I. - Sur l'établissement de seuils permettant aux listes
    de se présenter au second tour ou de fusionner
    La loi adoptée en dernière lecture par l'Assemblée nationale le 22 décembre 1998 prétend remédier aux dysfonctionnements des conseils régionaux élus sous l'empire de la loi du 10 juillet 1985. Pour éviter la dispersion des suffrages et l'absence de majorité stable constatées notamment depuis les dernières élections, elle établit une représentation proportionnelle à deux tours avec un correctif majoritaire, inspiré du scrutin municipal applicable aux communes de plus de 3 500 habitants.
    Or cet objectif visant à concilier représentation démocratique et efficacité de gestion a été dénaturé, au cours de la discussion parlementaire, par l'adoption d'amendements.
    Le texte initial prévoyait, en effet, un seuil de 10 % de suffrages exprimés pour se présenter au second tour et de 5 % pour fusionner. A l'issue de l'examen parlementaire, ces seuils ont été abaissés respectivement à 5 % et à 3 % des suffrages exprimés, selon les dispositions de l'article 4, alinéa 4 :
    « Seules peuvent se présenter au second tour les listes ayant obtenu au premier tour un nombre suffisant de suffrages au moins égal à 5 % du total des suffrages exprimés. La composition de ces listes peut être modifiée pour comprendre des candidats ayant figuré au premier tour sur d'autres listes, sous réserve que celles-ci aient obtenu au premier tour au moins 3 % des suffrages exprimés et ne se présentent pas au second tour. »
    Ce mécanisme apparaît contraire, sous deux aspects, aux principes constitutionnels devant régir les modes de scrutin.
    1. D'une part, l'abaissement des seuils inhérents à tout scrutin à deux tours porte atteinte aux objectifs poursuivis par le législateur qui est de favoriser l'émergence de majorités stables. Cette proposition de réforme résulte, en effet, du constat que le mode de scrutin régional, institué en 1985, favorise l'émiettement. Ainsi, le législateur, dans ce domaine, a souhaité prendre en compte des impératifs d'intérêt général (décision CC 86-208, 1er et 2 juillet 1986) :
    - les conditions dans lesquelles sera attribuée la prime majoritaire aux diverses listes seront sensiblement différentes selon son application au premier ou au second tour. Or cette question est d'importance puisqu'elle concerne, selon la loi contestée, un « nombre de sièges égal au quart du nombre de sièges à pourvoir, arrondi à l'entier supérieur » ;
    - au second tour la présence de nombreuses listes, encouragée par l'abaissement à 5 % des suffrages exprimés du seuil de présentation, donnera au correctif majoritaire du premier tour un sens profondément différent. Selon toute vraisemblance, la dispersion des suffrages sur trois, quatre, voire cinq listes aboutira, dans la plupart des régions, à faire bénéficier d'un quart des sièges supplémentaires des listes, très en deçà de la majorité absolue requise au premier tour ;
    - en favorisant la présence au second tour de nombreuses listes, la loi déférée crée elle-même des conditions de répartition des sièges différentes de l'objectif poursuivi par le législateur. Sur cette question, le Gouvernement a pourtant déclaré lors des débats parlementaires : « La liste doit avoir obtenu 10 % des suffrages pour être présentée au deuxième tour. Elle peut fusionner avec des listes qui ont recueilli jusqu'à 3 % des suffrages, mais il faut 10 % pour aller au deuxième tour, nous sommes bien d'accord sur ce point. Si nous abaissons le seuil, par exemple à 5 %, nous nous trouvons dans un système proportionnel et nous ne sommes plus dans une logique qui permet de dégager des majorités. Nous sommes dans la logique qui conduit à l'émiettement, au fractionnement des forces politiques. »
    2. D'autre part, les dispositions contestées de la loi déférée violent manifestement l'objectif constitutionnel de clarté s'imposant au législateur en matière de scrutins politiques. En effet, ceux-ci permettent l'expression non seulement du suffrage, mais aussi de la souveraineté nationale, fondement de notre République.
    Cet objectif se déduit de la combinaison de nos textes fondamentaux (Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, Préambule des constitutions de 1946 et 1958, article 3 de la Constitution de 1958). Il implique que l'opération électorale, quelles que soient ses modalités, permette aux électeurs d'en comprendre la portée et les enjeux. S'il appartient aux partis politiques de structurer les comportements électoraux, il appartient au législateur, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, d'aménager la formulation d'un choix libre et éclairé.
    A l'évidence, plusieurs procédés, d'inspiration différente, peuvent être mis en oeuvre, dans le respect d'un suffrage « direct ou indirect », mais « toujours universel, égal et secret » (art. 3, alinéa 3, de la Constitution de 1958). Mais, quelle qu'en soit la logique, chacun d'eux doit répondre à un impératif de transparence. Ce n'est pas le cas de la loi contestée.
    Construite sur l'exigence d'une majorité absolue impliquant un effet de simplification et de regroupement au second tour, elle en contredit en réalité l'apparence, en organisant elle-même l'atomisation de la représentation politique. Les effets conjugués de l'abaissement des seuils de présentation (5 %) et de fusion (3 %) aboutiront à un résultat inverse de celui escompté par le législateur. Ni la cohérence ni la stabilité des majorités régionales ne s'en trouveront renforcées. Dans une représentation proportionnelle à deux tours, comportant un correctif majoritaire, la fixation de seuils suffisamment élevés, comparables à ceux du scrutin municipal, était indispensable pour répondre à l'objectif affiché initialement : ceux qui ont été retenus à l'Assemblée nationale sont incompatibles avec la nécessité d'un choix clair. En passant de 10 à 5 % et de 5 à 3 %, soit à un niveau inférieur à celui du remboursement des frais de campagne, le législateur a changé de nature le dispositif électoral et contredit l'objectif constitutionnel qu'il doit respecter.