Le Conseil constitutionnel a été saisi par le président du Sénat, plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs de recours dirigés contre la loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I. - Sur les articles 6 et 8
A. - Les articles 6 à 11 créent un statut général des lanceurs d'alerte. L'article 6 définit les lanceurs d'alerte. L'article 7 prévoit qu'ils bénéficient d'une immunité pénale au regard de la protection du secret professionnel quand ils respectent la procédure de signalement prévue par l'article 8 de la loi.
Les sénateurs auteurs du recours considèrent que le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence, le principe de légalité des délits et des peines posé par l'article 8 de la Déclaration de 1789, la nécessité d'éviter une rigueur non nécessaire lors de la recherche des auteurs d'infractions garantie par l'article 9 de la Déclaration de 1789 et le principe d'égalité devant la loi pénale en ne définissant pas de manière précise les lanceurs d'alerte bénéficiant de l'immunité pénale prévue par l'article 7 ainsi que les procédures de signalement nécessaires à la reconnaissance de cette immunité.
B. - Il n'en est rien.
Le Conseil constitutionnel juge que le législateur peut prévoir, sous réserve du respect des règles et principes de valeur constitutionnelle et, en particulier, du principe d'égalité, que certaines personnes physiques ou morales bénéficieront d'une immunité pénale. A cet égard, le principe d'égalité devant la loi pénale ne fait pas obstacle à ce qu'une différenciation soit opérée par le législateur entre agissements de nature différente. Le législateur doit fixer le champ d'application des immunités qu'il instaure en termes suffisamment clairs et précis en application de l'article 34 de la Constitution et du principe de légalité des délits et des peines posé par l'article 8 de la Déclaration de 1789 (voir, en dernier lieu, décision n° 2015-727 DC du 21 janvier 2016, cons. 25 et 26).
Le législateur a souhaité reconnaître l'utilité des alertes pour dissuader et prévenir des actes répréhensibles, qu'ils soient ou non constitutifs d'une infraction pénale, et éviter le maintien de situations préjudiciables à l'intérêt général.
Afin d'atteindre cet objectif d'intérêt général, il a souhaité exonérer le lanceur d'alerte de la responsabilité pénale qui s'attache à la divulgation des secrets protégés par la loi, à l'exception du secret de la défense nationale, du secret médical et du secret des relations entre un avocat et son client, qui sont exclus du régime de l'alerte par l'article 6 de la loi déférée.
Le législateur a ainsi souhaité qu'un lanceur d'alerte ne puisse encourir de sanctions pénales en raison de la divulgation d'informations couvertes par le secret professionnel en application de l'article 226-13 du code pénal. Cette exonération de responsabilité s'inscrit dans la logique de l'article 226-14 du code pénal qui prévoit que l'article 226-13 n'est pas applicable dans les cas où la loi impose ou autorise la révélation du secret.
L'agent public qui communique au procureur de la République un crime ou un délit dont il a connaissance ne peut être poursuivi pour violation du secret professionnel car l'article 40 du code de procédure pénale lui impose de révéler ces faits (Crim. 6 juillet 1977, n° 76-92990).
Le législateur n'a pas souhaité conférer à l'alerte un caractère obligatoire. Il était donc nécessaire de prévoir dans la loi qu'un lanceur d'alerte ne pourrait être pénalement sanctionné pour avoir divulgué à l'occasion de son signalement un secret professionnel.
La loi a précisément défini le champ d'application de l'irresponsabilité pénale qui s'appliquera aux lanceurs d'alerte.
Le signalement effectué par le lanceur d'alerte devra porter sur un crime ou un délit, une violation grave et manifeste d'un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France, d'un acte unilatéral d'une organisation internationale pris sur le fondement d'un tel engagement, de la loi ou du règlement ou une menace ou un préjudice graves pour l'intérêt général.
Cette dernière notion de menace ou de préjudice graves pour l'intérêt général est dénuée de toute ambiguïté.
Elle fait expressément référence à la définition retenue par la recommandation adoptée par le Conseil des ministres du Conseil de l'Europe le 30 avril 2014 relative à la protection des lanceurs d'alerte. Cette recommandation définit l'alerte comme l'action d'une personne qui fait état de préoccupations ou révèle des informations relatives à des actions ou des omissions constituant une menace ou un préjudice pour l'intérêt général.
En retenant l'intérêt général comme un des critères assurant la protection des lanceurs d'alerte, le législateur a entendu prendre en compte les situations dans lesquelles un signalement doit permettre de prévenir ou de corriger des effets néfastes provenant de dysfonctionnements au sein d'une administration ou d'une entreprise sans se limiter à certains secteurs de la vie sociale, comme la santé, la sécurité publique ou l'environnement.
Sans cette référence à l'intérêt général, il existerait un risque que le lanceur d'alerte ne puisse être protégé en révélant des dysfonctionnements dans un secteur qui ne serait pas énuméré dans la loi.
La " menace grave pour l'intérêt général " vise à prendre en compte l'origine ou la cause d'un fait ou d'un comportement qui n'a pas encore engendré de conséquences, alors que le " préjudice grave pour l'intérêt général " se situe au niveau du résultat ou des effets d'un événement qui est l'objet de l'alerte.
Ce signalement devra être effectué de manière désintéressée et de bonne foi et il devra porter sur des faits dont le lanceur d'alerte a eu personnellement connaissance.
Le signalement devra respecter une procédure strictement définie par l'article 8 de la loi.
Il devra d'abord être porté à la connaissance du supérieur hiérarchique, direct ou indirect, de l'employeur ou d'un référent désigné́ par celui-ci. En l'absence de diligences de cet interlocuteur interne, le signalement devra être adressé à l'autorité judiciaire, à l'autorité administrative ou aux ordres professionnels. Et ce n'est qu'à défaut de traitement par cette autorité que le signalement pourra être rendu public.
Il convient de relever que l'application de cette procédure, qui conditionne l'irresponsabilité pénale prévue par l'article 7, ne pourra concerner que les membres du personnel ou les collaborateurs extérieurs et occasionnels employés par les administrations publiques ou les personnes morales de droit privé. En effet, seuls ces personnes sont susceptibles de respecter la première étape de la procédure en portant le signalement à la connaissance de leur supérieur hiérarchique, de leur employeur ou d'un référent désigné par celui-ci.
Il convient de relever que le législateur a prévu l'établissement de procédures appropriées de recueil des signalements par les personnes morales de droit public ou de droit privé d'au moins cinquante salariés, les administrations de l'Etat, les communes de plus de 10 000 habitants ainsi que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elles sont membres, les départements et les régions, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Ces procédures pourront être utilisées par leur personnel mais aussi par leurs collaborateurs extérieurs et occasionnels.
Ce champ d'application est cohérent avec la mise en œuvre d'un dispositif visant à protéger les lanceurs d'alerte. Ce dispositif a pour objectif de permettre aux personnes employées par une administration publique ou une société privée d'alerter sur un dysfonctionnement grave au sein de ces organismes sans craindre de représailles juridiques de leur employeur.
Les personnes physiques qui ne sont pas employées par ces organismes ne sont pas susceptibles d'encourir des représailles de leur part. Et les sanctions pénales qui s'attachent à la divulgation du secret professionnel n'ont notamment pas vocation à s'appliquer à elles.
Ces personnes sont donc libres d'alerter sur des dysfonctionnements graves au sein d'une administration ou d'une personne morale de droit privé dans les limites fixées par la loi, et notamment des poursuites pour dénonciation calomnieuse ou pour diffamation.
Les griefs invoqués ne pourront donc qu'être écartés.
II. - Sur l'article 17
A. - L'article 17 oblige les sociétés et les établissements publics de taille importante à mettre en place des mesures internes de prévention et de détection des risques de corruption.
Les sénateurs auteurs du recours soutiennent que cet article méconnaît le principe de légalité des délits et des peines et l'objectif à valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.
B. - De tels griefs ne sauraient prospérer.
Le I de l'article 17 prévoit que les dirigeants d'une société́ employant au moins cinq cents salariés, ou appartenant à un groupe de sociétés dont la société́ mère a son siège social en France et dont l'effectif comprend au moins cinq cents salariés, et dont le chiffre d'affaires ou le chiffre d'affaires consolidé est supérieur à 100 millions d'euros sont tenus de prendre un certain nombre de mesures destinées à prévenir et à détecter la commission, en France ou à l'étranger, de faits de corruption ou de trafic d'influence.
Le II de l'article 17 définit les mesures et procédures qui doivent être mises en place. Il prévoit qu'indépendamment de la responsabilité des personnes mentionnées au I, la société est également responsable en tant que personne morale en cas de manquement aux obligations prévues à ce II.
L'obligation de mettre en place les mesures et procédures prévues par la loi s'applique donc à la fois à la société en tant que personne morale et à ses dirigeants.
La loi est dénuée de toute ambiguïté sur ce point. Ceci justifie qu'en cas de manquement à ces obligations, la commission des sanctions de l'agence française anticorruption, saisie par le magistrat qui dirige cette agence, puisse enjoindre la société et ses représentants à adapter les procédures de conformité internes destinées à lutter contre la corruption et prononcer, le cas échéant, des sanctions pécuniaires à leur encontre.
En prévoyant la possibilité d'engager à la fois la responsabilité de la société et de ses dirigeants, le législateur a entendu éviter que l'engagement de la responsabilité de la personne morale ne déresponsabilise les dirigeants de la société pour s'assurer de la mise en œuvre effective du dispositif de contrôle interne destiné à lutter contre la corruption.
La possibilité d'engager à la fois la responsabilité de personnes morales et de personnes physiques, qui est prévue en droit pénal à l'article 121-2 du code pénal, ne méconnaît aucune disposition constitutionnelle.
Par ailleurs, le champ des sociétés couvert par l'obligation de mettre en place un dispositif de contrôle interne des risques de corruption est dénué de toute ambiguïté.
Si le premier alinéa du I de l'article 17 s'appuie sur les notions de groupe de sociétés et de société mère, qui ne renvoient pas à une définition uniforme en droit français, il ressort du dernier alinéa de ce I que ces notions doivent s'interpréter comme faisant référence aux articles L. 233-1 et L. 233-3 du code de commerce. L'obligation prévue par la loi ne pèsera donc que sur les filiales dont plus de la moitié du capital est détenu par une autre société et sur les sociétés qui sont contrôlées par une autre société au sens de l'article L. 233-3. Cette obligation ne s'appliquera pas aux sociétés dans lesquelles une société possède une simple participation au sens de l'article L. 233-2 du code de commerce.
Le législateur a prévu que les filiales ou les sociétés contrôlées au sens de l'article L. 233-3 ne seraient pas tenues de mettre en œuvre les mesures de contrôle interne si ces mesures sont mises en œuvre par la société qui les contrôle et que ces mesures s'appliquent à l'ensemble des filiales ou sociétés qu'elle contrôle.
Le législateur a également souhaité imposer l'obligation de mettre en œuvre des mesures de contrôle interne aux établissements publics à caractère industriel et commercial employant au moins cinq cents salariés ou appartenant à un groupe public dont l'effectif comprend au moins cinq cents salariés, et dont le chiffre d'affaires ou le chiffre d'affaires consolidé est supérieur à 100 millions d'euros.
La notion de groupe public est déjà utilisée par différentes dispositions législatives. La loi qualifie ainsi de groupe public le groupe constitué par la SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités (article L. 2101-1 du code des transports) ou la Banque publique d'investissement qui comprend l'établissement public Bpifrance (ordonnance n° 2005-772 du 29 juin 2005 relative à la Banque publique d'investissement).
L'article 17 est donc conforme à la Constitution.
III. - Sur l'article 25
A. - L'article 25 crée un répertoire numérique des représentants d'intérêts.
Le Président du Sénat et les députés auteurs des recours estiment que cet article porte atteinte à la séparation des pouvoirs consacrée à l'article 16 de la Déclaration de 1789. Le Président du Sénat considère également que cet article méconnaît le principe de légalité des délits et des peines. Les députés requérants soutiennent que cet article porte atteinte au principe d'égalité et méconnaît l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi. Les sénateurs auteurs du recours estiment que cet article porte atteinte au principe d'égalité et à la liberté d'entreprendre et que le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence et l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.
B. - Le Gouvernement n'est pas de cet avis.
1. Sur l'atteinte à la séparation des pouvoirs.
Le principe de séparation des pouvoirs énoncé à l'article 16 de la Déclaration de 1789 est l'un des principes essentiels de la Ve République. Il interdit plusieurs types d'intervention. Il implique le respect du caractère spécifique des fonctions juridictionnelles sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur ni le Gouvernement (décisions n° 2011-126 QPC du 13 mai 2011 ; n° 2010-38 QPC du 29 septembre 2010). Il oblige le Parlement à respecter la nécessaire indépendance de l'exécutif, seul à même de décider de son fonctionnement. Comme le juge le Conseil, " le principe de séparation des pouvoirs s'applique à l'égard du Président de la République et du Gouvernement " (décision n° 2011-192 QPC du 10 novembre 2011). Enfin le principe de séparation des pouvoirs garantit l'autonomie des assemblées parlementaires (décision n° 2011-129 QPC, cons. 4).
L'article 25 de la loi déférée crée un répertoire numérique commun, tenu par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, comprenant des informations sur l'ensemble des représentants d'intérêts susceptibles d'intervenir auprès du Gouvernement, des assemblées parlementaires et des collectivités locales.
L'institution de ce répertoire unique ne porte pas atteinte à la séparation des pouvoirs tant au regard de l'autonomie des assemblées parlementaires, que de l'exécutif.
D'une part, le législateur a prévu, à l'article 18-4 de la loi du 11 octobre 2013, que les règles applicables aux représentants d'intérêts seraient déterminées et mises en œuvre au sein de chaque assemblée parlementaire dans le respect des conditions fixées à l'article 4 quinquies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.
Ce dernier article précise que le bureau de chaque assemblée parlementaire déterminera les règles applicables aux représentants d'intérêts entrant en communication avec des parlementaires, leurs collaborateurs ou avec les agents des services des assemblées.
Il reviendra donc au bureau de l'Assemblée nationale et du Sénat de fixer les règles régissant les relations avec les représentants d'intérêts. Aucune contrainte ne pèsera sur les assemblées quant à l'élaboration de leurs règles internes. Rien n'interdira au bureau de chaque assemblée de définir des règles spécifiques en fonction de différentes catégories de représentants d'intérêts qu'elle souhaiterait définir. Rien ne lui interdira, non plus, d'édicter des règles pour les personnes qui ne figureraient pas sur la liste des représentants d'intérêts tenue par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique mais qui seraient amenées à avoir des contacts avec des parlementaires.
Le législateur a également prévu que la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique n'interviendrait pas dans le domaine des relations entre les assemblées et les représentants d'intérêts.
Le Conseil constitutionnel a jugé que le principe de séparation des pouvoirs faisait obstacle à ce que la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique adresse à un député ou un sénateur une injonction, dont la méconnaissance serait pénalement réprimée, relative à ses intérêts ou ses activités (décision n° 2013-756 DC, cons. 39). De la même manière, il a également jugé que le principe de séparation des pouvoirs faisait obstacle à ce que la Haute Autorité puisse adresser aux collaborateurs du Président de l'Assemblée nationale et du Président du Sénat, qui relèvent de leur seule autorité, des injonctions de mettre fin à une situation de conflits d'intérêts (décision n° 2013-676 DC, cons. 45).
Le Gouvernement est fermement convaincu qu'une autorité administrative, comme la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, ne pourrait, sans méconnaître le principe de séparation des pouvoirs, imposer d'obligations à un parlementaire, à l'un de ses collaborateurs ou à un agent des services des assemblées des obligations dans ses relations avec des représentants d'intérêts. Il estime qu'il en irait de même, comme cela sera développé, à l'égard de l'exécutif.
Mais le législateur a expressément écarté toute intervention de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique dans les relations entre les assemblées et les représentants d'intérêts.
L'article 18-6 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique prévoit expressément que la Haute Autorité ne sera compétente que pour s'assurer du respect, par les représentants d'intérêts, des articles 18-3 et 18-5. Elle n'interviendra donc pas dans la mise en œuvre des règles applicables aux assemblées parlementaires définies à l'article 18-4.
Le législateur a prévu qu'en cas de manquement aux règles déterminées par le bureau de l'assemblée parlementaire, l'organe chargé de la déontologie parlementaire saisirait le président de l'assemblée concernée et que celui-ci pourrait adresser au représentant d'intérêts concerné une mise en demeure, pouvant être rendue publique, de respecter les obligations auxquelles il est assujetti.
Le législateur a prévu que les parlementaires, leurs collaborateurs ou les agents des services des assemblées pourraient saisir la Haute Autorité pour s'assurer de la qualification à donner à l'activité d'une personne physique ou d'une personne morale. Les assemblées parlementaires ne seront néanmoins pas tenues par l'appréciation portée par la Haute Autorité sur l'activité de la personne physique ou de la personne morale concernée.
D'autre part, le Gouvernement est tout aussi fermement convaincu que le législateur ne pourrait prévoir qu'une autorité administrative, comme la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, puisse, sans méconnaître le principe de séparation des pouvoirs, imposer des obligations quant aux relations avec les représentants d'intérêts du Président de la République, des membres du Gouvernement, des membres des cabinets ministériels et des collaborateurs du Président de la République ou de toute personne exerçant un emploi ou des fonctions à la décision du Gouvernement.
Il y aurait là une double violation du principe de séparation des pouvoirs qui s'applique à l'égard du Président de la République et du Gouvernement (décision n° 2011-192 QPC, cons. 20). D'une part, le législateur ne pourrait en cette matière intervenir à l'égard de l'exécutif. D'autre part, il ne pourrait confier de telles prérogatives à une autorité indépendante. C'est la même exigence qui a conduit le Conseil constitutionnel à juger à propos du secret de la défense nationale que la loi n'aurait pu confier à une autorité indépendante le soin de déclassifier des documents classifiés par la Président de la République ou un membre du Gouvernement.
Dans son avis d'Assemblée générale du 24 mars 2016 sur le présent projet de loi, le Conseil d'Etat avait rappelé avec force cette dimension de la séparation des pouvoirs, estimant que des contraintes administratives imposées par la loi à l'exécutif créeraient un obstacle aux relations entre les gouvernants, la société civile et le monde économique, " de nature à affecter le bon fonctionnement du pouvoir exécutif et, plus largement, des pouvoirs publics ".
Tel n'est pas le cas en l'espèce avec l'article 25 de la loi déférée. Le législateur a écarté toute intervention de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique dans les relations entre l'exécutif et les représentants d'intérêts. En ce domaine, il appartient à l'exécutif, comme au Parlement, s'il le souhaite, de prendre des mesures et de les rendre publiques.
2. Sur la méconnaissance de l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi et du principe d'égalité.
La loi est dénuée de toute ambiguïté quant aux représentants d'intérêts qui seront tenus de communiquer à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique les informations précisément énumérées à l'article 18-3.
Seront soumis à cette obligation les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, les chambres de commerce et d'industrie et les chambres des métiers et de l'artisanat qui emploient des personnes dont l'activité principale ou régulière est d'influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d'une loi ou d'un acte réglementaire en entrant en communication avec un des acteurs publics précisément énumérés par la loi. Les personnes physiques qui exercent à titre individuel la même activité seront également soumises à ces obligations.
La notion d'influence sur la décision publique permet de caractériser l'exercice de cette activité et ne comporte aucune ambiguïté.
Le choix de ces termes résulte de l'avis du Conseil d'Etat et rejoint d'ailleurs la définition retenue par la profession des représentants d'intérêts. La charte du lobbyiste du réseau base (business, affaires publiques, stratégie et éthique) définit ainsi l'activité de lobbying comme " toute activité qui consiste à procéder à des interventions destinées à contribuer directement ou indirectement aux processus d'élaboration, d'application ou d'interprétation de mesures législatives, normes règlementaires et plus généralement, à toute intervention ou décision des pouvoirs publics. ".
L'exigence que cette activité constitue l'activité principale ou régulière des personnes concernées est tout aussi claire.
Il convient, à cet égard, de relever que le Conseil d'Etat, dans son avis sur le projet de loi, n'a pas remis en cause la notion d'activité principale ou régulière mais celle d'activité accessoire retenue initialement par le Gouvernement qui rendait difficilement applicables les dispositions sur les obligations des représentants d'intérêts en imposant à toute association, personne ou entreprise s'apprêtant à entrer en contact avec un décideur public de se soumettre à une inscription au répertoire des représentants d'intérêts.
Au regard de l'objectif d'amélioration de la transparence des relations entre les représentants d'intérêts et les pouvoirs publics, le législateur n'a pas méconnu le principe d'égalité en estimant que l'exercice de la profession à titre principal ou régulier était un critère objectif et rationnel justifiant de soumettre ces professionnels à l'inscription au registre numérique.
Les dispositions contestées ne font peser, en revanche, aucune obligation sur les collectivités territoriales ou sur leurs élus. Et le répertoire numérique des représentants d'intérêts pourra être utilisé par toutes les collectivités territoriales. Le moyen tiré de ce que les dispositions contestées créeraient des différences de traitement entre les collectivités territoriales manque donc en fait.
3. Sur l'atteinte à la liberté d'entreprendre.
L'article 18-3 de la loi du 11 octobre 2013 impose à chaque représentant d'intérêts de communiquer à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique un certain nombre d'informations dont les actions relevant du champ de la représentation d'intérêts menées auprès des décideurs publics mentionnés dans la loi en précisant le montant des dépenses liées à ces actions durant l'année précédente.
Ces dispositions n'ont ni pour objet, ni pour effet d'imposer aux représentants d'intérêts de préciser chaque action entreprise et la dépense correspondante mais d'indiquer un montant global permettant d'appréhender l'ampleur des démarches de lobbying mises en œuvre.
Le moyen tiré de ce que cette loi imposerait la divulgation d'informations confidentielles et de données d'ordre concurrentiel manque donc en fait.
4. Sur le principe de légalité des délits et des peines.
Le Conseil constitutionnel juge que le législateur tient de l'article 34 de la Constitution, ainsi que du principe de légalité des délits et des peines, l'obligation de fixer lui-même le champ d'application de la loi pénale et de définir les crimes et délits en termes suffisamment clairs et précis (décision n° 2004-492 DC, cons. 5).
Comme on l'a vu, la loi est dénuée de toute ambiguïté quant aux personnes qui encourront la sanction pénale prévue à l'article 18-9 de la loi du 11 octobre 2013 si elles ne communiquent pas à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique un certain nombre d'informations précisément énumérées à l'article 18-3 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
De la même manière, l'article 25 ne méconnaît pas le principe de légalité des délits et des peines en prévoyant, à l'article 18-10 de la loi du 11 octobre 2013, des sanctions pénales pour les représentants d'intérêts qui ne respecteraient pas les obligations déontologiques prévues à l'article 18-5 dans les trois années suivant une mise en demeure de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ou les règles déterminées par le bureau de l'Assemblée nationale ou du Sénat en application de l'article 18-4 dans les trois années suivant une mise en demeure de l'autorité compétente.
L'article 18-5 définit précisément les obligations déontologiques qui s'imposent aux représentants d'intérêts dans leurs relations avec les autorités gouvernementales et administratives et avec les collectivités locales. Si cet article prévoit l'intervention d'un code de déontologie des représentants d'intérêts défini par décret en Conseil d'Etat pris après un avis public de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, le législateur a prévu que ce code ne pourrait que préciser les obligations énumérées à l'article 18-5. Le renvoi au décret ne saurait donc modifier le champ des obligations qui s'imposent aux représentants d'intérêts et dont la méconnaissance est susceptible d'entraîner une sanction pénale. Le législateur a donc défini en des termes suffisamment clairs et précis le champ d'application de la loi pénale (voir, par analogie pour la définition du champ d'application d'une immunité pénale, décision n° 2015-727 DC, cons. 30).
Le Gouvernement considère également que le législateur pouvait ériger en infraction le manquement aux règles applicables aux représentants d'intérêts fixés par le bureau d'une assemblée parlementaire.
Le Conseil constitutionnel admet qu'une loi qui instaure une infraction renvoie à des textes non législatifs. Il juge, en effet, qu'aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle n'interdit au législateur d'ériger en infractions le manquement à des obligations qui ne résultent pas directement de la loi elle-même (décision n° 82-145 DC, cons. 3).
Ainsi, la méconnaissance par une personne des obligations résultant d'une convention ayant force obligatoire à son égard peut faire l'objet d'une répression pénale (même décision). Il en va de même d'incriminations établies en application de conventions internationales à laquelle la France est partie (décision n° 2003-484 DC, cons. 40 à 42) ou liées à la méconnaissance d'une injonction adressée par une autorité administrative (décision n° 2013-676 DC, cons. 57).
Comme on l'a indiqué plus haut, le principe de séparation des pouvoirs impose que les règles applicables aux représentants d'intérêts entrant en communication avec les parlementaires, leurs collaborateurs et les agents des services des assemblées soient définies par le bureau de chaque assemblée.
La possibilité de sanctionner pénalement la méconnaissance de ces règles permet d'assurer le principe d'égalité devant la loi pénale. Il serait, en effet, peu compréhensible que la méconnaissance des obligations qui s'imposent aux représentants d'intérêts ne puisse être pénalement sanctionnée lorsque ces représentants sont en contact avec les assemblées parlementaires alors qu'elle le serait quand ils sont en contact avec des acteurs publics relevant du pouvoir exécutif, d'autorités administratives indépendantes ou des collectivités territoriales.
On relèvera, à cet égard, que le souci d'assurer la bonne application du principe d'égalité a été relevé par le Conseil constitutionnel dans la décision admettant le renvoi par la loi à des obligations résultant d'une convention (décision n° 82-145 DC, cons. 5).
Le législateur a prévu que les règles applicables aux représentants d'intérêts par le bureau de chaque assemblée parlementaire seront rendues publiques. Et il a également prévu que la sanction pénale ne pourrait s'appliquer que si le représentant d'intérêts méconnaît une mise en demeure adressée par l'autorité compétente après que le représentant d'intérêts aura été mis en état de présenter ses observations.
L'article 25 est donc conforme à la Constitution.
IV. - Sur l'article 30
A. - L'article 30 prévoit une publicité des emprunts souscrits par les candidats et les partis politiques.
Les sénateurs requérants estiment que cet article est contraire à l'article 4 de la Constitution qui prévoit que les partis politiques se forment et exercent leur activité librement.
B. - Tel n'est pas le cas.
Le législateur a entendu renforcer la transparence des relations qui peuvent exister entre les candidats et les partis politiques et les personnes morales qui peuvent leur prêter des fonds.
Il a ainsi prévu de rendre publics les montants consolidés des emprunts souscrits par les candidats à une élection et par les partis ou groupements politiques ventilés par catégorie de prêteurs, types de prêts et pays d'origine des prêteurs ainsi que l'identité́ des différents prêteurs personnes morales.
C'est la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques qui assurera la publication de ces informations quand elle publie les comptes de campagne des candidats et les comptes des partis et groupements politiques. Pour ces derniers, elle rendra également publics les flux financiers nets entre partis et entre les partis et les candidats.
Ces dispositions sont en lien direct avec les dispositions du projet de loi qui visaient à renforcer la transparence des rapports entre les pouvoirs publics et les acteurs économiques en créant notamment un répertoire numérique des représentants d'intérêts.
Le Conseil constitutionnel a déjà jugé conformes à la Constitution des dispositions qui imposaient la publication de la liste exhaustive des personnes morales ayant consenti des dons aux candidats et aux partis politiques. Le Conseil constitutionnel a estimé qu'en prescrivant la publication de ces listes, le législateur avait entendu assurer une meilleure information des citoyens et une plus grande transparence de la vie publique et qu'il n'avait pas porté atteinte à l'activité des partis et groupements politiques garantie par les dispositions de l'article 4 de la Constitution (décision n° 92-316 DC, cons. 19).
Les dispositions contestées ne remettent nullement en cause la possibilité pour les partis politiques de recourir à l'emprunt pour financer leur activité et les campagnes électorales. Elles permettent d'assurer une meilleure information des citoyens sur l'existence, le montant et l'origine nationale des emprunts souscrits par les formations politiques et ainsi de contribuer à une plus grande transparence de la vie publique.
Le grief invoqué ne pourra qu'être écarté.
V. - Sur l'article 49
A. - L'article 49 étend les compétences du Haut Conseil de stabilité financière en lui conférant des outils d'intervention macroprudentielle en matière des organismes d'assurance.
Les députés et les sénateurs requérants soutiennent que ces dispositions portent atteinte au droit de propriété et à la liberté contractuelle.
B. - Ces griefs sont infondés.
Le Haut Conseil de stabilité financière a été créée par la loi de séparation et de régulation des activités bancaires du 26 juillet 2013 afin d'exercer " la surveillance du système financier dans son ensemble, dans le but d'en préserver la stabilité et la capacité à assurer une contribution soutenable à la croissance économique ".
Il dispose à cette fin d'un ensemble de pouvoirs contraignants, qui couvre aujourd'hui surtout les risques pour la stabilité financière émanant du système bancaire. Mais l'expérience des crises financières a démontré que, pour pouvoir être pleinement efficace, la politique de surveillance du système financier doit aussi tenir compte d'autres acteurs majeurs pour la stabilité de ce secteur, dont les acteurs de l'assurance, des phénomènes de contagion pouvant se propager à l'ensemble du secteur financier à partir de ces acteurs.
L'article L. 612-33 du code monétaire et financier confie certes des prérogatives à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution pour prendre des mesures conservatoires concernant un organisme d'assurance déterminé lorsque la solvabilité de ce dernier est menacée.
Mais l'actuel code monétaire et financier ne permet pas de prendre des mesures conservatoires applicables à l'ensemble du secteur assurantiel en cas de risque pesant sur l'ensemble du système financier ou sur une partie significative de celui-ci afin d'agir vite et de manière transversale pour éviter les risques de contagion.
L'article 5 ter confie, en conséquence, au Haut Conseil de stabilité financière la possibilité de prendre un certain nombre de mesures conservatoires dans le domaine assurantiel en cas de crise systémique.
Il est loisible au législateur d'apporter aux conditions d'exercice du droit de propriété, protégé par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et à la liberté contractuelle, qui découle de son article 4, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi (décision 2012-660 DC, cons. 5).
La nécessité de doter le Haut Conseil de stabilité financière de prérogatives lui permettant de pouvoir prendre des mesures conservatoires applicables à l'ensemble des acteurs du secteur des assurances répond à l'objectif d'intérêt général d'assurer la stabilité du secteur financier.
L'ensemble des organismes d'assurance vie français gèrent plus de 1 680 milliards d'euros d'encours sur les contrats d'assurance vie (1). Ces contrats représentent 37,5 % de l'épargne financière totale des ménages français. Des mouvements massifs de rachats qui interviendraient sur une période courte, en cas de crise financière, et, en réponse, la vente massive de titres financiers détenus par ces organismes pourraient avoir d'importantes répercussions pour ces acteurs, qui pourraient être fortement fragilisés voire conduits vers la faillite. Les fonds propres des organismes d'assurance-vie français s'élèvent en effet à environ 90 milliards d'euros (fin 2015), calculés selon des exigences établies par la directive dite " Solvabilité 2 ", laquelle est d'harmonisation maximale (la France ne peut ainsi pas s'en écarter pour décider d'imposer des exigences de fonds propres renforcés pour les assureurs), soit un ratio d'environ 1 à 18 avec les actifs gérés.
Les organismes d'assurance de biens et de responsabilité, qui représentent, pour le marché français, plus de 52 milliards d'euros de cotisations annuelles pour un volume de prestations annuelles moyen de 57 milliards d'euros, peuvent également être exposés à des risques touchant de façon transverse l'ensemble du marché. Ainsi, une catastrophe naturelle de très grande ampleur pourrait, par exemple, mettre en danger la solidité financière de l'ensemble des organismes d'assurance de biens et de responsabilité et entraîner des faillites collectives qui fragiliseraient la stabilité du système financier.
La majorité des groupes d'assurance français possèdent des activités vie et dommages. C'est donc l'ensemble des entreprises d'assurance qui peuvent être concernées en cas de crise systémique. Et les organismes d'assurance français détiennent près de 30 % des titres de dettes émis pas le secteur bancaire français et plus de 18 % de la dette négociable de l'Etat français (2).
Au regard de l'importance du secteur de l'assurance pour la stabilité du secteur financier dans son ensemble, la possibilité de prendre en cas de crise systémique des mesures conservatoires collectives valables pour l'ensemble des organismes d'assurance répond à un évident motif d'intérêt général.
Le législateur a néanmoins veillé à ce que les atteintes portées à l'exercice du droit de propriété et à la liberté contractuelle soient strictement proportionnées à l'objectif poursuivi.
En premier lieu, aucun des pouvoirs conféré au Haut Conseil ne constitue une privation de propriété au sens de l'article 17 de la Déclaration de 1789.
Le Haut Conseil ne pourra que retarder ou limiter temporairement l'exercice de certaines opérations ou activités, la libre disposition de tout ou partie des actifs, le paiement des valeurs de rachat, la faculté d'arbitrage, le versement d'avances sur contrat et la distribution des dividendes aux actionnaires, d'une rémunération des certificats mutualistes ou paritaires ou d'une rémunération des parts sociales aux sociétaires.
Le législateur n'a nullement prévu la possibilité que le Haut Conseil puisse décider le transfert d'office d'un portefeuille de contrats. Il est donc inopérant d'invoquer la décision par laquelle le Conseil constitutionnel a jugé contraires à la Constitution les dispositions qui permettaient à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution d'imposer le transfert d'office de tout ou partie d'un portefeuille de contrats sans laisser à l'organisme d'assurance visé la faculté, pendant une période préalable, de procéder lui-même à la cession de tout ou partie de ce portefeuille (décision n° 2014-449 QPC).
En deuxième lieu, ces mesures collectives ne pourront intervenir que pour prévenir des risques représentant une menace grave et caractérisée pour la situation financière de l'ensemble ou d'un sous-ensemble significatif du secteur assurantiel. Et le législateur a prévu que le Haut Conseil devrait veiller, dans sa décision, à la protection de la stabilité financière et des intérêts des assurés. Ces conditions seront soumises au contrôle du Conseil d'Etat, compétent, en application de la loi, pour statuer sur les recours en annulation dirigés contre les décisions prises par le Haut Conseil.
En troisième lieu, ces mesures ne pourront être déclenchées que sur proposition du gouverneur de la Banque de France, après avis du collège de supervision de l'Autorité de contrôle prudentiel et consultation du Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières, qui comprend des représentants des consommateurs.
En quatrième lieu, ces mesures seront temporaires et décidées pour une période maximale de trois mois. Elles ne pourront être renouvelées si les conditions ayant justifié la mise en place des mesures n'ont pas disparu.
Le législateur a également prévu que les mesures permettant de limiter temporairement, pour tout ou partie du portefeuille, le paiement des valeurs de rachat, qui est potentiellement la plus pénalisante pour les assurés, ne pourraient être maintenues plus de six mois consécutifs.
Au regard du motif d'intérêt général poursuivi par le législateur, ces dispositions ne portent pas une atteinte disproportionnée à l'exercice du droit de propriété et à la liberté contractuelle.
Cet article est conforme à la Constitution.
VI. - Sur les articles 59 et 60
A. - L'article 59 prévoit que les procédures civiles d'exécution ne peuvent être mises en œuvre à l'encontre d'un Etat étranger que sur autorisation préalable d'un juge. L'article 60 prévoit le même principe dans le cadre d'un dispositif visant à faire échec aux saisies de biens des Etats étrangers en situation de défaut par des fonds spéculatifs.
Les sénateurs requérants considèrent que ces articles portent une atteinte manifestement excessive au droit des créanciers et au droit d'obtenir l'exécution des décisions juridictionnelles en prévoyant une autorisation préalable d'un juge.
B. - Tel n'est pas le cas.
Le législateur a souhaité que la saisie des biens appartenant à un Etat étranger ne puisse intervenir qu'après l'autorisation préalable d'un juge pour assurer le respect des immunités dont bénéficient certains biens des Etats étrangers en droit international.
Les articles 18 et 19 de la convention des Nations unies sur les immunités juridictionnelles des Etats et de leurs biens adoptée le 2 décembre 2004 prévoient une immunité des Etats à l'égard des mesures de contrainte portant sur leurs biens, que ces mesures de contrainte soient antérieures ou postérieures au jugement. Ces deux articles prévoient des exceptions limitativement énumérées à ce principe d'immunité.
La loi n° 2011-734 du 28 juin 2011 a autorisé la ratification de cette convention. Mais cette dernière n'est pas encore entrée en vigueur dans l'ordre international. Elle reprend néanmoins des éléments issus de la coutume internationale.
Une immunité particulière s'applique aux biens des missions diplomatiques en application de la convention de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques. L'article 22 de la convention prévoit ainsi que les locaux de la mission, leur ameublement et les autres objets qui s'y trouvent, ainsi que les moyens de transport de la mission, ne peuvent faire l'objet d'aucune saisie ou mesure d'exécution. Il est également admis par la coutume internationale que cette immunité s'étend à l'ensemble des biens nécessaires au fonctionnement des missions diplomatiques, et notamment à leurs comptes bancaires.
Cette immunité particulière est confirmée par les articles 3 et 21 de la convention de 2004.
Les années récentes ont vu se développer des contentieux de voies d'exécution engagés contre des biens étatiques étrangers sur le territoire national à la suite de décisions de justice prises dans d'autres Etats ou de sentences arbitrales.
Le droit français de l'exécution, qui permet au créancier muni d'un titre exécutoire d'engager les procédures d'exécution de son choix contre les biens de son débiteur, est apparu peu protecteur des immunités prévues par le droit international. Cette caractéristique est susceptible d'engager la responsabilité internationale de la France et d'occasionner des difficultés diplomatiques importantes. En effet, la France est tenue par une obligation de résultat en vertu du droit international coutumier tel que codifié par la convention de 2004 : celle d'assurer le respect effectif des immunités dont bénéficient certains biens des Etats étrangers.
Le déroulement actuel du contentieux, en vertu duquel la saisie intervient avant qu'elle puisse être contestée devant le juge, ne satisfait pas à cette obligation de résultat. Dans l'attente de la décision du juge, les biens en cause, même s'ils bénéficient d'une immunité, peuvent en effet faire l'objet de mesures d'exécution contraires au droit international.
Le législateur a donc souhaité prévoir le principe d'une autorisation judiciaire préalable à toute saisie visant les biens d'un Etat étranger afin de s'assurer qu'il n'est pas porté atteinte à l'immunité qui s'attache à ces biens en droit international.
Le Conseil constitutionnel estime qu'il appartient au législateur, compétent en application de l'article 34 de la Constitution pour déterminer les principes fondamentaux du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales, de définir les modalités selon lesquelles, pour permettre l'exécution des obligations civiles et commerciales, les droits patrimoniaux des créanciers et des débiteurs doivent être conciliés. L'exécution forcée sur les biens du débiteur est au nombre des mesures qui tendent à assurer cette conciliation (décision n° 2011-151 QPC, cons. 4).
La nécessité d'obtenir une autorisation préalable du juge pour mettre en œuvre des mesures d'exécution forcée sur un bien appartenant à un Etat étranger ne remet pas en cause la possibilité pour le créancier d'obtenir l'exécution forcée sur les biens du débiteur.
Le législateur a prévu que ces mesures d'exécution pourront être autorisées par le juge par ordonnance rendue sur requête. Cette procédure est rapide et non contradictoire. Elle permet donc d'éviter, dans le cas où les biens ne seraient pas protégés par l'immunité prévue par le droit international, que le débiteur, qui n'a connaissance de la procédure en cours qu'une fois la décision statuant sur demande d'autorisation rendue, n'organise un déplacement de ses biens pour éviter des saisies.
Le législateur a également entendu fixer dans la loi, à l'article 59, les principes qui gouvernent les immunités des biens appartenant à des Etats étrangers en application du droit international.
L'article L. 111-1-2 reprend les principes codifiés par les articles 19 et 21 de la convention des Nations unies du 2 décembre 2004.
L'article L. 111-1-3 reprend l'exigence, résultant du droit international coutumier, d'une renonciation expresse et spéciale de l'Etat étranger pour permettre des mesures d'exécution forcée sur des biens affectés à une mission diplomatique.
Cette exigence résulte de la superposition des deux régimes d'immunités, général s'agissant des biens des Etats et spécifique s'agissant des biens affectés à une mission diplomatique. L'existence de cette norme coutumière est reflétée par la pratique des Etats.
La Cour constitutionnelle allemande a ainsi jugé que la possibilité et les conditions d'une renonciation à l'immunité diplomatique ne sont pas couvertes par les règles relatives à l'immunité générale des Etats et qu'une simple renonciation générale ne mentionnant expressément ni la protection diplomatique, ni les actifs correspondants, ne permettait pas d'écarter l'immunité diplomatique qui s'attache aux biens des ambassades (BVerfG - 2 BvM 9/03 ; voir également la décision du 13 décembre 1977 dans l'affaire Philippine Embassy Bank Account).
La loi belge du 23 août 2015 garantit également l'insaisissabilité des biens diplomatiques sauf renonciation expresse et spécifique. Il en va de même de la législation australienne.
On relèvera enfin que la loi américaine prohibe de façon générale les mesures d'exécution sur les biens affectés aux missions diplomatiques.
La nécessité de protéger les biens diplomatiques par une renonciation expresse et spéciale ne peut être regardée comme une atteinte inconstitutionnelle aux droits des créanciers, ni au droit à un recours juridictionnel effectif.
En premier lieu, il convient de relever que l'atteinte au droit des créanciers est limitée. Le fait de saisir des biens couverts par une immunité diplomatique ne peut être regardé comme le moyen normal d'obtenir l'exécution d'une décision de justice.
En deuxième lieu, et plus fondamentalement, le Gouvernement estime que les règles de l'exécution forcée doivent nécessairement être conciliées avec les règles de droit international qui reconnaissent des immunités aux Etats.
La Cour européenne des droits de l'homme juge que l'on ne peut considérer comme une restriction disproportionnée au droit d'accès à un tribunal des mesures prises par une Haute Partie contractante qui reflètent des règles de droit international généralement reconnues en matière d'immunité des Etats (CEDH, 21 novembre 2001, Al-Adsani c/ Royaume Uni, n° 35763/97).
De la même manière, les droits patrimoniaux des créanciers doivent nécessairement être conciliés avec la nécessité de respecter les immunités des Etats qui s'appliquent en matière internationale.
L'article 60, quant à lui, vise à lutter contre les pratiques spéculatives de certains fonds spéculatifs qui rachètent à prix décoté la dette de pays en voie de développement qui sont en défaut, refusent les restructurations proposées et usent de procédures judiciaires pour recouvrer la valeur faciale de la créance.
Ces pratiques portent atteinte aux droits des autres créanciers privés mais aussi publics qui, en acceptant la proposition de restructuration de la dette, concourent à la stabilité du système financier international et partagent l'effort financier.
Elles portent également atteinte au financement des Etats en développement en empêchant leur retour à l'équilibre et perturbant les restructurations de dettes accordées par les Etats, et notamment l'Etat français, dans le cadre du Club de Paris.
Le législateur a souhaité mettre fin à ces pratiques spéculatives en empêchant les mesures d'exécution forcée contre les biens appartenant à ces Etats en défaut quand elles sont demandées par des personnes qui ont acheté des titres de cet Etat à un prix décoté.
Le dispositif retenu est strictement proportionné à cet objectif et ne porte aucune atteinte aux droits des créanciers de bonne foi.
En premier lieu, il ne s'appliquera qu'aux Etats qui figuraient sur la liste des bénéficiaires de l'aide publique au développement établie par le comité de l'aide au développement de l'Organisation de coopération et de développement économiques lorsque la créance a été émise.
En deuxième lieu, il ne s'appliquera qu'aux fonds qui ont acheté des titres décotés alors que l'Etat étranger se trouvait en situation de défaut.
En troisième lieu, il permettra au fonds de solliciter la mise en œuvre d'une mesure d'exécution forcée pour un montant équivalent à celui qu'ils auraient obtenu s'ils avaient accepté la proposition de restructuration.
Ces deux articles sont conformes à la Constitution.
VII. - Sur les articles 87, 88, 89, 90 et 91
A. - Ces articles adaptent les conditions d'intervention des sociétés d'aménagement et d'établissement rural aux évolutions économiques du marché du foncier agricole.
Les députés requérants estiment que ces articles portent atteinte au droit de propriété garanti par l'article 2 de la Déclaration de 1789 ainsi qu'à la liberté d'entreprendre et à la liberté contractuelle qui découlent de l'article 4 de la Déclaration de 1789.
B. - Le Gouvernement n'est pas de cet avis.
1. Le Conseil constitutionnel juge de manière constante qu'il est loisible au législateur d'apporter aux conditions d'exercice du droit de propriété des personnes privées, protégé par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et à la liberté contractuelle et à la liberté d'entreprendre, qui découlent de son article 4, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi.
Le Conseil constitutionnel a jugé que les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) poursuivent une mission d'intérêt général consistant à favoriser l'installation, le maintien et la consolidation d'exploitations agricoles ou forestières afin que celles-ci atteignent une dimension économique viable au regard des critères du schéma directeur régional des exploitations agricoles, ainsi que l'amélioration de la répartition parcellaire des exploitations (décision n° 2014-701 DC, cons. 21).
On rappellera, à cet égard, que les SAFER exercent ces missions en acquérant des terres agricoles principalement par voie d'acquisitions amiables, et subsidiairement, par l'exercice du droit de préemption. En 2014, les préemptions n'ont représenté que 8 % de la surface acquise par les SAFER et 5 % de la valeur de leurs acquisitions (3).
Le Conseil constitutionnel a jugé que le législateur pouvait faire évoluer le droit de préemption accordé aux SAFER pour s'adapter à certains montages pour éviter que l'accomplissement par ces sociétés de leurs missions d'intérêt général ne puisse être tenu en échec du seul fait de l'intervention d'un montage sociétaire.
Ainsi, le Conseil constitutionnel a estimé que le législateur avait pu autoriser les SAFER à exercer leur droit de préemption sur l'usufruit de biens agricoles en relevant que ce droit de préemption était accompagné de garanties suffisantes pour ne pas porter une atteinte disproportionnée au droit de propriété (même décision, cons. 23).
Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a donc jugé conforme à la Constitution l'objet principal du droit de préemption conféré aux SAFER et il a également jugé que le législateur pouvait combattre le détournement des règles fixées par la loi pour atteindre cet objectif.
2. Les députés requérants ne formulent aucun grief à l'encontre des articles 87, 88 et 89.
Les articles 88 et 89 se bornent à prévoir la possibilité pour les SAFER d'acquérir plus de 30 % des parts de groupements fonciers agricoles ou ruraux et de maintenir leur participation au capital d'une société de personnes jusqu'à cinq ans avant de rétrocéder les droits acquis.
Ils ne portent aucune atteinte à l'exercice du droit de propriété et à la liberté contractuelle.
L'article 87 introduit à l'article L. 143-5 du code rural et de la pêche maritime des dispositions encadrant les apports en société portant sur des immeubles agricoles. Elles subordonnent l'apport à l'engagement, par l'apporteur, de conserver les droits sociaux reçus en contrepartie des biens immobiliers agricoles pendant une durée minimale de cinq ans. En cas de non-respect de l'engagement, la SAFER peut demander au juge judiciaire de prononcer l'annulation de l'apport.
Les dispositions de l'article 87 poursuivent un but d'intérêt général visant à prévenir que les missions des SAFER puissent être tenues en échec par des opérations artificielles d'apport portant sur des immeubles agricoles dont le seul objet serait de contourner l'exercice du droit de préemption.
Le législateur a veillé à ce que l'encadrement des apports en société soit strictement proportionné à l'objectif poursuivi.
La durée de l'engagement de détention a été ramenée de dix à cinq ans pendant les débats parlementaires.
Le législateur a également prévu que l'obligation de détention pourrait être levée avec l'accord de la SAFER. Cette souplesse permettra de faire face à des situations particulières comme celle d'un agriculteur en fin de carrière souhaitant céder ses parts à un agriculteur plus jeune ou celle d'un agriculteur en difficulté économique grave.
Ces dispositions ne portent donc pas une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre, au droit de propriété et à la liberté contractuelle au regard de l'objectif poursuivi par le législateur.
3. L'article 90 insère dans le code rural et de la pêche maritime un article L. 143-15-1 permettant aux SAFER d'exercer leur droit de préemption sur le foncier agricole acquis par les personnes morales autres que celles auxquelles leur statut confère vocation à acquérir des biens immobiliers agricoles (tels les GFA, les GFR, les SAFER …).
Le premier alinéa du I de l'article L. 143-15-1 prévoit que lorsqu'une personne morale de droit privé acquiert ou reçoit en apport des biens ou droits entrant dans le champ du droit de préemption, ces biens ou droits doivent être rétrocédés par voie d'apport à une société distincte dont l'objet principal est la propriété agricole.
Ce mécanisme permettra d'identifier dans le patrimoine d'une société les parts ou actions représentant les terres agricoles qu'elle possède par l'intermédiaire de la société de portage.
Cette obligation ne s'appliquera toutefois que lorsque l'acquisition ou l'apport de foncier agricole aura pour effet de porter la surface totale détenue par la société acquéreur ou bénéficiaire de l'apport à un niveau supérieur au seuil fixé par le schéma directeur régional des exploitations agricoles. Il s'agit du seuil au-delà duquel une autorisation d'exploiter est requise au titre du contrôle des structures des exploitations agricoles, en vertu du II de l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime. Ce seuil est compris entre le tiers et une fois la surface agricole utile régionale moyenne.
Le deuxième alinéa du I comporte une clause d'assimilation, ou de transparence, destinée à permettre l'information des SAFER lorsque des mouvements significatifs affectent le capital de la société ayant constitué la société de portage du foncier agricole. En cas de cession de la majorité des parts ou actions de la société mère, cette cession sera regardée comme une cession des parts ou actions de la société de portage.
Ces dispositions impliqueront que la SAFER soit informée de la cession des parts et puisse acquérir les droits fonciers attachés à la société de portage, par voie amiable ou par l'exercice du droit de préemption.
L'article L. 143-1 permet aux SAFER d'exercer leur droit de préemption en cas d'aliénation des parts ou actions d'une société ayant pour objet principal l'exploitation ou la propriété agricole pour permettre l'installation d'un agriculteur. Ces dispositions permettent de préempter un bien agricole qui n'est pas cédé directement mais par le biais de la cession des parts d'une société ayant pour objet principal l'exploitation ou la propriété agricole.
Mais, en l'état actuel du droit, les changements du contrôle des terres que peuvent entraîner les mouvements de capitaux affectant des sociétés qui détiennent des biens agricoles sans avoir pour objet principal l'exploitation ou la propriété agricole demeurent hors champ de l'obligation d'information des SAFER, fixée par l'article L. 141-1-1 du code rural et de la pêche maritime.
En prévoyant la rétrocession des biens agricoles à une structure de portage et en traitant cette société de portage comme une société ayant pour objet principal l'exploitation ou la propriété agricole, l'article 90 a pour objectif d'éviter un contournement des missions d'intérêt général des SAFER en leur permettant d'être informées et d'exercer, le cas échéant, leur droit de préemption sur les parts des sociétés de portage agricole en cas de cession, comme elles peuvent exercer un droit de préemption à l'occasion de la cession des parts des sociétés ayant pour objet principal l'exploitation ou la propriété agricole.
Le Conseil constitutionnel a jugé conformes à la Constitution les dispositions du sixième alinéa de l'article L. 143-1 du code rural et de la pêche maritime (décision n° 2014-701 DC, cons. 26). Par conséquent, on ne saurait donc reprocher à l'article 90, qui prévoit l'application du même mécanisme en cas de cession des parts d'une société contrôlant une société assurant le portage d'un bien agricole, de porter atteinte au droit de propriété et à la liberté contractuelle.
Il convient également de relever que les dispositions contestées n'ont ni pour objet, ni pour effet d'imposer la cession de la totalité des parts de la société de portage en cas de cession partielle des parts de la société mère. Si la cession porte sur 60 % des parts de la société mère, la SAFER ne pourra acquérir que 60 % des parts de la société de portage.
Le grief tiré de ce que l'instauration d'un droit de préemption au profit de la SAFER contraindrait la société à vendre toutes les parts de la société de portage manque en fait.
Par ailleurs, en prévoyant que ce dispositif ne s'appliquerait pas aux personnes morales dont l'objet statutaire est la propriété ou l'exploitation agricole (groupement foncier agricole, société d'aménagement foncier et d'établissement rural, groupement agricole d'exploitation en commun, exploitation agricole à responsabilité limitée ou association dont l'objet principal est la propriété), le législateur s'est borné à tenir compte de ce que l'état actuel du droit permet déjà aux SAFER d'être informées des cessions de parts de ces sociétés en application des dispositions de l'article L. 141-1-1 du code rural et de la pêche maritime et d'exercer, le cas échéant, leur droit de préemption en application des dispositions du sixième alinéa de l'article L. 143-1. Il n'y avait ainsi pas matière à appliquer les dispositions de l'article 90 à ces personnes morales.
De la même manière, en imposant la création d'une société de portage uniquement quand la surface totale détenue par la personne morale de droit privé excède le seuil fixé par le schéma directeur régional des exploitations agricoles, le législateur a entendu tenir compte du fait que le droit de préemption ne peut s'exercer que dans le cadre des missions d'intérêt général des SAFER qui reposent, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel, sur les critères fixés par le schéma directeur régional des exploitations agricoles.
4. L'article 91 modifie les dispositions de l'article L. 143-1 du code rural et de la pêche maritime pour permettre aux SAFER d'exercer une préemption partielle des parts ou actions des sociétés.
Cette extension est néanmoins strictement encadrée.
En premier lieu, la préemption partielle ne pourra être exercée que lorsque l'acquisition des parts des sociétés dont l'objet principal est la propriété agricole aurait pour effet de conférer au cessionnaire la majorité ou une minorité de blocage.
En deuxième lieu, l'exercice du droit de préemption ne pourra être exercé qu'en vue de l'installation d'agriculteurs ou pour assurer le maintien ou la consolidation d'exploitations agricoles.
Ces articles sont donc conformes à la Constitution.
VIII. - Sur l'article 123
A. - L'article 123 renforce les sanctions des manquements aux règles relatives aux délais de paiement.
Les sénateurs requérants estiment que ces dispositions méconnaissent les principes de proportionnalité des peines et de légalité des délits et des peines et qu'elles portent atteinte au principe d'égalité.
B. - Tel n'est pas le cas.
1. Sur la proportionnalité des sanctions.
Le Conseil constitutionnel juge que les principes énoncés par l'article 8 de la Déclaration de 1789 s'appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d'une punition. Le Conseil constitutionnel ne contrôle néanmoins que l'absence de disproportion manifeste entre l'infraction et la sanction encourue (décision n° 2014-690 DC, cons. 70 et 71).
L'article 123 augmente de 375 000 euros à 2 millions d'euros le quantum de l'amende administrative prévue au VI de l'article L. 441-6 du code de commerce en cas de méconnaissance des dispositions relatives aux délais de paiement.
Cette augmentation est nécessaire pour que cette amende puisse être mieux proportionnée aux profits pouvant être tirés des retards de paiement et aux conséquences négatives que ces derniers peuvent avoir sur l'équilibre financier et la pérennité des entreprises qui subissent ces retards de paiement.
Les contrôles réalisés en matière de délais de paiement font apparaître que certaines entreprises obtiennent un avantage de trésorerie important en ne respectant pas les délais légaux. Cet avantage de trésorerie peut, dans certains cas, s'élever à des sommes importantes d'environ 20 à 25 M€. Pour les entreprises qui subissent ces retards de paiement, les pertes financières correspondantes peuvent être rédhibitoires.
Au regard des manquements sanctionnés et de l'avantage financier que réalisent certaines entreprises en ne respectant pas les délais de paiement, on ne saurait prétendre qu'une amende de 2 millions d'euros revêt, en elle-même, un caractère manifestement disproportionné.
Le législateur a également souhaité mettre fin à la règle selon laquelle les différentes amendes prononcées à l'encontre d'un même auteur pour des manquements en matière de délais de paiement ou d'information du consommateur ne peuvent dépasser le maximum légal le plus élevé.
Cette règle a pour effet de permettre aux professionnels sanctionnés qui contestent systématiquement les amendes qui leur sont infligées d'échapper à toute sanction quand le plafond limitant le cumul des sanctions déjà prononcées est atteint.
Il va de soi que la suppression de ce plafond n'a ni pour objet, ni pour effet de permettre aux agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de cumuler de manière automatique les sanctions qui peuvent s'attacher à la méconnaissance des règles relatives à la présentation ou à l'information des consommateurs quand un grand nombre d'infractions est relevé à l'occasion d'une unique procédure de contrôle.
Dans un tel cas, l'administration fixe l'amende de manière globale en tenant compte de la gravité des infractions relevées mais ne fixe pas l'amende en additionnant les amendes applicables à chacune des infractions. Telle est déjà la norme pour les manquements passibles d'amendes dont le montant maximal n'excède pas 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale, pour lesquels il n'existe pas, en l'état actuel du droit, de règle de cumul en application de l'article L. 522-7 du code de la consommation.
2. Sur la publication de la sanction.
L'article déféré prévoit une publication de la sanction appliquée en cas d'irrespect de la législation relative aux délais de paiement.
Le Conseil constitutionnel a déjà jugé que l'instauration d'une peine obligatoire de publication d'une sanction administrative ne méconnaît pas, en elle-même, le principe de nécessité et d'individualisation des peines, si la durée et les modalités de la publication peuvent être fixées en fonction des circonstances propres à chaque espèce (décision n° 2013-329 QPC, cons. 6).
3. Sur l'atteinte au principe d'égalité.
Le législateur a souhaité introduire une dérogation aux règles de délai de paiement pour les entreprises de négoce tournées vers l'exportation. En effet, ces entreprises sont sujettes, pour leur trésorerie, à un effet de ciseau résultant d'un décalage significatif entre les délais dans lesquels elles doivent payer leurs fournisseurs et les délais dans lesquels elles sont elles-mêmes rémunérées par leurs clients installés hors de l'Union européenne. L'existence de délais différents porte atteinte à la compétitivité des fournisseurs à l'export direct implantés en France et constitue un frein à l'exportation des produits français.
Le législateur a donc souhaité prévoir une dérogation aux délais de paiement de droit commun, dans la limite des volumes de biens achetés en franchise de taxe sur la valeur ajoutée et revendus en l'état.
Cependant, une telle dérogation aux délais de paiement de droit commun est strictement encadrée.
La dérogation n'est ainsi autorisée que pour les entreprises exportatrices les plus fragiles (micro ou petites et moyennes entreprises) qui n'ont pas la trésorerie suffisante pour faire face à cet effet de ciseau. Elle ne s'appliquera donc pas aux achats effectués par les grandes entreprises.
En outre, afin de ne pas reporter totalement sur les fournisseurs des sociétés exportatrices la charge financière de cette dérogation, un délai de paiement maximum est fixé à quatre-vingt-dix jours, sans distinction selon la taille de l'entreprise créancière.
Ces règles ne seront applicables qu'en cas d'export direct effectué sans intermédiaire.
Lors d'un processus de commercialisation à " l'export indirect ", le négociant exportateur confie la prospection et la commercialisation de son produit à une société de commerce international. Ce sera donc cette dernière, en cas de revente respectant les conditions fixées par la réglementation sur le grand export, qui se verra appliquer ces dispositions si celle-ci peut être considérée comme une PME. L'achat de la marchandise intervenue entre le négociant exportateur et la société de commerce international étant intervenue en France, les règles de droit commun s'appliqueront pour cette transaction. Une telle situation n'est en aucun cas caractéristique d'une rupture d'égalité de traitement puisque le négociant exportateur (export direct) et la société de commerce international (export indirect) sont, en l'espèce, placés dans deux situations différentes.
L'article 123 est donc conforme à la Constitution.
IX. - Sur l'article 134
A. - L'article 134 prévoit que l'assemblée générale ordinaire d'une société anonyme peut désigner un administrateur chargé du suivi des questions d'innovation et de transformation numérique.
Les sénateurs requérants estiment que la portée normative de cette disposition est incertaine.
B. - Il n'en est rien.
Le Conseil constitutionnel juge qu'il résulte de l'article 6 de la Déclaration de 1789 comme de l'ensemble des autres normes constitutionnelles relatives à l'objet de la loi que, sous réserve des dispositions particulières prévues par la Constitution, la loi a pour vocation d'énoncer des règles et doit par suite être revêtue d'une portée normative (décision n° 2004-500 DC, cons. 12).
Le Gouvernement estime, de manière générale, que le législateur doit pouvoir encourager, dans la loi, des pratiques qu'il estime utiles sans pour autant leur donner une portée impérative.
Tel est précisément l'objet de l'article contesté.
En adoptant cet article, le législateur a souhaité encourager l'entrée aux conseils d'administration ou de surveillance des entreprises d'un membre chargé des problématiques clés de l'innovation et du numérique, qui serait à même d'accompagner les transformations de l'entreprise à l'ère numérique.
Au demeurant, cet article permettra d'attribuer des fonctions durables à un administrateur siégeant au conseil d'administration ou au conseil de surveillance, modifiant ainsi la pratique actuelle de nombreux conseils d'administration ou conseils de surveillance.
Il permettra également à l'assemblée générale ordinaire de désigner des administrateurs ayant une expérience dans le secteur de l'innovation et de la transformation numérique afin de contribuer à l'adaptation de la société concernée à ces enjeux essentiels pour sa compétitivité.
L'article 134 revêt donc une portée normative.
X. - Sur l'article 137
A. - L'article 137 prévoit que les grandes entreprises publient un rapport annuel relatif à l'impôt sur les bénéfices auquel elles sont soumises pays par pays.
Les députés et les sénateurs auteurs des recours soutiennent que cet article porte atteinte à la liberté d'entreprendre et au principe d'égalité devant les charges publiques.
B. - Il n'en est rien.
La loi de finances pour 2016 a créé un article 223 quinquies C imposant aux groupes réalisant plus de 750 millions d'euros de chiffre d'affaires de souscrire une déclaration comportant la répartition pays par pays des bénéfices du groupe et des agrégats économiques, comptables et fiscaux ainsi que des informations sur la localisation et l'activité des entités le constituant.
Le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions étaient conformes à la Constitution (décision n° 2015-725 DC, cons. 34).
Le législateur a souhaité renforcer les exigences qui pèsent sur ces entreprises afin de lutter avec efficacité contre l'évasion et la fraude fiscale en rendant public ce reporting pays par pays. Si le Conseil constitutionnel, dans sa décision précitée, s'est appuyé sur le fait que ces éléments ne pouvaient être rendus publics pour juger ces dispositions ne portaient aucune atteinte à la liberté d'entreprendre, on ne saurait en inférer que tout dispositif qui imposerait de rendre public le montant des impôts versés pays par pays serait contraire à la Constitution.
En imposant cette publication, le législateur a entendu poursuivre un objectif de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales, qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle (décision n° 2015-481 QPC, cons. 5).
Au regard de cet objectif, la publication des informations prévue par la loi ne peut être regardée comme portant une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre.
En premier lieu, les informations qui devront être publiées concernent des informations dont la plupart figurent déjà, sous une forme agrégée, dans les états comptables de cette société.
En deuxième lieu, il existe déjà des dispositions de transparence sur les impôts payés pays par pays. Les entreprises bancaires sont déjà assujetties à une telle obligation en application des dispositions de la directive CRD IV transposée en droit français par l'article 7 de la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires. Il en va de même pour les entreprises des industries extractives qui doivent également indiquer le montant des impôts acquittés dans chacun des Etats dans lesquels elles exercent une activité en application des dispositions de la directive comptable transposées à l'article L. 225-102-3 du code de commerce par la loi n° 2014-1662 du 30 décembre 2014 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière.
Au regard de cet encadrement, l'article déféré ne méconnaît donc pas la liberté d'entreprendre qui découle de l'article 4 de la Constitution.
L'article 137 est donc conforme à la Constitution.
XI. - Sur l'article 156
A. - L'article 156 prévoit la participation de deux représentants élus du personnel à la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations.
Les sénateurs auteurs du recours soutiennent que le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence en ne précisant pas les règles applicables à l'élection des membres représentant les personnels de la Caisse des dépôts et consignations.
B. - Tel n'est pas le cas.
Il convient, à titre liminaire, de constater que les dispositions contestées n'ont ni pour objet, ni pour effet de définir les règles applicables en matière de représentativité syndicale au sein de la Caisse des dépôts et consignations.
Elles se bornent à prévoir la participation de deux membres élus du personnel à la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations qui n'est pas une instance représentative du personnel.
Dans ces conditions, les sénateurs requérants ne sauraient utilement soutenir que le législateur aurait méconnu l'étendue de sa compétence en matière du droit du travail en ne définissant pas les critères essentiels de représentativité des membres du personnel, ni les conditions dans lesquelles ils seront élus.
Le législateur a pu, sans méconnaître l'étendue de sa compétence, renvoyer à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les modalités dans lesquelles s'effectuera l'élection des membres représentant les personnels dans le conseil de surveillance.
C'est également à ce décret d'application qu'il reviendra de fixer la durée du mandat des représentants du personnel qui sera identique à la durée du mandat des autres commissaires surveillants qui est de trois ans.
Les griefs invoqués ne pourront qu'être écartés.
XII. - Sur l'article 161
A. - L'article 161 crée un dispositif d'encadrement des rémunérations des dirigeants des sociétés cotées par le biais de deux votes annuels contraignants de l'assemblée générale des actionnaires, le premier portant sur les principes et critères de détermination de ces rémunérations, le second portant sur les rémunérations attribuées au titre de l'exercice antérieur.
Les sénateurs auteurs du recours soutiennent que cet article méconnaît l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi et qu'il porte atteinte à des situations légalement acquises.
B. - Ces griefs sont infondés.
La loi a inséré un article L. 225-8-2 au code de commerce pour prévoir que, dans les sociétés anonymes duales cotées qui possèdent à la fois un directoire et un conseil de surveillance, l'assemblée générale puisse déterminer les principes et les critères de détermination des rémunérations attribuées aux membres du directoire et du conseil de surveillance.
L'inclusion des membres du conseil de surveillance dans le périmètre de ce vote ex-ante sur les rémunérations des dirigeants permet d'offrir aux actionnaires une vision globale de la rémunération de l'ensemble des dirigeants de la société, incluant les mandataires sociaux non exécutifs.
Il n'y avait pas lieu, en revanche, de prévoir que l'assemblée générale devrait statuer sur les éléments de la rémunération des membres du conseil de surveillance en même temps qu'elle statue sur les éléments de rémunération des membres du directoire ou du directeur général unique.
L'article L. 225-83 du code de commerce fixe déjà les règles de rémunération des membres du conseil de surveillance en prévoyant que l'assemblée générale détermine la somme fixe annuelle qui peut être allouée aux membres du conseil de surveillance au titre de jetons de présence, la répartition de cette somme étant ensuite déterminée par ce conseil.
De la même manière, la loi déférée ne souffre d'aucune ambiguïté sur le champ des rémunérations qui doivent faire l'objet du vote de l'assemblée générale des actionnaires.
En indiquant que l'assemblée générale des actionnaires doit approuver les principes et les critères de détermination, de répartition et d'attribution de la rémunération des dirigeants à raison de leur mandat, le législateur a entendu inclure toutes les rémunérations que le dirigeant peut toucher dans le cadre de son activité de dirigeant d'une société mère, c'est-à-dire comme comprenant les rémunérations versées par les autres entités du groupe.
Il a également entendu inclure toutes les formes de rémunération qu'un dirigeant peut être amené à percevoir dans le cadre de son mandat, y compris les indemnités de départ et d'arrivée.
Par ailleurs, le législateur a expressément prévu l'articulation entre le premier et le second vote de l'assemblée générale.
Le premier vote s'appliquera aux principes et critères de rémunération applicables aux dirigeants de l'entreprise. Le deuxième vote portera sur la détermination concrète de la rémunération au titre de l'exercice antérieur. C'est lors de ce second vote que l'assemblée générale vérifiera que les critères fixés par sa première délibération ont été atteints.
Le législateur a expressément prévu que les éléments de rémunération variables ou exceptionnels dont le versement a été conditionné à ce second vote ne pourront être versés qu'après l'approbation de la rémunération de l'assemblée générale.
Il sera ainsi loisible à l'assemblée générale, au vu des résultats de la société au cours de l'exercice antérieur, de ne pas attribuer les éléments variables ou exceptionnels qui étaient conditionnés par ce second vote.
Ces dispositions sont dénuées de toute ambiguïté et on ne saurait prétendre qu'il existerait un droit acquis pour un mandataire social de percevoir des éléments de rémunération variables ou exceptionnels.
L'article 161 est donc conforme à la Constitution.
XIII. - Sur la place de certains articles dans la loi déférée
A. - Les sénateurs requérants soutiennent que les articles 36, 66, 82 126, 135, 155, 158, 159, 162 et 163 n'ont pas leur place dans la loi déférée.
B. - Tel n'est pas le cas.
1. L'article 36, issu d'un amendement du Gouvernement adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, prévoit des dérogations aux règles de la domanialité publique pour permettre la réalisation du projet immobilier permettant l'installation de l'Institut des sciences et industries du vivant et de l'environnement (dénommé AgroParisTech) et de l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) dans la zone d'aménagement concertée du quartier de l'Ecole Polytechnique.
Il prévoit, par dérogation aux dispositions de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, qui ne permettent de faire rentrer un bien dans le domaine public que si l'aménagement indispensable à l'exécution des missions de service public a été entrepris (CE, 3 avril 2016, commune de Baillargues, n° 391431, au recueil), que le terrain d'assiette sera réputé appartenir au domaine public d'AgroParisTech et pourra ainsi faire l'objet d'une autorisation d'occupation domaniale accordée à la société chargée de la maîtrise d'ouvrage du projet.
Il prévoit également, pour cette opération, de déroger à l'article L. 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques. Cet article prévoit que les immeubles occupés par des établissements publics et affectés à un service public peut être prononcé dès que sa désaffection a été décidée alors même que les nécessités du service public justifient que cette désaffection ne prenne effet que dans un délai fixé par l'acte de déclassement. Cet article prévoit que ce délai ne peut excéder une durée de trois ans. L'article contesté prévoit que, pour les immeubles appartenant aux établissements d'enseignement supérieur ou de recherche du plateau de Saclay, ce délai pourra être de six ans
Ces deux dérogations au code général de la propriété des personnes publiques permettront de sécuriser l'opération de construction du futur ensemble immobilier commun à l'INRA et à AgroParisTech.
L'article 15 du projet de loi habilitait le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures permettant de simplifier les règles en matière d'occupation du domaine public et les règles de transferts de propriété réalisés par les personnes publiques. Comme l'indiquait l'exposé des motifs du projet de loi, cette modernisation portait notamment sur les règles de déclassement par anticipation prévu à l'article L. 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques.
Les dispositions de l'article contesté sont en lien direct avec ces dispositions du projet de loi initial. Elles ont toute leur place dans la loi déférée.
2. L'article 66, issu d'un amendement parlementaire adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, adapte la procédure de traitement du surendettement.
Cet article vise à rendre la procédure de surendettement plus efficace en permettant à la commission de surendettement de traiter directement les dossiers de surendettement sans bien immobilier sans passer par une phase amiable. Il raccourcit également les délais d'attente du débiteur, en introduisant un principe nouveau selon lequel le silence des créanciers vaut accord à la suite de la proposition du plan conventionnel de redressement élaborée par la commission et à l'expiration d'un délai fixé par décret.
Il permettra ainsi, dans l'intérêt des personnes surendettées, d'accélérer la procédure afin d'entamer le plus vite possible la phase de remboursement des créanciers et notamment des établissements financiers. La réduction du délai de traitement est estimée à six mois par la Banque de France.
Il convient de rappeler que les dettes financières jouent un rôle essentiel dans les dossiers de surendettement. Comme l'indique une étude de la Banque de France sur le surendettement des ménages, les dettes financières représentent 78 % de l'endettement global et sont présentes dans la quasi-totalité des dossiers. En moyenne, un dossier comprend 4,9 dettes financières distinctes pour un endettement moyen de 35 555 euros. Les dettes à la consommation représentent 42,3% de l'endettement global et sont présentes dans 83,3 % des dossiers.
Cet article, en permettant un remboursement plus rapide par les ménages surendettés de leurs dettes financières, permettra de les protéger plus efficacement.
Le titre IV du projet de loi était consacré aux droits à la protection des consommateurs en matière financière. Ces diverses dispositions visent, entre autres, à lutter contre l'exclusion bancaire et à la prévention du surendettement.
Ainsi, l'article 25 du projet de loi visait à réduire de douze à six mois la durée de validité du chèque afin de donner au débiteur une meilleure visibilité sur l'état de ses comptes bancaires et de limiter les cas d'encaissement tardif d'un chèque plaçant le débiteur dans une situation délicate pouvant déboucher sur son inscription dans un fichier recensant les incidents bancaires. L'article 26 du projet de loi habilitait le Gouvernement à transposer par voie d'ordonnance la directive 2014/92/UE sur la comparabilité des frais liés aux comptes de paiement, le changement de compte de paiement et l'accès à un compte de paiement assorti de prestations de base afin de lutter contre l'exclusion bancaire en garantissant la possibilité de pouvoir disposer d'un compte assorti de prestations de base dans le cadre du dispositif de droit au compte.
Les dispositions contestées, en modifiant le code de la consommation pour mieux protéger les ménages qui souscrivent à des dettes à la consommation, sont en lien direct avec ces dispositions.
3. L'article 82 (ex-article 29 bis B) renforce l'information des emprunteurs sur la possibilité d'obtenir une substitution d'assurance emprunteur et leur permet de résilier annuellement un contrat d'assurance emprunteur.
La loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation et la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation ont ouvert, pour la première, la dissociation du contrat de prêt et du contrat d'assurance intervenant en garantie puis, pour la seconde, la possibilité de résilier le contrat d'assurance pendant une durée de douze mois à compter de sa conclusion pour lui substituer une autre assurance.
Le législateur a entendu renforcer les droits de l'emprunteur en créant un droit de substitution annuelle au-delà de la période de douze mois. Il a ainsi poursuivi un objectif d'intérêt général visant à favoriser la concurrence entre les acteurs et à offrir une plus grande liberté de choix aux consommateurs. En l'absence de disposition expresse dans la loi déférée, ce droit de résiliation ne s'appliquera pas aux contrats d'assurance-emprunteur déjà conclus.
En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement insérant un article 29 bis dans le projet de loi qui modifiait l'article L. 313-31 du code de la consommation afin de prévoir que le prêteur d'un crédit immobilier devait informer le prêteur des documents que doit contenir la demande de substitution.
Le projet de loi initial comportait un titre IV relatif à la protection des droits des consommateurs en matière financière qui comprenait plusieurs articles relatifs aux droits des consommateurs de produits financiers. L'article 26 comportait notamment des dispositions sur l'encadrement des frais bancaires.
L'amendement adopté par l'Assemblée nationale présentait un lien direct avec ces dispositions.
L'article 29 bis B a fait l'objet d'une réécriture lors de la première lecture au Sénat. Ces dispositions ont complété le 7° de l'article L. 313-25 du code de la consommation, qui prévoit que l'offre de prêt, mentionne que l'emprunteur peut souscrire auprès de l'assureur de son choix une assurance dans les conditions fixées notamment à l'article L. 313-30 pour indiquer que l'offre devait préciser les documents que doit contenir la demande de substitution.
L'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, a adopté un amendement pour modifier ce même article L. 313-30 pour prévoir que l'emprunteur peut résilier le contrat d'assurance emprunteur tous les ans au-delà de la période de douze mois.
Ces dernières dispositions étaient donc en relation directe avec des dispositions restant en discussion à l'issue de la première lecture (voir par analogie s'agissant des dispositions portant sur l'assurance emprunteur, décision n° 2014-690 DC, cons. 38).
L'article 82 a donc toute sa place dans la loi déférée.
4. L'article 126, issu d'un amendement du Gouvernement en première lecture à l'Assemblée nationale, permet à l'Etat d'organiser et de financer des formations à des métiers rares ou des métiers émergents pour les personnes à la recherche d'un emploi.
La politique de formation des personnes en recherche d'emploi relève de la compétence des conseils régionaux. Mais les volumes de formation aux métiers rares ne rendent pas forcément l'échelon régional pertinent. Et l'Etat doit également pouvoir structurer l'offre de formation à des métiers émergents en mettant en œuvre une politique au niveau national.
Le projet de loi comprenait des dispositions visant à améliorer le parcours de croissance de l'entreprise en adaptant les qualifications professionnelles nécessaires pour développer l'activité économique. L'article 43 du projet de loi adaptait ainsi les exigences en matière de qualification professionnelle pour l'exercice de certaines activités artisanales et l'article 44 transposait la directive 2013/55/UE du 20 novembre 2013 qui prévoyait des principes communs de formation pour certaines professions.
Les dispositions contestées, en favorisant l'acquisition de qualifications professionnelles sur les métiers rares et les métiers émergents, sont en lien direct avec ces dispositions.
5. L'article 135, issu d'un amendement parlementaire adopté en première lecture à l'Assemblée, intègre dans le code de la recherche le principe d'innovation.
Il prévoit que les personnes publiques et les personnes privées chargées d'une mission de service public doivent promouvoir et appuyer les innovations et en particulier celles émanant des petites et moyennes entreprises. Cet article indique notamment que ce principe doit être mis en œuvre dans le cadre de la politique d'achat des personnes publiques.
Le titre VI du projet de loi visait à améliorer le parcours de croissance de l'entreprise afin de favoriser le développement des petites et moyennes entreprises. L'article 37 modifiait ainsi le régime fiscal aux micro-entreprises et les articles 39 à 41 facilitaient les démarches de ces entreprises. L'article 16 du projet de loi habilitait également le Gouvernement à procéder, par ordonnance, à l'adoption de la partie législative du code de la commande publique afin d'accroître l'efficacité de la commande publique.
Les dispositions contestées sont en lien avec ces dispositions.
6. L'article 155, issu d'un amendement parlementaire adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, est relatif à l'information sur le coût de l'éco-participation dans le prix d'un pneumatique.
Ces dispositions présentent un lien indirect avec le titre VI du projet de loi qui rassemblait un ensemble de dispositions de modernisation de la vie économique et financière.
7. L'article 158, issu d'un amendement du Gouvernement adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, ratifie l'ordonnance du 29 janvier 2016 relative aux gares routières.
Cet article présente un lien indirect avec le titre VII du projet de loi qui rassemblait un ensemble de dispositions de modernisation de la vie économique et financière et notamment avec l'article 49 du projet de loi qui visait à transposer un certain nombre de règles pour mieux assurer le respect du droit de la concurrence.
8. L'article 159, issu d'un amendement adopté en première lecture au Sénat, permet aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale de confier la réalisation des enquêtes de recensement à certains prestataires dans le cadre d'un marché public.
En l'état actuel du droit, le recensement de la population, effectué sous la responsabilité et le contrôle de l'INSEE, incombe aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale ayant reçu compétence à cette fin. Les opérations de recensement sont accomplies par des agents qui sont, soit du personnel permanent de ces administrations, soit des agents recrutés spécifiquement.
Depuis 2004, le recensement a lieu selon une méthodologie tenant compte de la taille de la commune. Dans les communes de moins de 10 000 habitants une enquête exhaustive est réalisée tous les cinq ans. Dans les communes de plus de 10 000 habitants, le recensement est opéré tous les ans sur la base d'un échantillon de la population.
Pour faire face à ces obligations, certaines communes, principalement celles dont la population est comprise entre 5 000 et 10 000 habitants, rencontrent des difficultés pour recruter des agents recenseurs disposant des compétences nécessaires ou aptes à être formés pour effectuer ces opérations de recensement avec l'efficience et la qualité requises.
L'article 159 permet de recourir à des prestataires dans le cadre d'un marché public. Mais il prévoit des règles spécifiques en prévoyant que les agents recenseurs devront être des agents assermentés d'un organisme exerçant une mission de service public et qu'ils seront tenus au secret professionnel.
Ces dispositions sont en lien direct avec les dispositions de l'article 16 du projet de loi initial qui habilitaient le Gouvernement à procéder, par ordonnance, à l'adoption de la partie législative du code de la commande publique afin d'améliorer la sécurité juridique de la commande publique.
9. L'article 162, issu d'un amendement parlementaire adopté par l'Assemblée nationale, habilite les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes à rechercher et à constater les manquements aux règles prévues à l'article L. 224-66 du code de la consommation en matière de remboursement par les transporteurs aériens des taxes et redevances liées à un titre de transport non utilisé.
Cet article présente un lien indirect avec le titre VII du projet de loi qui rassemblait un ensemble de dispositions de modernisation de la vie économique et financière et notamment avec l'article 49 du projet de loi qui visait à transposer un certain nombre de règles pour mieux assurer le respect du droit de la concurrence.
10. L'article 163, issu d'un amendement parlementaire adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, permet aux magasins de produits du vapotage de faire référence aux produits du vapotage sur leur enseigne, et de pouvoir exposer leurs produits sans publicité́ dans leurs vitrines.
La loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé (LMSS) a transposé, à son article 23, l'article 20 de la directive 2014/40/UE du 3 avril 2014 relative aux produits du tabac et aux produits connexes sur les éléments relatifs à la publicité des produits du vapotage.
Toutefois, la rédaction de l'article de transposition, parce qu'elle était fondue avec l'interdiction de publicité pour les produits du tabac, est allée au-delà des interdictions prévues par la directive et rend l'interdiction de publicité des produits du vapotage disproportionnée au regard des établissements concernés mais aussi des consommateurs. En particulier, les établissements commercialisant des produits de vapotage ne peuvent plus avoir un nom en lien avec les produits qu'ils vendent, ni exposer leurs produits en vitrine.
Si cette interdiction de publicité s'explique aisément pour les produits du tabac, elle porte excessivement atteinte à l'information des consommateurs pour les produits du vapotage.
Le projet de loi comportait des dispositions ayant pour objet de transposer des directives prévoyant une protection et une information des consommateurs. L'article 27 transposait ainsi les dispositions de la directive 2015/2366/UE du 25 novembre 2015 concernant les services de paiement dans le marché intérieur qui renforce la protection des consommateurs. L'article 44 transposait également la directive 2013/55/UE du 20 novembre 2013 modifiant la directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles qui apportait des garanties nouvelles pour les consommateurs et les patients.
Ces dispositions, en permettant de corriger l'atteinte à l'information des consommateurs issue des dispositions transposant la directive 2014/40/UE du 3 avril 2014 sont en lien direct avec ces dispositions.
Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans les saisines ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.
(1) Source : Banque de France  https://www.banque-france.fr/uploads/tx_bdfstatistiquescalendrier/2016-T2-et-T3-tableau-de-bord-trimestriel-epargne-des-menages.pdf. 
(2) Source : Bulletin mensuel de l'Agence France Trésor  http://www.aft.gouv.fr/documents/%7BC3BAF1F0-F068-4305-821D-B8B2BF4F9AF6%7D/publication/attachments/25381.pdf et Banque de France.
(3) Source : Fédération nationale des SAFER.