A N N E X E
    1. Principes généraux concernant la transaction
    1.1. Définition de la transaction
      La transaction est définie par l'article 2044 du code civil comme << un     contrat par lequel les parties terminent une contestation née ou préviennent     une contestation à naître. Ce contrat doit être rédigé par écrit >>.
      Il faut distinguer cette notion de concepts voisins comme la conciliation,
     la médiation et l'arbitrage:
      - la conciliation et la médiation sont des procédures visant au règlement     amiable d'un différend avant qu'une procédure juridictionnelle ne soit     entamée ou menée à son terme; ces procédures peuvent donc déboucher, si elles     réussissent, sur une transaction mais cette dernière peut également résulter     d'un simple rapprochement des parties en présence et sans l'intervention d'un     conciliateur ou d'un médiateur;
      - l'arbitrage est également une procédure qui aboutit à faire trancher un     litige en recourant non pas au juge normalement compétent, mais à des juges     privés; sauf rares exceptions il n'est pas permis aux collectivités publiques     de recourir à l'arbitrage.
      La faculté de transiger a toujours été reconnue à l'Etat par le juge     administratif (C.E. 23 décembre 1887 de Dreux-Brézé, évêque de Moulins, Rec.     p. 842, conclusions Le Vavasseur de Précourt; C.E. 17 mars 1893, Compagnie du     Nord, de l'Est et autres contre ministre de la guerre, Rec. P. 245).
    1.2. Droit applicable aux transactions conclues
    par des personnes publiques
      A l'origine, les transactions ont été considérées comme des contrats de     droit privé, même lorsqu'elles étaient conclues par des personnes publiques     (cf. T.C. 11 juillet 1908, Caisse d'épargne de Caen contre hospices civils de     Caen, Sirey III, p. 154). La jurisprudence actuelle est différente: dès lors     que le litige auquel elle met fin a donné lieu ou aurait pu donner lieu à une     action relevant de la compétence du juge administratif, la transaction revêt     un caractère de droit public.
      C'est le cas, par exemple:
      - lorsque la transaction présente un lien étroit avec un contrat     administratif; ainsi en a-t-il été jugé pour les transactions relatives à des     marchés de travaux publics (C.E. 23 octobre 1970, sieur Clot et société     Oréfice, Rec. p. 617) et il est permis de penser qu'un raisonnement identique     prévaudrait pour toute transaction portant sur un litige né au cours de     l'exécution d'un marché public;
      - lorsqu'il s'agit d'une transaction relative à un dommage de travaux     publics (C.E. 5 mai 1971, ville de Carpentras c. sieur Delhomme, Rec. p. 326;     T.C. 26 octobre 1981, syndicat des copropriétaires de l'immeuble Armenonville     c. ville de Cannes, A.J.D.A. 1982 p. 528).
      Les règles énoncées par le juge administratif en matière de transaction     s'inspirent des dispositions du droit privé (pour un exemple concernant une     transaction en matière fiscale, cf. C.E. 28 septembre 1983, Soc.
     Etablissement Prévost, Rec. p 376). Il lui arrive néanmoins d'adopter des     solutions particulières. Celles-ci sont signalées dans les développements qui     suivent.
    1.3. Conditions de validité de la transaction
    1.3.1. Les parties au contrat
    doivent avoir la capacité de transiger
      L'article 2045 du code civil énonce que << pour transiger, il faut avoir la     capacité de disposer des objets compris dans la transaction >>. Cette     capacité doit être vérifiée tant par le cocontractant que par     l'administration.
    1.3.1.1. S'agissant de la capacité du cocontractant, les points suivants     doivent être soulignés:
    1.3.1.1.1. Lorsque l'administration a affaire à une personne morale, elle doit     toujours vérifier soigneusement si le représentant de celle-ci détient le     pouvoir de transiger. Elle doit exiger la production des statuts et, si     ceux-ci confient à un organisme collégial la compétence en matière de     transaction, la délibération habilitant le mandataire social à négocier et à     conclure la transaction.
    1.3.1.1.2. S'il s'agit d'une société faisant l'objet d'une procédure     collective, les règles suivantes sont applicables:
    - en cas de redressement judiciaire, l'autorisation du juge commissaire
    - en cas de liquidation, seul le liquidateur peut transiger à condition
    1.3.1.1.3. Lorsqu'une transaction est conclue avec un avocat ou le     représentant d'une partie pour mettre fin à un litige pendant devant les     tribunaux, il y a lieu de distinguer deux hypothèses:
    - si la procédure en cours concerne une juridiction judiciaire, le
    - si la procédure concerne le juge administratif, l'avocat ne peut
    Bien entendu, en l'absence de procédure juridictionnelle, un avocat ne
    1.3.1.1.4. Enfin, lorsque la transaction implique une personne incapable     mineure ou majeure, les règles édictées par le code civil (articles 389 et     suivants; articles 488 et suivants) doivent être respectées car leur     méconnaissance est souvent sanctionnée par la nullité.
    1.3.1.2. En ce qui concerne les autorités administratives habilitées à     transiger, les règles suivantes sont applicables:
    En l'absence de texte, la jurisprudence attribue à chaque ministre la
    Il en résulte que les directeurs d'administration centrale sont
    En ce qui concerne les services déconcentrés de l'Etat, la faculté de
    Enfin, certains textes donnent compétence à des autorités particulières
    1.3.2. L'objet de la transaction doit être licite
      L'article 6 du code civil dispose que l'on ne peut déroger par des     conventions particulières aux lois qui intéressent l'ordre public et les     bonnes moeurs. Cette règle, applicable à tous les contrats et donc aux     transactions, prend une force particulière lorsqu'elle s'applique aux     personnes publiques.
    1.3.2.1. La transaction en matière pénale constitue évidemment un domaine     intéressant au premier chef l'ordre public. Il ne sera pas abordé ici car, en     dehors de l'autorité judiciaire, il ne concerne que quelques administrations     très spécialisées, notamment la direction générale des douanes et des droits     indirects.
    1.3.2.2. Les règles relatives à l'organisation de l'Etat, des services publics     et des établissements publics sont d'ordre public et ne peuvent donner lieu à     transaction. Ainsi, l'administration ne peut pas, par voie transactionnelle,     renoncer à une compétence. Il ne lui est, bien sûr, pas permis de réaliser     par le biais de la transaction des actions qui lui sont interdites par la     loi, comme par exemple:
    - aliéner une parcelle du domaine public (Cass. Req., 7 novembre 1892,
    - procéder à la délimitation du domaine public (C.E. 20 juin 1975,
    - déterminer l'étendue de ses pouvoirs de police (Cons. de préf. de
    1.3.2.3. Plus généralement, les questions de légalité sont hors du champ de la     transaction. Ainsi l'administration ne peut pas transiger en accordant une     compensation financière pour permettre le maintien d'une décision illégale.
     Lorsqu'elle s'aperçoit qu'elle a pris une mesure irrégulière,
     l'administration a l'obligation de procéder à son retrait si le délai de     recours contentieux n'est pas écoulé ou, pour les actes réglementaires, à son     abrogation quel que soit le moment.
    1.3.2.4. En principe, une collectivité publique ne peut pas transiger sur les     effets de la chose jugée (C.E. 15 avril 1869, section de Saint-Lovand, S.
     1869.2.95). Sur ce point, la jurisprudence administrative est plus stricte     que celle de la Cour de cassation. En effet, cette dernière a jugé à     plusieurs reprises que, sauf lorsqu'une décision de justice statue sur des     droits qui échappent à la libre disposition des parties (par exemple, les     matières relatives à l'état des personnes), l'autorité de la chose jugée est     une règle d'intérêt privé et qu'en conséquence une transaction est possible     après un jugement, notamment pour régler les difficultés d'exécution posées     par celui-ci.
    En revanche, le Conseil d'Etat a considéré comme acceptable le fait de
     société La Maison des isolants France, Rec. p. 365). Il a également admis une     transaction portant sur les dépens d'une instance (25 février 1921,
     Larminier, Rec. p. 239).
    1.3.3. La transaction doit prévenir ou terminer
    une contestation effective
      Une transaction ne peut intervenir que pour régler un véritable différend,
     c'est-à-dire une situation où les points de vue des parties en présence sont     en opposition. Elle n'a pas pour objet de résoudre des questions purement     hypothétiques ou de réduire des incertitudes.
    1.3.4. Des concessions réciproques doivent être consenties
     1.3.4.1. En vertu d'une jurisprudence constante de la Cour de cassation, une     transaction doit comporter des concessions réciproques. Ces concessions ne     doivent pas obligatoirement être d'ampleur équivalente mais elles doivent     avoir une consistance minimale. Une transaction dans laquelle une seule des     parties consentirait à abandonner unilatéralement toutes ses prétentions     constituerait une libéralité.
    La Cour de cassation ne se livre cependant pas à un contrôle minutieux
    1.3.4.2. L'administration ne peut pas payer plus qu'elle ne doit.
    Le Conseil d'Etat a défini un principe général du droit selon lequel les
    Cette règle est d'ordre public (C.E. 11 juillet 1980, compagnie
     lorsqu'il est saisi soit d'une demande d'homologation d'une transaction, soit     d'un litige portant sur l'exécution de celle-ci, le juge administratif     vérifie-t-il que les prétentions contre l'administration, qui ont servi de     base à la négociation, étaient fondées. S'il estime que tel n'était pas le     cas, il soulève d'office ce moyen pour écarter l'application de l'accord     intervenu.
    Ainsi, par exemple, lorsque l'administration transige pour régler un
    1.4. Effets de la transaction
      Le principal effet de la transaction est naturellement d'obliger les parties     à en exécuter les termes afin de régler définitivement leur litige.
      Lorsque la transaction est régie par le droit commun (cf. 1.2. ci-dessus),
     les dispositions de l'article 2052 du code civil sont applicables: << Les     transactions ont, entre les parties, l'autorité de la chose jugée en dernier     ressort. Elles ne peuvent être attaquées pour cause d'erreur de droit ni pour     cause de lésion. >>      En droit public, en revanche, la transaction n'a pas l'autorité de la chose     jugée à moins qu'elle n'ait fait l'objet d'un jugement d'homologation (cf.
     C.E. section, 19 mars 1971, sieurs Mergui, précité). Néanmoins, même en     l'absence d'homologation, elle constitue un engagement contractuel qui peut     être invoqué devant le juge en cas d'inexécution ou d'exécution incomplète ou     tardive (C.E. 5 mai 1971, ville de Carpentras contre sieur Delhomme, Rec. p.     326).
      En dehors de l'obligation d'exécution incombant aux parties, il est possible     de distinguer trois types d'effets des transactions.
    1.4.1. Effet extinctif
      Lorsqu'une transaction a été régulièrement conclue et que les parties ont     exécuté les obligations qu'elle comporte, elle fait obstacle à tout recours     juridictionnel ultérieur concernant le litige concerné. Un tel recours serait     déclaré irrecevable (C.E. 8 février 1956, dame Germain, Rec. p. 69; C.E. 31     mars 1971, sieur Baysse, Rec. t. p. 1116).
    1.4.2. Effet relatif
      Comme tout contrat, la transaction n'a d'effet qu'entre les parties (C.E. 15     janvier 1984, O.P.H.L.M. de la ville de Firminy, Rec. t. p. 672).
      Toutefois, l'effet de la transaction s'étend aux personnes qui succèdent aux     parties dans l'exercice de leurs droits et obligations. Ainsi une transaction     dans laquelle le propriétaire d'un terrain jouxtant le domaine public a     renoncé à demander une indemnité pour dépréciation de son fonds est-elle     opposable aux tiers acquéreurs (C.E. 20 juillet 1910, Compagnie des chemins     de fer de Paris-Lyon-Méditerranée, Rec. p. 594).
    1.4.3. Effet récognitif
      La transaction a pour objet non de faire naître de nouveaux droits pour les     cocontractants mais de constater ceux dont ils étaient déjà détenteurs avant     la rédaction du contrat. Ainsi, lorsque le litige portait sur des droits     immobiliers, la transaction n'a pas à être transcrite.
    1.5. L'homologation de la transaction
      Il peut arriver que les parties souhaitent obtenir une sanction     juridictionnelle de la transaction qu'elles ont conclue. Cette démarche est     assez fréquente pour les transactions intervenant entre des particuliers dans     la mesure où le juge judiciaire se borne à entériner l'accord sans contrôler     son contenu, sauf le cas de dénaturation. Elle est bien plus rare devant le     juge administratif qui se livre à une vérification beaucoup plus étendue du     respect, par l'administration, des règles d'ordre public auxquelles elle ne     peut déroger.
    2. Directives pratiques concernant la transaction
    2.1. L'objectif d'une transaction est de parvenir au règlement
    complet d'un litige par des concessions équilibrées
      L'administration doit évidemment veiller à ne pas rechercher à tout prix un     règlement amiable du litige, qui la conduirait à des concessions excessives.     Mais elle ne doit pas non plus rechercher par principe un arrangement     désavantageux pour son partenaire. En effet, l'Etat n'est pas un agent     économique comme les autres. Son objectif est de réaliser l'intérêt général     et non d'obtenir des avantages injustifiés de la part d'un partenaire mal     informé. S'il ne saurait payer plus qu'il ne doit, il a en revanche le devoir     de payer ce qu'il doit.
    2.2. L'administration doit procéder
    à un examen approfondi du dossier
     2.2.1. Si le recours à la transaction accélère le règlement des litiges et     peut entraîner de réelles économies pour les deniers publics, elle exige des     services une réelle compétence juridique. Il faut en effet faire le travail     d'analyse qui incomberait au juge si le différend était directement porté     devant lui.
    L'administration doit ainsi examiner les considérations de droit et de
    La transaction ne doit pas représenter un but en soi. Lorsque des
    En revanche, lorsqu'un examen suffisant du dossier permet d'établir que
    2.2.2. L'évaluation des sommes dues par l'administration
      Les principes suivants doivent gouverner la détermination des préjudices     indemnisables et l'évaluation des sommes que l'administration pourra offrir     dans le cadre d'une transaction:
      - le lien entre le comportement de l'administration et le préjudice allégué     doit être direct;
      - le préjudice indemnisé peut être celui d'une victime directe ou d'un ayant     droit; dans ce dernier cas, le lien avec la victime directe doit être     vérifié;
      - le préjudice doit être actuel et certain; les préjudices futurs ne sont     pas indemnisables, sauf s'ils constituent un prolongement direct et certain     du préjudice actuel;
      - l'évaluation doit être faite suivant les règles qu'appliquerait le juge     compétent s'il était saisi de l'affaire;
      - la réparation proposée doit permettre de couvrir tout ou partie du     préjudice, mais ne doit pas excéder le montant de celui-ci.
    2.2.2.1. Les évaluations sur justificatifs.
    Dans un grand nombre de cas, les sommes offertes peuvent être
    Il faut signaler, à cet égard, que l'administration ne peut exiger que
    En ce qui concerne les travaux immobiliers, il est conseillé de demander
    Sauf pour des biens à l'état neuf, un coefficient de réfaction doit
    En ce qui concerne les préjudices économiques (perte d'exploitation,
    On rappellera, à ce sujet, que l'article L. 122 du livre des procédures
    2.2.2.2. Le recours à la jurisprudence.
    Les préjudices physiques peuvent être évalués par référence à la
    L'agence judiciaire du Trésor dispose d'une grande expérience en cette
    2.2.3. L'expertise
      En dehors des litiges portant sur des sommes peu élevées ou dans lesquels     les faits sont simples et ne posent pas de problèmes juridiques, il est     recommandé de recourir à un expert. Celui-ci peut intervenir tant pour     évaluer le montant du préjudice indemnisable que pour éclairer     l'administration sur l'existence d'un lien de causalité entre les agissements     imputables à l'administration et les dommages causés.
      Il n'est pas souhaitable que l'administration désigne un expert de façon     unilatérale. En effet, la partie adverse pourrait mettre en cause son     impartialité. Il est possible de demander au juge (administratif ou     judiciaire, selon la nature du litige) de procéder à cette désignation par     voie de référé.
    2.2.4. Informer le contrôle financier avant de proposer
    une transaction au plaignant
      Une transaction ne peut être conclue par un département ministériel sans     l'aval du contrôleur financier. Ce dernier n'a aucune raison de considérer la     transaction comme un mode anormal de règlement des litiges pécuniaires de     l'Etat dès lors que celle-ci a été conclue sur des bases correctes. Cela     étant, afin d'accélérer l'exécution des accords transactionnels ou d'éviter     un éventuel refus de visa, il convient de prendre l'attache du contrôleur     financier avant d'envoyer une proposition formelle de transaction. Cette     conduite s'impose, en particulier, lorsque la transaction porte sur des     sommes importantes.
    2.3. La rédaction du protocole transactionnel
      S'il doit être constaté dans un écrit, le contrat de transaction n'est pas     soumis à un formalisme particulier.
    2.3.1. Dans la pratique, une transaction peut résulter d'un simple échange de     lettres concrétisant l'accord intervenu entre les parties, qui emporte     renonciation d'action ou désistement automatique. Une telle forme n'est     adaptée que si l'affaire en cause est relativement simple, l'intérêt en jeu     limité et le litige exactement circonscrit.
    2.3.2. En revanche, si l'enjeu est important ou si l'affaire qui fait l'objet     de la transaction présente une certaine complexité, il est préférable     d'élaborer un véritable document contractuel qui sera signé par toutes les     parties en cause.
    Dans tous les cas, un protocole transactionnel devrait comporter les
      - le nom des parties ayant qualité pour signer la transaction (cf. ci-dessus     point 1.3.1);
      - un rappel sommaire des faits, accompagné de leur date; cette mention peut     être utile dans le cas où l'administration est à l'origine de dommages     successifs, car elle permet de s'assurer qu'il n'y a pas de double     indemnisation pour un même dommage;
      - la référence éventuelle de l'expertise; si la transaction est fondée sur     les conclusions d'un rapport d'expertise (médical ou non), il est souhaitable     d'en faire état, le rapport figurant alors dans le dossier administratif;
      - le montant total de la somme à verser par l'Etat en précisant si ce     montant est hors taxe ou non.
    Si les préjudices sont détaillés (notamment pour le préjudice corporel,
    Pour certains préjudices matériels accordés sur justificatifs, il
      - le recours à des organismes tiers payeurs et des employeurs doit être pris     en compte, soit parce que ceux-ci sont parties au protocole, soit parce     qu'ils sont dédommagés par ailleurs; il convient alors de le mentionner afin     d'éviter toute ambiguïté ultérieure;
      - une formule de renonciation à tout recours ultérieur portant sur les mêmes     faits ou le désistement si un contentieux est en cours;
      - en cas d'instance en cours, il peut être également opportun de régler dans     le protocole le sort des dépens et des frais irrépétibles, y compris ceux     exposés, le cas échéant, en première instance.
    2.4. L'exécution du protocole transactionnel
     2.4.1. La crédibilité de l'administration vis-à-vis de ses partenaires, dans     le cadre d'une négociation, dépend de sa capacité à exécuter promptement les     stipulations dont elle sera convenue. Cela est particulièrement vrai     lorsqu'il s'agit de régler à l'amiable un litige qui l'oppose à un usager ou     à un cocontractant.
    C'est pourquoi, une fois le protocole transactionnel conclu, il importe
    Pour éviter ces inconvénients, l'administration ne doit pas attendre la
     2.4.2. L'imputation budgétaire des sommes versées doit être déterminée dès le     début de la procédure transactionnelle.
    Les règles ont été posées en cette matière par la circulaire du ministre
          Si le litige est de nature contractuelle, c'est-à-dire si la     responsabilité de l'Etat résulte d'un marché ou de toute autre forme de     contrat, les indemnités transactionnelles, comme les sommes versées à la     suite d'une décision juridictionnelle et les frais annexes éventuels, doivent     être imputées sur les crédits limitatifs servant au financement des dépenses     afférentes au contrat considéré. Toute dérogation à cette règle ne peut     intervenir qu'avec l'accord préalable du ministre chargé du budget.
    En revanche, si le litige est de nature extracontractuelle, c'est-à-dire