LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION
    RELATIVE A LA SECURITE
    I. - Sur l'article 10 de la loi déférée
      Au surplus leur argumentation est inexacte sur plusieurs points essentiels.      1. L'argumentation des requérants est paradoxale et, par là même,
     inopérante.
      La simple lecture des dispositions critiquées montre dans quel esprit s'est     prononcé le législateur: concilier deux ordres d'exigence d'égale valeur     constitutionnelle.
      La première de ces exigences est la sauvegarde de la vie privée et de la     liberté personnelle, que le développement << sauvage >> de la     vidéosurveillance est, dans certaines hypothèses, susceptible de léser.
      La seconde est la sauvegarde de la sécurité et de l'ordre publics, sans     lesquels les droits de l'homme les plus élémentaires - la sécurité     personnelle, la liberté d'aller et de venir - seraient quotidiennement     bafoués, comme le démontre malheureusement une actualité abondante.
      A cet effet, les dispositions critiquées fixent des règles de fond et de     procédure dont l'objectif est d'encadrer les activités de vidéosurveillance,     de façon à prévenir les risques d'atteinte à la liberté personnelle et à la     vie privée.
      a) Des règles de fond:
      La transmission et l'enregistrement d'images prises sur la voie publique,
     par le moyen de la vidéosurveillance, ne peuvent être mis en oeuvre par les     autorités publiques qu'aux fins d'assurer la sauvegarde d'impératifs d'ordre     public incontestables, limitativement énumérés par la loi (cf. II de     l'article 10) et dans la limite des compétences de ces autorités. Qui plus     est, le II de l'article 10 ajoute à ces conditions que la vidéosurveillance     ne peut être mise en oeuvre par les autorités publiques compétentes, aux fins     de prévenir les atteintes à la sécurité des personnes et des biens, que <<     dans des lieux particulièrement exposés à des risques d'agression et de vol     >>.
      S'agissant de la vidéosurveillance privée, celle-ci est confinée par la loi     déférée aux lieux et établissements ouverts au public particulièrement     exposés aux risques d'agression et de vol et aux seules fins d'y assurer la     sécurité des personnes et des biens.
      La vidéosurveillance sur la voie publique ne doit pas permettre de     visualiser les images de l'intérieur des immeubles d'habitation ni, de façon     spécifique, celles de leurs entrées.
      Le public doit être informé, de façon claire et permanente, de l'existence     du système de vidéosurveillance et de l'autorité ou de la personne     responsable.
      Sauf enquête de flagrant délit, enquête préliminaire ou information     judiciaire, les enregistrements sont détruits dans un délai maximum fixé par     l'autorisation et qui ne peut excéder un mois (cf. IV de l'article 10).
      L'accès aux enregistrements des personnes dont l'image est enregistrée est     aménagé par l'article 10 (cf. V) selon des modalités très proches de celles     fixées par la loi du 6 janvier 1978 pour l'accès aux traitements de données     nominatives.
      Divers recours, administratifs ou juridictionnels, sont ouverts aux     personnes concernées: saisine de la commission départementale, saisine du     juge des référés, saisine de la juridiction compétente au fond, plainte     pénale.
      La méconnaissance des obligations imposées par l'article 10 aux personnes     qui procèdent à des opérations de vidéosurveillance est en effet pénalement     sanctionnée (cf. VI de l'article 10).
      Enfin, lorsque l'enregistrement des images sert à constituer un fichier     nominatif, et que celui-ci soit ou non automatisé, les dispositions     protectrices de la loi du 6 janvier 1978 sont applicables, concurremment avec     celles de la loi déférée (cf. I de l'article 10).
      b) Des règles de procédure:
      L'installation d'un système de vidéosurveillance est désormais subordonnée à     une autorisation préfectorale. Sauf en matière de défense nationale, cette     autorisation est délivrée après avis d'une commission départementale présidée     par un magistrat (cf. III de l'article 10). On notera que la procédure ainsi     prévue, sur deux points au moins, est plus protectrice que celle organisée     par la loi du 6 janvier 1978 pour les traitements automatisés d'informations     nominatives: d'une part, en effet, la disposition critiquée ne fait naître     d'autorisation tacite qu'à l'expiration d'un délai de quatre mois, alors que,     selon l'article 15 de la loi de 1978, applicable aux traitements publics,
     l'avis de la C.N.I.L. est réputé favorable à l'expiration d'un délai de deux     mois seulement; d'autre part, les systèmes de vidéosurveillance privés comme     publics sont soumis à autorisation par la loi déférée, alors que la loi <<     informatique et libertés >> soumet à une simple déclaration les traitements     automatisés d'informations nominatives mis en oeuvre par le secteur privé     (art. 16 de la loi de 1978).
      L'autorisation doit prescrire toutes les précautions utiles, en particulier     quant à la qualité des personnes chargées de l'exploitation du système et du     visionnage des images et quant aux mesures à prendre pour assurer le respect     des dispositions de la loi (information du public, modalités d'accès, durée     de conservation...).
      Ce simple rappel des dispositions critiquées dévoile le caractère paradoxal     de la position des requérants: s'ils obtenaient l'invalidation de ce     dispositif, les exigences constitutionnelles qu'ils entendent défendre     seraient beaucoup moins bien satisfaites. On retrouverait alors en effet     l'état de droit antérieur, lequel ignorait tout des nouvelles règles de     procédure et de fond posées par l'article 10.
      S'il aboutissait, le recours entraînerait donc une << régression >> de la     protection des libertés et droits fondamentaux assez analogue à celles     auxquelles font référence les décisions du Conseil constitutionnel citées     dans la saisine (no 84-181 DC, no 84-185 DC, no 93-325 DC).
      La contradiction interne de leur démarche n'ayant pu échapper aux auteurs de     la saisine, il faut bien conclure que celle-ci est exclusivement motivée par     des raisons de pure symbolique politique.
      2. Au surplus, l'argumentation des requérants est inexacte sur plusieurs     points essentiels.
      Sans qu'il soit besoin de répondre en détail à une argumentation dont on a     déjà dit le caractère globalement inopérant, force est cependant de relever     les inexactitudes qui, viciant des éléments essentiels de la thèse des     saisissants, démontrent une deuxième fois son absence de portée:
      a) Les requérants feignent d'abord d'ignorer que, convenablement encadrée,
     la vidéosurveillance participe de la sauvegarde d'exigences de valeur     constitutionnelle. Parce qu'elle exerce un effet dissuasif sur la commission     d'infractions (comme le montrent toutes les expérimentations), parce qu'elle     peut apporter aux enquêtes judiciaires de précieux éléments d'information     (c'est par exemple grâce à des enregistrements d'images effectués dans un     supermarché qu'ont été retrouvés les auteurs de l'assassinat du petit James     Bulger en Grande-Bretagne), parce qu'elle permet de réguler des systèmes     complexes tels que le trafic automobile, la vidéosurveillance contribue à     protéger les personnes et les biens, à maintenir l'ordre public et à assurer     le bon fonctionnement de dispositifs de contrôle techniques dont les     dérèglements sont lourds de conséquences pour la société.
      b) Les requérants méconnaissent par ailleurs que, si les autorités publiques     compétentes ne sauraient déléguer la << part régalienne >> de la fonction de     maintien de l'ordre public (au sens le plus général du terme), il est non     moins indispensable, dans une société aussi anonyme, complexe et vulnérable     que la nôtre, d'associer, dans une certaine mesure, la société civile à la     sauvegarde de l'ordre et de la sécurité publics.
      Le devoir d'assistance aux autorités policières et judiciaires, l'obligation     de porter témoignage sont connus de toutes les sociétés démocratiques.
      Par ailleurs, les personnes privées exerçant leurs activités dans des lieux     ouverts au public sont d'ores et déjà soumises à diverses obligations légales     les conduisant à prendre des mesures pour assurer la protection de leurs     clients et de leurs salariés.
      Ainsi, les exploitants de cafés-bars et de discothèques sont tenus d'assurer     le bon ordre dans leurs établissements, en vertu du code des débits de     boissons; ils en sont responsables vis-à-vis de l'administration, même s'ils     ne doivent pas se considérer comme des agents de l'ordre public.
      En outre, les établissements recevant du public sont tenus par les articles     R. 123-1 et suivants du code de la construction de prendre des dispositions     contre les risques d'incendie et de panique.
      Par ailleurs, la cour d'appel de Paris (7e chambre, section A), par un arrêt     du 4 mars 1987, a rappelé que les banques sont tenues à une obligation de     moyens pour assurer la sécurité de leurs clients dans leurs locaux.
      Parmi ces mesures, l'installation de caméras de vidéosurveillance, qui fera     l'objet d'une information adéquate, n'a rien de disproportionné au regard des     risques encourus. Le public, lui, ne s'y trompe pas, qui, tous les sondages     le montrent, se sent infiniment plus protégé que menacé par ces dispositifs     et préfère de beaucoup la << captation >> provisoire des visages à une     agression à main armée.
      c) Il est totalement inexact d'affirmer que la loi déférée soustrairait quoi     que ce soit aux compétences de la Commission nationale de l'informatique et     des libertés (C.N.I.L.). Le I de l'article 10 ne fait à cet égard que     rappeler, sans en modifier les contours, le champ d'application de la loi du     6 janvier 1978: les traitements automatisés de données nominatives et les     fichiers nominatifs. Tant que l'enregistrement des images ne vient pas     alimenter un traitement nominatif ou un fichier nominatif, il reste en dehors     du champ d'application de la loi du 6 janvier 1978, en vertu des dispositions     mêmes de cette loi.
      On ne pourrait soutenir le contraire qu'en estimant que l'enregistrement     d'un visage, dépourvu de toute référence nominative, est en soi une donnée     nominative au motif qu'il << porte l'empreinte >> d'une personnalité. Mais     pareille thèse est contredite par les termes de la loi de 1978, comme par     l'examen de ses travaux préparatoires.
      Elle conduirait d'ailleurs à des conséquences absurdes, comme l'a notamment     souligné le rapport de la C.N.I.L. sur la base duquel a été prise la     délibération du 21 juin 1994 invoquée par les requérants:
      - droit de rectification (mais comment rectifier une image?);
      - application de la procédure très lourde prévue à l'article 31 de la loi de     1978 (décret en Conseil d'Etat pris sur avis conforme de la C.N.I.L.), même     pour les opérations de vidéosurveillance privées les plus banales     (surveillance des établissements bancaires);
      - superposition de législations et de procédures de contrôle différentes,
     même pour les dispositifs les plus simples de vidéosurveillance;
      - gonflement démesuré du champ d'application de cette législation spéciale     qu'est et doit rester la loi du 6 janvier 1978, puisque, virtuellement, tout     le domaine audiovisuel y serait attrait;
      d) Egalement inexacte est l'affirmation selon laquelle la procédure     d'autorisation préfectorale constitue une délégation du pouvoir réglementaire     confié au Premier ministre par l'article 21 de la Constitution. A la vérité,     le préfet se bornera à prendre des actes individuels. Si de tels actes     étaient réglementaires, une multitude de régimes d'autorisation     administrative tomberait sous le coup de la critique des requérants;
     l'exercice des polices spéciales devrait, à suivre ceux-ci, revenir au     Premier ministre, submergeant ce dernier et paralysant l'Etat;
      e) Sont parfaitement gratuites les affirmations selon lesquelles, par leur     << flou >>, les différentes formulations retenues par la loi déférée     ouvriraient la porte à l'arbitraire administratif et entacheraient la loi     d'incompétence négative. Il suffit de se reporter aux expressions ainsi mises     en cause pour se convaincre du contraire (<< visualisation spécifique des     entrées d'immeubles >>, << lieux et établissements ouverts au public     particulièrement exposés aux risques d'agression et de vol >>, << voie     publique >>, << autorité publique >>, << aux fins d'assurer la protection des     bâtiments et installations publics et de leurs abords >>...). Ces formules,
     dont le degré de précision n'a rien d'insuffisant, ni surtout rien de     critiquable au regard de l'article 34 de la Constitution, auront, de toute     façon, à être déclinées, compte tenu des caractéristiques de chaque     application et sous le contrôle du juge administratif, dans les décisions     d'autorisation.
      f) Est enfin au moins discutable la pétition de principe selon laquelle les     mêmes règles de nécessité et de stricte proportionnalité s'imposeraient à la     vidéosurveillance et aux activités de police limitant l'exercice des     libertés. On peut l'admettre sans doute pour certains types de     vidéosurveillance entraînant des intrusions dans la vie privée et qui, pour     la plupart d'entre elles, relèvent non de la présente loi mais du code de     procédure pénale. Mais il est abusif de regarder, de façon générale, les     opérations de vidéosurveillance comme restreignant l'exercice des libertés au     même titre, par exemple, que l'interdiction d'une réunion publique.
      En tout état de cause, comme cela a été démontré précédemment, le grief     manquerait en fait en l'espèce, le législateur ayant précisément eu pour     souci de limiter le développement de la vidéosurveillance à ce qui est     strictement nécessaire à la protection des personnes et des biens.
      g) Les recours critiquent plus particulièrement la loi votée en tant qu'elle     autoriserait la visualisation des entrées d'immeubles d'habitation. Précisons     d'emblée que la loi interdit la visualisation des entrées d'immeubles si     cette visualisation est opérée de manière << spécifique >>. Qui plus est, le     Conseil pourra se reporter aux travaux préparatoires qui mettent en évidence     le souci des assemblées de ménager une conciliation juridiquement et     pratiquement convenable des droits individuels et des nécessités de l'ordre     public. Il est en effet apparu que l'interdiction pure et simple, un instant     envisagée, de visualiser toute entrée d'immeuble d'habitation rendrait tout     bonnement impossible l'usage de la vidéosurveillance sur la voie publique, en     dépit d'une nécessité avérée (on peut notamment penser aux besoins de     régulation de la circulation automobile).
      Il va cependant de soi que les mesures nécessaires à la protection des     droits des personnes devront être prescrites, dans le cas où la visualisation     (non spécifique) de l'entrée d'un immeuble par un appareil de     vidéosurveillance ne pourra être évitée. Le préfet, après avis de la     commission départementale, devra consigner les précautions utiles dans     l'autorisation, en tenant compte de cette circonstance particulière.
      h) Les recours soutiennent l'existence d'une violation de l'article 66 de la     Constitution. Mais cela revient à poser a priori que l'existence d'une     vidéosurveillance met en cause par elle-même la liberté individuelle au sens     de l'article 66 de la Constitution, alors que cette mise en cause ne peut     résulter que d'un mésusage de la vidéosurveillance, précisément sanctionné     par le VI de l'article 10.
      On peut relever à cet égard que la première chambre civile de la Cour de     cassation, dans un arrêt du 22 avril 1981, a jugé que la prise de     photographies de personnes par hélicoptère, à basse altitude, par la     gendarmerie, dans le cadre d'opérations générales de surveillance, se     rattachait à ses obligations de veiller au maintien de la sécurité publique     et ne violait pas les droits de la personne. La Cour de cassation a     d'ailleurs systématiquement sanctionné l'usage au profit d'un tiers de     l'image d'une personne et non pas le seul fait de recueillir cette image dans     un lieu public.
      i) Les recours critiquent l'éventualité d'un refus d'accès aux images,
     motivé par des considérations de sécurité publique. Pourtant, il peut advenir     qu'un tel refus soit opportun, voire indispensable: ainsi d'enregistrements     portant sur des méthodes confidentielles utilisées par des sociétés de     transport de fonds... L'article 6 de la loi du 17 juillet 1978, relative à     l'accès aux documents administratifs, comporte une semblable restriction.