Délibéré par la commission en sa séance du 9 décembre 2013
La commission a présenté dans ses précédents rapports d'activité les conclusions de ses analyses sur le financement des partis politiques. Elle a ainsi rappelé et précisé son rôle en la matière. Le présent avis s'inscrit dans la continuité de ces réflexions.
I. - Les obligations comptables des partis politiques
A. ― La définition du parti politique
Ni la Constitution ni la loi n'ont défini de façon précise la notion de parti politique. L'article 4 de la Constitution dispose qu'ils " concourent à l'expression du suffrage " et " se forment et exercent leur activité librement ". La loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique se limite à reconnaître que " [les partis politiques] jouissent de la personnalité morale (1) ".
L'absence de définition pose problème dès lors qu'il s'agit de fixer des principes et des règles de financement des partis politiques, et en particulier lorsqu'il s'agit de déterminer le champ d'application d'une loi sur le financement.
C'est pourquoi le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat sont venus, par leur jurisprudence respective et concordante, apporter des critères de définition de la notion de parti politique comme il suit. Au sens de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, est considérée comme parti politique la personne morale de droit privé qui s'est assigné un but politique :
― si elle a bénéficié de l'aide publique (articles 8 et 9 de la loi du 11 mars 1988) ou si elle a régulièrement désigné un mandataire (articles 11 à 11-7) ; et
― si elle a déposé des comptes certifiés par deux commissaires aux comptes auprès de la CNCCFP (article 11-7).
Ainsi, toute personne morale de droit privé qui s'est assigné un but politique doit, si elle a perçu l'aide publique ou si elle a désigné pour recueillir des fonds un mandataire qui peut être soit une personne physique déclarée à la préfecture, soit une association de financement agréée par la CNCCFP, déposer des comptes certifiés.
Le montant de l'aide publique affecté au financement des partis et groupements politiques est inscrit dans le projet de loi de finances et fait l'objet d'une répartition par décret. Ce montant est divisé en deux fractions égales :
― une première fraction destinée au financement des partis et groupements en fonction de leurs résultats aux élections à l'Assemblée nationale (avec des dispositions particulières pour les partis présentant des candidats exclusivement outre-mer) ;
― une seconde fraction spécifiquement destinée au financement des partis et groupements représentés au Parlement.
Il convient de souligner que la première fraction est soumise à des pénalités en cas de non-respect de la parité entre les candidats et qu'un parlementaire ne peut se rattacher qu'à un parti politique bénéficiaire de la première fraction. Par ailleurs, la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique est venue modifier les règles relatives au rattachement des parlementaires. Ainsi, un parlementaire élu dans une circonscription qui n'est pas comprise dans le territoire d'une ou de plusieurs collectivités d'outre-mer ne peut plus se rattacher à un parti qui n'a présenté des candidats que dans une ou plusieurs collectivités d'outre-mer.
B. ― Les obligations comptables du parti politique
et ses conséquences
L'obligation de dépôt de comptes certifiés constitue l'aboutissement d'obligations comptables plus larges.
En application de l'article 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, les partis ou groupements bénéficiaires de tout ou partie des dispositions des articles 8 à 11-4 doivent :
― tenir une comptabilité retraçant tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux des organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement politique détient la moitié du capital social ou la moitié des sièges de l'organe d'administration, ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ;
― arrêter leurs comptes chaque année au 31 décembre ;
― les faire certifier par deux commissaires aux comptes indépendants ;
― les déposer au plus tard le 30 juin de l'année suivante à la CNCCFP qui assure leur " publication sommaire " au Journal officiel.
Il est à noter que cette comptabilité doit respecter les prescriptions de l'avis n° 95-02 du Conseil national de la comptabilité relatif à la comptabilité des partis et groupements politiques qui portent notamment sur la présentation et l'élaboration des comptes d'ensemble.
Par ailleurs, il ressort de l'avis du 28 novembre 2011 du Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C) (2) que l'ensemble des normes d'exercice professionnel sont applicables aux commissaires aux comptes des partis et groupements politiques. En outre, les commissaires aux comptes disposent pour l'exercice de leur mission d'un avis technique du 17 avril 2012 de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes relatif à la mission des commissaires aux comptes dans les partis et groupements politiques entrant dans le champ d'application de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée.
Au-delà de la publication, la commission s'assure du respect par les partis politiques de leurs obligations de dépôt des comptes et détermine, pour l'année suivante, ceux qui sont susceptibles de bénéficier des dispositions de la loi du 11 mars 1988 à savoir :
― l'aide publique directe ;
― la dispense du contrôle de la Cour des comptes et du droit régissant les associations subventionnées ;
― le droit de financer une campagne électorale ainsi qu'un autre parti politique.
Sont sanctionnés par la perte de ces avantages les partis politiques qui n'auraient pas déposé leurs comptes, qui auraient déposé des comptes non certifiés, qui auraient fait l'objet d'un refus de certification par les commissaires aux comptes, et, plus généralement, tous les partis pour lesquels la commission aurait constaté un manquement aux obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988.
La jurisprudence du Conseil d'Etat considérait que, en l'absence d'une disposition législative expresse le prévoyant, les partis défaillants conservaient la possibilité de recevoir des dons par l'intermédiaire de leur mandataire (3) et ainsi faire bénéficier leurs donateurs de la réduction d'impôt liée au don.
Désormais, l'article 17 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a inséré à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 une disposition prévoyant que les dons et cotisations effectués au profit des partis politiques ne peuvent plus, à compter de l'année suivante, ouvrir droit à la réduction d'impôt prévue au 3 de l'article 200 du code général des impôts si la commission a constaté un manquement aux obligations comptables du parti politique.
Dans le cadre de l'instruction des comptes portant sur l'exercice 2012 et comme pour les années précédentes, la commission n'a pas eu d'accès direct aux comptes des partis ni aux pièces justificatives qui les accompagnent.
Ainsi, le contrôle comptable doit être exercé par les commissaires aux comptes, la commission ne pouvant exercer qu'un contrôle relatif au respect des obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988.
Le Conseil d'Etat a précisé (4) les compétences que la loi avait entendu donner à la commission lors de l'examen du dépôt des comptes des partis politiques. Elle doit, en plus du contrôle formel portant sur le dépôt dans les délais de comptes d'ensemble certifiés par deux commissaires aux comptes, apprécier si les organismes sur lesquels les partis exercent un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion n'ont pas été omis et veiller à ce que l'image que les comptes certifiés donnent de la situation financière du parti ne soit pas entachée d'une incohérence manifeste avec les données extérieures à la comptabilité dont elle dispose.
Il est à noter, d'une part, que la commission ne dispose pas des moyens juridiques et matériels pour procéder à des investigations quant à l'exactitude du périmètre et, d'autre part, que les seules données extérieures à la comptabilité des partis en sa possession concernent les recettes du mandataire qui sont principalement composées des dons et cotisations destinés au parti.
Néanmoins, la loi du 11 octobre 2013 précitée a entendu donner des moyens supplémentaires à la commission en lui permettant de demander, le cas échéant, communication de toutes les pièces comptables et de tous les justificatifs nécessaires au bon accomplissement de sa mission de contrôle.
Dès lors, si la finalité des missions de la commission reste en partie inchangée et qu'elle ne devient pas le " juge des comptes " des partis politiques, les textes existants ayant confié la charge aux commissaires aux comptes d'examiner et de certifier ces comptes, les moyens lui permettant d'exercer ses missions telles que définies à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 seront renforcés et changeront la nature de son contrôle. Elle pourra ainsi appréhender, sous le contrôle du juge, la vérification du respect des obligations comptables dans sa globalité et non plus au vu des seuls éléments en sa possession actuellement, à savoir les justificatifs de recettes des mandataires.
II. - Des données générales
sur les comptes des partis en 2012
A. ― Le nombre de formations politiques concernées
378 formations au total étaient tenues de déposer des comptes certifiés par deux commissaires aux comptes au plus tard le 1er juillet 2013 (5) pour l'exercice 2012, parmi lesquelles 56 éligibles à l'aide publique au titre des élections législatives de 2012 et 322 non éligibles à l'aide publique directe mais ayant disposé pour l'année 2012 d'au moins un mandataire chargé de recueillir des fonds ou ayant été éligibles à l'aide publique au titre de la précédente législature.
ORIGINE DE L'OBLIGATION DE DÉPÔT
NOMBRE DE PARTIS POLITIQUES
au sens de la loi du 11 mars 1988
Partis éligibles à l'aide publique depuis les élections législatives de 2012
56
Partis non éligibles à l'aide publique au titre des élections législatives de 2012
322
Total
378
Si un parti ne souhaite plus être soumis aux dispositions de la loi du 11 mars 1988, il lui appartient de mettre fin aux fonctions de son mandataire dans les formes prévues par la loi ou de décider de sa dissolution et d'en informer la commission. Trop souvent, les partis politiques ne déposant pas ou plus leurs comptes disposent toujours d'un mandataire ou n'informent pas la commission de leur dissolution.
Ainsi, un parti politique qui a désigné un mandataire demeure soumis aux dispositions de la loi sur la transparence financière. Cependant, pour ne pas maintenir des procédures inutiles, ont été retirées de la liste des partis politiques concernés cinq formations politiques non éligibles à l'aide publique et pour lesquelles :
― la commission ne connaît pas le nom du dernier dirigeant ou l'adresse du siège social ;
― les comptes n'ont jamais été déposés ou déposés pour la dernière fois il y a plus de trois ans ;
― le mandataire n'a fait aucune demande de reçus à la commission depuis plus de trois ans.
FORMATION
NOM DU DERNIER
dirigeant connu
ADRESSE
DATE D'ENREGISTREMENT
à la commission
OBSERVATIONS
Association des cybermilitants de la droite et du centre
GUEVENOUX
?
12 mars 2007
N'a jamais déposé de comptes
L'Avenir ensemble
MARTIN
?
25 mai 2007
N'a jamais déposé de comptes
Objectif Guadeloupe
?
?
17 juin 2007
N'a jamais déposé de comptes
Parti républicain
GOULARD
?
22 février 2007
N'a jamais déposé de comptes
Union calédonienne
PIDJOT
?
17 juin 2007
N'a jamais déposé de comptes
B. ― La synthèse de la conformité des dépôts
Les partis concernés par l'obligation de dépôt ont été invités, par circulaire, à produire leurs comptes au plus tard le 1er juillet 2013. La commission s'est prononcée sur le respect des obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 en ses séances des 21 octobre et 25 novembre 2013.
Sont publiés (6) 303 comptes déposés (soit 80 % au regard du nombre de partis tenus de déposer des comptes).
Dépôts conformes : 284 (soit 94 % des comptes déposés) dont :
279 comptes certifiés sans réserve.
La norme d'exercice professionnel 700 relative au rapport du commissaire aux comptes sur les comptes annuels et consolidés énonce que " Le commissaire aux comptes formule une certification sans réserve lorsque l'audit des comptes qu'il a mis en œuvre lui a permis d'obtenir l'assurance élevée, mais non absolue du fait des limites de l'audit, et qualifiée par convention d'assurance raisonnable que les comptes, pris dans leur ensemble, ne comportent pas d'anomalies significatives ".
Certains de ces comptes ont fait l'objet d'observations de la part des commissaires aux comptes ou de la part de la commission après interrogation de la formation politique et de ses commissaires aux comptes.
Les interrogations ont porté principalement :
― sur les formalités de présentation et d'établissement des comptes et du rapport de certification ;
― sur la nature et sur l'origine des fonds perçus par le mandataire ainsi que leurs modalités de perception ;
― sur les divergences de déclarations de recettes entre le parti politique et son mandataire ;
― sur la clarification du périmètre de certification ;
― sur les financements entre formations politiques.
5 comptes certifiés avec réserves :
― Association des objecteurs de croissance ;
― Forces martiniquaises de progrès ;
― Tavini huiraatira no te ao ma'ohi (Front de libération de Polynésie) ;
― Te'avei'a ;
― Walwari.
La norme d'exercice professionnel 700 relative au rapport du commissaire aux comptes sur les comptes annuels et consolidés énonce que " le commissaire aux comptes formule une certification avec réserve pour désaccord : lorsqu'il a identifié au cours de son audit des comptes des anomalies significatives et que celles-ci n'ont pas été corrigées ; que les incidences sur les comptes des anomalies significatives sont clairement circonscrites et que la formulation de la réserve est suffisante pour permettre à l'utilisateur des comptes de fonder son jugement en connaissance de cause. Le commissaire aux comptes formule une certification avec réserve pour limitation : lorsqu'il n'a pas pu mettre en œuvre toutes les procédures d'audit nécessaires pour fonder son opinion sur les comptes ; que les incidences sur les comptes des limitations à ses travaux sont clairement circonscrites et que la formulation de la réserve est suffisante pour permettre à l'utilisateur des comptes de fonder son jugement en connaissance de cause ".
Dépôts non conformes : 19 (soit 6 % des comptes déposés) dont :
9 comptes déposés hors délai, dont 8 sont certifiés par deux commissaires aux comptes :
― Convergences Champigny ;
― COTELEC ;
― Ensemble redressons la France (comptes certifiés avec réserves) ;
― Le 10e en mouvement (comptes non certifiés) ;
― Nicolas Hulot 2012 ;
― Parti breton ;
― Parti socialiste guadeloupéen ;
― Parti socialiste réunionnais ;
― Villeneuve passion.
Ces comptes, certifiés par deux commissaires aux comptes pour huit d'entre eux, ont été déposés postérieurement au 1er juillet 2013.
9 comptes non certifiés par deux commissaires aux comptes :
― Agrandissons la France ! ;
― Allez la France ;
― Citoyens indignés du 94 ;
― Dialogue et initiative ;
― Les Amis de Max-André Pick ;
― Mieux vivre en Val-d'Oise ;
― Mouvement social et libéral de Normandie ;
― Parti anti-sioniste ;
― Union pour la démocratie et la prospérité.
1 compte certifié par deux commissaires aux comptes avec réserves, déposé dans le délai légal, mais pour lequel la commission a néanmoins constaté un manquement au regard des dispositions prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 :
― Le chêne.
Comptes non déposés : 75 (soit 20 % des formations tenues de déposer des comptes) dont :
1 formation politique pour laquelle les commissaires aux comptes ont déposé un rapport de carence :
― Les progressistes.fr.
Les comptes publiés sont accompagnés des précisions apportées par chacun des partis politiques intéressés, des réserves des commissaires aux comptes ainsi que de leurs observations non constitutives de réserves. A chaque fois qu'elle l'a estimé nécessaire, la commission a également formulé des observations tendant à préciser une information ou une correction, voire à attirer l'attention sur une anomalie constatée.
La commission constate que, trop souvent, il existe des discordances d'enregistrement comptable entre le ou les mandataires de la formation politique et celle-ci. Elle invite donc les partis politiques concernés à mettre en œuvre les mesures nécessaires pour y remédier.
C. ― Les données chiffrées brutes concernant les 293 formations ayant déposé des comptes certifiés exploitables (y compris ceux déposés hors délai)
141 formations ont eu un exercice déficitaire.
146 formations ont eu un exercice excédentaire.
6 formations ont eu un résultat d'exercice nul.
Le déficit cumulé des partis déficitaires s'élève à 60 014 536 € tandis que le solde cumulé des partis excédentaires s'élève à 5 956 493 €, soit un solde global déficitaire de 54 058 043 €. Pour l'exercice 2011, le solde global était excédentaire pour 1 748 784 €.
a) Evolution générale des dépenses et des recettes :
(Montant en euros) 
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Recettes totales
234 180 540
188 882 160
198 568 775
187 234 351
206 359 047
228 384 998
Dépenses totales
259 753 260
177 706 387
181 404 321
187 532 484
209 598 142
282 441 779
Moyenne des dépenses
1 144 288
804 101
799 138
801 421
828 451
963 965
Médiane des dépenses
25 590
26 202
20 346
22 414
22 946
18 346
Les comptes de l'exercice 2012 présentent des dépenses totales en augmentation constante depuis 2008 et qui dépassent largement le niveau de l'année 2007, année de l'élection présidentielle et des élections législatives (+ 22 688 519 €, soit + 8 %). En revanche, si le total des dépenses connaît une hausse significative, la moyenne et la médiane des dépenses diminuent par rapport à l'exercice 2007 (― 180 323 €, soit ― 18,71 %, et ― 7 244 €, soit ― 39,49 %). Cette évolution s'explique par l'augmentation importante du nombre de partis politiques créant une plus grande disparité des moyens utilisés entre eux, une minorité concentrant la quasi-totalité des recettes et dépenses engagées. Cette explication est également valable pour l'évolution des montants entre 2011 et 2012 compte tenu du nombre de partis nouvellement créés en 2012 (74) et tenus de déposer des comptes en 2013.
Si le total des recettes suit une nette progression entre 2011 et 2012, le montant total des recettes reste inférieur à celui de l'année 2007 (― 5 795 542 €, soit ― 2,54 %).
b) La structure des recettes :
Pour l'exercice 2012, les formations politiques dont les produits sont supérieurs à 1 500 000 € et qui figurent dans le tableau ci-après concentrent près de 89,65 % des recettes de l'ensemble des partis politiques ayant déposé des comptes certifiés (classement par ordre décroissant du total des recettes) :
(Montant en euros) 
FORMATION
COTISATIONS
des adhérents
CONTRIBUTIONS
des élus
DONS
de personnes
physiques
FINANCEMENT
public 2012
AUTRES
recettes
TOTAL
des recettes
Parti socialiste
10 196 223
15 861 551
625 462
22 881 373
13 888 609
63 453 218
16,1 %
25,0 %
1,0 %
36,1 %
21,9 %
100 %
Union pour un mouvement populaire
5 647 881
1 551 240
9 412 172
30 143 114
11 569 429
58 323 836
9,7 %
2,7 %
16,1 %
51,7 %
19,8 %
100 %
Parti communiste français
3 167 314
13 775 622
6 072 840
3 342 198
10 332 144
36 690 118
8,6 %
37,5 %
16,6 %
9,1 %
28,2 %
100 %
Jeanne
150
0
5 500
0
9 590 401
9 596 051
0,0 %
0,0 %
0,1 %
0,0 %
99,9 %
100 %
Europe écologie les verts
1 262 602
2 592 644
373 738
1 959 902
1 628 830
7 817 716
16,2 %
33,2 %
4,8 %
25,1 %
20,8 %
100 %
Front national
1 576 027
535 018
260 796
1 744 403
2 104 113
6 220 357
25,3 %
8,6 %
4,2 %
28,0 %
33,8 %
100 %
Mouvement démocrate
317 012
18 110
247 028
3 563 689
464 945
4 610 784
6,9 %
0,4 %
5,4 %
77,3 %
10,1 %
100 %
Parti de gauche
1 164 787
263 955
487 114
0
1 475 866
3 391 722
34,3 %
7,8 %
14,4 %
0,0 %
43,5 %
100 %
Lutte ouvrière
1 034 794
94 303
769 836
347 410
1 141 767
3 388 110
30,5 %
2,8 %
22,7 %
10,3 %
33,7 %
100 %
Nouveau parti anticapitaliste
735 109
1 636
213 079
0
1 808 278
2 758 102
26,7 %
0,1 %
7,7 %
0,0 %
65,6 %
100 %
Union pour la démocratie française
790
6 476
2 170
0
2 550 860
2 560 296
0,0 %
0,3 %
0,1 %
0,0 %
99,6 %
100 %
Parti radical de gauche
149 717
251 469
78 535
1 323 533
277 227
2 080 481
7,2 %
12,1 %
3,8 %
63,6 %
13,3 %
100 %
Parti communiste réunionnais
40 069
83 830
139 212
155 014
1 558 370
1 976 495
2,0 %
4,2 %
7,0 %
7,8 %
78,8 %
100 %
Association PSLE - Nouveau centre
95 105
80 758
65 066
0
1 649 244
1 890 173
5,0 %
4,3 %
3,4 %
0,0 %
87,3 %
100 %
Ensemble
25 387 580
35 116 612
18 752 548
65 460 636
60 040 083
204 757 459
12,4 %
17,2 %
9,2 %
32,0 %
29,3 %
100 %
Cinq de ces formations ne bénéficient pas de l'aide publique. Toutefois, il convient de souligner que deux d'entre elles bénéficient de financement en provenance d'autres formations politiques percevant cette aide en 2012 : la Ligue communiste révolutionnaire pour le Nouveau parti anticapitaliste et Fetia api pour l'Association PSLE - Nouveau centre.
Par ailleurs, hors dispositions spécifiques à l'outre-mer, 6 formations politiques ont également perçu l'aide publique en 2012 pour avoir présenté lors du renouvellement de l'Assemblée nationale en 2007 des candidats ayant obtenu chacun au moins 1 % de suffrages exprimés dans au moins 50 circonscriptions :
(Montant en euros) 
FORMATION
COTISATIONS
des adhérents
CONTRIBUTIONS
des élus
DONS
de personnes
physiques
FINANCEMENT
public 2011
AUTRES
recettes
TOTAL
des recettes
Mouvement pour la France
33 635
5 601
53 065
694 661
283 141
1 070 103
3,1 %
0,5 %
5,0 %
64,9 %
26,5 %
100 %
Le Trèfle-Les Nouveaux Ecologistes-Homme Nature Animaux
0
0
745
957 561
0
958 306
0,0 %
0,0 %
0,1 %
99,9 %
0,0 %
100 %
Ligue communiste révolutionnaire
0
0
0
851 147
24 607
875 754
0,0 %
0,0 %
0,0 %
97,2 %
2,8 %
100 %
Chasse, pêche nature et traditions
40 467
15 181
37 486
341 291
221 770
656 195
6,2 %
2,3 %
5,7 %
52,0 %
33,8 %
100 %
Solidarité écologie gauche alternative
75
31 600
8 200
187 141
0
227 016
0,0 %
13,9 %
3,6 %
82,4 %
0,0 %
100 %
Mouvement écologiste indépendant
5 488
5 650
19 137
121 756
3 509
155 540
3,5 %
3,6 %
12,3 %
78,3 %
2,3 %
100 %
Ensemble
79 665
58 032
118 633
3 153 557
533 027
3 942 914
2,0 %
1,5 %
3,0 %
80,0 %
13,5 %
100 %
Le montant de l'aide publique attribuée en 2012 est fixé à un montant total de 71 130 695,04 € dont 32 998 491,04 € (après application des diminutions pour non-respect de la parité) au titre de la première fraction et 38 132 204 € au titre de la seconde fraction.
Au-delà de l'aide publique budgétaire, l'Etat finance indirectement la vie politique en accordant aux donateurs et cotisants un avantage fiscal de 66 % pour les versements qu'ils effectuent au mandataire d'un parti (y compris les contributions d'élus sous certaines conditions). Pour l'imposition des revenus de l'année 2012, depuis la loi n° 2011-1978 de finances rectificative pour 2011, les versements sont retenus dans la limite de 15 000 € par an et par foyer fiscal, dans la limite de 20 % du revenu imposable.
La colonne " autres recettes " correspond à la totalisation des autres postes du compte de résultat, soit : dévolution de l'excédent des comptes de campagne, contributions reçues d'autres formations politiques, produits des manifestations et colloques, produits d'exploitation (y compris les refacturations de prestations aux candidats), autres produits, produits financiers, produits exceptionnels et reprises sur provisions et amortissements. Par définition, cet agrégat est sujet à des variations importantes.
A la suite de l'avis " Beuret " du Conseil d'Etat du 30 juin 2000 relatif à la facturation par les partis politiques de prestations aux candidats, la commission a recommandé une modification dans le modèle de compte de résultat et demandé aux partis politiques et aux commissaires aux comptes de veiller à une imputation correcte de ce type de ressources.
Seules treize formations politiques ont fait figurer une telle recette dans leurs comptes, pour un montant total de 12 283 180 €.
Cela ne reflète aucunement ce que la commission a pu par ailleurs constater lors de l'examen des comptes de campagne des candidats aux élections présidentielle et législatives. Or ces prestations facturées aux candidats par les partis politiques entrent dans l'assiette du remboursement forfaitaire accordé aux candidats.
Une imputation comptable incomplète, voire nulle pour certaines formations politiques, de ce type de recettes au sein des comptes d'ensemble ne permet pas d'assurer la transparence financière souhaitée par le législateur. Pour y remédier, il conviendrait que l'annexe aux comptes des partis politiques retrace au mieux les différents modes de relations que le parti peut développer avec les candidats aux élections (concours financiers, prêts, facturations de services, concours en nature).
c) La nature des dépenses :
Le tableau suivant présente le montant des dépenses que l'on pourrait qualifier d'externes, au regard de la totalité des charges supportées par les partis politiques ayant des recettes supérieures à 1 500 000 €. Ne sont considérées ici comme des dépenses externes, car dirigées vers d'autres acteurs, que les dépenses de propagande et de communication, les aides financières aux candidats et les aides à d'autres formations politiques. Il est à noter que ne sont pas retracés dans les comptes des partis politiques les concours en nature effectués au bénéfice des candidats (contrairement à ces derniers qui doivent les faire figurer dans leurs comptes de campagne).
(Montant en euros) 
FORMATION
CHARGES 2012
DONT PROPAGANDE
et communication
DONT AIDES
financières
aux candidats
DONT AIDES
à d'autres
formations politiques
Union pour un mouvement populaire
97 891 059
33 329 182
4 061 952
1 201 297
Parti socialiste
70 281 939
5 558 063
5 861 844
631 170
Parti communiste français
33 438 163
2 632 201
1 557 008
244 636
Jeanne
9 699 198
8 395 831
19 100
0 
Europe écologie les verts
9 295 720
367 259
1 257 357
102 140
Front national
8 964 433
1 163 936
992 570
40 000
Mouvement démocrate
5 246 221
420 297
1 572 787
462 204
Lutte ouvrière
3 789 524
1 278 436
1 714 878
0 
Parti communiste réunionnais
3 759 092
66 079
15 934
0 
Parti de gauche
3 165 167
1 211 844
887 600
300
Nouveau parti anticapitaliste
2 613 117
686 831
833 619
4 444
Union pour la démocratie française
2 537 888
0 
0
0 
Parti radical de gauche
2 363 289
744 176
339 507
4 300
Association PSLE ― Nouveau centre
2 140 385
204 951
64 500
0 
Ensemble
255 185 195
56 059 086
19 178 656
2 690 491
La commission rappelle qu'elle ne dispose que des comptes d'ensemble des formations politiques et que toute analyse menée à partir de ces seules données doit l'être avec précaution. La commission a, par le passé, montré la difficulté d'une analyse pertinente du financement des campagnes électorales par les partis politiques en l'absence, au sein des comptes d'ensemble, d'une annexe obligatoire retraçant par type d'élection la totalité de leurs interventions. En outre, compte tenu de la liberté d'organisation des partis, le législateur n'a pas prévu pour le parti politique bénéficiaire de l'aide publique l'obligation de présenter un compte d'emploi de cette aide.
III. - Les questions rencontrées
A. ― La mission des commissaires aux comptes
Le rôle central des commissaires aux comptes quant au respect des dispositions légales et comptables applicables aux partis politiques conduit la commission à s'assurer que leur mission telle que définie par les textes soit correctement appréhendée par la profession.
Depuis l'adoption par la Compagnie nationale des commissaires aux comptes le 19 avril 2012 d'un avis technique relatif à la mission des commissaires aux comptes dans les partis et groupements politiques entrant dans le champ d'application de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée (7), la commission a noté qu'une partie importante des commissaires aux comptes utilise le modèle de rapport de certification proposé par l'avis technique (118 sur 252 rapports en 2012 et 185 sur 293 rapports en 2013), ce qui laisse à penser qu'une majorité des commissaires aux comptes est particulièrement au fait des diligences à mener propres aux partis politiques.
B. ― Les relations entre la commission
et les partis politiques
Dans le cadre de l'instruction des comptes, la commission a relevé quelques pratiques révélatrices dans la plupart des cas d'un manque de rigueur au regard de la législation relative à la transparence financière de la vie politique mais qui n'ont pas eu d'incidence sur le respect des obligations comptables des formations politiques concernées.
a) Concernant les recettes :
1. L'utilisation de l'indemnité représentative des frais de mandats (IRFM) par les parlementaires :
Il est apparu qu'un parlementaire a versé des dons au parti politique Mieux vivre ensemble pour un montant total de 10 500 €, dont 3 000 € provenaient de son compte IRFM. Le mandataire du parti avait parallèlement délivré au donateur des reçus correspondant aux dons versés. A cette occasion, la commission a rappelé que, selon les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale et le Sénat pour la mise en œuvre de la loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement, cette indemnité a pour objet de couvrir l'ensemble des frais afférents à l'exercice du mandat parlementaire qui ne sont pas pris en charge ou remboursés par l'Assemblée nationale ou le Sénat et bénéficie à ce titre d'un régime fiscal particulier.
L'IRFM qui se rapporte à l'exercice du mandat parlementaire et qui, à ce titre, est exonérée de l'impôt sur le revenu ne peut en aucun cas être utilisée pour payer une cotisation ou un don à un parti politique ouvrant droit à un avantage fiscal (8) comme l'ont confirmé à la commission le collège des questeurs de l'Assemblée nationale et le conseil de questure du Sénat.
On rappellera que la même interdiction concernant l'utilisation de l'IRFM pour financer une campagne électorale a été édictée par la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (article 13).
2. La dévolution de l'excédent des comptes de campagne :
En ce qui concerne la dévolution, ce poste est normalement réservé à la dévolution obligatoire de l'excédent d'un compte de campagne lorsque cet excédent ne provient pas de l'apport personnel du candidat mais des dons faits à son profit et non utilisés à l'occasion de sa campagne. Le montant de la dévolution est précisé dans la décision de la commission sur le compte de campagne et peut être différent du montant de l'excédent du compte bancaire du mandataire. Ainsi, l'excédent provenant de l'apport personnel du candidat doit être remboursé au candidat (ou aux membres de la liste) ayant effectué l'apport, à charge pour ce dernier de faire, le cas échéant, un don au mandataire du parti politique dans la limite de 7 500 €.
Trop souvent, le montant de la dévolution ne correspond pas au montant arrêté par la commission à l'occasion de l'examen du compte du candidat. Soit parce que la dévolution provient en fait de l'apport personnel du candidat et aurait dû, à ce titre, être reversée dans son patrimoine, soit parce que des réformations opérées par la commission sont venues modifier en recettes et en dépenses le montant du compte du candidat qui devient alors différent du solde figurant sur le compte bancaire du mandataire.
3. La situation particulière du parti politique Le chêne :
Malgré le dépôt par le parti politique Le chêne de ses comptes 2012 certifiés par deux commissaires aux comptes en temps utile à la commission, cette dernière a considéré que le parti n'avait pas respecté les obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988.
En effet, il est apparu que les commissaires aux comptes émettaient des réserves au sein de leur rapport de certification portant notamment sur le fait qu'ils n'avaient pu mettre en œuvre leurs diligences " sur le contrôle de la qualité des donateurs et le non-dépassement des plafonds légaux ". Or, la commission n'avait pas été destinataire des justificatifs de recettes du mandataire du parti en violation du décret n° 90-606 du 9 juillet 1990 pris pour l'application de la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques.
Ainsi, nonobstant la certification des comptes du parti, les commissaires aux comptes et la commission se trouvent dans l'incapacité de vérifier l'origine des dons et le respect du plafond. Il y a dès lors un obstacle au contrôle du respect des règles relatives à la perception de fonds en provenance de personnes physiques.
Dans ces conditions et en l'absence de réponse du parti aux demandes répétées de la commission, cette dernière a estimé qu'il lui était impossible de s'assurer que la comptabilité du parti retraçait correctement les comptes de son mandataire comme le parti en a l'obligation.
Aussi, la commission a-t-elle constaté que le parti n'avait pas respecté les obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie publique.
b) Concernant les dépenses :
La commission rappelle qu'elle n'est pas habilitée à porter son contrôle sur l'opportunité des dépenses des partis politiques, seule la régularité de la dépense est contrôlée par les commissaires aux comptes.
IV. - Les perspectives
A. ― L'évolution du référentiel comptable
L'établissement et la présentation des comptes sont organisés par l'avis n° 95-02 relatif à la comptabilité des partis et groupements politiques. Il est à noter que quelques formations ne se réfèrent toujours pas à l'avis n° 95-02 pour l'établissement ou la présentation de leurs comptes.
Par ailleurs, en raison de l'ancienneté de l'avis pris en 1995, la commission estime qu'une révision, voire la définition d'un nouveau référentiel comptable, serait souhaitable.
B. ― Les conséquences des nouvelles
dispositions législatives
Dans ses différents rapports d'activité, auxquels le lecteur peut se rapporter, la commission a fait le point sur l'étendue du contrôle que la législation lui permet d'exercer et sur la cohérence générale du système de contrôle du financement des partis politiques, à la fois du point de vue théorique et du point de vue pratique.
Cette année, la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique est venue modifier en partie la loi du 11 mars 1988, notamment son article 11-4 relatif à la perception des fonds par les mandataires des partis politiques.
Dorénavant, les dons et les cotisations perçus par le mandataire seront plafonnés à 7 500 € par personne physique, par an et pour l'ensemble des partis politiques. Sont comprises dans ce plafond global les cotisations lorsqu'elles sont versées au mandataire du parti. Seules restent exclues du calcul du plafond les cotisations d'élus nationaux et locaux. La loi du 11 octobre 2013 étant d'application immédiate à compter de sa publication en ce qui concerne les nouvelles modalités du calcul du plafond des dons et cotisations, il appartiendra aux partis concernés, sous le contrôle de leurs commissaires aux comptes, de mettre en œuvre les procédures internes de contrôle afin d'éviter ou de régulariser en temps utile les éventuels dépassements de plafonds intervenus entre le 11 octobre 2013 et le 31 décembre 2013.
Ces modifications ont des conséquences importantes pour la commission. Elle devra être en mesure de s'assurer qu'une même personne physique consentant un don ou une cotisation à différents mandataires respecte le plafond des 7 500 €.
Le nouveau décret d'application devra prévoir les modalités techniques permettant à la commission de disposer d'une base de données de l'ensemble des donateurs et cotisants. Par ailleurs, la commission devra également disposer d'un moyen fiable pour connaître le mandat et la qualité des élus versant des indemnités à un ou plusieurs partis.
C'est pourquoi la commission ne peut que rappeler l'importance d'une imputation comptable correcte des versements des personnes physiques. Les partis politiques doivent donc mettre en œuvre les modalités nécessaires à une bonne imputation comptable de leurs recettes et les faire valider par leurs commissaires aux comptes.
TABLEAU RÉCAPITULATIF
Le tableau récapitulatif ci-après donne les informations suivantes :
― dénomination des formations politiques (classées par ordre alphabétique) ;
― origine de l'obligation de dépôt (parti éligible à l'aide publique au titre des résultats des élections législatives 2007 et 2012 ou disposant d'un mandataire) ;
― localisation du siège du parti (code postal) ;
― décision de la commission relative au respect des obligations comptables du parti :
― DC : dépôt conforme des comptes ;
― DCR : dépôt conforme des comptes assortis de réserves des commissaires aux comptes ;
― HD : dépôt hors délai des comptes, après le 2 juillet 2012 ;
― NC : dépôt non conforme des comptes en raison de l'absence d'une certification ou de manquements aux obligations légales constatés par la commission ;
― AD : absence de dépôt des comptes à la date de la séance de la commission ;
― chapitre de publication :
― chapitre I-A : comptes certifiés sans réserves des commissaires aux comptes (DC) ;
― chapitre I-B : comptes certifiés avec réserves des commissaires aux comptes (DCR) ;
― chapitre II-A : comptes certifiés déposés hors délai (HD) ;
― chapitre II-B : dépôt non conforme du fait d'un refus de certification ou de l'absence de certification par deux commissaires aux comptes (NC) ;
― chapitre II-C : comptes certifiés par deux commissaires aux comptes, déposés dans le délai légal, mais pour lesquels la commission a néanmoins constaté un manquement au regard des dispositions prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 (NC) ;
― chapitre II-D : liste des partis n'ayant pas déposé de comptes (AD).
(1) Article 7. (2) Avis n° 2011-21 rendu par le H3C en application de l'article R. 821-6 du code de commerce sur une saisine portant sur l'exercice de la mission de commissariat aux comptes dans les partis et groupements politiques. (3) Cf. CE n° 300606 du 6 juillet 2007, association de financement du parti politique Free Dom. (4) CE 9 juin 2010, association Cap sur l'avenir 13, requête n° 327423. (5) Cette année, le 30 juin, date limite du dépôt des comptes, était un dimanche. C'est pourquoi la date limite de dépôt des comptes a été repoussée au lundi 1er juillet 2013, que le dépôt soit effectué par voie postale ou par porteur. (6) Rappel des statistiques de l'année 2012 au titre de l'exercice 2011 : 263 comptes sur 318 ont été publiés (soit 83 %) : 241 dépôts conformes (dont 7 certifications assorties de réserves) ; 22 dépôts non conformes (12 comptes pour dépôt hors délai ; 9 pour comptes non certifiés ; 1 compte certifié par deux commissaires aux comptes mais pour lequel la commission a considéré qu'il présentait une incohérence manifeste avec les éléments dont elle disposait par ailleurs) ; 55 comptes n'ont pas été déposés (soit 17 %). (7) Avis disponible sur le site de la commission :  http://www.cnccfp.fr/docs/partis/textes/CNCC_avis_technique_201204.pdf (8) Réponse ministérielle à la question écrite n° 173 publiée au Journal officiel du 12 mars 2013 : " les indemnités de fonction ou représentative de frais de mandat allouées aux parlementaires qui sont considérées comme des allocations pour frais d'emploi et sont réputées être utilisées conformément à leur objet bénéficient déjà de l'exonération d'impôt sur le revenu prévue au 1° de l'article 81 du CGI. Elles ne sauraient dès lors ouvrir droit à réduction d'impôt au titre de l'article 200 du CGI ".