Les relations avec le Parlement
      << La Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le     contrôle de l'exécution des lois de finances >> : l'article 47 de notre     Constitution énonce en ces termes la mission fondamentale de notre     Juridiction.
      Lorsque je siégeais au Parlement, et notamment à la commission des finances     de l'Assemblée nationale, j'ai ressenti la difficulté à laquelle sont     confrontés les parlementaires pour exercer un véritable contrôle de     l'utilisation des autorisations budgétaires par le Gouvernement.
      Des relations que je qualifierai de privilégiées nous unissent aujourd'hui     avec le président de l'Assemblée nationale, notre collègue Philippe Séguin,
     qui ne peut être présent parmi nous en raison de la session extraordinaire du     Parlement. Avec le président de la commission des finances, M. Jacques     Barrot, et le président de la première chambre, M. Jacques Bonnet, nous avons     exprimé le souhait qu'un dialogue plus suivi et plus constructif soit noué     entre nous, et le président du Sénat, M. René Monory, a formulé le même     souhait.
      L'année qui vient de s'écouler marque déjà à cet égard des progrès     significatifs dans l'exercice de cette mission d'assistance au législateur.
     Je les rappellerai brièvement.
      La Cour a tout d'abord réussi, grâce aux efforts de la direction de la     comptabilité publique pour accélérer la production des comptes de l'Etat, à     transmettre au Parlement avant le début de la session d'automne le rapport     sur l'exécution des lois de finances pour 1992. Ce nouveau calendrier donne     au Parlement les moyens de contrôler la réalité de l'exécution du budget de     l'année précédente avant d'engager la discussion sur le prochain budget.
      Le développement des relations avec le Parlement s'est aussi traduite cette     année par une initiative: M. Jacques Barrot, président de la commission des     finances de l'Assemblée nationale, m'a invité à venir présenter les     conclusions du rapport particulier sur les politiques sociales en faveur des     handicapés adultes que la Cour a publié en novembre dernier. Je me suis rendu     à cette invitation avec M. Pierre Grandjeat, président de la cinquième     chambre, et des magistrats qui avaient participé à ce travail.
      Les questions qui nous ont été adressées ont révélé l'intérêt des     parlementaires pour les travaux de notre juridiction, et je m'en réjouis.
      Cette expérience pourra être élargie à l'occasion de la publication du     rapport public annuel de la Cour.
      Mais la mission d'assistance de la Cour au Parlement peut encore être     renforcée. A cet égard, je salue l'initiative du président et du rapporteur     général de la commission des finances de l'Assemblée nationale qui ont mis en     place une mission de révision des services votés, à laquelle la Cour sera     associée.
      En effet, cinq rapporteurs spéciaux ont été désignés afin d'engager, sur les     crédits des budgets dont ils ont la charge, une action en vue de la remise en     cause des services votés afin de dégager des économies budgétaires.
      Il s'agit de MM. Adrien Zeller, pour les affaires sociales, Yves Fréville,
     pour les charges communes, Raymond Lamontagne, pour le logement, Jean-Jacques     Jegou, pour la formation professionnelle, et notre collègue Charles de     Courson, pour la fonction publique.
      Ces parlementaires adresseront à la Cour des questionnaires destinés à     compléter, valider ou invalider les informations qu'ils auront recueillies     auprès du ministère du budget et des ministères concernés.
      La Cour, de son côté, s'efforcera de répondre à cette demande, qui, je dois     le préciser, excède largement le champ d'intervention envisagé initialement     par le président de l'Assemblée Nationale, et qui ne concernait que l'étude     des services votés de deux ministères. Ainsi contribuera-t-elle, de manière     significative, à la mission que lui assigne la Constitution: assister le     Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de     finances.
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      Permettez-moi d'abord d'associer le parquet général de la Cour aux     remerciements que vous avez adressés tout à l'heure, monsieur le premier     président, aux hautes personnalités qui ont bien voulu honorer de leur     présence la séance solennelle d'aujourd'hui, en dépit des charges qui sont     les leurs. Ma gratitude va tout particulièrement vers vous, monsieur le     ministre de l'économie. Votre venue témoigne de l'intérêt que vous portez aux     travaux de la Cour et elle ne peut qu'y être très sensible.
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     lui garde sa raison d'être. La Cour conserve le rôle que la Constitution et     le Parlement lui assignent dans l'Etat parce qu'elle renouvelle constamment     ses structures et ses méthodes et recherche inlassablement à accroître     l'efficacité de ses contrôles.
      C'est dans cette démarche, monsieur le premier président, que vous vous êtes     inscrit d'emblée en constituant un groupe de travail associant rapporteurs et     magistrats de tous grades, que vous avez chargé d'examiner les nombreuses     études internes élaborées au cours des dernières années, à l'initiative     notamment de l'association des magistrats de la Cour, pour en tirer des     propositions susceptibles d'être mises en oeuvre rapidement. Ce groupe vient     de vous rendre ses conclusions; vous les avez diffusées largement, conscient     que nous ne pouvons progresser que dans la concertation. Je ne doute pas,
     monsieur le premier président, que les décisions qui seront prises     s'attacheront davantage à simplifier qu'à compliquer, tâche éminemment     délicate car, par un curieux paradoxe, la complication se présente souvent     comme une amélioration de ce qui existe et porte donc le masque du progrès     alors que la simplification, critique implicite de ce qui fut considéré comme     un perfectionnement, évoque l'idée d'un appauvrissement par rapport à la     situation antérieure.
      Je ne doute pas non plus qu'elles respecteront les principes auxquels nous     sommes attachés et qui, faisant de la Cour et des chambres régionales des     comptes des juridictions, leur donnent une place originale, dans les     institutions supérieures de contrôle, sans que pour autant elles constituent     un exemple unique.
      Le premier de ces principes souligne l'importance primordiale d'une     instruction fondée sur l'examen des comptes et des pièces justificatives.
     Certes la fonction juridictionnelle ne couvre pas, tant s'en faut, la     totalité des activités des juridictions financières, mais la vérification de     la conformité des opérations de recettes et de dépenses aux règles constitue,     outre la justification du statut de magistrat, la garantie d'une efficacité     étendue de leur action.
      L'action du juge financier ne saurait en effet être dissociée de celle     qu'exercent, au moment même de l'exécution des recettes et des dépenses, les     comptables publics. Personnellement et pécuniairement responsables du     recouvrement des recettes et du paiement des dépenses, ces derniers disposent     corrélativement du droit de suspendre ou de rejeter les paiements irréguliers     qui leur seraient proposés par les ordonnateurs. Nul doute que ce contrôle     rigoureusement concomitant à l'exécution des opérations - qui est imposé au     comptable par la crainte d'une mise en jeu de sa responsabilité pécuniaire au     terme d'une vérification de ses comptes - perdrait de son efficacité - dont     témoigne l'impatience avec laquelle il est parfois subi - si cette mise en     jeu n'intervenait pas, certes avec prudence et mesure, mais aussi avec     fermeté dans le respect de la règle de droit qui vaut pour tous les     comptables, quels que soient le lieu ou la nature de leurs fonctions. Ainsi     la compétence du juge financier se trouve placée à la source même des     contrôles que le comptable exerce en tous lieux et à tout instant.
      Les pièces comptables et leurs justifications sont également la traduction     finale des décisions des administrateurs si bien que le contrôle raisonné et     exhaustif de ces pièces fonde aussi l'appréciation sur la qualité de la     gestion. Loin de s'opposer au contrôle de gestion, le contrôle de régularité     en est le support indispensable; toute dissociation systématique entre le     contrôle du compte et l'examen de la gestion pourrait être à cet égard lourde     de dangers.
      La mise en jeu de la responsabilité des comptables suppose que celle des     ordonnateurs, qui se trouvent investis de pouvoirs plus étendus dont ils     usent avec davantage de liberté, puisse l'être également. Nombreux sont en     effet les cas où la responsabilité du comptable ne peut pas être mise en jeu     en dépit d'irrégularités commises par l'ordonnateur ou est liée à de telles     irrégularités.
      Or, c'est grâce au contrôle de régularité que la Cour peut saisir la Cour de     discipline budgétaire et financière. Le nombre de condamnations intervenues     jusqu'à présent devant cette instance répressive  - 154 depuis l'origine -     reste peu élevé. Ce serait pourtant se montrer trop optimiste que d'en     conclure à une parfaite régularité des gestions administratives. L'efficacité     des dispositions permettant de mettre en jeu la responsabilité des     administrateurs repose essentiellement sur la perspicacité et l'initiative     des magistrats des comptes, les ministres éprouvant manifestement une     certaine répugnance, qu'il est loisible de regretter, à saisir la Cour de     discipline d'irrégularités commises par des administrateurs à l'encontre     desquels ils peuvent, il est vrai, exercer leur propre action disciplinaire.     Certes, l'appréciation des responsabilités en matière administrative, même si     la matérialité des faits est établie et prouvée, demeure toujours délicate     parce qu'elle se doit d'être parfaitement équitable. Il n'est aisé ni pour le     ministère public ni pour les juges, de définir les infractions dont la     gravité ou l'incidence méritent une sanction. A cet égard la procédure de     l'engagement et du déroulement de l'action devant la Cour de discipline     budgétaire et financière doit permettre de donner à chaque affaire une suite     adéquate et proportionnée à la nature comme à la gravité des infractions     relevées. Le nombre compte ici moins que l'exemplarité et il serait     souhaitable que la Cour de discipline élargisse la gamme des sanctions     qu'elle prononce, depuis l'amende de principe pour des irrégularités, moins     remarquables par la gravité de leurs conséquences que par leur répétition,
     afin de rappeler au respect de règles dont le bien-fondé n'est pas     contestable, jusqu'à la peine lourde propre à sanctionner des comportements     qui ont, outre leur irrégularité, porté fortement préjudice aux intérêts des     administrations et organismes concernés. Une telle réflexion paraît d'autant     plus nécessaire que la loi du 29 janvier 1993 permet désormais d'attraire     devant la Cour de discipline budgétaire et financière des élus locaux à     raison d'irrégularités commises dans l'exercice du droit de requérir les     comptables qui leur a été reconnu en 1982.
      Condition de la mise en jeu de la responsabilité des comptables comme des     ordonnateurs, l'examen des comptes et des documents qu'ils appuient constitue     la base solide de tout l'édifice de contrôle. Encore faut-il que le juge     financier puisse disposer des comptes dans des délais aussi rapides que     possible, contrôle a posteriori ne signifiant en aucune façon contrôle     tardif, qu'il ait facilement accès aux pièces justificatives, en mettant à     profit à cet égard les possibilités ouvertes par l'informatique, qu'il     conduise de son côté ses investigations avec la meilleure célérité.
      Le deuxième principe a trait à la transparence et à la collégialité des     procédures.
      La transparence repose en grande partie sur la qualité de la contradiction     entre la Cour et l'organisme contrôlé. La Cour ne craint pas la     contradiction, elle la permet et même la sollicite. En matière     juridictionnelle, la règle du double arrêt a de tout temps permis un dialogue     exhaustif avec le comptable. L'ouverture, dans les domaines strictement     contentieux de la gestion de fait et de l'amende pour retard dans la     production de comptes ou la réponse aux injonctions, d'un droit à audition,
     en première instance et en appel, est de nature à l'approfondir. Mais     l'exigence de transparence va plus loin que la nécessaire contradiction; elle     suppose notamment que les parties aient accès aux pièces sur lesquelles la     Cour se fonde et pourrait aboutir à rendre publique l'audience     juridictionnelle contentieuse afin que les éléments du débat soient     clairement connus de tous.
      En matière non juridictionnelle, cette même exigence devrait se traduire par     la généralisation de la communication des constatations de la Cour, à l'image     des procédures suivies et désormais éprouvées pour le contrôle des     entreprises publiques. La Cour serait ainsi conduite à distinguer clairement     deux phases dans sa procédure. La phase d'instruction par les rapporteurs,
     couverte par le secret visé à l'article 9 de la loi du 22 juin 1967,
     prendrait fin avec le dépôt du rapport. Commencerait alors la phase d'examen     du rapport par la Cour, elle-même scindée en deux moments: contradiction avec     l'organisme contrôlé sur la base de constatations arrêtées par un premier     délibéré, ce temps étant, comme le précédent, couvert par le secret de     l'instruction, examen de l'ensemble du dossier, comprenant les réponses de     l'organisme contrôlé, éventuellement après audition, au cours d'un second     délibéré décidant des observations à formuler. Une telle procédure impliquera     une grande vigilance sur la nature des constatations communiquées et elle     suppose qu'aboutissent les propositions qui vous ont été faites, monsieur le     ministre de l'économie, de réviser ce que nous appelons l'amendement Dosière,     introduit par la loi du 29 janvier 1993, pour réserver ici aux seuls tiers     mis en cause, par des documents publics émanant de la Cour, le droit de se     faire entendre préalablement par elle. Mais sans doute la Cour devra-t-elle,     dans certains cas, être plus explicite sur les conclusions qu'elle entendra     tirer des faits que l'instruction a révélés et il me paraîtrait à cet égard     notamment souhaitable qu'elle fasse connaître clairement les conséquences que     pourraient entraîner ses constatations sur l'avis qu'elle doit rendre sur les     comptes d'une entreprise publique.
      La collégialité fonde les décisions de la Cour. Garantie de sa crédibilité     extérieure et source de sa cohésion interne, cette collégialité, qui     rassemble des personnes pourvues de la même dignité, ne se réduit pas à     l'exercice d'un travail collectif et elle va au-delà de la concertation.
     L'exercice de cette collégialité n'est pas sans exigences ni contraintes.
     Exigences pour chacun qui a bien sûr ses réactions d'individu, mais toutes     ont pour devoir de se fondre dans une unité plus sereine qui ne connaît ni     ami ni ennemi et sans lesquelles le corps perdrait sa vertu essentielle.
     Contraintes pour les chefs de la Cour qui se doivent de renforcer les     structures de coordination et de programmation sans pour autant porter     atteinte à l'autonomie de décision des chambres qui doit demeurer la règle     dans un corps juridictionnel. Contrainte pour les rapporteurs qui disposent     d'une large autonomie dans la phase d'instruction, mais qui ensuite, à la     différence des services d'inspection, s'effacent derrière la décision de la     formation délibérante. Les décisions des chambres, qui sont celles de la     Cour, doivent être respectées et c'est dans cet esprit, messieurs les     présidents, que j'entends exercer mes compétences, à charge pour moi de     savoir exprimer mon avis de façon suffisamment convaincante dans les     conclusions que je rends sur les rapports que vous me communiquez.
      La rigueur des temps impose de limiter le déficit budgétaire et d'utiliser     au mieux une ressource qui se fait plus rare. Cette situation fait obligation     à la Cour d'approfondir encore son contrôle de l'exécution du budget de     l'Etat et celui de la protection sociale et de fournir aux pouvoirs publics     les éléments d'information pouvant éclairer une gestion économe. Elle s'est     engagée dans cette voie en avançant la date d'élaboration de son rapport sur     l'exécution de la loi de finances. L'allégement du nombre des contrôles     d'entreprises publiques, lié au processus en cours de privatisation, lui     permettra de développer encore ses efforts dans ces deux domaines.
      Institution de tradition, la Cour n'est nullement une institution figée. Le     procureur général compte au nombre de ses devoirs celui de suivre la marche     de la juridiction. Il doit rechercher à cette occasion les moyens propres à     en améliorer le fonctionnement et en vous proposer l'adoption, monsieur le     premier président. De même son avis est requis pour tous les aménagements que     vous voudrez réaliser. C'est bien là que les attributions des deux chefs de     cour se rejoignent et se complètent et je me permettrais de reprendre ici à     mon compte, avec son autorisation, les propos par lesquels le procureur     général Pierre Moinot a conclu le discours par lequel il a accueilli, en     décembre 1983, le premier président André Chandernagor: << Le premier     président et le procureur général ne sont pas seulement les deux têtes de la     Cour; ils en sont aussi les deux jambes et la juridiction boiterait si leur     mouvement naturel ne les portait pas à avancer ensemble. >>
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      A la reprise de la séance, M. le premier président donne la parole à Mme le     procureur général pour la suite de son allocution.
      Selon la tradition, il me revient maintenant de célébrer les mérites des     collègues qui nous ont quittés, soit parce que l'heure du calendrier     inexorable qui fixe les départs à la retraite a sonné, soit, hélas, parce que     la mort les a définitivement enlevés. Ce n'est pas sans émotion que j'aborde     pour la première fois cette tâche, d'autant plus que cette année nous a     privés prématurément d'un magistrat en activité en la personne de Françoise     Vénencie, conseiller maître.