# Chronique internationale (1894)/02
### CHRONIQUE INTERNATIONALE (1894)

L’année 1894 a présenté, comme ses devancières, son contingent de conflits et de différends internationaux. La plupart se sont heureusement dénoués à l’amiable. Il en est deux cependant dont la solution a été cherchée dans un recours à la force.
Le premier en date est relatif à une difficulté de frontières qui s’est élevée dans les derniers jours de l’année 1893 entre le Pérou et l’Équateur. Les esprits très surexcités de part et d’autre ont fait craindre un moment que la force n’eût le dernier mot. Heureusement, les deux gouvernements furent assez sages pour accepter la médiation du nonce du Pape à Lima, M$^{gr}$ Macchi, dont l’intervention suffit à dissiper le malentendu. Aussi bien, la difficulté était de celles qui sont de nature à être résolues par la voie pacifique. Si les questions politiques et surtout celles qui touchent à l’indépendance ou à l’honneur des nations peuvent difficilement être soumises à la médiation ou à l’arbitrage d’un tiers, il n’en est pas de même des conflits d’ordre purement juridique comme celui que nous signalons ici.
Plus grave est le conflit qui s’est élevé en novembre 1893 entre l’Espagne et le Maroc, ou plutôt entre les Espagnols et les Kabyles du Riff, aux environs de la place espagnole de Melilla Dès le début des opérations, le commandant des troupes espagnoles prit des précautions minutieuses pour assurer le secret de ses dispositions. Il refusa l’accès de son camp aux attachés militaires et aux correspondants de journaux étrangers ; il signifia même à ces derniers d’avoir à quitter dans un bref délai la ville de Melilla, centre de ses opérations. Cette conduite nous paraît justifiée. En temps de guerre, la presse constitue un sérieux danger par les nouvelles qu’elle répand et les indiscrétions qu’elle commet : le belligérant doit pouvoir prendre à son endroit telles mesures que de raison. Lorsqu’il est sur son propre territoire, comme les Espagnols l’étaient à Melilla, ces mesures ne peuvent soulever aucune récrimination, étant de celles qui rentrent dans l’exercice pur et simple du droit de souveraineté ; mais, même en territoire ennemi, elles ne sauraient éveiller les susceptibilités de qui que ce soit, si la sécurité des troupes et les nécessités de la guerre exigent qu’elles soient prises. La doctrine est unanime en ce sens. Telle est également la pratique constante des nations. Ainsi, en 1879, lors de la campagne d’Afghanistan, les Anglais, pour lesquels cependant la liberté de la presse est un dogme, n’hésitèrent pas cependant à édicter à cet égard un règlement sévère, dont ils se sont d’ailleurs parfaitement trouvés.
Au Maroc, les Espagnols durent également prendre des mesures spéciales pour faire respecter par la population indigène et même par les étrangers les lois et usages de la guerre. Peut-être cependant ont-ils à cet égard dépassé la juste mesure. Ainsi, la peine de mort était prononcée contre les habitants de Melilla qui ne livreraient pas les armes ou les munitions dont ils seraient détenteurs, contre ceux qui empêcheraient les espions de parvenir au quartier général, contre ceux qui mutileraient, maltraiteraient ou insulteraient les prisonniers ou les parlementaires ennemis, contre ceux enfin qui publieraient des renseignements sur les opérations militaires, sur la quantité et la qualité de l’armement, des munitions et des ressources de l’armée. Toutes ces infractions n’ont pas le même caractère de gravité, et l’on peut, justement semble-t-il, reprocher aux autorités espagnoles de les avoir frappées de la même peine. Y avait-il, par exemple, une assimilation à établir entre le fait de mutiler des prisonniers ou des parlementaires ennemis, et celui de publier des renseignements sur les mouvements ou les positions respectives des belligérants ?
Le conflit n’a pris fin qu’à la suite de longues et pénibles négociations, par le traité de Mérakesch du 4 mars 1894. Des stipulations qu’il renferme. — punition des auteurs de l’agression de Melilla, isolement du marabout de Sidi Aguariach, qui avait été l’origine du conflit, suppression des pèlerinages qui s’y faisaient, sauf à de certaines fêtes annuelles, faculté pour l’Espagne d’établir des agents consulaires à Fez et à Mérakesch, paiement d’une indemnité de guerre, — la plus originale est sans contredit celle que contient l’article 2 : « La zone neutre de cinq cents mètres de large, dont la création avait été stipulée en 1860 dans le traité de Wad-Rass, sera rendue effective. Les habitations qui ont été élevées sur ce territoire seront rasées, et un simple droit de passage sera accordé aux habitants. On attendra la fin de la saison des moissons pour forcer les Kabyles à évacuer la zone neutre, où désormais ni Arabes ni Espagnols ne pourront pénétrer avec des armes. » Les parties contractantes ont espéré, par cette séparation matérielle, empêcher à l’avenir les conflits entre la population de Melilla et les Kabyles indisciplinés des pays environnants. Y réussiront-elles ? Certains en doutent fort. On fait observer que la bande de terrain neutralisée n’appartenant à personne, personne n’entendra porter la responsabilité des faits répréhensibles qui pourront s’y passer ; que, par la force même des choses, cette bande servira de voie commune au commerce international des deux peuples, et que par là même les difficultés et les désordres que l’on appréhende s’y produiront plus que partout ailleurs. Espérons que ces craintes sont exagérées, et qu’une police sérieusement faite assurera l’efficacité d’un procédé sur lequel les parties ont fondé des espérances de paix.
Le différend qui a surgi entre la Suisse et l’Italie, à l’occasion du décret royal du 8 novembre 1893 prescrivant le paiement des droits de douane en espèces métalliques, soulève un cas intéressant d’interprétation d’une clause compromissoire.
Le traité de commerce conclu le 19 avril 1892 entre ces deux Puissances porte dans son article 14 que les deux parties contractantes conviennent de résoudre, le cas échéant, par voie d’arbitrage, les questions concernant l’interprétation et l’application des dispositions présentes, toutes les fois qu’elles ne pourront arriver à les régler par des négociations directes. Au moment où ce traité fut signé, l’Italie était sous le régime de la loi du 7 avril 1881, complétée par des décrets de mars 1883 et d’octobre 1891, qui avait autorisé la douane à accepter des billets d’État ou de banques d’émission du royaume. L’or et l’argent se faisant de plus en plus rare dans la péninsule, un décret du 8 novembre 1893 vint modifier cet état de choses : il décida qu’à l’avenir les droits de douane seraient exclusivement payables en espèces métalliques. C’était causer un préjudice considérable au commerce d’exportation de l’étranger en Italie, car, en obligeant les importateurs à faire leurs paiements à la douane en or et en argent, on les forçait en réalité à acquitter des droits beaucoup plus élevés que ceux auxquels ils étaient antérieurement soumis. La Suisse fit entendre d’énergiques protestations ; plus que toute autre, en effet, ses intérêts commerciaux étaient profondément atteints par cette mesure imprévue, qui équivalait en somme pour certaines de ses industries, notamment pour son industrie cotonnière, à une véritable prohibition. Elle appuya ses réclamations sur ce fait, qu’au moment de la signature du traité de 1892, ses plénipotentiaires avaient tenu compte dans leurs calculs de la dépréciation, déjà considérable à cette époque, du papier italien, qu’ils avaient conclu la convention et que le Conseil fédéral l’avait ratifiée dans la pensée qu’à l’avenir les droits de douane continueraient, comme par le passé, à être acquittés en billets d’État ou de banques d’émission italiennes, et qu’il était inadmissible que l’Italie soulevât la prétention de modifier à elle seule les conditions primitives du contrat. Elle ajoutait qu’au cas où les négociations qu’elle allait ouvrir à ce sujet avec le gouvernement italien n’aboutiraient pas, elle demandait, conformément à l’article 14 du traité, que la question fût soumise au jugement d’un tribunal arbitral.
Ces réclamations ne furent point écoutées. L’Italie répondit, en février 1894, que les mesures financières qu’elle avait prises au mois de novembre ne modifiaient en rien les dispositions de la convention de 1892, et que, par suite, elle se refusait à consentir à un arbitrage. Une nouvelle note que lui communiqua le Conseil fédéral au mois de mars suivant n’eut pas plus de succès : malgré son insistance, le Conseil n’obtint satisfaction sur aucun point.
On s’est demandé si le gouvernement italien était dans son droit en refusant la proposition d’arbitrage émanée de la Suisse, et on y a répondu négativement. C’est un point universellement admis en doctrine, que les arbitres sont seuls juges de leur compétence, et que la règle du droit commun, suivant laquelle le juge de l’action est aussi le juge de l’exception, leur est applicable. Eux seuls ont le droit d’interpréter le compromis, en ce sens que, lorsque l’une des parties soutient que telle ou telle réclamation n’y rentre pas, eux seuls ont à examiner si la prétention est fondée ; dans le cas où elle leur paraît injustifiée, ils peuvent retenir le point contesté pour le comprendre dans leur décision L’une des parties ne saurait, arbitrairement et sans recours possible pour l’autre, opposer un déclinatoire d’incompétence, de façon à se soustraire, quand bon lui semble, à l’application de la clause compromissoire ; autrement, celle-ci n’aurait plus d’utilité appréciable, la partie qui aurait lieu de redouter pour elle l’issue du procès ayant toute facilité de s’y soustraire. L’Italie avait certes le droit de prétendre, comme elle l’a fait, qu’en rendant le décret du 8 novembre 1893, elle n’avait fait qu’un usage légitime de son droit de souveraineté, que l’acte contesté était exclusivement un acte de politique intérieure, par suite que la difficulté échappait à l’application de l’article 14 du traité de 1892 ; mais son devoir était de consentir, puisque la Suisse le demandait, à ce que sa prétention fût examinée par la juridiction convenue. En agissant ainsi, elle aurait suivi la règle adoptée par tous les auteurs, et notamment par l’Institut de droit international, qui, dans sa session de la Haye, en 1875, déclarait à l’unanimité de ses membres que « les arbitres devaient se prononcer sur les exceptions tirées de l’incompétence du tribunal arbitral », et que, « dans le cas où le doute sur la compétence dépendrait de l’interprétation d’une clause du compromis, les parties seraient censées avoir donné aux arbitres la faculté de trancher la question, sauf clause contraire ».
Le léger incident qui a failli, en mars 1894, troubler les bonnes relations entre l’Angleterre et le Portugal ne mériterait guère d’être relevé, s’il ne soulevait une question de droit intéressante par ce temps d’expansion coloniale à outrance.
La difficulté s’était élevée à l’occasion de l’établissement d’une ligne télégraphique en Afrique. Les agents de la Compagnie anglaise de colonisation du Cap avaient prétendu construire leur ligne sur les possessions portugaises du Haut-Zambèse, se fondant pour cela sur le traité anglo-portugais de 1891, et, devant la résistance des autorités locales, avaient appelé à leur aide des canonnières anglaises chargées de la police du fleuve. Celles-ci avaient fait usage de leurs armes. Le Portugal protesta vivement, comme bien on le pense, contre cet acte de force que rien ne justifiait, et le conflit, un instant menaçant, eût peut-être été la cause de graves complications, si le gouvernement britannique, après un moment d’hésitation, n’avait pris le parti de désavouer les agents de la Compagnie, reconnaissant ainsi qu’ils avaient outrepassé leurs pouvoirs.
L’Angleterre pouvait-elle faire autrement ? Pouvait-elle soutenir que la Compagnie de colonisation qu’elle avait autorisée avait le droit de se prévaloir des privilèges à elle consentis par traité ?
Nous ne le croyons pas. Dans l’hypothèse, il s’agissait de savoir si le droit que se reconnaissaient mutuellement le Portugal et la Grande-Bretagne par la convention de 1891 de construire des lignes télégraphiques sur leurs territoires respectifs devait être considéré comme pouvant être délégué par les parties contractantes à des sociétés privées ou même à des particuliers. Dans le silence du texte, une telle délégation ne pouvait se présumer, et c’est pourquoi l’Angleterre dut admettre les réclamations du Portugal.
Les différends internationaux dont il vient d’être question se sont tous dénoués pacifiquement. Il n’en est pas de même, malheureusement, de ceux dont il nous reste à parler, c’est-à-dire des conflits qui se sont élevés entre la France et Madagascar, d’une part, entre la Chine et le Japon de l’autre.
La question de Madagascar a été exposée avec une clarté et une netteté remarquables à la Chambre des députés par M. Hanotaux, ministre des affaires étrangères. Nous ne pouvons mieux faire que de nous inspirer de son discours, pour exposer en quelques mots les raisons qui ont déterminé le vote des crédits demandés par le ministère pour organiser l’expédition qui doit se faire au printemps prochain contre les Malgaches.
Nos relations avec Madagascar étaient régies jusque dans ces derniers temps, ou du moins auraient dû être régies par le traité du 17 décembre 1885. Ce traité nous assurait, en se servant des formules dont on fait habituellement usage pour spécifier ce régime, le protectorat sur la grande île africaine. Un résident général français, résidant à Tananarive avec une escorte militaire, devait présider aux relations extérieures des Hovas, et avoir droit d’audience privée et personnelle auprès de la reine. Il est vrai que la reine devait, comme par le passé, continuer à présider à l’administration de l’île, et que le résident ne pouvait en principe s’immiscer dans cette administration intérieure. Mais il n’en restait pas moins que le traité conférait à ce dernier une autorité protectrice tant sur ses nationaux que sur les étrangers qui recourraient à lui pour la défense de leur vie, de leurs biens ou de leurs intérêts commerciaux. En outre, la France s’engageait à défendre le gouvernement hova contre toute attaque venant de l’extérieur, et à mettre à sa disposition des instructeurs militaires, des ingénieurs, des professeurs et des chefs militaires.
Malgré la modération, d’aucuns ont dit la longanimité de la France, c’est un fait constant que, depuis neuf ans que ce traité a été conclu, toute la politique des Hovas a consisté uniquement à éluder ses dispositions, à décliner les bons offices du gouvernement français toujours offerts en vain, à multiplier les difficultés sous ses pas, à commettre plus d’injustices et d’abus qu’en aucun autre temps. Leur mauvaise foi s’affirma particulièrement sur deux points. Les Puissances, ayant pleinement reconnu le protectorat de la France, s’adressaient à son résident général pour obtenir par son intermédiaire, en sa qualité de ministre des affaires étrangères de la reine, le document initial, l’exequatur, qui était nécessaire à leurs agents pour les représenter auprès d’elle et qui les autorisait à exercer leurs attributions sur son territoire. Le résident recevait ces demandes de leurs mains et les transmettait au gouvernement hova, alors qu’il aurait pu, selon son droit strict, y répondre directement. Or, malgré ces formes courtoises, jamais le gouvernement ne consentit à donner une suite quelconque aux demandes ainsi présentées, en sorte que pendant huit ans Madagascar s’est trouvé dans une véritable anarchie au point de vue des relations extérieures, le résident de France, parfois même les agents des autres Puissances, insistant pour l’exécution du traité, et le gouvernement indigène s’obstinant à s’y soustraire. D’autre part, c’est en vain que le résident général multipliait ses efforts pour obtenir les garanties indispensables à la sauvegarde des intérêts des étrangers établis dans l’île ; jamais il n’a pu les obtenir. Il ne s’agissait pas seulement du manque de sécurité dans les affaires qui paralysait le commerce et la colonisation, des entraves opposées de parti pris à toute exploitation des richesses naturelles du sol, des difficultés opposées sans répit aux entreprises de travaux publics sérieuses, mais, ce qui était plus grave, des attentats qui se renouvelaient sur tous les points de l’île et qui partout étaient impunis, attentats qu’on attribuait, il est vrai, aux tribus indépendantes, mais dans lesquels on retrouvait trop souvent la main de personnages influents et même de fonctionnaires hovas. Il n’est pas jusqu’à la capitale elle-même, Tananarive, où les étrangers ne fussent en danger, où la résidence elle-même n’ait été menacée à plusieurs reprises.
En présence de tels excès, le gouvernement français dut prendre des mesures. Il commença par envoyer en mission auprès des Hovas M. Le Myre de Vilers, ancien résident général, qui avait laissé à Madagascar la réputation d’un homme conciliant et dont les relations avec le premier ministre avaient toujours été cordiales. Le gouvernement voulait faire par son intermédiaire une dernière et sincère tentative d’arrangement ; d’autre part, il estimait qu’en cas de rupture, il était utile de faire apparaître nettement à tous les yeux son bon droit, sa modération, le calme et la sagesse dont il avait fait preuve dans toute cette affaire. D’ailleurs, ses instructions étaient nettes et précises : M. Le Myre de Vilers était chargé de réclamer la pleine et entière exécution du traité de 1885, c’est-à-dire l’établissement complet et de bonne foi du régime que ce traité avait fondé, le régime du protectorat ; subsidiairement, il devait stipuler le renforcement de l’escorte du résident général, réclamer la présence sur différents points de l’île des troupes nécessaires pour garantir l’ordre et la sécurité, exiger le concours du gouvernement hova pour la création de voies de communication permanentes et faciles entre la côte et Tananarive ; enfin, pour couper court à toutes les concessions que le premier ministre hova était trop heureux d’accorder aux aventuriers qui se disaient hostiles à la France, il devait exiger que ces actes fussent soumis à l’approbation de la résidence générale.
La mission de M. Le Myre de Vilers échoua. Aux propositions qui lui furent faites, le gouvernement de la reine répondit par un contre-projet, dont les diverses dispositions pouvaient se résumer en un mot l’abrogation du traité de 1885 et la négation de tout protectorat effectif de la part de la France. M. Le Myre de Vilers ne consentit même pas à le discuter : ménageant seulement les délais et prenant les précautions nécessaires pour assurer l’évacuation des Français résidant à Tananarive, il donna l’ordre du départ.
Nous avons dit que les Chambres françaises avaient voté les crédits nécessaires pour préparer l’expédition qui doit avoir lieu contre Madagascar sitôt après la saison des pluies. Il n’y a pas de doute sur l’issue de la campagne. Non seulement la valeur de nos troupes répond du succès, mais encore — il est bon de l’observer — la situation de la France, en cette affaire, est aussi nette que possible vis-à-vis des Puissances étrangères. Celles-ci ont pris acte, sans faire la moindre observation, des dispositions que le traité de 1885 renfermait à notre profit, dès qu’elles leur eurent été notifiées. Il y a mieux encore. En mai 1890, la conférence anti-esclavagiste de Bruxelles a admis sans difficulté les droits de la France sur l’île africaine, lui demandant seulement de bien vouloir en user dans l’intérêt de la cause qu’elle soutenait. Plus récemment, au moment où l’Angleterre établissait son protectorat sur les îles de Zanzibar et de Pemba, la France, qui aurait eu strictement le droit de s’opposer à cet établissement, y consentit cependant par un acte qui, en retour, contenait en sa faveur la disposition suivante : « Le gouvernement de S. M. Britannique reconnaît le protectorat de la France avec toutes ses conséquences, notamment en ce qui touche les exequaturs des consuls et agents britanniques, qui devront être demandés par l’intermédiaire du résident général français ». Enfin, un arrangement semblable a été pris avec l’Allemagne, en échange de l’acquisition par elle d’une partie des possessions continentales du Sultan de Zanzibar et de l’île de Mafia. Bref, à quelques points de vue qu’on se place, qu’il s’agisse pour la France d’exiger l’exécution loyale du traité de 1885, de réclamer la juste punition des attentats commis contre ses nationaux, ou d’envoyer dans l’île les forces nécessaires pour assurer l’exercice de son protectorat, sa liberté d’action est complète. Aucune intervention ne peut se produire ; aucune ne s’est produite jusqu’ici. Il est difficile d’engager une action dans de meilleures conditions.
Les causes de la guerre sino-japonaise sont assez obscures. Elles ont pris naissance en Corée. Après avoir appartenu au Japon, ce pays était depuis longtemps sous la suzeraineté de fait, sinon de droit, de la Chine, lorsque, dans ces dernières années, les conflits qui s’y produisaient à chaque instant entre Chinois et Japonais amenèrent les deux Puissances à définir par un traité (18 avril 1885) les droits qu’elles pourraient y exercer l’une et l’autre, afin d’y maintenir l’ordre et la sécurité. Au commencement de l’année, de nouveaux désordres s’étant produits dans son royaume, le roi de Corée sollicita et obtint le concours du gouvernement chinois pour les réprimer. Le Japon prit-il ombrage de cette intervention, ou saisit-il l’occasion de réaliser des projets depuis longtemps caressés ? On ne saurait trop le dire, quoique certains indices permettent de pencher vers cette seconde hypothèse. Toujours est-il qu’en juin 1894, il débarqua des troupes dans la presqu’île coréenne, lesquelles s’emparèrent sans coup férir de la capitale du royaume et du roi lui-même. Ce fut au tour de la Chine à protester contre cette occupation, qu’elle estimait attentatoire à ses droits de suzeraineté, et, comme le Japon se refusait à rappeler ses troupes, tant que certaines réformes, indiquées par lui, n’auraient pas été opérées dans la législation et l’administration coréennes, la guerre fut déclarée.
En disant que la guerre fut déclarée, nous nous avançons peut-être trop, car, en réalité, la déclaration de guerre proprement dite n’intervint qu’aux mois d’août et de septembre, alors que les hostilités avaient commencé dès le mois de juillet. Cette régularisation tardive d’un état de fait antérieur eut même pour conséquence de soulever un incident international dont s’émut l’opinion publique. L’on sait que la doctrine et la pratique rangent sous le nom de contrebande par analogie certains transports maritimes, qui, sans avoir pour objet des marchandises prohibées comme engins de guerre, constituent des actes de secours direct prêté par un neutre à l’un des belligérants en violation des devoirs de la neutralité. En pareil cas, l’analogie ne réside pas tant dans l’acte lui-même que dans les conséquences de l’acte : tels, le transport de dépêches destinées à l’ennemi ou même — mais c’est plus douteux — d’agents diplomatiques appartenant à l’un des pays belligérants ; tel encore, le transport volontaire de troupes destinées à prendre part aux hostilités. Encore faut-il, pour que de tels actes puissent autoriser la poursuite et la saisie du navire neutre qui s’y livre, que la guerre existe ; sinon, le service pour lequel ce navire a été affrété devient parfaitement légitime, et toute mesure par laquelle une puissance tierce s’opposerait à son exécution, parfaitement injustifiable. Or, le 25 juillet 1894, un croiseur japonais poursuivait et coulait dans les eaux coréennes un navire battant pavillon anglais, commandé par des officiers anglais et frété par le gouvernement chinois pour le transport de ses troupes sur le théâtre des hostilités, le Kowshing, sur le refus de son équipage d’obéir à la sommation qui lui avait été faite de se rendre et de débarquer dans un port du Japon les soldats qu’il avait à son bord. Le procédé était-il régulier ? A cette époque, nous le disions tout à l’heure, la guerre n’avait pas été déclarée ; mais cela importe peu, car la guerre peut exister en fait, sans avoir été officiellement constatée par un document régulier. Donc, la question revient à ceci : les deux adversaires s’étaient-ils déjà livrés l’un contre l’autre à des actes d’hostilité positifs, au moment où le Kowshing fut poursuivi et coulé ? Il paraît que peu d’instants avant l’événement, une rencontre aurait eu lieu entre vaisseaux japonais et chinois, et que c’est au cours de la chasse donnée par les premiers aux seconds que le navire anglais aurait été aperçu, puis détruit. Si les choses se sont ainsi passées, strictement le croiseur japonais était dans son droit d’avoir agi comme il l’a fait, quoique encore l’on puisse à juste titre regretter la brutalité de la mesure à laquelle il crut devoir recourir, étant donné qu’il se trouvait en présence d’un simple navire de commerce, incapable d’une résistance sérieuse, et dont il pouvait sans doute se faire obéir autrement qu’en se servant de son artillerie après un premier avertissement. Ajoutons aussi que le combat dont on parle, antérieur de quelques instants à la poursuite du Kowshing, ne pouvait guère être considéré comme ayant suffisamment averti ce bâtiment de l’ouverture des hostilités et du danger auquel il s’exposait en transportant de la contrebande de guerre. Tout bien pesé, le Japon nous semble ici avoir dépassé la mesure marquée par les lois de la guerre maritime.
Un autre incident de même nature s’est produit quelque temps après ; mais, cette fois, le Japon, qui y jouait encore le rôle principal, ne doit, à notre avis, encourir aucun reproche. Il s’agit de la visite par les autorités japonaises du port de Kobé du paquebot français le Sidney qui s’y trouvait mouillé, et de l’arrestation à laquelle elles procédèrent à bord de ce navire de deux individus d’origine anglaise, mais naturalisés américains, qui allaient se mettre à la disposition du gouvernement chinois pour construire des torpilles dont ils étaient les inventeurs et au moyen desquelles ils se faisaient fort de détruire la flotte japonaise. Nous estimons, quoique la question ne se soit pas encore présentée dans la pratique, que la conduite du gouvernement japonais était ici parfaitement justifiée. Les individus qu’il arrêta, pour ne point faire partie de l’armée chinoise, se disposaient à augmenter ses ressources, en la faisant profiter d’un secret qu’elle devait utiliser contre lui : à ce titre, le Japon avait toute raison de s’opposer à leurs projets.
La situation maritime des deux Puissances en lutte a soulevé plus d’une question intéressante. Nous mentionnerons particulièrement les deux suivantes.
Tout d’abord, on s’est demandé quelle application il y aurait lieu de faire dans leurs rapports entre elles ou avec les neutres de la déclaration de Paris du 16 avril 1856. Cet acte, on le sait, a prononcé l’inviolabilité de la propriété ennemie sous pavillon neutre et aboli la course. Or, si le Japon y a adhéré, la Chine y est restée étrangère, en sorte qu’on s’est posé la question de savoir si le Japon, lié par ses engagements, ne pourrait ni confisquer les marchandises chinoises à bord de navires neutres, ni armer des corsaires, alors que son adversaire aurait sur ces deux points une pleine liberté d’action. Nous ne croyons pas, pour notre part, qu’une telle inégalité de situation puisse être admise entre les deux Puissances. En droit, la déclaration de Paris engage les États qui l’ont signée ou y ont adhéré par la suite entre eux seulement, les uns vis-à-vis des autres ; d’où il résulte qu’en cas de guerre entre deux nations dont l’une aurait refusé d’y souscrire, l’autre peut légalement n’en tenir aucun compte. On ne saurait argumenter en sens contraire du mot « déclaration » sous lequel on désigne l’acte de 1856 ; sous cette dénomination, en effet, il y a un véritable traité, une convention synallagmatique, qui engendre des obligations seulement réciproques. En fait, dans le cas présent, la solution contraire aurait pour conséquence de faire pencher la balance en faveur de la Chine, ce que rien ne justifierait.
Une autre question, non moins importante, est celle de la contrebande. On en connaît les termes. Le commerce des neutres avec les belligérants est libre ; libre aussi le commerce des sujets d’un des États belligérants avec ses compatriotes, sauf quant à certains objets prohibés. Si la liste de ces objets n’est pas arrêtée d’une façon précise, c’en est fait de cette liberté. Néanmoins, malgré son importance, ou peut-être à cause de son importance même, la théorie de la contrebande est loin d’être encore nettement fixée, et les solutions de la pratique offrent à son sujet une extrême diversité. Ce n’est pas la guerre sino-japonaise qui contribuera à l’éclairer. Les prohibitions portées par les belligérants englobent les objets les plus disparates. C’est ainsi que la Chine a interdit le chlorate de potasse, destiné à la fabrication des allumettes, les bêtes de somme et de trait, qu’elle a assimilées aux munitions de guerre, et jusqu’à certaines denrées alimentaires, comme le riz ; de son côté, le Japon a prohibé le commerce du plomb, notamment. Ce ne sont là, on le voit, que des décisions particulières, alors qu’une déclaration générale, émanée de l’un et l’autre gouvernement, aurait été d’une utilité manifeste pour les commerçants neutres, intéressés à connaitre exactement la limite de ce qui leur était permis ou défendu. La question fut posée à la tribune de la Chambre des communes anglaises ; mais le gouvernement refusa de répondre, ce dont il ne faut pas s’étonner outre mesure, cette attitude étant en parfaite harmonie avec les idées que l’Angleterre a de tout temps professées relativement à cette matière : elle a toujours soutenu que la détermination de la contrebande relevait non du droit, mais de la politique, autrement dit des circonstances. Faisons encore observer que les prohibitions édictées par la Chine et le Japon, du moins celles que nous avons signalées, sont excessives tel est du moins notre avis. Pour nous, si les belligérants ont le droit de s’opposer au commerce des objets de contrebande, c’est uniquement par la raison que ce commerce constitue une immixtion dans les hostilités. Ils ne sauraient donc, sous couleur de contrebande, limiter arbitrairement la liberté commerciale des neutres, de leur seule autorité et selon les intérêts du moment. Il suit de là que la prohibition ne peut raisonnablement atteindre que le trafic qui est en rapport direct avec les hostilités, c’est-à-dire le trafic qui a pour objet des produits spécialement fabriqués pour la guerre ou des engins directement et immédiatement utilisables contre l’ennemi, sans préparation ni adaptation spéciale. L’adoption de ce principe aurait l’avantage d’écarter les résolutions arbitraires et de tenir un compte suffisant des légitimes intérêts des neutres ; à ce titre, nous regrettons que la Chine et le Japon ne s’y soient pas conformés.
L’attitude des belligérants à l’égard des neutres résidant sur leurs territoires a été généralement correcte. Sauf quelques exceptions, pour lesquelles le gouvernement impérial s’est empressé d’ailleurs de manifester ses regrets et d’offrir des réparations équitables, les étrangers en Chine ont été jusqu’à présent suffisamment protégés par les autorités locales. Continueront-ils à l’être ? On peut en douter, si l’on songe qu’à la fin du mois de décembre dernier, le besoin s’est fait sentir de débarquer à Pékin 250 hommes de nationalités diverses pour assurer leur sécurité.
Vis-à-vis l’un de l’autre, la conduite des belligérants n’a pas été la même. L’armée japonaise a généralement observé les lois et usages de la guerre, tels que les comprennent les nations civilisées. Les prisonniers qu’elle a faits ont eu la vie sauve, ils ont même reçu un traitement honorable ; les pays qu’elle occupe, la Corée et la Mandchourie, n’ont pas été pillés, et l’on dit même qu’elle paye régulièrement les fournitures qu’elle se fait livrer par les habitants ; enfin, une Société de la Croix-Rouge fonctionne régulièrement à ses côtés et rend d’utiles services aux malheureuses victimes de la guerre. Il n’y a qu’une ombre à ce tableau : la prise de Port-Arthur et le massacre qui s’en est suivi, massacre dont l’horreur, au dire de témoins impartiaux, a dépassé tout ce que l’on peut imaginer. On ne peut que le regretter pour l’honneur du nom japonais. Il est à peine besoin de dire que la Chine n’a rien abandonné dans le cas présent de ses traditions barbares, et que les prisonniers comme les blessés tombés en son pouvoir ont été impitoyablement
La guerre civile qui a déchiré le Brésil en 1893 et pendant les premiers mois de l’année 1894 a vivement excité l’attention publique : l’importance des intérêts en jeu, la résistance opiniâtre du parti révolutionnaire, l’attitude observée par les Puissances étrangères elles-mêmes, l’expliquent suffisamment. Il n’est pas jusqu’aux incidents d’ordre international soulevés par elle qui n’aient parfois suscité l’émotion des gouvernements étrangers.
Dès le début des hostilités, s’est posée la question de la reconnaissance des insurgés en tant que belligérants. Il est difficile, sinon impossible, d’indiquer a priori dans quels cas il y a lieu de reconnaître cette qualité à un parti révolutionnaire. C’est là une question de fait, que chaque gouvernement est maître de résoudre à son gré : tout dépend des circonstances et des lieux, de l’étendue et de la durée du mouvement insurrectionnel, de la gravité et de la complication des intérêts en cause. En tout cas, il est bon de rappeler qu’une reconnaissance de ce genre n’implique en aucune façon celle de l’insurrection elle-même, et par conséquent qu’elle ne peut être considérée par le gouvernement régulier comme une offense ou une menace. Elle n’autorise pas davantage la Puissance dont elle émane à sortir de la réserve que lui imposent les devoirs de la neutralité, en commettant quelque acte qui pourrait être interprété comme un appui moral ou matériel, direct ou indirect, en faveur des insurgés. Elle n’a d’autre conséquence — tous les auteurs sont d’accord à cet égard ― que de donner à la lutte le caractère de guerre internationale et de permettre de lui en appliquer les règles. Or, malgré toutes ses tentatives, le parti révolutionnaire au Brésil n’a jamais pu se faire reconnaître la qualité de belligérant, et l’on peut à bon droit s’étonner dans l’espèce de l’attitude observée par les Puissances tierces. Il y avait déjà plusieurs mois que les hostilités se poursuivaient régulières et générales, lorsque les insurgés formulèrent pour la première fois leur demande de reconnaissance : à ce moment même, leur situation était telle qu’ils étaient généralement considérés comme ayant les plus grandes chances de succès. Quelle raison y avait-il donc de montrer tant de prudence ? On ne le voit guère.
Aussi bien, divers incidents se sont chargés de montrer les inconvénients d’un pareil état de choses. On cite notamment l’entrée dans la baie de Rio-de-Janeiro, bloquée par l’escadre insurgée, d’un navire américain, l’Amy, qui faillit mettre aux prises l’escadre américaine en station dans les eaux brésiliennes et la flotte de l’amiral de Gama, chef du parti révolutionnaire. La première envoya même deux salves de mousqueterie, d’ailleurs sans résultat, contre les vaisseaux de l’amiral, lequel prétendait s’opposer au débarquement des marchandises de l’Amy, soupçonné de transporter des objets de contrebande. L’amiral de Gama dut céder ; mais on conviendra que, si le chef de l’escadre américaine avait strictement le droit d’empêcher que le trafic de ses nationaux fût entravé par des partisans auxquels il refusait le caractère de belligérants, et par suite le droit de procéder à l’arrestation et à la visite des navires suspects, il devait être dur pour ceux-ci de se voir contraints, malgré leur situation prépondérante dans la rade, d’assister en spectateurs impassibles à la continuation d’un trafic non seulement fort gênant pour leurs opérations, mais encore très profitable à leur adversaires.
On a signalé de part et d’autre, au cours de la lutte, plus d’une infraction aux lois de la guerre. Certes, il ne s’agissait pas dans l’espèce d’une guerre internationale, mais seulement d’une guerre civile, à laquelle on ne saurait appliquer dans leur intégralité toutes les règles posées par le droit international ; mais, parmi ces règles, il en est que l’humanité et l’honneur commandent d’observer en toutes circonstances, et c’est de celles-là que nous entendons parler.
C’est ainsi que le président Peixoto, chef du gouvernement régulier, expédia à un certain moment un de ses torpilleurs sous pavillon anglais pour faire sauter un vaisseau insurgé. Approuvera-t-on jamais une telle ruse ? Le drapeau est l’affirmation de la nationalité : arborer un faux pavillon, n’est-ce pas faire une fausse déclaration et manquer à l’honneur militaire ? Quelques semaines plus tard, il empruntait le pavillon argentin pour en couvrir un navire qu’il expédiait chargé d’armes et de munitions aux troupes restées fidèles à sa cause dans les provinces du Sud. Pour être moins grave que le précédent, cet emprunt d’un pavillon neutre ne laissait pas que d’être répréhensible, et les timides protestations de la République Argentine auraient pu sans inconvénient être plus énergiquement formulées. Enfin, et surtout, on a accusé, non sans raison paraît-il, le président Peixoto de s’être catégoriquement refusé à suivre les prescriptions de la Convention de Genève, sous prétexte que le Brésil n’y avait pas adhéré. On a relaté ce fait d’une barbarie atroce : un hôpital installé par les insurgés dans une des îles de la baie de Rio-de-Janeiro battu par le feu de son artillerie ! Une telle conduite se passe de commentaire.
Du côté des insurgés, les critiques ont été moins nombreuses. Ce n’est pas cependant que leur manière d’agir ait toujours été correcte. On cite notamment à leur charge le fait suivant : ils se seraient emparés d’un navire transportant des miliciens gouvernementaux, qu’ils auraient ensuite enrôlés de vive force et sans autre formalité dans leurs équipages. Dira-t-on que le procédé est de bonne guerre ? Cela ne nous paraît guère possible. Les insurgés auraient enrôlé, malgré eux, des non-combattants, qu’ils auraient pu à la rigueur, pour se disculper, invoquer la nécessité ; mais, à notre avis, ils dépassaient toute mesure, en s’emparant d’hommes engagés au service de leur adversaire, pour les obliger à tourner leurs armes contre le parti de leur choix.
C’est vers le milieu du mois de mars que les insurgés commencèrent à céder. A cette époque, l’amiral de Gama évacua les îles qu’il occupait dans la baie de Rio-de-Janeiro, et se réfugia avec un certain nombre de ses officiers à bord de deux navires portugais. Le président Peixoto s’empressa de demander leur extradition. La démarche était conforme aux règles du droit des gens. L’on sait en effet que les navires de guerre, même dans des eaux étrangères, demeurent exclusivement soumis aux lois et aux autorités du pays auquel ils appartiennent et ne dépendent à aucun titre ni des lois ni des autorités locales ; idée que l’on exprime souvent ainsi : les navires de guerre continuent le territoire de l’État, dont ils sont comme une fraction détachée. Il dépendait donc du chef de l’escadre portugaise de faire droit à la demande qui lui était adressée, ou de s’y refuser. Ce fut le second parti qu’il prit, considérant à juste titre ses hôtes comme des réfugiés politiques, que les lois de l’humanité et l’honneur du pavillon lui faisaient un devoir de recueillir et de protéger ; mais, sur les réclamations du gouvernement brésilien, il prit l’engagement de les retenir à son bord, jusqu’à ce qu’il eût été statué par une commission sur leur sort. On a fait remarquer à ce propos que la situation du Portugal ne laissait pas que d’être singulière. Le Portugal, pas plus que les autres Puissances, n’avait reconnu aux insurgés la qualité de belligérants : ils ne pouvaient donc être pour lui que des criminels politiques. Or, si les lois de l’humanité et de l’honneur interdisent à une Puissance de livrer des rebelles qui se sont réfugiés sur son territoire, en tant du moins que leur présence ne nuit pas à sa sécurité, personne n’a jamais soutenu qu’elle fût obligée de les retenir, comme un État neutre a le droit et le devoir de retenir jusqu’à la fin des hostilités les combattants qui pénètrent sur son sol. On voit donc, dans le cas présent, que, tout en refusant à l’amiral de Gama et à ses officiers la qualité de belligérants, en fait le Portugal les traitait comme tels. La contradiction était flagrante.
La guerre civile a causé de graves dommages aux étrangers résidant sur le territoire de la république brésilienne. Un certain nombre d’entre eux se sont adressés au gouvernement local pour obtenir la réparation à laquelle ils prétendaient avoir droit, mais sans succès. Le refus du gouvernement était d’ailleurs conforme aux usages internationaux. Tout le monde est d’accord pour reconnaitre que les États ne peuvent être tenus pour responsables des pertes éprouvées par les particuliers en temps de troubles intérieurs ou de guerre civile. Décider le contraire serait donner aux étrangers un droit que les nationaux eux-mêmes ne possèdent pas, et créer entre ces deux catégories de personnes une inégalité injustifiable ; ce serait en outre faire les gouvernements étrangers juges des conditions dans lesquelles la répression s’est produite et leur donner le droit d’apprécier la nécessité ou l’opportunité des opérations militaires qui ont causé les dommages, ce qui est véritablement inadmissible ; ce serait enfin frapper d’impuissance, en face de l’insurrection, le souverain que sa situation dépendante et sa faiblesse relative exposeraient aux mesures coercitives des Puissances étrangères. Si derrière les barricades devait se dresser continuellement l’éventualité menaçante de réclamations en faveur d’étrangers lésés par sa résistance, toute mesure de répression lui serait, par le fait, interdite. C’est pourquoi les Puissances, qui ont cru devoir accorder des secours en pareille circonstance, ont toujours eu soin de déclarer, pour écarter toute fausse interprétation de leur conduite, qu’elles entendaient faire acte de libéralité spontanée, et non s’acquitter d’une obligation.
* ↑ V. le précédent numéro de cette Revue, 1895, p. 102 et s.
* ↑ Cf. Torres Campos, La question de Melilla et la politique internationale de l’Espagne, dans la Revue de droit international et de législation comparée, 1894, p. 229 et s.
* ↑ Revue générale de dr. int. public, 1894, p. 170.
* ↑ En Italie même, on douta de la légalité de ce décret. Sans insister sur cette question de droit public interne, nous ferons simplement observer que la Cour des comptes italienne refusa de l’enregistrer et que la commission permanente de la Chambre des députés estima nécessaire sa transformation en loi. — Cf. à cet égard, le Mémorial diplomatique du 25 novembre 1893, et la Revue générale de dr. int. public, 1894, p. 279 et s.
* ↑ Revue de dr. int. et de lég. comp., 1875, p. 280 ; Revue de droit international et de législation comparée, 1894, p. 204 et s. — Il y a un précédent célèbre en ce sens. On sait que l’affaire de l’Alabama fut portée, en vertu du traité de Washington du 8 mai 1871, devant un tribunal arbitral, qui siégea à Genève. La Grande-Bretagne souleva une exception d’incompétence, prétendant que les arbitres n’avaient pas à statuer sur la réparation des dommages indirects subis par la marine des États-Unis. Ce fut le tribunal de Genève qui trancha la difficulté, et son jugement, favorable à l’Angleterre, fut accepté sans difficulté par le gouvernement américain.
* ↑ Discours du 13 novembre 1894 (Journal officiel du 14 novembre).
* ↑ Acte du 5 août 1890.
* ↑ Acte du 17 novembre 1890.
* ↑ V. à cet égard la Revue gén. de dr. int. pub., 1894, p. 132.
* ↑ Cf. la Revue gén, de dr. int. public, 1894, p. 475.
* ↑ Cf. sur cet incident, la Revue gén. de dr. int. public, 1894, p. 161 et s.
* ↑ Revue gén. de dr. int. public, 1874, p. 275. — Cf. sur cet incident, la Revue de dr. int. et de leg. comp., 1894, p. 378 et s.