RAPPORT DÉCRIVANT LES PRÉVISIONS DE RECETTES ET LES OBJECTIFS DE DÉPENSES, PAR BRANCHE, DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE ET DU RÉGIME GÉNÉRAL, LES PRÉVISIONS DE RECETTES ET DE DÉPENSES DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DE CES RÉGIMES AINSI QUE L'OBJECTIF NATIONAL DE DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE POUR LES QUATRE ANNÉES À VENIR
La présente annexe décrit l'évolution des agrégats de dépenses, de recettes et de soldes du régime général, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) sur la période 2014-2017. A l'issue de cette période, l'objectif du Gouvernement est le retour à l'équilibre de l'ensemble des comptes publics et particulièrement de ceux des administrations de sécurité sociale (hors Caisse d'amortissement de la dette sociale et Fonds de réserve des retraites). Cette trajectoire de retour à l'équilibre devrait être atteinte au moyen de réformes ambitieuses sur l'ensemble des branches de la sécurité sociale. Ainsi, la réforme des retraites et celle de la branche Famille devraient permettre de préserver le haut niveau de protection de notre système d'assurance sociale en assurant sa viabilité financière à moyen et à long termes. Ces deux réformes d'ampleur s'accompagnent de l'adoption d'un objectif ambitieux de maîtrise de l'évolution des dépenses d'assurance maladie avec, comme cible, une évolution de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) à 2,4 % dès 2014.
Dans un contexte économique en voie de redressement mais encore marqué par les conséquences de la crise économique (I), la stratégie de retour à l'équilibre repose ainsi sur un effort renouvelé de maîtrise des dépenses sociales porté par des réformes d'ampleur sur l'ensemble des branches (II), dans un souci de modération de la pression fiscale et sociale sur les entreprises et les ménages (III).
I. ― Un environnement économique en voie de redressement, mais encore marqué par les conséquences de la crise économique
Les hypothèses macro-économiques retenues dans la construction des projections jointes à la présente annexe retiennent pour 2013 une prévision de croissance de 1,3 % en valeur de la masse salariale du secteur privé, principale assiette des ressources de la sécurité sociale. L'année 2014 serait plus favorable, avec une progression de la masse salariale du secteur privé de 2,2 %, qui s'établirait à 3,5 % en 2015 et se stabiliserait à 4,0 % en 2016. Elle retrouverait ainsi le rythme moyen d'évolution constaté entre 1998 et 2007 (+ 4,1 %).
Cette progression de la masse salariale accompagnerait l'augmentation progressive du taux de croissance du PIB en volume, qui, après avoir été atone en 2012 et 2013, est remonté à 0,9 % en 2014 et devrait atteindre 1,7 % en 2015.
Hypothèses retenues dans la projection pluriannuelle
(En pourcentage) 
2013
2014
2015
2016
2017
PIB (volume) 
0,1 
0,9 
1,7 
2,0 
2,0 
Masse salariale privée 
1,3 
2,2 
3,5 
4,0 
4,0
ONDAM 
2,8 
2,4 
2,4 
2,4
2,4
Inflation hors tabac
0,80
1,30
1,75 
1,75 
1,75
Par ailleurs, les prévisions économiques sous-jacentes au projet de loi de financement de la sécurité sociale et au projet de loi de finances font désormais l'objet d'un avis du Haut Conseil des finances publiques. Ce dernier, instauré en 2012 par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, se prononce en effet sur la sincérité des prévisions macroéconomiques ainsi que sur la cohérence de la programmation envisagée au regard de l'objectif à moyen terme et des engagements européens.
Les réformes ambitieuses menées cette année permettront d'accélérer le redressement des comptes des régimes de sécurité sociale. Ainsi, le déficit du régime général et du FSV s'établirait à 4,0 milliards d'euros en 2017, en très nette amélioration par rapport aux 17,5 milliards d'euros de déficit constatés en 2012. Le redressement de la branche Vieillesse (Caisse nationale des allocations familiales [CNAF] et FSV) devrait être particulièrement marqué, avec un déficit qui s'établirait à 1,4 milliard d'euros en 2017 contre 8,9 milliards d'euros en 2012. Les branches Maladie et Famille devraient également être en très net redressement.
Les mesures ainsi proposées correspondent à un effort structurel, au sens de l'article 1er de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 précitée, qui s'élève en 2014 à 0,4 point de PIB pour l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.
Du fait du schéma de reprise de dette mis en place en 2010 et adapté par la présente loi, l'ensemble des déficits de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) et du FSV sur la période pourront être transférés à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) afin d'être amortis. Il en sera de même pour les déficits de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés constatés sur la période 2012-2014 et pour les déficits de la CNAF constatés sur la période 2012-2013. Ces opérations permettront d'éviter un accroissement non maîtrisé des besoins de trésorerie de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Au final, compte tenu de la capacité d'amortissement de la CADES, la dette globale de la sécurité sociale devrait diminuer à partir de l'exercice 2016.
II. ― Des réformes d'ampleur sur l'ensemble des branches de la sécurité sociale
La réforme des retraites et celle de la branche Famille posent les bases d'une trajectoire crédible de retour à l'équilibre.
Les mesures affectant les comptes de la branche Famille visent à recentrer les prestations sur les publics les plus fragiles, dans un objectif de justice. L'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant sera diminuée pour les familles dont les ressources dépassent un certain plafond. Le montant de l'allocation de base ne sera pas revalorisé jusqu'à ce que son montant soit égal à celui du complément familial. Par ailleurs, le montant du complément de libre choix d'activité sera uniformisé pour toutes les familles, la majoration qui s'adressait aux familles les plus aisées étant supprimée.
Afin de réduire la pauvreté des enfants et des familles, le complément familial sera progressivement majoré de 50 % pour les familles nombreuses vivant sous le seuil de pauvreté, une première majoration intervenant à compter du 1er avril 2014. L'allocation de soutien familial, à destination des parents isolés, sera également progressivement revalorisée de 25 %. Au titre de la solidarité, le plafond de l'avantage fiscal lié à la présence d'enfants à charge dans le foyer sera, à l'inverse, ramené de 2 000 à 1 500 € par demi-part et le rendement de cette mesure sera affecté dès 2014 à la branche Famille.
Au terme de ces réformes, le solde de la branche Famille devrait connaître une amélioration substantielle et s'établirait à ― 1 milliard d'euros en 2017 contre ― 2,8 milliards d'euros en 2013.
La réforme des retraites vise, quant à elle, à assurer l'équilibre des régimes de retraite de base à l'horizon 2020 et à maintenir cet équilibre à l'horizon 2040, conformément aux recommandations de la commission sur l'avenir des retraites. Les mesures assurant l'équilibre d'ici à 2020 concerneront les retraités, les actifs et les employeurs.
Les cotisations des actifs et des entreprises aux différents régimes de base seront augmentées dans la même proportion, de façon mesurée, selon des modalités fixées par décret. La hausse sera progressive sur quatre ans : 0,15 point pour les actifs et les employeurs en 2014, puis 0,05 point pour les trois années suivantes. A terme, en 2017, l'accroissement aura été de 0,3 point pour les actifs et de 0,3 point pour les employeurs.
La contribution des retraités reposera, quant à elle, sur deux mesures : l'inclusion des majorations de pension des retraités ayant élevé trois enfants ou plus dans l'assiette de l'impôt sur le revenu et le décalage de six mois de la revalorisation des pensions prévue à l'article 4 du projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites, à l'exception du minimum vieillesse, la revalorisation de l'allocation de solidarité aux personnes âgées étant maintenue au 1er avril de chaque année.
Ces mesures de redressement à court terme s'accompagneront d'une mesure permettant de faire face au défi que constitue à long terme l'allongement de l'espérance de vie, en proposant une évolution progressive de la durée d'assurance requise pour l'obtention d'une retraite à taux plein.
Un dispositif de pilotage sera également mis en place : le Conseil d'orientation des retraites réalisera chaque année, à partir des indicateurs retenus, un bilan public sur le système de retraite ; le Comité de suivi des retraites rendra pour sa part un avis annuel et l'assortira de recommandations publiques en cas d'écarts significatifs par rapport à la trajectoire de retour à l'équilibre. Il formulera, le cas échéant, des recommandations sur les mesures à prendre et le Gouvernement, après consultation des partenaires sociaux, prendra ou proposera au Parlement les mesures de redressement.
Par ailleurs, le projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites vise parallèlement à améliorer les droits à la retraite de publics fragiles. A compter du 1er janvier 2014, les modalités de validation d'un trimestre seront en effet assouplies et il sera possible de valider un trimestre avec 150 heures de cotisations au niveau du SMIC (contre 200 aujourd'hui). Cette mesure permettra de valider des trimestres pour les salariés à temps partiel de faible durée, les femmes notamment, qui verront, par ailleurs, mieux pris en compte les trimestres d'interruption au titre du congé maternité. En effet, à compter du 1er janvier 2014, tous les trimestres de congé maternité seront réputés cotisés. De même, des mesures spécifiques bénéficieront aux jeunes apprentis et en alternance, ainsi qu'aux personnes ayant eu des carrières heurtées.
Enfin, une avancée significative en matière de droits sociaux est prévue avec la création dès 2015 d'un compte personnel de prévention de la pénibilité. Ce dispositif sera financé par une cotisation des employeurs : une cotisation minimale de toutes les entreprises et une cotisation de chaque entreprise tenant compte de la pénibilité qui lui est propre. Il permettra aux salariés de cumuler des points en fonction de l'exposition à un ou plusieurs facteurs de pénibilité et de les utiliser pour des actions de formation ou de maintien de rémunération lors d'un passage à temps partiel ou pour financer une majoration de durée d'assurance.
A l'issue de cette réforme, le déficit de la CNAV et du FSV devrait atteindre 1,4 milliard d'euros en 2017, l'équilibre étant atteint en 2020.
La fixation d'un taux de progression de l'ONDAM à 2,4 % en 2014 représente enfin un effort très important de maîtrise des dépenses de santé et constitue un objectif plus ambitieux que celui retenu à la fois dans la loi de programmation des finances publiques votée en 2013 et dans l'annexe pluriannuelle de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 (taux de progression de 2,6 % pour 2014).
Le respect de cet objectif passe par un effort qui se décline autour de deux axes : le déploiement de la stratégie nationale de santé (SNS) et la poursuite des efforts de maîtrise des dépenses de santé.
Le déploiement de la SNS doit ainsi permettre d'améliorer l'organisation des soins et de renforcer son efficience. C'est en ce sens que se poursuivra le développement de la chirurgie ambulatoire et des actes de télémédecine. La mise en œuvre de la SNS passe également par le développement de nouveaux modes de tarification adaptés à une approche reposant sur le parcours de soins (mesures concernant en particulier la radiothérapie et l'insuffisance rénale chronique). Les mesures inscrites dans la présente loi permettront également de poser les premiers jalons d'une évolution en profondeur de la tarification à l'activité. Enfin, des mesures spécifiques favoriseront une meilleure organisation des soins de proximité, initiée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, en étendant le soutien aux structures pluriprofessionnelles et en sécurisant le financement des coopérations entre professionnels de santé.
Le deuxième axe comprend la poursuite des actions de maîtrise des dépenses liées aux produits de santé, tant en ville qu'en établissements de santé. Ces actions consistent à la fois en des baisses de prix négociées par le Comité économique des produits de santé et en un meilleur contrôle des volumes (maintien d'un taux très élevé de substitution des génériques, développement d'une liste de référence des médicaments biosimilaires, modernisation et simplification des mécanismes contractuels de régulation des médicaments inscrits sur la liste en sus...). Les efforts de maîtrise médicalisée seront poursuivis avec des objectifs ambitieux et, conformément aux préconisations de la Cour des comptes, des baisses de prix ciblées permettront, en outre, de réguler la dépense de certains soins de ville (radiologie et biologie).
Enfin, un sous-objectif supplémentaire sera créé, qui rassemblera les dépenses d'assurance maladie relatives au fonds d'intervention régional, donnant ainsi sa pleine visibilité à un instrument qui, par la souplesse de gestion de ses crédits qu'il confère aux agences régionales de santé, est essentiel au pilotage efficient des dépenses de santé.
III. ― Cet effort de redressement sera accompagné d'un apport modéré de nouvelles recettes
Cet effort sur la dépense de l'ensemble des branches de la sécurité sociale sera complété par un apport, qui restera toutefois modéré, de nouvelles recettes. En effet, les gains fiscaux attendus de la réforme du mode de calcul du quotient familial et de la fiscalisation de la participation des employeurs au financement des contrats collectifs relatifs à la protection complémentaire contribueront au redressement des comptes de la sécurité sociale dès 2014. Le projet de loi de finances prévoit donc l'affectation de produits de TVA à due concurrence au régime général. Par ailleurs, la branche Vieillesse sera affectataire, dès 2015, des gains attendus de la fiscalisation des majorations de pension pour enfants, qui sont estimés à 1,2 milliard d'euros.
Une mesure de rationalisation du cadre de gestion des prélèvements sociaux sur les produits de placement, proposée dans le cadre de la présente loi, devrait par ailleurs générer des recettes supplémentaires.
Enfin, la réaffectation de ces recettes au sein de la sphère sociale est l'occasion de rationaliser les modalités de financement, en s'appuyant notamment sur les recommandations formulées par le Haut Conseil du financement de la protection sociale. Ainsi, la CNAF recevra un panier de recettes comportant de la contribution sociale généralisée (CSG), les contributions sur les jeux, ainsi qu'une part de la taxe sur les véhicules de sociétés. Pour sa part, le forfait social sera recentré sur la branche Vieillesse et la CNAM recevra une part élevée des prélèvements sur les revenus du capital. Les taux de CSG feront, pour leur part, l'objet d'une harmonisation.
Recettes, dépenses et soldes du régime général
(En milliards d'euros) 
2010
2011 
2012 
2013 
2014
2015 
2016
2017 
Maladie 
Recettes 
141,8 
148,0
154,9 
157,5
163,8
169,1 
174,8
180,7 
Dépenses 
153,4
156,6
160,8
165,1 
169,8 
174,2 
178,6 
183,1
Solde 
- 11,6
- 8,6 
- 5,9
- 7,6
- 6,0
- 5,1
- 3,8
- 2,4 
Accidents du travail-maladies professionnelles
Recettes
10,5 
11,3 
11,5 
11,8 
12,1
12,5 
13,0
13,5
Dépenses
11,2
11,6
11,7
11,5
12,0
12,1
12,3
12,5
Solde
- 0,7 
- 0,2
- 0,2
0,3
0,1
0,4
0,6
1,0
Famille
Recettes
49,9
51,9
53,8 
54,8
56,9
58,7
60,4 
62,1
Dépenses
52,6
54,5
56,3
57,6
59,2
60,6
62,0
63,1 
Solde
- 2,7
- 2,6
- 2,5
- 2,8 
- 2,3 
- 1,9
- 1,6 
- 1,0
Vieillesse
Recettes
93,4 
100,5
105,4
111,3
116,0
120,5
125,5
130,1 
Dépenses
102,3
106,5
110,2
114,6
117,2
121,0
125,5
129,5 
Solde
- 8,9
- 6,0 
- 4,8
- 3,3 
- 1,2
- 0,5
0,1 
0,6 
Toutes branches consolidées
Recettes
285,6
300,8 
314,0
323,5 
336,6
348,4
361,0
373,2
Dépenses
309,6
318,2 
327,3
336,9
346,1
355,6
365,6
375,0
Solde
- 23,9
- 17,4
- 13,3 
- 13,3
- 9,5
- 7,2
- 4,7
- 1,8 
Recettes, dépenses et soldes de l'ensemble des régimes obligatoires de base
(En milliards d'euros) 
2010 
2011 
2012 
2013
2014 
2015 
2016 
2017 
Maladie 
Recettes 
164,8
171,7 
178,8
181,7 
188,0
193,7
199,9
206,3 
Dépenses 
176,2 
180,3
184,7
189,4 
194,0 
198,9
203,7
208,7
Solde 
- 11,4
- 8,5 
- 5,9
- 7,7 
- 6,0
- 5,2
- 3,9
- 2,4
Accidents du travail-maladies professionnelles
Recettes
11,9
12,8
13,1
13,2
13,5
13,9
14,4
14,9 
Dépenses 
12,6 
13,0
13,7
12,9
13,3
13,5 
13,7
13,9 
Solde
- 0,7
- 0,1
- 0,6
0,4 
0,2
0,4 
0,7
1,0 
Famille
Recettes
50,4
52,3
54,1
55,2 
56,9 
58,7
60,4
62,1 
Dépenses
53,0
54,9
56,6
58,0
59,2
60,6 
62,0
63,1 
Solde
- 2,7
- 2,6
- 2,5
- 2,8
- 2,3
- 1,9
- 1,6
- 1,0 
Vieillesse
Recettes
183,3
194,6
203,4
212,1
219,4
226,3 
234,1
241,4
Dépenses
194,1
202,4
209,5
216,2
221,0
227,4
234,9
242,0
Solde
- 10,8 
- 7,9
- 6,1
- 4,1
- 1,7
- 1,1
- 0,8 
- 0,6
Toutes branches consolidées
Recettes
399,5
419,4
436,3
449,4 
464,6
479,2
495,0
510,6 
Dépenses
425,0
438,5 
451,4
463,6
474,5
486,9 
500,6
513,6 
Solde
- 25,5
- 19,1
- 15,1
- 14,2
- 9,8
- 7,7
- 5,5
- 3,0 
Recettes, dépenses et soldes du Fonds de solidarité vieillesse
(En milliards d'euros) 
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Recettes 
9,8
14,0
14,7
16,9
17,0
17,5
17,9
18,4
Dépenses 
13,8
17,5
18,9
19,7
20,4
20,5
20,5
20,4
Solde 
- 4,1
- 3,4
- 4,1
- 2,7
- 3,4
- 3,1
- 2,6
- 2,0