Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement le 5 juin 2017, en application de l'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, afin de se prononcer sur le respect, en 2016, des objectifs pluriannuels de solde structurel. Le Haut Conseil, après en avoir délibéré, a adopté le présent avis le 12 juin 2017.
Synthèse
Le déficit public nominal s'est établi à 3,4 points de PIB en 2016 contre 3,6 points dans la loi de programmation des finances publiques de décembre 2014 qui, aux termes de la loi organique de 2012, doit servir de référence au Haut Conseil pour l'identification d'éventuels écarts à la trajectoire dans le cadre du mécanisme de correction.
Le Haut Conseil constate que le déficit structurel estimé pour 2016 (1,7 point de PIB) avec les hypothèses de la loi de programmation est en ligne avec la prévision retenue dans cette loi (1,8 point de PIB).
Il considère toutefois que la loi de programmation de 2014 ne fournit plus un cadre pertinent pour une juste appréciation de la trajectoire des finances publiques.
Les hypothèses de PIB potentiel et donc d'écart de production (écart entre le PIB observé et le PIB potentiel) retenues dans cette loi de programmation, qui à l'origine étaient calées sur celles de la Commission européenne mais n'ont pas été ajustées par la suite, sont désormais peu vraisemblables. Elles sont de plus en plus éloignées des estimations des organisations internationales qui ont été révisées à la baisse à plusieurs reprises dans l'intervalle.
Par ailleurs, comme le Haut Conseil l'avait souligné dès l'origine, la loi de programmation de décembre 2014 prévoyait des ajustements structurels inférieurs aux minima prévus par les règles découlant du Pacte budgétaire européen (Fiscal compact).
La surestimation de l'écart de production dans les programmes de stabilité et les cadrages financiers des lois de finances depuis 2015 accroît artificiellement la composante conjoncturelle du déficit, ce qui conduit mécaniquement à diminuer l'estimation du déficit structurel. Celui-ci, et donc l'effort à réaliser pour ramener les finances publiques à l'équilibre à moyen terme se trouvent ainsi minorés. A titre de comparaison, le déficit structurel estimé par la Commission européenne pour l'année 2016 est de 2,5 points de PIB, soit 0,8 point de plus que l'estimation présentée par le Gouvernement.
Même si elles sont de moindre ampleur que précédemment, les révisions des données économiques des années passées (en l'occurrence 2014 et 2015) dans les comptes nationaux publiés par l'INSEE en mai modifient les estimations de l'écart de production et donc celles du solde structurel. Comme le Haut Conseil l'a déjà souligné, cette instabilité dans le temps de l'estimation du solde structurel plaide pour que l'appréciation des finances publiques prenne également en compte d'autres indicateurs plus représentatifs de l'orientation de la politique budgétaire.
A cet égard, le Haut Conseil relève que l'ajustement structurel (la variation du solde structurel) et l'effort structurel (la partie directement liée à un effort en dépense ou à des mesures nouvelles de prélèvements obligatoires) sont faibles en 2016 en l'état présent des estimations. Le premier est estimé à 0,3 point de PIB et le second à seulement 0,1 point de PIB, après 0,7 point en 2015, 0,6 point en 2014 et environ 1 point par an en moyenne sur la période 2011-2013. L'année 2016 marque ainsi un ralentissement de l'effort de redressement des finances publiques, qui, comme l'année précédente, procède exclusivement d'un effort en dépense.
Le Haut Conseil considère que, dans la situation actuelle des finances publiques de la France, une place plus grande doit être donnée dans l'appréciation à l'effort structurel et plus particulièrement à l'effort en dépense.
Dans la perspective de la prochaine loi de programmation, le Haut Conseil souligne la nécessité que cette nouvelle loi fixe des ajustements structurels annuels en cohérence avec les règles auxquelles la France a souscrit dans le cadre du Pacte budgétaire européen.
Cette loi doit par ailleurs retenir des hypothèses d'écart de production et de croissance potentielle réalistes tenant compte des estimations réalisées par les institutions et organismes extérieurs. Ces hypothèses d'écart de production et de croissance potentielle doivent aussi pouvoir être actualisées si nécessaire au cours de la période couverte par la loi de programmation.
I. - Introduction
1. Sur le périmètre du présent avis
L'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 prévoit que « […] le Haut Conseil des finances publiques rend un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants […] que fait apparaître la comparaison des résultats de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques » (LPFP).
La LPFP en vigueur est la dernière loi de programmation votée, soit celle du 29 décembre 2014 pour les années 2014 à 2019. La loi organique précise que le solde structurel doit être calculé avec la trajectoire de PIB potentiel figurant dans le rapport annexé à la loi de programmation.
2. Sur les informations transmises
Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement le 5 juin 2017. Cette saisine comporte l'article liminaire du projet de loi de règlement pour 2016 et notamment son tableau de synthèse qui retrace le solde nominal et le solde structurel de l'ensemble des administrations publiques pour l'année 2016 (annexe n° 1). Cette saisine a été accompagnée des réponses à un questionnaire qui avait été transmis aux administrations compétentes le 17 mai 2017.
Le Haut Conseil a procédé à l'audition conjointe de la direction générale du Trésor et de la direction du budget le 7 juin 2017, conformément à la faculté offerte par l'article 18 de la loi organique précitée.
II. - Observations relatives aux écarts à la loi de programmation
L'avis du Haut Conseil porte en premier lieu sur le niveau de solde structurel pour l'exercice 2016. Aux termes de la loi organique, le Haut Conseil est tenu de prendre pour référence la dernière loi de programmation des finances publiques. Conformément à son mandat, il examine donc la conformité du solde structurel par rapport à la LPFP de 2014. Il considère toutefois cette loi de programmation comme une référence dépassée.
1. Une trajectoire des finances publiques formellement en ligne avec celle de la LPFP
Le Haut Conseil observe que la trajectoire de PIB potentiel et la méthode de calcul du solde structurel figurant dans l'article liminaire du projet de loi de règlement pour 2016 sont toutes deux conformes à celles de la LPFP de décembre 2014 pour les années 2014 à 2019. En particulier, le solde structurel de l'année 2016 est calculé avec l'hypothèse de croissance potentielle de la LPFP, soit 1,3 % en volume (1).
Selon les comptes nationaux publiés par l'INSEE, le déficit public s'établit à 75,9 Md€ en 2016, soit 3,4 points de PIB, après 3,9 points en 2014 et 3,6 en 2015. La prévision de déficit de la loi de programmation de décembre 2014 pour l'année 2016 était de 3,6 points de PIB.
Selon les estimations du Gouvernement, l'écart positif de 0,2 point de PIB par rapport à la LPFP sur le solde de 2016 se partage entre les composantes conjoncturelle et structurelle du déficit.
La composante conjoncturelle du déficit est estimée à - 1,6 point en 2016 au lieu de - 1,7 point dans la LPFP. Les mesures ponctuelles et temporaires pèsent sur le solde public à hauteur de - 0,1 point de PIB, comme prévu dans la LPFP.
(1) Cette hypothèse de croissance potentielle pour 2016 a ensuite été révisée à la hausse de 0,2 point dans les programmes de stabilité et lois de finances à partir de 2015.