L'Autorité de régulation des télécommunications,
      Vu le code des postes et télécommunications, et notamment ses articles L.
     35-3 et L. 36-5 ;
      Vu la demande d'avis du ministre délégué à la poste, aux télécommunications     et à l'espace, reçue le 8 janvier 1997 ;
      Vu l'avis de la Commission supérieure du service public des postes et     télécommunications en date du 15 janvier 1997 ;
      Après en avoir délibéré le 31 janvier 1997 ;
    Sur les observations antérieurement formulées sur le projet de décret :
      Relève que, compte tenu de l'urgence qui s'attache à ce que le dispositif de     financement du service universel soit défini, le calendrier de saisine de     l'Autorité n'a pas permis de rouvrir une consultation avec les acteurs du     secteur.
      A pris connaissance de l'avis que la Commission supérieure du service public     des postes et télécommunications lui a transmis le 22 janvier 1997 ; a pris     note de l'analyse exprimée, en ce qui concerne le service universel, par la     commission à la lecture des dispositions de la loi no 96-659 du 26 juillet     1996 ; l'Autorité sera nécessairement conduite, dans l'exercice de ses     missions, tant au titre de l'article L. 35-3 que de l'article L. 36-7 (5o) du     code des postes et télécommunications, à préciser le contenu et les limites     du service universel.
      A pris connaissance de l'avis, en date du 13 novembre 1996, que le groupe     d'experts présidé par M. Champsaur, directeur général de l'INSEE, a formulé,     dans le cadre de cette concertation menée par le ministre, en ce qui concerne     << les modalités pratiques d'évaluation de la composante de péréquation     géographique et le projet de décret relatif au service universel >>, ainsi     que d'observations formulées par des opérateurs.
      A en particulier noté :
      - que les méthodes d'évaluation du coût du service universel, notamment     celui de la composante de péréquation géographique, ont donné lieu à débat au     cours de l'année 1996 et que les principales questions soulevées ont porté     sur :
        - le découpage géographique du territoire ;
        - la taille des zones résultant de ce découpage ;
        - la prise en compte ou non des abonnés non économiques dans les zones     rentables ;
      - que le groupe d'experts a examiné les modèles développés en France, qu'il     les a évalués au regard de leurs qualités intrinsèques et au regard des     références internationales :
        - qu'en ce qui concerne le découpage géographique, il a conclu à la     nécessité que ce découpage soit cohérent avec l'architecture technique des     réseaux et a rejeté les découpages d'origine géographique ou socio-économique     ;
        - qu'en ce qui concerne la taille des zones, il a recommandé une taille     correspondant aux zones desservies par les répartiteurs locaux ou par les     sous-répartiteurs locaux ;
        - qu'enfin, en ce qui concerne la prise en compte des abonnés non     économiques dans les zones rentables, il a noté qu'une telle prise en compte     figure dans les modèles développés au Royaume-Uni et en Australie et a estimé     qu'elle dépendait du choix retenu pour la taille de la zone ;
      - qu'en définitive, le groupe d'experts a proposé deux types de méthodes     pour évaluer le coût de la composante de péréquation géographique :
        - la première méthode définit ce coût comme la somme de deux termes :
     d'une part, la somme des coûts nets de tous les abonnés dans les zones non     rentables et, d'autre part, le coût net des abonnés qui ne seraient pas     desservis par un opérateur commercial sans contrainte de service universel     dans les zones rentables ;
        - la seconde méthode définit ce coût comme le coût net des zones non     rentables ;
      - que l'avis du groupe, après avoir précisé que le découpage associé à la     première méthode devrait être fondé sur les zones de répartition locale et     celui associé à la seconde méthode sur les zones de sous-répartition locale,     a marqué sa préférence pour la première des deux méthodes ;
      - que cet avis a mis en évidence l'absence de modèle approprié qui réponde     véritablement à des exigences de transparence et qui soit vérifiable et     opposable.
      Estime qu'en formulant cet avis le groupe d'experts a pris en considération     les principales observations formulées par les acteurs, qu'il s'est attaché à     établir, sur un problème intrinsèquement complexe, des propositions     raisonnables et équilibrées, et considère que l'avis de ce groupe constitue     la meilleure référence actuelle à partir de laquelle il incombe désormais à     l'Autorité de mettre en oeuvre un programme d'évaluation du coût du service     universel.
           Sur le projet de décret :
      Note que le projet de décret permet de retenir la première des deux méthodes     préconisées par l'avis du groupe d'experts pour l'évaluation de la composante     géographique du coût du service universel et relève, à la lumière des     considérations développées par cet avis, que cette option a l'avantage de     définir une méthode proche de celles retenues au plan international et de     présenter une moindre complexité de mise en oeuvre.
      A porté son attention, en outre, sur trois points relatifs :
      1. Au taux de rémunération du capital. L'article R. 20-37 du projet de     décret prévoit que l'Autorité de régulation des télécommunications propose au     ministre un taux de rémunération du capital << employé dans l'activité de     service universel >> ; l'Autorité établira effectivement une telle     proposition de taux qui devra être regardé seulement comme un paramètre     d'évaluation du coût du service universel et non pas comme une décision de     gestion financière, laquelle relève de l'entreprise et de son actionnaire ;
     elle propose donc une modification du projet de décret en ce sens ;
      2. A l'introduction d'un mécanisme de baisse pluriannuelle du coût du     service universel. L'Autorité observe que le coût du service universel     correspondant à la péréquation géographique sera influencé par les gains de     productivité réalisés par l'opérateur de service universel ; il devrait en     résulter une tendance à la baisse dans le temps de cette composante.
     L'Autorité estime prématuré d'introduire dans le dispositif réglementaire un     tel mécanisme d'incitation car il convient d'abord de disposer d'évaluations     initiales précises ; elle examinera néanmoins la possibilité de mettre en     oeuvre un tel mécanisme et, en tout état de cause, elle tiendra compte, pour     établir ses évaluations, des gains de productivité acquis ou prévisibles de     l'opérateur ;
      3. Aux effets économiques induits et aux avantages immatériels découlant de     la fourniture du service universel. L'Autorité considère que cette question,     qui a notamment été relevée par la Commission supérieure du service public     des postes et télécommunications, ne saurait être ignorée dans le cadre de     l'évaluation des coûts du service universel ; elle estime toutefois que la     définition de ces avantages reste encore imprécise et que la faisabilité     pratique de leur mesure est délicate. En outre, il lui est apparu que les     réflexions en cours n'ont pas jusqu'à présent donné lieu à des propositions     concrètes ; en conséquence, l'Autorité engagera une concertation avec les     acteurs du secteur et, le cas échéant, proposera, comme l'y autorise     l'article L. 36-14 du code des postes et télécommunications, les     modifications nécessaires du code des postes et télécommunications.
    Sur les objectifs et le programme de travail de l'Autorité pour la mise
      Note qu'assurer la régulation du service universel constituera pour     l'Autorité une mission durable : qu'à ce titre elle devra notamment proposer     au ministre chargé des télécommunications le montant des contributions au     financement des obligations de service universel. Note également qu'elle     devra, en y consacrant les moyens et le temps nécessaires, développer un     modèle satisfaisant d'évaluation des coûts du service universel en tenant     compte, notamment, de l'évolution des techniques et du marché ainsi que des     références disponibles dans les pays où le contexte économique et l'histoire     réglementaire peuvent être rapprochés de la situation de la France ; indique     enfin que les méthodes de calcul de ces coûts et la précision de leur     évaluation devront être, au cours du temps, progressivement perfectionnées.
      Se fixe un premier objectif qui est d'établir un modèle d'évaluation du coût     du service universel qui soit vérifiable, opposable et transparent, et qui     serve de référence afin de permettre la détermination définitive du coût du     service universel de 1998 ; elle engagera à cet effet un programme de     travail, en concertation avec les acteurs du secteur et en faisant appel à     toutes les expertises nécessaires ; elle veillera à valoriser l'expérience     acquise par d'autres pays ayant une histoire réglementaire proche ; elle fera     porter sa priorité sur le coût de la composante géographique ; dans le cadre     de ce programme de travail, la question des effets économiques induits et des     avantages immatériels découlant de la fourniture du service universel sera     également examinée.
      Se fixe un deuxième objectif qui est de préciser, pour le 1er septembre     1997, les évaluations prévisionnelles des coûts du service universel pour     l'année 1998. Elle note dans cette perspective :
      - que, s'agissant de la composante liée au déséquilibre de la structure     courante des tarifs téléphoniques, le projet de décret définit une méthode     simple qui ne semble pas présenter de difficulté d'application ;
      - que, s'agissant de la composante de péréquation géographique, cette     composante peut être évaluée à partir de l'évaluation formulée par le groupe     d'experts en ce qui concerne le coût des zones non rentables (environ 2 % du     chiffre d'affaires du service téléphonique entre points fixes pour les zone     non rentables) et à partir de l'évaluation par défaut prévue par le projet de     décret en ce qui concerne les abonnés non économiques situés dans les zones     rentables ;
      - que, s'agissant de la composante liée à la prestation de tarifs sociaux,
     il convient de lier la compensation d'une telle charge à la prestation     effective des tarifs correspondants ;
      - que, s'agissant des autres composantes, elle ne dispose pas à ce jour de     l'ensemble des éléments permettant d'évaluer leurs coûts. Elle s'attachera     dès maintenant à préciser le coût de ces composantes.
      Se fixe un troisième objectif qui est de mettre en place les mécanismes de     compensation, notamment en ce qui concerne les données statistiques     nécessaires aux évaluations et en ce qui concerne la définition du volume de     communications ; à cette fin, un groupe technique associant des opérateurs     sera prochainement constitué.
          Sur l'absence de dispositions transitoires :
      Constate que le projet de décret qui lui est soumis pour avis ne comprend     pas de dispositions transitoires et que, tel qu'il est rédigé, ce projet de     décret ne permet la fixation et le recouvrement des contributions au coût du     service universel qu'à partir de l'année 1998, compte tenu des opérations     préalables qu'il prévoit et, en particulier :
      - la fourniture par les opérateurs à l'Autorité, avant le 15 juillet     précédant l'année de référence, de leurs prévisions en ce qui concerne leurs     tarifs spécifiques ;
      - l'établissement par l'Autorité de sa proposition au ministre chargé des     télécommunications, au plus tard le 1er septembre précédant l'année de     référence, en ce qui concerne la valeur des éléments pertinents pour le     calcul de la rémunération additionnelle aux charges d'interconnexion et en ce     qui concerne la valeur des contributions gérées à travers le fonds de service     universel, ce qui suppose, outre l'évaluation des valeurs des composantes de     coût du service universel, la communication par les opérateurs à l'Autorité     de leurs prévisions de volume de communications ;
      - l'établissement entre l'Autorité et la Caisse des dépôts et consignations     d'une convention et son approbation par le ministre chargé des     télécommunications.
      Estime que la solution ainsi retenue par le Gouvernement est cohérente avec     le fait que, d'une part, le III de l'article L. 35-3 du code des postes et     télécommunications dispose que << les méthodes d'évaluation, de compensation     et de partage des coûts nets liés aux obligations de service universel sont     rendues publiques un an au moins avant leur mise en application >> et que,
     d'autre part, le présent projet de décret, pris en application du IV de ce     même article L. 35-3 du code des postes et télécommunications, établissant     notamment les méthodes de l'évaluation, de la compensation et du partage des     coûts nets du service universel, répondra par sa publication, dès lors     qu'elle intervient dans un délai rapproché, à l'objectif visé par les     dispositions du III précité.
    Sur la nécessité d'appliquer en 1997 un dispositif particulier :
      - s'agissant des opérateurs mobiles, un arbitrage rendu le 3 juin 1994 par     le ministre chargé des télécommunications a prévu le principe et la mise en     oeuvre d'une contribution par ces opérateurs au service universel ; ce     principe a été constamment réaffimé lors d'arbitrages ultérieurs ; toutefois,     les méthodes et les modalités de calcul d'une telle contribution l'ont été     pour une période débutant à la date d'effet de l'arbitrage et se terminant au     31 décembre 1996 ;
      - s'agissant d'autres opérateurs, ce principe est également présent dans les     autorisations qui leur ont été récemment délivrées au titre de la libération     des infrastructures alternatives ou des licences expérimentales, et     particulièrement en ce qui concerne l'année 1997.
      Considère dans ces conditions que, si l'Autorité était saisie dans le cadre     des pouvoirs qui lui sont confiés par la loi pour contribuer au règlement des     litiges entre opérateurs, elle serait conduite à définir un dispositif     spécifique de financement du service universel pour l'année 1997 en tenant     compte de l'évolution du contexte législatif, de l'amélioration des méthodes     d'évaluation et des valeurs de références disponibles.
      Souligne, en conclusion, que la nécessité de respecter le calendrier a     conduit l'Autorité, lors de l'examen du projet de décret, à faire preuve de     réalisme ; cette nécessité la conduira également, au cours de l'année 1997, à     se référer avec pragmatisme aux travaux et aux estimations disponibles, avec     la volonté de les affiner progressivement.
      Compte tenu des observations formulées ci-dessus et sous réserve des     modifications proposées en annexe, émet un avis favorable sur le projet de     décret relatif au financement du service universel.
      Fait à Paris, le 31 janvier 1997.