# Les Arsenaux de la marine - Réformes dans leur organisation administrative

Parmi les institutions dont l’organisation incombe aux pouvoirs publics, il n’en est pas qui aient donné lieu, au cours des dernières années, à plus de controverses que notre marine militaire. Par les charges de son entretien, elle occupe une place toujours croissante dans nos budgets déjà si lourds et appelle spécialement la sollicitude de notre Parlement. De même, on a pu lire, depuis quelques années, de nombreux articles de presse, dénonçant, souvent avec véhémence, les vices de notre organisation maritime, prenant plus rarement, toutefois, le soin d’en indiquer les remèdes. Puis, lorsque les fluctuations de la politique amènent au pouvoir un de ces ministères s’attribuant, avec la représentation des idées avancées, la tâche d’appliquer les réformes sollicitées par l’opinion, cette agitation autour des questions navales prend un caractère plus aigu : ceux qui ont la charge de les résoudre s’y appliquent alors avec hâte, décrétant des modifications de principe sans, la plupart du temps, en assurer l’application par les mesures de détail dont la détermination simultanée eût été cependant nécessaire. Il en résulte, dans les milieux maritimes, un trouble plus ou moins profond, dont les services se ressentent longtemps après la disparition de ceux qui en ont été la cause, et sans que l’on puisse, en compensation de ce mal, se prévaloir de l’acquisition de réformes sérieusement élaborées et, par suite, profitables. Cet état de choses ne laisse pas que de préoccuper le public, incapable de discerner les exagérations et les critiques inspirées par l’esprit de parti ; dans le monde maritime, il répand des doutes sur la valeur réelle des institutions et décourage les bonnes volontés. Il y a donc un intérêt indéniable à rechercher ce que ces critiques contiennent de vérités, d’erreurs involontaires ou de parti pris.
Or quelles sont les plus essentielles de ces critiques ? Si nous laissons de côté celles qui touchent à la composition de notre flotte de guerre, exposée naguère ici, au recrutement et à l’instruction de son personnel, elles peuvent se résumer comme il suit. En premier lieu, les arsenaux maritimes auraient pris, peu à peu, dans notre pays, une importance excessive, grevant les budgets par le développement de services qui ne sont cependant que les organes de production de la flotte de guerre, c’est-à-dire des services accessoires : le fait résulterait du maintien d’institutions surannées, non renouvelées comme l’ont été celles de la guerre, et il conviendrait, notamment, de ramener les préfectures maritimes qui régissent nos ports à n’être que des annexes de la flotte armée. Les arsenaux seraient, en outre, trop nombreux et auraient été à tort tous munis des mêmes organismes complets ; aussi conviendrait-il d’en fermer ou spécialiser quelques-uns. Dans ceux à maintenir il y aurait à émanciper certains services, pour les amener à mieux produire. Enfin une réglementation administrative complexe imposerait au personnel une paperasserie sans clarté ni résultats tangibles, tandis que le ministre n’en aurait pas moins une dangereuse indépendance.
Nous essaierons de discerner la part de vérité que ces critiques contiennent, ce qu’il convient d’en accepter ou d’en écarter.
Un des plus sérieux reproches, avons-nous dit, que l’on fasse à l’organisation administrative de notre marine est le développement des services et, par suite, des dépenses de ses arsenaux. Ces derniers ont pour base l’institution des préfectures maritimes, dont il convient d’indiquer, en quelques mots, les origines et le fonctionnement actuel.
Il faut, pour trouver la première institution d’une marine royale, remonter à Richelieu qui décida la création à Toulon d’une flotte de guerre permanente avec un arsenal dirigé par un intendant dit des armées navales du Levant. Colbert développa cette institution en l’appliquant au reste du littoral et plaça des intendans à la tête des arsenaux créés sur plusieurs points de nos côtes, si étendues sur les trois mers. Ces représentans de l’autorité royale furent chargés de construire, d’armer et d’équiper les vaisseaux, d’en entretenir et garder les agrès et munitions, tous soins qui entraînèrent bientôt la création de corps techniques, militaires et administratifs. Peu à peu le personnel des deux premières catégories fut mis, pour en assurer une direction plus compétente, sous les ordres d’un commandant militaire de l’arsenal, indépendant de l’intendant. Dès lors apparut la dualité du chef administratif et du chef militaire. Elle fut, comme on peut le penser, la source de lenteurs, d’irresponsabilités et de conflits.
Arrivant après la révolution, qui avait fait table rase des institutions antérieures, les réformateurs de la période consulaire purent procéder à la réorganisation du pays en pleine indépendance des personnes et des choses. C’est alors que fut institué le préfet maritime, choisi parmi les officiers militaires pour être à la fois le chef et l’administrateur supérieur de l’arsenal. Cette organisation ne tarda pas à remettre l’ordre et l’unité d’action dans nos ports. Après un retour momentané à la dualité de l’autorité supérieure dans les arsenaux, sous la Restauration, préoccupée surtout, en cette occurrence, de faire disparaître une des institutions de l’époque révolutionnaire, une ordonnance royale vint, en 1826, rétablir définitivement les préfets maritimes. Elle fut suivie d’une période d’études à la fin de laquelle, en 1844, parut une ordonnance développant les principes de celle de 1826 et organisant les arsenaux militaires sur la base qui les régit encore aujourd’hui. Actuellement, dans chacun des cinq ports militaires, un vice-amiral préfet maritime en dirige les services, en même temps qu’il est commandant en chef de tout l’arrondissement maritime correspondant. Des chefs de service le secondent : d’abord un contre-amiral, le major général, chargé surtout de ce qu’on appelle les bâtimens en réserve de la flotte ; puis des ingénieurs et officiers, directeurs des constructions navales, de l’artillerie, des torpilles, des travaux hydrauliques ; enfin le commissaire général, chef d’administration, et le directeur du service de santé. Mais chacun d’eux relève étroitement de l’autorité du préfet, qui se manifeste à tout moment et dans tous les actes de l’arsenal. Il convient d’ajouter, cependant, que cette autorité du préfet maritime ne s’étend pas sur les groupes de bâtimens organisés en escadres ou divisions navales : si l’un de ces groupes vient à séjourner dans un port, il reste sous l’autorité de son commandant en chef, qui s’adresse au préfet maritime pour tout ce dont il a besoin. On voit donc qu’un des caractères essentiels de cette organisation est la séparation du commandement de nos arsenaux et de celui des divers groupes de la flotte armée, les chefs des uns et des autres relevant directement et séparément du ministre.
Or, parmi les réformateurs dont nous avons à discuter les idées, certains ne visent pas à moins qu’à remplacer cet ordre de choses par une institution dont la suppression des préfectures maritimes serait la base. Leur programme peut se résumer en ces termes : certains ports, soit, d’une manière générale, ceux que ne fréquentent pas nos escadres, c’est-à-dire Rochefort et Lorient, cesseraient d’être des arsenaux militaires pour devenir des simples usines de l’État ; les trois autres continueraient à assurer les mêmes services qu’aujourd’hui, mais sans préfet maritime à leur tête, et avec un simple officier supérieur ou général qui serait le subordonné, délégué à terre, du commandant en chef de l’escadre principale constituée dans la région. Il y aurait ainsi deux amiraux commandant en chef les forces navales et établissemens sur terre et sur mer, l’un pour l’Océan et la Manche, l’autre pour la Méditerranée. Les considérations déterminantes de leur proposition seraient les suivantes : les arsenaux maritimes actuels, avec leurs services multiples et considérables, absorbent une part importante, prépondérante même, des sommes que la marine militaire demande au budget ; la flotte armée, au contraire, n’emploie qu’une fraction relativement peu considérable, le quart environ, de ces crédits. Or est-il admissible que l’entretien de la flotte de guerre, laquelle représente l’effet utile, la raison d’être de toute l’organisation maritime, soit ainsi dépassé par celui des services préparateurs ? En vue de ramener à des proportions plus modestes ces services qui ont pris une extension anormale, ne convient-il pas, d’abord, de procéder à ce qu’on appelle la spécialisation des arsenaux, en réduisant quelques-uns d’entre eux à l’état de simples usines de construction sans le développement des services militaires et administratifs aujourd’hui communs à tous ; puis, cela fait, de restreindre l’importance des arsenaux conservées, en les transformant en simples annexes des escadres constituées dans leur voisinage ?
Examinons tout d’abord le reproche de n’employer à l’entretien de la flotte en service qu’une part relativement faible des sommes consacrées annuellement à la marine. On ne peut se dissimuler combien est coûteuse, pour un pays, la possession d’un état naval important, avec la valeur croissante des bâtimens, la transformation incessante des types conduisant à modifier et à remplacer les unités en service même avant leur usure. Cette reconstitution continue absorbe à elle seule une grosse part de la dépense budgétaire, part représentée par le prix de revient des bâtimens et de leurs transformations. En outre, il y a l’entretien de l’arsenal avec ses établissemens, ses bassins, ses ateliers, ses magasins, son outillage à tenir en état, à perfectionner, à approvisionner. On conçoit dès lors que l’ensemble de ces dépenses soit supérieur à celles de la flotte armée ; mais, cette constatation faite, il est absolument illogique de considérer l’entretien de la flotte comme la seule dépense utile et ayant un résultat effectif. Si le maintien d’escadres permanentes est nécessaire pour la disponibilité des bâtimens et l’instruction du personnel, il n’importe pas moins de produire en aussi grand nombre que possible les unités appelées à les constituer et à les renforcer en temps de guerre ; il est donc oiseux de comparer les dépenses qu’exige la réalisation de l’un et de l’autre objectif pour constater que le second coûte, à atteindre, plus que le premier.
À présent, quelle valeur convient-il d’attribuer à l’idée de la spécialisation de nos ports de guerre ? Legs d’un passé où nous eûmes des arsenaux militaires moins importans, sans doute, mais plus nombreux, nos cinq établissemens sont groupés sur notre littoral si étendu, de telle sorte que la Méditerranée et la Manche en ont chacune un seul, tandis que l’Océan en possède trois. Aussi les projets de spécialisation, ceux d’une suppression partielle même, ont-ils toujours visé ce dernier groupe. Il y a, d’une part, Rochefort, dont l’arsenal, éloigné de la haute mer sur une rivière peu profonde et sinueuse, n’est que difficilement accessible aux gros bâtimens de guerre ; d’autre part, Lorient, dont les chantiers de construction sont remarquablement outillés, voit ses eaux délaissées par la flotte, dont le port voisin de Brest assure les besoins avec ses services largement installés, son avant-port bientôt achevé et sa rade, une des plus belles du monde. Pourquoi, dès lors, ne pas se contenter, pour l’Océan, de Brest, comme port militaire muni de tous les services de ravitaillement, et de supprimer ces services dans les deux autres ports du Golfe ? Rochefort et Lorient deviendraient de simples établissemens de construction, le premier pour les bâtimens de petit ou moyen tonnage, le second pour les cuirassés et grands croiseurs ; les constructions pourraient même être concentrées à Lorient, tandis que Rochefort se transformerait en fonderie et usine à canons aux lieu et place de l’établissement de Ruelle qui en est voisin. En poussant l’idée à l’extrême, les trois grands ports restés essentiellement militaires verraient fermer leurs chantiers de constructions navales, ne conservant plus que les organismes nécessaires à l’entretien et à la réparation des navires en réserve ou armés. On compterait réaliser, grâce à cette réforme, la réduction des états-majors à terre et surtout des services auxiliaires qui fonctionnent dans les cinq ports, sinon avec les mêmes effectifs, du moins avec la même organisation.
L’idée de la spécialisation des ports n’est pas nouvelle. lle a, à diverses reprises, donné lieu à examen et discussion. En 1879, une délégation mixte était chargée de l’étudier sur place et émettait un avis motivé, défavorable à la mesure. Plusieurs fois, depuis lors, la question s’est posée devant les Chambres ; elle n’y a pas été retenue. Étant de celles qui ne pourraient être accueillies sans léser des intérêts de région, elle a moins de chances de l’être avec tout régime où les influences parlementaires sont prépondérantes. Essayons, en tous cas, en nous dégageant de ces considérations, d’examiner, en regard des avantages d’économie que présenterait la mesure, les objections qu’elle soulève. Elles sont à la fois d’ordre militaire, technique et financier.
La guerre maritime, dans quelques-unes, du moins, des hypothèses où il convient de se placer pour en prévoir les péripéties, doit amener en vue de nos côtes des croisières de forces navales ennemies trop importantes pour que nous puissions espérer les disperser à la suite de batailles rangées. Nos bâtimens de combat tenant la mer, croiseurs isolés ou unités de nos escadres, ayant incessamment besoin, qu’ils se soient mesurés ou non avec l’ennemi, de rentrer dans nos ports pour s’y ravitailler, pour réparer leurs blessures ou leurs avaries, pourront, à cet effet, être contraints de forcer le blocus, peut-être d’engager une lutte qu’ils auraient intérêt à éviter. On comprend l’importance que présentera la possibilité d’atterrir sur trois points du golfe de Gascogne, entre lesquels l’ennemi devra répartir sa vigilance et diviser ses forces. De là l’avantage indéniable de la conservation des trois ports, à la condition que nos bâtimens puissent trouver dans chacun d’eux non seulement un abri momentané, mais l’ensemble des organismes qui permettront de leur donner le nécessaire en hommes, en matériel, en vivres, en munitions, de procéder à leurs réparations plus ou moins majeures. Il faut donc qu’ils y trouvent les services militaires, techniques et administratifs qui y sont constitués aujourd’hui, prêts à fonctionner avec la célérité, l’instantanéité qui sont les facteurs essentiels de la guerre moderne. Il n’en serait pas ainsi si deux de nos trois ports de l’Océan étaient spécialisés comme on l’a dit. Au point de vue technique, il est admis que, dans l’art si complexe de la construction des bâtimens de guerre, l’ingénieur ne peut remplir pleinement sa tâche que s’il est en contact constant avec le bâtiment armé, revenant de la mer, dont les officiers sont en mesure d’indiquer les défectuosités et les perfectionnemens possibles. De ce rapprochement naît le progrès continu de l’engin de guerre, la détermination des qualités nautiques et militaires qu’il doit posséder, variables comme les types de navires ; or, qui ne voit que cette étude en commun ne serait plus réalisable si, concentrés sur un ou deux points dont l’élément maritime serait écarté, nos constructeurs échappaient à ce contact avec le personnel combattant ? Actuellement, au contraire, dans chacun de nos arsenaux, les mêmes ingénieurs et ouvriers concourent aux constructions, à l’entretien et aux réparations. Avec la spécialisation des ports ce personnel, lorsqu’il s’agira de déterminer une grave avarie et de remettre promptement le navire en état, sera-t-il à la hauteur de sa tâche, s’il n’est pas familiarisé avec la construction et les détails d’aménagement d’un engin similaire ? Sans doute il serait possible, dans le cas d’une spécialisation des services par port, d’en corriger dans une certaine mesure les effets par un déplacement périodique des ingénieurs, maîtres et ouvriers : mais, acceptable pour les officiers, habitués à changer de résidence sur un ordre de service, la mesure ne le serait que très difficilement pour le personnel subalterne, non militarisé, et dont les membres, avec leurs familles, sont groupés et vivent depuis des générations autour de chacun des arsenaux maritimes. Une autre considération, enfin, mérite d’être retenue : nous voulons parler de l’existence, dans chacun de nos ports, d’un outillage considérable dont l’abandon partiel ne se ferait qu’en en perdant la valeur, non réalisable. Il nous paraît, en définitive, que la nécessité de maintenir en haleine le personnel des constructions navales, les conséquences de l’abandon d’un outillage créé à grands frais, et surtout les conditions de la guerre maritime que nous avons invoquées conduisent à écarter l’idée de spécialisation des arsenaux et à conserver à chacun d’eux, en principe, l’ensemble de ses services, sous la seule réserve de quelques réductions de leur importance à effectuer dans un ou deux ports.
Que dire maintenant de la mesure qui, indépendamment de la spécialisation réduisant deux de nos arsenaux à l’état de simples établissemens de fabrication, enlèverait aux autres leurs préfets maritimes, pour en faire des dépendances de nos escadres sous l’autorité de leurs commandans en chef ? La direction effective de chacun de ces arsenaux, dans l’esprit des auteurs de cette proposition, émanerait absolument du bâtiment amiral ; de la sorte, pensent-ils, les intérêts de la flotte construite ne passeraient pas au second plan, après ceux des arsenaux que l’indépendance des préfets maritimes a conduits peu à peu à prendre des développemens non justifiés.
Il peut, sans doute, sembler logique, à première vue, de confier aux commandans de nos forces navales la pleine autorité sur les arsenaux, de sorte que les actes préparatoires de l’action militaire incombent aux chefs appelés à exercer cette action ; mais quelques instans de réflexion suffisent à faire entrevoir deux graves obstacles au bon fonctionnement du système : d’une part, l’importance irréductible des rouages de l’arsenal maritime qu’on ne peut traiter, quoiqu’on le veuille, en service accessoire ; d’autre part la mobilité de nos forces navales permanentes qui ne sont appelées qu’accidentellement à séjourner sur les rades de nos ports militaires. Nous avons pu faire saisir, en effet, combien était multiple la tâche du préfet maritime. Le commandant en chef de l’escadre qui lui serait substitué fût-il en permanence sur la rade de l’arsenal placé sous son autorité, peut-on admettre que les responsabilités de son commandement lui laisseraient le loisir de diriger les opérations qui s’y poursuivent journellement, d’exercer sur elles l’action effective, éclairée par l’étude des faits, sans laquelle cette autorité supérieure ne serait qu’un vain mot ? Cela fût-il possible cependant, il est certain que la présence du commandant en chef au port ou à l’un des ports relevant de son autorité ne pourrait être qu’intermittente : que deviendrait alors, en cas d’absence, d’évolutions au loin ou simplement au large, l’exercice de cette autorité, avec l’impossibilité de régler les incidens imprévus, si fréquens en marine, de provoquer des décisions urgentes ? Comment les instructions du ministre, responsable en dernière analyse, instructions que le courrier et le télégraphe, en attendant le téléphone, transmettent aujourd’hui à toute heure, iraient-elles atteindre ce chef mobile, insaisissable, pour de là se répercuter dans les services appelés à les appliquer ? En temps de guerre, les écrasantes préoccupations de l’action militaire rendraient encore plus impossible au commandant en chef l’accomplissement de cette double tâche ; mais, dès le temps de paix, la force des choses suffirait à rendre effectivement indépendant l’officier délégué à la direction de chacun des arsenaux : le préfet maritime serait rétabli, ou plutôt resterait maintenu dans sa personne, mais n’ayant plus comme aujourd’hui l’autorité du grade et d’un commandement le faisant relever directement du ministre. Or, ainsi que nous le verrons plus loin, cette haute autorité est essentielle à la bonne marche des choses. Qui ne voit enfin que, s’exerçant dans leur plénitude, des attributions si étendues feraient de nos deux chefs d’escadre deux vice-ministres de la marine et rétabliraient en leurs personnes les anciennes grandes charges des amiraux du Ponant et du Levant ? Une telle conséquence serait-elle compatible avec notre organisation politique et administrative ?
Un autre service enfin, plus ou moins étroitement solidaire de l’institution des préfectures maritimes, serait atteint par sa réorganisation dans le sens proposé. Au moment d’une mobilisation générale le préfet maritime devient le commandant en chef de la place forte englobant l’arsenal et ses abords, en même temps qu’il est chargé de sa défense maritime et de celle des secteurs adjacens du littoral. Il commande, à cet effet, les troupes de terre et de mer affectées à cette défense ; dans certains ports, même, un général de l’armée lui est adjoint. Ce rôle militaire du préfet, auquel il se prépare dès le temps de paix, tendrait plutôt à se développer. Les pouvoirs publics se préoccupent depuis longtemps de cette défense de nos frontières de mer, ils songent à parer aux inconvéniens d’un service qui relève des deux départemens militaires, à accroître le rôle, dans cette défense, de l’élément marin, notamment à confier l’armement de toutes les batteries du littoral au département de la marine qui trouverait ainsi l’emploi de ses réserves d’inscrits maritimes, en partie inutilisables avec nos équipages actuels, moins nombreux que par le passé. N’est-il pas évident que la mission plus spécialement militaire des préfets maritimes s’en trouverait notablement étendue, et que, dans ces conditions, l’idée de les remplacer par de simples délégués des commandans de nos escadres serait de moins en moins réalisable ? Il est vrai que nos réformateurs semblent vouloir laisser s’organiser la défense du littoral à côté des arsenaux, sans emprunter le concours des chefs militaires ; mais qui ne voit que leur système consacrerait la dualité du commandement autour de nos places fortes maritimes ? Ces considérations s’ajoutent aux précédentes pour confirmer nos conclusions.
Le contre-amiral major général a, comme attribution essentielle, le commandement des bâtimens en réserve. Cette institution de la réserve eut pour origine le développement, après la guerre de Crimée, de la marine à vapeur nécessitant l’entretien des bâtimens non armés et de leurs machines, avec la présence d’un personnel suffisant, au lieu des désarmemens d’autrefois qui consistaient à remiser les navires dépouillés de tout leur matériel d’armement et privés de tout équipage ; puis, après 1870, la nécessité, désormais reconnue, d’une prompte mobilisation de la flotte amena des développemens de l’institution. Désormais nos bâtimens de combat non armés sont classés en trois catégories, dont les deux premières sont tenues prêtes pour une mobilisation rapide ; dans la première même, déjà mis en rade, pourvus de tout leur matériel, de leurs états-majors et cadres complets, de presque tout leur équipage, ils n’ont plus à recevoir que les poudres, quelques vivres et un complément d’hommes, pour être prêts à prendre la mer dans les quarante-huit heures. L’administration de cette réserve, les mouvemens des navires dans le port et, en général, les services spécialement marins de l’arsenal constituent, en temps normal, les attributions du major général. Mais, en temps de guerre, son rôle grandit : dès le premier jour de la mobilisation, il devient, sous les ordres supérieurs du préfet, directeur général des services de l’arsenal, sur lesquels il n’exerçait, en paix, aucune part de l’autorité attribuée au préfet maritime. Tandis que ce dernier, entré réellement, dès lors, dans son rôle de commandant en chef, dirige la défense de la place et d’un territoire plus ou moins étendu, se transportant là où sa présence est le plus nécessaire, le major général devient le chef de l’arsenal et en range tous les services sous ses ordres directs.
Cette organisation est, du moins, celle prévue pour nos trois principaux ports, où, tandis que le major général prend le commandement de l’arsenal, le contre-amiral chef de l’état-major reçoit celui de la défense du port par mer, ayant ainsi sa part dans les opérations militaires offensives et défensives dirigées par le commandant en chef. Mais, par exception, les décrets constituant cet ordre de choses établissent qu’à Lorient et à Rochefort, où le chef d’état-major n’est que capitaine de vaisseau, la défense maritime est confiée, non plus à ce dernier, mais au major général, et qu’en conséquence, au moment de la mobilisation, les fonctions de directeur général de l’arsenal sont données à un contre-amiral rappelé, à cet effet, du cadre de réserve.
La transformation, ainsi réglée, des services des arsenaux au jour de la mobilisation et l’exception qu’elle comporte pour deux ports ont donné lieu à de graves objections. Il est essentiel, en raison de la soudaineté avec laquelle s’engagent les guerres modernes, de constituer dès le temps de paix les organisations destinées à fonctionner en temps de guerre. Or ce principe incontesté n’est-il pas méconnu en l’espèce dans les trois arsenaux où le major général n’est investi de la direction générale que le jour de la mobilisation, et encore davantage dans les deux ports de Lorient et Rochefort, où il est appelé à diriger la défense extérieure en laissant prendre l’autre fonction à un contre-amiral du cadre de réserve ? Il semble donc qu’il n’y aurait qu’à revenir à la saine doctrine en l’installant, en tout temps, dans lesdites fonctions sans perspective de changement au moment des hostilités.
Une autre partie du service des arsenaux qui touche à l’organisation de la réserve, et par suite aux attributions du major général, a également suscité d’importantes observations. Les bâtimens de guerre, lorsqu’ils quittent momentanément la flotte pour entrer dans la réserve, remettent une partie plus ou moins grande de leur matériel d’armement aux magasins, dépendant des directeurs de travaux, où ces matières viennent se confondre avec celles qui servent aux besoins généraux de l’arsenal. Or, qui garantit qu’au moment de la mobilisation, nos unités de combat ainsi tenues en réserve retrouveront, dans les dépôts, tout ce qu’elles y avaient mis provisoirement, et qu’en outre les flottes combattantes seront assurées d’y puiser toujours les rechanges nécessaires ? On peut redouter que, préoccupés avant tout de leur principale mission, en temps de paix du moins, celle de la production aussi rapide et aussi économique que possible du bâtiment neuf, nos ingénieurs, ayant à leur disposition tous les matériaux sans distinction, étroitement tenus, d’autre part, dans les limites de crédits parcimonieusement alloués, parfois insuffisans, ne soient tentés d’affecter aux travaux des chantiers ce qui, dans les magasins, représente le bien propre de la flotte en service, et que la mobilisation complète n’en soit compromise.
Ces considérations, dont on ne peut contester la valeur, n’ont pas laissé de préoccuper vivement tous ceux qui se sont appliqués à l’étude de notre organisation maritime. Elles ont déterminé la réglementation qui, depuis 1887, a prévu la distinction, dans les écritures des comptables, des quantités de chaque objet d’armement appartenant à la flotte construite ; ils sont en outre tenus d’en signaler les articles et quantités qui viendraient à faire défaut sur les listes qui leur en sont données par bâtiment ; des instructions confient aux majors généraux la mission de s’assurer périodiquement de l’existence de ces articles réservés. Mais il n’en subsiste pas moins que les comptables, se trouvant dans la dépendance complète des directeurs de travaux, n’ont pas le pouvoir de s’opposer à la tendance inévitable de ces directeurs à puiser dans les réserves en vue de parer à des besoins immédiats. Il n’est personne qui nie qu’aujourd’hui les choses ne se passent parfois ainsi, en dépit des mesures introduites dans la réglementation. C’est sur ces constatations que se fonde l’idée de la séparation, dans l’arsenal, des services des constructions neuves et du service de la flotte, qui aurait ses dépôts, ses magasins où elle serait certaine de retrouver, à tout moment, gardées par ses propres comptables, ses réserves en matériel d’armement et de ravitaillement. Enfin, la logique conduirait à remettre la direction de ce nouveau service, la garde de ces dépôts au corps combattant, le véritable intéressé à la disponibilité du matériel dont il est appelé à se servir, et, dès lors, à les donner au major général. Telle est, en effet, l’organisation qui se dégage, en ce moment, des études entreprises à ce sujet, et en particulier des intéressans travaux de la commission extra-parlementaire de la marine. Le nouveau service du major général fonctionnerait, somme toute, en empruntant le concours des autres directions pour les travaux d’entretien et de réparation exigeant l’intervention des ateliers, mais en ayant sous la garde de ses propres agens le matériel de mobilisation et de ravitaillement de la flotte, matières consommables comme objets d’armement. Ces objets seraient emmagasinés avec attribution spéciale, nettement indiquée, aux bâtimens auxquels ils seraient destinés, soit au moyen d’un étiquetage dans des dépôts communs, soit même en en constituant, pour chaque navire en réserve ou désarmé, un dépôt dans un local distinct où ils les retrouverait et les prendrait au premier ordre.
Voilà les principaux effets qu’on peut attendre de la réforme projetée ; mais, comme elle donne au major général une action plus directe sur la mobilisation de la flotte, n’est-il pas plus opportun que jamais d’investir cet officier général, dès le temps de paix, des fonctions de directeur de l’arsenal ? À cela nous répondrons que le régime projeté donnera aux principes une large satisfaction en attribuant dès le temps de paix au major général le service d’armement et de ravitaillement, qui sera le grand objectif de l’arsenal pendant le temps de guerre, où les constructions neuves se trouveront inévitablement suspendues. D’autre part, il y aurait, à ranger les opérations de construction et de premier armement, en temps normal, sous la dépendance directe du major général, l’inconvénient de le substituer au préfet maritime dans une de ses fonctions les plus importantes, qui serait ainsi réduit à un rôle effacé, presque de parade, pendant les longues périodes de paix. Il paraît, en définitive, inutile d’aller jusque-là. On a reconnu, il est vrai, l’opportunité de donner à l’officier de marine un contrôle plus effectif sur les opérations d’achèvement et de premier armement des navires ; mais il suffira de s’inspirer de cette préoccupation, parfaitement justifiée, dans la réglementation à intervenir en ce qui aura trait aux rapports du major général et des directeurs de travaux.
Il convient de retenir, cependant, des observations qu’a suscitées l’institution du directeur général de l’arsenal, celle qui a trait au régime spécial des deux ports de Lorient et de Rochefort, où ces fonctions seront confiées, le jour de la mobilisation, à un contre-amiral du cadre de réserve. Les auteurs de cette réglementation ont sans doute pensé que, dans ces deux arsenaux, les services de la flotte armée et de ses réserves avaient moins d’importance que celui de la défense maritime de la rade et du littoral, et qu’en conséquence, il convenait de conserver pour cette seconde mission le seul contre-amiral servant sur place en temps de paix et pouvant par suite étudier à l’avance les conditions de cette défense. Quoi qu’il en soit, nous pensons que l’exception ainsi prévue est regrettable et qu’il conviendrait de pouvoir assurer le même régime à tous les ports, dût-on y mettre partout un contre-amiral chef d’état-major : qui peut dire le rôle que le plus humble d’entre nos arsenaux pourrait être brusquement appelé à jouer au cours des péripéties d’une guerre maritime ?
L’autonomie des directions de travaux est peut-être, parmi les questions dont nous avons à nous occuper, celle qui a donné lieu aux controverses les plus nombreuses et les plus passionnées : aussi bien touche-t-elle à des intérêts corporatifs, qu’il s’agisse d’attributions à gagner ou à perdre, ou encore, et surtout, d’indépendance à acquérir. Ces tendances sont inévitables ; elles se manifestent dans nos ports de guerre à propos de l’organisation que voici : tandis que, dans certains services publics, les fonctionnaires ou officiers chargés de travaux sont en même temps les administrateurs de ces services, le commissariat est chargé de l’administration dans les arsenaux maritimes, en étant indépendant des directeurs des travaux et seulement astreint à collaborer avec eux pour les actes dans lesquels l’intervention de ces directeurs est nécessaire, par exemple pour la désignation des matériaux à acheter et des conditions qu’ils doivent remplir. C’est aussi le commissariat qui suit l’emploi des crédits attribués aux divers services et qui ordonnance toutes les dépenses. Les adversaires de ce régime l’accusent de contribuer, par la nécessité de l’entente commune préalablement à chaque marché ou commande, aux lenteurs reprochées à la production de nos arsenaux ; ils font ressortir encore qu’il est illogique de ne pas donner, à chacun des directeurs auxquels il est délégué annuellement une dotation, le soin d’en suivre et d’en régler l’emploi au mieux de l’utilisation des crédits octroyés, de l’obliger de demander à tout moment au service administratif où en sont les crédits et ce dont il peut disposer. Ils concluent, en conséquence, à ce que les achats soient faits uniquement par les directeurs qui seraient en outre seuls chargés de gérer leurs dotations, et même de liquider les dépenses, chacun d’eux devenant ordonnateur de ses crédits. Voyez, disent-ils, ce qui se passe dans tout établissement industriel de constructions maritimes, c’est-à-dire là où la pression des intérêts privés a dû conduire à l’organisation la plus économique : le directeur ne concentre-t-il pas dans ses mains l’ensemble des fonctions techniques et administratives, arrêtant le dispositif des travaux, passant les marchés, établissant les comptes et les prix de revient ? Tel est le type de l’usine modèle : or l’arsenal n’est-il pas une usine, eu égard à son objet essentiel, qui est la production du navire de guerre ? Il convient donc de constituer tout ce qui concourt à cet objet dans l’arsenal sur le pied de l’établissement industriel, d’y organiser, en regard des services de la flotte construite et autres rouages purement militaires, ce qu’on pourrait appeler l’usine, sous l’autorité des directeurs de travaux, avec tout ce qui concourt à son fonctionnement, de donner enfin à ces derniers une initiative qui leur conférera en même temps une responsabilité plus entière.
Abordons l’examen critique de la conception qui précède. C’est certainement une idée féconde que d’aller chercher des enseignemens dans les organisations privées ; mais la comparaison des directions de travaux avec l’usine industrielle est-elle judicieuse dans l’espèce ? L’œuvre assignée à l’arsenal maritime est une, embrassant depuis la construction du vaisseau jusqu’à son armement et son entretien. Dès lors est-il logique de faire la distinction des services qui concourent à ce but commun pour constituer un ou plusieurs d’entre eux comme des usines ayant chacune leur organisation complète ? N’est-ce pas, au contraire, l’arsenal lui-même qui est une vaste usine, plus complexe assurément qu’un chantier industriel, mais ayant d’autant plus besoin de recevoir l’impulsion d’un chef unique ? Qui ne voit, d’autre part, que la constitution, à laquelle on aboutissait logiquement, d’un grand service de construction de la flotte, avec tous ses rouages concentrés dans les mains d’un directeur général des travaux, lui donnerait une indépendance de nature à annuler l’autorité du préfet maritime ; que cet officier général, seul exécuteur responsable, en dernier ressort, des ordres du ministre, verrait cependant son action sur les travaux de l’arsenal de plus en plus difficile à exercer, alors qu’on se préoccupe, au contraire, de ce que l’intervention du corps des officiers combattans ne s’y produit pas suffisamment ? Ce serait donc à l’arsenal lui-même et non à quelqu’une ou à plusieurs de ses parties qu’il conviendrait d’appliquer les principes invoqués. Or ces principes n’ont-ils pas inspiré les auteurs de l’arrêté consulaire de l’an VIII, qui régit encore l’organisation administrative de nos ports militaires ?
Dans le rapport des conseillers d’État qui précède et commente l’arrêté de l’an VIII, on lit les lignes suivantes : « Nous avons été conduits à considérer un port comme un grand atelier de vaisseaux dont il faut ordonner le travail et le distribuer de manière que chacun ait à faire ce qu’il sait le mieux faire » ; et plus loin : « Les avantages de cette distribution sont tellement sentis dans les grandes fabriques ou manufactures qu’il est inutile d’insister. » L’œuvre a-t-elle bien répondu à ces prémisses ? Les principes qui président à l’organisation des usines de l’industrie ont été formulés dans des écrits considérés comme classiques : on y énonce que, dans tout grand établissement industriel, le chef responsable ne peut suivre les affaires que par une division bien entendue du travail ; que les agens d’action, hommes de métier, doivent y être dégagés des préoccupations étrangères à leur œuvre ; que, d’autre part, l’intervention des agens d’ordre doit suivre et pondérer l’action des hommes spéciaux, entraînés à toujours mieux faire en perdant de vue les considérations de stricte économie ; qu’enfin la division du travail permet d’assurer le contrôle des opérations, d’empêcher toute dissimulation ou toute fraude en mettant les services d’achat, d’emmagasinement et d’emploi, par des responsabilités opposées, dans l’impossibilité d’une entente illicite, difficile à empêcher ou à discerner si ces services sont réunis dans une seule main. Or n’est-ce pas là l’analyse de l’institution consulaire des arsenaux dans ses grandes lignes ? Qui ne voit que ces règles rationnelles et prévoyantes lui ont été appliquées ? Nous sommes donc, en résumé, conduits à conclure, par les assimilations elles-mêmes invoquées pour un objet contraire, au maintien de l’organisation actuelle, établie sur la division du travail entre les services techniques et du commissariat sous l’autorité du préfet, sur l’intervention de ce dernier service dans les actes des directions de travaux dès qu’ils ont une conséquence administrative. Cet ordre de choses a d’ailleurs pour conséquence d’alléger les hommes techniques d’obligations qui ne les enlèvent encore que trop souvent, — on l’a récemment constaté dans un de nos grands ports, — à la surveillance personnelle de leurs travaux. Celui que l’on cherche à mettre à sa place préparerait la destruction de cette forte et salutaire autorité du préfet maritime, si judicieusement assurée par les législateurs de l’an VIII.
Est-ce à dire qu’il y ait, au point de vue de l’emploi des crédits, une complète analogie entre l’arsenal maritime et l’usine industrielle ? Cette dernière fonctionne en vue d’un bénéfice à réaliser ; si elle est tenue à se procurer des matériaux de construction aux conditions les plus avantageuses, elle n’est pas, comme la marine, enserrée dans les limites étroites de crédits dont la spécialisation par année l’oblige à en suivre au jour le jour et à en prévoir minutieusement l’emploi. Bien que cette organisation fonctionne normalement par l’entente commune des directeurs et des administrateurs de l’arsenal, nous admettons pourtant que les ingénieurs aient quelque motif de revendiquer le soin de gérer plus directement les dotations affectées à leurs travaux, d’en assurer l’emploi en conformité des vicissitudes, des accélérations ou ralentissemens que ces travaux éprouvent ; aussi sommes-nous heureux de signaler, comme pouvant incidemment permettre de tenir compte de ces aspirations, un important projet de réforme.
Depuis un certain nombre d’années déjà, des membres du parlement avaient relevé ce fait que le ministre de la marine, enserré dans les mailles de son budget pour les dépenses ayant trait au personnel, échappait à toute limitation lorsqu’il s’agissait de l’emploi, c’est-à-dire de la dépense effective, de son matériel. La loi de finances détermine bien annuellement le chiffre précis des achats à faire. Mais l’utilisation des crédits alloués, financièrement d’accord avec le budget, n’est pas nécessairement en corrélation avec la consommation réelle des matières, qui est la véritable dépense, celle que le parlement avait en vue de limiter. Le ministre peut, ou bien, telle année, utiliser ses crédits en achetant le matériel, puis l’accumuler dans ses magasins sans en faire emploi, ou bien, telle autre année, ne pas se borner à consommer ce dont l’octroi des crédits lui permettait de disposer et puiser en outre dans les réserves que l’économie ou la prévoyance des années antérieures y aura accumulées. De la sorte, le département de la marine, où les stocks de matières ont une importance exceptionnelle, échappe au contrôle parlementaire par l’indépendance avec laquelle ce département peut disposer de son avoir en matières et entamer des réserves dont l’existence est un des facteurs de la défense nationale.
Ces considérations ont conduit la commission extra-parlementaire de la marine à accueillir un projet de réforme qui, sorti de longues délibérations, se présente dans les conditions suivantes.
Dans chaque arsenal, un service administratif spécial, dit d’approvisionnement, serait chargé d’entretenir, par ses achats, le magasin où le matériel viendrait attendre que les services consommateurs en fassent la demande, au fur et à mesure de leurs besoins. Ces derniers interviendraient pour la fixation des conditions techniques des achats, comme pour l’admission en recette. Ceci fait, les divers services ne pourraient obtenir une délivrance quelconque du matériel en magasin que moyennant son paiement, c’est-à-dire en en faisant imputer la valeur sur leur crédits budgétaires, donnant lieu à la tenue d’un compte courant pour chacun d’eux. De la sorte, le parlement allouerait, comme par le passé, les crédits aux divers services de la marine (y compris la flotte active qui aurait, chose nouvelle, les siens propres affectés à son entretien) et serait sûr que les consommations de matériel resteraient, pour chaque service, contenues dans les limites de son budget.
Quant au magasin d’approvisionnement, il est facile de voir qu’il fonctionnerait sans aucune allocation de crédits, puisque, constitué au début avec les quantités normales de matériel à y entretenir, il se reconstituerait perpétuellement en employant en achats les fonds portés à son avoir en échange de ses délivrances.
Enfin, par une conséquence naturelle du système, les directeurs et les chefs de service auraient la gestion de ces crédits, avec l’obligation de n’y puiser que pour la satisfaction de besoins immédiats et bien constatés. On donnerait ainsi satisfaction à l’une des revendications auxquelles nous faisions allusion plus haut. L’ordonnancement des dépenses resterait toutefois au commissariat ; il s’agit là d’un simple service d’ordre, qu’on ne saurait sans inconvéniens disperser entre plusieurs mains, et dont les directeurs de travaux n’ont aucun intérêt à être chargés.
Il ne rentre pas dans notre cadre d’exposer les questions secondaires soulevées par l’organisation de ce régime ; on a dû se demander, dirons-nous seulement, si l’on y assujettirait, avec les matières nécessaires à l’entretien de la flotte, celles, atteignant un chiffre annuel considérable, destinées à la construction des bâtimens. Nous aurions personnellement penché pour l’application d’un régime d’achat uniforme à tout ce qui entre dans nos arsenaux ; mais diverses préoccupations, notamment la convenance de laisser une certaine indépendance aux directeurs de nos chantiers pour faire concorder les apports de matériaux de construction avec les crédits disponibles de la main-d’œuvre destinée à les mettre en place, ont paru devoir entraîner une exception pour ces matériaux.
Quoi qu’il en soit, l’élaboration de cette importante réforme se poursuit actuellement par la préparation d’un projet de loi : le parlement doit, en effet, se prononcer sur une mesure qui touche à notre régime financier. Nous ne pouvons que souhaiter le dépôt et le vote de ce projet dans un avenir prochain, l’application devant encore exiger environ une année d’études et de préparation matérielle dans les arsenaux, après qu’il aura été accepté par les Chambres.
Nous avons achevé, maintenant, l’examen des critiques essentielles portées contre l’administration de la marine. Mais cet énoncé ne comporte pas, assurément, tout ce qui, dans le parlement, comme dans la presse et dans les écrits spéciaux, a été dit à ce sujet. Il y aurait encore à parler de l’organisation des services de l’administration centrale, objet de vives controverses ; du mode d’établissement des comptes des constructions de la flotte ; de la question de savoir si ces comptes ne doivent pas être tenus, comme dans les usines industrielles, par des agens indépendans des constructeurs ; enfin du mode de reddition des comptes des magasins où les prix officiels, assignés aux articles au lieu des prix d’achat, trop variables, seraient accusés de fausser la totalisation des inventaires. Mais il s’agit là de questions secondaires que le département de la marine sera conduit à résoudre, sur la base d’études déjà faites, lorsque les réformes essentielles auront été réalisées. De même nous éviterons de parler des modifications susceptibles d’être apportées dans le personnel, estimant qu’elles découleront naturellement de celles décidées dans les institutions.
Parvenu au terme de cette étude, nous espérons avoir démontré que l’organisation administrative de nos arsenaux n’est pas telle que la dépeignent des censeurs mal informés ou guidés par des préoccupations étrangères à l’intérêt public ; que, d’autre part, certaines défectuosités plus ou moins graves de cette organisation n’ont pas échappé à ceux qui en ont la responsabilité, dans la marine elle-même comme dans le parlement, et qu’ils s’appliquent à y remédier. Ces réformes n’ont pas sans doute l’importance de l’effort qu’il reste à accomplir pour reconstituer nos forces navales, insuffisantes en présence du développement qu’elles prennent chez les autres nations ; mais elles n’en auront pas moins un effet utile, puisqu’elles permettront à la fois d’obtenir un meilleur fonctionnement des rouages et de déterminer les responsabilités. Il nous reste à souhaiter que les travaux entrepris dans ce dessein s’inspirent des principes sur la valeur desquels nous avons surtout insisté, et que de promptes solutions viennent faciliter la tâche que remplit, à tous les degrés de la hiérarchie, le personnel maritime, avec l’honorabilité et le dévouement auxquels chacun rend hommage.