VII. - Sur la mise sous conditions de ressources
    des allocations familiales
    A. - L'article 23 du texte déféré place désormais sous conditions de ressources les allocations familiales. Il tend ainsi à introduire davantage de justice dans les transferts financiers vers les familles, avec le souci d'une appréhension globale de la politique familiale et la volonté de restaurer l'équilibre financier, gravement compromis aujourd'hui, de la branche famille.
    Pour contester le choix ainsi fait par le législateur, les parlementaires saisissants invoquent la méconnaissance, tant d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République, que du Préambule de la Constitution de 1946 et du principe d'égalité. Ils se prévalent également du lien qui existerait entre l'existence de cotisations et un droit à prestations. Ils estiment en outre que les dispositions contestées ont pour effet de priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel. Enfin, les sénateurs auteurs de la seconde saisine y ajoutent un grief tiré de « l'incompétence négative » dont seraient entachées les dispositions critiquées.
    B. - Aucun de ces moyens ne peut être accueilli.
    1. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il n'est pas possible de tirer du Préambule de 1946 un principe dit de « l'universalité des allocations familiales », qui s'opposerait à ce que le législateur adopte une mesure comme celle qui est contestée.
    a) En premier lieu, l'exigence que les auteurs des saisines voudraient faire prévaloir ne saurait être assimilée à un principe fondamental reconnu par les lois de la République.
    Comme le souligne M. Genevois dans son ouvrage consacré à la jurisprudence du Conseil constitutionnel (p. 200 no 334), « le principe fondamental reconnu par les lois de la République apparaît... comme un principe essentiel, posé par le législateur républicain, touchant à l'exercice des droits et libertés et qui a reçu application avec une constance suffisante dans la législation antérieure à la Constitution du 27 octobre 1946 ».
    L'attribution d'allocations familiales à toutes les familles, indépendamment du niveau de leurs revenus, ne peut être considérée comme un principe satisfaisant aux conditions ainsi définies.
    D'une part, en effet, elle ne met pas en cause l'exercice des droits et libertés, mais traduit seulement une certaine conception de la solidarité nationale.
    D'autre part, et en tout état de cause, l'invocation des précédents cités par les saisissants ne permet pas de conclure à l'existence d'un principe qui interdirait au législateur de prévoir une modulation des prestations familiales en fonction de ressources des bénéficiaires.
    Qu'il s'agisse, en effet, de l'état du droit antérieur à la Constitution de 1946 ou du régime qui s'est appliqué ultérieurement, on ne peut manquer de relever que l'évolution de l'aide aux familles en France a été complexe. Dans la tradition française, l'aide aux familles a pu prendre des formes diversifiées et n'a jamais été limitée aux prestations positives. Les exonérations fiscales résultant du jeu du quotient familial créé par la loi du 31 décembre 1945 y ont, en particulier, joué un rôle essentiel.
    Au demeurant, les dispositions dont se prévalent les requérants ne traduisent nullement l'idée « d'universalité » qu'ils voudraient aujourd'hui faire consacrer par le Conseil constitutionnel.
    C'est ainsi que la loi du 11 mars 1932 n'a rendu obligatoire le versement d'allocations familiales qu'au profit des salariés. Elle pose l'obligation pour tout employeur occupant du personnel dans une profession industrielle, commerciale, agricole ou libérale de s'affilier à une caisse de compensation agréée par le ministre du travail et constituée entre employeurs en vue de répartir les charges résultant du versement des allocations familiales.
    L'article 74 b du code du travail issu de cette loi prévoit ainsi que, pour cette catégorie de salariés, les allocations familiales sont dues pour tout enfant légitime, reconnu ou adopté à la charge de l'ouvrier ou de l'employé.
    L'article 74 c détermine par ailleurs un taux minimum d'allocations familiales pour chaque enfant, fixé dans chaque département soit pour l'ensemble des professions, soit par catégories (elles sont calculées en pourcentage d'un salaire moyen départemental). Les caisses demeurent libres d'accorder des allocations d'un montant supérieur. Elles sont en outre versées pour chaque journée de travail.
    Les allocations familiales ainsi instituées par la loi du 11 mars 1932, dont le montant variait selon la zone géographique habitée et la profession, et qui ne concernaient à l'origine que les seuls salariés, ne correspondent donc à aucune volonté d'universalité.
    On précisera par ailleurs que les décrets-lois des 31 mai et 14 juin 1938 concernant les allocations familiales agricoles faisaient bénéficier des allocations familiales les exploitants agricoles ayant au moins deux enfants à charge et qui étaient exonérés de l'impôt sur le revenu.
    Quant au décret-loi du 29 juillet 1939 relatif à la famille et à la natalité française dont se prévalent principalement les requérants, on soulignera qu'il revient sur le choix, fait en 1932, d'accorder une aide dès le premier enfant. Retenant une conception différente, il vise plus spécifiquement à favoriser les familles d'au moins trois enfants. Il tend en outre à uniformiser les taux d'allocations familiales versées et les étend à d'autres employeurs qu'aux salariés, exploitants agricoles et salariés de l'agriculture, notamment aux autres travailleurs indépendants.
    Ce même décret a institué d'autres prestations pour les familles : une prime à la première naissance, l'allocation de la mère au foyer. C'est donc l'ensemble des prestations versées aux familles figurant dans le titre Ier de ce texte qui constitue « l'aide à la famille » que vise son intitulé.
    Eu égard à cette diversité, et surtout au fait que le décret réserve le bénéfice des allocations familiales aux seules personnes exerçant une activité professionnelle, il est abusif de se fonder, comme le font les requérants, sur la mention « l'aide à la famille est égale pour tous les Français » figurant dans le rapport de présentation de ce décret, pour affirmer qu'il consacre un droit aux allocations familiales, dont la portée serait universelle.
    Par la suite, l'article 1er de l'ordonnance du 4 octobre 1945 portant organisation de la sécurité sociale précise qu'il est institué une organisation de la sécurité sociale destinée à garantir les travailleurs et leur famille contre les risques de toute nature susceptibles de réduire ou de supprimer leur capacité de gain, à couvrir les charges de maternité et les charges de famille qu'ils supportent.
    Cet article général, qui ne concerne que les personnes qui exercent une activité professionnelle, ne pose aucun principe d'obligation de versement des allocations familiales à toutes les familles. Il prévoit simplement que la sécurité sociale couvre les charges de maternité et les charges de famille sans apporter de précision sur les allocations familiales.
    Cet article qui se retrouve, après modification, à l'article L. 111-1 du code de la sécurité sociale, dispose actuellement que « l'organisation de la sécurité sociale est fondée sur le principe de solidarité nationale (...). Elle couvre également les charges de maternité et de famille ». Cet article précise donc que les charges de famille sont couvertes par la sécurité sociale mais dans le cadre de la solidarité nationale. Le versement des allocations familiales aux familles qui en ont le plus besoin s'inscrit bien dans ce principe général de solidarité prévu par la loi.
    Par ailleurs, la loi du 22 août 1946 qui a fixé le régime des prestations familiales, au lendemain de la Libération, maintient la condition d'activité professionnelle pour le bénéfice des allocations familiales. Le décret du 11 décembre 1946, pris en application de cette loi, prévoit ainsi en son article 3 que la personne n'exerçant pas d'activité professionnelle qui prétend aux prestations familiales doit justifier de l'impossibilité dans laquelle elle se trouve d'exercer une telle activité.
    On soulignera enfin que la loi ne revient pas non plus sur le principe d'allocations familiales différentes selon la zone géographique.
    Les choix faits à cette époque témoignent ainsi d'une volonté politique, appuyée sur une certaine conception démographique de la politique sociale, qui n'est qu'une étape dans l'histoire des prestations familiales. Ils ne traduisent en tout cas aucune volonté « d'universalité » que le constituant de 1946 serait réputé avoir entendu cristalliser pour l'avenir.
    Et l'on ne peut d'ailleurs que constater que le législateur a ensuite diversifié la mise en oeuvre de la politique d'aide à la famille en multipliant les allocations spécifiques sous conditions de ressources.
    C'est ainsi que la loi du 1er septembre 1948 a créé, avec l'allocation de logement, une prestation familiale à la fois modulée et plafonnée. Cette solution a également été retenue avec l'institution, par la loi du 3 janvier 1972, d'une condition de ressources pour l'allocation de salaire unique. Ce système a été étendu par la loi du 12 juillet 1977 substituant le complément familial à cette allocation de salaire unique et à diverses prestations antérieures.
    Ces textes législatifs, dont on ne peut soutenir qu'ils ont été pris en violation d'un principe constitutionnel, témoignent du souci de prendre en compte l'objectif de réduction des inégalités sociales, à travers les politiques d'aide à la famille. Cette idée ne peut qu'être confortée par la constatation qu'une autre forme de compensation des charges familiales, le quotient fiscal, pemet aux familles de payer d'autant moins d'impôt sur le revenu que ce revenu est élevé.
    Enfin, il n'est pas indifférent de relever que, saisi de la même question à propos de la légalité d'une délibération de l'assemblée territoriale de la Nouvelle-Calédonie ayant un objet similaire, le Conseil d'Etat a refusé, par un arrêt de section du 6 juin 1986, Fédération des fonctionnaires agents et ouvriers de la fonction publique, de reconnaître l'existence d'un principe selon lequel les charges familiales devraient être compensées par un minimum accordé à tous.
    b) En second lieu, il n'est pas davantage possible de soutenir, comme le font les parlementaires saisissants, que l'introduction d'une condition de ressources en matière d'allocations familiales méconnaîtrait directement les prescriptions du Préambule de la Constitution de 1946, notamment celles du onzième alinéa énonçant que « la nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement. Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère... la sécurité matérielle ».
    On ne peut en effet que constater qu'en retenant une formulation aussi générale, le constituant n'a pas pris parti sur la manière d'atteindre cet objectif. Il appartient donc au législateur et au pouvoir réglementaire, chacun pour la part qui lui revient en application des articles 34 et 37 de la Constitution, de déterminer librement les modalités de mise en oeuvre de l'exigence ainsi formulée, sous la seule condition de ne pas en dénaturer la portée (cf. notamment en ce sens la décision no 86-225 DC du 23 janvier 1987).
    En matière de droit à prestation, la jurisprudence du Conseil constitutionnel laisse ainsi une grande latitude au législateur pour cette mise en oeuvre. En l'espèce, le Parlement n'a fait qu'exercer la compétence qui lui appartient en faisant le choix, évoqué plus haut, d'introduire plus de justice sociale dans les conditions d'octroi de cette catégorie de prestations. Dès lors que la réforme ainsi opérée n'a pas pour effet de priver de portée les exigences du Préambule, elle ne saurait être utilement contestée sur ce fondement.
    2. La mise sous conditions de ressources des allocations familiales n'est pas davantage contraire au principe constitutionnel d'égalité.
    a) En premier lieu, il convient de souligner que la différence de traitement qui résulte de la mise sous conditions de ressources des allocations familiales est en rapport avec l'objet de la loi de financement de la sécurité sociale puisqu'elle est l'une des mesures visant à rétablir l'équilibre financier de la branche famille de la sécurité sociale.
    b) En deuxième lieu, le Conseil ne pourra davantage accueillir le grief suivant lequel la disposition contestée créerait une rupture de l'égalité dans la prise en compte des ressources, selon que les parents des enfants sont mariés ou vivent en concubinage.
    L'article 23 de la loi se borne en effet à prévoir que les allocations familiales sont attribuées au ménage ou à la personne dont les ressources n'excèdent pas un plafond qui varie en fonction du nombre d'enfants à charge. Pour le surplus, il appartient au pouvoir réglementaire, compétent pour fixer le niveau de ce plafond, de fixer les modalités suivant lesquelles celui-ci sera apprécié.
    Le texte déféré ne prenant pas parti sur la question soulevée par les députés saisissants, le grief suivant lequel il introduirait une discrimination au détriment des couples mariés ne peut qu'être écarté comme manquant en fait. A supposer même que, comme le soutiennent les requérants, le principe d'égalité implique en l'espèce de procéder à l'assimilation qu'ils préconisent, il appartiendrait au juge administratif de veiller au respect de ce principe par les dispositions réglementaires nécessaires à la mise en oeuvre de la réforme opérée par l'article 23.
    Ce n'est donc qu'à titre subsidiaire que le Gouvernement indiquera, pour la complète information du Conseil constitutionnel, que c'est l'ensemble des ressources du ménage qui seront prises en compte pour le versement des allocations familiales, qu'il s'agisse de couples mariés ou non, comme c'est déjà le cas pour l'ensemble des prestations familiales versées sous condition de ressources.
    Il convient à cet égard de souligner qu'en matière de prestations versées sous condition de ressources, le droit positif fait déjà référence à la même notion de « ménage » que la loi déférée. Tel est le cas :
    - pour le complément familial visé à l'article L. 522-1 du code de la sécurité sociale ;
    - pour l'allocation pour jeune enfant (art. L. 531-1) ;
    - pour l'allocation de logement familiale (art. L. 542-1).
    Pour ces diverses prestations, les dispositions réglementaires qui les régissent (art. R. 522-2, R. 531-10 et D. 542-8) prennent en compte les ressources des concubins au même titre que celles d'un couple marié.
    On rappellera enfin que les dispositions réglementaires qu'il appartiendra au Gouvernement de prendre, pour préciser le mode de détermination du plafond prévu par la présente loi, seront naturellement placées sous le contrôle du juge administratif.
    c) En troisième lieu, c'est en vain que les requérants font grief au texte déféré de prévoir que, pour le versement des allocations familiales sous condition de ressources, le plafond est majoré lorsque chaque membre du couple dispose d'un revenu professionnel ou lorsque la charge des enfants est assumée par une personne seule.
    D'une part, en effet, une telle structure de plafond est cohérente avec celle qui existe pour les actuelles prestations familiales sous condition de ressources que sont le complément familial et l'allocation pour jeune enfant. Pour ces prestations, il est déjà prévu que le plafond de base est majoré, compte tenu du nombre d'enfants à charge de la famille. Il l'est également lorsque les deux membres du couple exercent une activité professionnelle ou lorsqu'une personne seule assume seule la charge des enfants.
    D'autre part, il convient de souligner que cette majoration se justifie par la situation différente dans laquelle se trouvent les catégories ainsi visées. Il est en effet constant que les frais supportés par un couple dans lequel les deux conjoints travaillent sont, la plupart du temps, plus importants que ceux engagés par un couple dont un des parents n'exerce pas d'activité professionnelle. On peut citer à cet égard :
    - les frais de garde des enfants qui, bien que faisant l'objet d'aides importantes de la collectivité pendant la petite enfance, ne sont jamais pris en charge intégralement, étant rappelé que ces frais perdurent bien après à l'entrée dans le système scolaire (garde à la sortie de l'école, organisation des temps libres, vacances) ;
    - les frais supplémentaires liés à l'activité des deux parents : coût des transports, des repas à l'extérieur des parents et des enfants...
    L'ensemble de ces frais s'impute directement sur les revenus d'activité, les ressources disponibles de la famille étant diminuées à due concurrence.
    Il en va de même pour la personne seule ayant la charge d'enfants, qui subit les mêmes contraintes et les mêmes charges financières alors qu'elle ne dispose que d'un seul revenu.
    Il en résulte qu'en décidant de prendre en compte, pour le versement des allocations familiales sous condition de ressources, les charges particulières qu'assument les parents double-actifs ou les personnes seules ayant des enfants à charge le législateur n'a pas méconnu le principe constitutionnel d'égalité.
    3. C'est également en vain qu'est invoquée, pour critiquer l'introduction d'une condition de ressources en matière d'allocations familiales, l'existence d'un principe suivant lequel le versement de cotisations ouvre vocation à des droits aux prestations et avantages servis par les régimes auxquels sont destinées ces cotisations.
    D'une part, en effet, la décision du 13 août 1993 dont se prévaut la saisine des députés se borne à préciser les exigences qui découlent du principe d'égalité, dès lors qu'un régime déterminé de prestations sociales prévoit que le versement de cotisations ouvre droit à prestation. C'est donc de manière abusive que les requérants en déduisent l'existence d'un principe constitutionnel suivant lequel tout versement de cotisations à un régime quelconque de protection sociale devrait ouvrir droit, de manière indifférenciée, aux prestations que ce régime a vocation à servir.
    D'autre part, et en tout état de cause, il faut souligner que la branche famille de la sécurité sociale est financée principalement par les cotisations d'allocations familiales à la charge des employeurs, par la CSG et par des subventions de compensation de l'Etat. Ainsi le système diffère-t-il, par exemple, de celui des retraites qui est contributif : aucune cotisation sociale n'est assise sur les familles qui leur ouvrirait un droit aux allocations familiales.
    4. Les dispositions contestées n'ont pas davantage pour effet de priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel.
    Contrairement à ce que suggère l'argumentation des requérants, il n'existe pas de principe constitutionnel qui interdise de modifier un régime de protection sociale et, le cas échéant, de le rendre moins favorable pour certaines catégories de bénéficiaires. La thèse de l'existence d'un « effet cliquet » en la matière aurait des conséquences extrêmement graves sur l'organisation du système de protection sociale : à l'heure où l'équilibre des régimes sociaux est en péril, il est de la responsabilité et de la compétence du législateur de répartir de la façon qu'il estime être la plus équitable possible les sommes disponibles.
    En réalité, et comme pour le respect des objectifs résultant du Préambule, la constitutionnalité de l'aménagement d'un régime de prestations sociales ne peut être appréciée que de manière pragmatique et selon une approche globale. C'est ainsi que, pour valider la réduction des prestations servies au titre de l'allocation pour adultes handicapés, le Conseil constitutionnel a relevé « qu'au regard de l'état de la législation en vigueur la modification (apportée par la loi au détriment des personnes affectées des incapacités les moins graves) des modalités d'attribution de l'allocation aux adultes handicapés n'est pas de nature à mettre en cause le principe à valeur constitutionnel précité » proclamé par le onzième alinéa du Préambule de 1946 (no 93-330 DC du 29 décembre 1993).
    Le Conseil avait auparavant, dans sa décision déjà citée du 23 janvier 1987, retenu la même approche globale, conduisant à prendre en compte l'existence de diverses prestations poursuivant une finalité semblable, pour juger conforme à la Constitution l'instauration de conditions à l'octroi de certaines d'entre elles.
    En l'espèce, la même analyse ne peut que conduire à la conclusion que le législateur n'a pas privé de garanties légales les exigences du Préambule en introduisant une condition de ressources en matière d'allocations familiales.
    5. Enfin, et contrairement à ce que soutiennent les sénateurs auteurs de la seconde saisine, le législateur n'a pas méconnu la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution en ne fixant pas lui-même le plafond de revenu au-delà duquel les allocations familiales ne sont plus dues.
    Il est en effet constant que cette compétence ne porte que sur la détermination des principes fondamentaux de la sécurité sociale. Or il résulte de la jurisprudence que, si le législateur est compétent pour déterminer des catégories de prestations, il appartient au pouvoir réglementaire d'en préciser le contenu (no 60-5 L du 7 avril 1960). De même le Conseil constitutionnel a-t-il jugé que ne relèvent pas du domaine législatif les dispositions fixant le montant des prestations (no 72-74 L du 8 novembre 1972), non plus que celles relatives à la définition des conditions d'âge ou d'incapacité ouvrant droit aux prestations (no 85-139 L du 8 août 1985).
    Au regard de ces critères, aucune « incompétence négative » ne peut être reprochée au texte déféré. Le législateur a pris parti sur le principe de l'existence de plafonds limitant la possibilité de bénéficier de cette prestation. La loi a elle-même arrêté le principe d'une modulation de ces plafonds en fonction du nombre des enfants à charge, tout en précisant les cas dans lesquels le plafond est majoré. Enfin, elle précise la nature des éléments en fonction desquels le niveau de ce plafond est relevé.
    En laissant au pouvoir réglementaire le soin de compléter ce dispositif et d'en préciser les modalités d'application, le Parlement s'est borné à respecter la compétence que le Gouvernement tient de l'article 37 de la Constitution.