# Aperçu de l’organisation politique du Danemark, de la Suède et de la Norvège
### PAYS SCANDINAVES

La Direction a jugé convenable de faire précéder une chronique régulière des événements parlementaires en Suède, en Norvège et en Danemark, d’un exposé abrégé de la Constitution et des institutions principales de ces pays, afin de donner ainsi une base solide à une relation périodique des événements de la politique journalière.
Dans chacun de ces trois royaumes, la constitution est monarchique constitutionnelle. A côté d’un roi héréditaire et d’un ministère exerçant le gouvernement, se trouve une représentation nationale, nommée Riksdag en Suède et en Danemark et Storthing en Norvège. Pour ce qui concerne les affaires ecclésiastiques, il existe de plus, en Suède, à côté du Riksdag, une représentation spéciale (Kyrkomöte), composée d’une part de membres laïques élus et, d’autre part, de membres du clergé.
Le pouvoir exécutif appartient au roi avec le concours de conseillers responsables choisis par lui. Toutefois, cette responsabilité peut être rendue bien plus facilement effective en Norvège, où le Storthing a non seulement le droit d’intenter l’action en responsabilité, mais aussi peut, au moyen d’une de ses subdivisions, le Lagthing, exercer une influence directe sur le jugement d’un semblable procès. Il en résulte que la Norvège s’approche beaucoup plus d’un gouvernement purement représentatif. Dans les trois royaumes, les membres du Conseil d’État jouissent du privilège de participer aux délibérations de la représentation.
Le pouvoir législatif est partagé entre le gouvernement et la représentation, mais d’après des principes très différents dans les différents royaumes. A la vérité, dans les trois pays, l’initiative appartient aussi bien au gouvernement qu’à la représentation et, en règle générale, leur action commune est exigée pour l’établissement des lois ; de même, le gouvernement, dans des limites quelque peu différentes, possède le droit d’édicter des lois administratives et provisoires. Cependant, ce droit du roi d’édicter des lois administratives est plus grand en Suède que dans les deux autres royaumes. La différence la plus saisissante est toutefois qu’en Norvège le roi ne possède qu’un droit de veto suspensif. A l’origine, les prescriptions de la Constitution norvégienne n’ont pas parlé du droit de veto relativement aux changements à apporter à la Constitution. En fait, cependant, le Storthing a réussi à imposer ses vues en de semblables questions par le jugement prononcé par le Riksrätt contre les conseillers du roi, en 1884. Le roi n’a toutefois pas abandonné son droit formel de veto définitif en pareilles matières. Et, puisque la Constitution norvégienne défend expressément tous changements à cette Constitution qui seraient opposés à l’esprit de la loi, et que diverses prescriptions n’y ont été inscrites que par suite de l’union avec la Suède et après délibération avec les représentants de ce pays, il semblerait qu’un semblable veto dût exister, au moins dans les questions constitutionnelles d’importance capitale, ou qui se rattachent à l’union avec la Suède.
Au point de vue financier, c’est en Danemark que les droits du gouvernement sont le plus étendus. Toutes les ressources de l’État sont exclusivement administrées par le gouvernement. Aucun impôt ne peut être créé, aucune dépense ordonnée sans une loi sanctionnée par le roi. Jusqu’à quel point s’étend le droit du gouvernement d’édicter des lois de finances provisoires en cas d’un désaccord existant entre les deux Chambres ? C’est ce qui est contesté et ce qui forme l’objet d’un conflit constitutionnel durant depuis longtemps et dont nous rendrons compte plus tard.
En Suède, c’est sous l’administration et le contrôle directs et exclusifs de la représentation que sont placés aussi bien la Banque de Suède (Rikets Bank) que le Riksgäldskontor (Bureau des fonds d’amortissement), dans les attributions duquel est placée la Dette publique ainsi que toutes les institutions qui s’y rattachent. Le Budget des recettes est, de même, exclusivement voté par le Riksdag seul, quoique les décrets à ce relatifs soient promulgués par le gouvernement. En ce qui concerne les autres espèces de revenus d’État, comme aussi en ce qui regarde les dépenses d’État, une action commune égale est, en général, exercée par les pouvoirs de l’État.
En Norvège, au contraire, la caisse d’État est bien formellement placée sous l’administration du gouvernement, mais aucune taxe ne peut être imposée, aucune dépense faite sans l’appui d’une loi ou d’un décret de la représentation.
Sous le rapport aussi du droit de révocation des fonctionnaires, le gouvernement danois possède un plus grand pouvoir que les deux autres royaumes, où les fonctionnaires sont, en règle générale, inamovibles, à l’exception naturellement des membres du Conseil d’État, et partiellement aussi, d’autres fonctionnaires occupant des positions exceptionnellement influentes.
En Danemark, le gouvernement exerce, jusqu’à un certain point, une influence directe sur la composition de l’une des deux Chambres (le Landsthing).
La composition de la représentation est, naturellement, essentiellement différente dans les trois pays. En Suède, la réforme de la représentation, en 1865, a pu se relier à l’état de choses amené par les siècles précédents. En Norvège et en Danemark, ce système représentatif a été introduit pendant ce siècle comme une création essentiellement nouvelle. Toutes les trois représentations ont cependant cette particularité caractéristique commune, que la plus grande influence est assurée aux agriculteurs, et spécialement, surtout en Suède et en Norvège, au grand nombre des petits cultivateurs. En conséquence aussi, le plus grand nombre des représentants sont des paysans. L’instruction, très développée dans les trois pays, a produit ce résultat que très souvent ces représentants agriculteurs sont tout à fait au courant de ce qui concerne la politique pratique et d’une valeur intellectuelle égale à celle des autres classes de la société. A ceci contribue en Suède pour beaucoup ce fait que la classe des paysans a depuis des siècles pris une part active à la vie publique et a par suite son éducation politique toute formée. C’est du reste aussi un trait commun que la répartition entre villes et campagnes a obtenu une influence spéciale sur la composition de la représentation.
En Suède et en Danemark, le système adopté est celui de la dualité dans la représentation. Par suite, celle-ci est divisée en deux Chambres, nommées en Suède, Första Kammaren (première Chambre), et Andra Kammaren (seconde Chambre) ; en Danemark, Landsthing et Folkething. En Norvège, la représentation est composée d’une seule Chambre, le Storthing, qui, à la vérité, se partage en certains cas en deux divisions nommées Lagthing (comprenant un quart du Storthing) et Odelsthing (les trois quarts).
En Suède, où, jusqu’en 1866, la représentation était divisée en quatre États : noblesse, clergé, bourgeoisie et paysans, la Première Chambre est élue par les votes des représentations communales des différentes provinces et des villes qui ont 25, 000 habitants et au-dessus. Chaque circonscription électorale semblable élit au moins un représentant ; un nouveau représentant est ensuite élu par chaque 30, 000 habitants de plus, de façon qu’une circonscription de 60, 000 habitants élit deux représentants, une de 90, 000 trois, etc. Le plus grand nombre de circonscriptions électorales nomment en conséquence simultanément plusieurs représentants. Deux circonscriptions seulement n’en élisent qu’un.
Le nombre des circonscriptions, ainsi que celui des représentants, est donc ainsi variable avec les fluctuations du chiffre de la population. Ce fait a été l’un des motifs qui ont amené le dépôt d’un projet de modifications ayant pour but de rendre fixe le nombre des représentants. C’est là la question constitutionnelle la plus importante soumise au Riksdag actuel ; plus tard nous reviendrons sur la solution de cette question.
Chacun de ceux, homme ou femme, qui paient l’impôt direct à la commune, a le droit de participer au vote pour la représentation communale ; or celle-ci nomme directement les représentants à la Première Chambre. Il en résulte que, dans la pratique, le cens qui donne droit de vote pour cette Chambre est un peu inférieur à celui exigé pour la Seconde Chambre, en ce qu’un plus grand nombre de citoyens exercent, bien qu’indirectement, leur influence dans les élections pour la Première Chambre que dans celles pour la Seconde. Toutefois, cela est plus que compensé par d’autres prescriptions, de façon qu’on a pu réussir, tout en conservant l’ori. gine populaire de la Première Chambre, à lui donner un caractère plus en harmonie avec la manière de voir, plus conservatrice de certaine façon, des classes supérieures. On a obtenu ce résultat, partie en élevant l’âge d’éligibilité (35 ans), partie au moyen d’un cens d’éligibilité plus élevé (possession de propriétés de la valeur de 80, 000 couronnes ―― 112, 000 francs ou d’un revenu annuel de 4, 000 couronnes — 5, 600 francs), partie par le mode de votation indirecte et enfin surtout en décidant que les membres de la Première Chambre ne recevraient aucun traitement et devraient ainsi, pour l’exercice de leur mandat, se soumettre à certains sacrifices économiques. Il s’ensuit que l’obligation d’accepter l’élection n’existe pas. Les tendances déjà conservatrices de cette Chambre sont encore entretenues essentiellement par la longue durée du mandat. En effet, chaque représentant est nommé pour une période de neuf années. De nouvelles élections ne sont faites qu’au fur et à mesure des vacances produites ; de sorte que les élections ont lieu successivement. Un renouvellement général de toute la Chambre ne peut donc avoir lieu qu’à la suite d’une dissolution prononcée par le gouvernement, nécessitant forcément de nouvelles élections. La demeure dans la circonscription électorale ne constitue pas une condition d’éligibilité.
Les membres de la Seconde Chambre sont élus tant par les provinces que par les villes, ou par des circonscriptions électorales formées de plusieurs villes. Sous le rapport judiciaire, les provinces sont divisées en juridictions nommées domsagor ; chacune de ces juridictions élit un représentant. Si la population d’une juridiction dépasse le chiffre de 40, 000, elle est divisée en deux circonscriptions, de sorte, qu’en général, il y a un représentant pour 20, 000 habitants. Chaque ville renfermant 10, 000 habitants ou plus forme une circonscription électorale et nomme un représentant en plus par chaque nouveau groupe de 10, 000 habitants. Toutefois, une ville qui a plusieurs représentants à élire peut être partagée en plusieurs circonscriptions électorales. Cette règle n’a cependant été encore appliquée qu’à Stockholm, la capitale, et cela tout récemment. Les villes ayant moins de 10, 000 habitants sont réunies à d’autres pour constituer des circonscriptions électorales spéciales renfermant au moins 6, 000 et au plus 12, 000 habitants.
En résumé, les populations urbaines sont, à très peu près, deux fois plus représentées que les populations rurales, qui, malgré cela, conservent la majorité dans la représentation. On a établi cette proportion en 1865, lors du changement du mode de représentation, pour prévenir la trop prépondérante influence de la classe des paysans. Cependant, comme le nombre des représentants varie, ainsi que cela a lieu pour la Première Chambre, avec le chiffre de la population, et que celle des villes, en Suède comme ailleurs, augmente plus rapidement que celle des provinces, nous rencontrons ici encore la question de la fixation du nombre des représentants et celle subsidiaire de la proportion entre le nombre de représentants à élire par les villes et par les provinces.
Les votes sont émis directement par les électeurs dans les villes qui forment une ou plusieurs circonscriptions électorales. Dans les autres circonscriptions, soit urbaines, soit rurales, et suivant une décision périodiquement prise par la circonscription elle-même, les élections peuvent avoir lieu soit directement, soit indirectement, par des députés élus à cet effet. Le premier cas est le plus habituel.
Est électeur dans la circonscription toute personne majeure (à l’exclusion des femmes) jouissant d’une bonne réputation et possédant un immeuble de la valeur de 1, 000 couronnes (1, 400 francs), ou tenant à bail pour un temps assez long une propriété valant 6, 000 couronnes (8, 400 francs), ou enfin payant un impôt direct pour un revenu qui ne doit pas être inférieur à 800 couronnes (1, 120 francs) par an. Bien que ce cens ne soit certes pas élevé, il s’est produit, dans ces dernières années, une agitation très vive en faveur de son abaissement, ainsi que pour l’introduction du suffrage universel. Plusieurs projets de loi à ce sujet sont même déposés à la Chambre.
Les conditions d’éligibilité sont 25 ans d’âge et la demeure dans la circonscription. L’élu ne peut, à moins d’empêchement légitime, refuser le mandat, mais il lui est accordé le remboursement de ses frais de voyage au Riksdag, aller et retour, et, en plus, une certaine allocation journalière, laquelle ne peut toutefois former un total de plus de 1, 200 couronnes (1, 680 francs) par an, quelle que soit la durée des travaux du Riksdag. Cette prescription a influé d’une façon très pratique sur l’expédition des travaux de la représentation qui, par suite, siège rarement beaucoup au-delà de quatre mois en Suède, tandis qu’en Norvège, aussi bien qu’en Danemark, la durée des sessions est toujours plus longue.
De nouvelles élections ont lieu tous les trois ans dans chaque circonscription et, entre temps, au fur et à mesure qu’une vacance se produit dans une circonscription. Le roi a toutefois le droit de dissoudre la Chambre avant l’expiration de son mandat et de décréter de nouvelles élections ; il a aussi le droit, soit en cas de dissolution, soit en dehors du temps de session, de convoquer le Riksdag en session extraordinaire.
Les membres du Conseil d’État ont le droit de présence et de délibération dans chaque Chambre ; mais ils ne peuvent voter qu’au cas où ils sont eux-mêmes représentants élus.
En principe, les deux Chambres ont la même importance et le même pouvoir. Tous les projets du gouvernement (propositioner) sont remis en même temps aux deux Chambres et toutes les questions doivent, autant que possible, être discutées simultanément. Chaque Chambre fournit un nombre égal de membres pour composer les Commissions permanentes (Utskott) qui ont pour but de préparer l’étude de la plupart des questions et qui, donnant leurs conclusions, exercent, par cela même, une grande influence sur la solution de ces questions. L’institution de ces Commissions permanentes et leur influence constitue l’un des traits les plus remarquables de la représentation suédoise ; l’expérience a montré qu’elles contribuaient à un haut degré à mettre en lumière les différentes faces des questions, ainsi qu’à amener dans les deux Chambres une très favorable communauté de travail. La solution d’une question exige, en général, une décision concordante prise par les deux Chambres. Si l’accord cherché n’est pas atteint (et, en ce cas, une nouvelle discussion peut avoir lieu dans la Commission permanente), la question est, pour cette fois, laissée de côté. S’il s’agit d’une question où une décision positive doit être prise (élections, établissement des impôts et questions budgétaires), le droit de solution définitive est autrement exercé. En certains cas, ce droit appartient à l’une des Commissions permanentes (Konstitutionsutskott — Commission permanente constitutionnelle) ; en quelques autres cas il est remis à des personnes de confiance spécialement désignées par les Chambres ; mais dans les cas les plus importants, surtout dans les questions relatives à l’assiette de l’impôt et au budget, on a recours à une votation commune des deux Chambres, qui a lieu simultanément, mais séparément dans chaque Chambre, sur un texte arrêté dont la formule a été préalablement adoptée par les Chambres après quoi, les votes de chaque Chambre sont additionnés et la majorité ainsi obtenue devient décisive. Le nombre des membres de la Seconde Chambre étant supérieur, elle se trouve ainsi avoir une influence plus grande dans les votations simultanées. La grande influence qui résulte ainsi du nombre des représentants et le déplacement de pouvoir que ses variations peuvent amener contribuent à rendre désirable la fixation du nombre des représentants. Cette question, sur laquelle nous sommes revenus plusieurs fois, a reçu une solution le 22 février dernier.
Le Storthing norvégien est élu, pour un tiers, par les villes et, pour deux tiers, par les districts de province. Le nombre des circonscriptions électorales et celui des représentants de chaque district, qui autrefois suivait les fluctuations du chiffre de la popu lation, fut fixé par les lois de 1850 et de 1878. Les villes forment vingt-six circonscriptions, dont trois élisent quatre représentants chacune, et trois, deux représentants. Christiania, la capitale du pays et la plus grande circonscription électorale, ne nomme que quatre représentants. Des dix-huit départements (amt) du pays, huit envoient cinq représentants chacun, huit chacun quatre, et les autres chacun deux représentants au Storthing. De la sorte, des cent quatorze membres du Storthing, vingt seulement sont nommés au scrutin d’arrondissement, tandis que les quatre-vingt-quatorze autres sont nommés au scrutin de liste. Les élections ont lieu indirectement, par des députés nommés à raison d’un par cinquante électeurs dans les villes et, dans les communes rurales, d’un par chaque centaine complète d’électeurs.
Le droit au vote fut notablement élargi en 1884. Pour pouvoir exercer ce droit, en outre de la qualité de citoyen norvégien, il faut être ou avoir été fonctionnaire ; ou posséder ou tenir à bail pour cinq ans une propriété en province ou, à la ville, posséder un immeuble d’une valeur minima de 600 couronnes (840 francs) ; ou enfin, payer l’impôt sur un revenu annuel d’au moins 500 couronnes (700 francs) en province et de 800 couronnes (1, 120 francs) dans les villes.
Pour être éligible, il faut, en général, appartenir à la circonscription où l’élection a lieu. Cependant, depuis 1884, les anciens membres du Conseil d’État peuvent être nommés dans un autre district que celui où ils ont droit de vote. Par contre, les conseillers d’État en service et certains autres fonctionnaires ne jouissent pas de ce droit.
Tout représentant élu est tenu d’accepter le mandat, à moins qu’il ne produise un cas d’exception reconnu valable. Le représentant reçoit une allocation de 12 couronnes (16 fr. 80) par jour pendant toute la session du Storthing.
Le Storthing, qui se réunit chaque année le 1er février, est renouvelé complètement chaque troisième année. Pendant ce temps, le roi n’a le droit ni de le dissoudre, ni de décréter de nouvelles élections. Les élections partielles pour remplir les vacances qui se produisent sont assez rares, parce que les circonscriptions ont le droit de nommer des suppléants qui entrent en fonction dans la session pendant laquelle le représentant ordinaire viendrait à être empêché. Le caractère du Storthing est ainsi irrévocablement fixé pour la période triennale, quels que soient les changements qui puissent se produire pendant ce temps dans les affaires ou dans la manière de voir du pays. Il en découle que le résultat de chaque nouvelle lutte électorale a une bien plus grande importance en Norvège que partout ailleurs. En effet, le pouvoir du Storthing est déjà très étendu ; de plus, le parti de gauche, actuellement dominant, constamment guidé par la pensée énoncée autrefois par son chef le plus ancien et le plus important (J. Sverdrup) que « toute la puissance de la Norvège doit un jour être concentrée dans la salle du Storthing », s’efforce encore d’augmenter ce pouvoir en l’étendant à certaines questions spéciales d’administration, à la nomination des fonctionnaires, etc. On voit donc que, pendant toute la durée du mandat, une puissance tyrannique, presque souveraine, peut être exercée dans le Storthing par une majorité à courte vue. Or, par suite du scrutin de liste, il peut facilement arriver, et tel est actuellement le cas, que la majorité élue ne soit que l’expression d’une majorité minime dans le corps électoral ; la situation devient alors de toute évidence inconvenable. Ainsi, lors des dernières élections, la gauche ne disposait que d’environ 51, 000 voix contre environ 50, 000 appartenant à la droite ; mais dans le Storthing même, la droite ne dispose que de 30 à 40 voix et se trouve ainsi absolument sans force contre les 70 à 80 voix de gauche.
On rencontre cependant aussi en Norvège une faible tendance vers le système de la dualité des Chambres. En effet, lorsque le Storthing se constitue, il doit, comme nous l’avons fait remarquer ci-dessus, se partager en deux divisions, nommées, la première et principale Odelsthing et la seconde Lagthing, pendant que le Parlement dans son ensemble conserve le nom de Storthing.
A l’origine, le but était assurément de faire résoudre la plupart des questions au moyen d’une décision concordante des deux divisions agissant séparément, auquel cas une minorité aurait plus de chances de succès dans l’une ou l’autre des deux divisions. La fonction essentielle du Storthing réuni aurait donc été de se constituer et d’opérer sa division, indiquée ci-dessus, en deux divisions, de la décision desquelles l’issue des questions eût ensuite dépendu. Mais tout pouvoir politique supporte impatiemment l’endiguement résultant d’un autre pouvoir et s’efforce naturellement d’agrandir sa sphère d’action ; et, le Storthing ayant le droit de fixer lui-même l’ordonnance de ses travaux, l’action du Lagthing s’est vue, en réalité, bornée au minimum possible. Comme, de plus, les divergences entre les deux divisions sont jugées par décision plénière du Storthing, et qu’en outre les affaires sont préparées par des comités spécialement désignés pour chaque cas, il en est résulté que l’importance du Lagthing est, de fait, devenue si minime que sa séparation d’avec l’Odelsthing a bien des fois pu être utilisée comme un moyen supplémentaire de pouvoir par la majorité, qui pouvait ainsi exclure de la participation à la discussion principale les membres de la minorité considérés comme redoutables.
Le Lagthing a cependant une très importante fonction. Pendant que l’Odelsthing seul a le droit de décider la mise en accusation des ministres pour les actes de leur gouvernement, ce sont les membres du Lagthing qui forment les éléments principaux du tribunal (Riksrätt) chargé de prononcer le jugement. Mais le Storthing a établi comme droit reconnu la faculté de reporter la procédure de mise en accusation jusqu’à un moment qui lui parût opportun ; comme par suite, il peut procéder aux choix du Lagthing spécialement dans cette vue, — et pendant la lutte constitutionnelle de 1884 au sujet du vote du roi dans les questions relatives à la constitution, il fit de cette faculté un usage plus qu’arbitraire, — on conçoit que, par sa majorité, le Storthing est aussi, sous ce rapport, en position d’être à la fois accusateur et juge.
Le Storthing a, de plus, le droit de faire comparaître devant lui toute personne, par conséquent même les conseillers d’État et les fonctionnaires, afin de fournir des éclaircissements et de subir un interrogatoire sur ce qui concerne les affaires d’État.
Depuis 1884, les membres du Conseil d’Etat ont accès au Storthing. Cette résolution qui, à l’origine, fut proposée par le parti de droite, fut ensuite combattue par ce même parti, parce qu’il reconnut qu’avec le développement actuel des affaires, cette mesure conduirait à un affaiblissement de la situation du gouvernement. Diverses tentatives furent faites pour apporter au moins quelques correctifs à cette résolution, spécialement le droit, pour le gouvernement, de dissoudre le Storthing : elles n’ont cependant pas été couronnées de succès.
Le Danemark a presque complètement introduit chez lui le système de la dualité des Chambres. Le Riksdag danois se compose d’un Folkething, basé sur un droit de vote très étendu et, d’un Landsthing, formé d’après des principes électifs tout différents.
Pour ce qui concerne les élections au Folkething, les provinces et les villes sont divisées en circonscriptions électorales. Aux termes de la loi, chaque circonscription devrait renfermer au moins 16, 000 habitants. Mais la délimitation des circonscriptions remonte à 1867 ; aussi, par suite des changements survenus dans les chiffres de la population, on rencontre maintenant de très grandes inégalités dans les circonscriptions ; c’est ainsi, par exemple, qu’à Copenhague, la capitale, certaines circonscriptions sont très étendues et que cette ville qui, en droit, devrait élire vingt représentants au Folkething, n’en a cependant que neuf. Par suite de la lutte actuelle des partis, le gouvernement n’a pas encore réussi à faire adopter de projet pour corriger cette disproportion et le résultat est loin d’être sûr pour le projet actuellement en discussion. Chaque circonscription nomme un représentant au suffrage direct.
Le droit de vote appartient à tout homme de bonne réputation habitant la circonscription depuis un an au moins, mais avec certaines restrictions, comme l’état de domesticité, l’inscription à l’assistance publique, l’état de faillite, etc.
Les mêmes règles sont, en général, applicables à l’éligibilité, sauf que l’âge d’éligibilité est plus bas (25 ans) et que ceux qui demeurent hors de la circonscription sont aussi éligibles. Par contre, la candidature doit être publique, nul ne peut être nommé sans avoir fait par écrit une déclaration qui est reçue par un fonctionnaire de la circonscription ; de plus, à moins d’empêchement légitime, le candidat doit assister personnellement à l’élection pour répondre aux questions qui lui seraient posées. Le résultat du vote est d’abord décidé à mains levées ; mais, en règle, on peut ensuite exiger la votation orale, qui a lieu en public. Les votes sont pointés sur la liste des électeurs, de sorte que celle-ci garde la trace du vote de chacun. Cette prescription est surtout favorable aux propriétaires les plus influents puisque, naturellement, un certain nombre d’électeurs peuvent se trouver vis-à-vis d’eux dans une dépendance plus ou moins grande.
La durée du mandat est de trois ans.
Le Landsthing a été constitué pour former contrepoids au Folkething. La constitution a fixé à soixante-six le nombre de ses membres. Douze de ceux-ci sont nommés par le roi, dont cependant le choix ne peut porter que sur des personnes qui sont ou ont été représentants élus et qui, de plus, doivent posséder les conditions d’éligibilité requises. Sept membres sont nommés par Copenhague ; deux, par leur circonscription électorale (Bornholm et Färöarne) ; les quarante-cinq autres sont élus par neuf grandes circonscriptions. Il y a donc ainsi douze circonscriptions, dont dix ont à élire de trois à huit représentants.
Le mode d’élection est indirect et assez compliqué. A Copenhague, l’ensemble des personnes formant le corps électoral nomme d’abord un délégué par cent vingt électeurs ; ensuite, un nombre égal de délégués est nommé par les électeurs qui sont taxés à raison d’un revenu annuel de 4,000 couronnes (5,600 francs). Dans les autres circonscriptions électorales, l’élection est faite par une assemblée de délégués qui, dans chaque circonscription, est composée, d’une part, des délégués nommés par les communes urbaines et par les communes rurales votant séparément et, pour l’autre part et jusqu’à concurrence de la moitié du nombre des délégués des communes rurales, des personnes les plus imposées du district, lesquelles, sans élection préalable, font ainsi immédiatement partie de l’assemblée des délégués. Il en résulte que les grands propriétaires ont évidemment une grande influence dans l’élection. Mais grâce à l’introduction du principe, que le Danemark a été le premier à réclamer (par Andrae) et aussi le premier à appliquer, de la « proportionnalité » dans ces élections, les minorités peuvent, en se réunissant, s’assurer d’un nombre de places en rapport avec leur importance.
En opposition avec ce que nous avons vu être la règle pour le Folkething, le domicile dans la circonscription est une condition d’éligibilité au Landsthing. On suit donc, en Danemark, sous ce rapport, une règle absolument opposée à celle qui est en vigueur en Suède, où l’éligibilité pour la Première Chambre, dont le caractère est plus conservateur, est indépendante du lieu de domicile, qui, au contraire, est une condition d’éligibilité à la Seconde Chambre.
La durée du mandat pour le Landsthing est de huit ans.
Le Riksdag se réunit le 1er octobre de chaque année.
Dans les deux Chambres, les membres reçoivent, en outre du remboursement de leurs frais de voyage, une allocation journalière dont l’importance est la même pour les deux Chambres et qui, du reste, est fixée à un taux très modéré (6 couronnes — 8 fr. 40). Le Riksdag ne peut, sans l’autorisation du gouvernement, rester en session plus de deux mois ; mais il peut être prorogé et ses réunions peuvent être remises à une époque déterminée. Il peut, à n’importe quel moment, être dissous par le gouvernement qui a aussi le droit de décréter de nouvelles élections, soit pour le Riksdag tout entier, soit pour l’une des deux Chambres seulement.
Les deux Chambres ont des attributions égales et le pouvoir du Riksdag est — à quelques rares exceptions près — exercé au moyen de résolutions communes des deux Chambres et presque toujours énoncées en forme de loi. Les projets de loi peuvent être soit présentés par le gouvernement, soit déposés par des membres du Riksdag dans l’une ou l’autre Chambre ; mais ces projets ne sont pas soumis simultanément par le gouvernement aux deux Chambres. C’est seulement lorsque la Chambre où un projet a été discuté a pris un résolution que cette résolution est soumise à l’autre Chambre. Si l’accord ne se fait pas, aucune résolution n’est valable. Le Folkething a cependant un très important privilège : la loi annuelle de finances et toutes les autres propositions d’impôts doivent lui être soumises d’abord. Il en résulte que cette Chambre se trouve en position de consacrer plus de temps à ces questions capitales et peut même retarder si longtemps ses décisions que l’autre Chambre soit mise dans l’alternative ou d’accepter sans aucun changement le projet de budget tel qu’elle l’a reçu du Folkething, ou bien d’assumer la responsabilité résultant du fait que le budget n’est pas voté. A moins d’arrêter toute la machinerie administrative, le gouvernement est forcé, dans ce cas, de sauver la situation au moyen d’une loi provisoire de finances. Ce à quoi le § 25 de la constitution danoise autorise le roi « en certains cas spécialement urgents » lorsque le Riksdag n’est pas rassemblé, sous réserve que ces lois ne soient pas contraires à la Constitution et qu’ensuite elles soient soumises au plus prochain Riksdag. Ainsi que nous l’avons déjà mentionné plus haut, le Danemark se trouve, depuis l’année 1885, dans un semblable « état provisoire » puisque, pendant tout ce temps, l’accord n’a pu s’établir entre les deux Chambres.
Une constitution spéciale régit l’Islande, île qui est politiquement réunie au Danemark.
Il nous reste à signaler les traits principaux de l’Union existant entre la Suède et la Norvège.
Cette Union est une suite du traité de paix de Kiel, en 1814. Par ce traité, le Danemark fut contraint de céder à la Suède le royaume de Norvège en échange de la Poméranie et de Rügen. Plus tard, le Danemark reçut à son tour le duché de Lauenbourg de la Suède et de la Norvège. Mais les Norvégiens se soulevèrent contre cette cession ; ils réunirent à Eidsvold une assemblée constituante, dans laquelle ils se déclarèrent indépendants et choisirent pour roi le prince Christian Frederik de Danemark. Une armée suédoise entra en Norvège dont les côtes furent aussi bloquées. Les hostilités se terminèrent par la convention de Moss (près Christiania), par suite de laquelle le roi nouvellement élu déposa sa couronne ; des négociations se poursuivirent ensuite directement entre les représentants du roi de Suède et le Storthing norvégien, relativement aux conditions de l’Union et aux changements qui, par suite, devaient être apportés à la Constitution norvégienne récemment adoptée. Les négociations aboutirent à la suite de concessions mutuelles : le Storthing accepta l’Union et le roi de Suède fut élu roi de Norvège le 4 novembre 1814, pendant que, d’autre part, la Norvège était reconnue par la Suède comme un État libre, indépendant, inaliénable, uni à la Suède. L’année suivante (1815), les détails de l’Union furent plus exactement fixés et les conditions nécessaires à cette Union furent arrêtées dans une loi spéciale, approuvée par les deux représentations et qui reçut le nom de Riksakt.
En ce qui concerne les principes de droit international applicables à l’Union, il existe naturellement certaines différences entre les opinions ayant cours en Suède et en Norvège. Les Norvégiens maintiennent avec force que l’union est exclusivement fondée sur sa libre acceptation par le Storthing. Cette manière de voir trouve aussi un appui dans diverses expressions, employées même en Suède dès les premiers temps qui suivirent l’établissement de l’Union, et qui tendraient à établir que l’Union à été réalisée par la libre volonté des deux peuples. On ne saurait nier du reste que, dans l’incertitude que présentaient alors les affaires de l’Europe et avec la tendance qui se produisit au Congrès de Vienne vers le rétablissement de l’ancien ordre de choses, il ne fût d’une importance indiscutable pour la Suède, aussi bien que pour sa dynastie, de pouvoir invoquer ce principe de droit en faveur du fait accompli de l’Union. Mais, à côté de cela, les Suédois font observer qu’il ne faut pas accorder trop d’importance aux fleurs de rhétorique des discours d’alors ; qu’au contraire, au point de vue du droit d’État, l’existence même de l’union n’était, en réalité, qu’une compensation fournie à la Suède pour une diminution subie d’autre part ; qu’enfin toute prétention légitime sur ce point spécial qu’une union doit exister, continue cependant à se baser sur le traité de Kiel, bien que les conditions de détail de l’Union aient été arrêtées par une convention entre le Storthing et les représentants du roi de Suède. Si, par conséquent, ces conditions étaient rompues par le fait de la Norvège, ou si l’Union était rendue impossible, la Suède serait fondée à remonter au statu quo ante, c’est-à-dire au traité de paix de Kiel.
On doit encore mentionner ici une autre divergence importante dans la manière de voir des deux pays. Comme on l’a déjà fait remarquer, certains changements furent introduits dans la Constitution norvégienne après les négociations entre la Suède et la Norvège. Une partie de ces changements, mais non tous, furent mentionnés dans le Riksakt : or on prétend maintenant en Norvège que seules, les prescriptions mentionnées au Riksakt sont obligatoires pour la Norvège, à l’exclusion de toutes autres. Par contre, on soutient, en Suède, que toutes ces prescriptions doivent être considérées comme appartenant au pacte d’union.
Dans les quelques cas où un semblable dissentissement s’est élevé, la manière de voir norvégienne a toujours été victorieuse et le roi de l’Union, en tant que roi de Norvège, a contribué à ce succès. Mais, sans le consentement du roi de l’Union, qui, en ce cas, joue le rôle d’arbitre entre les deux pays et doit veiller aux droits et aux intérêts de chacun d’eux, un changement de cette sorte ne devrait pas être valable, même si le Storthing, poursuivant le développement exclusif de son pouvoir, réussit à maintenir cette interprétation de la Constitution norvégienne suivant laquelle, même dans les questions constitutionnelles, le droit de veto du roi ne saurait être que suspensif.
Les traits principaux de l’Union sont les suivants. Elle a pour but de créer une liaison indissoluble et est, par conséquent, une union effective. Mais la communauté est maintenue dans les limites les plus étroites conciliables avec le but de l’Union, qui est de maintenir et l’indépendance des deux royaumes contre les périls extérieurs, et la paix intérieure. Essentiellement, elle consiste donc seulement en ce que les deux royaumes doivent avoir le même roi ou, à son défaut, un autre gouvernement commun, enfin, former une unité. Si le roi veut prendre une décision relativement à des affaires qui concernent les deux royaumes, il doit consulter un Conseil d’État formé par la réunion des ministres suédois et norvégiens. La paix et la guerre sont communes avec tous les rapports internationaux qui s’en peuvent suivre. Cependant le roi peut conclure avec les puissances étrangères des conventions qui ne sont valables que pour l’un des deux royaumes.
L’importance de la communauté en cas de guerre est toutefois. limitée, et beaucoup, en ce qui concerne la Norvège, par certaines restrictions dans le droit du roi de Norvège de disposer des forces militaires norvégiennes dans des buts unionels, restrictions dont la portée réelle n’était pas à l’origine aussi grande qu’elle l’est devenue plus tard par suite des changements partialement apportés par le Storthing dans l’organisation de l’armée, etc. Le droit de disposer des forces militaires de la Suède pour la défense de la Norvège est donc illimité, tandis que la réciproque n’a pas lieu. Au point de vue militaire, l’avantage pour la Suède est principalement limité à ce point, à la vérité très important, que les frontières qui, à l’Ouest, la séparent de la Norvège, doivent être considérées, comme garanties contre toute agression du côté norvégien.
En outre, les deux royaumes ont des ambassadeurs et des consuls communs auprès des puissances étrangères. Cela n’est pas inscrit au Riksakt, même en ce qui concerne les envoyés diplomatiques, mais y est expressément sous-entendu, puisque les prescriptions originaires de la Constitution norvégienne furent retouchées dans ce but. La Norvège n’a ni ministre ni ministère des affaires étrangères qui lui soient propres. Les affaires sont gérées par le ministre des affaires étrangères de Suède, qui doit les soumettre à l’examen du roi, mais n’est responsable que vis-à-vis du Riksrätt suédois. Cela est non seulement prévu dans le Riksakt, mais il y est encore spécialement spécifié pour le cas de la vacance du trône, pendant laquelle le gouvernement des deux royaumes doit être exercé par une régence intérimaire. Les deux royaumes contribuent aux dépenses communes selon des décisions prises séparément par les deux représentations nationales, qui ont admis comme règle que les contributions devaient être calculées d’après le chiffre de la population, de sorte que la Suède contribue pour 12/17 et la Norvège pour 5/17 au total des dépenses. Cependant la part de la Norvège dans les dépenses des consulats est un peu plus forte. Le droit formel que possède en cette matière chaque représentation a été employé l’année dernière par le Storthing de telle façon, que non seulement il réduisit en partie l’allocation attribuée à la famille royale, mais aussi celle de différents postes diplomatiques. Pour ces derniers, on a dû employer un expédient provisoire consistant, d’une part, à maintenir quelques-uns de ces postes aux frais de la Suède seule, d’autre part, à employer à cet objet d’autres ressources communes dont le gouvernement pouvait user à son gré. Néanmoins, on doit considérer comme un danger sérieux le fait qu’aucun expédient légal n’ait été fixé pour arbitrer de semblables divergences.
Tout considéré, il est à la fois explicable et naturel qu’un peuple aussi jaloux de sa dignité et aussi fier que le peuple norvégien ne puisse se trouver satisfait des dispositions mentionnées ci-dessus pour la gestion de ses affaires diplomatiques et qu’il désire un changement. Ce désir a donné naissance à un conflit unionel qui se poursuit actuellement. On a bien proposé comme modification, soit que la Norvège ait un ministre des affaires étrangères, des ambassadeurs et des consuls particuliers, soit aussi que le ministère des affaires étrangères fût commun et responsable selon sa nationalité. Le premier système est vraiment inconciliable avec le but de l’Union et avec le principe de l’unité des deux pays vis-à-vis des puissances étrangères. L’Union ne serait alors plus réelle.
C’est cependant là ce qui est réclamé par le parti de gauche, dominant au Storthing, qui veut de plus établir en fait qu’un semblable changement peut être introduit par la Norvège agissant. seule ; une résolution concernant l’organisation des consulats a même été prise en conséquence de cette opinion. Un différend s’éleva à propos de cette question entre le roi de l’Union et son Conseil d’État norvégien. Le roi estimait qu’une question semblable concernait les deux royaumes et devait par suite être traitée dans le Conseil d’État de l’Union ; le Conseil d’État norvégien d’alors, sous la présidence du ministre Stéen, prétendait que la question ne devait être soumise qu’au Conseil d’Etat norvégien seul. Ce différend donna, l’année passée, naissance à une crise ministérielle qui se termina par la formation du ministère de droite actuel sous la présidence de Stang, ministère qui se trouve en opposition aiguë avec la majorité actuelle du Storthing qui appartient au parti de gauche. Ce ministère de droite a pris pour programme l’introduction de l’autre alternative signalée ci dessus : ministère des affaires étrangères et envoyés diplomatiques communs. Ce programme a aussi, en principe, été admis par le ministère et le Riksdag suédois, bien que dans une forme assez vague et hésitante et spécialement sous l’accentuation de cette réserve que, si la Norvège devait, sous ce rapport, obtenir les mêmes droits que la Suède, la parité devrait aussi être établie en ce qui concerne les obligations, et par là on visait surtout la question de la défense commune. En fait, même cette solution est loin d’être facile à mettre en pratique. Par suite du gouvernement parlementaire de fait qui existe en Norvège, composition du Riksrätt, etc., il est notamment presque inévitable que, si une semblable communauté était admise sans que des institutions communes correspondantes aient été établies, le Storthing norvégien serait, de fait, investi d’une bien plus grande influence sur la gestion des affaires étrangères que le Riksdag suédois, position à laquelle le royaume le plus important ne saurait aisément se plier. La Suède s’est constamment montrée disposée à favoriser la création de ces institutions communes, même établies d’une façon plus profitable à la Norvège qu’à la Suède. Mais jusqu’à présent, la Norvège s’est toujours soustraite à toute transaction de cette sorte.
Nous revenons à l’exposition de ce qui nous reste à dire concernant la nature de l’Union. Pour toutes leurs affaires réciproques autres que celles de l’Union, les deux pays sont absolument indépendants l’un de l’autre, ce qui a été exprimé dans la rédaction du Riksakt en ces termes : « La Norvège sera un État libre, indépen dant, indivisible et inaliénable. » On entend souvent en Norvège avancer comme un axiome fondamental la parité des deux royaumes. Aucune décision expresse à ce sujet n’est cependant donnée et c’est à peine, du reste, si on eût pu la donner, alors qu’une complète parité n’est pas conciliable avec l’autre axiome encore plus certainement reconnu de l’indépendance de chaque royaume et de leur union, pas plus qu’avec quelques autres prescriptions établies lors de l’Union et parmi lesquelles les plus importantes celles qui ont trait aux affaires étrangères, ont été exposées ci-dessus. De plus, la résidence du roi est Stockholm, la capitale de la Suède ; en ce qui concerne la Norvège, il est seulement prescrit que le roi doit y séjourner chaque année un certain temps. Par suite, une délégation du Conseil d’État norvégien doit résider continuellement à Stockholm, etc. Mais on ne nie assurément pas en Suède que, dans l’intérêt des deux royaumes et afin qu’ils soient satisfaits de l’Union, on doit appliquer cette parité à tous les points de vue, partout où cela peut se faire sans danger pour l’ensemble de l’Union. Aussi la Suède ne s’est-elle pas opposée à la longue série de petits changements par laquelle la Norvège a cherché peu à peu et avec succès à éloigner tout ce qui pourrait donner naissance à l’opinion que, dans l’Union, la Norvège occuperait un rang inférieur à celui de la Suède.
Les questions de droit qui, entre d’autres États, deviennent l’objet d’une convention en forme de traité, peuvent, dans les cas où le roi seul a droit de décision, ètre fixées par des résolutions royales qui sont communes et obligatoires pour les autorités des deux pays ; par exemple, il en est ainsi pour les communications postales et télégraphiques. Mais comme le roi n’a pas la possibilitéde contracter avec lui-même, les résolutions prises par lui n’ont naturellement pas la force obligatoire d’un traité. Le roi peut à tout instant. les annuler relativement à l’un des deux royaumes ou à tous les deux.
Si, au contraire, il est question d’affaires pour lesquelles le concours de la représentation est nécessaire, la loi qui est établie ainsi n’entre en vigueur que si la représentation de chaque royaume l’accepte dans tout son contenu. Le plus souvent, on y mentionne la réserve que cette loi sera en vigueur aussi longtemps que des prescriptions correspondantes auront cours dans l’autre royaume. Dans ce cas, chaque royaume a naturellement le droit d’abroger une telle loi. Dans certaines circonstances, on peut aussi prescrire que la loi continuera à rester en vigueur jusqu’à ce que son changement soit décidé d’une façon déterminée. La loi la plus importante de cette espèce est celle nommée Mellanrikslag (loi internationale), de 1874, relative aux relations commerciales et maritimes entre les deux royaumes. La base fondamentale de cette loi est que les produits naturels et industriels propres à chaque pays peuvent être introduits en franchise de droits dans l’autre. Dans cette loi, il est déclaré qu’elle restera en vigueur tant que d’autres résolutions n’auront pas été prises dans les deux royaumes, ou qu’une année soit écoulée depuis que l’un des deux royaumes y aurait introduit des changements ou l’aurait abrogée. Or, soit par suite de la contradiction qu’une semblable loi présente avec le système plutôt protectionniste de douanes actuellement en vigueur en Suède, et de la situation réellement désavantageuse qui s’en est suivie pour la Suède en amenant la diminution de ses revenus d’État, soit aussi comme expression du mécontentement qui a été éveillé en Suède contre la Norvège par la façon dont les prétentions norvégiennes ont été présentées et par les expressions injurieuses envers la Suède qui ont paru pendant un moment dans une partie de la presse norvégienne, les protectionnistes suédois ont déposé au Riksdag actuel un projet relatif à la dénonciation de cette loi. L’affaire vient d’être terminée. Le rapport de la Com. mission permanente conclut seulement à demander au roi une enquête sur les effets de cette loi, ce qui aussi fut adopté par les deux Chambres. Dans les circonstances actuelles, on voulait éviter tout ce qui aurait pu être interprété comme une mesure agressive vis-à-vis de la Norvège.
Il est aussi quelquefois établi pour les deux royaumes des lois de contenu identique, sans réserve de réciprocité, par exemple les lois sur le change (Vexellag) et la marine (Sjölag). Mais cela n’est qu’un rapport de fait de parité en ce qui concerne un droit, et non un rapport d’égalité réglé par le droit public.