L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ci-après « l'ARCEP »),
Vu la directive 2002/21/CE modifiée du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive « cadre ») ;
Vu la directive 2002/20/CE modifiée du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive « autorisation ») ;
Vu la décision n° 243/2012/UE du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 2012 établissant un programme pluriannuel en matière de politique du spectre radioélectrique, notamment son article 5 ;
Vu le code des postes et des communications électroniques (ci-après « CPCE »), notamment ses articles L. 42 et L. 42-1 ;
Vu l'ordonnance n° 2011-1012 du 24 août 2011 relative aux communications électroniques, notamment son article 59 ;
Vu le décret n° 2007-1532 modifié du 24 octobre 2007 relatif aux redevances d'utilisation de fréquences radioélectriques dues par les titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences délivrées par l'ARCEP ;
Vu le décret n° 2012-436 du 30 mars 2012 portant transposition du nouveau cadre réglementaire européen des communications électroniques, notamment son article 29 ;
Vu l'arrêté du 18 mars 2013 modifié relatif au tableau national de répartition des bandes de fréquences ;
Vu la décision n° 2006-0140 modifiée de l'ARCEP en date du 31 janvier 2006 autorisant la Société française du radiotéléphone à utiliser des fréquences dans les bandes 900 MHz et 1 800 MHz pour établir et exploiter un réseau radioélectrique ouvert au public ;
Vu la décision n° 2006-0239 modifiée de l'ARCEP en date du 14 février 2006 autorisant la société Orange France à utiliser des fréquences dans les bandes 900 MHz et 1 800 MHz pour établir et exploiter un réseau radioélectrique ouvert au public ;
Vu la décision n° 2009-0838 modifiée de l'ARCEP en date du 5 novembre 2009 autorisant la société Bouygues Telecom à utiliser des fréquences dans les bandes 900 MHz et 1 800 MHz pour établir et exploiter un réseau radioélectrique ouvert au public ;
Vu la décision n° 2011-1168 de l'ARCEP en date du 11 octobre 2011 autorisant la société Bouygues Telecom à utiliser des fréquences dans la bande 2,6 GHz en France métropolitaine pour établir et exploiter un réseau radioélectrique mobile ouvert au public ;
Vu la décision n° 2011-1169 de l'ARCEP en date du 11 octobre 2011 autorisant la société Free Mobile à utiliser des fréquences dans la bande 2,6 GHz en France métropolitaine pour établir et exploiter un réseau radioélectrique mobile ouvert au public ;
Vu la décision n° 2011-1170 de l'ARCEP en date du 11 octobre 2011 autorisant la société Orange France à utiliser des fréquences dans la bande 2,6 GHz en France métropolitaine pour établir et exploiter un réseau radioélectrique mobile ouvert au public ;
Vu la décision n° 2011-1171 modifiée de l'ARCEP en date du 11 octobre 2011 autorisant la Société française du radiotéléphone à utiliser des fréquences dans la bande 2,6 GHz en France métropolitaine pour établir et exploiter un réseau radioélectrique mobile ouvert au public ;
Vu la décision n° 2012-0037 de l'ARCEP en date du 17 janvier 2012 autorisant la société Bouygues Telecom à utiliser des fréquences dans la bande 800 MHz en France métropolitaine pour établir et exploiter un réseau radioélectrique mobile ouvert au public ;
Vu la décision n° 2012-0038 de l'ARCEP en date du 17 janvier 2012 autorisant la société Orange France à utiliser des fréquences dans la bande 800 MHz en France métropolitaine pour établir et exploiter un réseau radioélectrique mobile ouvert au public ;
Vu la décision n° 2012-0039 de l'ARCEP en date du 17 janvier 2012 autorisant la Société française du radiotéléphone à utiliser des fréquences dans la bande 800 MHz en France métropolitaine pour établir et exploiter un réseau radioélectrique mobile ouvert au public ;
Vu la décision n° 2013-0363 de l'ARCEP en date du 14 mars 2013 relative à la demande de la société Bouygues Telecom de réexamen des restrictions technologiques de son autorisation d'utilisation de fréquences dans la bande 1 800 MHz au titre du II de l'article 59 de l'ordonnance n° 2011-1012 du 24 août 2011 ;
Vu la décision n° 2013-0514 de l'ARCEP en date du 4 avril 2013 modifiant la décision n° 2009-0838 autorisant la société Bouygues Telecom à utiliser des fréquences dans les bandes 900 MHz et 1 800 MHz pour établir et exploiter un réseau radioélectrique ouvert au public ;
Vu la décision n° 2014-1542 de l'ARCEP en date du 16 décembre 2014 autorisant la société Free Mobile à utiliser des fréquences dans la bande 1 800 MHz pour établir et exploiter un réseau radioélectrique ouvert au public ;
Vu la consultation publique relative à la réutilisation de la bande 1 800 MHz par des technologies autres que le GSM menée du 30 juillet au 28 septembre 2012, les réponses à cette consultation publique et la synthèse de la consultation publique publiée par l'ARCEP ;
Vu le document d'orientation de l'ARCEP pour l'introduction de la neutralité technologique dans la bande 1 800 MHz publié le 12 mars 2013 ;
Vu le courrier adressé à la Société française du radiotéléphone (SFR) en date du 9 juillet 2015 et la réponse de SFR en date du 17 juillet 2015 ;
Après en avoir délibéré le 30 juillet 2015 ;
Pour les motifs suivants :
1. Cadre juridique
L'autorisation d'utilisation de fréquences de SFR en vigueur dans la bande 1 800 MHz (décision n° 2006-0140 modifiée susvisée) restreint l'utilisation de ses fréquences dans cette bande à la technologie GSM et ne permet notamment pas la mise en œuvre de la technologie LTE. Cette disposition constitue une « restriction » aux types de technologies utilisés dans la bande de fréquences au sens du II. de l'article L. 42 du CPCE.
L'ordonnance n° 2011-1012 du 24 août 2011 de transposition de la directive 2009/140/CE prévoit la procédure de réexamen des droits d'utilisation à son article 59 selon les dispositions suivantes :
« II. - Le titulaire d'une autorisation d'utilisation de fréquences radioélectriques qui a été attribuée avant la promulgation de la présente ordonnance et qui reste valide pour une durée de cinq ans au moins après le 25 mai 2011 peut demander avant le 24 mai 2016 à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes de réexaminer les restrictions d'utilisation des fréquences prévues dans son autorisation au regard des dispositions des II et III de l'article L. 42 du code des postes et des communications électroniques. L'Autorité procède à ce réexamen afin de ne maintenir que les restrictions nécessaires en vertu de ces dispositions. Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités de ce réexamen.
III. - Sans préjudice de la procédure prévue au II du présent article, à compter du 25 mai 2016, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes prend les mesures nécessaires pour ne maintenir dans les autorisations d'utilisation de fréquences attribuées avant la promulgation de la présente ordonnance et encore en vigueur au 24 mai 2016 aucune restriction d'utilisation des fréquences autres que celles nécessaires en vertu des II et III de l'article L. 42.
Dans le cadre des réexamens d'autorisations prévus aux II et III du présent article, l'Autorité prend les mesures appropriées afin que soient respectés le principe d'égalité entre opérateurs et les conditions d'une concurrence effective. »
Les motifs susceptibles de justifier un maintien d'une restriction à une technologie sont énoncés de manière limitative au II de l'article L. 42 du CPCE, qui précise que :
« II. - L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes peut également, dans les conditions prévues à l'article L. 36-6, prévoir des restrictions aux types d'équipements, de réseaux et de technologies utilisés dans les bandes de fréquences attribuées aux services de communications électroniques dans le tableau national de répartition des bandes de fréquences et dont l'assignation lui a été confiée si cela est nécessaire pour :
a) Eviter les brouillages préjudiciables ;
b) Protéger la santé publique ;
c) Assurer la qualité technique du service ;
d) Optimiser le partage des fréquences radioélectriques ;
e) Préserver l'efficacité de l'utilisation du spectre ; ou
f) Réaliser un objectif prévu à l'article L. 32-1.
Ces restrictions sont proportionnées et non discriminatoires. Lorsque les restrictions envisagées ont une incidence importante sur le marché, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes procède à une consultation publique dans les conditions prévues à l'article L. 32-1. »
En particulier, conformément au f) du II. de l'article L. 42 du CPCE, l'ARCEP ne peut maintenir les restrictions aux types de technologies prévues par les autorisations que si cela est nécessaire pour réaliser un objectif prévu à l'article L. 32-1. Les objectifs figurant dans cet article sont rappelés ci-dessous :
« II. - Dans le cadre de leurs attributions respectives, le ministre chargé des communications électroniques et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes prennent, dans des conditions objectives et transparentes, des mesures raisonnables et proportionnées aux objectifs poursuivis et veillent :
1° A la fourniture et au financement de l'ensemble des composantes du service public des communications électroniques ;
2° A l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques. A ce titre, ils veillent à l'exercice de la concurrence relative à la transmission des contenus et, lorsque cela est approprié, à la promotion d'une concurrence fondée sur les infrastructures ;
3° Au développement de l'emploi, de l'investissement efficace notamment dans les infrastructures améliorées et de nouvelle génération, de l'innovation et de la compétitivité dans le secteur des communications électroniques ;
3° bis A tenir compte, lorsqu'ils fixent des obligations en matière d'accès, du risque assumé par les entreprises qui investissent et à autoriser des modalités de coopération entre les investisseurs et les personnes recherchant un accès, afin de diversifier le risque d'investissement dans le respect de la concurrence sur le marché et du principe de non-discrimination ;
3° ter A tenir compte de la diversité des situations en matière de concurrence et de consommation dans les différentes zones géographiques du territoire national ;
4° A la définition de conditions d'accès aux réseaux ouverts au public et d'interconnexion de ces réseaux qui garantissent la possibilité pour tous les utilisateurs de communiquer librement et l'égalité des conditions de la concurrence ;
4° bis A l'absence de discrimination, dans des circonstances analogues, dans les relations entre opérateurs et fournisseurs de services de communications au public en ligne pour l'acheminement du trafic et l'accès à ces services ;
5° Au respect par les opérateurs de communications électroniques du secret des correspondances et du principe de neutralité au regard du contenu des messages transmis, ainsi que de la protection des données à caractère personnel ;
6° Au respect, par les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques, de l'ordre public et des obligations de défense et de sécurité publique ;
7° A la prise en compte de l'intérêt de l'ensemble des territoires et des utilisateurs, notamment handicapés, âgés ou ayant des besoins sociaux spécifiques, dans l'accès aux services et aux équipements ;
8° Au développement de l'utilisation partagée entre opérateurs des installations mentionnées aux articles L. 47 et L. 48 ;
9° A l'absence de discrimination, dans des circonstances analogues, dans le traitement des opérateurs ;
10° A la mise en place et au développement de réseaux et de services et à l'interopérabilité des services au niveau européen ;
11° A l'utilisation et à la gestion efficaces des fréquences radioélectriques et des ressources de numérotation ;
12° A un niveau élevé de protection des consommateurs, conjointement avec le ministre chargé de la consommation, grâce notamment à la fourniture d'informations claires, notamment par la transparence des tarifs et des conditions d'utilisation des services de communications électroniques accessibles au public ;
12° bis A un niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé de la population, conjointement avec les ministres chargés de la santé et de l'environnement ;
12° ter A la sobriété de l'exposition du public aux champs électromagnétiques ;
13° Au respect de la plus grande neutralité possible, d'un point de vue technologique, des mesures qu'ils prennent ;
14° A l'intégrité et la sécurité des réseaux de communications électroniques ouverts au public ;
15° A favoriser la capacité des utilisateurs finals à accéder à l'information et à en diffuser ainsi qu'à accéder aux applications et services de leur choix ;
16° A promouvoir les numéros européens harmonisés pour des services à objet social et à contribuer à l'information des utilisateurs finals lorsque des services sont fournis ;
17° A ce que tous les types de technologies et tous les types de services de communications électroniques puissent être utilisés dans les bandes de fréquences disponibles pour ces services lorsque cela est possible ; ».
2. Les orientations définies par l'ARCEP et leur application à SFR
L'ARCEP a publié un document d'orientation le 12 mars 2013 qui décrit les conditions et modalités que l'ARCEP prévoit de mettre en œuvre pour l'application des dispositions de l'article 59 de l'ordonnance n° 2011-1012 du 24 août 2011 relatives à l'introduction de la neutralité technologique dans les autorisations d'utilisation de fréquences délivrées dans la bande 1 800 MHz pour le déploiement de réseaux mobiles.
Ce document d'orientation prévoit notamment le dispositif à mettre en œuvre par l'ARCEP afin de prendre les mesures nécessaires, à compter du 25 mai 2016, pour ne maintenir dans les autorisations d'utilisation de fréquences 1 800 MHz aucune restriction d'utilisation des fréquences autres que celles nécessaires, en application du III de l'article 59 de l'ordonnance n° 2011-1012 précitée.
Comme précisé par l'ARCEP dans son document d'orientation précité, l'application du III de l'article 59 de l'ordonnance n° 2011-1012 pour l'introduction de la neutralité technologique à compter du 25 mai 2016 mène à la conclusion que le maintien de la restriction technologique de la bande 1 800 MHz à compter du 25 mai 2016 n'est pas « nécessaire » pour la réalisation d'un des objectifs du II de l'article L. 42 du CPCE, sous réserve que, compte tenu des patrimoines de spectre des opérateurs dans la bande 1 800 MHz, soit mis en œuvre un rééquilibrage de l'accès aux fréquences de la bande 1 800 MHz au titre des mesures permettant « que soient respectés le principe d'égalité entre opérateurs et les conditions d'une concurrence effective ».
Ce document d'orientation explique qu'au vu de la nécessité du maintien de l'exploitation des réseaux GSM existants, parallèlement à une utilisation optimale de la bande 1 800 MHz pour le LTE, de la structure du marché autour de quatre opérateurs et du fait que Free Mobile ne disposait pas, alors, de spectre dans la bande 1 800 MHz, le schéma cible de répartition de la bande 1 800 MHz le plus à même de répondre à l'exigence d'égalité entre opérateurs et aux conditions d'une concurrence effective, dans un contexte de levée de la restriction à la technologie GSM à compter du 25 mai 2016, correspond à 20 MHz duplex pour chacun des trois opérateurs historiques et 15 MHz duplex pour Free Mobile, sur l'ensemble du territoire métropolitain.
Aucun changement de circonstances n'étant intervenu depuis lors, le schéma cible présenté dans les orientations précitées reste le schéma le plus à même d'assurer l'égalité entre opérateurs et les conditions d'une concurrence effective.
Le rééquilibrage de l'accès aux fréquences de la bande 1 800 MHz à mettre en œuvre dans le cadre de la levée des restrictions à un type de technologie dans cette bande se traduit ainsi par une restitution de fréquences par les trois opérateurs historiques et une attribution au dernier entrant.
Ainsi, la levée de la restriction à la technologie GSM de l'autorisation de SFR dans la bande 1 800 MHz se fera selon les modalités suivantes à compter du 25 mai 2016 :
- la quantité de fréquences de SFR doit être réduite à 20 MHz duplex dans la bande 1 800 MHz ;
- en vue de permettre à chaque opérateur de réseaux mobiles de disposer de fréquences contiguës dans la bande, le positionnement des fréquences de SFR au sein de la bande 1 800 MHz doit être modifié pour devenir le suivant : 1 730 - 1 750 MHz / 1 825 - 1 845 MHz.
Le document d'orientations du 12 mars 2013 précisait également que les opérateurs ne souhaitant pas la levée des restrictions technologiques dans leur autorisation d'utilisation de fréquences 1 800 MHz devaient l'indiquer à l'ARCEP avant le 25 mars 2015, notamment en justifiant les motifs du maintien de cette restriction à la technologie GSM. SFR n'ayant pas envoyé de courrier en ce sens à l'ARCEP, celle-ci lui a transmis, par courrier du 9 juillet 2015, les modalités de levée de la restriction à la technologie GSM dans son autorisation en bande 1 800 MHz. SFR les a acceptées par un courrier en date du 17 juillet 2015.
Ces modalités sont reprises dans la présente décision.
3. Réaménagements de fréquences complémentaires dans la bande 1 800 MHz
Au vu des objectifs d'utilisation et de gestion efficaces du spectre et d'une concurrence effective et loyale, et à ce stade de développement des technologies, il apparaît nécessaire, en complément, que chaque opérateur dispose de fréquences contiguës dans la bande afin de disposer du plein potentiel de celles-ci, en particulier l'utilisation des canalisations les plus larges possible, dans le but d'offrir les meilleurs débits aux utilisateurs.
C'est la raison pour laquelle le schéma cible d'affectation de la bande 1 800 MHz, prévu dans le document d'orientation du 12 mars 2013, prévoyait qu'Orange, SFR et Bouygues Telecom disposeraient, à compter du 25 mai 2016, de 20 MHz duplex contigus chacun, et que Free Mobile disposerait de 15 MHz duplex contigus.
A cet égard, il apparaît nécessaire, en complément des restitutions de fréquences décrites dans la partie 2 de la présente décision, de procéder à un réaménagement des fréquences attribuées à SFR, d'une part, en attribuant à SFR une bande unique de fréquences au lieu des deux bandes disjointes qui lui sont attribuées à ce jour et, d'autre part, en décalant vers le bas de la bande 1 800 MHz cette bande de fréquences unique.
La présente décision vise à procéder à ce réaménagement.
Afin de faciliter les opérations techniques liées au changement des plans de fréquences de l'opérateur, celui-ci disposera, pendant une période transitoire, entre le 15 mars 2016 et le 24 mai 2016, de 4,3 MHz duplex supplémentaires, qui auront préalablement été libérés par la société Orange.
En contrepartie, il convient que la société SFR libère, à la date du 1er janvier 2016, la bande de 2,8 MHz duplex positionnée en bas de la bande 1 800 MHz pour permettre à la société Orange de mener ses propres opérations de réaménagements de fréquences.
Les coûts éventuels de changements de fréquences, notamment aux échéances mentionnées ci-dessus en parties 2 et 3, sont à la charge de SFR et ne peuvent faire l'objet d'aucune compensation financière.
4. Contenu de la présente décision
En application de ce qui précède, la présente décision a pour objet de modifier la décision n° 2006-0140 du 31 janvier 2006 susvisée, pour autoriser SFR à utiliser ses fréquences de la bande 1 800 MHz conformément aux conditions figurant dans la décision 2009/766/CE de la Commission européenne telle que modifiée par la décision 2011/251/UE, et prendre en compte les restitutions et les réaménagements de fréquences précédemment exposés.
En outre, les autres droits et obligations figurant dans l'autorisation d'utilisation de la bande 1 800 MHz de SFR restent inchangés et les dispositions de la présente autorisation viennent s'ajouter aux dispositions des livres II des parties législative et réglementaires du CPCE, en particulier les dispositions du chapitre II du titre 1 de chacun de ces livres, qui définissent les droits et obligations d'ordre général qui s'appliquent à tous les opérateurs.
5. Utilisation des fréquences à 1 800 MHz pour remplir des obligations d'autres autorisations d'utilisation de fréquences, relatives à des réseaux mobiles à très haut débit
Les autorisations dans les bandes 800 MHz et 2,6 GHz prévoient des obligations attachées au déploiement d'un réseau mobile à très haut débit. Conformément aux dispositions des autorisations d'utilisation de fréquences de SFR dans les bandes 800 MHz et 2,6 GHz, les obligations de couverture départementale et de couverture du territoire métropolitain peuvent être satisfaites par l'opérateur « par l'utilisation des fréquences qui lui sont attribuées dans le cadre de la présente autorisation ou, le cas échéant, d'autres fréquences dont il serait par ailleurs titulaire ». Ainsi, l'utilisation de la bande 1 800 MHz peut participer au respect des obligations de couverture s'appliquant à SFR pour le déploiement d'un réseau mobile à très haut débit.
En revanche, les obligations prévues dans la bande 800 MHz relatives à la couverture de la zone de déploiement prioritaire sont spécifiques à cette bande et doivent être remplies par l'utilisation des fréquences de la bande 800 MHz qui sont attribuées à SFR1. Ces obligations ne peuvent donc pas être remplies par l'utilisation de la bande 1 800 MHz.
En matière d'accueil des MVNO, au titre de la procédure d'appel à candidatures dans la bande 800 MHz, SFR a souscrit un engagement d'accueil des MVNO portant sur l'ensemble de son réseau à très haut débit mobile. Cet engagement s'applique donc aux installations dans la bande 1 800 MHz qui feraient partie intégrante du réseau à très haut débit mobile de l'opérateur. SFR est ainsi appelée, conformément à ce cadre, à proposer, sur l'ensemble de son réseau mobile à très haut débit ouvert au public en France métropolitaine, un accueil de MVNO respectant ces principes. Ces principes s'appliqueront à la bande 1 800 MHz dès lors que des stations mettant en œuvre ces fréquences font partie d'un réseau mobile à très haut débit, conformément aux dispositions de la décision de l'ARCEP n° 2012-0039 autorisant la société SFR à utiliser des fréquences dans la bande 800 MHz pour établir et exploiter un réseau radioélectrique mobile ouvert au public.
Décide :