Après en avoir délibéré le 21 avril 2015,
1. Introduction
1.1. Sur le dispositif de financement du service universel
L'article L. 35-3 du CPCE définit le dispositif de financement du coût net imputable aux obligations de service universel.
Les méthodes de calcul de ce coût net sont fixées par les articles R. 20-31 à R. 20-39 du CPCE. Ces méthodes sont précisées par des règles qui, en application des dispositions de l'article R. 20-40 du CPCE, doivent être publiées par l'Autorité. Les règles employées pour le calcul du coût définitif du service universel pour l'année 2013 ont été adoptées par l'Autorité, à l'issue d'une consultation publique menée du 25 octobre au 24 novembre 2014, dans sa décision n° 2014-1444 du 4 décembre 2014.
La présente décision a pour objet d'évaluer le coût net définitif des obligations de service universel pour l'année 2013.
1.2. Sur la procédure suivie par l'Autorité
Les informations nécessaires à l'évaluation du coût des composantes de service universel pour le calcul du coût définitif du service universel pour l'année 2013 ont été fournies par Orange et PagesJaunes.
La comptabilité de la société Orange utilisée pour le calcul du coût net des obligations de service universel a été auditée par un organisme indépendant désigné par l'Autorité dans la décision n° 2014-0592 en date du 20 mai 2014, en application du I de l'article L. 35-3 du CPCE. L'audit a porté sur les données de coûts et de recettes des services pris en compte pour l'évaluation du coût des obligations de service universel ainsi que sur les méthodes de collecte des données relatives aux caractéristiques du réseau et aux trafics, issues du système d'information d'Orange. Le rapport d'audit correspondant a été remis à l'Autorité le 6 février 2015.
De même, la comptabilité de la société PagesJaunes utilisée pour le calcul du coût net de la composante publiphonie du service universel a été auditée par un organisme indépendant désigné par l'Autorité dans la décision n° 2015-0109 en date du 3 février 2015. Le rapport d'audit correspondant a été remis à l'Autorité le 25 mars 2015.
Parallèlement à ces travaux, l'Autorité a réalisé une notice de déclaration du chiffre d'affaires pertinent pour le calcul des contributions définitives au fonds de service universel pour l'année 2013. Cette notice de déclaration a été adoptée dans la décision n° 2014-0885 du 2 septembre 2014.
Enfin, l'Autorité a fixé, dans sa décision n° 2013-0001 du 29 janvier 2013, la valeur du taux de rémunération du capital pour 2013 prévu par l'article R. 20-37 du CPCE. La valeur du taux de rémunération du capital est fixée à 9,5 %.
2. Evaluation des coûts nets des composantes du service universel
2.1. Evaluation du coût net des obligations tarifaires correspondant aux obligations de péréquation géographique
Le coût net définitif des zones non rentables pour l'année 2013, conformément aux règles adoptées par l'Autorité dans la décision n° 2014-1444, avant prise en compte des avantages immatériels, s'élève à 6,9 millions d'euros, représentant 742 475 lignes analogiques, soit 5,76 % du nombre de lignes principales analogiques, situées dans les zones locales ayant moins de 18,65 habitants au km2.
2.2. Evaluation du coût net de l'obligation d'offrir des tarifs spécifiques à certaines catégories d'abonnés en vue de leur assurer l'accès au service téléphonique
L'offre de tarifs spécifiques prévue par l'article R. 20-34 du CPCE a été mise en œuvre le 1er juillet 2000. Les bénéficiaires potentiels qui reçoivent une attestation envoyée par leur organisme social (Caisse nationale d'allocations familiales, Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce ou Caisse centrale de mutualité sociale agricole) la renvoient à l'organisme prestataire de la réduction sociale tarifaire s'ils souhaitent bénéficier du dispositif.
La réduction sur la facture téléphonique consentie par Orange s'élève, en 2013, à 10,04 euros toutes taxes comprises par mois et par bénéficiaire. Dans le cadre de l'évaluation du coût net du service universel, le montant pris en compte pour la compensation d'Orange est de 4,21 euros hors taxes par mois et par bénéficiaire sur l'année 2013, conformément à l'arrêté susvisé de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi en date du 19 février 2010.
En décembre 2013, 176 711 allocataires bénéficiaient de la réduction tarifaire téléphonique. En décembre 2012, 210 298 allocataires bénéficiaient de cette réduction. Le montant de la compensation d'Orange pour l'année 2013 est 9,7 millions d'euros.
Les coûts de gestion exposés par les organismes sociaux et par le prestataire chargé de la gestion du dispositif de réduction sociale tarifaire s'élèvent à 3,9 millions d'euros en 2013.
Au total, au titre du coût définitif pour l'année 2013, le coût net de la composante des tarifs sociaux, avant prise en compte des avantages immatériels, s'élève à 13,6 millions d'euros. Ce coût net ne dépasse pas le plafond fixé à 0,8 % du chiffre d'affaires du service téléphonique au public de l'année, conformément à l'article R. 20-34 du CPCE.
2.3. Evaluation du coût net des obligations d'assurer la desserte du territoire en cabines téléphoniques installées sur le domaine public
L'évaluation de cette composante est établie conformément aux règles adoptées par la décision n° 2014-1444 de l'Autorité précitée et à partir des comptes d'exploitation de l'activité de publiphonie et du nombre de publiphones par commune, informations fournies par Orange et auditées.
Le coût net définitif de cette composante pour l'année 2013 est de 14,5 millions d'euros avant prise en compte des avantages immatériels. Il est en hausse par rapport à 2012 (13,9 millions d'euros). Il correspond à la prise en compte de 32 591 cabines dans les 27 970 communes dans lesquelles au moins un publiphone est implanté en application des dispositions de l'article R. 20-30-3 du CPCE et pour lesquelles l'activité de publiphonie est déficitaire. Cette hausse de coût net est due à la baisse du chiffre d'affaires des publiphones en raison de la diminution significative du trafic au départ des publiphones entre 2012 et 2013.
2.4. Evaluation du coût net des obligations correspondant à la fourniture d'un service de renseignements et d'un annuaire d'abonnés sous forme imprimée et électronique
Cette composante du service universel se limite depuis 2012 à la fourniture d'un annuaire d'abonnés sous forme imprimée et n'avait pas donné lieu à compensation en 2012.
La société PagesJaunes a été désignée prestataire de cette composante par l'arrêté du 6 décembre 2012 portant désignation de l'opérateur chargé de fournir l'annuaire d'abonnés sous forme imprimée pour l'ensemble du territoire.
Conformément aux règles adoptées par la décision n° 2014-1444 de l'Autorité précitée, en application de l'article R. 20-36 du CPCE, le calcul du coût net de cette composante du service universel part d'un principe de coût net évité, résultant des coûts évités et des recettes perdues par le prestataire dans l'hypothèse où celui-ci ne serait pas soumis à des obligations de service universel.
A ce titre, le coût net de cette composante pour l'année 2013 correspond aux coûts engagés dans les départements non rentables où la société PagesJaunes souhaitait arrêter la publication et la distribution des annuaires imprimés lors de sa candidature pour être désigné opérateur en charge de l'annuaire imprimé mais pour lesquels il a été chargé de fournir le service d'annuaire d'abonnés sous forme imprimée en application de l'arrêté du 6 décembre 2012, à savoir onze départements métropolitains et une collectivité d'outre-mer, diminués des recettes générées sur ces mêmes territoires.
Le coût net définitif de cette composante pour l'année 2013 est de 1 million d'euros avant prise en compte des avantages immatériels.
3. Evaluation des avantages induits par le fait d'être opérateur de service universel
En application de l'article R. 20-37-1 du CPCE, les avantages immatériels comprennent :
- le bénéfice technique et commercial résultant de l'étendue du réseau, par rapport à un opérateur agissant dans les conditions du marché, pour le raccordement de nouveaux abonnés (ubiquité) ;
- le bénéfice lié à l'amélioration dans le temps des capacités économiques d'abonnés bénéficiant du service universel (cycle de vie) ;
- le bénéfice tiré de l'exploitation des données relatives aux abonnés (connaissance du marché) ;
- le bénéfice tiré de l'image de marque associée à la position d'opérateur de service universel.
L'Autorité a mené des travaux sur les avantages immatériels depuis 1998 :
- elle a, en particulier, défini en 1999 une méthode permettant d'évaluer l'avantage lié à l'image de marque ;
- à la suite de l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes C-146/00 en date du 6 décembre 2001, elle a évalué l'ensemble des avantages immatériels pour chaque exercice définitif à compter de l'exercice 1998 ;
- elle a commandé, en 2006 et en 2010, deux études à un consultant indépendant afin de mettre à jour les résultats obtenus pour la valorisation des avantages immatériels ;
- elle a enfin commandé en 2014 une nouvelle étude à un consultant indépendant afin d'évaluer l'évolution du surprix dont bénéficierait Orange au titre de ses missions de service universel.
Les avantages immatériels, prévus par l'article R. 20-37-1 du CPCE ont été évalués conformément aux règles susvisées, et portent en 2013 sur les trois composantes du service universel.
3.1. Le bénéfice technique et commercial résultant de l'étendue du réseau (effet lié à l'ubiquité)
Conformément aux règles adoptées par la décision n° 2014-1444 de l'Autorité précitée, le bénéfice technique et commercial résultant de l'étendue du réseau (effet lié à l'ubiquité) est nul pour l'année 2013.
3.2. Le bénéfice lié à l'amélioration dans le temps des capacités économiques d'abonnés bénéficiant du service universel (effet lié au cycle de vie)
L'effet lié au cycle de vie dans l'évaluation du coût du service téléphonique en 2013 se limite à la valeur du bénéfice tiré de l'offre sociale du service téléphonique. Celle-ci est calculée en fonction du nombre de clients précédemment éligibles à l'offre sociale et bénéficiaires de l'offre qui ne sont plus éligibles et souscrivent à une offre du même opérateur.
Pour 2013, l'Autorité estime à 0,055 million d'euros le bénéfice correspondant au cycle de vie pour la composante « service téléphonique » du service universel.
3.3. Le bénéfice tiré de l'exploitation des données relatives aux abonnés (connaissance du marché)
Conformément aux règles adoptées par la décision n° 2014-1444, l'Autorité estime qu'il ne peut être attribué à Orange un bénéfice tiré de l'exploitation des données relatives aux abonnés différent de zéro.
3.4. Le bénéfice tiré de l'image de marque associée à la position d'opérateur de service universel
Pour la composante « service téléphonique » du service universel, l'Autorité a estimé, dans les règles adoptées par la décision n° 2014-1444, que l'évaluation du bénéfice tiré de l'image de marque n'est plus pertinente en 2013.
De même, pour la composante « publiphonie » du service universel, l'Autorité estime qu'il ne peut être attribué à Orange une image de marque significativement différente de zéro pour l'année 2013.
Pour la composante « annuaire imprimé » du service universel, le bénéfice tiré de l'image de marque est évalué à travers la valeur publicitaire des annuaires imprimés. Les annuaires imprimés présentent en effet sur leur troisième et quatrième de couverture des publicités pour d'autres services de PagesJaunes. L'Autorité évalue à 0,009 million d'euros le bénéfice correspondant à l'image de marque pour la composante « annuaire imprimé » du service universel.
3.5. Bilan des avantages immatériels par composante
Au total, les avantages immatériels se répartissent composante par composante, comme indiqué dans le tableau ci-dessous :
AVANTAGES IMMATÉRIELS
(en euros)
Composante
Service téléphonique
Annuaire imprimé
Ubiquité
0
0
Cycle de vie
54 573
0
Connaissance du marché
0
0
Image de marque
0
9 904
Total des avantages immatériels
54 573
9 904
Le montant global des avantages immatériels, toutes composantes confondues, s'élève à 0,064 million d'euros pour l'année 2013. Ce montant est en très forte baisse par rapport aux 4,3 millions d'euros enregistrés pour l'année 2012, en raison de la suppression du bénéfice d'image de marque pour le service téléphonique et la publiphonie.
4. Synthèse du coût net du service universel, avantages immatériels déduits
Le tableau ci-dessous présente le coût du service universel par composante, avant et après prise en compte des avantages immatériels :
COÛT DÉFINITIF 2013 DU SERVICE UNIVERSEL
(en euros)
Coût net avant avantages immatériels
      

    (1)
Avantages immatériels(2)
Coût net après avantages immatériels
      

    (1) - (2)
Service téléphonique
20 475 900
54 573
20 421 327
Publiphones
14 499 305
0
14 499 305
Annuaire imprimé et service de renseignements
1 017 495
9 904
1 007 592
Total
35 992 700
64 476
35 928 223
Le coût définitif du service universel, avantages immatériels déduits, s'élève à 35,9 millions d'euros en 2013. Il est en augmentation par rapport à celui de l'année 2012 (28,8 millions d'euros).
5. Frais de gestion
Le coût du service universel est à augmenter des frais de gestion de la Caisse des dépôts, qui s'élèvent à 59 020 euros, montant validé par le comité de contrôle du fonds de service universel le 5 novembre 2014.
6. Appréciation du caractère excessif de la charge
Conformément à l'article R. 20-37-1 du CPCE, l'Autorité a réalisé le calcul du coût net du service universel pour l'année 2013 en tenant compte des avantages immatériels, ce qui conduit à un coût en 2013 de 34,9 millions d'euros pour les composantes « service téléphonique » et « publiphonie » et de 1,0 million d'euros pour la composante « annuaire imprimé ». Ce coût net apparaît non seulement significatif en valeur absolue mais également excessif, une fois rapporté à la situation de l'opérateur prestataire, étant donné la situation concurrentielle sur le marché français.
6.1. L'ordre de grandeur du coût net du service universel 2013 est comparable avec l'ordre de grandeur des amendes infligées par les autorités de la concurrence et des procédures contentieuses en cours
L'Autorité a évalué si le coût net des composantes « service téléphonique » et « publiphonie » présentait un caractère excessif pour Orange au regard de sa capacité à le supporter compte tenu de ses caractéristiques propres, notamment du niveau de ses équipements, de sa situation économique et financière ainsi que de sa part de marché.
Ces composantes du service universel représentent un coût net de 34,9 millions d'euros pour l'année 2013. Compte tenu de la part de marché de l'opérateur qui assume la prestation et de la règle de répartition retenue, la fourniture du service universel entraîne une charge nette de 17,6 millions d'euros, à l'échelle du groupe Orange, ce qui représente un montant significatif puisque comparable aux amendes prononcées par la Commission européenne ou l'Autorité de la concurrence.
A titre de comparaison, Orange, dans le rapport financier 2011 du groupe (page 472), indiquait que sa condamnation à verser 10 millions d'euros de dommages et intérêts à Numericable dans le cadre d'une procédure contentieuse (décision du tribunal de commerce de Paris du 30 mars 2011) était susceptible d'avoir un impact significatif sur la situation financière du groupe ; ce montant étant inférieur à celui de la charge nette du service universel d'Orange pour l'année 2013.
Par ailleurs la charge nette du service universel d'Orange pour l'année 2012 (14,2 millions d'euros), inférieure à celle de 2013, avait été considérée comme excessive par l'Autorité dans sa décision n° 14-0553 du 6 mai 2014.
Au regard de l'ensemble de ces éléments, le coût net du service universel 2013 présente donc un caractère excessif pour Orange.
De même, l'Autorité a évalué si le coût net de la composante « annuaire imprimé » présentait un caractère excessif pour PagesJaunes au regard de sa capacité à le supporter compte tenu de ses caractéristiques propres.
Cette composante du service universel représente un coût net de 1 million d'euros pour l'année 2013. Compte tenu de la part de marché de l'entreprise qui assume la prestation et de la règle de répartition retenue, la fourniture du service universel entraîne une charge nette de 1 million d'euros, à l'échelle du groupe Solocal Group (propriétaire de la société PagesJaunes).
Dans son document de référence pour l'année 2013, la société Solocal Group cite parmi les risques qui pourraient avoir un effet défavorable significatif sur son activité les procédures engagées sur le fondement d'erreurs dans la publication des annuaires, dont le montant total est équivalent à celui du coût net du service universel pour l'année 2013 :
« Au 31 décembre 2013, le nombre de ces procédures s'élevait à dix-huit, pour un montant total de demandes de dommages et intérêts d'un peu moins de 1 million d'euros. Dans le cadre de ces procédures, les entités du Groupe essaient de négocier un dédommagement amiable, qui permet de réduire significativement le coût total et final de ces procédures. Il ne peut cependant être donné de garantie sur le fait que ces procédures n'auront pas d'impact défavorable sur la situation financière du Groupe. »
Au regard de l'ensemble de ces éléments, le coût net du service universel 2013 présente donc un caractère excessif pour la société Solocal Group.
6.2. Conclusion
Une charge de 17,6 millions d'euros pour Orange et de 1 million d'euros pour PagesJaunes constitue une charge manifestement « excessive » et il y a lieu de mettre en œuvre le mécanisme de compensation conformément à l'article L. 35-3 III du CPCE au travers du fonds de service universel.
7. Impayés
L'article R. 20-39 du CPCE précise qu'« en cas de défaillance d'un opérateur, et si les sommes dues par cet opérateur ne sont pas recouvrées dans un délai d'un an à compter de la défaillance telle que mentionnée à l'article R. 20-43, elles sont imputées lors de l'exercice suivant cette constatation sur les comptes des autres opérateurs au prorata de la part de chacun calculée de la manière décrite ci-dessus, et payées en même temps que le solde définitif suivant ».
Pour mémoire, les exercices comptables antérieurs à l'année 2010 ont déjà été clôturés précédemment. Il restait à clôturer l'exercice 2011.
A la demande de l'Autorité, la Caisse des dépôts lui a remis un récapitulatif des dettes, actualisées des intérêts courant jusqu'au 31 décembre 2013 vis-à-vis du fonds de service universel, pour chacun des opérateurs, pour l'exercice 2011. Ces états comptables serviront à la clôture définitive au 31 décembre 2014 du point de vue comptable de l'exercice 2011.
Le tableau ci-dessous récapitule, pour l'exercice, les dettes actualisées au 31 mai 2015, date présumée des régularisations de l'exercice 2013 :
DETTES ET INTÉRÊTS SUR DETTES JUSQU'AU 31 MAI 2015
(en euros)
2011
121 235
Ainsi, pour l'exercice clôturé en 2011, le solde net des dettes du fonds actualisé au 31 mai 2015 se monte à 121 235 euros.
Le coût du service universel 2013 est donc augmenté de ce montant (121 235 euros) afin de pouvoir régulariser les dettes de l'exercice clôturé.
8. Répartition des contributions entre les opérateurs
L'intégralité du coût du service universel pour l'exercice 2013, soit la somme des coûts nets après avantages immatériels de chaque composante, les frais de gestion de la Caisse des dépôts et les impayés et intérêts correspondant à l'exercice 2011, est financée par les opérateurs de communications électroniques tels que définis par l'article L. 32 (15°) du CPCE : « toute personne physique ou morale exploitant un réseau de communications électroniques ouvert au public ou fournissant au public un service de communications électroniques ».
Le chiffre d'affaires pertinent permettant de déterminer la contribution de chaque déclarant est obtenu à partir des déclarations des opérateurs réalisées conformément aux règles fixées par la notice de déclaration adoptée par l'Autorité (décision n° 2014-0885 du 2 septembre 2014).
L'Autorité constate que la quasi-totalité des opérateurs ont transmis leur déclaration et que les déclarations qui n'ont pas été effectuées correspondent à des opérateurs dont le chiffre d'affaires pertinent est très vraisemblablement inférieur au montant de l'abattement. L'Autorité se réserve par ailleurs la possibilité d'engager les procédures appropriées à l'encontre des opérateurs n'ayant pas effectué leur déclaration en application de l'article L. 36-11 du CPCE.
Le montant total du financement du fonds de service universel (36,1 millions d'euros) rapporté au total du chiffre d'affaires de référence (après abattement, soit 28,3 milliards d'euros) représente un taux de prélèvement d'environ 0,13 % en 2013, soit un taux en légère hausse par rapport à 2012.
La contribution nette d'un opérateur, positive ou négative, est égale à la contribution brute diminuée, le cas échéant, du coût net de la fourniture des prestations de service universel qu'il assure.
Pour l'année 2013, Orange est crédité du montant du coût net du service universel calculé au point 4 concernant les composantes « service téléphonique » et « publiphonie », soit un montant de 34,9 millions d'euros. Ce montant comprend les frais de gestion des organismes sociaux et du prestataire de la réduction sociale tarifaire, qui s'élèvent à 3,9 millions d'euros, à charge pour Orange de les reverser aux organismes concernés.
PagesJaunes est crédité du montant du coût net du service universel calculé au point 4 concernant la composante « annuaire imprimé », soit un montant de 1 million d'euros.
L'annexe jointe définit les contributions établies au titre de la présente décision.
La régularisation
Tout écart entre les valeurs définitives et les valeurs provisionnelles du coût net des obligations de service universel donne lieu à régularisation, selon les règles susvisées. Celle-ci peut se traduire pour un contributeur particulier, soit par un solde de contribution à verser (régularisation nette débitrice), soit par le remboursement d'un trop-perçu (régularisation nette créditrice).
La composante « annuaire imprimé » n'ayant pas fait l'objet d'une compensation les années précédentes, la valeur provisionnelle du coût net de cette composante pour l'année 2013 était nulle.
Cette régularisation est notifiée aux contributeurs concernés.
Pour les contributeurs ayant une régularisation nette débitrice, la notification d'échéance qui leur est envoyée en précise la date. Tout retard de paiement est porteur d'intérêts légaux qui viennent majorer la somme initialement notifiée, indépendamment des procédures en application de l'article L. 36-11 du CPCE prévues pour non-respect de l'obligation de financement du service universel.
Les contributeurs ayant une régularisation nette créditrice reçoivent leur quote-part des sommes perçues des autres contributeurs dans les conditions fixées par l'article R. 20-42 du CPCE.
Décide :