V. - Sur l'article 72
    A. - Cet article tend à valider les conventions signées par l'Etablissement public pour l'aménagement de La Défense (EPAD) avec diverses sociétés, en tant que leur légalité serait contestée sur le fondement des articles L. 332-6 et L. 332-6-1 du code de l'urbanisme, c'est-à-dire des dispositions encadrant les contributions aux dépenses d'équipement public. Corrélativement, le même article valide les versements correspondants effectués au profit de l'EPAD.
    1. L'intervention du législateur trouve sa source dans des litiges qui se présentent de la manière suivante :
    a) Le litige opposant l'EPAD à la « SNC Coeur Défense » a pour origine la vente à celle-ci, par la société ESSO, d'un terrain bâti situé au coeur du quartier d'affaires de La Défense, que cette dernière avait acquis antérieurement à l'aménagement du site.
    La plus-value afférente à cette vente provenant essentiellement de la densification du site rendue possible par les aménagements réalisés par l'établissement public, ce dernier a passé un protocole avec ESSO, prévoyant que l'acquéreur du terrain verserait à l'EPAD une participation équivalente à 75 % du prix d'achat. Cette participation trouvait sa justification dans la réalisation, par l'aménageur public, non seulement des équipements généraux de La Défense, mais aussi des travaux d'infrastructure et d'aménagement nécessaires à l'ensemble immobilier envisagé.
    Lors de la vente de ce terrain, en 1992, à la SNC Coeur Défense, un protocole d'accord a été signé entre elle et l'EPAD, stipulant notamment le versement d'une participation de 1 339 MF. L'engagement ainsi souscrit a cependant été remis en cause en 1994 par la SNC, à la suite de l'évolution défavorable du marché immobilier. Elle a donc saisi le tribunal administratif de Paris en vue d'obtenir la restitution des participations versées en exécution de cet engagement.
    Par un jugement du 6 mars 1997, le tribunal a considéré que l'EPAD n'était pas dans une situation juridique particulière au regard des règles du code de l'urbanisme relatives aux participations d'aménagement, ce qui l'a conduit à ordonner le reversement des participations litigieuses. Ce jugement a été contesté par l'EPAD devant la cour administrative d'appel de Paris ;
    b) Quant aux deux autres contentieux, ils ont pour origine des faits analogues.
    La société du Centre des nouvelles industries et technologies (CNIT) était propriétaire d'un terrain sur lequel une construction avait été réalisée avant la création de l'EPAD. Début 1987, cette société a souhaité réaménager l'intérieur du hall d'exposition et réaliser à proximité un immeuble de bureaux. Ces projets ont donné lieu à plusieurs conventions prévoyant notamment :
    - la cession par l'EPAD des terrains et volumes complémentaires nécessaires à la réalisation de l'opération ;
    - la réalisation par l'établissement public de travaux d'aménagement des abords ;
    - le paiement par le CNIT, en contrepartie, d'une somme forfaitaire de 150 MF.
    Enfin, le contentieux opposant l'EPAD à la SNC du 8, rue d'Alsace, a pour origine un projet de transformation de l'usine édifiée à cette adresse à Courbevoie, s'accompagnant de la création d'un immeuble de bureaux. Un accord a été conclu le 15 mai 1991, prévoyant la réalisation par l'EPAD d'un certain nombre de travaux d'aménagement et de diverses prestations techniques nécessaires à la réalisation de l'opération, en contrepartie du paiement par la SNC d'une participation forfaitaire de 65 MF.
    A la suite du jugement rendu par le tribunal administratif au profit de la SNC Coeur Défense, la société du CNIT et la SNC du 8, rue d'Alsace ont, à leur tour, remis en cause la légalité des participations et saisi en conséquence le tribunal administratif.
    2. C'est dans ces conditions que le législateur est intervenu pour valider, par l'article 72 de la loi déférée, les versements opérés en exécution de ces conventions.
    Cette disposition est contestée, tant par les députés, auteurs de la première saisine, que par les sénateurs, auteurs de la seconde, au motif qu'elle méconnaîtrait les exigences constitutionnelles. La saisine sénatoriale soutient, plus particulièrement, que cette validation porte atteinte au principe de séparation des pouvoirs, et n'est justifiée que par un intérêt financier ne correspondant pas à un intérêt général. Elle porterait en outre atteinte au droit de propriété des sociétés concernées, en les privant de toute action en répétition de l'indu.
    B. - Pour sa part, le Gouvernement considère que ces principes n'ont pas été méconnus.
    1. En premier lieu, et contrairement à ce que soutiennent les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, cette validation ne porte pas atteinte à la séparation des pouvoirs, non plus qu'à l'indépendance des juridictions.
    En effet, et bien que la loi ne le rappelle pas expressément, elle ne pourra s'appliquer, conformément à une jurisprudence constante, que sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée. Or aucune décision ayant ce caractère, c'est-à-dire rendue en dernier ressort, ne s'est prononcée sur le mérite des contestations soulevées par les cocontractants de l'EPAD.
    S'agissant du litige entre cet établissement public et la SNC Coeur Défense, il a certes donné lieu, comme il a été souligné plus haut, à un jugement. Mais celui-ci a été frappé d'appel et, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la cour administrative d'appel de Paris ne s'est pas encore prononcée. En effet, la décision du 5 mai 1998, citée dans la saisine des sénateurs, n'a pas le caractère d'un arrêt statuant sur le litige. Il s'agit d'une ordonnance rendue par le président de la cour dans le cadre de la procédure relative à l'exécution du jugement du tribunal, et ayant seulement pour objet d'ouvrir la procédure juridictionnelle pouvant conduire au prononcé d'une astreinte à l'encontre de l'EPAD.
    Quant aux deux autres sociétés, aucune décision juridictionnelle n'est intervenue à leur profit.
    L'intervention rétroactive du législateur étant possible, en vertu d'une jurisprudence constante que le Conseil constitutionnel a encore rappelée tout récemment (cf., par exemple, no 97-390 DC du 19 novembre 1997, no 97-393 DC du 18 décembre 1997), tant qu'aucune décision passée en force de chose jugée n'est intervenue dans les instances qu'elle concerne, cette première condition de constitutionnalité de la validation est donc incontestablement remplie.
    2. En deuxième lieu, on observera que la validation ne présente aucun caractère général et absolu. Elle ne vise que certaines stipulations des contrats en cause : celles qui ont donné lieu à une controverse sur l'application, au périmètre de La Défense, des dispositions du code de l'urbanisme régissant les participations financières pouvant être exigées des promoteurs immobiliers.
    Il convient de souligner que l'EPAD a consenti d'importants efforts financiers afin d'équiper le secteur de La Défense. Les équipements publics ainsi réalisés ont largement contribué à faire de ce secteur un des sites majeurs de la région.
    Lors de la création, en 1958, de cet établissement public, l'encadrement de la participation des constructeurs aux équipements publics, aujourd'hui défini par les articles L. 332-6 et L. 332-6-1 du code de l'urbanisme, n'existait pas. Les règles alors applicables relevaient d'un processus commercial et contractuel. L'EPAD a été mis en place dans une logique consistant, pour l'opérateur-aménageur public, à se rendre propriétaire des terrains, à prendre en charge le coût des équipements publics, puis à revendre des terrains aménagés et équipés.
    La loi d'orientation foncière du 30 décembre 1967 créant la taxe locale d'équipement (TLE) a, corrélativement, limité la possibilité de mettre à la charge des constructeurs ou promoteurs des contributions au financement des équipements publics. Des dispositions transitoires avaient été prévues. C'est ainsi que l'article 328 D quater de l'annexe III au code général des impôts permet d'exclure du champ de la TLE les zones dont l'aménagement et l'équipement avaient été entrepris avant 1969 et dont la réalisation avait été confiée à un établissement public.
    Le secteur de La Défense ayant été exclu de la TLE sur la base de ces dispositions, les opérations de l'EPAD ont été maintenues dans une logique où les travaux d'aménagement étaient totalement assumés par l'opérateur public, à charge pour lui d'en répercuter le montant au moment de la commercialisation des terrains aménagés.
    C'est de l'inadaptation des textes au cas de La Défense, notamment après la réforme des participations d'urbanisme opérée par la loi du 18 juillet 1985, qu'est née la controverse relative à la possibilité d'opposer l'encadrement résultant des articles L. 332-6 et L. 332-6-1, lorsque la TLE ne peut être perçue. On peut, en effet, difficilement concevoir que le législateur ait entendu exclure la rémunération du foncier ouvrant droit à construire au prix normal auquel le plaçait, sur le marché, le niveau d'équipements exceptionnel du secteur.
    La situation juridique du terrain que la SNC Coeur Défense a acheté à la société ESSO est, à cet égard, tout à fait particulière. En effet, la société ESSO était restée propriétaire de son terrain, qui n'avait pas été exproprié par l'EPAD. Alors que ce terrain avait bénéficié, depuis la construction de l'immeuble ESSO au début des années 1960, d'une plus-value très importante en raison de l'aménagement du secteur, l'EPAD, qui avait très largement contribué à la réalisation de ces aménagements, s'est trouvé dans une situation de vide juridique.
    C'est ce qui a conduit la société ESSO à signer avec l'EPAD un protocole d'accord aux termes duquel l'appel d'offres lancé par ESSO devait stipuler le versement, au bénéfice de l'EPAD, d'une participation correspondant à 75 % du prix du terrain hors taxe. Et c'est ce qu'a admis la SNC Coeur Défense en présentant une offre, puis en signant avec l'EPAD le protocole précisant le versement de la somme correspondante, avant de se rétracter.
    Ce faisant, l'EPAD et le propriétaire du terrain lui-même se bornaient à appliquer les principes de financement qui ont permis la réalisation du quartier d'affaires.
    C'est seulement à la controverse née de cette situation que l'article 72 de la loi déférée entend mettre fin, les autres éléments des protocoles, qui détaillent les obligations des différentes parties prenantes, n'étant nullement affectés par l'intervention du législateur.
    3. En troisième lieu, il n'est certes pas douteux que le pouvoir reconnu au législateur de procéder à des validations d'actes unilatéraux ou contractuels est subordonné à la condition que cette intervention soit justifiée par des considérations d'intérêt général, celles-ci ne pouvant se ramener à un simple intérêt financier (no 95-369 DC du 28 décembre 1995 ; no 96-375 DC du 9 avril 1996).
    Mais il résulte de cette même jurisprudence que des motifs d'ordre financier sont précisément de nature à caractériser un intérêt général suffisant lorsque, en l'absence de validation, l'équilibre, voire l'existence même d'un service public, pourrait s'en trouver compromis.
    a) Tel est bien le cas en l'espèce. Si l'EPAD devait être définitivement condamné c'est, compte tenu des intérêts échus venant s'ajouter au principal, une somme de 2,2 Mds F qu'il lui faudrait décaisser pour ces trois contentieux.
    L'ampleur de la condamnation, égale à vingt-trois fois les recettes d'aménagement de l'EPAD, est telle qu'elle compromet l'existence de cet établissement public et, par là même, l'exécution des missions d'intérêt général qui lui sont confiées. L'EPAD est, en effet, dans l'incapacité de faire face à cette charge. Au 31 décembre 1997, il est endetté à hauteur de 1,2 Md F, pour un total de recettes d'aménagement qui n'a pas dépassé 100 MF par an ces dernières années. Son déficit annuel a été de 100 MF en 1997 et devrait atteindre 230 MF en 1998.
    Un tel constat suffit à caractériser un intérêt général de nature à justifier l'intervention du législateur, dès lors qu'en vertu de la jurisprudence issue de la décision du Conseil constitutionnel précitée du 28 décembre 1995 celui-ci doit s'apprécier au regard de l'équilibre financier du service public en cause.
    A cet égard, il importe de rappeler que, pour censurer, par cette décision, la validation de titres de perception émis au profit du budget annexe de l'aviation civile, le Conseil a considéré « qu'eu égard aux sommes concernées et aux conditions générales de l'équilibre financier du budget annexe de l'aviation civile qui n'étaient pas susceptibles d'être affectées en l'espèce la seule considération d'un intérêt financier lié à l'absence de remise en cause des titres de perception concernés ne constituait pas un motif d'intérêt général ». Il résulte ainsi des critères retenus par le Conseil constitutionnel que, a contrario, si les conditions générales de l'équilibre financier du budget annexe avaient été affectées, l'intérêt général de la validation aurait pu être admis, sans qu'il y ait lieu de s'interroger sur la possibilité de transferts de ressources du budget général au budget annexe.
    Dans ces conditions, et contrairement à ce qu'affirment les sénateurs auteurs de la saisine, le fait que l'Etat pourrait décider d'assurer lui-même les missions imparties à l'EPAD n'est pas de nature à priver de son caractère d'intérêt général une validation qui a pour objet d'empêcher que soit compromise l'existence d'un établissement public assumant une mission d'intérêt national.
    b) En tout état de cause, il convient de souligner que cet organisme n'est pas purement et simplement assimilable à l'Etat. C'est, au contraire, un établissement public industriel et commercial doté de la personnalité morale et d'une autonomie juridique et financière. A ce titre, il ne reçoit pas de subvention de l'Etat et fonctionne grâce à son activité commerciale, laquelle consiste en l'acquisition, l'aménagement et la revente de terrains dans son périmètre d'intervention. C'est donc bien sur l'EPAD que pèseraient directement, en l'absence de validation, les conséquences des jugements rendus ou à intervenir.
    Pour pouvoir exécuter ces jugements, l'EPAD serait conduit à céder l'intégralité de son patrimoine, lequel est constitué essentiellement de terrains et de quelques immeubles bâtis. Une telle issue rendrait impossible la poursuite de l'activité de cet établissement public aménageur. La cession du patrimoine de l'EPAD pourrait, au surplus, avoir un effet déstabilisateur sur le marché immobilier de la région.
    L'hypothèse de l'intervention de l'Etat, dans un tel contexte, ne peut évidemment être exclue, les établissements publics nationaux devant être considérés comme bénéficiant d'une garantie de l'Etat. Mais cette garantie ne saurait être purement et simplement assimilée à celle qui découlerait d'un jugement prononçant la condamnation solidaire de l'établissement public et de l'Etat. Tel n'étant pas le cas en l'espèce, l'EPAD ne pourrait bénéficier que d'une garantie ultime de solvabilité.
    On doit toutefois souligner que, dans cette hypothèse, les conséquences de cette prise en charge, qui ne pourrait au demeurant être immédiate, seraient elles-mêmes dommageables pour le fonctionnement des administrations de l'Etat : cette intervention supposerait, en effet, d'en dégager les moyens dans un décret d'avances et d'en gager le coût sur l'ensemble des autres dotations budgétaires qui financent le fonctionnement courant des services de l'Etat.
    c) Il convient en outre d'ajouter que la remise en cause de l'activité de l'EPAD compromettrait la poursuite des missions d'intérêt général confiées à l'établissement, dont le décret institutif précise qu'il est chargé « de procéder à toutes opérations de nature à faciliter la réalisation du projet d'aménagement de la région dite de " La Défense " », lui-même qualifié d'opération d'intérêt national, au sens du code de l'urbanisme par l'article R. 490-5 de ce même code.
    Parmi les missions d'intérêt général qui seraient ainsi compromises, on peut mentionner :
    - l'achèvement du quartier d'affaires de La Défense, qui rassemble aujourd'hui 1 200 entreprises et 120 000 salariés dans 2 200 000 mètres carrés de bureaux sur un site de 160 hectares, et contribue de façon déterminante au rayonnement international de la capitale ;
    - la gestion au quotidien de ce même quartier d'affaires, l'EPAD étant propriétaire et, avec l'aide financière des communes de Puteaux et de Courbevoie, gestionnaire de la plupart des espaces publics (volumes souterrains, parkings publics, jardins, parvis, passerelles, etc.) ;
    - la poursuite de l'opération d'aménagement à l'ouest de La Grande Arche, sur le territoire de la commune de Nanterre, dans le cadre de laquelle l'EPAD a pu, grâce au produit de la vente du terrain Coeur Défense, réaliser l'enfouissement de l'autoroute A 14.
    Sur les terrains de surface libérés par cet enfouissement, il est prévu que l'EPAD fasse construire environ 300 000 mètres carrés de logements et 200 000 mètres carrés de bureaux, autour d'une opération d'urbanisme d'envergure qui permettra de restructurer en profondeur le centre-ville de Nanterre et de mieux insérer l'université dans son environnement urbain et économique.
    Par cet aménagement à venir sur la commune de Nanterre, l'EPAD devrait s'acquitter de la contrepartie en logements à laquelle il s'était engagé lors de la délivrance des agréments aux promoteurs des trois affaires considérées. A contrario, les contentieux en cours, s'ils devaient prospérer, empêcheraient l'EPAD de remplir ses engagements en matière de construction de logements. Ils seraient ainsi de nature à compromettre l'indispensable rééquilibrage, dans l'Ouest parisien, entre la construction de bureaux et celle de logements, qui constitue sans conteste un objectif d'intérêt général.
    4. En quatrième lieu, le Conseil constitutionnel ne pourra pas davantage retenir le moyen tiré de ce que la validation contestée porterait atteinte au droit de propriété des sociétés concernées, en les privant de toute action en répétition de l'indu.
    C'est, tout au contraire, l'absence de validation qui leur procurerait un véritable enrichissement sans cause.
    Les participations versées à l'EPAD doivent en effet s'analyser, sur le plan économique, comme une partie du prix d'achat du terrain aux conditions du marché de l'époque. Loin de constituer une majoration indue, les versements effectués à l'EPAD représentaient bel et bien un partage de ce prix entre les vendeurs du terrain (ESSO dans le cas de Coeur Défense) et l'établissement public.
    C'est en parfaite connaissance de cause que les cocontractants de l'établissement public, qui sont des professionnels avertis, ont signé ces accords. Et il n'est pas indifférent de rappeler, pour éclairer pleinement le contexte de ces affaires, que les promoteurs s'étaient en outre engagés par écrit à ne jamais contester les participations versées. C'est ce qui ressort notamment d'une lettre adressée par la SNC Coeur Défense à l'EPAD le 16 septembre 1992.
    Dans le cas de cette société, il faut d'ailleurs observer que le prix acquitté par elle - la somme du montant versé à Esso et des participations versées à l'EPAD - constituait bien la contrepartie financière d'un terrain dont l'élément central de valorisation est qu'il se situe au centre du quartier d'affaires. Si l'EPAD s'était rendu propriétaire du terrain Esso avant de le revendre à la SNC Coeur Défense, il n'y aurait eu aucune difficulté, pour l'aménageur, à encaisser la totalité de ce prix, pour un produit net exactement équivalent au montant des participations reçues par lui et aujourd'hui contestées.
    Il serait donc inéquitable, au regard de l'intérêt général, que les contentieux en cours aboutissent à une sorte de privatisation de la rente foncière dégagée par l'activité passée de l'aménageur public, alors que les promoteurs ont conservé la possibilité d'aménager le terrain ainsi obtenu et de le vendre au prix du marché.
    Si l'EPAD devait être définitivement condamné à restituer aux promoteurs concernés les sommes qu'ils lui ont versées en exécution d'engagements librement souscrits, c'est bien l'établissement public qui serait injustement appauvri et les sociétés concernées indûment enrichies, dans la mesure où elles seraient bénéficiaires, sans en avoir acquitté la contrepartie lors de l'acquisition du terrain, des nombreux investissements publics déjà réalisés ou en cours de réalisation dans le périmètre d'affaires de La Défense ainsi que des travaux d'aménagement effectués par l'EPAD pour chacune des trois opérations. Les promoteurs concernés bénéficieraient ainsi d'une distorsion de concurrence injustifiée par rapport aux autres acquéreurs de terrains sur le site de La Défense.
    Dans de telles circonstances, l'intervention du législateur est donc parfaitement légitime. Loin de porter une atteinte excessive au droit de propriété de professionnels de l'immobilier qui ont cru pouvoir se délier des engagements qu'ils avaient sciemment pris, elle permet d'éviter qu'ils bénéficient d'un enrichissement sans cause au détriment des intérêts publics.
    En d'autres termes, la mesure de validation contestée est d'autant plus justifiée qu'elle tend essentiellement à éviter l'effet d'aubaine que procurerait aux intéressés une issue défavorable à l'EPAD des contentieux en cours. A cet égard, il n'est pas indifférent de relever qu'une telle analyse est en harmonie avec celle qui prévaut pour l'application, en matière de validations législatives, de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme (CEDH 23 octobre 1997, National et Provincial Building Society c/Royaume-Uni ; CE, Ass. 5 décembre 1997, Mme Lambert ; CE Ass., 5 décembre 1997, ministre de l'éducation nationale c/OGEC de l'abbaye de Saint-Sauveur-le-Vicomte).