(LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2016)
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
Les députés soussignés ont l'honneur, en application des dispositions de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de déférer au Conseil constitutionnel l'ensemble de la loi de finances rectificative pour 2016, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement le 22 décembre 2016.
Les députés auteurs de la présente saisine estiment que la loi déférée porte atteinte à plusieurs principes et libertés constitutionnels.
A l'appui de cette saisine, sont développés les griefs suivants.
De l'insincérité de la loi de finances rectificative pour 2016
Selon les requérants, la loi déférée contrevient au principe de sincérité budgétaire expressément consacré par les textes organiques (articles 27, 31 et 32 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances et articles 1er et 12 de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale).
Les requérants attirent l'attention du conseil sur les sous-budgétisations en fin de gestion que révèle la loi déférée. Le Haut Conseil des finances publiques s'est d'ailleurs inquiété d'un texte dont « la tenue des objectifs d'exécution du budget 2016 est rendue difficile par les nombreuses mesures nouvelles annoncées au cours de l'année et par l'ampleur des sous­budgétisations de la loi de finances initiale, qui ont atteint en 2016 un niveau sans précédent » (1).
Les sous-budgétisations les plus manifestes concernent la mission « Défense », et notamment le besoin de financement total des opérations extérieures en 2016, qui est de plus de 2,5 fois supérieur aux crédits alloués en budgétisation initiale. Au-delà, les requérants s'interrogent quant à l'ouverture, par la loi déférée de 831 millions d'euros de crédits sur le programme 146 « Equipement des forces » de la mission « Défense » alors même qu'un décret d'avance (2) a prévu 672 millions d'euros d'annulations de crédits sur le même programme 146.
Selon les requérants, la réouverture de ces crédits précédemment annulés pose la question de la sincérité de la budgétisation initiale du Gouvernement et, partant, de la portée de l'autorisation parlementaire.
Dans ces conditions, les requérants font valoir que la représentation nationale n'a pas bénéficié d'une présentation intelligible et sincère de l'état des finances publiques, ce qui fragilise l'exécution budgétaire et nuit à la lisibilité de la politique budgétaire de la France. Il appartient en conséquence au Conseil constitutionnel de se prononcer sur le caractère insincère de la loi de finances rectificative pour 2016.
Article 14 (anciennement article 13)
L'article 14 prévoit la création d'une procédure d'« examen de comptabilité », permettant à l'administration fiscale de procéder à un contrôle des comptabilités informatisées à distance, ainsi qu'à apporter des aménagements à la procédure de contrôle des comptabilités informatisées.
Les principes généraux d'examen de comptabilité sont profondément modifiés par les dispositions de l'article 14. Selon les requérants, elles constituent un recul des garanties conférées par la Constitution aux contribuables.
Tout d'abord, ces dispositions méconnaissent les droits de la défense dès lors que l'examen de comptabilité est principalement caractérisé par le fait que l'administration ne se déplace pas dans les locaux du contribuable contrôlé mais opère au sein de ses propres bureaux. Ainsi, le contrôle de la sincérité des déclarations fiscales pourrait intervenir sans que soit assuré le respect du débat oral et contradictoire qui constitue pourtant l'une des garanties majeures du contribuable vérifié. La présence de l'administration au sein des locaux du contribuable est donc bien seule à même d'assurer le respect du débat oral et contradictoire.
Cette exigence se rattache étroitement au principe des droits de la défense qui constitue un principe fondamental reconnu par les lois de la République dont la jurisprudence du conseil assure le respect (3). La protection constitutionnelle des droits de la défense ne saurait donc permettre de légaliser 1'emport de documents sans préserver le débat oral et contradictoire.
Par ailleurs, l'article 14 crée un nouvel article 1729 G au sein du code général des impôts afin de prévoir une amende de 5 000 euros ou une majoration de 10 % des droits, en cas de défaut de présentation et/ou de mise à disposition des copies des documents, données et traitements nécessaires à la réalisation de traitement informatisé sur les fichiers comptables.
Les requérants considèrent que ces dispositions portent atteinte au principe de légalité des délits et des peines, qui emporte l'obligation pour le législateur de fixer lui-même le champ d'application des sanctions présentant le caractère de punition et de définir les infractions qu'elles sanctionnent en des termes suffisamment clairs et précis.
Enfin, ces dispositions sont entachées d'incompétence négative dès lors que la sanction pour défaut de mise à disposition renvoie à un arrêté du ministre du budget alors même que le législateur n'encadre pas les conditions dans lesquelles l'autorité réglementaire devait définir ces normes. Ce renvoi au pouvoir réglementaire insuffisamment encadré pour définir les conditions d'application d'une sanction présentant le caractère d'une punition est contraire à la fois à l'article 34 de la Constitution et au principe de légalité des délits et des peines.
Telles sont les raisons pour lesquelles les requérants demandent au conseil de censurer l'article 14 de la loi déférée.
Article 113 (anciennement article 35)
L'article 113 prévoit la création d'une « contribution à l'accès au droit et à la justice », affectée au fonds interprofessionnel de l'accès au droit et à la justice créé par la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.
Selon les requérants, cette disposition encourt la censure du Conseil constitutionnel en ce qu'elle méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques tel que défini à l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
Si rien n'interdit de faire supporter des charges particulières à certaines catégories de personnes pour un motif d'intérêt général, cela ne doit pas conduire à une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques (4). La jurisprudence du conseil, combinée avec les exigences de l'article 13 de la Déclaration de 1789 et de l'article 34 de la Constitution, impose ainsi au législateur « de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives des redevables. » (5)
L'article 113 prévoit, à ce titre, que la contribution est identique pour l'ensemble des professionnels qui y sont soumis. Il n'est, en particulier, pas tenu compte de la variété des modes d'exercice (individuel ou en société, sous différentes formes) et des charges particulières qui en résultent, ni des spécificités propres à chacune des six professions concernées.
Lors de l'examen de la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques du 6 août 2015, Richard FERRAND, député du Finistère, relevait d'ailleurs que « les taxes sur le chiffre d'affaires, si elles ont l'avantage de la simplicité, ne traduisent qu'imparfaitement les capacités contributives des professionnels, lesquelles dépendent des structures de revenus et de coûts des offices ou cabinets » (6).
Aussi, faute de prendre en considération l'ensemble des paramètres permettant de déterminer les facultés contributives des contribuables concernés, l'article 113 de la loi de finances rectificative pour 2016 crée « une disparité manifeste contraire à l'article 13 de la Déclaration de 1789 » (7).
Pour les requérants, la contribution envisagée aurait dû être adaptée, dans son taux et son assiette, à la situation particulière des professionnels qui y sont soumis. En ne tenant pas compte des capacités contributives des redevables de la « contribution à l'accès au droit et à la justice », le législateur a méconnu le principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques.
Souhaitant que ces questions soient tranchées en droit, les députés auteurs de la présente saisine demandent donc au Conseil constitutionnel de se prononcer sur ces points et tous ceux qu'il estimera pertinents eu égard à la fonction de contrôle de constitutionnalité de la loi que lui confère la Constitution.
(1) Avis n° 2016-4 relatif au projet de loi de finances rectificative pour 2016.
(2) Décret d'avance notifié le 23 novembre 2016 relatif au financement de dépenses urgentes.
(3) Décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989.
(4) Décision n° 2015-473 QPC du 26 juin 2015.
(5) Décision n° 2010-605 DC du 12 mai 2010.
(6) Rapport d'information (n° 3596) sur l'application de la loi n° 2015-990 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.
(7) Décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000.