Après en avoir délibéré le 16 février 2016,
1. Contexte
Dans sa décision n° 2014-0733 susvisée, l'Autorité a considéré qu'Orange exerçait une influence significative sur le marché de gros des offres d'accès aux infrastructures physiques constitutives de la boucle locale filaire. A ce titre, l'Autorité lui a notamment imposé l'obligation de faire droit aux demandes raisonnables d'accès à la boucle locale et à la sous-boucle locale cuivre, à des tarifs reflétant les coûts.
L'article 33 de la décision n° 2014-0733 dispose ainsi qu'« Orange offre les prestations relatives aux offres de gros d'accès à la boucle locale de cuivre et à la sous-boucle de cuivre, ainsi que les ressources et services associés à des tarifs reflétant les coûts correspondants, en respectant en particulier les principes d'efficacité, de non-discrimination et de concurrence effective et loyale. […] Les modalités de mise en œuvre de cette obligation sont précisées dans la décision n° 06-1007 en date du 7 décembre 2006 […] ».
La méthode de comptabilisation des coûts applicable à cette prestation est définie dans la décision n° 05-0834 susvisée. Ces décisions ne précisent cependant pas la fréquence de mise à jour des tarifs. En pratique, depuis le deuxième cycle d'analyse de marché, en 2008, le tarif du dégroupage a été établi annuellement par Orange sur la base de son modèle comptable réglementaire. Ce modèle réglementaire, audité annuellement, s'appuie sur les coûts constatés de l'année précédente ainsi que sur le budget prévisionnel d'Orange, disponible courant novembre. Les tarifs sont donc habituellement connus fin décembre ou début janvier et sont applicables, sauf décision contraire de l'Autorité, dans un délai d'un ou trois mois, selon que ceux-ci sont à la baisse ou à la hausse, conformément à l'article 27 de la décision n° 2014-0733 susvisée.
Cette méthode de tarification engendre une prévisibilité limitée, puisque les opérateurs alternatifs ne connaissent le tarif de l'accès dégroupé qu'après l'établissement de leur propre budget prévisionnel (1). Or, l'accès en dégroupage total constitue une part importante des coûts supportés par les opérateurs alternatifs pour proposer des offres d'accès sur le marché de détail, le chiffre d'affaires réalisé par Orange sur le marché de gros étant supérieur à un milliard d'euros. Les évolutions des tarifs des prestations constitutives de l'offre de dégroupage total ont donc un impact significatif sur le budget des opérateurs et, partant, sur leur capacité d'investissement et leurs performances commerciales.
Compte tenu de ces éléments, et comme elle souhaite favoriser le développement de l'investissement - objectif mentionné au 3° du II et au 2° du IV de l'article L. 32-1 du CPCE et rappelé dans la recommandation « non-discrimination et méthodes de coûts » de la Commission européenne en date du 11 septembre 2013 - dans un contexte de transition technologique du réseau de cuivre vers les réseaux à très haut débit, l'Autorité souhaite préciser les modalités de mise en œuvre de l'obligation de pratiquer des tarifs reflétant les coûts, imposée par la décision n° 2014-0733, en instaurant un encadrement pluriannuel de certains tarifs de l'offre de dégroupage. L'article D. 311 du CPCE dispose en effet que l'Autorité « peut demander [aux opérateurs soumis à cette obligation] de respecter un encadrement pluriannuel des tarifs ».
2. Champ d'application
2.1. Prestations et tarifs visés par l'encadrement tarifaire
La présente décision constitue une modalité de mise en œuvre de l'obligation de pratiquer des tarifs reflétant les coûts, prévue par l'article 33 de la décision n° 2014-0733 susvisée, pour certaines des prestations relatives à l'accès dégroupé à la boucle locale et à la sous-boucle locale cuivre.
Le tarif récurrent mensuel du dégroupage total constitue la part la plus importante du chiffre d'affaires lié à l'accès à la boucle locale cuivre ; il apparaît donc pertinent qu'il soit visé par le présent encadrement tarifaire. Cependant, il ne peut être analysé de manière isolée dans l'économie du dégroupage total : ainsi, les frais d'accès au service (« FAS »), les frais de résiliation et le tarif de la prestation SAV+ sont étroitement liés au tarif récurrent du dégroupage total. Ces prestations, commandées par l'opérateur suite à un besoin explicite exprimé par l'utilisateur final, relèvent de l'exploitation directe de la paire de cuivre, par opposition aux « prestations connexes associées au dégroupage » liées à l'installation au sein des NRA d'Orange des équipements permettant le dégroupage et dont l'utilisation dépend principalement des décisions d'investissement dans le dégroupage des opérateurs.
Le dégroupage partiel n'a pas la même importance économique puisque c'est un produit en fin de vie qui voit son nombre d'accès diminuer de manière significative chaque année. Néanmoins, dès lors qu'il utilise les mêmes infrastructures et a la même assiette de coûts que le dégroupage total, il apparaît approprié d'inclure dans l'encadrement tarifaire son tarif récurrent mensuel ainsi que ses frais de mise en service et de résiliation.
Ainsi, les tarifs visés par l'encadrement qui fait l'objet de la présente décision sont :
- en ce qui concerne l'offre de dégroupage total : le tarif récurrent mensuel (2), les frais de mises en service (3) et de résiliation 4 et le tarif à l'acte de la prestation SAV+ (5) ;
- en ce qui concerne l'offre de dégroupage partiel : le tarif récurrent mensuel (6), les frais de mise en service (7) et les frais de résiliation (8).
Les autres services et prestations associés au dégroupage et soumis à l'obligation de pratiquer des tarifs reflétant les coûts prévue par l'article 33 de la décision n° 2014-0733 susvisée ne sont pas visés par l'encadrement tarifaire qui fait l'objet de la présente décision.
Parallèlement à la présente décision, l'Autorité adopte ce jour deux autres décisions d'encadrement tarifaire pluriannuel des prestations de la société Orange, relatives, d'une part, à la vente en gros de l'accès au service téléphonique (VGAST) et au départ d'appel associé (9) et, d'autre part, à l'offre d'accès activé généraliste sur DSL livré au niveau infranational (10).
2.2. Durée et modalités d'application
La présente décision s'applique à compter de la date de sa notification à Orange et jusqu'à la fin de la durée d'application de la décision n° 2014-0733 du 26 juin 2014 susvisée, c'est-à-dire jusqu'au 27 juin 2017.
L'article 27 de la décision n° 2014-0733 susvisée dispose que « toute évolution décidée par Orange des offres techniques et tarifaires d'accès mentionnées aux articles 21, 22, 24, 25 et 26 de la présente décision fait l'objet d'un préavis de trois mois (ramené à un mois en cas de baisse tarifaire ou en cas d'amélioration des processus opérationnels), sauf décision contraire de l'Autorité […] ».
En application de cet article, et par dérogation au préavis qu'il prévoit, l'Autorité autorise la société Orange à pratiquer des tarifs fixés dans le respect de la présente décision à compter du 1er mars 2016.
3. Coûts d'investissement et d'exploitation du dégroupage
3.1. Méthode
La mise en place d'un encadrement tarifaire pluriannuel comme modalité de mise en œuvre de l'obligation de pratiquer des tarifs reflétant les coûts nécessite de réaliser une estimation prévisionnelle des coûts des prestations concernées pour les années 2016 et 2017.
La décision n° 2006-1007 susvisée décrit de manière détaillée, au point II-3, la méthode de comptabilisation et d'allocation des coûts de patrimoine et d'exploitation produit par produit imposée à Orange. De manière générale, les coûts sont identifiés pour l'ensemble du groupe Orange au sein de l'assiette de coûts réglementaire, puis alloués aux éléments de réseaux, ce qui permet ensuite de reconstituer les coûts liés à chaque produit réglementaire. Enfin, les coûts communs pertinents sont répartis au prorata des coûts de chaque produit réglementaire. Par ailleurs, la décision n° 2010-1211 susvisée précise comment doivent être alloués les coûts de patrimoine et d'exploitation du génie civil d'Orange.
Les coûts de patrimoine sont évalués à méthodes et périmètres inchangés : les coûts de patrimoine liés à la paire de cuivre sont évalués selon la méthode des coûts courants économiques, conformément à la décision n° 05-0834 susvisée. La décision n° 2012-0007 susvisée, qui modifie partiellement la décision n° 05-0834, porte sur les durées réglementaires d'amortissement des actifs de la boucle locale cuivre. L'Autorité estime que cette méthode correspond à la situation décrite au point 40 de la recommandation « non-discrimination et méthodes de coûts » susvisée de la Commission européenne. Par ailleurs, l'Autorité précise que la décision de modifier ou de maintenir cette méthode au-delà de la durée d'application de l'analyse de marché en vigueur sera prise dans le cadre du prochain cycle d'analyse de marché.
Orange identifie dans sa comptabilité les coûts du dégroupage total, les coûts du dégroupage partiel, les frais de mise en service et de résiliation du dégroupage total et partiel, ainsi que les coûts liés aux « prestations connexes associées au dégroupage », ces dernières n'étant pas concernées par l'encadrement tarifaire qui fait l'objet de la présente décision.
Les coûts du dégroupage total sont constitués des coûts de patrimoine et d'exploitation de la paire de cuivre (dont font partie ceux associés au génie civil d'Orange) ainsi que des coûts spécifiques de patrimoine et d'exploitation correspondant aux services nécessaires à la fourniture du dégroupage (tels que ceux correspondant aux prestations de SAV). Pour l'évaluation des coûts de la paire de cuivre, l'Autorité tient compte de l'existence de lignes (11) inéligibles au DSL en raison de leur longueur excessive et des lignes compensées au titre de la première composante du service universel, conformément à la décision n° 05-0834 susvisée (12). Ces coûts sont exclus du périmètre des coûts du dégroupage partiel puisqu'ils sont déjà pris en compte dans les coûts du service de téléphonie commutée utilisant la bande de fréquence basse des mêmes lignes de cuivre, conformément à l'article 33 de la décision n° 2014-0733 susvisée. Enfin, les coûts de mise en service et de résiliation sont essentiellement des coûts d'exploitation.
L'estimation des coûts nécessite donc de réaliser des projections sur plusieurs paramètres influençant l'assiette des coûts du génie civil et de la boucle locale cuivre d'Orange, leur allocation aux différents produits et les coûts spécifiques des différents produits. L'Autorité identifie cinq paramètres principaux structurant cette estimation :
- le taux réel de rémunération du capital appliqué aux investissements pertinents d'Orange ;
- l'évolution des parcs de détail des accès en cuivre (nombre de paires), câble coaxial et fibre optique ;
- les volumes d'investissements d'Orange dans le génie civil de boucle locale et la boucle locale cuivre ;
- les coûts d'exploitation d'Orange relatifs à la paire de cuivre et spécifiques à la fourniture du dégroupage, notamment les coûts liés au maintien du niveau de qualité de service ;
- la fiscalité portant sur la paire de cuivre.
L'exercice de projection des coûts et paramètres a été mené à la fois pour l'année 2016 et pour l'année 2017. L'Autorité a ainsi évalué les coûts du dégroupage pour ces deux années en prenant en compte les projections relatives à chacune d'elles.
3.2. Taux de rémunération du capital
Le taux de rémunération du capital réel appliqué aux investissements d'Orange peut être calculé en utilisant, d'une part, le taux de rémunération du capital nominal, fixé à 8,7 % par la décision n° 2015-1369 et, d'autre part, le taux d'inflation. L'Autorité retient comme taux d'inflation les taux d'inflation prévisionnels publiés par le Gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2016, soit 1 % en 2016 et 1,4 % en 2017.
3.3. Evolution du parc de détail d'accès fixes
Concernant les évolutions du nombre d'accès des différentes technologies, l'Autorité a d'abord pris en compte, dans ses projections de long terme, les objectifs de déploiement des réseaux en fibre optique du plan France Très Haut Débit et des schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique (« SDTAN ») prévus à l'article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales. Elle a également tenu compte du rythme de déploiement actuel et des calendriers prévisionnels de déploiement lui ayant été communiqués par l'ensemble des opérateurs. En outre, elle a évalué l'impact des dynamiques commerciales des opérateurs sur les réseaux filaires, en s'appuyant sur les données récentes de son observatoire des marchés, les publications financières des opérateurs et des entretiens avec les acteurs. Enfin, elle a corroboré ses résultats en les comparant aux études chiffrées les plus récentes des cabinets de conseil et des analystes financiers. Ces éléments amènent l'Autorité à retenir une baisse moyenne du nombre de paires de cuivre de l'ordre de 1 million entre 2015 et 2016 et de 1 ¼ million entre 2016 et 2017.
3.4. Investissements
Les investissements d'Orange dans les boucles locales sont stables depuis maintenant quelques années. Il est cependant raisonnable de penser que ces investissements suivent les évolutions technologiques en cours et évoluent comme les parcs d'accès des produits qui les supportent. Ainsi, concernant les investissements dans les câbles en cuivre, les projections de l'Autorité prennent pour hypothèse des investissements proportionnels au nombre de paires de cuivre en service, dans la lignée des ratios constatés ces dernières années. Concernant le génie civil, celui-ci étant réutilisable dans le cadre des déploiements de réseaux en fibre optique, l'Autorité retient l'hypothèse d'un niveau proportionnel au nombre total d'accès cuivre et fibre, dans les mêmes proportions que celles constatées ces dernières années.
Les projections de l'Autorité concernant les investissements tiennent également compte des plans d'investissement et des mesures mises en place par Orange dans le cadre du plan stratégique Essentiels2020 pour l'amélioration de la qualité de service. Ainsi, l'Autorité veillera très attentivement à ce que le niveau de qualité de service fourni sur la boucle locale cuivre soit conforme aux prévisions tout au long de l'encadrement tarifaire. Ce dernier pourra être revu s'il s'avère que la qualité de service se dégrade de façon significative postérieurement à l'entrée en vigueur de la présente décision du fait d'un sous-entretien ou d'un sous-investissement de la part d'Orange, conduisant à une baisse des coûts.
3.5. Coûts d'exploitation
La transition du cuivre vers la fibre venant à peine de s'amorcer, l'Autorité considère que les déséconomies d'échelle ne seront pas significatives dans les deux ans à venir. L'Autorité a pris en compte dans ses projections les éléments de coûts les plus récents communiqués par Orange ainsi que les gains d'efficacité prévisibles à date. Ces éléments pris en compte, l'Autorité n'anticipe pas d'autres sources de fluctuation importante des coûts d'exploitation et retient dans sa projection des coûts d'Orange des coûts d'exploitation par accès évoluant comme l'inflation.
3.6. Fiscalité
La fiscalité spécifique à la paire de cuivre est un paramètre exogène, qui influence l'assiette de coûts prise en compte pour fixer les tarifs soumis à l'obligation de refléter les coûts.
L'encadrement tarifaire défini par la présente décision a ainsi été établi au regard de la fiscalité en vigueur à sa date d'adoption. Cette fiscalité spécifique de la paire de cuivre consiste actuellement en une imposition forfaitaire annuelle sur les entreprises de réseaux ou IFER, prévue à l'article 1599 quater B du code général des impôts. A ce jour, son montant est de 7,62 €/paire en 2015, 10,12 €/paire en 2016 et 12,65 €/paire à partir de 2017.
Dans le cas d'une évolution de la fiscalité portant sur la paire de cuivre, l'Autorité pourra adopter, en tant que de besoin, une décision venant fixer de nouveaux tarifs. L'Autorité considère en effet qu'il ne serait pas justifié, en cas de modification de la fiscalité, qu'Orange supporte seul les conséquences d'une hausse ou bénéficie seul d'une baisse.
4. Tarification
La méthode et les paramètres exposés ci-dessus conduisent à l'estimation pour 2016 et 2017 d'un ensemble de coûts que les tarifs doivent permettre de recouvrer.
A cet égard, il convient de préciser que l'obligation de pratiquer des tarifs reflétant les coûts implique que l'ensemble des tarifs visés par l'encadrement qui fait l'objet de la présente décision, soumis à cette obligation, permettent de recouvrer l'ensemble des coûts pertinents. L'Autorité estime ainsi que, dans le cadre de cet encadrement, l'obligation de pratiquer des tarifs reflétant les coûts doit s'apprécier de façon globale sur le périmètre de l'encadrement et non prestation par prestation. L'offre de dégroupage total inclut un ensemble de prestations - mise en service, exploitation, SAV, SAV+, résiliation, prestations annexes, etc. - qui peuvent faire l'objet, ou non, d'une tarification spécifique à l'acte, pour tout ou partie de leur coût incrémental ou total. En tout état de cause, l'ensemble des coûts pertinents doit faire l'objet d'un recouvrement via l'ensemble des recettes.
Pour autant, toute modification de la structure tarifaire doit être soigneusement pesée, tant pour les effets bénéfiques qui en sont espérés que pour les effets sur les volumétries prévisionnelles et, par là même, sur les coûts prévisionnels. Aussi l'Autorité propose-t-elle dans cet encadrement tarifaire des mouvements incitatifs, d'une ampleur mesurée, dont elle évaluera les effets ultérieurement, dans ses travaux préparatoires à la prochaine analyse de marché.
4.1. Tarif à l'acte de la prestation SAV+
La prestation SAV+ permet d'apporter une qualité de service supérieure au client final en cas de défaut non-franc et est source de gains d'efficacité pour l'ensemble des acteurs par la baisse du volume d'interventions de SAV qu'elle induit.
L'évolution des tarifs de la prestation a été la suivante depuis 2014 :
Prestation SAV+
2013
2014
2015
Tarif à l'acte
186 €
145 €
135 €
Afin d'améliorer la qualité de service et de lever les freins à l'utilisation de la prestation par les opérateurs alternatifs, l'Autorité estime qu'il convient de réduire le tarif à l'acte de cette prestation.
Le tarif du SAV+ s'élève à 135 € par acte en 2015. Au regard de ce qui précède, l'Autorité estime qu'il convient de fixer à 105 € par acte le tarif maximum applicable à cette prestation pour les années 2016 et 2017. Ce dernier est ainsi inférieur aux coûts spécifiquement engendrés par la prestation SAV+, le solde étant recouvré par le tarif mensuel récurrent du dégroupage total.
4.2. Frais d'accès au service
Les frais d'accès au service du dégroupage total, qui s'élèvent en 2015 à 56 € par acte, couvrent les coûts relatifs à la mise en service par Orange de l'accès aux paires de cuivre de la boucle locale. Ce coût varie significativement en fonction de l'état de la paire de cuivre à dégrouper : une ligne existante (13) n'entraînera pas les mêmes niveaux de coûts qu'une ligne à construire (14). Le niveau actuel des FAS est le reflet de la moyenne de l'ensemble des coûts relatifs à l'accès à ces paires, dont les modalités de gestion sont liées à l'historique de la boucle locale de cuivre et des systèmes d'information associés.
Dans l'hypothèse où la boucle locale de cuivre serait déployée aujourd'hui, il est légitime de considérer que les modalités de gestion de l'accès à la boucle locale conduiraient à une répartition entre les lignes existantes et les lignes à construire différente de celle qui existe aujourd'hui, impliquant un niveau de FAS inférieur à celui observé actuellement dans l'offre de dégroupage.
Par ailleurs, préserver la dynamique concurrentielle sur le segment du haut débit est important à double titre. D'une part, celle-ci favorise la présence des opérateurs alternatifs sur les réseaux à très haut débit de demain. En effet, les investissements réalisés par les opérateurs alternatifs dans les infrastructures leur permettant un accès passif au réseau cuivre et au génie civil de boucle locale vont être largement mobilisés pour les réseaux à très haut débit en fibre optique en cours de déploiement. D'autre part, le haut débit demeurera prépondérant encore quelques années dans un certain nombre de zones. Dans celles-ci, l'Autorité s'attachera à préserver la qualité de la concurrence au sein d'un marché désormais mature. Il convient donc de veiller à ce que les frais d'accès au service ne deviennent pas un obstacle à la fluidité des marchés de détail.
En conséquence, l'Autorité considère opportun, en leur imposant une baisse modérée, de fixer les tarifs maximum des frais d'accès au service en dessous des coûts complets de cette prestation, tout en recouvrant le solde des coûts réels supportés par Orange via le tarif récurrent de la paire de cuivre.
Le tarif des frais d'accès au service s'élève en 2015 à 56 € par acte. Au regard de ce qui précède, l'Autorité estime qu'il convient de fixer à 50 € par acte le tarif maximum applicable à cette prestation pour les années 2016 et 2017.
4.3. Frais de résiliation
Une partie des coûts liés au dégroupage total sont actuellement recouvrés par les frais de résiliation. Dans le contexte de transition vers le très haut débit, les frais de résiliation ne doivent pas faire obstacle à la migration vers le très haut débit. L'Autorité considère ainsi qu'il est pertinent de diminuer les frais de résiliation.
Le tarif des résiliations s'élève en 2015 à 20 € par acte. Au regard de ce qui précède, l'Autorité estime qu'il convient de fixer à 15 € par acte le tarif maximum applicable à cette prestation pour les années 2016 et 2017.
4.4. Tarif récurrent mensuel du dégroupage total
Les tarifs d'Orange doivent lui permettre de recouvrer la totalité de ses coûts. L'écart entre les coûts et les tarifs de la prestation SAV+, des mises en service et des résiliations est donc recouvré via le tarif récurrent de la paire de cuivre. Ainsi, le tarif récurrent mensuel du dégroupage total comprend, outre les coûts engendrés par l'investissement et l'exploitation de la boucle locale cuivre, une quote-part des coûts de mise en service et de résiliation ainsi qu'une quote-part des coûts de la prestation SAV+.
Le tarif récurrent mensuel moyen est en augmentation ces dernières années, de 8,80 € par accès en 2012, 8,90 € en 2013, 9,02 € en 2014 à 9,05 € en 2015.
Compte tenu des facteurs présentés en partie 3 et des modifications de la structure tarifaire exposées dans cette partie, l'Autorité estime que le tarif récurrent mensuel du dégroupage total ne saurait excéder 9,10 € par accès et par mois en 2016. En 2017, les effets à la hausse sur les coûts - notamment la hausse de la fiscalité détaillée au point 3.6 - vont se conjuguer. L'Autorité estime alors que le tarif ne saurait excéder 9,45 € par accès et par mois en 2017.
4.5. Tarifs du dégroupage partiel
Les faibles volumes d'unités d'œuvre engendrent une incertitude importante sur l'allocation en comptabilité descendante des coûts qui sont principalement évalués sur l'ensemble du parc de cuivre. De plus, le dégroupage partiel est un produit en fin de vie et les volumes de mises en service et de résiliations sont faibles (on assiste essentiellement à des migrations vers le dégroupage total, qui ne sont pas facturées au dégroupage partiel). Ainsi, l'Autorité estime que la meilleure prévision qu'elle puisse faire des coûts est l'absence de toute évolution significative. L'Autorité considère donc qu'il n'est pas pertinent de modifier la structure tarifaire des prestations relevant de l'offre de dégroupage partiel.
Dès lors, l'Autorité estime que le tarif récurrent mensuel du dégroupage partiel pour les années 2016 et 2017 ne saurait excéder son niveau actuel, soit 1,77 € par accès et par mois. De même, l'Autorité estime qu'il convient de fixer à 66 € et 35 € par acte les frais maximum de mise en service et de résiliation du dégroupage partiel.
Décide :