A. - Le Conseil constitutionnel tient compte, lorsqu'il a à se prononcer sur     un moyen tiré de la méconnaissance du droit d'amendement, tant du contenu des     amendements en cause que des conditions générales du débat (décision no     93-329 DC du 13 janvier 1994). Autrement dit, un moyen tiré de l'atteinte au     droit d'amendement ne saurait être accueilli lorsque ce droit a été utilisé     dans des conditions abusives qui en dénaturent la signification    
      En l'espèce, le contexte dans lequel a été adoptée la loi d'habilitation ne     peut que conduire à écarter le grief. Ce contexte est en effet marqué par une     volonté d'obstruction, alors que l'adoption du texte avant la fin de l'année     s'imposait pour des raisons d'intérêt général.
     1. Il convient en effet de souligner que les opposants au texte ont     délibérément utilisé l'amendement de façon massive et dans un but non     dissimulé d'obstruction, se traduisant par une tentative de paralysie du     fonctionnement régulier de l'institution parlementaire. On ne peut être     indifférent à un tel contexte pour apprécier si la question préalable,
     adoptée par le Sénat le 15 décembre, sur proposition de sa commission des     affaires sociales, l'a été dans des conditions de nature à vicier de manière     substantielle la procédure législative.
     La dénaturation du droit d'amendement est déjà suffisamment classique pour     qu'une thèse récente (M. Baufume, Le Droit d'amendement et la Constitution     sous la Ve République, L.G.D.J., 1993) lui consacre un titre entier intitulé       << L'abus du droit d'amendement   l'obstruction >> (pages 514 et     suivantes).
     Les textes qui, ayant donné lieu à plus de 1 000 amendements, relèvent, selon     la typologie de cet auteur, de l'obstruction la plus caractérisée, sont à ce     jour au nombre de cinq, y compris la loi déférée. L'obstruction maximale au     Sénat a été atteinte lors de la discussion de la loi du 21 janvier 1994     relative aux conditions de l'aide aux investissements des établissements     d'enseignement privés par les collectivités territoriales (3 391     amendements). Arrive en deuxième position, dans l'ordre de l'obstruction, la     discussion en nouvelle lecture au Sénat de la loi du 28 décembre 1986 sur     l'aménagement du temps de travail (2 832 amendements).
     A ce compte, la loi déférée entre dans la catégorie de l'obstruction     caractérisée et y occupe la troisième place : 2 805 amendements ont été     déposés devant le Sénat, alors que la presse annonçait un millier de     sous-amendements. Il est clair que leur dépôt n'avait d'autre projet que de     paralyser l'exercice du pouvoir de délibération du Sénat, au regard des     règles qui régissent les débats devant cette assemblée.
     Le règlement du Sénat (art. 49-6) détermine en effet les conditions de     discussion des amendements et articles additionnels de la manière suivante :     << le signataire de l'amendement dispose d'un temps de parole de cinq minutes     pour en exposer les motifs. L'orateur d'opinion contraire dispose du même     temps. Les explications de vote sont admises pour une durée n'excédant pas     cinq minutes. >>     Une discussion successive de chacun des amendements aurait donc nécessité 28     050 minutes, soit plus de 467 heures, en admettant que les cinq minutes     prévues pour l'exposé de l'opinion contraire ne soient pas utilisées.
     Compte tenu de l'organisation du travail parlementaire résultant de la     récente révision constitutionnelle et de la limitation à neuf heures de la     durée quotidienne des séances, il aurait donc fallu près de cinquante-deux     jours de séances du Sénat pour débattre de tous les amendements. A raison de     trois jours de séances par semaine, c'est dire que le débat se serait     prolongé sur plus de dix-sept semaines, sans même prendre en compte le     millier de sous-amendements annoncé.
     Il se serait prolongé plus longtemps encore si l'on tient compte en outre de     la nécessité, pour la Haute Assemblée, de poursuivre par ailleurs l'ensemble     de sa mission, notamment en examinant d'autres textes.
     Or, et contrairement à ce que soutiennent les sénateurs saisissants, la     teneur de ces amendements ne permettait pas de les écarter par la voie de     l'irrecevabilité : pour abusifs qu'ils aient été, ces amendements ne     relevaient pas, pour la plupart, des dispositions de l'article 44, deuxième     alinéa, du règlement du Sénat. Ainsi, toute une série d'entre eux se bornait     à imposer le rappel explicite de dispositions ou de principes     constitutionnels.
     Aussi le recours à la question préalable, prévu par le troisième alinéa du     même article, a-t-il été proposé au Sénat par sa commission des affaires     sociales, dans des conditions qui ont été rappelées dans le rapport présenté     le 18 décembre 1995 par la commission mixte paritaire (doc. A.N. no 2451 et     Sénat no 145), et qui montre qu'avant de se résoudre, en dernier ressort, à     utiliser la procédure critiquée, la majorité du Sénat s'était efforcée     d'organiser, sur les articles, un débat d'une durée appropriée à la nature et     à l'urgence du texte. La minorité a préféré persister dans la voie de     l'obstruction.
     2. Or les mesures de redressement de la sécurité sociale présentent un     caractère incontestable d'urgence. Plusieurs d'entre elles doivent     impérativement prendre effet dès le début de l'année 1996. Et d'évidentes     raisons pratiques font obstacle à l'adoption de mesures rétroactives à une     date qui s'éloignerait trop de celle à laquelle elles doivent prendre effet.     Il est donc tout à fait justifié que, face à ces manoeuvres, le Sénat ait     réagi en recourant au vote d'une question préalable.
     L'institution parlementaire ne doit pas être laissée désarmée face à     l'obstruction caractérisée. Il serait fâcheux, pour la démocratie     représentative, que l'obstruction puisse se déployer sans frein en recourant     à toutes les ressources de la procédure, alors que les rares moyens de     procédure propres à lui faire échec seraient appréciés avec rigueur par le     juge constitutionnel. Aussi celui-ci tient-il compte, comme il a été rappelé     plus haut, de l'existence d'une atmosphère obstructionniste (no 93-329 DC du     13 janvier 1994).
     C'est plus encore lorsqu'elle sévit au Sénat que l'obstruction doit être     combattue :
     - d'une part, parce que le Gouvernement n'y dispose pas des moyens que lui     donne l'article 49 (3e alinéa) de la Constitution à l'Assemblée nationale ;
     - d'autre part, parce qu'une obstruction victorieusement menée par une     minorité de sénateurs dénaturerait tant le principe majoritaire que la forme     de bicaméralisme voulue par la Constitution de 1958. Elle induirait dans les     faits un << véto sénatorial minoritaire >> enlevant, par exemple, toute     portée utile à l'engagement de responsabilité devant l'Assemblée nationale.
     Le dernier mot donné à cette assemblée deviendrait en effet sans objet si, au     cas particulier, la procédure législative se déroulait au-delà même du délai     dont le Gouvernement souhaite disposer pour mener à leur terme les réformes     urgentes de la protection sociale qu'il a proposées au Parlement.
     Plus généralement, les relations entre le Gouvernement et le Parlement ainsi     que le travail parlementaire sont organisés par la Constitution de manière à     permettre au Gouvernement de conduire et de mettre en oeuvre sa politique     selon le calendrier imposé par les nécessités du moment, dès lors qu'il     dispose de la confiance de l'Assemblée nationale. L'obstruction menée à son     terme au Sénat mettrait en échec ces principes de base des institutions de la     Ve République et battrait en brèche leur esprit.
    B. - L'utilisation de la question préalable se justifie sur un second terrain     et pour des motifs semblables à ceux qui ont reçu l'approbation du Conseil     constitutionnel dans sa décision précitée du 8 novembre 1986    
      A cet égard, trois éléments essentiels doivent être mis en évidence.
     1. En premier lieu, l'Assemblée nationale et le Sénat avaient adopté, les 15     et 16 novembre, à la suite de larges débats, une déclaration de politique     générale sur la réforme de la protection sociale. Cette déclaration annonçait     explicitement le dépôt d'un projet de loi autorisant le Gouvernement à     prendre par ordonnances des mesures dont la finalité et les domaines     d'intervention étaient précisément indiqués. La loi déférée est donc la     traduction directe, au regard de l'article 38 de la Constitution, d'un     programme qui a été expressément délibéré et approuvé par chacune des deux     assemblées en application de l'article 49, alinéas 1 et 4, de la     Constitution.
     2. En deuxième lieu, l'adoption du projet selon la procédure du troisième     alinéa de l'article 49 de la Constitution, lors de sa première lecture à     l'Assemblée nationale, ne doit pas masquer le caractère effectif du débat     auquel ce projet a donné lieu : plus de 37 heures y ont été consacrées et 77     amendements et sous-amendements ont été examinés, plusieurs d'entre eux ayant     été acceptés par le Gouvernement et adoptés avec l'ensemble du texte. Lors de     cette discussion, le contenu du texte, et notamment de chacune des     dispositions de l'article 1er, a pu être largement débattu par l'opposition.     Il est significatif à cet égard d'observer que l'ensemble des amendements     présentés par l'opposition à l'Assemblée nationale et tendant à la     suppression de chacun des alinéas de l'article 1er de la loi déférée ont été     discutés et rejetés par cette assemblée.
     3. En troisième lieu, l'examen du texte devant le Sénat a occupé, quant à     l'adoption de la question préalable, plus de neuf heures réparties sur deux     jours. On constate, par exemple, que ce texte a donné lieu, le 15 décembre, à     une discussion très nourrie qui occupe au Journal officiel des débats de ce     jour pas moins de vingt-deux pages du compte rendu de la séance. Lors de     cette discussion, le contenu du texte a pu être abondamment débattu et     critiqué par l'opposition.
     En résumé, la loi déférée a été adoptée dans le respect de l'ensemble des     dispositions constitutionnelles qui régissent le débat parlementaire et dans     des conditions qui traduisent la volonté du Parlement de débattre, mais aussi     de décider.