# Histoire socialiste/Consulat et Empire/02A
### CHAPITRE III BONAPARTE, PREMIER CONSUL, « COMPLÈTE » LA CONSTITUTION DE L’AN VIII

C’est au 3 nivôse (24 décembre 1799) que l’on a accoutumé de faire commencer ce que les historiens appellent le gouvernement personnel de Bonaparte. C’est à cette date, en effet, qu’il prit, conformément au décret rendu par les commissions, le titre de premier consul. Il n’y a pas d’inconvénient pour notre étude à conserver cette division ; mais, afin de mettre en lumière l’enchaînement rationnel des phénomènes historiques, nous éviterons de suivre rigoureusement la méthode dite chronologique.
Comment Bonaparte, une fois maître du pouvoir, a-t-il usé de sa victoire ? Comment a t-il continué à réaliser le rêve de domination qu’il portait en lui ? Voilà ce qu’il nous importe avant tout de savoir maintenant. C’est pourquoi ce chapitre se rapproche étroitement de tout ce que nous avons dit de la Constitution de l’an VIII.
Cette constitution incomplète, Bonaparte a dû en appliquer au moins toutes les dispositions nettement énoncées et, par elles, poser les bases de l’ordre nouveau. En outre, profitant de ses obscurités, il a été amené à la compléter par des mesures émanant de sa seule autorité.
Laissant donc de côté momentanément tous les autres faits de politique intérieure, tous les actes de politique extérieure, nous nous attacherons à étudier l’installation des pouvoirs publics, tels qu’ils ont été organisés par la Constitution et nous mettrons en lumière les procédés dictatoriaux qui ont remis à Bonaparte la souveraineté de l’opinion et ont centralisé dans sa main toute l’administration de la République.
Bonaparte adressa au peuple français, aussitôt que les consuls furent entrés en fonctions, une proclamation dont il est aisé de décrire le sens : « La modération est la base de la morale et la première vertu de l’homme… Sans elle, il peut bien exister une faction, mais jamais un gouvernement national. »
Le langage que tient Bonaparte n’est en somme que l’expression des principes qui ont dirigé les actes du consulat provisoire. Les mots d’ordre, de justice, de force, que l’on rencontre à chaque ligne de la proclamation consulaire, y figurent pour frapper les esprits, mais en réalité ils ne recouvrent rien que l’ambition du premier consul.
« Sans la modération il n’y a pas de gouvernement national », dit-il, et il pensait surtout que sans lui il n’y avait pas de gouvernement ! La proclamation du 4 nivôse ne présente pas un intérêt considérable, car elle ne nous apprend rien de nouveau sur Bonaparte et nous n’en retiendrons que cette phrase, qui peut-être est la seule sincère et qui, en tous cas, nous donne bien l’expression d’un sentiment du premier consul : « La science et l’art de la guerre se composent de toutes les sciences et de tous les arts. » Il y a là un trait de lumière : au milieu de l’organisation du pays, dans l’instant où toutes ses facultés semblent tendues vers le désir de bien gouverner, selon « l’ordre, la justice et la force », Bonaparte songe que l’art de la guerre est supérieur tous les autres. Et, au fait, n’a-t-il pas déployé tous ses talents d’administration et de politique dans ce seul but : faire la guerre, cultiver cet art primordial qui lui donna Marengo, Austerlitz — et Waterloo !
Sept ministres furent nommés par le premier consul qui les choisit parmi des hommes ayant déjà figuré dans l’administration supérieure du pays et aussi parmi des nouveaux venus aux affaires. À la justice, prit place le conventionnel Abrial ; aux Relations extérieures, Talleyrand, l’homme le plus souple de son temps, conserva son portefeuille. Laplace, par contre, perdit le sien : ce grand savant apportait trop de minutie dans l’exercice de ses fonctions et Bonaparte l’envoya au Sénat pour le remplacer par son frère Lucien. Gaudin resta aux Finances ; le fidèle Berthier, à la guerre ; Forfait eut la Marine et les Colonies ; Fouché, la Police générale dont l’importance allait s’accroître prodigieusement avec le progrès du despotisme. Maret, avec le titre de secrétaire d’État adjoint aux consuls, compléta ces désignations : son rôle était d’assister aux séances des consuls, d’en dresser les procès-verbaux et de servir d’intermédiaire entre les consuls et les ministres. Ceux-ci, dès le premier jour, se préoccupèrent de n’avoir de relations qu’avec le premier consul, et c’est en Bonaparte que réside l’unité ministérielle.
À côté des ministres, agents directs de sa volonté, le général installa sans tarder le Conseil d’État qu’un décret du 3 nivôse avait définitivement organisé. La place faite à ce corps dans le gouvernement fut capitale. Divisé en sections — sections de la guerre, de la marine, des finances, de législation civile et criminelle, de l’intérieur — le champ laissé à son activité était immense. Élaborer des projets de lois, faire des enquêtes, donner des règlements en toutes matières, « développer le sens des lois », telles étaient les principales attributions du Conseil d’État. Bonaparte les confia à des hommes touchant à tous les partis, mais connus par leur probité et leur aptitude au travail. Toujours selon son procédé de fusion des nuances, il y appelle : Rœderer, Boulay de la Meurthe, Brune, Marescout, Devaisnes, Dufresne, Chaptal, Ganteaume, Thibaudeau, Réal, Régnier, Fourcroy, Benezech. Locré fut nommé secrétaire général du Conseil. C’est au milieu de tous ces hommes formant son « équipe personnelle » que Bonaparte se rendit souvent pour discuter et s’instruire de tous les rouages gouvernementaux. A côté du Tribunat et du Corps législatif à l’influence médiocre, à l’initiative nulle, le Conseil d’État devient le centre du régime.
Il semble gouverner avec Bonaparte, mais n’oublions pas que le premier consul révoque à volonté les conseillers d’État, et que tous ceux qui furent appelés à siéger au Conseil étaient ou de ses créatures, ou de ses obligés. Leur valeur ne peut être mise en doute ; ils ont accompli une œuvre prodigieuse, mais s’ils avaient tenté de dépasser les vues du premier consul, ils auraient été infailliblement brisés. Aussi bien ne l’essayèrent-ils point. Richement appointés, entourés du respect universel, parce qu’on savait la considération du maître pour eux, ils avaient tout intérêt à se cantonner strictement dans leurs fonctions législatives et réglementaires, encore qu’elles fussent assez mal délimitées. Le Conseil d’État ne prit-il pas, dès le 4 nivôse, une résolution par laquelle il déclara abrogées les lois excluant les anciens nobles des fonctions publiques ? C’était, avant même leur création, montrer l’inutilité du Corps législatif et du Tribunat.
Il fallait encore, en effet, former ces deux corps et, avant eux, le Sénat. Le nombre des candidats était énorme et les plaisanteries ne leur furent point ménagées dans les journaux et dans les pamphlets. « Comment occuper de la chose publique tant de personnes, qui ne pensent qu’à se procurer des places ? écrit la Gazette de France. Ce qui est vraiment plaisant pour celui qui n’en veut pas, c’est de voir l’embarras de ceux qui en cherchent, ils ne savent plus à quelle porte frapper. » Le Moniteur lui-même, dans un passage rapporté par Thiers, se moque de toutes les démarches entreprises par les candidats aux diverses situations : « Que de visages peu connus qui s’empressent de se montrer ! Que de noms oubliés qui s’agitent sous la poussière de la Révolution ! Que de fiers républicains de l’an VII se font petits pour arriver jusqu’à l’homme puissant qui veut les placer ! » Le Diplomate du 8 nivôse trace un tableau amusant de la foule qui attendait la publication des noms des citoyens désignés pour siéger au Tribunat ou au Corps législatif : « C’était un spectacle vraiment curieux de voir hier matin les ex-membres du Conseil des Anciens et des Cinq Cents assiéger en masse la porte de l’éditeur Didot pour savoir s’ils étaient sur la bienheureuse liste. Reconnaissez-vous ce visage pâle, ces yeux inquiets ? Entendez-vous cette voix tremblante ? C’est le redoutable L…, il attend, avec l’impatience d’une jeune fiancée, le moment critique. Ne demandez pas si Didot lui a fait une réponse favorable. Entendez-le bénir le Washington français, crier : « Vivent la République et la Constitution de l’an VIII ! » La patrie est encore une fois sauvée, puisque, malgré les lois qui se sont successivement opposées à sa réélection, il n’a cessé, depuis huit ans, de toucher les émoluments de député, et qu’aujourd’hui il se voit encore en place pour cinq ans. Quel est cet autre qui jure après l’intrigue et les contre-révolutionnaires, qui prétend que les royalistes l’emportent, que la liberté est perdue, que le moderne Sylla va nous conduire à la tyrannie royale par le despotisme militaire !… Hélas ! sa marmite vient d’être renversée, et tout Jacobin sans place lucrative désespère de la République ! » La boutade est amusante, mais, il faut bien le reconnaître, sa marmite mise à part, ce Jacobin raisonnait juste !
La Constitution, on s’en souvient, avait remis à Sieyès, Roger Ducos, Cambacérès et Lebrun, le soin de choisir les premiers sénateurs. Ils désignèrent des hommes connus dont les noms devaient accroître le prestige du régime : Monge, Cabanis, Kellermann, Yolney, Garat furent de ceux-là et on remarquera qu’ils représentent l’élite militaire, intellectuelle et législative de la Révolution. L’existence d’une quantité de personnages illustres « en disponibilité », prêts à figurer à la façade du nouvel édifice social, est une caractéristique de toute cette période. Ce qui est remarquable, ce n’est pas de les avoir tous réunis pour les combler d’honneurs, c’est de les avoir enchaînés dans des postes honorifiques. Hier encore, ils étaient dans la tourmente révolutionnaire, ils vivaient au milieu de la lutte des partis, c’est-à-dire dans des conditions où l’initiative individuelle, l’action personnelle affirmée sans défaillance sont seules garantes de la sécurité dans la situation acquise. Accoutumés à agir, à décider, doués de fortes qualités, ils ne paraissaient pas devoir s’immobiliser à jamais ; or ce fut précisément ce qui arriva. Tous ceux que le remous révolutionnaire avait fait surgir des entrailles de la Nation, tous ceux qui avaient marqué dans un parti, tous ceux qui, au cours des années troublées, avaient brillé dans les sciences, dans la politique, dans les arts ou dans la guerre, tous furent placés dans les couches supérieures de la « pyramide » et — pierres de cet extraordinaire monument — y restèrent rivés. Ainsi furent mis au Sénat, tant par désignation de Sieyès et de ses assesseurs que par cooptation des premiers nommés : Daubenton, Laplace, Le Couteulx de Cauteleu, François de Neufchâteau, Berthollet, Vieu, Clément de Ris, l’amiral Bougainville, le général Lespinasse, Choiseul-Praslin. Sans larder, les 60 sénateurs votèrent l’élection des listes de tribuns et de membres du Corps législatif arrêtées par Sieyès, leur président.
Les anciennes assemblées fournirent le principal contingent de ces élus du Sénat. Le Tribunat, dont nous avons marqué l’inutile rôle d’opposition, compta parmi ses 100 membres Daunou, Benjamin Constant, Marie-Joseph Chénier — trois grands talents annihilés — J.-B. Say, Jard-Panvillier, Laromiguières, Andrieux, Chauvelin, Laloi, Bailleul, Penières, Guinguené, Sedillez, Stanislas Girardin, Riouffe. Au Corps législatif, on appela des républicains sincères, tels que Grégoire, Florent-Guiot, Bréard. Leurs noms ressortent de la foule, formant cette assemblée de 300 membres dont 230 avaient figuré déjà au Conseil des Anciens (parmi eux Dalphonse, qui avait protesté énergiquement contre le 18 brumaire) et aux Cinq-Cents. Bonaparte s’occupa fort peu de tous les choix de tribuns ou de législateurs : il savait ce que vaudraient leurs désirs contre sa volonté, et une seule chose le préoccupait : la rapidité des désignations. Quand, après quelques jours, tous les corps furent définitivement constitués, alors il mit la machine gouvernementale en mouvement, il donna l’impulsion à tous les rouages administratifs. Et il le fit sans aucun retard. « Nous sommes entraînés dans un tourbillon d’urgence, disait le tribun Sedillez, qui ajoutait : « Ne vaut-il pas mieux céder à l’impétuosité de ce mouvement que de s’exposer à en entraver la marche ? » On sent, sous de telles paroles, la crainte naissante du serviteur à la pensée d’une résistance possible aux ordres du maître.
On y aperçoit aussi peut-être un peu de ce fatalisme qui fait dire aux individus craintifs, aux hommes qui n’ont point une éducation politique solide reposant sur des principes certains : « Laissons faire ! Pourquoi risquer d’être écrasés par une force supérieure ?… » Ce sont ces timides, ces indécis qui font la fortune des régimes despotiques. Et pourtant, à plusieurs reprises, le Tribunat et le Corps législatif refusèrent de voter des mesures qu’ils estimaient illibérales. Bonaparte s’en est il soucié ? Nullement. Dans l’histoire de sa marche incessante vers le pouvoir absolu, ces résistances légales d’assemblées de législateurs ne sont pas sans intérêt. Elles ont été inutiles et cela précisément parce qu’elles étaient légales. En effet, agissant dans les limites de la Constitution, ces assemblées ne pouvaient rien ou à peu près. Pour lutter avec succès contre Bonaparte, il leur aurait fallu briser le cadre dans lequel on les avait enfermées, et cela, elles ne l’ont pas osé, elles n’ont jamais songé à l’oser. Que fit Bonaparte, au contraire : maître par la Constitution, il se jeta en dehors de cette Constitution toutes les fois qu’il estima nécessaire de le faire pour acquérir plus de puissance. La raison de cette double attitude — du Tribunat et du Corps législatif d’une part, du Premier Consul de l’autre — est assez facile à découvrir. Les tribuns et les législateurs avaient accepté des places dans l’État réorganisé et ils les avaient acceptées de qui ? de l’exécutif. Le peuple, dont pendant des années on avait voulu faire la source génératrice de tous les pouvoirs de l’État, n’était pour rien dans leur désignation. Aucun suffrage universel ou restreint ne les avait portés dans l’une ou l’autre assemblée. Par conséquent, ils ne pouvaient faire acte d’autorité au nom du peuple français. Bonaparte, au contraire, et c’était de toute évidence, était, sinon nommé par le peuple, du moins populaire. Et voilà le grand mot qui explique tout : Bonaparte est populaire, c’est-à-dire qu’investi du pouvoir par un texte constitutionnel quelconque, il a, en outre, derrière lui une foule immense de citoyens prêts à l’acclamer, à déclarer que ce qu’il décide est pour le mieux des intérêts de la nation. Il est le représentant constitutionnel et populaire de la France. C’est ce double titre qui va lui permettre de mettre en jeu toutes ses tendances ambitieuses, de prendre progressivement position contre tout ce qui n’est pas dans l’État conforme à sa volonté, c’est ce qui va en faire l’autocrate le
C’est donc la foule, c’est le peuple qui a fait la force de Bonaparte et c’est en se reposant sur son crédit populaire qu’il a pu laisser de côté la Constitution et prendre des mesures destinées à accroître prodigieusement son pouvoir. Ces mesures sont nettement inspirées par son ambition personnelle. Bonaparte ne gouverne pas avec un parti et pour un parti : « Gouverner par un parti c’est se mettre tôt ou tard dans sa dépendance ; on ne m’y prendra pas ; je suis national. » Voilà ce qu’il déclare. Il est « national » ! Le voici donc, ce terme toujours répété et toujours destiné à cacher les honteux ou les ambitieux de pouvoir personnel. Il nous a été donné bien souvent de rencontrer un homme qui répugne à toute politique de parti et qui se dit « national ». La belle étiquette en vérité, et combien glorieuse à porter quand on sait qu’elle a été l’expression première de la pensée d’un Bonaparte ! Mais aussi quel avertissement pour tous ceux qui ne souhaitent pas que le régime du sabre et de l’arbitraire reparaisse, pour tous ceux qu’un souffle de liberté anime et qui rêvent d’un épanouissement complet de la dignité humaine dans le magnifique rayonnement de la Révolution sociale !
Qu’y a-t-il derrière ce titre de « national » qu’il se donne ? Rien. Pour Bonaparte, il cachait tout ce qu’il avait intérêt à ne pas être et mettait au jour la confusion désormais définitive entre sa propre volonté et la volonté de la nation. C’est cette confusion qu’il lui fallait absolument proclamer et il lui fallait faire en sorte que l’on crût qu’elle existait, qu’elle existerait toujours. Or, comment s’emparer de l’opinion ? Les courants s’y forment avec rapidité, les nouvelles les plus diverses s’y répandent comme des traînées de poudre et tel puissant d’un jour a tôt fait de voir s’écrouler sa puissance par le seul effet d’une rumeur grossie d’instant en instant : les grondements du peuple ne sont pas toujours bien loin de ses acclamations. L’opinion s’éclaire, s’instruit — ou s’égare — non seulement par ce qui se dit, mais encore et surtout par ce qui s’écrit. C’est la presse qui est la grande informatrice, partant la grande conductrice de l’opinion. Bonaparte devait donc être amené, dans son désir de direction générale des esprits dans sa volonté de domination, à s’occuper des journaux. Que pouvait-il désirer d’eux ? Qu’ils se montrassent toujours, en toutes circonstances, favorables à ses vues, évitant comme lui de choquer ouvertement les partis. Il lui fallait une presse nationale — à son image. L’autocrate ne peut pas admettre que des idées soient reçues différentes des siennes propres ; il exige que toutes les pensées soient coulées au même moule que les siennes et, ennemi des divergences il a la haine des critiques. Or, la presse, durant tout le Consulat provisoire, avait été fort libre. On a pu, du reste, en juger par plusieurs extraits de journaux que nous avons donnés plus haut. Les feuilles étaient nombreuses et beaucoup ne se gênaient point pour reproduire des plaisanteries, des épigrammes à l’adresse des nouveaux gouvernants, voire même des critiques sérieuses de l’organisation constitutionnelle. En un mot « un mauvais esprit », puisque c’est le terme consacré, se faisait jour. Bonaparte était trop autoritaire, il était trop « soldat », c’est-à-dire trop habitué au commandement et à l’obéissance qui ne raisonne pas pour envisager une solution autre que la suppression des journaux qui lui paraissaient gênants ou dangereux. Et remarquons que cette solution, indépendamment qu’elle est une marque du plus funeste absolutisme, est encore le résultat d’un mauvais calcul politique. La liberté de la presse, la liberté d’écrire en général, n’est pas bonne seulement en tant que liberté, c’est-à-dire comme manifestation libre de toute pensée libre, mais elle est bonne encore comme mesure de gouvernement. En effet, ce qui fait l’influence des journaux, ce n’est pas leur nombre considérable, mais bien la répétition tendancieuse des mêmes doctrines. Or, plus il y a de journaux, plus le contrôle de l’un par l’autre est aisé, plus par conséquent les chances d’erreur et d’obscurantisme sont diminuées.
Mais ces considérations ne pouvaient guère se présenter à l’esprit de Bonaparte. Pour lui, il y avait un fait : beaucoup de journaux de tous les partis discutaient et cela il ne pouvait pas le supporter. Il décida, dès lors, d’en supprimer la plupart et, par ce moyen, de museler les mécontents tout en dirigeant l’opinion selon ses désirs.
Un arrêté consulaire, en date du 27 nivôse an VIII (17 janvier 1800), supprima tous les journaux politiques de Paris considérés comme des « instruments dans les mains des ennemis de la République ». Treize seulement furent exceptés et, parmi eux, le Moniteur, le Journal des Débats, la Gazette de France, l'Ami des Lois, le Journal des Hommes libres, le Bien Informé. Ceux qui subsistèrent ainsi ne devaient pas, sous peine de suppression immédiate, publier d’articles contraires au respect dû au pacte social, à la souveraineté du peuple et à la gloire des armées. Ils devaient même éviter de reproduire des articles de journaux étrangers. C’est que la mesure, en effet, était dite provisoire : elle prendrait fin à la paix. Elle dura, en s’aggravant toujours, tant que Bonaparte garda le pouvoir et nous aurons plus tard à marquer ces aggravations. Ce que nous retenons, c’est que l’arrêté du 27 nivôse a été pris par Bonaparte, qu’il a supprimé tous les journaux politiques de la Seine en en laissant seulement treize dont les directeurs durent prêter serment à la Constitution, tout comme des fonctionnaires. Encore convient-il d’ajouter que le nombre, des journaux autorisés se réduit en réalité à douze, car, depuis le 7 nivôse, le grave Moniteur était journal officiel. Au lendemain de la suppression, le « Tableau de la situation de Paris », dressé par le ministère de la police, la commente en ces termes : « Le mauvais esprit des journaux se faisait remarquer chaque jour de plus en plus… La mesure générale que le gouvernement vient de prendre était impérieusement commandée. Les hommes de parti peuvent seuls l’improuver. Les journaux ont toujours été le tocsin des révolutions ; ils les annoncent, les préparent et finissent par les rendre indispensables. Leur nombre étant diminué, ils seront plus facilement surveillés et dirigés plus sûrement vers l’affermissement du régime constitutionnel. »
Il y a plusieurs remarques à faire à l’occasion de ce rapport. D’abord, il n’y est à aucun moment parlé de la guerre ; or, on avait dit que la mesure était prise pour éviter les indiscrétions sur les mouvements militaires. C’était un mauvais prétexte ; le seul motif c’est le « mauvais esprit des journaux » ! Et le rédacteur du rapport est bien dans les idées du Premier Consul qui voit que la mesure est dirigée contre « les hommes de parti ». Ce rédacteur était « national !… » et il vivait dans la sage crainte des révolutions. Félicitons-nous du moins de sa franchise, puisqu’elle veut bien nous persuader de cette vérité que l’arrêté du 27 nivôse avait pour but unique de mettre dans la main du gouvernement tous les journaux directeurs de l’opinion. Les feuilles qui obtinrent de vivre encore — mais sous condition — commentèrent assez sobrement l’arrêté. La plupart écrivirent que son meilleur résultat serait d’empêcher l’empoisonnement royaliste. L’Ami des Lois apostrophe les partisans de l’ancien régime : « Misérables ! chaque écu que vous avez gagné par vos feuilles est imbibé du sang que vos perfides insinuations ont fait couler dans l’ouest et dans le midi de la France. Le gouvernement, en arrêtant d’une main ferme ce torrent dévastateur, cet incendie dévorant, éloigne de nouveaux crimes et sauve une foule d’hommes qui se seraient perdus par la lecture des journaux royalistes… » Or, précisément, un journal d’opposition a été épargné, c’est la Gazette de France. Ouvrons-le à son tour : « Jamais arrêté n’aura blessé tant de petits intérêts et excité moins de discussions… La raison en est simple. Ceux qui restent ne peuvent, avec pudeur, vanter une mesure qui tourne tout à leur avantage pour le moment et qui, pour l’avenir, les avertit, d’une manière très prononcée, qu’ils sont dans la dépendance du gouvernement… Quand aux journaux supprimés, ils ne réclameront pas : on ne parle plus lorsqu’on est mort. Un journal est donc aujourd’hui ce qu’il était autrefois, un privilège… » Le ton est habile, mais sous la forme atténuée on sent bien percer la critique, on voit la gêne subite résultant de la dépendance où désormais sera le journal à l’égard du gouvernement.
« On peut presque dire, écrit M. Aulard, que de l’arrêté du 27 nivôse an VIII date en fait le commencement du despotisme. » Il faut entendre par là que toutes les mesures prises par Bonaparte avant cet arrêté, ses coups d’État, ses violences et ses fraudes doivent être considérées comme préparant la venue du régime despotique. Au contraire, au 17 nivôse, Bonaparte est à la tête du gouvernement, il peut agir et son premier acte est un acte de despotisme : il séquestre, pour ainsi dire, l’opinion publique à son seul profit et cela par un simple arrêté émanant de sa volonté. La liberté d’écrire a bien été la première sacrifiée à l’ambition parvenue mais non assouvie de l’aventurier corse.
La province n’était pas visée par l’arrêté du 27 nivôse, mais ce ne fut point pour se montrer libéral vis-à-vis d’elle que Bonaparte ne s’en occupa pas. C’est simplement parce que l’administration provinciale devait faire l’objet d’une loi organique qui placerait, à la tête de fractions du territoire, des représentants directs du Premier Consul avec toute autorité pour prendre, vis-à-vis des journaux, dans leur ressort administratif, telle mesure qu’il leur conviendrait. Et c’est ainsi que nous sommes conduits à étudier la grande loi visant l’organisation administrative connue sous le nom de loi du 28 pluviôse an VIII.
C’est par cette loi que Bonaparte « complète » vraiment la Constitution de l’an VIII, c’est-à-dire que par elle il affirme nettement la tendance contenue dans les 95 articles de présider au rétablissement de l’autorité absolue. Si la Constitution avait été achevée, si, au lieu de brusquer les événements, le premier consul avait laissé les commissaires discuter, c’est le texte constitutionnel qui aurait porté lui-même tous les détails de l’organisation administrative donnée à la France. Au lieu de cela, il n’était sorti des délibérations qu’une série d’articles confus et incomplets et Bonaparte, partant de leur confusion et de leur insuffisance, a établi un projet de loi complémentaire qui n’est autre chose que la mise à exécution d’un formidable plan de domination par la centralisation de toute la vie politique intérieure du pays entre ses mains. Nous disons centralisation parce que c’est le terme caractéristique de cette œuvre administrative qui, nous allons le montrer, ramène à un rouage initial — le premier consul — tous les rouages en mouvement sur l’étendue de la nation pour assurer les différents services. L’étude en est d’autant plus féconde et utile que la loi du 28 pluviôse an VIII est encore aujourd’hui à la base de notre organisation administrative régionale.
Théoriquement, comment pouvons-nous en dégager les principaux caractères ? En faisant ressortir que, sur deux points essentiels, la loi de pluviôse s’oppose aux constitutions révolutionnaires :
1° Les intérêts généraux deviennent prépondérants et l’administration relègue au second plan le souci des intérêts régionaux ;
2° Suppression du système électif.
L’existence des intérêts régionaux et la nécessité de lutter dans chaque région pour les protéger n’est pas une invention des économistes ou des politiques. Il suffit de regarder vers la Manche et vers la Méditerranée, vers nos montagnes et vers nos plaines, il suffit de comparer les climats répartis sur notre sol, ou encore d’étudier la constitution géologique du territoire de la France pour se rendre immédiatement compte des différences parfois considérables entre les intérêts de nos diverses régions. Il semble dès lors qu’il convient, pour que chaque partie du pays puisse atteindre son maximum de développement économique, de lui donner une autonomie sérieuse, il apparaît qu’on doit lui laisser vivre sa vie sans le soumettre à des règles, sans doute éminemment profitables à certaines régions, mais en même temps nuisibles à d’autres. C’est l’effort vers cette autonomie, vers la commune, qui est absolument brisé par la loi du 28 pluviôse. La Constitution divisait la République en départements et en arrondissements communaux. Les départements furent laissés ce qu’ils étaient (le département du Mont Terrible fut réuni à celui du Haut-Rhin) ; quant aux communes, au lieu d’en faire une force administrative, tant au point de vue territorial qu’au point de vue autorité, au lieu d’étendre le système des municipalités cantonales de l’an III, c’est-à-dire de créer la vie communale au sens exact du mot, on en fit au contraire un minuscule élément administratif sans ressources et sans force. La commune, on s’en méfie et, parce qu’elle pourrait être un monde, on en fait une molécule. Les 44 000 communes de la Constituante réapparaissent, englobées non seulement dans les départements, mais groupées d’abord dans l’arrondissement, c’est-à-dire le district aboli en l’an III.
Ainsi, par la répartition territoriale, les intérêts régionaux ont reçu un premier coup.
Par l’exclusion du régime électif ils en reçurent un second.
En effet, par l’élection, les administrateurs désignés pour diriger la circonscription, commune, arrondissement ou département, sont des hommes du pays, ils ont la connaissance des gens et des choses et connaissant les besoins locaux, s’attachent à administrer dans l’intérêt local. Mais du jour où, du haut en bas de l’échelle administrative, toutes les places furent données par le chef du pouvoir exécutif, c’en fut fait de la vie locale. Tous les administrateurs dépendant d’un chef placé au-dessus d’eux qui les envoie tantôt dans une région, tantôt dans une autre, ne pouvaient avoir qu’un souci, administrer conformément aux instructions reçues d’en haut, c’est-à-dire, en l’espèce, selon la volonté du despote.
C’est un lieu commun de répéter en toutes circonstances que Bonaparte ne pouvait pas organiser la France autrement qu’il ne l’a fait et l’on ne manque pas de faire ressortir le désordre qui régnait partout lorsqu’il a pris le pouvoir, la nécessité de pousser à l’extrême la centralisation administrative pour qu’un contrôle plus rigoureux pût être exercé. Ce sont là des raisonnements très spécieux. Bonaparte a donné au pays une administration centralisée, non pas parce que les conditions étaient telles qu’il n’aurait pu en donner une autre, mais simplement parce que, autocrate, il n’a pas pu songer à instaurer un régime administratif qui ne lui aurait pas remis toute la puissance entre les mains.
Voyons, en dehors de toute théorie cette fois et avec la seule loi, ce qu’est ce régime administratif. Nous rappelons la triple division : département, arrondissement, commune. À la tête du département est le préfet. « Le préfet sera seul chargé de l’administration du département ». Il a sous ses ordres des sous-préfets dans chaque arrondissement. Et, comme « administrer doit être le fait d’un homme et juger celui de plusieurs » la loi place à côté du préfet un conseil général, à côté du sous-préfet un conseil d’arrondissement pour répartir l’impôt, avec le concours aussi de répartiteurs municipaux. En outre, un conseil de préfecture de cinq, quatre ou trois membres doit connaître du contentieux administratif sous la présidence du préfet qui, en cas de partage des voix, donne un avis prépondérant, c’est-à-dire gouverne et juge contrairement au principe énoncé plus haut. L’importance des conseils généraux et d’arrondissement est assez bien montrée par ce seul fait que, convoqués tous les ans ils ne pouvaient siéger plus de quinze jours, c’est-à-dire le temps strictement nécessaire pour faire la répartition des contributions ! Les conseils municipaux, placés auprès du maire, partagent avec lui l’administration de la commune. C’est au maire qu’est remis l’état civil et aussi la police dans les villes de moins de cent mille habitants. Dans celles où ce chiffre est dépassé, c’est le préfet qui est chef de la police. Paris reçoit un préfet de police, magistrat spécial. Nous rappelons que tous les titulaires des fonctions dont nous venons de parler, les membres des différents conseils sont nommés, les principaux par le premier consul, les autres par le préfet.
Le Publiciste, dans un article du 20 pluviôse « sur le plan administratif proposé par le gouvernement », écrit que : « du premier consul au maire d’un village des Pyrénées, tout se tient » ; il serait plus exact de dire que le premier consul tenait tout. C’est ce que virent bien les tribuns et les législateurs. Rœderer présenta le projet devant le tribunat au nom du Conseil d’État et il causa parmi les libéraux une véritable stupeur. Mais la politique du « laisser faire » l’emporta encore. Daunou, rapporteur désigné, donna son rapport le 23 pluviôse et il y accumula les plus vives, les plus justes critiques. Relevant, par exemple, le mot de Rœderer qui opposait l’administrateur et les juges, il souligna ce fait que la loi donnait pourtant au préfet place prépondérante au conseil de préfecture et il dit : « juger entre les administrateurs et les administrés devrait être le fait de plusieurs parmi lesquels aucun n’administre. » La conclusion est à retenir. Parlant au nom de la commission qui avait étudié le projet, il termine ainsi : « Elle ne peut pas vous dire : approuvez-le parce qu’il est aussi bon qu’il pouvait l’être, parce qu’il remplit tous les vœux de la Constitution, parce que tous ses articles sont des applications des excellents principes qui lui servent de frontispice, mais elle vous invite à y consentir parce qu’il serait dangereux d’en attendre trop longtemps le perfectionnement. » Et malgré les observations de Chauvelin, qui aurait désiré voir rendre au peuple l’élection des magistrats municipaux, malgré l’intervention de Duchesnes et de Granilh, ce dernier très énergique dans sa protestation contre le pouvoir des préfets de dresser la liste des jurés, malgré les regrets et les répugnances de beaucoup d’entre eux, les tribuns adoptèrent la loi par 71 voix contre 25. Et l’explication du vote est toute dans le mot de Daunou : Il aurait été dangereux de ne pas accepter la loi proposée. Rapprochez de la parole du tribun Sedillez, citée plus haut, et voyez si ce n’est pas toujours le même sentiment de crainte qui apparaît avec toute sa force de désagrégation des consciences. Adoptée par le Tribunal, la loi recueillit au Corps législatif 217 voix contre 63, et, promulguée aussitôt, prit place à côté de la Constitution comme une arme légitime pour servir à l’établissement de la tyrannie. Elle marque dans l’histoire du Consulat, et dans un même moment, la même volonté de domination que la loi sur la presse. Celle-ci a eu pour but de faire de l’opinion la « chose » de Bonaparte ; celle-là tendait à enserrer les citoyens dans les mailles d’un vaste filet administratif dont tous les fils convergeaient dans la main du premier consul.
Et nous pouvons maintenant nous arrêter et chercher à tirer la leçon des choses. En quelques mois, des changements profonds ont bouleversé l’état social. À quoi ont-ils abouti ? De suite l’on songe au mot si souvent cité d’une Parisienne qui, le 24 frimaire, écoutait la proclamation de la Constitution. Comme une de ses voisines se désolait de n’avoir pas entendu, elle lui dit : « Moi, je n’ai pas perdu un mot. — Eh bien ! reprit l’autre, qu’y a-t-il dans la Constitution ? — Il y a Bonaparte ». C’est toujours à ce nom que nous sommes ramenés parce que c’est lui qui remplit l’histoire de cette époque. C’est de Bonaparte que tout procède, il organise, dirige, commande dans les limites ou hors des limites d’une Constitution qu’il a arrêtée en pleine élaboration, qu’il a appliquée avant qu’elle soit terminée et qu’il a entrepris de compléter personnellement pour le mieux de ses intérêts et en vue de réaliser son rêve de domination. En quelques mois il a ruiné toute l’œuvre révolutionnaire ou plus exactement, il a attiré par devers lui le produit de la Révolution, il l’a confisqué et, proclamant qu’il va doter la nation de toutes les améliorations qu’elle veut et que par la Révolution elle avait atteintes ou qu’elle espérait atteindre, il donnera ce qu’il voudra bien donner. Et c’est à présent que nous demandons à ceux qui ne veulent pas admettre la prépondérance de l’élément individuel, l’élément Bonaparte pourrait-on dire, dans toute l’histoire politique qui nous occupe, comment, sur le seul substratum économique, ils peuvent appuyer la transformation extraordinairement rapide du pouvoir révolutionnaire, marqué par la division de l’autorité et des responsabilités dans l’exécutif au pouvoir absolu d’un seul. Le coup d’État répété, quelle peut être sa cause, sinon l’acte de la volonté individuelle qui tranche en dehors de toute légalité établie une difficulté gouvernementale ?
Nier que Bonaparte ait conduit les événements qu’il les ait faits, cela c’est nier l’histoire. Mais, du reste, oublierons-nous, pour ne voir que Bonaparte, qu’il y a dans l’ordre nouveau des choses une classe qui garde au moins une apparence de pouvoir ? Non, certes. La personnalité du premier consul mise à part, nous nous retournons vers la bourgeoisie dont nous avons dit déjà qu’elle devra être la complice de Bonaparte dans l’étouffement de la Révolution. Or que s’est-il passé ? Dès les premiers articles de la constitution de l’an VIII, dès qu’on réfléchit sur le système des listes de notabilités, on est fixé sur le caractère de la réforme constitutionnelle. L’épuration successive de tous les éléments formant la nation devait aboutir, en fin de compte, à l’installation sur les degrés de la pyramide de toute la classe moyenne et supérieure, c’est-à-dire la bourgeoisie. Cette classe, disons-nous, garde ainsi une apparence de pouvoir. En effet, nous savons quelle valeur réelle avaient ces listes de notabilités, c’était bien peu de chose et l’on y doit voir plus une tendance à faire une place aux bourgeois issus de la Révolution que la concession d’une part véritable d’autorité. Enfin, la bourgeoisie est quelque chose dans les parties supérieures de la pyramide, le prolétariat, lui, n’est rien. Mais il y a plus encore que les listes de notabilités pour nous montrer l’ascension des révolutionnaires aux plus hauts honneurs.
Les grands corps de l’État n’ont pas été formés, nous le savons, par le choix constitutionnel portant sur la liste nationale. Les membres en ont été désignés parmi, précisément, « des personnages très intéressés dans la Révolution et désireux d’en maintenir les résultats ». Et tandis que ceux-là, formant véritablement une caste de nantis, sont appelés aux honneurs, les simples bourgeois, bénéficiaires de la Révolution, trouvent, dans la Constitution même, l’assurance de n’être pas troublés dans leurs bénéfices : « La nation française déclare qu’en aucun cas elle ne souffrira le retour des Français qui, ayant abandonné leur patrie depuis le 14 juillet 1789, ne sont pas compris dans les exceptions portées aux lois rendues contre les émigrés ; elle interdit toute exception nouvelle sur ce point. » Bonaparte a rappelé des émigrés, c’est entendu, en tournant la Constitution ou, pour mieux dire, en la violant. Mais du moins, il avait commencé par tranquilliser les intérêts des bourgeois enrichis par les biens nationaux, et il se garda de les inquiéter à l’occasion de leur possession. Enfin le chef des nantis, leur représentant le plus parfait, Sieyès, ne fut-il pas l’objet d’une mesure extraordinaire destinée à frapper les esprits de tous les « révolutionnaires » admirateurs du philosophe ? Nous voulons parler du don qui lui fut fait, par les commissions qui avaient voté la Constitution, du domaine de Crosne estimé 480 000 francs. On plaisanta, on attaqua même Sieyès qui accepta ce don, et des vers comme ceux-ci circulèrent :
Sieyès à Bonaparte a fait présent du trône, Sous un pompeux débris croyant l’ensevelir ; Bonaparte à Sieyès a fait présent de Crosne, Pour le payer et l’avilir.
Mais, en réalité, ce don fut bien considéré par la bourgeoisie comme la récompense nécessaire et méritée à celui qui personnifia à un haut degré toute la caste bourgeoise révolutionnaire intéressée à maintenir les résultats matériels de la Révolution et à empêcher celle-ci de poursuivre son développement normal. Par conséquent, à l’aurore du despotisme, nous voyons un homme, Bonaparte, et, derrière lui, le soutenant par intérêt, comme lui-même a intérêt à la favoriser, une classe, la bourgeoisie, puis en dessous, la masse du peuple, les prolétaires, les travailleurs, la foule qui n’est rien dans l’organisation politique et qui ne cherche pas à être quelque chose. Éliminée de l’action politique par la Constitution, elle se désintéressera absolument de tout ce qui se fera. Hier toute puissante, elle élit des juges de paix ! Mais que lui importe, elle a confiance dans l’homme au pouvoir : il lui a promis d’assurer la liberté individuelle, elle le croit et ne proteste même pas quand la liberté de la presse est anéantie. Quant à l’organisation départementale et communale, elle ne s’aperçut que d’une chose : les hommes envoyés par toute la France étaient très habiles et soumis entièrement à l’autorité de Bonaparte. Généralement modérés, mais libéraux, ils agirent sans fracas, mais utilement, de telle sorte que l’intervention personnelle de tels agents, au lieu d’effaroucher : les administrés, ne tarda pas à être considérée comme un grand bien. Et sans voir quelles conséquences lointaines pouvaient résulter de la loi de centralisation, le peuple y vit un sujet nouveau de louer le premier consul. — Du reste, on devine à la lecture de tous les documents de l’époque que Bonaparte était l’objet de toutes les préoccupations ; on parlait de ses gestes, de ses habits ; on répétait ses paroles ; on cherchait les occasions de le voir, entouré de tout son appareil. C’est ainsi que lorsque l’installation aux Tuileries eût lieu, le 30 pluviôse an VIII, une foule énorme y assista. Le tableau du ministère de la police, pour la situation de Paris au 1er ventôse, porte ces quelques-mots à ce sujet : « La nouvelle demeure des consuls n’a causé aucune inquiétude aux vrais républicains. » Il faut dès lors comprendre qu’en réalité nombre de républicains virent avec défaveur cette installation dans l’ancien palais des rois. Cependant Bonaparte avait eu soin de le républicaniser pour ainsi dire. En effet, avant d’aller y habiter, il y fit disposer un certain nombre de statues dont celles de Démosthène, Caton, Brutus, Turenne, Washington, Marceau, Mirabeau. Il est vrai qu’il y avait aussi l’effigie de César, d’Alexandre, de Frédéric, mais enfin c’étaient là des héros glorieux, et le public ne pouvait en vouloir au premier consul de s’entourer ainsi des plus grands parmi les hommes d’autrefois. Et cette mise en scène porte toujours, le peuple se laisse séduire par de tels procédés qui révèlent chez Bonaparte l’origine italienne, le goût du décor qui frappe l’imagination et entraîne la foule. Le premier consul prit possession des Tuileries en présence des troupes, entouré des ministres des conseillers d’État, des officiers généraux de tous les corps constitués. Et, malgré toute la pompe déployée, on ne s’arrêta pas à penser que les Tuileries pourraient bien recevoir un nouveau souverain ! Bonaparte ne venait-il pas d’adresser à la nation, à l’occasion de la mort de Washington, un message pour honorer la mémoire de « ce grand homme qui s’était battu contre la tyrannie ? » N’avait-il pas, au nom de la liberté et de l’égalité, prescrit un deuil national de dix jours… ? Décidément, ce républicain avait raison qui avait signé cet impromptu :
Quoi qu’en disent les mécréants,
Amis constants du diadème,
Celui qui battit les tyrans
Ne sera pas tyran lui-même…
* ↑ Vandal, op. cit., p. 546.
* ↑ 30 frimaire.
* ↑ Consulat, I, 114-115.
* ↑ Thiers, Histoire de la Révolution française, éd. gr. in 8°, t. I, p. 110.
* ↑ Thibaudeau, I, 115
* ↑ Archives nationales, AFiv, 1329, publié par Aulard : Paris sous le Consulat, t. I, p. 96.
* ↑ 1er pluviôse
* ↑ 30 nivôse.
* ↑ Histoire politique de la Révolution française, p. 715.
* ↑ Gazette de France du 26 frimaire.
* ↑ Vandal, op. cit., p. 548.
* ↑ Aulard, Paris sous le Consulat, I, 156.
* ↑ Ami des lois, du 18 pluviôse.