# Deux formes de gouvernements
### DEUX FORMES DE GOUVERNEMENT
#### I

Depuis que se sont accomplies, dans le dernier tiers du XVIIIe siècle, la Révolution américaine et la Révolution française, les peuples libres de l’Occident vivent sous la forme du gouvernement représentatif. Celui-ci comporte plusieurs types nettement tranchés, puisqu’il s’adapte aussi bien à l’État républicain qu’à la monarchie constitutionnelle, puisqu’il se combine soit avec le gouvernement parlementaire, soit avec la séparation tranchée des pouvoirs, telle qu’elle existe aux États-Unis. Cependant il présente partout et toujours certains traits essentiels, qui me paraissent être au nombre de trois.
1$^o$ Le système repose sur cette idée que la nation, considérée comme souveraine, n’exerce par elle-même aucun des attributs de la souveraineté. Elle en délègue l’exercice à un certain nombre d’autorités supérieures, les pouvoirs constitués, dont l’une au moins (une assemblée délibérante et législative), doit être élue à temps par la nation, c’est-à-dire par le corps des électeurs politiques. La nature de cette délégation est toute spéciale. Ces autorités, en effet, exercent les divers attributs de la souveraineté au nom de la nation et comme ses représentants, mais en toute liberté et suivant leur propre appréciation. En dehors des limites et conditions fixées par la constitution ou par la loi, les électeurs politiques ne sauraient, pour cet exercice, leur imposer des instructions légalement impératives. Cela est évident pour le titulaire du pouvoir exécutif et pour les juges ; cela n’est pas moins certain, dans le gouvernement représentatif, en ce qui concerne les députés législateurs. La nation leur abandonne pour un temps le libre pouvoir de légiférer pour elle et en son nom.
2$^o$ Ces autorités sont en principe irresponsables, et, sauf de rares exceptions, inamovibles, pendant toute la durée de leurs fonctions. C’est la condition même de leur indépendance. Cela est vrai pour le titulaire du pouvoir exécutif, pour les législateurs et pour les juges. Une responsabilité tendant à la révocation ne peut être organisée que pour des crimes véritables ou dans des cas extrêmes, et alors la mise en accusation pas plus que le jugement ne sauraient appartenir à la nation elle-même, c’est-à-dire au corps des électeurs politiques. Cela ne peut se faire que par un contrôle, une action des pouvoirs constitués les uns sur les autres.
3$^o$ Cette représentation est conçue, non comme un succédané du gouvernement direct de la nation par elle même, mais comme un système de gouvernement préférable à celui-ci. Ce n’est pas parce que le gouvernement direct est matériellement impossible quant aux pouvoirs exécutif et judiciaire, et parce qu’il est à peu près impraticable chez une grande nation quant au pouvoir législatif, que l’on adopte le gouvernement représentatif. C’est parce que celui-ci peut faire plus et mieux que le gouvernement direct, comme Sieyès le démontrait jadis à l’Assemblée Constituante. Lui seul peut assurer une législation éclairée, soigneusement préparée et utilement discutée, comme seul il peut procurer l’application intelligente et continue des lois. Aussi, dans ce système, la nation en masse, c’est-à-dire le déléguant, est-elle considérée comme légalement et naturellement incapable d’intervenir par elle-même en aucun des actes qu’accompliront ses délégués, c’est-à-dire les pouvoirs constitués.
Cette délégation n’est-elle pas en réalité une aliénation et une abdication de la souveraineté nationale ? Dans la république représentative, la réponse est facile. Là, en effet, tous les pouvoirs sont conférés à temps, et les titulaires en sont désignés ou par le corps électoral lui-même ou par des autorités dont la première au moins, — celle dont procèdent les autres par voie de délégation ou de sous-délégation, — a été élue par le corps électoral : la souveraineté retourne ainsi périodiquement à sa source. Pour la monarchie constitutionnelle, la conciliation logique est plus difficile à opérer ; mais lorsqu’elle est vraiment organisée en vue de la liberté, elle présente un équilibre tel que la volonté des représentants élus à temps par la nation est sûre de triompher en définitive.
Dans ce système, la puissance des représentants légaux de la nation n’en est pas moins immense. On remédie à cet inconvénient par une série de contrepoids. C’est d’abord et essentiellement la séparation des pouvoirs, exécutif, législatif et judiciaire, indépendants les uns des autres et juridiquement égaux, chacun sur son domaine. Ce sont ensuite des mesures de précaution qui visent séparément chacun des pouvoirs distincts.
On a introduit comme garanties : contre le pouvoir législatif, la division du corps légiférant en deux Chambres ; contre le pouvoir exécutif, la responsabilité ministérielle, pénale ou politique ; contre le pouvoir judiciaire, outre quelques rares et discrètes exceptions au principe de l’inamovibilité, l’institution du jury en matière criminelle.

#### II

C’est là le système représentatif sous sa forme classique, tel que l’exposaient les publicistes anglais dans la première moitié de ce siècle. C’est le produit à la fois de l’évolution historique et de l’intelligence humaine. Il apparaît encore à beaucoup d’esprits comme la combinaison la plus ingénieuse et la plus sûre qu’aient inventée les hommes pour organiser la liberté politique. Mais il faut reconnaitre que, de nos jours, ce type tend à s’altérer. Un écrivain américain constatait récemment qu’il avait subi des déviations notables dans les constitutions votées par les nouveaux États. En Europe, aussi bien que dans le nouveau monde, on sent décroître la foi dans la vertu du gouvernement représentatif. Dans les pays même qui l’ont vu naître, les esprits modérés et instruits semblent prêts à abandonner quelques-unes de ses règles, qui passaient jusqu’ici pour essentielles, prêts aussi à y introduire des éléments nouveaux et hétérogènes. Cela se manifeste surtout en quatre points.
1$^o$ L’esprit français, l’opinion moyenne du pays, paraît aujourd’hui définitivement réconcilié avec la division du corps législatif en deux Chambres, qui lui fut longtemps antipathique. Les leçons du passé comme celles du présent, l’accoutumance, si prompte à s’établir chez nous, peut-être aussi le scepticisme grandissant, ont amené ce résultat. Mais, chose singulière, un phénomène inverse se manifeste chez les peuples anglo-saxons. Ce sont d’abord les Anglais d’Angleterre, qui, désespérant sans doute de pouvoir jamais modifier assez profondément la vieille Chambre des Lords pour l’adapter au principe de la souveraineté nationale, entrevoient comme possible sa disparition pure et simple. Je ne rappellerai point les condamnations qui récemment ont été prononcées contre elle, dans la presse ou à la tribune, à l’occasion du home rule. On peut les expliquer par l’ardeur de la lutte et par la passion du débat. Mais, il y a un certain nombre d’années, le professeur Dicey, dans un livre profond, écrivait déjà ces paroles significatives : « Si le gouvernement par le Parlement doit se transformer en un gouvernement par la seule Chambre des communes, on peut présumer que cette transformation se réalisera par un emploi de la prérogative de la couronne. » L’éminent publiciste paraît croire ce changement si probable qu’il en recherche d’avance le mode et l’instrument.
Les colonies anglaises, lorsqu’elles ont été dotées d’un gouvernement autonome et particulier, ont pu recevoir des copies plus libres de la constitution nationale. Elles ont pourtant conservé en général l’institution des deux Chambres. Mais dans le Dominion du Canada, la constitution fédérative permettant à chacune des provinces ou États de déterminer si, pour sa constitution particulière, elle établira une ou deux Chambres, trois en ont profité pour constituer une assemblée unique. D’autre part, voici comment un jurisconsulte distingué considère le dualisme, dans un remarquable ouvrage sur le gouvernement de Victoria (Australie). Il ne voit une véritable utilité aux deux Chambres de Victoria qu’à raison de ce fait que, par leur mode divers de recrutement, l’une, le Conseil législatif ou Chambre haute, représente en gros le capital, et l’autre, l’Assemblée législative, représente le travail. « Il est évidemment nécessaire, dit-il, que ces deux grands intérêts soient dûment représentés dans le gouvernement du pays ; par suite, l’état de choses actuel est satisfaisant dans une certaine mesure, en ce que toute proposition tendant à abolir l’une ou l’autre branche de la législature porte au front cette évidente injustice qu’elle aurait pour effet d’enlever à l’un ou à l’autre parti toute voix dans l’administration des affaires. Mais, bien que la suppression de l’une des Chambres de la législature serait manifestement injuste, il serait possible qu’un amalgame des deux eût quelque avantage. Il est peu douteux qu’on ait servilement copié les institutions anglaises. Sans doute, si les deux Chambres étaient fondues en une et que tous les membres de la Chambre unifiée fussent élus d’après les mêmes bases, ce serait une injustice ; car très certainement ce plan favoriserait un des partis plus que l’autre. Mais, comme le montre la pratique des nations d’Europe, il n’y a pas de raison pour que tous les membres du corps représentatif soient élus sur les mêmes bases. Et il est plus que probable que les éléments qui forment aujourd’hui les Chambres séparées des Parlements d’Europe, dans leurs premiers jours, siégeaient ensemble et constituaient des corps unifiés. »
Les États qui forment l’Union Américaine ont tous adopté ou conservé l’institution des deux Chambres ; elle se trouve encore dans les constitutions les plus récentes. Cependant, dans quelques déviations que le système y a subies, M. Thorpe voit « l’une des tendances de la phase présente de la pensée politique, qui est d’instituer une seule Chambre législative au lieu de deux, idée qui a été soigneusement et sérieusement considérée dans la convention du North Dakota ».
Il est à peine besoin de signaler la répulsion qu’a manifestée la démocratie suisse pour l’institution des deux Chambres. Aucun canton ne l’a admise et la Constitution fédérale ne lui a fait une place que pour assurer par là l’indépendance et l’égalité des cantons.
2$^o$ Le gouvernement représentatif se défend mieux sur un autre point, contre un intrus qui s’efforce d’y pénétrer, je veux dire le mandat impératif donné aux députés par les électeurs, et limitant entre leurs mains le libre exercice de leurs pouvoirs. Les publicistes anglais continuent à le répudier énergiquement ; ils déconseillent même tout engagement formel du candidat envers les électeurs. Les constitutions suisses prohibent les instructions obligatoires pour le député, comme la loi française annule le mandat impératif. Cependant quelques signes attestent ici encore une tendance au relâchement. Aux États-Unis, le mandat impératif aurait trouvé un terrain assez favorable, si d’autres pratiques ne l’avaient pas rendu inutile ou incommode. En effet, les constitutions d’un assez grand nombre d’États particuliers contenaient des dispositions portant que « le peuple a le droit de s’assembler paisiblement et sans troubler l’ordre, pour conférer sur le droit public et donner des instructions à ses représentants ». Même dans la seconde session du Congrès fédéral la question fut discutée de savoir si les représentants ne devaient pas recevoir des instructions des collèges électoraux elle fut, il est vrai, tranchée négativement. Mais la forte organisation des partis, la pratique des conventions de parti et du caucus ont détourné l’attention loin de ces idées par un dérivatif puissant. Cependant le mandat impératif s’est affirmé sur deux points. Depuis la fin du XVIIIe siècle, les électeurs primaires donnent aux électeurs présidentiels qu’ils choisissent le mandat de voter pour un candidat déterminé, et, bien que non obligatoire en droit, l’engagement a toujours été tenu. D’autre part, on a vu récemment, dans l’État de South Dakota, la Convention élue pour rédiger la constitution recevoir des électeurs des instructions obligatoires, d’ailleurs très simples.
Enfin en Angleterre cette année même (1893), dans les débats sur le home rule, plusieurs fois l’opposition a invoqué cet argument que les députés à la Chambre des communes n’avaient pas reçu de leurs électeurs le mandat de voter une semblable mesure.
3$^o$ Deux autres nouveautés paraissent gagner dans l’opinion une faveur plus décidée et plus réfléchie, à la fois dans les démocraties extrêmes et parmi les partis modérés ou même conservateurs. La première c’est le referendum, c’est-à-dire la règle d’après laquelle les projets délibérés et arrêtés par les assemblées législatives doivent ou peuvent ensuite être soumis au vote direct des citoyens : ils n’acquièrent alors force de loi que s’ils ont réuni la majorité des suffrages. Ce système, on le sait, a conquis la Suisse entière canton par canton, et depuis 1874 il figure dans la constitution fédérale.
Dans les divers États de l’Union Américaine, il occupe aussi une place plus large et plus importante qu’on ne le croit généralement. Là, en effet, si pour les lois ordinaires il ne s’applique que dans un certain nombre d’États et seulement pour certaines catégories de lois, d’ailleurs déjà assez compréhensives, partout il fonctionne pour les revisions constitutionnelles, ou pour le vote des constitutions nouvelles. Or les constitutions des États de l’Union sont si détaillées et laissent si peu de liberté d’action aux assemblées législatives, que leurs révisions fréquentes représentent en pratique le véritable mouvement législatif dans les États. Ce n’est pas tout. Sans parler des plébiscites césariens, que nous avons connus en France, et qui répondent à d’autres tendances, le procédé du referendum a conquis en Europe de sérieux partisans parmi ceux qui devaient, semble-t-il, s’y montrer opposés. Bien des hommes sérieux ont été frappés par ce fait que le peuple suisse a exercé ce droit dans un esprit de sagesse moyenne et de modération. Aussi le referendum figurait-il parmi les institutions nouvelles que M. Bernaert présentait au mois de mars 1891, au nom du ministère belge catholique et conservateur, à la Commission centrale de la révision. Il est vrai qu’il y voyait une prérogative du pouvoir exécutif, qui seul aurait pu consulter le corps électoral sur un projet de loi ou sur une loi votée par les Chambres. Il est également vrai que cette proposition n’a pas abouti ; mais elle n’en est pas moins un symptôme des plus intéressants.
4$^o$ Sur une autre innovation, démocrates et conservateurs paraissent tout près de s’entendre : c’est la représentation légalement assurée aux minorités dans les Chambres législatives. L’idée a eu une rapide et heureuse fortune : dans les principaux pays d’Europe il s’est formé, pour la répandre et l’imposer à l’opinion publique, des associations où siègent souvent les hommes les plus libéraux et les plus modérés.
Il y a plus ; malgré les défectuosités des systèmes inventés pour en faire l’application, et qui sont ou arbitraires, comme le vote cumulatif et le vote limité, ou très complexes, comme le système dit du quotient électoral ou celui de la concurrence des listes, elle s’est fait recevoir partiellement dans la législation et dans la pratique. Ainsi, pour prendre les exemples principaux, ceux qui se rapportent à des élections politiques, la représentation légale des minorités a été organisée en Danemark, de 1855 à 1866, pour les élections au Rigsraad. Elle a été inscrite dans la constitution révisée de 1866 pour les élections au Landsthing. Le Portugal l’a adoptée, en combinant deux systèmes, dans la loi électorale du 21 mai 1884. Elle vient, dans ces dernières années, d’être adoptée par trois cantons suisses : le Tessin, Genève et Neufchâtel. En Angleterre même, elle a été pratiquée dans certains collèges (the three cornered constituencies), de 1867 à 1885. Enfin c’est aussi l’une des mesures qu’a proposées le ministère belge, dans la revision constitutionnelle. S’il ne l’a pas fait inscrire dans le texte revisé de la constitution, il réclame énergiquement son introduction dans la loi électorale, et semble, à cette heure, prêt à jouer son existense sur cette question.
Les institutions que je viens de passer en revue — assemblée législative unique, mandat impératif, referendum, représentation légale des minorités — peuvent être jugées et appréciées chacune séparément et d’après leur valeur propre. Ce n’est point cet examen que je me propose de faire ici. Je voudrais seulement montrer qu’elles sont contraires et antipathiques au génie du gouvernement représentatif, parce qu’elles appartiennent au mécanisme logique d’une autre forme de gouvernement, où elles figurent soit comme moteurs, soit comme contrepoids. Introduites dans le gouvernement représentatif classique, elles ne peuvent que détruire un équilibre préétabli, causer des troubles de fonctionnement, apporter peut-être des germes de dissolution.

#### III

Le gouvernement représentatif peut, en effet, être compris et pratiqué d’une seconde et tout autre manière. La représentation n’est plus alors qu’un succédané du gouvernement direct, qui lui-même intervient par moments, comme correctif et comme complément. Les auteurs anglais appellent cette forme le gouvernement par délégués, simples délégués de la souveraineté nationale et non représentants. Elle n’a point reçu en France de nom propre, quoique ses tendances se soient peut-être affirmées chez nous plus souvent et plus largement que partout ailleurs, mais toujours sous le couvert du gouvernement représentatif. Elle est toute en germe dans les théories de Jean-Jacques Rousseau ; ses principales règles ont été souvent revendiquées par les démocrates français soit pendant la Révolution, soit au cours du XIXe siècle. Le principe qui en est l’âme n’a pas cessé, virus ou ferment, de travailler sourdement la démocratie moderne.
L’histoire d’ailleurs a collaboré, aussi bien que la spéculation abstraite, à la construction de ce mécanisme politique. C’est en effet par une évolution historique particulière que la démocratie suisse s’en rapproche peu à peu, en l’adaptant à ses traditions et à ses mœurs. Je vais essayer de dégager dans sa logique complète cette forme de gouvernement ; je l’appellerai, pour plus de brièveté, le gouvernement semi-représentatif.
Le gouvernement semi-représentatif poursuit un but unique : traduire et exécuter le plus exactement possible la volonté réelle de la nation, exprimée par la majorité des électeurs politiques. Voici les moyens qu’il emploie.
1$^o$ La nation, c’est-à-dire le corps électoral, ne pouvant exercer par elle-même les divers attributs de la souveraineté, délègue ses pouvoirs à des représentants généraux : ce sont les députés élus pour composer le corps législatif. Leur devoir essentiel est de suivre les volontés manifestées par la majorité qui les a élus, et, réunis, ils forment la représentation directe de la nation, pour tout ce qui ne leur a pas été spécialement interdit. Ils sont éminemment la représentation nationale, et l’on ne conçoit aucun autre pouvoir possédant la même qualité et pouvant prendre le même titre eux seuls peuvent véritablement parler au nom du peuple. Cette position dominante du pouvoir législatif est l’une des idées chères à Rousseau, qui identifiait même la souveraineté et le pouvoir législatif. Il est vrai qu’il ne concevait aussi la souveraineté que comme s’exerçant par des lois générales et par le vote direct des citoyens. Mais dans la suite on a transporté cette prééminence du déléguant aux délégués ; on l’a attribuée aux assemblées législatives élues par le peuple. Cela est venu sans doute de ce que, sous la monarchie constitutionnelle, la Chambre des députés était le seul pouvoir issu de l’élection nationale.
Quoi qu’il en soit, cette idée était devenue courante pendant la Révolution, si bien que l’Impératrice l’exprima en 1808 en répondant à une députation du corps législatif, ce qui lui valut une impériale et célèbre reprimande. Depuis lors, combien de fois n’avons-nous pas entendu appeler la Chambre des députés la représentation nationale, sans réserve ni limite ! Voici comment Louis Blanc exposait la doctrine devant l’Assemblée nationale, dans la séance du 21 juin 1875 : « La nation, dans une république, étant le souverain, la loi étant l’expression de sa volonté, les législateurs étant ses mandataires, toute atteinte portée au pouvoir législatif est une atteinte portée à la souveraineté même de la nation. »
Dans le gouvernement représentatif, au contraire, chacun des pouvoirs constitués représente la nation au même titre, dans la mesure de ses attributions, le pouvoir exécutif pour gouverner, le pouvoir judiciaire pour juger, le pouvoir législatif pour légiférer. Sans doute, le pouvoir législatif possède certains droits, le vote de l’impôt en particulier, qui peuvent dans certains cas lui donner une force supérieure ; mais il n’a pas en droit une supériorité naturelle et indéfinie, qui ferait de lui le représentant général de la nation. C’est ce qu’expliquait Laboulaye, répondant au discours de Louis Blanc dont j’ai cité un passage : « J’avoue, disait-il, que je suis un peu étonné, quand, après tant d’expériences qui ont été faites, après l’exemple de l’Amérique, on vient soutenir ce sophisme : que les députés sont les représentants de la nation et que par conséquent, ils sont la nation. Oui, les députés sont les représentants de la nation, mais ils le sont avec une fonction déterminée, avec la fonction législative. Les juges qui rendent la justice sont aussi les représentants de la nation et ils ont une autre fonction, celle de rendre la justice. Le pouvoir exécutif, aux États-Unis, qui est nommé par le peuple, est aussi un représentant de la nation, il n’est pas la nation. Cette confusion entre les représentants de la nation et la nation elle-même est la source de toutes les tyrannies. »
Comme l’indiquait Laboulaye, les Américains des États-Unis ont toujours repoussé ce principe, que je place en tête du régime semi-représentatif. Ils ont été préservés peut-être par la forte structure de la constitution fédérale, qui sépare si nettement les pouvoirs. Ils ont toujours considéré le pouvoir législatif comme ayant des attributions étroitement limitées : et une tendance s’accentue chez eux à les limiter de plus en plus.
2$^o$ Les représentants du peuple forment une assemblée législative unique. Cette conséquence découle nécessairement du concept fondamental. La loi, en effet, est considérée comme la simple expression de la volonté nationale, que les députés ont pour mission de traduire. Or cette volonté, à un moment donné, elle est ou elle n’est pas ; mais elle ne saurait en même temps recevoir deux expressions contradictoires sur un objet donné.
Étant admis le point de départ, la conclusion est irrésistible. Mais le vrai gouvernement représentatif repose sur un autre principe. Là ce n’est pas la nation qui dicte à ses délégués l’expression précise de sa volonté ; au contraire, elle se reconnait incapable de la formuler elle-même en lois ; elle sait que la loi, pour être bonne, demande une élaboration scientifique et réfléchie. Elle abdique donc momentanément son pouvoir législatif, et confère à ses représentants, pour un temps donné, le pouvoir de légiférer en son nom. Mais, comme des erreurs ou des abus sont possibles de la part des représentants, la nation constitue non pas un corps unique, mais deux corps distincts qui doivent accomplir de concert ce travail difficile. Leur volonté concordante étant nécessaire pour faire la loi, ils se contrôlent l’un l’autre ; et, lorsque s’est établi entre eux l’accord nécessaire, mais assez difficile à obtenir, il est à peu près certain que la loi n’est pas mauvaise et répond au désir vrai du pays. Ainsi la division du pouvoir législatif en deux Chambres fournit non seulement un bon équilibre politique, mais aussi un instrument rationnel pour le travail législatif.
3º Dans le gouvernement semi-représentatif, l’assemblée unique est nécessairement permanente. Elle seule peut s’ajourner, une fois constituée ; et elle doit être toujours virtuellement en exercice, prête à reprendre sa session dès que son bureau ou sa commission intermédiaire la convoquent. Cela vient de ce qu’elle constitue éminemment la représentation nationale ; la nation ne saurait cesser un moment d’être légalement représentée. Comment admettre d’ailleurs que pouvoir législatif, considéré comme nécessairement dominant, soit obligé, pour entrer en activité, d’attendre une convocation émanant du pouvoir législatif, son subordonné ? « N’est-il pas ridicule qu’un Président de la République, c’est-à-dire du gouvernement dont l’essence est la souveraineté nationale, puisse dire à la représentation nationale : « Tu n’iras pas plus le loin ! », et que, non content de la dissoudre, il puisse encore la suspendre, l’ajourner. » C’est le système qui a été inscrit chez nous, dans les constitutions de 1791, de l’an III, de 1848, et partiellement même dans celle de l’an VIII. Sans doute, on l’a appuyé par d’autres considérations tirées du principe de la séparation des pouvoirs ; mais c’est une conséquence qui rentre dans la logique que je poursuis.
Le gouvernement représentatif classique admet, au contraire, que les assemblées législatives doivent siéger chaque année seulement pendant un certain nombre de mois. Tout au moins leur session légale, celle qui forme un droit pour elles, doit elle être ainsi limitée ; pour le reste de l’année, c’est au pouvoir exécutif qu’il est bon de laisser la faculté de décider si elles doivent ou non être convoquées en session extraordinaire. La permanence a été déjà nettement condamnée par Montesquieu : « Que si, disait-il, le Corps législatif avait le droit de se proroger lui-même, il pourrait arriver qu’il ne se prorogerait jamais, ce qui serait dangereux dans le cas où il voudrait attenter à la puissance exécutrice. D’ailleurs, il y a des temps plus convenables les uns que les autres pour l’assemblée du Corps législatif ; il faut donc que ce soit la puissance exécutrice qui règle le temps de la tenue et de la durée de ces assemblées, par rapport aux circonstances, qu’elle connait. » L’expérience a consacré la sagesse de ces vues. Même aux États-Unis, où la constitution laisse aux Chambres fédérales le droit de prononcer leur propre ajournement, il résulte des textes et de la pratique qu’une Chambre des représentants élue pour deux ans ne siège en réalité que treize mois. En revanche, en Angleterre et en France, les Assemblées, non permanentes en droit, deviennent presque permanentes en fait. C’est surtout un résultat du gouvernement parlementaire, et ce n’est pas le seul point, comme nous allons le voir, sur lequel ce dernier semble se rapprocher du gouvernement semi-représentatif, avec lequel pourtant il forme en réalité le contraste le plus prononcé.
4$^o$ Le gouvernement semi-représentatif ne compte point parmi ses dogmes la séparation du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif. Il suppose, au contraire, une autorité unique : la représentation nationale, c’est-à-dire l’Assemblée législative. « Vous êtes la tête, disait M. Madier de Montjau en 1875 à l’Assemblée nationale, le grand pouvoir, disons mieux, la puissance unique, puisque toute autre dérive d’elle. Le pouvoir exécutif, au contraire, il faut bien qu’il le sache… n’est que le mandataire de l’Assemblée, son délégué, il est… notre subordonné. » Un autre membre de l’Assemblée lui déclarait que les constitutions de 1791 et de 1848 « n’ont point péri parce qu’elles reposaient sur l’institution d’une assemblée unique ; elles ont péri parce qu’elles portaient l’une et l’autre un germe de mort ; parce que, à côté d’une assemblée unique, elles créaient un pouvoir exécutif indépendant de cette assemblée… Or, lorsqu’en présence d’une assemblée unique vous créerez un second pouvoir qui pourra opposer autorité à autorité, il est incontestable que dans ce cas-là vous ferez naître fatalement des conflits, et ces conflits devront être tranchés ou par des coups d’État parlementaires, ou par des coups d’État militaires ».
Cependant le pouvoir exécutif sera confié à une ou plusieurs personnes ; mais cela vient seulement de ce que l’on reconnaît l’Assemblée législative peu capable de l’exercer elle-même. Pour Rousseau, c’était une incapacité de droit, qui amenait la création d’un pouvoir exécutif ; il déclarait, en effet, que le législateur ne pouvait statuer sur des objets particuliers, ce qui est l’exercice même du pouvoir exécutif. Pour les autres docteurs du système que j’étudie, l’Assemblée législative est seulement incapable en fait d’exercer la puissance exécutive. Elle ne pourrait le faire que par des comités ; et, bien que le Long Parlement et la Convention nationale aient procédé de cette manière, c’est une forme de gouvernement par trop précaire et rudimentaire.
On revient donc au partage des deux fonctions. Mais si l’on constitue un pouvoir exécutif distinct, il doit nécessairement être le subordonné du pouvoir législatif. De là deux conséquences.
En premier lieu, le titulaire du pouvoir exécutif devra être nommé et choisi par le pouvoir législatif. Cette méthode, d’ailleurs, est parfaitement compatible avec le gouvernement représentatif, comme le prouvent la constitution de l’an III et nos lois constitutionnelles de 1875. Mais cela suppose que le titulaire du pouvoir exécutif, une fois élu, devient totalement indépendant du pouvoir législatif. Dans le gouvernement semi-représentatif, au contraire, il découle des principes (et c’est la seconde conséquence annoncée plus haut) que le titulaire du pouvoir exécutif doit rester dépendant du pouvoir législatif, révocable par celui-ci. Déjà Jean-Jacques Rousseau écrivait : « Le pouvoir législatif consiste en deux choses inséparables faire des lois et les maintenir, c’est-à-dire avoir inspection sur le pouvoir exécutif. Il n’y a point d’État au monde où le souverain n’ait cette inspection, sans cela toute liaison, toute subordination manquant entre ces deux pouvoirs, le dernier ne dépendrait point de l’autre. » De nos jours la théorie a été portée devant les Assemblées constituantes. En 1848, M. Grévy proposait d’en faire l’application, et Louis Blanc disait en 1875 : « J’ai entendu reprocher aux législateurs de 1848 d’avoir été trop logiques. Ils ne le furent pas assez. Non contents de repousser l’amendement Grévy qui nous aurait sauvés du 2 Décembre, de l’empire, de l’invasion, non contents de créer un Président de la République et de s’en remettre imprudemment à d’autres qu’eux-mêmes du soin de le désigner, de telle sorte qu’il pût invoquer le suffrage universel contre l’Assemblée comme l’Assemblée pouvait l’invoquer contre lui, ils lui assignèrent une longue durée de quatre ans, en un mot ils donnèrent au pouvoir parlementaire un rival et plus qu’un rival. » A cette même époque, une proposition semblable à celle de M. Grévy fut aussi présentée et soutenue par M. Naquet. Tout cela est parfaitement logique. Le système n’ayant pour but que de faire passer dans le gouvernement la volonté du corps électoral, il ne faut, dans les organes de transmission, ni résistance ni enchevêtrement.
La démocratie suisse n’a pas encore suivi cette logique jusqu’au bout, dans ses gouvernements collectifs et directoriaux. Les membres qui composent les corps exécutifs sont bien élus généralement par l’assemblée législative, mais ils sont irrévocables. Cependant certains traits, çà et là, font apparaître l’idée fondamentale. Ainsi dans le canton de Berne le Conseil exécutif doit être renouvelé toutes les fois qu’est renouvelé lui-même le grand Conseil qui l’élit.
Le gouvernement semi-représentatif n’attache pas une grande importance à la responsabilité ministérielle. Cela se conçoit aisément, puisque le titulaire du pouvoir exécutif est lui-même complètement responsable et révocable par l’assemblée législative. Sa responsabilité absorbe nécessairement et fait disparaître celle des ministres, comme l’a prouvé notre expérience parlementaire de 1871 à 1873. On sait, au contraire, que la responsabilité des ministres est, en Europe du moins, une pièce essentielle du gouvernement représentatif, où elle tempère l’indépendance du pouvoir exécutif, sans la supprimer. Elle arrive à sa dernière puissance dans le gouvernement parlementaire, et là on a quelquefois soutenu, mais à tort, qu’elle faisait véritablement disparaître l’indépendance du pouvoir exécutif, ramenant celui-ci au rôle de subordonné de l’assemblée législative, comme dans le gouvernement semi-représentatif. Cela n’est pas, car si le titulaire du pouvoir exécutif gouverne nécessairement par l’organe d’un ministère responsable, dont l’existence est à la merci de la Chambre des députés, il n’en est pas moins personnellement irresponsable et légalement libre de choisir ses ministres. Toutefois deux conceptions tendent à s’introduire qui détruiraient cet équilibre ; mais elles procèdent l’une et l’autre de l’esprit qui a dicté les règles du gouvernement semi-représentatif. Ce sont donc deux erreurs, au point de vue du gouvernement représentatif classique.
En premier lieu, la règle d’aprés laquelle le ministère doit être choisi dans le parti qui possède une majorité à la Chambre, tend à être exagérée et mal interprétée. C’est simplement le seul moyen pratique d’assurer au cabinet cette majorité sans laquelle il ne peut vivre. Mais on y voit volontiers une élection du cabinet par la Chambre des députés, élection véritable, bien qu’elle ne se fasse pas en forme. Au Congrès national qui vota la constitution belge, dans la séance du 20 novembre 1830, un orateur s’exprimait ainsi : « La Chambre élective, ouvrant et fermant à volonté la bourse des contribuables, tient dans sa main la destinée du cabinet ; elle impose à la couronne ses exclusions et ses choix : elle élit donc en réalité, quoique indirectement, le ministère tout entier. » Louis Blanc disait aussi en 1875 : « Aujourd’hui, si l’Angleterre vit, politiquement, d’une vie tranquille, c’est précisément parce que l’idée de la prédominance nécessaire du pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif ; y a tout a fait prévalu ; c’est parce que toute la puissance exécutive y est concentrée entre les mains d’un premier ministre qui est censé nommé par la reine, mais qui est en réalité nommé par la Chambre des communes, laquelle le renvoie dès qu’il lui déplaît ; c’est enfin parce que le pouvoir exécutif dépend d’une manière absolue du pouvoir législatif qu’un publiciste distingué M. Bagehot, a pu écrire avec vérité : « En Angleterre, le cabinet est une simple commission parlementaire. » Enfin tout récemment, M. Goblet exprimait la même idée. Il en tirait même des conséquences juridiques. Il soutenait qu’après un renouvellement intégral de la Chambre des députés, le cabinet, antérieurement formé et resté en fonctions, devait faire confirmer ses pouvoirs par la Chambre nouvelle ; il doutait aussi qu’avant la réunion de celle-ci ce cabinet pût être dissous et reconstitué.
Mais c’est là une exagération. Le Parlement crée bien les ministres en un certain sens, mais non par élection ; seulement par une sélection naturelle, lorsque les partis sont arrivés à s’y constituer régulièrement et à reconnaître leurs chefs. Le droit légal de les instituer reste toujours au titulaire du pouvoir exécutif, et lorsque le travail de sélection ne s’est pas pleinement accompli, lorsqu’il ne s’est pas dégagé une majorité bien nette ou que cette majorité manque de chefs, il peut et doit faire en réalité le choix des ministres.
Le second abus pourrait être plus grave encore. Sous une république parlementaire comme la nôtre, la majorité pourrait trouver un moyen sûr, quoique détourné, pour révoquer le Président. Elle pourrait refuser de parti pris sa confiance à tout ministère qu’il constituerait. Mis ainsi dans l’impossibilité de gouverner, il serait contraint de se démettre. C’est ainsi qu’est tombé du pouvoir le Président Grévy. Mais, dans des circonstances ordinaires, le droit de dissolution et l’appui du Sénat fourniraient au Président le moyen de déjouer ce calcul.
Le gouvernement semi-représentatif qui tend à confondre, ou du moins ne sépare pas suffisamment le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, reconnaît au contraire la séparation et l’indépendance nécessaire du pouvoir judiciaire. Il le sépare nettement du pouvoir exécutif (1), et en fait une autorité aussi forte que l’assemblée législative elle-même, par deux institutions l’élection des juges et le jugement par jurés. Il ne craint plus d’élever autorité contre autorité. Cela provient d’une constatation exacte : l’importance capitale que l’action judiciaire a sur la société. Il n’en est pas moins remarquable de voir, sur ce point, les mêmes principes reconnus par les deux systèmes de gouvernement. Sans doute, on en tire ici une conséquence fausse, c’est-à-dire la nomination des juges par le corps électoral. Cela n’est point une suite nécessaire du principe qui fait de l’autorité judiciaire un pouvoir distinct ; il suffit pour le respecter qu’elle soit indépendante de tout autre pouvoir, et il y a des moyens meilleurs que l’élection pour assurer cette indépendance. Mais ce sont rationnellement des divergences secondaires, quelque importantes qu’elles soient dans la pratique.

#### IV

Le gouvernement semi-représentatif, si l’on s’en tenait aux règles relevées jusqu’ici, aboutirait simplement à ce résultat : sous prétexte d’assurer exactement la réalisation des volontés du peuple, il conduirait au despotisme presque illimité d’une assemblée unique. Mais il a aussi ses contrepoids naturels capables de contre-balancer cette grande puissance. J’en vois trois, outre l’indépendance du pouvoir judiciaire, dont je viens de parler. Nous les connaissons déjà ; ce sont les nouveautés dont j’ai signalé l’invasion menaçante dans le gouvernement représentatif. Là elles seraient des causes graves d’affaiblissement, car le régime a déjà ses propres contrepoids ; ici, au contraire, ce sont, en même temps que des conséquences logiques, des freins utiles, et même nécessaires.
1$^o$ C’est d’abord la représentation légale et proportionnelle des minorités pour l’élection de l’assemblée législative. Cette assemblée, n’étant composée que de simples délégués chargés de répéter fidèlement la volonté et, pour ainsi dire, la parole du corps électoral, doit être, en plus petit, le reflet et la reproduction exacte de celui-ci. Mais le corps électoral comprend les minorités aussi bien que la majorité. Les minorités doivent donc avoir, en proportion de leur nombre, leurs délégués dans l’assemblée nationale. Par là même, celle-ci deviendra moins compacte. Pour tous les actes qu’elle peut librement décider, parce qu’ils n’ont pas été prévus par le corps électoral, elle devra tenir compte des résistances opposées par les élus des minorités, et sa propre majorité sera moins assurée. Pour un corps presque tout puissant, c’est un affaiblissement salutaire.
Dans le gouvernement représentatif il en est tout autrement. Là, le corps législatif n’a point pour mission légale d’apporter les cahiers des électeurs et d’être leur porte-parole. Il exerce en toute liberté, au nom de la nation et par délégation, cette part du gouvernement qui s’appelle le pouvoir législatif. Or le gouvernement, dans son ensemble comme dans toutes ses parties, appartient nécessairement à la majorité du corps électoral. C’est la règle nécessaire, là où règne la souveraineté nationale, car c’est la seule solution pacifique et acceptable par tous. Si la nation gouvernait directement et par elle-même, c’est la majorité seule qui ferait les lois ; c’est elle seule aussi qui opère la délégation du pouvoir législatif dans le gouvernement par représentants. On trouverait étrange sans aucun doute que la minorité demandât à être proportionnellement représentée dans le pouvoir exécutif et dans le pouvoir judiciaire ; si, par exemple, dans un gouvernement collectif, elle voulait qu’une ou plusieurs places de directeurs lui fussent réservées, ou qu’un certain nombre de jugesfussent choisis parmi ses adhérents. Elle n’a pas plus de droits à une représentation proportionnelle dans le pouvoir législatif ; car, dans le gouvernement représentatif, les législateurs sont véritablement des magistrats.
En fait, la représentation des minorités introduite dans le gouvernement représentatif serait un affaiblissement inutile et un trouble certain dans l’action des assemblées, contre lesquelles le système des deux chambres est une garantie suffisante. Elle rendrait souvent presque impossible la formation des majorités compactes au sein des assemblées, déjà si difficile même en Angleterre. Elle serait peut-être un germe de mort pour le gouvernement parlementaire, qui ne vit que sur ces majorités.
En bonne justice, une minorité, tant qu’elle reste telle, n’a droit qu’à deux choses : le respect des droits individuels pour ses adhérents, et le moyen d’agir par la prédication et par la persuasion sur l’opinion publique, de manière à devenir majorité à son tour, si elle a la raison pour elle. La liberté de la presse, la liberté de réunion et d’association (droits individuels) lui fourniront largement ce moyen ; mais il est certainement désirable qu’elle puisse se faire entendre dans le Parlement lui-même, y porter ses réclamations et ses protestations. Pour cela elle a d’abord le droit de pétition. De plus, par l’imperfection inévitable de nos procédés électoraux, par le fractionnement du corps électoral en circonscriptions distinctes et peu étendues, tout parti qui n’est pas une quantité négligeable, bien qu’il soit en minorité dans le pays entier, aura nécessairement la majorité dans quelques circonscriptions. Cette représentation qu’elle obtiendra ainsi, un peu au hasard, suffit parfaitement à la minorité ; car tant qu’elle reste telle, elle a droit à la discussion, mais non au gouvernement. Pour la discussion il ne faut que quelques membres, bien choisis, dans le Parlement. Lorsque, dans le Corps législatif du second Empire le parti républicain n’était représenté que par les Cinq, sa protestation en a-t-elle été moins haute et son opposition moins efficace ?
2$^o$ Le mandat impératif semble être la conséquence nécessaire du principe fondamental. Si les députés sont simplement chargés d’exprimer la volonté des électeurs, ceux-ci peuvent leur donner des ordres précis et leur adresser des défenses expresses. Ce n’est pas tout. Un simple délégué est naturellement révocable par celui qui l’a choisi ; c’est ce qu’admet le droit privé dans la théorie du mandat. Le droit public doit l’admettre aussi dans le système de la simple délégation : les électeurs pourront donc arbitrairement révoquer leurs députés mandataires. Cependant cela souffre des difficultés.
Je remarque d’abord que nulle part, à ma connaissance, on n’a proposé la sanction la plus directe du mandat impératif, c’est-à-dire la nullité des votes contraires émis par le député. En second lieu, la révocation du député ne pourrait être faite que par une opération inverse, mais exactement correspondante à celle de l’élection, c’est-à-dire par un vote auquel seraient admis tous les électeurs de la circonscription, et suivant la loi de la majorité, non par l’organe d’un comité électoral. Enfin pour admettre le mandat impératif et révocable, même ainsi entendu, il faudrait abandonner un principe qui s’est d’abord introduit en Angleterre, qui a été proclamé ensuite par la Révolution française et répété à l’envi par les constitutions modernes : « Les représentants nommés dans les départements ne seront pas représentants d’un département particulier, mais de la nation entière et il ne pourra leur être donné aucun mandat. » Les électeurs d’un district ne peuvent, en effet, ou révoquer ou obliger que celui qui les représente seuls, non celui qui représente aussi tous les autres électeurs. Pour que le mandat impératif fût correct, il faudrait revenir à l’idée de représentation littérale et particulariste, qui domina anciennement les élections à la Chambre des communes et toujours celles de nos États généraux : les députés représentaient d’un côté les comtés, les villes et les bourgs, d’autre part les bailliages, individuellement considérés ; aussi n’avaient-ils de pouvoirs que ceux qui leur étaient conférés par les électeurs. Dans le gouvernement semi-représentatif, il est naturel qu’Fpaon reprenne cette conception ; et elle paraît fournir le point de vue auquel se placent les Américains. D’ailleurs, avec la représentation proportionnelle des minorités, les députés aux assemblées législatives ne peuvent avoir qu’un caractère représentatif nécessairement restreint.
On peut signaler en Suisse un essai de conciliation entre ces idées opposées. La Constitution du canton de Berne, dans son article 24, reconnait que les « membres du grand Conseil (assemblée législative) sont les représentants de la totalité du peuple et non ceux des cercles électoraux où ils ont été élus. Ils ne doivent point recevoir d’instructions ». Mais elle porte auparavant, article 22 : « Un renouvellement intégral extraordinaire du grand Conseil doit avoir lieu quand il est demandé par la majorité des citoyens votant dans les assemblées politiques (collèges électoraux). Il devra être procédé à une votation à ce sujet aussitôt que 8, 000 citoyens actifs l’auront demandé dans la forme déterminée par la loi. » C’est ici le corps électoral pris dans son ensemble, qui peut révoquer, à la majorité et d’un seul coup, tous les députés. Mais que de troubles une semblable procédure ne ferait-elle pas naître dans un grand État ?
3$^o$ Le mandat impératif, la révocation des pouvoirs sont des moyens difficiles à organiser et qui garantissent assez mal le résultat voulu, à savoir que la loi votée soit bien conforme à la volonté de la nation. Le referendum, au contraire, paraît un procédé simple et sûr. En soumettant au vote des citoyens les projets arrêtés par l’assemblée législative, il est acquis que ceux-là seulement deviendront des lois qui auront réuni les suffrages de la majorité. Le referendum paraît donc une pièce essentielle du système et son meilleur contrepoids. Aussi Rousseau le considérait-il comme toujours obligatoire, et il figurait sous une forme atténuée, comme simplement facultatif, aussi bien dans le projet de constitution présenté à la Convention par les Girondins et qui ne fut pas voté, que dans la constitution jacobine de 1793, qui ne fut pas appliquée. C’est d’autre part une idée simple ; de là sa diffusion progressive dans les démocraties suisse et américaine. Il semble même qu’il n’y ait aucun inconvénient à le superposer au gouvernement représentatif, comme une précaution dernière. Mais ce serait là une illusion. Le referendum n’est pas seulement un préservatif contre une législation arbitraire et mauvaise, c’est aussi un obstacle souvent invincible à une bonne législation. Les lois les meilleures, les plus utiles au progrès national peuvent se heurter à des préjugés populaires et irréfléchis, quelquefois à raison d’une disposition d’importance secondaire, cachée dans quelque article. C’est un fait attesté par les historiens les mieux informés, que la Constitution des États-Unis d’Amérique, si elle avait été soumise aux suffrages directs des citoyens, aurait été repoussée par la majorité. Et cette Constitution a déjà procuré à la grande Union plus d’un siècle de prospérité et de puissance. Le referendum a un autre défaut : il diminue en fait le pouvoir délibérant des assemblées, j’entends par là leur aptitude à discuter utilement. Leur responsabilité décroissant avec la possibilité du referendum, et leur œuvre n’étant point assurée d’aboutir, la préparation et le vote des lois se font fatalement plus à la légère.
Le referendum a pour contre-partie naturelle le droit d’initiative populaire, qui s’est également développé en Suisse. C’est là un instrument dont le gouvernement représentatif doit se défier plus encore. C’est un élément de trouble et de désorganisation législative. Alors qu’il est difficile d’obtenir une législation cohérente et pondérée avec l’initiative parlementaire, comment l’espérer avec l’initiative populaire ? Au fond, d’ailleurs, celle-ci n’est qu’un développement du droit de pétition appliqué aux réformes législatives : mais la pétition s’est faite impératrice et toute-puissante ; elle s’impose légalement. Ne suffit-il pas qu’elle puisse se produire sous forme de requête et s’imposer par sa valeur propre ?
J’ai cherché à mettre en regard les deux formes antinomiques du gouvernement représentatif, avec leurs traits aujourd’hui connus. La seconde, si elle se réalisait jamais à l’état complet aurait, je crois, pour résultat : peu de lois et peu d’action gouvernementale. Mais c’est là une hypothèse tellement invraisemblable pour les temps actuels, qu’il est inutile de l’examiner. Ce qui paraît, au contraire, un danger proche et sérieux, c’est la tentation de lui emprunter isolément telle ou telle de ses règles, comme un expédient commode pour résoudre certaines difficultés. Le mélange des genres est autrement grave en politique qu’en littérature, et la logique des organismes est peut-être la plus impérieuse de toutes.
* ↑ Lord Brougham, The british constitution, its history, structure and working (Works, ed. Edinburgh, 1878, t. XI, p. 34).
* ↑ Lord Brougham, op. cit., p. 89.
* ↑ Cela n’empêche pas, bien entendu, que les députés doivent en fait s’inspirer des sentiments et des vœux de leurs électeurs. S’ils agissaient autrement, ils seraient certains de ne pas être réélus, et par la une responsabilité indirecte pèse sur eux. Mais en droit ils sont libres de leurs décisions. Ils doivent résister aux suggestions de leurs électeurs s’ils les jugent contraires au bien public. Bryce, American commonwealth, I, p. 296 : « They shall have courage enough to resist a momentary impulse of their constituents which they think mischievous, i. e. shall be representatives rather than mere delegates. »
* ↑ Dans le gouvernement représentatif, lorsqu’on admet la théorie des trois pouvoirs, l’inamovibilité des juges n’est pas seulement une mesure utile, prise dans l’intérêt des justiciables, mais un véritable principe constitutionnel.
* ↑ Dans un cas seulement, lorsque le pouvoir exécutif a le droit de dissoudre la Chambre des députés avant l’expiration de la législature et qu’il use de ce droit, on peut dire que le jugement est indirectement remis à la décision des électeurs. Mais c’est un trait particulier du gouvernement parlementaire ; c’est le correctif nécessaire de la toute-puissance qu’exerce sur le sort du Cabinet la Chambre des députés.
* ↑ George Cornwall Lewis, An essay on the governement of dependencies, London, 1841, p. 49 : « The electoral or constituent body cannot itself exercise the powers which it enables its representative or deputy to exercise. »
* ↑ En particulier, on en trouve la théorie dans les ouvrages de Lord Brougham et de George Cornwall Lewis plus haut cités ; voyez aussi, de ce dernier, Use and abuse of political terms, édité par R. K. Wilson.
* ↑ Francis Newton Thorpe, Recent constitution making in the United States (South Dakota, North Dakota, Montana, Washington), p. 24 : « The work of the four conventions is an indirect blow at that system of representative government which has had its course in the older states almost from their origin. »
* ↑ Dicey, Introduction to the study of the law of the constitution. 8e édit., p. 391
* ↑ J. E. C. Munro, The constitution of the Canada, Cambridge, 1889, p. 5 : « Each province has the right of determining whether its legislature shall consist of one or two houses. In Ontario, Manitoba and British Columbia the legislature consists of one house only. »
* ↑ Edward Jenks, The government of Victoria (Australia). London, 1891.
* ↑ Op. cit., p. 379.
* ↑ Op. cit., p. 379, 380.
* ↑ Op. cit., p. 16 : « The Dakotas and Washington allow any bill (abso money bills) to originate in either house. This partial obliteration of the traditional differences between the two branches of the legislature illustrates one of the tendencies of the present phase of political thought to institute one legislative house instead of two an idea carefully and earnestly considered in the North Dakota convention. »
* ↑ Ruettimann, Dus Nordamerikanische Bundesstaasrecht vergleichen mit den politischen Einrichtungen der Schweiz, Zurich. 1867, § 109. « Den Schweizern kam im 1848 das Zweikammersystem ebenso fremdartig vor als es den Amerikanern seit der Gründung der Union bis zur jetzigen Stunde geläufig war und ist. In der Schweiz betrachtete man die Einrichtung als ein aristocratisches Machwerk oder als ein Hirngespinnst von Stubengelehrten, und man wäre nie und nimmermehr dazu gekommen, dieselbe einzuführen, wenn sie sich nicht als das einzige Mittel herausgestellt hatte, den Konflikt zwischen den Interessen und Ansprüchen der grössern und der kleinern Kantone auf billige Weisc auszugleichen. »
* ↑ Sur ce sujet, voyez Todd, Parliamentary government of England, new edition abrigded and revised by Spencer Walpole, London 1892, tome II, p. 129, 180, et les auteurs qu’il cite.
* ↑ Ruettimann, op. cit., § 152 ; constitution fédérale du 29 mai, 1874, art. 91 : « Les membres des deux conseils votent sans instructions organiques. »
* ↑ Loi du 30 novembre 1875 sur l’élection des députés, art. 18.
* ↑ Ruettimann, op. cit. § 152, tome I, p. 171.
* ↑ Bryce, American commonwealth, I$^1$, p. 297.
* ↑ Bryce, Op. cit. I$^1$, p. 38 : « They have no discretion, but are chosen unter a pledge of honour merely, but a pledge which has never (since 1796) been violated, to vote for a particular candidate. »
* ↑ Thorpe, Op. cit., p. 2 : « The delegates chosen to frame a Constitution for South Dakota were… to frame that Constitution in accordance with their instructions indicated by the ballots cast for their election, which were to show, by the words printed upon them, whether or not the people of South Dakota wished to have re submitted to them the Sioux Falls Constitution of 1885 or a new Constitution framed by the Convention of 1889. »
* ↑ Voici ce que répondait Lord Ripon à la Chambre des Lords (Daily News du 7 septembre 1893) : « In reply to the contention that this Parliament had no mandate to carry this bill, he would point out that the Parliament which repealed the corn laws had no mandate to do so. If it had any mandate, it was to maintain those laws. »
* ↑ Ellis P. Oberholtzer ; Law making by popular vote or the american referendum, p. 46, s. dans les Publications of the american Academy of political and social science, n$^o$ 40.
* ↑ Sauf dans l’État de Delaware. Oberholtzer, op. cit., p. 44.
* ↑ Oberholtzer, op. cit., p. 45 : « There is a tendency towards taking our laws in bulk from a convention instead of in small lots each year from a legislature ; the code to be changed at intervals when it may need it by the initiation of the legislature and the ratification of the people. Matters which were once left to the legislature are now dealt with in the conventions. Indeed there are now few matters which are subjects for legislation at all that may not, according to the new conception of a constitution, be dealt with by the conventions. »
* ↑ E. de Laveleye, Le gouvernement dans la démocratie, 1891, t. II, p. 158 : « En somme il s’est montré (le referendum en Suisse) économe, hostile à la centralisation, au pouvoir fort et aux grosses dépenses, par conséquent à ce qu’on appelle la politique jacobine ou radicale. »
* ↑ Art. 40 (Dareste, Les Constitutions modernes, II, p. 11) : « L’élection des membres du Landsthing se fait d’après les règles de l’élection proportionnelle. »
* ↑ Section I, art. 1, n$^{os}$ et 3, dans l’Annuaire de législation étrangère, 1885, p. 438.
* ↑ Voyez un intéressant article de M. Georges Leloir, dans le Bulletin de la Société de législation comparée, mars 1893, p. 232 s.
* ↑ Anson. The law and custom of the constitution, I$^1$, p. 124.
* ↑ Lord Brougham. The british constitution, ch. III. Cornwall Lewis. An essay on the government of dependencies, p. 47. Bryce, American Commonwealth, I$^1$, p. 296 : « There are four essentials to the excellence of a representative government… That (the representatives) shall have courage enough to resist a momentary impulse of their constituents which they think mischievous, i. e. shall be representatives rather than mere delegates. » Voyez une autre terminologie dans Stubbs. Constitutional history of England, n$^o$ 228, t. II, p. 252 : « History has thrown no light, as yet, on the way in which the powers of the representatives, whether procuratorial or senatorial, were exercised. »
* ↑ Lettres écrites de la montagne, lettre VI : « Le pouvoir législatif qui est la souveraineté. »
* ↑ Contrat social, L. III, ch. 1.
* ↑ Article officiel inséré au Moniteur du 15 décembre 1808 « Plusieurs journaux ont imprimé que S. M. l’Impératrice, dans sa réponse à la députation du Corps législatif, avait dit qu’elle était bien aise de voir que le premier sentiment de l’Empereur avait été pour le Corps législatif, qui représente la nation. S. M. l’Impératrice n’a point dit cela ; elle connaît trop bien nos constitutions ; elle sait trop bien que le premier représentant de la nation, c’est l’Empereur ; car tout pouvoir vient de Dieu et de la nation. Dans l’ordre de nos constitutions, après l’Empereur est le Sénat ; après le Sénat est le Conseil d’État ; après le Conseil d’Etat est le Corps législatif ; après le Corps législatif viennent chaque tribunal et fonctionnaire public dans l’ordre de ses attributions ; car s’il y avait dans nos constitutions un corps représentant la nation, ce corps serait souverain ; les autres corps ne seraient rien et ses volontés seraient tout. La Convention, même le Corps législatif, ont été représentants. Telles étaient nos constitutions alors. Aussi le Président disputa-t-il le fauteuil au roi, se fondant sur ce principe que le Président de l’Assemblée de la nation était avant les autorités de la nation. Nos malheurs sont venus en partie de cette exagération d’idées. »
* ↑ Annales de l’Assemblée nationale, tome XXXIX, p. 69.
* ↑ Séance du 21 juin 1875. Annales de l’Assemblée nationale, tome XXXIX, p. 86.
* ↑ Thorpe, op. cit., p. 16 : « In England every reform in Government for a thousand years has had for its immediate purpose the limitation of the powers of the excutive ; in the United States, since 1776, the opinion has steadily grown that it is safer to limit the powers of the legislature and to increase the power of the executive. Englishmen distrust the crown and grant almost unlimited power to Parliament ; Americans distrust the legislature, especially their state legislatures, and give great powers to their President and to their governors. »
* ↑ M. Madier de Montjau à l’Assemblée nationale, séance du 21 juin 1875. Annales de l’Assemblée nationale, t. XXXIX, p. 74.
* ↑ Esprit des Lois, L. XI, ch. 6,
* ↑ Le Président la prononce seulement en cas de dissentiment entre les deux Chambres sur ce point. Il peut aussi convoquer des sessions extraordinaires.
* ↑ Bryce, op. cit., I$^I$, p. 123.
* ↑ Séance du 21 juin 1875. Annales de l’Ass. nat., t. XXXIX, p. 74.
* ↑ M. NAQUET. Séance du 28 janvier 1875, Annales de l’Ass, nat., t. XXXVI, p. 383.
* ↑ Contrat social, L. III, ch. 1. Il est vrai qu’il dit aussi (L. III, ch. 4) : « Il semble qu’on ne saurait avoir une meilleure constitution que celle où le pouvoir exécutif est joint au législatif ; mais c’est cela même qui rend ce gouvernement insuffisant à certains égards, parce que les choses qui doivent être distinguées ne le sont pas… Il n’est pas bon que celui qui fait les lois les exécute et que le corps du peuple détourne son attention des vues générales pour la donner aux objets particuliers. »
* ↑ Lettres écrites de la montagne, lettre VII.
* ↑ Il avait présenté une série d’articles dont les dispositions principales portaient « L’Assemblée nationale délègue le pouvoir exécutif à un citoyen qui prend le titre de Président du Conseil des Ministres, Le Président du Conseil des Ministres est nommé par l’Assemblée nationale, au scrutin secret et à la majorité absolue des suffrages. Le Président du Conseil des Ministres est élu pour un temps illimité. Il est toujours révocable. »
* ↑ Séance du 21 juin 1875, Annales de l’Assemblée nationale, tome XXXIX, p. 76.
* ↑ Article 2 : « A partir du 20 novembre 1880, le pouvoir exécutif est confié à un Président du Conseil sans portefeuille, responsable devant la Chambre, élu et révocable par elle, et qui prend le titre de Président de la République. Annales de l’Assemblée nationale, tome XXXVI, p. 333.
* ↑ En Suisse, la question ne se pose même pas, les ministres ayant été supprimés. Chacun des membres du Directoire collectif est en même temps préposé à un département ministériel.
* ↑ Le projet Naquet, plus haut cité, portait, article 2 : « Les ministres ne sont responsables de leurs actes que vis-à-vis du Président ; ils ne peuvent point faire partie de la Chambre. »
* ↑ Exposé des motifs de la constitution belge, par un docteur en droit. Bruxelles, 1861, p. 123.
* ↑ Annales de l’Assemblée nationale, séance du 21 juin 1875, t. XXXIX, p. 71.
* ↑ Séance de la Chambre des députés du 25 novembre 1893 (Journal off, débats parlem., p. 116) : « Ce ministère n’est pas le nôtre ; il date de la Chambre précédente ; c’est d’elle qu’il tient ses pouvoirs et il ne peut continuer de gouverner qu’à la condition qu’ils soient confirmés par la Chambre actuelle. »
* ↑ Ibidem, p. 117 : « Depuis plusieurs semaines, je pourrais dire plusieurs mois avant l’ouverture des Chambres, les modérés. Ont entrepris cette campagne vigoureuse pour amener, même avant l’ouverture de la Chambre — c’eût été plus ou moins constitutionnel, je ne l’examine pas, — la démission du cabinet et sa reconstitution dans des conditions d’homogénéité parfaites. »
* ↑ Ibidem, lettre IX : « Le premier et le plus grand intérêt public est toujours la justice. »
* ↑ Voyez dans l’article précité de M. Leloir, p. 247, ce passage d’une lettre de M. Berthoud, de Neufchâtel, adressée au journal de Genève : « Personne en Suisse n’oserait prétendre qu’une assemblée représentative ne doit pas être l’image aussi exacte que possible du corps électoral qu’elle représente. »
* ↑ Il semble pourtant que là où les juges sont élus par le peuple, la représentation des minorités tende aussi à s’introduire dans l’élection des juges. Luigi Palma, Corso di diritto costituzionale, Firenze, 1878, II, p. 214, parlant du vote limité, l’un des moyens d’opérer cette représentation, constate qu’il a été adopté dans les États de New-York et d’Illinois pour l’élection des juges de la Cour d’appel et également dans le canton de Vaud pour l’élection des juges, ou plutôt des candidats judiciaires parmi lesquels sont choisis les magistrats et les jurés. Voyez Leloir, loc. cit., p. 253, note 1. Mais la constitution d’une magistrature aussi bigarrée me paraît une aberration, amenée sans doute par les excès de l’esprit de parti et surtout par l’insuffisance professionnelle et la partialité des magistrats en charge. Encore est-ce là pure confusion. Les chambres mi-partie instituées dans les Parlements par l’Édit de Nantes, pour juger les causes où un protestant était partie principale, constituaient au moins un système raisonné.
* ↑ Constitution de 1791, titre III, ch. I, sect. III, art. 7. On s’expliquait cela en supposant une première délégation par laquelle la nation entière avait donné aux diverses sections électorales le droit d’élire en son nom un certain nombre de députés. Barnave, à l’Assemblée constituante, séance du 6 juin 1790 : « La nation ne fera autre chose que de communiquer à des sections le pouvoir qu’elle a d’élire les juges ; elle ne fera que ce qu’elle a fait en donnant aux sections le droit de nommer des députés pour tout le royaume. Qu’avez-vous fait autre chose que de charger le département de cette commission pour la souveraineté ? »
* ↑ Freeman Snow. Cabinet government in the United States, dans les Publications of the American Academy of political and social Science (n$^o$ 60), p. 5 : « Is there not fallacy in the statement that the people of the United States, as a whole, are not represented at all in either House of Congress ? It is true that each member represents a locality ; but as a body Congress represents every state and district in the land and not only the majority of the people are represented but, taking the country, as a whole, the minority also. President represents merely the majority, and often, indeed, not that. »
* ↑ Une disposition semblable se trouve dans la Constitution du canton de Lucerne, revisée le 20 novembre 1890 ; article 8 de la loi de revision, dans l’Annuaire de législation étrangère, 1892, p. 743.
* ↑ Contrat social, L. III, ch. 15 : « Les députés du peuple ne sont donc ni ne peuvent être des représentants ; ils ne sont que ses commissaires ; ils ne peuvent rien conclure définitivement. Toute loi que le peuple en personne n’a pas ratifiée est nulle ; ce n’est point une loi. »
* ↑ Voyez ce projet dans Buchez et Roux, Histoire parlementaire de la Révolution française, t. XXIV, p. 136 : « Titre VII, de la censure du peuple sur les actes de la représentation nationale et du droit de pétition. » C’est plutôt le veto populaire que le referendum proprement dit, qui y est organisé.
* ↑ Art. 58-60 ; 53-55.
* ↑ Bryce. Op. cit., I$^1$, p. 23 : « Had the decision been left to what is now called « the voice of the people », the voice of the people would probably have pronounced against the Constitution. »
* ↑ Oberholtzer, op. cit., p. 46 : « Whether this has a tendency to degrade the legislatures or not I shall not discuss. Certain classes of amendments, it may be observed, it has become the custom for legislatures to submit to the people without the deliberation which would be given to statute laws upon the same subjects. This is notably the case with amendments to prohibit the manufacture and sale of intoxicants and those relating to woman suffrage. »