Nicolas-BZRD/DILA_OPENDATA_FR_2023 huggingface dataset:
12. Dans la loi du 5 mars 2007, la prévention se traduisait par la mise en place d'une approche des situations difficiles en amont du danger par des professionnels qualifiés et expérimentés, l'enjeu étant d'intervenir le plus précocement possible en s'appuyant sur tous les acteurs. Malgré la volonté affichée d'améliorer les conditions de soutien et de collaboration avec les familles, prévues par la loi (approches collectives, soutiens à la parentalité, mais aussi de manière plus globale aides financières et aides à domicile), la réalité est autre. La logique préventive devrait conduire à conclure un accord préparé en concertation entre parents et professionnels et que chacune des parties s'engage à respecter.
 13. La CNCDH a constaté que dans la pratique il existe peu d'échanges autour du projet personnalisé pour l'enfant (PPE) (art. L. 223-1 du CASF), les familles n'étant que rarement associées à l'élaboration de ce projet. Beaucoup de familles ont le sentiment qu'elles n'ont pas le choix et que ce qui leur est présenté comme des mesures de prévention sont des mesures imposées, voire un renforcement du contrôle, plus qu'un véritable accompagnement.
 La CNCDH rappelle qu'un projet pour l'enfant (PPE) doit systématiquement être élaboré, et ce dès le début de la mise en œuvre de la mesure d'assistance éducative. Ce projet qui a pour but de construire et de rassembler les objectifs et les modalités des différentes interventions socio-éducatives au regard des besoins de l'enfant et de sa famille doit être élaboré avec les parents et ne doit pas être un document qui s'impose à eux.
 14. Afin d'aider de manière adéquate et effective une famille se trouvant en difficulté, les travailleurs sociaux ont besoin de temps pour rencontrer chacun des membres de la famille et essayer de comprendre le fonctionnement du milieu familial, ses manques et ses ressources. L'institution d'une relation de confiance entre le professionnel et la famille est essentielle pour construire un véritable projet avec la famille et qui ne peut se réaliser que dans la durée. Or dans la pratique, les professionnels, en nombre insuffisant, manquent du temps nécessaire pour soutenir de manière adéquate et effective une famille se trouvant en difficulté.
 La CNCDH recommande que les formations initiales et continues des professionnels de la protection de l'enfance intègrent des modules de sensibilisation au travail avec les publics en difficulté, permettant à la fois d'apprendre à s'appuyer sur les projets et compétences des familles et à travailler sur les préjugés et les peurs de part et d'autre (15). Ce travail devrait permettre de limiter les risques de malentendu entre les professionnels et les familles et favoriser la participation et l'implication des familles.
 (15) A ce sujet, voir :
 ― les travaux de Laurent Sochard sur la place des parents en protection de l'enfance ;
 ― les expériences de coformation entre professionnels et usagers (partenariat ATD Quart Monde ― CNFPT).
15. Les prises en charge des familles en difficulté sont souvent fractionnées (CCAS, PMI, ASE, PJJ, juge des enfants, juge aux affaires familiales, etc.), trop espacées, tardives, et donc perdent en efficacité, avec le risque d'aboutir à l'aggravation des situations et la mise en danger des enfants, entraînant un placement qui aurait pu être évité par une réelle action de prévention.
 La CNCDH recommande de formaliser les procédures d'évaluation de la situation et du fonctionnement de la famille, en veillant à favoriser aussi souvent que possible l'approche collégiale et pluridisciplinaire, en concertation avec les parents. Le schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale constitue l'instrument de cette formalisation.
C. ― Respect des droits de l'enfant et respect des droits des parents
dans les procédures judiciaires d'assistance éducative
   Le droit à un procès équitable
 16. La Cour européenne des droits de l'homme considère que les Etats, en cas d'ingérence nécessaire dans le droit au respect de la vie familiale, n'assurent un respect suffisant de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme que si les parents ont pu participer de « manière adéquate » au processus décisionnel. Sur le fondement de l'article 8, la Cour fait peser sur l'Etat l'obligation positive procédurale de mettre à la disposition du parent, même s'il n'en fait pas la demande, toutes les informations invoquées par les autorités pour justifier la mesure de protection (16).
 (16) Pour la Cour, il convient de « déterminer en fonction des circonstances de chaque espèce, et notamment de la gravité des mesures à prendre, si les parents ont pu jouer dans le processus décisionnel, considéré comme un tout, un rôle assez grand pour leur accorder la protection requisse de leurs intérêts ; dans la négative il y a manquement au respect de la vie familiale et l'ingérence résultant de la décision ne saurait passer pour nécessaire au sens de l'article 8 », voir arrêt W c/Royaume-Uni du 8 juillet 1987 et arrêt TP et KM c/Royaume-Uni du 10 mai 2001.
Renforcer les garanties d'indépendance pour certains magistrats :
 34. Il convient également de protéger les magistrats contre les pressions que pourraient exercer sur eux les présidents de juridiction. Certaines fonctions sont particulièrement exposées à cette pression : c'est le cas de celles de juge des libertés et de la détention, ou de président de cour d'assises, qui ne tiennent leur pouvoir que d'une désignation par le président de la juridiction. Pour leur permettre d'exercer leurs fonctions de manière indépendante, il est nécessaire d'aligner leur mode de désignation sur celui des juges d'instruction ou des juges des enfants et de les nommer par décret, après avis conforme du CSM.
IV. ― Rendre la police judiciaire à la justice
 35. La prévention des atteintes à l'indépendance de la justice nécessite de prévenir les éventuelles pressions qui pourraient provenir du ministère de l'intérieur. Or, si « la police judiciaire est exercée, sous la direction du procureur de la République, par les officiers, fonctionnaires et agents désignés » au titre Ier du code de procédure pénale, et si l'activité des officiers de police judiciaire et agents de police judiciaire est « contrôlée » (41) par la chambre de l'instruction, et surveillé par le procureur général (42), les officiers, fonctionnaires et agents sont soumis à l'autorité administrative du ministère de l'intérieur. Cette soumission est par ailleurs renforcée par la structure très hiérarchisée de la police judiciaire : initialement limités aux seuls officiers de police judiciaire, les actes de police judiciaire sont désormais délégués à des agents de police judiciaires et à des agents adjoints de police judiciaire. En conséquence, la réalité de la direction et du contrôle de la police judiciaire revient essentiellement au ministère de l'intérieur, et le contrôle exercé par le procureur de la République et la chambre de l'instruction n'est que très partielle.
 (41) Article 224 du code de procédure pénale.
 (42) Articles 12 et 13 du code de procédure pénale. Le procureur général habilite les officiers et agents de police judiciaire.
50. En outre, la résolution 21/23 du Conseil des droits de l'homme du 24 septembre 2012 demande au Haut-Commissariat aux droits de l'homme d'organiser, à Genève, des consultations publiques intersessions sur la promotion et la protection des droits de l'homme des personnes âgées.
 51. Au niveau européen, le Comité directeur pour les droits de l'homme (CDDH) du Conseil de l'Europe a décidé, en février 2012, de créer un groupe de rédaction (CDDH-AGE) en vue d'élaborer, sous l'autorité du CDDH, un instrument non contraignant du Conseil de l'Europe sur la promotion des droits de l'homme des personnes âgées. Au-delà des principes généraux, l'instrument du Conseil de l'Europe comprendra un recueil de bonnes pratiques. La future recommandation s'adressera aux Etats et aux acteurs de la société civile et au grand public.
 52. La Commission européenne soutient le développement, sous l'égide du Comité de la protection sociale, d'un cadre volontaire pour la qualité des services sociaux fournissant des orientations quant à la façon d'établir, de superviser et d'évaluer les normes de qualité. Cette initiative fait partie d'une stratégie qui comprend le financement (grâce au programme PROGRESS) de projets transnationaux, avec une approche ascendante, afin de développer des mécanismes pour définir, mesurer, évaluer et améliorer la qualité des services sociaux. Parmi les projets financés dans ce cadre, on peut citer le projet « We do » (well-being and dignity of older people), clôturé le 14 novembre 2012, et qui a impliqué 18 partenaires de 12 pays et a permis le recueil de bonnes pratiques en matière de prévention de la maltraitance des personnes âgées.
 53. L'UE juge que l'effectivité des droits des personnes âgées réside dans une meilleure application du corpus normatif existant. Selon l'UE, « du point de vue des droits humains, les normes et principes existants en matière de droits de l'homme constituent le cadre de l'exercice de ces droits par tous, notamment les personnes âgées. Le cadre international actuel aborde de nombreux aspects de la discussion d'aujourd'hui et la mise en œuvre de ces normes devrait être le principal outil pour la protection et la promotion des droits de l'homme des personnes âgée (25) ».
 (25) Intervention de l'UE, consultations publiques sur les droits des personnes, Genève, 15 avril 2013, et lors de la 3e session du groupe OEWGA (Open-ended Working Group on Ageing for the purpose of strengthening the protection of the human rights of older persons), New York, août 2012 (annexe 2).
B. ― L'obligation positive d'accompagnement :
de la prévention à l'intervention éducative
 11. La CNCDH insiste sur la priorité qui doit être donnée à la prévention entendue comme une proposition d'accompagnement et non comme le renforcement d'un contrôle (14).  La prévention doit être développée dans le sens d'une recherche de la promotion des familles par l'effectivité de leurs droits fondamentaux et par la mise en œuvre d'actions qui allient soutiens individuels et soutiens collectifs, dispensés par des équipes pluridisciplinaires. Ces soutiens à la famille doivent être apportés même lorsqu'un placement est intervenu, pour permettre aux parents de retrouver le plus rapidement possible les bonnes conditions d'un retour de leur(s) enfant(s) au sein de la famille.
 La CNCDH estime qu'il faut soutenir et imaginer des programmes globaux orientés vers la famille. Si des dispositifs existent sur le territoire national, ils sont très loin d'être généralisés. La commission recommande la mise en œuvre auprès des familles en difficulté des plans d'action intégrant de manière coordonnée l'ensemble des dispositifs de soutien (traitement du mal-logement, soutien à la parentalité, accompagnement en économie sociale et familiale, emploi, etc.)
 (14) A ce sujet, voir notamment les arrêts de la CEDH :
 ― arrêt RMS c/Espagne du 18 juin 2013 ;
 ― arrêt Amanala Chioai c/Roumanie du 26 mai 2009.
10. Par ailleurs, bien que les études chiffrées fassent défaut, de nombreux professionnels évoquent l'existence d'un lien entre pauvreté des familles et placement de leurs enfants. S'il faut se garder de toute généralisation hâtive qui assimilerait pauvreté et placement ― la précarité seule ne motive jamais la décision de placement ― on constate que la précarité des familles a une influence sur le placement (13).  En effet, la précarisation des familles liée à des instabilités professionnelles et/ou de logement et une fragilité du réseau relationnel et de solidarité ont des conséquences lourdes sur la qualité des relations parents-enfants. Les préoccupations liées à la pauvreté conduisent certains parents à ne plus pouvoir assumer correctement leurs responsabilités parentales. La pauvreté entraîne le cumul d'échecs : exclusion sociale, difficultés de logement, de se vêtir ou de se nourrir, difficultés d'accès aux soins. Enfin, le caractère extrême de ces situations peut parfois pousser les adultes à des comportements addictifs ou violents. Certains professionnels s'inquiètent de la mise en place d'une approche qui serait stigmatisante pour les publics cibles et qui conduirait à développer une surveillance accrue des personnes en situation de précarité. La CNCDH attire l'attention sur le fait que les actions de protection de l'enfance sont vouées à l'échec si elles ne sont pas accompagnées de mesure de lutte contre la pauvreté, conformément à l'article 27 de la CIDE.
 (13) Lettre de l'ODAS, novembre 2007, présentation des résultats de l'enquête 2007 sur les facteurs de danger pour l'enfant : 15 % des enfants signalés l'auraient été pour « chômage, précarité, difficultés financières » des parents.
 « En revanche, il est observé cette année une augmentation du facteur de la précarité économique, puisque le nombre d'enfants concernés passe de 12 600 à 16 100 entre 2005 et 2006 représentant 16 % du total des signalements. Un constat qui corrobore la nécessité de repenser les mécanismes de lutte contre la pauvreté, au moment où un emploi créé sur deux est un emploi à temps partiel ou précaire et alors que subsistent de nombreux freins à la reprise d'une activité professionnelle (modes de garde...). »
L'élaboration d'un instrument international sur les personnes âgées pose des difficultés d'ordre pratique et juridique. Le problème de la définition de la notion de personne âgée, les différences culturelles ainsi que les écarts démographiques sont autant d'éléments qui ne facilitent pas l'élaboration d'un instrument international. Par conséquent, la CNCDH ne plaide pas en faveur de l'élaboration d'un instrument international.
Conclusion
 54. La CNCDH considère que les droits fondamentaux doivent être respectés à toute étape de la vie. Elle estime que l'approche à privilégier pour une mise en œuvre effective des droits des personnes âgées est celle de la lutte contre les discriminations. En effet, les droits des personnes âgées ne sont ni contestés ni méconnus, mais ces dernières rencontrent des obstacles persistants dans l'exercice effectif de leurs droits. Pour la CNCDH, il convient donc de veiller à une meilleure application du droit commun et de lutter contre toutes les formes de discriminations liées à l'âge afin de rendre effectifs les droits des personnes âgées.
 (Avis adopté à l'unanimité.)
II-2. Prohiber les instructions individuelles
 16. La reconnaissance de l'indépendance du ministère public implique nécessairement l'abandon des instructions individuelles. La reconnaissance statutaire de cette indépendance et le transfert au CSM des compétences de gestion de la carrière actuellement confiées au ministère de la justice seraient des garanties suffisantes de la disparition de ces instructions individuelles.
 17. Cependant, dans l'hypothèse où ses recommandations tenant à l'indépendance du ministère public ne seraient pas entendues, la CNCDH se voit dans l'obligation d'examiner la question de la suppression pure et simple des instructions individuelles. Certes, dans un certain nombre de cas, les instructions individuelles peuvent permettre une meilleure prise en compte de l'intérêt général (29). Pour autant, les pratiques trop souvent suivies dans le passé laissent craindre un détournement de ces instructions pour les fins personnelles des gouvernants. De plus, elles ne sont, de fait, pas toujours écrites. Aussi, lorsqu'elles interviennent au cours d'un procès pénal, la personne mise en cause n'en est pas nécessairement informée, alors que cela peut avoir une influence importante sur l'issue du procès. Elles constituent ainsi une menace grave pour le droit au procès équitable.
 (29) Jacques-Henri Robert fait ainsi valoir que « Si on devait les supprimer, l'Etat serait, en France, le seul plaideur qui n'aurait pas le droit de donner à son représentant, devant les juridictions judiciaires, les instructions qu'il juge à propos dans une affaire qui l'intéresse. Ces instructions sont particulièrement utiles quand le Gouvernement veut donner son avis sur le déroulement et l'issue d'une procédure collective conduite devant le tribunal de commerce à l'égard d'une entreprise qui emploie un grand nombre de personnes. Dans la période de crise que nous traversons, le Gouvernement ne doit pas se priver de cet instrument. » Jacques-Henri Robert, parquet : L'Etat, privé du droit à l'avocat, la semaine juridique, édition générale ― n° 18, 29 avril 2013, la semaine de la doctrine ― la vie des idées cf. également Jean Pradel « Faut-il supprimer les instructions individuelles », in Dalloz, recueil n° 20, 6/6/2013 p. 1361.
Afin d'enrayer la tendance de placer une personne âgée directement en EHPAD dès qu'elle présente une perte d'autonomie, la CNCDH recommande que les formules intermédiaires entre EHPAD et maintien à domicile initiées par les collectivités locales, les organismes de protection sociale et les associations, en étroite concertation avec les familles, qui constituent le premier relais social des personnes âgées, soient davantage encouragées et développées.
I-4.4. Respect de la vie privée et de la vie familiale en EHPAD
 31. Afin de respecter le droit à l'intimité et le droit au respect de la vie privée et familiale, la CNCDH propose que certaines mesures soient effectivement mises en place : installation de lieux de visite spécifiques pour les rencontres avec les familles, mise à disposition de chambres dans les établissements pour les familles éloignées, horaires des visites compatibles avec les possibilités des familles, droit au téléphone. De même, les personnes sont parfois infantilisées (tutoiement par le personnel ou utilisation de la troisième personne) et leur intimité n'est pas suffisamment protégée.
 32. Par ailleurs, la vie affective et sexuelle des personnes âgées doit être respectée. La sexualité des personnes âgées, principalement celles en institutions, est encore un tabou, alors même qu'il s'agit d'une question importante pour les personnes concernées. Le droit à l'intimité dans les EHPAD est rappelé spécifiquement dans la Charte des droits et libertés de la personne âgée dépendante (15). Cette intimité inclut la sexualité. L'article 4 dispose qu'une personne âgée « doit être protégée des actions visant à la séparer d'un tiers avec qui, de façon mutuellement consentie, elle entretient ou souhaite avoir une relation intime ». Le personnel n'a donc pas le droit de s'y opposer. Si la famille peut être informée de la vie affective de la personne âgée, son accord n'a pas à être recueilli.
 (15) http://www.fng.fr/html/droit_liberte/charte_integral.htm.
18. Les personnes âgées sont ainsi confrontées à un ensemble de difficultés d'accès aux biens et services sur un pied d'égalité et autres pratiques discriminatoires, dont le Défenseur des droits (DDD) est régulièrement saisi (5). Il est rappelé que toute discrimination fondée sur l'âge est sanctionnée, aussi bien par le code pénal que par le code du travail, en conformité avec les dispositions de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (art. 21) et que le droit des personnes âgées à une protection sociale est garanti par l'article 23 de la Charte sociale européenne.
 (5) La loi organique du 29 mars 2011 confie quatre missions au DDD : la défense des usagers des services publics ; la défense de l'intérêt supérieur et des droits de l'enfant ; la lutte contre les discriminations et la promotion de l'égalité ; la déontologie de la sécurité. S'agissant des saisines sur l'âge, voir le rapport annuel 2011, p. 106-108, http://www.defenseurdesdroits.fr/sites/default/files/flipraa/index.htm.
Enfin, Il est nécessaire de tenir compte des recommandations de la Charte des droits et libertés de la personne âgée en situation de handicap ou de dépendance (16), notamment en ce qui concerne l'accès de la personne aux activités religieuses et spirituelles de son choix. Si des efforts dans ce sens ont pu être notés aux seins des établissements publics, la CNCDH recommande d'encourager les établissements privés à faire de même.
 (16) http://www.social-sante.gouv.fr/IMG/pdf/charte_2007_affiche.pdf.
Face à ces risques, l'intervention d'un contrôle extérieur neutre s'impose. Ce contrôle dans les établissements sanitaires, sociaux et médicaux sociaux publics et privés pourrait intervenir de façon inopinée (sans nécessairement dépôt de plainte ou signalement). Il serait un moyen efficace de lutter contre les emprises sectaires, plus généralement de constater toute atteinte à la liberté ou à la dignité. La CNCDH recommande que des mesures soient prises pour lutter contre l'emprise des mouvements sectaires.
I-5. Les dispositifs permettant de renforcer l'effectivité des droits
I-5.1. Soutenir les aidants
 34. Les aidants familiaux sont les personnes qui aident un proche, à titre non professionnel et de façon régulière, pour des raisons de santé ou de handicap. Ils jouent un rôle essentiel et de plus en plus reconnu dans le soutien à l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées. En France, huit millions de personnes assistent et aident financièrement ou moralement des proches malades ou dépendants. Le système actuel pose le problème de d'articulation entre la place des aidants familiaux et des professionnels et pèse de façon disproportionnée sur les membres la famille, particulièrement les femmes.
 La CNCDH recommande une meilleure reconnaissance du rôle des aidants en s'inspirant de l'article 26 de la Convention 168 de l'OIT, bien que la France ne l'ait pas ratifiée à ce jour (18). Des aides existent mais elles ne sont pas suffisantes et surtout elles sont souvent méconnues des personnes dépendantes et de leur famille.
 (18) L'article 26 de la Convention (n° 168) de l'OIT sur la promotion de l'emploi et la protection contre le chômage (1988) prévoit que « les Membres doivent prendre en considération le fait qu'il existe de nombreuses catégories de personnes en quête d'emploi qui n'ont jamais été reconnues comme chômeurs ou ont cessé de l'être, ou qui n'ont jamais appartenu à des régimes d'indemnisation du chômage ou ont cessé d'y appartenir. En conséquence, trois au moins des dix catégories de personnes suivantes, en quête d'emploi, doivent bénéficier de prestations sociales, dans des conditions et selon des modalités prescrites : (...) d) Toute personne à l'issue d'une période qu'elle a consacrée à l'éducation d'un enfant ou aux soins d'une personne malade, handicapée ou âgée ».
33. L'influence des sectes dans les établissements est conséquente. Elles utilisent l'isolement des personnes âgées pour les influencer. Les sectes arrivent à rentrer dans les institutions et à s'immiscer auprès des personnes âgées de plusieurs manières : par des organismes de formation (20 % de ces organismes appartiennent aux mouvements sectaires ou sont influencés par eux), par des mandataires ou par des bénévoles. L'efficacité des milieux sectaires peut s'expliquer par un manque d'affection et une grande solitude chez la personne âgée, par la plus grande distance qu'accordent, avec le temps, les personnes âgées aux biens matériels, mais également par l'altération des capacités physiques et intellectuelles dont elles souffrent.
 L'influence des sectes dans les établissements est également dénoncée par la MIVILUDES dans son dernier rapport en date du mois d'avril 2013 (17).
 (17) Rapport de la commission parlementaire d'avril 2013 et rapport récent de la MIVILUDES.
25. Les migrants âgés connaissent de nombreux obstacles qui les affectent plus particulièrement en matière d'accès aux soins, d'accès à la nationalité et aux droits sociaux, autant d'obstacles qui ont une incidence sur leur droit de mener une vie familiale normale. En effet, les conditions d'antériorité de la résidence pour le bénéfice du minimum vieillesse ainsi que les conditions de résidence pour l'accès aux prestations sociales non contributives ont par exemple parfois pour conséquence une situation discriminatoire dans la pratique.
 La CNCDH recommande une prise en compte accrue des difficultés spécifiques que connaissent les femmes et les migrants âgés et appelle les autorités concernées à leur garantir un égal accès à leurs droits dans la loi et dans la pratique.
I-4. Droits et libertés en EHPAD
I-4.1. Droit au consentement à l'entrée en EHPAD
 26. L'article L. 311-3 du code de l'action sociale et des familles, issu de la loi de 2002 (9), pose le principe du libre choix des personnes entre les prestations offertes sous réserve des pouvoirs reconnus à l'autorité judiciaire et des nécessités liées à la protection des majeurs. Le consentement éclairé de la personne doit être recherché, en l'informant par les moyens adaptés à sa situation des conditions et conséquences de sa prise en charge et en veillant à sa compréhension (arrêté du 8 septembre 2003 [10], article 4 de son annexe). Ce consentement peut être recherché par l'élaboration d'un contrat type de séjour transparent et harmonisé. Une révision des contrats de séjour, comme le préconise le Défenseur des droits, pourrait être envisagée (11).
 (9) Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale.
 (10) Arrêté du 8 septembre 2003 relatif à la charte des droits et libertés de la personne accueillie, mentionnée à l'article L. 311-4 du code de l'action sociale et des familles.
 (11) Décision du Défenseur des droits, référence MSP-MLD/2013-57 : http://www.defenseurdesdroits.fr/sites/default/files/upload/decisions/decision_msp―mld-2013-57.pdf.
20. L'accès aux biens et aux services peut être restreint pour les personnes ayant passé un certain âge, en matière d'emprunts bancaires, de contrats d'assurance et de mutuelle ou bien même de location de biens (location de véhicules, etc.). Les banques pratiquent souvent des politiques discriminatoires envers les personnes âgées, entraînant un accès difficile à l'emprunt. Concernant les assurances et les mutuelles, on constate une démutualisation progressive des âgés. Les mutuelles s'appuient sur des données actuarielles, des études épidémiologiques pour tarifer le risque couvert dans les contrats. Il serait nécessaire de revoir les critères utilisés au vu de l'allongement de la durée de vie.
 21. L'égal accès des personnes âgées aux soins en structure hospitalière est parfois mis en cause lors de l'admission notamment aux urgences. Certains établissements prévoient des circuits particuliers afin de mieux prendre en compte la vulnérabilité des personnes âgées mais ces dispositifs ne sont encore que peu mis en place. Il convient d'encourager leur développement.
 22. L'accès aux prestations compensatoires peut être source de discrimination dans le cadre des critères d'attribution des prestations de compensation du handicap et de l'allocation personnelle d'autonomie (à partir de 60 ans). Les montants alloués peuvent varier ont fonction de la date de naissance de la personne et non pas en fonction de ses besoins. L'article 13 de la loi de 2005 (7) prévoyait que dans un délai de cinq ans les pouvoirs publics devaient avoir réduit les barrières d'âge dans l'accès aux prestations compensatoires de handicap. La CNCDH recommande que les mesures nécessaires soient prises.
 (7) Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
37. L'article 450 du code civil prévoit que les mesures de protection juridique des majeurs doivent être prioritairement confiées à un membre de la famille ou à un proche, chaque fois que possible (20). Il s'agit là encore d'une aide apportée par la famille, par conséquent il importe d'aider les tuteurs familiaux, compte tenu de la complexité de cette mission.
 (20) Article 450 du code civil : « Lorsqu'aucun membre de la famille ou aucun proche ne peut assumer la curatelle ou la tutelle, le juge désigne un mandataire judiciaire à la protection des majeurs inscrit sur la liste prévue à l'article L. 471-2 du code de l'action sociale et des familles. Ce mandataire ne peut refuser d'accomplir les actes urgents que commande l'intérêt de la personne protégée, notamment les actes conservatoires indispensables à la préservation de son patrimoine. »
23. En matière d'accès au logement, les personnes âgées doivent faire face à l'insuffisance d'offre de logements adaptés ainsi qu'à des pratiques parfois discriminatoires de la part des bailleurs. La loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 a eu un effet pervers.
 La CNCDH recommande donc de réformer la loi de 1989, comme le préconise actuellement le ministère du logement, tout en rappelant la nécessité d'être vigilant afin de ne pas engendrer un autre effet contre-productif résultant d'une nouvelle obligation envers le bailleur qui pourrait l'inciter à ne plus louer son bien à une personne âgée.
I-3. Le cumul d'une discrimination fondée sur l'âge
et d'une autre forme de discrimination
 24. Les femmes âgées peuvent être victimes d'une double discrimination fondée à la fois sur le sexe et sur l'âge compte tenu de l'existence d'écarts de rémunération importants hommes-femmes (8).
 (8) La retraite des femmes est inférieure de 44 % à celle des hommes. Bulletin mensuel d'information de l'Institut national d'études démographiques, n° 401, mai 2004.
31. La solution d'une déjudiciarisation partielle aurait donc le double avantage d'accélérer la procédure de changement de la mention de sexe à l'état civil, et de garantir à la fois le respect de l'intérêt général et de l'intérêt individuel, puisque la validation de la décision relève de l'autorité judiciaire. L'action du juge, dans le cadre d'une procédure de déjudiciarisation partielle fortement encadrée par la loi, peut ainsi être considérée à la fois comme garante du droit et respectueuse des droits fondamentaux des personnes.
 32. Ainsi, au regard des impasses de la jurisprudence actuelle qui peut être considérée comme stigmatisante, si ce n'est discriminante à l'égard des personnes transidentitaires, au regard des textes internationaux qui invitent à lever les exigences médicales dont dépendent les procédures actuelles, et au regard de la nécessité de reconnaître à ces personnes le droit de vivre dans un genre qui ne relève pas d'un choix mais d'une conviction intime et profonde, la CNCDH recommande une démédicalisation complète et une déjudiciarisation partielle de la procédure de changement de la mention de sexe à l'état civil.
 (Résultats du vote : 30 voix pour, 4 voix contre, 8 abstentions.)
19. En matière d'emploi, le plus grand nombre de discriminations liées à l'âge se relève dans les secteurs public et privé. L'âge constitue ainsi un critère important de saisines qui portent le plus souvent sur l'accès à l'emploi (critères de recrutement) ainsi que sur le déroulement de carrière (6).
 (6) Voir notamment « Les seniors et l'accès à l'emploi », enquête de 2012 de l'association A compétence égale, communiqué de presse du 26 février 2013.
Informer et diffuser les droits existants.
 35. Les personnes âgées et leurs familles font face à un problème d'accès aux droits du fait principalement d'un manque d'information sur leurs droits. Ces obstacles conduisent à un risque de non-recours et de non-respect des droits, plus particulièrement lorsque la personne est en situation de vulnérabilité. Ainsi des dispositifs d'aide comme l'aide personnalisée à l'autonomie (APA), l'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (ACS) ou encore des dispositifs de recours comme les « personnes qualifiées » sont peu mobilisés par manque de connaissance. Ce déficit d'information risque de placer les personnes âgées « hors de leurs droits ».
 La CNCDH recommande une meilleure information sur les droits dont peuvent bénéficier les personnes âgées et leurs familles ainsi qu'une meilleure diffusion de ceux-ci. Elle recommande également de promouvoir davantage le droit de recours contre les décisions dont font l'objet les personnes âgées. A cette fin, La CNCDH recommande donc de développer des formes de médiation par des tiers entre les personnes âgées et leur famille.
   Le rôle des mandataires et la réforme sur la protection des majeurs.
 36. La loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs est entrée en vigueur le 1er janvier 2009. Elle est l'aboutissement de plusieurs années de travail avec les principaux acteurs des secteurs concernés.
 Cette loi a permis de réelles avancées, néanmoins il reste des difficultés de mise en œuvre. Elle a notamment permis d'organiser à l'avance la protection des majeurs en créant le mandat de protection future. Il s'agit d'un contrat par lequel l'intéressé choisit la personne qui sera chargée de s'occuper de ses affaires le jour où il ne pourra plus le faire lui-même, en raison de son âge ou de son état de santé. Mais le nombre de mandats reste faible, même s'il est en augmentation (19). La CNCDH recommande de développer les actions d'information sur le mandat de protection future.
 (19) Un total de 1 077 mandats ont pris effet entre le 1er janvier 2009 et le mois de juin 2012.
29. La déjudiciarisation totale permettrait d'accélérer la procédure de changement de la mention de sexe à l'état civil. Néanmoins, parce que la mention du sexe demeure, dans notre droit, un élément essentiel de l'identification des personnes, et parce que l'état civil revêt une forte importance symbolique dans la tradition républicaine française, c'est bien l'action du juge, et non celle d'un officier d'état civil, qui est considérée comme protectrice et garante de l'intérêt général et des droits individuels. L'état des personnes a en effet un rôle essentiel, à la fois au regard de l'intérêt général (puisqu'il permet une identification simple et sûre d'autrui), et au regard du sujet lui-même : l'action du juge apparaît donc comme un jalon nécessaire de la procédure de changement de sexe à l'état civil, même au titre d'un simple contrôle ou validation.
 30. Pour ces raisons, l'option d'une déjudiciarisation partielle de la procédure apparaît donc la mieux à même de garantir une procédure rapide et respectueuse des droits des personnes transidentitaires. La procédure se ferait ainsi en deux temps : elle consisterait d'abord en une déclaration auprès d'un officier d'état civil, avec production d'au moins deux témoignages attestant de la bonne foi du requérant, la qualité de ces témoignages devant faire l'objet d'une attention particulière. Ainsi, ils ne devront pas émaner de personnes ayant un lien d'alliance, de parenté ou de subordination avec le requérant. Cette première démarche devrait ensuite être contrôlée et validée par un juge du siège grâce à une procédure d'homologation. La législation encadrant le changement de sexe à l'état civil devrait alors spécifier deux éléments : d'une part, les délais dans lesquels l'homologation doivent avoir lieu, afin de garantir la rapidité de la procédure ; d'autre part, les motifs pour lesquels le juge est en mesure de refuser l'homologation pour ce genre de requête, ces motifs devant être explicitement limités au caractère manifestement frauduleux de la demande et au manque de discernement du requérant (16).
 (16) On entend par « discernement » la manifestation d'un consentement libre et éclairé.
A N N E X E
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
 Maryvonne Blondin et Michelle Meunier, sénatrices, coprésidentes du groupe de travail du Sénat sur les questions d'identité de genre et d'état-civil.
 Daniel Borillo, maître de conférences à l'université Paris Ouest-Nanterre (Paris-X).
 Dominique Fenouillet, professeur de droit à l'université Panthéon-Assas (Paris-II).
 Brigitte Goldberg, présidente du collectif Trans'Europe.
 Laura Leprince, présidente d'ID Trans' et membre de la commission identité de genre d'homosexualités et socialisme (HES).
 Samantha Montfort, membre de l'association Ortrans.
 Philippe Reigné, agrégé des facultés de droit, professeur au Conservatoire national des arts et métiers (CNAM).
 Diane Roman, professeur de droit à l'université de Tours.
 Natacha Taurisson, responsable syndicale nationale au SGEN-CFDT, chargée de mission sur les questions LGBT.
Contributions écrites
 Amnesty International.
 Collectif Santé trans.
 Défenseur des droits.
 Jean-Michel Dubernard, professeur des universités et praticien hospitalier à l'université Claude Bernard - Lyon-I, membre de la Haute Autorité de santé.
 Laurence Hérault, maître de conférences à l'université d'Aix-Marseille.
 Jeanne Swidzinski, membre du collectif LGBT de la CGT.
41. En outre, une série de textes ou de dispositifs à caractère non contraignant dans le cadre de l'Assemblée générale des Nations unies ont directement abordé la question des personnes âgées, la consacrant comme une priorité politique globale (22).
 (22) Plan d'action de Vienne sur le vieillissement (1982) ; résolution de l'Assemblée générale des Nations unies (AGNU) du 14 décembre 1990 proclamant le 1er octobre journée internationale des personnes âgées ; résolution 46/91 du 16 décembre 1991 adoptant les principes des Nations unies pour les personnes âgées ; IIe Assemblée mondiale sur le vieillissement et plan d'action international de Madrid sur le vieillissement (2002).
Une prestation d'information et d'aide assurée par un mandataire judiciaire à la protection des majeurs (MJPM) existe mais elle est encore trop peu développée. La CNCDH recommande donc d'accroître l'information et l'aide aux tuteurs familiaux.
   Assurer une meilleure formation et un soutien au personnel d'établissements.
 38. Plus qu'ailleurs, le personnel en EHPAD est confronté de façon récurrente à la dépendance, à la maladie, au handicap. En outre, le personnel en question étant de moins en moins nombreux, le travail se fait de plus en plus à « flux tendu ». Ainsi, cette situation accentue au fil du temps la fatigue, le stress et laisse s'installer une usure pour le personnel, pouvant se traduire parfois en dépression ou par des actes de maltraitance.
 39. A ce constat, il est nécessaire d'ajouter que les fonctions sont peu rémunérées et ne sont pas valorisées. L'ensemble de ces constatations induit parfois une rotation importante du personnel dans les structures et atténue ainsi la qualité des prestations.
 La CNCDH recommande un accompagnement au plus proche des équipes, par des professionnels qualifiés, qui peuvent apporter une écoute et un soutien, et peuvent identifier ou prévenir les risques d'une souffrance exprimée ou sous-jacente.
 La CNCDH recommande également qu'une plus grande importance soit donnée à la nécessité de dispenser des formations tout au long de la carrière du personnel, afin d'actualiser les pratiques professionnelles. Le personnel employé pour une période de courte durée doit également bénéficier d'une formation.
II. ― La place des personnes âgées en droit international
 40. Il n'existe à ce jour aucun instrument international sur la protection des droits des personnes âgées, mais les principaux instruments des droits de l'homme évoquent « les personnes âgées » de manière implicite ou explicite (21).
 (21) Déclaration universelle des droits de l'homme (1948), articles 3, 22, 24, 27 ; Convention relative au statut des réfugiés (1951), article 24 ; Pacte international relatif aux droits civils et politiques (1966) articles 2 et 7 ; Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (1966) articles 9, 11 et 12 ; Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs (1989), articles 24 et 25 ; Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (2000), articles 25, 34 et 35 ; Charte sociale européenne (1961) et Charte sociale européenne révisée (1988), article 23 ; Convention n° 102 de 1952 de l'Organisation internationale du travail concernant la sécurité sociale, partie 5 ; recommandations mondiales en matière d'activité physique pour la santé de l'Organisation mondiale de la santé, chapitre 3 ; recommandation (1980) de l'Organisation internationale du travail sur les travailleurs âgés (Rr 162).
21. Au cours de ses travaux, la CNCDH a donc été amenée à réfléchir aux modalités d'une simplification et d'une harmonisation de la procédure. Deux paramètres sont en jeu : celui des conditions médicales requises par les arrêts de la Cour de cassation du 7 mars 2012 et du 13 février 2013 ainsi que le principe même d'une judiciarisation de la procédure. Sur ces deux points, la CNCDH a été amenée à prendre position. Elle se prononce en faveur de la suppression des conditions médicales et recommande une déjudiciarisation partielle de la procédure de changement de sexe à l'état civil.
II-2. Les conditions médicales de la procédure de changement de sexe à l'état civil
 22. La première condition médicale posée par la jurisprudence concerne l'établissement d'un « syndrome de dysphorie de genre ». Le rapport de la Haute Autorité de santé datant de 2009 (12) souligne que, dans le cadre du processus médical menant à la transformation morphologique du patient transsexuel, le diagnostic de dysphorie de genre est exigé en tant que diagnostic différentiel, afin de garantir aux médecins, en amont du traitement endocrinologique ou chirurgical, que la souffrance du patient ne provient pas d'autres causes possibles, comme la maladie mentale. Mais, placée dans le cadre judiciaire, l'exigence d'une attestation de « syndrome de dysphorie de genre » est problématique dans la mesure où la formulation même paraît valider une pathologisation de la transidentité, bien que les troubles de l'identité de genre aient été retirés de la liste des affections psychiatriques par un décret datant du 8 février 2010 (13). La demande d'attestation d'un syndrome de dysphorie de genre, qui est requis en tant que diagnostic différentiel dans le strict cadre des démarches médicales entreprises par les personnes transsexuelles, contribue, dans le cadre judiciaire, à la stigmatisation de ces personnes et à l'incompréhension de ce qu'est la réalité de la transidentité. Pour cette raison, la CNCDH recommande que cette condition soit retirée de la procédure de changement de sexe à l'état civil.
 (12) Haute Autorité de santé, Situation actuelle et perspectives d'évolution de la prise en charge médicale du transsexualisme en France, 2009, p. 97 et p. 150 notamment. Le rapport est disponible sur internet :
 http://www.has-sante.fr/portail/upload/docs/application/pdf/2009-12/rapport_transsexualisme.pdf
 (13) Décret n° 2010-125 du 8 février 2010 portant modification de l'annexe figurant à l'article D. 322-1 du code de la sécurité sociale relative aux critères médicaux utilisés pour la définition de l'affection de longue durée « affections psychiatriques de longue durée ».
 http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000021801916&dateTexte=&categorieLien=id
I-2. Droits sociaux et économiques
 17. D'un point de vue économique, les personnes âgées ne font pas partie de la catégorie la plus défavorisée. Néanmoins, certaines personnes âgées rencontrent de grandes difficultés financières. Les femmes âgées sont proportionnellement plus démunies que les hommes en France (4).
 (4) Selon des chiffres de l'INSEE de 2007, les femmes de plus de 65 ans représentent 66 % des pauvres de cette tranche d'âge, alors qu'elles ne représentent que 58 % de la tranche d'âge. Observatoire de la parité, septembre 2010.
16. Encourager la participation sociale des aînés est primordial car il est avéré qu'il existe une corrélation entre le déclin des capacités physiques et le sentiment subjectif d'isolement. Des initiatives intéressantes ont vu le jour, notamment la constitution de conseils des seniors, consultés par les municipalités sur les questions liées à l'amélioration de la qualité de vie des personnes âgées et au renforcement du lien social entre les générations.
 Concernant le droit de vote des personnes âgées, en France, il n'y a pas de dispositions spécifiques. Dans certaines municipalités et établissements (EHPAD) (3), des initiatives ont été menées pour faciliter le vote des seniors. Certains établissements ont sensibilisé au vote par procuration. La CNCDH recommande de continuer la mise en œuvre et le développement de ces dispositifs.
 (3) EHPAD : établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes.
20. La somme des preuves imposées par la jurisprudence et la fréquence des demandes d'expertise posent en outre le problème du soupçon qui pèse trop souvent sur les personnes transidentitaires, et qui est ressenti par elles comme une forme de déni d'identité. Car, comme en témoignent les personnes transidentitaires elles-mêmes, s'affirmer homme ou femme n'est pas une question de choix ni de volonté et ne relève pas d'une décision arbitraire, conjoncturelle ou fantasmatique : cette affirmation est au contraire toujours liée à une conviction profonde qui est souvent ressentie dès l'enfance, et qui relève, non pas d'une identification passagère, mais bien de l'identité même du sujet, de ce qu'il est. Le soupçon préalable que la procédure actuelle semble faire planer sur cette conviction intime et profonde ajoute donc une cause de souffrance psychique aux préjugés dont sont souvent victimes les personnes concernées, la transidentité étant encore trop communément rapportée à un fantasme, une maladie mentale, voire à une perversion. A l'instar de la Cour européenne des droits de l'homme, la CNCDH estime ainsi que le droit, en refusant de consacrer l'apparence sociale d'une personne transidentitaire pendant de nombreuses années, place la personne « dans une situation anormale lui inspirant des sentiments de vulnérabilité, d'humiliation et d'anxiété (11) ».
 (11) Arrêt Goodwin contre Royaume-Uni.
 http://hudoc.echr.coe.int/sites/fra/Pages/search.aspx#{"fulltext":["transsexualisme"],"itemid":["001-65153"]}.
27. Ce principe du libre choix est largement bafoué dans la réalité. De nombreuses personnes âgées rentrent en institution faute de mesures alternatives ou de choix dans le dispositif d'accompagnement du grand âge. Les familles, trop souvent confrontées à l'un de leur proche présentant une perte d'autonomie et vivant seul dans un appartement, sont parfois conduites à souscrire un contrat de séjour avec un établissement, sans obtenir nécessairement le consentement libre et éclairé de l'intéressé.
 La CNCDH recommande que l'entrée en EHPAD soit conditionnée au consentement libre et éclairé de la personne âgée. De plus, la CNCDH estime qu'il serait approprié de créer un « délai de rétractation ».
I-4.2. Droit à la liberté d'aller et venir dans les EHPAD,
 à concilier avec la sécurité du résident et le respect de sa vie privée
 28. Les mesures de sécurité dans les EHPAD ont tendance à augmenter ces dernières années, sous l'impulsion des familles mais aussi à l'initiative des directeurs des établissements confrontés à des responsabilités croissantes. Ainsi, la liberté d'aller et de venir des personnes âgées devient de plus en plus restreinte, ce qui met en cause ce droit fondamental. Dans la pratique, ce constat se manifeste de diverses façons qui constituent autant d'atteintes graduelles à la liberté. Ces restrictions se traduisent dans leur expression la plus marquante par des services fermés au sein de certains établissements ou par de la contention et dans une moindre mesure par la pose de digicodes à l'entrée d'établissements dont certains résidents ne peuvent ou ne savent se servir. En outre, dans l'actualité, de nouveaux débats émergent concernant la mise en place de techniques comme le bracelet électronique ou la vidéosurveillance. Il est nécessaire d'éviter une trop grande intrusion dans la vie privée du résident. La conciliation entre sécurité et liberté d'aller et de venir devient de plus en plus complexe et appelle nécessairement une meilleure adéquation entre la volonté de protéger et les risques.
 29. En conséquence, une extension des compétences du contrôleur général des lieux de privation de liberté aux EHPAD a été proposée (12).
 (12) Cette question d'extension de ses missions aux EHPAD est évoquée par le contrôleur général dans son rapport d'activité 2012. Pour plus d'informations sur ses arguments en faveur d'un contrôle, cf. p. 292-293 du rapport annuel, http://www.cglpl.fr/wp-content/uploads/2013/02/CGLPL_Rapport-2012_version-WEB.pdf. En outre, un avant-projet de loi avait été déposé en mai 2012 en ce sens et une question écrite (n° 20063) du député Philippe Folliot y fait référence.