בונדסראט

בּוּנדֶסרָאט (בגרמנית: Bundesrat, "המועצה הפדרלית") הוא גוף פרלמנטרי המייצג את 16 מדינות המשנה המרכיבות את גרמניה ברמה הפדרלית, והוא משמש כבית העליון של הפרלמנט הגרמני. מקום מושבו של מוסד זה הוא במקום שבו ישב בעבר בית הלורדים של פרוסיה, בברלין. הבונדסראט לוקח חלק בתהליך החקיקה לצד הבונדסטאג. חוקים הנוגעים לסמכויות המדינות וכן כל שינוי חוקתי חייבים את אישורו. הרכב הרכבו של הבונדסראט שונה מהרכבם של גופים פרלמנטריים דומים, כלומר כאלה שמייצגים מדינות משנה בפדרציה (כגון מועצת הפדרציה של רוסיה או הסנאט של ארצות הברית). חברי הבונדסראט אינם נבחרים על ידי הציבור בבחירות כלליות, או על ידי הפרלמנטים של המדינות, אלא הם ממונים על ידי הממשלה של המדינה שלהם, שבדרך כלל הם גם חברים בה. לרוב, משלחת המדינה לבונדסראט כוללת את ראש הממשלה של המדינה, ועוד כמה מחברי הקבינט שלו. הייצוג של המדינות בבונדסראט איננו שווה, והוא נקבע על פי מספר הקולות באוכלוסיית כל מדינה. קבינט המדינה רשאי לשלוח לבונדסראט נציגים ככל שמאפשר מספר הקולות של המדינה; לחלופין, הוא יכול לשלוח נציג בודד, שקולו שווה למספר המושבים של המדינה אותה הוא מייצג. מאחר שהבחירות למדינות אינן מתואמות עם הבחירות הכלליות בגרמניה, ויכולות למעשה להתקיים בכל זמן שהוא, משתנה הרכב הבונדסראט מעת לעת בהתאם לבחירות במדינות גרמניה, ועמו גם הרוב של צד פוליטי זה או אחר. חלוקת הנציגים בין המדינות מבוססת על החוקה הגרמנית. מספר הנציגים של כל מדינה מבוסס על שיעור האוכלוסייה במדינה, אולם הוא מתוקן בצורה כזאת, שלמדינות הקטנות יהיה ייצוג גדול יותר ממה ששיעור האוכלוסייה בלבד יכול היה להעניק להן. לכל מדינה יש לכל הפחות שלושה נציגים, מעבר לכך, ייצוגה גדל ככל שאוכלוסייתה גדולה יותר, אולם מספר הנציגים למדינה לא עולה על שישה: למדינות שבהן יותר משני מיליון תושבים יהיו ארבעה נציגים. למדינות שבהן יותר משישה מיליון תושבים יהיו חמישה נציגים. למדינות שבהן יותר משבעה מיליון יהיו שישה נציגים. ע"פ שיטה זו יוצא שלמדינה בעלת אוכלוסייה גדולה, כמו נורדריין-וסטפאליה, שבה למעלה מ-18 מיליון תושבים, יש שישה נציגים בבונדסראט, כלומר נציג אחד לכל שלושה מיליון תושבים; ואילו למדינה כמו ברמן, שהיא בעלת אוכלוסייה של 660 אלף תושבים, יש שלושה נציגים, כלומר נציג אחד לכל 220 אלף תושבים. מספר הנציגים לכל מדינה ביחס לכמות האוכלוסייה שלה מפורט בטבלה הבאה: ההצבעות בניגוד לפרלמנטים דומים, הנציגים לבונדסראט מכל מדינה שהיא נדרשים לפעול בהצבעות כגוף אחד (כיוון שהקול אינו שייך לכל נציג, אלא למדינה שהוא מייצג). יתרה מזאת, ישנה אפשרות (והיא אפילו מקובלת), שרק נציג אחד מטעם המשלחת של המדינה (ראש המשלחת – בדרך כלל מדובר בראש ממשלת המדינה), מצביע בשביל כל נציגי המדינה, אפילו אם הם נוכחים. בשל העובדה שממשלות קואליציה שכיחות במדינות גרמניה, לעיתים קרובות בוחרות המדינות להימנע בהצבעה במקרה שאין הסכמה בקואליציה על עמדה אחת. מכיוון שכל החלטה של הבונדסראט דורשת רוב מוחלט, להימנעות מהצבעה יש השפעה אפקטיבית ביותר. הצבעה נגד הצעה, בניגוד לעמדת המדינה, פוסלת את ייצוגה של המדינה בהצבעה. נשיאות יו"ר נשיאות הבונדסראט הוא התפקיד הרביעי בחשיבותו בגרמניה אחרי נשיא גרמניה, יו"ר הבונדסטאג והקנצלר, ולפני נשיא בית המשפט הפדרלי לחוקה. ע"פ המסורת, תפקיד הנשיא עובר מדי שנה בין ראשי המדינות. נשיא הבונדסראט מכנס את ישיבות המליאה ומנהל אותן והוא האחראי באופן רשמי לייצג את הרפובליקה הפדרלית הגרמנית בעניינים של הבונדסראט. הנשיא נעזר בשני סגנים, שתפקידם לייעץ לו ולמלא את מקומו בהיעדרו. שלושתם יחד משמשים כוועד המנהל של הבונדסראט. מבנה ארגוני בשל העובדה שהבונדסראט קטן מאוד בהשוואה לבונדסטאג, וכן בשל העובדה שהוא מתואם עם הממשלות של המדינות, בניגוד לפרלמנטים אחרים, הוא אינו נזקק למבנה הארגוני הנרחב של הבונדסטאג. הבונדסראט מתכנס בדרך כלל אחת לחודש, לישיבת מליאה, שמטרתה לאשר חוק שהוכן בוועדה. לשם השוואה, בבונדסטאג מתנהלות כחמישים ישיבות מליאה בשנה. הנציגים בבונדסראט נוכחים בישיבות הוועדה לעיתים נדירות בלבד, במקום זאת הם מאצילים את הסמכות הזאת על פקידים ממשלתיים במשרדים שלהם. הנציגים עצמם, נוטים לשהות יותר זמן בעיר הבירה של המדינה שלהם, מאשר בבירה הפדרלית. כוח וסמכות הסמכות החקיקתית של הבונדסראט פחותה אמנם מזו של הבונדסטאג, אולם למרות זאת יש לו תפקיד חיוני בחקיקה. הממשלה הפדרלית נדרשת קודם כול להציג את יוזמות החקיקה שלה בפני הבונדסראט, ורק לאחר מכן ההצעה יכולה לעבור אל הבונדסטאג. כמו כן, נדרש אישורו של הבונדסראט בכל חקיקה הנוגעת למדיניות אזורית, במקומות שבהם חוק היסוד העניק את הסמכות למדינות או במקרים בהם המדינות אחראיות לפקח על חוקים פדרליים. במשך השנים הוסיף לעצמו הבונדסראט את האחריות על כל טווח החוקים המשפיעים על ענייניהן של המדינות. ב-1949 רק 10 אחוזים מהחוקים הפדרליים השפיעו על המדינות ודרשו את אישורו של הבונדסראט; אולם ב-1993 קרוב ל-60 אחוזים מהחוקים הפדרליים דרשו את הסכמתו של הבונדסראט. חוק היסוד מעניק לבונדסראט גם זכות וטו על חקיקה. כנגד שינויי חקיקה נדרשים שני שלישים מהקולות, שנותנים לבונדסראט וטו מוחלט נגד השינוי החקיקתי המוצע. כנגד כל חקיקה אחרת, לבונדסראט אין וטו מוחלט, אלא וטו משהה, וגם וטו זה, יכול להתבטל על ידי העברה מחודשת של החוק. חוק שנתקל בווטו מוחלט בבונדסראט, יכול לעבור שוב בבונדסטאג, אולם לשם כך יש צורך ברוב של שני שלישים. במקרה ונעשה שימוש בווטו מוחלט, יכולים הבונדסטאג, הבונדסראט או הממשלה לכנס ועידה משותפת שתנסה למצוא פשרה. אם נמצאה פשרה, היא איננה ניתנת לשינוי, ושני הבתים (הבונדסטאג והבונדסראט) נדרשים לקבלה כפי שהיא. הכוח הפוליטי של הווטו המוחלט ניכר במיוחד כאשר למפלגות האופוזיציה יש רוב בבונדסראט. מציאות זו הפכה לכמעט קבועה בין השנים 1991 ו-2005. במציאות כזו, האופוזיציה יכולה למעשה לאיים על כל תוכניות החקיקה של הממשלה. חלוקה זו של כוחות השלטון, עלולה להביא כאמור למצב של חוסר הסכמה בין שני בתי הפרלמנט, מה שיכול להקשות מאוד על ניהול המדינה. ביקורת יש הטוענים כי שיטה זו המאפשרת מצב של רוב שונה בשני הבתים מבטיחה כי כל חקיקה כאשר היא תאושר תזכה לתמיכה של חלק נרחב מהספקטרום הפוליטי. שיטה זו המחייבת יצירת קונצנזוס בהחלטות היא יקרת ערך וחיונית במיוחד בגרמניה שלאחר האיחוד. הייצוג הפורמלי של המדינות בקבלת ההחלטות ברמה הפדרלית באמצעות הבונדסראט מבטיח את קיומה של במה לתיאום מדיניוּת בין המדינוֹת לבין הממשלה הפדרלית. הצורך בתיאום זה נחוץ במיוחד למדינות מזרח גרמניה. הבונדסראט לטענתם משמש בתפקיד מנגנון השליטה על הבונדסטאג על יד יצירת מערכת של איזונים ובלמים. מנגד יש הטוענים כי ניגוד ברוב בין הבתים יכול להביא לעסקאות פוליטיות בחדרי חדרים, כאשר ההחלטות החשובות יינתנו בידיהם של מנהיגים של קבוצות קטנות והבונדסטאג יישאר עם הבחירה בין להיכנע להן לבין להישאר בלי כלום. קיימות הצעות של גופים שונים בגרמניה לרפורמה בבונדסראט ולשינוי הרכבו להרכב הדומה לזה של הסנאט האמריקני. בדרך זו טוענים כי הפופולריות של המוסד תעלה, הבירוקרטיה תפחת וכן תפחת האפשרות לרוב מנוגד מה שיהפוך את הליכי החקיקה לשקופים יותר ויציב על פי הטענות סטנדרט של יותר דמוקרטיה ופחות בירוקרטיה. היסטוריה הבונדסראט הגרמני נוסד לראשונה יחד עם האימפריה הגרמנית ב-1871, והחליף גוף בעל אותו שם ואותן סמכויות שהיה בקונפדרציה הצפון-גרמנית. בחוקת ויימאר ב-1919 הוחלף הבונדסראט ברייכסראט (Reichsrat;‏ 1919–1934). צירי הבונדסראט המקורי, כמו אלו של הרייכסראט, מונו על ידי ממשלות המדינות השונות, כמו היום, אולם אז ברוב המקרים מונו פקידי ממשל רמי דרג ולא חברי ממשלה. לבונדסראט המקורי היה כוח רב. כל הצעת חוק הייתה זקוקה לאישורו מה שהפך את הצירים בו לשווי ערך לנבחרי הציבור שברייכסטאג. לרייכסראט שהחליף את הבונדסראט הייתה השפעה פחותה בהרבה, שכן הוא יכל רק להטיל וטו על הצעות חוק. אמנם וטו זה יכול היה להידחות על ידי הרייכסטאג, אולם לצורך כך הרייכסטאג נדרש לרוב של שני שלישים, ומכיוון שהיה מפוצל להרבה מפלגות, ברוב המקרים הצעת חוק שבוטלה על ידי הרייכסראט בווטו למעשה בוטלה סופית, שכן לא היו מספיק קולות ברייכסטאג כדי לדחות את הווטו. הרכבו הנוכחי של הבונדסראט ראו גם פוליטיקה של גרמניה בונדסטאג בתי מחוקקים לפי מדינה קישורים חיצוניים אתר האינטרנט הרשמי של בונדסראט (בגרמנית, בצרפתית ובאנגלית) בונדסראט, באתר אנציקלופדיה בריטניקה (באנגלית) בונדסראט, ברשת החברתית X (טוויטר) בונדסראט, ברשת החברתית אינסטגרם בונדסראט, סרטונים בערוץ היוטיוב בונדסראט, באתר פליקר