1. Le contexte de l'encadrement tarifaire
des offres de communications téléphoniques du service universel
 Le législateur a confié à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (l'ARCEP) le contrôle des tarifs du service universel. Deux modalités de contrôle tarifaire sont prévues par le CPCE pour les communications téléphoniques : une mesure d'encadrement tarifaire pluriannuel (dit price cap) d'un panier de tarif de communications et une procédure de contrôle individuel préalable des tarifs du service universel. L'ARCEP, comme dans la précédente période de désignation, privilégie le price cap pour l'encadrement des tarifs des communications téléphoniques du service universel. Cette mesure cherche à garantir l'efficacité de l'intervention du régulateur (au bénéfice des clients finals du service universel) et la liberté tarifaire de l'opérateur chargé du service universel.
 L'encadrement tarifaire des offres de communications téléphoniques du service universel, défini dans la présente décision, s'inscrit dans :
 ― le contexte du cadre législatif et réglementaire défini par le CPCE ;
 ― le prolongement de la décision n° 2006-0725 de l'Autorité en date du 25 juillet 2006 qui fixait l'encadrement tarifaire des communications téléphoniques de l'opérateur de service universel pour la période 2005-2008.
a) Le cadre réglementaire
 L'article L. 36-7 du CPCE, qui définit les missions de l'ARCEP, prévoit, au 5°, le pouvoir d'exercer le contrôle des tarifs du service universel. Le dernier alinéa de l'article L. 35-2 du CPCE pose le principe du contrôle des tarifs du service universel soit par le biais d'une mesure d'encadrement pluriannuel, soit par une procédure d'opposition ou d'avis préalable de l'ARCEP.
 Le III de l'article R. 20-30-11 du CPCE précise le périmètre de l'encadrement pluriannuel des tarifs de la composante « service téléphonique ». Il prévoit que l'encadrement tarifaire du service universel porte sur les offres de communications téléphoniques et est défini en prenant en compte « les éléments de l'environnement économique et de l'activité de l'opérateur prévus par le cahier des charges [de l'opérateur en charge du service universel] ».
 Enfin, le cahier des charges annexé à l'arrêté du 1er décembre 2009 désignant France Télécom comme opérateur chargé de fournir la composante du service universel prévue au 1° de l'article L. 35-1 du code des postes et des communications électroniques prévoit expressément que « l'encadrement pluriannuel des tarifs du service universel mentionné aux articles L. 35-2 et R. 20-30-11 prend en compte l'évolution générale des prix, le niveau des coûts de l'opérateur dans le respect du principe d'efficacité et l'évolution des charges externes d'interconnexion et d'accès. Il est établi sur la base d'un indice de Laspeyres ».
b) Le mécanisme d'encadrement pluriannuel
des tarifs du service universel entre 2005 et 2008
 En mars 2005, France Télécom avait été désignée pour quatre ans opérateur de service universel pour la composante « service téléphonique ». Afin d'encadrer les tarifs des communications de l'opérateur de service universel, l'ARCEP avait mis en place un mécanisme d'encadrement pluriannuel sur un panier de communication représentatif du consommateur de l'offre de service universel dans sa décision n° 2006-0725. Ce mécanisme est résumé par la formule suivante :
Vous pouvez consulter le tableau dans le 

JOn° 90 du 16/04/2011 texte numéro 58

 Dans laquelle :
 ― « Pi » est le prix moyen annuel du panier de communication encadrée en année i ;
 ― « Ti » est la variation moyenne des charges d'interconnexion et d'accès de France Telecom pour l'année i, à savoir la variation du coût moyen de ces charges de l'année i par rapport à l'année i ― 1 (pondérées par les volumes d'appel sur les réseaux mobile et fixe), rapportée au prix moyen du panier de l'année i ― 1 ;
 ― « IPC » est l'évolution de la moyenne annuelle de l'indice mensuel de variation du niveau général des prix « ensemble hors tabac » (4018 E) publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques, exprimé dans la base 100 en 1998 ;
 ― « X » représente les gains annuels de productivité de l'opérateur sur la période encadrée, évalué à 3 %.
 Cet encadrement tarifaire, qui s'est achevé fin décembre 2008, a permis, tout en préservant la souplesse du marketing tarifaire de l'opérateur, aux consommateurs de bénéficier des baisses tendancielles de coûts du secteur des communications électroniques. En particulier, ce mécanisme a garanti une répercussion effective des baisses de charges de terminaison d'appel sur les tarifs de détail des abonnés du service universel. Les consommateurs ont ainsi bénéficié d'une diminution significative des prix. La facture de communication du consommateur moyen de l'offre de service universel a, en effet, baissé d'environ 20 % entre 2005 et 2008.
c) La désignation de France Télécom en tant qu'opérateur
de service universel et les mouvements tarifaires récents
 Le ministre en charge des communications électroniques a lancé en janvier 2009 un appel à candidatures en vue de la désignation d'un ou de plusieurs opérateurs chargés de fournir la composante du service universel des communications électroniques prévue au 1° de l'article L. 35-1 du code des postes et des communications électroniques (composante service téléphonique). France Télécom a été désignée le 1er décembre 2009 opérateur de service universel pour cette composante.
 Depuis la fin du précédent price cap (fin décembre 2008), certains tarifs de France Télécom ont évolué à la baisse. Les tarifs des appels vers les mobiles outre-mer ont ainsi baissé de près de 20 % entre fin 2008 et 2010. De même, l'alignement du tarif des communications longues distances de France Télécom sur celui des communications locales, le 21 octobre 2010, a fait décroître le prix moyen par minute des appels longues distances d'environ 50 % (en métropole et outre-mer). On observe que l'application de ces évolutions tarifaires aux paniers métropole et outre-mer, définis dans la décision n° 2006-0725, correspond à une baisse d'environ 12 %.
2. La mise en œuvre de l'encadrement tarifaire
du service universel sur la période 2010-2012
 L'Autorité reconduit un mécanisme d'encadrement pluriannuel, similaire à celui imposé par sa décision n° 2006-0725, sur les communications du nouveau prestataire du service universel. Cet encadrement tarifaire est défini par les paramètres suivants : le périmètre des tarifs encadrés (a), la durée et la périodicité des objectifs (b) et le mode de calcul de l'évolution tarifaire (c).
a) Le périmètre des tarifs encadrés
 Dans sa réponse à l'appel à candidatures du ministre en charge des communications électroniques, France Télécom a proposé pour son offre de communications téléphoniques au titre du service universel (1) un tarif dit « de base ». Avec le tarif de base, les communications sont facturées en fonction de l'usage effectif du client (consommation réelle). Tout appel est tarifé en fonction de sa durée et de sa destination. Ce tarif, qui constitue l'offre par défaut de France Télécom sur le marché résidentiel, est complété par une gamme d'offres optionnelles qui permettent au client de bénéficier d'une tarification par forfait (2). Ces offres complémentaires ne relèvent pas du service universel.
 L'encadrement tarifaire de France Télécom porte sur les communications interpersonnelles des abonnés au service universel.
 Afin de tenir compte des différences de profil de consommation entre les clients résidentiels de métropole et d'outre-mer (3), l'ARCEP a retenu un encadrement pluriannuel sur deux paniers de tarifs distincts :
 ― un panier représentatif des appels d'un abonné du service universel situé en métropole, comprenant les appels établis en métropole vers des numéros interpersonnels ;
 ― un panier représentatif des appels d'un abonné du service universel situé dans les départements et collectivités d'outre-mer, constitué des appels vers des postes fixes et mobiles de ces départements ou collectivités et de métropole.
 Le choix de ces deux paniers reflète les différences dans les modes de consommation constatés en métropole et outre-mer, tant pour les durées de communication, les répartitions entre heures pleines et heures creuses, que pour la répartition entre les différentes catégories d'appel.
 Les deux paniers ainsi définis incluent les appels vers des numéros interpersonnels fixes et mobiles du plan de numérotation français. En particulier, les appels vers les numéros non géographiques fixes (de la forme 09AB) sont désormais intégrés dans le périmètre des tarifs encadrés (ce qui n'était pas le cas dans l'ancien price cap). Les raisons qui avaient poussé l'ARCEP à maintenir dans l'ancien price cap (décision n° 2006-0725) un contrôle individuel préalable des tarifs des appels vers les numéros non géographiques fixes ne sont plus valables. Le risque que le prestataire de service universel ait des comportements anticoncurrentiels, notamment discriminatoires, sur ces appels est désormais faible, compte tenu du volume important des appels vers les numéros non géographiques et de l'inclusion de ces appels dans le champ de la sélection du transporteur.
 Enfin, les appels vers les services à valeur ajoutée (de type 08AB, 3BPQ, 118XY, 10YT) ne sont pas inclus dans le périmètre des paniers encadrés dans la mesure où ils sont plafonnés par la décision n° 2005-1085 du 15 décembre 2005, fixant l'utilisation des catégories de numéros du plan national de numérotation.
b) La durée de l'encadrement tarifaire
 L'encadrement tarifaire des offres de communications téléphoniques du service universel est applicable du 1er janvier 2010 au 31 décembre 2012, soit pendant trois ans.
c) Le mode de calcul de l'évolution tarifaire
 La formule d'encadrement :
 L'article 6-3 du cahier des charges de l'opérateur chargé de la composante « service téléphonique » du service universel prévoit les trois types d'éléments qui doivent être pris en compte dans la définition des baisses tarifaires : « l'évolution générale des prix, les gains d'efficacité de l'opérateur et l'évolution des charges externes d'interconnexion et d'accès ».
 L'ARCEP retient dans la présente décision l'encadrement suivant :
Vous pouvez consulter le tableau dans le 

JOn° 90 du 16/04/2011 texte numéro 58

 ― où « Pi » est le prix moyen annuel du panier de l'année i ;
 ― « IPC » est l'évolution de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) ;
 ― « Ti » est la variation du coût moyen des charges externes d'interconnexion et d'accès de France Télécom de l'année i par rapport à l'année i ― 1 (pondérées par les volumes d'appel sur les réseaux mobile et fixes), rapportée au prix moyen du panier de l'année i ― 1 ;
 ― « 3 % » représente les gains de productivité annuels modélisés pour la fourniture de cette composante du service universel.
 L'Autorité retient une formule d'encadrement pluriannuel, dans le but de ne pas pénaliser France Télécom si, une année donnée, elle consent des efforts supérieurs aux objectifs fixés par l'encadrement.
 De plus avec cette formule, l'effort propre de France Télécom (matérialisé par la répercussion des gains de productivité) est distingué de l'impact des évolutions des charges externes d'interconnexion. Si les baisses de charges externes sont fortes, la valeur de l'engagement propre de France Télécom n'est pas diminuée ; réciproquement en cas de baisse plus modérée, la valeur de l'engagement propre de France Télécom n'augmente pas.
 Concernant le niveau de gains de productivité, l'ARCEP estime qu'une pente annuelle de 3 % appliquée sur l'ensemble de la durée du price cap, traduit le niveau minimal de gains de productivité dont France Télécom doit faire bénéficier ses clients. Ce niveau semble raisonnable, au regard de la réalisation des gains de productivité durant la période précédente et compte tenu des baisses des tarifs et des coûts de France Télécom intervenues dans un passé récent.
 Le calcul des prix moyens :
 Les statistiques et les profils d'appel utilisés pour préciser les modalités de l'encadrement tarifaire sont ceux des clients de l'opérateur historique transmis par France Télécom à l'ARCEP. Ces statistiques de l'année 2009 traduisent les comportements de consommation constatés des abonnés du service universel.
 Les statistiques permettant d'établir le prix moyen de chaque « type d'appel » (4) sont maintenues constantes pendant toute la durée de l'encadrement tarifaire (durées moyennes des appels, répartition entre heures pleines et heures creuses). Les valeurs correspondantes sont annexées à la présente décision. Le calcul des prix moyens en vigueur sur une année donnée est établi au prorata des périodes d'application des tarifs de l'opérateur de service universel.
 Le prix moyen par minute de chaque type d'appel est ensuite pondéré, en fonction des volumes de trafic vers chacun de ces appels, pour procéder à un regroupement en « catégories d'appels ». Par exemple, la catégorie « appel vers les mobiles de métropole » est obtenue en pondérant les prix des appels vers SFR, Orange et Bouygues Telecom en fonction des parts de trafic de terminaison vers chaque réseau mobile. Cette pondération est actualisée chaque année, sur la base du trafic constaté au départ du réseau de France Télécom l'année précédente.
 In fine, le calcul du prix moyen global encadré regroupe les différentes catégories d'appel pour chacun des paniers (métropole et outre-mer). Il est effectué sur la base de la répartition du volume de trafic en minutes présenté ci-dessous. Cette répartition est maintenue constante pendant toute la durée de l'encadrement (2010-2012).
PANIER DE MÉTROPOLE
Appels locaux
61,94 %
Appels nationaux
20,65 %
Appels vers numéros non géographiques fixes de type 09AB
2,35 %
Appels vers les mobiles
14,88 %
Appels vers les fixes d'outre-mer
0,15 %
Appels vers les mobiles d'outre-mer
0,03 %
PANIER D'OUTRE-MER
Appels locaux et GD
80,71 %
Appels fixes entre DOM
2,08 %
Appels vers numéros non géographiques fixes de type 09AB
1,12 %
Appels vers les mobiles locaux
9,56 %
Appels vers les mobiles entre DOM
0,01 %
Appels vers les fixes en métropole
4,39 %
Appels vers les mobiles de métropole
2,14 %
3. Vérification des objectifs du price cap
 L'encadrement tarifaire des offres de communication de service universel est basé sur une évaluation annuelle des évolutions tarifaires. Pour l'année n, elle s'appuie sur les éléments suivants :
 ― l'indice de variation du niveau général des prix « ensemble hors tabac » (4018 E) pour l'année n ― 1 publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques ;
 ― la pondération des appels vers les réseaux tiers (fixes et mobiles) constatée par France Télécom pour l'année n ― 1 ;
 ― le montant des charges de terminaison d'appel vers les réseaux tiers de l'année n ;
 ― les statistiques d'appel de référence (constantes) pour les appels métropolitains et d'outre-mer vers des postes fixes et mobiles de métropole et d'outre-mer (durée moyenne des communications, répartition heures pleines/heures creuses, répartition en volume entre les différents catégories d'appels).
 En outre, le prix moyen du panier de référence (base 100 de l'indice de Laspeyres) à partir duquel sont calculées les évolutions tarifaires en métropole, d'une part, et dans les départements d'outre-mer, d'autre part, est celui en vigueur à date.
 Ainsi, France Télécom dispose, dès le début de l'année, des éléments qui lui permettront de déterminer l'objectif à atteindre sur l'année concernée, en répercutant les baisses de charge de terminaison d'appel ainsi que les gains de productivité.
 L'ARCEP compare, chaque année et pour chaque panier, le niveau des tarifs à l'objectif fixé par leur encadrement.
 Le contrôle du respect de l'objectif s'effectuera ainsi sur la totalité de la période d'encadrement, au moyen d'évaluations annuelles en cours de période.
 Décide :