Reprise en lecture définitive des amendements adoptés par le Sénat.
Le projet de loi relatif à la délimitation des régions, adopté le 17 décembre 2014 en lecture définitive par l'Assemblée nationale, a fait l'objet de deux saisines du Conseil constitutionnel, de la part de plus de soixante députés et sénateurs.
La saisine émanant des sénateurs comporte un grief tiré de la méconnaissance de la procédure parlementaire, qui porte sur la reprise éventuelle, en lecture définitive, d'amendements adoptés par le Sénat en nouvelle lecture. Ce point appelle les observations suivantes.
La procédure de la lecture définitive par l'Assemblée nationale est encadrée par les dispositions de l'article 45, alinéa 4, de la Constitution et de l'article 114, alinéa 3, du règlement de l'Assemblée (1).
De ces dispositions, conjuguées à la pratique et à la jurisprudence constitutionnelle, il a été, jusqu'à présent, déduit les règles suivantes :
1. Dans le cadre d'une lecture définitive, l'Assemblée nationale ne délibère pas sur la base d'un texte élaboré par la commission ; cette dernière se borne à choisir, s'il y a lieu, le texte sur lequel l'Assemblée statuera.
2. Seuls les amendements votés par le Sénat au stade de la nouvelle lecture sont susceptibles d'être repris par l'Assemblée nationale en lecture définitive.
3. La référence aux amendements adoptés par le Sénat exclut les amendements adoptés en commission.
4. La possibilité de reprendre, en lecture définitive, un amendement adopté par le Sénat est ouverte à la commission, au Gouvernement, mais aussi aux députés à titre individuel.
5. Aucun amendement adopté par le Sénat en nouvelle lecture ne peut être repris si, après son adoption, le texte a fait l'objet d'un rejet d'ensemble.
C'est donc le troisième des cinq points précités qui est aujourd'hui remis en cause dans la saisine des sénateurs. Ceux-ci estiment que la nouvelle rédaction de l'article 42 de la Constitution, qui prévoit, depuis 2008, que la discussion des textes, à l'exception de certains projets spécifiques, porte, en séance, sur le texte adopté par la commission, doit conduire à élargir aux amendements adoptés en commission et intégrés dans le texte débattu en séance la notion d'amendements adoptés par le Sénat en nouvelle lecture. Ainsi, s'agissant du texte relatif aux régions, ils font valoir que les treize amendements adoptés par la commission des lois du Sénat au stade de la nouvelle lecture et intégrés au texte débattu en séance auraient dû pouvoir être repris, à l'instar de l'unique amendement adopté en séance, au stade de la lecture définitive de l'Assemblée nationale.
La question de l'impact de la réforme constitutionnelle sur la procédure de la lecture définitive a bien été vue par l'Assemblée nationale dès les premiers cas de lecture définitive postérieurs à cette réforme. Faute de pouvoir disposer de l'interprétation du Conseil constitutionnel, seule autorité dont les décisions s'imposent, elle a retenu une pratique, dont elle a informé le Sénat comme le Gouvernement, afin qu'ils puissent adapter leur propre pratique dans l'hypothèse où ils souhaiteraient qu'un amendement adopté par le Sénat puisse être soumis à l'Assemblée nationale en lecture définitive.
L'interprétation de l'Assemblée, approuvée par le secrétariat général du Gouvernement, si elle a été contestée par le président du Sénat dans une lettre du 13 mars 2011, n'a pas soulevé de difficulté particulière jusqu'à l'examen du projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.
L'interprétation des requérants, qui remet en cause la pratique observée depuis la révision constitutionnelle de 2008, ne saurait être retenue.
1. Elle ne prend pas en compte la nature particulière de la procédure prévue par l'article 45, alinéa 4, de la Constitution :
La lecture définitive n'est pas une lecture supplémentaire permettant d'aboutir à un texte commun, mais une procédure spécifique destinée à permettre de résoudre un conflit entre le Sénat et l'Assemblée en donnant à cette dernière la prérogative essentielle de disposer du dernier mot.
Il en résulte nécessairement que la nouvelle lecture qui précède la lecture définitive par l'Assemblée nationale est également d'une nature spécifique. Comme en atteste la rédaction de l'article 45, alinéa 4, précité, elle ne constitue pas une étape supplémentaire de la navette en vue d'élaborer une rédaction commune des dispositions restant en discussion, mais la première phase de la procédure du dernier mot. Elle ne place d'ailleurs pas les assemblées sur le même plan : l'Assemblée nationale adopte une version du texte qui a vocation à lui être soumis en vue de devenir le texte définitif, alors que le Sénat, sauf s'il adopte conforme le texte voté par l'Assemblée en nouvelle lecture (hypothèse rare mais qui s'est déjà produite et qui clôt la procédure) ou bien le rejette, ne peut qu'adopter des amendements qui pourront, éventuellement, être repris dans le cadre de la lecture définitive. Ce n'est pas en effet un texte modifié par des amendements qui est soumis à l'Assemblée en lecture définitive, mais le dernier texte adopté par elle. On peut d'ailleurs légitimement s'interroger sur la logique de l'adoption d'un texte par les commissions du Sénat au stade de la nouvelle lecture.
2. Elle n'est pas conforme à la lettre de la Constitution et ne correspond pas aux conditions spécifiques dans lesquelles s'opèrent les lectures définitives :
Ni l'article 45 de la Constitution, ni l'article 114 du règlement n'ont été modifiés, en 2008-2009, pour coordination avec le nouvel article 42. La Constitution ne fait référence qu'à des « amendements adoptés par le Sénat » et le règlement qu'à des amendements « votés » par lui, et nullement à des amendements adoptés par les commissions ou aux rédactions résultant de leurs délibérations (2).
Les lectures définitives sont toujours rapides et doivent pouvoir se dérouler dans des conditions de totale sécurité juridique : la reprise d'amendements adoptés en commission au Sénat puis intégrés dans le texte de la commission, lui-même, éventuellement, amendé de nouveau en séance publique, serait une opération de reconstruction a posteriori aléatoire, voire même impossible dans la mesure où il pourrait se révéler extrêmement difficile de déterminer « l'amendement adopté par le Sénat » susceptible d'être repris.
3. Elle ne conduit pas à restreindre le droit d'amendement :
On doit souligner, pour finir, que l'interprétation retenue par l'Assemblée nationale ne peut être considérée comme restreignant le droit d'amendement. Les sénateurs peuvent examiner les amendements qu'ils souhaitent, en commission ou en séance, avec la seule contrainte, s'ils ont pour objectif que ces amendements puissent être repris en lecture définitive, de ne les adopter qu'en séance publique.
Dès lors, le droit d'amendement des députés n'est limité que par le choix que fait sciemment le Sénat d'adopter ou non un amendement en séance.
En l'espèce, on relèvera que les amendements adoptés en commission par le Sénat avaient déjà été défendus à six reprises à l'Assemblée en première, deuxième et nouvelle lectures, en commission puis en séance et avaient été systématiquement rejetés. Il ne semble pas que la logique de l'article 45 de la Constitution soit de permettre que de tels amendements soient une fois de plus soutenus en nouvelle lecture et le fait qu'ils n'aient pu l'être ne peut donc constituer une méconnaissance du droit d'amendement.

        (1) L'article 45, alinéa 4, de la Constitution dispose que : « Si la commission mixte ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun ou si ce texte n'est pas adopté dans les conditions prévues à l'alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l'Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement. En ce cas, l'Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat. » L'article 114, alinéa 3, du réglement de l'Assemblée prévoit que : « La commission saisie au fond détermine dans quel ordre sont appelés respectivement le texte de la commission mixte et le dernier texte voté par l'Assemblée nationale, modifié, le cas échéant, par un ou plusieurs des amendements votés par le Sénat. »
        (2) Les rédactions résultant des délibérations des commissions ne peuvent pas être considérées comme des amendements. JI est significatif de relever que, dans le règlement de l'Assemblée nationale, les références aux « amendements » des commissions ont été adaptées lorsqu'il est apparu nécessaire de tenir compte du fait qu'ils sont désormais intégrés dans les textes adoptés par celles-ci. Ainsi, en matière de recevabilité financière, l'article 89, alinéa 4, dispose, désormais, que : « Les dispositions de l'article 40 de la Constitution peuvent être opposées à tout moment aux propositions de loi et aux amendements, ainsi qu'aux modifications apportées par les commissions aux textes dont elles sont saisies, par le Gouvernement ou par tout député ».