# Du traitement des membres des Conseils de prud’hommes
### DU TRAITEMENT DES MEMBRES DES CONSEILS DE PRUD’HOMMES

L’abus du fonctionnarisme est une matière à déclamations infatigables, un thème rebattu jusqu’à l’usure, et cependant ceux qui, entre tous, s’attachent ostensiblement à combattre cette plaie sociale de notre époque, prêtent souvent, avec plus ou moins d’inconscience, les mains à son extension. Dans le Parlement et les autres corps élus, conseils généraux, municipaux, etc., il y a eu une levée de boucliers universelle, qui se traduisait par des propositions de lois, des motions, des vœux, des discours, et il serait curieux de relever les contradictions entre les paroles et les actes. On a demandé la suppression des trésoreries générales, des sous-préfectures, d’un certain nombre de tribunaux de première instance et de beaucoup de justices de paix. Tous ces rouages étaient, disait-on, surannés et désormais inutiles, ils devaient disparaître. Mais un examen plus mûri a sans doute démontré qu’ils conservaient encore quelque raison d’être, et l’on s’est en somme borné, lorsqu’on y touchait, à des réformes de portée modeste.
Nous avons cette bonne fortune, en France, de posséder une législation générale, qui est l’œuvre d’un vrai législateur : tout s’y tient et s’y coordonne pour former un harmonieux ensemble, et la machine est si bien montée, qu’on a pu constater plus d’une fois, qu’elle marchait d’elle-même, par une série d’impulsions en quelque sorte automatiques. La vie circule à travers le corps politique et administratif avec la même régularité tranquille et silencieuse que dans le corps humain en santé. C’est là certainement un état qui a son prix, dont on se rend mieux compte, à mesure qu’on observe de plus près les phénomènes politiques, et d’où il résulte que ceux qu’on voit les plus ardents à critiquer l’organisme se trouvent très embarrassés dès qu’il s’agit d’y apporter des changements susceptibles de l’affecter dans son essence. Aussi les mesures les plus radicales ont-elles été jusqu’ici jugées les moins pratiques et se sont-elles, quand on ne leur opposait pas un refus péremptoire, tellement transformées en passant par le creuset législatif que leurs promoteurs ne les reconnaissaient plus. C’est ainsi que les anciennes recettes générales restent debout, que les sous-préfectures subsistent, qu’on n’a supprimé aucun tribunal d’arrondissement ni la moindre justice de paix.
A la vérité, il est arrivé depuis quelques années de placer quelquefois deux cantons sous la juridiction d’un seul juge de paix, mais à l’occasion de la création de cantons nouveaux qu’on rattachait judiciairement à un autre canton, et jamais on n’a fermé un prétoire déjà existant. La réforme en ce qui concerne les tribunaux civils a consisté simplement à supprimer quelques emplois de juge et de substitut dans les sièges où un personnel réduit semblait encore suffisant ; mais la loi de 1883, portant réorganisation — aucuns, d’esprit chagrin, disent désorganisation — de la magistrature, en édictant cette mesure dans un but d’économie, ne touche en rien aux règles fondamentales de notre organisation judiciaire qui, comme recrutement, attributions, prérogatives reste ce qu’elle était. En revanche, nous avons vu se produire parallèlement sur une assez large échelle l’éclosion de fonctionnaires nouveaux, par exemple les inspecteurs du travail ; et dans le domaine de l’enseignement, l’institution d’écoles primaires supérieures, d’écoles ou de classes professionnelles, est venue sensiblement augmenter le nombre des personnes émargeant au budget.
Que la création de ces divers emplois réponde à des besoins nouvellement révélés, nous n’y contredisons point, bien qu’il y ait place pour certaines réserves ; mais, au total, le plus clair résultat acquis, c’est l’avènement de nouvelles couches. de fonctionnaires institués en vue des services de fondation récente, ou du développement de services déjà établis. S’il faut se résigner, quelque surcharge qu’elles puissent apporter aux finances publiques, à accepter des dépenses imposées par une nécessité démontrée, nous n’en sommes évidemment que plus tenus à la circonspection, à la prudence et à une économie stricte, toutes les fois qu’apparaît la prévision d’une contribution inédite à inscrire au rôle des impositions. Y a-t-il lieu d’ajouter une obligation contributive aux budgets si obérés de l’État ou des communes, en allouant un traitement aux membres des conseils de prud’hommes ?
La question se pose nettement, quoique d’une façon indirecte, à la suite d’une récente demande d’avis adressée au Conseil d’État par le Ministre de l’intérieur, et dont les journaux ont alors donné la substance.
Se plaçant pour le moment dans l’hypothèse de la rétribution facultative des prud’hommes par les municipalités, le Ministre réclamait l’opinion de la haute Assemblée sur le point de savoir si les communes qui votent dans ces conditions un traitement pour les membres de conseils de prud’hommes ne sont pas tenues, par le seul fait qu’elles l’accordent, de l’attribuer, sans distinction, à tous les membres du conseil, et si l’autorité qui règle les budgets n’a pas le devoir de supprimer les allocations portées au mépris de cette règle. Il ne saurait échapper que cette formule suppose résolues deux questions qui ne le sont peut-être pas pour tous les esprits : 1$^o$ Si les prud’hommes peuvent recevoir un traitement ; 2$^o$ Au cas de l’affirmative, à quel budget incombe la dépense. Avant de les examiner et d’exposer la doctrine du Conseil d’État, il convient de rappeler brièvement dans quelles circonstances la demande de consultation s’est produite.
Paris, Lyon et quelques autres grandes villes allouent une rémunération aux prud’hommes ouvriers. Cette attribution est, bien entendu, toujours facultative, mais depuis nombre d’années et, à dater même de la première inscription, elle a figuré sans interruption aux budgets municipaux.
La ville de Marseille a voulu, de son côté, témoigner de l’intérêt qu’elle porte à cette catégorie de conseillers, en leur accordant la même libéralité. Des propositions en ce sens furent faites au Conseil municipal, mais un membre, sans s’opposer à leur adoption, réclama un traitement identique pour les patrons et pour les ouvriers.
Le temps des premiers, disait-il, était aussi précieux que celui des seconds, et l’égalité démocratique se trouverait blessée d’une différence de situation, devant le budget, entre les uns et les autres. Les ouvriers se sentiraient en outre humiliés dans leur dignité, et ils étaient en droit de désirer que leur amour-propre fût ménagé. Il y a des conseils de prud’hommes où, à l’instar de ce qui se pratique dans d’autres corps et notamment dans les sociétés industrielles, des jetons de présence sont distribués aux membres, mais les patrons refusent de les recevoir et les ouvriers, par une susceptibilité honorable, quoique peut-être exagérée, hésitent de même à les accepter. Or, si le désintéressement des uns est peu méritoire, parce que leur situation de fortune leur permet de se passer de l’indemnité représentée par les jetons, il équivaut souvent pour les autres à un véritable sacrifice.
Des scrupules analogues s’étant aussi manifestés ailleurs, il a paru au gouvernement qu’une règle uniforme devait prévaloir sur la bigarrure des coutumes locales.
Il n’existe pas de texte positif qui reconnaisse le droit des prud’hommes à un traitement, et il faudrait peut-être une diposition formelle en présence de ce principe de notre droit public, en vertu duquel la gratuité est l’essence, non seulement des mandats électifs, mais des juridictions électives. Ces mandats ne constituent pas des professions, et ces juridictions ne sont pas composées de personnes qui font de leur exercice une carrière. Or, le traitement c’est le salaire attaché à la profession et qui suit, en augmentant avec l’avancement, le professionnel durant toute sa carrière. Il subit même une retenue qui concourt à la formation d’un fonds de retraite, pour subvenir aux besoins du fonctionnaire le jour où l’âge ne lui permet plus un service actif, et c’est une caractéristique du traitement de comporter cette retenue.
Il y a sans doute quelques fonctions qui n’entraînent pas la retenue, ainsi celle de préfet. La raison de cette différence est que les préfectures sont moins des carrières que des postes de confiance ; si les fonctionnaires de l’administration préfectorale peuvent acquérir des droits à une pension de retraite, ces droits n’existent que sous des conditions particulières qui ne se trouvent pas communément réalisées. La magistrature de droit commun est une carrière. Les fonctions en sont remplies par des personnes vouées d’une manière exclusive à leur profession, profession jalouse, qui ne permet d’en exercer parallèlement aucune autre, et, à ce titre, les magistrats reçoivent un traitement en rémunération de leurs services et en compensation des gains qu’ils auraient pu obtenir par un emploi différent de leur activité. Tout au contraire, la magistrature consulaire n’est ni une carrière, ni une profession. Elle confère simplement des fonctions passagères, des missions, dont ceux qui en sont investis pratiquent d’autre part un métier auquel ils demandent leurs moyens d’existence et doivent même à ce métier d’avoir été désignés pour siéger au tribunal de commerce. Ils ne touchent point de traitement ni de rétribution d’aucune espèce, et il n’a jamais été proposé de leur en accorder.
Le législateur a estimé qu’ils étaient suffisamment rémunérés des services qu’ils rendaient à la société par l’honneur qui résultait pour eux d’une situation due au choix de leurs. pairs, sans compter les récompenses honorifiques dont le gouvernement ne se montre pas, et très justement, parcimonieux à leur égard.
Les conseils de prud’hommes constituent, comme les tribunaux de commerce, des juridictions arbitrales de leur nature, établies, non pour l’ensemble des citoyens, mais dans l’intérêt de catégories spéciales, et confiées à des hommes spéciaux par l’élection de justiciables déterminés. Leurs membres remplissent une charge à laquelle ils peuvent être appelés sans justifier des garanties exigées pour l’admission à la plupart des fonctions publiques et qui, loin de leur interdire un métier ou un travail, supposent au contraire que ce métier ou ce travail est leur gagne-pain journalier. Mais l’analogie entre les tribunaux de commerce et les conseils de prud’hommes s’arrête là.
Les juges consulaires forment une élite, une sorte d’aristocratie, n’étant pris que parmi les commerçants patrons notables : L’élément démocratique, le prolétariat a, au contraire, sa part dans les conseils de prud’hommes, qui se composent de membres patrons et de membres ouvriers, d’où en équité une différence est pécuniairement possible entre ces derniers et les juges consulaires.
Le législateur n’a pas été sans y prendre garde, bien qu’il se soit abstenu d’établir expressément le principe de la rémunération en faveur des prud’hommes ouvriers, il a distingué entre les patrons et les ouvriers, et, en édictant pour les premiers une disposition explicite, il a procédé à l’égard des autres par prétérition. La loi du 18 mars 1806 (art. 30) dit que les fonctions des prud’hommes négociants et fabricants sont gratuites. Voilà un texte clair et impératif, mais qui ne va pas plus loin, et son silence au regard des ouvriers peut s’interpréter comme n’excluant pas pour eux la faculté d’obtenir une rétribution. Cet argument purement négatif prend de la consistance par l’exposé des motifs, qui déclare que les chefs d’atelier attachés aux conseils de prud’hommes, n’ayant le plus souvent pour toutes ressources que les produits de leur travail, il peut leur être attribué une indemnité compensatrice des bénéfices dont ils se priveraient en consacrant à l’intérêt public des heures. prises sur leur travail personnel.
Quel budget fournirait les fonds ? C’est un point qui restait obscur, car le législateur ne s’occupe que de déterminer les dépenses obligatoires ; mais de ce silence de la loi, commenté par son auteur même, certains conseils municipaux ont conclu que la dépense rentrait dans le cadre de celles qu’il appartient aux communes de prendre facultativement à leur charge. Ils l’ont en conséquence inscrite aux budgets locaux.
Pendant longtemps, il a paru juste de ne l’imputer qu’au profit des ouvriers, et personne ne s’avisait de protester au nom des principes d’égalité méconnus par le législateur de 1806. Mais une réaction s’est produite dans l’opinion publique, et en 1880, un vote législatif abrogeait l’article 30 du décret de 1806, ce qui rétablissait cette égalité. C’était encore une solution à forme négative et, au cours de la discussion, un honorable député du Nord, M. Mention, représenta que cette abrogation faisait précisément disparaître de la loi la seule base sur laquelle on s’appuyait pour rémunérer les prud’hommes ouvriers. Il proposait donc une disposition positive au moyen de laquelle patrons et ouvriers auraient été expressément assimilés au point de vue de la rétribution. La tentative n’eut pas de succès. Le rapporteur déclara au nom de la commission que la proposition était inutile. « Ou les prud’hommes seront payés, disait-il, ou bien ils ne le seront point. S’ils sont payés, il n’y a pas à distinguer entre patrons et ouvriers ; s’ils ne le sont pas, la proposition devient sans intérêt. Il y a à Paris des prud’hommes réélus d’années en années depuis plus de quinze ans, et qui refusent d’accepter les jetons de présence au moyen desquels on les indemniserait, sous le prétexte qu’on n’en offre qu’à une catégorie de prud’hommes… Il n’y a donc qu’à proclamer l’égalité en passant sous silence des distinctions irritantes… ».
M. Tirard, ministre du Commerce, reprit avec insistance, au nom du Gouvernement, la thèse contenue dans les paroles que nous venons de résumer. Il s’éleva à son tour contre une inégalité qu’il trouvait choquante, inexplicable et immorale, et conclut au rejet de la proposition Mention. Le Parlement se rangea à cet avis.
Après ces explications, puisées dans les débats législatifs, la réponse du Conseil d’État était naturellement indiquée. Il a décidé que, là où les municipalités voteraient un traitement pour les prud’hommes, ce traitement s’appliquerait indistinctement aux patrons et aux ouvriers, d’où il suit que les autorités chargées de régler le budget communal auraient le devoir de faire rentrer dans la règle les communes qui n’accorderaient d’allocations qu’aux ouvriers.
En l’état présent il ne serait pas logiquement impossible d’opposer une fin de non-recevoir absolue à la prétention des uns et des autres à une rémunérabilité quelconque. Le législateur de 1880 a édicté l’égalité entre eux et pas autre chose.
Pour dire qu’il a voulu davantage, il faut recourir aux conjectures et à l’interprétation, ce qui est toujours plus ou moins délicat. Certains jurisconsultes se refusent systématiquement à étendre la portée d’une loi au delà de son texte pris à la lettre. Tenant un compte très secondaire des débats, parce que les opinions professées ont pu être personnelles aux seuls orateurs et ne sauraient dès lors engager ceux qui enlaissaient passer l’expression sans y opposer de réponse, ils estiment que, pour la clarté, le silence ne supplée jamais la parole, qu’on ignore le fond d’une pensée restée muette, et que certains membres du Parlement votaient peut-être la suppression de l’article 30 comme simplement inutile. D’après eux, il faudrait une disposition expresse pour autoriser ce que ce texte prohibait, et par conséquent la loi, en omettant d’affirmer le principe d’une rémunération pour les prud’hommes, plaçait ce corps dans le droit commun des charges électives, c’est-à-dire de la gratuité.
Une objection d’un autre genre pouvait aussi s’élever. N’y a-t-il pas contradiction à décider que, les fonds pour le traitement des prud’hommes une fois votés, ils s’appliqueront indistinctement aux patrons et aux ouvriers, puisque, si la dépense est facultative dans son principe, elle deviendra ainsi dans la pratique en partie obligatoire, obligatoire au regard des patrons, et que dès lors les conseils municipaux ne jouiront plus d’une liberté entière ?
Cette observation n’est pas sans ajouter quelque poids aux considérations invoquées par les partisans de la doctrine étroite d’une interprétation littérale. Mais le législateur peut ce qu’il veut. C’est donc sa volonté qu’il faut avant tout dégager, et malgré la forme imparfaite qu’il lui a donnée en 1880, elle nous semble assez clairement manifestée par la discussion législative pour ne laisser aucune prise au doute.
Le Gouvernement peut réserver certaines de ces questions pour une étude ultérieure, et le Conseil d’État, qui ne possède point, on le sait, d’initiative propre, n’avait pas à soulever par ses observations des difficultés dont l’examen se pose latéralement ; il devait se borner à prononcer sur celle qui lui était uniquement soumise. En reconnaissant aux villes la faculté d’accorder un traitement aux conseils de prud’hommes, ne risque-t-on pas de faire des membres de ces compagnies un nouveau corps de fonctionnaires publics ?
Les mots ne sont pas indifférents. Ils sont l’expression des choses et, en se servant de ce terme, de traitement, au lieu d’employer le vocable indemnité, qui eût sans doute mieux. correspondu à la nature de l’institution, il semble en effet qu’on ait visé à établir entre les prud’hommes et les fonctionnaires publics une assimilation légale. Telle a certainement été la pensée d’une fraction considérable du Parlement.
Au cours d’une session récente, un député de Paris appartenant aux groupes avancés de la Chambre, l’honorable M. Lavy, a proposé d’allouer aux membres des conseils de prud’hommes une rétribution qui serait fixée par le Conseil général. Peu importait au surplus à l’orateur, qui n’a pas pris de biais pour présenter toute sa pensée, qu’elle fût déterminée par l’assemblée départementale, ou par le Conseil municipal, ou par les Chambres. Il a eu soin d’expliquer que ce qu’il voulait c’était l’inscription dans la loi du principe de l’obligation, sans préférence pour l’un quelconque de ces budgets.
Rendre obligatoire une dépense pour rémunérer un service revient à créer une fonction. L’honorable représentant de la Seine n’entrevoyait pas nécessairement cette conséquence, mais ni le gouvernement, ni les orateurs qui combattirent la proposition ne s’y méprirent. Déjà la tendance à convertir les prud’hommes en fonctionnaires s’accusait par l’égalité de traitement entre patrons et ouvriers.
Le désir de sauvegarder l’amour-propre de ceux-ci ne justifierait pas suffisamment cette parité de situation. Cette égalité n’est au demeurant qu’un leurre. La rétribution peut indemniser équitablement l’ouvrier, s’il consacre à l’exercice de sa mission juridictionnelle un temps dérobé à son travail. Elle est indifférente au patron riche, et même elle l’enrichit encore, et par conséquent il n’y a là d’égalité qu’en façade. C’est comme la gratuité de l’enseignement, qui bénéficie aux parents aisés et pèse sur tous les contribuables. Sans doute l’amour-propre a ses droits, mais c’est une fausse sentimentalité que celle qui s’en inspire uniquement, et elle peut quelquefois coûter plus cher que de raison. Nous ne verrions pour notre part aucun scandale et nulle injustice dans le maintien de la démarcation opérée entre patrons et ouvriers par l’article 30 de la loi de 1806. Ce texte constatait qu’il y avait des riches et des pauvres, ce qui sera toujours, et il n’empêchait pas de soulager ces derniers par des moyens dont il interdisait aux autres de profiter parce que leur situation ne les rendait point intéressants.
Mais cette égalité rétributionnelle n’était pour beaucoup que le prélude à l’obligation de la dépense, obligation qui, du jour où elle prendrait place dans la loi, aurait pour effet d’engendrer un nouvel ordre de fonctionnaires publics. C’est ce résultat que dénoncèrent les adversaires de la motion Lavy. L’un d’eux, M. Pierre Legrand, dévoilant avec intrépidité tous les mobiles qui faisaient agir les intéressés, exprima la crainte que, dans les nombreuses communes où il n’existait pas de conseils de prud’hommes, où l’on n’en sentait point la nécessité, on n’en créât, afin d’assurer une rémunération à certaines personnes en retour de services électoraux ; et comme les dispensateurs du crédit auraient intérêt à ce que les bénéficiaires restassent les mêmes, on arriverait à faire progressivement d’agents temporaires des magistrats permanents. Les spécieux prétextes ne manqueraient pas pour y pousser. On dirait que la tâche des prud’hommes exige du savoir, de l’expérience, de la pratique, une application continue, absorbante, ne permettant pas, si on veut les bien remplir, de donner une partie de son temps à d’autres occupations ; qu’ils ont aussi besoin de la confiance des justiciables, laquelle va naturellement de préférence aux hommes habitués à remplir un office déterminé et s’accroît du prestige attaché à la fixité des fonctions, et ainsi parviendrait-on sans doute à instituer des fonctionnaires stables, peut-être inamovibles. Ce n’est pas là une prévision tellement chimérique ; la proposition Lavy n’a été repoussée qu’à une voix de majorité.
Le besoin de créer une nouvelle catégorie de fonctionnaires publics ne se fait nullement sentir ; mais une telle mesure aurait des inconvénients encore plus sérieux que ceux qui résulteraient de l’institution elle-même. Elle porterait une atteinte grave à notre système judiciaire, en introduisant par un procédé oblique dans la législation une application des théories de la magistrature élective, qui comptent quelques partisans sur les bancs de nos assemblées politiques. L’idée de substituer à la magistrature, nommée par le chef de l’Etat, celle qui tiendrait ses pouvoirs de l’élection, sans apparaître nettement, se rencontre en germe et en menace dans une proposition de loi déposée par MM. Émile Rey et Lachièze, en vue d’étendre la juridiction des prud’hommes aux personnes qui, au lieu de s’employer dans l’industrie, se livrent aux travaux agricoles. Le texte arrêté par les honorables députés du Lot fait des prud’hommes campagnards des conciliateurs et, si la tentative de conciliation n’aboutit pas, des juges.
Il leur défère un grand nombre de litiges qui sont de la compétence des juges de paix et même certaines matières dévolues au tribunal de première instance, notamment le droit de prononcer sur la validité de certaines saisies et celui d’autoriser la femme à ester en justice, malgré l’opposition du mari. Ces prud’hommes seraient élus dans chaque chef-lieu de canton, au nombre de quatre, deux choisis par les propriétaires, usufruitiers, possesseurs d’immeubles ruraux, deux par les fermiers, colons et métayers. Leurs fonctions dureraient quatre ans, mais en se prolongeant au besoin jusqu’à l’installation des successeurs. Ils ne statueraient point seuls, à la vérité, ils ne seraient constitués en corps judiciaire qu’avec l’assistance et sous la présidence du juge de paix. Ils jugeraient alors sans appel jusqu’à 1,500 francs, et au-dessus de cette somme, à quelque chiffre que puisse s’élever la demande, à charge d’appel devant le tribunal civil. Leurs décisions seraient attaquables en cassation pour excès de pouvoir ou violation de la loi. Qui ne voit dans cette informe image d’un tribunal cantonal l’embryon d’une magistrature élective ? Le président de cette étrange juridiction serait bientôt débordé par des assesseurs procédant d’une autre origine, affranchis de toute attache hiérarchique, naturellement amenés à rivaliser d’influence avec lui, et qui risqueraient d’apporter au prétoire des préoccupations étrangères à la justice. Le juge de paix rendu impuissant, deviendrait inutile et de son inutilité on conclurait vite à sa suppression pour ne laisser subsister que les membres élus du corps. L’élément électif expulserait ainsi son contraire, et la bienfaisante institution de 1790 aurait vécu.
Ce projet contient une disposition relative à la rémunération des prud’hommes, mais rédigée avec une timidité qu’expliquent la difficulté de déterminer la bourse à laquelle la dépense incomberait et l’embarras d’avouer que la mise à exécution donnerait lieu à une dépense, toute combinaison susceptible de se traduire par une ouverture de crédit étant d’avance vouée à l’impopularité. Il faudrait cependant se procurer des ressources pour indemniser les prud’hommes ruraux, parce que nos paysans, tout flattés fussent-ils de siéger à côté du juge de paix, n’en perdraient pas le sens de leurs intérêts. Un article porte que les prud’hommes agricoles ne pourraient être payés par les parties, ce qui ne leur interdit point de recevoir un salaire d’autre part. De quelles mains ? On ne le dit pas, on se garde de désigner un budget, de laisser pressentir si l’on aura recours aux fonds de l’État ou aux largesses communales.
Ceci nous ramène à une question que nous nous posions au début, qui ne nous paraît pas réglée et dont personne ne saurait méconnaitre la gravité, celle de savoir si les communes peuvent, même facultativement, affecter des fonds au traitement des prud’hommes.
L’affirmative ne fait pas de doute pour certains esprits, qui fondent leur opinion sur un double argument. L’article 136 de la loi municipale, en son § 15, mettant les dépenses des conseils de prud’hommes à la charge des communes, quelques-uns en concluent que ce texte s’applique aux dépenses de toute nature auxquelles peut donner naissance l’institution. des prud’hommes. L’on part, en second lieu, du caractère facultatif de la rétribution et de l’indéterminé de ce mot facultatif, qui n’est pas même écrit dans la loi actuelle, et dont l’omission volontaire n’a eu précisément en vue que de donner plus de jeu à la liberté et à l’initiative municipale. Il s’en faut que ces raisons soient d’égale valeur.
L’article 136 de la loi du 5 avril 1884 énumère les dépenses communales obligatoires, et s’il fallait, en vertu du vague résultant des expressions générales de son § 15, y comprendre le traitement des prud’hommes, cette dépense serait obligatoire et la proposition Lavy n’aurait pas eu de raison d’être, ce qu’elle visait à faire existant déjà. Ce § 15 reproduit une disposition correspondante de la loi de 1837, à laquelle il apporte simplement une modification consistant à partager les dépenses en question entre toutes les communes comprises dans le territoire de la juridiction des prud’hommes, tandis qu’elles incombaient jusque-là à la seule commune où elle avait son siège.
Rien n’est changé au fond des choses. Or, sous l’empire de la législation de 1837, ces dépenses ne s’appliquaient qu’aux frais de premier établissement et de matériel, local, mobilier, éclairage, chauffage, et elles ne comprenaient même pas le coût des papiers, registres, encre, plumes, qui était supporté par les secrétaires des conseils. (Morgan. La loi municipale, t. II, art. 136, p. 235 et 293.) N’est-il pas évident au surplus qu’on ne saurait ici faire une différence entre les conseils de prud’hommes et les justices de paix, dont le local et le matériel tombent, aux termes du § 8 de la même loi, à la charge du budget communal, de même qu’ils s’y trouvaient déjà en vertu de la loi de 1837 ?
La loi, il est vrai, limite expressément (art. 136, § 8) la dépense aux frais de loyer, réparation du local de la justice de paix, achat et entretien de mobilier, tandis qu’elle emploie une formule indéfinie pour les conseils de prud’hommes, mais dans les deux cas le principe de l’imputation est le même, et il n’y aurait pas plus de raison de demander de ce chef aux communes le traitement des prud’hommes que celui des juges de paix.
Reste la question, plus difficile à trancher, de savoir si cette dépense rentre normalement dans le cadre de celles que les communes ont la faculté de s’imposer, ce qui revient à rechercher s’il y a une limite possible aux dépenses facultatives. En principe, est facultatif tout ce qu’aucune loi ne prescrit ni ne défend. Quand elle commande, il y a obligation ; quand elle n’interdit pas, elle permet, et tel est le sens légal du mot faculté ; il est synonyme de liberté. Il existe nombre de lois qui autorisent, sans y contraindre, à faire telle ou telle chose, mais en ajoutant que ce sera dans des circonstances données, ou sous des conditions déterminées, d’où il résulte une restriction à la liberté, non abolie alors, mais subordonnée. Lorsqu’elles ne prévoient ni circonstances, ni conditions, ni charges, peut-on dire qu’elles laissent quand même et toujours une latitude entière à l’initiative des corps ? En d’autres termes, si le champ du facultatif est vaste et malaisé à circonscrire, doit-on le considérer comme illimité ? Les facultés des conseils municipaux n’auraient-elles d’autres bornes que la sagesse souvent problématique de ces assemblées, qui pourraient selon les caprices de leur fantaisie disposer des finances communales libres de toute affectation ? Il est bien entendu en effet que nous nous plaçons dans le cas le plus favorable, celui où il a été pourvu à toutes les dépenses obligatoires, où l’on ne recourt pas à des ressources extraordinaires recouvrables sous l’approbation de l’autorité supérieure et où il reste des fonds libres d’emploi, qui iraient s’ajouter au capital de la caisse municipale. Dans cette hypothèse même, on peut soutenir, croyons-nous, qu’il y a une limite au pouvoir des conseils municipaux, et, cette limite, elle est dans la nature des choses. Le raisonnement ne fournit pas seul cette indication, elle se trouve exprimée dans la loi en termes positifs.
La loi du 5 avril 1884 divise le budget des dépenses en ordinaire et extraordinaire, et l’article 135 porte que « les dépenses du budget ordinaire comprennent les dépenses annuelles et permanentes d’utilité communale ». Ainsi trois conditions sont requises pour l’inscription à ce budget : annualité, permanence, utilité communale de la dépense. Les rencontrons-nous réunies dans l’espèce ? Le traitement des prud’hommes serait évidemment une dépense annuelle et permanente, rentrant à ce titre dans le budget ordinaire, mais a-t-elle un caractère d’utilité communale ? Quelles dépenses sont d’une façon permanente utiles à la commune, sinon celles et celles-là seules qui servent les intérêts généraux de la collectivité ? Quelle relation directe et sensible a donc avec l’intérêt de la communauté l’institution du conseil des prud’hommes, qui constitue une juridiction exceptionnelle, de privilège, établie pour le règlement des contestations entre patrons et ouvriers, et par conséquent statue sur des affaires d’intérêt privé, industriel ou commercial ? Les prud’hommes sont des arbitres entre particuliers. Que ceux-ci se présentent devant le conseil groupés ou isolément, ils n’en conservent pas moins leur qualité de personnes privées, et ils ne sauraient à aucun titre se réclamer de l’intérêt communal, qui n’a rien à voir dans les débats nés entre le capital et le travail à l’occasion d’entreprises particulières. Ainsi le caractère essentiel d’utilité communale ne se trouve point dans l’institution du conseil des prud’hommes, et pour ce motif le traitement de ses membres pourrait être exclu du budget ordinaire des dépenses.
Des décrets rendus au Conseil d’État ont d’ailleurs annulé, comme s’appliquant à des objets étrangers à l’intérêt départemental ou communal, des délibérations de conseils généraux ou municipaux qui portaient vote de crédits destinés à un autre usage, par exemple des allocations en faveur de grévistes. En poussant à l’extrême cette jurisprudence, on arriverait à empêcher ces assemblées de soulager par des secours pécuniaires des calamités qui ne toucheraient. pas directement le département ou la commune, ou encore de s’associer à des souscriptions en vue d’honorer la mémoire des grands hommes, etc. L’appréciation de la mesure à observer en ces matières appartient au gouvernement et à l’administration, qui sont les gardiens de la légalité. Dans ces diverses espèces, il s’agissait de sommes une fois données, tandis que le traitement des prud’hommes constituerait une inscription au budget périodiquement renouvelable, permanente, ce qui justifierait une sévérité plus grande.
Ces dépenses devraient être (loi du 5 avril 1884, art. 135, § 1), couvertes au moyen des recettes ordinaires qu’énumère l’article 133 de la même loi. Or, comme l’acquit des dépenses obligatoires absorbe notoirement dans la plupart des communes le montant des ressources ordinaires, il faudrait de toute nécessité, à défaut d’excédant, en créer d’extraordinaires, lesquelles dépenses ne peuvent en principe que servir à payer les extraordinaires, c’est-à-dire celles qui sont temporaires ou accidentelles et se soldent avec des crédits ayant des affectations spéciales.
Des fonds seraient certainement, de manière ou d’autre, à titre ordinaire ou extraordinaire, votés dans les grandes villes où les électeurs appartenant au prolétariat ouvrier forment la majorité et nomment des conseils municipaux qui épargnent peu les deniers des contribuables, lorsqu’il s’agit d’une initiative généreuse à prendre au profit des travailleurs ; dans d’autres localités ces assemblées pourraient n’en point accorder et nous verrions se produire ce phénomène contradictoire de fonctions identiques rétribuées ici, et là remplies gratuitement. La dépense, à raison de son caractère annuel et permanent, et quoique étrangère à l’intérêt communal, serait sans doute invariablement inscrite aubudget ordinaire et, par sa répétition, elle se confondrait bientôt avec les dépenses obligatoires. En fin de compte elle deviendrait légalement telle et grèverait d’une dette perpétuelle le budget de communes dont la situation financière, déjà obérée par les exigences courantes, présenterait presque toujours du déficit, si on ne comblait les insuffisances au moyen d’emprunts fréquents suivis d’impositions pour y faire face.
L’urgence de ces emprunts et impositions à jet continu se révèle journellement aux personnes appelées par leurs fonctions à faire des actes de tutelle communale. Si l’on interroge les statistiques financières des communes, publiées par le Ministère de l’Intérieur, on se convaincra que l’éventualité d’un nouveau concours pécuniaire à demander à la masse des contribuables municipaux serait généralement à prévoir.
Malgré les raisons multiples qui nous semblent s’opposer à l’allocation d’un traitement aux prud’hommes par les conseils municipaux, nous n’oserions cependant, en l’état actuel de la législation, refuser d’une manière absolue cette faculté aux communes ; mais nous estimons qu’il conviendrait à tous égards de les détourner d’en faire usage. Est-ce à dire que nous réclamions la gratuité ? Non. Il y a heureusement d’autres sources auxquelles peut s’alimenter le budget de la dépense. Pas plus que nos honorables amis MM. Lachièze et Rey, nous ne voudrions que ce fussent les parties, c’est-à-dire les plaideurs, qui payassent, mais il y a la collectivité des intéressés à laquelle on pourrait sans scrupule demander de s’imposer. Les justiciables doivent être les contribuables.
Les commerçants et les industriels sont la classe de contribuables naturellement désignés. Les Chambres de commerce tiennent de diverses lois le droit de frapper des taxes, dans un intérêt commercial, sur les commerçants, et le public ne participe pas à ces charges. Il n’y aurait qu’à les autoriser à lever une contribution destinée à subvenir au traitement des prud’hommes, en donnant exclusivement cette affectation spéciale aux fonds perçus, qui ne seraient d’ailleurs exigibles que jusqu’à concurrence de la dépense reconnue nécessaire.
C’est dans cette voie qu’il nous paraîtrait opportun de chercher les éléments de la rétribution des prud’hommes, ce qui satisferait de tous points l’équité, et aiderait cette excellente institution à conserver le caractère que lui a imprimé le législateur et que l’intérêt public commande de maintenir.
* ↑ Journ. off. (Chambre), 30 nov. 1879, p. 10515.
* ↑ Journ. off. du 30 novembre 1879, p. 10517.
* ↑ Chambre des députés, 17 mars 1832. Journ. off. (Chambre), 1892, p. 287.
* ↑ Journ. off. (Chambre), 1892, p. 289.
* ↑ Proposition de la loi ayant pour but la création de conseils de prud’hommes agricoles chargés de concilier et de juger les différends qui peuvent s’élever à l’occasion du contrat de bail à ferme, à colonat ou à métayage, présentée par MM. Lachièze et Emile Rey (Lot), députés (n$^o$ 631). Chambre des députés. Sixième législature. Session de 1894 ; annexe du procès-verbal de la séance du 17 mai 1894.