Paris, le 9 février 1995.
Le Premier ministre 
à Mesdames et Messieurs les ministres
Un récent rapport du Conseil d'Etat (1) a souligné l'attention insuffisante que l'administration accorde généralement aux réclamations qui lui sont adressées.
Comme le relève ce rapport, les demandes préalables et les requêtes gracieuses font le plus souvent l'objet d'un examen superficiel. Elles ne sont pas instruites ou, quand elles le sont, l'instruction se fait à un niveau de responsabilité insuffisant pour permettre la recherche d'une solution et dans un état d'esprit défavorable à l'administré. La tentation du silence, qui fait naître la décision implicite de rejet, l'emporte alors, en raison de sa facilité, sur la raison d'être de la procédure.
Pourtant, la complexité croissante des relations sociales et l'exigence par les administrés d'une meilleure reconnaissance de leurs droits imposent à l'administration de mieux répondre à la demande dont elle est l'objet de la part de la société.
Il convient donc de redonner vie aux procédures de recours préalable. Celles-ci doivent constituer un filtre efficace qui empêche un certain nombre de réclamations de déboucher sur un terrain contentieux.
Je souhaite, par la présente circulaire, vous rappeler les règles applicables en cette matière et insister sur la nécessité pour vos services de procéder à un examen collectif des réclamations qui leur sont adressées.
 1. L'obligation pour les administrés de formuler 
une demande préalable ou un recours administratif préalable
1.1. En matière de plein contentieux, l'obligation de saisir préalablement l'administration d'une demande résulte de l'article 1er du décret n° 65-29 du 11 janvier 1965 modifié relatif aux délais de recours. Cette disposition a été reprise dans l'article R. 102 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. Il est en effet nécessaire, pour pouvoir lier le contentieux, de provoquer de la part de l'administration une décision, explicite ou implicite, rejetant une demande.
La seule exception à cette règle concerne les litiges de travaux publics. Compte tenu des particularités de ce contentieux, où les demandes initiales sont souvent dirigées contre des personnes de droit privé (architectes, entrepreneurs notamment), la prudence commande de ne pas mettre fin à cette exception avant que les conséquences d'une telle réforme n'aient été soigneusement étudiées. A cet égard, je vous serais reconnaissant de me faire part de votre position sur l'opportunité de supprimer cette règle procédurale.
1.2. Il n'existe pas d'obligation générale de recours administratif préalable dans le domaine de l'excès de pouvoir. Dans les quelques matières où une telle obligation a été imposée, des effets positifs ont été observés. Mais ce résultat a été obtenu parce que des procédures administratives ont été mises en place simultanément pour traiter sérieusement les réclamations. Les dispositions prises pour ouvrir l'accès aux documents administratifs ont ainsi montré combien une démarche axée sur la résolution non contentieuse des litiges peut se révéler fructueuse, à condition que des moyens administratifs suffisants lui soient consacrés. C'est pourquoi, avant d'envisager une généralisation de la règle selon laquelle un recours administratif constituerait un préalable obligatoire à la saisine de la juridiction administrative, il convient d'adapter l'organisation des services de l'Etat afin d'assurer le traitement efficace des réclamations. Je vous invite à me saisir de toute proposition à cete effet.
1.3. Je vous rappelle que, dans tous les domaines où un recours administratif préalable est obligatoire, il vous incombe d'opposer devant le juge administratif, lorsque celui-ci est saisi directement par les justiciables, l'irrecevabilité de la requête. De même, en matière de plein contentieux, l'absence de demande préalable devra être opposée au requérant. En effet, si l'administration répond sur le fond à la requête que lui transmet le juge, ce dernier considère qu'elle agit comme si elle avait été saisie d'une demande préalable et le contentieux se trouve alors lié. Il est donc essentiel, pour donner une portée effective au caractère obligatoire d'une saisine préalable de l'administration, de ne pas omettre de faire valoir cette règle au contentieux.