2. 
L'examen effectif des demandes préalables
et des recours gracieux ou hiérarchiques
     2.1. Les réclamations dont sont saisis vos services peuvent prendre la forme     soit d'une demande initiale (par exemple, pour obtenir la réparation d'un     préjudice ou pour demander une intervention administrative afin de régler un     problème), soit d'un recours contre un acte existant. Dans ce dernier cas, il     peut s'agir de recours gracieux ou hiérarchiques.
Les recours gracieux sont les réclamations portées devant l'autorité même qui a pris la décision dont le requérant veut obtenir la réformation ou     l'annulation. Ils sont ouverts de plein droit, même en l'absence de texte     (C.E., 23 mars 1945, Vinciguerra, Rec. p. 56, et C.E., 20 avril 1956, Ecole     professionnelle de dessin industriel, Rec. p. 163).
Les recours hiérarchiques sont les réclamations portées devant une autorité supérieure à celle qui a pris l'acte incriminé. Ils sont également     ouverts de plein droit à condition que l'autorité saisie dispose bien d'un     pouvoir hiérarchique sur l'auteur de l'acte et qu'aucune disposition n'ait     expressément écarté cette possibilité. L'autorité saisie d'un recours     hiérarchique dispose des mêmes pouvoirs que celle qui a pris l'acte contesté.     Elle peut donc fonder sa décision sur des motifs aussi bien de droit que     d'équité. Elle peut aussi, par exemple, confirmer l'acte contesté en     substituant aux motifs non pertinents retenus par son auteur initial des     motifs nouveaux et pertinents (C.E., 23 avril 1965, Dame Veuve Ducroux, Rec.     p. 231).
Il importe que les réclamations adressées à vos services, sous quelque forme que ce soit, ne soient pas considérées comme des démarches inutiles, dont le seul intérêt est de retarder le moment où le juge sera saisi, mais     bien comme l'occasion de réexaminer avec attention les considérations et les     circonstances qui ont présidé à l'adoption de la mesure contestée.
    2.2. Le rapport du Conseil d'Etat relève que, lorsque les administrations ont     fait l'effort d'organisation nécessaire pour traiter avec attention les     plaintes qu'elles reçoivent, elles ont réussi à diminuer considérablement le     volume de leur contentieux. Une réforme ancienne de la procédure fiscale a     imposé le recours préalable devant le directeur des services fiscaux avant     toute saisine du juge. L'administration fiscale s'étant organisée pour     examiner avec attention et diligence ces réclamations précontentieuses, on     observe que les recours contentieux sont très largement évités grâce à cette     procédure: sur trois millions de réclamations reçues chaque année par les     services fiscaux, quinze mille seulement sont portées devant les tribunaux     administratifs. Ainsi, dans l'immense majorité des cas, le contribuable     renonce au contentieux, soit qu'il obtienne satisfaction, soit que les     explications de l'administration emportent son adhésion.
Plus récemment, l'organisation par le ministère de l'intérieur d'une     procédure permettant de régler au stade des requêtes préalables les demandes     d'indemnité pour refus de concours de la force publique à l'exécution des     décisions de justice a pratiquement tari un contentieux qui était jusque-là     fort abondant.
    2.3. C'est pourquoi je vous demande de prendre les dispositions nécessaires     pour organiser vos services de telle sorte qu'ils procèdent à un examen     effectif des réclamations qui leur sont adressées. Une solution uniforme ne     peut certes pas être préconisée car les mesures que vous adopterez doivent     tenir compte de la nature et du volume des réclamations dont sont saisis vos     services, ainsi que des structures de ces derniers.
Cependant vous devrez, autant que possible, vous inspirer des principes     suivants:
a) Il conviendra de faire apparaître dans l'organigramme de vos services     une cellule, clairement identifiée, de traitement des réclamations. Vous     affecterez à cette tâche un personnel disposant de compétences juridiques     certaines, sous la responsabilité d'un agent d'un niveau hiérarchique     suffisant et qui aura reçu une délégation de signature lui permettant de     prendre, dans la majorité des cas, les décisions ou les mesures qu'appellent     ces réclamations. En fonction des particularités de chaque administration, la     cellule de traitement des réclamations pourra être unique pour l'ensemble du     ministère ou bien être désignée au sein de chaque direction, voire de     certaines sous-directions lorsque celles-ci ont en charge un secteur     particulier où le volume de réclamations est abondant. En tout état de cause,     il conviendra de mentionner cette cellule dans les correspondances courantes     des services et sur les divers documents ou formulaires administratifs mis à     la disposition du public.
b) Dans les services déconcentrés, une cellule pourra être chargée du     traitement des réclamations auprès du préfet ou, si le volume des     réclamations qu'ils reçoivent le justifie, auprès de certains directeurs     départementaux. La responsabilité de la cellule sera confiée à un membre du     corps préfectoral ou à un chef de service ayant la capacité de répondre sur     le fond aux réclamations les plus courantes.
c) Les cellules qui seront ainsi mises en place devront accuser     rapidement réception des réclamations conformément aux dispositions du décret     no 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre     l'administration et les usagers.
d) Dans toute la mesure du possible, il est souhaitable que les auteurs     des réclamations soient reçus s'ils en font la demande.
e) Vous éviterez de faire jouer la règle selon laquelle le silence gardé     pendant quatre mois vaut rejet. Vous vous efforcerez, au contraire, de     répondre rapidement et de manière explicite et motivée aux réclamations.
A ce sujet, je tiens à souligner quelques règles de conduite dont le     respect est essentiel:
Sauf lorsque la réclamation présentée portera sur une affaire     particulièrement complexe et nécessitant une instruction approfondie, le     délai normal de réponse ne devrait pas excéder deux mois.
Une réponse explicite est toujours préférable à l'absence de réaction.     C'est pourquoi, même lorsque le délai de quatre mois aura été dépassé, je     tiens à ce que vos services ne se considèrent pas comme dispensés de     l'obligation d'adresser des explications au réclamant. Cette démarche     aboutira à éviter que l'administré ne saisisse le juge dans le seul but de     connaître les motifs du rejet de sa réclamation. L'article R. 102 du code des     tribunaux administratifs et cours administratives d'appel prévoit d'ailleurs     que, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient dans le délai de deux     mois à compter du jour où la période de quatre mois est écoulée, le délai de     saisine du juge administratif est prolongé. Au surplus, la préparation de la     réponse permet à l'administration d'évaluer, dès la phase préalable, le     risque contentieux. S'il apparaît alors qu'elle se trouve dans son tort, elle     peut sans attendre préparer une solution de repli raisonnable, par exemple     transactionnelle.
En préparant la réponse, vos services ne doivent pas s'en tenir     exclusivement à une analyse juridique étroite du problème posé. Il faut     qu'ils prennent aussi en compte les considérations de fait qui peuvent être     pertinentes. La rigueur du raisonnement juridique ne doit pas exclure le sens     de l'équité, en particulier lorsque l'administration a le choix entre     plusieurs solutions juridiquement acceptables. Je souhaite que les recours     administratifs soient examinés non seulement sous l'angle du droit mais aussi     avec la volonté de parvenir à un arrangement satisfaisant dans tous les cas     où cela est juridiquement possible et n'est pas contraire aux intérêts     généraux dont le service public a la charge.
En cas de rejet d'une réclamation préalable, il importe de mentionner     dans la réponse les voies et délais de recours contentieux tels qu'ils sont     prévus par les textes. Cette mention est favorable tant à l'usager (que     l'administration doit informer de ses droits) qu'à la collectivité publique     qui, faute de prendre cette précaution, ne ferait pas courir le délai au     terme duquel sa décision ne peut plus être contestée au contentieux.
      Les efforts entrepris depuis plusieurs années par vos services pour     améliorer leurs relations avec les usagers et mieux répondre à leurs attentes     ne doivent pas se relâcher. Outre le respect du droit, qui s'impose à     l'administration, une attention plus grande à l'égard des citoyens, de leurs     aspirations et de leurs doléances, une disponibilité plus grande à     l'explication peuvent prévenir nombre de litiges. Pour beaucoup de conflits,     faute de pouvoir s'exprimer et se régler par des voies plus directes, la voie     contentieuse constitue, malheureusement, la seule issue. Je souhaite que     l'action administrative contribue à inverser cette tendance.
Vous voudrez bien me rendre compte, dans un délai de trois mois, des dispositions que vous aurez prises en application des présentes instructions.
EDOUARD BALLADUR 
______________
(1) " Régler autrement les conflits : conciliation, transaction et arbitrage en matière administrative ". 
La Documentation française