2.4. Les responsabilités de l'Etat
   Il n'y a que dans les ouvrages de théorie où la somme des intérêts individuels constitue l'intérêt général, où une main invisible permet à tout d'être pour le mieux dans le meilleur des mondes et où ce qui est bon pour General Motors est bon pour les Etats-Unis.
   La réalité est sensiblement différente. S'il est évident que les mécanismes du marché ont fait la richesse des pays développés par rapport aux économies gérées de manière centralisée, il est non moins évident que le marché a, lui aussi, ses limites : le chômage, les soubresauts des monnaies, le krach financier, l'incapacité d'anticiper sur le long terme, les déséquilibres du commerce mondial et la dette du tiers monde en sont autant d'exemples.
   Nulle part la régulation de l'économie n'est livrée aux seules forces du marché. Partout, Etat et entreprises se trouvent imbriqués au sein des systèmes de production. Seule varie la forme institutionnelle : recours aux budgets militaires aux Etats-Unis, MITI au Japon, secteur public et privé en Europe et plus particulièrement en France.
   Le capital public dans notre pays doit souvent suppléer l'actionnariat privé dont la structure est fragile et vulnérable.
   La mondialisation croissante de l'économie accroît les risques de déstabilisation de l'actionnariat de nos entreprises et de perte du caractère français de celles-ci, notamment à l'occasion d'O.P.A.
   La faiblesse relative du système financier français, en particulier par rapport à la puissance de celui de l'Allemagne fédérale, nécessite le développement de cette forme d'économie mixte où, tout en assurant l'autonomie de gestion, l'Etat actionnaire joue pleinement son rôle d'orientation et de protection.
   Dans un pays de taille économique moyenne comme le nôtre, l'Etat actionnaire demeure un atout dans la politique de restructuration et de modernisation de l'industrie visant à constituer dans les principaux secteurs économiques des entreprises de niveau international.
   Le secteur public permet aussi de donner une impulsion, de susciter le dynamisme là où il y a défaillance de l'initiative privée. Cette impulsion est indispensable dans les secteurs économiques à haut risque d'où la France ne peut être absente.
   L'effet d'entraînement que peut exercer le secteur public dans l'ensemble de l'économie est également bénéfique pour les P.M.E. et P.M.I.
   Par ailleurs, le rôle de la puissance publique est fondamental pour anticiper sur le long terme les données économiques et sociales de la France de demain.
   Sur le plan social, c'est dans le secteur public que les formes d'association des salariés à la direction des entreprises industrielles et financières ont été les plus audacieuses. A ce titre, la participation des salariés au conseil d'administration des entreprises publiques constitue une avancée sociale exemplaire.
   C'est pourquoi la France a choisi le système d'économie mixte. Elle considère que, dans cette phase de construction de l'Europe, l'existence d'un Etat fort est un atout et que le secteur public doit avoir un rôle moteur et un pouvoir d'entraînement pour susciter le dynamisme dans l'ensemble de l'économie et de la société.
   L'Etat exerce d'abord, dans les économies modernes, une fonction de régulation globale ; il lui revient ainsi le soin d'élaborer les règles du jeu, et de veiller à leur respect, notamment en matière de concurrence et de transparence des marchés. Il exerce ensuite un rôle innovateur et anticipateur de l'avenir, suppléant le marché là où celui-ci se révèle insuffisant. Enfin il doit appuyer et, quand c'est indispensable, animer l'action de ses partenaires économiques pour la mise en oeuvre de sa stratégie selon un principe simple : " faire faire plutôt que faire ".
   Mais son intervention est aujourd'hui sous le feu de critiques multiples dénonçant tout à la fois l'omniprésence et l'impuissance des collectivités publiques. A vrai dire, les mêmes acteurs se tournent vers l'Etat pour en obtenir protection, soutien et fonds publics, et pour critiquer ensuite ses interventions ou rejeter les prélèvements obligatoires qui en résultent inéluctablement. Il est plus facile de dénoncer tout et son contraire que de clarifier les règles du jeu. C'est pourtant à cette tâche indispensable qu'il faut s'atteler, afin de guider la démarche de l'Etat pour les prochaines années, en particulier dans le domaine de la gestion publique.
   En effet, avant même d'aborder les finances publiques, il faut se poser le problème de l'efficacité de la gestion de l'appareil de l'Etat. Aucun projet politique ne peut faire l'économie d'une réflexion et d'une ambition en ce qui concerne les modalités de la gestion des services publics.
   L'ampleur des besoins collectifs, pour l'éducation notamment, la nécessité d'alléger certains impôts et la volonté de réduire le déficit budgétaire seraient incompatibles et ne pourraient conduire qu'à la paupérisation de l'Etat si un énorme effort de productivité ne venait lui redonner des marges de manoeuvre.
   Loin de se résigner à gérer la pénurie, l'Etat devra s'organiser pour faire plus et mieux sans reporter tous les efforts sur les services publics locaux. Cette orientation est cohérente avec l'horizon européen et avec les attentes des citoyens.
   L'objectif est de rendre à l'Etat par une meilleure efficacité ce qu'on ne peut plus lui assurer par l'impôt.
   Le chantier " Service Public " montrera comment un tel renouveau est possible et comment il convient de remobiliser les agents de l'Etat en vue d'assurer un service public de meilleure qualité pour l'économie dans son ensemble, et pour les usagers en particulier.

 La maîtrise des finances publiques
   La poursuite de la réduction du déficit budgétaire doit demeurer un objectif majeur de la politique des finances publiques.
   Il le faut pour redonner des marges de manoeuvre à l'Etat, dans la mesure où le déficit engendre l'endettement qui, à son tour, nourrit les déficits ultérieurs. Ainsi, même si notre dette publique est l'une des plus faibles des pays de l'O.C.D.E., elle mobilise une part encore importante des ressources budgétaires : la charge de la dette, qui représente près de 10 p. 100 des dépenses de l'Etat, absorbe, en raison de sa croissance rapide, près de 40 p. 100 des marges de manoeuvre disponibles d'une année sur l'autre. Il faut donc revenir à une situation dans laquelle la dette n'augmente pas plus vite que la richesse nationale.
   La réduction du déficit budgétaire doit également être recherchée afin de libérer les financements qui sont nécessaires aux entreprises pour leurs investissements ; actuellement, le déficit des administrations équivaut, à lui seul, à la quasi-totalité de la capacité de financement des ménages.
   L'Etat s'engage à réduire chaque année le déficit budgétaire de 1988 à 1992.
   Cette politique sera concrétisée par l'utilisation régulière de projections budgétaires pluriannuelles accompagnant la préparation de chaque loi de finances, pour tracer les conséquences à moyen terme de l'évolution spontanée des recettes et des dépenses. Cet instrument permettra notamment de rassembler les évaluations du coût prévisionnel de certaines mesures et de réduire la rigidité excessive de la dépense publique ; ce sera aussi l'occasion d'une évaluation des choix budgétaires en termes d'emploi ; il permettra finalement de mieux cerner les marges de manoeuvre et donc de mieux apprécier les capacités d'action de l'Etat.
   Des projections budgétaires pluriannuelles accompagneront la préparation du budget, afin de mieux cerner ses conséquences sur l'emploi et les marges de manoeuvre disponibles.
         - Les priorités fiscales :
   La stratégie de croissance précédemment définie inclut dans le domaine fiscal de nombreux objectifs : réduire les prélèvements fiscaux, aménager la fiscalité de l'épargne pour préparer la libre circulation des capitaux en Europe, harmoniser la T.V.A. au niveau européen...
   En quatre ans, on ne réalisera pas tout à la fois. Il convient de faire des choix à moyen terme dans un triple souci d'efficacité économique, de justice sociale et de simplicité afin de donner un rôle dynamique à notre fiscalité.
   Ces choix ne peuvent pas être tous fixés dès à présent. Ils dépendront en effet des marges de manoeuvre disponibles, qui sont susceptibles de varier en fonction de plusieurs facteurs : la conjoncture internationale, et notamment les conséquences sur notre économie de l'évolution des taux d'intérêt, du cours du dollar ainsi que du prix du pétrole et des autres matières premières ; le coût des mesures d'harmonisation européennes, qui résultera largement de l'issue des négociations en cours au niveau communautaire, et notamment de l'ampleur des efforts que nos partenaires voudraient eux-mêmes consentir ; l'étendue des résultats, sur la période, d'une gestion plus efficace du secteur public.
   Plutôt que de déterminer des enveloppes budgétaires pour quatre ans, il appartient au Plan de proposer les orientations prioritaires en fonction desquelles seront affectées nos marges de manoeuvre. Au-delà de la recherche d'une meilleure utilisation des ressources, la définition de ces orientations répond aussi à un souci de clarification vis-à-vis des agents économiques : les incitations fiscales sont d'autant plus efficaces qu'elles sont mieux anticipées.
         - L'harmonisation fiscale européenne :
   La nécessité d'aménager la fiscalité de l'épargne résulte du calendrier des engagements déjà pris, puisque, en matière financière, " l'échance 1992 " interviendra en fait dès 1990. Si la nature des mesures ne peut être définie qu'une fois achevée la négociation européenne, il apparaît déjà, comme on l'a vu ci-dessus, que des allégements fiscaux seront nécessaires.
   En liaison avec les dispositions arrêtées au niveau communautaire, le Gouvernement inscrira dès le budget de 1990 les premières mesures fiscales rendues nécessaires par la libération totale des mouvements de capitaux qui doit intervenir avant le 1er juillet 1990.
   La seconde priorité porte sur la T.V.A., qui doit être aménagée afin de supprimer les " frontières fiscales ". La Commission européenne recherche actuellement un dispositif permettant d'atteindre cet objectif sans coût fiscal exorbitant (un alignement des taux entre pays n'est pas envisageable) et sans distorsion majeure de concurrence. La possibilité de supprimer les frontières fiscales à l'horizon du Plan dépendra du coût du dispositif envisagé, c'est-à-dire notamment de la coopération qui s'instaurera entre Etats membres pour définir une norme communautaire acceptable par tous.
   Il conviendra d'aménager progressivement le niveau des taux, les priorités devant être définies en fonction de la situation conjoncturelle des divers secteurs, ainsi que des risques de détournement de trafic. En outre, il conviendra d'avancer dans l'harmonisation des règles d'assiette.
   Par ailleurs, la libre circulation des biens et services et des capitaux devant être le moteur d'une nouvelle dynamique communautaire et non un instrument d'évasion fiscale, tant à titre interne qu'au niveau européen, les dispositifs de coopération entre Etats membres devront être adaptés en conséquence.
   Dans le même ordre d'idées, on peut envisager une modulation du rythme d'alignement des droits d'accise : des marges de manoeuvre budgétaires peuvent être dégagées en alignant en priorité sur le niveau européen les droits relatifs aux tabacs et alcools.
   L'harmonisation de la T.V.A. sera une priorité fiscale pendant la durée du Plan.
         - Une fiscalité favorable à l'emploi :
   S'ajoutant à la stabilisation, à tout le moins, des cotisations sociales à la charge des employeurs, déjà annoncée, les marges de manoeuvres budgétaires qui viendraient à se dégager seront affectées en priorité à des mesures favorables à l'emploi et au dynamisme du secteur productif.
   Qu'il s'agisse des cotisations sociales ou de la fiscalité, l'on doit rappeler que les effets bénéfiques de ces différentes mesures seront d'autant plus forts qu'ils pourront être mieux assimilés et anticipés par les entreprises. Il conviendra donc d'éviter la multiplication des mesures trop ponctuelles ou d'application complexe.
         - Moderniser le système des prélèvements obligatoires :
   L'abaissement de la T.V.A. sera l'occasion d'entamer le rééquilibrage entre prélèvements directs et prélèvements indirects, qui est nécessaire pour rapprocher notre structure fiscale de celle de nos principaux partenaires.
   La contribution de l'impôt sur le revenu aux recettes de l'Etat reste relativement limitée. Actuellement, par rapport aux autres pays, cet impôt se singularise à la fois par une faible part dans les recettes fiscales et par un taux élevé pour ceux qui l'acquittent. La portée de cette comparaison doit être relativisée en tenant compte des cotisations sociales auxquelles sont assujettis les contribuables, qu'ils soient exonérés du paiement de l'impôt sur le revenu ou non. Mais elle n'en révèle pas moins une concentration plus forte qu'à l'étranger, résultant notamment des mesures d'exonération des contribuables les moins favorisés qui se sont succédé ces dernières années : en 1987, sur 24,6 millions de contribuables ayant déposé une déclaration, 13,1 millions seulement ont été imposés. Une stabilisation des taux et de l'assiette de l'impôt sur le revenu est, pour les prochaines années, le choix le plus réaliste. Cette période devra être mise à profit pour engager une réforme du mode de perception de l'impôt sur le revenu.
   Le Gouvernement engagera les études nécessaires à la mise en oeuvre d'une retenue à la source de l'impôt sur le revenu.
   Plus généralement, la volonté de stabiliser, voire d'alléger les cotisations sociales des employeurs, d'harmoniser en baisse la T.V.A. et la fiscalité de l'épargne, les besoins reconnus en matière budgétaire et sociale, la nécessité de réduire le déficit budgétaire amènent à réfléchir à la compatibilité financière de l'ensemble de ces orientations et de ces évolutions.
   Cette compatibilité sera assurée par les marges de manoeuvre résultant de la croissance, telles qu'explicitées plus haut.
   Mais d'autres solutions peuvent se révéler nécessaires, surtout si l'on veut amorcer la restructuration de nos modes de prélèvements obligatoires. La nécessité de corriger progressivement cette situation pourrait justifier un prélèvement sur les revenus ayant l'assiette la plus large, qui renforcerait la part des prélèvements directs. Un point de prélèvement global sur tous les revenus représente environ 28 milliards de francs, soit 12 p. 100 du rendement global de l'impôt sur le revenu.
   La protection sociale devra être financée selon des modalités qui distinguent ce qui relève de l'assurance collective et de la solidarité nationale. Les dépenses qui relèvent de la solidarité pourraient être financées par un prélèvement assis sur tous les revenus.
   Enfin il conviendra de moderniser la fiscalité locale. Les impôts locaux ont connu dans l'ensemble, au cours des quinze dernières années, une croissance rapide qui a contribué à l'alourdissement des prélèvements obligatoires. Le ralentissement du rythme de progression de la fiscalité locale observé récemment témoigne d'une prise de conscience des élus locaux qu'il convient de conforter. L'évolution du régime de la fiscalité locale doit s'inscrire dans une réflexion d'ensemble sur les finances locales, qui sera abordée dans le chantier " aménagement du territoire et vie quotidienne ".
         - Les priorités budgétaires :
   Le bouclage général des finances publiques implique une maîtrise globale de la dépense.
   Il faudra veiller à ce que l'ensemble des dépenses publiques (Etat, sécurité sociale, collectivités locales) augmentent moins vite que la production nationale.
   Cela impliquera notamment pour l'Etat un effort important de redéploiement budgétaire.
   Les priorités budgétaires sont directement reliées aux grands chantiers définis en quatrième partie. Elles concernent en particulier :
   - l'éducation, l'apprentissage et la formation pour atteindre le niveau de qualification le meilleur, puisque nous savons que la France ne pourra gagner que grâce à la qualité de ses femmes et de ses hommes ;
   - la recherche, parce qu'il s'agit d'un déterminant fondamental, à long terme, de la capacité du pays d'innover et de créer des emplois, et parce que la France a encore un retard dans ce domaine ;
   - les solidarités et la justice pour assurer le progrès social en commun de toute la nation, sans exclusion et sans fracture de la communauté nationale ;
   - la culture, y compris dans sa dimension audiovisuelle, parce qu'elle est au coeur de l'ambition européenne de la France et qu'elle constitue un moyen essentiel d'affirmation de notre indemnité.
   Pour rester compatible avec les objectifs fixés en matière de solde, la mise en oeuvre de ces priorités devra s'accompagner d'une action énergique de redéploiement budgétaire.

 Des contrats avec les entreprises publiques
   La volonté de croissance sur le marché européen et de renforcement par des alliances européennes doit amener l'Etat à préciser les règles du jeu d'une économie mixte, diversifiée et souple, stabilisée dans ses contours actuels, qu'il s'agisse du niveau de l'actionnariat, des modes de financement ou des modes de gestion.
   Cela implique à l'évidence de clarifier les rapports de l'Etat avec les entreprises publiques. A côté des entreprises privées, elles participent déjà au redressement de la capacité compétitive de la France en Europe et dans le monde. La modernisation de notre appareil productif et de notre économie doit bénéficier de l'apport dynamique des entreprises publiques.
   Les principes de base des relations entre l'Etat et les entreprises publiques sont ceux d'un partenariat contractuel :
   - plus grande autonomie des entreprises dans leur gestion, notamment pour ce qui relève de leur fonctionnement normal et de la mise en oeuvre de stratégies définies avec l'accord des pouvoirs publics ;
   - place plus importante des critères de rentabilité dans leurs décisions d'investissement, pour les entreprises qui exercent un effet de domination dans leur secteur ;
   - effort de productivité globale visant à relever progressivement le défi majeur du marché unique, celui de l'efficacité du secteur public.
   Dans le respect de ces principes et avec une définition aussi claire que possible de leurs objectifs, les entreprises publiques établissent des plans d'entreprise leur permettant d'apprécier leurs perspectives à moyen terme.
   Cet exercice est effectué en concertation avec l'actionnaire. Un des bénéfices attendus de cette concertation est d'apporter aux entreprises une garantie de durée et de continuité dépassant le cadre annuel qui régit habituellement les procédures administratives.
   L'Etat développera ses relations contractuelles avec les entreprises sous la forme de contrats de Plan et de contrats d'objectifs.
   La différence entre ces deux types de contrat tient à la différence des modes et des objectifs de gestion liés au niveau de concurrence sur le marché.
   Ces contrats auront pour caractéristique commune de démontrer la volonté de l'Etat de ne pas " orienter " ou " coordonner " les entreprises publiques à tout moment, mais plutôt de préciser clairement leurs responsabilités autour de quelques objectifs stratégiques arrêtés d'un commun accord. Parmi de tels objectifs figure bien évidemment le redressement des capacités compétitives et exportatrices. Dans la mesure où nos faiblesses, en matière d'échanges extérieurs, sont pour une part dues à l'insuffisante qualité technique de nos produits, un autre objectif de ces contrats sera de poursuivre et de consolider la recherche-développement ; ceci se traduira notamment par le développement des passerelles et des transferts d'innovation entre les entreprises et les universités, entre les laboratoires et les usines, contribuant ainsi à investir nos meilleurs talents dans des domaines stratégiques ou porteurs d'avenir.
   Cette économie mixte diversifiée et dynamique, qui respecte les responsabilités et les prérogatives des différents acteurs, ainsi que le jeu de la concurrence, est un atout pour la France, dans une phase de mutations et de modernisation accélérée. Les performances, à l'échelle mondiale, de nos grands groupes publics industriels et financiers au cours des dernières années illustrent l'efficacité d'une telle structure.