# Le principe de représentation dans la démocratie américaine
### LE PRINCIPE DE REPRÉSENTATION DANS LA DÉMOCRATIE AMÉRICAINE

La différence caractéristique entre l’organisation du gouvernement démocratique en Amérique au XVIIIe siècle et l’organisation constitutionnelle de l’Angleterre est le passage de la forme coutumière et non écrite à celle des constitutions écrites ; c’est-à-dire le fait de sortir de l’incertitude pour passer à la certitude pratique en matière de théorie et d’administration gouvernementale. L’expérience faite par les colons sous leurs chartes respectives les avait mis à même de concevoir l’État sous une forme parfaitement définie, comme ayant un objet également défini et de concevoir par suite l’administration du gouvernement comme soumise à une procédure absolument nette et précise.
L’expérience politique faite par les colons américains de 1620 à 1776 devait, comme résumé, conduire à ce résultat de faire attribuer l’évolution gouvernementale qui s’était faite chez eux au passage de l’incertitude initiale à la certitude désormais acquise en matière politique ; et ceci était dû à l’existence des chartes écrites, dû également à l’habitude qu’avaient les colons en matière civile de faire leurs lois, de les publier, et de les appliquer plus ou moins librement, à l’habitude enfin, qui en était la conséquence, d’interpréter ces lois dans leurs Cours de justice. De la sorte il se formait un corps de lois et de libertés, et de même, au point de vue de l’interprétation, un ensemble de commentaires qui se développait de plus en plus ; et de là devait sortir la conception moderne de la théorie de l’État et celle également de l’administration du gouvernement. Que l’on ne croie pas qu’il y ait rien d’excessif à attribuer ainsi aux relations purement civiles de notre vie ces conséquences lointaines ; car ces éléments de la vie civile sont considérés ici au point de vue de leurs rapports organiques. La confusion et l’incertitude se trouvaient ainsi céder la place à l’ordre et à la précision dans le fonctionnement des affaires civiles. Ce que nous pouvons appeler la période provinciale de notre histoire fut comme une période destinée à élaborer la formule de la théorie du gouvernement représentatif ; elle servit comme d’introduction philosophique à la solution du vaste problème politique des temps modernes, celui de l’administration du gouvernement.
Aucun peuple au monde n’avait encore traversé une telle série d’expériences. Les colons américains, après s’être transformés en Américains, d’Européens qu’ils étaient, s’habituèrent nécessairement à concevoir l’État à un point de vue stable et précis, sous la forme de données susceptibles d’être fixées par écrit, et dans lesquelles les obligations de la collectivité vis-à-vis de l’individu, et celles de l’individu par rapport à la collectivité, seraient définies avec soin.
Un fait qui soit bien de nature à faire réfléchir, lorsqu’on examine les fondements de la démocratie en Amérique, c’est précisément que nos ancêtres aient distingué si minutieusement ce qui a trait à l’origine, à l’organisation et à l’interprétation des principes de gouvernement. Et tout d’abord il faut noter la forme que prit la conception de cette démocratie.

#### § I. — La démocratie représentative aux États-Unis. sa conception, ses caractères, son origine

La démocratie aux temps passés avait pris une forme expérimentale ou flottante, comme livrée au hasard des faits ; mais la conception de la démocratie dans l’Amérique coloniale prit une forme légale, faite pour la pratique, fixe et parfaitement définie. La démocratie avait toujours eu une tendance aux bouleversements et à l’anarchie ; mais la démocratie en Amérique était sous la contrainte d’une conception légale, sous celle également du maintien, par la force même de l’inertie, d’anciennes lois et libertés ; si bien que dans ce pays l’expérience de la race anglaise, expérience qui remontait à une période dépassant toute mémoire d’homme, était une sauvegarde contre ces influences destructives qui portent le trouble et propagent l’émeute dans le jardin plein d’ivraie de la démocratie. Car la démocratie, par elle-même, donne occasion aux pires éléments dans l’État de se mettre en avant et de dominer tout le reste. La tendance à l’anarchie, qui est celle de toute démocratie, permet à toutes les fantaisies politiques des démagogues de s’imposer dans le pays ; et le peuple en général n’est que trop disposé à accepter un changement de régime.
Il faut parler du peuple avec respect, car le peuple est maître souverain. Mais le peuple, comme les individus, est susceptible de se laisser aller à des accès de folie, et nous avons dans l’histoire des États-Unis des exemples de verdicts populaires qui ont été absolument destructifs des meilleurs intérêts de l’État. Il n’est pas forcé que la majorité ait toujours raison simplement parce qu’elle est la majorité, bien que ce soit là la théorie du gouvernement populaire. Heureusement pour la théorie, ce sont les exceptions qui en démontrent la vérité. Nous corrigeons l’erreur de la majorité d’hier par la majorité d’aujourd’hui ; ou, s’il faut attendre plus longtemps, nous corrigeons l’erreur de la majorité de plusieurs années et nous la réparons par le verdict d’aujourd’hui.
La démocratie en Amérique, à la fin du XVIIIe siècle, prit la forme d’un corps politique dans lequel la conception de l’État est celle d’un contrat civil. Tel qu’il se présente à l’extérieur, ce contrat civil est une convention formée entre la collectivité et chaque individu et entre chaque individu et la collectivité. L’objet de l’État est la protection de la vie et de la propriété individuelle ; et quand cet objet auquel l’État doit pourvoir se trouve menacé ou déjà compromis, le peuple a alors le droit de changer la forme du gouvernement de façon à assurer ses droits et libertés légitimes. Telle est brièvement résumée la conception de l’Etat dans la démocratie américaine : un contrat auquel nous tous sommes partie, un contrat dont les obligations incombent à tous et à chacun de nous. L’interprétation en est laissée à notre volonté. Si donc il y a erreur dans l’interprétation, ces erreurs doivent être corrigées, non par le souverain, puisqu’il est censé de ne pouvoir mal faire, mais par l’agent qui le représente et qui agit pour le souverain. Nous changeons la forme de gouvernement dans l’État, lorsque nous sommes persuadés que la forme qui est établie se trouve en défaut. Mais dans toutes les discussions en forme doctrinale sur les principes de gouvernement, on ne trouve nulle part qu’il soit dit que nous puissions changer le principe de gouvernement ; toujours il est déclaré que le peuple a plein pouvoir pour modifier la forme du gouvernement, mais la forme seulement, de façon à l’adapter à ses besoins et convenances. Même dans la Déclaration d’Indépendance, il n’est pas question que l’on puisse changer les principes du gouvernement libre. Tout ce fond d’esprit conservateur provient de cette base fondamentale, admise comme point de départ, que les principes démocratiques sont les seuls principes possibles à appliquer dans l’État moderne.
Dans le gouvernement, c’est le principe et non la forme, qui est essentiel ; et aux États-Unis le droit de révolution, lequel d’ailleurs est un droit primordial du peuple, est, non pas le droit de renverser le principe, mais celui de corriger la forme. La Révolution américaine ne fut donc pas une révolution en ce qui touche le principe politique, mais en ce qui touche la forme de l’État. La forme, d’ailleurs, inclinait vers la démocratie ; et pendant un siècle et demi que dura l’expérience séparatiste, les vrais principes de gouvernement, comme le continent américain lui-même, furent objet d’exploration. Ces principes existaient sous forme d’interprétation rudimentaire dans les chartes et lois coloniales. Ils impliquaient une nouvelle formule politique à laquelle ils devaient fatalement conduire ; et il n’eût pas fallu longtemps à un mathématicien en institutions civiles pour calculer l’époque où dans l’astronomie politique, il dût y avoir une éclipse de la royauté en Amérique. Étant donné le droit primordial de self-government que l’on pouvait considérer par voie d’interprétation comme compris dans les droits civils des grandes chartes ; étant donnée la division du gouvernement anglais en pouvoir exécutif, législatif et judiciaire ; étant donné enfin ce droit de self-government en ce qui touche le fonctionnement de chacune de ces collectivités politiques, avec libre choix pour chacune d’elles de l’organe législatif et de l’exécutif, voire même indirectement des agents du pouvoir judiciaire, il devait arriver promptement que tous les obstacles qui s’opposaient à l’avènement de la démocratie américaine dussent être écartés et que, quel que fût celui que vinssent y apporter pour un temps plus ou moins long les circonstances historiques, il dût disparaître comme les autres. La Révolution américaine ne fut guère que l’application faite à l’expérience du monde occidental, telle qu’il l’avait acquise en matière civile, d’une ancienne et saine philosophie politique. Cela montrait tout simplement que les peuples américains avaient, en quelque sorte, parachevé la notion des droits individuels, qui avaient déjà fait l’objet de poursuites si ardentes dans l’ancienne politique anglaise, et que, ces droits ainsi complétés par eux, ils les avaient adaptés à leur propre condition dans le Nouveau Monde.

#### le contrat social a la base de démocratie américaine. — conception individuelle du contrat social

On demandera peut-être quelle a été l’origine de la doctrine du contrat social dans l’État. C’est là une question dont la réponse est loin d’être facile. Peut-être ce que l’on peut encore répondre de mieux serait de dire que cela vint de l’idée romaine de l’État qui se développa peu à peu par cette longue expérience commerciale que les Romains ont entretenue et dont ils ont tiré profit dans leur impériale domination sur le monde. Le premier pas fait dans l’évolution de la doctrine du contrat social est un progrès d’ordre économique. Cela vient de l’idée d’équivalence des services et de juste échange du travail. Il est facile en effet de passer de cette conception de l’échange du travail et des services à celle de l’État considérée comme ayant pour base un échange des services civils entre ceux qui composent l’État lui-même. L’idée de profits, lorsqu’il s’agit d’échange en matière commerciale, est fondée sur une interprétation de la convention formée entre les parties ; de même dans l’État il y a une interprétation absolument analogue du contrat social, et cette conception est féconde en profits de toutes sortes pour les hommes politiques. L’idée de contrat social en matière politique eut aussi sa première origine dans la conception ordinaire de transaction et de marché en matière commerciale, puis elle se généralisa et, dans son sens particulier et distinctif, elle s’appliqua au développement de la civilisation on Europe sous l’influence toujours fécondante du droit romain. Un peuple commercial doit arriver naturellement à construire et développer un système de lois et à faire, de ce qui a été pour lui un élément de succès dans la pratique de ses intérêts commerciaux, un élément de succès analogue dans la pratique de son gouvernement ; car industrie et gouvernement sont tous deux matière de pratique. Un gouvernement ne part pas en guerre à travers le monde pour de nouvelles théories, et il ne court pas les mers pour en rapporter quelque nouveau système d’idéalisme ; un gouvernement a des solutions poignantes à poursuivre et des intérêts à satisfaire qui ne sont que la résultante des exigences oppressives et tyranniques de l’humaine nécessité.
La doctrine du contrat social, de même que la conception de citoyen en tant que la qualité en est acquise à 21 ans, sont tout autant de faits qui mettent admirablement en lumière le fondement économique qui sert de base à l’État. Tout ce que l’on peut dire à l’appui de la conception du loyal marché et de l’interprétation qui doit en être donnée peut s’appliquer à la théorie de l’État reposant sur le système du pacte social. Puis, à la fin, il arriva que la conception économique des relations fondamentales de la société en devint la conception légale. Le terme légal signifie originairement ce dont on est convenu. Il implique une entente et un accord parfait qui se trouvent fortifiés et garantis tout à la fois par une interprétation tout à fait protectrice, et par suite absolument conservatrice, des nécessités sociales. Cela suggère l’idée d’une forme de pacte susceptible d’être officiellement conservée et prouvée. C’est l’expression la plus parfaite de la convention. La forme conventionnelle de l’idée qui nous occupe, de particulière qu’elle était, se généralise et arrive au terme de son évolution à se résumer dans une forme qui devient un moule facile à reconnaître pour toutes les affaires courantes. Elle tend par conséquent à prendre une forme générale qui tombe dans le domaine de l’usage commun. Et lorsque cet accord primitif devient une disposition légale, nous avons dans cette forme de prescription écrite la plus haute expression, autant du moins qu’on peut en approcher, de la certitude pratique en matière économique. Le point de vue légal appliqué à l’État est également une façon de concevoir avec une certitude analogue les relations multiples et variées qui s’y réfèrent. L’idée que l’État est né d’un contrat ne vient donc qu’après l’idée initiale d’accord contractuel en matière économique. La tendance du raisonnement philosophique, parmi les derniers écrivains économiques et ceux en général qui traitent de questions de ce genre, paraît être, ce qui semblera tant soit peu paradoxal, de diminuer autant que possible l’importance de la conception légale de l’État. Ils disent que ce n’est là qu’une construction purement arbitraire, une description toute conventionnelle d’une prétendue évolution historique, et ils la combattent sous prétexte qu’elle manque de l’élasticité et de la souplesse de rouages qu’ils considèrent comme nécessaires et comme possibles dans une société purement économique. Mais n’y a-t-il donc là qu’une société purement économique ? Puis est-il possible de rêver d’une organisation sociale absolument parfaite ? Comment pourrions-nous avoir un gouvernement absolument parfait lorsque vous et moi sommes imparfaits et qu’aucun gouvernement ne peut être meilleur que nous ne sommes ? Autant l’homme est imparfait dans sa condition, autant sa conception de l’État, de même que ses devoirs et obligations, resteront imparfaits. L’économiste pur est comme l’esprit lui-même : il est libre comme lui. Et alors il peut imaginer à son gré un État qui en théorie sera parfait, mais dans la réalité des faits on en verra vite le point faible. En définitive nous finissons tous, quand il s’agit de la vie économique, par être ramenés aux questions de pelles et de pioches ; eh bien, le gouvernement, lui aussi, est affaire de pelles et de pioches, ou de révolution pour des questions de pelles et de pioches. C’est l’économiste pur qui croit pouvoir essayer de s’en passer. Mais ce sont questions au contraire qui ont leur place marquée dans la conception légale de l’État. Le juriste reprend comme par droit d’héritage ce principe du pacte social pour en faire la définition de la certitude politique dans l’État et il trouve dans les rapports nécessaires de tout homme intelligent avec ses semblables comme une base suffisante pour tout acte de la vie civile. Les peuples de l’Amérique coloniale prirent pour leur conception de l’État la conception légale et la fondèrent sur une base industrielle. La théorie du gouvernement représentatif, telle qu’elle se trouvait achevée à la fin du XVIIIe siècle, avait ainsi une base historique et philosophique tout à la fois. Historiquement, elle s’était formée d’après le type légal, et au point de vue philosophique elle avait un fondement de caractère purement industriel.

#### développement de l’idée de contrat social : origines successives des trois grandes fonctions gouvernementales

Le second pas en avant fait en ce qui touche la mise au point de cette idée de pacte social fut d’assurer les intérêts. essentiels du peuple en développant dans ses conséquences pratiques la conception du contrat telle qu’elle avait été admise. Il y eut donc là un développement pratique fondé sur des précédents historiques, et il aboutit à la triple division du gouvernement dans l’État américain, division en pouvoir exécutif, législatif et judiciaire.
A l’origine en ce qui touche le gouvernement, et pour aller du degré le plus inférieur de l’état sauvage au plus haut degré de l’état barbare, c’est l’homme de la force brutale, c’est, si l’on veut, le Tubal-Caïn de la tribu, qui mène ses associés et qui les conduit au bâton jusqu’à ce que le bâton devienne parole et cède ainsi la place au pouvoir de l’éloquence.
Dès que le bâton du chef de guerre se transforme en opinion publique, il est certain qu’il n’est plus nécessaire de manier le bâton ; seulement il faut bien se dire qu’il doit y avoir une longue période pendant laquelle le bâton d’un Tubal-Caïn reste agissant avant d’en arriver à l’ère de la plume, telle que celle d’un Jefferson ou d’un Hamilton. Comme on le voit dans les sociétés primitives, sauvages et barbares, le gouvernement sort de la force brutale elle-même et du pouvoir qu’elle exerce. Il arrive peu à peu que le pouvoir de l’individu appuyé sur les intérêts qui lui sont alliés, et formant groupe, grâce aux liens de la parenté, engendre la forme patriarcale, — la forme élémentaire la plus simple de l’état civilisé. Le sang ne coule pas comme l’eau, sans laisser de trace ; il est un élément de cohésion, et c’est pourquoi tous ceux qui touchent par le sang à celui qui détient le pouvoir défendent et soutiennent ses propres intérêts. Il n’est pas nécessaire d’ailleurs d’appuyer davantage sur les conséquences de la parenté politique, car tous les hommes au pouvoir dans tout gouvernement ont leur parenté politique, quelle que soit la forme de l’État. Dans l’État, le pouvoir qui gouverne a besoin de s’appuyer sur un groupe de gens qui lui soient attachés pour mener à bien ses entreprises. Tout d’abord, ce sont des alliés naturels, les parents mêmes de ceux qui sont au pouvoir ; puis cela devient des alliés artificiels. Dans l’organisation de l’État patriarcal, nous trouvons d’abord l’aïeul, puis le père, et. ensuite le fils, le petit-fils et l’arrière-petit-fils : tous sont intéressés par la loi même du sang dans l’organisation et le gouvernement de l’État.
Dans la conception initiale de l’État, il n’y a de membres de l’État que ceux qui sont du même sang ; et l’on échappe à la difficulté d’une interruption possible dans la descendance par le sang en acceptant comme principe l’expédient de la naturalisation. On imagine un système, ou bien qui fasse naître à nouveau un homme au moyen de l’adoption, ou bien qui, soit par une sorte de traité soit par une convention temporaire, l’introduise dans une famille qui ne soit pas la sienne et où il ne puisse faire tort à personne. Dans la période barbare ce système se traduit dans le Droit par l’adoption, et aux époques civilisées il devient la naturalisation. L’étranger d’autrefois qui était un ennemi se trouve transformé en un citoyen naturalisé. Il a avec lui son acte d’adoption et, lorsqu’il en est requis, il produit ses lettres de naturalisation, pour montrer qu’il a droit aux privilèges comme aussi aux responsabilités du groupe familial élargi, qui reste chez nous aujourd’hui encore, et d’une façon absolument essentielle, comme l’unité de mesure politique en matière communale.
L’idée de naturalisation commence lorsque l’homme de la force brutale sent le besoin de se protéger lui-même, lui et ses alliés. L’homme à l’état barbare, qui est l’homme de l’énergie musculaire, dès qu’il a une conception nette de ce qu’il veut, tend à devenir l’homme du capital dans une société économique largement différenciée. L’homme, devenu l’homme de richesses, domine les autres parce qu’il a le moyen de s’attacher hommes et choses.
Il est assez curieux que l’Amérique dans ses races indigènes, nous présente toutes les phases successives de l’évolution du gouvernement, état sauvage, état demi-sauvage, première période de l’état barbare et degré supérieur de barbarie, tout cela réalisé parmi nos cinq populations et les Aztèques ; puis, nous avons eu la royauté sacerdotale et le communisme chez les anciens Péruviens ; la monarchie limitée pendant la période coloniale, et enfin nous avons maintenant la fleur et le fruit du gouvernement moderne, — la démocratie représentative.
La fonction exécutive est la source initiale des fonctions législatives et judiciaires, et cela parce qu’il lui faut protéger la vie et la propriété. A l’origine, le chef de l’exécutif doit être juge dans tous les conflits qui s’élèvent dans sa parenté et il lui faut aussi déterminer quelle forme et quelle direction sa protection doit prendre ; c’est ainsi qu’il sera amené forcément à rendre des décrets indiquant quelles sortes de mesures de protection il veut adopter. Il est la source de la justice et par suite la source du droit. Le sauvage à l’état brut, qui, à la façon de Powhatan dans l’histoire de Jamestown, tranche la question d’établissement des étrangers sur ses côtes et condamne le capitaine Smith à mort, nous montre bien que le roi fait la loi.
Dans l’histoire de l’Amérique provinciale, la théorie s’était établie que le roi était la source de la justice. Le roi est toujours présent à ses cours de justice. Le roi présent au parlement constitue la force agissante du gouvernement, tel qu’il est organisé en Angleterre. La Chambre des Communes et la Chambre des Lords sont issues, dans l’antiquité tout à fait lointaine, du domaine politique de la couronne : elles en ont été en quelque sorte détachées.
Si donc historiquement on doit admettre que les fonctions judiciaires et législatives sont des fonctions dérivées, leur développement dépendra de leur utilité, et leur utilité sera déterminée elle-même par la façon dont elles pourront servir à consolider la définition même de la conception de l’État, c’est-à-dire à fixer la théorie du gouvernement, et à mieux assurer le fonctionnement de ce rouage de caractère civil que nous appelons l’administration.
Tant qu’il est donné satisfaction aux besoins de la société par le gouvernement au pouvoir, il n’y aura pas de révolution ; mais lorsqu’on s’avisera qu’il est des besoins qui ne soient plus satisfaits on tentera alors une action décisive, soit pour procurer la satisfaction des besoins en souffrance au moyen des formes existantes, soit plutôt pour refaire le vieil édifice et créer à sa place « de nouvelles places de sûreté pour la garantie des droits individuels ». C’est là, d’ailleurs, le fondement même de cette partie de la Déclaration d’Indépendance, portant que l’on ne doit pas changer de gouvernement pour des motifs de faible importance et purement transitoires. Cela revient à dire qu’il vaut encore mieux pour l’homme patienter et subir ce qui existe que de s’aventurer sur cette mer inexplorée et grosse de tempêtes qui s’appelle l’incertitude en matière politique. Shakespeare a formulé une maxime excellente en politique en disant qu’il nous est plus facile de supporter les maux auxquels nous sommes habitués que d’en affronter d’autres que nous ne connaissons pas. Nous préférons garder le contrat sous lequel nous vivons, bien qu’il ne nous satisfasse pas complètement, plutôt que d’en refaire un autre qui ne nous garantisse rien de meilleur. Il est naturel pour nous que nous soyons conservateurs en politique parce que nous avons vécu assez longtemps pour en arriver à ce point que nous ne sachions plus exactement ce que nous devrions faire maintenant pour assurer ce qui nous manque. Si nous étions comme Minerve, et que nous eussions reçu en naissant la sagesse suprême en matière de science de gouvernement, nous n’aurions pas à reculer devant aucun obstacle ni aucune difficulté d’application, nous n’aurions qu’à aller de l’avant, et à tout refaire à neuf, nous mettant résolument à la besogne pour arriver à la solution de tous les problèmes sociaux. Mais le gouvernement est, comme nous-même, forcément imparfait : il appartient aux choses de ce monde ; et de ce qu’une majorité de plusieurs millions accepte pour l’État telle forme déterminée, il n’en résulte pas que cette forme doive être plus près de la perfection que l’un quelconque de ceux qui forment les millions de la majorité ne se trouve approcher de l’homme parfait.
Avec l’expérience de la période coloniale qu’ils avaient derrière eux, ceux qui ont constitué l’État américain au XVIIIe siècle, savaient que la meilleure façon d’assurer la juste satisfaction des besoins civils et économiques d’une nation était de rendre chaque citoyen responsable de la réalisation de ce qui doit former le but même de l’État : c’est une responsabilité qui doit être attachée comme à la porte de chacun. La différence entre l’homme civilisé et celui qui ne l’est pas consiste en ce que l’homme civilisé prend sur lui-même des responsabilités. Il accepte d’être un soldat du droit. Et le jour où il s’engage ainsi dans cette voie nouvelle il introduit avec lui l’élément moral dans le gouvernement. Nous voulons assumer sur nous la responsabilité de ce que nous faisons afin d’être plus sûrs de pouvoir faire ce qui nous plaira. Ceci, en un mot, peut servir d’excuse pour le régime démocratique. Nous prenons la responsabilité des conséquences en échange des avantages que le régime nous assure. De cette façon la démocratie réalise dans son expression définitive ce qui doit être la suite nécessaire de l’idée de moralité introduite dans l’ordre civil et celle surtout du principe de la liberté humaine.
Grâce à une intelligence de plus en plus profonde des droits de la conscience, la marche de la démocratie se trouve considérablement accélérée. Car nos ancêtres de l’époque coloniale eurent sur ce point comme une étonnante illumination de l’esprit. Ils eurent cette illumination qui devait mettre en pleine lumière toutes les possibilités de la liberté humaine ; et avec cette claire-vue jetée dans le domaine des mœurs, qui est le monde de l’esprit, ils devaient nécessairement être portés à une entreprise bien autrement hardie, celle de fixer les frontières mêmes du monde politique. La liberté en matière de religion devient vite liberté en matière politique.
Nous avons sous ce rapport certains mots qui datent de l’époque où fut adoptée la Constitution du Massachusetts, en 1780, et relatifs à la conception que l’on se faisait dans la Nouvelle-Angleterre du gouvernement, considéré comme venant de Dieu, mais confié aux soins d’agents humains responsables. Ce n’est pas seulement du Massachusetts que l’on puisse signaler certains passages classiques montrant l’importance que l’on attachait à cette époque en Amérique à faire à la religion sa place exacte dans l’évolution de l’État. On aurait pu entendre une déclaration semblable venant de chacun des États américains. « C’est le droit, comme le devoir, de tous les hommes vivant en société, de professer publiquement, et à certains moments déterminés, leur culte envers l’Être suprême, le créateur tout-puissant et le soutien de l’Univers. Et aucun sujet ne doit subir de préjudice, être inquiété ou entravé, par mesure touchant à sa personne, à sa liberté ou à ses biens, pour le fait d’adorer Dieu de la façon et au moment qui lui conviennent le mieux suivant les prescriptions de sa propre conscience ; ou encore pour question de foi ou de sentiments religieux ; pourvu qu’il ne trouble pas la paix publique et qu’il n’entrave pas les autres dans leur propre culte. » Ou encore on aurait pu entendre des déclarations comme celle-ci, que « le bonheur d’un peuple, de même que le bon ordre et la conservation d’un gouvernement politique, reposaient essentiellement sur la piété, la religion et la moralité ».
Ceci fait de la religion comme une part intégrante du contrat social, de sorte que vous et moi pouvons adorer Dieu comme il nous plaît, pourvu que nous n’empiétions pas sur les droits naturels des autres. Le prédicateur le plus remarquable de Boston, le D$^r$ Samuel Cooper, fit un sermon sur l’adoption de la Constitution devant John Hancock, gouverneur de l’État, et devant le Sénat et la Chambre des représentants.
Et là il s’exprimait de la façon suivante : « Je n’ai pas besoin de m’étendre beaucoup, disait-il, devant un tel auditoire sur les avantages particuliers de cette Constitution, en montrant comment elle fait du peuple le gardien de ses propres libertés, ce qui pour lui est la plus sûre de toutes les garanties ; en montrant également quel bel équilibre elle établit entre les différents pouvoirs du gouvernement, de façon à faire d’eux, autant que cela dépend des prévisions humaines, ce que Dieu a voulu qu’ils fussent, des pouvoirs uniquement capables de faire le bien ; avec quel soin elle sépare le pouvoir législatif de l’exécutif, ce qui est un point essentiel pour la liberté avec quelle sagesse elle a assuré l’impartiale
exécution de la loi par l’indépendance donnée aux juges, ce qui est une matière d’importance capitale, et sans laquelle la liberté qu’une Constitution peut établir sous tout autre rapport, risque d’être absolument illusoire et de ne recevoir aucune réalisation effective au point de vue de la sécurité des personnes et de la propriété. »
« La Constitution regarde la moralité et le culte public de Dieu comme étant la condition même du bonheur pour une société ; et certainement ce serait faire affront au peuple de cet État, comme il est dit dans l’adresse préliminaire de la Convention, que « de prendre la peine de la convaincre de cette vérité que l’honneur, en même temps que la félicité
d’un peuple dépendent de sa moralité ; et que le culte de Dieu sert à lui inculquer les principes dont il a besoin à cet égard, aussi bien qu’à l’empêcher de déserter la civilisation pour tomber dans un état voisin de la barbarie ».
Ces sentiments à cette époque pénétraient dans les courants les plus profonds de l’opinion publique. La conception du contrat social serait en effet dépourvue de vitalité si elle n’avait l’appui d’une telle force d’opinion ; et il fallait pour cela admettre de la part de l’État le sentiment d’une véritable responsabilité morale. La conception de la démocratie en Amérique implique celle d’un agent responsable au point de vue moral ; car les peuples, en vue précisément de mieux assurer le bien-être général et de garantir la vie, la liberté ainsi que la poursuite du bonheur individuel, sont toujours bien obligés de placer sur une forte base morale tout leur système de gouvernement. La conception américaine du gouvernement au XVIIIe siècle implique, comme l’avait impliqué toute large conception de gouvernement dans l’ancien temps, l’existence même de l’élément moral réalisé dans l’organisation des pouvoirs publics. La conception américaine de l’État n’est pas celle de l’État sans Dieu. Bien qu’on ait attaqué nos institutions sous prétexte que pratiquement elles réalisaient l’athéisme dans l’État, l’attaque s’est trouvée sans portée. L’expérience américaine pendant les XVIIe et XVIIIe siècles avait si bien déterminé la part de l’élément religieux dans l’État, que cette idée du divin est devenue une conception générale qui depuis a toujours dominé toutes nos interprétations du gouvernement libre.
L’évolution en matière religieuse suit l’évolution politique telle qu’elle se réalise dans l’État. Personne, en étudiant les institutions de Rome ou de la Grèce, ne pourrait ignorer la théologie païenne ; et qui donc oserait laisser de côté les institutions sacerdotales parmi les éléments essentiels qui ont concouru à l’évolution de l’État ? Lorsque l’on considère le développement d’un gouvernement quelconque, à quelque époque
Après être ainsi tombé d’accord sur la part à faire à un élément d’ordre moral dans l’État, ce qui devient après cela le plus nécessaire c’est d’assurer la certitude dans l’organisation constitutionnelle comme dans l’administration du gouvernement. Ce qu’il peut y avoir de pire dans un gouvernement c’est l’incertitude ; et nous en avons un exemple dans l’histoire industrielle des États-Unis au XIXe siècle. Pour ce qui est de la cause de cette incertitude en matière d’industrie, on peut dire d’elle ce que Lincoln disait à propos d’un état industriel tout aussi incertain et de ce qui constituait la cause de cette incertitude, c’est-à-dire l’esclavage : que l’esprit public, s’il veut aller droit son chemin, doit vivre dans la croyance que toutes ces causes de trouble en matière industrielle sont tout à fait en voie de disparaître. La certitude en matière d’industrie est un point capital pour la solution du gouvernement représentatif.
L’idée fondamentale de la démocratie en Amérique est exactement la même que celle qui fait actuellement le fonds de l’industrie américaine. Le peuple veut savoir sur quoi il puisse compter aussi bien au point de vue politique qu’au point de vue industriel. Le laisser-faire qui est la condition même de tout gouvernement libre doit permettre aux intérêts de l’État de se formuler d’une façon ouverte, claire et intelligible, de telle sorte que cette formule puisse trouver son expression sous une forme aussi stable que possible.
Il est nécessaire de faire une distinction entre droits politiques et droits civils. Les droits civils sont des droits existant de toute ancienneté et acceptés de tous qui furent à l’origine des droits politiques proprement dits, mais qui, après s’être fait reconnaître pour être essentiels au bonheur et à la sauvegarde de la société, cessèrent d’être considérés comme des droits politiques plus ou moins variables pour devenir ainsi la partie immuable de la constitution écrite : c’est-à-dire la Déclaration des droits. Les droits civils sont des droits politiques pris à un moment où le gouvernement s’est déjà incarné dans une formule générale et définitive ; ce sont des droits politiques qui se sont en quelque sorte cristallisés à l’état de principes. Le droit politique est un privilège ; à l’origine il est concédé par le parti au pouvoir, à la façon d’un décret ou d’une décision législative ; puis, à la fin, après avoir été successivement amendé, il cesse d’avoir une application particulière pour devenir un élément essentiel de la formule générale dans laquelle s’incarne la conception de l’État. Quand une mesure de transaction politique donnée sous la forme concise d’une loi est acceptée et retenue par le consentement général, le principe qui en est l’objet passe ainsi dans la pratique ordinaire de la politique et devient un droit fondamental érigé en formule constitutionnelle. Tous les droits civils furent à l’origine des droits politiques et eurent le caractère de privilèges octroyés par la Couronne.
Dans l’état sauvage ou l’état barbare un despote concède un droit lequel subsiste au gré et suivant le caprice de celui qui l’a accordé. Dans l’évolution du gouvernement représentatif en Angleterre, le privilège émanant d’une concession royale se transforma en un droit politique en passant par le mécanisme des rouages parlementaires ; puis il devint plus tard un droit civil lorsque le principe, par suite de son application en tant que principe politique, finit par être universellement accepté comme s’adaptant à la vie sociale du pays. De simples procédés de caractère purement économique finissent par se généraliser de façon à s’introduire dans les clauses d’une charte de libertés publiques. Ce sont comme les principes d’économie politique consacrés par l’expérience dans l’État. Les Constitutions politiques sont le fruit déjà mûr, ou arrivant à maturité, de cet arbre aux vertes frondaisons dont les racines se nourrissent dans le sol plantureux de la libre et multiple industrie. La sève du travail se transforme en fruits abondants qui sont les institutions politiques. Le développement de cette évolution continue sans jamais s’arrêter. Grâce à cette évolution, l’énumération des droits publics dans nos dernières constitutions politiques se trouve plus allongée qu’elle n’était au XVIIIe siècle. C’est l’ensemble de ces droits publics qui fournit les éléments avec lesquels on peut construire la théorie de l’État. Ce qui reste ensuite dans nos Constitutions écrites, sont des dispositions administratives par leur nature qui varient au contraire d’une époque à l’autre. L’évolution dans une Constitution écrite se fait dans l’ordre suivant : 1$^o$ les conditions économiques de la vie sociale ; 2$^o$ la législation — c’est-à-dire l’adaptation des moyens aux fins à poursuivre ; 3$^o$ l’administration et l’introduction des principes qui la dominent dans les parties administratives de la Constitution, à savoir dans les domaines exécutif, législatif ou judiciaire ; 4$^o$ l’admission, sous forme de principes, des éléments devenus la base de l’administration et formulés à la façon de droits civils dans la partie fondamentale de la Constitution, celle qui énumère les libertés publiques. L’ensemble de la Constitution d’un État américain est le résultat d’une évolution, l’une des formes transitoires qui incarne un moment de ce processus historique. Ainsi, par exemple, la Constitution de 1780 du Massachusetts est issue par voie de développement des trois sources suivantes, la charte de 1629, le code des libertés de 1641 et la législation de la Cour Générale. On peut considérer que ces trois éléments se sont fondus et unifiés par suite des expériences faites par le peuple dans ses assemblées municipales (les Town meetings). De même la Constitution de la Pensylvanie de 1874 provient par voie d’évolution d’abord de la charte de Penn de 1682, de son Système de gouvernement et de la Grande Loi de la Province édictée par sa première assemblée dans la même année ; puis des lois consenties pour elle en Angleterre en 1682 ; de la charte de Privilèges de 1701 ; de la législation de l’assemblée provinciale ; de la Constitution de 1776 ; celles de 1789 et de 1838 ; de la législation provenant de la législature de l’État et enfin des règlements administratifs du Sénat et de la Chambre des représentants. L’évolution des autres Constitutions d’État a été analogue à celle du Massachusetts et de la Pennsylvanie, en ajoutant toutefois cette observation que les constitutions des États plus anciens exercèrent une très notable influence sur la formation pour les autres États de leurs Constitutions nationales et que l’effet s’en fit sentir sur toutes les Constitutions postérieures, soit dans le même État, soit dans d’autres. Les Constitutions les plus récentes, telles que celles des États de l’Ouest, révèlent l’influence des États qui les touchent immédiatement à l’Est, ou celle également des États d’où venaient les auteurs des nouvelles Constitutions.
Le droit de vote est un droit politique. Il finira par devenir un droit civil. Le droit d’être jugé par le jury est un droit civil. Mais ce même droit au jury était autrefois un droit politique ; il dut son origine dans les temps très anciens aux nécessités de la vie sociale de l’époque ; il y avait en effet entre la résidence de la Couronne et le lieu où le fait avait été accompli, celui où le contrat avait été rompu ou bien encore le crime commis, une telle distance que l’on trouvait inadmissible que le roi pût connaître toutes les circonstances de la cause ; et alors c’était aux voisins qui avaient été témoins du fait à établir la vérité. Le Roi en théorie est toujours présent à ses cours de justice. Il faut donc qu’il y ait quelqu’un pour exposer le fait, car, si la Couronne en principe ne peut mal faire, elle ne peut pas cependant connaître tous les faits de la cause. On fait alors venir des témoins, et les jurés à l’origine ne furent ainsi que de simples témoins. Puis, on finit, pour se rapprocher autant que possible de ce jugement de la Couronne qui en théorie devait être infaillible, par faire dresser la sentence par des hommes spécialement choisis qui, avec les faits devant eux, et sous la garantie du serment, devaient vraisemblablement arriver aussi près que possible de la vérité.
Cela veut-il dire que les douze jurés dans les cours de justice prennent la place de la Couronne ? Historiquement, le juge sur son siège représente le roi idéal toujours présent à sa cour de justice, et les douze jurés dans leur compartiment spécial représentent l’autre partie au contrat, le peuple dans son ensemble. Il faut qu’intérêts publics et intérêts privés soient sauvegardés de part et d’autre avec un soin jaloux, et les nécessités d’une époque grossière donnèrent naissance à un tel système politique que forcément à la fin le système du jury devait en sortir. Les droits que le système impliquait purent être considérés comme étant devenus des droits civils en 1215, lors de la grande charte. Le passage de l’état de droit politique à celui de droit civil, tel qu’il vient d’être signalé pour le cas du droit au jury, peut également dans quelques cas, semblables à celui-ci, être fixé par une date précise. C’est ainsi que pratiquement l’évolution du droit de vote, en tant qu’il doive passer de l’état de droit politique à celui de droit civil, trouvera certainement sa date vers la fin du XIXe siècle, aux États-Unis comme en Angleterre.
De même que les droits politiques passent par évolution à l’état de droits civils, de même les droits civils peuvent passer à l’état de droits naturels. La lutte telle qu’elle a existé sur le terrain de la pratique cesse à un moment donné ; elle tombe alors dans le domaine de l’histoire, ou dans celui de l’oubli… lequel est en somme le premier chapitre de l’histoire. Puis le philosophe arrive qui reconstruit l’histoire comme un système de déduction et la science politique y découvre au bout les droits naturels : elle parle alors de droits naturels. Les deux parties au contrat social, l’individu et la société, sortent ainsi de la nuit qui les recouvrait pour apparaître à la lumière d’une clarté toute conventionnelle. Le long et rude combat d’où sont sortis les droits du peuple est un jour totalement oublié et c’est alors que l’on dresse la Déclaration des droits de l’homme. C’est ce qui se passa dans l’évolution de notre histoire coloniale ; les droits expressément octroyés sous la garantie des chartes spéciales devinrent, après un siècle et les trois quarts d’un autre, de véritables droits naturels. On en arriva à dire par exemple que les colonies étaient de droit, et devaient être, des États libres et indépendants. Le passage classique sur ce point se trouve dans la Déclaration d’Indépendance, et depuis il a été reproduit en substance dans toutes les Constitutions américaines. En voici les termes :
« Lorsqu’au cours des événements humains, il devient nécessaire pour un peuple de rompre les liens politiques qui le rattachaient à une autre nation, et qu’il lui faut prendre parmi les Pouvoirs de la terre la situation d’un État séparé et indépendant, comme il y a droit en vertu des lois de la nature et de celles de Dieu, qui est le maître de la nature, le respect qu’il doit aux opinions du genre humain l’oblige à déclarer les causes qui le poussent à cette séparation.
Nous tenons pour évidentes par elles-mêmes les vérités suivantes : que tous les hommes naissent égaux, qu’ils ont reçu du Créateur certains droits inaliénables, parmi lesquels sont la vie, la liberté et la poursuite du bonheur individuel. C’est pour garantir ces droits que les gouvernements sont institués parmi les hommes ; et ils tirent la mesure de leurs pouvoirs du consentement même des gouvernés. Ainsi dès qu’une forme de gouvernement se trouve aller à l’encontre du but qu’elle doit poursuivre, c’est un droit pour les individus de la changer ou de l’abolir, afin d’établir un gouvernement nouveau, dont ils placent les bases sur de tels principes et dont ils organisent les pouvoirs de telle façon qu’ils puissent espérer y trouver toute garantie pour leur sauvegarde et leur prospérité. Sans doute, la prudence conseille de ne pas changer pour des causes de peu d’importance et purement transitoires des gouvernements depuis longtemps établis ; et de même l’expérience a toujours démontré que les hommes sont disposés à tout souffrir, tant que le mal reste supportable, plutôt qu’à se faire justice en détruisant l’organisation à laquelle ils sont habitués. Mais lorsqu’une longue série d’abus et d’usurpations, ayant toujours en vue le même objet, révèle le dessein arrêté de faire régner un despotisme absolu, c’est pour les individus leur droit et leur devoir, de renverser un tel gouvernement, et de se ménager de nouveaux moyens de défense pour leur future sécurité. »
On peut donc dire que l’expérience politique, en Angleterre et dans l’Amérique coloniale, donna naissance à des notions courantes, universellement acceptées, qui devinrent des droits civils ; et un peu plus tard, au moment où se produisaient ces rapides transformations qui remplirent la dernière moitié du XVIIIe siècle, sous l’action du reste et au contact de la philosophie, ces droits civils se sont incarnés dans la doctrine des Droits de l’homme, considérés comme droits naturels. De cette façon le gouvernement des sociétés en arrive au point de vuo philosophique à prendre la forme d’une production naturelle, et le contrat social, qui au fond n’est qu’une convention humaine, prend place aux yeux des hommes dans l’évolution de la nature elle-même. Ainsi donc, ce qui est le but de tout gouvernement, la perpétuation de l’État, a besoin, pour être atteint, d’être comme adapté aux lois naturelles ; et c’est une nécessité pour l’homme que la philosophie de l’État évolue dans cette direction ; sinon la plus importante des institutions humaines serait considérée comme de construction purement artificielle, comme une excroissance en dehors du développement naturel, et une chose par suite étrangère à la nature. La démocratie a ainsi sa place marquée dans l’univers exactement comme la faune et la flore.
Cavour nous montre la société comme marchant à grands pas vers la démocratie. Il ne sait pas, dit-il, si c’est un bien ou un mal ; mais ce dont il est certain, c’est que « c’est l’avenir inévitable de l’humanité ».
Le droit de vote a si bien définitivement pris dans l’opinion la conception d’un droit qu’il ne serait plus possible aujourd’hui de lui enlever ce caractère. Étant donnée la façon dont nous réalisons dans la pratique le principe du contrat social, il y a peu de différence à faire entre le droit d’être jugé par un jury et le droit de voter. Voter est un acte d’investiture, également un acte d’intervention et de contrôle ; et tout homme a le droit d’intervenir là où se juge une cause à laquelle il est intéressé, quel que soit le tribunal. Si la cause a lieu devant le tribunal politique suprême, chargé de l’interprétation du contrat social, il a droit, là aussi, d’intervenir. C’est ainsi que nous passons de la conception de l’électorat considéré comme privilège politique à celle du droit de vote considéré comme droit civil. Enfin il arrivera quelque jour que quelqu’un le revendiquera comme étant un droit naturel, parce que l’admission de cette dernière conception est la phase qui doit suivre fatalement au cours de l’évolution successive de l’idée fondamentale. On voit par quels degrés faciles à suivre des droits qui étaient de purs privilèges passent à l’état de droits politiques ; puis par une marche insensible on en arrive à oublier, et les jours des luttes passées et les noms de ceux qui ont lutté pour conquérir les libertés publiques ; et ces droits ainsi conquis, et définitivement établis, les hommes les appellent des droits naturels. On aboutit finalement à une conception générale qui fait de l’État un phénomène purement naturel, parce qu’en pratique c’est ainsi qu’il nous apparaît et qu’il fonctionne, et parce qu’il semble avoir sa place nécessaire dans l’ordre naturel de l’univers, choses et hommes compris. La première déduction qui ressort de l’idée initiale, sur laquelle repose la démocratie américaine est que tout privilège qui réussit dans son application, finit par prendre place au nombre des droits civils, et plus tard au rang des droits naturels, jusqu’à ce que le régime démocratique lui-même, lequel en réalité est une forme de construction artificielle de la société prise dans la différenciation absolue des intérêts, en arrive à être considéré à la fin comme la condition naturelle de l’humanité.
Il fut un temps où la conception du régime démocratique paraissait à quelques-uns aussi menaçante que les doctrines actuelles des anarchistes. Aujourd’hui elle se présente à nos esprits, et cela est passé à l’état de conviction, comme la destinée inévitable de l’humanité ; si bien que cette conception, qui n’était hier qu’un simple desideratum, comme un idéal dans un pur système de philosophie, devient aujourd’hui matière d’actualité et d’exécution pratique ; elle se transforme en bataillons armés ; c’est une idée descendue dans la mêlée des luttes ardentes, et l’on en est déjà aux triomphes et par suite aux traités, aux transactions écrites et aux déclarations de droits ; en fin de compte elle a réussi, ou à peu près, à se faire accepter par le monde entier comme un droit naturel. La déclaration qu’on est « un citoyen d’Amérique » n’entraîne pas seulement avec elle une valeur purement spéculative, mais elle incarne en elle tout un résultat historique, qui suffit à lui seul à lui donner la valeur d’une formule de précision et de certitude juridique. Cette déclaration est comme le type de la formule politique de l’Etat moderne. Elle repose sur un droit naturel.
Et comme on a voulu que la liberté fût mise hors de doute, la démocratie américaine dans ses constitutions d’États a de nouveau énuméré et décrit avec un soin minutieux les droits civils des citoyens, admis cependant depuis bien longtemps déjà et qui depuis longtemps n’étaient plus discutés ; c’est ainsi que les Constitutions des États particuliers reproduisent l’énumération des droits naturels de l’homme, telle qu’elle se trouve écrite dans la Déclaration d’Indépendance.
Le pacte initial, exprès et solennel, de Gouvernement dans la communauté américaine, a trouvé sa forme généralisée dans le régime démocratique considéré comme l’expression d’un droit naturel. Cette généralisation a son point d’appui dans toutes nos principales Déclarations de droits. On peut dire que chacune de ces déclarations affirme le processus d’évolution d’un desideratum originaire, qui devient une concession politique, puis un droit civil, et qui finit par être un droit naturel. Le développement de nos idées en matière de droits de propriété sont un nouvel exemple à l’appui de cette évolution. Comment pourrait-on faire en effet pour prouver que le droit de propriété est un droit naturel ? Est-il donc si évident que cela qu’il soit un droit naturel ? Pas à l’origine en tout cas. C’est une idée qui ne vient que par évolution : d’abord une concession, puis un droit politique, ensuite un droit civil, enfin un droit naturel. La nécessité une fois reconnue démontre qu’il s’agit là d’un droit naturel. C’est qu’autrement si nous ne faisions pas du droit de propriété un droit naturel, nous sortirions du cercle de la nécessité pour faire voile en ligne directe vers un bouleversement complet de la société ; et plutôt que de risquer pareille catastrophe, nous en arrivons à conclure que la propriété est de droit naturel, bien loin d’aboutir à la conclusion des socialistes que la propriété c’est le vol. Parce que nous croyons que tous les hommes naissent libres et égaux, nous disons que le droit de propriété est un droit naturel. Nous ne nous arrêtons pas à chercher pour ces grandes lignes un peu sommaires une définition plus creusée et plus délicate ; nous acceptons purement et simplement les conséquences qui dérivent du rapport d’un homme libre avec les choses du monde extérieur. Le droit de propriété, en tant que droit naturel, apparaît comme l’interprétation même de notre conception de la liberté et de l’égalité de l’homme. Le droit à la liberté implique le droit à toutes les choses nécessaires pour en garantir et en maintenir l’existence. Si donc la liberté est un droit naturel il faut qu’il en soit de même de la propriété. Lorsque Thomas Jefferson écrit la Déclaration d’Indépendance, il n’ignore pas qu’il y a 400, 000 esclaves en Amérique, mais il ne lui vint jamais à l’esprit pour cela, que ce déni en matière de droit dût affecter en quoi que ce fut la doctrine de l’égalité de droit parmi les hommes. Et en effet, cela n’a jamais porté atteinte à l’existence de ce principe d’égalité. Qu’un seul homme devienne le maître et que tous les autres soient ses esclaves, en quoi cela porterait-il atteinte pour ceux qui auraient été asservis à leur droit à la liberté et à l’égalité ? Ces hommes, disaient les défenseurs de l’esclavage, sont une propriété, et la propriété est un droit qui nous est reconnu, donc il n’y a pas là d’atteinte aux droits naturels de l’homme. Telle a toujours été, tant au point de vue historique que légal, la défense de l’esclavage. On ne peut pas toucher à la conception légale de l’esclavage, tant qu’on admet que le droit de propriété peut porter sur l’homme, et pour défendre l’esclavage il ne peut pas y avoir d’autre base que celle-là.
Parmi ces droits civils tous ont une importance sociale considérable parce qu’ils sont comme les formules dans lesquelles se résume au point de vue civil l’expérience même du monde. Ils renferment les éléments sur lesquels repose comme sur une base définitive la conception de l’État considéré du point de vue de son évolution historique. La partie administrative des Constitutions est dans un état incessant de flux et de mouvement, elle est toujours ouverte à tous les amendements. Il est presque inutile de faire remarquer que parmi les amendements apportés à la Constitution américaine depuis 1776 tous sont de caractère administratif. Aucun d’eux ne change les principes de gouvernement tels qu’ils sont sortis de l’expérience de la race Indo-Européenne, formulés et publiés dans les diverses chartes de droits publics. Les principaux d’entre eux sont le droit à la liberté de culte, de parole et de presse ; le droit de réunion, sous condition que le bon ordre n’en soit pas troublé ; le droit de pétition ; le droit de porter des armes ; le droit de n’avoir pas de soldats logés chez l’habitant ; le droit de n’avoir jamais à subir ni perquisitions ni saisies arbitraires ; le droit pour quiconque aurait à répondre d’un délit d’être jugé publiquement avec toutes les garanties d’une loyale procédure ; le droit au jury ; le droit de recueillir tous les avantages à provenir de l’exacte application de la loi ; celui de jouir de l’égalité devant la loi ; le droit d’être protégé par la police de l’État celui de ne se voir jamais imposer ni caution, ni amende excessive, de ne subir enfin aucune peine de caractère cruel et inusité. On peut y ajouter le droit à l’instruction et, d’après quelques-uns, le droit au travail.
Presque toutes les libertés qui viennent d’être mentionnées sont reconnues pour être des droits civils et sont en général déclarées comme tels dans la Constitution particulière des États. Elles étaient autrefois de simples droits politiques. Peut-être la plupart d’entre elles sont-elles revendiquées aujourd’hui comme droits naturels. La prétention de faire du droit à l’instruction un droit civil commence à apparaître dans nos Constitutions politiques. Dès qu’une Constitution exige, comme plusieurs le font, que « personne ne puisse avoir le droit de voter ou celui d’être éligible à aucune fonction prévue par la Constitution… à moins d’être capable de lire en anglais la Constitution et d’écrire son nom » ; ou encore, comme disent d’autres Constitutions, « d’être capable de lire un chapitre de la Constitution de l’État » ; ou bien « de pouvoir comprendre un passage de la Constitution qui lui serait lu en anglais et de pouvoir en donner une raisonnable interprétation » ; donc, dès qu’une Constitution contient des dispositions de ce genre, on peut dire que le droit à l’instruction se trouve ainsi par le fait même rangé au nombre des droits civils. Les règlements administratifs admis en matière d’éducation publique dans toutes les Constitutions d’États tendent, et cela aussi puissamment que possible, à hâter la reconnaissance de ce droit en tant que droit civil. On en fera un jour un droit naturel.
Un des plus importants parmi les droits civils est celui qui touche à la liberté du travail, le droit de choisir son emploi, et d’engager librement ses services envers qui l’on veut. Mais c’est là une question qui touche à l’ordre public, et c’est pourquoi elle devient matière à législation. C’est ainsi que l’État fait des lois relatives à l’âge, au sexe, à l’hygiène, et à la durée du travail des employés. Pour certains emplois il veut une préparation spéciale et exige une attestation en forme de cette préparation avant que l’on puisse être admis à l’exercice de la profession, par exemple pour la médecine, le droit, la pharmacie, l’enseignement et, dans une certaine mesure, la profession d’ingénieur. Il interdit certains métiers, ou exercices, considérés comme dangereux ; il se fonde pour cela sur son droit de police ; et il réglemente certains emplois en fixant la durée de la journée de travail. Ce sont ici des règlements de caractère politique ; ils deviendront à la fin des privilèges constituant des droits civils, et ils constitueront une portion de la déclaration fondamentale énumérant les droits des citoyens garantis par la Constitution. Cette évolution sera activée par toute législation fédérale ou particulière qui ait pour objet de s’immiscer dans le monde de l’industrie ; par toute loi de finance imposant des taxes d’importation soit sur la matière brute, soit sur les produits de l’industrie ; par toute loi offrant une prime à ceux qui s’engageraient dans telle ou telle voie industrielle ; enfin par toute loi réglementant, ou essayant de réglementer, les rapports entre employeurs et employés. Les conditions économiques des gouvernements modernes arriveront quelque jour à faire sortir du droit au travail un droit politique, qui avec le temps prendra la forme d’un droit civil, jusqu’à ce qu’on en fasse un droit naturel. Mais avant que l’on en arrive à cette dernière formule, il s’établira par voie de législation ou d’usages industriels toute une série de réglementations dont on ne peut prévoir le nombre avant toute expérience.
Pour ce qui est d’en arriver à concevoir ces droits comme droits naturels, ou seulement comme droits civils, cela ne peut se faire que par voie d’évolution par suite d’un long travail dans le domaine psychologique. Nous en arrivons à soumettre les nécessités de l’existence à une analyse si pénétrante, et à nous en occuper avec une telle ardeur, que notre amour de la vie, combiné avec les moyens qui nous sont nécessaires pour nous permettre de vivre conformément d’ailleurs à notre situation, se trouve amplement suffisant pour nous amener à considérer ces droits accessoires comme des droits naturels. La conséquence est que nos déclarations de droits iront toujours en s’allongeant. Le quinzième amendement est la dernière addition que nous ayons faite à notre Constitution nationale. Ce quinzième amendement à la Constitution fédérale déclare que le droit de vote ne saurait être refusé à un citoyen des États-Unis pour raison de race, de couleur ou de servitude antérieure. Sommes-nous donc disposés à admettre que le droit de vote fait partie de la condition naturelle des noirs ? Cela deviendra un jour une conception absolument générale. La conception légale du contrat politique dans l’État moderne finira par imposer cette interprétation ; elle se trouve impliquée dans la signification même du contrat.
Lorsqu’un homme se présente comme l’agent d’un autre, pour une vente de biens par exemple, il est supposé avoir pleins pouvoirs pour mettre en œuvre toutes les mesures nécessaires pour l’exécution de son mandat. L’idée de mandat entraîne avec elle celle des pouvoirs qui s’y trouvent impliqués. Cette doctrine a été bien mise en lumière par le Chief Justice Marshall, de la façon suivante : « Si la fin que l’on a en vue est conforme à la loi, qu’elle rentre dans le but de la Constitution, tous les moyens propres à la faire aboutir, qui se trouveront lui être pleinement adaptés, pourvu qu’ils ne soient pas défendus, et qu’ils ne soient pas en contradiction avec la lettre et l’esprit de la Constitution, seront eux-mêmes constitutionnels. »
Si l’État est conçu comme un contrat, il faut qu’à l’interprétation du contrat se joigne la mise en œuvre de tous les pouvoirs accessoirement et pratiquement nécessaires pour réaliser et mener à bien ce qui constitue le but exprès du contrat. Les moyens dont se sert l’État doivent correspondre aux fins que l’État doit avoir en vue. Les pouvoirs que l’État s’arroge par voie d’interprétation, et qui n’étaient que sous-entendus, sont par suite des conséquences aussi légitimes au point de vue de l’exécution pratique, et de la réalisation des fins à poursuivre, que les pouvoirs qui lui ont été expressément conférés. C’est par induction autant que par déclaration expresse que les privilèges deviennent des droits politiques, que ces droits politiques deviennent droits civils et que ceux-ci se font accepter comme droits naturels.
Parmi les pouvoirs de gouvernement ceux qui ne sont que sous-entendus et qui ne se développent que par voie d’induction, disons les pouvoirs d’induction, arrivent peu à peu à être l’objet d’une construction juridique : ils deviennent alors des pouvoirs constitutionnels et cela se produit précisément par l’action d’élargissement et l’extension à laquelle ils soumet. tent la définition même du contrat social. C’est ainsi que le développement de l’idée nationale aux États-Unis est due presque entièrement à l’application de la doctrine des pouvoirs d’induction. Cette idée nationale est née d’une suite de déductions qui sortaient d’elles-mêmes de l’idée du bien-être général de l’État, poussée dans ses conséquences logiques et envisagée au point de vue des effets naturels qu’elle devait produire.
On peut donc considérer que les chartes de libertés et déclarations de droits telles que nous les présentent les Constitutions américaines, sont la formule générale dans laquelle se résume l’expérience politique de tous les siècles antérieurs. C’est désormais leur forme courante… et par elle tout l’univers apprend à les connaître. Nous devons en effet nous féliciter de vivre dans un pays qui aime les formules précises lorsqu’il s’agit de définir les droits des citoyens. Il ne reste pas, ou pour ainsi dire pas, d’incertitude à ce sujet dans nos Constitutions américaines ; les droits d’un citoyen américain s’y présentent en quelque sorte avec toute la portée qu’ils peuvent avoir sous les deux points de vue suivants : d’abord en ce qu’on y trouve la définition consacrée des droits civils qui lui appartiennent, puis en ce qu’elles prévoient tous les rouages administratifs nécessaires pour déterminer aussi exactement que possible la base d’après laquelle peut se continuer pour l’avenir le développement et le progrès en matière civile. Ainsi nos constitutions embrassent deux idées : l’une sur la théorie de l’État, et l’autre, relative à son administration. Cela a été la fonction politique de nos ancêtres à la fin du XVIIIe siècle de fonder les principes fondamentaux de la théorie des gouvernements libres dans notre monde occidental. C’est maintenant la fonction des hommes politiques qui leur ont succédé, de chercher et de formuler les principes d’une juste administration pour ce qui est de l’État.

#### § II. — Fonctionnement du principe de représentation dans la démocratie américaine.

Étant parvenus à mettre sur pied la théorie d’une démocratie représentative, il nous fallait construire un système de gouvernement qui pût assurer une juste et loyale exécution du contrat social. En se plaçant à ce point de vue administratif, qui était celui de l’utilité pratique, on divisa l’État, en tant que corps politique, en trois départements, législatif, exécutif et judiciaire. Le but initial que l’on eut d’abord en vue par là était que pour interpréter le contrat politique on eût un gouvernement par lequel se réalisât le règne des lois et non le règne des hommes. Rien de plus émouvant que l’effort fait par les fondateurs des communautés américaines pour échapper aux maux que pouvaient présenter les infirmités de notre nature. Une des plus tristes conditions de la vie humaine est que nous en savons juste assez pour voir que nous pourrions être mieux que nous ne sommes ; et alors nous construisons des rêves de bonheur qui nous semblent réalisables ; mais si nous en venons à l’application, il faut alors que nous reconnaissions tristement que nous sommes incapables de les faire réussir. L’État, comme les hommes qui le dirigent, est chose imparfaite.
Le peuple, qui est l’une des parties au contrat, a développé la fonction de l’État avec la plus grande précision. Pour ce qui est du pouvoir législatif, il doit avoir pour base le principe de représentation. Mais que devra-t-il représenter ? Les deux éléments de l’État, les personnes et la propriété. « Dans le système que nous vous présentons, lisons-nous dans un document officiel, il n’y a d’organes de gouvernement que ce qui est juste indispensable pour donner aux pouvoirs publics le libre et plein exercice dont ils on besoin. La Chambre des représentants est censée être la représentation des personnes et le Sénat celle de la propriété dans l’État. » Le système de la dualité des chambres est historiquement nécessaire. Dans l’organisation du pouvoir législatif on doit tenir compte de la valeur de la propriété et de celle des personnes, il faut qu’il y ait un moyen de déterminer la base de représentation. Admettra-t-on un système d’unité ou un système de proportion ? Tiendra-t-on compte des capacités pour ce qui est des personnes ? Faudra-t-il pour les circonscriptions s’en tenir aux territoires de formation organique comme ceux des anciennes communautés locales telles qu’elles étaient constituées, ou bien au système des divisions administratives purement arbitraires découpées sous forme de districts électoraux ?

#### la représentation politique au Massachusetts et dans les états primitifs

Pour répondre à ces questions, nous pouvons prendre un exemple emprunté au siècle dernier qui nous montrera la marche suivie par un État américain pour asseoir sa représentation politique. Voyons ce qui se passa au Massachusetts. Le peuple donna à sa législature le nom de Cour Générale ; cela signifiait que c’était comme l’Assemblée municipale pour l’ensemble de la Communauté, et, étant admis que le gouvernement a pour base les droits des individus et ceux de la propriété, on se trouvait avoir se trouvait avoir organisé tout d’abord la représentation des personnes. Il devenait alors nécessaire de déterminer quelles personnes seraient représentées et l’on donne alors du mot « Personne » un sens absolument précis dans la Constitution. C’est même là un exemple du penchant de la démocratie pour les choses nettes et précises. En effet, afin d’écarter tous les doutes qui pourraient s’élever au sujet du mot habitant, on déclare que par personne on devrait entendre « au point de vue de l’électorat comme de l’éligibilité, tout habitant qui eût dans la ville ou dans la plantation son foyer ou son domicile ». Le foyer devenait comme l’unité de mesure en ce qui touche la capacité de la personne politique, et on n’admettait comme habitants de la Communauté que ceux qui se trouvaient y avoir une installation convenable. C’est là une remarquable et très philosophique définition de ce qu’il faut entendre par le mot personne. Ce sont les habitants de l’État au sens qui vient d’être indiqué. Une telle définition exclut tous les gens sans foyer n’ayant d’installation nulle part, les vagabonds, et même l’individu qui passe sa vie à voyager sans se fixer nulle part et qui ne prend aucune part à la vie collective et aux responsabilités de la Communauté.
Dans tous les États américains, cette distinction entre les gens ayant un foyer et ceux qui n’en ont pas a été prise pour base de représentation en ce qui touche les personnes. Cette conception trouve son fondement historique, tout autant que philosophique, dans ce qui a toujours constitué l’unité de mesure dans l’État, la famille. Représentation des personnes signifie essentiellement représentation du groupe familial. La Communauté est un groupe de familles qui, à l’origine, étaient issues d’un même auteur commun. L’idée de la circonscription administrative est une application politique de la conception de la famille prise pour unité sociale. C’est une adaptation conventionnelle et de provenance politique de la vieille idée patriarcale que tous les habitants d’un même district constituent une même famille politique. Après avoir défini ce qu’il fallait entendre par l’expression de personnes, la difficulté était de déterminer comment ces personnes seraient représentées. Par collectivités, par districts ou en proportion de la population ? Le principe fondamental de la démocratie est que tous les hommes sont créés égaux. Comment donc les différentes Communautés seront-elles représentées d’une façon équitable ? Il y a de petites villes, isolées des autres Communautés par un bras de mer, par un sol stérile ou d’impénétrables forêts. Elles ont besoin, plus que d’autres encore peut-être, de la protection de l’État ; leurs habitants sont comme les autres, parties au contrat social, et ont droit à une représentation dans la législature du pays. Telle commune comprend une douzaine de familles, telle autre est une cité d’une centaine de mille âmes. D’après quelle base tous ces groupes municipaux devront-ils être représentés ? Admettra-t-on l’idée que chacun d’eux est une ville, une petite entité politique se gouvernant elle-même, une unité au point de vue de l’organisation sociale ? ou bien dira-t-on que chaque communauté d’habitants doit être représentée d’après le nombre de ceux qui la composent ?

#### le problème de la représentation politique : inconvénients de chambres trop nombreuses

On est obligé en tout cas d’accepter quelque équitable combinaison afin d’éviter une représentation trop nombreuse, sinon tout le monde pourrait tout aussi bien être appelé à l’exercice du pouvoir législatif. Ce fut d’ailleurs la conception initiale dans la démocratie que tous les citoyens devaient en effet y être appelés ; et cette première conception doit dans une certaine mesure être encore fictivement conservée dans l’État. Il faut donc pour résoudre le problème déterminer plus ou moins arbitrairement le nombre d’habitants, au sens légal du mot, qui doit constituer une unité suffisamment importante pour avoir droit à représentation. A supposer qu’il soit fixé à 150 têtes imposables, toute ville possédant ce chiffre de contribuables aura droit d’envoyer un représentant à la Chambre basse de la législature. A supposer qu’au lieu de 150 elle en eût 200, il n’y aurait pas lieu de la traiter pour cela d’une façon plus avantageuse, parce qu’en fait les intérêts de ce faible excédent se trouvent confondus avec ceux de l’ensemble. Mais s’il arrive que le nombre de ses habitants dépasse de beaucoup le chiffre de 150, de telle sorte que la diversité des intérêts allant toujours croissant réclame une plus large représentation politique, il y sera pourvu en ajoutant un siège additionnel pour chaque groupe nouveau, compté sur le pied de 225 par exemple ; et enfin pour éviter un chiffre de représentants trop considérable, il sera déclaré qu’après une cote minima comme serait par exemple celle de 600 habitants, l’unité de représentation, et par suite le chiffre donnant droit à un siège supplémentaire, serait portée à un nombre désormais supérieur à celui de 225. Autrement les grandes villes auraient une représentation qui serait tout à fait hors de proportion par rapport à celle des petites. De cette façon, il y aura égalité de représentation établie sur la base d’un nombre déterminé d’habitants ; mais comme il ne faut pas qu’il y ait un citoyen ou une communauté qui puisse être sans représentation, toute commune de fondation ancienne qui eût moins que le nombre minimum admis comme unité de représentation n’en aurait pas moins droit à un siège, parce que le groupe constitue une unité sociale ayant acquis ses droits à l’existence, ou, pour employer le terme technique, elle constitue une corporation.
En fixant la représentation à un siège pour chaque communauté formant corporation politique (ville, comté ou paroisse), et cela peu importe que sa population soit au-dessous ou un peu au-dessus d’un nombre d’habitants déterminé, mais en ajoutant un siège supplémentaire pour chaque multiple du nombre initial, jusqu’à une limite maxima fixée d’après le chiffre de la population, le nombre des membres de la Chambre basse augmente indéfiniment. En pratique, le résultat d’une représentation fondée sur une proportion aussi exactement mathématique est de donner une chambre trop nombreuse ; et une chambre trop nombreuse est incapable de traiter avec succès les affaires publiques. Aussi, pour éviter cet inconvénient, il faudra forcément que, suivant les progrès de la population, le chiffre qui sert d’unité de représentation au point de vue de l’attribution des sièges, soit surélevé. Avec un recensement fait à intervalles réguliers on a les éléments nécessaires pour opérer ces rectifications. La limite qui doit servir à fixer le chiffre maximum des sièges dans une assemblée politique est donnée par le nombre de personnes nécessaire, mais suffisant à la fois d’après les résultats de l’expérience, pour s’occuper de la façon la plus satisfaisante possible des affaires publiques. Les objections que soulève une assemblée trop nombreuse sont les suivantes : d’abord elle est comme une foule, peu maniable et difficile à conduire ; la responsabilité ne trouve pas de point précis où se fixer ; les membres qui en font partie ne se connaissent pas et par suite il n’existe entre eux aucune confiance réciproque ; c’est ensuite une charge pécuniaire énorme pour l’État ; enfin les causes de corruption y sont nombreuses et difficiles à prévenir. Une assemblée politique législative qui comprend plus de deux cents membres tombe absolument, l’expérience l’a montré, sous le coup de ces objections. Le nombre des membres de la Chambre basse, dans nos premières Constitutions politiques, était plus considérable, par rapport à la population, et est resté encore, dans quelques États, actuellement plus grand qu’il ne l’est pour la Chambre basse dans les Constitutions les plus récentes. Après une expérience de peu d’années, on chercha à résoudre autrement le problème de la représentation, en fixant à priori le nombre des membres de chaque chambre dans la Constitution même de l’État, et en laissant à la législation le soin d’en opérer ensuite la répartition dans l’État. C’est ce qu’on peut appeler un expédient parlementaire pour obtenir des chambres qui travaillent.

#### le système de la proportionnalité et celui de l’entité corporative : combinaisons possibles

La répartition faite d’après une sorte de forfait ainsi prévu par la Constitution repose sur une base toute différente de celle qui a pour point de départ le principe que l’unité de représentation serait une entité corporative, comme l’agglomération municipale dans le Connecticut, ou le comté comme dans la plupart des autres États américains. La Constitution par exemple peut déclarer que « l’État sera divisé en cinquante circonscriptions sénatoriales, formées chacune d’un seul territoire et à peu près égales en population, et que chacune aurait droit à un siège » ; et, pour ce qui est de la Chambre basse, que « les sièges de représentants seraient répartis entre les différents comtés, d’après une proportion obtenue en divisant le chiffre de la population de l’Etat, tel qu’il est donné par le dernier recensement, par le nombre de 200 ». Théoriquement, d’après ce système il devrait y avoir 50 circonscriptions sénatoriales d’égale population et 200 circonscriptions, également de même population, pour l’élection de la Chambre des représentants. Il faudrait donc, immédiatement après réception des résultats officiels de chaque recensement, que la législature divisât l’État en deux catégories de circonscriptions. Il y a à cela des difficultés dont la principale est l’agglomération urbaine et, d’une façon générale, l’enchevêtrement des subdivisions formées par les comtés avec celles que forment les villes. Les comtés ne sont égaux ni en étendue, ni en population, ni en richesse. Chaque comté, et dans quelques États chaque ville, est une entité corporative ayant ses intérêts unifiés et distincts de ceux de toute autre ville ou comté. En tant que corporation, une petite ville ou un comté de peu d’importance ont droit à représentation ; et cependant cette ville et ce comté peuvent ne pas avoir 1/50e ou 1/200e de la population de l’État. Or il est toujours difficile, et en général impossible, de ne pas tenir compte des limites territoriales d’un comté. Une ville ou un comté de ce genre ne peuvent pas fournir une circonscription politique, soit pour les élections au Sénat, soit pour les élections à la Chambre des représentants, circonscription qui fût formée sur la base d’une représentation strictement proportionnelle, et en même temps conserver leur identité ; car il faudra forcément la joindre à une subdivision voisine rentrant dans la même catégorie ; ou, de plusieurs subdivisions formant chacune une unité politique, faire une unité électorale comprenant aussi, comme le veut la Constitution, « un territoire d’un seul tenant ». Dans un État dans lequel le nombre des comtés soit plus élevé que celui des sénateurs ou des représentants à élire on procède de cette façon en réunissant plusieurs comtés, c’est ce qui se fait toujours. Si donc le nombre des sénateurs est fixé à 50, et que tout comté ayant 1/50e de la population ait droit à un siège, il arrivera que celui qui aura moins de cette fraction, bien que formant une part corporative de l’État aussi bien que les comtés plus étendus et possédant la même organisation politique, serait exclu de toute représentation au Sénat, à moins de s’unir à un ou plusieurs autres comtés. Mais lorsqu’il y a union de comtés l’individualité de chacun disparaît.
Lorsqu’il s’agit de la répartition du nombre des membres de la Chambre basse, si ce nombre dépasse celui des comtés dans l’État, chaque comté aura un représentant, à moins que sa population ne soit trop inférieure pour fournir une base de proportion admissible pour la distribution des sièges. Si un comté a moins d’un 1/200 de la population, à supposer un État fixant à 200 le nombre de ses représentants, ce comté, si l’on prend pour base une représentation strictement proportionnelle, n’aurait droit à aucun siège ; si l’on admettait qu’un nombre inférieur au 1/200 de la population dût envoyer un représentant, et qu’un comté ayant ainsi moins de 200 habitants dût avoir un siège, cela se ferait alors aux dépens des comtés plus populeux qui n’auraient plus la représentation à laquelle ils ont droit, et se verraient ainsi dépouillés au profit des comtés les moins importants. Pour fixer la répartition des sièges à la Chambre des représentants, il faut prendre en considération, d’abord le nombre des membres que la Chambre doit avoir — et il ne faut pas qu’une Chambre politique soit trop nombreuse — également le territoire des comtés et leur indivisibilité ; les comtés (ou les villes dans les États qui prennent l’agglomération urbaine pour unité politique) formant corporation ; enfin, la population de ces collectivités corporatives.
Si la répartition est faite sur la base du comté pris comme entité corporative, chaque comté devrait avoir un nombre égal de représentants. Un comté qui n’aurait que quelques milliers d’âmes, aurait une représentation égale à celui qui en aurait plusieurs millions. Si la répartition est faite d’après une base de proportion, on arrive alors à un nombre de représentants bien trop considérable, étant donné qu’on prendrait pour base la population du comté le moins populeux. Avec ce système, en effet, dans certains États, un comté pourrait avoir 200 membres à lui seul.
On voit donc que les deux principes, celui de l’entité corporative et celui de la proportionnalité, ne peuvent être combinés pour fournir la représentation d’une même Chambre politique. Enfin, ce qui augmente la difficulté, si l’on veut obtenir une représentation strictement proportionnelle, ce sont les fractions. La population n’augmente pas d’après une échelle qui cadre exactement avec un système de répartition électorale. Dans un État qui ait 50 sénateurs et 200 représentants, on devrait tenir compte de chaque fraction, ou sinon, il faut renoncer à une application rigoureuse de la théorie de la proportionnalité.
Voici différents systèmes que l’on peut imaginer pour organiser la représentation politique du peuple :
1$^o$ Système prenant pour base le comté, en tant que corporation politique ; chaque comté (ou ville) aurait une égale représentation, soit dans une Chambre, soit dans les deux.
2$^o$ Système de la proportionnalité ; on procédera alors à des groupements de comtés, de façon à ne pas aboutir à des Chambres trop nombreuses.
3$^o$ On peut admettre le principe de l’entité corporative pour la Chambre la moins nombreuse, et celui de la proportionnalité pour l’autre. Le Sénat représenterait les comtés ou groupes de comtés considérés comme corporation, et la Chambre des représentants représenterait le peuple divisé en groupes numériques, proportionnellement à la population.
4$^o$ On pourrait comprendre que toute fraction de plus de moitié fût comptée pour une unité. Ou bien, l’on pourrait attribuer un nombre de sièges au total fourni par la somme des fractions, à condition alors que ces représentants supplémentaires fussent nommés par tous les électeurs dans leur ensemble. Il serait, en effet, impossible en pareil cas de faire des distinctions entre les électeurs : comment déterminer ceux qui correspondraient à telle fraction plutôt qu’à telle autre ? Et comment reconnaître ceux qui auraient qualité pour voter, à l’exclusion des autres, pour des représentants nommés pour tout le pays, en dehors de toute distinction de circonscription ?
5$^o$ Enfin, on pourrait comprendre que toute circonscription formée par une ville ou un comté disparût pour ne faire de l’État qu’un seul collège. Il n’y aurait qu’une seule vaste circonscription appelée à nommer le nombre total, soit des sénateurs, soit des représentants, tel qu’il aurait été fixé par la Constitution. Tous les sénateurs et tous les représentants ne seraient membres d’aucune circonscription déterminée ; ils le seraient du pays dans son ensemble. Avec un procédé de ce genre, il n’y aurait plus de représentation locale, à proprement parler. Ce seraient les comités politiques qui désigneraient les candidats et les manœuvres des politiciens se substitueraient, beaucoup plus encore que par le passé, au choix direct par les électeurs. Ceux-ci seraient à peu près autant à même de connaître leurs représentants qu’ils le sont ordinairement en ce qui touche les électeurs présidentiels. Des assemblées politiques, nommées de cette façon, ne seraient plus, au regard du peuple, des assemblées représentatives. La répartition serait l’œuvre de politiciens, et non de la législature.

#### formation des circonscriptions électorales

Le système de répartition en matière d’Assemblées législatives dans nos divers États présente en général une combinaison des deux principaux systèmes, celui de l’entité corporative et celui de la proportionnalité, le premier généralement adopté pour la Chambre haute et le second pour la Chambre basse. On a été ainsi amené nécessairement à opérer des groupements de comtés de façon à avoir des circonscriptions ne contenant que des unités de répartition sans fractions. Ce système de groupement permet de réunir les comtés suivant des combinaisons plus ou moins variées de façon à produire tels ou tels résultats politiques que l’on ait en vue. Un comté dont la majorité soit républicaine peut être joint à un autre ayant une nombreuse population et dont la majorité soit acquise au parti démocrate, et la circonscription ainsi obtenue appartiendra au parti politique de la majorité de ses électeurs, ceux-ci formés de la population des deux comtés réunis. Avec des combinaisons de ce genre un État peut être découpé en circonscriptions telles que cette distribution modifie complètement le sens des élections pour l’ensemble de l’État. C’est ce qu’on a appelé une Gerrymandre, du nom de l’inventeur de cet habile procédé, Elbridge Gerry, dont le système de groupement présentait de tels zigzags sur la carte que cela ressemblait à une salamandre, d’où l’on a fait ce bon mot que ce n’était pas une salamandre, mais une Gerrymandre. Avec un peu d’habileté ce système de Gerrymandre peut être pratiqué sans toucher au principe de représentation, qu’il s’agisse du système de l’entité corporative, de celui de la proportionnalité ou des deux combinés. Mais en général, ce procédé ne tient aucun compte de la proportionnalité ; il confond toutes les limites des villes ou des comtés et par suite ne tient aucun compte du principe de l’entité corporative ; enfin il groupe des comtés ou des villes, voire même de simples fractions de leurs territoires, de telle sorte que la circonscription ainsi obtenue ne forme plus un « territoire d’un seul tenant », comme le veut la Constitution. C’est pourquoi ce procédé de découpement détruit absolument l’égalité de représentation et compromet l’existence même du contrat social dans son entier. Dans ce qui forme l’objet du gouvernement, le maniement des affaires publiques, le peuple ne peut agir que « par voie de consentement, lequel doit être donné personnellement ou par représentants ». Au point de vue objectif l’État existe dans ses représentants. Le procédé de la Gerrymandre met en péril cette représentation en ce qu’elle empêche le peuple de choisir librement ses mandataires.
Étant données les conditions au milieu desquelles doit fonctionner tout système possible de représentation dans un État, l’expérience n’est pas arrivée aux États-Unis à échafauder encore un système de représentation qui exclue toute facilité de découpement de ce genre. Il n’y a qu’un moyen d’empêcher ces façons de Gerrymandre, c’est d’avoir une législation qui ne veuille pas les pratiquer. Lorsque le procédé a été porté en justice et que son existence a été démontrée, il s’est trouvé des juges pour le déclarer inconstitutionnel. Mais avec des juges favorables à ce mode de procéder on n’obtiendrait jamais semblable décision. Toute la question en ce qui touche la légitimité de la chose est une question de moralité politique. Tous les partis qui se sont succédé au pouvoir ont eu des reproches à se faire à ce sujet. Ce n’est pas qu’ils n’aient cu de puissantes excuses pour cela. Dans les conflits d’opinion soulevés par la question de race, ou les questions relatives aux ressources nationales, telles que tarifs, banques, taxes ou franchises, et celles qui touchaient aux intérêts fondamentaux de l’État, les partis politiques ont tantôt défendu, tantôt attaqué cette manière de faire. Bien que ce soit là un expédient politique toujours prêt à être utilisé, il est très rare de trouver dans les lois et décrets des différents États des dispositions administratives en vue d’en prévenir l’emploi, et c’est à peine si dans les Constitutions des États on trouve la trace de dispositions de ce genre. L’époque reste donc certainement éloignée où l’interdiction de toute combinaison artificielle dans la formation de circonscriptions électorales sera admise au nombre des droits civils. La raison en est que toute manœuvre de ce genre n’atteint que les collectivités politiques et le peuple considéré dans son ensemble et non pas les individus directement et personnellement. Les droits politiques, civils et naturels, pris individuellement se trouvent précisés avec un soin particulier ; mais le gouvernement représentatif n’a pas encore fourni une conception suffisamment claire, même en se contentant d’une clarté approximative, des droits du peuple pris dans son ensemble, en tant que droits politiques civils ou naturels. C’est même certainement là un des éléments de faiblesse dans une démocratie. Dans une monarchie la famille régnante représente cet ensemble de droits qui dans une démocratie sont, d’une façon plus ou moins obscure, revendiqués pour le peuple dans sa collectivité, considéré comme un corps politique. La démocratie est obligée d’avoir recours à une fiction pour pouvoir maintenir la théorie du contrat social comme conception de l’État. Dans une démocratie ce sont les citoyens pris individuellement qui semblent être la réalité — et le peuple en tant qu’entité corporative qui apparaît comme la fiction. Aussi arrive-t-il dans une démocratie que les intérêts corporatifs, en tant qu’il s’agit d’intérêts politiques, ne provoquent pas la même attention que ceux des individus. L’existence de ce procédé de Gerrymandre est un exemple de la façon dont on néglige, ou même parfois dont on foule aux pieds les intérêts politiques des citoyens considérés dans leur collectivité et sous le point de vue de leur organisation corporative. La vérité du vieux proverbe que « ce qui est l’affaire de chacun n’est l’affaire de personne » n’est que trop souvent mise au jour dans la démocratie américaine. On a cherché certainement à pourvoir à la conservation des intérêts corporatifs du peuple dans l’organisation qui a été donnée à deux des fonctions de gouvernement, le domaine exécutif et le domaine judiciaire. Ce sont là, en effet, les deux pouvoirs sur lesquels on puisse compter pour servir comme de frein et de contrepoids à l’encontre des atteintes que l’État pourrait avoir à subir de la part du pouvoir législatif.
Sans doute, rien n’est plus difficile que d’assurer une représentation politique qui soit absolument équitable ; il semble même qu’il y ait à cela d’insurmontables difficultés. La représentation, telle qu’elle a été conçue de longue date et réalisée dans la démocratie américaine, cherche à combiner deux éléments, l’un légal, l’autre politique. Le comté ou la ville sont envisagés au point de vue de leur caractère légal en tant que corporations. Au contraire le système de la proportionnalité en matière de représentation est une base de caractère politique, plutôt qu’une conception légale. Il est difficile que ces deux groupes d’intérêts puissent être tous deux à la fois équitablement représentés. Si le comté ou la ville pouvaient être conçus à un point de vue purement politique, et qu’ils n’eussent d’autre objet que de refléter le caractère politique des individus qui les composent, en tant que formant une collectivité, l’une des principales difficultés qu’il y ait à réaliser une équitable représentation se trouverait avoir disparu ; et il en serait de même si les individus ne pouvaient être conçus que sous leur forme corporative. Tout ce qui dans un groupe donné tend à identifier les intérêts de l’individu pris en particulier et ceux de tous les individus pris dans leur ensemble, tendra également à faire avancer la question d’un équitable système de représentation dans l’État.
On a pu croire que les difficultés que l’on éprouve à réaliser un système équitable de représentation se trouveraient atténuées, sinon absolument écartées en pratique, par une représentation de la propriété combinée avec une représentation des personnes, comme l’avait déclaré le Congrès du Massachusetts de 1780. En théorie, c’est la propriété qui devrait faire les lois relatives à la propriété, et les personnes les lois relatives aux personnes. Presque toutes les Constitutions d’État portent quelque trace de cette idée propre au Massachusetts. La Chambre haute est élue pour un plus long délai. En principe, elle se compose de membres plus âgés que ceux de la Chambre basse. Ce sont là des caractères spéciaux qui lui donnent quelque chose de la nature de la propriété, à savoir la durée et la stabilité. Or, dans l’expérience qui en a été faite en Amérique, la théorie de la représentation de la propriété réalisée par l’organisation donnée à la Chambre haute a fait en quelque sorte banqueroute, et cela tient principalement à ce que la propriété a pris des formes dont on ne pouvait avoir l’idée lorsque la théorie fut mise en avant. La propriété au XVIIIe siècle et antérieurement était principalement de nature immobilière. Le type de la propriété à cette époque était la terre. Le monde en était encore à la période agricole. L’âge de fer, l’âge des manufactures n’était pas encore venu. Dans un âge d’exploitation agricole le type de la propriété est fourni par la possession de la terre. Dans un âge industriel, la conception de la propriété comprend sans doute la terre, mais aussi la possession de tous les profits qui originairement proviennent de la terre (à l’exception des droits relatifs à la pêche), et le type qui s’en forme se trouve ainsi comprendre la terre, tout ce que nous appelons propriété réelle, et tous les droits classés sous la rubrique de propriété personnelle, lesquels correspondent en grande partie aux valeurs mobilières. De même certaines catégories de biens sont d’une nature mixte combinant les caractères de réalité et de personnalité. La division du travail, la perfection de l’outillage industriel, le progrès des moyens de transport et la multiplication des besoins dans l’humanité, en même temps que se multipliaient les moyens de les satisfaire, tout cela devait entraîner une modification des idées en matière de propriété et une modification dans la représentation politique de la propriété. L’aliénation d’un titre de propriété réelle, en général un immeuble, se fait aujourd’hui aussi facilement que celui d’un droit de propriété personnelle, par exemple une valeur mobilière. La propriété en principe est devenue une sorte d’objet de circulation dans l’État. Il nous est difficile aujourd’hui de nous représenter la conception de la propriété telle qu’elle existait au XVIIIe siècle.
Il n’y a plus que les amateurs d’antiquités en matière d’histoire politique qui voient dans le Sénat d’aujourd’hui, tel qu’il se rencontre dans la plupart des États, une représentation de la propriété. L’idée d’une différence de fonctions entre les deux chambres est une idée qui tend à disparaître et dont il ne restera bientôt plus aucune trace dans le public. L’élection envoie un nombre d’hommes à la législature d’un État, les uns pour la Chambre haute, les autres pour la Chambre basse ; et l’électeur en déposant son vote ne fait aucune distinction entre eux, si ce n’est qu’il sait que le sénateur est élu pour un plus long terme. Et même il ne manque pas d’électeurs qui ne se rendent aucun compte de cette dernière différence. Si les noms des candidats venaient à être transposés sur le bulletin de vote, que A passât dans la catégorie des sénateurs au lieu de B et qu’il fût élu comme tel, l’électeur ne se rendrait aucun compte qu’à ce changement de nom, correspondit un changement de devoirs et de fonctions politiques et que A ne représentât plus la même chose que B.
On peut demander qu’un sénateur soit plus âgé de 4 à 5 ans qu’un représentant et qu’il ait vécu plus longtemps dans la circonscription. Les dernières Constitutions ne font plus désormais de distinction entre les pouvoirs des deux chambres en ce qui touche l’initiative des lois de finances. La lutte entre le Roi et les communes, et qui eut pour objet de savoir qui aurait en définitive les cordons de la bourse dans l’État, battait son plein au XVIe et au XVIIe siècle et les communes en sortirent victorieuses. Dans la démocratie américaine le Roi a été remplacé par une corporation de nature politique laquelle, la loi prend gravement la peine de nous le dire, n’a pas d’âme. Le Sénat, lequel historiquement avait pris la place de la Chambre des Lords, en est arrivé peu à peu à n’être plus qu’une seconde Chambre des Communes, parce qu’en pratique il s’est rapproché le plus possible de la Chambre basse jusqu’à paraître se fondre avec elle. La fusion en un seul des deux domaines qui composent notre législature s’opère peu à peu. Et déjà on a posé la question en Amérique « de savoir à quoi sert le Sénat dans les États de l’Union ? » Le Sénat est en voie de perdre son individualité parce que l’idée qui lui servait de base est en train de se fondre avec celle qui est le principe de la Chambre basse, à savoir la représentation des personnes ; c’est qu’avant tout l’État moderne est considéré comme étant fondé sur le travail libre et la personne est précisément le travailleur libre, le producteur de la richesse et de la propriété. Cette fusion progressive se révèle dans la manière dont sont choisis les sénateurs. Nos dernières Constitutions, en effet, ne font plus de différence en ce qui touche l’élection des représentants et celle des sénateurs. L’élection se fait pour tous deux sur la base du principe de la proportionnalité dans des circonscriptions formées d’après la population, pourvu qu’elles soient « d’un territoire d’un seul tenant », conformément aux dispositions constitutionnelles.
Dans plusieurs États le Sénat n’est plus considéré comme représentant la propriété des citoyens ou les groupes organiques, sous forme de corporations. Comme la Chambre des réprésentants, il représente les représente les personnes, et par personnes il faut entendre les individus. Ce changement dans la conception de la représentation est la résultante de l’individualisme qui est devenu si prépondérant dans la démocratie moderne. Cela montre bien que la tendance dans la démocratie se fait dans le sens de la force centrifuge plutôt que dans celui de la force centripète ; ce qui signifie que l’ensemble du peuple, en tant que corps politique, n’est pas aussi pleinement représenté que les citoyens pris individuellement. La déchéance de l’ancienne conception du Sénat politique témoigne du peu d’importance qu’ont désormais dans la démocratie, à un point de vue relatif tout au moins, les intérêts collectifs, organisés sous forme corporative, en tant qu’ils constitueraient un pouvoir effectif dans l’État.
Sauf dans les États les plus récents, il faut toutefois reconnaître que la conception du XVIIIe siècle, qui fut celle du Sénat initial chez nous, subsiste encore ; et cependant même dans les États les plus anciens le Sénat dans l’esprit public n’est pas associé à l’idée d’une représentation claire, précise, avec responsabilité qui en dérive, de la propriété. On le considère purement et simplement comme étant dans l’organisme constitutionnel et politique le rouage destiné à servir de frein et de contrepoids. On lui attribue une indépendance plus grande que celle de la Chambre des représentants uniquement à cause de sa plus longue durée ; mais la conception qu’on s’en faisait s’est à peu près effacée de façon à n’être plus qu’un pur vestige d’une théorie ancienne. C’est dans les temps anciens que l’on a créé pour le Sénat la différenciation des fonctions. Le pouvoir qu’on lui attribue, de servir à l’occasion d’obstacle au point de vue législatif, celui de confirmer ou rejeter certaines nominations faites par le pouvoir exécutif, ou encore de présenter des amendements en matière de lois de finances, en partant de l’idée que ceux-ci doivent prendre naissance à la seconde Chambre, tout cela n’a plus guère aujourd’hui qu’un intérêt historique. Et en effet de ce que le Sénat est en possession de ces pouvoirs, cela ne veut pas dire qu’ils ne pourraient pas être exercés par la Chambre basse avec un droit égal et avec une égale justice en ce qui touche l’État. La détermination de la place qu’un Sénat doit occuper dans une démocratie représentative, dépend de la réponse à donner à la question suivante : que représente un Sénat d’État ? Au point de vue historique il représente les intérêts juridiquement incarnés dans ce que nous appelons la propriété réelle ; il représente également les intérêts de classes sous leur forme juridique ; et dans le même sens les intérêts auxquels correspond la forme corporative, en d’autres termes, les intérêts du peuple pris dans son ensemble, comme un tout politique, et distingués par là de ceux du peuple pris dans l’individualité des citoyens qui le composent. Or, une des évolutions qui procèdent avec le plus de régularité et d’impérieuse nécessité dans une démocratie, c’est la façon dont s’efface et disparaît dans la pratique la notion d’intérêts représentés par l’institution juridique dans laquelle ils s’incarnent, et par suite d’intérêts sous leur forme juridique, en tant qu’ils dussent être. considérés comme devant être représentés dans la législature. La facilité avec laquelle peuvent se réaliser chez nous les transferts de propriété est la conséquence d’une des plus sensibles évolutions qui se soient opérées dans les relations économiques des sociétés modernes. Il n’y a pas de doute que le résultat de toutes les modifications que cette facilité doive entraîner avec elle ait été de diminuer considérablement nos Chambres hautes dans les diverses législatures d’État. En tant que frein et contrepoids dans le système général de notre organisation politique, le Sénat reste un rouage qui garde encore sa place, mais en tant que corps représentatif dans une démocratie, il lui faut céder le pas, en fait de pouvoir et d’importance, à la Chambre basse.
Dans une société politique, il y a des intérêts de nature historique qui demandent à être représentés. Nous en avons un exemple dans les intérêts représentés dans la Chambre haute. Ce sont les intérêts appartenant à l’âge des institutions, ce que nous pourrions appeler le règne des choses. Historiquement de tels intérêts sont permanents par nature. Au point de vue objectif, ils sont incarnés sous forme d’organisations corporatives, et c’est sous cette forme qu’ils prennent un caractère représentatif ; mais il est vrai que sous cette forme corporative on ne peut plus facilement en reconnaître la trace. Or, la tendance dans toute démocratie est de faire disparaître cette notion d’intérêts qui sous la forme d’institutions corporatives auraient une fonction représentative distincte de celle des personnes. La démocratie est le gouvernement des personnes et non le gouvernement des choses.
Les intérêts des personnes prises individuellement doivent être représentés et il est pourvu à cette nécessité politique dans la Chambre basse. Le XIXe siècle est le règne de l’individu comme les trois précédents ont été le règne des choses. La propriété n’a plus la même valeur au point de vue politique que dans les temps anciens. Ce passage du règne des choses au règne des personnes doit correspondre à l’admission du suffrage universel, qui repose sur le principe du droit de l’individu ; et le suffrage universel est la caractéristique au point de vue politique du gouvernement démocratique moderne. C’est l’individu aujourd’hui qui fait des lois pour l’individu et pour les choses, donc pour les personnes et pour la propriété, voilà pourquoi le corps qui a mandat dans l’État pour représenter les personnes et qui agit en leur nom est plus puissant qu’aucun autre. L’évolution des droits de l’individa est la marque la plus frappante du pouvoir de la démocratie moderne. Lorsqu’au point de vue légal on considère l’État comme la résultante d’un contrat social, il faut, par voie de conséquence, que les intérêts de l’État soient représentés dans la façon dont on met à exécution les dispositions de ce pacte fondamental. Historiquement l’État est une construction dont les éléments sont la personne et la propriété. Or, au fur et à mesure que les droits politiques des personnes passent par voie d’évolution dans le domaine des droits naturels, ces droits par rapport aux personnes deviennent ce qu’était pour elles le droit de propriété. La démocratie tend à grandir l’individu, donc à fortifier les personnes, ce n’est pas une construction qui repose sur la propriété comme c’est le cas pour une monarchie ou une aristocratie. La majorité dans une démocratie, en tant que majorité de personnes, n’aura pas en sa possession la part la plus forte dans l’ensemble de la propriété, mais c’est elle qui réglera sa destinée, donc qui aura en mains le gouvernement. Le corps qui lui sert d’intermédiaire pour agir à sa place, et qui par suite la représente, sera, parmi les pouvoirs exerçant les fonctions déléguées, le plus puissant dans l’État, et ce corps sera précisément dans une législature d’État la Chambre basse elle-même. Pendant longtemps encore la représentation dans une communauté politique continuera à reposer sur les deux bases historiques des personnes et de la propriété, mais dans une démocratie le corps à fonctions déléguées, nous pouvons dire l’agence, qui représente les personnes, sera forcément investi de plus larges pouvoirs.
A l’inverse, l’agence politique qui représente la propriété et en même temps les intérêts organisés sous forme corporative tendra de plus en plus à se fondre avec l’autre branche de la législature. La Chambre haute ne perdra pas entièrement son individualité ; mais elle cessera d’avoir un caractère représentatif spécial du moment que la base sur laquelle elle repose au point de vue historique n’a plus elle-même d’existence, en tant que conception propre et distincte, dans l’esprit public. Les fonctions se modifieront et il s’en développera de nouvelles. Comme la base de la représentation dans les deux Chambres n’est pas la même, l’une essentiellement de caractère légal, et l’autre essentiellement de caractère politique, les satisfactions données dans l’organisation législative aux deux catégories d’intérêts ayant droit à représentation ne peuvent pas être devenues uniformes, en même temps que l’on maintiendrait une base différente de représentation pour chacune d’elles. Il y a donc là quelque chose de contradictoire ; aussi est-il impossible de rêver d’un système parfait de répartition des sièges en matière de représentation tant qu’il restera impraticable, comme c’est le cas aujourd’hui.
Comme l’individu empiète toujours sur l’État, l’ensemble des citoyens pris dans sa collectivité, en tant que corporation politique, a une représentation moins parfaite que les individus qui composent cette même collectivité.
Parmi les idées conventionnelles nécessaires à une démocratie, l’une des plus urgentes est que la fiction des intérêts sous forme corporative se rapproche autant que possible de la réalité et soit acceptée comme telle, autrement la démocratie tournerait purement et simplement en individualisme et la société s’organiserait à nouveau sur une base qui ne serait autre que l’empirisme expérimental, en dehors de toute base conventionnelle, historique ou conservatrice.
Il y a là une autre interprétation de la nature des changements qui se sont opérés dans la représentation des intérêts, soit corporatifs, soit individuels des citoyens, et qui nous explique que le Sénat ait gardé sa place et son pouvoir au milieu de l’évolution du gouvernement en Amérique ; que le pouvoir de proposer les lois de finances n’ait pas l’importance qui lui a été traditionnellement attribuée et que le Sénat n’ait le Sénat n’ait pas plus été absorbé par la seconde Chambre que celle-ci ne l’a été par le Sénat. Ce qui suggère cette façon d’envisager la représentation politique c’est que les deux Chambres dans une démocratie doivent nécessairement prendre un caractère démocratique et que la raison d’être de leur existence séparée doit être cherchée ailleurs que dans les intérêts de classes. On ne peut dire qu’il y ait une tendance à faire disparaître aucune des deux Chambres de notre système de législature, mais ce qui n’est pas douteux, c’est qu’il faut que chacune des deux chambres ait pour subsister des raisons qui soient en harmonie avec des conditions politiques et sociales conformes à la véritable nature de nos institutions américaines. Il y a au point de vue historique des causes très connues qui expliquent l’existence de deux Chambres séparées, et grâce à l’esprit de conservation politique absolument nécessaire pour qu’un gouvernement subsiste ce motif historique suffira pendant longtemps encore pour maintenir la dualité des Chambres avec fonctions distinctes pour chacune d’elles. Comme l’objet principal de l’État est sa propre conservation, la forme qui doit servir à assurer cette conservation sera certainement maintenue à la façon d’un principe constitutionnel, et cette forme se résume pour le moment dans la division expressément admise du gouvernement en trois départements, formant les trois pouvoirs de l’État, et dans la subdivision de l’un d’eux, la législature, en deux Chambres distinctes. Toutefois il y a des changements continuels dont l’État ressent le contre-coup. Au point de vue dynamique, qui est celui des forces agissant sur lui, l’État n’est jamais au repos. Les deux branches du pouvoir législatif pourront subsister sous leur ancienne forme et passer en même temps par des transformations dynamiques qui en modifieront les rouages et qui pratiquement donneront naissance à une nouvelle conception politique de l’État. Le Sénat et la seconde Chambre continueront à être les dépositaires du pouvoir représentatif dans l’État, bien que la nature de cette représentation puisse subir des changements successifs. Dans leurs fonctions respectives ils accompliront le service que la représentation politique exige d’eux. Mais à ce point de vue tout relatif, et pour ce qui est de chacune d’elles agissant séparément, nos deux Chambres s’accommodent sans cesse aux conditions qui affectent l’État à un moment donné ; elles serviront même sur le terrain pratique à aider l’État à s’adapter aux changements incessants auxquels il est soumis. C’est précisément en raison de ces changements que le caractère représentatif du pouvoir législatif est difficile à définir. La nature même d’une démocratie représentative rend cette définition bien plus difficile qu’elle ne le serait dans une monarchie ou une aristocratie ; parce que sous ces derniers régimes il y a des intérêts de classes qui s’identifient avec ceux de la propriété. Au contraire, dans une démocratie les intérêts de l’individu et ceux de la propriété tendent sans cesse à s’absorber réciproquement.
L’État, cependant, ne peut être administré que d’après une conception légale et les fictions juridiques facilitent considérablement la pratique de l’administration. Au point de vue constitutionnel, les deux Chambres reposent sur une base légale, de même que la conception légale de la place et des pouvoirs de chacune d’elles dans notre organisation politique assure leur maintien. Enfin pour les consolider encore, on a eu recours à un procédé de répartition dans lequel avec la plus grande liberté d’allure on fait la part à la fois de l’élément corporatif et de l’élément numérique. Le procédé dépend, il est vrai, au point de vue de son efficacité, de la moralité de ceux-là mêmes qui doivent s’en servir ; et même en mettant les choses au mieux le résultat est encore imparfait : on ne parvient pas à obtenir une équitable et idéale représentation. Afin du reste de réduire à leur minimum les inégalités qui se produisent, le principe de représentation s’applique encore dans deux autres domaines par la représentation dans le domaine de l’exécutif et par la représentation dans le domaine judiciaire.

#### conclusion : la vertu des formules dans une démocratie

La difficulté qu’il y a à échafauder un système de représentation absolument respectueux de l’égalité fait que l’on s’est ainsi mieux rendu compte de l’idée que dans l’organisation constitutionnelle des démocraties représentatives c’est le passage à la forme écrite qui constitue la différence essentielle. du gouvernement dans la vieille Angleterre et en Amérique. C’est pour échapper au vague et à l’indécision, en un mot pour assurer la certitude dans le fonctionnement d’un équitable système de gouvernement, que l’on en est venu à la forme d’une Constitution écrite. C’est au cours de cette évolution, laquelle correspond, en partie tout au moins, au développement de la forme civile de l’État, en tant que communauté politique, que se fait précisément l’évolution par laquelle les privilèges et concessions deviennent des droits politiques ; ceux-ci se changent en droits civils, et ces derniers enfin passent de là dans la catégorie des droits naturels. Si donc on accepte la doctrine des droits naturels de l’homme en tant que formant une entité politique, il doit exister alors pour y correspondre une forme également acceptée de la démocratie, et de même une conception de la théorie et de la pratique gouvernementale qui doivent s’y adapter. Pratiquement, toutes ces conceptions se sont incarnées dans une forme permanente et durable. Mais si l’on y regarde de près à la lueur des caractères qui distinguent les principes admis en matière civile, on découvre que In forme qui a été ainsi acceptée se réfère au domaine de la théorie de l’État plutôt qu’à celui de son fonctionnement et de la pratique du gouvernement dans l’État. En théorie, les deux Chambres de la législature sont aujourd’hui ce qu’elles étaient à leurs débuts dans le dernier quart du XVIIIe siècle. En pratique, les conditions de l’Administration et du fonctionnement de la vie civile ont apporté à cet état de choses, qui était celui du début, de notables modifications. C’est ainsi que, pour ce qui est des deux Chambres, la tendance à la fusion vient de la pratique administrative ; tandis que leur séparation, de même que la distinction des fonctions ainsi que la place et les pouvoirs particuliers qui leur reviennent, reposent également aujourd’hui, non plus sur une ancienne théorie de l’État, mais sur la marche de leur fonctionnement administratif dont l’évolution en a ainsi déterminé les caractères distinctifs. En conformité avec la force des précédents, et avec toutes les causes historiques, la législature reste, au point de vue qu’on s’en fait, le corps représentatif dans notre gouvernement. Mais dans un sens administratif, le pouvoir judiciaire et l’exécutif exercent aussi des fonctions représentatives. Enfin, la pratique du gouvernement établit entre ces trois corps représentatifs des rapports qui font d’eux comme un organisme politique conçu sous une forme juridique. Ils agissent l’un par rapport à l’autre à la façon de freins et de contrepoids. « Nous ne pouvons pas espérer, du reste, arriver jamais à tomber d’accord sur un système absolument parfait de gouvernement : ce n’est pas dans la destinée de l’humanité. » « Un gouvernement dépourvu de pouvoir propre ne serait, en mettant les choses au mieux, qu’une pièce inutile dans un mécanisme. Mais il est à peu près certain que, par défaut d’énergie, il en arriverait vite à perdre même l’apparence d’un gouvernement et à tomber dans l’anarchie. A moins de répartir en proportion convenable les charges et les pouvoirs pour chacun des départements entre lesquels se partage le gouvernement, il s’établira vite une confusion du tout. Quelqu’une de ses parties empiétera ainsi sur tout le reste de façon à détruire l’équilibre de l’ensemble, en accélérant la dissolution et la ruine définitive : un pouvoir qui n’est plus restreint par rien n’est autre chose que la tyrannie. Il faut donc que les pouvoirs dans un gouvernement se servent de contre-poids. Pour obtenir cet équilibre, il faut être d’une habileté consommée dans l’art de l’architecture politique. Ceux qui auront à être investis du fonctionnement de l’Administration, devraient avoir en mains tous les pouvoirs nécessaires pour que chacun, dans la fonction qu’il occupe, puisse en tirer tous les services qu’on doit en attendre ; enfin, pour chaque branche du pouvoir, il y aurait lieu d’imaginer un système de freins suffisant pour l’empêcher de devenir un danger et une cause de ruine pour la Communauté. »
L’égalité de représentation dans l’État est le principal moyen par lequel l’État assure sa conservation. Pour se rapprocher autant que possible de cet idéal d’équité on a recours aux Constitutions écrites de façon à mettre en formules précises, d’abord la théorie de l’État, puis les détails de l’organisme administratif avec les rouages qui le composent. Ce fonctionnement administratif se réalise par l’intermédiaire des trois grands pouvoirs de l’État, législatif, judiciaire et exécutif ; et chacun d’eux est essentiellement représenté dans l’exercice de ces fonctions conformément aux principes d’une société politique fondée sur la liberté.
(Traduit par R. Saleilles, professeur à la Faculté de Droit de Dijon.)
* ↑ Le passage du D$^r$ Cooper, l’intime ami et le correspondant fidèle de Franklin pendant que cet éminent américain vivait à Passy, est intéressant au point de vue historique en tant que fixant la conception de la base morale de l’État telle qu’elle se trouvait adaptée au credo dominant dans la nouvelle Angleterre au XVIIIe siècle. Le plus grand nombre des États américains à cette époque exigeaient des électeurs et des fonctionnaires publics une déclaration religieuse, en tant qu’appartenant à un culte déterminé, et ils donnaient à la moralité publique une formule empruntée à la confession dominante, ce qui en faisait comme un credo particulier pour tous les citoyens. Cette formule variait dans les différents États qui exigeaient cette profession de foi, comme variaient les doctrines religieuses qui avaient prévalu dans ces États lors de leur fondation. C’était, par exemple, le Congrégationalisme dans la Nouvelle-Angleterre, c’était le Credo de l’Église Épiscopale dans la Virginie et les Carolines. Le « culte public » avait donc pris la forme de secte, et cela s’explique historiquement par la persistance d’opinions religieuses particulières existant chez les peuples des différentes colonies et conservées par eux avec un soin jaloux tant que dura leur isolement colonial, qui les séparait chacun l’un de l’autre en même temps que du reste du monde. Lorsque les colonies devinrent des États, la conception d’une doctrine religieuse dominante introduisit d’une façon formelle, quoique assez brièvement exprimée, dans leurs chartes l’idée que l’administration d’une société n’était qu’une fonction se rattachant à une œuvre religieuse ; cela donna une note particulière à leur conception de l’État, et enfin on considérait que le fait de se départir si peu que ce fût des termes de cette conception eût été quelque chose de fort dangereux pour l’État lui-même. Le fait d’être considéré comme partie au contrat social impliquait, suivant le plus grand nombre, que l’on appartenait à une Église officielle. Cette notion impliquait en outre une hiérarchie et des distinctions sociales, qui, dans une démocratie, doivent forcément disparaître assez vite. « Les éléments principaux du système de gouvernement en Amérique, disait Webster, dans son second discours de Bunkerhill, éléments dont l’action interne a seule existé antérieurement, et qui seraient prêts à se développer de plus en plus, suivant que le progrès des événements pourrait en justifier la réalisation ou même l’exiger, seraient d’abord l’idée arrêtée de rompre en visière avec les systèmes politiques existants en Europe, y compris leurs hiérarchies religieuses, mais tout en gardant pour en jouir les sciences, arts, littératures, et manières du continent ; puis le droit pour chaque colonie de se gouverner chez elle, c’est-à-dire le pouvoir de faire les lois qui doivent la régir et nécessaires à son gouvernement ; l’égalité des droits ; et enfin l’existence d’assemblées représentatives, ou de formes de gouvernement fondées sur l’élection populaire. » Il est vrai que Webster disait cela plus de soixante ans après le D$^r$ Cooper, à un moment où l’égalité de droits avait fait naître dans l’État des procédés administratifs qui se sont continués jusqu’à maintenant. La pratique du gouvernement représentatif introduisit la tolérance en matière de croyances religieuses et la tolérance donna naissance à une définition générale, susceptible d’être acceptée par tous, de la moralité publique. Cette formule générale, dans son application à la politique, prit une expression uniforme, celle de la liberté de conscience et de la liberté de culte, considérée comme un droit primordial, telle qu’elle fut insérée sous forme légale dans les Constitutions d’États, incorporée dans les Déclarations de droits, et là-même déclarée inviolable, à tel point que le peuple lui-même ne pourrait pas donner droit d’y toucher. Les individus gardaient leurs croyances religieuses, mais l’État était fondé sur la base générale de la morale considérée comme élément de l’ordre public. L’État ne se confondait plus avec l’Église. Les obligations qu’imposait et impliquait In foi religieuse se transformaient, au point de vue politique, en une obligation de caractère plus général, celle que les bons citoyens appellent le Patriotisme. Le patriotisme est la religion de l’État. Du côté de l’État, les symboles religieux se changeaient en une obligation envers In patrie, et les prescriptions confessionnelles aboutissaient à un sentiment de moralité commun à tout l’ensemble du peuple. Rien n’était perdu de ce qui avait une valeur on religion et l’État se trouvait avoir gagné l’appui qu’apporte toujours avec elle une conception commune, et universellement acceptée, de la moralité publique. L’État implique un but moral et non un credo religieux. La science, l’art, la littérature, l’égalité de droits, finirent peu à peu par faire disparaître les désignations religieuses dans la démocratie américaine ; et, celles-ci disparues, s’introduisirent dans la formule générale du gouvernement américain de simples facteurs moraux d’une vérité universelle et permanente, dont il n’aurait jamais pu être question tant que les diversités de confessions religieuses divisaient le peuple américain en groupes hétérogènes et hostiles, séparés les uns des autres. Le droit à la liberté de culte et de conscience devint promptement un droit civil, qui fut considéré bientôt comme un véritable droit naturel. Donc, les paroles du D$^r$ Cooper, et autres analogues qui peuvent être recueillies parmi ses contemporains, doivent être interprétées à la lumière que projette l’évolution du gouvernement populaire dans ce pays.
* ↑ « Le droit de travailler doit être protégé au moyen de lois calculées de façon d’une part à assurer au travailleur une juste rémunération de ses services et d’autre part de façon à développer la prospérité industrielle de l’État. » (Wyoming Constitution, 1889, Section 22, Bill of Rights.) « Le droit pour les citoyens de jouir des plus grandes facilités d’instruction doit être reconnu au moyen d’applications pratiques. La Législature de l’État doit donc encourager tous les moyens et entreprises qui auraient pour but le progrès des sciences et des arts libéraux. (Wyoming Constit. 1889, Sect. 23, Bill of Rights.) « Personne ne doit jouir du droit de vote à moins d’être capable de lire la Constitution de cet État. » (Constitutions of Massachusett, 1780, Amend. f. 1857 ; Connecticut, 1828, Amend. f. 1855 ; Colorado, 1876 ; Wyoming, 1889 ; Mississippi, 1890.)
* ↑ Maine Constit, amendt XXIX, 1893. Massach. XX amendt 1857. — Missis. Const. 1890, sect. 244.
* ↑ Adresse de la Convention de 1780 au peuple du Massachusetts. (First Worcester edition of the Constitution, p. 102.)
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