Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs de recours dirigés contre la loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I. - Sur l'article 1er
A. L'article 1er de la loi déférée crée un droit d'opposition pour l'ensemble des journalistes.
Les députés auteurs du recours soutiennent que le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence en fondant ce droit d'opposition sur la conviction professionnelle du journaliste et que ce droit d'opposition porte atteinte au principe de responsabilité qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
B. Ces griefs sont infondés.
1. L'article 1er étend à l'ensemble des journalistes le droit d'opposition qui existe dans le secteur audiovisuel public.
Ce droit d'opposition a été reconnu pour les journalistes de l'audiovisuel public par un avenant à la convention collective nationale de travail des journalistes conclu le 9 juillet 1983 pour les entreprises du secteur public de l'audiovisuel.
Cet avenant prévoyait qu'un journaliste avait le droit de refuser toute pression, de refuser de divulguer ses sources, de refuser de signer une émission ou une partie d'émission dont la forme ou le contenu auraient été modifiés à son insu ou contre sa volonté et qu'il ne pouvait être contraint à accepter un acte contraire à son intime conviction professionnelle. Il prévoyait, dans le même temps, que les journalistes devaient se conformer à la charte des devoirs du journaliste publiée par le Syndicat national des journalistes qui figurait en annexe de l'avenant.
La loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision a inscrit le droit d'opposition des journalistes de l'audiovisuel public au VI de l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986. Cette loi a été examinée par le Conseil constitutionnel qui n'a pas soulevé de grief à l'encontre de ces dispositions (décision n° 2009-577 DC).
L'article 1er crée un article 2 bis de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse qui étend ce droit d'opposition à tous les journalistes. Dans le cadre de sa relation avec ses employeurs, un journaliste ne pourra être contraint à accepter un acte contraire à sa conviction professionnelle formée dans le respect de la charte déontologique de la société dans laquelle il travaille.
En adossant le droit d'opposition aux principes déontologiques applicables dans chaque entreprise de presse ou de communication audiovisuelle, le législateur a entendu protéger la liberté éditoriale des journalistes tout en veillant à ne pas désorganiser le travail des rédactions.
2. La notion de conviction professionnelle formée dans le respect de la charte déontologique n'est entachée d'aucune ambiguïté.
L'exercice du droit d'opposition implique une appréciation personnelle de la part des journalistes. Mais cette appréciation devra s'appuyer sur le respect des principes inscrits dans la charte déontologique adoptée au sein de la société du journaliste.
La profession s'est dotée de longue date de chartes sur la déontologie du journalisme. Le Syndicat national des journalistes dispose d'une charte des devoirs professionnels des journalistes français publiée en juillet 1918 et révisée en janvier 1938 et en mars 2011. Cette charte comprend des principes clairs et notamment le fait que les journalistes doivent considérer la calomnie, les accusations sans preuves, la déformation des faits et le mensonge comme « les plus graves fautes professionnelles ».
Une déclaration des droits et devoirs des journalistes, dite « charte de Munich », a été adoptée en 1971 par les représentants des fédérations des journalistes de la Communauté européenne ainsi que par les organisations internationales de journalistes.
Elle énonce dix devoirs et cinq droits fondamentaux des journalistes et de leurs employeurs. Parmi ces devoirs figurent le respect de la vérité et de la vie privée ou l'obligation de rectifier toute information qui se révèle inexacte.
Certains journaux ou autres médias ont déjà adapté ces règles de déontologie en adoptant des chartes ou des documents internes spécifiques. C'est précisément ce dispositif que généralise la loi déférée.
Elle impose, en effet, que toute entreprise de presse ou de communication audiovisuelle se dote d'une charte déontologique rédigée conjointement par la direction et les représentants des journalistes avant le 1er juillet 2017. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel sera amené à contrôler l'existence de ces chartes pour les entreprises de communication audiovisuelle. Et, en application de l'article 20 de la loi déférée, les entreprises de presse devront également conclure ces chartes sous peine de suspension des aides publiques.
Le contrat de travail signé entre un journaliste et l'entreprise entraînera l'adhésion à cette charte déontologique. Le législateur a également complété le code du travail pour prévoir que cette charte déontologique serait remise à l'ensemble des journalistes de la société au moment de leur embauche ou dans le délai de trois mois après son adoption pour les journalistes déjà employés dans l'entreprise.
Le législateur a ainsi précisément défini un cadre permettant de garantir à la fois l'indépendance du journaliste et le bon fonctionnement des rédactions en s'appuyant sur une charte adaptée à chaque entreprise.
Les atteintes aux principes de la charte déontologique pourront justifier le recours au droit d'opposition du journaliste. En sens inverse, le journaliste ne pourra valablement invoquer son droit d'opposition face à une demande de ses supérieurs hiérarchiques entrant dans le cadre fixé par la charte déontologique. Le droit d'opposition ne pourra notamment pas être valablement invoqué pour des raisons de désaccord personnel avec la ligne éditoriale du titre de presse ou du média.
On peut relever qu'un tel système existe depuis plus de trente ans dans l'audiovisuel public et qu'il n'a créé aucun contentieux.
Le législateur n'a donc pas méconnu l'étendue de la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution en fixant ces règles qui sont de nature à conforter la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias.
3. Ces dispositions ne modifient en rien le dispositif de responsabilité organisé par la loi du 29 juillet 1881 et notamment la responsabilité du directeur de la publication.
Le droit d'opposition permettra au journaliste de ne pas signer un article, une contribution ou une émission dont la forme ou le contenu auraient été modifiés à son insu ou contre sa volonté. Mais le directeur de la publication pourra, dans ce cas, décider de ne pas publier l'article. Ce n'est que s'il décide de maintenir la publication qu'il engagera sa responsabilité suivant les règles prévues par la loi du 29 juillet 1881.
L'article 1er est donc conforme à la Constitution.
II. - Sur l'article 4
A. L'article 4 renforce la protection des sources des journalistes.
Les sénateurs auteurs du recours estiment que ces dispositions ont été adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, qu'elles portent une atteinte manifestement disproportionnée aux exigences constitutionnelles de prévention des atteintes à l'ordre public, de recherche des auteurs d'infractions ainsi qu'aux exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et que l'irresponsabilité pénale instituée par le législateur méconnaît le principe d'égalité devant la loi et de légalité des délits et des peines.
B. Ces griefs pourront être écartés.
1. Sur la procédure d'adoption.
La proposition de loi déposée au Parlement comportait des dispositions visant à renforcer l'indépendance des journalistes. Son article 1er modifiait la loi du 29 juillet 1881 pour étendre le droit d'opposition à tous les journalistes.
Les dispositions de l'article 4, introduites en première lecture à l'Assemblée nationale, modifient l'article 2 de cette même loi du 29 juillet 1881 pour renforcer la protection du secret des sources des journalistes afin de mieux garantir leur indépendance et, par voie de conséquence, l'information du public dans une société démocratique.
Ces dispositions sont en lien direct avec les dispositions figurant dans la proposition de loi initiale.
2. Le législateur a entendu préciser les cas dans lesquels il est possible de porter atteinte à la protection des sources à l'occasion d'une procédure pénale.
La protection du secret des sources est une condition nécessaire pour permettre aux journalistes de pouvoir mener leur travail d'investigation, indispensable à la démocratie. L'absence d'une telle protection pourrait dissuader les sources journalistiques d'aider la presse à informer le public sur des questions d'intérêt général.
Si, comme le rappellent les sénateurs requérants, le Conseil constitutionnel a jugé qu'aucune disposition constitutionnelle ne consacre spécifiquement un droit au secret des sources des journalistes (décision n° 2015-478 QPC, cons. 16), la protection de ce secret concourt à garantir le pluralisme et l'indépendance des médias et des quotidiens d'information politique et générale, qui constituent des objectifs à valeur constitutionnelle (décision n° 2009-577 DC, cons. 3, décision n° 2015-511 QPC, cons. 5) et sont pris en compte par le Conseil constitutionnel dans son contrôle des dispositions adoptées par le législateur.
La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme accorde une large protection au secret des sources des journalistes sur le fondement de l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Elle juge ainsi de manière constante qu'une atteinte au secret des sources ne peut être jugée compatible avec l'article 10 de la convention que si elle est justifiée par un impératif prépondérant d'intérêt public (CEDH, Gde Chambre, 22 février 1996, Goodwin c. Royaume-Uni, §39, Roemen et Schmit c. Luxembourg, n° 51772/99, §46, Gde Chambre, 14 septembre 2010, Sanoma Uitgevers C.V. c. Pays-Bas, n° 38224/03, § 51, 28 juin 2012, Ressiot et autres c. France, n° 15045/07 et 15066/7, §101).
Conformément à cette jurisprudence, la loi du 4 janvier 2010 a entendu faire du secret des sources un secret protégé par la loi en inscrivant à l'article 2 de la loi du 29 juillet 1881 les principes posés par la Cour européenne des droits de l'homme.
Le législateur a ainsi prévu qu'il ne pourrait être porté atteinte au secret des sources des journalistes qu'à titre exceptionnel et lorsqu'un impératif prépondérant d'intérêt public le justifie.
Mais l'application de ces dispositions par les juridictions a montré que cette définition générale ne permettait pas de prévenir de façon suffisamment efficace et prévisible les atteintes injustifiées au secret des sources au cours d'une procédure pénale.
La Cour de cassation a ainsi censuré l'arrêt d'une chambre de l'instruction qui avait fait application de ces dispositions pour annuler des réquisitions visant à identifier les lignes téléphoniques de journalistes et d'obtenir leur facturation détaillée (Crim., 14 mai 2013, n° 11-86626) alors qu'elle avait pu considérer, dans un autre arrêt, qu'une chambre d'instruction justifiait son arrêt annulant des réquisitions identiques en jugeant que cette atteinte n'était pas justifiée par un impératif prépondérant d'intérêt public (Crim., 6 décembre 2011, n° 11-83970).
Un arrêt de la chambre de l'instruction de Paris du 4 juin 2013 a également refusé d'annuler des actes d'une procédure portant atteinte au secret des sources d'un journaliste poursuivi pour recel de violation du secret de l'instruction alors même que la France a précisément été condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme dans de tels cas de figure (CEDH, 28 juin 2012, Ressiot et autres c. France, précité).
La loi déférée définit donc précisément la liste des crimes et délits qui peuvent être regardés comme pouvant justifier, si aucune autre mesure d'investigation n'est possible, l'atteinte au secret des sources en raison d'un impératif prépondérant d'intérêt public. Elle permet ainsi de fixer un cadre clair pour les journalistes comme pour les magistrats et les services d'enquête.
Le législateur a ainsi prévu qu'il ne peut être porté atteinte au secret des sources qu'à titre exceptionnel pour prévenir ou réprimer des crimes et des délits constituant une atteinte à la personne humaine ou aux intérêts fondamentaux de la Nation punis d'au moins sept ans d'emprisonnement.
Il a également entendu restreindre les atteintes au secret des sources dans les cas de répression des délits aux cas où ces délits sont d'une particulière gravité en raison des circonstances de leur préparation ou de leur commission ou en raison du nombre et de la qualité des victimes et des mis en cause et lorsque l'atteinte est justifiée par la nécessité de faire cesser le délit ou lorsqu'il existe un risque particulièrement élevé de renouvellement de celui-ci. En effet, une fois ces délits commis, il est possible de recourir à des moyens d'investigation importants sans porter atteinte au secret des sources des journalistes.
Le législateur a également prévu que cette protection s'étendrait aux journalistes, aux directeurs de publication mais aussi aux collaborateurs de la rédaction qui peuvent, par leur fonction au sein de la rédaction, être amenés à prendre connaissance d'informations permettant de découvrir une source à travers la collecte, le traitement éditorial, la production ou la diffusion des informations.
Cette protection des collaborateurs de rédaction permet de renforcer l'effectivité de la protection du secret des sources instaurée par le législateur.
L'impossibilité de porter atteinte au secret des sources des journalistes serait, en effet, vidée d'une grande part de son utilité si la loi pouvait être contournée en enquêtant sur des collaborateurs directs des journalistes qui sont amenés à connaître des sources dans le cadre du traitement de l'information.
Le législateur a veillé à donner une définition précise et stricte des collaborateurs de rédaction. Seuls seront concernés les collaborateurs directs et habituels qui exercent leurs fonctions au sein de la rédaction. A cet égard, on peut relever que l'article L. 7111-4 du code du travail assimile déjà aux journalistes professionnels les collaborateurs directs de la rédaction à l'exclusion des agents de publicité et de tous ceux qui n'apportent, à un titre quelconque, qu'une collaboration occasionnelle.
3. Les dispositions litigieuses n'ont aucunement pour effet d'interdire toute enquête ou information judiciaire dans une affaire qui mettrait en cause le secret des sources des journalistes. Elles se bornent à préciser les crimes et délits pour lesquels il est possible de porter atteinte au secret des sources protégé par la loi.
Mais, pour l'ensemble des délits, il reste possible de procéder à toute investigation pour rechercher les auteurs d'infractions.
On ne saurait donc prétendre qu'en ne permettant de porter atteinte au secret des sources que pour des infractions d'une particulière gravité, afin de garantir le pluralisme et l'indépendance des médias, le législateur aurait méconnu les exigences constitutionnelles qui s'imposent à lui, notamment en matière de présomption d'innocence et de droit au respect de la vie privée, ou de prévention des atteintes à l'ordre public et de recherche des auteurs d'infractions, nécessaires à la sauvegarde de ces droits.
Ces dispositions respectent également l'exigence constitutionnelle de sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, au nombre desquels figurent l'indépendance de la Nation et l'intégrité du territoire (décision n° 2011-192 QPC du 10 novembre 2011, cons. 20).
Le quantum de sept ans, introduit par amendement du Gouvernement en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, permet de prévenir ou de réprimer les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation. Et le législateur a augmenté le quantum des peines applicables aux infractions prévues aux articles 413-11 et 413-13 du code pénal de cinq à sept ans pour assurer la protection du secret de la défense nationale.
Au regard de l'objectif de protection des sources poursuivi par le législateur, on ne saurait soutenir qu'il aurait porté atteinte au principe d'égalité en prévoyant des règles de procédure spécifique pour les actes d'enquête ayant pour objet exclusif de porter atteinte au secret des sources en confiant au juge de la liberté et de la détention le soin d'autoriser la conduite de ces investigations.
Et, contrairement à ce que soutiennent les sénateurs requérants, la loi déférée définit avec précision la circonstance aggravante d'atteinte au secret des sources aux articles 226-4, 226-15, 323-1, 432-8 et 432-9 du code pénal.
4. Le législateur a également prévu que les journalistes, les directeurs de publication et les collaborateurs de rédaction ne pourraient être poursuivis pour délit de recel de documents provenant d'une violation du secret de l'enquête et de l'instruction, du secret professionnel ou d'une atteinte à l'intimité de la vie privée.
Ces dispositions visent à assurer le respect des exigences de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme qui a condamné la France pour des condamnations de journalistes fondées sur des infractions de recel du secret de l'instruction (CEDH, 28 juin 2012, Ressiot et autres c. France, nos 15054/07 et 15066/07) ou du secret professionnel (CEDH, Gde Chambre, 21 janvier 1990, Fressoz et Roire c. France, n° 29183/95, CEDH, 12 avril 2012, Martin et autres c. France, n° 30002/08).
Le Conseil constitutionnel juge que le législateur peut prévoir, sous réserve du respect des règles et principes de valeur constitutionnelle et, en particulier, du principe d'égalité, que certaines personnes physiques ou morales bénéficieront d'une immunité pénale. A cet égard, le principe d'égalité devant la loi pénale ne fait pas obstacle à ce qu'une différenciation soit opérée par le législateur entre agissements de nature différente. Le législateur doit fixer le champ d'application des immunités qu'il instaure en termes suffisamment clairs et précis en application de l'article 34 de la Constitution et du principe de légalité des délits et des peines posé par l'article 8 de la Déclaration de 1789 (voir, en dernier lieu, décision n° 2015-727 DC du 21 janvier 2016, cons. 25 et 26).
Il convient de relever que le législateur n'a pas créé une exonération générale et absolue qui méconnaîtrait le principe d'égalité devant la loi pénale (décision n° 89-262 DC).
Cette immunité ne pourra jouer que pour les documents utilisés dans le cadre de la collecte, la production et la diffusion de l'information. Un journaliste qui détiendrait des documents couverts par un secret professionnel ou portant atteinte à la vie privée dans un autre but que celui d'informer le public ne serait pas couvert par ces dispositions.
En outre, il sera nécessaire de démontrer que les documents obtenus à la suite de la violation d'un secret portent sur des éléments qu'il est légitime de porter à la connaissance des citoyens, par exemple parce qu'ils concernent la santé d'un dirigeant politique ou un éventuel scandale sanitaire.
Par ailleurs, le journaliste pourra voir sa responsabilité engagée pour la révélation des informations contenues dans ces documents sur le fondement classique des délits de presse définis par la loi du 29 juillet 1881 et notamment du délit de diffamation.
Au regard de l'objectif poursuivi par le législateur, à savoir protéger les journalistes dans leur mission d'information, et du périmètre restreint de l'immunité qu'elles instituent, les dispositions contestées ne peuvent être regardées comme portant atteinte au principe d'égalité devant la loi pénale.
Le législateur a également défini en des termes clairs et précis le champ d'application des dispositions contestées.
Cette immunité s'appliquera, de la même manière que la protection du secret des sources, aux journalistes, aux directeurs de publication et aux collaborateurs de rédaction. Là encore, l'impossibilité de poursuivre des journalistes pour recel de certains documents serait largement vidée de sa portée utile si elle pouvait être contournée en poursuivant des collaborateurs directs des journalistes qui seraient amenés à manipuler ces documents dans le cadre du traitement de l'information.
Mais, comme il a été indiqué ci-dessus, le législateur a veillé à donner une définition précise et stricte des collaborateurs de rédaction.
L'immunité pénale ne couvrira que les collaborateurs directs et habituels des journalistes, qui exercent une fonction au sein de la rédaction, et pas les personnes qui peuvent être amenées à apporter une collaboration occasionnelle aux journalistes. Et l'immunité ne s'appliquera qu'à des documents détenus dans le cadre de la production et la diffusion de l'information. Un collaborateur qui serait amené à détenir un document dans un autre cadre que ce strict cadre professionnel ne serait pas couvert par l'immunité prévue par le législateur.
Le législateur a également veillé à ce que cette immunité ne s'applique qu'aux documents qui contiennent des informations dont la diffusion au public constitue un but légitime dans une société démocratique.
La notion de but légitime est utilisée de manière constante par la Cour de cassation pour reconnaître la bonne foi d'une personne poursuivie pour diffamation (Civ. 1re, n° 09-10301, publié au bulletin à propos de l'affaire Clearstream).
Mais la notion proche de but légitime d'information du public est également utilisée par la chambre criminelle pour l'immunité prévue à l'article 41, alinéa 3, de la loi du 29 juillet 1881 pour les actions en diffamation, outrage et injure en cas de compte rendu des débats judiciaires (Crim., 22 octobre 1996, n° 94-84819, au bulletin).
Le législateur a donc défini en des termes clairs et précis le champ d'application de l'immunité qu'il a instaurée.
Les griefs invoqués ne pourront donc qu'être écartés.
III. - Sur l'article 6
A. L'article 6 modifie l'article 3-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication pour préciser que le Conseil supérieur de l'audiovisuel a pour mission de garantir l'honnêteté, l'indépendance et le pluralisme de l'information.
Les députés requérants soutiennent que le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence en ne précisant pas l'étendue et les modalités de contrôle du Conseil supérieur de l'audiovisuel en matière d'indépendance et de pluralisme.
B. Ce grief n'est pas fondé.
Le Conseil constitutionnel juge que le respect du pluralisme est une des conditions de la démocratie et que la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ne serait pas effective si le public auquel s'adressent les moyens de communication n'était pas à même de disposer, aussi bien dans le cadre du secteur privé que dans celui du secteur public, de programmes qui garantissent l'expression de tendances de caractères différents dans le respect de l'impératif d'honnêteté de l'information (décision n° 86-217 DC, cons. 11).
L'article contesté se borne à réaffirmer de manière claire le rôle du Conseil supérieur de l'audiovisuel pour préserver l'honnêteté, l'indépendance et le pluralisme de l'information.
Ce rôle était déjà prévu par plusieurs dispositions de la loi du 30 septembre 1986 mais de manière éparse. La loi déférée l'inscrit, de manière plus claire, dans les missions générales du Conseil supérieur de l'audiovisuel puis fait référence à ces principes aux articles 28, 28-1, 29, 33-1 qui concernent les conventions et les autorisations audiovisuelles. Elle intègre dans cette mission la nécessité de garantir l'effectivité du droit d'opposition consacré par l'article 1er de la loi.
L'article 28 prévoit déjà que les conventions qui sont passées entre le Conseil supérieur de l'audiovisuel et les services privés de diffusion par voie hertzienne terrestre doivent assurer le respect de l'honnêteté et du pluralisme de l'information. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs eu l'occasion de juger que ces exigences avaient un caractère impératif (décision n° 88-248 DC, cons. 19).
Et l'article 29, qui détermine les conditions d'obtention des autorisations, prévoit également que le Conseil doit tenir compte des dispositions envisagées en vue de garantir le caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion, l'honnêteté de l'information et son indépendance à l'égard des intérêts économiques des actionnaires.
En application de ces dispositions, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a déjà veillé à introduire des stipulations spécifiques dans la plupart des conventions conclues avec les éditeurs de services nationaux de télévision.
Pour prendre des exemples précis, des conventions comportent déjà des stipulations prévoyant que « la société veille à ce que les émissions d'information politique et générale qu'elle diffuse soient réalisées dans des conditions qui garantissent l'indépendance de l'information, notamment à l'égard des intérêts économiques de ses actionnaires. Elle porte à la connaissance du conseil les dispositions qu'elle met en œuvre à cette fin » ou que « lorsque la société présente à l'antenne, en dehors des écrans publicitaires, des activités d'édition ou de distribution de services de communication audiovisuelle, développées par une personne morale avec laquelle elle a des liens capitalistiques significatifs, elle s'attache, notamment par la modération du ton et de la mesure dans l'importance accordée au sujet, à ce que cette présentation revête un caractère strictement informatif. A cette occasion, elle indique au public la nature de ces liens ».
Contrairement à ce que soutiennent les députés requérants, l'article 6 ne modifie pas l'étendue de l'intervention du régulateur en ce qui concerne les conventions conclues avec les éditeurs de services nationaux de télévision. Comme indiqué, son seul effet est d'imposer que le régulateur veille à ce que ces conventions garantissent le respect du droit d'opposition et la conclusion des chartes déontologiques prévus par l'article 2 bis de la loi du 29 juillet 1881 créé par la loi.
Cet article est donc conforme à la Constitution.
Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans les saisines ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.