# Mecanismos de participación ciudadana para el desarrollo territorial/Los casos de Argentina y Chile

→ LOS CASOS DE ARGENTINA Y CHILE
Existen grandes diferencias entre los sistemas políticos de Chile y Argentina. Por un lado, Chile es un Estado unitario, con una administración funcional y territorialmente descentralizada o desconcentrada en conformidad a la ley (Constitución política de Chile, 1980, art. 3). No obstante, Chile es uno de los países más centralizados de América Latina en temas políticos, fiscales y administrativos (Vial, 2013; Gómez S. y Jiménez, 2011; Montecinos, 2005).
Además, Chile se divide en 16 regiones, las que a su vez se dividen en provincias, que en su interior contienen a los municipios. En total hay 345 municipios a lo largo del país. Estas unidades administrativas, a diferencia de los Estados federales, no tienen la capacidad de dictar leyes, sino que todas se rigen por la legislación que surge del gobierno central. Por lo tanto, no hay diferencias entre la legalidad de una comuna u otra y su margen de acción solo les permite hacer ordenanzas para regular la aplicación de las leyes de rango nacional (Vial, 2013).
Actualmente, las municipalidades tienen diversas responsabilidades. Al respecto, Vial (2016) señala que están las que comparten con otros órganos centralizados y las de exclusiva responsabilidad. Dentro de las primeras se encuentran la mayoría de las facultades que tienen las municipalidades, lo cual las deja supeditadas a organismos centralizados. Por otro lado, en las funciones privativas destacan las de ordenamiento territorial como la elaboración del Plan Regulador Comunal (PRC), el Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) y las disposiciones en materias de transporte, construcción, urbanización y tránsito. Por lo tanto, excepto para estas últimas funciones, hay una alta dependencia del gobierno central, desde el punto de vista administrativo, político y fiscal (Villagrán, 2015).
Por su parte, Argentina adopta la forma representativa, republicana y federal, determinando la coexistencia de tres niveles de gobierno: el nacional, con jurisdicción en todo el territorio del país, y el provincial y los municipios, ambos con jurisdicción en sus respectivos territorios (Constitución de la Nación Argentina, 1994). Las provincias conservan todo el poder no delegado al gobierno federal, siendo preexistentes al Estado nacional (Constitución de la Nación Argentina, 1994, art. 121). Según Cao (2007) se propone un modelo de descentralización que se justifica a partir de dos dimensiones: una política, que tiene por objetivo incrementar el poder de base territorial regional y local, y una administrativa, relacionada con la gestión desde aparatos del Estado provinciales y municipales.
En Argentina existen 24 jurisdicciones autónomas (23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, CABA). A su vez, estas están divididas en municipios que constituyen «una comunidad natural con vida propia e intereses específicos, con necesarias relaciones de vecindad» (Iturburu, 2001: 11). A partir de los datos del Instituto de Estadísticas y Censos (INDEC), Cravacuore (2013) delimita que en Argentina existen 2.391 gobiernos locales, de los cuales 1.129 son municipalidades y 1.262 no cuentan con jerarquía municipal. El autor sostiene que el sistema municipal argentino presenta particularidades en la medida que los municipios gozan de considerable autonomía, aunque su alcance depende más de las capacidades institucionales para ejercerla que de las atribuciones asignadas por las normas legales (Cravacuore, 2013).
Organización del territorio en el sistema político de Chile y Argentina
| | CHILE | ARGENTINA |
| Tipo de Estado | Unitario | Federal |
| Nivel intermedio | 16 regiones | 23 provincias y la CABA |
| Nivel local | 345 municipalidades | 2.391 gobiernos locales (1.129 municipalidades) |
| Capacidad legislativa | Congreso nacional | Federal, provincial y municipal |
| Autonomía para ordenamiento territorial | Competencias exclusivas municipales, bajo marco legal nacional | Competencias exclusivas municipales, bajo marco legal provincial y nacional |
Legislación sobre la planificación territorial
Para el caso de Argentina, la legislación que se revisará será la de la Provincia de Mendoza, que se posiciona como referente en la región para el abordaje de esta problemática al ser la primera en contar con un amplio marco jurídico-normativo: la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo N.° 8051/09; el Plan Estratégico de Desarrollo de 2010 y el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial (PPOT), Ley N.° 8999/17. Además, la mayoría de los 18 municipios que conforman el territorio provincial cuentan con su Plan Municipal de Ordenamiento Territorial (PMOT) de acuerdo con lo dispuesto por la Ley N.° 8051 (Guardamagna y Reyes, 2019). En cuanto a Chile, la legislación aplica a nivel nacional y corresponde a la Ley General de Urbanismo y Construcción y su ordenanza, las que establecen los pasos y etapas necesarias para su ejecución y donde se garantiza la participación ciudadana sobre todo en la elaboración.
El proceso de elaboración de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) de Mendoza contempla la institucionalización de instancias participativas, tanto en el nivel provincial como en el municipal. Para ello, la ley define una secuencia de etapas en el proceso de planificación, es decir, procedimientos específicos para la elaboración de los planes, la mayoría de los cuales contemplan mecanismos de participación ciudadana.
Los POT deberán permitir la intervención de todos los actores involucrados a fin de priorizar metas y objetivos, detectar problemas y conflictos y establecer las acciones a seguir, logrando el máximo nivel de beneficio público posible, definiendo propósitos, objetivos y metas compartidas, que permitan alcanzar los objetivos fijados por los planes (Inc. l. Anexo 2. Art. 11. Cap. 2. Ley N.° 8051/09).
Secuencia del proceso de planificación para la elaboración de los POT
En concreto, la ley regula dos procedimientos específicos, aunque también prevé el involucramiento ciudadano en la etapa diagnóstica. Estos son: la consulta pública y las audiencias públicas. El objetivo de la primera es «garantizar la participación y el derecho a la información mediante un procedimiento que contribuya a la toma de decisiones por parte de la autoridad de aplicación (art. 44. Ley N.° 8051/09), mientras que las audiencias públicas se convocan posterior a la consulta pública para resolver temas trascendentales para la población de la provincia (art. 48. Ley N.° 8051/09). Además, la norma contempla la existencia de un Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial (CPOT). Se trata de un organismo consultor y asesor, creado por el artículo 40 de la Ley N.° 8051 y conformado por representantes de organismos provinciales, municipios y organizaciones de la sociedad civil vinculadas a las temáticas territoriales.
A su vez, el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial también reconoce un rol central a la participación ciudadana. Entre sus objetivos generales define: impulsar y promover los procesos de integración y coordinación entre la provincia y los municipios para lograr políticas consensuadas de desarrollo territorial, garantizando la participación ciudadana y de las organizaciones intermedias mediante mecanismos claros y transparentes de información pública y respeto por el derecho de iniciativa, propiciando la solución concertada de conflictos y diferencias (Inc. F. Ley N.° 8999, 2017, art. 3).
En general, las etapas definidas por la norma se cumplen en lo formal, sin embargo, incluso en la elaboración del plan, hay inconsistencias teórico-metodológicas en la construcción de los diagnósticos y su posterior articulación (Guardamagna y Cueto, 2015). Guardamagna (2016) revela que existe un excesivo normativismo de la Ley N.° 8051, lo que genera obstáculos entre la elaboración y la implementación del proyecto, y le resta adaptabilidad a la política, además que, a pesar de que se defina la participación ciudadana como un elemento fundamental en la política de ordenamiento territorial, esta no se ha logrado garantizar en lo formal.
En el caso de Chile, la legislación que rige todo el proceso de diseño y modificación de Planes Reguladores Comunales (PRC) es la Ley General de Urbanismo y Construcción y su ordenanza. En aquellos documentos normativos se establece que el PRC definirá la planificación urbana comunal, que se refiere a «[…] aquella que promueve el desarrollo armónico del territorio comunal, en especial de sus centros poblados, en concordancia con las metas regionales de desarrollo económico-social.» (Decreto N.° 458, 1976). Este instrumento, por su valor planificador de la ciudad y de la vida de la comuna, es determinante para el futuro del territorio comunal. Por lo tanto, su proceso de diseño o actualización permite elaborar el objetivo y propósito que tendrá la comuna para sus habitantes (Mlynarz Puig, 2007). Durante todo el proceso técnico de elaboración y de aprobación se contemplan instancias de participación ciudadana:
> permitir la formulación de observaciones sobre el anteproyecto (Decreto N.°458, 1976: 20).
Procesos y trámites - planes reguladores comunales, Chile
A pesar de las instancias de participación anteriormente expuestas, diferentes autores argumentan que la ciudadanía percibe que tiene poca incidencia en la toma de decisiones en política urbana y urbano/rural, lo que produce desinterés y desconfianza en los mecanismos existentes para participar (Hermann y Klaveren, 2016; Poduje, 2008; Apablaza y Ruiz, 2010). En este sentido Hermann (2014) argumenta que el Plan Regulador Comunal se caracteriza más bien por una participación simbólica, donde el flujo de información es unilateral, lo cual deja a las personas sin un poder real de negociación o de decisión sobre este.