Paris, le 30 décembre 1992.
Le ministre délégué au logement et au cadre de vie à Messieurs les préfets de région et Mesdames et Messieurs les préfets de département.
Circulaires abrogées :
- circulaire du 20 mars 1990 relative à l’attribution des logements gérés par les organismes d’H.L.M. ;
- circulaire du 7 décembre 1990 relative aux protocoles d’occupation du patrimoine social.
La question de l’attribution des logements H.L.M. revêt une importance essentielle pour l’Etat, garant du droit au logement. Elle ne peut être dissociée de la mise en oeuvre de la loi du 31 mai 1990, ni de celle du 13 juillet 1991, qui définissent les objectifs généraux de l’Etat en ce domaine : la solidarité et le maintien de la diversité sociale.
Votre action doit aujourd’hui s’orienter, en particulier pour ce qui concerne la gestion du contingent préfectoral, dans le sens de la simplification des procédures et de la transparence vis-à-vis des usagers comme des acteurs du logement.
Vous trouverez ci-joint, en annexe, la description des mesures que je vous demande de prendre.
Elles correspondent aux trois points formulés ci-dessous :
1° La gestion du contingent préfectoral : je vous demande d’examiner l’efficacité exacte de la politique et des pratiques suivies dans vos départements au regard de l’objectif de ce contingent, qui est de loger les personnes qui ne parviennent pas à accéder au logement locatif social par les circuits classiques d’attribution, et notamment par les autres contingents.
L’utilisation du contingent préfectoral doit être clairement ciblée sur cet objectif d’accueil.
En conséquence, au regard de la demande enregistrée, vous prendrez toutes les mesures que vous jugerez utiles pour améliorer l’efficacité de vos droits de réservation. La rationalisation de la gestion de ce contingent est nécessaire. Dans l’immédiat, je vous demande de développer une contractualisation avec les organismes bailleurs (H.L.M. et S.E.M. ayant des logements conventionnés).
Il m’apparaît en effet que vous pouvez responsabiliser les organismes sur le logement des personnes en situation d’exclusion en passant avec eux des conventions au moins pour une partie de vos droits de réservation. C’est vraisemblablement en fixant des objectifs clairs et quantifiés avec les bailleurs que vous pourrez atteindre le plus aisément l’objectif cité ci-dessus.
Cette démarche doit être articulée avec celle engagée dans le cadre du plan départemental pour le logement des personnes défavorisées de votre département.
Je vous rappelle par ailleurs qu’une fraction du contingent préfectoral, de l’ordre de 5 p. 100, peut être réservée au profit des fonctionnaires. Il vous appartient de mobiliser ce contingent dans les zones où les fonctionnaires éprouvent des difficultés de logement. Les préfets de la région d’Ile-de-France, région où le logement des fonctionnaires se révèle particulièrement difficile, recevront prochainement des instructions particulières à ce sujet.
2° Les protocoles d’occupation du patrimoine social (P.O.P.S.) : je vous demande de relancer les démarches entreprises ou de lancer la négociation sur de nouveaux sites, choisis conformément aux instructions figurant en annexe. Je vous précise que c’est selon les objectifs et les méthodes évoquées dans le guide méthodologique que je vous ai fait parvenir en août dernier que je vous demande de procéder aux négociations nécessaires. C’est la raison pour laquelle j’abroge, par la présente circulaire, la circulaire sur les P.O.P.S. datée du 7 décembre 1990.
Je rappelle que la loi du 31 mai 1990 a prévu, dans les cas de refus de signature ou de non-respect des P.O.P.S., la possibilité, pour le préfet, de désigner aux organismes bailleurs (H.L.M. ou S.E.M., ayant des logements conventionnés) des ménages à loger. Il vous appartient, si vous constatez un blocage quelconque dans la négociation ou l’application des protocoles, de mettre en oeuvre cette procédure.
3° Enfin, j’estime que l’Etat doit améliorer la lisibilité du processus d’attribution des logements.
A cette fin, il me paraît nécessaire que vous vous concertiez régulièrement avec les élus locaux sur ce sujet et que vous invitiez ceux-ci à mettre en place des commissions émettant un avis sur les propositions d’attribution qu’ils ont à formuler.
Pour aller dans le même sens, je vous invite à exprimer clairement les objectifs locaux de l’Etat en la matière, et à vous entourer des avis que vous jugerez les plus adaptés (services de la D.D.A.S.S., de l’équipement, associations caritatives, etc.) pour formuler vos propositions d’attribution.
Vous voudrez bien me saisir, sous le timbre C.H./H.M. 3, des difficultés que vous pourrez rencontrer dans la mise en oeuvre de ces instructions.
MARIE-NOËLLE LIENEMANN
ANNEXE
A LA CIRCULAIRE RELATIVE Á LA POLITIQUE D’ATTRIBUTION DES LOGEMENTS SOCIAUX
Le présent document contient un rappel des outils qui sont aujourd’hui à la disposition des services extérieurs de l’Etat. Ce document précise également les orientations qui doivent être les leurs en les utilisant.
Dans la mise en oeuvre des instructions qui vont suivre, je souhaite que, d’une part, le processus d’attribution soit plus efficace. Le renforcement de cette efficacité passe par la simplification de sa gestion. D’autre part, ce processus doit être rendu plus transparent, pour les usagers notamment.
L’Etat doit être présent sur ce terrain, à travers les divers outils dont il dispose en application du code de la construction (articles L. 441-1 et suivants).
I. - Le contingent préfectoral
C’est le premier outil dont dispose l’Etat pour intervenir sur ce domaine. C’est son moyen d’intervention le plus direct et le plus légitime, puisqu’il est la contrepartie directe de son aide financière.
Au plan juridique, ce contingent découle d’un dispositif législatif et réglementaire et s’applique à tous les programmes ayant bénéficié d’une aide de l’Etat ou conventionnés à l’A.P.L. et gérés par les organismes d’H.L.M ou leur appartenant, ainsi qu’à tous les programmes conventionnés à l’A.P.L. gérés par les sociétés d’économie mixte ; il s’exerce à tout moment, quelle que soit la situation de remboursement du prêt aidé consenti, et quel que soit l’âge de l’immeuble.
L’application du contingent au patrimoine conventionné à l’A.P.L. des sociétés d’économie mixte n’a pas toujours été bien perçue. C’est pourquoi je vous demande de rencontrer ces sociétés afin d’engager avec elles une discussion sur ce thème, pour vérifier l’état réel de vos réservations sur leur parc et convenir de la conduite à tenir sur ce sujet à l’avenir.
Il est aujourd’hui primordial de veiller à ce que le contingent soit totalement mis en oeuvre dès lors qu’une demande insatisfaite apparaît dans un département, car il constitue souvent le seul moyen pour certaines populations d’accéder au logement ; il incombe donc à l’Etat de prendre en charge, sur ce contingent, cette demande.
Ce contingent doit être clairement ciblé sur les populations qui ne trouvent pas à se loger par les autres moyens. Il doit constituer un « dernier recours » pour ces familles, et doit être identifié en tant que tel dans chaque département.
Je vous rappelle en particulier, pour votre travail de gestion de ce contingent, les instructions que je vous ai transmises par lettre-circulaire en date du 23 novembre dernier : votre contingent doit permettre de loger au moins deux familles en situation très critique par tranche de 10 000 habitants.
Le code de la construction et de l’habitation a fixé, pour ce contingent, un pourcentage de 30 p. 100 des logements du patrimoine d’un organisme. Il appartient au représentant de l’Etat, en fonction du taux de réservation dont il dispose déjà sur le parc existant de l’organisme, de fixer conventionnellement avec chaque organisme, dans les conventions ouvrant droit à l’A.P.L., lors de la construction de ces immeubles, mais également à d’autres occasions (réhabilitation, conventionnement sans travaux, ou négociation plus globale) le pourcentage de logements réellement réservés au titre du contingent préfectoral dans chaque immeuble.
Il vous appartient de déterminer s’il convient ou non de localiser systématiquement la gestion du contingent préfectoral logement par logement. Il importe avant tout que cette gestion soit efficace, c’est-à-dire que le contingent permette, en nombre et en type de populations accueillies, de loger les familles pour lesquelles il est le seul moyen d’accès au logement social.
Ceci signifie que les services de l’Etat doivent vérifier que les conventions signées sont respectées, c’est-à-dire que le nombre des logements effectivement attribués à des familles ayant bénéficié du contingent corresponde, au moins globalement, au taux de réservation préfectorale inscrit dans la convention. Ceci passe, notamment, par une clarification de la gestion du contingent sur le sujet du droit de suite : le contingent préfectoral s’applique sans durée, en contrepartie de l’ensemble des aides que l’Etat a accordé à la construction ou à la réhabilitation du logement, ou qu’il accorde aux locataires ; il importe donc que le contingent ne soit en aucune façon limité dans sa durée, et qu’il continue à s’exercer au-delà de la seule livraison des logements à leur achèvement, et que les services de l’Etat soient en mesure de la faire également respecter lors des changements de locataires.
Dans beaucoup de cas, plutôt qu’une « remise à niveau » des conventions pour ce qui concerne vos droits de réservation, qui passe par un travail long et souvent aléatoire de recherche sur le passé des attributions, je considère qu’il peut être préférable de procéder à une négociation globale avec les organismes bailleurs sur le niveau de vos exigences et sur les populations à loger.
Ceci signifie également, dans les zones de forte tension de la demande, qu’un travail doit être entrepris pour que votre contingent atteigne toute son efficacité. Il doit servir réellement aux ménages qui ne franchissent pas les barrières des circuits classiques d’attribution des logements.
Pour ce faire, l’objectif que les services de l’Etat doivent se fixer est quantitatif (tendre vers le chiffre de 30 p. 100 fixé par le code), mais surtout qualitatif (améliorer la gestion du contingent). L’un ne va pas sans l’autre. Réclamer un rehaussement des pourcentages réservés, y compris sur le parc existant, n’a de sens que si ce contingent sert réellement aux ménages auxquels il est destiné.
Au-delà de la volonté d’atteindre un pourcentage de réservations pour ce contingent, votre souci doit être de veiller à ce que les logements qui vous sont réservés à ce titre servent bien au logement des ménages qui en ont besoin.
Dans ces mêmes zones tendues, si les services de l’Etat ont une bonne connaissance des populations demanderesses de logement, il leur est possible de s’engager vers une négociation avec les organismes en vue de définir les types de ménages devant bénéficier de réservations au titre du contingent préfectoral, afin d’aboutir à une gestion concertée avec l’organisme de ce contingent. Une telle solution reposera sur des engagements contractuels clairs et quantifiés, et sur un mécanisme de suivi périodique très précis de cette gestion déléguée du contingent.
II. - L’accueil de la demande
L’accueil des demandeurs de logement constitue une question extrêmement sensible aux yeux de nos concitoyens.
En particulier dans les départements de forte tension en matière de logement, il est nécessaire que les demandeurs en situation d’exclusion, et plus généralement ceux qui ne parviendraient pas à être inscrits en mairie ou dans les organismes bailleurs ou collecteurs, soient effectivement accueillis. Des expériences en cours, par exemple dans le cadre des plans départementaux pour le logement des plus démunis, vont dans ce sens. C’est le cas notamment dans le département du Rhône, avec la mise en place d’un service interadministratif associant les différents moyens de l’Etat (préfecture, D.D.E., D.D.A.S.S.).
Je vous invite à vous inspirer de ces expériences pour mettre en place les dispositifs locaux les plus adaptés.
Je vous rappelle enfin que le dernier alinéa de l’article R. 441-2 du code de la construction et de l’habitation interdit de subordonner l’inscription d’une demande de logement à des conditions de résidence sur le territoire d’une collectivité locale.
III. - Les règlements départementaux d’attribution (art. R. 441-6 du code de la construction et de l’habitation).
Le règlement départemental d’attribution (R.D.A.) est un document administratif, non contractuel, établi par le représentant de l’Etat. Il ne doit pas être un simple document unilatéral. Il a des conséquences sur l’action de l’ensemble des acteurs du logement social au plan local, puisqu’il doit fixer des règles théoriques (critères d’attribution) et pratiques (modalités de gestion de ces attributions, modalités d’accueil et d’enregistrement de la demande, modalités du contingent préfectoral, etc.) qui devront être respectées par tous.
Il doit préciser, et éventuellement affiner au plan local, les règles d’attribution fixées par le code de la construction et de l’habitation.
Pour nombre de zones géographiques, le R.D.A. permet de répondre aux problèmes que posent l’attribution des logements et la demande de logement social, y compris pour les populations dites difficiles.
Ce n’est que dans certaines zones très tendues, et bien délimitées, où l’on constate des déséquilibres importants et durables en ces matières, que le R.D.A. doit être complété par un outil partenarial particulier : le protocole d’occupation du logement social.
Le R.D.A. constitue une sorte de « charte départementale de l’attribution » qui s’impose à tous en tant qu’acte administratif pris en application du code, mais qui sera d’autant plus efficace si elle a été concertée.
Les R.D.A. doivent aujourd’hui être adoptés dans tous les départements, ou éventuellement modifiés par arrêté pour tenir compte des plans départementaux adoptés ou, éventuellement, des P.O.P.S. signés. Pendant la phase de préparation de ce document, l’ensemble des partenaires doit être consulté sur son contenu, et, tout spécialement, les organismes bailleurs présents dans le département.
Le R.D.A. doit :
- être articulé avec le plan départemental pour le logement des populations défavorisées, et avec les protocoles d’occupation du patrimoine social déjà signés ou en négociation ;
- être précis en ce qui concerne les outils d’attribution mis en place dans le département (dispositifs d’accueil des demandeurs, outils de gestion de la demande, commission d’examen de certaines demandes, et par exemple des demandeurs exclus, etc.) ; le R.D.A. ne peut pas rester, en effet, un document général théorique ;
- et, si possible, quantifier les solutions dont il prévoit la mise en place : taux de réservation de chaque réservataire selon les parcs, nombre de ménages à accueillir selon les catégories et les parcs, etc. Ces chiffres peuvent rester assez globaux et être soit départementaux, soit par zone ; il s’agit en fait de fixer des objectifs généraux clairs pour l’action de chacun dans le département.
IV. - Les protocoles d’occupation du patrimoine social (P.O.P.S.)
1° Principes :
Créés par la loi du 31 mai 1990 (art. 15), ils sont destinés à traiter de façon partenariale la situation des zones de déséquilibre entre l’offre et la demande de logement social.
Ils ont fait l’objet d’une circulaire du 7 décembre 1990, que la présente circulaire abroge. En effet, au cours des années 1991 et 1992, certains services de l’Etat ont été amenés à observer, lors de la négociation de ces protocoles, plusieurs déviations.
C’est pourquoi il est nécessaire de préciser un certain nombre d’orientations à leur sujet.
Sur les objectifs, le contenu et les modalités de négociation des P.O.P.S., il est dorénavant nécessaire de se reporter au guide méthodologique diffusé le 3 août 1992.
Trois points particuliers méritent ici un commentaire :
a) Aujourd’hui, des protocoles doivent être négociés prioritairement dans des situations de déséquilibre fort entre l’offre et la demande, mais seulement lorsque cette situation est complexe et n’apparaît pouvoir trouver sa solution à travers les autres outils cités (R.D.A. adapté à la situation locale comme défini ci-dessus, ou contingent préfectoral rehaussé ou renégocié, par exemple) ; de telles situations complexes sont caractérisées par de longues listes de demandeurs, une longue durée d’attente avant de pouvoir espérer obtenir un logement et des quartiers en difficulté dans lesquels on observe un réel déséquilibre de population ;
b) Les P.O.P.S. doivent être négociés à une échelle intercommunale. Les services de l’Etat ne doivent pas s’engager, sauf exception, dans la négociation de protocoles strictement communaux. Ils doivent refuser de signer tout protocole proposé qui, à la fois, aurait un champ géographique limité à une commune et comporterait, dans ses objectifs, des seuils maxima d’accueil.
L’intercommunalité constitue en effet le principe pour ce qui a trait au champ géographique des protocoles. Si, exceptionnellement, vous vous engagez dans la négociation de protocoles communaux, il vous est demandé de vérifier que le périmètre choisi corresponde bien à une zone de diversité d’habitat social, suffisante pour assurer l’accueil des demandeurs et les rééquilibrages éventuellement nécessaires ; dans ces cas, vous vérifierez également que l’éventualité d’une intercommunalité du P.O.P.S. a été examinée et qu’une extension en ce sens est envisageable à terme.
c) La définition de seuils d’accueil dans les protocoles : une attention particulière doit être portée à la formulation des objectifs quantitatifs des protocoles ; il faut veiller à ce qu’aucun d’entre eux ne puisse être générateur d’exclusions, comme c’est le cas dès lors que le protocole contient un ou plusieurs objectifs exprimés en termes de seuils maxima d’accueil.
En revanche, les protocoles doivent contenir des objectifs quantitatifs d’accueil, par exemple des seuils minima d’accueil de types de ménages selon les zones ou les logements.
Ces minima doivent être, dans toute la mesure du possible, communs à tous les réservataires. C’est pourquoi il est nécessaire que soient associés à la démarche les collecteurs de la participation des employeurs à l’effort de construction ainsi que les administrations et les entreprises parapubliques titulaires d’importants droits de réservation dans les zones considérées.
Les minima ainsi fixés doivent constituer un effort supplémentaire par rapport à l’existant, pour chacun des partenaires, en matière d’accueil des populations en situation d’exclusion.
2° Négociations à engager :
Dans les zones tendues correspondant à la définition citée plus haut, et particulièrement dans la région d’lle-de-France, doit être engagé dès aujourd’hui le processus de négociation de protocoles intercommunaux.
Dans ces sites, le représentant de l’Etat devra, dès réception du présent document, déclencher le délai permettant la mise en oeuvre éventuelle de la sanction prévue à l’appui des P.O.P.S. par la loi du 31 mai 1990 (art. L. 441-2 du code de la construction et de l’habitation), c’est-à-dire la possibilité pour le préfet de désigner des familles à loger, et non plus de les proposer aux bailleurs.
3° Le contenu des protocoles :
Une contradiction a parfois été relevée, dans les objectifs des protocoles, entre l’accueil des demandeurs et l’équilibre des peuplements ; l’objectif primordial des protocoles est bien l’accueil des demandeurs en situation d’exclusion du logement, en répartissant cette charge d’accueil entre les diverses communes et les différents bailleurs. La priorité doit donc être mise, dans les conventions négociées, sur l’accès au logement de ces demandeurs.
Il est possible de concilier cet objectif et celui du rééquilibrage des quartiers en veillant à ce que la zone géographique du protocole soit suffisamment large pour permettre les rééquilibrages sans être automatiquement conduit à inscrire dans la convention des limites d’accueil de certaines populations. C’est ainsi que l’on peut consi- dérer que, dans beaucoup de cas, si l’objectif d’accueil semble se heurter à celui de la diversité et de l’équilibre, c’est que la zone du P.O.P.S. a été mal choisie et, en tout cas, choisie trop étroitement.
En outre, pour dépasser cette contradiction, il est nécessaire que, dans la négociation de ces protocoles et les études préalables ou les évaluations entreprises, les partenaires raisonnent en termes de fluidité de marchés du logement, de mobilité résidentielle et de parcours résidentiels des familles et des personnes.
La démarche en vue de l’adoption d’un protocole ne doit pas aboutir à de trop longs débats, ni s’orienter vers de longues études retardant le moment de la négociation et de la fixation des objectifs eux-mêmes. Il y a lieu d’éviter que soient mises en place des mécaniques trop complexes, comme par exemple la définition d’une typologie des zones au sein du périmètre avec définition de populations déjà logées et de celles à loger. De telles démarches nécessitent, en effet, des études longues, difficilement vérifiables et d’un suivi problématique.
Ainsi qu’il a été indiqué plus haut, les P.O.P.S. doivent prévoir des objectifs quantitatifs. C’est la raison pour laquelle il est indispensable, pour négocier un protocole, d’avoir une vision aussi claire que possible, sur la période récente (un à trois ans au moins), des flux de populations accueillies dans les logements. C’est là le diagnostic minimal qui doit servir de base au P.O.P.S., dont la fourniture doit donc, si ces données ne sont pas au départ déjà connues, constituer le premier engagement des partenaires.
Les P.O.P.S. doivent également contenir des dispositifs de gestion. Parmi ces dispositifs, on peut citer les « commissions-recours », vers lesquelles seront systématiquement dirigés les ménages s’étant vu refuser un logement par les circuits classiques, ou encore les bourses d’échanges de logements, qui permettent d’accroître les taux de rotations et de raisonner en termes de parcours résidentiels.
Il me semble en outre souhaitable que, lors de la négociation d’un P.O.P.S., soit évoquée l’application du surloyer. Il s’agit là d’un élément de justice sociale et il me paraîtrait utile que les partenaires se mettent d’accord sur ce thème, et, par exemple, sur un barème établi en commun pour toute la zone du protocole.
Enfin, les P.O.P.S. doivent contenir un dispositif d’évaluation et de suivi, afin qu’il soit possible de s’assurer du respect des objectifs quantitatifs minima fixés.
Les P.O.P.S. sont un outil majeur en matière d’attribution des logements sociaux et dans l’action de l’Etat en matière de solidarité. Les représentants de l’Etat dans chaque département sont donc invités, dès que ces démarches paraissent atteindre un point de blocage, à recourir au pouvoir de désignation conféré par l’article 15 de la loi du 31 mai 1990 (art. L. 441-2 du C.C.H.).