built-in Agenda], וכן נושאים דחופים שונים הדורשים התייחסות מיידית של המועצה האירופית, אם עניינים אקטואליים-אירופאיים או גלובליים. מהנושאים המובנים מראש: הכלכלה האירופית, האיחוד המוניטרי והשוק הפנים-אירופי. יש לציין כי נושא ההתרחבות אינו מוגדר כנושא מובנה מראש, עם זאת מעת כניסת אמנת קופנהגן לתוקף נידון נושא זה בקביעות בכינוסי המועצה. נוסף על כך, כאשר הנציבות מעלה מדיניות חדשה, מדיניות זו תעלה בפני המועצה האירופית, וכן ניירות עבודה שונים של מועצת השרים ותוכניות תקציביות ארוכות טווח. כמו כן נושאים שונים שנידונו בפגישות המועצה הקודמות יכולים לעלות שוב למועצה לדיון מחודש או לפיקוח ובקרה<ref name=":4" /><ref name=":1" />.

בתום כל פגישת מועצה תגובש רשימת המלצות והחלטות בנושאים הנידונים. המלצות והחלטות אילו יפורסמו במוסדות האיחוד השונים לצורך אימוצן ועיבודן לתוכניות ברות-יישום, חקיקות או תקנות. נוסף על פרסום זו, נשיא המועצה מוסר גם הוא דיווח לפרלמנט באשר לפגישה וליוצא ממנה. מנהג נוסף, שאינו רשמי, הוא ביצוע מסיבת עיתונאים של כל מדינה חברה, בה נציג מן המשלחת או אפילו מנהיג המדינה עצמו, מוסר גם הוא על שהתרחש במועצה ועל ההחלטות. יש לציין כי דיווחים אילו של המדינות החברות לעיתים קרובות סותרים זה את זה, וכן לעיתים סותרים או מתנגדים להמלצות וההחלטות הרשמיות של המועצה כפי שמדווחות על ידי נשיא המועצה לפרלמנט האירופי<ref name=":1" />.

ישנם שלושה סוגים לפגישות המועצה האירופית: פגישות מתוכננות, פגישות בלתי-רשמיות ופגישות שלא מן המניין. פגישות מתוכננות הן פגישות המועצה הסדירות והפורמליות בהם עסקנו עד כה. פגישות אלו מתוכננות מראש ונאספות על מנת לדון בנושאים ספציפיים, ובסופן יינתנו מסקנות והחלטות מוצעה בנושא הנידון. פגישות בלתי-רשמיות מכונסות לרוב על ידי נשיא המועצה, לרוב לבקשת המדינות החברות, על מנת לדון בנושאים שונים שלא הספיקו לעלות לסדר היום, או להתעמק בנושאים שבהם לא הספיקו לעשות כן מקוצר הזמן בפגישות המתוכננות. פגישות בלתי-רשמיות אילו לא יביאו לגיבוש מסקנות והחלטות, אבל לעיתים תגובש במהלכן הצהרה רשמית<ref>דוגמה להצהרה שכזו תהה ההצהרה על המשבר ביוון, בשנת 2010</ref>. פגישות שלא מן המניין, הן פגישות המכונסות בהתראה קצרה בשל נסיבות יוצאות דופן, לעיתים קרובות בעלות אופי גלובלי ודחוף<ref>כדוגמאות לישיבות כאלו: ישיבת חירום לאחר הפלת מגדלי התאומים, 2001; מלחמת עיראק, 2003; פרוץ המלחמה בגאורגיה, 2008; פרוץ מלחמת האזרחים בלוב, 2011 </ref>. בתום פגישות אילו תנוסח מסקנה רשמית של המועצה בנושא, ולכל הפחות הצהרה באשר לעמדת האיחוד בעניין<ref name=":1" />.

==קישורים לאמנות, הסכמים ותמלול פגישות המועצה==
* European Union (10 March ,2001). Document 12001C/TXT - Treaty of Nice amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing the European Communities and certain related acts. Official Journal of the European Union, C306. Retrieved March 20, 2022. From EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12001C/TXT
* European Union (17 December 2007). Document C:2007:306:TOC - Treaty of Lisbon. Official Journal of the European Union, C306. Retrieved March 20, 2022. From EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=OJ%3AC%3A2007%3A306%3ATOC
* European Union (30 March 2010). Document C:2010:083:TOC - Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union. Official Journal of the European Union. Retrieved March 20, 2022. From EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=OJ%3AC%3A2010%3A083%3ATOC
* European Council, Dublin (10-11 March 1975). Summary of decisions and conclusions: https://www.consilium.europa.eu/media/20440/1975_march_dublin__eng_.pdf

== קישורים חיצוניים ==

* 

== הערות שוליים ==

*
קטגוריה:ערכים שבהם תבנית בריטניקה אינה מתאימה