LOI n° 2023-650 du 22 juillet 2023 relative à la restitution des biens culturels ayant fait l'objet de spoliations dans le contexte des persécutions antisémites perpétrées entre 1933 et 1945
Projet de loi
L’histoire et la provenance des œuvres constituent une préoccupation croissante des institutions qui conservent des collections publiques – musées et bibliothèques au premier chef –, mais aussi de tous les acteurs et professionnels du marché de l’art, du public et des citoyens.
Dans ce contexte, le parcours des biens culturels pendant la période nazie, de 1933 à 1945, est regardé attentivement et doit l’être plus encore, en raison de l’irréductible singularité des persécutions antisémites; les actes de spoliation de biens culturels dont les victimes de ces persécutions ont fait l’objet, qu’il s’agisse notamment de vols, pillages, confiscation ou ventes contraintes, n’ont pas tous été identifiés, et nombre de ces biens circulent aujourd’hui sur le marché de l’art ou se trouvent dans les collections publiques, sans que leurs détenteurs actuels en aient connaissance.
L’identification de ces biens est un impératif pour les propriétaires publics. En effet, la politique de spoliation antisémite mise en œuvre par l’Allemagne nazie et ses différents collaborateurs ou sous son inspiration est intrinsèquement liée à la volonté de l’Allemagne nazie d’éradiquer les Juifs d’Europe et de faire disparaître ou de s’accaparer leurs biens. La politique de spoliation est intimement liée au projet génocidaire nazi, qui a pris toute son ampleur au cours de la Seconde Guerre mondiale déclenchée par l’Allemagne nazie.
En France, le gouvernement de Vichy a, très rapidement et de sa propre initiative, instauré une politique spécifique de persécutions et de spoliation des Juifs de France, mettant notamment en place une véritable procédure de « vol légal » sur tout le territoire français, avec la loi du 22 juillet 1941, dite « loi d'aryanisation ».
Depuis le milieu des années 1990, la recherche de provenance s’est développée et la restitution s’est imposée comme une nécessité. En 1998, 44 États dont la France ont adopté les « Principes de Washington », marquant leur engagement et leur volonté de conduire des recherches, de faciliter les restitutions et de trouver des solutions « justes et équitables » pour les familles concernées.
Plus largement, dans le prolongement de la reconnaissance en 1995 par le président Jacques Chirac de la responsabilité de la France dans la déportation des Juifs de France et à la suite de la mission d’étude sur la spoliation des Juifs de France, dite mission Mattéoli (1997‑2000), la France a mis en place une véritable politique publique de réparation des spoliations antisémites. Avec la création de la Commission pour l’indemnisation des victimes de spoliations (CIVS), placée auprès du Premier ministre et chargée de lui recommander des mesures de réparation – indemnisation ou restitution – de tous types d’actes de spoliations antisémites – parmi lesquels les spoliations de biens culturels sont une minorité –, la France dispose d’un outil efficace et reconnu.
Le ministère de la culture et les musées nationaux, rejoints par certains musées de France relevant de collectivités territoriales, ont commencé il y a plus de vingt ans à répondre aux demandes des ayants droit des familles spoliées et ont entamé un travail de recherche sur les œuvres conservées dans les institutions publiques. Les bibliothèques publiques qui conservent parfois, elles aussi, des ouvrages spoliés, ont entamé plus récemment ce même travail de recherche.
Ces recherches ont d’abord porté sur les biens « Musées nationaux récupération » (MNR) ou équivalents, reliquat des œuvres retrouvées en Allemagne et ramenées en France après la Seconde Guerre mondiale, qui ne relèvent pas des collections publiques et peuvent être restituées par l’administration : 184 objets ont ainsi été restitués depuis 1951, dont 139 depuis 1994.
Plus récemment, les recherches se sont élargies à l’ensemble des collections publiques : elles peuvent abriter des œuvres entrées légalement dans le domaine public depuis 1933 et jusqu’à aujourd’hui, mais qui, par la suite, se révèlent avoir été spoliées avant leur acquisition par la personne publique. La spoliation peut avoir eu lieu en France pendant l’Occupation mais aussi en Allemagne après l’accession au pouvoir d’Adolf Hitler, en Autriche après l’annexion par l’Allemagne en 1938 ou partout en Europe pendant la période 1933-1945.
À la différence des œuvres inscrites sur les inventaires « Musées nationaux récupération », qui n’appartiennent pas aux collections nationales et qui sont, par conséquent, restituables si elles ont été spoliées, les œuvres intégrées aux collections publiques par un acte volontaire d’acquisition, à titre onéreux ou gratuit, relèvent du domaine public mobilier protégé par les principes de rang législatif d’imprescriptibilité et d’inaliénabilité. La sortie des collections publiques de ce type de biens sur l’initiative de l’État doit nécessairement être autorisée par la loi.
C’est la raison pour laquelle, pour restituer ou remettre 14 œuvres des collections nationales et une œuvre d’une collection municipale qui se sont révélées spoliées ou acquises dans des conditions troubles, le Parlement a adopté la loi du 21 février 2022 relative à la restitution ou la remise de certains biens culturels aux ayants droit de leurs propriétaires victimes de persécutions antisémites. Le Parlement s’est ainsi pour la première fois, et à l’unanimité, prononcé pour la restitution des biens spoliés dans le contexte des persécutions antisémites de la période nazie ; ce vote unanime a été très largement salué.
Cette loi constituait une première étape. Le besoin d’un dispositif plus général permettant de faciliter les restitutions a été exprimé à plusieurs reprises : le Conseil d’État, dans son avis du 7 octobre 2021 sur le projet de loi susmentionné avait ainsi recommandé l’élaboration d’une loi‑cadre « 
afin d’éviter la multiplication de lois particulières et de permettre d’accélérer les restitutions
Le présent projet de loi répond à ce besoin : il crée un dispositif administratif qui simplifie la procédure de restitution et évite la multiplication de lois dites d’espèce, traitant de cas spécifiques.
La personne publique propriétaire – Etat ou collectivité territoriale – ou la personne privée à but non lucratif propriétaire de collections ayant reçu l’appellation « musées de France » et acquises par dons et legs ou avec le concours de l'Etat ou d'une collectivité territoriale doit pouvoir décider la restitution du bien lorsqu’une commission spécialisée sur les spoliations intervenues pendant la période 1933-1945 a caractérisé l’existence de faits de spoliation dans le contexte des persécutions antisémites.
L’
article 1
er
Le chapitre 5 du titre I
er
er
L’article L. 115-2 pose le principe selon lequel la personne publique propriétaire d’un bien ayant fait l’objet d’une spoliation entre le 30 janvier 1933 et le 8 mai 1945 dans le contexte des persécutions antisémites perpétrées par l’Allemagne nazie ou par les « autorités des territoires qu'elle a occupés, contrôlés ou influencés » prononce sa sortie des collections publiques dans le seul but de le restituer au propriétaire spolié ou à ses ayants droit. Les faits de spoliation commis ou inspirés par le gouvernement de Vichy, désigné par l’expression, établie depuis l’ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire continental et par la jurisprudence jusqu’à aujourd’hui, « l'autorité de fait se disant “gouvernement de l’État français” », sont spécifiquement pris en compte.
Le terme de « spoliation » est employé ici de façon générique, dans son acception courante qui désigne à la fois les actes de vol et de pillage, le « vol légalisé » tel que la confiscation, la saisie et la vente de bien dans le contexte des mesures dites d’« aryanisation », ou encore les ventes liées aux circonstances et rendues nécessaires pour financer l’exil, la fuite ou la simple survie.
Les spoliations visées sont celles qui ont eu lieu dans le contexte des persécutions antisémites perpétrées dans l’ensemble des pays et territoires contrôlés par le régime nazi ou par des autorités qui lui étaient liées ou étaient placées sous son influence, pendant la période allant de l’arrivée au pouvoir d’Adolf Hitler à la capitulation allemande.
Le nouvel article L. 115-2 dispose également que le certificat d’exportation prévu à l’article L. 111-2 du code du patrimoine est délivré de droit pour les biens restitués : liberté est ainsi laissée au propriétaire spolié ou à ses ayants droit de faire sortir le bien restitué du territoire français.
Enfin, le nouvel article souligne que d’autres modalités de réparation de la spoliation que la restitution peuvent être envisagées, d’un commun accord entre la personne publique et le propriétaire spolié ou ses ayants droit. Une transaction financière peut, par exemple, être conclue, avec le maintien du bien dans la collection publique, en lieu et place de la restitution.
L’article L. 115-3 conditionne la décision de sortie du domaine public par la personne publique à l’avis préalable d’une commission administrative placée auprès du Premier ministre compétente en matière de réparation des préjudices consécutifs aux spoliations de biens intervenues du fait des persécutions antisémites. La commission est chargée d’apprécier l’existence d’une spoliation et ses circonstances. La personne publique peut cependant, sous le contrôle du juge administratif, apprécier différemment les faits.
La commission visée au premier alinéa de cet article sera la Commission pour l’indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l’Occupation, instituée par le décret n° 99-778 du 10 septembre 1999, qui a pour rôle, depuis sa création, d’établir les faits de spoliation et de recommander des mesures de réparation.
L’article L. 115-4 prévoit qu’un décret en Conseil d’Etat fixe les modalités d'application de la nouvelle section créée dans le code du patrimoine. Ce décret permettra notamment de désigner la commission administrative mentionnée à l’article L. 115-3 et de préciser sa composition et ses modalités de saisine.
L’
article 2
er
S’il s’agit bien de collections privées, l’appellation dont ils bénéficient oblige ces musées de France appartenant à des personnes morales de droit privé à but non lucratif, en cas d’intention de cession, à un maintien d’une affectation à un autre musée de France pour les biens acquis par dons et legs ou avec le concours de l'Etat ou d'une collectivité territoriale. Le nouvel article prévu étend la procédure instituée par l’article 1
er
L’
article 3
NOR : MICB2306382L
Article 1
er
Le chapitre 5 du titre Ier du livre Ier du code du patrimoine est ainsi modifié :
1° L’intitulé du chapitre est ainsi rédigé : « Sortie des collections publiques d’un bien culturel » ;
2° Il est créé une section 1 intitulée : « Déclassement » qui comprend l’article L. 115-1 ;
3° Ce chapitre est complété par une section 2 ainsi rédigée :
«
 Section 2
« 
Biens culturels ayant fait l’objet de spoliations dans le contexte des persécutions antisémites perpétrées entre 1933 et 1945
« 
Art. L. 115‑2
« Le certificat mentionné à l’article L. 111‑2 du présent code est délivré de plein droit pour les biens culturels restitués en application du présent article.
« D’un commun accord la personne publique et le propriétaire ou ses ayants droit peuvent convenir de modalités de réparation de la spoliation autres que la restitution du bien. »
« 
Art. L. 115-3.
« 
Art. L. 115-4
Article 2
La sous-section 3 de la section 2 du chapitre 1
er
« 
Art. L. 451-10-1
« D’un commun accord la personne morale de droit privé à but non lucratif et le propriétaire ou ses ayants droit peuvent convenir de modalités de réparation de la spoliation autres que la restitution du bien. »
Article 3
La présente loi s’applique aux demandes de restitutions en cours d’examen à la date de sa publication.
: (PDF, 1,3 Mo).
: (PDF, 436 Ko).
La ministre de la Culture a présenté un projet de loi relatif à la restitution des biens culturels ayant fait l’objet de spoliations dans le contexte des persécutions antisémites perpétrées entre 1933 et 1945.

 Il a pour objet de faciliter la restitution de biens culturels relevant du domaine public et ayant fait l’objet de spoliations dans le contexte des persécutions antisémites perpétrées entre le 30 janvier 1933 et le 8 mai 1945 par l’Allemagne nazie et par les autorités des territoires qu'elle a occupés, contrôlés ou influencés, notamment le régime de Vichy, désigné dans la loi par l’expression consacrée « l'autorité de fait se disant "gouvernement de l’État français" ».

 Ce projet de loi marquera une étape historique dans le long chemin de réparation entamé depuis 1995 avec le discours du Vélodrome d’Hiver prononcé par le Président Jacques Chirac, reconnaissant la responsabilité de l’État français dans la déportation des juifs de France durant la Seconde Guerre mondiale. Le décret n° 99-778 du 10 septembre 1999 avait permis la création de la Commission pour l’indemnisation des victimes de spoliations antisémites pendant l’Occupation (CIVS), chargée d’examiner les demandes individuelles présentées par les victimes ou par leurs ayants droit, de proposer des mesures de réparation ou d’indemnisation, et de rechercher les ayants droit. Le décret n° 2018-829 du 1er octobre 2018 avait étendu les attributions de la CIVS afin qu’elle puisse se saisir de sa propre initiative, ce qui avait donné un nouvel élan à la recherche sur les oeuvres spoliées et renforcé l’action publique menée pour leur restitution.

 En 2019, le ministère de la culture a créé en son sein la mission de recherche et de restitution des biens culturels spoliés entre 1933 et 1945, un service spécifique chargé de faire la lumière sur les biens culturels à la provenance douteuse conservés par les institutions publiques, qu’il s’agisse des oeuvres dites MNR (Musées nationaux récupération), des livres spoliés ou des oeuvres entrées dans les collections permanentes.

 Ces efforts nouveaux ont permis d’aboutir à la loi d’espèce n° 2022‑218 du 21 février 2022, qui a spécifiquement permis la sortie du domaine public de 15 oeuvres des collections publiques françaises, restituées aux ayants droit de leurs propriétaires victimes de persécutions antisémites, dont le tableau de Gustave Klimt « Rosiers sous les arbres » conservé par le musée d’Orsay. Contrairement aux oeuvres MNR, les oeuvres spoliées entrées dans les collections publiques ne peuvent être restituées que par l’adoption d’une loi spécifique permettant de déroger au principe d’inaliénabilité de ces collections.

 Ce projet de loi va permettre de faciliter le processus de restitution des oeuvres spoliées relevant du domaine public de l’État et des collectivités territoriales. Il crée dans le code du patrimoine une dérogation au principe d’inaliénabilité limitée aux différentes formes de spoliations liées à des persécutions antisémites perpétrées pendant la période nazie : la personne publique prononcera la sortie du domaine public de tout bien culturel qui s’est révélé avoir été spolié entre l’accession au pouvoir d’Adolf Hitler le 30 janvier 1933 et la capitulation allemande le 8 mai 1945, aux seules fins de sa restitution à ses propriétaires légitimes. La décision de sortie des collections ne pourra intervenir qu’après avis d’une commission administrative spécialisée, chargée d’établir les faits, d’apprécier l’existence et les circonstances de la spoliation et de recommander la restitution. Cette mission sera naturellement confiée à la CIVS.

 Ces nouvelles dispositions soulignent l’engagement croissant de l’État et des collectivités territoriales à faire la lumière sur la provenance des biens de leurs collections. C’est une responsabilité qui incombe aux propriétaires publics : les oeuvres spoliées, qui n’auraient pas dû entrer dans les collections publiques et y ont été intégrées dans l’ignorance de cette spoliation, doivent faire l’objet d’une restitution à leurs propriétaires persécutés ou à leurs ayants droit. Cet engagement politique a été réaffirmé par la Première ministre le 15 juillet 2022.
: discussion générale, discussion des articles : avant l'art 1er, art 1er, art 2, après l'art 2, art 3, après l'art 3, interventions sur l'ensemble, vote sur l'ensemble.
: présentation, discussion générale, discussion des articles : art 1er.
: discussion des articles (suite) : art 1er (suite), art 2, art 3, art 4, explications de vote, vote sur l'ensemble.
: présentation, discussion générale, vote sur l'ensemble.
: présentation, discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire, explications de vote, vote sur l'ensemble.