Le Conseil supérieur de l'audiovisuel a été saisi pour avis, le 2 avril 2015, par le Premier ministre, d'un nouveau projet de modification du tableau national de répartition des bandes de fréquences relatif à la réaffectation des fréquences de la bande 694-790 MHz, aussi appelée bande 700 MHz, actuellement utilisée pour la diffusion des services de la télévision numérique terrestre (TNT). Il est prévu que ce projet complète et remplace l'arrêté du 6 janvier 2015 (1), sur lequel le conseil a rendu son avis le 26 novembre 2014.
Après en avoir délibéré le 6 mai 2015, le conseil émet l'avis suivant.
Il rappelle, ainsi qu'il l'a fait dans son avis du 26 novembre 2014, que plusieurs opérations techniques sont nécessaires, préalablement au transfert des fréquences de la bande 700 MHz. Il faut aussi, d'une part, tirer parti de la généralisation de la technologie de compression MPEG-4 sur la plateforme métropolitaine afin d'arrêter la norme MPEG-2, et, d'autre part, arrêter deux multiplex nationaux, c'est-à-dire qu'il sera demandé aux éditeurs et aux diffuseurs d'éteindre une partie des équipements, notamment déployés récemment sur l'ensemble du territoire.
Cette dernière perspective induit une dépréciation des investissements consentis, à la fois par les chaînes de télévision, publiques comme privées, par les diffuseurs, mais aussi par l'État. La baisse du chiffre d'affaires des sociétés qui proposent aux opérateurs de multiplex des prestations de diffusion est susceptible de remettre en cause leur modèle d'affaires, à tel point que la question de la pérennité de certaines entreprises et de la préservation de l'emploi dans ce secteur se posera très rapidement avec acuité. Cet arrêt obligera également les opérateurs de multiplex concernés à rompre de manière anticipée les contrats les liant avec leurs prestataires, notamment les sociétés assurant la diffusion hertzienne terrestre. Le versement des indemnités, dont le montant est actuellement estimé à plusieurs dizaines de millions d'euros par les acteurs, incombera in fine aux éditeurs de ces multiplex et déséquilibrera leur compte de résultat.
C'est pourquoi le conseil appelle l'attention du Gouvernement sur les conséquences de l'arrêt des deux multiplex sur l'économie du secteur audiovisuel et du marché de la diffusion hertzienne terrestre en termes d'activité et d'emploi. Il attire plus particulièrement son attention sur la demande d'un grand nombre d'éditeurs de la TNT et de diffuseurs tendant à ce que les pouvoirs publics prennent à leur charge notamment le montant des indemnités de rupture de contrat et des pertes de chiffres d'affaires qui résultent directement de la mise en œuvre de la décision du Gouvernement.
Le conseil rappelle que la modification du tableau national de répartition des bandes de fréquences (TNRBF) n'est dès lors qu'un élément d'un projet plus vaste, et que les dispositions précises nécessaires à l'accompagnement des acteurs de la TNT et des téléspectateurs dans l'opération nationale de dégagement de la bande 700 MHz ne sont pas encore connues.
Le conseil rappelle que ces dispositions, de nature législative ou réglementaire, représentent un préalable à toute opération technique et devront notamment porter sur :
- la sécurisation juridique des opérations techniques liées à l'arrêt des multiplex et à la mise en œuvre de la généralisation de la norme MPEG-4 ;
- les aides à l'équipement pour les téléspectateurs les plus démunis ;
- la campagne d'information nationale sur les conséquences de l'arrêt du MPEG-2 ;
- l'accompagnement, notamment financier, des collectivités locales ;
- le financement spécifique de la compensation des coûts induits par le transfert des fréquences de la bande 700 MHz du secteur audiovisuel vers les services mobiles de communications électroniques ;
- la prise en charge des coûts de résolution des brouillages de la réception de la TNT occasionnés par les nouveaux utilisateurs de la bande 700 MHz.
En particulier, l'intervention de la loi est nécessaire pour fixer le régime juridique des opérations techniques liées à l'arrêt des multiplex et à la mise en œuvre de la généralisation de la norme MPEG-4, ainsi que pour la mise en place des dispositifs de soutien financier.
1° Sur l'arrêt, le 5 avril 2016 au plus tard, en lien avec l'arrêt de la norme MPEG-2, de l'utilisation de la bande 700 MHz par les émetteurs de diffusion audiovisuelle en Ile-de-France.
Dans son communiqué de presse du 10 décembre 2014 (2), le Premier ministre a annoncé la généralisation de la norme de codage MPEG-4 pour l'ensemble de la plateforme TNT en avril 2016, et indiqué que les opérateurs de communications électroniques pourraient utiliser la bande 700 MHz sur quelques zones dès cet horizon. Le projet de modification du TNRBF précise ces annonces : la date prévue pour l'arrêt de l'utilisation de la bande 700 MHz en Ile-de-France est fixée au 5 avril 2016 au plus tard, qui est aussi la date retenue pour le passage au tout MPEG-4 sur l'ensemble du territoire métropolitain.
La perspective de ces opérations a conduit le conseil à procéder, du 21 janvier au 23 février 2015, à une consultation publique des acteurs sur l'évolution de la plateforme TNT en métropole (3). Il en ressort qu'au regard des facteurs clés de succès d'un projet de cette ampleur, de l'intérêt du public, des impératifs opérationnels des éditeurs de services de télévision, de leurs opérateurs de multiplex et de leurs prestataires, ainsi que des contraintes contractuelles qui s'imposent à eux, l'échéance du 5 avril 2016 annoncée par le Gouvernement ne pourra être tenue que si l'adoption des dispositions de nature législative et réglementaire adéquates détaillées plus haut intervient dans les meilleurs délais.
La question de la date de l'adoption de ces textes devient en effet de plus en plus sensible, dans un contexte où les acteurs économiques du secteur audiovisuel ont appelé l'attention des pouvoirs publics sur l'impossibilité de lancer les mesures préparatoires, notamment techniques et contractuelles - indispensables au passage au tout MPEG-4 et au transfert des fréquences de la bande 700 MHz, tant qu'il ne leur sera pas donné la visibilité et la sécurité juridique suffisantes pour engager les investissements correspondants.
S'agissant de la concomitance, d'une part, de l'opération nationale de passage au tout MPEG-4 et de réorganisation de l'offre existante de la TNT sur les six multiplex nationaux restant en service, et, d'autre part, de l'opération locale, en Ile-de-France, de réaménagement des fréquences de la TNT dans le but de mettre fin à l'utilisation de la bande 700 MHz par les émetteurs de diffusion audiovisuelle sur cette zone, il ressort que plusieurs des acteurs concernés, éditeurs et diffuseurs, émettent des réserves sérieuses sur l'opportunité de lier les deux opérations.
En effet, la nature de l'opération de réaménagement des fréquences de la TNT en Ile-de-France s'apparente, par son ampleur, aux opérations de réaménagement de fréquences menées à l'occasion du passage au tout numérique ou encore de la mise en service des émetteurs des six nouvelles chaînes en haute définition lancées en décembre 2012 sur les 7e et 8e multiplex.
L'organisation à mettre en place (interventions humaines sur les émetteurs à réaménager, nature des actions de communication à l'attention des professionnels et des téléspectateurs notamment, outils de diagnostic des éventuels problèmes de réception, etc.) sera très différente de celle du passage au tout MPEG-4.
Dès lors, il convient de peser les risques induits par la superposition de ces deux opérations, en particulier pour les téléspectateurs, dans un contexte où les délais de préparation se resserrent considérablement.
C'est pourquoi le conseil préconise que le projet de modification du TNRBF soit amendé de manière à introduire plus de souplesse pour la date de réaménagement des fréquences de la TNT en Ile-de-France, afin, le cas échéant, de pouvoir découpler les deux opérations. Un décalage d'un mois, par exemple, voire plus, pourrait s'avérer préférable, tout en veillant à ce que la date choisie ne corresponde pas à la diffusion d'un événement majeur.
Enfin, le conseil note que la date retenue par le Gouvernement pour le passage au tout MPEG-4, à savoir le 5 avril 2016, se situe désormais pendant la première semaine des vacances de printemps de la zone B (4). Cette perspective pourrait faire peser des risques importants sur le bon déroulement et la réussite globale de l'opération, d'autant plus grands que l'opération de réaménagement des fréquences en Ile-de-France, concernant plusieurs émetteurs principaux de TNT situés dans la zone B autour de Paris, serait concomitante.
Lors des opérations de passage de la télévision au tout numérique menées entre 2009 et 2011, les périodes de vacances scolaires ont été assez systématiquement évitées, dans le but de minimiser a priori un certain nombre de difficultés opérationnelles, en particulier, le risque, pour les foyers partis en vacances, de découvrir à leur retour des problèmes de réception, celui de l'indisponibilité des professionnels susceptibles d'intervenir pour traiter des problèmes de réception de la télévision (antennistes, syndics…) ainsi que la perte d'efficacité de la communication auprès du grand public.
2° Sur le schéma de réaffectation de la bande 700 MHz en métropole entre octobre 2017 et juin 2019.
Le projet de modification du TNRBF relatif à l'utilisation de la bande 700 MHz fige, sous la forme d'une carte, l'organisation géographique et calendaire de l'arrêt progressif de l'utilisation de la bande 700 MHz par les émetteurs de diffusion audiovisuelle sur le territoire métropolitain, et prévoit que l'ARCEP prend le statut d'affectataire exclusif des blocs de fréquences 703-733 MHz et 758-788 MHz dans les plaques géographiques et aux dates prévues sur cette carte.
Le conseil s'inquiète des interférences du calendrier des négociations internationales, qui ne paraît pas compatible avec l'élaboration d'un schéma de dégagement de la bande 700 MHz trop précis et insuffisamment flexible. Il note que le groupe européen « RSPG (5) » a adopté, le 19 février 2015, un avis recommandant que l'ensemble des accords de coordination aux frontières soient terminés et signés au plus tard à la fin 2017 (6) dans les pays de l'Union, ce qui signifie que de nombreux ajustements seront nécessaires d'ici là. C'est ce qu'il ressort également des tout derniers retours des échanges multilatéraux du groupe du WEDDIP (7) qui ont eu lieu du 13 au 16 avril 2015. Si le plan de fréquences cible à l'issue du dégagement de la bande 700 MHz semble à présent dans l'ensemble stabilisé pour ce qui concerne l'ouest et le nord de la métropole, ce n'est en revanche pas le cas pour l'est de la métropole. En effet, les échanges entre les Pays-Bas, la Belgique, l'Allemagne, la Suisse et la France ne permettent pas, à ce stade, de dégager un plan de fréquences répondant aux besoins exprimés par ces différents pays. Les pays qui participent à ce groupe s'accordent en outre sur l'importance de synchroniser les opérations de dégagement de la bande 700 MHz aux frontières. Or, les dates de dégagement de la bande 700 MHz n'ont pas été décidées par ces pays et pourraient ne pas être compatibles avec l'organisation géographique et calendaire prévue dans ce projet de modification.
C'est pourquoi le conseil demande que les phases de dégagement qui seront prévues dans l'arrêté modificatif du TNRBF soient plus flexibles, pour anticiper d'éventuels problèmes liés à la coordination aux frontières. Cela pourrait se traduire, a minima, par l'ajout de la mention suivante : « L'ordonnancement et le périmètre des plaques pourront être modifiés afin de prendre en compte les résultats des négociations du plan de fréquences aux frontières. »
En outre, le conseil demande que la carte de ce projet de modification du TNRBF soit adaptée et remplacée par la carte ci-dessous.
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du 

JOnº 0140 du 19/06/2015, texte nº 85

Il s'agit en effet de permettre l'optimisation de la réutilisation des fréquences au regard :
- de l'identité des deux multiplex qui ne pourront pas être maintenus ;
- des tout derniers résultats des négociations aux frontières ;
- des commentaires des acteurs qui, dans leur réponse à la consultation publique lancée par le conseil du 21 janvier au 23 février 2015, ont jugé que les différentes phases proposées présentaient, pour la plupart, un volume de réaménagement de fréquences trop important, susceptible d'induire des délais trop longs durant lesquels les téléspectateurs n'auraient plus de signal.
Les opérations de la zone de Lyon doivent ainsi être reportées de neuf mois afin de limiter le nombre d'opérations techniques à réaliser au quatrième trimestre 2017, particulièrement nombreuses compte tenu de l'identité des deux multiplex qui ne pourront pas être maintenus. Les opérations en région Bretagne et Basse-Normandie sont regroupées afin de faciliter l'identification d'une solution de répartition des fréquences entre le Royaume-Uni et la France. Les autres ajustements, plus limités, doivent permettre d'établir un calendrier des opérations mieux cadencé, tout en préservant un maximum de flexibilité pour la négociation internationale.
Enfin, le conseil souligne que si cette carte permet de représenter les zones de couverture théorique des émetteurs TNT n'utilisant plus les fréquences de la bande 700 MHz à une date butoir donnée, celles-ci ne coïncident pas avec les zones sur lesquelles les opérateurs mobiles pourront se déployer.
Il est en effet nécessaire de prendre en compte un certain nombre de paramètres techniques et opérationnels, qui relèvent de l'application de critères de protection de la réception de la TNT, ou qui cherchent à tenir compte du fait que l'antenne-râteau des téléspectateurs n'est pas toujours orientée vers l'émetteur TNT reçu avec le niveau de champ le plus élevé (émetteur dit « best server »). Certains téléspectateurs sont orientés vers d'autres émetteurs pour recevoir l'ensemble de l'offre de la TNT, pour des raisons historiques liées à la configuration du réseau de télévision analogique, ou bien pour bénéficier d'un décrochage France 3 de leur choix ou d'une TV locale qui ne serait pas disponible sur l'émetteur TNT dit « best server ».
La définition du contour des zones sur lesquelles les opérateurs mobiles pourront se déployer au fur et à mesure du dégagement de la bande 700 MHz ne relève pas du présent projet d'arrêté. Des travaux sont en cours par le conseil en liaison avec l'Agence nationale des fréquences (ANFR) et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), pour établir le périmètre de ces zones (8).
Le conseil rappelle qu'il est impératif que ces zones soient définies avec le plus grand soin, de manière à minimiser les perturbations sur les téléspectateurs. En particulier, le conseil souhaite que les communes qu'il aura identifiées, notamment à l'issue du travail de concertation, et dans lesquelles des foyers sont orientés vers un émetteur diffusant un signal dans la bande des 700 MHz, soient exclues des zones sur lesquelles les opérateurs mobiles pourront se déployer.
Le conseil transmettra au Gouvernement cette liste des communes.
3° Sur la protection de la radiodiffusion dans la bande 694-790 MHz.
Le projet de modification du TNRBF fixe des conditions d'utilisation des blocs de fréquences 703-733 MHz et 758-788 MHz par les opérateurs de communications électroniques, dans le cas où ceux-ci souhaiteraient se déployer au fur et à mesure du dégagement de la bande 700 MHz sans attendre la fin du processus prévu en juin 2019.
Si ces conditions sont nécessaires pour garantir la protection de la réception des services de la TNT, le conseil estime qu'elles pourraient ne pas être suffisantes. En effet, l'appréciation des conditions techniques de cette protection résulte de travaux théoriques qui n'ont pas été validés par des expérimentations sur le terrain. Par conséquent, il est impossible d'évaluer si la protection sera suffisante. Or, le conseil rappelle qu'il sera essentiel de prendre, le plus en amont possible, toutes les mesures utiles afin de minimiser l'impact a priori des déploiements des réseaux mobiles en bande 700 MHz sur les téléspectateurs, dans un contexte où ceux-ci sont déjà fortement sollicités (brouillages induits par les déploiements des réseaux mobiles en bande 800 MHz, passage au tout MPEG-4, réaménagement de fréquences entre octobre 2017 et juin 2019…).
S'agissant des modalités de mise en œuvre de ces conditions d'utilisation, et notamment la question des « points tests » tels qu'envisagés par le projet de modification du TNRBF, le conseil estime que leur définition doit être aussi précise que possible. Le maillage de ces « points tests », qui a vocation à être intégré dans les outils théoriques de planification du spectre, devra être suffisamment fin (points espacés de 100 mètres les uns des autres), pour tenir compte des effets du relief du terrain notamment, et permettre ainsi de limiter autant que possible les risques a priori de brouillages préjudiciables sur la bonne réception des services de la TNT.
Ce maillage devra également être suffisamment étendu, les premières analyses techniques montrant que des brouillages préjudiciables de la TNT pourraient intervenir à de très longues distances des stations de base des réseaux mobiles, de l'ordre de plusieurs dizaines de kilomètres. Dès lors, le conseil préconise qu'il soit acté que ces « points tests » permettent de décrire, zone par zone, l'ensemble de la couverture de la TNT. Cela apparaît d'autant plus souhaitable que ces données sont d'ores et déjà disponibles sur le site internet du CSA et tenues à jour en temps réel.
Enfin, il semble que les conditions de protection de la radiodiffusion dans les canaux 54, 55 et 56 de la TNT devront être précisées. En effet, l'expérience des déploiements des réseaux mobiles 4G dans la bande de fréquences à 800 MHz (« premier » dividende numérique) montre que des effets de saturation des matériels de réception des téléspectateurs peuvent intervenir dans un rayon de plusieurs centaines de mètres autour des stations de base des opérateurs mobiles. Pour corriger ce type de brouillage de la réception de la télévision, des filtres sont en général installés chez les téléspectateurs. Ces filtres désactivent la capacité des matériels à recevoir les fréquences de la bande 800 MHz. Dans le cas d'espèce, la résolution des effets de saturation par la pose d'un filtre éliminerait la réception des signaux dans la bande 700 MHz et conduirait alors à supprimer aussi la réception de la TNT. Une autre méthode d'évitement des brouillages préjudiciables devra donc être identifiée et intégrée dans l'arrêté modificatif du TNRBF (fixation de distances minimales d'implantation des stations de base des réseaux mobiles par exemple).
4° Sur la protection de la radiodiffusion en dessous de 694 MHz.
Le conseil comprend que les conditions techniques et opérationnelles d'utilisation des fréquences de la bande 700 MHz par les opérateurs mobiles seront fixées dans une décision à venir de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). Ces conditions devront permettre de garantir une bonne réception des services audiovisuels.
Sur ce sujet, et ainsi qu'il l'a fait dans son avis du 26 novembre 2014, le conseil souhaite faire part de son inquiétude quant au risque important de brouillage de la réception de la TNT par les systèmes de communication mobile opérant dans la bande 700 MHz, en particulier par les terminaux mobiles des utilisateurs (téléphones, ordiphones ou tablettes qui seront utilisés dans le voisinage d'équipements de réception de la TNT). En effet, les situations de brouillage pourraient être différentes de celles rencontrées lors des déploiements des réseaux mobiles dans la bande 800 MHz, compte tenu de l'inversion prévue des canaux montants et descendants (les canaux montants, des mobiles vers les stations de base, sont dans le bas de la bande 700 MHz, tandis que les canaux descendants, des stations de base vers les mobiles, sont dans le haut de la bande).
Le conseil souhaite donc de nouveau alerter le Gouvernement sur l'impact de ces brouillages d'un genre nouveau, qui s'introduiront au sein même des foyers, ainsi que sur les modalités de leur prise en charge. Le conseil rappelle qu'il est nécessaire de prendre, le plus en amont possible, toutes les mesures utiles afin de limiter l'impact négatif de ces perturbations sur la bonne réception de la TNT.
C'est pourquoi il estime indispensable qu'une expérimentation ou une opération pilote puisse être mise en place rapidement, au plus tard six mois avant la première mise en service de stations mobiles en bande 700 MHz, dont l'objectif sera de définir les situations de brouillage de la radiodiffusion en-dessous de 694 MHz ainsi que d'identifier et de dimensionner les moyens appropriés pour résoudre de telles situations (information, communication, définition de filtres, de bonnes pratiques, formation des antennistes, etc).
Le présent avis sera publié au Journal officiel de la République française.