# Des limites que les traités de commerce imposent aux États contractants dans l’adoption des mesures financières d’ordre intérieur
### des Limites que les traités de commerce imposent aux États contractants dans L’ADOPTION DE MESURES FINANCIÈRES D’ORDRE INTÉRIEUR

De la stipulation des traités internationaux, une conséquence immédiate découle : c’est l’obligation, pour chacune des parties contractantes, d’employer tous ses efforts à leur exécution. Si la législation en vigueur au temps de la convention en paralyse le plein et libre accomplissement, c’est un devoir pour le gouvernement de présenter aux Chambres des projets de loi propres à donner à l’accord signé toute l’ampleur dont il est susceptible. A plus forte raison, les puissances contractantes doivent-elles s’interdire d’en diminuer la portée, par des atteintes, même indirectes, nées de lois, de décrets ou de règlements postérieurs. Ces observations, qui s’appliquent à tous les traités en général, prennent, vis-à-vis des traités de commerce, une force toute particulière en raison de leur importance économique.
Deux États adoptent un tarif douanier. Le taux en est réglé de manière à fixer, entre les deux nations, une certaine liberté d’échange. Il est clair qu’aucune des hautes parties contractantes ne saurait, de sa propre autorité, relever la taxe établie d’un commun accord. Ce serait manquer aux engagements pris. Mais ce serait y manquer encore, que d’arriver à ce résultat d’une manière indirecte. Le paiement en douane pouvait s’effectuer dans la monnaie de papier du pays. Exige-t-on ensuite qu’il s’accomplisse en valeurs métalliques ? C’est déroger au tarif arrêté par la convention, car, en vertu de cette mesure, il faut désormais que les importateurs étrangers, au prix du papier, ajoutent celui du change en monnaie métallique ; un nouvel impôt s’adjoint donc aux droits de douane et les relève, en rompant l’équilibre établi par le traité.
Cette hypothèse vient de se réaliser, dans la pratique, par le décret royal italien du 8 novembre 1893. Sans doute, il n’impose pas ouvertement un supplément de taxes aux marchandises qui passent la frontière. Mais il n’en arrive pas moins à ce résultat par un procédé détourné. Voici comment : D’une part, il prescrit d’observer les dispositions de l’article 14 de la loi du 7 avril 1881, qui fixe en monnaie métallique le paiement des droits de douane. D’autre part, il n’exige pas que le Trésor soit prêt à changer à vue, comme cette loi le voulait, en monnaie métallique le papier-monnaie. Mais, comme ce change auprès du Trésor est maintenant aboli, comme, d’ailleurs, il ne circule plus, dans le pays, de monnaie métallique, le gouvernement introduit une création nouvelle : celle des certificats de douane, délivrés par les banques d’émission à quiconque en fait la demande, contre versement, en billets d’État ou des banques, du montant des droits à payer, mais avec l’adjonction du prix du change réduit de 25 centimes par 100 francs, ce prix correspondant à la moyenne du cours des chèques étrangers sur les places de Rome, Gênes, Turin, Milan, Venise, Florence, Naples et Palerme, dans les trois bourses antérieures à la délivrance. La douane est tenue d’accepter ces titres, en paiement, comme valeur métallique.
Telles sont les dispositions du décret royal du 8 novembre. Le but du Gouvernement est de faire entrer en abondance les valeurs métalliques dans les caisses du Trésor. C’est pour reconstituer son encaisse qu’il faut payer aux importateurs le prix du change. De cette façon, il s’approvisionne de métal, sans frais, puisque la différence du papier à l’argent retombe, en définitive, avec ce système, sur les particuliers.
Mais cette nouvelle mesure peut-elle avoir effet dans les rapports internationaux, vis-à-vis des Etats qui, pendant ces dernières années, ont passé des traités de commerce avec l’Italie, lorsqu’elle vivait sous le régime de l’acceptation par la douane des billets de banques d’émission ? Les négociateurs étrangers avaient dû, sans aucun doute, tabler alors sur la possibilité de ce mode de paiement, jointe à la dépréciation des billets italiens. Du côté de l’Italie, l’on avait dû faire également état de cette circonstance pour refuser d’aller plus avant dans la voie des concessions. De part et d’autre, était forcément entrée dans les pourparlers cette considération que l’acquittement des droits pourrait se faire en billets dépréciés.
Dès lors, les gouvernements se trouvent trompés dans leurs combinaisons par le décret du 8 novembre. Aussi la question s’élève-t-elle de savoir s’il leur est opposable. Par une note du 25 novembre 1893, le gouvernement fédéral suisse a fait observer au gouvernement italien que le décret du 8 novembre altère les dispositions contenues dans le traité italo-suisse du 19 avril 1892. En même temps, il laissait entrevoir qu’il était disposé à accepter, sur ce point, un arbitrage. A cette communication, le cabinet de Rome vient de répondre, en février 1894, qu’il n’y avait pas lieu de revenir sur les mesures financières du 8 novembre, parce qu’elles n’étaient pas en contradiction avec le traité de commerce. A la proposition d’un arbitrage, il oppose qu’il s’agit ici de questions relatives à des faits d’ordre intérieur. La Suisse se déclarera-t-elle satisfaite de cette réponse ? Ou simplement se bornera-t-elle au silence, de crainte d’un conflit ? Si elle réclame, d’autres États se joindront-ils à elle ? On annonçait, en décembre 1893, qu’au Parlement hongrois un député avait interpellé le ministère sur la question de savoir jusqu’à quel point le décret italien du 8 novembre avait altéré le traité de commerce de l’Autriche avec l’Italie. Du cabinet de Vienne, aucune note n’a cependant été adressée à Rome. Mais peu importe quelle que soit l’attitude ultérieure de la Suisse et de l’Autriche, il n’en est pas moins vrai qu’ici et là on a vu matière à réclamation. La controverse est née ; la question posée, il faut la résoudre.
En vain le cabinet de Rome objecte-t-il aux observations présentées qu’il s’agit, non pas d’une difficulté d’ordre international, mais d’une question d’ordre intérieur. Cette réponse procède d’une équivoque qu’il faut dissiper. Elle tient à ce que le décret du 8 novembre fait émaner du pouvoir exécutif des mesures financières qui, d’après la Constitution, rentrent dans le cadre exclusif de la compétence législative. En vue de régulariser cette situation, le ministère a dû présenter au Parlement le décret royal, pour le faire transformer en loi. Mais les difficultés, qu’à l’intérieur sa validité soulève, ne doivent pas faire oublier que, même sanctionné par une loi, ce décret n’en constitue pas moins une dérogation aux engagements pris par l’Italie, vis-à-vis des autres États, dans ses traités de commerce.
La réponse du gouvernement italien au gouvernement fédéral est d’autant plus critiquable que le cabinet de Berne demandait, non pas l’application du régime antérieur au décret, mais simplement l’intervention d’un arbitrage, qu’il avait le droit, non pas seulement de solliciter, mais d’exiger : car il ne proposait pas un compromis, il invoquait une clause compromissoire, inscrite dans le traité. Il ne faut pas perdre de vue la grande différence qui sépare ces deux situations. Le compromis est une convention spéciale, par laquelle deux États entre lesquels surgit une controverse en remettent, à ce moment, la solution aux mains d’un arbitre. Quand un gouvernement propose à un autre cette mesure, ce dernier reste dans les limites de son pouvoir en repoussant cette offre. Libre de l’accepter ou de la rejeter, il peut agir à sa guise, sans méconnaître aucun droit, ni violer aucun engagement. Mais il n’en va pas de même dans l’hypothèse d’une clause compromissoire. Ce nom désigne la convention par laquelle les contractants s’engagent, dans le traité même, à déférer à l’arbitrage toutes les contestations qu’il pourrait soulever à l’avenir, dans son interprétation et dans son exécution. La clause compromissoire constitue donc une acceptation éventuelle de compromis. C’est un compromis sub conditione. Il y a ceci de particulier, dans cette clause, que la difficulté née de l’interprétation et de l’exécution du traité doit être nécessairement soumise au jugement arbitral. Or, précisément, cette clause figure dans le traité de commerce italo-suisse. Le cabinet de Rome n’avait donc pas le droit de répondre par une fin de non-recevoir aux ouvertures du gouvernement fédéral tendant à l’intervention d’un arbitrage.
Niera-t-on que le décret du 8 novembre déroge à l’accord de 1892 ? Le gouvernement italien peut-il justifier son attitude en soutenant que l’incident ne concerne pas l’exécution du traité ? Cette prétention serait inadmissible. Appuyée sur les précédents historiques, la science formule avec certitude les principes qui président à l’application des traités. A) Les conventions internationales sont des actes de bonne foi, qui doivent, comme tels, être exécutés, non seulement dans leur lettre, mais dans leur esprit. Il est donc du devoir des parties contractantes d’accomplir, non pas seulement ce qui s’y trouve expressément écrit, mais ce qu’il est permis de regarder comme ayant été dans leur intention commune en raison de la matière et de la nature du contrat. B) De plus, à aucune des parties, il ne serait permis de changer ou d’ajouter aucune modalité dans l’exécution du traité, même lorsque cette modification semblerait devoir tourner à l’avantage des deux États. Ces deux règles fondamentales sont violées par l’Italie, quand, transformant son droit public interne, elle élève indirectement le tarif arrêté par elle de concert avec la Suisse. En a-t-elle le droit ? Ne l’a-t-elle pas ? Cette question se rattache à l’exécution de la convention de 1892. Elle met donc en mouvement l’application de la clause compromissoire.
Pour qu’elle fonctionne, il n’est pas nécessaire qu’une violation des traités existe. Il suffit qu’un doute, sur ce point, s’élève. La Suisse ne prétend rien de plus. Elle indique la difficulté, sans la résoudre. Il se peut que l’arbitre donne. raison à l’Italie. Ceci même doit inviter le gouvernement à accéder aux ouvertures, si légitimes, qui lui sont faites. Car si, dans ce débat, l’Italie triomphe devant le juge, cette approbation, renforçant sur ce point l’autorité du ministère, lui permettra de tirer, avec assurance, du décret de novembre, tous les effets utiles.
On se demandera qui pourrait ici, dans un incident de ce genre, jouer le rôle d’arbitre ? Ce ne pourrait être un des gouvernements étrangers, tous étant, dans la circonstance, plus ou moins intéressés. Ce serait le cas de recourir à la décision des jurisconsultes. Parmi ceux qui s’occupent de droit international et de science financière, il faudrait choisir des personnes de pays différents, étrangères autant que possible à la politique militante et bien connues pour leur haute réputation d’intégrité. Il y aurait là, pour la science, une heureuse occasion d’affirmer deux fois son utilité, d’abord en établissant le principe d’une solution pacifique aux contestations internationales, ensuite en prouvant qu’elle est à même de fournir les hommes aptes à maintenir les rapports de pays à pays sur les bases du droit.
En terminant, nous adresserons un conseil aux gouvernements des États civilisés : celui de ne pas s’en tenir à la lettre, mais d’obéir à l’esprit des traités. Qu’ils évitent d’y porter atteinte par des mesures financières semblables à celle qui fait l’objet de cette étude. Si cependant ils veulent garder la pleine liberté de leurs mouvements, alors s’ils sont à ce point jaloux de leur indépendance, qu’ils renoncent à signer des traités de commerce !