Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés d'un recours dirigé contre la loi relative à la sécurisation des contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public.
Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
La loi déférée valide, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public, en tant que leur validité serait contestée soit par le moyen tiré du défaut de mention du taux effectif global, du taux de période ou de la durée de période, soit par le moyen tiré de la mention d'un taux effectif global, d'un taux de période ou d'une durée de période qui ne sont pas déterminés conformément à 1'article L. 313-1 du code de la consommation, dès lors que cet écrit indique de façon conjointe le montant ou le mode de détermination des échéances de remboursement du prêt en principal et intérêts, la périodicité de ces échéances et le nombre de ces échéances ou la durée du prêt.
Les députés auteurs de la saisine estiment que ces dispositions auraient dû figurer en loi de finances, qu'elles méconnaissent les exigences de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qu'elles portent une atteinte excessive à la liberté contractuelle découlant de l'article 4 de la Déclaration des droits de 1'homme et du citoyen, qu'elles méconnaissent le principe d'égalité ainsi que les articles 72 et 72-2 de la Constitution.
Ces griefs ne pourront qu'être écartés.
A. - Ces dispositions peuvent figurer dans une loi autre qu'une loi de finances.
Le domaine exclusif des lois de finances et des lois de finances rectificatives est défini par les articles 34 et 35 de la loi organique relative aux lois de finances. Or les mesures de validation en cause, qui ne constituent ni des charges ni des ressources de l'Etat, n'entrent dans aucune des catégories prévues par ces articles. Elles relèvent du domaine facultatif des lois de finances et peuvent donc être adoptées par une loi autre qu'une loi de finances, quand bien même elles auraient un impact sur les dépenses budgétaires de l'Etat.
B. - La mesure de validation contestée ne méconnaît pas les exigences de l'article16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
1. Elle répond à des motifs impérieux d'intérêt général conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision n° 2013-366 QPC, cons. 3).
En premier lieu, la mesure de validation est justifiée par le motif impérieux d'intérêt général de préserver l'équilibre budgétaire de l'Etat et des administrations publiques.
Le tribunal de grande instance de Nanterre, dans un jugement du 8 février 2013, a considéré qu'un échange de télécopies entre un établissement de crédit et une collectivité territoriale contenant toutes les caractéristiques essentielles du prêt, à l'exception du taux effectif global (TEG), constituait un véritable contrat de prêt. Cette appréciation a conduit le juge à appliquer une jurisprudence de la Cour de cassation sanctionnant le défaut de mention du TEG par la substitution du taux légal (0,04 %) au taux conventionnel.
Le même tribunal, dans un jugement du 7 mars 2014, a considéré que le défaut de communication du taux de période et de la durée de période, prescrite par l'article R. 313-1 du code de la consommation dans un contrat de prêt structuré conclu avec une collectivité, devait être sanctionné en substituant le taux d'intérêt légal à la stipulation conventionnelle d'intérêt.
Ces annulations reposent sur des motifs formels. En effet, les notions de taux effectif global et de taux et de durée de période n'ont pas de réelle pertinence pour des contrats de prêts structurés qui se caractérisent par leur complexité et l'absence de règles de calcul simples des stipulations d'intérêts.
70 % des prêts structurés souscrits par des personnes morales de droit public ont été consentis par les sociétés Dexia Crédit local et par la Caisse française de financement local (CAFFIL, ex-filiale de Dexia Crédit local sous le nom de Dexia Municipal Agency, cédée à SFIL [Société de financement local]).
A la suite des décisions du tribunal de grande instance de Nanterre, de nombreuses instances ont été introduites par des personnes morales de droit public contre SFIL et Dexia pour les deux motifs formels retenus par ces jugements. A ce jour, 182 assignations concernent SFIL et 30 assignations concernent Dexia Crédit local. L'annulation des stipulations d'intérêts et la substitution du taux d'intérêt légal au taux prévu par les contrats, sur le fondement des deux décisions du TOI de Nanterre est susceptible de représenter une charge de l0,6 Md€ pour ces deux établissements, dont 7,5 Md€ pour SFIL et 3,1 Md€ pour Dexia.
En l'absence de mesures de validation, ces pertes devront être provisionnées et entraîneront nécessairement une recapitalisation de ces deux établissements par 1'Etat.
L'Etat est l'actionnaire de référence de SFIL, dont il détient 75 %. A ce titre, conformément aux engagements pris vis-à-vis de la Commission européenne et des autorités prudentielles, il devra assurer la recapitalisation de cette société pour lui permettre de faire face aux pertes liées aux prêts structurés octroyés aux personnes morales de droit public.
L'Etat est actionnaire à 44 % du groupe Dexia, via la société holding Dexia SA. Il a accordé une garantie de refinancement à cette société. Afin d 'éviter le déclenchement de cette garantie qui représente à ce jour une exposition de 36 Md€, l'Etat devra également intervenir pour permettre à Dexia de faire face aux pertes enregistrées sur les prêts structurés.
Il faut ajouter à ce risque financier direct pour 1'Etat de 10,6 Md€ un risque financier indirect estimé à 7 Md€. Ce risque financier indirect correspond au surcoût occasionné par la mise en extinction de SFIL. Il est hautement probable que la Commission européenne impose cette condition à la recapitalisation de SFIL comme elle l'a exigée pour Dexia au moment du plan de sauvetage de cet établissement. Cette mise en extinction augmentera les pertes de SFIL en l'empêchant d'octroyer de nouveaux prêts aux acteurs locaux dans des conditions normales de marché. Elle entraînera également l'accroissement du coût financement de SFIL compte tenu de la dégradation certaine de la notation de l'établissement, liée à la cessation de son activité.
L'Etat est donc confronté à un risque de 17 Md€. Une partie significative de ce risque se matérialisera de manière rapide puisque les opérations de couverture complexes passées par Dexia et SFIL avec des banques tierces, qui constituent les contreparties des prêts structurés litigieux, devront être rapidement débouclées et que ces sociétés devront répondre aux demandes de provisionnement formulées par les commissaires aux comptes. En l'absence de validation, une première provision de 2,6 Md€ devra être passée dès l'été 2014 dans les comptes de SFIL. Les dépenses de recapitalisation, liées aux risques financiers direct et indirect, devront intervenir d'ici au début de 1'année 2015.
Des dépenses de recapitalisation de 1'ordre de 10 Md€ représentent près 0,5 % du produit intérieur brut. L'absence de sécurisation de ces contrats de prêts serait donc de nature à remettre en cause la trajectoire des finances publiques de la France ainsi que sa politique de redressement des comptes. Pour tenir nos engagements européens, en particulier ceux qui découlent du Pacte de stabilité, d'une part, et du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, d'autre part, le solde structurel des administrations publiques doit, conformément à l'objectif de moyen terme, être réduit en dessous de 0,5 % du PIB. Un effort supplémentaire de 10 milliards d'euros concentré sur une année nécessiterait un ajustement important des dépenses ou des recettes qui aurait nécessairement un impact sur la croissance de l 'économie française. A titre d'illustration, cet impact de 0,5 % de PIB représente le montant du redressement sur l'ensemble des administrations publiques entre 2013 et 2014 (de - 4,3 % à - 3,8 %, conformément à l'objectif réaffirmé en PLFR 2014) et reviendrait à annuler, par cette seule dépense, l'effort consenti sur la totalité d'un exercice budgétaire.
Cette charge pesant sur l'Etat est sans commune mesure avec les charges d'emprunt que devront supporter les personnes morales de droit public ayant souscrit des contrats de prêt structurés sur 1'ensemble de la durée de ces prêts. Il convient d'ailleurs de relever que ces charges correspondent aux conditions réelles de ces emprunts que ces personnes morales ont souscrits alors que, en l'absence de validation, elles bénéficieraient d'une quasi-gratuité de leur emprunt pour des motifs purement formels, le taux légal étant de 0,04 %.
A la différence de ce que soutiennent les députés auteurs de la saisine, le Gouvernement estime qu'un risque d'une telle ampleur est un motif impérieux d'intérêt général de nature à justifier une validation législative.
Le Conseil constitutionnel a jugé, dans le domaine de la sécurité sociale, qu'une mesure de validation qui tend à préserver l'équilibre financier de la sécurité sociale est justifiée (décision n° 2008-571 DC, cons. 14).
Le Gouvernement estime que, de manière générale, une mesure de validation répond à un motif impérieux d'intérêt général lorsqu'elle est prise pour assurer le respect de l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques, reconnu par l'article 34 de la Constitution.
Tel est précisément l'objet de la mesure de validation des contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public. L'impact des annulations de ces contrats serait tel sur 1'équilibre des comptes des administrations publiques en 2015 que leur validation par le législateur est pleinement justifiée.
En deuxième lieu, la mesure de validation prévue par la loi déférée répond également à la volonté d'assurer le bon fonctionnement du marché des prêts aux personnes morales de droit public.
La mise en extinction de SFIL, qui finance 20 % des crédits octroyés aux collectivités territoriales, ne serait pas compensée par 1'activité des autres établissements bancaires. L'accès au crédit des petites collectivités territoriales, qui ne peuvent facilement accéder aux financements obligataires ou aux financements de la Banque européenne d'investissement, serait donc rendu plus difficile.
Contrairement à ce que soutiennent les députés auteurs de la saisine, l'objectif d'assurer le bon fonctionnement du marché des prêts aux collectivités territoriales justifie que les mesures de validation s'appliquent non seulement à SFIL et à Dexia mais aussi aux autres banques présentes sur ce marché qui ont octroyé 30 % des crédits structurés.
Le Gouvernement est donc d'avis que la mesure de validation répond à des motifs impérieux d'intérêt général.
2. La mesure de validation est strictement définie.
Tenant compte de la censure du Conseil constitutionnel sur le dispositif adopté en loi de finances 2014, la portée de la validation prévue par la loi déférée est strictement définie.
Elle ne concerne que les contrats de prêts des personnes morales de droit public. Elle ne vise que les prêts structurés en écartant du champ de la validation les prêts qui comportent un taux fixe ou dont le taux d'intérêt variable est défini simplement par l'addition d'un indice et d'une marge exprimée en points de pourcentage.
La loi déférée précise que la validation ne porte que sur les stipulations d'intérêt dont la régularité est contestée par le moyen tiré du défaut de mention du taux effectif global, du taux de période ou de la durée de période, soit par le moyen tiré de la mention d'un taux effectif global, d'un taux de période ou d'une durée de période qui ne sont pas déterminés conformément à l'article L. 313-1 du code de la consommation. En revanche, la validation ne pourra intervenir qu'à la condition que les contrats comportent bien les mentions essentielles pour assurer l'information de l'emprunteur (montant ou mode de détermination des échéances de remboursement en principal et intérêts, périodicité des échéances, nombre des échéances ou durée du prêt).
Les personnes morales de droit public pourront contester la régularité des contrats de prêts pour tout autre motif, notamment pour manquement au devoir de mise en garde et d'information par l'établissement qui a octroyé le prêt structuré.
Dans ces conditions, le grief tiré de ce que la mesure de validation méconnaît les exigences de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ne pourra qu'être écarté.
C. - La mesure de validation ne saurait être regardée comme portant atteinte à la liberté contractuelle.
Le Conseil constitutionnel juge que, s'il est loisible au législateur d'apporter, pour des motifs d'intérêt général, des modifications à des contrats en cours d'exécution, il ne saurait porter atteinte à l'économie des contrats légalement conclus une atteinte d'une gravité telle qu'elle méconnaisse manifestement la liberté découlant de l'article 4 de la Déclaration de 1789 (décision n° 98-401 OC, cons. 29).
La mesure de validation contestée ne porte aucune atteinte à l'économie des contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public. Comme indiqué précédemment, les notions de taux effectif global et de taux et de durée de période n'ont qu'une pertinence limitée pour ces contrats d'emprunts compte tenu de la manière dont ils sont composés. Tel n'est pas le cas des mentions essentielles pour assurer l'information de l'emprunteur qui auront dû être mentionnées pour que la validation puisse s'appliquer (montant ou mode de détermination des échéances de remboursement en principal et intérêts, périodicité des échéances, nombre des échéances ou durée du prêt).
D. - Le grief tiré d'une méconnaissance du principe d'égalité ne pourra qu'être écarté.
Les députés auteurs de la saisine font valoir que la mesure de validation méconnaîtrait le principe d'égalité en s'appliquant à l'ensemble des personnes morales de droit public alors que certaines d'entre elles ne seront pas éligibles au fonds de soutien prévu par l'article 92 de la loi de finances pour 2014.
Mais le Gouvernement a annoncé, lors de la présentation du projet de loi, la mise en œuvre d'un dispositif d'accompagnement pour les établissements hospitaliers les plus exposés aux emprunts structurés afin de faciliter leur sortie de ces prêts. Le montant total de ces aides pourra atteindre jusqu'à 100 M€.
Et les députés requérants ne sauraient utilement invoquer le fait que certaines collectivités ne souhaiteraient pas conclure de transaction, condition pour bénéficier des aides du fonds de soutien prévu par l'article 92 de la loi de finances pour 2014, pour soutenir que la mesure de validation, qui s'applique de manière indifférenciée à l'ensemble des personnes morales de droit public, méconnaîtrait le principe d'égalité.
E. - La mesure de validation ne méconnaît pas les dispositions des articles 72 et 72-2 de la Constitution.
En premier lieu, le grief tiré de ce que la mesure de validation méconnaîtrait les dispositions de l'article 72-2 de la Constitution ne pourra qu'être écarté comme inopérant. Les dispositions contestées n'ont ni pour objet ni pour effet de transférer des compétences de l'Etat aux collectivités territoriales.
En deuxième lieu, le grief tiré de ce que la mesure de validation méconnaîtrait le principe de libre administration des collectivités territoriales, garantie par l'article 72 de la Constitution, ne pourra qu'être écarté.
Il convient, en premier lieu, de relever que, comme il a déjà été indiqué, la loi déférée ne fait pas obstacle à ce qu'une collectivité territoriale puisse demander l'annulation pour d'autres motifs que les motifs formels retenus par la mesure de validation. Elles pourront notamment contester les contrats de prêts structurés en invoquant une méconnaissance de l'obligation de conseil et d'information de l'établissement de crédit.
Il convient, en deuxième lieu, de constater que de nombreuses collectivités territoriales ne verront pas leur situation financière compromise par la mesure de validation. En effet, le paiement des stipulations d'intérêt initialement prévues par le contrat de prêt pourra, dans de nombreux cas, être supporté par ces collectivités sans porter atteinte à leur autonomie financière. La loi déférée les privera certes d'une jurisprudence qui leur aurait permis, pour des motifs formels, de bénéficier d'un avantage qu'elles n'avaient pas initialement prévu lorsqu'elles avaient contracté un emprunt structuré. Mais la suppression de cet avantage non prévu ne peut être regardée comme remettant en cause leur libre administration. Dans la plupart des cas, les collectivités territoriales auront la capacité de rembourser les échéances des prêts ainsi octroyés.
Dans certains cas, toutefois, compte tenu du caractère risqué de certains prêts structurés, les échéances réclamées pourront apparaître sans commune mesure avec les capacités financières des collectivités territoriales concernées.
Le fonds de soutien prévu par 1'article 92 de la loi de finances pour 2014 permettra d'assurer une aide aux collectivités territoriales fragilisées par des prêts structurés inadaptés. Cette aide viendra compléter la garantie qu'apporte l'Etat aux collectivités territoriales qui ne peuvent pas voter un budget en équilibre. Ce fonds viendra également en aide aux établissements publics HLM des collectivités territoriales.
Le Gouvernement estime donc que le grief tiré d'une méconnaissance du principe de libre administration des collectivités territoriales ne pourra qu'être écarté.
Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans la saisine ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.