Après en avoir délibéré le 13 décembre 2016,
1. Contexte
1.1. Cadre juridique
En application du 5° de l'article L. 5-2 du CPCE, l'Autorité « émet un avis public sur les aspects économiques des tarifs visés au deuxième alinéa de l'article L. 4, préalablement à leur homologation par les ministres chargés des postes et de l'économie ». Les tarifs visés au deuxième alinéa de l'article L. 4 sont les tarifs des prestations offertes à la presse au titre du service public du transport et de la distribution de la presse, soumises au régime spécifique prévu par le CPCE. La structure tarifaire de ces prestations a pour objectif de favoriser le pluralisme, notamment celui de l'information politique et générale.
L'article R. 1-1-17 du CPCE prévoit que : « La Poste soumet son projet de tarifs à l'approbation des ministres chargés des postes et de l'économie. Le ministre chargé des postes saisit l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes qui dispose d'un mois pour rendre son avis sur les aspects économiques du projet. Sauf décision contraire des ministres dans le délai de deux mois suivant la réception du projet, les tarifs sont réputés approuvés. »
1.2. Les travaux menés en 2015
Une mission, confiée en 2008 à M. Marc Schwartz concernant l'acheminement des abonnements de presse par postage ou par portage, avait conduit à la signature d'un protocole d'accord le 23 juillet 2008. Il portait sur une période de sept ans, de janvier 2009 à décembre 2015 et arrêtait un plan de revalorisation tarifaire fondé sur des paliers de hausses annuelles. Ils concernait l'ensemble des publications admises au bénéfice du régime de la Commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP) et prévoyait une revalorisation annuelle des tarifs postaux selon une trajectoire résultant, d'une part, d'une hausse tarifaire en pourcentage et, d'autre part, de l'application d'un terme d'inflation (hors tabac) évalué à la date du mois de juin de l'année n - 1. Il a pris fin en 2015.
Le ministère de la culture et de la communication a annoncé en juin 2015 le lancement d'une réforme des aides à la presse, concernant notamment la diffusion postale de la presse.
La ministre de la culture et de la communication, le ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, et le ministre des finances et des comptes publics ont demandé, le 19 juin 2015, à l'Autorité, en complément des missions déjà confiées à l'Autorité par l'article L. 5-2 du CPCE, un avis portant sur la comptabilité réglementaire de La Poste appliquée au compte presse.
Dans son avis n° 2015-0831, en date du 7 juillet 2015, relatif à la demande du Gouvernement sur les coûts de l'offre de transport et de distribution de la presse de La Poste, l'Autorité avait relevé que « les comptes de la presse de service public révèlent en 2014 un déficit brut, de 506 millions d'euros (…). La compensation versée par l'Etat, de 150 millions d'euros en 2014, reste très inférieure à ce déficit ». Après avoir testé la sensibilité de ce déficit à certains paramètres de la comptabilité et simulé l'utilisation de règles alternatives, l'Autorité avait conclu que ces analyses de sensibilité et ces simulations ne conduisent pas « à une évolution sensible du montant du déficit brut du compte presse constaté en 2014, qui resterait très significatif. Par voie de conséquence, elles ne conduisent pas à des effets tarifaires concrets ».
Parallèlement, le Gouvernement a chargé M. Emmanuel Giannesini d'une mission sur les différents scénarios pour la période s'ouvrant à l'expiration du protocole d'accord « Schwartz ».
A la suite de ces travaux, le compte-rendu du Conseil des ministres du 2 décembre 2015 mentionnait qu'en 2016 « La Poste appliquera une augmentation hors inflation de 0 % pour les titres à faibles ressources publicitaires, 1 % pour la presse d'information politique et générale et de 3 % pour les autres titres ». Il mentionnait également que « les tarifs de La Poste pour la période 2017/2022 n'augmenteraient pas au-delà de l'inflation pour les titres à faibles ressources publicitaires, qu'ils augmenteraient - hors inflation - de 1 % pour la presse d'information politique et générale, de 3 % pour la presse de la connaissance et du savoir et de 5 % enfin pour la presse de loisirs et de divertissements. »
1.3. Les orientations fixées en 2016
Une décision interministérielle a fixé le niveau des augmentations tarifaires ainsi que le montant des compensations accordées par l'Etat à La Poste pour la période 2017-2020 : elle prévoit ainsi sur cette période une augmentation annuelle hors inflation de 0 % pour les titres à faibles ressources publicitaires, de 1 % pour la presse d'information politique et générale et de 3 % pour la presse magazine. L'application d'évolutions tarifaires différenciées à partir de 2017 entre la catégorie dénommée « presse de la connaissance et du savoir » et la catégorie dénommée « presse de loisirs et de divertissements » est abandonnée.
Lors de la conférence des éditeurs qui a eu lieu le 3 octobre 2016, la ministre de la culture et de la communication a par ailleurs annoncé :
- d'une part, qu'il n'y aura pas de rattrapage du moratoire résiduel lié à la décision de 2009 de différer d'une année les évolutions tarifaires prévues par les accords Schwartz pour la presse d'intérêt publique et général ;
- d'autre part, que, dans un souci d'équité, tous les suppléments de la presse d'information politique et générale verront, de façon lissée et sur quatre ans, leur tarif postal s'aligner sur celui des magazines dont le contenu est similaire.
Enfin, la direction générale des entreprises (DGE) en liaison avec la direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC), a lancé le 2 décembre une consultation publique sur la mission de transport et de distribution de la presse confiée à La Poste.
2. Le dossier tarifaire de La Poste pour l'année 2017
La Poste a transmis à la Direction générale des entreprises son dossier portant sur les propositions d'évolutions tarifaires pour l'année 2017 des prestations offertes à la presse au titre du service public de transport et de distribution de la presse et soumises au régime spécifique prévu par le CPCE.
Conformément à l'article R. 1-1-17 du CPCE, le ministre chargé des postes a saisi le 28 novembre 2016 l'Arcep pour avis sur les aspects économiques du dossier tarifaire soumis par La Poste.
Concernant les titres admis au bénéfice du régime de la CPPAP (hors presse d'information politique et générale et quotidiens à faibles ressources et de petites annonces), le dossier prévoit qu'une revalorisation de 3,0 % sera appliquée sur les tarifs de chacun des trois niveaux d'urgence en sus du terme d'inflation de 0,19 %, valeur de l'évolution de l'indice des prix à la consommation hors tabac entre juin 2015 (100,45) et juin 2016 (100,64). La hausse globale de 3,2 % sera appliquée sur le tarif pivot de la « liasse directe code postal ».
Concernant la presse d'information politique et générale ainsi que les quotidiens à faibles ressources publicitaires, les revalorisations tarifaires s'élèveront respectivement en 2017 à 1,0 % et 0,0 %, soit des hausses globales de 1,2 % et 0,2 % sur le tarif pivot en tenant compte de l'inflation.
Les tarifs applicables selon les niveaux d'urgence, le degré de préparation des envois, le caractère mécanisable ou non du produit de presse au regard des spécifications techniques émises par La Poste et les options disponibles s'en déduisent par l'application des coefficients présentés en annexe.
Enfin, La Poste prend acte de l'arrêt du rattrapage du moratoire résiduel lié à la décision de 2009 pour ce qui concerne la presse d'information politique et générale.
S'agissant de la tarification des suppléments de la presse d'information politique et générale, La Poste propose que cette tarification fasse l'objet d'un abattement dégressif correspondant à une fraction du différentiel entre le tarif urgent des titres admis au bénéfice du régime de la CPPAP et le tarif actuel de la PIPG. Cet abattement serait de 75 % en 2017, de 50 % en 2018 et de 25 % en 2019. Ainsi, à partir de 2020, les tarifs appliqués aux suppléments convergeront vers ceux des titres admis au bénéfice du régime de la CPPAP.
3. Analyse de l'Autorité
Les augmentations tarifaires de base hors inflation prévues par La Poste dans son dossier tarifaire sont conformes à celles fixées par le gouvernement. Elles correspondent à une hausse hors inflation de 3,0 % pour les titres admis au bénéfice du régime de la CPPAP, de 1 % pour la presse d'information politique et générale et 0 % pour les quotidiens à faibles ressources publicitaires. L'inflation de référence utilisée est calculée selon la même méthode que celle employée les années précédentes et correspond à l'évolution annuelle de l'indice des prix à la consommation hors tabac entre juin 2015 et juin 2016. Pour l'année 2017 l'inflation retenue sera de 0,19 %.
La Poste tient compte de l'absence de rattrapage du moratoire résiduel dû à la décision de 2009 et intègre un mécanisme de convergence raisonnable permettant d'appliquer à horizon 2020 des tarifs équitables entre les suppléments de la presse d'information politique et générale et les tarifs des titres admis au bénéfice du régime de la CPPAP.
Dans un contexte de baisse des volumes postaux la décision n° 2014-0841 l'Arcep a fixé l'évolution moyenne annuelle hors inflation des tarifs des prestations du service universel à 3,5 % sur la période 2015-2018. Au regard de ces évolutions, la hausse moyenne des tarifs des prestations de transport et de distribution de la presse en 2017, s'élevant à 2,5 % hors inflation, parait modérée. Cette évolution est par ailleurs proche de celle observée en 2016 (2,4 %) et sensiblement plus faible que celles observées les années précédentes (7,3 % en 2015 et 8,7 % en 2014).
Enfin, l'Autorité relève qu'en 2015 le compte de la presse de service public présente un déficit brut à hauteur de 462 millions d'euros, ce qui compte tenu de la compensation de 130 millions d'euros versée par l'Etat conduit à un déficit de 332 millions d'euros.
4. Conclusion
Dans un contexte de baisse des volumes postaux, les évolutions tarifaires proposées en 2017 sont modérées et proches de celles observées en 2016. Ces évolutions sont conformes à celles annoncées par le Gouvernement.
Ces évolutions ne permettent pas aux tarifs de refléter les coûts sous-jacents. Comme l'Autorité l'a indiqué dans son avis du 7 juillet 2015, une éventuelle évolution des règles d'allocation des coûts, sur laquelle des travaux ont été engagés et qui donnera lieu à une consultation publique dans les premiers mois de l'année 2017, ne serait pas de nature à remettre en cause ce constat.
Par ailleurs, l'alignement tarifaire pour les suppléments de la presse d'information politique et générale sur les tarifs de la presse CPPAP va dans le sens d'une plus grande équité et logique économique.
Le présent avis sera transmis au ministre chargé des postes. Il sera publié au Journal officiel de la République française.