# Du Conseil d’État comme organe législatif
### DU CONSEIL D’ÉTAT COMME ORGANE LÉGISLATIF

Les problèmes sur lesquels les Chambres sont appelées à statuer deviennent, de jour en jour, plus nombreux et plus difficiles à résoudre. Pour mener à bien une pareille tâche la bonne volonté ne suffit pas, il faut en outre l’esprit de suite et la capacité. Or nous sommes forcé de reconnaître que ces deux qualités font défaut aux Assemblées législatives de notre époque, par suite de leur renouvellement incessant qui empêche toute tradition de s’y établir et à raison surtout de leur recrutement. Nous ne voulons certes pas insinuer que les Chambres ne contiennent pas d’hommes de valeur : elles en comptent un grand nombre, mais ils n’ont pas l’influence qui devrait légitimement leur revenir, et voient trop souvent leur action paralysée. Les projets que les spécialistes des Assemblées élaborent, fussent-ils parfaits en sortant de leurs mains, deviennent parfois, par l’abus des amendements, incohérents et incompréhensibles. Enfin les Chambres, absorbées par les nécessités du gouvernement, par le vote du budget et l’expédition des lois courantes, ne peuvent aborder la grande œuvre de la révision des codes qui s’impose et devant laquelle les plus déterminés réformateurs reculent faute d’un moyen de la réaliser.
L’idée de perfectionner notre instrument législatif est dans l’air. Tous les gens éclairés sont d’accord, les hommes de loi comme les hommes de gouvernement, pour déplorer la manière dont s’élaborent les lois, et l’habitude qui s’est établie de ne plus consulter le Conseil d’État. Que de fois ces regrets reviennent dans les conversations ! Mais, comme le remarque très justement M. Varagnac, « si, préoccupé des solutions pratiques, vous mettez l’entretien sur les mesures à prendre pour faire de desiderata platoniques une réalité, vous avez beau presser votre interlocuteur, il hésite, se tait, se dérobe, comme arrêté par un obstacle infranchissable ». Cet obstacle existe-t-il réellement ? Nous sommes persuadé du contraire, et nous espérons faire partager au lecteur notre conviction.

#### Sect. I. — Position de la question. Point de vue théorique.

Il semble que tout projet tendant à faire participer à la confection des lois un autre organisme que les Chambres, se hourte à une objection décisive.
N’est-ce pas leur demander une abdication, un suicide ? Que deviendraient-elles si elles ne faisaient plus de lois ? Ce raisonnement repose sur une méprise assez répandue mais néanmoins fort singulière. On semble d’ordinaire ne voir dans les Chambres qu’un mécanisme légiférant, on identifie Pouvoir législatif et Parlement, celui-ci ne pouvant faire que des lois mais devant les voter toutes. Cette conception, exacte peut-être sous un régime monarchique, est pour une République beaucoup trop étroite. Les Chambres sont les dépositaires de la Souveraineté nationale. Elles reçoivent du peuple par l’élection le pouvoir, l’imperium comme disaient les Romains, mais ne peuvent l’exercer par elles-mêmes dans son intégralité. Pour assurer au pays une bonne administration, elles doivent transmettre le pouvoir exécutif au Président de la République et aux Ministres. La sauvegarde des libertés individuelles exige que la justice soit également déléguée. Des trois éléments de la puissance suprême deux sont obligatoirement délégués ; un seul, le pouvoir législatif, est retenu. Est-ce à dire pour cela que la Chambre et le Sénat l’exercent effectivement seuls et dans son entier ? Ce serait une grave erreur de le croire. La fonction législative fait l’objet de deux délégations, une tacite, l’autre expresse. La première s’exerce par la coutume, sous sa forme moderne de la jurisprudence. Le juriste qui ne s’en tient pas aux formules courantes, aux distinctions de manuels, et recherche la réalité sous les apparences, est obligé de reconnaître que la Cour de cassation fait réellement œuvre législative ; elle entend si largement son pouvoir d’interprétation des lois, qu’en réalité elle a constitué depuis un siècle, à côté de la loi écrite, une « législation judiciaire » dont la grandeur étonne le commentateur. Bien que la jurisprudence ne puisse abroger directement un texte, vincere legem, elle est dans bien des cas parvenue par des détours à paralyser l’application de dispositions absolument précises qu’elle jugeait mauvaises, et sa hardiesse ne le cède guère à celle tant vantée du préteur romain.
Le législateur a reconnu à la Cour suprême cette liberté de décision lorsqu’il a constaté l’impossibilité d’appliquer d’une façon pratique, aux lois, le principe ejus est interpretari cujus condere, lorsque la loi du 1er avril 1837 est venue atténuer la portée de l’article 5 du Code civil.
D’ailleurs les arrêts de la Cour suprême n’empiètent pas plus sur les attributions des Chambres, que les arrêts de Règlement ne portaient atteinte au pouvoir royal. Elle statue, comme le faisaient les Parlements, par délégation tacite du législateur, qui reste toujours le maître, aujourd’hui comme autrefois, de condamner la jurisprudence établie.
A côté de cette délégation tacite, il en existe une autre expresse, sur laquelle je n’ai pas à insister, car elle est bien connue ; elle résulte du pouvoir réglementaire, qui conféré au Président de la République, au préfet et au maire, constitue également une législation secondaire, laquelle complète les lois et en facilite l’exécution.
La fonction législative est donc déléguée pour une notable partie. Elle pourrait l’être encore davantage, et même il n’y aurait rien d’absurde à ce qu’elle le fût dans son intégralité.
Mais nous ne demandons rien de tel. Ceux qui souhaitent que le Conseil d’État participe à la confection des lois, ne songent en aucune façon à lui rendre la situation qu’il avait avant la Révolution, et pendant le premier et le second empire. Il constituait alors, sous Louis XIV comme sous Napoléon Ier, un véritable organe de gouvernement. La souveraineté étant concentrée en droit où en fait dans un homme, ce dernier, roi ou empereur, devait se décharger du gouvernement sur un conseil qu’il couvrait de son autorité, et qui exerçait le pouvoir en son nom. Il était donc naturel que ce conseil fût l’organe légiférant, agissant aux lieu et place du souverain. Il ne saurait en être de même aujourd’hui, alors que la souveraineté réside dans le peuple, représenté par les deux Chambres qui ont seules qualité pour dégager la volonté de la nation ou l’imposer au respect universel. Elles n’ont pas, cela est évident, le droit d’abdiquer intégralement le pouvoir législatif ; elles doivent donc conserver leurs prérogatives quant au vote de la loi. On ne saurait faire du Conseil d’État une troisième assemblée égale des deux autres.
Il s’agit donc uniquement, aucun doute ne saurait s’élever à ce sujet, d’assister les assemblées législatives dans la préparation et la rédaction des projets de loi.
Cette aide ne peut leur venir d’un homme, qui ne saurait suffire à pareille tâche, mais d’un corps consultatif.
Ce corps, pour rendre de réels services, doit se bien pénétrer du rôle qui lui incombera. Il doit être, suivant les expressions du rapport présenté par Vivien sur la loi du 3 mars 1849, « un guide n’ayant d’autre autorité que celle des lumières et de l’expérience, concourant à l’œuvre législative sans l’arrêter, éclairant les pouvoirs publics sans entrer en lutte avec eux ». Il perdrait bien vite toute influence, et ne serait plus écouté si, défenseur à outrance des institutions établies, il apparaissait comme un boulevard des intérêts privés menacés par les idées nouvelles. Loin d’être un obstacle aux réformes réclamées par l’opinion, il devra s’efforcer d’en assurer le succès. Lorsque les Chambres auront dégagé la volonté du pays, tous ceux qu’elles voudront bien s’adjoindre comme collaborateurs devront les aider loyalement à la réaliser dans la législation, fût-ce au prix de sacrifices considérables d’idées et d’intérêts.
Comment cette collaboration peut-elle s’organiser en pratique ? C’est ce que nous avons à rechercher. La question se dédouble, suivant que l’on se place au point de vue de la préparation de lois ordinaires, ou que l’on se préoccupe de l’œuvre de révision de nos codes, deux faces du problème qu’il convient d’envisager séparément.

#### Sect. II. — Préparation des lois ordinaires.

Si le Conseil d’État n’est plus guère appelé à préparer les lois d’intérêt général, c’est que cette consultation est facultative, même pour les projets émanés du gouvernement. Il en était autrement sous l’empire de la constitution de 1848. L’article 75 de cette constitution distingue en effet les projets d’initiative parlementaire que l’Assemblée peut renvoyer au Conseil d’État, de ceux du gouvernement qui en principe doivent lui être soumis ; la loi organique du 15 janvier 1849 n’exceptant de cette obligation que les lois de finance et du contingent, celles portant approbation des traités, et les projets de loi d’urgence.
Si l’on veut sérieusement, sincèrement associer le Conseil d’État à l’œuvre législative, il faut recourir à une prescription légale de cette nature ; il est indispensable de substituer à la disposition facultative de l’article 8 de la loi du 24 mai 1872 un texte impératif. M. Ricard, dans une proposition présentée à la Chambre le 30 mai 1891, n’a pas cru pouvoir aller jusque-là, et il s’est arrêté à un système mixte des plus curieux, que l’on peut résumer de la manière suivante. Lorsqu’une Chambre aura voté un projet de loi ou une proposition touchant à la législation civile, commerciale ou criminelle, ou à l’organisation et à la compétence des juridictions, elle devra, avant de la transmettre à l’autre assemblée, décider par un vote spécial s’il y a lieu ou non de saisir le Conseil d’État. Ce système est tout à fait insuffisant, il ne constitue qu’un très faible progrès sur l’état actuel des choses. Qui nous garantit que ce vote, toujours négatif, ne finira pas par constituer une pure formalité ? Il est bien préférable de ne pas s’arrêter en chemin, et d’en revenir purement et simplement à la règle de 1848.
L’obligation légale de renvoyer au Conseil d’État tous les projets de loi au sens technique du mot, présenterait pour le gouvernement lui-même de tels avantages qu’il ne ferait pas de très grandes difficultés à s’y rallier. Les ministres, en effet, absorbés par les besognes courantes de la politique et de l’administration, ne peuvent consacrer à la préparation des lois le temps et l’attention nécessaires ; et cependant il importe au Pouvoir exécutif, pour maintenir son prestige et sa légitime influence, qu’il prenne l’initiative de toutes les réformes réclamées par l’opinion publique plutôt que de paraître se les laisser arracher par les Chambres. Aussi les ministres s’efforcent-ils de les gagner de vitesse, et ils font élaborer hâtivement par leur cabinet des projets dont l’imperfection n’encourage que trop les membres du Parlement à y substituer leurs propositions. Ce serait donc restreindre l’importance exagérée prise par l’initiative parlementaire que d’améliorer (1) les projets du gouvernement. Mais il peut dépendre, dira-t-on, de la Chambre de rendre illusoire le renvoi au Conseil d’État d’un projet présenté par le ministère. Il lui suffit pour cela de se saisir immédiatement d’une proposition de l’un de ses membres ayant le même objet, et de la voter précipitamment sans attendre que le Conseil ait terminé son examen. Il importe donc de compléter la réforme proposée, en décidant que les Chambres devront renvoyer au Conseil d’État, sans discussion préalable, toutes les propositions d’initiative parlementaire similaires aux projets dont il est déjà saisi par le gouvernement.
N’est-il pas à craindre enfin que, le ministère ayant annoncé le dépôt d’un projet, quelques membres du Parlement ne se hâtent de prendre les devants et de bâcler une proposition dans l’unique but d’éviter l’intervention du Conseil d’État ? Pour déjouer ce calcul il importe de donner au gouvernement le droit d’exiger en tout état de cause, et sous sa responsabilité parlementaire, le renvoi de toute proposition qui lui paraît nécessiter un examen approfondi ; ce renvoi devant dessaisir l’Assemblée ipso facto.
Sur ce point les réformes que nous préconisons dépassent de beaucoup le régime en vigueur sous la Seconde République ; il présentait en effet des lacunes, et nous proposerons de le renforcer encore en établissant un second mode d’intervention du Conseil d’État.
Lorsqu’un projet ou une proposition de loi vient d’être voté dans tous ses articles par la Chambre ou le Sénat, l’Assemblée pourrait, au lieu de passer immédiatement au vote sur l’ensemble, renvoyer le texte adopté au Conseil d’État qui devrait alors se borner à en réviser la rédaction, à lui donner la clarté et la cohésion nécessaires, sans pouvoir modifier en rien, quant au fond, les solutions admises.
Même ainsi limité cet examen extra-parlementaire de l’œuvre des législateurs n’est pas sans soulever de graves difficultés. Le retard qu’il entraînerait semble inadmissible pour les projets urgents, et peut même déterminer l’échec de ceux qui ne présentent pas ce caractère. Si l’on reporte à une date ultérieure le vote d’ensemble, on s’expose à ne plus retrouver alors la majorité peut être très faible que les articles avaient séparément obtenue. Il faut prévoir en effet les changements qui peuvent survenir dans le personnel parlementaire, et les manœuvres politiques auxquelles se livreront les adversaires de la loi si on leur en laisse le temps.
Est-ce une raison pour adopter définitivement un texte dont la défectuosité évidente suscitera bientôt des difficultés ? Nous ne le croyons pas. Que l’on vote immédiatement les lois dont il importe, pour un motif quelconque, de consacrer au plus tôt le principe ; le gouvernement pourra, avant de les promulguer et dans le délai qui lui est imparti à cet effet, les soumettre au Conseil d’État, et sur son avis demander aux Chambres une nouvelle délibération. Il lui suffit d’user de la faculté que lui confère l’article 7, § 2, de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875.
Cet article semble, il est vrai, ne prévoir qu’une revision intégrale de la loi remettant en question son principe même, mais qui peut le plus peut le moins, et le Président de la République a sans aucun doute le droit de limiter la délibération, que les Assemblées ne peuvent lui refuser, à un ou plusieurs articles spécialement déterminés.
Quant aux lois déclarées urgentes, le délai accordé pour leur promulgation étant trop court pour permettre un examen au Conseil d’État, ne peut-on les voter et promulguer immédiatement, sous la réserve expresse que leur adoption ne sera que provisoire ? Le texte arrêté par les Chambres restera en vigueur tant qu’il n’aura pas été modifié.
Ne pouvons-nous enfin, pour atteindre le même résultat, emprunter aux pays voisins l’usage des lois temporaires ?
Leur terme arrivé, on pourra, si on les renouvelle, tenir compte des observations que le Conseil d’État aura été requis de présenter à leur sujet.
Ces divers procédés législatifs que nous venons de passer en revue ont chacun leurs avantages et leurs inconvénients que la pratique seule peut mettre en lumière ; aussi est-il difficile de faire entre eux un choix a priori. Il serait donc à souhaiter qu’on put les consacrer tous à la fois. On donnerait ainsi à notre mode de confection des lois une souplesse qui lui fait défaut aujourd’hui.
Si rigide qu’il soit, il importe néanmoins de reconnaître qu’il a une tendance à se transformer de lui-même peu à peu.
La participation du Conseil d’État à l’œuvre législative n’a pas autant diminué qu’on est disposé à le croire après un examen superficiel des statistiques. Au nombre toujours décroissant des projets de loi soumis au Conseil d’État il faut opposer celui qui augmente d’année en année des règlements d’administration publique. Cette législation secondaire prend une importance de plus en plus grande. Le Parlement s’habitue à n’insérer dans le texte des lois qu’il élabore que les règles essentielles, et à s’en remettre pour les détails au Conseil d’État. L’exemple le plus typique nous est fourni par l’article 78 de la loi sur le budget, du 26 janvier 1892, ainsi conçu : « A partir du 1er janvier 1893 les comptes et budgets des fabriques et consistoires seront soumis à toutes les règles de la comptabilité des autres établissements publics. Un règlement d’administration publique déterminera les conditions d’application de cette mesure ». Ce règlement (Décret du 27 mars 1893) constitue la véritable loi sur la matière.
N’y a-t-il pas là le germe d’une méthode législative nouvelle qui aboutirait en définitive au résultat que nous poursuivons : obtenir une législation meilleure ?
Le Parlement voterait une loi très concise contenant en quelques articles très courts les principes fondamentaux de la réforme à réaliser, sans entrer dans les détails et renvoyant pour ces détails à un règlement d’administration publique. En un mot, la loi ne contiendrait que l’expression de la pensée du Parlement, que le Conseil d’État serait chargé de réaliser pratiquement. Les Chambres lui donneraient une « directive », suivant l’expression des stratégistes allemands, et lui laisseraient pour son exécution la plus grande liberté. Elles seraient en effet assurées de trouver dans le Conseil comme en elles-mêmes le respect des volontés du pays, et compteraient sur lui comme sur un collaborateur fidèle.
Tous les systèmes que je viens d’examiner ont en effet ce caractère commun de faire du Conseil d’État le collaborateur non du pouvoir exécutif comme il l’est, mais du pouvoir législatif comme en 1848. Aussi, comme à cette époque, devrait on lui reconnaître un pouvoir propre.
On ne saurait admettre que le caprice de quelque chef de bureau de ministère puisse venir modifier son œuvre.
Les projets de loi ou de règlements devrait être répartis entre les diverses sections administratives du Conseil d’État, d’après leur objet. On renverrait à la section des travaux publics, par exemple, une loi sur l’expropriation ; à la section de l’intérieur une autre sur la commune et le département. Il ne faut pas oublier en effet que toutes les sections du Conseil d’État participent aujourd’hui, comme sous le Premier et le Second Empire ainsi que sous le régime de Louis-Philippe, à l’œuvre législative chacune examine les projets de loi que lui renvoient les ministères auxquels elle correspond. La section dite de législation doit son titre au seul fait qu’elle se rattache au Ministère de la Justice, lequel présente les projets relatifs à la législation civile et criminelle, auxquels je dois maintenant m’attacher.

#### Sect. III. — De la préparation des lois civiles et criminelles, et spécialement de la révision des codes.

La nécessité de réviser nos codes se fait sentir de plus en plus ; théoriciens et hommes de pratique s’accordent à le reconnaître. Mettre les textes en rapport avec l’état actuel de notre droit, consacrer définitivement les progrès réalisés par la jurisprudence dans un travail lentement progressif de près d’un siècle, abroger les dispositions vieillies ou restées sans application, et dans la place qu’elles laisseront libre, introduire des théories nouvelles que l’on ne soupçonnait même pas en 1804, donner enfin satisfaction aux légitimes aspirations de la démocratie, voilà ce qu’on attend du législateur. Il n’a pas tant, on le voit, à créer le droit qu’à le formuler, et les solutions qu’il adopte en ces matières ne peuvent être bonnes et durables qu’autant qu’elles sont la résultante nécessaire de l’évolution qui transforme les institutions juridiques avec la société qu’elles régissent. « Le législateur, comme le dit très bien M. Célice (op. cit., p. 34), est plutôt un témoin qui constate le progrès qu’un ouvrier qui le réalise, il se borne le plus souvent à écrire la coutume, à la vulgariser, à lui donner un corps, une énergie nouvelle. »
Pour être moins innovatrice et originale que dans les questions économiques, la tâche du Parlement n’en est que plus délicate. On doit malheureusement reconnaitre que les Chambres sont, au point de vue qui nous occupe, un détestable instrument de réforme législative. Il me suffira, pour justifier la sévérité de cette appréciation, de faire appel aux souvenirs de tous ceux qui ont étudié les lois de droit civil et de droit commercial élaborées dans les dix dernières années. Aussi beaucoup de jurisconsultes préfèrent-ils le maintien du Code civil tel qu’il est à tout remaniement qui risquerait d’en aggraver les défauts et lui ferait perdre les grandes qualités pratiques que tout le monde lui reconnaît. Attribuant à juste titre sa perfection relative à son mode de confection, on répète souvent qu’on ne le peut réviser qu’en revenant tout simplement à la procédure législative du premier Empire. Cette idée contient une très grande part de vérité ; et sans demander que notre pays abandonne, même pour un temps, la direction de ses destinées aux mains d’un dictateur dont le droit civil serait la moindre préoccupation, sans songer davantage à une résurrection de la Constitution de l’an VIII, on peut cependant s’en inspirer dans la mesure où le permet la différence des temps et des régimes politiques.
On peut reprendre l’idée fondamentale et réellement féconde du système du premier et du second Empire. Les Chambres abandonneraient le soin exclusif de préparer et rédiger les codes et les lois du même ordre au Conseil d’État.
Une de ses sections, celle de législation civile et criminelle, je lui restitue son vrai nom, est toute désignée pour cette grande tâche. Mais avant de la lui confier il faut la mettre en mesure de pouvoir la remplir. Il convient d’abord de la décharger de ses attributions administratives en les répartissant entre les trois autres sections. Elle cesserait ainsi de correspondre aux deux ministères des affaires étrangères et de la justice et redeviendrait ce qu’elle était sous l’empire de la Constitution de 1848 et de la loi du 3 mars 1849, une véritable section de législation exclusivement consacrée à l’œuvre législative.
Il ne faudrait pas, croyons-nous, s’en tenir à cette modification de détail ; il convient au contraire de lui faire subir une transformation très importante. Elle nous est suggérée par la pratique qui tend à introduire dans nos mœurs politiques les grandes commissions extra-parlementaires. Plusieurs ont été établies dans les dix dernières années et fonctionnent encore actuellement. Je citerai : les deux commissions de révision du Code de Procédure civile et du Code pénal, celle du cadastre, la commission chargée d’examiner les mesures les plus propres à assurer la conservation des anciennes minutes notariales et, s’il y a lieu, leur communication, et enfin la commission récemment instituée au ministère des finances pour procéder à la classification et à l’étude des moyens de taxation des diverses natures de revenus en vue de la réforme de l’assiette des impôts.
C’est également à des commissions extra-parlementaires que les pays voisins ont confié la révision de leurs Codes. On saisit facilement quelle fut en créant ces commissions la préoccupation du gouvernement, c’est celle-là même qui nous a suggéré la présente étude décharger les Chambres de l’énorme besogne qu’entraîne la préparation des codes en leur assurant la collaboration de toutes les hautes compétences qu’il est facile d’emprunter à notre société.
Malheureusement les commissions extra-parlementaires présentent d’assez graves défauts que leur fonctionnement même a révélés : la mobilité de leur personnel et surtout la longueur extrême de leurs travaux. On peut présager que la révision du Code civil par une commission semblable à celle du Code de Procédure durerait peut-être plus de trente ans, en sorte qu’à peine terminée elle devrait être recommencée.
Une pareille lenteur n’a rien qui doive surprendre si l’on réfléchit à ce fait que les membres des commissions extra-parlementaires ne reçoivent ni traitement ni jetons de présence et que les fonctionnaires qui en font partie ne sont pas relevés de leurs fonctions : magistrats ils continuent à siéger, professeurs à enseigner publicistes à écrire l’article quotidien ou hebdomadaire. Aussi ne peut-on les réunir qu’assez rarement, tout au plus une fois par semaine. Assidus aux premières séances ils finissent peu à peu par se désintéresser de travaux auxquels ils ne peuvent, faute de loisirs, se consacrer d’une façon assez exclusive pour être efficace. Les mois s’écoulent et la commission ne réunit plus que les quelques personnes particulièrement dévouées au succès de la réforme ou intéressées à son échec.
A ce point de vue un corps stable et permanent comme le Conseil d’État, dont les membres consacrent exclusivement leur temps et leurs efforts aux fonctions qu’ils y remplissent, présente au triple point de vue de l’esprit de suite, de l’autorité morale, et de la rapidité dans le travail, de sérieux avantages sur des organismes transitoires dont un seul objet doit épuiser les pouvoirs et qui peut-être se dissoudront d’eux-mêmes avant d’avoir atteint le but assigné à leurs efforts.
Il est donc préférable de confier le soin de réviser nos Codes à la Section de législation du Conseil d’État plutôt qu’à une commission extra-parlementaire constituée tout exprès. Est-ce à dire qu’il faille renoncer à utiliser les hautes capacités que groupent les commissions dont il vient d’être parlé ? Nous ne le croyons pas. Des magistrats, des professeurs de droit peuvent en effet concourir avec les membres du Conseil d’État et à côté d’eux, à une œuvre législative commune. Cette juxtaposition n’aurait rien ni d’étonnant ni de nouveau puisqu’elle existe déjà. Le gouvernement a fait entrer dans les commissions extra-parlementaires des conseillers d’État, il suffira de renverser pour ainsi dire la situation et d’admettre dans la Section de législation les personnes appelées jusqu’à présent à composer ces commissions.
Notre législation n’y répugne nullement. Bien au contraire la loi de 1872 le permet dans une certaine mesure. Nul n’ignore qu’à côté des conseillers en service ordinaire, il existe des conseillers en service extraordinaire, hauts fonctionnaires de l’administration active détachés temporairement au Conseil d’État. En second lieu, et ceci est moins connu, le gouvernement peut comprendre dans le service ordinaire des officiers généraux ou supérieurs de l’armée de terre ou de mer, des inspecteurs et ingénieurs des ponts et chaussées, des mines et de la marine, des professeurs de l’enseignement supérieur (art 18 §, 2 de la loi de 1872). On peut enfin appeler à prendre part aux séances de l’assemblée ou des sections avec voix consultative, les personnes que leurs connaissances spéciales mettraient en mesure d’éclairer la discussion (art. 14). Quelle modification doit-on apporter à ce texte pour obtenir une section de législation en rapport avec l’œuvre qu’on attend d’elle ? Il suffira de lui donner un nombre de conseillers en service ordinaire supérieur à celui de chacune des sections administratives (huit par exemple) ; de décider par la même loi que le gouvernement y pourra faire entrer à titre de conseillers en service extraordinaire avec voix délibérative soit des fonctionnaires, soit des personnes étrangères à l’administration, dont le nombre fixé à un chiffre assez élevé, n’entrera pas dans le maximum de 18 fixé par la loi de 1872 ; (1) enfin, de donner à toutes les personnes ainsi appelées au Conseil d’État un traitement ou des jetons de présence :
La Section de législation réorganisée dans notre système compterait un nombre de conseillers en service extraordinaire bien supérieur à celui des membres du service ordinaire. A ceux qu’étonnerait un pareil résultat, il est facile de faire observer qu’il n’est pas absolument nouveau, s’étant déjà produit sous la Restauration.
« Le trait caractéristique du Conseil d’État à cette époque, dit M. Ducrocq, était le développement considérable du service extraordinaire et la participation à ce titre aux travaux du Conseil de membres des Chambres, d’archevêques, évêques et fonctionnaires de tout ordre administratif, judiciaire et universitaire. » En second lieu, la disproportion numérique entre les membres du Conseil d’État et les personnes étrangères à ce Conseil sera bien moindre dans notre système qu’elle ne l’est actuellement dans les commissions extra-parlementaires.
Enfin malgré leur petit nombre ils pourront exercer une très grande influence. Ils seront en effet le ciment qui amalgamera les éléments de provenance diverse dont se composera la Section de législation. Il faut y admettre en première ligne, non seulement le garde des sceaux, mais tous les ministres qui peuvent jouer chacun un rôle très important dans la révision de nos Codes. Le ministre de l’agriculture, par exemple, interviendra utilement dans la discussion des dispositions relatives au droit rural, ou au régime des baux à ferme ; le ministre de l’industrie quand on étudiera le contrat de louage de services, le ministre des finances lorsqu’il sera question de l’hypothèque de l’État sur le bien des comptables. Le ministre des colonies soumettra au Conseil d’État les difficultés que soulève l’application aux pays d’outre-mer des lois faites pour la France continentale.
L’élément politique serait insuffisamment représenté par les seuls ministres. Il y a lieu de leur adjoindre un certain </noinclude>nombre de membres des deux Chambres. Des sénateurs et des députés entrent déjà pour une notable part dans la composition des commissions extra-parlementaires, et cela se comprend parfaitement. Est-il un meilleur moyen de réaliser et de maintenir une parfaite unité de vues entre l’organisme chargé de préparer la loi et le Parlement qui la vote ? Les sénateurs et les députés délégués à la Section de législation lui feront connaître quel esprit anime les deux assemblées, quelles réformes sont attendues, quelles au contraire n’ont aucune chance d’aboutir. Les représentants du pays, en un mot, lui apporteront l’autorité qui lui est nécessaire pour accomplir sa mission ; les membres du service ordinaire, la discipline qui n’est pas moins indispensable. Leur méthode de travail, si sûre, mettra en œuvre la science théorique et l’expérience pratique des membres de l’Institut, des professeurs des Facultés de Droit, des magistrats, des avocats et des officiers ministériels qu’il convient d’appeler à la Section de législation comme ils l’ont été dans les commissions extra-parlementaires.
Au surplus le tableau suivant, en nous dispensant d’entrer dans des détails fastidieux, nous permet de donner un aperçu de ce que deviendrait dans notre système la Section de législation.
Si la Section de législation ainsi constituée ressemble par sa composition aux commissions extra-parlementaires, doit-on, poussant le rapprochement plus loin, décider que ses membres seront tous nommés comme le sont les commissaires, c’est-à-dire par décret, qu’ils soient conseillers d’État ou magistrats, députés, professeurs, publicistes ou avocats ? Nous ne le croyons pas. Sans doute il n’y a pas de bonne raison pour revenir au système de 1848 et le Président de la République continuera comme par le passé à désigner les conseillers en service ordinaire comme aussi les fonctionnaires de l’ordre administratif appelés à siéger dans la section ; mais il me semble que là doit se borner son droit.
D’abord les sénateurs et les députés ne peuvent avoir une réelle autorité pour parler au nom de leur assemblée respective que s’ils en ont reçu une délégation expresse.
L’élection au scrutin de liste me parait bien préférable à la nomination dans les bureaux:le sort réunit en effet quelque-fois dans un même bureau, plusieurs hommes de la même compétence entre lesquels il est regrettable d’être obligé de choisir; le scrutin de liste permet de les élire simultanément.
Doit-on laisser aussi le Parlement nommer les membres de la section autres que ceux désignés par le chef de l’État ? Nous éprouvons pour cette solution une répugnance extrême. Les Chambres ne sont pas en situation de faire des bons choix parmi les magistrats, professeurs ou avocats ; il serait à craindre que leurs désignations ne fussent trop souvent inspirées par des motifs politiques sinon par le hasard des relations personnelles.
Si on veut faire entrer au Conseil d’État les hommes les plus remarquables de la magistrature, de l’enseignement ou du barreau, il faut les faire déléguer par les grands corps dont ils font partie ; on les associera ainsi à l’œuvre législative d’une façon moins directe mais aussi efficace que s’ils étaient appelés à élire des membres du Parlement. Nous touchons ainsi par un petit côté à l’importante question de la représentation dans les pouvoirs publics des grands intérêts sociaux.
Rien de plus simple que de faire élire un membre de la Section de législation par l’Académie des sciences morales et politiques. De même les magistrats de la Cour de cassation peuvent être élus par leurs collègues. Les Facultés de Droit qui nomment déjà des membres du Conseil supérieur de l’instruction publique pourront en la même forme désigner leurs représentants au Conseil d’État. Si l’élection directe est possible pour le barreau de la Cour de Cassation, elle est impraticable pour les avocats près des Cours d’appel et les officiers ministériels. Il convient donc de lui substituer un système de présentations limitant le choix du Président de la République. Il en serait de même pour les magistrats des Cours d’appel. Chacune des Cours de province désignerait par exemple un de ses membres, la Cour de Paris en présenterait trois.
La présidence de la Section de législation revient naturellement au garde des sceaux qui se fera remplacer par le vice-président du Conseil d’État. Il faudra nommer en outre quatre ou cinq vice-présidents.
Le secrétariat sera la cheville ouvrière de la section ; aussi convient-il de l’organiser très fortement pour qu’il puisse supporter sans fléchir le travail énorme qui lui incombera. C’est lui en effet qui centralisera et conservera les documents de toute sorte, dressera les procès-verbaux de l’assemblée générale et des comités et assurera le service des rapports. On peut le composer d’un secrétaire général maître des requêtes, d’auditeurs au Conseil d’État, d’agrégés des Facultés de Droit, de magistrats des tribunaux de première instance, d’avocats à la Cour d’appel nommés par décret.
Le secrétariat devrait être constitué tout d’abord en même temps qu’on nommerait la commission préparatoire. Elle doit être peu nombreuse et compter dix ou quinze membres au plus nommés par le Président de la République.
Assistée du secrétariat cette commission préparera dans un délai aussi bref que possible l’avant-projet qui sera soumis aux délibérations de la Section de législation.
Par quelle filière passera-t-il, avant de devenir une loi ? C’est ce que nous devons étudier maintenant.
Les membres de la commission préparatoire, suivant l’exemple de leurs prédécesseurs de l’an VIII, établiront les divisions du Code, puis se répartiront entre eux les matières. Chacun étudiera avec le concours de secrétaires, celles qui lui seront échues. Il présentera à la suite de son rapport une rédaction qui sera discutée en commission. Lorsque l’avant-projet aura été arrêté dans son ensemble, il sera imprimé avec un discours préliminaire, qui en indiquera les tendances générales et envoyé à la Cour de Cassation, aux Cours d’appel, aux Facultés de Droit et aux barreaux des Cours qui, dans un bref délai, devront faire connaître leur avis ; les cahiers ainsi obtenus seront centralisés au secrétariat qui les dépouillera, et en fera le résumé. C’est à ce moment qu’il conviendra le mieux de composer le personnel de la Section de législation.
La discussion soulevée par l’avant-projet dans les corps universitaires et judiciaires, leur permettra d’opérer en connaissance de cause, les nominations ou présentations leur incombant.
Les Chambres auxquelles on aura distribué le volume contenant le projet et les observations qu’il a suscitées, pourront faire précéder l’élection de leurs délégués d’une courte discussion générale, de nature à les éclairer sur les tendances du Parlement. Cette discussion ne devrait, à notre avis, avoir lieu ni dans les bureaux, ni même en séance publique ; nous voudrions qu’elle s’ouvrit dans une sorte de réunion plénière permanente sans publicité ni solennité, analogue au Committee of the whole House de la Chambre des communes, dont le bureau seul serait nommé, et où pourraient entrer tous les membres de l’Assemblée. Ceux qu’elle aurait délégués au Conseil d’État viendraient y retrouver leurs collègues ; ils pourraient ainsi les tenir au courant de l’état d’avancement de ses travaux et de la direction qu’ils prennent. Eux-mêmes se retremperaient sans cesse dans le milieu parlementaire.
Si l’esprit venait à s’en modifier, ils pourraient avertir les membres de la Section de législation. Celle-ci resterait donc en continuelle communauté d’idées avec le Parlement.
N’est-ce pas réaliser d’une façon pratique, en l’adaptant au régime constitutionnel en vigueur, le système de la communication officieuse établie par l’arrêté du 10 germinal an X, qui, on le sait, a rendu possible la confection du Code civil.
Lorsque le projet sortira des délibérations du Conseil d’État il sera déjà en grande partie connu et approuvé des Chambres, ce qui simplifiera d’autant la discussion, et permettra de l’activer.
Le travail est très facile à régler dans l’intérieur de la Section de législation. Nous avons pour nous guider, l’exemple du Conseil d’État de l’an VIII, et des commissions extra-parlementaires modernes.
Après une discussion générale, où se dessineront les grandes lignes des réformes à accomplir, on établira le plan du Code et ses divisions. Puis l’assemblée se subdivisera en un certain nombre de comités, entre lesquels seront réparties les matières ; chacune nommera son bureau : président, secrétaire et rapporteur.
Le projet arrêté en séance du comité sera l’objet d’un rapport à l’assemblée générale qui l’adoptera, l’amendera ou le renverra au comité pour une nouvelle rédaction.
Dès qu’un titre aura été voté par l’assemblée générale de la Section de législation, le garde des sceaux le déposera à la Chambre ou au Sénat. L’Assemblée le renverra à la réunion plénière dont j’ai parlé, où l’on admettra des commissaires ou orateurs nommés par le Conseil d’État chargés d’exposer et de défendre son œuvre. Quand le titre aura été discuté, un rapporteur sera nommé, et la discussion s’ouvrira en séance publique. Les orateurs du Conseil d’État soutiendront le projet contre les attaques dont il sera l’objet, puis on passera au vote par articles. Leur adoption ne soulève aucune difficulté. Leur rejet au contraire devra être motivé. C’est également par des ordres du jour motivés, que la Chambre manifestera ses préférences pour un amendement. Lorsque le projet n’aura pas été adopté en bloc, il sera renvoyé tout entier au Conseil d’État, pour que satisfaction soit donnée aux désirs exprimés par l’Assemblée. Le titre en discussion sera amendé par le même comité qui l’a préparé.
Quand il aura été adopté définitivement par une assemblée, le gouvernement l’enverra à l’autre pour y être soumis à la même procédure, tandis que le Conseil d’État continuera de réviser sans tarder les titres suivants. Ainsi réglée, la refonte du Code ne s’éternisera pas comme la préparation de certaines lois qui n’ont pu aboutir en dix ans et plus.
Voilà de quelle façon peut être établie la participation du Conseil d’État à l’œuvre législative des réformes que nous proposons et qui sont, on l’a vu, en germe dans notre organisation actuelle ; il s’agit bien moins de changer les lois que de les appliquer dans un large esprit de progrès, que d’en tirer toute l’utilité qu’elles comportent. Les multiples détails sur lesquels nous avons cru devoir nous appesantir n’ont par eux-mêmes aucune importance, leur raison d’être se trouve dans le désir où nous étions de sortir du vague et de l’abstraction, et de montrer que nos projets sont susceptibles d’une réalisation pratique. Ce que nous avons voulu, c’est lancer dans la circulation une idée qui peut être féconde. Que d’autres plus autorisés que nous la recueillent et la fassent fructifier, nous n’en demandons pas davantage !
* ↑ De 1883 à 1890, le Conseil d’État a été saisi de 46 projets seulement, dont 2 renvoyés par le Sénat, les autres par le Gouvernement.
* ↑ « Le Conseil d’État et les projets de réforme, la collaboration aux lois et la réorganisation du contentieux » (Revue des Deux Mondes, 15 septembre 1892, p. 288 et suiv.),
* ↑ Citons quelques exemples particulièrement frappants : la Cour de cassation fait tomber dans la masse de la faillite, en dépit de la loi de l’an VI, les rentes sur l’État appartenant au failli. Bien plus, deux arrêts des 2 et 4 juillet 1894 (le Droit, du 26) posent en principe que les créanciers ont le droit de se faire attribuer par la justice la rente sur l’État recueillie par le débiteur dans une succession, du moment que le transfert ne nécessite aucune saisie préalable, et que la même attribution doit être faite au profit des cohéritiers ayant droit au rapport. La jurisprudence déclare obligatoire l’usage de publier les ventes de fonds de commerce, et décide que l’acheteur peut refuser le prix s’il n’y a pas eu publication et expiration d’un délai de dix jours et qu’il est tenu de payer une seconde fois s’il s’acquitte antérieurement entre les mains du vendeur, exemple des plus singuliers de la coutume créant une obligation légale et une nullité ! En ce qui concerne le droit civil, on sait que les tribunaux sont arrivés, à l’aide de l’article 1382 du Code civil, sinon à annihiler, tout au moins à atténuer dans ses conséquences pratiques la prohibition de la recherche de la paternité inscrite dans l’article 340 du Code civil. Cf. le discours de rentrée, à la Cour d’Aix, de M. Célice, substitut du procureur général, intitulé : Du pouvoir législatif de la Cour de cassation ou de la permanence du droit honoraire. Aix, 1888, in-8$^o$ de 40 pages.
* ↑ La loi du 18 février 1389 nous offre un exemple curieux d’une théorie jurisprudentielle ainsi modifiée : elle attribue aux créanciers hypothécaires l’indemnité d’assurance contre l’incendie que la jurisprudence faisait, contrairement aux vrais principes du droit, tomber dans la masse chirographaire.
* ↑ Il est à remarquer cependant qu’on a vu dans ces dernières années des jurisconsultes préparer seuls des codes entiers : je fais allusion à l’œuvre de M. Boissonade au Japon, et à l’avant-projet de Code civil demandé par le gouvernement belge à M. Laurent.
* ↑ Le Conseil d’État ne s’est peut-être pas toujours conformé à cette règle de conduite. Ne lui est-il pas arrivé quelquefois, consulté par le gouvernement sur les manières de réaliser des réformes, de se prononcer contre le principe même de ces réformes, ou de préconiser des solutions en contradiction absolue avec les tendances du Parlement ! Ainsi, par exemple, en 1888, consulté sur une proposition de loi tendant à autoriser l’aliénation amiable des biens des mineurs, la section de Législation a simplement répondu qu’il n’y avait pas lieu de l’accueillir.
* ↑ Ces projets peuvent aussi lui être renvoyés par le gouvernement, mais dans ce cas il n’en résultait aucune suspension des travaux de l’Assemblée (Article 8 de la loi du 15 janvier 1849, et observations présentées sur cet article par Vivien).
* ↑ J. Off., 1891. Doc. parl. Chambre, p. 1348.
* ↑ Notre article était déjà composé quand nous avons reçu communication d’une proposition de loi déposée à la Chambre le 10 juillet dernier (n$^o$ 812), sous l’influence, paraît-il, d’un professeur de droit administratif de nos Facultés, par M. Arnous et plusieurs de ses collègues. Ils demandent l’intervention du Conseil d’État après le vote de la loi et sa promulgation au « Journal officiel ». « Cette assemblée de jurisconsultes, lisons-nous dans l’exposé des motifs, opérerait la coordination du texte nouveau avec les textes antérieurs, supprimant les dispositions abrogées, modifiant même, s’il est besoin, l’ordre et le numérotage des articles, de manière à ne former qu’un texto unique, lequel serait publié au Journal Officiel revêtu de la signature de M. le Président de la République. Ce travail serait analogue à celui que fit la loi du 30 ventôse an XII, réunissant en un seul corps les trente-six lois qui constituaient primitivement le Code civil. On fera sans aucun doute à cette proposition deux objections principales. L’art. 7 de la Constitution, en ordonnant la promulgation des lois par le chef de l’État, lui impose un acte purement matériel, la publication de la loi, telle qu’elle résulte de l’accord et du vote des deux Chambres pour lui permettre d’agir autrement ne faudrait-il pas au préalable obtenir la modification de la Constitution et l’assentiment des Chambres réunies en Congrès ? A cette objection nous répondons que la loi nouvelle est d’abord promulguée comme le veut la Constitution, et qu’elle n’est nullement modifiée dans son essence par la réforme que nous proposons. Le texte nouveau est scrupuleusement respecté et publié, seulement il est mis en son lieu et place dans la législation, avec les modifications rendues par lui nécessaires dans les lois antérieures. On objectera en second lieu que sous couleur de coordination le Conseil d’État pourrait altérer, modifier profondément l’esprit de la loi, et méconnaître totalement ainsi les intentions du législateur, Mais ici apparaît comme correctif le principe de la responsabilité ministérielle : elle peut être opposée à l’abus qui serait fait du pouvoir nouveau… Nous ferons remarquer que le pouvoir dont nous nous proposons d’investir le Conseil d’État est après tout moins important que le droit qu’il possède d’élaborer les règlements d’administration publique pour l’exécution des lois, car il s’agit non pas de donner au Conseil d’État le droit de créer quelque chose de nouveau comme dans le règlement d’administration publique, mais bien de lui permettre de donner à ce qui existe déjà une forme, un ensemble qui ne puissent prêter dans l’application à aucune méprise, et aucun conflit. » D’après cette proposition, l’art. 8 de la loi organique du Conseil d’État serait modifié ainsi qu’il suit : Art. 8. — Le Conseil d’État donne son avis : 1$^o$ Sur les projets d’initiative parlementaire que les Chambres jugent à propos de lui renvoyer. 2$^o$ Sur la coordination à établir entre les lois nouvelles votées au Parlement et les lois antérieures, en apportant à celles-ci les suppressions ou modifications devenues nécessaires. Cette délégation devra être expressément accordée par les Chambres dans chaque cas particulier. 3$^o$ Sur les projets de loi préparés par le gouvernement, etc.
* ↑ Cet usage existe en Allemagne, et surtout en Angleterre. Nous pouvons citer, entre autres exemples, la loi sur la responsabilité des patrons (Employer’s liability act, de 1880), qui expira en 1887 et a été renouvelée depuis d’année en année, On en propose aujourd’hui la révision (V. Donnat : La Politique expérimentale, p 168, 2e édition).
* ↑ M. Ricard, dans l’exposé des motifs de la proposition de loi modifiant les attributions du Conseil d’Etat, dont j’ai parlé, cite comme exemples de décrets récents qui par leur étendue et l’importance des matières qu’ils règlent sont de véritables lois, le D. du 27 avril 1889, déterminant les conditions applicables aux divers modes de sépulture ; le D. du 25 novembre 1889, rendu pour l’exécution de l’article 23 de la loi du 15 juillet 1889 sur le recrutement de l’armée ; et le D. du 30 novembre 1890, sur la taxe militaire. Ils justifient, dit M. Ricard, la confiance du Parlement. »
* ↑ On comprendrait une loi sur les associations, en trois ou quatre articles. Le premier poserait le principe que les associations peuvent se fonder sans autorisation et par une simple déclaration ; le second tour conférerait une personnalité strictement limitée aux besoins de leur fonctionnement ; pour avoir une personnalité complète elles devraient obtenir une autorisation spéciale (art. 1), et l’article 4 renverrait, pour l’application de ces principes, à un règlement d’administration publique.
* ↑ Il faudrait aussi, à plus forte raison, donner satisfaction au desideratum formulé par M. Aucoc (Le Conseil d’Etat, p. 150), en rendant l’intervention du Conseil d’État obligatoire pour tous les règlements d’administration publique.
* ↑ Aussi le règlement du 5 nivôse an VIII l’appelait-elle, plus exactement, section de législation civile et criminelle. Ces deux épithètes ont disparu dans les lois postérieures, sans que les attributions de la section aient été élargies. Cpr. le D. du 21 août 1879, art. 1er ; le D. du 25 janvier 1852, art. 10 ; et l’ordonnance du 18 septembre 1839, art. 17.
* ↑ Le 19 décembre 1898, un député peu connu, a déposé un projet de résolution tendant à la révision et à la refonte du Code civil.
* ↑ La loi de 1889 sur la liquidation judiciaire a dû être modifiée en 1890 ; on avait oublié de statuer sur la question de lu suspension des poursuites individuelles. Cette même loi contient, sur les liquidateurs des sociétés, les dispositions les plus bizarres. La loi sur l’hypothèque légale des femmes mariées, que beaucoup d’auteurs jugeaient inutile, renferme une disposition que tous les commentateurs ont reconnue incompréhensible. La loi de 1803 sur les sociétés décide que les actions supérieures à cent francs peuvent n’être libérées que du quart, que les actions de vingt-cinq francs doivent être intégralement libérées, et oublie de statuer sur les actions de plus de vingt-cinq francs et de moins de cent francs.
* ↑ Elles sont d’ailleurs peu importantes et ne représentent guère qu’une heure de travail par semaine.
* ↑ Avec cette différence toutefois qu’elle ne s’occuperait que de la révision des Codes et des lois civiles commerciales et criminelles ; les projets d’ordre administratif ou économique doivent, ainsi que je l’ai dit plus haut, rester soumis à l’examen des sections administratives.
* ↑ Elle a été établie auprès du ministère de la justice et sous la présidence du garde des sceaux par un décret en date du 10 juillet 1883.
* ↑ Elle date de 1887 et le dernier décret la réglementant est du 30 juin 1892.
* ↑ « Il est institué au ministère des Finances une commission du cadastre chargée d’étudier les différentes questions que soulève le renouvellement des opérations cadastrales, notamment au point de vue de l’assiette de l’impôt, de la détermination juridique de la propriété immobilière et de son mode de transmission. » (Décret du 30 mai 1891, article premier.)
* ↑ Arrêté du ministère de la justice du 20 novembre 1893.
* ↑ L’exemple de l’Italie est particulièrement remarquable ; nous y voyons les commissions intervenir non seulement avant le vote des assemblées et pour préparer le projet du code, mais même après son adoption pour l’améliorer librement soit quant à la forme, soit quant au fond. Ainsi pour nous en tenir à l’exemple le plus récent, la loi italienne du 2 avril 1882 en adoptant le Code de Commerce tel qu’il était sorti des délibérations du Sénat et de la Chambre des députés, autorisait le gouvernement à édicter par décret royal les dispositions transitoires ainsi qu’à introduire dans le texte du Code les modifications propres à en coordonner les dispositions soit entre elles, soit avec celles des autres Codes, lois et règlements spéciaux et à prendre les dispositions nécessaires pour sa complète mise à exécution. Le garde des scenux nomma une commission composée de sénateurs, députés et professeurs qui soumit le texte à une nouvelle révision ; le ministre s’appropria le travail des commissaires et le texte définitif fut promulgué sans nouvelle intervention du Parlement le 31 octobre 1882. (Notice de M. Renault sur le Code de Commerce de 1882. Ann. de législ, étr., 12e année, p. 642.) Une semblable manière de procéder avait été suivie pour le Code civil de 1865, « La commission devient ainsi, dit M. Massé (Compte rendu de l’Académie des sciences morales et politiques, 1879, 1er sem., p. 739), une sorte de représentation des assemblées qui lui délèguent leur pouvoir, et ses délibérations suppléent à celles qui, suivant les formes ordinaires, devraient avoir lieu dans les Chambres. »
* ↑ La commission de révision du Code de Procédure ayant commencé ses travaux en 1888 ne les a pas encore terminés ; elle en est à la saisie-exécution.
* ↑ La commission qui a préparé le projet de Code civil pour l’empire d’Allemagne comprenait des professeurs des Facultés de Droit qui, à ce titre, étaient dispensés de faire leurs cours.
* ↑ Il paraîtrait que dans ses dernières réunions la commission du Code de Procédure n’était plus composée que… d’avoués.
* ↑ La commission du Code de Procédure nommée en 1883 avait eu en 1865 une devancière dont les travaux n’ont pu aboutir.
* ↑ Dans la commission de réforme du Code pénal entrent avec M. Laferrière MM. Dislère et Jacquin. Trois conseillers d’État font également partie de la commission du cadastre.
* ↑ Le Conseil d’État et son histoire. Paris, Thorin, 1867.
* ↑ Ainsi la commission du cadastre ne compte que 8 conseillers d’État sur plus de 70 membres, la commission du Code pénal 8 sur 80 environ et celle de l’impôt sur les revenus 1 sur 25 environ.
* ↑ La commission du Code de Procédure civile compte 5 sénateurs, 4 députés ; celle du Code Pénal, 4 sénateurs, 7 députés, et celle du cadastre, 7 sénateurs, 12 députés ; la commission de l’impôt sur les revenus comprend 3 sénateurs et 5 députés.
* ↑ Les Facultés de Droit sont représentées à la commission du Code Pénal par MM. Colmet de Sauterre et Léveillé ; à celle du Code de Procédure civile par MM. Garsonnet et Glasson ; la commission du cadastre comprend MM. Bufnoir, Drumel, Massigli, Léon Michel et Worms ; M. Faure fait partie de la commission de l’impôt sur les revenus. Dans ces commissions on compte des membres de la Cour de Cassation, des cours d’appel et des tribunaux de première instance, des directeurs du ministère de la justice et des autres ministères, des avocats à la Cour de Cassation et d’Appel, des avoués et des notaires.
* ↑ On prendra par exemple un conseiller d’État, un magistrat, un professeur, un avocat et un député ou sénateur.
* ↑ On peut leur adjoindre des jeunes gens pris parmi les attachés de parquet ou de chancellerie, ou les juges suppléants et nommés par un arrêté du garde des sceaux.
* ↑ La commission nommée le 24 thermidor an VIII, et composée de Bigot de Préameneu, Tronchet, Portalis et Malleville, mit quatre mois seulement à rédiger l’avant-projet du Code civil.
* ↑ Voici, croyons-nous, l’ordre rationnel de ce travail. Il faut d’abord résumer l’évolution du droit sur la question, en déterminant de la façon la plus précise, les origines historiques de la loi et la marche de la jurisprudence depuis sa promulgation. On abordera ensuite l’examen au point de vue théorique et pratique des solutions actuellement reçues, en envisageant les critiques qu’elles ont soulevées. Si on leur donne satisfaction, l’examen des systèmes différents proposés en France, ou consacrés par les lois étrangères, permettra d’établir facilement un nouveau régime légal. Si on s’abstient d’innover, il y aura lieu d’examiner dans quelle mesure le texte ancien doit être modifié, rajeuni, pour consacrer ou généraliser les résultats de la jurisprudence.
* ↑ Il conviendrait, croyons-nous, de donner à ces derniers voix délibérative même à l’assemblée générale dans les questions décidées sur leur rapport.
* ↑ Il pourra appeler auprès de lui pour en conférer le rapporteur de la Chambre, ou les auteurs des ordres du jour qu’elle a adoptés.