(SOCIÉTÉ BARNES ET AUTRE)
Le Conseil constitutionnel a été saisi le 19 décembre 2016 par le Conseil d'Etat (décisions n° 401589 et n° 403627 du 16 décembre 2016), dans les conditions prévues à l'article 61-1 de la Constitution, de deux questions prioritaires de constitutionnalité. Ces questions ont été posées pour la société Barnes et M. Thibault de S., par Me Hervé Lehman, avocat au barreau de Paris, et par la SCP Piwnica et Molinié, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation. Elles ont été enregistrées au secrétariat général du Conseil constitutionnel sous les nos 2016-616 QPC et 2016-617 QPC. Elles sont relatives à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l'article L. 561-41 du code monétaire et financier, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, et de l'article L. 561-42 du même code, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2009-104 du 30 janvier 2009 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme.
Au vu des textes suivants :
- la Constitution ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
- le code monétaire et financier ;
- la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures ;
- l'ordonnance n° 2009-104 du 30 janvier 2009 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme, ratifiée par l'article 140 de la loi du 12 mai 2009 mentionnée ci-dessus ;
- le règlement du 4 février 2010 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité ;
Au vu des pièces suivantes :
- les observations présentées pour les requérants par Me Lehman, enregistrées les 10 et 25 janvier 2017 ;
- les observations présentées par le Premier ministre, enregistrées le 10 janvier 2017 ;
- les observations en intervention présentées, pour le Syndicat des casinos modernes de France, le syndicat Casinos de France et l'Association des casinos indépendants de France, par la SCP Fabiani, Luc-Thaler, Pinatel, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, enregistrées le 10 janvier 2017 ;
- les pièces produites et jointes au dossier ;
Après avoir entendu Me Lehman, pour les requérants, Me Jean-Philippe Dom, avocat au barreau de Paris, pour les parties intervenantes, et M. Xavier Pottier, désigné par le Premier ministre, à l'audience publique du 28 février 2017 ;
Et après avoir entendu le rapporteur ;
Le Conseil constitutionnel s'est fondé sur ce qui suit :
1. Il y a lieu de joindre les deux questions prioritaires de constitutionnalité pour y statuer par une seule décision.
2. L'article L. 561-41 du code monétaire et financier, dans sa rédaction résultant de la loi du 12 mai 2009 mentionnée ci-dessus, prévoit :
« La Commission nationale des sanctions reçoit les rapports établis à la suite des contrôles effectués par les autorités administratives mentionnées au II de l'article L. 561-36 et notifie les griefs à la personne physique mise en cause ou, s'agissant d'une personne morale, à son responsable légal.
« Le cas échéant, ces griefs sont également notifiés à l'organisme central auquel est affiliée la personne en cause et portés à la connaissance de l'association professionnelle à laquelle elle adhère.
« Lorsque, par suite soit d'un grave défaut de vigilance, soit d'une carence dans l'organisation de ses procédures internes de contrôle, une personne mentionnée aux 8°, 9° et 15° de l'article L. 561-2 a omis de respecter les obligations découlant du présent titre, la Commission nationale des sanctions engage une procédure disciplinaire et en avise le procureur de la République ».
3. L'article L. 561-42 du code monétaire et financier, dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 30 janvier 2009 mentionnée ci-dessus prévoit :
« La Commission nationale des sanctions statue par décision motivée, hors la présence du rapporteur de l'affaire. Aucune sanction ne peut être prononcée sans que la personne concernée ou son représentant ait été entendu ou, à défaut, dûment convoqué ».
4. Les requérants et les parties intervenantes soutiennent que les dispositions contestées, qui ne garantissent pas la séparation entre les fonctions de poursuite, d'instruction et de jugement au sein de la Commission nationale des sanctions, sont contraires aux principes d'indépendance et d'impartialité qui découlent de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
- Sur le fond :
5. Selon l'article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ».
6. Le principe de la séparation des pouvoirs, ni aucun autre principe ou règle de valeur constitutionnelle, ne font obstacle à ce qu'une autorité administrative non soumise au pouvoir hiérarchique du ministre, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction dans la mesure nécessaire à l'accomplissement de sa mission, dès lors que l'exercice de ce pouvoir est assorti par la loi de mesures destinées à assurer la protection des droits et libertés constitutionnellement garantis. En particulier, doivent être respectés le principe de la légalité des délits et des peines ainsi que les droits de la défense, principes applicables à toute sanction ayant le caractère d'une punition, même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non juridictionnelle. Doivent également être respectés les principes d'indépendance et d'impartialité découlant de l'article 16 de la Déclaration de 1789.
7. En application des articles L. 561-2 et L. 561-38 du code monétaire et financier dans leurs rédactions issues de l'ordonnance du 30 janvier 2009, il est institué auprès du ministre chargé de l'économie une Commission nationale des sanctions chargée de prononcer des sanctions administratives en cas de non respect de leurs obligations relatives à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement des activités terroristes, par les agents immobiliers, les représentants légaux et les directeurs responsables des opérateurs de jeux ou de paris et les personnes exerçant l'activité de domiciliation. En vertu de l'article L. 561-39 du même code, cette commission est composée d'un conseiller d'Etat, désigné par le vice-président du Conseil d'Etat, d'un conseiller à la Cour de cassation, désigné par le premier président de la Cour de cassation et d'un conseiller-maître à la Cour des comptes, désigné par le premier président de la Cour des comptes, ainsi que de quatre personnalités qualifiées en matière juridique ou économique. Ceux-ci sont nommés par décret pour un mandat de cinq ans, renouvelable une fois. Selon l'article L. 561-40 du même code, cette commission peut prononcer des avertissements, des blâmes, des interdictions temporaires d'exercer, le retrait d'agrément ou de la carte professionnelle et des sanctions pécuniaires dont le montant ne peut excéder cinq millions d'euros. Enfin aux termes de l'article L. 561-43 du même code, ces sanctions peuvent faire l'objet d'un recours de pleine juridiction.
8. En premier lieu, il résulte de ce qui précède que la Commission nationale des sanctions est une autorité administrative dotée d'un pouvoir de sanction, qui n'est pas soumise au pouvoir hiérarchique d'un ministre. Elle doit en conséquence respecter les exigences d'impartialité découlant de l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme.
9. En second lieu, selon l'article L. 561-38 du code monétaire et financier dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 30 janvier 2009, la Commission nationale des sanctions est saisie par le ministre chargé de l'économie, celui chargé du budget ou le ministre de l'intérieur des manquements constatés aux obligations relatives à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement des activités terroristes des personnes entrant dans son champ de compétence. Toutefois, en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 561-41 et de l'article L. 561-42 du code monétaire et financier, il revient à la Commission nationale des sanctions de notifier les griefs à la personne mise en cause puis de statuer par une décision motivée, sans que la loi distingue la phase de poursuite et celle de jugement.
10. Ainsi, les dispositions contestées n'opèrent aucune séparation au sein de la Commission nationale des sanctions entre, d'une part, les fonctions de poursuite et d'instruction des éventuels manquements et, d'autre part, les fonctions de jugement de ces mêmes manquements. Il en résulte qu'elles méconnaissent le principe d'impartialité.
11. Par conséquent, les articles L. 561-41 et L. 561-42 du code monétaire et financier doivent être déclarés contraires à la Constitution.
- Sur les effets de la déclaration d'inconstitutionnalité :
12. Selon le deuxième alinéa de l'article 62 de la Constitution : « Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause ». En principe, la déclaration d'inconstitutionnalité doit bénéficier à l'auteur de la question prioritaire de constitutionnalité et la disposition déclarée contraire à la Constitution ne peut être appliquée dans les instances en cours à la date de la publication de la décision du Conseil constitutionnel. Cependant, les dispositions de l'article 62 de la Constitution réservent à ce dernier le pouvoir tant de fixer la date de l'abrogation et de reporter dans le temps ses effets que de prévoir la remise en cause des effets que la disposition a produits avant l'intervention de cette déclaration.
13. En l'espèce, aucun motif ne justifie de reporter les effets de la déclaration d'inconstitutionnalité. Celle-ci intervient donc à compter de la date de publication de la présente décision.
Le Conseil constitutionnel décide :