Participaient à la séance : Jean-François CARENCO, président, Christine CHAUVET, Catherine EDWIGE, Hélène GASSIN, Jean-Laurent LASTELLE et Jean-Pierre SOTURA, commissaires.
La Commission de régulation de l'énergie (CRE) a été saisie pour avis par RTE, le 10 décembre 2018, d'une proposition de règles du mécanisme de capacité, en application de l'article R. 335-2 du code de l'énergie.
1. Contexte et objet
1.1. Cadre juridique
L'article R. 335-1, tel que modifié par le décret n° 2018-997 du 15 novembre 2018 relatif au mécanisme de capacité dans le secteur de l'électricité du code de l'énergie, dispose que les « règles du mécanisme de capacité français comprennent :
a) Les dispositions déterminant les années de livraison et les périodes de pointe PP1 et PP2 ;
b) Des dispositions relatives à l'obligation de capacité, notamment au mode de calcul de la puissance de référence et à la détermination de l'obligation des fournisseurs, à la puissance unitaire de la garantie de capacité et au recouvrement des garanties de capacité ;
c) Des dispositions relatives à la certification de capacité, notamment les méthodes de certification et les conditions du contrôle des capacités certifiées, les modalités d'adaptation prévue par l'article L. 321-16 pour la certification des capacités dont la participation à la sécurité d'approvisionnement est réduite, le rééquilibrage des exploitants de capacités, des gestionnaires d'interconnexion dérogatoire, et du gestionnaire du réseau de transport français ;
d) Des dispositions relatives aux règlements financiers relatifs aux rééquilibrages des acteurs obligés, ainsi qu'aux règlements financiers des responsables de périmètre de certification. »
Ces règles viennent ainsi décliner techniquement les orientations du code de l'énergie. En application de l'article R. 335-2 du code de l'énergie dans sa version issue du décret précité, elles « sont approuvées par le ministre chargé de l'énergie, sur proposition du gestionnaire de réseau de transport français, après avis de la Commission de régulation de l'énergie. »
Cette approbation a pris, lors des exercices passés, la forme d'un arrêté du ministre de l'énergie.
1.2. Calendrier et cadre général
Le présent projet de règles constitue la deuxième révision importante des règles qui sont entrées en vigueur le 22 janvier 2015.
A la suite de l'enquête approfondie de la Direction générale de la concurrence de la Commission européenne (DG COMP) lancée le 13 novembre 2015, le gouvernement français s'est engagé à modifier le mécanisme de capacité en :
- instaurant une série de mesures visant à prévenir toute manipulation de marché ;
- permettant la participation des capacités étrangères au mécanisme de capacité français à l'horizon 2019 ;
- créant un dispositif spécifique pour les nouvelles capacités leur permettant de bénéficier de revenus sur 7 ans, augmentant ainsi la visibilité pour les nouveaux investissements et facilitant l'entrée de nouveaux acteurs sur le marché à l'horizon 2019.
Sur la base de ces engagements, la Commission européenne a conclu, dans une décision en date du 8 novembre 2016, que le mécanisme de capacité français était compatible avec les règles de l'Union Européenne en matière d'aides d'Etat et a validé sa mise à exécution pour une durée de 10 ans.
Alors que le premier engagement a été intégré immédiatement à l'occasion de la première révision des règles du mécanisme de capacité le 29 novembre 2016, adoptée après avis favorable de la CRE, les deux autres propositions nécessitaient des modifications des dispositions réglementaires du code de l'énergie relatives au mécanisme d'obligation de capacité, par un décret en conseil d'Etat.
Le gouvernement français s'était engagé, auprès de la Commission européenne (1), à mettre en œuvre deux dernières propositions avant le démarrage de l'année de livraison 2019. Elles ont ainsi été mises en place par le décret en conseil d'Etat n° 2018-997 du 15 novembre 2018 relatif au mécanisme d'obligation de capacité dans le secteur de l'électricité, sur lequel la CRE a rendu son avis le 27 septembre 2018.
Ce décret sera applicable à compter de la date d'entrée en vigueur de l'arrêté ministériel approuvant les règles du mécanisme de capacité, prévu à l'article R. 335-1.
Ces règles, objet de la présente saisine, ont été proposées par le gestionnaire de réseau de transport français (RTE), après une consultation de l'ensemble des acteurs du 19 au 30 novembre 2018. La CRE a eu accès à l'ensemble des réponses des acteurs.
En application des dispositions de l'article R. 335-2 du code de l'énergie, elles devront ensuite être approuvées par le ministre de l'énergie.
Une fois les règles adoptées, quelques dispositions complémentaires (2) viendront finaliser le nouveau cadre réglementaire et feront l'objet d'approbations ou de définition par la CRE.
2. Analyse de la cre sur les principales évolutions proposées de RTE
Outre une définition du cadre pratique permettant la prise en compte des capacités transfrontalières et la mise en place d'appels d'offres pluriannuels pour les nouvelles capacités, le projet de règles comporte des évolutions résultant du retour d'expérience de l'ensemble des acteurs sur le fonctionnement du mécanisme depuis sa mise en place.
Les évolutions proposées par RTE peuvent être regroupées en cinq thématiques principales.
2.1. Définition des modalités liées au dispositif de participation transfrontalière
La proposition de règles de RTE intègre les modalités permettant la participation des capacités étrangères au mécanisme de capacité français, conformément à l'engagement de la France auprès de la Commission européenne de prendre « en compte [de manière] explicite des capacités étrangères selon un modèle hybride, qui rémunère aussi bien les interconnexions que les capacités de production et d'effacement étrangères ».
L'architecture du dispositif de participation transfrontalière détaillée dans la proposition de règles correspond à celle décrite dans le décret relatif au mécanisme d'obligation de capacité du 15 novembre 2018. Elle repose sur un modèle cible dit de « procédure approfondie » où toutes les capacités étrangères pourront participer au mécanisme français sous réserve d'avoir obtenu des « tickets d'accès au mécanisme français » mis aux enchères sur chacune des frontières par RTE.
Ce modèle cible implique néanmoins qu'un certain nombre de missions (vérification de la disponibilité pendant les périodes de pointes françaises, procédures de contrôle, etc.) soient confiées aux gestionnaires de réseaux de transport (« GRT ») voisins et nécessite donc la signature de conventions entre RTE et les GRT concernés. Dans le cas où de telles conventions ne seraient pas signées par certains des GRT étrangers, la France s'est engagée à mettre en place une procédure dite « simplifiée », qui consiste en une participation explicite des seules interconnexions.
Les dispositions proposées par RTE précisent les modalités de certification des capacités transfrontalières et des interconnexions, ainsi que les modalités de contrôle de la disponibilité des interconnexions dans les deux procédures.
2.1.1. Les exploitants de capacités transfrontalières devront obtenir des tickets d'accès à l'occasion de deux enchères organisées, pour chaque année de livraison, par RTE
L'article 2 du décret du 15 novembre 2018 relatif au mécanisme de capacité dispose que la « procédure de prise en compte explicite de certaines contributions de l'interconnexion du marché français avec les autres marchés européens à la sécurité d'approvisionnement […] consiste en la certification d'installations de production et de consommateurs réalisant des effacements sur le territoire d'un Etat participant interconnecté, ayant acquis au préalable des tickets d'accès au marché de capacité français ». RTE propose donc de mettre en place un registre des tickets d'accès, dont il serait l'administrateur.
RTE propose d'organiser, par frontière, deux enchères de mise en vente de tickets d'accès. Le nombre de tickets mis en vente est cohérent avec la contribution transfrontalière de la frontière à la sécurité d'approvisionnement en France, calculée par RTE et proposée dans le projet de règles. Les enchères auraient lieu respectivement quatre ans et un an avant l'année de livraison. Les modalités techniques de ces enchères (forme des offres, date limite de dépôt et modalités de sélection) ne sont pas précisées dans le présent projet et feront l'objet d'une proposition complémentaire future de RTE sur laquelle la CRE rendra un avis.
Pour participer à ces sessions de vente, les exploitants de capacité transfrontalière devront effectuer une demande de pré-certification, dont les modalités seront précisées dans les conventions RTE - GRT Transfrontalier soumises à approbation de la CRE.
Les exploitants ayant acquis des tickets d'accès lors de ces enchères pourront alors certifier leur capacité à hauteur du nombre de tickets obtenus et participer au marché français. Les acteurs souhaitant certifier à la hausse leur capacité devront s'assurer de disposer d'un nombre suffisant de tickets d'accès sur leur compte au registre. Dans le cas d'une certification à la baisse, l'exploitant devra restituer à RTE ses tickets. Les tickets lui seront remboursés à hauteur du prix des enchères s'ils sont restitués avant la seconde enchère, dans le cas contraire l'exploitant restitue le ticket d'accès sans contrepartie financière.
La CRE est favorable à ce dispositif d'enchères, en ce qu'il permet effectivement aux acteurs transfrontaliers d'obtenir des tickets d'accès, tout en leur offrant la possibilité d'ajuster leur certification en fonction de leurs évolutions de prévision de disponibilité. La CRE considère, qu'à terme, si les acteurs l'estiment nécessaire, le dispositif devrait évoluer vers un marché secondaire des tickets d'accès.
2.1.2. Quelle que soit la procédure engagée sur la frontière, des pénalités s'appliquent aux interconnexions régulées et exemptées en cas d'indisponibilité pendant les périodes de pointe
Le projet de règles définit les modalités de certification des interconnexions, le calcul des revenus des gestionnaires d'interconnexion ainsi que les pénalités potentielles en cas d'indisponibilité des interconnexions lors des périodes de pointe.
La contribution à la sécurité d'approvisionnement de chaque interconnexion, régulée ou exemptée, est déterminée en fonction de la contribution du pays en question et de la capacité maximale de transit de l'interconnexion. La disponibilité de l'interconnexion est par la suite contrôlée en relevant les capacités commerciales d'import offertes au marché en période de tension. Dans le cas où la disponibilité de l'interconnexion ne serait pas cohérente avec l'engagement du gestionnaire (procédure simplifiée) ou avec le nombre de ticket d'accès vendus (procédure approfondie), des pénalités s'appliquent proportionnellement à l'écart observé. Les modalités de calcul de ces pénalités sont adaptées à la procédure engagée sur la frontière.
Ces dispositions ne posent pas de difficulté majeure aux acteurs. Certains d'entre eux insistent néanmoins sur l'importance que revêtiront les conventions qui devront être signées entre RTE et les GRT étrangers.
La CRE considère que l'ensemble de ces modalités déclinent les orientations prévues par le décret et les accueille favorablement. Notamment, le calcul de la disponibilité des interconnexions et les pénalités prévues par les règles permettent effectivement de rémunérer de manière non discriminatoire les gestionnaires d'interconnexion régulée et exemptée. Ces dispositions envoient par ailleurs une incitation économique aux interconnexions afin qu'elles soient disponibles lors des périodes de pointe aussi bien dans la procédure approfondie que simplifiée.
Dans son avis du 27 septembre 2018 sur le projet de décret relatif au mécanisme de capacité, la CRE soulignait qu'« Afin d'apporter suffisamment de visibilité aux acteurs, […] il est nécessaire que RTE fasse le plus de transparence possible sur ses études probabilistes, tant du point de vue méthodologique que des hypothèses sur lesquelles elles s'appuient ».
La CRE constate que le projet de règles de RTE ne détaille pas, à ce stade, les hypothèses et méthodologies sous-jacentes au calcul des contributions par frontière et qu'un effort de transparence doit être réalisé sur ce point (cf. paragraphe 3 de la présente délibération).
2.2. Définition des modalités des appels d'offres pluriannuels pour les nouvelles capacités
La proposition de règles intègre les modalités d'organisation des appels d'offres de long terme dédiés aux nouvelles capacités sur lesquels les autorités françaises s'étaient engagées auprès de la Commission européenne. RTE propose de définir dans le projet de règles les éléments constituant le cahier des charges des appels d'offres, la méthode de sélection des lauréats ainsi que les modalités des règlements financiers en lien avec le dispositif.
L'appel d'offres portera sur une durée de contractualisation de 7 ans et sera organisé par le ministre chargé de l'énergie 4 ans avant le début de la période d'engagement. Le processus de qualification des capacités pouvant participer à l'appel d'offres, prévu dans le projet de règles, est conforme aux conditions d'éligibilités définies dans le décret relatif au mécanisme de capacité du 15 novembre 2018.
La sélection des lauréats s'effectue à partir d'une courbe de demande administrée approuvée par le ministre chargé de l'énergie et la CRE. Cette courbe est construite en plusieurs étapes par RTE : (1) une courbe simulée est calculée par RTE, reflétant le bénéfice pour la collectivité de l'introduction de nouvelles capacités dans le système électrique français ; (2) la courbe ainsi modélisée est recalée sur la meilleure vision à date du prix de la capacité pour le futur, reflétée par une moyenne pondérée des prix des enchères de capacité précédant l'appel d'offres et portant sur les années de livraisons à venir ; (3) la courbe peut alors éventuellement intégrer un coefficient d'abattement afin d'« accroitre la part des consommateurs dans le bénéfice pour la collectivité ».
Enfin, le projet de règles précise les différents flux financiers associés au dispositif. La rémunération des lauréats, fondée sur l'utilisation de « contrats pour différence » en capacité, est assurée par les acteurs obligés au prorata de leur obligation.
La CRE considère que l'ensemble de ces modalités décline les orientations prévues par le décret et les accueille favorablement.
Les remarques des acteurs lors de la consultation portent essentiellement sur la transparence dans la construction de la courbe de demande administrée.
Dans son avis du 27 septembre 2018 sur le projet de décret relatif au mécanisme de capacité, la CRE soulignait que la courbe simulée dans la première étape est la clé de voute du dispositif et que sa construction « devra faire l'objet du maximum de transparence afin d'éviter tout effet « boîte noire » ».
La CRE constate que le projet de règles de RTE ne détaille pas, à ce stade, les hypothèses et méthodologies sous-jacentes à la construction de la courbe de demande administrée et qu'un effort de transparence doit être réalisé sur ce point (cf. paragraphe 3 de la présente délibération).
2.3. Adaptation du cadre pour répondre aux nouveaux enjeux du système électrique
RTE a profité de la révision des règles pour introduire des modalités en lien avec les évolutions du système électrique français. Ces nouvelles modalités ont fait l'objet d'une concertation spécifique avec les acteurs.
Les modifications portent en premier lieu sur l'autoconsommation, qui n'est actuellement pas encadrée par les règles du mécanisme de capacité. La proposition de règles définit explicitement les niveaux d'obligation des consommateurs participant à une opération d'autoconsommation collective ainsi que les modalités de certification des capacités des producteurs associés. Concernant l'autoconsommation individuelle, la CRE considère que, dans le cas d'une installation de puissance installée inférieure ou égale à 3 kW, le volet capacitaire devrait être traité en cohérence avec ce que prévoit l'article L. 315-5 du code de l'énergie pour les surplus de production. Ainsi, si l'installation ne valorise pas ses surplus auprès d'un tiers, ils viendraient en déduction de l'obligation de capacité portant sur le gestionnaire de réseau de distribution concerné au titre de ses pertes électriques.
RTE introduit par ailleurs des modalités propres au stockage par batteries. Dans le cadre actuel, les capacités de stockage pouvaient se certifier au titre de leur injection, mais ne disposaient pas de modalités de certification et de contrôle spécifiques (à l'exception des STEP). RTE propose la création d'une filière de production « batterie » disposant de paramètres de certification propres (par exemple, le tunnel de certification) et de modalités de contrôle ad hoc sur les Services Système Fréquence, permettant un traitement plus adapté de ce type de capacités.
En rapport avec le déploiement progressif des systèmes de comptage évolué et le basculement de sites d'un profilage statique à un profilage dynamique, le projet de règles définit la méthodologie de détermination des gradients des sous-profils dynamiques nécessaires au calcul de l'obligation des clients profilés. Ces gradients de sous-profils seront publiés, pour une année de livraison AL, sur le portail d'Enedis avant le 31 janvier AL+1.
Les acteurs n'émettent aucune réserve à ces dispositions. La CRE accueille favorablement ces mesures qui viennent compléter le cadre existant.
2.4. Amélioration résultant du retour d'expérience mené depuis le démarrage du dispositif
Depuis le démarrage du dispositif, RTE a mené plusieurs groupes de travail, qui ont permis de construire un retour d'expérience des acteurs sur l'ensemble du dispositif.
Le projet de règles intègre un certain nombre de simplifications et d'améliorations du dispositif, qui sont le résultat de ce retour d'expérience. Ces évolutions comprennent, notamment, un allègement du processus d'approbation de certains paramètres techniques, la possibilité, pour les acteurs obligés, de faire appel à des mandataires, l'introduction de modalités adaptées aux entreprises locales de distribution de taille modeste pour la certification des capacités sur leur zone de desserte, la précision du cadre de rattachement des sites aux acteurs obligés, etc.
Ces modalités répondent aux besoins exprimés par les acteurs, qui les soutiennent dans leur grande majorité, et sont accueillies favorablement par la CRE.
2.5. Actualisation des paramètres du dispositif
Les règles du mécanisme de capacité définissent les paramètres techniques permettant le calcul de l'obligation des acteurs obligés et la certification des capacités des exploitants.
Ces paramètres sont, pour la plupart, issus de calculs menés par RTE sur la base de simulations d'équilibres offre - demande permettant de mesurer la contribution à la réduction du risque de défaillance des différentes capacités et la contribution au risque de défaillance des consommateurs.
Le présent projet de règles introduit des évolutions, pour les années 2020 et suivantes, de plusieurs paramètres : température extrême de référence, coefficients de sécurité ou encore coefficient d'abattement pour la filière nucléaire.
La CRE souligne que les évolutions de ces paramètres d'année de livraison en année de livraison font partie du fonctionnement normal du mécanisme de capacité, lui permettant de tenir compte des variations dans le temps des sous-jacents au système électrique (parc installé en France, projection des équilibres offre-demande des années futures,…).
Certaines mises à jour de paramètres dans le projet de règles n'ont, néanmoins, jamais été évoquées en groupe de travail avant la consultation sur le projet de règles et ont un impact non négligeable sur le mécanisme. Un grand nombre d'acteurs regrettent, d'ailleurs, de ne pas disposer des éléments nécessaires à la compréhension des évolutions de certains paramètres. Ces évolutions soulèvent ainsi la question de la transparence (cf. paragraphe 3 de la présente délibération).
3. Un important besoin de transparence
La CRE considère, dans le prolongement de ce qu'elle a déjà souligné dans son avis sur le décret (3), qu'il est indispensable que la transparence sur le calcul et la définition de l'ensemble des paramètres clés du mécanisme soit accrue.
A ce titre, la CRE estime notamment que, malgré des efforts de pédagogie de RTE au travers de la présentation des grands principes méthodologiques de ses calculs et du groupe de travail qui a eu lieu courant 2018, plus de transparence doit être faite sur les hypothèses et calculs sous-jacents à l'établissement des différents paramètres, concernant notamment :
- le calcul des contributions, frontière par frontière, prises en compte dans le mécanisme ;
- la définition de l'ensemble des paramètres de certification et de calcul d'obligation du mécanisme, comprenant le coefficient de sécurité, les coefficients de filière ou encore la température extrême de référence ;
- la construction de la courbe de demande administrée sur laquelle les appels d'offres pluriannuels s'appuieront.
La CRE considère que cette transparence est indispensable pour permettre aux acteurs de connaître l'ensemble des sous-jacents au marché des garanties de capacité et de renforcer leur confiance dans les hypothèses retenues par RTE.
En conséquence, la CRE estime qu'il est indispensable :
- de préciser dans les règles que toute évolution future des paramètres devra être accompagnée d'un rapport détaillant les méthodes et les hypothèses utilisées par RTE dans ses calculs, après avoir fait l'objet d'une concertation préalable avec les acteurs ;
- de préciser dans les règles que la courbe de demande administrée sur laquelle la CRE sera saisie devra être accompagnée d'un rapport détaillant sa méthode de construction et les hypothèses retenues ;
- d'organiser, au cours du premier trimestre de l'année 2019, un partage avec les acteurs de marché des hypothèses ayant conduit à la révision des paramètres proposés dans le présent projet de règles au travers, par exemple, d'un groupe de travail ad hoc.
Avis de la CRE
La Commission de régulation de l'énergie (CRE) a été saisie pour avis par RTE, le 10 décembre 2018, d'une proposition de règles du mécanisme de capacité, en application de l'article R. 335-2 du code de l'énergie.
Le projet de règles, en plus de définir le cadre pratique permettant la prise en compte des capacités transfrontalières et la mise en place d'appels d'offres pluriannuels pour les nouvelles capacités, apporte des évolutions résultant du retour d'expérience de l'ensemble des acteurs sur le fonctionnement du mécanisme.
S'agissant des évolutions proposées permettant la participation transfrontalière et la mise en place d'appels d'offres pluriannuels pour les nouvelles capacités, la CRE considère que les modalités introduites par le projet de règles sont de nature opérationnelle et ne soulèvent pas de difficulté majeure.
S'agissant des évolutions associées aux nouveaux enjeux du système électrique et des modalités de simplification, également de nature plutôt opérationnelles, la CRE accueille favorablement les propositions de RTE.
S'agissant de l'actualisation des paramètres du mécanisme, la CRE prend acte de la proposition de RTE, l'évolution des paramètres d'année de livraison en année de livraison faisant partie du cadre de fonctionnement normal du mécanisme de capacité.
Toutefois, la CRE considère, dans le prolongement de ce qu'elle a déjà souligné dans son avis sur le décret du 15 novembre 2018, qu'il est indispensable que la transparence sur le calcul et la définition de l'ensemble des paramètres clés du mécanisme soit accrue.
En conséquence, la CRE émet un avis favorable au projet de règles sous réserve :
- de préciser dans les règles que toute évolution future des paramètres devra être accompagnée d'un rapport détaillant les méthodes et les hypothèses utilisées par RTE dans ses calculs, après avoir fait l'objet d'une concertation préalable avec les acteurs ;
- de préciser dans les règles que la courbe de demande administrée sur laquelle la CRE sera saisie devra être accompagnée d'un rapport détaillant sa méthode de construction et les hypothèses retenues.
Par ailleurs, la CRE souhaite que RTE organise, au cours du premier trimestre de l'année 2019, un partage avec les acteurs de marché des hypothèses ayant conduit à la révision des paramètres proposés dans le présent projet de règles au travers, par exemple, d'un groupe de travail ad hoc
La présente délibération est publiée sur le site internet de la CRE. Elle est transmise au ministre de la transition écologique et solidaire.