I. - Sur l'ensemble de la loi de financement
    de la sécurité sociale pour 2002
    Les sénateurs soussignés estiment que l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 est contraire à l'objectif constitutionnel d'équilibre de la sécurité sociale, découlant de l'antépénultième alinéa de l'article 34 de la Constitution, et au principe de sincérité des comptes sociaux.
    Le financement des allégements de charges consentis aux entreprises dans le cadre de la réduction du temps de travail a été inscrit dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, qui a créé le « fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale » (FOREC). Ce dernier est un « organisme concourant au financement des régimes de base », au sens du 2o de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale.
    Un tel transfert n'appelle pas en lui-même, sur le plan constitutionnel, de remarque particulière ; il en est différemment s'il a pour conséquence de fragiliser la situation financière de la sécurité sociale : en effet, la lettre et l'esprit de la réforme constitutionnelle du 19 février 1996, créant les lois de financement de la sécurité sociale, visaient à distinguer de manière claire les comptes des régimes de base de la sécurité sociale des comptes de l'Etat. L'objectif poursuivi par le pouvoir constituant était d'éviter que l'Etat ne « puise » dans les recettes de la sécurité sociale, destinées exclusivement au financement des branches famille, maladie, accidents du travail et vieillesse.
    Les lois de financement de la sécurité sociale pour 1997, 1998 et 1999 avaient eu pour objectif de redresser la situation des comptes sociaux, en comprenant des mesures tendant à assurer l'équilibre financier de la sécurité sociale : les déficits tendanciels étaient réduits.
    A l'inverse, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, confirmant les craintes qu'avaient pu susciter les lois de financement pour 2000 et 2001, porte désormais directement atteinte à l'équilibre financier de la sécurité sociale.
    Ainsi, les comptes tendanciels du régime général, présentés lors de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale du 20 septembre 2001, et en supposant une compensation intégrale des exonérations de cotisations sociales conformément à la loi, font apparaître un excédent de 13,7 milliards de francs pour 2001 et de 17,3 milliards de francs pour 2002 (cf. annexe c, p. 30 : il suffit d'ajouter au montant inscrit à la ligne « résultat net 2002 avant mesures nouvelles » le montant inscrit à la ligne « prise en charge de cotisations FOREC »). Ces excédents seraient ramenés respectivement à 3,7 milliards et 4,2 milliards de francs à l'issue de la discussion de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 (cf. rapport Sénat de nouvelle lecture, no 100 2001-2002, p. 9).
    En raison de la croissance économique et des mesures de redressement précitées, la sécurité sociale est désormais dans une situation tendanciellement excédentaire ; mais les branches bénéficiaires sont privées du bénéfice de leurs excédents, tandis que la situation financière de la branche maladie, qui reste lourdement déficitaire, est systématiquement aggravée.
    Ainsi, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 a pour principal effet, sinon pour objet, de dégrader considérablement les comptes des régimes de base pour les exercices 2000, 2001 et 2002, afin d'éviter de faire supporter au budget de l'Etat les conséquences financières des politiques décidées par le Gouvernement :
    - l'article 12 fait supporter aux comptes du régime général et du régime agricole une charge de 16 milliards de francs au titre de l'exercice 2000, puisque ces régimes ne seront pas compensés de l'intégralité des exonérations de cotisations sociales relevant du « champ » du FOREC : le régime général devient ainsi déficitaire de plus de 10 milliards de francs pour cet exercice ;
    - la branche maladie du régime général, déjà structurellement déficitaire, voit ce déficit accru par les dispositions de l'article 13, qui procède à l'affectation au FOREC de 45 % des droits sur les alcools visés à l'article 403 du code général des impôts, à compter du 1er janvier 2001, et à l'affectation à compter du 1er janvier 2002 du produit de la contribution sur les contrats d'assurance en matière de circulation des véhicules terrestres à moteurs. Le total des recettes ainsi « détournées » est de 5,9 milliards de francs en 2001 et de 11,8 milliards de francs en 2002 : le déficit de la CNAMTS s'élèverait à - 13,3 milliards de francs en 2001 et à - 13,9 milliards de francs en 2002 ;
    - le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), devenu structurellement déficitaire en raison des mesures adoptées par les lois de financement de la sécurité sociale pour 2000 et 2001 et la loi no 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie, ne fait face à ses engagements que par un prélèvement sur son fonds de roulement : or, le V de l'article 13 affecte au FOREC la totalité du produit de la taxe sur les contributions des employeurs au bénéfice de leurs salariés pour les prestations complémentaires de prévoyance (2,9 milliards de francs), tandis que l'article 8 du projet de loi de finances rectificative pour 2001, coordonné en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale à l'article 16 de la loi de financement pour 2002, présente pour conséquence indirecte de diminuer la fraction de C3S affectée au FSV de plus de 700 millions de francs, et d'accroître encore davantage son déficit pour l'exercice 2002 (de - 4 à - 4,7 milliards de francs). Dans sa décision no 2001-447 DC du 18 juillet 2001, le Conseil constitutionnel avait pourtant prévenu qu'il appartiendrait « à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 de tirer les conséquences des nouvelles dispositions » de la loi « APA » sur l'équilibre du FSV (affectation au fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie d'une fraction de la contribution sociale généralisée). Non seulement la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 n'a pas tiré les conséquences du déficit du FSV créé notamment par la loi précitée du 20 juillet 2001, mais elle aggrave encore davantage ce déficit.
    La loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 prévoit certes d'augmenter la fraction d'une partie des droits de consommation sur les tabacs affectée à la CNAMTS, au détriment du FOREC. Mais cette augmentation (3,6 milliards de francs) est nettement insuffisante pour compenser à la CNAMTS ses pertes de recettes précitées : ainsi, aucune mesure n'est proposée pour remédier au déficit préoccupant de la branche maladie, alors que la simple compensation intégrale des exonérations de cotisations de sécurité sociale permettrait de ramener son solde à un niveau proche de l'équilibre.
    Un « organisme concourant au financement des régimes de base », terme consacré par le législateur organique de 1996, ne présente de sens que si les recettes dont il dispose n'étaient pas précédemment affectées auxdits régimes de base ou à d'autres organismes concourant à leur financement. Le financement du FOREC, alimenté pour une grande partie par des recettes autrefois affectées aux régimes de base et au FSV, pour un montant de plus de 30 milliards de francs en 2002, nuit à l'objectif constitutionnel d'équilibre de la sécurité sociale.
    Dans le même temps, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 accroît considérablement les charges de la CNAMTS : ainsi, l'article 42 fait supporter à la branche maladie du régime général une contribution au budget de l'Etat, afin d'assurer en 2001 le financement du plan BIOTOX, pour un montant de 1,3 milliard de francs.
    L'article 59, qui abonde le fonds d'investissement pour la petite enfance par une nouvelle tranche de 1,5 milliard de francs prélevés sur l'excédent de la branche famille pour l'exercice 2000, et l'article 68, qui affecte au Fonds de réserve pour les retraites 5 milliards de francs d'excédents de la branche famille au titre de l'exercice 2000, contribuent à dégrader la situation financière nette du régime général sur l'année 2000 (cf. rapport de nouvelle lecture Sénat, no 100, op. cit., p. 9).
    Enfin, l'article 67 diminue les recettes de la CNAVTS, à hauteur des 15 % du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, affectés désormais au Fonds de réserve pour les retraites.
    Certes, le Gouvernement objectera que, malgré ces transferts financiers et ces charges nouvelles, le régime général reste globalement excédentaire. Mais, d'une part, cette argumentation n'est pas recevable pour l'exercice 2000. D'autre part, les excédents prévus pour les exercices 2001 et 2002 ne sont respectivement que de 3,7 milliards et 4,2 milliards de francs et apparaissent particulièrement fragiles : la prévision de croissance de la masse salariale, qui sous-tend les recettes de cotisations sociales et de CSG sur les revenus d'activité, prévues à l'article 16, est de 5 %. Il suffirait d'une prévision de croissance de la masse salariale de 4,5 %, représentant une minoration des recettes de l'ordre de 4 à 5 milliards de francs, en supposant que l'évolution des dépenses reste dans le cadre des objectifs fixés à l'article 69, pour que l'excédent prévu de 4,2 milliards de francs pour 2002 se transforme en déficit.
    Les recettes par catégorie, prévues à l'article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale, et les objectifs de dépenses fixés à l'article 69 apparaissent insincères.
    Les « cotisations effectives » et les « impôts et taxes affectés » représentent les deux principales sources de financement des régimes de base de la sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement. Leur évolution prévue pour 2002 se fonde sur la prévision de masse salariale et la prévision de croissance du produit intérieur brut.
    La France vient de connaître six mois ininterrompus de hausse du chômage, qui se traduiront inévitablement sur l'évolution des recettes de la sécurité sociale en 2002. La prévision de masse salariale retenue pour 2002, ainsi que la prévision de croissance, que l'on pouvait juger optimistes avant les événements du 11 septembre, apparaissent désormais irréalistes. Par analogie avec la jurisprudence du Conseil dégagée sur les lois de finances, et sa reconnaissance du « principe de sincérité budgétaire » (cf. DC no 99-424 du 29 décembre 1999), il est possible de consacrer un « principe de sincérité des comptes sociaux » et de considérer que les prévisions de recettes retenues à l'article 16 sont entachées d'une « erreur manifeste d'appréciation ». Un indice troublant de cette insincérité est le fait que le plafond d'avances de trésorerie du régime général, fixé à l'article 76, n'a pas été modifié entre 2001 et 2002 (29 milliards de francs ou 4 420 millions d'euros), alors même que le point le plus bas de trésorerie de l'année 2001 n'a été que de - 12 milliards de francs : le Gouvernement ne semble pas croire lui-même à la prévision de croissance retenue et à « la robustesse du redressement des comptes sociaux ».
    De plus, la catégorie de recettes « autres ressources » (6,93 milliards d'euros) tient compte, pour un montant de 1,238 milliard d'euros, d'une recette pour le moins hypothétique, celle du produit, affecté au Fonds de réserve pour les retraites, de deux nouvelles licences UMTS qui seraient attribuées en 2002.
    Enfin, l'article 16 a été malencontreusement « coordonné » par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture. Par un amendement du Gouvernement, la catégorie « impôts et taxes » a ainsi été minorée de 0,11 milliard d'euros (soit environ 722 millions de francs). Selon le Gouvernement, il s'agit de « faire apparaître dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale les mesures de rétablissement de l'équilibre du budget annexe des prestations sociales agricoles proposées par le Gouvernement dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001 à l'article 8 » (cf. JO Débats AN, 2e séance du 22 novembre 2001, p. 8508).
    L'objet écrit de l'amendement no 144 permet de comprendre que l'article 8 du projet de loi de finances rectificative pour 2001, en portant la part de contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S) affectée au BAPSA de 1 830 à 3 372 millions de francs, soit une majoration de 1 542 millions de francs, présente pour conséquence de diminuer le solde 2001 de la C3S, qui est affecté en 2002 au Fonds de solidarité vieillesse et retracé dans la catégorie « impôts et taxes » de l'article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.
    Mais cette « coordination » soulève deux problèmes au regard du principe de sincérité des comptes sociaux et du principe d'annualité qui s'attache aux recettes de la loi de financement de la sécurité sociale :
    - le Gouvernement a tenu compte d'une « réévaluation » de 820 millions de francs des recettes 2001 de la C3S par rapport aux prévisions présentées lors de la commission des comptes de la sécurité sociale du 20 septembre 2001 : en conséquence, le « solde » 2001 de la C3S n'est diminué que de 722 millions de francs, et non de 1 542 millions de francs ; il serait curieux, au regard du principe de sincérité, que seule la C3S fasse l'objet d'un tel « retraitement » par rapport aux données communiquées au Parlement, ce retraitement intervenant de surcroît en nouvelle lecture ;
    - il est difficile de comprendre qu'une mesure prévue pour 2001 puisse avoir la moindre influence sur les prévisions de recettes pour 2002. Un traitement comptable scrupuleux du principe d'annualité des recettes de la loi de financement aurait dû conduire à réduire la fraction de C3S affectée au Fonds de solidarité vieillesse sur l'exercice 2001, et non sur l'exercice 2002. La catégorie « Impôts et taxes » des recettes de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 est ainsi insincère.
    L'article 69 de la loi de financement de la sécurité sociale, relatif aux objectifs de dépenses pour 2002, appelle plusieurs observations, qui mettent en cause sa sincérité.
    L'objectif de dépenses de la branche famille n'intègre pas, en premier lieu, les dépenses du Fonds d'investissement pour la petite enfance (FIPE), prévues à l'article 59, et le versement au fonds de réserve pour les retraites, prévu à l'article 68, alors que ces dépenses ne peuvent être recevables, au regard du principe d'annualité de la loi de financement de la sécurité sociale, que si elles sont inscrites au sein de cet objectif.
    En effet, les dépenses du FIPE sont enregistrées au sein de l'un des trois fonds de la Caisse nationale d'allocations familiales, le Fonds national d'action sociale (FNAS), dont les autres dépenses sont par ailleurs comptabilisés dans l'objectif de dépenses. Selon l'exposé des motifs de l'article 59, le Gouvernement prétend les faire figurer en « charges exceptionnelles », pour les exclure des objectifs de dépenses.
    Or les « charges exceptionnelles » du FNAS, existent déjà (cf., par exemple, Compte financier 2000, p. 67, II « total des charges exceptionnelles ») et sont, d'un point de vue comptable, des charges qui se rattachent à l'exercice de l'année et inscrites dans l'objectif de dépenses de la branche famille. Le Gouvernement prétend créer là une catégorie de charges « tellement exceptionnelles » qu'il n'y aurait pas lieu de ne les rattacher à un exercice, au mépris de tous les principes comptables.
    Pour l'année 2002, les comptes de la branche famille sont présentés en droits constatés et non, comme en 2001, en encaissement-décaissement. La CNAF a déclaré elle même, par une décision de sa commission d'action sociale en date du 25 septembre 2001, que les projets n'ayant pu être financés en 2001 du fait de l'insuffisance de l'enveloppe initiale, le seront en 2002, à hauteur de 500 millions de francs au moins.
    Les dépenses de ce fonds sont bien des dépenses rattachées à l'année 2002, et la procédure de création d'un fonds n'est qu'un artifice visant à minorer l'objectif de dépenses de 1,5 milliard de francs et faire apparaître ainsi un excédent de la branche, et du régime général, majoré d'autant.
    C'est bien l'atteinte grave à la sincérité des lois de financement de la sécurité sociale qui doit être ici sanctionnée car le Gouvernement prétend créer un circuit de recettes et de dépenses parallèle, d'un montant total de 6,5 milliards de francs (1,5 milliard de francs au titre du FIPE, 5 milliards de francs au titre du Fonds de réserve), ayant pour seule finalité de masquer l'évolution réelle des dépenses de la sécurité sociale et d'améliorer faussement le solde présenté pour 2002.
    Le Gouvernement prétend à la neutralité financière ; de fait, ces dépenses sont sans impact sur l'exercice 2000 de rattachement ou sur l'exercice 2002 d'exécution. Si les dépenses du fonds d'investissement pour les crèches, ou le versement au fonds de réserve pour les retraites, étaient inscrites régulièrement dans l'objectif de dépenses, le résultat de la branche serait minoré d'autant en 2002, et cette minoration se répercuterait in fine,  à la clôture de l'exercice, lors de l'incorporation du résultat de l'exercice dans les réserves, sur le fonds de roulement de la CNAF.
    Dans un sens inverse, l'objectif de dépense de la branche famille intègre ce qu'il ne devrait pas intégrer : la prise en charge par la branche du congé de paternité, accordé par la branche maladie-maternité. Or, conformément à la règle posée pour la consolidation des transferts d'une branche à une autre, ces dépenses ne devraient pas être inscrites. Ainsi le Gouvernement précise que « l'allocation vieillesse parent au foyer (AVPF) étant un transfert entre régimes de base, ce transfert est consolidé, c'est-à-dire qu'il n'apparaît pas dans l'agrégat de dépense ». Le Gouvernement applique deux règles différentes à deux cas similaires ; de même que l'AVPF, versé par la CNAF à la CNAV, n'apparaît pas dans l'objectif de dépenses, le congé de paternité, versé par la CNAF aux régimes d'assurance maladie, ne devrait pas apparaître dans l'objectif de dépenses de la branche famille.
    De plus, cet objectif s'élève pour 2002 à 42,01 milliards d'euros, soit une progression affichée de 5,4 % par rapport à 2001. Au regard du champ retenu, une telle progression appelle de fortes interrogations sur sa sincérité, compte tenu de la faible revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF) retenue par le Gouvernement (2,1 %), qui sous-tend pourtant, pour une grande partie, la détermination de cet objectif. Il apparaît en outre que les charges de la CNAF telles que prises en compte par l'objectif de dépenses de la branche famille sont évaluées à 41,467 millions d'euros hors AVPF (cf. annexe c, p. 28). Or, le rapport présenté lors de la Commission des comptes de la sécurité sociale du 20 septembre 2001 prévoyait un total de charges pour 2002, hors AVPF mais en y incluant les mesures proposées par le Gouvernement, de 41,788 millions d'euros. L'objectif de dépenses semble avoir été ainsi minoré de 321 millions d'euros (soit 2,1 milliards de francs), sans par ailleurs qu'aucune information ne vienne justifier une telle réduction, renforçant son caractère arbitraire.
    Enfin, il convient de rappeler que l'objectif de dépenses de la branche famille a été systématiquement surestimé, comme en témoignent les réalisations 1998, 1999 et 2000 - hors « l'effet de champ » créé artificiellement par la prise en compte, en cours d'année, du financement de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire - et comme en atteste également la prévision de réalisation pour 2001, inférieure de 1,2 milliard de francs à l'objectif de dépenses adopté par la loi de financement pour  2001.
    S'agissant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, fixé par l'article 71 :
    - le montant de 112,8 milliards d'euros pour l'ONDAM 2002 correspond, selon le rapport présenté lors de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale du 20 septembre 2001, « à une augmentation de 3,8 % des dépenses par rapport à un objectif 2001 recalculé en droits constatés et rebasé en fonction des prévisions actuelles de dépenses pour 2001 ». Ce même rapport souligne que « l'hypothèse retenue en matière de dépenses d'assurance maladie est particulièrement ambitieuse. L'objectif de 3,8 % fixé pour 2002, qui inclut le financement de la réduction du temps de travail dans les hôpitaux, correspond à un objectif inférieur pour les autres dépenses. Sa réalisation supposerait un freinage considérable par rapport à la tendance moyenne des deux dernières années, supérieure à 5 %. On rappelle que les objectifs fixés pour 2000 et 2001 ont été dépassés d'environ 2,5 milliards d'euros (soit 16 à 17 milliards de francs) ». De plus, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 ne comprend aucun dispositif permettant d'espérer un ralentissement des dépenses d'assurance maladie ;
    - l'ONDAM retenu apparaît ainsi « insincère » : la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 est entachée par une « erreur manifeste d'appréciation » ;
    - par voie de conséquence, l'objectif de dépenses de la branche maladie maternité invalidité décès, fixé à l'article 70, est également insincère.
    Certes, les objectifs de dépenses ne correspondent pas à des montants limitatifs de crédits ; pour autant, il importe que leur fixation, prévue par le législateur organique, obéisse à des règles sincères, fiables et pérennes.
    Mettant systématiquement en cause l'objectif constitutionnel d'équilibre de la sécurité sociale, s'appuyant sur des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses insincères, l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 doit être annulé.