Observation sur les mesures ponctuelles et temporaires
Dans le projet de loi de finances, le Gouvernement retient comme mesures ponctuelles et temporaires les contentieux fiscaux et le décalage calendaire de la moindre dépense du budget rectificatif européen n° 6 en 2014 (8).
Un problème de principe porte sur le traitement des recettes de la vente des licences 4G (comptabilisées en moindres dépenses en comptabilité nationale), qui ne sont pas considérées comme des mesures ponctuelles et temporaires par le Gouvernement. Comme il l'a déjà souligné (9), le Haut Conseil considère, à l'inverse, qu'elles devraient être exclues du calcul du solde structurel compte tenu du montant important qu'elles représentent (2,5 Md€) et de leur caractère non reconductible. Ceci conduirait à dégrader le solde structurel de 0,1 point de PIB en 2015 et donc à diminuer d'autant l'amélioration structurelle entre 2014 et 2015, effet compensé par un ajustement un peu plus important entre 2015 et 2016.
Pour 2016, le Gouvernement a révisé à la hausse son estimation de la croissance potentielle (1,5 % contre 1,3 % dans la loi de programmation). Cette révision conduit à un niveau de solde structurel de - 1,2 % du PIB en 2016 et à un ajustement structurel de 0,5 point de PIB.
Avec la croissance potentielle de la loi de programmation, le solde structurel serait de - 1,3 % du PIB et l'ajustement structurel de 0,4 point de PIB en 2016.
Même si la loi organique du 17 décembre 2012 ouvre cette possibilité, le Haut Conseil réitère sa réserve de principe, déjà formulée en avril, sur cette révision des hypothèses de croissance potentielle de la loi de programmation. Une révision en dehors de ce cadre ne permet pas de suivre convenablement l'évolution de la composante structurelle du déficit et nuit à la lisibilité de la politique budgétaire (10). Pour un même niveau de déficit nominal, une hypothèse de croissance potentielle plus élevée conduit à une estimation moindre du déficit structurel.
Le Haut Conseil constate qu'en tout état de cause, la trajectoire de solde structurel est en avance sur les objectifs de la loi de programmation. Avec les hypothèses de calcul de la loi de programmation, le déficit structurel visé dans le projet de loi de finances est inférieur en 2016 de 0,5 point à celui prévu dans cette loi.
Par ailleurs, le Haut Conseil rappelle que les cessions de licences 4G devraient être traitées comme des mesures ponctuelles et temporaires dans le calcul du solde structurel.
2. La crédibilité des prévisions de solde structurel
Pour apprécier la crédibilité des objectifs de solde structurel retenus dans le projet de loi de finances pour 2016, il faut analyser l'impact sur le redressement des finances publiques des mesures en recettes et en dépenses. D'après les objectifs affichés par le Gouvernement, l'amélioration du solde structurel doit être intégralement portée, en 2015 et en 2016, par un effort de modération des dépenses publiques.
Composition de l'ajustement structurel
EN POINTS DE PIB POTENTIEL
PLF POUR 2016 (SEPT. 2015)
LPFP (DÉC. 2014)
2015
2016
2015
2016
Ajustement structurel
0,4
0,5 (0,4)
0,4
0,3
dont effort en dépenses (hors crédits d'impôt)
0,7
0,55 (0,45)
0,5
0,4
dont mesures nouvelles en recettes
- 0,1
- 0,1
0,1
- 0,1
dont effets d'élasticité
- 0,1
0
- 0,1
0
dont autres
- 0,1
0
- 0,1
0
Note. - Les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.
Entre parenthèses figure l'estimation du Haut Conseil, avec l'hypothèse de croissance potentielle de la loi de programmation.
Source : projet de loi de finances pour 2016 et loi de programmation de décembre 2014.
a) Les recettes :
En 2015 comme en 2016, les mesures nouvelles en recettes conduisent à dégrader légèrement le solde structurel. Ceci est dû aux mesures de baisses d'impôts et de cotisations sociales à destination des entreprises (CICE, Pacte de responsabilité) et des ménages (Pacte de solidarité), en partie compensées par la hausse déjà votée d'autres prélèvements (fiscalité écologique, hausse des cotisations de retraite, etc.).
En 2015, les informations en cours d'année sur l'exécution suggèrent que les recettes seraient globalement en ligne avec les prévisions actualisées du projet de loi de finances. Pour l'Etat, la montée en charge du CICE serait un peu plus dynamique que prévu, amputant une partie des recettes de l'impôt sur les sociétés. Le rebond attendu de l'impôt sur le revenu a été revu à la baisse (11). Du côté des administrations de sécurité sociale, les cotisations ont bénéficié de l'accélération des salaires en début d'année (12).
En 2016, les recettes devraient bénéficier de l'accélération modérée de la croissance. Le Gouvernement prévoit une évolution « spontanée » des recettes au même rythme que l'activité. Cette prévision n'est pas anormale en phase de reprise. Le coût des mesures nouvelles en faveur des entreprises est globalement inchangé par rapport à la loi de programmation, les nouvelles mesures annoncées en faveur des PME et de l'investissement étant compensées par le décalage au 1er avril de la montée en charge des baisses de cotisations sociales. La nouvelle mesure de baisse de l'impôt sur le revenu représente un coût estimé à 2 Md€, mais d'autres ajustements (13) conduisent à un coût total des mesures nouvelles quasiment inchangé, à - 0,1 point de PIB.
b) Les dépenses :
Ces dernières années, les efforts de maîtrise de la dépense publique ont été sensibles, avec un ralentissement de leur progression en volume (0,8 % par an en moyenne entre 2010 et 2014, après 2,2 % entre 2004 et 2008).
En 2015, l'objectif affiché par le Gouvernement est une progression de la dépense publique de 1,0 % en valeur, soit 0,9 % en volume (hors crédits d'impôt), comparable à celle des années récentes. Le respect des plafonds de dépenses de l'Etat n'est pas acquis et nécessitera un pilotage très strict en fin d'année, compte tenu des dépenses supplémentaires de masse salariale (effectifs de sécurité) et d'intervention (notamment les contrats aidés) décidées en cours d'année. La baisse des charges d'intérêt, dans un environnement de taux favorable, devrait y contribuer.
Les dépenses sociales sont en ligne avec les prévisions, en particulier les dépenses d'assurance maladie pilotées au sein de l'ONDAM (14). Du côté des collectivités locales, la poursuite de la baisse de l'investissement en début de cycle électoral devrait permettre de compenser des dépenses de fonctionnement plus dynamiques. Les baisses de dotations de l'Etat devraient également produire leurs premiers effets, mais les incertitudes restent grandes à ce stade de l'année.
En 2016, l'objectif du Gouvernement est plus ambitieux puisque les dépenses ne devraient croître en volume que de 0,3 % (1,3 % en valeur pour une inflation de 1 %). Les économies supplémentaires doivent en effet couvrir à la fois les baisses d'impôts et de cotisations sociales, les dépenses nouvelles et permettre de diminuer le déficit structurel. Or beaucoup de nouvelles dépenses ont été annoncées pour le budget de l'Etat (effectifs de sécurité, service civique, contrats aidés, aides agricoles, aide aux migrants, aide à l'investissement local, etc.), sans que les économies prévues pour les financer aient été portées dans leur intégralité à la connaissance du Haut Conseil ni dûment documentées.
S'agissant des dépenses sociales, le respect d'un taux de croissance de l'ONDAM ramené à 1,75 % apparaît incertain. Il suppose en effet la mobilisation d'outils de régulation renforcés, ainsi que des évolutions structurelles concernant notamment la dépense hospitalière et la maîtrise médicalisée des dépenses de soins de ville. Par ailleurs, s'il est justifié de partager l'effort entre toutes les administrations publiques, le fait que certaines économies soient portées par des entités que l'Etat n'a qu'en partie les moyens d'encadrer (notamment les collectivités locales et les régimes conventionnels d'assurance chômage et de retraites complémentaires) accentue l'incertitude quant à leur réalisation.
c) Le risque lié aux effets d'une moindre inflation sur le solde structurel :
Si l'inflation en 2016 devait être plus basse que ce que prévoit le Gouvernement, le rendement plus faible qu'attendu des mesures de gel ou de sous-indexation qui en découlerait nécessiterait de dégager de nouvelles économies pour maintenir la cible d'évolution des dépenses en volume, comme cela a déjà été le cas en 2015. La rigidité à court terme des cibles de dépenses fixées en valeur fait peser un risque à la baisse sur le solde structurel en 2016.
Au total, le Haut Conseil considère que l'objectif d'amélioration du solde structurel en 2015 devrait être atteint sous réserve de poursuivre une gestion stricte des dépenses. Il en serait de même pour le solde effectif, dont la réduction resterait toutefois modeste.
En 2016, les finances publiques devraient bénéficier de la reprise modérée de la croissance, mais des risques significatifs pèsent sur la réalisation de l'objectif de ralentissement de la dépense en volume, particulièrement ambitieux au regard de sa trajectoire passée. Si cet objectif de dépense n'était pas tenu, le solde structurel serait dégradé par rapport au niveau prévu.
Le présent avis sera publié au Journal officiel de la République française et joint au projet de loi de finances pour 2016 lors de son dépôt à l'Assemblée nationale.