LOI D'ORIENTATION POUR L'AMENAGEMENT
    ET LE DEVELOPPEMENT DU TERRITOIRE
    Sur les griefs articulés à l'encontre de l'ensemble de la loi:
      Selon les auteurs du recours, la proportion importante, dans la loi déférée,     de dispositions dont ils estiment eux-mêmes qu'elles sont << inopérantes >>     serait constitutive d'un véritable << détournement de procédure >> qui     dénaturerait gravement l'exercice même du pouvoir législatif.
      On fera observer que la constitutionnalité d'une loi s'apprécie disposition     par disposition, ou groupe de dispositions inséparables par groupe de     dispositions inséparables (cf. notamment 74-53 DC du 30 décembre 1974; 91-302     DC du 30 décembre 1991). Or les dispositions du projet de loi déféré sont     bien évidemment séparables.
      En outre, les arguments développés par les requérants supposeraient que soit     fixé un << seuil d'inconstitutionnalité >>. Mais quel serait ce seuil? Et     comment le mesurer?      Les dispositions évoquées (commandes de rapports ou programme de travail     législatif) ne privent ni le Gouvernement, ni le Parlement des prérogatives     que leur reconnaît la Constitution (82-142 DC du 27 juillet 1982; 86-208 DC     1er et 2 juillet 1986). Elles ne constituent pas des injonctions au     Gouvernement, auquel il n'est nullement demandé de déposer de projet de loi,     mais plutôt, ce qui n'est pas anormal dans le cadre d'une << loi     d'orientation >>, des orientations retenues par le Parlement pour son travail     législatif futur.
      Dans le même esprit, on peut citer l'article 1er de la loi no 82-213 relatif     aux droits et libertés des communes, départements et régions du 2 mars 1982,     en vertu duquel: << ... des lois détermineront la répartition des compétences     entre les communes, les départements, les régions et l'Etat... >>.
      2o La loi méconnaîtrait les principes de libre administration des     collectivités territoriales, d'égalité devant la loi et d'indivisibilité de     la République, ainsi que les dispositions de l'article 34 de la Constitution.      Compte tenu, d'une part, du caractère récurrent de ces arguments contre les     dispositions particulières qui sont déférées, d'autre part, de leur     insuffisance de motivation si les requérants entendent ainsi critiquer     l'ensemble de la loi déférée, il y sera répondu à l'occasion de l'examen des     articles critiqués.
          Sur l'article 4:
      L'article 4 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement     du territoire procède à une refonte complète de l'article L. 111-1-1 du code     de l'urbanisme afin d'instituer une nouvelle catégorie de normes: les     directives territoriales d'aménagement (D.T.A.). Ces directives se     substituent aux prescriptions nationales ou particulières à certaines parties     du territoire qui pouvaient être fixées, en application des lois     d'aménagement et d'urbanisme, sur le fondement de l'article L. 111-1-1 dans     sa rédaction, issue de la loi no 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la     répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions     et l'Etat.
      Situées à la frontière de la politique d'aménagement et de développement du     territoire déterminée au niveau national par l'Etat, ainsi que le précise     l'article 1er de la loi, et d'une préoccupation d'urbanisme dont les     compétences ont été en partie décentralisées, les D.T.A., recommandées par le     rapport du Conseil d'Etat << L'urbanisme: pour un droit plus efficace >>, ont     pour objectif de clarifier les responsabilités de l'Etat en permettant à ce     dernier:
      - d'une part, de fixer sur certaines parties du territoire, ses orientations     fondamentales en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives     de développement et de protection de l'environnement;
      - d'autre part, de mettre en cohérence ses principaux objectifs en matière     de localisation des grands équipements, ainsi qu'en matière de préservation     des espaces naturels, des sites et paysages.
      L'ambition des D.T.A. est d'exprimer une responsabilité de l'Etat, tout en     assurant le respect de la libre administration des collectivités locales.
      1o En ce qui concerne la méconnaissance de la libre administration des     collectivités territoriales.
      L'institution des D.T.A. ne saurait remettre en cause ce principe     constitutionnel.
      On notera d'abord que, si les D.T.A. sont élaborées sous la responsabilité     de l'Etat et à son initiative, les régions, départements, communes et     groupements de communes les plus importants et territorialement intéressés     seront associés à cette élaboration. Par rapport aux prescriptions nationales     et particulières envisagées par la loi de répartition des compétences du 7     janvier 1983, les D.T.A. reposeront sur une plus large concertation avec les     collectivités territoriales.
      Par ailleurs, si la loi fixe les conditions de la libre administration des     collectivités locales, c'est sous la réserve du respect des prérogatives de     l'Etat mentionnées au troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution     (décisions no 82-137 DC et no 82-138 DC du 25 février 1982).
      L'urbanisme est, par nature, une compétence partagée. Ainsi que le souligne     l'article 75 de la loi du 7 janvier 1983, devenu l'article L. 110 du code de     l'urbanisme: << Le territoire français est le patrimoine commun de la Nation.     Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le     cadre de ses compétences >>.
      Quelle que soit l'organisation politique et administrative, l'Etat, la     commune, le département et la région ont donc un rôle à jouer dans     l'aménagement, la protection et la mise en valeur du territoire national. La     gestion économe de notre territoire, les choix de cadre de vie, l'importance     des décisions d'aménagement du territoire impliquent une certaine     harmonisation de leurs décisions d'utilisation de l'espace.
      Après la décentralisation, l'Etat a conservé, dans le domaine de l'urbanisme     et de l'aménagement, un certain nombre de moyens d'action et de prérogatives     ayant des conséquences décisives sur les collectivités locales:
      - il demeure le gardien des intérêts nationaux, qu'il s'agisse de     l'aménagement du territoire, du logement, et notamment du logement social,
     des grandes infrastructures de transports et des autres grands équipements     qui ont un lien évident avec l'urbanisme;
      - il joue un rôle de régulation en préservant les grands équilibres     nationaux, notamment en matière de solidarité nationale et de lutte contre     l'exclusion;
      - il assure le respect de l'Etat de droit, que ce soit au moyen du contrôle     de légalité, ou à travers l'application des dispositions pénales du code de     l'urbanisme.
      Loin de méconnaître ou de compromettre le principe de libre administration     des collectivités locales, les D.T.A. peuvent être au contraire l'occasion,
     pour les collectivités territoriales, de mieux prendre en compte, dans les     documents de planification urbaine dont elles ont la responsabilité, les     intérêts supérieurs qu'elles doivent respecter;
      2o En ce qui concerne la violation du principe d'égalité devant la loi.
      S'agissant, en premier lieu, de la dualité des régimes juridiques sur le     territoire français, il convient de lever toute équivoque. Les D.T.A. ont     vocation à être élaborées là où manifestement l'Etat devra prendre des     responsabilités en termes d'aménagement et cela que les territoires concernés     soient soumis ou non à des régimes législatifs particuliers.
      Ainsi, contrairement à ce qu'affirment les requérants, l'Etat pourra     édicter, s'il l'estime nécessaire, des D.T.A. sur des territoires couverts     par des lois d'aménagement et d'urbanisme (loi littoral, loi montagne,
     dispositions de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme). De même, les     D.T.A. pourront concerner des territoires déjà dotés d'un statut particulier     par le législateur, à savoir la région d'Ile-de-France, la Corse et     l'outre-mer.
      Les articles 5 A XII et 5 B I de la loi prévoient en effet explicitement que     les schémas d'aménagement élaborés en Corse et dans les régions de     Guadeloupe, de Guyane, de la Martinique et de la Réunion doivent être     compatibles avec les D.T.A. lorsqu'elles existent. En outre, les articles 5 A     XIII et 5 B II indiquent que ces schémas auront les mêmes effets que les     D.T.A. Par ailleurs, l'article 40 précise que << le schéma directeur de la     région d'Ile-de-France a les mêmes effets que les directives territoriales     d'aménagement définies en application de l'article L. 111-1-1. Il doit être     compatible avec ces directives lorsqu'elles s'appliquent sur tout ou partie     du territoire régional >>.
      Si différence il doit y avoir, elle sera donc entre les territoires pour     lesquels l'Etat aura considéré comme nécessaire, compte tenu de ses     responsabilités propres, d'élaborer des D.T.A. et les autres. Cette     circonstance n'est toutefois pas spécifique aux D.T.A. elles-mêmes. Elle est     inhérente à toute démarche de planification urbaine. Les D.T.A. n'ont pas     vocation à couvrir l'ensemble du territoire national, tout comme bien     d'autres documents d'urbanisme: schémas directeurs prévus à l'article L.
     122-1 du code de l'urbanisme, P.O.S. prévus à l'article L. 123-1 du même code     ou autres documents affectant l'occupation ou l'utilisation du sol (schémas     de mise en valeur de la mer prévus par l'article 57 de la loi no 83-8 du 7     janvier 1983, plans d'exposition aux risques, etc.).
      La diversité du champ d'application géographique est dans la nature même des     règles d'urbanisme. Dans un arrêt de principe (Ass., 23 février 1934, Lainé,     Grands arrêts du droit de l'urbanisme, 3e édit., p. 33 et s.), le Conseil     d'Etat a reconnu la légalité de la répartition du territoire d'une commune en     zones assujetties à des servitudes particulières selon les prescriptions des     plans d'urbanisme. Le Conseil d'Etat considère d'ailleurs qu'il est dans la     nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les     possibilités de construire sont différentes (28 février 1986, Mme Sohilet,
     D.A. 1986, no 250; 10 décembre 1993, M. Peix, req. no 115 955).
      De même, le Conseil constitutionnel admet que la loi édicte des règles     différentes, dès lors que ces différences se trouvent justifiées par la     différence de situation des intéressés au regard de l'objet poursuivi par la     loi. Il en est notamment ainsi en matière d'urbanisme (85-189 DC du 17     juillet 1985).
      3o En ce qui concerne la violation du principe d'indivisibilité de la     République.
      Selon les auteurs du recours, celle-ci résulterait de la coexistence de deux     régimes sur le territoire français, ainsi que de la substitution à la     hiérarchie des normes d'un Etat de droit unitaire d'une sorte de <<     juxtaposition horizontale >> de normes.
      a) On ne reviendra pas sur les inexactitudes du recours sur la coexistence     de deux régimes sur le territoire français (cf. supra). Quant à la hiérarchie     ou à la << juxtaposition horizontale >> des normes qui résulterait de     l'institution des D.T.A., force est de constater que ce système de     superposition et de juxtaposition des normes d'urbanisme existe déjà     aujourd'hui indépendamment des D.T.A. Les normes d'urbanisme n'ont pas     vocation à s'appliquer uniformément à l'ensemble du territoire national. Le     code de l'urbanisme contient certaines dispositions particulières applicables     à certaines parties du territoire (cf. le titre IV du livre Ier du code de     l'urbanisme). En outre, sur le territoire d'une même commune, sont     applicables de façon juxtaposée différentes catégories de normes ou documents     d'urbanisme (P.O.S., plan de sauvegarde et de mise en valeur, plan     d'aménagement de zone en cas de zone d'aménagement concerté, règles générales     d'urbanisme en l'absence de P.O.S., etc.).
      En toute hypothèse, on ne voit pas en quoi l'institution des D.T.A.
     conduirait à la violation du principe d'indivisibilité de la République.
      Les D.T.A. ne conduisent en effet à:
      - aucun abandon de souveraineté nationale, ni à aucun démembrement du     territoire, étant noté l'indivisibilité de la République emporte     l'interdiction de diviser la souveraineté nationale à la fois dans son     contenu interne et dans son assise territoriale (Michel-Henry Fabre, <<     L'unité et l'indivisibilité de la République, réalité? fiction? >>, R.D.P.
     1982, p. 603; décision no 82-213 DC du 25 février 1982, loi portant statut     particulier de la région de Corse);
      - aucun pouvoir normatif autonome confié à des collectivités territoriales     et remettant en cause le caractère unitaire de l'Etat (Louis Favoreu et Loïc     Philip. << Les grandes décisions du Conseil constitutionnel >>, Sirey, 7e     édit. 1993, p. 514);
      - aucune remise en cause du schéma institutionnel constituant l'organisation     des collectivités territoriales (no 82-213 DC du 25 février 1982; no 82-149     DC du 28 décembre 1982).
      b) Par ailleurs, les auteurs du recours critiquent la << désagrégation de     toute hiérarchie des normes lisible et intelligible par le citoyen >> qui     résulterait du fait que chaque norme n'est soumise qu'à une obligation de     compatibilité avec la norme immédiatement supérieure.
      On s'interrogera d'abord sur le lien qui existerait entre cette prétendue     désagrégation et le principe d'indivisibilité de la République.
      On rappellera surtout que l'obligation de compatibilité avec la norme     immédiatement supérieure est un principe traditionnel du droit de     l'urbanisme. S'agissant des D.T.A., elle résulte d'une proposition du Conseil     d'Etat dans son rapport << L'urbanisme: pour un droit plus efficace >> afin     de rendre, contrairement à l'affirmation péremptoire des requérants, le droit     de l'urbanisme plus clair à ses utilisateurs.
      Comme le relevait le Conseil d'Etat (La documentation française, 1992, p.
     75):
      << Pour que la création des directives territoriales d'aménagement et le     maintien éventuel de certains schémas directeurs ne multiplient pas les     difficultés de compatibilité entre les divers documents (loi d'aménagement et     d'urbanisme, directive territoriale d'aménagement, schéma directeur, plan     d'occupation des sols, autorisation individuelle), le Conseil d'Etat propose     de:
      - limiter l'exigence de compatibilité d'un document à celui qui lui est     immédiatement supérieur, pour favoriser la compréhension du droit de     l'urbanisme et une plus grande sécurité juridique dans la délivrance des     autorisations individuelles.
      La limitation de ces exigences répond au souci de rendre le droit de     l'urbanisme plus clair à ses utilisateurs: qu'une commune sache avec quel     document unique son P.O.S. doit être compatible, qu'un particulier ne voie     opposer, en plus des articles d'ordre public du règlement national     d'urbanisme, qu'un seul document (le P.O.S.) à sa demande de permis de     construire >>.
      Il convient de préciser que la règle de compatibilité avec la seule norme de     niveau immédiatement supérieur ne vaut que dans la mesure où cette norme     traite des matières régies par la norme située au-dessus d'elle. Ainsi, si     une D.T.A. laisse en dehors de son champ une partie des matières traitées par     une loi d'aménagement et d'urbanisme, celle-ci reste directement applicable     pour le solde, aux schémas directeurs et aux schémas de secteurs.
      Par ailleurs, la compatibilité de la D.T.A. elle-même avec la loi     d'aménagement et d'urbanisme reste entièrement soumise au contrôle du juge     par la voie de l'exception d'illégalité.
      4o En ce qui concerne l'inconstitutionnalité de l'article 4 en tant qu'il     autorise les auteurs des D.T.A. << à préciser pour les territoires concernés     les modalités d'application des lois d'aménagement et d'urbanisme adaptées     aux particularités géographiques locales >>.
      Contrairement à la présentation faite par les requérants, cet article ne     permet pas au pouvoir réglementaire de déroger aux lois d'aménagement et     d'urbanisme.
      La hiérarchie des normes d'urbanisme s'exprime dans la définition des     modalités d'application d'une norme supérieure par une norme inférieure ou     par la définition d'un rapport de compatibilité d'un document par rapport à     un autre. Lorsque la norme supérieure, ce qui est souvent le cas, autorise     une certaine marge d'appréciation, il est loisible à l'auteur de la norme     inférieure de l'utiliser, bien évidemment sous le contrôle du juge. Cette     marge d'appréciation est fonction des éléments de fait ou de droit existants.     Quant au contrôle du juge, il s'exprime notamment à travers la théorie de     l'erreur manifeste d'appréciation (C.E., Ass., 29 mars 1968, société du     lotissement de la plage de Pampelonne, Rec. p. 211; 23 mars 1979, commune de     Bouchemaine, Rec. p. 127).
      Les D.T.A., approuvées par décret en Conseil d'Etat, permettront de préciser     les modalités d'application des lois d'aménagement et d'urbanisme. Dans ce     cadre, l'Etat devra bien évidemment respecter les dispositions mêmes de ces     lois.
      En réalité, les D.T.A. permettront d'assurer une meilleure mise en oeuvre     des lois d'aménagement et d'urbanisme. En effet, celles-ci contiennent des     notions très générales du type de celles de << continuité de l'urbanisation     >>, de << grands équilibres naturels >>, d'<< espaces proches du rivage de la     mer >>. Elles ne peuvent donc s'appliquer et produire leur plein effet sans     prendre en considération les spécificités des territoires qu'elles     concernent. A cet égard, il y a lieu de rappeler que les prescriptions     nationales et particulières issues de la loi no 83-8 du 7 janvier 1983,
     auraient dû conduire à préciser ces différentes notions dans chaque massif en     zone de montagne (massif alpin, pyrénéen, vosgien, etc.) ou dans les     différents espaces littoraux de notre territoire (méditerranéen, aquitain,
     breton, etc.). L'élaboration des schémas de massifs, des schémas de mise en     valeur de la mer, des schémas d'aménagement Corse ou des régions d'outre-mer     constitue d'ailleurs une parfaite illustration de ce que pourraient être les     futures D.T.A.
      Enfin, si les D.T.A. permettront de préciser les modalités d'application de     notions générales compte tenu des particularités géographiquement locales,
     elles devront bien entendu être conformes aux règles parfois très précises     édictées par les lois d'aménagement et d'urbanisme. Il en est ainsi par     exemple de la bande des 100 mètres applicable en dehors des espaces urbanisés     le long du littoral (article L. 146-4 III du code de l'urbanisme): soit la     D.T.A. reprendra à son compte cette règle purement et simplement, soit cette     règle continuera à s'appliquer, par prétérition.
      5o En ce qui concerne l'incompétence négative dont serait entaché l'article     4 du fait de la compétence exclusive du législateur dans la définition des     délits.
      Les D.T.A. n'affecteront pas la définition des délits qui résulte des     articles L. 160-1 et L. 480-4 du code de l'urbanisme.
      D'une part, l'article L. 160-1 du code de l'urbanisme permet de poursuivre     des infractions aux règles de fond du droit de l'urbanisme: dispositions des     P.O.S. et des documents d'urbanisme en tenant lieu (plan de sauvegarde et de     mise en valeur, plan d'aménagement de zone), obligations imposées par les     articles L. 111-1 à L. 111-1-4 (à savoir les règles générales d'urbanisme,
     les lois d'aménagement et d'urbanisme, les prescriptions nationales et     particulières aujourd'hui et les D.T.A. demain). Ni les termes de l'article     L. 160-1, ni la définition des incriminations qu'il comporte ne sont modifiés     par l'institution des D.T.A.
      D'autre part, l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme définit     l'incrimination permettant de poursuivre des infractions aux règles de     procédure. Or, les D.T.A., qui édictent des règles de fond, sont sans lien     avec ces règles de procédure.
      La conformité de l'article 4 de la loi déférée à la Constitution est donc     certaine.
          Sur les articles 6 et 9:
      Le grief articulé à l'encontre de ces deux dispositions est le même: en ne     précisant pas les conditions du mode de désignation des représentants du     Parlement et des collectivités locales au sein des << conférences régionales     de l'aménagement et du développement du territoire >> et du << groupement     d'intérêt public d'observation et d'évaluation du territoire >>, le     législateur serait resté en deçà de sa compétence. Le renvoi au pouvoir     réglementaire constituerait une atteinte au principe de libre administration     des collectivités locales et entacherait les dispositions critiquées     d'incompétence négative.
      De nombreux textes instituent des organismes collégiaux, le plus souvent     consultatifs, parfois décisionnels, qui comprennent des élus. Citons la loi     du 26 janvier 1984, relative à la fonction publique territoriale, pour le     Conseil supérieur de la fonction publique territoriale; la loi du 3 février     1992, relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, pour le Conseil     national de la formation des élus locaux.
      Les modalités de désignation des élus nationaux ou locaux ressortissent     effectivement à la loi, ainsi que le rappelle la jurisprudence du Conseil     constitutionnel (59-1 L du 27 novembre 1959 sur la loi relative à la RATP)     lorsque les instances dans lesquelles ils siègent ont des pouvoirs     décisionnels, ou interviennent dans des procédures décisionnelles intéressant     la libre administration des collectivités territoriales.
      En l'espèce, les missions des instances en cause, purement consultatives     pour l'une (conférence régionale de l'aménagement et du développement du     territoire), bornées à des études pour l'autre (groupement d'intérêt public)     n'interfèrent en rien avec la libre administration des collectivités locales.     Il en résulte donc que le détail de leur composition est de la compétence du     pouvoir réglementaire (73-78 L du 7 novembre 1973, sur les dispositions de     l'article 15 de la loi du 16 décembre 1964 relatives au Conseil national de     l'eau).
          Sur l'article 12:
      Les requérants critiquent cet article au motif qu'il créerait une nouvelle     catégorie d'établissements publics à caractère universitaire, sans en     déterminer les règles constitutives. Au surplus, cette création porterait     atteinte au principe d'autonomie des universités et aux garanties de     l'indépendance des enseignants-chercheurs.
      Contrairement à ce que soutiennent les auteurs du recours, la loi adoptée     par le Parlement ne crée en aucune manière une catégorie nouvelle     d'établissements publics puisqu'elle ne remet pas en cause les règles     constitutives de la catégorie à laquelle se rattacheraient les universités     dites thématiques. Il s'agit bien d'établissements publics à caractère     scientifique, culturel et professionnel ayant la même spécialité     universitaire, donc un objet étroitement comparable, la même autorité de     tutelle et un rattachement territorial identique au droit commun. Le     législateur n'avait pas à définir les règles constitutives de cette catégorie     puisqu'elle existe déjà et qu'il s'agit seulement d'exploiter les     possibilités qu'elle offre.
      En outre, la spécialisation thématique d'une université n'est pas     contradictoire avec son caractère pluridisciplinaire. Pour donner un exemple,     une université spécialisée dans le domaine agro-alimentaire peut réunir des     enseignements et des équipes de recherche dans les disciplines suivantes:
     chimie, biologie végétale et animale, nutrition, droit, techniques de gestion     et de commercialisation, sciences humaines appliquées. Il s'agit plutôt     d'orienter les moyens mis à disposition par l'Etat de façon à créer des     synergies entre les différentes disciplines et de les faire coopérer sur une     ou plusieurs thématiques bien identifiées. C'est le sens du membre de phrase     << dotées de contrats de recherche correspondant à leur spécialisation >>,
     spécialisation qui trouvera sa traduction dans le contrat d'établissement.
      La notion d'université thématique correspond d'ailleurs à une tendance     observée dans les sites universitaires récents, nouvellement créés ou en voie     de création: orienter le projet scientifique et pédagogique sur quelques axes     thématiques précis. Cette spécialisation a pour objectif d'attirer des     enseignants et des étudiants de l'ensemble du territoire, sans susciter de     concurrence avec les universités anciennes.
      La création des deux universités mentionnées dans l'article 12 sera donc     également opérée en conformité avec l'article 20 de la loi no 84-52 du 26     janvier 1984 sur l'enseignement supérieur et dans les conditions prévues par     l'article 1er de la loi no 94-639 du 25 juillet 1994 modifiant l'article 21     de cette même loi.
      Les << structures universitaires >> mentionnées aux troisième et quatrième     alinéas de l'article 12 ne constituent pas plus une nouvelle catégorie     d'établissements publics. Les années récentes ont vu la création d'entités     issues d'une université mais localisées ailleurs que dans la ville siège de     l'université, dite université-mère. Ces entités, dites selon les cas <<     antennes >>, << délocalisation >>, départements d'IUT, exercent leur activité     au sein d'une université de rattachement mais sans être en principe des     composantes de l'université au sens de l'article 25 de la loi no 84-52 du 26     janvier 1984. Le but du schéma sera donc, entre autres, de préciser les     modalités de localisation dans ces sites qui sont le plus souvent des villes     moyennes, de composantes de l'université constituées conformément à l'article     25 précité (instituts ou écoles; unités de formation et de recherche;
     départements, laboratoires et centres de recherche).
      La loi déférée ne modifie aucunement les lois antérieures. Les garanties     légales de la libre expression et de l'indépendance des     enseignants-chercheurs et de l'autonomie universitaire sont donc préservées.      Par ailleurs, l'élaboration du schéma de l'enseignement supérieur et de la     recherche (document de planification) et la création d'universités <<     thématiques >> se feront dans le strict respect du cadre législatif en     vigueur.
      Le schéma est issu des réflexions conduites dans des comités régionaux de     pilotage qui associent étroitement les chefs d'établissement. Les <<     orientations >> définies par le Gouvernement n'excéderont pas la compétence     du pouvoir réglementaire. Elles concerneront, par exemple, l'incitation     donnée aux établissements en matière d'originalité et d'excellence des     formations et des thèmes de recherche. La carte universitaire, qui relève de     l'Etat (loi du 26 janvier 1984), ne saurait, en effet, être constituée de la     juxtaposition de formations redondantes ou insuffisamment adaptées.
          Sur l'article 29:
      1o Les auteurs du recours contestent tout d'abord le renvoi au décret en     Conseil d'Etat du soin de fixer les règles permettant d'assurer l'équilibre     entre, d'une part, les obligations des établissements, organismes et     entreprises concernés, et, d'autre part, la compensation par l'Etat des     charges qui en résultent. Selon eux, le législateur aurait méconnu sa     compétence en n'encadrant pas suffisamment l'exercice du pouvoir     réglementaire dans ce domaine.
      On soulignera que le premier alinéa de l'article 29 renvoie aux contrats de     plan ou à des contrats particuliers le soin de fixer les objectifs     d'aménagement du territoire et de services rendus aux usagers qui s'imposent     aux établissements, organismes publics et entreprises nationales chargés d'un     service public, ainsi que les conditions dans lesquelles l'Etat compense les     charges qui en résultent.
      Dans les entreprises ou établissements publics dotés de contrats de plan, en     effet, ceux-ci traitent des obligations de ces organismes en matière     d'aménagement du territoire. Le contrat de plan le plus précis à cet égard     est celui de La Poste pour la période 1995-1997.
      Le législateur a souhaité que le décret d'application de l'article fixe des     règles qui s'imposeront aux co-contractants permettant de garantir un     équilibre entre les charges supportées par les organismes et leur     compensation par l'Etat (principe déjà expressément prévu par la loi pour La     Poste et France Télécom).
      Le décret en Conseil d'Etat est suffisamment encadré par l'objectif quasi     mathématique qui lui est ainsi fixé.
      2o Les requérants estiment également que le législateur a méconnu sa     compétence en renvoyant au décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les     critères spécifiques que doit respecter la décision du préfet ou du ministre     quand le projet de suppression d'un service public concerne une zone     prioritaire de développement du territoire. En outre, l'absence de définition     de la << zone prioritaire de développement du territoire >> aurait pour     conséquence une violation du principe d'égalité devant la loi.
      Rappelons tout d'abord qu'il n'existe aucun droit au maintien de la présence     d'un service public dans une zone géographique déterminée. Les décisions     dépendent, dans ce domaine, de l'établissement ou organisme gestionnaire de     ce service, sous réserve du respect de ses obligations contractuelles,
     législatives et réglementaires.
      L'article 29 détermine les règles de procédure que doivent respecter les     organismes publics gestionnaires de services publics qui s'écartent des     objectifs qu'ils ont acceptés contractuellement, et donne à leur ministre de     tutelle le pouvoir d'accepter ou de refuser, à l'issue de cette procédure, la     suppression d'un service public.
      Dans tous les cas, la décision du ministre de tutelle devra être prise en     considération de l'impact local du projet de suppression, compte tenu des     mesures envisagées pour en compenser les conséquences dommageables. Elle ne     pourra donc en aucun cas être discrétionnaire. Le législateur a souhaité     encadrer plus précisément l'exercice de la tutelle dans les << zones     prioritaires de développement du territoire >>. On fera observer que     celles-ci auraient, en tout état de cause, été privilégiées dans l'examen par     le préfet ou le ministre des projets de suppression d'un service public,
     porteurs, dans ces zones, de conséquences dommageables plus importantes     qu'ailleurs.
      Ces zones sont déjà définies soit en application de règlements     communautaires, soit pour l'utilisation des différents crédits budgétaires en     faveur de l'aménagement du territoire ou de la politique de la ville; ces     définitions sont reprises dans la loi (cf. observations du Gouvernement sur     l'article 42).
      On remarquera en outre, d'une part, que la définition de ces zones se fait     bien entendu dans le respect du principe d'égalité et sous le contrôle du     juge, d'autre part, que la fixation par le décret d'application de <<     critères spécifiques >> pour certaines zones prioritaires ne dispensera pas     les autorités de tutelle de prendre en considération les problèmes     particuliers aux zones qui n'en feraient pas partie.
      On notera enfin que les dispositions de l'alinéa critiqué sont séparables du     reste de l'article 29.
          Sur l'article 36:
      Pour les requérants, cet article aurait << essentiellement >> pour but de     prévoir que les conventions passées entre la C.N.R. et E.D.F., et     actuellement en vigueur, << continueront de régir les relations entre E.D.F.     et la Compagnie nationale du Rhône jusqu'à l'expiration de la concession >>.      Selon eux, il ne serait << ni contestable ni contesté >> que cet article <<     a pour unique objet et unique effet >> d'empêcher le tribunal de commerce de     Paris et le tribunal des conflits de statuer sur un litige actuellement en     cours entre la C.N.R. et E.D.F. concernant la validité d'un << protocole en     date du 12 août 1990 portant avenant à un ensemble de conventions >> conclues     entre la C.N.R. et E.D.F.
      Toujours selon le recours, il en résulterait, de la part du législateur, une     << validation directe >> de ce contrat dont la nullité a été demandée à une     juridiction, ce qui serait contraire au principe de la séparation des     pouvoirs.
      Enfin, il en résulterait une atteinte au droit des collectivités locales,
     majoritaires dans le capital de la C.N.R., et plus particulièrement à leur     liberté contractuelle.
      1o Sur la validation      a) Il est absurde de prétendre que tout le dispositif mis en place n'aurait     d'autre finalité que de permettre une validation.
      Il ressort en effet de la lecture de l'article 36 que, contrairement à ce     qu'affirment les requérants, l'objet de cet article est de permettre la     réalisation de la liaison Rhin-Rhône et son achèvement en 2010 au plus tard     grâce à la création d'une entreprise commune entre la C.N.R. et E.D.F. à qui     sera confiée la maîtrise d'ouvrage déléguée de ces travaux, entreprise placée     à cet effet sous le contrôle de l'Etat.
      Il existe certes un contentieux en cours entre la C.N.R. et E.D.F.
      Mais ce contentieux porte sur un seul article (concernant la chute de     Cusset), d'un avenant à ces contrats. Il n'apparaît pas, en l'état du     dossier, et sous réserve, là encore, de l'appréciation souveraine des     tribunaux, que cette procédure soit de nature à conduire à l'annulation     partielle de cet avenant. Il est en outre manifeste que la disposition     contestée ne vise nullement à << valider >> cet article de l'avenant     contractuel, ni à faire par avance obstacle à la poursuite des procédures     judiciaires actuelles. Si telle avait été l'intention du législateur, une     autre formulation aurait dû être utilisée disant clairement, par exemple, que     << sont validés tous les actes, quelle que soit leur nature, pris par     application des décrets no 55-549 du 20 mai 1955 et no 60-935 du 31 août 1960     >>.
      b) En tout état de cause, l'affirmation selon laquelle seuls les actes     réglementaires pourraient faire l'objet de validation législative est     inexacte. Une telle affirmation << ne repose sur aucun principe ou règle à     valeur constitutionnelle >> (décision no 192 DC du 24 juillet 1985,
     considérant 13 et 14). Ainsi, des actes individuels peuvent-ils faire     valablement l'objet d'une validation législative (décision no 159 DC du 19     juillet 1983). Il doit en aller de même des contrats.
      En réalité, la nature de l'acte juridique validé ou son mode d'élaboration     sont sans incidence sur la possibilité d'une validation. Peu importe qu'il     s'agisse d'un acte réglementaire ou individuel, unilatéral ou contractuel.
     Toute norme inférieure à la loi dans la hiérarchie des normes peut être     validée par le législateur. Or il convient de rappeler que les conventions     n'ont force de loi que par l'autorisation du législateur (article 1134 du     code civil). Toute position contraire reviendrait à placer les contrats     au-dessus des lois, c'est-à-dire des normes particulières au-dessus de la     volonté générale.
      c) Par ailleurs, les décisions ainsi validées, en l'absence de toute     décision définitive de justice, ne sont à l'abri d'une annulation     contentieuse que quant au défaut de base légale, mais << peuvent être mises     en cause sur d'autres fondements >> (décision no 192 DC précitée, considérant     19), ce qui démontre, s'il en était encore besoin, que rien dans la rédaction     de l'article 36 n'est de nature à faire obstacle à la poursuite des     procédures contentieuses en cours, même si cette rédaction devait être     interprétée comme une validation.
      2o Sur l'atteinte à la liberté contractuelle      L'intérêt général justifie en l'espèce l'intervention du législateur pour     limiter la liberté contractuelle, y compris celle des collectivités locales.      Dans sa décision no 89-254 DC du 4 juillet 1989, le Conseil constitutionnel     a reconnu à cet égard que le législateur pouvait apporter des modifications à     des contrats en cours d'exécution pour des motifs d'intérêt général. Le     Conseil constitutionnel n'a jamais reconnu de valeur constitutionnelle au     principe de l'autonomie de la volonté des parties. Le droit des contrats est     d'ailleurs très largement marqué par l'intervention du législateur, dès lors     qu'un intérêt général, par exemple la protection des consommateurs ou des     locataires, est en cause.
      Or il est incontestable que la réalisation du canal Rhin-Rhône d'ici 2010     constitue un projet d'intérêt général.
      Cette réalisation ne peut en effet être dissociée des moyens permettant son     accomplissement, à savoir la mise en place d'une société commune     E.D.F./C.N.R. destinée à assurer la maîtrise d'ouvrage déléguée et le     financement des travaux.
      Ce financement doit être assuré, à titre principal, par les ressources     provenant de la mise à disposition de l'énergie produite par les ouvrages du     Rhône dont la C.N.R. est le concessionnaire et E.D.F. l'exploitant, en vertu     des accords contractuels passés entre ces deux entités, qui devraient venir à     échéance entre 2008 et 2023. Il est donc apparu nécessaire de pérenniser ces     accords pour assurer la réalisation de l'objectif recherché. Cette     pérennisation constitue la modalité même de la réalisation de cet objectif.
      L'autonomie de la volonté des parties sera d'autant moins atteinte que les     contrats actuels sont déjà largement encadrés par un système imposé par     l'Etat et concernent, par leur objet même, un domaine éminemment marqué par     des prérogatives de puissance publique.
      On peut noter à cet égard:
      - que les contrats signés, pour chaque ouvrage hydroélectrique, l'ont été     dans le cadre fixé par le décret no 55-549 du 20 mai 1955, relatif à la     réalisation du deuxième plan de modernisation et d'équipement de l'énergie     électrique (J.O. du 21 mai 1965), dont les dispositions ont été reconduites     sans limite de durée par le décret no 60-935 du 31 août 1960 (J.O. du 8     septembre 1960). Ces textes rendent ces contrats obligatoires, le ministre de     tutelle étant habilité, en cas de désaccord et après consultation d'une     commission ad hoc, à imposer les mesures nécessaires. L'article 36 n'a donc     pas, à cet égard, imposé une contrainte nouvelle;
      - que la plupart de ces contrats ont déjà une date d'expiration fixée à 2023     et que les dispositions critiquées de l'article 36 de la loi ne concernent     que quatre contrats dont les dates d'expiration sont 2008, 2013 et 2020;
      - qu'il s'agit, comme vient de le juger le tribunal des conflits le 16     janvier 1995, de contrats administratifs. Ces contrats précisent en effet les     conditions dans lesquelles la C.N.R. est associée conformément aux décrets     précités, au service public de la production d'électricité, afin d'assurer la     continuité dudit service.
      Il n'y a donc pas lieu de se référer au principe de << l'autonomie de la     volonté des parties >> au même degré que s'il s'agissait de contrats privés.      On ajoutera que, si la conciliation entre les dispositions de la loi du 8     avril 1946, nationalisant la production d'électricité, et le maintien de la     C.N.R. a conduit à prévoir le principe des contrats liant E.D.F. à la C.N.R.,     le financement du canal Rhin-Rhône imposait de prévoir non plus seulement le     principe d'un accord, comme dans le décret de 1955, mais son contenu, par la     pérennisation du dispositif contractuel en vigueur.
      Loin d'entraîner une quelconque spoliation, l'article 36 se borne à     maintenir des dispositions contractuelles déjà en vigueur. Cette     pérennisation est en effet nécessaire pour permettre la mise à disposition     d'E.D.F. de l'électricité produite par les ouvrages du Rhône qu'elle exploite     et, par suite, le financement du projet Rhin-Rhône dans les conditions     voulues par le législateur.
      La stabilité du régime est notamment impliquée par la longueur des travaux     et le coût financier très important du projet. Il a ainsi été prévu que la     limite des contrats soit fixée à l'échéance de la concession de la C.N.R. en     2023, soit treize ans après la fin des travaux, afin de permettre d'assurer     l'amortissement des emprunts. Toute rupture contractuelle avant cette date     aurait eu pour effet de menacer l'équilibre du projet.
      Le dispositif de l'article 36 apparaît de ce fait comme un juste équilibre.     C'est d'ailleurs par référence à cet équilibre que les amendements visant à     supprimer la phrase mentionnant la pérennisation des contrats ont été rejetés     par le Parlement (cf. les interventions du rapporteur M. Ollier et du     ministre délégué à l'aménagement du territoire et aux collectivités locales     devant l'A.N., C.R. p. 7938-7939). Et c'est dans la même logique que la     disposition assurant le financement du canal en fonction de la pérennisation     des contrats actuels paraît indissociable du reste de l'article 36.
      3o Sur l'atteinte à la libre administration des collectivités locales      Le grief manque en fait.
      En effet, les dispositions déférées ne s'appliquent pas aux collectivités     locales, mais à la Compagnie nationale du Rhône. Ce n'est donc qu'au second     degré que certaines collectivités territoriales, actionnaires de la C.N.R.,
     sont concernées par l'article 36. Or le principe de libre administration ne     bénéficie qu'aux collectivités locales, et non aux sociétés privées dont     elles sont actionnaires.
          Sur l'article 41:
      Les auteurs de la saisine soutiennent, là encore, que le législateur a     méconnu sa compétence en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de     déterminer, d'une part, les zones où pourra être imposé un agrément à la     construction et à l'utilisation de locaux professionnels, d'autre part, les     autorités compétentes pour la délivrance de cet agrément. L'article     méconnaîtrait en outre le principe d'égalité en ne précisant pas les     différences de situation qui justifieraient des différences de traitement.
      1o S'agissant du grief d'incompétence négative, on soulignera tout d'abord     que l'article déféré clarifie au contraire l'actuel article L. 510-1 du code     de l'urbanisme. Pour la première fois, en effet, sont prévus les critères de     délivrance de l'agrément et par là même son objet.
      Il encadre donc mieux qu'auparavant, et suffisamment, la délégation faite au     pouvoir réglementaire pour déterminer les zones dans lesquelles certaines     opérations doivent être soumises à agrément dans un souci d'aménagement du     territoire et d'équilibre entre construction de logements et construction de     bureaux.
      Le renvoi par la loi à << l'autorité administrative >> pour la délivrance de     l'agrément est habituel lorsqu'une décision est prise par l'Etat. L'actuel     article L. 510-1 est d'ailleurs rédigé ainsi. En effet, les dispositions     ayant pour objet de désigner l'autorité administrative habilitée à exercer,
     au nom de l'Etat, les attributions qui, en vertu de la loi, relèvent de la     compétence du pouvoir exécutif ont un caractère réglementaire (par exemple no     88-158 L. du 13 juillet 1988).
      2o Le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité n'est pas plus     fondé.
      En premier lieu, le décret d'application sera tenu de respecter ce principe,     le traitement différencié des zones, au regard de l'agrément, étant justifié     par le souhait d'assurer une égale qualité de vie sur l'ensemble du     territoire.
      En outre, la déconcentration de la procédure est justifiée par la différence     des situations: la conclusion d'une convention prévoyant la recherche d'un     équilibre entre logements et bureaux dans la zone concernée.
      Loin de méconnaître le principe d'égalité, cette déconcentration constitue     au contraire un moyen d'en assurer la mise en oeuvre dans le respect des     orientations définies par la politique d'aménagement et de développement du     territoire national. Le système de la convention apparaît à cet égard     particulièrement bien adapté, puisqu'il a pour objet de définir les modalités     locales du respect de ces orientations. Ainsi, le Conseil constitutionnel a     jugé que << la passation de conventions régionales a pour objet de tenir     compte de la spécificité de la situation des établissements d'hospitalisation     privés exerçant leur activité dans une même région; qu'ainsi, le recours à     des conventions passées, pour chaque discipline, entre ces établissements et     les caisses régionales d'assurance maladie, loin de méconnaître le principe     d'égalité, constitue un moyen d'en assurer la mise en oeuvre dans le cadre     défini par la loi et les règlements pris pour son application >> (décision no     90-287 DC du 16 janvier 1991).
      Plus généralement, le Conseil constitutionnel a considéré que la loi     pouvait, pour la protection d'intérêts généraux tels que la sauvegarde des     sites et des milieux naturels, qui n'est susceptible d'être assurée qu'à     partir d'appréciations concrètes, confier sa mise en oeuvre à des autorités     administratives locales, sans qu'il en résulte une atteinte au principe     d'égalité (no 85-189 DC du 17 juillet 1985, p. 49).
      En l'espèce, il ne saurait être contesté que la réalisation d'un équilibre     entre les constructions destinées au logement et celles destinées à     l'activité professionnelle constitue un motif d'intérêt général.
          Sur l'article 42:
      Selon les auteurs de la saisine, cet article définirait les zones     prioritaires pour l'aménagement du territoire de façon trop vague pour     encadrer suffisamment le pouvoir réglementaire. Compte tenu notamment des     avantages fiscaux réservés à ces zones, il violerait l'article 34 de la     Constitution, le principe d'égalité devant la loi et le principe de libre     administration des collectivités territoriales.
      1o Sur la prétendue violation de l'article 34 de la Constitution      En vertu de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles     concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des     impositions de toute nature. Le Conseil constitutionnel a cependant rappelé     en de nombreuses circonstances: << qu'il appartient au pouvoir réglementaire     d'édicter les mesures d'application qui sont nécessaires à la mise en oeuvre     des règles fixées par le législateur >> (80-113 L du 14 mai 1980, 80-116 L du     24 octobre 1980, 80-119 L du 2 décembre 1980, 83-134 du 12 octobre 1983,
     90-277 DC du 25 juillet 1990).
      Le législateur ne méconnaît pas sa compétence s'il laisse au pouvoir     réglementaire le soin d'intervenir pour préciser les modalités d'application     des règles qu'il édicte, dès lors qu'il a tracé un cadre à son action et     qu'il ne confère pas au Gouvernement << un pouvoir qui n'est assorti d'aucune     limite >> (86-223 DC du 29 décembre 1986 et 90-277 DC du 25 juillet 1990).
      C'est d'ailleurs ainsi qu'il a été procédé en 1980 lorsque les premières <<     zones >> d'exonération de taxe professionnelle ont été mises en place. La loi     du 10 janvier 1980 prévoyait en effet: << Dans les zones définies par     l'autorité compétente où l'aménagement du territoire le rend utile... >>.
     Cette loi a été reconnue conforme à la Constitution par le conseil (79-112 DC     du 9 janvier 1980) et un arrêté du 24 novembre 1980 a délimité les zones en     question.
      Or, en l'espèce, le législateur a pris le soin de fixer dans la loi des     critères de délimitation des zones suffisamment précis pour que le pouvoir     réglementaire puisse tirer les conséquences de ces règles, afin de définir     concrètement, sous le contrôle du juge, les parties du territoire concernées.     La loi précise de façon préalable au sein d'un même article (42) le contenu     et le libellé des différentes catégories de zones prioritaires: zones     d'aménagement du territoire, territoires ruraux de développement prioritaire,     zones urbaines sensibles. Chacune de ces zones est caractérisée dans la loi     par des difficultés particulières que l'on y rencontre (handicaps     géographiques, économiques ou sociaux).
      Les critères de définition sont au surplus soit repris de façon plus     détaillée dans la loi elle-même (par exemple pour les << zones de     revitalisation rurale >>, à l'article 52), soit par renvoi à des textes     existants dont la référence est systématiquement rappelée. Ainsi, dans tous     les articles contenant des dispositions fiscales, le législateur a-t-il pris     le soin, à côté du renvoi aux articles correspondant du CGI (article 1465     pour les zones d'aménagement du territoire et les territoires ruraux de     développement prioritaire, I de l'article 1466 A pour les zones urbaines     sensibles, article 1465 A pour les zones de revitalisation rurale et I bis de     l'article 1466 A pour les zones de redynamisation urbaine), de rappeler     systématiquement le libellé des zonages.
      Les définitions reprises se rapportent en effet à des notions existantes     dans le système juridique actuel, de manière suffisamment précise pour que le     pouvoir de l'administration soit convenablement encadré au regard de     l'article 34 de la Constitution.
      Les zones d'aménagement du territoire, qui sont en fait, en application de     l'article 1465 du code général des impôts, les zones éligibles à la prime     d'aménagement du territoire (PAT), sont ici, comme les territoires ruraux de     développement prioritaire, clairement caractérisées. Le législateur a ainsi     posé les orientations fondamentales à respecter, encadrant par celles-ci le     pouvoir d'appréciation du Gouvernement.
      Au surplus, il s'agit de zones dont la définition était connue lors du débat     parlementaire. Les zones éligibles à la PAT ont été récemment redéfinies en     vertu de critères communautaires. Le zonage a fait l'objet d'une approbation     par la Commission européenne en date du 22 septembre 1994 et a été présenté     au comité interministériel d'aménagement du territoire le 20 septembre 1994.     Il est défini par un décret en Conseil d'Etat en cours de signature.
     S'agissant des territoires ruraux de développement prioritaire, ils se     substituent aux zones << Fidar >>, connues de longue date. La nouvelle carte     a fait l'objet du décret no 94-1139 du 26 décembre 1994. Elle est elle-même     largement fondée par des décisions communautaires, les zones éligibles à     l'objectif 5 b de la politique régionale communautaire en constituant le     socle.
      On remarquera que ces zones étaient déjà désignées par le 9o du I de     l'article 4 de la loi no 93-1313 du 20 décembre 1993 comme champ     d'application d'une disposition d'exonération de charges sociales et que     celle-ci n'avait fait l'objet d'aucune observation du Conseil auquel la loi     avait été déférée. Il en a été de même pour les << grands ensembles et     quartiers d'habitat dégradés >> définis en application de l'article 26 de la     loi no 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation sur la ville, définition     intégralement reprise par l'article 52 de la présente loi d'orientation.
      Il est à noter par ailleurs que la loi déférée va beaucoup plus loin que par     le passé dans la définition donnée à l'article 1465 du code général des     impôts, instaurant l'exonération de taxe professionnelle. Jusqu'à présent, ce     texte ne visait que les << zones définies par l'autorité compétente où     l'aménagement du territoire le rend utile >>, énoncé beaucoup plus imprécis     que celui désormais retenu. Pour la première fois, le législateur a entendu     préciser cette notion en renvoyant aux zones éligibles à la PAT,
     caractérisées notamment par leur faible niveau de développement économique et     par l'insuffisance du tissu industriel ou tertiaire, et aux territoires     ruraux de développement prioritaire, qui recouvrent les zones défavorisées     caractérisées notamment par leur faible niveau de développement économique.
     Il a, au surplus, disposé (article 46) qu'un décret serait nécessaire, ce qui     n'était pas le cas dans l'état actuel de la législation.
      Comme le soulignent les requérants eux-mêmes, les zones de revitalisation     rurale sont, quant à elles, définies, à l'aide de critères quantitatifs, à     l'article 52 de la loi.
      Les zones urbaines sont définies au I et au I bis de l'article 1466 A du     code général des impôts. Le I fait partie de la législation existante. La     délimitation est celle effectuée par le décret no 93-503 du 5 février 1993     dont la base légale est la loi d'orientation sur la ville. Le I bis est     introduit par le paragraphe II de l'article 52 qui permet une énumération     tout à fait précise des quartiers urbains considérés grâce à la référence à     l'article L. 234-12 du code des communes.
      2o Sur la prétendue violation du principe d'égalité      Le Conseil constitutionnel considère que: << le principe, s'il implique qu'à     des situations semblables il soit fait application de règles semblables,
     n'interdit aucunement qu'à des situations différentes soient appliquées des     règles différentes >> (décision no 79-112 DC du 9 janvier 1980).
      En l'espèce, toutes les entreprises situées dans les mêmes zones seront dans     la même situation au regard de la législation fiscale.
      Le Conseil a également admis que: << Le principe d'égalité ne fait pas     obstacle à ce que le législateur édicte, par l'octroi d'avantages fiscaux,
     des mesures d'incitation >> (84-184 DC du 29 décembre 1984).
      En ce qui concerne plus particulièrement les différences qui résulteront de     la nouvelle législation, et qui pourrait constituer, aux yeux des requérants,     une atteinte au principe de juste répartition des charges publiques, il a été     jugé depuis 1986 à de nombreuses reprises qu'il était possible de déroger au     principe d'égalité dans l'intérêt général.
      Ainsi, le Conseil constitutionnel a-t-il admis que l'aménagement du     territoire constitue un but d'intérêt général qui peut justifier des     différences de traitement notamment lors de:
      - la création d'une taxe annuelle sur les locaux à usage de bureau dans la     seule région Ile-de-France (89-270 DC du 29 décembre 1989);
      - l'institution d'un mécanisme de solidarité financière intercommunale     propre à la seule région Ile-de-France (91-291 DC du 6 mai 1991).
      3o En ce qui concerne le principe de libre administration des collectivités     locales      Si, en vertu de l'article 72 de la Constitution, << les collectivités     territoriales s'administrent librement par des conseils élus >>, le même     texte précise que chacune d'elles le fait << dans les conditions prévues par     la loi >>.
      L'article 34 de la Constitution prévoit ainsi que la loi détermine les     principes fondamentaux << ... de la libre administration des collectivités     locales, de leurs compétences et de leurs ressources >>.
      Le Conseil constitutionnel a précisé dans sa jurisprudence que: << ... dans     l'exercice de sa compétence en matière fiscale, le législateur n'est pas tenu     de laisser à chaque collectivité territoriale la possibilité de déterminer     seule le montant de ses impôts locaux >> (no 91-291 DC du 6 mai 1991), la     limite fixée par le Conseil à ce principe étant que les règles édictées par     le législateur << ne doivent pas avoir pour effet de restreindre les     ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver leur     libre administration >> (no 91-298 DC du 24 juillet 1991).
      Tel n'est pas le cas en l'espèce. La perte de ressources des collectivités     locales fait en effet l'objet d'une compensation toutes les fois que des     exonérations sont prévues de façon obligatoire.
          Sur l'article 52:
      Les auteurs du recours soutiennent qu'en prévoyant que les exonérations de     taxe professionnelle sont de plein droit sauf délibération contraire des     collectivités locales, la loi inverse les mécanismes traditionnels     d'exonération et porte de ce fait atteinte à la libre administration des     collectivités locales. Elle dessaisirait les élus du pouvoir d'exonérer en     présumant une absence de décision de leur part.
      Il sera en premier lieu fait observer qu'il existe déjà, en ce qui concerne     la taxe foncière sur les propriétés bâties, un mécanisme qui subordonne     l'absence d'exonération à une décision de la commune ou du groupement de     communes.
      En effet, l'article 1383 du code général des impôts dispose que les     constructions nouvelles, reconstructions et additions de construction sont     exonérées des parts régionale, départementale et communale de la taxe     foncière sur les propriétés bâties durant les deux années qui suivent leur     achèvement.
      En ce qui concerne les locaux à usage d'habitation, la commune ou le     groupement de communes peut décider, sur délibération, pour la part qui lui     revient et pour les immeubles achevés à compter du 1er janvier 1992:
      - soit de supprimer cette exonération;
      - soit de la limiter aux seuls logements financés par des prêts aidés par     l'Etat ou conventionnés.
      On soulignera en second lieu que les dispositions de l'article 52 ne     réduiront nullement les ressources des collectivités territoriales,
     l'exonération prévue faisant l'objet d'une compensation complète par l'Etat.      Pas davantage ne peut-il être soutenu que la mise en oeuvre du mécanisme     d'exonération fiscale prévue à l'article 52 << repose sur la négation du     pouvoir fiscal des collectivités territoriales, le droit commun devenant que     le législateur se substitue à elles pour décider de l'exonération >>.
      En effet, d'une part, il ne ressort d'aucune disposition constitutionnelle     qu'il existerait un quelconque << pouvoir fiscal local >> dont les élus     locaux seraient indûment dessaisis par la présente loi. L'Etat étant     unitaire, le législateur reste seul compétent pour définir les règles     d'assiette des impositions de toutes natures.
      D'autre part, la loi laisse aux collectivités locales la liberté d'octroyer     ou non l'exonération puisque celle-ci interviendrait de plein droit << sauf     délibération contraire de la collectivité locale ou du groupement de     collectivités locales >> (art. 52).
      Le choix du législateur se recommande de deux types de considérations:
      - d'un point de vue pratique, il a considéré qu'il serait exceptionnel     qu'une collectivité renonce à une telle exonération et, par souci     d'efficacité, a donc prévu que l'exonération constituerait le droit commun et     que seule la volonté de maintenir la taxe professionnelle à la charge des     entreprises devrait être expresse; une telle solution obéit au bon sens et     paraît de nature à susciter beaucoup moins de difficultés que la solution     inverse, qui exigerait des collectivités de ne pas oublier de voter     l'exonération et de veiller à le faire dans des conditions régulières;
      - au plan du droit, la solution retenue est particulièrement respectueuse     des compétences des collectivités locales. L'inversion de la charge de la     preuve, qui caractérise le nouveau dispositif d'exonération, ménage l'entière     liberté de choix des collectivités locales. Enfin, l'institution, pour les     collectivités locales concernées, d'un mécanisme de compensation de ces     exonérations garantit la neutralité financière du choix qui leur est ouvert,     ce qui représente un notable progrès par comparaison avec la situation     actuelle.
          Sur l'article 63:
      Les auteurs du recours considèrent que l'inclusion obligatoire des contrats     créés par l'article contesté dans les contrats de plan Etat régions serait     une atteinte au principe de libre administration des collectivités locales.
     En effet, elle contraindrait les régions à contracter, même sans accord de     leur part.
      On relèvera que cette disposition a été introduite par le législateur par     souci de parallélisme avec les dispositions, relatives aux contrats de ville,     de la loi d'orientation sur la ville. L'action particulière et exceptionnelle     en faveur des territoires ruraux les plus défavorisés n'est en effet pas plus     dissociable du cadre d'intervention publique dont les contrats de plan Etat     régions constituent la matrice. Le législateur entend préserver la cohérence     de la planification au niveau régional.
      Par ailleurs, la gravité des situations que peuvent connaître certaines     zones fait l'objet de la même appréciation de la part de toutes les     collectivités publiques concernées.
      Les contrats Etat-régions apparaissent donc être le cadre approprié dans     lequel de telles actions peuvent être préparées et conduites.
      Il ne peut en aucun cas s'agir de déposséder les régions de leur pouvoir de     négociation contractuelle:
      - les régions restent libres de contracter ou non ces contrats particuliers;     ceux-ci constituent une faculté et non une contrainte.
      Il n'y a en conséquence pas d'obligation de dépenses pour les régions:
      - enfin, les engagements nouveaux que prendrait l'Etat ne viendraient pas en     déduction de ses engagements avec la région au titre du contrat de plan.
      Les contrats institués par l'article attaqué ne sauraient bien sûr ni     modifier, ni contredire les contrats de plan Etat régions. Ils n'ont pas pour     objet de stipuler pour autrui et ne dérogent pas au principe de l'effet     relatif des contrats.
      L'article 63 ne porte donc pas atteinte au pouvoir des régions, ni dans leur     liberté contractuelle, ni dans leur autonomie de négociation, ni dans les     choix financiers qu'elles ont faits. Au contraire, la disposition incriminée     garantit aux régions que les orientations définies et mises en oeuvre dans le     cadre des contrats de plan ne sont pas contrariées par des contrats     particuliers de l'Etat avec d'autres collectivités territoriales.
          Sur l'article 78:
      Selon les requérants, le II de l'article 78 serait contraire à un principe     de représentation des communes au sein des organismes de coopération     intercommunale et constituerait par ailleurs un cavalier législatif.
      1o L'extension du dispositif de l'article L. 163-5 du code des communes aux     communautés de communes, prévue par le II de l'article 78 de la loi, n'est     pas contestée dans son principe.
      Ne l'est que la modalité selon laquelle le conseil municipal peut choisir,
     pour représenter la commune au sein du conseil de la communauté, ses délégués     << parmi les citoyens éligibles au conseil municipal d'une des communes de la     communauté de communes >>.
      Est en réalité contesté le fait qu'une commune pourrait se trouver     représentée par un citoyen éligible dans une autre commune.
      On notera cependant que le périmètre géographique retenu par le législateur     épouse les limites territoriales du groupement.
      Le législateur a, en effet, fait prévaloir une logique intercommunale,
     estimant que, pour la gestion des compétences transférées à la communauté de     communes et exercées sur l'ensemble de son territoire, il n'y avait pas de     raison de limiter au ressort territorial communal les conditions de capacité     à être éligible au conseil de communauté.
      Il étend à cet effet aux communautés de communes la disposition prévue à     l'article L. 163-5 du code des communes pour la représentation des communes     aux conseils des syndicats, représentation qui peut être assurée par toute     personne réunissant les conditions requises pour faire partie d'un conseil     municipal.
      On notera en outre que la loi prévoit déjà la possibilité que les délégués     des communes au conseil d'un établissement public de coopération     intercommunale (E.P.C.I.) soient élus par l'ensemble des électeurs de     l'établissement public de coopération intercommunale (art. 12 de la loi du 13     juillet 1983 portant modification de statut des agglomérations nouvelles).
      L'article 78 de la loi déférée permet d'assurer une représentation effective     de la commune dans tous les organismes de coopération intercommunale dont     elle est membre, qui peuvent être nombreux. Elle permet à la commune     d'assurer sa représentation par un conseiller municipal en exercice ou par un     citoyen particulièrement compétent dans le domaine considéré.
      Un tel choix ne paraît ni contestable en soi, ni heurter aucun principe     constitutionnel.
      2o S'agissant du grief tiré de ce que la disposition contestée constituerait     un << cavalier >> législatif, on observera:
      - en premier lieu, que les communautés de communes, qui ont pour seules     compétences obligatoires l'aménagement de l'espace et le développement du     territoire, ont toujours été entendues comme un instrument d'aménagement du     territoire. Il suffit de se reporter aux débats parlementaires de la loi du 6     février 1992 pour s'en convaincre. Les quelque 800 établissements publics de     coopération intercommunale existants (dont 500 communautés de communes qui se     sont créées en moins de deux ans) montrent, s'il en était besoin, que la     coopération intercommunale constitue, pour les élus communaux, un instrument     privilégié d'aménagement du territoire;
      - en deuxième lieu, que le chapitre II du titre V, dans lequel figure     l'article 78, paragraphe II, s'est intitulé plus justement, jusqu'à     l'avant-dernière lecture << Des collectivités territoriales et du     développement local >>, avant que la commission mixte paritaire ne limite son     intitulé à << Du développement local >>;
      - en troisième lieu, que figurent déjà dans la loi de nombreuses     dispositions relatives aux collectivités locales (art. 1, 2, 3, 4, 6, 7, 9,
     22, 27, 28, 40, 49, 52, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 73, 74, 75, 77, 78, 81,
     82, 83, 84, 85 et 88).
          Sur l'article 80:
      Les députés auteurs de la saisine articulent à l'encontre de cet article les     trois griefs suivants:
      - l'objet de l'article serait de pure convenance politique et son champ     d'application se limiterait à la communauté urbaine de Lille;
      - il porterait atteinte au principe d'équilibre démographique;
      - il constituerait un cavalier législatif.
      Ces affirmations appellent les réponses suivantes:
      1o La disposition incriminée prévoit que toutes les communes doivent être     représentées au sein du conseil de la communauté urbaine dont elles sont     membres, par au moins un délégué. En conséquence, le mode de calcul et le     nombre total de délégués sont modifiés, cependant qu'est supprimée la     possibilité pour les communes de modifier à l'amiable (ce que l'on appelait,     sous la législation antérieure, << le pacte communautaire >>) le nombre de     représentants de chaque commune.
      Il va de soi que la disposition incriminée s'applique à toutes les     communautés urbaines et a une incidence sur l'équilibre interne du conseil de     chacune d'entre elles, soit en y introduisant les plus petites communes (cas     de Lille), soit en supprimant la possibilité du pacte communautaire (qui a     joué de façon sensible à Lyon, Bordeaux et Cherbourg).
      La portée générale de cette disposition fait justice du premier grief.
      2o L'introduction d'une représentation minimale des petites communes par un     délégué ne conduit pas à une modification de l'équilibre démographique telle     qu'elle puisse être censurée par le Conseil constitutionnel.
      En premier lieu, une fois attribué un siège aux communes qui ne rempliraient     pas la condition de quotient de population nécessaire pour participer à la     répartition générale des sièges en fonction de la population, le principe qui     s'applique est bien celui de la répartition des sièges en fonction de la     population, calculé selon le mécanisme de la répartition proportionnelle avec     application de la règle de la plus forte moyenne (art. L. 165-25 nouveau).
      Le principe de base n'est donc en rien altéré.
      En second lieu, le législateur a pris la précaution d'augmenter le nombre     total de délégués (qui peut aller désormais jusqu'à 155), limitant le     transfert de sièges des grandes vers les petites communes. Il n'y aura donc     pas de << majorité automatique >> en faveur des communes rurales et     résidentielles au sein d'un Conseil de communauté.
      Rappelons que le principe de représentation des petites communes par au     moins un délégué prévaut déjà dans les syndicats de communes, les communautés     de communes et les communautés de villes (art. L. 163-5, L. 167-2 et L. 168-3     du code des communes).
      3o Pour les motifs déjà exposés à propos de l'article 78, l'article 80 ne     saurait être regardé comme un cavalier législatif.
          Sur l'article 83:
      Les requérants articulent à l'encontre de cet article les griefs suivants:
      - incompatibilité avec le principe de souveraineté nationale;
      - atteinte au principe de libre administration des collectivités locales;
      - incompatibilité avec le principe selon lequel seule la loi française peut     régir la libre administration des collectivités territoriales françaises;
      - incompétence négative.
      On rappellera que, le 15 mai 1984, la France a ratifié la convention cadre     européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités     territoriales ouverte à la signature le 21 mai 1980 à Madrid sous l'égide du     Conseil de l'Europe. Aux termes de cette convention, chaque partie     contractante << s'engage à faciliter et à promouvoir la coopération     transfrontalière entre les collectivités ou autorités territoriales relevant     de sa juridiction et les collectivités ou autorités territoriales relevant de     la compétence d'autres parties contractantes >>.
      La coopération décentralisée, qui autorise les collectivités territoriales à     passer des conventions avec des collectivités territoriales étrangères sans     distinction géographique, est instituée par le titre IV de la loi du 6     février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.
     L'article 83 ici déféré insère dans la loi précitée une modalité particulière     de la coopération décentralisée qui concerne exclusivement la coopération     transfrontalière.
      1o En ce qui concerne la compatibilité d'une telle disposition avec le     principe de souveraineté nationale, le législateur a estimé que, dès lors que     les collectivités locales respectent leurs domaines de compétence et qu'elles     ne contredisent pas, par leur action, les engagements internationaux de la     France, elles ont la liberté de passer des conventions avec les collectivités     territoriales étrangères. Cette capacité s'exerce dans les conditions     définies par la législation interne. Elle ne confère pas aux collectivités     territoriales une personnalité juridique internationale qui leur permette     d'exercer une souveraineté au sens du droit international. L'article 83     précise d'ailleurs que les collectivités locales ne sont pas habilitées à     passer convention avec un Etat étranger.
      On soulignera enfin que cet article concerne une forme de coopération     décentralisée précisément circonscrite sur le plan géographique (la     coopération transfrontalière avec les collectivités territoriales des Etats     européens voisins) et dans son objet (l'exploitation d'un service public ou     d'un équipement local d'intérêt commun), ce qui exclut tout risque de mise en     cause de la souveraineté nationale.
      2o Sur la prétendue atteinte à la libre administration des collectivités     locales.
      On rappellera que la loi du 6 février 1992 a autorisé des organismes     français regroupant des collectivités locales (les sociétés d'économie mixtes     locales et les groupements d'intérêt public) à comporter des collectivités     locales étrangères. L'article 83 permet à des collectivités locales     françaises de participer à des organismes étrangers de ce type. Bien qu'ayant     circonscrit le cadre géographique et l'objet de ces participations, le     législateur a estimé qu'il appartient à l'Etat de vérifier que ces     participations à des organismes régis par le droit étranger ne sont pas     contraires aux conditions de la législation interne.
      Aussi ces participations doivent-elles être préalablement autorisées par     décret en Conseil d'Etat, car elles peuvent comporter des engagements     financiers durables des collectivités locales et, dans des circonstances     extrêmes, mettre en cause la responsabilité internationale de la France. Il     n'y a pas ici atteinte au principe de libre administration des collectivités     locales, mais, au contraire, extension du cadre légal dans lequel les     collectivités locales peuvent exercer leurs compétences. Au surplus, il     convient de souligner que cette procédure d'autorisation par décret en     Conseil d'Etat aux prises de participation des collectivités locales au     capital de personnes morales de droit étranger est calquée sur celle qui     s'applique déjà aux prises de participation de ces collectivités au capital     de sociétés privées.
      3o Sur la prétendue soumission des collectivités locales au droit étranger.      La participation des collectivités locales françaises à des organismes de     collectivités locales étrangers est subordonnée, d'une part, à une     autorisation par décret en Conseil d'Etat, d'autre part, à la passation d'une     convention de coopération transfrontalière entre les collectivités françaises     et étrangères membres de l'organisme de droit étranger. L'ensemble de ces     actes préalables à la passation de la convention est exclusivement soumis aux     conditions de la loi interne et les décisions prises en application de ces     actes par les collectivités territoriales françaises sont également soumises     à ces conditions, ainsi que l'a rappelé avec netteté le Conseil d'Etat dans     un avis au Gouvernement le 25 octobre 1994. Sous cette réserve, il appartient     aux collectivités territoriales de définir le régime juridique de leurs     accords. L'article 83 n'organise donc en aucun cas une soumission de     collectivités territoriales françaises à des dispositions de droit étranger.     Il autorise celles-ci à s'engager dans un cadre conventionnel et, compte tenu     du régime juridique choisi pour leurs accords, dans une participation à un     organisme régi par le droit étranger. C'est l'organisme de coopération et non     la collectivité territoriale française qui est soumis à ce droit.
      4o Sur le grief d'incompétence négative.
      La loi prévoit de façon claire et explicite les conditions de la     participation des collectivités territoriales françaises à des organismes de     droit étranger. Ainsi, les collectivités territoriales doivent limiter de     manière exclusive ces organismes à l'exploitation de services publics locaux     d'intérêt commun ou d'équipements publics locaux d'intérêt commun. A cette     occasion elles doivent rester dans leur domaine de compétence et respecter     les engagements internationaux de la France. L'ensemble des collectivités     locales françaises ne peut intervenir pour plus de 50 p. 100 du capital ou     des frais de fonctionnement de l'organisme étranger (dans le cas contraire,
     rien ne justifierait que l'organisme ne soit pas de droit français).
     L'article 83 précise également les principaux éléments du dispositif     conventionnel en indiquant que celui-ci doit fixer les modalités financières     et institutionnelles de cette participation, la durée et les modalités de     contrôle. Il impose également la production d'un rapport d'activité et d'un     compte certifié qui seront annexés au budget des collectivités territoriales     intéressées. Il est donc erroné d'affirmer que la loi n'est pas suffisamment     précise sur les conditions dans lesquelles l'autorisation peut être délivrée     par le Gouvernement.
      Les arguments présentés par le recours mettent en réalité en cause les     efforts déployés depuis plusieurs années, y compris sous la législature     précédente, pour définir un cadre légal de la coopération décentralisée,
     notamment dans l'environnement européen. Les dispositions de l'article 83 ne     visent rien de moins que permettre à des collectivités frontalières en Europe     de développer, dans un cadre juridique harmonieux, sans déroger en rien à la     législation interne, des services publics locaux de qualité, qu'il s'agisse     de réseaux de transports, de protection de l'environnement et d'harmonisation     des décisions d'aménagement. Cette avancée dans la définition d'un droit de     la coopération transfrontalière prend tout son sens au moment où la France     assume la présidence de l'Union européenne.