Issue de plusieurs initiatives parlementaires, la proposition de loi relative au pacte civil de solidarité a été définitivement adoptée le 13 octobre 1999.
    Ce texte tend à permettre à deux personnes qui vivent ensemble sans être mariées d'organiser leur vie commune. Compte tenu du développement de l'union libre dans notre société, les parlementaires ont, en effet, entendu donner aux couples, hétérosexuels ou homosexuels, ayant une certaine stabilité, la possibilité de définir dans un cadre contractuel les arrangements matériels qu'implique nécessairement une cohabitation durable.
    Le cadre contractuel ainsi défini est d'une nature radicalement différente de l'institution du mariage. A la différence de celle-ci, le pacte civil de solidarité a essentiellement pour objet de définir des droits et obligations à caractère patrimonial. Il ne peut être assimilé à l'engagement moral que comporte le lien matrimonial et, à la différence de ce dernier, est dépourvu de tout effet en ce qui concerne tant la filiation des éventuels enfants des partenaires que la vocation héréditaire d'un des cocontractants vis-à-vis de l'autre.
    Toutefois, et dès lors que la vie du couple se trouve ainsi inscrite dans un cadre juridique, le législateur a entendu y attacher des effets de droit pour l'application de certaines législations, notamment en matière fiscale.
    Ce texte a été déféré au Conseil constitutionnel, d'une part, par plus de soixante députés, d'autre part, par plus de soixante sénateurs, qui l'estiment contraire à la Constitution sur plusieurs points. Les requérants adressent à la loi adoptée de nombreuses critiques, qu'il paraît possible de regrouper en distinguant la procédure d'élaboration de la loi, l'exercice par le législateur de sa compétence, les conditions de conclusion du pacte civil de solidarité, son régime juridique au regard du droit civil et du droit fiscal et enfin les conditions de sa dissolution.
    En outre, le texte est également critiqué, en tant qu'il comporte une définition du concubinage.
    Ces deux recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes :
    I. - Sur le respect des règles encadrant l'initiative des lois
    A. - Les requérants contestent à cet égard la procédure d'élaboration de la loi, à un double titre.
    1. Ils mettent d'abord en cause sa conformité au règlement de l'Assemblée nationale.
    L'examen du texte contesté, qui a commencé à l'Assemblée nationale le 3 novembre 1998, avait été précédé de débats sur un texte d'inspiration comparable, tendant également à conférer un statut légal aux couples non mariés. Ces débats avaient cependant pris fin avec l'adoption d'une exception d'irrecevabilité, laquelle avait entraîné le rejet de ce premier texte.
    Estimant que la nouvelle proposition examinée par le Parlement n'était, en réalité, que la reproduction de la précédente, les requérants en déduisent que son examen, puis son adoption, n'ont pu avoir lieu qu'en violation des dispositions du 4 de l'article 91 du règlement de l'Assemblée nationale, d'où il résulte que l'adoption d'une exception d'irrecevabilité signifie que le texte est contraire à la Constitution, et de celles du 3 de l'article 84 du même règlement, aux termes duquel « les propositions repoussées par l'Assemblée ne peuvent être reproduites avant un délai d'un an ». Ils y voient « un véritable détournement de procédure au regard du contrôle de constitutionnalité », ainsi qu'une violation de l'article 34 de la Constitution.
    2. Les auteurs des saisines font par ailleurs valoir que la proposition de loi aurait dû être déclarée irrecevable, au regard des règles encadrant l'initiative des lois en matière financière.
    Ils estiment, en effet, que l'adoption du texte entraînera, à travers les avantages fiscaux et sociaux qu'il a pour effet d'accorder, d'importantes diminutions de ressources publiques, sans que la compensation prévue soit réelle et suffisante. Les députés requérants considèrent également que les modalités d'enregistrement du pacte civil de solidarité sont de nature à aggraver les charges publiques.
    Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, soutiennent en outre que les dispositions de l'article 7 de la loi, qui accordent la qualité d'ayant droit à la personne liée à un assuré social par un pacte, ont été adoptées en méconnaissance des exigences du quatrième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 relatif au domaine des lois de finances.
    B. - Pour sa part, le Gouvernement considère que la loi adoptée ne s'expose à aucune de ces critiques.
    1. En premier lieu, l'argumentation tirée du règlement de l'Assemblée nationale est inopérante.
    En effet, et ainsi que le reconnaissent les auteurs des saisines, les règlements des assemblées n'ont pas, par eux-mêmes, valeur constitutionnelle. Cette jurisprudence constante a notamment été rappelée, à propos des règles régissant la recevabilité des initiatives parlementaires, par la décision no 93-329 DC du 13 janvier 1994.
    Ce n'est que dans la mesure où la disposition invoquée ne ferait qu'exprimer une règle constitutionnelle que celle-ci pourrait être utilement invoquée. Or en l'espèce, le principe est, au contraire, celui exprimé par le premier alinéa de l'article 39 de la Constitution, aux termes duquel « l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement ». Le pouvoir d'initiative des parlementaires n'étant pas soumis à d'autres limites que celles résultant des article 40 et 41 de la Constitution, le règlement de l'Assemblée nationale ne saurait recevoir une interprétation contraire à celle-ci, et on voit mal comment l'article 34, dont se prévalent les députés requérants, pourrait être utilement invoqué au soutien de leur moyen.
    2. En second lieu, l'argumentation tirée des règles encadrant l'initiative des lois en matière financière n'est pas davantage fondée.
    S'agissant des dispositions de l'article 40 de la Constitution, le bureau de la commission des finances de l'Assemblée nationale, saisi en application du deuxième alinéa de l'article 92 du règlement de cette Assemblée, a estimé qu'elles n'étaient pas applicables à la proposition de loi relative au pacte civil de solidarité, ainsi qu'il ressort des indications fournies aux députés à l'ouverture de la séance du 3 novembre 1998.
    a) On observera d'abord qu'il l'a fait à bon droit.
    D'une part, la proposition comportait un article 12 prévoyant de compenser les diminutions de recettes fiscales et de cotisations sociales, respectivement, par une majoration des droits prévus par les articles 575 et 575 A du code général des impôts et par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 A et 885 U. La rédaction ainsi adoptée l'a été en parfaite conformité avec les critères retenus en la matière, tels qu'ils ont été résumés, en dernier lieu, dans le rapport d'information présenté en 1994 par M. Jacques Barrot, alors président de la commission des finances de l'Assemblée nationale (rapport no 1273 enregistré le 25 mai 1994, notamment p. 63 et suivantes).
    D'autre part, le texte déposé ne comportait, contrairement à ce que soutiennent les députés requérants, aucune incidence directe sur les charges publiques. L'on ne saurait, en effet, sérieusement soutenir - sauf à faire prévaloir une conception particulièrement restrictive du pouvoir d'initiative consacré par l'article 39 - que l'article 40 interdit aux parlementaires de proposer des mesures susceptibles d'avoir des incidences indirectes en termes de coût de fonctionnement pour les administrations ou les juridictions.
    b) Cela étant, on peut s'interroger sur le caractère opérant d'un tel moyen à l'égard du texte, tel qu'il a été finalement adopté. Si les mesures de compensation figurant à l'article 12 de la proposition n'avaient pas été suffisantes, l'irrecevabilité qui en aurait résulté n'aurait affecté que les articles ayant une incidence financière, et non pas la proposition dans son ensemble, dans la mesure où ces articles sont dissociables du reste du texte (no 77-91 DC du 18 janvier 1978). La proposition de loi serait donc restée recevable pour le surplus, et aurait régulièrement été enregistrée et mise en discussion.
    Dès lors que l'appréciation portée par les autorités parlementaires au regard de l'article 40 ne pouvait ainsi, en tout état de cause, faire obstacle à l'examen de la proposition, on peut se demander si la contestation des articles en cause, théoriquement opérante au moment où s'engage la discussion du texte, conserve encore un objet, à partir du moment où le Gouvernement accepte la suppression de ces gages. Il importe, en effet, de ne pas perdre de vue la portée exacte de l'article 40, qui a essentiellement pour objet d'encadrer l'initiative des parlementaires en matière financière en les plaçant en face de leurs responsabilités, et qui ne saurait avoir pour effet de limiter celle du Gouvernement. Les interdictions que comporte cet article ne s'adressant pas au Gouvernement, celui-ci peut toujours faire connaître son assentiment à l'initiative ainsi prise en supprimant les gages, c'est-à-dire en reprenant à son compte les articles ayant une incidence financière. L'adoption d'un tel amendement peut donc être regardé comme levant tout obstacle au regard de l'article 40.
    La faculté ainsi reconnue au Gouvernement a été, en l'espèce, utilisée par lui le 8 décembre 1998, lors de l'examen et de la suppression de l'article 12. Il est donc permis de penser qu'à les supposer même fondées au départ, les critiques dirigées contre cet article, et tenant au caractère réel et suffisant des compensations qu'il avait auparavant prévues, se trouveraient ainsi privées de portée utile, dès lors qu'il ne figure plus dans la loi.
    S'agissant enfin de l'invocation, par les sénateurs requérants, de l'article 1er de l'ordonnance organique relative aux lois de finances, elle est, en tout état de cause, inopérante, dans la mesure où l'article 7 qu'ils critiquent ne concerne pas les charges de l'Etat.