4.5. Service public
   L'Etat doit, d'ici à 1993, avoir entrepris son aggiornamento.
   Après avoir réconcilié les Français avec l'esprit d'entreprise, le temps est en effet venu de les réconcilier avec leurs services publics qui, rénovés, demeureront primordiaux pour l'unité de notre pays, sa cohésion sociale et la préparation de son avenir.
   Tout, dans le contexte économique et social, plaide pour que soit engagée sans tarder une modernisation profonde des objectifs, des méthodes et des règles de la gestion publique, dans le sens d'une plus grande efficacité de l'Etat :
   - l'impératif économique d'abord, puisque, compte tenu des engagements internationaux du pays, les faibles marges de manoeuvre budgétaires disponibles seront avant tout consacrées aux grandes priorités publiques du plan 1989-1992 : éducation, formation, recherche, solidarité et justice, culture ;
   - les potentialités technologiques ensuite, grâce à la diffusion massive dans l'administration de la bureautique et de techniques d'information en plein essor, qui facilitera les relations entre services, la délégation de la décision, l'information des usagers et permettra un enrichissement du contenu des métiers de l'administration ;
   - les évolutions sociologiques également, puisque les relations entre l'Etat et les citoyens, pas plus que celles que l'Etat entretient avec ses propres agents, ne sont satisfaisantes en leur état actuel : ni pour les citoyens - selon les cas assujettis, administrés, usagers ou clients - qui attendent des services publics un accueil correct et une prestation soutenant la comparaison avec celle du secteur privé ; ni pour les agents publics, parfois surqualifiés au moment de leur recrutement, qui souhaitent que leurs capacités soient employées, leur travail reconnu et leurs efforts récompensés ;
   - l'échéance européenne enfin, dans la mesure où les services publics français vont se trouver en situation de compétition objective avec ceux des autres pays européens tant pour l'efficacité de leurs prestations que pour la qualité de leurs personnels ; ce qui appellera un effort particulier de rationalisation et de clarification des rôles entre les quatre niveaux français d'administration territoriale, mais aussi de simplification des procédures et réglementations, afin de ne pas pénaliser les opérateurs français comme pour encourager la venue de ceux des autres pays.
   Ainsi le processus de modernisation pragmatique et décentralisé de l'Etat que le Gouvernement a engagé touchera à plusieurs caractéristiques essentielles de son fonctionnement, comme de celui des services publics locaux et des services publics hospitaliers. Il devra être adapté aux réalités et à la diversité des administrations : entre les services publics exerçant à titre principal une activité marchande, qui pourront s'inspirer des méthodes modernes de gestion de l'entreprise, et les services assurant l'exercice de la souveraineté nationale, en passant par toutes les situations intermédiaires, les méthodes de recherche de l'efficacité maximale ne pourront en effet être les mêmes. Mais elles devront reposer sur un fondement commun.
   L'entreprise de renouveau du service public sera centrée sur la place, le rôle et les responsabilités des hommes et femmes qui font notre administration au quotidien.
   C'est autour de quatre principes essentiels que s'organise le processus à conduire pendant la période du Plan.

 Faire du service public le partenaire de ses usagers et des entreprises
   Il faut que la vie quotidienne cesse d'être le terrain d'une incompréhension grandissante entre les services publics et les citoyens-usagers, mi-administrés, mi-clients, qui rejettent les pesanteurs bureaucratiques et attendent de l'Etat que celui-ci traite la diversité de leurs problèmes de manière individualisée, rapide et continue.
   Le renouveau du service public passe donc par son rapprochement des préoccupations concrètes des citoyens, des entreprises, des associations, et par le souci de les traiter en partenaires.
   Plusieurs orientations sont indispensables à cet égard.
   Il s'agit d'abord d'accroître l'accessibilité des services, de l'information administrative et des réglementations : en développant la fonction d'accueil et d'information ; en ayant recours aux techniques modernes de communication ; en personnalisant la relation écrite et téléphonique avec les usagers ; en adaptant les horaires d'ouverture.
   Il importe ensuite d'améliorer le traitement des litiges. La modernisation de l'institution judiciaire - et, notamment, celle de l'administration pénitentiaire - déjà engagée, doit permettre de gérer celle-ci comme un véritable service public, assurant une prise en charge plus rapide des conflits, facilitant l'accès à la justice et concourant aux politiques de développement social.
   Pour les citoyens en litige avec l'administration, il convient de réduire les délais de paiement aux créanciers de celle-ci, de développer la gestion précontentieuse des litiges, et de renforcer le rôle du Médiateur et de ses relais décentralisés.
   A cet égard, outre la nouvelle organisation des juridictions administratives, il conviendra de réviser le code pénal et d'aménager le code de procédure pénale au cours du Plan.
   Il est également indispensable de simplifier les relations administratives entre l'Etat et les usagers, qu'il s'agisse des formalités demandées aux entreprises comme aux particuliers ou de la réduction des délais d'application effective des textes législatifs.
   Il est enfin nécessaire de faciliter l'expression des citoyens sur le fonctionnement des services publics, notamment par leur association à tout ce qui est entrepris pour l'amélioration du service, par la généralisation des études d'impact avant la mise en oeuvre de mesures nouvelles, par la prise en compte systématique des enquêtes d'opinion parmi les critères d'évaluation des actions publiques.

 Faire de la gestion des ressources humaines une responsabilité

 essentielle de la gestion publique
   C'est dans la valorisation de l'effort de leurs agents que l'Etat, les collectivités territoriales et les services publics hospitaliers puiseront les forces nécessaires à leur modernisation.
   Pour sa part, et sous couvert de la garantie d'emploi qu'offre le statut général de la fonction publique, l'Etat employeur entamera la démarche conduisant, d'une administration centralisée et cloisonnée des statuts et des carrières, à une gestion prévisionnelle des emplois et des métiers du secteur public.
   L'effort de prévision portera sur l'adaptation structurelle des administrations au regard d'une prospective des missions publiques, d'une part dans chaque secteur public d'activité, d'autre part au niveau de l'ensemble de la fonction publique. Il permettra une prévision à moyen terme des besoins en emplois débouchant sur une gestion prévisionnelle et déconcentrée des effectifs, corrélée avec les travaux budgétaires annuels.
   Il aura également à anticiper les modernisations et conversions d'activités ainsi que l'évolution à long terme des métiers de la fonction publique. Il facilitera une mobilité accrue, préparée et consentie des personnels, ainsi qu'une recomposition progressive et négociée de la multitude de statuts particuliers ; les statuts, à élaborer, des fonctionnaires territoriaux prendront en compte ces mêmes exigences. Il favorisera les échanges entre la fonction publique et le secteur privé, de telle sorte que les fonctionnaires qui le souhaitent puissent, en cours de carrière, exercer pendant plusieurs années une activité dans le secteur privé et que les salariés de ce secteur aient, de leur côté, la faculté d'enrichir de leur expérience les services de l'Etat et les collectivités territoriales. Il permettra enfin de préparer les agents publics au développement de la coopération administrative européenne et de les mettre en mesure de profiter de la libre circulation, qui a vocation à s'appliquer dans de nombreux secteurs de la fonction publique.
   Le second axe de ce renforcement de la gestion des ressources humaines concerne la formation des cadres de l'administration. D'ici à la fin du Plan, aucune nomination à des postes de responsabilité ne devait intervenir sans que l'intéressé ait bénéficié de cette formation.
   Parallèlement, devront être revus le contenu de la formation initiale et les aptitudes exigées aux concours de recrutement dans l'administration, pour mettre l'accent sur la fonction de gestion des hommes et des services.

 Faire participer les agents publics au progrès de leur conditions

 de travail et d'emploi
   De nombreux progrès sont à accomplir dans le sens d'une meilleure implication individuelle et collective des personnels dans le renouveau du service public.
   Ils reposent avant tout sur le développement des relations contractuelles au sein des fonctions publiques en élargissant la pratique de la négociation collective à d'autres termes que les seuls salaires et en décentralisant les lieux de négociation.
   Il s'agit ainsi d'associer les personnels et leurs syndicats aux politiques qui concourent au meilleur fonctionnement du service public : formation continue, conditions du développement de la mobilité professionnelle et géographique, organisation et conditions de travail, aménagements du temps de travail, modalités d'introduction des nouvelles technologies, activité des organes institutionnels de concertation existants, bilan, social ...
   Dans le même temps esprit, il conviendra d'organiser de façon assez précoce les concertations permettant d'éviter que la grève et l'interruption du service ne deviennent un mode usuel de règlement des conflits dans le service public.
   Dans ce cadre devront également être discutés les critères d'une gestion des agents publics personnalisée et plus proche de leur lieu d'activité, tenant un compte plus juste de leurs désirs et de leurs efforts, et abordant les modalités d'un évaluation individuelle rénovée ainsi que l'intéressement collectif aux gains de productivité.

 Rendre la décision publique plus efficace,

 déconcentrer les responsabilités
   Que l'on recherche la proximité pour les citoyens ou l'efficacité de la décision, nombre de grands services publics souffrent d'une centralisation excessive qui interdit, du fait de ses conséquences bureaucratiques, la mise en oeuvre de ces objectifs.
   Un véritable mouvement de déconcentration, corollaire de la décentralisation et résultant d'une ambition analogue devra donc être mené à bien. Il tirera profit des réflexions conduites sur le meilleur niveau d'exercice des compétences de l'Etat ; ceci, en relation avec l'effort de prospective des organisations publiques cité plus haut. C'est ainsi notamment qu'il conviendra de pleinement apprécier l'effet sur les administrations des partages de compétences liés aux lois de décentralisation. L'adaptation plus souple aux besoins nécessitera, parallèlement, que soient créées les conditions d'une meilleure mobilité des personnels.
   Ce mouvement aura besoin de s'appuyer sur un réseau d'unités administratives à échelle humaine. La constitution d'unités opérationnelles autonomes est donc un objectif essentiel de l'effort de modernisation. Ces unités se verront accorder une liberté accrue dans l'utilisation de leurs moyens financiers et la gestion de leurs personnels, grâce à une adaptation des procédures administratives et financières existantes. Parallèlement, une clarification ainsi qu'une certaine autolimitation de l'activité réglementaire permettront de privilégier la responsabilité et la capacité de décision des acteurs publics.
   En contrepartie, ces unités se doteront d'outils modernes de contrôle de gestion permettant notamment une évaluation a posteriori de leur action et des conséquences qu'il convient d'en tirer.
   Ces unités administratives négocieront progressivement avec leurs autorités des projets de service, élaborés après une large concertation avec leur personnel, faisant intervenir leurs usagers, et susceptibles de donner lieu à des contrats d'objectifs dans une perspective pluriannuelle.
   Ce partage de la capacité de gestion pourra concerner aussi bien des services des administrations centrales que les services extérieurs de l'Etat, comme ceux des collectivités territoriales dans le cadre de la décentralisation. Il mettra les services de l'Etat en mesure de développer un partenariat actif et responsable avec les collectivités locales, les entreprises et les associations.
   Simultanément, en vue d'améliorer les conditions dans lesquelles sont prises les décisions publiques, l'accent devra être mis sur trois orientations complémentaires :
   - l'intégration de la préoccupation du long terme et de la prospective des missions dans les choix publics grâce à des cellules de prévision associées à la décision ;
   - l'appel à l'expérimentation avant la mise en oeuvre d'une politique générale ;
   - la mise au point de procédures d'évaluation des effets des politiques publiques répondant aux exigences de compétence scientifique, d'indépendance, de pluralisme et de transparence. Pour combler cette grande lacune de l'action publique, l'Etat devra veiller au développement des qualifications et des capacités d'expertise nécessaires et, le cas échéant, à la création d'instances appropriées.
   L'évaluation, pour avoir une réelle efficacité, devra être prévue dans la décision relative à la politique évaluée, comme cela a été le cas lors de l'instauration du R.M.I., mais aussi aider à la prise de décision elle-même, comme en matière de dispositifs d'insertion et de réinsertion des demandeurs d'emploi. Ses critères seront à définir au regard de chaque objectif, afin d'éviter que des indicateurs quantitatifs simplistes ne se transforment en critères de gestion et ne faussent ainsi l'action. Enfin, ses conclusions devront rétroagir sur la conduite de l'organisme ou de la politique évalués et, donc, sur les choix budgétaires ultérieurs.
   Le Parlement et, au-delà, l'ensemble des acteurs sociaux disposeront ainsi d'éléments qui permettront d'accroître le caractère démocratique du débat sur l'action publique.