III. - Sur l'objet de la loi d'habilitation
      Selon l'article 14 de la Déclaration de 1789, << tous les citoyens ont le     droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de     la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et     d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée >>.
     Cet article donne donc aux citoyens seuls, ou éventuellement à leurs     représentants, le pouvoir, notamment, de lever l'impôt. Il s'agit là d'un     principe impératif, dont on sait l'importance historique qu'il a revêtue,
     tant en France, où il a joué un rôle essentiel dans l'éclatement de la     révolution même, que, par exemple, aux Etats-Unis d'Amérique qui sont nés     précisément de cette revendication.
     Or le Gouvernement, qui ne procède d'aucune élection, ne fait pas partie des     représentants au sens de cet article, ni d'ailleurs au sens de l'article 3 de     la Constitution. Il ne peut donc ni exercer seul un pouvoir fiscal, ni même,     à cette fin particulière, recevoir une délégation qu'interdit explicitement     la Déclaration de 1789.
     Il importe de souligner que celle-ci, dans ses dix-sept articles, n'attribue     expressément l'exercice d'une compétence, exclusive, que dans cette     disposition, qui en retire donc un relief particulier et une force impérative     irréfragable. Dans ses autres dispositions, en effet, la déclaration ne fait     référence qu'à une norme - la loi le plus souvent - et, même lorsqu'il s'agit     de cette dernière, le droit qu'elle attribue aux citoyens et à leurs     représentants - car la seule mention qui est faite de ceux-ci figure à     l'article 4 - n'est que celui de << concourir... à sa formation >>.
     L'article 14 est donc bien le seul qui réserve expressément un monopole de     compétence aux citoyens ou à leurs représentants. Ces derniers ne peuvent y     renoncer, fût-ce temporairement et quelle que puisse être la précision, au     demeurant discutable (circonstance encore aggravante) comme on le verra plus     loin, de l'habilitation à laquelle ils consentent.
     A cela, on ne manquera pas d'objecter que l'article 38 n'exclut aucun champ     d'habilitation. Mais une telle objection serait en l'occurrence irrecevable.     En premier lieu, en effet, l'article 38 pose une règle générale, tandis que     l'article 14 de la Déclaration de 1789 pose un principe spécial, dans un     domaine spécial, particulièrement important. La règle spéciale déroge à la     règle générale. Le monopole attribué à tous les citoyens ou à leurs     représentants dans ce domaine précis déroge à la règle générale qui permet au     Parlement, sans le borner a priori à aucun domaine, d'habiliter le     Gouvernement à prendre des ordonnances.
     Cela est d'ailleurs si vrai, en second lieu, que la situation créée par     l'article 14 de la Déclaration de 1789 n'est pas unique, et que d'autres     dispositions de valeur constitutionnelle pourraient également limiter les     champs ouverts à l'habilitation de l'article 38. Il n'est que de songer, par     exemple, aux articles 36, 46, 47 ou 53.
     Le pouvoir fiscal ne peut donc être délégué ou, pour le dire autrement, la     Constitution interdit toute expression provisoire, fût-elle acceptée par le     Parlement, du domaine réglementaire dans la sphère fiscale. Cette règle ne     connaît qu'une seule exception : celle qui résulte du troisième alinéa de     l'article 47 de la Constitution. Et justement, cette exception confirme bien     la règle puisque, pour y déroger, une disposition expresse a dû être     introduite dans la Constitution.
     Au demeurant, il n'est pas indifférent de souligner que si diverses lois     d'habilitation ont pu autoriser le Gouvernement à instituer des prélèvements     par ordonnances, il s'est agi, pratiquement toujours, de prélèvements     sociaux, qui n'avaient pas un caractère fiscal.
     En revanche, lorsqu'un tel caractère a pu être présent, vous n'avez pas été     saisi du texte qui le rendait possible, comme par exemple dans la loi no     83-332 du 22 avril 1983, outre que la difficulté n'avait sans doute pas été     aperçue à l'époque, vous n'aviez de toutes façons pas été saisis. Quant à     l'autre loi d'habilitation à dimension fiscale, celle no 86-793 du 3 juillet     1986, elle vous avait certes été déférée, mais l'objection tirée de l'article     14 de la Déclaration de 1789 n'avait pas lieu d'être soulevée. En effet, le     Gouvernement n'était habilité, par le 5o de l'article 2, qu'à alléger     certaines impositions en vue de faciliter la création d'emplois. Or, du point     de vue du principe constitutionnel résultant de l'article 14 de la     Déclaration de 1789, une différence doit être faite entre l'allégement ou la     suppression de la contribution d'une part et la création ou l'aggravation     d'autre part. Dans les deux premiers cas, rien ne fait obstacle à une     délégation. Dans les deux autres, seuls les citoyens ou leurs représentants     ont le pouvoir de constater, consentir et déterminer la quotité, l'assiette,     le recouvrement et la durée.
     Ici, il ne fait aucun doute que l'article 1er de la loi qui vous est déférée,     dans plusieurs de ses rubriques, prévoit la création de prélèvements dont     certains, sinon tous, ont un caractère fiscal indiscutable. Et l'article 2 va     jusqu'à donner des effets rétroactifs à certains de ces impôts     gouvernementaux, contraires à l'un des principes les plus solidement établis     du droit républicain.
     Pour avoir gravement, à ce premier titre, méconnu l'article 14 de la     Déclaration de 1789, plusieurs membres de phrases des articles 1er et 2 de la     loi déférée n'échapperont pas à votre censure. Il s'agit de tous ceux qui,
     expressément, prévoient l'institution, ou l'aggravation, par ordonnance de     ressources de nature fiscale. Quant aux ressources sur la nature desquelles     un doute peut exister, une stricte réserve d'interprétation suffira à     interdire que soit créées ou aggravées celles qui ont une définition fiscale.     Au demeurant, cette déclaration de non-conformité sera sans conséquences sur     la situation des finances publiques ou du budget. S'il l'estime     indispensable, en effet, le Gouvernement sera toujours en mesure de soumettre     au Parlement, qui désormais continue de se réunir en session ordinaire, le ou     les projets de loi nécessaires. Ces derniers, de surcroît, pourraient même     être ainsi adoptés dans des délais plus brefs que ceux ouverts aux     ordonnances.
     Mais, surtout, seules des lois pourraient constitutionnellement prendre des     mesures qui, comme il vient d'être démontré, ne sauraient en aucunes     circonstances, autres que celles prévues par le troisième alinéa de l'article     47, résulter d'ordonnances.
     Ainsi, en tout état de cause, la délégation du pouvoir fiscal au Gouvernement     est-elle entachée d'une violation caractérisée du principe de nécessité de     l'imposition énoncé par l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme     et du citoyen.
     Elle ne respecte d'ailleurs pas davantage le principe constitutionnel     d'égalité de traitement, notamment en ce que le paragraphe 4o de l'article     1er de la loi déférée autorise le Gouvernement à instaurer un prélèvement     spécial sur la part employeur des cotisations servant à financer les     couvertures de prévoyance des salariés des entreprises, prélèvement qui non     seulement alimentera le F.S.V. alors que son assiette est dépourvue de tout     lien avec les missions dévolues à ce fonds (ce qui repose la question de sa     << nécessité >>) mais surtout rompt l'égalité entre les salariés dans la     mesure où seront plus taxés ceux dont l'employeur prend plus largement en     charge leur couverture de prévoyance, alors qu'au regard de l'objectif de     modération de la consommation médicale cette différence de situations n'est     en rien justificative d'une différence de taxation.