Après en avoir délibéré le 3 décembre 2015 ;
Pour les motifs suivants :
1. CONTEXTE
Le très haut débit mobile est à présent disponible à grande échelle, en Europe et dans le monde. Près de 280 millions d'utilisateurs communiquent grâce aux réseaux LTE disponibles dans 112 pays (1). La 4G permet une nette augmentation des performances (meilleurs débits, latence réduite,…) et contribue au développement d'usages innovants. L'accélération des déploiements et des ouvertures commerciales de services 4G qui se succèdent en France métropolitaine et à l'échelle planétaire montrent l'importance de cette évolution technologique.
En France métropolitaine, la 4G est à présent proposée par l'ensemble des opérateurs de réseaux mobiles qui couvrent jusqu'à 70 % de la population métropolitaine (2).
Ces déploiements ont été rendus possibles notamment grâce aux procédures d'attributions menées par l'ARCEP dans les bandes 800 MHz et 2,6 GHz fin 2011 et début 2012 en métropole.
Outre-mer, une consultation publique menée par l'ARCEP, du 28 juillet au 30 septembre 2010, avait permis de conclure, d'une part, que les « travaux relatifs à l'attribution de la bande 800 MHz (…) pourr [aient] être engagés à partir de 2012, en fonction des demandes des acteurs » et, d'autre part, pour la bande 2,6 GHz, que des « travaux pourraient (…) être initiés ultérieurement, dans l'éventualité de demandes exprimées en ce sens par les acteurs ultramarins. » (3).
A la suite de marques d'intérêt formulées par plusieurs acteurs ultramarins pour l'attribution de fréquences dans les territoires d'outre-mer, notamment dans les bandes 800 MHz et 2,6 GHz, le Gouvernement et l'ARCEP ont lancé, du 17 juillet au 30 septembre 2013, une consultation publique sur l'attribution de nouvelles fréquences outre-mer, en vue notamment du développement des réseaux mobiles 4G à très haut débit dans ces territoires.
La consultation publique a permis de recenser les besoins en fréquences des acteurs dans les bandes 800 MHz, 900 MHz, 1 800 MHz, 2,1 GHz et 2,6 GHz, que ce soit pour les réseaux 2G, 3G ou 4G. Elle a montré que les besoins des acteurs ne pouvaient pas tous être satisfaits au regard des fréquences disponibles dans les territoires de La Réunion, Mayotte, la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, Saint-Martin et Saint-Barthélemy.
2. CADRE RÉGLEMENTAIRE APPLICABLE À L'ATTRIBUTION D'AUTORISATIONS D'UTILISATION DE FRÉQUENCES OUTRE-MER
Le cadre applicable pour l'attribution des autorisations d'utilisation de fréquences radioélectriques repose sur les dispositions des directives cadre (4) et autorisation (5) et, en droit interne, sur les dispositions des articles L. 41, L. 42-1, L. 42-2 et L. 42-3 du CPCE.
Aux termes des dispositions de l'article L. 42-2 du CPCE : « lorsque la bonne utilisation des fréquences l'exige, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes peut, après consultation publique, limiter, dans une mesure permettant d'assurer des conditions de concurrence effective, le nombre d'autorisations de les utiliser. »
Étant donné que les besoins exprimés par les acteurs dans le cadre de la consultation publique de 2013 ne pouvaient pas être tous satisfaits, l'ARCEP a préparé des appels à candidatures sur le fondement de cet article L. 42-2 en vue d'attribuer les fréquences disponibles outre-mer dans les cinq bandes de fréquences précédemment citées.
Les dispositions de ce même article prévoient qu'il revient au ministre chargé des communications électroniques de fixer, sur proposition de l'ARCEP, les conditions d'attribution des autorisations d'utilisation de fréquences. La présente décision constitue ainsi la proposition d'appel à candidatures qui sera transmise au Gouvernement pour la zone constituée de La Réunion.
En outre, la directive 2002/21/CE (dite directive « cadre ») modifiée par la directive 2009/140/CE pose un principe de neutralité technologique en son article 9, paragraphe 3 : « Sauf disposition contraire du deuxième alinéa, les Etats membres veillent à ce que tous les types de technologie utilisés pour les services de communications électroniques puissent être utilisés dans les bandes de fréquences déclarées disponibles pour les services de communications électroniques dans leur plan national d'attribution des fréquences conformément à la législation communautaire. »
Ce principe de neutralité technologique a vocation à s'appliquer, depuis 2011, à toute nouvelle autorisation attribuée. Les motifs susceptibles de justifier le maintien d'une restriction à une technologie sont énoncés de manière limitative au II de l'article L. 42 du CPCE.
Aux termes de cet article, l'ARCEP peut, si elle l'estime nécessaire, « prévoir des restrictions aux types d'équipements, de réseaux et de technologies utilisés dans les bandes de fréquences attribuées aux services de communications électroniques », notamment pour « réaliser un objectif prévu à l'article L. 32-1 ». A ce titre, l'ARCEP doit notamment :
« 2° [Veiller] à l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques » ;
« 3° ter [Veiller] à tenir compte de la diversité des situations en matière de concurrence et de consommation dans les différentes zones géographiques du territoire national » ;
« 9° [Veiller] à l'absence de discrimination, dans des circonstances analogues, dans le traitement des opérateurs ».
L'accès aux ressources spectrales, en particulier en vue du développement des réseaux mobiles à très haut débit actuellement déployés par l'utilisation de la norme LTE (dits « réseaux 4G »), représente un élément clé de la dynamique et de l'équilibre concurrentiels du marché mobile dans son évolution vers le très haut débit.
Compte-tenu des enjeux particuliers liés au déploiement des réseaux 4G, l'objectif de concurrence effective et loyale, inscrit à l'article L. 32-1 du CPCE, peut justifier de tenir compte des conditions de marché pour déterminer les modalités d'attribution des autorisations d'utilisation de fréquences.
A La Réunion, le paysage concurrentiel du marché mobile est actuellement marqué par la cession des activités mobiles d'Outremer Télécom. Cette cession, conclue en juin 2015, intervient dans le cadre de l'acquisition de SFR et de ses filiales (parmi lesquelles SRR) par le groupe Altice, à la suite de l'engagement pris par ce dernier auprès de l'Autorité de la concurrence de céder l'activité mobile de sa filiale Outremer Télécom dans les départements de La Réunion et de Mayotte, eu égard aux problèmes de concurrence posés par le rapprochement de cette activité avec celle de SRR.
C'est dans ce contexte que l'opérateur cessionnaire doit préparer le réseau récemment acquis au déploiement de la 4G.
Au vu de ces conditions de marché, et afin de garantir l'exercice d'une concurrence effective et loyale entre les opérateurs, il apparaît nécessaire de restreindre, jusqu'au 30 novembre 2016, les autorisations d'utilisation de fréquences attribuées à l'issue de la présente procédure, à l'établissement et à l'exploitation commerciale d'un réseau radioélectrique ouvert au public 2G et 3G utilisant respectivement les normes GSM et UMTS. A compter du 1er décembre 2016, les restrictions aux technologies GSM et UMTS sont levées dans ces autorisations.
Avant le 1er décembre 2016, le titulaire aura néanmoins le droit d'établir un réseau 4G utilisant la norme LTE sur le territoire de La Réunion, sans pouvoir l'exploiter commercialement.
3. ZONE GÉOGRAPHIQUE CONCERNÉE PAR LA PRÉSENTE PROCÉDURE
La consultation publique menée conjointement par le Gouvernement et l'ARCEP à l'été 2013 a permis de mettre en évidence la rareté de la ressource en fréquences pour le territoire de La Réunion. L'objet de la présente procédure de sélection est donc d'attribuer les ressources en fréquences disponibles pour les services mobiles à La Réunion.
4. FRÉQUENCES CONCERNÉES PAR LA PRÉSENTE PROCÉDURE
La présente décision propose les modalités d'attribution de toutes les fréquences disponibles sur la zone géographique considérée. Il s'agit ainsi des bandes 800 MHz et 2,6 GHz, dans lesquelles aucune fréquence n'a encore été attribuée, et des bandes 1 800 MHz et 2,1 GHz, où des fréquences sont encore disponibles.
L'ARCEP entend ainsi donner une visibilité complète aux opérateurs pour planifier leurs investissements dans leurs réseaux mobiles, qu'ils soient 2G, 3G ou 4G. Cela leur permettra d'optimiser leurs investissements et la qualité de service qu'ils pourront proposer à leurs clients, au bénéfice in fine des utilisateurs.
5. OBJECTIFS DE LA PROCÉDURE
Les modalités d'attribution de fréquences veillent à la prise en compte des objectifs assignés à la régulation des communications électroniques fixés par l'article L. 32-1 du CPCE.
En particulier, l'attribution des bandes de fréquences, objet de la présente décision, vise à répondre aux principaux objectifs suivants :
- une gestion efficace du spectre, visant notamment à promouvoir le développement du très haut débit mobile outre-mer ;
- un objectif de concurrence effective et loyale sur le marché mobile au bénéfice de l'utilisateur, permettant notamment la stimulation, d'une part, du marché avec des offres attractives et, d'autre part, de l'économie du secteur en favorisant l'emploi et l'investissement ;
- l'aménagement numérique du territoire.
La prise en compte de ces différents objectifs dans les modalités d'attribution est détaillée dans les paragraphes suivants.
5.1. Une gestion efficace du spectre au bénéfice d'une structure de marché solide et équilibrée
Les modalités de la procédure visent à assurer une gestion efficace des fréquences dans un contexte où le développement de services mobiles à très haut débit requiert à la fois l'attribution de ressources importantes à chaque opérateur, leur permettant d'offrir un haut niveau de qualité, et un nombre d'opérateurs suffisant, permettant d'assurer un niveau de concurrence minimal dans le déploiement des infrastructures correspondantes. La présente procédure est donc l'occasion de structurer le marché mobile dans la zone concernée de manière à répondre en même temps à ces deux objectifs.
5.1.1. Nombre d'opérateurs et quantité de fréquences par opérateur
Afin d'attribuer suffisamment de fréquences à chaque lauréat, la procédure limite à 4 le nombre de lauréats possibles. En effet, il aurait été difficile de concilier une attribution de fréquences à 5 lauréats ou plus concomitamment à la poursuite du développement du très haut débit mobile, qui requiert des canalisations larges pour marquer une rupture avec les services 3G.
Ainsi, l'ensemble des fréquences disponibles sera réparti entre 4 opérateurs, s'il y a bien 4 lauréats.
Dans le cas où seuls 3 lauréats seraient sélectionnés, la procédure prévoit également de répartir entre ces trois lauréats l'intégralité des fréquences disponibles, afin de leur donner tous les moyens de développer des services de qualité sans conserver en jachère une partie des fréquences pour un hypothétique 4e opérateur plus tard.
En revanche, dans l'hypothèse où moins de 3 lauréats seraient retenus, une partie des fréquences serait conservée car, d'une part, elles présenteraient une utilité marginale faible aux lauréats retenus et, d'autre part, il semble nécessaire de viser une structure de marché à au moins trois opérateurs par zone.
5.1.2. Une procédure permettant de structurer dans la durée les attributions de fréquences
Etant donné que les opérateurs ont des situations de départ différentes, avec des quantités de fréquences différentes, il ne semblait pas opportun de procéder, sur chaque territoire, à la simple attribution des fréquences disponibles, sans tenir compte des fréquences déjà détenues. Cela aurait en effet avantagé les opérateurs qui ont plus de fréquences que d'autres alors que cela résultait simplement de l'historique des attributions au fil de l'eau.
Pour ces raisons, la procédure prévoit que les lauréats se voient attribuer des « portefeuilles de fréquences » qui correspondent, dans la limite des fréquences disponibles, aux quantités totales de fréquences auxquelles ils auront droit à l'issue de la procédure dans chaque bande de fréquences.
Les lauréats de la présente procédure accéderont ainsi, selon leur classement, à un des portefeuilles de fréquences. En fonction du portefeuille qui leur sera attribué, l'objectif de la procédure sera alors d'attribuer à chaque candidat, dans les conditions détaillées dans la présente procédure, un supplément de fréquences correspondant à la différence entre le portefeuille qu'il a remporté et ce qu'il a déjà dans chaque bande de fréquences.
5.1.3. Des portefeuilles de fréquences équilibrés entre opérateurs
Les portefeuilles de fréquences prévus par la procédure ont été élaborés de manière à fournir à l'ensemble des lauréats des quantités de fréquences équilibrées dans chacune des quatre bandes de fréquences 800 MHz, 1 800 MHz, 2,1 GHz et 2,6 GHz, favorisant l'exercice d'une concurrence effective et loyale au bénéfice des utilisateurs.
En particulier, les portefeuilles de fréquences prévus par la présente procédure ont été conçus pour permettre à quatre lauréats de disposer d'au moins une canalisation de 20 MHz duplex (en bande 1 800 MHz ou 2,6 GHz), qui représente la canalisation maximale prévue par la norme LTE, norme actuellement utilisée pour le déploiement des réseaux mobiles à très haut débit. En complément, les opérateurs pourront également agréger plusieurs canaux LTE, afin de fournir des débits encore plus élevés grâce aux technologies dites 4G+.
Concernant la bande 800 MHz constituée de 30 MHz duplex, un objectif similaire d'octroi de canalisations larges a été retenu pour la présente procédure. Ainsi, 3 des 4 portefeuilles de fréquences prévus par la présente procédure disposent de 10 MHz duplex de ressources dans cette bande. Le lauréat qui sera classé 4e n'aura en revanche pas de fréquences à 800 MHz. Au vu des caractéristiques géographiques des territoires concernés, de la levée à venir des restrictions technologiques sur certaines bandes et de la perspective d'attribution d'autres fréquences basses dans les années à venir, il n'apparait pas justifié de séparer la bande 800 MHz en quatre blocs, car cela créerait des blocs de 5 MHz qui donneraient accès à des débits relativement faibles en comparaison de ce qui est attendu du déploiement des réseaux 4G.
5.1.4. Limitation des quantités de fréquences dont peut disposer un opérateur
Les portefeuilles de fréquences ont vocation à définir les quantités de fréquences auxquelles peuvent prétendre les lauréats dans le cadre de la présente procédure ; ils ne les empêchent pas d'acquérir par la suite des fréquences supplémentaires, via le marché secondaire notamment.
L'ARCEP a donc défini des plafonds visant à limiter la quantité de fréquences qu'un opérateur mobile ultramarin peut détenir à tout instant, sur une zone géographique donnée, dans chaque bande de fréquences.
Ces limites visent notamment à protéger le marché de déséquilibres trop importants, résultant d'une accumulation de spectre, qui pourraient freiner l'exercice d'une concurrence effective et loyale.
5.1.5. Sélection des projets les plus solides
Parmi les cinq critères de sélection qui permettront de départager les candidats, deux permettront d'évaluer la cohérence et la crédibilité des projets et des plans d'affaires des candidats. Cela permettra à l'ARCEP de ne retenir que les projets les plus crédibles, en particulier aux plans financier et technique, afin de mettre en place la structure de marché la plus solide et pérenne possible.
5.1.6. Procédure permettant d'optimiser l'usage des fréquences
Afin d'optimiser l'utilisation du spectre, il semble utile de procéder à des attributions de fréquences les plus contiguës possibles. En effet, cela limite les perturbations potentielles d'un opérateur par un autre ainsi que les coûts de déploiement pour les opérateurs, car certains équipements ont des largeurs de bande limitées.
De plus, les technologies utilisées et pressenties pour le déploiement de réseaux mobiles à haut et très haut débit fonctionnent avec des canalisations contiguës multiples de 5 MHz. Seule la technologie GSM utilise des canalisations plus petites, de 0,2 MHz. Dans un contexte où toutes les bandes de fréquences, y compris les bandes 900 MHz et 1 800 MHz actuellement utilisées en GSM, pourront à terme être utilisées pour le développement des réseaux à haut et très haut débit, il semble donc utile de viser, si possible, des attributions de blocs de 5 MHz contigus.
Afin de satisfaire le mieux possible ces objectifs, la procédure prévoit l'attribution, dans les bandes 800 MHz et 2,6 GHz, de blocs contigus d'une largeur multiple de 5 MHz. De plus, la procédure vise à faire de même dans les bandes 1 800 MHz et 2,1 GHz. Dans ces bandes, il existe toutefois des attributions préexistantes. La procédure prévoit donc que l'ARCEP positionne au mieux les différents attributaires de fréquences, en se laissant la possibilité de procéder à des réaménagements des autorisations existantes (y compris celles des opérateurs qui ne seraient, le cas échéant, pas lauréats dans le cadre de la présente procédure).
5.2. Objectif de concurrence effective et loyale au bénéfice de l'utilisateur final, de l'investissement et de l'emploi
L'accès aux ressources spectrales représente un élément clé de structuration du marché, et donc de la dynamique et de l'équilibre concurrentiels du marché mobile dans son évolution vers le très haut débit. La présente procédure vise ainsi à structurer, dans la durée, le marché dans la zone concernée autour de 3 ou 4 opérateurs mobiles solides ayant des patrimoines de fréquences équilibrés.
Comme indiqué au paragraphe 2, les autorisations de fréquences attribuées à l'issue de la présente procédure sont restreintes aux technologies GSM et UMTS jusqu'au 31 décembre 2016, afin de garantir l'exercice d'une concurrence effective et loyale sur le marché mobile à La Réunion.
La procédure contient par ailleurs d'autres dispositions visant un objectif de concurrence effective et loyale sur le marché mobile au bénéfice de l'utilisateur final, de l'investissement et de l'emploi.
A cet égard, un des cinq critères de sélection qui permettra de départager les candidats est la capacité de chaque candidat à stimuler le marché. En particulier, les candidats sont invités à s'engager sur des offres tarifaires de deux types, afin de mieux répondre, d'une part, au besoin d'offres abordables de la part d'une partie des utilisateurs, et, d'autre part, au besoin d'offres d'abondance, ayant vocation à favoriser l'adoption de la 4G. L'ARCEP et le Gouvernement souhaitent également que les utilisateurs puissent, à terme, utiliser leurs services mobiles sur l'ensemble du territoire national sans surcoût lors de déplacements occasionnels dans un autre territoire non couvert par leur opérateur de réseau. Des progrès ont déjà été accomplis par certains opérateurs en vue de l'intégration de ces services d'itinérance ultramarine dans les offres. La présente procédure ne prévoit pas de disposition particulière pour aller plus loin, dans la mesure où des mesures législatives visent déjà à répondre à cet objectif (6).
En outre, un des autres critères de sélection vise à évaluer les dossiers de candidature en matière de création d'emplois et d'investissements. Ce critère permet de favoriser les projets qui seront les plus bénéfiques au développement économique.
5.3. Aménagement numérique du territoire
5.3.1. Obligations minimales de déploiement ambitieuses
La fixation d'obligations de déploiement ambitieuses permettra d'assurer une disponibilité à tous de services de communications mobiles à très haut débit.
L'expérience des déploiements des réseaux de deuxième génération a montré qu'il était possible d'atteindre, par l'utilisation de fréquences basses, un taux de couverture important de la population dans la zone concernée.
La présente procédure prévoit ainsi, pour les titulaires de fréquences dans la bande 800 MHz, et dans le respect de l'objectif prioritaire d'aménagement numérique du territoire prévu à l'article L. 42-2 du CPCE pour l'attribution de ces fréquences, qu'ils devront déployer en 10 ans un réseau mobile à très haut débit d'une couverture comparable à celle déjà réalisée en 2G.
Afin d'assurer une disponibilité rapide des services mobiles à très haut débit aux utilisateurs, des obligations de déploiement intermédiaires, à 2 et 6 ans, seront inscrites dans les autorisations de l'ensemble des lauréats.
Dans l'hypothèse où 4 lauréats seraient sélectionnés à l'issue de la présente procédure, le lauréat dépourvu de fréquences dans la bande 800 MHz se verrait appliquer des obligations de déploiement plus faibles, en cohérence avec les propriétés de propagation de son patrimoine de fréquences.
5.3.2. Possibilité pour les opérateurs de prendre des engagements complémentaires
Comme indiqué précédemment, l'article L. 42-2 du CPCE prévoit que les conditions d'utilisation de la bande 800 MHz tiennent prioritairement compte des impératifs d'aménagement numérique du territoire. Un des cinq critères de sélection qui permettront de départager les candidatures valorisera ainsi les engagements de déploiement que les candidats prendront au-delà des obligations minimales prévues à 2, 6 et 10 ans.
Ces engagements, comme tous les autres, seront repris comme obligations dans les autorisations des lauréats.
Décide :