# Plan Escolar de 1960/Capítulo 4

I. Generalidades. II. Las normas jurídicas que inician en nuestro país la política escolar. III. La política escolar durante el período comprendido entre 1830 y el comienzo de la Reforma Valeriana. IV. La política educativa que se inicia con la Reforma Valeriana. V. Líneas generales de la política escolar hasta la implantación del régimen autónomo para la enseñanza primaria. VI. La política escolar posterior a 1918.
El tema de la política educativa es complejo doctrinariamente. Son diversos los factores que deben atenderse para enfocar su desarrollo desde tal punto de vista, así como numerosos los problemas que se generan con tal motivo.
No nos proponemos referir a la política educativa escolar en base a la doctrina que se ha venido elaborando a su respecto, sobre todo después de la Revolución Francesa, ya que en Francia durante ese período, la Convención abordó todos los problemas relacionados con ella.
No obstante la importancia de la doctrina para poder encararla en sus aspectos fundamentales y proporcionar así las fórmulas que la concreten en las normas jurídicas que le den exteriorización práctica en la vida escolar, nada diremos ni haremos ninguna incursión en el terreno puramente especulativo de la doctrina. Pero tan solo diremos, eso sí, que la política educativa es un problema cuya solución está vinculada a la propia existencia del Estado, y que en definitiva corresponde únicamente a éste fijarla mediante la adopción de las normas jurídicas que deben regularla.
De ahí que para exponer la política educativa que constituye nuestro propósito en el presente caso, vale decir la que registra nuestro derecho administrativo escolar desde que se estableciera en nuestro país el servicio público de la enseñanza primaria, hasta el presente, debemos tomar como punto de partida el que se integra con estas realidades jurídicas nacionales:
    a) Que el Estado siempre, invariablemente y aún antes del año en que la República iniciara su vida constitucional, se ha impuesto como obligación la de atender la instrucción del pueblo, concretando la política educativa de la Escuela Pública y el régimen que debe regular el funcionamiento de la Escuela Privada.
    b) En virtud de tal obligación inherente a la naturaleza jurídica del Estado democrático, ha existido siempre en nuestro país una relación directa entre la Escuela y el Estado al punto de que la política educativa fija la posición de la Escuela en el Estado.
    c) Lo anterior significa, consiguientemente, que nuestro derecho administrativo escolar cuyas fuentes la componen disposiciones constitucionales, legales y administrativas, proporciona las normas relacionadas con el régimen administrativo para la constitución de la autoridad nacional dirigente de la enseñanza, con la organización de los servicios docentes y, en una palabra los derechos, obligaciones y deberes del docente, cualquiera sea la jerarquía del cargo que desempeña. De esta manera el Estado regula el funcionamiento del servicio en todos sus aspectos e impone a su actividad la política educativa acorde con los principios que conforman su propia organización democrática. La relación, pues, entre la Escuela y el Estado no puede ser más directa.
Pues bien, toda esta realidad jurídica da fundamento para sostener que la relación entre la Escuela y el Estado es indisoluble en nuestro derecho positivo y que por razón de ello la política educativa escolar se traduce en normas jurídicas de origen constitucional, legal o administrativo, que recogen a su vez las contribuciones que les proporcionan los trabajos de los maestros de la ciencia política y el derecho, así como las de los estudios de los pedagogos y de los maestros y publicistas, ya que éstas son las fuentes de la política escolar según Eduard Spranger. (1)
De acuerdo pues a las realidades jurídicas que hemos expuesto, sólo nos ocuparemos de la política educativa que se ha venido elaborando para nuestra Escuela Pública desde su creación hasta el presente.
(1) “Fundamentos de la política escolar”
Pertenecen dichas normas al derecho administrativo y constituyen los antecedentes de nuestra legislación escolar. En nuestra obra “La Escuela Pública Uruguaya”, pág. 17 y siguientes, los comentamos destacando que iniciaron el servicio público de la Enseñanza Primaria en el país, aprobando por lo tanto el primer plan de instrucción pública que tuvo vigencia en el mismo. Dicho plan que se integra con lo dispuesto por las disposiciones de la ley del 10 de febrero de 1826 y las de dos decretos del Gobernador Provisorio de fecha ambos del 16 de mayo de 1827, abordó el problema de la educación popular disponiendo la creación de las primeras escuelas públicas y proveyendo asimismo respecto al funcionamiento de las escuelas particulares en virtud del principio de la libertad de enseñanza que también consagrara uno de los referidos decretos.
Nótese pues que desde su origen nuestra Escuela pública se organizó, dirigió y administró por el Estado. La relación entre ambos no puede ser más directa.
No comentaremos aquí, en su totalidad, cuál fue el plan de instrucción pública aprobado por aquella ley de 1826 y los dos decretos del año siguiente, que tuvieron su origen en los dos poderes del Gobierno Provisorio del período pre-constitucional de la República. Pero sin perjuicio de remitirnos al análisis que a su respecto efectuáramos en la citada obra, destacaremos simplemente cuáles fueron sus puntos salientes:
1º Debían crearse Escuelas de primeras letras en todos los pueblos cabeza de departamento y en los denominados San Carlos, Rocha, Soriano y Santa Lucía (Art. 1º de la ley y del decreto reglamentario aludido.
2º Cada Escuela tendría a su frente un maestro o preceptor, y todas, un director general.
3º El sistema mutuo o lancasteriano era el que debía adoptarse para la enseñanza (Art. 1º de la misma ley).
4º La enseñanza era gratuita (Art. 3º del decreto reglamentario de la ley de 1826).
5º Se creó un organismo denominado Junta Inspectora, que debía constituirse allí donde estuviera radicada una escuela de primeras letras. A este organismo se le encomendó fiscalizar la enseñanza en las escuelas públicas y vigilar la conducta moral del preceptor, así como fiscalizar las escuelas privadas. (Art. 4º del mismo decreto reglamentario).
6º Se declaró la libertad de enseñanza primaria, pero las escuelas privadas debían ser fiscalizadas por las Juntas Inspectoras (Art. 9º del decreto reglamentario de la ley de 1826).
7º Se dispuso la creación de la Escuela Normal o sea el establecimiento de enseñanza en el cual debían cursarse los estudios para optar al título de Maestro. (Art. 1º del decreto del 16 de mayo de 1827).
8º Se prescribió la exigencia del título de Maestro expedido por la Escuela Normal para ejercer cargos docentes en la Escuelas públicas, salvo las dos excepciones que expresamente se establecieron. (Art.1º del decreto del 16 de mayo de 1827).
Resulta indudable de acuerdo a tales normas legales y administrativas que se dispuso la creación del servicio para atender la enseñanza popular, con un régimen para la Escuela Pública y la Privada; y que por las mismas disposiciones se aprobó una política educativa para nuestra entonces incipiente enseñanza primaria oficial.
Al comenzar nuestra vida constitucional el 18 de Julio de 1830, por haber entrado en vigencia la primera Constitución de la República, se mantuvo la organización de la Escuela Pública del período preconstitucional, pero con algunas variantes:
a) Las Juntas Económico Administrativas, o sea nuestro primer gobierno municipal de origen constitucional ejercieron además de las facultades propias a la naturaleza de ese gobierno, la especial de “velar por la enseñanza primaria en sus respectivos departamentos”.
A partir, pues del año 1830, el gobierno municipal se encargó totalmente del servicio de la enseñanza primaria, aprobando los programas de estudio, estableciendo el horario que debía regir en las mismas, etc. En una palabra, tuvieron a su cargo dicho servicio, pero sin haber adoptado previamente un plan uniforme para ser aplicado en todo el país. Cada una se atribuyó con prescindencia de las demás el gobierno de la Escuela Pública (Ver nuestra obra ya citada, pág. 28 y siguientes).
b) Por decreto de fecha 22 de junio de 1931, se suprimió el cargo de Director General creado por la ley de 1826, encomendándose al Inspector Nacional de Instrucción Pública la fiscalización del servicio docente en las Escuelas de todo el país. Al año siguiente, con fecha 2 de abril, se volvió a crear el cargo de Director General para realizar la misma fiscalización.
c) Por Decreto-Ley de 13 de setiembre de 1847 se creó el Instituto de Instrucción Pública que tuvo el carácter de autoridad nacional de la Enseñanza Primaria. Se integraba con diez miembros nombrados por el Poder Ejecutivo y su presidencia la ejercía el Ministro de Gobierno.
Tanto el texto de dicho Decreto-Ley como en el Decreto que lo reglamentara se establece la política educativa del Estado para la instrucción y educación del pueblo.
El Estado se encarga de ésta, crea la autoridad que debe regir sus destinos, fija sus atribuciones, declara la libertad de enseñanza, divide la enseñanza en pública y privada, prescribe que el propio Instituto de Instrucción Pública fiscalice la enseñanza primaria pública y privada, pero en este último caso con “el fin único de que no se enseñen en ellas nada que sea contrario a la moral o a los principios constitucionales de la República”, da carácter de cuerpo consultivo del gobierno al Instituto de Instrucción Pública sobre asuntos cuyo objeto esté dentro de sus atribuciones, etc.
Además, el Reglamento provisorio de la enseñanza primaria, que es de fecha 13 de marzo de 1848 (Legislación Escolar, Tomo correspondiente a los años 1825-1877, pág. 53 y s.s.), establece por su art. 1º las líneas generales de la política educativa cuando declara: “Es instrucción primaria, la que exige el número 5 – art. 11 de la Constitución de la República para el ejercicio de los derechos del ciudadano, y la que en general debe darse al hombre desde su infancia, como principio base y como medio indispensable de la educación.”
Véanse asimismo las demás disposiciones de este Reglamento que refieren a la Enseñanza Primaria Pública y Privada, al ingreso a la docencia por el régimen del concurso, exigencia del título de maestro correspondiente al grado de la enseñanza del cargo que se desempeñara.
En los tres textos de disposiciones citadas se recoge sin lugar a dudas la política educativa que para la instrucción popular crea y reglamenta el propio Estado tanto para la Escuela Pública como para la Privada.
El Instituto de Instrucción Pública se suprimió por Decreto-Ley de fecha15 de abril de 1875, y de acuerdo a lo que dispone dicho Decreto las facultades del Instituto debían ejercerse en lo sucesivo por la Comisión Departamental de Instrucción Pública de Montevideo. Esta Comisión actuó desde la fecha últimamente citada hasta el 24 de agosto de 1877.
La política escolar que inicia para nuestra Enseñanza Primaria la Reforma Valeriana, aprobada por el Decreto-Ley del 24 de agosto de 1877, tiene por lo menos tres aspectos fundamentales que deben destacarse:
a) El que tiene que ver con la creación de las autoridades escolares.
b) El relativo a la organización de los servicios docentes.
c) El que refiere a la política educativa propiamente dicha de la Escuela Pública.
La importancia del primer aspecto radica en que por vez primera se crearon autoridades nacionales y departamentales para nuestra enseñanza primaria, fijándose sus competencias y atribuciones respectivas al efecto de que se atendiera efectivamente y de manera uniforme la educación del pueblo en todo el territorio nacional. Este hecho en apariencia intrascendente reportó en la efectividad de las cosas una nueva política escolar.
En efecto, si bien con anterioridad se había creado la autoridad nacional de la Enseñanza Primaria, o sea el Instituto de Instrucción Pública, por Decreto-Ley de 13 de setiembre de 1847, no se crearon entonces autoridades departamentales que le estuvieran subordinadas.
Las Juntas Económico-Administrativas no tuvieron tal carácter respecto al Instituto de Instrucción Pública y, suprimido éste en 1875, el ejercicio de sus facultades se encomendó a la Comisión Departamental de Instrucción Pública de Montevideo, lo que permite sostener igualmente la no existencia de vínculo jerárquico alguno entre dicha Comisión y las referidas Juntas.
En cambio, la Dirección General de Instrucción Pública, - autoridad superior de la Enseñanza Primaria creada al aprobarse la Reforma -, tuvo como autoridades departamentales subordinadas jerárquicamente, a los Inspectores Departamentales y a las Comisiones Departamentales de Instrucción Pública, y el Inspector Nacional de Instrucción Pública, la otra autoridad con jurisdicción nacional creada al aprobarse la Reforma, tenía superintendencia sobre todo el servicio y revestía por lo tanto el carácter de jefe de todo el Cuerpo de Inspectores de Enseñanza Primaria.
Obvio resultaría recalcar, por lo mismo, que el régimen que se tuvo en cuenta para crear las autoridades escolares por la Reforma, constituye el primer aspecto de la política escolar que se encaró por ésta para el gobierno de la Escuela Pública.
El otro aspecto, vale decir, el que trata de la organización de los servicios docentes, marca una nueva política escolar que se complementa con las reglamentaciones aplicables al funcionamiento de los mismos.
Creados 19 cargos de Inspectores Departamentales, cada uno tuvo naturalmente jurisdicción sobre los servicios docentes de sus respectivos departamentos. De manera que en virtud de la facultad específica de ese cargo, esto es, la de fiscalizar el servicio docente escolar de cada departamento de la República, debían por consiguiente orientarlos y coordinarlos en su prestación.
A contar de entonces el servicio docente escolar se ajustó a normas reglamentarias que se fueron sucesivamente aprobando tanto para la prestación como para la fiscalización de la enseñanza.
Resulta pues indudable la nueva política escolar en este aspecto de la organización de los servicios docentes.
El tercer aspecto de la política escolar que se inicia con la Reforma Vareliana está regulado por los principios varelianos que son en definitiva los que han dejado impresas como signos indelebles las características predominantes de la Enseñanza Primaria a cargo de nuestra Escuela Pública.
Nos remitimos al comentario que sobre dichos principios contiene nuestro trabajo sobre los temas de la Bolilla VII de Didáctica “Conocimiento del Decreto-Ley que aprobó la Reforma (24 de agosto de 1877), publicado en Anales de Instrucción Primaria, octubre-diciembre de 1959.
Digamos tan solo que la política educativa que se inicia con la Reforma por imperio de los principios varelianos está referida a la graduación, gratuidad y obligatoriedad de la enseñanza, al derecho del padre de optar entre que a su hijo se le imparta o no la enseñanza de la Religión Católica, la exigencia del título habilitante de Maestro para desempeñar cargo de 1.o, 2.o o 3er. grado, a la fiscalización de la enseñanza por funcionarios especializados, etc. Todos estos principios que se consagran por la Ley son los que integran el tercer aspecto de la política educativa que se inicia con la Reforma Valeriana.
El ideal vareliano, al sugerir como “reglas generales” que debía aprobar el Estado para lograr en la práctica la eficacia del sistema mixto que adoptaba en su proyecto para organizar el servicio de la Enseñanza Primaria, fue lograr la formación del futuro ciudadano desde la Escuela Pública, ya que la educación del pueblo en tal sentido contribuiría de manera eficiente a zanjar los males tremendos que en su época sufría la República por razón de la crisis política, económica y financiera que atravesaba. Por ello dejó estampado en su obra “La Educación del Pueblo”: “La Escuela es la base la República; la educación la condición indispensable a la ciudadanía”.
Las normas jurídicas que delinearon la política pedagógica del Estado al aprobarse la Reforma Vareliana, se mantienen hoy sustancialmente vigentes aún cuando sufrieron algunas variantes hasta 1917 que marca el comienzo del régimen autónomo para la enseñanza primaria. Las variantes que desde 1877 hasta 1917 anota nuestra política escolar son las que resultan de las modificaciones o reformas que se fueron introduciendo a la organización de los servicios docentes y que correspondieron a los años 1884, 1888, 1908, 1909 y 1912. No creemos necesario agregar más a lo ya dicho respecto al alcance que tuvo cada una de tales modificaciones o reformas que van jalonando etapas de la política escolar hasta el momento en que se consagra la autonomía para la enseñanza primaria por el art. 100 de la Constitución de 1917.
A lo que debemos referir, aquí, es que entre la penúltima y última reforma operada a la organización de los servicios docentes, esto es, en 1909, se declaró que la Enseñanza Primaria sería laica en lo sucesivo en todas las Escuelas Públicas del País. La ley que tal dispusiera, Nº 5.440, de fecha 9 de abril de 1909, significó sustituir por la enseñanza laica el principio vareliano que consagra el art.18 del Decreto-Ley del 24 de agosto de 1877, que dice así: “La enseñanza de la religión católica es obligatoria en las escuelas del Estado, exceptuándose a los alumnos que profesen otras religiones y cuyos padres, tutores o encargados se opongan a que la reciban”.
Tal sustitución advierte otra etapa importante en la política educativa de nuestra Escuela Pública.
Bajo el régimen autónomo del servicio público de la enseñanza primaria también se registraron varias etapas modificativas de la política escolar. Las normas jurídicas que nos autorizan a sostenerlo son las siguientes:
1º El artículo 100 pre mencionado, y la ley del 26 de julio de 1918, que creó el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal y el Director General de Enseñanza Primaria y Normal, en sustitución de las dos autoridades nacionales creadas al aprobarse la Reforma, demuestran que se ha producido una variante notable en lo que respecta al gobierno de la Escuela Pública. Hasta 1917 inclusive, la Administración escolar estuvo centralizada como toda la administración pública, por disponerlo la Constitución de 1830. Ahora, por aquel art. 100 la Administración escolar se descentraliza de la órbita del Poder Ejecutivo y se convierte en autónoma, teniendo a su frente el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal a quien se encomendó el ejercicio de las facultades inherentes a la dirección y administración del servicio público de la Enseñanza Primaria y Normal.
La política escolar que supone tal decisión del constituyente está referida a la naturaleza jurídica de la autoridad superior que debía regir y administrar aquel servicio público.
2º Por ley de fecha 5 de setiembre de 1919, se crearon tres cargos de Inspectores Regionales cuyos cometidos ya mencionamos.
La política escolar que significó tal creación de cargos ya la comentamos también en términos generales en su oportunidad, pero la concretaremos ahora, diciendo que la experiencia aportada por el ejercicio de sus atribuciones que tenía el Inspector Técnico, sobre la fiscalización de la enseñanza en las escuelas de todo el país, demostró a las claras la imposibilidad de poder realizarla, cuando menos en una parte considerable del servicio, y determinó establecer un contralor más directo sobre los servicios docentes, creándose para ello los cargos de Inspectores Regionales.
La política escolar en este caso tuvo además las características que han sido consecuencia de la creación de tales cargos y que fueron expuestas al desarrollarse el tema del Capítulo II.
3º Después del año 1919, la primera norma jurídica relativa a un aspecto de la política escolar es la contenida en el art. 5º de la ley de Presupuesto del 28 de octubre de 1926 que dice así: “El Consejo de Enseñanza, tratará de que los Directores de escuelas promuevan la organización de Comisiones de Fomento, la difusión del ahorro y del cooperativismo escolar, pudiendo aplicar sanciones a los omisos, encaminadas a dad efectividad a estas instituciones”.
Los dos objetivos perseguidos por esta norma son el que debían constituirse Comisiones de Fomento Escolar en todas las escuelas del país y el que en éstas debía darse a los alumnos la enseñanza sobre la práctica del ahorro y del cooperativismo escolar.
El primer objeto de la norma está de acuerdo con la relación directa que existe entre la Escuela y el Estado y, particularmente en lo que respecta a nuestro derecho positivo, es perfectamente acorde también con las realidades jurídicas nacionales que puntualizáramos al tratar el tema Política Educativa (Generalidades). Y todo ello se justifica porque la política escolar tiene sus raíces más hondas en la existencia del propio Estado, por lo cual el pueblo adyacente a la jurisdicción de cada Escuela debe colaborar con ésta por intermedio de la Comisión de Fomento respectiva.
Las reglas fundamentales que sienta la Ley disponiendo lo referente a la enseñanza de la práctica del ahorro y del cooperativismo escolar, se avienen con el régimen de la autonomía y consagran un nuevo aspecto de la política educativa en el ambiente de nuestra Escuela Pública.
4º La Constitución de 1934 incorporó a su texto varios principios relativos a la enseñanza primaria dándoles así mayor estabilidad de la que tenían por origen legal.
Así, por ejemplo, el principio de la libertad de enseñanza, pero con un alcance que no había tenido hasta entonces. Cotéjense las disposiciones que respecto a dicho principio prescribieron sucesivamente el art. 9º del Decreto reglamentario de la ley del 10 de febrero de 1826, el art. 1º del Decreto-Ley del 13 de setiembre de 1847, el art. 47 del Decreto-Ley del 24 de agosto de 1877, y el del art. 59 de la Constitución de 1934 que dice así: “Queda garantida la libertad de enseñanza. La Ley reglamentará la intervención del Estado al solo objeto de mantener la higiene, la moralidad, la seguridad y el orden públicos. Todo padre o tutor tiene derecho a elegir, para la enseñanza de sus hijos o pupilos, los maestros o instituciones que desee”. Este mismo texto del art. 59 se mantuvo después en los arts. 59 y 68 de las Constituciones de 1942 y 1951, respectivamente. (1)
(1) Ver nuestra obra “La Escuela Pública Uruguaya”. Capítulo que trata de la libertad de enseñanza a través de nuestro derecho positivo nacional.
El artículo 58 de la Constitución vigente contiene 3 aspectos en materia de política escolar o si se quiere en materia de política pedagógica del Estado: el que asegura la libertad de enseñanza, el que deja librado a la ley reglamentar la intervención del Estado en la enseñanza privada, que sólo puede tener por objeto “mantener la higiene, la moralidad, la seguridad y el orden públicos”; y por último el que declara el derecho de padres o tutores para elegir los maestros o instituciones que deseen para la enseñanza de sus hijos o pupilos.
La misma Constitución de 1934 (artículo 61), declaró obligatoria la enseñanza primaria y facultó al Estado para disponer lo necesario para su cumplimiento. La obligatoriedad de la enseñanza primaria había tenido carácter relativo hasta que entrara en vigencia la Constitución de 1934. (Ver artículo 20 del Decreto-Ley del 24 de agosto de 1877).
Cabe agregar que el mismo artículo 61 de la Constitución de 1934, se incorporó después a la Constitución de 1942 (artículo 61) y al de la Constitución de 1951 (artículo 60); y que la obligación preceptuada por el artículo 61 de la Constitución de 1934 se reglamentó por las disposiciones del Capítulo X del Código del Niño, que trata de la Protección Intelectual y Moral de la Infancia. En dicho Capítulo se establece, además, como obligación legal, la asistencia regular del niño a la escuela y se dispone la sanción que debe aplicarse en el caso de incumplimiento. (Ver artículo 83 del citado Código).
Dando término a la exposición de los principios de origen legal que incorporaron a la Constitución de 1934, debemos agregar aún el que refiere a la gratuidad de la enseñanza. Dicho principio, que rige desde que fuera creada nuestra Escuela Pública y que se incorporara después del ya referido Decreto-Ley de 13 de Setiembre de 1847 y al texto del Decreto-Ley del 24 de agosto de 1877, tiene una nueva redacción y alcance desde que fuera llevado al texto del artículo 62 de la Constitución de 1934, que dice así: “Declárese de utilidad social la gratuidad de la enseñanza oficial primaria, media, superior, industrial y artística y de la educación física; la creación de becas de perfeccionamiento y especialización cultural, científica y obrera y el establecimiento de bibliotecas populares. En todas las instituciones docentes se atenderá especialmente la formación del carácter moral y cívico de los alumnos.”
En concreto: las normas jurídicas contenidas en el artículo que acabamos de transcribir, son de varias clases y todas desarrollan aspectos de la política escolar en las Escuelas del Estado. Una de ellas declarando de utilidad social la gratuidad de la enseñanza oficial primaria, media, etc.; otra, asignando también carácter de utilidad social a la creación de becas para especialización cultural, científica y obrera y finalmente la que ordena que las instituciones docentes deben atender especialmente la formación del carácter moral y cívico de los alumnos. Respecto a esta última norma nos remitimos al Capítulo VIII de nuestra obra ya mencionada, en el que analizamos su contenido que fija una política educativa que a nuestro juicio es la más trascendente de todas para la formación de la personalidad y, por ello, para la instrucción y educación popular en todos los aspectos de la vida social y política del país.
Para terminar, digamos que el artículo 62 de la Constitución de 1934 se reprodujo en los artículos 62 y 70 de las Constituciones de 1942 y 1951, respectivamente.
Pero además de todas las normas que hoy pertenecen al texto de nuestra Carta Fundamental y que tenían origen administrativo o legal, procede que las completemos con otras que recién tuvieron vigencia en la Constitución de 1934.
Referimos a las que prescriben los artículos 58, 59 y 60 de la Constitución de 1951 y sus disposiciones concordantes de los artículos 64 y 65 de la misma Constitución.
El citado artículo 58 dice: “Los funcionarios están al servicio de la Nación y no de una fracción política. En los lugares y horas de trabajo queda prohibida toda actividad ajena a la función, reputándose ilícita la dirigida a fines de proselitismo de cualquier especie. No podrán constituirse agrupaciones con fines políticos, utilizándose las denominaciones de reparticiones públicas o invocándose el vínculo que la función determine entre sus integrantes”.
Son tres las normas jurídicas que integran el precepto del artículo 58 y todas ellas son de aplicación a los docentes al servicio del Estado, puesto que tienen el carácter de funcionarios públicos. De ahí que la primera norma, esto es, la que declara que los funcionarios están al servicio de la Nación y no de una fracción política, regula un nuevo aspecto que en el desarrollo de la política educativa debe tener la función docente oficial. La redacción de esta norma es lo suficientemente clara para que se interprete que todos los funcionarios están exclusivamente al servicio de la Nación.
Clara también es la segunda norma del artículo 58 al prescribir la prohibición de que en los lugares y horas de trabajo está prohibida toda actividad del funcionario ajena a la función y que, en consecuencia, debe reputarse ilícita la actividad que desarrollan los funcionarios con fines de proselitismo de cualquier especie. Es indudable que por razón de tal precepto del constituyente, en lo que respecta al maestro en ejercicio de cargos oficiales, sienta otra norma que impone el desenvolvimiento de la política escolar con exclusión de cualquier otra actividad al darse cumplimiento a la función.
Los artículos 59, 60 y 61 consignan normas para la redacción del Estatuto de los funcionarios, que en el caso de los que dependen del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal deben ser aprobadas por éste, como lo establece el artículo 206 de la Constitución.
Véase, pues, que si los maestros están al servicio de la Nación, prohibiéndoseles toda clase de proselitismo en los lugares y horas de trabajo y, si por otra parte, deben estar sometidos a un estatuto que regule sus derechos y obligaciones, cabe concluir que todo esto nos advierte que las normas jurídicas de referencia establecen el cauce dentro del cual debe desarrollarse la política educativa en la Enseñanza Primaria.
5º La octava modificación a los servicios docentes que expusiéramos en el numeral VI del Capítulo II, constituyó un nuevo aspecto de la política escolar que registra nuestra escuela pública. Se trata de la enseñanza agraria que se imparte en determinadas escuelas. Aparecen con este motivo las escuelas granjas y refiriendo a la organización de sus servicios como a la prestación y fiscalización de éstos, los comentamos en su oportunidad. El nuevo aporte a la política escolar que se inicia con el funcionamiento de dichas escuelas, es destacable de todo punto de vista por los beneficios que ha reportado y reporta para el niño del medio rural.
6º La política escolar que se inicia años más tarde al modificarse la organización de los servicios docentes, por la creación del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal (Resolución del 21 de octubre de 1954 y su modificativa de fecha 15 de mayo de 1958), ha tenido consecuencias perturbadoras para el normal y regular funcionamiento del servicio público de la enseñanza primaria que se venía cumpliendo. No vamos a reproducir ahora las objeciones que formuláramos a tal modificación de los servicios docentes. Diremos simplemente, en forma sucinta, el porqué de los efectos perturbadores que tuvo para el servicio docente:
a) El Inspector Técnico de Enseñanza Primaria perdió su jerar quía funcional. La inmensa mayoría de sus cometidos técnico-docentes, en materia de asesoramiento, función primordial de su cargo, se ejercieron en lo sucesivo por el Cuerpo Técnico Consultivo y por la Comisión Asesora de Educación Rural. Su carácter de Jefe de aquel Departamento fue teórico en la práctica.
b) Los Inspectores Regionales acumularon funciones que de acuerdo al derecho no podían ejercer en forma normal. (Véanse las detalladas en el numeral IX, punto 5º del Capítulo II).
Tal cúmulo de atribuciones restó eficacia al cumplimiento de las facultades legales y reglamentarias que son propias de los Inspectores Regionales (Ley del 5 de setiembre de 1919 y su Decreto Reglamentario de fecha 9 de setiembre del mismo año) y que, por sí solas, son de una vastedad que exige dedicación permanente y exclusiva.
c) Las Secciones del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal que, por suerte de las catorce que lo componían, sólo se proveyeron dos, no cumplían una función de asesoramiento para el Inspector Técnico, sino que, como resulta de la resolución del 15 de mayo de 1958, la Sección Educación Rural, por intermedio de sus cuatro sectores y con el asesoramiento de la Comisión Asesora de Educación Rural, tenían una injerencia que rebasaba las posibilidades de poder cumplirse en la práctica.
Los dos años aproximados a que se extendió la existencia de la Sección Educación Rural, así como los cometidos de su Director y los de los Jefes de cada uno de los Sectores de la Sección, son bien elocuentes para sostener lo que afirmamos.
d) La perturbación para el servicio que engendró la creación administrativa del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal, tuvo otro aspecto que apoya la afirmación que acabamos de sostener.
El Inspector y el Subinspector de Escuelas Granjas fueron designados interinamente para atender la Jefatura de la Sección Escuelas Granjas, sin perjuicio de las que debían cumplir simultáneamente por el ejercicio de aquellos cargos. De ello resultó que en un total de 100 Escuelas Granjas que tenían que fiscalizar dichos funcionarios Inspectores, sus visitas de inspección a las mismas en dos años alcanzó a 60, o sea, un promedio de 30 visitas anuales a Escuelas Granjas. La perturbación al servicio docente a cargo de las Escuelas Granjas resulta indudable por lo mismo.
Finalizando nuestro comentario sobre la política escolar que aparejó la creación del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal y su resolución modificativa del 15 de mayo de 1958, digamos que ella tuvo su origen en una simple resolución administrativa. No cuestionamos que el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal no esté facultado para aprobar una política educativa de conformidad a las normas jurídicas que deben condicionarla. Lo que cuestionamos y deseamos que se aprecie es que, por una resolución administrativa, se cambió de hecho una organización del servicio, ejerciéndose también de hecho una facultad que es de indiscutible competencia legislativa.