LOI DE FINANCES POUR 1995
     Jean-Claude Bois, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Jean-Pierre     Braine, Laurent Cathala, Jean-Pierre Chevènement, Henri d'Attilio, Mme     Martine David, MM. Bernard Davoine, Bernard Derosier, Michel Destot, Julien     Dray, Pierre Ducout, Dominique Dupilet, Jean-Paul Durieux, Henri Emmanuelli,     Laurent Fabius, Jacques Floch, Pierre Garmendia, Jean Glavany, Jacques     Guyard, Jean-Louis Idiart, Frédéric Jalton, Serge Janquin, Charles Josselin,     Jean-Pierre Kucheida, André Labarrère, Jean-Yves Le Déault, Louis Le Pensec,     Alain Le Vern, Marius Masse, Didier Mathus, Jacques Mellick, Louis Mexandeau,     Jean-Pierre Michel, Didier Migaud, Mme Véronique Neiertz, MM. Paul Quilès,
     Alain Rodet, Mme Ségolène Royal, MM. Georges Sarre, Henri Sicre, Camille     Darsières, Jean-Pierre Defontaine, Gilbert Annette, Kamilo Gata, Roger-Gérard     Schwartzenberg, Didier Boulaud, Bernard Charles, Régis Fauchoit, Emile     Zuccarelli, Michel Fromet et Daniel Vaillant, députés, dans les conditions     prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi de finances     pour 1995;
      Le Conseil constitutionnel,
      Vu la Constitution;
      Vu l'ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique     sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de     ladite ordonnance;
      Vu l'ordonnance no 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique     relative aux lois de finances;
      Vu la loi no 72-657 du 13 juillet 1972 modifiée instituant des mesures en     faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés;
      Vu l'article 106 de la loi de finances pour 1982 (no 81-1160 du 30 décembre     1981);
      Vu la loi no 93-923 de privatisation du 19 juillet 1993;
      Vu l'article 71 de la loi de finances pour 1993 (no 92-1376 du 30 décembre     1992);
      Vu le code rural, notamment ses articles 1003-4, 1024 et 1107;
      Vu le code de la sécurité sociale, notamment son article L. 135-2;
      Vu le code général des impôts;
      Vu le code des pensions civiles et militaires;
      Vu les observations du Gouvernement enregistrées le 27 décembre 1994;
      Vu les observations en réplique présentées par les auteurs de la saisine     enregistrées le 28 décembre 1994;
      Le rapporteur ayant été entendu;
      Considérant que les députés auteurs de la saisine demandent au Conseil     constitutionnel de déclarer non conforme à la Constitution l'ensemble de la     loi de finances pour 1995, et notamment ses articles 31, 34 et 36;
          Sur l'article 34:
      Considérant qu'en vertu du I de cet article sont prises en charge par le     fonds de solidarité vieillesse, au titre de ses dépenses permanentes, les     sommes correspondant au service des majorations de pensions accordées en     fonction du nombre d'enfants ou pour conjoint à charge, dues au titre du     régime des exploitants agricoles en application de l'article 1107 du code     rural et par l'Etat au titre du code des pensions civiles et militaires;
      Considérant que le II de cet article, qui modifie l'article L. 135-2 du code     de la sécurité sociale, prévoit que la somme que le fonds de solidarité     vieillesse verse à l'Etat en application de cet article sera minorée de     celles qu'il versera désormais au titre du code des pensions civiles et     militaires;
      Considérant que les saisissants font valoir que l'article 34 de la loi     déférée méconnaît l'article 6 de l'ordonnance portant loi organique du 2     janvier 1959, en tant qu'il transfère le financement de charges permanentes     de l'Etat au fonds de solidarité vieillesse; qu'ils prétendent que la charge     que représente le financement des majorations de pensions servies aux     fonctionnaires de l'Etat retraités ayant élevé au moins trois enfants est une     composante de la dette viagère; qu'ils soutiennent que cet article constitue     dans sa totalité un transfert de charges nuisant à la sincérité d'ensemble de     la présentation du projet de loi de finances et ne permet pas la prise en     compte de charges certaines; qu'enfin dans leur mémoire en réplique ils     allèguent des méconnaissances des règles d'affectation fixées par     l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée;
      Considérant que l'article 34 de la Constitution dispose: << ... Les lois de     finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les     conditions et sous les réserves prévues par une loi organique >>; qu'aux     termes du premier alinéa de l'article 1er de l'ordonnance organique du 2     janvier 1959: << Les lois de finances déterminent la nature, le montant et     l'affectation des ressources et des charges de l'Etat... >>; que l'article 6     de ce texte inclut notamment dans les dépenses permanentes les dépenses de     personnel; que parmi ces dépenses, récapitulées dans le titre III, figure le     service des prestations sociales dues par l'Etat dont les pensions de     retraite font partie; qu'en vertu du premier alinéa de l'article 16 de la     même ordonnance portant loi organique, le budget est constitué des comptes     qui décrivent << toutes les ressources et toutes les charges permanentes de     l'Etat >> et que selon le premier alinéa de son article 18... << L'ensemble     des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les     recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé     budget général >>, sous les réserves que cet article énumère;
      Considérant que le respect des règles d'unité et d'universalité budgétaires     ainsi énoncées s'impose au législateur; que ces règles fondamentales font     obstacle à ce que des dépenses qui, s'agissant des agents de l'Etat,
     présentent pour lui par nature un caractère permanent ne soient pas prises en     charge par le budget ou soient financées par des ressources que celui-ci ne     détermine pas; qu'il en va ainsi notamment du financement des majorations de     pensions, lesquelles constituent des prestations sociales légales dues par     l'Etat à ses agents retraités;
      Considérant en outre que les règles énoncées ci-dessus s'appliquent aux     budgets annexes, dont les dépenses d'exploitation suivent les mêmes règles     que les dépenses ordinaires du budget, en vertu de l'article 21 de     l'ordonnance du 2 janvier 1959;
      Considérant qu'aux termes de l'article 1003-4 du code rural le budget annexe     des prestations sociales agricoles (B.A.P.S.A.) comporte en dépenses     notamment les versements destinés au paiement par les caisses... << des     prestations de l'assurance vieillesse des non-salariés agricoles... >>;
      Considérant que, par suite, en prévoyant la prise en compte dans les     dépenses du fonds de solidarité vieillesse d'une dépense à caractère     permanent incombant au budget annexe des prestations sociales agricoles,
     l'article 34 de la loi déférée a méconnu le principe d'universalité susvisé;      Considérant, dès lors, que doivent être déclarés contraires à la     Constitution, au I de cet article, les mots  << et 1107 >> et les mots  << et     par l'Etat au titre du code des pensions civiles et militaires >>; que ces     dispositions constituent les seules adjonctions effectuées au troisième     alinéa de l'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale par le I de     l'article 34; qu'ainsi, eu égard à l'objet de l'article, l'ensemble de ce I     doit être regardé comme inséparable et, de ce fait, contraire à la     Constitution; qu'il en va de même du II de cet article dont le seul objet est     de tirer des conséquences des adjonctions opérées par le I;
      Considérant dès lors que l'article 34 doit être déclaré contraire à la     Constitution;
      Considérant que, bien que situées en première partie de la loi de finances,     ces dispositions ne remettent pas en cause les données générales de     l'équilibre budgétaire;
    Sur la sincérité de la présentation générale de la loi de finances et la
          En ce qui concerne les ressources prévues par l'article 31:
      Considérant que les requérants font grief à l'article 31 de comporter un     montant << irréaliste >> des recettes attendues des opérations de     privatisation, faussant ainsi le total des recettes et l'équilibre général     figurant à l'article 36 de la loi déférée, de méconnaître les règles de     non-affectation des recettes et de financer massivement des charges     permanentes par des recettes << incertaines >> et << temporaires >>;
      Considérant que l'article 31 prévoit, par dérogation à l'article 71 de la     loi de finances pour 1993, que les produits provenant d'opérations de     privatisation seront affectés en recettes du budget général, au-delà des huit     premiers milliards de francs, lesquels viennent en recettes d'un compte     d'affectation spéciale;
      Considérant que les ressources de l'Etat retracées dans la loi de finances     présentent un caractère prévisionnel et doivent tenir compte des effets     économiques et financiers de la politique que le Gouvernement entend mener;
     qu'eu égard à la liste des entreprises dont la privatisation a été autorisée     par la loi du 19 juillet 1993 susvisée, le Gouvernement pouvait proposer au     Parlement l'inscription au titre de 1995 de recettes prévisionnelles pour un     montant de 55 milliards de francs; qu'en outre, la circonstance qu'au-delà     d'un plafond les recettes ne soient plus affectées à un compte d'affectation     spéciale mais soient versées au budget général ne méconnaît pas les règles     d'affectation de recettes à des dépenses non plus qu'aucune autre règle à     valeur constitutionnelle;
    En ce qui concerne la dissimulation alléguée de charges publiques:
     ils visent ainsi les articles 33 et 35 de cette loi;
    Quant à l'article 33 de la loi et au chapitre 46-40 du budget du
      Considérant que les requérants font valoir que l'article 33, en augmentant     le montant de la part des recettes de T.V.A. affecté au B.A.P.S.A., permet de     diminuer la subvention de l'Etat à ce budget annexe; qu'en outre ils mettent     en cause la diminution d'un milliard de francs de la subvention du budget     général au fonds d'aide au logement que fait apparaître le chapitre 46-40 du     budget du ministère du logement; que, selon eux, ces dispositions ne     traduisent pas la réalité des besoins de financement public;
      Considérant que les dispositions contestées qui résultent de choix de     gestion du Gouvernement ne méconnaissent aucun principe constitutionnel,
     ainsi d'ailleurs que les requérants l'admettent;
          Quant à la sous-évaluation d'autres dépenses:
      Considérant que les députés, auteurs de la saisine, mettent en cause la <<     pratique systématique de la sous-évaluation >> de certaines dépenses; qu'ils     font grief à l'article 35 d'évaluer de façon minorée le montant du     prélèvement sur recettes opéré au titre de la participation de la France au     budget des Communautés européennes, au budget des charges communes de faire     apparaître un versement limité à 5 milliards de francs à l'Union nationale     interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (Unedic),     aux crédits d'équipement du budget du ministère de la défense de comporter un     report de crédits de 6,5 milliards de francs; qu'ils allèguent en outre     qu'aucun crédit n'est prévu pour tirer les conséquences du financement de     l'<< Association pour la gestion de la structure financière >> tel qu'il     résulte d'un accord passé par l'Etat avec l'Association générale des     institutions de retraite des cadres (A.G.I.R.C.) et l'Association des régimes     de retraites complémentaires (Arrco) et qu'ils soutiennent que les crédits de     l'éducation nationale ne tirent pas toutes les conséquences de la << loi de     programmation du nouveau contrat pour l'école >> en cours de discussion, tant     en ce qui concerne les crédits que les créations de postes; qu'il en va de     même, selon eux, d'une disposition votée lors de l'examen de la loi portant     diverses dispositions d'ordre social; qu'ils mettent en cause la circonstance     que quinze magistrats seraient recrutés en surnombre; qu'enfin ils critiquent     certaines dispositions de la loi de finances rectificative pour 1994;
      Considérant que le grief relatif à l'article 35 tenant à l'absence de prise     en compte des effets financiers de l'adhésion de nouveaux pays à l'Union     européenne manque en fait;
      Considérant que si les requérants font grief à la loi de finances contestée     de prendre en compte un montant de subventions inférieur à celui qui résulte     de l'accord signé le 13 juillet 1993 entre l'Etat et l'Unedic, cet accord a     été modifié par un avenant permettant une diminution de l'engagement     financier de l'Etat; que, dès lors, ce grief doit être écarté;
      Considérant que le report de crédits contesté, conforme aux prescriptions de     l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, ne méconnaît aucune règle de valeur     constitutionnelle;
      Considérant que le chapitre 46-71 du budget du ministère du travail comporte     l'inscription pour un montant de 1 617,45 millions de francs des crédits     nécessaires au financement par l'Etat de l'accord passé avec l'A.G.I.R.C. et     l'Arrco le 29 décembre 1993; qu'en conséquence le grief tiré de ce que de     tels crédits ne figureraiernt pas dans la loi déférée manque en fait;
      Considérant que l'existence de recrutements en surnombre ne ressort pas de     dispositions de la loi déférée;
      Considérant qu'en tout état de cause il n'incombe pas nécessairement à la     loi de finances de prendre en compte des charges provenant de textes de loi     dont l'adoption n'est pas définitive; que, par ailleurs, les griefs tirés de     dispositions de la loi de finances rectificative pour 1994 ne sauraient être     utilement invoqués à l'encontre de la loi de finances pour 1995;
    En ce qui concerne la méconnaissance alléguée des droits du Parlement:
          Sur l'article 22:
      Considérant que cet article a notamment pour objet de créer à l'article 302     bis Z-B du code général des impôts une taxe due par les concessionnaires     d'autoroutes; qu'il prévoit que << les conséquences de cette taxe sur     l'équilibre financier des sociétés concessionnaires sont prises en compte par     un décret en Conseil d'Etat qui fixe la durée des concessions autoroutières     >>; que cette dernière disposition n'a par elle-même aucune portée relative     aux charges ou aux ressources de l'Etat ou à l'assiette, au taux et aux     modalités de recouvrement des << impositions de toutes natures >>; qu'ainsi,     elle est étrangère à l'objet des lois de finances;
          Sur l'article 87:
      Considérant que cet article se borne à fixer des conditions au versement de     prestations relevant des régimes d'assurance vieillesse des professions     artisanales, industrielles et commerciales; que ses dispositions n'ont trait     ni aux ressources ni aux charges de l'Etat mais aux conditions de versement     d'une aide par les caisses des régimes sociaux concernés; qu'ainsi cet     article est étranger à l'objet des lois de finances;
      Considérant qu'il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever     d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,
              Décide: