II-2. Evolution de la régulation sectorielle concernant l'acheminement
des communications à destination des services à valeur ajoutée
II-2.1. Le fonctionnement de la chaîne de valeur des services à valeur ajoutée
 La réflexion menée par l'Autorité depuis le début de l'année 2006 a permis de montrer la complexité de la chaîne de valeur des services à valeur ajoutée sur laquelle de nombreux acteurs sont présents, allant de l'opérateur départ qui fournit le service téléphonique jusqu'au fournisseur de services qui exploite le numéro au bénéfice de l'éditeur de contenu. La multiplication des opérateurs de boucle locale et des fournisseurs de services a conduit à complexifier les relations contractuelles entre les différents acteurs. Les obstacles au développement du marché des services à valeur ajoutée découlent essentiellement de l'absence d'obligation explicite d'acheminer les appels vers tous les services à valeur ajoutée du plan public de numérotation, des problèmes de contractualisation entre les acteurs et d'une protection du consommateur insuffisante concernant la lisibilité tarifaire et le respect des règles déontologiques sur le contenu de ces services.
 Le bon fonctionnement de la chaîne de valeur des services à valeur ajoutée est essentiellement assuré par la commercialisation, à l'utilisateur final appelant, des contenus de l'éditeur de contenu par l'opérateur de boucle locale départ, lequel prend ainsi en charge les prestations liées à la facturation, l'encaissement, le recouvrement, la publication des tarifs associés dans sa grille tarifaire, la relation clientèle, etc. En tout état de cause, l'appelant, lorsqu'il appelle un numéro SVA, bénéficie de deux prestations techniques distinctes mais fournies conjointement, d'une part, la communication téléphonique à destination de la plate-forme technique qui héberge l'éditeur de contenu et, d'autre part, la fourniture du contenu auquel il a souhaité accéder. Les services à valeur ajoutée se caractérisent d'ailleurs par le fait que l'opérateur départ et le fournisseur de services participent ensemble à la fixation du tarif de détail des communications concernées.
 Ces prestations et leur imbrication revêtent alors une importance particulière et les conditions de leur fonctionnement sont susceptibles d'avoir des effets sur le développement du secteur.
 Le schéma figurant en annexe 3 de la décision présente un extrait de la chaîne de valeur des SVA au départ des boucles locales fixes.
II-2.2. La régulation symétrique concernant l'acheminement
des communications à destination des services à valeur ajoutée
 L'Autorité a adopté la décision n° 2007-0213, dont l'arrêté d'homologation a été publié au Journal officiel en date du 11 mai 2007 et qui porte sur les obligations symétriques imposées aux opérateurs qui contrôlent l'accès à l'utilisateur final pour l'acheminement des communications à destination des services à valeur ajoutée. Cette décision vise à encadrer et à clarifier les relations entre opérateurs et à garantir une meilleure interopérabilité des services à valeur ajoutée utilisant un numéro du plan national de numérotation.
 Deux types d'obligations sont imposés par cette décision :
 - une obligation imposée aux opérateurs présents à chaque extrémité de la chaîne de valeur (c'est-à-dire les opérateurs « départ » et les exploitants de numéros SVA), de faire droit aux demandes raisonnables d'accessibilité aux numéros SVA dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires, sans préjudice d'un droit de coupure ou de suspension en cas de fraude ou manquement aux règles déontologiques encadrant la fourniture de contenus ;
 - une obligation imposée aux opérateurs « départ » de faire droit aux demandes raisonnables de reversement, d'une partie des sommes facturées aux utilisateurs, dans des conditions objectives et non discriminatoires.
 Ces obligations visent l'ensemble des opérateurs, fixes et mobiles, indépendamment de toute puissance de marché, et constituent à ce titre un dispositif de régulation symétrique. Elles se fondent sur les articles L. 34-8-III et D. 99-11 du CPCE en vertu desquels l'Autorité peut imposer des obligations aux opérateurs qui « contrôlent l'accès aux utilisateurs finals » en vue « d'assurer [...] l'accès fourni aux services sur d'autres réseaux (...) [et] (...) l'interopérabilité des services ».
 La mise en oeuvre d'une régulation symétrique et le développement d'offres complètes de commercialisation des services à valeur ajoutée par les opérateurs « départ » devraient permettre l'amélioration de l'accessibilité des numéros de services à valeur ajoutée du plan public de numérotation et des relations interopérateurs.
II-3. Evolution des offres de gros suite à l'adoption
de la décision de régulation symétrique
 L'Autorité a notamment jugé nécessaire de clarifier les droits et obligations des opérateurs de boucle locale départ en ce qui concerne le mécanisme de reversement d'une partie des sommes facturées de l'opérateur départ jusqu'à l'éditeur de contenu. La décision n° 2007-0213 de régulation symétrique permet ainsi à tout exploitant de numéro de services à valeur ajoutée de présenter des demandes raisonnables à tout opérateur de boucle locale le cas échéant, visant à obtenir une prestation globale incluant, en plus de l'ouverture du numéro et de l'acheminement de l'appel, l'ensemble des prestations de commercialisation connexes (inclusion dans les grilles tarifaires, facturation, encaissement, recouvrement et reversement d'une part des sommes facturées le cas échéant).
 C'est dans ce contexte que, dès le 18 décembre 2006, France Télécom a annoncé aux opérateurs, clients de son offre de facturation pour compte de tiers pour SVA à paliers élevés, sa volonté de développer une prestation, conforme au projet de décision de régulation symétrique alors en cours de consultation publique. France Télécom a montré son souhait, d'une part, d'anticiper les nouvelles dispositions réglementaires relatives aux relations interopérateurs et, d'autre part, d'informer ses clients opérateurs de la mise en place d'une prestation de reversement qui se substituerait à la prestation de facturation pour compte de tiers. La création d'une offre complète de commercialisation des appels à destination des SVA des autres opérateurs devrait permettre à l'ensemble des acteurs, y compris France Télécom, de commercialiser des services plus lisibles tant pour l'éditeur de contenu que pour les consommateurs, tout en respectant le principe de non-discrimination qui s'impose tout particulièrement à France Télécom en sa qualité de première boucle locale départ du marché.
 L'Autorité considère que cette nouvelle offre de reversement est une prestation connexe aux prestations de départ d'appel à destination des services à valeur ajoutée, incluse dans le marché de gros du départ d'appel défini dans la décision n° 2005-0571, au même titre que l'actuelle prestation de facturation pour compte de tiers.
 Afin d'apporter la visibilité nécessaire aux acteurs sur l'évolution contractuelle, économique et technique des offres de gros de France Télécom, l'Autorité a organisé plusieurs réunions multilatérales, auxquelles ont été conviés les opérateurs clients de la prestation de facturation pour compte de tiers pour SVA à paliers élevés de France Télécom. Ces réunions ont fait ressortir le souhait de la majorité des opérateurs que France Télécom mette en oeuvre dans les meilleurs délais une offre de reversement incluant l'ensemble des SVA, techniquement similaire à celle existant aujourd'hui pour les SVA gratuits et à paliers bas et intermédiaires (anciennement désignés sous l'appellation de SVA à coûts partagés).
 France Télécom a précisé lors de la réunion multilatérale du 26 avril 2007 que sa prestation de reversement serait disponible à partir du 3 décembre 2007 pour les appels au départ de l'ensemble de ses clients fixes, qu'ils soient raccordés en RTC ou VoIP.
 Les échanges entre France Télécom et les opérateurs alternatifs vont se poursuivre afin de valider l'ensemble des aspects contractuel, économique et technique et permettre la mise en oeuvre de la prestation de reversement de France Télécom dans les délais annoncés.
III. - MODIFICATION DES OBLIGATIONS IMPOSÉES À FRANCE TÉLÉCOM
 S'il est envisageable, à un horizon raisonnable, de considérer que la mise en oeuvre de la décision de régulation symétrique n° 2007-0213 devrait permettre l'amélioration du fonctionnement de la chaîne de valeur des services à valeur ajoutée, la situation concurrentielle actuelle nécessite l'adaptation de la régulation des prestations de France Télécom associées au marché de gros du départ d'appel.
 L'Autorité souhaite ainsi prendre en compte l'évolution des offres de gros annoncée par France Télécom et en particulier sa prestation de reversement (III-1), sur laquelle elle souhaite imposer un certain nombre d'obligations (III-2).
 L'Autorité considère qu'il est raisonnable de ne pas maintenir l'obligation de France Télécom de fournir sa prestation de facturation pour compte de tiers (III-3) dès lors que sa prestation de reversement à destination de l'ensemble des services à valeur ajoutée sera en place et soumise aux obligations détaillées dans la présente décision.
III-1. La prestation de reversement de France Télécom
 La mise en oeuvre d'une prestation de reversement, associée aux prestations du marché de gros du départ d'appel, signifie, d'une part, pour l'opérateur de boucle locale de mettre en place la facturation, la publication des tarifs associés dans sa grille tarifaire, l'encaissement, le recouvrement des sommes facturées au client final, la relation clientèle, etc., et, d'autre part, le reversement par l'opérateur départ d'une partie du montant de ces mêmes sommes à l'exploitant du numéro.
 Le bon fonctionnement du segment de marché des services à valeur ajoutée est essentiellement assuré par la commercialisation, à l'utilisateur final appelant, des contenus de l'éditeur par l'opérateur de boucle locale départ, lequel prend ainsi en charge l'ensemble des prestations citées ci-dessus. Quelles que puissent être les modalités et formes contractuelles de commercialisation des SVA par les opérateurs de boucle locale départ, la présence de mécanismes financiers de reversement est une constante nécessaire.
III-1.1. La situation actuelle
 L'offre de commercialisation actuelle de France Télécom des services à valeur ajoutée à paliers bas et intermédiaires consiste en une facturation des services et un recouvrement des sommes éventuellement impayées par les clients, ce qui correspond aux obligations définies par la décision n° 2007-0213.
 Concernant les services à valeur ajoutée à paliers élevés, France Télécom propose une offre de commercialisation qui inclut la facturation des services pour le compte de l'opérateur ou du fournisseur de services tiers, une lettre de première relance auprès de l'abonné, et fournit les informations nécessaires au recouvrement des impayés à ce tiers, le cas échéant.
 La facture de détail de France Télécom se décompose à ce jour en trois volets. Le premier affiche le résumé des montants à payer en distinguant les sommes dues au titre des volets deux et trois. Le deuxième présente le détail des communications interpersonnelles, ainsi que celui des communications à destination des services à valeur ajoutée gratuits ou à paliers bas et intermédiaires. Le troisième ne traite que des communications à destination des services à valeur ajoutée à paliers élevés et des services de renseignements téléphoniques de la responsabilité de France télécom et des opérateurs tiers ; pour ces derniers, aucun recouvrement n'était assuré par France Télécom.
 Comme annoncé supra, France Télécom développe une prestation de commercialisation conforme à la décision de régulation symétrique n° 2007-0213, et qui unifie le traitement des services à valeur ajoutée à paliers bas et intermédiaires et ceux à paliers élevés, sans modifier la nature économique de l'offre existante pour les services à paliers bas et intermédiaires. Cette prestation de reversement est décrite ci-dessous.
III-1.2. La prestation de reversement de France Télécom
 En ce qui concerne France Télécom, la modalité de commercialisation des SVA se traduira contractuellement par la mise à disposition d'une facturation et d'un recouvrement en son nom propre auprès du client final, lesquels s'accompagneront du reversement aux fournisseurs de services d'une partie des sommes facturées à l'utilisateur final appelant, comme cela est déjà le cas pour les services à valeur ajoutée à paliers bas et intermédiaires. Il ne s'agira en aucun cas d'une offre de recouvrement pour compte de tiers.
 France Télécom maintiendra par ailleurs, dans le cadre de son offre de reversement, les modalités existantes de fixation des tarifs de détail des SVA. Elle propose ainsi une palette de structures et de niveaux tarifaires respectant les règles de gestion du plan public de numérotation, dans lesquels les fournisseurs de services ou leurs intermédiaires techniques choisissent la structure et le niveau de prix de détail du SVA fourni au départ de la boucle locale de France Télécom qui leur conviennent. Ces modalités de fixation des prix ainsi que les paliers existants ne sont pas amenés à changer du fait de la mise en place de cette offre de reversement.
 Quant à la composition de la facture, ci-avant détaillée, dorénavant, pour l'ensemble des appels à destination des SVA, France Télécom inclura les sommes dues par les clients dans le deuxième volet de la facture, le troisième volet disparaissant. Celle-ci comprendra l'ensemble des services gratuits, des services à paliers bas et intermédiaires (dits aussi à coûts partagés), des services à paliers élevés (dits aussi à revenus partagés) et des services de renseignements téléphoniques. France Télécom procédera par conséquent au recouvrement des sommes éventuellement impayées par les clients pour l'ensemble des SVA et non plus pour les seuls SVA à paliers bas ou intermédiaires, comme elle le fait déjà pour ses propres besoins.
 Cette offre de reversement sera enfin indépendante du type de réseau utilisé pour acheminer les SVA : elle sera donc disponible sur l'ensemble des lignes offrant un service téléphonique (RTC et VoIP) de la boucle locale fixe de France Télécom.
III-2. Obligations relatives à la prestation de reversement
III-2.1. Obligation de non-discrimination
 L'Autorité rappelle dans sa décision n° 2005-0571 qu'il existe un risque de pratiques discriminatoires sur les marchés des communications fixes, où l'opérateur historique a détenu initialement une position de monopole.
 L'article L. 38 du CPCE tel qu'issu de la loi sur les communications électroniques prévoit que « les opérateurs réputés exercer une influence significative sur un marché du secteur des communications électroniques peuvent se voir imposer (...) [de] fournir des prestations d'interconnexion ou d'accès dans des conditions non discriminatoires ».
 L'article D. 309 du code précise que les obligations de non-discrimination font notamment en sorte que « les opérateurs appliquent des conditions équivalentes dans des circonstances équivalentes aux autres opérateurs fournissant des services équivalents, et qu'ils fournissent aux autres des services et informations dans les mêmes conditions et avec la même qualité que ceux qu'ils assurent pour leurs propres services, ou pour ceux de leurs filiales ou partenaires ».
 A ce titre, l'Autorité a imposé à France Télécom, entreprise intégrée verticalement, intervenant sur l'ensemble des marchés de gros d'acheminement de trafic, et sur l'ensemble des marchés de détail sous-jacents, une obligation de non-discrimination sur l'ensemble des marchés de gros où elle exerce une influence significative de manière à garantir l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques.
 D'une manière plus générale, l'obligation de non-discrimination concerne toutes les prestations d'accès fournies par l'opérateur aux opérateurs tiers sur les marchés de gros pertinents, y compris les prestations qui leur sont associées.
 En ce qui concerne l'offre de reversement, l'Autorité a également précisé, dans sa décision de régulation symétrique n° 2007-0213, que tout opérateur de boucle locale départ devra accepter de fournir un système de reversement qu'il propose déjà à un tiers ou dont il bénéficie en interne pour ses propres numéros à destination des services à valeur ajoutée, dans la mesure où les circonstances sont équivalentes. A défaut, il pourrait privilégier son activité d'exploitation de numéros à destination des SVA, aux dépens de ses concurrents, puisque les conditions de son activité d'exploitation seraient meilleures pour tous les appels au départ de sa propre boucle locale. Ce point est d'autant plus central eu égard à la situation spécifique de France Télécom.
 L'Autorité estime donc qu'il convient à ce stade de réaffirmer l'obligation de non-discrimination sur l'ensemble des prestations associées au marché de gros du départ d'appel, y compris sur sa prestation associée de reversement, afin de renforcer de manière proportionnée le niveau de contrôle adapté à l'enjeu de la puissance de France Télécom. Cette obligation s'applique notamment aux conditions techniques et tarifaires offertes par voie contractuelle, aux contenus et à la qualité des informations fournies dans les processus mis en oeuvre, aux délais de fourniture de l'offre de gros, ou encore à la qualité de service offerte.
 A la vue de l'objectif mentionné au 2° de l'article L. 32-1-II du CPCE, seule une obligation de non-discrimination imposée à France Télécom au titre de l'article L. 38 sur l'ensemble des marchés de gros où elle exerce une influence significative est à même de garantir l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale notamment entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications à destination des services à valeur ajoutée.
III-2.2. L'interdiction de pratiquer des tarifs excessifs
 L'Autorité a précisé dans sa décision n° 2007-0213 de régulation symétrique que la commercialisation des SVA repose sur une règle de reversement qui détermine un partage raisonnable de la rémunération entre l'opérateur de boucle locale fixe et l'exploitant du numéro SVA.
 Un niveau de partage raisonnable s'entend comme un partage reflétant le fait que le service est fourni à l'appelant conjointement par l'opérateur départ et par l'éditeur de contenu. Il est donc le fruit d'une négociation entre les parties et doit constituer une répartition juste de la valeur ajoutée.
 A ce titre, l'Autorité estime proportionné d'imposer à France Télécom une obligation de pratiquer des tarifs non excessifs sur les taux de rétention de sa prestation de reversement complétant l'obligation de tarifs raisonnables imposée par la décision n° 2007-0213 aux offres de reversement des opérateurs départ pour les communications à destination des SVA. Ainsi ce tarif, qui doit refléter équitablement l'apport de chaque acteur dans la création de valeur ajoutée, ne doit pas être excessif dans le cas de France Télécom, du fait de sa situation particulière.
 Le caractère non excessif peut être notamment évalué à l'aune du niveau des taux habituellement appliqués sur le marché français mais également de benchmarks internationaux pour des prestations comparables. Cette dernière possibilité est néanmoins considérablement limitée par l'existence de fortes adhérences aux contextes juridiques et économiques nationaux (5), qui rend difficile et limite la pertinence des comparaisons internationales. Une entreprise telle que France Télécom qui exerce une influence significative sur le marché de gros du départ d'appel et sur les marchés de détail de l'accès et des communications est réputée pratiquer des tarifs excessifs notamment lorsqu'elle utilise sa puissance de marché pour élever ses prix significativement au-dessus de ses coûts sans rapport avec sa contribution dans la création de valeur ajoutée liée à la commercialisation des SVA. Les profits dégagés sont alors supérieurs à ce qui serait attendu sur un marché concurrentiel et permettent la constitution d'une rente pour l'opérateur puissant, au détriment de l'utilisateur final ou de la concurrence sur d'autres marchés.
 Cette obligation est proportionnée aux objectifs de l'article L. 32-1-II du CPCE et en particulier à l'exercice « d'une concurrence effective et loyale », au développement de la compétitivité ou encore à « l'égalité des conditions de concurrence ».