# Analyses et Comptes Rendus — Cours de droit international public

Dans la pensée de l’auteur, le Cours de droit international public est offert aux étudiants des facultés de droit et aux aspirants à la carrière diplomatique ou consulaire. Il s’est proposé, nous dit-il, de tenir un juste milieu entre les traités du droit des gens, « inabordables, par leur développement même, pour ceux qui ne sont pas déjà familiarisés avec la science », et les travaux qui se réduisent à un exposé d’idées générales insuffisantes pour qui a besoin d’être mis au courant de la progression historique et des règles actuelles du droit international positif ». Pareille idée obtiendra certainement le suffrage des professeurs de droit international et, personnellement, nous ne pouvons qu’en louer notre collègue et ami. Déjà avantageusement connu du monde juridique par son Précis de droit international privé, M. Despagnet affirme, par son nouvel ouvrage, sa compétence en matière de droit public. Au surplus, le juriste qui étudie l’une et l’autre se rend parfaitement compte de la liaison intime qui existe entre les deux branches du droit international. La solution du conflit des lois privées exige, en effet, la solution de la question préalable de souveraineté. Un peu volumineux pour les étudiants de deuxième année, pour lesquels, quelle que soit son importance, le droit international public constitue seulement un cours semestriel, le nouveau traité, qui contient plus de 700 pages, se recommande par une grande clarté d’exposition et une appréciation saine et exacte des faits historiques. De ces faits, l’auteur tire toujours le meilleur parti à l’appui des solutions données. Partisan de la méthode historique, il intéresse le lecteur en lui montrant l’application du droit aux faits ; et, en donnant comme base à ce droit ces faits eux-mêmes, il rend stable et solide une science quelque peu incertaine à raison de l’absence d’un législateur.
Une introduction est consacrée au développement historique du droit international. Il y est question, d’abord, des idées qui présidaient chez les Grecs et les Romains aux rapports internationaux. Le rôle des Amphictyonies, qui n’eurent, en définitive, qu’une action religieuse, y paraît exagéré. Vient ensuite l’examen de l’influence du christianisme et de la papauté ; puis, l’histoire du droit international se déroule, depuis les traités de Westphalie jusqu’à la Révolution française, et de la Révolution française à nos jours. L’étude chronologique se poursuit ainsi avec ordre et méthode, laissant dans l’esprit une impression satisfaisante. La littérature du droit international fait l’objet d’un chapitre à part, où Grotius occupe la place qu’il mérite.
L’introduction comprend encore l’examen de la notion et du fondement du droit international, dont l’existence et la sanction sont nettement démontrées, et passe ensuite aux divisions de ce droit, à ses rapports avec le droit international privé. A ce dernier point de vue, le domaine du droit international public est soigneusement circonscrit ; il embrassera notamment les conflits des lois pénales, bien que ce point soit discuté, pour ce motif que l’application de la loi pénale est surtout faite dans l’intérêt de la collectivité. Les sources du droit international public sont étudiées au double point de vue du droit théorique et du droit positif. Nous avouons ne pas goûter beaucoup cette dualité, qui semblerait indiquer qu’il y a deux droits internationaux publics l’un à l’état de théorie, l’autre appliqué au fait. Il pourrait en résulter une confusion de nature à jeter le trouble dans l’esprit des jeunes gens. Ceux qui sont initiés déjà comprendront, sans doute, la pensée de M. Despagnet, et ne supposeront pas qu’il mette le droit théorique en opposition avec le droit pratique ; mais, pour les autres, il serait nécessaire, croyon-snous, de prendre une position plus nette. Enfin, l’auteur dénie, peut-être un peu à la légère, toute utilité et tout avantage pratique à la codification internationale, que beaucoup de bons esprits paraissent, au contraire, envisager à un point de vue diamétralement opposé. Il la déclare inséparable de l’institution d’un tribunal international, ce qui n’est pas absolument démontré, car le droit international, aujourd’hui codifié sur un certain nombre de points par suite des grandes conventions internationales, est appliqué en l’absence d’une juridiction internationale générale.
Ces préliminaires exposés, l’auteur traite, en autant de parties de son œuvre, des points suivants : a) de l’État sujet du droit international ; b) des droits et devoirs internationaux des États ; c) des conflits de lois entre les États ; d) de l’individu dans les rapports internationaux ; e) des biens en droit international ; f) des rapports d’obligations entre les États ; g) des conflits entre les Etats. L’État, sujet du droit international, auquel est consacré le livre premier est défini, après Bluntschli : « Un ensemble de familles, obéissant à une autorité commune, établies sur un territoire fixe, tendant à se faire respecter dans une indépendance collective et à la conservation de chacun de ses membres ». De là découlent les conditions indispensables pour la constitution de l’Etat. D’autre part, l’État constitue, pour notre auteur, une personne morale, jouissant de plein droit de l’existence juridique sur le territoire des autres États. Ce point de vue, tout d’actualité, vient de susciter des controverses nombreuses, au sujet d’un procès récent (Pandectes périodiques, 1892, II, 17). Tandis que M. Moreau, professeur à la Faculté de droit d’Aix, soutient que l’État étranger ne forme pas une personnalité morale au regard du droit interne des autres États, mais seulement une personnalité de droit international (J. Clunet, 1892, p. 337 et suiv.), M. Lainé, professeur à la Faculté de droit de Paris, estime que, chez l’État, la personnalité juridique est inséparable de la personnalité internationale (J. Clunet, 1893, p. 273 et suiv.). La question est délicate, puisque Laurent, que M. Despagnet cite comme s’étant prononcé en son sens dans son Traité de droit international privé (t. IV, n$^o$ 73), a ensuite adopté une opinion contraire dans ses Principes de droit civil (t. I, n$^{os}$ 310, 311).
Le livre premier nous entretient ensuite des diverses formes d’États, de leur formation et de leur extinction, et spécialement des questions que soulèvent les annexions totales ou partielles. Un chapitre spécial est consacré à la question des nationalités, dans lequel l’auteur affirme qu’il est nécessaire de maintenir les nationalités électives, se prononçant ainsi contre les doctrines radicales qui, au nom de la théorie des frontières naturelles et de l’extension des États, veulent bouleverser le statu quo européen. Nous aurions voulu voir M. Despagnet entrer plus avant dans cette question capitale et connaître sa pensée au sujet de l’influence qu’y joue, pour d’autres, l’unité de langue ou la communauté d’origine. Pour M. Novicow, par exemple, c’est la langue de l’élite qui marque les frontières de la nationalité, toutes les fois qu’il n’y a pas d’antagonisme entre cette élite et les masses qui l’environnent ». (La politique internationale, p. 69.)
Plus loin, M. Despagnet entre dans l’examen de la condition juridique des principaux États, en ce qui concerne les rapports internationaux. Les diverses formes d’États nous sont présentées d’une façon claire et méthodique. Citons notamment l’étude sur la neutralité perpétuelle et ses conséquences, ainsi que celle relative à la papauté au point de vue international. Pourtant, à ce dernier point de vue, nous devons signaler une lacune assez grave. Pour prouver que les concordats ne sont pas des traités, ce qui, par parenthèse, paraît bien singulier, car en définitive ils interviennent entre un État et un souverain étranger, l’auteur se borne purement et simplement à déclarer que, la papauté n’ayant pas de territoire, ne peut constituer un État. Or cette manière de voir est loin d’être admise d’une façon unanime ; et il a été soutenu, au contraire, que la papauté est un État, bien qu’elle ne remplisse pas les conditions ordinaires des États, spécialement quant au territoire (conf. les conclusions du procureur général Melcot devant la cour d’Amiens, au sujet du procès Plessis-Bellière, et la note de M. Weiss, professeur agrégé à la Faculté de droit de Paris, apud Pandectes périodiques, loc. cit.). La question comportait donc un débat approfondi et demandait plus, dans tous les cas, qu’une simple affirmation.
Le livre II nous amène aux droits et devoirs internationaux absolus des États. Parmi ces droits, M. Despagnet fait figurer la souveraineté interne et externe, l’égalité, les droits de conservation ou de défense, de commerce mutuel, de respect mutuel, de représentation. Chacun de ces points fait l’objet d’un chapitre à part, où l’auteur reproduit dans un ordre personnel les principes unanimement admis par les publicistes. Il rencontre sur sa route les théories marquantes de l’équilibre et de l’intervention. Sur ce dernier point, il déclare avec raison ne pouvoir suivre, dans leurs développements, les auteurs nombreux qui ont écrit sur la matière. Pour lui, l’intervention n’est justifiée que si elle est commandée par les nécessités strictes de la défense des droits de l’État qui veut la réaliser. Cette formule se rapproche beaucoup de celle adoptée dans une excellente thèse sur l’intervention, soutenue à la Faculté de droit de Paris en 1890, où il est dit (p. 52) que « l’intervention ne sera légitime qu’autant qu’elle consistera dans l’exercice d’un droit établi au profit de l’intervenant ». Au sujet de l’intervention, la question d’Orient nous est présentée depuis ses origines jusqu’aux événements que tout le monde a présents à la mémoire, et qui se sont produits postérieurement au traité de Berlin du 13 juillet 1878. Dans l’exposé du droit de représentation de l’État, la condition des agents diplomatiques trouve sa place naturelle.
Avec le livre III, nous passons aux conflits de lois entre les États. La matière du conflit des lois privées rentre dans le droit international public comme soulevant une question de souveraineté. Toutefois, le principe posé, quant aux questions de détail que ce conflit soulève, et spécialement au point de vue des cas dans lesquels l’ordre public d’un pays peut et doit s’opposer à l’application de la loi étrangère, l’auteur renvoie, avec raison, au droit international privé qui a pour mission directe l’étude des conflits de lois. Mais il met parfaitement en relief ce point important que les règles qui régissent la solution du conflit de lois doivent être élaborées, non d’après les idées personnelles de chaque pays, mais par application uniforme et générale des principes du droit international. Il pose à cet égard les deux règles suivantes, fécondes en conséquences : a) en vertu du respect réciproque qu’ils se doivent et de leur égalité juridique, de leur personnalité souveraine et de leur droit de commerce mutuel, les États sont tenus de tolérer sur leur territoire l’application d’une loi étrangère, quand elle est légitimement compétente pour régler un rapport juridique ; b) en vertu de leur droit de conservation comme personnalités souveraines et indépendantes, les États peuvent toujours écarter l’application d’une loi étrangère contraire à leur ordre. public. Poussant plus loin ses investigations, M. Despagnet aborde. ensuite l’examen de la théorie des statuts ; en quoi, nous semble-t-il, il empiète trop sensiblement sur le domaine du droit international privé, s’exposant ainsi ou à dépasser les limites de son sujet, ou à s’en tenir à des généralités trop vagues. Vient, après cela, le conflit des lois pénales. La compétence criminelle est rapidement analysée, et l’importante matière de l’extradition traitée avec les développements qu’elle comporte. L’auteur s’occupe enfin de l’assistance internationale pour la découverte et la répression des infractions, dans un chapitre auquel des événements récents vont peut-être bientôt donner malheureusement une plus grande importance !
Jusqu’ici nous nous sommes occupé seulement de l’État sujet du droit international. Le livre IV va maintenant avoir pour objet l’individu considéré dans les rapports internationaux. La nationalité est exposée en premier lieu : bien entendu, il n’était pas possible ici d’entrer dans l’examen des diverses législations positives ; nous aurions pourtant souhaité quelques explications rapides et une appréciation sommaire sur les vicissitudes par lesquelles est passée la législation française depuis le Code civil jusqu’à la loi du 22 juillet 1893, vicissitudes qui probablement n’ont pas encore pris fin, car nous sommes de ceux qui pensent que la loi du 26 juin 1889, poussant à l’extrême le jus soli, est loin d’avoir dit le dernier mot en cette matière.
L’étranger est ensuite envisagé dans ses rapports avec l’État. Les questions d’admission à domicile, d’expulsion, d’asile, et la condition. des étrangers en général, sont analysées dans leurs grandes lignes, avec renvoi quant aux détails au cours de droit international privé. Les pays hors chrétienté occupent une place spéciale, ainsi que les capitulations. Un chapitre distinct traite des consuls envisagés comme les protecteurs de leurs nationaux à l’étranger, et des attributions diverses qui leur appartiennent. Enfin, une place spéciale est réservée à l’examen de certaines mesures relatives à la protection générale de l’individu dans les rapports internationaux, telles que celles concernant la prohibition de l’esclavage et de la traite.
Les biens sont étudiés dans le livre V, au point de vue international ; ils comprennent le domaine terrestre, le domaine maritime, le domaine fluvial et les navires de guerre et de commerce. Au sujet de la théorie du droit de conquête, l’auteur se prononce contre le système du plébiscite international en cas d’annexion. Pourtant, sans le plébiscite, on en arrive, ainsi qu’on l’a fort justement fait remarquer, à disposer des peuples comme de troupeaux, et on ne peut guère invoquer, pour n’y point recourir, que la question d’État, grâce à laquelle se trouvent sanctionnées les plus abominables iniquités. Ce qu’il faut condamner, ce n’est pas le plébiscite, qui nous paraît fort légitime en thèse, mais les excès et les fraudes qui trop souvent l’ont vicié dans ses applications, et desquels on doit le garantir. Le droit. d’occupation est étudié, soit dans ses rapports avec les règles posées par la conférence de Berlin, soit dans ses relations avec les questions qui s’y rattachent, telles que délimitations de zones d’influence, protectorats, etc.
Les rapports d’obligations entre les Etats font l’objet du livre VI. Il s’agit là des traités internationaux, dans l’étude desquels M. Despagnet condense et résume les principes admis d’un commun accord par la doctrine et la pratique du droit international public.
Les six premiers livres envisagent les États dans leurs relations pacifiques, et leurs développements occupent 500 pages. Le livre VII, relatif aux conflits entre les États, n’a que 200 pages. Cette disproportion tient, soit à ce que les rapports pacifiques sont heureusement la règle, soit peut-être à ce que l’auteur a eu vaguement conscience de l’inanité de cette conception qu’on appelle le droit de la guerre, comme si l’on pouvait raisonnablement parler de droit à propos de la guerre, qui constitue le plus souvent la négation du droit ! M. Despagnet cherche à éviter l’objection, en partant de ce point de vue essentiellement théorique que la guerre n’est juste que si elle constitue un moyen de défense des droits de l’État, et que par suite elle peut être réglementée comme l’est la légitime défense entre particuliers. Il ajoute qu’on doit la soumettre à des règles fixes, ne serait-ce que pour en diminuer l’horreur ; et il ramène ces règles aux trois propositions suivantes : a) la guerre est un rapport d’État à État ; b) elle ne se manifeste directement qu’entre les forces militaires des États ; c) les actes de guerre doivent se restreindre aux faits indispensables, c’est-à-dire à ceux qui ont pour but de détruire ou d’affaiblir la puissance militaire de l’ennemi. Cette conception d’un droit de la guerre a, du reste, une date assez récente ; la première manifestation en remonte à la déclaration de 1856, que suivent les conventions de 1864 et 1868 et la vaine tentative de Bruxelles en 1874.
Avant de s’occuper de la guerre elle-même, le livre VII nous donne quelques indications relatives, soit aux solutions pacifiques des conflits internationaux sous forme de négociations directes, de bons offices, de médiation, de congrès et conférences, soit aux solutions violentes, rétorsion, représailles, embargo, blocus pacifique. Arrivant ensuite à la guerre, après un rapide aperçu philosophique, M. Despagnet envisage successivement les points suivants : a) déclaration de guerre et ses effets, b) droits et devoirs des belligérants dans les actes d’hostilité ; c) conventions conclues entre belligérants ; d) occupation militaire et ses effets ; e) fin de la guerre ; f) règles spéciales à la guerre maritime ; g) règles de la neutralité.
La déclaration de guerre est souvent omise en fait ; il vaut mieux cependant qu’elle ait lieu, à raison des intérêts divers qu’elle met en jeu vis-à-vis des individus et à l’égard des états belligérants ou autres. D’un autre côté, au point de vue du droit constitutionnel interne, elle assure que la guerre n’interviendra jamais sans l’assentiment du Parlement dans les pays où cet assentiment est nécessaire. Et, à ce point de vue, l’auteur critique, avec raison, la distinction qui a été faite entre la guerre proprement dite et les expéditions. En réalité, dans les deux cas, la guerre existe, et, grande ou petite, elle ne peut être engagée sans l’adhésion du pouvoir compétent.
Nous passons ensuite à l’examen des droits et des devoirs des belligérants dans les hostilités, droits et devoirs trop souvent violés ; c’est ainsi qu’à Bazeilles et à Châteaudun, les Prussiens refusèrent le caractère de belligérants à des gardes nationaux revêtus de leurs uniformes ! L’ouvrage envisage à ce sujet les diverses restrictions apportées aux moyens d’attaque et de défense, soit au point de vue de l’humanité (convention de Saint-Pétersbourg du 11 décembre 1868), soit au point de vue de la loyauté et de l’honneur. Il nous entretient du traitement des prisonniers, des malades, des blessés et des morts, ainsi que des adoucissements que les mœurs modernes ont apportés aux rigueurs des guerres anciennes. On peut ajouter que, de l’avis des praticiens les plus compétents, les guerres futures nécessiteront une organisation hospitalière beaucoup plus active et plus perfectionnée.
L’occupation est souvent la conséquence de la guerre. Pour qu’elle produise ses effets juridiques, il faut que le gouvernement du pays envahi soit mis dans l’impossibilité d’exercer sa souveraineté, et que l’envahisseur se trouve suffisamment établi sur le territoire pour y exercer, en fait, sa propre souveraineté. M. Despagnet critique, avec raison, à ce sujet, la prétention qu’éleva la Prusse de faire rendre les jugements par les tribunaux français au nom des puissances occupant la Lorraine ; les magistrats français, dit-il, résistèrent courageusement à cette prétention blâmée par les auteurs allemands eux-mêmes ». Il analyse les effets de l’occupation au point de vue de la propriété privée et au point de vue de la propriété de l’État. Vient, en dernier lieu, la fin de la guerre avec ses conséquences et les mesures d’exécution qui en découlent.
Après l’examen de la guerre terrestre, le livre VII passe à celui de la guerre maritime, qui, « par sa nature même, est un rapport international absolument identique à la guerre continentale, dont elle ne diffère que par le théâtre des hostilités ». Parmi les opérations de la guerre maritime, le blocus tient naturellement une place importante. Le blocus, suivant M. Despagnet, ne doit pas être pacifique. Il doit être effectif, ce qui ne permet de saisir que les navires pris en flagrant délit au moment où ils tentent de franchir la ligne matérielle du blocus. Cette idée n’était pas acceptée autrefois, et, pour sa réalisation, fut conclue la fameuse ligue de la neutralité armée en 1780. Au sujet du blocus, est rappelée et repoussée à bon droit la fameuse théorie de la continuité du voyage, théorie qui serait la ruine du commerce des neutres, et qui, admise par les tribunaux des prises des États-Unis et par la commission arbitrale instituée par les articles 12 et 13 du traité de Washington de 1871, a été condamnée par tous les publicistes, par la commission des prises de l’Institut de droit international et par la Chambre haute des États généraux des Pays-Bas, dans la séance du 25 janvier 1884.
La propriété privée ennemie doit être considérée comme inviolable au point de vue rationnel, sauf au cas de violation de blocus ou de contrebande de guerre. Mais, en pratique, la propriété ennemie est déclarée saisissable en cas de guerre maritime, ce qui conduit l’auteur à indiquer d’une manière rigoureuse dans quels cas cette propriété devra être traitée comme ennemie et, par suite, susceptible de capture. Il passe, à ce sujet, en revue les usages admis par les divers peuples, quant aux navires et aux marchandises, ainsi que les exceptions au droit de capture acceptées d’un commun accord. L’organisation des tribunaux des prises est envisagée dans son état actuel ; ces tribunaux devraient être internationaux, et l’Institut propose de leur donner ce caractère en appel ; nous pensons qu’il faudrait aller jusqu’au bout et les organiser comme internationaux même en première instance.
L’examen des règles de la guerre maritime se termine par une analyse de celles relatives à la neutralité. M. Despagnet rappelle, à ce sujet, les conflits entre l’Angleterre et les États-Unis auxquels mit fin l’arbitrage de Genève, et passe en revue les principes posés dans la déclaration du 16 avril 1856, eu égard à la marchandise neutre, principes d’après lesquels : a) le pavillon neutre couvre la marchandise ennemie à l’exception de la contrebande de guerre ; b) la marchandise neutre, à l’exception de la contrebande de guerre, n’est pas saisissable sous pavillon ennemi.
Ayant ainsi envisagé les solutions amiables et les solutions violentes, M. Despagnet nous entretient des solutions juridiques des conflits internationaux, c’est-à-dire de l’arbitrage. Après avoir montré le grand mouvement qui de tout temps a porté les peuples vers cette institution, et le courant d’idées qui, sous des influences de toute nature, pousse aujourd’hui de plus en plus à son application, il nous donne une liste des principaux arbitrages et un aperçu général sur les traités d’arbitrage permanent. Il s’occupe ensuite de l’organisation pratique de l’arbitrage, du choix des arbitres et de la procédure à suivre devant le tribunal arbitral. Enfin il arrive à l’idée de la création d’un tribunal international permanent, et discute à ce sujet les projets de MM. de Laveleye, Marcoartu, Dudley-Field, Lorimer, Kamarowski, Bluntschli et autres publicistes. Il se prononce contre cette création, parce que le tribunal international permanent aurait à appliquer un droit peu déterminé, que ses sentences seraient dépourvues de sanction, et qu’enfin les Etats se refuseraient à exécuter ses décisions au sujet des conflits intéressant leur honneur ou leur indépendance. Il admet seulement les juridictions internationales spéciales, telles que la juridiction des prises, les commissions internationales des grands fleuves et autres du même genre Il y a là de bien graves problèmes, sur lesquels M. Despagnet ne pouvait naturellement s’étendre sans dépasser de beaucoup les limites d’un cours général ; mais, pour ce même motif, il nous paraît condamner trop facilement des conceptions qui méritent une discussion sérieuse et approfondie, et au sujet desquelles nous réservons notre jugement, ne pouvant non plus les apprécier dans un compte rendu, si étendu qu’il puisse être.
En terminant, félicitons M. Despagnet d’avoir eu le courage d’entreprendre son œuvre et l’énergie nécessaire pour la mener à bonne fin. D’autres signaleront peut-être dans son livre des inexactitudes légères ou des omissions de peu d’importance ; quant à nous, nous estimons que la critique doit envisager l’œuvre par ses grands côtés et l’apprécier dans ses lignes générales. Or, à ce point de vue, le Traité de droit international public sera, nous le croyons, aussi bien accueilli dans le monde juridique que l’a été son frère aîné, le Précis de droit international privé. L’un et l’autre sont, en effet, destinés à vulgariser une science importante, appelée à un grand avenir, mais qui n’a pas, dans le passé, les solides assises sur lesquelles s’appuient les autres branches juridiques. M. Despagnet déclare qu’il a été mû, en composant son œuvre, par la préoccupation de « défendre les droits de son pays, de justifier sa conduite, les premiers trop souvent méconnus, la seconde fréquemment dénaturée par des écrivains étrangers ». C’est là un but qu’on ne saurait trop louer, car malheureusement les articles parus dans certaines revues étrangères et certains livres publiés à l’étranger ne nous rendent pas toujours la justice qui nous est due. Des ouvrages comme celui que nous venons d’analyser servent donc à la fois et la cause nationale et la cause de la science en général, tout en édifiant sur des bases solides la réputation juridique de leur auteur.