Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d'un recours contre la loi portant création d'une couverture maladie universelle, adoptée le 30 juin 1999. Les requérants invoquent, à l'encontre de plusieurs dispositions de ce texte, des moyens qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes :
    I. - Sur l'égalité entre les assurés sociaux
    A. - L'article 3 de la loi déférée insère, dans le code de la sécurité sociale, un article L. 380-1 posant en principe que toute personne remplissant certaines conditions de résidence relève du régime général lorsqu'elle n'a droit, à aucun autre titre, aux prestations en nature d'un régime d'assurance maladie et maternité.
    Le même article 3 crée, à la suite de ce nouvel article L. 380-1, un article L. 380-2 qui rend les personnes ainsi affiliées redevables d'une cotisation dans la mesure où leurs ressources dépassent un plafond qu'il appartiendra au Gouvernement de fixer par décret.
    Par ailleurs, l'article 20 entend permettre aux personnes dont les revenus sont les plus faibles de bénéficier d'une couverture complémentaire en matière de santé et d'être dispensées de l'avance des frais. Tel est l'objet des dispositions du nouveau titre VI, intitulé « protection complémentaire en matière de santé », que cet article insère dans livre VIII du code de la sécurité sociale. Le nouvel article L. 861-1 de ce code prévoit, en particulier, qu'un décret fixera le plafond de ressources en deçà duquel le droit à une couverture complémentaire précisée à l'article L. 861-3 sera ouvert.
    C'est apparemment à ces articles 3 et 20 du texte déféré que s'adressent les critiques d'ordre général que les requérants tirent du principe d'égalité, et qui consistent à reprocher à la loi d'instituer des inégalités entre assurés sociaux.
    Les auteurs de la saisine font à cet égard grief au législateur d'établir un « seuil couperet » au-delà duquel les personnes concernées seront exclues du bénéfice de la couverture prévue par le texte. Les requérants contestent le montant de 3 500 F de revenus mensuels, qui ne leur paraît pas correspondre au véritable seuil de pauvreté. Ils ajoutent que l'instauration de la couverture maladie universelle ne permet pas de résoudre les difficultés résultant des disparités existant entre les différents régimes de sécurité sociale, et qu'elle remet en cause les droits acquis par les personnes qui bénéficiaient de régimes d'aide sociale plus favorables.
    B. - Cette argumentation ne saurait être accueillie.
    On observera, à titre liminaire, qu'elle est dépourvue de portée utile, en tant qu'elle critique le choix d'un plafond de ressources de 3500 F. Comme le reconnaissent en effet les auteurs de la saisine eux-mêmes - et comme il est normal au regard des articles 34 et 37 de la Constitution - la loi ne fixe que le principe d'un plafond. Elle ne prend pas parti sur son montant, qui sera fixé par décret.
    Aussi est-il vain d'ouvrir devant le Conseil constitutionnel, quant à la pertinence de ce montant, un débat qui ne pourrait concerner que le décret lui-même, lorsqu'il aura été pris, et dans la mesure où il serait contesté devant le juge de l'excès de pouvoir.
    Seul le principe d'un tel plafond, tel qu'il est retenu par la loi, peut donc être soumis au contrôle du Conseil constitutionnel. Mais les critiques que la saisine adresse, sur ce point, au texte déféré ne sont pas de nature à en établir la contrariété à la Constitution. A cet égard, il convient de souligner que la question de l'effet de seuil ne se présente pas de la même manière, suivant que l'on considère les conditions d'accès à la couverture de base ou celles prévues par la loi pour la couverture complémentaire.
    1. S'agissant de la couverture de base, les critiques fondées sur l'effet de seuil manquent en fait.
    L'article 3 de la loi se borne, en effet, à organiser un abattement à la base, au regard de l'exigence d'une cotisation. Ce dispositif permet ainsi une entrée progressive et lissée dans le prélèvement : compte tenu du montant que le Gouvernement envisage de choisir pour l'application de la loi, une personne dont le revenu mensuel est égal à 3 500 F n'aura aucune cotisation à acquitter, tandis qu'une personne dont le revenu mensuel est de 4 000 F n'aura à cotiser que sur 500 F de revenu.
    On soulignera en outre que ce mécanisme se substitue à un système d'assurance personnelle marqué, en ce qui concerne les cotisations, par un caractère fortement dégressif en fonction du revenu : auparavant, toute personne disposant d'un revenu inférieur à 7 045 F par mois était redevable, quel que soit son niveau de revenu, de la cotisation minimale de 12 723 F.
    La cotisation d'assurance personnelle pouvait, eu égard à son niveau, être un frein à l'accès aux soins pour les personnes titulaires de faibles revenus. Aussi, divers mécanismes de prise en charge de la cotisation avaient-ils été mis en place afin de garantir un accès aux soins gratuits aux intéressés : prise en charge de cotisations par les départements, la Caisse nationale des allocations familiales, le Fonds de solidarité vieillesse ou l'Etat. Ce système complexe pouvait se traduire par des retards dans l'accès aux droits.
    Le nouveau dispositif permet de rendre plus simple et surtout plus immédiat l'accès aux soins. Il s'applique à des personnes placées dans une situation particulière, celles qui ne peuvent relever à aucun titre d'un régime professionnel ni en tant qu'actif ou ancien actif, ni comme ayant droit. La situation de ces personnes, et tout particulièrement de celles qui sont titulaires de faibles revenus, justifie amplement le traitement spécifique que prévoit la loi, sous la forme d'un abattement qui permettra d'alléger le poids des cotisations.
    Ce dispositif permettra de rendre véritablement universelle la couverture maladie de base, tout en prenant en compte les facultés contributives des assurés sociaux.
    On rappellera enfin que les règles régissant la contribution des assurés à la couverture de base sont, d'ores et déjà, marquées par une très grande diversité des régimes de cotisation, tant entre régimes qu'au sein d'un même régime. Cette diversité est la conséquence inévitable des modes de construction de chaque régime : logique fortement redistributive pour les cotisations sur salaires, logique empruntant davantage aux règles de l'assurance pour les travailleurs non salariés.
    2. La question du seuil se présente de manière différente pour la couverture complémentaire.
    L'assurance maladie ne couvrant pas la totalité des dépenses, la charge non couverte peut parfois présenter, pour les personnes les plus modestes ne disposant pas d'une couverture complémentaire, une obligation financière insurmontable, à laquelle le système actuel d'aide médicale départementale ne permet pas de faire face de manière satisfaisante. C'est pourquoi le titre II de la loi prévoit, au bénéfice des personnes répondant à une condition de ressources, la prise en charge des frais correspondants, assortie de la dispense d'avance de ces frais.
    La conformité à la Constitution de l'effet de seuil qui en découle appelle les quatre séries de remarques suivantes :
    a) En premier lieu, on observera qu'il est de la nature même d'un dispositif qui tend à assurer aux personnes les plus démunies l'accès aux soins, en leur offrant une couverture complémentaire, de reposer sur une distinction entre celles qui correspondent à cette catégorie et celles qui n'en font pas partie.
    Il est exact qu'au cours des débats parlementaires, d'autres solutions ont été évoquées, quant à la manière dont la solidarité nationale peut s'exercer en la matière. On aurait pu, en particulier, concevoir un mécanisme d'allocation personnalisée, destiné à permettre à ses bénéficiaires de souscrire des contrats d'assurance complémentaire. Le versement d'une aide financière aurait pu se prêter à une modulation de son montant, ce qui aurait permis d'atténuer les effets de seuil.
    C'est cependant une autre option qui a été retenue, pour les raisons suivantes :
    - pour un coût identique, le versement d'une aide modulée se serait fait au détriment du niveau de la prise en charge, alors que l'expérience montre qu'à ce niveau de revenu, le simple fait d'avoir une somme, même faible, à débourser dissuade de se soigner ;
    - de la même manière, les contraintes qu'auraient représenté l'exigence d'une cotisation et la nécessité d'une adhésion auraient dissuadé une grande partie de la population ainsi visée d'accomplir les démarches nécessaires ;
    - en tout état de cause, la question du degré d'exigibilité d'une telle cotisation et du coût de son recouvrement se serait inévitablement posée : non suspensif des droits, le défaut de paiement n'aurait pas eu de sanction, tandis qu'à l'inverse, la suspension des droits aurait été incompatible avec l'objectif fixé, qui est de rendre véritablement effectif, pour les plus démunis, l'accès aux soins.
    En d'autres termes, le mécanisme retenu par le titre II de la loi pour la couverture complémentaire procède essentiellement de la conviction que, compte tenu de la faiblesse des revenus considérés, il n'y a de réelle solvabilisation que si la dépense est intégralement prise en charge.
    Le Gouvernement a donc préféré proposer au Parlement, qui l'a adopté, un parti consistant à compléter, pour les ménages les plus modestes, la prise en charge des frais de soins par les régimes de base.
    Quoi qu'il en soit, le débat relatif au parti le plus approprié relève essentiellement d'un choix politique. Il ne peut être utilement poursuivi devant le juge constitutionnel qui ne dispose pas, ainsi que le Conseil vient de le rappeler dans sa décision no 99-411 DC du 16 juin 1999, d'un pouvoir d'appréciation analogue à celui du Parlement. Et à supposer même que la pertinence de ce choix puisse être discutée sur un terrain constitutionnel, son bien-fondé ne saurait être remis en cause, au motif que l'objectif que s'est assigné le législateur aurait pu être atteint par d'autres voies (no 98-401 DC du 10 juin 1998).
    b) En deuxième lieu, et à partir du moment où le législateur fait le choix d'un mécanisme fondé sur une prise en charge directe des dépenses pour les plus démunis, et qu'il est apparu nécessaire qu'elle soit intégrale, il est inévitable - et en tout cas pertinent, au regard de l'objet de la loi - de retenir le principe d'une distinction entre les assurés sociaux, suivant que leurs revenus se situent en deçà ou au-delà d'un plafond. Les uns et les autres ne se trouvant, par définition, pas dans la même situation, le principe d'égalité ne peut être utilement invoqué pour remettre en cause le principe d'un tel plafond. Et le parti retenu ne peut s'accommoder d'un mécanisme de « lissage » qui n'aurait pu que prendre la forme d'une prise en charge partielle de la couverture complémentaire, incompatible avec le but poursuivi par la loi.
    Il importe à cet égard de souligner que, à la différence d'une prestation en espèces devant assurer un revenu minimum permettant, par sa construction même, la mise en place d'un mécanisme différentiel, le droit à protection complémentaire est une prestation en nature relevant d'une logique différente.
    Le remboursement complémentaire des frais de soins s'analyse ainsi comme :
    - un avantage aléatoire, qui ne joue qu'en cas de survenance d'une maladie ;
    - un avantage circonscrit qui relativise la différence de traitement ; à noter en effet que la dépense complémentaire moyenne est de 1 500 F par an et que les pathologies longues et coûteuses sont prises en charge à 100 % par la sécurité sociale ;
    - un avantage accordé pour un an (à la différence par exemple du minimum vieillesse), ce qui permet de reconsidérer la situation des personnes en cause.
    c) En troisième lieu, on observera qu'en matière de prestations sociales, il est légitime d'apprécier la conformité à la Constitution d'une disposition en la situant dans le cadre, plus global, de l'ensemble des mesures qui concourent à la mise en oeuvre des objectifs que le onzième alinéa du Préambule de 1946 assigne aux pouvoirs publics (no 86-225 DC du 23 janvier 1987 ; no 97-393 DC du 18 décembre 1997).
    A cet égard, il importe de préciser que l'effet de seuil qui résulte inévitablement du choix fait en l'espèce sera atténué par l'intervention de nombreux organismes (caisses de sécurité sociale au titre de l'action sociale, départements au titre de l'aide sociale générale, organismes complémentaires au titre de leur propre action sociale ou du fonds d'accompagnement prévu par le nouvel article L. 861-1). Cette intervention est certes facultative. Mais la multiplicité des intervenants garantira aux personnes dont les ressources se situeront au-dessus du seuil une offre diversifiée pour prendre en compte les situations difficiles. Il convient en outre de noter que la loi nouvelle, en allégeant la charge des collectivités territoriales et des fonds d'action sociale des caisses, dégage, par là même, des sommes nouvelles pour aider ces personnes à faire face aux dépenses de couverture complémentaire.
    d) Enfin, on observera que le nouveau dispositif présente, par rapport à l'aide médicale, à laquelle il se substitue, l'avantage de fixer un seuil unique pour l'ensemble de la population concernée et un droit objectif. C'est donc une meilleure égalité entre les citoyens malades qui est établie avec la disparition de plusieurs dizaines de seuils ou même, de l'absence de seuils, certains départements n'ayant pas adopté de barème d'admission.