Les administrations de sécurité sociale (ASSO) ont été frappées de plein fouet par la récession économique de 2009 : ainsi, la masse salariale au sens de l'ACOSS s'est repliée de 1,3 % alors que le PIB reculait de 2,5 %. Cette dégradation sans précédent des comptes sociaux devrait encore peser à l'horizon de la programmation.
Néanmoins, la reprise progressive de l'activité économique et les réformes en cours devraient permettre une réduction du besoin de financement des ASSO dès 2011 : ainsi, la masse salariale privée accélérerait (+ 2,9 % en 2011, après + 2,0 % en 2010) et des mesures en recettes seraient prises dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Le rythme de progression des recettes doublerait en 2011 (+ 4,0 % contre + 2,0 % en 2010). Par la suite, les créations d'emplois permettraient une nouvelle accélération de la masse salariale privée (+ 4,5 % à partir de 2012) qui soutiendrait la dynamique des recettes des administrations de sécurité sociale.
Du côté des dépenses, une nette tendance à la modération serait observée sur la période de programmation. Après la forte hausse de 2009 (+ 4,5 %) portée par la dégradation du marché de l'emploi et une importante revalorisation des prestations familiales, la dépense sociale ralentirait en 2010 grâce à la maîtrise des dépenses sous ONDAM. A moyen terme, l'entrée en vigueur de la réforme des retraites en 2011 grâce au relèvement progressif des bornes d'âges infléchirait la dépense vieillesse, ce qui améliorerait les comptes des régimes vieillesse dans le cadre du rééquilibrage des régimes à l'horizon de 2018. De même, la poursuite d'ambitieux objectifs en matière de dépenses de santé et l'amélioration de la situation sur le marché de l'emploi devraient favoriser une progression plus contenue de la dépense des administrations de sécurité sociale.
Au total, les soldes sociaux s'amélioreraient d'environ 3/4 de point de PIB à l'horizon 2014 par rapport à 2009.
2. Solde du régime général
Charges, produits et solde du régime général
(En Md€) 
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Produits nets
293,1
292,4
293,3
306,2
318,3
331,2
345,0
Charges nettes
303,3
312,7
316,5
327,6
337,9
349,3
360,5
Solde
― 10,2
― 20,3
― 23,1
― 21,4
― 19,6
― 18,1
― 15,5
Au point de départ de la période que couvrira la loi de programmation des finances publiques, la dégradation des comptes sociaux est moins importante que prévue : le déficit du régime général serait contenu à 23,1 Md€ en 2010, alors que le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre 2009 l'évaluait à 33,6 Md€. Si le redressement de l'emploi et des salaires à la fin 2009 et en 2010 a permis d'endiguer la dégradation des recettes du régime général, les actions résolues de maîtrise des dépenses sociales, qui permettront notamment de respecter l'ONDAM pour la première fois depuis 1997, ont apporté une contribution à ce résultat.
Partant de cette situation initiale qui marque un premier arrêt de la dégradation des comptes sociaux, le cheminement proposé dans la loi de programmation des finances publiques se fixe pour point d'arrivée en 2014 une réduction significative du déficit du régime général, qui retrouverait en 2014 son niveau de 2008, avant le déclenchement de la crise économique et financière. En effet le déficit brut du régime général en 2014 (15,5 Md€) ne reflète pas fidèlement la situation financière, car il incorpore le déficit de la branche vieillesse (― 7,7 Md€). Or la réforme des retraites en cours d'examen par le Parlement, qui vise à assurer l'équilibre financier du système par répartition à l'horizon 2018, prévoit, jusqu'à cette échéance, la reprise par la CADES des déficits de la branche vieillesse du régime général grâce à la mobilisation des ressources et des actifs du Fonds de réserve pour les retraites. Par conséquent, à l'horizon 2014, l'indicateur financier significatif est le déficit du régime général hors branche vieillesse, c'est-à-dire des branches maladie, accidents du travail-maladies professionnelles et famille : il atteindra 7,8 Md€, soit sensiblement en deçà du solde déficitaire constaté en 2008.
Il importe ainsi de préparer les conditions économiques générales et de mettre en place les incitations aux acteurs du système de protection sociale qui permettent de poursuivre le redressement des comptes sociaux au-delà de 2014. Le renforcement des efforts de maîtrise des dépenses sociales, afin qu'elles continuent à rendre aux Français des services de qualité pour un coût sans cesse réduit, sera à cet égard décisif. Il sera complété par des actions visant à sécuriser les recettes sociales.
Une maîtrise accrue des dépenses sociales
L'amélioration significative de la situation financière du régime général sera due en majeure partie à un ralentissement important des dépenses. L'objectif de dépenses retenu pour hypothèse sous-jacente à la trajectoire du I de l'article 8 de la présente loi de programmation des finances publiques prévoit en effet une croissance annuelle moyenne des dépenses du régime de 3,3 % entre 2010 et 2014, soit inférieure en volume de près d'un point à celle du produit intérieur brut.
L'amélioration de la situation de la branche vieillesse reposera pour une part essentielle sur une correction significative de la trajectoire tendancielle des dépenses de retraite. Compte tenu de la réforme des retraites, la projection quadriennale des comptes de la Caisse nationale d'assurance vieillesse associée aux objectifs présentés ci-dessus fait état d'une amélioration de près de 10 Md€ du solde de cette branche en 2014 (― 7,7 Md€, contre un tendanciel de ― 17,9 Md€ avant la mise en œuvre de la réforme), au sein de laquelle l'effort en dépenses contribuerait pour plus de la moitié :
3,3 Md€ au titre des atténuations de charges liées au relèvement de l'âge de la retraite, nettes de l'impact des mesures positives (garantie de niveau des petites pensions notamment), dont la montée en charge s'accélérera à partir de 2014 ;
2,8 Md€ au titre de la réduction des charges financières liées aux reprises de dette prévues dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, ainsi qu'au moindre appel à des ressources non permanentes du fait de charges en diminution.
En matière de dépenses d'assurance maladie, l'objectif fixé au II de l'article 8 de la présente loi de programmation reprend les objectifs fixés par le Président de la République pour 2010, 2011 et 2012, soit une progression de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) de 3,0 % en 2010, 2,9 % en 2011 et de 2,8 % en 2012. La projection quadriennale retenue prolonge cet objectif de progression de l'ONDAM de 2,8 % pour les années 2013 et 2014.
Il s'agit d'un objectif ambitieux, si l'on en juge par l'observation du passé, au cours duquel jamais la dépense d'assurance maladie n'a progressé à un rythme inférieur à 3 % deux années de suite (cf. graphique ci-dessous). L'année 2010 marquera à cet égard un tournant, avec une croissance de l'ONDAM particulièrement modérée (3 %) qui permettra le strict respect de l'objectif de dépenses voté par le Parlement à l'automne 2009.
Vous pouvez consulter le cliché dans le JO n° 301 du 29/12/2010 texte numéro 1
Les objectifs fixés en matière d'assurance maladie consistent donc à stabiliser la progression des dépenses au rythme très modéré qu'elles connaissent actuellement, sans remettre en cause le haut niveau de qualité des soins. En particulier, les outils créés par la réforme de l'assurance maladie de 2004, notamment la maîtrise médicalisée des dépenses de santé négociée avec les représentants des professionnels de santé, et la mise en œuvre depuis 2004 de la tarification à l'activité des établissements de santé, ont permis de modifier durablement les comportements en matière de recours aux soins des assurés et de production de soins des offreurs. Ces changements de comportements se reflètent dans le ralentissement très significatif du rythme d'évolution des dépenses d'assurance maladie depuis 2005 (cf. graphique ci-dessus), d'autant plus remarquable qu'il intervient dans le contexte des pressions à la hausse qu'exerce le vieillissement de la population. Partant il est vrai d'un niveau de départ élevé, la France est ainsi l'un des pays membres de l'OCDE dans lesquels la croissance des dépenses publiques de santé est la plus faible depuis 2005 (cf. graphique ci-dessous).
Taux de croissance annuel moyen des dépenses publiques de santé (en monnaie nationale constante, 2005-2008)
Vous pouvez consulter le cliché dans le JO n° 301 du 29/12/2010 texte numéro 1
Pour la période 2011-2014, le niveau ambitieux de l'ONDAM est rendu crédible par les réformes structurelles en cours de mise en œuvre (voir le 1 du B ci-dessous).
Un effort accru de sécurisation des recettes
La stratégie de redressement des comptes de la sécurité sociale présentée dans la loi de programmation des finances publiques comporte des engagements importants en matière de dynamique des recettes sociales, nécessaire pour assurer la préservation du haut niveau de protection sociale dont bénéficient les Français. La projection associée à la présente loi de programmation fait état d'une progression moyenne de 4 % par an des produits nets du régime général. Cette évolution découle notamment des hypothèses macro-économiques retenues dans les projections qui accompagnent la présente loi de programmation, et de celle relative à la masse salariale du secteur privé, principale assiette des ressources de la sécurité sociale. Le scénario économique sous-jacent prévoit en 2011 une reprise de l'emploi qui intervient avec un décalage par rapport à celle de l'activité économique : dans ce contexte, la masse salariale du champ ACOSS progresserait de 2,9 % en valeur. Pour les années 2012 à 2014, le scénario repose sur l'hypothèse d'une croissance économique robuste (2,5 % en volume chaque année), permettant à la masse salariale privée de croître légèrement plus vite que le PIB (4,5 % en valeur).
Au-delà de la dynamique propre des ressources du régime général, la réforme des retraites comporte un volet recettes important, avec l'affectation au Fonds de solidarité vieillesse de produits supplémentaires pour un montant de 4,3 Md€ en 2014 : ces mesures permettront la prise en charge par le Fonds de solidarité vieillesse de dépenses de solidarité aujourd'hui supportées par la Caisse nationale d'assurance vieillesse. La CNAV bénéficiera également du surcroît de cotisations liées aux rémunérations versées aux salariés qui seront appelés à prolonger leur activité (500 M€ environ à l'horizon 2014).
Par ailleurs, il est prévu en 2011 un relèvement de 0,1 point du taux de cotisation des employeurs au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles, qui permettra le retour à l'équilibre de cette branche puis le financement de la mesure positive liée à la prise en charge de la pénibilité, décidée dans le cadre de la réforme des retraites.
D'une façon plus générale, le sentier de redressement des comptes du régime général à l'horizon 2014 prévoit la poursuite de la stratégie de réduction des dispositifs d'exemption et d'exonération des cotisations sociales ( niches sociales ). La projection quadriennale associée à la loi de programmation retient ainsi l'hypothèse d'un montant annuel de 3 Md€ de ressources supplémentaires sur la période 2012-2014 au moyen de la réduction des niches fiscales et sociales, dont le volet social permettra d'améliorer le financement de la sécurité sociale. Au-delà de leur impact en termes de réduction du déficit du régime général, ces mesures permettront d'améliorer l'équité et la lisibilité du prélèvement social, en dissuadant les comportements d'optimisation des cotisants.
B. ― Des mesures structurantes en faveur du redressement progressif des comptes sociaux
1. Engager des réformes structurelles pluriannuelles pour permettre une progression de l'ONDAM inférieure à 3 % sur 4 ans
Lors de la 2e session de la conférence sur le déficit le 20 mai 2010, il a été décidé que le taux d'augmentation de l'ONDAM continuerait d'être progressivement abaissé pour passer de 3 % en 2010 à 2,9 % en 2011, puis 2,8 % en 2012.
Pour dégager les économies nécessaires au respect de cette trajectoire, tout en maintenant une qualité de soins élevée, il est indispensable de repenser les liens entre les différents types de prises en charge.
L'amélioration des synergies entre les secteurs ambulatoire, hospitalier et médico-social constituera ainsi l'objectif prioritaire du Gouvernement. La notion de parcours de soins doit en effet être au cœur du système d'assurance maladie. Il s'agit là d'apporter les réponses les plus adaptées aux assurés. Il s'agit également de faire évoluer la structure de la dépense en limitant le recours aux hospitalisations ainsi que la durée des séjours : il est important que la mobilisation des structures les plus coûteuses n'intervienne qu'en cas de besoin avéré.
Pour l'atteinte de cet objectif structurant de l'action publique dans le champ de l'assurance maladie, les agences régionales de santé (ARS), créées en avril 2010, joueront un rôle central. Leur implication contribuera de façon déterminante au décloisonnement entre la ville, l'hôpital et le médico-social.
Plus précisément, s'agissant des soins de ville, les efforts vont prioritairement porter sur la modernisation et la diversification des modes d'exercice des professionnels. Les modes de rémunération des médecins libéraux doivent en effet évoluer pour ne plus reposer exclusivement sur l'acte. Cette évolution doit notamment pouvoir garantir une meilleure reconnaissance de la coordination des soins et de l'offre de nouveaux services aux patients, comme la prévention et l'éducation thérapeutique.
Dans cette perspective, l'expérimentation des nouveaux modes de rémunération des médecins a d'ores et déjà été étendue à l'ensemble des régions et devrait permettre d'atteindre l'objectif de la mise en place de 250 maisons de santé pluridisciplinaires d'ici à 2012. Par ailleurs, afin de favoriser les bonnes pratiques et la qualité de la prise en charge, des actions seront aussi conduites pour promouvoir la diffusion et l'extension du contrat d'amélioration des pratiques individuelles (CAPI). En outre, le recours aux soins les plus coûteux pour l'assurance maladie sera progressivement couvert par des référentiels sur la base des recommandations de la Haute Autorité de santé. Enfin, afin toujours d'accroître l'efficience et la qualité de la prescription, le Gouvernement a fait le choix de favoriser le développement d'une offre qualifiée de logiciels d'aide à la prescription : ce projet sera réalisé grâce au déploiement de procédures de certification dont il a confié la responsabilité de l'élaboration à la Haute Autorité de santé.
De plus, la démographie médicale et paramédicale doit être adaptée aux besoins et aux moyens disponibles. En particulier, au niveau des ARS, les schémas régionaux d'organisation des soins permettront une meilleure répartition des professionnels sur le territoire.
Dans le champ hospitalier, le Gouvernement s'attachera à améliorer l'efficience du système de soins en recentrant l'hôpital sur son cœur de métier. Ainsi, certaines activités exercées aujourd'hui en milieu hospitalier pourront être transférées vers les soins de ville ou les établissements médico-sociaux. Cette démarche sera conduite sur la base des référentiels établis par la Haute Autorité de santé : une attention forte sera portée à la nature des activités transférées afin de préserver la qualité de la prise en charge et des soins.
Le Gouvernement se fixe également des objectifs forts en faveur de l'amélioration de l'efficacité de la dépense. L'exigence de performance sera placée au cœur du pilotage du système de soins. Les réorganisations comptent parmi les leviers en ce sens. Elles seront menées sur la base d'un plan pluriannuel : si une implication forte des acteurs est exigée pour mener à leur terme les restructurations nécessaires, ceux-ci doivent effectivement pouvoir mettre en œuvre les réformes de façon progressive afin d'en conforter les conditions de réussite. Par ailleurs, 150 projets de performance seront conclus pour une durée de trois ans avec les établissements hospitaliers, ce qui participera également à la recherche de gains d'efficience dans l'organisation interne des établissements et dans les processus de délivrance des soins. Créée par la loi n° 2009-879 du 2 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, l'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et des établissements médico-sociaux (ANAP) apportera un soutien déterminant à cette dynamique structurante pour les années à venir.
Dans le champ médico-social, à la suite des recommandations d'une mission IGAS/IGF, l'année 2010 sera marquée par la mise en place d'un nouveau dispositif de pilotage et de suivi de l'allocation des ressources et de l'exécution de la dépense. Sur la base des autorisations d'engagements et des crédits programmés, cet outil permettra de mieux ajuster les délégations de crédits à la capacité de mise en œuvre au plan local. Un suivi rigoureux des dépenses constitue en effet une priorité : une vision précise à court terme de l'exécution des crédits médico-sociaux aidera à la construction d'une politique de programmation pluriannuelle de création de places compatible avec les contraintes de soutenabilité de l'objectif global de dépense, composé en grande partie de dépenses d'assurance maladie.
Par ailleurs, le Gouvernement s'emploiera, au cours des années couvertes par la loi de programmation, à instituer dans ce secteur une politique de gestion du risque adaptée, afin de garantir la qualité et l'efficience de la prise en charge des personnes âgées et des personnes handicapées. Parallèlement au dispositif de pilotage et de suivi de l'allocation des crédits, des outils et systèmes d'information seront progressivement développés pour améliorer la connaissance, l'analyse et in fine l'organisation de la prise en charge au sein des établissements médico-sociaux, mais également dans le cadre du parcours de soins s'articulant avec l'hôpital.
Le pilotage infra-annuel des dépenses ainsi que la bonne conduite des réformes structurelles vont nécessairement reposer au plan local sur la mobilisation des ARS. A cet égard, les ARS jouent un rôle de premier ordre dans le pilotage et le suivi des dépenses de santé ainsi que dans l'accompagnement, via des outils contractuels, des établissements de santé les plus forts prescripteurs. En termes opérationnels, leur compétence transversale doit leur permettre d'articuler les trois secteurs hospitalier, libéral et médico-social et de les solliciter équitablement pour contribuer à l'effort d'efficience du système de soins. L'un des chantiers majeurs que devront lancer les ARS est celui de la reconversion des lits de court séjour hospitalier en lits médico-sociaux alors que 20 % des lits de médecine d'un hôpital sont occupés par des personnes âgées qui ne trouvent pas de structures d'hébergement adaptées ou de services à domicile. Une meilleure organisation territoriale des parcours de soins doit effectivement permettre de maîtriser l'évolution du volume d'activité hospitalière tout en garantissant une qualité des soins élevée.
L'ensemble de ces orientations sera bien entendu articulé avec les priorités établies par le Gouvernement en matière de santé publique. Au-delà de la réforme de la dépendance dont les objectifs et les modalités donneront lieu à discussion avec les acteurs concernés à l'issue du débat sur les retraites, afin, notamment, de mieux répondre aux enjeux posés par le vieillissement de la population, tout en veillant à apporter des réponses soutenables financièrement, ces priorités seront fixées, pour les cinq prochaines années, à l'occasion de la révision de la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique qui interviendra en cours d'année 2011.
2. Mettre en œuvre la réforme des retraites, pour un retour à l'équilibre du système par répartition à l'horizon 2018
La période couverte par la loi de programmation va voir la montée en charge des mesures décidées dans le cadre du rendez-vous retraites 2010.
Il relève de la responsabilité du Gouvernement de mener à terme cette réforme dès cette année. D'une part, l'allongement de l'espérance de vie et le départ à la retraite des générations nombreuses d'après guerre conduisent à un déséquilibre démographique et, par voie de conséquence, à une dégradation massive et continue des comptes des régimes : alors qu'on recense aujourd'hui 1,7 cotisant pour un retraité, ce ratio atteindra 1,5 dès 2020. D'autre part, la crise économique et financière a fortement accéléré l'aggravation des déficits évalués par le Conseil d'orientation des retraites en 2007.
Au total, pour 2010, le déficit des régimes s'élève déjà à 32 Md€. Le besoin de financement annuel de l'ensemble des régimes de retraite continuerait de progresser dans les années à venir pour atteindre près de 42 Md€ dès 2018 selon le COR. Ces chiffres montrent qu'en l'absence de réforme le risque est fort d'aboutir dans des délais rapprochés à une impasse financière.
Le Gouvernement s'est ainsi engagé à assurer la pérennité des régimes de retraites par répartition. Avec la réforme proposée, le déficit des régimes de retraites est réduit de près de la moitié dès les premières années. Plus encore, l'équilibre financier du système est atteint à l'horizon 2018.
Pendant la phase de montée en charge des mesures de redressement, la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) se verra transférer, dans la limite de 62 Md€, les déficits de la branche vieillesse, lesquels seront amortis grâce à la mobilisation des actifs et des ressources du Fonds de réserve des retraites (FRR). Le Gouvernement apporte ainsi une solution globale aux problèmes de financement des régimes de retraites, en élargissant le traitement de la dette sociale aux déficits futurs.
Pour atteindre l'objectif de retour à l'équilibre financier à horizon 2018 sans hausse généralisée des prélèvements sociaux, le projet de loi est construit autour de quatre orientations :
― augmenter la durée d'activité de manière progressive et en tenant compte des différences de situation entre assurés ;
― renforcer l'équité du système de retraites en rapprochant les régimes publics et privés ;
― améliorer les mécanismes de solidarité ;
― déterminer de nouveaux outils de pilotage et renforcer l'information en direction des assurés.
a) L'augmentation de la durée d'activité se fait de manière progressive, et l'effort est réparti équitablement entre les assurés
Le problème des retraites est avant tout démographique ; il appelle une réponse démographique. L'augmentation de la durée d'activité pour tous les assurés, quel que soit leur régime, public ou privé, constitue le cœur de la réforme 2010. L'âge légal de départ à la retraite sera donc porté progressivement à 62 ans en 2018, à raison de 4 mois par génération.
Dans un souci d'équité, le départ à la retraite à 60 ans restera possible et sans décote pour les assurés ayant débuté leur carrière très jeunes ou ceux qui sont usés par leur travail, ce qui concernera 120 000 personnes par an en 2015 (auxquelles s'ajoutent les catégories actives de la fonction publique et les ressortissants des régimes spéciaux) :
Le dispositif de retraite anticipée pour carrières longues qui a été institué par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites sera conservé. Les salariés qui ont commencé leur vie professionnelle avant 18 ans pourront continuer à partir à 60 ans, et même dès 58 ans pour ceux qui ont commencé à travailler à 14 ou 15 ans ;
Un droit nouveau est institué pour les assurés dont l'état de santé est dégradé à la suite d'expositions à des facteurs de pénibilité au travail. Ils pourront partir à la retraite à taux plein à 60 ans, quel que soit leur nombre de trimestres. Par amendement au projet initial, le Gouvernement a étendu le bénéfice de ce départ à 60 ans aux assurés justifiant d'un taux d'incapacité permanente compris entre 10 et 20 %. Il est en outre prévu de mettre en place un comité scientifique chargé de recenser avant la fin 2013 les facteurs de pénibilité à effets différés ;
Ce dispositif de compensation de la pénibilité sera complété par un renforcement des mesures de prévention qui pourront être développées à partir de la mise en œuvre d'une traçabilité, pour le futur, des expositions aux facteurs de pénibilité. Le coût de ce droit nouveau des salariés sera intégralement compensé à la CNAVTS par la branche des accidents du travail ;
Une pénalité de 1 % de la masse salariale sera appliquée aux entreprises qui ne seront pas couvertes par un accord ou un plan d'action relatif à la prévention de la pénibilité.
Enfin, l'effort en faveur de l'emploi des seniors sera poursuivi et amplifié. En complément des nombreuses mesures déjà mises en œuvre au cours des dernières années, une aide à l'embauche d'un an pour les chômeurs de plus de 55 ans est créée. Le développement du tutorat sera par ailleurs encouragé pour favoriser la transmission des savoirs et valoriser la fin de carrière.
b) L'équité du système de retraites est renforcée entre secteur public et secteur privé
Des dispositions renforcent le rapprochement des règles applicables aux fonctionnaires de celles applicables aux salariés du secteur privé :
Le taux de cotisation acquitté par les fonctionnaires pour leur retraite (7,85 % aujourd'hui) sera aligné en dix ans sur celui qui s'applique aux salariés du secteur privé (10,55 %) ;
Le dispositif de départ anticipé sans condition d'âge pour les parents de trois enfants n'existant que dans le public sera fermé à compter de 2012. Des dispositions spécifiques prévoient cependant que ceux qui à cette date remplissent les conditions et sont à moins de cinq années de l'âge légal de départ de leur corps pourront continuer à bénéficier de cet avantage. Ceux qui, tout en remplissant les conditions mais sont à plus de cinq ans de l'âge légal de départ de leur corps pourront encore en bénéficier, mais dans les conditions de liquidation de la pension de droit commun ;
Le minimum garanti applicable dans la fonction publique sera désormais soumis à la même condition de durée d'activité que le minimum de pension applicable aux salariés du secteur privé.
c) Les dispositifs de solidarité sont améliorés pour certaines catégories d'assurés
Des mesures d'amélioration des droits sont ainsi prévues :
En direction des jeunes en situation précaire : un décret leur permettra de valider six trimestres au titre de leur première période de chômage non indemnisé contre quatre aujourd'hui ;
En direction des femmes : les indemnités journalières perçues pendant le congé de maternité seront désormais assimilées à des salaires pour la retraite. Parallèlement, des mesures destinées à garantir que les entreprises s'investissent effectivement dans la réduction des écarts salariaux entre hommes et femmes sont renforcées. Ainsi, le Gouvernement a choisi d'instaurer une sanction en cas de non-respect de l'obligation qu'ont d'ores et déjà les entreprises d'établir un rapport sur la situation comparée des conditions d'emploi des hommes et des femmes ;
En direction du monde agricole : les terres agricoles et les corps de ferme ne feront plus l'objet d'un recours sur succession pour récupération du minimum vieillesse. Par ailleurs, l'affiliation des conjoints collaborateurs et des aides familiaux au régime complémentaire des agriculteurs est rendue obligatoire, comme cela est le cas pour le régime social des indépendants. Enfin, la prise en compte de la pénibilité au travail est améliorée pour les salariés et non-salariés agricoles.
d) La visibilité et la transparence des règles sont renforcées
Les précédentes réformes ont créé un droit à l'information sur les retraites. Ceci a permis des progrès réels et très significatifs. Le projet de loi renforce encore le dispositif par trois nouvelles mesures :
― la création d'un point d'étape retraites à 45 ans pour permettre aux Français de faire, le plus tôt possible, les meilleurs choix pour leur retraite ;
― la transmission, dès l'entrée dans la vie professionnelle, de documents d'information générale sur la retraite et le système par répartition français ;
― la mise en place d'un relevé de carrière en ligne dans tous les régimes de retraite.
e) Le pilotage, notamment financier, des régimes de retraite sera assuré par une structure dédiée
Pour assurer le succès de la réforme, une nouvelle instance de pilotage, associant l'Etat, les parlementaires ainsi que les représentants des partenaires sociaux et des régimes de retraite est mise en place. Elle aura pour mission de veiller à la pérennité financière des régimes de retraites par répartition, à l'équité du système et au maintien du niveau de vie des retraités à un niveau satisfaisant. Ce comité sera également en charge de la préparation d'un rendez-vous sur les retraites en 2018, destiné notamment à maintenir l'équilibre des régimes au-delà de 2020.
3. Assainir les finances de la branche accidents du travail-maladies professionnelles pour lui permettre d'élargir ses missions
La branche AT-MP, qui permet la prise en charge des accidentés du travail, a vu ses comptes se dégrader fortement depuis 2009. Il est essentiel de veiller à l'assainissement de ces comptes en sortie de crise. Il est rappelé qu'aucune augmentation de la cotisation patronale pour cette branche n'a été mise en œuvre depuis 2006.
Son retour à l'équilibre assuré, la branche pourra, sur des bases solides, contribuer dans le cadre de ses missions à la mise en place d'un dispositif de prise en charge de la pénibilité dans le cadre de la réforme des retraites permettant d'assurer la traçabilité des expositions auxquelles ont été ou seront confrontés certains assurés.
4. Adapter la politique familiale aux évolutions économiques, sociales et démographiques
Compte tenu des évolutions démographiques observées en France et de la politique menée par le Gouvernement en vue de mieux concilier la vie professionnelle avec la vie familiale, le développement de l'offre d'accueil du jeune enfant demeurera l'un des objectifs structurants assignés à la branche famille. Pour la période 2009-2012, la création de 200 000 solutions de garde supplémentaires constitue l'une des priorités que s'est fixé le Gouvernement. La création de 100 000 solutions de garde collective figure d'ailleurs dans la convention d'objectifs et de gestion (COG) conclue entre l'Etat et la CNAF et constitue un effort financier supplémentaire de 1,3 Md€ sur la période.
Pour la branche famille, la période 2011-2014 sera également marquée par la montée en charge de récentes réformes structurantes, parmi lesquelles :
― la poursuite de la mise en place du revenu de solidarité active (RSA) qui sera par ailleurs étendu aux jeunes de 18 à 25 ans, dans certains conditions, et dans les départements d'outre-mer ;
― la trimestrialisation de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), qui vise à davantage inciter les bénéficiaires à reprendre ou exercer une activité professionnelle ;
― la départementalisation de Mayotte, qui va conduire à une réflexion relative à l'alignement des prestations versées aux Mahorais sur celles de la métropole.
Enfin, les efforts en termes de pilotage financier vont être poursuivis. En matière d'action sociale, la réforme des outils financiers a d'ores et déjà permis à la branche famille, sur la période précédente, de concilier le développement d'une action sociale ambitieuse avec la maîtrise du cadrage financier prévue dans la COG. L'année 2010 marquera par exemple l'engagement effectif du projet OMEGA, un applicatif informatique dédié à la gestion financière du FNAS (Fonds national d'action sociale) de la CNAF : cet outil permettra notamment d'enrichir les prévisions d'exécution des crédits du fonds.
Ces orientations seront déclinées dans le cadre des négociations de la future convention d'objectifs et de gestion entre l'Etat et la caisse nationale.
C. ― Un renforcement des outils de pilotage des finances sociales
1. Accroître les leviers en faveur de la maîtrise de l'ONDAM voté
Lors de la première réunion de la Conférence nationale sur le déficit, le 28 janvier 2010, M. Raoul Briet a été chargé de présider un groupe de travail sur le pilotage des dépenses d'assurance maladie. Ce groupe s'est vu confier une double mission. Il a été chargé, d'une part, de réfléchir à de nouveaux outils de suivi de la dépense permettant de disposer le plus tôt possible en cours d'année d'informations fiables sur les risques de dépassement de l'ONDAM (objectif national des dépenses d'assurance maladie) et, d'autre part, de proposer des mécanismes capables de corriger l'évolution de la dépense en cours d'année de façon efficace, lorsque celle-ci est plus dynamique que prévu.
Conformément aux décisions prises lors de la deuxième session de la conférence sur le déficit, le 20 mai 2010, les préconisations du groupe de travail présidé par M. Raoul Briet ont été validées et seront mises en œuvre. Certaines le sont d'ores et déjà, d'autres font l'objet d'articles du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 ou de la présente loi de programmation des finances publiques.
Le groupe de travail a mis en évidence l'intérêt d'une maîtrise de l'ONDAM en exécution, rappelant que, si les dépassements de l'ONDAM sont d'apparence faibles (0,7 % en moyenne), les masses financières en jeu sont considérables (l'ONDAM 2010 a été fixé à 162,4 Md€). La somme des dépassements constatés depuis 1997 (19,4 Md€ en euros constants) est ainsi sensiblement supérieure au déficit prévu en LFSS 2010 pour la branche maladie (14,5 Md€). Malgré l'amélioration des outils et procédures du vote et du suivi de l'ONDAM, en particulier l'instauration d'un dispositif d'alerte et de mesures correctives par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, le groupe de travail a identifié un certain nombre de faiblesses structurelles : selon lui, la transparence de la construction de l'ONDAM pourrait être améliorée. Le suivi infra-annuel et la gestion du risque de dépassement sont insuffisants. En particulier, le cadre institutionnel n'est pas assez formalisé, et les données hospitalières sont disponibles trop tardivement. Enfin, la procédure d'alerte n'apparaît pas suffisamment dissuasive. Si elle a permis de limiter les dépassements de l'ONDAM, elle n'a pas permis d'en assurer le respect.
Sur la base de ce constat, les propositions formulées par le groupe de travail visent à améliorer le pilotage des dépenses d'assurance maladie.
Trois d'entre elles concernent la construction et le vote de l'ONDAM.
La première consiste à organiser via le comité d'alerte une expertise externe sur les hypothèses techniques sous-tendant la construction de l'ONDAM avant le vote de la LFSS. Ainsi, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 prévoit que le comité d'alerte examine les hypothèses sous-jacentes à l'ONDAM projeté pour l'année à venir. En cas d'erreur manifeste affectant la sincérité de cet objectif, le comité est tenu de rendre un avis explicitant ses réserves, au plus tard le 15 octobre.
La deuxième vise à enrichir l'information du Parlement sur l'exécution de l'ONDAM de l'année en cours et sur les hypothèses techniques faites par la construction de l'ONDAM de l'année à venir (décomposition par sous-objectif du tendanciel, présentation détaillée des mesures correctrices et de leur impact). Dès le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, le Gouvernement veillera à enrichir le contenu de l'annexe 7 au projet de loi de financement.
La troisième vise à renforcer le caractère pluriannuel de la programmation de l'ONDAM. Le II de l'article 8 de la loi de programmation des finances publiques, qui fixe, en Md€, l'ONDAM pour chaque année de la période de programmation, s'inscrit pleinement dans cet objectif.
Le groupe de travail a ensuite formulé des propositions visant à rénover la gouvernance de l'ONDAM.
En premier lieu, le groupe de travail a proposé la mise en place d'un comité de pilotage de l'ONDAM, chargé du pilotage intégré de l'ensemble des secteurs de l'ONDAM. Ce comité de pilotage a d'ores et déjà été mis en place ; il tient des réunions au niveau des directeurs d'administration centrale ou des ministres.
En deuxième lieu, le groupe de travail a proposé le renforcement du suivi statistique et comptable de l'ONDAM, avec la création d'un groupe dédié. Piloté par la direction de la sécurité sociale, le groupe de suivi statistique de l'ONDAM réunit mensuellement depuis le mois de juin 2010 les représentants des différentes administrations concernées par le pilotage de l'ONDAM ainsi que les producteurs techniques des données statistiques relatives aux dépenses relevant du champ de cet objectif. Il assiste le comité de pilotage de l'ONDAM en centralisant les informations existantes, en élaborant un diagnostic partagé de l'évolution des dépenses et en réalisant des projections statistiques en vue de l'appréciation du risque de dépassement.
En troisième lieu, le groupe de travail a préconisé d'augmenter la fréquence des avis obligatoires du comité d'alerte en prévoyant un premier avis dès mi-avril. A cette date, le comité rendra un avis sur le respect de l'ONDAM de l'exercice en cours. Il analysera les conséquences sur le respect de cet objectif des anticipations de réalisation de l'objectif de l'année précédente en se fondant sur les données statistiques disponibles. Le comité rendra ensuite un avis sur le respect de l'ONDAM N avant le 1er juin, comme actuellement, puis, en cas d'erreur manifeste entachant sa construction, un autre avis portant cette fois sur l'ONDAM N + 1, pendant la phase de préparation du PLFSS, celui-ci devant être déposé avant le 15 octobre. Cette préconisation du groupe Briet est mise en œuvre dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011.
En quatrième et dernier lieu, le seuil d'alerte de l'ONDAM sera abaissé progressivement à 0,5 % de l'ONDAM d'ici 2012-2013, soit environ 0,8 Md€. Cette mesure a pour but d'inciter l'ensemble des acteurs à une gestion préventive et continue des risques de dépassement.
Enfin, plusieurs mesures visent à doter cette gouvernance renouvelée d'outils complémentaires destinés à prévenir les dépassements.
Tout d'abord, la mise en œuvre de tout ou partie des mesures nouvelles sera conditionnée à leur compatibilité avec l'ONDAM voté, qu'il s'agisse des mesures nouvelles incluses dans la LFSS ou décidées en cours d'année. Toute mesure nouvelle prise en cours d'année et ayant un impact financier sur l'ONDAM devrait ainsi faire l'objet d'un examen de compatibilité avec le respect de l'ONDAM voté.
Le groupe de travail a ensuite préconisé d'instaurer des mécanismes systématiques de mise en réserve en début d'année de dotations s'apparentant à des crédits budgétaires, les décisions de dégel total ou partiel, ou d'annulation, étant prises en cours d'année par le comité de pilotage. Le III de l'article 8 de la loi de programmation des finances publiques met en œuvre cette préconisation. Les mises en réserve ont été décidées dès cette année pour assurer le respect de l'ONDAM 2010 : plus de 500 M€ de crédits ont été mis en réserve. En application du III de l'article 15, le Gouvernement présentera chaque année au Parlement, avant le 15 octobre, le montant des dotations mises en réserve en début d'année suivante pour garantir le respect de l'ONDAM en exécution.
2. Préserver les ressources de la sécurité sociale, notamment grâce aux efforts menés en faveur de l'encadrement des niches
Dans le domaine des niches sociales , dès 1994 a été posé un principe de compensation par l'Etat des pertes de recettes engendrées par les dispositifs d'exonération pour les organismes de sécurité sociale, confirmé par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale.
De plus, la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 a prévu la fixation d'un objectif de coût des mesures d'exonération et d'abattement d'assiette. Pour 2009, l'objectif, fixé à 40,9 Md€, a été respecté. De même, l'objectif de 40,6 Md€ de coût pour 2010 devrait être tenu. En outre, toujours en application de la loi de programmation 2009-2012, l'annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale a été enrichie d'un bilan des créations, modifications et suppressions de mesures de niches sociales. Le solde du compteur de gages a fait apparaître, pour 2009, des mesures d'économie excédant les mesures d'aggravation du coût des niches ; il devrait en être de même pour 2010. Enfin, le délai d'évaluation de l'ensemble des dispositifs de niches existant antérieurement à la première loi de programmation est fixé au 30 juin 2011.
L'identification, dans un cadre unique, des dispositifs dérogatoires en matière de prélèvements sociaux, engagée en 2006 à travers l'annexe 5 au PLFSS, progresse chaque année en exhaustivité et en connaissance du coût des dispositifs.
Le Gouvernement s'attachera dans les années à venir à poursuivre ces efforts et à améliorer la connaissance des dispositifs, notamment s'agissant des impôts et taxes affectés à la sécurité sociale ainsi que des niches qui portent sur les revenus autres que les revenus d'activité du secteur privé. La nouvelle loi de programmation permettra de donner un cadre à l'approfondissement des progrès déjà réalisés.
En outre, et parallèlement à l'action menée en faveur d'une meilleure gouvernance des finances publiques, le Gouvernement poursuit son action visant à préserver à la sécurité sociale des ressources dynamiques. Dans un contexte de stabilité des taux de prélèvement sur les salaires, cela nécessite une attention particulière pour éviter toute forme d'érosion de l'assiette du prélèvement. A cet égard, il faut souligner que l'évolution des pratiques managériales et de rémunération des entreprises se traduit par le fort dynamisme d'éléments accessoires au salaire de base (épargne salariale, protection sociale complémentaire en entreprise, avantages type titres restaurant, CESU, rémunérations versées par des tiers), lesquels évoluent plus fortement que la masse salariale. Or, ces éléments sont également ceux qui sont exclus de l'assiette des cotisations sociales, voire de la CSG CRDS pour certains.
Pour assurer la contributivité de la plupart de ces éléments au financement de la protection sociale et conforter le principe de solidarité au cœur du système, le Gouvernement a instauré en 2009 un forfait social à la charge de l'employeur, d'un taux de 4 % en 2010, qui devrait être porté à 6 % en 2011. De même, des prélèvements ad hoc ont été établis (stock options, en 2008) ou renforcés (retraites chapeau, en 2010), et feront l'objet de mesures complémentaires en PLFSS en 2011.
Enfin, plusieurs mesures en matière d'assujettissement des revenus du capital ont permis de sécuriser le rendement des prélèvements sociaux dans le respect du principe d'universalité, notamment grâce au rapprochement des assiettes fiscales et sociales (seuil de cession en matière de plus-value mobilière, revenus fonciers, assurance vie en cas de décès de l'assuré).
D. ― Pour les organismes de sécurité sociale, des exigences fortes en matière de maîtrise des dépenses et de lutte contre la fraude
1. Associer les organismes de sécurité sociale aux objectifs de maîtrise des dépenses
A l'instar de l'Etat, qui a engagé d'importantes réformes dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, les organismes de sécurité sociale ont accru leurs efforts ces dernières années en faveur d'une plus grande efficience de leurs réseaux. Les conventions d'objectifs et de gestion (COG) constituent le support privilégié de cette démarche qui vise une meilleure maîtrise des dépenses de sécurité sociale, une rationalisation des coûts de fonctionnement des caisses ainsi qu'une amélioration du pilotage des politiques publiques.
Pour aller plus loin dans cette démarche, le conseil de modernisation des politiques publiques a décidé, en juin 2010, que les modalités de déclinaison des principes de maîtrise des dépenses qui s'appliquent déjà à l'Etat et à ses opérateurs seront examinées avec les organismes de sécurité sociale. L'application de la règle du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, la réduction des dépenses immobilières et des dépenses de fonctionnement ainsi que la résorption des écarts de productivité entre organismes de base seront recherchées dans le cadre des discussions des différentes COG, dans le respect des spécificités de chacune des branches.
Enfin, la restructuration des réseaux et la mutualisation des fonctions support voire de production, comme l'optimisation des systèmes d'information et la promotion de l'outil internet, contribuent à l'atteinte des objectifs fixés en matière de finances publiques.
2. Renforcer la lutte contre la fraude : une exigence forte, tant sur le plan de l'équité sociale que sur celui de la maîtrise des finances publiques
Lutter contre la fraude à la sécurité sociale constitue un axe fort de la politique du Gouvernement. Cette lutte contribue d'une part à garantir le financement des régimes de sécurité sociale, en participant à la fois à l'augmentation de l'assiette déclarée et à la maîtrise des dépenses de prestations sociales. Elle est d'autre part au cœur des grandes finalités de l'action publique en ce qu'elle s'inscrit dans la défense de notre système de protection sociale, préserve le jeu normal de la concurrence entre les entreprises, et garantit le respect des droits des salariés. Si elle ne peut apporter à elle seule une réponse aux défis financiers, démographiques et sociaux auxquels notre système de protection sociale est confronté, la lutte contre la fraude n'en constitue pas moins un enjeu financier non négligeable, appelant un renforcement de l'efficacité des actions engagées et une adaptation renouvelée des outils de détection et de ciblage.
Une action de mise en mouvement et de coordination de l'ensemble des acteurs a été menée ces dernières années. La délégation nationale à la lutte contre la fraude, créée en 2008, et des comités opérationnels départementaux anti-fraude, coprésidés par les préfets et les procureurs de la République, permettront d'animer et de veiller à la mise en œuvre des orientations du Gouvernement.
Dans les organismes de sécurité sociale, la lutte contre la fraude occupe désormais une place centrale au sein des politiques de maîtrise des risques. Ainsi chacune des conventions d'objectifs et de gestion (COG) signées entre l'Etat et les organismes nationaux de sécurité sociale contient désormais un chapitre spécifique à cette problématique. A titre d'exemple, la COG Etat-ACOSS 2010-2013 fixe un objectif d'accroissement de 10 % par an des redressements notifiés au titre du travail dissimulé, afin d'atteindre une cible de 200 M€ de redressement en 2013.
En appui à l'implication des acteurs, le Gouvernement s'emploiera à renforcer l'efficacité financière des actions engagées. Depuis 2006, les lois de financement de la sécurité sociale ont permis de renforcer les pouvoirs des agents chargés du contrôle, les échanges d'informations et les sanctions applicables en cas de fraude. Il est désormais important de veiller à la déclinaison opérationnelle de ces mesures, certaines restant encore insuffisamment utilisées. Par ailleurs, le recouvrement des cotisations éludées et des indus frauduleux sera amélioré par la mobilisation des dispositifs réglementaires existants (par exemple, la mise en jeu de la solidarité financière des entreprises donneurs d'ordre n'ayant pas assuré leurs obligations de vigilance et de diligence à l'égard de leurs sous-traitants). Ces actions s'intègrent notamment dans l'objectif global, défini dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, d'une progression de 10 %, pour les années 2010 et 2011, de la récupération des indus frauduleux par rapport aux résultats enregistrés en 2009.
Le Gouvernement sera également attentif à l'adaptation des outils de détection et de ciblage, ainsi qu'au développement des échanges d'informations. Aussi, les années à venir verront la réalisation du projet, lancé par le Gouvernement, de création d'un outil partagé entre les administrations de recensement et de suivi des procédures de travail illégal. Par ailleurs, le décloisonnement des données fiscales et sociales sera poursuivi dans le but d'une meilleure maîtrise des risques d'erreurs et de fraudes par les organismes de sécurité sociale.
Enfin la lutte contre les fraudes transnationales comptera parmi les objectifs du Gouvernement. La création de structures spécialisées telles que le Centre national des firmes étrangères (CNFE), pour traiter spécifiquement de la situation des entreprises étrangères employant des salariés en France sans y posséder d'établissements, et celle du Centre national des soins à l'étranger (CNSE) constituent une première étape dans cette évolution. Celle-ci sera poursuivie par le développement de nouveaux moyens d'investigation, notamment en lien avec nos partenaires de l'Union européenne.
E. ― Une réponse équilibrée et durable à la question de la dette sociale
Les déficits cumulés des exercices 2009 et 2010 pour le régime général et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) devraient atteindre près de 51 Md€, soit un niveau sans précédent en raison notamment de l'impact très négatif de la crise économique sur les recettes de la sécurité sociale.
Afin de ne pas entraver la reprise économique par une hausse des prélèvements obligatoires, le Gouvernement avait fait le choix de ne pas organiser de reprise de dette sociale fin 2009.
Il s'était toutefois engagé à apporter une solution durable à la question de la dette sociale dès 2010, souhaitant notamment préserver l'ACOSS dans sa mission de gestion des besoins de financement de court terme du régime général. Au vu des travaux de la commission de la dette sociale, qui a réuni au printemps de cette année sept députés et sept sénateurs de la majorité et de l'opposition, le Gouvernement a ainsi proposé un schéma qui apporte une réponse aux déficits passés mais prépare également l'avenir, en prévoyant en particulier la reprise des déficits futurs de la branche vieillesse jusqu'en 2018, date à laquelle la réforme des retraites produira ses pleins effets et permettra un retour à l'équilibre du système par répartition. Ce schéma, qui porte au total sur un montant de 130 Md€, doit accompagner la montée en charge progressive des réformes structurantes décidées et mises en œuvre dans le champ social, et dès lors, contribuer à l'assainissement des finances sociales sur la période couverte par la loi de programmation.
Ce schéma repose sur un allongement, à la fois limité et encadré, de la durée de vie de la CADES. Conformément à la possibilité ouverte par le projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale, adopté en conseil des ministres le 13 juillet dernier, la LFSS pour 2011 prévoira des transferts de dette qui conduiront à un allongement de quatre années de la durée d'amortissement de la dette sociale. Selon les estimations publiques de la CADES, sa date prévisionnelle d'extinction passera ainsi, dans son scénario médian, de 2021 à 2025. Cette dérogation exceptionnelle à la condition posée par l'article 4 bis de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 précitée, qui dispose que tout nouveau transfert de dette à la Caisse d'amortissement de la dette sociale est accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale , permet de limiter l'impact en termes de prélèvements obligatoires pour les générations actuelles d'une dette née d'une crise exceptionnelle. En tout état de cause, cette dérogation préserve le principe essentiel de la CADES, qui est d'assurer l'amortissement de la dette sociale sur un horizon limité et en lien avec la durée de vie de la génération à l'origine du déficit.
Cet allongement limité s'accompagne d'un apport important de ressources à la caisse, notamment dans le cadre de l'effort global de réduction des niches fiscales et sociales. Ainsi, pour assurer la reprise des déficits cumulés du régime général et du FSV sur les exercices 2009 et 2010, ainsi que des déficits prévisionnels 2011 des branches maladie et famille du régime général, soit un total prévisionnel de 68 Md€, un transfert de recettes de 3,2 Md€ (équivalant à 0,26 point de CRDS) sera réalisé en PLF 2011 au profit de la CADES, au moyen des trois mesures suivantes. Cet apport de ressources s'inscrit dans le cadre de l'effort global de réduction des niches fiscales et sociales :
― taxe à la sortie sur les sommes placées dans la réserve de capitalisation par les sociétés d'assurance, qui étaient jusqu'à présent exonérées d'impôt sur les sociétés (pour un rendement cumulé de 1,7 Md€ sur les seules années 2011 et 2012) ;
― imposition, au fil de l'eau, aux contributions sociales des compartiments euros des contrats d'assurance vie multisupports (1,6 Md€ en 2011, décroissant jusqu'en 2020) ;
― instauration d'un taux réduit (3,5 %) de taxe spéciale sur les contrats d'assurance (TCA) portant sur les contrats d'assurance maladie solidaires et responsables (1,1 Md€ par an).
Compte tenu du caractère décroissant d'une partie des ressources affectées à la CADES, une clause de garantie est prévue, par laquelle le Gouvernement s'engage à assurer à la caisse des ressources annuelles équivalentes à 0,26 point de CRDS. A cette fin, le Gouvernement continuera de privilégier les réductions de niches fiscales et sociales.
Par ailleurs, il est clair que le traitement durable de la dette sociale passe nécessairement par la réduction des déficits courants du régime général, grâce à la mise en œuvre progressive de réformes structurelles. Dans la phase de montée en charge de la réforme des retraites, afin d'apporter une solution globale aux besoins de financement de la branche vieillesse, le Gouvernement a d'ores et déjà prévu, dans la limite de 62 Md€, les modalités de reprise des dettes de cette dernière sur la période 2011-2018. Le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) sera mobilisé en ce sens de deux façons : d'une part, le rendement de la part du prélèvement social de 2 % sur les revenus du capital, qui lui est aujourd'hui affecté, sera transféré à la CADES ; d'autre part, le FRR utilisera ses actifs pour verser chaque année 2,1 Md€ à la CADES sur la période 2011-2024. Le FRR adaptera ainsi l'allocation stratégique de ses actifs afin de garantir totalement ces versements, tout en continuant à rechercher la meilleure performance globale pour ses placements. Les plus-values réalisées dans le cadre de la gestion du FRR demeureront mises en réserve et pourront venir, à terme, contribuer au financement des régimes de retraite, conformément à la mission du fonds.
Au total, le transfert annoncé de 130 Md€ de dette sociale à la CADES, qui verra ainsi plus que doubler son objectif d'amortissement, contribuera, sur la période couverte par la loi de programmation, à redonner des bases saines au pilotage des finances sociales et à soulager significativement les besoins de trésorerie de l'ACOSS. En conséquence, le programme d'emprunt de l'ACOSS reviendra à un niveau inférieur à celui observé en 2010, ce qui se traduira par l'abaissement du plafond de trésorerie voté par la loi de financement pour 2011.
VI. ― Les administrations publiques locales
A. ― La trajectoire de finances publiques du sous-secteur Solde des APUL, en comptabilité nationale
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Dépenses en points de PIB
12,0
12,0
11,8
11,6
11,3
11,2
Recettes en points de PIB
11,7
11,6
11,3
11,2
11,2
11,1
Solde en points de PIB
― 0,3
― 0,4
― 0,5
― 0,3
― 0,2
0,0
Solde en Md€
― 5,6
― 8,5
― 9,9
― 7,0
― 3,3
― 0,3
Nota. ― 0,1 point de PIB représente 1,9 Md€ en 2010, 2,0 Md€ en 2011, 2,1 Md€ en 2012, 2,2 Md€ en 2013 et 2,3 Md€ en 2014.
Après plusieurs années marquées par une progression de l'endettement des administrations publiques locales, la programmation s'appuie sur l'hypothèse que celles-ci visent un retour progressif à l'équilibre de leur budget à l'horizon 2014. Cette amélioration de leur capacité de financement passerait principalement par un ralentissement très marqué de la dépense locale sur la période. Dans le même temps, les prélèvements obligatoires des APUL sont supposés progresser spontanément à un rythme proche du PIB (élasticité légèrement inférieure à l'unité), grâce notamment à un rattrapage des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) qui ont sensiblement diminué pendant la crise économique. Par ailleurs, la programmation est construite sur l'hypothèse prudente d'une hausse modérée des taux d'imposition locaux, se traduisant par un surcroît de recettes de 1 Md€ par an en moyenne sur la période.
Plusieurs éléments devraient concourir au ralentissement de la dépense locale à moyen terme. Tout d'abord, la situation relativement dégradée des comptes des collectivités locales devrait les amener à un effort de maîtrise important, comme ce fut par exemple le cas dans la seconde moitié des années 1990. Cet effort sera accompagné et facilité par l'Etat comme décrit dans la partie B infra.
Ces efforts de maîtrise de la dépense seront renforcés par des facteurs plus spontanés de ralentissement de la dépense locale. Tout d'abord, les collectivités locales bénéficieront de la fin de la montée en charge de certaines prestations (allocation personnalisée d'autonomie, prestation de compensation du handicap). Par ailleurs, l'amélioration de la conjoncture économique permettra un certain reflux des dépenses de RSA socle. Enfin, le prochain cycle d'investissement local devrait se révéler moins dynamique que le précédent, qui s'était caractérisé par une progression des coûts de construction plus rapide que l'inflation. Ce ralentissement de l'investissement à moyen terme pourrait encore être accentué, certains investissements locaux ayant été anticipés grâce aux mesures prises dans le cadre du plan de relance, notamment la mesure de versement anticipé du FCTVA mise en œuvre en 2009 et reconduite en 2010.
B. ― La contribution du Gouvernement à l'amélioration de la maîtrise des dépenses locales
L'orientation des dépenses des collectivités locales dépend au premier chef des choix opérés par les collectivités. Le retour à l'équilibre des collectivités territoriales ne pourra se faire qu'avec leur participation active et une vigilance renforcée dans leur gestion.
Afin de soutenir les collectivités locales dans leur effort, le Gouvernement a décidé, suite à la deuxième conférence sur le déficit qui s'est tenue le 20 mai 2010, de la série de mesures suivantes, qui permettront de contribuer à cet objectif :
1. A partir du budget triennal 2011-2013, les concours financiers de l'Etat aux collectivités locales, hors FCTVA, seront stabilisés en valeur
Cette décision rejoint la proposition faite par le groupe Carrez-Thénault, qui indique dans son rapport que le gel des concours de l'Etat aux collectivités se justifie non seulement par la nécessité de maîtriser les dépenses de l'Etat, mais également par l'effet inflationniste du niveau des recettes sur les dépenses.
Ce gel des concours s'entend hors FCTVA, sorti de l'enveloppe des concours comme préconisé par le rapport Carrez-Thénault, et hors impacts liés à la suppression de la part équipements et biens mobiliers de la taxe professionnelle (TP), afin de respecter la neutralité de la réforme de la TP posée par le Gouvernement.
L'enveloppe en autorisations d'engagement (AE) des concours de l'Etat aux collectivités locales est stabilisée en valeur sur 2011-2013 au niveau de la LFI 2010, soit 50,45 M€ en AE. Cette enveloppe comprend :
― les prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales, à l'exception du FCTVA et du prélèvement sur recettes amendes de la circulation ;
― la mission Relations avec les collectivités territoriales , excepté les subventions diverses pour travaux d'intérêt général et les crédits de fonctionnement de la DGCL ;
― la dotation générale de décentralisation relative à la formation professionnelle (imputée sur la mission Travail et emploi ).
2. Ce gel des concours s'accompagnerait d'un renforcement de la péréquation
Le gel des concours de l'Etat combiné au constat d'une forte disparité des dépenses au sein d'une même catégorie ― majoritairement liée à l'écart de ressources, en particulier au niveau communal ― rend d'autant plus nécessaire la péréquation entre collectivités, tant verticale qu'horizontale. Pour être pleinement effective, la péréquation renforcée et redéfinie devra :
― se faire au niveau consolidé communes / intercommunalités ;
― et tenir compte des incidences de la réforme de la taxe professionnelle.
Un accroissement de la péréquation, comme l'indique le rapport Carrez-Thénault, favorisera la maîtrise globale des dépenses en versant moins aux collectivités les mieux dotées et plus aux collectivités les moins bien dotées.
3. Les normes réglementaires imposées aux collectivités locales seront davantage encadrées
Cette limitation de l'effet inflationniste des normes participe à la maîtrise de la dépense locale. L'impact des normes sur la dépense locale est en effet connu et mieux quantifié depuis la création fin 2008 de la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN). Par conséquent, le Gouvernement a décidé, par voie de circulaire (7) en date du 6 juillet 2010, des mesures suivantes :
― l'application d'un moratoire à l'ensemble des mesures réglementaires concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics, dont l'adoption n'est commandée ni par la mise en œuvre d'engagements internationaux de la France ni par l'application des lois ;
― la consultation de la CCEN sur les projets de loi, facultative au regard de ses compétences, sera plus largement utilisée ;
― une meilleure intégration des coûts induits par les dispositions envisagées dans la préparation des projets de loi, afin de renforcer l'expertise sur les effets induits de la réglementation sur la dépense locale ;
― la possibilité pour la commission de procéder, sous certaines conditions, à un contre-rapport sur les projets de texte soumis à la commission.
En outre, le Président de la République a annoncé que la commission pourra s'engager dans l'expertise du coût des normes existantes, dans le cadre d'une révision générale des normes. Le Gouvernement a ainsi saisi les associations d'élus locaux, afin qu'ils se prononcent sur les domaines dans lesquels une révision générale des normes devrait être prioritairement engagée en raison des dépenses qu'elles engendrent pour les collectivités et de préciser, dans ces domaines, les normes qui leur paraissent devoir être révisées. Sur la base de ces propositions, la commission serait saisie afin de rendre un avis sur la suppression ou l'aménagement des normes concernées.
(7) Circulaire du 6 juillet 2010 relative au moratoire applicable à l'adoption de mesures réglementaires concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics.