On voit mal, d'un côté, que la région Midi-Pyrénées soit administrée par 293 conseillers contre 91 aujourd'hui, Rhône-Alpes par 335 au lieu de 157, l'Auvergne par 158 contre 47, l'Aquitaine par 235 au lieu de 85. 
Et il serait très malaisé, d'un autre côté, de diviser le nombre de cantons par 2, 3 en moyenne. La contrainte d'égalité démographique, désormais appréciée au niveau régional, aggraverait très fortement cette réduction pour les départements ruraux, où pourtant le maintien du canton dans sa forme actuelle se justifierait le plus. Les effectifs des conseils départementaux seraient compris entre 5 et 10 dans un certain nombre de cas, contre 9 conseillers municipaux dans les plus petites communes... 
Le Comité a également écarté l'option, qui se heurte à la même objection, d'un système mixte, qui verrait les zones rurales conserver des cantons mais redécoupés, et les zones urbaines ― où le canton n'a plus de signification ― voter selon un scrutin proportionnel de liste, permettant d'ailleurs d'assurer la représentation des différents courants de pensée. Une telle hypothèse lui a en tout état de cause paru mal assurée au regard des exigences constitutionnelles, compte tenu des incertitudes qui pèsent sur toute forme de mixité des scrutins au regard du principe d'égalité, mais aussi de la difficulté qu'il y aurait à définir les critères objectifs selon lesquels les zones rurales seraient distinguées des zones urbaines et à fixer les procédures permettant de vérifier que ces critères demeurent valides. 
Sans méconnaître l'importance de ce bouleversement dans la vie locale, en tout cas ailleurs qu'en zone urbaine, le Comité s'est donc résolu à proposer que les cantons, dans leur forme actuelle, soient supprimés. 
Le Comité a donc retenu un mode de scrutin inspiré du scrutin dit " à fléchage " en vigueur à Paris, Lyon et Marseille pour la désignation des membres du conseil municipal de ces trois villes. Ainsi, dans le cadre d'un scrutin de liste proportionnel à deux tours assorti d'une prime majoritaire, afin que la gouvernance des assemblées départementales et régionales soit assurée dans les meilleures conditions, les listes présentées le même jour aux suffrages des électeurs comporteraient autant de candidats que de sièges à pourvoir dans les conseils départementaux. Les premiers de liste seraient, dans une proportion à déterminer en fonction de la population, désignés pour siéger au conseil régional et au conseil départemental, tandis que les suivants de liste siègeraient exclusivement au conseil départemental. 
Ce mode d'élection, qui aurait pour effet de renforcer la légitimité des conseillers régionaux et de moderniser l'élection des conseillers départementaux, permettrait en outre d'en réduire le nombre. On l'a vu, celui-ci est en moyenne de 70 par région sur le territoire métropolitain. Il est apparu au Comité qu'il ne serait pas excessif de prévoir que ce mode de désignation aboutisse à une moyenne de 50 conseillers régionaux par région. Enfin, comme tous les scrutins de liste, ce mode de désignation aurait également pour effet, tout en assurant la représentation de tous les courants de pensée, d'étendre aux départements le champ de la parité entre élus des deux sexes, ce que ne favorise pas, on le constate, le scrutin majoritaire uninominal. 
Il reste à déterminer la circonscription territoriale dans le cadre de laquelle la désignation simultanée des conseillers départementaux et régionaux pourrait se dérouler. 
Le Comité a examiné plusieurs possibilités. Il a éliminé la suggestion d'une élection dans le cadre régional, qui éloignerait par trop les élus de leurs électeurs, surtout si le périmètre des régions était peu ou prou augmenté. Il a aussi rejeté l'idée d'un scrutin de liste dans le cadre départemental, aux motifs qu'un tel système aurait pour conséquences à la fois de politiser à l'excès des élections qui n'ont pas forcément vocation à constituer des enjeux nationaux et, surtout, qu'il n'assurerait que de manière très imparfaite la représentation des territoires. Il est apparu au Comité que la suppression des cantons ne pourrait être comprise de l'opinion dans les zones rurales et péri-urbaines que si les territoires concernés étaient, en tant que tels, représentés, aussi bien à l'échelon régional qu'au niveau départemental.
C'est pourquoi le Comité recommande que l'élection simultanée des conseillers départementaux et régionaux se déroule, selon le mode du scrutin de liste " fléché " qui vient d'être décrit, dans le cadre de circonscriptions infradépartementales dont le nombre serait à déterminer en fonction de la population de chaque département. Ces circonscriptions pourraient, selon le cas, coïncider avec un arrondissement ou en regrouper plusieurs, en tout ou partie. La diversité et l'identité des territoires continueraient ainsi à être prises en compte à l'échelon départemental ; elle le serait également au niveau régional, mieux qu'elle ne l'est aujourd'hui. En outre, la définition de cette circonscription électorale nouvelle, de taille suffisante, permettrait de réduire, avec le nombre des conseillers régionaux, celui des conseillers départementaux qui, du fait des inégalités de représentation déjà mentionnées, est actuellement excessif en bien des endroits. 
Proposition n° 3 : désigner par une même élection, à partir de 2014, les conseillers régionaux et départementaux ; en conséquence, supprimer les cantons et procéder à cette élection au scrutin de liste 
Cette proposition est apparue au Comité comme étant de nature à assurer une meilleure coordination des interventions du département et de la région dans leurs champs respectifs de compétences, à garantir la représentation des territoires et à jeter les bases d'une coopération plus étroite entre la région et le département. 
2. 
Les communes et leurs groupements 
Comme il a déjà été dit, le domaine d'action des politiques de proximité à destination des habitants correspond à l'échelon communal, sous réserve que la collectivité qui y déploie ses efforts allie la taille critique permettant d'investir et la proximité, qui offre une vision claire des besoins réels de la population. 
Aussi le Comité s'est-il, au cours de ses travaux, forgé la conviction que les pouvoirs publics auraient en tout état de cause, à échéance rapprochée, à relever le défi de la création de la " commune du XXIe siècle ". 
Malaisée eu égard à la diversité des situations locales et à la difficulté qui s'attache à la définition d'un type de collectivité locale adapté aussi bien aux exigences du développement économique qu'à celles d'une démocratie locale vivante, cette tâche conditionne le succès d'une réforme ambitieuse de l'organisation territoriale de notre pays.
C'est pourquoi le Comité s'est efforcé, avant de dessiner l'architecture de ce que pourrait être le modèle des communes de l'avenir et de préciser les conditions dans lesquelles ce modèle pourrait être appelé à se répandre, de définir les préalables à toute réforme des communes et de leurs groupements. 
Le premier préalable à satisfaire pour engager une modernisation de l'administration communale est, en toute hypothèse, l'achèvement de la carte de l'intercommunalité. 
Il implique, d'une part, que toutes les communes soient obligées de faire partie, en fonction de la population qu'elles comptent, de la structure intercommunale correspondante : communauté urbaine, communauté d'agglomération ou communauté de communes.A cela s'ajoute la nécessité de revoir le périmètre de certaines intercommunalités, et notamment de celles qui n'ont été constituées que pour des raisons circonstancielles, " défensives " ou purement politiques, ou encore de celles dont le périmètre méconnaît la réalité géographique des agglomérations.A cette fin, le Comité recommande que la loi prévoie que les communes rejoignent, avant le 31 décembre 2013, une intercommunalité et que, passé ce délai, il appartienne au préfet d'y pourvoir. 
Cet achèvement de la carte de l'intercommunalité suppose, d'autre part, une rationalisation du paysage des syndicats intercommunaux à vocation unique ou multiple. Pour ce qui concerne les communes qui ont transféré des compétences à un EPCI à fiscalité propre, le principe d'exclusivité leur interdit pour l'avenir d'adhérer à un syndicat ayant le même objet ; quant aux syndicats auxquels elles adhéraient précédemment, la loi prévoit déjà soit que la communauté urbaine ou d'agglomération leur est substituée lorsque leur périmètre est entièrement compris dans celui de la communauté, soit un mécanisme de retrait-substitution lorsque ce n'est pas le cas. Cette législation est satisfaisante et doit seulement, aux yeux du Comité, être étendue aux communautés de communes.S'agissant en revanche des communes adhérant ou souhaitant adhérer à un syndicat exerçant une compétence qui n'a pas été transférée à l'EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres, le droit en vigueur leur offre une souplesse que le Comité juge excessive. Il propose à cet égard : 
― que ne puissent coexister, lorsque leurs périmètres sont identiques, un EPCI à fiscalité propre et un syndicat intercommunal, le premier devant alors absorber le second ; 
― que les communes, à l'issue d'un délai de mise en conformité, ne puissent adhérer à un syndicat dont le périmètre contient entièrement celui de l'EPCI dont elles sont membres, sauf pour elles à transférer la compétence à l'EPCI et pour ce dernier à adhérer au syndicat au nom de l'ensemble des communes membres ; 
― qu'à l'avenir ces mêmes communes ne puissent adhérer à un syndicat dont le périmètre ne recoupe que partiellement celui de l'EPCI à fiscalité propre ; 
― qu'elles ne puissent davantage, pour l'avenir, adhérer à un syndicat dont le périmètre est entièrement compris dans celui de l'EPCI à fiscalité propre. 
Il en résulterait une simplification très sensible et une diminution du nombre des échelons d'administration, génératrice par elle-même d'économies d'échelle, sans perturbation excessive des situations existantes. Les décisions de dissolution des syndicats existants dans le périmètre des intercommunalités pourraient être prises par le préfet après avis des commissions départementales de coopération intercommunale, qui seraient appelées à en délibérer avant le 31 décembre 2013. Il n'y aurait d'ailleurs qu'avantage à ce que, dans cette perspective, la composition de ces commissions soit revue de telle sorte que la représentation des intercommunalités y soit renforcée. 
Le comité est également d'avis que les " pays ", dont beaucoup ont été des structures de préfiguration de l'intercommunalité et ont joué un rôle utile à cet égard, ne justifient plus le maintien du support juridique particulier que constitue l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 modifiée, qui a contribué à la superposition des structures en en faisant un échelon privilégié de contractualisation avec l'Etat, la région et le département. 
Le second préalable à toute réforme portant sur les communes et leurs groupements consiste à étendre le champ de l'élection au suffrage universel direct en prévoyant que les organes délibérants des EPCI à fiscalité propre soient désignés directement par les électeurs à l'occasion des élections municipales. Comme il a été dit, le Comité a considéré qu'eu égard, d'une part, aux compétences très larges d'ores et déjà exercées par ces EPCI, et qui s'apparentent, en fait, à une compétence générale, et, d'autre part, à l'importance de leur pouvoir fiscal, il conviendrait, pour mieux respecter les exigences de la démocratie locale, que les conseillers communautaires procèdent du suffrage direct. Dans cette perspective, le Comité recommande que, sur le même schéma que celui proposé pour les élections départementales et régionales, les candidats aux fonctions de conseiller municipal et de conseiller communautaire figurent sur une seule et même liste, les premiers de la liste ayant vocation à siéger au conseil communautaire et au conseil municipal de leur commune d'origine, les suivants de liste ne siégeant qu'au conseil municipal de leur commune. Afin de garantir que les communes soient représentées dans des conditions satisfaisantes au conseil communautaire, il faudrait que la loi prévoie les critères de représentation avec une précision suffisante, l'objectif pouvant être que, quelle que soit la taille des communes membres, toutes aient au moins un représentant au conseil communautaire. Le Comité a relevé qu'en cette matière le système actuel était pour le moins divers, car de nature, en fait, principalement contractuelle, et il est nécessaire, dès lors que l'élection a lieu au suffrage universel direct, que le législateur instaure des règles et des garanties de représentation claires et d'application générale. Quant au mode de scrutin retenu pour cette élection, il serait le même que celui actuellement en vigueur à Paris, Lyon et Marseille. 
Aux yeux du Comité, il n'a pas fait de doute que les mandats exécutifs intercommunaux avaient vocation à entrer dans le champ de la législation applicable au cumul des mandats. 
En outre, cette évolution impose que soient modifiées, pour les petites communes, les règles applicables quant à la présentation des listes électorales et au mode de scrutin. Il convient d'abord, pour permettre le fonctionnement du " fléchage " de type PLM, d'étendre le scrutin de liste proportionnel aux communes de moins de 3 500 habitants, où s'applique aujourd'hui un scrutin de type majoritaire ; la logique voudrait qu'y soit également interdit le panachage. Si en outre rien ne fait obstacle à ce que, dans les communes de moins de 500 habitants, des listes incomplètes puissent continuer à être soumises au suffrage, cette pratique devrait désormais être proscrite dans toutes les autres communes.L'occasion pourrait être saisie pour revoir la législation en vigueur quant au nombre des conseillers municipaux. Celui-ci est manifestement élevé, notamment au regard des pratiques de pays comparables. Le Comité ne verrait qu'avantage à ce que le nombre d'élus par tranche de population fût réduit et, en tout cas, à ce que, pour les communes de moins de 500 habitants, il soit fixé à sept au lieu de neuf. 
Proposition n° 4 : achever, avant 2014, la carte de l'intercommunalité 
Proposition n° 5 : rationaliser, avant 2014, la carte des syndicats de communes 
Proposition n° 6 : ne plus créer de nouveaux " pays " au sens de la loi du 4 février 1995 
Proposition n° 7 : instaurer l'élection des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct, en même temps et sur la même liste que les conseillers municipaux 
Achèvement de la carte de l'intercommunalité, inclusion des syndicats à vocation unique ou multiple dans les EPCI, interdiction de la mise en place de nouveaux " pays ", élection directe des assemblées délibérantes des intercommunalités : tels sont, aux yeux du Comité, les préalables à toute réforme des communes et de leurs groupements. Au demeurant, s'il advenait que les pouvoirs publics ne retiennent pas les propositions de réforme plus ambitieuses qui suivent, ces changements lui ont paru, en tout état de cause, devoir être apportés au système actuel.
L'architecture de la commune de l'avenir se dessine, à la vérité, assez simplement, dans la mesure où elle consisterait à substituer aux actuelles intercommunalités une collectivité locale de plein exercice, dotée de la clause de compétence générale et de l'autonomie financière, et au sein de laquelle les actuelles communes membres continueraient d'exister sous la forme de personnes morales de droit public ; à ces dernières seraient dévolues telle ou telle compétence de proximité (crèches, action sociale ou médico-sociale, police, permis de construire par exemple) et attribué, le cas échéant, en sus des dotations budgétaires de la commune centre, le produit de tout ou partie des impositions locales indirectes qu'elles perçoivent actuellement. Les anciennes communes membres continueraient à être administrées par un conseil élu, présidé par un maire, et composé d'autant de conseillers municipaux que la loi le prévoirait en fonction de la population représentée. La désignation des conseillers de la commune nouvelle et des anciennes communes membres se déroulerait selon un scrutin de liste " fléché ", à la représentation proportionnelle à deux tours, avec prime majoritaire. 
Cette transformation suppose que soient revues les règles de représentation des communes membres d'un EPCI. Le Comité souhaite ― c'est d'ailleurs une exigence juridique ― que cette représentation s'inspire le plus qu'il est possible de critères démographiques, sous réserve que chaque commune dispose, au sein du conseil municipal de la commune centre, d'un représentant au moins. 
Au total, il a semblé au Comité que ce modèle simple, préfiguré par les propositions qui viennent d'être faites, ne se heurtait à aucun obstacle de nature constitutionnelle et qu'il pouvait donner corps aux intercommunalités les plus dynamiques, tout en respectant le maillage communal actuel, dont les atouts ne doivent être sous-estimés ni en termes de vitalité de la démocratie locale, ni au regard de la qualité des services rendus aux citoyens, au plus près de leurs besoins. 
En outre, il serait nécessaire de prévoir que les dotations budgétaires allouées aux anciennes communes membres ne puissent être inférieures à des minima fixés par la loi et ne soient pas soumises à la seule appréciation du conseil communal central. 
Le Comité n'a pas eu la naïveté de penser qu'un tel modèle avait vocation à être adopté tout de suite et partout, et encore moins de manière autoritaire. Il le définit comme un but à atteindre, sans dissimuler toutefois qu'il forme le vœu que ce soit dans un délai raisonnable, c'est-à-dire pas trop long. Il ne mésestime pas la difficulté de l'exercice, mais il a conscience que les esprits sont davantage prêts qu'on ne le croit à une évolution rapide des structures de l'administration communale. 
Afin d'ouvrir la voie à ce changement, le Comité a considéré que la création de " métropoles " se rapprochant de ce modèle pourrait avoir valeur d'exemple et favoriser l'acclimatation de la réforme qu'il appelle de ses vœux. 
Pour donner une impulsion nouvelle aux intercommunalités les plus peuplées et les plus importantes de notre pays, le Comité recommande que soit créée une catégorie de collectivités locales à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution, les " métropoles ". 
La liste de ces métropoles serait fixée par la loi elle-même, à l'instar de la loi du 31 décembre 1966 qui a limitativement énuméré les communautés urbaines qu'elle a instaurées et ne mentionnait d'ailleurs pas Paris, dont la réforme du statut répond, on y reviendra, à des préoccupations différentes. Le sentiment du Comité a été que, sans cette intervention du législateur, le mouvement qu'il souhaite voir se former aurait moins de chances de se produire, comme en 1966. Cette liste inclurait les actuelles communautés urbaines de Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Strasbourg, ainsi que les communautés d'agglomération de Rouen, Toulon et Rennes, dont les périmètres géographiques pourraient, à cette occasion, être revus de manière à permettre, dans le cadre de l'achèvement de la carte des intercommunalités, leur extension future. 
Tableau n° 13 ― Les 25 intercommunalités les plus peuplées 
COMMUNAUTÉS URBAINES 
COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION 
NOMBRE 
POPULATION 
(47) 
1 
Lyon 
57 
1 219 111 
2 
Lille 
85 
1 110 035 
3 
Marseille 
18 
991 953 
4 
Bordeaux 
27 
680 973 
5 
Toulouse 
25 
617 576 
6 
Nantes 
24 
572 147 
7 
Nice 
24 
500 254 
8 
Strasbourg 
28 
457 928 
9 
Rouen 
45 
413 249 
10 
Toulon 
11 
403 743 
11 
Rennes 
37 
399 892 
12 
Grenoble 
26 
399 043 
13 
Saint-Etienne 
43 
392 041 
14 
Montpellier 
31 
378 879 
15 
Aix-en-Provence 
34 
340 270 
16 
Saint-Denis 
8 
309 860 
17 
Clermont-Ferrand 
21 
287 684 
18 
Orléans 
22 
274 833 
19 
Angers 
31 
272 333 
20 
Tours 
14 
268 800 
21 
Nancy 
20 
265 483 
22 
Le Havre 
17 
259 114 
23 
Lens 
36 
253 763 
24 
Dijon 
22 
251 679 
25 
Metz 
40 
230 586 
(47) Recensement général de la population de 1999. 
Ces métropoles bénéficieraient de l'ensemble des compétences reconnues aux communes et de la clause de compétence générale. Les communes membres des communautés urbaines et d'agglomération sur la base et dans le périmètre desquelles elles seraient créées, auraient la qualité de " villes ", personnes morales de droit public. Elles recevraient attribution de compétences en matière d'écoles, de crèches d'action sociale et médico-sociale et leurs maires conserveraient, outre leurs attributions d'officier d'état civil, le pouvoir de police générale et le pouvoir de délivrer les autorisations individuelles d'urbanisme. Elles pourraient également se voir déléguer des compétences supplémentaires par la métropole et leurs ressources seraient constituées, outre les dotations budgétaires de la métropole, d'une partie, à déterminer, des impôts indirects locaux, des dons et legs, des produits du domaine et des redevances pour services rendus
. 
En outre, le Comité souhaite que les métropoles ainsi créées exercent, par attribution de la loi qui les aura instituées, la totalité des compétences départementales (action sociale et médico-sociale, collèges, environnement...), car tel est bien le meilleur moyen de répondre de manière concrète aux besoins des habitants en zone très urbanisée et de réaliser des économies d'échelle.L'exemple de Paris montre l'efficacité de cette formule. Celle-ci suppose toutefois de scinder des départements existants en deux entités, avec d'une part la collectivité métropolitaine à statut particulier et d'autre part le reste du département substistant seul sous cette forme. 
La désignation de l'assemblée délibérante de la métropole obéirait aux règles définies plus haut : élection simultanée, sur une même liste, des élus des anciennes communes membres et des élus du conseil métropolitain proprement dit ; pérennité de l'identité des anciennes communes membres garantie selon les modalités déjà décrites. Si la proposition du Comité relative à l'imbrication électorale des élections régionales et départementales était retenue, il conviendrait par ailleurs de prévoir que la métropole serait représentée à la région par des conseillers directement élus sur son territoire le jour du scrutin départementalo-régional. 
On peut également concevoir, comme le souhaitent certains membres du Comité, que les communes membres des communautés urbaines ou d'agglomération sur la base et dans le périmètre desquelles seraient créées les métropoles conservent leur qualité de collectivités locales. Cela impliquerait, toutefois, que soient révisées les dispositions de l'article 72 de la Constitution, qui proscrivent, notamment, la tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre et consacrent le principe de libre administration. Même dans cette hypothèse, il conviendrait que les conseillers métropolitains soient élus sur la même liste et le même jour que les conseillers municipaux, selon les modalités déjà décrites. 
______________________________________________________________________________________________________________________________
Le statut des métropoles 
1. 
Compétences des métropoles 
Les métropoles bénéficient de la clause de compétence générale. Elles exercent de plein droit sur leur territoire, en plus des compétences communales, les compétences que la loi attribue au département, soit actuellement : 
― culture : patrimoine, éducation, création, bibliothèques, musées et archives ; 
― sport ; 
― tourisme ; 
― action sociale et médico-sociale : organisation (PMI, ASE) et prestations (RMI-RMA, APA) ; 
― environnement : espaces naturels, déchets (plan départemental), eau (participation au SDAGE) ; 
― grands équipements (ports, aérodromes) ; 
― voies départementales ; 
― logement : financement, parc et aides (FSL), PLH et office de l'habitat ; 
― police : circulation, prévention de la délinquance, incendie et secours. 
2. 
Liste des compétences d'attribution 
des villes membres d'une métropole 
Les compétences d'attribution des villes membres d'une métropole comprennent celles qu'exerce actuellement une commune membre d'une communauté urbaine : 
― écoles ; 
― crèches ; 
― action sociale et médico-sociale (centres communaux d'action sociale, CCAS) ; 
― autorisations individuelles d'urbanisme (permis de construire). 
Les villes peuvent se voir déléguer certaines compétences supplémentaires par les métropoles dont elles sont membres ou, à l'inverse, lui rétrocéder certaines de leurs compétences d'attribution. 
Le maire de la ville membre est compétent pour délivrer les autorisations individuelles d'urbanisme et en matière de police. Il exerce certaines attributions au nom de l'Etat (état civil). 
3. 
Liste des ressources des villes membres 
d'une métropole 
Les ressources des villes membres d'une métropole proviennent : 
― de dotations budgétaires de la métropole ; 
― d'une partie des impôts indirects locaux (taxe de séjour, DMTO, versement transports en commun, taxe sur l'électricité, taxe de séjour, taxe sur les pylônes électriques). 
― de dons et legs ; 
― de produits du domaine ; 
― de redevances pour services rendus. 
______________________________________________________________________________________________________________________________
Si ces métropoles étaient créées, ce sont quelque 7, 5 millions de nos concitoyens qui seraient concernés par cette transformation administrative de grande ampleur, dont les avantages en termes de démocratie locale, d'économies d'échelle et de simplification méritent d'être soulignés. Le Comité attache une importance particulière à cette proposition, qui lui paraît de nature à prendre mieux en compte la spécificité des modes de vie urbains qui rassemblent une majorité de la population et à équilibrer la territoire national par la création de pôles urbains dynamiques et intégrés, dotés d'un fort rayonnement économique et culturel. 
Il va de soi, dans l'esprit du Comité, que ces onze métropoles auraient vocation à constituer une manière d'avant-garde de l'intégration progressive des communes dans des ensembles plus vastes dotés de la qualité de collectivité locale et non plus seulement d'établissement public. Aussi souhaite-t-il que la loi qui viendrait instituer cette nouvelle collectivité détermine une procédure qui ouvre aux agglomérations qui satisferont aux conditions légales qu'elle déterminera la faculté de se transformer en métropoles si leurs assemblées délibérantes en forment le vœu. 
Le Comité ne sous-estime pas l'ampleur des changements institutionnels et pratiques qui résulteraient de l'instauration des métropoles. Aussi recommande-t-il que leur création, décidée par la loi, prenne effet à l'occasion du prochain renouvellement municipal, c'est-à-dire en 2014. 
Proposition n° 8 : créer par la loi onze premières métropoles à compter de 2014, d'autres intercommunalités pouvant ensuite, sur la base du volontariat, accéder à ce statut 
Pour autant, le Comité n'a pas pensé que, si réussie puisse-t-elle être, l'expérience à venir des métropoles suffirait par elle-même à inciter les autres groupements de communes à franchir le pas de l'intégration par la création de " communes nouvelles ". Aussi a-t-il porté sa réflexion sur les voies et moyens permettant d'encourager cette évolution. 
Au chapitre des incitations financières, la Comité a relevé que la " grille " qui commande aujourd'hui l'attribution de la DGF aux intercommunalités permettrait, sans augmenter l'enveloppe budgétaire consacrée aux intercommunalités, de redistribuer les aides en fonction des efforts d'intégration réellement consentis par les communes intéressées ; pour y parvenir, il faudrait que cette " grille " soit revue et que les aides soient attribuées prioritairement aux intercommunalités où le besoin d'intégration est le plus manifeste, c'est-à-dire les plus petites et les moins peuplées. 
Afin que la dépense budgétaire correspondante ne demeure pas trop lourde pour les finances publiques pendant une période de temps excessive, le Comité recommande, par ailleurs, que soient instaurées des dates butoirs pour le maintien des aides à l'intégration. On pourrait par exemple imaginer que les communes qui auraient bénéficié de ces aides jusqu'en 2013, ou 2018, selon le schéma à retenir, et qui n'auraient pas procédé à la transformation en commune de plein exercice du groupement auquel elles appartiennent voient ces aides cesser. Le Comité a souhaité que, dans ce cas, la DGF allouée à ces communes soit, dans un premier temps, gelée, puis diminue au fil du temps. 
Il appartiendra au législateur de fixer les règles correspondant à ces principes, mais le Comité a souhaité établir les orientations générales qui lui paraissent de nature à encourager, pour les dix ans qui viennent, la transformation du paysage communal de notre pays et à l'adapter aux défis de l'avenir. 
Proposition n° 9 
permettre aux intercommunalités de se transformer en communes nouvelles en redéployant, en leur faveur, les aides à l'intégration des communes 
Création de onze métropoles ; possibilité ouverte à toutes les communes qui le souhaitent, quelles que soient leur taille et leur population, d'opter pour la transformation en commune de plein exercice de l'EPCI dont elles sont membres, ces propositions, jointes à celles, minimales et préalables, qui ont pour effet d'approfondir la démocratie locale et d'en étendre le champ grâce à l'achèvement de la carte de l'intercommunalité et à l'élection directe des organes délibérants des EPCI, ont paru au Comité de nature à atteindre, à échéance rapprochée et dans le respect des libertés locales, l'objectif recherché. Ces quelques mesures peuvent en effet favoriser une évolution d'ores et déjà engagée, qu'il y aurait plus d'inconvénients que d'avantages à brusquer.
A ces propositions, le Comité a souhaité en ajouter une dixième, qui tend à réduire les effectifs de certains exécutifs locaux. De l'avis général, ces postes sont aujourd'hui trop nombreux, en particulier dans les intercommunalités et il en résulte une dilution des responsabilités et des coûts de fonctionnement parfois sans rapport avec le contenu réel des mandats exercés. Aussi le Comité suggère-t-il que les effectifs des exécutifs intercommunaux soient réduits d'un tiers. 
Proposition n° 10 : réduire d'un tiers les effectifs maximaux des exécutifs intercommunaux 
Toutefois, le Comité a considéré que de tels changements ne prendraient tout leur sens que s'ils s'appuyaient sur une clarification de la répartition des compétences entre les collectivités locales.
B. ― DES COMPÉTENCES CLARIFIÉES 
Comme on l'a vu, la clarification des compétences des collectivités locales est un exercice délicat, auquel le législateur s'est, au fil des ans, plusieurs fois essayé sans guère de succès. La notion le plus souvent utilisée a été celle des " blocs de compétences ". Son usage s'est révélé décevant dans la mesure où elle ne pourrait vraiment prendre corps que si les législations spéciales ne venaient pas ensuite déroger à cette règle, dans des termes souvent imprécis. Le Comité n'a donc pas retenu ce critère pour éclairer sa réflexion. 
En outre, le Comité s'est convaincu, pour les raisons juridiques qui ont été exposées, qu'il n'y aurait pas d'obstacle constitutionnel à retirer la clause de compétence générale à telle ou telle catégorie de collectivités locales, laquelle trouve d'ailleurs ses limites dans la loi elle-même, aucune assemblée délibérante ne pouvant empiéter sur les compétences attribuées à titre exclusif par la loi à d'autres autorités et, notamment, à l'Etat. Il a considéré que les termes du deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution, qui semblent instaurer une garantie de compétences en faveur des collectivités locales, celles-ci devant se voir attribuer " l'ensemble des compétences " qui peuvent " le mieux " être exercées à leur niveau, ne bornaient pas si étroitement le pouvoir du législateur. La Constitution n'évoque que " la vocation " des collectivités locales et le pouvoir d'appréciation laissé au législateur sur la nature et l'étendue des compétences à attribuer aux collectivités locales est assez vaste, comme l'indiquent les termes " le mieux ". Enfin, on le rappelle, le Comité a relevé qu'on pouvait douter que la clause de compétence générale ait rang de principe constitutionnel mais que le retrait de cette clause à une catégorie de collectivités locales devait s'accompagner de l'énumération de compétences suffisamment larges à l'instance délibérante de la catégorie de collectivités qui se verrait privée de cette compétence générale. Pour demeurer une collectivité locale, la commune, le département ou la région doivent se voir reconnaître des compétences effectives et substantielles et ne pas être enserrés dans une spécialité trop étroite, sauf à devenir de simples établissements publics.
C'est dans ces conditions que le Comité a estimé que ses propositions de réforme des structures de l'administration territoriale prendraient leur plein effet si la clause de compétence générale était retirée à la région et au département mais conservée à l'échelon communal ; étant observé que chaque fois que des communes décideront de fusionner dans le cadre de leur groupement, c'est cette nouvelle collectivité locale, dénommée " commune nouvelle ", qui recevra la compétence générale. Il a considéré qu'un tel schéma garantirait à la fois la capacité pour les élus les plus proches des populations et de leurs besoins de conserver une capacité d'initiative dans des cas non prévus par les textes, et l'exercice, par la région et le département, de leurs compétences respectives dans des conditions plus claires et qui favorisent moins les excès des financements croisés. 
Proposition n° 11 : confirmer la clause de compétence générale au niveau communal (métropoles, communes issues des intercommunalités et autres communes) et spécialiser les compétences des départements et des régions 
Pour le reste, le Comité s'est attaché à rééexaminer les champs de compétences respectifs de chaque catégorie de collectivités locales avec pragmatisme. Il lui a semblé, en effet, qu'il y aurait plus d'inconvénients que d'avantages à méconnaître l'expérience acquise par chaque niveau d'administration territoriale. On peut rêver d'un partage des compétences s'apparentant à un " jardin à la française ", mais le dessin de ce jardin ne serait satisfaisant que pour l'esprit. Il provoquerait des transferts de services coûteux et peu opérants d'une collectivité à l'autre. Plus réaliste est la répartition dont la description suit, et dont le Comité souligne qu'elle doit être lue à la lumière des principes, qui viennent d'être énoncés, de spécialisation au profit du département et de la région. 
La modestie des changements qui en procèdent n'est qu'apparente, si l'on veut bien prendre en compte l'importance fondamentale de la distinction entre des compétences limitativement attribuées à ces deux échelons d'administration et une compétence générale consacrée pour la commune. 
Les propositions du Comité poursuivent donc un double objectif : réaménager les attributions de compétences aux différentes catégories de collectivités locales ; développer les mécanismes de délégation de compétences d'un échelon d'administration à l'autre afin de conserver à notre système d'administration territoriale un maximum de souplesse. 
Pour présenter le tableau résultant de cette répartition nouvelle des compétences, le Comité s'est attaché à distinguer les compétences qui, à ses yeux, ont vocation à être partagées entre collectivités ou avec l'Etat et les compétences à attribuer à une seule catégorie de collectivités locales. Il a, enfin, tenté de déterminer les cas et les conditions dans lesquels les compétences pouvaient être déléguées par une collectivité à une autre. 
Encore convient-il de préciser que la répartition des compétences relève, en l'état actuel du droit, de textes multiples, insérés dans des codes distincts, sans cohérence au regard d'un objectif de répartition par échelon d'administration territoriale. Pour être efficace, la clarification que le Comité appelle de ses vœux devra donc être précédée d'un travail d'inventaire détaillé associant l'ensemble des ministères intéressés. Il en résulte, d'une part, que les recommandations qui suivent ne sont formulées qu'à titre d'orientations générales et ne prétendent pas à l'exhaustivité et, d'autre part, qu'il est souhaitable que les pouvoirs publics élaborent une méthode de travail et un calendrier permettant au législateur de se prononcer, avant la fin de la présente législature, sur une répartition détaillée des compétences en fonction des critères retenus par le Comité. 
Proposition n° 12 : clarifier la répartition des compétences entre les collectivités locales et entre celles-ci et l'Etat 
1. 
Les compétences partagées 
Dans le domaine du tourisme, les trois niveaux de collectivités locales sont compétents pour définir et mettre en œuvre, sur leur territoire, des actions de développement touristique en cohérence avec la politique nationale. Les régions, les départements et les communes, mais aussi les groupements de communes, peuvent créer des structures d'intervention. Le Comité a retenu des auditions auxquelles il a procédé qu'il y avait là des redondances et dispersions de moyens auxquelles il y avait lieu de porter remède. Il n'y aurait donc qu'avantage à réserver cette compétence aux communes ou à leurs groupements et aux régions, l'échelon départemental n'apparaissant pas, en cette matière, comme le plus approprié. 
Pour ce qui concerne la culture, la diversité des missions en cause rend particulièrement délicat l'attribution de cette compétence à un seul niveau d'administration. Il convient de confirmer que, pour ce qui est du patrimoine, sa protection, son inventaire et son entretien relèvent pour l'essentiel de l'Etat, celui-ci s'appuyant sur les régions, qui ont d'ailleurs reçu compétence en matière d'inventaire, sauf à prévoir, le cas échéant, que des délégations soient consenties aux communes ou à leurs groupements et aux métropoles. Pour ce qui a trait aux archives, c'est l'Etat qui doit continuer à fixer les règles de gestion et conserver le soin des archives nationales, le département recevant compétence, comme c'est déjà le cas, pour ses archives propres mais aussi pour les archives de toutes les collectivités locales et de leurs groupements. Enfin, le Comité a estimé opportun que la compétence de chaque catégorie de collectivités locales soit maintenue pour le soutien à la création artistique.
S'agissant de l'environnement, cette compétence est aujourd'hui partagée entre l'ensemble des collectivités locales. Constatant que la mise en œuvre des dispositions législatives qui viennent d'être adoptées à l'issue du " Grenelle de l'environnement " n'était pas encore entamée à l'heure où il délibérait, le Comité a pris acte de ce que chaque niveau d'administration territoriale était appelé à participer à l'effort souhaité par le législateur. 
2. 
Les compétences propres 
Les compétences dont il s'agit s'entendent, a-t-il semblé au Comité, de celles qui doivent être exercées complètement par une seule catégorie de collectivités locales, mais aussi de celles qui peuvent être exercées par plusieurs collectivités à la condition que ce soit sur des segments de compétences clairement identifiés. 
Relèvent des compétences exclusives exercées par un seul niveau d'administration territoriale celles liées à des infrastructures ou à des réseaux.C'est le cas de l'eau et de l'assainissement, domaine dans lequel le Comité a estimé que, sous réserve, d'une part, des compétences de l'Etat en matière de police et de schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et, d'autre part, du rôle joué par les départements en matière d'aménagement rural, c'est aux communes, à leurs groupements et aux métropoles que devait continuer à échoir l'exercice exclusif de cette compétence.C'est le cas également en ce qui concerne l'énergie, les communes, leurs groupements et les métropoles devant conserver le monopole de la distribution du gaz et de l'électricité.C'est le cas, enfin, pour ce qui est des déchets ménagers et assimilés, dont l'échelon communal ou intercommunal d'administration doit prendre l'entière responsabilité, le département perdant, en conséquence, la possibilité d'être maître d'ouvrage des plans d'élimination et de traitement des déchets ménagers et assimilés, qui pourraient être supprimés dès lors que le territoire de chaque département serait couvert par des groupements de communes de taille suffisante. 
La même inspiration a guidé le Comité dans le domaine de l'urbanisme. Dès 1983, cette matière a été attribuée aux communes et à leurs groupements. Le Comité a considéré qu'il n'y avait pas lieu de remettre en cause ce choix, qui permet que les décisions soient prises au plus près des citoyens. En revanche, le Comité recommande que les plans locaux d'urbanisme relèvent systématiquement de l'échelon intercommunal ou métropolitain, les décisions individuelles demeurant prises au niveau des actuelles communes. 
En matière d'action sociale, le Comité recommande que les communes soient invitées par la loi à déterminer, pour l'ensemble de l'intercommunalité dont elles relèvent, si la compétence en cause est exercée à leur échelon ou à celui de l'EPCI, au besoin par le biais d'un établissement public créé à cet effet, sur le modèle des centres d'action sociale actuels. En tout état de cause, il est impératif de mettre un terme aux interventions concurrentes de la commune, du centre d'action sociale communal et du centre intercommunal. Encore le Comité doit-il ajouter que ce redécoupage ne sera complet que si l'Etat transfère aux départements de nouvelles compétences (handicap, médecine scolaire, enfance en difficulté prise en charge par la protection judiciaire de la jeunesse, agrément et contrôle des centres de vacances) pour compléter leur bloc actuel de compétences et si les rôles sont plus clairement répartis entre les organismes de sécurité sociale et les départements dans les domaines de la politique familiale ou de la prise en charge de la dépendance des personnes âgées. 
Quant à la création, l'aménagement, l'entretien et la gestion des zones d'activité communales ou communautaires, le Comité a estimé qu'il était conforme à l'inspiration générale de ses travaux de prévoir que ces compétences ne pourraient plus être exercées qu'à l'échelon communautaire ou métropolitain. 
En ce qui concerne le logement, le Comité a également considéré que la remise en ordre qu'appelle la multiplicité des organismes en cause imposait que cette compétence soit dévolue aux groupements de communes et aux métropoles, le département ne conservant que le soin d'élaborer le plan départemental pour l'habitat ainsi que l'office de l'habitat, mais exclusivement au titre des zones non couvertes par des métropoles ou des communautés urbaines ou d'agglomération. 
Les équipements sportifs devraient aussi, a-t-il semblé au Comité, relever de la compétence exclusive des communes et de leurs EPCI, qui sont déjà propriétaires de près de 80 % d'entre eux, et non plus des départements. Toutes les collectivités locales conserveraient, en revanche, la faculté de subventionner les clubs et associations sportives, à l'exclusion de la région. 
Quant à la protection de l'enfance, il a paru au Comité qu'elle gagnerait à demeurer une compétence exclusive du département, qui l'exerce d'ores et déjà, de manière satisfaisante. 
En d'autres termes, le secteur communal doit, aux yeux du Comité, voir sa compétence propre confortée en matière d'équipements sportifs, de logement, de zones d'activité, d'urbanisme, d'infrastructures et de réseaux. Il lui a toutefois semblé qu'afin de permettre aux communes et à leurs groupements de mener à bien les projets d'équipement qu'elles souhaitent entreprendre, il convient que le département conserve, en dépit de la suppression de sa clause de compétence générale, la possibilité de les y aider que lui donnent expressément les articles L. 3232-1 et L. 3233-1 du code général des collectivités territoriales. Cette possibilité prend tout son sens en milieu rural. 
Le Comité a estimé que d'autres champs de compétences pourraient, comme aujourd'hui, relever de la catégorie de celles exercées par plusieurs collectivités locales sur des segments bien identifiés. 
Il en est ainsi de la voirie. Sans doute aurait-on pu estimer qu'il y avait quelque logique à ce que la région, compétente en matière de transports ferroviaires, assure également la gestion des routes. Mais il n'a pas semblé au Comité, compte tenu des transferts récemment opérés par la loi du 13 août 2004 en faveur des départements, qu'il y aurait avantage à revenir sur cette attribution de compétence. Quant aux voies communales, il n'y a pas lieu d'en modifier l'affectation. 
Il en va de même pour la construction et le fonctionnement des établissements scolaires. Il est vrai que le partage entre les communes pour les écoles, les départements pour les collèges et les régions pour les lycées peut sembler artificiel et il a d'ailleurs souvent été soutenu devant le Comité que d'importantes économies d'échelle pourraient résulter de l'unification de ces compétences, qui concernent souvent les mêmes personnels et les mêmes bâtiments. Mais il est apparu au Comité que ces fonctions étaient actuellement assurées de manière satisfaisante et qu'aucune solution alternative ne s'imposait avec la force de l'évidence. 
3. 
Le développement des délégations de compétences 
L'article L. 121-6 du code de l'action sociale et des familles, issu des lois de décentralisation de 1983, avait ouvert la possibilité de délégations du département aux communes en matière d'action sociale. Des facultés élargies ont été créées au profit des EPCI par l'article L. 5210-4 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la loi du 13 août 2004, qui dispose : " Lorsqu'il y est expressément autorisé par ses statuts, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut demander à exercer, au nom et pour le compte du département ou de la région, tout ou partie des compétences dévolues à l'une ou l'autre de ces collectivités (...) L'assemblée délibérante se prononce sur cette demande par délibération motivée.L'exercice par l'établissement public de coopération intercommunale d'une telle compétence fait l'objet d'une convention conclue entre l'établissement et le département ou la région, qui détermine l'étendue de la délégation, sa durée ainsi que ses conditions financières et ses modalités d'exécution. " 
La faculté ainsi ouverte par la loi a introduit de la souplesse dans l'exercice par les collectivités locales de leurs compétences. Elle a permis d'adapter aux réalités locales les principes définis par la loi et de clarifier l'exercice concret des compétences. Mais elle a été trop peu utilisée à ce jour. Aussi conviendrait-il que, dans les matières où une telle adaptation est particulièrement souhaitable, la loi prévoie l'obligation pour la collectivité attributaire de la compétence correspondante d'organiser, dans un délai déterminé, un appel à délégation de compétences ; la décision de déléguer restant de son ressort mais tout refus de délégation devant être motivé.
L'insertion sociale et professionnelle des publics en difficulté offre ainsi matière à une meilleure coordination entre collectivités locales.C'est le département qui est responsable des politiques d'insertion des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), qui adopte le programme départemental d'insertion, pilote le pacte territorial pour l'insertion et assure la prescription des contrats aidés destinés aux bénéficiaires du RSA. Il n'y aurait qu'avantage à ce que le département conserve cette compétence, mais à ce qu'il soit invité à en déléguer l'exercice aux principaux groupements de communes, les métropoles ayant pour leur part vocation à exercer de plein droit cette compétence, comme d'ailleurs l'ensemble des compétences départementales. 
La même orientation vaut dans le domaine de la formation professionnelle tout au long de la vie. Si la responsabilité de l'Etat doit, a-t-il semblé au Comité, rester de définir la norme et de garantir la qualité du contenu pédagogique des formations, l'exercice exclusif par la région de la compétence correspondante constitue le scénario d'évolution le mieux adapté aux besoins et aux expériences acquises. Cette recommandation imposera de lui transférer les interventions de l'Etat à l'égard de certains publics, comme les personnes handicapées ou illettrées, ou en matière de formation aux métiers du sport et de la jeunesse.A l'égard des autres collectivités locales, la loi pourrait surtout prévoir que la région soit tenue de faire appel à délégation de compétence en direction des départements pour la formation professionnelle des publics bénéficiaires des minima sociaux en insertion et des personnes handicapées, le département étant déjà en contact avec ces publics au titre d'autres politiques sociales.
S'agissant du développement économique, il a semblé au Comité que c'est le rôle de la région qui, compte tenu de la place qu'il souhaite lui voir occuper dans le paysage administratif français, devait être mis en relief. Aussi le Comité propose-t-il que, sauf délégations de compétences aux communes et à leurs groupements, la région ait le monopole de l'attribution des aides aux entreprises et de la participation aux pôles technologiques. 
Pour ce qui est, enfin, des réseaux de communication électronique et audiovisuelle, le Comité a relevé que cette compétence facultative, fondée sur les dispositions de l'article L. 1425-1 du code des collectivités territoriales, est exercée par tous les niveaux de collectivités locales pour la création et la gestion des infrastructures pour la distribution de services de communication en cas de carence de l'initiative privée. Ce sont les communes et leurs groupements qui s'avèrent le plus actifs en la matière, mais certains départements et quelques régions interviennent également, au profit des zones du territoire les moins attractives pour les opérateurs privés.
L'absence de coordination en ce domaine est peu satisfaisante ; elle ne garantit pas la cohérence des réseaux et ne permet pas de réaliser des économies d'échelle dans les appels d'offres, face à des opérateurs puissants. Or, il est indispensable, dans une matière marquée par la forte influence du droit communautaire et l'extrême vigilance de la Commission, de disposer de la taille critique nécessaire pour engager et mener à bien des procédures exposées à des risques contentieux élevés, qui peuvent entraîner des dépenses élevées pour les collectivités locales et pour l'Etat. 
Il apparaît donc utile de confier à une collectivité organisatrice la compétence correspondante. La région semble le mieux à même de l'exercer, compte tenu de son rôle dans l'aménagement du territoire et le développement économique. Au demeurant, le plan France Numérique 2012 prévoit de coordonner les initiatives en ce domaine à l'échelon régional. Sans entraver le dynamisme du mouvement lancé par les collectivités locales, qui a permis à notre pays de combler une grande partie de son retard, la région pourrait se voir reconnaître le rôle d'autorité organisatrice : elle procéderait à l'analyse des besoins des territoires, elle fixerait les priorités et élaborerait les cahiers des charges types. Les communes et leurs groupements et les départements pourraient, dans ce cadre, établir des projets détaillés dont ils assureraient la maîtrise d'ouvrage, ou la maîtrise d'ouvrage déléguée. 
Tableau n° 14 ― Répartition nouvelle des compétences entre collectivités locales et l'Etat 
Vous pouvez consulter le tableau dans le JO (fac-similé) 
n° 55 du 06 / 03 / 2009 texte numéro 1 
Comme on le voit, le Comité ne propose pas de bouleverser la répartition actuelle des compétences. On peut penser, par exemple, que le renforcement, qu'il appelle de ses vœux, de la compétence de la région en matière de formation professionnelle et de celle du département pour l'action sociale apporterait des changements appréciables, mais ne modifierait pas fondamentalement les choses. 
Pour autant, le Comité appelle l'attention sur le fait que les propositions qu'il a formulées dans le domaine de la modification des structures des collectivités locales, avec, en particulier, la suppression des cantons et l'instauration de la désignation simultanée des conseillers départementaux et régionaux, ne doivent pas être sous-estimées dans leurs effets pratiques. De plus, il croit devoir souligner que la suppression de la clause de compétence générale pour les départements et les régions constitue un changement fondamental dans la mesure où il a pour effet que ces collectivités locales n'aient plus la faculté d'intervenir dans des domaines de compétences autres que ceux qui leur sont limitativement attribués, à l'exception de la possibilité, laissée ouverte aux départements, d'aider les groupements de communes dans ceux de leurs investissements qui sont nécessaires à la réalisation de leurs projets d'équipement. Il a semblé au Comité que la limitation du champ d'application de la clause de compétence générale était l'une des mesures les plus importantes de celles qu'il souhaitait voir mises en œuvre et qu'elle était de nature à porter, par elle-même, remède aux conséquences du morcellement des structures d'administration territoriale ainsi qu'aux excès des financements croisés qui en procèdent et à favoriser le regroupement des communes. Aussi le Comité a-t-il estimé qu'a priori il n'était pas nécessaire d'encadrer davantage les financements croisés, ainsi rendus plus difficiles. Ce n'est que si, à l'usage, il se révélait que les mesures qu'il préconise se révélaient insuffisantes qu'il y aurait lieu de proscrire qu'une collectivité locale puisse bénéficier du concours financier de plus d'une autre collectivité, comme l'ont suggéré le rapport Lambert (48) et le rapport Warsmann (49). 
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(48) Op. cit. 
(49) Op. cit.