LOI RELATIVE AUX CONDITIONS DE L'AIDE AUX INVESTISSEMENTS DES ETABLISSEMENTS     D'ENSEIGNEMENT PRIVES PAR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES      Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 16 décembre 1993, par MM. Claude     Estier, Aubert Garcia, Guy Allouche, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM.
     Paul Raoult, Jean Besson, André Vezinhet, Louis Perrein, Gérard Delfau,
     Rodolphe Désiré, Roland Courteau, Robert Castaing, François Louisy, Jacques     Bellanger, Jean-Pierre Masseret, Michel Charasse, Jean-Louis Carrère, Paul     Loridant, Jean-Luc Mélenchon, William Chervy, Michel Moreigne, Bernard     Dussaut, Claude Saunier, André Rouvière, Raymond Courrière, Robert     Laucournet, Jacques Bialski, Gérard Gaud, Marcel Vidal, Mme Maryse     Bergé-Lavigne, MM. François Autain, Charles Metzinger, Roland Huguet, Michel     Sergent, René-Pierre Signé, Franck Sérusclat, Francis Cavalier-Benezet,
     Claude Fuzier, Philippe Madrelle, René Régnault, Mme Monique ben Guiga, MM.
     Jacques Carat, Mme Josette Durrieu, MM. Léon Fatous, Marcel Bony, Jean     Peyrafitte, Germain Authié, Claude Cornac, Gérard Miquel, Jean-Pierre     Demerliat, Michel Dreyfus-Schmidt, Louis Philibert, Fernand Tardy, Marcel     Charmant, Roger Quilliot, Guy Penne, Philippe Labeyrie, Michel Manet, Albert     Pen, Pierre Biarnes, Gérard Roujas, sénateurs, et, le 17 décembre 1993, par     MM. Martin Malvy, Jean-Marc Ayrault, Jean-Pierre Balligand, Claude Bartolone,     Christian Bataille, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Michel Berson,     Jean-Claude Bois, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Jean-Pierre     Braine, Laurent Cathala, Jean-Pierre Chevènement, Henri d'Attilio, Mme     Martine David, MM. Bernard Davoine, Bernard Derosier, Michel Destot, Julien     Dray, Pierre Ducout, Dominique Dupilet, Jean-Paul Durieux, Henri Emmanuelli,     Laurent Fabius, Jacques Floch, Pierre Garmendia, Jean Glavany, Jacques     Guyard, Jean-Louis Idiart, Frédéric Jalton, Serge Janquin, Charles Josselin,     Jean-Pierre Kucheida, André Labarrère, Jean-Yves Le Déaut, Louis Le Pensec,
     Alain Le Vern, Marius Masse, Didier Mathus, Jacques Mellick, Louis Mexandeau,     Jean-Pierre Michel, Didier Migaud, Mme Véronique Neiertz, MM. Paul Quilès,
     Alain Rodet, Mme Ségolène Royal, MM. Georges Sarre, Henri Sicre, Camille     Darsières, Jean-Pierre Defontaine, Gilbert Annette, Kamilo Gata, Roger-Gérard     Schwartzenberg, Didier Boulaud, Bernard Charles, Régis Fauchoit, Emile     Zuccarelli, Gérard Saumade, députés, dans les conditions prévues à l'article     61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi     relative aux conditions de l'aide aux investissements des établissements     d'enseignement privés par les collectivités territoriales;
      Le Conseil constitutionnel,
      Vu la Constitution;
      Vu l'article 69 de la loi du 15 mars 1850 modifiée;
      Vu l'article 2 de la loi du 30 octobre 1886 sur l'organisation de     l'enseignement primaire;
      Vu la loi no 83-663 du 22 juillet 1983 modifiée complétant la loi no 83-8 du     7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes,
     les départements, les régions et l'Etat;
      Vu l'ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique     sur le Conseil constitutionnel;
      Le rapporteur ayant été entendu,
          Sur la procédure:
    En ce qui concerne la procédure suivie à l'Assemblée nationale:
      Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que     le texte définitivement adopté trouve son origine dans une proposition de loi     reprenant pour l'essentiel les termes des conclusions d'un rapport fait au     nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur     quatre autres propositions de loi; qu'ils soutiennent que l'irrecevabilité de     ces quatre propositions, au regard de l'article 40 de la Constitution est     évidente en ce qu'elles ouvrent aux collectivités locales concernées la     possibilité d'aggraver une charge publique; qu'ils estiment que ces quatre     propositions dont la proposition inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée     nationale est solidaire, auraient dû être déclarées irrecevables, dès leur     dépôt, en application de l'article 81, alinéa 3, du règlement de l'Assemblée     nationale; que, faute d'avoir respecté les principes de recevabilité     financière applicables aux propositions de loi, l'initiative parlementaire     dont le texte adopté est issu comporte un vice de procédure;
      Considérant que l'article 40 de la Constitution dispose que: << Les     propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas     recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution     des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge     publique >>; qu'en vertu du troisième alinéa de l'article 81 du règlement de     l'Assemblée nationale lorsque l'irrecevabilité d'une proposition de loi au     sens de l'article 40 de la Constitution est évidente, le dépôt en est refusé     par le bureau de l'Assemblée ou certains de ses membres délégués par lui à     cet effet; que le premier alinéa de l'article 92 de ce règlement prévoit que     << les dispositions de l'article 40 de la Constitution peuvent être opposées     à tout moment aux propositions, rapports et amendements par le Gouvernement     ou par tout député >>; que le second alinéa de ce texte dispose: << Pour les     propositions ou rapports, l'irrecevabilité est appréciée par le bureau de la     commission des finances, de l'économie générale et du plan... >>;
      Considérant que ces dispositions, comme celles des articles 86 et 98 du     règlement, ont notamment pour objet d'organiser, dans le cadre des     prérogatives propres aux assemblées parlementaires, un contrôle de la     recevabilité des propositions de loi et des amendements formulés par un     parlementaire; que le Conseil constitutionnel ne peut être saisi de la     conformité de la procédure aux prescriptions de l'article 40 de la     Constitution que si la question de la recevabilité de la proposition ou de     l'amendement dont il s'agit a été soulevée devant l'assemblée parlementaire     concernée;
      Considérant qu'en application de l'article 92 du règlement, le bureau de la     commission des finances, de l'économie générale et du plan s'est prononcé, le     26 juin 1993, sur la recevabilité, au regard de l'article 40 de la     Constitution, du texte des conclusions du rapport no 394 arrêtées par la     commission saisie au fond, lequel, conformément à l'article 91, alinéa 8, du     règlement, était seul inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale     ainsi que du texte de la proposition de loi no 367 qui a donné lieu à ce     rapport afin, aux termes de sa décision, << de lever tout doute sur la     procédure suivie... fût-ce à titre superfétatoire >>; que le bureau de la     commission des finances a considéré que l'article 40 n'était applicable ni     aux articles des conclusions du rapport de la commission saisie au fond ni     aux texte initial de la proposition de loi;
      Considérant que cette décision a été contestée, durant le débat, par     plusieurs députés qui ont estimé que les dispositions de l'article 40 de la     Constitution étaient applicables à l'un et l'autre de ces textes ainsi qu'aux     quatre propositions antérieurement déposées; qu'ainsi la question de la     recevabilité de la proposition de loi a été soulevée;
      Considérant que les règlements des assemblées parlementaires n'ayant pas par     eux-mêmes une valeur constitutionnelle, la seule méconnaissance des     dispositions de l'article 81, alinéa 3, du règlement de l'Assemblée nationale     en ce qui concerne les quatre propositions antérieures ne saurait avoir pour     effet de rendre la procédure législative contraire à la Constitution;
      Considérant qu'il appartient au Conseil constitutionnel de se prononcer sur     la régularité de la procédure suivie en examinant si le texte des conclusions     du rapport de la commission saisie au fond inscrit à l'ordre du jour, dont la     discussion a donné lieu au texte définitivement adopté, est ou non contraire     aux dispositions de l'article 40 de la Constitution; qu'en revanche, il ne     peut être saisi du texte de propositions de loi non débattu dont l'examen au     titre de l'irrecevabilité relève des seules instances parlementaires     compétentes, conformément aux règlements de ces assemblées;
      Considérant que le texte soumis à l'examen de l'Assemblée nationale a été,
     conformément à l'article 91, alinéa 8, du règlement de l'Assemblée nationale,     celui de la commission saisie au fond; qu'il comportait cinq articles; que     son article 1er disposait que toutes les collectivités territoriales     concourent à la liberté de l'enseignement; que son article 2 précisait que     doit être assurée au moment de l'attribution de subventions d'investissement     la compatibilité des formations offertes par l'établissement concerné avec le     schéma prévisionnel des formations d'ores et déjà exigée au moment de la     passation du contrat prévu par la loi du 22 juillet 1983 susvisée; que son     article 3 prévoyait la signature de conventions lorsque l'aide est allouée et     comportait certaines précisions relatives au contenu de ces conventions; que     ses articles 4 et 5 se bornaient à rappeler la législation en vigueur;
     qu'aucun de ces articles n'a méconnu les dispositions de l'article 40 de la     Constitution;
      Quant à l'amendement du Gouvernement portant sur l'aide aux investissements     susceptible d'être allouée aux établissements d'enseignement privés:
      Considérant toutefois que les députés, auteurs de la seconde saisine,
     soutiennent que le débat sur le texte issu du rapport no 394 était     exclusivement destiné à permettre l'introduction de l'amendement     gouvernemental portant sur l'aide aux investissements des établissements     d'enseignement privés; qu'une telle procédure aurait méconnu le second alinéa     de l'article 39 de la Constitution; qu'en outre, ils font valoir qu'un tel     amendement excède les limites inhérentes au droit d'amendement;
      Considérant que les adjonctions ou modifications apportées au texte en cours     de discussion ne sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1er et     44, alinéa 1er de la Constitution, ni être sans lien avec ce dernier, ni     dépasser par leur objet ou leur portée les limites inhérentes à l'exercice du     droit d'amendement qui relève d'une procédure spécifique;
      Considérant que sous réserve du respect des conditions ci-dessus énoncées     l'initiative législative du Gouvernement peut prendre à son choix la forme     soit du dépôt d'un projet, soit d'un amendement à un texte discuté par une     assemblée; qu'en particulier, sous réserve du respect des règles spécifiques     à la présentation et au vote des lois de finances, aucune disposition ne     contraint le Premier ministre à présenter un projet de loi; que, dès lors,
     les dispositions du deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution,
     lesquelles n'imposent l'avis du Conseil d'Etat et la délibération en conseil     des ministres que pour les projets de loi et non pour les amendements n'ont     pas été méconnues du seul fait de l'introduction d'une disposition par voie     d'amendement gouvernemental;
      Considérant que la proposition de loi portait par son titre et son contenu     sur l'aide aux investissements des établissements d'enseignement privés par     les collectivités territoriales; que l'amendement du Gouvernement avait pour     objet d'élargir pour les collectivités locales la possibilité de consentir     des aides aux investissements réalisés par les établissements privés sous     contrat; qu'il concernait la même matière que la proposition et ne saurait,
     dès lors, être considéré comme sans lien avec les dispositions de celle-ci;
     que, par ailleurs, en dépit de la portée normative réduite de la proposition     initiale, l'amendement dont s'agit n'a pas méconnu les limites inhérentes à     l'exercice du droit d'amendement;
      Quant aux conditions générales du débat à l'Assemblée nationale:
      Considérant que si les députés, auteurs de la seconde saisine font valoir     qu'ils ont été privés de certaines informations dont le Sénat a pu disposer,     une telle considération est sans portée sur la régularité de la procédure     législative; qu'en outre, s'ils allèguent de manière générale que le     caractère contradictoire de la procédure n'a pas été respecté, le déroulement     et la durée des débats, ainsi que le nombre d'amendements débattus     n'apportent en tout état de cause aucun élément permettant d'étayer cette     affirmation;
          En ce qui concerne la procédure au Sénat:
      Quant au vote de motions d'irrecevabilité portant sur plusieurs amendements     à la fois:
      Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine soulignent que     de nombreux amendements ont été écartés à la suite de l'adoption de motions     d'irrecevabilité portant sur plusieurs amendements à la fois; qu'ils     soutiennent que cette procédure, contraire au règlement du Sénat, rend     impossible le contrôle du bien-fondé des irrecevabilités opposées;
      Considérant qu'ainsi qu'il est dit ci-dessus, les règlements des assemblées     parlementaires n'ayant pas par eux-mêmes une valeur constitutionnelle, la     méconnaissance des seules dispositions du règlement du Sénat ne saurait avoir     pour effet de rendre la procédure contraire à la Constitution dès lors     qu'elle n'a pas méconnu les dispositions de celle-ci en empêchant une     contestation des décisions d'irrecevabilité;
      Quant à la méconnaissance du droit d'amendement:
      Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, contestent,
     en premier lieu, l'irrecevabilité opposée à 2 870 amendements qui tendaient à     exclure du champ d'application du texte certaines collectivités nommément     désignées, en deuxième lieu l'irrecevabilité opposée à trente-quatre     amendements en application de l'article 40 de la Constitution, en troisième     lieu l'irrecevabilité opposée à cinquante amendements en vertu de l'article     41 de la Constitution et en quatrième lieu l'irrecevabilité prononcée à     l'encontre de soixante-neuf autres amendements en application de l'article     44, alinéa 2, du règlement du Sénat, au regard des dispositions des articles     72 de la Constitution, 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du     citoyen et 48, alinéa 3, du règlement du Sénat;
      Considérant que les saisissants contestent ainsi le sens des décisions ayant     conduit à éliminer du débat les amendements dont s'agit, en soulignant qu'a     été méconnu le droit d'amendement reconnu aux parlementaires en vertu de     l'article 44 de la Constitution;
      Considérant que les dispositions opposées en l'espèce ont notamment pour     objet d'organiser, dans le cadre de prérogatives propres aux assemblées     parlementaires, un contrôle de la recevabilité des amendements; que le     Conseil constitutionnel ne peut être saisi de la conformité de la procédure     aux dispositions restreignant le droit d'amendement, d'une part, en     application de l'article 40 de la Constitution, d'autre part, en application     de l'article 41 de la Constitution, que si la question de la recevabilité de     l'amendement dont il s'agit a été soulevée devant l'assemblée parlementaire     concernée;
      Considérant que, si au cours de la séance du 29 juin 1993, à la demande du     Gouvernement, les dispositions de l'article 41 de la Constitution ont été     opposées par le Président du Sénat à certains amendements et que celles de     l'article 40 de la Constitution ont été jugées applicables à l'encontre     d'autres amendements, ces décisions, même si elles ont été discutées, n'ont     pas été contestées quant à leur contenu; qu'ainsi la question de la     recevabilité desdits amendements n'a pas été soulevée au cours du débat;
      Considérant qu'au cours de la même séance le Sénat a adopté, conformément à     l'article 44, alinéa 2, de son règlement, une motion tendant à déclarer     irrecevables 2 870 amendements au motif que ceux-ci, qui visaient à exclure     des aides aux investissements des établissements du seul fait qu'ils étaient     situés sur le territoire de certaines communes ou départements,
     méconnaissaient le principe d'égalité; qu'il appartient au Conseil     constitutionnel, saisi de cette question, d'examiner si l'irrecevabilité des     amendements en cause constitue une méconnaissance du droit d'amendement     reconnu à tout parlementaire en application de l'article 44 de la     Constitution;
      Considérant que ces amendements visaient à exclure, sans justification     appropriée, du champ d'application de la loi le territoire de certaines     collectivités territoriales et ont méconnu les principes d'égalité devant la     loi et d'indivisibilité de la République; que c'est à bon droit que lesdits     amendements ont été écartés du débat;
      Considérant enfin qu'au cours de sa séance du 14 décembre 1993 le Sénat a     opposé, en vertu de l'article 44, alinéa 2, de son règlement, une     irrecevabilité à soixante-neuf autres amendements; que, même si certains de     ces amendements ont pu être écartés sans justification appropriée, cette     restriction au droit d'amendement qui doit être appréciée au regard du     contenu des amendements dont s'agit et des conditions générales du débat n'a     pas revêtu en l'espèce un caractère substantiel et n'est donc pas susceptible     d'entacher de nullité la procédure législative;
          Sur le fond:
      Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, font valoir     que la loi déférée ne garantit pas le respect de la disposition     constitutionnelle selon laquelle << l'organisation de l'enseignement public,     gratuit et laïque à tous les degrés, est un devoir de l'Etat >> faute     d'assurer par des conditions précises la conciliation entre le principe de la     liberté de l'enseignement et les devoirs de l'Etat à l'égard de     l'enseignement public; qu'elle ne fait pas non plus une juste application du     principe de la liberté d'enseignement dès lors que les conditions     essentielles d'application de cette dernière dépendent de décisions des     collectivités locales; qu'elle ne répond pas aux exigences de l'article 13 de     la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui justifie la nécessité     d'une contribution commune pour << l'entretien de la force publique et les     dépenses administratives >> dans la mesure où elle ne prévoit pas de     garanties suffisantes pour prévenir l'accroissement de patrimoines privés;
     qu'enfin en n'excluant pas que des subventions puissent bénéficier à des     associations cultuelles, elle méconnaît le principe de laïcité de la     République consacré par l'article 2 de la Constitution;
      Considérant que pour leur part les députés, auteurs de la seconde saisine,
     font valoir que le législateur a méconnu l'article 34 de la Constitution     faute d'avoir exercé assez précisément sa compétence pour définir les     conditions des concours financiers en cause; que la loi viole le principe     d'égalité en permettant à parité entre établissements publics et     établissements privés des concours financiers alors que les charges et     contraintes des uns sont supérieures à celles des autres et en ne limitant     les facultés d'aide aux investissements de chaque catégorie de collectivités     territoriales que lorsqu'il s'agit du financement de l'enseignement public;
     qu'elle contrevient au principe de la laïcité de la République posé par     l'article 2 de la Constitution et méconnaît le devoir de l'Etat concernant     l'organisation de l'enseignement public, gratuit et laïque à tous les degrés     imposé par le Préambule de la Constitution de 1946; qu'en effet elle tendrait     nécessairement, d'une part, compte tenu du caractère limité des ressources     publiques, à provoquer le transfert de crédits d'investissements de     l'enseignement public au bénéfice d'établissements privés, d'autre part, à     organiser l'enrichissement de personnes privées qui ne sont pas soumises aux     exigences de la laïcité; qu'en outre elle enfreint le principe     constitutionnel de libre administration des collectivités locales dès lors     qu'elle fait peser sur ces dernières des charges financières nouvelles sans     prévoir de transferts de ressources en contrepartie;
      Considérant qu'aux termes de l'article 72 de la Constitution: << Les     collectivités territoriales de la République sont les communes, les     départements, les territoires d'outre-mer. Toute autre collectivité     territoriale est créée par la loi. Ces collectivités s'administrent librement     par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi... >>;
      Considérant toutefois, d'une part, qu'aux termes de l'article 2 de la     Constitution: << La France est une République indivisible, laïque,
     démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les     citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion... >>; qu'aux     termes du treizième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946     confirmé par celui de la Constitution du 4 octobre 1958: << L'organisation de     l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de     l'Etat >>; d'autre part, que la liberté de l'enseignement constitue l'un des     principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, réaffirmés par     le Préambule de la Constitution de 1946 auquel se réfère le Préambule de la     Constitution de 1958;
      Considérant qu'il résulte des dispositions et principes à valeur     constitutionnelle ci-dessus rappelés que le législateur peut prévoir l'octroi     d'une aide des collectivités publiques aux établissements d'enseignement     privés selon la nature et l'importance de leur contribution à     l'accomplissement de missions d'enseignement; que, si le principe de libre     administration des collectivités locales a valeur constitutionnelle, les     dispositions que le législateur édicte ne sauraient conduire à ce que les     conditions essentielles d'application d'une loi relative à l'exercice de la     liberté de l'enseignement dépendent de décisions des collectivités     territoriales et, ainsi, puissent ne pas être les mêmes sur l'ensemble du     territoire; que les aides allouées doivent, pour être conformes aux principes     d'égalité et de liberté, obéir à des critères objectifs; qu'il incombe au     législateur, en vertu de l'article 34 de la Constitution, de définir les     conditions de mise en oeuvre de ces dispositions et principes à valeur     constitutionnelle; qu'il doit notamment prévoir les garanties nécessaires     pour prémunir les établissements d'enseignement public contre des ruptures     d'égalité à leur détriment au regard des obligations particulières que ces     établissements assument;