# Sentenza Corte Costituzionale n. 49/2015 (Valore delle Sentenze di Condanna della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo)

Il Giorno 14 Gennaio 2015 la Corte Costituzionale, Presieduta dal Giudice Alessandro CRISCUOLO e composta dai Giudici Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON è stata chiama a vagliare la legittimità costituzionale dell’art. 44, comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia – Testo A), promossa dal Tribunale ordinario di Teramo, in composizione monocratica, con ordinanza del 17 gennaio 2014 e dalla Corte di cassazione, terza sezione penale, con ordinanza del 20 maggio 2014, rispettivamente iscritte ai nn. 101 e 209 del registro ordinanze 2014 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 26 e 48, prima serie speciale, dell’anno 2014. Il Giudice relatore è Giorgio LATTANZI. La Corte Costituzionale ha deciso il 14 Gennaio 2015.

## Fatto

In forza dell'art. 44, comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia – Testo A) la Corte d’appello di Roma, tra le altre statuizioni, ha disposto la confisca di immobili e terreni oggetto di lottizzazione abusiva. Si è trattato, in particolare, della realizzazione di una struttura residenziale di 285 abitazioni, in contrasto con gli strumenti urbanistici e in luogo del previsto «complesso di case-albergo per anziani». Con riferimento al reato di lottizzazione abusiva, punito dall’art. 44, comma 1, lettera c), del d.P.R. n. 380 del 2001, gli imputati sono stati prosciolti per estinzione del reato conseguente a prescrizione. Al giudizio penale hanno partecipato anche acquirenti delle abitazioni frutto della lottizzazione, in qualità di parti civili. «Almeno per quindici di esse si pone il problema della confiscabilità degli immobili», posto che tale misura, disposta dal giudice del merito, li raggiungerebbe, in quanto proprietari del bene, ai sensi dell’impugnato art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001. Tale disposizione stabilisce che la sentenza definitiva del giudice penale che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva dispone la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite. La confisca «può essere disposta anche in presenza di una causa estintiva del reato, purché sia accertata – come avvenuto nel caso in esame – la sussistenza della lottizzazione abusiva sotto il profilo oggettivo e soggettivo, nell’ambito di un giudizio che assicuri il contraddittorio e la più ampia partecipazione degli interessati, e che verifichi l’esistenza di profili quantomeno di colpa sotto l’aspetto dell’imprudenza, della negligenza e del difetto di vigilanza dei soggetti nei confronti dei quali la misura viene ad incidere». Per quanto concerne la posizione degli imputati si esclude la possibilità di accogliere la domanda di assoluzione per insussistenza del fatto, perché, quanto al proscioglimento per intervenuta prescrizione, ai sensi dell’art. 129 c.p.p., «non può dirsi che dagli atti emerga l’assoluta assenza della prova di colpevolezza» a loro carico. Ne consegue che i ricorsi andrebbero rigettati anche con riguardo ai «capi della sentenza impugnata con cui è stata disposta la confisca delle aree e dei terreni lottizzati». Il Giudice, (a quo Corte di Cassazione) si troverebbe a confermare una sentenza che, pur in presenza di una causa estintiva del reato, reca l’accertamento della lottizzazione abusiva e a valutare se la confisca, prevista in tal caso dall’art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, possa raggiungere il terzo acquirente dell’immobile oggetto del reato. Su questo ultimo punto «Non emergono […] elementi incontrovertibili da cui possa escludersi che i 15 acquirenti e i restanti promissari acquirenti gli immobili abusivamente lottizzati, costituitisi parti civili nel processo, fossero qualificabili come terzi di buona fede». Pertanto «la disposta confisca dovrebbe essere confermata, con innegabile sacrificio patrimoniale del diritto di proprietà, non potendo gli stessi qualificarsi come terzi estranei al reato di lottizzazione abusiva per il solo fatto di non aver mai rivestito la qualità di persona sottoposta ad indagini od imputato, né l’intervenuta costituzione di parte civile è decisiva per affermarne l’estraneità». Questa era l'interpretazione consolidata del citato articolo 44 secondo comma. Il 29 ottobre 2013 la Corte europea dei diritti dell’uomo emanava la sentenza Varvara contro Italia (ric. n. 17475 del 2009) e, stando all'interpretazione che la Corte di Cassazione qui dava, che essa abbia modificato il contenuto della disposizione censurata. La Corte europea, infatti, avrebbe statuito che, in base all’art. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, e all’art. 1 del relativo Primo Protocollo addizionale, la confisca non possa mai essere disposta in difetto di una sentenza di condanna per il reato di lottizzazione abusiva, ed in particolare quando si è verificata l’estinzione del reato. Il rimettente osserva che simile indirizzo, non univoco nella giurisprudenza europea, si pone in conflitto con una linea di tendenza legislativa volta a prevedere ipotesi di «confisca senza condanna», come ad esempio disporrebbe, in talune ipotesi, la direttiva 3 aprile 2014, n. 2014/42/UE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al congelamento e alla confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato nell’Unione europea). Tuttavia, esso, promanando dalla Corte di Strasburgo, andrebbe in ogni caso recepito. Una volta assunto l’art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 nel significato attribuitogli in senso conforme alla CEDU, il giudice a quo dubita della compatibilità di tale significato con gli artt. 2, 9, 32, 41, 42 e 117, primo comma, Cost., «i quali impongono che il paesaggio, l’ambiente, la vita e la salute siano tutelati quali valori costituzionali oggettivamente fondamentali, cui riconoscere prevalenza nel bilanciamento con il diritto di proprietà». Infatti, il diritto di proprietà, alla cui salvaguardia sarebbe preposta l’interpretazione dell’art. 44, comma 2, impugnato, valorizzato dalla giurisprudenza europea, sarebbe destinato a recedere di fronte a valori costituzionali di maggior rilievo, tra i quali quelli espressi dalle sopracitate norme costituzionali. La Costituzione, prosegue il rimettente, «certamente riconosce come diritto fondamentale, da definire diritto inviolabile dell’uomo, ai sensi dell’art. 2 Cost., non il diritto di proprietà privata senza aggettivi, ma il diritto di “proprietà personale”, quella riferibile al soddisfacimento dei bisogni primari dell’uomo», e lo colloca «nel Titolo dedicato ai “Rapporti economici”». Esso, pertanto, «non costituisce un valore assoluto, un diritto fondamentale inviolabile, ma un diritto che esiste secondo la previsione della legge, la quale, tenuto conto del suo obbligo di assicurarne la funzione sociale e di renderl[o] accessibile a tutti, potrebbe anche comprimerl[o]», riducendolo a un nucleo essenziale. In questo contesto, aggiunge il giudice rimettente, «È, quindi, la legge che impone, in caso di “accertata” lottizzazione […] il sacrificio del diritto di proprietà». La disposizione impugnata verrebbe invece ad impedire tale sacrificio, esponendosi al dubbio di costituzionalità.
Il giudice rimettente ritiene leso anzitutto l’art. 2 Cost., poiché l’art. 44, comma 2, impugnato, imporrebbe «di considerare il diritto di proprietà come inviolabile», in contrasto con quanto osservato in senso opposto dallo stesso giudice. Sarebbe poi violato l’art. 9 Cost., giacché omettendo la confisca si pregiudicherebbe il bene dell’ambiente, mentre «La natura di principio fondamentale della nostra Carta costituzionale della tutela del paesaggio e del territorio giustifica, nell’ottica del legislatore, il sacrificio della proprietà privata». La disposizione impugnata assicurerebbe invece la «prevalenza del diritto di proprietà», così invertendo la contraria scelta costituzionale. Per le medesime ragioni sarebbe leso l’art. 32 Cost. Il giudice rimettente premette che la «legislazione urbanistica» ha «come obiettivo non soltanto la conservazione di un ordinato assetto territoriale, ma anche quello di garantire la tutela del diritto ad un “ambiente” salubre e, dunque, la tutela della salute umana». Ne consegue che «nel conflitto tra tre diversi interessi quali il mercato, l’ambiente e la persona» è ammessa una compressione dell’integrità ambientale «in ragione degli interessi economici delle imprese», ma in nessun caso potrebbe venire compromesso «l’interesse fondamentale della persona alla difesa della salubrità dell’ambiente Infine, analogo ragionamento è svolto con riferimento agli artt. 41 e 42 Cost. La Corte di cassazione evidenzia che è lo stesso legislatore che, assegnando prevalenza all’«interesse dello Stato a reprimere» le violazioni urbanistiche, impone «il sacrificio del diritto di proprietà attesa l’incompatibilità della condotta integrante l’illecito lottizzatorio con la funzione sociale e con l’utilità sociale». Il rimettente conclude, rammentando che «il potere di pianificazione urbanistica» è «funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti». Venendo meno la confisca, nel caso di lottizzazione abusiva, «si priverebbe la pubblica amministrazione di un essenziale strumento di realizzazione di valori costituzionali, quali sono almeno quelli espressi dagli articoli 9, comma secondo, 32, 42, 44, 47, comma secondo, Cost.». Il giudice a quo, ripercorsa la giurisprudenza costituzionale in tema di rapporti tra CEDU e legge nazionale, rammenta che «il rispetto degli obblighi internazionali non può mai essere causa di una diminuzione di tutela rispetto a quelle già predisposte dall’ordinamento interno» e reputa la norma impugnata contraria al principio di «massima espansione delle garanzie», posto che essa frustra gli interessi costituzionali riassunti dalle disposizioni asseritamente violate. Né sarebbe possibile «attivare la procedura prevista dal Protocollo n. 16 alla Convenzione» e richiedere il parere della Corte europea, posto che tale strumento non è ancora entrato in vigore. Simile situazione era per il Tribunale ordinario di Teramo. L’Avvocatura generale dello Stato, in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei Ministri, sostanzialmente affiancandosi alle valutazioni della Corte di Cassazione, ritiene che la confisca prevista dalla norma impugnata non costituisca una sanzione penale, perché non è diretta a punire, ma a permettere all’amministrazione di recuperare l’area lottizzata, ripristinando la «situazione ambientale». La misura concernerebbe esclusivamente la tutela del territorio, come si dovrebbe dedurre dal fatto che l’amministrazione può scegliere se demolire l’opera o acquisirla al proprio patrimonio, e dal fatto che la confisca, pur disposta dallo Stato, opera a favore dell’ente locale. L’Avvocatura aggiunge che la sentenza resa nel caso Varvara contro Italia, peraltro solo a maggioranza dei componenti della Corte europea, «desta allarme prima che perplessità», perché pone in questione il meccanismo «consolidato» delle sanzioni amministrative, indebolendo la risposta sanzionatoria nei confronti di condotte assunte in danno del territorio. Ciò comporterebbe la violazione degli artt. 9 e 42 Cost. In ragione della prevalenza da attribuirsi a tali disposizioni rispetto alle norme della CEDU, l’Avvocatura reputa «nel potere della Corte costituzionale accertare e dichiarare» la inidoneità della Convenzione nel caso di specie «ad imporre la conformazione del diritto interno». L’interpretazione dell’art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, discendente dalla giurisprudenza europea, fornendo al diritto di proprietà una protezione maggiore di quella sancita in Costituzione, sarebbe in contrasto con il valore costituzionale primario del paesaggio di cui all’art. 9 Cost. Ugualmente, sarebbe violato il diritto alla salute, nella sua accezione di diritto ad un ambiente salubre, previsto dall’art. 32 Cost., e destinato a prevalere sul diritto di proprietà.

## Diritto

La Corte dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Corte di cassazione anzitutto perché erroneamente ha per oggetto l’art. 44, comma, 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, anziché la legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952), nella parte in cui con essa si è conferita esecuzione ad una norma reputata di dubbia costituzionalità, ovvero al divieto di applicare la confisca urbanistica se non unitamente ad una pronuncia di condanna penale. La Corte ha, infatti, già chiarito che il carattere sub-costituzionale della CEDU impone un raffronto tra le regole da essa ricavate e la Costituzione, e che l’eventuale dubbio di costituzionalità da ciò derivato, non potendosi incidere sulla legittimità della Convenzione, deve venire prospettato con riferimento alla legge nazionale di adattamento. La Cassazione è convinta che, a seguito della sentenza Varvara contro Italia, l’art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, debba assumere, in via ermeneutica, il significato che la Corte di Strasburgo gli avrebbe attribuito, e che, proprio per effetto di un simile processo adattativo, tale significato si presti a rilievi di costituzionalità. Questo modo di argomentare è errato sotto un duplice aspetto. In primo luogo, esso presuppone che competa alla Corte di Strasburgo determinare il significato della legge nazionale, quando, al contrario, il giudice europeo si trova a valutare se essa, come definita e applicata dalle autorità nazionali, abbia, nel caso sottoposto a giudizio, generato violazioni delle superiori previsioni della CEDU. È pertanto quest’ultima, e non la legge della Repubblica, a vivere nella dimensione ermeneutica che la Corte EDU adotta in modo costante e consolidato. Naturalmente, non è in discussione che competa al giudice di assegnare alla disposizione interna un significato quanto più aderente ad essa, a condizione che non si riveli del tutto eccentrico rispetto alla lettera della legge. Tuttavia, e in secondo luogo, sfugge che il dovere del giudice comune di interpretare il diritto interno in senso conforme alla CEDU, appena ribadito, è, ovviamente, subordinato al prioritario compito di adottare una lettura costituzionalmente conforme, poiché tale modo di procedere riflette il predominio assiologico della Costituzione sulla CEDU. Il più delle volte, l’auspicabile convergenza degli operatori giuridici e delle Corti costituzionali e internazionali verso approcci condivisi, quanto alla tutela dei diritti inviolabili dell’uomo, offrirà una soluzione del caso concreto capace di conciliare i principi desumibili da entrambe queste fonti. Ma, nelle ipotesi estreme in cui tale via appaia sbarrata, è fuor di dubbio che il giudice debba obbedienza anzitutto alla Carta repubblicana. Nel caso sottoposto al giudizio di questa Corte, perciò, il giudice a quo non avrebbe potuto assegnare, in sede interpretativa, all’art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, un significato che la stessa Corte di cassazione reputa incostituzionale. La pretesa antinomia venutasi a creare tra il diritto nazionale interpretato in senso costituzionalmente orientato, e dunque fermo nell’escludere che la confisca urbanistica esiga una condanna penale, e la CEDU, che a parere del rimettente esprimerebbe una regola opposta, avrebbe perciò dovuto essere risolta ponendo in dubbio la legittimità costituzionale della legge di adattamento, in quanto essa permette l’ingresso nell’ordinamento italiano di una simile regola. Sarebbe errato ritenere che la CEDU abbia reso gli operatori giuridici nazionali, e in primo luogo i giudici comuni, passivi ricettori di un comando esegetico impartito altrove nelle forme della pronuncia giurisdizionale, quali che siano le condizioni che lo hanno determinato. Il giudice nazionale non può spogliarsi della funzione che gli è assegnata dall’art. 101, secondo comma, Cost., con il quale si «esprime l’esigenza che il giudice non riceva se non dalla legge l’indicazione delle regole da applicare nel giudizio, e che nessun’altra autorità possa quindi dare al giudice ordini o suggerimenti circa il modo di giudicare in concreto», e ciò vale anche per le norme della CEDU, che hanno ricevuto ingresso nell’ordinamento giuridico interno grazie a una legge ordinaria di adattamento. Certamente, il giudice comune non potrà negare di dar corso alla decisione promanante dalla Corte di Strasburgo che abbia definito la causa di cui tale giudice torna ad occuparsi, quando necessario, perché cessino, doverosamente, gli effetti lesivi della violazione accertat. In tale ipotesi «la pronunzia giudiziaria si mantiene sotto l’imperio della legge anche se questa dispone che il giudice formi il suo convincimento avendo riguardo a ciò che ha deciso altra sentenza emessa nella stessa causa».Quando, invece, si tratta di operare al di fuori di un simile presupposto, resta fermo che «L’applicazione e l’interpretazione del sistema di norme è attribuito beninteso in prima battuta ai giudici degli Stati membri».Ciò non vuol dire, però, che questi ultimi possano ignorare l’interpretazione della Corte EDU, una volta che essa si sia consolidata in una certa direzione. Corrisponde infatti a una primaria esigenza di diritto costituzionale che sia raggiunto uno stabile assetto interpretativo sui diritti fondamentali, cui è funzionale, quanto alla CEDU, il ruolo di ultima istanza riconosciuto alla Corte di Strasburgo. Quest’ultimo, poggiando sull’art. 117, primo comma, Cost., e comunque sull’interesse di dignità costituzionale appena rammentato, deve coordinarsi con l’art. 101, secondo comma, Cost., nel punto di sintesi tra autonomia interpretativa del giudice comune e dovere di quest’ultimo di prestare collaborazione, affinché il significato del diritto fondamentale cessi di essere controverso. È in quest’ottica che si spiega il ruolo della Corte EDU, in quanto permette di soddisfare l’obiettivo di certezza e stabilità del diritto. Questa Corte ha già precisato, e qui ribadisce, che il giudice comune è tenuto ad uniformarsi alla «giurisprudenza europea consolidatasi sulla norma conferente», «in modo da rispettare la sostanza di quella giurisprudenza», fermo il margine di apprezzamento che compete allo Stato membro. È, pertanto, solo un “diritto consolidato”, generato dalla giurisprudenza europea, che il giudice interno è tenuto a porre a fondamento del proprio processo interpretativo, mentre nessun obbligo esiste in tal senso, a fronte di pronunce che non siano espressive di un orientamento oramai divenuto definitivo. Solo nel caso in cui si trovi in presenza di un “diritto consolidato” o di una “sentenza pilota”, il giudice italiano sarà vincolato a recepire la norma individuata a Strasburgo, adeguando ad essa il suo criterio di giudizio per superare eventuali contrasti rispetto ad una legge interna, anzitutto per mezzo di «ogni strumento ermeneutico a sua disposizione», ovvero, se ciò non fosse possibile, ricorrendo all’incidente di legittimità costituzionale. Mentre, nel caso in cui sia il giudice comune ad interrogarsi sulla compatibilità della norma convenzionale con la Costituzione, va da sé che questo solo dubbio, in assenza di un “diritto consolidato”, è sufficiente per escludere quella stessa norma dai potenziali contenuti assegnabili in via ermeneutica alla disposizione della CEDU, così prevenendo, con interpretazione costituzionalmente orientata, la proposizione della questione di legittimità costituzionale.
Un’ulteriore causa di inammissibilità della questione sollevata dalla Corte di cassazione, e anche di quella sollevata dal Tribunale ordinario di Teramo, deriva dal fatto che entrambe sono basate su un duplice, erroneo presupposto interpretativo. I giudici rimettenti, pur divergendo in ordine agli effetti che la sentenza Varvara dovrebbe produrre nell’ordinamento giuridico nazionale, sono convinti che con tale pronuncia la Corte EDU abbia enunciato un principio di diritto tanto innovativo, quanto vincolante per il giudice chiamato ad applicarlo, raggiungendo un nuovo approdo ermeneutico nella lettura dell’art. 7 della CEDU. Il primo fraintendimento imputabile ai giudici a quibus verte sul significato che essi hanno tratto dalla sentenza della Corte di Strasburgo. Nonostante le questioni siano state sollevate, in conformità ai casi oggetto dei giudizi principali, con specifico riferimento al divieto di adottare una misura riconducibile all’art. 7 CEDU unitamente ad una sentenza che abbia accertato la prescrizione del reato, è chiaro che il principio di diritto selezionato dai rimettenti mostra un respiro ben più ampio. La Corte europea, in definitiva, avrebbe affermato che, una volta qualificata una sanzione ai sensi dell’art. 7 della CEDU, e dunque dopo averla reputata entro questo ambito una “pena”, essa non potrebbe venire inflitta che dal giudice penale, attraverso la sentenza di condanna per un reato. Per effetto di ciò, la confisca urbanistica, che fino ad oggi continuava ad operare sul piano interno a titolo di sanzione amministrativa, irrogabile anzitutto dalla pubblica amministrazione, pur con l’arricchimento delle garanzie offerte dall’art. 7 della CEDU, sarebbe stata integralmente riassorbita nell’area del diritto penale, o, per dirlo in altri termini, alle tutele sostanziali assicurate dall’art. 7 si sarebbe aggiunto un ulteriore presidio formale, costituito dalla riserva di competenza del giudice penale in ordine all’applicazione della misura a titolo di “pena”, e perciò solo unitamente alla pronuncia di condanna. Ne seguirebbe un corollario: l’illecito amministrativo, che il legislatore distingue con ampia discrezionalità dal reato, appena fosse tale da corrispondere, in forza della CEDU, agli autonomi criteri di qualificazione della “pena”, subirebbe l’attrazione del diritto penale dello Stato aderente. Si sarebbe così operata una saldatura tra il concetto di sanzione penale a livello nazionale e quello a livello europeo. Per effetto di ciò, l’area del diritto penale sarebbe destinata ad allargarsi oltre gli apprezzamenti discrezionali dei legislatori, persino a fronte di sanzioni lievi, ma per altri versi pur sempre costituenti una “pena” ai sensi dell’art. 7 della CEDU. I rimettenti, nell’enunciazione di una simile premessa, non colgono che essa si mostra di dubbia compatibilità sia con la Costituzione, sia con la stessa CEDU, per come quest’ultima vive attraverso le pronunce della Corte di Strasburgo.Non può sfuggire che l’autonomia dell’illecito amministrativo dal diritto penale, oltre che ad impingere nel più ampio grado di discrezionalità del legislatore nel configurare gli strumenti più efficaci per perseguire la «effettività dell’imposizione di obblighi o di doveri», corrisponde altresì, sul piano delle garanzie costituzionali, al «principio di sussidiarietà, per il quale la criminalizzazione, costituendo l’ultima ratio, deve intervenire soltanto allorché, da parte degli altri rami dell’ordinamento, non venga offerta adeguata tutela ai beni da garantire». Tale principio, che si pone alla base delle scelte di politica criminale operate dal legislatore, si coniuga armonicamente, del resto, con lo sviluppo della giurisprudenza europea sull’autonomia dei criteri di valutazione della natura penale di una sanzione, ai fini dell’estensione delle garanzie offerte dall’art. 7 della CEDU, rispetto alla qualificazione che l’ordinamento nazionale offre della medesima sanzione. Non è stata perciò posta in discussione la discrezionalità dei legislatori nazionali di arginare l’ipertrofia del diritto penale attraverso il ricorso a strumenti sanzionatori reputati più adeguati, e per la natura della sanzione comminata, e per i profili procedimentali semplificati connessi alla prima sede amministrativa di inflizione della sanzione. Piuttosto, si è inteso evitare che per tale via andasse disperso il fascio delle tutele che aveva storicamente accompagnato lo sviluppo del diritto penale, e alla cui difesa la CEDU è preposta. In questo doppio binario, ove da un lato scorrono senza opposizione le scelte di politica criminale dello Stato, ma dall’altro ne sono frenati gli effetti di detrimento delle garanzie individuali, si manifesta in modo vivido la natura della CEDU, quale strumento preposto, pur nel rispetto della discrezionalità legislativa degli Stati, a superare i profili di inquadramento formale di una fattispecie, per valorizzare piuttosto la sostanza dei diritti umani che vi sono coinvolti, e salvaguardarne l’effettività. È infatti principio consolidato che la “pena” può essere applicata anche da un’autorità amministrativa, sia pure a condizione che vi sia facoltà di impugnare la decisione innanzi ad un tribunale che offra le garanzie dell’art. 6 della CEDU, ma che non esercita necessariamente la giurisdizione penale. Si è aggiunto che la “pena” può conseguire alla definizione di un procedimento amministrativo, pur in assenza di una dichiarazione formale di colpevolezza da parte della giurisdizione penale. È perciò da dubitare che la sentenza Varvara si sia davvero incamminata sulla via indicata da entrambi i giudici a quibus, introducendo un elemento disarmonico nel più ampio contesto della CEDU; né i rimettenti si sono adoperati per risolvere un simile dubbio, impiegando gli strumenti di cui dispongono a tal fine. La Corte ha già affermato che «Ancorché tenda ad assumere un valore generale e di principio, la sentenza pronunciata dalla Corte di Strasburgo […] resta pur sempre legata alla concretezza della situazione che l’ha originata». Nel caso Varvara, la Corte EDU, dopo aver preso atto che la confisca era stata disposta in ragione dell’oggettivo contrasto del piano di lottizzazione con la normativa urbanistica, e nonostante il reato fosse stato dichiarato estinto per prescrizione, ha concluso che l’applicazione al ricorrente di una “sanzione penale”, quando il reato era estinto e la sua responsabilità non era stata accertata con una sentenza di condanna, contrasta con il principio di legalità enunciato dall’art. 7 della CEDU. Questa disposizione infatti non si concilierebbe con la punizione di un imputato, il cui processo non si è concluso con una condanna. La questione da risolvere consiste allora nel decidere se il giudice europeo, quando ragiona espressamente in termini di “condanna”, abbia a mente la forma del pronunciamento del giudice, ovvero la sostanza che necessariamente si accompagna a tale pronuncia, laddove essa infligga una sanzione criminale ai sensi dell’art. 7 della CEDU, vale a dire l’accertamento della responsabilità. Se si fosse realizzata quest’ultima alternativa, non vi sarebbe ragione di dubitare che essa corrisponda ad una regola già impostasi nell’ordinamento giuridico nazionale, la cui osservanza dipende perciò non dalla normativa vigente, che la contempla, ma dal modo con cui essa trova applicazione di volta in volta. Parimenti, si tratterebbe di un principio tutt’altro che innovativo, e del tutto consono al più tradizionale filone della giurisprudenza europea, che, in base alla presunzione di non colpevolezza, non permette l’applicazione di una pena, quando la responsabilità di chi la subisce non sia stata legalmente accertata. Nell’ordinamento giuridico italiano la sentenza che accerta la prescrizione di un reato non denuncia alcuna incompatibilità logica o giuridica con un pieno accertamento di responsabilità. Quest’ultimo, anzi, è doveroso qualora si tratti di disporre una confisca urbanistica. Decidere se l’accertamento vi sia stato, oppure no, è questione di fatto, dalla cui risoluzione dipende la conformità della confisca rispetto alla CEDU (oltre che al diritto nazionale). Ed è appunto questo compito, che istituzionalmente le spetta in ultima istanza, che la Corte di Strasburgo ha assolto nel caso di specie, concludendo per la violazione del diritto, dato che era mancato un congruo accertamento di responsabilità. Si tratta quindi non della forma della pronuncia, ma della sostanza dell’accertamento. I giudici a quibus, quindi, non solo non erano tenuti ad estrapolare dalla sentenza Varvara il principio di diritto dal quale muovono gli odierni incidenti di legittimità costituzionale, ma avrebbero dovuto attestarsi su una lettura ad esso contraria. Quest’ultima è infatti compatibile con il testo della decisione e gli estremi della vicenda decisa, più armonica rispetto alla tradizionale logica della giurisprudenza europea, e comunque rispettosa del principio costituzionale di sussidiarietà in materia penale, nonché della discrezionalità legislativa nella politica sanzionatoria degli illeciti, con eventuale opzione per la (interna) natura amministrativa della sanzione.

## Sentenza

La Corte Costituzionale ha così deciso il 14 Gennaio 2015:
* dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 44, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia – Testo A), sollevata, in riferimento agli artt. 2, 9, 32, 41, 42 e 117, primo comma, della Costituzione, dalla Corte di cassazione, terza sezione penale, con l’ordinanza indicata in epigrafe;
* dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, sollevata, in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., dal Tribunale ordinario di Teramo, in composizione monocratica, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

## Massima della Sentenza

La Corte sancisce fermamente il livello sub-costituzionale che la CEDU occupa nelle fonti del Diritto Italiano. Nel caso, pertanto di un contrasto tra i principi fondamentali sanciti in Costituzione ed una norma CEDU, anche come interpretata dalla Corte CEDU, dovrà, se non vi è possibilità di una interpretazione conforme senza ledere nè la CEDU nè la Costituzione, dar prevalenza assoluta ai principi costituzionali eventualmente rimettendo alla Corte Costituzionale una istanza di incostituzionalità, impugnando la legge di ratifica, che permette indirettamente l'ingresso nell'ordinamento di una norma in contrasto con la Costituzione stessa. Questo non vuol dire che il giudice non sia tenuto però all'applicazione in assoluto delle sentenze della Corte CEDU la quale resta interprete principale ed esclusiva dei diritti contenuti nella Carta EDU. Esso sarà tenuto a farlo, però, solo nel caso nel quale le sentenze della Corte CEDU siano di "diritto consolidato" o "sentenza pilota" essendoci nel primo caso una interpretazione consolidata dei diritti in esame mentre nel secondo caso una sentenza di un caso concreto che da una interpretazione della questione che non può non essere accolta senza eccezioni dal giudice a quo.
Il Testo completo della Sentenza è disponibile qui: http://www.cortecostituzionale.it/actionPronuncia.do