B. - Sur le fait que les dispositions du II de l'article 33
    seraient étrangères au domaine des lois de finances
      D'une manière générale, il faut relever que la réforme de la dotation     globale d'équipement des communes (D.G.E.) organisée par l'article 33 du     projet de loi de finances, modifie profondément le régime de cette     intervention, en ce qu'elle supprime l'une des deux parts de la subvention.
     Or les textes régissant jusqu'à présent la D.G.E. des communes, tant dans     leur rédaction que quant au fond du dispositif qu'ils organisent, mêlent de     façon très imbriquée le régime applicable aux première et deuxième parts,
     notamment s'agissant des règles de répartition.
     La suppression de la première part de la D.G.E. des communes, qui trouve bien     sa place dans une loi de finances, comme l'atteste son impact sur les charges     du budget de l'Etat en 1996 (- 626 MF), a nécessité des dispositions     permettant de la rendre effectivement applicable.
     Les dispositions de l'article 33, qui n'ont pas trait directement à la     suppression de la première part de la D.G.E. des communes, sont néanmoins     indissociables de cette mesure, qui ne pourrait être mise en oeuvre en leur     absence.
     Plus précisément :
     1. S'agissant des dispositions du II de l'article :
     La suppression de la première part de la dotation globale d'équipement des     communes et le remplacement de la deuxième part par une dotation nouvelle     dont les seuils d'attribution en fonction de la population sont modifiés,
     rend caduc le dispositif de répartition figurant dans la loi du 7 janvier     1983, et notamment dans son article 103-3, relatif à la répartition de la     deuxième part de la dotation entre communes et groupements de communes.
     Afin de rendre possible l'attribution de subventions au titre de la nouvelle     D.G.E. instituée par l'article 33, il était donc impératif de prévoir     simultanément des dispositions de répartition de cette dotation entre les     bénéficiaires concernés. Ainsi, bien que ces dispositions n'affectent pas le     montant global de cette dotation, elles ne peuvent cependant être dissociées     de la mesure de suppression de la première part de la D.G.E. dont elles     constituent le complément indispensable.
     2. De même, s'agissant des dispositions du III relatives à la composition de     la commission départementale :
     Elles ne font que tirer les conséquences, sur la composition de la commission     départementale, de la suppression de la première part de la dotation globale     d'équipement des communes et du remplacement de la deuxième part par une     dotation nouvelle, à laquelle sont éligibles des communes et groupements     répondant à un critère de seuil de population modifié. L'absence de     représentation d'une partie des communes éligibles au sein de cette     commission, qui résulterait du strict maintien des textes existants, serait     clairement contraire à la volonté du législateur, qui a entendu modifier les     règles d'éligibilité des communes à la D.G.E. Par la perte de légitimité     qu'elle entraînerait dans les conditions d'application de cette réforme, elle     risquerait d'entraîner l'impossibilité de sa mise en oeuvre.
     D'une manière générale, les dispositions des II et III de l'article sont     aussi proches que possible des dispositions antérieures correspondantes de la     loi du 7 janvier 1983, s'agissant notamment des critères de calcul des     enveloppes départementales et des conditions d'intervention de la commission     départementale.
     En d'autres termes, on se trouve en présence des éléments indivisibles d'un     dispositif financier d'ensemble, au sens de la jurisprudence du Conseil     constitutionnel (décision no 85-201-DC du 28 décembre 1985).
    VI. - Sur les redevances aériennes
    (articles 62 et 63 devenus articles 97 et 98)
    A. - En ce qui concerne l'article 97
     Il prévoit d'autoriser la substitution de nouveaux titres de perception à     ceux qui avaient été émis au titre des années 1991 à 1995.
     La situation née de cette annulation contentieuse a créé un vide juridique     préjudiciable au budget de l'Etat. Les sommes en cause s'élèvent en effet à     240 MF. L'intervention du législateur s'imposait donc afin de permettre, dans     l'intérêt général, de remplacer avec effet rétroactif les titres de     perception ainsi frappés de précarité, dès lors que les dispositions     applicables aux années antérieures à celles directement censurées par le     Conseil d'Etat encouraient les mêmes critiques.
     1. En ce qui concerne le domaine des lois de finances :
     Les auteurs de la saisine font valoir que cette mesure porte sur un objet     étranger au domaine des lois de finances qui peuvent, en vertu de l'article     1er de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, régir les << impositions de     toute nature >> mais non des redevances, lesquelles ne constituent ni des     impôts ni des taxes.
     Cette argumentation est inopérante, dès lors que cet article n'a, en tout     état de cause, ni pour objet ni pour effet d'instituer une redevance pour     service rendu. Ainsi que l'a fréquemment rappelé le Conseil constitutionnel,     toute disposition ayant une incidence sur le montant des ressources de l'Etat     ressortit au domaine des lois de finances (cf., par exemple, décisions no     82-154-DC du 29 décembre 1982 et no 93-330-DC du 29 décembre 1993), même si     la jurisprudence admet que la loi ordinaire peut également, dans une certaine     mesure, comporter des dispositions susceptibles d'avoir des répercussions     financières.
     Il n'est en tout cas pas douteux qu'une disposition par laquelle le     législateur définit de manière rétroactive, comme lui seul peut le faire, les     mesures permettant de préserver les recettes du budget annexe de l'aviation     civile est au nombre de celles qui peuvent figurer dans une loi de finances.     2. En ce qui concerne le respect de la chose jugée :
     Il est fait grief à cet article de méconnaître la chose jugée par le Conseil     d'Etat, au motif qu'il permettrait de calculer la redevance sur une base     forfaitaire, et non sur la base d'une contrepartie directe et proportionnelle     au service effectivement rendu, ce qui a précisément constitué le principal     motif d'annulation de l'arrêté.
     Ce moyen manque en fait.
     D'une part, en effet, et ainsi que le reconnaissent les auteurs de la     saisine, l'article contesté formule expressément la réserve des décisions de     justice passées en force de chose jugée. Il n'a donc pas pour objet, et ne     peut avoir pour effet, de faire échec à un droit à remboursement de la     redevance qu'une telle décision aurait reconnu à un usager du service.
     D'autre part, le législateur a clairement encadré l'habilitation ainsi donnée     à l'autorité administrative, afin de modifier rétroactivement le mode de     calcul de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne :
     cette modification doit se faire << dans le respect des prescriptions de     l'article R. 134-4 du code de l'aviation civile >>. Cette précision ne peut     s'entendre que comme imposant le respect des principes rappelés par la     décision du Conseil d'Etat.
     Ce dernier n'a en effet pas remis en cause la conformité de l'article R.
     134-4 aux principes régissant les redevances pour services rendus. Il a     simplement estimé que l'assiette de la redevance avait été déterminée, au cas     particulier, en méconnaissance de ces principes.
     Les mesures qui seront prises en application de l'article contesté     permettront précisément d'y remédier.
     On précisera enfin que les dépenses en cause sont bien certaines, clairement     identifiables et chiffrables. Pour autant, il est normal que le budget annexe     de l'aviation civile pour 1996 ne fasse pas apparaître en dépenses le montant     des sommes à rembourser aux compagnies aériennes. En effet, compte tenu de la     nécessité d'établir de nouvelles assiettes des redevances, ce qui conduit à     mettre en place une nouvelle comptabilité analytique, les remboursements ne     devraient intervenir qu'en 1997. Si les textes étaient cependant prêts dès     1996, le financement pourrait s'effectuer, en gestion, par arrêté du ministre     des finances pris en vertu de l'article 21 de l'ordonnance organique.