# Sentenza Corte Costituzionale n. 85/2013 (Ragionevole Bilanciamento tra Diritti Costituzionali)

Il Giorno 9 Aprile 2013 la Corte Costituzionale, Presieduta dal Giudice Franco GALLO e composta dai Giudici Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO è stata chiama a vagliare la legittimità costituzionale degli articoli 1 e 3 della legge 24 dicembre 2012, n. 231 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207, recante disposizioni urgenti a tutela della salute, dell’ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di crisi di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale) – recte, degli artt. 1 e 3 del decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207 (Disposizioni urgenti a tutela della salute, dell'ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di crisi di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale), come convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 231 del 2012 –, dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Taranto con ordinanza del 22 gennaio 2013 e dal Tribunale ordinario di Taranto con ordinanza del 15 gennaio 2013, iscritte, rispettivamente, ai nn. 19 e 20 del registro ordinanze 2013 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6, prima serie speciale, dell’anno 2013. Il Giudice relatore è Gaetano SILVESTRI. La Corte Costituzionale ha deciso il 15 Maggio 2013.

## Fatto

Il 25 luglio 2012, su richiesta della locale Procura della Repubblica, il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Taranto aveva disposto l’applicazione di misure cautelari personali e reali con riguardo a delitti realizzati, secondo l’ipotesi accusatoria, nella gestione dell’impianto siderurgico dell’Ilva S.p.A. di Taranto. Si procedeva nei confronti di amministratori e dirigenti della società, con riguardo a reati ambientali integrati mediante emissioni nocive nell’atmosfera di polveri e gas (artt. 81 e 110 del codice penale; artt. 24 e 25 del d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203, recante «Attuazione delle direttive CEE numeri 80/779, 82/884, 84/360 e 85/203 concernenti norme in materia di qualità dell’aria, relativamente a specifici agenti inquinanti, e di inquinamento prodotto dagli impianti industriali, ai sensi dell’art. 15 della legge 16 aprile 1987, n. 183»; artt. 256 e 279 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia ambientale»). Si procedeva, inoltre, riguardo ad ipotesi di concorso nei reati (talvolta continuati) di cui agli artt. 434 (Crollo di costruzioni o altri disastri dolosi), 437 (Rimozione od omissione dolosa di cautele contro gli infortuni sul lavoro), 439 (Avvelenamento di acque o di sostanze alimentari), 635 (Danneggiamento), 639 (Deturpamento e imbrattamento di cose altrui), 674 (Getto pericoloso di cose) del codice penale. I provvedimenti in questione sono divenuti inoppugnabili, perché confermati dal tribunale del riesame con due distinte ordinanze, una delle quali posta ad oggetto di un ricorso per cassazione poi respinto (è il caso delle misure restrittive personali), e l’altra neppure impugnata (è il caso delle misure reali). La misura cautelare del sequestro preventivo aveva riguardato ampie porzioni dello stabilimento siderurgico di Taranto, senza facoltà d’uso per il gestore, con la nomina concomitante di un collegio di custodi, il cui mandato non comprendeva la continuazione dell’attività produttiva, ma piuttosto l’avvio delle operazioni necessarie alla chiusura dell’impianto in condizioni di sicurezza. Il rimettente segnala come il Tribunale del riesame, pur avendo parzialmente modificato il provvedimento, avesse confermato la necessità di una immediata interruzione dell’attività nelle cosiddette «aree a caldo», subordinando l’ipotetica loro ripresa ad una futura autorizzazione, condizionata dalla puntuale esecuzione degli interventi prospettati dai periti nell’ambito dell’incidente probatorio assunto nel giudizio principale, e dall’instaurazione di un sistema di monitoraggio delle emissioni. Il Tribunale dunque aveva chiaramente disposto la “sottrazione” al gestore della disponibilità degli impianti, consentendo l’attuazione di interventi «all’esclusivo fine della eliminazione della situazione di pericolo».
Il Giudice rimettente riceve il 4 gennaio 2013, in relazione al sequestro dell’impianto industriale, una richiesta del pubblico ministero, volta in sostanza ad «adeguare» il titolo cautelare alle novità normative nel frattempo intervenute, con una contestuale sollecitazione a rimettere gli atti alla Corte costituzionale per l’asserito contrasto tra gli artt. 1 e 3 della legge n. 231 del 2012 (recte, d.l. n. 207 del 2012) e numerosi parametri costituzionali. Secondo la Procura, l’Ilva non avrebbe dovuto, dopo il sequestro, proseguire l’attività produttiva, ma semmai cooperare alla realizzazione degli interventi tecnici necessari per la messa in sicurezza degli impianti. Il portato essenziale del sopravvenuto decreto-legge consisterebbe invece nell’autorizzazione a proseguire l’attività produttiva, dannosa per la salute e per l’ambiente, nonostante la condizione di sequestro in atto.
La seconda delle richieste presentate al giudice dalla locale Procura della Repubblica, in data 4 gennaio 2013, ha per oggetto la reiezione dell’istanza con la quale il legale rappresentante dell’Ilva ha sollecitato la «restituzione» dei prodotti in sequestro, per effetto di quanto disposto dal comma 3 dell’art. 3 del d.l. n. 207 del 2012, come convertito dalla legge n. 231 del 2012. Il pubblico ministero ha espresso il proprio avviso contrario all’accoglimento della domanda, sul presupposto che la commercializzazione del prodotto da parte dell’Ilva implicherebbe l’irrimediabile dispersione della cosa in sequestro. Al tempo stesso, la Procura procedente ha nuovamente sollecitato la rimessione degli atti alla Corte costituzionale.
Il Giudice solleva quindi questione di legittimità costituzionale degli articoli 1 e 3 della legge 24 dicembre 2012, n. 231 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207, recante disposizioni urgenti a tutela della salute, dell’ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di crisi di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale) – recte, degli artt. 1 e 3 del decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207 (Disposizioni urgenti a tutela della salute, dell'ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di crisi di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale), come convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 231 del 2012 – in relazione agli artt. 2, 3, 9, secondo comma, 24, primo comma, 25, primo comma, 27, primo comma, 32, 41, secondo comma, 101, 102, 103, 104, 107, 111, 112, 113 e 117, primo comma, della Costituzione. All’art. 1 del citato d.l. n. 207 del 2012 è previsto che, presso gli stabilimenti dei quali sia riconosciuto l’interesse strategico nazionale e che occupino almeno duecento persone, l’esercizio dell’attività di impresa, quando sia indispensabile per la salvaguardia dell’occupazione e della produzione, possa continuare per un tempo non superiore a 36 mesi, anche nel caso sia stato disposto il sequestro giudiziario degli impianti, nel rispetto delle prescrizioni impartite con una Autorizzazione Integrata Ambientale rilasciata in sede di riesame, al fine di assicurare la più adeguata tutela dell’ambiente e della salute secondo le migliori tecniche disponibili. Al successivo art. 3 è stabilito che l’impianto siderurgico Ilva di Taranto costituisce stabilimento di interesse strategico nazionale a norma dell’art. 1.
Secondo la prospettazione del pubblico ministero, accolte anche dal Giudice rimettente, la disciplina censurata consentirebbe ad una determinata impresa, nonostante la connotazione penalmente illecita dell’attività, di proseguire per 36 mesi la propria produzione, in palese violazione dell’art. 3 Cost. Ciò sulla base di un provvedimento amministrativo – la qualifica di «stabilimento di interesse strategico nazionale» – i cui presupposti non sarebbero delineati dalla legge con la necessaria precisione. La normativa in questione avrebbe «espropriato» la funzione giurisdizionale, vanificando l’efficacia dei provvedimenti cautelari adottati e precludendo l’adozione di nuove cautele, a fronte della perdurante attività illecita, quand’anche la stessa producesse effetti lesivi «non previsti dalle misure indicate nell’autorizzazione integrata ambientale». Di fatto – e sebbene non possa parlarsi di «giudicato» in senso proprio – il legislatore sarebbe intervenuto a modificare un atto dell’autorità giudiziaria senza mutare il quadro normativo di riferimento, dando vita ad una legge provvedimento fuori dai casi ritenuti ammissibili dalla giurisprudenza costituzionale. Di qui la violazione degli artt. 101, 102, 103 e 104 Cost. Al tempo stesso, l’ostacolo frapposto al perseguimento dei reati implicherebbe la violazione degli artt. 25 e 27 Cost. In particolare, stabilendo «come unica sanzione», nel caso di inadempienze alle prescrizioni dell’AIA, una pena amministrativa pari ad una quota del fatturato, la disciplina censurata sottrarrebbe i fatti illeciti alla cognizione del loro «giudice naturale», e nel contempo interverrebbe «a vanificare il principio di responsabilità penale personale in capo agli autori dei reati commessi» nei tre anni successivi al rilascio dell’AIA. La preclusione, inoltre, investirebbe il diritto delle persone offese ad ottenere, secondo il disposto dell’art. 24 Cost., tutela giudiziale per la propria salute, compromessa dalle emissioni perduranti di sostanze tossiche, discriminando i cittadini interessati rispetto ad ogni altro danneggiato da reato (art. 3 Cost.). La disciplina censurata non realizzerebbe un bilanciamento ragionevole tra il diritto alla salute ed all’ambiente salubre da un lato ed il diritto all’iniziativa economica dall’altro (con conseguente violazione degli artt. 2, 9, 32 e 41 Cost.). Neutralizzando ogni possibilità di intervento inibitorio sull’ipotetica continuazione delle attività delittuose (la stessa violazione dell’AIA implicherebbe una sanzione pecuniaria, ma non legittimerebbe la revoca dell’autorizzazione prima di 36 mesi), la legge sarebbe intervenuta ad annullare uno degli interessi in conflitto a favore dell’altro. In pratica, pagando una «tassa» pari al 10% del fatturato dell’ultimo anno (una legittimazione a «pagare la possibilità di inquinare»), l’impresa interessata acquisterebbe una sorta di immunità per il triennio successivo al riesame dell’autorizzazione. L’effetto non sarebbe escluso dalla clausola di salvezza delle ulteriori norme sanzionatorie (anche penali) inserita in apertura del comma 3 dell’art. 1 del d.l. n. 207 del 2012, perché nessuna delle relative sanzioni sarebbe applicabile prima della fine del triennio. Da ultimo, la parziale coincidenza dei parametri nazionali con gli strumenti sovranazionali di garanzia dei diritti implicherebbe la violazione del primo comma dell’art. 117 Cost., avuto riguardo anzitutto agli artt. 3 e 35 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, e poi all’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), ove è fissato il principio di precauzione (disatteso nella specie oltre la soglia del rischio, fino alla certezza, asseritamente acquisita, di danni alla salute). Nel contempo, l’ingiustificata interferenza con il procedimento cautelare in corso comporterebbe una violazione dell’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, sub specie di lesione del diritto ad un equo processo.
Il Giudice rimettende aggiunge, ai rilievi del Pubblico Ministero, che la normativa de qua avrebbe dato vita ad una «legge provvedimento». Gli artt. 1 e 3 del decreto-legge consentirebbero la prosecuzione dell’attività, da parte del gestore privato, nonostante la permanenza del sequestro, a prescindere dalla qualità del reato commesso (eventualmente suscettibile di reiterazione), e per effetto di un atto dell’autorità amministrativa adottabile anche dopo il sequestro. Il Presidente del Consiglio dei ministri, attribuendo, con un proprio decreto, la qualifica di «stabilimento di interesse strategico nazionale» (art. 1, comma 1, del d.l. n. 207), avrebbe la possibilità di vanificare cautele in atto e di inibire nuove misure di protezione degli interessi tutelati dalla legge penale, con riguardo a specifici casi. Ciò sarebbe stato già ritenuto illegittimo dalla giurisprudenza costituzionale, posto che l’effettività della giurisdizione è il portato del primo comma dell’art. 24 Cost., e «non può essere elusa o condizionata da valutazioni amministrative di opportunità» (è citata la sentenza n. 321 del 1998). Nel caso di specie la legge sarebbe stata piegata, in modo intenzionale, ad una funzione di sostanziale revoca dei provvedimenti di sequestro specificamente assunti nei confronti dell’Ilva, quasi che il legislatore possa atteggiarsi a giudice di grado superiore (e possa agire dunque, sul caso concreto, lasciando inalterata la base normativa sulla quale si fondano i provvedimenti «revocati»). La «facoltà d’uso» della cosa sottoposta a sequestro sarebbe logicamente concepibile solo quale effetto d’una specifica valutazione giudiziale del singolo caso, mentre, riguardo agli impianti dell’Ilva, è stata imposta a livello legislativo. Analogamente, la commercializzazione dei prodotti in sequestro, autorizzata con legge, varrebbe a vanificare ogni utilità «conservativa» della cautela in vista della confisca. Per i profili indicati, la disciplina censurata risulterebbe lesiva del principio di separazione tra i poteri (artt. 102, «101/104», 107 e 111 Cost.), ed in contrasto con il dovere costituzionale di repressione dei reati, con violazione degli artt. 25, 27 e 112 Cost. Gli stessi parametri sarebbero vulnerati anche con riguardo alla impossibilità di prevenire e reprimere reati futuri, sganciati dalle prescrizioni dell’AIA, inevitabilmente connessi alla prosecuzione dell’attività produttiva. L’autorizzazione legislativa a condurre lo stabilimento per 36 mesi equivarrebbe ad una «sospensione della effettività della tutela giurisdizionale dei beni, costituzionalmente rilevanti, lesi dai reati», con l’implicita violazione del primo comma dell’art. 24 Cost., visto che le istanze private di tutela del diritto fondamentale alla salute non potrebbero trovare alcuna rispondenza in provvedimenti giudiziari.
Con riguardo alla disposizione di cui al comma 2 dell’art. 3 del d.l. n. 207 del 2012, il rimettente prospetta l’ulteriore violazione dell’art. 113 Cost. Infatti la norma, stabilendo che l’AIA rilasciata all’Ilva nell’ottobre del 2012 integra il provvedimento di riesame previsto dal comma 1 dell’art. 1, ha sostituito la legge ad un provvedimento amministrativo, nei confronti del quale sarebbe stata ammissibile l’ordinaria tutela giurisdizionale, secondo quanto garantisce, appunto, l’art. 113 Cost. In questa situazione, per altro verso, si determinerebbe una ingiustificata discriminazione tra gli impianti per i quali il provvedimento deve essere assunto in sede amministrativa e gli stabilimenti dell’Ilva.
La disciplina censurata, secondo il rimettente, inoltre, realizzerebbe anche una violazione del principio personalistico e del principio «solidaristico-sociale». La Costituzione mette in primo piano i diritti fondamentali della persona umana, sottratta nella sua dignità e nella sua condizione di parità giuridica ad ogni possibile strumentalizzazione, anche se finalizzata all’affermazione di interessi costituzionalmente apprezzabili (artt. 2 e 3 Cost.). Tra i diritti fondamentali della persona v’è senz’altro quello alla salute (art. 32 Cost.), che nella sua dimensione sociale esprime un diritto alla salubrità dell’ambiente (artt. 2, 9 e 32 Cost.; è citata la sentenza della Corte costituzionale n. 365 del 1993). Per altro verso, in attuazione del principio «solidaristico-sociale», l’iniziativa economica privata non può svolgersi in modo dannoso per la sicurezza delle persone (art. 41 Cost.). Il rimettente si chiede se il diritto alla salute sia realmente suscettibile di un bilanciamento e, in caso di risposta affermativa, quale sia il criterio utile ad individuare una soglia di ragionevolezza, sotto il profilo qualitativo e quantitativo.
L'Avvocatura generale dello Stato si oppone in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili e/o infondate. In primo luogo, il giudice a quo lamenterebbe una indebita lesione delle prerogative giurisdizionali nella regolazione dei casi concreti, pur ammettendo, nel contempo, che la legge non ha influito sulla condizione di sequestro dei beni e che sarebbero necessari nuovi provvedimenti giurisdizionali per adeguare il regime del sequestro alla normativa sopravvenuta. Riguardo agli impianti produttivi, d’altra parte, le questioni sollevate sarebbero tardive, dato che la Procura competente, dopo l’entrata in vigore della normativa censurata, aveva già reimmesso la proprietà dell’Ilva nel possesso dello stabilimento. Avuto infine riguardo alla disponibilità dei prodotti finiti o semilavorati, la questione avrebbe «perso di interesse», posto che il giudice procedente, con provvedimento del 14 febbraio 2013, ha disposto la vendita delle merci in sequestro.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri le questioni sollevate, nonostante l’evocazione, quali parametri di legittimità, di «ben diciassette norme della Costituzione», sarebbero riducibili a due gruppi fondamentali:
* Il primo nucleo di censure attiene al principio di separazione tra i poteri ed al dovere dell’ordinamento di prevenire e reprimere i reati: Le leggi provvedimento non sono per sé vietate dalla Costituzione. La disciplina censurata non costituisce un caso isolato. In casi del genere non vi sarebbe alcuna preclusione di accesso alla tutela giurisdizionale dei diritti, né alcuna inibizione dei poteri di indagine e di azione facenti capo al pubblico ministero, né infine alcuna predeterminazione della decisione giudiziale in merito ad una singola controversia. La disciplina censurata, oltre ad introdurre una nuova sanzione per le violazioni dell’AIA, ha specificamente conservato le sanzioni preesistenti, anche penali. D’altra parte, la doglianza relativa all’inibizione di nuovi ed efficaci provvedimenti cautelari di natura reale sarebbe illogica, ben potendo il legislatore legittimare determinate condotte per il futuro, ed apparendo congrua, di conseguenza, la disattivazione dei poteri pertinenti alla giurisdizione penale. Neppure sussiste la prospettata violazione dell’art. 113 Cost. Sarebbe del tutto naturale, nel caso di «passaggio dall’atto amministrativo alla legge», che venga meno la giurisdizione del giudice comune, senza che questo comporti una compressione del diritto di agire in giudizio, poiché la doglianza, trasferendosi sul piano della legittimità della norma, può riproporsi tramite il giudice comune nell’ambito della giurisdizione costituzionale. Infine, non vi sarebbe alcun contrasto tra la disciplina censurata e l’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dunque con il primo comma dell’art. 117 Cost. La Convenzione non esclude radicalmente la possibilità di leggi che, operando retroattivamente, incidano sull’andamento di giudizi in corso, quando sussistono esigenze di ordine pubblico o addirittura «motivi imperativi di interesse generale». D’altra parte il legislatore, con la disciplina censurata, non ha modificato in senso peggiorativo una posizione acquisita, mirando piuttosto al migliore possibile bilanciamento tra interessi costituzionalmente rilevanti, ed impedendo che l’espansione incontrollata di una garanzia comprimesse intollerabilmente la tutela degli interessi concorrenti.
* Il secondo nucleo di questioni attiene al bilanciamento tra diritto alla salute ed all’ambiente salubre e diritto all’iniziativa economica privata: L’opinione del giudice a quo – secondo cui il diritto alla salute avrebbe carattere «assoluto», non suscettibile di bilanciamento – non potrebbe essere condivisa. Mancando una lesione del diritto alla salute ed all’ambiente salubre, farebbe anche difetto la denunciata violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 3, 6 e 35 della “Carta di Nizza”, ed all’art. 191 del TFUE. Si ribadisce che l’AIA rilasciata il 6 ottobre 2012 anticiperebbe l’adozione delle «BAT» individuate a livello europeo ed assicurerebbe l’osservanza del diritto dell’Unione, che esclude l’assunzione a livello giurisdizionale del compito di dettare le prescrizioni tecniche per il sicuro esercizio delle attività produttive. La conferma dell’assunto di una piena funzionalità della disciplina censurata alla tutela dell’ambiente e della salute si rinviene nell’efficacia delle misure assunte in esecuzione dell’AIA riesaminata (riduzione della produzione, selezione dei combustibili, modalità di stoccaggio e movimentazione delle materie prime, ecc.).
La società Ilva S.p.A. si è costituita in persona del presidente del consiglio di amministrazione chiedendo che le questioni di legittimità siano «rigettate». Dopo aver ricordato come il Tribunale di Taranto, con ordinanza depositata il 20 agosto 2012, avesse corretto il provvedimento del Giudice per le indagini preliminari, ammettendo che la produzione avrebbe potuto continuare, sia pure previa adozione di misure per il contenimento delle emissioni, la parte privata esamina i contenuti dell’AIA rilasciata in sede di riesame, il 26 ottobre successivo, a partire dall’autorizzazione per la ripresa delle attività produttive, legata ad una rigorosa tempistica per la realizzazione delle misure di risanamento (sostanzialmente coincidenti con quelle indicate dai periti dell’autorità giudiziaria, e compatibili con le «BAT» di ispirazione europea). Mancando della disponibilità materiale degli impianti, l’Ilva ne aveva chiesto il dissequestro, ma il giudice per le indagini preliminari, con provvedimento del 30 novembre 2012, aveva respinto l’istanza, sul presupposto che l’AIA non aveva subordinato la ripresa delle attività produttive alla previa e completa attuazione delle cautele necessarie a contenere le emissioni nocive (provvedimento illegittimo, secondo la parte, perché risoltosi in una disapplicazione in via di fatto dell’autorizzazione conseguita dall’azienda). Negli stessi giorni, il giudice aveva sequestrato i prodotti finiti o semilavorati, che in effetti l’azienda aveva realizzato dopo il sequestro degli impianti, ma avvalendosi in ciò della «autorizzazione» asseritamente rilasciata dal Tribunale del riesame e sotto il controllo dei custodi. Era poi sopravvenuto – prosegue la parte – il d.l. n. 207 del 2012, di talché l’Ilva aveva chiesto di rientrare in possesso dei beni sequestrati. La Procura di Taranto aveva «immesso [la società] nel possesso dei beni dell’impresa», fermo restando però il sequestro, con la conseguenza che dovevano «essere mantenuti i sigilli in quanto necessari ad attestare la sottoposizione dei beni al vincolo di indisponibilità». Il Giudice per le indagini preliminari, dal canto proprio, aveva rigettato l’istanza concernente i prodotti, sul presupposto che lo ius superveniens non si applicasse a merci prodotte prima della relativa entrata in vigore. Era poi intervenuta la legge n. 231 del 2012, di conversione del d.l. n. 207, specificando che dovevano essere rimessi nella disponibilità dell’Ilva anche i prodotti realizzati prima dell’adozione dello stesso decreto-legge. Rifiutando di accogliere la nuova e conseguente istanza di dissequestro formulata dalla società, il pubblico ministero si era rivolto al Giudice per le indagini preliminari per il rigetto, affiancando tale richiesta a quella d’una modifica del regime cautelare concernente gli impianti di produzione. Dopo l’ordinanza con la quale lo stesso giudice ha sollevato a sua volta questioni di legittimità costituzionale, è stata disposta la vendita delle merci in sequestro, sul presupposto della loro deperibilità (ordinanza del 14 febbraio 2013). Tutto ciò premesso in fatto, la parte costituita assume che le censure proposte dal rimettente sarebbero infondate. Le disposizioni dell’art. 1 del decreto-legge avrebbero realmente un carattere generale, riguardando l’intera platea di titolari di AIA. Il legislatore avrebbe realizzato sul piano generale un bilanciamento tra interessi meritevoli di tutela, limitando nel tempo l’efficacia dell’AIA riesaminata, lasciando impregiudicate le sanzioni previste ed aggiungendone di nuove, implementando gli obblighi delle imprese in relazione alle cautele di protezione ambientale. Passando all’esame dell’art. 3 del d.l. n. 207 del 2012, la società Ilva sostiene che la norma «fa applicazione, direttamente in via legislativa, delle disposizioni di cui all’art. 1». In sostanza, il legislatore avrebbe verificato la ricorrenza nel caso dell’Ilva delle condizioni per il riconoscimento del carattere strategico dell’impianto di Taranto, ed avrebbe «preso atto» della già attuale esistenza di una AIA riesaminata, dichiarando di conseguenza l’effetto di reimmissione dell’azienda nel possesso degli impianti e dei prodotti (con l’ulteriore tutela rappresentata dall’istituzione di un Garante indipendente). Pur volendo ammettere che l’art. 3 del decreto consista in una «norma provvedimento», il legislatore non avrebbe varcato i limiti posti dalla giurisprudenza costituzionale per la legittimità di tali interventi. Non sarebbe la prima volta, d’altra parte, che il legislatore introduce una disciplina particolare per cose già sottoposte a sequestro giudiziario o detta deroghe specifiche all’applicazione di norme generali. Con specifico riguardo alla commercializzazione delle merci sequestrate, la parte considera palesemente infondata l’opinione del rimettente che la stessa non sarebbe giustificata dall’interesse alla prosecuzione dell’attività produttiva, la quale, al contrario, non sarebbe praticamente concepibile in assenza di un completo ciclo economico. Neppure potrebbe ammettersi che, con riferimento alla clausola di «retroattività» introdotta in sede di conversione (riguardo alla reimmissione nel possesso delle merci prodotte prima del decreto-legge), si sia determinato un ingiustificato trattamento di favore nei confronti dell’Ilva. Il comma 3 dell’art. 3 declina, per il singolo caso in esame, una norma già desumibile sul piano generale dall’art. 1, che non potrebbe legittimare la continuazione delle attività produttive senza legittimare l’alienazione dei prodotti, e che si applica «anche quando l’autorità giudiziaria abbia adottato provvedimenti di sequestro sui beni dell’impresa titolare dello stabilimento». Riguardo alla pretesa interferenza del legislatore nella funzione giurisdizionale, ed ai numerosi parametri evocati in proposito, la parte privata nega, anzitutto, che possa esservi un problema di vanificazione del «giudicato». La stessa fermezza della giurisprudenza costituzionale nella protezione del giudicato sarebbe venuta meno, di recente, a fronte della necessità di garantire interessi pubblici contrastanti. In ogni caso, il cosiddetto «giudicato cautelare» non è propriamente un giudicato, ma una mera preclusione processuale, che opera rebus sic stantibus, con riguardo alle sole questioni dedotte, e non anche a quelle deducibili. Dunque si tratta di una situazione suscettibile di modifica per effetto di norme o di provvedimenti amministrativi sopravvenuti. Non sarebbero vulnerati il principio di legalità, il principio di necessità della prevenzione e della repressione dei reati ed il diritto di azione. Infondata infine sarebbe la doglianza concernente la presunta «legificazione» dell’AIA rilasciata all’azienda, e la conseguente frustrazione del diritto ad ottenerne un sindacato giudiziale. Il rinvio dell’art. 3 al provvedimento non avrebbe natura recettizia, avendo la sola funzione di stabilire che, nel caso dell’Ilva, l’autorizzazione prevista dall’art. 1 è già stata rilasciata, senza che per questo la stessa autorizzazione perda la propria natura amministrativa (tanto da restare modificabile secondo le procedure tipiche del procedimento amministrativo). Il ragionamento del rimettente sarebbe infondato anche nella parte in cui pretende che la normativa censurata abbia legittimato la ripresa delle attività produttive senza necessità di previa realizzazione delle cautele per l’ambiente. L’autorizzazione, anzitutto, risulta espressamente condizionata all’adempimento delle prescrizioni impartite con l’AIA. La disciplina prevede poi un complesso sistema di controllo e monitoraggio. Ed infine, come accennato, è stata introdotta la figura di un Garante indipendente, chiamato proprio a verificare l’osservanza delle prescrizioni. Ancora, sarebbe infondata la pretesa che il legislatore abbia reso inoperante il sistema sanzionatorio e precauzionale posto a tutela della salute e dell’ambiente. Al contrario, l’art. 1, comma 3, del decreto-legge lascia espressamente impregiudicata l’applicabilità delle norme sanzionatorie penali ed amministrative, cui si aggiungono la specifica possibilità di revoca dell’autorizzazione rilasciata in sede di riesame e la comminatoria di una sanzione pecuniaria fino al 10% del fatturato della società. Tutte le sanzioni in questione potrebbero essere applicate anche nel corso dei 36 mesi che segnano la durata massima dell’attività consentita, né sarebbe rilevante che non siano state richieste garanzie finanziarie per il pagamento delle relative somme, solo ipotetico e comunque pertinente ad importi non determinabili a priori. Da ultimo, sollecita una dichiarazione di inammissibilità per le censure riferite al primo comma dell’art. 117 Cost. Si tratterebbe infatti di censure del tutto generiche. In ogni caso, le questioni sarebbero infondate, non sussistendo, per le ragioni già indicate, alcuna lesione del diritto alla salute ed all’ambiente salubre, del principio di precauzione (ché anzi vengono anticipate le indicazioni della Commissione europea sulle «BAT»), dell’autonomia della giurisdizione e delle regole del giusto processo.
I signori Angelo, Vincenzo e Vittorio Fornaro sollecitano la declaratoria di illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 3 del d.l. n. 207 del 2012. Pur non essendo direttamente partecipi del subprocedimento cautelare nel cui ambito è stata deliberata l’ordinanza di rimessione, sarebbero esposti direttamente alle conseguenze della decisione sulle questioni sollevate, posto che il relativo accoglimento comporterebbe l’interruzione delle emissioni nocive in loro danno, le quali invece proseguirebbero nel caso contrario. In sostanza ribadiscono le tesi esposte dal Giudice a quo rimarcando il non avvenuto bilanciamento tra diritti costituzionale (attività economica e salute).
La Confederazione Generale dell’Industria Italiana (Confindustria) e la Federacciai - Federazione Imprese Siderurgiche Italiane costituitesi, chiedono entrambe che siano «respinte» le questioni di legittimità costituzionale.
L’Associazione per il Word Wide Fund for Nature (WWF Italia) Onlus chiede invece l'illegittimità delle norme come censurate.
Il Tribunale ordinario di Taranto, in funzione di giudice di appello a norma dell’art. 322-bis cod. proc. pen., ha sollevato, con ordinanza depositata in data 15 gennaio 2013 (r.o. n. 20 del 2013), questione di legittimità costituzionale dell’art. 3 della legge n. 231 del 2012 – recte, dell’art. 3 del d.l. n. 207 del 2012, come convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 231 del 2012 – in relazione agli artt. 3, 24, 102, 104 e 122 Cost., nella parte in cui autorizza «in ogni caso» la società Ilva S.p.A. di Taranto «alla commercializzazione dei prodotti ivi compresi quelli realizzati antecedentemente alla data di entrata in vigore» del citato d.l. n. 207 del 2012, sebbene posti ad oggetto di un provvedimento di sequestro preventivo. Il Tribunale riferisce di essere investito dell’appello proposto dal legale rappresentante dell’Ilva contro l’ordinanza del Giudice per le indagini preliminari di Taranto che, in data 11 dicembre 2012, ha respinto la richiesta di revoca del sequestro preventivo disposto riguardo ai prodotti finiti o semilavorati custoditi presso gli stabilimenti della società. Viene ricordato, in particolare, il provvedimento del 25 luglio 2012 mediante il quale, disponendo il sequestro preventivo di alcune aree dello stabilimento siderurgico di Taranto, il Giudice per le indagini preliminari aveva nominato un collegio di custodi composto da tre funzionari pubblici con specifiche competenze industriali, e da un dottore commercialista per i profili amministrativi della gestione. Al collegio dei custodi era stata impartita la direttiva di avviare «immediatamente le procedure tecniche e di sicurezza per il blocco delle specifiche lavorazioni e lo spegnimento degli impianti sopra indicati», assicurando la tutela della pubblica incolumità e l’integrità degli impianti stessi. Alla proprietà degli impianti era stata dunque negata la facoltà d’uso dei medesimi. Il 20 agosto 2012 il Tribunale del riesame aveva parzialmente riformato il provvedimento in questione. Il custode con competenze amministrative era stato sostituito con il Presidente del consiglio di amministrazione dell’Ilva e soprattutto, ferme le ulteriori disposizioni, erano state modificate le direttive per i custodi, cui erano stati affidati i compiti di garantire la sicurezza degli impianti, eliminare le situazioni di pericolo, monitorare di continuo le emissioni inquinanti. La nomina del legale rappresentante dell’Ilva quale componente del collegio dei custodi è stata poi revocata nell’ambito di successivi sviluppi della procedura, ma per il resto il provvedimento di riesame, non impugnato dalla società, si è stabilizzato. Il quadro cautelare (essendo nel frattempo intervenuta l’AIA riesaminata ad opera del Ministro competente) si era evoluto con l’adozione di un ulteriore decreto di sequestro preventivo, emesso il 22 novembre 2012, riguardo ai prodotti finiti o semilavorati che giacevano nelle zone di stoccaggio dello stabilimento dell’Ilva. La nuova cautela era stata giustificata assumendo la perdurante violazione del provvedimento di sequestro degli impianti, in assenza di alcuna seria iniziativa per la riduzione delle emissioni inquinanti. Le merci prodotte, dunque, avrebbero costituito il prodotto di un reato, suscettibile di confisca in applicazione del primo comma dell’art. 240 cod. pen., e per l’effetto assoggettabile a sequestro secondo quanto disposto al comma 2 dell’art. 321 cod. proc. pen. Ma il sequestro si sarebbe legittimato, sempre a parere del Giudice per le indagini preliminari, anche a norma del comma 1 dello stesso art. 321, poiché la libera disponibilità delle merci avrebbe favorito la prosecuzione di quel ciclo produttivo che il giudice procedente considerava illecito e fortemente lesivo sul piano ambientale e sanitario. L’impugnazione contro il nuovo decreto di sequestro non era stata coltivata dall’Ilva, il cui legale rappresentante aveva piuttosto preferito rivolgersi alla locale Procura della Repubblica affinché fosse data immediata esecuzione alle norme nel frattempo introdotte con il d.l. n. 207 del 2012. Il pubblico ministero, in effetti, aveva restituito alla società il possesso degli impianti, ferma restando la loro condizione di sequestro, ma aveva chiesto al Giudice per le indagini preliminari di respingere l’analoga domanda per i prodotti in giacenza, ed il Giudice aveva provveduto in conformità con ordinanza dell’11 dicembre 2012. Contro tale ultimo provvedimento è stato proposto appello. Nell’atto di gravame si contesta che ricorra un fumus adeguato in ordine alla sussistenza dei reati ipotizzati, si denunciano vizi di motivazione circa l’illiceità dell’attività produttiva e si prospetta la violazione delle norme contenute nel decreto-legge, significativamente emendate, peraltro, proprio con riguardo all’oggetto dell’ordinanza impugnata. A seguito delle modifiche apportate in sede parlamentare, infatti, il comma 3 dell’art. 3 del decreto stabilisce espressamente che l’Ilva deve considerarsi autorizzata alla commercializzazione dei prodotti in giacenza, «ivi compresi quelli realizzati antecedentemente alla data di entrata in vigore del presente decreto, ferma restando l’applicazione di tutte le disposizioni contenute nel medesimo decreto». L’8 gennaio 2013 il Tribunale procedente ha celebrato il procedimento camerale. In tale sede, e con successiva memoria autorizzata, il pubblico ministero ha chiesto sollevarsi questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 3 della «legge 24 dicembre 2012, n. 231». L’ordinanza di rimessione accoglie, in parte, l’indicata sollecitazione. In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente prospetta anzitutto un contrasto tra la norma censurata e l’art. 3 Cost., posto che detta norma si atteggerebbe a «legge del caso singolo». Di conseguenza, la società Ilva sarebbe trattata differentemente da ogni altra società le cui merci siano state sottoposte a sequestro per essere, le stesse merci, il prodotto di un reato. Il comma 3 dell’art. 3 introduce una disposizione radicalmente contrastante con la fisionomia della cautela, tanto da risolversi sostanzialmente in una fattispecie di dissequestro «obbligatorio». Se poi la stessa disposizione avesse anche il senso di una legittimazione a posteriori dell’attività produttiva culminata con la realizzazione delle merci in questione, resterebbe violato, secondo il rimettente, anche il «principio di irretroattività della legge», derogabile solo quando ciò sia richiesto dal criterio di ragionevolezza, senza mai «incidere arbitrariamente sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti». La norma censurata contrasterebbe anche con gli artt. 102 e 104 Cost., che «tutelano le prerogative della funzione giudiziaria», in quanto incide su un procedimento in corso e varrebbe a condizionare la concreta possibilità della confisca in esito al procedimento stesso. Infine violerebbe gli artt. 24 e 112 Cost., vulnerando il diritto di azione del privato leso nei suoi diritti ed ostacolando la funzione pubblica di accertamento, repressione e prevenzione dei reati
Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel giudizio con atto depositato il 26 febbraio 2013, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate inammissibili e/o infondate. Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, le censure del rimettente sarebbero riducibili a tre nuclei fondamentali, restando in ogni caso infondate:
* La normativa censurata, in primo luogo, non violerebbe il principio di uguaglianza, costituendo piuttosto applicazione del principio per il quale situazioni che appaiono diverse, secondo una ragionevole identificazione del criterio di discriminazione, devono essere regolate differentemente. Il principio di ragionevolezza imporrebbe solo congruenza tra la ratio della legge e le disposizioni adottate. Il blocco delle merci avrebbe vanificato il diritto al lavoro degli occupati (art. 4 Cost.) e l’insieme degli ulteriori interessi gravitanti sulla produzione (artt. 41, 42, 43 e 44 Cost.), con rischi di grave turbamento dell’ordine pubblico. Nella specie, il diritto di uguaglianza sarebbe stato bilanciato con il principio di libertà dell’iniziativa economica e, di nuovo, con il diritto al lavoro, facendo applicazione del principio «solidaristico-sociale» (art. 2 Cost.) e della stessa direttiva costituzionale per la realizzazione di condizioni di uguaglianza sostanziale tra i cittadini. La disciplina censurata, per altro verso, non avrebbe vanificato la tutela del diritto alla salute ed all’ambiente salubre, ma l’avrebbe semplicemente bilanciata con quella degli interessi concorrenti.
* A proposito dell’addebito di interferenza con la funzione giudiziaria osserva che sarebbe stata piuttosto la magistratura tarantina ad alterare il corretto bilanciamento degli interessi in gioco e che la necessità di un riequilibrio, per mano del legislatore, sarebbe dimostrata dal fatto che «solo successivamente e dopo l’adozione del decreto-legge […] i provvedimenti della magistratura tarantina hanno assunto un contenuto ed una portata maggiormente rispettosi delle esigenze di contemperamento». Non sarebbero fondate neppure le doglianze concernenti un preteso effetto di inibizione del perseguimento dei reati connessi all’attività produttiva dell’Ilva.
* L’Avvocatura generale osserva ulteriormente, anche con riguardo all’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, come la Convenzione stessa non escluda radicalmente la possibilità di leggi che, operando retroattivamente, incidano sull’andamento di giudizi in corso, quando sussistano esigenze di ordine pubblico o addirittura «motivi imperativi di interesse generale». D’altra parte il legislatore, con la disciplina censurata, non avrebbe modificato in senso peggiorativo una posizione acquisita, mirando piuttosto al migliore possibile bilanciamento tra interessi costituzionalmente rilevanti, impedendo che l’espansione incontrollata di una garanzia comprimesse intollerabilmente la tutela degli interessi concorrenti. In particolare, la commercializzazione dei beni sequestrati costituirebbe una congrua implicazione del bilanciamento appena descritto, perché indispensabile a fini di risanamento degli impianti e di conservazione dei livelli occupazionali.
Da ultimo si osserva che la normativa censurata sarebbe parte di un intervento più ampio, volto alla riqualificazione dell’area industriale di Taranto attraverso la conversione dei processi produttivi ed il risanamento ambientale.
La società Ilva S.p.A., in persona del presidente del consiglio di amministrazione, si è costituita chiedendo che le questioni di legittimità siano «rigettate». Con il citato art. 1, il legislatore avrebbe realizzato sul piano generale un bilanciamento tra interessi meritevoli di tutela, limitando nel tempo l’efficacia dell’AIA riesaminata, lasciando impregiudicate le sanzioni previste ed aggiungendone di nuove, implementando gli obblighi delle imprese in relazione alle cautele di protezione ambientale. La disposizione del comma 4, sempre in linea generale, prevede che l’autorizzazione in esito al riesame possa essere rilasciata anche quando provvedimenti giudiziari di sequestro insistano sui beni aziendali, e che i provvedimenti in questione non impediscono l’esercizio dell’attività di impresa. Il diritto alla prosecuzione dell’attività produttiva è stato bilanciato attraverso la contenuta durata dell’autorizzazione ed un complesso sistema di controlli, esteso fino alla diretta vigilanza del Parlamento. Ciò detto, non avrebbe senso discutere di diritto all’esercizio dell’impresa senza che ne discenda, per implicito ma già sul piano generale, la possibilità di commerciare i prodotti dell’attività aziendale. Dunque l’art. 3 del d.l. n. 207 del 2012, secondo la società Ilva, «fa applicazione, direttamente in via legislativa, delle disposizioni di cui all’art. 1». In sostanza, il legislatore avrebbe verificato la ricorrenza delle condizioni per il riconoscimento del carattere strategico dell’impianto di Taranto, ed avrebbe «preso atto» dell’esistenza di una AIA riesaminata, disponendo di conseguenza la reimmissione dell’azienda nel possesso degli impianti e dei prodotti (con l’ulteriore tutela rappresentata dall’istituzione di un Garante indipendente). La società Ilva, contestando l’opinione del rimettente secondo cui la commercializzazione delle merci in sequestro non sarebbe giustificata dall’interesse alla prosecuzione dell’attività produttiva, osserva che quest’ultima presuppone la funzionalità dell’intero ciclo economico. Si ribadisce, dunque, che la norma censurata declina, sul piano del caso di specie, una norma già desumibile sul piano generale dall’art. 1 del decreto-legge. Infondato sarebbe anche l’assunto di una indebita «efficacia retroattiva» della norma censurata, nei contenuti modificati dalla legge di conversione. La norma infatti non disporrebbe che per il futuro, regolando il nuovo regime giuridico per i prodotti in condizione di sequestro, a titolo di mera ricognizione dell’operatività nel caso concreto della regola enunciata nell’art. 1, specificamente dettata rispetto a beni che già si trovassero sottoposti al vincolo. D’altra parte, la giurisprudenza costituzionale non ha mai escluso in radice la possibilità di norme retroattive, quando le stesse «vengano a trovare un’adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si pongano in contrasto con altri principi o valori costituzionali specificamente protetti». Riguardo alla pretesa interferenza del legislatore nella funzione giurisdizionale, ed alla conseguente violazione degli artt. 102 e 104 Cost., la parte privata nega, anzitutto, che possa esservi un problema di vanificazione del «giudicato». In secondo luogo l’interferenza determinatasi sui provvedimenti giudiziari, per effetto della norma censurata, sarebbe compatibile con i limiti individuati dalla giurisprudenza costituzionale in materia. Da ultimo, la parte costituita contesta che la norma censurata abbia condizionato il diritto ad agire in giudizio per la tutela di diritti ed interessi (art. 24 Cost.) e l’esercizio del potere-dovere di promuovere l’azione penale da parte del pubblico ministero (art. 112 Cost.).

## Diritto

In via preliminare deve essere confermata l’ordinanza, adottata nel corso dell’udienza pubblica con la quale sono stati dichiarati inammissibili gli interventi della Confederazione Generale dell’Industria Italiana (Confindustria), della Federacciai - Federazione Imprese Siderurgiche Italiane e dall’Associazione Italiana per il Word Wide Fund for Nature (WWF Italia) onlus, mentre è stato dichiarato ammissibile l’intervento dei signori Angelo, Vincenzo e Vittorio Fornaro. Per nota ed ormai costante giurisprudenza di questa Corte, possono costituirsi nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale le sole parti del procedimento principale, mentre l’intervento di soggetti estranei (oltre al Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta regionale) è ammissibile soltanto per i terzi titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto ed immediato al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura.
Vanno considerati, a questo punto, alcuni profili che attengono all’ammissibilità delle questioni sollevate nell’ambito del giudizio r.o. n. 19 del 2013.
Si è prospettato anzitutto, da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, un vizio di intrinseca contraddittorietà della questione concernente la pretesa interferenza del potere legislativo con le prerogative della giurisdizione. In particolare, il Giudice per le indagini preliminari di Taranto avrebbe sostenuto, per un verso, la perdurante attualità della condizione di sequestro degli impianti dello stabilimento siderurgico e dei prodotti giacenti nelle relative aree di stoccaggio; per altro avrebbe lamentato una sorta di efficacia diretta della legge sul regime cautelare in atto. L’eccezione di inammissibilità, in questi termini, non è fondata. Il giudice a quo non sostiene che i provvedimenti di sequestro siano stati «automaticamente» travolti dalla normativa censurata, e neppure che sia venuta meno la condizione di sequestro dei beni cui si riferiscono i provvedimenti citati. Il rimettente ha inteso lamentare, piuttosto, un preteso svuotamento dell’efficacia delle cautele reali adottate nei confronti dell’Ilva. È vero che nell’ordinanza di rimessione viene evocato un effetto di «riforma» del provvedimento giudizia. L’argomento mira, però, ad evidenziare una presunta volontà legislativa di interferire nella disciplina del caso concreto, con efficacia retroattiva, e non una pretesa efficacia diretta della norma in punto di attualità della cautela.
L’Avvocatura generale ha eccepito, inoltre, che le questioni poste nell’ambito del subprocedimento cautelare concernente il sequestro degli impianti sarebbero tardive, dato che la Procura di Taranto, in applicazione del comma 3 dell’art. 3 del decreto, aveva già immesso la società Ilva, al momento della relativa ordinanza di rimessione, nel possesso dello stabilimento. L’eccezione non può essere accolta. Non è infatti priva di plausibilità la prospettazione del rimettente secondo cui la normativa censurata, e lo stesso comma 3 dell’art. 3, devono trovare ulteriore applicazione, attraverso un provvedimento che riconosca e regoli la «facoltà d’uso» degli impianti, rimasti in condizione di sequestro, e mediante un provvedimento che valuti la perdurante necessità dell’ufficio dei custodi giudiziali, con specificazione, nel caso affermativo, del diverso compito loro spettante alla luce della disciplina sopravvenuta.
Va escluso, infine, che si sia determinata una «sopravvenuta carenza di interesse» delle questioni concernenti il sequestro dei prodotti finiti o semilavorati, in considerazione del fatto che la stessa Autorità procedente ha ordinato, in epoca recente, la «vendita» delle merci. La commercializzazione dei prodotti risulta disposta in applicazione non già della norma censurata, bensì dell’art. 260, comma 3, cod. proc. pen. e dell’art. 83 delle relative disposizioni di attuazione. La relativa disciplina regola i casi in cui il bene sequestrato può deteriorarsi e non implica affatto il dissequestro del bene medesimo, tanto che il vincolo si trasferisce sulle utilità eventualmente ricavate attraverso l’alienazione.
Sempre nell’ambito del giudizio r.o. n. 19 del 2013, la società Ilva ha prospettato una «radicale inammissibilità» della questione concernente il contrasto tra l’art. 1 del d.l. n. 207 del 2012 e l’art. 3 Cost. Il rimettente, in particolare, non avrebbe indicato il tertium comparationis in base al quale potrebbe essere sindacata la ragionevolezza della soglia minima di duecento dipendenti cui la normativa censurata subordina la possibilità che il Ministro dell’ambiente, in sede di riesame dell’AIA, autorizzi la prosecuzione dell’attività produttiva (comma 1 dell’art. 1). È senz’altro vero che una indicazione del genere non compare nell’ordinanza di rimessione. Va escluso, però, che si trattasse di una indicazione necessaria. Il rimettente non pare voler sindacare la ragionevolezza dell’indice numerico prescelto dal legislatore, in assoluto o nella comparazione con situazioni assimilabili, ma sembra piuttosto porre in discussione la legittimità di qualunque distinzione nel trattamento di aziende con produzioni inquinanti. I
È fondata invece l’eccezione di inammissibilità prospettata, sempre nell’interesse della società Ilva, riguardo alle questioni formulate in relazione all’art. 117, primo comma, Cost. Il rimettente si limita in effetti ad evocare una generica corrispondenza tra le norme di tutela dei diritti fondamentali contenute nella Carta costituzionale, asseritamente violate dalle disposizioni oggetto di censura, ed alcune norme sovranazionali, comprese nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo o nell’ordinamento dell’Unione europea. Non viene proposta alcuna puntuale considerazione, però, sulle specifiche ragioni di conflitto tra il diritto nazionale ed i parametri interposti, dei quali non è illustrata, neppure in termini sommari, la concreta portata precettiva. Va aggiunto che una completa carenza di motivazione, tale nella specie da implicare dubbi insuperabili sul senso delle relative censure.
Sono state proposte eccezioni di inammissibilità anche nell’ambito del giudizio r.o. n. 20 del 2013.
Si è già detto della tesi proposta dall’Avvocatura generale dello Stato, secondo cui la recente disposizione giudiziale di vendere i prodotti in sequestro implicherebbe una sopravvenuta «carenza di interesse» delle relative questioni. Non resta dunque che ribadire come permanga, al contrario, l’interesse a stabilire la legittimità della norma che consente alla società Ilva di commercializzare le merci nell’ambito del proprio ciclo economico e produttivo.
La parte costituita, dal canto proprio, eccepisce l’irrilevanza della questione sollevata dal Tribunale, sull’assunto che l’ipotetica eliminazione dall’ordinamento del comma 3 dell’art. 3, e comunque dell’inciso inserito dal Parlamento in sede di conversione riguardo ai prodotti già sequestrati prima dell’emanazione del decreto-legge, non influirebbe sulla decisione che il rimettente deve assumere nel caso concreto. Infatti – secondo la difesa dell’Ilva – le disposizioni citate avrebbero carattere di mera applicazione ed esplicazione della disciplina generale di cui all’art. 1 del decreto citato. In particolare, la previsione che i provvedimenti di sequestro assunti dall’autorità giudiziaria «non impediscono (…) l’esercizio dell’attività d’impresa» (comma 4) implicherebbe chiaramente la possibilità di commerciare prodotti che siano assoggettati a cautela reale, posto che il commercio della propria produzione, per una azienda manifatturiera, costituisce il nucleo fondamentale dell’attività. Dunque il Tribunale, se anche la norma censurata fosse dichiarata illegittima, dovrebbe comunque accogliere l’appello della società Ilva. L’eccezione deve essere disattesa a prescindere dalla corretta ricostruzione dei rapporti tra le varie previsioni evocate, sulla quale si tornerà trattando il merito delle questioni. Un profilo essenziale delle censure prospettate dal Tribunale, infatti, consiste nell’assunto che il comma 3 dell’art. 3 determina una situazione di ingiustificato privilegio per l’Ilva rispetto alla disciplina dettata per la generalità delle imprese. Nei termini in cui è formulata, dunque, la questione di legittimità appare rilevante. Altro problema, com’è ovvio, è quello del suo fondamento, anche sotto il profilo dei relativi presupposti ermeneutici.
Nel merito, le questioni aventi ad oggetto l’art. 1 del d.l. n. 207 del 2012 non sono fondate. L’autorità competente rilascia l’AIA solo sulla base dell’adozione, da parte del gestore dell’impianto, delle migliori tecnologie disponibili (MTD), di cui l’amministrazione deve seguire l’evoluzione. L’AIA è dunque un provvedimento per sua natura “dinamico”, in quanto contiene un programma di riduzione delle emissioni, che deve essere periodicamente riesaminato (di norma ogni cinque anni), al fine di recepire gli aggiornamenti delle tecnologie cui sia pervenuta la ricerca scientifica e tecnologica nel settore. Questo principio è fissato dall’art. 13 della direttiva 15 gennaio 2008, n. 2008/1/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento) e attuato in Italia dall’art. 29-octies del codice dell’ambiente, il quale inoltre prevede (al comma 4) che si faccia luogo al riesame dell’AIA quando: a) l’inquinamento provocato dall’impianto è tale da rendere necessaria la revisione; b) le MTD hanno subito modifiche sostanziali, in grado di conseguire una riduzione delle emissioni, senza imporre costi eccessivi; c) la sicurezza dell’impianto richiede l’impiego di altre tecniche; d) sono intervenute nuove disposizioni normative comunitarie o nazionali. Il comma 5 dello stesso art. 29-octies prevede, tra l’altro, che, nel caso di rinnovo o riesame dell’autorizzazione, l’autorità competente possa consentire deroghe temporanee ai requisiti del provvedimento originario, purché le nuove disposizioni assicurino il rispetto degli stessi requisiti entro un semestre, ed il progetto determini una riduzione dell’inquinamento. Ove si proceda al riesame dell’AIA, per uno dei motivi ricordati, il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare può autorizzare la prosecuzione dell’attività produttiva per un periodo di tempo determinato, non superiore a 36 mesi, quando si tratti di stabilimenti di «interesse strategico nazionale», individuati come tali da un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. La qualificazione implica: a) che nello stabilimento sia occupato, da almeno un anno, un numero di lavoratori subordinati non inferiore a duecento, compresi quelli ammessi al trattamento di integrazione dei guadagni; b) che vi sia assoluta necessità di salvaguardia dell’occupazione e della produzione; c) che segua un provvedimento autorizzatorio del Ministro dell’ambiente, che pone la condizione dell’adempimento delle prescrizioni dell’AIA riesaminata, con il rispetto delle procedure e dei termini ivi indicati; d) che l’intervento sia esplicitamente finalizzato ad «assicurare la più adeguata tutela dell’ambiente e della salute secondo le migliori tecniche disponibili».
È utile ricordare che il citato art. 29-decies del codice dell’ambiente (esplicitamente richiamato dalla norma censurata) prevede una serie di controlli e interventi, a cura delle autorità competenti, che possono sfociare in misure sanzionatorie di crescente intensità, in rapporto alla gravità delle eventuali violazioni accertate. Possono essere disposte ispezioni straordinarie sugli impianti autorizzati alla prosecuzione dell’attività. È previsto altresì l’obbligo del gestore di fornire tutta l’assistenza tecnica necessaria per lo svolgimento di qualsiasi verifica relativa all’impianto, per prelevare campioni o per raccogliere qualsiasi informazione necessaria. Gli esiti dei controlli e delle ispezioni devono essere comunicati all’autorità competente ed al gestore, indicando le situazioni di mancato rispetto delle prescrizioni e proponendo le misure da adottare. In caso di inosservanza delle prescrizioni contenute nell’autorizzazione, l’autorità competente procede, secondo la gravità delle infrazioni: a) alla diffida, assegnando un termine entro il quale devono essere eliminate le irregolarità; b) alla diffida e contestuale sospensione dell’attività autorizzata per un tempo determinato, ove si manifestino situazioni di pericolo per l’ambiente; c) alla revoca dell’AIA e alla chiusura dell’impianto, in caso di mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida e in caso di reiterate violazioni, che determinino situazioni di pericolo o di danno per l’ambiente. Occorre ancora porre in rilievo che l’art. 29-quattuordecies prevede sanzioni a carico di chi viola le prescrizioni dell’AIA, o quelle comunque imposte dall’autorità competente, salvo che il fatto costituisca più grave reato (riferimento, quest’ultimo, che si risolve anche nel richiamo alle fattispecie del diritto penale comune).
La semplice ricognizione della normativa sui controlli e sulle sanzioni, tuttora vigente ed esplicitamente richiamata dalla disposizione censurata, contraddice per tabulas l’assunto del rimettente Giudice per le indagini preliminari, e cioè che i 36 mesi concessi ad una impresa, che abbia le caratteristiche previste, per adeguare la propria attività all’AIA riesaminata, «costituiscono una vera e propria “cappa” di totale “immunità” dalle norme penali e processuali». L’idea che nel periodo previsto dalla norma censurata sia possibile proseguire senza regole l’attività produttiva deriva, nella prospettazione del rimettente, dal rilievo che le sanzioni – come si è visto, anche penali – esplicitamente richiamate dalla stessa «non possono comunque essere irrogate prima della scadenza dei 36 mesi. Unica sanzione applicabile prima dei 36 mesi in caso di inosservanza dei termini AIA è quella, come detto, del 10 % del fatturato. Sanzione che ovviamente risulta totalmente inadeguata a tutelare salute ed ambiente». Non è dato comprendere come si possa trarre, dalla lettura dell’art. 1 del d.l. n. 207 del 2012, la conclusione che la sanzione pecuniaria fino al 10% del fatturato sia l’unica irrogabile nel periodo considerato e che, dunque, la stessa sia sostitutiva delle altre sanzioni previste dalle leggi vigenti. È vero il contrario, giacché le espressioni usate dal legislatore – «fatta salva», «fermo restando» – si riferiscono in modo evidente ad una disciplina normativa complessiva e contestuale, nel cui ambito si aggiunge, alle preesistenti sanzioni amministrative e penali, la fattispecie introdotta dal comma 3 del citato art. 1, ovviamente dalla data di entrata in vigore del decreto-legge. Se si leggono tali previsioni in combinazione con quelle che dispongono la perdurante applicabilità, nel corso dei 36 mesi, delle sanzioni amministrative e penali vigenti, si giunge alla conclusione che non solo non vi è alcuna sospensione dei controlli di legalità sull’operato dell’impresa autorizzata alla prosecuzione dell’attività, ma vi sono un rafforzamento ed un allargamento dei controlli sull’osservanza delle prescrizioni contenute nell’AIA riesaminata. La distinzione tra la situazione normativa precedente all’entrata in vigore della legge – e, nella generalità dei casi, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di cui all’art. 1, comma 1 – e l’attuale disciplina consiste nel fatto che l’attività produttiva è ritenuta lecita alle condizioni previste dall’AIA riesaminata. Quest’ultima fissa modalità e tempi per l’adeguamento dell’impianto produttivo rispetto alle regole di protezione dell’ambiente e della salute, entro il periodo considerato, con una scansione graduale degli interventi, la cui inosservanza deve ritenersi illecita e quindi perseguibile ai sensi delle leggi vigenti. In conclusione sul punto, la norma censurata non rende lecito a posteriori ciò che prima era illecito – e tale continua ad essere ai fini degli eventuali procedimenti penali instaurati in epoca anteriore all’autorizzazione alla prosecuzione dell’attività produttiva – né “sterilizza”, sia pure temporaneamente, il comportamento futuro dell’azienda rispetto a qualunque infrazione delle norme di salvaguardia dell’ambiente e della salute. La stessa norma, piuttosto, traccia un percorso di risanamento ambientale ispirato al bilanciamento tra la tutela dei beni indicati e quella dell’occupazione, cioè tra beni tutti corrispondenti a diritti costituzionalmente protetti.
Non è vero neppure che la disciplina abbia inibito il ricorso allo strumento cautelare nell’ambito dei procedimenti penali volti all’accertamento di eventuali illeciti, commessi prima o dopo il rilascio del provvedimento riesaminato, ove ricorrano nuove esigenze di cautela. Il comma 4 dell’art. 1 consente chiaramente la permanenza delle misure già adottate e mira solo ad escludere che i provvedimenti di sequestro, presenti o futuri, possano impedire la prosecuzione dell’attività produttiva a norma del comma 1. Speculare rispetto al perdurante potere delle autorità competenti di accertare le responsabilità dei titolari dell’impresa de qua è il diritto dei cittadini, che si ritengano lesi nelle proprie situazioni giuridiche soggettive, di adire il giudice competente per ottenere i provvedimenti riparatori e sanzionatori previsti dalle leggi vigenti. I cittadini non sono privati del diritto di agire in giudizio per la tutela delle proprie situazioni giuridiche soggettive, con relative domande risarcitorie, di cui agli artt. 24 e 113 Cost.
La ratio della disciplina censurata consiste nella realizzazione di un ragionevole bilanciamento tra diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione, in particolare alla salute (art. 32 Cost.), da cui deriva il diritto all’ambiente salubre, e al lavoro (art. 4 Cost.), da cui deriva l’interesse costituzionalmente rilevante al mantenimento dei livelli occupazionali ed il dovere delle istituzioni pubbliche di spiegare ogni sforzo in tal senso. Tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri. La tutela deve essere sempre «sistemica e non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra loro». Se così non fosse, si verificherebbe l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe “tiranno” nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità della persona. Per le ragioni esposte, non si può condividere l’assunto del rimettente giudice per le indagini preliminari, secondo cui l’aggettivo «fondamentale», contenuto nell’art. 32 Cost., sarebbe rivelatore di un «carattere preminente» del diritto alla salute rispetto a tutti i diritti della persona. Né la definizione data da questa Corte dell’ambiente e della salute come «valori primari» implica una “rigida” gerarchia tra diritti fondamentali. La Costituzione italiana, come le altre Costituzioni democratiche e pluraliste contemporanee, richiede un continuo e vicendevole bilanciamento tra princìpi e diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi. La qualificazione come “primari” dei valori dell’ambiente e della salute significa pertanto che gli stessi non possono essere sacrificati ad altri interessi, ancorché costituzionalmente tutelati, non già che gli stessi siano posti alla sommità di un ordine gerarchico assoluto. Il punto di equilibrio, proprio perché dinamico e non prefissato in anticipo, deve essere valutato – dal legislatore nella statuizione delle norme e dal giudice delle leggi in sede di controllo – secondo criteri di proporzionalità e di ragionevolezza, tali da non consentire un sacrificio del loro nucleo essenziale.
Lo stesso giudice rimettente ritiene che la norma censurata «annienti completamente il diritto alla salute e ad un ambiente salubre a favore di quello economico e produttivo». Se questa valutazione fosse rispondente alla realtà normativa, ci si troverebbe senza dubbio di fronte ad una violazione dell’art. 32 Cost., in quanto nessuna esigenza, per quanto costituzionalmente fondata, potrebbe giustificare la totale compromissione della salute e dell’ambiente, per le ragioni prima illustrate. Tale conclusione non è tuttavia suffragata da una analisi puntuale della disposizione censurata. L’AIA indica un nuovo punto di equilibrio, che consente, secondo la norma censurata nel presente giudizio, la prosecuzione dell’attività produttiva a diverse condizioni, nell’ambito delle quali l’attività stessa deve essere ritenuta lecita nello spazio temporale massimo (36 mesi), considerato dal legislatore necessario e sufficiente a rimuovere, anche con investimenti straordinari da parte dell’impresa interessata, le cause dell’inquinamento ambientale e dei pericoli conseguenti per la salute delle popolazioni.
La norma generale censurata non si pone in contrasto con il principio di eguaglianza, di cui all’art. 3 Cost., perché non introduce – come invece affermano i rimettenti – una ingiustificata differenziazione di disciplina tra stabilimenti “strategici” e altri impianti, sulla base di un atto amministrativo – un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri – dotato di eccessiva discrezionalità, derivante dalla genericità dei criteri di individuazione di tali stabilimenti. Si deve osservare, in proposito, che l’interesse strategico nazionale ad una produzione, piuttosto che ad un’altra, è elemento variabile, in quanto legato alle congiunture economiche e ad un’altra serie di fattori non predeterminabili (effetti della concorrenza, sviluppo tecnologico, andamento della filiera di un certo settore industriale etc.). Si giustifica pertanto l’ampiezza della discrezionalità. Quanto all’indice numerico dei lavoratori occupati, va ricordato che si tratta della soglia già utilizzata dal legislatore nella disciplina dell’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza, di cui all’art. 2 del decreto legislativo 8 luglio 1999, n. 270 (Nuova disciplina dell’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza, a norma dell’articolo 1 della legge 30 luglio 1998, n. 274).
L’art. 3, comma 1, del d.l. n. 207 del 2012 individua direttamente nell’impianto siderurgico della società Ilva di Taranto uno stabilimento di interesse strategico nazionale, di cui all’art. 1, comma 1, del medesimo atto normativo. Si tratta di legge in luogo di provvedimento, poiché sostituisce il proprio dettato al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri previsto dalla norma generale. La prevalente dottrina e la giurisprudenza della Corte Costituzionale non considerano la legge-provvedimento incompatibile, in sé e per sé, con l’assetto dei poteri stabilito dalla Costituzione. In particolare, si deve ribadire in questa sede che «nessuna disposizione costituzionale […] comporta una riserva agli organi amministrativi o “esecutivi” degli atti a contenuto particolare e concreto». Le leggi provvedimento devono soggiacere tuttavia «ad un rigoroso scrutinio di legittimità costituzionale per il pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare e derogatorio». Ha inoltre precisato che la legittimità costituzionale di tale tipo di leggi va valutata in relazione al loro specifico contenuto, con la conseguenza che devono emergere i criteri che ispirano le scelte con esse realizzate, nonché le relative modalità di attuazione. Poiché gli atti legislativi normalmente non contengono motivazioni, «è sufficiente che detti criteri, gli interessi oggetto di tutela e la ratio della norma siano desumibili dalla norma stessa, anche in via interpretativa, in base agli ordinari strumenti ermeneutici».
Con riferimento alla funzione giurisdizionale, la Corte Costituzionale ha stabilito altresì che non può essere consentito al legislatore di «risolvere, con la forma della legge, specifiche controversie e di vanificare gli effetti di una pronuncia giurisdizionale divenuta intangibile, violando i princìpi relativi ai rapporti tra potere legislativo e potere giurisdizionale e concernenti la tutela dei diritti e degli interessi legittimi». La giurisprudenza della Corte EDU ha costantemente affermato che «il principio dello stato di diritto e la nozione di giusto processo custoditi nell’art. 6 precludono, tranne che per impellenti ragioni di interesse pubblico, l’interferenza dell’assemblea legislativa nell’amministrazione della giustizia al fine di influenzare la determinazione giudiziaria di una controversia». Dal canto suo, la Corte di giustizia dell’Unione europea ha costantemente affermato che contro tutti gli atti, anche aventi natura legislativa, «gli Stati devono prevedere la possibilità di accesso a una procedura di ricorso dinanzi a un organo giurisdizionale o ad altro organo indipendente ed imparziale istituito dalla legge».
Con riferimento all’individuazione diretta dell’impianto siderurgico della società Ilva di Taranto come «stabilimento di interesse strategico nazionale», si deve osservare che a Taranto si è verificata una situazione grave ed eccezionale, che ha indotto il legislatore ad omettere, per ragioni di urgenza, il passaggio attraverso un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in vista della qualificazione. Il legislatore ha ritenuto di dover scongiurare una gravissima crisi occupazionale, di peso ancor maggiore nell’attuale fase di recessione economica nazionale e internazionale, senza tuttavia sottovalutare la grave compromissione della salubrità dell’ambiente, e quindi della salute delle popolazioni presenti nelle zone limitrofe. Si deve notare, al proposito, che l’AIA riesaminata del 26 ottobre 2012, esplicitamente richiamata dall’art. 3 in esame, ha anticipato di quattro anni l’obbligo di adeguamento alle conclusioni delle migliori tecniche disponibili relative al settore siderurgico. Si deve pure sottolineare che l’art. 3 del d.l. n. 207 del 2012 non apporta alcuna deroga alla normativa generale contenuta nell’art. 1, ma si limita a dare alla stessa pedissequa esecuzione, per mezzo di un provvedimento con forza di legge, che è un atto del Governo, di cui fa parte il Presidente del Consiglio dei ministri, sottoposto al controllo del Parlamento in sede di conversione e della Corte costituzionale in sede di giudizio incidentale.
Non ha neppure fondamento l’affermazione, dello stesso rimettente, che vi sia stata una “legificazione” dell’AIA riesaminata, con la conseguenza che contro tale atto amministrativo, nel caso specifico dell’Ilva di Taranto, non sarebbero esperibili i normali rimedi giurisdizionali. È vero, al contrario, che l’AIA è pur sempre – come statuito in via generale dall’art. 1, non contraddetto dall’art. 3 – un presupposto per l’applicabilità dello speciale regime giuridico, che consente la continuazione dell’attività produttiva alle condizioni ivi previste. In quanto presupposto, essa rimane esterna all’atto legislativo, con tutte le conseguenze, in termini di controllo di legalità, da ciò derivanti.
Il rimettente Giudice per le indagini preliminari lamenta che il comma 3 dell’art. 3 del d.l. n. 207 del 2012 abbia invaso la sfera di competenza costituzionalmente riservata all’autorità giudiziaria ed abbia quindi violato il principio della separazione dei poteri. La lesione sarebbe dovuta sia alla reimmissione dell’Ilva S.p.A. nel possesso dei beni aziendali, sia all’autorizzazione alla commercializzazione dei prodotti, ivi compresi quelli realizzati antecedentemente alla data di entrata in vigore del medesimo decreto-legge. Sarebbe stata, in particolare, violata la riserva di giurisdizione, desumibile dal combinato disposto degli artt. 102, primo comma, e 104, primo comma, Cost. Tale riserva implicherebbe l’intangibilità del giudicato, che, nella specie, si presenterebbe come «giudicato cautelare», dato che il provvedimento di riesame sul sequestro degli impianti non è stato oggetto di ricorso per cassazione, e che la società Ilva ha rinunciato al gravame proposto contro l’analogo provvedimento assunto per i materiali lavorati e semilavorati. Si deve precisare preliminarmente che il cosiddetto «giudicato cautelare» non consiste in una decisione giurisdizionale definitiva, che conclude un processo, ma è un’espressione di creazione giurisprudenziale – oggetto tuttora di discussioni ed ancora non precisato in alcuni suoi aspetti – con cui viene indicata una preclusione endoprocessuale. Si deve altresì osservare che tale preclusione opera rebus sic stantibus, con la conseguenza che ogni mutamento significativo del quadro materiale o normativo di riferimento vale a rimuoverla, reintroducendo il dovere del giudice di valutare compiutamente l’intera situazione. Sulla base delle precedenti considerazioni, si deve escludere che la norma censurata abbia travolto un “giudicato” nel senso tecnico-processuale del termine, e cioè – giova ripeterlo – la decisione giudiziale definitiva di una controversia. Si deve ritenere, invece, che la disposizione abbia modificato il quadro normativo sulla cui base sono stati emessi alcuni provvedimenti cautelari, ed abbia creato pertanto una nuova situazione di fatto e di diritto, in quanto la produzione può riprendere non con le modalità precedenti – che avevano dato luogo all’intervento dell’autorità giudiziaria – ma con modalità nuove e parzialmente diverse, ponendo le premesse perché si verifichino in futuro fatti che dovranno essere nuovamente valutati dai giudici, ove aditi nelle forme rituali.'
La Corte mette, inoltre, a maggior fuoco la nozione di “riserva di giurisdizione”, posta dai rimettenti a fondamento della lamentata violazione del principio della separazione dei poteri. Con tale espressione si possono indicare due distinti, seppur collegati, princìpi, entrambi presenti nella Costituzione:
* Il primo principio - esplicito da una serie di norme costituzionali (artt. 13, 14, 15 e 21) - consiste nella necessità che tutti i provvedimenti restrittivi di alcune libertà fondamentali debbano essere adottati «con atto motivato dell’autorità giudiziaria», a garanzia del modo indipendente ed imparziale di applicare la legge in questo campo. Intesa in questo senso, la riserva di giurisdizione risulta evidentemente estranea all’odierno giudizio.
* Il secondo principio – non enunciato esplicitamente da una singola norma costituzionale, ma chiaramente desumibile in via sistematica da tutto il Titolo IV della Parte II della Costituzione – consiste nella esclusiva competenza dei giudici – ordinari e speciali – a definire con una pronuncia secondo diritto le controversie, che coinvolgano diritti soggettivi o interessi legittimi, loro sottoposte secondo le modalità previste dall’ordinamento per l’accesso alle diverse giurisdizioni. Con riferimento alla giurisdizione penale, la «riserva di sentenza», di cui sinora s’è detto, è integrata nella Costituzione italiana dalla riserva al pubblico ministero dell’esercizio dell’azione penale, che costituisce un potere esclusivo, ma anche un dovere dei titolari di tale funzione giudiziaria (art. 112 Cost.).
L’esame delle norme impugnate nel presente giudizio conduce alla conclusione che non vi è violazione della “riserva di giurisdizione” neppure nella seconda, più ampia, accezione illustrata. Si può rilevare con certezza che nessuna delle norme qui censurate è idonea ad incidere, direttamente o indirettamente, sull’accertamento delle predette responsabilità, e che spetta naturalmente all’autorità giudiziaria, all’esito di un giusto processo, l’eventuale applicazione delle sanzioni previste dalla legge.
Residua il problema della legittimità dell’incidenza di una norma legislativa su provvedimenti cautelari adottati dall’autorità giudiziaria non in funzione conservativa delle fonti di prova – nel qual caso si ricadrebbe nell’incidenza sull’esito del processo – ma con finalità preventive, sia in ordine alla possibilità di aggravamento o protrazione dei reati commessi o alla prevedibile commissione di ulteriori reati, sia in ordine alla conservazione di beni che possono formare oggetto di confisca, in caso di condanna degli imputati. Il sequestro degli impianti, senza facoltà d’uso, è stato disposto a norma del primo comma dell’art. 321 cod. proc. pen., in base all’assunto che la continuazione dell’attività produttiva avrebbe senza dubbio aggravato l’inquinamento ambientale, già accertato con perizia disposta in sede di incidente probatorio, e avrebbe provocato ulteriore nocumento ai lavoratori dell’impianto e agli abitanti delle aree viciniori. Si deve ritenere che l’art. 1 del d.l. n. 207 abbia introdotto una nuova determinazione normativa all’interno dell’art. 321, primo comma, cod. proc. pen., nel senso che il sequestro preventivo, ove ricorrano le condizioni previste dal comma 1 della disposizione, deve consentire la facoltà d’uso, salvo che, nel futuro, vengano trasgredite le prescrizioni dell’AIA riesaminata. Nessuna incidenza sull’attività passata e sulla valutazione giuridica della stessa e quindi nessuna ricaduta sul processo in corso, ma solo una proiezione circa i futuri effetti della nuova disciplina. La reimmissione della società Ilva S.p.A. nel possesso degli impianti è la conseguenza obbligata di tale nuovo quadro normativo, affinché la produzione possa continuare alle nuove condizioni, la cui osservanza sarà valutata dalle competenti autorità di controllo e la cui intrinseca sufficienza sarà verificata, sempre in futuro, secondo le procedure previste dal codice dell’ambiente. Il sequestro dei prodotti è stato disposto, invece, ai sensi sia del primo che del secondo comma dell’art. 321 cod. proc. pen., giacché si è inteso, da parte del giudice procedente, non solo prevenire la commissione di nuovi reati, ma anche preservare tali beni per l’ipotesi che gli stessi possano essere confiscati, in seguito alla condanna definitiva degli imputati. Si evidenzia, come accennato, la stretta combinazione tra il sequestro delle strutture produttive e quello dei materiali prodotti. L’incerta linea divisoria tra provvedimenti cautelari funzionali al processo, di competenza dell’autorità giudiziaria, e provvedimenti di prevenzione generale, spettanti, nel rispetto delle leggi vigenti, all’autorità amministrativa, è facilmente oltrepassabile sia in un senso che nell’altro. Quando però il confine risulta superato, non può certo determinarsi la conseguenza dell’inibizione del potere di provvedere secondo le attribuzioni costituzionali, ed in particolare della possibilità, per il legislatore, di disciplinare ulteriormente una determinata materia. A prescindere poi da ogni patologia della relazione tra cautela giudiziaria e funzioni amministrative regolate dalla legge, è fin troppo ovvio che l’attualità della prima non può inibire il dispiegarsi delle seconde, sul presupposto di una indefinita permanenza delle situazioni precedenti, venute in essere in un quadro normativo e in una situazione di fatto differenti. Alla luce di quanto detto, si può concludere che, nella fattispecie oggetto del presente giudizio, non sussiste alcuna lesione della riserva di giurisdizione. L’intervento del legislatore, che, con una norma singolare, autorizza la commercializzazione di tutti i prodotti, anche realizzati prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 207 del 2012, rende esplicito un effetto necessario e implicito della autorizzazione alla prosecuzione dell’attività produttiva, giacché non avrebbe senso alcuno permettere la produzione senza consentire la commercializzazione delle merci realizzate. Quanto infine alla temuta dispersione di beni che potrebbero formare oggetto di una futura confisca, si deve riconoscere al legislatore, ancora una volta, la possibilità di modulare pro futuro l’efficacia e la portata stessa di un vincolo cautelare a seconda della natura del suo oggetto e degli interessi convergenti sulla situazione considerata. Il bilanciamento ha implicato nella specie una forte attenuazione della garanzia reale nella sua attitudine ad impedire la circolazione della cosa sequestrata, che peraltro non è il solo ed assorbente profilo della cautela. In ogni caso, il decremento della garanzia è del tutto corrispondente al vantaggio perseguito per la tutela degli interessi di rilievo costituzionale che gravitano su beni necessari all’esercizio di imprese di rilievo strategico, con conseguenti ricadute occupazionali, e per tale ragione risulta non irragionevole.

## Sentenza

La Corte Costituzionale ha così deciso il 15 Maggio 2013:
* dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli articoli 1 e 3 della legge 24 dicembre 2012, n. 231 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207, recante disposizioni urgenti a tutela della salute, dell'ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di crisi di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale) – recte, degli artt. 1 e 3 del decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207 (Disposizioni urgenti a tutela della salute, dell’ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di crisi di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale), come convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 231 del 2012 – sollevate dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Taranto, in riferimento agli artt. 25, primo comma, 27, primo comma e 117, primo comma, della Costituzione, con l’ordinanza indicata in epigrafe;
* dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 3 della legge n. 231 del 2012 – recte, degli artt. 1 e 3 del decreto-legge n. 207 del 2012, come convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 231 del 2012 – sollevate dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Taranto, in riferimento agli artt. 2, 3, 9, secondo comma, 24, primo comma, 32, 41, secondo comma, 101, 102, 103, 104, 107, 111, 112 e 113 della Costituzione, con l’ordinanza indicata in epigrafe;
* dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3 della legge n. 231 del 2012 – recte, dell’art. 3 del decreto-legge n. 207 del 2012, come convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 231 del 2012 – sollevate dal Tribunale ordinario di Taranto, in riferimento agli artt. 3, 24, 102, 104 e 112 della Costituzione, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

## Massima della Sentenza

Preliminarmente la Corte ribadisce chi può costituirsi come parte nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale cioè le sole parti del procedimento principale, mentre l’intervento di soggetti estranei (oltre al Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta regionale) è ammissibile soltanto per i terzi titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto ed immediato al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura.
Tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri. La tutela deve essere sempre «sistemica e non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra loro». Se così non fosse, si verificherebbe l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe “tiranno” nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità della persona. La Costituzione italiana, come le altre Costituzioni democratiche e pluraliste contemporanee, richiede un continuo e vicendevole bilanciamento tra princìpi e diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi. La qualificazione come “primari” dei valori dell’ambiente e della salute significa che gli stessi non possono essere sacrificati ad altri interessi, ancorché costituzionalmente tutelati, non già che gli stessi siano posti alla sommità di un ordine gerarchico assoluto. Il punto di equilibrio, proprio perché dinamico e non prefissato in anticipo, deve essere valutato – dal legislatore nella statuizione delle norme e dal giudice delle leggi in sede di controllo – secondo criteri di proporzionalità e di ragionevolezza, tali da non consentire un sacrificio del loro nucleo essenziale.
In via incidentale, Corte Costituzionale ribadisce che non considera la legge-provvedimento incompatibile, in sé e per sé, con l’assetto dei poteri stabilito dalla Costituzione. In particolare, si deve ribadire in questa sede che «nessuna disposizione costituzionale […] comporta una riserva agli organi amministrativi o “esecutivi” degli atti a contenuto particolare e concreto». Le leggi provvedimento devono soggiacere tuttavia «ad un rigoroso scrutinio di legittimità costituzionale per il pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare e derogatorio». Ha inoltre precisato che la legittimità costituzionale di tale tipo di leggi va valutata in relazione al loro specifico contenuto, con la conseguenza che devono emergere i criteri che ispirano le scelte con esse realizzate, nonché le relative modalità di attuazione. Poiché gli atti legislativi normalmente non contengono motivazioni, «è sufficiente che detti criteri, gli interessi oggetto di tutela e la ratio della norma siano desumibili dalla norma stessa, anche in via interpretativa, in base agli ordinari strumenti ermeneutici».
In via incidentale chiarisce anche cosa è il cosiddetto «giudicato cautelare» che non consiste in una decisione giurisdizionale definitiva, che conclude un processo, ma è un’espressione di creazione giurisprudenziale – oggetto tuttora di discussioni ed ancora non precisato in alcuni suoi aspetti – con cui viene indicata una preclusione endoprocessuale. Si deve altresì osservare che tale preclusione opera rebus sic stantibus, con la conseguenza che ogni mutamento significativo del quadro materiale o normativo di riferimento vale a rimuoverla, reintroducendo il dovere del giudice di valutare compiutamente l’intera situazione.
Ancora in via incidentale, la Corte mette a maggior fuoco la nozione di “riserva di giurisdizione”, posta dai rimettenti a fondamento della lamentata violazione del principio della separazione dei poteri. Con tale espressione si possono indicare due distinti, seppur collegati, princìpi, entrambi presenti nella Costituzione:
* Il primo principio - esplicito da una serie di norme costituzionali (artt. 13, 14, 15 e 21) - consiste nella necessità che tutti i provvedimenti restrittivi di alcune libertà fondamentali debbano essere adottati «con atto motivato dell’autorità giudiziaria», a garanzia del modo indipendente ed imparziale di applicare la legge in questo campo.'
* Il secondo principio – non enunciato esplicitamente da una singola norma costituzionale, ma chiaramente desumibile in via sistematica da tutto il Titolo IV della Parte II della Costituzione – consiste nella esclusiva competenza dei giudici – ordinari e speciali – a definire con una pronuncia secondo diritto le controversie, che coinvolgano diritti soggettivi o interessi legittimi, loro sottoposte secondo le modalità previste dall’ordinamento per l’accesso alle diverse giurisdizioni. Con riferimento alla giurisdizione penale, la «riserva di sentenza» è integrata nella Costituzione italiana dalla riserva al pubblico ministero dell’esercizio dell’azione penale, che costituisce un potere esclusivo, ma anche un dovere dei titolari di tale funzione giudiziaria (art. 112 Cost.).
Il Testo completo della Sentenza è disponibile qui: http://www.cortecostituzionale.it/actionPronuncia.do