Après en avoir délibéré le 6 mai 2014,
1. Introduction
1.1. Sur le dispositif de financement du service universel
L'article L. 35-3 du CPCE définit le dispositif de financement du coût net imputable aux obligations de service universel.
Les méthodes de calcul de ce coût net sont fixées par les articles R. 20-31 à R. 20-39 du CPCE. Ces méthodes sont précisées par des règles qui, en application des dispositions de l'article R. 20-40 du CPCE, doivent être publiées par l'Autorité.
La présente décision a pour objet d'évaluer le coût net définitif des obligations de service universel pour l'année 2012.
Les règles employées pour le calcul du coût définitif du service universel pour l'année 2012 ont été adoptées par l'Autorité, à l'issue d'une consultation publique menée du 23 juillet au 16 septembre 2013, dans sa décision n° 2013-1212 du 8 octobre 2013.
1.2. Sur la procédure suivie par l'Autorité
Les informations nécessaires à l'évaluation du coût des composantes de service universel pour le calcul du coût définitif du service universel pour l'année 2012 ont été fournies par Orange le 12 décembre 2013. Des informations complémentaires ont été transmises le 16 décembre 2013 et le 14 mars 2014.
Par ailleurs, la comptabilité de la société Orange utilisée pour le calcul du coût net des obligations de service universel a été auditée par un organisme indépendant désigné par l'Autorité dans la décision n° 2012-0519 en date du 3 mai 2012, en application du I de l'article L. 35-3 du CPCE. L'audit a porté sur les données de coûts et de recettes des services pris en compte pour l'évaluation du coût des obligations de service universel, ainsi que sur les méthodes de collecte des données relatives aux caractéristiques du réseau et aux trafics, issues du système d'information d'Orange. Le rapport d'audit correspondant a été remis à l'Autorité le 17 janvier 2014.
Parallèlement à ces travaux, l'Autorité a réalisé une notice de déclaration du chiffre d'affaires pertinent pour le calcul des contributions définitives au fonds de service universel pour l'année 2012. Cette notice de déclaration a été adoptée dans la décision n° 2013-0827 du 16 juillet 2013 susvisée.
Enfin, l'Autorité a fixé, dans sa décision n° 2012-1466, la valeur du taux de rémunération du capital pour 2012 prévu par l'article R. 20-37 du CPCE. La valeur du taux de rémunération du capital est 8,9 %.
2. Evaluation des coûts nets des composantes du service universel
2.1. Evaluation du coût net des obligations tarifaires correspondant aux obligations de péréquation géographique
Le coût net définitif des zones non rentables pour l'année 2012, conformément aux règles adoptées par l'Autorité, avant prise en compte des avantages immatériels, s'élève à 4,3 millions d'euros, représentant 155 450 lignes analogiques, soit 1,05 % du nombre de lignes principales analogiques, situées dans les zones locales ayant moins de 7,45 habitants au kilomètre carré.
2.2. Evaluation du coût net de l'obligation d'offrir des tarifs spécifiques à certaines catégories d'abonnés en vue de leur assurer l'accès au service téléphonique
L'offre de tarifs spécifiques prévue par l'article R. 20-34 du CPCE a été mise en œuvre le 1er juillet 2000. Les bénéficiaires potentiels, qui reçoivent une attestation envoyée par leur organisme social (Caisse nationale d'allocations familiales, Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce ou Caisse centrale de mutualité sociale agricole), la renvoient à l'organisme prestataire de la réduction sociale tarifaire s'ils souhaitent bénéficier du dispositif.
La réduction sur la facture téléphonique consentie par Orange s'élève, en 2012, à 10,47 euros toutes taxes comprises par mois et par bénéficiaire. Dans le cadre de l'évaluation du coût net du service universel, le montant pris en compte pour la compensation des opérateurs est de 4,21 euros hors taxes par mois et par bénéficiaire sur l'année 2012, conformément à l'arrêté susvisé de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi en date du 19 février 2010.
En décembre 2012, 210 298 allocataires bénéficiaient de la réduction tarifaire téléphonique En décembre 2011, 254 532 allocataires bénéficiaient de cette réduction. Le montant de la compensation des opérateurs pour l'année 2012 est 11,6 millions d'euros.
Les coûts de gestion exposés par les organismes sociaux et par le prestataire chargé de la gestion du dispositif de réduction sociale tarifaire s'élèvent à 3,2 millions d'euros en 2012.
Au total, au titre du coût définitif pour l'année 2012, le coût net de la composante des tarifs sociaux, avant prise en compte des avantages immatériels, s'élève à 14,8 millions d'euros. Ce coût net ne dépasse pas le plafond fixé à 0,8 % du chiffre d'affaires du service téléphonique au public de l'année, conformément à l'article R. 20-34 du CPCE.
2.3. Evaluation du coût net des obligations d'assurer la desserte du territoire en cabines téléphoniques installées sur le domaine public
L'évaluation de cette composante est établie conformément aux règles adoptées par la décision n° 2013-1212 de l'Autorité précitée et à partir des comptes d'exploitation de l'activité de publiphonie et du nombre de publiphones par commune, informations fournies par Orange et auditées.
Le coût net définitif de cette composante pour l'année 2012 est de 13,9 millions d'euros avant prise en compte des avantages immatériels. Il est en hausse par rapport à 2011 (12,3 millions d'euros). Il correspond à la prise en compte de 30 648 cabines dans les 26 904 communes pour lesquelles le nombre de cabines respecte la norme définie par l'article R.20-30-3 du CPCE et pour lesquelles l'activité de publiphonie est déficitaire. Cette hausse de coût net est due à la baisse du chiffre d'affaires des publiphones en raison de la diminution significative du trafic au départ des publiphones entre 2011 et 2012.
2.4 Evaluation du coût net des obligations correspondant à la fourniture d'un service de renseignements et d'un annuaire d'abonnés sous forme imprimée et électronique
Cette composante du service universel se limite depuis 2012 à la fourniture d'un annuaire d'abonnés sous forme imprimée.
Dans sa réponse à l'appel à candidatures pour la composante « annuaire imprimé » pour la période 2009 à 2011, la société PagesJaunes a estimé que le coût net de la sous-composante « annuaire imprimé » est nul.
L'article L. 35-3 du CPCE prévoit que : « les coûts nets pris en application du III ne peuvent être supérieurs aux engagements pris, le cas échéant, dans le cadre des appels à candidatures prévus à l'article L. 35-2, par les opérateurs désignés pour assurer les obligations de service universel ».
L'article 6 du cahier des charges de la société PagesJaunes, fixé par l'arrêté du 3 décembre 2009 désignant l'opérateur en charge de la fourniture de la composante d'annuaire imprimé, avait alors établi que cette prestation de service universel « ne fait pas l'objet d'une compensation par le fonds de service universel ».
Le 29 octobre 2011, le ministre chargé des communications électroniques et des postes a lancé un appel à candidatures en vue de désigner un ou plusieurs opérateurs en charge de fournir l'annuaire imprimé. La société PagesJaunes, seule candidate, n'a pas souhaité postuler dans les départements où elle estimait que le coût net était devenu positif. Le ministre a alors désigné, pour deux ans, par arrêté du 6 décembre 2012, PagesJaunes comme opérateur en charge de fournir le service d'annuaire d'abonnés sous forme imprimée pour l'ensemble du territoire.
En 2012, avant d'être désigné, PagesJaunes n'a pas mis à disposition d'annuaires imprimés dans les départements (onze au total) où il n'avait pas candidaté. PagesJaunes n'a pas fourni à l'Autorité d'éléments audités portant sur les coûts engagés au titre de sa prestation de service universel.
Compte tenu de ces éléments, l'Autorité considère que le coût net est nul et qu'il n'y a pas lieu de compenser PagesJaunes au titre de ses obligations de service universel au titre de l'année 2012.
3. Evaluation des avantages induits par le fait d'être opérateur de service universel
En application de l'article R. 20-37-1 du CPCE, les avantages immatériels comprennent :
- le bénéfice technique et commercial résultant de l'étendue du réseau, par rapport à un opérateur agissant dans les conditions du marché, pour le raccordement de nouveaux abonnés (ubiquité) ;
- le bénéfice lié à l'amélioration dans le temps des capacités économiques d'abonnés bénéficiant du service universel (cycle de vie) ;
- le bénéfice tiré de l'exploitation des données relatives aux abonnés (connaissance du marché) ;
- le bénéfice tiré de l'image de marque associée à la position d'opérateur de service universel.
L'Autorité a mené des travaux sur les avantages immatériels depuis 1998 :
- elle a, en particulier, défini en 1999 une méthode permettant d'évaluer l'avantage lié à l'image de marque ;
- à la suite de l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes C-146/00 en date du 6 décembre 2001, elle a évalué l'ensemble des avantages immatériels pour chaque exercice définitif à compter de l'exercice 1998 ;
- elle a commandé, en 2006, une étude à un consultant indépendant afin de mettre à jour les résultats relatifs au calcul de l'avantage lié à l'image de marque pour l'année 2005 ;
- elle a commandé, en 2010, une nouvelle étude à un consultant indépendant afin de mettre à jour les méthodologies employées pour la valorisation des avantages immatériels. Cette étude a, en particulier, permis de mettre en place une méthode pour l'évaluation de l'avantage tiré de la valeur publicitaire du logo du prestataire de service universel présent sur les cabines téléphoniques et de mettre à jour le sondage permettant l'évaluation de l'avantage lié à l'image de marque composante par composante, le cadre réglementaire en vigueur prévoyant la possibilité de désigner plusieurs opérateurs chargés de fournir une ou plusieurs composantes du service universel (art. L. 35-2 du CPCE).
Les avantages immatériels, prévus par l'article R. 20-37-1 du CPCE, ont été évalués conformément aux règles susvisées et portent en 2012 uniquement sur les composantes « service téléphonique » et « cabines téléphoniques ».
3.1. Le bénéfice technique et commercial résultant de l'étendue du réseau (effet lié à l'ubiquité)
Le bénéfice technique et commercial résultant de l'étendue du réseau (effet lié à l'ubiquité) est évalué à 0,06 million d'euros pour le service téléphonique.
Ce montant est lié au nombre d'abonnés des zones non rentables, en baisse par rapport à 2011.
3.2. Le bénéfice lié à l'amélioration dans le temps des capacités économiques d'abonnés bénéficiant du service universel (effet lié au cycle de vie)
Du fait de l'évolution des coûts et des recettes d'Orange, aucune zone non rentable et aucun publiphone non rentable en 2012 ne devrait devenir rentable sur une période de cinq ans.
En conséquence, l'effet lié au cycle de vie dans l'évaluation du coût du service téléphonique et du coût des cabines téléphoniques en 2012 se limite à la valeur du bénéfice tiré de l'offre sociale du service téléphonique. Celle-ci est calculée en fonction des mouvements de clients précédemment éligibles à l'offre sociale et bénéficiaires de l'offre qui ne sont plus éligibles et souscrivent à une offre de l'opérateur. Ces mouvements ont été estimés à partir d'une étude (1) réalisée pour l'observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES).
Pour 2012, l'Autorité estime à 0,05 4 million d'euros le bénéfice correspondant au cycle de vie pour la composante service téléphonique du service universel en 2012.
3.3. Le bénéfice tiré de l'exploitation des données relatives aux abonnés (connaissance du marché)
L'Autorité évalue à 0,05 3 million d'euros le bénéfice tiré de l'exploitation des données relatives aux abonnés pour le service téléphonique en 2012.
3.4. Le bénéfice tiré de l'image de marque associée à la position d'opérateur de service universel
Le surprix lié à l'image de marque du service téléphonique et de la publiphonie a été calculé pour les composantes de service téléphonique et de publiphonie grâce aux résultats d'un sondage réalisé en 2010, conformément à la méthodologie exposée dans les règles susvisées. En l'absence de dissociation des surprix pour les composantes, l'allocation du surprix au service téléphonique a été effectuée au prorata du chiffre d'affaires constaté de chaque composante.
Ainsi, l'Autorité valorise l'avantage, en termes d'image de marque, au travers du surprix que la société Orange retire de son statut d'opérateur de service universel, à 3,77 millions d'euros pour le service téléphonique et à 0,02 millon d'euros pour le service de publiphonie en 2012.
En outre, l'Autorité évalue la valeur publicitaire de la marque France Télécom (2) à travers la présence de son logo sur son réseau de cabines entrant dans le périmètre du service universel. La valeur d'un affichage publicitaire équivalent est estimée en fonction de la taille de l'emplacement publicitaire, de la valeur brute de l'affichage ainsi que d'autres paramètres tels que le nombre d'emplacements pertinents et les rabais pouvant être consentis par l'afficheur.
La valeur du tarif brut de l'affichage publicitaire a été évaluée sur la base des offres périurbaines pertinentes pour les petites communes proposées par certains afficheurs du secteur de l'affichage sur mobilier urbain. En plus de la prise en compte d'un ratio de cabines pertinentes parmi les cabines non rentables, la taille du logo de France Télécom et l'ensemble des rabais pouvant être consentis par l'afficheur ont permis d'estimer la valeur publicitaire annuelle à 10,58 euros par cabine déficitaire.
Conformément au 2.3, 30 648 cabines enregistraient un résultat déficitaire, ce qui conduit, pour l'année 2012, à un bénéfice immatériel annuel lié à l'affichage publicitaire de 0,32 million d'euros.
3.5 Bilan des avantages immatériels par composante
Au total, les avantages immatériels se répartissent composante par composante, comme indiqué dans le tableau ci-dessous :
AVANTAGES IMMATÉRIELS
(EN EUROS)
Composante
Service téléphonique
Cabines téléphoniques
Ubiquité
60 747
0
Cycle de vie
53 965
0
Connaissance du marché
53 269
0
Image de marque
3 771 649
349 319
Total des avantages immatériels
3 939 630
349 319
Le montant global des avantages immatériels, toutes composantes confondues, s'élève à 4,3 millions d'euros pour l'année 2012. Ce montant est en baisse par rapport aux 5,4 millions d'euros enregistrés pour l'année 2011, en raison notamment de la baisse du chiffre d'affaires des services téléphoniques utilisés par les abonnés résidentiels.
4. Synthèse du coût net du service universel, avantages immatériels déduits
Le tableau ci-dessous présente le coût du service universel par composante, avant et après prise en compte des avantages immatériels :
COÛT DÉFINITIF 2012 DU SERVICE UNIVERSEL
(EN EUROS)
Coût net avant avantages immatériels
(1)
Avantages immatériels
(2)
Coût net après avantages immatériels
(1) - (2)
Service téléphonique
19 183 715
3 939 630
15 244 085
Publiphones
13 919 919
349 319
13 570 601
Annuaire imprimé et service de renseignements
0
0
0
Total
33 103 634
4 288 949
28 814 686
Le coût définitif du service universel, avantages immatériels déduits, s'élève à 28,8 millions d'euros en 2012. Il est en légère augmentation par rapport à celui de l'année 2011 (28,4 millions d'euros) et d'un niveau inférieur à celui de l'évaluation provisionnelle de l'année 2012 (29,7 millions d'euros).
5. Frais de gestion
Le coût du service universel est à augmenter des frais de gestion de la Caisse des dépôts, qui s'élèvent à 57 456 euros, montant validé par le comité de contrôle du fonds de service universel le 19 novembre 2013.
6. Appréciation du caractère excessif de la charge
Conformément au CPCE, l'Autorité a réalisé le calcul du coût net du service universel pour l'année 2012 en tenant compte des avantages immatériels, ce qui conduit à un coût de 28,8 millions d'euros en 2012. Ce coût net apparaît non seulement significatif en valeur absolue, mais également excessif, une fois rapporté à la situation de l'opérateur prestataire, étant donné la situation concurrentielle sur le marché français.
6.1. L'ordre de grandeur du coût net du service universel 2012 est comparable avec l'ordre de grandeur des amendes infligées par les autorités de la concurrence
L'Autorité a évalué si le coût net présentait un caractère excessif pour Orange au regard de sa capacité à le supporter compte tenu de ses caractéristiques propres, notamment du niveau de ses équipements, de sa situation économique et financière ainsi que de sa part de marché.
Le service universel représente un coût net de plus de 28,8 millions d'euros pour l'année 2012. Compte tenu de la part de marché de l'opérateur qui assume la prestation et de la règle de répartition retenue, la fourniture du service universel entraîne une charge nette de 14,2 millions d'euros, à l'échelle du groupe Orange, comparable aux amendes prononcées par la Commission européenne ou l'Autorité de la concurrence.
D'ailleurs, Orange, dans le rapport financier 2011 du groupe, cite, à la note 15 du document de référence 2011 (page 472), parmi les procédures judiciaires, arbitrales et administratives susceptibles d'avoir un impact significatif sur la situation financière du groupe Orange, la procédure suivante, d'un montant inférieur à celui du coût net du service universel pour l'année 2012 :
« Le 30 mars 2011, le tribunal de commerce de Paris a condamné France Télécom à verser 10 millions d'euros de dommages-intérêts à Numericable dans le cadre de la procédure que cet opérateur avait initiée en novembre 2009 en vue de la réparation du préjudice qu'elle aurait subi sur le marché de détail du haut débit. Numericable qui évaluait son préjudice à un minimum de 157 millions d'euros n'a pas interjeté appel de cette décision, devenue ainsi définitive. »
Ce coût présente donc un caractère excessif au regard de la part de marché d'Orange et de sa situation concurrentielle sur le marché.
6.2. Cette charge est nettement supérieure au coût de mise en œuvre du mécanisme de financement
Il convient de comparer cette somme au coût de mise en œuvre du mécanisme de financement. Celui-ci comprend les frais de gestion du fonds de service universel par la Caisse des dépôts, les coûts des audits réglementaires nécessaires au calcul du coût net et à la production des chiffres d'affaires pertinents en vue de l'évaluation des contributions, les coûts liés à l'élaboration des déclarations et des mises en paiement par les opérateurs, les coûts liés au calcul du coût net du service universel par l'Autorité et à la gestion du dispositif de réduction sociale tarifaire. Ce coût total de mise en œuvre est d'un montant inférieur à 4 millions d'euros, dont la majorité est imputable au dispositif de réduction sociale tarifaire.
La charge est manifestement importante au regard de son coût de mise en œuvre.
6.3. Conclusion
Une charge de 14,2 millions d'euros pour le prestataire constitue une charge manifestement « excessive » et il y a lieu de mettre en œuvre le mécanisme de compensation conformément à l'article L. 35-3-III du CPCE au travers du fonds de service universel.
7. Impayés
L'article R. 20-39 du CPCE précise qu' « en cas de défaillance d'un opérateur, et si les sommes dues par cet opérateur ne sont pas recouvrées dans un délai d'un an à compter de la défaillance telle que mentionnée à l'article R. 20-43, elles sont imputées lors de l'exercice suivant cette constatation sur les comptes des autres opérateurs au prorata de la part de chacun calculée de la manière décrite ci-dessus, et payées en même temps que le solde définitif suivant ».
Pour mémoire, les exercices comptables antérieurs à l'année 2009 ont déjà été clôturés précédemment. Il restait à clôturer l'exercice 2010.
A la demande de l'Autorité, la Caisse des dépôts lui a remis un récapitulatif des dettes, actualisées des intérêts courant jusqu'au 31 décembre 2013 vis-à-vis du fonds de service universel, pour chacun des opérateurs, pour l'exercice 2010. Ces états comptables serviront à la clôture définitive au 31 décembre 2014 du point de vue comptable de l'exercice 2010.
Le tableau ci-dessous récapitule, pour l'exercice, les dettes actualisées au 31 mai 2014, date présumée des régularisations de l'exercice 2012 :
EN EUROS
DETTES ET INTÉRÊTS SUR DETTES JUSQU'AU 31 MAI 2014
2010
42 816
Ainsi, pour l'exercice clôturé en 2010, le solde net des dettes du fonds actualisé au 31 mai 2012 se monte à 42 816 euros.
Le coût du service universel 2012 est donc augmenté de ce montant (42 816 euros) afin de pouvoir régulariser les dettes de l'exercice clôturé. Par ailleurs, un certain nombre de contributeurs restaient débiteurs vis-à-vis du fonds au titre de l'exercice clôturé 2010. La notification de régularisation qui sera adressée aux opérateurs consécutivement à la présente décision prendra en compte, outre la régularisation entre contribution définitive et contribution provisionnelle, la régularisation des dettes des exercices clôturés. Elle prendra en compte, par ailleurs, l'imputation des créances de l'exercice clôturé en 2010.
8. Répartition des contributions entre les opérateurs
L'intégralité du coût du service universel pour l'exercice 2012, soit la somme des coûts nets après avantages immatériels de chaque composante, les frais de gestion de la Caisse des dépôts et les impayés et intérêts correspondant à l'exercice 2010, est financée par les opérateurs de communications électroniques tels que définis par l'article L. 32 (15°) du CPCE : « toute personne physique ou morale exploitant un réseau de communications électroniques ouvert au public ou fournissant au public un service de communications électroniques ».
L'article L. 35-3 du CPCE dispose au deuxième alinéa que : « la contribution de chaque opérateur au financement du service universel est calculée au prorata de son chiffre d'affaires réalisé au titre des services de communications électroniques, à l'exclusion de celui réalisé au titre des prestations d'interconnexion et d'accès faisant l'objet des conventions définies au I de l'article L. 34-8 et des autres prestations réalisées ou facturées pour le compte d'opérateurs tiers ». L'article R. 20-39 du CPCE en précise les modalités d'application.
Le chiffre d'affaires pertinent permettant de déterminer la contribution de chaque déclarant est obtenu à partir des déclarations des opérateurs réalisées conformément aux règles fixées par la notice de déclaration adoptée par l'Autorité (décision n° 2013-0827 du 16 juillet 2013).
L'Autorité constate que la quasi-totalité des opérateurs ont transmis leur déclaration et que les déclarations qui n'ont pas été effectuées correspondent à des opérateurs dont le chiffre d'affaires pertinent est vraisemblablement inférieur au montant de l'abattement. L'Autorité se réserve par ailleurs la possibilité d'engager les procédures appropriées à l'encontre des opérateurs n'ayant pas effectué leur déclaration en application de l'article L. 36-11 du CPCE.
Le montant total du financement du fonds de service universel (28,8 millions d'euros) rapporté au total du chiffre d'affaires de référence (après abattement, soit 32,5 milliards d'euros) représente un taux de prélèvement d'environ 0,08 % en 2012, soit un taux équivalent au taux constaté en 2011.
La contribution nette d'un opérateur, positive ou négative, est égale à la contribution brute diminuée, le cas échéant, du coût net de la fourniture des prestations de service universel qu'il assure.
Orange fournit seul l'ensemble des composantes du service universel qui font l'objet d'une compensation. En conséquence, Orange est crédité de la totalité du coût net du service universel calculé au point 4. Ce montant comprend les frais de gestion des organismes sociaux et du prestataire de la réduction sociale tarifaire, qui s'élèvent à 3,25 millions d'euros, à charge pour Orange de les reverser aux organismes concernés.
L'annexe jointe définit les contributions établies au titre de la présente décision.
L'écart entre la somme des montants dus par les opérateurs débiteurs et celle due aux opérateurs créditeurs correspond aux frais de gestion du fonds et aux impayés.
8.1. La régularisation
Tout écart entre les valeurs définitives et les valeurs provisionnelles du coût net des obligations de service universel donne lieu à régularisation, selon les règles susvisées. Celle-ci peut se traduire pour un contributeur particulier soit par un solde de contribution à verser (régularisation nette débitrice), soit par le remboursement d'un trop perçu (régularisation nette créditrice).
Cette régularisation est notifiée aux contributeurs concernés.
Pour les contributeurs ayant une régularisation nette débitrice, la notification d'échéance qui leur est envoyée en précise la date. Tout retard de paiement est porteur d'intérêts légaux qui viennent majorer la somme initialement notifiée, indépendamment des procédures en application de l'article L. 36-11 du CPCE prévues pour non-respect de l'obligation de financement du service universel.
Les contributeurs ayant une régularisation nette créditrice reçoivent leur quote-part des sommes perçues des autres contributeurs dans les dix jours suivant les dates d'échéance ou plus tard dans le cas de versements tardifs des autres contributeurs.
Décide :