LOI AUTORISANT L'ACCORD LOCAL DE RÉPARTITION DES SIÈGES DE CONSEILLER COMMUNAUTAIRE
Monsieur le président,
Mesdames et messieurs les membres du Conseil constitutionnel,
Les sénateurs soussignés ont l'honneur de soumettre à votre examen la loi votée définitivement le 5 février 2015 et intitulée « loi autorisant l'accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire », en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution. Ils le font en respectant à la lettre les termes de cette disposition, qui invite les parlementaires à demander que le Conseil « se prononce sur la conformité à la Constitution » d'un texte. Les signataires de la présente saisine présentent donc à la haute juridiction des conclusions tendant à ce que soit établie la conformité à la Constitution de ces nouvelles dispositions législatives.
1. Les auteurs de la saisine présentent, en introduction, leur analyse du cadre constitutionnel de cette législation. Les principes applicables aux questions de représentativité au sein des collectivités locales, définis progressivement par le Conseil constitutionnel, sont certes largement transposables aux établissements publics de coopération intercommunale. Il faut cependant introduire une nuance substantielle pour prendre en compte pleinement la nature de ces institutions : elles ne sont pas, en droit, des collectivités directement détentrices de compétences d'action publique, mais des groupements de telles collectivités exerçant des compétences par délégation de celles-ci et soumis, en tant qu'établissements publics, au principe de spécialité.
La première décision définissant ces principes de représentation est celle du 26 janvier 1995, n° 94-358 DC. Elle énonce que les EPCI « exercent en lieu et place [des communes] des compétences qui leur auraient été sinon dévolues » et que par suite « leurs organes délibérants doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques », d'où la règle que « la répartition des sièges doit respecter un principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque collectivité locale participante ». Le Conseil donne à cette énonciation de principe un double fondement constitutionnel : le troisième alinéa de l'article 3 aux termes duquel « le suffrage est toujours universel, égal et secret » et l'article 72 édictant que les collectivités « s'administrent librement par des conseils élus ». Cette seconde mention rappelle que c'est de l'équilibre de la représentation des communes qu'il s'agit, et non de celle des citoyens en direct. La coopération intercommunale doit se combiner avec la libre administration des communes.
Le choix des termes « bases essentiellement démographiques » et « principe général de proportionnalité » est explicité dans la suite de ce considérant. La décision précise que dans les règles de représentation des communes « il peut être tenu compte dans une mesure limitée d'autres considérations d'intérêt général » et est mentionnée « la possibilité laissée à chacune de ces collectivités de disposer d'au moins un représentant ». Dans le cas d'espèce débattu alors, la haute juridiction constate que « la prise en compte du nombre de collectivités n'intervient que dans une mesure limitée » au regard de l'application d'une répartition démographique des sièges et que « les écarts de représentation qui en résultent ne sont ni manifestement injustifiables ni disproportionnés de manière excessive ». Les termes employés dans cette décision, inspirés du « contrôle restreint », soulignent bien la réserve que s'impose le juge constitutionnel, qui entend préserver la liberté d'appréciation du législateur lorsqu'il l'encadre.
Ces principes ont été mis en application dans la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, qui a défini des règles de représentation communale de façon détaillée dans le nouvel article L. 5211-6-1 du CGCT, lequel formule en ses paragraphes II à V un véritable barème démographique, en prévoyant toutefois dans son paragraphe I une alternative à ce barème sous la forme d'un accord local conclu à la majorité qualifiée et encadré de façon très souple. Bien que la loi du 16 décembre 2010 ait été soumise au Conseil constitutionnel, celui-ci, dans sa décision n° 2010-618 DC du 10 décembre 2010, n'a pas élevé d'office d'objection à cette disposition dérogeant aux exigences de proportionnalité démographique, qui n'était pas contestée et était énoncée en termes assez généraux.
Dans la décision n° 2014-405 QPC rendue le 20 juin 2014, qui a donné lieu à la proposition puis à l'adoption de la loi déférée, les dispositions du I de l'article L. 5211-6-1 sont déclarées contraires à la Constitution comme permettant « qu'il soit dérogé au principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque commune dans une mesure manifestement disproportionnée ». Dans un cas où la majorité qualifiée ne comportait pas la commune principale de la communauté, qui pourtant représentait 46,9 % de la population totale, l'accord local conclu privait cette petite ville de près de la moitié de sa représentation communautaire.
Les termes choisis par le Conseil constitutionnel dans cette décision font référence à une source constitutionnelle supplémentaire : le principe général d'égalité des citoyens devant la loi proclamé par la Déclaration de 1789. Ils limitent la portée de la censure prononcée. La faculté d'un accord local différent de la répartition démographique « pure » n'est pas critiquée dans son principe (sinon, elle aurait sans doute dû l'être d'office dès la décision de 2010). Les deux dispositions « habituelles » limitatives à la proportionnalité, le minimum garanti d'un siège et l'impossibilité pour une commune d'avoir seule la majorité, ne sont pas citées non plus dans les facteurs de « disproportion », alors que ces règles entraînent pourtant dans certains cas de fortes distorsions de représentation. La rédaction adoptée par le juge constitutionnel réserve donc une marge d'appréciation au législateur pour maintenir une faculté de fixer par accord local une représentation s'écartant raisonnablement de la proportionnalité.
Une autre décision peut être citée : celle déjà évoquée du 10 décembre 2010, n° 2010-618 DC, dans son considérant n° 39, statuant sur le projet du « conseiller territorial » dans lequel les mêmes élus devaient siéger dans les conseils départementaux et régionaux, créant de complexes problèmes d'égalité de représentation. Dans cette décision, le Conseil admet qu'un conseil départemental doit avoir au moins quinze membres pour assumer ses propres missions, et que ces quinze membres, émanant d'un « petit » département, peuvent siéger tous au conseil régional même en créant un déséquilibre de représentation avec les élus d'autres départements. On peut rapprocher cette appréciation du cas en débat aujourd'hui, parce que la loi, depuis l'origine, prévoit une représentation spécifique des départements, collectivités territoriales, au sein des conseils régionaux. On est dans une hypothèse comparable, du point de vue des règles de représentation, à celle de la représentation de communes au sein d'un établissement public de coopération intercommunale.
Ainsi a-t-il été reconnu que les nécessités pratiques d'une représentation « opérante » de collectivités dans l'instance délibérante d'une collectivité « supérieure » peuvent justifier un écart sensible au regard de la pure proportionnalité démographique. L'acceptation par le Conseil constitutionnel d'un tel compromis vient d'être réitérée par la décision n° 2014-709 DC du 15 janvier 2015, assortie d'une explicitation particulièrement claire dans les pages 9 à 13 du commentaire de cette décision.
Les sénateurs signataires déduisent donc de ces énonciations du Conseil constitutionnel que, en partant du principe supérieur de proportionnalité démographique, émanant du principe d'égalité, des aménagements et inflexions sont possibles. Ils se justifient, dans des institutions réunissant des collectivités territoriales, par le respect de l'autonomie de celles-ci dans la coopération, émanation du principe constitutionnel de libre administration, en leur donnant les moyens effectifs d'y exprimer leurs intérêts collectifs. Ceci est cohérent avec la législation qui maintient, depuis la réforme du 17 mai 2013, une solidarité politique entre les municipalités de chaque commune et leurs élus communautaires tout en assurant l'élection de ceux-ci au suffrage direct.
2. Le motif d'intérêt général qui justifie les adaptations prévues au nouveau I de l'article L. 5211-6-1 est la recherche d'une représentation plus adaptée pour les communes n'ayant qu'un seul conseiller communautaire en application du barème démographique. C'est la disposition qui a suscité le plus de difficultés dans la fixation des représentations communales qui a précédé les élections municipales de mars 2014. 90 % des communautés de communes et d'agglomération ont recouru à l'accord local et dans la majorité des cas, il a été attribué un avantage de représentation à ces communes. Cela répond à une réalité de la vie de ces instances communautaires, qui délibèrent sur un éventail de plus en plus large de compétences - de plus en plus déterminées par la loi plutôt que par le choix local des communes, et qui sollicitent les conseillers sur une variété de domaines d'intervention. Ces élus sont en outre fortement sollicités par leurs collègues élus municipaux et par les citoyens pour répondre à des situations requérant l'intervention des services communautaires : application du droit de l'urbanisme, relations avec les entreprises, environnement, voirie et transports, etc.
La situation de l'élu unique représentant une commune au sein d'une communauté comprenant 10 à 20 ou 25 communes, et parfois beaucoup plus, est donc problématique. Elle est d'autant plus mal ressentie que la tradition centenaire issue des syndicats de communes, même investis de délégations beaucoup moins étendues, reposait sur un principe de représentation de chaque commune par deux délégués. Les conseils communautaires préparant leurs délibérations au sein de commissions souvent nombreuses, le conseiller unique n'est pas à même de participer à toutes, ce qui conduit beaucoup de communautés à associer à leurs commissions des élus municipaux non membres du conseil communautaire, ce que permet la loi mais qui ne procure pas la même efficacité dans la participation aux délibérations.
Cette élévation de représentation a donc paru au législateur répondre à une considération majeure d'intérêt général. Elle peut conduire à un écart de représentation dépassant la marge de 20 % qui marque la limite de l'égalité de représentation selon la jurisprudence du Conseil. Mais l'observation des situations réelles montre que, pour les communes n'ayant qu'un conseiller dans les intercommunalités très peuplées, l'application du barème démographique strict régi par les II à V de l'article aboutit elle-même à des sous-représentations supérieures à 20 %, et aussi à des sur-représentations de plus de 20 % pour les communes obtenant de justesse un deuxième siège. En outre, les quelques sièges attribuables sur la base de cette disposition n'affecteraient qu'à la marge l'équilibre de représentation des communautés dont l'effectif (encadré depuis 2010 par la loi) compte, dans les cas les plus fréquents, entre 40 et 100, voire 110 élus.
3. II convient de souligner que cette faculté de relever à deux la représentation des communes ayant un seul conseiller communautaire est limitée à celles bénéficiant d'un siège « plein » en application du barème démographique, ce qui limite les écarts de représentation. Les auteurs du texte, veillant à l'obligation de ne pas créer de différence de représentation « disproportionnée », ont écarté la faculté d'augmenter la représentation des communes ayant obtenu un siège « hors quotient », qui, du fait de leur faible population, n'atteignent pas ce minimum de représentation dans le calcul à la plus forte moyenne prévu au 1° du IV de l'article L. 5211-6-1 du code. Ces communes, les moins peuplées, disposent seulement d'un second conseiller « suppléant », associé en partie aux informations issues de la communauté et habilité à remplacer le titulaire en cas d'absence. Mais leur donner droit à un second siège délibératif aurait entraîné des écarts de représentation pouvant être jugés disproportionnés. Toutefois, l'examen minutieux des situations potentielles, avec l'appui du service compétent du ministère de l'intérieur, a conduit à prévoir qu'une commune ayant bénéficié du « rattrapage » régi par le 2° du même paragraphe IV puisse elle aussi bénéficier du passage à deux sièges si, après utilisation de la faculté d'ajouter des sièges, elle se trouvait à son tour touchée par une sous-représentation de plus de 20 %. Mais cette disposition spécifique n'a pas réellement le caractère d'une dérogation à la marge de référence puisqu'elle a pour but d'éviter une sous-représentation exagérée.
Le dispositif d'accord local reconstitué par la loi déférée respecte également, pour la représentation de toutes les communes disposant d'au moins deux sièges en application de la proportionnelle, l'encadrement défini comme principe par le juge constitutionnel. Les variations choisies par la majorité qualifiée des communes membres ne peuvent conduire aucune de ces communes à un écart de représentation supérieur à 20 %, mesuré entre leur proportion dans la population municipale de l'ensemble intercommunal et leur proportion en sièges dans le conseil communautaire défini par l'accord. Il est à noter que cette faculté pourra être utilisée dans bien des cas pour réduire les écarts de représentation constatés dans l'application du barème : car les « arrondis » auxquels aboutit le calcul à la plus forte moyenne provoquent, pour des communes obtenant 2, 3 ou 4 sièges, de substantielles différences de représentation, parfois supérieures aux 20 %, qui peuvent être rectifiées par l'attribution d'un siège dans les cas limites.
Ainsi, il peut être constaté que la dérogation apportée par la loi en débat au principe de la représentation essentiellement démographique est limitée, susceptible dans bien des cas de rapprocher les communes de l'égalité, et qu'elle est fondée sur un motif solide d'intérêt général.
4. La loi adoptée instaure en outre une disposition relative à la majorité qualifiée, qui augmente l'exigence d'accord entre l'ensemble des communes devant concourir à un accord local de représentation. Partant de la situation de Salbris, où une coalition de communes périphériques avait privé la commune-centre d'une représentation équitable, les parlementaires ont prévu que, pour la conclusion de l'accord, la majorité qualifiée devrait comporter la commune la plus importante si celle-ci représente au moins 25 % de la population communautaire. Cette disposition, déjà utilisée clans certains cas en matière de constitution d'intercommunalités, ne se heurte à aucune norme de valeur constitutionnelle et apporte une garantie que l'accord local est authentique, et non le fait d'une entente respectant la majorité qualifiée habituelle mais brimant une minorité significative.
5. L'entrée en vigueur des dispositions nouvelles prévue par la loi déférée respecte les principes fixés par la décision n° 2014-405 QPC. Cette décision dispose que les situations issues des accords locaux conclus en 2013 ne sont en principe pas impactées, mais que les accords locaux fondés sur l'ancienne rédaction de l'article L. 5211-6-1 deviennent caducs dès qu'un événement électoral (nouvelle élection de conseillers communautaires) ou institutionnel (modification de périmètre) affecte le conseil communautaire. La loi votée respecte évidemment cette règle, mais prévoit les conditions de réouverture d'un dialogue pour conclure un nouvel accord local. Cela concerne à la fois les cas où un conseil communautaire a déjà été remanié après une élection de nouveaux représentants et ceux où, dans l'avenir, une nouvelle élection se présenterait. Il n'y a donc pas de contradiction avec la décision précitée.
Il convient de relever que, en vertu de la loi en discussion sur la nouvelle organisation territoriale, de nombreuses modifications de périmètres intercommunaux sont prévisibles dans les mois à venir. Il était très souhaitable de rétablir un dispositif autorisant un accord local sur l'équilibre intercommunal de représentation. Et ce dispositif, auquel il pourrait être recouru de façon fréquente dans les temps prochains, doit être entouré de la meilleure sécurité juridique possible. C'est pourquoi il a paru nécessaire aux sénateurs signataires de solliciter le jugement du Conseil constitutionnel sur les dispositions adoptées, en vue de restaurer la sécurité juridique nécessaire à ces opérations. Ils concluent dès lors à ce que le Conseil constitutionnel veuille bien déclarer conformes à la Constitution les dispositions dont ils l'ont saisi.