L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes,
Vu le code des postes et des communications électroniques (ci-après « CPCE ») et notamment ses articles L. 1, L. 2, L. 5-2 et R. 1-1-10 ;
Vu la décision n° 2006-0576 de l'Autorité en date du 1er juin 2006 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2008-1286 de l'Autorité en date du 18 novembre 2008 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2011-1451 de l'Autorité en date du 20 décembre 2011 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2012-1353 de l'Autorité en date du 6 novembre 2012 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2014-0841 de l'Autorité en date du 22 juillet 2014 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2017-1101 de l'Autorité en date du 19 septembre 2017 modifiant la décision n° 2014-0841 du 22 juillet 2014 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la consultation publique sur le caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal sur la période 2019-2022, menée du 26 septembre 2017 au 18 octobre 2017 ;
Vu les réponses à cette consultation publique ;
Les représentants de La Poste ayant été entendu par l'ARCEP le 7 septembre 2017 ;
Vu la réponse de La Poste en date du 19 octobre 2017 au questionnaire qui lui a été adressé par l'ARCEP le 12 octobre 2017 ;
Vu la proposition de La Poste concernant l'encadrement pluriannuel des tarifs du service universel postal en date du 20 octobre 2017 ;
Après en avoir délibéré le 26 octobre 2017,
Aux termes de l'article L. 5-2 du code des postes et des communications électroniques (ci-après « CPCE »), les tarifs des prestations du service universel font l'objet d'un encadrement pluriannuel défini par l'ARCEP après examen de la proposition de La Poste : « L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes : […] 3º Décide, après examen de la proposition de La Poste ou, à défaut de proposition, d'office après l'en avoir informée, des caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel, pouvant le cas échéant distinguer les envois en nombre des envois égrenés […] veille dans ce cadre à assurer la pérennité du service universel […]
7° Prend en considération, dans tous ses avis et décisions motivés, l'équilibre financier des obligations de service universel, en explicitant ses analyses, notamment économiques ; […] ».
La présente décision constitue le cinquième encadrement, après ceux couvrant les périodes 2006-2008 (décision n° 2006-0576), 2009-2012 (décisions n° 2008-1286 et n° 2011-1451), 2013-2015 (décision n° 2012-1353) et 2015-2018 (décision n° 2014-0841, modifiée par la décision n° 2017-1101). Elle fixe un nouvel encadrement pluriannuel sur la période 2019-2022, l'encadrement défini par la décision n° 2014-0841 arrivant à son terme.
1. Contexte
Depuis plusieurs années La Poste fait face à une profonde mutation de son environnement économique liée à la décroissance des volumes de courrier. Ainsi au cours des quatre dernières années le courrier adressé a diminué d'environ 3 milliards d'objets (soit une baisse d'environ 5,6 % par an en moyenne) (1). Cette évolution témoigne d'une baisse des usages postaux qui coïncide avec la numérisation croissante des échanges.
C'est dans ce contexte que l'Etat a engagé, en application de l'article 9 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990, l'élaboration du contrat d'entreprise de La Poste pour la période 2018-2022. Ce contrat détermine notamment les objectifs des quatre missions de service public confiées à La Poste que sont i) le service universel postal, ii) le transport et la distribution de la presse, iii) l'accessibilité bancaire et iv) la contribution à l'aménagement du territoire.
Soucieuse d'apporter au Gouvernement et à La Poste la visibilité nécessaire sur les conditions économiques de prestation du service universel sur la période de ce projet de contrat d'entreprise, l'ARCEP a, pour sa part, engagé de façon anticipée les travaux relatifs au dispositif d'encadrement du service universel pour la période 2019-2022.
Dans cette perspective, l'Autorité a examiné, à l'occasion de travaux préparatoires, l'évolution de l'économie postale en portant une attention particulière à la baisse des volumes de courrier, ainsi qu'à l'évolution de l'appareil industriel de La Poste. L'Autorité a mis en consultation publique entre le 26 septembre et le 18 octobre 2017 le résultat de ses analyses et proposé un projet de dispositif d'encadrement tarifaire pour la période 2019-2022. Ce projet d'encadrement s'inscrit dans le prolongement du dispositif précédent couvrant la période 2015-2018.
1.1. Le dispositif élaboré en 2014 pour la période 2015-2018
Ce dispositif, fixé par la décision n° 2014-0841, a été conçu pour assurer, aux termes de l'article L. 5-2 du CPCE, « l'équilibre financier des obligations de service universel ». Il laisse à La Poste la possibilité d'une augmentation annuelle égale au taux de l'inflation + 3,5 % du prix moyen des prestations du service universel entre 2015 et 2018. Il repose sur l'hypothèse d'une évolution annuelle moyenne des volumes de - 6,3 %, et sur celle d'une baisse des charges, en termes réels, de [SDA…].
La décision n° 2014-0841 comporte également deux mécanismes d'ajustement facultatifs relatif à l'inflation et à l'évolution des volumes économique. Un correctif est ainsi appliqué en année n+1 lorsque les taux d'inflation et de décroissance des volumes réellement constatés en année n-1 se sont écartés des taux retenus comme hypothèse.
La décision n° 2014-0841 définit enfin un « tunnel de consommation » autorisant La Poste à consommer en 2015 50 % de la hausse totale consentie pour les quatre années d'encadrement. Au-delà, la décision prévoit une trajectoire de consommation plus régulière correspondant à 20 % de l'enveloppe globale en 2016, 20 % en 2017 et 10 % en 2018.
1.2. Les travaux menés au 1er semestre 2017
Au cours du 1er semestre 2017, l'ARCEP a mené un ensemble de travaux préparatoires, notamment :
- sur la base des données trimestrielles fournies par La Poste, l'établissement de projections de volumes pour les années 2019 à 2022, confirmant l'accélération de leur décroissance ;
- sur l'analyse ex post de l'évolution des charges de La Poste au regard de celle des volumes, qui fait ressortir une élasticité des charges aux volumes de l'ordre de [SDA…] ;
- sur des échanges avec La Poste sur son plan d'entreprise à l'horizon 2020-2022 et l'évolution de son appareil de production et des charges correspondantes.
Sans augmentation des tarifs, l'objectif de maintien de l'équilibre financier sur le périmètre de l'encadrement tarifaire ne serait pas atteint. En outre, les activités relevant du service universel ne seraient plus à même de couvrir les coûts d'accessibilité du service universel postal tout en contribuant aux coûts généraux et de structure de La Poste ni, a fortiori, de contribuer au financement des autres obligations de service public.
Le 7 septembre 2017, les dirigeants de La Poste ont été auditionnés par l'Autorité. Ils ont présenté les orientations stratégiques que se fixe La Poste ainsi que les enjeux économiques liés au service universel à l'horizon 2022. Ils ont confirmé les efforts de réduction des charges que La Poste se fixe, tout en rappelant l'engagement d'amélioration de la qualité de ses prestations relevant du service universel. Ils ont également apporté des éléments d'analyse sur la sensibilité des résultats du groupe et de l'équilibre du service universel aux tarifs appliqués à ce dernier. Ils ont enfin présenté la stratégie de diversification de La Poste et ses futurs relais de croissance.
A l'issue de ces échanges, l'Autorité et La Poste se sont accordées sur le principe de la définition d'un nouveau dispositif d'encadrement tarifaire portant sur les années 2019 à 2022. L'évolution particulièrement incertaine des volumes ne permettant pas de prévisions sûres à un horizon de quatre ans, une révision du dispositif pourra intervenir au terme des deux premières années d'exercice.
Parallèlement, l'ARCEP a conduit une consultation publique entre le 26 septembre 2017 et le 18 octobre 2017 à l'occasion de laquelle elle a présenté le résultat de ses travaux préparatoires et proposé un projet de dispositif d'encadrement tarifaire pour la période 2019-2022.
2. Sur la proposition du groupe La Poste
Le 20 octobre 2017, conformément au 3° de l'article L. 5-2 du CPCE, La Poste a transmis à l'Autorité une proposition concernant les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel.
Cette proposition s'appuie sur les éléments constatés pour l'année 2016 en termes de volumes et de charges et s'inscrit dans le cadre du nouveau contrat d'entreprise de La Poste pour la période 2018-2022.
La proposition de La Poste reprend le principe d'une durée de quatre ans assortie d'une clause de révision de l'ensemble du dispositif à mi-période. La contrainte globale d'encadrement proposée correspond à une évolution tarifaire annuelle, en termes nominaux, de 5 % par an.
La Poste indique par ailleurs ne pas souhaiter reconduire la possibilité que lui octroie le dispositif prévu par la décision n° 2014-0841 de consommer une partie significative de sa marge de manœuvre tarifaire en début de période d'encadrement.
Enfin, La Poste ne mentionne pas dans sa proposition la reconduction des mécanismes d'ajustement aux volumes et à l'inflation prévus par la décision n° 2014-0841.
3. Sur la consultation publique
Le document mis en consultation publique entre le 26 septembre 2017 et le 18 octobre 2017 a reçu deux contributions : l'une de la part de La Poste et l'autre de la part du Syndicat national de la communication directe (« Sncd »).
Ces réponses sont dans l'ensemble convergentes. Elles confirment l'accélération à moyen terme de la décroissance des volumes et relèvent à cet égard une dématérialisation croissante des échanges. Les deux répondants considèrent pertinent le principe de maintien de l'équilibre financier du service universel postal retenu par l'ARCEP pour la fixation de l'encadrement pluriannuel des tarifs. Ils accueillent par ailleurs favorablement l'introduction d'une clause de révision à mi-parcours pour pallier les incertitudes qui entourent l'évolution des volumes de courriers.
4. L'analyse de l'ARCEP
4.1. Sur la méthode
L'analyse de l'ARCEP a porté :
- sur l'équilibre du service universel, auquel contribue l'encadrement tarifaire : la marge dégagée par les prestations du service universel postal doit être au moins suffisante pour, d'une part, financer intégralement le coût relatif à l'obligation d'accessibilité du service universel postal de La Poste prévue par les articles L. 2 et R. 1-1 du CPCE et, d'autre part, contribuer aux coûts généraux et de structure ;
- sur l'appréciation du partage des efforts à opérer entre La Poste et les utilisateurs de ses services du fait de la baisse des volumes ; dans une industrie marquée par des déséconomies d'échelles et par le poids des missions de service public sur le dimensionnement de l'appareil productif, cette baisse des volumes implique un arbitrage entre, d'une part, les efforts réalisés par l'opérateur, fondés nécessairement sur des réductions substantielles de charges et, d'autre part, les efforts demandés aux utilisateurs en matière tarifaire.
Cette analyse a été menée à l'horizon de la période 2019-2022, correspondant au nouveau dispositif envisagé.
L'ARCEP s'est appuyée, outre sur les comptes réglementaires 2016 audités, sur plusieurs séries d'informations à caractère prospectif établies par La Poste. La Poste a ainsi transmis à l'ARCEP des éléments sur ses prévisions de volumes, de chiffre d'affaires et de charges au cours des mois de juin et juillet 2017. La Poste a ainsi communiqué, au périmètre de la maison mère, les trajectoires détaillées des principaux inducteurs de charges ainsi que les volumes anticipés de courrier et de colis.
Ces éléments ont été repris dans la réponse de La Poste en date du 19 octobre 2017 au questionnaire qui lui a été adressé le 12 octobre 2017.
La Poste prévoit, sur la période 2019-2022, une évolution annuelle moyenne comprise entre - 8 % et - 9 % du volume physique de l'ensemble des envois de courrier et de colis. Au périmètre de l'encadrement tarifaire, l'évolution annuelle moyenne correspondante est de - 8,9 % en volumes physiques et [SDA…] sur les volumes dits « économiques », c'est-à-dire les volumes physiques pondérés par les prix. Pour sa part, l'ARCEP, s'appuyant sur les projections de tendance établies à partir des chroniques trimestrielles, retient une prévision d'évolution annuelle moyenne des volumes économiques de [SDA…]. La différence entre cette évaluation et celle de La Poste s'explique par des hypothèses plus conservatrices de l'ARCEP sur les conditions d'évolution des volumes de courrier à partir de l'année 2020. La Poste considère pour sa part qu'à partir de cette date le déclin de la consommation de produits postaux devrait s'accélérer sensiblement en raison d'une dématérialisation plus marqué des échanges.
Pour les besoins de son analyse l'ARCEP a fait l'hypothèse du maintien des obligations de service universel conformes au cadre actuel, hypothèse partagée par La Poste dans sa réponse au questionnaire du 19 octobre 2017.
Par ailleurs, l'Autorité note que le maintien de charges non compensées liées aux autres missions de service public entraine un déficit à la charge de La Poste.
4.2. Sur la période 2019-2022 et le niveau de price-cap
a) Sur l'évolution des charges de La Poste
La Poste prévoit, dans les années à venir, de continuer à adapter ses charges pour faire face à la décroissance de son activité historique. Ces charges sont toutefois très dépendantes des obligations de service public qui ne relèvent pas du service universel. En 2016, leur coût net, c'est-à-dire après compensation de l'Etat, était ainsi d'environ [SDA…] millions d'euros hors accessibilité bancaire.
La Poste poursuit également un programme de transformation de ses bureaux de poste en points partenaires publics (agence postale communale) ou privés (relais postes commerçants). Ces transformations concernent l'ensemble de son réseau qu'il contribue à assurer son obligation d'aménagement du territoire ou celle relative à l'accessibilité du service universel postal.
Au niveau de l'appareil industriel de La Poste, son dimensionnement est aujourd'hui adapté à une distribution du courrier du jour pour le lendemain (J+1). A périmètre constant et à qualité de service inchangée, il parait difficile d'envisager une rationalisation accrue de cet appareil. La Poste engage cependant une réflexion sur l'évolution des modalités de distribution en fonction des délais d'acheminement des produits.
b) Sur le niveau d'encadrement tarifaire
L'ARCEP privilégie un dispositif de régulation tarifaire qui apporte à l'opérateur une visibilité pluriannuelle, essentielle pour poursuivre sa stratégie de transformation afin de palier la décroissance de son activité historique. La caractéristique principale de ce dispositif est de fixer un encadrement tarifaire global sur l'ensemble des prestations du service universel, laissant La Poste libre d'organiser l'évolution des prix de chacun de ses produits, dès lors que le prix du panier global ne dépasse pas le plafond fixé.
Dans un contexte de baisse des volumes qui ne peut être entièrement compensée par les baisses de charges réalisées par La Poste, le dispositif fixe un plafond tarifaire qui permet, en tenant compte des efforts de productivité prévus par La Poste, de maintenir, comme le prévoit l'article L. 5-2 du CPCE, l'équilibre financier du service universel. Autrement dit le dispositif d'encadrement acte un partage des efforts entre l'entreprise (baisse des charges) et le consommateur (hausse des prix).
Pour l'encadrement applicable au cours de la période 2019-2022, l'ARCEP a pris en compte les coûts correspondant aux activités de service universel (y compris le coût relatif à l'obligation d'accessibilité de La Poste), ainsi qu'une contribution aux coûts généraux et de structure. Le maintien de l'équilibre financier sur ce périmètre implique, compte tenu d'une baisse des volumes économiques de [SDA…] en moyenne annuelle et des efforts de productivité de La Poste, une évolution tarifaire annuelle moyenne égale à 5 % en termes nominaux.
Ce niveau est compatible avec l'adaptation des charges aux volumes observée au cours des précédentes années et cohérent avec l'engagement de La Poste de maintenir l'équilibre financier du service universel, y compris dans un contexte de baisse des volumes de [SDA…] par an en moyenne sur la période 2019-2022 telle qu'évaluée par La Poste.
Il constitue également une répartition équitable des efforts entre La Poste et ses utilisateurs en services postaux.
c) Sur les autres dispositions
Sur le tunnel de consommation
La contrainte tarifaire s'apprécie en moyenne sur la période soumise à encadrement, ce qui en théorie n'interdit pas à La Poste de réaliser la hausse totale consentie par le dispositif de la présente décision en une seule année. Toutefois, l'ARCEP considère préférable que l'évolution des tarifs des prestations du service universel suive un rythme constant dont le niveau ne saurait donc dépasser 5 % par an en termes nominaux.
Sur la clause de révision à mi-parcours
L'Autorité observe qu'il existe une forte incertitude sur l'évolution des volumes de courriers à l'horizon 2022. Selon la Cour des comptes (2), les annonces concernant le « choc de simplification », la levée de certaines obligations de recours à la lettre recommandée, la dématérialisation de la propagande électorale ou la montée en charge de la déclaration et du paiement des impôts en ligne sont de nature à accélérer la décroissance des volumes.
De même, la modification des usages sur les segments des factures ou des relevés de compte pourrait créer des chocs de demande se traduisant par la perte de 1 à 1,5 milliard de plis dans les années à venir. Ces changements structurels sont toutefois difficiles à prévoir tant ils dépendent de la volonté des usagers ou de la politique mise en place par les grands émetteurs.
Dans ce contexte l'ARCEP a pris en compte la demande de La Poste de faire figurer, dans le dispositif d'encadrement des tarifs, une clause de révision de ce dispositif au terme de ses deux premières années d'exercice. La Poste pourra adresser dans ce cadre une demande de modification de l'encadrement tarifaire fixé par la présente décision, si les circonstances de droit ou de fait prises en comptes pour la fixation du price cap applicable pour la période 2019-2022 venaient à être modifiées de manière significative au point de remettre en cause l'équilibre financier du service universel postal. L'ARCEP peut également procéder à son initiative à un réexamen de ce dispositif à l'issue de ses deux premières années d'exécution.
Décide :