Participaient à la séance : Philippe de LADOUCETTE, président, Olivier CHALLAN BELVAL, Catherine EDWIGE et Jean-Pierre SOTURA, commissaires.
Le Conseil d'Etat, par une décision du 28 mai 2014, vient d'annuler l'arrêté du 17 novembre 2008 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie mécanique du vent implantées à terre, au motif que cet arrêté institue une aide d'Etat qui aurait dû être notifiée à la Commission européenne.
La Commission de régulation de l'énergie (CRE) a été saisie le 20 mai 2014 par la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie d'un projet d'arrêté fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie mécanique du vent implantées à terre.
Ce projet d'arrêté reprend pour partie les conditions de l'arrêté tarifaire du 17 novembre 2008, et comporte des dispositions rétroactives qui ont pour effet d'en rétablir l'application pour les contrats qui étaient jusqu'alors couverts par les dispositions de l'arrêté annulé.
1. Contexte
En application du 3° de l'article L. 314-1 du code de l'énergie, les installations de production d'électricité à terre utilisant l'énergie mécanique du vent peuvent bénéficier du dispositif de l'obligation d'achat.
L'arrêté du 15 décembre 2009 relatif à la programmation pluriannuelle des investissements de production d'électricité prévoit un objectif de développement de l'éolien terrestre de 10,5 GW au 31 décembre 2012, et de 19 GW au 31 décembre 2020. Au 31 décembre 2013, la puissance éolienne terrestre raccordée est de 8 163 MW, dont 535 MW raccordés au cours de l'année 2013 correspondant à 70 nouvelles installations.
Les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie mécanique du vent sont fixées par l'arrêté du 17 novembre 2008, complété par l'arrêté du 23 décembre 2008.
Le Conseil d'Etat, par une décision du 28 mai 2014, vient d'annuler cet arrêté, au motif qu'il institue une aide d'Etat qui aurait dû être notifiée à la Commission européenne.
Le Conseil d'Etat avait été saisi d'un recours pour excès de pouvoir en ce sens le 6 février 2009 par l'association Vent de Colère. Sa décision intervient au terme d'une procédure, au cours de laquelle le Conseil d'Etat, le 15 mai 2012, avait saisi la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) d'une question préjudicielle sur la question de savoir si le dispositif devait être considéré comme une intervention financée au moyen de ressources d'Etat, ce qui constitue l'un des critères de qualification d'une aide d'Etat.
Dans son arrêt du 19 décembre 2013, la CJUE a conclu que le dispositif de soutien à l'éolien mis en place par l'arrêté du 17 novembre 2008 constituait une intervention au moyen de ressources d'Etat.
La France a par ailleurs entamé la procédure de notification à la Commission européenne du tarif d'achat concerné à la fin de l'année 2013. La Commission européenne a validé le dispositif de soutien le 27 mars 2014, et a ainsi conclu « [que le] régime français octroyant un soutien à la production d'électricité à partir d'éoliennes terrestres était compatible avec les règles de l'UE en matière d'aides d'Etat ».
Le projet d'arrêté soumis pour avis à la CRE vise à assurer la continuité du dispositif de soutien aux installations de production éoliennes terrestres par la définition de conditions tarifaires, s'appliquant de manière rétroactive.
2. Description du projet d'arrêté
Les conditions tarifaires du projet d'arrêté sont les mêmes que celles de l'arrêté du 17 novembre 2008 pour ce qui concerne l'éolien terrestre, y compris les conditions d'indexation. La durée des contrats d'achat reste fixée à quinze ans. L'éolien en mer, soutenu par un dispositif d'appel d'offres, n'est pas visé par le projet d'arrêté.
Le tableau 1 détaille le niveau du tarif applicable aux installations implantées en métropole sur la durée de vie du contrat. Le tarif de base est fixe pour les dix premières années du contrat d'achat, et il est décroissant pour les cinq années suivantes en fonction de la durée de fonctionnement annuelle de référence (DAFR). La DAFR d'une installation est calculée comme la moyenne des huit durées annuelles de fonctionnement en équivalent pleine puissance médianes des dix premières années du contrat d'achat.
Tableau 1. - Tarifs envisagés pour les installations implantées en métropole
DURÉE ANNUELLE DE FONCTIONNEMENT       
      de référence (DAFR)
TARIF POUR LES DIX PREMIÈRES ANNÉES       
      (c€2007/kWh)
TARIF POUR LES CINQ ANNÉES SUIVANTES       
      (c€2007/kWh)
2 400 heures et moins
8,2 (1)
8,2
Entre 2 400 heures et 2 800 heures
8,2
Interpolation linéaire
2 800 heures
8,2
6,8
Entre 2 800 heures et 3 600 heures
8,2
Interpolation linéaire
3 600 heures et plus
8,2
2,8
(1) La valeur de 8,43 c€/kWh figurant dans le projet d'arrêté soumis pour avis à la CRE correspond à une coquille, la rémunération envisagée pour les dix premières années étant de 8,2 c€/kWh.
La rémunération envisagée pour les installations implantées dans les départements d'outre-mer, dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte est quant à elle constante sur toute la durée de vie du contrat et fixée à 11 c€/kWh.
Le tarif applicable à une installation dépend de l'année de la demande complète de contrat d'achat : les tarifs décrits dans le tableau 1 et dans le paragraphe précédent sont indexés par l'application d'un coefficient 0,98n* K, où n est le nombre d'années entre la date de demande complète de contrat d'achat et 2007 et K un coefficient tenant compte de l'évolution du coût du travail et des prix à la production entre 2006 et la date de demande complète de contrat d'achat.
Le tableau 2 détaille le niveau du tarif de base dont bénéficient les parcs éoliens à terre en fonction de l'année de leur demande complète de contrat d'achat.
Tableau 2. - Tarifs envisagés pour les installations implantées en métropole
ANNÉE DE LA DEMANDE COMPLÈTE       
      de contrat d'achat
TARIF DE BASE DES PARCS       
      implantés en métropole       
      (c€/kWh)
TARIF DE BASE DES PARCS       
      implantés dans les départements d'outre-mer,       
      dans la collectivité territoriale       
      de Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte       
      (c€/kWh)
2008
8,36
11,21
2009
8,62
11,56
2010
8,13
10,90
2011
8,21
11,02
2012
8,50
11,40
2013
8,55
11,46
2014
8,45
11,34
Cette formule d'indexation a globalement un effet positif sur le tarif de base dont bénéficient les producteurs, dans la mesure où la progression des indices de référence utilisés pour le calcul du coefficient K excède la décroissance annuelle de 2 % censée tenir compte de l'effet d'apprentissage et de la baisse des coûts de production de la filière.
Le projet d'arrêté prévoit que les producteurs ayant fait une demande de contrat d'achat selon les conditions de l'arrêté tarifaire du 17 novembre 2008 et n'ayant pas conclu leur contrat d'achat à la date de publication du projet d'arrêté peuvent bénéficier d'un contrat d'achat sur la base du projet d'arrêté. Il n'appartient pas à la CRE de se prononcer sur les modalités de cette application rétroactive.
3. Analyse économique des tarifs envisagés 
L'article L. 314-7 du code de l'énergie dispose que les niveaux des tarifs « ne peu[ven]t conduire à ce que la rémunération des capitaux immobilisés dans les installations bénéficiant de ces conditions d'achat excède une rémunération normale des capitaux, compte tenu des risques inhérents à ces activités et de la garantie dont bénéficient ces installations d'écouler l'intégralité de leur production à un tarif déterminé ».
Pour chaque arrêté tarifaire sur lequel elle est saisie pour avis, la CRE vérifie le respect de ce critère au travers d'une analyse du taux de rentabilité interne du capital investi après impôts (TRI projet après impôts) induit par le niveau du tarif proposé. Cette rentabilité est comparée à un coût moyen pondéré du capital (CMPC) nominal après impôts de référence, estimé à environ 5 % sur la base d'un échantillon d'entreprises du secteur des énergies renouvelables.
3.1. Installations implantées en métropole
3.1.1. Contrats conclus en application de l'arrêté du 17 novembre 2008
Rappel des conclusions et recommandations de l'avis de la CRE sur l'arrêté tarifaire du 17 novembre 2008
Dans son avis sur l'arrêté du 17 novembre 2008 (2), la CRE avait mis en évidence les risques de rémunération excessive occasionnés par le tarif proposé pour les parcs éoliens à terre implantés en métropole. Elle concluait que « bien que dégradée en comparaison de la situation constatée en 2006, la rentabilité des projets reste, dans la plupart des cas, très satisfaisante. Elle est même jugée manifestement excessive pour les installations implantées en France continentale fonctionnant 2 400 h/an ou plus ». A ce titre, la CRE avait formulé un avis défavorable sur l'arrêté.

          (2) Avis du 30 octobre 2008 relatif au projet d'arrêté fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie mécanique du vent.