# Du rôle du Conseil d’État dans la naturalisation d’après la loi du 22 juillet 1893
### DU ROLE DU CONSEIL D’ÉTAT DANS LA NATURALISATION D’APRÈS LA LOI DU 22 JUILLET 1893

Après avoir complètement refondu les règles relatives à l’acquisition de la nationalité par la loi du 26 juin 1889, le législateur vient encore d’introduire des modifications profondes dans cette matière, le 22 juillet 1893. Le commentaire exégétique de ces deux lois et l’appréciation de leur valeur au point de vue de l’harmonie des diverses parties de leur texte intéressent plus particulièrement les juristes : ils seront d’ailleurs promptement édifiés sur la rédaction fréquemment vicieuse et sur l’incohérence de la loi de 1893, qui a ainsi aggravé celle de 1889 déjà si critiquable. Mais, en ce qui concerne les principes de notre droit public, la loi nouvelle contient une disposition vraiment curieuse, que l’on peut considérer comme unique dans l’ensemble pourtant si considérable et si varié de nos lois administratives. C’est sur cette remarquable innovation que nous voulons seulement attirer l’attention des lecteurs de la Revue du droit public.
D’après le nouvel article 9, alinéa 4, du Code civil, modifié par la loi de 1893, l’enregistrement au ministère de la justice, aujourd’hui imposé à peine de nullité à celui qui, né en France de parents qui n’y sont pas nés, veut faire sa déclaration pour devenir Français, peut être refusé pour deux ordres de motifs différents. 1$^o$ Pour irrégularité dans l’accomplissement des conditions prescrites par la loi afin de pouvoir faire la déclaration. Dans ce cas, l’intéressé a un recours devant les tribunaux judiciaires qui apprécient le bien-fondé du refus d’enregistrement en examinant si les conditions imposées par la loi au déclarant ont été remplies, et qui statuent en la forme indiquée par le Code de procédure civile pour la rectification des actes de l’état civil. 2$^o$ Pour indignité du déclarant qui peut être écarté malgré l’observation de toutes les conditions légales, ce qui enlève à ce cas le caractère de bienfait de la loi qu’on lui reconnaissait jadis et le transforme en une naturalisation véritable, simplement facilitée au point de vue des conditions à remplir, en un mot en une concession gracieuse qui ne peut plus être réclamée comme un droit acquis. On sait que cette transformation a été inspirée par le désir de pouvoir repousser des requérants qui, malgré leurs méfaits, pouvaient jadis s’imposer en qualité de Français, spécialement ceux qui avaient été déjà expulsés du territoire, étant donné que, d’après la jurisprudence, un arrêté d’expulsion ne faisait pas obstacle à ce qu’un étranger vint fixer son domicile dans notre pays afin d’acquérir notre nationalité en sa qualité d’originaire de la France ou d’enfant d’un ex-Français, d’après les articles 9 et 10 du Code civil. Il n’est pas douteux, d’ailleurs, bien que la loi de 1893 ne le dise pas nettement ou même semble dire le contraire. (v. nouvel art. 9, alin. 4), que le refus d’enregistrement pour cause d’indignité peut être opposé à l’enfant d’un ex-Français (art. 10, Code civ.), comme à celui qui est né en France de parents qui n’y sont pas nés, et qui n’est pas domicilié dans notre pays à l’époque de sa majorité (art. 9, Code civ.). Dans un cas comme dans l’autre, la concession ou le refus de la nationalité est l’œuvre directe du gouvernement.
Jusque-là, la loi nouvelle paraît avoir heureusement appliqué la règle de la séparation des pouvoirs telle qu’elle est comprise et mise en œuvre dans l’ensemble de notre législation. Les réclamations portant sur la violation d’un droit, reconnu par le Code civil aux particuliers qui prétendent avoir observé les conditions prescrites par la loi pour devenir Français, sont portées devant l’autorité judiciaire, compétente en pareil cas ; au contraire, l’appréciation de la moralité du requérant, acte de pure administration qui ne soulève la discussion d’aucun droit acquis, est laissée au pouvoir exécutif. Si elle s’en était tenue là, la loi de 1893 aurait aussi bien respecté le domaine propre des deux autorités en présence que l’a fait la loi du 3 mai 1841 sur l’expropriation pour cause d’utilité publique, ce chef-d’œuvre de combinaison harmonieuse entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir administratif.
Mais la loi nouvelle n’a malheureusement pas ce mérite. On aurait compris sans difficulté que, pour écarter tout soupçon d’arbitraire, elle eût exigé que la décision gouvernementale qui refuse d’admettre le requérant comme indigne ne fût prise qu’après avis du Conseil d’Etat ; c’était la règle pour accorder la naturalisation d’après la loi du 29 juin 1867, et, si elle a été supprimée dans ce cas par la loi du 26 juin 1889 (nouvel art. 8 in fine, Code civ.), le maintien de cette garantie aurait été explicable quand il s’agissait de priver d’une perspective offerte par le Code civil celui qui, auparavant, pouvait même invoquer un droit acquis. Ce n’est pas à cela que s’est bornée la loi de 1893 : alors que la naturalisation proprement dite est actuellement à la discrétion absolue du gouvernement, sans contrôle ni avis préalable, le refus d’admission comme nationaux des individus placés dans les cas des articles 9 et 10 ne peut être prononcé que sur avis conforme du Conseil d’État. C’est assurément le maximum de concession que l’on puisse faire pour atténuer la perte du droit acquis à la nationalité, appelé ordinairement bienfait de la loi, que possédaient antérieurement les étrangers nés en France et les enfants d’ex-Français. En adoptant cette solution, le législateur de 1893 n’a sans doute pas remarqué qu’il introduisait une innovation qui bouleverse absolument tous les principes de notre droit public et qui, si elle cesse d’être un cas unique par des extensions successives à des cas plus ou moins analogues, peut ouvrir la porte à la plus grande confusion. Pour nous rendre compte de la gravité de l’innovation consacrée par la loi de 1893, nous pouvons la considérer au point de vue du caractère et de la mission générale du Conseil d’État, tel qu’il est institué chez nous, et au point de vue de la matière spéciale de la naturalisation.

#### I

On sait que le Conseil d’État jouit d’un pouvoir propre et d’une indépendance absolue en tant que tribunal de première instance, d’appel ou de cassation suivant les cas, et que, à la différence de ce qui avait toujours eu lieu auparavant, sauf en 1848, ses décisions contentieuses valent par elles-mêmes, sans approbation du chef de l’État (loi du 24 mai 1872, art. 9 et 22). Mais, en matière administrative ou législative, aujourd’hui comme autrefois, sauf en 1848 où ses décisions étaient obligatoires en matière administrative, le Conseil d’Etat n’est qu’un corps délibérant chargé de donner des avis sur des projets de lois ou de décrets que ces avis lui soient facultativement demandés ou que la loi impose l’obligation de les obtenir, comme pour les règlements d’administration publique ou pour les décrets rendus en la forme des règlements d’administration publique, ils n’en conservent pas moins toujours un caractère consultatif et ne lient jamais le gouvernement. Cette règle est tellement absolue qu’on la voit maintenue dans des circonstances où, semble-t-il, elle pourrait être écartée. Lorsque le Conseil de préfecture, statuant exceptionnellement avec un pouvoir propre en matière administrative, refuse à une commune l’autorisation de plaider, sa décision est soumise en appel au Conseil d’État ; malgré une sorte de logique qui pourrait faire croire que la juridiction d’appel a un pouvoir propre comme celle de première instance, il n’est pas douteux que la décision définitive appartient au gouvernement, le Conseil d’État entendu. C’est ce que veut exprimer, en termes d’ailleurs équivoques, l’article 126 de la loi municipale du 5 avril 1884, quand il dit que « le pourvoi est introduit et jugé en la forme administrative », reproduction maladroite de la pensée exprimée par la loi du 18 juillet 1837, article 50 : « La commune… pourra se pourvoir devant le Roi en Conseil d’État. »
C’est donc bien un cas unique que crée ainsi la loi du 22 juillet 1843. Or la règle générale à laquelle cette loi déroge ainsi est-elle si bien justifiée qu’une exception en soit difficilement explicable ?
L’organisation et le rôle d’un corps comme le Conseil d’Etat, qui touche à tous les rapports des particuliers avec le pouvoir administratif, doivent évidemment subir le contre-coup des idées politiques spéciales à chaque régime constitutionnel. C’est ainsi que le pouvoir propre en matière de contentieux administratif n’a jamais été abandonné sous les gouvernements monarchiques depuis 1800, pas même sous le Consulat, ce préliminaire de l’Empire, pas plus que sous l’ancien régime. Il a été, au contraire, abdiqué au profit du Conseil d’État par les régimes républicains de 1848 et de 1872. Au point de vue administratif, il n’y a eu que la République de 1848 qui ait poussé l’autorité et le pouvoir de contrôle du Conseil d’État jusqu’à exiger son approbation ; tandis qu’en 1872, l’esprit de méfiance à l’égard des abus de l’exécutif étant beaucoup moins developpé, on a restreint la mission du Conseil d’État à un simple rôle consultatif. D’une manière très logique, afin d’assurer leur indépendance vis-à-vis du gouvernement dans l’exercice de leur fonction, les conseillers d’État, en 1848, étaient élus par le pouvoir législatif, situation que rétablit la loi du 24 mai 1872, article 3, et que fit disparaître la loi du 25 février 1875, article 4, qui confia leur nomination et leur révocation au chef de l’État ; transformation commandée par le rôle de simples donneurs d’avis attribué à ces fonctionnaires dans les actes du gouvernement. L’anomalie d’une pareille situation, au point de vue du pouvoir propre conféré aujourd’hui au Conseil d’État en matière contentieuse, s’explique par une expérience acquise qui a permis de constater l’indépendance de fait de cette assemblée en tant que corps judiciaire, comme on avait pu remarquer, sous le Gouvernement de Juillet et le second Empire, la réserve du pouvoir exécutif qui avait toujours confirmé les projets de jugements du Conseil d’État, à tel point que, dans l’usage, ces projets furent qualifiés d’arrêts.
Mais, dans l’état actuel de notre législation, il est assez étrange que l’initiative gouvernementale puisse être tenue en échec par un veto d’une assemblée dont la situation est à la merci de l’arbitraire du chef de l’Etat, dans une question qui, comme celle de la naturalisation, se rattache directement à la direction politique et dans laquelle, par conséquent, l’exécutif n’a pas à ménager les scrupules de conscience et les réclamations de l’opinion publique, comme dans celles qui touchent au contentieux. Sous des régimes monarchiques, le pouvoir exécutif, par un sentiment d’équité, par respect de lui-même ou ménagement de l’opinion, n’a jamais usé de sa faculté d’écarter les appréciations du Conseil d’Etat sur les droits acquis des particuliers en conflit avec le gouvernement ; croit-on qu’il puisse accepter aussi bien une opposition à sa manière de voir quand il s’agit, non plus de droits à juger, mais d’une faveur à concéder, étant donné surtout que lui seul est à même, en général, d’apprécier les motifs qui le font agir et qu’il a souvent le devoir de tenir secrets ? Et si la loi nouvelle lui fait une obligation de s’incliner devant la résistance du Conseil d’État, ne peut-on pas craindre des divergences regrettables entre cette assemblée et le gouvernement, ce dernier trouvant une cause d’irritation qui pourra aller jusqu’à l’in justice contre ceux qui l’empêchent, d’après lui, de diriger à sa guise des questions de police intérieure, de rapports internationaux et de sauvegarde politique dont lui seul connaît les dessous, si l’on peut ainsi dire, et dont, dans tous les cas, lui seul a la responsabilité devant les Chambres et devant le pays ? Qu’on suppose une interpellation au Parlement sur l’attribution de la nationalité à un homme réputé dangereux ou indigne par son passé ; c’est là un acte de politique sur lequel tout représentant du pays a le droit de demander des explications. Le ministre répondra qu’il a refusé la naturalisation, mais que le Conseil d’État a condamné son refus ; c’est alors derrière une autorité qui lui est hiérarchiquement subordonnée que le gouvernement se retranchera ; c’est aussi cette autorité qui tiendra en échec la sanction politique que le Parlement peut exercer sur les actes des ministres au moyen d’un vote de critique ou de blâme.
Certes, ces résultats n’auraient rien que de naturel si le Conseil d’État agissait, en pareil cas, avec un pouvoir propre et en qualité de corps judiciaire statuant au contentieux les décisions de la justice, administrative ou civile, sont au-dessus ou, si l’on veut, en dehors du contrôle parlementaire ; mais n’oublions pas que, d’après la loi du 22 juillet 1893, le Conseil d’État est simplement consulté comme conseil de gouvernement et que, seulement, il faut son approbation pour que la nationalité soit refusée au requérant, suivant ce que le pouvoir exécutif se propose de faire.
Il est nécessaire d’insister sur ce dernier point, car de prime abord on pourrait s’y tromper, vu la procédure organisée par la loi de 1893 pour que le Conseil d’État soit mis à même de donner son avis en connaissance de cause. En premier lieu, le déclarant auquel l’enregistrement est refusé par le ministre de la justice, pour cause d’indignité, doit être avisé de ce refus (art. 9, alin. 4, Code civ.).
Le déclarant a la faculté de produire devant le Conseil d’État des pièces et des mémoires justificatifs (alin. 5). Ces dispositions font ressembler la procédure organisée en pareil cas à une véritable instance : on y trouve l’assignation sous la forme de l’avertissement donné à l’intéressé ; les débats, avec une défense de part et d’autre ; on doit même invoquer un argument a contrario tiré du texte de l’alinéa 5 pour écarter la comparution possible de la partie, son interrogatoire et la plaidoirie orale ; d’ailleurs la défense sur mémoire ne s’écarte guère de la procédure suivie devant le Conseil d’État dans les affaires purement contentieuses. Dans tous les cas, on est loin de la façon de procéder dans les discussions relatives aux avis en matière administrative, où tout se passe dans les rapports du gouvernement et du Conseil d’État, sans intervention d’aucune nature de la part de ceux que ces avis peuvent intéresser. Ainsi le Conseil d’État, dans le cas prévu par la loi du 22 juillet 1893, procède comme un véritable tribunal, qui juge les allégations contraires présentées, et rend une décision définitive devant laquelle doivent s’incliner soit le pouvoir exécutif, soit le requérant.
Malgré ces apparences, ce serait une véritable erreur de voir dans le rôle attribué par la loi de 1893 au Conseil d’État une mission judiciaire ; la nature même de la question qui lui est soumise s’y oppose, puisque l’examen des arguments invoqués par le gouvernement pour écarter un requérant comme indigne ne se réfère en rien à l’appréciation de droits. acquis, et qu’il ne peut y avoir contentieux véritable lorsqu’il s’agit uniquement de considérer le mérite d’un individu pour obtenir une faveur et l’opportunité qu’il peut y avoir à la lui accorder. Il ne faut voir dans la mission spéciale donnée ainsi au Conseil d’État qu’un contrôle bizarre et hybride, administratif dans son objet, judiciaire dans sa procédure et dans son résultat définitif.

#### II

Si l’on se place au point de vue spécial de la naturalisation comprise dans son sens le plus large, c’est-à-dire de l’attribution volontaire de la nationalité dans une circonstance quelconque par le gouvernement, l’innovation introduite par la loi de 1893 ne paraîtra pas moins étrange.
Ce serait reprendre un thème peut-être épuisé que discuter encore la question de savoir à qui, du pouvoir exécutif ou du pouvoir législatif, appartient l’attribution ou le refus de la nationalité. Les partisans du pouvoir législatif, comme Marie, lors de la discussion de la loi du 29 juin 1867, et ceux du pouvoir exécutif, comme Vatimesnil à propos de la loi du 3 décembre 1849, n’ont guère négligé un argument, dans un sens ou dans l’autre. En fait, on retrouve ici l’influence immédiate des régimes politiques, et c’est pour cela que pas une matière n’a été si souvent modifiée depuis la Révolution que celle de la naturalisation.
La première République, humaine, c’est-à-dire universelle et cosmopolite de sa nature, veut appeler tous les hommes au bénéfice de ses institutions : de là l’attribution de la nationalité à quiconque satisfait à une condition, souvent trop facile à remplir, attestant des sentiments d’attachement à la France, ou simplement généreux, et qui prête le serment civique, d’après toutes les lois ou constitutions de la période révolutionnaire, depuis la loi du 2 mai 1790 jusqu’à la constitution de l’an VIII. C’est le système du « bienfait de la loi » organisé d’une manière absolue et en écartant complètement l’appréciation du pouvoir exécutif. Sous le régime impérial, l’autorité se ressaisit et, comme sous l’ancien régime, se fait juge de la concession ou du refus de la nationalité, malgré l’accomplissement des conditions légales (décret du 17 mars 1809). Il en fut de même sous la Restauration et le Gouvernement de Juillet. Mais la révolution de 1848, revenant aux idées de cosmopolitisme en honneur pendant la première République, permit au ministre de la justice de naturaliser tout étranger résidant en France depuis cinq ans et pouvant attester de sa dignité (décret des 28-31 mars 1848). Les abus furent tels que le garde des sceaux, M. Bethmont, dut suspendre l’application du décret, le 29 juin 1848, après avoir constaté que, dans trois mois, 2.500 naturalisations avaient été accordées. C’est alors que, dans la loi du 3 décembre 1849, on procéda par voie de transaction entre les partisans du pouvoir législatif et ceux de l’exécutif ; ce dernier accorda la naturalisation, mais sur avis conforme du Conseil d’État qui, élu à cette époque par le Parlement, pouvait être considéré comme un délégué du pouvoir législatif, exerçant son contrôle en toute indépendance sur le gouvernement. La nomination des conseillers d’État par l’empereur fit transformer, dans la loi du 29 juin 1867, l’ancien avis, nécessairement conforme, en un avis obligatoirement demandé, mais dont le pouvoir exécutif faisait le cas qu’il voulait. Enfin la loi du 26 juin 1889 n’exige même plus d’avis préalable du Conseil d’État pour accorder la naturalisation.
A notre avis, c’est la dernière solution qui est la meilleure. Personne assurément ne s’attarde plus aujourd’hui aux idées de cosmopolitisme un peu naïf de la première Révolution, qui eurent un dernier écho en 1848 : l’expérience a radicalement condamné les abus de la naturalisation subordonnée seulement à l’accomplissement de conditions généralement faciles à remplir. On a compris la nécessité d’apprécier la moralité des candidats à la nationalité française, à tel point que, depuis la loi du 22 juillet 1893, l’acquisition de plein droit de cette nationalité n’existe plus que pour la femme étrangère épousant un Français (art. 12, Code civ.), les descendants des émigrés à la suite de la révocation de l’édit de Nantes ne pouvant plus eux-mêmes bénéficier de la loi du 15 décembre 1790 qu’en vertu d’un décret d’admission, qui peut leur être arbitrairement refusé d’après la loi du 26 juin 1889.
Quant au choix à faire entre les pouvoirs législatif ou exécutif pour l’attribution de la naturalisation, il ne nous semble pas non plus sérieusement discutable à l’heure actuelle. Les régimes issus d’une révolution fondée sur des idées nouvelles, absolues et simplistes comme toutes celles qui doivent avoir leur effet sur les masses, sont presque inévitablement doctrinaires, au moins à leur début, c’est-à-dire d’une logique rigoureuse avec leurs principes : la première République, humaine et cosmopolite dans son essence, philosophique, si l’on veut, s’ouvre largement aux étrangers, moins comme une patrie que comme une doctrine ; celle de 1848, avec les mêmes caractères en partie reproduits, est éminemment démocratique et fondée sur le suffrage universel : aussi s’efforce-t-elle de concilier le facile accès de la nationalité avec le contrôle nécessaire pour ne pas attribuer la vie politique, les droits de suffrage et d’éligibilité, à ceux qui en seraient indignes ou ne les exerceraient pas pour le bien du pays. A qui doit revenir ce contrôle ? Logiquement, semble-t-il, au pouvoir législatif, qui doit juger ceux qu’il peut s’associer soit comme électeurs, soit comme éligibles. De là les discussions de 1849 et la transaction à laquelle elles ont abouti dans la loi du 3 décembre de cette année, sous la forme de l’approbation nécessaire du Conseil d’État, émanation du Parlement alors, pour que le pouvoir exécutif put conférer la naturalisation.
Mais la raison et le sentiment des nécessités pratiques sont plus forts que la logique absolue, qui n’est souvent que la manifestation d’une raideur d’esprit et non d’une véritable intelligence. On a compris que le rôle de la loi était terminé quand elle avait établi des règles générales et que la mission du législateur n’est pas d’en faire l’application à chaque cas spécial : le pouvoir législatif fixe les conditions auxquelles la naturalisation peut être concédée, en s’inspirant des intérêts généraux auxquels il doit pourvoir ; il appartient ensuite à l’autorité exécutive d’apprécier l’opportunité de l’accorder dans chaque circonstance où elle est sollicitée, dans les limites imposées par le législateur lui-même, comme il appartient aux divers tribunaux d’appliquer la loi pour l’appréciation des droits individuels, dans l’ordre judiciaire ou administratif. Il est d’ailleurs aisé de tenir compte des scrupules que l’on peut avoir au sujet de la nécessité de faire intervenir le pouvoir législatif dans l’admission d’un nouveau citoyen susceptible de faire partie lui-même du Parlement ; le moyen consiste à consacrer, en sus de la naturalisation ordinaire, la grande naturalisation qui seule donne l’éligibilité politique et qui ne peut être conférée que par une loi, ainsi que le décidaient l’ordonnance du 4 juin 1814 et la loi du 3 décembre 1849. On retrouve, en partie, cette disposition dans la loi du 26 juin 1889, article 3, qui n’attribue au naturalisé le droit d’être éligible aux assemblées législatives que dix ans après le décret de naturalisation, à moins que, par une loi spéciale, ce délai n’ait été réduit, la réduction pouvant descendre jusqu’au minimum d’un an. Le stage de dix ans offre toutes les garanties nécessaires, en dehors du consentement du Parlement lui-même, pour le recrutement de ce dernier ; au surplus, la naturalisation est conférée par le chef du pouvoir exécutif, qui est aujourd’hui un véritable délégué du peuple, par l’intermédiaire du Parlement, au moyen d’une élection à trois degrés du côté du Sénat, à deux degrés du côté de la Chambre, et les objections émises autrefois ont ainsi beaucoup perdu de leur valeur.
Enfin, au point de vue pratique, on ne pouvait songer longtemps à mettre en mouvement, d’une manière très fréquente, tout l’appareil législatif, à détourner ainsi le Parlement de ses travaux pour examiner des intérêts privés, et à lui soumettre, avec la publicité que comportent les délibérations législatives, des questions d’un caractère souvent fort délicat au point de vue des individus en cause, de la police de l’État ou des rapports internationaux.
Étant donné même le caractère des questions de ce genre, nous pensons que, non seulement le pouvoir exécutif est seul compétent pour les trancher, mais encore qu’il faut lui laisser toute initiative à cet égard. Demande-t-on le simple avis du Conseil d’État, on peut croire que le gouvernement, convaincu qu’une naturalisation doit être accordée ou refusée, n’en fera qu’à sa guise. Exige-t-on l’approbation de cette assemblée, même seulement pour le refus de la naturalisation dans certains cas spéciaux, ainsi que le fait la loi de 1893, on force le gouvernement à dévoiler des faits qu’il a souvent le devoir de tenir secrets dans l’intérêt des particuliers ou de l’État, et à s’incliner devant l’opposition d’un corps qui, par sa nomination même, dépend de lui, dans une question de police où il doit avoir la liberté complète, puisqu’il a la responsabilité exclusive. C’est sans doute ce que l’on avait compris en 1889, quand on supprima la nécessité de l’avis préalable pour le décret de naturalisation. Et quatre ans plus tard on renchérit sur la loi de 1867 abrogée en 1889, en exigeant un avis conforme pour le refus de la nationalité opposé à ceux qui sont nés en France ou qui sont issus d’ex-Français, alors que, au point de vue de l’acquisition même de la nationalité, ces individus sont dans la situation d’un étranger ordinaire et sollicitent, comme lui, une véritable faveur. La facilité plus grande des conditions à remplir pour être naturalisé était une concession très suffisante faite à leur titre d’originaires de la France ou de descendants d’ex-Français.
On pourrait croire cependant que, pour éviter d’empiéter sur un domaine de police et de gouvernement qui ne lui appartient pas, le Conseil d’État aura le bon esprit de ne pas contrecarrer le pouvoir exécutif, et s’en rapportera aux raisons données par ce dernier pour légitimer son refus, comme il se conformait habituellement jadis aux indications fournies quand on devait lui demander son avis pour la naturalisation. Mais il faut remarquer que la situation a bien changé. Appelé à conseiller simplement le pouvoir exécutif, le Conseil d’État n’a, en fait et en conscience, qu’à tenir compte des explications qui lui sont exposées par le ministre, sachant d’ailleurs qu’il n’est pas juge souverain de la question, dont la solution appartient à l’autorité même qui le consulte. Au contraire, d’après la loi 22 juillet 1893, la haute assemblée reçoit les observations de l’intéressé en même temps que celles du pouvoir exécutif ; elle a à statuer entre deux réclamations opposées, comme un tribunal véritable, avec cette particularité, inconnue jusqu’à présent dans notre législation, sauf dans certaines juridictions disciplinaires comme le Conseil de la Légion d’honneur, qu’il apprécie une question de dignité et non de droit. Étant donnés le rôle de juge qui lui incombe alors, la procédure de débats contradictoires qui accentue ce rôle, et la responsabilité qu’il assume, puisque de son opinion dépend la solution définitive de la question, il y a tout lieu de croire que le Conseil d’État sera souvent forcé de combattre les propositions du gouvernement. Ce dernier, dira-t-on, ne devra alors proposer le refus de la naturalisation de faveur, dont il est question dans les articles 9 et 10 du Code civil, que pour des motifs graves, susceptibles d’être approuvés par le Conseil d’État, et c’est ce qu’a voulu le législateur de 1893. Mais que de raisons, excellentes au point de vue de la police générale d’un pays, pour refuser la naturalisation, qui ne peuvent être avouées ou précisées suffisamment pour entraîner la conviction d’un corps délibérant, surtout quand ce corps a une mission en quelque sorte judiciaire et, pour cela comme aussi à raison de la procédure qu’il doit suivre, est entraîné à exiger des preuves formelles, sans se contenter de suspicions et de précautions politiques ! L’opposition pourra donc être fréquente entre le gouvernement et le Conseil d’Etat ; elle entraînera les résultats choquants et les inconvénients que nous avons signalés plus haut.
En somme, on le voit, le législateur de 1893 a exagéré les précautions à prendre pour éviter l’arbitraire du gouvernement dans le refus de la nationalité au préjudice de ceux qui, auparavant, pouvaient invoquer le bienfait de la loi. Du moment que l’on transformait ce bénéfice en une naturalisation. proprement dite, il fallait se borner à favoriser celle-ci par la facilité plus grande des conditions à remplir, pour tenir compte de la naissance en France des requérants, ou de leur origine française venant de l’ancienne nationalité de leurs parents, sans aller jusqu’à conférer au Conseil d’État, d’ailleurs incompétent en cette matière de police, un contrôle souverain qui bouleverse toutes nos règles de droit public.
Au lieu de restreindre à ce point la faculté pour le gouvernement de refuser la naturalisation, le législateur aurait peut-être pu songer à réfréner des abus en sens inverse et qui aboutissent à la conférer en dehors des cas où la loi permet limitativement de l’accorder. On sait que, depuis la loi du 26 juin 1889 comme auparavant, la naturalisation continue à être fixée par des décrets dans les colonies soumises au régime réglementaire c’est ainsi que l’acquisition de la nationalité est réglée en Algérie par le sénatus-consulte du 14 juillet 1865 et le décret du 21 avril 1866, en Cochinchine par celui du 25 mai 1881, en Nouvelle— Calédonie par celui du 15 novembre 1882. Or, se laissant entraîner par une apparence venant de ce que, en fait, l’autorité française s’exerce très directement dans les pays relevant de notre protectorat, on a, par deux décrets du 29 juillet 1887, étendu à la Tunisie et à l’Annam les dispositions réglementaires qui permettent une naturalisation facile dans les colonies. Avant que, l’occasion venue, les tribunaux ne déclarent inconstitutionnels ces décrets qui confèrent la nationalité dans des circonstances autres que celles prévues par la loi, puisqu’ils reposent sur une assimilation avec le sol français de territoires qui, en droit, n’appartiennent nullement à la France, il serait bon qu’une loi intervînt à ce sujet. Ce serait faire œuvre utile que de régulariser des décisions réglementaires, illégales il est vrai, mais parfaitement justifiées en pratique par nos intérêts dans les pays de protectorat et par l’exercice considérable de la souveraineté qui nous y est attribué, plus utile assurément que celle qui a consisté à apporter le trouble dans notre droit public, pour sauvegarder les prétendus droits d’étrangers, plus ou moins suspects, venant demander notre nationalité.
* ↑ V. notre Commentaire de la loi du 22 juillet 1893. Broch. Paris, Larose, 1893.
* ↑ Cass., 27 octobre 1891, J. Clunet, 1891, p. 1223 ; comp. Cass. crim., 19 décembre 1891, eod., 1892, p. 690.