Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement le 3 novembre 2017, en application de l'article 15 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, de l'article liminaire du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2017 ainsi que des prévisions macroéconomiques retenues. Après en avoir délibéré lors de sa séance du 8 novembre 2017, le Haut Conseil a adopté le présent avis.
Synthèse
Le scénario macroéconomique associé au deuxième projet de loi de finances rectificative (PLFR n° 2) pour 2017 est inchangé par rapport à celui du projet de loi de finances (PLF) pour 2018.
Le Haut Conseil considère que les nouvelles informations disponibles depuis son avis de septembre sur le PLF 2018 confirment le caractère prudent des prévisions de croissance et de masse salariale pour 2017. Compte tenu de l'acquis au 3e trimestre, la prévision de croissance du Gouvernement de 1,7 % a désormais une assez forte probabilité d'être dépassée. Le Haut Conseil juge réaliste la prévision d'inflation retenue pour 2017.
Il estime que les recettes tirées des prélèvements obligatoires en 2017 pourraient encore être légèrement supérieures à ce qui est prévu par le Gouvernement, sous réserve des incertitudes relatives au rendement de certains impôts et au traitement en comptabilité nationale de certaines opérations.
Le Haut Conseil observe que la prévision de dépenses publiques pour 2017, qui a été légèrement relevée par rapport à celle contenue dans le PLF 2018, est encore affectée d'aléas dont le principal porte sur les dépenses d'investissement des collectivités territoriales.
Le Haut Conseil considère que, sous réserve des incertitudes précitées, la prévision de déficit public de 2,9 points de PIB pour 2017 est plausible. Il souligne qu'une réduction significative du déficit est encore nécessaire pour engager une diminution durable du ratio de la dette publique au PIB.
Le Haut Conseil constate que l'effort structurel serait quasi inexistant en 2017 et très faible dans la prévision pour 2018, alors même que le chemin à parcourir pour ramener le solde structurel à l'objectif de moyen terme reste important, et que l'amélioration de la conjoncture économique crée des conditions plus favorables à la réalisation d'un tel effort.
OBSERVATIONS LIMINAIRES
1. Sur le périmètre de l'avis
Au titre de l'article 15 de la loi organique du 17 décembre 2012, le Gouvernement a saisi le Haut Conseil des finances publiques de l'article liminaire du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2017 (PLFR n° 2). Aux termes de cet article, le Haut Conseil rend un avis relatif :
- aux prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose ce PLFR pour 2017 ;
- à la cohérence de ce PLFR au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP).
Le Haut Conseil n'a été saisi que sur ce PLFR pour 2017 alors que le Gouvernement a annoncé que le projet de loi de finances (PLF) pour 2018 devrait voir le solde des administrations publiques en 2018 dégradé de 0,2 point de PIB compte tenu de l'invalidation par le Conseil constitutionnel de la taxe de 3 % sur les dividendes. En effet, l'article 16 de la loi organique de 2012 (1) n'impose au Gouvernement de saisir le Haut Conseil sur le PLF en cours de discussion qu'en cas de révision des hypothèses macroéconomiques. La loi organique est silencieuse dans le cas où seules les prévisions de finances publiques sont modifiées.
Le Haut Conseil relève ainsi qu'une modification de la trajectoire des finances publiques sans modification du scénario macroéconomique n'implique pas de le saisir à nouveau alors même qu'elle est susceptible d'avoir un impact sur le solde structurel.
2. Sur les informations transmises
Le Haut Conseil a été saisi par le Gouvernement le 3 novembre 2017 de l'article liminaire du PLFR n° 2 pour 2017 ainsi que des prévisions macroéconomiques retenues. Cette saisine a été complétée de réponses au questionnaire adressé au préalable aux administrations compétentes. Au-delà de l'examen de la saisine, le Haut Conseil a procédé à l'audition de la direction du budget et de la direction générale du Trésor le 6 novembre 2017.
Le Haut Conseil a pris en considération l'ensemble des prévisions et analyses disponibles, en particulier celles de l'OCDE (Interim Economic Outlook du 20 septembre), du FMI (World Economic Outlook du 10 octobre), de la Commission européenne (prévisions d'automne du 9 novembre), de l'INSEE (point de conjoncture du 9 octobre), ainsi que le « Consensus Forecasts » de novembre.
Il a pris connaissance de l'évolution des recettes et des dépenses de l'Etat jusqu'à fin septembre. Il a également tenu compte des prévisions de la Commission des comptes de la sécurité sociale (28 septembre) et de l'Unédic (25 octobre), du dernier avis du Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie (10 octobre) et, s'agissant des finances locales, de la note de conjoncture 2017 de La Banque Postale (septembre).
Ce PLFR suit de quelques jours celui présenté en Conseil des ministres le 2 novembre dernier (PLFR n° 1) sur lequel le Haut Conseil a publié son avis le même jour. Ce premier PLFR a créé une contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés (IS) afin de compenser le coût prévu en 2017 de l'invalidation par le Conseil constitutionnel de la taxe de 3 % sur les dividendes. A la différence du PLFR n° 1 pour 2017, ce PLFR n° 2 actualise les prévisions de finances publiques et prend en compte le schéma de fin de gestion budgétaire.
Le Haut Conseil formule d'abord son appréciation sur les prévisions macroéconomiques associées à ce PLFR (I) puis sur le scénario de finances publiques (II).
I. - Observations sur les hypothèses économiques
1. Le contexte
L'amélioration de l'environnement international amorcée fin 2016 s'est poursuivie, comme l'indiquent les dernières informations conjoncturelles disponibles, tant dans la zone euro que dans le reste du monde. Au niveau mondial, le FMI prévoit dans sa publication d'octobre une croissance de 3,6 % en 2017 (en hausse de 0,1 point par rapport à sa prévision de juillet), confirmant l'amélioration en cours. Les perspectives de croissance de la zone euro ont été revues à la hausse depuis le printemps : les dernières prévisions pour 2017 de la Commission européenne et la Banque centrale européenne (BCE) sont une croissance de 2,2 % (contre respectivement 1,7 % en mai et 1,9 % en juin) ; l'OCDE et le FMI prévoient désormais 2,1 % (contre respectivement 1,8 % en juin et 1,9 % en juillet).
Vous pouvez consulter l'intégralité du texte avec ses images à partir de l'extrait du Journal officiel électronique authentifié accessible en bas de page
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2. Le scénario du Gouvernement
Selon la saisine, « le scénario macroéconomique attaché au second PLFR pour 2017 est identique à celui du PLF 2018 et du premier PLFR pour 2017, qui retient une croissance du PIB de 1,7 % pour l'année 2017 ».
3. Appréciation du Haut Conseil
a) Une croissance du PIB inchangée à 1,7 % en 2017
La prévision de croissance du Gouvernement est proche des autres prévisions disponibles, voire légèrement inférieure à certaines d'entre elles.
Dans son point de conjoncture de début octobre, l'INSEE prévoit une croissance annuelle de 1,8 %. Les prévisions les plus récentes des autres organismes sont de 1,6 % pour le FMI et la Commission européenne (2), 1,7 % pour l'OCDE et COE-Rexecode, et 1,8 % pour l'OFCE. La moyenne des prévisions qui résulte du « Consensus Forecasts » est de 1,7 % en novembre 2017.
Après la publication du PIB du 3e trimestre, l'acquis de croissance est désormais de 1,7 %. Il conduirait à une croissance de l'ordre de 1,8 % sur l'ensemble de l'année sous l'hypothèse d'une poursuite de la croissance au 4e trimestre au même rythme que les trimestres précédents et d'une absence de révision des trimestres passés. Au vu des trois premiers trimestres, la contribution des échanges extérieurs paraît plus défavorable que dans la prévision du Gouvernement, et l'activité davantage portée par la demande intérieure.
b) Une progression de la masse salariale privée maintenue à 3,3 % en valeur
Les dernières informations en provenance de l'INSEE et de l'ACOSS confirment le caractère prudent de cette prévision.
c) Une hausse des prix à la consommation qui reste de 1 %
La prévision du Gouvernement pour 2017 est de 1,0 % en moyenne annuelle, en ligne avec la moyenne du « Consensus Forecasts » de novembre et la prévision de l'INSEE.
Le Haut Conseil considère que les nouvelles informations disponibles depuis son avis de septembre sur le PLF 2018 confirment le caractère prudent des prévisions de croissance et de masse salariale pour 2017. Compte tenu de l'acquis au 3e trimestre, la prévision de croissance du Gouvernement de 1,7 % a désormais une assez forte probabilité d'être dépassée. Le Haut Conseil estime que la prévision d'inflation retenue pour 2017 est réaliste.
II. - Observations relatives aux finances publiques
1. Le scénario du Gouvernement
Les prévisions de recettes et de dépenses pour 2017 connaissent des ajustements d'ampleur limitée par rapport au scénario du PLF 2018.
Le dispositif présenté en PLFR n° 1 pour 2017 d'une contribution exceptionnelle à l'impôt sur les sociétés pour compenser le coût du contentieux relatif à la taxe de 3 % sur les dividendes dégraderait le solde public de 0,4 Md€ (3).
Hors impact de cette opération, du côté des recettes, les prélèvements obligatoires sont augmentés de 1,4 Md€ par rapport au PLF 2018, notamment au titre de la TVA (+ 0,9 Md€) et des droits de mutation à titre onéreux (+ 0,4 Md€).
Les dépenses publiques sont quant à elles accrues de 0,5 Md€. Leur augmentation en valeur passe ainsi à 1,9 % en 2017 contre 1,8 % dans le PLF 2018. Les dépenses des collectivités territoriales (+ 1,4 Md€) et celles des ministères (+ 0,6 Md€) sont relevées par rapport au PLF 2018. Ces mouvements sont partiellement compensés par la prise en compte d'une révision à la baisse des dépenses de l'Etat au titre du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (- 1,5 Md€).
La prévision de solde public pour 2017 est maintenue à - 2,9 points de PIB, soit un niveau inchangé par rapport à la prévision pour 2017 contenue dans le PLF 2018. Le ratio des dépenses publiques au PIB passe à 54,7 % (+ 0,1 point par rapport au PLF 2018), tandis que le taux de prélèvements obligatoires est inchangé, à 44,7 % du PIB.
2. La cohérence avec les orientations pluriannuelles de solde structurel
Aux termes de la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil se prononce sur la cohérence de la trajectoire de solde structurel retenue dans le PLFR avec celle de la dernière loi de programmation.
Décomposition du solde public
En points de PIB
      

     ou de PIB potentiel
PLFR n° 2
      

     pour 2017 (nov. 2017)
2016
2017
Solde public
- 3,4
- 2,9
Composante conjoncturelle
- 0,8
- 0,6
Mesures exceptionnelles et temporaires
- 0,1
- 0,1
Solde structurel
- 2,5
- 2,2
Note : les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.
Source : Projet de loi de finances rectificative n° 2 pour 2017
La décomposition du solde public pour 2017 entre composante conjoncturelle, mesures exceptionnelles et solde structurel est la même, en points de PIB, que dans le PLF 2018. Comme dans son avis sur le PLF 2018, le Haut Conseil relève que la comparaison avec la trajectoire de solde structurel de la loi de programmation des finances publiques de 2014 n'est plus pertinente, et que la cohérence de l'article liminaire du PLFR avec les orientations pluriannuelles du projet de loi de programmation en cours de discussion est assurée par construction.
3. L'ajustement structurel et l'effort structurel en 2017
Ajustement structurel et effort structurel
En points de PIB potentiel
PLFR n° 2
      

     (nov. 2017)
PLF 2018
      

     pour 2017 (sept. 2017)
2016
2017
2017
Ajustement structurel (4)
0,2
0,3
0,2
Effort structurel
0,1
0,1
0,1
dont effort en dépense (hors crédits d'impôt)
0,2
0,0
0,1
dont mesures nouvelles en recettes
- 0,1
- 0,1
- 0,1
dont traitement des crédits d'impôt
0,1
0,1
0,1
Composante non discrétionnaire
0,1
0,2
0,1
dont effets d'élasticité des PO
0,2
0,4
0,3
dont recettes hors PO
- 0,1
- 0,2
- 0,2
Note : les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.
Crédits d'impôt : les prélèvements obligatoires sont généralement enregistrés au moment des encaissements, mais il n'en est pas de même pour les crédits d'impôt qui sont enregistrés en droits constatés. L'écart entre les flux de trésorerie et les droits constatés est retracé dans la ligne « traitement des crédits d'impôt ».
Effort en dépense : correspond à l'écart entre l'évolution des dépenses en volume (déflaté par le prix du PIB) et le PIB potentiel.
Effort en recettes : correspond au montant des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires.
Source : Projet de loi de finances rectificative n° 2 pour 2017
L'ajustement structurel, c'est-à-dire la variation du solde structurel, s'établirait en 2017 à 0,3 point de PIB contre 0,2 point en PLF 2018. Il n'est pas conforme aux règles du Pacte budgétaire européen (5), qui prévoient un ajustement supérieur à 0,5 point de PIB.
Cette amélioration de l'ajustement structurel de 2017 depuis le PLF résulte d'une augmentation des recettes. En l'absence d'une révision du scénario macroéconomique, ce supplément de recettes est traduit par une élasticité des prélèvements obligatoires (6) relevée de 1,3 en PLF 2018 à 1,4 en PLFR n° 2.
Le Haut Conseil relève que la décomposition du solde nominal entre ses composantes conjoncturelle et structurelle présentée dans ce PLFR est susceptible d'être modifiée si les estimations du PIB venaient à être révisées dans les prochains mois. Si la croissance pour 2017 devait être supérieure à celle ici retenue par le Gouvernement, à niveau de recettes et de dépenses inchangé, la part du déficit expliquée par la conjoncture serait réduite. A l'inverse, le déficit structurel serait accru et l'ajustement structurel réduit d'autant.
L'effort structurel, c'est-à-dire la partie de l'ajustement structurel directement liée à un effort en dépense ou à des mesures nouvelles de prélèvements obligatoires, serait très faible en 2017 (0,1 point de PIB). L'effort en dépense est même légèrement dégradé par rapport à l'estimation pour 2017 contenue dans le PLF 2018 : il serait égal à 0 (contre 0,1 point dans le PLF 2018). Ceci tient à la révision à la hausse de la dépense publique à 1,9 % en valeur au lieu de 1,8 % dans le PLF 2018 (7).
Le Haut Conseil constate que l'effort structurel serait quasi inexistant en 2017 et très faible dans la prévision pour 2018 (8), alors même que le chemin à parcourir pour ramener le solde structurel à l'objectif de moyen terme reste important et que l'amélioration de la conjoncture économique crée des conditions plus favorables à la réalisation d'un tel effort.
4. Les recettes et les dépenses
Les prévisions de dépenses et de recettes du PLFR n° 2 ne connaissent que des modifications limitées par rapport aux prévisions associées au PLF 2018.
a) Les recettes
Les prévisions de recettes du PLFR n° 2, fondées sur les encaissements constatés depuis le début de l'année, sont relevées de 1,4 Md€ par rapport au PLF 2018 dont notamment 0,9 Md€ au titre de la TVA.
Malgré cette révision, les prévisions du Gouvernement pourraient encore sous-estimer les recettes des administrations. Les recettes de TVA, avec une croissance sur les neuf premiers mois de l'année de plus de 5 % en rythme annuel, apparaissent plus dynamiques que la prévision pour 2017 associée au PLFR (4 %). De même, l'hypothèse de masse salariale qui fonde la prévision des prélèvements sociaux est prudente.
Une incertitude forte porte, comme chaque année, sur le montant du dernier acompte d'impôt sur les sociétés (9) ainsi que, cette année, sur le rendement de la contribution exceptionnelle créée en PLFR n° 1 pour 2017.
Une incertitude, de nature différente, porte sur le traitement en comptabilité nationale du remboursement de la taxe de 3 % sur les dividendes, comme l'a relevé le Haut Conseil dans son avis sur le PLFR n° 1 (10).
Sous réserve de ces incertitudes, le Haut Conseil estime que les recettes tirées des prélèvements obligatoires en 2017 pourraient encore être légèrement supérieures à ce qui est prévu par le Gouvernement dans ce PLFR.
b) Les dépenses
L'augmentation globale des dépenses hors crédits d'impôts affichée dans le PLFR n° 2 pour 2017 est de 1,9 % en valeur et de 1,1 % en volume (déflatée par le prix du PIB). Cette évolution est légèrement supérieure à celle présentée pour 2017 dans le PLF 2018.
La prévision des crédits des ministères est accrue de 0,6 Md€ par rapport à l'estimation pour 2017 associée au PLF 2018, soit un écart de 3 Md€ par rapport à l'objectif de la loi de finances initiale (LFI) 2017 en dépit des mesures de maîtrise de la dépense adoptées à l'été. Elle suppose le respect rigoureux du schéma de fin de gestion associé au PLFR. A l'inverse, une nouvelle diminution substantielle du prélèvement sur recettes en faveur de l'Union européenne, de 1,5 Md€, devrait être constatée. Au total, les dépenses de l'Etat sont révisées à la baisse de 0,9 Md€ par rapport à la prévision du PLF 2018.
Concernant les dépenses des administrations de sécurité sociale, « les dépenses entrant dans le champ de l'ONDAM en 2017 pourraient être conformes à l'objectif fixé en LFSS [loi de financement de la sécurité sociale] pour 2017 » selon le comité d'alerte (11). Les prévisions du PLFR n° 2 concernant l'assurance chômage sont en ligne avec celles publiées par l'Unédic en octobre.
Les prévisions relatives aux administrations publiques locales ont été modifiées pour prendre en compte la croissance plus forte que prévu de l'investissement local observée sur les neuf premiers mois de l'année. Elles comportent encore une forte incertitude à ce stade de l'année, une grande partie des dépenses d'investissement des collectivités territoriales n'étant enregistrée qu'en fin d'exercice.
Le Haut Conseil considère que la prévision de dépenses publiques pour 2017, qui a été légèrement relevée par rapport à celle contenue dans le PLF 2018, est encore affectée d'incertitudes dont la principale porte sur les dépenses d'investissement des collectivités territoriales.
c) Le solde
Le Haut Conseil considère que, sous réserve des incertitudes relatives au traitement de certaines opérations en comptabilité nationale portant sur des montants élevés, la prévision de déficit public de 2,9 points de PIB pour 2017 est plausible.
Pour 2018, le Gouvernement annonce une révision du déficit public de 2,6 à 2,8 points de PIB pour tenir compte de l'impact du contentieux relatif à la taxe de 3 % sur les dividendes. L'amélioration du déficit public affichée par le Gouvernement entre 2017 et 2018 serait alors très limitée, de l'ordre de 0,1 point de PIB, en dépit de la conjoncture favorable.
Le Haut Conseil relève qu'un tel niveau de solde ne permet pas de stabiliser le ratio de la dette publique au PIB en 2017 et qu'une quasi-stabilisation de ce ratio n'interviendrait qu'en 2018 grâce à une progression plus soutenue du PIB nominal (voir annexe 3).
Il souligne qu'une réduction significative du déficit est donc encore nécessaire pour engager une diminution durable du ratio de la dette publique au PIB.
Le présent avis sera publié au Journal officiel de la République française et joint au deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2017.