Face à cette situation, le Comité a estimé qu'il n'était pas envisageable que soit rompu tout lien fiscal entre l'activité économique des entreprises et le territoire de la collectivité locale sur lequel elles sont implantées. Autrement dit, autant les entreprises sont fondées à dénoncer les inconvénients de la taxe professionnelle, autant il a semblé exclu au Comité qu'elles puissent durablement bénéficier d'une exonération de toute taxation de leur activité au profit des collectivités locales. 
Le Comité est d'avis que les entreprises continuent, comme dans tous les pays comparables au nôtre, à acquitter une imposition foncière et que le produit de celle-ci soit augmenté de moitié. La réforme des bases locatives foncières évoquée plus haut va également dans ce sens. La contribution foncière des entreprises, ainsi renforcée et fondée sur des bases modernisées, garantirait aux collectivités des ressources stables. On peut imaginer, dans ce scénario, qu'après la suppression de la part de la taxe assise sur les investissements, la cotisation minimum d'imposition à la taxe professionnelle, égale à 1, 5 % de la valeur ajoutée (qui s'applique aujourd'hui lorsque l'imposition est inférieure à ce minimum), serait maintenue et transférée du budget de l'Etat aux collectivités locales, afin d'éviter une baisse trop importante des ressources fiscales des collectivités locales, qui serait, le cas échéant, susceptible d'affecter le caractère déterminant de leurs ressources propres au sens de l'article 72-2 de la Constitution. Ces deux mesures ― relèvement de l'imposition foncière et transfert de la cotisation minimale aux collectivités locales ― ne suffisent cependant ni à préserver l'équilibre budgétaire de l'Etat ni à maintenir les ressources des collectivités locales. 
Afin de résoudre ces deux problèmes, qui se seraient, à terme, posés dans les mêmes conditions si la suppression de la taxe professionnelle n'avait pas été annoncée à échéance de 2010, divers schémas ont été exposés au Comité. 
Le premier consiste à prévoir, outre la taxation foncière des entreprises, une taxation majorée de la valeur ajoutée qu'elles produisent ; le deuxième, à compléter la taxation foncière par une fraction supplémentaire de l'impôt sur les sociétés ; le troisième, à substituer à l'actuelle taxation des investissements une " taxe carbone " frappant la consommation d'énergie ; le quatrième, à la remplacer par une fraction de n'importe quelle autre imposition sur les ménages, impôt sur le revenu, taxe sur la valeur ajoutée, contribution sociale généralisée. 
Tout en considérant qu'il n'avait pas compétence pour trancher des questions de pure politique fiscale, qui excèdent le champ de sa mission, le Comité a souhaité éclairer les pouvoirs publics sur les raisons pour lesquelles certains choix lui paraissaient devoir être écartés, soit qu'ils méconnaissent les principes fondateurs de la réforme des collectivités locales qu'il appelle de ses vœux, soit qu'ils heurtent les exigences qui ont paru au Comité devoir s'imposer d'elles-mêmes : ne pas alourdir le déficit des finances publiques, ne pas aggraver le poids des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages. 
Les propositions consistant à transférer aux collectivités locales une imposition frappant les bénéfices des entreprises ou une imposition touchant les ménages n'ont pas été retenues par le Comité, au motif qu'elles se traduiraient toutes par le transfert ou le partage d'impôts nationaux, qui, sauf à les augmenter par ailleurs, aurait pour effet d'aggraver le déficit budgétaire et serait en outre contraire à l'objectif de simplification poursuivi. 
La proposition visant à remplacer la taxation des investissements par une " taxe carbone ", qui frapperait les consommations d'électricité, de gaz et de pétrole ne lui pas semblé davantage devoir être reprise. Le comité a relevé qu'eu égard au principe constitutionnel d'égalité devant l'impôt, il était impossible de limiter cette taxation aux entreprises et que celle-ci viendrait donc, dans une proportion de l'ordre des deux tiers compte tenu de la structure de la consommation d'énergie, s'ajouter aux impositions acquittées par les ménages, ce qui serait quelque peu contradictoire avec la nécessité, souvent avancée, de soutenir le pouvoir d'achat. Il a enfin noté qu'il y aurait un paradoxe à asseoir les ressources des collectivités locales sur une taxe dont l'objet même est de faire disparaître l'assiette qui la fonde. 
La proposition, déjà émise en son temps par la commission Fouquet, tendant à remplacer progressivement la taxation des investissements par une taxation de la valeur ajoutée a semblé au Comité constituer la plus opportune des options soumises à son examen. La notion de valeur ajoutée, quelles que soient parfois les difficultés à la circonscrire avec toute la précision souhaitable, est connue des entreprises ; elle est économiquement neutre et ne défavorise, comme le souhaitent les pouvoirs publics, ni les industries de main-d'œuvre ni celles qui ont la charge d'investissements lourds et coûteux ; elle constitue donc, sous réserve que soient prises les mesures propres à éviter des transferts de charges au détriment de certaines branches du secteur tertiaire, la solution qui aurait la préférence du Comité. Cette assiette d'imposition, qui ne peut être évaluée qu'au niveau national pour les entreprises disposant de plusieurs établissements, serait répartie entre les collectivités locales bénéficiaires selon des critères objectifs tenant compte des conditions d'implantation locale des entreprises. Encore convient-il d'ajouter que, pour pallier les inconvénients liés à la disparité des taux de la taxe professionnelle d'une collectivité à l'autre, la substitution de la taxation en fonction de la valeur ajoutée à la taxation des équipements et biens mobiliers devrait obéir à un taux plafond maximal fixé à l'échelon national par le législateur et la liaison entre les taux des impôts directs locaux être rétablie. 
En d'autres termes, le Comité recommande que, pour ce qui concerne le comblement immédiat du besoin de financement de l'Etat, la taxation de la valeur ajoutée soit accrue. Selon que la contribution foncière resterait imputée ou non sur la contribution minimale des entreprises en fonction de la valeur ajoutée et que le champ de cette dernière serait élargi ou non, le taux de cette taxation serait plus ou moins élevé, l'augmentation de la seule part de contribution foncière pouvant, en cas de non-imputation sur la contribution assise sur la valeur ajoutée, porter ce produit à un montant compris entre 6 et 9 milliards d'euros. En cas d'imputation de la contribution foncière sur la cotisation minimale, il y aurait lieu d'augmenter davantage le taux de la cotisation minimale en fonction de la valeur ajoutée. Il a semblé au Comité qu'il appartenait aux pouvoirs publics de trancher entre ces deux options en fonction des choix de politique fiscale qui leur sont propres. 
Pour ce qui concerne la compensation des pertes de recettes des collectivités locales qui, lorsque la décision de " suppression " de la taxe professionnelle aura pris effet, sera de 22, 2 milliards d'euros, paraissent acquis 7 milliards issus de la cotisation minimale sur la valeur ajoutée et du relèvement de la contribution foncière des entreprises, de même que les quelque 6 milliards d'euros de dotation budgétaire que le respect des règles constitutionnelles autorise en l'espèce. Pour le reste, soit une somme totale de l'ordre de 9 milliards d'euros, la préférence du Comité irait tout d'abord à la montée en puissance progressive d'une assiette d'imposition fondée sur la valeur ajoutée des entreprises intégrant la cotisation minimale actuelle et dont le taux maximal serait fixé à l'échelon national, à un niveau qu'il reviendra aux pouvoirs publics de fixer en fonction des éléments de politique économique qui relèvent de son appréciation. Le produit attendu de ce complément d'imposition des entreprises sur la valeur ajoutée pourrait être de l'ordre de 6 milliards d'euros. Pour combler le besoin de financement restant des collectivités locales, soit une somme de près de 3 milliards d'euros, il y aurait lieu de leur transférer le produit de certains impôts indirects comme la taxe spéciale sur les conventions d'assurance. Pour les raisons qui ont déjà été exposées, le Comité, soucieux que soient affectés directement aux collectivités locales les impôts qu'elles votent, a écarté, outre la " taxe carbone " déjà mentionnée et le partage d'impôts nationaux, la proposition consistant à leur attribuer une part supplémentaire de la TIPP. Ce n'est que si ces mesures s'avéraient insuffisantes qu'il conviendrait de prévoir l'affectation aux collectivités locales d'autres impôts indirects. 
Proposition n° 16 : compenser intégralement la suppression de la taxe professionnelle par un autre mode de taxation de l'activité économique, fondée notamment sur les valeurs locatives foncières réévaluées et la valeur ajoutée des entreprises 
4. 
La limitation des cumuls 
d'impôts locaux sur une même assiette 
L'objectif privilégié par le Comité en cette matière est d'éviter qu'un trop grand nombre de niveaux de collectivités locales ne disposent du pouvoir de fixer le taux d'une imposition sur une seule et même assiette d'imposition. Pour autant, le Comité a entendu se garder de la facilité qui aurait consisté à prévoir qu'un seul impôt puisse être perçu par une catégorie donnée de collectivités locales, comme de l'idée parfois soutenue devant lui qu'il conviendrait que telle catégorie de collectivités taxe une et une seule catégorie de contribuables, les ménages dans un cas, les entreprises dans l'autre. 
En revanche, le Comité s'est attaché à déterminer le nombre de niveaux d'imposition qui, en fonction des réformes de structures proposées, serait souhaitable, étant observé que le but qu'il a cherché à atteindre était, dans un souci de simplification, que chaque niveau de collectivités locales puisse fixer librement le taux d'au moins une imposition. 
Compte tenu des trois niveaux actuels d'administration territoriale et de l'évolution en cours de leurs responsabilités respectives, le Comité a cru pouvoir retenir les propositions qui suivent, étant observé que, dans son esprit, la logique même de la création des " métropoles " impliquait que, dans leur sein, les impôts directs locaux soient établis par le seul conseil métropolitain. Ces propositions s'efforcent de tenir compte du volume des dépenses exposées par chaque niveau de collectivités locales. 
Les communes et, à terme, leurs groupements transformés en collectivités locales de plein exercice recevraient compétence pour fixer, à titre exclusif, le taux de la taxe d'habitation, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la part foncière de la taxation des entreprises, qui sont les taxes dont les communes ont la meilleure appréhension, au plus près des facultés contributives des citoyens. Les collectivités relevant de cette catégorie fixeraient également le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties et des droits de mutation à titre onéreux, dont une autre partie du produit serait affectée au département, avec un taux fixe comme aujourd'hui. 
Les départements percevraient, en plus de ces recettes, la taxe spéciale sur les conventions d'assurance et, en partage avec la région, une part de la cotisation minimale de la taxation de l'activité économique des entreprises. 
Quant aux régions, dont la mission essentielle est de concourir au développement économique, elles recevraient une fraction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers et fixeraient, dans le respect du plafond national, le taux de la part de la cotisation minimale de taxation des entreprises en fonction de la valeur ajoutée qui vient d'être évoquée. 
Le Comité a bien conscience du fait que ces propositions paraissent ne répondre qu'imparfaitement aux critiques tirées de la dispersion du pouvoir fiscal en France, où, on l'a dit, quelque 39 000 entités distinctes disposent de la capacité de lever l'impôt. 
Il est vrai que l'on aurait pu proposer de limiter aux régions et intercommunalités la capacité de lever l'impôt, charge à elles de rétrocéder une partie du produit aux départements et communes respectivement, et de réduire ainsi de quatre à deux le nombre d'échelons d'administration locale disposant d'un pouvoir fiscal. Cette suggestion serait assortie de mécanismes spécifiques de codécision fiscale entre la région et le département, ainsi que de garanties législatives en matière de vote des impôts et de répartition du produit des impôts entre collectivités bénéficiaires. Dans une hypothèse aussi maximaliste, le nombre d'entités dotées du pouvoir fiscal serait réduit à 2 600. 
Toutefois, le Comité a estimé qu'en dehors même des obstacles politiques auxquels ne manquerait pas de se heurter une telle proposition, celle-ci soulevait des difficultés d'ordre constitutionnel sérieuses, au regard des principes de libre administration, d'autonomie financière et d'interdiction de la tutelle d'une collectivité locale sur une autre. De ces principes résulte en effet une conséquence simple à définir : il n'y pas de collectivité locale sans capacité à lever un minimum d'impôts. 
Dans ces conditions, le Comité a considéré, en cohérence avec ses propositions portant sur la réforme des structures de l'administration locale, que l'objectif d'un pouvoir d'imposition à trois, puis, ultérieurement, à deux niveaux était un objectif de moyen terme et que, pour l'immédiat, ses recommandations suffisaient à remettre de l'ordre là où le besoin s'en faisait le plus sentir. Il reste que, comme il a été dit, la substitution progressive des groupements de communes aux communes aura pour effet de favoriser, à mesure qu'elle prendra corps, une réorganisation de l'autonomie financière et fiscale des collectivités locales. 
Proposition n° 17 : limiter les cumuls d'impôts sur une même assiette d'imposition 
D. ― LES CAS PARTICULIERS 
1. 
La région Ile-de-France 
Les raisons pour lesquelles le 
statu quo 
Le choix du Comité est de créer, par la loi, " en lieu et place " de certaines des collectivités existantes, comme l'autorise l'article 72 de la Constitution, une collectivité territoriale à statut particulier, dénommée " Grand Paris ". 
Cette collectivité nouvelle s'étendrait sur le territoire de Paris et des départements de la petite couronne, à savoir les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne, qui seraient supprimés et rattachés au " Grand Paris ". Ce périmètre pourrait être ultérieurement ajusté, soit à la demande d'un ou plusieurs conseils municipaux de communes contiguës au " Grand Paris ", soit sur initiative du conseil de cette collectivité, soit enfin sur demande du préfet de la région. La révision de ce périmètre pourrait intervenir, après avis de la collectivité nouvelle, des communes et des départements concernés, soit par décret en Conseil d'Etat en cas d'accord des collectivités intéressées, soit par la loi à défaut d'accord. Le périmètre des départements de la grande couronne concernés serait modifié en conséquence. 
Pour ce qui est des compétences exercées par le " Grand Paris ", le principe retenu par le Comité est que la collectivité nouvelle se verrait dotée de compétences d'attribution qui, sous réserve d'un certain nombre d'ajustements, seraient, d'une part, celles des départements et, d'autre part, celles des intercommunalités les plus importantes. 
Ainsi, les compétences exercées par les trois départements supprimés seraient attribuées, en bloc, à la collectivité nouvelle. Le transfert des compétences exercées par la ville de Paris en tant que département obéirait aux mêmes règles. 
Ce transfert de compétences aurait pour mérite d'éviter que soient modifiés les textes épars relatifs à la compétence des départements et de regrouper en une seule structure les compétences exercées sur l'entier territoire de Paris et de la petite couronne, ce qui est le but recherché par le Comité. 
Ce dernier considère également que certaines des compétences des communes comprises sur le territoire du " Grand Paris " devraient lui être transférées, et tout particulièrement celles qui concernent le logement, l'urbanisme ― les maires des communes conservant la capacité de délivrer les autorisations individuelles ― et les transports, sans que soient remises en cause les attributions du syndicat des transports d'Ile-de-France. De cette manière, la collectivité nouvelle serait à même de coordonner les efforts des communes dans ces domaines et d'apporter aux besoins des habitants de la région parisienne des réponses adaptées, cohérentes et équitables. 
Ainsi le Comité recommande-t-il que le " Grand Paris " ait compétence, en matière d'aménagement de l'espace, pour élaborer les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur, pour décider et réaliser les zones d'aménagement concerté, pour constituer les réserves foncières après avis des conseils municipaux et établir les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu, sauf délibération contraire des deux tiers des conseils municipaux des communes représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou de la moitié au moins des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population. De même, le conseil du " Grand Paris " deviendrait autorité organisatrice de second rang en matière de transports urbains, le STIF conservant sa mission organisatrice mais pouvant déléguer certaines dessertes au " Grand Paris ". Dans le domaine de l'habitat, la collectivité nouvelle définirait le programme local de l'habitat, établirait la politique du logement et aurait autorité pour programmer, outre les opérations d'amélioration de l'habitat, celles de réhabilitation et de résorption de l'habitat insalubre. Enfin, le " Grand Paris " définirait les dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale, ainsi que les dispositifs locaux de prévention de la délinquance. 
Il se déduit de cette liste de compétences que la création du " Grand Paris " rendrait nécessaire la dissolution de plein droit des communautés de communes et d'agglomération territorialement compétentes dans les quatre départements supprimés, celles-ci étant désormais sans objet. De même, la carte des syndicats de communes existants sur le territoire du " Grand Paris " serait rationalisée selon les principes précédemment exposés pour le droit commun, étant observé que les syndicats dont la compétence excède le territoire du " Grand Paris ", tels le STIF et le SIAP, seraient maintenus. 
En revanche, et c'est une différence sensible avec le statut des métropoles dont le Comité recommande par ailleurs la création, les communes comprises dans le périmètre du " Grand Paris ", et notamment Paris, conserveraient leur qualité de collectivités locales.L'exercice par les communes en cause de compétences suffisamment nombreuses et précises et des attributions fiscales qui s'y rattachent permettrait, en sus de la clause de compétence générale qui leur serait maintenue, de donner corps à cette qualification. Allant plus loin dans la voie du statut particulier pour mieux prendre en compte la spécificité de la situation de la région parisienne, le Comité recommande même que certaines des compétences exercées par les départements absorbés par le " Grand Paris " soient transférées ou confirmées aux communes en raison de leur intérêt local. Ce serait le cas en matière culturelle (1 % culturel, protection du patrimoine, enseignement artistique, bibliothèques, archives), en matière d'environnement et de protection du patrimoine, avec les inventaires locaux, en matière d'eau et d'assainissement, par exemple. 
Il se déduirait de cette répartition des compétences que la répartition des recettes fiscales au sein du " Grand Paris " obéirait à un principe simple. La collectivité nouvelle recevrait les recettes affectées aux départements qu'elle remplacerait et elle se verrait attribuer un montant, à déterminer, de l'imposition appelée à remplacer la taxe professionnelle perçue par les communes.
S'agissant des pouvoirs de police, le Comité suggère que, sous réserve des pouvoirs de police administrative des maires sur le territoire des communes membres de la collectivité nouvelle, le préfet de police exerce, sur l'étendue du territoire du " Grand Paris ", les pouvoirs et attributions qui lui sont conférés par l'arrêté des consuls du 12 messidor an VIII et par les textes qui l'ont complété ou modifié. 
Pour ce qui est de l'Etat, le préfet de région exercerait, outre les fonctions de préfet du " Grand Paris ", nouvelle circonscription de l'Etat dotée de services déconcentrés, le contrôle de légalité sur les actes de la collectivité nouvelle. 
Il va de soi, en outre, que le transfert des compétences départementales et de certaines des compétences communales provoquerait le transfert des services ou parties de services concernés. Des dispositions transitoires devront être aménagées à cette fin, compte tenu du statut particulier dont bénéficient les personnels de la ville de Paris depuis la loi du 10 juillet 1964, qui ne s'applique pas aux personnels des autres communes, soumis au statut de la fonction publique territoriale. 
Il est apparu au Comité que ce changement institutionnel serait de nature à répondre aux critiques formulées contre la situation qui prévaut aujourd'hui en région parisienne. Il n'en sous-estime ni l'importance ni le caractère novateur. Il considère que, sans méconnaître l'intérêt qui s'attache aux démarches entreprises par les élus de la région parisienne en vue d'un regroupement de leurs actions respectives, seule une transformation profonde des structures d'administration dans la région est à la hauteur des enjeux. 
Sans doute pourrait-on reprocher au projet qui vient d'être décrit, d'une part, de reconstituer, peu ou prou, l'ancien département de la Seine, à ceci près qu'il serait doté de compétences spécifiques, en sus de ses compétences départementales et, d'autre part, d'accentuer la coupure entre la petite couronne et le reste de la région. 
Sur le premier point, la collectivité du " Grand Paris " aurait sans doute un périmètre sensiblement, mais pas totalement, conforme à celui du département de la Seine supprimé en 1964. Mais il faut observer que si la réforme de 1964 a supprimé ce département et créé des départements nouveaux, le district qu'elle avait instauré a depuis lors disparu. Or, c'est bien le besoin d'une structure de coordination qui se fait aujourd'hui sentir, pour l'ensemble constitué par la ville de Paris et les trois départements de la petite couronne, compte tenu du développement de cette zone urbaine qui rassemble plus de six millions d'habitants et présente la double particularité d'être à la fois sur-administrée et, sur certains points de son territoire, sous-équipée, du fait notamment de la rareté des structures de coopération intercommunale. 
Sur le second point, le mode de scrutin que le Comité recommande d'instaurer pour désigner les élus chargés d'administrer le " Grand Paris " lui paraît répondre à l'objection tirée du risque d'une coupure entre la petite couronne et le reste de la région. Etant observé que les communes, y compris Paris, ressortissant au " Grand Paris " conserveraient le mode de scrutin actuel pour la désignation de leurs conseils municipaux respectifs, les conseillers du " Grand Paris " seraient élus le jour des élections départementales et régionales, selon le même mode de scrutin que celui déjà proposé pour les conseillers départementaux et régionaux dans le reste du pays, c'est-à-dire un scrutin de liste à deux tours à la représentation proportionnelle avec prime majoritaire, les premiers de liste allant siéger au conseil régional, les suivants au conseil du " Grand Paris ". La simultanéité de l'élection et le fait que certains des conseillers régionaux siègeraient également au conseil du " Grand Paris " garantit, a-t-il semblé au Comité, contre le risque d'un éclatement de la région Ile-de-France en deux entités éloignées l'une de l'autre. Il faut ajouter que les circonscriptions dans le cadre desquelles se déroulerait cette double élection ne seraient plus les cantons, dont la proposition de suppression vaut aussi pour les départements d'Ile-de-France, mais des circonscriptions plus vastes, découpées à l'intérieur des départements actuels. Il s'en déduit que les conseillers de Paris, qui ont aujourd'hui la double qualité de conseillers municipaux et généraux, perdraient cette dernière qualité au profit des conseillers du " Grand Paris " élus, au sein des circonscriptions parisiennes, selon les modalités qui viennent d'être décrites. 
Enfin, le Comité saisit l'occasion de cette proposition pour appeler l'attention des pouvoirs publics sur l'importance qui s'attache à ce que le nombre d'élus assurant la gestion de cette collectivité nouvelle permette que certains conseillers du " Grand Paris " puissent également être conseillers régionaux mais ne soit pas non plus excessif. Les comparaisons internationales qui ont éclairé la réflexion du Comité l'ont persuadé qu'il convenait de s'affranchir d'une certaine tradition française en la matière. Cent soixante-trois conseillers de Paris administrent une ville trois fois moins peuplée que le Grand Londres, dont le conseil comprend vingt-cinq membres. Aussi le Comité forme-t-il le vœu que le conseil du " Grand Paris " n'ait pas l'allure d'une assemblée pléthorique composée du même nombre d'élus que celui résultant de la somme des conseils généraux supprimés.A cette fin, il suggère que le conseil du " Grand Paris " comprenne 135 membres, répartis en 45 sièges pour Paris et 30 pour chacun des trois anciens départements et que les circonscriptions infradépartementales qu'il a décrites rassemblent environ 500 000 électeurs, les quatre circonscriptions parisiennes élisant chacune 11 ou 12 conseillers et les trois circonscriptions de chacun des anciens départements une dizaine de conseillers. De cette manière, l'effectif des conseillers du " Grand Paris " serait raisonnable mais resterait supérieur à celui des conseillers régionaux, de sorte que pourraient être pourvus à la fois les sièges de conseillers régionaux et de conseillers du " Grand Paris ". 
On y reviendra, mais le sujet est suffisamment sensible pour que cette indication soit donnée à ce stade de la présentation des propositions du Comité, celui-ci recommande que la mise en œuvre de cette réforme intervienne lors du prochain renouvellement des conseils municipaux et généraux, soit en 2014 et que cette date soit fixée par la loi. De cette manière, les collectivités intéressées auront le temps de préparer ce changement institutionnel majeur, appelé à donner à la région parisienne une force nouvelle, à la mesure de son prestige international. 
Proposition n° 18 : créer, en 2014, une collectivité locale à statut particulier, dénommée " Grand Paris ", sur le territoire de Paris et des départements de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et des Hauts-de-Seine. Cette création serait précédée d'une consultation, associant les représentants des collectivités locales intéressées, des partenaires sociaux et des forces économiques 
2. 
La Corse 
Comme il a été dit, le Comité s'est interrogé sur le point de savoir si de nouveaux changements institutionnels étaient opportuns dans les départements et la collectivité territoriale de la Corse, après l'échec du référendum du 6 juillet 2003. 
Le texte proposé au suffrage était conforme à ce que seraient les recommandations du Comité, s'il estimait devoir se prononcer après que les électeurs l'ont fait, dans le sens qui vient d'être rappelé. Aussi le Comité ne se considère-t-il pas habilité à saisir les pouvoirs publics d'autres propositions. 
Tout au plus appelle-t-il l'attention des pouvoirs publics sur le fait que, sauf dispositions contraires dont la conformité à la Constitution serait d'ailleurs plus que douteuse, la suppression des cantons, qui est au nombre de ses propositions, vaut également pour les deux départements de la Corse ; elle entraînerait, par elle-même, une modification du mode de désignation des membres de l'Assemblée de Corse dans l'hypothèse où leur élection se déroulerait, comme celle des conseillers régionaux du continent, en même temps que celle des conseillers départementaux, selon les modalités déjà décrites.
A défaut, l'élection de l'Assemblée de Corse resterait distincte de celle des conseillers départementaux. Dans ce cadre, le Comité, qui a pris acte du souhait des élus de Corse de voir modifier les dispositions législatives qui prévoient que la liste qui a obtenu, lors des élections à cette assemblée, la majorité absolue au premier tour ou le plus de voix au second tour ne recueille pas, comme sur le continent, 25 % des sièges à pourvoir mais seulement trois d'entre eux, suggérerait que ces dispositions soient revues afin que, même fixé en nombre absolu, cette proportion soit augmentée. De même, devraient être reconsidérées les conditions de maintien ou de fusion des listes au second tour. Ces modifications de la loi actuelle favoriseraient la constitution d'une majorité au sein de l'Assemblée de Corse. 
Proposition n° 19 
modifier certaines dispositions du mode de scrutin actuel pour la désignation des membres de l'Assemblée de Corse 
3. 
Les régions et départements d'outre-mer 
Les perspectives juridiques et politiques de l'évolution institutionnelle des départements et régions d'outre-mer sont, on l'a vu, incertaines et le Comité ne recommande pas que les dispositions constitutionnelles en vigueur, issues de la révision du 28 mars 2003, soient à nouveau modifiées. 
En revanche, il lui a semblé qu'en l'état de la Constitution et sous réserve de l'appréciation des pouvoirs publics sur des situations locales différentes, plusieurs voies de réforme étaient possibles. 
Le Comité n'a pas ignoré que certains forces politiques, aux Antilles et en Guyane, revendiquent que les populations soient consultées sur une évolution des territoires en cause vers un statut relevant de l'article 74 de la Constitution, comme l'ont été, en décembre 2003, les électeurs de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy. Un tel choix emporte pour principale conséquence que le régime d'identité législative n'est plus garanti par la Constitution elle-même, mais par la loi organique, ce qui implique que, s'ils étaient appelés à se prononcer sur cette question, les électeurs soient pleinement informés des conséquences de leur choix. Une telle hypothèse, qui dépend d'options purement politiques, a paru au Comité excéder les limites de sa mission. 
Cependant, le Comité a estimé que, dans le cadre du statut défini par l'article 73 de la Constitution, les évolutions qu'il appelle de ses vœux étaient possibles, même si elles requièrent toutes l'approbation des électeurs. 
La création d'une assemblée commune au département et à la région permettrait sans conteste de porter remède aux incohérences de la situation actuelle dans la mesure où une assemblée commune élirait un exécutif unique, qui dirigerait les deux collectivités. Mais cette solution ne serait pas pleinement satisfaisante, puisque subsisteraient sur un seul territoire, même avec le mode de scrutin " fléché " et simultané que le Comité propose en métropole, deux collectivités distinctes, dotées de compétences également distinctes, deux administrations et deux budgets. Autrement dit, les inconvénients de la situation actuelle ne seraient qu'atténués. 
Une autre solution, plus radicale, consisterait à prévoir que soit instituée, dans les départements et régions d'outre-mer, une collectivité territoriale unique, qui se substituerait au département et à la région. Cette solution, autorisée, on l'a vu, par les dispositions de l'article 72 de la Constitution, présenterait l'avantage de simplifier l'exercice des compétences dévolues à cette collectivité unique et d'unifier les services et les budgets. Elle améliorerait les conditions d'exercice de la démocratie locale, les électeurs n'ayant à se rendre aux urnes que pour désigner, d'une part, leurs conseillers municipaux et, d'autre part, leurs représentants à l'organe délibérant de la collectivité unique ainsi constituée. En d'autres termes, les territoires concernés n'auraient que deux niveaux d'administration locale au lieu de trois. Enfin, cette collectivité nouvelle, qui serait, on l'a dit, une " collectivité à statut particulier " pourrait être dotée d'une organisation institutionnelle propre et, notamment, d'un mode de scrutin qui pourrait varier d'un territoire à l'autre, sans que le législateur soit contraint à l'uniformité, ni entre les territoires en cause ni entre ceux-ci et la métropole. Dans le même esprit, les compétences attribuées à la collectivité unique pourraient différer d'un territoire à l'autre en fonction de leurs " contraintes et caractéristiques ", de manière plus souple que dans le cadre de droit commun tracé par la jurisprudence constitutionnelle. 
Le Comité a bien conscience que l'une et l'autre de ces solutions supposent que les électeurs soient appelés à leur donner leur consentement, et il n'ignore pas les aléas qui s'attachent à des consultations de cette nature. Mais il croit devoir souligner qu'une consultation organisée simultanément dans les quatre régions d'outre-mer se présenterait sous un jour nouveau, dès lors qu'elle permettrait d'offrir aux populations intéressées la possibilité de s'éloigner du statut, si dérogatoire, des régions monodépartementales, et se rapprocher, en fait, du droit commun nouveau des collectivités territoriales. 
Telles sont les conclusions auxquelles, compte tenu des délais qui lui étaient impartis, le Comité est parvenu. Il ne méconnaît pas, eu égard à la complexité des questions posées par la situation qui prévaut dans les départements d'outre-mer, que ses recommandations, qui tendent à ce que leur statut soit mieux adapté aux réalités locales, ne constituent qu'un premier pas et ne suffisent pas à répondre par elles-mêmes à toutes les exigences de l'heure. Aussi forme-t-il le vœu qu'au cours des mois qui viennent ces questions fassent l'objet d'études complémentaires au sein des instances appropriées. 
Proposition n° 20 : instaurer, dans les régions et départements d'outre-mer, une assemblée unique 
Conclusion 
Trop de niveaux d'administration territoriale et trop de collectivités locales à chacun, ou à certains, de ces échelons ; caractère imparfaitement maîtrisé de la dépense publique locale en raison notamment des excès des financements croisés, enchevêtrement des compétences, vieillissement de la fiscalité directe locale, insuffisance de la démocratie locale dans la mesure où les vraies décisions sont, de plus en plus, prises au sein des EPCI dont les responsables ne procèdent pas du suffrage direct, absence de prise en compte de la diversité des situations sur l'ensemble du territoire national : telles sont les principales critiques adressées à notre système d'administration locale. 
Les vingt propositions du Comité ont pour ambition de répondre à ces critiques et de donner un nouveau souffle à l'administration territoriale de notre pays, en renforçant son efficience et en approfondissant l'exercice de la démocratie locale, pierre angulaire d'une décentralisation réussie.
L'ajustement du périmètre de certaines régions et la réduction subséquente de leur nombre, l'encouragement au regroupement des départements, la désignation simultanée des conseillers régionaux et des conseillers départementaux, la suppression des cantons et leur remplacement par des circonscriptions infradépartementales dans lesquelles se dérouleraient ces élections simultanées au scrutin de liste, la désignation au suffrage direct des assemblées délibérantes des groupements de communes, l'achèvement et la simplification de la carte des intercommunalités et des syndicats de communes, la proscription de nouveaux " pays " et la création, à échéance de 2014, de " métropoles " sont autant de mesures qui, en privilégiant la constitution, à terme, de deux pôles institutionnels autour de la région et des intercommunalités, vont dans le sens d'une réduction progressive du nombre de niveaux effectifs d'administration, d'une extension du champ d'application du suffrage universel et de la parité. 
La clarification des compétences et, surtout, l'attribution au seul échelon communal de la clause de compétence générale constituent également des propositions qui vont dans le sens de la clarté des choix démocratiques et des économies de gestion, dans la mesure où elles évitent les excès des financements croisés et permettent aux électeurs de savoir qui décide dans chaque domaine.
L'instauration d'un débat annuel au Parlement sur l'évolution de la dépense publique locale, la révision des valeurs locatives foncières, la spécialisation des impôts locaux et l'instauration, au profit des collectivités locales, d'une imposition dynamique et équitable assise sur l'activité des entreprises sont des recommandations qui sont de nature à favoriser une meilleure maîtrise de la dépense, tout en attribuant aux collectivités locales des ressources suffisantes et stables, garanties d'une vraie autonomie financière. 
En d'autres termes, le Comité considère que ses propositions forment un ensemble cohérent, ambitieux et novateur. Sans méconnaître la difficulté qui s'attacherait à leur mise en œuvre, il forme le vœu que les pouvoirs publics puissent, quand ils en seront saisis, réserver une suite favorable au plus grand nombre d'entre elles. Car non seulement les membres du Comité sont unanimement convaincus qu'un profond changement doit être apporté aux structures et au mode de fonctionnement de notre système d'administration territoriale, mais ils ont été frappés, au cours des auditions auxquelles ils ont procédé, de constater combien ce changement était attendu, sinon espéré par la plupart de leurs interlocuteurs. 
Par ailleurs, le Comité a le sentiment que nombre de ses propositions portent la marque du souci de diversification et de souplesse qui a animé ses réflexions. La création de métropoles dotées d'un statut spécifique, l'élargissement des possibilités offertes aux départements et aux régions de réviser leur périmètre respectif, la prise en compte des particularités de la Corse et des départements d'outre-mer, l'instauration, en Ile-de-France, d'une collectivité nouvelle dotée de compétences propres, la possibilité offerte aux collectivités locales de déléguer par convention certaines de leurs compétences sont autant de manifestations du prix que le Comité a attaché à ce que la diversité vienne, avec pragmatisme, contrebattre la tradition uniformisatrice qui enserre depuis trop longtemps la vie des collectivités locales. 
Aussi le Comité est-il, au total, porté à considérer que ses propositions satisfont aux demandes qui lui avaient été adressées : elles vont dans le sens d'une simplification des structures et d'une réduction progressive de leur nombre, notamment à l'échelon communal ; elles élargissent le champ de la démocratie locale en étendant celui du suffrage direct et de la parité ; elles préparent l'avenir en dotant notre pays de métropoles fortes et en donnant à l'échelon régional d'administration un rôle accru ; elles engagent une clarification des compétences ; elles tendent à moderniser la fiscalité locale et à donner aux collectivités territoriales des ressources adaptées à leurs besoins tout en créant les instruments d'une meilleure maîtrise de leurs dépenses ; elles permettent, pour l'Ile-de-France, que la région capitale r 
etrouve les moyens de son dynamisme et de son rayonnement ; elles prennent en compte les exigences de diversité qui s'imposent à toute société moderne. 
Enfin, le Comité a estimé qu'il se serait incomplètement acquitté de sa mission s'il n'avait également pris parti sur les modalités pratiques et le calendrier de mise en œuvre de ses propositions. 
Après avoir examiné l'ensemble des solutions envisageables au regard des prescriptions de la jurisprudence constitutionnelle en matière de durée des mandats électifs et conscient de la nécessité de ne pas prêter le flanc au moindre soupçon d'arrière-pensées étrangères à sa mission, le Comité recommande que celles de ses propositions qui sont de nature institutionnelle et ont des conséquences sur la durée des mandats électifs prennent effet à compter des élections cantonales et municipales prévues en 2014. Il s'en déduit que, si cette date était retenue comme celle de la mise en œuvre pleine et entière de la réforme des collectivités locales, le mandat des conseillers régionaux élus en 2010 devrait être fixé à quatre ans et celui des conseillers généraux élus en 2011 à trois ans. Ainsi pourraient se dérouler, en 2014, des élections municipales, départementales et régionales selon les principes et les modalités proposées par le présent rapport. La mise en place des " métropoles " et du " Grand Paris " se ferait également à cette date. Pour le reste, c'est-à-dire l'essentiel de ses propositions afférentes aux finances locales et à la clarification des compétences, rien ne fait obstacle à ce qu'elles puissent être mises en œuvre dans les meilleurs délais. 
Le président du Comité 
Le rapporteur général 
HUGUES HOURDIN