# Notice sur les banques de l’État de New-York

Nous avons eu plusieurs fois occasion de rappeler que les banques des États-Unis, sur lesquelles on a presque toujours le tort de raisonner d’une manière trop générale, ne sont pas instituées d’après un système uniforme, applicable dans toute l’étendue de l’Union. Chacun des États qui composent la grande Confédération américaine a sur ce point ses lois particulières, et souvent la distance est très-grande du régime de l’une au régime de l’autre. Il y a loin, par exemple, du système en vigueur dans les États de Massachusetts et de Rhode-Island, où les banques s’instituent à peu près librement et sans aucun contrôle, à celui qui prévaut dans quelques États de l’Ouest, où il n’existe qu’une seule banque privilégiée, instituée sous l’autorité ou même au nom de l’État.
Or, parmi ces systèmes, il en est un qui se distingue de tous les autres, sinon par sa perfection, du moins par son originalité. C’est celui qui est en vigueur dans l’État de New-York.
Nous allons tâcher d’esquisser les principaux traits de ce système, peu connu en France, malgré la fréquence de nos relations avec la ville de New-York, et d’autant plus digne de l’être, qu’il parait avoir inspiré quelques-unes des dispositions de l’acte présenté, en 1844, par sir Robert Peel, et adopté par le Parlement anglais.
De bonne heure, l’État de New-York paraît s’être proposé de résoudre législativement un problème que, selon noirs, la liberté seule résoudra dans la mesure du possible ; celui de rendre la circulation dit papier des banques aussi sûre que la circulation des monnaies d’or et d’argent, tout cri permettant cependant des émissions aussi fortes que les intérêts du commerce l’exigeraient. Ainsi que le déclarait encore assez récemment le contrôleur des finances, dans son rapport du 31 décembre 1849 : « Créer un médium circulant assez abondant pour entretenir et faciliter toutes les opérations sérieuses de la communauté, et en même temps en garantir la solidité et la convertibilité, au milieu même de toutes les fluctuations du commerce ; tel a été l’objet constant des mesures variables que l’État a successivement adoptées à l’égard des banques. »
C’est dans cette vue qu’on avait imaginé autrefois un premier système, assez simple en apparence, qui a été en pleine vigueur jusqu’en 1838, et dont il reste encore aujourd’hui, comme on le verra tout à l’heure, d’assez notables débris.
Il consistait essentiellement en une sorte de solidarité établie entre toutes les banques.
Dans ce système, les banques s’établissaient assez facilement ; aussi le nombre en était-il considérable. Elles ne s’établissaient pas cependant sans avoir obtenu de la législature une charte d’incorporation, délivrée pour un temps déterminé et qui leur imposait certaines conditions. La première de ces conditions était, qu’elles ne pourraient émettre de billets que jusqu’à concurrence d’une certaine somme, déterminée, pour chacune d’elles, d’après l’importance de sort capital effectif. Il est impossible de ne pas voir une analogie frappante entre cette disposition et plusieurs de celles qui ont été adoptées, en 1844, en Angleterre. La seconde condition essentielle était qu’elles contribueraient toutes, chacune selon ses moyens, à constituer un fonds commun de garantie, safety fund, destiné à rembourser les dettes de celles qui viendraient à faillir.
Pour constituer ce fonds de garantie, en obligeait donc chaque banque à verser annuellement dans une caisse commune, mise sous la garde d’un fonctionnaire public, un demi pour 100 de son capital. De cette manière, la somme mise en réserve grossissant d’année en année par ces apports successifs, le fonds de garantie devait être dans quelque temps, on l’espérait dit moins, assez considérable pour garantir la société contre toutes les pertes imprévues dont les faillites des banques pourraient la menacer.
L’idée de ce système avait d’abord souri, et il faut convenir qu’elle était au premier abord assez séduisante. On établissait ainsi entre toutes les banques une sorte d’assurance mutuelle ; non pas, il est vrai, au profit de ces banques et pour les indemniser de leurs pertes, mais au profit du public, qu’elles garantissaient en commun contre les catastrophes particulières. Il est juste d’ajouter que ce système a fonctionné pendant quelque temps avec une apparence de succès. Mais il n’a pu résister à la première épreuve un peu rude qu’il a eu à subir ; et si l’on veut bien y réfléchir, on comprendra que la défaillance en était inévitable.
Cette sorte de solidarité établie entre toutes les banques était, au fond, aussi fâcheuse qu’injuste. Elle induisait le public à mettre toutes les banques, bonnes ou mauvaises, sur la même ligne ; à leur accorder à toutes, qu’elles fussent bien ou mal établies, bien ou mal administrées, une confiance égale, puisque les dettes qu’elles pourraient contracter étaient également garanties par le fonds commun. Par là, elle dispensait aussi les directeurs de ces banques de travailler à conquérir la confiance du public, en la justifiant par une conduite prudente et sage. Elle les encourageait indirectement à quitter la bonne voie pour se jeter dans des spéculations aventureuses, et provoquait ainsi ces mêmes désastres qu’elle avait pour objet de prévenir.
Aussi arriva-t-il un jour où tout l’édifice du système fut singulièrement ébranlé.
« On avait cru, pendant un certain nombre d’années, dit l’auteur du rapport déjà cité, que le résultat proposé avait été atteint par l’heureux fonctionnement du fonds de garantie. Mais le fonds de garantie fut englouti, même avec les revenus futurs, par un certain nombre de faillites désastreuses. Dix banques présentèrent tout à coup un déficit énorme, qui entraîna non seulement la perte entière de leur propre capital, s’élevant à 2,800,000 dollars, mais encore une perte additionnelle de deux millions et demi, à la charge du fonds de garantie. L’intensité de la banqueroute essuyée par ces institutions fut étourdissante et presque inconcevable. Cependant il a été prouvé que le fonds de garantie se serait trouvé suffisant pour atteindre son but originel, qui était d’assurer le rachat des billets circulants, s’il avait été exclusivement consacré à cet usage. L’entière destruction du fonds doit être attribuée à ce fait, que toutes les obligations des banques, quelque extraordinaire ou illégitime qu’en fût la source, furent mises à sa charge ; et par là un crédit qui n’était pas naturel fut assuré à des institutions mal assises et mal conduites, qui s’efforcèrent de donner à leurs affaires une extension désordonnée, sans rapport avec leurs moyens effectifs. »
Après cette cruelle épreuve, le système du fonds de garantie fut virtuellement abandonné en 1838, et remplacé à cette époque par un système nouveau, assez improprement nommé : Système des banques libres.
Nous ferons connaître tout à l’heure les conditions de ce nouveau régime. Mais comme l’ancien système a continué de fonctionner par rapport aux banques établies antérieurement à la loi de 1838, auxquelles il demeure applicable jusqu’à l’expiration de leurs chartes, et comme il subsiste encore un assez grand nombre de ces banques, il ne sera pas inutile d’ajouter à ce qui précède quelques détails.
On vient de voir par quelques uns des termes du rapport du contrôleur des finances, que le fonds de garantie avait, été plus qu’absorbé par les faillites des banques, et qu’il avait fallu anticiper sur les ressources futures pour acquitter toutes les dettes. Cette anticipation avait été faite au moyen d’une émission de rentes, de 900,828 doll. et 47 c. à 6 pour 100, dont le capital devait être progressivement remboursé au moyen des contributions annuelles des banques. Ainsi le fonds commun se trouva fortement grevé pour longtemps. Heureusement les faillites devinrent moins désastreuses par la suite. Cependant, en 1848, le capital des rentes émises était encore dû tout entier par le fonds de garantie, sauf un reliquat de 91,662 doll. 96 c., qui se trouvait entre les mains du trésorier de l’État, ou qui était placé à intérêt.
De 1829 à 1848, le montant des sommes versées par les banques au fonds de garantie, au moyen de leurs contributions annuelles, s’est élevé à1,876,063 doll. 96 c. Le montant total des billets rachetés pour les banques faillies s’élevait à 1,548,558 doll. 35 c. Il aurait pu, comme on le voit, rester un excédant de 327,505 doll. 45 c. Mais cet excédant, aussi bien que le capital des rentes. émises, avait été employé à payer les dettes contractées par les banques faillies en dehors de leur circulation de billets. Ajoutons que tous les billets laissés en souffrance ont été successivement rachetés, excepté un certain nombre qui n’ont pas été présentés au remboursement et qu’on suppose perdus.
De ces anciennes banques incorporées, il en existait encore, en 1848, suivant l’American Almanac, 78, dont le capital réuni s’élevait à 29,638,860 dollars. Mais le nombre en diminue peu à peu, à mesure que leurs chartes expirent. Ainsi, suivant le rapport du contrôleur des finances, il n’y en avait plus, à la fin de 1849, que 77, sans compter deux succursales, avec un capital réuni de 28,960,860 dollars. De plus, les chartes de quatre de ces banques, possédant ensemble un capital de 4,300,000 dollars, ont dû expirer le 1er janvier dernier ; ce qui réduit le nombre actuel à 73 banques, avec un capital de 27,600,000 doll. — Le montant total des billets qu’elles étaient autorisées à émettre en 1849 était de 23,182,400 dollars, ou environ 5,600,000 de moins que leur capital effectif.
À mesure que les chartes de ces institutions expirent, elles se convertissent pour la plupart, et à leur volonté, en banques du nouveau système. Ainsi, parmi les quatre qui devaient se trouver légalement dissoutes au 1er janvier 1850, trois avaient déjà manifesté cette intention.
Venons maintenant au système nouveau, inauguré en 1838.
Dans ce système, toute banque s’institue librement, sans avoir besoin d’aucune charte d’incorporation. De là, le nom qu’il porte. Mais ce qui en fait le trait distinctif, dit avec raison le contrôleur des finances dans son rapport, c’est l’obligation imposée aux banques de fournir des valeurs solides et productives d’intérêts, qui doivent être placées sous la garde d’un officier public, afin de servir de garantie pour le remboursement de tous les billets mis en circulation.
Ainsi, sous l’empire de cette loi, toute solidarité a cessé d’exister entre les banques ; mais chacune d’elles est tenue de fournir, pour son propre compte, une sorte de cautionnement, suffisant pour garantir le montant entier de sa circulation. Ce cautionnement peut être constitué, moitié en créances hypothécaires, assises sur des biens-fonds pour les deux cinquièmes de la valeur de ces biens, et moitié en rentes publiques. Ajoutons que nulle banque ne peut émettre de billets que pour un montant déterminé, toujours inférieur au chiffre du cautionnement déposé ; et, afin de s’assurer que cette disposition serait toujours rigoureusement observée, on a voulu que les billets ne pussent être émis qu’après avoir été enregistrés au bureau du contrôle et visés par le contrôleur, qui seul délivre la permission de les émettre.
« Ce principe, ajoute l’auteur du rapport, a été éprouvé et justifié par une expérience de douze années, et on peut dire aujourd’hui que l’opinion publique l’accepte fermement comme la base de toute législation future sur la matière des banques. »
Ne nous fions pourtant pas trop à ces paroles louangeuses, assez convenables peut-être dans la bouche d’un officier public chargé de mettre en œuvre le système, et qui ne peut en conscience le condamner, mais que nous verrons bientôt démenties par quelques faits. Ce beau système, en effet, a déjà reçu à plusieurs reprises de graves atteintes ; les unes accidentelles, nous le voulons bien, les autres certainement dérivées de ses vices propres.
Écoutons le rapporteur :
« Le plan originairement adopté par la loi générale de 1838 était défectueux dans plusieurs de ses détails, et de nouvelles dispositions législatives ont été jugées nécessaires d’année en année, pour le reconstituer, le fortifier et le perfectionner. La législature s’efforça, au début, d’exiger des garanties suffisantes et parfaitement sûres, pour couvrir le montant entier de la circulation. On regardait alors comme impossible qu’aucun État américain voulût répudier ses obligations, et personne ne soupçonnait qu’aucun de ces États manquerait jamais à acquitter régulièrement l’intérêt de sa dette. Les fonds publics de tous les États furent donc indistinctement admis en dépôt comme garantie de la circulation. Cette erreur devint désastreuse, et fut presque fatale au système durant la première période de sa mise en opération.
« Dans la première année, plusieurs des États dont les obligations avaient été mises en dépôt chez le contrôleur, pour servir de garantie aux porteurs de billets, suspendirent le payement des intérêts de leur dette ; leurs fonds se déprécièrent au point que la valeur en devint presque nominale, et il en résulta la faillite d’un grand nombre de banques dans les années 1839 et 1840. Le public eut à supporter d’énormes pertes, et les actionnaires des banques furent enveloppés dans une ruine irrémissible. On a regardé comme un sujet d’étonnement, que cet ébranlement donné au nouveau système des banques libres n’ait pas entraîné son renversement complet et son abandon final. Telles en eussent été sans doute les conséquences, sans la vigueur élastique et la capacité que notre population sait déployer au besoin pour résister à des revers passagers et en prévenir le retour.
« La législation de 1840, continue le rapporteur, préserva le système en excluant les fonds publics des autres États pour l’avenir, et en exigeant des banques le dépôt de fonds appartenant à cet État (l’État de New-York). La base en a été successivement améliorée par des actes législatifs, jusqu’à ce que la garantie demandée par la loi primitive se soit trouvée dit caractère le plus irréprochable , au point de vue de la valeur et de la stabilité. Il est vrai que la moitié du montant des cautionnements fournis peut consister en obligations hypothécaires ; mais ces hypothèques doivent être assises sur des propriétés en plein rapport, pour une proportion qui n’excède pas les deux cinquièmes de leur valeur estimative, ni pour une somme de plus de 5000 dollars sur chacune, et porter un intérêt de 7 pour 100. S’il est vrai que ces sortes de valeurs ne sont pas aussi facilement convertibles que les fonds publics, il est impossible du moins que de grandes pertes soient essuyées sur des hypothèques de la nature de celles qui viennent d’être décrites, et il y a lieu de croire qu’on pourra mettre en elles une confiance suffisante, aussi longtemps qu’on surveillera avec une vigilance convenable la valeur et les titres des biens hypothéqués. L’autre moitié de la circulation doit être garantie par des rentes constituées sur cet État (l’État de New-York), ou une égale proportion des fonds de cet État et de ceux des États-Unis, et cette dernière portion doit porter au moins un intérêt de 6 pour 100, ou représenter une valeur équivalente. Des rentes publiques de ce caractère obtiennent aujourd’hui, et il n’y a pas de raison de douter qu’elles ne continuent à obtenir à l’avenir une notable prime sur le marché monétaire (money market). »
Jusque-là le système se présente, comme on le voit, sous des formes séduisantes, malgré les échecs accidentels qu’il a déjà subis : mais voici où commence à se montrer le revers de la médaille, et nous verrons bientôt de plus graves inconvénients se présenter. — Nous laissons toujours parler le rapporteur :
« Il est vrai qu’en raison du rapide accroissement de valeur des fonds publics de l’État de New-York et des États-Unis, il est difficile, même aujourd’hui, pour les banques, de fournir le dépôt exigé, sans un engagement de capitaux qui peut être considéré comme désavantageux pour elles. Cette difficulté s’accroîtra par la diminution graduelle de la quantité de ces fonds offerte sur le marché, et l’augmentation constante de la demande qui sera faite pour l’établissement des banques. Les dispositions financières édictées par la Constitution prescrivent une réduction annuelle de la dette de l’État, laquelle sera virtuellement éteinte avant l’expiration des dernières chartes délivrées sous le régime du fonds de garantie. D’un autre côté, il n’y a aucune raison de douter que la dette du gouvernement fédéral ne disparaisse dans les quinze ou vingt années qui vont suivre. Il se présente donc une question sérieuse, et dont la solution ne peut être longtemps différée, celle de savoir quelle sorte de garantie formera la base du médium circulant, en remplacement des fonds publics qu’on exige aujourd’hui et qui doivent nécessairement disparaître. »
Voilà donc une première difficulté qui se présente, difficulté sérieuse , sur laquelle M. le contrôleur des finances déclare n’avoir pas d’avis à exprimer, bien qu’elle doive être soumise à la prochaine législature. Les fonds publics de l’État de New-York et ceux des Etats-Unis sont les seuls que l’on reçoive comme garantie, et pour cause : or, le montant de ces fonds publics, déjà presque insuffisant, diminue de jour en jour, pendant que la demande s’accroît, et ils vont bientôt disparaître entièrement. Dans cette extrémité, comment faire? Il est vrai qu’une telle difficulté ne se présenterait guère dans les États d’Europe, qui ont tous, Dieu merci! une dette assez forte et assez persistante pour suffire à toutes les exigences de cette nature. Il est seulement singulier que le système de banques si hautement préconisé par le contrôleur de l’État de New-York, comme le seul rationnel et solide, ne puisse subsister régulièrement que dans les pays qui consentent à se charger d’une dette énorme et à ne la rembourser jamais.
Nous allons voir bien d’autres complications sortir du même système. Poursuivons.
Sous le régime du fonds de garantie, antérieur à 1838, si les banques étaient liées par une solidarité assez injuste, qui les obligeait à payer en commun les dettes de celles qui se seraient mal conduites, elles conservaient du moins le droit de disposer de leur propre capital. Dans le nouveau système, obligées qu’elles sont de convertir ce capital, partie en rentes constituées, partie en créances hypothécaires, pour couvrir la totalité de leurs émissions de billets, elles n’en gardent plus rien ou presque rien pour leurs opérations courantes. Les voilà donc obligées tout à la fois de restreindre leurs opérations, au grand détriment du commerce, et d’opérer exclusivement sur leur crédit, c’est-à-dire avec les ressources qu’elles se procurent par leurs émissions de billets et les fonds qu’on dépose dans leurs caisses en comptes courants. Situation pareille à celle où se sont placées plusieurs banques européennes liées d’intérêts avec les gouvernements qui les protègent, mais qui n’est certainement pas la plus normale.
Aussi, à mesure que les anciennes banques se convertissent en banques soi-disant libres, sous l’empire de la loi générale de 1838, les facilités qu’elles offrent au commerce tendent à diminuer sensiblement. Écoutons, à ce sujet, le rapporteur :
« Il ne faut pas dissimuler que la tendance de ce changement est de diminuer matériellement les facilités offertes par les banques à la communauté. Dans toute la mesure où les anciennes banques à chartes sont contraintes de transformer leur capital roulant en placements permanents, comme gage pour le rachat de leurs billets, elles se privent elles-mêmes des ressources actuellement employées dans leurs opérations régulières de banque. Mais on espère que ce vide pourra être rempli, sans embarras ni dérangement sérieux, par l’accumulation graduelle des épargnes du peuple, qui chercheront un emploi dans les affaires de banque. »
Cela veut dire que si les banques ne peuvent plus opérer avec leurs propres fonds, engagés dans des placements permanents, elles pourront opérer avec les fonds du public qui leur seront remis en dépôt. Sans doute ; mais elles auront toujours bien de la peine à étendre leurs escomptes aussi loin, et ce qui n’est pas douteux, c’est que leur situation en sera plus variable, plus incertaine, plus précaire et plus fausse. Les dépôts faits par le public n’ont rien de stable, et une banque qui est réduite à opérer avec ces seules ressources est à bien des égards un édifice bâti sur le sable. Ajoutons que, dans ce cas, le public est privé lui-même d’une partie des avantages qui lui sont dus, puisque ces fonds qui travaillent au profit des banques auxquelles ils n’appartiennent pas, devraient et pourraient, dans un meilleur système, travailler à son profit.
Mais voici bien un autre inconvénient, à certains égards imprévu, quoiqu’il sorte pour ainsi dire des entrailles mêmes du système.
Il avait été entendu que les nouvelles banques seraient tout à la fois, comme les anciennes, banques de circulation, d’escompte et de dépôt. Or, il se trouve que déjà plusieurs de celles qui existent se dispensent de faire l’escompte, comme de recevoir des dépôts, et se bornent, pour toute opération, à mettre dans la circulation les billets qu’elles sont autorisées à émettre et qui leur sont délivrés, après enregistrement et visa, par le bureau du contrôle. La loi les oblige, il est vrai, à faire l’escompte ; mais elles éludent la loi avec d’autant plus de facilité, que cette disposition a été dépourvue jusqu’à présent de sanction pénale. Écoutons encore ici l’auteur du rapport :
« Le contrôleur est d’avis qu’aucune altération essentielle de la loi n’est nécessaire quant à présent. Cependant il croit de son devoir d’appeler l’attention de la législature sur une partie du sujet qui semble exiger une intervention particulière. La première section de l’acte passé le 12 avril 1848 exige que toutes les associations de banque, ou toutes les banques particulières, organisées sous l’empire de la loi de 1838, soient banques d’escompte et de dépôt, aussi bien que de circulation , et que leurs opérations ordinaires de banque soient accomplies aux lieux spécifiés dans leurs déclarations. Mais comme la loi a omis d’édicter une pénalité effective pour le fait de violation de cette disposition, elle a été dans plusieurs cas éludée ou entièrement méconnue avec impunité. Il appert des comptes rendus au département du contrôle, que plusieurs banques n’ont aucun souci de leur caractère de banques d’escompte et de dépôt. Pendant que dans les unes il y a absence complète de dépôt et d’escompte, d’autres n’offrent qu’un chiffre purement nominal, dont l’unique objet paraît être de se conformer à la lettre de la loi. Dans quelques cas, il est de notoriété que pas une affaire de banque n’est traitée dans le local indiqué par la déclaration, et que pas une personne siégeant audit lieu n’a un intérêt pécuniaire dans la banque, sauf le traitement qui peut être alloué à un agent chargé de représenter légalement la Compagnie. Les banques de cette sorte recherchent en général, pour y fixer le siége légal de leurs opérations, des endroits écartés, difficilement accessibles au public, pendant que leurs propriétaires résident dans les villes de commerce, et toutes leurs opérations se bornent à mettre en circulation les billets qu’elles ont obtenus du contrôleur. »
Les conséquences d’un tel état de choses sont faciles à concevoir. Le public ne tire aucun avantage de banques instituées de cette manière ; il n’y a que les propriétaires qui en profitent. C’est tout simplement pour ces derniers une manière assez commode de doubler en quelque sorte leur capital et de le faire fructifier de deux côtés. Pendant que leurs fonds sont engagés d’un côté dans des placements permanents, qui leur procurent un intérêt raisonnable, ils rétablissent leur capital presque en son entier, aux dépens du public, au moyen de ces émissions de billets qui leur coûtent si peu, et l’emploient de nouveau dans leur commerce, comme s’il n’était pas déjà placé ailleurs.
« On peut dire, ajoute le rapporteur, en faveur des privilèges dont jouissent ainsi ces sortes de banques libres, qu’elles ont déposé des gages indubitables pour le rachat de leurs billets. Mais on peut répondre, d’un autre côté, qu’elles ne fournissent aucunes avances ni aucune facilités à l’industrie et au commerce ; et qu’en outre, comme, leurs billets supplantent dans la circulation ceux des autres banques, elles diminuent d’autant la somme des affaires et l’étendue des services de celles qui sont engagées dans la poursuite légitime des opérations pour lesquelles les banques ont été originairement instituées. »
Pour peu, en effet, qu’une telle manière de procéder se propage, l’institution des banques sera devenue parfaitement inutile à l’industrie et au commerce. C’est avec raison que M. le contrôleur des finances de l’État de New-York se récrie contre un tel abus. Mais quant à la pénalité qu’il propose d’établir pour y mettre un terme, nous avons peur qu’elle ne soit pas longtemps efficace, en ce qu’il sera toujours assez facile de l’éluder. Selon nous, c’est le système, mauvais en soi, qu’il faudra tôt ou tard songer à réformer.
Au 31 décembre 1849, date du rapport, le nombre des banques dites libres, instituées sous l’empire de la loi de 1838, était en tout de 113, dont 58 associations et 55 banques privées. Le montant total des billets circulants enregistrés pour leur compte, et contresignés au bureau du contrôle, était de 11,180,675 dollars, pour garantie de quoi elles avaient déposé, entre les mains du contrôleur, des valeurs hypothécaires et des rentes publiques pour une somme totale de 11,916,806 dollars et 59 cents. CH. COQUELIN. .
* ↑ Ce rapport, fort intéressant, a paru tout entier dans le numéro du New-York-Herald du 7 janvier dernier, que nous devons à l’obligeance de M. Aubry (des Vosges), représentant du peuple. Nous avons emprunté à ce document plusieurs des détails qui suivent, en y ajoutant toutefois des renseignements puisés à d’autres sources.
* ↑ Nous dirons, une fois pour toutes, que les sommes indiquées dans ce qui précède et ce qui suit sont toujours en dollars. Le dollar peut être compté pour 5 francs 33 cent.
* ↑ V. The American Almanac for 1850, pag. 252.
* ↑ American Almanac for 1850.