# Des modifications provisoires des impôts sans le consentement préalable du pouvoir législatif en Italie Le Catenaccio
### DES MODIFICATIONS PROVISOIRES DES IMPÔTS sans le consentement préalable du pouvoir législatif en italie LE CATENACCIO

Le système connu en Italie sous la dénomination de « loi du catenaccio » n’est pas particulier à la péninsule. Sans lui donner un nom aussi expressif, on l’a appliqué quelquefois en Angleterre, en Belgique, en Allemagne et ailleurs. Mais, en Italie, on a fait un tel abus du système du « catenaccio » que c’est peut-être dans ce pays, plus et mieux que dans tout autre, qu’on peut l’étudier le plus utilement dans ses effets, et, il faut bien le dire, dans sa déplorable application.
Essayons avant tout d’expliquer en quoi consiste le système du « catenaccio ». On sait que dans les pays qui prațiquent le régime constitutionnel, les impôts ne peuvent être perçus s’ils n’ont été, au préalable, consentis par le pouvoir législatif. C’est une règle constitutionnelle absolue, et cette règle se trouve aussi consignée dans le Statuto ou loi fondamentale du royaume d’Italie. Mais les ministres des finances ont trouvé nécessaire d’apporter à cette règle des exceptions. Voici particulièrement dans quel cas.
Lorsqu’il s’agit d’augmenter des impôts indirects ou d’en créer de nouveaux, si le bruit relatif à la probabilité d’une telle augmentation se répand dans la presse et dans le public, il est bien naturel que celui-ci s’efforce de se soustraire à cette prochaine augmentation de l’impôt. On craint, par exemple, que le ministère propose au Parlement d’augmenter les droits d’entrée sur le blé, le café, le sucre etc., ou bien de frapper certaines marchandises indemnes jusqu’à présent. Que vont faire les commerçants ? Ils vont augmenter leurs achats à l’étranger, et importer dans le pays de grandes quantités de blé, de café, de sucre, etc., afin de ne payer que les droits actuellement existants. Ils pourront ensuite, une fois les nouveaux droits établis, vendre ces mêmes produits à des prix majorés proportionnellement aux nouvelles taxes. Le gain se trouve précisément dans la différence entre les nouvelles et les anciennes taxes, et, lorsqu’il n’y avait pas de droits du tout, dans le chiffre entier de la taxe imposée sur une ou plusieurs marchandises. Si des importations considérables se produisent ainsi, le marché se trouvant approvisionné pour une période de temps plus ou moins longue, le Trésor perd, jusqu’à l’épuisement de ces dépôts de marchandises, l’avantage du rehaussement ou de l’établissement des droits. Les consommateurs, il n’est pas besoin de le dire, supportent immédiatement les nouveaux droits de douane, aussitôt qu’ils sont en vigueur, par suite de l’augmentation des prix qui en est la conséquence. Le gain est donc exclusivement pour les importateurs et, parmi eux, ceux qui gagnent le plus sont ceux qui ont fait les plus gros achats.
Cet inconvénient se manifeste surtout à propos des impôts indirects, c’est-à-dire relativement aux taxes sur les affaires et en particulier pour celles qui portent sur les objets de consommation. S’il était possible, d’une part, de maintenir le secret le plus absolu sur les intentions du gouvernement, d’autre part, d’obtenir que le Parlement entreprit la discussion d’un projet de loi sur les impôts et donnât son consentement ou son refus dans la même journée, on n’aurait pas à craindre pour le Trésor un pareil dommage. Mais ce sont là deux conditions bien difficiles à réaliser. On peut même dire qu’il est impossible d’obtenir, dans la discussion d’un projet de loi, une rapidité telle qu’elle interdise à la spéculation de se mettre en mouvement et de gagner, sur une quantité plus ou moins grande de marchandises, aux dépens du Trésor et du public, la somme correspondante à l’augmentation de la taxe ou à l’impôt nouveau. Pour n’en donner qu’un exemple, il suffit de songer aux marchandises qui se trouvent dans les entrepôts ou dans les magasins généraux. Si le Parlement discute une augmentation des droits d’entrée sur ces marchandises, quoi de plus facile que de les introduire dans le pays ?
Il faut donc, si on veut empêcher ces faits, adopter une mesure administrative provisoire. Le ministre des finances, au moment même où il présente le projet de loi pour modifier ou créer des taxes indirectes, donne l’ordre, sous sa responsabilité, d’appliquer les nouveaux droits. Mais il doit soumettre immédiatement la question aux délibérations du Parlement. Si celui-ci n’approuve pas le projet de loi, le ministre ordonne la restitution de la somme payée en plus des droits fixés par loi ancienne. C’est ainsi que doit procéder un gouvernement qui veut agir correctement. Et, en effet, en Angleterre (comme on peut s’en convaincre en lisant les budget’s speeches de M. Gladstone), lorsque le gouvernement a l’intention d’augmenter quelque taxe de douane, le Chancelier de l’Échiquier fait sa proposition, et communique à la Chambre des communes le décret par lequel on a provisoirement appliqué le droit nouveau. On a mis le « catenaccio » à la douane, comme on dit en Italie. Le Chancelier de l’Échiquier est personnellement responsable de cette mesure, et à tous ceux qui, d’après son ordre, payeront les droits nouveaux pendant le temps plus ou moins long qui s’écoulera avant que les Chambres aient approuvé sa proposition, il déclare que, si l’augmentation est refusée par le Parlement, le gouvernement restituera l’excédent du droit payé.
Le système du « catenaccio », tel qu’il est appliqué par la pratique anglaise, ne peut être une source d’inconvénients ni d’abus sérieux. Mais, en Italie, on a perverti le système, et cela a été rendu possible par une dégradation véritable du système parlementaire, parce qu’il n’y a aucune loi, aucune disposition relative à cette exception au principe général que les impôts, qu’il s’agisse d’augmenter des impôts déjà existants ou d’en créer de nouveaux, doivent être consentis par le pouvoir législatif. Et il vaut d’ailleurs certainement mieux que l’exception ne soit pas consacrée par la loi. Il serait, en effet, très dangereux de reconnaître expressément au pouvoir exécutif la faculté d’établir, à sa volonté, des impôts. Au contraire, le « catenaccio » pouvant être refusé, comme cela s’est vu le 30 janvier 1891 où M. Crispi dut démissionner à la suite d’un pareil refus, on peut ainsi corriger le système dans ce qu’il a d’incorrect et de condamnable.
En Italie, le gouvernement a eu le tort, trop souvent, d’augmenter les droits de douane avant la convocation du Parlement ou dans la période des vacances, en un mot bien des jours avant que Parlement pût s’en occuper et délibérer sur la question. De la sorte, il se trouvait toujours en présence d’un fait accompli depuis plusieurs jours. La violation du Statuto était donc indiscutable.
On a même quelquefois appliqué le « catenaccio » quand la spéculation avait déjà fait de grands achats sur le bruit de prochaines augmentations dans le tarif douanier. C’est ce qui s’est vu dans l’automne de 1885, le « catenaccio » ayant été appliqué trop tard, le 26 novembre de cette année.
Le « catenaccio » peut être une nécessité fiscale et administrative, mais il est certainement aussi une cause de perturbation économique, c’est-à-dire de troubles dans le commerce et dans l’industrie, qui peuvent être fort graves. En effet, tous ceux qui ont fait des contrats pour consignation de marchandises à un prix déterminé se trouvent en perte, ayant à payer d’emblée un droit d’entrée plus fort.
A la Chambre italienne, en 1891, un député fit la proposition d’insérer dans une loi portant l’approbation du « catenaccio » un article suivant lequel les contrats devaient être considérés comme renfermant la disposition « sauf le cas d’augmentation de la taxe ». Mais une semblable disposition aurait bouleversé tous les principes du droit en matière de contrats. C’est là une question d’une importance évidente, car le dommage peut être, pour les vendeurs à terme, très considérable.
Il y a aussi une autre question qui a été soulevée plusieurs fois à propos des lois de « catenaccio ». Si le Parlement n’approuve pas l’application provisoire des nouvelles taxes, s’il refuse le « catenaccio », que doit-on faire ? doit-on restituer la majoration de la taxe ou non ? En Angleterre, on opère la restitution. C’est juste et correct. En Italie, on a soutenu, à la Chambre, qu’on ne doit pas faire la restitution, et voici le raisonnement qu’on a fait. Le consommateur, a-t-on dit, n’a à cette restitution aucun avantage. Il ne recevra rien, quoique l’augmentation de la taxe ait été effectivement payée par lui. Le vendeur de la marchandise frappée d’une taxe majorée a fait payer le droit nouveau au consommateur. C’est celui-ci qui a payé réellement la taxe. Or il ne peut pas être question de lui en demander, à lui, la restitution, et il n’y a, non plus, aucune bonne raison pour la rembourser à ceux qui l’ont payée au fisc. Faite en leur faveur, cette restitution serait une prime, un pur don qu’on leur consentirait, ce ne serait pas un acte de justice.
On voit que le « catenaccio » ne soulève pas seulement des problèmes d’ordre politique, mais qu’il fait naître des difficultés d’ordre économique et même financier.
Si on se place au point de vue du droit constitutionnel, on ne peut que blâmer l’usage fréquent et incorrect qu’on a fait en Italie du « catenaccio » dans ces dernières années. Le « catenaccio » a trop souvent servi à faire établir des augmentations arbitraires d’impôts sur les objets de consommation et à rendre plus forte la protection douanière pour qu’on puisse l’envisager favorablement, même s’il était acceptable en droit constitutionnel. Mais c’est principalement quand on se place sur le terrain de la légalité qu’on doit le condamner. Si on l’admet, ce ne peut être qu’à titre d’expédient extraordinaire, d’ordre fiscal et administratif, suivant le système anglais. Je ne puis donc que souhaiter à la France d’être préservée du « catenaccio » qui, pratiquement, signifie : augmentation des impôts, abus du pouvoir exécutif, violation du système constitutionnel.