VI. - Sur l'article 55
    A. - L'article 55 de la loi déférée tend à faire en sorte que chaque commune urbaine dispose, au terme d'une période de vingt ans, d'une offre suffisante de logements locatifs sociaux accessibles aux ménages à ressources modestes ou moyennes.
    A cette fin, il prévoit d'abord une procédure contradictoire d'inventaire des logements locatifs sociaux, avec chaque commune susceptible d'être concernée par les dispositions de la loi. Sur cette base, il organise, d'une part, un dispositif financier incitant les communes concernées à la réalisation de logements sociaux et, d'autre part, une procédure pour parvenir effectivement à la réalisation de l'objectif.
    Il prévoit enfin, en cas de carence d'une commune, un dispositif permettant à l'Etat de se substituer à elle.
    Pour critiquer ces dispositions, les requérants font valoir qu'elles méconnaissent, à plusieurs titres, le principe de libre administration des collectivités territoriales.
    Les sénateurs, auteurs du premier recours, considèrent en outre que le texte porte atteinte au principe d'égalité en traitant différemment les communes d'Ile-de-France. Ils estiment que la loi méconnaît les limites constitutionnelles à la rétroactivité en prenant en compte une situation antérieure à sa promulgation. Ils critiquent également le seuil de 20 % de logements sociaux comme ne répondant à aucune exigence proportionnalité. Ils contestent aussi l'exclusion de certains types de logements sociaux du champ de la loi. Ils estiment que la modification des plans d'urbanisme qui résultera de l'obligation posée par la loi provoquera des atteintes au droit de propriété. Ils considèrent enfin que l'article 55 conduit, en méconnaissance de l'égalité devant l'impôt, à sanctionner les contribuables des communes qui ne pourront pas faire face à leur obligation.
    De leur côté, les députés auteurs du second recours ajoutent une critique de la distinction, faite par l'article 55, entre bailleurs publics et privés. Ils contestent la notion, selon eux imprécise, de « mixité sociale ». Ils estiment que le nouvel article L. 302-9 du code de la construction et de l'habitation dote le préfet de pouvoir excessifs en l'habilitant à prononcer, à l'égard des communes défaillantes, des sanctions automatiques. Enfin, ils considèrent que la loi est entachée d'incompétence négative.
    B. - Pour sa part, le Gouvernement considère que ces dispositions ne sont pas contraires à la Constitution.
    Comme le souligne l'ancien président de la Commission consultative des droits de l'homme, P. Bouchet, dans son ouvrage La Misère hors la loi : « La reconnaissance du droit au logement implique que l'Etat ait comme obligation corrélative d'assurer ou de garantir la construction d'un nombre suffisant de logements pour qu'enfin aucun de ses ressortissants ne reste sans abri. Cela oblige, pour y parvenir, à s'attaquer aux causes concrètes du manque de logements, notamment au coût excessif du foncier, comme aux causes culturelles, telles que le refus des communes riches de construire des logements sociaux sur leur territoire (...) C'est à l'Etat, non aux communes qu'il revient d'être le garant des droits fondamentaux (...) L'Etat est le garant du droit, il n'en est pas obligatoirement le gérant, pour autant que les communes acceptent d'en être elles-mêmes les gérantes. »
    C'est dans cet esprit, et avec le souci d'un juste équilibre entre cet impératif national et les prérogatives des communes, qu'a été élaboré le dispositif que définit l'article 55 et que critiquent les parlementaires requérants.
    1. En réponse à ces critiques, le Gouvernement entend d'abord souligner que l'objectif de mixité sociale assigné par la loi à chaque commune urbaine, et consistant à compter à terme 20 % de résidences principales constituées de logements locatifs sociaux, n'a rien d'arbitraire.
    a) Il ne l'est pas, en premier lieu, quant au choix du taux de 20 %.
    Il convient à cet égard de noter que, à l'heure actuelle, la proportion moyenne de logements locatifs sociaux HLM proprement dits est de 23 % dans l'ensemble des agglomérations visées par cette disposition. Cette part est même supérieure, si l'on prend en compte la définition des logements sociaux retenue par l'article 55.
    L'objectif de la mesure étant de parvenir à une meilleure répartition géographique des logements sociaux entre les différentes communes constituant une même agglomération, sur une longue durée, le chiffre de 20 % constitue donc un objectif raisonnable et une référence en rapport avec l'objet de la mesure.
    b) En deuxième lieu, la définition des logements pris en compte au titre de cet objectif par le nouvel article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation est cohérente.
    L'article L. 302-5 vise l'ensemble des logements locatifs soumis à un loyer encadré par la réglementation et réservé à des locataires à ressources modestes - c'est-à-dire dont les ressources ne dépassent pas des plafonds fixés par l'autorité administrative, ces deux critères étant la contrepartie de l'aide apportée par l'Etat au bailleur lors de leur construction.
    Autrement dit, il s'agit des logements dont la location est soumise à des conditions particulières parce que leur construction a bénéficié d'une aide particulière attribuée au titre du régime du logement locatif social.
    La plus grande partie des logements entrant dans ces critères appartiennent effectivement à des organismes d'habitation à loyer modéré, de statut public ou privé, et à des sociétés d'économie mixte de construction. Les logements locatifs appartenant à des personnes physiques ou à des personnes morales de droit privé sont également compris dans cette définition, dès lors qu'ils sont conventionnés en application de l'article L. 351-2 du code de la construction.
    Au sein de cette catégorie considérée, l'ensemble des logements ont donc été traités de la même manière, quel que soit leur propriétaire. Et dès lors que la loi ne vise que les logements locatifs, c'est en vain que le recours des sénateurs critique l'exclusion des résidences privées acquises par une aide à l'accession à la propriété.
    c) S'agissant, en troisième lieu, des communes concernées, l'article 55 ne méconnaît pas davantage le principe d'égalité.
    Le nouvel article L. 302-5 s'applique aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Ile-de-France et 3 500 habitants dans les autres régions, dès lors, d'une part, que ces communes sont comprises dans une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants et, d'autre part, que le nombre total de logements locatifs sociaux y représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 20 % des résidences principales. La loi précise que la notion d'agglomération ainsi retenue est celle du recensement général, que les communes en cause soient incluses ou non dans une structure de coopération intercommunale.
    Compte tenu de l'objet de la mesure, qui est de favoriser un meilleur équilibre de l'offre de logement locatif social, des différences de situation objectives existent entre les communes parties prenantes d'une agglomération et celles qui sont isolées.
    Par ailleurs, le seuil minimal de 1 500 habitants en Ile-de-France et 3 500 habitants dans les autres régions permet de retenir les communes qui peuvent être regardées comme urbaines, c'est-à-dire, celles d'une taille suffisante pour que l'on puisse utilement rechercher un équilibre entre les différents modes d'habitat. Dans des communes plus petites, il serait largement vain de fixer une proportion relative de logements d'un type déterminé. Quantitativement, cela porterait sur un nombre de logements très réduit, dont la réalisation ne constituerait qu'un apport marginal à ce rééquilibrage.
    Quant à la différence de seuil entre les communes d'Ile-de-France et celles des autres régions, elle est destinée à tenir compte de ce que, en Ile-de-France plus qu'ailleurs, compte tenu du caractère massif de l'urbanisation, des communes de cette taille participent effectivement à la notion d'agglomération. Il faut noter que de très nombreuses législations fixent des dispositions particulières pour la région Ile-de-France, compte tenu de sa concentration urbaine, de sa taille et de ses caractéristiques qui ne la rapprochent d'aucune autre région.
    La prise en compte de cette situation spécifique, déjà admise par la jurisprudence (décision no 91-291 DC du 6 mai 1991), est particulièrement légitime lorsqu'il s'agit d'appréhender les phénomènes de mixité sociale. La loi reprend d'ailleurs sur ce point la distinction qui a été introduite dans le code de la construction et de l'habitation par la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.
    D'autre part, le législateur était fondé à tenir compte de la situation de certaines catégories de communes pour les placer en dehors du champ de la mesure. C'est ce que fait l'article L. 302-5 pour les communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité résultant d'un plan d'exposition au bruit approuvé en application de l'article L. 147-1 du code de l'urbanisme ou d'une servitude de protection instituée au titre de la législation sur les installations classées.
    Il est en effet cohérent de traiter différemment des communes qui voient, pour des raisons tirées de la protection contre des nuisances ou des risques particuliers, leurs capacités à réaliser de nouveaux logements ou même à maintenir ceux qui existent en cas de changement d'usage, fortement limitées : la perspective à terme est bien de voir reculer le nombre de personnes résidant sur leur territoire, quel qu'en soit le mode d'habitat. Il serait donc juridiquement incohérent de les inciter à réaliser des logements locatifs sociaux nouveaux alors que d'autres logements ne seraient plus autorisés, en raison de législations spécifiques.
    2. C'est également à tort que les requérants font état d'une incompétence négative du législateur et du caractère inapplicable des dispositions dans certaines communes.
    En effet, si, comme il vient d'être dit, la loi a prévu des exemptions au bénéfice de communes dont une partie importante du territoire urbanisé ne peut plus, pour des raisons de protection contre des risques ou des nuisances, accueillir de nouveaux logements, ces motifs bien spécifiques ne peuvent être étendus à d'autres situations - dont celles visées par les auteurs de la saisine - qui ne sont pas comparables : par définition, les logements sociaux ont vocation à être réalisés dans les mêmes conditions et dans les mêmes secteurs que ceux qui abritent d'autres types de logements. La question de l'existence ou de l'inexistence de grands espaces non susceptibles d'être ouverts à l'urbanisation doit donc être regardée comme sans incidence sur l'application de la loi.
    A cet égard, il importe de souligner que la notion de « réalisation » de logements locatifs sociaux n'implique pas nécessairement la construction de bâtiments neufs : ceux-ci peuvent parfaitement être réalisés en acquisition dans un parc existant, dans des immeubles collectifs ou individuels. Un nombre de logements représentant 3 % du parc de logement change chaque année de propriétaire et, à défaut de vente spontanée aux organismes HLM, les communes disposent d'un droit de préemption urbain qui peut leur permettre, dans des conditions juridiquement certaines, d'acquérir, le cas échéant, les logements nécessaires à la réalisation des objectifs fixés par la loi.
    3. Le moyen tiré d'une incidence de la mesure sur les plans d'urbanisme et sur le droit de propriété n'est pas davantage fondé.
    Contrairement, en effet, à ce que soutiennent les sénateurs, auteurs de la première saisine, la réalisation de logements locatifs sociaux n'entraîne aucunement la nécessité de modifier les documents d'urbanisme applicables dans les communes, qui n'ont d'ailleurs pas vocation à fixer une réglementation spécifique en la matière : il s'agit des logements comme les autres, pouvant être réalisés dans tous les secteurs qui ont une vocation d'habitat. Le moyen manque donc en fait sur ce point.
    Quant à la perspective, énoncée par les auteurs de la saisine, de voir la valeur de certains biens immobiliers affectés par la réalisation de logements locatifs sociaux, elle ne saurait, en tout état de cause, être regardée comme affectant le droit de propriété.
    4. S'agissant du prélèvement sur ressources fiscales, il ne se heurte, contrairement à ce qui est soutenu, à aucun obstacle constitutionnel.
    a) En premier lieu, le prélèvement sur les recettes fiscales des communes qui comptent moins de 20 % de résidences principales constituées de logements locatifs sociaux n'a ni pour objet, ni pour effet d'interdire aux collectivités concernées d'exercer effectivement leurs attributions.
    L'objet du prélèvement sur les recettes fiscales des communes est de faire en sorte, comme c'est le cas dans d'autres domaines, que les communes utilisent effectivement au moins une partie de leurs ressources pour mettre en oeuvre concrètement une des compétences que la loi leur a assignées - favoriser la réalisation de logements locatifs sociaux.
    A défaut d'affecter d'elles-mêmes une certaine somme - que la loi leur permet de connaître avec précision au début de chaque année - à la réalisation de logements locatifs sociaux, le montant qui aurait dû être directement consacré à la réalisation de l'objectif fixé par le législateur sera affecté à la structure intercommunale dont elles sont membres ou, à défaut, de l'établissement public foncier dont elles relèvent ou, à défaut encore, à un fonds national.
    Chacun de ces attributaires devra affecter ces sommes à la réalisation de logements locatifs sociaux dans les communes qui en comptent un nombre insuffisant pour mettre en oeuvre l'objectif de mixité sociale.
    Le fondement du prélèvement est donc bien la situation objective constatée, chaque année et pour la première fois au 1er janvier 2002, quant au nombre de logements locatifs sociaux par rapport au nombre de résidences principales. Ce dispositif ne présente donc aucun caractère de sanction. Il tient compte de la situation exacte de chaque commune. Toutes les sommes dépensées par la commune pour les objets visés par la loi venant en déduction du prélèvement, celui-ci peut donc être nul.
    Ainsi, la loi institue essentiellement un mécanisme de dépense obligatoire analogue à celui qui a été déclaré conforme à la Constitution par la décision, déjà citée, du 6 mai 1991.
    C'est donc à tort que les auteurs des saisines assimilent le prélèvement en cause aux suppressions de recettes qui ont pu être décidées au titre de mesures d'allégement ou de simplification fiscale. Il ne s'agit pas ici d'une suppression ou même d'une réduction de ressources pour les collectivités concernées. Le moyen tiré de ce qu'aucun dispositif de compensation n'est institué par la loi est donc inopérant.
    b) En deuxième lieu, c'est à tort que les requérants font grief au dispositif de ne pas comprendre de limitation de durée. En effet, le mode de calcul même du prélèvement implique nécessairement que, lorsque l'écart entre le nombre de logements locatifs sociaux présents sur le territoire communal et celui qui correspondrait à l'objectif de 20 % est ramené à zéro, le prélèvement est nul.
    En outre, le législateur a prévu qu'en deçà de 25 000 F - soit 25 logements -, le prélèvement ne sera pas effectué, ce qui doit permettre de tenir compte des situations dans lesquelles la part des logements locatifs sociaux, sans atteindre réellement 20 % des résidences principales, en est très proche. Les conditions d'application de la mesure sont donc définies avec précision par la loi.
    c) En troisième lieu, les principes du consentement à l'impôt et d'égalité devant l'impôt ne sont pas méconnus.
    Le consentement des contribuables communaux à l'impôt, à travers les conseils municipaux, n'est, en tout état de cause, pas affecté par une loi qui, comme il a été souligné plus haut, institue essentiellement un mécanisme de dépense obligatoire.
    En outre, le calcul du prélèvement sur recettes tient compte du potentiel fiscal des communes, en modulant ce prélèvement, suivant que le potentiel fiscal de la commune excède ou non 5 000 F par habitant.
    5. Enfin les pouvoirs conférés au préfet par l'article L. 302-9 en cas de carence de la commune n'ont rien d'excessif.
    Il convient d'abord de souligner qu'il ne s'agit pas d'un mécanisme de sanction automatique. En effet, la loi ne saurait être interprétée comme impliquant que le préfet se trouve en situation de compétence liée pour prendre l'arrêté de carence. Elle peut d'autant moins être ainsi comprise que le législateur a prévu la consultation du conseil départemental de l'habitat, cette intervention étant ainsi destinée à éclairer le préfet, ce qui exclut nécessairement tout automatisme de la mesure.
    Il résulte ainsi de l'article L. 302-9 qu'avant de décider s'il constate la carence, le préfet devra prendre en compte les éléments que la commune pourra faire valoir, tels que la faiblesse de l'écart constaté entre les objectifs fixés pour la période triennale et les logements effectivement réalisés, ou des circonstances particulières ayant pu expliquer cet écart.
    En outre, ce même article organise une procédure accordant des garanties aux collectivités susceptibles d'être concernées par ce mécanisme. Elles doivent ainsi établir, au terme de chaque période triennale, un bilan portant, en particulier, sur le respect des engagements en matière de mixité sociale. Ce bilan est communiqué au conseil départemental de l'habitat. Lorsque les engagements figurant dans le programme local de l'habitat n'ont pas été tenus, ou, à défaut, lorsque le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser n'a pas été atteint, le préfet peut constater la carence de la commune. Il ne le fait qu'après avis du conseil départemental de l'habitat, et par arrêté motivé.
    Cette procédure permet à la commune, qui établit elle-même le bilan des actions menées sur son territoire pour mettre en oeuvre l'objectif de mixité sociale dans l'habitat par la réalisation de logements locatifs sociaux, de présenter sa position et de faire prévaloir, le cas échéant, les raisons qui peuvent expliquer que les objectifs fixés par le programme local de l'habitat ou par sa propre délibération n'ont pu être atteints. A cet égard, il convient de rappeler que, eu égard à la nature de cette mesure, le principe du contradictoire trouvera à s'appliquer, sans que l'on puisse utilement reprocher à la loi de ne pas l'avoir rappelé (no 97-389 DC du 22 avril 1997).
    Enfin il va de soi que l'arrêté préfectoral constatant la carence pourra être contesté devant le juge administratif, sans que, là aussi, la loi ait eu à le rappeler explicitement.