# Revue des périodiques - Périodiques italiens/Tome 1
### PÉRIODIQUES ITALIENS

Dans le développement historique moderne des impôts l’auteur, distingue trois grandes phases marquées par des tendance diverses : 1$^o$ la phase passée, avec tendance favorable aux impôts indirects sur les consommations (impôt progressif à rebours) ; 2$^o$ la phase actuelle, avec tendance favorable aux impôts directs sur les produits et sur la rente (impôt proportionnel) ; 3$^o$ la phase nouvelle ou de l’avenir, avec tendance prépondérante à la progression directe dans tout l’ensemble des impôts, réduisant peu à peu les impôts indirects sur les consommations et surchargeant les impôts directs sur les rentes des possesseurs de la terre et du capital. Il trouve la raison de cette lente transformation des impôts dans ceci, c’est que les rapports réciproques des citoyens, en tant que contribuables, de même que les autres rapports sociaux, sont subordonnés au rapport essentiel, variable lui aussi, entre capital et travail, ainsi que celui-ci est subordonné au rapport fondamental entre la population et la terre labourable. Les diverses doctrines construites dans chacune de ces phases ont le tort de se présenter comme expression de principes absolus, elles ont donc uniquement une valeur historique, c’est-à-dire relative aux conditions économiques auxquelles elles correspondent. L’auteur éclaircit ce point de vue en passant en revue les motifs qu’on donne aujourd’hui pour justifier l’impôt progressif.
La tendance pourtant est toujours de rétablir la proportion dans la répartition des charges publiques : à cette tendance obéissent les réformes récentes sur les impôts, effectuées ou projetées dans les États européens par le perfectionnement des procédés techniques pour frapper la richesse mobilière, et des méthodes de vérification, et aussi par l’emploi de la progressivité destinée à compenser les disparités trop criantes pour les classes inférieures. L’auteur puise ses preuves dans l’examen du projet de loi sur l’impôt personnel sur la rente, avec échelle progressive et exemption des petits contribuables, présenté en Autriche par Steinbach, et de la loi, proposée par le ministre Pierson au Parlement hollandais, et approuvée par celui-ci dans la session 1892-1893, relative à un impôt général sur la rente, à un impôt particulier sur les profits industriels, et à la réorganisation de l’impôt sur les baux.
C’est une brève analyse de la composition des partis parlementaires européens, suivie d’une étude plus spéciale sur les motifs pour lesquels, en Italie, les partis ont fait déchoir les institutions parlementaires dans l’estime publique. Après avoir constaté l’origine révolutionnaire des deux partis historiques italiens, droite et gauche, qui ne se sont pas divisés sur une question de principes, mais sur une question de méthodes, l’auteur observe que les partis auraient dû, le cycle révolutionnaire aussitôt fermé, Venise et Rome revendiqués pour l’unité nationale, puiser leur aliment dans des programmes nouveaux. Tout au contraire les divisions parlementaires se sont faites toujours plus artificielles. Aussitôt que la droite, après avoir rétabli l’équilibre du budget, fut tombée, les membres des deux partis envahirent la scène politique, sans programmes et sans idées organisatrices : de là ce transformisme qui s’incarna en Depretis, « le plus incorruptible corrupteur des institutions parlementaires italiennes ». L’auteur voudrait qu’on renonçât à tenter de galvaniser des cadavres, tels que la droite. et la gauche, et qu’on s’appliquât à reformer, sur des idées modernes, des partis nouveaux, correspondant aux besoins actuels et aux discussions de la pensée moderne. Il croit que dans le « quart d’heure » italien actuel la seule question dominante est celle-ci soustraire le pays à une condition économique et financière qui n’est dangereuse que parce qu’elle apparaît comme la conséquence inévitable d’une méthode de gouvernement, fondée sur les condescendances parlementaires, plutôt que sur l’austérité du devoir. Dans ce problème, il y a un ensemble de difficultés suffisant pour donner vie à des groupements tout à fait nouveaux et à une discussion efficace d’idées. Il y a des personnes qui nient que l’organisation administrative de l’État ait une influence quelconque sur la crise financière qui nous dévore, et qui croient qu’on pourrait, avec quelques économies et quelque nouvel impôt, vaincre les difficultés présentes. Ceux-ci pourraient constituer un parti conservateur. Il y en a qui croient, au contraire, que notre machine administrative est trop compliquée et trop lourde. D’après eux, on devrait non seulement combler le déficit, mais aussi organiser l’État sur des idées administratives plus simples et plus efficaces, susceptibles non seulement de mettre les services publics en harmonie avec les besoins publics, mais pouvant aussi empêcher que, dans quelques années, les mêmes causes organiques qui nous ont conduits à ces graves difficultés nous y ramènent. Tel serait le programme du parti réformateur. Les partis parlementaires en Italie pourraient ainsi se reconstituer, et se transformant ainsi ils redonneraient du ton et de la vie aux institutions parlementaires.
La Sicile a eu une constitution très ancienne à monarchie représentative du moyen âge ; la tentative de la moderniser, faite en 1812, avait sa base dans des institutions historiques qui vivaient encore, et ne pourrait pas se comprendre sans connaître la constitution de la Sicile dans les siècles précédents. L’auteur commence donc, dans cette première partie de son travail, à considérer l’histoire du Parlement et de la constitution en Sicile dans la période normande et suève.
Hégélien, Silvio Spaventa précisa et rendit plus pratique l’idée hégélienne de l’État. L’État italien pour Spaventa était le peuple même en tant que, organisé, il s’impose certaines règles supérieures de justice et de moralité, par lesquelles il veut être dirigé pour avancer dans la voie de la civilisation. Ainsi que la conscience est l’individu même, l’État est le peuple. Et cet État, qui représente les intérêts de tous, ne ressent l’influence d’aucun parti politique : en lui, majorité et minorité sont également défendues et garanties et son action, simplement libérale, puisqu’il ne peut distraire aucune force de la société des fins de la société même, est limitée seulement par les droits que l’État reconnait au citoyen. Représenter l’État comme notre volonté, qui, organisée hors de nous, s’impose à notre volonté tout en restant toujours notre volonté, peut sembler une abstraction : cependant la conception de Silvio Spaventa est plus politique que philosophique et contient un programme de gouvernement.
L’État chrétien moderne, où tous sont également protégés, révèle de nos jours ce défaut que c’est moins par la justice qu’il se laisse conduire que par le sentiment, ou plutôt par le sentimentalisme, qui détruit toute énergie, pour y substituer un esprit énervant de compassion aveugle et morbide envers les faibles, les souffrants, les déshérités : venir en aide à ceux-ci semble le seul but de l’État, et on leur prodigue faveurs et privilèges. Comme réaction contre ces idées débilitantes, on voit se faire jour dans la science maintenant l’idée païenne que l’État doit servir seulement aux forts, et que toute aide donnée aux faibles est un crime contre la société, dont les faibles sont un lest encombrant. Entre ces deux courants extrêmes, l’idée de Silvio Spaventa est que, dans l’État, les faibles et les forts doivent retrouver des garanties égales, dans la justice et dans la liberté, non pas vagues et illimitées, mais établies dans les codes et dans les chartes, protégées par une puissance supérieure, s’inspirant des principes de l’équité et de l’honnêteté. De son idée de l’État Spaventa fit trois applications, aux rapports entre l’État et la science, à la question des chemins de fer, et à la justice dans l’administration.
De l’instruction publique et de ses rapports avec l’État, Spaventa parla longuement quand, en 1881, il combattit le projet de loi du ministre Baccelli sur l’autonomie des Universités. L’État, pour lui, tout en étant incompétent vis-à-vis de la science, ne doit pas cependant abandonner le soin de l’éducation scientifique du pays, dont il conduit les destinées ; le secret de ces destinées est aujourd’hui dans la science, et il reste fermé pour l’État qui méconnaît les nouvelles et croissantes exigences du savoir et de l’instruction. En outre, l’État a le devoir de travailler de son mieux à faire pénétrer peu à peu la culture, qui rayonne sur les sommets des classes sociales, d’où commença la résurrection nationale, dans les couches inférieures. En les éclairant de sa lumière, elle fécondera ainsi les germes d’intelligence, de moralité et d’activité humaine qui y sont renfermés, de manière à en tirer les fruits les plus utiles pour une vie nationale saine et robuste.
Comme nécessité logique de son système, Spaventa fut hostile à l’exploitation purement privée des grands chemins de fer et favorable à l’exploitation par l’État.
La troisième application que Spaventa fit de son idée de l’État a laissé une trace dans la législation italienne. Homme de droite, tant que la droite fut au pouvoir, il ne se préoccupa point des abus que les divers partis se succédant au pouvoir peuvent commettre. Mais, la droite tombée, il développa son idée de l’État en définissant les grands pouvoirs laissés au gouvernement. Le gouvernement parlementaire n’étant possible que par la succession des partis à la direction de l’État, et les partis au pouvoir étant poussés à abuser de la puissance qu’ils ont dans les mains aux dépens des autres, il voulut séparer le gouvernement de l’administration, en livrant l’un à l’esprit de parti, en voulant l’autre protégée par des lois. « Un gouvernement de parti signifie, dit-il, et ne peut signifier autre chose que la direction générale de l’État, la direction de sa politique intérieure et extérieure, les idées des lois et des réformes administratives et sociales correspondant aux idées, aux besoins de la majorité du pays. Mais cette direction de l’État, livrée au parti prépondérant, ne doit pas opprimer l’État, c’est-à-dire la justice et l’égalité juridique, qui en est l’âme, la justice pour tous et envers tous, aussi bien pour la majorité que pour la minorité. La protection juridique et la protection civile, c’est-à-dire en somme tous les autres biens que les citoyens ont droit de demander à l’État, en dehors de la tutelle du droit, doivent être entières, égales, impartiales, accessibles à tous, même sous un gouvernement de parti. L’administration doit être selon la loi et non selon l’arbitraire et l’intérêt du parti, et la loi doit être appliquée à tous avec justice et modération vis-à-vis de tous. » Pour protéger la liberté et empêcher les abus, le seul remède qu’offraient nos institutions, la responsabilité politique du ministre, c’est-à-dire la peine de perdre la confiance de la majorité, ne lui paraissait pas suffisamment sérieux, car à cette majorité les actes arbitraires du ministre peuvent être utiles. Il propose donc un ensemble de garanties juridiques qui, effectuées sous Crispi, ont produit la réforme du Conseil d’État, la création d’une quatrième section de ce même Conseil où peut s’exercer la défense contre les actes et les mesures de l’administration qui, sans violer un droit proprement dit du citoyen (car dans ce cas ils ressortissent de l’autorité judiciaire), ont lésé un de ses intérêts. Spaventa aurait voulu aussi qu’on pourvût à la rigoureuse responsabilité des administrateurs en supprimant la garantie administrative (autorisation préalable donnée par le roi pour poursuivre les préfets, sous-préfets et maires pour délits commis par eux dans l’exercice de leurs fonctions), et qu’on entourât de garanties juridiques la nomination aux emplois publics, les promotions et les renvois.
C’est la suite et la fin d’une étude sur la grande enucleatio juris que le cardinal Gilles Albornoz (Gil Corrillo), légat et vicaire général d’Innocent VI, fit effectuer des constitutions des légats et recteurs, et des constitutions papales, pour le gouvernement de la marche d’Ancône
Après une brève dissertation sur le droit de l’État d’empêcher l’existence d’associations particulières d’où pourraient résulter pour lui des dangers ou des dommages, et sur la meilleure manière de permettre la transformation de l’association en corporation, l’auteur conclut en disant que, dans l’exercice plein et libre du droit d’association de la part de tout ordre de citoyens, git peut-être la solution la plus certaine du problème le plus grave de nos jours : trouver la voie par laquelle les sociétés puissent aller à la rencontre de toutes les transformations dont on voit déjà ou dont paraîtront plus tard les indices, sans que la paix en soit troublée ou bouleversée, la paix qui dépend de l’attente commune que, quelque grande et rude que soit la lutte, la victoire sera au bien, au mieux, au vrai. Suit une analyse du livre du Comte de Paris : Une liberté nécessaire : le droit à l’association. Paris, 1894.
A propos du livre bleu présenté en 1893 par le Board of Trade au Parlement anglais sur les moyens et les méthodes à suivre vis-à-vis des sans-travail (livr. IV, p. 526-582.)
* ↑ Rome, 166, via del Corso : 46 fr. par an.
* ↑ Silvio Spaventa, homme d’État éminent et patriote italien.
* ↑ Turin, Piazza dell’Esquilino, n$^o$ 12 secondo piano. 22 fr. 50 par an.
* ↑ Florence, 2 via della Pace. 30 fr. par an.
La science de l’administration, la plus récente parmi les disciplines qui ont pour objet l’examen des phénomènes politico — sociaux, n’a pu encore trouver une assiette ferme, ni bien préciser son contenu. Les nombreuses classifications et distinctions proposées par les auteurs sont, en vérité, si discordantes et contradictoires, qu’elles engendrent des doutes graves sur la classe de connaissances qui se rapportent à cette science. Il y a des auteurs qui, par science de l’administration, entendent une espèce de doctrine technique de l’organisation administrative de l’État. Il y en a qui la considèrent plus largement, comme une philosophie du droit administratif en général, étudiant ce que le droit administratif doit comprendre, quelles doivent être ses formes et ses bornes. Quelques-uns divisent le champ des fonctions publiques de l’État entre la science de l’administration et le droit administratif, celle-là traitant des choses, celui-ci des personnes et des actions, sans sortir du cercle des rapports juridiques. D’autres donnent à la science de l’administration un sens avant tout économique, et la considèrent comme l’ensemble des règles qui doivent guider l’action de l’État dans la vie économique de la société. Il y en a enfin qui l’assimilent à la politique en général, en l’en distinguant quant aux exigences de l’équilibre, entre les peuples et les nations, ou pour celles de l’équilibre entre les classes dont se compose la société. On trouverait aisément des personnes qui donnent à la science de l’administration un contenu et des bornes encore différentes. Il y a des objections contre chacun de ces points de vue. L’auteur les résume en montrant l’incertitude qui règne sur l’objet précis de cette science. Il y a aussi des tendances opposées qui menacent son existence ; c’est-à-dire qu’il y a une œuvre d’assimilation par laquelle, tandis que la science de l’administration s’efforçait de soustraire au droit, à l’économie, à la morale, à la politique, les matières qui formaient l’objet de ses recherches, le mouvement progressif de ces sciences visait à la rappeler et à la comprendre dans la sphère des faits économiques, juridiques, politiques et sociologiques. D’un autre côté, il y a une œuvre de désassimilation par laquelle, en raison de l’importance toujours croissante des fonctions sociales de l’État, les études qui se rapportaient à celles-ci, se spécialisaient et venaient à être à leur tour considérées comme sciences particulières ; l’unité de la science de l’administration en tant que science autonome et individualisée en restait brisée.
L’auteur, par conséquent, entreprend une étude critique pour rechercher si la science de l’administration correspond à une entité réelle dans l’ensemble organique des connaissances humaines. En premier lieu, il recherche si les sciences ou l’ensemble des autres sciences existantes arrivent à donner une explication complète du phénomène social ; si elles n’arrivent pas à l’expliquer complètement, elles laissent place à une science de l’administration. En examinant le champ d’action de la sociologie, de la morale, de l’économie politique, du droit, de la politique, il trouve que pas une de ces sciences ne peut s’assimiler et comprendre les connaissances administratives. Le droit, s’il peut déterminer quelques conditions institutionnelles, régler l’existence de quelques organes de l’administration (et en ce cas il prend justement le nom de droit administratif), n’arrive pas toutefois à embrasser et à comprendre tout le phénomène administratif, où les principes inséparables d’opportunité et les éléments conséquents d’arbitraire sont absolument irréductibles à la sphère juridique. La conception d’un État juridique, dans ce sens que même la vie administrative de toute association publique doive être complètement réglée par le droit, s’est révélée non seulement comme d’une réalisation impossible, mais comme contraire au but et au progrès de l’État, et dans cette disproportion de fait est la preuve de la raison objective de la distinction entre le point de vue juridique et le point de vue administratif.
Quant à la politique, si toutefois elle est susceptible d’une systématisation scientifique sérieuse, elle a toujours pour objet le gouvernement de l’Etat, non toute l’organisation et le fonctionnement des services publics, mais seulement cette partie mobile et variable, dont les directions et les règles de conduite se modifient, suivant les conditions spéciales dans lesquelles la société, dans ses transformations continuelles, arrive à se rencontrer. Au contraire, le point de vue administratif concerne toute l’œuvre fonctionnelle de l’organisme social, en recherche les éléments, les caractères, les énergies initiales, et les conditions par lesquelles on peut le mieux atteindre les buts proposés.
Après avoir accompli cette exploration, essentiellement critique et négative, l’auteur recherche en quoi peut consister un point de vue administratif, et il trouve qu’il correspond à cette finalité spécifique, vers laquelle doit se diriger une volonté consciente, qui exerce une action directrice dans l’accomplissement des fonctions sociales ; en d’autres termes, et d’une manière plus concrète, le point de vue administratif naît de la recherche objective du but des fonctions sociales et du plus grand avantage que, par elles, on peut atteindre, isolant un tel but des vues et des intérêts particuliers vers les sujets qui exercent de fait leurs énergies dans l’administration. La science de l’administration, par conséquent, possède non seulement une classe particulière de connaissances relatives à un ensemble de faits qui s’accomplissent dans la société, non seulement elle a pour objet une forme spéciale d’activité, c’est-à-dire celle qui procède d’une volonté consciente et réflexe, et trouve son point d’incidence dans l’accomplissement des fonctions sociales, mais elle a aussi un but à elle, et par conséquent un ordre d’évaluation à elle, et un point de vue à elle, posant pour but au système administratif l’avantage objectif de la société dans son ensemble et dans les diverses fractions dont elle se compose.
Les connaissances concernant l’administration, déduites dudit point de vue spécial, présentent réellement le caractère de connaissances scientifiques et peuvent dans leur ensemble constituer une science, quoi qu’elles soient relatives (ce qui arrive aussi pour d’autres sciences) à des conditions spéciales de lieu et de temps. L’absence, objectée par quelques-uns, d’une déduction logique et rationnelle des conséquences qu’on tire des données de fait, existe seulement quant au système erroné qu’on a employé à construire plusieurs théories sur l’administration, partant de données individualistes, ou de données socialistes ; tandis qu’à ces tendances contraires et partielles on doit rester indifférent, se bornant à considérer objectivement l’avantage et le but de toute fonction sociale, et choisissant pour l’atteindre les forces et les activités qui, dans une condition donnée de la société, se présentent comme les plus aptes à l’obtenir.
On ne peut pas douter de l’importance pratique et actuelle de la science de l’administration. Elle doit, avec des règles sûres et rationnelles, nous montrer le moyen par lequel les fonctions sociales, pour la partie où l’activité administrative y peut exercer une action efficace, doivent être employées à obtenir le plus grand avantage de la société. Elle doit déterminer comment et dans quelles proportions, entre les sujets multiples d’activité administrative, dont quelques-uns proviennent des associations publiques, et quelques autres des forces spontanées de la société, il est possible d’établir un système de coopération destiné à atteindre la plus grande quantité de bien-être social : tâche difficile, puisqu’il s’agit de résoudre le problème le plus ardu de l’organisation des fonctions sociales, c’est-à-dire des divers intérêts particuliers, qui souvent sont en lutte et divergent dans leurs buts, et exercent nécessairement leur influence dans toute fonction sociale, faire sortir comme résultante une direction vers le plus grand avantage de tous.
Puisqu’il manque généralement dans les législations une disposition expresse, pour résoudre cette question il faut avoir recours aux raisons scientifiques. Deux théories se disputent la place. La théorie de la compétence exclusive du forum originis, c’est-à — dire des juges du pays auquel appartient l’individu, dont l’état est en question (acceptée avec des tempéraments par Rocco, Pisanelli et l’Institut de Droit international ; suivie par Filomusi Guelfi, Norsa, Gargiulo, Massé, Asser, Brocher, Bard, Féraud-Giraud), et la théorie qui reconnait, sinon absolument, au moins avec quelques restrictions, la compétence des tribunaux locaux (appuyée par Ricci, Saredo, Pescatore, Paoli, de Rossi, Mattirolo, Fusinato, Esperson, Demangeat, Laurent, Bertauld, Dubois, Rougelot de Lioncourt, Bonfils, Gentet, Glasson). En Italie, la jurisprudence des tribunaux est divisée. En France, en Belgique, en Hollande, les cours ont suivi la première théorie ; en Allemagne, en Autriche, en Angleterre, dans les États-Unis, et, avec les limitations portées par la loi fédérale du 14 décembre 1874, en Suisse, les tribunaux ont suivi la seconde.
Examinant la question au point de vue de la législation italienne, l’auteur croit préférable l’opinion qui admet, dans quelques cas, l’exercice de la juridiction des tribunaux italiens dans les questions d’état entre étrangers lorsqu’elles s’élèvent non seulement par voie incidente, mais aussi par voie principale. L’article 3 du Code civil italien, assure à l’étranger en Italie la jouissance des droits civils, et par conséquent aussi du droit qui concerne l’état, avec la capacité qui lui est inhérente, et, à défaut d’une disposition expresse contraire, les tribunaux italiens doivent avoir la faculté de faire reconnaitre cette jouissance aux étrangers. C’est donc le cas d’appliquer la règle de compétence territoriale : actor sequitur forum rei. Si par conséquent l’étranger défendeur avait domicile, résidence ou demeure en Italie, les tribunaux italiens seront compétents sur les questions d’état, de capacité et de rapports de famille qui le concernent.
Cette compétence existerait aussi, s’il y avait l’une des particularités déterminées par le n$^o$ 2 de l’article 105 du Code de procédure civile obligations ayant leur source dans les contrats ou dans des faits intervenus dans le royaume, ou qui doivent avoir exécution dans le royaume, — et par les n$^{os}$ 1 et 2 de l’article 106, même Code : si l’étranger a une résidence dans le royaume, quoiqu’il ne s’y trouve pas à présent, — s’il se trouve dans le royaume, quoiqu’il n’y ait pas de résidence, pourvu qu’il y soit assigné personnellement. Par suite de ces dispositions, la compétence italienne est admise indépendamment de la résidence et de la présence de l’étranger en Italie.
L’article 6 des dispositions préliminaires du Code civil, qui dispose que l’état et la capacité des personnes et les rapports de famille sont réglés par la loi de la nation à qui elles appartiennent, ne forme pas un obstacle à cette compétence ; au contraire, il fournit un argument en sa faveur ; le législateur italien ne pouvait dicter de règles que pour les juges italiens : l’article 6 resterait donc lettre morte, s’il n’était pas appliqué par eux ; leur compétence pour les questions d’état, de capacité et des rapports de famille des étrangers est donc supposée par le législateur quand il dispose que ces questions doivent être résolues en conformité de leurs lois nationales. On ne peut confondre la question relative à la compétence législative, et la question concernant la compétence judiciaire, confusion qui est souvent faite par les tribunaux italiens et par les tribunaux belges et français. C’est en conformité de la loi nationale de l’étranger, et non de la loi italienne, qu’on doit résoudre les questions relatives à son état, à sa capacité, à ses rapports de famille, avec la limitation portée par l’article 12 des dispositions préliminaires du Code civil italien (défense de déroger aux lois italiennes sur l’ordre public et les bonnes mœurs) ; voilà la compétence législative qui ne peut être violée par les tribunaux italiens. Mais cette loi peut être appliquée par ces tribunaux, dans les cas où la question soumise à leur jugement serait de leur compétence, s’il s’agissait d’un Italien, et cela quand il s’agit d’un étranger domicilié, résidant, ou demeurant en Italie.
Ces principes s’appliquent non seulement à la juridiction contentieuse des tribunaux italiens, mais aussi à la juridiction volontaire ; donc pour les mesures relatives à l’adoption, à l’émancipation, à la déclaration d’absence, à l’autorisation maritale, à l’exercice de la puissance paternelle et de la tutelle, pourvu toujours qu’on applique à l’étranger les dispositions de sa loi nationale.
* ↑ Pisa, via Faggiola, 12. Italie, 20 fr. par an. Etranger, 24 fr.