Participaient à la séance : Christine CHAUVET, Catherine EDWIGE, Hélène GASSIN et Yann Padova, commissaires.
Les charges de service public de l'électricité, supportées en 2016 par EDF, les entreprises locales de distribution, les fournisseurs alternatifs et Electricité de Mayotte, sont composées des surcoûts liés aux dispositifs de soutien aux énergies renouvelables, des surcoûts de production et d'achat d'électricité dans les zones non interconnectées (ZNI) (1), de la rémunération versée par EDF aux installations de cogénération dans le cadre des contrats transitoires de rémunération de la capacité et des coûts liés aux dispositifs sociaux (tarif de première nécessité notamment).
Le montant des charges prévisionnelles de service public de l'électricité est estimé à 7,0 Md€ au titre de l'année 2016, soit un niveau supérieur de 17 % au montant des charges constatées au titre de l'année 2014 (i.e. 6,0 Md€) et de 11 % au montant des charges prévisionnelles au titre de l'année 2015 estimé par la CRE en octobre 2014 (i.e. 6,3 Md€). L'augmentation des charges entre 2014 et 2016 s'explique par le développement des filières photovoltaïque et éolien qui représentent respectivement 39 % et 17 % des charges prévisionnelles au titre de 2016 (soit respectivement 2,7 Md€ et 1,2 Md€), par la baisse des prix de marché de l'électricité, et par la rémunération de nouveaux moyens de production dans les ZNI.
Le soutien aux énergies renouvelables représente 67,1 % des charges au titre de 2016, la péréquation tarifaire hors ENR 19,5 %, le soutien à la cogénération 8,8 % et les dispositifs sociaux 4,6 % (respectivement : 62,1 %, 26,2 %, 8,0 % et 3,7 % pour 2014).
La contribution au service public de l'électricité pour 2016 (« CSPE 2016 ») doit permettre de financer les charges imputables aux missions de service public (charges prévisionnelles 2016, incluant les charges prévisionnelles au titre de l'année 2016 et la régularisation des charges 2014), les frais de gestion de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), les frais financiers définis à l'article L. 121-9-1 du code de l'énergie, une partie du budget du médiateur national de l'énergie et des frais de gestion de l'Agence des services et de paiement (ASP) pour la mise en œuvre du chèque énergie. Le total des charges est évalué à 9,8 Md€.
La CSPE 2016 nécessaire pour les financer s'élève à 27,05 €/MWh. En application de l'article L. 121-13 du code de l'énergie, si la CSPE pour l'année 2016 n'est pas fixée par arrêté avant le 31 décembre 2015, la valeur proposée par la CRE entrera en vigueur dans la limite d'une augmentation de 3 €/MWh et la CSPE s'élèvera alors à 22,5 €/MWh à compter du 1er janvier 2016. Ce montant entraînerait un défaut de compensation pour la société EDF pour l'exercice 2016 estimé à 1,4 Md€. Le défaut de recouvrement cumulé à fin 2016 est ainsi estimé à 3 363 M€.
Avec un taux de 27,05 €/MWh, la CSPE représente environ 19 % de la facture annuelle moyenne TTC d'un client résidentiel ; avec un taux de 22,5 €/MWh, elle représente 16 % de cette même facture.
1. Cadre juridique
Les articles L. 121-9 et L. 121-13 du code de l'énergie prévoient que le ministre chargé de l'énergie arrête chaque année, sur proposition de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), le montant des charges de service public de l'électricité ainsi que le montant de la contribution unitaire permettant de couvrir ces charges, les frais de gestion exposés par la Caisse des dépôts et consignations, une partie du budget du Médiateur national de l'énergie, les frais financiers exposés par les opérateurs supportant des charges de service public et une partie des frais de gestion supportés par l'Agence de services et de paiement pour la mise en œuvre du chèque énergie.
L'article L. 121-9 du code de l'énergie prévoit que, « à défaut d'un arrêté fixant le montant des charges avant le 31 décembre de l'année précédente, le montant proposé par la Commission de régulation de l'énergie entre en vigueur le 1er janvier ».
L'article L. 121-13 du code de l'énergie prévoit que, « à défaut d'arrêté fixant le montant de la contribution due pour une année donnée avant le 31 décembre de l'année précédente, le montant proposé par la Commission de régulation de l'énergie en application de l'alinéa précédent entre en vigueur le 1er janvier, dans la limite toutefois d'une augmentation de 0,003 euro par kilowattheure par rapport au montant applicable avant cette date ».
Le III de l'article 6 du décret n° 2004-90 du 28 janvier 2004 relatif à la compensation des charges de service public de l'électricité prévoit que la CRE adresse sa proposition au ministre avant le 15 octobre de chaque année.
Les charges de service public de l'électricité, supportées par la société EDF, les entreprises locales de distribution (ELD), les fournisseurs alternatifs (FA), Electricité de Mayotte (EDM) et RTE, sont composées des surcoûts liés aux dispositifs de soutien aux énergies renouvelables et à la cogénération, des surcoûts de production et d'achat d'électricité dans les zones non interconnectées (ZNI), de la rémunération versée par la société EDF aux installations de cogénération dans le cadre des contrats transitoires de rémunération de la capacité, des coûts liés aux dispositifs sociaux (tarif de première nécessité, chèque énergie et participation au dispositif en faveur des personnes en situation de précarité - FSL) et, à partir de 2017, des coûts résultant des appels d'offres incitant au développement des effacements de consommation.
En application de l'article 6 du décret n° 2004-90 du 28 janvier 2004 susmentionné et des articles L. 121-9, L. 121-13 et L. 121-19-1 du code de l'énergie, les charges à compenser au cours de l'année 2016 sont égales :
- aux charges prévisionnelles imputables aux missions de service public de l'électricité au titre de l'année 2016 (annexe 1) augmentées ou diminuées du montant de la régularisation de l'année 2014 et des années antérieures qui est la somme de :
- l'écart entre les charges constatées au titre de l'année 2014 (annexe 2) et les charges prévisionnelles au titre de cette même année (2) ;
- l'écart entre les charges prévisionnelles 2014 notifiées aux fournisseurs et les contributions recouvrées au titre de 2014 (annexe 3) ;
- augmentées des charges constatées supplémentaires au titre des années antérieures (annexe 4), qui n'avaient pas pu être prises en compte auparavant du fait de défauts d'informations (reliquat 02 à 13) ;
- diminuées de la valorisation financière des garanties d'origine pour l'énergie acquise et compensée dans le cadre des contrats d'obligation d'achat, des contrats issus des appels d'offres et des contrats de gré à gré en ZNI (3) ;
- augmentées ou diminuées des frais financiers prévus à l'article L. 121-19-1 du code de l'énergie, calculés par application à la moyenne du déficit ou de l'excédent de compensation constaté l'année précédente du taux de 1,72 % (4) ;
- augmentées du montant prévisionnel des frais de gestion de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) pour 2016 (FGCDC16), ce montant comprenant l'écart entre les frais prévisionnels et les frais effectivement exposés au titre de 2014 ;
- diminuées des produits financiers réalisés par la CDC dans la gestion des fonds perçus au titre de 2014 (5) ;
- augmentées d'un montant égal à la moitié (6) du budget du médiateur national de l'énergie arrêté par le ministre chargé de l'énergie ;
- augmentées d'une partie des frais de gestion supportés par l'Agence de services et de paiement pour la mise en œuvre du chèque énergie.
2. Charges de service public constatées au titre de 2014
Les charges de service public constatées au titre de l'année 2014 ont été évaluées par la CRE à partir des déclarations effectuées par EDF, les ELD, EDM et certains fournisseurs alternatifs. Ces déclarations ont été établies conformément aux règles de la comptabilité appropriée fixées par la CRE dans sa délibération du 19 février 2015. Elles ont été contrôlées par les commissaires aux comptes des opérateurs, ou pour les régies, par leur comptable public.
La CRE a opéré un contrôle par échantillonnage des charges déclarées, en particulier de celles des ELD. En raison d'une charge de travail très importante et dans un contexte de réduction des ressources octroyées à la CRE, un contrôle exhaustif n'a pas pu être mené, comme cela a pu être le cas lors d'exercices antérieurs.
Le montant total des charges de service public de l'électricité constatées au titre de 2014 s'élève à 6 037,0 M€. Le détail de l'évaluation de ce montant est donné en annexe 2. Le tableau 1 compare ce montant avec les charges prévisionnelles au titre de 2014 (2) établies par la CRE en octobre 2013.
Les charges constatées au titre de 2014 sont inférieures de 2 % aux charges prévisionnelles établies par la CRE :
- les charges liées aux dispositifs sociaux avaient été surestimées du fait d'une estimation erronée de la perte de recettes due à l'application du tarif de première nécessité (environ 85 % de l'écart) ;
- les charges liées à la péréquation tarifaire (y compris les ENR) sont légèrement inférieures au montant prévisionnel. La consommation d'électricité s'est avérée moins importante que prévue. Par ailleurs, la diminution des coûts d'exploitation afférents aux centrales thermiques d'EDF SEI due à leur arrêt progressif a été plus importante qu'estimée initialement ;
- les surcoûts liés à l'obligation d'achat (énergies renouvelables et cogénération) sont plus importants que prévu en raison de la baisse constatée des prix de marché de l'électricité, et ce malgré un développement de ces filières moins fort que prévu pour 2014.
Tableau 1. - Comparaison entre les charges prévisionnelles et constatées au titre de 2014 
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du JO
nº 0303 du 31/12/2015, texte nº 384
3. Charges prévisionnelles de service public de l'électricité au titre de l'année 2016
L'article L. 121-19-1 du code de l'énergie prévoit une valorisation financière de l'écart entre les charges constatées et les sommes recouvrées. Les erreurs de prévisions portent intérêt. Dans ces conditions, la CRE a calculé les charges prévisionnelles au titre de l'année 2016 à partir des prévisions transmises par les opérateurs après avoir attiré, le cas échéant, leur attention sur les éventuelles erreurs manifestes détectées.
Les règles de calcul et les hypothèses sur les évolutions des différentes grandeurs en 2016 sont présentées en annexe 1.
La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a élargi le périmètre des charges de service public de l'électricité, en matière de production d'électricité, de fourniture d'électricité et d'effacement de consommation d'électricité.
S'agissant de la production, les charges de service public comprennent désormais les coûts résultant de la mise en œuvre du mécanisme de complément de rémunération prévu aux articles L. 314-18 à L. 314-27 du code de l'énergie. Les hypothèses relatives à ce poste de charges sont détaillées au paragraphe A.4 de l'annexe 1.
Dans les ZNI, la compensation des coûts d'études supportés par un producteur ou un fournisseur en vue de la réalisation de projets d'approvisionnement électrique identifiés, même si le projet n'est pas mené à son terme, est également prévue par la loi (7) sous réserve que ces projets soient identifiés dans le décret relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie. Les orientations de la programmation pluriannuelle de l'énergie étant en cours d'élaboration à la date de la présente délibération, la CRE n'a retenu aucune prévision de charges dues aux études pour l'année 2016.
En matière de fourniture d'électricité, est prévue la prise en compte d'une part - fixée par arrêté des ministres chargés de l'énergie et du budget - du coût du financement et de gestion du dispositif de chèque énergie prévu à l'article L. 124-1 du code de l'énergie au titre des charges de service public. Un décret en Conseil d'État doit déterminer les conditions d'application du chèque énergie, et notamment les conditions de sa mise en œuvre progressive, en remplacement des tarifs sociaux de l'électricité et du gaz (TPN et TSS), en vue d'une généralisation au 1er janvier 2018. La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte prévoit également, pour les consommateurs bénéficiant du TPN, la transmission des données de consommation, exprimées en euros, au moyen d'un dispositif déporté d'affichage en temps réel, dont le coût est intégré aux charges de service public, dans la limite d'un montant unitaire maximal fixé par un arrêté du ministre chargé de l'énergie. Les textes réglementaires cités supra n'ayant pas été publiés à la date de la présente délibération, la CRE n'a retenu aucune prévision de charges au titre de ces dispositions pour l'année 2016.
Enfin, les charges de service public de l'électricité intègrent un volet relatif à l'effacement de consommation d'électricité. Les coûts supportés par RTE, gestionnaire du réseau public de transport d'électricité, résultant de la mise en œuvre des appels d'offres relatifs aux effacements de consommation mentionnés à l'article L. 271-4 du code de l'énergie sont ainsi pris en compte. Ce dispositif remplace la prime aux opérateurs d'effacement abrogée par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 susmentionnée. A défaut d'information sur le lancement éventuel d'un tel appel d'offres au cours de l'année 2016, la CRE n'a retenu aucune charge prévisionnelle au titre de cette disposition pour cette année.
Le tableau 2 compare les charges prévisionnelles au titre de 2016 aux charges constatées au titre de 2014 et prévisionnelles au titre de 2015 estimées par la CRE en octobre 2014.
Les charges prévisionnelles au titre de 2016 sont en augmentation de 17 % par rapport aux charges constatées au titre de 2014. Outre l'élargissement du périmètre des charges de service public de l'électricité, les principaux facteurs explicatifs de cette hausse sont les suivants :
- une poursuite de la baisse des prix de marché de l'électricité qui diminue les coûts évités pour les acheteurs obligés et affecte à la hausse les surcoûts liés à l'obligation d'achat ;
- une croissance des puissances installées de toutes les filières de production à partir d'énergies renouvelables. Les charges liées aux énergies renouvelables devraient représenter 67 % des charges prévisionnelles au titre de 2016, principalement du fait du développement encore soutenu de la filière photovoltaïque, qui représente 39 % des charges, mais également de la filière éolienne, qui représente 17 % des charges ;
- une diminution des charges dans les zones non interconnectées dues à la péréquation tarifaire, liée essentiellement à la baisse des prix de marché des matières premières. Cette diminution est réduite en raison de l'augmentation des surcoûts d'achat dus à la mise en service intégrale des centrales diesel exploitées par EDF PEI, filiale d'EDF, à Bellefontaine en Martinique, Lucciana en Corse, Jarry en Guadeloupe et Port Est à la Réunion. Par ailleurs, les installations photovoltaïques avec stockage sélectionnées à l'issue de l'appel d'offres de 2011 entrent en service. La part de ces charges par rapport au montant total de charges prévues au titre de l'année 2016 s'établit à 24%.
Tableau 2. - Comparaison entre les charges constatées au titre de 2014 et prévisionnelles au titre de 2015 et 2016 
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du JO
nº 0303 du 31/12/2015, texte nº 384
4. Charges prévisionnelles 2016 à financer par la CSPE
En application des dispositions du décret n° 2004-90 du 28 janvier 2004 susmentionné, les charges de service public de l'électricité prévisionnelles de l'année 2016 - que la CSPE 2016 doit financer - sont égales aux charges prévisionnelles au titre de 2016, augmentées de la régularisation des charges de l'année 2014 et des reliquats de charges sur les années antérieures (cf. tableau 4 ci-dessous). En application de l'article L. 121-13 et 122-5 du code de l'énergie, s'ajoutent à ces charges les frais financiers des opérateurs supportant des charges, les frais de gestion de la CDC, la moitié du budget du médiateur national de l'énergie et une partie des frais de gestion supportés par l'Agence de services et de paiement pour la mise en œuvre du chèque énergie.
S'agissant du budget du médiateur national de l'énergie, l'article L. 122-5 du code de l'énergie (modifié par la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes) dispose que « [le financement du médiateur] est assuré, pour moitié, par une part du produit de la contribution mentionnée à l'article L. 121-10 [la CSPE] et, pour moitié, par une part du produit de la contribution mentionnée à l'article L. 121-37 [la CTSS]». La CRE inclut donc la moitié du budget du médiateur national de l'énergie pour évaluer le montant prévisionnel 2016 de la CSPE. Elle retient l'autre moitié dans les charges CTSS.
La Direction Générale de l'Énergie et du Climat (DGEC) a fait part à la CRE d'une estimation du montant des coûts de gestion que supportera l'ASP pour mettre en œuvre et gérer le dispositif du chèque énergie, et de la part qui devrait être supportée par la CSPE. Cette dernière a été incluse dans les charges prévisionnelles et donnera lieu à une régularisation si un écart était constaté entre celle-ci et les charges effectivement supportées par l'ASP.
Les charges de service public prévisionnelles 2016 hors frais financiers pour l'ensemble des opérateurs concernés sont évaluées à 9 688,9 M€. Le tableau 4 présente l'évaluation de ces charges pour EDF, EDM, l'ensemble des ELD, les fournisseurs alternatifs et RTE. Les charges prévisionnelles hors frais financiers supportées par chaque opérateur sont détaillées en annexe 6.
Tableau 4 : charges prévisionnelles 2016 hors frais financiers pour l'ensemble des opérateurs (M€) 
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du JO
nº 0303 du 31/12/2015, texte nº 384
La compensation reçue par les fournisseurs au titre de l'année 2014 est inférieure de 2 800,6 M€ aux charges prévisionnelles 2014 (cf. annexe 3). La fixation de la contribution unitaire à 16,5 €/MWh au lieu du montant de 22,5 €/MWh proposé par la CRE, explique cet écart.
Les charges totales prévisionnelles pour 2016 (frais financiers inclus) sont évaluées à 9 785,9 M€. Le tableau 5 présente l'évaluation de ces charges. Les charges prévisionnelles supportées par chaque opérateur ainsi que les détails d'évaluation des frais financiers sont détaillées en annexe 6 (8).
Tableau 5 : charges prévisionnelles 2016 (M€) 
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du JO
nº 0303 du 31/12/2015, texte nº 384
5. Assiette de contribution
L'évaluation de l'assiette prévisionnelle de contribution est présentée dans le tableau 6. Elle tient compte des volumes exonérés en application des dispositifs en vigueur, soit les exonérations des auto-producteurs, jusqu'à 240 GWh par site de production, le plafonnement à 659 k€ par site de consommation (prenant en compte la hausse du plafond prévisionnel de 5 % par rapport à son niveau 2015 de 628 k€), et le plafonnement à 0,5 % de la valeur ajoutée des sociétés industrielles consommant plus de 7 GWh.
Tableau 6 : assiette de contribution aux charges de service public
2015
2016
Consommation intérieure
prévisionnelle (hors pertes) (1) (TWh)
461,6
460,3
TWh exonérés de CSPE (2)
102,4
98,5
Total TWh soumis à contribution
359,1
361,8
(1) Source : RTE, EDF SEI, Electricité de Mayotte.
(2) L'assiette de contribution ne prend pas en compte les mesures relatives à la taxation/détaxation de l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables ou par cogénération vendue/achetée dans un autre Etat membre de l'Union européenne, prévues aux articles L. 121-22 et L. 121-23 du code de l'énergie. En effet, à défaut de transactions constatées à ce jour, l'impact de ces mesures sur l'assiette de contribution est nul. Les montants imputables aux contrats d'achat relevant des articles L. 314-1 et L. 311-10 du code de l'énergie, nécessaires pour la mise en œuvre de ces mesures, sont donnés en annexe 7.
6. Contribution unitaire 2016
La contribution unitaire 2016 (CSPE 2016) nécessaire pour couvrir l'intégralité des charges prévisionnelles pour 2016 s'élève à 27,05 €/MWh. Le tableau 7 donne la ventilation de cette contribution en fonction des différents postes de charges.
Tableau 7 : détails de la contribution unitaire nécessaire pour couvrir les charges prévisionnelles 2016 (en €/MWh)
Contribution nécessaire pour couvrir les charges de service public 2016 (1)
27,04
dont part pour couvrir les charges prévisionnelles au titre de 2016
19,44
dont part pour couvrir la régularisation 2014 et les reliquats
7,34
dont part pour couvrir les frais financiers
0,26
Contribution nécessaire pour couvrir les frais de gestion de CDC
0,0004
Contribution nécessaire pour couvrir une partie des frais de gestion de l'Agence de services et de paiement
0,003
Contribution nécessaire pour couvrir la moitié du budget du médiateur national de l'énergie
0,01
CSPE nécessaire pour 2016
27,05
(1) Le soutien à la filière photovoltaïque représente 7,5 €/MWh au titre des charges prévisionnelles de l'année 2016, et le coût de la péréquation tarifaire, hors ENR, 3,8 €/MWh.
En application de l'article L. 121-13 du code de l'énergie, si la CSPE pour l'année 2016 n'était pas fixée par arrêté avant le 31 décembre 2015, la valeur proposée par la CRE entrerait en vigueur dans la limite d'une augmentation de 3 €/MWh et la CSPE s'élèverait alors à 22,5 €/MWh à compter du 1er janvier 2016. Ce montant entraînerait un défaut de compensation d'EDF pour l'exercice 2016 estimé à 1,4 Md€ mais permettrait toutefois de couvrir les charges prévisionnelles au titre de 2016, et de résorber en partie le défaut de recouvrement total supporté par EDF.
7. Défaut de recouvrement d'EDF 
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du JO
nº 0303 du 31/12/2015, texte nº 384
Au 31 décembre 2014, le déficit cumulé de recouvrement depuis 2002 de la société EDF est de 5 471 M€.
Au titre des exercices 2015 et 2016, la CRE prévoit que les montants recouvrés par la société EDF excéderont les charges prévisionnelles au titre de ces années de respectivement 587 M€ et 1 521 M€, ce qui permettra de résorber en partie ce déficit cumulé de recouvrement. Il devrait être de l'ordre de 4 885 M€ au 31 décembre 2015, et de 3 363 M€ au 31 décembre 2016.
Par ailleurs, la créance totale telle qu'elle apparait dans les comptes d'EDF au 31 décembre 2014 s'élève à 5 773 M€, intégrant certains éléments que la CRE inclut dans les charges prévisionnelles 2015 et 2016. Les charges prévisionnelles 2015 et 2016 intègrent respectivement les écarts entre charges prévisionnelles et charges constatées au titre de 2013 (160,4 M€) et au titre de 2014 (- 107,4 M€), les charges constatées supplémentaires au titre des années antérieures (reliquats), qui porte le montant des écarts à régulariser à 225,5 M€ et - 104,6 M€ respectivement et les frais financiers de 86,8 M€ et 93,7 M€.