A N N E X E
DOCUMENT D'ORIENTATION ADOPTÉ PAR LA COMMISSION LE 10 NOVEMBRE 2005 POUR LA MISE EN OEUVRE DE DISPOSITIFS D'ALERTE PROFESSIONNELLE CONFORMES À LA LOI DU 6 JANVIER 1978, MODIFIÉE EN AOÛT 2004, RELATIVE À L'INFORMATIQUE, AUX FICHIERS ET AUX LIBERTÉS
 La Commission nationale de l'informatique et des libertés constate le développement récent en France de dispositifs permettant à des employés de signaler le comportement de leurs collègues de travail supposé contraire à la loi ou aux règles établies par l'entreprise.
 Ces dispositifs « d'alerte professionnelle » (« whistleblowing ») ne sont ni prévus ni interdits par le code du travail. Quand ils s'appuient sur le traitement de données à caractère personnel c'est-à-dire la collecte, l'enregistrement, la conservation et la diffusion d'informations relatives à une personne physique identifiée ou identifiable, ils sont soumis à la loi du 6 janvier 1978 modifiée, que le traitement soit réalisé sur support informatique ou sur support papier. Lorsqu'ils sont automatisés, ils doivent faire l'objet d'une autorisation de la CNIL, en application de l'article 25 (4°) de cette loi, du fait qu'ils sont susceptibles d'exclure des personnes du bénéfice d'un droit ou de leur contrat de travail en l'absence de toute disposition législative ou réglementaire spécifique.
 La CNIL a refusé en mai 2005 d'autoriser deux systèmes spécifiques de « lignes éthiques » relevant de cette démarche d'alerte professionnelle. Pour autant, elle n'a pas d'opposition de principe à de tels dispositifs dès lors que les droits des personnes mises en cause directement ou indirectement dans une alerte sont garantis au regard des règles relatives à la protection des données personnelles. En effet, ces personnes, en plus des droits de la défense qui leur sont assurés par la législation du travail en cas d'engagement d'une procédure disciplinaire, disposent de droits particuliers qui leur sont reconnus par la loi « informatique et libertés » ou la directive européenne 95/46/CE du 24 octobre 1995 quand des informations les concernant font l'objet d'un traitement : droit à ce que ces informations soient recueillies de manière loyale, droit à être informé du traitement de ces informations, droit de s'opposer à ce traitement si un motif légitime peut être invoqué, droit de rectifier ou de faire supprimer les informations inexactes, incomplètes, équivoques ou périmées.
 Afin de contribuer à la mise en oeuvre de dispositifs d'alerte respectueux des principes définis par la loi et la directive, la CNIL préconise l'adoption par les entreprises des règles suivantes, qui ne portent que sur l'application de ces textes, à l'exclusion des questions pour lesquelles la CNIL n'a pas de compétence, en particulier celles relatives à la législation du travail.
1. Portée du dispositif d'alerte : un caractère complémentaire, un champ restreint, un usage facultatif
 Le fonctionnement normal d'une organisation implique que les alertes relatives à un dysfonctionnement, dans quelque domaine que ce soit, remontent jusqu'aux dirigeants par la voie hiérarchique ou par des modes ouverts d'alerte tels que l'intervention des représentants du personnel ou, en matière de contrôle des comptes, les rapports des commissaires aux comptes. Dans la législation française, la protection et l'indépendance des uns et des autres sont du reste particulièrement assurées.
 La mise en place d'un dispositif d'alerte peut être justifiée par l'hypothèse que ces canaux d'information pourraient ne pas fonctionner dans certaines circonstances. Toutefois, un tel dispositif ne saurait être conçu, par les entreprises, comme un mode normal de signalement des dysfonctionnements de l'entreprise, à part égale avec les modes de signalement gérés par des personnes dont les fonctions ou les attributions consistent précisément à repérer et traiter de tels dysfonctionnements. En ce sens, les dispositifs d'alerte doivent être conçus comme uniquement complémentaires par rapport aux autres modes d'alerte dans l'entreprise.
 Afin de tenir compte de ce caractère intrinsèquement complémentaire, un dispositif d'alerte doit être limité dans son champ. Les dispositifs à portée générale et indifférenciée (tels que ceux destinés à garantir à la fois le respect des règles légales, du règlement intérieur et des règles internes de conduite professionnelle) soulèvent en effet une difficulté de principe au regard de la loi « informatique et libertés » eu égard aux risques de mise en cause abusive ou disproportionnée de l'intégrité professionnelle, voire personnelle, des employés concernés.
 A cet égard, il résulte de l'article 7 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée que les dispositifs d'alerte ne peuvent être considérés comme légitimes que du fait de l'existence d'une obligation légale (législative ou réglementaire) imposant la mise en place de tels dispositifs (art. 7 [1°]), ou du fait de l'intérêt légitime du responsable de traitement, dès lors que celui-ci est établi, et « sous réserve de ne pas méconnaître l'intérêt ou les droits et libertés fondamentaux de la personne concernée » (art. 7 [5°]).
 Cette légitimité est acquise en vertu de l'article 7 (1°) de la loi du 6 janvier 1978 quand des dispositifs d'alerte sont mis en oeuvre à seule fin de répondre à une obligation législative ou réglementaire de droit français visant à l'établissement de procédures de contrôle interne dans des domaines précisément définis. Une telle obligation résulte clairement, par exemple, des dispositions relatives au contrôle interne des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (arrêté du 31 mars 2005 modifiant le règlement du Comité de la réglementation bancaire et financière n° 97-02 du 21 février 1997).
 En revanche, il ne semble pas que le simple fait de l'existence d'une disposition légale étrangère en vertu de laquelle un dispositif d'alerte serait mis en place permette de légitimer un traitement de données personnelles au sens de l'article 7 (1°). Tel est le cas des dispositions de la section 301 (4) de la loi Sarbanes-Oxley, qui prévoient que les employés d'une entreprise doivent pouvoir faire état au comité d'audit de leurs inquiétudes quant à une comptabilité ou un audit douteux en étant assurés de bénéficier de garanties de confidentialité et d'anonymat.
 Il est cependant impossible, dans ce cas, d'ignorer l'intérêt légitime, au sens de l'article 7 (5°) de la loi du 6 janvier 1978, que les sociétés françaises cotées aux Etats-Unis ou les sociétés françaises filiales de sociétés cotées aux Etats-Unis, tenues de certifier leurs comptes auprès des autorités boursières américaines, ont à mettre en place des procédures d'alerte quant à des dysfonctionnements supposés en matière comptable et de contrôle des comptes. A l'évidence, la remontée jusqu'au conseil d'administration d'informations relatives, par exemple, à des suspicions de manipulations comptables pouvant avoir un impact sur les résultats financiers de l'entreprise est une préoccupation essentielle pour les entreprises faisant appel public à l'épargne.
 Loin de se limiter aux Etats-Unis, des initiatives en la matière ont également été prises en Europe (cf. notamment la récente recommandation de la Commission européenne du 15 février 2005 concernant le rôle des administrateurs non exécutifs et des membres de conseil de surveillance des sociétés cotées et les comités du conseil d'administration et de surveillance), qui poursuivent le même objectif de renforcement de la sécurité des marchés financiers que la loi Sarbanes-Oxley. Ces différents textes caractérisent manifestement, au sens de l'article 7 (5°) de la loi du 6 janvier 1978, l'intérêt légitime de l'entreprise à mettre en place des dispositifs d'alerte dans les domaines qu'ils couvrent, et, dans ce contexte, ceux-ci doivent donc être considérés comme acceptables.
 Pour les mêmes raisons, sont légitimes les dispositifs d'alerte qui visent à lutter contre la corruption, par exemple celle d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales (convention OCDE du 17 décembre 1997, ratifiée par la loi n° 99-424 du 27 mai 1999).
 Les dispositifs d'alerte limités au champ ainsi défini bénéficieront d'une autorisation unique de la CNIL, sous réserve du respect des autres règles recommandées par elle. En revanche, pour les dispositifs ne se fondant pas sur des obligations législatives ou réglementaires de contrôle interne dans les domaines financier, comptable, bancaire et de la lutte contre la corruption, la CNIL conduira une analyse au cas par cas, dans le cadre de ses pouvoirs d'autorisation de la légitimité des finalités poursuivies et de la proportionnalité du dispositif d'alerte envisagé.
 Afin de prévenir un usage détourné du dispositif d'alerte pour dénoncer des faits sans rapport avec les domaines définis a priori, le responsable de ce dispositif doit clairement indiquer qu'il est strictement réservé à de tels domaines et doit s'interdire d'exploiter les alertes qui y sont étrangères, sauf si l'intérêt vital de l'entreprise, l'intégrité physique ou morale de ses employés est en jeu.
 Plus généralement, l'utilisation par les personnels d'un dispositif d'alerte légitimement mis en oeuvre ne peut revêtir qu'un caractère non obligatoire. En ce sens, le ministère de l'emploi, du travail et de l'insertion professionnelle des jeunes a souligné, dans une lettre adressée à la CNIL, que « l'utilisation des dispositifs d'alerte ne doit pas faire l'objet d'une obligation mais d'une simple incitation. (...) Rendre obligatoire la dénonciation revient donc en réalité à transférer sur les salariés la charge de l'employeur en matière de respect du règlement intérieur. On peut également estimer que l'obligation de dénonciation serait contraire à l'article L. 120-2 du code du travail en tant que sujétion non proportionnée à l'objectif à atteindre ».
2. Une définition des catégories de personnes concernées par le dispositif d'alerte
 Conformément au principe de proportionnalité, les catégories de personnels susceptibles de faire l'objet d'une alerte devraient être précisément définies en référence aux motifs légitimant la mise en oeuvre du dispositif d'alerte.
 Cette définition relève de la compétence du chef d'entreprise, à qui il appartient, dans le respect des procédures prévues en droit du travail, de fixer les limites de la procédure.
3. Un traitement restrictif des alertes anonymes
 La possibilité de réaliser une alerte de façon anonyme ne peut que renforcer le risque de dénonciation calomnieuse. A l'inverse, l'identification de l'émetteur de l'alerte ne peut que contribuer à responsabiliser les utilisateurs du dispositif et ainsi à limiter un tel risque. En effet, l'alerte identifiée présente plusieurs avantages et permet :
 - d'éviter des dérapages vers la délation et la dénonciation calomnieuse ;
 - d'organiser la protection de l'auteur de l'alerte contre d'éventuelles représailles ;
 - d'assurer un meilleur traitement de l'alerte en ouvrant la possibilité de demander à son auteur des précisions complémentaires.
 La protection de l'émetteur de l'alerte est une exigence consubstantielle à un dispositif d'alerte. La CNIL n'a pas à se prononcer sur les moyens de l'assurer sauf sur un point qui résulte clairement de la loi « informatique et libertés » : l'identité de l'émetteur doit être traitée de façon confidentielle afin que celui ne subisse aucun préjudice du fait de sa démarche. En particulier, cette identité ne peut être communiquée à la personne mise en cause sur le fondement du droit d'accès prévu par l'article 39 de cette loi.
 Cependant, l'existence d'alertes anonymes, même et surtout en l'absence de systèmes organisés d'alerte confidentielle, est une réalité. Il est également difficile pour les responsables d'une organisation d'ignorer ce type d'alerte, quand bien même ils n'y seraient pas favorables par principe.
 Le traitement de telles alertes doit s'entourer de précautions particulières, notamment un examen préalable, par leur premier destinataire, de l'opportunité de leur diffusion dans le cadre du dispositif. En tout état de cause, l'organisation ne doit pas inciter les personnes ayant vocation à utiliser le dispositif à le faire de manière anonyme et la publicité faite sur l'existence du dispositif doit en tenir compte. Au contraire, la procédure doit être conçue de manière à ce que les employés s'identifient à chaque communication d'informations par la procédure d'alerte et soumettent des informations relatives à des faits plutôt qu'à des personnes.
4. La diffusion d'une information claire et complète sur le dispositif d'alerte
 Une information claire et complète des utilisateurs potentiels du dispositif d'alerte doit être réalisée par tout moyen approprié.
 Au-delà de l'information collective et individuelle prévue par le code du travail, et conformément à l'article 32 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée, cette information doit notamment préciser l'identification de l'entité responsable du dispositif, les objectifs poursuivis et le domaine concerné par les alertes, le caractère facultatif du dispositif, l'absence de conséquence à l'égard des employés de la non-utilisation de ce dispositif, les destinataires des alertes, ainsi que l'existence d'un droit d'accès et de rectification au bénéfice des personnes identifiées dans le cadre de ce dispositif.
 Il doit enfin être clairement indiqué que l'utilisation abusive du dispositif peut exposer son auteur à des sanctions disciplinaires ainsi qu'à des poursuites judiciaires, mais qu'à l'inverse l'utilisation de bonne foi du dispositif, même si les faits s'avèrent par la suite inexacts ou ne donnent lieu à aucune suite, ne peut exposer son auteur à des sanctions.
5. Un recueil des alertes par des moyens dédiés
 Le recueil des alertes peut reposer sur tous moyens, informatisés ou non, de traitement des données.
 Ces moyens doivent être dédiés au dispositif d'alerte afin d'écarter tout risque de détournement de finalité et de renforcer la confidentialité des données.
6. Des données d'alerte pertinentes, adéquates et non excessives
 Le support permettant la prise en compte de l'alerte professionnelle ne doit comporter que des données formulées de manière objective, en rapport direct avec le champ du dispositif d'alerte et strictement nécessaires à la vérification des faits allégués.
 Les formulations utilisées pour décrire la nature des faits signalés doivent faire apparaître leur caractère présumé.
7. Une gestion interne des alertes réservée à des spécialistes, dans un cadre confidentiel
 Le recueil et le traitement des alertes professionnelles doivent être confiés à une organisation spécifique mise en place au sein de l'entreprise concernée pour traiter ces questions. Les personnes chargées de traiter les alertes doivent être en nombre limité, spécialement formées et astreintes à une obligation renforcée de confidentialité contractuellement définie.
 La confidentialité des données à caractère personnel doit être garantie tant à l'occasion de leur recueil que de leur communication ou de leur conservation.
 Les données recueillies par le dispositif d'alerte peuvent être communiquées au sein du groupe si cette communication est nécessaire aux besoins de l'enquête et résulte de l'organisation du groupe. Une telle communication sera considérée comme nécessaire aux besoins de l'enquête par exemple si l'alerte met en cause un collaborateur d'une autre personne morale du groupe, un membre de haut niveau ou un organe de direction de l'entreprise concernée. Dans ce cas, les données ne doivent être transmises, dans un cadre confidentiel et sécurisé, qu'à l'organisation compétente de la personne morale destinataire apportant des garanties équivalentes dans la gestion des alertes professionnelles.
 Si une telle communication s'avère nécessaire, et ce vers une personne morale établie dans un pays non membre de l'Union européenne n'accordant pas une protection adéquate au sens de la directive 95/46/CE du 24 octobre 1995, il doit être fait application des dispositions spécifiques de la loi du 6 janvier 1978 modifiée, relatives aux transferts internationaux de données (encadrement juridique particulier et information des personnes concernées sur le fait que les données seront transférées vers un tel pays).
 Enfin, dans l'hypothèse où il serait envisagé d'avoir recours à un prestataire pour gérer le dispositif d'alerte, celui-ci doit s'engager contractuellement à ne pas utiliser les données à des fins détournées, à assurer leur confidentialité et à respecter la durée de conservation limitée des données. L'entreprise concernée restera en tout état de cause responsable des traitements que le prestataire effectuera pour son compte.
8. La possibilité de rapports d'évaluation du dispositif
 Dans le cadre de l'évaluation du dispositif d'alerte professionnelle, l'entreprise responsable peut communiquer aux entités chargées de cette mission au sein de son groupe toutes les informations statistiques utiles à leur mission (telles que les données relatives aux typologies d'alertes reçues et aux mesures correctives prises).
 Ces informations ne doivent en aucun cas permettre l'identification directe ou indirecte des personnes concernées par les alertes.
9. Une conservation limitée des données à caractère personnel
 Les données relatives à une alerte jugée infondée par l'entité responsable des alertes doivent être détruites sans délai.
 Les données relatives aux alertes ayant nécessité une vérification ne doivent pas être conservées au-delà de deux mois à compter de la clôture des opérations de vérification, sauf engagement d'une procédure disciplinaire ou de poursuites judiciaires à l'encontre de la personne mise en cause ou de l'auteur d'une alerte abusive.
 10. Une information précise de la personne mise en cause
 Conformément aux articles 6 et 32 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée, l'information de la personne identifiée visée par une alerte doit être par principe réalisée par le responsable du dispositif dès l'enregistrement, informatisé ou non, des données la concernant afin de lui permettre de s'opposer sans délai au traitement de ces données.
 Toutefois, l'information de la personne mise en cause ne saurait intervenir avant l'adoption de mesures conservatoires lorsque celles-ci s'avèrent indispensables, notamment pour prévenir la destruction de preuves nécessaires au traitement de l'alerte.
 Cette information est réalisée selon des modalités permettant de s'assurer de sa bonne délivrance à la personne concernée.
 Elle doit notamment préciser au salarié mis en cause l'entité responsable du dispositif, les faits qui lui sont reprochés, les services éventuellement destinataires de l'alerte ainsi que les modalités d'exercice de ses droits d'accès et de rectification.
11. Le respect des droits d'accès et de rectification
 Conformément aux articles 39 et 40 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée, toute personne identifiée dans le dispositif d'alerte professionnelle peut accéder aux données la concernant et en demander, le cas échéant, la rectification ou la suppression.
 Elle ne peut en aucun cas obtenir communication, sur le fondement de son droit d'accès, des informations concernant des tiers, telles que l'identité de l'émetteur de l'alerte.