# Politiques publiques de la culture et des arts

Une politique publique de la culture et des arts est une politique publique dont l'objet est l'encouragement ou l'interdiction de la production, de la diffusion ou de la consommation de biens et services de nature culturelle ou artistique.
Le fondement essentiel des politiques publiques de la culture et des arts est l'idée selon laquelle la production et la consommation de biens et services culturels présentent des externalités positives, bénéficiant à l'ensemble de la société, ainsi qu'un doute sur la capacité des consommateurs à choisir les biens culturels présentant les plus fortes externalités. La justification des politiques publiques s'appuie ainsi sur la double nature de bien public et de bien tutélaire de certains biens culturels.
L'étude des politiques publiques de la culture et des arts est le domaine de la science politique, de l'économie de la culture et de la sociologie des organisations.

## Histoire

Jusqu'au début du XXe siècle, les politiques culturelles ont le plus souvent pris la forme de l'interdiction ou du mécénat. L'objectif n'était alors pas l'encouragement ou la prohibition de la consommation de certains biens culturels per se, mais la promotion d'objectifs personnels, politiques ou religieux.
La tradition de l'implication des pouvoirs politiques publics dans la culture est relativement ancienne. Il faudrait remonter à l'Antiquité. La culture a pris une place particulière avec les rois-mécènes tels que François Ier ou encore Louis XIV. Ils s'érigent en protecteur des Arts. À l'époque de la Révolution française, l'éducation de l'homme et la protection des Arts étaient des valeurs importantes. Ce n'est qu'au XIXe siècle que l'on voit le rejet de l'État par les artistes. L'un des exemples les plus illustres sont les critiques de Victor Hugo à l'égard de Napoléon III. La loi de 1905 sur la séparation de l'État et de l'Église donne un second souffle à la culture qui s'émancipe du religieux en laissant le champ libre pour l'État.
Enfin une période importante est la IIIe République lorsque Jean Zay intervient pour la démocratisation de la culture, dès lors, elle devient un enjeu politique. Lors de la Seconde Guerre mondiale, le mouvement "Jeune France" tente une définition de la culture française à travers une idéologie de la révolution nationale. La IVe République voit des personnes comme Jean Vilar et Jeanne Laurent se battre pour la démocratisation du théâtre. L'accélération de la culture dans la sphère du politique se matérialise lorsqu'André Malraux est appelé par Charles de Gaulle afin de diriger le nouveau ministère des Affaires culturelles. Il agira en faveur de la décentralisation culturelle (en région et non plus axé seulement sur Paris). Il est le créateur des Maisons des jeunes. Sous François Mitterrand, il y aura l'essor des DRAC et des FRAC qui contribuent à donner une vision élargie de la culture. Par exemple, l'art est désormais intégré dans le milieu scolaire et éducatif. C'est Jack Lang qui introduira la culture dans le monde économique avec l'introduction de quotas, de subventions et de mécénat (loi Aillagon de 2003).
Même des auteurs comme Turgot ou Hume, qui identifient les externalités positives de la consommation de biens culturels ne font que combattre l'idée que les arts seraient un signe de corruption, et ne recommandent pas de politique publique d'encouragement.

## Élargissement du champ des politiques culturelles

Le terme de culture peut revêtir une conception large, anthropologique, comme celle que donne l'UNESCO : « l'ensemble des modes de vie, des valeurs et des croyances. » Elle peut également revêtir une définition restreinte : « le champ auquel s'applique une politique publique qui se proclame "culturelle". » Or ce champ n'a cessé de s'élargir, passant de ce que l'on peut appeler l'héritage des arts courtisans à un ensemble d'activités qui contribuent à une représentation symbolique des valeurs, des croyances et des modes de vie qui fondent une communauté.
Plusieurs exemples témoignent de cet élargissement du champ des politiques culturelles :
* après la Seconde Guerre mondiale, les radios-télévisions publiques qui vont dominer pendant une quarantaine d'années le paysage audiovisuel européen sont dotées de missions culturelles (et pas seulement de divertissement) : orchestres et chœurs de radios, coproductions de films, émissions culturelles...),
* des expressions artistiques ont été reconnues culturellement légitimes : les arts du cirque par exemple, la bande dessinée, mais aussi le théâtre de rue ou même des carnavals multicuturels, le hip-hop, etc.
* Le modèle des industries créatives, qui se fonde sur un processus de production incluant une phase créative déterminante pour la définition de la valeur du bien ou du service produit, a élargi le champ à des activités comme la haute couture, la joaillerie, la gastronomie, les jeux vidéo, etc. Cette vision d'industries créatives s'est encore renforcée avec les technologies des réseaux numériques lesquelles ont apporté, à partir de 1995, de nouveaux modes de diffusion des contenus culturels et créatifs. Le Royaume-Uni a ainsi été le premier pays à prendre cette orientation "industries créatives" avec en 1998 la publication par son ministre de la Culture, des Médias et Sports de Creative Britain.

## Force des référents identitaires

L'identité culturelle d'une communauté quelle qu'elle soit se construit sur un sentiment d'appartenance et de différence. Pour Manuel Castells, elle repose sur trois attributs fondamentaux : la langue, la religion et la tradition (notamment dans le mode de vie).
Toute politique culturelle doit ainsi prendre en compte les éléments de mémoire et de patrimoine matériel et immatériel de la communauté à laquelle elle se rapporte.
L'identité culturelle pourrait donc apparaître comme tournée vers le passé; or elle constitue un élément essentiel dans le projet et dans le développement durable.
La constitution des identités nationales s'est appuyée partout en Europe sur des institutions culturelles qui en ont parfois même été des porte-drapeaux. Ainsi au fur et à mesure de l'indépendance de pays tels que la Finlande (1917), la Hongrie, la Tchécoslovaquie (1918), etc., leurs institutions culturelles nationales ont été légitimées dans la défense et la promotion de leurs artistes, créateurs et leurs cultures nationales.
Le même phénomène se trouve à l'œuvre dans le fait régional. Le renforcement politique continu de la région, après la Seconde Guerre mondiale, n'a pas cessé de s'appuyer sur des référents identitaires. Ainsi, la Catalogne ou encore la Corse et l'Écosse (en 1999) ont exercé les compétences culturelles accordées par les lois fondamentales de leurs pays et ont orienté leurs politiques culturelles respectives au service du renforcement de leurs identités.

## Investissements publics

Même si les données statistiques manquent pour évaluer précisément la dépense publique pour la culture dans les pays européens, tout laisse penser que celle-ci a globalement augmenté en valeur constante. Il y a eu cependant une certaine redistribution des rôles entre les différentes collectivités publiques. On prendra quelques exemples qui sont assez parlants :
* aux Pays-Bas, la part des dépenses de l'État a sensiblement baissé à partir de 1985, mais a été relayée par les communes,
* en Italie, c'est la montée en puissance des régions qui a pallié une certaine stagnation des dépenses de l'État,
* au Royaume-Uni, l'affectation aux activités culturelles d'une partie de la Loterie nationale a constitué une ressource très importante venant financer des équipements culturels ou des réalisations artisanales, ou encore des activités considérées comme créatives.
Cet indicateur financier de l'intervention publique directe n'est cependant pas suffisant pour évaluer comment les politiques publiques ont pris en compte le culturel. En effet, parallèlement à leurs soutiens directs, les États ont été amenés de plus en plus à mettre en place des dispositifs de soutien indirects, en particulier fiscaux (et aussi, parfois, sociaux comme le régime des intermittents du spectacle en France, ou des fonds spéciaux pour la sécurité sociale des artistes comme en Suède et en Allemagne). Les taux spéciaux de TVA, les incitations diverses et variées pour favoriser les financements privés aussi bien par le mécénat d'entreprise que par les donations ou fondations.

## Mouvement de décentralisation politique

Historiquement, les premiers pouvoirs décentralisés compétents dans le secteur des arts ont été les villes. Elles bénéficiaient (certaines depuis le Moyen Âge) d'une libre administration, qui les a incité à s'occuper de questions artistiques, d'urbanisme, d'architecture, de fêtes et de cérémonies, etc.
Lors de la convention de Philadelphie, Charles Pinckney proposa que le gouvernement fédéral des États-Unis établisse « une institution pour la promotion de la littérature, des arts et des sciences ». Sa proposition n'est pas retenue dans la Constitution, le pays n'a donc pas de cabinet fédéral pour la culture, même si des institutions liées furent créées comme le National Endowment for the Arts, le Registre national des lieux historiques ou la Smithsonian Institution$^,$. La politique culturelle se fait donc au niveau des États ou des échelons locaux.
Au XIXe siècle, les villes trouvent ou fournissent des terrains pour y construire des théâtres-bâtiments où se côtoyaient plusieurs arts-, des musées, des écoles d'art, etc. Une certaine symbiose entre les édiles municipales et les élites bourgeoises « amies des arts », permet des réalisations culturelles importantes. Ainsi, à Milan, le Théâtre de la Scala connut au début du XXe siècle, ses premières difficultés comme entreprise commerciale privée et fut repris par un groupe de mécènes qui purent bénéficier d'une dotation municipale.
Dans la seconde partie du XXe siècle, avec la question régionale en Europe, se posait le rôle de ce niveau institutionnel dans l'action publique en faveur de la culture. En quoi celui-ci (voire des niveaux infra-régionaux comme le département en France ou la province en Espagne et en Italie) était-il plus pertinent pour traiter certaines questions telles que l'aménagement du territoire (espaces ruraux sous-équipés). Des institutions culturelles traditionnellement prises en charge par des grandes villes pouvaient-elles être missionnées par des autorités régionales sur des projets ayant un rayonnement régional et permettant un meilleur accès dans les espaces ruraux ou dans des petites villes ?
Enfin, la chute du communisme amena à partir de 1990 les pays d'Europe centrale et orientale à engager des réformes importantes de décentralisation par lesquelles a pu se faire la désétatisation des structures agissant dans le domaine des arts et de la culture.
L'indicateur budgétaire reflète l'importance de la décentralisation culturelle dans un pays. En France

## Instrumentalisation

On peut parler d'instrumentalisation lorsque l'action culturelle publique est réalisée pour servir des objectifs d'autres politiques. Généralement ceux-ci sont de l'ordre de l'image et/ou du développement. Pour toute collectivité publique, il se pose toujours la question de l'impact lorsqu'elle veut justifier des choix culturels (par exemple, pourquoi faut-il investir dans un musée d'art contemporain qui n'intéressera a priori qu'une faible partie de la population ?).
Dans la compétition économique internationale, les autorités publiques sont amenées à faire des arts et de la culture des moyens pour que leur communauté ou leur territoire bénéficie d'une visibilité accrue. Les évènements culturels comme des festivals par exemple sont facilement médiatisables. Le bénéfice d'une image est certes difficile à évaluer, mais il a certainement un impact en matière de développement économique.
Dans la question du développement, il y a certes la dimension économique (par exemple les emplois induits) mais la notion est plus large. Une partie des activités culturelles relève de ce que l'on a appelé le « tiers secteur » qui regroupe une partie des activités non-marchandes, souvent assez précaires (petites associations, sociétés coopératives, etc.).

## De la démocratisation culturelle à la démocratie culturelle

Dès l'Entre-deux-guerres, l'intervention publique des États, portée notamment par des partis politiques sociaux-démocrates comme en Autriche (1re République), en Suède (à partir de 1932) ou encore une alliance de gauche comme en France (Front populaire en 1936), se fixe des objectifs de démocratisation de la culture. Il s'agit de permettre l'accès à la culture des catégories sociales défavorisées. Cet objectif est assez partagé après la seconde Guerre mondiale et donne lieu à des programmes qui d'ailleurs lient des cadres définis nationalement à des interventions locales. Par exemple en Italie, dès 1947, avec les « théâtres de villes », l’État républicain veut instaurer un processus de reconstruction morale et civile en sortant l’art dramatique de la crise où l’avait plongé le fascisme. L’État cherche alors à en faire un service public à même de garantir à la collectivité un spectacle de qualité et de conquérir à cet art les classes sociales qui en étaient traditionnellement exclues. Le dispositif national prévoyait alors une intervention incitant les grandes villes à rénover ou développer leurs institutions théâtrales. Par la suite, dans les années 1970, les municipalités deviennent les protagonistes d’une croissance sans précédent des structures de diffusion de l’art dramatique. En une décennie, le nombre de collectivités locales soutenant directement ou indirectement des activités théâtrales allait passer de 100 à 800.
L'État-providence et son projet de démocratisation culturelle culmine sans doute en France lorsque, sous l'impulsion de Malraux, un vaste plan doit doter des villes moyennes (Angers, Caen, Grenoble, etc.) de Maisons de la Culture.
Toutefois, les revendications nouvelles qui émergent notamment avec les mouvements de 1968 de cultures dites alternatives vont amener une évolution sensible dans les orientations politiques des collectivités publiques. La doctrine de la démocratie culturelle qui prône l'égalité des expressions culturelles sans hiérarchie entre elles amène progressivement à faire évoluer la conception des soutiens publics. Ainsi le virage est très net en France à partir de 1981 lorsque Jack Lang met en place une direction du développement culturel au ministère de la Culture et que l'on assiste à la mise en place d'un soutien à la musique rock. De même en Allemagne, la Soziokultur qui concernait des pratiques culturelles dans des lieux alternatifs comme d'anciennes usines (par exemple la Kulturfabrik à Francfort fut l'un de ces lieux pionniers).