Après en avoir délibéré le 20 septembre 2018,
En application du IV de l'article 6 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 modifiée, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes est chargée « d'évaluer chaque année le coût net du maillage complémentaire permettant d'assurer la mission d'aménagement du territoire confiée à La Poste. » L'article 2 du décret n° 2011-849 du 18 juillet 2011 dispose que « Le coût net de ce maillage complémentaire est égal au coût évité en son absence, diminué des recettes perdues en son absence ».
La présente décision évalue le coût net du maillage complémentaire pour l'année 2017 selon la méthode précisée par le décret n° 2011-849 susvisé. La mise en œuvre de cette méthode utilise la modélisation présentée lors de la consultation publique, menée du 17 juillet au 10 septembre 2013, relative au modèle d'évaluation du coût net de la mission d'aménagement du territoire. Pour mettre en œuvre cette méthode, la décision (i) identifie le maillage complémentaire, (ii) évalue le coût évité en son absence et (iii) les recettes perdues. Cette évaluation constitue la sixième évaluation par l'ARCEP du coût net du maillage complémentaire.
1. Cadre réglementaire
La Poste est soumise à des obligations relatives à la taille et à l'organisation de son réseau de points de contact. Ces obligations découlent notamment d'une contrainte d'accessibilité liée au statut de prestataire du service universel postal de La Poste.
L'article L. 2 du code des postes et des communications électroniques (CPCE) dispose que « La Poste est le prestataire du service universel postal pour une durée de quinze ans à compter du 1er janvier 2011. » L'article L. 1 du CPCE précise notamment que le « service universel postal concourt à la cohésion sociale et au développement équilibré du territoire. Il est assuré dans le respect des principes d'égalité, de continuité et d'adaptabilité en recherchant la meilleure efficacité économique et sociale. Il garantit à tous les usagers, de manière permanente et sur l'ensemble du territoire national, des services postaux répondant à des normes de qualité déterminées ».
L'article R. 1-1 du CPCE, pris en application de l'article L. 2 du même code, précise que « les points de contact avec le public donnant accès aux prestations de service universel autres que les envois en nombre et à l'information sur ces prestations doivent permettre qu'au moins 99 % de la population nationale et au moins 95 % de la population de chaque département soit à moins de 10 kilomètres d'un point de contact et que toutes les communes de plus de 10 000 habitants disposent d'au moins un point de contact par tranche de 20 000 habitants ».
En complément de cette obligation d'accessibilité, La Poste déploie un maillage dit « complémentaire » dont les points de contact, supplémentaires à ceux relevant de la contrainte d'accessibilité, satisfont les conditions détaillées à l'article 6 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990.
Cet article investit en effet La Poste d'une mission d'aménagement du territoire au moyen de son réseau de points de contact. L'article 6 de la loi n° 90-568 précitée modifié par la loi n° 2010-123 du 9 février 2010 dispose que « pour remplir cette mission, La Poste adapte son réseau de points de contact, notamment par la conclusion de partenariats locaux, publics ou privés, en recherchant la meilleure efficacité économique et sociale. Ce réseau compte au moins 17 000 points de contact répartis sur le territoire français en tenant compte des spécificités de celui-ci, notamment dans les départements et collectivités d'outre-mer. […] Sauf circonstances exceptionnelles, ces règles (1) ne peuvent autoriser que plus de 10 % de la population d'un département se trouve éloignée de plus de cinq kilomètres et de plus de vingt minutes de trajet automobile, dans les conditions de circulation du territoire concerné, des plus proches points de contact de La Poste ».
Ce déploiement induit pour La Poste un coût supplémentaire, au financement duquel contribuent des abattements de fiscalité locale fixés par décret, après l'évaluation de l'ARCEP.
Le IV de l'article 6 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 charge ainsi l'ARCEP « d'évaluer chaque année le coût net du maillage complémentaire permettant d'assurer la mission d'aménagement du territoire confiée à La Poste. » Il ajoute qu'un « décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la Commission supérieure du service public des postes et des communications électroniques et publié au plus tard le 31 mars 2010, précise la méthode d'évaluation mise en œuvre ».
Le décret n° 2011-849, précisant la méthode de calcul du coût net du maillage complémentaire permettant « à La Poste d'assurer sa mission d'aménagement du territoire », a été publié au Journal officiel le 20 juillet 2011.
Le 3° du II de l'article 1635 sexies du code général des impôts relatif aux « impositions directes locales perçues au profit des collectivités territoriales et des établissements et organismes divers » dispose que « les bases d'imposition de La Poste font l'objet d'un abattement égal à 85 % de leur montant, en raison des contraintes de desserte de l'ensemble du territoire national et de participation à l'aménagement du territoire qui s'imposent à cet exploitant. L'abattement ne donne pas lieu à compensation par l'Etat. En ce qui concerne la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, la valeur ajoutée retenue pour l'application de l'article 1586 ter fait l'objet d'un abattement de 70 % de son montant ; Chaque année, à partir de l'exercice 2011, le taux des abattements mentionnés au premier alinéa du présent 3° est fixé par décret, dans la limite de 95 %, de manière à ce que le produit de ces abattements contribue au financement du coût du maillage territorial complémentaire de La Poste tel qu'il est évalué par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, conformément au IV de l'article 6 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et à France Télécom ».
En application de l'article précité, l'évaluation de l'ARCEP du coût net du maillage complémentaire intervient dans le calcul des abattements pour l'exercice 2017.
Ces abattements alimentent le fonds postal national de péréquation territoriale qui est constitué « dans les conditions fixées par un contrat pluriannuel de la présence postale territoriale passée entre l'Etat, La Poste et l'association nationale la plus représentative des maires […] (2) ».
2. Modèle d'évaluation utilisé par l'ARCEP
Conformément à la méthode précisée par le décret n° 2011-849, le coût net du maillage complémentaire est égal aux coûts évités en son absence (coûts associés au réseau complémentaire moins coûts liés au report de l'activité) diminués des recettes perdues en son absence (recettes associées au réseau complémentaire moins recettes liées au report de l'activité).
Pour réaliser cette évaluation, l'ARCEP s'est dotée d'une modélisation technico-économique du réseau de points de contact de La Poste, qu'elle a mise en consultation publique du 17 juillet au 10 septembre 2013. Cette consultation présente les modalités d'identification des périmètres retenus dans la modélisation, les fonctions de coûts utilisées ainsi que la méthode d'évaluation des avantages immatériels que retire La Poste de sa mission d'aménagement du territoire.
Les deux contributions reçues lors de cette consultation, de La Poste et d'UPS, dont l'ARCEP a publié par ailleurs la synthèse, n'avaient pas conduit à modifier le modèle d'évaluation du coût net pour l'exercice 2012. Ce modèle est resté inchangé pour la présente évaluation.
3. Evaluation
3.1. Identification des périmètres
Pour son évaluation, l'ARCEP s'est attachée à prendre en compte le réseau pertinent au sens de l'obligation d'aménagement du territoire et qui comprend au moins 17 000 points de contact. Elle a également tenu compte des observations formulées par La Poste dans sa réponse en date du 16 juillet 2018 au questionnaire envoyé par l'ARCEP et aux termes desquelles 98 points de contact supplémentaires ont été selon elle nécessaires pour le bon accomplissement de sa mission de service public de maillage territorial en 2017.
Le nombre de points relevant de l'obligation d'accessibilité dans le réseau de référence est évalué à 7 617 points. Le réseau complémentaire s'obtient par différence entre le réseau de référence et le réseau accessible. Il comporte 9 481 points de contact.
3.2. Evaluation du coût évité
En l'absence d'enregistrement des charges au niveau de chaque point de contact, le coût des différents réseaux est établi à partir de la modélisation technico-économique du réseau présentée dans la consultation publique et s'appuyant sur des fonctions de coûts. Ces fonctions sont étalonnées sur le périmètre comptable correspondant à l'ensemble du réseau déployé, à l'exception de deux corrections apportées par l'ARCEP (3).
3.3. Evaluation des recettes perdues
L'article 3 du décret n° 2011-849 précité dispose que « les recettes perdues […] sont égales aux recettes imputables au maillage complémentaire, y compris, le cas échéant, les recettes résultant des avantages immatériels dûment constatés, que La Poste en retire, diminuées des recettes qui, en l'absence de ce maillage, se reporteraient dans les points de contact maintenus ».
Les travaux effectués par l'ARCEP sur la fonction de demande ne conduisent pas à remettre en cause les hypothèses de demande (notamment l'absence de perte d'activité) présentées dans la consultation publique relative au modèle d'évaluation, sur lesquelles se sont fondées les évaluations du coût net 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 et 2016.
3.4. Evaluation des avantages immatériels
L'ARCEP a mené en 2013 des travaux sur la valeur publicitaire du logo de La Poste, présentés dans la consultation publique relative au modèle d'évaluation (4). Compte tenu des réponses à la consultation, l'ARCEP avait retenu dans l'évaluation du coût net 2012 l'avantage procuré par la valeur publicitaire de l'affichage du logo sur les points de contact relevant du maillage complémentaire. Cet avantage est retenu pour l'évaluation du coût net 2017.
3.5. Bilan de l'évaluation
Pour l'exercice 2017, les coûts pertinents du réseau de référence s'établissent à [SDA…] millions d'euros.
Le passage au réseau hypothétique dans la modélisation s'accompagne d'un report intégral de l'activité. Ce report représente 7 % de l'activité totale.
Le coût du réseau de points de contact dans le scénario hypothétique s'obtient en ajoutant aux coûts actuels du réseau accessible, évalués à [SDA…] millions d'euros, les coûts résultant du report sur ce réseau de l'activité du maillage complémentaire, évalués à [SDA…] millions d'euros, ce qui conduit à un coût de [SDA…] millions d'euros au total. La différence entre le coût du réseau hypothétique et celui de référence constitue le coût évité, soit 204 millions d'euros pour 2017.
L'avantage immatériel procuré par l'affichage du logo de La Poste sur les points du maillage complémentaire est par ailleurs évalué à 1 million d'euros en 2017.
Ainsi, le coût net pour l'année 2017 est évalué à 203 millions d'euros.
3.6. Absence de double compte
L'article 4 du décret n° 2011-849 précité dispose que « Pour le calcul du coût net […], l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes veille à exclure tout double compte avec le calcul des autres missions de service public ».
Outre sa mission d'aménagement du territoire, La Poste est investie de trois autres missions de service public : (i) service universel, (ii) transport et distribution de la presse et (iii) accessibilité bancaire.
La Poste ne perçoit actuellement pas de compensation pour sa mission de service universel, le fonds de compensation prévu à l'article L. 2-2 du CPCE n'ayant pas été activé. Dès lors, le coût net de cette mission ne fait pas l'objet d'une évaluation par l'ARCEP. En tout état de cause, le périmètre sur lequel le coût net des obligations de service universel serait évalué diffère par construction de celui utilisé pour l'aménagement du territoire :
- en ce qui concerne l'obligation d'accessibilité des points de contact, la modélisation du réseau dit « commercial » (qui, en l'absence de toute contrainte de dimensionnement, maximiserait la marge de chaque métier de La Poste au sein du réseau), du réseau accessible (répondant à l'obligation d'accessibilité du service universel) et du réseau actuel (répondant à la mission d'aménagement du territoire) permet par différence d'évaluer de façon séparée le coût net des deux missions ;
- en ce qui concerne les obligations afférentes à la distribution, les périmètres comptables concernés sont disjoints.
De même, le périmètre sur lequel est évalué le coût de la mission de transport et de la distribution de la presse est distinct de celui du réseau de points de contact.
Enfin, s'agissant de la mission d'accessibilité bancaire dévolue à la Banque Postale elle est, pour ce qui concerne les points de contact, portée par la partie commerciale du réseau. Dès lors les coûts correspondants sont sans incidence sur l'évaluation réalisée par l'ARCEP.
Au regard de ces éléments, l'ARCEP considère qu'il n'y a pas de double compte entre le calcul du coût net de la mission d'aménagement du territoire et celui des autres missions de service public.
Décide :