III. - Sur les articles 4 et 5
      Ces articles prévoient respectivement le retrait de la carte de séjour     temporaire et le retrait de la carte de résident, lorsque l'employeur     titulaire d'une telle carte s'est rendu coupable de faits sanctionnés par     l'article L. 341-6 du code du travail. Sont donc concernées les personnes     ayant employé un étranger non muni d'un titre l'autorisant à exercer une     activité salariée.
      A. - A titre liminaire, le Gouvernement entend faire les deux remarques     suivantes.
      La première, pour souligner que si cette disposition ne figurait pas, à     l'origine, dans le projet de loi, le Gouvernement a estimé qu'en matière de     travail dissimulé la plus grande vigilance s'impose, ne serait-ce que dans     une perspective dissuasive, et qu'à cet égard l'initiative prise par     l'Assemblée nationale méritait d'être soutenue.
      La seconde est relative au cadre juridique dans lequel s'insère cette     mesure. Contrairement à ce que semblent considérer les requérants, il n'est     pas sans précédent que le législateur confie à l'administration le soin de     prendre certaines mesures dont l'intervention est conditionnée par     l'existence d'une infraction pénale. De telles dispositions n'ont ni pour     objet, ni pour effet, d'empiéter sur les prérogatives de l'autorité     judiciaire. Elles visent à permettre à une autorité agissant au titre de la     police administrative, et pour la sauvegarde de l'ordre public, d'intervenir     sans attendre que les faits en cause soient réprimés par le juge pénal. Elles     tendent à prévenir la répétition des mêmes faits à l'avenir.
      Cette distinction entre sanctions et mesures de police est couramment admise     par la jurisprudence, notamment en matière de police des étrangers (CE 30     janvier 1988 Elfenzi ; Cass. Crim. 1er février 1995, Hamoudi). Elle a     également été consacrée par le Conseil constitutionnel dans sa décision no     79-109 du 9 janvier 1980, qui admet que l'administration prenne une mesure de     police fondée << sur des faits de nature à justifier une condamnation pénale,     alors même qu'aucune condamnation définitive n'aurait été prononcée par     l'autorité judiciaire >>.
      Le droit positif comporte d'ailleurs d'autres exemples d'une intervention     concurrente de l'autorité de police et du juge pénal, chacun poursuivant une     finalité différente. Tel est le cas, par exemple, de la suspension     administrative du permis de conduire prévue à l'article L. 18 du code de la     route, des dispositions du code de l'urbanisme concernant l'interruption des     travaux effectués en violation des règles relatives au permis de construire,     ou encore de celles du code des débits de boissons sur la fermeture     d'établissements.
      Tous ces actes de puissance publique sont naturellement, et sans que la loi     ait à le rappeler, soumis au contrôle de la juridiction administrative.
      Dans ces différentes hypothèses, la jurisprudence du Conseil d'Etat a, de     longue date, assuré la cohérence entre les mesures de police et celles qui     ont un caractère pénal. C'est ainsi que, de manière générale, les     constatations des juridictions répressives quant à la matérialité des faits     qui ont servi de fondement à une mesure administrative sont revêtues, à     l'égard de l'administration et du juge administratif, de l'autorité absolue     de la chose jugée (CE Ass. 8 janvier 1971 Desamis).
      En outre et lorsque, comme le législateur a choisi de le faire en l'espèce,     la légalité de la mesure est conditionnée par l'existence d'une infraction     pénale, cette autorité s'étend à la qualification juridique retenue par la     juridiction répressive. Il en résulte que la décision administrative se     trouve privée de base légale, dès lors que le juge pénal a estimé que     l'infraction n'était pas constituée (CE 8 janvier 1971 précité ; 3 janvier     1975 SCI Cannes - Benefiat).
      Par ailleurs, il est constant que des mesures comme celles que prévoient les     articles 4 et 5 du texte déféré sont, de plein droit, soumises à un ensemble     de règles protectrices des droits des individus, sans que le texte qui en     permet l'édiction ait à le rappeler explicitement.
      C'est ainsi que les décisions de retrait que le préfet pourra prendre :
      - seront motivées en vertu de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 ;
      - ne pourront être prises sans que l'intéressé ait pu faire valoir ses     moyens de défense, par application combinée des dispositions de ce dernier     texte et de celles de l'article 8 du décret du 28 novembre 1983.
      Le principe des droits de la défense s'appliquerait même sans texte,
     conformément à une jurisprudence administrative constante, si les mesures en     cause devaient s'analyser comme des sanctions.
      Enfin, elles seront naturellement soumises au contrôle du juge     administratif.
      B. - Dans ces conditions, les griefs adressés aux articles 4 et 5 par les     auteurs des saisines ne sont pas fondés.
      1. En premier lieu, il résulte des considérations qui précèdent qu'on ne     peut utilement opposer, au choix que le Parlement a fait en l'espèce, ni le     principe de séparation des pouvoirs, qui ne fait pas obstacle à de telles     mesures administratives, ni l'absence de respect des droits de la défense ou     de garanties juridictionnelles, ces deux derniers moyens manquant en fait.
      2. Il faut remarquer au surplus que les dispositions contestées ne créent     aucune automaticité, mais simplement une faculté au bénéfice de     l'administration, qui sera donc amenée, sous le contrôle du juge     administratif, à apprécier les circonstances de l'espèce pour décider s'il y     a lieu ou non d'engager la procédure de retrait du titre de séjour concerné,     celle-ci ne pouvant être légitime que dans les cas les plus graves.
      3. S'agissant, en troisième lieu, des arguments plus particulièrement     développés par les sénateurs requérants, il y a lieu de relever qu'un retrait     prononcé longtemps après les faits incriminés d'emploi irrégulier d'un     étranger sans titre serait jugé illégal. Il devrait en aller de même     s'agissant d'un étranger qui aurait toutes ses attaches en France et ne     serait pas expulsable, dès lors que les protections dont il bénéficie     s'étendraient alors nécessairement aux situations visées par les articles 4     et 5.
      4. Le Gouvernement entend enfin souligner qu'il n'est nullement dans ses     intentions, pour l'application des articles 4 et 5, de faire appliquer par     l'administration des mesures que le juge pénal n'aurait pas jugées     nécessaires dans tel ou tel cas particulier. Il s'agit seulement de conforter     la volonté clairement exprimée par le Parlement qui a souhaité une dissuasion     exemplaire à l'égard du travail dissimulé. C'est dire qu'en pratique le     Gouvernement n'entend pas suppléer des condamnations pénales << insuffisantes     >>, mais, à titre principal, permettre aux préfets d'y associer un retrait du     titre de séjour pour éviter que des infractions gravement contraires à     l'ordre public puissent se perpétuer.