# Analyses et Comptes Rendus — Traité de droit politique, électoral et parlementaire

En 1878, MM. Jules Poudra et Eugène Pierre publiaient un Traité pratique de droit parlementaire ; le premier était secrétaire général de la Présidence de la Chambre des députés, le second était secrétaire-rédacteur de la Chambre et attaché au secrétariat général de la présidence. Tous deux étaient, par leurs fonctions mêmes, en situation de dégager les règles qui président en France au fonctionnement du Parlement, règles éparses dans des documents divers : lois constitutionnelles, lois organiques, règlements intérieurs des assemblées, décisions nombreuses données par les Chambres en l’absence d’un texte, se rattachant chacune à une espèce déterminée et dont il faut tirer une règle générale. La tentative était à peu près nouvelle en France, au moins avec la portée que lui donnaient les deux collaborateurs. Ils entendaient faire connaître le Parlement français au point de vue du droit, c’est-à-dire au point de vue des règles qui président à la formation de ses organes, à leur fonctionnement, surtout dans l’exercice du pouvoir législatif, à leurs rapports avec les organes du pouvoir exécutif, et, à l’occasion du Parlement, ils ne pouvaient manquer de parler des pouvoirs publics en général. La tentative eut un franc succès, elle était réalisée avec beaucoup de talent par ses auteurs et elle répondait aux besoins du moment, à ceux d’une époque où la vie parlementaire a pris une grande intensité. Deux ans après l’apparition du Traité pratique, MM. Poudra et Pierre publiaient un Supplément destiné à faire connaître les modifications introduites pendant cette période dans les règles concernant la formation et le fonctionnement des assemblées législatives, ainsi que les applications nouvelles des règles antérieures. Quatre tirages successifs manifestèrent le succès de l’ouvrage. Mais une refonte était devenue nécessaire ; quinze ans de vie parlementaire et politique avaient amené des changements nombreux dans l’organisation et les attributions du Parlement, et avaient aussi fait surgir un grand nombre d’incidents nouveaux, auxquels il avait fallu donner des solutions nouvelles. L’ancien Traité pratique, même avec son Supplément, ne répondait plus à la réalité, il avait besoin d’être rajeuni, transformé, refondu ; l’un de ses auteurs, M. E. Pierre, procéda à cette refonte et la livra au public dans le cours de l’année 1893 sous le titre de Traité de droit politique, électoral et parlementaire. Le titre s’est un peu modifié, mais l’ouvrage est resté le même dans ses grandes lignes.
Le « droit parlementaire », qui figurait seul dans le titre du premier ouvrage, n’est autre que le « droit politique, électoral et parlementaire » du second. Il est « droit électoral », parce que la base de l’organisation du Parlement est l’élection et qu’une grande place lui est faite dans l’ouvrage (deuxième et quatrième sections du livre II, première et deuxième sections du livre III) : électorat, éligibilité, candidatures politiques, proportionnalité de la représentation, circonscriptions électorales, crimes et délits électoraux, mandat législatif, incompatibilités législatives, protestations électorales, vérification des pouvoirs. Il est aussi « droit politique », car le Parlement n’est qu’un des éléments de l’organisation de l’État, de l’organisation politique ; il est l’un des pouvoirs publics. En s’occupant des assemblées législatives, on s’occupe de l’organisation des pouvoirs publics de l’État, les règles qui les concernent forment une partie du droit politique ; d’autant plus qu’à propos du Parlement il est impossible de ne pas parler de la souveraineté nationale et de sa seconde manifestation, le pouvoir exécutif, ainsi que des rapports entre le législatif et l’exécutif, et tout cela rentre dans l’organisation politique. C’est à ce titre que M. Pierre s’occupe des points suivants : souveraineté nationale, pouvoir constituant, origine des constitutions, leur révision ; pouvoir exécutif, Président de la République et ministres, élection du Président de la République, dissolution des assemblées politiques, promulgation des lois, rapports des pouvoirs publics entre eux, messages du Président de la République, ministres et commissaires du Gouvernement devant les Chambres, questions adressées aux ministres, interpellations adressées au Gouvernement, honneurs dus au Président. de la République et aux ministres, leurs traitements, crimes et offenses dirigés contre eux. Le reste de l’ouvrage est consacré au « droit parlementaire » proprement dit, et contient tout ce qui est spécial à la vie du Parlement, c’est-à-dire des assemblées exerçant le pouvoir législatif dévolution et étendue du pouvoir législatif, initiative des lois, intervention du Conseil d’État dans la confection des lois, modification des lois, règlements des assemblées politiques, leur bureau, la discipline parlementaire, les limites des pouvoirs législatif et exécutif, convocations et sessions, finances publiques, relations extérieures, état de siège, droit de gràce et d’amnistie, pétitions, enquêtes parlementaires, attributions judiciaires des assemblées (le Sénat constitué en Haute Cour de justice), rapports des assemblées entre elles, procédure des assemblées législatives (initiative, travaux intérieurs dans les bureaux et commissions, débats, votations), inviolabilité des membres du Parlement, demandes en autorisation de poursuites, inviolabilité du lieu des séances, indemnité législative, honneurs dus aux assemblées législatives, insignes de leurs membres, délits et offenses dirigés contre les assemblées législatives et leurs membres. Tout cela forme le droit parlementaire proprement dit, mais c’est aussi une partie du droit politique.
Par cette longue énumération, on voit combien vaste est le champ parcouru par M. Pierre pour la seconde fois ; avec quel talent, avec quelle sûreté d’exposition, avec quelle abondance de renseignements ! Seuls les lecteurs de l’ouvrage, les personnes qui par leurs fonctions ou leur carrière sont appelées à traiter les questions de droit politique et parlementaire, sont à même de l’apprécier et peuvent le proclamer ; ils peuvent proclamer quel travail immense il a fallu à l’auteur pour réunir tant de matériaux épars dans le Bulletin des lois, le Moniteur, les Archives et les Annales parlementaires, les distribuer dans un ordre méthodique et les incorporer dans son ouvrage. Le plus grand nombre des solutions données sont appuyées par des exemples judicieux, choisis parmi ceux qu’offrait la vie parlementaire qui s’est écoulée en France depuis que le pays possède des assemblées législatives ; beaucoup de ces exemples se sont déroulés sous les yeux mêmes de l’auteur qui, depuis plus d’un quart de siècle, est placé auprès des représentants du pays et a pu suivre, comme il le déclare lui-même, « du commencement à la fin toutes les séances qui se sont déroulées pendant cette période si pleine, les séances d’affaires comme les séances tragiques, celles qu’absorbaient les soucis de la fortune. nationale et celles où palpitaient les généreux espoirs de notre chère France », et qui, « par une patiente lecture de nos annales, a complété les renseignements qu’il avait recueillis comme témoin ». Malgré les développements nouveaux pris par l’ouvrage, celui-ci a conservé le même caractère, c’est toujours un Traité pratique, bien que le titre ne le dise plus. Il n’y faut pas chercher les grandes théories qui passionnent les publicistes et les hommes politiques de nos jours, après avoir passionné ceux qui les ont précédés, celles qui inspirent les membres du Gouvernement dans leurs actes, ainsi que les législateurs dans leurs votes, leurs propositions de loi ou de révision des lois constitutionnelles. Le but poursuivi par MM. Poudra et Pierre, puis par M. Pierre seul, est plus modeste et n’en est pas moins utile. La préface de 1878 le disait déjà : « Le traité est plutôt pratique que théorique, il expose l’origine de la jurisprudence et son état présent, il ne va pas plus loin et ne vise pas plus haut, il ne pour suit pas des réformes qui dépasseraient la compétence de ses auteurs. C’est aux membres des Chambres qu’il appartient d’examiner s’il y a dans la législation des défauts ou des lacunes, c’est aux Chambres qu’il appartient de combler les unes et de corriger les autres. Nous avons simplement voulu dresser l’inventaire des titres du Parlement français, montrer à quelles sources les représentants du pays puisent leurs droits, expliquer les formes de leurs délibérations, rendre plus facile la tâche des Chambres, plus équitables et mieux éclairées les appréciations du public. Les décisions des majorités sont souvent attaquées comme irrégulières, des soupçons de partialité s’élèvent quelquefois contre les présidents ; nous croyons avoir prouvé que, même en politique, la jurisprudence n’est pas arbitraire, qu’elle a des règles certaines et durables, établies avec sagesse, maintenues avec fermeté. » Et la préface de 1893 le répète : « Ce fait (la prépondérance acquise depuis un certain nombre d’années par les assemblées parlementaires sur le Gouvernement) a pour premier résultat de déplacer l’axe de la science politique. Il prouve l’urgence de substituer les réalités aux abstractions, la pratique à la théorie. Du moment où, en France comme partout, les Chambres deviennent prépondérantes ; du moment où avec les Chambres, les peuples montent sur la scène et saisissent la direction des affaires, il est indispensable d’étudier dans leur mécanisme intime, de la façon la plus précise, la plus technique, les règles qui peuvent aider à maintenir l’ordre au milieu d’un drame où se pressent tant d’acteurs et tant d’intérêts divers. Cela n’interdit pas la poursuite de l’idéal ; mais cela impose l’obligation d’apprendre la valeur de ce qui est, avant de méditer sur ce qui devra être. De l’état actuel des choses, il résulte que la recherche des problèmes cachés dans les flancs de l’avenir est une nécessité moins pressante que l’exacte connaissance des organes en fonction. » Le caractère pratique de l’ouvrage de M. Pierre rend plus facile la tâche de l’auteur du compte rendu, il n’a pas à exposer et à discuter des doctrines constitutionnelles et politiques, puisque l’ouvrage n’en renferme point. Il lui suffit de louer l’abondance et la sûreté des développements, l’ordre et la clarté qui président à leur agencement, et de proclamer la grande valeur pratique du livre. Ce qui n’exclut pas sa valeur scientifique, notamment pour ce qui concerne le commentaire des dispositions de nos lois constitutionnelles et électorales, dont M. Pierre rapproche avec beaucoup d’à-propos les dispositions renfermées dans les constitutions étrangères. A ce point de vue, l’ouvrage est utile à tous ceux qui s’occupent de la science politique et qui désirent se rendre compte du mécanisme d’après lequel les principes du droit constitutionnel et politique sont mis en pratique.
M. Pierre ne dédaigne pas d’ailleurs de s’occuper des grands problèmes qui concernent l’organisation des pouvoirs publics. C’est ainsi qu’après la publication de la loi militaire du 15 juillet 1889, M. Pierre fut frappé du désarroi qu’une mobilisation générale jetterait et dans le Parlement et dans les rouages de l’administration intérieure du pays, tous les Français âgés de moins de 45 ans étant appelés aux armées. Pendant les opérations de la guerre, le pays n’en a cependant que plus besoin d’être bien gouverné, d’être bien administré, il doit l’être d’une manière sage et ferme, d’après des règles le mettant à l’abri de l’anarchie et de la dictature. Ces règles, n’importe-t-il pas de les tracer à l’avance ? ne faut-il pas que la législation, votée en temps normal, comporte pour le moment d’une crise telle que la guerre des règles spéciales d’organisation auxquelles il y aura lieu de se conformer ? M. Pierre a essayé de réglementer cette organisation nécessaire, et en 1890 il a présenté à l’attention des publicistes et des législateurs le résultat de ses méditations, sous forme de deux projets de loi l’un sur « le pouvoir législatif en cas de guerre », l’autre sur « l’organisation intérieure en cas de guerre », ce dernier comportant deux chapitres : I, Des conseils généraux et municipaux en cas de guerre ; II, Droits des citoyens en cas de guerre. Ces projets sont de nature à soulever des discussions, mais ils n’en constituent pas moins une tentative personnelle très remarquable et il est à espérer qu’il se trouvera un membre du Parlement pour suivre M. Pierre dans la voie qu’il a tracée.
Pour terminer ce compte rendu, j’ajoute que le Traité de droit politique est complété par un volume reproduisant les dispositions des lois et décrets concernant l’organisation des pouvoirs publics ; ce volume constitue un petit code politique, avec références aux passages du Traité qui en développent les dispositions. A ce recueil des lois et décrets, il faut joindre le Règlement de la Chambre, publié en novembre 1893, avec références au traité. J’ignore si le règlement du Sénat est publié de même ; on en trouve le texte, avec celui de la Chambre, dans Dalloz, 1877, IV, p. 15 et suiv. Les divers ouvrages de M. Pierre cités au cours de ce compte rendu font partie d’un ensemble de publications composant une « Bibliothèque parlementaire dirigée par le savant secrétaire général de la Chambre des députés.