# De la nature juridique de la représentation politique
### DU FONDEMENT JURIDIQUE DE LA REPRÉSENTATION POLITIQUE

Je ne crois pas exagérer en affirmant que, de tous les problèmes qui touchent au droit public moderne, aucun n’a la gravité et l’importance de celui qui concerne la détermination de la nature juridique de l’institution de la représentation en ce qu’elle a de plus caractéristique, c’est-à-dire en ce qui est relatif au rapport qui s’établit entre l’élu et l’électeur. C’est un problème dont dépend toute la valeur juridique du gouvernement représentatif lui-même ; car ce qui le distingue de toute autre forme de gouvernement, c’est précisément l’institution de la représentation. Si celle-ci n’est pas comprise ou si elle est mal comprise, la rigueur de la logique veut que l’on ne comprenne pas davantage ou que l’on comprenne mal la nature même du gouvernement représentatif. Cependant, malgré l’importance de la question, il en a été tenu, pendant bien longtemps, un faible compte dans la science moderne. Au début des études du droit constitutionnel et plus tard, on a bien traité avec une certaine ampleur le problème qui se rattache à la nature intrinsèque du suffrage : celui-ci est-il un « droit » ? Est-il un « devoir » ? Est-il une « fonction » ? Vote-t-on comme « homme » ou comme « citoyen autorisé par les lois » ? Sur cette question, que j’appellerai la question-mère, sur celle qui est relative à l’essence juridique de l’institution, en tant qu’elle recherche le fondement de cette dernière dans le rapport qui existe entre l’électeur et l’élu, sur cette question, dis-je, les traités de droit public les plus en renom, ou bien gardent absolument le silence, ou bien ne fournissent que quelques règles insuffisantes pour donner une idée précise de la théorie juridique qu’on voudrait établir. Et le mal a été d’autant plus grand qu’en présence de cette négligence de la science, et peut-être à cause d’elle, il s’est formé une théorie dominante et généralement acceptée de ce public assez nombreux qui s’occupe considérablement des institutions politiques ; elle a été créée sous l’impulsion des multiples nécessités de la vie politique moderne par cette classe de personnes qui manque de cette culture juridique spéciale qui n’est pas moins nécessaire et qui est aussi difficile d’acquérir que celle qui se rapporte à toute autre science juridique.
Un fait encourageant, c’est que, dans ces derniers temps, le problème a été posé dans ses véritables termes et a été étudié avec cette ampleur qui est conforme à son importance.
En Italie spécialement, on peut dire qu’en ce moment la question est à « l’ordre du jour ». Comme, pour ma part, j’avais eu, dès 1889, l’occasion d’exposer mes convictions, mais d’une manière très brève, sur une question, il me paraît opportun, après la publication du travail qui contenait cette exposition, de développer et de défendre avec plus de détails les idées que j’avais exprimées alors et qu’une réflexion plus longue et plus attentive n’a fait que confirmer.

#### I

Exposons les termes de cette théorie dont nous indiquons plus haut la nature particulière ; de cette théorie actuellement dominante et sur laquelle on se base implicitement pour établir la valeur générique du gouvernement représentatif.
On part de cette supposition que la souveraineté réside dans le « peuple », sans trop se préoccuper de déterminer, avec une rigueur juridique, le sens de ce mot « peuple ». Ensuite, cette volonté populaire, que d’avance on suppose souveraine, est manifestée par le corps électoral, à l’aide de l’élection. L’assemblée élue, grâce à cette volonté populaire, devient dépositaire du pouvoir, qui originairement appartient aux électeurs. Et ce point paraît décisif pour la notion du pouvoir représentatif lui-même. Aussi on dit, dans toute élection, que l’on interroge la « volonté du pays » ; la chambre élue représente la « souveraineté populaire ». Ce ne sont pas là des idées vulgaires et des expressions dont se servent seulement les rédacteurs des journaux politiques. C’est tout une phraséologie que, d’une manière dogmatique, on entend répéter tous les jours dans les Assemblées législatives et dans les autres manifestations les plus élevées de la vie publique. Et, pour ne citer, parmi les auteurs, qu’un seul d’entre eux, mais un auteur bien grand, Stuart Mill déclare que « Gouvernement représentatif signifie que la nation entière ou tout au moins une partie importante de celle-ci exerce, par ' l’intermédiaire des députés qu’elle nomme périodiquement, le pouvoir suprême ».
Avant d’aller plus loin, il faut convenir qu’un caractère de cette théorie et, en même temps, ce qui fait sa grande force, c’est la simplicité, grâce à laquelle une idée politique pénètre facilement dans la multitude et y acquiert l’autorité d’un dogme. La souveraineté est dans le peuple ; de celui-ci, elle passe dans les électeurs ; de ceux-ci, dans les députés.
Ainsi, le rapport juridique entre les électeurs et l’élu apparaît clairement comme une délégation de pouvoirs ; ce sont comme autant de petits fragments de souveraineté qui passent des électeurs dans l’élu, de manière à constituer cette grande somme de pouvoir souverain qui est exercée par l’assemblée composée de la totalité des élus ; il en est comme des molécules d’eau, contenues dans la neige des montagnes, et qui, en fondant et en se réunissant successivement, forment le ruisseau, puis l’affluent et enfin le fleuve majestueux. Comme conséquence de cette délégation, l’élu apparaît comme le vrai représentant juridique de ses électeurs : il est — et c’est ainsi qu’on l’appelle — le « mandataire » de ses électeurs.
Nous considérerons tout d’abord cette théorie en elle-même puis dans les principes fondamentaux dont elle découle ; de manière que le travail négatif et de critique ouvre naturellement la voie au travail positif et de reconstruction.

#### II

La théorie du mandat politique, indubitablement vraie dans les origines historiques de la représentation, remonte en partie à la grande Révolution française, qui a donné naissance à l’Etat moderne. Il n’est cependant pas inutile de faire observer que les origines historiques de la représentation ne donnent aucun fondement, basé sur l’expérience, aux partisans modernes de la théorie du mandat. En effet, suivant cette supposition, la représentation serait historiquement issue d’une impossibilité de fait. Les peuples germaniques, répandus à travers les vastes provinces de l’Empire romain, ne purent plus constituer l’assemblée législative et souveraine en réunissant tout le peuple. C’est alors qu’on songea à substituer, à l’assemblée directe, l’assemblée indirecte, par l’intermédiaire des représentants. Or, cette supposition est, il faut en convenir, démentie par une simple comparaison de dates. En Angleterre, l’invasion germanique eut lieu au Ve siècle, tandis que le système représentatif par élection ne commence que vers la moitié du XIIe siècle ; cette solution de continuité de 700 ans démontre clairement l’inexistence d’un lien entre ces deux faits.
Malgré cela, nous admettons que, dans ses origines, la représentation politique puisse se définir juridiquement un mandat. Sans nous arrêter trop longtemps à un examen historique qui nous éloignerait trop de notre sujet, nous nous bornerons à faire remarquer comment, dans ses origines, l’organisation politique se rattache aux ordres ou classes. La base constitutive de l’État était une association collective moindre ; l’aristocratie haute et basse, le clergé, la bourgeoisie, les universités de professions de commerçants et libérales, les corporations d’industriels, les associations d’artisans, etc. La représentation était un privilège de classe ; privilège qui impliquait des obligations corrélatives, par exemple celle de fournir des subsides en argent à la couronne, obligation parfois si onéreuse que bien souvent le privilège était plutôt redouté que désiré. Le but prépondérant de ces assemblées représentatives était de discuter la mesure relative aux subsides demandés, d’en surveiller la destination, de manière que le préjudice souffert par ceux qui le devaient fût aussi faible que possible. Dans de telles conditions où l’élément du do ut des était prédominant, où l’assemblée représentait réellement autant de sujets juridiques autonomes, la conséquence naturelle était que le député devait être un véritable représentant ou un mandataire. Ici, se trouvait la condition juridique de tout contrat, c’est-à-dire un rapport entre deux sujets (le député mandataire, et la classe ou la corporation agissant en qualité de mandant) ; de même, le but juridique du mandat était rempli, du moment que le député, en droit et en fait, n’avait qu’une seule mission, celle de représenter et de surveiller des intérêts particuliers. De là découlait, en outre, la conséquence extérieure caractéristique de l’institution de la représentation, c’est-à-dire que les pouvoirs des mandataires étaient juridiquement limités par le but même que nous avons fait connaître ; et cette limitation apparaît d’une façon manifeste dans les fameux cahiers des députés français, cahiers qui ont leur équivalent chez d’autres peuples.
Mais, il est certain que l’idée de l’État contemporain, tel qu’il est sorti de la Révolution française, ne correspond plus aux conditions du concept de la représentation que nous venons d’examiner. Comme on le sait, l’État moderne n’a plus la forme corporative : le pouvoir souverain apparaît dans le rapport direct et immédiat avec le « sujet » individuellement considéré dans ses droits et dans ses devoirs. Le droit public ne reconnait plus aucune forme d’association intermédiaire, qui se présente comme le sujet passif de la souveraineté. La monade constitutive de l’État moderne, c’est donc l’individu : individuelle donc est la base des devoirs publics ; et cet ensemble de devoirs et de droits individuels a son fondement dans l’idée de « citoyen » ; et c’est de la collectivité des citoyens que se forme, directement, l’État.
Un autre principe très général est venu mettre l’État moderne en opposition avec ce concept du moyen âge qui, nous l’avons vu, a exercé son influence pour déterminer l’idée de représentation. Nous avons noté que la concession des droits publics et, principalement, du droit de la représentation, constituait un privilège ayant pour contre-partie un devoir. Conformément à cette confusion entre le droit public et le droit privé, confusion qui, dérivant de la féodalité, se mêla à toutes les institutions politiques du moyen âge, le souverain conférait le privilège de la représentation déterminée par l’idée d’un do ut des : la charge publique (fournir des subsides à la couronne) se reliait d’une manière directe avec le droit public de nommer des représentants chargés de déterminer le chiffre des subsides et d’en surveiller l’emploi.
Or on sait que, d’après les principes généraux qui servent de base à l’État moderne, ce rapport corrélatif et, en quelque sorte, compensateur, qui existe entre le droit et le devoir public, ne se conçoit plus. Le citoyen rend à son pays les services multiples et pénibles que la loi lui demande, en vertu du rapport de dépendance qui le lie directement à la souveraineté de l’État ; tandis que, d’autre part, les prétendus droits politiques, loin de supposer un équivalent de services rendus, se conçoivent eux-mêmes comme un « service » dû à l’Etat, en ce sens que le citoyen est appelé à concourir, par son travail et son intelligence, à la meilleure administration de la chose publique. Au moyen âge, l’habitant d’un bourg anglais pouvait donner en dot à sa fille son droit électoral, comme s’il se fût agi d’un champ ou d’une chose ; aujourd’hui, au contraire, le droit moderne punit de graves peines quiconque vend son propre vote, affirmant ainsi hautement cette idée qui reconnaît, par certains côtés, dans les droits politiques autant de devoirs.
L’État moderne a donc complètement rejeté tous les principes qui servaient de fondement à l’institution juridique de la représentation du moyen âge. Nous verrons, dans la suite, si la théorie du mandat, vraie pour le droit du moyen âge, peut être conservée pour le droit moderne.

#### III

Mais, avant d’en arriver là, il convient de fournir une explication préliminaire.
Plusieurs écrivains, s’occupant de notre question, ont plus ou moins clairement compris l’incompatibilité absolue qui existe entre l’idée du mandat et le caractère moderne de la représentation.
Mais, au lieu de tirer courageusement les conséquences de cette observation, ils tranchent la difficulté à l’aide de ce commode éclectisme, avec lequel on s’imagine souvent résoudre, mais à tort, les questions les plus ardues et les plus controversées de la science moderne. Le mandat politique, dit-on, ne peut pas coïncider avec le mandat civil ; un rapport essentiellement de droit public ne peut pas avoir la même nature juridique qu’un principe de droit civil. Les différences que l’on remarque entre eux sont parfaitement naturelles. D’ailleurs, précisément pour les raisons qui viennent d’être dites, l’emploi de l’expression « mandat », pour qualifier le rapport existant entre l’électeur et l’élu, a un sens purement analogique ; il sert à « donner une idée » de la nature de ce rapport, sans prétendre résoudre absolument la question de la nature même et des caractères juridiques de cette institution.
Nous aurions bien des raisons à opposer à cette manière de raisonner, qui, quelque fréquente qu’elle soit, n’apparaît cependant pas comme très juridique. On voit qu’à force d’analogies on finit par tourner autour de la question ; les difficultés ne se résolvent pas, elles se dissimulent. Et c’est ainsi qu’on explique pourquoi la plupart des principes fondamentaux du Droit public manquent de cette netteté de contours, qui doit être la force principale d’une théorie juridique.
Mais, laissant de côté ces observations générales, lorsqu’on a dit que l’expression « mandat » s’emploie dans un sens analogique et métaphorique, c’est en réalité comme si l’on n’avait rien dit. La métaphore, qui a sa place dans la poésie, doit être employée le moins possible dans la science ; elle peut servir à éclairer et à corroborer une idée, grâce à une exposition plus brillante et plus agréable ; mais elle ne peut être elle —même une idée. On peut en dire autant de l’analogie : moyen de pure exposition, qui est de nature à faciliter l’intelligence d’une théorie, mais qui ne peut pas résumer la théorie tout entière.
Assurément, la théorie suivant laquelle le rapport entre l’électeur et l’élu suppose un mandat, ne prétend pas dire par là qu’on doit lui appliquer le titre du Code civil relatif à ce sujet. Mais, pour que cette définition soit admissible, même avec son caractère d’analogie, il faut qu’il y ait une certaine relation substantielle entre les deux concepts ; sans cela l’analogie n’aurait plus sa raison d’être. Nous comprenons, par exemple, que le rapport, qui existe entre l’employé et l’administration publique, soit considéré comme anologue au contrat de louage d’ouvrage ; les deux relations ne sont pas, il est vrai, identiques, puisque l’une touche au droit public et l’autre au droit privé, mais il n’en est pas moins vrai qu’on trouve entre elles des coïncidences substantielles qui justifient l’analogie. Au contraire, lorsqu’on arrive à démontrer que tous (je dis tous) les caractères essentiels du mandat — dans le sens technique et juridique de l’expression — manquent dans le rapport de la représentation politique, et que les caractères spécifiques de cette dernière sont essentiellement en contradiction avec ceux du mandat, quel autre sens reste-t-il alors à l’analogie, si ce n’est celui de contenir une erreur ou, tout au moins, de mettre un obstacle à la découverte de la vérité ?
Ou bien veut-on dire que, dans notre cas, on donne au mot « mandat » un autre sens ? Alors cela revient à affirmer que le prétendu mandat législatif n’est pas un mandat, mais bien autre chose. C’est ce que nous soutenons et ce que nous espérons démontrer.

#### IV

Le caractère principal et, en même temps, le plus général du mandat, c’est que celui-ci repose sur une manifestation de volonté. Il n’est pas juridiquement possible qu’une personne puisse transmettre à une autre le pouvoir de la représenter et d’exercer pour son compte un droit quelconque, sans que cette délégation ait été consentie par celui qui donne le mandat. On ne pourra certainement pas dire qu’il s’agit ici d’un caractère purement accessoire et qui n’intéresse que le droit privé ; il s’agit, au contraire, d’un caractère essentiel, sans lequel l’idée de ce rapport juridique ne se conçoit pas.
Voyons si cette déclaration de volonté existe réellement dans le cas de la représentation politique. Nous bornant à considérer la question au point de vue du rapport entre l’élu et le collège dans lequel l’élection a eu lieu, il est certain que les votes exprimés, c’est-à-dire le nombre des citoyens qui ont déclaré vouloir élire ce représentant, constituent une infime minorité, en regard de tous les citoyens qui font partie du collège électoral. Plus particulièrement, la déclaration de volonté fait défaut de la part des diverses catégories de personnes qui suivent : 1$^o$ tous ceux qui ne sont pas électeurs ; 2$^o$ tous les électeurs qui s’abstiennent de voter ; 3$^o$ tous les électeurs qui ont voté, mais non en faveur du candidat élu.
Notre étude étant purement objective et scientifique, nous déclarons sans plus tarder, que le défaut de déclaration de volonté, de la part de ces diverses catégories de personnes, quelque considérable qu’en soit le nombre, pourrait se justifier de manière à faire considérer l’élection comme le résultat de la manifestation de la volonté du collège.
Voyons comment. Quant à la première catégorie, c’est-à-dire les non-électeurs, on peut dire qu’en droit électoral, ils sont considérés comme incapables. L’exclusion du droit de vote suppose toujours une raison d’incapacité, soit générale (mineurs, interdits, etc.), soit spéciale, c’est-à-dire relativement à ce droit (femmes, illettrés, et, dans le pays à suffrage restreint, ceux qui ne possèdent pas). Or, dans le langage juridique, incapable signifie personne qui ne peut pas manifester valablement sa volonté relativement à un objet déterminé. Si, donc, les non-électeurs ne participent pas, par leur volonté, à l’acte de l’élection, il est permis d’en déduire que cela n’empêche pas l’élection de renfermer la déclaration de volonté de conférer un mandat ; car, si ces non-électeurs ne prennent pas part à cette élection, c’est qu’ils ne sont pas. considérés comme capables.
Quant à ceux qui ne votent pas, on peut les considérer comme représentés par ceux qui participent au vote. Jura vigilantibus subveniunt : le droit vous confère la faculté de choisir un représentant ; si, par négligence ou pour toute autre cause, vous croyez ne pas devoir user de cette faculté, cela ne peut pas empêcher la collectivité, dont vous faites partie, d’accomplir les actes qui lui sont permis, de la même manière que si vous étiez présent ; on considère votre absence comme impliquant un mandat tacite de confiance et une approbation anticipée de ce que pourra faire la collectivité. Cela, du reste, est de droit commun dans tous les cas où une manifestation de volonté est demandée à un corps collectif.
Restent les électeurs qui ont voté, mais pas pour le candidat élu. Il semble, à première vue, contradictoire qu’ils puissent être représentés contre leur propre volonté. Mais cette contradiction disparaît si l’on considère que cette conséquence est due à une nécessité de fait, qui ne se produit pas seulement dans le cas de l’élection politique, mais bien toujours, en droit privé comme en droit public, toutes les fois qu’une délibération doit être prise par plusieurs personnes simultanément. L’accord de toutes les volontés étant un cas excessivement rare, il en est résulté nécessairement le principe — brutal, sans doute, mais consacré par la nécessité — que la volonté de la majorité prévaut. La portée juridique de ce principe, c’est que la délibération de la majorité est présumée être la déclaration de la volonté de tout le corps collectif délibérant et oblige la minorité elle-même.
Si le rapport juridique entre l’électeur et l’élu se limitait au collège où l’élection a lieu, l’élément primordial du mandat, c’est-à-dire « une déclaration de volonté dans un sens donné », pourrait être considéré comme existant réellement. Mais la question change d’aspect si l’on tient compte de ce principe, écrit explicitement ou implicitement dans toutes les Constitutions modernes, que « le député ne représente pas seulement le collège où il a été élu, mais bien la nation tout entière » ou, comme certaines Constitutions le disent correctement, « le peuple tout entier ».
Nous devons, dans la suite, revenir sur ce principe, et alors nous en rechercherons la véritable signification juridique. Mais ce qui est certain, c’est qu’en l’adoptant on a entendu exclure — pour faire antithèse au principe du moyen âge — un rapport juridique, immédiat et exclusif entre l’élu et le collège où il a été nommé. Ce rapport, quel qu’il soit, n’est pas limité par le territoire comme l’est l’élection.
Et maintenant, il est impossible de donner au prétendu mandat politique la base d’une déclaration de volonté ; car il est évident que le citoyen de Marseille ou de Turin n’a pu concourir en aucune façon à l’élection du député de Paris ou de Rome ; et cependant on dit que ce dernier est son représentant. Ici, on ne peut parler ni d’incapacité, ni d’abstention volontaire, ni de nécessité provenant de l’influence de la majorité. Il reste ce fait que l’on est réprésenté sans avoir pu en aucune manière manifester sa volonté de l’être, ou de l’être de cette façon.
Je sais bien que les partisans du mandat cherchent à repousser l’objection en faisant appel à la théorie des fictiones juris. Affirmer, disent-ils, que l’élu représente même les citoyens qui n’ont pas pu prendre part à son élection, ce n’est qu’une fiction créée par le droit dans ce but. Mais — sans nous arrêter sur d’autres points très importants que nous nous réservons d’examiner dans la suite lorsque nous reviendrons à ce principe ― l’expédient de la fictio juris ne nuit pas à notre thèse ; il la confirme. Fiction est le contraire de réalité. On a donc affirmé que le mandat politique, tel qu’il existe dans le droit moderne, n’a pas pour fondement, en fait, la déclaration de volonté de tous les représentés, mais bien, en grande partie, une fiction, ce qui revient en quelque sorte à dire qu’en réalité cette volonté fait défaut. Et c’est ce qu’il importait de faire remarquer.

#### V

Si donc on prend en considération les dispositions fondamentales du droit public moderne, ce mandat manque, en fin de compte, d’un de ses éléments essentiels, c’est-à-dire d’une déclaration de volonté correspondant à la délégation de pouvoirs qu’on présume être survenue.
Bien d’autres différences, et beaucoup plus graves, existent entre le mandat proprement dit et le mandat de la représentation politique.
Si l’on s’en tient au plus essentiel des caractères du mandat, on remarque que celui-ci est nécessairement impératif, donnant à cette expression le sens que tout mandataire est obligé d’exercer son mandat suivant certaines limites et certaines conditions qui peuvent être indiquées explicitement, mais qui, dans tous les cas, sont toujours implicitement connues au moment où l’on confère le mandat. Il est donc élémentaire, en droit, que tout mandat a des « limites ». D’où une double conséquence : 1$^o$ au delà de ces limites, le mandataire agit sous sa propre responsabilité ; 2$^o$ le mandant n’est pas obligé, lorsque le mandataire a dépassé les limites des pouvoirs qui lui avaient été donnés.
Non seulement le droit public moderne n’admet pas ce principe et ses conséquences, mais encore il les repousse péremptoirement. Il conçoit le rapport entre l’électeur et l’élu de telle façon qu’il est en complète opposition avec les principes essentiels du mandat, principes que le droit du moyen âge maintenait formellement, comme nous l’avons vu.
Les Constitutions modernes commencent par déclarer qu’il n’est pas permis aux électeurs de conférer à l’élu un mandat impératif. Politiquement, moralement, l’élu peut prendre divers engagements vis-à-vis du corps électoral, soit dans ses professions de foi, soit dans ses discours. Mais ces engagements restent sous la garantie de la loyauté et de la bonne foi politique et personnelle. Non seulement le droit ne leur donne aucune garantie, mais il leur en refuse expressément. D’où il suit que l’on voit se produire de graves conséquences toujours et naturellement en opposition avec celles qui sont inséparables de la nature du mandat. Ainsi, le député est parfaitement libre de ses actions dont il n’a à répondre devant personne, ses votes et ses discours étant expressément déclarés non censurables de la part de n’importe quelle autorité et de n’importe quelle personne. Le mandant pourrait juridiquement refuser d’exécuter les obligations contractées par le mandataire en dehors des limites du mandat. Au contraire, un citoyen serait exposé à la risée publique s’il se refusait à payer un impôt sous ce seul prétexte que les députés élus avaient pris, sans le tenir, l’engagement de voter contre cet impôt.
Nous nous adressons à des lecteurs versés dans les études juridiques. Aussi croyons-nous inutile de nous arrêter à démontrer que la différence qui vient d’être signalée est si essentielle qu’elle suffirait, à elle seule, pour écarter, dans l’élection politique, toute analogie avec le principe juridique de la représentation civile. On ne conçoit pas juridiquement un mandat sans la condition des limites et sans la sanction de la responsabilité. Toutes les fois qu’un magistrat et un jurisconsulte se trouvent en présence d’un acte juridique qui, qualifié mandat, contient une clause qui dispense le mandataire de toute responsabilité, ils n’hésitent pas à déclarer que cette clause suffit pour enlever radicalement à cet acte le caractère juridique du mandat.
Si cela ne suffisait pas, une autre imcompatibilité fondamentale existe entre le rapport créé par l’élection politique et le rapport de la représentation civile.
Un caractère essentiel du mandat, c’est sa révocabilité au gré du mandant. Issu de la confiance, ce rapportjuridique cesse dès que la confiance fait défaut. Certes, les parties peuvent se mettre d’acord sur un mandat donné pour un temps déterminé, mais cette clause n’empêche jamais le mandant de révoquer le mandat, même avant l’expiration du terme convenu. Une limitation de cette faculté du mandat serait radicalement nulle, comme celle qui serait en désaccord avec un caractère essentiel de ce contrat.
Au contraire, le droit public moderne rend le prétendu mandat politique irrévocable de la part des prétendus mandants pendant tout le temps que dure la mission du député. Alors même que tous les électeurs d’un collège, sans exception, se réuniraient pour affirmer solennellement leur intention de vouloir révoquer l’élection faite, un semblable vote pourrait avoir une grave signification politique, mais juridiquement il n’aurait aucune importance, il n’existerait même pas.

#### VI

Vu l’impossibilité d’assimiler le rapport entre l’électeur et l’élu au contrat de mandat proprement dit, on a déclaré, malgré cela, que le mandat doit être considéré comme existant dans ce cas, non pas parce qu’il est effectif, mais parce qu’il résulte d’une fiction créée par la loi constitutionnelle. Cette théorie a été récemment remise en honneur par un écrivain allemand, M. Rieker, dans une occasion solennelle, le jour de l’ouverture de son cours de droit public à l’université de Leipzig. L’auteur adopte le principe, déjà cité, des Constitutions modernes ; il admet que l’assemblée élective représente tout le peuple, et observe « qu’en réalité un collège électoral n’est, à proprement parler, qu’une imperceptible partie du nombre total des citoyens, mais que le législateur commande de regarder ce petit groupe comme le représentant de la totalité des citoyens et de voir, dans sa voix, la voix du peuple tout entier » (page 55).
Il s’agit donc d’une « gesetzliche Fiction » qui, remarquez-le bien, ne considère pas seulement le fait de la déclaration de volonté (comme nous l’avons fait plus haut au § IV), mais bien, et d’une manière directe, le rapport juridique dans sa totalité. Tout le mandat est donc une fiction.
Nous aurions peu d’objections à faire à cette théorie, en nous plaçant au point de vue de notre opinion. Nous nions que le rapport en question soit un mandat ; et le fait de dire > nous donne pleinement raison qu’il n’est qu’une « fiction » sur ce point, puisque cela revient à déclarer que réellement il n’y a pas mandat. Mais nous ne voulons pas par là adopter l’opinion de M. Ricker. D’abord, elle est assurément incomplète ; après avoir établi la « fiction » il faut déterminer la « réalité », c’est-à-dire déclarer quel est, malgré la fiction législative, le véritable caractère juridique du rapport. Ensuite, nous nions que, pour interpréter ce principe constitutionnel, il soit nécessaire de recourir à la théorie des fictions. Mais nous reviendrons plus loin sur ce point.
Nous devons seulement faire remarquer combien l’opinion de cet auteur est intéressante pour montrer à quelles conséquences tout à fait opposées peut amener la théorie du mandat législatif. Tandis que, dans son sens le plus radical, elle conduit à concentrer — chose terrible dans sa simplicité — toute la souveraineté dans le cabinet comme « comité exécutif de la Chambre », cette même théorie, d’un autre côté, se résout en une sorte de mépris adressé au « peuple souverain ».
Voici, en effet, ce qu’écrit M. Rieker pour expliquer la signification de cette fiction législative du mandat : « Il ne faut pas oublier qu’à l’époque de l’ancienne constitution par États, un prince ne pouvait imposer des tributs, sur son territoire, sans le consentement des États ; et que les sujets devaient seulement acquitter les contributions dont le paiement avait été rendu obligatoire par le consentement conforme des États. A cela ajoutez l’idée née du système du droit naturel, à savoir que tout homme étant, par nature, libre, ne peut être soumis à une obligation quelconque que par un acte de volonté. Ce souvenir et cette idée sont si vifs et si puissants dans notre siècle qu’aucun monarque ne pourrait se hasarder$^{[sic]}$ à donner des lois à ses sujets et à leur imposer des obligations, s’il ne faisait appel, dans ce but, au concours du système représentatif. Partout où ce dernier existe, les sujets peuvent être tranquilles (!), en songeant que ce sont eux-mêmes qui se donnent des lois et s’imposent des contributions, que la volonté des députés est leur propre volonté. De cette manière, ils sont plus disposés à observer ces lois et à payer ces impôts. »
La fictio juris du mandat serait donc conseillée par un motif d’opportunité politique et serait un moyen de tromper le peuple, en lui faisant croire que c’est lui qui gouverne, qui impose les taxes et qui fait les lois. En somme, c’est une combinaison qui rappelle l’image poétique de notre Tasse, représentant l’enfant malade auquel on donne une amère médecine dans un vase dont les bords sont enduits de miel.
Comme à l’enfant malade nous présentons, enduit D’une suave liqueur, le bord du vase…
Pendant qu’illusionné, il boit ce suc amer, Il reçoit de son illusion une vie nouvelle.

#### VII

Répétons-le toujours la théorie qui fait du mandat une « fiction législative » confirme notre idée fondamentale, suivant laquelle le rapport entre l’électeur et l’élu n’est pas, en fait, un mandat. La démonstration que nous avons fournie de notre affirmation dans les paragraphes IV et V, a un caractère absolument formel. Cependant, si convaincante qu’elle soit, nous ne croyons pas devoir nous en contenter. Il faut aller plus loin et envisager la portée véritable du rapport dont il s’agit, pour arriver à établir clairement la fausseté de cette théorie et à indiquer positivement le fondement juridique de la représentation.
Si nous considérons, donc, la partie effective de la théorie du mandat, nous trouvons qu’elle suppose la transmission d’un pouvoir public du corps des électeurs dans la personne de l’élu. Cela est renfermé dans l’idée de mandat ; car tout mandant confère des pouvoirs et des attributions spéciales à son mandataire. Cette idée se retrouve dans le mandat politique lui-même ; car, comme nous l’avons vu (§ I), l’opinion générale admet que l’autorité de la Chambre élective trouve son origine juridique dans le corps électoral. La délégation de pouvoirs, voilà le côté essentiel de la théorie du mandat politique.
L’électeur transmet donc un pouvoir. Lequel ? Nemo in alium plus juris transferre potest quam ipse habet. Pour transmettre un droit, il faut l’avoir ; quel droit public peut transmettre l’électeur ?
Ici, la théorie dominante fait cause commune avec celle de la « souveraineté populaire », en ce sens que la souveraineté, c’est-à-dire la somme de tous les pouvoirs publics, réside dans le « peuple » ; et l’électeur est souverain en tant qu’il fait partie du peuple. L’électeur, donc, aurait non seulement quelque pouvoir, mais encore il serait la source de tous les pouvoirs publics.
Pour examiner la consistance de cette opinion, nous ne voulons pas remonter à la critique de l’idée de souveraineté en général et de la souveraineté populaire, en particulier. Cela nous mènerait trop loin. Nous nous contenterons de faire remarquer que l’expression si séduisante, mais si équivoque, de « souveraineté populaire » est prise ordinairement dans deux sens bien distincts. L’un est tout à fait « individualiste » ou même, pour être plus exact, tout à fait « atomistique ». La souveraineté, dans cette acception, résiderait dans le peuple ; mais par « peuple », on considère l’ensemble de toutes quantités numériques (tous les citoyens de l’État), parfaitement égales entre elles, dont la volonté est déterminée par celle de la majorité, c’est-à-dire de la moitié plus un des associés. D’après cette théorie, la volonté de cette majorité représente, dans l’État, la souveraineté : tout participant est souverain pro partibus indivisis, c’est-à-dire pour la fraction qu’il représente.
Il est certain qu’étant donnée cette théorie, on pourrait réellement dire que tout citoyen a des pouvoirs souverains propres ; et ainsi se réaliserait, d’une façon abstraite, l’hypothèse d’un mandat, en d’autres termes, d’un pouvoir transmissible. Mais, voyons si, d’une manière concrète, la théorie peut s’appliquer à la représentation, soit au point de vue du droit positif, soit au point de vue de la philosophie politique.
Au point de vue positif, cette théorie est manifestement inapplicable ; car elle entraînerait des conséquences que le droit public moderne repousse absolument. En effet, si l’on part de cette hypothèse, que la souveraineté réside dans le peuple, dans le sens que nous avons dit, on en arrive logiquement à cette conclusion que tous les pouvoirs publics devraient puiser leur autorité à cette source. Autrement dit, que du peuple souverain devrait découler non seulement le pouvoir législatif, mais encore le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. Un fractionnement de la souveraineté n’est pas possible, de même qu’on ne conçoit pas que, dans le même État, il y ait en même temps plusieurs souverains. Sur ce point tout le monde est d’accord.
Or, peut-on sérieusement affirmer que, dans les États modernes, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire descendent du corps électoral ? — Dans les États monarchiques, cela est évidemment impossible. Le Roi est souverain par sa vertu propre ; ses pouvoirs lui sont conférés directement par la Constitution et ne lui sont pas délégués par les électeurs. Mais, au fond, on doit en dire autant des Etats républicains. Ici, les divers pouvoirs de l’État affirment réciproquement leur autonomie ; et le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire affirment leur indépendance à l’égard du pouvoir législatif, tout aussi bien en France ou aux Etats-Unis qu’en Italie ou en Angleterre. Le président de la République exerce ses pouvoirs souverains en vertu de sa fonction, ou, en d’autres termes, directement en vertu de la Constitution et non pas d’une investiture provenant des assemblées électives. Le pouvoir judiciaire prononce ses sentences au nom de la République, c’est-à-dire au nom de la souveraineté de l’État, affirmant ainsi formellement son indépendance souveraine.
Donc, la théorie qui voit la source des pouvoirs dans le corps électoral, — qui est le représentant ou l’équivalent de ce peuple, — ne peut être prise comme base de la représentation moderne ; car elle aurait le défaut de trop prouver. Elle prouverait que l’exercice du pouvoir législatif appartient aux Chambres ; mais elle entraînerait cette conséquence que tous les pouvoirs de l’État résident dans les Chambres ; ce qui, nous l’avons vu, répugne entièrement au droit public moderne.
D’ailleurs, en examinant la question au point de vue rationnel et philosophique, cette théorie ne servirait jamais à expliquer la représentation, et cela, pour la raison bien simple qu’elle serait incompatible avec elle. Cela a été affirmé avec une clarté extrême par le plus parfait représentant de l’école de la souveraineté populaire, dans son acception la plus radicale, par Rousseau. Après avoir affirmé (Contrat social, II, 1) que « la souveraineté n’étant que l’exercice de la volonté. générale, ne peut jamais s’aliéner et que le souverain, qui n’est qu’un être collectif, ne peut être représenté que par lui-même », il ajoute en expliquant son idée : « La souveraineté ne peut être représentée, par la même raison qu’elle ne peut être aliénée ; elle consiste essentiellement dans la volonté générale, et la volonté ne se représente point : elle est la même ou est autre : il n’y a pas de milieu. Les députés du peuple ne sont donc et ne peuvent être ses représentants, ils ne sont que ses commissaires : ils ne peuvent rien conclure définitivement. Toute loi, que le peuple en personne n’a pas ratifiée, est nulle ; ce n’est pas une loi. Le peuple anglais pense être libre, il se trompe fort ; il ne l’est que durant l’élection des membres du parlement ; sitôt qu’ils sont élus, il est esclave, il n’est rien. » (Ibid., III, 15.)
Or, s’il est certain que nul autre ne peut se reconnaître le droit d’interpréter authentiquement la théorie de Rousseau que Rousseau lui-même ; s’il est certain que la qualité dominante de ce grand penseur est la puissance inexorable de la logique qui lui permet, étant données les prémisses, d’arriver inflexiblement aux conséquences nécessaires qui en découlent, nous pouvons nous dispenser de fournir une autre démonstration de notre opinion, puisque sous ce rapport, celle-ci coïncide avec celle de Rousseau, à savoir que la théorie de la souveraineté populaire, dans son sens atomistique et inorganique, ne peut servir de fondement au contrat juridique de la représentation, du moment qu’elle est incompatible avec celui-ci.
Il nous reste à examiner maintenant l’autre acception qui est donnée à l’expression « souveraineté populaire » ; c’est celle qui est adoptée par les écrivains et les constitutions modernes qui acceptent cette formule. Ici, on dit bien encore que la souveraineté émane « du peuple » (quelques-uns lui substituent le mot « nation » pour se distinguer de l’école atomistique et radicale) ; mais le peuple n’est pas considéré comme une somme de capacités individuelles égales et indépendantes ; il est envisagé en tant qu’organisé sous forme d’État et suivant les lois de cette organisation. On fait appel à l’heureuse antithèse de Cicéron, entre le « populus descriptus censu, ordinibus, ætatibus » et le « populus fuse in tribus convocatus » (De leg., III, 19). Cette idée de « peuple » ou de « nation » considérée au point de vue du groupement organique des citoyens d’un pays, avec leurs distinctions, en classes, en sexes, en âge, en autorité, ayant entre eux des différences économiques, intellectuelles, morales ; cet ensemble organique de citoyens, qui vit dans une association juridique ayant mêmes lois et mêmes magistrats, qui s’affirme comme une unité nationale vis-à-vis des autres peuples, cette idée du « peuple » coïncide essentiellement avec l’idée « d’État », « Peuple » et « État » sont les deux faces, systématiquement distinctes, d’une idée essentiellement unique. Le « peuple » trouve dans l’État sa personnalité juridique ; « l’État » trouve dans le peuple l’élément matériel qui le constitue. Ce point est si connu dans notre science, qu’il n’est pas nécessaire d’y insister.
Et ici apparaît de nouveau, à un autre point de vue, la difficulté que nous avons rencontrée plus haut. L’affirmation que le « peuple » est la même chose que les électeurs, implique que les électeurs sont « l’État » ; idée assurément incompatible avec la théorie de la doctrine dont nous nous occupons et qui, comme nous l’avons vu, conçoit le peuple comme un organisme et non comme une source d’individus égaux. Et l’on retomberait encore une fois dans l’absurde ; car si les électeurs réunissent en eux-mêmes toute la souveraineté de l’État, l’indépendance du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire est impossible.
Nous pouvons donc conclure que le corps électoral, dans le droit public moderne, n’est pas le pouvoir souverain, n’est pas le dépositaire de la souveraineté de l’État. Dira-t-on qu’une partie seulement de la souveraineté réside dans le corps électoral ? Mais en vertu de quoi, répliquerons-nous ? Non, à coup sûr, en vertu d’un droit propre ; car, dans ce cas, nous ne saurions imaginer quelle en serait la source. Un droit propre, c’est-à-dire primitif, ne pourrait être reconnu chez l’électeur, que si celui-ci est le dépositaire de la souveraineté de l’État ; si cela n’est pas possible, il ne reste plus qu’une conclusion négative : ce droit n’existe pas. Le droit électoral découle de la Constitution de l’État, il n’est pas la source, mais bien le dérivé de la souveraineté. Et cette origine est bien loin de renfermer l’hypothèse du mandat. Nous le verrons dans la suite.

#### VIII

Nous avons considéré la nature du prétendu mandat politique au point de vue des électeurs ; et nous avons vu que ceux-ci n’ont aucun droit propre qu’ils puissent transmettre à leurs élus. Envisageons maintenant la question au point de vue des prétendus mandataires.
En droit strict, nous avons fait voir que les députés ne peuvent pas se dire mandataires. Il en est encore de même si l’on tient compte de la base du rapport. Le mandataire est un alter ego du mandant, il est en son lieu et place et, dans la mission qu’il a reçue, il puise constamment la raison et les motifs de ses actes. Si l’on me permettait de m’exprimer ainsi, je dirais que le mandataire n’est pas une personne autonome, mais bien le reflet de la personnalité du mandant, avec lequel il se confond entièrement. Le mandataire ne projette pas une lumière propre : c’est une planète.
On ne trouve rien de tout cela dans le rapport qui existe entre l’électeur et l’élu. Celui-ci entre dans l’Assemblée législative en s’affirmant comme une valeur individuelle ; avec ses qualités de jugement, d’instruction, de caractère, il ne représente, pouvons-nous dire, que lui-même. Sa personnalité, en fait comme en droit, apparaît vigoureusement comme autonome.
Et cette indépendance juridique se montre encore avec plus d’évidence dans le corps, composé de l’ensemble des membres élus. Dans la détermination des pouvoirs de l’Assemblée élective, comme dans l’exercice de l’activité de cette dernière, il n’y a jamais place pour l’hypothèse de la représentation des électeurs. La Constitution qui détermine la sphère d’activité de tous les pouvoirs souverains, détermine également celle de la Chambre élective. Si celle-ci participe à la fonction législative, c’est la Constitution qui lui donne cette faculté. Ses rapports avec les autres pouvoirs de l’État sont indiqués par la Constitution. Les cas, les modes, les termes de sa convocation et de sa dissolution, les principes essentiels de sa procédure, toute l’organisation juridique de la Chambre, en un mot, a son fondement dans la Constitution.
La vérité — très simple, du reste — est que les attributions de la Chambre élective n’ont pas une origine et une nature différentes de celles de tous les autres pouvoirs constitutionnels de l’État. Elles dérivent certainement de l’idée de souveraineté, mais non d’une souveraineté abstraite, scientifiquement discutable, mais d’une idée concrète de souveraineté, telle qu’elle est déterminée par le droit public positif d’un peuple, en un mot par la Constitution.
Il arrivera donc le contraire de ce que suppose la théorie du mandat politique. Suivant celle-ci, la source du pouvoir serait dans le corps électoral ; et de là, le pouvoir passerait, par délégation, à la Chambre élective. Au contraire, le pouvoir, dans la Chambre élective résulte de la Constitution ; et les électeurs ne transmettent rien et n’ont rien à transmettre. L’idée d’un mandat est donc juridiquement fausse tant au point de vue de la forme qu’au point de vue du fond. Par conséquent, de quelque façon qu’on envisage la question, on est forcé de conclure que le rapport entre l’électeur et l’élu ne constitue pas un mandat.

#### IX

Maintenant, c’est le moment d’expliquer le sens de cette déclaration qui se trouve écrite dans les Constitutions modernes, à savoir que le député ne représente pas le collège qui l’a élu, mais bien la nation tout entière.
Cette déclaration renferme une première partie négative ; et son explication est bien aisée à la suite de tout ce qui a été exposé plus haut. Le député ne représente pas le collège dans lequel il a été élu : c’est l’opposition absolue avec les principes adoptés au moyen âge ; c’est l’affirmation de l’unique personnalité de l’État qui n’admet pas de fractionnements de souveraineté dans son exercice ; c’est l’affirmation d’un intérêt unique qui doit servir de guide à l’action des gouvernants, c’est-à-dire l’affirmation de l’intérêt public en présence duquel les intérêts particuliers ne peuvent pas demander une défense propre et autonome, que l’on puisse faire valoir contre l’État et malgré l’État.
En outre, les Constitutions modernes déclarent que les députés représentent la nation. Mais, comme nous l’avons vu, cette affirmation n’implique pas l’hypothèse d’un mandat politique donné par les électeurs à l’élu. Faut-il alors dire, avec quelques écrivains allemands, qu’on se trouve ici en présence d’une fiction, ou bien, avec d’autres écrivains allemands aussi, que cette phrase est dénuée de sens ? Une telle conséquence, à la vérité, ne s’impose pas. Nous avons établi (§ VII) que la meilleure manière d’entendre, dans leur signification moderne, les expressions de « peuple » et de « nation », consiste à les considérer à peu près comme équivalentes du mot « État », puisque c’est dans l’État que le peuple trouve sa véritable expression comme unité juridique. La déclaration écrite dans les Constitutions peut donc être interprétée dans ce sens que les députés (comme corps collectif) représentent l’État ; en d’autres termes, on peut encore dire que la Chambre élective est un organe de la souveraineté de l’État.
Qu’une pareille affirmation rencontre quelques difficultés à être admise par les écrivains allemands, cela se comprend en raison des spécialités historiques et actuelles du droit public de ce pays. Car on a encore trop présents à l’esprit le souvenir et les effets de la théorie de la « souveraineté du prince » (Fürstensouverainetät), qui a laissé une trace si profonde dans la science du droit public germanique. La volonté de l’État, comme d’un être quelconque, ne peut avoir qu’une seule source et un seul organe ; cet organe, c’est le monarque. Sa volonté est la volonté de l’État. Donc le monarque, et le monarque seul, peut représenter l’État ; d’où la conséquence qu’un autre organe, qui représente l’État, ne peut pas être admis.
Laissant de côté la « métaphysique du droit public », nous dirons que ces difficultés spéciales ne se rencontrent pas dans le droit public des peuples qui ont adopté la forme parlementaire, alors même qu’ils seront monarchiques. Nous n’éprouvons aucune répugnance, ni théorique, ni pratique, à admettre que la souveraineté de l’État a plusieurs organes et que, par suite, la représentation de l’État réside dans plusieurs organes. Et, s’il est vrai que la volonté de l’État trouve sa plus haute expression dans le pouvoir législatif, il n’est pas douteux que, dans notre droit public, trois organes (les deux Chambres et le chef de l’État) concourent à la formation de cette volonté. Dire donc que la Chambre élective est un organe qui représente l’Etat, c’est une déclaration qui a pour nous un sens bien déterminé et juridiquement admissible, en tant que cette assemblée concourt à la formation de la volonté de l’État, c’est-à-dire à l’acte le plus important de l’activité de cette personne juridique. Et l’on sait que les personnes juridiques ou morales sont représentées par les organes qui veulent et qui agissent en leur nom.

#### X

La partie négative de notre thèse est maintenant épuisée, Il convient de s’occuper de son côté positif et de chercher à reconnaître quelles sont les véritables bases juridiques de la représentation moderne, d’indiquer, par suite, quelle est la nature du rapport qui s’établit entre les électeurs et l’élu.
A cet effet, et avant d’aller plus loin, il est bon de présenter une observation si simple et si claire qu’en l’exprimant on songe à l’anecdote de l’œuf de Colomb. Il faut distinguer deux idées que la théorie du mandat confond : l’idée d’élection comme choix et l’idée de représentation.
Il arrive à coup sûr souvent que l’élu est un représentant et que le représentant est un élu. Mais si ces deux idées peuvent coïncider, cela ne veut pas dire qu’il en doive être ainsi nécessairement. Ainsi, par exemple, il y a des représentants qui ne sont pas élus par la personne qu’ils représentent. Cela a lieu dans le cas, notamment, d’une fondation (hôpital, mont-de-piété, etc.), administrée directement par les membres d’une famille déterminée. Mais il est plus important pour nous de nous arrêter au cas inverse, c’est-à-dire à celui où l’élection n’implique pas la représentation. L’hypothèse est très fréquente. Pour ne pas sortir des limites du droit public, dans toutes les monarchies électives, le roi exerce, presque toujours, un pouvoir souverain propre sans agir en qualité de représentant de ses électeurs. Aucun pouvoir n’est aussi indépendant, au point de vue temporel et au point de vue spirituel, que celui du pape ; et cependant personne n’a jamais pensé que ce dernier représente le sacré collège, parce qu’il a été désigné par le corps des cardinaux. Dans le droit administratif, on trouve de nombreux exemples de corps qui, tout en étant électifs, ont une autorité propre et tout à fait indépendante des corps qui les ont élus. Parfois, entre l’organe qui exerce le choix et celui qui est représenté, il y a une véritable antinomie. On en trouve un exemple dans la Cour des comptes, suivant l’organisation italienne à laquelle nous préférons nous référer pour être plus clair. La Cour des comptes, en tant qu’elle vérifie les résultats du budget et qu’elle exerce son contrôle sur le pouvoir exécutif afin que celui-ci fasse des fonds inscrits au budget l’emploi prescrit par la loi approuvée par le Parlement, accomplit — nul ne peut le nier — une fonction d’un caractère strictement constitutionnel, au nom du Parlement et en représentant le Parlement. Et cependant, les membres de la Cour des comptes sont nommés par le chef du pouvoir exécutif. Un autre exemple (plus sujet à controverse mais, pour nous, non moins clair) ressort de la constitution du pouvoir judiciaire. Il est certain, à notre avis, que le droit public moderne a affirmé l’absolue autonomie souveraine de ce pouvoir ; ce qui n’empêche pas que les juges soient généralement nommés par le chef de l’Etat, en sa qualité de représentant du pouvoir exécutif. Cependant, cela n’implique nullement que ces derniers exercent la justice par délégation du Roi ou du Président de la République, mais bien au contraire, et d’une manière directe, au nom de la souveraineté de l’Etat.
L’observation qui vient d’être faite est d’une grande utilité, comme on le voit, pour permettre de bien comprendre le caractère juridique de l’élection politique ; car on y voit apparaître nettement la distinction entre les deux idées qui, dans notre cas, se confondent, c’est-à-dire l’élection comme choix et l’élection comme représentation. Et nous pouvons conclure qu’il n’est nullement nécessaire que l’élu représente la personne ou les personnes qui l’ont désigné. De ce que nous avons démontré que le député ne peut absolument pas se dire le mandataire des électeurs, il résulte que l’élection politique est une simple désignation dont nous allons chercher le sens et la portée.

#### XI

Un principe fondamental de la philosophie politique, qu’il convient de considérer comme un postulat, veut que le gouvernement de l’État appartienne aux plus capables. Répétons que ceci est un postulat qui n’a pas besoin d’explication pour quiconque est quelque peu versé dans notre science : cependant si quelqu’un désirait des éclaircissements sur ce point, il pourrait utilement méditer l’admirable chapitre : « Des formes et des forces politiques » de la Sociologie de Spencer. Ce philosophe a démontré qu’une des forces politiques qui agissent, sans exception, dans toutes les Constitutions, c’est celle qui correspond à ce qu’on appelle « le principe aristocratique » en prenant cette expression dans son acception la plus large, c’est-à-dire comme manifestation de la loi sociologique énoncée par nous et suivant laquelle le gouvernement de l’État doit être confié aux meilleurs, en d’autres termes, aux plus capables.
La manifestation la plus évidente de ce principe réside naturellement dans l’acte de la législation, avec ses conséquences directes et indirectes sur la sphère des droits individuels. C’est là, sans aucun doute, l’acte le plus élevé et le plus décisif dans la vie de l’État, celui dont dépend non seulement toute son organisation juridique, mais encore la direction générale de la politique et de l’administration.
Il faut donc que le pouvoir législatif soit exercé par les éléments les plus aptes que l’on trouve dans l’État. Le pouvoir, en soi, vient de la Constitution ; précisément parce que cette fonction est nécessaire et inévitable. C’est la souveraineté qui, en s’exerçant, crée directement une autorité compétente pour faire les lois, pour s’ingérer dans la sphère des droits individuels, pour déterminer la direction politique que doit suivre la nation. Et, en ceci, il n’y a pas et ne peut pas y avoir, un caractère spécial propre au gouvernement représentatif ; car on voit que cette fonction n’est pas uniquement applicable au gouvernement représentatif ; elle est tellement nécessaire à tout gouvernement qu’un État quelconque ne pourrait pas se concevoir sans que cette fonction s’y accomplit.
Mais ce qui caractérise, au contraire, les diverses formes de gouvernement, c’est la détermination des organes qui exercent cette fonction.
Le gouvernement doit être réservé aux plus capables. Mais qui déterminera cette capacité ? Qui désignera ceux qui doivent exercer cette fonction ?
La manière de résoudre cette question fondamentale constitue la marque différentielle la plus saillante des différentes formes politiques de gouvernement créées par l’évolution historique de l’humanité. Dans les organismes sociaux les plus simples, ceux chez lesquels la différenciation des capacités individuelles est très peu prononcée, le critérium de la capacité résulte ordinairement de l’âge. Toutes les autres. conditions étant égales, on présume que les plus âgés, en raison de leur maturité et de leur expérience plus grande, sont plus aptes à pourvoir aux soins suprêmes de l’État et à édicter des lois. Ainsi, dans les sociétés primitives ou barbares, il arrive fréquemment que la direction de l’État appartient à des collèges ou assemblées, composés des anciens de la communauté. Ailleurs, la capacité supérieure trouve sa justification dans des différences ethniques, par exemple, chez les peuples, comme dans l’Inde, où plusieurs races se trouvent superposées. Ailleurs encore, la capacité qui donne droit à l’exercice des plus hautes fonctions politiques tend peu à peu à se transformer en un privilège dû à la naissance : c’est ainsi que se forment les aristocraties, au sens strict du mot. Ce qui fait leur spécialité, ce n’est pas qu’elles soient « le gouvernement des meilleurs » (puisque ce caractère doit se trouver dans tous les gouvernements), mais c’est que le privilège individuel sert à indiquer ceux qui sont censés être les plus capables pour exercer les charges publiques.
Dans les gouvernements despotiques, enfin, la règle ne souffre pas d’exception, bien qu’en apparence il semble qu’il en soit autrement. Le principe fondamental du despotisme, à savoir que le roi peut tout et fait tout, n’a qu’une portée qui touche exclusivement à la forme. En fait, un roi, quelle que soit sa capacité, ne peut suffire à tous les soins d’un État ; il doit donc s’entourer non seulement de fonctionnaires, mais encore de véritables assemblées, qui paraissent donner des conseils au roi, mais qui, effectivement, exercent en son nom les plus hautes attributions souveraines.
C’est ce qui a lieu pour les consilia regis du moyen âge qui constituent, spécialement en Angleterre, le germe originaire d’où sortiront plus tard les assemblées représentatives. Dans la forme despotique, donc, la qualité de « meilleurs » est déterminée par la désignation du souverain.
Et on arrive à des conclusions identiques si l’on considère les prétendues démocraties directes.
Ici, l’exercice des plus hautes prérogatives souveraines est dévolu à la qualité de citoyen. Mais il ne faut pas oublier deux considérations très importantes. La première, c’est que l’exercice direct des pouvoirs souverains de la part des assemblées populaires suppose nécessairement des organisations sociales. simples. En général, pour que ces formes soient applicables, il faut que l’idée d’État coïncide avec celle de commune, ce qui, dans l’histoire de l’évolution politique, représente, comme on le sait, un des premiers degrés de développement social. En second lieu, il faut observer que, dans les manifestations les plus pures des démocraties directes (comme, par exemple, dans les républiques classiques), s’il est vrai que la qualité de citoyen suffit pour participer aux assemblées législatives, il est non moins certain que la qualité de citoyen ne s’acquiert que sous des conditions parfois fort onéreuses ; et l’on sait que, dans une des plus célèbres démocraties directes, à Athènes, le nombre des citoyens absolument capables constituait, en regard de la population de la cité, une fraction si minime qu’on peut en toute sécurité affirmer que le droit de participer à la souveraineté était un privilège, peut-être plus étroit, mais au fond identique aux privilèges propres aux États les plus aristocratiques.
Tirons maintenant quelques conclusions. En premier lieu, nous trouvons que la fonction de la législation et du gouvernement suppose toujours et nécessairement un choix, ou, pour employer une expression moderne, une sélection de personnes capables. D’ailleurs le mode suivant lequel se fait cette sélection est variable et a pour base, soit l’âge, soit la force, soit la naissance, soit la faveur du prince, etc.
Et ce n’est point par accident, mais bien par l’effet de la nature objective de ces rapports, que l’on trouve très nettement l’expression de ces principes dans les premières assemblées du droit germanique qui constituent l’origine historique la plus éloignée du système représentatif moderne. Les premières assemblées des États anglo-saxons qui concourent, avec le roi, à l’exercice des pouvoirs souverains et plus spécialement à la déclaration et à la modification du droit national, s’appellent Witenagemote, ce qui signifie littéralement assemblée (gemôt) des witan, c’est-à-dire des sapientes ; et les assemblées régionales sont désignées sous le nom de Consilia sapientium, principum, optimatum. D’ailleurs, il est certain que le jus terræ ne peut être modifié que par le consensu meliorum terræ et qu’on ne reconnaît comme witan que les boni, probi, legales homines.
C’est donc en vertu de ce principe sociologique qu’on appelle à l’exercice des plus hautes fonctions publiques les plus éminentes capacités du peuple, ou, pour répéter la vieille expression anglo-saxonne, les meliores terræ. Cette idée se retrouve dans les plus anciens documents dans lesquels on constate l’origine immédiate de la représentation, et, pour ne pas multiplier les citations, je me bornerai à rappeler les phrases de la fameuse convocation du Parlement de 1265, par laquelle « mandatum est singulis vicecomitibus per Angliam quod venire faciant duos milites de legalioribus, probioribus et discretioribus militibus singulorum comitatum ad regem Londoniis ». On voit donc survivre l’ancien principe, né avec les plus anciennes libertés germaniques, en vertu duquel le pouvoir législatif appartient au roi assisté des meilleurs, et l’élection n’a pour but que de désigner quels sont ces meilleurs.
Un point non moins remarquable à noter, c’est la persistance de cette idée dans une des phases qui caractérisent le passage (très lent mais progressif, en Angleterre) du type de la représentation du moyen âge à celui de la représentation moderne. Dans la mémorable discussion qui eut lieu à la Chambre des Communes en 1571, contrairement aux anciennes lois qui voulaient que l’élu fût membre de la Communauté qu’il représentait, on affirme très nettement pour la première fois le principe opposé (qui est le principe moderne) grâce auquel tout citoyen peut, également, représenter une circonscription électorale quelconque de l’État. Et le défenseur de cette idée nouvelle et de progrès, se fondait principalement sur la nécessité, à toute autre supérieure, où se trouvaient les électeurs d’élire avec plus de facilité des citoyens capables. Norton faisait précisément observer que l’ancienne loi servait de « prétexte pour envoyer à la Chambre, comme cela s’était vu trop souvent, des hommes incapables » et que « les personnes habiles et aptes à ces hautes fonctions devaient être choisies sans tenir compte de la résidence ; car un homme ne peut pas être présumé plus sage parce qu’il réside dans le bourg ».
Ainsi donc la première affirmation d’un principe constitutionnel, auquel, dit Hallam, la Chambre des Communes est débitrice de son autorité et de sa dignité, se fonde sur la considération que l’utilité publique et le caractère même de l’institution exigent que le critérium fondamental dont on doit s’inspirer dans une élection, soit le choix des personnes « les plus habiles et les plus aptes à ces hautes fonctions », c’est-à-dire les meliores terræ du droit anglo-saxon, les legaliores, discretiores, probiores homines de l’ordonnance de 1265. C’est toujours la même idée qui nous est manifestée par l’évolution historique de l’institution, manifestation, inconsciente assurément, mais qui s’élève à cette précision objective et à cette certitude, que les théories purement subjectives des écrivains cherchent vainement à atteindre.

#### XII

C’est ainsi que, logiquement et historiquement, nous sommes arrivés à reconnaître la portée intime du principe de la représentation. Il renferme un point qui est commun à toutes les formes de gouvernement : c’est que la haute direction de l’État doit appartenir aux plus capables. Ce qui caractérise la forme représentative, c’est la façon dont se détermine cette capacité. Il est incontestable que le critérium des sociétés primitives la force physique ou l’âge, ne suffit plus. De même, le critérium des démocraties directes, la simple qualité de citoyen, est insuffisant lui aussi ; et cela est dû, non seulement à des difficultés matérielles évidentes, mais encore à ce que, dans les grands Etats modernes, la différenciation des aptitudes est extrêmement considérable. On ne peut pas davantage soutenir le privilège de la naissance ou la désignation du prince ; car un tel critérium est manifestement incompatible avec les tendances démocratiques de l’époque actuelle.
On présume que le plus capable, le melior terræ, est celui qui est désigné par le choix d’un corps électoral.
Les électeurs occupent ici la place qui, dans les formes aristocratiques, revient à la naissance, et, dans les formes. despotiques, au choix du prince. L’élection politique n’est donc pas autre chose qu’une désignation de capacités. Il n’y a aucune transmission de pouvoir. Les pouvoirs de l’assemblée sont déterminés par la Constitution. Il s’agit seulement de savoir qui aura le droit de faire partie de cette assemblée souveraine. Le gouvernement représentatif résout cette question en déclarant que ce droit appartient à celui qui est désigné par le vote des citoyens.

#### XIII

Maintenant que nous avons mis en évidence les éléments, tant négatifs que positifs, de notre théorie, il convient de prévoir les objections qu’on peut lui opposer et de chercher à y répondre. Ce faisant, nous aurons l’occasion de compléter l’examen strictement juridique de l’institution et d’en considérer également le côté politique et social.
Et d’abord, il y a une première observation à faire. Puisque notre théorie soutient que le rapport entre l’électeur et l’élu ne constitue pas un mandat, dans l’acception véritable du mot, comment expliquera-t-on le fait indéniable par expérience, que, dans les assemblées politiques, se répercutent les grands courants de l’esprit public, courants d’opinion, d’intérêts, d’idées, qui trouvent leur représentation et leur expression dans la diversité de composition des assemblées ?
Nous ne voulons certainement pas nier ce phénomène et nous ne songeons pas à nous arrêter sur le fait qui s’observe parfois, que les sentiments de la Chambre ne correspondent pas toujours à ceux du pays. Mais, avant tout, il est certain que l’existence d’un accord entre les sentiments populaires et ceux des gouvernants, ne constitue pas un trait caractéristique des gouvernements représentatifs ; et, pour expliquer cet accord, il n’est nullement nécessaire de supposer l’existence d’un mandat entre les gourvernants et les gouvernés. A un point de vue plus général, on peut, avec certitude, affirmer que ce phénomène se rencontre dans toutes les formes du gouvernement et a une origine plutôt sociologique que juridique. Nous faisons allusion à la force de l’opinion publique, force occulte mais puissante, et dont l’influence est trop connue pour qu’il soit nécessaire de la démontrer ici. Le « milieu » de même qu’il détermine les transformations biologiques et psychologiques de l’individu, agit non moins puissamment sur la direction de la chose publique. Et on sait fort bien que les gouvernements despotiques eux-mêmes n’échappent pas à cette loi ; les exemples ne sont pas rares de rois absolus, poussés par l’opinion publique à faire ce qu’ils ne voudraient pas et à s’abstenir de ce qu’ils voudraient. Il est d’ailleurs. naturel que cette force agisse avec plus d’énergie sur les gouvernements libres et populaires et surtout sur le gouvernement représentatif, qui est, avant tout, un gouvernement à base de discussion et de publicité, et qu’elle agisse plus puissamment sur l’organe qui a le plus de rapports avec l’opinion publique, c’est-à-dire sur la Chambre élective.
Après tout, pour arriver à un examen plus spécial de ce phénomène et étudier les rapports qu’il a avec notre théorie, il est bon de distinguer deux de ses faces : premièrement, savoir si, dans les Chambres électives, on trouve des organes et des défenseurs de certains intérêts sociaux déterminés ; secondement, se rendre compte si les diverses tendances politiques du peuple y sont représentées.
En ce qui touche au premier de ces phénomènes, il est facile, avant tout, de faire observer que la représentation d’intérêts spéciaux d’individus ou de classes, ne peut être considérée comme un facteur juridique de l’institution moderne de la représentation, puisque, comme nous l’avons vu et comme on le sait d’ailleurs fort bien, cette représentation par mandat est nettement prohibée et défendue par le droit public moderne. Qu’il y ait donc, dans les Chambres électives, des organes propres d’intérêts spéciaux, ce peut être un fait mais ce n’est pas le droit. Le fait est parfois si manifestement abusif, qu’il serait en vérité bien étrange de le prendre comme base d’une théorie juridique ; ce serait comme si un physiologiste, voulant se rendre compte du fonctionnement régulier d’un organe, faisait porter son examen sur un malade. Si, donc, il y a des députés qui agissent et votent pour le compte d’intérêts privés — par exemple, d’associations de capitalistes ou d’ouvriers, d’agriculteurs ou de banquiers, — il pourra y avoir là quelquefois matière à droit pénal, mais à droit constitutionnel, jamais.
Il est certain, cependant, que la représentation des intérêts peut apparaître, dans le gouvernement représentatif, comme un fait de caractère général, indépendant de raisons spéciales, par exemple, de malhonnêteté politique, mais objectivement inhérent au gouvernement lui-même. Nous faisons allusion aux accusations anciennes et modernes qui prétendent que les Chambres électives représentent des minorités artificielles et qu’elles constituent un gouvernement de classes. Il est encore bien difficile de fournir la preuve de ce fait ; il ne nous est donc pas possible de nous en occuper. Mais en admettant qu’un pareil fait soit vrai, il n’est pas difficile d’en fournir l’explication à l’aide de notre théorie. En effet, si les élus appartiennent à la classe dirigeante et politiquement dominante dans le peuple, ils peuvent, par là même, être portés plus ou moins consciemment à défendre la classe dont ils sont issus. Il n’est donc pas nécessaire, pour expliquer ce fait, de recourir à l’hypothèse du mandat juridique.
On doit examiner avec plus d’attention l’autre phénomène de la correspondance plus ou moins fidèle qui existe entre les tendances des opinions et des idées politiques de la nation et celles des assemblées électives. C’est là l’objection la plus grave que l’on peut adresser à la théorie qui exclut le mandat politique. Nous verrons qu’elle n’est pas insurmontable.
L’observation politique d’où elle résulte, c’est l’existence dans la nation de grands courants d’idées relativement à la direction de la chose publique ; c’est de ce fait que résulte la théorie bien connue des « partis politiques ». Or, quand nous disons que l’élection implique une désignation de capacité, il est bien entendu que cette désignation, étant abandonnée au jugement des électeurs, se rattache nécessairement aux multiples « criteria » qui servent de guide au citoyen lorsqu’il fait son choix. Comme il faut présumer que l’électeur professe un ensemble d’idées concernant la direction politique de l’État, il est naturel de penser qu’en indiquant le plus capable il se laisse guider plus ou moins tyranniquement par le désir que l’élu professe des idées analogues aux siennes. Cela ne contredit pas la théorie de la sélection des capables ; au contraire, cela la complète, au point de vue politique, en y ajoutant ce critérium que, parmi les causes qui, subjectivement, déterminent cette sélection, doit être comprise la tendance de l’électeur à choisir une personne dont les idées soient plus conformes à celles qu’il professe lui-même.
La compatibilité entre ces deux concepts sera mieux comprise à l’aide d’un exemple. Supposons qu’un père de famille veuille choisir un précepteur pour ses enfants. Certes, il sera guidé tout d’abord et surtout par le désir de choisir une personne capable intellectuellement et moralement de remplir cette fonction ; ainsi on peut dire que c’est ce désir qui est le motif déterminant objectivement le choix. Mais il est facile de penser que ce père aura aussi des raisons complètement subjectives pour exclure tel ou tel précepteur. Il préfèrera, par exemple, un catholique à un juif, un jeune à un vieux, un célibataire à un homme marié ou réciproquement. Mais de telles préférences ou de telles aversions empêchent-elles que le motif déterminant du choix soit le désir d’avoir une personne aussi capable que possible ?
Donc, le phénomène politique de l’influence exercée par les partis sur les élections et la conséquence de la correspondance entre les opinions politiques de l’élu et celles des électeurs, ne répugnent pas complètement à notre théorie ; on peut même dire, en un certain sens, qu’ils en sont la confirmation. On sait, en effet, que, d’une manière générale, là où les élections sont le mieux dirigées par les partis, il est plus difficile à une nullité d’être nommée. Par la loi naturelle de la propre conservation personnelle, le parti est poussé à se servir des plus hautes capacités individuelles qu’il renferme dans son sein ; et il n’est pas rare qu’un parti s’adresse directement à une personne éminente, qui a conservé des opinions indépendantes, pour lui faire accepter quelque candidature au nom de ce parti, qui acquiert ainsi l’autorité de ce nom et a de plus grandes probabilités de sortir victorieux de la lutte.
Nous nous sommes arrêté sur ce point plus qu’il n’aurait été nécessaire, pour rendre hommage à la tendance (qui n’est pas la nôtre) de ne pas séparer les considérations d’ordre politique des considérations d’ordre juridique. Pour conclure, nous avons démontré que cette corrélation certaine, qui existe entre les idées et les opinions des électeurs et des élus, n’est pas en contradiction avec le caractère juridique du principe de la représentation tel que nous l’avons déterminé. Le mandat implique-t-il cette corrélation ? Juridiquement, non ; parce que le mandat, en droit, suppose exclusivement une transmission de pouvoirs. Les « idées » ne peuvent être l’objet d’un mandat juridique ; d’ailleurs, en ce qui touche aux « idées », aucune fiction ne serait possible, et l’élu ne peut se dire le représentant que des « idées » des électeurs qui l’ont nommé. Qui représenterait le reste du « peuple » ?

#### XIV

Il nous reste maintenant à examiner si notre théorie est d’accord avec les faits fournis par l’expérience. Il est possible que beaucoup de personnes, sottes et intelligentes, en entendant affirmer que l’élection politique est une « sélection des plus capables », secouent la tête avec incrédulité, lorsqu’elles considéreront la manière dont les Chambres électives sont composées dans un grand nombre d’Etats représentatifs modernes, et qu’elles doutent que notre théorie soit confirmée par l’expérience.
Ce doute a pour fondement une part de préjugés et une part de vérité. Voyons d’abord les préjugés.
La plupart des hommes ont une tendance à se former une idée absolue et générale de la « capacité », idée qu’ils appliquent indistinctement dans toutes les branches de l’activité humaine. Et l’on peut dire que, dans cette « capacité », une place prépondérante est laissée aux éléments d’instruction et d’intelligence, surtout en tant que cette dernière est douée de qualités plus ou moins scientifiques. Ainsi, en général, on considère comme une chose énorme et inexplicable qu’une personne, plus ou moins illettrée, devienne une puissance industrielle ou commerciale ; de même, on regarde comme une chose également énorme et injustifiable que l’on puisse devenir député, sans autres qualités que d’avoir prononcé des discours applaudis dans un meeting, ou de posséder plusieurs millions, ou d’énormes propriétés dans la circonscription territoriale où l’on est élu.
Ici on se trouve indubitablement en présence d’un préjugé, et l’on oublie que la « capacité » absolue n’existe pas et que les aptitudes des esprits sont éminemment relatives, suivant les diverses formes de l’activité humaine. Exceller dans les lettres, dans les sciences ou dans les professions intellectuelles, ce n’est qu’une forme spécifique de < « capacité » ; ce n’est pas la seule manifestation de la « capacité ». De grandes différences existent entre les diverses capacités ; ce qui fait qu’un grand mathématicien peut être un très médiocre écrivain, et qu’un illustre littérateur peut connaître à peine les quatre opérations de l’arithmétique.
Pour nous, lorsque, au point de vue du droit public, nous parlons de sélection de capables, nous sommes loin de penser à l’idée d’une capacité absolue, ou purement littéraire et scientifique. Nous ne prétendons pas que la Chambre élective doive être composée « d’immortels » ; mais nous voulons parler de capacités spécifiques, en rapport avec la forme d’activité en question ; en un mot, des capacités politiques. Or, ce que le préjugé oublie, c’est que la lutte politique réclame des aptitudes spéciales et bien distinctes de celles qui font qu’on excelle dans les autres sciences. Ainsi, on explique pourquoi il n’est pas rare de rencontrer des jeunes gens presque illettrés et ayant vécu, soit au milieu des plaisirs de l’aristocratie, soit dans le journalisme du plus bas étage, arriver tout à coup à une haute position politique. Tandis que, au contraire, nous avons l’exemple, en Italie (et je crois qu’il en est de même dans les autres États représentatifs modernes) d’illustres économistes, dont la réputation est européenne, faisant bien triste figure comme ministres des Finances, et de l’un des fondateurs du droit international contemporain, qui est devenu un ministre des Affaires étrangères moins que discret. Et il est absolument merveilleux de remarquer comment cette capacité spéciale fait quelquefois défaut à des hommes éminents dans d’autres genres d’activité intellectuelle qui, en apparence, semblent être les mêmes que celles d’ordre politique et parlementaire. J’ai connu un éminent avocat, prince de la parole en Sicile, orateur d’une puissance et d’une spontanéité exceptionnelles, qui a siégé pendant plusieurs années au Parlement, sans jamais y prendre la parole : à l’idée seule d’un pareil événement — il l’avouait lui-même — il tremblait comme une feuille ! Les électeurs finirent par ne plus le réélire, en raison de son incapacité.
Et ici il convient que le champ de nos observations s’étende davantage. Les forces politiques d’une nation sont diverses et se composent d’éléments tout à fait disparates. La capacité politique vraie, l’homme « parlementaire », dans la réelle acception de ce mot, est l’un de ces éléments : il n’est pas le seul. La force politique peut résulter d’un passé patriotique glorieux, sans autres qualités, d’une position éminente dans les professions ou dans la bureaucratie. On oublie trop facilement que l’une des forces sociales les plus prédominantes est celle de la production économique ; et il est naturel qu’elle se fasse valoir et qu’elle devienne la cause déterrminante d’une élection. Que le grand industriel ou le grand propriétaire foncier soient élus dans les collèges où ils ont leurs usines. ou leurs domaines, c’est un fait qui n’est nullement incompatible avec notre théorie ; car cette élection indique qu’elle est due à une force politique qui est, sans nul doute, la production agricole ou industrielle de la nation.
Si l’on laisse de côté le préjugé de la capacité absolue, si l’on considère que la composition d’une Chambre élective doit être conçue d’une manière bien différente de celle d’une académie de savants, il est facile de reconnaître que notre théorie reçoit une double confirmation de l’expérience ; et il faut admettre que, d’une façon générale, les forces politiques les plus en vue dont dispose une nation, ont leur place au Parlement. Les exceptions dues à des circonstances spéciales ne peuvent pas infirmer la règle générale.
Cependant, il ne nous est pas possible de nier un phénomène qui se rencontre, de plus en plus, dans la plupart des États représentatifs modernes, à savoir qu’il y a des élections dans lesquelles on ne peut reconnaitre en aucune façon l’affirmation d’une capacité ou d’une force quelconque. Il est vrai malheureusement que, dans les Parlements modernes, il ne manque pas — je dirai presque qu’il y en a en abondance — de députés qui ne représentent, ni une force intellectuelle, ni une force politique, ni une force sociale, ― rien. Ce sont, ou des spéculateurs audacieux, ou des corrupteurs effrontés, ou de pâles ombres des ministres, qui s’assurent une plus grande passivité grâce à leur nullité absolue. Ce phénomène, si douloureux qu’il soit, confirme mieux que tout autre la vérité de notre théorie ; car il implique une dégénérescence de l’idée du mandat représentatif et, par suite, du gouvernement parlementaire. Nous arrivons à une période de manifeste décadence de ces institutions ; tout le monde en convient. Devons-nous dire putrescant ut resurgant ? Ou bien, au contraire, cette décadence annonce-t-elle la fin de ces institutions et l’élaboration intime de nouvelles formes ?. — Ce n’est pas ici le lieu d’examiner cette question qui pèse, grave et menaçante, sur la plupart des États modernes. Plaçons-nous seulement au point de vue de la théorie qui nous occupe, et disons que la raison intime et hautement philosophique de la décadence de l’institution de la représentation réside dans la non application du principe d’où elle découle. La représentation suppose la sélection des capables pour leur confier l’exercice des plus hautes fonctions de la vie publique. Moins cette supposition est d’accord avec les faits, et plus la raison d’être de cette institution fait défaut. Aussi faut-il fatalement que cette dernière tombe en décadence ou se corrompe.
* ↑ Le sujet de cet article a fait l’objet d’une communication de M. Courcelle-Seneuil et d’un débat intéressant à l’Académie des sciences morales et politiques, le 15 décembre 1888. Voir les intéressantes observations présentées par MM. Frédéric Passy, Picot, Arthur Desjardins, Paul Leroy-Beaulieu et Lefèvre-Pontalis. (Compte rendu des séances et travaux de l’Académie, 49e année, 1889. Premier semestre, p. 297-316.)
* ↑ Un symptôme curieux, mais significatif, en ce sens qu’il démontre en même temps l’importance de la question et le besoin de la voir dignement traitée, résulte de ce que, récemment, ce sujet a été mis au concours par deux Instituts scientifiques de deux nations différentes. — En 1885, le Cercle juridique de Palerme ouvrit un concours sur le sujet suivant : « Fondement juridique de la représentation politique ». Un seul concurrent se présenta ; mais il n’obtint pas le prix. — La faculté de Droit de Paris proposa, en 1891, comme sujet du concours Rossi : « Du caractère de ce qu’on est convenu d’appeler le mandat donné par les électeurs politiques dans le système représentatif ; Étude d’histoire et de droit constitutionnel ». Ici encore on n’accorda pas le prix.
* ↑ Micelli V.. Il concetto giuridico moderno della rappresentanza politica. Perugia, 1892. — Iona G. La rappresentanza politica. Modena, 1893. — Rossi L. I principi fondamentali della rappresertanza politica ; Introduzione. Bologna, 1894. — Un livre relatif à la représentation communale et riche en observations sur la représentation politique en générale, c’est celui de M. Persico : Le rappresentanze politiche e amministrative. Napoli, 1885.
* ↑ Principii di diritto costituzionale. Firenze, 1889, §§ 98-105.
* ↑ Ch. V. On representative government. Ce qui prouve que cette idée n’est pas seulement due à l’influence radicale des théories de Rousseau, mais encore à l’opinion dominante en Angleterre, c’est l’explication que donne Blackstone du défaut d’une publication des lois. En Angleterre, en effet, par l’intermédiaire de ses représentants, le peuple tout entier est censé être présent au Parlement au moment même où les lois sont approuvées ; ce qui rend inutile, dit Blackstone, la publication des lois.
* ↑ K. Rieker Die rechtliche Natur der modernen Volksvertretung. Leipzig, Hirschfeld, 1892.
* ↑ « Eine positive juristische Bedeutung hat die Bezeichnung der Reichtagsmitglieder als Vertreter des gesammten Volkes daher nicht. » Laband. Das Staatsrecht des deutschen Reiches, 1re éd., I, § 47, p. 503.
* ↑ On en trouve un exemple dans les tribunaux de contentieux administratif dont les membres sont, en tout ou en partie, élus par les corps locaux, par exemple, par la Junte provinciale, en Italie.
* ↑ Hallam. Const. history of England, ch. V (vol. I).