# Les Origines de la France contemporaine/Tome 4/Livre II/Chapitre 3
## LA RÉVOLUTION
### LIVRE DEUXIÈME L’ASSEMBLÉE CONSTITUANTE ET SON ŒUVRE (suite)
#### CHAPITRE III

Ce qu’on appelle un gouvernement, c’est un concert de pouvoirs, qui, chacun dans un office distinct,
travaillent ensemble à une œuvre finale et totale. Que le gouvernement fasse cette œuvre, voilà tout son mérite ; une machine ne vaut que par son effet. Ce qui importe, ce n’est pas qu’elle soit bien dessinée sur le papier, mais c’est qu’elle fonctionne bien sur le terrain. En vain les constructeurs allégueraient la beauté de leur plan et l’enchaînement de leurs théorèmes ; on ne leur a demandé ni plans ni théorèmes, mais un outil. — Pour que cet outil soit maniable et efficace, deux conditions sont requises. En premier lieu, il faut que les pouvoirs publics s’accordent : sans quoi ils s’annulent. En second lieu, il faut que les pouvoirs publics soient obéis : sans quoi ils sont nuls. La Constituante n’a pourvu ni à cette concorde ni à cette obéissance. Dans la machine qu’elle a faite, les moteurs se contrarient ; l’impulsion ne se transmet pas ; du centre aux extrémités l’engrenage fait défaut ; les grandes roues du centre et du haut tournent à vide ; les innombrables petites roues qui touchent le sol s’y faussent ou s’y brisent : en vertu de son mécanisme même, elle reste en place, inutile, surchauffée, sons des torrents de fumée vaine, avec des grincements et des craquements qui croissent et annoncent qu’elle va sauter.

#### I

Considérons d’abord les deux pouvoirs du centre, l’Assemblée et le roi. — Ordinairement, quand une Constitution établit des pouvoirs distincts et d’origine différente, elle leur prépare, par l’institution d’une Chambre haute, un arbitre en cas de conflit. — À tout le moins, elle leur donne des prises mutuelles. Il en faut une à l’Assemblée sur le roi : c’est le droit de refuser l’impôt. Il en faut une au roi sur l’Assemblée : c’est le droit de la dissoudre. Sinon, l’un des deux étant désarmé, l’autre devient tout-puissant et, par suite, fou. En ceci le péril est aussi grand pour une Assemblée omnipotente que pour un roi absolu. Si elle veut garder sa raison, elle a besoin comme lui de répression et de contrôle, et, s’il est bon qu’elle puisse le contraindre en lui refusant les subsides, il est bon qu’il puisse se défendre contre elle en appelant d’elle aux électeurs. — Mais, outre ces moyens extrêmes, dont l’emploi est dangereux et rare, il en est un autre dont l’usage est journalier et sûr : c’est le droit pour le roi de prendre son ministère dans la Chambre. Le plus souvent ce sont alors les chefs de la majorité qui deviennent ministres, et, par leur nomination, l’accord se trouve fait entre le roi et l’Assemblée : car ils sont tout à la fois les hommes de l’Assemblée et les hommes du roi. Grâce à cet expédient, non seulement l’Assemblée est rassurée, puisque ses conducteurs administrent, mais encore elle est contenue, parce que ceux-ci deviennent du même coup compétents et responsables. Placés au centre des services, ils peuvent juger si la loi est utile ou applicable ; obligés de l’exécuter, ils en calculent les effets avant de la proposer ou de l’accepter. Rien de plus sain pour une majorité que le ministère de ses chefs ; rien de plus efficace pour réprimer ses témérités ou ses intempérances. Un conducteur de train ne souffre pas volontiers qu’on ôte le charbon à sa machine, ni qu’on casse les rails sur lesquels il va rouler. — Avec toutes ses insuffisances et tous ses inconvénients, ce procédé est encore le meilleur qu’ait trouvé l’expérience humaine pour préserver les sociétés du despotisme et de l’anarchie. Au pouvoir absolu qui les fonde ou les sauve, mais qui les opprime ou les épuise, on a substitué peu à peu des pouvoirs distincts reliés entre eux par un tiers arbitre, par une dépendance réciproque et par un organe commun.
Mais, aux yeux des constituants, l’expérience n’a pas de poids, et, au nom des principes, ils tranchent successivement tous les liens qui pourraient forcer les deux pouvoirs à marcher d’accord. — Point de Chambre haute, elle serait un asile ou une pépinière d’aristocratie. D’ailleurs, « la volonté nationale étant une », il répugne « de lui donner des organes différents ». C’est ainsi qu’ils procèdent avec des définitions et des distinctions d’idéologie, appliquant des formules et des métaphores toutes faites. — Nulle prise au roi sur le corps législatif : l’exécutif est un bras qui ne doit qu’obéir, et il serait ridicule que le bras pût en quelque façon contraindre ou conduire la tête. À peine si l’on concède au monarque un veto suspensif ; encore Siéyès proteste, déclarant que « c’est là une lettre de cachet lancée contre la volonté générale », et l’on soustrait à ce veto les articles de la Constitution, les lois de finance et d’autres lois encore. — Ce n’est pas le monarque qui convoque l’Assemblée ni les électeurs de l’Assemblée ; il n’a rien à dire ni à voir dans les opérations qui la forment ; les électeurs se réunissent et votent sans qu’il les appelle ou les surveille. Une fois l’Assemblée élue, il ne peut ni l’ajourner ni la dissoudre. Il ne peut pas même lui proposer une loi, il lui est seulement permis « de l’inviter à prendre un objet en considération ». On le confine dans son emploi exécutif ; bien mieux, on bâtit une sorte de muraille entre lui et l’Assemblée, et l’on bouche soigneusement la fissure par laquelle elle et lui pourraient se donner la main. — Défense aux députés de devenir ministres pendant toute la durée de leur mandat et deux ans après son terme : au contact de la cour, on craint qu’ils ne se laissent corrompre, et, de plus, quels que soient les ministres, on ne veut pas subir leur ascendant. Si l’un d’eux est introduit dans l’Assemblée, ce ne sera pas pour y donner des conseils, mais seulement pour fournir des renseignements, pour répondre à des interrogatoires, pour protester de son zèle en termes humbles et en posture douteuse. Car, à titre d’agent royal, il est suspect comme le roi lui-même, et on séquestre le ministre dans ses bureaux comme on séquestre le roi dans son palais. — Tel est l’esprit de la Constitution : en vertu de la théorie et pour mieux assurer la séparation des pouvoirs, on a détruit à jamais leur entente volontaire, et, pour suppléer à leur concorde impossible, il ne reste plus qu’à faire de l’un le maître et de l’autre le commis.
On n’y a pas manqué, et, pour plus de sûreté, on a fait de celui-ci un commis honoraire. C’est en apparence et de nom qu’on lui a donné le pouvoir exécutif ; de fait il ne l’a pas, on a eu soin de le remettre à d’autres. — En effet tous les agents d’exécution, tous les pouvoirs secondaires et locaux, sont électifs. Directement ou indirectement, le roi n’a aucune part au choix des juges, accusateurs publics, évêques, curés, percepteurs et receveurs de l’impôt, commissaires de police, administrateurs de district et de département, maires et officiers municipaux. Tout au plus, lorsqu’un administrateur viole la loi, il peut annuler ses actes, le suspendre ; encore l’Assemblée, pouvoir supérieur, a-t-elle le droit de lever cette suspension. — Quant à la force armée dont il est censé le commandant en chef, elle lui échappe tout entière : la garde nationale n’a pas d’ordre à recevoir de lui ; la gendarmerie et la troupe sont tenues d’obéir aux réquisitions des autorités municipales qu’il ne peut ni choisir ni révoquer. Bref, toute action locale, c’est-à-dire toute action effective, lui est retirée. — On a brisé de parti pris l’instrument exécutif ; on a rompu le lien qui attachait les rouages des extrémités à la poignée du centre, et désormais, incapable d’imprimer l’impulsion, cette poignée, aux mains du monarque, reste inerte ou pousse dans le vide. « Chef suprême de l’administration générale et de l’armée de terre et de mer, gardien de l’ordre et de la tranquillité publique, représentant héréditaire de la nation », en dépit de tous ces beaux titres, le roi n’a aucun moyen d’appliquer sur place ses prétendus pouvoirs, de faire dresser le tableau des impositions dans telle commune récalcitrante, de faire payer l’impôt à tel contribuable en retard, de faire circuler un convoi de blé, exécuter un jugement rendu, réprimer une émeute, protéger les propriétés et les personnes. Car sur les agents qu’on lui déclare subordonnés il ne peut exercer de contrainte ; ses seules ressources sont les avertissements et la persuasion. Il envoie à chaque assemblée de département les décrets qu’il a sanctionnés, l’invite à les transmettre et à les faire exécuter, reçoit ses correspondances, la blâme ou l’approuve. Rien de plus : il n’est qu’un intermédiaire impuissant, un héraut ou moniteur public, sorte d’écho central, sonore et vain, où les nouvelles arrivent et d’où les lois partent pour retentir comme un simple bruit.
Tel que le voilà, et tout amoindri qu’il est, on le trouve encore trop fort. On lui ôte le droit de grâce, « ce qui coupe la dernière artère du gouvernement monarchique ». On multiplie contre lui les précautions. Il ne peut déclarer la guerre que sur un décret de l’Assemblée. Il est obligé de cesser la guerre sur un décret de l’Assemblée. Il ne peut conclure un traité de paix, d’alliance ou même de commerce qu’avec la ratification de l’Assemblée. On déclare expressément qu’il ne nomme que les deux tiers des contre-amiraux, la moitié des lieutenants généraux, maréchaux de camp, capitaines de vaisseau et colonels de la gendarmerie, le tiers des colonels et lieutenants-colonels de la ligne, le sixième des lieutenants de vaisseau. Il ne pourra faire séjourner ou passer de troupes qu’à 30 000 toises de l’Assemblée. Il n’aura qu’une garde de 1800 hommes, tous vérifiés et garantis contre ses séductions par le serment civique. Son héritier présomptif ne sortira pas du royaume sans la permission de l’Assemblée. C’est l’Assemblée qui, par une loi, réglera l’éducation de son fils mineur. — À toutes ces précautions on ajoute des menaces : contre lui, cinq cas de déchéance ; contre ses ministres responsables, huit cas de condamnation à douze et à vingt ans de gêne, cinq cas de condamnation à mort. — Partout, entre les lignes de la Constitution, on lit la perpétuelle préoccupation de se mettre en garde, l’arrière-pensée d’une trahison, la persuasion que le pouvoir exécutif, quel qu’il soit, est par nature un ennemi public. — Si on lui refuse la nomination des juges, c’est en alléguant que « la cour et les ministres sont la partie la plus méprisable de la nation. ». Si on lui a concédé la nomination des ministres, c’est en alléguant que « des ministres nommés par le peuple seraient nécessairement trop estimés ». — Il est de principe que « le corps législatif doit seul avoir la confiance du peuple », que l’autorité royale corrompt son dépositaire, que le pouvoir exécutif est toujours tenté d’abuser et de conspirer. Si on l’introduit dans la Constitution, c’est à regret, par nécessité, à condition de l’envelopper d’entraves : il sera d’autant moins nuisible qu’il sera plus restreint, plus surveillé, plus intimidé et plus dénoncé. — Visiblement un pareil rôle était intolérable, et il fallait un homme aussi passif que Louis XVI pour s’y résigner. Mais, quoi qu’il fasse, il ne peut le rendre tenable. Il a beau s’y renfermer scrupuleusement et exécuter la Constitution à la lettre ; parce qu’il est impuissant, l’Assemblée le juge tiède et lui impute les tiraillements d’une machine qu’il ne mène pas. S’il ose une fois se servir de son veto, c’est rébellion, rébellion d’un fonctionnaire contre son supérieur qui est l’Assemblée, rébellion d’un sujet contre son souverain qui est le peuple. En ce cas sa déchéance est de droit ; l’Assemblée n’a plus qu’à la prononcer : le peuple n’a plus qu’à l’exécuter, et la Constitution aboutit à une révolution. — Un pareil mécanisme se détruit par son propre jeu. Conformément à la théorie philosophique, on a voulu séparer les deux rouages du gouvernement ; pour cela il a fallu les dessouder et les isoler l’un de l’autre. Conformément au dogme populaire, on a voulu subordonner le rouage actif et amortir tous ses effets ; pour cela, il a fallu le réduire au minimum, rompre ses articulations, et le suspendre en l’air pour y tourner comme un jouet ou comme un obstacle. Infailliblement, on finira par le briser à titre d’obstacle, après l’avoir froissé à titre de jouet.

#### II

Descendons du centre aux extrémités, et voyons les administrations en exercice. — Pour qu’un service se fasse bien et avec précision, il faut d’abord qu’il ait un chef unique, et ensuite que ce chef puisse nommer, récompenser, punir et révoquer ses subordonnés. — Car, d’une part, étant unique, il se sent responsable, et il porte dans la conduite des affaires une attention, une initiative, une cohérence, un tact que ne peut avoir une commission ; les sottises ou défaillances collectives n’engagent personne, et le commandement n’est efficace que dans une seule main. — D’autre part, étant maître, il peut compter sur les subalternes qu’il a choisis, qu’il maintient par l’espérance et par la crainte, et qu’il renvoie s’ils fonctionnent mal ; sinon, il ne les tient pas, ils ne sont pas des outils sûrs. — À cette condition seulement, un directeur de chemin de fer peut promettre que ses aiguilleurs seront à leur poste. À cette condition seulement, un directeur d’usine peut s’engager à livrer une commande au jour fixé. Dans toute entreprise privée ou publique, la contrainte directe et rapide est le seul moyen connu, humain, possible, d’assurer l’obéissance et la ponctualité des agents. — C’est ainsi qu’en tout pays on a toujours administré, par un ou plusieurs attelages de fonctionnaires, chacun sous un conducteur central qui tient toutes les guides rassemblées en ses seules mains.
Tout au rebours dans la Constitution nouvelle. Aux yeux de nos législateurs, l’obéissance doit toujours être spontanée, jamais forcée, et, pour supprimer le despotisme, ils suppriment le gouvernement. Règle générale, dans la hiérarchie qu’ils établissent, les subordonnés sont indépendants de leur supérieur ; car celui-ci ne les nomme pas et ne peut les destituer ; il ne garde sur eux qu’un droit de conseil et de remontrance. Tout au plus, en certains cas, il lui est permis d’annuler leurs actes, de leur infliger une suspension provisoire, révocable et contestée. — Ainsi qu’on l’a vu, aucun pouvoir local n’est délégué par le pouvoir central ; celui-ci ressemble à un homme sans mains ni bras dans un fauteuil doré. Le ministre des finances ne peut nommer ni destituer un seul percepteur ou receveur ; le ministre de l’intérieur, un seul administrateur de département, de district ou de commune ; le ministre de la justice, un seul juge ou accusateur public. Dans ces trois services, le roi n’a qu’un homme à lui, le commissaire chargé de requérir auprès des tribunaux l’observation des lois, et, après sentence, l’exécution des jugements rendus. — De ce coup, tous les muscles du pouvoir central sont tranchés, et désormais chaque département est un petit État qui vit à part.
Mais, dans le département lui-même, une amputation pareille à coupé de même tous les liens par lesquels le supérieur pouvait maintenir et conduire le subordonné. — Si les administrateurs du département peuvent agir sur ceux des districts, et ceux du district sur ceux des municipalités, ce n’est aussi que par voie de réquisition et de semonce. Nulle part le supérieur n’est un commandant qui ordonne et contraint ; partout il n’est qu’un censeur qui avertit et gronde. — Pour affaiblir encore cette autorité déjà si affaiblie, à chaque degré de la hiérarchie on l’a divisée entre plusieurs. Ce sont des conseils superposés qui administrent le département, le district et la commune. Dans aucun de ces conseils il n’y a de tête dirigeante. Partout l’exécution et la permanence appartiennent à des directoires de quatre ou huit membres, à un bureau de deux, trois, quatre, six et sept membres, dont le chef élu, président ou maire, n’a qu’une primauté honorifique. Partout la décision et l’action, émoussées, ralenties, écourtées, par le bavardage et les procédures de la délibération, ne peuvent jaillir qu’après l’accord pénible et tumultueux de plusieurs volontés discordantes. — Tout électifs et collectifs que soient ces pouvoirs, on se prémunit encore contre eux. Non seulement on les soumet au contrôle d’un conseil élu, non seulement on les renouvelle par moitié tous les deux ans, mais encore le maire et le procureur de la commune après quatre ans d’exercice, le procureur-syndic de département ou de district après huit ans d’exercice, le receveur de district après six ans d’exercice, ne sont plus réélus. Tant pis pour les affaires et pour le public s’ils ont mérité et gagné la confiance des électeurs, s’ils ont acquis par la pratique une compétence rare et précieuse ; on ne veut pas qu’ils s’ancrent dans leur poste. Peu importe que leur maintien introduise dans leur service l’esprit de suite et la prévoyance ; on craint qu’ils ne prennent trop d’influence, et la loi les chasse dès qu’ils deviennent experts et autorisés. — Jamais la jalousie et le soupçon n’ont été plus en éveil contre le pouvoir même légal et légitime. On le mine et on le sape jusque dans les services où l’on en reconnaît la nécessité, jusque dans l’armée et dans la gendarmerie. — Dans l’armée, pour nommer un sous-officier, les sous-officiers forment une liste, et le capitaine en extrait trois sujets, entre lesquels le colonel choisit. Pour choisir un sous-lieutenant, tous les officiers votent, et il est nommé à la majorité des suffrages. — Dans la gendarmerie, pour nommer un gendarme, le directoire du département fait une liste, le colonel y désigne cinq noms, et le directoire en choisit un. Pour choisir un brigadier, un maréchal des logis ou un lieutenant, voici, outre le directoire et le Colonel, une autre intervention, celle des sous-officiers et officiers. C’est un système compliqué d’élections et de triages, qui, remettant une portion du choix à l’autorité civile et aux subordonnés militaires, ne laisse au colonel que le tiers ou le quart de son ancien ascendant. — Quant à la garde nationale, le principe nouveau y est appliqué sans réserve. Tous les sous-officiers et les officiers, jusqu’au grade de capitaine, sont élus par leurs hommes. Tous les officiers supérieurs sont élus par les officiers inférieurs. Tous les sous-officiers et tous les officiers inférieurs et supérieurs sont élus pour un an seulement, et ne peuvent être réélus qu’après un an d’intervalle, pendant lequel ils auront servi comme simples gardes. — La conséquence est manifeste : dans tout l’ordre civil et dans tout l’ordre militaire, le commandement est énervé ; les subalternes ne sont plus des instruments exacts et sûrs ; le chef n’a plus sur eux de prise efficace. Partant, ses ordres ne
rencontrent qu’une obéissance molle, une déférence douteuse, parfois une résistance ouverte ; leur exécution demeure languissante, incertaine, incomplète, jusqu’à ce qu’elle devienne nulle, et la désorganisation latente, puis flagrante, est instituée par la loi.
De degré en degré dans la hiérarchie, le pouvoir a glissé, et, en vertu de la Constitution, il appartient désormais aux magistrats qui siègent au plus bas de l’échelle. Ce n’est pas le roi, ce n’est pas le ministre, ce n’est pas le directoire du département ou du district qui commandent dans la commune ; ce sont les officiers municipaux, et ils y règnent autant qu’on peut régner dans une petite république indépendante. Seuls ils ont cette main-forte, qui fouille dans la poche du contribuable récalcitrant et assure le recouvrement de l’impôt, qui saisit l’émeutier au collet et sauvegarde les propriétés et les vies, bref qui convertit en actes les promesses ou les menaces de la loi. Sur leur réquisition, toute force armée, garde nationale, troupe, gendarmerie, doit marcher. Seuls parmi les administrateurs, ils ont ce droit souverain ; le département et le district ne peuvent que les inviter à s’en servir. Ce sont eux qui proclament la loi martiale. Ainsi la poignée de l’épée est dans leurs mains. — Assistés de commissaires que nomme le conseil général de la commune, ils dressent le tableau de l’imposition mobilière et foncière, fixent la quote-part de chaque contribuable, adjugent la perception, vérifient les registres et la caisse du percepteur, visent ses quittances, déchargent les insolvables, répondent des rentrées et autorisent les contraintes. Ainsi la bourse des particuliers est à leur discrétion, et ils y puisent ce qu’ils jugent appartenir au public. — Ayant la bourse et l’épée, rien ne leur manque pour être maîtres, d’autant plus qu’en toute loi l’application leur appartient, que nulle injonction de l’Assemblée au roi, du roi aux ministres, des ministres aux départements, du département aux districts, du district aux communes, n’aboutit à l’effet local et réel que par eux, que chaque mesure générale subit leur interprétation particulière, et peut toujours être défigurée, amortie, exagérée, au gré de leur timidité et de leur inertie, de leur violence et de leur partialité. — Aussi bien ils ne tardent guère à sentir leur force. De toutes parts on les voit argumenter contre leurs supérieurs, contre les ordres du district, du département, des ministres, de l’Assemblée elle-même, alléguer les circonstances, leur manque de moyens, leur danger, le salut public, ne pas obéir, agir d’eux-mêmes, désobéir en face, se glorifier d’avoir désobéi et réclamer en droit la toute-puissance qu’ils exercent en fait. Ceux de Troyes, à la Fête de la Fédération, refusent de subir la préséance du département, et la réclament pour eux-mêmes, comme « immédiats représentants du peuple ». Ceux de Brest, malgré les défenses réitérées du district, envoient quatre cents hommes et deux canons pour soumettre une commune voisine à son curé assermenté. Ceux d’Arnay-le-Duc arrêtent Mesdames, malgré leur passeport signé des ministres, les retiennent malgré les ordres du district et du département, persistent à leur barrer le passage malgré le décret spécial de l’Assemblée nationale, et envoient deux députés à Paris pour faire prévaloir leur décision. Arsenaux pillés, citadelles envahies, convois arrêtés, courriers retenus, lettres interceptées, insubordination incessante et croissante, usurpations sans trêve ni mesure, les municipalités s’arrogent toute licence dans leur territoire et parfois hors de leur territoire. — Désormais il y a quarante mille corps souverains dans le royaume. On leur a mis la force en main, et ils en usent. Ils en usent si bien, que l’un d’eux, celui de Paris, profitant du voisinage, assiégera, mutilera, gouvernera la Convention nationale, et, par celle-ci, la France.

#### III

Suivons ces rois municipaux dans leur domaine : leur tâche est immense et au delà de ce que les forces
humaines peuvent porter. Car tous les détails de l’exécution leur sont confiés, et il ne s’agit pas pour eux d’une petite routine à suivre, mais d’un ordre social tout entier à défaire, et d’un ordre social tout entier à constituer. — Ils ont quatre milliards de biens ecclésiastiques, mobiliers et immobiliers, bientôt deux milliards et demi de biens d’émigrés à séquestrer, évaluer, gérer, inventorier, dépecer, vendre et faire payer. Ils ont sept ou huit mille religieux et trente mille religieuses à déplacer, installer, autoriser et pourvoir. Ils ont quarante-six mille ecclésiastiques, évêques, chanoines, curés, vicaires, à déposséder, à remplacer, souvent de force, plus tard à expulser, interner, emprisonner et nourrir. Ils sont obligés de discuter, tracer, apprendre, enseigner au public les nouvelles circonscriptions territoriales, celle de la commune, celle du district, celle du département. Il leur faut convoquer, loger, protéger les nombreuses assemblées primaires et secondaires, surveiller leurs opérations qui parfois durent plusieurs semaines, installer leurs élus, juges de paix, officiers de la garde nationale, juges, accusateurs publics, curés, évêques, administrateurs de district et de département. Ils doivent dresser à nouveau le tableau de tous les contribuables, répartir entre eux suivant un mode nouveau des impôts tout nouveaux, mobiliers et fonciers, statuer sur les réclamations, nommer un percepteur, vérifier régulièrement sa caisse et ses livres, lui prêter
main-forte, prêter main-forte à la perception des aides et de la gabelle, qui, vainement réduites, égalisées, transformées par l’Assemblée nationale, ne rentrent plus malgré ses décrets. Ils ont à trouver des fonds pour habiller, équiper, armer la garde nationale, à intervenir entre elle et les commandants militaires, à maintenir l’accord entre ses divers bataillons. Ils ont à défendre les forêts du pillage, à empêcher l’envahissement des communaux, à maintenir l’octroi, à protéger les anciens fonctionnaires, les ecclésiastiques et les nobles suspects et menacés, par-dessus tout à pourvoir, n’importe comment, à l’approvisionnement de la commune qui manque de subsistances, par suite à provoquer des souscriptions, à négocier des achats au loin et jusqu’à l’étranger, à faire marcher des escortes, à dédommager les boulangers, à garnir le marché chaque semaine, malgré la disette, malgré l’insécurité des routes et malgré la résistance des cultivateurs. — C’est à peine si un chef absolu, envoyé de loin et d’en haut, le plus énergique et le plus expert, soutenu par la force armée la plus disciplinée et la plus obéissante, viendrait à bout d’une pareille besogne, et, à sa place, il n’y a qu’une municipalité à qui tout manque, l’autorité, l’instrument, l’expérience, la capacité et la volonté.
Dans la campagne, dit un orateur à la tribune, « sur 40 000 municipalités, il y en a 20 000 où les officiers municipaux ne savent ni lire ni écrire ». En effet, le curé en est exclu par la loi, et, sauf en Vendée, le seigneur en est exclu par l’opinion. D’ailleurs, en beaucoup de provinces, on ne parle que patois ; le français, surtout le français philosophique et abstrait des lois et proclamations nouvelles, demeure un grimoire. Impossible d’entendre et d’appliquer les décrets compliqués, les instructions savantes qui arrivent de Paris. — Ils viennent à la ville, se font expliquer et commenter tout au long l’office dont ils sont chargés, tâchent de comprendre, paraissent avoir compris, puis, la semaine suivante, reviennent n’ayant rien compris du tout, ni la façon de tenir les registres de l’état civil, ni la manière de dresser le rôle des impôts, ni la distinction des droits féodaux abolis et des droits féodaux maintenus, ni les règles qu’ils doivent faire observer dans les opérations électorales, ni les limites que la loi pose à leur subordination et à leurs pouvoirs. Rien de tout cela n’entre dans leur cervelle brute et novice ; au lieu d’un paysan qui vient de quitter ses bœufs, il faudrait ici un homme de loi, aidé d’un commis exercé. — À leur ignorance, ajoutez leur prudence ; ils ne veulent pas se faire d’ennemis dans leur commune, et ils s’abstiennent, surtout en matière d’impôt. Neuf mois après le décret sur la contribution patriotique, « 28 000 municipalités sont en retard, et n’ont (encore) envoyé ni rôles ni aperçus ». À la fin de janvier 1792, « sur 40 911 municipalités, 5448 seulement ont déposé leurs matrices, 2560 rôles seulement sont définitifs et en recouvrement. Un grand nombre n’ont pas même commencé leurs états de sections ». — C’est bien pis quand ils croient avoir compris et se mettent en devoir d’appliquer. Dans leur esprit incapable d’abstractions, la loi se transforme et se déforme par des interprétations extraordinaires. On verra ce qu’elle y devient quand il s’agit des droits féodaux, des forêts, des communaux, de la circulation des blés, du taux des denrées, de la surveillance des aristocrates, de la protection des personnes et des propriétés. Selon eux, elle les autorise et les invite à faire de force et à l’instant tout ce dont ils ont besoin ou envie pour le moment. — Plus affiné, et capable le plus souvent d’entendre les décrets, l’officier municipal des gros bourgs et des villes n’est guère plus en état de les bien mettre en pratique. Sans doute il est intelligent, plein de bonne volonté, zélé pour le bien public. En somme, pendant les deux premières années de la Révolution, c’est la portion la plus instruite et la plus libérale de la bourgeoisie qui, à la municipalité comme au département et au district, arrive aux affaires. Presque tous sont des hommes de loi, avocats, notaires,
procureurs, avec un petit nombre d’anciens privilégiés imbus du même esprit, un chanoine à Besançon, un gentilhomme à Nîmes. Ils ont les meilleures intentions, ils aiment l’ordre et la liberté, ils donnent leur temps et leur argent, ils siègent en permanence, ils accomplissent un travail énorme ; souvent même ils s’exposent volontairement à de grands dangers. — Mais ce sont des bourgeois philosophes, semblables en cela à leurs députés de l’Assemblée nationale, et, à ce double titre, aussi incapables que leurs députés de gouverner une nation dissoute. À ce double titre, ils sont malveillants pour l’ancien régime, hostiles au catholicisme et aux droits féodaux, défavorables au clergé et à la noblesse, enclins à étendre la portée et à exagérer la rigueur des décrets récents, partisans des droits de l’homme, par suite humanitaires, optimistes, disposés à excuser les méfaits du peuple, hésitants, tardifs et souvent timides en face de l’émeute, bref excellents pour écrire, exhorter et raisonner, mais non pour casser des têtes et pour se faire casser les os. Rien ne les a préparés à devenir, du jour au lendemain, des hommes d’action. Jusqu’ici ils ont toujours vécu en administrés passifs, en particuliers paisibles, en gens de cabinet et de bureau, casaniers, discoureurs et polis, à qui les phrases cachaient les choses et qui, le soir, sur le mail, à la promenade, agitaient les grands principes du gouvernement sans prendre garde au mécanisme effectif qui, avec la maréchaussée pour dernier rouage, protégeait leur sécurité, leur promenade et leur conversation. Ils n’ont point ce sentiment du danger social qui fait le chef véritable et qui subordonne les émotions de la pitié nerveuse aux exigences du devoir public. Ils ne savent pas qu’il vaut mieux faire tuer cent citoyens honnêtes que leur laisser pendre un coupable non jugé. Entre leurs mains, la répression n’a ni promptitude, ni raideur, ni constance. Ils restent à l’hôtel de ville ce qu’ils étaient avant d’y entrer, des légistes et des scribes, féconds en proclamations, en rapports, en correspondances. C’est là tout leur rôle, et, si quelqu’un d’entre eux, plus énergique, veut en sortir, les prises lui manquent sur cette commune que, d’après la Constitution, il doit conduire, et sur cette force armée qu’on lui confie pour faire observer la loi.
En effet, pour qu’une autorité soit respectée, il ne faut pas qu’elle naisse sur place et sous la main des subordonnés. Lorsque ceux qui la font sont précisément ceux qui la subissent, elle perd son prestige avec son indépendance ; car, en la subissant, ils se souviennent qu’ils l’ont faite. Tout à l’heure, un tel, candidat, sollicitait leurs suffrages ; à présent, magistrat, il leur donne des ordres, et cette transformation si brusque est leur œuvre. Difficilement ils passeront du rôle d’électeurs souverains à celui d’administrés dociles ; difficilement ils reconnaîtront leur commandant dans leur créature. Tout au rebours, ils n’accepteront son ascendant que sous bénéfice d’inventaire, et se réserveront en fait les pouvoirs qu’ils lui ont délégués en droit. « Nous l’avons nommé, c’est pour qu’il fasse nos
volontés » : rien de plus naturel que ce raisonnement populaire. Il s’applique à l’officier municipal ceint de son écharpe, comme à l’officier de la garde nationale muni de son épaulette, parce que l’écharpe, comme l’épaulette, conférée par l’arbitraire des électeurs, leur semble toujours un don révocable à leur bon plaisir. Toujours, et notamment en cas de danger ou de grande émotion publique, le supérieur, s’il est directement nommé par ceux à qui il commande, leur apparaît comme leur commis. — Voilà l’autorité municipale, telle qu’elle est alors, intermittente, incertaine et débile, d’autant plus débile que l’épée, dont les hommes de l’hôtel de ville semblent tenir la poignée, ne sort pas toujours du fourreau à leur volonté. Eux seuls, ils requièrent la garde nationale ; mais elle ne dépend point d’eux, et ils ne disposent pas d’elle. Pour qu’ils puissent compter sur son aide, il faut que ses chefs indépendants veuillent bien obéir à la réquisition ; il faut que les hommes veuillent bien obéir à leurs officiers élus ; il faut que ces militaires improvisés consentent à quitter leur charrue, leur atelier, leur boutique ou leur bureau, à perdre leur journée, à faire patrouille la nuit, à recevoir des volées de pierres, à tirer sur une foule ameutée dont souvent ils partagent les colères ou les préjugés. — Sans doute ils feront feu quelquefois ; mais ordinairement ils resteront l’arme au bras. À la fin, ils se lasseront d’un service pénible, dangereux, perpétuel, odieux et pour lequel ils ne sont pas faits. Ils ne viendront pas, ou ils arriveront trop tard et en trop petit nombre. En ce cas, la troupe requise comme eux restera immobile à leur exemple, et le magistrat municipal, entre les mains duquel l’épée aura glissé, ne pourra que mander douloureusement à ses supérieurs du district et du département les violences populaires dont il aura été l’inutile témoin. — En d’autres cas, et surtout dans les campagnes, sa condition est pire. Tambour en tête, la garde nationale vient le prendre à la maison commune, afin d’autoriser par sa présence et de légaliser par ses arrêtés les attentats qu’elle veut commettre. Il marche saisi au collet, et signe sous les baïonnettes. Cette fois, son instrument, non seulement s’est dérobé, mais s’est retourné ; au lieu d’en tenir la poignée, il en sent la pointe, et la force armée, dont il devrait se servir, se sert de lui.

#### IV

Voici donc le vrai souverain, l’électeur garde national et votant. C’est bien lui que la Constitution a voulu faire roi ; à tous les degrés de la hiérarchie, il est là, avec son suffrage pour déléguer l’autorité, et avec son fusil pour en assurer l’exercice. — Par son libre choix, il crée tous les pouvoirs locaux, intermédiaires et centraux, législatifs, administratifs, ecclésiastiques et judiciaires. Directement et dans les assemblées primaires, il nomme le maire, le corps municipal, le procureur et le conseil de la commune, le juge de paix et ses assesseurs, les électeurs du second degré. Indirectement et par ces électeurs élus, il nomme les administrateurs et
procureurs-syndics du district et du département, les juges au civil et au criminel, l’accusateur public, les évêques et curés, les membres de l’Assemblée nationale, les jurés de la haute cour nationale. — Tous ces mandats qu’il confère sont à courte échéance, et les principaux, ceux d’officier municipal, d’électeur, de député, ne durent que deux ans ; au bout de ce bref délai, ses mandataires sont ramenés sous son vote, afin que, s’ils lui déplaisent, il puisse les remplacer par d’autres. Il ne faut pas que ses choix l’enchaînent, et, dans une maison bien tenue, le propriétaire légitime doit être à même de renouveler librement, aisément, fréquemment son personnel de commis. — On n’a confiance qu’en lui et, pour plus de sûreté, on lui a remis les armes. Quand ses commis doivent employer la force, c’est lui qui la leur prête. Ce qu’il a voulu comme électeur, il l’exécute comme garde national. À deux reprises, il intervient, toujours d’une façon décisive, et son ascendant sur les pouvoirs légaux est irrésistible, puisqu’ils ne naissent que par son vote et ne sont obéis que par son concours. — Mais tous ces droits sont en même temps des charges. La Constitution le qualifie de citoyen actif, et, par excellence, il l’est ou doit l’être, puisque l’action publique ne commence et n’aboutit que par lui, puisque tout dépend de sa capacité et de son zèle, puisque la machine n’est bonne et n’opère qu’à proportion de son discernement, de sa ponctualité de son sang-froid, de sa fermeté, de sa discipline au scrutin et dans les rangs. La loi lui demande un service incessant de jour et de nuit, de corps et d’esprit, comme gendarme et comme électeur. — Ce que doit peser ce service de gendarme, on en peut juger par le nombre des émeutes. Combien est pesant ce service d’électeur, la liste des élections va le montrer.
En février, mars, avril et mai 1789, assemblées de paroisse très longues pour choisir les électeurs et écrire les doléances ; assemblées de bailliage encore plus longues pour choisir les députés et rédiger le cahier. — En juillet et août 1789, assemblées spontanées pour élire ou confirmer les corps municipaux ; autres assemblées spontanées par lesquelles les milices se forment et nomment leurs officiers ; puis, dans la suite, assemblées incessantes de ces mêmes milices, pour se fondre en une seule garde nationale, pour renouveler leurs officiers, pour députer aux fédérations. — En décembre 1789 et janvier 1790, assemblées primaires pour élire les officiers municipaux et leur conseil. — En mai 1790, assemblées primaires et secondaires pour nommer les administrateurs de département et de district. — En octobre 1790, assemblées primaires pour élire le juge de paix et ses assesseurs, assemblées secondaires pour élire le tribunal de district. — En novembre 1790, assemblées primaires pour renouveler une moitié du corps municipal. — En février et mars 1791, assemblées secondaires pour nommer l’évêque et les curés. — En juin, juillet, août et septembre 1791, assemblées primaires et secondaires pour renouveler une moitié des administrateurs de département et de district, pour nommer le président, l’accusateur public et le greffier du tribunal criminel, pour choisir les députés. — En novembre 1791, assemblées primaires pour renouveler une moitié du conseil municipal. — Notez que beaucoup de ces élections traînent, parce que les votants manquent d’expérience, parce que les formalités sont compliquées, parce que l’opinion est divisée. En août et septembre 1791, à Tours, elles se prolongent pendant treize jours ; à Troyes, en janvier 1790, au lieu de trois jours, elles occupent trois semaines ; à Paris, en septembre et octobre 1791, rien que pour choisir les députés, elles durent trente-sept jours ; en nombre d’endroits, elles sont contestées, cassées et recommencent. — À ces convocations universelles qui mettent en mouvement toute la France, joignez les convocations locales par lesquelles une commune s’assemble pour approuver ou contredire ses officiers municipaux, pour réclamer auprès du département, du roi, ou de l’Assemblée, pour demander le maintien de son curé, l’approvisionnement de son marché, la venue ou le renvoi d’un détachement militaire, et songez à tout ce que ces convocations, pétitions, nominations supposent de comités préparatoires, de réunions préalables, de débats préliminaires. Toute représentation publique commence par des répétitions à huis clos. On ne s’entend pas du premier coup pour choisir un candidat, et surtout une liste de candidats, pour nommer dans chaque commune de trois à vingt et un officiers
municipaux et de six à quarante-deux notables, pour nommer douze administrateurs au district et trente-six administrateurs au département, d’autant plus que la liste doit être double et contenir deux fois autant de noms qu’il y a de places à remplir. En toute élection importante, on peut compter qu’un mois d’avance les électeurs seront en branle, et que quatre semaines de discussions, manœuvres, conciliabules ne sont pas de trop pour l’examen des candidatures et pour le racolage des voix. — Ajoutez donc cette longue préface à chacune de ces élections si longues, si souvent répétées, et maintenant faites une masse de tous les dérangements et déplacements, de toutes les pertes de temps, de tout le travail que l’opération réclame. Chaque convocation des assemblées primaires appelle, pendant une ou plusieurs journées, à la maison commune ou au chef-lieu de canton, environ trois millions cinq cent mille électeurs du premier degré. Chaque convocation des assemblées du second degré fait venir et séjourner au chef-lieu de leur département, puis au chef-lieu de leur district, environ quarante mille électeurs élus. Chaque remaniement ou réélection dans la garde nationale assemble sur la place publique ou fait défiler au scrutin de la maison commune trois ou quatre millions de gardes nationaux. Chaque fédération, après avoir exigé le même rassemblement ou le même défilé, envoie, aux chefs-lieux des districts et des départements, des délégués par centaines de mille, et, à Paris, des délégués par dizaines de mille. — Institués au prix de tant d’efforts, les pouvoirs ne fonctionnent que par un effort égal : dans une seule branche d’administration, ils occupent 2988 administrateurs au département, 6950 au district. 1 175 000 à la commune, en tout près de 1 200 000 administrateurs, et l’on a vu si leur office est une sinécure. Jamais machine n’a requis pour s’établir et marcher une aussi prodigieuse dépense de forces. Aux États-Unis, où maintenant elle se fausse par son propre jeu, on a calculé que, pour satisfaire au vœu de la loi et maintenir chaque rouage à sa place exacte, il faudrait que chaque citoyen donnât par semaine un jour entier, un sixième de son temps aux affaires publiques. En France, où le régime est nouveau, où le désordre est universel, où le service de garde national vient compliquer le service d’électeur et d’administrateur, j’estime qu’il faudrait deux jours. À cela aboutit la Constitution ; telle est son injonction latente et finale : chaque citoyen actif donnera aux affaires publiques un tiers de son temps.
Or ces douze cent mille administrateurs, ces trois ou quatre millions d’électeurs et de gardes nationaux sont justement les hommes de France qui ont le moins de loisir. En effet, dans la classe des citoyens actifs sont compris presque tous les hommes qui travaillent de leur esprit ou de leurs bras. La loi n’a mis à l’écart que les domestiques appliqués au service de la personne et les simples manœuvres qui, dépourvus de toute propriété ou de revenu, gagnent moins de vingt et un sous par jour. Partant, un garçon meunier attaché au service du moulin, le moindre métayer, tout villageois propriétaire d’une chaumière ou d’un carré de légumes, l’ouvrier ordinaire vote aux assemblées primaires et peut devenir officier municipal. De plus, s’il paye dix francs par an de contribution directe, s’il est fermier ou métayer d’un bien qui rapporte quatre cents livres, si son loyer est de cent à cent cinquante francs, il peut être électeur élu, administrateur de district et de département. À ce taux les éligibles sont innombrables : dans le Doubs, en 1790, ils forment les deux tiers des citoyens actifs. Ainsi, à tous ou presque à tous, le chemin de tous les offices est ouvert, et la loi n’a pris aucune précaution pour en réserver ou en ménager l’entrée à l’élite qui pourrait le mieux les remplir. Au contraire, dans la pratique, nobles, dignitaires ecclésiastiques, parlementaires, grands fonctionnaires de l’ancien régime, haute bourgeoisie, presque tous les gens riches qui ont des loisirs sont exclus des élections par la violence, et des places par l’opinion ; bientôt ils se cantonnent dans la vie privée, et, par découragement ou dégoût, par scrupules monarchiques ou religieux, ils renoncent à la vie publique. — Par suite tout le faix des fonctions nouvelles retombe sur les plus occupés, négociants, industriels, gens de loi, employés, boutiquiers, artisans, cultivateurs. Ce sont eux qui doivent donner un tiers de leur temps déjà tout pris, négliger leur besogne privée pour un travail public, quitter leur moisson, leur établi, leur échoppe ou leurs dossiers, pour escorter des convois et faire patrouille, pour courir, séjourner et siéger à la maison commune, au chef-lieu de canton, de district ou de département, sous une pluie de phrases et de paperasses, avec le sentiment qu’ils font une corvée gratuite, et que cette corvée ne profite guère au public. — Pendant les six premiers mois, ils la font de bon cœur : pour écrire les cahiers, pour s’armer contre les brigands, pour supprimer les impôts, les redevances et la dîme, leur zèle est très vif. Mais, cela obtenu ou extorqué, décrété en droit ou accompli en fait, qu’on ne les dérange plus. Ils ont besoin de tout leur temps : ils ont leur récolte à rentrer, leurs chalands à servir, leurs commandes à livrer, leurs écritures à faire, leurs échéances à payer, toutes besognes urgentes qu’on ne peut ni ne doit abandonner ou interrompre. Sous le fouet de la nécessité et de l’occasion, ils ont donné un grand coup de collier, et, si on les en croit, désembourbé la charrette publique ; mais ce n’est pas pour s’y atteler à perpétuité et la traîner eux-mêmes. Confinés depuis des siècles dans la vie privée, chacun d’eux a sa petite brouette qu’il pousse, et c’est de celle-ci d’abord et surtout qu’il se croit responsable. Dès le commencement de 1790, le relevé des votes montre autant d’absents que de présents : à Besançon, sur 3200 inscrits il n’y a que 959 votants ; quatre mois après, plus de la moitié des électeurs manque au scrutin, et, dans toute la France, à Paris même, la tiédeur ne fera que croître. Des administrés de Louis XV et de Louis XVI ne deviennent pas du jour au lendemain des citoyens de Florence ou d’Athènes. On n’improvise pas, dans le cœur et l’esprit de trois ou quatre millions d’hommes, des facultés et des habitudes capables de détourner un tiers de leurs forces vers un travail nouveau, disproportionné, gratuit et de surcroît. — Au fond de toutes les combinaisons politiques que l’on fait et que, pendant dix ans, l’on va faire, gît un chiffre faux, d’une fausseté monstrueuse. Arbitrairement, et sans y avoir regardé, on attribue au métal humain qu’on emploie tel poids et telle résistance. Il se trouve à l’épreuve que le métal a dix fois moins de résistance et vingt fois plus de poids.

#### V

À défaut du grand nombre qui se dérobe, c’est le petit nombre qui fait le service et prend le pouvoir. Par la démission de la majorité, la minorité devient souveraine, et la besogne publique, désertée par la multitude indécise, inerte, absente, échoit au groupe résolu,
agisant, présent, qui trouve le loisir et qui a la volonté de s’en charger. Dans un régime où toutes les places sont électives et où les élections sont fréquentes, la politique devient une carrière pour ceux qui lui subordonnent leurs intérêts privés ou y trouvent leur avantage personnel ; il y en a cinq ou six dans chaque village, vingt ou trente dans chaque bourg, quelques centaines dans chaque ville, quelques milliers à Paris. Voilà les vrais citoyens actifs. Eux seuls donnent tout leur temps et toute leur attention aux affaires publiques, correspondent avec les journaux et avec les députés de Paris, reçoivent et colportent sur chaque grande question le mot d’ordre, tiennent des conciliabules, provoquent des réunions, font des motions, rédigent des adresses, surveillent, gourmandent, ou dénoncent les magistrats locaux, se forment en comités, lancent et patronnent des candidatures, vont dans les faubourgs et dans les campagnes pour recruter des voix. — En récompense de ce travail, ils ont la puissance ; car ils mènent les élections et sont élus aux offices ou pourvus de places par leurs candidats élus. Il y a un nombre prodigieux de ces offices et de ces places, non seulement celles d’officiers de la garde nationale et d’administrateurs de la commune, du district ou du département, qui sont gratuites ou peu s’en faut, mais quantité d’autres qui sont payées ; 83 d’évêques, 750 de députés, 400 de juges au criminel, 3700 de juges au civil, 5000 de juges de paix, 20 000 d’assesseurs aux juges de paix, 40 000 de percepteurs communaux, 46 000 de curés, sans compter les emplois accessoires ou infimes qui sont par dizaines et par centaines de mille, depuis les secrétaires, greffiers, huissiers et notaires, jusqu’aux gendarmes, recors, garçons de bureau, bedeaux, fossoyeurs, gardiens de séquestre. La pâture est immense pour les ambitieux ; elle n’est pas mince pour les besogneux, et ils la saisissent. — Telle est la règle dans la démocratie pure : c’est ainsi que pullule aux États-Unis la fourmilière des politicians. Quand la loi appelle incessamment tous les citoyens à l’action politique, quelques-uns seulement s’y adonnent. Dans cette œuvre spéciale, ceux-ci deviennent spéciaux, par suite prépondérants. Mais, en échange de leur peine, il leur faut un salaire, et l’élection leur donne les places, parce qu’ils ont manipulé l’élection.
Deux sortes d’hommes recrutent cette minorité dominante : d’une part les exaltés, et de l’autre les déclassés. Vers la fin de 1789, les gens modérés, occupés, rentrent au logis, et, chaque jour, sont moins disposés à en sortir. La place publique appartient aux autres, à ceux qui, par zèle et passion politique, abandonnent leurs affaires, et à ceux qui, comprimés dais leur case sociale ou refoulés hors des compartiments ordinaires, n’attendaient qu’une issue nouvelle pour s’élancer. — En ce temps d’utopie et de révolution, ni les uns ni les autres ne manquent. Lancé à pleines poignées, le dogme de la souveraineté populaire est tombé, comme une semence, à travers l’espace, et a végété dans les têtes chaudes, dans les esprits courts et précipités, qui, une fois pris par une pensée, y demeurent clos et captifs, chez les raisonneurs qui, partis d’un principe, foncent en avant comme un cheval à qui on a mis des œillères, notamment chez les gens de loi qui, par métier, sont habitués à déduire, chez le procureur de village, le moine défroqué, le curé intrus et excommunié, surtout chez le journaliste ou l’orateur local, qui, pour la première fois, trouve un auditoire, des applaudissements, un ascendant et un avenir. Il n’y a qu’eux pour faire le travail compliqué et perpétuel que comporte la nouvelle Constitution ; car il n’y a qu’eux dont les espérances soient illimitées, dont le rêve soit cohérent, dont la doctrine soit simple, dont l’enthousiasme soit contagieux, dont les scrupules soient nuls et dont la présomption soit parfaite. Ainsi s’est forgée et trempée en eux la volonté raidie, le ressort intérieur qui, chaque jour, se bande davantage et les pousse vers tous les postes de la propagande et de l’action. — Pendant la seconde moitié de 1790, on les voit partout, à l’exemple des Jacobins de Paris et sous le nom d’amis de la Constitution, se grouper en sociétés populaires. Dans chaque ville ou bourgade naît un club de patriotes, qui, tous les soirs ou plusieurs soirs par semaine, s’assemblent « pour coopérer au salut de la chose publique ». C’est un organe nouveau, spontané, supplémentaire et parasite, qui, à côté des organes légaux, se développe dans le corps social. Insensiblement, il va grossir, tirer à soi la substance des autres, les employer à ses fins, se substituer à eux, agir par lui-même et pour lui seul, sorte d’excroissance dévorante dont l’envahissement est irrésistible, non seulement parce que les circonstances et le jeu de la Constitution la nourrissent, mais encore parce que son germe, déposé à de grandes profondeurs, est une portion vivante de la Constitution.
En effet, en tête de la Constitution et des décrets qui s’y rattachent, s’étale la Déclaration des Droits de l’homme. Dès lors, et de l’aveu des législateurs eux-mêmes, il faut distinguer deux parties dans la loi : l’une supérieure, éternelle, inviolable, qui est le principe évident par lui-même ; l’autre inférieure, passagère, discutable, qui comprend les applications plus ou moins exactes ou erronées. Nulle application ne vaut si elle déroge au principe. Nulle institution ou autorité ne mérite obéissance si elle est contraire aux droits qu’elle a pour but de garantir. Antérieurs à la société, ces droits sacrés priment toute convention sociale, et, quand nous voulons savoir si l’injonction légale est légitime, nous n’avons qu’à vérifier si elle est conforme au droit naturel. Reportons-nous donc, en chaque cas douteux ou difficile, vers cet évangile philosophique, vers ce catéchisme incontesté, vers ces articles de foi primordiaux que l’Assemblée nationale a proclamés. — Elle-même, expressément, nous y invite. Car elle nous avertit que « l’ignorance, l’oubli ou le mépris des droits de l’homme sont les seules causes des malheurs publics et de la corruption des gouvernements ». Elle déclare que « le but de toute association politique est la conservation de ces droits naturels et imprescriptibles ». Elle les énonce « afin que les actes du pouvoir législatif et ceux du pouvoir exécutif puissent être à chaque instant comparés avec le but de toute institution politique ». Elle veut « que sa déclaration soit constamment présente à tous les membres du corps social ». — C’est nous dire de contrôler les applications par le principe, et nous fournir la règle d’après laquelle nous pourrons et nous devrons accorder, mesurer ou même refuser notre soumission, notre déférence, notre tolérance aux institutions établies et au pouvoir légal.
Quels sont-ils, ces droits supérieurs, et, en cas de contestation, qui prononcera comme arbitre ? — Ici rien de semblable aux déclarations précises de la Constitution américaine, à ces prescriptions positives qui peuvent servir de support à une réclamation judiciaire, à ces interdictions expresses qui empêchent d’avance plusieurs sortes de lois, qui tracent une limite à l’action des pouvoirs publics, qui circonscrivent des territoires où l’État ne peut entrer, parce qu’ils sont réservés à l’individu. Au contraire, dans la déclaration de l’Assemblée nationale, la plupart des articles ne sont que des dogmes abstraits, des définitions métaphysiques, des axiomes plus ou moins littéraires, c’est-à-dire plus ou moins faux, tantôt vagues et tantôt contradictoires, susceptibles de plusieurs sens et susceptibles de sens opposés, bons pour une harangue d’apparat et non pour un usage effectif, simple décor, sorte d’enseigne pompeuse, inutile et pesante, qui, guindée sur la devanture de la maison constitutionnelle et secouée tous les jours par des mains violentes, ne peut manquer de tomber bientôt sur la tête des passants. — On n’a rien fait pour parer à ce danger visible. Rien de semblable ici à cette Cour suprême qui aux États-Unis est la gardienne de la Constitution, même contre le Congrès, qui, au nom de la Constitution, peut invalider en fait une loi même votée et sanctionnée par tous les pouvoirs et dans toutes les formes, qui reçoit la plainte du particulier lésé par la loi inconstitutionnelle, qui arrête la main du shérif ou du percepteur levée sur lui, et qui lui assigne sur eux des intérêts et dommages. On a proclamé des droits indéfinis et discordants, sans pourvoir à leur interprétation, à leur application, à leur sanction. On ne leur a point ménagé d’organe spécial. On n’a point chargé un tribunal distinct d’accueillir leurs réclamations, de terminer leurs litiges légalement, pacifiquement, en dernier ressort, par un arrêté définitif qui devienne un précédent et serre le sens lâche du texte. On charge de tout cela tout le monde, c’est-à-dire ceux qui veulent s’en charger, en d’autres termes la minorité délibérante et agissante. — Ainsi, dans chaque ville ou bourgade, c’est le club local qui, avec l’autorisation du législateur lui-même, devient le champion, l’arbitre, l’interprète, le ministre des droits de l’homme, et qui, au nom de ces droits supérieurs, peut protester ou s’insurger, si bon lui semble, non seulement contre les actes légitimes des pouvoirs légaux, mais encore contre le texte authentique de la Constitution et des lois.
Considérez en effet ces droits tels qu’on les proclame, avec le commentaire du harangueur qui les explique au club, devant des esprits échauffés et entreprenants, ou dans la rue, devant une foule surexcitée et grossière. Tous les articles de la Déclaration sont des poignards dirigés contre la société humaine, et il n’y a qu’à pousser le manche pour faire entrer la lame. — Parmi « ces droits naturels et imprescriptibles », le législateur a mis « la résistance à l’oppression ». Nous sommes opprimés, résistons et levons-nous en armes. — Selon le législateur, « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Allons à l’hôtel de ville, interrogeons nos magistrats tièdes ou suspects, surveillons leurs séances, vérifions s’ils poursuivent les prêtres et s’ils désarment les aristocrates, empêchons les de machiner contre le peuple, et faisons marcher ces mauvais commis. — Selon le législateur, « tous les citoyens ont le droit de concourir personnellement ou par leurs représentants à la formation de la loi ». Ainsi, plus d’électeurs privilégiés par leurs trois francs de contribution ; à bas la nouvelle aristocratie des citoyens actifs ; restituons à deux millions de prolétaires le droit de suffrage que la Constitution leur a frauduleusement dérobé. — Selon le législateur, « les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits ». Par conséquent, que nul ne soit exclu de la garde nationale ; à tous, même aux indigents, une arme, pique ou fusil, pour défendre leur liberté. — Aux termes mêmes de la Déclaration, « il n’y a plus ni vénalité ni hérédité d’aucun office public ». Ainsi la royauté héréditaire est illégitime : allons aux Tuileries et jetons le trône à bas. — Aux termes mêmes de la Déclaration, « la loi est l’expression de la volonté générale ». Écoutez ces clameurs de la place publique, ces pétitions qui arrivent de toutes les villes : voilà la volonté générale qui est la loi vivante et qui abolit la loi écrite. À ce titre, les meneurs de quelques clubs de Paris déposeront le roi, violenteront l’Assemblée
législative, décimeront la Convention nationale. — En d’autres termes, la minorité bruyante et factieuse va supplanter la nation souveraine, et désormais rien ne lui manque pour faire ce qui lui plaît quand il lui plaît. Car le jeu de la Constitution lui a donné la réalité du pouvoir, et le préambule de la Constitution lui donne l’apparence du droit.

#### VI

Telle est l’œuvre de l’Assemblée constituante. Par plusieurs lois, surtout par celles qui intéressent la vie privée, par l’institution de l’état civil, par le code pénal et le code rural, par les premiers commencements et la promesse d’un code civil uniforme, par l’énoncé de quelques règles simples en matière d’impôt, de procédure et d’administration, elle a semé de bons germes. Mais, en tout ce qui regarde les institutions politiques et l’organisation sociale, elle a opéré comme une académie d’utopistes et non comme une législature de praticiens. — Sur le corps malade qui lui était confié, elle a exécuté des amputations aussi inutiles que démesurées, et appliqué des bandages aussi insuffisants que malfaisants. Sauf deux ou trois restrictions admises par inconséquence, sauf le maintien d’une royauté de parade et l’obligation d’un petit cens électoral, elle a suivi jusqu’au bout son principe, qui est celui de Rousseau. De parti pris, elle a refusé de considérer l’homme réel qui était sous ses yeux, et s’est obstinée à ne voir en lui que l’être abstrait créé par les livres. — Par suite, avec un aveuglement et une raideur de chirurgien spéculatif, elle a détruit, dans la société livrée à son bistouri et à ses théories, non seulement les tumeurs, les disproportions et les froissements des organes, mais encore les organes eux-mêmes et jusqu’à ces noyaux vivants et directeurs autour desquels les cellules s’ordonnent pour recomposer un organe détruit, d’un côté ces groupes anciens, spontanés et persistants que la géographie, l’histoire, la communauté d’occupations et d’intérêts avaient formés, d’un autre côté ces chefs naturels que leur nom, leur illustration, leur éducation, leur indépendance, leur bonne volonté, leurs aptitudes désignaient pour le premier rôle. D’une part, elle dépouille, laisse ruiner et proscrire toute la classe supérieure, noblesse, parlementaires, grande bourgeoisie. D’autre part, elle dépossède et dissout tous les corps historiques ou naturels, congrégations religieuses, clergé, provinces, parlements, corporations d’art, de profession ou de métier. — L’opération faite, tout lien ou attache entre les hommes se trouve coupé, toute subordination ou hiérarchie a disparu. Il n’y a plus de cadres et il n’y a plus de chefs. Il ne reste que des individus, vingt-six millions d’atomes égaux et disjoints. Jamais matière plus désagrégée et plus incapable de résistance ne fut offerte aux mains qui voudront la pétrir ; il leur suffira pour réussir d’être dures et violentes. — Elles sont prêtes, ces mains brutales, et l’Assemblée qui a fait la poussière a préparé aussi le pilon. Aussi maladroite pour construire que pour détruire, elle invente, pour remettre l’ordre dans une société bouleversée, une machine qui, à elle seule, mettrait le désordre dans une société tranquille. Ce n’était point trop du gouvernement le plus absolu et le plus concentré pour opérer sans trouble un tel nivellement des rangs, une telle décomposition des groupes, un tel déplacement de la propriété. À moins d’une armée bien commandée, obéissante et partout présente, on ne fait point pacifiquement une grande transformation sociale ; c’est ainsi que le tsar Alexandre a pu affranchir les paysans russes. — Tout au rebours, la Constitution nouvelle réduit le roi au rôle de président honoraire, suspect et contesté d’un État désorganisé. Entre lui et le corps législatif elle ne met que des occasions de conflit et supprime tous les moyens de concorde. Sur les administrations qu’il doit diriger, le monarque n’a point de prise, et du centre aux
extrémités de l’État. L’indépendance mutuelle des pouvoirs intercale partout la tiédeur, l’inertie, la désobéissance entre l’injonction et l’exécution. La France est une fédération de quarante mille municipalités souveraines, où l’autorité des magistrats légaux vacille selon les caprices des citoyens actifs, où les citoyens actifs, trop chargés, se dérobent à leur emploi public, où une minorité de fanatiques et d’ambitieux accapare la parole, l’influence, les suffrages, le pouvoir, l’action, et autorise ses usurpations multipliées, son despotisme sans frein, ses attentats croissants, par la Déclaration des Droits de l’homme. — Le chef-d’œuvre de la raison spéculative et de la déraison pratique est accompli ; en vertu de la Constitution, l’anarchie spontanée devient l’anarchie légale. Celle-ci est parfaite ; on n’en a pas vu de plus belle depuis le neuvième siècle.
* ↑ L’initiative reste au roi sur un point : la guerre ne peut être décrétée par l’Assemblée que sur sa proposition préalable et formelle. Cette exception ne fut obtenue qu’après un combat violent et par un effort suprême de Mirabeau.
* ↑ Discours de Lanjuinais, 7 novembre 1789. « Nous avons voulu la séparation des pouvoirs. Comment donc nous propose-t-on de réunir dans la personne des ministres le pouvoir législatif au pouvoir exécutif ? »
* ↑ Voir les comparutions de ministres devant l’Assemblée législative.
* ↑ « Toute société dans laquelle la séparation des pouvoirs n’est pas déterminée n’a point de Constitution. » (Déclaration des Droits, article XVI). — Ce principe est emprunté à un texte de Montesquieu et à la Constitution américaine. Pour tout le reste on a suivi la théorie de Rousseau
* ↑ Mercure de France, mot de Mallet du Pan.
* ↑ Constitution de 1791, chap. ii, articles 5, 6, 7. — Décret du 25 septembre-6 octobre 1791, section iii, articles 3 à 25.
* ↑ Discours de Barnave et de Rœderer à l’Assemblée constituante. — Discours de Barnave et de Duport aux Jacobins.
* ↑ Principaux textes (Duvergier, Collection des lois et décrets). — Lois sur l’organisation municipale et administrative, 14 décembre et 22 décembre 1789, 12-20 août 1790, 15 mars 1791. Sur l’organisation municipale de Paris, 21 mai-27 juin 1790. — Lois sur l’organisation judiciaire, 16-24 août 1790, 16-29 septembre 1791, 29 septembre-21 octobre 1791. — Lois sur l’organisation militaire. 23 septembre-29 octobre 1790, 16 janvier 1791, 27-28 Juillet 1791. — Lois sur l’organisation financière, 14-24 novembre 1790, 23 novembre 1790, 17 mars 1791, 26 septembre-2 octobre 1791.
* ↑ Décrets du 14 décembre 1789, du 22 décembre 1789. Exception : « Dans les municipalités réduites à trois membres (communes au-dessous de 500 habitants), l’exécution sera confiée au maire seul. »
* ↑ Lois du 23 septembre-29 octobre 1790, du 16 janvier 1791 (Titres II et VII). — Cf. les prescriptions de la loi sur les tribunaux militaires. Dans tout jury d’accusation ou de jugement, un septième des jurés est pris parmi les sous-officiers, et un septtième parmi les soldats ; de plus, selon le grade de l’accusé, on double le nombre des jurés de son grade.
* ↑ Loi du 28 juillet-12 août 1791.
* ↑ Lois du 14 novembre 1789 (art. 52), du 10-14 août 1789. — Instruction du 10-20 août 1790, § 8. — Loi du 21 octobre-21 novembre 1789.
* ↑ Lois du 14 novembre. 23 novembre 1790, du 13 janvier, 26 septembre, 9 octobre 1791.
* ↑ Albert Babeau. I, 327 (Fête de la Fédération du 14 juillet 1790). — Archives nationales, F$^7$, 3215 (17 mai 1791, délibération du conseil général de la commune de Brest. 17 et 19 mai, lettres du directoire du district). — Mercure, n$^o$ du 5 mars 1791. « Mesdames sont retenues, jusqu’au retour des deux députés que la République d’Arnay-le-Duc envoie aux représentants de la nation, pour leur démontrer la nécessité d’enfermer les tantes du roi dans le royaume. »
* ↑ Moniteur, X, 132, discours de M. de Labergerie, 8 novembre 1791
* ↑ À Montauban, dans le salon de l’intendant, les dames du pays ne parlaient que patois, et la grand’mère de la personne très bien élevée qui m’a raconté ce fait n’entendait pas d’autre langue.
* ↑ Moniteur, V, 163, séance du 18 juillet 1790. Discours de M. Le Couteulx, rapporteur.
* ↑ Moniteur, XI, 283, séance du 2 février 1792, discours de Cambon : « Ils s’en retournent croyant entendre ce qu’on leur a bien expliqué, mais reviennent le lendemain pour recevoir de nouvelles explications. Des avoués refusent de se rendre sur les lieux pour diriger les municipalités, disant qu’ils n’y entendent rien. »
* ↑ Loi du 11-15 mai 1791.
* ↑ Procès-verbal de l’assemblée électorale du département d’Indre-et-Loire (1791, imprimé).
* ↑ Ferrières, I, 367.
* ↑ Sauzay, I, 191 (21 711 éligibles sur 32 288 citoyens inscrits).
* ↑ Procès-verbal de l’assemblée électorale du département d’Indre-et-Loire, 27 août 1791. « Un membre de l’assemblée a fait la motion que tous les membres qui la composent fussent indemnisés de la dépense que leur occasionneraient leur déplacement et le long séjour qu’ils devaient faire dans la ville où l’assemblée tenait séance. Il a observé que les habitants de la campagne étaient ceux qui souffraient le plus, leurs travaux étant leur unique richesse ; que, si l’on fermait l’œil à cette réclamation, ils seraient, malgré leur patriotisme, forcés de se retirer et d’abandonner leur importante mission ; qu’alors les assemblées électorales seraient désertes, ou seraient composées de ceux à qui leurs facultés permettraient ce sacrifice. »
* ↑ Sauzay, I, 147, 192.
* ↑ Pour le détail de ces chiffres, voir la Conquête jacobine, tome VI, livre VI.
* ↑ Ferrières, I, 367. Cf. les diverses lois ci-dessus.
* ↑ Constant, Histoire d’un club jacobin en province (Fontainebleau), p. 15. (Procès-verbaux de la fondation des clubs de Moret, Thomery, Nemours, Montereau.)
* ↑ Cf. la Déclaration d’indépendance du 4 juillet 1776 (sauf la première phrase, qui est une réclame de circonstance à l’adresse des philosophes européens). — Pour la Constitution du 4 mars 1789, Jefferson proposa une Déclaration des Droits qui fut refusée. On se contenta d’y ajouter les onze amendements qui énoncent les libertés fondamentales du citoyen.
* ↑ Article Ier. « Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l’utilité commune. » La première phrase condamne la royauté héréditaire consacrée par la Constitution. Au moyen de la seconde phrase, on peut légitimer la monarchie et l’aristocratie héréditaires. — Articles 10 et 11 sur la manifestation des opinions religieuses, sur la liberté de la parole et de la presse. — En vertu de ces deux articles, on peut soumettre les cultes, la parole et la presse au régime le plus répressif, etc.
* ↑ Buchez et Roux, VI, 257 (Discours de Malouet à propos de la revision, 5 août 1791). « Vous donnez continuellement au peuple la tentation de la souveraineté, sans lui en confier immédiatement l’exercice. »
* ↑ Décrets du 25 septembre-6 octobre 1791, 28 septembre-6 octobre 1791.
* ↑ Sur l’absurdité de la Constitution, les contemporains impartiaux et compétents sont unanimes. « La Constitution était un vrai monstre. Il y avait trop de monarchie pour une république et trop de république pour une monarchie. Le roi était un hors-d’œuvre ; il était partout en apparence et n’avait aucun pouvoir réel. » (Dumont, 339.) « La Conviction générale et presque universelle est que cette Constitution est inexécutable. Du premier jusqu’au dernier, ceux qui l’ont faite la condamnent. » (G. Morris, 30 septembre 1791.) « Chaque jour montre plus clairement que leur nouvelle Constitution n’est bonne à rien. » (id., 27 décembre 1791.) Cf. le discours si judicieux et prophétique de Malouet (5 août 1791 ; Buchez et Roux, XI, 237).