# Chronique internationale (1894)/01
### CHRONIQUE INTERNATIONALE (1894)

Nous nous proposons, dans cette Chronique, d’envisager les principaux faits internationaux de l’année qui vient de s’écouler.
Le droit des gens ne vit pas seulement de doctrines et de théories. La pratique internationale contribue dans une large mesure à fixer ses règles et à développer ses applications. L’étude des faits qu’elle offre à notre examen est d’une utilité manifeste à ce double point de vue. Ajoutons qu’elle présente d’autant plus d’intérêt, qu’elle ne se borne pas à une sèche énumération des événements qui touchent à la vie des peuples, mais qu’elle fait œuvre critique, en les analysant, en les discutant, en les appréciant au double point de vue du juste et de l’utile, pour en tirer un enseignement profitable à la science elle-même.
Sans avoir la prétention de passer en revue tous les faits sans exception qui, de près ou de loin, intéressent le droit international public, nous mentionnerons ceux qui nous paraissent soulever les questions de droit les plus intéressantes. Disons aussi que, pour mettre quelque méthode dans cette étude, nous ne nous croirons pas toujours obligé de suivre l’ordre chronologique, préférant, quand il y aura lieu, rapprocher les uns des autres les faits qui se
L’Institut de droit international a tenu sa quinzième session au mois de mars 1894.
Des trois questions soumises à son examen, la plus importante est sans contredit celle de la mer territoriale. On sait combien de difficultés théoriques et pratiques soulève cette matière, et combien d’intérêts aussi, politiques, économiques et fiscaux, se rattachent à leur solution. L’Institut s’en était occupé dès la session qu’il avait tenue à Lausanne en 1888 ; ses travaux viennent de recevoir leur consécration définitive par l’adoption d’un règlement dont voici les dispositions essentielles. L’Etat a un droit de souveraineté sur la zone de mer qui baigne ses côtes, zone qui porte le nom de mer territoriale. Ainsi, l’assemblée semble avoir pris parti pour l’opinion qui soutient que l’État a sur ses eaux, non pas un dominium proprement dit, analogue à celui qu’il exerce sur son territoire terrestre, mais seulement un droit d’empire ou imperium, suffisant pour assurer son indépendance, sa sécurité et la satisfaction de ses intérêts économiques et fiscaux. Cette zone maritime doit avoir, d’après l’Institut, une étendue de six milles marins de la laisse de basse mer. Sur ce point, une discussion assez vive s’était élevée au sein de l’assemblée : trois solutions avaient été indiquées, les uns proposant trois milles, d’autres six milles, d’autres enfin dix milles. Ce fut la solution intermédiaire qui prévalut : elle présentait sur la première l’avantage d’être plus en rapport avec les progrès de l’artillerie et les données de la science moderne, sur la troisième celui de s’écarter moins de la règle traditionnelle et d’avoir par conséquent plus de chances d’être adoptée par la pratique. Mais le point le plus controversé eut trait à la combinaison des principes relatifs à la mer territoriale avec les règles de la neutralité. Plusieurs membres de l’Institut estimaient que la zone neutre devait être mesurée par la plus longue portée des canons établis sur la rive, tout en reconnaissant à l’État riverain le droit de la restreindre à six milles marins, en avertissant les Puissances de ses intentions à cet égard. D’autres pensaient qu’il était plus naturel et plus simple de faire coïncider les deux zones, la zone neutre et la zone de la mer territoriale, qu’il y avait même contradiction à donner pour chacune d’elles une mesure différente. Après une longue discussion, on combina ces deux solutions, et l’on admit qu’en cas de guerre, la zone neutre serait en principe de six milles, mais que l’État riverain aurait le droit de la fixer, par la déclaration de neutralité ou par notification spéciale, à une distance plus grande, jusqu’à portée du canon des côtes.
Bien d’autres règles ont été encore posées par l’Institut sur la même matière. Nous ne pouvons toutes les indiquer ici. Qu’il nous suffise de mentionner, à cause de leur intérêt particulier, les deux suivantes : 1$^o$ Tous les navires sans distinction ont le droit de passage inoffensif dans la mer territoriale, sauf le droit des belligérants de réglementer, et, dans un but de défense, de barrer leur passage dans cette mer, et le droit des neutres d’y réglementer également le passage pour les navires de guerre de toute nationalité. 2$^o$ Les navires séjournant dans les eaux territoriales d’un État sont soumis à sa juridiction : l’Institut abandonne ainsi le système introduit en France par l’avis du Conseil d’État du 20 novembre 1806, pour se rapprocher de la pratique suivie en Angleterre. Quant aux navires qui sont simplement de passage dans les mêmes eaux, il fut décidé que les infractions commises à bord échapperaient à cette juridiction, « à moins qu’elles n’impliquent une violation des droits ou des intérêts de l’État riverain, ou de ses ressortissants ne faisant partie ni de l’équipage ni des passagers ».
L’assemblée ne s’est pas bornée à l’examen de la seule question de la mer territoriale. Son attention s’est portée sur deux autres points encore.
C’est une des questions les plus discutées que celle de savoir si l’extradé a le droit d’opposer devant les tribunaux de l’État requérant l’irrégularité de l’extradition dont il a été l’objet, en se fondant sur les lois de l’État qui l’a livré. L’article 26 du Règlement sur l’extradition voté par l’Institut dans sa session d’Oxford, en 1880, répondait affirmativement ; mais la pratique internationale, et notamment la jurisprudence française, avaient toujours repoussé cette solution, jugeant que « le gouvernement qui fait arrêter sur son territoire le prévenu d’un crime ou d’un délit commis sur un autre territoire, use d’un droit qu’il puise, non dans les traités qu’il a pu conclure, mais dans sa propre souveraineté ». Pour mettre d’accord la pratique et la doctrine, l’Institut résolut de modifier sa résolution antérieure, en retirant aux tribunaux de l’État requrant le droit d’examiner si la législation de l’État requis autorisait ou non l’extradition du prévenu : « L’extradé, dit le texte qui fut adopté, aura le droit de se prévaloir des prescriptions des traités, des lois du pays requérant relatives à l’extradition, de l’acte même d’extradition, et, le cas échéant, d’en opposer la violation à titre d’exception ».
Enfin, pour faciliter la ratification intégrale de l’Acte général de la Conférence de Bruxelles du 2 juillet 1890 (on sait que la France a refusé d’adhérer aux dispositions de cet acte qui sont relatives à la suppression de la traite sur mer), l’Institut s’est préoccupé d’émettre quelques dispositions générales à ce sujet. Dans la séance du 30 mars 1894, il exprima l’avis qu’il y aurait lieu d’adopter un système unique de surveillance et de répression de la traite maritime, sur les bases suivantes : 1$^o$ les bâtiments de guerre en surveillance dans les parages suspects pourront recourir à la vérification de la nationalité des navires qu’ils rencontrent ; 2$^o$ cette vérification consistera, en principe, dans l’examen des titres autorisant le port du pavillon, titres qui seront conformes à un type unique strictement obligatoire ; 3$^o$ toute recherche sur un autre fait que celui de la nationalité est interdite ; 4$^o$ le navire soupçonné de fraude sera conduit devant l’autorité la plus prochaine de la nation dont il a arboré les couleurs ; une enquête préalable sera faite par elle en présence de l’officier capteur.
On sait combien s’accentue de jour en jour le mouvement général en faveur de la solution pacifique des litiges internationaux, et plus spécialement en faveur de l’arbitrage. Les sociétés, les ligues, les comités de toutes sortes, qui, dans ces dernières années, se sont donné à tâche de répandre par le monde l’idée de la paix, se multiplient à l’infini. Les congrès et les conférences que ces associations ont provoqués, en éclaircissant les points obscurs, en dissipant les malentendus, en calmant les alarmes exagérées et sans fondement, en faisant pénétrer dans les sphères parlementaires et gouvernementales un esprit de modération et d’équité, ont rendu et rendent tous les jours d’éminents services à la doctrine pacifique. On ne saurait trop applaudir à leurs efforts ni trop faire connaître leurs délibérations. C’est pourquoi nous mentionnerons particulièrement ici le Congrès universel de la paix et la Conférence interparlementaire pour l’arbitrage et la paix, qui se sont réunis en 1894, le premier à Anvers, la seconde à la Haye. Ces deux assemblées ont émis, sous une forme très modérée, des vœux en faveur d’un désarmement partiel de l’Europe, invitant les gouvernements à ne point persévérer dans la voie de l’augmentation de leurs budgets de guerre, exprimant le désir que les divers parlements repoussent toute motion qui aurait pour résultat direct ou indirect d’accroître les charges militaires de leur pays. Elles se sont occupées aussi de réaliser pratiquement l’arbitrage, comme mode ordinaire de solution des litiges internationaux. Le Congrès universel de la paix, dans ce but, a voté une résolution tendant à ce qu’il fût passé entre les nations européennes, pour une période déterminée, « un traité d’arbitrage permanent à sanctions pacifiques définies » ; il a ratifié un Code de l’arbitrage, préparé par les soins du Bureau international de la paix qui siège à Berne, institué un Comité permanent, chargé d’étudier les moyens d’organiser une Cour permanente d’arbitrage, résolu de faire tous ses efforts pour généraliser et répandre la doctrine pacifique dans la jeunesse universitaire, en provoquant l’institution dans chaque pays de cours libres d’étude et d’application pratique des modes de solution pacifique des difficultés internationales. De son côté, la Conférence interparlementaire, traitant le même sujet, a adopté le principe d’une Cour internationale d’arbitrage, qui serait fondée sur les bases suivantes : souveraineté de chaque État maintenue intacte ; adhésion facultative pour les divers gouvernements ; traitement égal pour chacun des adhérents ; force exécutoire reconnue par ceux-ci aux sentences prononcées par le tribunal suprême.
C’est en multipliant leurs sessions, en intéressant le monde politique à leurs délibérations, en précisant leurs vœux et leurs résolutions, que ces assemblées feront œuvre utile ; aussi bien, leurs propositions ont-elles déjà eu un écho dans les parlements. Déjà, en 1893, M. Bebel demandait au Reichstag que l’Allemagne se montrât favorable à la création de tribunaux internationaux pour la solution des différends qui s’élèveraient entre les peuples. En janvier 1894, un membre de la Chambre des communes, M. Byles, sollicitait le gouvernement anglais de se concerter avec les puissances européennes, pour préparer les voies à un désarmement général. En février 1894, deux membres de la Chambre des représentants demandaient que la Belgique prît une part active à tous les travaux, à toutes les manifestations en faveur de l’arbitrage et de la paix. Ces faits méritent d’être relevés : ils sont
Une des premières conventions de l’année 1894 a été conclue entre l’Allemagne et la Russie (29 janvier-10 février 1894). Elle met à la charge des deux puissances l’obligation de recevoir ceux de leurs ressortissants qui, par suite d’un séjour prolongé à l’étranger ou pour toute autre cause, ont perdu leur nationalité d’origine, sans en avoir acquis une autre à la place, disposition très heureuse, en ce qu’elle tend à diminuer la classe dangereuse des sans-patrie (Heimathlosen). Remarquons seulement que cette obligation n’existe pas à l’égard des individus qui n’ont jamais possédé la nationalité perdue par leurs parents.
Plus intéressant est le traité conclu par la Chine et les États-Unis, le 17 mars 1894.
Depuis 1868, époque à laquelle les deux puissances avaient reconnu à leurs nationaux respectifs la faculté de s’établir librement sur leurs territoires, les Chinois avaient émigré en masse sur le sol américain. Leur adresse, leur frugalité, leur endurance, la modicité des salaires dont ils se contentaient, n’avaient pas tardé à en faire des concurrents redoutables pour les travailleurs indigènes. Des réclamations s’étaient produites, et le gouvernement fédéral avait dû en tenir compte. En exécution d’un traité du 17 novembre 1880, qu’il avait réussi à obtenir de la Chine et qui lui conférait le droit de régler, de limiter ou de suspendre, dans des limites raisonnables, l’arrivée et le séjour sur son sol des immigrants chinois, il avait pris à diverses époques, notamment en 1882 et 1884, des mesures propres à restreindre l’envahissement de son territoire par la race jaune et à assurer la protection de ses nationaux. Mais rien n’y avait fait : l’habileté et la persévérance des Chinois avaient triomphé de tous les obstacles.
Une troisième fois, les États-Unis durent ouvrir des négociations avec le gouvernement chinois, pour obtenir de lui des moyens de défense plus efficaces contre l’émigration de ses nationaux. Un traité du 12 mars 1888 avait été signé par les plénipotentiaires des deux États ; mais le refus de la Chine de le ratifier n’avait pas permis de le mettre à exécution. Cependant, le gouvernement fédéral était de plus en plus harcelé par les plaintes de ses sujets, dont les intérêts, gravement menacés par une immigration que rien ne pouvait arrêter, réclamaient une satisfaction énergique. Désespérant de triompher des difficultés soulevées par la diplomatie chinoise, chaque fois qu’il entrait en rapport avec elle, il résolut d’agir seul, et, par deux lois rigoureuses des 21 septembre 1888 et 5 mai 1892, il ferma, ou à peu près, l’accès du territoire fédéral aux ouvriers de race jaune. Ce ne fut pas sans de vives protestations de la part du cabinet de Pékin : celui-ci représenta que les dispositions prises contre ses sujets méconnaissaient formellement la convention toujours en vigueur de 1880, qu’elles portaient atteinte à son prestige, et qu’il se verrait obligé, si les États-Unis persistaient dans leur attitude, d’expulser de son territoire les missionnaires américains qui s’y étaient établis, ainsi que de frapper de droits considérables les produits d’Amérique à leur entrée en Chine.
C’est dans ces circonstances que des négociations furent reprises l’année dernière entre les deux pays, et que le traité du 17 mars 1894 a été signé. Les principales dispositions en sont les suivantes : pour une période de dix ans à dater de l’échange des ratifications, l’entrée des travailleurs chinois est absolument interdite aux États-Unis, sauf sous certaines conditions formellement spécifiées par la convention ; — cette disposition ne s’applique pas aux Chinois qui, établis aux États-Unis, ont été forcés de s’absenter, et qui auront le droit de retourner en Amérique, s’ils y ont une femme légitime, un enfant ou un parent, ou s’ils y possèdent une propriété ou des créances d’une valeur de mille dollars ; — elle ne s’appliquera pas non plus aux officiers, professeurs, étudiants, marchands ou individus voyageant pour leur curiosité ou leur agrément, à condition que ces personnes produisent un certificat de leur gouvernement, constatant leurs qualités et visé par l’agent américain dans la contrée ou le port d’où ils partent ; — le gouvernement des États — Unis assurera aux sujets chinois en résidence sur son sol la même protection que celle qu’il accorde aux sujets des pays qui peuvent se prévaloir de la clause de la nation la plus favorisée ; — enfin, les États-Unis exigeant des résidents chinois qu’ils se fassent enregistrer, la Chine aura elle-même le droit d’obliger les travailleurs américains établis sur son sol à se soumettre à la même formalité.
Nous devons mentionner à cette place les résultats de la Conférence sanitaire internationale, qui s’est tenue à Paris du 7 février au 3 avril 1894. La convention qui est sortie de ses délibérations complète heureusement l’œuvre des Conférences de Venise (1892) et de Dresde (1893). Celles-ci s’étaient attachées à combattre l’invasion du choléra, qui vient presque toujours de la Mecque, aux seuls abords de la Méditerranée et en Europe ; à Paris, on s’est efforcé d’attaquer le terrible fléau à sa source même.
Les détails dans lesquels la Conférence est entrée ne nous permettent pas d’énumérer toutes ses minutieuses prescriptions. Nous pouvons du moins indiquer quelles en sont les lignes générales. Tout d’abord, la convention détermine la police sanitaire qui doit s’exercer dans les ports de départ des navires venant de l’océan Indien et de l’Océanie, où le choléra existe à l’état endémique. Les navires à pèlerins sont soumis à une surveillance et à une réglementation rigoureuses, et des peines sévères frappent les contrevenants aux dispositions qui les concernent : ces peines, qui consistent en amendes plus ou moins fortes, sont prononcées par une commission, composée de consuls de différentes puissances, qui siégera à Constantinople et sera désignée chaque année par le corps consulaire ; leur produit sera exclusivement consacré aux œuvres qui relèvent des Conseils sanitaires. Pendant la traversée, ces mêmes navires sont soumis à une surveillance attentive, le choléra pouvant éclater en route. C’est pourquoi la Conférence s’est préoccupée d’établir des stations sanitaires sur divers points de leur parcours, notamment à l’île de Camaran, dans la mer Rouge, où les navires subiront un traitement différent, selon qu’ils seront reconnus indemnes, suspects ou infectés ; à Djeddah, où aura lieu une visite médicale ; à Yambo, à Djebel-Tor, à l’entrée du canal de Suez, etc. Les pèlerins suivant encore fréquemment, pour se rendre à la Mecque, la voie du golfe Persique, la Conférence institue le long de ce bras de mer un système sérieux de protection, en organisant sur ses deux rives un certain nombre de stations sanitaires où les navires recevront le traitement qui leur convient. Enfin, la dernière partie de la convention s’occupe de garantir l’application rigoureuse et scientifique de ses diverses prescriptions. Elle décide que le soin de les mettre en pratique et d’en surveiller l’exécution appartiendra à un comité pris dans le sein du Conseil supérieur de santé de Constantinople, et composé de trois représentants de la Turquie et de délégués des puissances qui ont adhéré ou adhéreront aux conventions de Venise, Dresde et Paris.
Il est à souhaiter que les seize États qui ont pris part à cette conférence ratifient le projet de convention dont nous venons d’indiquer les grandes lignes. Certaines réserves ont été faites, lors de sa signature, par quelques-uns de leurs plénipotentiaires. Espérons néanmoins que toutes les difficultés s’aplaniront, et que les puissances sauront mettre de côté les questions d’amour-propre, qu’elles consentiront même à sacrifier, s’il le faut, quelque peu de leurs intérêts immédiats, pour assurer le succès d’une œuvre qui se recommande par sa sagesse et son humanité.
Le traité que la Grande-Bretagne a signé le 16 juillet 1894 avec le Japon a passé quelque peu inaperçu au milieu des préparatifs de la guerre sino-japonaise qui accaparait l’attention publique. Sa portée est cependant considérable. Il suffit de signaler ses dispositions d’ordre juridique, sans parler des nombreuses stipulations commerciales et économiques qu’il renferme, pour l’apprécier. Celles-ci peuvent se résumer ainsi : liberté de circulation et d’établissement sur le territoire des deux pays au profit de leurs nationaux respectifs ; égalité juridique entre les citoyens de l’un et de l’autre sur le territoire de chacun d’eux, pour tout ce qui concerne la possession des biens et effets de toutes sortes, la succession aux biens mobiliers ou autrement, la disposition des propriétés qu’ils peuvent légitimement acquérir, le paiement des impôts, le tout avec le minimum du traitement accordé à la nation la plus favorisée ; — même égalité au point de vue judiciaire : dans chacun des deux pays, les sujets de l’autre jouiront de toutes facilités d’accès auprès des tribunaux, soit pour poursuivre, soit pour défendre leurs droits ; — reconnaissance dans les deux pays de la pleine liberté de conscience, et concession à leurs nationaux du droit d’exercice privé ou public de leur culte, ainsi que du droit d’enterrer leurs morts suivant leurs coutumes religieuses, dans tels lieux convenables qui seront établis et entretenus pour cet objet.
Il n’est pas nécessaire d’insister longuement pour montrer tout l’intérêt que présentent ces stipulations au point de vue international. Elles ne tendent à rien moins qu’à l’ouverture complète du Japon aux Anglais, et, surtout, à la suppression des privilèges dont y jouissent les étrangers. On sait en effet que, dans les pays de l’Extrême-Orient, les Européens ont pu se prévaloir jusqu’à ce jour de leur législation nationale, bénéficiant ainsi d’une sorte d’exterritorialité. Désormais, au contraire, les relations entre l’Angleterre et le Japon seront semblables à celles qui existent entre pays également civilisés, et, par suite, soumises aux règles ordinaires du droit des gens. C’est ce qui résulte particulièrement de la clause qui supprime les privilèges de juridiction dont jouissaient les Anglais au Japon jusqu’à ce jour. Au lieu de soumettre les causes tant civiles que criminelles, dans lesquelles ses nationaux sont intéressés, au jugement de ses agents consulaires, l’Angleterre les abandonne à la compétence des tribunaux japonais. Remarquons toutefois — et c’est là un des traits caractéristiques du traité — que les innovations qu’il contient ne doivent entrer en vigueur que cinq ans après sa signature, sa durée étant d’ailleurs fixée à douze ans à partir de cette époque. Ce sursis est original. Peut-être faut-il l’expliquer par la crainte qu’ont eue les deux pays d’opérer trop brusquement de telles modifications dans leurs relations mutuelles ; peut-être aussi, par le désir qu’a le Japon de s’assurer le temps nécessaire pour perfectionner ses institutions intérieures, et les mettre à la hauteur du rôle nouveau qui leur incombe.
L’Afrique est depuis quelques années le théâtre de rivalités et de compétitions, qui rappellent les entreprises et les luttes politiques qui suivirent la découverte de l’Amérique au XVe siècle. L’expansion coloniale est à l’ordre du jour, et les territoires immenses et fertiles du continent noir attirent de plus en plus l’attention des Puissances européennes. Presque partout déjà, le contact est établi entre leurs possessions africaines, et cette situation n’est pas sans engendrer des difficultés ni provoquer de nombreux arrangements.
L’année 1894 a vu signer plus d’une convention de ce genre : c’est le traité du 4 février entre la France et l’Allemagne, celui du 5 mai entre la Grand-Bretagne et l’Italie, ceux enfin des 12 mai et 14 août entre l’État indépendant du Congo d’une part, l’Angleterre et la France de l’autre. Sans entrer dans tous les détails des stipulations que renferment ces divers accords, notons-en les caractères essentiels.
La France et l’Allemagne s’entendaient, le 4 février 1894, pour fixer la délimitation de leurs possessions du Cameroun et du Congo, ainsi que celle de leurs sphères d’influence, de leurs hinterland dans la région du lac Tchad. Le procédé de l’hinterland est d’invention récente. Son but et de mettre fin aux discussions que peut soulever entre deux États la priorité de l’occupation de territoires sans maître, ou l’établissement d’un protectorat sur des souverainetés barbares. Pour cela, un accord international fixe une ligne topographique en deçà de laquelle chaque partie contractante reconnaît à l’autre le droit exclusif d’occupation ou de protectorat. Par là même, on aperçoit que toute convention relative à l’hinterland ne vaut qu’entre les parties contractantes, et qu’elle ne saurait mettre obstacle aux droits qu’une tierce Puissance pourrait ultérieurement acquérir par une occupation effective et dûment publiée sur la zone ainsi réservée, pas plus qu’elle ne pourrait atteindre des droits déjà acquis sur la même région. Le traité du 4 février a précisément fait application de cette idée, en maintenant au profit de la France les droits que celle-ci s’était acquis par la priorité de son occupation sur le bassin du Chari, dans le golfe de Guinée, en dépit de la concession que l’Allemagne en avait précédemment consentie à l’Angleterre, à titre de sphère d’influence, par le traité du 15 novembre 1893.
Le 5 mai suivant, la Grande-Bretagne et l’Italie passaient une convention du même genre, pour délimiter leurs hinterland respectifs dans l’Afrique orientale. La sphère d’influence italienne comprenait une partie du Soudan égyptien, plus le Harrar. On s’est demandé si cette stipulation n’était pas de nature à soulever des objections. D’abord, il semble bien que le traité anglofrançais du 8 février 1888, relatif à la délimitation d’Obock, traité aux termes duquel les deux gouvernements, tout en s’engageant à ne pas s’annexer le Harrar, « ne renonçaient pas au droit de s’opposer à ce que toute autre Puissance acquit ou s’arrogeât des droits quelconques sur le Harrar », fit un devoir à l’Angleterre de ne pas favoriser l’annexion de ce pays par un tiers, surtout lorsqu’elle devait tirer de cette concession des avantages territoriaux. Et puis, on a fait remarquer, très justement à notre avis, que la Grande-Bretagne n’avait pas le droit de disposer, comme elle l’a fait, du Soudan égyptien, sur lequel elle n’exerce et ne peut exercer aucun pouvoir de souveraineté, puisque les provinces qu’il comprend, tout en étant pour l’instant soustraites à l’autorité du Khédive, n’en sont pas moins théoriquement comprises dans ses domaines.
Le traité du 12 mai entre l’Etat indépendant du Congo et l’Angleterre est un de ceux qui ont le plus excité l’attention publique. De fait, les stipulations qu’il renferme offrent un intérêt particulier au double point de vue juridique et politique. L’Angleterre et le Congo s’y donnent mutuellement à bail certaines portions du centre africain. Le Congo acquiert ainsi un espace immense de territoires compris dans le Soudan égyptien, notamment les fertiles vallées du Bahr-el-Ghazal et du Bahr-el-Arab. L’Angleterre reçoit de son côté, au même titre, une bande de terre large de vingt-cinq kilomètres, allant du port le plus septentrional du lac Tanganyka au point le plus méridional du lac Albert-Édouard. Ces concessions sont faites, du moins pour la plupart des territoires qu’elles comprennent, pour une durée égale à celle pendant laquelle le Congo restera, comme État indépendant ou comme colonie belge, sous la souveraineté du roi Léopold ou de ses successeurs.
Ces concessions à titre de bail — ce sont en réalité de véritables aliénations — méritent d’être remarquées. Non pas que nous les considérions comme condamnables au point de vue des règles du droit international, car elles s’appliquent à un territoire neuf, en dehors des limites de la civilisation, sur lequel les colonisateurs acquièrent par la force même des choses un pouvoir qui se rapproche bien plus de la propriété individuelle que de ce droit spécial, de ce domaine éminent, qu’un Etat exerce sur son propre territoire ; mais elles sont nouvelles, et à ce titre, intéressantes.
Est-ce à dire que, dans le cas présent, elles ne soulèvent aucune objection ? Ceci est une autre question. D’abord, ainsi que nous le disions plus haut, il est inadmissible que l’Angleterre dispose, comme elle le fait encore ici, des provinces équatoriales de l’Égypte, qui, si elles sont vacantes en fait, ont en droit un maître, le Khédive. Il ne suffit pas, comme le gouvernement britannique l’a répondu au Sultan, qui protestait à juste titre contre cet empiétement sur ses domaines, qu’on ait le désir d’ouvrir un territoire à la civilisation pour y agir en maître ; il faut encore y exercer un pouvoir de souveraineté, pouvoir dont l’Angleterre ne pouvait dans l’espèce aucunement se prévaloir. En outre, le Congo lui-même pouvait-il acquérir des domaines en dehors des limites qui lui avaient été primitivement assignées ? Sa situation de neutre ne lui imposait-elle pas à cet égard une réserve, dont il ne pouvait sortir sans violer son caractère ? « Fidèle à l’esprit de l’Association internationale dont il a hérité, fidèle à l’idée première du souverain dont cette institution sera le grand titre de gloire, l’État du Congo s’est présenté jusqu’ici aux autres puissances, non pas comme un concurrent, mais comme un instrument désintéressé de la civilisation. Il n’a voulu un territoire que pour le soustraire aux convoitises de tous et faire plus facile l’œuvre sociale européenne dans ses limites, en la débarrassant des obstacles que lui auraient suscités des compétitions au moins probables. Cela peut-il se concilier avec des idées d’agrandissement ? La chose est plus que difficile à admettre ».
Quoi qu’il en soit, il ne reste actuellement presque rien du traité que nous venons d’analyser. La France et l’Allemagne n’avaient pas tardé à protester contre les stipulations qu’il renfermait et qu’elles estimaient attentatoires à leurs droits. L’Allemagne se plaignit notamment de l’interruption des relations directes entre le Congo et ses possessions du Nord — Est Africain qui résulterait de l’exécution du bail consenti à l’Angleterre d’une bande de vingt-cinq kilomètres de largeur allant du lac Tanganyka au lac Albert-Édouard. Quant à la France, elle objecta que la totalité des territoires situés dans la partie septentrionale du bassin du Congo, dont l’Angleterre disposait en partie au profit de l’État indépendant, lui était réservée par ses traités antérieurs ; d’autre part, elle représentait qu’il lui serait, avec la nouvelle répartition des territoires en question, sinon impossible, du moins très difficile d’exercer le droit de préemption qui lui avait été reconnu lors de la fondation du nouvel État par l’Association internationale, pour le cas où, par suite de circonstances imprévues, l’Association serait amenée à réaliser tout ou partie de ses possessions d’Afrique. Ces protestations furent entendues. Le gouvernement britannique fit savoir le 25 juin à la Chambre des communes, que, cédant à la requête du roi des Belges, il renonçait au bail qui lui avait été consenti de la bande de vingt-cinq kilomètres de large dont nous avons parlé. Peu de temps après, le 14 août 1894, un traité conclu entre la France et le Congo faisait disparaître, au moins pour un temps, les questions irritantes soulevées par l’accord du 12 mai. Par la fixation de nouvelles frontières de l’État indépendant au Nord, à son point de contact avec l’hinterland des possessions françaises du Congo, et par l’abandon des droits acquis par le même État dans le bassin supérieur du Nil, il réduit à bien peu de chose cet accord : l’acquisition par l’État indépendant de parcelles de territoires insignifiantes dans la vallée du Nil, son extension au delà d’un degré environ de la frontière septentrionale que lui avait assignée l’acte de Berlin, une rectification de frontières indispensable entre son territoire et les possessions de l’Angleterre, enfin la concession d’un droit de passage pour les lignes télégraphiques
L’une des questions les plus délicates du droit international est de savoir dans quels cas et dans quelle mesure un État doit être tenu pour responsable des actes commis soit par ses agents, soit par ses nationaux.
Il semble au premier abord qu’elle ne puisse être soulevée. Théoriquement, l’idée d’une responsabilité délictuelle à la charge des États paraît en contradiction avec celle de leur souveraineté : les Etats, semble-t-il, ne peuvent être responsables que devant eux-mêmes ; ils sont seuls juges de leurs actes, puisqu’ils sont maîtres de sortir quand il leur plait du régime du droit pour entrer dans celui de la force. Mais on comprend qu’en fait les nécessités de la vie internationale et les progrès de la civilisation leur aient fait un devoir de consentir, au moins dans certaines hypothèses, à la réparation pacifique des dommages injustes dont souffrent par leur fait des Puissances ou des sujets étrangers. A cet égard, le droit des gens moderne pose les règles suivantes. Lorsque les agents d’un État, dans l’exercice de leurs fonctions, lèsent les droits d’une Puissance étrangère ou ceux de ses nationaux, le gouvernement assume en fait comme en droit la responsabilité des actes ainsi commis, représenté qu’il est par ces fonctionnaires, auxquels il a délégué tout ou partie de ses pouvoirs et sur lesquels il possède des droits et des devoirs de surveillance. Mais il n’en est pas de même, lorsque les actes dommageables dont on se plaint émanent de simples particuliers. Certes, c’est une obligation morale pour tout État de veiller à ce que ses ressortissants n’accomplissent pas d’actes susceptibles de compromettre la sécurité, l’honneur ou les intérêts de Puissances étrangères. Mais comme il est impossible à l’État le mieux réglé, à l’autorité la plus vigilante de modérer à sa volonté les actions de ses sujets, de prévenir ou de réprimer tous les actes attentatoires aux droits d’autrui, il serait excessif d’imputer à la nation tout entière la faute de l’un de ses membres et de la rendre responsable du préjudice qui en résulte. Pour que cette responsabilité soit encourue, le gouvernement offensé doit pouvoir démontrer que le fait dommageable est moralement imputable à l’État, soit qu’il ait eu le pouvoir de l’empêcher et ait volontairement omis de le faire, soit qu’il l’ait ratifié et l’ait ainsi fait sien, soit enfin qu’il ait négligé d’organiser un système de mesures légales propres à réprimer les offenses dirigées contre les tiers ou à prévenir les préjudices qui peuvent leur être causés par ses nationaux.
Telle est, lorsque le dommage émane de simples particuliers, la règle stricte. Mais il faut ajouter que souvent, en fait, les États ne s’en tiennent pas à sa rigoureuse observation. Pour résoudre les questions d’amour-propre et de dignité nationale qui viennent ordinairement se joindre aux difficultés que soulève leur responsabilité, même lorsqu’il s’agit de faits commis par leurs nationaux, les gouvernements préfèrent se placer moins sur le terrain de droit que sur celui de l’équité et de l’humanité. Les négociations auxquelles les événements d’Aigues-Mortes ont donné lieu en sont un exemple frappant.
Le 17 août 1893, les ouvriers français et italiens employés à Aigues-Mortes par la Compagnie des salins du Midi se prenaient de querelle. La querelle dégénéra bientôt en une véritable bataille : plusieurs Français furent blessés, sept Italiens tués et vingt-six blessés. Le gouvernement français avait immédiatement ordonné une enquête. Mais cette mesure n’avait pas satisfait le cabinet de Rome, qui chargeait le 18 août son ambassadeur à Paris de transmettre au ministre des affaires étrangères de France l’expression de son mécontentement.
Ces événements avaient eu leur contre-coup en Italie. A Rome, des manifestations hostiles à la France avaient eu lieu : malgré les efforts de la police, des pierres avaient été jetées contre les vitres de l’ambassade française ; la foule avait même tenté d’en forcer les portes et d’y mettre le feu. Il n’est que juste de reconnaître en cette circonstance l’attitude correcte du gouvernement italien : i exprima à l’ambassadeur de France tous ses regrets de ce qui s’était passé, mit à la retraite le préfet de Rome et déplaça le questeur de la section dans laquelle les désordres s’étaient produits. Il dut également prendre des mesures pour calmer l’effervescence de la population à Naples et à Gênes, où des manifestations anti-françaises avaient également eu lieu.
Ces faits, ainsi que ceux d’Aigues-Mortes, soulevèrent la question des indemnités à accorder à ceux qui en avaient souffert. Sur les réclamations du cabinet italien, M. Develle, notre ministre des affaires étrangères, avait tout d’abord déclaré, sans aucune restriction, qu’il était disposé à accorder une réparation pécuniaire aux Italiens victimes des événements du mois d’août ; mais son successeur, M. Casimir-Perier, exigea qu’en retour, et par esprit de justice, le gouvernement de Rome reconnût que des indemnités étaient également dues aux Français touchés par les incidents de Rome, Naples et Gênes. Il consentit néanmoins, sur la demande du cabinet italien et pour éviter toute discussion irritante, à n’établir aucun lien entre le règlement des indemnités françaises et italiennes, et admit que la question ne serait pas portée devant les Chambres des deux pays. En janvier 1894, l’incident se terminait par la remise entre les mains des ministres des affaires étrangères de France et d’Italie de deux sommes de 30,000 et de 400,000 francs, destinées à indemniser leurs nationaux respectifs.
Peu de temps auparavant, le 30 décembre 1893, la Cour d’assises de la Charente, désignée par la Cour de cassation à la place de la Cour du Gard, dont l’impartialité aurait pu être suspectée, acquittait les dix-sept accusés, presque tous Français, traduits devant elle. On se rappelle la fâcheuse impression produite par cet arrêt en Italie. Cependant, le gouvernement français ne pouvait en être tenu pour responsable : le procès avait été soumis au tribunal compétent, les formes légales avaient été rigoureusement observées, toutes les garanties de bonne justice avaient été réunies. On ne pouvait exiger rien de plus. C’est d’ailleurs ce que comprit le gouvernement royal, qui n’éleva aucune réclamation au sujet du verdict rendu par le jury de la Charente.
La situation privilégiée des agents diplomatiques soulève assez souvent des difficultés dont la solution met en jeu la dignité ou l’amour-propre des États. A ce titre, elles sont toujours graves. L’année 1894 en offre quelques exemples.
A la fin du mois de décembre 1893, les douaniers espagnols d’lrun arrêtèrent à son entrée sur le territoire espagnol le courrier de l’ambassade de France à Madrid et saisirent les dépêches dont il était porteur. C’était une grave atteinte à l’inviolabilité dont cet agent était revêtu. Les autorités espagnoles durent le reconnaître, et, sur les réclamations du gouvernement français, déplacèrent au mois de janvier suivant le vérificateur des douanes d’Irun,
En juillet 1894, autre incident, mais d’une nature différente, entre l’Italie et la Turquie. Le gouvernement de Rome avait envoyé à Constantinople un nouvel ambassadeur, M. Catalani, sans avoir attendu que le Sultan l’agréât. Celui-ci, justement froissé, résolut de ne point recevoir l’agent italien. A Rome, on se montra fort embarrassé, et l’on pensa tourner la difficulté en faisant dire au Sultan que M. Catalani n’était revêtu que de fonctions intérimaires, qu’il était simplement chargé de gérer temporairement l’ambassade. Le Sultan n’accepta pas cette réponse. Bref, l’incident menaçait de s’éterniser, quand, tout à coup, les dispositions du gouvernement turc se modifièrent : il consentait à recevoir l’envoyé de l’Italie. A n’en pas douter, toute la responsabilité de cette affaire, qui eût pu avoir de graves conséquences, pèse sur le cabinet italien. L’usage de faire connaître d’avance le nom de l’ambassadeur qu’on se dispose à accréditer auprès d’une Puissance étrangère et d’attendre, avant de l’envoyer rejoindre son poste, que celle-ci l’ait agréé, est un usage traditionnel, qui est définitivement passé dans la pratique internationale. Ce n’est qu’un acte de courtoisie, mais il est raisonnable en soi et mérite d’être conservé. Ce serait certainement placer l’agent dans une situation fausse et compromettre sa mission, que de l’imposer à un souverain qui ne le tient pas pour persona grata ; le caractère public dont il est revêtu ne suffirait pas à lui assurer, à lui seul, la confiance et la considération qui lui sont indispensables dans l’exercice de ses fonctions.
Mentionnons, en France cette fois, un dernier fait qui se rapporte au même ordre d’idées. Le droit des gens moderne, on le sait, ne reconnaît aux envoyés du Pape que la qualité d’agents diplomatiques, sans aucun pouvoir juridictionnel, et non, comme cela a toujours été la prétention du Saint-Siège, celle de vicaires, c’est-à-dire de délégués de la juridiction pontificale. Il en résulte que, si ces envoyés jouissent des privilèges et des immunités diplomatiques, ils sont tenus des mêmes obligations que les ministres publics. Or, c’est une règle universellement admise que les ambassadeurs n’ont le droit de correspondre, quand il s’agit d’un acte de politique intérieure au sujet duquel ils ont des observations à faire, qu’avec le ministre des affaires étrangères de l’État auprès duquel ils sont accrédités : ils n’ont en aucun cas le droit de s’adresser directement aux fonctionnaires locaux.
Cette idée n’est pas nouvelle : on en a fait plus d’une application. Ainsi, en 1870, la nonciature ayant, par un avis publié dans l’Univers, remercié au nom du Souverain-Pontife les signataires de l’adresse en faveur du dogme de l’infaillibilité, le Journal officiel publia une note, préalablement communiquée au nonce, et rappelant que celui-ci était en tous points assimilé à un ambassadeur étranger : la note ajoutait que M$^{gr}$ Chigi avait exprimé ses regrets et déclaré qu’à l’avenir un semblable incident ne se reproduirait pas. Il s’est renouvelé cependant. Au commencement de mai 1894, M$^{gr}$ Ferrata, nonce à Paris, adressa aux évêques une lettre où il indiquait la conduite qu’ils auraient à tenir en ce qui concerne l’application de la loi du 27 janvier 1892 relative à la comptabilité des fabriques d’églises et des consistoires. Cet incident donna lieu à une interpellation à la Chambre des députés. M. Casimir-Perier, alors ministre des affaires étrangères, y répondit, en développant les idées que nous venons d’indiquer : « Sous tous les régimes et dans tous les temps, déclara-t-il, il a été établi que le nonce ne pouvait communiquer directement avec le clergé, sauf dans un seul cas, lorsqu’il s’agit de recueillir les informations qui précèdent la préconisation des évêques ».
Les difficultés financières au milieu desquelles se débattent le Portugal et la Grèce remettent en question un point de droit intéressant. Des nationaux sont créanciers d’un État étranger, et ils éprouvent des difficultés à se faire payer ou se trouvent lésés par les mesures financières auxquelles leur débiteur croit devoir recourir. Peuvent-ils réclamer l’intervention de leur gouvernement ? Celui-ci est-il en droit d’intervenir en leur faveur ? La plupart des publicistes répondent négativement. On admet généralement à cet égard la solution qui fut développée en 1848 dans une dépêche, restée célèbre, de lord Palmerston. Le gouvernement était pressé par l’opinion publique d’intervenir auprès d’un État étranger au profit de créanciers anglais. Le premier ministre déclara formellement qu’il n’existait à la charge de l’Angleterre aucune obligation juridique de défendre les intérêts pécuniaires de ses sujets vis-à-vis de cet État : en lui confiant leurs capitaux, ceux-ci avaient agi dans une intention de gain ; en souscrivant à ses emprunts ou en achetant des obligations émises par lui, ils avaient fait une opération financière dont ils devaient supporter tous les risques : ils en auraient eu les profits si l’opération avait été heureuse, il était juste que les pertes éventuelles restent également à leur charge.
Ce système est presque universellement admis en doctrine, avons-nous dit. La pratique des États tend également à s’y rallier. Nous n’en voulons d’autre preuve que ce qui vient de se passer pour le Portugal et la Grèce.
Pour opérer la liquidation générale des intérêts engagés dans l’exploitation de ses chemins de fer, dont la situation était plus qu’embarrassée, le Portugal avait, en novembre 1893, nommé une commission chargée d’étudier un arrangement, qui serait ensuite soumis à l’approbation des créanciers. En effet, au mois de janvier 1894, paraissait un projet de concordat, élaboré par les soins de cette commission, mais dont les stipulations, absolument désastreuses pour les porteurs d’obligations, excitèrent la plus vive émotion à l’étranger, surtout en France, où le nombre des créanciers du Portugal était considérable. Ceux-ci prièrent le gouvernement d’intervenir, afin de sauvegarder leurs intérêts menacés. D’intervention, il n’y en eut point, au sens propre du mot. M. Casimir-Perier, ministre des affaires étrangères, se contenta tout d’abord de rappeler momentanément l’ambassadeur de France à Lisbonne, M. Bihourd, manifestant ainsi le mécontentement que lui causaient les agissements du gouvernement portugais ; puis il ouvrit des négociations, qui eurent pour résultat de faire abandonner par celui-ci quelques-unes de ses prétentions excessives. Sans avoir obtenu complète satisfaction, les porteurs de titres portugais ont été en somme mieux traités qu’ils n’étaient tout d’abord en situation de l’espérer : ils doivent en reporter tout le mérite à l’habileté de la diplomatie française.
Les difficultés financières de la Grèce ont soulevé une question analogue. Cette Puissance s’étant trouvée dans l’impossibilité, au moins temporaire, de remplir intégralement ses engagements, un certain nombre de ses créanciers étrangers, parmi lesquels surtout les Allemands, crurent devoir solliciter l’intervention de leur gouvernement dans l’intérêt de leurs créances. Le chancelier de l’Empire, à qui les pétitionnaires s’étaient tout d’abord adressés, leur répondit que, sans doute, ils pouvaient compter sur son appui, mais que le seul moyen vraiment efficace pour eux de sauvegarder leurs droits était de se concerter avec leurs co-créanciers anglais et français, pour essayer d’une entente directe avec le gouvernement hellénique. En effet, les comités qui s’étaient formés à Berlin, à Londres et à Paris, pour suivre cette affaire, entrèrent en relations les uns avec les autres ; ils se réunirent à Paris au mois de février 1894, et ouvrirent des négociations avec le cabinet d’Athènes. Dans ce cas encore, on le voit, aucune intervention étrangère ne s’est produite il est de fait que l’entente directe, ainsi que l’avait déclaré à maintes reprises le gouvernement allemand, était le seul procédé qui convint aux circonstances. — (A suivre.)
* ↑ Nous publierons désormais régulièrement, outre la chronique politique, une série de chroniques nouvelles, portant sur les diverses branches du programme de la Revue et qui tiendront nos lecteurs au courant de tous les faits de quelque importance, au point de vue doctrinal ou pratique, qui se seront produits dans l’année. Ces chroniques, toutes confiées à des spécialistes, embrasseront l’ensemble des manifestations de la vie sociale et politique, mais laisseront de côté tout ce qui touche au droit privé. Nous inaugurons aujourd’hui cette partie nouvelle de notre programme par une chronique internationale. D’autres chroniques suivront, qui seront consacrées aux faits de l’ordre économique, financier, administratif, colonial, pénitentiaire, etc. (Note de la Direction.)
* ↑ Nous ne parlons ici que des questions intéressant le droit international public.
* ↑ On en trouvera le texte complet dans la Revue générale de droit international public, 1894, p. 229.
* ↑ Cass., 2 août 1883, Dalloz, R. P., 84, 1, 139.
* ↑ V. pour plus de détails sur les travaux et les résolutions de ces deux Assemblées, la Revue générale de droit international public, 1894, p. 456 et s., 497 et s.
* ↑ V. le texte de ces conventions, auxquelles la plupart des puissances ont adhéré, dans le Journal officiel du 22 décembre 1893 et du 27 mai 1894. — Les procès-verbaux de la Conférence de Paris ont été publiés par le ministère des Affaires étrangères de France.
* ↑ Cf. la Revue générale de dr. int. public, 1894, p. 572.
* ↑ Cf. Despagnet, Les occupations de territoires et le procédé de l’hinterland, dans la Revue générale de dr. int. public, 1894, p. 115 et s.
* ↑ Revue générale de dr. int. pub., 1894, p. 394 et s.
* ↑ Revue générale de droit international public, 1894, p. 381. — Cf. Sur le traité anglo-congolais, E. Marbeau. L’accord anglo-congolais et les responsabilités, dans la Revue française de l’étranger et des colonies, juin 1894.
* ↑ V. sur le traité du 14 août, l’Illustration, du 25 août 1894 ; la Revue générale de droit international public, 1894, p. 477 et s. ; la Revue bleue, du 1er septembre 1894.
* ↑ V. d’autres exemples encore dans Bompard. La Papauté en droit international, p. 39 et s.
* ↑ Séance de la Chambre des députés du 17 mai 1894 (Journal officiel du 18 mai).
* ↑ Cf. Kebedgy. De la protection des créanciers d’un État étranger, dans le Journal du droit international privé, 1894, p. 59 et s. ; du même auteur, Les difficultés financières de la Grèce et l’intervention des États étrangers, dans la Revue générale de droit int. pub., 1894, p. 261 et s. ; Politis, Les emprunts d’États en droit international, p. 217 et s.