# L’Exploitation des chemins de fer de la Prusse depuis leur rachat par l’État

On a souvent discuté les avantages respectifs que présente l’exploitation des chemins de fer soit par l’industrie privée, comme en France ou en Angleterre, soit par l’État, comme en Belgique ou en Prusse. C’est surtout dans ce dernier pays que les partisans de l’exploitation d’État ont été chercher des argumens en faveur de la cause qu’ils défendent. On ne saurait, à vrai dire, trouver un meilleur sujet d’étude et de comparaison que ce vaste réseau d’État prussien, qui s’étend sur près de 25,000 kilomètres et qui embrasse plus des neuf dixièmes de la totalité des voies ferrées du pays. Les adversaires du régime des concessions se sont donc attachés à vanter les bienfaits du rachat des chemins de fer en Prusse et l’heureuse influence qu’en a ressentie la situation économique et financière de ce pays. À les en croire, l’État, rompant avec les erremens des compagnies privées auxquelles il succédait, aurait amélioré considérablement l’exploitation, procédé à la réduction générale des tarifs, et, tout en donnant ainsi satisfaction dans une large mesure aux intérêts du public, aurait encore réalisé de beaux bénéfices, permettant d’amortir rapidement la dette des chemins de fer et, plus tard, de procurer des recettes importantes au budget.
C’est bien ainsi, en effet, que les choses auraient dû se passer à en juger par les promesses que fit, en 1879, le gouvernement prussien, lorsque, présentant à la chambre des députés ses premières propositions de rachat, il eut à s’expliquer sur la ligne de conduite qu’il entendait suivre à l’égard des chemins de fer. En réalité, ces propositions avaient pour point de départ des considérations d’ordre tout différent, car elles constituaient, dans l’esprit de M. de Bismarck, le complément indispensable d’une série de mesures propres à fortifier la puissance militaire du royaume et à assurer sa suprématie politique sur les autres parties de l’empire allemand. Mais ce véritable motif fut, en partie, laissé dans l’ombre, et si les considérations militaires permirent de triompher de la résistance de quelques députés, c’est en parlant de réformes, d’améliorations et surtout d’abaissement des tarifs, que le gouvernement rallia à ses projets la majorité des suffrages.
Il avait d’ailleurs beau jeu, à certains égards, pour critiquer l’état de choses existant et pour dépeindre sous des couleurs attrayantes les avantages à attendre du régime futur. La multiplicité des administrations de chemins de fer présentait de nombreux et sérieux inconvéniens ; elle empêchait ou rendait très difficile l’établissement de tarifs communs, de trains directs et de correspondances ; les tarifs, jusque-là compliqués et arbitraires, étaient, il est vrai, en voie d’uniformisation et de simplification ; mais leur réforme commençait à peine à voir le jour, et les plaintes que l’ancien régime avait soulevées n’avaient pas encore cessé de se faire entendre. Ajoutons à cela que l’enchevêtrement des réseaux avait conduit certaines compagnies à une concurrence ruineuse, aussi bien par les trop bas tarifs concédés que par les dépenses inutiles ou exagérées faites par chaque administration pour retenir le trafic sur ses rails et le détourner du réseau concurrent.
Aussi, dans l’exposé des motifs des projets de loi de 1879, le gouvernement prussien n’eut-il pas de peine à faire ressortir les inconvéniens de cette situation et la nécessité d’y porter remède ; il saisit cette occasion pour formuler, sur le régime général des chemins de fer, des appréciations qui constituaient tout ensemble une profession de loi et un programme. À l’entendre, les compagnies privées étaient pénétrées de l’esprit de lucre et du souci du dividende, et se montraient réfractaires à toute amélioration de service, à toute réduction de tarifs. L’État seul était à même d’exploiter les chemins de fer d’une manière conforme à l’intérêt public ; non-seulement son action devait se manifester par un emploi plus judicieux et plus équitable des capitaux consacrés aux chemins de fer, par une exploitation plus rationnelle et plus économique ; mais, en outre, débarrassé de toute considération d'intérêt particulier, il n'envisagerait les voies ferrées que comme un instrument de prospérité générale ; au lieu de chercher à en faire une source de bénéfices, il s'appliquerait constamment, tout en restant dans les limites d'une sage administration financière, à développer le réseau, à améliorer le service et à réduire les tarifs.
Certes, voilà un brillant programme, qui est bien celui que les socialistes d'État se plaisent encore aujourd'hui à faire miroiter à nos yeux. Reste à savoir si cet idéal est devenu en Prusse une réalité et si la ligne de conduite, tracée par le gouvernement à la veille du rachat, a été suivie de point en point. Les grandes réformes annoncées ont-elles été faites ? L'exploitation des chemins de fer prussiens a-t-elle été dirigée, comme on l'avait promis, en vue des seuls intérêts économiques du pays et en dehors de toute considération de fiscalité ? On serait tenté de le croire, en France, si l'on ajoutait foi aux affirmations qui y ont été produites à diverses reprises. Mais les débats retentissans qui ont eu lieu dans ces dernières années au parlement prussien ont dissipé cette légende et permis d'apprécier exactement la situation. L'occasion semble donc propice pour se rendre compte de ce qui a été réellement fait, depuis l'époque du rachat, au double point de vue économique et financier. Tel est l'objet de cette étude, dans laquelle seront envisagées successivement la question des tarifs et celle de l'administration financière du réseau.
Le programme de 1879, que nous venons d'esquisser à grands traits, montre suffisamment quel était, en matière de tarifs, le but que les promoteurs de l'exploitation par l'État se proposaient d'atteindre. En passant brièvement en revue les réformes qui ont été effectuées depuis cette époque, nous allons voir dans quelle mesure elles ont répondu aux déclarations du gouvernement et à l'attente du public.
La première, et de beaucoup la plus importante, de ces réformes est celle qui a été apportée dans la tarification des marchandises en 1878, c'est-à-dire au moment même où commençait le rachat des réseaux privés. Elle a souvent été appréciée d'une manière inexacte, notamment lorsqu'on lui a prêté le caractère d'une réduction générale des tarifs, due à l’initiative de l'État. Pour mettre en évidence sa véritable portée, il est nécessaire de remonter à ses origines.
En 1875, il y avait, en Allemagne, trois systèmes principaux de tarification, auxquels se rattachaient avec plus ou moins de variantes les tarifs des diverses administrations de chemins de fer. Le plus ancien était celui de la tarification à la valeur, tel qu’il est pratiqué en France : il était appliqué dans toutes les régions du nord et de l’est. Un second système avait pris naissance en Alsace-Lorraine après la guerre de 1870 et s’était étendu dans presque tout le sud-ouest : il reposait exclusivement sur le poids des expéditions et sur la nature des wagons employés (couverts ou découverts), sans considération de la valeur des marchandises. Enfin, un régime intermédiaire entre les deux précédens avait été adopté en 1874 sur les chemins de fer bavarois de la rive droite du Rhin et sur ceux du Wurtemberg. Cette diversité présentait, comme nous l’avons dit, de sérieux inconvéniens, et, pour y mettre fin, le gouvernement impérial avait cherché, de 1873 à 1875, à établir une tarification uniforme conciliant à peu près les différens systèmes en vigueur. Une enquête avait eu lieu à cet effet, et un rapport avait été soumis au Bundesrath. Mais celui-ci ne poursuivit pas davantage la solution de cette question, et la tentative du gouvernement ne reçut pas de suite. Cependant la complication des tarifs était aussi défavorable aux administrations de chemins de fer qu’au public ; aussi la question fut-elle remise à l’étude par les compagnies privées du nord de l’Allemagne et bientôt prise en main par le comité de l’Union des tarifs. Dans une conférence tenue à Leipzig les 6 et 7 avril 1876, ce comité prit la décision unanime, à l’exception des représentans des chemins d’État prussiens, qui s’abstinrent, de provoquer une entente générale de toutes les administrations pour l’étude et l’adoption d’une tarification uniforme applicable à tout le trafic allemand. Les chemins de fer impériaux (Alsace-Lorraine) et ceux de l’État prussien ne répondirent pas à cette invitation, et ce fut en dehors d’eux qu’un projet fut élaboré et adopté dans une conférence générale tenue à Dresde les 29 et 30 juillet 1876. Le 14 décembre suivant, le Bundesrath décida que ce projet ne soulevait pas d’objection au point de vue des intérêts de l’empire, et ce fut alors seulement que le ministre du commerce prussien se rallia au nouveau tarif, qui reçut l’adhésion unanime de tous les chemins de fer allemands dans la conférence tenue à Berlin le 12 février 1877.
L’initiative de la réforme des tarifs de 1878 appartient donc incontestablement aux compagnies privées, et les chemins de fer de l’État prussien, qui s’en étaient désintéressés au début, se sont bornés ensuite à accepter un projet qui avait reçu l’approbation unanime des autres administrations.
La connaissance des circonstances qui ont motivé et amené cette réforme permet d’envisager celle-ci sous son véritable jour. Ce que les administrations de chemins de fer ont cherché à réaliser, pour donner satisfaction tant à leurs propres intérêts qu’aux réclamations du public, c’est l’uniformité de tarification, la suppression des inégalités qui existaient d’une région à l’autre, l’ordre, la simplicité et la clarté des tarifs. Cette œuvre, par cela même qu’elle émanait de la libre initiative des administrations de chemins de fer, ne pouvait s’accomplir que sous forme d’un compromis entre les diverses tarifications existantes, surtout entre les deux régimes diamétralement opposés qu’on rencontrait alors en Allemagne, l’un qui ne considérait que le poids des chargemens ; l’autre, qui tenait compte surtout de leur valeur. C’est là l’explication du système mixte qui est en vigueur aujourd’hui et qui repose à la fois sur le tonnage et sur la classification.
On connaît ses traits essentiels : les marchandises de toute espèce remises en petite vitesse par chargemens inférieurs à 5,000 kilos sont taxées au prix unique de 11 pfennings par tonne et par kilomètre. Les chargemens de 5,000 kilos paient soit le prix du tarif général A1, qui est le même pour toutes les marchandises, soit, s’ils sont composés de marchandises nommément désignées dans le tarif spécial A2, le prix unique de ce tarif. Les remises de 10,000 kilos sont taxées soit au prix unique du tarif général B, soit, si elles sont dénommées dans l’un des tarifs spéciaux 1, 2 ou 3, au prix unique que comporte chacun de ces tarifs. Enfin, il existe un certain nombre de tarifs exceptionnels, sur lesquels nous reviendrons plus loin.
Comme on vient de le voir, le but poursuivi dans cette réforme a été exclusivement la simplification et l’uniformisation des tarifs. Quant à la réduction des prix, elle n’a pas été en question : les compagnies n’y avaient aucun intérêt et le gouvernement ne songeait pas à leur imposer un sacrifice de ce genre. Mais on peut se demander si en fait les nouveaux tarifs se sont traduits dans leur application par un relèvement ou une diminution de l’ensemble des prix de transport. À vrai dire, il est assez difficile de s’en rendre compte, étant données la diversité des anciens tarifs et la différence existant au point de vue de la forme entre l’ancien et le nouveau système. D’après la façon même dont s’est accomplie la transformation, d’accord entre toutes les administrations intéressées, il est à peu près certain qu’elle a constitué une sorte de cote mal taillée entre les différens prix existant auparavant.
Les expéditions de détail ont été très défavorablement traitées : les anciens tarifs pour cette catégorie de marchandises étaient le plus généralement de 13 pf. 3, 10 pf. 67 et 8 pfennings suivant la classification : la substitution à ces taxes d’un prix unique de 11 pfennings a donc eu pour effet un relèvement sensible dans la plupart des cas, d’autant plus qu’en même temps les frais de manutention ont été plus que doublés. En ce qui concerne les taxes des wagons complets, il ne paraît pas que dans leur ensemble elles aient été diminuées ; c’est, du moins, ce qui semble résulter de la comparaison suivante tirée de la statistique des chemins de fer de l’État prussien.
| | 1875 | 1876 | 1878 | 1880 | 1882 |
| Expéditions de 5 tonnes. | 4 pf. 59 | 4 pf. 71 | 5 pf. 47 | 6 pf. 40 | 6 pf. 41 |
| — de 10 tonnes. | 3 pf. 17 | 3 pf. 07 | 3 pf. 36 | 3 pf. 60 | 3 pf. 25 |
Mais le nouveau mode de tarification, en accentuant considérablement la différence de traitement entre les expéditions de détail et les chargemens complets, et en n’accordant de prix modérés qu’à ces derniers, a obligé en quelque sorte le public à ne remettre au chemin de fer que des charges complètes, soit en arrangeant ses expéditions en conséquence, soit en s’adressant à l’intermédiaire des groupeurs de profession. C’est là le véritable effet de la réforme, et il apparaît nettement dans le tableau suivant, qui indique la proportion respective des expéditions de détail, de 5 tonnes et de 10 tonnes de 1875 à 1882.
| | 1875 | 1876 | 1878 | 1880 | 1883 |
| Expéditions de détail | 11.5 | 11.2 | 8.1 | 6.3 | 5.6 |
| Chargemens de 5,000 kil. | 42.3 | 37.9 | 13.5 | 6.1 | 5.1 |
| Chargemens de 10,000 kil. | 46.2 | 50.9 | 78.4 | 87.6 | 89.3 |
| | 100. » | 100. » | 100. » | 100. » | 100. » |
Il est probable que cette transformation s’est traduite en définitive par une perte de recette pour le chemin de fer, en raison de la prépondérance considérable prise par les expéditions taxées aux plus bas prix ; mais c’est là une modification des conditions du transport et non un abaissement de tarif, d’autant plus que cette mesure a eu pour contre-partie, soit une gêne pour les commerçans qui ont condensé eux-mêmes leurs expéditions, soit une dépense pour ceux qui ont eu recours aux groupeurs.
Tel qu’il a été défini plus haut, le système de 1878 paraît consister en quelques tarifs très simples, applicables sans distinction de provenance ou de destination. Ceux qui estiment, sous prétexte d’équité, que la tarification d’un réseau doit reposer sur des formules rigides dispensant uniformément les prix de transport dans toutes les directions, ont vanté le mérite de ce système, et lui ont reconnu, outre l’avantage de la simplicité, celui d’être fondé sur l’égalité la plus absolue et de ne favoriser aucune région par rapport à une autre, aucun courant de transport au détriment d’un concurrent. Cela peut être vrai en théorie, mais c’est inexact en fait, à cause des tarifs exceptionnels.
L’origine de ces tarifs est la suivante. Avant la réforme de 1878, certaines régions industrielles, certains districts manufacturiers comme ceux du Rhin ou de la Westphalie avaient obtenu des tarifs extrêmement réduits qui leur permettaient d’écouler leurs produits dans des conditions très favorables. Il était impossible de songer à substituer à ces tarifs l’application pure et simple des bases normales nouvelles, qui étaient beaucoup plus élevées ; les situations acquises eussent été troublées profondément, et l’État, qui était en train de racheter ces lignes, eût vu se former contre lui un vit courant d’opposition. On corrigea donc l’effet de la réforme en laissant subsister ou même en créant des prix spéciaux pour certaines marchandises ou pour certains parcours. Tel est l’objet des tarifs dits exceptionnels ; on se fera une idée de leur importance en considérant qu’ils régissaient, en 1879-1880, 64 pour 100 du tonnage kilométrique et 50 pour 100 de la recette des marchandises sur les chemins de fer de l’État prussien.
Quelques-uns de ces tarifs sont, il est vrai, applicables sur toute l’étendue du réseau, et doivent par suite être plutôt considérés comme des tarifs généraux ; mais le plus grand nombre ne rentrent pas dans ce cas : ils sont constitués par des barèmes kilométriques limités à une région déterminée, ou même par des prix fermes, et font ainsi échec au principe d’égalité, que M. Ulrich, dans son ouvrage bien connu sur les tarifs de chemins de fer, a appelé le principe d’économie publique ; les uns et les autres font disparaître les avantages de simplicité du système. Aussi, ces tarifs ont-ils été vivement attaqués dès le début par les théoriciens, qui ont considéré comme le premier devoir de l’État de les faire disparaître.
C’était là un gros embarras pour l’Administration. Dans une brochure intitulée : Die Reform der Eisenbahngüter tarife, M. Braesike en a fort bien indiqué le motif : « Actuellement, dit-il, presque la moitié des marchandises sont transportées suivant des tarifs exceptionnels ; cependant, dans toutes les sphères du commerce et de l’industrie, on se plaint de l’élévation des tarifs normaux, surtout aux grandes distances, et on demande des abaissemens sous forme de nouveaux tarifs d’exception. L’administration, qui ne peut se dissimuler le bien fondé de ces plaintes, se trouve dans l’alternative pénible pour elle et désavantageuse pour le public, soit de repousser les demandes de ce genre parce qu’elles sont contraires au système de tarification actuel, soit de consentir chaque année de nouveaux tarifs exceptionnels et par cela même de mettre en évidence l’insuffisance des tarifs normaux et de tout le système qui est échafaudé sur eux. »
On ne saurait mieux faire ressortir l’inanité des tarifications à formules et la nécessité d’une tarification commerciale. L’industriel allemand tient aux tarifs exceptionnels parce qu’il sent très bien que c’est pour lui le seul moyen pratique d’obtenir les réductions de prix dont il a besoin. De son côté, l’administration de chemin de fer voit dans ces tarifs le moyen de donner satisfaction aux demandes qui présentent un réel intérêt, sans porter préjudice à ses recettes. Ici, c’est une industrie qui s’installe ou qui se développe : un tarif approprié lui permettrait de se créer des débouchés, de placer avantageusement ses produits, de doubler sa production ; c’est en même temps un bénéfice assuré pour le chemin de fer, qui peut calculer par avance à un centime près le profit que lui laisse l’augmentation du trafic comparé à l’abaissement de la taxe. Là, c’est une industrie ou un commerce en décadence passagère sous l’influence d’une crise, d’une concurrence ou de tout autre événement : une réduction des tarifs de transport, ne serait-elle que momentanée, lui permettrait de continuer la lutte et de se soutenir en attendant des circonstances plus favorables ; pour le chemin de fer, c’est un sacrifice sans compensation immédiate, mais qui trouvera peut-être son dédommagement dans l’avenir, et qui en tout cas évite la perte totale du trafic menacé.
Dans les deux cas, l’intérêt de l’industrie comme celui du chemin de fer justifie la création d’un tarit exceptionnel. Mais si la tarification doit suivre les règles étroites tracées par les partisans du principe de « l’économie publique, » ce principe s’oppose à ce que l’on fasse pour telle région un tarif dont ne profiteront pas les autres centres industriels. Ceux-ci seront quelquefois distans de plusieurs centaines de kilomètres du premier, et placés dans des conditions de production et de débouchés tout différentes. N’importe ; il faut l’égalité absolue, et si l’on crée un nouveau tarif, il doit s’appliquer à tout le monde. Dès lors la question change de face : au lieu d’un profit modique, mais sûr, au lieu même d’un sacrifice inévitable, mais limité, l’administration du chemin de fer se voit en face de l’inconnu, de pertes probablement considérables, dont l’effet sera incertain et la récupération douteuse. Conclusion : le maintien pur et simple du statu quo.
Mais, dira-t-on, c’est précisément là que devrait se révéler la supériorité de l’exploitation d’État. Cette expérience aléatoire peut effrayer une compagnie privée, dont le devoir est d’administrer avec prudence l’important capital qui lui est confié. Mais l’État ne doit pas se laisser guider par les mêmes considérations, il ne doit avoir en vue que l’intérêt public, et par suite ne doit pas hésiter à faire une réduction de tarifs même aléatoire, même franchement onéreuse, si elle doit avoir d’heureux effets sur le développement de l’activité industrielle et commerciale ; son sacrifice, il en retrouvera la compensation dans l’augmentation de la fortune publique.
Nous ne voulons pas discuter ici cette doctrine, qui confine au socialisme d’État ; mais ce que nous désirons montrer, c’est que, quoi qu’on en ait dit, elle n’a pas été mise en pratique jusqu’ici sur les chemins de fer de l’État prussien, et qu’au contraire les tendances de l’administration, loin d’être favorables aux abaissemens généraux et systématiques de tarifs, ont été et sont plus que jamais à l’heure actuelle opposées à toute réforme d’ensemble.
En veut-on des exemples ? Prenons celui des tarifs différentiels. On sait que les tarifs normaux des chemins de fer prussiens, ne sont pas conçus d’après le principe de la différenciation : il n’y a qu’une seule exception, c’est celle du tarif spécial 3, dont la base, fixée primitivement à 0 fr. 0325 par tonne et par kilomètre à toute distance, a été abaissée en 1880 à 0 fr. 0275 pour les parcours dépassant 100 kilomètres, en yue de satisfaire au desideratum formulé dans l’article 45 de la constitution de l’empire. Cette non-différenciation des tarifs constitue une infériorité marquée du système allemand, d’autant plus que dans ce pays, par l’effet des situations géographiques, les marchandises ont souvent de très longues distances à parcourir pour arriver sur les lieux de consommation ; c’est ainsi que les produits de la culture dans l’est de la Prusse, ceux de l’industrie dans l’ouest et le sud, ont à effectuer des parcours de 1,000 kilomètres et plus pour arriver sur certains marchés. Or, les prix des tarifs normaux, supportables à de courtes distances, deviennent extrêmement lourds et même prohibitifs aux grandes ; les grains, la farine, le pétrole, les machines, etc., ne peuvent supporter des prix variant de 580 francs à 760 francs pour le transport d’un wagon de 10 tonnes à 1,000 kilomètres, et doivent par conséquent avoir recours à la voie d’eau si la région en possède, ou, dans le cas contraire, être expédiés exclusivement à de courtes distances. D’après l’ouvrage déjà cité de M. Braesike, le transport de marchandises qui ne bénéficient pas de tarifs spéciaux très réduits ne se fait guère, en Prusse, plus loin que 300 kilomètres ; et au-delà de Zi00 kilomètres, il cesse complètement. Ce n’est que grâce à des tarifs exceptionnels particulièrement bas, établis au départ des principaux districts de production, que le charbon peut utiliser la voie de fer jusqu’à 900 kilomètres. Il est, d’ailleurs, remarquable de constater que sur un réseau comme celui de l’État prussien, qui embrasse près de 25,000 kilomètres sans solution de continuité, le parcours moyen des marchandises n’est que de 120 kilomètres, tandis que sur les chemins de fer français, partagés eu réseaux dont l’étendue varie entre 3,000 et 7,000 kilomètres et dont la statistique individuelle n’accuse souvent qu’une fraction du parcours total des marchandises, la distance moyenne des transports est de 140 kilomètres.
Cette situation défavorable a provoqué de tout temps les réclamations du public allemand ; l’administration elle-même en a si bien reconnu les désavantages qu’elle a introduit le principe de la différenciation dans la plupart des tarifs exceptionnels créés depuis 1880 ; mais elle a toujours résisté aux demandes tendant à son application générale dans la tarification. Récemment encore, dans la séance du Landtag prussien du 20 février 1892, M. le député Tiedemann, rapporteur du budget des chemins de fer de l’Etat, s’exprimait ainsi : « Si nous appliquions d’une manière générale le mode différentiel, et si nous entreprenions ainsi des réductions d’ensemble dans nos tarifs, cette mesure viserait non-seulement les relations pour lesquelles elle peut être féconde, mais aussi celles pour lesquelles elle ne présente aucun avantage. Or, nous devons, par raison d’économie, n’entreprendre de réductions que lorsqu’elles doivent avoir effectivement pour conséquence un accroissement de trafic. Ici, ce ne serait pas le cas ; pour nombre de relations, la mesure proposée n’aurait d’autre effet que de causer une diminution de recettes au chemin de fer. Si l’on veut venir en aide aux contrées qui en ont besoin, il faut le faire, c’est du moins le sentiment de la commission du budget, par la création de tarifs exceptionnels là où c’est nécessaire. »
Cette déclaration n’a pas dû agréer beaucoup aux partisans de la tarification uniforme. Cependant, le même courant d’idées parait se retrouver dans le conseil supérieur des chemins de fer de Prusse. On sait que cette assemblée, dont les membres sont nommés par les ministres de l’agriculture, du commerce, des finances et des travaux publics est chargée d’assister l’administration dans l’étude des questions de chemins de fer, principalement en ce qui concerne les tarifs ; elle peut être considérée dans une certaine mesure comme le porte-parole des commerçans, des industriels et des Agriculteurs, dont les représentans entrent pour un tiers dans la composition du conseil. Or, on reproche à ce comité non-seulement d’observer une trop prudente réserve à l’égard des abaisserions de tarifs, mais même d’avoir des préférences pour le système de la classification des marchandises suivant leur valeur.
Ainsi inspirée, il n’est pas étonnant que l’administration des chemins de fer de l’État prussien se soit beaucoup écartée du programme de 1879. Nous ne voulons pas dire pour cela qu’elle n’ait rien fait depuis cette époque dans le domaine des tarifs, mais elle n’a procédé à aucune réduction générale, et elle a appliqué constamment les principes que nous venons d’entendre formuler par le rapporteur de la commission du budget et qui sont ceux d’une tarification purement commerciale. Peut-être même a-t-elle procédé plus timidement dans cette voie que ne l’eût fait une compagnie privée, gênée qu’elle était par les engagemens antérieurs, par les principes d’égalité absolue dont on avait fait montre en 1878 et dont on ne pouvait pas faire trop bon marché depuis, et enfin, comme nous le verrons plus loin, par la politique fiscale du gouvernement.
En fait, après les quelques dispositions complémentaires qui ont été introduites, en 1880, dans le système de tarification créé en 1878 et qui ont consisté essentiellement en la création du tarif A2 pour les charges de 5,000 kilogrammes et en la différenciation de la base du tarif spécial 3, le système en question est resté immuable. Tous les abaissemens de tarifs qui ont été concédés depuis ont été introduits exclusivement sous les deux formes suivantes :
1$^o$ Par déclassement de certaines marchandises ; citons, par exemple, le déclassement du chanvre et du jute du tarif spécial 1 au tarif spécial 2 ; des betteraves du tarif spécial 1 au tarif spécial 3 ; du ciment du tarif spécial 2 au tarif spécial 3 ; des machines, des pierres taillées, de la soude, du tarif général B dans le tarif spécial 1 ;
2$^o$ Par la création de nouveaux tarifs exceptionnels. Tels sont, parmi les plus importans : le tarif pour les expéditions de détail de certaines marchandises dénommées, notamment des produits métallurgiques, ou des marchandises destinées à l’exportation maritime ; le tarif à base décroissante pour les minerais de 1er ; le tarif du même genre pour les engrais communs, les terres, les sables, les pommes de terre et les betteraves ; celui pour les matériaux des routes et les chaux destinées à l’agriculture ; enfin, tout récemment, le tarif à échelons pour les grains et les céréales des régions de l’est.
C’est au moyen de ces tarifs exceptionnels qu’ont eu lieu, en définitive, les principales réductions de prix. On jugera de l’importance actuelle de ces tarifs par les chiffres suivans, relatifs à l’exercice 1891-1892 :
| | Régis par les tarifs exceptionnels | Par rapport à l’ensemble des transports |
| Nombre de tonnes | 60,000,000 tonnes | 49 pour 100 |
| Nombre de tonnes-kilomètres | 700,000,000 t. kil | 47 pour 100 |
| Recette | 250,000,000 francs | 37 pour 100 |
Ces tarifs spéciaux, ces déclassemens isolés ont été incontestablement d’un grand secours pour les branches de commerce-ou d’industrie auxquels ils s’adressent, et nous n’avons aucunement l’intention d’en méconnaître l’heureuse influence. Mais, nous insistons sur ce point, ils sont à la fois la condamnation du système de tarification absolu et uniforme qu’on a prétendu imposer à l’Allemagne et l’antithèse du programme de réformes énoncé par le gouvernement au moment du rachat. Aussi la pratique de l’administration a-t-elle soulevé de nombreuses et vives critiques.
Si de la question du transport des marchandises, que nous avons seule examinée jusqu’ici, nous passons à celle des tarifs de voyageurs, nous constatons exactement la même situation. Les bases des tarifs normaux n’ont pas été modifiées sur les chemins de fer de l’État prussien depuis plus de trente ans, et c’est uniquement par voie de tarifs spéciaux (billets d’aller et retour, de voyages circulaires, cartes d’abonnement, d’ouvriers, d’écoliers, etc.), que des réductions de prix ont été concédées. Cette forme commerciale donnée à la tarification n’a pas satisfait les théoriciens, et M. Ulrich lui-même, qui a cependant une tendance nettement marquée à approuver tout ce qui a été fait en Prusse par l’État, déclare dans son traité des chemins de fer que « le trafic des voyageurs a le plus pressant besoin d’une tarification conforme aux principes de l’économie publique. » Les tarifs de voyageurs intéressant beaucoup plus que les autres la masse du public, on conçoit que l’État ait été assailli, à leur sujet, de plaintes et de réclamations beaucoup plus vives et plus générales que celles dont nous avons donné précédemment quelques échantillons. Mais c’est surtout lorsqu’on vit des pays voisins, tels que la Hongrie, l’Autriche, la France, entreprendre la réduction générale de leurs tarifs, que l’opinion publique s’émut en Allemagne et réclama l’accomplissement d’une révolution analogue. La question fut portée, en 1890, devant le parlement, et le ministre des travaux publics ne put se soustraire à la promesse de faire étudier à bref délai par son administration le projet d’une réforme générale des tarifs de voyageurs.
Ainsi, de ce côté, une solution paraissait imminente, et le public l’escomptait d’avance. Le même espoir s’attachait à la question des tarifs de marchandises, car dans les sessions précédentes, sur la demande réitérée d’un certain nombre de députés tels que MM. Schrader, Broëmel, Simon, Hammacher, etc., le ministre avait affirmé que son administration ne perdait pas cette question de vue, que d’importantes réformes étaient à l’étude et qu’elles seraient bientôt soumises à l’agrément de la chambre. Après quatorze ans d’attente, les promesses de 1879 allaient-elles être enfin réalisées ? L’année 1892 ouvrirait-elle définitivement l’ère de ces vastes réformes à l’état de projet depuis si longtemps ? Il ne devait pas en être ainsi, et au moment même où l’on croyait toucher au but, l’attitude de l’administration changeait complètement et de manière à dissiper toute illusion.
En effet, dans la séance du 21 janvier 1892, le ministre des travaux publics, M. de Thielen, rendant compte à la tribune des résultats obtenus sur le réseau des chemins de fer de l’État pendant l’année 1890-91, après avoir constaté la légère diminution des recettes et l’augmentation sensible des dépenses survenues dans cet exercice, s’exprima ainsi :
« La situation actuelle met l’administration dans l’obligation d’observer une prudente réserve dans l’étude et la solution des questions de transports, tout autant qu’elles sont liées à une diminution de recettes ou à une augmentation de dépenses, voire même aux deux à la fois. Dans cet ordre d’idées rentrent, à mon grand regret, les importantes réformes des tarifs de voyageurs et de marchandises qui étaient en préparation.
« La réforme du tarif des voyageurs a été prônée dans ces derniers temps avec une telle ardeur dans la presse comme dans les assemblées publiques, que l’on aurait pu croire que la première manifestation de la sagesse de l’État dût consister à faire immédiatement cette réforme. Je ne suis pas convaincu qu’elle soit tellement urgente, qu’elle doive être appliquée sans délai au moment même où la situation générale des finances de l’État est moins favorable. Mon sentiment s’appuie d’abord sur ce fait que, même sous le régime des tarifs actuels, le trafic s’est accru d’une manière très notable et est encore en croissance continue ; en second lieu, j’ai pu constater par expérience que la question de savoir dans quel sens et dans quelles conditions principales la réforme doit intervenir n’est pas encore suffisamment élucidée.
« D’ailleurs, l’administration des chemins de fer de l’État a fait, comme vous le savez, un essai à l’égard du trafic de banlieue : je veux parler du tarif appliqué à la banlieue de Berlin. Certes, nous n’avons pas satisfait de la sorte à tous les desiderata, ce qui, d’ailleurs, dans les questions de chemins de fer, n’est pas possible ; mais je crois pouvoir dire, sans présomption, qu’en somme ce tarif simple et clair a été reconnu comme un grand bienfait.
« Plus encore que pour le trafic des voyageurs, je regrette que la situation financière ne nous permette pas, du moins pour le moment, de faire de grandes réformes pour le trafic des marchandises. On vient d’ailleurs de mettre en vigueur le tarif différentiel pour les grains, ce qui constitue en quelque sorte un premier essai de remaniement des tarifs.
« Quoiqu’il résulte, tant des explications du ministre des finances que des indications concordantes que je viens de donner, qu’une période de statu quo s’ouvre pour l’administration des chemins de fer de l’État, cependant ne croyez pas que, pour ne pouvoir se lancer dans de vastes réformes, cette administration va rester inactive. Au contraire, nous considérons ce délai comme bienvenu pour pouvoir soumettre les différens projets qui sont en question à un examen et à une étude plus approfondis, et marcher ensuite franchement de l’avant dans des temps plus favorables, qu’il faut espérer voir arriver bientôt. »
Cette déclaration, qui ne renferme même plus de promesses fermes, mais seulement quelques espérances lointaines comme fiche de consolation, renvoie purement et simplement la fameuse réforme aux calendes grecques. On pense si ce discours a été bien accueilli ; le débat qu’il a soulevé a été des plus vifs et s’est prolongé pendant plusieurs séances ; nous croyons intéressant de citer quelques fragmens des principales répliques auxquelles il a donné lieu.
Dans la séance du 21 janvier, M. le député Rickert disait :
« On ne doit pas, messieurs, promettre quelque chose si on ne peut pas le tenir ; ce que je blâme, c’est que lors du rachat on a fait miroiter au premier plan le bien public, qu’on a dit : l’État est seul à pouvoir entreprendre de grandes réformes de tarifs, à pouvoir construire sur une grande échelle des chemins de fer secondaires. Après une couple d’années, toutes ces belles espérances se sont évanouies…
« À vrai dire, c’est une triste satisfaction pour nous, qui avons jadis voté contre la reprise des chemins de fer par l’État, de voir que les débats actuels nous donnent raison. Il faut le reconnaître en toute franchise et liberté : on nous avait promis des réformes de tarifs, et tout reste dans un état de stagnation. Comme l’a dit notre collègue Hammacher au Reichstag, où la question a donné lieu ces jours-ci à des débats animés, nous sommes à un point mort. On nous dit, il est vrai, en réponse à nos plaintes, que la réforme des tarifs ne fait que sommeiller. On va, par exemple, pour le trafic des voyageurs, faire des essais dans la banlieue de Berlin, et on verra ensuite, d’après les résultats obtenus, s’il y a lieu d’étendre la réforme à d’autres grandes villes.
« Ce n’est pas ainsi que nous nous étions imaginé la réforme et nous attendions tout autre chose. Le pays a subi un désavantage marqué par la suppression du système mixte en matière de chemins de fer (État et compagnies privées). Autrefois, nous avions la concurrence, et qui connaît l’organisation des compagnies privées et les juge sans parti pris doit reconnaître qu’en fait ces compagnies ont su se conformer dans la mesure du possible aux nécessités momentanées du trafic, bien plus que l’administration actuelle ; si nous avions encore aujourd’hui le système mixte, soyez convaincus que nous serions depuis longtemps plus avancés dans la voie des réformes. »
Dans la séance du 18 février, M. le député Hammacher s’exprimait ainsi à son tour :
« L’honorable ministre des chemins de fer, tout en reconnaissant que la réforme des tarifs de voyageurs et de marchandises est une nécessité, vient maintenant dire au pays : « pour des considérations d’ordre financier, je ne suis pas en état de la faire. — La caisse est vide. » Le gouvernement tenait un autre langage il y a treize ans, lorsque nous discutions la grave question de la reprise des chemins de fer par l’État. « Les chemins de fer de l’État sont nécessaires, disait-il, pour développer la puissance économique et politique du pays ; ils sont nécessaires, parce que la mission publique que les voies ferrées ont à accomplir est incompatible avec les bénéfices que recherchent les sociétés privées. On verra que dès que le système des chemins de fer de l’État sera mis en vigueur, la considération du gain sera laissée de côté, tous les légitimes desiderata économiques seront satisfaits, en un mot, les chemins de fer ne seront plus, comme c’est le cas avec les compagnies privées, exploités exclusivement en vue de réaliser un bénéfice. L’État mettra les voies ferrées au service des intérêts publics et notamment des intérêts économiques, et les résultats qu’il obtiendra feront de son administration un lumineux exemple de progrès et de conduite pour toute l’Europe. »
« Et maintenant, messieurs ? Le gouvernement doit déclarer que, faute d’argent, il n’est pas en état d’accomplir ce qu’il a reconnu nécessaire pour les intérêts du pays. — Cependant, c’est une belle somme que les 145 millions de marcs que nous avons en recettes nettes dans notre budget de chemins de fer, en dehors des intérêts et de l’amortissement du capital d’établissement. Personne ne se douterait, d’après ce chiffre, que nos chemins de fer font de mauvaises affaires. Si nous avions à la place de l’État une compagnie privée qui réalise un tel bénéfice, je suis convaincu que le représentant du gouvernement et des intérêts publics, le ministre des chemins de fer, saurait contraindre cette compagnie à faire ces mêmes réductions de tarifs que l’État estime ne pouvoir accorder aujourd’hui. »
Nous ne partageons pas, pour notre part, l’opinion de ces orateurs sur l’opportunité de réformes radicales en matière de tarifs, et, par suite, les critiques que nous venons de reproduire ne nous paraissent pas justifiées. Certes il y a une opposition absolue entre le programme de 1879, qui tendait au socialisme d’État, et la ligne de conduite observée par l’administration, qui est plutôt celle d’une compagnie privée ; mais il n’y a pas lieu, selon nous, de blâmer le gouvernement de ce changement de front, car sa conduite nous paraît infiniment plus sage que ses promesses. Il n’en est pas moins intéressant de constater que les réclamations et les critiques n’ont pas désarmé depuis que les chemins de fer sont exploités par l’Etat, et en second lieu, que si celui-ci a donné certaines satisfactions au public, c’est exclusivement en suivant les principes d’une tarification commerciale, autrement dit, en imitant l’exemple des compagnies privées.
Une question non moins importante et aussi controversée que celle des tarifs est celle de la gestion financière du réseau depuis son rachat. L’État a-t-il exploité plus économiquement que les compagnies qui l’avaient précédé, et que celles qui ont continué à administrer les chemins de fer dans les autres pays ? Quels résultats financiers a-t-il obtenus ? Enfin quel a été l’emploi de ses bénéfices ? Tous ces points sont également intéressans à élucider.
Il est incontestable que le coefficient d’exploitation, c’est-à-dire le rapport des dépenses aux recettes, a diminué sur les chemins de fer de l’État depuis 1878 jusque dans ces dernières années. Ce coefficient, qui n’était guère descendu au-dessous de 62 pour 100 dans la période de 1872 à 1878, s’est maintenu ensuite dans une moyenne de 55 pour 100 jusqu’à l’année 1889. Mais cette comparaison n’est pas concluante. Il nous serait facile de montrer que d’une manière générale le coefficient d’exploitation des anciens réseaux privés était plus faible que celui du réseau d’État ; qu’en particulier les mêmes groupes de lignes, exploités successivement par les compagnies et par l’État, ont vu leur coefficient s’augmenter sous cette dernière administration ; qu’enfin, depuis 1880, le coefficient d’exploitation du réseau d’État prussien a été constamment plus élevé de 3 à 4 pour 100 que celui de l’ensemble des compagnies françaises, bien que le trafic de ces dernières se soit beaucoup appauvri relativement à celui des lignes allemandes. Mais les données de la statistique sont trop incertaines pour qu’on puisse en tirer des conclusions formelles. Bornons-nous à faire remarquer qu’un certain nombre de causes particulières ont permis à l’État de réduire son coefficient d’exploitation. Le rachat a mis entre ses mains un certain nombre de lignes d’une exploitation plus fructueuse que celles du réseau qu’il possédait antérieurement, et de ce chef seul le rapport de la dépense à la recette s’est amélioré. La fusion des réseaux a eu encore une influence favorable en permettant sur bien des points la simplification du service, la réduction des écritures et du personnel, la suppression de certaines dépenses, telles que celles résultant du loyer des gares communes, des comptes d’échange du matériel roulant, etc.
Une autre cause d’économie importante réside dans la diminution continue des prix du charbon de 1876 à 1885. La tonne de houille qui, en 1876, coûtait 20 francs à l’administration des chemins de fer de l’État, n’en coûtait plus que 10 en 1885, et la dépense de combustible des locomotives, qui représentait 8 pour 100 des dépenses totales d’exploitation en 1876, se trouvait ainsi réduite de moitié dix ans après.
Maintenant, y a-t-il eu dans l’exploitation du réseau d’État d’autres économies que celles résultant des causes naturelles que nous venons d’indiquer ? À en juger par les attaques de l’opposition parlementaire, et par les critiques de certains journaux spéciaux, tels que l’Économiste allemand, pendant presque toute la durée du passage de M. de Maybach au ministère des travaux publics, c’est-à-dire de 1879 jusque vers 1889, l’exploitation aurait été conduite dans un esprit de parcimonie excessif et avec le seul souci de grossir le produit net, de manière à pouvoir faire parade de gros excédons de recettes. Le personnel aurait été réduit dans une mesure exagérée, l’amélioration et même l’entretien de la voie et du matériel roulant négligés, un certain nombre de dépenses courantes d’exploitation reportées abusivement soit au compte des dépenses extraordinaires, soit à d’autres chapitres du budget général.
Il est certain que l’État n’a pas observé pour lui-même les règles de comptabilité qu’il avait imposées précédemment aux compagnies privées. Les dépenses de gros entretien et de renouvellement ont été imputées au compte dit « extraordinaire » qui est alimenté par l’emprunt. De plus, alors que l’État obligeait les compagnies à mettre chaque année en réserve une certaine somme (qui de 1875 à 1879 a atteint 4.35 pour 100 de la recette brute), en vue de faire face dans l’avenir aux grosses dépenses de renouvellement, il s’est borné lui-même à solder chaque année au moyen de l’emprunt le montant des travaux entrepris dans l’exercice. D’autre part, les frais d’administration centrale et de surveillance administrative ont été imputés à un chapitre spécial indépendant du compte d’exploitation ; enfin, les dépenses résultant des pensions à servir aux anciens agens ont été inscrites au budget du ministère des finances.
Ces procédés ont évidemment eu pour effet de réduire artificiellement la dépense d’exploitation proprement dite, au détriment du compte d’emprunts.
En ce qui concerne les autres griefs articulés contre M. de Maybach, notamment la réduction exagérée des dépenses de personnel et de l’entretien, nous ne nous en faisons l’écho qu’avec la plus grande réserve, car ils reposent sur des allégations difficiles à contrôler. Toutefois le ministre des travaux publics qui a succédé à M. de Maybach a donné à cet égard des indications qui paraissent démontrer que les critiques dirigées de certains côtés contre l’administration de son prédécesseur n’étaient pas dénuées de fondement.
Ces révélations sont survenues à propos de l’augmentation considérable qui s’est produite tout à coup dans les dépenses d’exploitation. Le rapport des dépenses aux recettes s’est accru subitement de 55 pour 100 en 1889-1890, à 62 pour 100 en 1890-1891 et à 64 pour 100 en 1891-1892. Invité à justifier l’écart considérable qui se produisait entre les résultats de l’exercice en cours et les prévisions budgétaires, le nouveau ministre, M. de Thielen, a donné au parlement, dans la séance du 21 janvier 1892, les explications suivantes :
« On s’est trouvé dans la nécessité d’augmenter le personnel pour faire face aux exigences du trafic, réduire les heures de service et étendre le repos du dimanche. Les trains étaient absolument surchargés et devaient, pour un grand nombre, être remorqués régulièrement par deux machines, ce qui constituait une pratique défectueuse au point de vue de la sécurité et de la régularité du service. On a donc dû en augmenter le nombre.
« L’élévation du prix du charbon est due aux grèves, qui ont mis les chemins de fer de l’État dans la nécessité de s’approvisionner momentanément de charbons anglais, moins bons et plus chers que les combustibles nationaux.
« En ce qui concerne l’entretien du matériel roulant, on est arrivé, à l’entrée de l’année comptable 1891-1892, avec un matériel absolument fatigué par la tension extraordinaire qu’on lui avait imposée pendant la période précédente. En raison des nécessités du trafic, on n’avait pas pu entreprendre la restauration des locomotives et des wagons dans la mesure qui eût été nécessaire eu égard aux seules considérations d’économie ; on avait dû laisser rouler le matériel jusqu’à son dernier souffle ; il en est résulté naturellement des frais considérables de réparation à la charge de l’année en cours. En outre, des dépenses importantes ont été faites pour augmenter la capacité des wagons, afin de réduire les créations nécessaires. Les frais d’entretien de la voie ont subi les mêmes influences que ceux de l’entretien du matériel. »
Il est difficile de ne pas voir percer dans les explications de M. de Thielen la critique de la gestion de son prédécesseur. Ce personnel qu’il faut augmenter alors que le trafic est dans une période de décroissance, ces trains surchargés et remorqués dans des conditions défavorables à la sécurité et à la bonne marche du service, qu’il faut dédoubler ; ce matériel arrivé à une telle décrépitude qu’un retard de quelques mois suffit pour en rendre la restauration extraordinairement coûteuse, et en nombre tellement réduit qu’on est obligé de le faire rouler dans n’importe quel état pendant la période d’activité du trafic, tout cela semble indiquer que les chemins de l’État prussien ont à payer aujourd’hui les frais d’amélioration qu’il était indispensable de faire depuis longtemps et subissent le contre-coup d’économies antérieures mal entendues. Cela paraît d’autant plus certain que les causes générales d’augmentation de dépenses alléguées par l’administration prussienne, telles que renchérissement du charbon, réduction des heures de travail, augmentation des salaires, se retrouvent actuellement dans tous les pays voisins. Voit-on pour cela leurs dépenses augmenter dans la proportion colossale que l’on observe en Prusse ? Nullement : en France, le coefficient d’exploitation moyen des six grandes Compagnies passe de 49.99 pour 100 en 1888, à 49 pour 100 en 1889, à 49.99 pour 100 en 1890, à 51.3 pour 100 en 1891 ; en Angleterre de 52 pour 100 en 1888, à 54 pour 100 en 1889 et 1890, et à 55 pour 100 en 1891.
Ce renchérissement subit et désordonné de l’exploitation a d’ailleurs provoqué, au parlement prussien, d’aussi vives critiques que la question des tarifs ; M. Hammacher a été jusqu’à dire qu’on se trouverait bientôt dans la nécessité de revendre le réseau d’État ou de l’affermer. Inutile d’ajouter que le gouvernement n’a pas paru disposé à entrer dans cette voie.
Un autre point à envisager dans la question financière est l’emploi du produit net, qui atteint actuellement chaque année environ 400 millions de francs. Que fait-on de cette somme ?
Dès la discussion des premières propositions de rachat, en 1879, on s’est préoccupé de la place considérable que les chemins de fer allaient tenir dans le budget général de l’État et de l’influence que les résultats de leur exploitation allaient avoir sur les finances publiques. On craignait que les variations brusques du trafic n’eussent une répercussion dangereuse sur l’équilibre budgétaire, et surtout que l’État ne fût amené à ne voir dans l’exploitation des chemins de fer qu’une nouvelle source de recettes. On demanda donc au gouvernement de préparer une loi qui permît de contrôler la gestion financière du réseau, de garantir le budget général contre l’effet des oscillations du trafic et enfin d’amortir régulièrement la dette spéciale des chemins de fer. Le moyen proposé consistait à créer un fonds spécial de réserve et d’amortissement ; c’était d’ailleurs la pratique qui avait été imposée aux compagnies privées, lesquelles avaient consacré, de 1875 à 1879, environ 2 1/4 pour 100 de leurs recettes à l’amortissement, et avaient en réserve, au moment de leur reprise par l’État, une somme de plus de 200 millions. Le gouvernement promit d’étudier un projet de loi dans l’ordre d’idées qui vient d’être indiqué.
La loi en question fut promulguée le 27 mars 1882, mais dans une teneur très différente du projet primitif. Le fonds fixe était supprimé, et le produit net recevait, d’après l’article premier, l’affectation suivante : 1$^o$ payer les intérêts de la dette des chemins de fer ; 2$^o$ combler, jusqu’à concurrence de 2,200,000 marcs les déficits éventuels du budget général de l’État ; 3$^o$ amortir la dette des chemins de fer.
Mais l’article 4 venait modifier complètement l’effet de cette dernière stipulation, en spécifiant que l’amortissement, fixé en principe au taux de 0.75 pour 100, n’était de droit qu’autant que les disponibilités étaient suffisantes : (a) pour amortir la dette admise en compte par l’État pour les chemins de fer avant 1879 ; (b) pour couyrir les déficits du budget général de l’État ; (c) pour racheter des consolidés.
Un texte aussi obscur devait nécessairement donner lieu à toutes sortes d’interprétations ; et de fait, il résulte des dernières discussions parlementaires qu’on n’est pas encore d’accord sur son sens.
Le gouvernement, lui, a considéré que l’amortissement défini par le paragraphe (a) de l’article 4 était seul obligatoire, et il n’y a ainsi affecté qu’une portion restreinte du produit net, tandis qu’il a déversé dans le budget général des sommes variant de 30 à 150 millions par an et représentant au total, depuis 1882, près de 800 millions.
De sorte qu’en définitive la plus grande partie des excédens de recettes a servi à alimenter le budget général, ce que précisément les législateurs de 1879 avaient voulu éviter.
Les conséquences de cet état de choses sont faciles à comprendre. Grâce aux brillantes recettes réalisées depuis 1885 sur les chemins de fer de l’État, le budget s’est vu enrichir d’un élément de plus en plus important. Pour 1886, les prévisions budgétaires laissaient entrevoir un déficit probable de près de 15 millions ; grâce aux recettes du réseau, l’exercice s’est traduit par une plus-value de 25 millions. Dans les années suivantes, la situation s’est encore montrée plus favorable. Dès lors on a fait état de ces excédens, et les dépenses générales ont été réglées en conséquence ; les chemins de fer ont été considérés comme une source d’impôts indirects ; leurs recettes, qui figuraient en 1890 pour 852 millions sur un budget total de 1,593 millions, soit plus de la moitié, ont formé la clé de voûte de ce budget, et le ministre des travaux publics est devenu le véritable ministre des finances, d’autant plus puissant que ses moyens d’action échappent à peu près entièrement, par leur caractère technique, au contrôle du parlement. L’équilibre du budget dépendant des recettes du chemin de fer, on comprend qu’on ait cherché par-dessus tout à maintenir ces recettes et à réduire les dépenses, en restreignant toute mesure, telle qu’amélioration de service ou abaissement de tarifs, capable d’exercer une action défavorable sur le produit net.
D’autre part, l’amortissement limité au cas du paragraphe ( a), article 4, de la loi du 27 mars 1882, est insuffisant ; il ne représente qu’une somme annuelle d’environ 20 millions, tandis que, si l’amortissement au taux de 0.75 pour 100 était appliqué à l’ensemble de la dette, c’est 60 millions qu’on devrait mettre de côté. Qu’est-ce qu’une déduction annuelle de 20 millions sur une dette de plus de 8 milliards, quand en France, par exemple, les compagnies prélèvent actuellement sur leurs recettes près de 90 millions pour amortir un capital qui n’est que de 20 pour 100 plus élevé que celui de la Prusse ? Dans quel état d’infériorité ne se trouvera pas ce dernier pays vis-à-vis de l’autre, lorsque la concession des réseaux français étant arrivée à son terme, et les charges de péage ayant disparu, les tarifs de ces réseaux n’auront plus à rémunérer que les seuls frais de transport ?
Ces considérations, bien que développées avec talent à différentes reprises par quelques membres du parlement prussien, notamment par M. Hammacher, n’ont pas été très écoutées tant que les chemins de fer, en prospérité continuelle, ont procuré des plus-values croissantes au budget général. Mais à partir de l’année 1890, la situation a changé ; tandis qu’en 1889-1890 les recettes du chemin de fer avaient dépassé les prévisions de 58 millions, et que le budget s’était soldé en excédent de 127 millions ; en 1890-1891, le réseau a donné une moins-value de 40 millions, et l’excédent du budget n’est plus que de 14 millions ; en-1891-1892, la moins-value est de 56 millions pour les chemins de fer et le budget général est en déficit de 30 millions : en trois ans celui-ci s’est ainsi affaissé de 150 millions !
Cet état de choses a ému le parlement, qui a compris la faute qu’il avait commise en tolérant cette application défectueuse de la lai de 1882 ; le rapporteur de la commission du budget, M. Tiedemann, a exposé dans les termes suivans les dangers de la situation et le moyen d’y porter remède :
« Au 1er avril 1893, nous aurons consacré en totalité 560 millions à l’amortissement de notre dette des chemins de fer, et nous aurons employé, sur les produits nets de l’exploitation, 750 millions à couvrir les dépenses courantes de l’État. Cette situation donne lieu à de graves réflexions : dans la commission, on l’a comparée à celle d’un commerçant qui aurait eu quelques bonnes années, pendant lesquelles il aurait tiré un gros intérêt de son capital, et qui aurait alors organisé sur cette base son état de maison et tout son genre d’existence. La conséquence forcée de cette façon d’agir est la misère quand arrivent les mauvaises années, et elles sont déjà à notre porte.
« On s’est alors demandé quel avait été essentiellement le but de la loi de garantie de 1882, et si son effet a bien été celui qu’on avait espéré et voulu. L’objet de cette loi devait être de mettre à part, dans les années prospères, le trop-plein des recettes, et de l’employer à amortir la dette, non pas à couvrir des dépenses fixes. Ce but n’a pas été atteint ; pourquoi ? La loi n’est-elle pas bonne ou n’est-elle pas bien appliquée ? Les avis ont été partagés à ce sujet.
« La loi stipule qu’en première ligne on doit amortir 3/4 pour 100 de la dette des chemins de fer, ce qui représente actuellement 60 millions ; elle dit, d’autre part, que tous les élémens de recettes et de dépenses doivent figurer au budget. L’administration avait donc le devoir d’y porter le montant de cet amortissement. Elle ne l’a pas fait ; nous avons dépensé les excédens de recettes et nous sommes aujourd’hui dans la gêne. Nous ne sommes pas en état de satisfaire aux besoins du réseau, bien que nous lui devions ces plus-values ; alors que des réformes de tarifs, notamment pour les matières pondéreuses brutes, sont représentées de tous côtés comme urgentes pour les intérêts économiques du pays, nous ne pouvons les faire faute d’argent. Faute d’argent, nous ne pouvons construire de nouveaux chemins de fer secondaires.
« Il est nécessaire de remédier à cette situation. Pour le faire, divers projets ont été proposés. L’un, entre autres, consiste à modifier la loi de 1882 de manière à établir une séparation absolue entre les chemins de fer et les finances générales, et de déterminer, à l’avenir, combien sur le produit net doit être affecté au budget général, combien à l’administration des chemins de fer de l’État et combien à l’amortissement de ces chemins de fer. Une résolution dans ce sens a été adoptée, mais le ministre des finances nous a informé qu’il allait, avec son collègue des travaux publics ; soumettre cette question à un examen et à une discussion préalables. Dans ces conditions, la motion a été retirée, et nous pensons qu’il convient d’attendre les explications du gouvernement. »
Jusqu’ici, aucune solution n’est intervenue. Il y a fort à penser d’ailleurs que le gouvernement est peu favorable à une proposition qui aurait pour effet de diminuer les ressources du budget dans une proportion sensible. Mais cette mesure est trop nécessaire au point de vue des intérêts nationaux pour pouvoir être abandonnée : ce serait l’arrêt de toute amélioration en matière de transport tant que la situation financière générale resterait mauvaise, c’est-à-dire précisément pendant la période où les améliorations de ce genre sont le plus urgentes ; à un autre point de vue, ce serait, en raison de l’insuffisance de l’amortissement, le recul lointain et peut-être indéfini de l’époque où les charges de péage venant à être éteintes, les tarifs pourront être abaissés dans la mesure correspondante. Le parlement exigera certainement que l’administration renonce aux erremens financiers actuels, et on peut s’étonner seulement qu’il n’y ait pas songé plus tôt.
Il nous reste à résumer les points principaux de cette étude et à en rappeler brièvement les résultats.
Bien que le rachat des chemins de fer ait été réellement motivé par des considérations d’ordre politique et militaire, c’est principalement le point de vue économique et financier que le gouvernement a fait envisager au public. On a vanté les bienfaits que procurerait la substitution de l’État aux compagnies privées en assurant la réduction des tarifs, l’amélioration de toutes les branches du service, la conduite de l’exploitation en conformité des intérêts généraux du pays.
En fait, comme on pouvait s’y attendre, ces perspectives n’ont pas été réalisées. Par une interprétation abusive de la loi de 1882, l’État a employé chaque année la plus grande partie du produit net disponible à alimenter le budget général ; il s’est accoutumé à considérer les chemins de fer comme une source de revenus indirects pour le trésor et a cherché surtout à assurer à ce revenu le maximum de rendement ; le point de vue fiscal a été substitué au point de vue économique.
Dans ces conditions, l’administration des chemins de fer de l’État est devenue une entreprise commerciale, ayant surtout en vue la réalisation d’un bénéfice. Les réformes radicales annoncées à l’époque du rachat n’ont pas eu lieu ; le développement de la tarification a été effectué d’après des principes exclusivement commerciaux ; les dépenses ont été étroitement limitées, au détriment même de certaines mesures d’amélioration ou d’entretien indispensables, qui ont été reculées jusqu’à la dernière limite.
En ce qui concerne spécialement les tarifs, il n’y a eu à aucune époque de réduction générale. La réforme de 1878, qui est due d’ailleurs à l’initiative des compagnies privées, a été faite uniquement en vue de la simplification et de l’uniformisation des tarifs ; elle a eu pour effet principal, non de réduire individuellement le prix des transports, mais d’inciter le public à remettre au chemin de fer des chargemens complets, soit en condensant ses expéditions, soit en s’adressant à des intermédiaires. Il est résulté de ce fait, à vrai dire, une certaine diminution de recettes pour le chemin de fer, mais elle n’a profité qu’en partie au public, et elle a d’ailleurs été compensée, pour celui-ci, par des charges additionnelles, notamment en ce qui concerne la manutention et les frais accessoires.
Depuis la réforme de 1878 et les mesures complémentaires prises en 1880, il n’a pas été fait de modification générale des tarifs. Il y a eu des améliorations apportées, des réductions de prix réalisées, mais elles sont résultées de mesures partielles, telles que le déclassement de certaines marchandises ou la concession de tarifs exceptionnels pour la petite vitesse, telles que la création de billets d’aller et retour, d’excursion et d’abonnement pour les voyageurs.
L’administration s’est toujours montrée opposée à l’abaissement général des tarifs. Aux demandes de ce genre qui se sont produites à plusieurs reprises dans le sein des assemblées parlementaires, le ministre des travaux publics a répondu d’abord par des atermoiemens ; en dernier lieu, saisissant l’occasion que lui offrait la diminution passagère des recettes, il a catégoriquement ajourné toute solution à une époque indéterminée.
Au point de vue financier, les chemins de fer ont donné à l’État des excédens de recettes considérables ; au lieu d’employer ces excédens, conformément au programme de 1879, partie à un amortissement sérieux de la dette des chemins de fer, partie à des améliorations de tarifs et de service, partie enfin à la constitution d’une réserve en prévision des mauvaises années, on les a déversées largement dans le budget général.
Peu à peu, les recettes du chemin de fer sont devenues l’élément primordial, essentiel des ressources du trésor, élément qui, par son caractère variable et aléatoire, a apporté le trouble et l’instabilité dans le budget. Pendant un certain nombre d’années, le produit net des voies ferrées a été en croissant ; on a fait état de ces plus-values comme si elles étaient définitivement acquises, et elles ont servi de prétexte à l’augmentation continuelle des dépenses de l’État. Puis, les mauvaises années sont venues ; la diminution des recettes du chemin de fer a entraîné le déficit du budget, et la nécessité d’atténuer autant que possible ce déficit & imposé l’obligation d’apporter la plus grande parcimonie dans l’exploitation du réseau et de se montrer plus réservé que jamais en matière de réformes.
Telles sont les principales conclusions qui se dégagent de l’étude qui précède ; elles paraissent présenter quelque intérêt en ce qu’elles reposent sur des faits et non sur des considérations théoriques, et elles seront peut-être de nature à faire apprécier avec plus de réserve les prétendus avantages de l’exploitation des chemins de fer par l’État.
ALFRED MANGE.
* ↑ Dans un discours prononcé au Reichstag le 10 février 1892, un député, M. Schrader, ancien directeur du chemin de fer de Berlin-Anhalt, a même déclaré que les compagnies privées ont créé le système de tarification actuel contre la volonté du ministre des travaux publics de Prusse, M. de Maybach, et il a développé son affirmation dans les termes suivans : « Depuis longtemps la réforme des tarifs était sur le tapis ; elle avait été proposée d’abord dans le sens du système naturel dit d’Alsace-Lorraine, mais elle ne pouvait réussir de cette façon, car ni les compagnies privées, ni les chemins de fer de l’État prussien n’en voulaient. Elle fut ensuite cherchée dans un autre ordre d’idées par l’office des chemins de fer de l’empire, sous l’administration de M. Scheele ; celui-ci n’a pas réussi. Pourquoi ? je n’en sais rien, n’ayant jamais pu avoir connaissance du rapport qui avait été rédigé à ce sujet. Soc successeur, M. de Maybach, fut d’avis qu’il n’était possible de rien faire sur ce terrain. Mais alors les compagnies privées vinrent ensemble déclarer : Il est absolument nécessaire de faire quelque chose. Et les chemins de fer de l’État prussien n’ont pu qu’emboîter le pas ; depuis lors, le système de tarifs adopté par la confédération a subsisté tel quel jusqu’à ce jour.
* ↑ Le pfenning vaut 0 fr. 0 125 de notre monnaie.
* ↑ Au contraire, par deux décisions en date des 11 juin 1874 et 13 février 1875, le Bundesrath avait autorisé un relèvement des tarifs de 20 pour 100, en y mettant comme condition que les administrations de chemins de fer adopteraient un système de tarification uniforme sur les bases générales qui leur avaient été indiquées.
* ↑ Dans une brochure récente (1890) intitulée : Erörterungen über die Gütertarife in Preussen, M. Schœller, député, s’exprime ainsi, non sans une certaine amertume : « On devait s’attendre à ce que le développement de la tarification fût poursuivi d’après le principe de la rémunération des dépenses et en conservant comme base fondamentale la capacité des wagons. Au lieu de cela, c’est l’ordre d’idées opposé qui a prévalu de plus en plus dans le sein du conseil des chemins de fer, et cette assemblée gouverne maintenant tout à fait dans la voie de la classification à la valeur. »
* ↑ Le fait que presque la moitié des transports sont régis en Prusse par des tarifs exceptionnels, dit M. le député Schœller, dans l’ouvrage déjà cité, ne constitue qu’une maigre consolation pour ceux qui ne jouissent pas de ce régime de faveur. Rien ne saurait précisément, mieux que cette importance des tarifs d’exception, démontrer la nécessité de substituer à la création de nouveaux tarifs de ce genre la diminution des prix normaux de transport. Lorsque l’on songe aux grands avantages qui auraient dû résulter pour le trafic du passage des chemins de fer privés entre les mains de l’État, notamment en ce qui concerne la diminution et l’unification des tarifs, et quand on considère que le prix de revient des transports n’est peut-être en aucun pays, que les chemins de fer y soient à l’État ou aux compagnies, aussi modique qu’en Prusse, où presque toutes les voies ferrées sont établies en pays plat, on doit convenir de la nécessité et de la possibilité d’une diminution des tarifs normaux. » Et plus loin : < »L’état de choses actuel a aussi l’inconvénient de compliquer les tarifs de marchandises et par suite de les rendre de moins en moins accessibles à la compréhension de tous ; il justifie l’opinion généralement admise qu’une compétence spéciale est nécessaire pour pouvoir s’aventurer dans le domaine des tarifs, et que les questions qui s’y rapportent ne sont accessibles qu’au petit nombre de personnes douées de cette érudition. Dans le public, on éprouve une certaine timidité à s’occuper ici de ces questions. »
* ↑ Dans un discours prononcé au Reichstag le 10 février 1892, M. le député Schrader a résumé comme suit l’état dans lequel se trouvait la question au commencement de 1891 : « Lorsque nous nous occupâmes, l’année précédente, du budget des chemins de fer de l’État, nous étions unanimes, ou du moins la commission que vous aviez instituée et qui ne put faire son rapport eu raison de la situation des affaires, était unanime à estimer qu’une réforme des tarifs de voyageurs était nécessaire, et qu’elle devait être faite sur les bases qui avaient été acceptées par l’administration des chemins de fer de Prusse. Ces bases consistaient essentiellement en la suppression de la 4e classe, et en l’adoption pour chacune des autres du tarif existant actuellement pour la classe immédiatement inférieure, avec suppression des billets d’aller et retour. La commission fut unanime à accepter l’ensemble de ce système sous les deux réserves qu’aucun relèvement de tarif ne serait admis et que pour le trafic à grande distance on adopterait un tarif à échelons. Nous étions tous alors convaincus qu’il serait possible de mettre cette réforme en application à bref délai. »
* ↑ Environ 180 millions de francs.
* ↑ Jusqu’en 1880, le coefficient d’exploitation du réseau de l’État a été constamment plus élevé de 3 à 4 pour 100 que celui de l’ensemble des lignes prussiennes.
* ↑ D’après un article publié en 1888 par M. A. Raffalovich dans l’Économiste français, en 1878, le coefficient d’exploitation du réseau de Cologne-Minden (1,092 kilomètres), géré par l’industrie privée, était de 44.2 pour 100 ; en 1884-1885, ce même réseau, exploité par l’Etat, avait un coefficient de 50.45 pour 100 ; de même pour les lignes du Rhin (1,059 kilomètres), lu coefficient d’exploitation passait de 44.9 pour 100 en 1878, sous la gestion privée, 4 55.6 pour 100 en 1884 sous l’administration de l’État.
* ↑ Notons, en passant, qu’en France le prix de la tonne de houille a toujours été beaucoup plus élevé qu’en Allemagne. En 1885, il était encore de 24 fr. 60 sur le réseau d’Orléans et de 25 fr. 90 sur le réseau de Lyon.
* ↑ D’après l’article déjà cité de M. A. Raffalovich dans l’Economiste, on n’a consacré ainsi de 1880 à 1888 au renouvellement du matériel roulant que 108 millions de marcs, alors que les règles imposées précédemment aux compagnies privées auraient conduit à dépenser ou à mettre en réserve 147 millions, soit 26 pour 100 de plus.
* ↑ Cette situation a été l’objet de l’appréciation suivante du rapporteur de la commission du budget, M. Tiedemann, dans la séance du parlement du 18 février 1892 : « En 1890, les dépenses ont augmenté de 74 millions de marcs par rapport à l’année précédente. Un des plus importans facteurs de cet accroissement est la dépense de personnel, qui a augmenté de 27,580,000 marcs, soit 13 pour 100 : elle résulte en partie (pour 7,782,000 marcs) de l’augmentation des salaires inférieurs des employés et des indemnités de résidence, et pour 500,000 marcs de conséquences de la loi sur les caisses de vieillesse et d’invalidité. Ces motifs, dont il a été tenu compte dans les prévisions du budget de 1890, mis à part, il reste encore un supplément de dépenses de personnel de 9 pour 100 attribuable à d’autres causes. — Les autres dépenses se sont accrues de 48,300,000 marcs. L’accroissement le plus important provient des dépenses de traction, qui ont augmenté de 15,700,000 marcs. C’est en partie la conséquence de l’augmentation du nombre des trains et du parcours des wagons, mais principalement celle du renchérissement du prix des matières consommées et surtout du charbon. Le prix de la tonne de houille a augmenté de 11 m. 16 à 14 m. 33 ou de 28 pour 100, ce qui a provoqué un accroissement de dépenses de 14 millions de marcs. — En ce qui concerne les dépenses supplémentaires d’entretien de la voie et du matériel, il faut l’attribuer principalement à l’influence du rigoureux hiver de 1890-1891, et aussi pour une bonne part au renchérissement général des matériaux : le prix des rails d’acier a augmenté de 128 marcs à 152 marcs par tonne, celui des matériaux de fer de 175 marcs à 211 marcs. — Après un examen scrupuleux de la situation, la commission a été d’avis qu’il n’y avait rien à redire aux chiffres ci-dessus. Elle s’est demandé seulement ce que deviendraient ces dépenses dans les exercices suivans, et elle a dû reconnaître que si le prix des matériaux tendait à redescendre, en revanche, on ne pouvait espérer obtenir facilement une réduction des frais de personnel et qu’il fallait même compter que les dépenses de cette nature s’accroîtraient encore pendant quelque temps : or, elles représentent 40 pour 100 de la dépense totale. Aussi, comme les dépenses de 1890, estimées à 539 millions, ont en réalité atteint le montant prévu pour l’exercice suivant, soit 552 millions, nous avons dû prévoir pour 1892-1893 une dépense de 595 millions et demi. »