II. - L'article 2 relatif au barème de l'impôt sur le revenu
    et au mécanisme du quotient familial
    Le paragraphe I de l'article 2 de la loi de finances pour 1999 modifie le I de l'article 197 du code général des impôts en vue de baisser à 11 000 F le montant de l'avantage maximal d'impôt par demi-part résultant du quotient familial.
    Il convient tout d'abord de rappeler que le mécanisme du quotient familial met en oeuvre deux exigences constitutionnelles.
    Il permet tout d'abord d'adapter le montant de l'impôt aux facultés contributives de chaque foyer fiscal en prenant en compte le nombre de « personnes à charge » vivant des ressources du foyer fiscal. Il répond ainsi au principe de proportionnalité de l'impôt aux revenus affirmé par l'article 13 de la déclaration universelle des droits de l'homme.
    Cet impératif de proportionnalité et de progressivité avait d'ailleurs été pleinement affirmé par M. René Pleven, ministre des finances, dans l'exposé des motifs du projet de loi portant fixation des recettes du budget général de l'exercice 1946 (Assemblée constituante no 71, Imprimerie nationale, Paris, 1945, p. 6 et 7) instituant le mécanisme du quotient familial.
    « Le Gouvernement a nettement marqué sa volonté de porter toute son attention au problème fondamental de la population et en particulier au problème de la famille. Son action dans ce domaine fera l'objet d'autres dispositions ; mais il veut dès à présent amender celles des dispositions fiscales qui donnent des résultats injustes pour la famille. Au premier rang de celles-ci est l'impôt général sur le revenu. Tel qu'il est, notre impôt conduit à certaines conséquences dont le caractère immoral ou injuste a été maintes fois dénoncé.
    « Il est immoral de frapper d'une taxe progressive les revenus du ménage réunis sur la tête du chef de famille, avantageant ainsi le concubinage, qui permet l'imposition sous deux cotes avec deux abattements et limite la progressivité.
    « Il est injuste que, malgré les abattements consentis pour charges de famille, un ménage avec des enfants paye, compte tenu des dépenses auxquelles il est obligé, un impôt général sur le revenu plus lourd qu'un ménage sans enfant.
    « A niveau de vie égal, la famille nombreuse est plus lourdement frappée que le ménage sans enfant. La hausse des revenus apparents n'a fait qu'accentuer ce caractère, si bien qu'aujourd'hui, au-delà de certains chiffres, on peut dire que le poids de l'impôt est presque proportionnel au nombre des membres de la famille.
    « C'est pour mettre fin à cette situation que le Gouvernement propose, d'une part, d'ajuster les minima exonérés des impôts au niveau actuel des valeurs, d'autre part, d'instituer le quotient familial, ce qui revient à diviser le revenu global en plusieurs fractions, dont le nombre sera en rapport avec l'importance de la famille, avant d'appliquer le tarif progressif. La réforme comporte d'ailleurs une réelle simplification de la législation et de la pratique. »
    Par ailleurs, le quotient familial permet de mettre également en oeuvre en matière fiscale le principe de redistribution horizontale de notre politique familiale affirmé par le dixième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, selon lequel « la Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement », et le paragraphe 3 de l'article 16 de la Déclaration universelle des droits de l'homme ratifiée par la France en 1948, selon lequel « la famille est l'élément naturel et fondamental de la société et a droit à la protection de la société et de l'Etat ».
    Or l'abaissement de l'avantage maximal d'impôt par demi-part à 11 000 F prévu par le I de l'article 2 de la loi de finances pour 1999 contrevient à ces deux exigences constitutionnelles en créant des inégalités entre foyers fiscaux injustifiées et en pénalisant doublement le revenu de certaines familles du fait de son cumul avec la suppression des allocations familiales au-delà d'un certain niveau de revenu pour 1998.