La loi de finances pour 1999, adoptée le 18 décembre 1998, a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de soixante députés ainsi que par plus de soixante sénateurs. Plusieurs dispositions de la loi sont plus particulièrement contestées, par des moyens qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes :
    I. - Sur les critiques mettant en cause la sincérité de la loi de finances et le droit d'information et de contrôle du Parlement
    Quatre séries de critiques mettent en cause la sincérité de la loi de finances et le droit d'information et de contrôle du Parlement.
    1.1. Les premières concernent les « crédits d'articles ».
    A. - Selon les députés saisissants, la loi de finances pour 1999 ne respecterait pas pleinement l'obligation qui résulte de la décision no 97-395 DC du 30 décembre 1997 relative à la loi de finances pour 1998, selon laquelle les fonds de concours correspondant à l'article 5 de la loi no 48-1268 du 17 août 1948 et à l'article 6 de la loi no 49-1034 du 31 juillet 1949 doivent être « dûment réintégrés » dans le budget général de l'Etat dès 1999. En particulier, les députés critiquent le rattachement aux recettes non fiscales de l'Etat des recettes correspondant à l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949. Cette imputation aurait une influence sur le calcul des prélèvements obligatoires et affecterait en conséquence la sincérité de la loi de finances.
    B. - Ces griefs doivent être écartés.
    Il convient de souligner, en premier lieu, que la loi de finances pour 1999 tire toutes les conséquences de la décision précitée, en inscrivant en recettes du budget général 6,7 MdF correspondant à l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949 et en majorant les crédits de divers chapitres des services financiers d'un montant total de 11,1 MdF correspondant aux deux procédures en cause. La rebudgétisation des fonds de concours critiqués est donc effective et complète, comme le font apparaître le rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale (rapport général, tome I, volume 2, et annexe no 16) ainsi que celui de la commission des finances du Sénat selon lequel « cet effort de sincérité doit être salué sans réserve » (tome IV, p. 229).
    En deuxième lieu, il est exact que les recettes correspondant à l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949, antérieurement rattachées au budget des services financiers par voie de fonds de concours, ont été inscrites sur la ligne 309 des recettes non fiscales au sein de l'état A (évaluation des ressources affectées au budget général).
    Cette imputation s'explique par le fait que la ligne 309 comportait jusqu'à présent le montant net des frais d'assiette et de recouvrement des impôts et taxes perçus au profit des collectivités locales, après déduction du prélèvement effectué au titre de l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949, qui ne représentait qu'environ un tiers du total. Il est apparu plus clair que l'opération de rebudgétisation de la loi de finances pour 1999 s'effectue par réintégration des recettes en cause sur la ligne même sur laquelle elles étaient prélevées, sans préjudice d'un reclassement ultérieur tenant compte de la nature juridique exacte des recettes retracées sur cette ligne.
    Au demeurant, aucune disposition de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ne fixe de règle en ce qui concerne la présentation de l'état A et la répartition des ressources du budget général qu'il évalue. L'essentiel, du point de vue de la clarté et de la sincérité des comptes, est que toutes les ressources qui alimentent le budget général soient identifiées et évaluées avec la précision nécessaire. A cet égard, les développements consacrés aux recettes non fiscales dans l'annexe Evaluation des voies et moyens au projet de loi de finances (p. 61 et suivantes), en particulier en ce qui concerne la ligne 309, montrent que le Parlement a disposé des informations nécessaires à l'exercice de ses prérogatives budgétaires.
    Enfin, on rappellera que le montant total des prélèvements obligatoires et le pourcentage du produit intérieur brut qu'il représente ne constituent pas des éléments qu'il appartient à la loi de finances de fixer ou de prévoir en application de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Les prélèvements obligatoires, en effet, recouvrent à plus de 80 % des ressources qui ne sont pas perçues au bénéfice du budget de l'Etat (cotisations sociales, impôts locaux...). Les chiffres fournis sur ce point à l'occasion de la présentation du projet de loi de finances ont donc pour seul objet de compléter l'information du Parlement sur le contexte dans lequel s'inscrit le budget de l'Etat.
    En tout état de cause, la critique émise par les députés manque en fait, car le calcul du niveau des prélèvements obligatoires, par la direction de la prévision ou l'INSEE, est effectué à partir de chiffres tirés de la comptabilité nationale, qui ignorent la distinction de l'état A entre recettes fiscales et non fiscales ; de fait, la majorité de ces dernières, y compris celles de la ligne 309, est incluse dans cet agrégat.
    1.2. Les députés requérants mettent également en cause certains fonds extrabudgétaires.
    A. - L'article 110 de la loi de finances pour 1996 (no 95-1346 du 30 décembre 1995) a prescrit la réintégration, à compter du projet de loi de finances pour 1997, des recettes et dépenses extrabudgétaires de toutes les administrations de l'Etat. Les saisissants estiment que la loi de finances pour 1999 ne répond pas à cette exigence, car certains comptes de tiers n'ont pas été réintégrés au budget général ; ils considèrent que le maintien de cette pratique porte atteinte aux droits d'information et de contrôle du Parlement.
    B. - Ces critiques appellent les observations suivantes :
    En premier lieu, le grief tiré de ce que l'article 110 de la loi de finances pour 1996 ne serait pas, à ce stade, complètement appliqué est à l'évidence inopérant, la constitutionnalité d'une loi ne pouvant s'apprécier au regard des dispositions d'une autre loi.
    On soulignera, en second lieu, que le Parlement a pu disposer, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 1999, d'informations précises et détaillées sur les « comptes de tiers » des services financiers, grâce notamment aux réponses fournies aux questionnaires des commissions. Le rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale (annexe no 16), en particulier, comporte des indications qui montrent que le Parlement a été informé et mis à même d'exercer son contrôle.
    Enfin, il convient de rappeler, comme le font au demeurant les rapports des commissions des finances, que la réintégration des fonds extrabudgétaires des services financiers est en voie d'achèvement, alors que les dispositifs en cause sont, pour la plupart, anciens et complexes, de sorte qu'il s'agit d'un processus techniquement difficile. Ont ainsi été traités, depuis 1996 :
    - la « masse des douanes », organisme chargé du logement des agents des douanes, érigé à compter du 1er janvier 1998 en établissement public ;
    - les comptes extrabudgétaires du cadastre et des hypothèques, par incorporation au budget général.
    Les deux tiers des recettes du compte 466-171 de la direction générale de la comptabilité publique, soit 850 MF environ, ont été incorporés au budget général et, pour une fraction, par création de rémunérations pour service rendu venant alimenter un fonds de concours (décret no 98-903 du 8 octobre 1998).
    S'agissant plus particulièrement du compte de tiers 451, cité par les requérants, les précisions suivantes peuvent être apportées : ce compte enregistre des recettes issues de remises et commissions versées par les établissements financiers (Caisse des dépôts et consignation, Caisse nationale de prévoyance...), pour 90 % des recettes, et de l'activité de gestion des comptes de dépôt, pour 10 % des recettes. Les dépenses du compte portent sur des crédits de rémunération et de fonctionnement du réseau du Trésor public. Le total des ces opérations atteint environ 900 MF.
    Les fonds extrabudgétaires (solde du compte 466-171, compte 451) qui n'ont pas encore été réintégrés dans le budget général ne représentent qu'un montant limité (1,2 MdF au total, soit environ 0,07 % des dépenses) et sont par nature équilibrés en recettes et en dépenses. Ils seront intégralement rebudgétisés d'ici à 2001, au fur et à mesure du traitement des difficultés techniques que soulève cette opération.
    1.3. Les députés, auteurs de la première saisine, contestent en outre les prélèvements sur recettes.
    A. - Ils estiment que certains des prélèvements sur recettes prévus par la loi de finances pour 1999 ne respectent pas les conditions fixées par la décision du Conseil constitutionnel no 82-154 DC du 29 décembre 1982 et devraient en conséquence être traités comme des dépenses budgétaires. Tel serait le cas, en particulier, de la dotation globale de fonctionnement et du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle.
    B. - Ces critiques ne sont pas fondées.
    1. On rappellera, tout d'abord, que, par la décision no 82-154 DC précitée, le Conseil constitutionnel a admis que les prélèvements sur recettes effectués au profit des collectivités locales et des Communautés européennes ne constituent ni des affectations de recettes à des dépenses venant en contradiction avec l'article 18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ni un manquement au principe d'universalité budgétaire : « L'état A énumère et évalue la totalité, avant prélèvement, des recettes de l'Etat, puis désigne et évalue chacun des prélèvements opérés, dont le total est, ensuite, déduit du montant brut de l'ensemble des recettes » ; en conséquence, cette présentation « ne conduit pas à dissimuler une recette ou une fraction de recette de l'Etat non plus qu'à occulter une charge » et elle n'est pas « contraire au principe de non-contraction, alors surtout que l'article d'équilibre renvoie expressément à l'état A. »
    Cette décision a ainsi établi que les prélèvements sur recettes, qui incluaient dès 1983 la dotation globale de fonctionnement et le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, cités dans le recours comme devant être traités en dépenses du budget de l'Etat, n'entachent en rien la sincérité des lois de finances et permettent au Parlement d'exercer pleinement son contrôle et son droit d'amendement, au demeurant dans des conditions moins contraignantes, au regard des règles applicables au droit d'amendement des parlementaires, que si les concours en cause étaient inscrits en dépenses du budget général.
    La conformité du traitement réservé à la dotation globale de fonctionnement a été confirmée ultérieurement par le Conseil constitutionnel dans la décision no 89-268 DC du 29 décembre 1989 : les sénateurs requérants faisaient valoir qu'une disposition modifiant les conditions de la répartition entre communes de la dotation globale de fonctionnement n'avait pas sa place en loi de finances. Tout en leur donnant raison sur ce point, le conseil a réaffirmé à cette occasion que « ladite dotation a le caractère d'un prélèvement sur recettes et non d'une dépense de l'Etat ».
    2. La loi de finances pour 1999 se place dans ce cadre juridique bien établi et n'apporte aucune novation significative en matière de prélèvements sur recettes.
    Ainsi, la réforme de la taxe professionnelle prévue par la loi de finances donne-t-elle lieu à un prélèvement sur recettes à l'instar de ceux pratiqués depuis 1982 pour compenser les exonérations créées par le législateur (création d'un plafonnement de la TP en 1982, réduction de 10 % de la fraction des salaires prise en compte dans le calcul de la TP en 1982, exonération de cotisation de TP en Corse en 1994 et 1996, exonérations de TP dans le cadre du pacte de relance de la ville en 1996).
    On peut, par ailleurs, relever que la réduction des droits de mutation, également opérée dans la loi de finances pour 1999, a quant à elle donné lieu à un traitement par dépense budgétaire afin de ne pas créer une nouvelle catégorie de prélèvement sur recette. Ce traitement, imposé par les lois de décentralisation s'agissant de la réduction de fiscalité transférée à l'époque (part départementale des droits de mutation), a été appliqué également à la suppression de la part régionale afin d'assurer un traitement budgétaire homogène à une réforme comparable.
    3. Enfin, les arguments des auteurs de la saisine sur les compensations d'allégements fiscaux, d'exonérations, de réductions de bases ou de plafonnements de taux en matière d'impôts locaux sont contestables.
    Selon les requérants, de telles compensations seraient constitutives par nature de charges de l'Etat devant figurer au budget général, dès lors qu'elles sont décidées par le législateur. Un tel raisonnement ne saurait être suivi de manière systématique ; au demeurant, la Cour des comptes elle-même, citée par les auteurs de la saisine, admet dans son rapport sur l'exécution du budget de 1997 que « le partage entre charges de l'Etat et charges incombant aux collectivités locales est, dans la pratique, difficile à opérer ».
    Dans le cas particulier des compensations de fiscalité locale, les dispositions juridiques qui les fondent relèvent du pouvoir fiscal du Parlement, qui est libre d'aménager l'impôt, qu'il s'agisse d'une ressource du budget de l'Etat ou d'une autre collectivité publique. Les exonérations, réductions ou plafonnement votés par le Parlement en matière de fiscalité locale génèrent de moindres recettes et constituent à ce titre une charge nette incombant par nature aux collectivités affectataires de l'impôt, à savoir les collectivités locales. Lorsque l'Etat est conduit à compenser les pertes de recettes que ces mesures fiscales engendrent, le mécanisme des prélèvements sur recettes peut être légitimement utilisé : il traduit le reversement aux collectivités locales d'une fraction des recettes de l'Etat en vue de compenser le « manque à gagner » qu'elles supportent et de leur permettre de faire face aux charges qui leur incombent. A l'instar des « dépenses fiscales » retracées dans l'annexe Voies et moyens du projet de loi de finances, ce mécanisme a d'ailleurs pour avantage de rendre compte des dérogations au droit commun que le législateur a votées et que l'Etat compense.
    1.4. Enfin, les sénateurs, auteurs du second recours, critiquent l'évaluation des recettes et des charges du compte d'affectation spéciale no 902-24 (cessions de titres).
    A. - Les sénateurs requérants font valoir que les recettes et des dépenses du compte d'affectation spéciale no 902-24 (cessions de titres, parts et droits de sociétés) seraient « délibérément sous-évaluées », car elles ne prendraient pas en compte l'impact budgétaire de la cession de la société Aérospatiale ainsi que de la privatisation du Crédit lyonnais.
    B. - Ces griefs appellent les remarques suivantes :
    On rappellera, tout d'abord, que le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion d'écarter une critique tirée du caractère « irréaliste » des recettes attendues des opérations de privatisation : la décision no 94-351 DC du 29 décembre 1994 souligne que ces recettes, comme l'ensemble des ressources de l'Etat retracées dans la loi de finances, « présentent un caractère prévisionnel et doivent tenir compte des effets économiques et financiers de la politique que le Gouvernement entend mener », ainsi que de « la liste des entreprises dont la privatisation a été autorisée par la loi du 19 juillet 1993 ».
    Les évaluations de recettes et de dépenses du compte no 902-24 pour 1999 répondent à cette définition. Elles correspondent globalement aux opérations prévues par le Gouvernement dans le cadre de la politique qu'il entend mener en matière d'évolution du secteur public.
    S'agissant, en second lieu, de la non-prise en compte des opérations concernant l'Aérospatiale et le Crédit lyonnais, la critique des sénateurs est inopérante.
    En effet, et comme il a été indiqué tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale, les recettes tirées du transfert au secteur privé de la majorité du capital du Crédit lyonnais seront affectées à l'Etablissement public de financement et de réalisation, qui a été chargé par la loi no 95-1251 du 28 novembre 1995 de gérer le soutien financier apporté par l'Etat au Crédit lyonnais dans le cadre du cantonnement de certains de ses actifs et de leur réalisation (« défaisance »). Conformément à cette loi et aux engagements pris auprès de la Commission européenne, les participations publiques seront donc détenues pour l'essentiel par cet établissement public et non directement par l'Etat, de sorte que le produit de leur cession ne sera pas imputé sur le compte no 902-24 mais affecté à la structure qui aura supporté le coût du redressement de la banque publique.
    En ce qui concerne la société Aérospatiale, la privatisation sera d'abord effectuée par dilution de la part de l'Etat dans le cadre du rapprochement avec Matra Hautes Technologies. Le montant de cessions de titres finalement nécessaire pour atteindre le niveau de participation publique fixé par le Gouvernement dépendra de l'évolution des participations des différents détenteurs actuels, au sein du secteur public, de titres Aérospatiale et de l'ensemble des caractéristiques financières de l'opération.