Préambule
 Saisi pour avis, en application de l'article 48 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication, de cinq projets de décrets dont trois modifient les cahiers des missions et des charges des sociétés France 2, France 3, Télévision du savoir, de la formation et de l'emploi (ci-après désignée La Cinquième), et dont deux portent approbation des cahiers des missions et des charges de « La Chaîne de rediffusion » et de « La Chaîne d'information continue », le Conseil supérieur de l'audiovisuel, après en avoir délibéré, formule l'avis suivant :
 S'appuyant sur les principes constitutionnels qui régissent la liberté de communication ainsi que sur le protocole d'Amsterdam de juin 1997 et conformément aux missions que lui a confiées, en son article 1er, la loi du 30 septembre 1986 modifiée, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a été guidé, pour formuler cet avis, par le souci de concilier les missions propres des organismes de télévision du secteur public et l'égalité de traitement entre les différents opérateurs utilisant un même support de diffusion sur un marché concurrentiel. Le protocole d'Amsterdam a affirmé que le rôle des organismes de radiodiffusion publique était directement lié aux besoins démocratiques, sociaux et culturels de chaque société ainsi qu'à la nécessité de préserver le pluralisme dans les médias. Il a aussi insisté sur le fait que ces différents organismes devaient, en proposant un large éventail de programmes, s'adresser à la société dans son ensemble et toucher un large public, sans que leur financement n'altère les conditions des échanges et de la concurrence. Ce cadre a été précisé par la communication de la Commission européenne du 15 novembre 2001 concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'Etat.
I. - Observations communes aux sociétés
de France Télévision
 S'agissant des projets de décrets relatifs aux trois chaînes publiques existantes, le conseil prend acte avec satisfaction de l'objectif de mieux définir pour chacune d'entre elles un rôle spécifique et complémentaire au sein du groupe France Télévision. Ce souci de différenciation, qui doit être poursuivi, devrait leur permettre de toucher un plus large public. Il ne doit cependant pas se traduire par une diminution des engagements globaux de France Télévision en faveur de certains programmes notamment éducatifs, de découverte ou ceux destinés à la jeunesse.
 Au-delà de cet objectif, ces projets soulèvent plusieurs remarques de la part du conseil :
1. Articulation entre les cahiers des missions et des charges
et les contrats d'objectifs et de moyens
 Les cahiers des missions et des charges constituent, avec le contrat d'objectifs et de moyens récemment signé, les premiers éléments nouveaux définissant les missions des sociétés de service public depuis que la Commission européenne a demandé, dans sa communication du 15 novembre 2001 concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'Etat, une définition officielle précise du mandat de service public dont le contrôle doit être assuré par un organisme indépendant. Les obligations des chaînes publiques sont inscrites pour certaines d'entre elles dans le cahier des charges sur lequel le Conseil supérieur de l'audiovisuel donne, en amont, un avis et dont il est le garant du respect effectif. D'autres obligations figurent dans les contrats d'objectifs et de moyens, acte juridique qui n'engage que la société et son actionnaire et qui n'est pas soumis à l'avis du conseil et ne peut être sanctionné par son contrôle. Le conseil s'interroge sur la compatibilité du renvoi aux contrats d'objectifs et de moyens avec le paragraphe 42 de la communication de la Commission.
 Il souhaiterait également davantage de lisibilité dans les critères qui ont présidé à la répartition des objectifs entre les cahiers des missions et des charges et le contrat d'objectifs et de moyens. C'est ainsi que les engagements relatifs à l'investissement financier des chaînes en faveur de certains genres de programmes sont renvoyés au contrat d'objectifs et de moyens. Or, l'article 10 du décret n° 2001-609 modifié relatif à la contribution des chaînes hertziennes analogiques à la production audiovisuelle et cinématographique prévoit que ce sont les cahiers des charges qui peuvent fixer, compte tenu de la nature de la programmation, des obligations particulières pour un ou plusieurs genres d'oeuvres audiovisuelles, notamment la fiction, le documentaire, l'animation et le spectacle vivant.
 Le conseil demande que, dans un souci de conformité au décret et d'efficacité du contrôle, ces obligations figurent dans les cahiers des missions et des charges.
 Si le Gouvernement maintenait néanmoins le dispositif proposé, le conseil considérerait que le renvoi par le cahier des charges de ces obligations au contrat d'objectifs et de moyens lui donne une compétence indirecte pour assurer le contrôle de leur bonne exécution. Dès lors, il ne pourrait exercer cette compétence qu'à condition d'obtenir officiellement communication du contrat et du rapport annuel d'évaluation établi par un audit indépendant en application de son article 4.
 Plus généralement, le conseil considère que la mention dans le seul contrat d'objectifs et de moyens d'obligations liées à la mission éducative, culturelle et sociale de France Télévision serait en contradiction avec l'article 48 de la loi de 1986 modifiée qui dispose que ces obligations figurent dans les cahiers des charges des sociétés nationales de programme. Cela reviendrait à dessaisir le conseil d'une partie de ses compétences de contrôle à l'égard de France Télévision dont il est chargé de garantir l'indépendance en application de l'article 1er de la loi.
 Un tel transfert aurait pour conséquence de soumettre le service public de l'audiovisuel à un moindre contrôle du conseil que les diffuseurs privés.
2. Harmonisation des objectifs du préambule et des dispositions détaillées dans les articles des cahiers des missions et des charges
 Le conseil souhaiterait davantage d'harmonisation entre les objectifs du préambule et les dispositions figurant dans les articles. Il regrette par exemple que l'objectif d'éducation aux médias prévu dans le préambule n'ait pas de traduction concrète dans un article des projets de cahiers des missions et des charges de France 2, France 3 et La Cinquième.
 Harmoniser les principes posés dans les préambules des cahiers des missions et des charges et le corps de ces textes s'avère également nécessaire s'agissant des deux nouveaux services de télévision diffusés en mode numérique.
 Il conviendrait en particulier que la vocation culturelle de « La Chaîne de rediffusion », posée à plusieurs reprises dans le préambule de son cahier des missions et des charges, soit davantage affirmée au sein du texte et fasse l'objet d'une traduction concrète.
3. La base de données de programmes, services ou messages
 Pour assurer l'augmentation de l'offre de programmes induite par la création de nouvelles chaînes numériques nationales et régionales figure, au 2° du préambule, la mise en commun dans une base de données, des programmes, des services ou des messages de toute nature que chacune des sociétés publiques met à l'antenne et qui ont vocation à être indifféremment utilisés par toutes les sociétés de France Télévision. Le conseil s'interroge sur la compatibilité du fonctionnement de cet outil avec les dispositions sur l'indépendance de la production audiovisuelle introduites par le décret n° 2001-609 du 9 juillet 2001 modifié.
4. Remarques d'ordre général
 Le conseil souhaiterait en outre que certaines précisions ou modifications rédactionnelles soient apportées à ces projets :
Responsabilité éditoriale
 L'ajout apporté aux articles 13 et 14 du projet de cahier des missions et des charges de France 2 et 13 et 15 de lui de France 3, qui prévoit de les délier de leur responsabilité éditoriale pour les émissions d'expression directe des formations politiques et organisations syndicales, est en contradiction avec le principe général de responsabilité éditoriale du diffuseur figurant dans la loi et auquel celui-ci ne peut déroger.
Production audiovisuelle
 Dans un contexte où le décret n° 2001-609 du 9 juillet 2001 modifié a renforcé les critères d'indépendance appréciés par rapport à l'oeuvre audiovisuelle, il est paradoxal que des critères plus contraignants encadrent la partie dépendante des commandes des chaînes publiques. Ainsi, le conseil considère que le VI des articles 22 et 23 des projets de cahiers des missions et des charges de France 2 et France 3, en limitant la durée des droits au sein des commandes d'ores et déjà qualifiées de dépendantes, crée une complexité et une rigidité supplémentaires susceptibles de désavantager les chaînes publiques en situation de concurrence dans le domaine de l'acquisition des droits. En outre, dans le cas de France 2, la durée maximale des droits exclusifs que pourrait acquérir la chaîne pour des oeuvres autres que de fiction et de documentaires serait limitée à trois ans, soit une durée inférieure à celle que la chaîne pourrait obtenir pour les oeuvres qualifiées d'indépendantes, qui pourrait, compte tenu du jeu des levées d'option, atteindre 3 ans et demi. Aussi le conseil serait-il favorable à la suppression de cette mesure.
 S'agissant de l'engagement en faveur des programmes destinés à la jeunesse, le conseil approuve le principe d'une complémentarité dans l'offre jeunesse proposée par chacune des sociétés publiques mais estime qu'elle ne doit pas s'accompagner d'un recul des investissements de France Télévision. L'élargissement de cette obligation d'investissement non plus seulement aux oeuvres de fiction jeunesse et d'animation mais à l'ensemble des oeuvres destinées à la jeunesse, notamment des magazines, devrait permettre de proposer une programmation plus diversifiée. Son volume horaire devrait néanmoins être réévalué pour tenir compte de l'élargissement du périmètre des oeuvres décomptées dans cette obligation.
 Le conseil rappelle que l'obligation fixée par les conseils d'administration de France 2 et France 3 est beaucoup plus souple que celles faites à TF 1 et M 6 dont les conventions prévoient une obligation d'investissement reposant exclusivement sur des oeuvres d'animation inédites selon un investissement calculé sur la base de leur chiffre d'affaires de référence (soit 1 % du CA de M 6 et 0,6 % du CA de TF 1).
 Par souci d'égalité de traitement avec les chaînes du secteur privé, il aurait souhaité que l'obligation visée à l'article 28 du projet de cahiers des missions et des charges de France 2 et l'article 30 de celui de France 3 soit alignée sur celle des chaînes privées.
 La formulation de cette obligation devrait en outre être modifiée au regard des dispositions du décret n° 2001-609 modifié sur l'indépendance et viser non plus les seules coproductions mais les oeuvres destinées à la jeunesse cofinancées par les diffuseurs publics.
 Enfin, le conseil considère que la disposition assurant que 0,2 % du chiffre d'affaires de chaque société publique sera consacré à la distribution des oeuvres cinématographiques ne devrait pas figurer au V de l'article 22 du projet de cahier des missions et des charges de France 2 et 23 de celui de France 3, car son insertion au sein d'un article consacré à la production audiovisuelle peut créer une confusion. Le conseil préconise que cette disposition fasse l'objet d'un article distinct.
Enfance et publicité
 Le conseil souhaiterait que les cahiers des missions et des charges des chaînes publiques les invitent à étudier, expérimenter et mettre en oeuvre une diminution de la présence publicitaire dans les émissions destinées aux jeunes enfants et dans l'environnement immédiat de ces émissions.
Diffusion numérique
 A l'article 1er des projets de cahier des missions et des charges de France 2, France 3 et La Cinquième, le conseil souhaiterait qu'afin d'utiliser toutes les possibilités qu'offre le mode de diffusion numérique en termes de qualité de l'image et du son, il soit ajouté après : « en mode numérique par voie hertzienne terrestre », le membre de phrase suivant : « en veillant à exploiter toutes les possibilités offertes par cette technologie, en matière de format et de qualité d'image et de son ».
Relations avec l'INA
 En ce qui concerne l'article 44 du projet de cahier des missions et des charges de France 2, l'article 46 de celui de France 3 et l'article 32 de celui de La Cinquième, qui portent sur les relations des chaînes publiques avec l'INA, le conseil propose de reprendre les termes exacts de la loi et d'utiliser en conséquence « modalités d'exploitation » plutôt que « conditions d'exploitation », « droit d'utilisation prioritaire » plutôt qu'« accès prioritaire ».
 En outre, l'utilisation du terme d'« arbitrage » à la fin de ces articles paraît ambiguë, dans la mesure où elle vise une procédure d'arbitrage de la tutelle qui pourrait prêter à confusion avec la possibilité de recours à la procédure d'arbitrage au sens du droit privé, disposition introduite par la loi du 1er août 2000.
 Ces remarques valent également pour les cahiers des missions et des charges des nouvelles sociétés du groupe France Télévision diffusées en mode numérique.
Conservation des émissions
 S'agissant de la conservation des émissions, figurant aux articles 56 du projet de cahier des missions et des charges de France 2, 58 de celui de France 3, 35 de celui « La Chaîne de rediffusion » et 33 de celui de « La Chaîne d'information continue », le conseil préconise de porter cette durée à trois mois, afin de tenir compte des nouvelles dispositions sur le droit de réponse, introduites en 2000 à l'article 6 de la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982, à l'instar de ce qui a été ajouté dans les conventions des chaînes privées renégociées par le conseil en 2001. dans le cas de La Cinquième, une disposition comparable devrait être intégrée dans le cahier des charges.
II. - Observations spécifiques à France 3 et à La Cinquième
1. Les chaînes régionales numériques de France 3
 Le choix d'insérer les chaînes numériques régionales au sein du cahier des charges de France 3 pose la question de l'application des obligations du service France 3 analogique, notamment celles relatives aux messages de la grande cause nationale ou de la retransmission des débats des assemblées territoriales, à chacune des télévisions numériques régionales. Il conviendrait de préciser si ce type d'obligations porte uniquement sur la chaîne France 3 ou sur l'ensemble des services numériques régis par ce cahier des charges.
 Il est précisé à l'article 37-6 du projet de cahier des charges de France 3 que le « programme de chaque service de télévision numérique régionale peut être enrichi par des décrochages sur des émetteurs régionaux et locaux ». Le conseil est favorable au développement d'une télévision de proximité permettant de mieux répondre aux attentes du public au niveau régional et local. Il estime nécessaire, dans un souci de pluralisme, d'atteindre un équilibre entre secteur public et secteur privé.
 L'attribution de fréquences à France 3 pour des décrochages sur des émetteurs régionaux et locaux doit donc être compatible avec le nécessaire objectif de pluralisme qui implique le développement des télévisions locales, notamment associatives.
 Il est prévu, à l'article 37-1, une diffusion de ces télévisions numériques régionales sur tous réseaux. Cette rédaction laisse entendre que la diffusion sur le câble et le satellite de ces futures chaînes pourrait devancer leur lancement sur la télévision numérique de terre. Dans le cas des futures chaînes de rediffusion et d'information continue, une rédaction différente a été adoptée à l'article 1er qui lie la diffusion sur la télévision numérique de terre et la reprise intégrale et simultanée sur le câble et le satellite. Dans le cas des projets de chaînes régionales numériques de France 3, le conseil s'interroge sur l'opportunité de cette diffusion préalable sur d'autres supports qu'en hertzien numérique.
 A l'article 37-8, il est prévu que chaque télévision numérique régionale fédère les initiatives des différents acteurs locaux en vue de la mise en place de partenariat. Soucieux de favoriser l'équilibre entre les acteurs, le conseil préconise d'utiliser le verbe « soutient » plutôt que « fédère ».
2. La Cinquième
 Le conseil souhaite que son cahier des charges traduise davantage l'intégration de cette société au sein du groupe France Télévision décidée par la loi d'août 2000. Cette intégration passe notamment par :
Désignation de la société
 Conformément à la loi d'août 2000, le cahier des missions et des charges modifie l'appellation de la Télévision du savoir, de la formation et de l'emploi pour la désigner comme La Cinquième. Toutefois, afin d'exprimer davantage son appartenance au groupe France Télévision, le conseil souhaiterait que tout soit mis en oeuvre pour qu'elle soit nommée France 5.
Fixation d'un volume de programmes sous-titrés
 Pour les autres sociétés publiques, le cahier des charges fixe un volume horaire minimal que le conseil d'administration peut majorer. Le projet de cahier des missions et des charges de La Cinquième ne comporte pas de volume minimal de programmes à sous-titrer. Il revient au conseil d'administration de le fixer, ce qu'il n'a jamais fait. Le conseil demande que le cahier des missions et des charges de La Cinquième soit aligné sur celui des autres chaînes publiques.
Harmonisation des dispositions sur le contrôle
 Afin de donner au conseil les moyens nécessaires de s'assurer des obligations de La Cinquième, un article sur les moyens du contrôle du conseil devrait être introduit, à l'instar de celui figurant à l'article 58 du cahier des charges de France 3 et 56 de celui de France 2.
III. - Observations spécifiques
aux nouveaux services numériques
 Le conseil rappelle que la mise en place des nouveaux services numériques de télévision du secteur public devra être conforme aux préconisations formulées par la Commission européenne dans sa communication du 15 novembre 2001, notamment pour ce qui concerne la définition officielle du mandat de service public et le respect des obligations de transparence et de proportionnalité relatives au financement public.
1. Les missions
 Les obligations déontologiques applicables à ces deux nouvelles sociétés, en particulier celles liées aux droits de la personne et à l'honnêteté de l'information et des programmes, sont insuffisantes. Le conseil propose qu'elles soient alignées sur celles auxquelles sont soumis les services autorisés.
 a) « La Chaîne de rediffusion » :
Objet de la société
 Le conseil s'interroge sur la vocation et l'ambition exactes de ce service, que la lecture de son projet de cahier des charges ne permet pas d'appréhender avec certitude :
 - Le préambule de ce texte semble consacrer un service de rediffusion d'émissions culturelles ;
 - ce préambule indique cependant également que « La Chaîne de rediffusion » « propose l'éventail le plus large de programmes télévisuels sans s'interdire aucun genre », programmes relevant notamment « du divertissement et des loisirs ». Le corps du texte prévoit pour sa part la retransmission de manifestations sportives (art. 15) ;
 - enfin, le préambule et l'article 13 du cahier des charges de ce service, consacré comme son nom l'indique à la rediffusion d'émissions, prévoient par ailleurs la programmation d'émissions inédites.
 Le conseil estime qu'en cherchant à atteindre plusieurs objectifs à la fois le projet de cahier des charges ne permet pas, en l'état, à la société de disposer d'une identité éditoriale claire et cohérente. Il considère qu'en tout état de cause la formule « sans s'interdire aucun genre » pourrait légitimer d'éventuelles dérives.
Responsabilité éditoriale
 La rédaction de l'article 14 du projet de cahier des charges, qui évoque la responsabilité de la société sur la sélection des programmes qu'elle recueille auprès des sociétés existantes du secteur public, ne répond que partiellement à l'obligation législative de responsabilité éditoriale à laquelle est soumis tout service de télévision. Le conseil souhaiterait que le cahier des charges de « La Chaîne de rediffusion » prévoie expressément que la société est responsable du contenu des émissions qu'elle programme.
Services interactifs
 Ainsi que le prévoit l'article 18 du projet de cahier des charges de « La Chaîne de rediffusion », le conseil admet qu'il puisse être fait mention à l'antenne des services interactifs de la société, dans le respect de sa recommandation du 5 mars 2000 relative au renvoi à des services Audiotel ou Télétel.
 En revanche, assurer la « promotion » de « produits » qui complètent et prolongent les programmes télévisés du service de télévision risque de ne pas être compatible avec la réglementation publicitaire en vigueur, en particulier les dispositions relatives à la publicité clandestine.
Relations avec l'INA
 Le conseil relève que le titre du chapitre V du projet de cahier des charges « Dispositions relatives aux conventions » n'est pas en rapport avec son contenu, consacré aux relations que la société doit entretenir avec l'INA.
 b) « La Chaîne d'information continue » :
Pluralisme de l'information dans les médias
 Le préambule du projet de cahier des missions et des charges de « La Chaîne d'information continue » fait état de la mise en place d'un service de télévision qui « préserve » et renforce le pluralisme dans les médias. Le conseil estime que l'utilisation du terme « préserve » n'est pas satisfaisante en ce qu'elle présume que le pluralisme de l'information dans les médias est actuellement menacé. Cette référence devrait par conséquent être écartée.
2. Les moyens
Mise en commun des programmes
 Le conseil prend acte des relations étroites que vont entretenir les nouvelles sociétés avec les sociétés existantes du groupe France Télévision. « La Chaîne d'information continue » est ainsi habilitée à diffuser des éléments de programme préalablement proposés par France 2, France 3 et La Cinquième et à accéder à leurs images d'actualité et, inversement, à leur fournir tout document (art. 17). « La Chaîne de rediffusion », conformément aux articles 13 et 17 de son projet de cahier des charges, pourrait diffuser toute émission de son choix préalablement programmée par France 2, France 3, La Cinquième et Arte France. Dans ce cadre, le conseil souhaiterait que les intérêts de l'ensemble des ayants droit soient strictement préservés.
Publicité
 Le conseil constate que la durée maximale de publicité applicable à ces services est alignée sur celle de France 2 et de France 3. Il s'interroge sur le risque d'une dépendance trop prononcée des nouvelles chaînes du secteur public à l'égard de la publicité.
 Compte tenu de cette faculté offerte, le conseil, soucieux d'un développement pluraliste de la télévision numérique terrestre, s'interroge sur la capacité du marché publicitaire, dans ses limites actuelles, de dégager des ressources suffisantes pour concilier les projets développés par France Télévision et les futurs services hertziens privés, en particulier locaux.
 Fait à Paris, le 26 mars 2002.