Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 15 juillet 1993, par MM. Claude Estier, Robert Laucournet, William Chervy, Paul Raoult, Jean-Pierre Masseret, Jean-Louis Carrère ; Marcel Bony,032Mmes Françoise Seligmann, Marie-Madeleine Dieulangard, Josette Durrieu, MM. Jacques Bellanger, Jacques Bialski, Aubert Garcia, Roland Bernard, Guy Penne, Michel Dreyfus-Schmidt, Gérard Miquel, Fernand Tardy, Robert Castaing, Gérard Delfau, Pierre Biarnes, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. André Vezinhet, Louis Philibert, Michel Sergent, Germain Authié, Jean Besson, Jean-Pierre Demerliat, Paul Loridant, Mme Monique Ben Guiga, MM. Guy Allouche, Léon Fatous, Claude Fuzier, Claude Cornac, Gérard Roujas, François Louisy, Marc Boeuf, Francis Cavalier-Benazet, Jacques Carat, Jean Peyrafitte, René-Pierre Signé, Marcel Charmant, Claude Pradille, André Rouvière, Louis Perrein, Marcel Vidal, Franck Sérusclat, Jean-Luc Mélenchon, Charles Metzinger, René Régnault, François Autain, Michel Moreigne, Michel Charasse, Gérard Gaud, Pierre Mauroy, Roland Courteau, Claude Saunier, Bernard Dussaut, Albert Pen et Rodolphe Désiré, sénateurs, et le même jour par MM. Martin Malvy, Jean-Marc Ayrault, Jean-Pierre Balligand, Claude Bartolone, Christian Bataille, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Michel Berson, Jean-Claude Bois, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Jean-Pierre Braine, Laurent Cathala, Jean-Pierre Chevènement, Henri d’Attilio, Mme Marine David, MM. Bernard Davoine, Bernard Derosier, Michel Destot, Julien Dray, Pierre Ducout, Dominique Dupilet, Jean-Paul Durieux, Laurent Fabius, Jacques Floch, Pierre Garmendia, Jean Glavany, Jacques Guyard, Jean-Louis Idiart, Frédéric Jalton, Serge Janquin, Charles Josselin, Jean-Pierre Kucheida, André Labarrère, Jack Lang, Jean-Yves Le Déault, Louis Le Pensec, Alain Le Vem, Marius Masse, Didier Mathus, Jacques Mellick, Louis, Mexandeau, Jean-Pierre Michel, Didier Migaud, Mme Véronique Neiertz, MM. Paul Quilès, Alain Rodet, Mme Ségolène Royal, MM. Georges Sarre, Henri Sicre, Camille Darsières, Jean-Pierre Defontaine, Gilbert Annette, Kamilo Gata, Roger-Gérard Schwartzenberg, Didier Boulaud, Bernard Charles, Aloyse Warhouver, Gérard Saumade, Régis Fauchoit, Emile Zuccarelli, Bernard Tapie, Gilbert Baumet, François Asensi, Rémy Auchedé, Gilbert Biessy, Alain Bocquet, Patrick Braouezec, Jean-Pierre Brard, Jacques Brunhes, René Carpentier, Daniel Colliard, Jean-Claude Gayssot, André Gérin, Michel Grandpierre, Maxime Gremetz, Mme Janine Jambu, MM. Georges Hage, Guy Hermier, Mme Muguette Jacquaint, MM. Jean-Claude Lefort, Georges Marchais, Paul Mercieca, Louis Pierna, Jean Tardito et Ernest Moutoussamy, députés, dans les conditions prévues à l’article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative à la maîtrise de l’immigration et aux conditions d’entrée, d’accueil et de séjour des étrangers en France ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ;
Vu le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ;
Vu la Constitution du 4 octobre 1958 ;
Vu la Convention de Genève du 28 juillet 1951 sur le statut des réfugiés, ensemble la loi n° 54-290 du 17 mars 1954 autorisant sa ratification ;
Vu le protocole relatif au statut des réfugiés, signé à New-York le 31 janvier 1967, ensemble la loi n° 70-1076 du 25 novembre 1970 autorisant l’adhésion de la France à ce protocole ;
Vu la Convention signée à Dublin le 15 juin 1990 relative à la détermination de l’Etat responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée auprès d’un Etat membre des Communautés européennes ;
Vu la Convention d’application de l’accord de Schengen signée le 19 juin 1990 ;
Vu l’ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 modifiée relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France ;
Vu le code civil, ensemble la loi n° 93-333 du 22 juillet 1993 réformant le droit de la nationalité ;
Vu le code pénal ;
Vu le code de la construction et de l’habitation ;
Vu le code de la famille et de l’aide sociale ;
Vu le code de procédure pénale, et notamment son article 78-2 ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code du travail ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 modifiée portant création d’un office français de protection des réfugiés et apatrides ;
Vu la loi n° 73-548 du 27 juin 1973 modifiée relative à l’hébergement collectif ;
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ;
Vu les décisions n° 91-294 DC du 25 juillet 1991 et n° 92-307 DC du 25 février 1992 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à la maîtrise de l’immigration et aux conditions d’entrée, d’accueil et de séjour des étrangers en France ; qu’à l’appui de leur saisine ils font valoir que sont contraires à la Constitution les dispositions des articles 1er, 3, 8-IV, 14-11, 15, 16, 17, 23, 25 et 27 de la loi qu’ils soumettent à l’examen du Conseil constitutionnel ; que les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir pour leur part que sont contraires à la Constitution les articles 3, 5, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 25, 27,29, 30, 31, 33, 34, 35, 36, 38, 40, 41, 43, 44, 45 et 46 de cette même loi ;
Sur les normes de constitutionnalité applicables au contrôle de la loi déférée :
Considérant qu’aucun principe non plus qu’aucune règle de valeur constitutionnelle n’assure aux étrangers des droits de caractère général et absolu d’accès et de séjour sur le territoire national ; que les conditions de leur entrée et de leur séjour peuvent être restreintes par des mesures de police administrative conférant à l’autorité publique des pouvoirs étendus et reposant sur des règles spécifiques ; que le législateur peut ainsi mettre en oeuvre les objectifs d’intérêt général qu’il s’assigne : que dans ce cadre juridique, les étrangers se trouvent placés dans une situation différente de celle des nationaux ; que l’appréciation de la constitutionnalité des dispositions que le législateur estime devoir prendre ne saurait être tirée de la comparaison entre les dispositions de lois successives ou de la conformité de la loi avec les stipulations de conventions internationales mais résulte de la confrontation de celle-ci avec les seules exigences de caractère constitutionnel ;
Considérant toutefois que si le législateur peut prendre à l’égard des étrangers des dispositions spécifiques, il lui appartient de respecter les libertés et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République ; que s’ils doivent être conciliés avec la sauvegarde de l’ordre public qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle, figurent parmi ces droits et libertés la liberté individuelle et la sûreté, notamment la liberté d’aller et venir, la liberté du mariage, le droit de mener une vie familiale normale ; qu’en outre les étrangers jouissent des droits à la protection sociale, dès lors qu’ils résident de manière stable et régulière sur le territoire français ; qu’ils doivent bénéficier de l’exercice de recours assurant la garantie de ces droits et libertés ;
Considérant en outre que les étrangers peuvent se prévaloir d’un droit qui est propre à certains d’entre eux, reconnu par le quatrième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 auquel le peuple français a proclamé solennellement son attachement, selon lequel tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ;
Sur les conditions générales d’entrée et de séjour des étrangers en France :
En ce qui concerne l’article 1er :
Considérant que cet article dispose que la décision de refus d’entrée opposée à un étranger peut être exécutée d’office par l’administration ;
Considérant que les sénateurs auteurs de la première saisine font valoir que cette disposition prive les étrangers concernés des garanties offertes par la procédure pénale notamment en matière de droits de la défense ;
Considérant que le législateur peut, s’agissant des mesures applicables à l’entrée des étrangers, décider que les modalités de mise en oeuvre des objectifs qu’il s’assigne notamment en matière d’ordre public reposeront soit sur des règles de police spécifiques aux étrangers, soit sur un régime de sanctions pénales, soit même sur une combinaison de ces deux régimes ; que les décisions prises dans le cadre d’un régime de police administrative sont susceptibles d’être exécutées d’office ; que dès lors le grief invoqué doit être écarté ;
En ce qui concerne l’article 3 :
Considérant que cet article insère dans l’ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France, des règles concernant le certificat d’hébergement exigible d’un étranger pour une visite privée ; que selon cette disposition le maire à qui il incombe d’apposer son visa sur ce certificat le refuse s’il ressort manifestement, soit de la teneur de ce dernier, soit de la vérification effectuée au domicile de son signataire, que l’étranger ne peut être hébergé dans des conditions normales ou que les mentions portées sur le certificat sont inexactes ; que les agents de l’office des migrations internationales à qui il revient de procéder sur la demande du maire à des vérifications sur place ne peuvent pénétrer chez l’hébergeant qu’après s’être assurés du consentement de celui-ci donné par écrit mais qu’en cas de refus de ce dernier, les conditions normales d’un hébergement sont réputées ne pas être remplies ;
Considérant que les sénateurs soutiennent que ces dispositions méconnaissent les principes sur lesquels repose la liberté individuelle et notamment l’inviolabilité du domicile faute de préciser les conditions, les modalités et la portée des vérifications effectuées et de soumettre leur déroulement au contrôle de l’autorité judiciaire : que les députés font valoir qu’elles portent atteinte au respect de la vie privée qui constitue selon eux un principe à valeur constitutionnelle ;
Considérant que dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par cet article, le maire agit en qualité d’autorité de l’Etat : que les décisions qu’il peut être conduit à prendre sont soumises au recours hiérarchique du préfet représentant de l’Etat dans le département ; qu’il incombe au maire comme le cas échéant au préfet de se prononcer dans le délai le plus bref possible ; que les éventuels refus opposés à des visites des agents de l’office des migrations internationales doivent, pour être pris en compte, résulter d’une manifestation non équivoque de volonté ;
Considérant que dès lors les dispositions contestées ne sont pas de nature à porter atteinte à la liberté individuelle et que le moyen tiré d’une atteinte à la vie privée manque en fait ;
En ce qui concerne l’article 5 :
Considérant qu’aux termes du deuxième alinéa de cet article : « En dehors de tout contrôle d’identité, les personnes de nationalité étrangère doivent être en mesure de présenter les pièces ou documents sous le couvert desquels elles sont autorisées à circuler ou à séjourner en France, à toute réquisition des officiers de police judiciaire et, sur l’ordre et sous la responsabilité de ceux-ci, des agents de police judiciaire et agents de police judiciaire adjoints mentionnés aux articles 20 et 21 (1°) du code de procédure pénale » ;
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que cette disposition prive de garanties légales l’exigence constitutionnelle du respect de la liberté individuelle et porte atteinte au principe d’égalité devant la loi en ce qu’elle soumet les étrangers à une obligation qui ne s’applique pas aux nationaux ;
Considérant que dans le cadre d’un régime administratif d’autorisation préalable, le législateur est en mesure d’exiger des étrangers la détention, le port et la production des documents attestant la régularité de leur entrée et de leur séjour en France ; qu’il peut à cette fin prévoir la possibilité de vérifier la mise en oeuvre de ces prescriptions en dehors de la recherche d’auteurs d’infractions et en l’absence de circonstances particulières relatives à la prévention d’atteintes à l’ordre public ;
Considérant, d’une part, qu’au regard des objectifs que le législateur s’est ainsi assignés, les étrangers et les nationaux sont placés dans une situation différente ; que dès lors les dispositions contestées ne sont pas constitutives d’une rupture du principe d’égalité ;
Considérant, d’autre part, que la mise en oeuvre des vérifications ainsi confiées par la loi à des autorités de police judiciaire doit s’opérer en se fondant exclusivement sur des critères objectifs et en excluant, dans le strict respect des principes et règles de valeur constitutionnelle, toute discrimination de quelque nature qu’elle soit entre les personnes ; qu’il appartient aux autorités judiciaires et administratives de veiller au respect intégral de cette prescription ainsi qu’aux juridictions compétentes de censurer et de réprimer, le cas échéant, les illégalités qui seraient commises et de pourvoir éventuellement à la réparation de leurs conséquences dommageables ; que sous ces strictes réserves d’interprétation la disposition contestée n’est pas contraire à la Constitution ;
En ce qui concerne l’article 7 :
Considérant que l’article 7 modifie les conditions dans lesquelles est délivrée de plein droit une carte de séjour temporaire à l’étranger mineur ou dans l’année qui suit son dix-huitième anniversaire ; qu’elle subordonne dans tous les cas cette délivrance à la condition que la présence des intéressés ne constitue pas une menace pour l’ordre public et qu’elle ramène de dix ans au plus à six ans au plus l’âge à partir duquel les postulants doivent avoir eu en France leur résidence habituelle ;
Considérant que les députés auteurs de la seconde saisine soutiennent que cet article. prive de garanties légales les exigences constitutionnelles de la liberté individuelle ; qu’il permet de procéder par un détournement de procédure à des expulsions du territoire français ; qu’en outre il comporte en méconnaissant les droits de l’enfant des violations du droit à mener une vie familiale normale ;
Considérant qu’il appartient au législateur d’assurer la conciliation entre la sauvegarde de l’ordre public qui constitue un objectif à valeur constitutionnelle et les exigences de la liberté individuelle et du droit à une vie familiale normale ;
Considérant, d’une part, que la loi prévoit par ailleurs par son article 17 que ne peuvent être reconduits à la frontière les étrangers qui justifient par tous moyens résider en France habituellement depuis qu’ils ont atteint l’âge de six ans ; que la prise en compte d’une menace à l’ordre public ne peut sans circonstance aggravante être de nature à motiver une mesure d’expulsion ;
Considérant, d’autre part, qu’il appartient au législateur d’apprécier les conditions dans lesquelles les droits de la famille peuvent être conciliés avec les impératifs d’intérêt public s’agissant d’étrangers entrés irrégulièrement sur le territoire français ;
Considérant que dès lors les exigences prescrites par la loi ne sont pas de nature à porter des atteintes excessives à la liberté individuelle non plus qu’à méconnaître le droit à la vie familiale ;
En ce qui concerne l’article 8 :
Considérant que cet article modifie les conditions dans lesquelles est délivrée de plein droit la carte de résident ; que le I de cet article exclut de manière générale cette délivrance si la présence de l’étranger est irrégulière ou constitue une menace pour l’ordre public ; qu’il impose au conjoint étranger d’un ressortissant français une durée de mariage assortie d’une communauté de vie d’au moins un an pour bénéficier de cette carte ; que le III du même article subordonne l’obtention de plein droit de ladite carte au profit du conjoint et des enfants mineurs d’une personne ayant obtenu le statut de réfugié au fait que le mariage soit antérieur à l’obtention de ce statut ou qu’il ait été célébré depuis au moins un an et qu’une communauté de vie effective ait été assurée pendant ce délai ; que le IV de cet article prévoit que l’étranger qui est en situation régulière depuis plus de dix ans bénéficie de plein droit sous les réserves énoncées au I de la carte de résident, « sauf s’il a été, pendant toute cette période, titulaire d’une carte de séjour temporaire portant la mention étudiant » ; que le dernier alinéa de cet article dispose que la carte de résident est délivrée de plein droit à l’étranger qui remplit les conditions d’acquisition de la nationalité française prévues à l’article 21-7 du code civil ;
Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, soutiennent que l’article 8-IV porte atteinte au principe d’égalité devant la loi en excluant du droit à l’attribution d’une carte de résident des étrangers en situation régulière depuis plus de dix ans au seul motif qu’ils auraient été, pendant toute cette période, titulaires d’une carte de séjour temporaire portant la mention « étudiant » alors que ce droit est ouvert aux autres étrangers en situation régulière pendant la même durée ; que les députés, auteurs de la seconde saisine, allèguent que les dispositions de cet article privent de garanties légales les exigences constitutionnelles du respect de la liberté individuelle et qu’elles méconnaissent le principe d’égalité devant la loi, le droit à mener une vie familiale normale ainsi- que le droit d’asile en ce que le conjoint et les enfants d’un réfugié n’auraient plus droit à la carte de résident pendant l’année qui suit le mariage lorsque celui-ci est postérieur à la reconnaissance de la qualité de réfugié ou en cas de cessation de la communauté de vie ;
Considérant en premier lieu que la carte de résident, valable pour une durée de dix ans, est renouvelable de plein droit ; qu’eu égard aux exigences de la sauvegarde de l’ordre public et compte tenu des objectifs d’intérêt général qu’il s’est assignés, le législateur a pu exiger que l’obtention de cette carte soit soumise à la double condition de l’absence de menace à l’ordre public et de la régularité du séjour préalable des intéressés sans porter des atteintes excessives aux principes de valeur constitutionnelle invoqués par les députés auteurs de la saisine ; qu’il a également pu imposer, pour cette obtention, aux conjoints de ressortissants français, une durée d’une année de mariage sans cessation de la communauté de vie ;
Considérant en deuxième lieu que, pour l’obtention des droits que comporte la carte de résident, les étrangers qui ont séjourné préalablement sur le territoire français dans le seul but d’y effectuer des études, lesquelles se seraient prolongées pendant dix années au moins, sont placés dans une situation différente de celle des autres étrangers au regard des raisons justifiant le séjour qu’a entendu prendre en compte le législateur ; que dès lors le grief tiré d’une atteinte au principe d’égalité doit être écarté ;
Considérant en troisième lieu qu’en prévoyant pour les conjoints d’étrangers ayant obtenu le statut de réfugié les mêmes conditions à l’octroi de la carte de résident que pour les conjoints de ressortissants français, le législateur ne saurait avoir méconnu ni le principe d’égalité ni le droit d’asile ;
Considérant en quatrième lieu, d’une part, que les étrangers mineurs ne peuvent faire l’objet de décisions de reconduite à la frontière ou d’expulsion, d’autre part, que dès lors qu’il est né en France, l’enfant d’un réfugié a droit, en vertu du dernier alinéa de l’article contesté, à la carte de résident de plein droit s’il remplit les conditions d’acquisition de la nationalité française prévues à l’article 21-7 du code civil ; que l’application des dispositions de cet alinéa doit être regardée comme n’étant pas subordonnée à une absence de menace à l’ordre public ; que sous réserve de cette interprétation, le législateur n’a pas, par une méconnaissance du droit à une vie familiale normale des réfugiés, porté atteinte au droit d’asile
En ce qui concerne l’article 9 :
Considérant que cet article interdit la délivrance de la carte de résident à tout ressortissant étranger qui vit en état de polygamie ainsi qu’à ses conjoints ;
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que cet article méconnaît le rôle de l’autorité judiciaire pour assurer le respect de la liberté individuelle et qu’il porte atteinte au principe d’égalité, en ce que cette disposition ne frappe que les étrangers et qu’elle traite différemment les enfants d’un même père quant à leur droit à vivre dans le même pays que celui-ci ;
Considérant en premier lieu que l’obtention d’une carte de résident ne peut concerner qu’une personne étrangère ; qu’ainsi il ne saurait y avoir, au regard de la réglementation régissant cette obtention, de discrimination entre les nationaux et les étrangers ;
Considérant en second lieu que la disposition contestée doit être entendue comme n’étant applicable qu’aux étrangers qui vivent en France en état de polygamie ; que sous réserve de cette interprétation, le législateur en prenant cette disposition en vue de l’objectif d’intérêt public qu’il s’est assigné, n’a pas méconnu de principe ni de règle à valeur constitutionnelle ;
En ce qui concerne l’article 11 :
Considérant que cet article qui modifie l’article 18 bis de l’ordonnance du 2 novembre 1945 supprime la saisine par le préfet de la commission du séjour des étrangers lorsque celui-ci envisage de refuser le renouvellement d’une carte de séjour temporaire ainsi que l’obligation de délivrer un titre de séjour en cas d’avis favorable de la commission ;
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que cet article prive de garanties légales les exigences constitutionnelles du respect de la liberté individuelle ;
Considérant qu’il revient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels, compte tenu de l’intérêt public qu’il s’assigne, les conditions d’exercice de la liberté du séjour des étrangers en France ; qu’en modifiant les règles de procédure prévues par l’article 18 bis de l’ordonnance précitée par la limitation des cas et par la restriction de la portée de l’intervention préalable de la commission susvisée sans porter atteinte aux garanties juridictionnelles de droit commun applicables aux étrangers concernés, il n’a méconnu aucune disposition de la Constitution ni aucun principe de valeur constitutionnelle ;
En ce qui concerne l’article 12 :
Considérant que l’article 12 porte de 5 000 à 10 000 francs le montant maximum de l’amende encourue par l’entreprise de transport routier qui dans certaines conditions achemine sur le territoire français un étranger non ressortissant d’un Etat membre de la Communauté économique européenne démuni d’un document de voyage et le cas échéant du visa requis ;
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, allèguent à l’encontre de cet article la méconnaissance des principes de légalité et de proportionnalité des peines ;
Considérant, d’une part, qu’il ressort de la décision du Conseil constitutionnel n° 92-307 DC du 25 février 1992 que la disposition contestée n’est pas contraire au principe de la légalité des peines ;
Considérant, d’autre part, qu’en portant de 5 000 à 10 000 francs l’amende maximale encourue par les entreprises de transport routier concernées, le législateur n’a pas fixé un montant manifestement disproportionné par rapport au manquement qu’il a entendu réprimer ;
En ce qui concerne l’article 13 :
Considérant que cet article, en modifiant l’article 21 bis de l’ordonnance du 2 novembre 1945 précitée, supprime, sauf en ce qui concerne les mineurs, le principe selon lequel l’interdiction du territoire français ne doit pas être prononcée en cas d’infractions au séjour prévues par les articles 19, 21 et 27 de la même ordonnance à l’encontre de certaines catégories d’étrangers et prévoit les cas dans lesquels cette sanction ne peut être prononcée par le tribunal « que par une décision spécialement motivée au regard de la gravité de l’infraction » ; qu’il étend ces règles nouvelles aux infractions prévues par l’article 33 de l’ordonnance inséré par ailleurs par l’article 25 de la loi déférée ;
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font grief à cette disposition de comporter des atteintes excessives à la liberté individuelle et de ne pas préciser suffisamment la gravité de l’infraction qui permettrait à un tribunal de prononcer à l’encontre d’un étranger une interdiction du territoire français ;
Considérant que la mise en oeuvre de la disposition contestée est placée sous le contrôle de l’autorité judiciaire à qui il revient d’assortir sa décision d’une motivation spéciale au regard de la gravité de l’infraction ; qu’ainsi, la faculté ménagée par le législateur ne méconnaît pas le principe de la légalité des peines et ne porte pas à la liberté individuelle une atteinte excessive ;
En ce qui concerne l’article 14 :
Considérant que l’article 14 étend, au I de l’article 22 de l’ordonnance du 2 novembre 1945, les cas dans lesquels un étranger peut être reconduit à la frontière ; qu’il ajoute au même article la règle aux termes de laquelle « la reconduite à la frontière emporte de plein droit interdiction du territoire pour une durée d’un an à compter de son exécution » ;
Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, font valoir que cette dernière disposition établit le prononcé automatique et indifférencié d’une sanction à caractère pénal ; qu’elle méconnaît la compétence de l’autorité judiciaire pour assurer le respect de la liberté individuelle ainsi que le principe d’égalité et qu’elle porte atteinte aux droits de la défense ; que les députés, auteurs de la seconde saisine, soutiennent que ladite disposition prive de garanties légales le respect de la liberté individuelle des étrangers résidant en France ; qu’ils articulent un grief similaire à l’encontre des extensions des cas de reconduite à la frontière ; qu’ils allèguent en outre que l’interdiction du territoire résultant de la reconduite à la frontière méconnaît « l’exigence d’individualisation des peines et des sanctions », le principe de proportionnalité des peines et qu’elle constitue une violation du principe d’égalité, en ce qu’elle comporte l’application d’un traitement uniforme à des situations différentes ;
Considérant que les modifications apportées aux cas susceptibles de justifier des arrêtés de reconduite à la frontière concernent des étrangers qui ne seraient pas titulaires d’un titre de séjour en cours de validité, qui auraient fait l’objet d’une mesure de retrait de titre de séjour ou qui, dans différents cas, seraient dépourvus de titre de séjour en raison d’une menace à l’ordre public ; qu’en étendant ainsi les cas où des mesures de police peuvent être prises en l’absence de possession d’un titre de séjour régulier, sans porter atteinte aux garanties juridictionnelles applicables en l’espèce, le législateur n’a méconnu aucune disposition de la Constitution ni aucun principe de valeur constitutionnelle ;
Considérant en revanche que l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen dispose que : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée. » ;
Considérant qu’il résulte de ces dispositions, comme des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, qu’une peine ne peut être infligée qu’à la condition que soient respectés le principe de légalité des délits et des peines, le principe de nécessité des peines, le principe de non-rétroactivité de la loi pénale d’incrimination plus sévère ainsi que les droits de la défense ;
Considérant que ces exigences ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions répressives mais s’étendent à toute sanction ayant le caractère d’une punition même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non juridictionnelle ;
Considérant qu’en vertu des dispositions contestées, tout arrêté de reconduite à la frontière entraîne automatiquement une sanction d’interdiction du territoire pour une durée d’un an sans égard à la gravité du comportement ayant motivé cet arrêté, sans possibilité d’en dispenser l’intéressé ni même d’en faire varier la durée ; que, dans ces conditions, le prononcé de ladite interdiction du territoire par l’autorité administrative ne répond pas aux exigences de l’article 8 de la Déclaration de 1789 ; qu’ainsi le dernier alinéa de l’article 14 de la loi est contraire à la Constitution ;
En ce qui concerne les articles 15 et 16 :
Considérant que ces articles ont pour objet de supprimer les cas dans lesquels un avis conforme de la commission visée à l’article 24 de l’ordonnance du 2 novembre 1945 est requis ;
Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, font valoir qu’en ne liant plus la décision de l’autorité administrative à l’avis de cette commission, le législateur a privé de garanties légales les droits de la défense des étrangers concernés ; que les députés, auteurs de la seconde saisine, soutiennent que les dispositions de ces articles méconnaissent l’article 66 de la Constitution :
Considérant que les cas visés par les dispositions conestées concernent des décisions d’expulsion et les demandes d’abrogation des arrêtés prononçant de telles décisions ; qu’en ne liant plus dans ce domaine les décisions de l’autorité administrative par l’avis d’une commission consultative, le législateur a modifié une procédure administrative sans porter atteinte aux garanties juridictionnelles de droit commun applicables en l’espèce ; qu’il n’a ainsi méconnu aucun principe ni aucune règle de valeur constitutionnelle ;
En ce qui concerne l’article 17 :
Considérant que par l’article 17 sont modifiés les cas prévus par l’ordonnance du 2 novembre 1945 dans lesquels un étranger ne peut faire l’objet d’un arrêté d’expulsion ; que cet article abaisse de dix à six ans l’âge limite à partir duquel l’étranger doit avoir résidé habituellement en France pour qu’un arrêté d’expulsion ne lui soit pas applicable : qu’il exclut du champ d’application de cette protection les personnes qui ont résidé régulièrement en France du seul fait que pendant toute la période concernée elles ont été titulaires d’une carte de séjour temporaire portant la mention « étudiant » ; qu’il prévoit que les étrangers mariés à un conjoint français ne bénéficient de la même protection que si le mariage a duré depuis un an au moins, si la communauté de vie n’a pas cessé et si le conjoint a conservé la nationalité française ; qu’il permet, en tout état de cause, pour certaines catégories d’étrangers, le prononcé d’un arrêté d’expulsion lorsque l’intéressé a été condamné à une peine d’emprisonnement ferme au moins égale à cinq ans ;
Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, et les députés, auteurs de la seconde saisine, font grief à cet article de porter atteinte au principe d’égalité devant la loi en excluant de la catégorie des étrangers protégés contre l’expulsion les résidents titulaires d’une carte de séjour d’étudiant ; qu’en outre, les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que cet article prive de garanties légales les exigences constitutionnelles du respect de la liberté individuelle ; qu’il méconnaît, sans que soit alléguée une menace particulièrement grave pour l’ordre public, les principes de légalité des délits et des peines et de proportionnalité des peines et des sanctions ; qu’enfin, en supprimant toute protection contre l’expulsion et la reconduite à la frontière pour les étrangers entrés en France entre l’âge de six et de dix ans et pour les conjoints de Français pendant la première année du mariage ou en cas de cessation de la communauté de vie, il constitue une violation du droit à mener une vie familiale normale ;
Considérant en premier lieu qu’au regard de leurs attaches avec la France les étrangers qui n’ont résidé sur le territoire français que pour y effectuer des études ne sont pas dans la même situation que ceux qui y ont résidé pendant la même durée pour d’autres motifs ; que, dès lors, compte tenu du but que s’est assigné le législateur, la réserve qu’il a prévue concernant certains étudiants ne méconnaît pas le principe d’égalité ;
Considérant en deuxième lieu qu’il appartient au législateur d’assurer la conciliation du droit à mener une vie familiale normale avec les exigences de l’ordre public ; que s’il peut permettre à l’autorité chargée de se prononcer sur l’expulsion d’un étranger de tenir compte de tous éléments d’appréciation, notamment de sa situation personnelle et familiale, il ne transgresse aucune disposition constitutionnelle en faisant prévaloir en cas de menace grave à l’ordre public les nécessités de ce dernier ;
Considérant en troisième lieu que les décisions d’expulsion qui constituent des mesures de police n’entrent pas dans le champ d’application de l’article 8 de la Déclaration de 1789 ; que dès lors qu’il n’a pas porté atteinte aux garanties juridictionnelles de droit commun qui leur sont applicables, le législateur ne peut être regardé comme ayant méconnu le principe de la liberté individuelle ;
En ce qui concerne l’article 18 :
Considérant que cet article fixe les conditions dans lesquelles l’expulsion peut être prononcée en cas d’urgence absolue ou lorsqu’elle constitue une nécessité impérieuse pour la sûreté de l’Etat ou la sécurité publique ;
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, allèguent que cet article prive de garanties légales les exigences constitutionnelles du respect de la liberté individuelle ;
Considérant qu’eu égard aux conditions posées par cet article qui relèvent d’exigences impérieuses de l’ordre public, les modalités spécifiques qu’il prévoit pour l’intervention de décisions d’expulsion, mesures de police administrative, ne portent pas à la liberté individuelle des atteintes excessives
En ce qui concerne l’article 21 :
Considérant que cet article fait obstacle à la présentation d’une demande de relèvement d’une interdiction du territoire ou d’abrogation d’un arrêté d’expulsion présentée après l’expiration du délai de recours administratif lorsque le ressortissant étranger réside en France, sauf lorsqu’il subit, en France, une peine privative de liberté sans sursis ;
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font grief à cet article de faire obstacle à l’exercice du droit au recours et des droits de la défense ;
Considérant que les dispositions contestées ne portent pas atteinte aux droits de recours des intéressés à l’encontre des mesures d’éloignement du territoire dont ils ont pu faire l’objet ; qu’elles ne portent pas non plus atteinte aux effets suspensifs que peuvent le cas échéant comporter de tels recours ; qu’elles ne concernent que la remise en cause de ces décisions, après l’expiration des délais de recours ; qu’en prévoyant que cette remise en cause ne puisse intervenir à la demande des intéressés lorsque ceux-ci résident en France, sauf s’ils subissent une peine privative de liberté, le législateur a entendu prendre en compte les cas où ils se seraient soustraits à l’exécution d’une telle mesure et non ceux où ils seraient régulièrement revenus sur le territoire français après l’exécution de cette mesure ; qu’ainsi eu égard à la situation particulière des étrangers concernés, le législateur à qui il incombe de concilier les garanties de recours avec la sauvegarde de l’ordre public, n’a porté atteinte ni au principe d’égalité ni à tout autre principe de valeur constitutionnelle ;
En ce qui concerne l’article 30 :
Considérant que l’article 30 introduit notamment dans l’ordonnance du 2 novembre 1945 précitée un article 40 qui prévoit, pendant cinq ans à compter de l’entrée en vigueur de la loi déférée, des modalités particulières relatives à certaines des dispositions de cette ordonnance dans les départements d’outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon ; que, s’agissant de la reconduite à la frontière, il dispose, qu’à la demande de l’autorité consulaire, la mise à exécution d’une telle mesure ne peut intervenir qu’après un délai d’un jour franc suivant la notification de l’arrêté la concernant mais exclut la possibilité d’un recours préalable suspensif ; qu’il exclut également l’institution de la commission de séjour des étrangers prévue par l’article 18 bis de l’ordonnance
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, estiment que cet article méconnaît les droits de la défense et le droit de recours ; qu’en portant aux droits des habitants des collectivités concernées une atteinte discriminatoire, il constitue une violation du principe d’égalité devant la loi ; qu’en outre il méconnaît le principe constitutionnel de l’indivisibilité de la République et dépasse la portée des adaptations autorisées par l’article 73 de la Constitution ;
Considérant que les dispositions contestées maintiennent l’existence de garanties juridictionnelles de droit commun applicables aux mesures de police administrative lesquelles comportent la faculté d’assortir les pourvois de conclusions à fin de sursis à exécution ; qu’en ne prévoyant pas la consultation d’une commission non juridictionnelle, elles se bornent à aménager des procédures administratives ; que les modalités particulières qu’elles prévoient pour une durée limitée peuvent être justifiées par l’état des flux migratoires dans certaines zones concernées et l’existence de contraintes administratives liées à l’éloignement ou à l’insularité des collectivités en cause ; que dès lors l’article 30 ne méconnaît aucune disposition de la Constitution non plus qu’aucun principe à valeur constitutionnelle ;
Sur le droit au regroupement familial :
Considérant que l’article 23 de la loi insère dans l’ordonnance du 2 novembre 1945 des articles 29, 30 et 30 bis constituant un chapitre VI, intitulé : « Du regroupement familial » ; que l’article 29 prévoit les conditions dans lesquelles s’exerce le droit au regroupement familial pour le ressortissant étranger qui séjourne régulièrement en France depuis au moins deux ans ; qu’en particulier il énumère les cas dans lesquels le regroupement peut être refusé ; que son II fixe notamment les conditions dans lesquelles les agents de l’office des migrations internationales procèdent à des vérifications sur place ; que son III prévoit que les membres de la famille entrés régulièrement sur le territoire français au titre du regroupement familial reçoivent de plein droit un titre de séjour ; que si, lors de la demande de ce titre, les conditions du regroupement familial ne sont plus réunies, celui-ci peut être refusé ; que le IV prévoit des cas de refus de renouvellement ou de retrait du titre de séjour notamment lorsque son titulaire a fait venir un conjoint ou ses enfants en dehors du regroupement familial ; que l’article 30 fixe des limitations au bénéfice du regroupement familial s’agissant des étrangers polygames et prévoit le retrait du titre de séjour de ceux-ci lorsqu’ils ont fait venir auprès d’eux plus d’un conjoint ou des enfants autres que ceux du premier conjoint ou d’un autre conjoint décédé ou déchu de ses droits parentaux ;
Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, comme les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que cet article méconnaît la compétence de l’autorité judiciaire pour garantir la liberté individuelle ainsi que le droit à mener une vie familiale normale prévu par le dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ; que les sénateurs, auteurs de la première saisine, invoquent en outre une atteinte à l’inviolabilité du domicile du fait de l’intervention des agents de l’office des migrations internationales ; que les députés, auteurs de la seconde saisine, soutiennent pour leur part, que ces articles comportent une méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines et de proportionnalité des peines et des sanctions en ce qu’il autorise le retrait du titre de séjour de l’étranger qui ferait venir son conjoint ou ses enfants en dehors de la procédure de regroupement familial ; qu’en abandonnant au pouvoir réglementaire la fixation du délai de réalisation du regroupement familial au terme duquel l’autorisation préfectorale de regroupement devient caduque, le législateur a méconnu sa compétence ; qu’en outre les dispositions contestées méconnaissent le principe d’égalité en excluant les étudiants étrangers du bénéfice du regroupement familial et en refusant la prise en compte des allocations familiales dans le montant des ressources autorisant le regroupement familial alors qu’elles sont incluses dans celles des nationaux lorsqu’un calcul de, ressources est exigé par la loi ;
Considérant que le dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 dispose que : « La Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement » ;
Considérant qu’il résulte de cette disposition que les étrangers dont la résidence en France est stable et régulière ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale ; que ce droit comporte en particulier la faculté pour ces étrangers de faire venir auprès d’eux leurs conjoints et leurs enfants mineurs sous réserve de restrictions tenant à la sauvegarde de l’ordre public et à la protection de la santé publique lesquelles revêtent le caractère d’objectifs de valeur constitutionnelle ; qu’il incombe au législateur tout en assurant la conciliation de telles exigences, de respecter ce droit ;
Considérant en premier lieu que pour l’ouverture du droit au regroupement familial le législateur a exigé une durée de séjour préalable et régulier en France de deux années ; qu’il importe que la demande de regroupement puisse être formulée avant l’expiration de ce délai pour que ce droit soit effectivement susceptible d’être ouvert à son terme ; que sous cette réserve d’interprétation, cette condition est conforme à la Constitution ;
Considérant en deuxième lieu que le regroupement familial prévu par les dispositions contestées ne concerne que les étrangers ; que dès lors le grief tiré d’une rupture du principe d’égalité entre étrangers et nationaux au regard des ressources prises en compte ne saurait qu’être écarté :
Considérant en troisième lieu que dès lors que le législateur a prévu qu’un regroupement partiel pouvait être autorisé pour des motifs tenant à l’intérêt des enfants, il doit être nécessairement admis qu’à cette fin une demande de regroupement partiel pourrait être présentée ; que ce n’est que sous cette réserve d’interprétation que la règle selon laquelle de façon générale l’exercice du droit au regroupement familial concerne la famille dans son ensemble est conforme à la Constitution
Considérant en quatrième lieu que l’exclusion de tout regroupement familial au bénéfice des étrangers qui au moment où ils formulent leur demande résident en France en qualité d’étudiant n’est pas justifiée, au regard du caractère général que le Préambule de la Constitution de 1946 confère au droit au regroupement familial, par une différence par rapport à la situation des autres demandeurs potentiels ; que par suite l’alinéa aux termes duquel « Les étrangers séjournant en France sous le couvert d’un titre de séjour portant la mention "étudiant" ne peuvent bénéficier du regroupement familial » est contraire à la Constitution ;
Considérant en cinquième lieu que le délai de deux années imposé à tout étranger pour faire venir son nouveau conjoint après dissolution ou annulation d’un précédent mariage dans le cadre du regroupement familial méconnaît le droit de mener une vie familiale normale ; que par suite est contraire à la Constitution l’alinéa aux termes duquel « Lorsque le mariage entre un étranger résidant en France et son conjoint qui a été admis au séjour comme membre de la famille a été dissous ou annulé au terme d’une procédure juridique, cet étranger ne peut faire venir auprès de lui un nouveau conjoint au titre du regroupement familial qu’après un délai de deux ans à compter de la dissolution ou de l’annulation du mariage » ;
Considérant en sixième lieu que lorsque le représentant de l’Etat dans le département prescrit en vertu des dispositions contestées une visite du logement par des agents de l’office des migrations internationales, la prise en compte d’un éventuel refus de l’occupant pour présumer que les conditions relatives à ce logement ne sont pas remplies doit résulter d’une manifestation non équivoque de volonté ;
Considérant en septième lieu que les conditions d’une vie familiale normale sont celles qui prévalent en France, pays d’accueil, lesquelles excluent la polygamie ; que dès lors les restrictions apportées par la loi au regroupement familial des polygames et les sanctions dont celles-ci sont assorties ne sont pas contraires à la Constitution ;
Considérant en huitième lieu qu’en vue du respect des conditions du regroupement familial, il était loisible au législateur de prescrire le retrait de son titre de séjour à l’étranger dont le comportement fait apparaître qu’il a refusé de se conformer à ces conditions et de prévoir que si ces conditions ne sont plus remplies au moment de la demande du titre de séjour, ce dernier peut être refusé ;
Considérant en neuvième lieu que le législateur pouvait sans méconnaître sa compétence renvoyer à un décret en Conseil d’Etat la détermination d’un délai au terme duquel l’autorisation donnée au regroupement familial deviendrait caduque ;
Considérant qu’à l’exception des dispositions déclarées ci-dessus contraires à la Constitution et sous la réserve des interprétations susmentionnées, l’article 23 de la loi ne méconnaît aucun principe ni règle de valeur constitutionnelle
Sur le droit d’asile :
Considérant que le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 auquel renvoie le Préambule de la Constitution de 1958 dispose par son quatrième alinéa : « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République » ; que si certaines garanties attachées à ce droit ont été prévues par des conventions internationales introduites en droit interne, il incombe au législateur d’assurer en toutes circonstances l’ensemble des garanties légales que comporte cette exigence constitutionnelle ; que s’agissant d’un droit fondamental dont la reconnaissance détermine l’exercice par les personnes concernées des libertés et droits reconnus de façon générale aux étrangers résidant sur le territoire par la Constitution, la loi ne peut en réglementer les conditions qu’en vue de le rendre plus effectif ou de le concilier avec d’autres règles ou principes de valeur constitutionnelle
En ce qui concerne l’article 24 :
Considérant que l’article 24 insère dans l’ordonnance du 2 novembre 1945 un chapitre VII intitulé « Des demandeurs d’asile » qui comporte cinq articles, 31, 31 bis, 32, 32 bis et 32 ter : qu’il fixe les conditions dans lesquelles l’admission en France d’un demandeur d’asile peut être refusée et les modalités selon lesquelles, lorsqu’un tel refus n’est pas opposé, un titre de séjour est délivré à l’intéressé et peut, le cas échéant, lui être retiré ou ne pas être renouvelé ; qu’il détermine les garanties relatives au maintien sur le territoire français de l’intéressé tant que la qualité de réfugié ne lui a pas été reconnue ;
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que cet article porte atteinte aux garanties légales du droit d’asile, principe de caractère constitutionnel, en ce qu’il permet le refus de l’asile en vertu des stipulations des Conventions de Schengen et de Dublin ou d’autres conventions à venir de même contenu alors que le quatrième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 n’autorise nullement cette importante restriction : que cet article conduit les préfets à empiéter sur les compétences de l’office français de protection des réfugiés et apatrides et de la Commission des recours : qu’il refuse au demandeur d’asile non admis au séjour qui s’est heurté à un refus de l’office le droit de se maintenir sur le territoire national jusqu’à ce que la Commission des recours ait statué sur son cas : que ces dispositions constituent en outre des violations des principes des droits de la défense et du droit au recours ;
Considérant que le respect du droit d’asile, principe de valeur constitutionnelle, implique d’une manière générale que l’étranger qui se réclame de ce droit soit autorisé à demeurer provisoirement sur le territoire jusqu’à ce qu’il ait été statué sur sa demande ; que sous réserve de la conciliation de cette exigence avec la sauvegarde de l’ordre public, l’admission au séjour qui lui est ainsi nécessairement consentie doit lui permettre d’exercer effectivement les droits de la défense qui constituent pour toutes les personnes, qu’elles soient de nationalité française, de nationalité étrangère ou apatrides, un droit fondamental à caractère constitutionnel ;
Considérant en premier lieu que l’article 31 bis de l’ordonnance du 2 novembre 1945 permet de refuser l’admission en France d’un demandeur d’asile dans différents cas « sous réserve du respect des dispositions de l’article 33 de la Convention de Genève du 28 juillet 1951..., modifiée par le protocole de New-York du 31 janvier 1967 » ; que cette réserve doit s’entendre comme concernant l’ensemble des stipulations de cette convention susceptibles d’être appliquées ; qu’à, la loi méconnaîtrait les dispositions de l’article 55 de la Constitution ; que sous cette réserve d’interprétation ladite disposition n’est pas contraire à la Constitution ;
Considérant en deuxième lieu que l’article 31 bis de l’ordonnance précitée énumère quatre cas dans lesquels l’admission au séjour d’un demandeur d’asile peut être refusée ; que le premier cas, visé au 1° de cet article, concerne l’examen d’une demande d’asile qui « relève de la compétence d’un autre Etat, en application des stipulations de la Convention de Dublin du 15 juin 1990 relative à la détermination de l’Etat responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée auprès d’un Etat membre des Communautés européennes, ou du chapitre VII du titre II de la Convention signée à Schengen le 19 juin 1990, ou d’engagements identiques à ceux prévus par la Convention de Dublin souscrits avec d’autres Etats conformément à la déclaration annexée au procès-verbal de la conférence de signature de la Convention du 15 juin 1990, à compter de leur entrée en vigueur » ; que cet article dispose par ailleurs que lorsque l’admission au séjour a été refusée dans ce cas, le demandeur d’asile ne peut saisir l’office français de protection des réfugiés et apatrides d’une demande de reconnaissance de la qualité de réfugié, ; qu’en privant ainsi les étrangers concernés de faire valoir leur droit, le législateur a méconnu les principes de valeur constitutionnelle ci-dessus rappelés ; qu’ainsi, dès lors qu’ils comportent cette restriction, les mots « pour l’un des motifs visés aux 2° à 4° du présent article » qui figurent au dernier alinéa de l’article 31 bis de l’ordonnance sont contraires à la Constitution ;
Considérant en troisième lieu que dans les trois cas prévus par les 2° à 4° de l’article 31 bis, si l’autorité administrative peut s’opposer à l’admission au séjour des intéressés, ces derniers ont le droit, en vertu des dispositions de l’article 32 bis, de se maintenir sur le territoire français jusqu’à ce que l’office français de protection des réfugiés et apatrides leur notifie sa décision lorsque cette décision est une décision de rejet : qu’au regard des exigences de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public, le législateur pouvait, dès lors qu’il garantissait la possibilité d’un recours, prévoir que l’intéressé n’aurait pas droit à être maintenu pendant l’examen de ce recours sur le territoire français ; qu’ainsi les dispositions concernées ne méconnaissent pas le droit d’asile, non plus qu’aucun autre principe ou règle de valeur constitutionnelle ;
Considérant en quatrième lieu que le huitième alinéa du même article dispose que : « Les dispositions du présent article ne font pas obstacle au droit souverain de l’Etat d’accorder l’asile à toute personne qui se trouverait néanmoins dans l’un des cas mentionnés aux 1° à 4° du présent article », c’est-à-dire aux quatre cas de refus d’admission au séjour prévus par cet article ; que comme le Conseil constitutionnel l’a relevé par sa décision n° 91-294 DC du 25 juillet 1991, la détermination d’un autre Etat responsable du traitement d’une demande d’asile en vertu d’une convention internationale n’est admissible que si cette convention réserve le droit de la France d’assurer, même dans ce cas, le traitement d’une demande d’asile en application des dispositions propres à son droit national ; que le quatrième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 fait obligation aux autorités administratives et judiciaires françaises, de procéder à l’examen de la situation des demandeurs d’asile qui relèvent de cet alinéa, c’est-à-dire de ceux qui seraient persécutés pour leur action en faveur de la liberté ; que le respect de cette exigence suppose que les intéressés fassent l’objet d’une admission provisoire au séjour jusqu’à ce qu’il ait été statué sur leur cas ; que le droit souverain de l’Etat à l’égard d’autres parties contractantes à des conventions doit être entendu comme ayant été réservé par le législateur pour assurer le respect intégral de cette obligation ; que ce n’est que sous cette stricte réserve d’interprétation que la disposition susanalysée peut être regardée comme conforme à la Constitution
En ce qui concerne l’article 25 :
Considérant que l’article 25, qui insère dans l’ordonnance du 2 novembre 1945 un article 33, prévoit les cas dans lesquels un étranger non ressortissant d’un Etat de la Communauté économique européenne peut être, lorsque son séjour en France est irrégulier, remis aux autorités compétentes de l’Etat membre de la Communauté économique européenne qui l’a admis à entrer ou à séjourner sur son territoire ; qu’il dispose, au second alinéa de cet article 33, que la décision prise peut être exécutée d’office par l’administration après que l’étranger a été mis en mesure de présenter ses observations et de faire avertir son consulat, un conseil ou toute personne de son choix ;
Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, soutiennent que cet article est contraire à la Constitution en ce qu’il prive de garanties essentielles les droits de la défense des étrangers non ressortissants communautaires entrés en France à partir d’un autre Etat de la Communauté économique européenne ; que les députés, auteurs de la seconde saisine, estiment que cet article porte à la liberté individuelle des atteintes excessives eu égard aux nécessités de la protection de l’ordre public et font valoir qu’il méconnaît les droits de la défense et le droit au recours, en ce qu’il ne prévoit ni le respect de la procédure de reconduite à la frontière ni l’existence d’un recours suspensif ;
Considérant que les dispositions de cet article prévoient des mesures de police que le législateur peut déterminer eu égard à l’objectif de restriction des cas d’admission au séjour des étrangers en France qu’il s’est assigné ; que les intéressés ne sont pas dépourvus des garanties juridictionnelles de droit commun dont sont assorties les mesures de police prises par les autorités publiques en matière de police administrative ; que toutefois ces dispositions doivent s’entendre compte tenu de la réserve d’interprétation énoncée ci-dessus, s’agissant des étrangers qui entendraient se prévaloir de l’application directe du quatrième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ; que sous cette réserve, l’article contesté ne méconnaît aucun principe ni aucune règle de valeur constitutionnelle
En ce qui concerne les articles 45 et 46 :
Considérant que les articles 45 et 46 prévoient notamment que l’office français de protection des réfugiés et apatrides et la Commission des recours ne sont pas compétents pour connaître de la demande présentée par un demandeur d’asile à l’égard duquel le représentant de l’Etat dans le département ou, à Paris, le préfet de police, fait application de la règle fixée au 1° de l’article 31 bis de l’ordonnance du 2 janvier 1945, selon laquelle l’admission en France d’un demandeur d’asile peut être refusée si l’examen de la demande d’asile relève de la compétence d’un autre Etat en application de stipulations de conventions ou d’engagements internationaux ; que l’article 45 prévoit en outre que « L’office ne peut être saisi d’une demande de reconnaissance de la qualité de réfugié qu’après que le représentant de l’Etat dans le département ou, à Paris, le préfet de police a enregistré la demande d’admission au séjour du demandeur d’asile » ;
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, invoquent à l’encontre des dispositions de ces articles une méconnaissance du droit d’asile ;
Considérant, d’une part, que la disposition précitée de l’article 45 doit s’entendre comme ne concernant que les étrangers qui ne seraient pas déjà titulaires, avant de se réclamer de la qualité de réfugié, d’un titre régulier de séjour ;
Considérant, d’autre part, que la circonstance qu’en vertu de conventions internationales un refus d’admission au séjour serait opposé à des demandeurs d’asile ne saurait, sans méconnaître les droits de la défense, les priver de la faculté de saisir de leur situation l’office de protection des réfugiés et apatrides et le cas échéant la Commission des recours ; que dès lors est contraire à la Constitution le dernier alinéa de l’article 45 aux termes duquel « L’office n’est pas compétent pour connaître de la demande présentée par un demandeur d’asile à l’égard duquel le représentant de l’Etat dans le département ou, à Paris, le préfet de police fait application du 1° de l’article 31 bis de cette ordonnance » ainsi que l’article 46 de la loi déférée ;
Sur le respect de principes essentiels de la liberté individuelle :
En ce qui concerne l’article 27 :
Considérant que cet article modifie les conditions dans lesquelles un étranger peut être maintenu dans des locaux ne relevant pas de l’administration pénitentiaire, pendant le temps strictement nécessaire à son départ ; qu’il prévoit que cette rétention peut avoir lieu s’il y a « nécessité » et non plus « nécessité absolue » ; qu’il confère à l’autorité judiciaire, lorsqu’un délai de vingt-quatre heures s’est écoulé, le soin de prononcer la prolongation du maintien en rétention, sans plus exiger que cette mesuré ne puisse intervenir qu’« à titre exceptionnel », restriction qui concernerait désormais l’assignation à résidence laquelle était prévue auparavant à titre principal ; que le III de cet article prévoit que le délai de la rétention peut être prorogé de soixante-douze heures par ordonnance du président du tribunal de grande instance ou d’un magistrat du siège désigné par lui, lorsque l’étranger n’a pas présenté à l’autorité compétente de document de voyage permettant l’exécution d’un arrêté d’expulsion ou d’une reconduite à la frontière ;
Considérant que les sénateurs et les députés font valoir que les dispositions de cet article privent de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel sans les remplacer par des garanties équivalentes ;
Considérant qu’il est loisible au législateur de modifier les cas dans lesquels une mesure de rétention peut être imposée à un étranger qui doit quitter le territoire, pendant le temps strictement nécessaire à son départ, à condition qu’il ne prive pas de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ; que cette rétention ne peut intervenir que dans des cas et sous des formes et conditions strictement définis par lui, sous le contrôle du juge et dans le respect des droits de la défense ;
Considérant qu’en prévoyant que cette mesure intervient, s’il y a nécessité, dans des cas limitativement énoncés, sans priver l’autorité judiciaire de la possibilité d’interrompre la prolongation du maintien en rétention, le législateur n’a méconnu aucune exigence de caractère constitutionnel ;
Considérant, en revanche, qu’une telle mesure de rétention, même placée sous le contrôle du juge, ne saurait, sauf urgence absolue et menace d’une particulière gravité pour l’ordre public, être prolongée sans porter atteinte à la liberté individuelle garantie par la Constitution ; qu’en étendant à tous les étrangers qui ont fait l’objet d’un arrêté d’expulsion ou d’une mesure de reconduite à la frontière, dès lors qu’ils n’ont pas présenté de document de voyage, la possibilité de les retenir pendant trois jours supplémentaires, dans des locaux ne relevant pas de l’administration pénitentiaire, le III de l’article 27 de la loi a méconnu la Constitution
En ce qui concerne l’article 29
Considérant que l’article 29 insère dans l’ordonnance du 2 novembre 1945 un article 36 qui dispose, en son premier alinéa, que tout étranger résidant en France peut quitter librement le territoire national : que le second alinéa de l’article 36 prévoit que toutefois les ressortissants d’Etats n’appartenant pas à la Communauté économique européenne peuvent être tenus de déclarer leur intention de quitter le territoire français et de produire à cet effet un visa de sortie, lorsque cette déclaration est nécessaire à la sécurité nationale ;
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, estiment que cet article crée un régime d’autorisation incompatible avec la liberté d’aller et de venir et avec le droit de quitter le territoire national ;
Considérant qu’il revient au législateur d’assurer la conciliation qui doit être opérée entre, d’une part, la liberté d’aller et venir, laquelle n’est pas limitée au territoire national mais comporte également le droit de le quitter, et la protection de la sécurité nationale, nécessaires, l’une et l’autre, à la sauvegarde de droits de valeur constitutionnelle ;
Considérant qu’en conférant à l’autorité administrative la faculté d’imposer une déclaration préalable à la sortie du territoire à certaines catégories d’étrangers, pour les besoins de la protection de la sécurité nationale, le législateur n’a pas subordonné le fait de quitter le territoire français à une exigence d’autorisation préalable ; qu’en effet, la délivrance du visa de sortie par l’autorité administrative ne permet pas à celle-ci d’exercer une appréciation quant à l’opportunité du déplacement envisagé par l’étranger ; que la déclaration préalable effectuée doit entraîner la délivrance de ce visa justifiant de l’accomplissement de la formalité exigible ; que, sous ces réserves d’interprétation, l’article 29 de la loi n’apporte pas à la liberté d’aller et venir une gêne excessive ;
En ce qui concerne l’article 31 :
Considérant que l’article 31 de la loi qui est applicable aux nationaux comme aux étrangers modifie les dispositions du code civil relatives au mariage en y insérant plusieurs articles nouveaux ; qu’il prévoit notamment que, lorsqu’il existe des indices sérieux laissant présumer que le mariage n’est envisagé que dans un but autre que l’union matrimoniale, l’officier de l’état civil saisit le procureur de la République et que ce dernier peut décider qu’il sera sursis pour une durée ne pouvant excéder trois mois à la célébration du mariage ;
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, allèguent que cet article crée une sanction manifestement disproportionnée par rapport aux faits qui l’entraînent, a dont il n’est au surplus même pas certain qu’ils soient établis », méconnaît le droit à exercer un recours et qu’il porte en outre atteinte à la liberté du mariage et au respect de la vie privée ;
Considérant que l’article 175-2 du code civil, tel qu’il est inséré dans ce code par le III de l’article 31, fait obligation à l’officier de l’état civil de saisir le procureur de la République lorsqu’il existe des indices sérieux laissant présumer que le mariage n’est envisagé que dans un but. autre que l’union matrimoniale ; que le procureur de la République dispose d’un délai de quinze jours durant lequel il peut décider qu’il sera sursis à la célébration du mariage pour une durée pouvant aller jusqu’à trois mois, sans que sa décision soit assortie d’une voie de recours ; qu’en subordonnant la célébration du mariage à de telles conditions préalables, ces dispositions méconnaissent le principe de la liberté du mariage, qui est une des composantes de la liberté individuelle ; que dès lors que celles-ci ne sont pas séparables des autres dispositions de l’article 175-2 du code civil, cet article doit être regardé dans son ensemble comme contraire à la Constitution ;
En ce qui concerne les articles 33, 35, 43 et 44 :
Considérant que ces dispositions permettent à l’autorité judiciaire de prononcer des interdictions du territoire à l’encontre de catégories d’étrangers reconnus coupables de certaines infractions alors que les étrangers concernés ne pouvaient jusqu’à présent être frappés d’une telle peine ;
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font grief à ces dispositions de comporter des atteintes excessives à la liberté individuelle et de ne pas préciser suffisamment la gravité de l’infraction qui permettrait à un tribunal de prononcer à l’encontre d’un étranger une interdiction du territoire français ;
Considérant que la mise en oeuvre des dispositions contestées est placée sous le contrôle de l’autorité judiciaire, à qui il revient d’assortir sa décision d’une motivation spéciale au regard de la gravité de l’infraction ; qu’ainsi, la faculté ménagée par le législateur ne méconnaît pas le principe de la légalité des peines et ne porte pas à la liberté individuelle une atteinte excessive ;
En ce qui concerne l’article 34 :
Considérant que les I, Il et IV de cet article prévoient que lorsqu’un étranger est reconnu coupable par un tribunal d’une infraction prévue au deuxième alinéa de l’article 27 de l’ordonnance du 2 novembre 1945 du fait de n’avoir pas présenté à l’autorité administrative compétente les documents de voyage permettant l’exécution d’une mesure de refus d’entrée sur le territoire français, de reconduite à la frontière ou d’expulsion, le tribunal peut ajourner le prononcé de la peine en plaçant le prévenu, par ordonnance, sous le régime dit de la rétention judiciaire pour une durée de trois mois au plus en lui enjoignant de présenter à l’autorité administrative ses documents de voyage ; que cette mesure implique le maintien dans des locaux ne relevant pas de l’administration pénitentiaire ; que si l’étranger se soumet à l’injonction qui lui a été faite, le procureur de la République saisit, avant expiration du délai d’ajournement, le tribunal, soit d’office, soit sur demande du prévenu, afin qu’il soit statué sur la peine ; qu’il peut aussi saisir le tribunal sur demande de l’autorité administrative ;
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, soutiennent que ces dispositions, constituant un détournement de procédure, « la forme judiciaire étant utilisée dans un but de police administrative », privent de garanties légales les exigences constitutionnelles du respect de la liberté individuelle et les principes découlant de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme ;
Considérant qu’aux termes de l’article 66 de la Constitution « Nul ne peut être arbitrairement détenu. L’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi » ;
Considérant que la rétention judiciaire n’est pas une peine ; que s’agissant d’une mesure aboutissant à priver totalement une personne de sa liberté pendant une période déterminée dans le cours d’un procès pénal, elle ne saurait être assortie de garanties moindres que celles assurées aux personnes placées en détention provisoire ; que dès lors, la disposition contestée ne satisfait pas aux garanties légales de la liberté individuelle ; qu’ainsi les I, II et IV de l’article 34 de la loi sont contraires à la Constitution ;
Sur les droits sociaux des étrangers :
En ce qui concerne l’article 36 :
Considérant que cet article modifie différentes dispositions du code de la sécurité sociale ; que par son I, il subordonne l’affiliation à un régime obligatoire de sécurité sociale à l’existence d’une situation régulière au regard de la législation sur le séjour et le travail des étrangers ou de la détention d’un récépissé de demande de renouvellement de titre de séjour ; qu’il prévoit qu’en cas de méconnaissance du respect de ces conditions, les cotisations restent dues, et que les organismes chargés de la gestion d’un régime obligatoire de sécurité sociale sont tenus de vérifier la régularité de la situation des assurés étrangers, lors de l’affiliation et de manière périodique ; que le II de cet article subordonne l’attribution d’avantages d’invalidité et de vieillesse à toute personne de nationalité étrangère à la régularité de son séjour ; que le III comporte en ce qui concerne le droit aux prestations d’assurance maladie, maternité et décès, la même règle à laquelle n’est prévue qu’une exception au bénéfice des mineurs dés lors que la personne du chef de laquelle ils tiennent leurs droits est elle-même en situation régulière ; que par cette disposition, le législateur n’a pas entendu exclure les personnes concernées ni leurs ayants droit du bénéfice de l’application du délai de prolongation automatique d’exercice des droits à prestations prévu par l’article L. 161-8 du code de sécurité sociale :
Considérant que les dispositions de l’article 36 doivent en outre être combinées avec celles de l’article 48 qui, sauf en ce qui concerne les avantages d’invalidité, préservent les droits à prestations ouverts à toute personne de nationalité étrangère à raison de cotisations versées avant l’entrée en vigueur de la loi ; que le législateur, en posant une condition de régularité du séjour pour la liquidation des avantages en matière d’invalidité et de vieillesse, que ceux-ci aient été régulièrement acquis après l’entrée en vigueur de la loi ou régularisés en vertu dudit article 48, a entendu que l’autorité administrative accorde, sous réserve des exigences de l’ordre public, aux étrangers qui solliciteraient leur entrée sur le territoire français pour obtenir cette liquidation, un titre de séjour dont la durée est de nature à permettre effectivement celle-ci ;
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, allèguent à l’encontre de ces dispositions une méconnaissance du respect de la liberté individuelle, une rupture du principe d’égalité et une atteinte au droit à la vie privée, lequel. aurait, selon eux, le caractère d’un principe à valeur constitutionnelle ; qu’ils font valoir en outre que cet article organise l’enrichissement sans cause des caisses de sécurité sociale ;
Considérant que les étrangers qui résident et travaillent régulièrement sur le territoire français et ceux qui ne satisfont pas aux mêmes conditions de régularité ne sont pas dans la même situation au regard de l’objet de la loi ; qu’au regard de cet objet, les nationaux et les étrangers sont également placés dans des situations différentes ; que dès lors le grief tiré d’une rupture du principe d’égalité doit être écarté ;
Considérant que les cotisations versées aux régimes obligatoires de sécurité sociale qui résultent de l’affiliation à ces régimes constituent des versements à caractère obligatoire de la part des employeurs comme des assurés : que ces cotisations ouvrent vocation à des droits aux prestations et avantages servis par ces régimes
Considérant qu’en édictant des conditions de régularité du séjour et du travail, le législateur a pu, sans méconnaître aucun principe de valeur constitutionnelle, en tirer les conséquences qu’il a déterminées au regard des droits à prestations d’assurance maladie, maternité et décès et au regard de la liquidation en France d’un avantage d’invalidité et de vieillesse ;
Considérant enfin qu’en prévoyant que les organismes chargés de la gestion d’un régime obligatoire de sécurité sociale pourront avoir accès aux fichiers de l’Etat pour vérifier que les assurés étrangers satisfont aux conditions de régularité de leur situation en France, le législateur a explicitement entendu assurer l’application des dispositions protectrices de la liberté individuelle prévues par la législation relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ;
En ce qui concerne l’article 38 :
Considérant que l’article 38 de la loi qui modifie l’article 186 du code de la famille et de l’aide sociale fixe les conditions dans lesquelles les étrangers ont droit à bénéficier de certaines formes d’aide sociale ;
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que les dispositions de cet article méconnaissent les prescriptions du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ;
Considérant qu’aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, confirmé par celui de la Constitution du 4 octobre 1958, la Nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence » ;
Considérant qu’il incombe, tant au législateur qu’au Gouvernement, conformément à leurs compétences respectives, de déterminer, dans le respect des principes proclamés par le onzième alinéa du préambule, les modalités de leur mise en oeuvre ;
Considérant, d’une part, que le législateur a prévu au bénéfice des personnes de nationalité étrangère les prestations d’aide sociale à l’enfance, l’aide sociale en cas d’admission dans un centre d’hébergement et de réadaptation sociale, l’aide médicale en cas de soins dispensés par un établissement de santé ou de prescriptions ordonnées à cette occasion, y compris en cas de consultation externe, l’aide médicale à domicile à condition que les intéressés justifient soit de la régularité de leur séjour en France, soit d’une résidence ininterrompue en France métropolitaine depuis au moins trois ans, des allocations aux personnes âgées à condition que les intéressés justifient d’une résidence ininterrompue en France métropolitaine depuis au moins quinze ans avant l’âge de soixante-dix ans ;
Considérant, d’autre part, que le législateur a subordonné le bénéfice des autres formes d’aide sociale à la régularité du séjour des personnes concernées ; que toutefois il a confié au ministre chargé de l’action sociale la responsabilité de déroger à cette règle générale ainsi qu’à la condition de résidence prévue s’agissant de l’aide médicale à domicile pour tenir compte de circonstances exceptionnelles ; que cette disposition doit être entendue comme destinée à assurer la mise en oeuvre effective des principes énoncés par les dispositions précitées du Préambule de la Constitution de 1946 ; que sous cette réserve d’interprétation, les dispositions contestées ne sont pas contraires à la Constitution ;
En ce qui concerne l’article 40 :
Considérant que l’article 40 insère dans le code de la construction et de l’habitation une disposition aux termes de, laquelle l’aide personnalisée au logement n’est pas due aux étrangers qui ne justifient pas de la régularité de leur séjour en France ;
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, soutiennent que cette restriction serait contraire aux dispositions du onzième alinéa précité du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ;
Considérant qu’eu égard à la nature de la prestation concernée et eh l’état de la législation relative à l’aide sociale, la restriction introduite par le législateur n’est pas susceptible de méconnaître les exigences constitutionnelles posées par les dispositions sus-rappelées : que dès lors le grief invoqué doit être écarté ;
En ce qui concerne l’article 41 :
Considérant que l’article 41 insère dans le code du travail une disposition qui assure que l’inscription à l’Agence nationale pour l’emploi est subordonnée à la régularité de la situation des étrangers au regard des législations du séjour et du travail : qu’elle autorise cet établissement à avoir accès à cette fin aux fichiers des services de l’Etat ;
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, soutiennent que cette disposition méconnaît le principe d’égalité entre nationaux et étrangers et porte atteinte au respect de la vie privée qui, selon eux, constituerait un principe de valeur constitutionnelle ;
Considérant qu’eu égard à l’objet de la loi les nationaux et les étrangers sont placés dans des situations différentes et que le législateur a explicitement entendu assurer l’application des dispositions protectrices de la liberté individuelle prévues par la législation relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ; que dès lors les griefs invoqués ne sauraient qu’être écartés
Considérant qu’il n’y a pas lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d’office des questions de conformité à la Constitution s’agissant des autres dispositions de la loi soumises à son examen,
Décide :
Art. 1er. - Sont contraires à la Constitution :
- le II de l’article 14 ;
- à l’article 23, les mots : « Les étrangers séjournant en France sous le couvert d’un-titre de séjour portant la mention "étudiant" ne peuvent bénéficier du regroupement familial », et les mots : « Lorsque le mariage entre un étranger résidant en France et son conjoint qui a été admis au séjour comme membre de la famille a été dissous ou annulé au terme d’une procédure juridique, cet étranger ne peut faire venir auprès de lui un nouveau conjoint au titre du regroupement familial qu’après un délai de deux ans à compter de la dissolution ou de l’annulation du mariage » ;
- à l’article 24, au dernier alinéa de l’article 31 bis de l’ordonnance du 2 novembre 1945, les mots : « pour l’un des motifs visés au 2° à 4° du présent article » ;
- le III de l’article 27 ;
- au III de l’article 31, l’article 175-2 du code civil ;
- les I, II et IV de l’article 34 ;
- à l’article 45, le dernier alinéa ;
- l’article 46.
Art. 2. - La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans ses séances des 12 et 13 août 1993.
Le président,
ROBERT BADINTER