Assemblée plénière du 17 mars 2022 (Adoption à l'unanimité moins une abstention)

Le 24 février 2022, le président de la Fédération de Russie, Vladimir Poutine, a lancé une attaque militaire généralisée contre l'Ukraine. Cette agression provoque chaque jour d'importantes pertes en vies humaines et destructions de biens civils. Malgré les appels à un cessez-le-feu immédiat, les offensives russes se poursuivent, s'attaquant aux populations civiles de villes en état de siège et créant des millions de personnes déplacées, notamment des femmes, des enfants et des personnes âgées.

La CNCDH en appelle au respect du droit international et au retrait immédiat des forces russes en Ukraine.

1. Une violation de la Charte des Nations unies et du droit international

L'agression armée russe en Ukraine constitue une violation caractérisée de la Charte de l'ONU (1) mettant en cause les buts et principes des Nations unies : interdiction de l'emploi de la force, règlement pacifique des différends, souveraineté des Etats et respect de leur intégrité territoriale ainsi que de leur indépendance politique.

L'Assemblée générale des Nations unies (AGNU) a adopté le 2 mars 2022, à une impressionnante majorité, dans le cadre d'une session extraordinaire d'urgence, la résolution " Agression contre l'Ukraine " (2) dans laquelle elle " déplore dans les termes les plus énergiques l'agression commise par la Fédération de Russie contre l'Ukraine en violation du paragraphe 4 de l'Article 2 de la Charte ". L'AGNU exige notamment de la Russie qu'elle " cesse immédiatement d'employer la force contre l'Ukraine et s'abstienne de tout nouveau recours illicite à la menace ou à l'emploi de la force contre tout Etat Membre " et qu'elle " retire immédiatement, complètement et sans condition toutes ses forces militaires du territoire ukrainien ". L'AGNU " condamne toutes les violations du droit international humanitaire, les violations des droits humains et les atteintes à ces droits, et engage toutes les parties à respecter strictement les dispositions applicables du droit international humanitaire, notamment les Conventions de Genève de 1949 et le Protocole additionnel I de 1977 s'y rapportant […] et à respecter le droit international des droits de l'homme " (3). Dans un débat urgent, le Conseil des droits de l'homme des Nations unies a adopté une position identique (4).

La nouvelle agression russe contre l'Ukraine constitue également une violation des normes, des principes et des engagements de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), notamment de l'Acte final de la Conférence de Helsinki signé en 1975 et de la Charte de Paris pour une nouvelle Europe signée en 1990. Lors du Sommet commémoratif de l'OSCE tenu à Astana (Kazakhstan) en 2010, les chefs d'Etat et de gouvernement des 56 Etats participants avaient réaffirmé leur attachement à une " communauté de sécurité " fondée sur le respect des droits de l'homme et les relations pacifiques entre les Etats. La sécurité collective et la stabilité européenne ne peuvent se concevoir sans la primauté de règles communes au premier rang desquelles les principes juridiques de la Charte des Nations unies et les actes fondateurs de l'OSCE.

Le comité des ministres du conseil de l'Europe a lui aussi condamné " l'agression de la Fédération de Russie sur le territoire souverain de l'Ukraine " qui " constitue une rupture de la paix sur le continent européen d'une ampleur sans précédent depuis la création du Conseil de l'Europe " (5). Il a décidé le 16 mars 2022 que la Fédération de Russie cessait d'être membre du Conseil de l'Europe à compter de cette date (6). La veille, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE) avait adopté à l'unanimité un avis qui considérait que la Fédération de Russie ne pouvait plus être membre de l'Organisation (7). La Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) avait estimé dès le 28 février que les opérations militaires faisaient naître pour la population civile un risque de violations des droits garantis par la Convention européenne des droits de l'homme et avait indiqué à la Fédération de Russie une série de mesures urgentes (8).

Face à l'agression à l'encontre de l'Ukraine, les pays du G7 et les responsables de l'Union européenne ont, dès le 24 février 2022, appelé à une réaction et à des actions solidaires ; ils ont adopté des sanctions et des mesures restrictives visant la Russie.

Lors d'une session plénière extraordinaire tenue le 1er mars 2022, le Parlement européen a fermement condamné l'agression militaire russe. Les eurodéputés ont salué l'adoption rapide de sanctions prises par l'UE et demandé la mise en place de mesures encore plus restrictives visant à affaiblir stratégiquement l'économie russe (9). Les chefs d'Etat et de gouvernement de l'Union, réunis à Versailles le 10 mars 2022, ont condamné l'agression militaire et ont rappelé leur volonté " de fournir un soutien politique, financier, matériel et humanitaire coordonné " à l'Ukraine. Ils ont renforcé les mesures à l'encontre de la Russie et de la Biélorussie (10).

2. Le respect du droit international humanitaire

Les quatre Conventions de Genève du 12 août 1949 et leur Protocole additionnel I du 8 juin 1977 s'appliquent à ce conflit armé international : tant l'Ukraine que la Russie, parties à ces instruments, sont tenus de les respecter (11) et ne peuvent y déroger. Le droit international humanitaire (DIH) a pour but de protéger les personnes qui ne participent pas ou plus aux hostilités et, ce faisant, de poser des limites aux moyens et méthodes de combat.

Or, selon divers rapports, les violentes opérations militaires ont déjà provoqué de nombreuses victimes civiles, dont des enfants, des destructions massives de biens civils - habitations et autres biens ou infrastructures essentiels - contraint les civils à fuir les combats, engendrant ainsi des déplacements massifs de populations.

Il convient de rappeler avec force que le DIH interdit les attaques directes contre les civils et les biens civils, les attaques disproportionnées et sans discrimination.

La CNCDH souligne que certaines armes sont interdites et que l'emploi de certaines autres est réglementé ou interdit (12). Ainsi, le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) a réaffirmé qu'il fallait " éviter de recourir à des armes explosives lourdes dans les zones habitées car leur utilisation est fortement susceptible d'avoir des effets indiscriminés " et qu'il est " impératif " que " les infrastructures vitales comme les hôpitaux, les écoles, les réseaux d'eau, de gaz et d'électricité soient épargnées et activement protégées contre les attaques, que ce soit par des moyens cinétiques ou cybernétiques " (13). La CNCDH condamne l'emploi de bombes à sous-munition et s'inquiète des menaces d'emploi d'armes chimiques (14).

La CNCDH est particulièrement préoccupée par les enjeux propres aux attaques ciblant des centrales nucléaires ou d'autres sites sensibles, aux conséquences lourdes sur les civils et l'environnement. Elle rappelle à cet égard l'interdiction d'utiliser des méthodes ou moyens de guerre pouvant causer des dommages étendus, durables et graves à l'environnement naturel (15). La CNCDH souligne par ailleurs que tout acte d'hostilité contre un monument ou une œuvre s'inscrivant dans le patrimoine culturel ou spirituel des peuples est également prohibé (16).

Se référant à ses précédents avis, la CNCDH souhaite que soit préservé un espace humanitaire neutre, impartial et indépendant pour permettre aux acteurs humanitaires et au personnel médical d'avoir accès sans entrave aux populations civiles et permettre à celles-ci, lorsqu'elles le souhaitent, d'aller vers des lieux plus sûrs. A cet égard, la CNCDH appelle toutes les parties au conflit à respecter les obligations découlant du DIH qui comporte des dispositions régissant l'assistance et la protection des personnes qui en ont besoin - civils, combattants blessés ou malades - ainsi que des dispositions relatives à la protection et au respect des personnels humanitaires.

La CNCDH rappelle les obligations incombant aux parties au conflit à l'égard des prisonniers de guerre et des personnes détenues (17).

Pour ces raisons, la CNCDH demande à la France de réitérer ses appels aux belligérants à respecter les dispositions du DIH et ses interdictions, notamment celles relatives à la conduite des hostilités et celle, concomitante, de permettre un accès humanitaire sans entrave.

3. L'établissement des responsabilités et la lutte contre l'impunité

La CNCDH tient à rappeler que le crime d'agression, les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité engagent la responsabilité pénale individuelle de leurs auteurs (18).

Le procureur de la Cour pénale internationale (CPI) a décidé le 2 mars 2022 d'ouvrir immédiatement une enquête sur la situation en Ukraine (19), où - " selon une base raisonnable " - seraient perpétrés des crimes de guerre (20). Cette enquête recouvrira tous les actes commis en Ukraine " depuis le 21 novembre 2013 " et comprendra " toutes les allégations passées et présentes de crimes de guerre, de crimes contre l'humanité ou de génocide commis sur toute partie du territoire de l'Ukraine par toute personne ".

Par ailleurs, le Conseil des droits de l'Homme des Nations unies, dans sa résolution 49/1 adoptée le 4 mars 2022, souligne la nécessité de documenter les violations et les atteintes aux droits de l'homme et les violations du droit international humanitaire commises dans le cadre du conflit et d'en établir les responsabilités. Le Conseil crée une commission d'enquête internationale indépendante chargée, entre autres, d'" enquêter sur toutes les violations et abus présumés des droits de l'homme et du droit international humanitaire, ainsi que sur les crimes connexes, dans le contexte de l'agression de la Fédération de Russie contre l'Ukraine, et d'établir les faits, les circonstances et les causes profondes de ces violations et abus ". Cette commission aura également pour mandat " d'identifier, dans la mesure du possible, les personnes et entités responsables de violations ou d'atteintes aux droits de l'homme ou de violations du droit international humanitaire, ou d'autres crimes connexes, en Ukraine, en vue de veiller à ce que les responsables soient tenus pour responsables " (21).

La CNCDH considère indispensable d'établir dès maintenant les responsabilités afin de mettre un terme à l'impunité. Elle se félicite des premières initiatives prises en ce sens et encourage la France à collaborer avec la CPI et à lui donner les moyens nécessaires afin de permettre le bon fonctionnement de la justice pénale internationale.

4. L'accueil et la protection inconditionnels des populations exilées

La CNCDH encourage le Gouvernement français à poursuivre les efforts déjà engagés pour assurer l'accueil et la protection de toutes les personnes exilées du fait de la guerre. Le Haut-Commissariat aux réfugiés (HCR) estime ainsi que, depuis le 24 février, plus de 3 millions de personnes auraient fui l'Ukraine vers les pays voisins. Cet exil forcé de populations appelle une réponse forte des Etats, en particulier de l'Union européenne (UE). La CNCDH rappelle également l'urgence de répondre aux besoins importants des populations déplacées à l'intérieur des frontières de l'Ukraine (22). Les déplacements devenant de plus en plus difficiles et dangereux, il est essentiel de mobiliser les moyens nécessaires à leur protection, en conformité avec les principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l'intérieur de leur propre pays (23).

Les pays frontaliers de l'Ukraine et l'UE se sont fortement mobilisés dès les premiers jours du conflit pour assurer l'accueil de ces personnes. La CNCDH salue l'activation le 3 mars, sur proposition de la Commission européenne, de la directive relative à la protection temporaire (24). La CNCDH demande à la France d'assurer sa mise en œuvre effective et complète, ce qui implique de garantir l'accueil sans restriction aucune de toutes les personnes fuyant l'Ukraine, quelles que soient leur nationalité et leur situation administrative, comme le prévoient l'article 7 de la directive et l'article L. 581-7 du CESEDA (25). La CNCDH s'inquiète de la situation des ressortissants de pays tiers qui doivent établir qu'ils résidaient régulièrement en Ukraine " sur la base d'un titre de séjour permanent en cours de validité délivré conformément au droit ukrainien et qui ne sont pas en mesure de rentrer dans leur pays ou région d'origine dans des conditions sûres et durables " (26), et de l'exclusion des demandeurs d'asile qui doivent faire une nouvelle demande dans le pays où ils se trouvent et pourront se voir opposer l'application de la directive Dublin par les pays d'arrivée.

Plus largement, la France, qui assume la présidence du Conseil de l'UE, doit s'assurer du suivi de la mise en œuvre de la directive dans l'ensemble de l'Union et dans la durée, ce qui suppose d'ouvrir les frontières avec l'Ukraine, de garantir la libre circulation à l'intérieur de l'UE - alors que les contrôles aux frontières intérieures sont rétablis depuis 2015 en France - et de respecter le principe de non-refoulement. Les nombreuses initiatives de solidarité qui ont vu le jour partout en Europe doivent être coordonnées et pérennisées pendant toute la durée du conflit, en veillant à répartir la charge de l'accueil entre les différents Etats membres. A ce titre, la CNCDH rappelle que la solidarité entre Etats membres, inscrite dans la Directive protection temporaire, doit prévaloir tant en termes de moyens d'accueil qu'en termes budgétaires (27).

La CNCDH prend bonne note des mesures mises en place pour faire face à l'afflux important de personnes en provenance d'Ukraine et, notamment, du renforcement des dispositifs d'accueil et d'hébergement, ainsi que de la coordination avec les autorités locales et les associations, en incluant les initiatives citoyennes (28). Elle engage le Gouvernement à mobiliser davantage de moyens en urgence et à long terme, dans la mesure où les dispositifs existants sont déjà saturés. La Commission rappelle que l'hébergement par des citoyens ne peut être qu'une solution transitoire et de dernier recours. Par ailleurs, l'accueil des déplacés en provenance d'Ukraine ne doit pas conduire à une mise à l'écart des autres personnes demandeuses d'asile, toutes devant bénéficier d'un accompagnement global et professionnel pris en charge par les pouvoirs publics.

Les personnes exilées du fait de la guerre sont placées dans une situation de grande vulnérabilité. Les Etats doivent veiller à offrir aux personnes accueillies sur leur territoire un accompagnement et une protection adaptés, notamment en mobilisant les services d'aide médico-psychologique. Les personnes âgées doivent pouvoir bénéficier d'un accompagnement spécifique et il en va de même pour les personnes en situation de handicap, les femmes et les enfants (certains non accompagnés ou séparés de leurs parents ou de leurs proches) (29) qui encourent un risque accru de violence, d'abus et d'exploitation. Ainsi, l'UNICEF et le HCR ont appelé les " pays voisins et [les] pays touchés à veiller à ce que les enfants non accompagnés et séparés de leur famille qui fuient actuellement l'Ukraine soient identifiés et enregistrés sans délai, dès qu'ils les ont autorisés à entrer sur leur territoire. Les Etats sont par ailleurs invités à mettre en place des espaces sûrs pour accueillir les enfants et leur famille dès qu'ils ont franchi la frontière, et à assurer le lien avec les systèmes nationaux de protection de l'enfance " (30). Les mineurs non accompagnés doivent faire l'objet d'une attention particulière, la coopération entre Etats doit être renforcée afin de veiller à leur recensement et au suivi de leur parcours au sein de l'UE, pour éviter toute disparition d'enfant et permettre à terme le rétablissement des liens familiaux.

La CNCDH recommande au Gouvernement français de renforcer les liens de coopération existants avec les pays frontaliers de l'Ukraine et les autres pays d'accueil en matière de lutte contre la traite des êtres humains, afin de mettre en place des mesures d'identification des victimes éventuelles et des moyens de prévention.

Enfin, la CNCDH appelle les pouvoirs publics à mettre fin aux renvois, directs ou indirects (31), vers l'Ukraine, la Russie et la Biélorussie. Pour les ressortissants de ces trois Etats déjà présents sur le territoire français, la CNCDH demande de permettre un réexamen de leur situation au titre du " changement de circonstances " : ouverture de procédures de réexamen des demandes d'asile pour celles et ceux qui ont été déboutés par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) et la suspension des arrêtés de transfert vers d'autres pays européens en application de la procédure prévue par le règlement Dublin III.

5. La protection des droits de l'homme et de la société civile en Russie et en Biélorussie

La société russe est menacée d'être coupée du reste du monde. Toute une série de lois et de mesures y concourent de longue date, niant l'universalité des droits de l'homme (32).

Les entraves au débat démocratique et les violations des droits de l'homme, en particulier les droits civils et politiques (comme l'interdiction des rassemblements publics, la négation de la liberté des associations ou la dissolution de certaines d'entre elles, la mise sous tutelle des médias grâce, notamment, à la législation relative aux " fausses informations " (33), ou encore le contrôle d'internet…) ont contribué à museler toute opposition organisée. Dans ce contexte, les voix s'élevant contre le conflit en Ukraine sont censurées ; les manifestations récentes organisées en Russie contre l'agression militaire sont sévèrement réprimées et les manifestantes et manifestants arrêtés. Il en va de même en Biélorussie (34).

La solidarité avec la population d'Ukraine doit s'accompagner d'un renforcement du soutien aux acteurs de la société civile russe et biélorusse qui œuvrent pour la défense des droits de l'homme et la paix. La CNCDH appelle le Gouvernement français et l'UE à renforcer considérablement les actions en leur faveur et à leur faciliter l'obtention de visas Schengen.

La Commission se montrera particulièrement vigilante, dans les réseaux internationaux dont elle est membre (réseaux international et européen des institutions nationales des droits de l'homme) aux initiatives visant à renforcer les capacités des différents acteurs œuvrant pour la protection et la promotion des droits de l'homme en Russie et en Biélorussie.

(1) V. notamment article 2-4 de la Charte des Nations unies.

(2) AGNU, Résolution Agression contre l'Ukraine, A/ES-11/L.1, 2 mars 2022, 141 " pour ", 5 " contre " et 35 absentions.

(3) AGNU, ibid. §2 ; §4 et §11.

(4) Conseil des droits de l'Homme, Résolution 49/1, Situation des droits de l'homme en Ukraine à la suite de l'agression russe, A/HRC/RES/49/1, 4 mars 2022.

(5) Conseil de l'Europe, Comité des ministres, Réunion du 10 mars 2022, point 2.3 Conséquences de l'agression de la Fédération de Russie contre l'Ukraine.

(6) Conseil de l'Europe, Comité des ministres, Resolution CM/Res(2022)2 on the cessation of the membership of the Russian Federation to the Council of Europe, 16 mars 2022.

Pour la chronologie voir : https://www.coe.int/fr/web/portal/-/the-russian-federation-is-excluded-from-the-council-of-europe.

(7) ACPE, Avis 300 (2022) Conséquences de l'agression de la Fédération de Russie contre l'Ukraine, 15 mars 2022.

(8) La CEDH peut, en vertu de l'article 39 de son règlement, indiquer des mesures provisoires à tout Etat partie à la Convention européenne des droits de l'homme. Les mesures provisoires sont des mesures d'urgence qui, selon la pratique constante de la Cour, ne s'appliquent que lorsqu''il y a un risque imminent de dommage irréparable. Il s'agit de mesures prises dans le cadre du déroulement de la procédure devant la Cour et qui ne présagent pas de ses décisions ultérieures sur la recevabilité ou sur le fond des affaires en question.

V. Requête 11055/22, Ukraine c. Russie (X), 28 février 2022 et communiqué de presse, La Cour européenne indique des mesures provisoires urgentes dans une requête concernant les opérations militaires russes sur le territoire ukrainien, CEDH 068 (2022), 1er mars 2022.

(9) Résolution du Parlement européen du 1er mars 2022 sur l'agression russe contre l'Ukraine (2022/2564(RSP).

(10) Déclaration des chefs d'Etat ou de gouvernement sur l'agression militaire russe contre l'Ukraine, 10 mars 2022.

(11) Conventions de Genève de 1949 : Ukraine adhésion le 3 août 1954 et Russie le 10 mai 1954. Protocole additionnel I de 1977 : Ukraine adhésion le 25 janvier 1990 et Russie le 29 septembre 1989.

(12) Protocole additionnel I, article 35 § & et 2.

(13) V. CICR, Crise humanitaire en Ukraine : https://www.icrc.org/fr/crise-humanitaire-en-ukraine. Voir aussi : Déclaration du président du CICR, 4 mars 2022 : https://www.icrc.org/fr/document/ukraine-face-au-bilan-humain-qui-salourdit-les-parties-doivent-respecter-le-droit.

(14) Règles coutumières du droit international humanitaire, règles 74 à 76.

(15) Protocole additionnel I, article 35.

(16) Ibid. article 53.

(17) La Troisième Convention de Genève relative au traitement des prisonniers de guerre du 12 août 1949 dispose, par exemple, en son article 13, que " les prisonniers de guerre doivent être traités en tout temps avec humanité " et " protégés en tout temps, notamment contre tout acte de violence ou d'intimidation, contre les insultes et la curiosité publique " et qu'ils ne doivent pas faire l'objet de mesures de représailles. "

(18) Statut de Rome de la Cour pénale internationale, 17 juillet 1998, articles 5 et 25.

(19) Bien que l'Ukraine et la Russie ne soient pas partie au Statut de Rome, la Cour peut enquêter sur les crimes commis sur le territoire ukrainien, dans la mesure où l'Ukraine a accepté sa juridiction en 2014.

(20) Déclaration du Procureur de la CPI, Karim A.A. Khan sur la situation en Ukraine : Réception de renvois de la part de 39 Etats parties et ouverture d'une enquête, 2 mars 2022,

(21) Conseil des droits de l'Homme, Résolution 49/1, op. cit., §9.

(22) Selon le HCR, à la date du 11 mars on comptait 1,85 million de personnes déplacées à l'intérieur du pays. Ces dernières viennent s'ajouter au 1,6 million de personnes déplacées interne depuis 2014 (Haut-Commissariat aux droits de l'homme https://www.ohchr.org/fr/press-releases/2017/06/conflict-ukraine-enters-its-fourth-year-no-end-sight-un-report?LangID=F&NewsID=21730.

(23) HCR, Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l'intérieur de leur propre pays, (extrait du document E/CN.4/1998/53/Add.2, paru le 11 février 1998).

(24) Directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil.

(25) Code d'entrée et du séjour des étrangers et des demandeurs d'asile, article L. 581-7 : " Dans les conditions fixées à l'article 7 de la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001, peuvent bénéficier de la protection temporaire des catégories supplémentaires de personnes déplacées qui ne sont pas visées dans la décision du Conseil prévue à l'article 5 de cette même directive, lorsqu'elles sont déplacées pour les mêmes raisons et à partir du même pays ou de la même région d'origine. Les dispositions des articles L. 581-3 à L. 581-6 sont applicables à ces catégories supplémentaires de personnes ".

(26) Ukraine : mise en œuvre du dispositif de la protection temporaire, ministère de l'intérieur, direction générale des étrangers en France, 15 mars 2022.

(27) Directive 2001/55/CE, op. cit., § 20 du préambule et articles 24 et 25.

(28) Cellule interministérielle de crise.

Comité de suivi de la politique d'accueil des déplacés d'Ukraine avec les associations d'élus locaux, en lien avec le ministère de l'intérieur et le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

Structure de premier accueil dédié aux personnes ayant fui l'Ukraine.

Plateforme Je m'engage pour l'Ukraine.

(29) Il convient de noter que la plupart des orphelinats et des foyers de protection de l'enfance ont été évacués.

(30) Déclaration conjointe de Catherine Russell, Directrice générale de l'UNICEF, et de Filippo Grandi, Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés, 7 mars 2022.

(31) Par le transfert vers des Etats européens pratiquant des renvois vers ces pays.

(32) Pour plus d'information voir Human Right Watch, Rapport mondial 2022, pour la Russie pp. 547 et suiv.

(33) La loi du 4 mars sur les fausses informations rend passible de lourdes amendes et de peines d'emprisonnement allant de 3 à 15 ans, la diffusion de fausses nouvelles, la couverture de la guerre en Ukraine autrement qu'en des termes validés par les autorités russes, l'appel aux sanctions, la participation à des actions publiques d'opposition à l'action militaire russe en Ukraine. Ces peines sont applicables tant aux personnes morales qu'aux personnes physiques. Le décret adopté par le Parquet russe le 27 février criminalise quant à lui le fait d'apporter une aide financière, technique, matérielle, consultative ou sous tout autre forme à un gouvernement étranger, une organisation internationale ou étrangère ou à leurs représentants dans leurs activités dirigées contre la sécurité de la Fédération de Russie.

(34) Human Right Watch, Rapport mondial 2022, pour la Biélorussie, pp. 82 et suiv.