(ASSOCIATION FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT ET AUTRE)
 Le Conseil constitutionnel a été saisi le 12 septembre 2012 par le Conseil d'Etat (décision n° 357839 du 12 septembre 2012), dans les conditions prévues à l'article 61-1 de la Constitution, d'une question prioritaire de constitutionnalité posée par les associations France Nature Environnement et Agir pour les paysages, relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l'article L. 120-1, des deuxième et troisième alinéas de l'article L. 581-9, de l'article L. 581-14-2 et du premier alinéa de l'article L. 581-18 du code de l'environnement.
 Le Conseil constitutionnel,
 Vu la Constitution ;
 Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
 Vu le code de l'environnement ;
 Vu la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement ;
 Vu la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives ;
 Vu le règlement du 4 février 2010 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité ;
 Vu les observations produites par les associations requérantes, enregistrées les 5 octobre et 22 octobre 2012 ;
 Vu les observations produites par le Premier ministre, enregistrées le 5 octobre 2012 ;
 Vu les pièces produites et jointes au dossier ;
 Me Eve-Marie Ravassard Bouvier, avocate au barreau de Paris, dans l'intérêt des associations requérantes, et M. Xavier Pottier, désigné par le Premier ministre, ayant été entendus à l'audience publique du 14 novembre 2012 ;
 Le rapporteur ayant été entendu ;
 1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 120-1 du code de l'environnement : « Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement est applicable aux décisions réglementaires de l'Etat et de ses établissements publics.
 « I. ― Sauf disposition particulière relative à la participation du public prévue par le présent code ou par la législation qui leur est applicable, les décisions réglementaires de l'Etat et de ses établissements publics sont soumises à participation du public lorsqu'elles ont une incidence directe et significative sur l'environnement. Elles font l'objet soit d'une publication préalable du projet de décision par la voie électronique dans des conditions permettant au public de formuler des observations, selon les modalités fixées par le II, soit d'une publication du projet de décision avant la saisine d'un organisme consultatif comportant des représentants des catégories de personnes concernées par la décision en cause, selon les modalités fixées par le III.
 « II. ― Le projet de décision, accompagné d'une note de présentation, est rendu accessible au public pendant une durée minimale de quinze jours francs. Le public est informé de la date jusqu'à laquelle les observations présentées sur le projet seront reçues. Le projet ne peut être définitivement adopté avant l'expiration d'un délai de deux jours francs à compter de cette date.
 « Lorsque le volume ou les caractéristiques des documents ne permettent pas leur publication par voie électronique, l'information mise en ligne comprend un résumé du dossier ainsi qu'une indication des lieux et heures où l'intégralité du dossier peut être consultée.
 « III. ― Le projet de décision fait l'objet d'une publication, éventuellement par voie électronique, avant transmission à un organisme consultatif comportant des représentants des catégories de personnes concernées par la décision en cause, dont la consultation est obligatoire en vertu d'une loi ou d'un règlement.
 « La publication du projet est accompagnée d'une note de présentation. Le projet ne peut être définitivement adopté avant l'expiration d'un délai de quinze jours francs à compter de la date de publication du projet.
 « IV. ― Le I ne s'applique pas lorsque l'urgence justifiée par la protection de l'environnement, de la santé publique ou de l'ordre public ne permet pas l'organisation d'une procédure de participation du public. Les délais visés aux II et III peuvent être réduits lorsque l'urgence, sans rendre impossible la participation du public, le justifie.
 « V. ― Les modalités de la participation du public peuvent être adaptées en vue de respecter les intérêts mentionnés au 1° du I de l'article L. 124-4.
 « VI. ― Les modalités d'application du présent article sont définies par décret en Conseil d'Etat » ;
 2. Considérant qu'aux termes des deuxième et troisième alinéas de l'article L. 581-9 : « Peuvent être autorisés par arrêté municipal, au cas par cas, les emplacements de bâches comportant de la publicité et, après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites, l'installation de dispositifs publicitaires de dimensions exceptionnelles liés à des manifestations temporaires. Les conditions d'application du présent alinéa sont déterminées par le décret mentionné au premier alinéa.
 « L'installation des dispositifs de publicité lumineuse autres que ceux qui supportent des affiches éclairées par projection ou par transparence est soumise à l'autorisation de l'autorité compétente » ;
 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 581-14-2 : « Les compétences en matière de police de la publicité sont exercées par le préfet. Toutefois, s'il existe un règlement local de publicité, ces compétences sont exercées par le maire au nom de la commune. Dans ce dernier cas, à défaut pour le maire de prendre les mesures prévues aux articles L. 581-27, L. 581-28 et L. 581-31 dans le délai d'un mois suivant la demande qui lui est adressée par le représentant de l'Etat dans le département, ce dernier y pourvoit en lieu et place du maire » ;
 4. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 581-18 dans sa rédaction antérieure à la loi du 22 mars 2012 susvisée : « Un décret en Conseil d'Etat fixe les prescriptions générales relatives à l'installation et à l'entretien des enseignes en fonction des procédés utilisés, de la nature des activités ainsi que des caractéristiques des immeubles où ces activités s'exercent et du caractère des lieux où ces immeubles sont situés. Ce décret fixe également des prescriptions relatives aux enseignes lumineuses afin de prévenir ou limiter les nuisances lumineuses mentionnées au chapitre III du présent titre » ;
 5. Considérant que, selon les associations requérantes, ces dispositions, méconnaissent les articles 1er, 3 et 7 de la Charte de l'environnement, les articles 4 et 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, l'article 34 de la Constitution ainsi que le dernier alinéa de son article 72, et l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ;
   Sur les griefs tirés de la méconnaissance des articles 1er et 3 de la Charte de l'environnement :
 6. Considérant que, selon les associations requérantes, en ne prévoyant pas les conditions de la prévention des atteintes à l'environnement ainsi qu'au cadre de vie et en n'habilitant pas le pouvoir réglementaire à fixer des règles relatives à la densité et au format des enseignes, les deuxième et troisième alinéas de l'article L. 581-9, l'article L. 581-14-2 ainsi que le premier alinéa de l'article L. 581-18 du code de l'environnement méconnaissent les articles 1er et 3 de la Charte de l'environnement ;
 7. Considérant que l'article 1er de la Charte de l'environnement dispose : « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » ; que son article 3 dispose : « Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences » ; qu'il incombe au législateur et, dans le cadre défini par la loi, aux autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés par cet article, les modalités de la mise en œuvre de ces dispositions ;
 8. Considérant que le Conseil constitutionnel ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; qu'il ne lui appartient pas de substituer son appréciation à celle du législateur sur les moyens par lesquels le législateur entend mettre en œuvre le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ainsi que le principe de prévention des atteintes à l'environnement ;
   En ce qui concerne le deuxième alinéa de l'article L. 581-9 et l'article L. 581-14-2 du code de l'environnement :
 9. Considérant que les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 581-9 du code de l'environnement soumettent à un régime d'autorisation l'installation des bâches comportant de la publicité et des dispositifs publicitaires de dimensions exceptionnelles liés à des manifestations temporaires ; que celles de l'article L. 581-14-2 du même code répartissent les compétences entre le maire et le préfet au titre de la police de la publicité ; que ces dispositions n'entrent pas dans le champ d'application de la Charte de l'environnement ; que, par suite, les griefs tirés de la méconnaissance des articles 1er et 3 de la Charte de l'environnement doivent être écartés comme inopérants ;
   En ce qui concerne le troisième alinéa de l'article L. 581-9 et le premier alinéa de l'article L. 581-18 du code de l'environnement :
 10. Considérant que le troisième alinéa de l'article L. 581-9 du code de l'environnement soumet à autorisation de l'autorité compétente l'installation des dispositifs de publicité lumineuse autres que ceux qui supportent des affiches éclairées par projection ou par transparence ; qu'en adoptant ces dispositions le législateur a entendu soumettre à un régime d'autorisation ces dispositifs publicitaires à des fins de protection du cadre de vie et de protection de l'environnement ; que l'article L. 581-18 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les prescriptions générales relatives à l'installation et à l'entretien des enseignes en fonction des procédés utilisés, de la nature des activités ainsi que des caractéristiques des immeubles où ces activités s'exercent et du caractère des lieux où ces immeubles sont situés ; que ce décret doit également fixer des prescriptions relatives aux enseignes lumineuses afin de prévenir ou limiter les nuisances qui en résultent ; que ces dispositions ne méconnaissent pas les exigences des articles 1er et 3 de la Charte de l'environnement ; que, par suite, les griefs tirés de la méconnaissance de ces articles doivent être écartés ;
   Sur les griefs tirés de la méconnaissance de l'article 7 de la Charte de l'environnement :
 11. Considérant que, selon les associations requérantes, les dispositions de l'article L. 120-1 ainsi que celles des deuxième et troisième alinéas de l'article L. 581-9 du code de l'environnement méconnaissent le principe de participation du public garanti par l'article 7 de la Charte de l'environnement ;
 12. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 61-1 de la Constitution : « Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé » ; que la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit ;
 13. Considérant que l'article 7 de la Charte de l'environnement dispose : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement » ; que ces dispositions figurent au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit ; qu'il incombe au législateur et, dans le cadre défini par la loi, aux autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés, les modalités de la mise en œuvre de ces dispositions ;
   En ce qui concerne l'article L. 120-1 du code de l'environnement :
 14. Considérant que, selon les associations requérantes, en limitant l'application du principe de participation du public aux seules décisions réglementaires de l'Etat et de ses établissements publics ayant une incidence directe et significative sur l'environnement, l'article L. 120-1 du code de l'environnement méconnaît l'article 7 de la Charte de l'environnement ; que le principe de participation du public aurait également été méconnu par les dispositions du paragraphe III de ce même article L. 120-1, qui n'organisent pas la participation du public à l'élaboration des décisions ayant une incidence sur l'environnement, ainsi que par celles des dispositions qui fixent un délai insuffisant pour que puissent être recueillies et prises en compte les observations du public ;
 15. Considérant que les dispositions de l'article L. 120-1 du code de l'environnement, issues de l'article 244 de la loi du 12 juillet 2010 susvisée, fixent les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement est applicable aux décisions de l'Etat et de ses établissements publics ; que le législateur a ainsi entendu exclure du champ d'application de l'article L. 120-1 les décisions non réglementaires de l'Etat et de ses établissements publics, ainsi que leurs décisions réglementaires qui ont un effet indirect ou un effet non significatif sur l'environnement ;
 16. Considérant que l'article 7 de la Charte de l'environnement prévoit que le principe de participation du public s'exerce « dans les conditions et les limites définies par la loi » ; qu'en prévoyant que ne doivent être regardées comme « ayant une incidence sur l'environnement » que les décisions qui ont une incidence « directe et significative » sur l'environnement, le législateur a fixé au principe de participation du public des limites qui ne méconnaissent pas les exigences de l'article 7 de la Charte de l'environnement ;
 17. Considérant, toutefois, que les dispositions de l'article L. 120-1 relatives aux modalités générales de participation du public limitent celle-ci aux seules décisions réglementaires de l'Etat et de ses établissements publics ; qu'aucune autre disposition législative générale n'assure, en l'absence de dispositions particulières, la mise en œuvre de ce principe à l'égard de leurs décisions non réglementaires qui peuvent avoir une incidence directe et significative sur l'environnement ; que, par suite, le législateur a privé de garanties légales l'exigence constitutionnelle prévue par l'article 7 de la Charte de l'environnement ;
 18. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le premier alinéa de l'article L. 120-1 du code de l'environnement doit être déclaré contraire à la Constitution ; que les autres dispositions de cet article n'en sont pas séparables ; que, par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés à l'encontre de l'article L. 120-1 du code de l'environnement, cet article doit être déclaré contraire à la Constitution ;
   En ce qui concerne les deuxième et troisième alinéas de l'article L. 581-9 du code de l'environnement :
 19. Considérant que, selon les associations requérantes, en ne prévoyant pas la participation du public au processus d'instruction d'une demande d'autorisation d'installation des bâches comportant de la publicité, des dispositifs publicitaires de dimensions exceptionnelles liés à des manifestations temporaires et des dispositifs de publicité lumineuse, les deuxième et troisième alinéas de l'article L. 581-9 du code de l'environnement méconnaissent l'article 7 de la Charte de l'environnement ;
 Quant aux emplacements de bâches comportant de la publicité et à l'installation de dispositifs publicitaires de dimensions exceptionnelles liés à des manifestations temporaires :
 20. Considérant que les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 581-9 du code de l'environnement, issues de l'article 40 de la loi du 12 juillet 2010 susvisée, instituent un régime d'autorisation applicable aux emplacements des bâches comportant de la publicité et à l'installation des dispositifs publicitaires de dimensions exceptionnelles liés à des manifestations temporaires ; qu'une telle autorisation doit être délivrée par arrêté municipal ; que, lorsque la demande concerne un dispositif publicitaire de dimensions exceptionnelles, l'autorisation ne peut être délivrée qu'après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites ;
 21. Considérant que les décisions relatives aux emplacements de bâches comportant de la publicité et à l'installation de dispositifs publicitaires de dimensions exceptionnelles liés à des manifestations temporaires ne constituent pas des décisions ayant une incidence sur l'environnement au sens de l'article 7 de la Charte de l'environnement ; que le grief tiré de la méconnaissance de ces dispositions invoqué à l'encontre du deuxième alinéa de l'article L. 581-9 du code de l'environnement doit être écarté comme inopérant ;
 Quant à l'installation de dispositifs de publicité lumineuse :
 22. Considérant que le troisième alinéa de l'article L. 581-9 du code de l'environnement subordonne à une autorisation préalable de l'autorité compétente l'installation des dispositifs de publicité lumineuse autres que ceux qui supportent des affiches éclairées par projection ou par transparence ; qu'en vertu de l'article L. 581-14-2 du même code, cette autorisation est délivrée soit par le préfet en l'absence de règlement local de publicité, soit par le maire agissant au nom de la commune en présence d'un tel règlement ; qu'en vertu du premier alinéa de l'article L. 581-9 du même code, un décret en Conseil d'Etat détermine les prescriptions auxquelles doit satisfaire la publicité lumineuse en fonction des procédés, des dispositifs utilisés, des caractéristiques des supports et de l'importance des agglomérations concernées ; que si la définition du régime applicable à l'installation des enseignes lumineuses constitue une décision ayant une incidence sur l'environnement au sens de l'article 7 de la Charte de l'environnement, le législateur pouvait, sans méconnaître les exigences de cet article, considérer que chaque décision d'autorisation d'installation de ces enseignes n'a pas, en elle-même, une incidence significative sur l'environnement ; qu'en ne soumettant pas à la participation du public les décisions individuelles prises en application du troisième alinéa de l'article L. 581-9 du code de l'environnement, le législateur n'a pas méconnu les exigences de l'article 7 de la Charte de l'environnement ; que, par suite, le grief tiré de ce que le troisième alinéa de l'article L. 581-9 du code de l'environnement méconnaîtrait le principe de participation du public doit être écarté ;
   Sur le grief tiré de la méconnaissance du dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution :
 23. Considérant que, selon les associations requérantes, en n'imposant pas la transmission au préfet de la décision du maire prise au nom de la commune d'autoriser ou de refuser d'installer des bâches comportant de la publicité, des dispositifs publicitaires de dimensions exceptionnelles et des dispositifs de publicité lumineuse, les dispositions des deuxième et troisième alinéas de l'article L. 581-9 du code de l'environnement méconnaissent le dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution ;
 24. Considérant qu'aux termes du dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution : « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois » ; que ces exigences constitutionnelles ne figurent pas au nombre des « droits et libertés que la Constitution garantit » et ne sauraient, par suite, être invoquées à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité ; que le grief tiré de la méconnaissance du dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution doit être écarté ;
   Sur le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d'entreprendre :
 25. Considérant que, selon les associations requérantes, en soumettant à une autorisation les emplacements de bâches et de dispositifs de dimensions exceptionnelles ainsi que l'installation des dispositifs de publicité lumineuse, les dispositions des deuxième et troisième alinéas de l'article L. 581-9 du code de l'environnement portent atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie qui découle de la liberté d'entreprendre ;
 26. Considérant qu'il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi ;
 27. Considérant qu'en adoptant les dispositions des deuxième et troisième alinéas de l'article L. 581-9 du code de l'environnement, le législateur a notamment entendu assurer la protection du cadre de vie contre les atteintes susceptibles de résulter de dispositifs de publicité extérieure ; qu'à cette fin, il a soumis à autorisation les emplacements de bâches et de dispositifs de dimensions exceptionnelles ainsi que l'installation de dispositifs de publicité lumineuse ; que, conformément au premier alinéa de l'article L. 581-9 du même code, la publicité doit satisfaire, notamment en matière d'emplacements, de densité, de surface, de hauteur, d'entretien et, pour la publicité lumineuse, d'économies d'énergie et de prévention des nuisances lumineuses, à des prescriptions fixées par décret en Conseil d'Etat en fonction des procédés, des dispositifs utilisés, des caractéristiques des supports et de l'importance des agglomérations concernées ; qu'en instituant un tel régime d'autorisation administrative, le législateur n'a pas porté au principe de la liberté d'entreprendre une atteinte qui ne serait pas justifiée par les objectifs qu'il s'est assignés et proportionnée à cette fin ;
 28. Considérant qu'il s'ensuit que le grief tiré de la méconnaissance de l'article 4 de la Déclaration de 1789 dirigé contre les dispositions des deuxième et troisième alinéas de l'article L. 581-9 du code de l'environnement doit être écarté ;
   Sur le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d'expression :
 29. Considérant que, selon les associations requérantes, le refus opposé par l'autorité compétente à une demande autorisant l'emplacement de bâches et de dispositifs de dimensions exceptionnelles ainsi que l'installation de dispositifs de publicité lumineuse méconnaît l'article 11 de la Déclaration de 1789 en tant qu'il porte atteinte à un mode d'expression d'une opinion ;
 30. Considérant qu'aux termes de l'article 11 de la Déclaration de 1789 : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi » ; que les atteintes portées à l'exercice de la liberté d'expression doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées à l'objectif poursuivi ;
 31. Considérant que les deuxième et troisième alinéas de l'article L. 581-9 du code de l'environnement instituent un régime d'autorisation administrative préalable pour l'installation de certains dispositifs de publicité extérieure ; que ces dispositions n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de conférer à l'autorité administrative saisie d'une demande sur leur fondement d'exercer un contrôle préalable sur le contenu des messages publicitaires qu'il est envisagé d'afficher ; que, sous cette réserve, ces dispositions ne portent aucune atteinte à la liberté d'expression ;
 32. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'article L. 120-1 du code de l'environnement doit être déclaré contraire à la Constitution ; que les deuxième et troisième alinéas de l'article L. 581-9 sont conformes à la Constitution sous la réserve énoncée au considérant 31 ; que sont conformes à la Constitution l'article L. 581-14-2 et le premier alinéa de l'article L. 581-18 du code de l'environnement dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives ;
   Sur la déclaration d'inconstitutionnalité :
 33. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 62 de la Constitution : « Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause » ; que, si, en principe, la déclaration d'inconstitutionnalité doit bénéficier à l'auteur de la question prioritaire de constitutionnalité et la disposition déclarée contraire à la Constitution ne peut être appliquée dans les instances en cours à la date de la publication de la décision du Conseil constitutionnel, les dispositions de l'article 62 de la Constitution réservent à ce dernier le pouvoir tant de fixer la date de l'abrogation et reporter dans le temps ses effets que de prévoir la remise en cause des effets que la disposition a produits avant l'intervention de cette déclaration ;
 34. Considérant qu'afin de permettre au législateur de remédier à l'inconstitutionnalité constatée, il y a lieu de reporter au 1er septembre 2013 la date d'abrogation de l'article L. 120-1 du code de l'environnement ; que les décisions prises, avant cette date, en application des dispositions déclarées inconstitutionnelles ne peuvent être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité,
 Décide :