# Capítulo VII: Delimitación de la idea de federación

Puesto que en el terreno de la teoría y el de la historia, la autoridad y la libertad se suceden como por una especie de polarización;
Puesto que la primera declina insensiblemente y se retira, al paso que la segunda crece y se presenta;
Puesto que de esa doble marcha resulta una especie de subordinación, por la cual la autoridad va de día en día quedando sometida al derecho de la libertad;
Puesto que, en otros términos, el régimen liberal o consensual prevalece cada vez más sobre el régimen autoritario, debemos fijarnos en la idea de contrato, como la más dominante de la política.
¿Qué se entiende, en primer lugar, por contrato?
El contrato, dice el Código Civil en su artículo 1.101, es un convenio por el cual una o muchas personas se obligan para con otra u otras a hacer o dejar de hacer alguna cosa.
Art. 1.102. Es sinalagmático o bilateral cuando los contratantes se obligan recíprocamente los unos para con los otros.
Art. 1.103. Es unilateral cuando una o muchas personas quedan obligadas para con otra u otras, sin que estas por su parte lo queden.
Art. 1.104. Es conmutativo cuando cada una de las partes se obliga a dar o hacer algo que se considera equivalente a lo que se le da o a lo que por ella se hace. Cuando este equivalente consiste en las probabilidades de ganancia o pérdida que puede haber para cada una de las partes en la realización de un suceso incierto, el contrato es aleatorio.
Art. 1.105. El contrato de beneficencia es aquel en que una de las partes proporciona a la otra un beneficio puramente gratuito.
Art. 1.106. Es contrato a título oneroso el que sujeta a cada una de las partes a dar o hacer algo.
Art. 1.371. Se da el nombre de cuasi-contratos a los hechos voluntarios del hombre, de los que resulta una obligación cualquiera para con una tercera persona, y a veces una obligación recíproca entre ambas partes.
A estas distinciones y definiciones del Código, relativas a la forma y a las condiciones de los contratos, añadiré yo una concerniente a su objeto.
Los contratos son domésticos, civiles, comerciales o políticos, según la naturaleza de las cosas sobre que versan y el objeto con que se los celebra.
Vamos a ocuparnos de la última especie de contrato, del contrato político.
La noción de contrato no es enteramente ajena del régimen monárquico, como no lo es tampoco de la paternidad ni de la familia. Mas por lo que llevamos dicho acerca de los principios de autoridad y de libertad, y del papel que desempeñan en la formación de los gobiernos, es fácil comprender que esos principios no intervienen del mismo modo en el otorgamiento del contrato político; que así, la obligación que une al monarca con sus súbditos, obligación no escrita, sino espontánea, que resulta del espíritu de familia y de la calidad de las personas, es una obligación unilateral, puesto que en virtud del principio de obediencia, está obligado a más el súbdito para con el príncipe que el príncipe para con el súbdito. De una manera expresa dice la teoría del derecho divino que sólo ante Dios es responsable el monarca. Puede hasta suceder que el contrato entre príncipe y súbdito degenere en un contrato de mera beneficencia, cuando por ineptitud o idolatría de los ciudadanos se solicite del príncipe que se apodere de la autoridad y se encargue de sus súbditos, inhábiles para gobernarse y defenderse, como se encarga un pastor de su rebaño. Peor sucede aún donde está admitido el principio hereditario. Un conspirador como el duque de Orleans, que fue más tarde Luis XII; un parricida como Luis XI; una adúltera como María Estuardo, conservan, a pesar de sus crímenes, sus derechos eventuales a la Corona. Inviolables desde que nacen, puede decirse que existe entre ellos y los fieles súbditos del príncipe a quien han de suceder un cuasi-contrato. En dos palabras: el contrato no es bilateral en el régimen monárquico, por la misma razón que la autoridad es en él la preponderante.
El contrato político no adquiere toda su dignidad y moralidad sino bajo la condición: 1., de ser sinalagmático y conmutativo; 2., de estar encerrado, en cuanto a su objeto, dentro de ciertos límites, condiciones ambas que se supone que existen bajo el régimen democrático, pero que aun en este régimen no son las más de las veces sino ficticias. ¿Puede acaso decirse que en una democracia representativa y centralizadora, en una monarquía constitucional y censataria, y mucho menos en una República comunista como la de Platón, sea igual y recíproco el contrato político que une al ciudadano con el Estado? ¿Puede decirse que ese contrato, que toma a los ciudadanos la mitad o las dos terceras partes de su soberanía y la cuarta de sus productos, esté encerrado dentro de justos límites? ¿No sería más verdadero decir, cosa que la experiencia sobradas veces confirma, que en todos esos sistemas es el contrato exorbitante, oneroso, puesto que carece de compensación para una más o menos considerable parte de ciudadanos, y aleatorio, puesto que el beneficio prometido, ya de suyo insuficiente, dista de estar asegurado?
Para que el contrato político llene la condición de sinalagmático y conmutativo que lleva consigo la idea de democracia; para que encerrado dentro de prudentes límites sea para todos ventajoso y cómodo, es indispensable que el ciudadano, al entrar en la asociación: 1., pueda recibir del Estado tanto como le sacrifica; 2., conserve toda su libertad, toda su soberanía y toda su iniciativa en todo lo que no se refiere al objeto especial para que se ha celebrado el contrato y se busca la garantía del Estado. Arreglado y comprendido así el contrato político, es lo que yo llamo una federación .
Federación, del latín foedus, genitivo foederis, es decir, pacto, contrato, tratado, convención, alianza, etcétera, es un convenio por el cual uno o muchos jefes de familia, uno o muchos municipios, uno o muchos grupos de municipios o Estados, se obligan recíproca e igualmente los unos para con los otros, con el fin de llenar uno o muchos objetos particulares que desde entonces pesan sobre los delegados de la federación de una manera especial y exclusiva . Insistamos en esta definición. Lo que constituye la esencia y el carácter del contrato federativo, y llamo sobre esto la atención del lector, es que en este sistema los contrayentes -jefes de familia, municipios, cantones, provincias o Estados -no sólo se obligan sinalagmática y conmutativamente, los unos para con los otros, sino que también se reservan individualmente al celebrar el pacto más derechos, más libertad, más autoridad, más propiedad de los que ceden.
No sucede así, por ejemplo, en la sociedad universal de bienes y ganancias, autorizada por el Código Civil, y llamada por otro nombre comunidad, imagen en miniatura del régimen absoluto. El que entra en una sociedad de esta clase, sobre todo si es perpetua, tiene más trabas y está sometido a más cargas que iniciativa no conserva. Mas esto es precisamente lo que hace raro el contrato y ha hecho en todos tiempos insoportable la vida cenobítica. Toda obligación, aun siendo sinalagmática y conmutativa, es excesiva y repugna por igual al ciudadano y al hombre, si exigiendo del asociado la totalidad de sus esfuerzos, le sacrifica por entero a la sociedad y en nada le deja independiente.
En conformidad a estos principios, teniendo el contrato de federación, en términos generales, por objeto garantizar a los Estados que se confederan su soberanía, su territorio y la libertad de sus ciudadanos, arreglar además sus diferencias y proveer por medio de medidas generales a todo lo que mira a la seguridad y a la prosperidad comunes, es un contrato esencialmente restringido, a pesar de los grandes intereses que constituyen su objeto. La autoridad encargada de su ejecución no puede en ningún tiempo prevalecer sobre los que la han creado; quiero decir que las atribuciones federales no pueden exceder jamás en realidad ni en número las de las autoridades municipales o provinciales, así como las de estas no pueden tampoco ser más que los derechos y las prerrogativas del hombre y del ciudadano. Si no fuese así, el municipio sería una comunidad, la federación volvería a ser una centralización monárquica; la autoridad federal, que debe ser una simple mandataria y estar siempre subordinada, sería considerada como preponderante; en lugar de circunscribirse a un servicio especial, tendería a absorber toda actividad y toda iniciativa; los Estados de la confederación serían convertidos en prefecturas, intendencias, sucursales, administraciones delegadas. Así transformado, podríais dar al cuerpo político el nombre de República, el de democracia o el que mejor quisierais; no sería ya un Estado constituido en la plenitud de sus diversas autonomías, no sería ya una confederación. Lo mismo sucedería con mayor motivo si por una falsa razón de economía, por deferencia o por cualquiera otra causa, los municipios, cantones o Estados confederados encargasen a uno de ellos de la administración y del gobierno de los otros. La República se convertiría de federativa en unitaria y estaría en camino del despotismo .
En resumen, el sistema federativo es el opuesto al de jerarquía o centralización administrativa y gubernamental, por el que se distinguen ex aequo las democracias imperiales, las monarquías constitucionales y las repúblicas unitarias. Su ley fundamental, su ley característica, es la siguiente: en la federación, los atributos de la autoridad central se especializan y se restringen, disminuyen en número, obran de una manera menos inmediata; son, si puedo atreverme a hablar así, menos intensos a medida que la Confederación se va desarrollando por medio de la accesión de nuevos Estados. En los gobiernos centralizados, por el contrario, las atribuciones del poder supremo se multiplican, se extienden, se ejercen de una manera más inmediata, y van haciendo entrar en la competencia del príncipe los negocios de las provincias, de los municipios, de las corporaciones y de los particulares, en razón directa de la superficie territorial y de la cifra de población. De aquí esa enorme presión bajo la que desaparece toda libertad, así la municipal como la provincial, así la individual como la nacional.
Voy a terminar el capítulo por una consecuencia de este hecho. Siendo el sistema unitario el reverso del federativo, es de todo punto imposible una confederación entre grandes monarquías, y con mayor razón entre democracias imperiales. Estados como Francia, Austria, Inglaterra, Prusia, Rusia, pueden celebrar entre sí tratados de alianza o de comercio; pero repugna que se confederen, primero, porque su principio es contrario a este sistema y los pondría en abierta oposición con el pacto federal, y luego, porque deberían abdicar una parte de su soberanía y reconocer sobre ellos un árbitro cuando menos para ciertos casos. No está en su naturaleza eso de transigir y obedecer; está, sí, el mandar.
Los príncipes que en 1813, sostenidos por la insurrección de las masas, peleaban contra Napoleón por las libertades de Europa y formaron luego la Santa Alianza, no eran a buen seguro confederados; el carácter absoluto de su poder les impedía tomar este nombre. Eran, como en el 92, meros coligados: no los llamará de otro modo la historia. No sucede otro tanto con la Confederación germánica, hoy en vías de reforma: por su carácter de libertad y de nacionalidad , amenaza con hacer desaparecer un día las dinastías que son para ella un obstáculo.
Complemento de Notas:
9. El mismo Proudhon, en la siguiente nota, apreciará en lo que vale el Contrato social imaginado por el brillante filósofo de Ginebra; mas por de pronto, a fin de hacer ver cuánto difieren un contrato de otro, pondré aquí la cláusula del de Rousseau, que podrá luego cada lector cotejar con las que Proudhon acaba de dar al suyo. Las cláusulas de ese contrato -dice Rousseau al hablar del que constituía el objeto de su trabajo--, si bien se las entiende, se reducen a una sola; es a saber: la enajenación total de cada asociado, con todos sus derechos, a la colectividad... Cada uno de nosotros pone en común su persona y todas sus facultades bajo la suprema dirección de la voluntad general; y juntos recibimos a cada miembro como parte indivisible del todo. Al paso que Rousseau por ese contrato nos entrega en cuerpo y alma a la sociedad de que formamos parte, Proudhon por el suyo no nos somete a esa misma colectividad sino para ciertos y determinados objetos, expresamente consignados en el pacto que celebremos o a que nos adhiramos. Hace aquel a la colectividad árbitra de nuestros derechos, y este le impone, por el contrario, la obligación de asegurarlos y protegerlos. Rousseau habla, en una palabra, de un contrato universal; Proudhon, de un contrato especial, especialísimo. ¿Hay razón ni pretexto para confundir los dos contratos? (N. del T.)
10. Esta teoría, tomada de los calvinistas, era en 1764 un progreso. puesto que tenía por objeto someter a una ley racional lo que había sido considerado hasta entonces como la aplicación de una ley natural y religiosa. En el sistema federativo, el contrato social es más que una ficción; es un pacto real y efectivo, que ha sido verdaderamente propuesto, discutido, votado, aprobado, y es susceptible de modificaciones regulares a voluntad de los contrayentes. Entre el contrato federativo, y entre el de Rousseau y el de 1793, media toda la distancia que va de la realidad a la hipótesis.
11. Art. 2. La Confederación tiene por objeto asegurar la independencia de la patria contra el extranjero, mantener la tranquilidad y el orden interiores, proteger la libertad y los derechos de los confederados, y aumentar su prosperidad común. Art. 3. Los cantones son soberanos en todo lo que no esté limitada su soberanía por la federal, y como tales ejercen todos los derechos que no han sido delegados al poder federal.
Art. 5. La Confederación garantiza a los cantones su territorio, su soberanía dentro de los límites establecidos en el artículo 3, sus constituciones, la libertad y los derechos del pueblo, los derechos constitucionales de los ciudadanos, y también los derechos y las atribuciones que el pueblo ha conferido a las autoridades.
Así una confederación no es, propiamente hablando, un Estado; es un grupo de Estados soberanos e independientes ligados por un pacto de garantía mutua. Una constitución federal no es tampoco lo que se entiende por carta o constitución en Francia y que viene a ser el resumen del derecho público del país; es el pacto en que están contenidas las condiciones de la liga, es decir, los derechos y las obligaciones recíprocas de los Estados. Lo que se llama autoridad federal, por fin, no es tampoco un gobierno; es una agencia que crean los Estados para la ejecución en común de ciertos servicios que pasan a ser atribuciones federales por haberse desprendido de ellos cada Estado.
En Suiza, la autoridad federal se compone de una asamblea deliberante, elegida por el pueblo de los veintidós cantones, y de un Consejo ejecutivo compuesto de siete individuos, elegidos por la Asamblea. Los individuos de la Asamblea y del Consejo federal están nombrados por tres años: sus atribuciones son revocables, como sus personas, por ser la constitución federal en todos tiempos susceptible de enmienda. De suerte que el poder federal es, en todo el rigor de la palabra, un simple mandatario puesto bajo el dominio de sus comitentes, que pueden a su antojo aumentar o menguar el poder de que goza.
9. Desde este punto de vista, los Estados Unidos del Sur tendrían tanto más motivo para separarse de los del Norte, cuanto que no entra en el ánimo de estos otorgar, cuando menos por de pronto, el goce de los derechos políticos a los negros emancipados. Sabemos, sin embargo, que Washington, Madison y los demás fundadores de la Unión no fueron de este dictamen, y admitieron al pacto federal a los Estados con esclavos. Verdad es también que vemos rasgarse en estos momentos ese pacto contrario a la naturaleza, y que los Estados del Sur, para conservar su explotación, tienden a una constitución unitaria; al paso que los del Norte, para conservar la unión, decretan la deportación de los esclavos. (Conviene tener presente que Proudhon escribía este libro cuando aún duraba la guerra de América del Norte.)
La constitución federal suiza, reformada en 1848, ha decidido la cuestión en el sentido de la igualdad, según vemos por su artículo 4: Todos los suizos son iguales ante la ley. No hay en Suiza súbditos ni privilegios de o lugar, de nacimiento, de familia; no los hay tampoco personales. De la promulgación de este artículo, que purgó la Suiza de todo elemento aristocrático, data la verdadera constitución federal helvética.
Otra cuestión. En el caso de haber oposición de intereses, ¿puede la mayoría confederada oponer a la minoría separatista la indisolubilidad del pacto? En 1846 sostuvo el Sunderbund la negativa en contra de la mayoría helvética, y hoy la sostienen igualmente los confederados del Sur de la Unión Americana contra los federales del Norte. Yo creo que la separación es de pleno derecho, siempre que se trata de una cuestión de soberanía cantonal que no haya entrado en el pacto federal. Así, no me ha demostrado nadie que la mayoría suiza haya buscado en el pacto su derecho contra el Sunderbund; la prueba está en que la constitución federal ha sido reformada el 48, precisamente a causa del litigio que había provocado la formación del Sunderbund. Pero puede suceder, por consideraciones de commodo et incommodo, que las pretensiones de la minoría sean incompatibles con las necesidades de la mayoría, y que además la escisión comprometa la libertad de los Estados; en este caso, la cuestión se resuelve por el derecho de la guerra, lo que quiere decir que la parte más considerable de la Confederación, aquella cuya ruina llevaría consigo más perjuicios, ha de prevalecer sobre la más débil. Esto es lo que ha sucedido en Suiza y podría hacerse también en los Estados Unidos, si en ellos, como en Suiza, no se tratase más que de una interpretación o de una mejor aplicación de los principios del pacto, como, por ejemplo, de elevar progresivamente a los negros al nivel de los blancos. Desgraciadamente, el discurso presidencial de Lincoln no deja sobre este punto lugar a dudas. No quiere hablar el Norte más que el Sur de una verdadera emancipación de los esclavos; y esto es lo que hace insoluble el problema aun por la guerra, y amenaza destruir la Confederación.
En la monarquía, toda justicia emana del Rey; en una confederación, emana para cada Estado de solo los ciudadanos que lo componen. Instituir, por tanto, un tribunal federal supremo sería en principio derogar el pacto. Otro tanto sucedería si se estableciese un Tribunal Supremo de Justicia o de Casación, pues siendo cada Estado soberano y legislador, la legislación no es en todos la misma. Como hay con todo intereses y pleitos federales, como pueden cometerse delitos y crímenes contra la Confederación, hay para estos casos particulares una justicia federal y tribunales federales.

## Notas

* Han pretendido algunos que dando Proudhon el contrato como medio de resolver el problema político, no ha hecho al fin más que volver a la idea de Rousseau, a quien tan duramente ha censurado en algunas de sus obras.
* En la teoría de J.J. Rousseau, que es la de Robespierre y los jacobinos, el Contrato social es una ficción de legista, imaginada para explicar por otra hipótesis que la del derecho divino, la autoridad paterna o la necesidad social, la formación del Estado y de las relaciones entre el gobierno y los individuos. Ver la nota al final del capítulo para complementar.
* La Confederación helvética se compone de veinticinco Estados soberanos (diecinueve cantones y seis medios-cantones), no teniendo más que 2.400.000 habitantes. Está, pues, regida por veinticinco constituciones análogas a las francesas de 1791, 1793, 1795, 1799, 1814, 1830, 1848 y 1852, y además por una constitución federativa, que, como es natural, no tiene equivalente en Francia. Por los artículos que a continuación transcribo se verá el espíritu de esa constitución, conforme en un todo a las bases sentadas en el texto: Ver la nota al final del capítulo para complementar.
* El derecho público federativo suscita muchas cuestiones difíciles. Por ejemplo: ¿puede entrar a formar parte de una confederación un Estado esclavista? Como no puede entrar en ella una monarquía absoluta, parece que tampoco debería poder entrar el Estado en cuestión, siendo la esclavitud de una parte de sus individuos la negación misma del principio federativo. Ver la nota al final del capítulo para complementar.