A. - Absence de prévisions budgétaires sincères
    pour l'exercice 2000
    1. La loi de finances 2000 sous-évalue les recettes de l'Etat pour l'exercice à venir :
    Le budget étant établi par principe pour le prochain exercice, il est nécessaire d'évaluer à l'avance avec le maximum de précision, la nature et le montant des dépenses à effectuer et l'importance des recettes qui pourront être recouvrées. Ce n'est qu'à cette condition que le Parlement, représentant de la nation, pourra réellement déterminer la charge qui va peser sur les contribuables et donner en conséquence un consentement éclairé. C'est également pour cette raison que l'aspect prévisionnel du budget revêt un caractère obligatoire en finances publiques.
    Or, la loi de finances pour 2000 ne répond pas à cette obligation de sincérité de la prévision concernant son volet recettes du fait de la conjonction de deux éléments :
    La sous-estimation certaine des plus-values de recettes fiscales pour l'exercice 1999 et, par voie de conséquence, le niveau global des recettes fiscales brutes de l'exercice 2000
    Ce chiffrage des plus-values de recettes de l'année en cours est un élément essentiel de calcul des prévisions de l'exercice budgétaire à venir. Il a, en effet, un impact direct sur le montant des recettes inscrites en loi de finances initiale et influence mécaniquement le volet recettes de l'exercice 2000, donc l'équilibre budgétaire.
    Or, le Gouvernement a volontairement minoré les plus-values de recettes fiscales brutes pour l'exercice 1999 et donc sous-estimé le montant des recettes fiscales brutes inscrites en loi de finances 2000.
    Tout au long de l'examen du projet de loi de finances pour 2000 au Parlement, le Gouvernement s'est référé aux plus-values de recettes pour 1999 calculées sur la base des estimations du mois de juillet dernier, utilisées lors du cadrage budgétaire gouvernemental.
    Sur la base de ces estimations calculées à la moitié de l'exercice budgétaire, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a estimé à 11,2 milliards de francs les plus-values de recettes fiscales pour 1999 par rapport à la loi de finances initiale, auxquelles il convenait de soustraire le coût des mesures d'allégements fiscaux contenues dans la loi de finances 2000 et applicables dès le 15 septembre 1999, à savoir la baisse de TVA sur les travaux d'entretien et de rénovation dans les logements et la baisse des droits de mutation, représentant, d'après le Gouvernement, 5,2 milliards de francs de pertes de recettes fiscales sur trois mois et demi. Le Gouvernement présentait donc, en septembre, un solde de plus-values de recettes de 6 milliards de francs.
    Or, dès le mois de septembre, cette réévaluation des recettes fiscales nettes de l'Etat au titre de 1999 paraissait nettement insuffisante entraînant mécaniquement une sous-évaluation incontestable du montant total des recettes fiscales attendues en 2000.
    D'ailleurs, cette insuffisante révision des recettes de l'Etat au titre de 1999 a été dénoncée tant dans les développements consacrés à cette question par M. Philippe Marini, rapporteur général du Sénat (rapport 1999-2000, no 89, tome I, p. 92-96), que dans les interventions des orateurs de l'opposition lors de l'examen, en première lecture, du projet de loi de finances pour 2000 à l'Assemblée comme au Sénat.
    En effet, l'analyse approfondie de l'exécution des derniers exercices budgétaires depuis 1995 montre que le ratio entre les recettes fiscales brutes encaissées au 31 juillet, base de l'évaluation gouvernementale, et les recettes fiscales brutes totales en fin d'exercice est à peu près constant et se situe entre 57,2 et 57,7 %.
    En conséquence, si l'on calcule le montant des recettes fiscales 1999 sur la base des hypothèses basses et hautes de ce ratio, les recettes brutes pour 1999 devraient osciller entre 1 884,2 et 1 901,7 milliards de francs.
    Après déduction du coût des mesures fiscales applicables à compter du 15 septembre 1999, 5,2 milliards de francs et prise en compte des remboursements et dégrèvements sur la base de l'exercice 1998, on aboutit à un niveau des plus-values de recettes fiscales nettes au titre de 1999, qui se situe entre 20 et 35 milliards de francs, soit un chiffre au moins trois fois plus élevé que l'évaluation gouvernementale.
    La seule raison qui pouvait conduire le Gouvernement à réviser aussi peu le montant des recettes fiscales attendues en 1999 tient au léger fléchissement conjoncturel observé au début de cette année, conséquence des crises financières internationales passées.
    Or, il n'est pas imaginable que le Gouvernement ait calculé ses hypothèses de recettes 2000 sur la base de la conjoncture observée au début de l'année 1999, dans la mesure où celui-ci anticipait un phénomène passager et temporaire. D'ailleurs, l'expression de « trou d'air » utilisée par l'ancien ministre de l'économie, des finances et de l'industrie pour qualifier ce fléchissement de la croissance en atteste.
    Ses propos tenus lors de la discussion générale de la première lecture de la loi de finances pour 2000 à l'Assemblée nationale le confirment (JO, Débats Assemblée nationale, 1re séance du 19 octobre 1999, p. 7578) : « La crise russe aurait certes une influence, mais qu'elle ne causerait qu'un "trou d'air" (...) et que nous retrouverions assez vite le rythme de la croissance. »
    Facteur aggravant pour le Gouvernement, le caractère temporaire et passager de ce fléchissement conjoncturel avait été prévu plus tôt encore dans l'année 1999. En effet, en mai, dans le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques, le Gouvernement soulignait : « L'économie française devrait renouer dès le second semestre de 1999 avec une croissance soutenue. Les derniers indicateurs conjoncturels indiquent l'arrêt de la dégradation du climat dans l'industrie et confirment la vigueur de la consommation. » Ainsi, pour ne prendre que l'exemple de la consommation en produits manufacturés, le rapport reconnaissait sa croissance exceptionnelle au premier trimestre de 1999 (proche de 6 % en glissement annuel).
    Dès le mois de mai, le Gouvernement savait que le phénomène de « trou d'air » était donc non seulement passager mais qui plus est quasiment terminé, ce que confirmaient tous les conjoncturistes, que la reprise sur la deuxième moitié de l'année serait soutenue. Il n'y avait donc aucune raison de sous-estimer aussi fortement le montant prévisionnel des recettes fiscales attendues en 2000.
    En outre, le fléchissement de la croissance n'avait eu aucun impact sur les rentrées de recettes fiscales, bien au contraire. L'ancien ministre de l'économie, des finances et de l'industrie le soulignait lors de la même discussion générale à l'Assemblée : « La croissance est en effet un peu moins forte que prévu, mais les recettes, loin de ne pas être au rendez-vous, sont excédentaires. »
    Dans l'exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2000, le Gouvernement évoquait le « niveau élevé des recettes fiscales perçues au premier semestre de 1999 : + 7,8 % par rapport à la même période 1998, contre + 5,7 % prévus en loi de finances initiale ». S'agissant de l'impôt sur les sociétés, la progression était encore plus spectaculaire (+ 33 %). Ce phénomène doit être souligné avec d'autant plus d'insistance que la croissance avait faibli par rapport au rythme de 1998 (+ 3,2 %).
    Il apparaît clairement que le Gouvernement a volontairement minoré ses révisions de recettes fiscales tout au long de 1999 au point de vider de son sens le projet de loi de finances pour 2000 avant même que celui-ci ne soit voté par les deux assemblées.
    En effet, dès la fin du mois d'octobre 1999, les services du ministère de l'économie et des finances ont apporté une nouvelle preuve de la sous-évaluation des recettes fiscales. Si l'on se rapporte aux chiffres publiés par le ministère de l'économie et des finances concernant l'exécution de la loi de finances pour 1999 sur les dix premiers mois de l'année, chiffres parus alors que commençait à l'Assemblée nationale l'examen du collectif budgétaire, la manipulation apparaît évidente.
    Ainsi, l'exécution budgétaire à la fin du mois d'octobre 1999 montrait une progression des rentrées fiscales de 9,7 %, soit 8,7 % après remboursements et dégrèvements, donc manifestement supérieure au chiffre prévu en loi de finances pour 2000. Les estimations des services de Bercy apparaissaient donc supérieures de 2 points à celle du ministère de l'économie et des finances.
    Cette différence de chiffrage se manifeste d'ailleurs pour l'ensemble des impôts.
    Pour l'impôt sur le revenu, le projet de loi de finances rectificative pour 1999 présenté en première lecture à l'Assemblée annonçait une hausse de 7,1 % des recettes par rapport au budget initial alors que l'exécution affichée fin octobre 1999 enregistrait déjà une progression de 10,1 % par rapport à octobre 1998.
    Pour l'impôt sur les sociétés, le Gouvernement annonçait 18,5 % de progression sur l'année. Celle-ci s'établissait déjà à 28,1 % en octobre 1999 par rapport à octobre 1998, soit un écart de 9,6 points.
    Mais c'est certainement sur les recettes de TVA que l'absence de sincérité des chiffres annoncés par le Gouvernement apparaît la plus évidente. Alors que la croissance est supérieure à 3 %, voire atteint 4 % en cette fin d'année, que la consommation des ménages est en constante progression selon les déclarations mêmes du Gouvernement, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie n'a pas hésité à affirmer devant l'Assemblée nationale que les recettes de TVA pour 1999 connaîtraient une importante moins-value : « On note cependant des moins-values sur les autres impôts, que j'ai estimées à 11,6 milliards de francs en particulier sur la TVA. » (JO, Débats Assemblée nationale, 1re séance du 8 décembre 1999, p. 10690.) Or, selon les estimations de recettes de TVA affichées par le collectif en première lecture à l'Assemblée, ces recettes devraient progresser de 24 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale, soit une hausse de 3,8 %. Il convient de plus de rappeler qu'ici encore l'exécution sur les dix premiers mois de l'année 1999 présentée par les services du ministère de l'économie et des finances affiche une augmentation de 4,5 %, soit d'ores et déjà 0,7 point de plus que l'estimation annuelle présentée par le collectif initial.
    Le Gouvernement et sa majorité ont d'ailleurs ouvertement reconnu le caractère insatisfaisant de ces évaluations budgétaires.
    Ainsi, lors de l'examen du collectif 1999 en première lecture à l'Assemblée nationale, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a déclaré : « Lorsque le Gouvernement évoque une plus-value fiscale de 13 milliards de francs par rapport à ce qui figurait dans la loi de finances pour 1999 votée l'année dernière, cela me paraît une estimation prudente. » (JO, Débats Assemblée nationale, 1re séance du 8 décembre 1999, p. 10705.) Cette prudence a d'ailleurs été confirmée par les propos du rapporteur général de l'Assemblée nationale : « Cette réévaluation des plus-values de recettes fiscales nettes paraît prudente. En effet, lorsqu'on la confronte aux résultats constatés à la fin d'octobre 1999 et à ceux de l'exercice 1998 à la même époque, l'éventualité d'une plus-value plus forte à la fin de l'année ne peut être totalement exclue. » (JO, Débats Assemblée nationale, 1re séance du 8 décembre 1999, p. 10693.)
    Prudent mais cependant sûr de son fait, le Gouvernement a, tout en affirmant le bien-fondé de ses évaluations de recettes lors de l'examen en première lecture du collectif 1999 à l'Assemblée, annoncé en substance qu'un nouveau collectif interviendrait dès les mois de mars ou avril 2000. Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a en effet déclaré : « J'ai pris l'engagement devant le président et le rapporteur général de la commission des finances, ainsi que devant l'ensemble de la représentation nationale, de faire le point au mois d'avril lorsque nous aurons les vrais chiffres de 1999, c'est-à-dire lorsque nous connaîtrons les recettes des mois de novembre et décembre. S'il apparaît à ce moment-là que le Gouvernement a été trop prudent, nous pourrons alors envisager une baisse de la taxe d'habitation pour l'an 2000. » (JO, Débats Assemblée nationale, 1re séance du 8 décembre 1999, p. 10705.)
    Il n'aura pas fallu attendre l'expiration de ce délai pour que le Gouvernement réévalue à la hausse les plus-values de recettes fiscales pour 1999. A la veille de l'examen en lecture définitive de la loi de finances pour l'année 2000 par l'Assemblée nationale, il a, en effet, subrepticement présenté un amendement au Sénat réévaluant ces ressources de plus de 10 milliards de francs. L'introduction de cet amendement devant le Sénat contrevient en outre manifestement à la priorité d'examen donnée à l'Assemblée nationale en matière budgétaire par l'article 39, alinéa 2, de notre Constitution. Compte tenu de l'ampleur de la modification apportée au collectif, une lettre rectificative aurait de plus paru nécessaire.
    En conséquence, en augmentant de 10 milliards de francs le chiffre des plus-values de recettes pour 1999 initialement fixé à 13 milliards, le Gouvernement déclare 23 milliards de francs en plus-values de recettes brutes 99. Il convient d'en déduire les 5,2 milliards de dispositions fiscales applicables dès le 15 septembre 1999, soit un solde après dégrèvements et remboursements de 17,8 milliards de francs. Or, il convient de souligner que lors de son intervention devant le Sénat sur le collectif budgétaire, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a indiqué que ce projet de loi avait été élaboré en novembre « avec une réévaluation de recettes de 10 milliards de francs ». Si l'on tient compte de ce chiffre, les plus-values annoncées pour l'exercice 99 par le Gouvernement ne seraient plus que de 20 milliards, soit en recettes nettes de 14,8 milliards de francs.
    Dans les deux cas, le chiffre du Gouvernement reste inférieur à l'estimation la plus basse de notre calcul sur la base de la corrélation constante entre l'exécution au mois de juillet et celle de fin d'année et correspond, au plus, à la moitié de notre option haute. Or, compte tenu de l'état d'avancement de l'exercice budgétaire, l'hypothèse la plus haute apparaît aujourd'hui la plus probable du fait du fort taux de croissance observé ces derniers mois, 4 % en rythme annuel selon les déclarations du Gouvernement.
    Par ailleurs, les raisons invoquées par le Gouvernement lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 1999 au Sénat, pour affirmer le bien-fondé de son amendement, ne permettent pas de justifier cette manipulation et l'atteinte manifeste ainsi portée aux droits du Parlement.
    Le ministre de l'économie a ainsi indiqué que le collectif « a été préparé en novembre avec une réévaluation des recettes de 10 milliards de francs. Depuis, nous avons une vision plus précise des recouvrements supplémentaires ».
    Si le Gouvernement a établi l'équilibre financier du collectif en novembre, comment a-t-il pu continuer à se fonder, lors du débat en première lecture à l'Assemblée (8 décembre 1999) sur les chiffres de recouvrement du 31 août 1999 et non sur les chiffres d'exécution des dix premiers mois de l'année, fournis dès le début du mois de décembre par ses services et donc connus au moment de l'élaboration de ce collectif ?
    Comment justifier d'avoir attendu la veille de l'examen définitif de la loi de finances pour 2000 à l'Assemblée, pour déposer cet amendement de réévaluation au Sénat, alors que, dès l'examen de ce texte en première lecture à l'Assemblée, le Gouvernement bénéficie des éléments d'information nécessaires à cette réévaluation ?
    La seule raison est la volonté du Gouvernement de se constituer, en sous-estimant les recettes 1999 et donc 2000, une réserve de recettes fiscales, qualifiée par les parlementaires de « cagnotte », au mépris des principes fondamentaux du droit budgétaire d'annualité, d'universalité et de sincérité de la loi de finances.
    Le projet de loi de finances rectificative pour 1999 et plus encore l'amendement déposé tardivement au Sénat réévaluant de plus de 10 milliards de francs le montant des plus-values de recettes pour 1999 apporte donc une nouvelle preuve de cette manifeste sous-estimation des recettes 2000.
    A cette sous-estimation des plus-values de recettes fiscales pour 1999 s'ajoute une absence d'évaluation de l'évolution des recettes fiscales pour l'exercice 2000
    Un rapide comparatif des chiffres fournis par la loi de finances pour 2000 et la loi de finances rectificative pour 1999 concernant l'évaluation des ressources fiscales brutes sur les trois exercices budgétaires 97, 98, 99 et des prévisions gouvernementales pour 2000 apporte la preuve de la sous-évaluation manifeste des recettes fiscales de l'exercice à venir.
    En effet, les recettes fiscales brutes se sont établies en 97 à 1 682 milliards de francs.
    Elles ont été de 1 769 milliards en 98 avec une croissance de 3,2 %, soit une progression de 87 milliards de francs.
    En 1999, en tenant compte des seules évaluations du Gouvernement, elles devraient s'établir, en incorporant l'amendement de réévaluation de 10 milliards de francs présenté au Sénat, à 1 871 milliards avec une croissance de 2,7 voire 2,8 %. La différence avec 1998 serait donc d'au moins 92 milliards de francs.
    Or la loi de finances pour 2000 prévoit 1 877 milliards de francs de recettes fiscales brutes, soit 6 milliards de francs de plus que les évaluations de recettes fiscales 99 présentées par le Gouvernement en fin d'exercice budgétaire.
    Il convient de rappeler que la loi de finances pour 2000 se fonde sur une croissance soutenue aux alentours des 3 % et que l'ensemble des organismes d'analyse économique situe la croissance de la France pour 2000 aux alentours des 3,5 %. Comment peut-on alors expliquer qu'avec une croissance équivalente à celle de 98 et supérieure à celle de 99, la progression des recettes 2000 serait presque dix fois moins élevée que celle de 99 ? La seule explication est l'absence totale d'évaluation fiable des recettes fiscales par la loi de finances 2000. Au-delà même du principe de sincérité, c'est l'existence même du volet recettes de la loi de finances qui est ici remise en cause.
    2. Le volet « dépenses » de la loi de finances pour l'année 2000, notamment l'évaluation du nombre d'emplois publics, connaît lui aussi des mécanismes de sous-évaluation remettant en cause la sincérité de la loi de finances :
    L'ordonnance organique du 2 janvier 1959 précise, comme nous l'avons déjà souligné, dans son article 1er que la loi de finances initiales doit retracer l'ensemble des recettes et dépenses de l'exercice. Son article 32 rappelle en outre que, sur le volet dépenses, la loi de finances est accompagnée d'un certain nombre d'annexes explicatives qui, concernant les mesures nouvelles, doivent justifier « des modifications apportées aux services votés, notamment les crédits afférents aux créations, suppressions et transformations d'emplois ».
    A la lecture de la loi de finances pour l'année 2000, le Gouvernement présente, en apparence, un nombre d'emplois publics stable par rapport à celui de 1999. Cette stabilité affichée est justifiée par une importante politique de « redéploiements » des effectifs pour l'exercice 2000, comme cela avait été également en 98 et 99.
    Or cette apparente maîtrise des effectifs de la fonction publique d'Etat dissimule en réalité la création, en trois exercices budgétaires, de 120 000 emplois publics, qui ne respecte pas les termes de l'ordonnance de 1959.
    A l'appui de cette analyse, il convient de considérer les manipulations manifestes intervenues dans la gestion des emplois publics au sein du ministère de l'éducation nationale.
    Plusieurs techniques de dissimulation ont en effet été ainsi mises en oeuvre. La première consiste à rémunérer des surveillants « sur crédits ». Ce dispositif permet ainsi de dégager artificiellement des postes budgétaires utilisés pour procéder au recrutement de nouveaux surveillants. Pour la loi de finances pour 2000, 4 270 emplois équivalent temps plein supprimés sur le chapitre 3193, article 60, et réintégrés sur un chapitre qui ne comptabilise pas d'emploi en principe. Il convient de plus d'ajouter à ces 4 270 postes les 1 000 nouveaux surveillants recrutés directement « sur crédits ». Les représentants des personnels de l'éducation nationale, notamment la Fédération syndicale unitaire, ont d'ailleurs dénoncé ces manipulations que le ministre de l'éducation nationale a, lui-même, implicitement reconnues dans le journal Le Monde du 24 novembre 1999.
    De même, 5 000 « emplois-jeunes » payés intégralement sur le budget de l'Etat sont inscrits au budget 2000 sans pour autant que des postes budgétaires aient été comptabilisés à cet effet. Ils s'ajoutent aux 60 000 aides éducateurs recrutés selon le même mécanisme par l'éducation nationale en 1998.
    Il convient également de signaler que 27 000 maîtres auxiliaires sont, dans le cadre de la loi de finances pour 2000, rémunérés par des crédits d'heures, alors qu'ils bénéficient d'un contrat permanent.
    Enfin, une pratique de plus en plus courante consiste à recruter plus d'enseignants lors d'un concours que le nombre de postes autorisés par le Parlement par l'utilisation de procédés contractuels. Ce mécanisme concerne aujourd'hui plus de 10 000 agents.
    Pour le seul secteur de l'éducation nationale, il s'agit ainsi de près de 100 000 emplois non budgétisés officiellement.
    Mais l'éducation nationale n'a pas le monopole de telles pratiques. Ainsi, le ministère de l'intérieur affichera en 2000 un effectif de 20 000 agents de sécurité dont 4 150 recrutements supplémentaires pour le prochain exercice budgétaire. Or, alors que la loi du 16 octobre 1997 a qualifié ces personnels d'agents de droit public, ceux-ci ne sont pas comptabilisés en tant que tels par la présente loi de finances. De même, 2 000 agents de justice seront (en 2000) recrutés en tant qu'agents de droit public sans pour autant être comptabilisés dans les emplois de ce ministère.
    Or, il convient de rappeler que l'article 1er de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 précise que « les créations et transformations d'emplois ne peuvent résulter que de dispositions prévues par une loi de finances ». Cette absence d'intégration de ces emplois publics dans la loi de finances pour 2000 est donc contraire aux dispositions de l'ordonnance de 1959 dont la valeur supralégislative a été reconnue par le Conseil constitutionnel selon une jurisprudence constante depuis sa décision no 60-8 DC du 11 août 1960 relative à la taxe radiophonique.
    De plus, lors de l'examen de la loi de finances pour 1995, le Conseil constitutionnel a rappelé que toute dépense de l'Etat à caractère permanent doit nécessairement figurer dans la loi de finances (5e et 6e considérants de la décision no 94-351 du 29 décembre 1994).
    Or, le caractère permanent de la dépense de personnels est évident, en ce qui concerne les maîtres auxiliaires bénéficiant d'un contrat permanent ou le recrutement d'enseignants en surnombre par rapport aux autorisations votées par le Parlement.
    Quant aux diverses utilisations du dispositif dit « emplois-jeunes » pour assurer des missions de service public, le caractère temporaire de ces contrats ne doit pas justifier l'absence de prise en compte de ces agents de droit public dans le budget de l'Etat. Ceci est d'autant plus évident que le Gouvernement vient d'annoncer le lancement d'une réflexion sur la redéfinition des frontières de la fonction publique pour tenir compte de ces emplois et donc en assurer la pérennité.
    Ainsi tant sur le plan de l'évaluation des recettes que sur celui des charges permanentes de l'Etat, la loi de finances pour 2000 porte des atteintes manifestes au principe constitutionnel de sincérité budgétaire et donc aux pouvoirs de contrôle du Parlement. Or, pour que le Parlement puisse exercer effectivement ce contrôle, il doit être correctement informé. Pour cela, il convient que les prévisions contenues dans les documents budgétaires qui lui sont fournies soient suffisamment crédibles, ce qui n'est manifestement pas le cas pour la loi de finances pour 2000.
    Mais l'absence de sincérité de la loi de finances pour 2000 ne se manifeste pas uniquement au niveau des prévisions budgétaires, elle entache également la fonction d'autorisation de la loi de finances, c'est-à-dire le consentement de l'impôt par les représentants de la nation.
    B. - Non-respect par le budget 2000 des principes constitutionnels d'unicité et d'universalité de la loi de finances remettant en cause la sincérité même de la loi
    Dans le cadre de l'analyse des prévisions de recettes pour 2000, il a été précédemment démontré la sous-évaluation manifeste, de la part du Gouvernement, des recettes fiscales brutes du prochain exercice. Or, l'une des causes premières de cette sous-estimation découle des changements importants d'affectation des recettes fiscales pour l'année à venir.
    Comme le souligne, en effet, le rapport du sénateur Philippe Marini dans son tome I relatif « au budget 2000 et à son contexte économique et financier (p. 96-97) », si la loi de finances pour 2000 n'affiche une progression de recettes brutes que de 6 milliards de francs, les recettes effectives pour cet exercice devraient « progresser de 39 milliards de francs par rapport aux évaluations révisées de 1999 » sans tenir compte des 10 milliards de francs de recettes supplémentaires annoncées dans le cadre du collectif.
    L'explication de cette importante différence de chiffrage se trouve dans le transfert de 45,2 milliards de francs de recettes fiscales au bénéfice de la sécurité sociale, alors que la loi de finances pour 2000 ne réintègre au budget de l'Etat, pour se conformer aux prescriptions de la Cour des comptes et du Conseil constitutionnel dans sa décision no 97-393 DC du 18 décembre 1997, que 1,7 milliard de recettes fiscales (une fraction de la taxe sur les bureaux en Ile-de-France de la totalité de la taxe sur les installations nucléaires de base, et d'autres taxes affectées) et de 8,9 milliards de francs de recettes non fiscales au titre des fonds de concours.
    La loi de finances pour 2000 procède donc, de toute évidence, à une débudgétisation massive des ressources fiscales en totale contradiction avec deux des principes fondamentaux de notre droit budgétaire, l'unicité et l'universalité de la loi de finances.
    Le principe d'unicité se définit en effet comme l'obligation faite au Gouvernement de présenter dans un seul et même document, en l'occurrence la loi de finances, l'ensemble des recettes et dépenses budgétaires.
    Affirmé dès l'origine de notre droit budgétaire moderne, il est mentionné à deux reprises par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 et a donc, comme elle, une valeur supralégislative :
    Article 2 de l'ordonnance : « La loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et dépenses de l'Etat » ;
    Article 18 : « L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général. »
    Le principe de l'universalité budgétaire affirmé de manière constante depuis les ordonnances de 1817 pour les recettes et 1822 pour les dépenses et aujourd'hui par l'article 18 de l'ordonnance distingue, quant à lui, au sein de ce budget unique les recettes et les dépenses. Les ressources fiscales doivent ainsi être regroupées en une seule masse affectée au financement de l'ensemble des dépenses. Il a pour corollaire le principe de non-affectation des recettes fiscales ainsi défini par l'ordonnance du 2 janvier 1959 : « Dans tous les autres cas (hors budgets annexes, comptes spéciaux du Trésor), l'affectation est exceptionnelle et ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances, d'initiative gouvernementale. Aucune affectation n'est possible si les dépenses résultent d'un droit permanent reconnu par la loi. »
    Ces deux principes n'ont pour seuls objectifs que d'assurer, d'une part, la clarté de la loi de finances et, d'autre part, le contrôle efficace du Parlement sur les finances publiques.
    Or, la loi de finances pour l'année 2000 méconnaît ces deux principes :
    1. Le non-respect du principe d'unicité : la loi de finances 2000 ne dresse pas un tableau exhaustif des recettes et dépenses de l'Etat :
    Si l'on analyse, en effet, les recettes et dépenses prévues par la loi de finances et la loi de financement pour l'année prochaine, on constate en effet un mouvement massif de transferts de recettes du budget de l'Etat vers celui de la sécurité sociale.
    Selon les éléments concordants des rapports budgétaires sur ces deux textes, la loi de financement de la sécurité sociale bénéficiera ainsi de 60 milliards de recettes fiscales, se répartissant en 15,4 milliards de francs de nouveaux prélèvements et 44,6 de transferts de la loi de finances ainsi répartis :
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    Vous pouvez consulter le tableau dans le JO
    n° 303 du 31/12/1999 page 19995 à 20002
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    Or, la loi de finances 2000 ne retrace pas l'ensemble de ces opérations, notamment en ce qui concerne la taxe sur les heures supplémentaires ou encore la cotisation sociale sur les bénéfices que le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a pourtant qualifiée d'imposition lors de l'examen de la loi de finances 2000 au Sénat (JO, Débats Sénat, 25 novembre 1999, p. 6290).
    Par ailleurs, si l'affectation d'une recette fiscale à un établissement public peut à titre exceptionnel être opérée, celles établies par la loi de finances 2000 au bénéfice du fonds de financement des 35 heures institué par l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale doivent être regardées comme contraires au principe d'unicité. En effet, on assiste, de plus en plus, à la création par l'Etat d'établissements publics administratifs dotés de l'autonomie financière pour assurer des missions permanentes. Or, cette autonomie financière est largement factice, dans la mesure où les ressources essentielles de l'organisme proviennent de subventions du budget général de l'Etat. Il s'agit d'une atteinte à l'unité budgétaire profonde et regrettable, en ce que les opérations retracées dans ces budgets autonomes auraient dû figurer dans le budget de l'Etat.
    Le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale créé par la loi du financement de la sécurité sociale 2000 est un établissement public national à caractère administratif et est amené à assurer une mission à caractère permanent. Le transfert de recettes fiscales vers ce fonds doit donc s'analyser comme une opération de débudgétisation, c'est-à-dire le fait de transférer des dépenses pouvant figurer ou ayant figuré au budget de l'Etat sur d'autres budgets, collectivités locales, établissements publics et organismes privés. Ces opérations sont manifestes dans la loi de finances 2000.
    Aussi, la taxe générale sur les activités polluantes a été instituée par l'article 30 de la loi de finances pour 1999. Il s'agissait donc d'une recette fiscale figurant au budget de l'Etat.
    Cette même taxe étendue est, cette année, affectée au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales. Il en va, de même, pour les parts particulièrement importantes de droit sur les tabacs affectés au fonds de financement des 35 heures, au fonds de financement de la couverture maladie universelle ou encore au fonds d'indemnisation des travailleurs de l'amiante.
    Le caractère pervers de ces transferts de recettes porte, par là même, également atteinte au principe d'universalité et au principe de non-affectation des recettes budgétaires.
    2. Le non-respect du principe d'universalité par la remise en cause manifeste du principe de non-affectation des recettes :
    Il convient tout d'abord de rappeler que le Conseil constitutionnel, dans sa décision no 93-328 DC du 16 décembre 1993 relative à l'emploi et à la formation professionnelle, a clairement réaffirmé le caractère exceptionnel des affectations de recettes et la nécessité de faire obligatoirement figurer ce type d'opération dans la loi de finances.
    Soulevant d'office ce moyen, le Conseil a, en effet, jugé que l'affectation d'une recette au budget général de l'Etat pour compenser une charge supportée par les caisses de sécurité sociale est une affectation n'entrant pas dans les exceptions définies par l'article 18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 et doit, en conséquence, être inscrite au budget de l'Etat :
    « Considérant que les droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts constituent une recette de l'Etat inscrite au budget général ; qu'en prévoyant d'en affecter une partie pour compenser une charge supportée par les caisses de la sécurité sociale sans que cette affectation entre dans le cadre d'une des exceptions visées par l'article 18 de l'ordonnance, le législateur a méconnu le principe de l'universalité budgétaire. »
    Sur la base de cette décision, il convient, tout d'abord, de dénoncer l'interprétation initiale qu'en avait faite le Gouvernement considérant que le transfert total d'une recette fiscale du budget de l'Etat vers celui de la sécurité sociale, en l'espèce celui de la taxe générale sur les activités polluantes, ne nécessitait pas une disposition d'affectation au sein de la loi de finances pour 2000. Comme l'ont démontré les parlementaires de l'opposition, en particulier M. Gilles Carrez lors de son exception d'irrecevabilité en première lecture de la loi de finances 2000 à l'Assemblée nationale, l'article 18 de l'ordonnance vise l'ensemble des recettes et leur affectation et non le caractère partiel de celle-ci.
    Certes, le Gouvernement a finalement introduit, en fin de première lecture à l'Assemblée nationale, un article affectant la taxe générale sur les activités polluantes au fonds de financement des 35 heures. Cependant, le caractère obligatoire de l'affectation, quel que soit son montant et de manière toute particulière lorsque celle-ci est totale procédant à une débudgétisation de fait, doit être réaffirmé. En effet, le non-respect de ce principe conduirait à permettre au Gouvernement de modifier la nature même d'une recette budgétaire comme l'a défendu le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie lors de la première lecture à l'Assemblée nationale (JO, Débats Assemblée nationale, 2e séance du 19 octobre 1999, p. 7617). En réponse à l'exception d'irrecevabilité : « l'article 1er de l'ordonnance, auquel vous vous êtes référé, ne dispose nullement que le budget de l'Etat doive retracer les recettes de sécurité sociale. Dans ces conditions, il est tout à fait normal qu'elles ne soient pas retracées dans le budget ». Une telle interprétation, si elle était confirmée, constituerait une atteinte manifeste au principe de consentement de l'impôt par les représentants de la nation.
    De plus, si la nécessité de respecter, en ce domaine, le mécanisme de l'affectation budgétaire de la recette est ainsi justifiée du point de vue procédural, il convient de s'interroger sur leur constitutionnalité quant à leur objet même. En effet, les affectations auxquelles procède la loi de finances pour 2000 entrent dans les cas d'affectations reconnues par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
    L'article 18 de l'ordonnance organique fixe, en effet, le cadre exhaustif des opérations d'affectation.
    En dehors du cas des budgets annexes et comptes spéciaux du Trésor, l'affectation doit, en effet, rester exceptionnelle. Par ailleurs, aucune affectation n'est possible si les dépenses résultent d'un droit permanent reconnu par la loi.
    Lorsque les transferts de recettes ainsi affectés par la loi de finances initiale atteignent les 60 milliards de francs, il paraît en effet légitime de s'interroger sur le caractère exceptionnel d'une telle procédure.
    Par ailleurs, la justification de ces affectations exceptionnelles se trouve dans le lien étroit existant entre la recette affectée et la dépense en cause. On peut aussi prendre comme exemple l'affectation traditionnelle, jusqu'à la loi de finances pour 2000, de la taxe de défrichement au fonds forestier national.
    Or, les affectations auxquelles procède la loi de finances pour 2000 ne répondent manifestement pas à cette condition.
    On peut en effet légitimement s'interroger sur la justification de l'affectation de la taxe générale sur les activités polluantes créée par la loi de finances pour 1999 au nom de la fiscalité écologique et du principe « pollueur payeur » pour, un an après, financer la réduction autoritaire du temps de travail.
    De même, l'affectation de la quasi-totalité des droits portant sur les tabacs, dont l'augmentation est traditionnellement justifiée par la lutte contre le tabagisme, peut être légitime lorsqu'il s'agit de financer les 35 heures, la couverture universelle ou encore la lutte contre l'amiante.
    Certes, la décision du Conseil de 1993 précédemment visée permettant l'affectation d'une partie des droits sur les tabacs au fonds de solidarité vieillesse ou celle de la contribution de remboursement de la dette sociale pourrait paraître justifier de telles affectations.
    Cependant, l'analyse de ces précédents démontre leur absence de similitude avec les affectations opérées par la présente loi de finances.
    En effet, si l'on se réfère à la reprise par l'Etat de la dette de la sécurité sociale, partielle en 1993 dans le cadre du fonds de solidarité vieillesse puis avec le CRDS en 1996, la jurisprudence du Conseil (no 93-330 DC du 29 décembre 1993) a défini cette affectation comme une simple opération de trésorerie de l'Etat effectuée conformément aux articles 6 et 15 de l'ordonnance organique précitée.
    Les affectations auxquelles procède la loi de finances pour 2000, de par leur ampleur, ne peuvent s'assimiler cette fois à de simples opérations de trésorerie.
    Enfin, il convient de s'interroger sur la compatibilité de ces mesures au regard de l'interdiction d'affectation de recettes lorsque les dépenses résultent d'un droit permanent reconnu par la loi. Le caractère permanent est en effet manifeste, en ce qui concerne le financement de la couverture maladie universelle ou celui du financement des 35 heures. Or, dans sa décision no 95-369 DC du 28 décembre 1995 relative à la loi de finances pour 1996, le Conseil a censuré, sur le fondement de cette distinction entre dépenses permanentes et non permanentes, la débudgétisation de certaines dépenses de personnel.
    Tant dans son aspect prévisionnel que dans celui de l'autorisation des prélèvements obligatoires, la loi de finances apparaît donc non sincère et remet en cause la fiabilité de l'article d'équilibre sur lequel les parlementaires ont été appelés à se prononcer.
    Le caractère massif et répétitif, voire occulte, de ces dérogations aux principes de notre droit budgétaire ne permet en effet plus au Parlement, et par la même à la nation, d'avoir une vision globale de l'état de nos finances publiques, du niveau de nos prélèvements obligatoires et donc, au final, de l'exactitude des charges pesant sur les contribuables.
    C'est pourquoi, au nom du respect du principe de sincérité budgétaire et des pouvoirs de contrôle du Parlement, les députés soussignés demandent au Conseil de mettre fin à ces dérives en déclarant l'article d'équilibre de la loi de finances pour 2000 non conforme à la Constitution, et par voie de conséquence, l'ensemble du présent texte budgétaire.
    Il est, en effet, aujourd'hui urgent de mettre fin à cette débudgétisation progressive de nos recettes fiscales, qui s'inscrit en totale contradiction avec le nécessaire processus de rebudgétisation des fonds de concours affirmé par le Conseil constitutionnel dans sa décision relative à la loi de finances pour 1998 (no 97-395 DC du 30 décembre 1997).
    Il convient d'ailleurs de remarquer que le processus de réintégration des fonds de concours dans la loi de finances a été, cette année, relativement limité et que le Gouvernement a refusé d'apporter à l'Assemblée les éléments d'information nécessaires à ses travaux concernant les fonds de concours restant à intégrer (cf. rapport Henry Chabert, no 1861, annexe 16, p. 24 et suivantes).
    Par ailleurs, le rétablissement des pouvoirs de contrôle du Parlement sur l'état de nos finances publiques au sens large devrait, à terme, conduire à la fusion de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale initiales. Comme l'ont appelé de leurs voeux de très nombreux parlementaires tant à l'Assemblée qu'au Sénat et comme l'a reconnu, lors de son audition devant la commission des affaires sociales du Sénat, le premier président de la Cour des comptes en précisant qu'il est « désormais nécessaire d'établir un budget consolidé des collectivités publiques correspondant à l'ensemble des prélèvements obligatoires ».
    Il n'appartenait pas à l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ni à celle de 1996 de fixer la liste exhaustive, par nature, des dépenses et recettes relevant de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale. Cependant, la multiplication des requalifications et réaffectations en tant que dépense ou recette à caractère budgétaire ou social sur des montants particulièrement importants d'une année sur l'autre, nuit aujourd'hui, de manière manifeste, au bon examen de ces lois et à leur clarté.
    Ces procédés contreviennent donc manifestement à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi reconnu par le Conseil constitutionnel dans sa décision no 99-421 DC du 16 décembre 1999.
    En acceptant ces requalifications annuelles, on soumet par ailleurs le périmètre de chacune de ces lois aux aléas des alternances et des rapports au sein de la majorité. Les périmètres budgétaire et social deviendraient ainsi une pure donnée politique qui ne s'inscrirait plus dans un cadre juridique précis. Dans ce cas, tout contrôle réel de la structure de ces lois, de leur articulation et donc de l'état de nos finances publiques deviendrait impossible et rendrait le débat parlementaire illusoire.