Participaient à la séance : Philippe de LADOUCETTE, président, Catherine EDWIGE, Hélène GASSIN et Jean-Pierre SOTURA, commissaires.
Le tarif péréqué actuel d'utilisation des réseaux de distribution de gaz naturel de GRDF, dit « tarif ATRD4 (1) », est entré en vigueur le 1er juillet 2012 en application de la délibération de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) du 28 février 2012 (2). Les tarifs péréqués d'utilisation des réseaux de distribution de gaz naturel des entreprises locales de distribution (ELD) sont, quant à eux, entrés en vigueur le 1er juillet 2013 en application de la délibération de la CRE du 25 avril 2013 (3). Ces tarifs ont été conçus pour s'appliquer pour une durée d'environ quatre ans.
Cadre juridique
Les articles L.452-2 et L.452-3 du code de l'énergie définissent les compétences tarifaires de la CRE. L'article L.452-2 prévoit que la CRE fixe les méthodologies utilisées pour établir les tarifs d'utilisation des réseaux de gaz naturel. L'article L.452-3 dispose que « La Commission de régulation de l'énergie délibère sur les évolutions tarifaires […] avec, le cas échéant, les modifications de niveau et de structure des tarifs qu'elle estime justifiées au vu notamment de l'analyse de la comptabilité des opérateurs et de l'évolution prévisible des charges de fonctionnement et d'investissement. Ces délibérations […] peuvent prévoir un encadrement pluriannuel de l'évolution des tarifs ainsi que des mesures incitatives appropriées à court ou long terme pour encourager les opérateurs à améliorer leurs performances liées, notamment, à la qualité du service rendu, à l'intégration du marché intérieur du gaz, à la sécurité d'approvisionnement et à la recherche d'efforts de productivité ». Cet article précise en outre que « la Commission de régulation de l'énergie prend en compte les orientations de politique énergétique indiquées par les ministres chargés de l'économie et de l'énergie. Elle informe régulièrement les ministres lors de la phase d'élaboration de ces tarifs. Elle procède, selon des modalités qu'elle détermine, à la consultation des acteurs du marché de l'énergie ».
Les dispositions de l'article L.452-1 du code de l'énergie prévoient que les tarifs d'utilisation des réseaux publics de distribution de gaz naturel font l'objet d'une péréquation à l'intérieur de la zone de desserte de chaque gestionnaire de réseaux de distribution, à l'exception des nouveaux réseaux publics de distribution concédés en application de l'article L.432-6 du même code (4).
Travaux tarifaires
Dans le cadre de l'élaboration du prochain tarif de GRDF, dit « tarif ATRD5 », GRDF a transmis à la CRE, par courrier du 15 mai 2015, l'ensemble des éléments de sa demande tarifaire. GRDF demandait, à cadre de régulation inchangé et en maintenant le taux de rémunération du capital à 6,0 % réel avant impôts, une hausse du tarif au 1er juillet 2016 de + 6,0 % et une évolution annuelle de la grille tarifaire selon un pourcentage de variation égal à « inflation + 1,4 % » sur les années 2017 à 2019.
L'opérateur a mis à jour sa demande tarifaire fin novembre 2015 et sollicite, à cadre de régulation inchangé et en maintenant le taux de rémunération du capital à 6,0 % réel avant impôts, une hausse du tarif au 1er juillet 2016 de + 4,7 % et une évolution annuelle de la grille tarifaire selon un pourcentage de variation égal à « inflation + 1,4 % ».
Après prise en compte de l'ensemble des montants à couvrir par le tarif pendant la période tarifaire ATRD5 (réestimation plus récente du solde du compte de régularisation des charges et des produits (CRCP) pour l'année 2015, charges dues aux impayés,…), la demande de GRDF équivaut à une hausse du tarif au 1er juillet 2016 de + 11,4 %, suivie d'une évolution annuelle selon l'inflation.
En application des articles L.452-2 et L.452-3 du code de l'énergie qui encadrent les compétences tarifaires de la CRE, la présente délibération définit le nouveau tarif ATRD5 péréqué d'utilisation des réseaux publics de distribution de gaz naturel de GRDF, conçu pour s'appliquer pour une durée d'environ quatre ans à partir du 1er juillet 2016.
Pour établir ce tarif, la CRE a organisé une consultation publique qui s'est déroulée du 18 novembre au 18 décembre 2015, pour laquelle 137 contributions de fournisseurs, d'une seule association de consommateurs, de gestionnaires d'infrastructure, d'autorités organisatrices de la distribution d'énergie, d'organisations syndicales et d'autres acteurs, ont été reçues. Une large majorité des contributeurs s'est exprimée favorablement sur les orientations proposées par la CRE. Les réponses dont les auteurs n'ont pas demandé qu'elles restent confidentielles sont publiées en même temps que la présente délibération. Elle a organisé une table ronde à laquelle elle a convié les fournisseurs et l'association de consommateurs ayant répondu à la consultation publique. Elle a également procédé à des auditions de GRDF et de son actionnaire.
La CRE a mené des analyses approfondies des charges prévisionnelles présentées par GRDF. Elle a publié les études suivantes sur lesquelles elle s'est appuyée pour définir le tarif ATRD5 de GRDF :
- une étude externe de comparaison internationale des cadres de régulation incitative des opérateurs de réseaux d'électricité et de gaz naturel en Europe (5) ;
- une étude externe sur le coût moyen pondéré du capital (CMPC) des infrastructures d'électricité et de gaz naturel en France ainsi que l'audit externe de la demande de CMPC de GRDF sur la période ATRD5 (6) ;
- un audit externe des charges d'exploitation de GRDF pour la période 2012-2019 et une comparaison internationale des charges d'exploitation des gestionnaires de réseaux de distribution (GRD) de gaz naturel en Europe (7) ;
- une étude interne de comparaison internationale des tarifs de distribution de gaz naturel (8).
Enfin, en application des dispositions de l'article L.452-3 du code de l'énergie, la CRE a pris en compte des orientations de politique énergétique transmises par la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie par lettre du 10 février 2016. Ces orientations portent sur les enjeux de nécessaire maîtrise des coûts, sans toutefois que cette dernière amène à remettre en cause en particulier la sécurité des utilisateurs du gaz naturel, la conversion et l'adaptation du réseau de gaz naturel dans le nord de la France (projet « Tulipe »), l'accompagnement par GRDF des territoires et la mise en place d'une politique favorisant l'accès au gaz naturel, dans le cadre du contrat de service public signé entre l'Etat et GRDF pour la période 2015-2018. Ces orientations soulignent enfin l'importance des objectifs d'injection de biométhane définis dans le cadre de la programmation pluriannuelle de l'énergie en cours de concertation. Ces orientations peuvent être consultées sur le site Internet de la CRE.
Principales évolutions
Sur la base de l'ensemble de ces éléments, la CRE décide de renforcer le caractère incitatif du cadre de régulation tarifaire, tout en conservant les principes généraux actuellement en vigueur :
- un tarif pluriannuel conçu pour s'appliquer pour une durée d'environ quatre ans à compter du 1er juillet 2016, avec une évolution au 1er juillet de chaque année de la grille tarifaire selon des règles prédéfinies ;
- une incitation à la maîtrise des charges d'exploitation de l'opérateur : l'opérateur conservera les gains ou les pertes qui pourraient être réalisés par rapport à la trajectoire prévue ;
- une incitation à la maîtrise des dépenses d'investissement, avec une régulation incitative des coûts unitaires des investissements dans les réseaux et une régulation incitative des charges de capital « hors réseaux » ;
- des incitations à l'amélioration de la qualité de service ainsi qu'à l'augmentation du nombre de consommateurs raccordés aux réseaux de gaz ;
- une incitation à l'efficacité des dépenses de recherche et développement ;
- un compte de régularisation des charges et des produits (CRCP), permettant de corriger, pour certains postes préalablement identifiés, les écarts entre les charges et les produits réels et les charges et les produits prévisionnels pris en compte pour établir le tarif de GRDF ;
- une clause de rendez-vous activable au bout de deux ans d'application du tarif, afin d'examiner les conséquences éventuelles des évolutions législatives, réglementaires ou des décisions juridictionnelles ou quasi-juridictionnelles pouvant avoir des effets significatifs sur les charges d'exploitation de l'opérateur sur les années 2018 et 2019.
Ce cadre de régulation donne à l'ensemble des acteurs du marché de la visibilité sur l'évolution du tarif de GRDF entre 2016 et 2019, comme ceux-ci l'ont souligné lors de la consultation publique. Il incite GRDF à améliorer son efficacité, tant du point de vue de la maîtrise de ses coûts, que de la qualité du service rendu aux utilisateurs de ses réseaux. Il le protège également des risques, liés notamment à l'inflation et aux aléas climatiques influant sur les quantités de gaz distribuées, ainsi que des conséquences éventuelles d'évolutions réglementaires sur les deux dernières années de la période tarifaire.
Le tarif ATRD5 défini par la CRE entrera en vigueur au 1er juillet 2016. Il prévoit une hausse à cette date de + 2,76 % en euros courants par rapport au tarif actuel. Sur la période 2017 à 2019, la CRE retient une évolution annuelle de la grille tarifaire de GRDF selon un pourcentage de variation égal à « inflation ­ 0,8 % ».
Pour établir ce tarif, la CRE a retenu comme référence le niveau des charges atteint par GRDF au cours de la période tarifaire ATRD4, afin de faire bénéficier les consommateurs des gains de productivité réalisés pendant cette période. Par rapport à cette référence, la CRE a pris en compte :
- les demandes de GRDF relatives aux trajectoires d'investissement, aux charges de personnel et aux dépenses de sécurité ;
- les coûts des nouveaux projets à forts enjeux pour GRDF tels que le déploiement des compteurs évolués Gazpar et la transformation du service commun avec ERDF ;
- le nouveau modèle de correction climatique et la nouvelle référence climatique utilisés pour les hypothèses de quantités de gaz distribuées entre 2016 et 2019 demandées par GRDF.
Elle a également pris en compte les coûts identifiés par GRDF en lien avec l'évolution de son métier de GRD, dans le contexte de la transition énergétique, tels que ceux relatifs à la mise à disposition des données, au développement des réseaux intelligents et à l'essor des injections de biométhane dans les réseaux de gaz naturel.
La CRE a également intégré les conséquences financières de la décision du comité de règlement des différends et des sanctions (CoRDiS) du 19 septembre 2014 (9), en application de laquelle GRDF doit supporter les coûts de la part acheminement des factures impayées des consommateurs.
Les différences de niveau entre ce tarif et la demande de GRDF sont principalement liées aux paramètres suivants :
- le coût moyen pondéré du capital fixé à 5,0 % réel avant impôts ;
- la révision par la CRE des hypothèses retenues par GRDF concernant certains postes de charges ;
- des efforts de productivité additionnels par rapport à ceux proposés initialement par GRDF et correspondant à ceux attendus d'un opérateur efficace, représentant 0,4 % par an en moyenne sur les charges nettes d'exploitation de l'opérateur.
Compte tenu de la part du tarif d'acheminement sur les réseaux de distribution dans le prix final de vente du gaz naturel, et les impayés de la part acheminement étant désormais supportés par GRDF et non plus par le fournisseur historique, cette hausse de + 2,76 % conduirait, toutes choses égales par ailleurs, à une augmentation, au 1er juillet 2016, de + 0,60 %, hors taxe, du tarif réglementé de vente (TRV) de gaz en distribution publique pour un client domestique moyen consommant le gaz pour un usage chauffage (client au tarif B1, sur la zone Paris).
En ce qui concerne la structure du tarif, les principes en vigueur sont reconduits pour le tarif ATRD5. Toutefois, dans la perspective des tarifs ATRD6, la CRE organisera à partir du deuxième trimestre 2016 des travaux sur la structure des tarifs, qui seront menés avec les GRD et en concertation avec les acteurs de marché. Ces travaux permettront, par exemple, de mieux prendre en compte les évolutions de comportement des consommateurs dans la structure tarifaire afin de les inciter à maîtriser leur demande en énergie ou encore de mieux les inciter à limiter leur consommation pendant les périodes de pointe.
Le Conseil supérieur de l'énergie, consulté par la CRE sur le projet de décision, a rendu son avis le 1er mars 2016.
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ANNEXE 2
RÉGULATION INCITATIVE DES COÛTS UNITAIRES DES INVESTISSEMENTS DANS LES RÉSEAUX (ANNEXE CONFIDENTIELLE)
ANNEXE 3
RÉGULATION INCITATIVE DES CHARGES RELATIVES AUX PERTES ET DIFFÉRENCES DIVERSES (ANNEXE CONFIDENTIELLE)
ANNEXE 4
VALEURS DE RÉFÉRENCE POUR LE TARIF DE PROXIMITÉ (ANNEXE CONFIDENTIELLE)
Cette annexe est confidentielle.
La présente délibération sera publiée au Journal officiel de la République française.