# MINUGUA - Tercer Informe

1. Este es el tercer informe sobre la verificación del cumplimiento de los Acuerdos firmados por el Gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG), conforme al mandato otorgado a la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA) por la Asamblea General en su resolución 51/198 B, del 27 de marzo de 1997. Este mandato fue prorrogado por la Asamblea en su resolución 51/198 C, del 31 de julio de 1997. Posteriormente, por medio de su resolución 52/175 de 15 de diciembre de 1997, la Asamblea autorizó la prórroga del mandato de MINUGUA hasta el 31 de diciembre de 1998, y al igual que en sus resoluciones anteriores, me solicitó que la mantuviera plenamente informada de su aplicación.

## I. INTRODUCCIÓN

2. Los compromisos adquiridos por el Gobierno y la URNG fueron calendarizados en el Acuerdo sobre cronograma para la implementación, cumplimiento y verificación de los Acuerdos de Paz (A/51/796-S/1997/114, anexo I) que divide en tres fases el período de 1997 al 2000. El presente informe corresponde al período de enero a julio de 1998, es decir los primeros siete meses de la tercera fase, que cubre el período de 1998 al 2000. Como se señaló en el anterior informe (A/52/757), el cumplimiento de compromisos importantes de la segunda fase tuvo que ser postergado; en particular, el de los compromisos relativos al resarcimiento de las víctimas de violaciones a los derechos humanos, a la reforma y fortalecimiento del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, a la creación de una jurisdicción agraria y ambiental, a la reforma de los órganos de inteligencia, al establecimiento de la carrera de servicio civil y al redespliegue del Ejército.
3. La Comisión de Acompañamiento del Cumplimiento de los Acuerdos de Paz, que es la instancia facultada para calendarizar y recalendarizar los compromisos, está preparando un calendario revisado para el resto de 1998 y 1999 en consulta con los organismos del Estado y las organizaciones directamente involucradas en la implementación de los Acuerdos de Paz. Este ejercicio incluye la recalendarización de los compromisos contenidos en el Acuerdo sobre cronograma, la calendarización de los que no fueron recogidos en dicho Acuerdo y la calendarización del cumplimiento de las recomendaciones surgidas de la Comisión de Oficialización de Idiomas Indígenas, de la Comisión Paritaria de Reforma Educativa y de la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia. Este esfuerzo responde a la estrategia de cumplimiento de los Acuerdos que requiere, entre otras cosas, ”escalonar en el tiempo la ejecución de los componentes fundamentales de los Acuerdos, buscando evitar una dispersión de los esfuerzos gubernamentales y no gubernamentales para su implementación” y ”calendarizar aquellas acciones sujetas a la concertación social prevista en los Acuerdos en función de los resultados de dicha concertación” (ver A/51/796-S/1997/114,párr.3). En este contexto,destaca el esfuerzo de recalendarización consensuada que han realizado las comisiones encargadas del reasentamiento de las poblaciones desarraigadas y de la incorporación de la URNG y el grupo de trabajo de la Coordinadora de Pueblos Mayas de Guatemala (COPMAGUA) y la Secretaría de la Paz (SEPAZ), para el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas (A/49/882-S/1995/256,anexo).
4. Según las funciones que los Acuerdos de Paz otorgan a la verificación internacional, el presente informe, al mismo tiempo que presenta el resultado de la verificación realizada por MINUGUA, formula recomendaciones para evitar o corregir incumplimientos.

## II. VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LOS COMPROMISOS ASUMIDOS EN LOS ACUERDOS DE PAZ
### A. Acuerdo Global sobre Derechos Humanos

5. El Acuerdo Global sobre Derechos Humanos (A/48/928-S/1994/448, anexo I), estableció el compromiso de fortalecer la Oficina del Procurador de los Derechos Humanos (PDH), como entidad establecida constitucionalmente para vigilar la efectiva vigencia de estos derechos. Si bien las violaciones a los derechos humanos han disminuido, sigue vigente la necesidad de una institución nacional que fiscalice el desempeño de la administración y promueva nuevas relaciones entre el Estado y la ciudadanía. En su octavo informe sobre derechos humanos, MINUGUA indicó que uno de los obstáculos principales al fortalecimiento de la institución radica en la insuficiencia de su asignación presupuestaria para el año 1998, lo que limita su sostenibilidad y la ampliación de sus actividades (ver A/52/757, párr. 6 y A/52/946 párr. 62). Algunos proyectos destinados a mejorar la capacidad de investigación han sido financiados por la cooperación internacional, pero esto sólo seguirá siendo posible en la medida que exista una adecuada contrapartida en el presupuesto ordinario de la PDH, dirigida a asegurar su sostenibilidad. Frente a esta situación, se exhorta a los Organismos Ejecutivo y Legislativo a que acojan la iniciativa presupuestaria del Procurador para el año 1999.
6. Por su parte, MINUGUA inició un programa piloto de verificación conjunta entre varias de sus oficinas regionales y las auxiliaturas de la PDH, orientado al traspaso de la experiencia adquirida por la Misión en materia de verificación de los derechos humanos a los funcionarios de esa institución.
7. El Acuerdo plantea también la necesidad de un programa de resarcimiento y/ o asistencia a las víctimas de violaciones de los derechos humanos. Éste debe contribuir, junto a la labor de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico (CEH), a sanar las heridas del enfrentamiento armado y lograr la reconciliación nacional. Dado que este compromiso no se cumplió en la fase anterior del cronograma, en el informe anterior se recomendó su recalendarización para poder incorporar las recomendaciones de la CEH sobre el resarcimiento (ver A/52/757, párr. 5). Sin embargo, la postergación de la publicación del informe de la CEH hace temer que el inicio de un programa de asistencia a las víctimas se posponga hasta después del 1999 (ver párr. 16). El tema del resarcimiento generó legítimas expectativas en la población y es de suma importancia dejar sentadas las bases del programa durante el actual Gobierno. Por ello se recomienda que, sin esperar la conclusión de las discusiones actuales sobre la modalidad de resarcimiento, se inicien desde ya proyectos de asistencia a las aldeas y áreas más directamente golpeadas por el enfrentamiento armado y para las cuales dicha asistencia constituirá no solamente un resarcimiento moral por los gravísimos sufrimientos que les fueron causados, sino también un aporte socioeconómico que necesitan con urgencia.

### B. Acuerdo para el Reasentamiento de las Poblaciones Desarraigadas por el Enfrentamiento Armado

Refugiados
8. Este Acuerdo (A/48/954-S/1994/751, anexo I) contiene el compromiso de acelerar el proceso de retorno de los refugiados en México. En este marco, en septiembre de 1997 se suscribió un convenio para este fin (ver A/52/757, párr. 7). En enero de 1998 se calendarizó el retorno de 15 grupos de refugiados para el período de enero a junio; posteriormente, se reajustó el retorno a un máximo de 12 grupos para reasentarse en un número igual de fincas. Hasta la fecha se reasentaron siete grupos, uno de ellos en forma parcial, que incluyen 1,320 personas integrantes de 346 familias. El proceso de retorno avanza con lentitud como consecuencia, entre otros factores, de las dificultades en la negociación de las fincas: la presencia de intermediarios que distorsionan el precio, la sobrevaluación realizada por los propietarios, la determinación del Gobierno de negociar precios más bajos y la falta de soluciones alternativas para la adquisición de otras tierras. Otro factor a tomar en cuenta es que el número de retornados ha sido significativamente inferior al previsto por los representantes de sus organizaciones.
9. El 30 de junio de 1998 venció el plazo para la concesión de créditos con fondo revolvente, uno de los elementos más importantes del reglamento de crédito del Acuerdo para el retorno de los refugiados suscrito el 8 de octubre de 1992. Ello significa que, a partir de julio, los reasentamientos deberán hacerse bajo el Fondo de Fideicomiso del Fondo de Tierras, en el marco del convenio entre dicho Fondo y la Comisión Técnica para el Acuerdo de Reasentamiento (CTEAR), que concede un beneficio menor. Es importante que la política del Fondo tenga en cuenta la condición especial que los Acuerdos conceden a la población desarraigada en virtud de su situación de particular vulnerabilidad. Es alentador que el proyecto de ley del Fondo de Tierras diseñado por la Comisión Paritaria sobre Tierras y revisado por la Comisión de Acompañamiento, estipule que durante los próximos diez años, se dará prioridad a la población desarraigada, con especial énfasis en las familias encabezadas por viudas y madres solteras.
Desplazados Internos
10. En cuanto al reasentamiento de los desplazados internos organizados, tuvo lugar el primer traslado de las Comunidades de Población en Resistencia (CPR) de la Sierra hacia la finca Tesoro y el segundo reasentamiento en la Costa Sur. Aún está pendiente el traslado de más de la mitad de esas comunidades. El reasentamiento de las CPR de Petén, en una finca del mismo departamento, se iniciará en agosto de 1998. Para el reasentamiento de las CPR del Ixcán, se está esperando que la población proponga la compra de una finca que cumpla los requisitos del Fondo de Fideicomiso del Fondo de Tierras. En los casos de las CPR del Petén y de la Sierra, MINUGUA ha verificado que existen problemas de falta de infraestructura básica, como la carencia de agua potable y saneamiento y de alimentación de emergencia. En este sentido, se destaca la importancia de acelerar la dotación de la infraestructura y los servicios mínimos que garanticen el reasentamiento de la población desarraigada en condiciones de dignidad y sostenibilidad.
11. Por su parte, los desplazados internos dispersos asentados en el área rural presentaron 10 solicitudes de crédito al Fondo de Fideicomiso del Fondo de Tierras y se conformó una comisión para negociarlas. En cuanto a los asentados en áreas urbanas, recientemente se abrió la posibilidad para una negociación directa con el Fondo Guatemalteco de la Vivienda, que aún no ha contemplado el carácter excepcional que a esta población otorgaron los Acuerdos de Paz.
12. Aunque la integración productiva de la población desarraigada es inseparable de la implementación de una estrategia integral de desarrollo rural, la Misión reitera la urgente necesidad de tomar medidas concretas y específicas para mejorar la situación de esta población (ver A/52/757, párr. 12). Ejemplo de ellas son la firma un proyecto de reasentamiento, reinserción e infraestructura básica para las poblaciones desarraigadas, financiado por los Gobiernos de Dinamarca, Japón y Suecia y un proyecto en zonas de desarraigo, administrado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), aprobado por la CTEAR y ejecutado por el Fondo Nacional para la Paz. Se destaca también la firma del Convenio Marco de Cooperación Conjunta y Asistencia Técnica para la Negociación de Créditos para Adquisición de Tierra y Producción de la Población Desarraigada por el Enfrentamiento Armado financiado por el Fondo de Fideicomiso.
13. No obstante lo anterior, es preocupante que hasta a la fecha de redacción del presente informe sólo estén siendo efectivamente ejecutados dos Proyectos de Desarrollo Forestal y Agro forestal en cinco comunidades por CTEAR y otros ocho que la Unión Europea desarrolla por gestión propia. Sería importante que la CTEAR propicie condiciones para la aprobación y financiamiento de otros proyectos, así como que identifique todas las áreas del país que incluyen zonas de reasentamiento, donde acciones de desarrollo beneficiarían también a la población desarraigada. Por su parte, los representantes del Gobierno ante la CTEAR han planteado que la integración productiva se realizaría a través de procesos microregionales, lo que constituye un plan a largo plazo no contemplado en el Acuerdo.
14. El compromiso de homologación de los niveles educativos de la población desarraigada y de los promotores de educación, fue recalendarizado para el segundo trimestre de 1998. La CTEAR hizo los estudios sobre la base del plan realizado por la Subcomisión de Educación con el apoyo de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura. Dicho plan está siendo implementado mediante el diseño de proyectos, elaborados y avalados por la Subcomisión. No obstante, aún no se cuenta con el financiamiento para su ejecución, por lo que será necesario gestionarlo ante la cooperación internacional y que la Comisión de Acompañamiento evalúe una nueva recalendarización.
15. Sobre la documentación de la población desarraigada, la Ley de Documentación Personal de la Población Desarraigada por el Conflicto Armado Interno, vigente desde octubre de 1997, facilita la inscripción de nacimientos, matrimonios y defunciones de la población desarraigada y desmovilizados de la URNG y otorga al Ministerio de Gobernación la obligación de elaborar el reglamento para su aplicación. Dicho reglamento aún no ha sido desarrollado, por lo que algunos registradores civiles se niegan a cumplir con la ley. La Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y MINUGUA han realizado esfuerzos para capacitar a los registradores civiles y elaborar un instructivo. En este marco, la campaña de documentación que ejecutan ACNUR, CTEAR, MINUGUA y otras instituciones continua realizándose en 21 municipios del país. En febrero de 1998, la Unión Europea inició una campaña con similares objetivos, dentro de la cual se apoyan actividades de registro y se promueve documentación individual. Es urgente la emisión del reglamento y que el Gobierno realice un especial esfuerzo para la documentación de esta población y, en general, de toda la población indocumentada ante los próximos eventos electorales.

### C. Acuerdo sobre el Establecimiento de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico de las Violaciones a los Derechos Humanos y los Hechos de Violencia que han Causado Sufrimientos a la Población Guatemalteca

16. El 31 de julio de 1998 la Comisión de Esclarecimiento Histórico (CEH) concluyó sus actividades sustantivas (ver A/48/954-S/1994/751, anexo II). Debido a la afluencia de personas interesadas en entregar información, la Comisión mantuvo abiertas sus oficinas de terreno para la recepción de testimonios individuales hasta el 15 de abril, logrando recabar alrededor de 8,000 declaraciones. Entre abril y julio, desde su sede de la ciudad capital, se dedicó a profundizar la investigación, sistematizando y analizando la información reunida. En vista del tiempo necesario para la redacción, traducción y producción de su informe final, con la anuencia de la Comisión de Acompañamiento, la CEH fijó para enero de 1999 la fecha de entrega de su informe.
17. Los aportes financieros recibidos por la Comisión han permitido un adecuado desarrollo de sus actividades. Hasta el 31 de julio de 1998 la Comisión había recibido contribuciones de los Gobiernos de Alemania, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos de América, Guatemala, Italia, Noruega, Países Bajos, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Suecia y Suiza, así como de las Fundaciones privadas Soros y Ford.

### D. Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas

18. En el Acuerdo sobre cronograma, se priorizó la instalación de comisiones paritarias, con representantes del Gobierno y de las organizaciones indígenas, y otras comisiones específicas para el diseño de reformas sustantivas en torno a temas como la educación, la oficialización de idiomas, la preservación de lugares sagrados y la temática de la tierra, previstos en el Acuerdo (ver A/49/882-S/1995/256, anexo). La labor de estas comisiones empezó a rendir sus frutos con la presentación, en los últimos meses, de los primeros resultados de la Comisión sobre Derechos Relativos a la Tierra y la presentación de los informes finales de la Comisión de Oficialización de Idiomas y de la Comisión sobre Reforma Educativa.
Comisión de Oficialización de Idiomas Indígenas
19. La propuesta presentada por la Comisión el 23 de marzo de 1998, responde al desafío de compatibilizar la gran diversidad de idiomas indígenas en uso en Guatemala, con las limitaciones tradicionales de la administración pública. La estrategia diseñada propone un acercamiento gradual y diferenciado a la oficialización que combina: a) un proceso de normalización lingüística y de rescate de idiomas en riesgo; b) un proceso de promoción del bilingüismo y del multilingüismo para todos los ciudadanos, en particular los servidores públicos y c) la priorización de servicios públicos bilingües o con intérpretes en áreas claves como educación, salud, justicia, elecciones, medios de comunicación y servicios municipales.
20. En el ámbito lingüístico, destacan los esfuerzos realizados por SEPAZ para iniciar un inventario de profesionales bilingües; así como la decisión del Ministerio Público y del Organismo Judicial, de iniciar el nombramiento de intérpretes judiciales para los juicios orales en materia penal. Adicionalmente, existe un compromiso interinstitucional del Ministerio Público, del Organismo Judicial, de la Defensa Pública, de la Universidad Rafael Landívar, de la Academia de Lenguas Mayas, de COPMAGUA y de la organización Decenio Maya, acompañados por el Proyecto de Justicia y Mutliculturalidad de MINUGUA, de promover la creación de un servicio público de intérpretes. Por último, destaca el Proyecto de Educación Maya (EDUMAYA) de la Universidad Rafael Landívar, que incluye becas de estudio para indígenas, educación intercultural y bilingüe y traductores legales, financiado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y avalado por el Ministerio de Educación.
21. No obstante estos esfuerzos, sería importante que un plan articulado para la implementación de la estrategia de oficialización se elabore por el conjunto de las instituciones ejecutoras identificadas por la Comisión de Oficialización. Es fundamental que el importante esfuerzo que se está realizando en el seno de esas comisiones, de redefinir las políticas públicas sobre la base de la multiculturalidad sea efectivamente tomado en cuenta y que constituya el marco de referencia para las iniciativas que se llevan a cabo en la materia. Dicho marco es también importante para los esfuerzos de la cooperación internacional, que debe evitar que la dispersión de sus esfuerzos dificulte la labor de las organizaciones e instituciones nacionales.
Comisión Paritaria de Reforma Educativa
22. El 20 de julio de 1998, la Comisión finalizó su trabajo y entregó su propuesta. Logró superar las diferencias en los puntos de vista de sus miembros y formular un proyecto de sistema educativo como medio para alcanzar la transformación de la sociedad y del Estado guatemalteco hacia “la unidad en la diversidad”. Las políticas y estrategias de la propuesta de reforma incluyen: a) la descentralización y la participación social y étnica; b) el incremento en la inversión educativa para la eficacia y la excelencia académica; c) la organización de servicios educativos con base en situaciones y necesidades lingüísticas culturales y d) fortalecimiento de la formación integral para la democracia, la cultura de la paz y el desarrollo sostenible. Conforme a los Acuerdos de Paz, la propuesta fue transmitida a la Comisión Consultiva de Reforma Educativa, integrada por representantes del Ministerio de Educación y de las organizaciones sociales vinculadas con el proceso educativo, para que promueva su implementación
Comisión Paritaria sobre Derechos Relativos a la Tierra de los Pueblos Indígenas
23. Debido a la amplitud y complejidad de esta temática, el mandato de la Comisión es prorrogable por períodos anuales y debe rendir informes públicos sobre el avance de su trabajo. El 15 de julio hizo público su anteproyecto de Ley del Fondo de Tierras, que fue revisado por la Comisión de Acompañamiento. El anteproyecto establece los procedimientos para facilitar el acceso a la propiedad de la tierra de los campesinos que no la posean o que la tengan de manera insuficiente y para promover el desarrollo rural del país. La Comisión continúa con su agenda, que incluye el examen del anteproyecto de ley sobre registro y catastro.
Comisión de Lugares Sagrados
24. La Comisión tiene dificultades para concluir sus trabajos. Los Acuerdos plantean el principio de que los templos y centros ceremoniales de valor arqueológico son patrimonio del Estado y llaman a una redefinición de su administración para garantizar la participación de las organizaciones indígenas en ellas. Mientras que la representación indígena de la Comisión considera que deben ser administrados exclusivamente por indígenas y propone para ello la creación de una institución autónoma. Esta discrepancia plantea una cuestión de fondo que está en el centro de muchos de los debates sobre el tema de la multiculturalidad: ¿En qué medida la observancia y promoción de los derechos de los pueblos indígenas implican la creación de instituciones puramente indígenas o la incorporación de una equitativa representación indígena en las instituciones existentes para hacerlas multiculturales? Resolver este dilema no es fácil, menos aún cuando se trata de materias que tocan tan profundamente la identidad cultural y espiritual como lo son los lugares sagrados y los centros ceremoniales. Esta Comisión tiene el difícil mandato de llevar la concertación entre las organizaciones indígenas y el Estado a un ámbito de mucha sensibilidad, donde puede fácilmente prosperar la desconfianza. Por ello, sus miembros deben ser alentados y apoyados en su intento de superar estas dificultades.
Comisión de Reforma y Participación
25. Esta Comisión, que tiene el mandato de realizar una reflexión global sobre el tema del Estado multicultural y de las reformas que ello implica, ha encontrado dificultades para encaminar una negociación productiva. Transcurrieron seis meses antes de que definiera su reglamento interno y, en mayo, frente a la imposibilidad de avanzar, COPMAGUA solicitó una suspensión del trabajo para realizar un proceso de evaluación. Al finalizar el período cubierto por este informe, la Comisión reinició su trabajo. Sin perjuicio de la complejidad de otros temas, es imprescindible que esta instancia avance en la temática sustantiva, como la reforma al Código Municipal y a la Ley de los Consejos de Desarrollo, donde su contribución es necesaria y urgente. Además de las reformas constitucionales y de la concertación en curso en las comisiones paritarias, la presencia de un mayor número de funcionarios indígenas sería de suma importancia para avanzar en la transformación de las relaciones entre el Estado y la sociedad, así como para dar credibilidad a los esfuerzos hacia el logro de un Estado multiétnico, pluricultural y multilingüe. En este sentido, sería altamente positivo que el Gobierno adopte medidas, previas a la finalización de los trabajos de la Comisión, para promover el acceso de más indígenas a la función pública, como lo plantea el Acuerdo.
Otros temas del Acuerdo Indígena
26. En cuanto al conjunto de la implementación del Acuerdo, SEPAZ y COPMAGUA crearon un importante y positivo espacio de diálogo, acompañado por MINUGUA. Se discuten temas como la preparación de un documento que identifica y prioriza los compromisos no calendarizados para ser presentado a la Comisión de Acompañamiento. También se ha identificado la necesidad de crear una instancia permanente para dar seguimiento a la implementación de los compromisos de largo plazo. La experiencia positiva del diálogo entre el Gobierno y COPMAGUA confirma la necesidad de multiplicar los espacios de diálogo entre el Estado y los pueblos indígenas. Estos acercamientos son decisivos para la superación de la desconfianza y la gestación de una visión compartida del futuro de Guatemala.
27. La Comisión Nacional Permanente de Derechos de la Mujer Indígena de COPMAGUA continuó las consultas con instituciones nacionales en relación a la creación de la Defensoría de la Mujer Indígena. La falta de consenso necesario para definir y crear esta importante instancia, ha impedido el cumplimiento de este compromiso. En cuanto a la creación de la Defensoría Indígena, la PDH, la Oficina de la Alta Comisionada de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y la Fundación Maya han elaborado un proyecto para incluir esta Defensoría dentro de la PDH. Actualmente, se realizan consultas con las organizaciones indígenas para incorporar sus propuestas en este proyecto.
28. En su anterior informe, la Misión anotó las dificultades de acceso a frecuencias de radio para proyectos culturales indígenas, tal como lo establece el Acuerdo, por medio del mecanismo de la subasta pública establecido en la Ley General de Telecomunicaciones (Decreto 94-96). Las conversaciones mantenidas entre la Superintendencia General de Comunicaciones, SEPAZ y COPMAGUA evidenciaron que en efecto, es imposible el cumplimiento del compromiso de otorgar frecuencias radiales a proyectos indígenas a menos que el Gobierno adquiera estas frecuencias o que se reforme el Decreto. Ello pone de manifiesto la dificultad de compatibilizar la lógica del mercado que rige la asignación de frecuencias con una efectiva protección y promoción cultural. El hecho de que las subastas públicas continúan, hace urgente tomar las medidas necesarias para superar esta situación y cumplir el mencionado compromiso (ver A/52/757, párr. 21).

### E. Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria

Situación Macroeconómica
29. El comportamiento económico y financiero del país en 1997 fue mejor que el registrado en 1996: la producción real de bienes y servicios se incrementó en 4.3%, cifra levemente superior a la indicativa contemplada en los Acuerdos de Paz de 4.2%; la inflación se situó en 7.1% y la posición del sector externo mejoró. Esta tendencia favorable continuó en el primer semestre de 1998 y las autoridades económicas esperan alcanzar las metas de crecimiento (entre 4.5% y 5.0%) y de inflación (entre 6% y 8%), previstas para 1988.
30. Estos resultados económicos son favorables para el efectivo cumplimiento de la letra y del espíritu de los Acuerdos de Paz y para implementar políticas distributivas tendentes a lograr una mayor equidad social. En este contexto, la política fiscal y, en particular, la política de inversión pública, adquieren especial importancia, debido a que constituyen uno de los principales instrumentos para propiciar una distribución más equitativa de los frutos del crecimiento económico y para dar sostenibilidad a los esfuerzos de desarrollo y democratización en el mediano y largo plazo. Tres requisitos básicos para alcanzar estos objetivos son: a) consolidar el proceso de movilización de recursos internos; b) acelerar el proceso de modernización del Estado; y c) disminuir los niveles de subejecución, fenómeno que está asociado a la falta de personal capacitado en la gestión de proyectos, al retraso en los desembolsos y a la persistencia de prácticas centralistas y burocráticas.
31. El aumento de la inversión pública no es solamente posible sino necesario: se recuerda que históricamente Guatemala ha registrado tasas positivas de crecimiento económico, sin que ello se haya traducido en un mejoramiento sustantivo de las condiciones sociales y económicas ni en un desarrollo institucional adecuado. Es para corregir esta distorsión que el Acuerdo plantea que “en la búsqueda del crecimiento, la política económica debe orientarse a impedir que se produzcan procesos de exclusión socioeconómica, tales como el desempleo y el empobrecimiento y que, al contrario, se maximicen los beneficios del crecimiento económico para todos los guatemaltecos” (ver A/50/956, Anexo, párr. 14).
Política Fiscal
32. Durante 1997 la meta tributaria fue cumplida al registrarse una carga tributaria neta de 8.8%. (De acuerdo con las normas establecidas por organismos de las Naciones Unidas especializados en la materia, la Misión presenta los resultados fiscales en términos netos). Durante el período, los ingresos tributarios mostraron un comportamiento levemente superior al programado por el Ministerio de Finanzas y se espera que dicha tendencia continúe durante el resto del año. Estos resultados, sin embargo, serán insuficientes para cumplir con la meta indicativa intermedia de carga tributaria establecida para 1998 que es de 10.4%. De acuerdo a proyecciones realizadas por la Misión y por organismos financieros internacionales, la carga tributaria neta al final del año será inferior al 9.5%.
33. Una preocupación adicional es la disminución de los ingresos tributarios prevista para 1999, debido a la derogatoria de la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles (IUSI), a la reducción arancelaria, a la finalización del Impuesto a las Empresas Mercantiles y Agropecuarias (IEMA) prevista para mediados de 1999 y a la reducción programada de las tasas del Impuesto Sobre la Renta (ISR). Esta disminución puede verse agravada como resultado de enmiendas a las leyes sobre zonas francas, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el ISR, aprobadas en 1997 y 1998, que concurren a una erosión de la base tributaria. Si no se implementan medidas fiscales adicionales, la carga tributaria disminuirá significativamente a partir de 1999 y se situará alrededor del 9.0% en el año 2000, cifra muy inferior al 12% establecido en los Acuerdos.
34. La situación descrita evidencia las grandes dificultades a las cuales se enfrenta la movilización de recursos internos públicos. Existe un consenso bastante amplio a nivel nacional e internacional, en que las medidas fiscales implementadas no aseguran la sostenibilidad del proceso de movilización de recursos internos en el mediano plazo ni permite superar el ciclo de expansión-contracción de los ingresos fiscales registrado históricamente en Guatemala.
35. Conscientes de la importancia del tema fiscal, en mayo de 1998, el Gobierno y la Comisión de Acompañamiento convinieron incluirlo entre los objetivos prioritarios de los esfuerzos gubernamentales. Sin embargo, los resultados hasta la fecha no son convincentes. De acuerdo a un documento presentado recientemente por el Ministerio de Finanzas, el Gobierno espera alcanzar la meta tributaria del 12% en el año 2002, mediante la promulgación de una nueva ley del IUSI y la extensión del IEMA y el funcionamiento de la Superintendencia de Administración Tributaria. De acuerdo a evaluaciones realizadas, dicha propuesta es insuficiente para cumplir con el compromiso tributario en el período previsto y para evitar una caída temporal de los ingresos tributarios.
36. La formulación e implementación de una propuesta fiscal concreta, realista y técnicamente consistente es una condición indispensable para que la Comisión de Acompañamiento se pronuncie ante la petición formulada por el Gobierno de recalendarizar el cumplimiento de la meta tributaria para el año 2002. Se valora positivamente la flexibilidad que mostró la URNG frente a las dificultades políticas e institucionales que presenta el tema tributario. Esta buena voluntad es un motivo adicional para que las autoridades no escatimen esfuerzo para lograr una mayor movilización de recursos financieros que responda profundamente a los intereses del conjunto de la población. Se valora también la actitud de la Comisión de Acompañamiento que hizo su contribución a la búsqueda de fórmulas técnicamente consistentes y políticamente viables para el cumplimiento de los compromisos tributarios. Se exhorta al Gobierno a implementar una propuesta fiscal que incluya medidas concretas, tributarias y no tributarias, que permitan cumplir con la meta tributaria al menos en el año 2002. De no hacerlo, incurriría en un incumplimiento grave de los Acuerdos de Paz y desaprovecharía la oportunidad histórica de corregir una distorsión profunda de la política socioeconómica guatemalteca.
37. En materia de gastos, durante 1997 y el primer semestre de 1998, se han registrado avances en el monto del gasto social así como en su distribución geográfica. Como resultado, se constató un incremento en la cobertura de los servicios sociales básicos y un aumento de la infraestructura económica y social a nivel regional y local. El aumento del gasto social ha fomentado la inversión pública, la cual se incrementó en 1997 a un nivel equivalente al 4% del producto interno bruto, lo que a su vez tuvo un efecto multiplicador positivo en el resto de actividades económicas y en el empleo global. Nuevamente, mantener esta evolución positiva requiere un incremento de los recursos fiscales.
Reforma del Estado y Participación Social
38. En el período se han registrado avances en el objetivo de modernizar el Estado: se profundizó el proceso de desconcentración y descentralización de los servicios públicos, especialmente en los sectores de educación y salud; se continuó la reestructuración institucional de algunos ministerios y se avanzó notablemente en el proceso de modernización de la gestión pública mediante la implantación del Sistema Integrado de Administración Financiera y Control. Estos progresos se traducen en una mejor implementación de las políticas públicas, particularmente las sociales, en una mayor racionalización en el uso de los recursos públicos y en el fortalecimiento de los mecanismos de combate a la corrupción.
39. Simultáneamente, se constata un incremento real de la participación de la población y de la sociedad civil organizada en la ejecución de las políticas sociales, en particular en los ámbitos de educación, salud y desarrollo rural. Con recursos nacionales y la ayuda de la cooperación internacional se avanzó también en el fortalecimiento de los Consejos de Desarrollo y de las Unidades Técnicas Municipales y Departamentales, lo cual ha mejorado la capacidad de respuesta de dichas instancias. En otro ámbito, cabe señalar que después de un prolongado y negativo estancamiento, recientemente se logró un consenso entre la Asociación Nacional de Municipalidades y el Instituto de Fomento Municipal, para impulsar el Programa Nacional de Capacitación Municipal, previsto en los Acuerdos de Paz.
40. Pese a los esfuerzos realizados, aún persiste una significativa debilidad de la institucionalidad estatal respecto a las funciones que los Acuerdos de Paz le asignan en el área socioeconómica y agraria. Además persiste una limitada presencia del Estado a nivel regional y continúan los problemas de subejecución de la inversión pública. Esto, sumado a que el proceso de descentralización y desconcentración es todavía incipiente y desigual en las diferentes regiones del país, limita la participación efectiva de la población en la definición e implementación de las políticas públicas, así como en el uso más eficiente de los recursos estatales. En este sentido, se exhorta al Gobierno a profundizar el proceso de modernización del Estado, a fortalecer su presencia en todo el territorio nacional, sobre todo en las regiones más aisladas y pobres del país, así como a procurar su fortalecimiento institucional y financiero. Además, para elevar la calidad de los recursos humanos del sector público, es necesario promulgar y poner en vigencia una nueva Ley del Servicio Civil, tal y como está contemplado en los Acuerdos de Paz. Finalmente, para mejorar los sistemas de información, seguimiento y evaluación de la política de inversión pública, es conveniente incluir a todos los fondos sociales en el Sistema Integrado de Administración Financiera y Control.
41. En cuanto a los Consejos de Desarrollo, se debe avanzar de la fase de participación en la definición y ejecución de proyectos puntuales, a una que fortalezca la participación ciudadana en la formulación de las políticas públicas, los planes de desarrollo y el ordenamiento territorial. Para lograrlo, es necesario descentralizar funciones hacia otros niveles territoriales de gobierno, con el fin de articular el desarrollo nacional.
42. Para ello, es necesario completar la reforma del marco legal. De esta forma, se podrá definir con claridad las competencias y tareas de la administración pública y las actividades de desarrollo en los diferentes niveles y ámbitos territoriales. Ello propiciaría también la participación social en el marco de la autonomía municipal y profundizaría la descentralización hacia los gobiernos municipales, como lo establecen los Acuerdos. Dos proyectos de reformas legales para el logro de estos objetivos están en proceso de formulación: uno al Código Municipal y el otro a la Ley de los Consejos de Desarrollo. Lamentablemente, las dificultades de funcionamiento en la Comisión Paritaria sobre Reforma y Participación retrasaron el aporte de las organizaciones indígenas en este empeño. Se exhorta a todos los actores concernidos a realizar un esfuerzo excepcional que permita que el Congreso apruebe estos instrumentos en el curso del año 1998.
43. Para fortalecer el proceso de participación social, se considera conveniente además: a) promover la plena integración a los Consejos de Desarrollo Departamentales de los actores sociales previstos por la ley actual, siguiendo los procedimientos establecidos; b) revisar el mecanismo de nombramiento de los gerentes de los Consejos de Desarrollo Departamentales para que guarde congruencia con lo que los Acuerdos establecen para el futuro nombramiento del Gobernador; c) continuar con la integración y fortalecimiento de las unidades técnicas municipales; d) dotar de recursos al Programa Nacional de Capacitación Municipal y a los proyectos de capacitación de las organizaciones sociales para aumentar su nivel de participación y su capacidad técnica, y e) asignar mayores recursos al funcionamiento de los Consejos de Desarrollo.
44. Un instrumento importante de concertación sobre la política de desarrollo establecido por la propia Constitución de Guatemala, es el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural. Aunque la ley que rige el sistema de consejos esté en curso de discusión, se sugiere que la convocatoria del Consejo Nacional podría ofrecer un espacio privilegiado de reflexión y consenso multisectorial sobre buena parte de la problemática social y económica del país.
Participación de la Mujer
45. Conforme a los Acuerdos de Paz, el tema de la mujer es reconocido como de prioritaria atención dentro de la política gubernamental de combate a la pobreza, ya que los mayores índices de pobreza, exclusión y discriminación a todos los niveles corresponden a las mujeres. Al mismo tiempo, las acciones emprendidas en los ministerios y órganos del Estado se implementan a través de planes y programas dispersos, lo que limita su sostenibilidad y su incidencia en el combate a la inequidad. Para remediar esta situación, la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente, en coordinación con la Oficina Nacional de la Mujer y con un Comité Consultivo integrado por organizaciones de mujeres, han elaborado la “Política Nacional de Promoción y Desarrollo de las Mujeres Guatemaltecas y el Plan de Equidad de Oportunidades 1997-2001", que constituye una propuesta de estrategia global con cobertura nacional. Esta propuesta fue trasladada a la Secretaría de Planificación para su traducción en acciones concretas y posterior aprobación por el Gobierno. Se trata de un esfuerzo novedoso y positivo para el cumplimiento de los compromisos de los Acuerdos de Paz relativos a la mujer, cuya implementación será seguida con atención por la Misión.
46. Los avances conseguidos por el Foro de la Mujer lo han constituido en una instancia intercultural de participación de las mujeres guatemaltecas con el objetivo de incidir en las políticas públicas de desarrollo integral y dar seguimiento al cumplimiento de los compromisos de los Acuerdos de Paz. Esta instancia, en la que confluyen la sociedad civil organizada y el sector gubernamental, representa un avance en beneficio de la condición y posición de las mujeres guatemaltecas.
47. En consecuencia, se considera necesario establecer una articulación entre el Foro de la Mujer y la implementación de la Política Nacional de Promoción y Desarrollo de las Mujeres Guatemaltecas y el Plan de Equidad de Oportunidades 1997-2001, iniciativas que se han desarrollado hasta la fecha en forma independiente. Se destaca también la importancia de institucionalizar los logros obtenidos. Para apoyar estos esfuerzos, es importante que se fortalezca la coordinación en el seno de la cooperación internacional.
Situación Agraria y Desarrollo Rural
48. Como fue señalado anteriormente, uno de los rasgos más originales de los Acuerdos de Paz es la consideración de que la lucha contra la exclusión social y económica es parte integral de la consolidación de una paz duradera. Dentro de esta concepción, el desarrollo rural es una pieza clave. La formulación y plena vigencia de una política de desarrollo rural integral es necesaria: a) para la definición e implementación de las diferentes políticas públicas; b) para la formulación y ejecución de programas y proyectos auspiciados por la comunidad internacional y, c) para la promoción de mayores inversiones del sector privado que incrementen la cantidad y la calidad del empleo rural. Dicha política es indispensable para la adecuada transformación del agro, que debe ser a su vez compatible con una estrategia de combate a la pobreza en las zonas rurales. Los Acuerdos plantean una estrategia comprensiva que aúna el fortalecimiento de los actores del agro guatemalteco, el acceso a la tierra, al crédito y otras oportunidades productivas, el desarrollo de la infraestructura material, tecnológica y financiera, la formulación e implementación de un nuevo marco legal y la protección laboral y ambiental.
49. Partiendo del diagnóstico del agotamiento de las políticas rurales anteriores, el Ministerio de Agricultura inició un proceso de transición que abarca la redefinición de la política de desarrollo rural y de la institucionalidad estatal vinculada al agro, incluyendo el rol del propio Ministerio. La Misión valora altamente los esfuerzos realizados para incluir en esta nueva política rural aspectos como: a) el incremento de la participación en la formulación de las políticas rurales a través del Consejo Nacional de Desarrollo Agropecuario ampliado y la formación de Redes de Agentes de Desarrollo Sostenible (RADEAS) a nivel departamental; b) el trabajo consensuado con organizaciones campesinas e indígenas para la elaboración de proyectos de ley que responden al mandato de los Acuerdos de Paz, como lo son la Ley del Fondo de Tierra y la Ley de Catastro y Registro de Tierras, y c) la disposición del Ministerio al diálogo para incorporar a su política los grandes ejes de la filosofía y de las estrategias de los Acuerdos de Paz.
50. Aún cuando se valora positivamente el proceso de reformulación de la política rural, es necesario señalar que, con motivo de la reestructuración del Ministerio de Agricultura, se ha producido en algunas regiones una drástica disminución de la presencia institucional del Ministerio. Esto provoca un peligroso vacío institucional, debido a que las nuevas instancias son todavía débiles y en algunos lugares ni siquiera existen, lo que ha generado una preocupante disminución de los servicios prestados a los agricultores.
51. En informes anteriores, se destacó la constitución de la Comisión Institucional para el Desarrollo y Fortalecimiento de la Propiedad sobre la Tierra, que articula a las instituciones directamente relacionadas con el tema agrario. Sin embargo cabe señalar que la competencia del Ministerio respecto al diseño y puesta en marcha de una estrategia de desarrollo rural que movilice al conjunto de las instituciones del sector no está claramente definida y la asignación de recursos nacionales a las iniciativas productivas en el campo son insuficientes. En el ámbito regional, los mecanismos de participación están siendo aplicados, pero privilegian una concepción del desarrollo articulada sobre el financiamiento de proyectos específicos y las RADEAS se conciben a sí mismas más como gestores de fondos que como actores de una planificación participativa del desarrollo.
52. Los actores no gubernamentales han incrementado su participación. Destaca la reciente realización del II Congreso Nacional Campesino organizado por la Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas que reunió más de 400 representantes de cerca de 70 organizaciones de todo el país. Las resoluciones de este Congreso recogen el espíritu de los Acuerdos de Paz y propician su aplicación. La convergencia de agendas entre el Ministerio y el sector campesino en torno a la implementación de la estrategia de desarrollo rural de los Acuerdos de Paz es un acontecimiento alentador y debe ser apoyado. Es de destacar también la apertura de una mesa permanente de diálogo entre la Coordinadora y la Cámara del Agro, que busca superar los conflictos de tierras en un marco de concertación.
53. Con el propósito de consolidar los avances realizados en la implementación de los Acuerdos en el ámbito rural y agrario, de asegurar el acceso de los campesinos a la tierra, el crédito y a otros recursos productivos, así como la formulación y vigencia de una sustantiva política de generación de empleo e ingresos agrícolas y no agrícolas en las zonas rurales, se recomiendan las siguientes acciones: a) avanzar en el proceso de formulación y puesta en marcha de una política integral de desarrollo rural por el conjunto del Estado, que contenga acciones específicas dirigidas a la población campesina pobre y defina los ámbitos de competencia institucional y la responsabilidad del organismo rector; b) fortalecer la participación de los actores sociales en los órganos constituidos para la gestión del sector; c) aprobar a la brevedad la ley del Fondo de Tierras, dotándolo de recursos financieros suficientes que le permitan facilitar el acceso a la tierra del mayor número posible de campesinos pobres, así como cumplir con sus funciones de regularizar y titular tierras; d) formular a la brevedad posible y de manera consensuada las leyes de Catastro y de Jurisdicción Agraria y Ambiental; e) asignar fondos suficientes del presupuesto nacional para la Dependencia Presidencial de Asistencia Legal y Resolución de Conflictos sobre la Tierra; f) procurar la articulación de las RADEAS con el sistema de Consejos de Desarrollo; g) asociar a la comunidad internacional a los esfuerzos del combate a la pobreza rural y h) acelerar la formulación e implementación del conjunto de políticas y medidas para la conservación de los recursos naturales y asignarle recursos financieros suficientes.
Desarrollo Social
54. En general, la implementación de las políticas públicas en el área social ha mejorado en algunos aspectos durante 1998, lo cual está relacionado con la asignación de mayores recursos; con los avances del proceso de descentralización, con la desconcentración y la participación en la gestión pública y con la reestructura institucional de los ministerios sociales.
55. En el sector educación, el Programa Nacional de Autogestión Educativa (PRONADE) logró elevar la cobertura de educación primaria y alcanzó el 60% de la meta fijada en los Acuerdos de Paz para el año 2000. Para ello, financió actividades educativas en zonas no atendidas y abrió, además, espacios de participación, como los Comités de Padres de Familia, instancia prevista en los Acuerdos de Paz. Debe señalarse, sin embargo, que la agenda programática del PRONADE contiene pocos elementos de educación bilingüe e intercultural, pese a que su cobertura alcanza principalmente áreas con población indígena rural. Paralelamente a PRONADE, funciona la Dirección General de Educación Bilingüe (DIGEBI), que sólo cubre el 15% de las escuelas del país, de las cuales apenas el 5% son de ciclo completo. En opinión de la Misión este programa debería recibir una mayor prioridad, ya que tiene poco financiamiento nacional, poco personal docente bilingüe y su ejecución depende en buena parte de la ayuda internacional. El programa de Educación Cívica para el año escolar 1998, se ha retrasado debido a la insuficiencia de los fondos nacionales asignados. En el rubro de alfabetización de adultos, destaca el trabajo del Comité Nacional de Alfabetización (CONALFA). Sin embargo, sus alcances están aún por debajo de las metas anuales establecidas en los Acuerdos, ya que su presupuesto es insuficiente. Durante el año 1997, el nivel de gasto ejecutado en el sector educación fue inferior a la meta establecida en los Acuerdos de Paz, pese al significativo incremento de su presupuesto.
56. En vista de lo anterior se recomienda: a) acelerar la modernización del Ministerio de Educación en su descentralización y desconcentración de servicios; b) ampliar la cobertura y el financiamiento del PRONADE agregándole el elemento bilingüe e intercultural; c) apoyar más decididamente la DIGEBI; d) dar prioridad y acelerar la implementación del Programa de Educación Cívica y e) aumentar el financiamiento para CONALFA. Adicionalmente, se reconoce la alta calidad del documento de reforma educativa elaborado por la Comisión Paritaria correspondiente y se recomienda iniciar su ejecución a la brevedad posible.
57. La política del Ministerio de Salud para aumentar la cobertura se centró en la implementación del Sistema Integral de Atención en Salud (SIAS). Este sistema fue, en general, bien recibido y, hasta junio de 1998, cubría en torno a 1.5 millones de personas. Sin embargo, las exigencias del Ministerio de Salud de que las organizaciones no gubernamentales cumplan con brindar el conjunto de servicios básicos y reportar sus actividades al Ministerio, provocaron que algunas estén renuentes a participar en el SIAS, especialmente en las regiones de poblaciones dispersas y aisladas. Por esto, las áreas menos cubiertas por el SIAS son precisamente aquellas donde tradicionalmente la atención a la salud es más precaria, como el norte de los departamentos de Huehuetenango y El Quiché. Si bien el SIAS se implementa involucrando a la comunidad y a sus liderazgos político y sociales, excluidos por décadas, es importante destacar que la eficacia del sistema está condicionada por la buena coordinación con el segundo nivel de atención, los centros de salud, el cual no está aún completamente estructurado para atender las referencias del SIAS.
58. Existe una seria preocupación por la insuficiente cobertura de vacunación, la cual se tradujo en brotes como los de tos ferina en varias regiones históricamente aisladas del país. De igual manera, la acumulación de población no vacunada de sarampión aumenta el riesgo de una posible epidemia en el futuro. El Programa de Acceso a Medicamentos (PROAM), respeta la letra y el espíritu de los Acuerdos de Paz en cuanto a la transparencia en la compra, la calidad y los precios; pero aún falta aumentar el acceso de la población al Programa. En consecuencia, se recomienda: a) ampliar en su cobertura los logros obtenidos y consolidarlos en el contexto de una política integral de salud a desarrollarse en el largo plazo, que priorice la lucha contra los factores contribuyentes de enfermedades, en especial la desnutrición y el saneamiento básico; b) acelerar la positiva tendencia decreciente de los índices de la mortalidad materna e infantil, transformando las políticas de salud, hoy sectoriales, a políticas integrales; c) ampliar la cobertura del SIAS en las zonas más afectadas por el conflicto; d) mejorar el sistema de referencia, especialmente los centros de salud; e) flexibilizar los convenios suscritos con las organizaciones no gubernamentales locales; f) ampliar la red de farmacias populares para dar más alcance al PROAM y g) fortalecer el sistema de información estadística.
59. En cuanto al sector vivienda, preocupan los elevados niveles de subejecución del presupuesto asignado al sector. Pese a que la política del Fondo Guatemalteco de la Vivienda (FOGUAVI) es la entrega de por lo menos la mitad de los subsidios a la población rural, esto no se ha logrado aún, en buena medida, por su poca difusión. Los mayores promotores de este programa son las empresas lotificadoras y constructoras quienes, con sus utilidades, muchas veces ponen los precios fuera del alcance de la población pobre. Es importante recordar el compromiso adquirido por el Gobierno en el Acuerdo de priorizar la acción estatal hacia los sectores de la sociedad más necesitados y las áreas del país más desprovistas.
60. En cuanto a la legalización de los terrenos urbanos ocupados, en su mayoría ubicados en la ciudad capital, a cargo de la ventanilla social del FOGUAVI, el avance ha sido insuficiente, debido en parte a la lentitud de otras instancias involucradas en esta tarea. El trabajo de FOGUAVI se ha sumado al programa Techo y Piso, financiado por el Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ).
61. Dadas las dificultades de acceso de la población más pobre al programa de vivienda FOGUAVI, se recomienda reorientar y ampliar sus actividades hacia este sector y también acelerar la apertura de una ventanilla especial a través de la cual quienes no puedan reunir los 4,000 quetzales (635 dólares de EEUU), necesarios para poder beneficiarse de un subsidio estatal puedan contribuir con la mano de obra familiar a través de sistemas de ayuda mutua. Además se recomienda la aceleración del proceso en curso de legalización de los terrenos estatales y municipales ocupados.
Política Laboral
62. La política oficial del Ministerio de Trabajo y Previsión Social recoge varios de los ejes de los Acuerdos de Paz en materia laboral: la creación de empleo justamente remunerado, la reorientación de las relaciones laborales hacia la concertación y negociación colectiva, los cambios necesarios en la legislación laboral que promuevan la efectividad de las leyes laborales, la desconcentración e incremento de los servicios de inspección y la atención especial al trabajo de la mujer.
63. De hecho, destacan los esfuerzos realizados en la agilización de los procedimientos de solución de controversias y obtención de justicia a través de la creación de ocho nuevos juzgados y dos salas de apelaciones en la materia, de la reciente reforma del Código de Trabajo que pretende la aceleración de los procesos, así como de la instalación de la Comisión Tripartita de Asuntos Internacionales prevista en el Convenio 144 de la Organización Internacional del Trabajo. No obstante, los esfuerzos realizados aún no han logrado transmitir a los actores sociales la necesidad y la utilidad del diálogo y del consenso como instrumentos de solución de diferencias y de conflictos. Se estima que ello obedece, entre otros factores, a los problemas que existen para el real ejercicio y protección de la libertad sindical, especialmente para los trabajadores en etapa de organización. Desde el inicio del año, MINUGUA ha recibido numerosas denuncias en este sentido, especialmente de trabajadores agrícolas. En algunos casos, aún con orden judicial de reinstalación, se constata la falta de protección al trabajador. La situación de los trabajadores en Guatemala sufre una doble debilidad: a la profunda desigualdad económica se suma el hecho que las organizaciones sindicales han sido de los sectores más golpeados por el enfrentamiento armado. Ello hace particularmente necesario el fortalecimiento del Estado, y en especial del Ministerio de Trabajo, para cumplir con su mandato constitucional de protección laboral.
64. El proceso de descentralización del Ministerio de Trabajo busca fortalecer, con recursos humanos y materiales, las oficinas regionales. Estas oficinas podrán prestar no sólo servicios de inspección laboral, sino también programas de relaciones de trabajo, previsión social y servicio público de empleo. Con la creación de la Escuela Superior de Mediación y Conciliación, el Ministerio mostró su interés en la capacitación de sus funcionarios. Sin embargo, existen al menos tres factores que impiden una efectiva ejecución del proceso de descentralización: a) la insuficiencia de recursos humanos y materiales, que incluye equipo de oficina, transporte, falta de personal en general y calificado en particular; b) el excesivo centralismo en la toma de decisiones y en la gestión y administración de los recursos financieros y materiales y, c) la falta de avance en la modificación del marco legal que fortalezca la capacidad sancionatoria del Ministerio.
65. Para que el proceso de descentralización y desconcentración pueda continuar, se requiere un incremento sustantivo en el presupuesto y su eficiente ejecución. Las tareas de control deben ser redefinidas en el marco de planes con metas predeterminadas, que busquen dar prioridad a la atención de los sectores laborales en condiciones de mayor vulnerabilidad, como las mujeres, los niños y los trabajadores agrícolas. En relación a estos últimos, debe atenderse especialmente el pago del salario mínimo, el ejercicio de sus derechos colectivos y, en general, sus condiciones de trabajo. Las inspecciones de oficio, las tareas educativas y el involucramiento de los actores sociales en velar por el cumplimiento de la normativa laboral, deben ocupar un papel de mayor trascendencia.
66. Los obstáculos que presenta el desarrollo de la negociación colectiva en el país exigen una política pública adecuada. Las medidas adoptadas para favorecer la plena libertad en la constitución de asociaciones y para simplificar la adopción de pactos colectivos, son positivas y deben continuarse. No obstante, se considera necesario desarrollar una política planificada que incluya medidas tendentes a asegurar el respeto de la libertad sindical y un intenso trabajo educativo que, con recursos adecuados, estimule las prácticas negociadas para la solución de conflictos.
67. En el ámbito de la formación profesional, se torna imprescindible avanzar en el proceso de elaboración de una norma legal que brinde una orientación conceptual nacional a la educación técnico-profesional. Esta norma deberá permitir que las necesidades de reconversión y capacitación se dirijan y coordinen con la debida atención a los diversos sectores sociales que requieren dicha preparación para incorporarse al mercado laboral.

### F. Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática

68. Este Acuerdo (A/51/410-S/1996/853, Anexo) establece como objetivo prioritario el fortalecimiento del poder civil. Dicho fortalecimiento se prevé, entre otras cosas, a través de la expresión de la voluntad ciudadana mediante el ejercicio de los derechos políticos, el afianzamiento de la función legislativa, la reforma de la administración de justicia y el goce de la seguridad pública, como base de una institucionalidad democrática. En este marco, el Acuerdo redefine la función esencial del Ejército de Guatemala como la tarea de defender la soberanía nacional y la integridad territorial del país.
69. Durante los primeros siete meses de 1998, algunos de los compromisos relativos al sistema de justicia y seguridad pública se cumplieron; otros, como los relativos a la instalación del Consejo Asesor de Seguridad, la promoción de la Ley de Tenencia y Portación de Armas y la de Servicio Cívico, que fueron recalendarizados por la Comisión de Acompañamiento para el primer trimestre del presente año, aún están pendientes de cumplimiento.
Administración de Justicia
70. En un contexto de altos índices de delincuencia e inseguridad ciudadana, en el periodo han continuado los esfuerzos para producir una reforma del sistema de justicia. Los ámbitos donde este proceso ha encontrado mayor impulso son la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia, el Plan de Modernización del Organismo Judicial y la Instancia Coordinadora de la Modernización del Sector Justicia. En cambio, es preocupante el lento e incierto proceso de reformas constitucionales, toda vez que de ellas dependen importantes cambios normativos del sistema de justicia del país.
71. La Comisión de Fortalecimiento de la Justicia concluyó su trabajo en abril y publicó el informe «Una nueva justicia para la paz», que constituye una estimable aproximación al análisis integral de la problemática de la justicia y sus instituciones. El trabajo de la Comisión incluyó temas como el acceso al sistema de justicia, la formación de los operadores del sistema en las facultades de derecho, la corrupción y la violencia social. Las propuestas contenidas en el informe establecen un marco de discusión, comprehensivo y detallado, que debe permitir un avance sustancial en el tratamiento del tema siempre que se incorporen efectivamente a las agendas institucionales del sector justicia. Los miembros de la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia están llamados a jugar un papel importante en este aspecto.
72. El Plan de Modernización del Organismo Judicial, formulado en 1997, está en etapa de ejecución. Es financiado principalmente con recursos propios, mientras se gestionan los créditos con instituciones multilaterales y las donaciones de la cooperación internacional. El efecto más visible e inmediato de la puesta en ejecución del Plan es la creación de juzgados de paz y tribunales de mayor jerarquía en diversos lugares del interior del país.
73. La Instancia Coordinadora de la Modernización del Sector Justicia, instalada en 1997, comenzó a desarrollar actividades y nombró su Secretario Ejecutivo. La Junta Técnica de la Instancia, integrada por los responsables de planificación del Organismo Judicial, del Ministerio Público y del Ministerio de Gobernación, dirigió sus esfuerzos a integrar los planes de modernización de las tres instituciones y a coordinar algunas lineas de trabajo conjunto para ejecutarlas de inmediato. El sistema penitenciario es una de las áreas de trabajo priorizadas en la que se deberán presentar propuestas para solucionar los graves problemas evidenciados.
74. En diciembre de 1997 se aprobó la Ley del Servicio Público de Defensa Penal sin que se hubieran previsto los recursos que aseguren su funcionamiento como ente con autonomía funcional e independencia de los tres Organismos del Estado. La Ley entró en vigencia el 13 de julio y debido a la imprevisión presupuestaria, la Corte Suprema de Justicia se ha visto obligada a asumir el presupuesto del Servicio hasta diciembre de 1998.
75. En su conjunto, la reforma del sector justicia avanza con lentitud, que se origina en parte por las limitaciones del marco constitucional actual y la incertidumbre en torno a su reforma. También se debe a resistencias institucionales al cambio. Para superar estas últimas, se reitera la importancia del protagonismo de la Instancia Coordinadora de la Modernización del Sector Justicia
Seguridad Pública
76. La situación de inseguridad ciudadana en que se desarrolla el proceso de reestructuración de las fuerzas policiales continúa siendo una de las preocupaciones más sentidas de la población guatemalteca. Numerosos hechos de violencia ocurridos en el período evidencian que persiste la falta de garantía para el goce de derechos fundamentales, como el derecho a la vida, y dimensionan los desafíos que enfrenta el nuevo aparato de seguridad interna del Estado. Estas circunstancias originan una generalizada exigencia por una pronta y eficaz respuesta por parte de la nueva Policía Nacional Civil (PNC), desplegada hasta el momento en sólo 5 de los 22 departamentos del país: Ciudad de Guatemala, Escuintla, El Quiché, Petén y Quetzaltenango.
77. Las expectativas que despierta en la población la presencia de la PNC, y el entusiasmo con que ha sido recibida, hacen aún más necesario asegurar la efectividad del despliegue policial. Al respecto, la Misión ha podido observar que las condiciones materiales y logísticas de las unidades desplegadas continúan mostrando importantes limitaciones que inciden negativamente en la eficacia que se espera de la nueva policía y que pueden deteriorar la positiva imagen que hasta ahora posee entre la población. A pesar del positivo aumento de recursos financieros que en cumplimiento de lo establecido en el Acuerdo le fue otorgado en el presupuesto para 1998, la falta de estructuras administrativas modernas y la ineficiencia en la administración de los recursos públicos, limitan su óptima utilización.
78. Otra de las dificultades advertidas en el proceso de despliegue de la PNC es la permanente demanda de capacitación exigida por el personal policial en el terreno. Estas exigencias revelan las debilidades, ya reportadas por la Misión, de la etapa de formación (ver A/52/757, párr. 63). Ello aconseja la revisión del régimen de formación policial, especialmente en lo que respecta a la duración de los cursos de la Academia de la Policía Nacional Civil para garantizar y profundizar la calidad de la instrucción de los nuevos efectivos policiales. Especialmente preocupante resulta la débil formación que recibió el personal destinado a cumplir tareas de investigación criminal, lo que unido a la falta de suministros de apoyo, constituyen una limitación considerable a la capacidad policial de responder a los requerimientos de la administración de justicia. En ese sentido, y con el objeto de fortalecer la capacidad y el deber del Estado de investigar aquellos delitos de mayor gravedad social, resulta urgente iniciar a la brevedad posible los cursos de especialización previstos en el régimen educativo de la PNC.
79. Por su parte, la Academia continuó el proceso de reciclaje de los ex miembros de la Policía Nacional y la Guardia de Hacienda y la formación de nuevos agentes. Hasta el mes de junio, 6,095 policías nacionales civiles egresaron del centro de formación policial. Al respecto, la Misión manifestó al Ministerio de Gobernación su objeción por el irregular ingreso a los cursos de reciclaje y protección de personalidades, iniciados en el mes de marzo, de 40 ex miembros del Ejército, entre los cuales están 22 ex sargentos mayores provenientes del Estado Mayor Presidencial. Estos efectivos accedieron directamente a dichos cursos, sin que ello se encuentre previsto en la normativa vigente. El egreso como oficiales de la PNC de los ex militares, verificado en el mes de junio pese a la expresa recomendación en contrario de la Misión, constituye un flagrante incumplimiento de los compromisos asumidos por el Gobierno. En ese sentido, la Misión reitera que el acceso a los cursos de reciclaje debe limitarse a quienes, a la fecha de suscripción del Acuerdo, se encontraban de alta en la Policía Nacional y la Guardia de Hacienda.
80. El despliegue, a finales de febrero, de personal policial perteneciente a la etnia Ixil en los municipios de Nebaj, Chajul y Cotzal, del departamento de El Quiché, constituye un hecho sin precedentes en la historia policial de Guatemala y ha concitado una favorable acogida por parte de las comunidades. No obstante, se debe señalar que no se advierte una política institucional que permita la incorporación gradual pero sostenida de integrantes de las diversas etnias en la policía. Por una parte, el cronograma de cobertura de la PNC contempla el despliegue de personal policial reciclado en departamentos donde la población indígena es mayoritaria, lo que no es coincidente con el compromiso de hacer presente el carácter multiétnico en el proceso de despliegue de la PNC.
81. Otro factor que no contribuye a generar un proceso plural de selección, es la débil difusión de las convocatorias para los cursos de nuevo ingreso. Durante los cursos básicos, el número de postulantes que fueron examinados no llegó a duplicar el número de plazas disponibles, lo que impide mejorar la calidad de los futuros policías y limita las posibilidades de incorporación a la PNC de numerosos sectores de la población.
82. Acompañando el despliegue de las unidades territoriales de la PNC, el Ministerio de Gobernación promovió la creación de Juntas Locales de Seguridad, con el objeto de crear un espacio de discusión y participación en torno a los problemas de seguridad que afectan a la comunidad. Al respecto, la Misión considera que si bien esta iniciativa es coincidente con el espíritu de los Acuerdos, al estimular la participación social en la implementación de la nueva agenda de seguridad, es necesario regular su funcionamiento y atribuciones para que las Juntas se constituyan en un efectivo espacio de participación.
83. Preocupa la falta de cumplimiento del compromiso, ya recalendarizado, de crear el Consejo Asesor de Seguridad. Esta instancia, llamada a jugar un papel relevante en el ámbito de las futuras políticas de seguridad, debe constituir un importante referente de participación en una temática donde resulta prioritario encontrar amplios consensos.
84. El anteproyecto de la Ley de Armas y Municiones, que fuera remitido por el Ministerio de Gobernación a la Comisión de Acompañamiento, ha sido objeto de revisión y análisis por el Grupo Técnico integrado por un representante del Gobierno, la URNG y MINUGUA. Las observaciones y sugerencias formuladas por la Comisión al Ejecutivo deben facilitar su pronta revisión y remisión oficial a la Comisión de Acompañamiento.
Información e Inteligencia
85. Los compromisos relativos a la creación de un Departamento de Inteligencia Civil y la sanción de leyes sobre la supervisión parlamentaria de los organismos de inteligencia, de regulación de la clasificación y desclasificación de la información relativa a la seguridad nacional y de la tipificación del delito por tenencia de registros y archivos ilegales, fueron recalendarizados por la Comisión de Acompañamiento para el segundo semestre de 1998. Sin embargo, el retraso en la reforma constitucional llevará, probablemente, a una nueva recalendarización; el paquete de reformas relativas a los organismos de inteligencia requiere previamente la reforma del artículo 244 de la Constitución que atribuye al Ejército funciones de seguridad tanto externa como interna. No obstante, es importante avanzar en el desarrollo de los distintos elementos de la reforma, para asegurar su rápida implementación después de la aprobación de las reformas constitucionales.
86. Hasta la fecha, el único compromiso que se ha cumplido en esta materia ha sido la creación de la Secretaría de Análisis Estratégico; sin embargo, ésta carece aún de la normativa que regule sus funciones y cometidos. La Comisión de Acompañamiento acordó revisar esta normativa junto a las demás reformas legales relativas a los organismos de inteligencia. Mientras tanto, MINUGUA verifica si, conforme a los Acuerdos de Paz y a la nueva Ley Orgánica del Ejecutivo, la Secretaría mantiene su carácter estrictamente civil.
Ejército
87. Los compromisos relativos al Ejército, recalendarizados para el primer semestre de 1998, incluyen la promulgación de la Ley de Servicio Cívico. Por su parte, el redespliegue de las unidades militares en función de la seguridad externa ha sido recalendarizado para el próximo semestre.
88. La Ley del Servicio Cívico, luego de su revisión por la Comisión de Acompañamiento, fue remitida a la Secretaría General de la Presidencia, sin que hasta la fecha se cumpla con el trámite correspondiente ante el Congreso de la República. Dado que el compromiso fue recalendarizado para el primer trimestre de 1998, la Misión observa con preocupación su incumplimiento.
89. Desde enero, la Misión ha verificado el compromiso de reducción de los efectivos del Ejército tomando como base la versión final de la Tabla de Organización y Equipo (TOE), aprobada a fines de 1997 en 31,423 miembros. Hasta la fecha se han verificado 14 zonas militares, 3 bases aéreas, 2 bases navales, 3 brigadas y 7 unidades, correspondientes a 25.227 efectivos militares, es decir, el 80.28% de la fuerza existente. Estos resultados son compatibles con el compromiso de reducción en un 33% de los efectivos del Ejército. Esta verificación es exclusivamente cuantitativa y con posterioridad será necesario un estudio comparativo entre el personal y la distribución de créditos presupuestarios asignados al Ejército.
90. En relación al compromiso de reinserción de los miembros desmovilizados del Ejército, se han puesto en marcha distintos programas de formación al que tuvieron acceso los miembros de la ex Policía Militar Ambulante (A/52/757, párr. 71). Los programas, cuya conclusión está prevista para el segundo semestre de 1998, contaron con un alto grado de participación. Ahora será necesario verificar la real integración laboral o productiva de los beneficiarios de los proyectos, así como el asesoramiento que reciban en torno a programas de apoyo u otras ventajas que permitan el acceso al mercado laboral.
91. En relación con la reorganización y despliegue de fuerzas militares, la desactivación de cuatro zonas militares durante 1997 fue la única medida registrada. El cumplimiento de este compromiso ha sido recalendarizado para el segundo semestre de 1998, dependiendo de la aprobación de las reformas constitucionales. Sólo a partir de ellas será posible desarrollar la normativa que precise la nueva función del Ejercito.
Organismo Legislativo
92. En cuanto a los compromiso relacionados con el Organismo Legislativo, no se ha producido ningún avance en la discusión de los temas que fueron tratados por la Comisión de Apoyo Técnico Legislativo del Congreso, creada como Instancia Multipartidaria para mejorar, modernizar y fortalecer el Organismo Legislativo. Además, no se ha trasladado al pleno del Congreso la propuesta de Ley de Régimen Interior del Organismo Legislativo.

### G. Acuerdo sobre Reformas Constitucionales y Régimen Electoral

Reformas Constitucionales
93. La aprobación de las reformas constitucionales se ha convertido en el objetivo central a corto plazo del proceso de paz. La reforma de la legislación relativa al Ejército y a los organismos de inteligencia permanecerá paralizada mientras no se modifique la definición del cometido constitucional de las fuerzas armadas. El objetivo de la profesionalización del Organismo Judicial sufre dificultades similares. Desafortunadamente, la consideración de este tema a nivel de los partidos políticos con representación en el Congreso, que arrojaba señales positivas en 1997, no llevó a un proyecto de consenso, que hubiera acelerado el trámite de las reformas en el Congreso de la República. En mayo de 1998, el Ejecutivo presentó al Congreso su propio proyecto que, luego de recibir dictamen favorable de la Comisión de Reformas Constitucionales del Congreso, fue aprobado en dos primeras lecturas y se prevé que sea discutida en su lectura final en el mes de agosto. Paradójicamente, las reformas propuestas en los Acuerdos no están siendo cuestionadas. Las discrepancias surgen de la percepción que tienen varios partidos, pero también el Organismo Judicial y organizaciones indígenas, que la oportunidad de reformar la Constitución debería ser aprovechada para realizar otros cambios importantes. Lógicamente, esta agenda ampliada generó polémicas que, en algunos casos, afectaron las relaciones interpartidarias. Hasta la fecha, estos debates no han alcanzado entendimientos sólidos, lo que pone en riesgo el proceso de reforma. La situación es aún más compleja cuando se toma en cuenta que la campaña electoral para las próximas elecciones generales empezará a principios del año 1999 y que la consulta popular que debería avalar la aprobación por el Congreso de las reformas constitucionales tendría que realizarse en el curso del año 1998. Se hace un llamado urgente a los partidos políticos y a los sectores interesados de la sociedad, para que realicen los máximos esfuerzos a favor del consenso sobre la reforma constitucional. Del éxito de estos esfuerzos depende en gran parte la confianza que se deposite, nacional e internacionalmente, en el proceso de paz.
Régimen Electoral
94. La Comisión de Reforma Electoral creada por el Tribunal Supremo Electoral, a solicitud de las partes, concluyó su trabajo y publicó el informe “Guatemala, paz y democracia”. El documento contiene una serie de recomendaciones puntuales al Tribunal, a los partidos políticos, al Congreso de la República y a las universidades. Entre las recomendaciones destaca la de elevar como iniciativa de ley la propuesta de reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos elaborada por la Comisión y señaló la urgencia de que las enmiendas sean aprobadas previo al próximo evento electoral. Ejerciendo su iniciativa de ley, el Tribunal presentó recientemente el proyecto al Congreso. Se hace un llamado a todos los partidos políticos, en particular al partido de Gobierno, signatario de los Acuerdos de Paz, para que agilicen la aprobación de dicho proyecto de ley, que fue ya ampliamente consensuado en el seno de la Comisión de Reforma Electoral y cuya aprobación fortalecerá y dará transparencia a los procesos electorales.

### H. Acuerdo sobre Bases para la Incorporación de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca a la Legalidad

95. Durante el período cubierto por este informe, el proceso de incorporación ha logrado avances importantes gracias a la conjunción de esfuerzos realizada en el seno de la Comisión Especial de Incorporación (CEI). No obstante estos avances, el 3 de mayo la CEI solicitó a la Comisión de Acompañamiento una extensión de seis meses para lograr el pleno cumplimiento de su función y colaborar con el fortalecimiento de la Fundación Guillermo Toriello, que recientemente abrió seis oficinas regionales para favorecer el acercamiento y la coordinación con los excombatientes.
96. El grupo de desmovilizados que permaneció en los albergues temporales, considerado como más vulnerable, se trasladó a propiedades adquiridas a través del Fondo de Fideicomiso del Fondo de Tierras. Allí reciben apoyo a través de varios proyectos, incluso la construcción de viviendas, de la Oficina Humanitaria de la Unión Europea, del FOGUAVI y de la Cooperación Española. Además, mediante los Proyectos de Apoyo a la Reinserción financiado por la Unión Europea, se desarrollan proyectos productivos. En cuanto a los desmovilizados dispersos, se finalizó la distribución de paquetes de insumos productivos.
97. Por otra parte, el conjunto de la población desmovilizada, junto a los miembros de las comunidades de destino, culminaron con éxito un subprograma de nivelación educativa coejecutado por la Organización de Estados Americanos y la Fundación Guillermo Toriello con apoyo del PNUD y la USAID. Asimismo, un pequeño grupo de desmovilizados dispersos son beneficiarios de un subprograma de capacitación y financiamiento para la gestión de microempresas con apoyo del PNUD y la USAID.
98. Sin embargo no todos los subprogramas, particularmente para los desmovilizados dispersos, han logrado definirse o ponerse en marcha. En lo que se refiere a la incorporación productiva, una parte de la población dispersa será beneficiaria de un subprograma de proyectos comunitarios de la Unión Europea, cuyo comienzo está previsto para el último trimestre del año 1998. El subprograma de proyectos productivos para los desmovilizados que viven en las zonas de desarraigo tendrá que desarrollarse en estrecha coordinación con la CTEAR (ver párr. 12 ).
99. Otros subprogramas como el de Asesoría Jurídica y el de proyectos productivos para miembros de la estructura política interna e internacional de la URNG, aún no ha recibido el financiamiento necesario para comenzarlos. Otros, como el de capacitación laboral, aún están sin completar. El subprograma de discapacitados se encuentra aún en fase de diagnóstico.
100. MINUGUA valora la decisión de la Comisión de Acompañamiento de prorrogar el mandato de la CEI, como una señal de la importancia que se otorga al cumplimiento cabal de los compromisos sobre incorporación de la URNG. A partir de esa prórroga, se espera que en el seno de la CEI se tomen las decisiones políticas y financieras necesarias para culminar con éxito el proceso. Asimismo, es de esperar que al término de este nuevo mandato, estén iniciados todos los subprogramas previstos para la fase de incorporación inicial y garantizados los aspectos de la fase de incorporación definitiva.
101. En cuanto al compromiso sobre la seguridad de los miembros de la URNG, se han detectado escasos incidentes en circunstancias que podrían indicar un móvil político. También se puede considerar un indicio del éxito del proceso, el hecho de que relativamente pocos desmovilizados han sido sindicados por hechos delictivos y que no existe ninguna señal de la emergencia de grupos armados con fines políticos constituidos por desmovilizados de la URNG.
102. La conformación del partido político de la URNG merece especial atención. Aunque el Tribunal Supremo Electoral brindó su plena colaboración, la URNG aún no ha culminado su proceso de legalización. La entrada de la ex insurgencia en la vida política legal del país en un paso imprescindible para la consolidación del proceso de paz.

## III. OBSERVACIONES

103. De los resultados de la verificación se desprende un panorama desigual; en lo que va de esta tercera fase del cronograma de implementación se han producido avances en varios ámbitos. En particular, las reestructuraciones que se iniciaron en los años 1996 y 1997 en el sector social han empezado a dar sus frutos en términos de incremento de cobertura. En vista de la magnitud de la deuda social y de las carencias en materia de infraestructura física de la que adolece el interior del país, estos incrementos parecen - y son - todavía limitados. Sin embargo, constituyen una señal positiva. Sostener este esfuerzo es clave para el logro de las metas sociales de los Acuerdos de Paz, así como para revertir la percepción de abandono y la desconfianza hacia el Estado, que persiste en el seno de la población rural.
104. Se ha afianzado también el elemento de participación ciudadana, tanto a nivel local como a nivel nacional. Como se señaló en el informe anterior, esta apertura hacia la participación de sectores de la población tradicionalmente marginados es un rasgo prometedor del proceso de paz de Guatemala. Este empeño enfrenta múltiples dificultades y corresponde hacer un reconocimiento especial, tanto a autoridades estatales, en particular SEPAZ, el Ministerio de Agricultura y otras dependencias relacionadas con la tierra, como a las organizaciones indígenas y campesinas, que están haciendo posible el éxito de varias experiencias sin precedente de concertación. Esta apuesta por la negociación y la conciliación en temas tan sensibles como las relaciones interétnicas o el acceso a la tierra son una muestra de voluntad de cambio que esperamos se afiance y se extienda a otros ámbitos históricamente marcados por la confrontación, como las relaciones laborales.
105. En materia de seguridad pública, el complejo proceso de capacitación y despliegue de la nueva Policía Nacional Civil continua, en medio de dificultades que MINUGUA ha señalado en varias oportunidades. Con sus imperfecciones, esta reforma sigue siendo, con la modernización del conjunto del sector justicia, un componente central del proceso de paz. La profesionalización de la policía, así como la incorporación de un mayor número de indígenas, son decisivos para la mejora de la seguridad pública y la renovación de las relaciones entre Estado y ciudadanía.
106. No obstante los avances registrados, se ha percibido desde el inicio del año 1998 una desaceleración del proceso de paz, en comparación con el año anterior. El asesinato aún no esclarecido de Monseñor Gerardi (ver A/52/946, párr. 10) ha sembrado dudas en muchos guatemaltecos sobre la posibilidad de vencer la impunidad y de hacer prevalecer la justicia en el corto plazo. Pero allá de este acontecimiento, en buena medida esta percepción se debe a la incertidumbre que ha pesado, y que pesa todavía, sobre los temas claves de la reforma fiscal y de la reforma constitucional. En relación a la reforma fiscal, las preocupaciones y consideraciones manifestadas reiteradamente en los informes anteriores siguen vigentes: el cumplimiento de los objetivos fiscales de los Acuerdos de Paz es fundamental para establecer la base financiera del desarrollo social del país y el fortalecimiento de las instituciones del estado de derecho.
107. El revés sufrido en febrero de 1998 con el rechazo a la nueva ley del Impuesto Único Sobre Inmuebles, aunado a la profunda resistencia que sigue generando el tema fiscal entre los sectores de la sociedad guatemalteca históricamente opuestos al aumento de la carga fiscal, han puesto de relieve los obstáculos políticos al logro de las modestas metas tributarias plasmadas en los Acuerdos. En términos más generales, han puesto de manifiesto que el cumplimiento de los Acuerdos de Paz supone no sólo superar la renuencia al cambio de sectores dispuestos a proteger sus privilegios sino, al mismo tiempo, realizar un considerable esfuerzo de explicación y toma de conciencia hacia la población en su conjunto. En este sentido, el primer semestre del año 1998 ha revelado la verdadera magnitud de los desafíos que implica la implementación de una agenda de paz que persigue un histórico cambio de curso para el país. Este período ha confirmado también que la firma de la paz, antes que constituir la resolución de todas las contradicciones de la sociedad guatemalteca, marcó una nueva etapa del largo proceso de desarrollo y conciliación nacional, por encima de las brechas sociales, económicas, políticas y étnicas.
108. En este contexto las partes han considerado que el acercamiento de la campaña para las elecciones generales de 1999 conlleva el riesgo de dificultar la generación de consensos nacionales en torno a los grandes temas de la agenda de la paz, y se han comprometido a un esfuerzo particular para el logro de las metas tributarias y de la reforma constitucional en los próximos meses. En este sentido, se reitera el llamado al Gobierno para que, de acuerdo a este compromiso, implemente a corto plazo medidas tributarias que aseguren un incremento sostenido y con equidad de los recursos del Estado, y medidas que permitan ir forjando una nueva cultura fiscal en el país. Este llamado va también dirigido a los partidos políticos y al liderazgo social y económico del país, sobre los cuales recae la responsabilidad de hacer que la reforma fiscal sea viable.
109. La aprobación de las reformas constitucionales plasmadas en los Acuerdos de Paz es probablemente el objetivo de corto plazo de mayor trascendencia para el proceso de paz. Como fue señalado anteriormente, varias modificaciones legales de fondo atinentes al Ejército y a los organismos de inteligencia se han debido postergar hasta la reforma de la Constitución. La modernización del Organismo Judicial está también pendiente de dicha reforma. El reconocimiento constitucional de la identidad y derechos de los pueblos indígenas, parte de la reforma, contribuirá a poner fin a una secular exclusión y a dar legitimidad a los esfuerzos en curso para redefinir las relaciones interétnicas en Guatemala. El logro de la reforma constitucional pone a prueba la voluntad y la capacidad política del Gobierno, de los partidos políticos así como de los líderes de los sectores social, económico e intelectual del país.
110. Tal y como lo expresé durante mi visita a Guatemala en julio de 1998, las Naciones Unidas, que han continuado acompañando la implementación de los Acuerdos de Paz en esta tercera fase del cronograma, siguen profundamente comprometidas con la agenda de la paz. Esta agenda no fue sólo la plataforma que permitió finalizar el enfrentamiento armado entre el Gobierno y URNG, sino que recoje también el anhelo compartido en Guatemala por sentar la convivencia social sobre bases nuevas, que impliquen una mayor equidad política, económica, social y cultural para los guatemaltecos y un Estado que funcione eficientemente al servicio de estos objetivos. Los últimos meses han permitido apreciar los efectos positivos que el proceso de paz ya ha tenido sobre la sociedad guatemalteca , así como medir el camino que queda por recorrer para que la agenda de la paz se convierta en un proyecto efectivamente nacional. El compromiso del Gobierno y de la URNG con el pleno cumplimiento de los Acuerdos de Paz sigue siendo clave para ello. Asímismo, la solidaridad de la comunidad internacional con este empeño es todavía un factor importante. En este contexto, MINUGUA continuará, dentro de su mandato, haciendo todo lo posible para coadyuvar a este proceso.

## Notas

* ↑ Documento presentado por el Secretario General de las Naciones Unidas al Quincuagésimo tercer período de sesiones de la Asamblea General, con fecha 28 de septiembre de 1998 y código A/53/421 para ser incluido en el tema cuarenta y cuatro del programa: “La situación en Centroamérica: procedimientos para establecer la paz firme y duradera, y progresos para la configuración de una región de paz, libertad, democracia y desarrollo”.

## Véase también

* Suplemento Regional del Tercer Informe de MINUGUA, oficina regional de Cobán y oficinas subregionales de Cantabal y Fray Bartolomé de las Casas
* Suplemento Regional del Tercer Informe de MINUGUA, oficina regional de Guatemala y oficina subregional de Escuintla
* Suplemento Regional del Tercer Informe de MINUGUA, oficina regional de Huehuetenango y oficina subregional de Barillas
* Suplemento Regional del Tercer Informe de MINUGUA, oficina regional de Petén y oficina subregional de Poptún
* Suplemento Regional del Tercer Informe de MINUGUA, oficina regional de Quetzaltenango y oficina subregional de San Marcos
* Suplemento Regional del Tercer Informe de MINUGUA, Oficina regional de Quiché y oficina subregional de Nebaj
* Suplemento Regional del Tercer Informe de MINUGUA, oficina regional de Sololá y oficina subregional de Chimaltenango
* Suplemento Regional del Tercer Informe de MINUGUA, oficina regional de Zacapa

## Enlaces externos

* Tercer Informe del Secretario General de las Naciones Unidas sobre la verificación de los acuerdos de paz de Guatemala - A/53/421 (en formato pdf)