ANNEXE 3
CADRAGE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER DU PLFR POUR L'ANNÉE 2016
Ce document présente le cadrage macroéconomique et financier dont le Haut Conseil des finances publiques est saisi conformément aux articles 15 et 16 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
1. Actualisation des prévisions macroéconomiques
Le Gouvernement a décidé de réviser la croissance 2016 à la baisse de 0,1 point à 1,4 % (9) contre 1,5 % dans le PLF 2017. La prévision d'inflation est, elle, revue légèrement à la hausse (0,2 % contre 0,1 %).
Cette révision résulte d'une croissance au 3e trimestre plus faible qu'escomptée : 0,2 % contre 0,4/0,5 % prévu au moment du PLF. Le rebond de la production industrielle après les grèves du deuxième trimestre a bien eu lieu comme prévu mais la consommation des ménages est restée atone pour le 2e trimestre consécutif, alors qu'une progression était attendue. L'investissement a légèrement moins progressé que prévu : l'investissement ménages en construction a été plus dynamique qu'attendu, reflétant la nette reprise en cours dans le secteur du bâtiment et de la construction (mieux prise en compte par l'INSEE suite à l'intégration d'un nouvel indicateur de construction de logements neufs). En revanche, l'investissement des entreprises a légèrement reculé, en particulier parce que le repli des achats de véhicules professionnels après quatre trimestres de hausse a été plus marqué que prévu.
L'activité accélérerait au 4e trimestre, avec une croissance de 0,5 %. Le climat des affaires de l'Insee reste en effet légèrement supérieur à sa moyenne de long terme, qui est historiquement associée à une croissance trimestrielle de l'ordre de 0,3-0,4 %. Une progression un peu supérieure est attendue car la consommation des ménages et l'investissement des entreprises devraient rebondir après un 3e trimestre affecté par des facteurs temporaires : chute des achats de téléviseurs après un pic au moment du passage à la TNT HD, hébergement-restauration affecté par une saison touristique en demi-teinte, baisse des dépenses d'énergie après un printemps relativement froid, contrecoup de la mesure suramortissement qui avait soutenu les investissements en biens d'équipement jusqu'alors.
L'inflation continuerait de se redresser progressivement. Selon les résultats provisoires publiés par l'INSEE, l'inflation aurait été de 0,4 % en octobre 2016 (en glissement annuel). Elle atteindrait 0,6 % en décembre 2016. Le taux de croissance du déflateur du PIB pour 2016 a lui été marginalement revu à la baisse depuis le PLF de 0,9 % à 0,8 % en lien avec la publication des comptes trimestriels pour le 3e trimestre 2016.
La prévision de croissance pour 2017 à 1,5 %, comme sa composition, est inchangée par rapport à celle-prévue au moment de la présentation du PLF. La disparition des facteurs temporaires de ralentissement en 2016, le maintien du climat des affaires au-dessus de sa moyenne de long terme, l'amélioration de l'environnement international et la résilience surprise de l'économie britannique après le vote du référendum confortent le scénario d'une légère accélération de l'activité en 2017.
2. Actualisation de la prévision de finances publiques en 2016 et 2017
La prévision de solde public pour 2016 est maintenue à - 3,3 % du PIB, à un niveau inchangé par rapport au sous-jacent 2016 du projet de loi de finances pour 2017, la révision des hypothèses macroéconomiques et les informations nouvelles provenant des remontées comptables disponibles à ce jour se compensant globalement.
A ce stade de l'année, les prévisions de recettes se fondent principalement sur les remontées comptables disponibles, et, au-delà des aléas traditionnels (5e acompte de l'impôt sur les sociétés notamment), ne sont plus que faiblement influencées par les révisions de prévisions macroéconomiques. Toutefois, le moindre dynamisme de la consommation des ménages par rapport au PLF, modéré par un investissement total plus dynamique que prévu, se traduit par une légère révision de l'assiette de la TVA. Cette révision, compatible avec les données désormais disponibles, entraînerait une moins-value de 0,2 Md€ de TVA.
Cette légère baisse due à la révision des hypothèses macroéconomiques serait toutefois compensée par des informations nouvelles sur les recettes fiscales nettes de l'Etat : la prise en compte d'une plus-value sur les donations ainsi que d'encaissements supplémentaires sur les amendes et pénalités et autres recettes fiscales diverses, en lien avec le dynamisme de ces recettes à fin septembre, améliorerait le compte de 0,2 Md€.
Les autres recettes de 2016 ne seraient pas modifiées, les remontées comptables disponibles depuis la construction du scénario sous-jacent au PLF ne justifiant pas de réviser les prévisions qui y sont inscrites. Par ailleurs, les hypothèses d'évolution de la masse salariale n'étant pas modifiées dans l'actualisation de l'environnement macroéconomique, la prévision de cotisations sociales est également inchangée.
S'agissant des dépenses, les cibles d'évolution (norme de dépenses de l'Etat hors dette et pensions, ONDAM) seront tenues en 2016 au niveau prévu en LFI et en LFSS 2016, soit une situation inchangée par rapport au scénario de finances publiques du PLF 2017 et du PLFSS 2017.
En ce qui concerne les collectivités locales, les données disponibles à fin septembre font apparaître une dépense moins dynamique qu'anticipé dans le PLF 2017. Aussi, l'actualisation de la prévision retient une amélioration, limitée par souci de prudence : la dépense locale serait moins élevée de 0,3 Md€ (0,1 Md€ sur les dépenses de fonctionnement et 0,2 Md€ sur les dépenses d'investissement) par rapport au sous-jacent 2016 du PLF 2017.
En 2017, au-delà de la reprise en base de l'ensemble des éléments évoqués ci-dessus pour 2016, la révision des hypothèses macroéconomiques sur 2016 aboutirait à des moindres recettes d'impôt sur les sociétés, pour 0,2 Md€. Cette moindre recette serait néanmoins compensée par la révision de la charge d'intérêt de la dette : depuis le dépôt du PLF pour 2017, l'évolution des conditions de marché en lien avec la prolongation attendue du programme d'achat d'actifs de la BCE permet en effet de retenir une remontée des taux d'intérêt court plus progressive, pour un gain de 0,2 Md€ pour les finances publiques en 2017. Au total, la prévision de solde public est inchangée, à - 2,7%.
Par rapport au PLF, la révision en baisse de la croissance conduit à diminuer légèrement le solde conjoncturel en 2016 qui serait maintenant de - 1,7 point du PIB au lieu de - 1,6 point dans le compte 2016 sous-jacent au PLF. Les informations nouvelles conduisent à revoir en légère hausse l'élasticité des prélèvements obligatoires (+ 0,1 par rapport à la prévision sous-jacente au PLF 2017). Au final, le solde structurel s'établirait à - 1,5 point de PIB potentiel, contre - 1,6 point dans la prévision sous-jacente au PLF 2017. Par conséquent en 2017, le solde structurel serait aussi révisé de 0,1 point, passant de - 1,1 point à - 1,0 point. La décomposition du solde nominal est pour le reste inchangée.
Principaux éléments de finances publiques
(en points de PIB)
2015
2016
2017
Solde public (au sens de Maastricht)
-3,5
-3,3
-2,7
Solde conjoncturel
-1,6
-1,7
-1,6
Solde structurel
-1,9
-1,5
-1,0
Ajustement structurel
0,4
0,3
0,5
Effort structurel
0,5
0,4
0,4
dont effort en prélèvements obligatoires
-0,1
-0,2
0,0
dont effort en dépense
0,5
0,5
0,4
Contribution de la clé en crédits d'impôt
-0,1
0,0
0,1
Mesures ponctuelles et temporaires
0,0
-0,1
-0,1
Prélèvements obligatoires
44,7
44,5
44,6
Dépenses publiques hors crédits d'impôt
55,5
55,1
54,6
Dette publique
96,2
96,2
96,1
Dette publique hors engagements européens
93,1
93,2
93,2
Loi de programmation des finances publiques 2014-2019
Solde nominal de la loi de programmation
-4,1
-3,6
-2,7
Solde structurel de la loi de programmation
-2,1
-1,8
-1,3