4.3.3. Passage de commande sur lignes existantes
L'Autorité estime que le passage de commandes sur lignes existantes est particulièrement révélateur du degré de fiabilité du système d'information et des processus mis en place par les opérateurs d'immeuble. En effet, si la construction du réseau peut être soumise à des événements parfois difficiles à prévoir, en revanche le réseau, une fois construit, constitue un actif relativement stable dans le temps. Il devrait donc être relativement simple de commander une ligne sur un réseau déjà construit, pour autant que ce réseau ait été correctement identifié et décrit, à la fois sur le terrain et dans les systèmes d'information mis à disposition des opérateurs commerciaux. C'est là que la réelle efficacité du système mis en place par l'opérateur d'immeuble peut être évaluée.
La bonne identification de chaque ligne du réseau est essentielle, comme cela a été expliqué dans la partie 4.1 avec l'exemple de l'étiquetage des prises au moment de leur installation. Toutefois, le principe d'identification et de marquage des prises n'est pas suffisant et doit notamment être complété d'un outil efficace d'aide au passage de commande (cf. partie 4.3.2). Ainsi, si l'Autorité a imposé un certain nombre d'obligations sur ces volets (cf. parties 4.1 et 4.2), elle souhaite laisser aux opérateurs d'immeuble une obligation de résultat quant à l'efficacité du passage de commandes sur lignes existantes. Pour inciter les opérateurs d'immeuble à la mise en œuvre d'un système efficace, l'Autorité entend leur imposer une prestation d'identification de ligne en cas de commande sur ligne existante, dont le principe est détaillé ci-dessous.
En premier lieu, il semble légitime que les opérateurs d'immeuble imposent aux opérateurs commerciaux un certain nombre d'obligations lors de la commande d'accès sur ligne existante, à même de garantir que le système mis en œuvre par l'opérateur d'immeuble ne soit pas détourné. Il paraît ainsi légitime que dans le cadre d'une commande d'accès sur ligne existante l'opérateur d'immeuble puisse exiger que l'opérateur commercial qui souhaite accéder à la ligne lui fournisse toute information permettant d'identifier la ligne à laquelle a accès l'occupant, dès lors que cette information est disponible dans l'outil d'aide au passage de commande décrit plus haut.
En contrepartie de cette exigence pesant sur les opérateurs commerciaux, si les informations disponibles dans l'outil d'aide au passage de commande et auxquelles a accès l'occupant du logement ou local ne permettent pas à l'opérateur commercial de passer la commande alors même que la ligne est existante, il paraît légitime d'imposer à l'opérateur d'immeuble de proposer une prestation à l'issue de laquelle il fournirait à l'opérateur commercial les informations permettant de passer la commande. Il convient d'ailleurs de noter que plusieurs opérateurs d'immeuble proposent déjà une telle prestation.
Il convient enfin d'encadrer un certain nombre de modalités concernant cette prestation, pour assurer qu'elle puisse être effectivement utilisée. Ainsi, l'opérateur d'immeuble devrait définir dans son offre d'accès aux lignes un délai maximal de réalisation de cette prestation, qui ne saurait être supérieur à sept jours ouvrés dans 95 % des cas, ainsi que les pénalités dues par lui aux opérateurs commerciaux signataires en cas de non-respect de ce délai. Les pénalités doivent être suffisamment incitatives au respect par l'opérateur d'immeuble de ses engagements. Cette prestation ne devrait pas non plus faire l'objet d'une facturation spécifique en fonction de son usage, en plus des tarifs de cofinancement ou de location à la ligne.
L'opérateur d'immeuble peut toutefois confier la réalisation de cette prestation à l'opérateur commercial, sous réserve de l'accord de ce dernier et d'une rémunération éventuelle.
Les principes exposés dans la présente partie sont des principes de bonne gestion et de maîtrise à terme des coûts d'exploitation. Ils paraissent proportionnés dans la mesure où leur mise en œuvre revient à la mise en place de principes efficaces d'identification des lignes du réseau, qui est indispensable à la commercialisation.
5. Mise en œuvre de la décision
5.1. Délais de mise en œuvre
Certaines dispositions de la présente décision peuvent représenter un changement significatif du fonctionnement industriel des opérateurs d'immeuble et des opérateurs commerciaux. L'Autorité est consciente que les acteurs concernés par la présente décision sont de tailles variées et qu'un certain nombre des dispositions de la présente décision vont nécessiter des développements informatiques. Néanmoins, l'Autorité souligne qu'une grande partie des mesures prévues par la présente décision constituent le prolongement direct, et dans certains cas une simple clarification, des obligations déjà prévues au titre des décisions n° 2009-1106 et n° 2010-1312 de l'Autorité. Certaines de ces mesures ont en outre d'ores et déjà pu être mises en œuvre par les opérateurs. Enfin, l'Autorité s'est, pour beaucoup de mesures prévues par la présente décision, appuyée sur les conclusions des travaux multilatéraux dédiées aux processus opérationnels relatifs à la mutualisation des réseaux de communications électroniques à très haut débit en fibre optique. Ces éléments étant connus des opérateurs depuis plusieurs mois, l'Autorité estime qu'un délai relativement court de mise en œuvre pour les dispositions correspondantes est proportionné.
5.1.1. Dispositions à mettre en œuvre dans un délai de six mois
L'Autorité distingue, dans la présente décision, un premier ensemble de dispositions pour lesquelles il semble raisonnable et proportionné de prévoir des délais de mise en œuvre courts. Cela concerne notamment les dispositions relatives aux processus de consultations préalables, à l'offre d'accès aux lignes, à la non-discrimination et à certaines dispositions relatives au processus de commande d'accès.
La plupart de ces dispositions ne demandent pas un travail de redéfinition des bases de données des opérateurs. En effet, la majorité de ces dispositions ne visent pas directement le fonctionnement des systèmes d'information mais s'attachent principalement à des aspects contractuels (contenu de l'offre d'accès) et de non-discrimination (délais de prévenance, indicateurs de performance). Certaines de ces dispositions ont certes davantage d'impacts opérationnels (responsabilité de l'opérateur d'immeuble, niveaux de performance et pénalités), car elles obligent les opérateurs à réorganiser en partie l'allocation de ressources humaines et techniques. Toutefois, l'Autorité a formulé ces dernières obligations de telle sorte qu'une marge de manœuvre opérationnelle satisfaisante soit laissée aux opérateurs d'immeuble, notamment dans la définition des relations de sous-traitance qu'ils souhaitent établir ou dans la définition des niveaux de performance et pénalités qu'il souhaitent fixer. Par ailleurs, l'Autorité considère que les dispositions visant les consultations préalables devraient pouvoir bénéficier aux parties consultées au plus tôt, par souci de cohérence géographique des déploiements et d'aménagement numérique du territoire. En l'espèce, l'Autorité estime qu'une durée de six mois à compter de la publication de la présente décision au Journal officiel de la République française est suffisante pour la mise en application des dispositions concernées.
5.1.2. Dispositions à mettre en œuvre dans des délais de douze ou de dix-huit mois
L'Autorité distingue, dans la présente décision, un second ensemble de dispositions pour lesquelles il semble raisonnable de prévoir des délais de mise en œuvre plus longs. Cela concerne notamment les dispositions relatives aux principes de mise à disposition de l'information, aux processus de mise à disposition des informations à la maille de l'immeuble, aux processus de mise à disposition des informations relatives aux éléments du réseau mutualisé et à certaines dispositions relatives au processus de commande d'accès. En l'espèce, l'Autorité estime qu'une durée de dix-huit mois à compter de la publication de la présente décision au Journal officiel de la République française est suffisante pour la mise en application des dispositions concernées.
En effet, ces dispositions demandent un travail significatif sur les systèmes d'information des opérateurs concernés. L'Autorité considère donc comme proportionné de laisser aux opérateurs d'immeuble un délai plus long afin de leur permettre de définir les besoins d'évolution de leurs systèmes d'information et de planifier ces évolutions de manière industrielle.
Enfin, l'Autorité distingue de ce deuxième ensemble de dispositions la mise en œuvre de l'outil d'aide au passage de commande, qui constitue un élément indispensable à la dynamique concurrentielle du marché de gros. Ainsi, l'Autorité estime qu'une durée de douze mois à compter de la publication de la présente décision au Journal officiel de la République française est suffisante pour la mise en application des dispositions concernées.
Il convient de souligner que les différents délais d'entrée en vigueur ainsi définis sont plus longs que ceux initialement prévus dans le projet de décision mis en consultation publique du 15 juillet au 26 septembre 2014, afin de prendre en compte les commentaires formulés par plusieurs opérateurs dans ce cadre. Il est donc d'autant plus nécessaire que l'Autorité puisse s'assurer, au fur et à mesure, que ces délais allongés seront bien mis à profit par les opérateurs d'immeuble pour mettre en œuvre leurs obligations. Il apparaît à cet effet nécessaire de mettre en place un dispositif de suivi de cette mise en œuvre.
5.2. Suivi de la mise en œuvre
Afin de pouvoir suivre la mise en œuvre échelonnée de la présente décision et dans l'objectif d'anticiper les difficultés qu'ils pourraient rencontrer, il apparaît raisonnable que les opérateurs d'immeuble communiquent à l'Autorité des comptes rendus d'étape.
Ces comptes rendus seront constitués, en l'absence de difficulté particulière rencontrée par l'opérateur, d'un bref rapport concernant la bonne mise en œuvre de l'obligation pour laquelle l'échéance est arrivée à son terme, ainsi que le stade d'avancement de la mise en œuvre des obligations pour lesquelles une échéance postérieure est prévue le cas échéant.
L'opérateur devra notamment, six mois après la publication de la présente décision, communiquer à l'Autorité un compte rendu d'étape concernant la bonne mise en œuvre des dispositions alors entrées en vigueur, ainsi que le stade d'avancement de la mise en œuvre des dispositions dont l'entrée en vigueur est prévue à douze et dix-huit mois.
L'Autorité pourra, sur la base de chaque compte rendu d'étape qui lui est transmis, être amenée à solliciter des précisions de la part de l'opérateur concerné, notamment en cas de difficulté particulière rencontrée par celui-ci.
Les opérateurs devront ainsi communiquer à l'Autorité un compte rendu d'étape six mois, douze mois, puis dix-huit mois après la date de publication de la présente décision au Journal officiel de la République française.
5.3. Entité commune d'échanges d'informations
Comme évoqué dans la partie 1.2.4 de la présente décision, il n'existe pas d'obligation pour un opérateur donné d'appliquer les préconisations du groupe Interop'Fibre et de modifier son système d'information pour passer à un protocole ultérieur au-delà d'une date donnée. De plus, l'Autorité a pu constater des écarts importants dans la mise en œuvre d'un même protocole par plusieurs opérateurs distincts. Par ailleurs, le groupe définit des invariants qui doivent être appliqués par tous et des bonnes pratiques qui n'ont pas vocation à être imposées, malgré le caractère souvent critique des informations concernées.
L'Autorité, dans ses travaux, considère que les opérateurs pourraient réaliser d'importants gains d'efficacité en consolidant leurs efforts de développement de systèmes d'information en une unique entité chargée de la gestion centralisée interopérateurs pour une partie des processus de la mutualisation des réseaux de communications électroniques à très haut débit en fibre optique. En effet, au vu du nombre d'opérateurs qui interviennent sur ce marché et du coût d'interfaçage deux-à-deux entre acteurs, le risque que le système actuel ne soit pas viable à long terme paraît élevé. L'Autorité considère que la mobilisation actuelle chez chacun des acteurs en termes de potentiel humain et financier pourrait être employée de manière encore plus efficace.
Ainsi, l'Autorité accueillerait favorablement la mise en place d'une gestion centralisée interopérateurs des processus de la mutualisation des réseaux de communications électroniques à très haut débit en fibre optique dans le respect du droit de la concurrence, eu égard notamment au caractère ouvert d'une telle entité. L'Autorité se tient à la disposition des opérateurs afin de définir plus précisément le rôle et les besoins associés à la mise en place d'une telle gestion. Dans tous les cas, l'Autorité considère que la mise en place d'une gestion centralisée inter-opérateurs permettrait de rationaliser les besoins en capital humain et matériel et qu'une telle gestion ne ferait pas obstacle a priori au respect des obligations réglementaires découlant du CPCE et des décisions prises pour son application.
S'agissant de la mise en place d'une gestion centralisée, dans l'avis n° 15-A-04 relatif à la présente décision, l'Autorité de la concurrence considère que « la création d'un système centralisé géré par une entité commune qui doit permettre de faciliter l'accès des opérateurs tiers aux informations nécessaires pour leur activité sur le marché aval, en limitant l'interfaçage de leur système à une base d'informations unique, pourrait être bénéfique. En outre, si la mise en place de cette structure induit que tous les opérateurs commerciaux, y compris les branches aval des opérateurs intégrés, accèdent par cette unique voie aux mêmes informations dans les mêmes conditions, le principe de non-discrimination pourrait en être renforcé ». L'Autorité ajoute toutefois que « les modalités retenues pour la constitution de cette entité devraient être précisément encadrées. Elles devraient a minima garantir, d'une part, que les informations émises par les opérateurs soient limitées à ce qui est strictement nécessaire à la mise en œuvre de la mutualisation et, d'autre part, que l'objet même de cette entité précise qu'aucune information non strictement nécessaire ne soit rendue accessible aux autres opérateurs. Par ailleurs, les informations échangées dans le cadre de cette entité doivent être accessibles sans discrimination, dans les mêmes conditions et dans le même temps, à l'ensemble des opérateurs concernés. Enfin, l'entité ne doit pas conduire à restreindre artificiellement la politique commerciale de ses membres ».
5.4. Envoi des informations à l'ARCEP
Les informations échangées dans le cadre de la mutualisation des réseaux de communications électroniques à très haut débit en fibre optique et dont l'Autorité doit être destinataire sont envoyées à l'adresse lme[at]arcep.fr.
5.5. Révision ultérieure de la présente décision
Compte tenu de l'industrialisation progressive des déploiements des réseaux en fibre optique et de leur commercialisation et des évolutions techniques, les processus techniques et opérationnels traités dans la présente décision sont destinés à évoluer au fil du temps. Ainsi, l'Autorité pourra être amenée à réviser, en tant que de besoin, la présente décision. En particulier, au regard de la situation concurrentielle qui pourra être constatée sur le marché, et de ses conditions de fonctionnement, l'Autorité pourra être conduite à réexaminer les dispositions relatives aux délais de prévenance prévues par la présente décision à la partie 2.2.2.
Décide :