Pour la quatrième année consécutive, la Commission pour la transparence financière de la vie politique remet son rapport. Les élections cantonales et régionales et le changement de gouvernement ont en effet suscité une activité soutenue, la commission ayant reçu 122 déclarations et envoyé plus de 300 correspondances.
En outre, pour la seconde fois, elle a pu exercer son contrôle sur un nombre important de personnalités, cette fois-ci les présidents de conseils généraux et régionaux non parlementaires qui avaient exercé leur mandat pendant trois ans.
Comme les années précédentes, le rapport précisera, en premier lieu, les règles applicables par la commission et évoquera ensuite la manière dont la formalité de dépôt des déclarations a été respectée. En troisième lieu, il se penchera sur l’exactitude et la sincérité des déclarations qui lui ont été adressées et examinera, enfin, la variation des situations patrimoniales soumises à la commission.
I. - Les règles applicables par la commission
a) La commission a reçu les déclarations d’entrée et de sortie des membres du Gouvernement de Mme Cresson et les déclarations d’entrée des membres du Gouvernement de M. Bérégovoy. Les membres reconduits dans le nouveau Gouvernement de M. Bérégovoy n’ont pas eu à déposer de déclaration d’entrée, la commission ayant estimé inutile, comme elle l’avait déjà admis lors de la composition du second Gouvernement de M. Rocard, la présentation d’une seconde déclaration. Les intéressés en ont été informés en même temps que la commission leur a rappelé que si, depuis le dépôt de leur dernière déclaration, des modifications étaient intervenues dans leur situation patrimoniale, ils devaient les signaler.
b) Quant aux présidents des conseils régionaux et des conseils généraux, leur déclaration a été adressée à la commission, établie à la date de leur prise de fonctions, obligation qui avait été rappelée par une circulaire du président de la commission diffusée par l’intermédiaire des préfets aux élus.
Pour les présidents sortants et renouvelés, une procédure analogue à celle suivie pour les ministres reconduits a été appliquée.
c) A la suite de l’élection en qualité de sénateur de membres du Gouvernement, de présidents de conseils généraux et de maires de villes de plus de 30 000 habitants, la dernière déclaration de situation patrimoniale qu’ils avaient déposée a été adressée au bureau du Sénat. Il en a été de même pour ceux d’entre eux, élus députés et dont les déclarations ont été adressées au bureau de l’Assemblée nationale. Inversement, les déclarations des présidents des exécutifs locaux visés à l’article 2 de la loi du 11 mars 1988 dont le mandat de sénateur n’a pas été renouvelé ont été transmises à la commission par le bureau du Sénat.
d) Le ministère de l’intérieur et le ministère des départements et territoires d’outre-mer, comme suite à la demande de la commission, l’ont informée systématiquement des élections partielles et de leurs résultats. La commission a pu ainsi rappeler aux intéressés les obligations auxquelles ils sont tenus.
e) Le secrétariat de la commission est désormais informatisé après avis favorable de la Commission nationale informatique et libertés. Cette informatisation concerne les tâches administratives : secrétarial, gestion des dossiers, édition des statistiques. En aucun cas le fichier ainsi constitué ne comporte d’informations relatives à la nature, au montant ou à la composition des patrimoines. Il faut souligner, à ce titre, que le droit d’accès des personnes relevant de la commission aux informations nominatives les concernant est ouvert auprès du secrétariat général du Conseil d’Etat. Les intéressés en ont été informés par lettre personnelle.
Grâce à cet outil la commission pourra renforcer l’efficacité de son action, par une rapidité accrue et en limitant le risque d’erreur ou d’oubli. En outre, la puissance du nouveau système permet d’éviter l’intervention d’un trop grand nombre d’agents dans la procédure et dans la gestion des dossiers, ce qui est une garantie supplémentaire de confidentialité.
II. - Le respect de la formalité du dépôt des déclarations
a) Toutes les personnalités astreintes à une déclaration de patrimoine, soit en qualité de membre du Gouvernement, soit en qualité de titulaire d’une fonction de président de conseil régional, de président de l’Assemblée de Corse ou de président de conseil général, ont satisfait à l’obligation de dépôt prévue par les articles 1er et 2 de la loi du 11 mars 1988.
b) L’article 2 de la loi du 11 mars 1988 imposait aux personnalités nouvellement titulaires d’une présidence d’une assemblée locale d’adresser leur déclaration dans les quinze jours suivant leur entrée en fonctions. La majorité des personnalités concernées, et notamment tous les nouveaux présidents de conseil général, ont déposé leur déclaration dans le délai imparti, un seul président de conseil général ayant déposé sa déclaration dans un délai supérieur à un mois.
Les personnalités quittant leurs fonctions de président ou dont le mandat a été renouvelé, qui disposaient, conformément au même article, d’un délai courant deux mois au plus tôt et un mois au plus tard avant la date normale d’expiration de leurs fonctions, ont été un peu moins diligentes. La grande majorité des déclarations a été déposée dans les limites fixées par le législateur, six déclarations ayant été déposées moins d’un mois avant l’expiration des fonctions.
c) Les membres du Gouvernement ne disposaient, en application de l’article 1er de la loi du 11 mars 1988, que d’un délai de quinze jours suivant la date de leur nomination ou de leur cessation de fonctions pour déposer leur déclaration. Vingt-trois membres du Gouvernement sortant sur quarante-sept ont déposé leur déclaration dans le délai imparti. Mais le dépôt de la déclaration reste dans la majorité des cas tardif, cinq des onze membres du Gouvernement nommés et quinze des membres sortants ayant déposé leur déclaration dans un délai excédant un mois, sans que le retard ait toutefois dépassé deux mois.
La commission constate qu’après trois années de fonctionnement, durant lesquelles elle a admis que le dépôt de déclaration de situation patrimoniale puisse être effectué avec un retard raisonnable eu égard à la nécessaire adaptation au dispositif nouveau instauré par la loi du 11 mars 1988, la situation s’est dégradée la quatrième année. Désormais, elle considérera que la formalité de dépôt n’a pas été respectée si la déclaration n’a pas été envoyée dans les délais prescrits par ce texte. Elle saisira par conséquent les autorités compétentes des manquements à cette obligation, afin que soit appliquée la sanction prévue par la loi. Elle envisage de mentionner les noms des personnalités ne l’ayant pas respectée dans son rapport public.
La commission, comme elle l’avait fait dans ses rapports de 1990 et 1991, insiste encore, cependant, pour qu’il soit procédé à une harmonisation des délais et à leur allongement. Il lui paraît opportun de fixer, dans tous les cas, le délai de dépôt de la déclaration de patrimoine à un mois suivant l’entrée ou la cessation des fonctions. Cet allongement du délai donnerait aux intéressés le temps d’élaborer une déclaration plus précise et plus complète, notamment pour l’évaluation de leur patrimoine. Il éviterait un certain nombre de correspondances et de rappels auxquels la commission a dû avoir recours pour obtenir une déclaration dans les conditions définies à la fois par l’aide-mémoire qu’elle a adressé aux intéressés et par la doctrine qu’elle a élaboré depuis 1988.
III. - Exactitude et sincérité des déclarations
Si elle relève, comme elle l’avait fait dans ses précédents rapports, que les modes de présentation et d’évaluation des patrimoines demeurent très divers, la commission constate que les déclarations sont, d’une façon générale, plus complètes et, surtout, plus précises que par le passé.
Elle attribue cette évolution, qu’elle souhaite voir se poursuivre, à la diffusion de l’aide-mémoire ainsi qu’à la publication de ses précédents rapports. Les remarques qu’ils contenaient ont porté leurs fruits comme elle en avait exprimé l’espoir dans son rapport du 11 mai 1990. De plus en plus de déclarants semblent, en effet, avoir pris conscience des exigences de la commission en ce qui concerne la connaissance de leur patrimoine.
Entre le 28 novembre 1991 et le 15 novembre 1992, la commission, qui a reçu 122 déclarations, a adressé 49 demandes d’informations complémentaires, ce qui correspond à 40 p. 100 des cas. Dans d’autres hypothèses, elle a décidé d’entendre les intéressés. La commission a ainsi montré sa volonté d’obtenir, dans tous les cas, un document qui contienne réellement tous les éléments constitutifs du patrimoine du déclarant. La commission a estimé que les réponses qui lui sont parvenues étaient conformes aux exigences de la loi.
A. - Les éléments du patrimoine
La commission ne peut ici que renouveler ses observations précédentes.
Elle veille notamment à ce que lui soient précisés les changements de régime matrimonial et s’attache à ce que soient inclus dans le document transmis non seulement les biens propres du déclarant, mais encore les biens de la communauté ou les biens indivis, pour parvenir à une connaissance complète de l’ensemble du patrimoine de celui-ci.
Elle insiste sur la nécessité d’indiquer avec précision les différentes valeurs mobilières possédées et constate que, dans ce domaine, des progrès ont été faits.
Mais elle adresse une demande de renseignements complémentaires lorsqu’il lui semble évident que la déclaration présente certaines omissions, notamment lorsqu’il n’est fait aucune référence à la possession d’un compte postal ou d’un compte bancaire. Certaines déclarations ne font en effet mention d’aucun compte bancaire ou postal, ce que la commission ne peut admettre.
Bien que l’aide-mémoire qu’elle diffuse rappelle que les biens mobiliers et immobiliers situés à l’étranger doivent être également indiqués, aucune déclaration n’a fait, encore, mention de biens de cette nature, pas plus d’ailleurs que de la possession de métaux précieux.
B. - Leur évaluation
L’évolution vers une meilleure précision dans l’évaluation des patrimoines, déjà relevée dans les précédents rapports, se poursuit.
Il n’est pas rare de constater que des évaluations d’immeubles ou de parts de société ont été faites par des notaires ou par des personnes qualifiées en matière financière, ce qui permet à la commission de connaître la valeur actualisée des biens à la date du dépôt de chaque déclaration.
Car la question de l’actualisation de la valeur reste un souci de la commission qui veut exercer son contrôle de l’évolution du patrimoine. L’aide-mémoire, joint au rapport du 29 octobre 1991 mis à jour, invite, d’ailleurs, les déclarants à faire mention tant de la valeur d’acquisition du bien que de l’estimation de sa valeur actuelle. Les déclarants ont pu croire que seule la valeur d’acquisition suffisait, bien que la commission ait rappelé que la valeur actuelle était indispensable à une évaluation sérieuse et fondée. Désormais la commission demandera une estimation de la valeur actuelle des biens.
Il faut regretter aussi que pour les objets de prix, tableaux, bijoux, oeuvres d’art, collections soit produite une simple évaluation globale, sans énumération détaillée. Toutefois, la référence aux valeurs d’assurance de ces biens, comme le propose l’aide-mémoire dans sa dernière formulation, devient assez fréquente.
Par ailleurs, l’évaluation de certains avoirs pose encore des difficultés, notamment les parts détenues dans des sociétés non cotées pour lesquelles les valeurs indiquées sont souvent les valeurs nominales n’ayant plus de rapport avec la valeur réelle. Dans ce cas, la commission demande un chiffrage précis des participations détenues, effectué par un professionnel et sur la base des derniers comptes publiés et certifiés.
La commission constate, avec satisfaction, qu’ont été produits à l’appui de certaines déclarations des relevés des comptes bancaires ou postaux et un état des valeurs mobilières émanant de l’établissement qui les gère, ce qui traduit le souci d’établir la sincérité des affirmations. Les demandes de renseignements complémentaires qu’adresse la commission ont toujours été suivies de réponses rapides et satisfaisantes, ce qui témoigne également d’une absence de volonté d’échapper aux obligations de la loi.
IV. - Variation des situations patrimoniales
En 1991, la commission, à l’occasion du changement du Gouvernement, avait pu, pour la première fois depuis l’entrée en vigueur de la loi du 11 mars 1988, apprécier l’évolution des patrimoines des personnalités titulaires de mandats ministériels sur une période suffisamment longue pour que son contrôle ait une véritable portée. En 1992, l’examen auquel elle a procédé des patrimoines des mêmes personnalités a eu moins d’intérêt en raison du faible délai séparant le début et la fin de leurs fonctions.
En revanche, le renouvellement des conseils généraux et régionaux en 1992 et, par suite, des mandats des présidents de ces assemblées a permis à la commission de disposer de déclarations de début et de fin de mandat séparées par un intervalle de temps correspondant à la durée normale des fonctions et donc de termes de comparaison significatifs. Seuls ont encore échappé à son appréciation les patrimoines des présidents de conseils régionaux entrés en fonctions avant l’entrée en vigueur de la loi du 11 mars 1988, aucune déclaration de patrimoine n’étant encore exigée au début de leur mandat.
La commission n’a pas constaté d’anomalies dans l’évolution des situations patrimoniales soumises à son examen.
Dans leur consistance, les patrimoines ont peu varié. Il a été noté certains transferts, par exemple de biens commerciaux convertis en actions mobilières, ou d’avoirs en valeurs mobilières ou numéraires représentatifs d’une épargne qui a été utilisée pour l’acquisition de biens immobiliers le plus souvent à usage d’habitation personnelle, ou pour le logement de membres de la famille, qui relevaient d’opérations de gestion ne présentant en elles-mêmes aucun caractère anormal.
L’augmentation des patrimoines a paru raisonnable lorsqu’elle reflétait l’évolution constatée sur le marché de la valeur des biens, ou qu’elle traduisait une épargne constituée sur les revenus ou encore lorsqu’elle s’expliquait par l’entrée de nouveaux biens dans le patrimoine, à la suite, notamment, d’une succession ou d’une donation.
La commission n’a pas hésité à demander aux intéressés les élément complémentaires nécessaires lorsque les déclarations présentaient des insuffisances, lacunes ou faiblesses.
C’est ainsi que la reproduction pure et simple lors de la cessation des fonctions de la déclaration d’entrée en fonctions ou d’une note se bornant à indiquer l’absence de changement dans le patrimoine ne constitue pas une déclaration suffisante.
La commission a donc décidé de ne pas admettre ce type de déclaration, qui, en tout état de cause, ne peut être tenue pour exacte, dès lors qu’il est au moins improbable que la valeur des titres mobiliers ou des sommes figurant aux comptes bancaires ou postaux de l’intéressé soit restée inchangée.
Dans un cas au moins, la présence dans le patrimoine d’un bien d’une valeur importante qui ne figurait pas dans la déclaration d’origine, a été expliquée par l’auteur de la déclaration comme provenant d’une omission dans sa déclaration initiale. Cette explication a été admise, dès lors que l’intéressé était en mesure de justifier par un acte authentique de la date d’acquisition du bien.
La commission est ainsi conduite à rappeler que le caractère complet de la déclaration de début de mandat ou de fonction est la meilleure garantie pour son auteur d’une appréciation exacte, par la suite, de l’évolution de sa situation patrimoniale et de sa transparence.
Lorsque l’augmentation de la valeur des avoirs en titres paraissait excéder notablement l’évolution des valeurs sur le marché financier et ne pouvait s’expliquer par des transferts de fonds ou de biens dans le patrimoine, les auteurs des déclarations ont fourni, avec diligence, des éléments justifiant ces variations, expliquées le plus souvent par une épargne sur leurs revenus.
La commission a dû tenir compte dans son appréciation dis augmentations apparentes et souvent importantes du patrimoine provoquées par la cession d’un bien qui figurait dans la déclaration initiale dans sa valeur d’origine non actualisée.
La production, par exemple, par les personnalités intéressées, à l’appui de leur déclaration de patrimoine, de leur déclaration des bases d’imposition sur la fortune, lorsqu’elles y sont assujetties, permettrait d’éviter à la commission de s’interroger sur la valeur des biens figurant dans les déclarations initiales à leur prix d’origine et de disposer de termes de comparaison satisfaisants pour son évaluation, notamment en cas de cession, lors de la déclaration de cessation de fonctions ou de mandat.
De manière générale, la commission s’est estimée satisfaite des explications et justifications complémentaires qui lui ont été fournies.
Elle tient néanmoins à faire l’observation suivante : la loi du 11 mars 1988 limite son contrôle à l’appréciation de la variation des situations patrimoniales et ne lui permet pas, en principe, de connaître les revenus des personnalités intéressées. Cette appréciation implique néanmoins qu’elle puisse être informée sur l’origine de cette variation et donc sur les modes de financement des augmentations des éléments du patrimoine, qu’il s’agisse des immeubles, des avoirs mobiliers ou du montant des comptes bancaires et postaux. Dans nombre de cas, ce financement, en cas d’augmentation du patrimoine, provient d’une épargne, dont le montant est, très souvent, fonction des revenus professionnels ou autres de l’intéressé.
Jusqu’à maintenant, les auteurs de déclaration, interrogés sur le financement de l’augmentation de leur patrimoine, ont accepté de fournir à la commission les informations souhaitées, y compris sur le montant de leurs revenus pendant les années en cause.
La commission estime toutefois que, dès lors que la connaissance véritable des patrimoines et de leur évolution exige que soient également connus les revenus, il serait souhaitable que le législateur lui attribue effectivement le pouvoir d’obtenir les renseignements nécessaires à cet égard, notamment, par la production de la déclaration des revenus.
Au total, la commission constate que les dispositions de la loi du 11 mars 1988 éclairées et précisées par une pratique désormais bien ancrée sont appliquées convenablement même si certaines lacunes subsistent. En dépit des retards dus aux difficultés techniques d’évaluation de certains éléments du patrimoine, les personnes relevant du contrôle de la commission se sont acquittées avec conscience de leurs obligations.
Si un certain nombre d’informations complémentaires concernant, notamment, les revenus semblent nécessaires à une connaissance complète du patrimoine et de son évolution, il n’en demeure pas moins que les déclarations de situation patrimoniale témoignent d’un souci de serrer de près la réalité qui répond à la volonté du législateur. Enfin, dans le cadre des informations dont elle peut disposer, la commission n’a pas relevé de variations anormales des situations patrimoniales. Cela justifie la rigueur qu’elle s’impose dans l’application des dispositions de la loi du 11 mars 1988.