RAPPORT ANNEXÉ
La loi de programmation militaire 2014-2019 constitue la première étape de la mise en œuvre de la nouvelle stratégie de défense et de sécurité nationale définie dans le Livre blanc de 2013. Elle s'appuie sur l'analyse d'un environnement international en pleine évolution, où se maintiennent à un niveau élevé les risques et menaces pour la sécurité de la France et des Français. Elle conjugue, dès lors, la volonté de maintenir un niveau d'ambition élevé, adapté à ces besoins de sécurité et aux responsabilités internationales de notre pays, avec la nécessité du redressement des finances publiques. Elle s'appuie, à cette fin, sur une stratégie militaire renouvelée et une utilisation plus efficiente de nos moyens, garanties par un niveau de ressources significatif. L'effort de défense de la France sera maintenu, en conférant un haut degré de priorité à la préservation et au développement de nos capacités industrielles et en recherchant un plus haut degré d'interaction avec nos alliés et partenaires.
1. Une nouvelle stratégie de défense et de sécurité nationale
1.1. Un nouveau contexte stratégique
1.1.1. Un environnement en évolution rapide
Depuis l'adoption de la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense, l'environnement stratégique de notre pays a été modifié en profondeur par plusieurs évolutions majeures.
Au plan économique, une crise financière internationale durable a modifié les rapports de forces internationaux et limite particulièrement les marges de manœuvre des Etats-Unis et de l'Europe par l'effort majeur de réduction de la dépense et de la dette publiques qu'elle impose ; la crise qui en est résultée pour l'Union européenne et la baisse de l'effort de défense au-dessous de 1 % du produit intérieur brut (PIB) dans plusieurs pays constituent autant d'obstacles pour la construction de l'Europe de la défense.
Sur le plan géopolitique, il y a lieu de relever :
― les inflexions de la politique étrangère des Etats-Unis, dont la nouvelle posture stratégique suscite de leur part une demande d'implication accrue des Européens dans des zones dont la stabilité est un enjeu spécifique pour l'Europe ;
― les révolutions dans le monde arabe, dont l'évolution encore incertaine a des conséquences sur la sécurité nationale et européenne compte tenu de la proximité géographique de cette zone, de l'importance de nos intérêts et des liens de toute nature tissés avec ces pays ;
― la problématique de la sécurité sur le continent africain, fortement influencée par les déstabilisations intervenues dans toute la zone sahélienne du fait de l'implantation de groupes jihadistes armés.
1.1.2. Des risques et des menaces qui demeurent élevés
L'analyse de ce contexte met en évidence la persistance d'un très large spectre de risques et de menaces. L'augmentation rapide des dépenses militaires et des arsenaux conventionnels dans certaines régions du monde vient rappeler que les conflits entre Etats restent une possibilité que notre défense ne saurait ignorer. La France et l'Europe doivent prendre en compte les menaces de la force (tensions géopolitiques, effort d'armement, déstabilisation de certaines régions), les menaces de la faiblesse (difficultés pour certains Etats de contrôler leurs frontières ou leur territoire, facilitant la création de sanctuaires pour des groupes criminels, d'espaces de transit des trafics ou de bases arrière pour les groupes terroristes), et les effets multiplicateurs de la mondialisation sur les facteurs de risque et de menace pour notre sécurité et celle de l'Europe (terrorisme, trafics, risques pesant sur la sécurité maritime, changement climatique, menaces cybernétiques visant les infrastructures ou les systèmes d'informations, prolifération nucléaire, biologique et chimique ou prolifération des missiles balistiques).
1.1.3. Des défis militaires accrus et complexes
Les caractéristiques des crises et des conflits font peser sur les forces armées des contraintes nouvelles. Leur environnement opérationnel immédiat les oblige à prendre en compte le besoin de protection dans des contextes asymétriques et l'utilisation, par un nombre croissant d'adversaires de toute nature, d'armements performants ou de technologies critiques. Par ailleurs, les développements intervenus ces dernières années dans le champ médiatique, dans celui des technologies de l'information et dans l'environnement juridique des opérations ont augmenté la complexité de leur conception et de leur gestion.
Les menaces de la force se traduisent par des conflits impliquant des forces de niveau étatique ; la faiblesse des Etats et la fragilité des sociétés engendrent des crises dans lesquelles les belligérants agissent au milieu des populations et utilisent des modes d'action asymétriques. Ces conflits présentent de façon croissante une composante cybernétique.
Ces évolutions rendent indispensable l'adaptation de notre stratégie de sécurité nationale.
1.2. Une stratégie de sécurité nationale adaptée au nouveau contexte
1.2.1. Un concept de sécurité nationale confirmé
Le Livre blanc de 2013 a confirmé le concept de sécurité nationale, introduit dans la stratégie française en 2008 et inscrit par la loi dans le code de la défense en 2009.
Ce concept tire les conséquences de la continuité des menaces et des risques intérieurs et extérieurs qui pèsent sur la France, son territoire, sa population et ses intérêts de sécurité. Il favorise une approche globale dans l'identification des crises susceptibles d'affecter la vie de la Nation comme dans les réponses à leur apporter. La stratégie de sécurité nationale revêt une dimension interministérielle et requiert l'association de multiples acteurs pour prévenir et gérer les conséquences des crises majeures. L'action des forces armées s'envisage conjointement avec celle de l'ensemble de l'appareil d'Etat ― forces de sécurité intérieure et de sécurité civile, ministères, services publics, collectivités territoriales ― et des opérateurs, publics et privés, d'infrastructures et de réseaux vitaux.
Le Livre blanc de 2013 a, dans ce cadre, identifié des priorités, parmi lesquelles figurent le renforcement de la fonction stratégique connaissance et anticipation , la politique de cybersécurité, la capacité à lutter contre le terrorisme et la consolidation des capacités de l'Etat à répondre aux crises.
1.2.2. Des priorités géostratégiques adaptées à l'évolution du contexte
Le Livre blanc énonce et hiérarchise des priorités géostratégiques cohérentes avec l'analyse, par la France, de son environnement international et avec les responsabilités qu'elle entend exercer :
― protéger le territoire national et les ressortissants français, garantir la continuité des fonctions essentielles de la Nation et préserver notre souveraineté. Les risques et les menaces identifiés sont les agressions par un autre Etat contre le territoire national, les attaques terroristes, les cyber-attaques, les atteintes au potentiel scientifique et technique, la criminalité organisée dans ses formes les plus graves, les crises majeures résultant de risques naturels, sanitaires, technologiques et industriels, et les attaques contre nos ressortissants à l'étranger ;
― garantir, avec nos partenaires européens et alliés, la sécurité de l'Europe et de l'espace nord-atlantique, par un rôle actif au sein de l'Union européenne et de l'OTAN. La stabilité de tous les pays de l'espace européen est une priorité. La nature étroite et profonde de nos relations bilatérales avec les Etats-Unis et le Canada, nos engagements de défense collective au titre du traité de l'Atlantique Nord et notre communauté de valeurs fondent entre nous une solidarité de droit et de fait ;
― stabiliser avec nos partenaires et alliés le voisinage de l'Europe. Il s'agit notamment d'éviter l'émergence de menaces susceptibles d'affecter les approches orientales de l'Europe, la zone méditerranéenne, le Sahel ― de la Mauritanie à la Corne de l'Afrique ― et une partie de l'Afrique subsaharienne ―, notamment le golfe de Guinée et les pays riverains ;
― participer à la stabilité au Proche et Moyen-Orient et dans le golfe arabo-persique et, dans ce cadre, avoir la capacité de mettre en œuvre, en coordination avec nos alliés, les accords de défense souscrits par la France en protégeant ses intérêts stratégiques et de sécurité. La sécurité de la zone qui s'étend des rives de la Méditerranée orientale au golfe arabo-persique et jusqu'à l'océan Indien revêt une importance majeure pour l'Europe et l'équilibre international. La France est engagée par des accords de défense à Djibouti, aux Emirats arabes unis, au Koweït et au Qatar. Elle entretient une base interarmées à Abou Dabi, met en œuvre un accord de coopération avec Bahreïn et souhaite développer des relations étroites avec l'Arabie saoudite ;
― contribuer à la paix et à la sécurité internationale dans le monde, en portant une attention particulière à la sécurité de l'océan Indien et à la maîtrise des risques en Asie du Sud. La France entend promouvoir des intérêts globaux, justifiant le maintien d'un réseau diplomatique étendu et des capacités de présence et d'action dans ces régions et sur tous les océans. Elle consolidera donc son engagement politique en Asie, dans l'océan Indien, dans le Pacifique et en Amérique latine, à travers sa coopération de défense, une présence militaire active, le développement de partenariats stratégiques et l'intensification de ses réseaux de coopération.
La France participera activement aux efforts de réduction et de maîtrise des armements dans l'optique d'un désarmement général et complet. Elle veillera notamment à l'universalisation du traité de non-prolifération et à celle du traité international d'interdiction des essais nucléaires. Elle s'engagera ainsi résolument dans la négociation d'un nouveau traité interdisant la production de matières fissiles destinées aux armes. Elle agira tout particulièrement pour aboutir à mettre en place un régime international efficace de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive, de leurs vecteurs et des matériels connexes.
1.2.3. Le rôle moteur de la France dans la construction de l'Europe de la défense
La France partage avec ses partenaires européens la plupart des menaces et des risques auxquels elle est confrontée. C'est pourquoi, dans le cadre de sa stratégie de défense et de sécurité nationale, la France considère que la construction européenne en matière de défense et de sécurité est une nécessité. Elle souhaite que l'impulsion, pour les Européens, vienne du plus haut niveau politique des Etats membres, à travers les orientations et décisions que prend le Conseil européen. La France œuvrera avec ses principaux partenaires européens, et au premier rang desquels le Royaume-Uni, l'Allemagne, la Pologne, l'Espagne et l'Italie, en faveur du renforcement de la politique de sécurité et de défense commune de l'Union européenne, conduisant à une défense commune européenne crédible et autonome. La France soutiendra le principe d'une solidarité accrue pour la prise en charge des dépenses liées à des opérations militaires conduites pour la sécurité de l'Europe et, à ce titre, demandera que soit étendu le mécanisme européen (Athena) qui permet le financement en commun d'une partie des dépenses relatives à des opérations militaires menées dans le cadre de l'Union européenne.
Cette impulsion doit permettre de donner tout son sens à une démarche européenne pragmatique et concrète, reposant sur des actions conjointes de prévention, sur des opérations extérieures et sur des programmes d'armement communs. Pour mettre en œuvre ces orientations, il est hautement souhaitable d'obtenir l'accord de nos partenaires européens sur les questions fondamentales que sont la création, à terme, d'un état-major permanent de planification des opérations ou d'une agence européenne d'armement dotée d'une réelle autorité. Il s'agit de favoriser le développement et les mutualisations des capacités militaires les plus onéreuses, tout en encourageant la consolidation de l'industrie de défense des pays européens. La France s'efforcera, dans cette logique, de contribuer à une redynamisation de l'effort de l'Union européenne en matière de gestion de crise et de maintien de la paix. Il s'agira notamment de mettre en œuvre une approche globale, comprenant des actions militaires plus ambitieuses, incluant l'emploi des groupements tactiques (GTUE) en qualité d'instrument de réponse rapide de l'Union européenne et interagissant davantage avec les actions civiles de la Commission européenne. Il convient de saluer la contribution de la brigade franco-allemande à l'effort de coopération européenne en matière de défense. Sa redynamisation, au travers d'un engagement opérationnel accru, pourrait d'ailleurs constituer le socle d'un approfondissement de la politique de sécurité et de défense commune de l'Union européenne.
Dans le même temps, la France entend occuper toute sa place au sein de l'Alliance atlantique et de son organisation militaire, composante essentielle de la défense collective de ses membres, forum naturel du lien transatlantique et cadre commun privilégié de l'action militaire conjointe de l'Amérique et de l'Europe. La France s'attachera donc à développer, avec ses partenaires européens, un engagement dynamique dans l'OTAN. Elle continuera à participer activement aux opérations de l'alliance. Elle est attachée à la solidarité de l'alliance dans toutes ses dimensions militaires : elle veillera notamment au maintien d'une combinaison appropriée de capacités nucléaires, conventionnelles et de défense antimissile ; elle s'attachera particulièrement à l'adaptation de cette alliance politico-militaire aux engagements les plus probables. Elle y exprimera sa vision de l'organisation atlantique et du rôle de l'Europe dans la relation transatlantique en matière de défense et de sécurité.
L'OTAN et l'Union européenne jouent ainsi un rôle complémentaire dans la stratégie de défense et de sécurité nationale de la France. Celle-ci exercera pleinement ses responsabilités dans l'une comme dans l'autre organisation pour contribuer à la sécurité collective. C'est notamment en raison de sa place au sein de l'Europe, qui lui confère, avec d'autres, des responsabilités particulières d'entraînement, que la France conservera une capacité d'intervention militaire significative ; cette capacité doit aussi lui permettre de préserver l'autonomie d'action nécessaire pour intervenir en propre face à une agression ou une menace d'agression sur ses intérêts stratégiques.
1.3. Une stratégie militaire renouvelée
Le Livre blanc de 2013 décrit les fondements d'une nouvelle stratégie militaire, adaptée à ce nouveau contexte. La présente loi détaille la première étape de sa mise en œuvre à travers le développement du modèle d'armée qui lui est associé.
1.3.1. Les trois priorités de notre stratégie
La stratégie générale présentée dans le Livre blanc se caractérise tout d'abord par une articulation nouvelle autour des trois grandes priorités, étroitement complémentaires, qui structurent l'action des forces armées : la protection, la dissuasion et l'intervention.
La protection du territoire national et des Français, en métropole comme outre-mer, est première. Elle vise à garantir l'intégrité du territoire contre toute menace de nature militaire, à assurer aux Français une protection efficace contre l'ensemble des risques et des menaces, en particulier le terrorisme et les cyber-attaques, à préserver la continuité des grandes fonctions vitales de la Nation et à garantir sa résilience. La protection du territoire ne saurait être assurée sans que la France dispose de la capacité de dissuasion et d'intervention.
La dissuasion nucléaire vise à protéger la France de toute agression d'origine étatique contre ses intérêts vitaux, d'où qu'elle vienne et quelle qu'en soit la forme. Elle permet notamment d'écarter toute menace de chantage sur ses intérêts qui tendrait à paralyser sa liberté de décision et d'action. Elle constitue la garantie ultime de la sécurité, de la protection et de l'indépendance de la Nation.
L'intervention à l'extérieur du territoire national vise, par la projection de capacités militaires, à protéger les ressortissants français et européens, à défendre les intérêts de la France dans le monde et à honorer nos engagements internationaux et nos responsabilités. Elle s'effectue en recherchant prioritairement un cadre multinational s'appuyant de façon privilégiée sur les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies. Elle confère à la sécurité de la France la profondeur stratégique qui lui est indispensable. Elle conforte par là même la crédibilité de la dissuasion.
1.3.2. Quatre principes directeurs pour notre stratégie militaire et l'adaptation de nos capacités
Afin de donner aux forces armées les moyens d'assurer ces trois missions fondamentales dans leur nouveau contexte, un nouveau modèle d'armée a été défini dans le Livre blanc de 2013. Il repose sur quatre principes directeurs, dont la combinaison dessine une stratégie militaire renouvelée.
Le maintien de notre autonomie stratégique
Ce principe vise à garantir à la France une liberté permanente d'appréciation de situation, de décision et d'action, ainsi qu'à préserver sa capacité d'initiative dans des opérations que lui dictent la défense de ses intérêts et la prise de responsabilité liée à ses engagements internationaux. L'autonomie stratégique doit également permettre à la France, lorsqu'elle décide de s'engager en coalition, d'y jouer un rôle conforme à ses objectifs politiques.
Les moyens autorisant ou commandant l'autonomie d'appréciation, de planification et de commandement seront donc conservés ou développés. De même, certaines capacités militaires critiques seront privilégiées, en particulier celles qui conditionnent la défense de nos intérêts vitaux ; celles qui sont nécessaires à la prise d'initiative dans des opérations simples et probables ; celles qui permettent de disposer des moyens nécessaires pour exercer en pleine souveraineté le rôle souhaité dans une coalition. Ainsi les capacités de commandement interarmées, de renseignement, de ciblage, de frappes de précision dans la profondeur, les forces spéciales et certains moyens de combat au contact de l'adversaire feront l'objet d'un effort particulier. Il en est de même de celles qui sont liées à la capacité de fédérer et d'entraîner des partenaires au sein d'une coalition tout en conservant notre indépendance d'appréciation : capacité autonome à entrer en premier sur un théâtre dans les trois milieux, terrestre, naval et aérien, capacité de commandement dans une opération interalliée.
La cohérence du modèle d'armée avec les missions dans lesquelles la France est susceptible d'engager ses forces armées
Les forces armées doivent pouvoir agir sur tout le spectre des conflits potentiels où la France risque d'être engagée et répondre à la diversité des situations de crise identifiées dans le Livre blanc. Le modèle défini dans le Livre blanc de 2013 leur permettra de répondre aux menaces d'emploi de la force exercées par des Etats, de conduire dans la durée des opérations de gestion de crises de tous types visant à faire cesser les situations de violence, de faire respecter le droit, de participer aux côtés de nos partenaires, en particulier européens, à la protection de nos intérêts communs de sécurité face aux risques amplifiés par la mondialisation.
Le principe de différenciation des forces en fonction des missions qu'elles sont appelées à remplir
La différenciation des forces repose sur le constat de la variété des missions et l'analyse de leurs spécificités militaires. Elle consiste à distinguer les forces en fonction de ces spécificités : mise en œuvre de la dissuasion nucléaire, protection du territoire et des Français, opérations de coercition et de guerre, gestion de crises sous les formes très diverses qu'elles revêtent aujourd'hui, ces engagements appellent des moyens et des stratégies différents.
Il s'agit à la fois d'un principe d'efficience ― entraîner et équiper nos unités et nos équipages en fonction des spécificités de chaque mission ― et d'un principe d'économie ― ne financer les capacités les plus onéreuses que pour les missions où elles sont indispensables.
En vertu de ce principe de différenciation et en cohérence avec les missions que les forces françaises pourront être appelées à remplir, nos armées s'appuieront le plus longtemps possible sur les capacités existantes, de façon à permettre la modernisation des équipements dans les secteurs clés où la supériorité technologique est le facteur déterminant du succès. La situation financière du pays ne permettra pendant quelques années qu'une modernisation progressive de certains équipements. Le choix des investissements doit également permettre de sauvegarder tous les secteurs majeurs d'une industrie performante, où la recherche de la compétitivité sera permanente. Cet ajustement du rythme de la modernisation dans les prochaines années sera appliqué de manière différenciée en fonction des défis opérationnels que nos forces doivent pouvoir relever. Sur terre, sur mer ou dans les airs, nos forces continueront de disposer des moyens du meilleur niveau leur permettant de s'imposer face à un adversaire de qualité étatique ; la rénovation de certaines de nos capacités, notamment des frégates légères furtives, des avions Mirage 2000 D, de certains appareils de transport aérien ou des moyens blindés permettra par ailleurs de conserver des volumes de forces significatifs, adaptés aux opérations de protection, de présence ou de gestion de crise dans la durée.
Le principe de mutualisation
Ce principe repose, par exception au principe de différenciation, sur la mutualisation des ensembles de capacités rares et critiques conçues et engagées au bénéfice de plusieurs types de missions, selon les besoins et le temps des engagements. Ces capacités militaires ou de sécurité peuvent être mutualisées au bénéfice de différentes missions des armées (protection, dissuasion, intervention) ou entre plusieurs organismes de l'Etat (pour les capacités techniques partagées entre services de renseignement) ou pour une mise en commun avec nos partenaires européens.
Nous pourrons ainsi tirer le meilleur parti de l'acquisition et de l'utilisation de certains des systèmes les plus coûteux. Ainsi, l'accompagnement des composantes aérienne ou océanique de la dissuasion, l'engagement dans une opération majeure de haute intensité, la sécurisation des approches du territoire ou d'un théâtre de gestion de crise font souvent appel aux mêmes moyens, que notre stratégie devra pouvoir utiliser de manière centralisée. Cette mutualisation pourra également s'appliquer au niveau européen, en particulier dans le domaine spatial, dans les domaines du transport aérien, du ravitaillement en vol, de la capacité aéronavale, de la surveillance des théâtres d'opérations ou de la logistique dans les zones de crise.
1.3.3. Les cinq fonctions stratégiques, les contrats opérationnels et les capacités militaires associées
La stratégie française repose sur une convergence accrue entre les cinq grandes fonctions stratégiques identifiées progressivement depuis la professionnalisation des forces armées. Les objectifs de cette stratégie s'incarnent notamment dans les contrats opérationnels assignés par le Président de la République aux armées. Ces nouveaux contrats opérationnels, qui entreront en vigueur au 1er janvier 2014, distinguent des missions permanentes ― postures à tenir pour le renseignement, la protection du territoire et de la population, la dissuasion, les capacités de réaction en urgence ― et non permanentes ― opérations de coercition majeures ou opérations de gestion de crise.
La connaissance et l'anticipation
La fonction " connaissance et anticipation " vise à donner à la France une capacité d'appréciation autonome des situations, indispensable à une prise de décision libre et souveraine comme à la conduite de l'action. Le renseignement joue un rôle central dans cette fonction, qui conditionne aussi l'efficacité des forces ; il constitue l'une des priorités majeures du Livre blanc de 2013.
Plus précisément, le développement de nos capacités de recueil, de traitement et de diffusion du renseignement sera prioritaire sur toute la durée de la planification d'ici à 2025-2030. Les efforts porteront sur les composantes spatiales et aériennes, pour l'imagerie comme pour l'interception électromagnétique, ainsi que sur les ressources humaines. Toutes les opérations récentes ont montré l'impérieuse nécessité de disposer de drones, qu'il s'agisse de drones de théâtre de moyenne altitude longue endurance (Male) ou de drones tactiques. La mutualisation du renseignement d'origine satellitaire sera proposée à nos partenaires européens, de même que la capacité à déployer et exploiter les drones de surveillance. Des capacités de veille stratégique, la maîtrise et le traitement automatisé de l'information ainsi que de nouveaux moyens de surveillance et d'interception électromagnétique garantiront l'efficacité de cette fonction stratégique. L'effort consenti depuis le début des années 2000 au bénéfice des capacités techniques interministérielles sera poursuivi. En raison de son importance nouvelle, le développement des activités du renseignement dans le domaine cyber et des moyens techniques associés sera poursuivi ; il doit permettre de mieux identifier l'origine des attaques, d'évaluer les capacités offensives des adversaires potentiels et, si nécessaire, d'y répondre.
Dans le même temps, la communauté française du renseignement sera consolidée sous l'égide du coordonnateur national du renseignement. La mutualisation des moyens et une plus grande interopérabilité entre les services seront recherchées. Les effectifs dédiés à la fonction renseignement seront mis en cohérence avec les besoins nouveaux associés à la mise en œuvre des équipements techniques et à l'analyse de flux d'informations accrus. Le renseignement fera l'objet d'une attention prioritaire et bénéficiera d'un effort financier substantiel sur la période 2014-2019. S'agissant du renseignement intérieur, la transformation de la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) en une direction générale de la sécurité intérieure, directement rattachée au ministre de l'intérieur, s'accompagnera du recrutement d'au moins 430 personnels supplémentaires sur les cinq prochaines années. Pour leur part, les services de renseignement relevant du ministère de la défense bénéficieront d'un renforcement des effectifs de l'ordre de 300 postes supplémentaires. Outre le contrôle administratif, via la constitution d'une fonction d'inspection du renseignement, le contrôle parlementaire de la politique du Gouvernement en matière de renseignement sera étendu par le renforcement des compétences et des attributions de la délégation parlementaire au renseignement, porté par la présente loi.
La dissuasion
La dissuasion française repose sur la retenue qu'impose à un adversaire étatique la perspective de dommages inacceptables, hors de proportion avec l'enjeu d'une agression ou d'une menace d'agression contre les intérêts vitaux de la France. Par essence purement défensive, son exercice relève de la responsabilité directe du Président de la République. Elle doit pouvoir s'adapter à la diversité des situations qui résultent, notamment, de la croissance ou de la modernisation de certains arsenaux dans le monde et des risques de la prolifération nucléaire au Moyen-Orient et en Asie. Elle contribue par son existence à la sécurité de l'Alliance atlantique et à celle de l'Europe. Elle garantit en permanence notre autonomie de décision et notre liberté d'action dans le cadre de nos responsabilités internationales.
Le maintien de deux composantes, océanique et aéroportée, a été réaffirmé par le Président de la République pour répondre au besoin de complémentarité des performances et des modes d'action, et pour se prémunir d'une surprise opérationnelle ou technologique. Ce choix impose de poursuivre l'effort nécessaire à la crédibilité et à la pérennité des capacités nécessaires à la mise en œuvre de la dissuasion par les deux composantes. Cet effort exerce aussi un effet d'entraînement sur nos aptitudes technologiques et nos capacités industrielles. Il sera conduit dans le respect du principe de stricte suffisance de l'armement nucléaire attaché à notre concept de dissuasion.
La protection
La fonction protection vise à garantir l'intégrité du territoire, à assurer aux Français une protection efficace contre l'ensemble des risques et des menaces, en particulier le terrorisme et les cyberattaques, à préserver la continuité des grandes fonctions vitales de la Nation et à garantir sa résilience. Si l'ensemble des fonctions stratégiques et des moyens civils autant que militaires concourent à la protection, les armées garantissent, en métropole comme outre-mer, la sûreté du territoire, de son espace aérien et de ses approches maritimes.
Dans ce cadre, les postures permanentes de sûreté de nos armées seront maintenues. Les forces armées continueront également à apporter une contribution à l'action de l'Etat en mer. En cas de crise majeure, elles doivent pouvoir renforcer les forces de sécurité intérieure et de sécurité civile, avec un concours qui pourra impliquer jusqu'à 10 000 hommes des forces terrestres, ainsi que les moyens adaptés des forces navales et aériennes.
La capacité de déploiement majeur doit permettre de contribuer, au profit de l'autorité civile, et en quelques jours, à la sécurité des points d'importance vitale, à celle des flux essentiels pour la vie du pays, au contrôle de l'accès au territoire et à la sauvegarde des populations.
Les capacités pouvant être mises en œuvre dans ce cadre comprennent des dispositifs terrestres, aériens et maritimes de sécurisation et des moyens spécialisés des armées permettant de concourir au rétablissement des fonctions essentielles du pays en cas de crise (communication, circulation, transport).
Cette posture sera complétée par le dispositif de cyberdéfense militaire, qui fera l'objet d'un effort marqué sur la période de programmation, en relation étroite avec le domaine du renseignement. La France développera sa posture sur la base d'une organisation de cyberdéfense étroitement intégrée aux forces, disposant de capacités défensives et offensives pour préparer ou accompagner les opérations militaires. L'organisation opérationnelle des armées intégrera ainsi une chaîne opérationnelle de cyberdéfense, cohérente avec l'organisation et la structure opérationnelles de nos armées, et adaptée aux caractéristiques propres à cet espace de confrontation : unifiée pour tenir compte de l'affaiblissement de la notion de frontière dans cet espace ; centralisée à partir du centre de planification et de conduite des opérations de l'état-major des armées, pour garantir une vision globale d'entrée et une mobilisation rapide des moyens nécessaires ; et spécialisée car faisant appel à des compétences et des comportements spécialement adaptés. La composante technique confiée à la direction générale de l'armement (DGA) aura pour mission de connaître et anticiper la menace, de développer la recherche amont, et d'apporter son expertise en cas de crise informatique touchant le ministère de la défense.
La prévention des crises
La prévention des crises qui affectent notre environnement inclut des actions diversifiées, allant de l'élaboration de normes nationales et internationales à la lutte contre les trafics, au désarmement, à la consolidation de la paix, ainsi qu'à la coopération militaire.
Dans cette perspective, la France s'appuiera notamment sur des déploiements navals permanents dans une à deux zones maritimes et sur des moyens prépositionnés (base des Emirats arabes unis et plusieurs implantations en Afrique). En accord avec les Etats concernés, la France maintiendra en Afrique des forces déployées dans la bande sahélo-saharienne et sur les façades est et ouest africaines afin de contribuer activement à la sécurité de ce continent. Des actions de coopération structurelle et opérationnelle permettront la consolidation des capacités militaires et des architectures de sécurité sous-régionales africaines dans le cadre de l'Union africaine et, le cas échéant, la mise en œuvre des résolutions des Nations unies et la protection des ressortissants français. Ces déploiements seront adaptés afin de disposer de capacités réactives et flexibles en fonction de l'évolution des besoins. Les accords de coopération ou de défense entre la France et les pays africains concernés seront publiés et soumis au Parlement.
Les moyens et équipements utilisés pour cette fonction sont ceux des autres fonctions stratégiques. Les capacités dédiées à l'intervention dans le cadre d'opérations majeures de coercition peuvent notamment être utilisées pour empêcher un acteur régional de s'en prendre à nos intérêts de sécurité ou à ceux de nos alliés ou partenaires.
L'intervention
L'intervention extérieure a pour objectif d'assurer, par la projection de nos capacités militaires à distance du territoire national, la protection de nos ressortissants à l'étranger et la défense de nos intérêts stratégiques et de sécurité, comme de ceux de nos partenaires et alliés ; elle doit nous permettre d'exercer nos responsabilités internationales.
Nos capacités militaires d'intervention seront développées de manière différenciée, en fonction des missions que les armées sont appelées à remplir.
Les opérations de gestion de crise appellent des moyens militaires permettant de contrôler de vastes espaces, robustes, adaptés à des missions poursuivies dans la durée, à même de faire face à des situations de violence diffuse au milieu des populations, face à des adversaires utilisant des modes d'action asymétriques. Dans ces crises, nos capacités militaires devront permettre aux armées de s'engager dans la durée sur deux ou trois théâtres distincts, dont un en tant que contributeur majeur. Le total des forces déployées à ce titre sur l'ensemble des théâtres sera constitué, avec les moyens de commandement et de soutien associés :
― de forces spéciales et d'un soutien nécessaire à l'accomplissement des missions envisagées ;
― de l'équivalent d'une brigade interarmes représentant 6 000 à 7 000 hommes des forces terrestres ;
― d'une frégate, d'un groupe bâtiment de projection et de commandement et d'un sous-marin nucléaire d'attaque en fonction des circonstances ;
― d'une douzaine d'avions de chasse, répartis sur les théâtres d'engagement.
La nature des opérations ou leur sécurisation pourra rendre nécessaire l'utilisation de moyens supplémentaires permettant des frappes à distance à partir de plates-formes aériennes ou navales.
Les opérations à dominante de coercition nécessitent des forces du meilleur niveau technologique, capables de prendre l'ascendant sur un adversaire de niveau étatique déployant des moyens militaires organisés et disposant d'une puissance de feu importante. Les capacités militaires que nous développerons à ce titre devront nous permettre de mener en coalition, sur un théâtre d'engagement unique, une opération majeure dans un contexte de combats de haute intensité. Cet engagement, d'une durée limitée, suppose un préavis suffisant, évalué aujourd'hui à environ six mois, ainsi que la ré-articulation de notre dispositif dans les opérations qui seraient en cours.
Les armées devront pouvoir assumer tout ou partie du commandement de l'opération. À ce titre, les forces françaises conserveront la capacité de participer à une opération d'entrée en premier sur un théâtre de guerre dans les trois milieux (terrestre, naval et aérien).
La France pourra engager dans ce cadre, avec les moyens de commandement et de soutien associés :
― un ensemble significatif de forces spéciales ;
― jusqu'à deux brigades interarmes représentant environ 15 000 hommes des forces terrestres, susceptibles d'être renforcées par des brigades alliées pour constituer une division de type OTAN, dont la France pourra assurer le commandement ;
― jusqu'à 45 avions de chasse, incluant les avions de l'aéronautique navale ;
― le porte-avions, deux bâtiments de projection et de commandement, un noyau clé national d'accompagnement à base de frégates, d'un sous-marin nucléaire d'attaque et d'avions de patrouille maritime ; la permanence de cette capacité aéronavale s'inscrira dans le cadre de la force intégrée franco-britannique prévue par les accords de Lancaster House ;
― les moyens permettant d'assurer les fonctions de commandement, de renseignement et de logistique de l'opération (transport, santé, essence, munitions, stocks de rechange).
A l'issue de cet engagement, la France gardera la capacité de déployer sur le théâtre concerné une force interarmées pouvant participer à une opération de gestion de crise dans la durée.
Enfin, au titre de leurs missions permanentes, les armées disposeront d'un échelon national d'urgence de 5 000 hommes en alerte, rassemblant des moyens adaptés aux opérations de gestion de crise comme aux opérations de coercition. Ce réservoir de forces permettra de constituer une force interarmées de réaction immédiate (FIRI) de 2 300 hommes, projetable dans un délai de sept jours à 3 000 km du territoire national ou d'une implantation à l'étranger. Les armées devront rester capables de mener, avant ce délai de sept jours, une action immédiate par moyens aériens.
2. La loi de programmation 2014-2019, une étape vers le modèle d'armée de l'horizon 2025
Le Livre blanc de 2013 définit un modèle d'armée qui sera atteint entre 2025 et 2030. Ce modèle détermine ainsi le point de convergence des efforts d'équipement exposés dans la présente loi.
2.1. Une dissuasion à deux composantes
D'ici à 2025, la pérennisation de la dissuasion nucléaire française sera conduite dans le respect du principe de stricte suffisance et le maintien des savoir-faire techniques et industriels sera assuré.
La période 2014-2019 sera marquée à la fois par la poursuite de la modernisation des composantes et par la préparation de leur renouvellement.
2.1.1. Composante océanique
La composante océanique bénéficiera notamment de la livraison du M 51.2 avec sa tête nucléaire océanique, de l'adaptation de deux SNLE NG au missile M 51, du lancement des travaux d'élaboration du sous-marin nucléaire lanceur d'engin de 3e génération (SNLE 3G) et du lancement du développement de la future version du missile M 51 (M 51.3).
2.1.2. Composante aéroportée
La modernisation de la composante aéroportée sera poursuivie, notamment par la livraison de Rafale permettant la transformation du second escadron nucléaire, le lancement des travaux de rénovation à mi-vie du missile ASMP-A et des études technologiques de son successeur.
Le renouvellement des ravitailleurs C 135 (56 ans en 2019), longtemps retardé, sera engagé par le lancement en 2014 de l'acquisition d'une flotte de 12 MRTT, dont les deux premiers seront livrés sur la période. Ces nouveaux appareils répondront au besoin mutualisé des fonctions de dissuasion, de protection et d'intervention.
2.1.3. Transmissions nucléaires
Les systèmes de transmissions nucléaires feront l'objet de mesures de modernisation touchant principalement les réseaux d'infrastructures de transports des services (RAMSES), le système de transmissions de la composante océanique (TRANSOUM), le système de transmissions de la composante de dissuasion aéroportée (TRANSAERO) et le système de communication de dernier recours (SYDEREC NG).
2.1.4. Simulation
Le programme de simulation apporte à la dissuasion la garantie fondamentale de la fiabilité, de la sûreté et de la capacité de renouvellement dans le temps et en pleine souveraineté de nos armes nucléaires. Il sera poursuivi avec la mise en service du laser MEGAJOULE en 2014 et la poursuite de la coopération franco-britannique dans le cadre du programme TEUTATES.
2.2. Les capacités dédiées au renseignement
Au cours de la période 2014-2019, dans le domaine de l'imagerie spatiale, la France prévoit la mise en service de la composante spatiale optique (CSO) de MUSIS (Multinational Space-based Imaging System for surveillance, reconnaissance and observation) qui permettra des prises de vues en extrême haute résolution et une capacité de revisite (délai entre deux survols d'un même point du globe) améliorée.
Les programmes de drones d'observation et de surveillance seront mis en œuvre de façon à prendre le relais des systèmes provisoires et vieillissants détenus jusqu'à ce jour par les armées. Ils devront apporter dans les délais les plus courts les capacités indispensables tant au niveau des théâtres d'opérations qu'au niveau tactique. Pour faire face à l'urgence et rattraper le retard qui pénalise aujourd'hui nos armées, ils seront acquis dans un premier temps auprès des Etats qui les produisent, compte tenu de l'absence de solutions nationales ou européennes. Ils devront emporter à terme des capteurs optique ou électromagnétique français ou européens. 12 drones de théâtre, de moyenne altitude longue endurance (MALE), seront acquis sur la période de la loi de programmation. Il sera proposé à nos partenaires européens de partager nos expériences et nos capacités, et d'impliquer nos industries dans l'adaptation de ces équipements à nos propres besoins. La génération suivante de ces drones sera en outre préparée en privilégiant la coopération européenne.
Moins endurants (1) et plus nombreux, les drones tactiques permettent l'appui direct en renseignement des forces. La génération actuelle (SDTI) arrivera à obsolescence entre 2015 et 2017 ; de nouveaux systèmes de drones plus récents seront acquis pour disposer d'une quinzaine de vecteurs à l'horizon 2019 sur la trentaine prévue dans le modèle.
Des avions légers de surveillance et de renseignement compléteront le dispositif sur le segment d'évaluation et de suivi des crises. Leur emploi pourra être mutualisé entre les forces et les services de renseignement.
Par ailleurs, un flux financier sera nécessaire pour valoriser les systèmes d'exploitation actuels, afin de prendre en compte les nouveaux capteurs et, ultérieurement, d'en assurer la cohérence avec le Système d'information des armées (SIA) et la compatibilité avec les architectures JISR de l'OTAN.
Le renseignement d'origine électromagnétique (ROEM) est une composante essentielle du dispositif d'ensemble. La capacité ROEM spatiale est la seule à pouvoir établir la cartographie exhaustive des activités électromagnétiques adverses. A ce titre, elle est indispensable à la sauvegarde des aéronefs et navires. Elle garantit l'actualisation des contremesures et permet enfin de contrôler des sites protégés par des défenses sol-air. La France dispose aujourd'hui du démonstrateur ELISA, constellation de satellites-démonstrateurs lancée en 2011, et qui sert à la définition du programme CERES. Celui-ci sera développé durant la période de programmation pour une mise en service au plus tard en 2020. Pour sa partie terrestre, le dispositif stratégique fixe de recueil de ROEM opéré par les armées et la direction du renseignement militaire (DRM) est constitué de centres d'interception et de la chaîne de radiogoniométrie. Des investissements sont nécessaires à la modernisation des équipements d'interception et de localisation, et à la rationalisation des systèmes d'exploitation associés (projets ROEM stratégique et SEVE [2]). S'agissant du renseignement aéroporté, les capacités du Transall Gabriel seront remplacées à l'horizon de l'arrêt de la flotte Transall avec l'entrée en service de la charge universelle de guerre électronique (CUGE), dont le vecteur devra être déterminé. Dans le domaine maritime, la charge utile du bâtiment Dupuy de Lôme sera modernisée en 2017. Les moyens mobiles de renseignement électromagnétique (escadron électronique sol de l'armée de l'air, baies COMINT de la marine nationale et brigade de renseignement de l'armée de terre), qui appuient au plus près les forces engagées pour fournir notamment le renseignement d'alerte, devront être en partie renouvelés sur la période à venir, à travers le projet ROEM tactique.
Dans le domaine de la connaissance du milieu géophysique, indispensable aux opérations, un système d'information géophysique sera réalisé dans le but de mettre à disposition des forces l'ensemble des données géophysiques nécessaires à la conduite des opérations et au fonctionnement des systèmes d'armes dans les meilleures conditions de performances.
A la fin de la période, la modernisation des équipements de navigation par satellite des armées (OMEGA) sera lancée. Elle inclura le développement d'une capacité autonome de géolocalisation capable d'utiliser les signaux GPS et Galileo, et résistant aux interférences et au brouillage.
(1) Les drones tactiques agissent à portée radio. (2) Système de valorisation des écoutes.