Monsieur le Président de la République,
Ce projet d'ordonnance est pris sur le fondement du V de l'article 47 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.
Il contient, comme prévu par l'habilitation, les mesures :
1° Désignant l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution comme autorité de résolution pour le secteur des assurances et déterminant les règles de la gouvernance correspondante,
2° Permettant à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution :
a) D'exiger, en tant que de besoin, des organismes et des groupes d'assurance soumis à son contrôle l'établissement de plans préventifs de rétablissement et d'établir elle-même des plans préventifs de résolution ;
b) D'enjoindre à ces organismes et groupes d'assurance de prendre des mesures destinées à supprimer les obstacles à leur résolution identifiés à partir des plans préventifs de rétablissement et des plans préventifs de résolution ;
3° Définissant les conditions d'entrée en résolution pour les organismes et groupes d'assurance et précisant ses conséquences juridiques, en veillant à la protection de la stabilité financière, des deniers publics, de la continuité des fonctions critiques des organismes et groupes d'assurance et des droits des souscripteurs et bénéficiaires des garanties ;
4° Permettant à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution de décider, dans le cadre de procédures de résolution d'organismes et de groupes d'assurance, de la mise en place d'un établissement-relais ou d'une structure de gestion de passifs chargés de recevoir tout ou partie des engagements et des actifs des organismes et des groupes d'assurance soumis à cette procédure, dans des conditions permettant de garantir à ces derniers une juste et préalable indemnisation ;
5° Imposant que les modalités de détermination de la rémunération des dirigeants effectifs d'organismes et de groupes d'assurance prévoient les conditions dans lesquelles les éléments de rémunération variable, y compris les éléments de rémunération attribués mais non versés, et les indemnités ou avantages dus ou susceptibles d'être dus en raison de la cessation ou du changement de fonctions de ces personnes, peuvent être réduits ou annulés en cas de mise en œuvre de mesures de résolution ;
6° Adaptant aux situations de résolution les conditions dans lesquelles l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution est susceptible de recourir aux pouvoirs de police administrative prévus aux articles L. 612-33 et L. 612-34 du code monétaire et financier.
Cette ordonnance prévoit de doter les autorités publiques de nouveaux pouvoirs et outils, afin de mieux prévenir les défaillances d'organismes ou de groupes d'assurance et d'en minimiser les conséquences négatives éventuelles. Ce dispositif permettra au collège de résolution de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) de disposer de pouvoirs rapides et accrus auprès des assureurs en difficulté, de manière à prévenir les conséquences négatives pour les assurés, la stabilité financière, l'économie ou les finances publiques, d'une éventuelle faillite dans le secteur. Ce régime est à l'image de celui prévu par l'ordonnance n° 2015-1024 du 20 août 2015 pour les établissements de crédit et les entreprises d'investissement mais il diffère de ce dernier sur certains éléments importants pour prendre en compte les spécificités de l'activité d'assurance.
L'ordonnance prévoit en premier lieu que des mesures de prévention des crises soient mises en place : des plans préventifs de rétablissement et des plans préventifs de résolution devront être préparés. Ces plans identifieront les mesures susceptibles d'être prises soit à l'initiative des organismes ou des groupes d'assurance, soit à l'initiative du collège de résolution de l'ACPR, pour faire face à la situation où l'une de ces entités ou un groupe rencontrerait des difficultés. De sorte à limiter l'impact sur les organismes et groupes disposants de faibles moyens, il est prévu que seuls les organismes et groupes les plus importants ou sensibles soient soumis à ce dispositif préventif. Dans le cadre de l'élaboration de ces plans, le collège de résolution devra évaluer les obstacles à la mise en œuvre des pouvoirs de résolution à l'encontre d'une entité et pourra lui demander de modifier son activité ou son organisation pour lever ces obstacles. L'ordonnance prévoit également des mesures d'intervention précoce lorsqu'un organisme ou un groupe fait face à des difficultés. Le collège de résolution aura alors la possibilité de demander l'inscription dans le plan ou programme de rétablissement de l'organisme ou du groupe de mesures que l'organisme ou le groupe avait de lui-même prévu de prendre dans son plan préventif de rétablissement. De plus, les organismes et les groupes devront s'assurer que la rémunération variable et non encore versée des dirigeants puisse être modulée en cas d'ouverture d'une procédure de résolution.
L'ordonnance prévoit, en second lieu, des mesures de gestion des crises : le collège de résolution de l'ACPR appliquera les mesures de résolution lorsque l'entité est défaillante ou que la défaillance apparaît inévitable à moyen terme (selon la norme de la directive dite « Solvabilité II »), qu'il n'existe pas de solution alternative pour l'éviter, que cela est nécessaire au regard de l'intérêt général et que l'actif net de l'organisme ou du groupe d'assurance est positif, de sorte à ne pas à avoir à répartir de pertes. Dans une telle hypothèse, l'autorité de résolution est investie de pouvoirs étendus et auxquels elle peut recourir dans des délais plus courts que les pouvoirs déjà détenus par l'ACPR. Ces mesures permettent de nommer un administrateur de résolution, limiter ou suspendre certaines opérations et restructurer l'activité de l'assureur par moyens étendus de cessions de portefeuilles d'engagements d'assurance. Ces mesures de restructuration doivent permettre de réduire les engagements portés pas l'assureur en limitant les impacts négatifs pour l'économie et destructeurs de valeur d'une liquidation judiciaire tout en respectant le principe de juste et préalable indemnisation de la personne en résolution. L'ACPR pourra ainsi prononcer le transfert de tout ou partie du portefeuille de l'assureur en résolution à l'issue d'une procédure plus rapide que ce qui est déjà prévu à l'article L. 612-33 du code monétaire et financier. Un établissement-relais pourra également être mis en place pour permettre la reprise temporaire de tout ou partie des engagements d'assurance, en l'attente d'une acquisition pérenne par un assureur solvable. Enfin, une structure de gestion de passifs, sous forme d'une fiducie, pourra héberger des engagements d'assurance gérés de façon extinctive par un ou plusieurs assureurs qui, en tant que fiduciaires, les gèreront et dont ils porteront la responsabilité financière.
Le projet d'ordonnance est composé de trois chapitres, le premier relatif aux dispositions permettant la désignation de l'ACPR comme autorité de résolution en assurance, la deuxième introduisant un régime de résolution en assurance dans le code des assurances et le troisième permettant d'assurer la coordination avec le code monétaire et financier, le code de la mutualité et le code de la sécurité sociale.
Le chapitre Ier modifie le code monétaire et financier. L'article 1er prévoit, au 1° et au 4°, d'étendre la compétence de l'ACPR à la résolution dans le secteur de l'assurance. Le 2° et le 3° prévoient que le collège de résolution de l'ACPR est adapté et élargi pour lui permettre d'assurer ses nouvelles missions dans le domaine de l'assurance. Enfin, il est prévu au 5° que les fonds de garantie destinés à pallier à la défaillance d'un organisme d'assurance puissent être consultés par le collège de résolution.
Le chapitre II crée, au sein du titre Ier du livre III du code des assurances, à l'article 2 de l'ordonnance, un nouveau chapitre II regroupant les dispositions relatives aux régimes de résolution en assurance. Ce nouveau chapitre comporte sept sections.
La section 1 de ce nouveau chapitre regroupe les dispositions générales relatives au champ d'application du régime de résolution, à l'introduction de la notion de « fonctions critiques » et à la prise en compte des spécificités de l'organisme par les collèges de supervision et de résolution dans leur action.
La section 2 est consacrée aux dispositions relatives à l'élaboration, l'évaluation et la mise en œuvre des plans préventifs de rétablissement. Il est prévu que les organismes ou les groupes dépassant une certaine taille soient astreints à la préparation d'un plan préventif de rétablissement, la limite de taille devant être fixée par voie réglementaire. Il est également prévu que les organismes ou groupes présentant un risque particulier puissent être désignés par le collège de résolution, à l'issue d'une procédure contradictoire, pour être astreints au même dispositif. Cette section précise également la nature des mesures que doivent prévoir ces plans qui devront être actualisés régulièrement et qui seront soumis au Collège de résolution.
La section 3 prévoit les dispositions relatives à l'élaboration des plans préventifs de résolution. Ces plans décrivent les mesures qu'est susceptible de prendre le collège de résolution pour faire face à la défaillance de ces entités ou du groupe auquel elles appartiennent tout en assurant, dans la mesure du possible, le maintien des fonctions dites « critiques ». Ces plans doivent être établis et actualisés régulièrement par le collège de résolution pour chaque assureur soumis à la préparation de plans préventifs de rétablissement. Il est enfin prévu qu'une synthèse de ce plan soit communiquée à l'organisme ou au groupe concerné.
La section 4 prévoit que, lors de l'élaboration ou de l'actualisation du plan préventif de résolution, le collège de résolution doit s'assurer qu'il n'existe pas d'obstacles à la mise en œuvre des mesures qui y figurent ; il s'agit d'apprécier la « résolvabilité » des entités ou des groupes. Si tel est le cas, il peut demander à l'entité de prendre des mesures correctrices. Si ces obstacles demeurent, le collège de résolution peut enjoindre à l'entité, au terme d'une procédure contradictoire, de prendre des mesures utiles à la levée des obstacles à la résolution.
La section 5 complète les dispositions relatives aux mesures de prévention et encadre la portée du régime de résolution. Elle prévoit notamment que la résolution ne permet pas de porter atteinte aux contrats mais que le dispositif de rémunération des dirigeants effectifs doit prévoir la suspension des certains éléments variables en cas de recours à une procédure de résolution. Cette section prévoit également les conditions dans lesquelles des mesures d'intervention précoces peuvent être prises en s'inscrivant dans le cadre du régime européen Solvabilité II. Lorsqu'un organisme ou un groupe sera contraint de produire un plan ou un programme de rétablissement, l'ACPR pourra lui enjoindre d'y faire figurer certaines mesures qu'il avait prévu lui-même dans son plan préventif de résolution. Il est disposé que ces mesures ne puissent affecter les contrats auxquels l'assureur est partie et que la rémunération variable mais non encore versée des dirigeants prévoie les conditions dans lesquelles elle peut être réduite ou annulée en cas de mise en œuvre de mesures de résolution.
La section 6 concerne les dispositions relatives à la procédure de résolution. Elle est constituée de 6 sous-sections qui détaillent les outils à la disposition du collège de résolution dans le cadre de la gestion de crise et les conditions mises à leur recours.
La sous-section 1 prévoit les conditions d'ouverture d'une procédure de résolution. Les pouvoirs de résolution peuvent être utilisés lorsqu'un organisme ou un groupe est défaillant, c'est-à-dire qu'aucune mesure alternative n'est suffisante pour assurer sa viabilité dans un délai raisonnable, lorsque la résolution apporte un bénéfice par rapport à la liquidation au regard des objectifs de la résolution qui concourent à la stabilité financière et à la stabilité de l'économie, et lorsque l'assureur dispose de suffisamment d'actifs pour couvrir ses créances au sens de la norme Solvabilité II.
La sous-section 2 précise certaines dispositions générales relatives à la mise en œuvre d'une mesure de résolution. Les objectifs de la résolution y sont ainsi explicités, ainsi que le principe du maintien de l'exécution des contrats et l'impossibilité d'opposer au collège de résolution des dispositions ou stipulations dont l'application aurait pour effet de faire obstacle à une mesure de résolution.
Si les conditions sont réunies pour l'ouverture d'une procédure de résolution, le collège de résolution peut ainsi décider d'appliquer plusieurs types de mesures, seules ou conjointement, en fonction de la situation : limitation ou suspension de certaines opérations, cession de portefeuille d'engagements d'assurance à un autre assureur ou par le biais de la mise en place d'un établissement-relais ou d'une structure de gestion de passif, injonction à un organisme d'assurance de transformer sa forme juridique. D'une manière générale, il serait amené à prendre le contrôle de l'entité en résolution ; il pourrait nommer un administrateur spécial agissant sous sa responsabilité et disposant de l'ensemble des prérogatives des organes sociaux de l'entité, y compris celles dévolues aux assemblées générales. Ces mesures sont regroupées dans les sous-sections allant de 3 à 5.
La sous-section 3 aménage les pouvoirs de police de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution en tant qu'autorité de résolution. L'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution pourra notamment nommer en cas d'intervention précoce un administrateur temporaire. Ce dernier pourra être investi d'un mandat plus ou moins étendu allant de l'assistance au remplacement des organes de direction. Il est également prévu un dispositif de transfert d'office de portefeuille de contrats d'assurance, plus rapide que celui existant déjà dans le code monétaire et financier et qui permet lui aussi le respect du principe de juste et préalable indemnisation.
La sous-section 4 permet la mise en place d'un établissement relais qui prendra la forme d'une entreprise d'assurance à laquelle un portefeuille de contrats d'assurance pourra être transféré en vue de la reprise ultérieure par un autre assureur.
La sous-section 5 permet la mise en place d'une structure de gestion de passifs qui pourra permettre la reprise par un ou plusieurs assureurs d'un portefeuille de contrats en gestion extinctive dont ils assureront la gestion et dont ils seront caution financière. Il est prévu que cette structure prenne la forme d'une fiducie dont l'assureur en résolution est le constituant et dont le rôle de fiduciaire est confié à une entreprise d'assurance tierce qui assure la gestion et la caution financière des risques liés à ces engagements. Ces structures bénéficieront d'un traitement prudentiel adapté à l'assainissement de la personne en résolution et qui sera précisé par des mesures réglementaires.
La sous-section 6 prévoit des obligations de procédure et du respect des droits de recours. Il est prévu que les cessions de titres de capital soient réalisées au meilleur prix et selon une procédure ouverte, transparente et non discriminatoire. Dans le cadre d'un transfert de contrats, le collège de résolution peut imposer la mise en place d'une assistance entre la cédante et l'assureur qui reprendra la gestion de ces engagements. Sont également prévues des mesures de protection des contrats de garantie et de notification au cours d'une procédure de résolution. Les droits de recours restent ouverts contre les décisions prises par le collège de résolution sans que leur annulation n'affecte la validité des actes pris pour leur application lorsque leur remise en cause est de nature à porter atteinte aux intérêts des tiers.
La section 7 permet la coopération et l'échange d'informations. Elle fixe notamment les règles de confidentialité et d'échange d'informations qui s'appliquent dans le cadre de l'exercice des prérogatives ou compétences conférées aux autorités intervenant en application de la section 4. Ces règles sont également applicables aux personnes susceptibles d'acquérir ou de se voir transférer tout ou partie des actifs, droits ou obligations d'une entité faisant l'objet de mesures de résolution.
Le chapitre III adapte les dispositions du code des assurances (article 3), du code de la mutualité (article 4) et du code de la sécurité sociale (article 5) concernant les mesures d'assainissement, les conséquences d'un retrait d'agrément et les recours aux fonds de garantie contre les défaillances des organismes d'assurance. Ces mesures de coordination visent notamment à permettre temporairement et à des fins d'assainissement la poursuite de l'activité d'un assureur en résolution dont l'agrément devrait être retiré sinon.
Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.