Monsieur le Président de la République,
L'article 171 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové autorise le Gouvernement à procéder à une nouvelle rédaction des dispositions législatives du code de l'urbanisme afin d'en clarifier la rédaction et le plan. Il retient le principe de la codification « à droit constant » sous réserve des modifications qui seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes, la cohérence rédactionnelle des textes, pour harmoniser l'état du droit et abroger les dispositions obsolètes ou devenues sans objet.
Cette habilitation fait suite à celle accordée au Gouvernement en vertu des dispositions de l'article 25 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, arrivée à terme le 13 janvier 2012.
L'ordonnance emporte donc nouvelle codification à droit constant du livre Ier du code de l'urbanisme. L'accumulation des réformes et les nombreuses modifications législatives et réglementaires intervenues depuis 1973, date de la première codification par décret des textes relatifs à l'urbanisme, ont rendu le code de l'urbanisme difficilement lisible et peu accessible. La recodification du livre Ier apparaît donc prioritaire parce qu'il constitue la clef de voûte de la bonne utilisation des sols, puisqu'il traite des règles d'utilisation des sols directement applicables à l'ensemble du territoire ou à certaines parties du territoire, et des dispositions relatives aux documents d'urbanisme. L'objectif est de retrouver des divisions claires et cohérentes, permettant de simplifier l'accès aux normes pour les citoyens. Cet exercice participe de la démarche de simplification administrative engagée par le Gouvernement.
Le présent rapport comprend quatre parties :
- le périmètre du nouveau livre Ier du code de l'urbanisme (I) ;
- la présentation du nouveau livre Ier du code de l'urbanisme (II) ;
- le traitement des articles (III) ;
- la présentation de l'ordonnance (IV).
I. - Le périmètre du nouveau livre Ier du code de l'urbanisme
Par rapport aux autres livres du code de l'urbanisme :
L'exercice de recodification a conduit à déplacer certaines dispositions du livre Ier dans d'autres livres du code de l'urbanisme :
- les dispositions portant sur le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles figurent désormais dans le livre II ;
- les dispositions fiscales (part départementale de la taxe d'aménagement) ont été déplacées dans le livre III ;
- les dispositions relatives au sursis à statuer ont été transférées dans le livre IV. De même, dans un souci de clarification, ont été déplacées dans ce livre les dispositions relatives au champ d'application, à l'instruction et la délivrance de la déclaration préalable, ainsi que celles relatives à la prescription des constructions irrégulières ;
- enfin, ont été déplacées dans le livre VI les dispositions visant à préciser les conséquences de l'annulation ou de la déclaration d'illégalité d'un document d'urbanisme, celles visant à sécuriser juridiquement les documents d'urbanisme, en prévoyant qu'ils ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation et enfin celles relatives aux infractions et sanctions figurant actuellement au chapitre VI du livre Ier.
Par rapport aux autres codes :
Le code de l'urbanisme se trouve aux confluents de nombreuses politiques publiques. Toutefois, l'articulation avec les autres codes n'a pas suscité de problèmes majeurs, les différents codes concernés conservant leur propre logique. En effet, les modifications apportées par l'ordonnance dans les autres codes consistent principalement en des changements de références. Seule une disposition du livre Ier du code de l'urbanisme a été transférée dans un autre code. Il s'agit de la faculté pour les syndicats mixtes compétents pour élaborer un schéma de cohérence territoriale, d'exercer les compétences des syndicats mixtes de transports (i.e. les compétences d'organisation des transports), lorsque deux au moins de leurs membres sont autorités organisatrices des transports urbains, qui figurera désormais dans un nouvel article L. 1231-13 du code des transports.
La notion de code suiveur et code meneur ayant disparu, les reproductions d'articles du code de l'urbanisme dans les autres codes ont été supprimées au profit d'une simple mention des articles de référence.
II. - La présentation du nouveau livre Ier du code de l'urbanisme
Le titre du livre Ier, qui s'intitule désormais « Réglementation de l'urbanisme », a été choisi afin de tirer parti de la polysémie du mot réglementation, désignant tout à la fois l'« action de réglementer » et le « résultat de cette action ». Il traduit ainsi fidèlement la substance des règles regroupées au sein du livre, soit des prescriptions d'urbanisme et des prescriptions sur les règles d'urbanisme.
Le livre Ier comprend huit titres, dont un titre préliminaire, et s'articule autour d'un plan allant du général au particulier en abordant tout d'abord les dispositions applicables à l'ensemble du territoire puis les dispositions particulières à certains territoires et enfin les documents d'urbanisme.
Le titre préliminaire se compose de cinq chapitres :
- un chapitre Ier dévolu aux objectifs généraux de l'action en matière d'urbanisme des collectivités publiques ;
- un chapitre II énumérant les objectifs spécifiques de l'Etat figurant dans des documents qui relèvent de sa compétence, notamment les projets d'intérêt général et les opérations d'intérêt national ;
- un chapitre III et un chapitre IV respectivement dévolus aux étapes essentielles que sont la participation du public et l'évaluation environnementale ;
- un chapitre V relatif aux conditions d'indemnisation de certaines servitudes.
Le titre Ier comprend toutes les règles et obligations applicables sur le territoire national. Il se décline en cinq chapitres clairement définis : le règlement national d'urbanisme, les servitudes d'urbanisme, les règles applicables dans certains espaces protégés, l'étude de sécurité publique et les règles applicables à certaines cessions et locations.
Le titre II traite des dispositions propres à certaines parties du territoire. Les chapitres Ier, II et III définissent respectivement les dispositions applicables dans les zones littorales, les zones de montagne et dans certaines parties de la région Ile-de-France.
Les titres III, IV, V et VI portent sur les documents d'urbanisme. Ils traitent des dispositions en tout ou partie communes à leur élaboration, puis les schémas de cohérence territoriale (SCoT), les plans locaux d'urbanisme (PLU) et les cartes communales. Un chapitre particulier est consacré aux documents d'urbanisme applicables à la métropole du Grand Paris, la métropole de Lyon et la métropole d'Aix-Marseille-Provence. Cette nouvelle structure, qui consacre un titre à chaque document d'urbanisme, améliore la lisibilité des dispositions relatives à ces documents et facilite l'insertion d'amendements à venir, ces dispositions étant très souvent concernées par des évolutions législatives.
Le titre VII comprend quatre chapitres. Le premier comporte un article général prévoyant que les dispositions d'application de l'ensemble du livre 1er sont, sauf dispositions contraires, adoptées par décret en Conseil d'Etat.
Les chapitres II à IV sont réservés aux dispositions particulières ayant vocation à régir, jusqu'à leur abrogation, leur caducité ou leur remplacement, les documents d'aménagement et d'urbanisme dont le législateur a décidé, pour l'avenir, la suppression. Ces dispositions concernent la directive territoriale d'aménagement, le schéma de secteur et le plan d'occupation des sols.
III. - Le traitement des articles
Outre la suppression de quelques dispositions non normatives et la réécriture de dispositions parfois obscures, l'exercice de recodification a privilégié des articles courts. En effet, la longueur des articles actuels, qui peuvent atteindre vingt-sept alinéas, et leur numérotation complexe (par exemple l'article L. 123-1-1-1) nuisent à l'accessibilité et l'intelligibilité des règles voire à la sécurité juridique des actes dont ils sont le fondement.
L'objectif était donc de redécouper les articles sur la base d'une correspondance « une idée, un article », et ainsi permettre un accès aussi rapide et facile que possible aux règles applicables.
Dans un souci de cohérence, certaines dispositions ont également été déplacées. Ainsi, les servitudes de passage longitudinale et transversale, propres au littoral, figurent désormais dans le chapitre Ier « Protection et aménagement du littoral » du titre II du livre Ier du code de l'urbanisme.
Le traitement de l'outre-mer a été effectué, de manière habituelle, en prévoyant, au fil du texte, lorsque cela était nécessaire, des subdivisions comportant des dispositions particulières aux départements et régions d'outre-mer.
De plus, à des fins pédagogiques, le second alinéa de l'article L. 101-3, qui ne recodifie aucune disposition actuelle, prévoit expressément que la réglementation de l'urbanisme fixée par le code ne s'applique pas aux collectivités d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution, à la Nouvelle-Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises. Si une telle disposition n'est, en toute rigueur, pas nécessaire pour des collectivités régies par le principe de spécialité législative, elle permet cependant de lever toute ambiguïté quant au champ d'application des règles ainsi fixées qui régissent « l'utilisation du sol sur l'ensemble du territoire français ».
Certaines dispositions ou parties de dispositions du livre Ier du code de l'urbanisme ont été décodifiées et inscrites dans l'ordonnance dès lors qu'elles ont une portée transitoire.
Enfin, les références à des dates d'entrée en vigueur antérieures ont été supprimées et celles renvoyant à la date de publication d'une loi modifiées, afin de les rendre plus directement intelligibles.
IV. - La présentation de l'ordonnance
L'article 1er prévoit que les dispositions figurant en annexe à l'ordonnance constituent désormais le livre Ier de la partie législative du code de l'urbanisme.
L'article 2 prévoit que les renvois dans le code de l'urbanisme vers des textes, codifiés ou non, mentionnés sans les reproduire suivent leur évolution ultérieure.
L'article 3 prescrit le remplacement simultané des références des textes et lois abrogés par l'article 12 par les références correspondantes du nouveau code de l'urbanisme.
Les articles 4 à 8 procèdent, respectivement pour les livres II à VI du code de l'urbanisme, aux transferts d'articles du livre Ier vers les autres livres du code de l'urbanisme ainsi qu'aux changements de référence rendus nécessaires par la réécriture du livre Ier du code de l'urbanisme.
Les articles 9 à 11 procèdent respectivement pour chaque code, loi et ordonnance comportant des références au livre Ier du code de l'urbanisme, aux modifications et changements de référence rendus nécessaires par la réécriture du livre Ier du code de l'urbanisme. L'article 9 procède également au transfert de l'actuel article L. 122-4-2 du code de l'urbanisme dans le code des transports.
L'article 12 abroge les dispositions du livre Ier de la partie législative de l'actuel code de l'urbanisme ainsi que de l'article L. 443-4 du même code. Il abroge également l'article 74 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne et l'article 13 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises.
L'article 13 prévoit des dispositions d'abrogation différée de certaines dispositions du livre Ier de la partie législative de l'actuel code de l'urbanisme à la publication des dispositions règlementaires du livre Ier du code de l'urbanisme.
L'article 14 comprend les dispositions transitoires non reprises dans le corps du livre Ier du code de l'urbanisme.
L'article 15 prévoit que les dispositions de l'ordonnance entrent en vigueur le 1er janvier 2016.
Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.