II. - Bilan de dispositif mis en place
    par la loi du 11 mars 1988
      L'adoption d'une nouvelle législation qui modifie sensiblement le dispositif     de la loi du 11 mars 1988 conduit la commission à estimer opportun     d'effectuer quelques observations qui couvrent les six années de     fonctionnement sous l'empire de cette législation, et dont la plupart ont     d'ailleurs été faites dans les rapports annuels.
      1o  Respect de la formalité:
      Toutes les personnalités soumises à l'obligation de déclaration à l'occasion     du début ou de la fin de leur mandat ont souscrit à cette formalité au cours     des six années de fonctionnement de la commission. Il convient de rappeler     que, pour les titulaires d'une fonction élective, l'absence de déclaration     peut être sanctionnée par une inéligibilité d'un an. La commission n'a jamais     été amenée à saisir l'autorité compétente afin que celle-ci constate cette     carence.
      La déclaration doit être adressée à la commission dans un délai de quinze     jours suivant le début des fonctions ou la démission et dans un délai défini     par la loi lorsqu'une déclaration doit être souscrite au terme normal d'un     mandat électif.
      La commission a relevé à plusieurs reprises que ce délai était très bref et     qu'il n'était pas toujours respecté. Cependant, elle a pu constater avec     satisfaction que si ce délai était surtout dépassé lors des premières années     suivant la loi de 1988, au cours des années plus récentes, il était     généralement respecté. Il reste cependant que, dans quelques cas rares, les     déclarations sont effectuées avec un retard excessif, en particulier celles     qui doivent être effectuées à la fin d'un mandat.
      2o Précisions de la déclaration:
      L'élaboration d'un formulaire détaillant l'ensemble des rubriques devant     être remplies a permis un progrès très sensible dans la précision des     déclarations et dans les comparaisons entre celles en début et en fin de     mandat.
      La commission, dans un premier temps, adressait un aide-mémoire aux     personnalités qui devaient souscrire une déclaration mais c'est le formulaire     établi en 1993 qui a représenté le progrès le plus sensible. Ce formulaire a     été publié au Journal officiel du 9 février 1994, en annexe du 5e rapport.
     Bien que sans valeur contraignante, il a été très généralement utilisé ou,
     lorsqu'il ne l'était pas, a fourni une référence précieuse pour demander aux     personnalités les renseignements nécessaires à la commission.
      Au fur et à mesure qu'elle acquérait davantage d'expérience, la commission a     été conduite à être plus exigeante dans le degré de précisions pour pouvoir     exercer son contrôle. En effet, en l'absence d'indications contraires de la     part du législateur, elle a estimé que tous les éléments figurant dans le     patrimoine devaient lui être déclarés. Les déclarations qui lui sont faites     ne sont donc pas identiques à celles qui peuvent être souscrites à d'autres     titres, et notamment auprès des services fiscaux. La commission a retenu une     définition large de la situation patrimoniale, comprenant des éléments qui,
     soit ne figurent pas dans l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune     - en particulier les oeuvres d'art -, soit ne sont pas spontanément     considérés par les intéressés comme des éléments de patrimoine, comme le     montant des comptes courants, le capital d'une assurance-vie ou des planches     de timbres-poste.
      a) Si l'évaluation de la valeur de certains biens ne pose pas de     difficultés, et notamment lorsqu'il s'agit de valeurs mobilières ou de     liquidités, il en va différemment pour certaines catégories de biens.
          Biens immobiliers:
      La commission a été conduite à insister sur la nécessité de lui fournir la     valeur actuelle des biens immobiliers, souvent très éloignée de la valeur     d'origine. Les variations irrégulières du marché immobilier, l'exécution de     travaux sur un bien, le caractère constructible ou non d'un terrain peuvent     en effet affecter très sensiblement la valeur des biens immobiliers.
          Participation dans des sociétés non cotées:
      La commission a également été confrontée à plusieurs reprises au problème de     l'évaluation des participations dans des sociétés non cotées dont la valeur     réelle est souvent sans aucune mesure avec la valeur faciale.
          OEuvres d'art, biens de famille:
      Il en va de même pour les oeuvres d'art ou les biens de famille détenus par     les personnalités relevant de la commission et pour lesquels eux-mêmes n'ont     parfois jamais procédé à aucune évaluation ou, lorsque celle-ci a été     réalisée, l'ont faite à l'occasion d'une acquisition ou d'une succession     datant de plusieurs années.
      b) L'appréciation de la valeur d'un patrimoine, et donc de son évolution,
     reste particulièrement délicate lorsque celui-ci comprend des sociétés, et     notamment lorsque l'intéressé est titulaire de comptes courants dans ces     sociétés.
      Face à de tels cas, si la commission s'est efforcée d'obtenir le plus grand     degré de précision possible, elle a toujours eu conscience de     l'impossibilité, en l'état de ses pouvoirs, d'apprécier réellement la valeur     du patrimoine détenu. Il est notamment particulièrement délicat d'effectuer     une distinction entre le patrimoine propre et le patrimoine social. La     commission n'a pu donc que prendre acte de la valeur déclarée des     participations dans ces sociétés sans pouvoir porter une véritable     appréciation sur les variations de situation patrimoniale.
      Plus généralement, il va de soi que ces variations sont d'autant plus     difficiles à apprécier que la composition du patrimoine est complexe et     comprend des actifs difficiles à évaluer.
      c) Pour assurer l'exhaustivité et l'exactitude des déclarations, la     commission a décidé de compléter le formulaire en créant, dans la rubrique     Autres biens, une sous-rubrique Biens immobiliers et comptes détenus à     l'étranger.
      3o Variations des situations patrimoniales:
      Dans un certain nombre de cas, la commission a été conduite à demander des     explications sur l'évolution de la situation patrimoniale au cours d'un     mandat. Presque toujours, il s'est agi d'une augmentation de la valeur d'un     patrimoine sauf dans un cas faisant apparaître un endettement inhabituel.
      Les explications qui lui ont été fournies, par écrit, ou dans certains cas     après audition des intéressés, ont été de trois ordres:
      - des omissions dans la déclaration initiale; dans ce cas, la commission a     demandé aux intéressés de lui faire parvenir des attestations bancaires ou     notariales justifiant la réalité de la valeur de leur patrimoine à la date de     la déclaration initiale;
      - la survenue, au cours du mandat, d'événements, tels une succession ou un     changement de régime matrimonial, ayant affecté la situation patrimoniale de     l'intéressé;
      - l'existence de revenus permettant de dégager une capacité d'épargne     suffisante pour augmenter la valeur du patrimoine.
      La commission relève que, chaque fois qu'elle l'a demandé, des explications     lui ont été fournies ainsi que les justificatifs nécessaires à son contrôle:     copie des déclarations fiscales; actes notariés; certificats de cessions,
     etc. Dans certains cas, les premières explications fournies ont appelé     d'autres demandes d'explications, lorsqu'elles faisaient apparaître des     éléments nouveaux ou lorsqu'elles n'étaient pas étayées par des justificatifs     suffisants.
      4o Efficacité du dispositif:
      Dans ces différents rapports publics, la commission de la transparence     financière de la vie politique a constamment indiqué quelles étaient les     limites de son action.
      La commission a inscrit son activité dans le cadre défini par le législateur     qui lui a confié la mission << d'apprécier les variations de situation     patrimoniale >> au vu de déclarations faites sur l'honneur.
      a) C'est dans ce cadre qu'elle a été conduite non seulement à demander des     descriptions détaillées et complètes des situations patrimoniales mais     également à demander des explications aux intéressés chaque fois     qu'apparaissait une variation de leur situation patrimoniale dont l'origine     ne pouvait se déduire directement des éléments contenus dans ces     déclarations.
      Ce souci l'a amenée à demander des informations sur le montant des revenus     et leur origine. En effet, bien que le législateur ne lui ait confié que le     rôle d'apprécier les variations de situation patrimoniale, il est apparu que     cette appréciation ne pouvait être portée, dans certains cas, sans une     connaissance des revenus, sauf à considérer comme anormale une augmentation     de la valeur du patrimoine au cours d'un mandat qui trouve son explication     dans la capacité d'épargne dégagée par les revenus.
      b) En revanche, la commission s'en est tenue strictement aux éléments     contenus dans les déclarations qui lui étaient faites. En effet, la loi ne     lui confère pas de pouvoir d'investigation, et l'appréciation des variations     de patrimoine ne peut s'effectuer qu'au vu des éléments qui lui sont     transmis.
      Elle a donc conçu son rôle comme consistant à apprécier la cohérence des     déclarations et les variations éventuelles ressortant de déclarations     successives, sans qu'il lui appartienne de confronter ces informations à     d'autres éléments.
      c) L'examen des déclarations de situation patrimoniale dans les conditions     prévues par la loi comporte obligatoirement trois limites, inhérentes au     dispositif mis en place par la loi de 1988:
      La première limite, on l'a vu, tient au caractère déclaratoire des     informations. A l'évidence ne peut être contrôlé que ce qui est déclaré. La     commission ne peut mettre en doute la sincérité des déclarations qui lui sont     transmises. Elle est cependant obligée de signaler que, dans un nombre élevé     de cas, les explications qu'elle a demandées sur l'évolution d'une situation     patrimoniale ont révélé des omissions dans la déclaration initiale. La     commission ne peut donc que s'interroger et ne peut exclure que, dans     certains cas, l'absence d'<< enjeu >> ne conduise certains à effectuer trop     rapidement des déclarations qui ne sont pas exhaustives;
      La deuxième limite tient à ce que l'objectif de << transparence >> qui     apparaît dans le titre de la loi n'est pas garanti par une déclaration     portant exclusivement sur le patrimoine: il est ainsi impossible à la     commission - et cela ne figure d'ailleurs pas dans ses missions - de déceler     un accroissement anormal du train de vie ou une augmentation de revenus, dès     lors que ceux-ci ne se traduisent pas par une valorisation du patrimoine.
      La troisième limite tient à ce que le contrôle de la commission ne porte,
     bien entendu, que sur le patrimoine de la personne entrant dans son champ de     compétence, étendu au conjoint lorsque celle-ci est mariée sous le régime de     la communauté des biens. Ce contrôle ne s'étend pas aux autres membres de la     famille.
      En résumé, si la commission devait tirer les enseignements de six années de     fonctionnement, au cours desquelles l'examen des déclarations n'a jamais mis     en lumière d'augmentation inexpliquée de patrimoine, elle pourrait estimer     que son intervention a pu avoir un effet dissuasif. C'est dans cet esprit,
     conforme aux intentions du législateur, qu'elle s'est montrée exigeante dans     la description des situations patrimoniales et qu'elle a demandé des     précisions chaque fois que cela lui paraissait nécessaire pour expliquer une     variation de cette situation. En revanche, elle ne pourrait garantir avoir     été mise en mesure de connaître la réalité des situations surtout pour les     situations patrimoniales les plus complexes.