Les lois sur la transparence de la vie publique posent les principes déontologiques qui doivent guider l'action des responsables publics, qu'ils soient élus ou nommés. Ainsi l'article 1er de la loi du 11 octobre 2013 dispose que « les membres du Gouvernement, les personnes titulaires d'un mandat électif local ainsi que celles chargées d'une mission de service public exercent leurs fonctions avec dignité, probité et intégrité et veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d'intérêts ».
En vue d'appliquer ces principes, chaque personne entrant dans le champ des lois relatives à la transparence de la vie publique peut solliciter l'avis de la Haute Autorité sur toute question déontologique rencontrée dans l'exercice de son mandat ou de ses fonctions. Les avis ainsi rendus sont confidentiels et ne peuvent être rendus publics que par leurs destinataires (118).
Les demandes d'avis en matière déontologique ont progressivement augmenté au cours des deux premières années d'activité de la Haute Autorité.
2014
2015
Nombre d'avis
Nombre de demandes reçues
8
12
Répartition par type de demande
Demandes exercées à titre individuel
5
9
Demandes exercées pour le compte d'une institution
2
3
Demande exercée pour le compte de tiers
1
0
1. Les principales questions posées à la Haute Autorité
La plupart des demandes d'avis formulées à la Haute Autorité émanent de déclarants qui s'interrogent sur de possibles situations de conflit d'intérêts. La Haute Autorité accepte également de délivrer des avis à des institutions, dès lors que les dirigeants de ces institutions entrent eux-mêmes dans le champ des lois relatives à la transparence de la vie publique. Ces demandes institutionnelles, qui représentent environ le quart des demandes totales reçues par la Haute Autorité, ont en général pour objet la mise en place de règles déontologiques dans l'institution : ce dispositif se traduit par la rédaction d'un code ou d'une charte de déontologie, éventuellement accompagné de la création d'une commission de déontologie (119). La ville de Paris a par exemple saisi la Haute Autorité d'une demande d'avis relative à un projet de charte de déontologie et de commission de déontologie à destination des membres du Conseil de Paris (120).
La Haute Autorité a également répondu à une demande d'avis portant sur la situation du directeur de cabinet d'un ministre, qui s'interrogeait sur la compatibilité des fonctions qu'il entendait confier à un conseiller avec les anciennes activités professionnelles de ce dernier.
Bien que le nombre de saisines de la Haute autorité soit en augmentation régulière, il reste à ce jour relativement faible, au regard tant du nombre de personnes qui entrent dans le champ des lois relatives à la transparence de la vie publique que des difficultés déontologiques auxquelles elles sont vraisemblablement confrontées.
C'est pourquoi la Haute Autorité s'attache à faire connaître cette mission, aussi bien dans les courriers qu'elle adresse aux déclarants que dans les manifestations auxquelles elle participe ou dans les formations qu'elle délivre. En outre, elle donne directement des conseils aux déclarants, lorsque les échanges avec ces derniers font apparaître de possibles situations de conflits d'intérêts.
2. L'examen des demandes d'avis
Dès la réception d'une demande d'avis, la Haute Autorité vérifie qu'elle émane d'une personne entrant dans le champ des lois relatives à la transparence de la vie publique et que la question posée relève de ses compétences (121).
Si la demande soulève une question ayant déjà fait l'objet d'une décision antérieure (122) de la Haute Autorité, il y est répondu par un courrier du président. Dans le cas contraire, le président nomme un rapporteur (qui peut être un membre du collège, un rapporteur ou un agent) afin d'instruire la demande et de préparer un projet d'avis (123) ensuite soumis au collège.
L'avis adopté par le collège, qui n'est adressé qu'au demandeur, revêt un caractère confidentiel. Son destinataire peut toutefois choisir de le rendre public à condition, comme mention en est faite dans l'avis, de le faire dans son intégralité, afin d'éviter des citations tronquées susceptibles d'en modifier le sens.
3. Le contenu des avis
3.1. L'appréciation des risques de nature pénale
La Haute Autorité vérifie que la situation de l'intéressé ne lui fait pas courir un risque de nature pénale. Par exemple, lorsqu'un responsable public interroge la Haute Autorité sur une activité exercée en sus de son mandat ou de ses fonctions, elle vérifie que cette activité n'est pas de nature à le placer en situation de prise illégale d'intérêts, ainsi définie à l'article 432-12 du code pénal : c'est « le fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public ou par une personne investie d'un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l'acte, en tout ou partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement ».
En se fondant sur la jurisprudence pénale applicable, la Haute Autorité porte une appréciation sur le risque encouru par l'intéressé, afin de pouvoir, le cas échéant, attirer son attention sur les dispositions pouvant lui permettre d'éviter un tel risque.
L'appréciation, par la Haute Autorité, du risque de prise illégale d'intérêts
Lorsqu'elle est saisie par un élu local envisageant d'exercer une activité d'avocat en parallèle de son mandat, la Haute Autorité lui recommande par exemple de donner pour consigne aux services de sa collectivité et des organismes qui en dépendent, de s'abstenir de toute relation contractuelle avec le cabinet d'avocat où il exerce. L'intéressé doit également alerter ses associés sur le fait qu'ils ne doivent pas se porter candidats à un éventuel marché public passé par cette collectivité.
Autre exemple, il est recommandé à un élu local qui souhaite exercer un emploi salarié dans une association sur le territoire de sa collectivité, de se déporter systématiquement lorsque sont discutées, au sein de l'assemblée délibérante, des demandes de subventions de la part de l'association. Le fait de ne pas participer au vote ne constitue pas une modalité de déport suffisante : l'intéressé ne doit pas être présent lors des débats.
Dernier exemple, un conseiller en cabinet ministériel qui occupe à titre bénévole des fonctions dans les instances dirigeantes d'une association doit s'abstenir de prendre part aux décisions relatives à l'octroi d'une aide financière quelconque ou à la conclusion d'une relation de nature contractuelle, entre son ministère et toute association intervenant dans le même secteur que celle dans laquelle il exerce ses fonctions.
3.2. L'appréciation des risques de conflit d'intérêts
La Haute Autorité analyse aussi les situations en matière de conflit d'intérêts : lorsque cela s'avère nécessaire, elle émet des recommandations destinées à prévenir ou à mettre fin à de telles situations (124).
Si ces recommandations n'ont pas de portée obligatoire, ne pas les respecter peut donner lieu, lorsqu'une situation de conflit d'intérêts en résulte, à une auto-saisine de la Haute Autorité (125) et à une injonction de faire cesser cette situation.
L'examen des incompatibilités
Lorsqu'elle est saisie d'une demande d'avis par un déclarant désireux d'exercer une activité en parallèle de son mandat ou de ses fonctions publiques, la Haute Autorité est parfois amenée à s'interroger sur l'existence d'une incompatibilité statutaire.
Par exemple, la détention d'un mandat de conseiller municipal ou communautaire est incompatible avec l'exercice de fonctions salariées dans la même collectivité ou certains établissements qui en dépendent (126).
En revanche, la Haute Autorité n'est pas compétente pour apprécier la compatibilité d'une activité privée avec l'exercice d'un mandat parlementaire. Cette compétence appartient en effet au bureau de l'assemblée concernée (127). En conséquence, lorsqu'elle constate que les fonctions exercées par un parlementaire apparaissent comme pouvant être incompatibles avec son mandat, la Haute Autorité saisit le bureau de l'assemblée en cause.
La Haute Autorité n'est pas davantage compétente pour se prononcer sur l'existence d'une incompatibilité entre des fonctions de membre du Gouvernement et une activité exercée en parallèle, au regard de l'article 23 de la Constitution. Seul le Premier ministre en détient la compétence.
La Haute Autorité peut toutefois apprécier, dans ces deux situations, si l'exercice d'une activité privée ne place pas l'intéressé en situation de conflit d'intérêts et, le cas échéant, formuler des recommandations pour qu'il soit mis fin à cette situation.
II. - La compatibilité entre d'anciennes fonctions exécutives locales ou nationales et l'exercice d'une activité privée
Le départ des responsables publics vers le secteur privé est encadré par d'autres textes que les lois sur la transparence de la vie publique.
A titre préventif, il existe une Commission de déontologie de la fonction publique (128), chargée de contrôler le départ des agents publics, des membres des cabinets ministériels et des cabinets des autorités locales vers le secteur privé et le secteur public concurrentiel. La saisine de cette commission est obligatoire pour les membres de cabinets ministériels ; elle l'est aussi pour les autres agents publics lorsqu'ils envisagent d'intégrer une entreprise dont ils ont assuré le contrôle ou la surveillance, qu'ils ont conclu des contrats de toute nature avec cette entreprise ou formulé un avis sur ces contrats, proposé des décisions relatives à des opérations effectuées par cette entreprise ou formulé un avis sur ces décisions. La saisine de la commission est facultative dans les autres cas.
A titre de sanction, une disposition prévue à l'article 432-13 du code pénal (129) punit le fait pour un agent public de prendre des responsabilités dans une entreprise avec laquelle il entretenait des relations dans le cadre de ses fonctions. l'origine, le délai pendant lequel un agent public ne pouvait occuper des fonctions dans une telle entreprise était de cinq ans ; il a été ramené à trois ans en 2007 (130).
Avant l'entrée en vigueur des lois relatives à la transparence de la vie publique, cet encadrement était réservé aux seuls agents publics. Le Conseil d'Etat avait par exemple estimé en 2005 que l'article 432-13 du code pénal n'était pas applicable aux anciens membres du Gouvernement, qui ne peuvent être assimilés à cet égard à des agents publics (131).
C'est pourquoi le rapport de la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique proposait de soumettre les membres du Gouvernement aux dispositions de l'article 432-13 du code pénal et de substituer au mécanisme d'avis de la Commission de déontologie de la fonction publique un dispositif d'autorisation par une autorité administrative indépendante (132).
Tel est désormais le cas : aux termes de l'article 23 de la loi du 11 octobre 2013 précitée, la Haute Autorité est compétente pour se prononcer sur la compatibilité de l'exercice d'une activité libérale ou privée rémunérée au sein d'un organisme ou d'une entreprise exerçant dans un secteur concurrentiel avec des fonctions gouvernementales ou des fonctions exécutives locales exercées au cours des trois années précédant le début de cette activité.
Les compétences respectives de la Haute Autorité et de la Commission de déontologie de la fonction publique
La Commission de déontologie de la fonction publique et la Haute Autorité peuvent être amenées à se prononcer sur le départ dans le secteur privé de mêmes personnes au titre de fonctions différentes. Par exemple, si un ancien ministre, par ailleurs fonctionnaire en disponibilité, souhaite rejoindre le secteur privé, il doit à l'heure actuelle demander l'avis de la Haute Autorité en qualité d'ancien ministre et celui de la commission en qualité d'agent public.
C'est pourquoi le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires dispose que la Haute Autorité serait seule compétente dès lors qu'une personne entrerait dans son champ d'intervention.
Le projet de loi prévoit aussi que la Haute Autorité et la commission de déontologie seront autorisées à s'échanger les informations nécessaires à l'accomplissement de leurs missions respectives, comme les avis qu'elles rendent. Ceci permettra d'assurer la cohérence des jurisprudences et l'efficacité de l'instruction des demandes. Il est également prévu que les deux institutions se communiquent systématiquement les avis qu'elles rendent à l'égard des personnes dont la situation entre dans le champ de la Haute Autorité lorsqu'elles sont en fonctions mais qui doivent saisir la Commission de déontologie lorsqu'elles quittent leurs fonctions (membres de cabinets ministériels et hauts-fonctionnaires).
1. La saisine de la Haute Autorité
La Haute Autorité doit être saisie par la personne concernée préalablement au début de l'exercice de l'activité envisagée.
Doivent ainsi obligatoirement saisir la Haute Autorité :
- les anciens membres du Gouvernement ;
- les présidents de conseil régional, de l'Assemblée de Corse, du conseil exécutif de Corse, de l'assemblée de Guyane, de l'assemblée de Martinique, du conseil exécutif de Martinique, d'une assemblée territoriale d'outre-mer ;
- les présidents de conseil départemental, du conseil de la métropole de Lyon, de président élu d'un exécutif d'une collectivité d'outre-mer ;
- les maires d'une commune de plus de 20 000 habitants, les présidents élus d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la population excède 20 000 habitants ou dont le montant des recettes de fonctionnement figurant au dernier compte administratif est supérieur à 5 millions d'euros, les présidents des autres établissements publics de coopération intercommunale dont le montant des recettes de fonctionnement figurant au dernier compte administratif est supérieur à 5 millions d'euros.
A défaut, elle peut s'autosaisir, par l'intermédiaire de son président, dans un délai de deux mois à compter de la connaissance de l'exercice d'une activité libérale ou privée rémunérée.
En pratique, les deux premières années de fonctionnement de la Haute Autorité ont montré que cette procédure était largement méconnue, notamment par les élus locaux. En effet, si trois anciens membres du Gouvernement ayant repris une activité professionnelle ont saisi la Haute Autorité préalablement à cette reprise, aucun élu local n'a fait de même jusqu'à présent.
Les services de la Haute Autorité ont recherché, parmi les élus locaux entrant dans le champ de l'article 23 et n'exerçant plus leurs fonctions depuis moins de trois ans, ceux qui ont repris une activité professionnelle et auraient donc dû, en conséquence, la saisir. Comme le résume le tableau ci-dessous, il résulte de ces recherches que parmi les 586 élus locaux qui ont quitté leur mandat depuis le 1er octobre 2012 au moins 35 personnes ont repris une activité privée pour lesquelles une saisine préalable de la Haute Autorité était légalement obligatoire.
Des courriers ont été systématiquement adressés aux élus locaux concernés, afin qu'ils sollicitent la Haute Autorité sur le fondement de l'article 23. S'ils s'en abstiennent, cette dernière procèdera à des autosaisines.
FONCTION
NOMBRE DE FONCTIONS 
      

    concernées
PERSONNES 
      

    ayant quitte ces fonctions 
      

    depuis octobre 2012
PERSONNES AYANT REPRIS UNE ACTIVITÉ 
      

    normalement soumise au contrôle de la HATVP
Exécutif régional
26
10
0
Exécutif départemental
102
65
3
Exécutif municipal
448
184
21
Président d'EPCI
638
327
11
Total
1 214
586
35
Nota. - Ces chiffres sont à jour au 1er octobre 2015 et ne portent que sur les activités dont la Haute Autorité a eu connaissance.
2. La procédure d'avis
La procédure applicable aux demandes d'avis de l'article 23 est déterminée par les articles 28 à 31 du règlement général de la Haute Autorité. Il s'agit d'une procédure rapide dans la mesure où la Haute Autorité doit rendre son avis dans un délai de trois semaines à compter de sa saisine, qui peut toutefois être prorogé d'une semaine par une décision de son président (133).
Dès réception, un premier contrôle de la demande d'avis est opéré afin de déterminer si la demande est recevable au regard des deux conditions fixées par l'article 23 :
- la personne doit avoir exercé une fonction exécutive nationale ou locale dans les trois années précédant sa demande ;
- l'activité envisagée doit être une activité libérale ou une activité rémunérée au sein d'un organisme ou d'une entreprise exerçant dans un secteur concurrentiel.
La Haute Autorité considère par exemple comme irrecevables :
- la demande effectuée par un maire d'une commune de moins de 20 000 habitants ;
- la demande d'un maire qui souhaite exercer une activité professionnelle en parallèle de son mandat exécutif local, les dispositions de l'article 23 n'étant applicable qu'aux activités exercées à l'issue du mandat ;
- la demande adressée par un ancien ministre souhaitant participer, à titre bénévole, aux organes dirigeants d'une société commerciale, l'article 23 ne trouvant à s'appliquer qu'aux activités rémunérées ou exercées à titre libéral ;
- la demande d'un ancien ministre relative à une prise de participation dans une société commerciale qui ne s'accompagne d'aucune fonction rémunérée au sein de cette société.
Une fois la recevabilité de la demande établie, son instruction implique généralement que la Haute Autorité échange avec le demandeur, notamment pour obtenir des précisions sur l'activité qu'il envisage d'exercer, et sollicite toute personne susceptible de fournir des informations utiles. Par exemple, les services anciennement placés sous l'autorité de l'intéressé peuvent être interrogés sur les liens qu'ils entretiennent ou ont pu entretenir avec la structure dans laquelle ce dernier envisage d'exercer son activité. Si ces échanges sont indispensables à l'instruction des demandes fondées sur l'article 23, ils sont parfois peu compatibles avec le délai d'un mois dont dispose la Haute Autorité pour rendre son avis, les réponses des personnes sollicitées ne pouvant pas toujours être reçues dans ce délai.
DÉLAIS MOYENS D'INSTRUCTION DES DEMANDES FONDÉES SUR L'ARTICLE 23
2014
2015
42 jours
25 jours
Proposition n° 7 : modifier l'article 23 de la loi du 11 octobre 2013 pour étendre à deux mois le délai dans lequel la Haute Autorité doit rendre ses avis sur le fondement de cet article (134)
3. Le contrôle exercé
Lorsqu'elle est saisie sur le fondement de l'article 23, la Haute Autorité se livre à un double examen. Elle vérifie d'une part, que l'activité professionnelle envisagée par le demandeur ne conduirait pas ce dernier à commettre l'infraction pénale de prise illégale d'intérêts prévue à l'article 432-13 du code pénal et d'autre part, que cette activité ne pose pas de difficulté de nature déontologique au regard des fonctions publiques précédemment exercées par l'intéressé.
3.1. L'appréciation du risque en matière pénale
Le premier examen auquel se livre la Haute Autorité est de s'assurer, sans se substituer au juge pénal, que le projet envisagé par le demandeur n'est pas constitutif d'une prise illégale d'intérêts à l'issue des fonctions, plus communément appelé délit de pantouflage.
En effet, aux termes des dispositions de l'article 432-13 du code pénal, constitue une infraction pénale « le fait, par une personne ayant été chargée, en tant que membre du Gouvernement, titulaire d'une fonction exécutive locale, fonctionnaire ou agent d'une administration publique, dans le cadre des fonctions qu'elle a effectivement exercées, soit d'assurer la surveillance ou le contrôle d'une entreprise privée, soit de conclure des contrats de toute nature avec une entreprise privée ou de formuler un avis sur de tels contrats, soit de proposer directement à l'autorité compétente des décisions relatives à des opérations réalisées par une entreprise privée ou de formuler un avis sur de telles décisions, de prendre ou de recevoir une participation par travail, conseil ou capitaux dans l'une de ces entreprises avant l'expiration d'un délai de trois ans suivant la cessation de ces fonctions ».
Pour la Haute Autorité, l'examen du risque en matière pénale consiste donc à s'assurer que l'intéressé n'a pas eu à connaître des affaires de l'organisme privé qu'il souhaite rejoindre lorsqu'il exerçait d'anciennes fonctions exécutives locales ou en tant que membre du Gouvernement.
La Haute Autorité a par exemple considéré que :
- la reprise d'une activité d'avocat n'est pas susceptible de constituer une prise illégale d'intérêts, lorsque d'une part, le cabinet dans lequel l'intéressé compte exercer son activité n'existait pas au moment où il occupait ses fonctions publiques et que d'autre part, le cabinet dans lequel l'intéressé sera domicilié atteste n'avoir jamais entretenu de relations contractuelles avec l'administration placée sous son autorité ;
- la participation rémunérée aux organes dirigeants de sociétés privées, qui ne sont soumises à aucune forme de tutelle de la part d'une collectivité publique, n'est pas susceptible de constituer une prise illégale d'intérêts, dès lors que ces sociétés n'ont entretenu, pendant que l'intéressé était en fonction, aucun lien de nature contractuelle avec les services placés sous son autorité ;
- la création de sociétés commerciales n'est pas de nature, en tant que telle, à caractériser le délit de prise illégale d'intérêts. L'intéressé doit toutefois se montrer particulièrement vigilant dans le choix des entreprises avec lesquelles ces sociétés vont entretenir des relations commerciales. Aucune relation contractuelle ne doit en effet être nouée, pendant une période de trois ans à compter de la fin des fonctions, avec des entreprises publiques qui étaient sous la tutelle des services placés sous l'autorité de l'intéressé ou des entreprises avec lesquelles ces services ont entretenu des relations contractuelles ou auxquelles ils ont accordé des financements pendant cette période ;
- le fait que des contacts aient eu lieu entre l'intéressé et les dirigeants de l'organisme privé lorsqu'il était en fonctions ne suffit pas à caractériser le délit de prise illégale d'intérêts dès lors que ces contacts ne se sont traduits par aucun engagement contractuel, de quelque nature que ce soit, ni par le versement d'aucune subvention.
3.2. L'appréciation du risque en matière déontologique
La Haute Autorité vérifie que le projet professionnel de l'intéressé ne porte pas atteinte aux fonctions publiques qu'il a exercées. Ainsi, en s'inspirant des critères dégagés par la jurisprudence de la Commission de déontologie de la fonction publique, la Haute Autorité s'assure que ce projet ne remette pas en cause le fonctionnement indépendant, impartial et objectif de l'institution dans laquelle l'intéressé a exercé ses fonctions.
Le respect de cette condition implique à la fois que l'intéressé n'a pas profité de ses fonctions publiques pour préparer sa future activité privée et qu'il n'utilisera pas les liens qu'il entretient encore avec son ancien service au bénéfice de sa nouvelle activité.
La Haute Autorité a ainsi pu estimer que le fait que l'intéressé ait procédé, lorsqu'il était en fonction, à une visite officielle des locaux de l'entreprise qu'il entend rejoindre et qu'il ait rencontré ses dirigeants à cette occasion, ne suffit pas à établir qu'il a profité de ses anciennes fonctions pour préparer sa nouvelle activité privée.
Il en va de même lorsqu'une rencontre entre l'intéressé et les dirigeants de cette société a eu lieu dans un cadre privé.
4. Les avis rendus
La Haute Autorité peut rendre trois types d'avis :
- un avis de compatibilité ;
- un avis d'incompatibilité. Dans ce cas, les contrats et actes passés avant la notification de l'avis cessent de produire leurs effets. Toutefois, si la Haute Autorité a été saisie par son président, ces actes sont nuls de plein droit ;
- un avis de compatibilité assorti de réserves.
Les avis rendus par la Haute Autorité en 2014 et 2015
2014
2015
Irrecevabilité
0
3
Avis de compatibilité
0
0
Avis de compatibilité sous réserve
1
5
Avis d'incompatibilité
0
0
En pratique, même lorsqu'elle considère que l'activité envisagée par le demandeur ne pose pas de difficulté majeure, notamment au plan déontologique, par rapport aux fonctions publiques antérieurement occupées, la Haute Autorité formule systématiquement des réserves pour garantir que l'exercice de cette nouvelle activité ne perturbera pas le fonctionnement de la collectivité publique à laquelle appartenait l'intéressé.
Exemples de réserves formulées par la Haute Autorité :
- ne pas se prévaloir de ses anciennes fonctions publiques dans le cadre des nouvelles activités ;
- ne pas utiliser les liens que l'intéressé peut encore entretenir avec les agents des services anciennement placés sous son autorité pour favoriser le développement de son activité ;
- ne pas solliciter ses anciens services, ou les établissements placés sous leur tutelle, dans le cadre d'une demande de subvention ou en vue de l'obtention d'un contrat ;
- ne pas utiliser des informations ou documents non publics auxquels l'intéressé aurait eu accès pendant l'exercice de ses anciennes fonctions ;
- ne pas fournir de prestations payantes à la collectivité publique à laquelle il appartenait.
Ces avis portent sur une période de trois ans à compter de la cessation, par l'intéressé, de ses fonctions exécutives locales. Lorsque les réserves formulées n'ont pas été respectées, la Haute Autorité, après avoir reçu les observations de la personne concernée, publie au Journal Officiel un rapport spécial auquel est annexé l'avis et transmet ces éléments au procureur de la République. Un tel cas ne s'est pas encore présenté.
Les avis de la Haute Autorité ne sont toutefois pas rendus publics, ce qui constitue une source de difficulté, notamment pour garantir que les réserves formulées par la Haute Autorité seront bien appliquées. En effet, la Haute Autorité n'a généralement pas les moyens de s'assurer elle-même que l'intéressé les respecte, dans la mesure où elle n'a pas connaissance des actes qu'il prend dans le cadre de son activité privée. Il serait en conséquence souhaitable que les avis d'incompatibilité ou de compatibilité sous réserve puissent être publics, afin de diffuser les bonnes pratiques et de sensibiliser le public aux règles déontologiques.
Proposition n° 8 : autoriser la Haute Autorité à publier les avis qu'elle rend sur le fondement de l'article 23 de la loi du 11 octobre 2013
III. - L'agrément des associations de lutte contre la corruption
Les lois sur la transparence de la vie publique prévoient que la Haute Autorité peut être saisie par des associations « se proposant, par leurs statuts, de lutter contre la corruption, qu'elle a préalablement agréées en application de critères objectifs définis par son règlement général » (135). Ce dispositif est complémentaire à celui, prévu par l'article 1er de la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, qui permet à des associations de lutte contre la corruption agréées par le ministère de la justice d'exercer les droits reconnus à la partie civile en matière d'infractions à la probité publique (136).
La procédure d'agrément, ainsi que les critères en vertu desquels un agrément peut être délivré, sont fixés par les articles 12 et 13 du règlement général de la Haute Autorité.
En premier lieu, une association sollicitant un agrément doit satisfaire les conditions de droit commun applicables à toutes les procédures de délivrance d'un agrément par l'Etat ou ses établissements publics (137) :
- répondre à un objet d'intérêt général ;
- présenter un mode de fonctionnement démocratique ;
- respecter des règles de nature à garantir la transparence financière.
En deuxième lieu, l'association doit justifier de cinq années d'existence à compter de sa déclaration et d'une activité effective et publique en vue de lutter contre la corruption et les atteintes à la probité publique, appréciée notamment en fonction de la réalisation et de la diffusion de publications, de l'organisation de manifestations et de la tenue de réunions d'information dans ces domaines.
Une demande d'agrément doit être accompagnée des pièces justifiant, notamment au regard de ses ressources, que l'association demanderesse remplit les conditions préalablement exposées. Un récépissé de cette demande lui est délivré.
Après avoir été instruite, la demande d'agrément est inscrite à l'ordre du jour d'une séance du collège et donne généralement lieu à l'audition du président de l'association concernée ou à celle de son représentant.
L'agrément est délivré pour une durée de trois ans renouvelable. Il peut être suspendu ou retiré sur décision de la Haute Autorité dès lors que ses conditions d'attribution cessent d'être remplies. L'association est invitée à présenter ses observations préalablement à la suspension ou au retrait de l'agrément.
En 2014 et 2015 la Haute Autorité a délivré cet agrément à trois associations. Elles ont aujourd'hui la possibilité de saisir la Haute Autorité, selon les dispositions prévues à l'article 20 de la loi précitée. Les citoyens peuvent ainsi, par l'intermédiaire des associations agréées, adresser des signalements à la Haute Autorité tout en préservant leur anonymat. Jusqu'à présent, deux signalements ont été transmis à la Haute Autorité par ces associations.
Les associations agréées par la Haute Autorité
Transparency International France est la section française de Transparency International, une organisation non gouvernementale qui se consacre à la transparence et à l'intégrité de la vie publique et économique. Transparency International dispose de plus de 100 sections dans le monde et d'un secrétariat international à Berlin. La section française, créée en 1995 et présidée depuis 2003 par Daniel Lebègue, est une association dont les membres sont des personnes physiques ou morales (entreprises, associations) et qui vise à lutter contre la corruption. L'association, par l'organisation de colloques et de réunions, sensibilise les décideurs et le public aux enjeux de l'intégrité et de la transparence, et milite en faveur du renforcement du cadre juridique et institutionnel de lutte contre la corruption selon des orientations que son expertise lui a permis de développer. Elle a été agréée par la Haute Autorité le 5 juin 2014.
Sherpa est une association basée à Paris, créée en 2001, en vue de protéger et défendre les populations victimes de crimes économiques. Elle est présidée par William Bourdon. L'association rassemble des juristes et des avocats, et travaille en collaboration avec des organisations de la société civile. Elle assiste et soutient les victimes de la criminalité économique (flux financiers illicites en provenance de pays en développement et dommages environnementaux perpétrés par des acteurs économiques notamment), et sensibilise les dirigeants politiques et la société civile à ces questions. Elle a été agréée par la Haute Autorité le 11 décembre 2014.
L'association pour une démocratie directe a été créée en 2008 et est présidée par Hervé Lebreton. Elle a pour objet, selon l'article 2 de ses statuts « d'informer, expliquer, proposer et agir afin de montrer dans quelle mesure chaque citoyen a la possibilité ou non de faire véritablement vivre la démocratie ». Elle soutient notamment les citoyens qui font usage de leurs droits constitutionnels à demander des comptes à l'administration et à connaître l'usage de l'argent public. Elle a été agréée par la Haute Autorité le 9 juillet 2015.
IV. - Des actions croissantes de formation et de pédagogie
La Haute Autorité est une institution récente dont le rôle et les missions nécessitent d'être rappelés et expliqués.
A cette fin, la Haute Autorité s'applique à mettre en place des actions de formation à l'égard des personnes qui entrent dans le champ des lois sur la transparence de la vie publique mais aussi auprès des futurs responsables publics, qui seront pour certains d'entre eux déclarants auprès de la Haute Autorité.
Pendant ses deux premières années d'existence, la Haute Autorité s'est principalement attachée à nouer des contacts avec les interlocuteurs compétents sur ces sujets et à répondre, lorsque c'était possible, aux sollicitations qui lui ont été adressées. Elle approfondira ces activités dans les années à venir.
1. Former les responsables publics
L'offre de formation de la Haute Autorité doit s'adresser principalement à ceux qui entrent dans le champ d'application des lois sur la transparence de la vie publique, qu'ils soient élus ou nommés. Il s'agit non seulement d'attirer leur attention sur les obligations qui résultent de ces lois - obligations déclaratives, prévention des conflits d'intérêts, réglementation du pantouflage, etc. - mais aussi de les sensibiliser à la nécessité de développer une culture déontologique, tant à titre individuel que dans les institutions qu'ils représentent. Ces actions de formation ont également vocation à toucher les étudiants qui deviendront les futurs dirigeants du secteur public.
A cette fin, des contacts avec plusieurs écoles et instituts de formation (Sciences Po, ENA, ENM, CNFPT, etc.) ont été noués en 2014 et 2015 et ont permis de confirmer l'intérêt de ces institutions pour la délivrance de formations sur la déontologie des responsables publics. La réalisation de sessions de formations par la Haute Autorité, dans le cadre des formations initiales et continues délivrées par ces établissements, a été initiée en 2015 (138).
La Haute Autorité a en outre présenté son action à plusieurs reprises aux élus locaux, notamment lors de deux séminaires d'information organisés, en 2014 et 2015, à destination des élus municipaux de la ville de Strasbourg. Une présentation rappelait quelles sont les obligations de certains élus locaux auprès de la Haute Autorité et les services qu'elle met à leur disposition pour les aider dans leurs démarches comme dans l'exercice quotidien de leurs fonctions.
Elle a également pris part au cycle de perfectionnement des collaborateurs parlementaires de l'ENA, en délivrant une formation sur les obligations déclaratives des parlementaires, le 30 novembre 2015.
2. Débattre et conceptualiser les évolutions en matière de transparence
La Haute Autorité participe également à des colloques et à des séminaires. L'objectif de ces interventions est pédagogique. Il s'agit d'expliquer le dispositif prévu par les lois sur la transparence de la vie publique et son utilité, tant pour les responsables publics eux-mêmes que pour la société dans son ensemble.
A titre d'exemples, la Haute Autorité a présenté son activité lors d'un colloque sur la déontologie publique organisé le 14 mai 2014 par le Centre Bentham de l'Ecole de droit de Sciences Po et lors de séminaires organisés par des écoles doctorales, par exemple à l'Université de Rouen le 30 mars 2015 et à l'Université Lille 2 le 15 octobre 2015.
Le développement des partenariats académiques de la Haute Autorité vise à accroître la visibilité de l'institution dans les universités et les instituts de recherche. Il a vocation à se perpétuer par l'organisation de manifestations scientifiques à l'initiative de la Haute Autorité, par la publication d'études sur les thématiques liées à la déontologie et à la transparence de la vie publique et par l'organisation, dès 2016, d'un prix de thèse récompensant des travaux de recherche sur ces thèmes.
V. - Le développement des contacts institutionnels en France comme à l'international
1. Les relations institutionnelles en France
La Haute Autorité entretient des rapports réguliers avec les pouvoirs publics afin de les informer de son action (dans le respect du secret professionnel qui s'impose à elle) et définir les moyens juridiques, techniques, financiers et humains nécessaires à l'exercice de ses missions.
Par exemple, au début de l'année 2014, la Haute Autorité a noué des relations avec le Secrétariat Général du Gouvernement et les services de plusieurs ministères (Intérieur, Education nationale, Affaires étrangères, …) pour définir la liste des emplois à la décision du Gouvernement nommés en Conseil des ministres soumis aux obligations de déclarations prévues par les lois du 11 octobre 2013.
Ces échanges passent également par des rencontres avec le collège de la Haute Autorité. Ont par exemple été invités à intervenir devant le collège le président de la Commission de déontologie de la fonction publique, M. Jacques Arrighi de Casanova (le 6 mars 2014), le déontologue de l'Assemblée nationale, Mme Noëlle Lenoir (le 13 mars 2014) puis M. Ferdinand Mélin-Soucramanien (le 16 avril 2015) ou le directeur général des finances publiques, M. Bruno Bézard, (le 7 avril 2014) puis M. Bruno Parent (le 28 avril 2015).
Par ailleurs, la Haute Autorité est régulièrement sollicitée par les assemblées parlementaires à l'occasion de travaux législatifs ou de contrôle. En 2014 et en 2015, le président Jean-Louis Nadal a notamment été auditionné, à l'Assemblée nationale et au Sénat, sur le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires ainsi que sur le projet de loi organique relatif à la déontologie des magistrats et sur le projet de loi portant application des mesures relatives à la Justice du XXIe siècle.
Il a en outre été auditionné, le 15 septembre 2015, par la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, dont le rapporteur, M. Jacques Mézard, s'est également déplacé dans les locaux de la Haute Autorité (139). En 2015, l'avis de la Haute Autorité a également été sollicité à l'Assemblée nationale par le député Romain Colas sur l'évaluation de la pertinence des dispositions législatives et réglementaires relatives au financement des campagnes électorales et des partis politiques et, au Sénat, par la mission commune d'information sur la commande publique présidée par le sénateur Philippe Bonnecarrère.
Enfin, dans le cadre de l'examen des lois de finances, la Haute Autorité répond chaque année aux questionnaires parlementaires et aux sollicitations des rapporteurs de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » qui inclut le budget de la Haute Autorité. Cette exigence s'est traduite, pour le projet de loi de finances pour 2015, par la visite, le 10 novembre 2014 dans les locaux de la Haute Autorité, du sénateur Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis de la commission des lois du Sénat ; pour le projet de loi de finances pour 2016, la députée Marie-Christine Dalloz, rapporteure spéciale de la commission des finances de l'Assemblée nationale, s'est rendue dans les locaux de la Haute Autorité. Le secrétaire général de la Haute Autorité a également été auditionné le 2 novembre 2015 par le sénateur Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis de la commission des lois du Sénat.
2. La Haute Autorité à l'international
L'action internationale, encore très récente, de la Haute Autorité se structure progressivement autour de trois grandes orientations : son identification par les organisations internationales, le développement de relations avec des institutions homologues à l'étranger et la mise en œuvre d'actions bilatérales.
2.1. L'identification de la Haute Autorité par les organisations internationales
Plusieurs organisations internationales ont une action importante en matière de lutte contre la corruption et, plus largement, en faveur de l'intégrité des responsables publics, aussi bien au plan régional que global. C'est le cas de l'Union européenne et du Conseil de l'Europe, mais aussi de l'Organisation des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC) et de l'Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE).
Dans ce cadre, la Haute Autorité a cherché, durant ses deux premières années d'exercice, à être identifiée comme un interlocuteur pertinent sur la question de la probité des responsables publics et de la lutte contre la corruption en France.
Des rencontres ont ainsi été organisées afin de présenter les missions et le fonctionnement de la Haute Autorité, par exemple à l'occasion d'un déplacement de son président à Bruxelles, en avril 2015. De même, le président de la Haute Autorité est intervenu pour présenter l'institution dans le cadre de la seizième conférence internationale anti-corruption, organisée à Putrajaya en Malaisie du 2 au 4 septembre 2015.
La participation de la Haute Autorité au groupe de travail des hauts responsables de l'intégrité publique de l'OCDE
Dans le cadre des travaux du Comité de la gouvernance publique de l'OCDE, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique a participé, les 30 septembre et 1er octobre 2015, au Groupe de travail des hauts responsables de l'intégrité publique.
Ce groupe de représentants issus d'une trentaine de pays membres et observateurs de l'OCDE a pour objectif de promouvoir la mise en œuvre de politiques visant à favoriser l'intégrité publique, grâce notamment au partage d'expériences et de bonnes pratiques. Organisée de manière biannuelle au Centre de Conférence de l'OCDE à Paris, cette réunion complète les travaux menés par l'organisation internationale pour fournir aux différents pays des outils destinés au renforcement de leurs systèmes d'intégrité.
En 2015, les discussions étaient centrées sur la mise à jour de la « Recommandation sur l'amélioration du comportement éthique dans le service public ». Approuvée par le Conseil de l'OCDE en 1998, elle constituait alors le premier instrument officiel présentant des lignes directrices au niveau international en matière de prévention de la corruption et de promotion de l'intégrité. Depuis, de nombreux outils et directives ont été élaborés en la matière et mettent en lumière la nécessité de proposer un cadre rénové et adapté aux défis de plus en plus complexes que soulève la lutte contre la corruption.
Au cours des débats, les participants ont pu faire part de leurs observations sur la première version du projet de révision de la recommandation, signaler les questions à examiner en priorité et partager des exemples de bonnes pratiques. D'une part, la Haute Autorité s'est vu confier la modération d'une table ronde sur l'efficacité des agences autonomes dans la coordination des systèmes d'intégrité. D'autre part, lors d'une session plénière, La Haute Autorité a présenté le dispositif français de transparence de la vie publique tel qu'il résulte des lois du 11 octobre 2013.
Les conclusions de ces deux jours de débats ont souligné la nécessité de tenir compte des différentes expériences nationales dans la mise en place d'un cadre d'intégrité des politiques publiques. Ces observations vont permettre l'élaboration d'un nouveau projet de recommandation dans les mois à venir, afin qu'une révision de la recommandation de 1998 soit examinée en marge de la Semaine de l'Intégrité de l'OCDE du 18 au 22 avril 2016.
2.2. La constitution progressive d'un réseau des autorités nationales compétentes sur les questions déontologiques
De nombreux pays, en Europe comme ailleurs, ont mis en place des institutions dont l'objectif est de garantir l'intégrité des responsables publics et dont le champ de compétence recouvre en tout ou partie celui que les lois du 11 octobre 2013 ont confié à la Haute Autorité.
L'organisation d'échanges et de rencontres entre ces autorités est un facteur important d'enrichissement mutuel. Elle permet de comparer le dispositif français à ses équivalents étrangers, d'identifier les aspects sur lesquels ce dispositif est particulièrement avancé et de mesurer les progrès à accomplir dans certains domaines. De manière plus concrète, il s'agit également, pour la Haute Autorité, de partager son expérience et les difficultés qu'elle peut rencontrer avec d'autres institutions ayant un objet similaire, et d'échanger sur les bonnes pratiques à adopter.
A ce stade, ces échanges ont eu lieu de manière informelle, notamment à l'occasion de déplacements de représentants de la Haute Autorité à l'étranger. Par exemple, un membre du collège de la Haute Autorité s'est rendu à Québec en septembre 2015, pour participer à la réunion annuelle du réseau canadien en matière de conflits d'intérêts (140). Ce déplacement a également été l'occasion d'échanger avec les différentes autorités québécoises compétentes sur les questions déontologiques et la lutte contre la corruption. Ces contacts mériteraient toutefois, à l'avenir, d'être formalisés dans le cadre d'un réseau des autorités compétentes au plan déontologique.
2.3. La mise en œuvre d'actions de coopération bilatérale
Au-delà des contacts noués avec des autorités similaires, la Haute Autorité contribue, lorsqu'elle en a la possibilité, à diverses formes de coopération bilatérale.
En premier lieu, elle a été sollicitée à plusieurs reprises pour accueillir des délégations étrangères souhaitant s'informer sur le dispositif français de prévention de la corruption et de transparence de la vie publique, tel qu'il résulte des lois d'octobre 2013. Ces sollicitations sont en constante augmentation, démontrant la visibilité croissante de la Haute Autorité en la matière.
RÉCEPTION DE DÉLÉGATIONS ÉTRANGÈRES
Algérie ; Brésil ; Burkina Faso ; Chine ; Corée du sud ; Egypte ; Emirats Arabes Unis ; Guinée ; Jordanie ; Malaise ; Moldavie ; Palestine ; Sénégal ; Tunisie.
Au-delà, et compte tenu de ses moyens, notamment humains, la Haute Autorité a pour objectif de formaliser un projet de coopération bilatérale plus approfondi avec un ou deux pays, par exemple un pays candidat à l'adhésion à l'Union européenne et un pays du voisinage méditerranéen de l'Union, désireux de bénéficier de l'expérience française sur la question de l'intégrité des responsables publics. Afin d'initier ce type de coopération, des agents de la Haute Autorité sont par exemple allés présenter l'activité de l'institution, les 11 et 12 juin 2015, lors d'un séminaire sur la lutte contre la corruption organisé à Chisinau en Moldavie.
(118) Cette mission de conseil est déterminée par les dispositions du 3° du I de l'article 20 de la loi de la loi du 11 octobre précitée.
(119) Deux de ces avis ont été rendus publics par leurs destinataires et la Haute Autorité se félicite de cette démarche. Ils sont relatifs à une demande d'avis de la Mairie de Paris et au projet de charte de déontologie des collaborateurs du Président de la République.
(120) Voir la délibération du Conseil de Paris et l'avis de la Haute Autorité en annexes. 
(121) Lorsque la demande n'est pas recevable, un contact est pris avec le demandeur de manière à l'orienter vers l'institution compétente.
(122) Article 34 du règlement général de la Haute Autorité.
(123) Cette procédure, décrite par l'article 34 du règlement général de la Haute Autorité, n'est entrée en vigueur qu'à compter de la publication de la nouvelle version du règlement général, le 13 septembre 2015. Précédemment, les demandes d'avis faisaient toutes l'objet d'un rapport de la part d'un membre du collège.
(124) Sur les critères du conflit d'intérêts et les recommandations de la Haute Autorité, cf, supra. Partie III.
(125) 2° de l'article 20 de la loi du 11 octobre 2013 précitée.
(126) Voir par exemple l'article L. 237-1 du code électoral pour les fonctions exercées au sein d'un centre communal d'action sociale.
(127) Article LO 151-2 du code électoral.
(128) Il s'agit de dispositions anciennes, introduites par la loi du 6 octobre 1919 et anciennement codifiées à article 175-1 du code pénal.
(129) Il s'agit de dispositions anciennes, introduites par la loi du 6 octobre 1919 et anciennement codifiées à article 175-1 du code pénal.
(130) Article 17 de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique.
(131) Avis du Conseil d'Etat n° 371475 du 22 mars 2005 (EDCE 2006, p. 209).
(132) Pour une nouvelle déontologie de la vie publique, Rapport de la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique, remis au Président de la République le 26 janvier 2011, p. 82-84.
(133) Comme le prévoit l'article 23 précité.
(134) Le projet de loi relatif à la déontologie des fonctionnaires, dans sa version adoptée à l'Assemblée nationale le 7 octobre 2015, prévoit que la Haute Autorité puisse rendre son avis dans un délai de deux mois, plus cohérent avec le déroulement d'une instruction approfondie.
(135) Deuxième alinéa du II de l'article 20 de la loi du 11 octobre 2013 précitée.
(136) Les conditions de cet agrément ont été précisées par le décret n° 2014-327 du 12 mars 2014 relatif aux conditions d'agrément des associations de lutte contre la corruption en vue de l'exercice des droits reconnus à la partie civile.
(137) Article 25-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
(138) Deux sessions ont été organisées dans le cadre de la formation continue à l'Ecole nationale de la magistrature et à l'Ecole nationale d'administration. 
(139) Voir le rapport n° 126 rendu le 28 octobre 2015 par la commission d'enquête du Sénat sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes.
(140) Qui regroupe chaque année les différentes institutions chargées de l'intégrité des responsables publics dans chaque province du Canada.