Rapport au Président de la République
              Monsieur le Président,
      La sécurité sociale a été fondée en 1945 autour de quelques idées fortes et     exigeantes : la solidarité entre tous, l'universalité de la couverture     sociale et la responsabilité de chacun d'entre nous. Sa création a suscité     une progression remarquable du niveau de la protection sociale dont     bénéficient aujourd'hui tous les Français. Ayant fait la preuve de ses     capacités (capacité à mettre en oeuvre les modifications de la législation,
     service régulier et fiable des prestations, coûts de gestion réduits...),
     elle s'est imposée comme le ciment de la cohésion nationale. Elle constitue     aujourd'hui, de ce fait, l'un des plus importants de nos services publics.
      Cinquante ans après sa fondation, la sécurité sociale se trouve néanmoins à     la croisée des chemins. Ses structures actuelles ne sont plus correctement     adaptées aux nouvelles exigences d'évolution de la protection sociale. Ce     constat s'impose tout particulièrement dans le domaine de l'assurance maladie     mais vaut également pour l'ensemble des branches.
      Le présent projet d'ordonnance a pour objet de réformer l'organisation de la     sécurité sociale afin qu'elle soit à même de relever les défis économiques,
     sociaux et sanitaires auxquels elle est confrontée et afin d'assurer sa     pérennité. Il tire toutes les conséquences, pour l'architecture et la gestion     des caisses de sécurité sociale et pour les relations qu'elles entretiennent     avec l'Etat, de la loi constitutionnelle votée par le Congrès le 19 février     1996. Il crée les structures et les outils de gestion nécessaires à la mise     en oeuvre rapide et efficace des réformes relatives à la maîtrise médicalisée     des dépenses de soins et de l'hospitalisation publique et privée.
      Ce faisant, les dispositions du projet d'ordonnance préservent et confortent     les caractéristiques essentielles qui font la force et l'originalité de la     sécurité sociale à la française, qu'il s'agisse de sa décentralisation dans     le cadre d'un réseau d'organismes de droit privé chargés d'une mission de     service public ou de son autonomie de gestion sous la responsabilité des     partenaires sociaux.
      Le projet d'ordonnance comporte plusieurs séries de dispositions novatrices     qui sont sous-tendues par deux objectifs communs : le renforcement du     partenariat à tous les niveaux du système et des relations entre ses acteurs     d'une part, l'instauration d'un nouveau dynamisme dans la gestion de     l'institution d'autre part.
      Le projet d'ordonnance vise tout d'abord à inscrire dans un cadre clair et     stable l'exercice des responsabilités respectives de l'Etat et de la sécurité     sociale. A cette fin, il institue une démarche contractuelle au coeur de     leurs relations. Dans le respect des lois de financement de la sécurité     sociale, le projet d'ordonnance prévoit ainsi la conclusion de conventions     pluriannuelles d'objectifs et de gestion.
      Ces conventions visent à accroître l'autonomie de gestion des caisses et à     renforcer le partenariat entre les parties signataires. Dans la branche     maladie, les conventions d'objectifs et de gestion permettent de décliner,
     pour le domaine des dépenses de soins de ville, les objectifs votés par le     Parlement.
      La nouvelle logique contractuelle est confortée par la mise en place des     conseils de surveillance, instances indépendantes qui examineront, auprès de     chacune des caisses nationales, la mise en oeuvre des conventions d'objectifs     et de gestion. Ces conseils seront ainsi les garants de la nouvelle chaîne     des responsabilités créée par la révision constitutionnelle.
      Le projet d'ordonnance accroît parallèlement le rôle des caisses nationales,     notamment à travers le processus des conventions d'objectifs et de gestion et     les procédures de consultation et de propositions.
      En outre, le projet d'ordonnance rénove le paritarisme et la démocratie     sociale en renouvelant la composition des conseils d'administration des     organismes du régime général. Ainsi, les représentants des salariés, désignés     désormais par les organisations syndicales, et les représentants des     employeurs disposent d'un même nombre de sièges. Les conseils     d'administration, rajeunis, sont élargis à des personnes qualifiées, pour     permettre une ouverture des organismes de sécurité sociale sur les autres     secteurs de la vie économique et sociale.
      Pour ce qui concerne l'assurance maladie, le projet d'ordonnance réaménage     les structures afin de les rendre mieux à même de mettre en oeuvre les     réformes définies par les ordonnances sur la maîtrise médicalisée des     dépenses de soins et sur l'hospitalisation publique et privée et afin     d'accroître les synergies qui sont aujourd'hui insuffisantes. En particulier,     il prévoit la création d'unions régionales des caisses d'assurance maladie,
     chargées de définir une stratégie régionale commune de gestion du risque dans     le domaine ambulatoire, qui fait pour l'instant défaut. Par ailleurs, il     renforce la nécessaire coopération entre les caisses et les différents     échelons du contrôle médical tout en respectant l'autonomie de ces derniers.      Le projet d'ordonnance s'attache enfin à la modernisation de la gestion des     carrières des directeurs des caisses de sécurité sociale et au renforcement     de leur autorité. Ce sont là deux conditions essentielles pour assurer une     plus grande efficacité d'ensemble du système et un pilotage plus dynamique du     réseau des caisses. La possibilité d'une gestion nationale des carrières des     directeurs des caisses locales, à l'initiative des caisses nationales mais     selon des modalités entourées de toutes les garanties nécessaires tant pour     les intéressés que pour les caisses locales, est un élément déterminant de la     réforme.
      Le projet d'ordonnance comporte sept titres.
      Le titre Ier est relatif aux conventions d'objectifs et de gestion (art. 1er     à 5).
      Les articles 1er, 2, 3 et 4 prévoient, dans le respect des lois de     financement de la sécurité sociale, la conclusion par l'Etat de conventions     d'objectifs et de gestion avec les organismes nationaux du régime général, la     Caisse nationale d'assurance maladie et maternité des travailleurs non     salariés non agricoles, la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole     et les organisations autonomes d'assurance vieillesse des travailleurs non     salariés, des professions artisanales, industrielles et commerciales. Compte     tenu du principe d'autonomie de sa gestion posée par la loi du 25 juillet     1994, la branche des accidents du travail et des maladies professionnelles     n'entre pas dans le champ des conventions.
      Les conventions d'objectifs et de gestion sont signées, pour le compte de     chaque organisme, par son président, après délibération du conseil     d'administration, et par son directeur.
      L'objet des conventions d'objectifs et de gestion est très large. Ainsi,
     celles-ci déterminent, pour chaque branche ainsi que pour les organismes de     recouvrement, les objectifs pluriannuels de gestion, en particulier ceux liés     à la gestion du risque, à la qualité du service aux usagers et, le cas     échéant, les objectifs liés à la politique d'action sociale et de prévention.     Elles déterminent également les moyens de fonctionnement dont les organismes     disposent, en précisant notamment les règles de calcul et d'évolution des     budgets des caisses, ainsi que, le cas échéant, les modalités d'amélioration     du réseau des caisses locales. Elles déterminent enfin les actions mises en     oeuvre par chaque signataire ainsi que les modalités selon lesquelles elles     peuvent être révisées par avenant en cours d'exécution et le processus     d'évaluation contradictoire des résultats, auquel les services déconcentrés     de l'Etat seront étroitement associés.
      Pour la branche maladie des trois principaux régimes de sécurité sociale     (régime général, régime des professions non salariées non agricoles et régime     agricole), les conventions d'objectifs et de gestion mentionnent notamment     les orientations pluriannuelles de l'action du Gouvernement dans le domaine     de la santé publique, de la démographie médicale et du médicament. Un avenant     annuel à ces conventions fixe l'objectif prévisionnel d'évolution des     dépenses de soins de ville, déterminé chaque année en fonction de l'objectif     national d'évolution des dépenses d'assurance maladie voté par le Parlement.      La signature de conventions d'objectifs et de gestion se traduit par un     allégement de la tutelle de l'Etat sur les caisses nationales. Les budgets     des caisses nationales sont désormais exécutoires de plein droit et     l'obligation est posée pour les ministres chargés de la sécurité sociale et     du budget de motiver leur éventuelle opposition aux décisions des conseils     d'administration prises en application des conventions, soit pour     non-conformité à celles-ci, soit pour non-respect de la loi.
      Les conventions d'objectifs et de gestion sont mises en oeuvre au plan local     par des contrats pluriannuels entre les caisses nationales et les caisses     locales, hormis dans le régime agricole.
      L'article 5 prévoit que les conventions d'objectifs et de gestion ainsi que     les contrats entre les caisses nationales et les caisses locales peuvent     entrer en application à compter du 1er janvier 1997.
      Le titre II est relatif aux conseils d'administration des organismes du     régime général de sécurité sociale (art. 6 à 21).
      Le titre II comporte trois chapitres.
      Le chapitre Ier (art. 6 et 7) est relatif à la composition des conseils     d'administration des caisses nationales, de l'Agence centrale des organismes     de sécurité sociale et des caisses régionales et locales.
      L'article 6 rénove la composition des conseils d'administration des     organismes de sécurité sociale du régime général. Celle-ci répond désormais     aux principes suivants, adaptés aux particularités des organismes :
      - les représentants des assurés sociaux et les représentants des employeurs     disposent d'un même nombre de sièges (13 au plan national et 8 au plan     local). Dans la branche famille et dans la branche du recouvrement, une place     est prévue pour les représentants des travailleurs indépendants ;
      - les représentants des assurés sociaux sont désormais désignés par les     organisations syndicales de salariés interprofessionnelles représentatives au     plan national et nommés par l'autorité compétente de l'Etat ;
      - une représentation spécifique de la Fédération nationale de la mutualité     française et des associations familiales est maintenue pour les branches les     concernant ;
      - les conseils d'administration sont élargis à des personnes qualifiées     issues de la société civile et désignés intuitu personae par l'Etat à raison     de leurs compétences, dont au moins un représentant des retraités dans la     branche vieillesse.
      Siègent également avec voix consultative des représentants élus du personnel     et, dans les conseils d'administration de la branche vieillesse et de la     branche maladie, des représentants des associations familiales.
      L'article 7 concerne des aménagements formels du code de la sécurité sociale     et les modalités d'application de l'article précédent.
      Le chapitre II (art. 8 à 14) porte sur les administrateurs des caisses de     sécurité sociale.
      L'article 8 prévoit la réduction de la durée du mandat des administrateurs     de six à cinq ans.
      L'article 9 harmonise les dispositions relatives à la suppléance des     administrateurs représentants des assurés sociaux compte tenu du principe de     leur désignation.
      L'article 10 prend en compte ce même principe pour les conditions de     renouvellement des conseils ayant fait l'objet d'une dissolution.
      L'article 11 reprend les conditions actuelles d'accès aux fonctions     d'administrateur de caisse, en introduisant une limite d'âge de soixante-cinq     ans au plus à la date de leur nomination, sauf pour les représentants des     retraités. A titre transitoire, la limite d'âge est fixée à soixante-sept ans     au plus pour les administrateurs désignés lors du prochain renouvellement des     conseils d'administration.
      Le même article complète le régime des incompatibilités en l'étendant en     particulier, dans les organismes de la branche maladie, aux personnes     produisant, offrant ou délivrant des soins, des biens ou des services     médicaux qui donnent lieu à prise en charge par l'assurance maladie, ainsi     qu'aux mandataires d'organisations les représentant.
      L'article 12 étend le nouveau régime des incompatibilités à d'autres régimes     que le régime général.
      L'article 13 prévoit que le président et le vice-président sont élus par les     membres du conseil d'administration. Il précise que les personnes qualifiées     ne sont ni électeurs ni éligibles aux fonctions de président et de     vice-président. Le même article limite la durée des fonctions de président     dans un même organisme à cinq ans renouvelables une fois.
      L'article 14 précise que les dispositions des deux premiers chapitres du     titre II s'appliquent à compter du prochain renouvellement complet des     membres des conseils d'administration des organismes concernés. Il prévoit     que les mandats des membres des conseils d'administration des caisses     nationales du régime général et de l'Agence centrale des organismes de     sécurité sociale prennent fin le 15 juillet 1996.
      Le chapitre III (art. 15 à 17) a trait aux attributions des conseils     d'administration des organismes nationaux et locaux.
      L'article 15 améliore et renforce les pouvoirs de propositions et d'avis des     conseils d'administration des organismes nationaux. En particulier, leurs     avis, qui sont adressés par le Gouvernement au Parlement, portent désormais     également sur les projets de loi de financement de la sécurité sociale. Les     conseils d'administration ont également la possibilité de faire des     propositions de modifications de la législation en vigueur ainsi que des     propositions de modifications de nature réglementaire. Les premières sont     transmises au Parlement et au conseil de surveillance. Le Gouvernement est     tenu de faire connaître dans le délai d'un mois les suites qu'il réserve aux     secondes. Le même article précise, afin d'alléger la procédure de     consultation, que le conseil d'administration de l'Agence centrale des     organismes de sécurité sociale peut recevoir délégation des autres organismes     nationaux pour examiner les projets de texte relatifs aux ressources du     régime général.
      Les deux articles suivants complètent et précisent les champs d'intervention     des conseils d'administration des caisses locales.
      L'article 16 conforte le rôle des conseils d'administration des caisses     primaires d'assurance maladie dans le domaine de la gestion du risque tout en     améliorant les synergies entre services médicaux et services administratifs     des caisses. Ainsi, il est prévu que les conseils d'administration arrêtent     désormais chaque année un plan de gestion du risque, qui détermine les     actions à mener en coordination avec l'échelon local du contrôle médical dont     l'autonomie est préservée.
      L'article 17 confirme la compétence générale des conseils d'administration     tout en plaçant les relations avec les usagers et les partenaires des caisses     au coeur de leurs préoccupations. L'organisation chaque année d'une séance     publique consacrée aux relations de chaque caisse avec les usagers doit     permettre, en particulier, de pouvoir exposer clairement aux assurés sociaux     la politique suivie par les organismes. Le dialogue entre les conseils     d'administration des caisses primaires d'assurance maladie et les professions     de santé est amélioré par l'audition au moins deux fois par an de leurs     représentants.
      Le titre III est relatif aux conseils de surveillance (art. 18).
      L'article 18 institue un conseil de surveillance auprès de chaque caisse     nationale du régime général et de l'Agence centrale des organismes de     sécurité sociale. Les conseils de surveillance sont composés de représentants     du Parlement et des collectivités locales, de personnalités qualifiées ainsi     que, selon l'organisme national, de représentants des retraités, des familles     et des organisations oeuvrant dans le domaine économique et social et en     faveur des populations les plus démunies. Le conseil de surveillance de la     branche maladie comprend également des représentants des professions et     établissements de santé.
      Présidés par un membre du Parlement, les conseils de surveillance sont     chargés d'examiner les conditions de mise en oeuvre des conventions     d'objectifs et de gestion. Ils permettent également d'assurer une meilleure     articulation entre le Parlement, les gestionnaires des caisses et les autres     partenaires de la sécurité sociale.
      Les dispositions de l'article 18 entrent en vigueur à compter du prochain     renouvellement complet des membres des conseils d'administration des     organismes nationaux du régime général de sécurité sociale.
      Le titre IV est relatif aux directeurs des organismes de sécurité sociale du     régime général (art. 19 à 21).
      L'article 19 a pour objet d'élargir les responsabilités des directeurs, en     leur confiant la possibilité de décider des actions en justice à intenter au     nom de leur organisme dans de nombreuses matières.
      L'article 20 détermine tout d'abord les nouvelles conditions dans lesquelles     intervient la nomination des directeurs et des agents comptables des     organismes régionaux et locaux du régime général, auxquels ils demeurent liés     par un contrat de travail.
      L'initiative de la nomination du directeur et de l'agent comptable des     caisses locales est confiée au directeur de l'organisme national concerné qui     propose au conseil d'administration local une liste de trois noms. Cette     liste est établie après l'avis motivé d'une instance nationale et collégiale     instituée auprès de l'Union des caisses nationales de sécurité sociale, le     comité des carrières, chargé notamment de veiller à la mobilité des     intéressés entre les caisses et entre les branches. Le conseil     d'administration choisit sur cette liste son candidat, qui est nommé par le     directeur de l'organisme national concerné. En l'absence de décision du     conseil d'administration, le directeur de l'organisme national a la liberté     de nommer, parmi les trois noms, le candidat de son choix.
      L'article 20 fixe ensuite les modalités selon lesquelles le directeur de     l'organisme national peut mettre fin aux fonctions des directeurs et des     agents comptables pour un motif tiré de l'intérêt du service. Au nombre des     garanties prévues, figurent un avis du conseil d'administration local, un     droit d'opposition de ce conseil statuant à la majorité qualifiée, ainsi que     des garanties conventionnelles, notamment en termes de reclassement.
      Ces dispositions s'appliquent pour toutes les nominations intervenant à     compter du 1er octobre 1996. La procédure de fin de fonctions instituée par     la présente ordonnance s'applique à toutes les personnes ayant été nommées     aux termes du nouveau dispositif.
      L'article 20 élargit enfin les attributions des directeurs en prévoyant     qu'ils proposent aux conseils d'administration la nomination de leurs     collaborateurs directs, hormis l'agent comptable, et qu'ils président les     comités d'entreprise de leurs organismes.
      L'article 21 prévoit que les directeurs des organismes nationaux sont nommés     par l'Etat, comme c'est déjà le cas aujourd'hui, mais après qu'a été     recueilli l'avis du président de leur conseil d'administration.
      Le titre V institue les unions régionales des caisses d'assurance maladie     (art. 22 et 23).
      L'article 22 prévoit la création, avant le 1er janvier 1998, au sein de     chaque région d'une union régionale des caisses d'assurance maladie à     laquelle participent les organismes de base des différents régimes     obligatoires de base d'assurance maladie ayant une représentation     territoriale dans la région. Dans les départements d'outre-mer, les caisses     générales de sécurité sociale reçoivent les compétences des unions     régionales.
      L'article 22 définit les missions de cette nouvelle structure, chargée     principalement d'élaborer au niveau régional une politique commune de gestion     du risque, notamment dans le domaine des soins de ville, de veiller à sa mise     en oeuvre en lien avec les plans d'action locaux de gestion du risque et de     coordonner, pour plus de cohérence et d'efficacité, l'activité des services     du contrôle médical des différents régimes. L'union régionale apporte ses     compétences aux caisses en matière de prévention et d'éducation sanitaire.
     Elle peut être également chargée de mettre en oeuvre au plan régional les     mécanismes de régulation prévus par le dispositif conventionnel en matière de     soins de ville.
      L'union régionale bénéficie, pour mener à bien ses missions, du concours de     l'échelon régional du contrôle médical du régime général.
      Le conseil d'administration de l'union régionale est composée     d'administrateurs des caisses primaires d'assurance maladie, dans le respect     de la parité entre représentants des assurés sociaux et représentants des     employeurs, et d'administrateurs des caisses d'assurance maladie des autres     régimes. Une représentation spécifique de la Mutualité française est aménagée     au sein de l'union régionale. Des modalités particulières sont prévues afin     de prendre en compte les particularités du régime local d'Alsace-Moselle et     d'assurer la participation des représentants de son instance de gestion aux     unions régionales, dans le respect de la compétence tri-départementale de la     C.R.A.M. et de la C.R.A.V. d'Alsace-Moselle.
      Afin de conforter les liens entre le domaine ambulatoire et le domaine     hospitalier, le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation assiste     aux délibérations du conseil d'administration de l'union régionale.
      Les dispositions relatives à la nomination des directeurs et des agents     comptables des unions régionales sont tout à fait similaires à celles prévues     pour les organismes du régime général.
      L'article 23 fixe les modalités d'exercice de la tutelle par les services de     l'Etat sur les unions régionales des caisses d'assurance maladie.
      Le titre VI porte sur l'amélioration du réseau des caisses locales (art.
     24).
      Pour parvenir à une meilleure synergie entre les caisses locales, faciliter     leurs relations avec leurs principaux partenaires, notamment les     professionnels de santé et les collectivités locales et améliorer la qualité     des services rendus aux assurés sociaux, de nouveaux outils juridiques de     coopération sont mis à la disposition des caisses locales.
      Ainsi, dans les départements comportant plusieurs organismes locaux d'une     même branche, l'article 24 permet aux caisses nationales compétentes de     désigner une caisse chargée d'assurer des missions communes. L'objet des     unions et des fédérations de caisses est, par ailleurs, élargi.
      Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de     soumettre à votre approbation.
      Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond     respect.