Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et soixante sénateurs, de recours dirigés contre la loi relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision. 
Les auteurs des saisines critiquent la légalité des articles 13 et 14 de la loi déférée qui instaurent un nouveau régime de nomination et de révocation des présidents des sociétés France Télévisions, Radio France et de la Société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, du VI de l'article 28 qui a pour objet de supprimer la diffusion de messages publicitaires sur les chaînes de télévision publiques et, enfin, de l'article 33 créant une nouvelle taxe sur le chiffre d'affaires des opérateurs de communications électroniques. 
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
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I. ― 
Sur les articles 13 et 14 de la loi déférée
Ces deux articles ont pour objet de transférer le pouvoir de nomination et de révocation des présidents de France Télévisions, de Radio France et de la Société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France du Conseil supérieur de l'audiovisuel au Président de la République, en entourant toutefois de conditions particulières l'exercice de ce pouvoir. 
Les saisines font grief à ces articles, d'une part, de méconnaître, en prévoyant ce transfert, la liberté de communication garantie par l'article 11 de la Déclaration de 1789 et l'objectif de valeur constitutionnelle de pluralisme des courants d'expression socioculturels et, par voie de conséquence, à la fois l'article 4 et l'article 34 de la Constitution et, d'autre part, en liant le pouvoir du Président de la République par un avis conforme du CSA, de violer les dispositions de l'article 13 de la Constitution.
A.
Il en va ainsi, notamment, en matière de liberté de la communication audiovisuelle, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a rappelé dans sa décision n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000 relative à la loi modifiant la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication (voir en ce sens, plus spécialement, le considérant n° 55 de cette décision). 
Les auteurs de la saisine ne peuvent donc pas se prévaloir d'un quelconque " effet-cliquet " qui ferait obstacle à ce que le législateur puisse revenir sur le principe, autrefois fixé par lui, d'une nomination du président des sociétés en cause par le seul CSA. Il importe simplement que le nouveau dispositif assure un niveau de garantie suffisant au principe figurant à l'article 11 de la Déclaration de 1789 et remplisse par ailleurs l'objectif de valeur constitutionnelle de pluralisme des courants d'expression socioculturels.
B. 
Le troisième alinéa de l'article 4 de la Constitution réitère solennellement l'obligation, affirmée à de nombreuses reprises par la jurisprudence, selon laquelle il incombe au législateur de garantir l'expression pluraliste des courants d'opinion. Quant au nouvel alinéa de l'article 34, aux termes duquel " la loi fixe les règles concernant la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias ", il paraît préciser une règle de compétence, sans faire varier la substance des normes de constitutionnalité applicables.
C.
Tel est le cas du dispositif prévu aux articles 13 et 14 de la loi déférée.
1.
L'initiative de la nomination ou de la révocation revient désormais au Président de la République, tandis que le CSA, dont l'avis conforme est requis, conserve ainsi la compétence, décisive, de s'opposer au choix pressenti ou à la mesure de révocation envisagée. 
Dans cette mesure, la nomination et la révocation des présidents de ces sociétés continueront donc de " relever " d'une autorité administrative indépendante, conformément à la règle posée par la décision n° 89-259 DC du 26 juillet 1989 relative à la loi modifiant la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. 
En prévoyant une compétence partagée entre le Président de la République et le CSA, les articles 13 et 14 de la loi déférée assurent ainsi une application de l'article 13 de la Constitution compatible avec l'article 11 de la Déclaration de 1789. 
Il convient d'observer en outre que le retrait du mandat ne pourra intervenir que sur décret motivé après un avis conforme également motivé du Conseil supérieur de l'audiovisuel.L'exigence formulée par le législateur permet de déduire que la décision de révocation ne pourra en aucun cas être discrétionnaire. Cette dernière sera par ailleurs soumise au juge de l'excès de pouvoir qui exercera un contrôle sur les motifs avancés pour la justifier.
2.
Tel est précisément l'objet de l'article 13 de la loi déférée, qui mentionne que la nomination des présidents de ces sociétés se déroulera conformément à la loi organique adoptée le 5 février 2009, laquelle porte application du dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution. 
Le Gouvernement est d'avis que ces prescriptions édictées par le législateur garantissent déjà à elles seules de manière suffisante l'objectif de pluralisme et le principe de la liberté de communication audiovisuelle, y compris dans sa composante relative à l'indépendance des médias, applicable au secteur public.
3.
C'est ainsi que le législateur organique a prévu que, dans le cadre de la procédure de nomination, les auditions devant les commissions culturelles de l'Assemblée nationale et du Sénat seraient publiques, de manière à pouvoir apprécier en toute transparence les qualités professionnelles et personnelles des candidats pressentis et la solidité de leur projet (1). 
Quant à la procédure de révocation, elle est assortie de deux garanties supplémentaires.
L'avis des commissions culturelles des deux assemblées devra tout d'abord être recueilli, ce qui conduira le Gouvernement à devoir expliciter, avant que ne soit exercé, le cas échéant, le pouvoir de révocation, les motifs qui pourraient justifier qu'une telle mesure soit décidée à l'encontre du président de l'une des trois sociétés concernées. 
Le législateur a également souhaité que ces deux commissions puissent s'opposer, à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, à l'exercice du pouvoir de révocation, en estimant qu'en l'espèce les exigences de l'article 11 de la Déclaration de 1789 pouvaient prévaloir sur celles résultant par ailleurs du principe de séparation des pouvoirs. 
Le nouveau régime de nomination et de révocation des présidents de France Télévisions, de Radio France et de la Société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France se trouve ainsi entouré de garanties propres à assurer la conciliation entre les pouvoirs que le Président de la République tient de l'article 13 de la Constitution et le respect tout à la fois de la liberté de communication audiovisuelle et de l'objectif de pluralisme des courants d'expression socioculturels. 
Les griefs dirigés par les saisines contre les articles 13 et 14 de la loi déférée pourront donc être écartés.
II.
 ― Sur le VI de l'article 28 :
Ces dispositions sont celles qui mettent fin à la diffusion de messages publicitaires sur les chaînes de France Télévisions, d'abord entre vingt heures et six heures du matin, puis de manière générale lorsque la diffusion en mode numérique aura complètement remplacé la diffusion en mode analogique. 
Les saisines font grief à ces dispositions d'être dépourvues de toute portée normative et d'être ainsi contraires aux exigences fixées par la décision n° 2005-521 DC du 22 avril 2005, dès lors que les faits ont démontré qu'il était loisible au conseil d'administration de France Télévisions de parvenir au même résultat que la loi par simple acte de gestion de la société. 
Le grief sera toutefois aisément écarté.S'il est constant que la diffusion de messages publicitaires a bien été interrompue entre vingt heures et six heures du matin avant même toute entrée en vigueur du dispositif prévu par le législateur au VI de l'article 28, l'intervention de ce dernier interdit en effet qu'un acte de gestion contraire puisse légalement rétablir, à l'avenir, la situation antérieure. Sa portée normative n'est donc pas discutable. 
Il ne fait, au surplus, guère de doutes que, si le conseil d'administration de France Télévisions était compétent pour intervenir à titre conservatoire et temporaire, le principe de la suppression de la publicité sur les chaînes de télévision publique ressortit bien au domaine de la loi. Cela était déjà le cas sous l'empire du droit antérieur à l'intervention de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, tel qu'il est possible de l'interpréter, notamment, à la lumière de la décision n° 82-141 DC du 27 juillet 1982 relative à la loi sur la communication audiovisuelle (voir, en ce sens, plus particulièrement les considérants n° 12 et n° 13 de cette décision). Le nouvel alinéa introduit à l'article 34 de la Constitution renforce désormais cette obligation d'intervention du législateur, dès lors que l'on s'accorde pour penser que la création ou la suppression d'une catégorie de ressources de l'audiovisuel public doit être regardée comme un élément constitutif de l'indépendance de ce type particulier de média. Dans l'esprit du Gouvernement, le principe d'une autorisation de la publicité est donc de niveau législatif ― seul le quantum ressortit quant à lui au niveau réglementaire.
III. 
― Sur l'article 33 :
Cet article institue une taxe due par tout opérateur de communications électroniques, assise sur le montant, hors taxe sur la valeur ajoutée, des abonnements et autres sommes acquittés par les usagers aux opérateurs en rémunération des services de communications électroniques qu'ils fournissent. Cette taxe est perçue au profit du budget général de l'Etat. 
Les auteurs des saisines font grief à cet article de méconnaître le principe d'égalité devant l'impôt dès lors que l'activité des opérateurs de communications électroniques est sans lien avec le financement de l'audiovisuel public. Ils reprochent ensuite à l'article de méconnaître l'article 13 de la Déclaration de 1789 en faisant valoir qu'une taxe fondée sur le chiffre d'affaires n'est nullement représentative de la capacité contributive d'une entreprise. Ils estiment enfin qu'en l'absence d'affectation à France Télévisions aucun intérêt général ne pouvait être invoqué pour la justifier autre que celui consistant à faire financer des charges publiques par un secteur déterminé d'activités privées.
A.
La taxe instaurée par l'article 33 de la loi déférée s'analyse en effet, en droit, comme l'une de ces impositions de toutes natures qui ont pour seul objet de concourir au financement du budget général de l'Etat. Elle n'a donc pas vocation à obéir aux principes dégagés par la jurisprudence pour assurer la conformité à la Constitution de cette variété particulière de fiscalité que constitue la fiscalité dite " incitative ", par laquelle le législateur se propose d'influer sur les comportements des contribuables, soit pour en dissuader certains, soit au contraire, par le biais notamment d'avantages fiscaux, pour en encourager d'autres.
Il est exact que, lorsque le législateur institue une taxe à finalité incitative, il est tenu à une stricte obligation de cohérence : c'est au regard de l'objectif ainsi fixé qu'est en effet appréciée, par le juge constitutionnel, la pertinence des différences de traitement instituées (voir en ce sens, par exemple, la décision n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000 : " 
Considérant qu'il ressort tant de l'exposé des motifs de la loi déférée que des débats parlementaires à l'issue desquels a été adopté l'article 37 que l'objectif de la mesure est, dans le cadre des engagements internationaux de la France, de renforcer la lutte contre l'" effet de serre ” en incitant les entreprises à maîtriser leur consommation de produits énergétiques ; que c'est en fonction de l'adéquation des dispositions critiquées à cet objectif d'intérêt général qu'il convient de répondre aux griefs tirés de la rupture de l'égalité devant l'impôt
Mais les exigences ne sont pas les mêmes lorsque la taxe poursuit une finalité exclusivement budgétaire. Saisi d'un grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité à l'encontre d'une imposition de cette nature, le Conseil constitutionnel se borne en effet à vérifier que celle-ci obéit à des critères objectifs et rationnels au regard de l'objet de la législation. 
Et, dans cette hypothèse, la conformité au principe d'égalité est acquise lorsque la catégorie des redevables est définie de façon suffisamment objective et précise pour qualifier la différence de situation dans laquelle ils se trouvent par rapport à d'autres.
C'est ainsi qu'a été admise la création d'une taxe spéciale, à finalité exclusivement budgétaire, frappant seulement les institutions financières (banques, institutions de crédit, compagnies d'assurances, etc.) au motif que " ces diverses catégories d'établissements, bien que différentes les unes des autres, présentent toutes, en raison, notamment, de leur domaine d'activité ou de leur statut, des caractéristiques qui les différencient des autres entreprises industrielles, commerciales ou agricoles " (voir en ce sens la décision n° 84-184 DC du 29 décembre 1984 relative à la loi de finances pour 1985, et plus particulièrement son considérant n° 17). Et cette même décision ajoute, sans exiger davantage de justifications, " qu'en se fondant sur ces caractéristiques propres pour soumettre les institutions financières à une contribution particulière, le législateur n'a pas méconnu le principe d'égalité ". 
Ce raisonnement, même s'il n'est pas fréquemment exposé, apparaît constant en jurisprudence. Il était déjà celui qui avait inspiré, un an auparavant, la décision n° 83-164 DC du 29 décembre 1983 relative à la loi de finances pour 1984, par laquelle le Conseil constitutionnel a jugé " que le principe d'égalité n'interdit pas au législateur de tenir compte de la nature particulière de l'activité des diverses catégories de travailleurs indépendants pour édicter les règles fiscales qui leur sont applicables ", de sorte que " peuvent différer, selon les catégories professionnelles les règles relatives au forfait " et les " règles relatives au régime fiscal des plus-values professionnelles ". 
Plus récemment, dans la décision n° 97-388 DC du 20 mars 1997 relative à la loi créant les plans d'épargne retraite, il a été admis que les fonds d'épargne retraite soient exonérés de la contribution pesant sur les institutions financières au seul motif que ces fonds sont " des personnes morales ayant pour objet exclusif la couverture des engagements pris dans le cadre de plans d'épargne retraite " et " qu'ils composent ainsi une catégorie spécifique quelle que soit la forme juridique sous laquelle ils sont constitués et peuvent dès lors être exonérés de manière uniforme de ladite contribution sans que soit méconnu le principe d'égalité ". Dans la décision n° 99-416 DC du 23 juillet 1999 relative à la loi portant création d'une couverture maladie universelle, il a encore été jugé que le législateur avait pu exonérer les organismes d'assurance maladie de la contribution destinée à alimenter le fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie " en raison de leur place dans le système de protection sociale, des missions de service public qui leur sont confiées et des contraintes spécifiques qui, de ce fait, pèsent sur eux ". 
Témoigne enfin de cette jurisprudence solidement établie, en illustrant de manière topique la différence entre fiscalité à visée incitative et taxe à finalité purement budgétaire, la décision n° 2000-441 précitée relative à la loi de finances rectificative pour 2000. 
Outre la taxe écologique à visée incitative qui y était critiquée, cette loi comportait aussi une disposition étendant la taxe existante sur les achats de viande aux " autres achats à base de viande " et prévoyant que cette taxe, dont le seul objet était d'accroître les recettes fiscales, constituerait une simple recette du budget général de l'Etat. Or, saisi de plusieurs griefs tirés de la méconnaissance du principe d'égalité par cette taxe, le Conseil constitutionnel s'est borné à relever que, dès lors que le produit de la taxe était affecté au budget général de l'Etat (et aussi, faut-il comprendre implicitement, que la catégorie des nouveaux redevables était définie de manière suffisamment précise et objective), devaient être regardés comme inopérants les griefs tirés de ce que l'affectation de la taxe sur les achats de viande commanderait d'y soumettre les distributeurs de viande à raison des quantités vendues. 
En l'espèce, l'article 33 de la loi déférée définit avec suffisamment de précision la catégorie des redevables concernés, par référence à l'article L. 32 du code des postes et des communications électroniques, en mentionnant par ailleurs que sont seuls concernés les opérateurs fournissant en France un service de communication électronique, à l'exclusion des services audiovisuels, qui relèvent d'une autre logique, et déclarés auprès de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes en application de l'article L. 33-1 du même code. Et, quoi que puissent en laisser penser les déclarations, de portée strictement politique, prononcées devant le Parlement, la taxe qu'il instaure constitue bien, en droit, une simple recette du budget général de l'Etat.
L'imposition obéit ainsi à des critères objectifs et rationnels au regard de sa seule finalité, qui est de disposer de ressources financières dans le but de pouvoir assurer les dépenses de la puissance publique. Elle ne méconnaît donc pas le principe d'égalité devant l'impôt.
B.
Il convient tout d'abord de signaler, sur un plan général, que, sous réserve du respect des principes et des règles de valeur constitutionnelle, la jurisprudence reconnaît qu'il appartient au législateur de déterminer librement l'assiette des impositions qu'il se propose d'établir (voir en ce sens, par exemple, la décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998). 
La seule limite, au regard du principe proclamé par l'article 13 de la Déclaration de 1789, est que l'assiette retenue soit représentative de la capacité contributive des redevables pressentis et repose, là encore, sur des critères objectifs et rationnels.
Or, tel est bien le cas de l'assiette de la taxe prévue par l'article 33 de la loi déférée.
1. 
Il convient d'ailleurs de relever que le système fiscal comporte déjà de nombreuses taxes qui retiennent une assiette de cette nature sans que le juge constitutionnel ait été conduit à estimer qu'un tel choix était porteur d'une atteinte au principe protégé par l'article 13 de la Déclaration de 1789. 
Il en va ainsi, pour s'en tenir dans un premier temps aux taxes figurant dans le code général des impôts, de la taxe sur les ventes et les locations de vidéogrammes destinés à l'usage privé du public (art. 302 bis KE), de la contribution pour une pêche durable (art. 302 bis KF), de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles (art. 302 bis MB) ou de l'impôt sur les spectacles, jeux et divertissements (art. 1559 à 1566). 
Dans le secteur audiovisuel, deux taxes obéissent à la même logique : la taxe sur les services de télévision prévue aux articles 302 bis KB et KC du CGI et la taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision prévue à l'article 302 bis KD du CGI. 
On relèvera enfin l'existence de taxes également fondées sur le chiffre d'affaires dans de nombreux autres codes, régissant des secteurs très divers. Ainsi le code général des collectivités territoriales prévoit-il une taxe communale sur les remontées mécaniques (art.L. 2333-49), le code de la santé publique une taxe sur les médicaments vétérinaires (art.L. 5141-8 et D. 5141-60) et une taxe sur les dispositifs médicaux (art.L. 5211-5-2). Le code de la sécurité sociale comporte de son côté une contribution sur les ventes en gros de spécialités pharmaceutiques (art.L. 138-1), une contribution sur les entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques (art.L. 138-10), une contribution sur les entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques prises en charge par l'assurance maladie (art.L. 245-6) et enfin la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (art.L. 651-3).
2.
Il paraît enfin utile de signaler que, dans un objectif de protection du développement des petits opérateurs, le IV du nouvel article 302 bis KH du CGI prévoit un abattement de 5 millions d'euros et que, par ailleurs, le dispositif envisagé préservera les capacités d'investissement du secteur, notamment dans les nouveaux réseaux de fibre optique : le II de l'article 302 bis KH du CGI prévoit en effet de déduire de l'assiette de la taxe les dotations aux amortissements afférentes aux matériels et équipements acquis par les opérateurs à compter de l'entrée en vigueur de la loi pour les besoins des infrastructures et réseaux de communications électroniques établis sur le territoire national et dont la durée d'amortissement est au moins égale à dix ans.
C. 
Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la taxe créée à l'article 302 bis KH nouveau du code général des impôts constitue une imposition de toutes natures dont le produit alimentera, comme toutes les autres taxes à finalité budgétaire, le budget général de l'Etat, en application du principe constitutionnel d'universalité budgétaire. 
Il est exact qu'aucun principe de droit national n'interdisait que le législateur fasse le choix d'une affectation de cette taxe à la société France Télévisions. Mais aucun principe constitutionnel, non plus que les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, ne lui faisait obligation de le faire. Il était donc loisible au législateur d'estimer, en l'espèce, que la bonne règle administrative consistait à ne pas recourir au choix de l'affectation.
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* *
Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les députés et sénateurs requérants n'est de nature à conduire à la censure de la loi déférée. 
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi. 
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(1) Etant précisé que, dans le cas d'espèce, les conditions de publicité de l'audition devant le CSA continueront d'obéir au régime, qui leur est propre, et se trouve notamment défini par la décision précitée du 27 juillet 2000 (n° 2000-433 DC, et plus particulièrement son considérant n° 14).