# Chroniques politiques — 1894 (Australie)
### AUSTRALIE

La plupart des questions constitutionnelles qui, de temps à autre, surgissent en Australie, peuvent, en général, se grouper sous deux chefs. Il y a d’abord celles qui résultent du fait que les gouvernements qu’elle renferme sont des gouvernements subordonnés (dependent governments). Il y a aussi les questions qui se rattachent au fait que l’on a voulu reproduire dans presque toutes les colonies de la Grande-Bretagne dites « self governing » cette forme du « party government » sur le modèle duquel s’est formé ailleurs aussi le système moderne de gouvernement. Les incidents qui se sont produits pendant l’année qui vient de s’écouler vont nous montrer quelques-unes des difficultés qui se rattachent à ces deux faits.
L’ampleur avec laquelle la Grande-Bretagne a concédé le « self government » à ses colonies a rendu celles-ci extrêmement jalouses du contrôle impérial, et est cause assez fréquemment de protestations capricieuses de leur part. Ce contrôle impérial se manifeste de deux façons : d’abord, par la suprématie du Parlement impérial, ensuite, par la participation du gouverneur, nommé par la Reine sur l’avis du « Cabinet », au gouvernement de la colonie, gouvernement dont il fait partie intégrante. Comme la reine elle-même, le gouverneur se trouve entouré de ministres responsables à l’avis desquels il est tenu de se conformer dans les affaires d’intérêt purement local. Il diffère seulement de la reine, dans ses rapports avec ses ministres, en ce qu’il est obligé d’exercer un jugement propre et indépendant au sujet de la légalité des mesures qui lui sont soumises. S’il est convaincu qu’elles sont illégales, il est tenu d’y mettre opposition, sans quoi il pourrait se trouver frappé d’une responsabilité analogue à celle d’un mandant quant aux actes de son agent qui seraient susceptibles d’ouvrir un droit d’action à un particulier. Le principe de « l’égalité devant la loi » s’applique aussi bien aux gouverneurs qu’aux ministres coloniaux. Ils ont à répondre devant les tribunaux et de leurs actes officiels et de leurs actes privés. La maxime « The king can do no wrong, le roi ne peut mal faire » exprime une immunité qui est personnelle au souverain et dont les avantages ne peuvent être délégués par lui.
Depuis quelque temps il s’est formé dans plusieurs colonies ce sentiment que, pour rendre plus complet leur self government, il faut, sinon qu’elles nomment elles-mêmes leurs gouverneurs, tout au moins qu’elles soient consultées pour savoir si la personne choisie par le « colonial office » leur est persona grata. Lors de la nomination de sir Henry Blake en 1878, la colonie de Queensland souleva la question d’une manière formelle et les colonies de New-South Wales et de South-Australia s’associèrent aux représentations qui furent faites à ce propos. La colonie de Victoria, néanmoins, s’abstint.
En 1889 encore, ces trois colonies demandèrent qu’on leur indiquât le candidat sur lequel devait se porter le choix du gouvernement impérial, pour remplir le poste de gouverneur, avant que cette nomination fût annoncée officiellement. Cette fois le « colonial office » fit la réponse que voici : « Il est nécessaire, pour toute sorte de motifs, que le gouvernement de la reine puisse conduire, sans l’assistance des colonies, les négociations confidentielles qui précèdent le choix d’un gouverneur ; il est tout à fait impossible d’inviter le candidat choisi à soumettre son nom à l’approbation de personnes auxquelles, à raison de leur éloignement, il se peut bien qu’il soit tout à fait inconnu ».
Il y a deux ans la colonie de South-Australia a émis une nouvelle prétention. Ne considérant les devoirs du gouverneur que par rapport aux questions d’intérêt local, et partant de ce point de vue étroit que les émoluments qui sont fournis par la colonie pour cette fonction ne doivent être fournis qu’à celui qui les a vraiment gagnés dans la colonie même, la colonie de South-Australia demandait non seulement qu’on la consultât sur le choix du gouverneur, mais encore que le gouverneur fût choisi non pas dans les rangs des pairs Anglais ou des « Imperial officials », mais parmi ceux qui résident ordinairement dans la colonie. On renouvellera sans doute encore cette demande, mais il n’y a guère de chances qu’elle soit écoutée. Car le gouverneur, bien que quelques-uns affectent de le considérer comme un « roi fainéant » quant à la question des affaires intérieures de la colonie, a des devoirs importants et de grandes responsabilités pour la sauvegarde des intérêts impériaux. Il donne aussi des avis confidentiels au gouvernement, tout comme l’ambassadeur anglais à Paris, par exemple. Ces fonctions-là sont pour le « colonial office » les plus importantes du poste, et ne pourraient pas évidemment être confiées à un homme politique de la colonie. Quelles que fussent son habileté et son intégrité, il serait incapable de les remplir d’une manière tout à fait satisfaisante.
Il y a longtemps que l’action du gouvernement excite ainsi la jalousie des colonies, cela ne date pas seulement de 1894. Ce n’est pas que la législation impériale concerne souvent les colonies. En général elle n’intervient que pour assurer l’uniformité d’application d’une règle dans des matières où l’uniformité est la seule chose nécessaire, ou bien elle se propose de faciliter les relations d’affaires des colonies inter se. On accepte en général la législation de ce genre sans mot dire et on a soin d’éviter les matières à controverse.
En 1894, cependant, une difficulté s’éleva qui faillit devenir sérieuse. Il s’agissait d’impôts, matière sur laquelle les colonies sont naturellement fort chatouilleuses. Dans le budget qu’il soumit à la Chambre des Communes, le chancelier de l’Échiquier proposait la révision des impôts de succession (death duties) et la substitution au système compliqué existant en cette matière d’un droit unique qu’on percevrait sur chaque propriété, quelle que fût sa situation, de toute personne domiciliée lors de son décès en Angleterre ou en Irlande. Immédiatement on s’agita et on cria beaucoup au Canada : on disait que c’était le retour à la politique de George Grenville et de Lord North. New-South Wales poussa aussi de grands cris auxquels se joignirent ceux des autres colonies, mais avec moins de force. Pendant un certain temps on n’entendit dans la presse et à la tribune que ces mots : « taxation without representation is tyranny » et autres appels à la liberté tels qu’ils retentirent au siècle dernier. On ne parlait plus que du Massachusetts et de l’histoire des navires chargés de thé dans la rade de Boston. On se calma bientôt cependant, surtout quand on vit qu’en premier lieu on s’était trompé sur la portée du mot « domicilié ». La presse australienne ainsi que les hommes politiques avaient pris le mot comme équivalent à « résidant » et comme signifiant « même demeurant d’une manière transitoire ». L’idée que c’était de la part du Parlement impérial une nouvelle manière d’introduire des impôts dans les colonies s’évanouit aussitôt que l’on vit que le projet s’appliquait également à la propriété située à l’étranger. A la fin le « Chancellor of the Exchequer » et les colonies tombèrent d’accord et des mesures furent prises qui auront pour résultat, il faut bien l’espérer, un seul et même système d’impôts sur les successions (death duties).
En juillet on a vu au New-South Wales quelques-unes des difficultés qui résultent de l’application aux colonies des règles de la constitution anglaise. En Angleterre c’est une pratique depuis longtemps établie que, lors de la démission du premier ministre, celui ci a le privilège de soumettre à la reine un nombre indéfini de personnes pour leur conférer le rang de pairs. Cette dignité emporte avec elle un siège à la Chambre des Lords. En raison du grand nombre des pairs et par suite du nombre très restreint de ceux d’entre eux qui prennent part aux débats, par suite aussi de la prééminence constitutionnelle de la Chambre des Communes, aucune signification politique ne se rattache à ces nominations, et, de plus, ce privilège n’a jamais dégénéré en abus. A la suite des élections du mois de juillet 1894, le gouvernement de sir George Dibbs se trouvait dépourvu de majorité à la Chambre et il ne lui restait qu’à donner sa démission, sans attendre la rentrée des Chambres, ou à attendre la rentrée et à se démettre après un vote de manque de confiance qui fût intervenu certainement lors de la discussion de l’adresse à la Couronne.
Sur ces entrefaites, sir George Dibbs présenta au gouverneur, sir Robert Duff, une liste de personnes (on dit qu’il y en avait 12) qu’il désirait recommander au gouverneur comme dignes d’être nommées au Conseil législatif. Le gouverneur refusa d’accepter plus de deux ou trois noms et sir George Dibbs se plaignit fort de cette inobservation de la coutume anglaise. Le gouverneur tint ferme et sir George et ses ministres donnèrent leur démission.
L’incident fut clos. Mais, quelques mois plus tard, le gouverneur reçut par l’entremise du marquis de Ripon, secrétaire d’État aux colonies, l’approbation du Home government sur sa conduite. Le précédent invoqué par rapport à la Chambre des Lords ne s’appliquait pas du tout.
Le Conseil législatif de New-South Wales est peu nombreux, de sorte qu’un accroissement considérable de ses membres pourrait amener d’importantes conséquences politiques. Les membres du Conseil législatif n’ont que le droit de légiférer ; ils ne possèdent aucun des privilèges sociaux qui se rattachent à la position d’un pair anglais. A part ces considérations, le droit que voulait s’arroger sir George Dibbs de nommer ses partisans au Conseil, pour les récompenser de leurs services politiques, et sous prétexte de leur faire honneur, ne peut être admis, attendu qu’il y a d’autres moyens reconnus à la reine de récompenser les hommes politiques, en conférant, notamment, des décorations et des ordres de mérite ; et cette manière de conférer des récompenses, qui ignore les droits de la reine, est une violation de la prérogative royale qui fait de la reine seule la « source des honneurs » (fountain of Honour).
Le continent australien contient cinq colonies possédant chacune un gouvernement propre et sans liens entre elles, sauf celui qui les unit à la couronne britannique. En plus, il y a l’île de Tasmanie ; elle aussi jouit d’une autonomie parfaite. Cet isolement de chaque colonie tient à plusieurs causes : l’idée première qui a présidé à la colonisation dans chacune d’elles, les difficultés des communications, et d’autres du même genre. Si cet isolement a continué pendant de si longues années, cela vient en grande partie des rivalités et des jalousies des colonies, mais aussi de ce fait que leur prospérité les éloignait des questions de politique. Aujourd’hui une de ces causes appartient au passé.
L’Australie en est arrivée aux mauvais jours : et elle est maintenant désireuse de supprimer toute barrière pouvant entraver la liberté des communications entre les membres de son continent. La facilité du commerce est devenue une nécessité de premier ordre pour les colonies et « l’inter colonial freetrade » en est l’expression politique. On pourrait à la rigueur en arriver là dans une union politique bien arrêtée ; mais il y a d’autres causes encore qui poussent à l’adoption prochaine de la confédération ou de la fédération sous une forme ou sous une autre. La cause qui d’ordinaire produit une union de cette sorte, la nécessité de la défense contre un danger extérieur menaçant les parties contractantes, n’est ici qu’une considération de minime importance ; néanmoins il faut bien avouer que le besoin d’une force militaire agissant sous un commandement unique pour la défense commune n’est guère satisfait par le maintien dans les eaux australiennes de la flotte permanente impériale à l’entretien de laquelle les colonies contribuent pour leur part. Toutefois on ne peut pas dire que la défense des côtes constitue en soi la cause véritable du mouvement qui se produit en faveur de la fédération, quoiqu’elle y soit pour quelque chose. Il y a d’autres considérations qui agissent particulièrement sur le peuple australien. Pendant près d’un demi-siècle la Tasmanie et quatre des cinq colonies de l’Australie ont joui d’une forme de gouvernement calquée autant qu’il est possible sur celle de la Grande-Bretagne et, depuis quelques années, la dernière des colonies australiennes, Western Australia, est entrée, par suite de l’accroissement de sa population, en pleine possession de son autonomie gouvernementale. Il y a donc là une base de développement en commun, résultant de l’uniformité des institutions. De même toutes les colonies ont reçu le « Common Law » anglais, y compris beaucoup de « statute law », mais elles peuvent y porter autant de changements qu’il leur plaît. La vie commerciale et la vie. sociale sont très semblables, et néanmoins les colonies se sont fait des lois qui diffèrent beaucoup même sur des questions identiques. En créant le « Federal Council of Australia » on a déjà pris des mesures destinées à faire devenir leur législation plus uniforme ; c’est un conseil dont le nom n’est pas bien choisi car il n’a ni pouvoir exécutif, ni pouvoir judiciaire. Il n’existe aucune obligation de prendre part aux délibérations du Conseil et la plus grande des colonies, New-South Wales, n’en fait pas partie. Elle ne prend donc pas part à la législation qui y est discutée. Ce seul fait suffit. bien pour montrer que l’arrangement actuel n’est pas tel qu’il puisse donner une complète satisfaction. Mais mieux que cela, les hommes de tous les partis, dans toutes les colonies, approuvent hautement l’idée d’une union plus étroite. On a tenu des conférences, il existe même un projet de loi dans cet ordre d’idées ; chaque nouveau « prime minister » dans chacune des colonies (et il y en a pas mal au courant d’une année), inaugure son entrée en fonctions en lançant des dépêches aux « prime ministers » des autres colonies les assurant de son dévouement à la cause de la « fédération ».
Pourquoi les choses n’avancent-elles pas ? La cause en est peut-être que les colonies, pendant ces deux dernières années, ont été trop occupées de pressantes affaires intérieures pour avoir le loisir nécessaire pour mener la chose à bonne fin. Pour mettre sur pied un projet de fédération et le discuter, encore faudrait-il plus de loisir que n’en ont les ministres, vu la courte durée des ministères aux colonies. Une autre raison encore, je crois, se trouve dans le déclin plus ou moins marqué du sentiment de nationalité australienne, qui, il y a quelque temps, était si prononcé. Cette cause-ci disparaîtra lorsque l’Australie reviendra aux beaux jours de sa prospérité d’autrefois.
La question est entrée, au commencement de cette année, dans une nouvelle phase, par l’initiative de Sir George Dibbs, le « prime minister » de New-South Wales. Jusqu’ici la discussion s’était toujours produite sur la base d’une union telle qu’elle existe au Canada. Mais Sir George Dibbs, tout d’un coup, adopta un nouveau point de vue. Non content de faire de l’Australie une fédération, il proposa de « l’unifier », c’est-à-dire qu’il voudrait abolir les « states governments », dont les droits aux États-Unis et au Canada ont été si soigneusement sauvegardés. Il ne voudrait laisser à ces states governments » que leurs pouvoirs administratifs. On aurait alors, non pas une fédération comme celle du Dominion du Canada, mais une « incorporated Union » comme celle de la Grande-Bretagne et de l’Irlande. Ce projet, qui au début eût peut-être trouvé faveur par suite de l’économie qu’il promet, ne fut pas bien accueilli. Les colonies australiennes ont été trop longtemps séparées pour être prêtes à s’amalgamer et elles ont fort justement. peur de trop de centralisation.
Enfin, quelques colonies commencent à se demander si une stricte reproduction de la Constitution anglaise est, au bout du compte, la forme la plus convenable pour elles du gouvernement de l’État. La dépendance complète où sont les ministres de la Couronne par rapport à la volonté du Parlement n’est pas considérée comme étant un bien sans mélange, même lorsque les partis parlementaires sont un peu plus que des coteries personnelles. L’importance de la stabilité du gouvernement est devenue en somme toujours plus évidente ; de là les tentatives de réforme qui agitent les colonies australiennes.
En mars 1894, on nomma une commission royale dans la colonie de Victoria pour s’occuper de la matière complète des réformes constitutionnelles. Des propositions y furent faites pour assurer aux ministres une plus grande sécurité dans la conservation de leurs postes ; on demandait en même temps qu’ils tinssent leur autorité du Parlement par l’élection directe. Pour protéger le pays contre les ministres et contre le Parlement on proposa aussi d’adopter le Referendum dans certains cas. En d’autres termes, ceux qui soutenaient le projet proposaient d’abandonner ce caractère remarquable de la Constitution britannique, la « souveraineté du Parlement », et d’adopter le principe des « lois fondamentales ou constitutionnelles ». Le projet ne fut pas admis, la commission estimant « qu’il était impraticable pour le moment de recommander une modification constitutionnelle aussi grave que celle de l’élection des ministres pour une période fixe ».
La commission a adopté certaines propositions d’un caractère important, mais on attendra sans doute longtemps avant qu’elles deviennent partie intégrante de la législation. En voici quelques-unes.
Une des causes les plus fréquentes de trouble résulte des conflits entre les deux Chambres de la législature. On a proposé de leur donner une solution par le Referendum. Lorsqu’un bill a été adopté dans deux sessions consécutives par l’Assemblée législative de la Chambre basse, au cas où il serait rejeté par le Conseil législatif, la Chambre basse pourrait, par une résolution spéciale, soumettre le bill aux électeurs. Et si une majorité était obtenue dans le scrutin en faveur de la mesure, le bill devait être transmis au gouverneur pour qu’il lui donnât son assentiment.
D’autres propositions encore ont été adoptées par la commission : on a admis que le Parlement devrait avoir un contrôle plus grand sur ses sessions et que, dans ce but, la Constitution devait être modifiée en ce sens qu’on pourrait exiger la convocation du Parlement, pendant ses vacances, sur la demande qu’en aurait faite la majorité absolue des membres de l’Assemblée ; que, pour épargner son temps, les bills qui ont subi une seconde lecture durant une session devraient être repris à cette même phase dans la session suivante ; que pour assurer au Parlement un contrôle plus complet sur les dépenses publiques il faudrait instituer à chaque session un comité public des comptes (Public accounts committee), comme dans la Chambre des Communes.
Nonobstant le refus de la commission d’accepter le projet de réforme constitutionnelle qui lui a été soumis, on peut croire que la popularité du Referendum et le fait qu’il convient au plus haut point aux Australiens amèneront avant peu, en même temps que le discrédit croissant du Parlement, l’adoption de la règle des « lois fondamentales ou constitutionnelles » que le vote du peuple peut seul modifier.
(Trad. par MM. Sielem, barrister à Londres et F. Larnaude.)