# Analyses et Comptes Rendus — Systèmes généraux d’impôts

Le livre de M. Stourm est, sans contredit, l’un des meilleurs et des plus utiles qui aient été publiés en France, dans ces dernières années, sur les questions fiscales.
Nul, il est vrai, n’était mieux préparé et plus apte que son auteur à traiter, en la renouvelant, la difficile matière des impôts.
Il a appartenu longtemps à l’inspection des finances. Il a toute la compétence technique que l’on s’accorde à reconnaître aux membres de ce corps d’élite. Professeur à l’École libre des sciences politiques et chargé du cours de finances, il doit aux nécessités et à l’habitude de l’enseignement de remarquables qualités de précision, d’ordre et de clarté dans l’exposition.
Se conformant au programme de son cours à l’École des sciences politiques, M. Stourm a divisé l’étude des impôts en deux parties. La première embrasse les théories les plus générales et les systèmes d’impôts qui y correspondent. La seconde porte sur le détail des différentes catégories particulières d’impôts, sur tout ce qui concerne leur assiette, leur tarif, leur recouvrement.
C’est la première de ces deux parties que M. Stourm fait paraître aujourd’hui, dans le livre que nous désirons présenter à nos lecteurs. L’auteur a pris soin de nous indiquer, dans une courte préface, les considérations et les idées directrices qui l’ont déterminé et guidé dans son œuvre.
Les questions d’impôt, nous dit-il en commençant cette préface, acquièrent malheureusement, dans ce dernier quart de siècle, une importance anormale. » Ou nous nous trompons fort, ou les mots ont, ici, quelque peu trahi la pensée de M. Stourm. Pourquoi l’importance des questions fiscales serait-elle anormale ? Pourquoi serait-elle malheureuse ? Parce que, selon M. Stourm, elle doit être attribuée à deux causes au développement désordonné des dépenses publiques et à la faveur croissante dont sont l’objet, dans l’opinion, « les projets radicaux de réformes d’impôts ».
A coup sûr, l’action de ces deux causes n’est pas contestable. Mais il s’en faut de beaucoup qu’elles soient les seuls facteurs de l’importance acquise de nos jours par les questions fiscales. Il y en a bien d’autres et il y en a, par bonheur, d’une tout autre nature.
A côté du développement désordonné des dépenses publiques, il y a leur développement nécessaire et légitime. N’est-il pas trop évident que les obligations incombant à l’État et les charges budgétaires qui pèsent sur lui vont en augmentant sans cesse, dans nos vieilles civilisations, alors même que ne se feraient nullement sentir les tendances radicales et socialistes dont s’effraie, si justement d’ailleurs, M. Stourm ? A côté des projets de réforme fiscale marqués au coin d’un aveugle radicalisme ou entachés de socialisme plus ou moins révolutionnaire et dont les promoteurs sont le plus souvent de vulgaires politiciens en quête d’une popularité malsaine, il y a ceux que proposent des esprits éclairés et sincères uniquement inspirés par le sentiment de la justice, ceux qui répondent à ce besoin toujours plus vif d’amélioration et de progrès qui se manifeste dans une démocratie. A côté enfin des systèmes purement chimériques et dont l’application serait désastreuse, il y a, comme on le voit par le livre même de M. Stourm, ceux qui sont simplement difficiles à réaliser, mais dont la réalisation éminemment désirable est possible et doit être poursuivie.
Ce qui serait anormal et surprenant, en vérité, c’est que l’opinion publique fût indifférente à l’endroit des questions fiscales dans un pays où l’une des plus grandes révolutions politiques et sociales que l’histoire enregistre, la révolution de 1789, a été accomplie en vue d’assurer à la nation tout entière et à ses représentants le vote et, par conséquent, la libre discussion de l’impôt.
En réalité, le phénomène que M. Stourm constate avec tristesse et juge avec trop de sévérité dans les premières lignes de sa préface, est un phénomène bien naturel. Il faudrait plutôt s’en réjouir que plaindre. Les questions fiscales ne peuvent pas tenir une place trop grande dans les préoccupations de notre pays. Ce qui est fâcheux, et ce qu’il faut redouter aujourd’hui, ce n’est pas l’importance qu’elles acquièrent, c’est l’importance des idées vagues et des formules creuses par lesquelles les réformateurs de profession et la masse des contribuables eux-mêmes ont trop souvent la prétention de les résoudre ; c’est aussi l’influence qu’exerce sur un trop grand nombre d’esprits cette fausse conception que l’impôt n’a pas seulement une fonction fiscale, qu’il a également une fonction sociale et qu’il doit servir à régler, selon la justice, la répartition des richesses.
C’est bien là, d’ailleurs, au fond, la véritable pensée de M. Stourm. Ne s’est-il pas chargé lui-même d’atténuer ce qu’il y a d’excessif et d’injuste dans la phrase que nous avons citée, quand il déclare (p. 14) que si l’horizon de la théorie de l’impôt s’est étendu depuis la première moitié de ce siècle, cela tient à des progrès « dont nous pouvons nous glorifier à juste titre, puisqu’ils découlent d’un état social plus avancé et des conquêtes de la science ».
Presque tous ceux qui ont écrit sur les phénomènes fiscaux et financiers ont confondu la science et l’art dont ces phénomènes peuvent être l’objet ; la science, qui recherche seulement les lois des faits, c’est-à-dire les rapports nécessaires et constants auxquels ils sont soumis ; l’art, qui recherche et propose les moyens de modifier les faits existants en vue de réaliser un idéal conçu à l’avance.
M. Stourm s’est heureusement gardé de cette confusion. Il a fort bien compris que la fiscalité peut servir de matière à une science et à un art et que cet art et cette science constituent deux séries d’études parfaitement distinctes, bien que très étroitement liées l’une à l’autre. Les phénomènes fiscaux ne sont, à tout prendre, qu’une variété, une catégorie des phénomènes économiques. On distingue assez généralement, en ce qui concerne ces derniers, considérés dans leur ensemble, entre la science et l’art. Pourquoi n’observerait-on point cette distinction dans l’étude particulière des phénomènes fiscaux ? Il y a le même intérêt à le faire, il y a peut-être une utilité plus immédiate et plus évidente encore.
C’est avec grande raison que M. Stourm résume tous les griefs qu’il développera dans la suite de son livre contre les auteurs de projets radicaux, en une simple accusation de confondre la science et l’art.
« Cette confusion d’apparence technique constitue, dit-il (p. 13), le vice primordial de leurs conceptions. » Nous sommes, sur ce point, tout à fait de l’avis de M. Stourm. Seulement, tandis qu’à ses yeux les auteurs de projets radicaux ont le tort de faire de la science alors qu’ils devraient faire de l’art, nous leur reprochons, nous, d’avoir la prétention de faire de la science, alors qu’en réalité ils font exclusivement de l’art. Pour être essentiellement utopiques et malfaisantes, leurs solutions et leurs réformes n’en relèvent pas moins de l’art. Ne cherchent-ils pas toujours, en effet, ce qui est bien le trait caractéristique de toute théorie d’art, à prouver que l’état actuel des choses est intolérable, et ne songent-ils pas à substituer, d’un seul coup, au système fiscal existant pris en bloc, un système nouveau ?
Il y a là, nous semble-t-il, de la part de M. Stourm, une application inexacte de la distinction entre la science et l’art. Ce n’est pas la seule, du reste, qu’on puisse lui reprocher. En voici une autre plus manifeste encore, si c’est possible.
Parmi les principes généraux ou constatations de vérités d’ordre universel qui constitueraient la science de la fiscalité, M. Stourm croit pouvoir ranger les différentes règles qui doivent présider à l’établissement de l’impôt. Si grand que soit notre respect pour les quatre maximes d’Adam Smith et pour leur illustre auteur, nous nous refusons absolument à y voir des propositions pourvues, à un degré quelconque, d’un caractère scientifique. Des maximes de ce genre expriment simplement des préceptes, des conseils, des desiderata dont les gouvernements et les législateurs devront s’inspirer et non des rapports nécessaires ou des lois. A ce titre, elles appartiennent à l’art et non à la science de la fiscalité.
Mais si nous n’entendons pas exactement comme M. Stourm l’application de la distinction entre la science et l’art, nous acceptons sans réserve les principes qu’il oppose aux données plus ou moins fantaisistes sur lesquelles sont fondés ordinairement les systèmes des auteurs de projets radicaux. Ces principes peuvent se ramener aux propositions suivantes : — il existe des rapports nécessaires entre un système d’impôts et le milieu social dans lequel il est appliqué ; — le meilleur système d’impôts pour un pays est celui qui s’adapte aussi exactement que possible au tempérament et aux mœurs de ses habitants, à leurs traditions, à leur éducation politique, à l’état de la richesse publique ; ― avant de réformer le régime des impôts, il faut réformer les institutions, les mœurs, les tendances, les aspirations dont ce régime découle, au sein desquelles il se meut, qui l’influencent et le dominent » (v. Préface, p. 6-11).
Le livre de M. Stourm est composé d’une introduction et de trois parties. L’introduction est intitulée : Histoire, définition et qualités de l’impôt. Elle est divisée en trois chapitres correspondant aux trois sujets visés dans le titre lui-même.
L’histoire dont il s’agit dans le chapitre premier n’est pas du tout l’histoire de l’impôt. C’est uniquement celle des écrits et des doctrines sur l’impôt, depuis les Économies royales de Sully et le Traité d’économie politique de Montchrétien, jusqu’au Traité de la science des finances de M. Paul Leroy-Beaulieu et aux Solutions démocratiques de la question des impôts de M. Léon Say.
M. Stourm a voulu être très bref dans l’exposé historique qu’il nous donne. C’était son droit. Nous ne pouvons l’en blâmer. A peine oserons-nous lui en exprimer notre regret. La brièveté ne saurait, toutefois, justifier certaines omissions. Nous nous permettrons de relever l’une de celles qui nous ont le plus frappé.
Entre Vauban et les physiocrates, M. Stourm se borne à citer deux noms celui de Dutot qui, dans ses Réflexions politiques sur le commerce et sur les finances, a trouvé le moyen de ne pas dire un seul mot de l’impôt, et celui de Forbonnais qui a fait « plutôt en érudit qu’en économiste » l’histoire des finances de la France depuis 1595 jusqu’en 1721. Le nom de Montesquieu n’est pas venu sous sa plume.
Il ne peut y avoir là qu’un oubli. M. Stourm connaît aussi bien que nous cet admirable livre XIII de l’Esprit des Lois, où Montesquieu expose avec sa pénétration et sa hauteur de vue habituelles toute une doctrine fiscale bien supérieure à celle des physiocrates et que nous n’avons pas dépassée, dans certaines de ses parties. Personne n’a mieux dégagé que Montesquieu les rapports qui existent entre les impôts et la nature des institutions politiques. Personne n’a mieux observé et décrit les caractères et les effets des différentes catégories d’impôt et spécialement des impôts indirects. N’est-ce pas lui encore qui, le premier peut-être, a signalé, dans un passage que l’on croirait écrit d’hier et que l’on ne citera jamais assez, l’une des causes les plus agissantes de l’accroissement des dépenses publiques et des impôts : « Une maladie nouvelle s’est répandue en Europe, écrit-il dans le chapitre XVII du livre XIII de l’Esprit des Lois ; elle a saisi nos princes et leur fait entretenir un nombre désordonné de troupes. Elle a ses redoublements et elle devient nécessairement contagieuse, car sitôt qu’un État augmente ses troupes, les autres soudain augmentent les leurs ; de façon qu’on ne gagne rien par là que la ruine commune. Chaque monarque tient sur pied toutes les armées qu’il pourrait avoir si ses peuples étaient en danger d’être exterminés ; et on nomme paix cet état d’effort de tous contre tous. » Parmi tous les noms que cite M. Stourm, il n’y en a pas trois qui méritent, même en matière fiscale, d’être placés à côté de celui de Montesquieu.
Le chapitre II de l’Introduction est consacré à l’examen critique des diverses définitions qui ont été données de l’impôt et à la justification de la définition, de tous points excellente, que donne à son tour M. Stourm. « L’impôt, dit-il (p. 15), est un prélèvement opéré sur les facultés individuelles des contribuables pour subvenir aux besoins des services publics. »
Dans le chapitre III, M. Stourm énumère, définit et explique ce qu’il appelle « les qualités nécessaires à l’impôt ». Les qualités essentielles de l’impôt ont été merveilleusement formulées par Adam Smith dans les quatre maximes justement célèbres que l’on trouve au commencement de la 2e section du chapitre II du livre V des Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations. « Ces maximes, dit très justement M. Stourm (p. 26), constituent la déclaration des droits des contribuables et sont devenues des axiomes. Il est permis cependant de chercher à les compléter. C’est ce que fait M. Stourm en quelques pages très substantielles (p. 32-44). Nous mentionnerons, entre autres, les pages qu’il consacre à cette règle : « L’impôt ne doit être ni stimulant, ni moralisateur, ni protecteur ; il doit être exclusivement le pourvoyeur du Trésor. » C’est bien là une règle capitale. Elle mérite, à tous égards, de prendre rang à côté des maximes d’Adam Smith. Il est impossible d’en démontrer plus péremptoirement la légitimité que ne le fait M. Stourm (p. 43) : « L’impôt ne se justifie que par sa nécessité budgétaire. Là réside sa seule raison d’être, sa seule excuse. Le droit de puiser dans nos poches, de prélever chaque année une part de nos revenus et de nos facultés individuelles est un droit exorbitant, par conséquent strictement limité. Il ne saurait, sans devenir un monstrueux abus, être détourné de sa seule destination légitime, celle de pourvoir aux dépenses publiques. »
Une fois les principes posés et à leur pure lumière, M. Stourm entre dans l’examen des systèmes généraux d’impôts qui sont la véritable matière de son livre.
Il expose ces systèmes et en présente la critique en les classant en deux grandes catégories.
La première catégorie comprend les systèmes qu’il qualifie d’idéaux ou d’utopiques et qui lui semblent n’avoir aucune chance de réalisation prochaine.
La seconde comprend les systèmes réalisables et réalisés en tout ou en partie.
Les systèmes de la première catégorie sont au nombre de six. Il y a : 1$^o$ l’impôt unique ; 2$^o$ l’impôt unique sur le capital ; 3$^o$ l’impôt uniforme ou capitation ; 4$^o$ l’impôt en nature ; 5$^o$ l’impôt sur le luxe ; 6$^o$ les impôts socialistes. Leur étude remplit la première partie de l’ouvrage (p. 46-122).
Les systèmes de la seconde catégorie sont au nombre de cinq. Il y a : 1$^o$ les impôts sur le revenu ; 2$^o$ l’impôt mixte sur le capital et sur le revenu ; 3$^o$ l’impôt sur les successions ; 4$^o$ l’impôt progressif ; 5$^o$ l’impôt par voie de grands monopoles, tel que le monopole des tabacs, de l’alcool, des allumettes.
Cette seconde catégorie de systèmes est, de la part de M. Stourm, l’objet d’une double étude. Il en expose d’abord (deuxième partie, p. 122-280), en discute et apprécie les données fondamentales. Il prend, ensuite (troisième partie, p. 280-400), et il décrit leurs grandes subdivisions intérieures, c’est-à-dire les principaux types d’impôts que l’on rencontre dans les divers systèmes généraux réalisables ou réalisés, les impôts directs et indirects, les impôts de répartition et de quotité, les impôts sur les valeurs mobilières et sur les valeurs foncières, les impôts sur la propriété et sur les consommations, les impôts sur les objets de première nécessité.
Nous nous garderons bien d’essayer de résumer ces trois parties du livre de M. Stourm ; le maître de la science fiscale est un maître aussi dans l’art de dire en peu de mots les choses nécessaires à l’intelligence du sujet qu’il traite. Il sait se borner, triomphant ainsi de ce que M. Paul Leroy-Beaulieu a appelé « l’une des principales difficultés pour celui qui entreprend de faire un traité de finances ». Ses explications et ses démonstrations ne pèchent jamais par excès de développement ; elles sont toujours réduites à ce qui est strictement indispensable. On risquerait trop de les affaiblir ou de les défigurer en essayant de les résumer.
Aussi bien, nous bornerons-nous à renvoyer nos lecteurs au livre lui-même. Que la réputation d’aridité des sujets fiscaux ne les effraie point. La lecture de M. Stourm leur paraîtra facile autant que profitable.
Nous voudrions pourtant, avant de terminer cette notice, dire un mot du chapitre qui clôt le livre, le chapitre XXII, Résumé et conclusions. Nous tenons à donner, sous la seule réserve que nous indiquerons, notre entière approbation aux conclusions qui y sont formulées et au classement qui y est proposé des réformes fiscales particulièrement recommandables.
M. Stourm, et on ne peut que l’en féliciter, est aussi résolument opposé à la pensée que tout doit être conservé et défendu, dans notre système fiscal actuel, qu’aux utopies et aux innovations aventureuses. Il sait mieux que personne les inconvénients et les lacunes de ce système hétérogène qu’ont incessamment retouché et que nous ont légué les gouvernements les plus contradictoires. Il a l’esprit trop libéral, et il comprend trop bien les nécessités de notre temps, pour ne point réclamer des réformes. Il tient seulement à ce que ces réformes s’accomplissent « sans bouleversement radical, sans combinaisons utopiques, par parties successives, progressivement, au fur et à mesure des possibilités budgétaires ». N’est-ce point là la seule méthode dont puissent se réclamer aujourd’hui les esprits réfléchis et clairvoyants ?
Quant aux réformes fiscales recommandables, voici l’ordre dans lequel il les classe.
Il accorde le premier rang au dégrèvement des objets de première nécessité, les céréales, la viande, le sel ; il supprime, touchant ces objets, et les impôts d’État et les impôts communaux, les octrois. Il place en second lieu la réduction des droits sur les ventes d’immeubles. Il lui paraît inadmissible que le fisc continue à percevoir près de 7 0/0 de la valeur, soit deux années de revenu environ, sur la transmission à titre onéreux tant de la propriété bâtie que de la propriété non bâtie.
Il place ensuite la suppression complète de toutes taxes sur les transports, puis la diminution sensible des frais de justice et enfin l’abolition d’une partie notable des droits sur les boissons.
Mais il ne s’agit là que de dégrèvements, nous dira-t-on. C’est par centaines de millions que ces réformes, si modestes en apparence, vont entamer notre budget des recettes. N’y a-t-il pas là aussi, en l’état actuel des choses, une forte dose d’utopie ?
M. Stourm ne se fait, à cet égard, aucune illusion. S’il mérite un reproche, ce n’est assurément pas celui de croire trop aisément à la possibilité des réformes même recommandables. Que l’on en juge plutôt par le passage suivant de sa préface (p. 11) : « Tant que la France sera ce qu’elle est, tant qu’en outre le flot des dépenses ne suspendra pas son cours, ou mieux ne reculera pas, toute innovation fondamentale constituera une entreprise téméraire. »
Cette formule est par trop absolue. Elle contient, à nos yeux du moins, une certaine part d’exagération. M. Stourm paraît aller jusqu’à repousser toute idée de réforme ne se traduisant point par un dégrèvement. Nous ne le suivons point jusque-là. Nous sommes de ceux qui réclament, immédiatement, la réduction des droits sur les ventes d’immeubles, par exemple, et la suppression des droits sur les boissons dites hygiéniques. Même opérées par voie de simple déplacement de taxes et non par voie de dégrèvement, des réformes de ce genre nous semblent encore très désirables. Mais sous le bénéfice de cette réserve, nous n’hésiterons point à dire qu’il y a dans la proposition de M. Stourm une grande part de vérité. Il serait à souhaiter que tous nos réformateurs et nos hommes d’État en fussent pénétrés.
* ↑ V. notamment M. Paul Leroy-Beaulieu, dans son Traité de la Science des Finances, t. I, p. 1-4, 5e édit. Voici comment s’exprime M. P. Leroy-Beaulieu, p. 3 « De même celui qui écrit sur la science des finances peut plaindre sincèrement les États qui font de trop grosses dépenses, mais sa tâche réelle consiste à indiquer comment un État peut se procurer des ressources en ménageant autant que possible les intérêts des particuliers et en respectant la justice. » Ce passage permet de ranger M. P. Leroy-Beaulieu parmi ceux qui ne soupçonnent même pas la distinction nécessaire entre la science et l’art. Celui qui recherche et qui indique les moyens par lesquels un État peut se procurer des ressources, fait exclusivement de l’art. Il ne fait pas de la science, quoi qu’en dise M. P. Leroy-Beaulieu.
* ↑ V. le mot Science et Art, dans le nouveau Dictionnaire d’Économie politique, t. II, p. 797-798.
* ↑ Ces maximes sont bien connues. Il nous suffira de les rappeler en les résumant : 1$^o$ L’impôt doit être proportionnel au revenu des citoyens ; 2$^o$ La portion d’impôt que chaque individu est tenu de payer doit être certaine et non arbitraire ; 3$^o$ Tout doit être perçu à l’époque et selon le mode que l’on peut présumer les plus commodes pour le contribuable ; 4$^o$ Tout impôt doit être perçu de manière à retirer des poches du peuple aussi peu que possible au delà de ce qu’il rapporte à l’État.
* ↑ M. Stourm, en effet, cite Montesquieu plusieurs fois, dans la suite de son livre. Voy. p. 20 et 231.
* ↑ C’est dans cette troisième partie que M. Stourm traite de l’incidence de l’impôt (p. 363-373). Le chapitre consacré à cet important sujet est peut-être un peu court. Il devrait, dans tous les cas, semble-t-il, trouver sa place dans l’introduction.