Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés d'un recours dirigé contre la loi relative à la désignation des conseillers prud'hommes.
Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I. - Sur l'article 1er
A. - L'article 1er de la loi déférée habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions relevant du domaine de la loi prévoyant la désignation des conseillers prud'hommes en fonction de l'audience des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d'employeurs.
Les députés auteurs de la saisine estiment que ces dispositions méconnaissent l'article 38 de la Constitution, le principe d'égal accès aux emplois publics et le principe d'égalité devant la loi garantis par l'article 6 de la Déclaration de 1789 et les exigences d'indépendance et d'impartialité qui découlent de l'article 16 de la Déclaration de 1789.
B. - Ces griefs ne pourront qu'être écartés. 
1. Sur l'article 38 de la Constitution.
Comme le rappelle de manière constante le Conseil constitutionnel, si l'article 38 de la Constitution fait obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement la finalité des mesures qu'il se propose de prendre par voie d'ordonnances ainsi que leur domaine d'intervention, il n'impose pas au Gouvernement de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu'il entend prendre sur le fondement de l'habilitation qu'il demande pour l'exécution de son programme.
En l'espèce, les députés requérants soutiennent que des précisions insuffisantes auraient été données sur les périmètres territoriaux susceptibles d'être retenus pour la mesure de l'audience des organisations de salariés et d'employeurs.
Le Gouvernement a indiqué au Parlement que la mesure de l'audience serait utilisée comme critère du nouveau mode de désignation des conseillers prud'hommes. Il n'avait pas à indiquer, au stade du vote de la loi d'habilitation, les modalités selon lesquelles s'effectuerait la répartition des sièges entre organisations au regard des mesures d'audience et notamment à quelle échelle territoriale doit se faire cette répartition en fonction des résultats obtenus par les différentes organisations lors des mesures d'audience.
La volonté du Gouvernement est que cette répartition tienne compte des différences de résultats entre organisations de salariés et d'employeurs suivant les territoires. L'échelon pertinent devra être déterminé en tenant compte des contraintes techniques pour agréger les résultats des différentes mesures d'audience et en concertation avec les organisations syndicales et professionnelles. Il devra notamment tenir compte des modalités retenues pour organiser la mesure d'audience des organisations professionnelles. C'est au vu de l'ensemble de ces éléments que l'ordonnance déterminera s'il est possible de retenir un niveau plus fin que le niveau régional.
2. Sur le principe d'égal accès aux charges publiques et le principe d'égalité devant la loi.
Les députés auteurs de la saisine soutiennent que la désignation des conseillers prud'hommes en fonction de l'audience des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d'employeurs priveraient les salariés non affiliés à une organisation syndicale et les demandeurs d'emploi de la possibilité de présenter des candidats au cours du processus de désignation.
Le Gouvernement estime qu'une procédure permettant aux organisations syndicales de salariés de proposer la désignation de conseillers prud'hommes en fonction de leur représentativité ne méconnaît aucune exigence constitutionnelle.
Le Conseil constitutionnel a déjà jugé, saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité, que des dispositions qui confient aux organisations professionnelles d'employeurs et de salariés les plus représentatives le pouvoir de proposer des candidats aux fonctions d'assesseur au tribunal des affaires de sécurité sociale, qui connaissent également de litiges concernant les salariés, notamment en matière d'accident du travail (caractère professionnel de l'accident, faute inexcusable de l'employeur) ne méconnaissent ni le principe d'égalité devant la loi ni celui d'égal accès aux emplois publics (décision n° 2010-76 QPC du 3 décembre 2010, cons. 7).
La réforme proposée pour les conseils de prud'hommes s'inscrit dans le même cadre que les dispositions régissant la nomination des assesseurs au tribunal des affaires de sécurité sociale. Les organisations de salariés et d'employeurs établiront ainsi une liste de candidats à partir de la répartition des sièges par organisation dans les sections, collèges et conseils. Les conseillers prud'hommes seront nommés par le premier président de la cour d'appel.
Le Gouvernement relève également que, comme les tribunaux des affaires de sécurité sociale, le conseil de prud'hommes est une juridiction chargée d'une compétence particulière, celle de trancher les litiges survenant entre les employeurs et les salariés. Cette compétence particulière justifie le caractère paritaire de cette juridiction et le fait que des salariés et des employeurs siègent au sein de cette juridiction. Il existe ainsi un motif d'intérêt général à ce que les personnes appelées à siéger en tant que conseillers prud'hommes apportent leur compétence et leur expérience dans le domaine des relations du travail.
Au regard de cet objectif, la sélection des candidats par des organisations de salariés et d'employeurs en fonction de leur audience est tout aussi pertinente qu'un choix par voie d'élections directes.
La mesure de l'audience des syndicats de salariés, introduite par la réforme de la représentativité syndicale issue de la loi du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail, assure la prise en compte de l'ensemble des salariés.
La mesure de l'audience des différentes organisations est le fruit du suffrage de l'ensemble des salariés dans le cadre des élections professionnelles organisées dans les entreprises, dans le cadre de l'élection des salariés des très petites entreprises et dans le cadre des élections aux chambres d'agriculture. 5,4 millions de salariés se sont ainsi exprimés lors de la première mesure d'audience en 2013, soit sensiblement plus que le nombre de salariés ayant voté aux dernières élections prud'homales (4,7 millions).
L'économie de ce dispositif ne conduisait pas à prévoir des modalités spécifiques pour les demandeurs d'emploi dès lors que ceux-ci peuvent avoir participé, dans l'entreprise qui les occupait avant la cessation de leur contrat, aux élections professionnelles ou peuvent être recrutés par des entreprises qui n'ont pas encore organisé le processus électoral de désignation des représentants du personnel.
Il est à noter en outre que, compte tenu de la durée du cycle de la mesure d'audience, qui s'étale sur quatre années, de nombreuses personnes qui seraient à un instant donné demandeurs d'emploi, auront été amenées à voter dans le cadre d'élections professionnelles.
Par ailleurs, il est important de rappeler que les organisations syndicales de salariés représentent les salariés mais aussi les anciens salariés, y compris les demandeurs d'emploi.
Il n'est donc, en tout état de cause, pas possible de considérer, comme semblent le faire les auteurs de la saisine, que les organisations syndicales de salariés ne représenteraient que les salariés qui leur sont affiliés et ne pourraient, par voie de conséquence, proposer des candidats aux fonctions de conseiller prud'homme amenés à statuer sur des litiges impliquant des salariés non affiliés à des organisations syndicales de salariés ou des demandeurs d'emploi.
Par ailleurs, et contrairement à ce que semblent soutenir les députés auteurs de la saisine, aucune disposition de la loi déférée n'impose à un salarié d'être affilié à une organisation syndicale de salariés pour exercer les fonctions de conseiller prud'homme. De même, aucune disposition n'interdit à un demandeur d'emploi ayant déjà été salarié d'exercer de telles fonctions.
Dans ces conditions, le fait que les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d'employeurs proposent des candidats aux fonctions de conseiller prud'homme ne méconnaît ni le principe d'égal accès à l'emploi public ni le principe d'égalité devant la loi.
3. Sur les exigences d'indépendance et d'impartialité.
La proposition des candidats aux fonctions de conseiller prud'homme par des organisations syndicales de salariés ne méconnaît pas les exigences d'indépendance et d'impartialité compte tenu des garanties qui s'appliquent déjà à la juridiction prud'homale.
Comme l'a rappelé la chambre sociale de la Cour de cassation dans un arrêt du 19 décembre 2003, le respect de l'exigence d'impartialité, imposé tant par les règles de droit interne que par l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, est assuré, en matière prud'homale, par la composition paritaire des conseils de prud'hommes, qui comprennent un nombre égal de salariés et d'employeurs élus, par la prohibition d'ordre public de tout mandat impératif, par la faculté de recourir à un juge départiteur extérieur aux membres élus et par la possibilité, selon les cas, d'interjeter appel ou de former un pourvoi en cassation.
L'article L. 1442-11 du code du travail prévoit expressément que l'acceptation par un conseiller prud'homme d'un mandat impératif, à quelque époque ou sous quelque forme que ce soit, constitue un manquement grave à ses devoirs qui entraîne la déchéance de ses fonctions de conseiller prud'homme.
Et, dans la réforme proposée par le Gouvernement, les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d'employeurs ne pourront évidemment remettre en cause la désignation d'un conseiller prud'hommes qu'elles auront proposé une fois qu'il aura été nommé par le premier président de la cour d'appel.
Le Gouvernement ne peut, là encore, que relever le parallèle entre ces garanties et les garanties relevées par le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2010-76 QPC du 3 décembre 2010 précitée, pour considérer que les règles de composition du tribunal des affaires de sécurité sociale ne méconnaissent pas les exigences d'indépendance et d'impartialité qui résultent de l'article 16 de la Déclaration de 1789.
L'article ler est donc conforme à la Constitution.
II. - Sur l'article 2
A. - L'article 2 de la loi déférée prévoit notamment que le mandat des conseillers prud'hommes est prolongé jusqu'au prochain renouvellement général des conseils de prud'hommes qui interviendra, au plus tard, au 31 décembre 2017.
Les députés auteurs du recours soutiennent que cette prolongation n'est pas justifiée par un intérêt général et risque d'être à l'origine de nombreux dysfonctionnements.
B. - Un tel grief n'est pas fondé.
Il y a tout d'abord lieu de souligner que la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la prolongation des mandats électifs n'est pas applicable à l'élection des conseillers prud'hommes. S'agissant de l'élection des membres d'une juridiction, le droit au suffrage issu de l'article 3 de la Constitution du 4 octobre 1958 n'est pas en cause.
Au demeurant, cette prolongation est bien justifiée par des motifs d'intérêt général.
Elle a, d'abord, pour objet de ne pas perturber les processus de mesure de l'audience en cours pour les organisations de salariés et pour les organisations patronales. Le processus de mesure de l'audience des organisations syndicales des salariés a connu un premier résultat en 2013 et en connaîtra un second en 2017. Le processus de mesure de l'audience des organisations professionnelles d'employeurs connaîtra ses premiers résultats en 2017. Il ne sera donc pas possible d'organiser une désignation des conseillers prud'hommes par l'ensemble des organisations syndicales et patronales sur le fondement des mesures de l'audience d'ici à 2017. Il serait difficile de justifier, s'agissant d'une juridiction paritaire, l'existence de deux systèmes de désignation différents pour les collèges salariés et employeurs, l'un reposant sur l'élection et l'autre reposant sur la mesure de l'audience.
Cette prolongation a également pour objet d'éviter de demander à des conseillers prud'hommes de se former puis d'investir leurs fonctions pour une période particulièrement courte de deux années avant la mise en place du système de désignation des conseillers prud'hommes. Un tel dispositif transitoire aurait été contraire au principe de bonne administration de la justice.
Il convient, à cet égard, de constater que, contrairement à ce que soutiennent les députés auteurs de la saisine, cette prolongation n'est pas susceptible de créer des dysfonctionnements au sein des juridictions prud'homales. Le code du travail prévoit, en effet, de nombreux dispositifs pour faire face aux départs de conseillers prud'hommes.
En premier lieu, il est possible de faire appel au « suivant de liste » non élu conseiller prud'homme à la date de l'élection en application de l'article L. 14442-4 du code du travail. Cette possibilité existe dans de nombreux conseils même si la marge de manœuvre est souvent moindre pour remplacer des membres du collège employeur.
En deuxième lieu, il est possible d'affecter de manière temporaire des conseillers prud'hommes d'une section d'un conseil de prud'hommes à une autre section de ce conseil pour une période de six mois, en application de l'article L. 1423-10 du code du travail. La loi déférée apporte à ces dispositions un assouplissement substantiel jusqu'au 31 décembre 2017 en prévoyant que ces affectations peuvent être renouvelées au-delà de deux fois, ce qui est actuellement la limite fixée par le code du travail. Il importe de préciser, à cet égard, que la charge de travail peut être très différente d'une section à l'autre au sein d'un même conseil de prud'hommes. Et il convient également de relever que ces affectations temporaires posent, en pratique, peu de difficultés, les conseillers prud'hommes concernés ayant déjà acquis une expérience des litiges relatifs aux contrats de travail qu'ils peuvent utiliser dans une autre branche.
En troisième lieu, il est possible d'organiser une élection complémentaire en application de l'article L. 1441-36 du code du travail. Cette possibilité demeurera jusqu'à la période de douze mois qui précédera la prochaine désignation des conseillers prud'hommes en application des nouveaux critères. Il convient, néanmoins, de relever que cette possibilité est, pour l'instant, peu utilisée même si le mandat des conseillers prud'hommes a déjà été prolongé. Une seule élection complémentaire a été organisée en 2014.
En dernier lieu, dans l'hypothèse extraordinaire où les mesures décrites ci-dessus ne permettraient pas d'assurer le fonctionnement correct d'un conseil de prud'hommes, à un moment où il ne serait plus possible de procéder à une élection complémentaire, le premier président de la cour d'appel pourra désigner un autre conseil de prud'hommes ou à défaut le tribunal d'instance pour connaître des affaires jusqu'à la désignation des nouveaux conseillers prud'hommes, en application de l'article L. 1423-8 du code du travail.
Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans la saisine ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.