3. Appréciation du Haut Conseil
Le Haut Conseil relève que le Gouvernement a fait, pour le projet de loi de programmation pour les années 2014 à 2019, le choix d'aligner les estimations de PIB potentiel sur celles de la Commission européenne. Il observe que les hypothèses de croissance potentielle sont révisées à la baisse par rapport à celles retenues dans la loi de programmation précédente.
Le Haut Conseil souligne la fragilité des évaluations d'écart de production, notamment en raison des incertitudes concernant l'amplitude des pertes définitives de production occasionnées par la crise. Il considère que, si l'estimation d'un écart de production de - 2,7 % en 2013 se situe au centre de la large fourchette des estimations disponibles, l'hypothèse d'un écart plus faible et donc d'une moindre capacité de rebond de l'économie française ne peut pas être exclue.
La prise en compte d'une telle hypothèse se traduirait par un déficit structurel plus dégradé tout au long de la période de programmation et pourrait conduire à des prévisions de croissance plus faibles sur la période 2016-2019. Un tel scénario alternatif gagnerait à être étudié.
S'agissant de la croissance potentielle, le Haut Conseil considère que l'estimation de 1,0 % en 2014-2015 et de l'ordre de 1,2 % en moyenne pour les années 2016-2019 constitue une hypothèse acceptable.
III. - Observations relatives aux prévisions macroéconomiques
1. Le scénario du Gouvernement
Le scénario de moyen terme retenu par le Gouvernement intègre une accélération progressive de la demande mondiale. L'activité économique en France serait également soutenue par les mesures prises en faveur de la compétitivité, de la croissance et de l'emploi.
Les hypothèses de croissance pour 2016 et au-delà sont supérieures à la croissance potentielle, et traduisent la réduction progressive du déficit d'activité accumulé - supérieur à 3 points de PIB en 2015 - qui serait en grande partie résorbé à l'horizon de la programmation.
Le scénario macroéconomique retenu pour la programmation pluriannuelle fait en outre l'hypothèse d'un retour très progressif de l'inflation vers des niveaux cohérents avec la cible de la banque centrale.
Tableau 2. - Principales hypothèses du scénario macroéconomique 2014-2019
POURCENTAGE
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
PIB
0,3
0,4
1,0
1,7
1,9
2,0
2,0
Déflateur de PIB
0,8
0,8
0,9
1,4
1,7
1,7
1,7
IPC hors tabac
0,7
0,5
0,9
1,4
1 ¾
1 ¾
1 ¾
Masse salariale privée
0,8
1,6
2,0
3,5
4,2
4,2
4,2
Source : projet de loi de programmation (septembre 2014).
2. Appréciation du Haut Conseil (6)
Par rapport aux projections de moyen terme présentées en avril dernier dans le programme de stabilité 2014-2017, le Gouvernement a décalé dans le temps son scénario de reprise de l'environnement international et abaissé ses perspectives de croissance à court terme. Les prévisions d'inflation ont également été revues à la baisse pour les années 2014-2016.
Les prévisions macroéconomiques pour les années 2018-2019 sont peu documentées.
Si le Gouvernement tient compte des développements économiques récents, notamment de la stagnation et de la faible inflation observées depuis plusieurs trimestres, il ne modifie pas la logique de son scénario macroéconomique par rapport à celui présenté en avril. En particulier, les perspectives de moyen terme présentées par le Gouvernement reposent sur des hypothèses favorables quant à l'environnement extérieur et à l'effet des politiques économiques sur la compétitivité des entreprises françaises, l'investissement et l'emploi. Elles compensent l'incidence sur l'activité de l'ajustement budgétaire qui s'accentue en fin de période.
Au-delà des risques géopolitiques, le scénario de moyen terme est entouré d'aléas économiques, notamment :
- la reprise du commerce mondial pourrait être moins rapide que prévu par le Gouvernement ;
- l'inflation pourrait être durablement plus basse que la cible de la Banque centrale européenne, avec des conséquences négatives sur les anticipations des agents et donc sur l'activité ;
- le resserrement de la politique monétaire américaine pourrait, malgré la politique accommodante de la Banque centrale européenne, se traduire par une hausse des taux longs en zone euro, avec un impact défavorable sur l'investissement ;
- des tensions sur les dettes souveraines de certains Etats de la zone euro pourraient réapparaître ;
- la reprise de l'investissement pourrait être moins marquée si les entreprises choisissaient de limiter leur endettement plutôt que d'investir, dans un contexte où l'amélioration de leur taux de marge serait lente.
A l'inverse, le scénario du Gouvernement pourrait être conforté par une baisse de l'euro et à moyen terme par la mise en place d'un plan d'investissement européen.
Le Haut Conseil note que, avec un calendrier de reprise décalé et des taux de croissance moins élevés, le scénario macroéconomique du Gouvernement pour les années 2016-2017 est plus réaliste que celui présenté en avril dans le programme de stabilité.
Le Haut Conseil considère néanmoins que ce scénario continue de reposer sur des hypothèses trop favorables sur l'environnement international et sur l'investissement.

        (6) Pour les années 2014 et 2015, se référer à l'avis n° HCFP-2014-05 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2015, consultable sur www.hcfp.fr.