# Öffentliches Recht in Hessen

Die hessischen Klausurersteller zeichnen sich durch ein nicht zu unterschätzendes Maß an Heimatverbundenheit aus. Wenn man nicht aus Hessen kommt oder dort bereits studiert hat, sollte man sich bestimmte Fakten und Besonderheiten über der Bundesland unbedingt aneignen, um die Sachverhalte einordnen zu können. Gleichzeitig muss man sich aber unbedingt mit diversen Besonderheiten der hessischen Verwaltung vertraut machen.
Hessen gehört zu den Ländern, die an dem Konzept der Regierungspräsidien festgehalten haben, während andere Länder - auch Flächenstaaten wie Niedersachsen - sie in letzter Zeit abschafften. Dies führt zum sog. dreistufigen Verwaltungsaufbau. Die anderen Länder, die dieses Konzept benutzen sind Baden-Württemberg (4 Regierungsbezirke), Bayern (7), Nordrhein-Westfalen (5) und Sachsen (3).

# Einleitung und Literatur

Das Hessische Landesrecht verursacht bei auswärtigen Referendaren oft erstauntes Stirnrunzeln. Es gibt (ähnlich wie in Schleswig-Holstein und einigen Stadtstaaten) viele Besonderheiten. Einige davon sind historisch bedingt, andere resultieren aus dem eigenenwilligen Verwaltungsaufbau - insbesondere auf kommunaler Ebene. Die Kenntnis politischer Arbeit, oder zumindest ein politisches Interesse, hilft beim Verständnis des hessischen Verwaltungsrechts ungemein. Ab den 1990er Jahren kam es zu lokalen Sonderentwicklungen, die sich im Verwaltungsrecht niederschlugen; hier sei nur auf die besonderen Gesetze für den Ballungsraum Rhein-Main hingewiesen. Sonderlich examensrelevant ist dies aber nicht. In Hessen hält man sich an bekannte Probleme und vertraute Besonderheiten (Kommunalrecht!).
Aufgrund der Tatsache, dass Hessen nicht zu den "großen" Ländern im Bund gehört, ist die Auswahl an Lehrbüchern überschaubar. Hingewiesen sei auf das Buch "Kommunalrecht Hessen"(Birkenfeld-Pfeiffer / Gern, 4. Auflage 2005, ISBN 3-8329-0259-7, 24,00 €). Das Buch liest sich gut (und schnell) und ist gut strukturiert. Aber Achtung: Obwohl das Erscheinungsjahr 2005 Aktualität suggeriert, ist das Buch nicht auf dem Stand der Gesetzgebung, weil die sog. "Kommunalisierung des Landrats" nicht eingearbeitet wurde! Es ergeben sich hieraus sehr viele Detailänderungen, auf die man selbst achten muss. Die Kommunalisierung ist jedoch als (damals noch geplantes) Vorhaben kurz mitmitbesprochen. Fazit: Gutes Buch, aber Achtung beim blinden Übernehmen. Hinzuweisen ist auch auf die im Nomos Verlag herausgegebene Sammlung des Hessenrechts von Professor Dr. Friedrich von Zezschwitz, Landesrecht Hessen, Nomos Verlag, Reihe Nomos Gesetze, 19. Aufl. 2008. Das Landesrecht befindet sich auch mit gutem historischen Material aktuell im Internet unter http://www.landesrecht-hessen.de.

## Landesbehörden / unmittelbare Staatsverwaltung

Die unmittelbare Landesverwaltung Hessens ist dreistufig aufgebaut:
| Stufe | Ebene | Bezeichnung | Beispiel |
| 1 | Oberste Verwaltungsebe | Oberste Landesbehörden | der Ministerpräsident mit Staatskanzlei, die Ministerien, der Hessische Rechnungshof |
| 2 | Mittlere Verwaltungsebe | Mittelbehörden | Regierungspräsidien (u.a.) (§ 1 Mittelstufengesetz) |
| 3 | Untere Verwaltungsebe | untere Landesbehörden | Ämter für Strassen- und Verkehrswesen / Polizeipräsidium / StA |

### Oberste Landesbehörden

* Der Ministerpräsident mit Staatskanzlei
* Die Ministerien
* Der Landesrechnungshof
* Der Hessische Datenschutzbeauftragte
Zwischen den Landesministerien regelt sich die (horizontale) Zuständigkeit durch Beschluss der Landesregierung (i.d.R. im Fuhr/Pfeil, Hessische Landesgesetze, abgedruckt).

### Mittlere Landesbehörden (Regierungspräsidien, RPs)

Hessen ist seit 1981 verwaltungsmäßig unterteilt in die drei Regierungsbezirke Darmstadt, Gießen und Kassel, diese wiederum in 5 kreisfreie Städte und 21 Landkreise mit 426 Gemeinden (s.u.).
Früher gab es in der Landespolizeiverwaltung eine Mittelstufe der Polizeiverwaltung; diese wurde aber bereits vor Jahren in die RPs integriert. Diese Struktur ist der Grund, warum man in der Kantine der RPs so viele (hochdekorierte) Polizeibeamte sieht.

### Untere Landesbehörden

* Schulamt
* Forstamt
* Eichamt
* Strassenamt
* Rechnungsprüfungsamt
* Polizeipräsidium (PP)
* Staatsanwaltsschaft (StA)
Achtung: PP und StA arbeiten zwar viel mit Bundesgesetzen (z.B. StPO, StGB etc.), aber sie sind Landesverwaltung (wie die Justiz übrigens auch)!

### Merkhilfe

Im Zweifel stellt man sich einfach einen entsprechenden Beamten oder das Amt vor und fragt sich, ob der Löwe daran hängt oder das Stadtwappen. Damit liegt man meistens richtig. Bei Gelegenheit sollte man sich auch einmal bewusst die Damen und Herren des Ordnungsamtes im Vergleich zu Streifenpolizisten ansehen. Auch wenn die Uniformen der Ordnungsämter bewusst an die der Polizei angeglichen wurden, so tragen sie doch das Stadt- (oder Landkreis-)Wappen auf der linken Schulter.

## Mittelbare Landesverwaltung

Alle Körperschaften (Merkhilfe: diese haben Mitglieder), Anstalten (haben Nutzer) und Stiftungen (haben Vermögen). Typisches Kennzeichen ist die eigene Rechtspersönlichkeit der Einrichtung (daher mittelbare Landesverwaltung). Solche Körperschaften können z.B. sein:
* Hochschulen (Unis, FHs, Kunst- und Musikhochschulen)
* Kammern
* Sozialversicherungsträger
* Landeswohlfahrtsverband Hessen (bisweilen als "Mittelstufe (str.) der Sozialverwaltung" bezeichnet).
* Sparkassen
* Umlandverband Frankfurt
* Gemeinden (teilweise!)
(P) Gemeinden: Die Gemeinden tauchen in der unmittelbaren (=staatlichen) Verwaltung mit Grund nicht auf und gehören (nach hessischem Verständnis) auch nur teilweise in die mittelbare Landesverwaltung. Die Gemeinde ist dann Teil der mittelbaren Landesverwaltung, wenn sie Aufgaben nach Weisung übernimmt.

# Die Gemeinde und das Aufgaben-Problem

Für Referendare aus anderen Bundesländer sind die Termini "Selbstverwaltung", "Weisungsaufgaben" und "Auftragsangelegenheiten" oft problematisch, weil es in vielen Ländern Ähnliches, aber nicht immer wirklich Gleiches gibt. Man sollte sich daher davor hüten, bekannte Strukturen gedanklich auf Hessen zu übertragen und lieber nochmal von vorn lernen!
Frage: Wozu die Benennung?
Antwort: Anhand der Benennung kann man sehen, wo bestimmte Tätigkeiten der Gemeinde in der Struktur von Fach- und Rechtsaufsicht einzuordnen sind.

## Selbstverwaltungsaufgaben

* nur Rechtsaufsicht
Kommunale Gebietskörperschaften haben das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft (dann ist die Gemeinde zuständig) und die übergemeinschaftlichen Aufgaben (dann ist der Landkreis zuständig) im Rahmen der Gesetze eigenveranwortlich mit eigenen Mitteln und unter Beteiligung einer demokratisch gewählten Volksvertretung zu regeln. Ganz wichtig ist es hier, daran zu denken, dass der Landkreis kommunale Ebene ist und eben nicht (mehr) zur staatlichen Verwaltung gehört. Als Merkposten gilt, dass bei kreisfreien Städten die Kompetenzen des Kreises mit denen der Gemeinde zusammenfallen. Insoweit gilt die Selbstverwaltungsgarantie und Art. 28 II S. 1 GG (der kein Grundrecht ist!). Hieraus folgen die drei Garantien:
* institutionelle Rechtssubjektsgarantie (dass es überhaupt Gemeinden als solche gibt, aber nicht eine bestimmte);
* objektive Rechtsinstitutionsgarantie (eigenverantwortlich die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft erledigen);
* subjektive Rechtsstellungsgarantie (= Wehrhaftigkeit. Das ist die Möglichkeit, unzulässige Eingriffe des Staates abzuwehren).
Oder etwas merkfreundlicher,
* "dass" (es sie gibt),
* "was" (sie macht), und
* "Das geht dich gar nichts an!"

### Merksatz

Daraus kann man den inhaltlich nicht zutreffenden Merksatz ableiten:

### Hoheiten

Hieraus ergeben sich bestimmte Rechte (sog. "kommunale Hoheitsrechte", auch "Königsrecht der Gemeinde"):
* Gebietshoheit
* Planungshoheit
* Satzungshoheit
* Organisationshoheit
* Personalhoheit
* Finanzhoheit
* Kulturhoheit
* Daseinsvorsorge
Die muss man nicht auswendig lernen, sollte sie aber kennen.

### Grenzen: Verbandskompetenz

Ein Problemklassiker ist die fehlende Verbandskompetenz ("Atomwaffenfreie Zone"): Falls man dies als außenpolitische Betätigung ansieht, ist dies für eine Gemeinde unzulässig, da sie als "abgeleitete Gliederung der Länder" in eine Bundeskompetenz eingreifen. Die Qualitfikation als rein politische Aussage der örtlichen Gemeinschaft rückt das Problem in die "Unser-Dorf-soll-schöner-werden"-Ecke und würde mit guten Argumenten zum gegenteiligen Ergebnis führen. Das Problem stellt sich in Hessen momentan in neuem Gewand, nämlich in Form der Gentechnikfreien Zone. Hier ist die Lage aber nicht mehr ganz so eindeutig. Der Beschluss, zukünftig den Namenszusatz "Gentechnikfreie Gemeinde" zu führen, könnte entweder eine (unzulässige, weil nicht gemäß § 12 HGO vom Innenminister durchgeführte) Umbenennung sein, ein (unzulässiges, weil eigenmächtiges, vgl. § 13 HGO) Städtelob darstellen oder eine schlichte (zulässige) Bekundung der Gemeinde beinhalten, im Rahmen der Selbstverwaltung zu handeln (ähnlich der Selbstgestaltung einer Gemeinde-CI oder eines Ortseingangsschildes). Im letzteren Fall darf sie aber keine (gelben) Ortsschilder mit dem Zusatz anfertigen.

### Pflichtige Selbstverwaltung

Die sog. pflichtige Selbstverwaltung beschreibt Aufgaben, die eine Gemeinde erfüllen muss, weil sie hierzu durch Gesetz verpflichtet worden ist. Beispiel:
* Bauleitplanung,
* Feuerschutz,
* Abwasserbeseitigung,
* Schulentwicklungsplanung,
* Katastrophenschutz,
* Anlage/Unterhalt von Friedhöfen.

### Freiwillige Selbstverwaltung

Hier gilt der Grundsatz: Kann man machen, muss man aber nicht, weil keine gesetzliche Verpflichtung besteht. Als Einordnungs-Koordinatensystem kann man sich folgende Skala vorstellen:
Ganz links herrschen Chaos und Verwüstung, Anarchie und Seuchen peinigen eine hungernde Bevölkerung und ganz rechts ist eine Stadt, in der die Gehwege beheizt sind, jedes Unternehmen einen eigenen kommunalen Berater hat, der ihm den Papierkram abnimmt und jedes Schulkind von einem persönlichen Schülerlotsen zur Schule gebracht wird. Damit "links" nicht passiert, gibt es die Pflichtaufgaben, und ob "rechts" eintritt, ist allein Sache einer einzelnen Gemeinde. Mit anderen Worten: links = pflichtig, rechts = freiwillig!
Beispiele für typische Einrichtungen der freiwilligen Selbstverwaltung:
* kulturelle Einrichtungen
* kommunale Wirtschaftsförderung
(P) Sportplätze in der Mündlichen Oft hört man im Zusammenhang mit freiwilliger Selbstverwaltung das Stichwort Sportanlagen. Dies ist u.U. nicht ganz richtig, denn gewisse Sportanlagen gehören zur grund- und hauptschulischen Bildung (sind also pflichtige Aufgaben!). Außerdem genießt der Sport gemäß Art. 62a der Hessischen Verfassung (HV) den "Schutz und die Pflege des Staates, der Gemeinden und der Gemeindeverbände". Ob er damit zu einer Pflichtaufgabe (in welchem Umfang? Anspruch des Bürgers?) wird oder zu etwas ganz Neuem (nämlich einer freiwilligen Aufgabe mit Bestandsschutz) ist nicht geklärt. In der Mündlichen sollte man sich daher eher auf die Zunge beißen als die Sportanlage als ein Beipiel für freiwillige Selbstverwaltung zu nennen - außer, man kennt das Problem und möchte Schaulaufen.

## Weisungsaufgaben

* Rechtsaufsicht und
* Fachaufsicht (Zweckmäßigkeit)
Weisungsaufgaben sind diejenigen staatlichen Aufgaben, die Gemeinden "zur Erfüllung nach Weisung" (Zirkelschluss!) übertragen wurden bzw. die nicht in die Selbstverwaltung fallen.
Hessische Gesetze haben den Vorteil (gegenüber vielen anderen Landesgesetzen), dass sie über eine einheitliche Diktion verfügen. Eine Aufgabe ist eine Weisungsaufgabe, wenn dies so im Gesetz steht (Nutella-Prinzip: Nur wo Weisungsaufgabe drauf steht, ist auch eine Weisungsaufgabe drin!).
Bei der Wahrnehmung von Weisungsaufgaben gibt es gesetzliche Vertretungsregeln, nämlich
* für die Gemeinde handelt der Gemeindevorstand, § 71 I S. 1 HGO
* für die Stadt ab 50.000 Einwohner handelt der Magistrat (nur die Bezeichnung ist anders), § 71 I S. 1 HGO
* für den Kreis handelt der Kreisausschuss (45 I S. 1 HKO)
Die Zuständigkeit kann vom Land auch mitgeregelt werden (früher so z.B. in der HBO), dies hat heute aber in der Regel wegen der Vertretungsregel nur noch deklaratorischen Charakter.

## Auftragsangelegenheiten

* Rechtsaufsicht und
* Fachaufsicht (Zweckmässigkeit)
Achtung Handakte falsch!
Die alte Handakte behauptet, der Begriff der Auftragsangelegenheit werde vom hessischen Gesetzgeber nicht mehr verwendet; HGO und HKO würden bewusst auf die Trennung von Weisungs- und Auftragsangelegenheiten verzichten. Dies ist falsch! Der Fehler ist historisch bedingt, denn bis 2004 war die Aussage zutreffend. Das Kommunalisierungsgesetz (PDF) hat dieses Rad jedoch zurückgedreht und in § 4 Abs. 2 HGO die Auftragsangelegenheiten wieder eingeführt (Birkenfeld-Pfeiffer/Gern, Rn. 180 könnte hier auch ruhig etwas deutlicher sein).
Eigentlich gab es in Hessen zu jeder Zeit die Auftragsangelegenheiten, nämlich aufgrund von Reichs- oder Bundesgesetzen. Die Bezeichnung als "Bundesauftragsverwaltung" ist eigentlich treffender. Das Gesetz sagt dann z.B. "obliegt den Gemeinden" oder "wird bei den Gemeinden geführt" (z.B. Register).
Zuständig ist grundsätzlich gem. § 66 I S. 3 HGO der Gemeindevorstand (= Magistrat, = Kreisausschuss; letzterer gem. 41 S. 3 Nr. 1 HKO), soweit nicht dem Oberbürgermeister/Landrat die Angelegenheit zugewiesen wurde (z.B. als örtliche Ordnungsbehörde).
Siehe auch: Organleihe und Kommunalisierung im Kapitel Kommunalrecht.

## Falle: "übertragene Angelegenheiten"

Die in anderen Bundesländern anzutreffende Einordnung bzw. Unterteilung als "übertragene Angelegenheiten" gibt es in Hessen nicht (Grund: eigentich gab es in Hessen nur öffentliche Aufgaben - monistisches Modell)!
Leider werden die Begriffe selbst in Hessen aber nur uneinheitlich verwendet, sodass sich auch der Ausdruck "übertragene Aufgaben" findet, meist sind damit Auftragsangelegenheiten (s.o.) gemeint. Noch ein Terminus (ohne eigenen Sinngehalt) verwirrt in der Regel aber nur, daher: einfach aus dem Vokabular streichen!