# La Réforme parlementaire

Ce n’est assurément faire preuve ni d’une bien grande originalité d’esprit, ni d’une bien grande force de conception politique, — étant donnée la déconsidération générale dont est frappé le régime parlementaire ou, pour ne point exagérer, son état aigu, le parlementarisme, — que de prêcher et, si les circonstances le permettent, d’entreprendre « la réforme parlementaire. » De cette réforme, tout le monde, depuis longtemps, hors du parlement et, depuis quelques années, le parlement lui-même, semble reconnaître l’urgence. Déjà, la Chambre précédente, celle de 1898, lorsque, à peine née, elle se fut, à propos de la « vérification des pouvoirs, » regardée au miroir déformant du suffrage universel inorganique réfracté par le scrutin d’arrondissement, avait comme reculé devant sa propre image. Dans les deux mois de la courte session, en quelque sorte préparatoire, qu’elle tint pour « faire connaissance, » pour se constituer, dans les seuls mois de juin et de juillet, elle vit éclore, elle fit éclore quatorze propositions de loi, qui toutes tendaient à la purifier en ses origines. Ce qu’il en advint, Dieu le sait, et chacun s’en doute : rien ou presque rien.
À peine née, elle aussi, et dans l’accomplissement de cette même besogne de validation et d’invalidation, la Chambre de 1902 s’est entrevue, et elle ne s’est pas trouvée belle. Elle a senti que, toute chaude encore de la lutte et toute frémissante de passion mal apaisée, elle n’était à aucun degré qualifiée pour une œuvre de justice. Chaque fois que, dans le cours du débat, selon que la personne en cause était de la majorité ou de la minorité, elle a changé sa procédure ou retourné sa jurisprudence, aussitôt elle en a éprouvé comme un soudain repentir et comme une confusion secrète. Elle le faisait, parce que le premier mouvement était le plus fort ; mais elle se savait au fond mauvais gré et se gardait un peu rancune de l’avoir fait. À ce moment, elle eût volontiers, ou du moins beaucoup de ses membres eussent sans difficulté abandonné une prérogative aussi compromettante. Mais tel est l’admirable arrangement de nos institutions, que la Chambre ne peut pas d’elle-même et à elle seule renoncer à ce droit, le plus personnel de tous et celui de tous qu’elle devrait pouvoir lâcher ou retenir le plus aisément. Pour décider que, désormais, il ne serait plus procédé par elle, mais, comme en d’autres pays, par une cour ou un tribunal, à cet acte éminemment judiciaire ou juridique de la « vérification des pouvoirs, » on ne peut rester à Paris, il faut aller à Versailles ; ce n’est pas la Chambre qui est compétente, c’est le Congrès ; et ce n’est pas le règlement de la Chambre qu’il s’agit de modifier, il ne s’agit de rien de moins que de réviser la constitution. La loi qui régit l’élection des députés n’est pas constitutionnelle ; mais ce point particulier l’est explicitement.
Je vois bien à quelle pensée de méfiance ont obéi les auteurs de ce bienheureux texte : ils n’ont pas voulu que le gouvernement pût, par ses juges, avoir une main « sur les libres choix de la souveraineté populaire ; » mais, dans leur probité candide, ils n’ont pas réfléchi, ces hommes d’un autre temps, qu’il y pourrait avoir les deux mains par ses mamelouks. Peut-être les choses en viendront-elles ainsi à cette extrémité qu’il serait plus simple de ne faire nommer au suffrage soi-disant universel que les trois quarts des membres de la Chambre : le dernier quart serait ensuite nommé par la majorité, sur la désignation du ministère de l’Intérieur ! — Toujours est-il, en attendant, que voilà une réforme, — le transfert de la vérification des pouvoirs à un tribunal, à une cour ou à une section de cour, — qui trouverait dans la Chambre même un accueil favorable, et qu’il est impossible de faire sans toucher à la constitution ; mais que l’on devrait faire pourtant ; que l’on voudrait faire ; qu’un jour ou l’autre, il faudra faire.
En voilà une, mais combien n’y en a-t-il pas, de toutes tailles, petites et grosses, et d’abord rien que dans le règlement de la Chambre ? Il est devenu pour ainsi dire de style dans les discours présidentiels, en prenant possession du fauteuil à l’ouverture de chaque session ordinaire, de promettre aux hommes de bonne volonté une active collaboration, à l’effet louable d’améliorer « les méthodes de travail » parlementaires. Le fait est qu’elles ont singulièrement besoin d’être améliorées ; si singulièrement que quiconque a l’expérience et l’habitude d’un « travail méthodique » ne comprime pas sans peine une folle envie de rire ou une envie terrible de se fâcher, — affaire de tempérament, — quand il compare à ce qu’est un travail méthodique ce que sont ces « méthodes de travail ! » — Et les procédés de scrutin, le vote par procuration, des députés les uns pour les autres, d’un député pour dix ou vingt autres, car il en est qui, solidement postés derrière leur pupitre chargé de plusieurs rangs de boîtes, étalant aux yeux de la galerie la confiance de leurs collègues, ont l’air méditatif d’un organiste à son clavier, ou l’air affairé d’un buvetier devant ses assiettes ! — Et, se joignant à l’abus du vote par procuration, en dégageant, en développant les fâcheuses conséquences, l’abus du scrutin public, avec ses pointages, ses rectifications, ces espèces de post-scriptum, ces errata qui parfois le renversent : « M. X…, porté comme ayant voté contre, déclare avoir voulu voter pour… M. Y…, porté comme ayant voté pour, déclare s’être abstenu… »
M. X…, d’ailleurs, aussi bien que M. Y…, trouble d’une déclaration inexacte la limpide véracité de l’Officiel. M. X… voulait peut-être voter pour, mais son « boîtier » mal instruit l’a fait voter contre, et M. Y… avait une raison de s’abstenir que ledit « boîtier » ne connaissait pas. De là un embrouillamini, des complications, dont il n’est pas jusqu’au personnel, secrétaires-rédacteurs, employés du bureau des procès-verbaux, huissiers même, qui ne souffle et ne se plaigne. Tout le monde donc, et tous les partis sont d’avis que là-dessus, et sur le règlement en général, il y a à redire et à refaire, et beaucoup, et vite. De deux côtés surtout on paraît s’en être inquiété, je veux dire s’en être occupé ; et peut-être, si les grandes choses, — ce que notre médiocrité appelle de grandes choses, — ont de petits commencemens, est-ce de ce petit commencement que la législature nouvelle tirera son caractère et prendra son orientation.
Tous les partis, encore une fois, s’en mêlent, mais surtout deux partis, dont le groupe socialiste forme l’un, et non le moins ardent ni le moins pressé. (Bien entendu, il n’est question ici que des socialistes de gouvernement, ministériels et parlementaires.) L’un des chefs de ce groupe, pas très nombreux, mais très résolu, très discipliné, on pourrait dire le plus hiérarchisé, par conséquent le mieux organisé de tous, son délégué à la parole, M. Jean Jaurès, s’est hâté de saisir la première occasion de révéler ses sentimens et ses desseins. Le principal semble être, pour l’instant, — on a pu le voir lors de l’élection de la commission du Gaz parisien, — de changer radicalement le mode de nomination des commissions, et, tandis qu’elles étaient jusqu’à présent nommées par la Chambre divisée en onze bureaux tirés au sort, de les faire nommer dorénavant par la Chambre tout entière en séance publique. Ce n’est qu’une modification au règlement ; ce serait toute une transformation de régime ; et c’est bien parce qu’ils veulent cette transformation de régime que les socialistes proposent cette modification au règlement. Ils ont, au surplus, le mérite de ne pas dissimuler ; et, pas plus tard que le 5 juillet, dans la crainte sans doute d’être devancés ou contrariés, voici ce qu’ils nous faisaient savoir par un de leurs journaux, l’Aurore, qui peut en la circonstance être tenu pour une source certaine :
Le groupe socialiste s’est réuni hier sous la présidence du citoyen Labussière.
Il a entendu un exposé très intéressant fait par le citoyen de Pressensé sur les règlemens des divers parlemens européens dans lesquels les commissions sont nommées par les Chambres et non par les bureaux. Ces commissions admettent toujours la représentation des minorités.
Le citoyen de Pressensé a été chargé d’élaborer un projet de modification du règlement de la Chambre, qui sera présenté au groupe dès la rentrée.
Puis l’Aurore entourait ce communiqué, signé du secrétaire du groupe, M. Marius Devèze, de commentaires précieux, et, malgré leur concision, richement fourrés de doctrine et d’histoire :
Ajoutons, — c’est le journal qui l’ajoute, — que le citoyen de Pressensé entend procéder à une refonte complète du règlement de la Chambre. Le règlement vieillot que ses auteurs empruntèrent en grande partie aux traditions des assemblées cléricales et aux règles en usage jadis dans les grandes réunions du clergé est moins que jamais en rapport avec les nécessités parlementaires et politiques d’une démocratie. Le projet du citoyen de Pressensé sera soumis au groupe dans les premiers jours de novembre.
Ainsi le plan des socialistes est : 1° de substituer aux commissions nommées par les bureaux des commissions nommées par les Chambres ; 2° de procéder à une refonte complète du règlement de la Chambre des députés. Telle est, au moins, l’intention de notre très distingué confrère et collaborateur, M. Francis de Pressensé, qui est aujourd’hui le théoricien du « parti de la révolution sociale, » dont M. Jaurès est l’orateur, M. Millerand l’homme d’Etat, et M. Aristide Briand le tacticien. Mais pourquoi cette « refonte complète » du règlement ? Pour en expulser jusqu’aux dernières traces d’esprit et de rituel « clérical, » ces formules gelées et ces gestes figés depuis « les grandes assemblées de l’Eglise de France » en une sorte de liturgie mal laïcisée ; pour mettre le règlement de la Chambre « en rapport avec les nécessités parlementaires et politiques d’une démocratie. »
Et il y a bien, dans le texte, le mot « parlementaires ; » mais reste à savoir ce que sont, dans la pensée du groupe socialiste et notamment de M. de Pressensé, « les nécessités parlementaires et politiques d’une démocratie, » et ce que serait, par conséquent, le régime parlementaire « mis en rapport avec elles, » en bon français fondé sur elles, au moyen d’une « refonte complète du règlement. » L’article 1er de ce règlement renouvelé nous l’indique assez clairement : les commissions seraient nommées par la Chambre, et vraisemblablement il y aurait autant de commissions que de ministères ; on se rapprocherait donc du système conventionnel ; et l’on s’écarterait d’autant du régime parlementaire. Les socialistes ne le disent pas, mais ce qu’ils disent nous autorise à le dire : les nécessités parlementaires et politiques d’une démocratie, entendues comme ils les entendent, c’est la démocratie absolue, c’est le parlementarisme illimité. Or, la démocratie étant, par essence et par définition, un régime de justice et d’égalité entre les élémens de la société, et le parlementarisme, un régime de relation et d’équilibre entre les organes de l’Etat, leur manière de réformer démocratiquement le parlementarisme en le « refondant complètement, » c’est donc, en en laissant subsister l’apparence, d’en détruire la réalité.
L’autre parti, au contraire, — ou plutôt ce n’est pas un parti, mais un groupe composé d’hommes de tous les partis et réunis expressément, exclusivement à cette unique fin, la réforme parlementaire, — l’autre groupe ne veut pas qu’on nous ramène, ni le parlement, ni la France, au système conventionnel, qui n’est que l’organisation du despotisme collectif. Il ne veut pas plus de six cents tyrans que d’un seul, et il en voudrait sans doute moins encore, puisqu’ils seraient six cents au lieu d’un, si la tyrannie était divisible, et si, à six cents têtes ou à une seule, ce n’était pas toujours la tyrannie. Quelque démocrates que fassent profession d’être tels ou tels de ses adhérens et la plupart d’entre eux, quelque parlementaires qu’ils soient tous, ils préfèrent à la démocratie absolue la démocratie constitutionnelle ; au parlementarisme illimité, le parlementarisme limité.
Certes, ils croient d’une foi sincère que le régime parlementaire, le vrai, — s’il n’est peut-être pas, comme quelques-uns l’avancent, la forme nécessaire, indispensable et adéquate d’un bon régime politique, — en est du moins, à de certaines conditions, une des formes possibles, acceptables et pas trop inégales ; mais encore faut-il que ce soit le vrai régime parlementaire ; et il faut, pour que ce soit lui, que ces conditions soient remplies.
Ils ne cessent pas de professer que le régime parlementaire est probablement, dans l’état de l’Europe occidentale au début du XXe siècle, celle de ces formes qui convient le mieux, qu’il est le moins difficile d’adapter ; mais encore faut-il qu’elle soit adaptée, et mise, non point seulement « en rapport avec les nécessités politiques d’une démocratie, » mais, pour ce qui est de la France, en harmonie avec les circonstances politiques, économiques et sociales de la France de 1900. Convaincus, comme ils le sont, que le régime parlementaire est essentiellement un régime de relation et d’équilibre, lequel équilibre ne saurait être obtenu et maintenu entre les organes de l’Etat que par la limitation réciproque des devoirs et des pouvoirs, ils ne se proposent pas de « refondre complètement le parlementarisme » en vue de donner, dans l’Etat, la toute-puissance à la Chambre, ni, dans la Chambre, la toute-puissance à la majorité ; mais simplement de réformer avec prudence le parlementarisme, en vue de restaurer ou d’instaurer le vrai régime parlementaire : aucun organe impuissant, aucun tout-puissant ; aucun parti sacrifié, aucun déifié. Il leur importe peu de sauver les apparences, c’est la réalité qu’ils ne consentent pas à perdre : aussi songent-ils, non à détruire le parlementarisme, mais à le construire. Et ils savent bien que construire ou restaurer le régime parlementaire ; et, pour le restaurer, le réformer ; et, pour le réformer, le limiter ; que tout cela ni rien de cela n’est œuvre commode, ni tâche d’un jour, d’un effort et d’un outil ; qu’on n’y parviendra pas d’une traite et en bloc ; qu’une « refonte, » si complète soit-elle, du règlement de la Chambre n’y suffira pas ; et que ce ne sera pas trop de l’attaquer, simultanément ou successivement, dans et par le règlement, les lois et la constitution.
Toute la doctrine et tout le programme tiennent dans cette formule : « Changer en un parlementarisme limité et régulier le parlementarisme illimité et arbitraire dont les excès discréditeraient à la fois le régime parlementaire et la République elle-même ; » tout le plan d’action peut tenir dans une seconde formule : attaquer la besogne, qui sera longue et lourde, simultanément ou successivement, par le règlement, les lois et la constitution. Mais ce n’est pas serrer assez les termes et il faut maintenant préciser.
Nous avons dit ailleurs que, pour nous, la réforme nécessaire et urgente se condensait, se concentrait en quatre ou cinq articles :
1° Le Président de la République élu par les Conseils généraux ;
2° Les ministres pris hors des Chambres ;
3° Le parlementarisme limité : a) dans son omnipotence, par une Cour suprême ; b) dans son incompétence, par un Conseil d’État légisprudent :
4° La magistrature et l’administration affranchies de la servitude parlementaire.
5° Les Finances et les Travaux publics défendus des exigences parlementaires.
Transposant dans le langage législatif les mêmes propositions pour aller au même but, nous sommes résolus à demander :
1° Que le Président de la République soit élu, non plus par les deux Chambres assemblées en Congrès, mais par un collège électoral, spécial et plus vaste (sur la formation et la composition duquel nous nous expliquerons plus loin) ;
2° Qu’il y ait incompatibilité entre le mandat de sénateur ou de député et la fonction de ministre ;
3° Que la juridiction administrative du Conseil d’État soit ou totalement supprimée ou considérablement réduite, et que, par compensation, ses attributions en tant que « Conseil » soient considérablement augmentées, sa participation technique à la rédaction des lois, rendue obligatoire ;
4° Qu’il soit institué une Cour Suprême de France, à l’exemple de la Cour Suprême des États-Unis ;
5° Que, dans tous les cas où peut se trouver engagée une dépense, l’initiative soit ôtée aux sénateurs et députés, et réservée au gouvernement seul, qui seul a la responsabilité.
Précisons davantage encore : l’action ainsi définie, sur quel point tout d’abord l’engagera-t-on ? dans quel ordre la conduira-t-on ? S’il y a lieu de l’entreprendre, simultanément ou successivement, dans et par le règlement, dans et par les lois, dans et par la constitution, sera-ce simultanément, sera-ce successivement ? Et si c’est, comme en effet ce doit l’être, successivement, par où, par quoi commencera-t-on ? Sera-ce par le règlement ? ou par les lois ? ou par la constitution ? A priori, la bonne méthode paraît être, ici comme partout, d’aller du plus simple au plus compliqué, et le plus simple paraît être de commencer par le règlement. De là une dernière question : quelles sont celles de ces réformes partielles, composantes et constitutives de la réforme parlementaire, qui peuvent se faire par voie de modification au règlement ; celles qui exigent une loi ; et celles qui ne peuvent être faites qu’en révisant la constitution ?
De la première espèce, la plus simple, — réformes dans et par le règlement, — à la vérité, il n’y en a qu’une. Je dis des cinq réformes comprises dans les propositions ci-dessus, et ne veux point dire du tout qu’il n’y ait pas d’autres retouches à apporter au règlement pour améliorer le travail parlementaire ; nous estimons au contraire qu’il y en a plusieurs, et nous essaierons de les faire ; mais il n’y a qu’une de nos cinq réformes coordonnées et convergentes qui ne réclame pas plus qu’une simple modification au règlement : c’est la restriction de l’initiative parlementaire en matière de crédits.
Encore n’est-il pas très certain que ceux qui la redoutent et qui la repoussent ne tentent de s’en débarrasser tout de suite en soulevant une objection constitutionnelle. La loi constitutionnelle du 25 février 1875, relative à l’organisation des pouvoirs publics, stipule, remarqueront-ils, en son article 3, que : « le Président de la République a l’initiative des lois, concurremment avec les membres des deux Chambres. » L’initiative des membres des deux Chambres est donc inscrite en toutes lettres dans la constitution, qui ne distingue pas entre les lois entraînant de nouvelles dépenses et des lois n’en entraînant point ; et donc on ne saurait enlever aux membres des deux Chambres cette initiative avant de l’avoir effacée et autrement qu’en l’effaçant de la constitution. — Nous ne feindrons pas de nier ce que cet argument aurait de spécieux, mais nous lui opposons à l’avance un argument de fait. Le règlement de la Chambre des députés présentement en application contient un paragraphe et un article, — le dernier paragraphe de l’article 51 et l’article 51 bis, — ajoutés en vertu d’une résolution du 16 mars 1900 et qui portent, l’article 51 : « En ce qui touche la loi du budget, aucun amendement ou article additionnel tendant à augmenter les dépenses ne peut être déposé après les trois séances qui suivent la distribution du rapport dans lequel figure le chapitre visé ; » l’article 51 bis : « Aucune proposition tendant, soit à des augmentations de traitemens, d’indemnités ou de pensions, soit à des créations de, services, d’emplois, de pensions, ou à leur extension en dehors des limites prévues par les lois en vigueur, ne peut être faite sous forme d’amendement ou d’article additionnel au budget. »
C’est, si je ne me trompe, ce que l’on a appelé, du nom de son auteur, l’amendement Berthelot ; et il est excellent en principe : on ne peut lui reprocher que de nôtre pas assez radical. Il n’y a qu’à le reprendre et à lui donner de l’accent. Quiconque le fera est assuré d’être suivi par une grande partie de la Chambre et par l’opinion presque tout entière : à peine lui manquera-t-il l’approbation des aspirans fonctionnaires ; mais il aura l’applaudissement des contribuables, qui sont citoyens et électeurs eux aussi, et méritent, eux aussi, des égards.
La nuance ne m’échappe pas, et je vois parfaitement que dans les articles 51 et 51 bis, dans l’amendement Berthelot, il ne s’agit que de la procédure ou de la forme ; mais, qui ne sent que la forme y lie le fond, et, dans la modification à faire, il s’agit du fond ; mais est-il impossible d’y lier le fond à la forme ? Il reste, Dieu merci, dans la Chambre assez d’habiles gens, de parlementaires avisés et expérimentés, pour tirer parti de ce précédent et trouver un expédient. La prime de popularité offerte à qui fera adopter l’amendement libérateur est assez forte pour stimuler l’ingénieuse rivalité des représentans du peuple. Aussi bien se lèvent-ils à droite et à gauche. MM. Plichon et Xavier Reille ont leur projet de résolution, et M. Jules Roche a le sien, qui reproduit, je crois, une disposition de la constitution canadienne.
Nous-même, nous avions pensé à copier littéralement et à présenter le texte de l’act anglais de 1706 ; mais, act anglais ou constitution canadienne ou rédaction toute nouvelle, il n’importe : l’important, c’est d’aboutir. L’act anglais a cet avantage qu’en même temps qu’un texte catégorique il fournit un argument décisif en réponse à une deuxième objection qui pourrait être faite, plus générale encore que l’autre, et qui serait qu’une pareille mesure affaiblit et diminue le parlement, humiliant, avec lui et en lui, « la souveraineté nationale. »
Mais le parlement anglais de 1706 était-il par hasard un parlement d’humeur à laisser humilier la nation en lui, et, par hasard, depuis 1706, le parlement anglais serait-il un parlement affaibli et diminué ? Si l’exemple ne suffit pas à apaiser les inquiétudes du plus jaloux de nos parlementaires, c’est qu’alors il est plus parlementaire que le parlement anglais lui-même, et nous ne savons s’il faudrait davantage s’en réjouir ou s’en affliger. Car nous savons de science certaine et indubitable qu’il faut en finir une bonne fois avec les fantaisies budgétaires ; que le Trésor n’en peut mais ; que le ministre des Finances y perd son latin ou, ce qui est pis dans l’espèce, son arithmétique ; que percepteurs des contributions directes, receveurs des contributions indirectes, de l’enregistrement et des douanes, grattent le fond de leurs tiroirs ; que la vis fiscale ne tourne plus, et que la matière imposable est aplatie, desséchée, épuisée. Cependant il ne s’est pour ainsi dire passé aucune des vingt-trois ou vingt-quatre séances tenues jusqu’ici par la Chambre sans qu’on ait « distribué » quelque proposition de loi « tendant à accorder à l’arrondissement de X…, dévasté par la grêle, une indemnité de 500 000 francs ; » nous en avons compté une trentaine, et « compté » est le mot, puisque 30 à 500 000 francs, cela ferait 15 millions. O vous, hommes vertueux qui poursuivez impitoyablement sous ses travestissemens protéiformes la corruption électorale subtile et prompte à s’infiltrer, ne l’apercevez-vous pas, ne l’arrêterez-vous pas ? Encore si c’était tout, cette grêle de propositions à propos de grêle ; mais les chemins de fer électoraux, les travaux publics d’utilité quasi privée, les créations, amplifications, multiplications, dédoublemens et redoublemens d’offices, de places, d’emplois sportulaires ! Nous sommes, quant à nous, décidés à ne pas nous faire les complices de ce gaspillage qui confine au pillage, et nous espérons avoir montré l’inanité de l’objection constitutionnelle et de l’objection parlementaire contre la mesure qui l’empêcherait. Mais cette inanité ne fût-elle pas démontrée, et dût-on, pour refréner l’initiative budgétivore des Chambres, réviser la constitution, que nous ne reculerions pas, nous n’hésiterions pas, nous dirions : soit, révisons donc ; et sur ce point déjà, sur ce point d’abord, par une modification au règlement, si c’est possible, par une révision de la constitution, si l’on ne peut faire différemment, limitons le parlementarisme.
Deux autres réformes, sur les cinq qui assureraient la réforme parlementaire, peuvent, en tout cas, se faire par voie législative. L’une consiste à déclarer incompatibles les fonctions de ministre et le mandat de sénateur ou de député. J’ai à plusieurs reprises expliqué pourquoi, en France, dans les circonstances actuelles, les hommes étant ce qu’ils sont et les choses ce qu’elles sont, les ministres ne devraient pas être pris dans les Chambres et tous les ministres ne devraient pas être tous les jours en contact avec les Chambres. Avec les ministres pris dans les Chambres, trop de ministrables, trop peu de ministrés, et, pour qu’il y en ait davantage, trop de chutes de ministères ; trop de changemens, sinon de changemens, et, sinon de bouleversemens, trop de renversemens ; trop de marchandage et trop de compagnonnage. Trop de politique, — si cela n’est pas tout bonnement de l’intrigue, — et trop peu d’administration ; trop d’éloquence, — si cela n’est pas tout bonnement du bavardage, — et trop peu de travail.
Objectera-t-on que c’est justement là le nœud du régime parlementaire : un ministère, un cabinet faisant le pont, établissant la communication entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif ? À quoi nous répondrons : oui, dans le régime parlementaire anglais et pour des raisons historiques, où la forme monarchique du gouvernement et la personne même du souverain entrent pour beaucoup ; non, dans la démocratie américaine, où il n’y a pas de souverain héréditaire, mais un président élu pour un temps très court. Et il y aurait, comme disait l’autre, « à faire plus d’une réflexion là-dessus ; » mais ce n’est pas le lieu, ou ce n’est pas le moment ; laissons la théorie et venons-en à la pratique.
En pratique, — et pour ne pas rompre tout à fait le lien entre l’exécutif et le législatif, pour conserver en sa substance et son essence le régime parlementaire, sans verser dans son abus et son excès, — gardons un ministre parlant, un ministre parlementaire, intermédiaire entre le Président et les Chambres, délégué, plénipotentiaire du Président auprès des Chambres, et délégué, plénipotentiaire des Chambres auprès du Président ; assisté, au besoin, pour la discussion, de commissaires techniques, mais n’en ayons qu’un de cette sorte. Responsable devant le Président, qui pourrait le renvoyer, et responsable devant les Chambres, qui pourraient le renverser, ce ministre unique, chef et bouche du gouvernement, préciserait et personnaliserait en lui la responsabilité, qui ne se vaporiserait plus, ne se volatiliserait plus, et, de fictive qu’elle est maintenant, deviendrait effective. D’autre part, et par ce moyen, soustrait à la fréquentation assidue, à la pression incessante du parlement, le ministère redeviendrait maître de son action, libre en sa direction, dans son domaine reconquis.
Point de doute, c’est cela qu’il faut faire, et cela peut se faire par la loi. Nul besoin, pour cela, de toucher à la constitution. La loi constitutionnelle du 25 février 1875 se contente de dire (art. 3) :
Chacun des actes du Président de la République doit être contresigné par un ministre.
Elle ne dit pas que ce ministre doive être pris dans les Chambres et ne puisse pas l’être en dehors des Chambres. En revanche, la loi organique du 30 novembre 1875 sur l’élection des députés dit (art. 6) :
L’exercice des fonctions publiques rétribuées sur les fonds de l’État est incompatible avec le mandat de député. En conséquence, tout fonctionnaire élu député sera remplacé dans ses fonctions si, dans les huit jours qui suivent la vérification des pouvoirs, il n’a pas fait connaître qu’il n’accepte pas le mandat de député. Sont exceptées des dispositions qui précèdent les fonctions de ministre, sous-secrétaire d’État…
Il n’y a qu’à effacer l’exception et à ajouter pour plus de clarté : « En conséquence, tout sénateur ou député nommé ministre ou sous-secrétaire d’Etat sera réputé démissionnaire de son mandat, par le seul fait de son acceptation des fonctions de ministre ou sous-secrétaire d’Etat… Sorti du ministère, il ne pourra être réélu au Sénat avant le renouvellement de sa série, ni à la Chambre avant le renouvellement de la législature. » De cette façon, on conciliera tout et l’on gagnera tout : on aura moins de concurrence, partant plus de stabilité ministérielle, et partant plus de tranquillité parlementaire, plus de solidité gouvernementale, plus de sécurité politique : on ne se privera pas du bénéfice d’utiliser les capacités qui peuvent se trouver dans les Chambres, assez conscientes d’elles-mêmes pour préférer le bien qu’elles se sentent la force d’accomplir à leur intérêt immédiat ou prochain ; et l’on ne se privera pas non plus du bénéfice également certain de rendre au pouvoir exécutif de l’indépendance, en l’affranchissant autant qu’il peut l’être, dans la personne des ministres, des usurpations quotidiennes du législatif : — ce qui est bien, sur un deuxième point, et très important, une deuxième manière de limiter le parlementarisme.
L’autre réforme réalisable par la loi est celle qui concerne le Conseil d’Etat ; et celle-là non plus ne porte nulle atteinte à la constitution. Le seul article où il soit fait mention du Conseil d’État est l’article 4 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, ainsi conçu :
Au fur et à mesure des vacances qui se produiront à partir de la promulgation de la présente loi, le Président de la République nomme, en Conseil des ministres, les conseillers d’État en service ordinaire. Les conseillers d’État ainsi nommés ne pourront être révoqués que par décret rendu en Conseil des ministres.
Sur les attributions mêmes du Conseil d’Etat, rien donc de constitutionnel : elles sont fixées pur diverses lois, notamment par la loi du 24 mai 1872, qui est comme la charte du Conseil d’Etat réorganisé.
L’article 8 de cette loi dispose :
Le Conseil d’État donne son avis : 1° sur les projets d’initiative parlementaire que l’Assemblée nationale juge à propos de lui renvoyer ; 2° sur les projets de loi préparés par le gouvernement et qu’un décret spécial ordonne de soumettre au Conseil d’État ; 3° sur les projets de décret et, en général, sur toutes les questions qui lui sont soumises par le Président de la République ou par les ministres. Il est appelé nécessairement à donner son avis sur les règlemens d’administration publique et les décrets en forme de règlemens d’administration publique. Il exerce en outre, jusqu’à ce qu’il en soit autrement ordonné, toutes les attributions qui étaient conférées à l’ancien Conseil d’État par les lois ou règlemens qui n’ont pas été abrogés.
Des conseillers d’État peuvent être chargés par le gouvernement de soutenir devant l’assemblée les projets de loi qui ont été renvoyés à l’examen du Conseil.
Et l’article 9 :
Le Conseil d’État statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative et sur les demandes d’annulation pour excès de pouvoirs formées contre les actes des diverses autorités administratives.
Au demeurant, les attributions dont il est question à la fin du paragraphe premier de l’article 8, « soit en matière administrative, soit en matière contentieuse, n’ont jamais été énumérées d’une manière complète dans les lois spéciales au Conseil. » Il faut en chercher le tableau systématique, ici et là, en tel ou tel ouvrage. Ces attributions semblent bien être, — comment dire ? — accessoires ou surérogatoires (il y a dans le texte : en outre) et temporaires ou provisoires (il y a dans le texte : jusqu’à ce qu’il en soit autrement ordonné). Mais, dans la réalité, elles sont devenues les attributions ordinaires, principales et permanentes du Conseil d’État. Il est devenu de plus en plus un haut tribunal de contentieux administratif, de moins en moins un Conseil d’Etat. Et, par ce développement constant et progressif de sa juridiction administrative, par cet envahissement et ce foisonnement des affaires contentieuses, c’est tout le débat sur la justice administrative qui se trouve rouvert.
Débat qui n’est pas d’hier, et dont il serait exagéré de dire qu’il a rempli le siècle dernier, puisqu’il fallut bien d’autres choses, et de plus éclatantes, pour le remplir, mais qui s’est prolongé pendant tout le cours du XIXe siècle, et qui n’est pas clos encore aujourd’hui. Nous n’aurons garde d’y rentrer ici : le sujet est de ceux qui valent une étude, et qu’on ne saurait effleurer en passant. Il est permis néanmoins de rappeler que dans cette controverse, où les principes étaient engagés, mais non les principes tout seuls et tout secs, peu de grandes voix négligèrent de se faire entendre, pour ou contre, surtout contre. Contre la justice administrative parlèrent ou écrivirent, sous la Restauration, où la polémique fut le plus ardente, Voyer d’Argenson, de Villèle, Roy, Dupont de l’Eure, Alexandre de Lameth, Manuel, Gaétan de la Rochefoucauld, Dupin aîné, Devaux, Labbey de Pompières, de Salverte ; pour : les gardes des sceaux Pasquier, de Serre, Portalis ; le ministre Vatimesnil ; Cuvier, MM. Hély d’Oissel, de Chantelauze et Pardessus. Le duc Victor de Broglie constatait en 1828 que l’opinion « de beaucoup d’hommes recommandables par leur dévouement aux libertés publiques » était nettement favorable à la suppression de la justice administrative. C’était cette thèse que soutenaient, dès 1824, Duvergier de Hauranne, dans son livre l’Ordre légal en France ; dès 1818, Bérenger, dans son étude la Justice criminelle en France, qui concluait au renvoi aux tribunaux civils de toutes les affaires comprises dans le contentieux administratif, et, dès 1814, dans un écrit inspiré peut-être en maint endroit par la rancune et qui prend parfois le ton du pamphlet, mais auquel on ne saurait refuser les qualités de ses défauts, la clairvoyance et la vigueur, on pouvait lire :
Le Conseil d’État a été investi de bonne heure de ce qui s’est appelé depuis la révolution juridiction administrative, espèce d’attribution monstrueuse qui porte, comme une foule de nos créations modernes, un caractère vague dans sa définition qui en fait le vice essentiel…
On est encore à savoir, au Conseil même, ce que c’est que cette juridiction, qui, depuis, a été appelée le contentieux administratif. Jamais l’axiome de droit, omnis definitio periculosa, n’a été plus vrai que dans cette machine, dont l’action dépend de la question de savoir ce qui est ou n’est pas de justice administrative… Toute juridiction se compose ordinairement d’espèces… En France, nous avons un tribunal, et c’est le premier ou du moins le plus puissant de tous, qui attire à soi de plein droit tout ce qui est contentieux administratif. Voilà sa juridiction ; on le donne aux plus habiles à la définir. Cette définition n’est point encore trouvée, et le secrétaire du Conseil d’Etat est encore occupé à la chercher.
Quoi qu’il en soit, et comme, par suite de sa jurisprudence, il semble avoir pris pour base que toutes les matières où l’État et les corporations publiques de l’État sont partie entrent dans cette attribution, il en résulte que, dans toute l’étendue de la France, les citoyens sont soustraits à des jugemens vraiment contradictoires, livrés à de véritables commissions, dans une foule de questions qui intéressent leur honneur et leur fortune.
Le morceau est vif ; baissons, comme il convient, d’une octave. Nous avons, même devant le Conseil d’Etat statuant en matière de contentieux administratif, des « jugemens contradictoires ; et nous n’y sommes plus « livrés à de véritables commissions. » Les membres du Conseil d’État ne sont plus « des commissaires salariés, qui n’ont d’emploi et de traitement qu’autant qu’ils sont portés sur une liste d’activité dressée chaque trimestre, » et pour lesquels « la complaisance qu’ils montrent pendant les trois mois qui s’écoulent est la mesure et la règle de leur sort dans le trimestre suivant. » Mais le reste subsiste. Le contentieux administratif n’est pas mieux défini en 1902, sous la troisième république, qu’il ne l’était vers 1814, sous le premier empire. Est ou peut être contentieux administratif, du moment que « l’Etat ou les corporations publiques de l’Etat » y figurent en quoi que ce soit, tout ce que le gouvernement veut qui le soit. Exemple : un préfet, par ordre d’un ministre et sous un prétexte quelconque, ferme un immeuble qui m’appartient et y appose des scellés, en dehors des cas prévus et autorisés par la loi. Je me pourvois devant la justice civile, qui me donne raison, donne tort au préfet, et dit que les scellés seront levés. Est-ce que le préfet s’incline ? Le ministre l’arrangerait bien ! Il prend un arrêté de conflit, et me voilà renvoyé devant qui ? devant le Tribunal des conflits, présidé, non pas honorairement, mais effectivement, par le garde des sceaux, qui me renvoie où ? — où il veut, — mais il peut me renvoyer, et c’est ce qu’il fera le plus souvent, devant le Conseil d’Etat.
Là, devant le Conseil d’Etat, je ne dis pas que je ne trouve point de juges ; et tous ceux, au contraire, qui ont participé, à quelque titre que ce soit, aux travaux du Conseil, s’empressent de lui rendre hommage ; les jurisconsultes louent volontiers la fermeté de sa jurisprudence ; et il n’est pas jusqu’à son indépendance dont on ne dise grand bien. Cette indépendance pourtant n’est garantie que par une demi-inamovibilité. Les conseillers d’Etat, d’après la loi de 1872, « ne peuvent être révoqués que par décret rendu en conseil des ministres ; » mais enfin ils peuvent l’être ; et je veux bien que cela ne se soit jamais vu ; mais enfin cela pourrait se voir : tout se voit, et depuis quelque temps nous voyons ce qu’on n’avait pas encore vu…
L’épithète de « monstrueuse » appliquée à la juridiction administrative du Conseil d’Etat est sans doute un peu grosse : il suffit d’ « exceptionnelle. » Il suffit de dire que la juridiction administrative du Conseil d’Etat est une justice d’exception, de le dire, de le répéter, et de la vouer au sort des justices d’exception, qui toutes sont allées et vont se restreignant et s’éteignant. Lui-même, par rapport à ce qu’il était quand il était le Conseil du Roi, le Conseil d’Etat a perdu beaucoup de ses attributions judiciaires, car ce n’était pas seulement en matière administrative qu’il avait autrefois une juridiction. Il n’a retenu que le contentieux, qui, il est vrai, a pullulé, a poussé rameaux et brindilles, s’est embroussaillé, a couvert le champ d’une végétation folle, où l’on s’égare et l’on s’empêtre… Et c’est, nous l’avouons, notre grand grief contre la juridiction administrative du Conseil d’Etat : tandis qu’on le fait ergoter comme une assemblée de vieux procureurs sur des points de droit aussi menus et aigus que des pointes d’aiguille, tandis qu’on lui fait trancher une multitude de cas dont on ne sait combien sont des bagatelles et pourraient être décidés par un juge de paix, pendant ce temps-là, il n’existe pour ainsi dire point comme Conseil d’Etat : le gouvernement ne lui demande un avis que lorsqu’il s’est mis dans un embarras inextricable et pour lui faire partager le poids d’une situation odieuse ou ridicule ; et pendant ce temps-là notre législation tourne et tombe chaque jour un peu plus au charabia, au galimatias juridique de l’esprit le plus pauvre et du style le plus plat qui ait rebuté les facultés et les tribunaux, depuis qu’il y a des législateurs et une législation.
Le remède est à portée de la main ; réduire, jusqu’à la supprimer, la juridiction contentieuse du Conseil d’Etat, associer fréquemment et obligatoirement le Conseil à la préparation des lois… Supprimer dans l’article 8 de la loi du 24 mai 1872 la phrase : « et qu’un décret spécial ordonne de soumettre au Conseil d’Etat, » qui resserre trop son rôle législatif ou légisprudent ; et la phrase : « Il exerce en outre toutes les attributions…, » qui étend trop son rôle judiciaire : abroger l’article 9 de la même loi : « Le Conseil d’Etat statue souverainement sur les recours… » Refaire en un mot du Conseil d’Etat un conseil d’hommes d’Etat sur les choses d’État. Y appeler toutes les supériorités, toutes les spécialités, et, par son intervention, par sa collaboration, limiter le parlementarisme dans un de ses plus dangereux travers, la fantaisie d’instinct et d’impulsion, l’incohérence, l’incompétence législative.
Je n’insisterai pas plus longtemps sur la nécessité de débarrasser le Conseil d’Etat du fardeau de sa juridiction contentieuse et de le rendre à sa mission naturelle, parce qu’il y faudrait tout un chapitre et que je ne dois, en ces lignes, qu’esquisser des propositions ; et de même je ne reviendrai pas longuement sur la nécessité de créer en France une Cour suprême, imitée plus ou moins exactement de celle des Etats-Unis, parce que j’en ai développé déjà les motifs, qui sont évidens. Mais je ne puis m’abstenir d’indiquer, — ne fût-ce que pour relier l’une à l’autre les deux réformes, — que la difficulté devant laquelle se sont arrêtés dans le passé les partisans de la suppression de la juridiction administrative du Conseil d’Etat, c’était de savoir à qui la transférer, quels juges saisir des causes de contentieux administratif. Afin de ne pas en surcharger les tribunaux ordinaires, ce à quoi il voyait plusieurs inconvéniens, Cormenin suggérait la pensée d’instituer une Cour de justice ad hoc. Il parlait d’une telle Cour en 1818, quinze ou vingt ans avant la publication de l’ouvrage classique de Tocqueville, à une date où l’on ne connaissait pas en France ou bien l’on n’y connaissait que très peu et très mal la Cour Suprême des États-Unis, qui, d’ailleurs, n’avait commencé à fonctionner sérieusement qu’avec John Marshall, en 1801. Et il avait quelque peine à dire plus clairement ce que serait sa Cour de justice administrative. Vers le même temps, Benjamin Constant s’inquiétait de ce que pourrait être, hors de l’État monarchique, « le pouvoir modérateur, le pouvoir judiciaire des autres pouvoirs. » Et il ne le trouvait pas, ou plutôt, comme il le trouvait dans le roi, et qu’il y avait le roi, il ne le cherchait plus… Mais nous, qui sommes obligés de nous mouvoir hors de l’État monarchique, nous sommes par là même contraints de le chercher, et nous le trouvons où la démocratie américaine l’a trouvé, dans une Cour suprême.
Nous trouvons en elle, en cette Cour suprême, « le pouvoir judiciaire des autres pouvoirs, » la Cour de justice qui, aux lieu et place du Conseil d’État, « statuera souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative. » La voilà, la juridiction certaine, la juridiction souveraine, composée de membres inamovibles et inaccessibles à la faveur comme à la crainte, à laquelle nous confierons le dépôt sacré de nos droits et de nos libertés ; qui sera comptable envers nous des garanties constitutionnelles ; et qui, par conséquent, jugera les lois mêmes en les comparant, en les confrontant, en les conformant à la constitution.
Car, nos droits et nos libertés, vainement nous en attendrions le respect, — et des événemens tout récens en sont la preuve surabondante, — des hommes politiques abandonnés à leurs penchans, surtout dans les gouvernemens modernes fondés sur le nombre, issus des foules, et qui s’actionnent par le feu continu des passions. Mais il n’est qu’une barrière à l’arbitraire des hommes, ce sont les institutions ; et il faut donc mettre le plus possible dans les institutions, pour avoir le moins possible à demander aux hommes. Nous ne défendrons utilement nos libertés, et l’une quelconque de nos libertés, que si nous savons où les défendre, si nous avons où les défendre. Forum et jus ! s’écriait-on l’autre jour éloquemment après Berryer : des juges et le droit ! Si nous l’avions, cette Cour suprême, nous ne serions point ballottés de Caïphe à Pilate, de la justice civile au Tribunal des conflits, puis rejetés par le Tribunal des conflits devant la justice administrative : nous aurions des juges et nous aurions le droit ; et, avec des juges et le droit, nous serions sûrs d’avoir la liberté.
Nous ne supposons pas que, sur ce point encore, il soit besoin d’appuyer : le consentement est en quelque sorte unanime. Des professeurs et des légistes éminens, tels que MM. Bétolaud, Jalabert, Thaller, Saleilles, nous apportaient, à l’une des dernières séances de la Société de législation comparée, le concours de leur autorité, renforcée de celle de M. Devin, de M. Georges Picot et de tant d’autres. Ne nous décourageons donc pas et ne nous lassons pas : l’idée est en marche ; elle sort, comme disent les théologiens, ex visceribus necessitatis, des entrailles mêmes de la nécessité, et ce qu’il y a de plus invincible au monde, cette fatalité qui gouverne gouvernans et gouvernés, la force des choses, travaille à la réaliser lentement, mais irrésistiblement…
Maintenant, faudrait-il, pour créer en France une Cour suprême, réviser la Constitution et réunir les Chambres en Congrès ou convoquer une Constituante ? Les lois constitutionnelles de février et juillet 1875 ne disent rien du pouvoir judiciaire ; la Cour de cassation, les Cours d’appel, les tribunaux de tout ordre et de tout degré existent antérieurement et extérieurement à elles ; et l’on en peut déduire que la Cour suprême que nous préconisons serait créée validement sans elles… Mais, si l’on chicane sur la forme et si l’on veut en faire question, soit ; la question est, de notre part, toute résolue ; et, pour avoir la Cour suprême, nous sommes prêts, par le Congrès ou par une Constituante, à réviser la constitution.
Aussi bien notre cinquième réforme l’exigerait-elle, cette révision de la Constitution. La loi constitutionnelle du 25 février 1875 porte en effet (article 2) :
Le Président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages par le Sénat et par la Chambre des députés réunis en Assemblée nationale.
Elle place ainsi dans le législatif même l’origine de l’exécutif, et elle subordonne ainsi au législatif l’exécutif, auquel elle donne une base trop étroite. Sans aller jusqu’au plébiscite, qui évoque de mauvais souvenirs et provoque d’insurmontables répulsions, jusqu’au plébiscite brut, on peut aller jusqu’au plébiscite filtré : faire élire le Président de la République soit par les Conseils généraux, soit par un collège mixte, formé de ces mêmes Conseils généraux ou de leurs délégués, et de délégués des corps constitués, académies, universités, cours de justice, chambres de commerce, unions de syndicats, etc. Au surplus, nous ne dressons pas une liste électorale no varietur, et les amendemens, avec additions ou retranchemens, n’ont qu’à se produire. Nous n’attachons pas une importance extrême à ce que le Président de la République soit nommé par ceux-ci, par ceux-là ou par tous ensemble ; mais on ne saurait en attacher une trop grande à ce qu’il ne soit pas élu par le parlement, dont il reste, qu’il le veuille ou non, et quelque effort qu’il fasse pour rompre sa chaîne, la créature et le prisonnier.
On a souvent parlé d’augmenter ses pouvoirs : ce ne sont pas ses pouvoirs qu’il faut augmenter, mais son pouvoir ; c’est sa personne qu’il faut délivrer, et, en libérant sa personne, libérer la fonction présidentielle de l’inhibition congénitale qui la paralyse. Si l’on veut, — comme il faut le vouloir, parce qu’il n’y a pas d’État sans tête, — que le Président de la République soit quelqu’un et quelque chose, qu’il le soit dans la réalité comme dans le texte ; si l’on veut qu’il soit l’image positive de la nation et non l’image négative du Parlement, il faut le reprendre au Parlement et le rendre à la nation : il faut le détacher de lui et le rapprocher d’elle. Et, si l’on redoute trop les entraînemens du suffrage universel inorganisé pour le tirer d’elle par un scrutin direct, il faut le tirer, par un scrutin indirect, qui soit comme un moyen terme entre le plébiscite et l’élection parlementaire, d’une sorte de suffrage universel organisé, au moins en résumé et en raccourci.
Telles sont les cinq propositions de réformes dans lesquelles nous faisons consister la réforme parlementaire fondamentale, que nous faisons consister, — redisons-le en terminant, — dans la « transformation du parlementarisme illimité en parlementarisme limité. » Et nous ne prétendons pas, — redisons-le aussi, — que ce soient les seules qu’il y ait à présenter ; peut-être même ne sont-ce pas les seules que nous présenterons (car le suffrage universel, par exemple, attend les siennes, dans ses modes et ses procédés : pourquoi des scrutins de ballottage qui favorisent toutes les coalitions et toutes les compromissions ; pourquoi cet illogisme des deux tours de scrutin, avec la majorité absolue nécessaire au premier, la majorité relative suffisante au second, et, entre deux, quinze jours de perturbation et de maquignonnage ? Puis il y aurait à ressusciter en France la vie communale ou à la réveiller, si elle n’est qu’endormie, et sans doute y réussirait-on en dotant ce pays du referendum municipal (qui non seulement est inoffensif, mais pourrait être instructif ou, qu’on nous passe le mot, éducatif). Donc nous ne prétendons pas que tout soit dans les cinq réformes dont se composera, selon nous, la réforme parlementaire ; et nous n’oublions pas que, ces cinq réformes faites et, par elles, la grande réforme, il resterait à faire le principal, c’est-à-dire la politique ; nous aurions le cadre, il resterait à y mettre le tableau ; et nous aurions l’outil, il resterait à faire l’ouvrage.
Nous osons bien dire pourtant que c’est par elles qu’il faut commencer, puisque la première condition pour faire l’ouvrage, c’est d’avoir l’outil ; la première précaution, pour l’avoir à sa main, c’est de le forger ou de le polir soi-même ; et c’est précisément ce que, de leur côté, les socialistes se sont dit. On les a vus, on les voit chaque jour se parlementariser ; mais, tout en se parlementarisant, ils estiment que le parlementarisme, dans l’état où ils l’ont trouvé, n’est point encore pour leur entreprise de démolition, pour leur œuvre de destruction (leurs reconstructions n’apparaissent qu’au loin), un instrument assez sûr ni assez rapide. Il leur oppose encore trop de frottement. Profitant de ce que c’est leur groupe, le groupe socialiste de gouvernement, qui déclenche et meut la majorité, ils voudraient se servir du bloc comme d’un marteau-pilon à briser toutes les résistances, broyer l’opposition, et réduire du même coup la société en poussière. Ils ne « parlementassent » le socialisme qu’afin de « révolutionnariser, » de « socialiser » le parlementarisme. Il leur faut un parlement qui puisse tout, c’est-à-dire par lequel ils puissent tout ; ils puissent abolir n’importe quelle institution politique ou civile ; ils puissent opérer par la loi avec plus de certitude que par la force.
Mais, parce qu’ils le veulent et parce qu’il le leur faut, nous voulons, nous, et il nous faut, un parlement qui ne puisse pas tout ; où ils ne puissent pas tout ; dans lequel et au besoin contre lequel toutes les libertés et tous les droits soient en sûreté ; et, où les institutions qui sont comme les assises et les arêtes de la société ne soient pas plus à la merci des surprises de la loi que des entreprises de la force. Parce que les socialistes veulent faire du parlementarisme un instrument d’attaque, et le cherchent dans la prépondérance, sans contrepoids, d’un des pouvoirs, nous voulons, nous, en faire un instrument de défense et le chercher dans l’équilibre des pouvoirs, avec contrepoids, freins et crans d’arrêt.
Solidement établis dans une position moyenne, entre les anti-parlementaires et ces ultra-parlementaires qui ne sont que des anti-parlementaires d’un autre genre, nous tâcherons de soutenir l’assaut et de ceux qui ne visent qu’à ruiner le parlementarisme, — le régime parlementaire, — au profit de la dictature césarienne, et de ceux qui ne visent qu’à le ruiner au profit de la dictature jacobine. Mais, pour que la position soit tenable et imprenable, il faut que le parlementarisme soit d’abord réformé, retransformé en régime parlementaire.
N’en cachons rien : nous n’avons pas l’illusion de penser que ce soit facile, et c’est pourquoi nous circonscrivons en cinq points tout notre programme : si ces cinq points, ou trois ou quatre seulement, pouvaient être gagnés en une législature, ce serait une législature bien employée et féconde pour l’avenir. Mais, s’ils ne peuvent ou ne doivent pas l’être, nous n’en continuerons pas moins de dire qu’il faut à tout prix les gagner. « Ce qui cause l’assoupissement dans les États qui souffrent, a écrit, il y a trois siècles, un politique célèbre, est la durée du mal, qui saisit l’imagination des hommes et qui leur fait croire qu’il ne finira jamais. Aussitôt qu’ils trouvent jour à en sortir,… ils sont si surpris, si aises et si emportez qu’ils passent tout d’un coup à l’autre extrémité ;… bien loin de considérer les révolutions comme impossibles, ils les croient faciles, et cette disposition toute seule est quelquefois capable de les faire. » — Il est souvent plus difficile de faire une réforme qu’une révolution ; mais plus une réforme est difficile, plus il faut persuader qu’elle n’est pas impossible ; et on n’en diminue, on n’en use, on n’en vainc la difficulté qu’en en faisant sentir la possibilité.
CHARLES BENOIST.
* ↑ Tout le monde, non seulement en France, mais partout. J’ai eu précédemment l’occasion de citer quelques ouvrages, récemment publiés, d’auteurs italiens : MM. Siliprandi, Vidari, Pagano, de Gualtieri, Milesi. — Il y faudrait ajouter, dans la même langue, ceux de MM. Morini : Corruzione parlamentare, mali e rimedi ; Milan, 1895 ; Lombardo Pellegrino, La guestione del parlamentarismo ; Florence, 1896 ; Boriosi, Il parlamentarismo in Italia ; Macerata, 1900. — En Espagne, outre le livre, plus ancien et souvent cité, de don Gumersindo de Azcarate : El Regimen parlamentario en la practica (Madrid, 1885), un volume, qui n’est guère qu’un recueil d’articles, de M. J. Cascales y Munoz : El Problema politico al inaugurarse et siglo XX, dont le principal morceau a pour titre : El Regimen parlamentario y et funcionarismo ; et qui ne tire pas son moindre intérêt d’une préface assez développée du ministre démissionnaire D. José Canalejas y Méndez ; Madrid, 1902. — L’Allemagne peut être représentée, dans cette bibliothèque choisie, par la 3e édition de l’étude réaliste de Bucher, Der Parlamentarismus wie er ist ; Stuttgart, 1894 ; et, à un point de vue spécial, où du reste nous serons amenés à nous placer ici, par la brochure-programme de Kautsky : Parlamentarismus, Volksgesetzgebung und Sozialdemokratie ; Stuttgart, 1893. — Joignez-y, à titre de curiosités, sur le parlement anglais, Parliamentary pictures and personalities (notices par Cox) ; Londres, 1893 ; sur le parlement français : des Palais-Bourbon. Bilder aus dem französischen Parlamentsleben, par Herzl ; Leipsig, 1895 ; et voyez, pour plus de détails, le Wegweiser durch die neuere Lilteratur der Rechts-und Staalswissen-schaften, d’Otto Mühlbrecht, t. II (1893-1900) ; Berlin, 1901.
* ↑ Voyez Le Conseil d’État avant et depuis 1780, ses transformations, ses travaux et son personnel, étude historique et bibliographique, par M. Léon Aucoc, président de section au Conseil d’État ; 1 vol. in-8$^o$ ; Paris, Imprimerie Nationale, 1876, p. 212.
* ↑ De l’État de la France sous la domination de Napoléon Bonaparte, par L. A. Pichon, 1 vol. in-8$^o$ ; 1814, Dentu, p. 65 à 92.
* ↑ Voyez la Revue des 15 octobre 1899 et 13 février 1902.