II. - Sur la nouvelle procédure de réquisition
    avec attributaire (art. 52)
    Cet article crée une nouvelle procédure de réquisition dite avec attributaire à côté de celle établie par l'ordonnance no 45-2394 du 11 octobre 1945 et insérée dans le code de la construction et de l'habitat aux articles L. 641-1 à L. 641-14.
    Il méconnaît, d'une part, deux droits fondamentaux : le droit de propriété et la liberté individuelle au travers du droit au respect de la vie privée et à l'inviolabilité du domicile et, d'autre part, la compétence du législateur fixée par l'alinéa 16 de l'article 34 de notre Constitution et le principe affirmé par la décision no 94-358 du 15 janvier 1995 précitée selon laquelle le législateur ne peut modifier la législation relative au logement « qu'à la seule condition de ne pas priver de garanties légales des principes à valeur constitutionnelle qu'elles avaient pour objet de mettre en oeuvre ».
    Le droit de propriété est clairement affirmé par plusieurs dispositions de notre bloc de constitutionnalité :
    - article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 selon lequel « le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l'oppression » ;
    - article 17 de la même Déclaration selon lequel « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité » ;
    - article 34 de notre Constitution qui énonce quant à lui que « la loi détermine les principes fondamentaux du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales... ».
    Si le Conseil constitutionnel a, à de nombreuses reprises, rappelé la valeur constitutionnelle de ce droit, il reconnaît, depuis sa décision du 16 janvier 1982 relative à la loi de nationalisation, la possibilité d'y déroger dans certaines conditions :
    « Considérant que, si postérieurement à 1789 et jusqu'à nos jours, les finalités et les conditions d'exercice du droit de propriété ont subi une évolution caractérisée à la fois par une notable extension de son champ d'application à des domaines individuels nouveaux et par des limitations exigées par l'intérêt général, les principes mêmes énoncés par la Déclaration des droits de l'homme ont pleine valeur constitutionnelle tant en ce qui concerne le caractère fondamental du droit de propriété dont la conservation constitue l'un des buts de la société politique et qui est mis au même rang que la liberté, la sûreté et la résistance à l'oppression... » (considérant no 16).
    Par ailleurs, par sa décision no 96-373 DC du 9 avril 1996 relative à la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française (Rec. p. 43), le Conseil a annulé un régime d'autorisation administrative préalable à tout transfert de propriété immobilière en se fondant sur les limitations directes portées au droit de disposer de son bien, attribut essentiel du droit de propriété :
    « Les limitations ainsi portées au droit d'user librement de son bien revêtent un caractère de gravité telle que l'atteinte au droit de propriété qui en résulte dénature le sens et la portée de ce droit garanti par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen » (considérant no 22).
    Dans une espèce similaire relative à un régime d'autorisation administrative préalable portant atteinte au droit de propriété (Conseil constitutionnel no 85-189 DC du 17 juillet 1985, Rec. p. 49), le Conseil a en outre précisé qu'en ce domaine « l'administration doit fonder ses décisions, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, sur des motifs se référant à des fins d'intérêt général définies avec une précision suffisante ».
    Si l'article 52 n'établit pas un régime d'autorisation administrative préalable mettant en cause le droit de propriété, la substitution d'un attributaire public au propriétaire légal pour une durée pouvant aller jusqu'à douze ans opérée par l'article 52 est une atteinte au droit de disposer librement de son bien et doit donc répondre aux conditions de constitutionnalité définies par les jurisprudences du Conseil de 1996 et de 1985 citées ci-dessus.
    Compte tenu de ces éléments, les députés soussignés demandent au Conseil de censurer l'article 52 pour les motifs évoqués ci-dessous :
    L'imprécision de la rédaction de l'article 52 doit conduire à son annulation pour incompétence négative.
    La seule lecture de l'article L. 642-1 qui fixe les principes généraux de ce nouveau droit de réquisition en apporte la preuve :
    « Afin de garantir le droit au logement, le préfet peut réquisitionner des locaux sur lesquels une personne morale est titulaire d'un droit réel conférant l'usage de ces locaux et qui sont vacants depuis plus de dix-huit mois, dans les communes où existent d'importants déséquilibres entre l'offre et la demande de logement au détriment de personnes à revenus modestes et de personnes défavorisées. »
    La notion de commune où existe un important déséquilibre entre l'offre et la demande de logement n'est en aucune façon définie par la loi. Aucune indication chiffrée n'est donnée permettant d'avoir une idée du mode de calcul par l'administration de ces déséquilibres. De plus, contrairement à l'article 51 qui s'attachait à la notion d'agglomération, l'article 52 se fonde sur des déséquilibres importants en matière de logement dans la commune alors que la politique du logement ne peut s'évaluer qu'au niveau des bassins et agglomérations. Le secrétaire d'Etat au logement l'a d'ailleurs reconnu lors des débats en affirmant son attachement à la notion de « bassin d'habitation ».
    De même, la loi parle de « personnes à revenus modestes et de personnes défavorisées » sans autre précision. Elle ne donne aucune indication sur la différence de situation entre personnes et d'autres catégories de populations ou de ménages.
    L'article L. 642-4 se contente d'énoncer que « les locaux sont donnés à bail aux personnes justifiant de ressources inférieures à un plafond fixé par décret, et désignées par le préfet en raison de leurs mauvaises conditions de logement ». Comment va-t-on évaluer ces mauvaises conditions de logement ? Devra-t-on tenir compte de l'état des locaux, du nombre d'occupants pour un même logement, de l'éloignement du lieu de travail, l'environnement ... ?
    Ces critères auraient dû, en vertu des dispositions de l'article 34 de la Constitution qui précise que le régime du droit de propriété relève du législateur et de la décision du Conseil no 94-359 DC précitée, être fixés par la loi. L'imprécision de l'article 52 est donc totale. Elle conduit à ne pas déterminer avec exactitude le champ même d'application de la loi et donc de la procédure de réquisition. Compte tenu de l'atteinte grave au droit de propriété que cette procédure crée, l'article 52 doit donc être sanctionné pour incompétence négative.
    Aucune précision n'est par ailleurs apportée quant aux possibilités ouvertes ou non au propriétaire du bien de contester la procédure de réquisition, notamment devant une autorité juridictionnelle.
    L'article 52 permet à l'attributaire de disposer du bien réquisitionné pendant une très longue période et conduira en pratique au quasi-transfert du droit de propriété au bénéfice de l'attributaire :
    En effet, la durée de la réquisition peut être portée à douze ans (art. L. 642-1, al. 4) lorsque l'attributaire est obligé pour louer le local réquisitionné de procéder à sa mise aux normes de confort et d'habitabilité, ce qui risque de ne pas être exceptionnel.
    Par ailleurs, le propriétaire ne peut exercer son droit de reprise sur ses locaux réquisitionnés qu'après un minimum de neuf ans à compter de la prise d'effet de l'arrêté de réquisition.
    La nouvelle procédure de réquisition instaurée par l'article 52 de la présente loi remet en cause l'exercice par le propriétaire de ses droits sur son bien sur une période bien plus importante que celle édictée par l'ordonnance de 1945 comprise entre un et cinq ans.
    Par ailleurs, l'article L. 642-1, alinéa 2, précise que, à compter de l'arrêté de réquisition, l'attributaire peut décider de procéder à tous les travaux nécessaires à la location du bien réquisitionné. Il est simplement tenu d'en informer le propriétaire légal. Or, la teneur de ces travaux, leur importance ainsi que le délai prévu pour leur réalisation ne sont pas indifférents pour le titulaire du droit d'usage puisque, en vertu de l'article L. 642-15, l'indemnité qui lui sera versée par l'attributaire pendant la durée de la réquisition sera amputée du montant correspondant à l'amortissement de ces travaux. Par ce dispositif de déduction des sommes correspondant à l'amortissement des travaux, il apparaît donc que c'est le titulaire du droit d'usage qui supportera le coût de la mise aux normes de son bien alors qu'il ne peut disposer de ce dernier. Ce dispositif est très différent de celui retenu par le bail à réhabilitation où le poids de l'investissement repose sur le preneur.
    On peut donc s'interroger sur la constitutionnalité du dispositif de l'article 52 d'autant que celui-ci ne prévoit aucun dispositif d'indemnisation pour le quasi-transfert de propriété qu'il réalise.
    L'article 52 porte, enfin, atteinte à la liberté individuelle sous ses aspects du droit à la vie privée et de l'inviolabilité du domicile :
    Les articles L. 642-7 à L. 642-13 fixent les modalités de mise en oeuvre de la procédure de réquisition.
    Le préfet pourra ainsi, en application de ces articles, commissionner des agents assermentés afin de l'assister dans la procédure de réquisition. Ces agents pourront notamment consulter les fichiers des organismes chargés de la distribution de l'eau, du gaz, de l'électricité, du téléphone « en vue de prendre connaissance des informations strictement nécessaires à la recherche de locaux vacants, à la détermination de la durée de la vacance et à l'identification du titulaire du droit d'usage sur les locaux ». Ils peuvent aussi visiter, accompagnés le cas échéant d'experts, les locaux susceptibles d'être réquisitionnés (art. L. 642-7). De même, l'article L. 642-8 prévoit la possibilité pour le préfet de demander aux services fiscaux de lui fournir les informations nominatives dont ils disposent sur la vacance d'un local.
    L'article L. 642-7 créé par l'article 52 de la présente loi permet ainsi une très large consultation de fichiers établis à d'autres fins que celles de la réquisition et porte donc manifestement atteinte à la liberté individuelle garantie par l'article 66 de la Constitution et affirmée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel (Conseil constitutionnel no 76-75 DC du 12 janvier 1997, Rec. p. 33).
    Aucune disposition n'est ainsi prévue par la présente loi pour assurer le respect de la vie privée des personnes concernées et la conservation confidentielle de ces informations. De même, aucune disposition de protection n'est prévue pour les supports informatiques ainsi consultés en totale contradiction avec les dispositions de la loi no 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
    Or, le Conseil constitutionnel a déclaré dans sa décision relative à la loi portant maîtrise de l'immigration (no 93-325 DC du 13 août 1993, Rec. p. 224) que par cette loi, « le législateur avait entendu explicitement assurer l'application des dispositions protectrices de la liberté individuelle ». Dans une décision récente (no 97-389 DC du 22 avril 1997 relative à la loi portant diverses dispositions relatives à l'immigration (Journal officiel, Lois et décrets, du 25 avril 1997, p. 6271), le Conseil a par ailleurs rappelé qu'en cas d'élaboration d'un fichier informatique (en l'espèce, fichier des certificats d'hébergement), ce fichier « serait soumis aux dispositions protectrices de la liberté individuelle prévues par la législation relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés (paragraphe 5) et que les méconnaissances graves du droit au respect de la vie privée sont pour les étrangers comme pour les nationaux de nature à porter atteinte à leur liberté individuelle » (paragraphe 44). L'article L. 642-7 ne répond, en aucun cas, à ces exigences de protection de la vie privée et doit donc être à ce titre considéré comme inconstitutionnel.
    De même, le droit d'information du préfet par les services fiscaux porte une grave atteinte à la liberté individuelle et aux règles applicables à la consultation d'informations nominatives. L'argument invoqué à plusieurs reprises par le secrétaire d'Etat au logement, lors des débats, selon lequel les agents de l'administration fiscale sont soumis aux règles du secret professionnel sur leurs dossiers, ne suffit pas à lever les ambiguïtés touchant cette procédure.
    Enfin, la possibilité pour les agents assermentés par le préfet et certains experts de visiter les locaux susceptibles d'être réquisitionnés (art. L. 642-7, deuxième alinéa), est également contraire à l'inviolabilité du domicile et à la liberté individuelle affirmées par l'article 66 de notre Constitution.
    En effet, le Conseil a indiqué, à propos de la constitutionnalité de perquisitions destinées à la recherche d'infractions fiscales que « si les nécessités de l'action fiscale peuvent exiger que des agents du fisc soient autorisés à opérer des investigations dans les lieux privés, de telles investigations ne peuvent être conduites que dans le respect de l'article 66 de la Constitution qui confie à l'autorité judiciaire la sauvegarde de la liberté individuelle sous tous ses aspects, et notamment celui de l'inviolabilité du domicile ; que l'intervention de l'autorité judiciaire doit être prévue pour conserver à celles-ci toute la responsabilité et tout le pouvoir de contrôle qui lui reviennent ». (Conseil constitutionnel no 83-164 DC du 29 décembre 1983, Perquisitions fiscales, Rec. p. 67). Plus récemment (Conseil constitutionnel no 97-389 DC du 22 avril 1987), le Conseil a rappelé ces principes en indiquant que « la recherche des auteurs d'infractions est nécessaire à la sauvegarde de principes et droits de nature constitutionnelle ; qu'il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre, d'une part, cet objectif à valeur constitutionnelle et, d'autre part, la nécessaire protection de la vie privée et l'exercice de la liberté individuelle, notamment l'inviolabilité du domicile ».
    L'article 31 de la loi ne confie en aucun cas à la responsabilité d'un magistrat judiciaire le soin de mettre en oeuvre la procédure des visites des locaux susceptibles d'être réquisitionnés mais à une autorité administrative, le préfet ou ses agents assermentés. Il ne prévoit pas non plus les garanties minimales exigées par la jurisprudence constante du Conseil relative à la propriété privée et à la liberté individuelle qui sont, selon les termes de la décision no 84-184 DC du 29 décembre 1984 (Rec. p. 94), la remise d'un procès-verbal à la personne visitée de façon à « garantir la sincérité des constatations faites et à l'identification de certaines pièces saisies lors des visites ». Il convient d'ailleurs de signaler que l'accord de la personne visitée ne remet pas en cause l'obligation de respecter les garanties précitées.
    L'article 52 porte atteinte au principe d'égalité devant la loi :
    La création par la présente loi d'une procédure de réquisition dite « avec attributaire » n'a pas entraîné la suppression de la procédure de réquisition instituée par l'ordonnance du 11 octobre 1945.
    La création de deux types de réquisition fondés sur des critères différents risque en effet d'entraîner d'importantes ruptures d'égalité.
    En effet, si l'objectif général de ces deux procédures est proche, ainsi que les publics concernés, leur modalité d'application comporte des différences évidentes tant sur le plan des locaux pouvant faire l'objet de la réquisition que sur le plan des personnes possédant des biens susceptibles d'être réquisitionnés.
    Par ailleurs, alors que l'ordonnance de 1945 prévoit une durée de la réquisition de cinq ans maximum éventuellement étendue de deux années supplémentaires en vertu de l'article L. 641-1, alinéa 4, la réquisition avec attributaire peut, elle, aller d'un an au moins à six ans au plus, voir douze ans en cas de travaux de mise aux normes réalisés à l'initiative de l'attributaire (art. L. 642-5).
    Le maintien de deux procédures parallèles de réquisition ayant un objectif identique risque donc de créer d'importantes inégalités entre les propriétaires des biens réquisitionnés.
    Aussi compte tenu de la gravité des atteintes ainsi portées au droit de propriété et à la liberté individuelle qui ont été largement évoquées lors des débats parlementaires (cf. notamment l'exception d'irrecevabilité défendue par M. François Goulard, JO, Déb. AN, 2e séance du 30 juin 1998, p. 5542 à 5546) et compte tenu de l'importance de cette procédure d'identification des logements vacants susceptibles d'être réquisitionnés, les dispositions des articles L. 642-7 et L. 642-8 sont inséparables des dispositions des autres articles du code de la construction et de l'habitation créés par l'article 52 de la présente loi. En conséquence, l'article 52 doit être déclaré inconstitutionnel.