# Études administratives/04/02

ADMINISTRATIVES.
L’acte de nomination, émané de l’autorité compétente, est le titre du fonctionnaire. Selon les emplois, la prise de possession doit être précédée de la prestation d’un serment, d’une réception officielle ou du dépôt d’un cautionnement. Chacune de ces formalités a son utilité propre. Rien n’est plus convenable que d’attacher par le serment, ce lien solennel de l’honneur et de la conscience, celui qui doit être investi d’une part de la puissance publique ou qui en sera le délégué auprès des citoyens. On exige le serment dans les emplois qui confèrent une autorité directe et une action sur le public. Un magistrat doit le prêter ; son caractère en devient en quelque sorte plus auguste. Un commis peut en être dispensé ; il n’est qu’un auxiliaire intérieur et souvent ignoré. Toutefois, après un changement dans le gouvernement, tous les fonctionnaires, quelles que soient leurs attributions, sont ordinairement appelés à donner ce gage d’adhésion au pouvoir qui s’élève. Le serment devient alors exclusivement politique.
Il est utile, dans un grand nombre de cas, qu’une investiture officielle consacre le nouveau titulaire d’un emploi ; elle donne de l’importance à celui qui la reçoit, et appelle sur lui l’attention et le respect. Quelle que soit la disposition actuelle des esprits à repousser toute vaine cérémonie, l’appareil de la réception de certains fonctionnaires contribue à les rehausser. La simplicité des mœurs n’exclut point la dignité des situations. C’est ainsi que les magistrats sont reconnus par leur compagnie en audience solennelle, les officiers par leur corps, les professeurs de quelques facultés universitaires par leurs collègues assemblés. Pourtant ces réceptions sont de pure forme, et n’ajoutent rien au droit qui résulte de l’acte de nomination. Les corps ou les agens qui y procèdent n’ont point qualité pour vérifier la régularité du titre conféré, ni pour en apprécier le mérite. Les ambitions déçues, les préventions personnelles, les jalousies de corps, pourraient fausser cet examen, et l’ordre des pouvoirs serait interverti si les actes des ministres responsables subissaient un tel contrôle.
Tous les comptables, receveurs-généraux ou particuliers, percepteurs, payeurs, caissiers, sont assujétis à fournir, à titre de cautionnement, une somme dont, la quotité est proportionnée à l’importance de leur gestion. C’est un gage matériel qui sert de complément aux garanties morales qu’exige une administration prudente. Le dépôt de cette somme doit aussi précéder l’entrée en fonctions.
Après ces formalités préliminaires, quand il y a lieu de les accomplir, le contrat qui s’est formé entre l’état et le fonctionnaire commence à s’exécuter. Les conditions de ce contrat résultent des lois, des règlemens, des usages. Elles reposent toutes, sans exception, sur un principe fondamental : les fonctions sont établies dans l’intérêt, non de ceux qui les occupent, mais du public. C’est de ce principe que découlent les devoirs dont nous nous proposons d’offrir le tableau.
Tout emploi suppose un office à accomplir. La loi n’admet plus ces fonctions parasites qui servaient autrefois à dérober la faveur sous le manteau du service public, et dont les tranquilles possesseurs, libres de tout soin, obtenaient un titre pour toucher un salaire. Les sinécures sont incompatibles avec un régime politique qui ne tient compte que des services rendus, et n’admet aucune dépense, si elle n’est profitable à l’état. Ce n’est pas à dire qu’un œil curieux et exercé ne pût découvrir encore dans les colonnes du budget des emplois sans attribution réelle, ou dont l’importance a été grossie démesurément dans des vues personnelles ; mais les précautions même employées pour déguiser ces irrégularités déposent en faveur d’une règle que d’obscurs et rares abus ne sauraient infirmer.
De même que l’emploi emporte l’obligation d’un service, le titre suppose l’emploi. Les noms qui servent à désigner les dépositaires du pouvoir ne sont pas des qualifications nobiliaires qui puissent être prêtées pour flatter la vanité. Depuis 1830, on s’est attaché à faire prévaloir ce principe long-temps méconnu. La loi sur l’avancement dans l’armée défend de conférer aucun grade sans emploi. Celle qui vient d’organiser le conseil d’état en réduit le service extraordinaire de manière que tous ceux qui le composent soient appelés successivement à prendre part aux délibérations. Toutefois, dans la magistrature, on peut admettre ceux qui ont, occupé un emploi à en conserver le titre honoraire quand ils prennent leur retraite, souvenir légitime du passé, juste récompense de longs travaux ; mais cette autorisation ne doit s’appliquer qu’au nom même de la fonction précédemment exercée. Depuis plusieurs années, on a fait plus : on a nommé présidens honoraires des magistrats qui n’avaient jamais été que juges ou conseillers. C’était tromper le public en faisant supposer des services qui en réalité n’avaient pas été rendus.
Le fonctionnaire est tenu d’accomplir en personne les devoirs de sa place. S’il peut, pour certains soins accessoires et dans quelques circonstances, prendre un aide, il n’a pas le droit de se substituer un tiers sans caractère public. La confiance de l’état, qui l’a nommé, n’est pas susceptible de délégation. Les receveurs des finances, qui tiennent une véritable banque, qui sont obligés parfois à de longues absences immenses dans leurs opérations, ont seuls le droit de prendre, pour les représenter, un fondé de pouvoirs de leur choix ; encore la nomination en est-elle soumise à l’agrément du ministre. A part cette exception nécessaire, en cas d’absence ou d’empêchement, le fonctionnaire est, s’il y a lieu, remplacé par d’autre agens, créés en vue de ces cas accidentels, sous le nom de suppléans, d’agrégés, d’adjoints, ou par des collègues du même service désignés à cet effet. Ces remplacemens ne peuvent se prolonger au-delà d’un temps fort limité. Cependant on a admis des professeurs des facultés ou du Collège de France à se tenir indéfiniment éloignés de leur chaire, tout en conservant leur titre. Quelques-uns s’étant élevés aux premiers emplois de l’état, d’autres ayant atteint l’âge du repos après un illustre enseignement, on a cru que leur nom jetait encore de l’éclat sur la chaire qu’ils avaient occupée, et que, quand eux-mêmes tenaient à honneur de l’y laisser attaché, la règle commune devait fléchir devant cette noble et modeste ambition.
Pour être plus à même de vaquer à leurs devoirs, plus à la portée du public, les fonctionnaires doivent résider au siége de leurs fonctions. La nécessité de la résidence est évidente, et n’a pas besoin d’être démontrée. Cependant cette règle ne fut pas toujours respectée. Les plaintes des états-généraux, les ordonnances de nos rois en attestent le long oubli. Quand les charges publiques étaient un don de la munificence royale ou l’objet d’un contrat qui les transmettait à prix d’argent, il était simple que les titulaires en considérassent seulement les privilèges ou les émolumens, et que l’intérêt des administrés ne leur inspirât qu’une médiocre sollicitude. Aujourd’hui que la promotion aux emplois et les devoirs qu’ils imposent sont soumis à d’autres principes, l’obligation de la résidence a été érigée en loi, et personne ne songerait à s’y soustraire. Cependant chaque régime a ses faiblesses. Aux influences de cour ont succédé les influences parlementaires. On voit des fonctionnaires, improvisés par la politique, passer l’année presque entière dans les chambres, dans les loisirs d’un congé, dans les travaux d’un conseil-général, et n’apparaître qu’un instant au lieu de leurs fonctions ; mais il dépendra toujours de ministères fermes d’empêcher ce désordre.
Il ne suffit pas que le fonctionnaire exerce en personne et ne quitte pas son poste, il faut encore qu’il soit assidu et régulier. L’assiduité est constatée de diverses manières, et, dans quelques services, entretenue par l’appât de l’intérêt. Dans les corps judiciaires, le magistrat est tenu, avant l’audience, d’inscrire son nom sur un registre appelé registre de pointe. La moitié du traitement est distribuée en droits de présence, et perdue pour les absens. Une portion de la rémunération des conseillers référendaires à la cour des comptes est répartie entre eux proportionnellement à leurs travaux. Dans les bureaux des administrations centrales, on constate, par une liste qui doit être signée avant une heure déterminée, la présence des employés d’un rang secondaire. Dans les autres services, la preuve de l’assiduité résulte virtuellement soit de l’exercice même des fonctions, soit de certains actes dont la rédaction ou la signature implique ou atteste la présence de l’agent. L’assiduité a pour complémens l’exactitude et la régularité. On ne peut guère définir les qualités qui constituent le fonctionnaire exact et régulier ; seulement il appartient aux règlemens intérieurs d’interdire certaines habitudes de paresse ou de dissipation. On trouve à ce sujet dans les vieilles ordonnances de naïves dispositions, qui n’ont pas toutes perdu leur à-propos. L’une d’elles (1320) défendait aux membres du parlement « de demander et raconter nouvelles et esbattements, et si aucuns, ajoutait-elle, en veust demander ou raconter, il le pourra faire quand midi sera sonné. » Une ordonnance du 3 août 1388 prescrit aux officiers de la chambre des comptes d’apurer sur-le-champ les comptes qui leur sont confiés, « car il survient chacun jour tant de besoignes nouvelles, que toutefois les vieilles en sont oubliées. » Aujourd’hui, les règlemens des administrations centrales sur les seuls qui contiennent des dispositions de ce genre. Il en est qui interdisent les visites de bureau à bureau étrangères au service, qui défendent aux employés de prendre leur repas dans leur bureau, de s’y livrer à des conversations particulières, d’y lire, pendant les heures de travail, les journaux et les livres étrangers au service de l’administration : prescriptions utiles, mais vaines, si les chefs n’en assurent pas l’exécution par une surveillance continue. Ordinairement le temps qui doit être consacré à chaque espèce d’emploi est fixé. On détermine, par exemple, le nombre et la durée des audiences des cours et tribunaux, des leçons des professeurs, et les heures que les employés doivent passer dans leur bureau. Toutes ces injonctions se résument dans l’obligation générale de satisfaire aux besoins du service et d’y apporter la ponctualité ou la promptitude que le public est en droit d’exiger, sans nuire toutefois aux études accessoires et à la maturité de l’examen dans les fonctions, qui ne demandent pas seulement l’accomplissement matériel de certains actes.
Le gouvernement de juillet, dont on n’apprécie pas toujours assez les bienfaits pratiques, et sous lequel, grace à l’impulsion des chambres et de l’opinion, les règles de bonne administration se sont développées et affermies, a vu presque entièrement disparaître un abus inconciliable avec les devoirs d’exactitude, d’assiduité et même de résidence que nous venons d’énumérer : nous voulons parler du cumul, c’est-à-dire de la réunion de plusieurs emplois dans une seule mains. Souvent la même personne était investie de deux ou trois fonctions, quelquefois davantage, fonctions la plupart du temps trop pesantes pour ne pas exiger chacune un titulaire, et ayant même, on en a vu des exemples, leur siége en des lieux différens. Le cumul ne peut s’appuyer sur aucune raison sérieuse. Pourquoi concentrer sur un seul des avantages qui sont de nature à être répartis entre plusieurs ? Combien peu d’hommes ont la force d’embrasser à la fois des travaux si multipliés ! Si la vaste intelligence de Cuvier y suffisait, que d’esprits médiocres en sont accablés ! Il est d’ailleurs peu de fonctions qui ne réclament une attention exclusive et sans partage. On cherchait ainsi à corriger la modicité excessive de certains traitemens, mais c’était sacrifier le service public à des intérêts personnels, et, si les traitemens étaient trop faibles, ce mal appelait un remède plus direct. Le cumul est rare à présent. Plusieurs lois l’ont supprimé dans des services déterminés. Il est spécialement interdit aux conseillers d’état. On le tolère seulement dans les carrières scientifiques, qui ont toujours sur ce point joui de faveurs exceptionnelles, en raison de la spécialité de quelques études familières à un très petit nombre de savans, et de la plus grande facilité de faire marcher parallèlement des travaux analogues qui souvent se prêtent un mutuel secours, loin de s’exclure.
Quelque étroite que soit l’obligation de vaquer personnellement aux devoirs de la fonction, des circonstances spéciales peuvent permettre d’y déroger ; l’intérêt même du service rend parfois une période de repos nécessaire à ceux qui ont porté le poids du jour. Il est pourvu à cette double nécessité au moyen des vacances et des congés. Les vacances sont accordées dans les services qui peuvent sans dommage recevoir une interruption momentanée, et qui exigent toujours l’application d’une intelligence libre et active. À cette catégorie appartiennent les corps de magistrature et l’enseignement. Pendant les vacances, les travaux ordinaires sont suspendus ; quelques membres seulement, désignés chaque année à tour de rôle, demeurent chargés, dans les compagnies judiciaires, de l’expédition des affaires les plus urgentes. L’usage des vacances est profitable au service public autant qu’aux fonctionnaires eux-mêmes. Après quelques semaines de repos, on retrouve le travail avec plaisir. L’esprit, qui a besoin de changer d’objet, a repris une sève nouvelle, et le temps perdu est bientôt réparé. On pourrait difficilement accordé des vacances à d’autres services que ceux pour lesquels elles sont instituées. Tous n’en éprouvent pas le besoin, et en suspendre ou en ralentir la marche serait aussi dommageable à l’état qu’aux particuliers. On concilie par les congés les nécessité de l’administration avec les convenances des fonctionnaires. Les congés sont accordés même dans les services qui ont des vacances, mais ils y sont plus rares et s’y obtiennent plus difficilement ; on en règle, partout la durée selon le nombre, et l’époque selon l’urgence des travaux à exécuter. Dans l’armée, les officiers reçoivent des congés de semestre pendant la saison où les exercices militaires sont interrompus. Dans l’université, des congés d’un an sont accordés aux professeurs que la fatigue d’un laborieux enseignement ou le besoin de suivre des études scientifiques ou littéraires obligent à suspendre leurs fonctions. Les membres du corps diplomatique et consulaire sont autorisés, après un long séjour à l’étranger, à venir respirer l’air de la patrie et s’initier à la pensée du gouvernement et au mouvement, des esprits. Dans les autres services, les congés sont ordinairement fort courts. Les administrations financières n’en admettent point qui excèdent trois mois, et cette durée est elle-même tout-à-fait exceptionnelle. En général, quand le congé doit durer moins d’un mois ou qu’il est commandé par une force majeure, il n’entraîne aucune privation de traitement. Dans les autres cas, le traitement est réduit de moitié ; il est entièrement supprimé, si le congé se prolonge au-delà du terme assigné. Le fonctionnaire qui quitte son poste sans congé encourt la destitution. Dans la magistrature, malgré l’inamovibilité du titre, celui qui, absent sans autorisation depuis plus d’un mois, ne reparaît point à la première sommation, est déclaré démissionnaire. Cette peine, malgré sa rigueur, est pleinement justifiée. L’état ne doit plus rien à qui déserte son poste, et le contrat est rompu par l’absence qui en rend l’exécution impossible.
Ainsi le fonctionnaire doit s’acquitter en personne de son emploi, en prendre le siége pour résidence, être assidu et ponctuel. Parmi d’autres mérites plus généraux et d’un ordre plus élevé, si l’on peut ainsi dire, le service de l’état réclame trois qualités principales : la probité, l’obéissance et la discrétion.
La probité du fonctionnaire n’est pas seulement le devoir commun à tout homme qui vit en société, le respect de la propriété d’autrui, l’observation des règles dont les violateurs encourent les rigueurs du code pénal. Plus sévère, elle consiste à ne chercher dans les fonctions aucun avantage privé, à n’user jamais dans un intérêt propre du pouvoir qu’elles confèrent, à opposer une inflexible résistance à toute influence injuste, à ne faire acception de personne, à donner la même attention à tous, faibles ou puissans, amis ou indifférens, à ne consulter que le bien de l’état et la loi qui en est l’expression écrite. Elle doit être manifeste et incontestée ; de là, l’interdiction de tout ce qui peut attirer le soupçon et exposer la conscience. La magistrature elle-même, si pure, si religieusement honnête, est l’objet de pareilles interdictions. Le juge ne peut acheter des biens qui se vendent à l’audience de son tribunal ; il est tenu de se récuser toutes les fois que des relations avec un plaideur, définies par la loi avec un soin presque blessant, peuvent mettre en question la liberté de son jugement. Des dispositions analogues sont établies dans d’autres branches du service. Il est défendu aux consuls, préposés à la surveillance et à la protection des commerçans leurs concitoyens, de faire eux-mêmes le commerce directement ou indirectement, sous peine de révocation. Même défense aux employés des postes et des contributions indirectes, qui pourraient faire tourner au profit d’une concurrence déloyale les secrets ou le pouvoir dont ils sont dépositaires. On exige des conseillers de préfecture pris dans le barreau qu’ils ne se chargent d’aucun procès où les intérêts des communes seraient engagés. Dans les services qui obligent à constater et à poursuivre des infractions, on évite de placer les agens au sein de leur famille ; on ne veut pas que le devoir du fonctionnaire ait jamais à lutter contre le dévouement du parent. Tout est mis ainsi mis en œuvre afin que la délicatesse ne soit jamais tentée de faillir et qu’aucun doute injurieux ne flétrisse le caractère de l’homme public. Ces précautions ne peuvent être portées trop loin. Aucune corruption n’est plus détestable que celle des délégués de l’état : elle déshonore le pouvoir, altère les mœurs publiques, et tourne contre les intérêts privés les forces créées pour le protéger Nos lois lui ont réservé des sévérités exceptionnelles ; mais un pouvoir sage, en prévenant le mal, s’épargne la douleur de le punir, et malheur à l’administration qui ne trouverait sa sauvegarde que dans la répression des lois ! Nous aimons à dire qu’en France la probité règne dans les régions du pouvoir. On y ignore les habitudes de vénalité qui flétrissent tant l’administrations étrangères. Si les tribunaux ont condamné de criminels écarts, ces procès ont prouvé que les délits étaient rares, et que le gouvernement n’entendait point les laisser impunis. Dans les emplois subalternes, malgré la modicité des traitemens, les agens sont honnêtes et resteraient sourds à des propositions corruptrices. Loin de nous la pensée d’accuser ceux qui occupent des situations plus élevées. Cependant pourquoi ne dirions-nous pas que nous ne voyons point sans inquiétude le goût du luxe toujours croissant, une soif de spéculation engendrée par le besoin des fortunes rapides, maladie de notre temps, et au sommet de l’échelle des exemples dangereux donnés par de hauts fonctionnaires qui se mêlent à des entreprises peu compatibles avec leur caractère public, entreprises dans lesquelles on peut penser que leur apport se compose plus de leur importance administrative que de leur aptitude ou de leurs capitaux, et dont le moindre inconvénient est de les détourner de leurs travaux officiels ?
Respecter les lois de la probité est le devoir de tous, obéir est plus spécialement le devoir du fonctionnaire. L’obéissance hiérarchique est une condition essentielle de l’ordre et de la bonne constitution du pouvoir, mais elle se modifie d’après la nature de la fonction et le caractère des ordres. Le magistrat ne relève que de sa conscience ; on peut lui imposer l’exactitude, mais un jugement, jamais. Au militaire est imposé, dans tous les cas, une obéissance absolue et complète. C’est la loi de la discipline ; les baïonnettes ne délibèrent point. Entre le militaire qui exécute et le magistrat qui juge, les autres fonctionnaires sont assujétis à une subordination plus ou moins étroite, selon les circonstances. Dans tous les cas, le droit de représentation où de remontrance leur est accordé : exercé avec convenance et respect, il éclaire l’administration sans l’entraver ; mais l’exécution provisoire, s’il y a lieu, est le devoir de l’agent, et la décision souveraine, le droit du pouvoir qui a donné l’ordre. Ainsi se concilient les scrupules du fonctionnaire, qui n’est pas une machine aveugle et sans discernement, avec les prérogatives du pouvoir responsable, dont les résolutions doivent prévaloir partout et toujours. Nous voudrions pouvoir rendre hommage à l’esprit de subordination des fonctionnaires ; mais la forme de nos institutions, qui provoquent la critique et organisent le contrôle à côté de tous les pouvoirs, les influences personnelles qu’elles multiplient et qui ne s’exercent pas toujours au profit de l’intérêt général, l’instabilité des hommes, la faiblesse des caractères enfin, sont autant d’obstacles qui troublent la marche de l’autorité publique, et l’exposent à toute sorte de difficultés intérieures sur lesquelles il lui faut trop souvent fermer les yeux.
Nous vivons sous un régime de publicité, et cependant la discrétion est une des qualités les plus essentielles du fonctionnaire public. Le magistrat ne peut révéler les opinions qui se sont produites dans les délibérations : les infractions à cette règle étaient autrefois punies de destitution et d’amendes considérables. Le diplomate possède des secrets qui renferment parfois la paix ou la guerre. Le militaire reçoit des ordres dont la divulgation compromettrait le salut de l’armée. Sans même recourir à ces exemples extraordinaires, il n’est pas une branche du service public dont les agens ne soient tenus à la discrétion. Les ordres donnés par les chefs aussi bien que les communications faites par les inférieurs, les renseignemens fournis sur le personnel, les enquêtes disciplinaires, les informations sur l’état du service, les affaires même qui intéressent des parties privées et qui sont du ressort de l’administration, tout exige le secret. Sans le secret, plus de confiance ni de sécurité ; chacun craint de se compromettre ; on a peur de se faire des ennemis. Le service est ainsi arrêté par mille résistances ; les meilleures mesures sont combattues par ceux qu’elles froissent, et qui, avertis à l’avance, font jouer tous les ressorts de l’intrigue : l’autorité perd son indépendance et par conséquent sa force. C’est à regret que nous ajoutons qu’en dépit des prohibitions insérées dans la plupart des règlemens, ce secret si nécessaire est trop souvent violé. L’exemple de l’indiscrétion est parti des rangs les plus élevés. En livrant des correspondances confidentielles à la publicité de la tribune, on a sacrifié un besoin permanent à des nécessités accidentelles. Tous les subordonnés ont ainsi reçu un avertissement qui n’a pas été perdu. Chacun s’efforce, à l’envi de se mettre à couvert en divulguant les ordres ou les instructions qu’il a reçus. Il est des curiosités qui s’imposent et ne souffrent pas qu’on les éconduise : tous les cartons leur sont ouverts ; les lettres des fonctionnaires intermédiaires leur sont livrées. D’autres désordres se commettent. Une presse hostile et presque toujours mal informée reçoit des communications qu’elle reproduit sous un faux jour, et qui ne peuvent lui être faites par les agens même du pouvoir sans le plus coupable abus de confiance. Il serait temps de rompre des habitudes qui ne tendent à rien moins qu’à rendre le gouvernement impossible.
Jusqu’ici le fonctionnaire n’a été considéré que dans ses devoirs les plus généraux envers l’état, et, si nous osons ainsi parler, dans les principes de morale qui lui sont propres. Suivons-le maintenant dans ses relations avec le public, quand le public a directement affaire à lui, dans ses rapports avec les autres ordres de fonctions, et enfin dans la vie privée.
Il est des circonstances nombreuses où un contact immédiat s’établit entre les citoyens et les agens de l’autorité. La perception des revenus publics, la police, les services dont l’état s’est attribué le monopole, en fournissent les occasions les plus habituelles ; des obligations spéciales en sont la conséquence. S’agit-il du paiement de l’impôt, les agens doivent tempérer les exigences de la loi par toutes les facilités qui n’engagent point leur responsabilité. S’agit-il de l’exécution des mesures qui intéressent l’ordre et la sûreté, ils doivent être fermes, mais équitables et concilians. S’agit-il enfin des services dont l’administration a la direction, ils ne doivent jamais perdre de vue que, s’ils ne touchent point directement un salaire du particulier qui s’adresse à eux, c’est le public qui les paie et qu’ils sont chargés de servir. On en voit trop qui tranchent du personnage, parce qu’ils ont l’honneur d’appartenir à l’état, et qui manquent d’empressement et même d’exactitude envers le public, parce qu’ils n’en dépendent point directement. Les instructions de leurs chefs, les habitudes d’une bonne éducation, devraient au moins leur donner les manières courtoises et complaisantes que l’aiguillon de la concurrence inspire aux agens des industries libres. Plusieurs gouvernemens étrangers nous offrent à cet égard des modèles qui ne sont pas à dédaigner. En Angleterre, en Prusse, en Russie, les employés des administrations publiques sont pleins de politesse. C’est une question qui mérite toute l’attention du gouvernement, les citoyens ont droit d’exiger qu’on les traite avec déférence. Il en est beaucoup qui sont disposés à juger le gouvernement sur la conduite de ses agens, et plus d’une résistance n’a eu pour cause que la grossièreté de l’officier public chargé de veiller à l’exécution de la loi.
A cet ordre de devoirs se rapporte le costume officiel que plusieurs catégories de fonctionnaires sont obligées de porter. A l’égard des uns, le costume a pour objet de commander le respect au public, de l’imposer même entre eux à des hommes parmi lesquels doit régner le sentiment des convenances réciproques. C’est ainsi que les magistrats portent la robe, ordinairement même dans leurs réunions intérieures. A l’égard des autres, le costume a pour objet d’inspirer confiance aux citoyens, et de leur désigner par un signe apparent l’agent de la force publique qui a droit de les rappeler à l’observation de la loi, et dont ils ont droit à leur tour de se plaindre et de provoquer la punition, s’il abuse de son autorité. Le costume n’est pas un futile ornement il contribue plus qu’on ne le croit, au maintien de l’ordre et de la considération due aux pouvoirs constitués par la loi.
Les rapports des fonctionnaires entre eux sont soumis à des règles simples et claires. Dans le même service, ces rapports sont déterminés par l’ordre hiérarchique, et, à égalité de grade et de classer par l’ancienneté. L’inférieur doit céder le pas son supérieur, et le dernier nommé à celui qui l’a précédé dans la carrière, à moins qu’une volonté compétente n’en ait décidé autrement. Chaque service est indépendant des autres. Dans les circonstances où ceux qui les composent doivent se rencontrer ensemble, par exemple dans les cérémonies publiques, leur situation respective est déterminée par l’ordre des préséances. Des décrets impériaux règlent cet ordre : on les exécute encore, quoiqu’ils ne soient pas en harmonie parfaite avec l’esprit de nos institutions actuelles. On éprouverait quelque embarras à coordonner des dispositions nouvelles sur des questions qui éveillent les susceptibilités et mettent en jeu les amours-propres. Cette matière n’est pas d’ailleurs appréciée selon sa véritable importance. Le règlement des préséances n’est pas plus que le costume une chose de pure étiquette ; il est indispensable au jeu régulier des pouvoirs, et, si le classement des emplois offre quelque difficulté, il a l’avantage d’assigner à chacun sa valeur relative, et peut quelquefois servir à compenser l’infériorité du traitement par la plus grande élévation du rang. Il importe en tout cas de prévenir les collisions et les rivalités ; il n’importe pas moins d’interdire tout concert, toute correspondance, par lesquels les fonctionnaires se ligueraient entre eux dans une intention quelconque. Une coalition des dépositaires de la force ou de la puissance de l’état serait un danger public. Les lois y ont pourvu, et de tout temps cette sorte de conspiration a été punie de peines rigoureuses.
Quel que soit le respect de nos lois pour les franchises de la vie privée, celle des fonctionnaires ne peut jouir complète inviolabilité. Leur association au pouvoir public établit entre eux et lui une solidarité morale, d’où résultent des devoirs qui s’étendent même au-delà du cercle des fonctions. L’administration est en droit d’exiger de ses moindres agens qu’ils aient une tenue honnête, qu’ils s’abstiennent des habitudes vicieuses, qu’ils ne portent point des habits « dissolus » selon les termes des vieilles ordonnances. Le bon service d’un employé dépend, plus qu’on ne peut l’imaginer, de la régularité de sa privée. Pour parler des fonctionnaires d’un ordre plus élevé, le professeur ne mériterait plus d’instruire la jeunesse, s’il la pervertissait par le scandale de ses mœurs ; le magistrat ne serait plus digne d’exercer le sacerdoce de la justice, si dans ses relations privées, il était convaincu de déloyauté et indélicatesse. Dans certains cas, la sûreté des intérêts confiés au fonctionnaire se lie à ses affaires domestiques. On ne pourrait point conserver le maniement des deniers publics au comptable dont la fortune serait en désordre, dont les dépenses surpasseraient les revenus, ou que l’amour du jeu exposerait à la ruine. Autrefois les règlemens étendaient encore plus loin leurs inquisitions. Il était défendu, par exemple, aux consuls de contracter mariage sans l’agrément du roi. A présent encore, dans les contributions indirectes, les employés du service actif sont tenus, lorsqu’ils se marient, d’en informer leurs chefs. L’administration examine si l’alliance est convenable et si l’employé peut être maintenu dans sa résidence. Les officiers de l’armée ne peuvent pas non plus se marier sans la permission du ministre de la guerre. Ces précautions s’expliquent. Le mariage modifie profondément la situation de ceux qui le contractent ; il peut influer sur leurs moyens d’existence par les ressources qu’il leur apporte ou les charges dont il les grève, et sur leur considération par les circonstances qui les y ont conduits et la nouvelle famille qu’il leur donne.
Nous ne quitterons pas le fonctionnaire, considéré en dehors de ses fonctions proprement dites, sans le suivre sur le terrain de la politique, où il est souvent appelé par nos mœurs et par nos institutions. Sa liberté y est-elle complète ? Des devoirs spéciaux pèsent-ils sur lui ? C’est ce qu’il faut examiner.
Le fonctionnaire prête serment de fidélité à la charte et au roi. Il ne peut se prononcer contre le régime politique consacré par la constitution, contre le chef qu’elle a placé à la tête de la nation. Il violerait ses engagemens les plus sacrés ; aucun gouvernement ne peut admettre pour intermédiaires entre les citoyens et lui des hommes qui le nient. Sur ces principes, tous les partis sont d’accord ; chacun à son tour, en faisant des destitutions ou en les provoquant, est arrivé à la même conclusion. La sûreté de l’état y est attachée aussi bien que l’honneur des individus. Toutefois cette doctrine ne peut s’appliquer qu’au cas de manifestations extérieures. Rechercher les sentimens que le fonctionnaire tient renfermés au fond de son cœur serait une odieuse inquisition, et s’en armer pour le frapper, une mesure de tyrannie. Si des ministres passionnés l’ont osé quelquefois, la conscience des honnêtes gens a protesté contre ces violences.
Mais on peut être en dissentiment sur des questions moins essentielles. Dans un état constitutionnel, la liberté des opinions crée des partis nombreux parmi les hommes même les plus dévoués à la forme du gouvernement et à la personne du prince. Les uns placent au premier rang les douceurs de la paix, les autres la dignité du pays. Ceux-ci pour suffisans, peut-être même pour excessifs, les droits politiques dont jouissent les citoyens ; ceux-là seraient d’avis de les étendre. Mille questions s’agitent. L’enseignement public sera-t-il laïque ou religieux ? Quel sera le système des impôts ? Quelles alliances sont préférables pour la nation ? On discute, on s’assemble, on écrit ; c’est la vie d’un pays libre, et heureux celui où elle ne périt point sous l’étreinte mortelle des intérêts privés ! Cependant un ministère s’est formé ; il a adopté un ensemble d’opinions qui constitue sa politique ; contre lui se sont réunis ceux qui ne partageaient point ces opinions, et qui ont formé le parti de l’opposition. Les fonctionnaires seront-ils obligés de se ranger au système du ministère et de s’en faire les appuis ? Pourront-ils se placer dans les rangs de l’opposition ? Telle est la question sur laquelle les esprits sont divisés.
Il y a une école politique aux yeux de laquelle le fonctionnaire, humble vassal, est étroitement lié au système ministériel. Il ne peut parler, écrire, se prononcer contre ce système. On l’oblige à se mêler aux élections pour soutenir les candidats du ministère. Électeur, il leur doit son suffrage ; pair ou député, on lui concédera par grace de voter avec l’opposition ; mais qu’il se garde de s’en porter l’organe à la tribune, qu’il ne l’appuie point surtout dans les questions qui touchent au fond même de la politique : une destitution inévitable l’atteindrait. On n’avoue pas toutes ces théories, mais elles sont au fond des pensées, et plusieurs ont été professées publiquement et mises en pratique.
Si le fonctionnaire appartient à la personne des ministres, tout est dit. Il se doit à ses maîtres : qu’il soit donc chassé, s’il n’est pas leur servile admirateur ; mais telle n’est point sa condition : il n’est l’homme de personne, il est le serviteur de l’état. Il prête serment de fidélité à la charte et au roi, non au cabinet du 11 octobre ou du 22 février Quand les ministres sont chargés de pourvoir aux emplois, est-ce pour se faire des créatures ? Nullement. La loi a cru qu’ils étaient les mieux placés pour choisir les hommes les plus capables, les plus propres à chaque service. Sous un régime administratif bien constitué, les emplois sont donnés à la capacité, aux travaux éprouvés, et non point au dévouement ministériel. Laissez donc à ceux qui les occupent, à moins que le caractère de l’emploi ne soit exclusivement politique, la liberté de leur opinion. Qu’ils puissent être de l’opposition, si tel est leur sentiment. Surtout, qu’on ne les fasse pas intervenir dans les élections. La liberté publique courrait de grands périls le jour où il serait admis en principe que tous les serviteurs de l’état sont au service du ministère dans ces épreuves solennelles ; que, par exemple, les juges de paix dans tous les cantons, les percepteurs dans toutes les communes, peuvent user de l’influence qu’ils tiennent de leurs fonctions pour peser sur les électeurs. D’un autre côté, le pays ne verrait plus dans les fonctionnaires, au lieu des représentans impartiaux de la puissance publique, que des courtiers de suffrages, proxénètes méprisés, désertant le poste où la loi les a placés pour se faire agens d’intrigues. Plus le ministère serait audacieux, plus le danger serait grand. La considération du pouvoir y périrait avec la sincérité des élections. L’un de ces écueils est aussi redoutable que l’autre.
Il est diverses situations dans lesquelles le fonctionnaire joue un rôle politique. Il peut être écrivain, électeur, pair ou député. Examinons ses devoirs particuliers dans chacune de ces situations.
Le fonctionnaire n’est pas dépouillé du droit de prendre parti dans les débats politiques par la voie de la presse ; mais le citoyen seul doit tenir la plume, et jamais l’homme public. De cette règle découlent plusieurs conséquences : d’abord, une discrétion absolue est plus nécessaire encore dans des publications imprimées que dans de simples communications verbales. En second lieu, il n’est point permis au fonctionnaire d’engager une polémique sur les questions qui touchent à son service : l’anarchie serait dans l’administration, si un subordonné pouvait en appeler au public des mesures prises ou préparées par ses chefs ; la liberté des ministres serait entravée, si l’opinion était conviée à intervenir dans les délibérations intérieures du gouvernement, si les questions qui s’agitent à tout instant dans le sein des services publics étaient enlevées à cette région sereine et calme pour être transportées sur le terrain brillant de la politique. Enfin le fonctionnaire qui, substituant l’injure à la polémique, outragerait les ministres, dont il doit respecter le caractère et la personne, encourrait un juste blâme. A part ces restrictions, qui, loin d’attaquer aucun droit légitime, ont pour objet de conserver tous les droits intacts, nous pensons que, sans manquer à aucun devoir de discipline, le fonctionnaire, quand ses travaux officiels lui en laissent le loisir, peut toujours, pour nous servir des termes de la charte, publier et faire imprimer ses opinions.
Les devoirs du fonctionnaire dans les collèges électoraux sont faciles à tracer. La loi a consacré le principe du secret des votes comme une garantie de la liberté politique, et ce principe doit mettre le fonctionnaire à l’abri de toute recherche. Même avec la publicité du vote, il devrait jouir d’une égale inviolabilité. Dans le système de nos lois électorales, l’électeur ne vote pas seulement pour lui, il est le mandataire légal des citoyens qui ne sont pas admis aux fonctions politiques, et, quand même il pourrait abdiquer sa propre opinion, il ne peut, sans une sorte de forfaiture, sacrifier à un intérêt personnel ce qu’il considère comme utile à leur cause. Le gouvernement n’a donc pas le droit de contraindre le vote du fonctionnaire électeur. Ce serait attenter à une liberté publique et commettre un excès de pouvoir. Le fonctionnaire ne doit obéissance à ses chefs que dans l’ordre et pour l’accomplissement de ses fonctions : comme électeur, il ne relève que de sa conscience, il use d’un droit, mieux encore, il remplit un devoir. Toutefois, pour empêcher que l’on ne confonde en lui l’électeur et le fonctionnaire, il doit maintenir distincts ces deux titres. Il ne faudrait pas qu’il fit servir l’autorité dont il est investi au triomphe du candidat de son choix, pas plus pour la cause de l’opposition que pour celle du ministère. Ces nuances sont délicates, nous en convenons ; il est quelquefois difficile d’établir une séparation absolue entre les actes du même homme investi d’un double caractère. C’est aux habitudes politiques qu’il appartient de poser les limites qui sont indiquée par les convenances et par l’intérêt public.
Dans les chambres, les devoirs du fonctionnaire dépendent de la nature de l’emploi qu’il occupe. Les fonctions politiques emportent avec elles des obligations particulières. Ceux qui en sont investis ne sont point autorisés à combattre par leurs discours ou par leurs votes le ministère qui les a choisis pour ses auxiliaires ou ses appuis. Nommés en dehors de toutes condition d’aptitude, ils peuvent être frappés en dehors de toutes conditions de stabilité. La politique qui les a élevés peut toujours les renverser. Il est aussi des emplois qui, sans être exclusivement politiques, établissent avec les membres responsables du cabinet une collaboration directe, intime et permanente et leur donnent le droit d’exiger une entière conformité de vues et d’opinion. On ne pourrait condamner un ministre à communiquer ses secrets, ses vues, son plan d’administration à celui qui, fonctionnaire le matin, irait le soir s’asseoir dans les rangs de l’opposition. Peut-être en résulte-t-il que ces fonctionnaires ne doivent point siéger dans le parlement. Par cette exclusion, on éviterait au moins qu’après avoir long-temps toléré des actes d’opposition, un ministre s’en fît tout à coup une arme pour satisfaire ses rancunes ou pour venger une défaite. C’est une question qu’il n’entre pas dans notre plan de traiter ici. Ces catégories exceptées, nous tenons le fonctionnaire dans les chambres pour maître de son vote et de sa parole. En franchissant le seuil de l’enceinte parlementaire, il n’est plus que pair ou député. La doctrine contraire compromettrait la dignité des chambres, car elle ferait douter de l’indépendance d’une partie considérable de leurs membres. Que penserait, par exemple, le public, s’il entendait un ministre de la guerre gourmander un officier-général qui se serait permis, dans la chambre des pairs, de critiquer la marche du gouvernement ? Que penserait-il s’il entendait, dans la chambre des députés, le chef du cabinet menacer en certains cas de destitution les députés fonctionnaires ? Les électeurs hésiteraient à confier leur mandat à des hommes qui n’auraient pas la faculté de suivre en toutes circonstances les inspirations de leur patriotisme. Or, s’il ne faut pas que les fonctionnaires soient trop nombreux dans les chambres, il ne serait pas moins fâcheux qu’ils en fussent exclus, et qu’ils cessassent d’y apporter les vues pratiques, l’expérience et l’esprit d’ordre qui les distinguent le plus ordinairement. On prétend que les règles d’un bon gouvernement sont faussées par l’opposition des fonctionnaires. Qu’importe donc qu’un conseiller de cour royale, qu’un ingénieur des ponts-et-chaussées, qu’un officier de l’armée votent avec l’opposition ? S’il en est d’autres qui ne le puissent pas sans inconvénient grave, il faut ou les exclure des chambres en étendant le cercle des incompatibilités, ou leur attribuer le caractère politique, et à ce titre les tenir pour révocables ad nutum. Ils connaîtront les engagemens qu’ils contractent et les chances qu’ils courent en devenant hommes politiques, et les électeurs sauront qui ils prennent pour les représenter. Rien n’est plus périlleux que le vague des théories qu’on hasarde sur ce sujet. Tout ce qui touche à la capacité politique a besoin d’être clair et explicite. Comment admettre, par exemple, les subtiles distinctions imaginées entre le vote silencieux et les opinions exprimées, entre les dissentimens sur le fond de la politique ministérielle et les désaccords secondaires ? Purs jeux d’esprit à peine bons pour échapper à une discussion embarrassante, mais dépourvus de toute solidité. Quoi ! le fonctionnaire pourra voter pour l’opposition, mais il devra rester muet ! Ses paroles sont-elles plus condamnables que ses actes ? et qui vous autorise à le mutiler ainsi ? Qui distinguera d’ailleurs les questions qui touchent au fond de la politique des simples incidens secondaires ? Ce n’est pas, si nous ne nous trompons, par la nature des votes, secrets ou publics, ou par leur objet, que l’on doit se décider, mais par le caractère des fonctions, et la question, ramenée à ces termes, peut être aisément résolue.
A ceux qui veulent défendre les fonctionnaires contre les réactions politiques, on oppose l’exemple de gouvernemens libres où de telles garanties n’existent point ; mais toute comparaison pèche en semblable matière. Des différences essentielles dans la nature des emplois, dans la condition des fonctionnaires, dans leur nombre, dans le système administratif, dans les rapports des assemblées politiques avec le pouvoir exécutif, ne permettent point d’invoquer les usages d’un pays dans un autres. Nous empruntons nos argumens aux faits qui sont propres à la France. Les emplois y sont, pour ceux qui les occupent, une profession ordinairement achetée par de nombreux travaux et souvent aussi par le coûteux sacrifice de longues études. On n’y parvient pas à la fortune ; à peine le salaire de chaque jour suffit-il à ses nécessités. La médiocrité des patrimoines permet à bien peu de fonctionnaires de se passer de leur emploi. Ne livrons pas à un ministère violent cette proie trop facile. Les fonctionnaires, sous le régime de la centralisation, forment une classe aussi nombreuse qu’importante ; l’estime dont elle jouit importe à l’honneur du gouvernement. Or, quelle place occuperaient-ils dans l’opinion du peuple, frappés d’une sorte d’ilotisme politique, obligés sans cesse de choisir entre leurs convictions et le sort de leur famille, soupçonnés de mentir à leur conscience, pour sauver leur place, quand ils appuieraient le pouvoir, et condamnés, toutes les fois que la politique du gouvernement serait modifiée, à en suivre en esclaves les fréquentes vicissitudes ? Nous invoquons donc pour eux la liberté commune ; cependant nous ne voulons point qu’ils oublient la réserve que leur imposent les liens qui les unissent au pouvoir. S’ils se mettaient à la tête des cabales qui agitent les élections, s’ils se livraient dans les chambres à des violences de langage que se permettent à peine les plus amers opposans, ils manqueraient aux convenances les plus vulgaires, et le ministère qui leur témoignerait son improbation ne pourrait être accusé d’avoir violé un droit.
Les diverses obligations dont nous venons de présenter l’analyse ont pour sanction, dans l’ordre moral, le sentiment du devoir, et, dans l’ordre disciplinaire, les peines administratives.
L’amour du devoir est la première vertu de l’homme public, vertu féconde et qui vivifie la lettre morte des règlemens. Si elle venait à s’éteindre, l’action du pouvoir suprême languirait le plus souvent vaine et impuissante, et le fonctionnaire ne serait plus qu’un vil agent, exécutant servilement une consigne, n’obéissant qu’à l’intérêt ou à la force, et se jouant de toute obligation qu’il pourrait éluder impunément. Le service de l’état commande des sentimens plus nobles. Il faut que le fonctionnaire sache voir dans l’état qui l’emploie, non point un être abstrait dont on peut sans danger méconnaître le vœu, mais le maître le plus digne d’exciter le zèle, et le plus sensible en réalité au dévouement déployé à son service. Ces sentimens animent ceux qui ont obtenu par le travail les fonctions dont ils sont investis. Ils les aiment en proportion des efforts qu’elles leur ont coûtés. Au contraire, il en est que la faveur a élevés, ils dédaignent les obligations de leur emploi, comme ces hommes que le hasard a enrichis, et qui jettent au vent une fortune trop aisément acquise. Les favoris de la politique se font remarquer parmi ces contempteurs du devoir : dignes successeurs de ces anciens courtisans que d’autres caprices avaient pourvus, et qui soulevaient les plaintes répétées des états-généraux. Les fonctions bien acquises sont donc les mieux remplies. C’est ainsi qu’un régime régulier porte ses fruits, et que, par une heureuse nécessité, l’intérêt du service s’allie toujours avec le respect des droits et la récompense accordée au travail.
Malheureusement la loi morale n’exerce pas toujours son empire. Le service souffre, la règle est méconnue, une répression devient nécessaire ; elle est confiée au pouvoir disciplinaire. Toute obligation doit avoir sa sanction, et le fonctionnaire, pour les devoirs qui lui sont propres, est soumis à une juridiction spéciale et à un code particulier. Les formes et les attributions du pouvoir disciplinaire sont en rapport avec la nature des infractions et des emplois. La même faute peut être diversement appréciée, selon sa gravité relative. Ainsi, les règlemens demandent plus spécialement au magistrat de garder intacte la dignité de son caractère, au militaire de respecter les lois de la discipline au comptable de veiller religieusement sur sa caisse. Sous des noms divers, les peines disciplinaires varient peu entre elles. Les unes sont purement morales : elles consistent dans les avertissemens, les censures, les réprimandes. Les autres affectent l’état ou les émolumens des fonctionnaires : selon, que l’emploi le comporte, le coupable est privé de gratifications, exclu de l’avancement, condamné à descendre de classe ou de grade, suspendu avec perte de traitement, destitué. Plusieurs décrets soumettaient aussi certains fonctionnaires, par exemple ceux des ponts-et-chaussées et de l’université, à la peine des arrêts pour des fautes légères. Cette peine est à présent réservée exclusivement à l’armée. — Il est des fonctions ou l’on jouit de garanties spéciales quant à l’exercice de la juridiction disciplinaire, particulièrement dans les cas les plus graves. Dans les administrations centrales et dans les services financiers et administratifs, les avertissemens ou les réprimandes sont prononcés par les chefs intermédiaires, la suspension ou la révocation par le ministre seulement, après que l’employé a été entendu. Les règlemens des ministères de la guerre et du commerce veulent en outre, avant la suspension ou la destitution, que les faits soient constatés par une commission d’enquête. L’emploi de l’officier ne peut être suspendu ou retiré que par décision royale, sur le rapport du ministre de la guerre, d’après l’avis d’un conseil d’enquête ; la destitution ne peut être prononcée que par un conseil de guerre. Les membres de l’université sont justiciables des conseils académiques et du conseil royal, selon les cas : le conseil royal peut seul prononcer la réforme ou la radiation. Aux présidens des cours et des tribunaux, il appartient de donner l’avertissement. Les autres peines sont du ressort du tribunal ou de la cour, et, dans quelques circonstances, de la cour de cassation. Dans son ensemble, le pouvoir disciplinaire est régulièrement organisé ; il est rarement mis en action et soulève peu de plaintes. Cependant il conviendrait peut-être, dans les services administratifs proprement dits, d’introduire dès garanties qui, sans affaiblir l’autorité nécessaire aux chefs, préviendraient l’erreur et l’arbitraire, et ôteraient tout prétexte aux réclamations des inférieurs atteints par des peines sévères.
En même temps que l’état punit, il faudrait aussi qu’il récompensât. Le zèle et le dévouement doivent être entretenus par l’espoir des distinctions ou des rémunérations, tout autant que par la crainte des peines. L’action disciplinaire, pour être complète, devrait revêtir cette double forme. A cet égard, notre système administratif laisse beaucoup à désirer. Les récompenses sont trop peu nombreuses et trop arbitrairement réparties. Si la distribution en était soumise à des règles précises, elles acquerraient plus de prix et seraient plus ardemment recherchées. Dans les rangs supérieurs, la décoration de la Légion-d’Honneur est un digne sujet d’ambition ; mais on s’est trop habitué à des promotions réglées, de telle sorte que chaque fonctionnaire y est compris à son tour, et que cette distinction est plus souvent le prix de l’ancienneté que des services éminens. Par un abus contraire, on l’accorde à des débutans, sans autre titre que la faveur inconsidérée d’un ministre complaisant. On permet qu’elle soit sollicitée ; on oublie ce vieil édit (1578) qui, pour une autre décoration, déclarait « indignes à jamais d’y parvenir ceux qui la demanderaient, afin que ce grade d’honneur, qui devait être distribué par grace et mérite, ne fût sujet à brigues et monopoles. » Aucune récompense honorifique n’est accordée aux agens inférieurs. Ceux qui commettent des fautes sont censurés : qu’obtiennent ceux qui se distinguent ? L’armée seule inscrit honorablement sur ses ordres du jour le nom du militaire qui a fait quelque action d’éclat ; pourquoi la satisfaction des chefs n’aurait-elle pas une expression officielle comme leur désapprobation ? Le principe de l’honneur n’est pas encore éteint en France, grace à Dieu ; il faut savoir lui faire porter ses fruits. Gardons-nous de croire que les hommes n’obéissent plus qu’à un vil intérêt. L’intérêt même n’est pas suffisamment excité. Dans quelques administrations centrales, un crédit est ouvert au budget pour récompenser les employés qui se sont distingués ou qui ont accompli des travaux extraordinaires ; mais le plus souvent on ne voit dans ces allocations qu’un supplément habituel du traitement, on les répartit chaque année à peu près également, sans autre règle que le caprice des chefs intermédiaires, et le but est manqué. Il est vrai que l’avancement est promis aux bons services ; mais, la promesse fût-elle sincère, les moyens de la tenir existent-ils toujours ? Cet état de choses est regrettable. — La fidélité, le dévouement, le travail probe et assidu, ne sont pas suffisamment encouragés ; l’état est privé d’un de ses moyens d’influence les plus efficaces et les plus féconds.
Si l’on donne le nom de droits à des prérogatives qui pourraient s’exercer aux dépens de l’intérêt public, les fonctionnaires n’en ont point ; mais si l’on appelle ainsi des avantages destinés à profiter directement ou indirectement à l’état en même temps qu’à ceux qui le servent, on peut dire en effet que les fonctionnaires ont des droits. Ces droits se rapportent à trois objets principaux : la stabilité de l’emploi, la protection de celui qui l’exerce relativement aux actes qui en dépendent, et enfin le salaire.
La possession d’un emploi est un titre, non que celui qui l’occupe ne puisse le perdre en aucun cas et soit jamais autorisé à en disposer, mais il n’en peut être écarté sans motifs, et n’est pas livré à un arbitraire absolu. C’est un avantage attaché aux fonctions publiques, et qui en accroît la valeur. Les droits des fonctionnaires - à la conservation de leur emploi sont divers. Plusieurs catégories jouissent de l’inamovibilité. Deux seulement tiennent ce privilège de la charte, les juges nommés par le roi et les officiers : les premiers ont obtenu cette garantie exceptionnelle pour que la justice ne pût jamais être soupçonnée de manquer d’indépendance, les seconds parce que leur profession est un devoir du citoyen, et que le choix n’en est pas toujours libre. Des décrets impériaux garantissent également contre une révocation arbitraire les membres de l’université et les ingénieurs des ponts-et-chaussées et des mines : on a pensé que les longues et pénibles études qui ouvrent l’accès de ces deux carrières ne permettaient point d’abandonner les fonctions qui en sont le prix au caprice d’une autorité purement discrétionnaire. Toutes les autres classes de fonctionnaires sont révocables, sans autre garantie que la justice du ministre dont ils dépendent. Le droit de révocation s’exerce avec plus ou moins de facilité, selon la nature de l’emploi : il est péremptoire et sans condition dans la diplomatie et dans l’administration départementale, subordonné à une instruction administrative dans les services financiers et dans quelques administrations centrales. Ces différences tiennent à la nature des choses et se justifient d’elles-mêmes.
Amovibles ou non, les fonctionnaires jouissent en France d’une grande sécurité personnelle. A part quelques révocations que la politique a prononcées et que la justice n’approuvait point, les situations sont respectées, trop peut-être, si nous osons dire toute notre pensée. On hésite à priver un père de famille de son gagne-pain, on craint de blesser un protecteur puissant, on recule devant les cris de la presse, et le service en souffre quelquefois. Nous ne sommes pas d’avis d’étendre le privilège de l’inamovibilité. Qu’elle soit conservée aux services qui en sont dotés : la charte en fait une loi pour quelques-uns, et les raisons qui l’ont fait établir sont puissantes et décisives ; mais, dans les autres services, elle serait sans objet et souvent dangereuse. L’inamovibilité a des inconvéniens tels, qu’il ne faut point la concéder légèrement. Le fonctionnaire qui en jouit est enclin à négliger son devoir ; arrivé à l’âge du repos, il marchande sa retraite, prétend quelquefois faire ses conditions, et considère trop son titre comme une propriété privée. L’état ne doit point subir ces entraves, quand elles ne sont pas commandées par des considérations impérieuses. Il est vrai que le droit de révocation sans condition peut être exercé avec passion ou légèreté ; mais, entre l’intérêt d’un agent qui sera l’objet d’une mesure inique et l’intérêt du service public, il n’y a point à balancer. Nous ne partageons donc point les opinions de quelques esprits, trop préoccupés du sort des fonctionnaires, et qui demandent ce qu’on a appelé une charte administrative. La responsabilité des ministres est incompatible avec un régime qui ne leur donnerait pas une autorité étendue sur les instrumens qui les secondent. Cependant il ne faut point que le caprice règne : il ne faut pas qu’un ministre puisse, comme en Angleterre, justifier une destitution par cette seule raison que « la figure du fonctionnaire lui déplaisait ; » cette dure parole n’aura jamais cours en France ; des précautions doivent être prises pour éviter une imprudente précipitation ou une violence immérité. Les griefs qui motivent la révocation doivent être définis et constatés. C’est avec raison que les départemens de la guerre et du commerce ont donné à leurs employés la garantie d’une enquête administrative ; mais toute autre concession serait imprudente, et les conditions nécessaires du gouvernement seraient détruites, s’il était établi, comme dans quelques états de l’Allemagne, qu’aucun fonctionnaire ne peut être révoqué qu’en vertu d’un jugement. Tant de faits secondaires, de négligences, d’actes de mauvaise gestion, échappent à une appréciation juridique, que le service public pourrait languir et se désorganiser lentement, sans que le moyen d’y rétablir l’activité et l’ordre fût à la disposition des pouvoirs qui en répondent. Du reste, nous avons déjà fait remarquer combien un bon système d’admission et d’avancement dans les emplois réagit sur toute l’administration, et l’on peut être assuré qu’avec un personnel composé sous l’empire d’un tel système, les causes de révocation seraient fort rares, et la part de l’arbitraire fort restreinte. Les services dans lesquels la règle prévaut en fournissent la preuve.
Quand l’état promet au fonctionnaire qu’il conservera son emploi tant qu’il n’aura pas démérité, il lui donne la confiance d’où naît la liberté d’esprit ; quand il le protége contre les violences privées, il lui donne la sécurité d’où naissent l’indépendance et la fermeté. Les fonctionnaires sont protégés de deux manières : par les peines spéciales prononcées contre ceux qui attaqueraient leur honneur ou leur personne, et par les dispositions exceptionnelles qui les garantissent contre des poursuites téméraires. Le code pénal contient une longue série d’articles qui punissent les injures, les voies de fait, les actes de résistance ou de rébellion dont les magistrats ou les dépositaires de l’autorité publique seraient les objets, dans l’exercice ou à l’occasion de leurs fonctions. Dans le cas de diffamation, les peines communes sont aggravées. Cependant l’inculpé est admis à fournir la preuve des faits qu’il a publiés, preuve interdite quand il ne s’agit point d’un fonctionnaire. Celui-ci, pour des faits relatifs à ses fonctions, ne peut se prévaloir d’une garantie réservée aux actes de la vie privée, dans l’intérêt, du repos des familles. Les besoins de la discipline ont dicté des dispositions plus sévères encore pour maintenir la subordination dans l’armée. Les outrages et les attaques personnelles envers un supérieur militaire, sont réprimés par des lois d’une extrême rigueur. La clémence royale en tempère ordinairement l’application. Telle est la législation qui protége la personne ou le caractère des fonctionnaires. Les mesures destinées à les garantir contre des poursuites téméraires sont autres ; elles consistent, pour les magistrats de l’ordre judiciaire, dans une procédure et des formes plus solennelles ; pour les officiers, dans une juridiction exceptionnelle, celle des conseils de guerre, et pour les fonctionnaires administratifs, compris sous la désignation collective d’agens du gouvernement, dans la nécessité d’obtenir préalablement l’autorisation de les mettre en jugement. Quelques explications sont nécessaires sur ce dernier point qui a soulevé les plus vives discussions.
La responsabilité des agens du pouvoir forme une des conditions essentielles de la liberté publique. Tout citoyen lésé dans sa personne ou dans ses biens par un acte de l’autorité a donc droit à une réparation, si l’agent qui a commis le dommage n’agissait pas en vertu de la loi et pour en assurer l’exécution. Ce principe, que la charte de 1830 a consacré, est soumis, dans l’application, à des restrictions nécessaires. Si l’agent inférieur a obéi à un ordre, la responsabilité doit remonter à l’auteur de l’ordre, et ne saurait peser sur qui n’en a été que l’exécuteur passif. Il faut d’ailleurs apprécier, en même temps que le dommage matériel, les circonstances qui l’ont accompagné, la conduite de l’agent, les nécessités publiques auxquelles il a voulu pourvoir. A qui appartient-il de résoudre ces questions préjudicielles ? Est-ce à l’autorité judiciaire ou à l’administration ? Des considérations empruntées à la forme même de nos institutions ont, depuis 1789, fait proclamer la compétence exclusive de l’autorité administrative : elle seule peut vérifier si l’agent obéissait à un ordre ou suivait sa propre impulsion ; elle seule connaît les devoirs de chaque service, ses besoins, ses règles. Que l’autorité judiciaire soit appelée à se prononcer sur des questions de cette nature, l’administration tout entière passera entre ses mains ; elle en pourra citer les agens à sa barre, et les frapper d’interdit. Le principe de la séparation des pouvoirs disparaîtrait dans cette confusion. À ces raisons, prises dans l’essence même des théories constitutionnelles, s’en joignent qui touchent plus directement à notre sujet. Les agens, sous la menace perpétuelle de poursuites judiciaires, tomberaient dans le découragement, et pourraient à toute heure être arrachés à leurs fonctions : double danger pour le service public. La sagesse des magistrats ne suffirait point à le conjurer. Créées pour un autre but, les formes judiciaires ne se prêtent point aux exigences des affaires publiques. Louables dans leur rigorisme, quand elles s’appliquent aux questions privées, les habitudes d’esprit des magistrats ne se prêtent point à des appréciations qui comportent toujours quelque chose de discrétionnaire. Il faut, d’ailleurs, que l’administration ait entre les mains les moyens de se protéger elle-même, comme la magistrature, comme les corps politiques, comme tous les pouvoirs établis par les lois. C’est donc à elle qu’il doit appartenir de statuer préjudiciellement sur la mise en jugement de ses agens. Elle rend ses décisions sous sa propre responsabilité, et le citoyen lésé conserve toujours, si l’accès des tribunaux lui est fermé, son recours contre le pouvoir politique responsable, recours qui, pour n’être pas encore organisé par la loi, n’en existe pas moins. Ce système, dont le principe est dans les lois de l’assemblée constituante, qui a reçu son expression précise dans la constitution de l’an VIII et son complément politique dans la responsabilité des ministres, consacrée par le régime constitutionnel, a rencontré de nombreux et ardens adversaires, mais on a vainement essayé de le remplacer par d’autres garanties. Aucunes ne conciliaient au même degré et avec la même simplicité les besoins de l’état et les droits des citoyens. La pratique a d’ailleurs consacré les précautions les plus protectrices. Une instruction judiciaire constate d’abord les faits ; elle doit être complète sauf l’interrogatoire de l’agent inculpé. On prend l’avis du conseil d’état, qui en délibère sur le rapport d’un - de ses comités, et le gouvernement prononce. Ainsi concourent ensemble la constatation judiciaire, la délibération administrative et la décision politique. Chacun des pouvoirs intervient avec ses garanties et ses formes, et l’expérience a prouvé que tous les intérêts y trouvaient leur sauvegarde. En cinq ans, de 1840 à 1845, trois cent soixante-cinq autorisations seulement ont été demandées, et le petit nombre de ces demandes dépose en faveur de la sagesse des agens. On n’a accordé que cent trente-trois autorisations, mais il n’y a pas lieu d’accuser le gouvernement, qui s’est toujours conformé à l’avis du conseil d’état, d’avoir voulu assurer l’impunité des coupables ; car, sur les poursuites autorisées, plus de la moitié ont été suivies d’acquittemens. Le gouvernement s’est attaché seulement à écarter les plaintes qui n’avaient pour cause que l’esprit de parti, des inimitiés locales ou des préventions injustes. Cependant le principe de l’autorisation préalable a déjà reçu quelques exceptions qu’il ne serait pas impossible d’étendre encore. Ainsi les employés des contributions indirectes peuvent être traduits directement devant les tribunaux. On a cru devoir cette facilité aux redevables d’un impôt qui était l’objet de préventions ardentes, dissipées depuis par la modération des agens chargés de le percevoir, et l’on n’a pas sujet de regretter cette concession. Une disposition insérée chaque année dans la loi des finances dispense aussi de l’autorisation préalable toutes actions en répétition des sommes illégalement perçues par des receveurs de deniers publics. Nous pensons que la poursuite des fonctionnaires qui seraient prévenus d’avoir attenté aux droits électoraux devrait jouir de la même immunité, sauf quelques précautions nécessaires. Il ne faut pas que ces droits soient, sous aucun prétexte, laissés à la discrétion du pouvoir même qui, dans de mauvais jours, aurait l’intérêt le plus direct à les violer, et ils sont bien dignes de jouir des mêmes garanties que les intérêts pécuniaires des contribuables.
Ainsi le gouvernement doit aux fonctionnaires la sécurité dans la possession de leur emploi et dans l’exercice de leurs fonctions. Il contracte une autre dette, plus positive, plus matérielle, plus indispensable, pour tout dire. On comprend qu’il s’agit de la rémunération des services ou du salaire : question immense, parce qu’elle engage tout à la fois et les principes de l’économie politique et la bonne gestion des affaires publiques, et sinon l’existence, du moins le bien-être d’une classe nombreuse de citoyens.
Les fonctions publiques doivent être rémunérées, c’est la règle générale en France ; ce doit être le principe d’une société qui a détruit tous les privilèges dans les états où certaines classes gouvernent par le droit de la naissance appuyé sur la propriété du sol, les fonctions peuvent s’exercer gratuitement. La récompense se trouve dans l’influence attachée au pouvoir, dans les honneurs qu’il confère, dans l’autorité qu’il communique. L’exercer est un droit plus qu’un devoir. D’ailleurs, les hommes qui s’en constituent les dépositaires exclusifs n’en négligent pas toujours les avantages matériels, et il est rare que le peuple, pour ne pas payer des traitemens officiellement réglés, en soit moins grevé. La gratuité des fonctions a donc pour conséquence de les concentrer entre un petit nombre de mains, sans diminuer en réalité les dépenses publiques. Aussi les partisans d’un régime d’égalité se sont-ils toujours prononcés contre. En Angleterre, le parti radical la repousse, et il ne s’est pas fait faute de prouver que certains emplois, gratuits en apparence, procurent à leurs possesseurs d’énormes revenus. La règle du salaire doit prévaloir dans les états qui confèrent le pouvoir au plus digne, quelles que soient son origine ou sa fortune, et qui n’autorisent aucune contribution sur les citoyens que quand elle est sanctionnée par la loi et qu’il en est rendu régulièrement compte ; elle prévaut en France dans presque toutes les branches de l’administration. Il n’y est dérogé que pour les emplois municipaux, où cette exception a pu être parfois regrettée, pour quelques fonctions consultatives, plus honorifiques que laborieuses, et pour des emplois, de suppléans, qui exigent peu de soins, qui conduisent à une fonction rétribuée et qui même donnent ordinairement droit à une rétribution pour les devoirs accidentels qu’ils imposent. Nous ne parlons pas des fonctions politiques étrangères à notre sujet, et qui appartiennent à un autre ordre d’idées.
Il y a deux choses à considérer dans le salaire attaché aux fonctions publiques : 1° les règles qui en déterminent la distribution ; 2° l’échelle sur laquelle il est fixé dans chaque catégorie de fonctions et dans l’ensemble des services. Parlons d’abord du mode d’allocation.
C’est par le trésor que sont payés tous les salaires. Il est de la dignité des serviteurs de l’état qu’ils n’aient point à tendre la main au public pour lui demander leur rémunération. Des abus pourraient entacher ces perceptions : elles provoqueraient des discussions qui nuiraient à la considération du fonctionnaire. Au citoyen qui s’adresse à lui, riche ou pauvre, le représentant du pouvoir prête gratuitement son concours. Il serait punissable de lui rien demander ou d’en rien accepter : généreux système, qui ne montre jamais le fonctionnaire qu’un protecteur public et un auxiliaire désintéressé. C’est ainsi que, d’après nos lois, la justice est gratuite en France. L’assemblée constituante a supprimé tous les droits établis jadis sous le titre d’épices. Dans un seul ordre de juridiction, les justices de paix, des vacations se prélevaient encore pour certains actes qui, bien que ne constituant point la distribution même de la justice, pouvaient se confondre avec elle. Une loi, rendue il y a quelques mois, a fait disparaître ce dernier vestige des anciens usages. Dans les cas même où le fonctionnaire doit obtenir une part de la rétribution exigée des citoyens, ce n’est pas à lui, mais à la caisse publique, que la somme est versée. Tout contact direct entre l’homme public et le particulier, quant aux intérêts pécuniaires, est ainsi évité. Cependant les conservateurs des hypothèques et les greffiers des cours et tribunaux perçoivent directement le prix des actes qui leur sont demandés ; mais cette exception tient à la nature de leurs fonction, qui constituent un officier ministériel autant qu’un fonctionnaire public, et à la responsabilité directe, personnelle et illimitée qui pèse sur eux. Les chanceliers des consulats à l’étranger, par des maisons de la même nature, prélèvent directement sur le public les droits qu’ils sont autorisés à percevoir Le clergé a aussi conservé un casuel, et accepte, quand il ne l’exige pas, une rétribution pour les divers actes de son ministère. La règle est ici en défaut. Serait-il possible, sans imposer à l’état une charge trop lourde, de remplacer ce revenu par une augmentation de traitement ? Le clergé lui-même le désire-t-il ? Nous ne sommes pas en meure de répondre à ces questions.
Un salaire fixe est attaché à toutes les fonctions. Il n’y a d’exception que pour les chanceliers des consulats, dont la rémunération est prise sur les vacations qu’ils perçoivent, et pour quelques emplois financiers dont le traitement consiste entièrement en remises ou taxations calculées d’après les recettes opérées. Le salaire fixe forme tout le traitement de la plupart des classes de fonctionnaires. Les magistrats, les préfets et sous-préfets, les ingénieurs des ponts-et-chaussées et des mines, le corps diplomatique et consulaire, les officiers des armées de terre et de mer, n’en ont pas d’autre. Dans les services où le mérite du fonctionnaire peut se mesurer sur les résultats qu’il obtient, il est accordé, en outre, un traitement éventuel. Aux professeurs des facultés est attribuée une part dans le produit des inscriptions, examens et actes ; entre les proviseurs, censeurs et professeurs des collèges royaux, se partagent le dixième de la pension des élèves payans, et les deux tiers des frais d’études des élèves externes. On les encourage ainsi à augmenter le nombre des élèves par la confiance qu’ils inspirent aux familles. Dans un intérêt analogue, également essentiel, quoique d’une autre nature, des traitemens proportionnels sont accordés à ceux des employés des finances dont le zèle peut accroître ou assurer les recettes publiques. Les receveurs particuliers et généraux des finances, ceux des l’enregistrement, des contributions indirectes, des postes, obtiennent à ce titre des remises ou taxations proportionnelles. Les agens chargés de constater les contraventions, les faits de contrebande, les fraudes pratiquées au préjudice du trésor, sont admis au partage des amendes, saisies et confiscations. Leur surveillance est ainsi intéressée à ne jamais sommeiller. Ce stimulant est efficace et nécessaire, mais il serait dangereux et immoral de le rendre trop actif.
Indépendamment du traitement fixe ou éventuel, plusieurs classes de fonctionnaires obtiennent des avantages qui, directement ou indirectement, améliorent leur condition. Au premier rang se place le logement, dont un grand nombre jouissent à titre de nécessité, de convenance ou de faveur. Les ministres, les préfets, les sous-préfets, les ambassadeurs, les principaux agens diplomatiques et consulaires, sont logés dans des bâtimens appartenant à l’état, ou loués par lui. Ils y trouvent une facilité pour l’exercice de leurs fonctions et pour les devoirs de représentation imposés à quelques-uns. Les administrateurs des collèges royaux ou communaux, les chefs des institutions de charité, d’instruction, les directeurs des prisons, tenus à une surveillance de tous les instans, même la nuit, doivent nécessairement demeurer dans ces établissemens. Pour quelques professeurs, bibliothécaires, savans ou artistes, le logement n’est qu’une faveur, subordonnée aux moyens matériels de la concéder. Enfin, les officiers l’obtiennent comme un droit, fondé sur la nature de leurs fonctions, sur les changemens fréquens de résidence qu’elles entraînent, et sur l’obligation de se tenir, à toute heure, à la portée de la troupe. Ceux qui ne le reçoivent pas en nature sont indemnisés en argent. Quand le logement est concédé pour les besoins du service, on y ajoute tout ce qu’il faut pour l’habitation, et particulièrement le mobilier. Les officiers touchent une indemnité représentative de l’ameublement ; les sous-préfets n’ont droit qu’au mobilier de leurs bureaux. Cette restriction onéreuse n’est point justifiée. — Les concessions de logement ont engendré beaucoup d’abus elles se faisaient sans ordre ni mesure. Certains fonctionnaires ne songeaient qu’à leurs aises, resserraient les bureaux dans les espaces les plus étroits, et se composaient de vastes appartemens aux dépens du service. Des monumens publics subissaient toutes les dégradations qu’amène une occupation privée. La chambre des députés s’est attachée à faire cesser ces abus. On ne peut qu’applaudir aux mesures qu’elle a prises. Cependant il est des fonctionnaires, non logés par l’état, auxquels il serait utile d’affecter une résidence officielle, fût-ce à leurs propres frais. Plusieurs ne sont point convenablement placés pour satisfaire aux besoins du public : à chaque mutation, les citoyens sont dérangés dans leurs habitudes Enfin dans certaines villes de province, les habitations disponibles manquent quelquefois. Ce sont ces considérations qui, en 1838, ont valu un hôtel aux sous-préfets, et elles sont applicables à d’autres emplois.
On a vu que l’obligation de représenter est attachée à quelques fonctions. Afin d’y pourvoir, il leur est accordé ou des allocations spéciales, ou un traitement considérable. Le président du conseil, le ministre des affaires étrangères et les officiers-généraux ou supérieurs pourvus d’un commandement, ont des allocations spéciales. C’est par le taux même du traitement qu’il est tenu compte de cette cause de dépenses membres du cabinet, aux ambassadeurs et aux ministres à l’étranger. Sous quelque forme que l’indemnité soit accordée, les fonctionnaires qui l’obtiennent doivent s’acquitter des obligations dont elle est le prix. On ne peut leur demander de sacrifier leur fortune personnelle, mais ils seraient blâmables d’employer à l’accroître un revenu qui est donné à la fonction plus qu’au fonctionnaire. Nos représentans à l’étranger ne méritent pas ordinairement ce reproche, qu’on a adressé aux ministres anglais, mieux rétribués que les nôtres. Outre les fonctionnaires que nous avons désignés, il en est à qui leur titre commande certains devoirs en vue desquels leur traitement a été élevé : nous voulons parler des chefs de la magistrature et du clergé, et des préfets. A proprement parler, ils ne sont pas tenus de représenter, car la plus modeste représentation surpasserait tellement le traitement du plus grand nombre, qu’il y aurait injustice à leur en imposer les charges ; la limite de leurs obligations est tracée par celles du salaire que l’état leur donne. Nous doutons qu’on ait sagement fait de retirer à quelques-uns de ces fonctionnaires le moyen de représenter réellement. La dépense que la représentation entraîne n’est point stérilet elle a ses compensations quelques personnes refusent de les reconnaître : nous ne partageons pas leur avis. A l’étranger, n’importe-t-il pas au développement des rapports que nos agens doivent entretenir, à leur influence dans le monde politique, qu’ils puissent marcher de pair avec les ministres des autres puissances, avec les personnages principaux des lieux où ils exercent leurs fonctions ? L’honneur de parler au nom de la France est brillant sans doute, mais il ne perd rien à être accompagné de l’éclat qui révèle une nation puissante et riche. S’il est vrai que de grandes négociations ont été suivies avec succès par des hommes que n’entourait aucun luxe, ces souvenirs ne sont pas applicables aux temps ordinaires, et, pour un jour de crise où la fermeté du caractère et la supériorité de l’esprit joueront un rôle décisif, combien d’époques de calme où l’on s’observe, où l’on étudie les hommes et les choses, et où les salons du grand monde sont le vrai théâtre de la diplomatie ! A l’intérieur, les fonctionnaires qui dirigent un corps de magistrature, un département, une branche du service public, ont souvent besoin de dépouiller la sévérité des rapports officiels. Ce n’est pas toujours par le glaive que se tranchent les affaires. Combien de préventions s’effacent par le rapprochement des hommes entre eux ! Combien de difficultés s’aplanissent dans une conversation dont la familiarité éloigne la raideur ! Croit-on, d’ailleurs, que le peuple soit si insensible à l’importance extérieure de ceux qui le gouvernent, et le respect qu’inspire une situation élevée n’est-il pas l’auxiliaire de la subordination ? Nous ne prétendons pas entourer les fonctionnaires d’un ridicule apparat, la simplicité a aussi sa grandeur ; mais la froide austérité des habitudes républicaines est aussi éloignée de nos mœurs que les profusions ruineuses de la monarchie absolue.
A ces divers émolumens se joignent, dans quelques services, des indemnités accidentelles, à titre de remboursement d’une dépense obligée ou de secours. On accorde aux ministres, aux ambassadeurs, aux évêques et archevêques, des frais de premier établissement, à des fonctionnaires de l’ordre inférieur des frais de déplacement ou de voyage, à des agens de quelques services financiers des secours en cas d’accidens graves. Ces allocations se justifient par des considérations diverses. Les premières sont souvent indispensables pour faire face aux nécessités d’une situation nouvelle et coûteuse ; les autres sont destinées à pourvoir à des besoins dignes d’exciter les sentimens de bienveillance et de charité, si nous osons employer ce mot, dont une administration paternelle, doit être animée envers ceux qui la servent. Loin de les critiquer, nous les voudrions plus nombreuses.
Enfin il est des positions spéciales qui réclament un traitement particulier. Les Européens envoyés dans les colonies y obtiennent un supplément de rémunération. La solde des officiers varie selon que les troupes sont sur le pied de paix, sur le pied de rassemblement ou sur le pied de guerre. Des indemnités qui constituent le plus souvent un traitement supplémentaire représentent la dépense du fourrage pour les officiers supérieurs qui doivent entretenir des chevaux. Les officiers de la marine touchent un supplément lorsqu’ils sont embarqués, et un traitement de table pour la dépense de leur nourriture à bord. Il faut que dans ces fonctions qui imposent des devoirs si nombreux, si variés et quelquefois si pénibles, la rémunération se modifie d’après la situation de chaque jour, et soit toujours en rapport avec les charges qui en résultent.
Telles sont les règles générales de la distribution des salaires. Les bases en sont généralement satisfaisantes, parce qu’elles sont le produit de l’expérience bien plus que de la théorie. Il est convenable d’attribuer à chaque emploi un traitement fixe, et en outre, quand cela se peut, des émolumens éventuels, destinés à entretenir ou à récompenser le zèle. Il est juste d’y ajouter des indemnités combinées avec les besoins divers. Nous regrettons seulement que les salaires ne soient pas gradués davantage en raison du mérite et de la durée des services. Dans les écoles militaires, dans quelques corps de l’armée, dans quelques établissemens universitaires, les traitemens s’accroissent progressivement chaque année après un certain temps de service. Dans les administrations centrales, le traitement de chaque classe a son maximum et son minimum ; un titulaire nouveau n’a jamais que le mininum, et le temps seul lui procure le reste. Il serait à désirer que ce système fût généralisé. Tous les fonctionnaires ne sont pas destinés à obtenir de l’avancement Les occasions manquent souvent. Plusieurs même, suffisans pour le poste qu’ils occupent, ne peuvent s’élever plus haut. Par l’attrait d’une prime à l’ancienneté, combinée avec le dévouement et la capacité, on retiendrait le fonctionnaire et l’on pourrait le récompenser, sans l’éloigner, comme il arrive souvent, des lieux où l’attachent ses intérêts et ses habitudes, et où il jouit de l’estime publique, pour le transporter à grands frais dans une autre résidence. Après avoir retracé les bases d’après lesquelles se règlent les traitemens, il reste à exposer quel en est le taux dans l’ensemble des services d’abord, puis dans chaque service en particulier.
La somme totale employée aux traitemens de tous les fonctionnaires et agens civils rétribués par l’état, et des officiers des armées de terre et de mer, est de 260 millions environ. Elle est répartie de la manière suivante :
| | | | TOTAL |
| ADMINISTRATIONS CENTRALES | Justice, cultes, Légion-d’Honneur, imprimerie royale | 970,360 | |
| « | Affaires étrangères | 549,122 | |
| « | Instruction publique | 416,000 | |
| « | Intérieur | 858,000 | |
| « | Commerce | 499,000 | |
| « | Travaux publics | 499,000 | |
| « | Guerre | 1,424,700 | |
| « | Marine | 780,800 | |
| « | Finances | 5,590,700 | 11,587,682 fr. |
| CONSEIL D’ETAT | | | 622,200 fr. |
| COUR DES COMPTES | | | 1,086,600 fr. |
| JUSTICE | Cours et tribunaux (non compris l’augmentation du traitement des juges de paix, portée pour 1846 à la somme de 1,523,000 fr.) | | 15,085,625 |
| CULTES (salariés par l’état) | Cultes catholique | | |
| « | Culte protestant | 1,119,050 | |
| « | Culte israélite | 110,400 | 30,455,450 |
| AFFAIRES ETRANGERES. – Agens politiques et consulaires | | | 5,056,800 |
| INSTRUCTION PUBLIQUE | Université (non compris les traitemens éventuels des collèges royaux et les traitemens des collèges et des instituteurs communaux qui sont à la charge des communes), établissemens scientifiques et littéraires | | 5,796,082 |
| INTERIEUR | Préfets, sous-préfets et personnel en dépendant (2/3 de l’abonnement) | 6,207,400 | |
| « | Télégraphes | 971,500 | |
| « | Services divers (non compris le personnel des maisons centrales et de correction) | 449,654 | 7,628,554 |
| AGRICULTURE ET COMMERCE | Établissemens agricoles, haras | 924,555 | |
| « | Surveillance des poids et mesures | 625,000 | |
| « | Service sanitaire | 250,000 | 1,799,555 |
| TRAVAUX PUBLICS | Mines | 582,050 | |
| « | Officiers et maîtres de ports | 190,000 | |
| « | Conseil des bâtimens civils | 66,000 | 5,220,050 |
| FINANCES | Receveurs, percepteurs et payeurs | 17,060,000 | |
| « | Monnaies | 153,400 | |
| « | Contributions directes | 2,167,200 | |
| « | Enregistrement, domaines et timbres | 9,675,000 | |
| « | Forêts | 3,441,700 | |
| « | Douanes | 23,408,900 | |
| « | Contributions indirectes et poudres (non compris la remise aux débitans de tabacs) | 19,732,560 | |
| « | Tabacs | 1,005,000 | |
| « | Postes | 12,881,230 | 89,524,990 |
| GUERRE | Traitemens des maréchaux de France, officiers-généraux, supérieurs, et autres officiers d’états-majors | 8,187,013 | |
| « | Traitemens de l’intendance militaire | 2,637,730 | |
| « | Traitemens de l’état-major des places | 1,245,713 | |
| « | Traitemens de l’état-major de l’artillerie et du génie | 5,315,252 | |
| « | Solde et accessoires des officiers des diverses armes, non compris les fourrages, abonnemens, indemnités, etc. : Gendarmerie | 1,837,500 | |
| « | Idem : Infanterie | 21,637,197 | |
| « | Idem : Cavalerie | 7,625,093 | |
| « | Idem : Artillerie | 4,398,453 | |
| « | Idem : Génie | 756,673 | |
| « | Idem : Equipages militaires | 487,225 | |
| « | Idem : Vétérans | 297,538 | |
| « | Idem : Appointemens de l’administration des vivres | 941,560 | |
| « | Idem : Personnel des hôpitaux | 4,067,757 | |
| « | Idem : École militaires | 732,200 | |
| « | Idem : Invalides | 249,220 | |
| « | Idem : Services divers | 1,664,702 | 62,080,826 fr. |
| MARINE | Appointemens des officiers de la marine : Appointemens à terre : 4,190,350 | | |
| « | Idem : Supplémens divers : 297,936 | | |
| « | Idem : Spplémens à la mer : 2,056,575 | | |
| « | Idem : Traitement de table : 6,115,776 | 12,660,637 | |
| « | Appointemens des autres officiers militaires et officiers civils | 4,662,500 | |
| « | Maître entretenus, gardiens et surveillans | 1,804,965 | |
| « | Artillerie, infanterie, gendarmerie de la marine | 1,714,089 | |
| « | Services divers | 638,152 | |
| « | Colonies | 4,572,802 | 26,053,145 |
| TOTAL GENERAL | | | 261,997,559 fr. |
Cette somme représente le cinquième ou 20 pour 100 environ du budget de 1845, qui dépasse 1,300 millions. Quelque considérable qu’elle soit, si l’on se rend compte du nombre total des parties prenantes, tel que nous l’avons présenté approximativement, on reconnaîtra que les salaires, dans leur ensemble, ne sont point excessifs ; mais sont-ils répartis dans des proportions convenables ? La part de chacun est-elle fixée avec justice ? Là est la véritable question. En 1831, d’après les renseignemens officiels consignés dans un rapport de M. Thiers, au nom de la commission qui examinait le premier budget du gouvernement nouveau, sur 201 millions de traitemens, il y avait 102 millions, ou la moitié environ, en traitemens au-dessous de 2,000 francs, 31 millions en traitemens de 2 à 3,000 francs, 28 en traitemens de 3 à 6,000 francs, et 23 millions seulement en traitemens au-dessus de 10,000 francs. Depuis cette époque, des changemens assez profonds ont été introduits dans la fixation des traitemens. On a augmenté les plus faibles et réduit les plus élevés. Ainsi l’on a porté celui des juges de septième classe de 1,250 à 1,500 francs, et celui des conseillers des cours royales de cinquième classe de 2,500 à 3,000 francs ; cette année, la loi qui a retiré aux juges de paix leurs vacations les a remplacées par une addition de traitement qui a amélioré la position d’un grand nombre de ces magistrats. La même loi a accordé aux greffiers des justices de paix une augmentation qui met à la charge du budget 650,570 francs. 164,550 francs ont été appliqués à améliorer le sort des professeurs et maîtres d’études dans les collèges royaux des départemens. Des augmentations de solde été accordées aux lieutenans et sous-lieutenans de toutes les armes, aux capitaines de l’artitlerie et du génie, et à quelques autres officiers. Elles ont occasionné une dépense de plusieurs millions. L’indemnité de logement des officiers de marine a été accrue. Les traitemens des agens des services des douanes, des contributions indirectes, des tabacs et des forêts, ont été à leur tour augmentés ; à cet effet, une somme de plus de 1,700,000 francs a été ajoutée au crédit des trois premiers de ces services. Enfin, sur la provocation de la commission du budget, dans les administrations centrales, tous les appointemens inférieurs à 1,500 francs ont dû être portés à ce taux. Pendant que, par un sentiment de justice évidente et presque d’humanité, on assurait ainsi aux fonctionnaires les moins importans une condition moins gênée, les plus élevés subissaient tous de fortes réductions. On réduisait à 80,000 francs les ministres et les présidens des deux chambres, qui en touchaient 120,000, à 40,000 francs l’archevêque de Paris, qui en recevait 100,000, et à 12,000 francs les conseillers d’état, qui en avaient eu 25 sous l’empire et 16 sous la restauration, les magistrats de la cour des comptes, qui en avaient toujours eu 15, et les premiers présidens et procureurs-généraux dans les cours où ils avaient 15,000 francs ; les autres chefs de la magistrature éprouvaient des réductions proportionnelles. Les cardinaux voyaient descendre leur traitement de 30,000 francs à 10, les archevêques de 25 à 15 les évêques de 15 à 10, les maréchaux de France de 40 à 30, les autres officiers-généraux de sommes qui, avec la réduction imposée aux maréchaux, s’élevaient à 322,000 francs. Enfin on retranchait 371,800 francs sur les traitemens des préfets.
Les proportions indiquées, dans le rapport de M. Thiers, entre les divers taux de traitemens, ont donc été modifiées seulement au détriment des plus forts, et, si la dépense totale du personnel s’est accrue de 60 millions, cette augmentation tient au plus grand nombre des emplois, beaucoup plus qu’à l’augmentation des salaires. Dans le budget de 1831, l’effectif de l’armée de terre n’était que de 224,000 hommes, il est de 344,000au budget de 1845, et l’armée d’Afrique occasionne, par l’état de guerre, des dépenses de solde qui n’existaient pas en 1831. Le budget de la marine a été porté de 67 à 107 millions. Les travaux publics ont pris un très grand développement. L’accroissement des recettes a multiplié le nombre des agens chargés d’en faire ou d’en surveiller la perception. A défaut de relevés officiels, et d’après des données générales, nous ne croyons pas nous éloigner de la vérité en affirmant que plus de la moitié du nombre total des fonctionnaires n’ont pas un traitement supérieur à 1,500 francs. Après cette somme, plus les traitemens s’élèvent, plus diminue, dans une rapide décroissance, le nombre de ceux à qui ils sont accordés. La plupart de ces traitemens échappent à tout reproche d’exagération ; aussi ne se récrie-t-on généralement que contre ceux qui sont les plus élevés. On propose souvent de les réduire comme excessifs, dans la pensée que cette réduction procurerait à l’état une économie considérable. Nous croyons utile de constater les faits à cet égard. Prenons la somme de 10,000 francs comme celle à laquelle commencent ce qu’on appelle les gros traitemens. Voici, d’après le budget de 1845, et les renseignemens quelquefois incomplets qu’il contient, la liste des fonctions civiles dont la rémunération atteint ou dépasse cette somme. Nous les groupons par catégories, en commençant par les plus forts traitemens.
| TAUX DES APPOINTEMENS | NOMBRE DE TITULAIRES | NATURE DES FONCTIONS | SOMME TOTALE |
| 150,000 à 300,000 fr. | 4 | Ambassadeurs | 950,000 fr. |
| 80,000 à 120,000 fr. | 17 | Ministres secrétaires d’état, ambassadeurs, ministres plénipotentiaires | 1,530,000 |
| 60,00 à 70,000 fr | 26 | Ambassadeurs, ministres plénipotentiaires, consuls, 2 préfets, 1 archevêque | 1,290,000 |
| 24,000 à 36,000 fr. | 55 | 21 préfets, 3 archevêques-cardinaux, 3 sous-secrétaires d’état, 15 consuls, 6 magistrats, 6 ministres plénipotentiaires, 1 grand-chancelier de la Lésion-d’Honneur | 1,541,000 |
| | 102 | | 5,311,000 fr. |
| 20,000 fr | 40 | 7 préfets, 6 magistrats, 8 consuls, 19 directeurs d’administrations centrales | 800,000 |
| 17,000 et 18,000 fr. | 22 | 13 consuls, 7 magistrats, 2 directeurs | 394,000 |
| 16,000 fr. | 50 | 48 préfets, 2 magistrats | 800,000 |
| 15,000 fr. | 118 | 11 archevêques, 29 consuls, 12 directeurs | 1,770,000 |
| 15,000 fr. et au-dessus | 332 | | 9,075,000 fr |
| 12,000 fr. | 175 | 90 magistrats, 68 directeurs d’administration, inspecteur, 17 consuls | 2,100,000 |
| 10,000 fr. | 141 | 65 évêques, 9 magistrats, 8 conseillers de l’université, 28 consuls et secrétaires d’ambassade, 16 payeurs, 15 directeurs, chefs de division, etc. | 1,410,000 |
| 10,000 fr et au-dessus | 648 | | 12,583,000 fr. |
Les receveurs-généraux et particuliers ne sont pas compris dans cet état, parce que leur traitement fixe est inférieur à 10,000 francs, mais leurs remises et taxations composent un émolument annuel qui pour la plupart dépasse cette somme. Si on les ajoute tous, le nombre des titulaires d’emplois sera porté à 1,009, et la somme totale à 17,666,000 francs. Sauf quelques comptables qui touchent des remises dont nous n’avons pas pu faire la répartition, quelques professeurs des facultés de Paris, dont le traitement éventuel est assez élevé, et quelques rares fonctionnaires qui cumulent plusieurs fonctions, cette liste comprend tous ceux qui touchent 10,000 francs et au-delà. C’est avec la somme de moins de 18 millions dont elle se compose que sont rémunérés les présidens des deux chambres, les ministres secrétaires d’état, le conseil d’état, la cour de cassation, la cour des comptes, tous les premiers présidens et procureurs-généraux des cours royales, le corps diplomatique et consulaire entier, tous les archevêques et évêques, tous les préfets, tous les chefs de l’administration, le conseil royal de l’instruction publique, et enfin tous les receveurs-généraux et particuliers, dont les émolumens sont proportionnés à l’importance des sommes qui passent par leurs mains. Cette somme se décompose de la manière suivante entre les divers grands services de l’état :
| Présidens des deux chambres, ministres | 11 | 960,000 |
| Clergé | 80 | 930,000 |
| Magistrature | 177 | 2,461,000 |
| Instruction publique | 8 | 80,000 |
| Diplomatie | 149 | 4,582,000 |
| Préfets | 87 | 1,735,000 |
| Administrations centrales, etc. | 120 | 1,677,000 |
| Finances | 377 | 5,241,000 |
On ne peut point accuser de prodigalité ces diverses allocations. Les traitemens les plus hauts sont réglés d’après les charges coûteuses qu’imposent les emplois, nous en avons déjà parlé ; les autres, d’après l’importance même de la fonction. Loin de trouver ces derniers trop élevés, plusieurs devraient, à notre avis, être augmentés. La plupart des fonctionnaires à qui ils reviennent auraient trouvé dans les professions libres, dans le barreau, dans les lettres, dans les applications de la science, dans l’industrie, des émolumens qui dépasseraient de beaucoup le salaire que l’état leur paie. S’il était permis de comparer aux services publics les entreprises particulières, les grandes sociétés industrielles, les maisons de banque, on y verrait des emplois analogues et très inférieurs obtenir des traitemens plus forts. Un exemple montrera cette différence d’une manière frappante : le gouverneur de la banque de France a 60,000 francs par an, et les directeurs-généraux des régies financières, qui dirigent un personnel immense et président à l’emploi de sommes considérables, n’ont que 20,000 francs.
Pour compléter cet examen, qu’on nous permette de passer rapidement en revue les diverses branches des services publics, en commençant par les administrations centrales qui les résument tous.
On a amélioré la condition de ces administrations. L’honneur en revient à la chambre des députés ; mais on a plus songé aux chefs qu’aux employés inférieurs. De plus, les divers départemens ministériels sont traités avec une inégalité difficile, à expliquer. On en jugera par le tableau suivant de la moyenne des traitemens des employés proprement dits, séparés des gens de service.
| | francs | centimes |
| Affaires étrangères | 5,255 | « |
| Enregistrement et domaines | 4,357 | 72 |
| Contributions directes | 4,353 | 90 |
| Forêts | 3,945 | 61 |
| Tabacs | 3,597 | 65 |
| Finances (services centraux) | 3,341 | 22 |
| Douanes | 3,300 | 87 |
| Cultes | 3,292 | 96 |
| Justice | 3,289 | « |
| Marine | 3,212 | 19 |
| Contributions indirectes | 3,168 | 23 |
| Intérieur | 3,000 | 85 |
| Guerre | 2,924 | 72 |
| Agriculture et Commerce | 2,836 | 60 |
| Postes | 2,707 | 90 |
| Travaux publics | 2,505 | 59 |
| Instruction publique | 2,433 | 07 |
Des emplois identiques, ceux de la comptabilité par exemple, obtiennent un salaire très différent d’un ministère à l’autre. Il est manifeste que ces traitemens ont été réglés au hasard ; des ministres plus influens ou plus hardis ont obtenu des allocations que leurs collègues n’ont pas osé demander ou n’ont pas su justifier. La nature de chaque emploi et les besoins qui lui étaient propres n’ont pas été pesés et appréciés en eux-mêmes. Sous ce régime, la gêne et la souffrance sont dans les derniers rangs. Beaucoup d’employés pères de famille, ne trouvant point dans leurs appointemens des moyens suffisans d’existence, sont obligés de se livrer à d’autres travaux, qui fatiguent leur esprit, les détournent de leurs devoirs, et quelquefois compromettent leur indépendance et leur considération personnelle.
Cette ressource même n’est point laissée aux magistrats, à qui leur caractère défend de se livrer à aucune opération et de se mettre à la solde de personne. Sur 630 conseillers de cours royales, poste important auquel tous ne peuvent point parvenir et que très peu dépassent, 476 ne reçoivent que 3,000 francs par an. La plupart habitent des villes où la vie est chère ; tous sont assujétis à une tenue, à des convenances domestiques qui rendent encore plus onéreuse l’insuffisance de ces traitemens. Sur 361 présidens de première instance, placés dans une situation analogue, obligés à une certaine représentation, 328 touchent de 2,250 à 2,700 francs, 341 juges d’instruction de 1,800 à 2,100 francs, 692 juges sur 827 de 15 à 1,800 francs ; les traitemens des officiers du parquet sont calculés sur la même échelle ; les magistrates qui obtiennent davantage n’ont encore qu’une rémunération très réduite. Il est bon sans doute que les hommes qui ont le devoir et l’honneur de rendre la justice soient attachés au sol et liés aux intérêts de leurs concitoyens par un patrimoine personnel ; mais cette règle ne doit pas dégénérer en privilège, et il serait juste au moins que la fonction couvrît les charges qu’elle impose. On peut reprocher aussi aux traitemens de la magistrature de n’être pas en rapport avec la gradation des fonctions. Entre le président de chambre dans une cour royale et le premier président, entre l’avocat-général et le chef du parquet, la différence de la rémunération est trop grande, et le gouvernement, au-dessous des emplois principaux, n’a pas à sa disposition des situations intermédiaires avec lesquelles II puisse récompenser suffisamment les magistrats distingués qu’il ne peut appeler au premier rang.
On a déjà vu à quel taux sont descendus les traitemens des archevêques et des évêques. Ceux du clergé inférieur sont réglés comme il suit :
| 554 curés de première classe, à | 1,500 fr. |
| 2,485 curés de seconde classe, à | 1,200 |
| 1,400 desservans, à | 1,000 |
| 400 desservans à | 900 |
| 26,041 desservans à | 800 |
Dans la plupart des diocèses, les fidèles suppléent à l’insuffisance de ces allocations ; mais il en est où ce supplément fait défaut presque en totalité. Les pasteurs protestans, qui n’ont pas de traitement éventuel, touchent les sommes ci-après :
| 9 à Paris. | 3,000 fr |
| 64 à Paris | 2,000 |
| 100 à Paris | 1,800 |
| 511 | 1,500 |
les grands rabbins du culte israélite, ont de 3 à 6,000 francs ; les rabbins communaux de 300 à 1,000 francs.
On ne peut expliquer la médiocrité des traitemens assignés aux hommes éminens qui occupent les premiers postes de l’université qu’en remarquant qu’ils réunissent tous plusieurs fonctions entre leurs mains. Les fonctionnaires plus spécialement chargés de la direction ou de la surveillance administratives jouissent rarement de cette compensation. Le traitement des recteurs qui sont préposés à tout un ressort académique, c’est-à-dire à plusieurs départemens, est de 7,200 dans 5 ressorts, et de 6,000 dans 21 autres. Les inspecteurs-généraux reçoivent aussi 6,000 fr. Quant aux professeurs des collèges royaux et communaux, voici en nombres ronds les moyennes de leurs traitemens fixes et éventuels d’après les documens publiés par le département de l’instruction publique.
| COLLEGES ROYAUX | PROVISEURS | CENSEURS | PROFESSEURS | « | « |
| | | | 1er ordre | 2e ordre | 3e ordre |
| De Paris | 8,600 fr. | 5,500 fr | 5,000 fr. | 4,500 fr. | 4,000 fr. |
| De 1ère classe | 6,000 | 4,000 | 3,500 | 3,300 | 3,000 |
| De 2e classe | 5,000 | 2,900 | 2,700 | 2,500 | 2,300 |
| De 3e classe | 4,000 | 2,400 | 2,300 | 2,100 | 1,800 |
Le traitement légal des fonctionnaires des collèges communaux est, selon la classe et le grade, de 2,400 fr., 1,800 fr… 1,600 fr. et 1,400 fr. ; mais, dans la plupart de ces collèges, les allocations des villes restent au-dessous des prescriptions des ordonnances. Parmi les fonctionnaires attachés aux 148 collèges de plein exercice, 233 seulement ont un traitement égal ou supérieur au minimum fixé. Les autres touchent en moyenne 1,200 fr. par an, et, comme le disait M. Villemain en 1843, on ne peut songer sans peine aux privations qu’un traitement si modique impose à tant d’hommes estimables. La situation des instituteurs primaires est encore plus précaire. La loi n’oblige les communes à leur assurer qu’un traitement de 200 francs, et quoique cette somme soit toujours plus ou moins dépassée, soit par les communes elles-mêmes, soit par les rétributions des familles qui ne sont pas tout-à-fait indigentes, il est indispensable de venir au secours de ces fonctionnaires si intéressans, si dignes et si nombreux.
Au-dessous des préfets, dont aucun n’a moins de 10,000 francs, se trouvent les sous-préfets au nombre de 277. 228 n’ont que 3,000 fr. de traitement, 21 reçoivent 4,000 fr., et, à compter de 1846, 28 toucheront 6,000 francs. Personne n’ignore que ces fonctionnaires sont, dans leur arrondissement, les principaux représentans du pouvoir administratif, et qu’un grand nombre habitent des cités populeuses.
Depuis 1804, les traitemens des ingénieurs des ponts-et-chaussées sont restés les mêmes. On a seulement accordé 200 francs d’augmentation aux ingénieurs ordinaires de première classe, et 1,000 francs aux inspecteurs divisionnaires. Le budget de 1845 les reproduit avec cette seule modification :
| Inspecteurs divisionnaires | 9,000 fr. |
| Inspecteurs divisionnaires adjoints | 8,000 |
| Inspecteurs en chef directeurs | 6,000 |
| Inspecteurs en chef de 1re classe | 5,000 |
| Inspecteurs en chef de 2e classe | 4,500 |
| Ingénieurs ordinaires de 1re classe | 3,000 |
| Ingénieurs ordinaires de 2e classe | 2,500 |
| Aspirans et élèves | 1,800 |
Les ingénieurs des mines ont les mêmes traitemens, selon le grade. Pour les apprécier, il faut se reporter aux services que rendent ces fonctionnaires si distingués et à l’accroissement des travaux qui leur sont confiés.
Il serait difficile de dresser la liste de tous les emplois des finances et des salaires qui y sont attachés. Cette liste serait aussi longue que confuse. Nous nous bornerons à quelques moyennes qui suffisent pour donner une idée des rémunérations accordées à chaque service. Sur les sommes dont le ministère des finances dispose en faveur de ses agens, plus de 27 millions se composent de remises et taxations. Voici, en allocations fixes et produits éventuels, les traitemens moyens de ces employés :
| Contributions directes | | 2,255 fr. |
| Contributions directeurs – Percepteurs (6,998) | | 2,383 |
| Enregistrement et domaines | | 3,684 |
| Forêts | Service sédentaire | 2,658 |
| Forêts | Service actif (2,620 agens). | 490 |
| Douanes | Service sédentaire | 1,817 |
| Douanes | Service actif (26,035 agens). | 668 |
| Contributions indirectes | Service sédentaire | 3,463 |
| Contributions indirectes | Service actif (6,771 agens). | 1,796 |
| Tabacs | Service sédentaire | 3,579 |
| Tabacs | Service actif (171 agens) | 1,760 |
| Postes | Service sédentaire | 1,481 |
| Postes | Service actif (1,856 agens). | 1,113 |
| Postes | Facteurs ruraux (8,676) | 425 |
Pour compléter ces documens statistiques, il ne nous reste plus qu’à donner l’état des traitemens militaires dans les divers grades ou au moins dans ceux dont les titulaires sont les plus nombreux :
| OFFICIERS GENERAUX | TRAITEMENS FIXES | FRAIS DE REPRESENTATION | LOGEMENT ET AMEUBLEMENT | FOURRAGES |
| Maréchal de France | 30,000 fr. | « | « | « |
| Lieutenant-général | 15,000 | 5 à 9,000 fr. | 2,400 fr. | 6 chevaux (2,190 fr.) |
| Maréchal-de-camp | 10,000 | 2 à 2,500 | 1,600 | 4 chevaux (1,460 fr.) |
| OFFICER SUPERIEURS | ETAT-MAJOR ET GENIE | ARTILLERIE | CAVALLERIE | INFANTERIE | REPRESENTATION | LOGEMENT ET AMEUBL. | FOURRAGES |
| Colonel | 6,250 fr. | 6,750 fr. | 5,500 fr. | 5,000 fr. | 2 à 2,400 fr. | 1,290 fr. | 2,730 fr. |
| Lieutenant-colonel | 5,300 | 5,700 | 4,700 | 4,300 | 800 fr en cas de commandement | 1,120 | id. |
| Chef d’escadron et de bataillon | 4,500 | 4,900 | 4,000 | 3,600 | Idem | 960 | Id. |
| OFFICIER | ETAT-MAJOR ET GENIE | ARTILLERIE | CAVALERIE | INFANTERIE | LOGEMENT ET AMEUBLEM. |
| Capitaines 1re classe | 2,800 fr. | 3,000 fr. | 2,500 fr. | 2,400 fr. | 540 fr. |
| Capitaines 2e classe | 2,400 | 2,600 | 2,300 | 2,000 | 540 |
| Lieutenans 1,800 1er classe | 1,850 | 2,050 | 1,800 | 1,600 | 360 |
| Lieutenans 1,800 2e classe | 1,650 | 1,850 | 1,600 | 1,450 | 360 |
| OFFICIERS GENERAUX | APPOINTEMENS | « | TRAITEMENT DE TABLE (par jour) | « |
| Amiral | 30,000 fr | « | « | « |
| Vice-amiral | 15,000 | 3,000 | 60 | 50 |
| Contre-amiral | 10,000 | 2,000 | 55 | 40 |
| OFFICIERS SUPERIEURS | APPOINTEMENS A TERRE | SUPPLEMENT DIVERS | « | TRAITEMENT DE TABLE | « |
| | | État-major des divisions | Appointemens à la mer | Commandant une division | Commandant un bâtiment |
| Capitaine de vaisseau 1re cl. | 5,000 fr | 3,460 fr | 5,840 fr | 35 fr | 24 fr |
| Capitaine de vaisseau 2e cl. | 4,000 | 2,860 | « | « | « |
| Capitaine de corvette 1re cl. | 3,500 | 2,020 | 3,840 | 19 | 18 |
| Capitaine de corvette 2e cl. | 3,000 | 1,720 | « | « | 17 |
| AUTRES OFFICIERS | APPOINTEMENS A TERRE | ETATS-MAJORS DES DIVISIONS | COMPAGNIES A TERRE | APPOINTEMENS A LA MER | TRAITEMENT DE TABLE (par jour) |
| Lieutenans de vaisseau 1re cl. | 2,500 | 760 à 1,160 | 860 | 2,000 | 12 fr. |
| Lieutenans de vaisseau 2e cl. | 2,000 | « | 760 | « | « |
| Enseignes | 1,500 | « | 540 | 1,200 | « |
| Elèves 1re cl. | 1,000 | « | « | « | « |
| Elèves 2e cl. | 600 | « | « | « | « |
Les officiers-généraux pourraient être considérés comme traités avec munificence, si l’on ne réfléchissait pas que ces hautes positions militaires sont achetées par de longues années de fatigues, de dévouement et de rudes épreuves, et que ceux qui les occupent consacrent leur vie entière à la défense de l’état, pour lequel beaucoup ont versé leur sang. Quant aux grades inférieurs, qui, dans l’armée comme dans les autres carrières, sont le lot du plus grand nombre, ils n’obtiennent qu’une rémunération modique.
Nous aurions voulu présenter quelques comparaisons empruntées au gouvernemens étrangers ; mais, indépendamment de la difficulté d’obtenir des documens certains et officiels, ces comparaisons sont rarement exactes : les emplois n’ont ni les mêmes noms ni les mêmes attributions ; la valeur de l’argent, et par suite le prix des choses nécessaires à la vie, offrent des dissemblances profondes ; enfin, le caractère des institutions, l’esprit des gouvernemens, l’état même des finances, entraînent des conséquences difficiles à apprécier et dont il faudrait tenir compte. Par exemple, les juges de l’Angleterre, ses officiers-généraux, son clergé, touchent des appointemens qui dépassent souvent 100,000 francs. En Belgique, au contraire, les ministres n’ont que 21,000 fr. par an. Ni l’un ni l’autre de ces tarifs ne peut servir de modèle à la France. M. de Tocqueville a observé avec beaucoup de vérité que, dans les états démocratiques, on donne ordinairement des traitemens élevés aux fonctionnaires d’un rang secondaire, et que l’on se montre parcimonieux envers les principaux agens. Les mesures prises en France depuis 1830 confirment la justesse de cette observation, qui ressort aussi du budget de la Belgique et notamment du taux des traitemens qui y sont accordés à la magistrature. Le premier président et le procureur-général de la cour de cassation ne reçoivent que 14,000 francs, ceux des cours d’appel que 9,000 fr. En revanche, aucun conseiller de cour d’appel n’a moins de 5,000 fr., aucun juge de première instance moins de 2,100 fr. Les traitemens correspondans de nos magistrats descendent, comme on l’a vu, au-dessous de ces minimums. Il est vrai qu’aux États-Unis il n’y a pas de très gros traitemens celui du président de la république n’est que de 132,000 fr. ; mais les emplois secondaires obtiennent autant, et les derniers emplois beaucoup plus qu’en France. Le secrétaire du sénat et celui de la chambre des représentans ont un traitement de 15,900 fr. ; aucun employé n’a moins de 3,710 francs dans les bureaux du sénat, et moins de 7,950 dans ceux de la chambre des représentans. Les bureaux de la trésorerie générale occupent dix divisions, dont les chefs touchent 15,900 fr.. ; les chefs de bureau reçoivent 9,010 francs, et aucun commis n’a d’appointemens inférieurs à francs.
Quoi qu’il en soit, et pour ne parler que de la France, le système suivi pour la rémunération des emplois nous paraît de nature à provoquer plusieurs critiques sérieuses. Premièrement, pour commencer par les moins générales, l’échelle des traitemens n’est pas toujours d’accord avec la hiérarchie. Dans l’université et dans la magistrature, certaines fonctions reçoivent moins que d’autres auxquelles elles sont supérieures. Le fonctionnaire est quelquefois obligé de sacrifier son émolument à son avancement ; c’est une contradiction choquante et qui doit cesser. En second lieu ; on peut reprocher à ce système de ne point assez faire la part de l’éducation plus polie, de l’intelligence plus étendue, des connaissances plus profondes qui sont requises dans certains services. Les emplois des finances sont les mieux rétribués. Ceux des carrières que nous pourrions appeler savantes ou lettrées obtiennent au contraire les plus faibles rémunérations : nous voulons parler de la magistrature, de l’université et des ponts-et-chaussées. Pour preuve, il suffit de comparer le traitement du premier fonctionnaire d’une administration financière du chef-lieu du département avec le premier fonctionnaire de chacun de ces services. Nous prenons notre exemple dans les contributions indirectes, service qui n’est pas le mieux rémunéré.
| Le directeur de département des contributions indirectes a un traitement de | 7,200 à 12,000 fr. |
| L’ingénieur en chef | 4,500 à 5,000 |
| Le recteur, qui a plusieurs départemens dans son ressort | 6,000 à 7,200 |
| Le président du tribunal | 3,250 à 6,000 |
La comparaison serait bien autrement frappante, si elle s’établissait avec les receveurs-généraux et particuliers des finances. Loin de nous la pensée de créer des catégories de fonctionnaires pour leur attribuer un mérite différent ; au contraire, nous nous plaignons de l’inégalité établie entre des situations de la même importance, ou qui ne sont pas séparées par un assez grand intervalle pour justifier la différence des salaires. Il est juste sans doute d’avoir égard à la considération plus grande attachée aux fonctions qui sont le moins rétribuées ; mais ne doit-on pas leur tenir compte des longues études qu’elles ont exigées, des obligations qu’elles imposent, des qualités de l’esprit qu’elles réclament ? et, à supposer même qu’elles ne dussent pas être mises sur un pied d’égalité, est-il convenable, sous le rapport des traitemens, de les placer à une telle distance des autres ? À ces critiques, nous en ajoutons une dernière : nous pensons qu’un grand nombre de traitemens sont trop faibles.
En thèse générale, l’état doit rémunérer sans parcimonie ceux qui le servent. Il ne peut compter sur le zèle, sur l’exactitude et sur la capacité que comporte chaque emploi, qu’autant qu’il assure au moins l’existence aux derniers agens, l’aisance à ceux qui sont dans les rangs intermédiaires, et une situation élevée à ceux qui occupent les premiers postes. Il faut que les dépositaires de son autorité soient contens de lui, pour qu’à son tour il soit content d’eux ; il faut que la condition qui leur est faite les affranchisse au moins de premiers soucis de l’existence domestique, sans quoi ils ne donnent à la chose publique qu’une attention distraite et un cœur troublé. Il faut que l’état puisse, quand les fonctions le requièrent, obtenir d’eux le sacrifice entier de leur temps et l’application exclusive de leur esprit. Il faut enfin que les traitemens soient en rapport avec le taux général des salaires dans les positions correspondantes des carrières libres et avec les besoins de la vie sociale. Les dépenses qu’entraîne une suffisante rémunération des fonctions publiques ne sont point perdues pour l’état. En effet, les fonctions mal payées sont mal remplies, et trop souvent il devient nécessaire de suppléer à de mauvais services par une ruineuse augmentation dans le nombre des agens. Nous admettons qu’on porte en compte la stabilité des emplois publics et l’honneur attaché au service de l’état, mais ces avantages ne peuvent jamais influer sur la partie du salaire qui est destinée à pourvoir à des nécessités réelles.
Des raisons spéciales à chaque catégorie de fonctionnaires, en les classant d’après le rang, corroborent ces considérations générales. Souvent les plus humbles sont préposés aux devoirs les plus délicats. Une foule d’agens exercent la surveillance dans l’intérêt des douanes, des contributions indirectes et d’autres impôts ; ils sont exposes a toutes les séductions tentées par des artisans de fraude qui ne reculent devant aucun moyen. De simples gardiens veillent sur des dépôts d’un grand prix. Un garçon de bureau a tous les cartons à sa merci. On trouverait bien peu d’agens de cet ordre de qui les plus grands intérêts ne dépendent à quelque degré. Leur assurer à tous des ressources telles que les besoins de la vie ne viennent jamais mettre leur probité en péril est un devoir de prudence et presque de loyauté. Dans les rangs intermédiaires, d’autres nécessités parlent. Là viennent chercher une existence honorable les enfans de nos classes moyennes, dont le patrimoine est souvent absorbé par les frais d’une éducation dispendieuse. On leur impose des devoirs pesans. Le plus souvent on leur interdit toute opération étrangère à leurs fonctions, soit qu’on les leur défende formellement, soit qu’on ne leur laisse aucun loisir pour s’y livrer. Partout on leur fait une loi impérieuse de repousser loin d’eux, comme un déshonneur tout autre produit de leur emploi que le salaire payé par l’état. Ce salaire doit donc satisfaire aux besoins légitimes de la famille. Il est fixe et s’accroît bien lentement, quand il s’accroît. Il n’y a point de jour de ruine pour le fonctionnaire, grand avantage sans doute ; mais il n’y a jamais non plus pour lui de ces produits extraordinaires qu’une bonne chance apporte au négociant, à l’avocat, au médecin, et qui permettent de composer une réserve contre les évènemens domestiques, les maladies, les deuils. Quant aux rangs les plus élevés, il y faut moins considérer le fonctionnaire même que l’intérêt public. Il y a intérêt public, en effet, à ce que chaque carrière offre quelques postes éminens qui soient le point de mire des ambitions et un aliment à l’émulation de tous les inférieurs. Il y a intérêt public à ce que, pour les emplois où le mérite doit être à la hauteur des devoirs, l’état puisse aussi parfois disputer aux professions libres les hommes qui s’y sont distingués, et leur offrir un salaire qui ne soit pas trop disproportionné avec leurs revenus antérieurs, il y a intérêt public à ce que des emplois qui entraînent des charges coûteuses ne soient pas, par un privilège contraire à l’esprit de nos institutions, exclusivement réservés aux classés opulentes, seules capables de supporter ces charges. Il y a intérêt public enfin, sous un autre rapport, à ce que des ministres puissent attacher à leur fortune, par la solidarité de situations éminentes, les hommes dont le concours dans le parlement peut consolider une administration et lui assurer la longue adhésion des pouvoirs politiques.
Quelque graves que soient ces considérations, nous n’entendons pas en conclure que le budget doive subir l’énorme fardeau d’une augmentation générale des traitemens publics. Il en est beaucoup dont le taux est convenablement réglé. Les autres pourraient être améliorés sans une dépense extraordinaire. Nous croyons même qu’il serait possible d’établir une juste et suffisante rémunération de tous les emplois sans grever l’état. On atteindrait ce résultat en réduisant le nombre des fonctionnaires. Même avec les exigences de nos formes constitutionnelles et de nos institutions administratives, nous pensons que les fonctionnaires sont trop nombreux en France. C’est surtout dans la magistrature et les administrations centrales qu’il y a superfétation. On pourrait aussi, dans beaucoup de branches du service public, simplifier les formes, et supprimer des rouages qui occupent un personnel considérab1e. Nous nous bornons à ces indications. Cette question est trop grave pour que nous la traitions incidemment ; nous la livrons aux méditations des hommes publics, et nous en appelons à l’expérience de tous les esprits pratiques.
Le fonctionnaire a consacré de longues années au service public, et accompli religieusement les devoirs dont nous avons tracé la rapide esquisse. Il souhaite le repos de la famille et de la vie privée. Peut-être doit-il renoncer à des fonctions auxquelles il n’apporterait plus assez de vigueur et d’intelligence. À ce terme de la carrière, les droits des diverses classes de fonctionnaires ne sont point les mêmes. L’officier qui a donné trente ans à la patrie est considéré comme lui ayant paye sa dette, et peut, quand il lui plaît, se faire admettre à la retraite. S’il n’a pas usé de cette faculté, les lois ou les règlemens fixent une époque fatale à laquelle la retraite est de plein droit prononcée. Dans les services civils, l’administration décide seule si l’intérêt du service exige que le fonctionnaire âgé ou infirme ait un successeur. La décision est prise d’après les circonstances, sur le rapport des chefs intermédiaires, quelquefois après une instruction approfondie. Les magistrats, en vertu de l’inamovibilité dont ils jouissent, ne peuvent être mis à la retraite que de leur gré. Une loi, rarement appliquée, autorise toutefois le roi, sur l’avis conforme des cours royales, à faire descendre du siége ceux qui sont atteints d’une incapacité constatée.
Apres la retraite ordonnée, quel sort est réservé au fonctionnaire Sera-t-il condamné à la misère, ou obtiendra-t-il un dernier prix de ses services ? De tout temps, la dette de l’état envers les hommes qui lui ont consacré leur vie a été proclamée. Aucun esprit sage ne pourrait la nier. Les pensions de retraite sont le complément des salaires et appartiennent au même ordre d’intérêts ; comme le salaire, elles contribuent a donner au fonctionnaire le calme de l’esprit, en le délivrant de la préoccupation de l’avenir ; elles l’attachent par un lien qui se resserre chaque jour davantage, elles compensent en partie la médiocrité des traitemens, parce qu’elles rendent moins nécessaires les économies que la prudence conseille dans les professions privées. D’ailleurs, l’état ne pourrait s’exposer à l’humiliation de voir ceux qui lui ont donné les jours de la jeunesse et de la maturité passer leur vieillesse dans le dénuement et l’indigence. L’ancien régime accordait les pensions, mais les charges vénales ne comportaient point cette rémunération, et la justice des récompenses accordées à de longs services était méconnue en présence des prodigalités ruineuses d’une faveur sans frein. L’assemblée constituante reconnut le principe ; toutefois le souvenir de récens et innombrables abus, dont les suites pesaient encore sur le trésor, lui dicta des dispositions trop restrictives.
En ce moment, le régime des pensions n’est organisé d’une manière normale que dans les armées de terre et de mer. Tout officier, après trente ans de service, peut faire liquider sa pension. Ce temps est réduit à vingt-cinq ans pour les officiers de la marine. Chaque année au-delà de ce terme et les années de campagnes donnent lieu une augmentation ainsi fixée dans les divers grades :
| GRADE | A TRENTE ANS DE SERVICE | AUGMENTATION POUR CHAQUE ANNEE AU-DELA DE TRENTE ANS OU POUR CHAQUE ANNEE DE CAMPAGNE | MAXIMUM A CINQUANTE ANS DE SERVICE, CAMPAGNES COMPRISES |
| Lientenant-général et vice-amiral | 4,000 fr. | 100 fr. | 6,000 fr. |
| Maréchal-de-champ et contre-amiral | 3,000 | 50 | 4,000 |
| Colonel et capitaine de vaisseau | 2,400 | 30 | 3,000 |
| Lieutenant-colonel | 1,800 | 30 | 2,400 |
| Chef de bataillon et d’escadron, major et capitaine de corvette | 1,500 | 25 | 2,000 |
| Capitaine et lieutenant de vaisseau | 1,200 | 20 | 1,600 |
| Lieutenant et lieutenant de frégate | 800 | 20 | 1,200 |
| Sous-lieutenant et élève de marine | 600 | 20 | 1,000 |
Les blessures donnent droit à la pension de retraite, lorsqu’elles sont graves et incurables, et qu’elles proviennent d’évènemens de guerre ou d’accidens éprouvés dans un service commandé. Aucune pension n’est donnée aux maréchaux de France et aux amiraux, qui conservent jusqu’à la mort leur titre et leurs traitemens. Par un privilège analogue, mais moins étendu, les officiers-généraux ne sont admis à la retraite que sur leur demande. A un âge déterminé, ils entrent dans la réserve, et, en temps de guerre, ceux qui composent cette catégorie pourraient encore être employés. Ils y touchent un traitement plus élevé que la pension de retraite. Au 1er janvier 1845, la dette contractée par l’état pour les pensions militaires dépassait 41 millions. Pour les retraites ainsi que pour les traitemens, des faveurs extraordinaires sont accordées aux grades les plus élevés : les mêmes raisons les justifient. L’armée de mer est traitée comme l’armée de terre. Seulement, les officiers-généraux de la première n’entrent jamais dans la section de réserve qu’à soixante-huit et soixante-cinq ainsi ceux de la seconde y sont placés trois ans plus tôt, à moins d’une décision exceptionnelle ne les maintienne encore pendant ce temps dans la section d’activité. On se plaignait du pouvoir discrétionnaire que cette disposition laissait au gouvernement, qui en avait abusé. On ne l’a pas admise dans la loi relative à la marine, votée après celle sur l’armée de terre. Telle est la seule raison de cette différence qui devrait disparaître.
Les services civils sont régis par des dispositions incohérentes, confuses, incomplètes. Il est des fonctions qui n’obtiennent point de pensions les unes, soit que l’on ait pensé qu’elles pouvaient se prolonger jusqu’à la mort sans inconvéniens graves, soit que l’on ait reculé devant l’énormité du fardeau que l’état se serait imposé : le clergé est dans cette catégorie ; les autres, parce que, la rémunération consistant en remises sur les recettes effectuées, on les a considérées moins comme un emploi salarié que comme une entreprise à forfait : dans cette catégorie se trouvent les percepteurs des contributions indirectes. Les services auxquels des pensions sont accordées se partagent en deux classes. La première est sous le régime fondé par la loi de 1790 et modifié par quelques décrets postérieurs. On y a droit à une pension après trente ans de services et à soixante ans d’âge, sauf les exceptions fondées sur des infirmités contractées dans l’exercice des fonctions. La pension est du sixième du traitement des quatre dernières années d’exercice, et s’accroît du trentième des cinq-sixièmes pour chaque année de service au-delà de trente ans. À cette classe appartiennent le conseil d’état, la cour des comptes, les préfets et sous-préfets ; et un très petit nombre d’autres fonctionnaires. Ces pensions sont payées par le trésor et figurent au budget de 1845 pour 1,370,000 francs. La seconde classe, de beaucoup la plus nombreuse, est celle des pensions établies sur des fonds de retenues. Ce système fut imaginé pour suppléer tant à l’insuffisance des fonds affectés par la loi de 1790 aux pensions de retraite qu’à l’extrême modicité du tarif qu’elle avait adopté. Les employés pensèrent à faire eux-mêmes, à l’aide de retenues sur leurs traitemens, les fonds nécessaires à une plus large rémunération. Le gouvernement se porta avec empressement à une combinaison qui le déchargeait de sa dette, et pendant long-temps il en recueillit les avantages sans être obligé d’en faire les frais ; mais le produit des retenues ne suffisait point pour le service des pensions telles qu’elles avaient été fixées : les caisses se trouvèrent en déficit, et en ce moment le trésor public, par un sentiment de justice et dans l’intérêt même de l’administration, consent, bien qu’il pût en droit rigoureux ne point se soumettre à ce sacrifice, à accorder aux caisses de retenues des subventions annuelles qui dépassent 10 millions. Les conditions auxquelles ces pensions sont accordées ne sont pas toutes les mêmes, chaque administration ayant fondé séparément sa caisse et en ayant arrêté les règlemens. En général, la pension n’est accordée qu’après trente ans de services et à soixante ans d’age, et elle est fixée à la moitié du traitement des dernières années d’exercice. Aucune ne peut dépasser 6,000 francs. Dans cette catégorie se trouvent les administrations centrales, la magistrature, l’université, les ponts-et-chaussées, le corps diplomatique et consulaire, c’est-à-dire le plus grand nombre des fonctionnaires.
Un régime dépourvu d’ensemble et d’unité, et sous lequel les droits même des employés pouvaient être mis en question, appelait nécessairement l’attention du gouvernement et des chambres, et depuis quinze ans des efforts nombreux et répétés ont été faits pour le remplacer par une loi nouvelle et générale. L’examen des mesures à prendre soulève une foule de difficultés. Il faut, en effet, régler l’âge et la durée de services qui donnent droit à la pension, en fixer la quotité d’après les élémens divers qui doivent entrer dans ce calcul, examiner les situations exceptionnelles qui résultent d’infirmités ou d’accidens, décider si les veuves participeront à la pension, dans quel cas et dans quelle proportion, rechercher enfin toutes les précautions propres à garantir d’une part le service public contre la conservation d’employés incapables ou affaiblis, et d’autre part le trésor contre la trop prompte admission à la retraite d’employés encore utiles et suffisans, quoiqu’ils aient l’âge et le temps de service exigés. Il faut enfin considérer chaque branche du service séparément, et dans chaque branche les classes diverses dont elle se compose, pour étudier les circonstances spéciales qui peuvent réclamer un régime à part. Il n’est pas une de ces questions qui ne soit complexe et délicate. Nous nous contenterons de quelques réflexions sur les bases même du système.
Pour affranchir l’état d’une charge pesante, et pour empêcher le retour de ruineux abus, on a fait une proposition qui, pendant quelque temps, a rallié des opinions nombreuses. On avait imaginé de créer des caisses d’épargne exclusivement composées des retenues faites sur les traitemens, d’ouvrir à chaque fonctionnaire un compte distinct sur lequel seraient portées ces retenues, accrues de l’intérêt composé et d’une part proportionnelle dans le reliquat des comptes des employés qui décéderaient : combinaison qui réunissait les chances aléatoires d’une tontine et les produits certains de l’accumulation. On affirmait que ces élémens réunis devaient procurer à chaque fonctionnaire une somme supérieure au montant des pensions actuelles, et l’on proposait même, au lieu d’une simple pension viagère, de lui constituer un capital dont le revenu devait, disait-on, lui suffire. Les calculs d’un savant mathématicien, rapporteur de la chambre des députés, ont démontré la fausseté de ces promesses. Il était évident d’ailleurs, un indépendamment de tout calcul, que si, dans le système proposé, les ressources des caisses d’épargne étaient les mêmes que dans les anciennes caisses de retenues ou dans les combinaisons du gouvernement, elles ne pouvaient, malgré l’artifice des chiffres, donner des résultats supérieurs. Une objection empruntée à de plus hautes considérations devait faire rejeter ce système. On pouvait lui reprocher de reposer sur un principe erroné, en ce qu’il tendait à faire considérer l’état comme affranchi de toute dette envers ses anciens serviteurs.
Dans les derniers projets de loi, le gouvernement a proposé de reconnaître cette dette, et en conséquence de faire payer par le trésor public, directement, les pensions de tous les fonctionnaires civils, comme il paie celles de l’armée. Nous approuvons cette pensée à laquelle la chambre des députés a donné son adhésion. Le fonctionnaire ne doit être livré à aucune chance, ni quant à la quotité, ni quant au paiement exact et intégral de la pension. Cette double assurance ne peut résulter que d’un engagement formel pris par l’état ; tout autre système la détruit. Cependant, tout en déclarant l’état débiteur direct, on a proposé, pour soulager le trésor de maintenir les retenues imposées aux fonctionnaires, lesquelles s’élèvent à présent à 5 pour 100 dans tous les services. Nous croyons qu’on n’aurait pas pensé à créer ces retenues, si elles n’avaient pas déjà existé, mais on n’a trouvé aucun inconvénient à maintenir un prélèvement établi depuis longues années, et auquel les fonctionnaires sont habitués. On a allégué d’ailleurs que des pensions dont les fonds étaient ainsi fournis par ceux même à qui elles étaient destinées, constituaient pour l’état une dette doublement sacrée, fondée qu’elle était à la fois et sur les services accomplis, et sur les retenues supportées par les fonctionnaires ; on a pensé que le paiement en serait d’autant mieux assuré contre les mesures de nécessité publique que pourraient provoquer une guerre, une crise financière, mesures auxquelles ne résisteraient pas des pensions qu’on pourrait considérer seulement comme des concessions de faveur et presque de munificence publique. Ces raisons sont sérieuses, mais elles ne nous paraissent pas sans réplique, et nous croyons que l’état n’aura entièrement payé sa dette que quand il accordera des pensions sans une retenue préalable. En réalité, le système des retenues n’est qu’une fiction, dès que le trésor public est constitué débiteur. On ne comprend ce système que quand la quotité de la pension dépend du produit des retenues, et quand les employés les administrent eux-mêmes en quelque sorte, et se les partagent : c’est ainsi que les choses devaient se passer sous le régime des caisses de retenues ; mais quand l’état est déclaré débiteur, débiteur dans tous les cas, débiteur d’une pension dont le montant est invariablement fixé à l’avance, la retenue n’est qu’une réduction de traitement, et il est un cas où elle peut motiver les plaintes les plus légitimes. En effet, on a toujours admis avec raison que l’employé destitué perd tout droit à la pension : dans le système des pensions sans retenues, cette peine est juste et naturelle, car l’état ne doit pas récompenser des services qui, interrompus par la faute de l’employé, n’ont pas eu la durée requise ; dans le système des retenues, au contraire, cette peine a l’apparence d’une confiscation, car le trésor semble s’emparer des sommes que l’employé est censé avoir versées lui-même à la caisse. Il n’est pas vrai, du reste, que les retenues doivent donner plus de sécurité aux pensionnaires. S’il, arrivait que l’état fût assez malheureux et sa loyauté assez ébranlée pour qu’on songeât à ne plus payer les pensions, l’intérêt qui s’attacherait aux sacrifices faits par les employés n’opposerait qu’une impuissante barrière à cette banqueroute. Il ne faut pas dénaturer les institutions dans la prévision des jours de désastres publics, et c’est tomber dans une contradiction manifeste que de prévoir ces désastres comme supérieurs à toutes les règles, et de penser qu’on pourra en conjurer les suites par l’influence des principes de la morale et de la justice. Nous pensons donc que le système qui met les pensions au compte du trésor a pour conséquence logique et nécessaire de supprimer la retenue. C’est le régime déjà admis pour l’armée. Si, conformément à cette opinion, la retenue cessait d’être exercée, faudrait-il réduire proportionnellement les traitemens de ceux qui la subissent aujourd’hui, ou devraient-ils profiter du bénéfice qui résulterait de cette dispense ? La réponse à cette question est subordonnée à l’état des finances et aux besoins réels des fonctionnaires. Nous avons assez fait connaître notre pensée pour n’avoir pas besoin de dire que nous pencherions pour la solution qui leur serait le plus favorable.
A plusieurs reprises, la chambre des députés a insisté pour qu’une même loi réglât les pensions de tous les fonctionnaires civils, et ses dernières commissions se sont appliquées à rattacher aux lois proposées les services qui avaient été laissés en dehors. On a sacrifié à ce désir d’uniformité l’avantage d’obtenir une loi sur les pensions des administrations financières les plus importantes par le nombre, et qui depuis long-temps seraient soumises à une règle définitive, si l’on eût consenti à les séparer des autres. Qu’une seule loi embrasse donc tous les services, cela est plus conforme aux habitudes de notre législation ; mais il serait très regrettable que cette réunion fit oublier des différences essentielles. On a vu, à l’occasion des traitemens, l’inégalité de ceux qui sont accordés à certains services comparés à d’autres. Nous ne voudrions pas que cette inégalité s’étendît aux pensions. Les services dont les traitemens sont les plus faibles sont ceux dont les membres éprouvent dans la vieillesse le plus de besoins. Des raisons sur lesquelles nous ne voulons pas insister ne permettent point d’assurer moins d’aisance la vieillesse du magistrat qu’à celle du professeur ou de l’employé des douanes ou des contributions indirectes. Des faveurs exceptionnelles peuvent être accordées aux premiers, au moins au terme de leur carrière, et elles ne seraient pas de nature à surcharger le trésor, car ceux pour qui nous les sollicitons ne forment pas le dixième du nombre total.
Quelques mots encore, et nous nous arrêtons. Résumons seulement cet exposé, et puisse-t-on en excuser la longueur en raison de l’importance du sujet. Nous avons voulu suivre le fonctionnaire dans tout le cours de son existence, à ses premiers pas dans la carrière, au sein de ses fonctions, dans la retraite accordée à ses vieux jours. La théorie générale des lois qui doivent le régir dans ces diverses situations est simple et facile à analyser. Au début, les principes d’une société libre et soumise à la loi de l’égalité appellent au service de l’état quiconque a fait ses preuves et donné des gages de capacité. L’aptitude est la condition première, la condition permanente imposée au fonctionnaire ; elle détermine son admission et plus tard son avancement. Ainsi se trouve appliquée la règle sociale qui confère le pouvoir au plus digne ; ainsi se trouvent garantis les intérêts publics, toujours confiés aux mains les plus habiles. L’admission du fonctionnaire l’associe à l’état Dans cette association, il apporte ses travaux, son intelligence, des soins constans et assidus. Il sera probe et discret, obéissant à ses chefs, exact, ferme et empressé envers le public, soucieux de sa dignité, même dans la vie privée ; attentif, pour garder la liberté qu’il tient de la charte, à ne jamais confondre, dans l’exercice de ses droits politiques, l’homme public avec le citoyen, l’électeur, le pair ou le député ; amoureux du devoir, qu’il doit pratiquer comme une religion ; soumis enfin avec respect au pouvoir disciplinaire qui punit les fautes. L’état de son côté lui doit la sécurité et le bien-être. Il lui donne la sécurité par les dispositions qui, à des degrés divers, le mettent à l’abri d’une révocation arbitraire et par la protection dont il le couvre contre les violences et les tracasseries privées. Il lui donne le bien-être en lui accordant un salaire qui lui permet de se livrer tout entier aux travaux de son emploi, qui le dispense de veiller au soin de sa fortune. Il entretient en lui l’espoir, ce besoin du cœur humain, en lui laissant entrevoir un avenir toujours meilleur, auquel le dévouement et les services rendus l’appellent progressivement. Enfin le fonctionnaire qui a payé sa dette obtient avec le repos une honorable retraite. L’état ne l’oublie point dans ses vieux jours, et lui assure une existence modeste, mais à l’abri de toute chance, jusqu’à ses derniers instans.
Ce qui se passe sous nos yeux n’est pas entièrement, nous l’avons dit, d’accord avec ce tableau. Le privilège et la faveur, ne sont pas encore dépossédés. Il se commet des indiscrétions, les ordres n’obtiennent pas toujours une fidèle et entière exécution, le devoir n’a pas beaucoup d’adorateurs fervens. Les salaires, insuffisans en grand nombre, ne sont pas répartis dans des proportions équitables, ni soumis.assez souvent à la loi progressive par laquelle ils deviendraient un moyen de discipline, une récompense des bons services. Enfin les retraites ne sont point placées sous une loi normale dans les services civils. Chaque classe de fonctionnaires, considérée isolément, jouit d’avantages ou souffre d’inconvéniens qui lui sont propres. L’armée seule a obtenu un système complet de garanties. Depuis l’arrivée sous le drapeau jusqu’à la mort, le militaire est protégé, soutenu, récompensé. Son emploi lui est assuré autant que le comportent les nécessités publiques. Des salaires réglés avec libéralité, du moins dans les rangs supérieurs, et des retraites suffisantes pourvoient à tous les besoins On prépare les aspirans par de longues études, on promet l’avancement aux plus capables. La magistrature, l’université, le corps des ponts-et-chaussées et des mines, jouissent aussi de garanties réelles ; mais les rémunérations ne sont pas en rapport avec ce que la société doit à ceux qui lui consacrent tant d’habiles et courageux efforts. Dans le personnel diplomatique et consulaire, dans la haute administration, les emplois sont moins stables, mais la mobilité des affaires l’exige ; les traitemens, calculés d’après des nécessités spéciales, sont élevés sans être excessifs. C’est dans les dispositions susceptibles de garantir le choix des hommes les plus capables, c’est dans les moyens de les instruire et de les former, que la règle fait défaut. Le personnel des administrations centrales souffre, aussi de l’absence de ces moyens d’instruction ; il est trop nombreux, trop peu rétribué dans les rangs inférieurs, soumis à des règlemens dont la diversité n’est point justifiée. Enfin les régies financières ne paraissent réclamer que la consécration officielle et durable des mesures déjà introduites par des chefs expérimentés, une éducation théorique au début, et plus d’uniformité dans des services si analogues. Ces lacunes sont dignes d’exciter l’intérêt du gouvernement et des chambres, et notre travail, si imparfait, ne sera pas sans utilité, s’il a pu contribuer à les signaler et inspirer le désir de les faire disparaître.
VIVIEN.
* ↑ Etudes administratives de M. Vivien, les Fonctionnaires publics, première, partie 15 septembre 1845 ; le Conseil d'Etat, 15 octobre et 15 novembre 1841 ; la Préfecture de Police, 1er décembre 1842 ; Les Théâtres, 1er mai 1844.
* ↑ « Caveatur epressè quod nullus doctor aut regens possit legere per substitutum, nisi per duos menses duntaxat in anno, sitque causa probabilis et necessaria quam in presentia rectoris et collegii medio juramento affirmare teneatur. » (Statuts de l’université d’Angers, avril 1410.)
* ↑ Nous désignons ainsi même les édifices départementaux qui servent au logement des préfets ou sous-préfets.
* ↑ « Je pense qu’un ambassadeur d’Angleterre à la cour impériale, qui reçoit 11,000 livres sterling (275,000 francs), n’a pas le droit de vivre comme un simple particulier, oubliant ainsi le souverain qu’il est chargé de représenter pour ne consulter que ses propres aises. Une habitude blâmable que sordide s’est introduite parmi ces messieurs : c’est celle de faire des économies, afin de pouvoir augmenter ainsi leur fortune particulière pour le jour où ils seront rappelés de leur poste. Tandis qu’aux ambassades de France, de Russie et de Prusse même, ce sont des fêtes nombreuses et brillantes, les nôtres ne s’ouvrent jamais, ou, si une exception rare à cette règle a lieu, ce n’est qu’en faveur de quelques bals, aussi remarquables par la sordide mesquinerie qui y règne que par la rareté du fait. » (Voyage du marquis de Londonderry en Allemagne.)
* ↑ Une somme fixe est allouée, à titre d’abonnement, aux préfets et sous-préfets pour frais de bureaux et salaire des employés placés sous leurs ordres. Ils doivent justifier que les deux tiers au moins de cette somme ont été dépensés par eux en traitemens. Nous avons considéré ces deux tiers comme représentant la rémunération accordée à cette classe d’employés dont il a été parlé précédemment. (Voyez dans la livraison du 15 septembre, la première partie de cette étude, p. 999.)
* ↑ Voyez dans la livraison déjà citée la première partie de ce travail, page 972 et suivantes.
* ↑ Quelques directeurs des administrations financières dans les départemens ont des traitemens de 10, 11 et 12,000 francs. Le budget n’en donne pas le nombre, qui est peu élevé.
* ↑ Ces principes sont admis par le gouvernement de l’Union américaine. On en jugera par l’extrait suivant d’un rapport du secrétaire d’état du trésor du 6 décembre 1830 : « Dans plusieurs districts, il y aura lieu d’augmenter les rémunérations des employés de la douane, parce que ces rémunérations sont insuffisantes pour assurer le bien-être, et ne sont pas proportionnées à l’importance des services rendus par ces conservateurs du revenu public. Les traitemens attribués à nos ministres prés des gouvernemens étrangers sont tout-à-fait au-dessous de ce qui convient pour assurer la dignité de leur position et l’aisance de leurs familles. Dans quelques cours, et précisément près de celles avec lesquelles les États-Unis entretiennent le plus de relations, les dépenses que leur situation impose à nos ministres sont si onéreuses, qu’il faut que leur fortune personnelle supplée à l’insuffisance de leur traitement. La tendance d’un pareil état de choses serait de faire attribuer aux riches l’exercice de ces hautes missions, ce qui est en désaccord avec le génie de nos institutions. »