Après avoir entendu M. Gaétan GORCE, commissaire, en son rapport et M. Jean-Alexandre SILVY, commissaire du Gouvernement, en ses observations,
Emet l'avis suivant :
La Commission nationale de l'informatique et des libertés a été saisie, par le ministre de la justice, d'un projet de décret en Conseil d'Etat modifiant le code de procédure pénale et relatif au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions terroristes (FIJAIT).
Créé par la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 susvisée, le FIJAIT a pour objet de permettre la prévention de la récidive des infractions terroristes. Les dispositions législatives visant à créer le FIJAIT, sur lesquelles la commission s'est prononcée dans son avis du 7 avril 2015, ont modifié le code de procédure pénale (CPP).
Le législateur a fixé les principales caractéristiques de ce traitement. Les finalités poursuivies par le FIJAIT, les décisions qui peuvent motiver une inscription audit fichier, les obligations qui incombent, à titre de mesure de sûreté, à la charge des personnes inscrites au FIJAIT, les durées de conservation des données, les personnels habilités à accéder directement aux données ou à en recevoir communication, ainsi que les modalités d'exercice des droits de rectification et d'effacement, sont ainsi expressément prévus aux articles 706-25-3 à 706-25-14 du CPP.
En application des dispositions de l'article 706-25-14 du CPP, le décret d'application déterminant les conditions de mise en œuvre du FIJAIT doit être pris après avis de la commission. Ce traitement intéressant la sûreté de l'Etat et la sécurité publique et ayant pour objet la prévention des infractions pénales et l'exécution des mesures de sûreté, il relève également des dispositions prévues à l'article 26-1 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée. La commission rappelle dès lors que la présente délibération devra être publiée avec le décret en Conseil d'Etat portant autorisation de la mise en œuvre de ce traitement, conformément auxdites dispositions.
Sur les finalités poursuivies par le FIJAIT :
L'article 706-25-3 du CPP prévoit que le FIJAIT a pour finalités la prévention du renouvellement des infractions mentionnées à l'article 706-25-4 du même code et l'identification de leurs auteurs. Il s'agit des infractions « matérielles » liées au terrorisme et prévues aux articles 421-1 à 421-6 du code pénal, à l'exception des délits d'apologie et de provocation aux actes de terrorisme prévus à l'article 421-2-5 du code pénal, ainsi que des infractions prévues aux deux derniers alinéas de l'article L. 224-1 du code de la sécurité intérieure (CSI), à savoir le fait de quitter le territoire national en violation d'une décision d'interdiction de sortie en cas de risque de participation à des activités terroristes et le fait de se soustraire à l'obligation de restitution des titres d'identité en cas d'une telle d'interdiction.
Plus précisément, le FIJAIT est un fichier d'adresses spécifique aux catégories d'infractions précitées, concernant des personnes mises en cause ou condamnées pour lesdites infractions, qui doit permettre d'assurer un suivi de ces personnes inscrites au FIJAIT. Ces dernières sont astreintes, à titre de mesure de sûreté, au respect des obligations énumérées à l'article 706-25-7 du CPP, à savoir : justifier de leur adresse régulièrement, déclarer tout changement d'adresse dans un délai de quinze jours, déclarer tout déplacement à l'étranger quinze jours au plus tard avant ledit déplacement et déclarer tout déplacement en France quinze jours au plus tard avant ledit déplacement si la personne réside à l'étranger.
La commission relève que, dans tous les cas, ne pourront être inscrites au FIJAIT que les personnes mises en cause ou condamnées pour avoir pris une part active dans une activité terroriste. S'il n'appartient pas à la commission de se prononcer sur les finalités de ce fichier, dans la mesure où elles ont été expressément prévues par le législateur, elle rappelle que, dans le cadre des dispositions qui lui avaient été initialement soumises, la commission avait considéré que le suivi des personnes mises en cause ou condamnées pour de telles infractions constituait, au regard de la particulière gravité de ces dernières, une finalité déterminée, explicite et légitime, conformément à l'article 6 (2°) de la loi du 6 janvier 1978 modifiée.
Sur les données collectées :
Le projet d'article R. 50-36 du CPP prévoit, conformément à l'article 706-25-4 du même code, que les informations enregistrées dans le FIJAIT concernent l'identité et les adresses successives du domicile ou des résidences des personnes ayant fait l'objet des mesures suivantes. Il s'agit des décisions de condamnation, y compris les condamnations par défaut ou les déclarations de culpabilité assorties d'une dispense ou d'un ajournement de peine (1°), ainsi que les décisions prononcées en application des dispositions susvisées de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante (2°). Sont également concernées les décisions d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental (3°), les décisions de même nature que les décisions précitées prononcées par les juridictions étrangères (4°) ou les décisions de mise en examen (5°).
Il est également prévu de collecter la filiation des personnes devant être inscrites au fichier, mais uniquement dans l'hypothèse où ces dernières ne figureraient pas déjà au répertoire national d'identification des personnes physiques (RNIPP). La commission estime que l'enregistrement de cette information est justifié dans ce cas précis, dans la mesure où la collecte ainsi réalisée a pour seul but de ne pas inscrire par erreur une personne au FIJAIT, tout comme c'est le cas dans d'autres traitements, comme par exemple le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (FIJAISV), et où cette donnée ne pourra être utilisée comme un critère de recherche dans la base.
Des informations concernant la décision ou la mesure justifiant l'inscription au FIJAIT sont enregistrées, et notamment la date et du lieu des faits commis par l'intéressé. A cet égard, la commission estime que la collecte de cette donnée est justifiée au regard de la finalité de prévention des infractions terroristes. En effet, les officiers de police judiciaire pourront ainsi identifier et localiser plus facilement les auteurs des infractions visées à l'article 706-25-4 du CPP dans le cadre d'une enquête judiciaire relative à des infractions de même nature commises dans un périmètre proche.
Enfin, le projet d'article R. 50-36 du CPP prévoit que peuvent également être enregistrées des « informations diverses », parmi lesquelles figurent les « décisions prises en application de l'article 706-25-12 » du CPP, c'est-à-dire les rectifications ou les effacements de données effectués sur demande de la personne concernée et les dates et motifs de l'inscription au FPR.
Selon le ministère, la conservation de ces dernières données doit permettre de garder un historique complet du dossier, notamment concernant les décisions qui conduisent à rectifier une erreur matérielle ou à effacer un dossier. S'agissant de l'enregistrement des données relatives aux « date et motif de l'inscription au FPR », le ministère a indiqué que de telles données visent à permettre de conserver un historique des actions liées à l'inscription au FPR (date d'inscription au FPR pour les inscriptions d'origine liées à une inscription au FIJAIT, notification en attente ou non-respect des obligations des personnes inscrites dans ce fichier).
Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, la commission considère que les données sont adéquates, pertinentes et non excessives au regard des finalités pour lesquelles elles sont collectées, conformément aux dispositions de l'article 6 (3°) de la loi du 6 janvier 1978 modifiée.
Sur les modalités d'inscription au FIJAIT :
Les projets d'articles R. 50-31 à R. 50-35 du CPP détaillent les différentes modalités d'inscription des personnes au FIJAIT, laquelle est subordonnée au prononcé des décisions judiciaires limitativement énumérées à l'article 706-25-4 du CPP. L'enregistrement est réalisé par le parquet, le juge d'instruction ou son greffier, en fonction des procédures.
De manière générale, la commission relève que cette inscription au FIJAIT est subordonnée à une procédure stricte de contrôle, dont il revient au ministère de s'assurer de l'effectivité.
Ainsi, des garanties identiques au FIJAISV ont été prévues pour le FIJAIT, notamment le fait qu'il soit placé sous le contrôle du magistrat dirigeant le casier judiciaire national, auquel le projet de décret reconnaît la possibilité de refuser ou d'effacer les enregistrements qui ne respectent pas les exigences légales. Ce contrôle porte notamment sur la vérification de la cohérence et de l'exactitude des informations à enregistrer, ainsi que sur la validité de l'inscription au regard du caractère exprès de la décision judiciaire ordonnant l'inscription au FIJAIT.
L'article 4 du projet de décret prévoit que le gestionnaire du FIJAIT procédera, avant d'inscrire effectivement une personne dans ce traitement, à la vérification de son identité dans les conditions prévues par l'article R. 64 du CPP, c'est-à-dire au vu du répertoire national d'identification des personnes physiques (RNIPP). L'article 4 du projet de décret modifie par coordination l'article R. 64 du CPP afin de permettre au service du casier judiciaire d'utiliser l'extrait du RNIPP aux seules fins de vérifier l'identité des personnes inscrites au FIJAIT.
Après vérification de l'identité des personnes concernées, l'alimentation du fichier est opérée directement et sans délai par les magistrats, par l'intermédiaire de moyens de télécommunication sécurisés.
La commission relève que les différents types de contrôles, exercés sous l'autorité hiérarchique du magistrat dirigeant le casier judiciaire national, ne sont pas prévus par le présent projet de décret. Elle prend acte que, à sa demande, le projet d'article R. 50-37 du CPP sera modifié afin d'indiquer précisément la nature des contrôles effectués.
En outre, elle relève que les dispositions réglementaires projetées n'apportent aucune précision quant aux hypothèses où plusieurs décisions seraient rendues à l'encontre d'une même personne. La commission prend acte que, à sa demande, le projet d'article R. 50-64 du CPP sera modifié afin de mentionner que chaque inscription sera gérée de façon indépendante.
Sous ces réserves, la commission considère que les différentes vérifications opérées lors de la procédure d'inscription des personnes au FIJAIT sont a priori de nature à garantir la fiabilité de l'identité de la personne dont les données sont enregistrées et les motifs de cette inscription. Si la commission estime que les données ne devraient pouvoir être consultées par les différents destinataires qu'une fois l'ensemble de ces contrôles mis en œuvre, elle prend acte des précisions du ministère selon lesquelles les données relatives à la personne enregistrées dans le FIJAIT ne seront visibles qu'une fois les contrôles de cohérence effectués et qu'une mention « en cours de vérification » apparaîtra sur les dossiers dont le caractère exprès de l'inscription n'aura pas encore été vérifié.
Sur la durée de conservation des données :
L'article 706-25-6 du CPP prévoit que les informations enregistrées dans le FIJAIT sont retirées du fichier au décès de l'intéressé ou à l'expiration, à compter du prononcé de la décision ayant entraîné l'inscription au FIJAIT, d'un délai de vingt ans s'il s'agit d'un majeur ou d'un délai de dix ans s'il s'agit d'un mineur. Lorsqu'elles sont relatives à une infraction mentionnée à l'article L. 224-1 du CSI, ces délais sont portés à cinq ans s'il s'agit d'un majeur ou à trois ans s'il s'agit d'un mineur.
La commission relève que ces dispositions diffèrent à cet égard de celles qui lui avaient été soumises, lesquelles prévoyaient des délais plus longs, aussi bien concernant les durées de conservation des données que les durées des obligations incombant aux personnes inscrites au FIJAIT. En outre, en ce qui concerne les infractions prévues à l'article L. 224-1 du CSI, les durées de conservation des données sont identiques à celles pendant lesquelles les personnes enregistrées dans le FIJAIT sont assujetties aux obligations prévues à l'article 706-25-7 du CPP. En revanche, les durées de conservation des données concernant les infractions de terrorisme prévus aux articles 421-1 à 421-6 du code pénal, à l'exclusion de celles mentionnées à l'article 421-2-5 du même code, ne sont pas similaires aux durées pendant lesquelles les personnes inscrites au FIJAIT sont astreintes à ces obligations.
Dans son avis précité du 7 avril 2015, la commission avait relevé que le fait de prévoir des durées de conservation plus longues que les durées pendant lesquelles les personnes devront justifier de leur adresse, de leur déménagement ou de leur déplacement à l'étranger, était susceptible d'entraîner un défaut de mise à jour des données enregistrées dans le FIJAIT. Si le projet de décret ne comporte aucune disposition spécifique relative aux durées de conservation, elle rappelle que les dispositions de l'article 6 (4°) de la loi du 6 janvier 1978 modifiée trouvent en tout état de cause à s'appliquer. Elle estime dès lors qu'il appartient au ministère de la justice de prendre toutes mesures utiles pour que les données inexactes ou incomplètes soient rectifiées ou effacées, conformément à l'article 6 (4°) de la loi « Informatique et libertés ».
Par ailleurs, le projet de décret semble permettre la conservation de l'ensemble des données enregistrées dans le FIJAIT pendant une durée supplémentaire de trois ans au-delà des délais prévus par l'article 706-25-6 du CPP. Si elle n'entend pas remettre en cause les justifications opérationnelles apportées par le ministère, la commission estime qu'une telle possibilité dérogerait aux durées de conservation expressément prévues par le législateur. Elle considère dès lors que cette durée supplémentaire de trois ans méconnaît les dispositions de l'article 706-25-7 du CPP qui fixe les durées de conservation des données enregistrées dans le FIJAIT.
S'agissant des mesures de traçabilité qui doivent être mises en œuvre, la commission rappelle, conformément à l'article 706-25-14 du CPP, que les conditions dans lesquelles le FIJAIT conserve la trace des interrogations et des consultations dont il fait l'objet doivent figurer dans le projet de décret. Elle prend dès lors acte que, à sa demande, une section propre aux modalités de conservation des traces sera rétablie dans le présent projet de décret.
Enfin, le projet d'article R. 50-64 du CPP prévoit les modalités d'effacement des données inscrites dans le fichier, lesquelles n'appellent pas d'observation particulière de la part de la commission.
Sur les destinataires des données :
La liste des personnels habilités à accéder directement aux données enregistrées dans le FIJAIT est fixée par l'article 706-25-9 du CPP. Il s'agit des autorités judiciaires, des officiers de police judiciaire, des représentants et administrations de l'Etat, des agents des greffes pénitentiaires, des services de renseignement ainsi que des agents du ministère des affaires étrangères. Ce même article prévoit également que peuvent être destinataires de ces données les maires et les présidents des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales.
Le projet d'article R. 50-51 du CPP prévoit expressément que les autorités judiciaires ainsi que les officiers de police judiciaire habilités ne peuvent interroger le FIJAIT que dans le cadre de procédures concernant une des infractions prévues aux articles 421-1 à 421-6 du code pénal ou à l'article L. 224-1 du CSI et pour le seul exercice des diligences prévues aux articles 706-25-7, 706-25-8 et 706-25-10 du CPP. Il énumère en outre, de manière exhaustive, les critères de consultation pour ces destinataires.
L'article 706-25-9 du CPP prévoit que les OPJ peuvent, dans certains cas, consulter le fichier dans le cadre d'une enquête judiciaire, quand bien même cette mesure ne porte pas sur un acte de terrorisme et hors les nécessités de consultation liées aux obligations de justification d'adresse ou aux conséquences de leur non-respect. Or, la commission relève que le projet d'article R. 50-51 du CPP ne prévoit aucune garantie permettant de s'assurer que les officiers de police judiciaire ne puissent pas consulter le FIJAIT pour toutes les procédures judiciaires. Au regard du caractère extrêmement sensible et spécialisé du FIJAIT, elle considère, afin de s'assurer que seules les personnes qui participent à la réalisation des finalités poursuivies par le FIJAIT accèdent aux données qu'il contient, que le présent projet de décret devrait donc être complété sur ce point. La commission appelle l'attention du ministère sur la nécessité de définir les critères permettant une telle consultation ainsi que les justifications à apporter afin d'y procéder.
S'agissant des services spécialisés de renseignement, l'article 706-25-9 du CPP limite cette consultation au seul cadre de l'exercice des missions qui leur sont confiées en matière de prévention du terrorisme. La commission rappelle dès lors qu'il revient au ministère de s'assurer effectivement que la consultation envisagée est limitée à cette seule mission.
En application de l'article 706-25-9 du CPP, les représentants de l'Etat dans le département et les administrations de l'Etat pourront consulter le FIJAIT pour les décisions administratives de recrutement, d'affectation, d'autorisation, d'agrément ou d'habilitation. Il résulte du projet d'article R. 50-52 du CPP que sont ainsi concernés les professions exercées dans les domaines de « la sécurité, de l'enseignement, de l'éducation, des transports » ainsi que « tout emploi auprès d'un opérateur d'importance vitale, tout emploi sur une installation classée pour la protection de l'environnement dite SEVESO ou tout emploi dans la fonction publique ainsi que pour le contrôle de l'exercice de ces activités et professions ».
Le ministère a précisé que cette consultation, laissée à l'appréciation de chaque administration, pourra avoir lieu au stade du recrutement ainsi que tout au long de la carrière des personnes concernées. La commission relève qu'aux termes de l'article 706-25-9 du CPP, cette consultation doit être strictement limitée aux « décisions administratives de recrutement, d'affectation, d'autorisation, d'agrément ou d'habilitation ». Elle considère dès lors qu'il convient de mettre en œuvre, au-delà de l'enregistrement du motif de consultation, un contrôle effectif afin de s'assurer que cette consultation ne pourra intervenir que dans le périmètre strictement défini par le législateur et éviter ainsi toute consultation abusive.
En tout état de cause, la commission rappelle que l'article 10 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée dispose qu'aucune décision produisant des effets juridiques à l'égard d'une personne ne peut être prise sur le seul fondement d'un traitement automatisé de données destiné à définir le profil de l'intéressé ou à évaluer certains aspects de sa personnalité.
Sur les droits des personnes :
En application des dispositions de l'article 706-25-8 du CPP, toute personne dont l'identité est enregistrée dans le fichier en est informée par l'autorité judiciaire ou son représentant. Les projets d'articles R. 50-38 à R. 50-42 du CPP précisent les modalités de délivrance de cette information.
L'article R. 50-38 énonce qu'un document établi par le ministère de la justice servira de support à l'information délivrée aux personnes concernées.
De manière générale, la commission rappelle que cette information doit être claire, complète et pédagogique, dans la mesure où elle conditionne par ailleurs le respect des obligations mises à la charge des personnes enregistrées dans le FIJAIT.
Elle relève par ailleurs que le projet de décret sera modifié afin de prévoir que les décisions de retrait et de désinscription du FIJAIT seront également portées à la connaissance de la personne concernée pour tenir compte de l'évolution de la situation des personnes inscrites dans le FIJAIT.
L'article 706-25-6 du CPP prévoit expressément que l'amnistie, la réhabilitation et l'effacement de la condamnation au casier judiciaire n'entraînent pas automatiquement l'effacement des données dans le FIJAIT. Tout comme dans son avis sur le projet de dispositions législatives visant à créer le FIJAIT, la commission rappelle qu'un tel élément devrait néanmoins être pris en compte en cas de demande d'effacement, par la personne concernée, des données enregistrées dans le FIJAIT. Elle relève néanmoins que le projet de décret ne contient aucune précision sur ce point et considère qu'il devrait être complété.
Les modalités d'exercice des droits de rectification et d'effacement telles que prévues par le présent projet de décret n'appellent pas d'observation particulière.
Enfin, les intéressés exerceront leur droit d'accès aux informations les concernant selon la même procédure que pour l'accès aux informations enregistrées au casier judiciaire national automatisé, à savoir la communication orale par un magistrat de l'ensemble des informations les concernant, sans pouvoir en obtenir une copie, conformément à l'article 777-2 du code de procédure pénale.
Sur la sécurité des données et la traçabilité des actions :
Le traitement FIJAIT est une application web adossée à une base de données. Il est hébergé au sein du site du casier judiciaire national.
L'infrastructure technique sous-jacente a recours à une architecture réseau destinée à prévenir un accès direct aux serveurs hébergeant l'application, en définissant différentes zones et en filtrant les échanges entre ces zones au moyen d'équipements pare-feux.
Les échanges liés au traitement interviennent sur le réseau privé du ministère de la justice et le réseau interministériel AdeR, selon les utilisateurs. Ces échanges sont de surcroît cloisonnés vis-à-vis d'autres traitements utilisant ces réseaux d'accès. La transmission entre tout poste client et les serveurs frontaux est sécurisée au moyen du protocole HTTPS.
La traçabilité est garantie au moyen d'un dispositif actif à même de remonter des alertes en cas de consultation excessive d'un utilisateur ou d'un dossier particulier. En outre, une infrastructure en cours de généralisation permettra de tracer les opérations des administrateurs système.
S'agissant de l'authentification, la politique de gestion des mots de passe est conforme aux recommandations en la matière. Un verrouillage automatique des sessions est en outre prévu. La commission appelle l'attention du service gestionnaire du FIJAIT sur la nécessité d'exercer un contrôle strict sur la délivrance de ces habilitations, au regard des finalités assignées audit traitement.
Différents profils d'accès ont été définis au sein de l'application afin de restreindre l'accès aux données en fonction des métiers.
Enfin, si un prestataire a besoin de données pour des raisons de qualification logicielle, les données sont « anonymisées ». Les exploitants sont par ailleurs habilités « confidentiel défense ».
Compte tenu de ces éléments, la commission considère que les mesures de sécurité décrites par le responsable de traitement sont conformes à l'exigence de sécurité prévue par l'article 34 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée. Elle rappelle toutefois que cette obligation nécessite la mise à jour des mesures de sécurité au regard de la réévaluation régulière des risques.
Sur les autres dispositions du projet de décret :
Le législateur a prévu l'inscription au FIJAIT des auteurs d'infractions commises avant la date d'entrée en vigueur de la loi du 24 juillet 2015 susvisée mais ayant fait l'objet, après cette date, d'une des décisions prévues à l'article 706-25-4 du même code, ainsi que des personnes exécutant, à la date d'entrée en vigueur de la présente loi, une peine privative de liberté pour une des mêmes infractions, sur décision du procureur de la République.
L'article 3 du projet de décret prévoit qu'à cette fin le gestionnaire du FIJAIT est autorisé à obtenir la liste des personnes qui exécutent une telle peine privative de liberté par consultation du fichier national des personnes incarcérées (FNPI). A cet égard, la commission relève que le FNPI a été remplacé par le fichier national des détenus (FND) qui, à terme, a vocation à être remplacé par le traitement de données à caractère personnel relatif à la gestion nationale des personnes détenues en établissement pénitentiaire dénommé GENESIS. La commission prend acte que, à sa demande et à des fins de cohérence, le projet de décret ne fera référence qu'au « traitement de données à caractère personnel relatif à la gestion nationale des personnes détenues en établissement pénitentiaire ».
S'agissant des personnes condamnées mais ayant purgé leur peine, il est prévu que les services de la police ou de la gendarmerie nationales procèdent, à la demande du magistrat contrôlant le fichier, aux recherches nécessaires pour déterminer l'adresse de ces personnes.
A cet égard, l'article 706-25-13 du CPP, à l'instar de ce qui est prévu pour le casier judiciaire national automatisé ou le FIJAIS, limite les rapprochements et les interconnexions dont le FIJAIT peut faire l'objet aux fichiers ou recueils de données nominatives dépendant du ministère de la justice, à l'exception du FPR, et érige en infraction le fait, pour les personnes ou organismes ne dépendant pas de ce ministère, de mentionner les informations figurant au FIJAIT, hors les cas et dans les conditions prévus par la loi.
La commission rappelle néanmoins que les dispositions transitoires de la loi du 24 juillet 2015 susvisée prévoient expressément que les recherches prévues peuvent se faire au moyen de traitements automatisés rapprochant l'identité de ces personnes avec les informations figurant dans les fichiers des organismes chargés de la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale, dans le fichier des comptes bancaires de l'administration fiscale ou dans les fichiers de police judiciaire. Si ces rapprochements ne sont autorisés que pendant une période limitée, elle relève qu'ils n'en constituent pas moins des traitements automatisés de données à caractère personnel au sens de la loi du 6 janvier 1978 modifiée, qui devront dès lors, préalablement à leur mise en œuvre, être autorisés par la commission.
L'article 5 modifie quant à lui les dispositions du décret n° 2010-569 du 28 mai 2010 susvisé afin de permettre aux agents du service gestionnaire du FIJAIT d'être destinataires des données à caractère personnel et informations enregistrées dans le FPR aux fins de consultation des seules fiches concernant des personnes inscrites au FIJAIT et de mise à jour de ces mêmes données. A cet égard, le CPP prévoit que l'inscription au FIJAIT entraînera automatiquement l'inscription au fichier des personnes recherchées (FPR) pendant toute la durée des obligations de la personne concernée et non pas pendant toute la durée de son inscription, comme cela était initialement envisagé.