# Du caractère anormal des fonctions législatives en Portugal, à l’heure actuelle
### DU CARACTÈRE ANORMAL DES FONCTIONS LÉGISLATIVES EN PORTUGAL A L’HEURE ACTUELLE

La situation actuelle du pouvoir législatif, en Portugal, prête à des réflexions nombreuses ; mais ce qu’elle met surtout en lumière, c’est le manque de sincérité des grands principes de la représentation nationale et de la séparation des pouvoirs. Il y aurait beaucoup à dire sur les élections, où la liberté du suffrage est trop souvent restreinte par l’action du gouvernement ; il y aurait également plus d’une réserve à faire sur l’indépendance des Chambres, soumises à cette même influence, par gratitude électorale. Les règles fondamentales du droit public entrent ainsi, sous plus d’un point, dans le pur domaine des fictions. Cependant, si la Constitution n’est pas alors absolument obéie, elle semble l’être, et les apparences sont sauvegardées, tandis que, maintenant, elle est franchement méconnue, sans la plus petite ombre de sophisme. En des occasions graves, nous avons eu déjà des dictatures de gouvernement, et l’on peut, sans exagération, dire qu’elles n’ont pas cessé d’exister on fait, malgré le fonctionnement régulier des Chambres législatives, car celles-ci, dociles et soumises, cèdent toujours aux ministères, qu’il est rare de voir tomber dans un conflit politique, devant une manifestation hostile des majorités. Mais, si, en fait, le Parlement abdique toute autorité, le gouvernement a soin cependant de lui demander son concours, tandis que maintenant il prétend s’en passer, en dépit des dispositions expresses de la loi fondamentale.
La liste des attentats à la souveraineté nationale serait trop longue, pour que nous puissions songer à la faire ici. Nous n’arrêterons même pas notre attention sur le célèbre décret du 28 août 1893, qui a transféré à la police quelques attributions réservées au pouvoir judiciaire par l’article 145 § 7 de la Charte sur la liberté individuelle. Jadis, dans les vingt-quatre heures de l’arrestation, les citoyens devaient être livrés par la police au pouvoir judiciaire ; maintenant, au mépris de la Constitution, ils peuvent être maintenus en prison et même au secret ; de plus, les cas d’arrestation sans ordre du juge ont été développés dans une large mesure, ce qui aggrave une disposition dont l’illégalité provoquerait de légitimes résistances, mais sur laquelle nous passerons, pour arriver à des faits plus singuliers encore que cette mesure inconstitutionnelle imposée au pays comme une loi, sans que les Chambres aient été consultées.
Après avoir commencé par faire des lois sans elles, le gouvernement en est arrivé à les supprimer par les décrets du 7 décembre 1893, et des 31 janvier et 4 mai de cette année. Le premier a dissous la Chambre des députés et la partie élective de la Chambre des pairs, déterminant de nouvelles élections aux termes des lois en vigueur et convoquant les Cortès pour le 7 mars ; le deuxième a ajourné ces élections et la convocation des Cortès à une date ultérieure ; le troisième enfin les a convoquées pour le 1er octobre prochain, alors que les élections étaient faites depuis le 15 avril. Ces décrets ont ouvert une période anormale dans la vie politique de la nation portugaise, et suspendu la Constitution, dont ils violent ouvertement les dispositions, sans qu’aucun motif les puisse justifier. Telle est l’opinion, que nous nous proposons de démontrer.
Il y a lieu de rappeler que, d’après l’article 18 de la Charte, les Cortès doivent être réunies le 2 janvier de chaque année ; la législature est de trois ans et la session annuelle de trois mois au moins, aux termes de l’article 2 de l’acte additionnel du 24 juillet 1885. Le décret du 7 décembre a donc contrevenu aux règles écrites dans la Constitution, car, en dissolvant les Cortès, il les convoquait pour le 7 mars. A ceci l’on répond que la dissolution s’opère en vertu d’une faculté extraordinaire, qui appartient au roi, en sa qualité de pouvoir modérateur, au cas où le salut de l’État l’exige. Or, dit-on, lorsque l’intérêt suprême du peuple est en jeu, comment s’arrêter aux délais et autres règles de détail, écrites dans la Constitution ? A des circonstances exceptionnelles comment appliquer les règles ordinaires ?
L’argument ne manque pas de force, mais il est insuffisant pour justifier le décret du 7 décembre du reproche d’illégalité. Que le roi, usant du droit de dissolution, puisse convoquer les Chambres pour une date postérieure au 2 janvier, soit ; mais reste à examiner à quelles conditions il peut exercer cette faculté.
L’article 74 § 4 dispose que le roi, ajournant ou prorogeant les Cortès, doit immédiatement en convoquer d’autres ; mais ce texte a été modifié par l’article 7§ 2 de l’acte additionnel de 1886 qui fixe, pour une nouvelle convocation, un délai de trois mois. A cet égard, le décret du 7 décembre ainsi que les deux autres d’ailleurs, est inattaquable. La Constitution et l’acte additionnel exigent, de plus, que le salut de l’État réclame cette mesure, et, pour s’en assurer, demandent que le Conseil d’État la consente : conformément à l’article 110 de la Charte, il a été en effet consulté ; mais son jugement est-il infaillible ? Composé de personnages politiques, toujours suspect de partialité en faveur du gouvernement, il n’est pas dans une situation telle que son opinion fixe avec certitude les cas où le salut public appelle la dissolution. Rien ne justifiait, en décembre 1893, une semblable mesure. Le gouvernement sorti des élections d’octobre 1892 avait été fidèlement suivi par une majorité complaisante jusqu’à la clôture de la première session, à la date du 15 juillet 1893 ; la minorité, qui avait franchement déclaré repousser l’idée d’une obstruction systématique, avait tenu loyalement parole ; aucun conflit n’avait surgi entre le gouvernement et le pays ; personne ne pensait à la dissolution, quand, brusquement, elle fit son apparition à l’horizon politique.
Les partisans les plus orthodoxes du ministère mirent en avant cette idée qu’il avait besoin de présenter un ensemble de mesures énergiques et radicales, pour sauver le pays des périls où des crises aiguës et prolongées l’avaient peu à peu entraîné. Un plan de réformes s’impose, dirent-ils ; mais, pour le faire accepter, il est nécessaire que le gouvernement se trouve en face d’un Parlement dans lequel il ait toute confiance ; et comment en serait-il ainsi d’une Chambre élue sous le cabinet antérieur ? Tel fut l’argument sur lequel la dissolution s’accomplit. Un esprit impartial ne saurait s’en accommoder. Pour modifier l’exécution régulière de la Constitution, il ne suffisait pas de prétexte frivole ; il fallait des motifs urgents, des raisons convaincantes, qu’on ne pouvait donner. Le gouvernement possédait la majorité parlementaire ; il était donc en situation de faire passer les mesures qu’il jugeait nécessaires au bien du pays. Si quelque incident important venait plus tard déconcerter ses plans, alors sa ligne de conduite était toute tracée : il n’avait plus qu’à consulter la nation, en dissolvant les Chambres ; mais il n’avait pas à prendre les devants au mépris de la loi. Même en admettant qu’il dût se heurter à l’opposition du Parlement, il devait tout au moins attendre que cette opposition se fut dessinée avant de le dissoudre.
C’était le procédé le plus sage, l’événement l’a démontré ; car, de l’acte illégal qu’il n’avait pas hésité à commettre, le gouvernement n’a pas retiré l’heureux résultat qu’il attendait. Les élections ne lui ont pas donné l’énorme majorité sur laquelle il comptait. Obligé de pactiser, sur plus d’un point ; avec ses adversaires, il n’a pu toujours faire triompher ses partisans. Dans la capitale, où l’on invoquait la nécessité de concentrer tous les éléments monarchiques contre l’effort républicain, le gouvernement n’a pu présenter une liste homogène, ce qui a provoqué l’abstention des deux tiers des électeurs ; quant à l’autre tiers, il s’est divisé de manière à donner quatre députés à la majorité monarchique contre deux à la minorité républicaine. Tandis que le parti monarchiste a réuni 7, 000 votes sur 38, 000 électeurs, le parti républicain, sans l’appui du patronage officiel, a conquis un nombre presque aussi considérable de suffrages. Ainsi, le ministère n’a pas trouvé, dans les élections nouvelles, la majorité qu’il cherchait : les faits eux-mêmes ont, par là, prouvé qu’en dissolvant les Chambres, sous prétexte d’assurer le succès de ses combinaisons, il l’avait plutôt compromis.
Le salut de l’État n’exigeait donc pas cette mesure ; le décret du 7 décembre 1893 ne saurait l’invoquer, pour se justifier. Toutefois, respectant, sur un point important, la loi constitutionnelle, il n’avait été rendu qu’après avis conforme du Conseil d’État, préalablement entendu.
Les décrets du 31 janvier et du 4 mai ont, plus rudement, violé la Constitution. D’un laconisme d’ailleurs fort étrange, ils se sont passés tous deux de cette consultation préalable, pour suspendre la vie parlementaire, d’abord pour une durée indéfinie, ensuite pour un délai supérieur à un an. Personne ne prévoit encore combien de temps cet arrêt des fonctions législatives est susceptible de se prolonger ; mais, après avoir montré tant d’audace, il n’est pas impossible que le gouvernement ne continue dans cette voie d’illégalité ; il ne faudrait pas trop s’étonner si les journaux officiels annonçaient d’autres ajournements avant le 1er octobre. Nous avons passé, de l’absolutisme d’un homme à l’absolutisme d’un gouvernement.
Le décret du 31 janvier est illégal pour deux raisons : d’abord, il néglige de s’appuyer sur l’avis du Conseil d’État, obligatoire pourtant dans tous les cas où le roi se propose d’exercer ses fonctions de pouvoir modérateur, sauf en ce qui touche la nomination et la démission des ministres, d’après l’article 110 de la Charte ; et l’ajournement et la dissolution des Chambres rentrent, comme on l’a vu, dans les attributs du pouvoir modérateur ; de plus, le décret remet à une époque indéterminée la convocation et la réunion des nouvelles Cortès, puisqu’il les recule jusqu’au moment où l’occasion en paraîtra favorable, et, cependant, le § 2 de l’article 7 de l’acte additionnel de 1885 ne permet pas à l’interruption des fonctions législatives de dépasser trois mois, à partir de la dissolution. En fixant ce délai, que la Charte n’avait pas stipulé, il tient, sans aucun doute, à le déterminer d’une manière stricte afin d’éviter l’arbitraire : il ne saurait donc être permis de le modifier.
Dans un autre ordre d’idées, nul fait grave, nulle circonstance pressante n’obligeait le gouvernement à commettre une semblable infraction à la loi fondamentale de la nation. Rien ne permettait de penser que les élections troubleraient l’ordre public. Les associations de commerce et d’industrie de Lisbonne s’agitaient pour demander au gouvernement la suspension et la révision de la loi sur l’impôt industriel ; elles furent immédiatement dissoutes. Cet acte d’autorité, exercé par un gouvernement faible, lui fit craindre aussitôt pour le succès des élections : l’impopularité qu’il s’acquit en cette circonstance, l’amena à décider l’ajournement indéfini de la nouvelle convocation du Parlement. Le bien public l’exigeait-il ? Le Conseil d’État ne l’ayant pas dit, il serait téméraire de l’affirmer, il ne faut pas confondre l’intérêt de la nation avec celui d’un parti ou d’un gouvernement à se maintenir au pouvoir.
Il y avait, sans doute, à ce moment, des difficultés internationales, à la solution desquelles il convenait de ne pas appeler un nouveau gouvernement, afin de laisser plus de suite à la direction des affaires extérieures ; et, toutefois, le gouvernement ne pouvant les résoudre sans l’appui du pays, la présence même de ces complications était, pour le ministère, une raison nouvelle de consulter la nation, en convoquant les électeurs.
Le décret du 31 janvier 1894 fut donc une violation des termes exprès de la Charte, accomplie sans excuse, puisqu’aucune circonstance n’en pouvait motiver la nécessité, et, par là même, en atténuer la gravité.
Cependant on était en droit d’espérer que, si la convocation était retardée plus de trois mois, du moins elle se ferait dans les délais nécessaires pour que le Parlement ne restât pas une année entière sans se réunir, ce qui aurait eu pour conséquence de lui enlever le droit essentiel que la Constitution lui donne d’autoriser les recettes et les dépenses. Il suffisait pour cela de convoquer les Cortès, pour une date antérieure au 15 juillet.
Le décret du 4 mai est venu briser cette dernière et faible espérance, en fixant cette convocation au 1er octobre, de sorte que le Parlement sera resté plus d’un an sans fonctionner. Cette dernière atteinte à la Constitution est très grave.
Les conséquences qui résultent de ce décret sont particulièrement importantes. D’après l’article 12 de l’acte additionnel de 1852, en vertu duquel les impôts sont votés tous les ans, la loi qui les établit n’est mise en vigueur que pour la durée d’une année ; les sommes votées pour une dépense ne peuvent être appliquées à une autre, sans une loi spéciale. L’article 13 ajoute que, dans les premiers quinze jours où la Chambre des députés sera réunie, le gouvernement lui présentera le budget des recettes et des dépenses de l’année suivante, et, dans le premier mois, le compte rendu de la gestion de l’année, aussi bien que celui du dernier exercice.
Aucune de ces dispositions n’ayant été mise en œuvre en 1894, le gouvernement ne saurait percevoir d’impôts, puisqu’aucun Parlement ne les a votés, ni appliquer aux dépenses actuelles des sommes qui auraient reçu une autre destination, puisque ce virement ne peut s’accomplir sans une loi spéciale. Le gouvernement qui aurait recours à cette pratique illégale serait coupable de concussion et d’abus de pouvoir d’après l’article 103 de la Charte et le Code pénal en vigueur. De leur côté, les citoyens ne sont pas tenus d’obéir à des actes qui n’ont pas lieu en vertu de la loi (art. 145 § 1).
Voilà cependant comment, en Portugal, à l’heure actuelle, on comprend le principe de la séparation des pouvoirs et de leur indépendance réciproque. Tandis que le peuple travaille à acquitter les dettes de la nation, le gouvernement l’en récompense, en dédaignant de tenir compte de sa volonté ; il oblitère le sentiment politique et, par son arbitraire, outrage la mémoire honorée des grands lutteurs de 1820, 1828 et 1836. En d’autres pays, la solution d’un tel conflit entre les grands principes du droit public et l’absolutisme du gouvernement, se serait peut-être déjà trouvée dans le sang. Mais, chez nous, l’opposition songe plus à renverser des ministères qu’à rétablir l’empire de la loi ; mal conduite et mal réglée, elle manque d’autorité. Tout le monde objecte : quel préjudice le pays éprouve-t-il, en l’absence du Parlement ? Et, à cette objection, il faut avouer qu’il n’est pas toujours facile de répondre.
* ↑ Voici le texte de ces décrets : A. — Usant de la faculté consignée dans l’article 74 § 4 de la Charte constitutionnelle, de l’article 7 3 2 de la loi du 24 juillet 1885, j’ai jugé bon, le Conseil d’État entendu, aux termes de l’article 110 de la même Charte, de dissoudre la Chambre des seigneurs députés de la nation portugaise et la partie élective de la Chambre des dignes pairs du royaume, déterminant des élections nouvelles d’après les lois en vigueur et convoquant les Cortès pour le 7 mars prochain. Le ministre et secrétaire d’État des affaires intérieures est chargé de l’exécution du présent décret. En mon palais, le 7 décembre 1893. Le Roi. — Suit la signature du ministre de l’intérieur. B. — Vu la demande unanime des ministres et secrétaires d’État, j’ai jugé bon de décréter l’ajournement des élections générales des députés de la nation et des pairs électifs du royaume, primitivement fixées par les décrets du 19 décembre dernier ; est aussi ajournée la réunion des Chambres législatives, convoquées pour le 7 mars prochain, par le décret du 7 décembre 1893; de nouvelles dates seront ultérieurement désignées. Le président du Conseil des ministres et tous les ministres et secrétaires d’État sont chargés de l’exécution du présent décret. Palais, le 31 janvier 1893. Le Roi. — Suivent les signatures de tous les ministres. C. — J’ai jugé bon de convoquer pour le 1er octobre prochain les Cortès ordinaires de la nation portugaise, dont la réunion a été ajournée par le décret du 31 janvier dernier. Le ministre et secrétaire d’État des affaires du royaume est chargé de l’exécution du décret. Palais, le 4 mai 1894. Le Roi. — Suit la signature du ministre de l’intérieur.