Introduction générale
En préambule du document public de consultation du Contrat de régulation économique (CRE) de la société Aéroports de la Côte d'Azur (ACA), son Président souligne le rôle essentiel des aéroports pour la Côte d'Azur, son développement économique, commercial et touristique, compte tenu notamment des faiblesses du réseau ferroviaire et du réseau autoroutier.
La commission partage pleinement ce point de vue ; elle a affirmé de manière constante que la finalité d'une plateforme aéroportuaire est de contribuer à ces développements pour la ville et la région qu'elle dessert.
C'est au regard de cette finalité que la commission a examiné les propositions du dossier de consultation, particulièrement celles qui concourent à la croissance du trafic, quantitativement mais également qualitativement, dans un contexte concurrentiel, tout au moins pour partie.
Si la création de valeur générée par l'aéroport concerne en premier lieu la ville et la région desservies, elle doit également être partagée avec la société concessionnaire et les opérateurs du transport aérien au premier rang desquels se situent les compagnies aériennes. C'est en assurant cette complémentarité des intérêts de toutes les parties que les conditions seront remplies pour que l'aéroport joue pleinement son rôle.
C'est par rapport à ce triple objectif que la commission a évalué les propositions présentées par ACA pour encourager le développement du trafic et améliorer la capacité d'accueil, de traitement des passagers et des aéronefs, la qualité de service, la politique tarifaire et la rentabilité des capitaux.
Son avis sur ces différents items, en réponse aux questions posées dans la lettre de saisine, est développé ci-dessous. C'est ainsi que s'agissant de la rentabilité des capitaux et de l'évolution tarifaire maximale à respecter, la commission s'est bien inscrite dans le cadre « d'un aménagement du périmètre de régulation conjugué à une contribution du périmètre non régulé au périmètre régulé » tel que présenté dans la lettre de saisine de la commission.
Cet aménagement va à l'encontre du principe de la caisse unique jusqu'ici appliqué aux aéroports situés en régions ayant conclu un CRE, conformément à l'esprit général des textes. La commission avait cependant déjà envisagé l'utilisation de cette possibilité dans le dernier CRE d'Aéroports de Paris, sans que sa proposition soit retenue. Elle continue à estimer qu'en cas de caisse aménagée les résultats des activités commerciales doivent participer au financement des activités régulées, dans la mesure où c'est bien le trafic aérien qui est à l'origine de ces résultats, et où ces activités interfèrent avec la conception des aérogares et leur exploitation.
Mais elle considère également que cette contribution ne doit représenter qu'une partie du résultat au-delà d'une rémunération normale des actifs mobilisés, à un niveau qui n'altère pas la dynamique de développement des commerces par la société concessionnaire. Elle estime par ailleurs que son niveau doit être défini dans le CRE pour toute la durée du contrat en fonction de la situation de chaque aéroport, et notamment de sa politique d'investissement, et ne pas agir comme une simple valeur d'ajustement.
Logiquement, la commission a formulé son avis dans ce cadre, en restant fidèle à son positionnement antérieur et en s'assurant que les intérêts de toutes les parties étaient sauvegardés de manière équilibrée.
I. - ÉCONOMIE GÉNÉRALE DU PROJET DE CONTRAT
I.A. - Hypothèses macroéconomiques et perspectives d'évolution du trafic
I.A.1. - Trafic réalisé sur la période 2011-2015
1. Sur la période 2011-2015, le nombre annuel de passagers utilisant l'aérodrome de Nice-Côte d'Azur a connu un taux de croissance moyen de 3,6 % et les estimations le situent à 12,4 MPax pour la fin 2016.
ACA draine une chalandise sensiblement plus importante que les 1,1 million d'habitants du département des Alpes-Maritimes. Celui-ci, grâce à une capacité hôtelière de près de 30 000 chambres a accueilli 11 millions de touristes dont 48 % en provenance de l'Union européenne. Compte tenu de la situation géographique de la métropole azuréenne et de sa desserte par les transports terrestres, l'avion capte 27 % du marché des déplacements pour l'accès à ce territoire, une part très supérieure à la moyenne de 10 % observée sur des aéroports comparables.
2. Parmi les voyageurs aériens, le socle de la demande domestique apparaît relativement stable, entre 4,2 et 4,5 MPax, sur la période 2011-2015.
Les liaisons internationales, internes ou non à l'espace Schengen, comptent pour plus de 7 MPax sur la période 2011-2015, avec un taux de croissance moyen de 5,3 % par an. Leur part est essentielle dans la croissance du nombre annuel de passagers.
La demande est aussi soutenue par la croissance de l'activité des compagnies à bas-coût. Ce segment enregistre une progression annuelle moyenne de 7,6 % sur la période 2011-2015 et devrait atteindre 7,4 MPax à la fin 2016.
3. La période quinquennale à venir couverte par le CRE comporte des incertitudes conjoncturelles liées aux conséquences des événements de juillet 2016 et à la perspective de la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne. Ces risques sont à mettre en regard de la résilience du trafic aérien et de l'attractivité touristique singulière de la destination azuréenne.
4. Sous l'effet combiné de l'augmentation de la taille des avions et de l'amélioration des taux de remplissage, le nombre de mouvements de l'aviation commerciale régulière a diminué de 1,3 % en moyenne annuelle lors de la période quinquennale passée.
Le transport de marchandises est globalement stable sur les cinq ans écoulés. Avec un taux de croissance annuel moyen de 0,6 %, il devrait atteindre 3,5 Mt à la fin 2016.
5. Sur la période 2011-2015, l'aviation générale a connu une légère croissance.
I.A.2. - Hypothèses retenues par ACA pour la période 2017-2021
1. Pour l'établissement du CRE, ACA retient l'hypothèse que le nombre de passagers croîtra annuellement en moyenne de 2,7 % sur la période 2017-2021 (années aéronautiques) pour atteindre 14 MPax en 2021.
Selon les hypothèses retenues par ACA, le segment de la demande domestique resterait globalement stable sur la période quinquennale à venir et s'établirait à 4,6 MPax en 2021. Celui en relation avec l'international connaitrait une croissance moindre que par le passé. Avec un taux annuel moyen de 3,7 %, il atteindrait 9,5 MPax.
En outre, ACA prévoit un nombre de mouvements de l'aviation commerciale stable sur la période du CRE.
2. La commission a demandé qu'une prévision de trafic soit réalisée par la sous-direction des études de la DGAC. Celle-ci a construit trois scénarios dits respectivement « bas », « central » et « haut » correspondant à une évolution annuelle moyenne du produit intérieur brut (PIB) de la France de 1,2 %, 1,6 % et 1,7 %, en cohérence avec les prévisions d'ACA, les dernières prévisions du FMI, celles du programme de stabilité pour la période 2016-2019 et du gouvernement pour les années de 2017 à 2019.
En supposant que les effets sur le trafic des événements de juillet 2016 se limiteront à cette seule année, la croissance annuelle moyenne du trafic, sur la période 2017-2021 (années civiles), se situerait à 2,7 % dans le cas du scénario bas, 3,3 % pour le scénario central et 3,5 % pour le scénario haut. Dans cette dernière hypothèse, le nombre annuel de passagers atteindrait 14,8 MPax en 2021. S'agissant des mouvements, les prévisions correspondantes de la DGAC aboutissent à une croissance annuelle moyenne de 0,8 %, soit 170 000 mouvements en 2021 pour le scénario bas, 1,7 % et 180 000 pour le scénario central et 1,9 % et 182 000 pour le scénario haut.
3. Compte tenu du fait que les prévisions de croissance du PIB sont généralement entachées d'un biais d'optimisme et au vu de l'ensemble de ce qui précède, la commission est d'avis que les hypothèses retenues par ACA sont globalement prudentes mais peuvent être acceptées.
I.A.3. - Prise en charge du risque financier lié à la demande de transport aérien
1. Le dossier public de consultation proposé par ACA ne retient pas de mécanisme d'ajustement du tarif des redevances à l'évolution constatée du trafic aérien. ACA ne réévaluant pas les tarifs dans le cas où le trafic constaté serait inférieur au trafic prévisionnel, elle s'affirme prête à prendre à sa charge le risque financier correspondant. En contrepartie, elle ne prévoit pas de diminution tarifaire si le trafic réalisé est supérieur à la prévision.
Ce mécanisme, qui constitue une spécificité du présent CRE en cours d'élaboration, doit cependant être apprécié au regard d'autres critères. En premier lieu, le dossier présenté par ACA prévoit que le CRE comporte une clause de revoyure permettant d'adapter le contrat en cas de survenance d'un écart entre les trafics prévisionnels et constatés tel qu'il déséquilibrerait substantiellement l'économie du CRE ; ensuite, les hypothèses retenues par la société sont prudentes ; enfin, le niveau proposé du coût moyen pondéré du capital correspond à la rémunération d'un niveau de risque relativement élevé. Au total, la commission considère donc que le risque financier pris par ACA est relativement faible.
2. Sur la durée du CRE, le ROCE moyen du périmètre régulé passe de 2,7 % à 3 % lorsque le trafic de passagers augmente de 2,7 % à 3,5 % par an. Compte tenu de l'hypothèse d'évolution de trafic prudente retenue, la rentabilité économique du périmètre régulé sera très probablement supérieure à celle indiquée dans le dossier public de consultation, limitant donc, dans la proposition d'ACA, le niveau de contribution du périmètre commercial au périmètre régulé et augmentant celui de la rentabilité de la société.
3. La commission a pris note de ce que la majorité des usagers ne remettent pas en question les hypothèses de trafic de passagers retenues par ACA mais souhaitent cependant qu'un mécanisme d'ajustement des tarifs des redevances soit prévu.
4. Compte tenu de tous ces éléments, la commission propose d'accepter la proposition d'ACA de ne pas introduire de mécanisme d'ajustement annuel au trafic mais recommande également qu'au-delà d'un écart de plus ou moins 1,5 % pendant deux années successives, par rapport à la croissance de référence de 2,7 %, le contrat prévoit une clause de revoyure permettant de réapprécier son équilibre financier.
I.B. - Programme d'investissement et capacité de l'aérodrome Nice-Côte d'Azur
I.B.1. - Programme global d'investissement
1. Le programme global d'investissement proposé par ACA porte sur la capacité des infrastructures aéroportuaires, le réaménagement des installations et les équipements qui permettent de répondre aux besoins de capacité, de fonctionnalité, de qualité de service, de qualité environnementale et d'efficience.
Dans le dossier soumis à la Commission consultative économique, son coût est estimé à 230,2 M€ (euros courants) entre 2017 et 2021, ce qui constituerait un montant en baisse de 12,5 % par rapport à la période quinquennale précédente. Les investissements réalisés sur le périmètre régulé au sens du projet de CRE comptent pour 203,5 M€. Les investissements relatifs à la sûreté et la sécurité comptent pour 16,3 M€.
2. De manière générale, la commission considère que le programme d'investissement est adapté aux besoins prévisibles sur la période du présent CRE en cours d'élaboration.
I.B.2. - Capacité des aérogares
1. Les aérogares actuelles ont une capacité annuelle estimée à 13 millions de passagers en 2015, répartie entre 5 millions pour le terminal 1 et 8 millions pour le terminal 2.
Les travaux prévus par ACA sur la période du CRE ont pour effet d'augmenter la capacité de l'aérodrome de Nice-Côte d'Azur, exprimée en nombre annuel de passagers, à 14 MPax, ce qui est globalement cohérent avec les perspectives de trafic d'ACA.
2. L'extension du terminal 2 sera mise en service en 2022, après l'échéance du présent CRE en cours d'élaboration, portant la capacité de l'aérodrome de Nice-Côte d'Azur à 18 MPax. Selon que le scénario de trafic retenu s'inscrit dans l'une des hypothèses basse ou haute déjà évoquées, cette capacité serait théoriquement atteinte 6 à 8 ans après la mise en service de l'extension. La commission considère que ce calendrier et l'adéquation aux besoins sont satisfaisants.
Compte tenu de la nature des travaux à réaliser pour accroître la capacité des aérogares, cette dernière évolue nécessairement par palier et non linéairement selon le nombre annuel de passagers, ce qui peut conduire, pour une période de temps limitée à l'échelle du CRE, à des surcapacités globalement admissibles. De tels phénomènes sont fréquents dans l'activité aéroportuaire et n'appellent pas d'observation particulière de la part de la commission.
I.B.3. - Capacité des pistes et en nombre de postes avions
1. Le montant consacré aux pistes et aires de stationnement est de 35,8 M€. Il couvre l'adaptation de taxiways aux gros porteurs et l'amélioration de l'offre en poste de stationnement, qui est actuellement un facteur limitant de la capacité de l'aérodrome côté piste.
2. La commission est favorable à la création de ces postes avions qui, notamment, améliore la capacité d'accueil des avions et leur rotation, favorisant la rentabilité économique de l'infrastructure aéroportuaire.
I.B.4. - Investissements réalisés sur le périmètre non régulé
Outre les dépenses d'investissement pour la sûreté et la sécurité, ACA réalisera 10,3 M€ d'investissement sur le périmètre non régulé sur la durée du CRE. Cette somme couvre 46 % du projet de réaménagement et d'extension du terminal 2 (soit 8,6 M€), 38 % du projet de réaménagement du terminal 1 (soit 0,2 M€) et 9 % des opérations d'optimisation du patrimoine et des installations techniques (soit 1,5 M€).
I.B.5. - Incertitudes sur les coûts d'investissements
1. Plusieurs opérations inscrites dans le programme d'investissement du CRE ont un coût encore incertain au stade actuel de leur définition.
L'opération de mise en conformité de la piste 04R/22L avec la règlementation de l'Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA) pourrait atteindre un coût supplémentaire de plusieurs millions d'euros sur la période du CRE 2017-2021, alors que le dossier public de consultation prévoyait seulement 1,6 M€.
L'aménagement de la plateforme aéroportuaire rendu nécessaire par l'arrivée de la ligne 2 du tramway de Nice, évalué à 6,1 M€ sur la période du présent CRE en cours d'élaboration, pourrait connaître des surcoûts d'un montant de plusieurs millions d'euros, liés à la création d'un mur de protection entre le futur dépôt pétrolier et l'espace dédié à la circulation du tramway.
L'opération de transfert du dépôt pétrolier, dont le coût d'investissement est actuellement estimé à 23,5 M€, pourrait également connaître un surcoût de plusieurs millions d'euros.
Au total, le coût de ces incertitudes atteindrait, voire dépasserait, un montant d'une dizaine de millions d'euros.
2. D'après les estimations de la commission, ces montants d'investissement complémentaires, cumulés, diminuent sensiblement le ROCE moyen du périmètre régulé. La commission note que l'exploitant accepte d'en supporter le risque financier sans le répercuter sur le tarif des redevances.
I.B.6. - Financement du nouveau dépôt pétrolier
1. Le nouveau dépôt pétrolier sera réalisé sous la maîtrise d'ouvrage d'ACA et exploité dans le cadre d'une subdélégation de service public attribuée après mise en concurrence. Sa mise en service est prévue en 2021. L'investissement initial, financé par ACA, sera remboursé par le délégataire à ACA au travers d'une redevance d'investissement et d'une redevance domaniale. La redevance domaniale correspondra, selon les informations mises à la disposition de la commission par ACA, aux « coûts d'entretien du terrain d'assiette du dépôt ». L'exploitant du dépôt le mettra ensuite à la disposition de pétroliers qui se chargeront de la mise du carburant à bord des avions. Les compagnies aériennes qui feront appel à ce service s'acquitteront, auprès des pétroliers, d'un prix formé des redevances d'investissement et domaniales précitées, de la redevance d'exploitation du dépôt, du coût de la mise à bord et de celui de la molécule. L'opération fera en outre l'objet d'un arrêté de classement en infrastructure centralisée.
2. Considérant, d'une part, que le coût d'investissement du dépôt et le produit des redevances domaniales et d'investissement précitées doivent tous être affectés au périmètre régulé et, d'autre part, que le mécanisme tarifaire proposé par ACA dans le cadre du présent CRE en cours d'élaboration ne permet pas une hausse des tarifs des redevances aéroportuaires afin de financer des investissements, la commission constate que le coût d'investissement ne fera pas l'objet de double compte. Elle souligne que si dans le cadre d'un CRE à venir un mécanisme tarifaire différent de celui prévu aujourd'hui devait être retenu, une analyse de l'affectation des charges d'amortissement restant à financer serait à réaliser afin de ne pas les faire porter deux fois par les compagnies aériennes qui les financent lors de la mise à bord.
3. La commission observe que dans la mesure où il exploitera une infrastructure centralisée concourant au service d'assistance en escale de mise à bord du carburant, le délégataire ne doit pas reverser à ACA de contribution financière assise sur le chiffre d'affaires qu'il réalise, notamment pas au travers de la redevance domaniale. Il reviendra in fine à l'autorité concédante ainsi qu'à l'autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires de contrôler le montage économique qui sera mis en place.
I.B.7. - Financement de l'aménagement nécessaire à l'arrivée du tramway
1. Sur la période du CRE en cours d'élaboration, ACA propose d'affecter entièrement au périmètre régulé le coût prévisionnel des aménagements liés à la desserte de l'aérodrome de Nice-Côte d'Azur par la ligne 2 du tramway, estimé à 6,1 M€.
2. La desserte par le tramway bénéficiant à l'ensemble des agents économiques installés sur la plateforme, la commission considère que le financement des coûts correspondants doit être supporté de manière équitable par le périmètre régulé.
3. En tenant compte des quelques 8 000 employés travaillant sur la plateforme ainsi que des accompagnants des voyageurs aériens, la commission note que pour les déplacements terrestres en relation avec l'aéroport, l'offre du tramway bénéficie environ à parts égales à des voyageurs aériens et à d'autres voyageurs. En conséquence, la commission recommande que le coût des aménagements restant à réaliser pour la desserte de l'aérodrome par le tramway soit affecté à parts égales entre le périmètre régulé et le périmètre commercial.
I.C. - Charges supportées par ACA et productivité
I.C.1. - Charges opérationnelles, charges pilotables
1. Les charges opérationnelles de l'exploitant aéroportuaire contribuent à la formation du coût des services couverts par les redevances aéroportuaires payées par les usagers. Outre les impôts et taxes et les dotations aux amortissements, ces charges sont constituées pour les deux tiers de charges pilotables : charges de personnel, achats et charges externes et le cas échéant les transferts de charges entre périmètres.
2. La commission considère que l'analyse de l'évolution des charges opérationnelles globales et pilotables rapportées au nombre de passagers permet de mesurer les efforts de productivité réalisés par l'exploitant.
I.C.2. - Prévision d'évolution des charges
1. Les charges opérationnelles globales d'ACA ont, en caisse unique et sur la période quinquennale 2012-2016, crû en euros courants d'une moyenne annuelle de 4,2 %, soit 1,5 point de plus que l'évolution du trafic.
2. Pour la durée du CRE à venir, ACA prévoit que les charges pilotables par passager progressent en euros courants de 0,7 % en moyenne annuelle tout en demeurant en deçà de 8 euros par passager. Les charges globales par passager seraient quant à elles stables en euros courants. Ainsi, l'effort de productivité fourni par l'exploitant serait égal chaque année à l'inflation.
3. La commission demeure constante sur le fait qu'elle considère qu'une stabilité des charges par passager en euros courants, avec une croissance des charges égale à celle du trafic, constitue un effort certain ; elle note favorablement cet engagement d'ACA qui tranche positivement avec l'évolution des charges constatée lors de la période quinquennale précédente.
I.C.3. - Recommandation pour l'établissement du CRE
1. Afin d'inciter ACA à respecter sa proposition, la commission recommande d'inscrire dans le CRE un seuil maximal de croissance des charges opérationnelles pilotables paramétré en fonction de l'inflation et du trafic prévisionnels.
2. Elle suggère également de mettre en place un dispositif financier incitatif pour l'année 2021, dans l'objectif d'éviter un éventuel dépassement de ce seuil de charges.
I.D. - Objectifs de qualité du service public aéroportuaire
1. La commission a pris acte des indicateurs de qualité de service proposés par ACA, dont trois portent sur la satisfaction, un sur le taux de retards imputables à ACA et un sur le taux de disponibilité des équipements. Ces indicateurs ne donnent pas lieu, dans la proposition d'ACA, à des incitations financières, ce que la commission considère comme pouvant être admis. La commission prend acte que l'indicateur relatif aux retards au départ de la responsabilité d'ACA constitue un instrument permettant un dialogue constructif avec les compagnies aériennes et est favorable à sa mise en place, tout en notant que les enjeux financiers correspondants sont peu significatifs.
2. La commission note que la majorité des indicateurs de satisfaction fait l'objet d'un suivi externe, ce qui leur confère une valeur comparative solide.
3. La commission considère qu'au-delà de ses responsabilités juridiques, l'exploitant aéroportuaire a un rôle général de coordonnateur de l'ensemble des acteurs de la plateforme. A cet effet, la commission souhaite la mise en place d'un dispositif de mesure et de suivi de la qualité globale du service, ce qui est de nature à favoriser le dialogue entre l'exploitant aéroportuaire et l'ensemble des parties prenantes concourant à la réalisation du service public.
4. La commission est d'avis que l'indicateur relatif à la disponibilité des équipements doit être revu afin de mieux refléter la qualité du service rendu, notamment lors des périodes d'affluence. Plutôt qu'un indicateur de disponibilité, dont le niveau ne peut que difficilement être traduit en objectifs chiffrés pertinents, la commission recommande de définir et appliquer un indicateur d'indisponibilité des équipements dans les périodes utiles.
5. La commission recommande d'établir un indicateur de satisfaction mesurant le temps global de cheminement des passagers aériens, au départ et à l'arrivée, à l'intérieur des aérogares.
6. La commission a pris acte qu'ACA se réfère à des mesures de la qualité correspondant à des méthodes éprouvées et relevant des standards internationaux. Pour mesurer la performance globale en termes de satisfaction des passagers, la commission recommande d'ajouter un indicateur portant sur le rang de l'aérodrome de Nice-Côte d'Azur dans les classements internationaux faisant référence dans la profession.
II. - ANALYSE FINANCIÈRE DU PROJET DE CONTRAT
II.A. - Coût moyen pondéré du capital
1. La méthode générale retenue par ACA pour le calcul du coût moyen pondéré du capital (CMPC) est classique : le CMPC représente le coût moyen pondéré des ressources financières, capitaux propres et endettement net, en utilisant le modèle d'évaluation des actifs financiers (MEDAF) pour calculer la prime de risque exigée par les actionnaires et en calculant le coût de la dette après impôts.
La commission demeure constante en ce qu'elle approuve le choix de cette méthode, qu'elle estime précise et cohérente avec la théorie financière et la pratique professionnelle.
2. La commission porte cependant des appréciations plus nuancées sur le choix des paramètres.
a) Le levier financier est évalué à 39,47 % par ACA, ce qui traduit le fait que la contribution respective des actionnaires et créanciers financiers est de 71,7 % / 28,3 %. Il s'agit d'une approche conservatrice de la stratégie financière, mais, sachant que le groupe a des ambitions affichées de croissance, la commission considère raisonnable d'adopter une certaine prudence. Pour calculer le CMPC cible en fin de CRE, il faudrait connaître, notamment, l'évolution future de la politique de dividende. Pour tenir compte de cette incertitude, la commission admet une approche conservatrice du levier, sachant qu'un accroissement de la dette financière nette conduirait à une faible réduction du CMPC. La commission propose donc de conserver la valeur de 39,47 % ;
b) Le taux d'imposition est choisi à 34,43 % et correspond, à la fois, au taux officiel et au taux constaté en 2015. La commission propose de conserver cette valeur ;
c) Le béta de l'actif économique désendetté est estimé à 0,72 sur une base ajustée ce qui, selon la commission, est critiquable. ACA suggère de se référer à un groupe d'aéroports, dont Paris, Zürich et Francfort. Le choix de comparables est toujours délicat et, dans le cadre d'une activité régulée, doit prendre en considération les différences entre environnements juridiques ce qui conduit la commission à s'étonner du groupe d'aéroports retenu. Pour limiter le biais lié à la volatilité du paramètre bêta lorsqu'il est estimé sur 12 mois, la commission recommande, en accord avec les analyses académiques et les praticiens, de retenir une estimation sur 24 mois. La commission recommande de retenir un bêta de l'actif économique de 0,64, ce qui conduit à un bêta endetté de 0,8 ;
d) La commission observe que le taux d'intérêt sans risque courant est proche de zéro, même pour les taux longs. Considérant que l'estimation du CMPC d'ACA doit porter sur un CMPC constituant une cible à l'horizon temporel 2021, et non sur un CMPC opérationnel, la commission est d'avis que le taux sans risque à retenir doit refléter le taux à l'horizon 2021, en se fondant sur une évaluation historique moyenne. La commission a pris note qu'ACA propose une moyenne historique établie à 1,89 %. Considérant que le faible niveau des taux actuels ne paraît pas durable et semble devoir évoluer à la hausse, considérant en outre la difficulté à formuler des hypothèses robustes pour l'évolution future du taux sans risque, la commission est d'avis qu'une valeur de 1,89 % est acceptable pour l'estimation du taux sans risque ;
e) Pour la prime de risque de marché, ACA retient une valeur de 6,27 %. La commission observe que ce niveau, élevé, n'est pas cohérent avec les taux historiques. L'avis constant de la commission est que la prime de risque de marché se situe entre 5 %, qui est une valeur cohérente avec les publications académiques et professionnelles, et 5,5 %, qui paraît être une estimation haute de la prime. En conséquence, la commission recommande de retenir une valeur de 5,5 % pour l'estimation de la prime de marché ;
f) Pour le taux de la dette, ACA propose de retenir une valeur de 3,28%, ce que la commission considère comme surévalué au regard des taux actuels de refinancement à cinq ans et au regard du niveau qui ressort d'une approche historique. Pour formuler un avis plus fondé, la commission devrait disposer d'un bilan détaillé et d'un historique des émissions récentes de dette financière, qu'ACA n'a pas mis à sa disposition. Bien qu'élevé, en l'absence d'informations complémentaires, la commission a admis un taux de 3,28 % ;
g) La prise en compte de ces paramètres conduit à un coût moyen pondéré du capital de 5,1 %.
3. Compte tenu des analyses de sensibilité aux paramètres précédents, la commission estime que la valeur précitée de 5,1% représente un coût moyen pondéré du capital acceptable pour les actionnaires d'ACA au regard de l'activité économique de la société et de l'aménagement du périmètre régulé. Elle considère que l'évaluation de certains paramètres à horizon 2021, et les appréciations diverses qui peuvent en être faites, rendent acceptables un CMPC compris entre 5,0 % et 5,5 %. Elle recommande de retenir une valeur légèrement supérieure à 5 %, sans qu'elle ne puisse dépasser 5,5 %.
4. L'activité du périmètre commercial présente des caractéristiques de risque très différentes de celles de l'actif régulé, ce qui, selon la commission, peut conduire à retenir un CMPC propre à ces activités. Compte tenu, d'une part, des valeurs numériques retenues par les praticiens pour apprécier le paramètre bêta de ce secteur d'activités, qui sont de l'ordre de 1,2 en tenant compte de la dette, et, d'autre part, de la taille de la société ACA, la commission considère, selon une estimation sommaire, qu'un CMPC compris entre 7,4 % et 8 % pourrait être admis pour le périmètre des activités commerciales.
II.B. - Rentabilité de l'actif économique
II.B.1. - Définition des périmètres « régulé » et « commercial »
Pour l'établissement du CRE, ainsi que le permettent les dispositions de l'arrêté du 16 septembre 2005 relatif aux redevances pour services rendus sur les aérodromes, ACA prévoit un aménagement du périmètre des activités visé à l'article R. 224-3-1 du code de l'aviation civile, dit « périmètre régulé », et prévoit qu'il couvrira l'ensemble des activités d'ACA sur les aérodromes de Nice-Côte d'Azur et de Cannes-Mandelieu, à l'exclusion :
a) des activités d'assistance en escale sur l'aéroport de Nice-Côte d'Azur autres que celles mentionnées à l'article R. 216-6 du code de l'aviation civile ;
b) des activités menées par des entreprises liées à ACA au sens de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 ;
c) des activités dont le financement relève de l'article 1609 quatervicies du code général des impôts ;
d) des activités dont le financement relève de l'article 1609 quatervicies A de ce même code ;
e) des activités commerciales et de services telles que celles relatives aux boutiques, à la restauration, aux services bancaires et de change, à l'hôtellerie, à la location d'automobiles et à la publicité ;
f) des activités foncières et immobilières hors aérogares autres que celles consistant en la mise à disposition de terrains, surfaces, immeubles ou locaux pour :
- l'exercice des activités d'assistance en escale ;
- le stockage et la distribution de carburants d'aviation ;
- la maintenance des aéronefs ;
- l'exercice des activités liées au fret aérien ;
- l'exercice des activités d'aviation générale et d'affaires ;
- le stationnement automobile public et par abonnement ;
- les transports publics ;
g) des autres activités d'ACA sans rapport avec l'activité des aérodromes de Nice-Côte d'Azur et Cannes-Mandelieu.
En application du dernier alinéa du II de l'article 1er de l'arrêté du 16 septembre 2005 modifié susmentionné et du cinquième alinéa de l'article R. 224-3-1 du code de l'aviation civile, les profits des activités mentionnées au e et f seront en partie pris en compte pour l'appréciation de la juste rémunération d'ACA sur le périmètre régulé.
Les activités visées aux points e et f ci-avant sont désignées activités du « périmètre commercial ».
La commission souligne que, quel que soit le montage juridique et financier retenu pour toute opération de mise en valeur foncière ou immobilière réalisée sur le domaine concédé, la valeur économique créée doit être répartie équitablement entre, d'une part, l'investisseur porteur de l'opération, qu'il soit le concessionnaire ou un tiers et, d'autre part, l'Etat et les objectifs qu'il porte au travers de la concession.
II.B.2. - Mécanisme prévu par ACA pour le financement du périmètre régulé par le périmètre commercial
1. ACA prévoit que les activités commerciales contribuent au financement des activités du périmètre régulé. Cette contribution, calculée, comme l'ensemble des autres paramètres du CRE, sur la base du plan d'affaires servant de référence à l'élaboration du contrat, figure dans le dossier public de consultation sous la forme d'un montant de contribution pour chaque période annuelle de tarification.
Dans le document public de consultation, le montant total de la contribution, sur la période du CRE, s'établit à 56 M€. D'après les informations figurant dans le dossier public de consultation, la contribution est calculée pour que la rentabilité de l'actif économique (ROCE) sur le périmètre régulé atteigne 6 %, étant acté par ailleurs que les tarifs des redevances aéroportuaires diminuent sur la période du CRE.
2. La commission observe toutefois que le montant de 56 M€ correspond, au total sur la période du CRE, au reversement de 41 % de la fraction du résultat opérationnel après impôt dépassant 6 % de la valeur de la base d'actifs correspondant aux activités commerciales, le chiffre de 6 % correspondant à la valeur retenue par ACA pour la fixation du coût moyen pondéré de son capital.
3. Compte tenu du plan d'affaires présenté par ACA, la commission constate que le ROCE prévisionnel du périmètre régulé demeurerait inférieur à 3 % en 2021.
4. La commission a pris note du niveau du ROCE calculé sur le périmètre des activités concédées à ACA, dans le plan d'affaires présenté par la société. Celui-ci est sensiblement supérieur au CMPC estimé par ACA en 2017, croît de manière soutenue pendant la période quinquennale du contrat et s'établirait à un niveau supérieur à 10 % en 2021. La commission considère que ces niveaux sont élevés, s'agissant d'activités concédées.
II.B.3. - Recommandations de la commission pour la définition du mécanisme de financement
1. Indépendamment de la définition des bases d'actifs des périmètres régulé et commercial et sans préjudice des développements précédents sur le niveau du CMPC retenu par ACA, la commission considère que le mécanisme de financement du périmètre régulé par le périmètre commercial proposé par ACA va dans le sens de ses préconisations pour permettre un aménagement de la caisse, sous réserve toutefois que la contribution soit fixée de manière forfaitaire par un taux de reversement et non comme une variable d'ajustement.
2. Ainsi, la commission recommande que la contribution du périmètre commercial au financement des activités du périmètre régulé soit définie comme une fraction forfaitaire du résultat opérationnel après impôt prévisionnel des activités du périmètre commercial excédant un montant égal au produit du CMPC, apprécié sur les activités du périmètre commercial, par le montant de la valeur nette comptable des actifs du périmètre commercial.
3. La commission recommande que ce reversement conduise à partager sensiblement à parts égales l'excédent défini à l'alinéa précédent, entre le périmètre régulé et le périmètre commercial.
4. De manière plus générale, la commission considère que l'aménagement de la caisse peut être accepté dans la mesure où le CRE prévoit une baisse sensible des tarifs et que la contribution des activités commerciales serait définie tel qu'exposé ci-dessus.
II.C. - Méthode d'allocation des coûts et des actifs aux périmètres régulé et commercial
II.C.1. - Allocation des actifs déjà immobilisés aux périmètres régulé et commercial
1. La méthode d'allocation des actifs aux périmètres régulé et commercial, ainsi que des coûts et charges rattachables à ces actifs, s'appuie sur le système de comptabilité analytique actuel d'ACA. La commission a pris acte des justifications apportées par ACA quant à cette méthode.
Sur la base de ces informations, la commission considère que la méthode retenue par ACA, qui dépend fortement des moyens de comptabilité analytique dont dispose effectivement ACA au moment de l'élaboration du projet de CRE, est globalement cohérente pour ce qui concerne les actifs déjà immobilisés.
La commission a noté que l'allocation des actifs entre le périmètre régulé et les autres activités respecte globalement les recommandations formulées par son avis du 24 octobre 2014.
2. Dans un objectif de transparence vis-à-vis des usagers et en vue d'une parfaite justification des allocations des coûts et des actifs, la commission est d'avis qu'une nouvelle méthode d'allocation, clarifiée, devra être définie. La commission recommande que cette méthode soit cohérente avec les principes qu'elle a déjà énoncés à l'occasion de ses travaux sur d'autres contrats de régulation économique. La commission recommande notamment que cette nouvelle méthode identifie précisément les activités et acteurs bénéficiant de l'existence et de l'utilisation des actifs, en portant une attention particulière à ceux liés aux accès à l'aéroport, ainsi qu'aux actifs communs aux périmètres régulé et commercial situés en aérogare. La commission considère que la nouvelle méthode d'allocation devra aussi conduire à une allocation des actifs en aérogare reflétant les coûts engendrés par les activités rattachées respectivement au périmètre régulé et commercial.
3. Au regard de la complexité de mise en place de méthodes comptables adaptées, la commission recommande que la nouvelle méthode d'allocation soit définie pendant la durée du CRE en cours d'élaboration ; fasse l'objet, durant cette période, d'une concertation périodique avec les usagers, par exemple dans le cadre des réunions annuelles de la Commission consultative économique ; soit mise en place pour le CRE suivant.
II.C.2. - Allocation des coûts du programme d'investissement du CRE
1. Pour l'allocation des actifs du programme d'investissement prévu sur le CRE, et des coûts et charges correspondants, ACA identifie les investissements qui sont intégralement dédiés à l'un des périmètres régulé ou non régulé, qui leur sont donc affectés directement et intégralement, et les projets mixtes ayant des fonctionnalités communes aux deux périmètres.
Les projets mixtes sont constitués par les opérations de réaménagement du terminal 1 et celles de réaménagement et d'extension du terminal 2. Selon ACA, elles sont imputables respectivement à 62% et 54 % au périmètre régulé. Ces répartitions sont globalement cohérentes et n'appellent pas d'observation de la part de la commission.
2. La commission considère que le niveau de détail donné dans le dossier public constitue un minimum pour la bonne information des usagers et préconise que l'allocation des investissements dits « majoritairement affectés au périmètre régulé » soit plus précisément définie dans le cadre de la mise en place de la nouvelle méthode d'allocation mentionnée au II.C.1 du présent avis.
III. - REDEVANCES DES SERVICES PUBLICS AÉROPORTUAIRES
III.A. - Structure et modalités d'ajustement des redevances
III.A.1. - Structure et modulation des redevances
1. Le dossier public de consultation prévoit que les tarifs des redevances seront distincts entre les saisons aéronautiques d'été (avril à octobre) et d'hiver (novembre à mars). Cette mesure, qui relève de la politique commerciale de l'exploitant aéroportuaire, est conforme au cadre fixé par l'article R. 224-2-2 du code de l'aviation civile. La commission l'accueille favorablement, au regard de l'objectif, recherché par ACA, d'améliorer l'utilisation des infrastructures et l'attractivité du territoire azuréen pendant la saison aéronautique d'hiver et, également, de la meilleure efficacité environnementale attendue.
De même, la stratégie de l'exploitant visant à diminuer, dans le coût perçu par les compagnies aériennes, le poids de la redevance par passager par rapport à celui des redevances attachées à l'avion constitue une incitation financière que la commission considère favorablement, notamment au regard des enjeux de développement durable, sous réserve du respect des principes généraux du droit des redevances pour service rendu dont, notamment, le principe du rapport aux coûts.
2. Le dossier public de consultation prévoit que la redevance d'assistance aux personnes à mobilité réduite, établie conformément à l'article 8 du règlement n° 1107/2006 du Parlement européen et du Conseil concernant les droits des personnes handicapées et des personnes à mobilité réduite lorsqu'elles font des voyages aériens, n'est pas soumise au Contrat. La commission observe que cette redevance couvre des services complémentaires à la redevance par passager et lui est rattachable. Toutefois, considérant que le service couvert par cette redevance, ainsi que les coûts et tarifs correspondants, présentent encore une forte évolutivité et considérant que cette redevance fait l'objet d'une comptabilité analytique séparée, la commission admet qu'elle ne soit pas prise en compte dans le périmètre régulé.
3. ACA prévoit des modulations des redevances visant à réduire les atteintes à l'environnement, à améliorer l'utilisation des infrastructures et à favoriser la création de nouvelles liaisons. Ces modulations n'appellent pas d'observation particulière de la part de la commission.
III.A.2. - Modalités d'ajustement des redevances
1. L'article R. 224-4 du code de l'aviation civile dispose que le plafond du taux moyen d'évolution du produit des redevances soumises au contrat est ajusté en cas d'écart avec les éléments prévisionnels en matière d'investissement et de trafic.
2. ACA ne proposant pas de mécanisme d'ajustement en cas d'écart avec les éléments prévisionnels en matière d'investissement dans le dossier public de consultation, la commission est d'avis que le CRE doit en prévoir un qui prenne en compte, annuellement, une réduction éventuelle du montant des investissements ainsi que le respect du calendrier prévisionnel de réalisation des opérations correspondantes.
3. Le dossier public de consultation proposé par ACA ne prévoit pas de mécanisme d'ajustement des règles d'évolution des tarifs des redevances en fonction de la réalisation des prévisions de trafic des aérodromes. En application des dispositions de l'article précité, la commission est d'avis que le CRE doit prévoir un mécanisme d'ajustement du plafond du taux moyen d'évolution des tarifs des redevances tenant compte de la réalisation des hypothèses de trafic retenues par ACA, comme défini à l'alinéa 4 de l'article I.A.3 du présent avis.
III.B. - Evolution des tarifs des redevances
III.B.1. - Proposition tarifaire d'ACA
La commission a pris acte de l'hypothèse retenue par ACA d'une évolution annuelle de l'indice des prix à la consommation hors tabac (« l'inflation ») de 1,7 % pour la durée du CRE cohérente avec les prévisions réalisées par la direction générale du Trésor au début de l'année 2016.
Pour l'aviation commerciale régulière, sous réserve que l'inflation soit inférieure à 1,5 %, ACA propose un gel des tarifs de la redevance par passager pour la saison aéronautique d'été, un gel du tarif de la redevance de stationnement et de la redevance d'atterrissage pour les deux saisons aéronautiques. Pour le tarif de la redevance par passager pour la saison aéronautique d'hiver, ACA propose une baisse de 4 % pour les quatre premières années du CRE, un gel la dernière année. Pour l'ensemble des tarifs des redevances principales, si l'inflation est supérieure à 1,5 %, ACA entend augmenter les tarifs du tiers de la fraction de l'inflation dépassant 1,5 %. La commission s'interroge sur la différence entre ce seuil et l'hypothèse de 1,7 % retenue pour l'évolution de l'indice des prix sur la période du CRE.
Pour les tarifs des redevances accessoires, ACA propose une augmentation égale à la moitié de l'inflation.
Pour l'aviation générale, ACA propose d'augmenter les tarifs des redevances de l'inflation augmentée de 1 %.
En définitive, selon le dossier public de consultation, ces évolutions tarifaires correspondent à une baisse moyenne de l'ensemble des redevances soumises au contrat de -0,05 % en euros courants par période tarifaire, soit, avec l'hypothèse d'inflation de 1,70 % par an retenue par ACA, à une baisse moyenne de -1,75 % en dessous de l'inflation.
III.B.2. - Recommandation de la commission pour la fixation du taux moyen d'évolution du tarif des redevances
La commission, en cohérence avec l'ensemble des analyses et recommandations qui précèdent, estime que l'évolution des redevances soumises au CRE doit correspondre soit à une baisse se situant entre 3 % et 4 % en dessous de l'inflation par période tarifaire, soit à une baisse constante en euros courants se situant entre 1,5 % et 2,5 % par an pendant toute la durée du CRE.
Conclusion générale
L'analyse et les propositions de la commission s'inscrivent dans la recherche des conditions du meilleur développement du transport aérien à Nice et sa région, en garantissant une qualité satisfaisante d'accueil et de services aux passagers et aux opérateurs aériens et en assurant un juste équilibre entre les intérêts de toutes les parties. A cet égard, le dossier présenté par ACA est de qualité pour l'essentiel et la commission a suivi la majorité de ses propositions tout en souhaitant un effort complémentaire sur les tarifs qui permet encore à la société de ménager, dans la durée, une bonne rentabilité globale.
Fait à Paris, le 14 décembre 2016.
Pour la Commission consultative aéroportuaire :
M. BERNARD, président.
J.-M. BERARD, préfet honoraire, ancien conseiller d'Etat en service extraordinaire.
J.-F. BERNICOT, conseiller maître honoraire à la Cour des comptes.
D. JACQUET, professeur à l'Ecole des Ponts ParisTech.
A. QUINET, directeur général délégué de SNCF Réseau.