# Finances locales/La constitutionnalisation des finances

Il existe un véritable bloc de constitutionnalité relatif aux finances locales. Ce n'était pas le cas en 1958. On construit une jurisprudence interprétative de la constitution de 1958, jusqu' à la révision constitutionnel de 2003 qui enclenche ce processus de constitutionnalisation.

## La constitution de 1958 et son interprétation par le conseil constitutionnel

Les finances locales étaient régies par des textes réglementaires ou législatifs contenus dans 3 codes : le code général des constitutionnels, le code général des impôts, le code des juridictions financières.

### Le texte de la constitution

En 1958, il comportait 2 articles traitant des finances locales, l'un d'eux les traitant de manière implicite. On énonçait le principe de la libre administration des collectivités territoriales « par des conseils élus et dans des conditions prévues par la loi ». (Article 72). Un second article (article 34 al 3) « la loi détermine les principes fondamentaux ». On y trouve la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leur ressource. C'est ici que l'on considère les ressources des collectivités territoriales comme une matière où la loi détermine des principes fondamentaux. Cet article est en contradiction avec l'article 72.

### La jurisprudence du conseil constitutionnel.

La décision 90-277 du 25.07.1990 sur la loi relative à la base des institutions directes locales. Cette loi a essayé de résoudre la reforme de la fiscalité locale. Chaque gouvernement essaie de faire son mieux. Une idée avancée consiste à dire : plutôt que de créer ou supprimer des impôts, il vaut mieux les garder mais revaloriser les bases de l'impôt direct local. C'est l'objet de cette loi ; Le Conseil constitutionnel contrôle la conformité des dispositions par rapport à la constitution. Il prend parti en faveur du législateur. Dans l'article 34, une disposition différente selon laquelle la loi fixe les règles, l'assiette, le recouvrement des taux d'impositions de toute nature. C'est à l'État, à travers la loi, de fixer les règles applicables aux ressources fiscales sur l'ensemble du dispositif. Les collectivités territoriales ne sont pas compétentes pour créer des impôts locaux, en fixer l'assiette ou le recouvrement.
Le Conseil constitutionnel fixe un garde-fou à l'exercice de la compétence du législateur : « celui-ci ne doit pas restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration ». On l'affirme dans cette décision et il est systématiquement repris dans les décisions suivantes du conseil constitutionnel. Dans celle de 91-291 du 06.05.1991 sur la loi instituant un fonds de solidarité des communes d'île de France. Dans celle de 24.07.1998 sur la conformité à la constitution d'une loi qui supprime une ressource fiscale des collectivités territoriales. Un remise en cause de la libre administration des collectivités territoriales. Le Conseil constitutionnel estime qu'il n'y avait pas d'atteinte à cette libre administration. Cette jurisprudence sera utilisée pour remettre en cause les mesures de 1999 /2000 de la réforme fiscale du gouvernement Jospin en réduisant la capacité de financement des collectivités territoriales. Il réforme la taxe professionnelle Le gouvernement s'engage à une dotation de compensation versée par l'État aux collectivités territoriales. Ces deux mesures ont provoqué une intervention du conseil constitutionnel : - la suppression de la vignette auto pour les particuliers, le Conseil constitutionnel se prononce sur la constitution de cette suppression. Cette recette allait aux Départements d'où une perte de recettes compensée par le gouvernement.
1 ère décision : 25.06.1998, le Conseil constitutionnel indique que cette suppression ne dépasse pas les limites du Parlement pour réformer les finances des collectivités territoriales. Il confirme cette décision dans une décision du 28.1200 et une de 27.12.01 - la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation. (dû par les habitants de la commune à la commune, au département, à la région). Le conseil constitutionnel exige que cette réforme reste dans les limites du pouvoir du parlement. Une réaction vis-à-vis du texte constitutionnel de 1958 comme insuffisant comme garanties des ressources des collectivités territoriales. Le président du Sénat avançant des propos de la loi constitutionnelle pour inscrire dans la constitution en complément de l'article 72, un nouveau principe d'autonomie financière des collectivités territoriales. Cette proposition n'aura pas de suite immédiate. Il faut attendre le changement de gouvernement et de la réforme de décentralisation en 2003 de réviser la constitution. Cette proposition sera donc reprise et le processus de constitutionnalisation des finances locales se produit.

## Le processus de constitutionnalisation proprement dit

« Raymond Muzellec finances locales, Dalloz »

### La loi constitutionnelle du 28 mars 2003

Adoptée par le congrès. Cette loi inscrit dans la constitution le réforme de la décentralisation. Un aspect du texte législatif traite des finances locales de manière complète. La loi ajoute à la constitution un nouvel article 72-2 qui traite exclusivement des finances locales. « Les collectivités territoriales bénéficient de ressource dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par al loi ». Les collectivités territoriales peuvent recevoir tout ou partie des impositions de toute nature (de leur produit). La loi peut autoriser les collectivités territoriales à fixer l'assiette et le taux de recouvrement des impositions dans les limites que la loi détermine. - La garantie des ressources propres données aux collectivités territoriales de disposer de ressources. Ces ressources propres doivent représenter pour chaque catégorie de collectivité territoriale une par déterminante de l'ensemble des ressources. La constitution ne définit, ni limite la part déterminante de ces ressources. Elle renvoie à une loi organique le soin de fixer cette part. - Le principe de la compensation financière des transferts de compétence. Tout transfert de compétence entre l'état et la collectivité territoriale s'accompagne de l'attribution de ressources équivalente à celles consacrées précédemment à leur exercice. - La péréquation c'est à dire des dispositifs financiers destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. Il prévoit des transferts de moyens entre les collectivités territoriales. Le constituant renvoie à la loi le soin de prévoir ces dispositifs législatifs. - Le conseil constitutionnel est saisi de cette loi et a refuser d'effectuer ou d'examiner sa conformité à la constitution.

### La loi organique du 29.07.2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales

On reprend l'intitulé du président du sénat mais ni la loi constitutionnelle, li la loi organique dans leur disposition consacre la notion d'autonomie financière.

#### Le champ d'application de la loi organique

La 1ère catégorie de collectivité territoriale est les communes. La 2e catégorie de collectivité territoriale est les départements auxquelles on assimile 2 collectivité territoriale ayant un statut particulier : la collectivité territoriale de Mayotte et celle de Saint Pierre et Miquelon. La 3e catégorie de collectivité territoriale est la région à laquelle on ajoute la collectivité territoriale de Corse et celles d'outre mer régit par l'article 74 de la Constitution. Cette loi définit ce que sont les ressources propres des collectivités territoriales.

#### La définition des ressources propres

On énumère les ressources propres des collectivités territoriales au sens de l'article 72 de la constitution. On y trouve le produite de l'impôt, d'autres impositions sur lesquelles la collectivité territoriale fixe ou détermine l'assiette de manière partielle ou totale. La possibilité de créer des impôts nationaux et locaux au sens large du terme. On y trouve les redevances pour services rendus (cela vise les rémunérations ou produits pour services rendus, que l'administré doit payer pour utiliser un service public. On y trouve les produits du patrimoine (produits financiers, produits du domaine, participation d'urbanisme, dons et legs).
Ces ressources propres sont comparées à la totalité des ressources de la collectivité territoriale.

#### Le ratio : ressources propres par rapport à la totalité des ressources

Ce ratio n'est utilisable que pour chaque catégorie de collectivité territoriale. On consolide financièrement toutes les données de toutes les communes, départements, régions. L'autonomie financière ne concerne pas chaque collectivité territoriale mais par catégorie de collectivité territoriale. Ce ne sont pas que les services de l'état (direction générale des collectivités territoriales) d'assurer une surveillance de ce ratio.
La totalité des ressources exclus certains types de ressources alors même que ce sont des ressources des collectivités territoriales. On enlève les produits des emprunts. On enlève toutes les ressources liées à des compétences transférées à titre expérimental et quand la compétence de la collectivité territoriale est déléguée spécialement. On en lève les transferts financiers entre catégorie de collectivité territoriale.
La définition de la totalité des ressources est restrictive. Si on exclut l'emprunt, on aura une part plus importante de ressource propre par rapport à la totalité des ressources donc des ratios positifs. On exclus l'emprunt car c'est une ressource générant une charge à rembourser (le produit de l'emprunt). Ce remboursement est financé par les ressources propres.
Ce ratio est établit pour déterminer si les ressources propres ont une part déterminante dans la totalité des ressources. Le législateur renonce à toute proposition mathématique pour la garantie de ressource.

#### La garantie de ressources des catégories de collectivité territoriale

Décision du conseil constitutionnel du 29.07.2004 sur la loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales. Le conseil constitutionnel vérifie sa conformité à la constitution et l'article 72-2 il déclare contraire à la constitution, une partie de la garantie de ressource donc celle-ci repose sur un seul élément correspondant au niveau constaté en 2003.
Dans les ressources propres : l'ensemble des impôts, redevances pour services rendus, produits domaniaux, patrimoniaux. Cette définition des ressources propres est au sens de la loi organique. La loi organique considère qu'il convient d'exclure de la totalité des ressources certaines ressources. Les ressources exclus : l'emprunt, les financements dû à des compétences expérimentales ou de délégation spéciale.
Parfois l'état ou une collectivité territoriale donne à une différente collectivité territoriale le soin d'une compétence, sur délégation spéciale. On exclut les transferts financiers réalisés entre collectivité territoriale de la même catégorie. (Transfert entre la région vers les communes de la région, ces transferts font partie de la totalité des ressources sauf s'il y a une délégation spéciale donnée par la région à telle commune prise isolement et donc sortira de la définition et sera exclus des totalités des ressources.
Le niveau de 2003 est le pourcentage de ressources propres par rapport aux ressources totales. Chaque catégorie de collectivité territoriale a droit à un niveau de ressources propres qui ne peut être inférieure à ce pourcentage. La loi organique de 2004 fait que ce sont les données de 2003. La décision de 29.07.2004 du conseil constitutionnel sur la loi organique. Avant son examen par le conseil constitutionnel, il y avait 2 critères cumulatifs utilisés pour définir la garantie des ressources : le niveau constaté en 2003 et les collectivités territoriales par catégorie doivent avoir un volume de ressources propres pour exercer la libre administration des collectivités territoriales.
Le 2 ème critère est contraire à la constitution d'après le conseil constitutionnel car présentant un caractère tautologique (qui ne respecte pas les exigences de clarté et de précision de la constitution)
Il subsiste de nombreuses possibilités de choix. Ces possibilités sont plus nombreuses que celles offertes par les finances locales. La matière comporte des marges d'appréciation, une certaine souplesse.