Sur un plan général, la commission se doit de relever le caractère exemplaire de la préparation du scrutin et de la campagne électorale. L'organisation matérielle du scrutin et l'acheminement officiel de la propagande électorale ont été à la hauteur de l'événement, grâce en particulier à l'intervention efficace, au professionnalisme et à la mobilisation des administrations de l'Etat concernées.
 Instituée en 1964 d'abord pour veiller au respect, par les administrations et les pouvoirs publics, de l'égalité de traitement de tous les candidats à l'élection du Président de la République, la commission doit souligner qu'elle n'a jamais été appelée, au cours de la campagne pour le scrutin de 2012, à intervenir auprès des administrations pour rappeler ou faire respecter l'égalité entre les candidats.
 La commission doit également souligner le grand respect, par les candidats eux-mêmes, des règles de la campagne électorale. Si la campagne de 2012 a été le lieu, comme d'autres avant elle, d'un débat politique vigoureux qui n'était évidemment pas exempt de polémiques de la part des candidats, de leurs soutiens, mais aussi des citoyens dont l'opinion est aujourd'hui ouvertement et largement exprimée sur internet, les réseaux sociaux ou les réseaux de micro-blogage, elle est demeurée respectueuse des règles applicables à la confrontation démocratique. La seule exception notable, dans ce climat général respectueux des règles en vigueur, a concerné la violation de la règle interdisant la diffusion de résultats partiels ou d'estimations de résultats les jours de scrutin avant la fermeture des derniers bureaux de vote ; mais cette violation n'est nullement imputable aux candidats.
 La commission relève également qu'aucune de ses décisions ou prises de position publiques au cours de la campagne n'a fait l'objet de contestations contentieuses devant le Conseil d'Etat, à la différence de ce qui s'était produit en 2007. Cette absence de contestation témoigne aussi de ce que les règles qu'il appartenait à la commission de faire respecter ont été pleinement intégrées et acceptées.
 Le bon déroulement d'ensemble de la campagne peut tenir à des circonstances conjoncturelles particulières. Il peut aussi témoigner de l'enracinement de l'élection présidentielle dans la vie démocratique de la Nation et de l'acceptation des règles qui régissent la campagne. En particulier, le traitement égal des candidats par les administrations et services de l'Etat, qui correspond à la justification première de l'existence et de l'intervention de la Commission nationale de contrôle, est à ce point intégré dans les actions et comportements des administrations qu'elle peut apparaître aujourd'hui acquise.
 A un point tel qu'elle pourrait conduire les pouvoirs publics à s'interroger sur l'utilité, près d'un demi-siècle après la première élection présidentielle au suffrage universel direct de la Ve République, de maintenir l'intervention d'une Commission nationale de contrôle pour suivre la campagne électorale pour l'élection du Président de la République. En 1964, la commission a été instituée en complément de l'intervention du Conseil constitutionnel, chargé par la Constitution de veiller à la régularité de l'élection, en lui confiant la mission de veiller à la régularité de la campagne et au respect de l'égalité de traitement entre les candidats en amont du scrutin lui-même. L'un des enjeux essentiels de son intervention portait sur le déroulement de la campagne à la radio et à la télévision d'Etat. A cette époque, aucune autre institution administrative indépendante n'intervenait dans le déroulement de la campagne électorale. Mais le paysage institutionnel a bien changé depuis lors : plusieurs autorités administratives indépendantes ont été créées par le législateur et elles interviennent, au titre de leurs attributions, dans le déroulement de la campagne ; il en va ainsi, en particulier, de la Commission des sondages et du Conseil supérieur de l'audiovisuel qui sont responsables en première ligne du suivi de la campagne dans les médias audiovisuels.
 Compte tenu de ces évolutions, il semble permis de s'interroger, en 2012, sur l'utilité marginale de l'intervention d'une Commission nationale de contrôle, instituée pour le seul temps de la campagne, telle qu'elle résulte aujourd'hui des textes applicables. Sans doute faut-il que le matériel de campagne des candidats soit homologué, ainsi qu'il est fait par les commissions de propagande pour les autres élections ; peut-être l'existence d'une instance spécialement dédiée au suivi de la campagne contribue-t-elle aussi à l'aplanissement des difficultés et à la discipline des comportements. Mais le temps de la simplification institutionnelle ou de la clarification des rôles est peut-être venu. Deux pistes opposées pourraient, à cet égard, être explorées : ou supprimer la Commission nationale de contrôle et confier ses attributions aux autorités administratives indépendantes existantes, dans le cadre de leurs attributions respectives, et au Conseil constitutionnel, chargé en toute hypothèse par la Constitution de veiller de façon générale à la régularité de l'élection ; ou maintenir la commission, mais en lui redonnant un rôle plus substantiel pour ce qui touche à la préparation de l'élection et au déroulement de la campagne.
 Indépendamment de cette réflexion générale, le satisfecit d'ensemble que l'on peut décerner à la campagne de 2012 doit être toutefois accompagné de l'observation de quelques difficultés, dont certaines avaient déjà été mises en lumière lors de précédents scrutins et dont la commission estime qu'elles devraient conduire à des modifications des règles applicables dans la perspective des prochaines élections. Ces remarques et propositions, exposées ci-après, portent sur quatre types de sujets : un ajustement du décret du 8 mars 2001 pour remédier à quelques imperfections ponctuelles, une évolution des règles régissant la campagne à l'étranger, la définition des règles applicables dans la campagne audiovisuelle lors de la période dite intermédiaire et la question de la diffusion prématurée d'estimations de résultats le jour du scrutin.
1. Apporter des modifications ponctuelles
au décret du 8 mars 2001
 Les règles fixées par le décret du 8 mars 2001, en complément et en application des dispositions organiques de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962, n'ont pas suscité de difficultés substantielles de mise en œuvre au cours de la campagne de 2012. Elles n'appellent donc pas, aux yeux de la commission, de révisions majeures. Mais quelques ajustements ponctuels pourraient leur être apportés pour remédier à certaines incohérences ou insuffisances ponctuelles que la campagne de 2012 a fait apparaître.
 1.1. Le calendrier des opérations d'homologation du matériel de campagne n'appelle pas nécessairement de modification. Ce calendrier a déjà été légèrement avancé pour l'élection de 2012, par l'effet du décret du 8 décembre 2011 qui avait modifié le décret du 8 mars 2001 : la date limite impartie aux candidats pour déposer auprès de la commission leur affiche et leur profession de foi a, en effet, été avancée de deux jours pour le premier comme le second tour en 2012 par rapport à 2007.
 Cette légère avancée n'a pas fait naître de difficultés. Mais le déroulement des opérations, en 2012, a surtout montré que le calendrier prévu par le décret du 8 mars 2001 modifié était largement déconnecté de la réalité des contraintes matérielles qui s'imposent aux candidats pour l'impression de leurs documents de campagne.
 Pour la campagne de 2012, les délais d'impression ont, de fait, conduit les candidats à anticiper très largement les dates butoirs imparties par la réglementation. Alors que le Conseil constitutionnel a arrêté la liste officielle des candidats le 19 mars 2012, la Commission nationale de contrôle a été appelée à se prononcer dès sa séance du jeudi 22 mars sur l'essentiel des documents de campagne devant être imprimés. Certains candidats ont d'ailleurs lancé l'impression de ces documents dans la nuit qui a suivi leur homologation par la commission. Ainsi, alors que les candidats avaient, en théorie, jusqu'au vendredi 6 avril à 20 heures pour déposer auprès de la commission leur matériel électoral, la commission a été saisie très en avance sur ce calendrier et s'est prononcée sur l'homologation de la plupart des affiches et professions de foi le 22 mars et sur le reste des documents le 29 mars. Les enregistrements sonores qui devaient être mis en ligne sur le site de la commission le lundi 9 avril pour l'ouverture de la campagne officielle ont, pour leur part, été homologués les 29 mars et 5 avril.
 Pour le second tour, la commission a statué officiellement sur l'homologation des documents le mercredi 25 avril au soir, après que le Conseil constitutionnel eut, un peu plus tôt dans la journée, proclamé les résultats du premier tour de scrutin. Mais, là aussi, les contraintes d'impression des documents ont conduit les candidats à anticiper et à prendre le risque de lancer l'impression après un échange informel avec la commission dès le lundi 23 avril au soir.
 Cette anticipation du calendrier par rapport aux dates limites prévues par le décret du 8 mars 2001 n'a pas posé de difficultés à la commission, qui s'est adaptée aux besoins des candidats et a organisé son ordre du jour en conséquence. Pour autant, un aussi grand décalage entre les prévisions réglementaires et la mise en œuvre concrète, de l'ordre de quinze jours, pour le premier tour, sur une période globale de deux mois, peut conduire à s'interroger sur la pertinence des dispositions réglementaires, même si le calendrier fixé par le décret, qui institue des dates butoirs, ne doit sans doute pas être trop serré, ne serait-ce que parce qu'il peut aussi valoir en cas d'élection présidentielle anticipée.
 1.2. L'examen des professions de foi a conduit la commission à relever que, pour l'élection présidentielle, les dispositions de l'article R. 27 du code électoral, qui prohibent l'utilisation des trois couleurs nationales, n'étaient pas applicables aux déclarations des candidats adressées aux électeurs.
 Cette particularité de l'élection présidentielle par rapport à toutes les autres élections pour lesquelles le code électoral s'applique de plein droit résulte de ce que l'article 18 du décret du 8 mars 2001, relatif aux professions de foi, ne rend pas expressément applicables à ces documents les dispositions de l'article R. 27. Cette disparité entre les règles applicables aux différentes élections est apparue à la commission dénuée de justification. Elle recommande ainsi que l'article 18 du décret du 8 mars 2001 soit modifié pour rendre applicable aux professions de foi des candidats à l'élection présidentielle l'interdiction d'utiliser les trois couleurs nationales posée par l'article R. 27.
 1.3. S'agissant des petites affiches destinées à annoncer les réunions publiques des candidats, la commission considère que le contenu autorisé par l'article 17 du décret du 8 mars 2001 pour ces documents devrait être assoupli. Elle estime, en effet, que les seules mentions autorisées, en l'état, par le décret sont datées et trop restrictives : le décret devrait être modifié pour permettre, en particulier, aux candidats de faire mention de leur site internet, sur lequel les citoyens peuvent notamment accéder à des informations sur les réunions publiques organisées et sur les émissions de la campagne officielle.
 La commission ne revendique pas d'être investie d'un pouvoir d'homologation pour chacune de ces petites affiches. L'absence d'homologation se comprend aisément compte tenu de l'objet et du contenu de ces affiches et du nombre de leurs déclinaisons selon les réunions publiques organisées. Soumettre toutes ces affiches à une procédure d'homologation reviendrait à instituer une procédure lourde sans véritable utilité. Pour autant, on pourrait envisager que la commission ait à se prononcer sur la maquette ou le modèle de ces petites affiches afin de s'assurer du respect des prescriptions de contenu résultant du décret du 8 mars 2001 et du respect de l'article R. 27 du code électoral.
 S'agissant de l'article R. 27, la commission suggère, en outre, de rendre l'interdiction d'utiliser une combinaison des trois couleurs nationales applicables à la combinaison de la grande et des petites affiches d'un même candidat. En effet, la juxtaposition de l'apposition des deux affiches, l'une utilisant par exemple le bleu et le blanc alors que l'autre utilise le rouge, peut revenir à contourner la prohibition posée par l'article R. 27 alors que chaque affiche, prise séparément, ne contrevient pas à l'interdiction législative. Cet angle mort paraît à la commission devoir être comblé par une disposition adéquate.
 1.4. La commission a constaté la mécanisation croissante des opérations de mise sous pli de la propagande électorale adressée aux électeurs. Alors que ce mode opératoire était encore peu utilisé en 2007, près de la moitié des préfectures y ont eu recours pour  l'élection de 2012. Comme il a été dit, ce nouveau mode opératoire permet de réduire les délais de mise sous pli, de limiter les erreurs de manipulation, de faciliter la distribution aux électeurs par les services postaux et de réaliser des économies budgétaires. La commission s'est montrée favorable à cette évolution.
 Elle recommande toutefois que les dispositions du décret du 8 mars 2001 relatives au contrôle de ces opérations par les commissions locales de contrôle soient adaptées en conséquence. En effet, la mise sous pli par des sociétés spécialisées ne s'effectue pas nécessairement dans le département concerné par l'opération de mise sous pli ; elle peut même être réalisée dans un établissement situé à grande distance de ce département. Dans ces conditions, le contrôle effectif des opérations par la commission départementale de contrôle devient tributaire de déplacements, peut-être lointains, des membres de la commission. Il peut alors ne pas être effectivement pratiqué. La commission estime ainsi que le dispositif de contrôle prévu par le décret du 8 mars 2001 devrait être adapté, de telle sorte que la commission locale de contrôle dans le ressort de laquelle se situe l'établissement qui procède à la mise sous pli soit rendue compétente pour s'assurer de la régularité des opérations pour l'ensemble des départements dont la mise sous pli se fait dans cet établissement.
 1.5. La commission a relevé le caractère insatisfaisant de l'affichage sur les panneaux officiels dans les départements et collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie. L'insuffisance de cet affichage ne lui est pas apparu imputable à l'action des services de l'Etat : en particulier, aucune critique portant sur la tarification établie par les représentants de l'Etat dans les départements et collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie n'a été portée à sa connaissance. La commission estime que l'origine de la carence est davantage à rechercher dans la difficulté des candidats à faire procéder aux opérations matérielles d'affichage, que ce soit par l'intermédiaire de sociétés spécialisées ou par l'action de volontaires bénévoles.
 La commission recommande qu'à la lumière de cette expérience une réflexion soit engagée par les ministères de l'intérieur et de l'outre-mer avec les représentants de l'Etat dans les collectivités concernées, pour déterminer les moyens de remédier à l'insuffisance constatée dans la perspective de la prochaine élection présidentielle. Ces moyens pourraient, par exemple, s'attacher à favoriser une meilleure anticipation par les candidats des difficultés d'affichage dans ces territoires, à mobiliser des prestataires locaux susceptibles de réaliser ces opérations, voire à impliquer plus directement les services de l'Etat ou les communes.
2. Adapter les règles régissant la campagne à l'étranger
 Le nombre des Français établis à l'étranger, inscrits sur les listes électorales consulaires et qui participent à l'élection du Président de la République en votant à l'étranger, est en nette augmentation depuis 2002 : ils représentaient 380 000 électeurs en 2002, 850 000 électeurs en 2007 et ont dépassé le nombre de 1,1 million d'électeurs en 2012. Les règles régissant le déroulement de la campagne électorale à l'étranger n'en prennent que davantage d'importance.
 2.1. A cet égard, si les règles avaient évolué entre les élections présidentielles de 2002 et celles de 2007, elles n'ont pas été modifiées depuis lors. De 1976 à 2006, l'article 10 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République interdisait toute propagande électorale à l'étranger, à la seule exception de l'envoi sous pli fermé des professions de foi des candidats et de l'apposition des affiches électorales à l'intérieur des postes diplomatiques et consulaires. Ces restrictions avaient été jugées, par le Conseil d'Etat, compatibles avec les articles 19, 21, 22 et 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 ainsi qu'avec les articles 10 et 11 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l'article 3 du premier protocole additionnel à cette convention, eu égard, d'une part, à l'ensemble des mesures édictées par la loi afin de garantir le libre choix des électeurs et, d'autre part, aux contraintes particulières auxquelles sont soumises les élections organisées à l'étranger (CE, 16 février 2004 Dubourg de la Tour, n° 258400).
 La loi organique n° 2005-821 du 20 juillet 2005 a toutefois modifié ces dispositions. Le législateur organique a estimé que la rédaction antérieure de la loi organique était incompatible avec les traités communautaires et la Convention européenne des droits de l'homme. Il a ainsi entendu introduire une distinction entre les pays, selon qu'ils sont ou non membres de l'Union européenne et, plus largement, qu'ils sont ou non parties à la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Dans le premier cas, la propagande électorale à l'étranger a été autorisée, dans le second, elle est demeurée interdite.
 La commission n'a pas été saisie, pendant la campagne pour l'élection de 2012, de difficultés particulières liées au respect de ces dispositions. Elle entend toutefois souligner à nouveau, ainsi qu'elle l'avait fait dans son rapport établi à la suite de l'élection de 2007, les forts doutes qu'elle éprouve quant à la validité du choix retenu par le législateur organique lors de l'adoption de la loi du 20 juillet 2005. Il lui apparaît, en effet, que les exigences de la liberté d'expression, garantie par la Convention européenne des droits de l'homme, ne sauraient, à l'égard de candidats et citoyens français, dépendre du point de savoir si le pays étranger dans lequel on fait campagne est ou non partie à cette convention. Pour la commission, le respect de l'exercice de la liberté d'expression commande au droit français d'autoriser la propagande à l'étranger sans aucune discrimination entre les pays. La seule limite susceptible d'être mise au droit de faire campagne à l'étranger, à l'intention des Français qui y votent, réside pour la commission dans la législation du pays hôte qui doit en tout état de cause être respectée.
 C'est pourquoi, comme en 2007, la commission propose que l'article 10 de la loi organique du 31 janvier 1976 soit modifié pour prévoir l'autorisation de la propagande électorale à l'étranger sans aucune discrimination entre les pays, sous réserve naturellement que la législation du pays en cause autorise une telle propagande sur son territoire.
 2.2. La commission a observé la lourdeur de l'opération logistique consistant à adresser aux électeurs résidant à l'étranger les professions de foi des candidats et les bulletins de vote. Elle peut douter de ce que, en dépit de la diligence et de l'efficacité des services du ministère des affaires étrangères et des prestataires auxquels ils ont pu avoir recours, l'ensemble des électeurs, quel que soit le pays dans lequel ils résident, aient effectivement reçu à temps les documents qui leur ont été adressés. La commission a constaté, parallèlement, que son site internet avait reçu un nombre significatif de visites en provenance de l'étranger pour consulter les professions de foi des candidats qui y avaient été mises en ligne (27 % des consultations du site ont été faites depuis l'étranger).
 La commission suggère qu'une réflexion soit engagée sur l'opportunité de supprimer l'envoi par courrier aux électeurs résidant à l'étranger des professions de foi des candidats. Cette suppression devrait être accompagnée d'une plus grande information donnée aux électeurs français résidant à l'étranger quant à la mise en ligne de ces documents. Cette information, le cas échéant, pourrait être complétée, pour les pays où l'accès à l'internet serait difficile, par une mise à disposition locale de l'ensemble des documents électoraux par les services diplomatiques et consulaires.
3. Réfléchir à l'évolution des règles applicables au cours
de la période intermédiaire de la campagne audiovisuelle
 Comme il a été dit, les recommandations du Conseil supérieur de l'audiovisuel, en 2007 comme en 2012, ont identifié trois périodes successives dans le temps qui précède le scrutin présidentiel, périodes au cours desquelles s'appliquent des règles différentes pour ce qui concerne le traitement des candidats en termes de temps de parole et de temps d'antenne dans les médias audiovisuels. Ont été ainsi distinguées une période préliminaire, avant l'établissement de la liste des candidats par le Conseil constitutionnel, puis une période intermédiaire ou seconde période, entre la publication de cette liste et le début de la campagne officielle, et enfin la période de la campagne officielle, qui couvre les deux semaines qui précèdent le premier tour puis l'essentiel de la période de l'entre-deux-tours.
 Si une période intermédiaire entre l'établissement de la liste des candidats et le début de la campagne officielle existait déjà avant l'élection de 2007, sa durée limitée à très peu de jours la rendait alors à peu près négligeable. Mais sa durée s'est sensiblement accrue en 2007 en raison de l'avancement de la date de publication de la liste des candidats établie par le Conseil constitutionnel. Elle a ainsi atteint presque trois semaines en 2007 et 2012.
 Il appartient naturellement au Conseil supérieur de l'audiovisuel, sous réserve des observations du Conseil constitutionnel, de faire le bilan de la campagne dans les médias audiovisuels, d'en dégager les enseignements et de formuler, le cas échéant, toute proposition à cet égard. Pour sa part, la Commission nationale de contrôle entend livrer à ce propos les observations suivantes.
 3.1. La commission n'a pas de remarques ou de propositions à formuler s'agissant de la période préliminaire. Au cours de cette période, où la liste des candidats n'est, par construction, pas connue de façon certaine, il ne peut être question de réserver un traitement strictement égal à l'ensemble des personnes qui entendent déclarer leur candidature. La règle du traitement équitable des différentes précandidatures est seule susceptible d'être mise en œuvre. Le traitement équitable des candidats repose sur une appréciation, par les chaînes de radio et de télévision, sous le contrôle attentif et vigilant du Conseil supérieur de l'audiovisuel, de leur représentativité et de leur capacité à mener effectivement une campagne active.
 3.2. A l'opposé, le temps de la campagne officielle ne souffre pas davantage de critiques. Que ce soit pendant la période de quinze jours précédant le premier tour ou pendant la période de l'entre-deux tours où seuls deux candidats s'affrontent en vue du second tour, la règle de la stricte égalité de traitement, que ce soit pour le temps d'antenne ou le temps de parole, est parfaitement justifiée et n'appelle pas de remise en cause.
 3.3. En revanche, le traitement de la période intermédiaire peut susciter des interrogations.
 Au cours de cette période, en 2007 et, par l'effet de la recommandation du Conseil supérieur de l'audiovisuel du 30 novembre 2011 prise après avis du Conseil constitutionnel, en 2012, s'est appliquée une règle d'égalité des temps de parole et d'équité des temps d'antenne. L'équité des temps d'antenne a pour effet de relativiser fortement l'application de la règle de l'égalité des temps de parole. L'équité joue, en effet, comme un tempérament en dispensant les chaînes de télévision ou de radio d'accorder les mêmes conditions d'exposition à tous les candidats lors des émissions d'information, des débats ou des soirées qu'elles entendent consacrer au traitement de l'actualité électorale. La conséquence en est que, selon leur représentativité, les candidats ont pu avoir accès à l'antenne à des horaires et sous des formes très différentes. Dans ces conditions, on peut soutenir que l'égalité des temps de parole demeure plus théorique qu'effective.
 L'égalité, ainsi comprise, entre des candidats qui sont, à ce stade, inscrits à égalité sur la liste des candidats établie par le Conseil constitutionnel, se comprend. Mais elle a pour conséquence de soumettre le traitement de l'information par les journalistes et les chaînes de radio et de télévision à des contraintes très fortes, si fortes qu'elles peuvent avoir pour conséquence paradoxale de réduire le temps d'antenne consacré au débat électoral ou de faire échec à la confrontation directe entre les candidats. A cet égard, la commission relève que le temps d'antenne global consacré à la campagne sur les chaînes de télévision généralistes a diminué en 2012 par rapport à 2007. Elle note aussi que l'entrée dans la période intermédiaire a marqué une baisse d'intensité de la campagne dans les médias audiovisuels avec corrélativement un surcroît d'intérêt accordé à des réunions publiques abondamment relayées par les chaînes d'information en continu.
 En 2007, la commission avait appelé de ses vœux une évolution des règles applicables au cours de la période intermédiaire. Le déroulement de la campagne de 2012 a confirmé à ses yeux qu'une réflexion doit être désormais résolument engagée afin de permettre au législateur organique d'arbitrer entre les différents intérêts en présence : ceux des électeurs et téléspectateurs, ceux des candidats, ceux aussi des journalistes et des chaînes, dans un contexte marqué par une évolution rapide de l'offre de services audiovisuels du fait du déploiement généralisé de la télévision numérique terrestre et du développement d'autres modes de diffusion numérique. A cet égard, le paysage audiovisuel n'est plus celui d'une situation de quasi-monopole ou d'oligopole très restreint qui a longtemps prévalu, même si l'impact des chaînes généralistes auprès des électeurs demeure particulièrement important.
 L'intervention du législateur organique permettrait de procéder, au niveau adéquat, à une nouvelle conciliation des impératifs juridiques en présence que sont l'exigence d'égalité entre les candidats pour l'élection du Président de la République et la prise en compte de la liberté de communication proclamée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
 La Commission nationale de contrôle a été instituée pour garantir l'égalité de traitement entre tous les candidats par les pouvoirs publics. Elle ne peut ainsi qu'être soucieuse du respect de cette égalité de traitement. Elle relève à cet égard que, pour certains candidats, ce n'est qu'à compter du début de la période intermédiaire qu'ils ont pu disposer d'un véritable accès aux électeurs par l'entremise des médias audiovisuels. Mais elle note aussi que la règle d'égalité du temps de parole des candidats est susceptible de conduire à des inégalités de fait, dans la mesure où elle peut aboutir à une surreprésentation dans les médias de courants de pensée très proches les uns des autres ayant chacun leur candidat, alors qu'ils ne représenteraient qu'une très faible partie de l'opinion du corps électoral.
 La commission considère ainsi qu'il convient de réexaminer les règles applicables au cours de la période intermédiaire pour permettre au législateur organique d'assurer la meilleure conciliation possible entre la règle de l'égalité et la liberté de communication.
4. Régler la question de la diffusion prématurée
des résultats partiels et estimations de résultats
 Ainsi qu'il a été dit, la double interdiction législative de diffuser des résultats partiels et de diffuser des sondages ou des estimations de résultats avant la fermeture des derniers bureaux de vote en métropole le dimanche soir à 20 heures a été à nouveau battue en brèche à l'occasion de l'élection présidentielle de 2012.
 Si les résultats de l'élection, compte tenu de l'écart des voix, n'en ont pas été faussés, l'ampleur avec laquelle des résultats partiels ou des estimations de résultats ont été diffusés par la voie d'internet et des réseaux sociaux doit conduire à réexaminer la pertinence des règles applicables. Il est, en effet, particulièrement malsain que l'événement politique le plus important de la vie démocratique française s'accompagne d'une violation aussi massive d'une des règles édictées par le législateur dans le but de préserver le libre choix des électeurs et la sincérité du scrutin.
 4.1. Les comportements observés les jours de scrutin, comme les arguments échangés dans la presse et les médias dans les jours qui ont précédé, conduisent, en premier lieu, à se reposer la question de la légitimité des interdictions posées par l'article L. 52-2 du code électoral et par la loi du 19 juillet 1977. Cette question relève de l'appréciation du Parlement. Pour ce qui concerne le scrutin présidentiel qui constitue l'élection pour laquelle la question est la plus sensible et la plus délicate, en raison des conditions du scrutin et de l'enjeu de cette consultation électorale, l'appréciation appartient au législateur organique.
 Le droit français s'est attaché, jusqu'à maintenant, à faire du jour de scrutin un temps à part dans la vie du pays, où tout est suspendu dans l'attente du verdict des urnes. Les règles applicables visent à sanctuariser ce moment particulier, en préservant le choix de chaque électeur de toute forme de pression et de toute forme d'interférence extérieure. C'est pourquoi il est interdit de faire campagne ce jour-là ainsi que le jour qui précède ; c'est pourquoi il est interdit de faire publiquement connaître, tant qu'un électeur est encore susceptible de se rendre aux urnes pour voter, toute forme de résultat ou d'annonce de résultat.
 C'est au législateur organique qu'il revient de décider si cette tradition doit être préservée ou si elle doit évoluer, compte tenu de l'évolution des attentes de la société et de l'état des techniques de diffusion des informations. Nul ne peut se satisfaire, en tout cas, d'une situation comme celle observée en 2012 où, alors que la loi interdisait la diffusion de cette information, une très grande partie de la population française avait, avant la fermeture des derniers bureaux de vote, connaissance de l'issue du scrutin d'une façon ou d'une autre, que ce soit par la consultation de sondages publiés sur des sites étrangers, par la diffusion sur internet ou sur les réseaux sociaux d'estimations de résultats ou par le décryptage des signes divers indirectement envoyés par les médias audiovisuels. Encore doit-on souligner que l'écart des voix en 2012, au premier comme au second tour, a été suffisant pour que la diffusion de ces informations, vérifiées ou non, soit demeurée en tout état de cause dépourvue de conséquences sur l'issue du scrutin.
 4.2. Si le législateur organique entend maintenir la sanctuarisation des jours de scrutin pour l'élection présidentielle, il importe alors de prendre des mesures adaptées pour éviter que les interdictions qui seraient maintenues soient ouvertement battues en brèche.
 A cet égard, il convient sans doute de distinguer trois sujets différents, qui n'ont pas tous la même importance ni les mêmes conséquences.
 4.2.1. L'interdiction de diffuser des résultats partiels par la voie de la presse, les médias ou des moyens de communication électronique, résultant de l'article L. 52-2 du code électoral, se comprend aisément et ne se heurte pas à des difficultés sérieuses tant que l'on se place dans le cadre des élections politiques régies par le code électoral, c'est-à-dire dans le cadre de circonscriptions électorales d'une taille circonscrite.
 Elle peut, en revanche, prêter davantage à discussion pour un scrutin intéressant l'ensemble de la communauté nationale, se tenant sur deux jours et organisé non seulement sur tout le territoire de la République mais encore dans tous les pays étrangers. L'embargo sur la diffusion des résultats jusqu'à la fermeture des derniers bureaux de vote en métropole le dimanche à 20 heures présente alors le double caractère de durer au moins plusieurs heures au cours de la journée du dimanche en métropole et de porter sur des résultats dont on peut douter qu'ils soient significatifs du résultat final.
 Si le principe de l'interdiction de diffuser des résultats partiels de l'élection présidentielle avant la fermeture des derniers bureaux de vote en métropole était maintenu, il importerait de rendre les sanctions pénales plus dissuasives, la violation de l'article L. 52-2 du code électoral n'étant, en l'état, que punie d'une amende d'un montant limité à 3 750 euros.
 4.2.2. Les jours de scrutin, il est interdit par la loi du 19 juillet 1977 de publier des sondages, au nombre desquels figurent des sondages dits « de sortie des urnes ». Même si la fiabilité de ce type d'enquêtes, réalisées auprès d'électeurs après qu'ils ont accompli leur devoir électoral, peut être discutée, ces sondages, parce qu'ils reposent sur l'interrogation d'électeurs qui viennent de voter, peuvent sembler plus crédibles que les sondages réalisés au cours des jours précédents. Leur diffusion le jour du scrutin est ainsi susceptible d'impressionner plus encore, ou plus fortement, les électeurs qui n'ont pas encore voté, par rapport à ce que pourrait faire la diffusion de sondages classiques.
 Les organes de presse français, qu'il s'agisse de la presse écrite ou des médias audiovisuels, se sont scrupuleusement tenus à l'interdiction de diffuser des sondages de ce type les jours du scrutin. Les instituts de sondage français avaient d'ailleurs fait connaître qu'ils n'établiraient pas d'estimations de résultats à partir de telles enquêtes. La Commission des sondages avait rendu publique cette information, en annonçant que les neuf principaux instituts de sondage français avaient donné l'assurance qu'ils ne réaliseraient pas de sondages de « sortie des urnes » pour l'élection de 2012. Ces prises de position ont certainement conduit à priver de crédit, auprès des électeurs français, les sondages mis en ligne dans l'après-midi des jours de scrutin par des organes de presse étranger.
 C'est sans doute la répétition de telles pratiques et de cette pédagogie qui est la meilleure réponse à cette difficulté. Il convient, en tout cas, de ne pas surestimer l'impact de la diffusion de cette sorte de sondages de « sorties des urnes ». L'écho rencontré par la diffusion illégale sur quelques sites étrangers d'informations n'a pas été considérable et l'examen des informations diffusées montre d'ailleurs que leur fiabilité était loin d'être assurée.
 4.2.3. L'enjeu essentiel, pour ce qui concerne l'annonce prématurée de l'issue du vote, réside en revanche dans la diffusion anticipée, avant la fermeture des derniers bureaux de vote le dimanche à 20 heures en métropole, d'estimations de résultats établies à partir de premiers dépouillements.
 Le savoir-faire et l'expérience des instituts de sondage français conduisent, en effet, à ce que des estimations particulièrement fiables des résultats de l'élection puissent être établies en peu de temps, à partir de premiers dépouillements partiels observés dans certains bureaux de vote. Le décalage des horaires de fermeture des bureaux de vote, entre 18 heures, 19 heures et 20 heures, explique que des estimations, faites à partir de résultats partiels constatés dans des bureaux de vote tests fermant à 18 heures, puissent être transmises par les instituts de sondage à leurs commanditaires alors que tous les bureaux de vote ne sont pas encore fermés. En pratique, en 2012, de premières estimations ont commencé à être disponibles quarante minutes au plus après l'heure de fermeture des premiers bureaux de vote et donc sensiblement plus d'une heure avant la fermeture des derniers bureaux.
 Ainsi que l'a confirmé l'expérience du scrutin de 2012, l'utilisation d'internet et des moyens de communication électronique rend illusoire la possibilité de conserver le secret sur ces estimations confidentielles et d'éviter leur diffusion. A chaque scrutin, depuis 1995, on peut constater que la diffusion illicite gagne un public toujours plus large. L'élection de 2012 a montré que toute personne qui souhaitait obtenir une information de cet ordre était en mesure d'y accéder avant la fermeture des derniers bureaux de vote ; il n'est d'ailleurs pas exclu que des personnes qui ne l'auraient pas souhaité s'y soient trouvé exposées en dépit de leur souhait.
 La commission considère qu'il est techniquement possible de remédier à ce désordre et de prévenir les conséquences qui peuvent en résulter quant à la sincérité du scrutin, en procédant à une modification adéquate des horaires de fermeture des bureaux de vote pour l'élection présidentielle. Elle l'avait déjà recommandé en 2007 ; elle a réitéré cette proposition pendant le déroulement de l'élection de 2012. Elle ne peut que souligner à nouveau, à l'heure où elle dresse, pour ce qui la concerne, le bilan de cette élection, la nécessité de procéder à une telle évolution pour la prochaine élection présidentielle.
 L'idée la plus naturelle serait, pour ce qui concerne la métropole, d'aligner l'heure de fermeture de tous les bureaux. Le choix de l'heure de fermeture peut, toutefois, faire l'objet d'une discussion.
 D'un côté, uniformiser l'heure de fermeture de tous les bureaux à 18 heures pourrait comporter le risque d'accroître l'abstention, si l'on avançait de deux heures l'heure de fermeture des bureaux de la plupart des grandes métropoles alors que les électeurs sont habitués, depuis longtemps, à pouvoir voter dans ces communes jusqu'à 20 heures.
 De l'autre, retarder l'heure à 20 heures l'heure de fermeture de tous les bureaux de vote contraindrait les maires des petites communes et les personnes volontaires pour tenir les bureaux de vote à allonger le temps qu'ils consacrent bénévolement à l'organisation du scrutin. La fixation d'une heure uniforme de fermeture à 20 heures aurait aussi pour conséquence de retarder sinon les soirées électorales diffusées sur les chaînes de radio et de télévision, du moins l'heure à compter de laquelle ces chaînes sont en mesure d'annoncer de premières estimations de résultats.
 Ces dernières contraintes pourraient alors conduire à retenir une solution intermédiaire, consistant à retarder à 19 heures la fermeture des bureaux de vote qui ferment aujourd'hui à 18 heures, tout en laissant les grandes agglomérations continuer de voter jusqu'à 20 heures. La période durant laquelle sont établies les premières estimations de résultats à partir des premiers dépouillements passerait ainsi de deux heures à une heure et on peut penser que les premières estimations ne seraient pas susceptibles d'être diffusées significativement avant l'heure de fermeture des derniers bureaux de vote. A défaut de la fixation d'une heure unique de clôture des bureaux de vote qui serait, pour la commission, le moyen le plus efficace pour mettre un terme aux désordres et aux risques observés, cette solution intermédiaire constituerait déjà une avancée importante pour résoudre ces difficultés.
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 Tout au long de cette campagne électorale en vue de l'élection présidentielle de 2012, la Commission nationale de contrôle s'est efforcée, dans la limite de ses attributions et en liaison avec les autres institutions appelées à intervenir pour l'organisation et le déroulement du scrutin présidentiel, à accomplir la mission que lui impartit le décret du 8 mars 2001. Elle a veillé à l'égalité de traitement entre les candidats et au respect des dispositions législatives et réglementaires applicables à la campagne électorale. Elle s'est attachée à ce que le processus électoral puisse se dérouler jusqu'à la clôture du scrutin dans le respect des règles que la loi a posées pour garantir le libre exercice du droit de suffrage. A cet égard, elle n'a pas ménagé ses efforts pour contenir le risque de diffusion prématurée des résultats les jours de scrutin.
 De façon générale, il est apparu à la Commission nationale de contrôle que le scrutin des 22 avril et 6 mai 2012 s'était déroulé dans des conditions très satisfaisantes, sous réserve de la diffusion prématurée d'estimations des résultats du scrutin. C'est à cette difficulté, en priorité, qu'il importe à ses yeux d'apporter désormais un remède. Les autres propositions qu'elle formule dans le présent rapport seront, pour leur part, gages d'améliorations utiles pour l'organisation du prochain scrutin.