II. - Sur la nouvelle procédure de réquisition
    A. - L'article 52 de la loi déférée introduit dans le titre IV du livre VI du code de la construction et de l'habitation un chapitre II, intitulé « Réquisition avec attributaire ».
    Il tend, comme l'article précédent, à rendre plus effectif le droit au logement, en permettant au préfet de réquisitionner les logements vides depuis plus de dix-huit mois qui appartiennent à des personnes morales. Cette réquisition sera décidée pour une période d'un à six ans qui pourra, dans certains cas particuliers, durer plus longtemps, sans pouvoir excéder douze ans. Elle permettra l'exécution de travaux par un attributaire qui assurera la gestion des locaux, et qui pourra être l'Etat, une collectivité territoriale, un organisme d'HLM, une société d'économie mixte ou un organisme agréé. Les bénéficiaires, personnes à revenus modestes ou défavorisées, acquitteront un loyer en rapport avec leurs moyens, tandis que le titulaire du droit d'usage percevra une indemnité mensuelle, ainsi que, le cas échéant, une somme correspondant au préjudice causé par la mise en oeuvre de la réquisition.
    Selon les députés saisissants, le législateur serait resté en deçà de la compétence que lui assigne, en ces matières, l'article 34 de la Constitution, en s'en tenant à des critères imprécis pour définir le champ d'application de ce dispositif. Les requérants estiment également que la disposition contestée méconnaît le droit de propriété en portant, par la durée de douze ans qu'elle autorise, une atteinte excessive au droit de disposer librement de son bien, et en faisant supporter, par le propriétaire, le coût de travaux qu'il n'aura pas décidés. Aux yeux des auteurs de la saisine, la mise en oeuvre de cette procédure de réquisition pourrait en outre favoriser, faute de garanties, des atteintes au respect de la vie privée et à l'inviolabilité du domicile.
    B. - Ces critiques ne sont pas fondées.
    1. En premier lieu, le législateur n'a nullement méconnu l'étendue de sa compétence en définissant comme il l'a fait le champ d'application de la nouvelle procédure de réquisition.
    On rappellera d'abord, à cet égard, qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution il appartient seulement à la loi, s'agissant des procédures affectant le régime du droit de propriété, d'en définir les principes fondamentaux. C'est dire que, si la loi doit énoncer les cas dans lesquels la procédure de réquisition peut être mise en oeuvre, les garanties essentielles qui doivent l'accompagner ainsi que les catégories de personnes pouvant en bénéficier, elle n'a pas à régir cette procédure dans tous ses détails.
    En l'espèce, la loi prévoit que la réquisition avec attributaire peut s'appliquer, au profit de personnes modestes ou de personnes défavorisées, dans les communes dans lesquelles il existe un déséquilibre entre l'offre et la demande de logements. Cette condition a été retenue en s'inspirant du régime de réquisition actuellement organisé par les articles L. 641-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation, dont l'application est subordonnée, par l'article L. 641-12, à l'existence d'une crise du logement. Pour l'application de ce texte, la jurisprudence administrative (CE Ass., 11 juillet 1980, Lucas) a défini la notion de crise du logement comme « l'existence d'importants déséquilibres entre l'offre et la demande de logements au détriment de certaines catégories sociales ».
    Pour caractériser ce déséquilibre, il sera tenu compte de l'existence d'un nombre élevé de demandeurs des logements sociaux dans une commune, quelle que soit l'ampleur du parc de logements sociaux dont elle dispose. A cet égard, la réforme du traitement des demandes d'attributions de logements locatifs sociaux, organisée par l'article 56 de la loi, permettra de disposer de données exhaustives permettant une appréciation encore plus précise des demandeurs de logements sociaux et de leurs besoins.
    Contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, les notions de personnes à revenus modestes et de personnes défavorisées ne sont pas non plus entachées d'imprécision.
    La première renvoie aux dispositions de l'article L. 411-1 du code de la construction et de l'habitation, qui dispose que : « Les dispositions du présent livre (habitations à loyer modéré) ont pour objet de fixer les règles relatives à la construction, l'acquisition, l'aménagement, l'assainissement, la réparation, la gestion d'habitations collectives ou individuelles, urbaines ou rurales, répondant aux caractéristiques techniques et de prix de revient déterminées par décision administrative et destinées aux personnes et aux familles de ressources modestes. »
    Les personnes défavorisées sont, pour leur part, définies par la loi no 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement. Aux termes de l'article 1er de la loi : « Garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l'ensemble de la nation. Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité, dans les conditions fixées par la présente loi, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir. » L'article 2 de cette loi crée des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées, qui fixent les mesures permettant aux personnes visées à l'article 1er d'accéder à un logement indépendant ou de s'y maintenir. L'article 4 de la loi dispose que « ce plan doit accorder une priorité aux personnes et familles sans aucun logement ou menacées d'expulsion sans relogement ou logées dans des taudis, des habitations insalubres, précaires ou de fortune ».
    C'est donc au regard de ces dernières dispositions que devront être appréciées les mauvaises conditions de logement qui permettent d'obtenir le bénéfice d'un logement réquisitionné.
    En résumé, les autorités qui auront à appliquer le nouveau régime de réquisition le feront au regard de critères qui n'ont rien d'inédit ni rien d'arbitraire (voir par exemple, pour le rejet de griefs mettant en cause l'imprécision de notions telles que « manquement grave » ou « heures d'écoutes significatives », les décisions no 88-248 DC du 17 janvier 1989 et no 91-304 DC du 15 janvier 1992). Et elles agiront naturellement sous le contrôle de la juridiction administrative, dont l'intervention n'avait pas, contrairement à ce que soutiennent les saisissants, à être expressément prévue par la loi.
    2. En deuxième lieu, s'il n'est pas douteux que le droit de propriété a une valeur constitutionnelle, il est tout aussi constant que le législateur peut y déroger pour en concilier l'exercice avec d'autres principes ou objectifs constitutionnels. Or, au nombre de ces derniers, figure notamment la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent (no 94-358 DC du 19 janvier 1995).
    En adoptant les dispositions critiquées, le législateur s'est borné à concilier, comme il lui appartient de le faire, la mise en oeuvre de cet objectif constitutionnel avec le respect dû au droit de propriété.
    A cet égard, il convient d'abord de souligner que la procédure de réquisition avec attributaire ne saurait être analysée comme organisant une privation du droit de propriété ou une dépossession. Elle concerne seulement les conditions d'exercice de son démembrement que constitue un droit réel conférant l'usage. Ce droit peut être issu de la propriété elle-même, d'un usufruit, d'un droit d'usage ou d'habitation, d'un bail emphytéotique, d'un bail à construction ou encore d'un bail à réhabilitation.
    Il est exact que, comme le soulignent les requérants, la durée de la réquisition met en cause l'exercice des droits ainsi visés pour une période supérieure à celles prévues, au titre du régime actuel de la réquisition de logements, par les articles L. 641-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation.
    Mais l'on ne saurait, pour autant, en inférer que l'exercice du droit de propriété s'en trouverait vidé de sa substance. D'une part, en effet, il faut rappeler que sont seuls visés les biens appartenant à des personnes morales. D'autre part, et surtout, il convient de souligner que la nouvelle procédure ne concerne, d'après les termes mêmes du nouvel article L. 642-1, que des logements vacants depuis plus de dix-huit mois. C'est dire que la loi se borne à permettre que - dans certaines hypothèses où l'objectif constitutionnel mentionné plus haut le justifie - le titulaire du droit d'usage puisse être temporairement privé d'un droit qu'il n'exerçait pas et dont, néanmoins, il pourra continuer de percevoir, sous forme d'indemnités, des revenus. En outre - et sauf dans le cas des droits d'usage et d'habitation qui sont incessibles en vertu des dispositions générales de l'article 631 du code civil - il reste libre de céder ses droits résiduels au cours de la période de réquisition.
    Il n'y a donc là aucune atteinte excessive au droit de propriété garanti par l'article 17 de la Déclaration de 1789, au regard d'une jurisprudence bien établie qui a admis, par exemple, que le législateur puisse :
    - empêcher le propriétaire d'exploiter lui-même son bien ou faire pratiquement obstacle à ce qu'un propriétaire puisse aliéner un bien, faute pour l'acquéreur éventuel d'avoir obtenu l'autorisation d'exploiter ce bien (no 84-172 DC du 26 juillet 1984) ;
    - ou permettre à toute personne physique autorisée par un tribunal d'exploiter un bien lorsque le propriétaire n'a pas satisfait à certaines obligations (no 85-189 DC du 17 juillet 1985).
    Dans ces différentes hypothèses, tout comme dans le cas de la nouvelle procédure de réquisition, le droit de propriété est certes affecté, mais sans être pour autant vidé de son contenu ni dénaturé.
    En l'espèce, la réquisition avec attributaire n'impose au propriétaire d'autre contrainte que la privation de l'usage. Elle peut ainsi être analysée comme une servitude temporaire d'affectation, dont la conformité à la Constitution est d'autant moins contestable que le législateur a en outre entendu l'assortir de trois séries de garanties.
    a) D'une part, la loi a prévu que la mise en oeuvre du droit de réquisition serait subordonné au respect d'une procédure contradictoire permettant au titulaire du droit d'usage sur les locaux de faire connaître ses observations. L'intéressé sera ainsi mis à même, non seulement de contester la réunion des conditions fixées par loi, mais en outre de mettre fin à la vacance, s'il le souhaite.
    b) D'autre part, la durée de la réquisition est en principe limitée par la loi à six ans. Cette durée ne peut être portée jusqu'à douze ans que lorsque d'importants travaux de mise aux normes sont nécessaires. Mais, dans ce cas, le droit de reprise peut être exercé à l'issue d'une période de neuf ans sans motivation particulière.
    Il convient, à cet égard, de souligner que les seuils ainsi retenus l'ont été en cohérence avec le droit positif actuel, s'agissant des modalités d'exercice du droit de propriété sur un bien immobilier : ainsi les règles régissant la publicité foncière (décret no 55-22 du 4 janvier 1955) n'imposent la publication des baux au bureau des hypothèques que lorsqu'ils ont une durée de plus de douze années ; par ailleurs, l'article 595 du code civil édicte, pour protéger le nu-propriétaire, des inopposabilités totales ou partielles concernant les baux consentis par l'usufruitier pour une durée qui excède neuf ans.
    Et il est clair qu'à l'issue de la période maximale ainsi fixée, le titulaire du droit d'usage qui n'a pas exercé auparavant son droit de reprise peut récupérer son bien, sans que puissent y faire obstacle les dispositions de l'article L. 642-27 nouveau concernant le relogement du bénéficiaire de la réquisition. Ces dispositions prévoient que, en l'absence de contrat de location conclu entre le titulaire du droit d'usage et le bénéficiaire au moins trois mois avant la fin de la réquisition, l'attributaire peut formuler une offre de relogement, à défaut de quoi l'obligation de reloger le bénéficiaire incombe au préfet.
    Mais, quelle que soit l'issue de ces procédures, il ressort de la loi que, à l'expiration de la période de réquisition, le bénéficiaire est déchu de tout titre d'occupation dès lors que l'Etat et l'attributaire perdent tout droit sur le local réquisitionné. Une situation identique existe, par exemple, en matière de sous-location, dans laquelle le sous-locataire perd tout droit sur le logement qu'il sous-loue lorsque le contrat location de principal de ce logement vient à expiration, conformément à une jurisprudence constante depuis un arrêt de la Cour de cassation du 21 juillet 1873.
    c) Enfin, il faut rappeler que le titulaire du droit d'usage d'un bien réquisitionné bénéficiera naturellement d'une indemnisation, non seulement sous la forme de l'indemnité mensuelle prévue par le nouvel article L. 642-15, mais encore à travers la réparation intégrale des préjudices causés par la mise en oeuvre du droit de réquisition, comme le souligne l'article L. 642-16.
    Dans ces conditions, c'est à tort que les requérants font valoir que les travaux de mise aux normes pourraient être mis indûment à la charge du titulaire de droits. L'article L. 642-1 précise en effet que les travaux de mise en état d'habitabilité sont effectués par l'attributaire et payés par lui, et qu'aucune somme ne peut être perçue auprès du titulaire du droit d'usage lorsque le montant de l'amortissement des travaux et des frais de gestion est supérieur au loyer défini à l'article L. 642-23.
    Sans doute peut-il se produire que la personne morale titulaire du droit d'usage soit amenée à subir un préjudice particulier dans le cas où, à l'issue de la période de réquisition, elle ne pourrait bénéficier, pour quelque cause que ce soit - et notamment en fonction de la nouvelle destination qu'elle entend donner aux locaux - des travaux dont le coût aura pourtant été déduit des loyers perçus par elle pendant cette période.
    Mais c'est à tort que les requérants font grief au dispositif contesté de ne prévoir aucune indemnisation pour tenir compte de ce type d'hypothèse : dès lors que l'article L. 642-16 rappelle le principe - qui d'ailleurs s'appliquerait dans le silence de la loi - suivant lequel tout préjudice direct, matériel et certain causé par la mise en oeuvre de la réquisition doit être indemnisé, il est clair qu'aucun élément du préjudice indemnisable ne peut être exclu, conformément à ce qu'implique le principe d'égalité devant les charges publiques (no 85-198 DC du 13 décembre 1985).
    En d'autres termes, il ne fait aucun doute que, dans le cas où le versement au titulaire du droit d'usage d'une indemnité mensuelle ne permettrait pas une indemnisation de l'intégralité du préjudice subi par lui, il serait en droit d'obtenir la réparation de tout chef de préjudice dont il pourrait justifier, en demandant au juge judiciaire, sur le fondement de l'article L. 642-16, la fixation d'une indemnisation complémentaire.
    3. En troisième lieu, les dispositions des nouveaux articles L. 642-7 à L. 642-13 du code de la construction et de l'habitation ne portent, contrairement à ce que soutient la saisine, aucune atteinte à la liberté individuelle.
    Il est en effet abusif d'invoquer la liberté individuelle à propos de ces dispositions, pour deux séries de raisons.
    a) Les unes sont d'ordre théorique. A cet égard, le Gouvernement entend appeler l'attention du Conseil constitutionnel sur les inconvénients qu'impliquerait la consécration d'une conception extensive de la notion de liberté individuelle, compte tenu de la portée spécifique que l'article 66 de la Constitution lui attribue.
    Il n'est certes pas contestable que, dans l'exercice de ses compétences, le législateur doit veiller au respect de l'ensemble des droits et libertés garantis par les textes et principes constitutionnels. Pour l'essentiel, cette exigence trouve sa source dans les dispositions de l'article 2 de la Déclaration de 1789, qui range la liberté au nombre des « droits naturels et imprescriptibles de l'homme », ainsi que dans celles de l'article 4, qui précise qu'elle « consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui ».
    Mais les droits et libertés des individus ne sauraient être confondus avec la liberté individuelle, dès lors que la Constitution utilise cette dernière notion dans un contexte et avec un objet précis en énonçant, à l'article 66, que « nul ne peut être arbitrairement détenu. L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté indiduelle, assure le respect de ce principe... ». Comme le relevait M. Genevois dans son commentaire de la décision no 89-261 DC du 29 juillet 1989 (RFDA 89 p. 696), l'article 66 a pour origine première le souci d'instituer en droit français l'équivalent de la procédure anglaise d'habeas corpus.
    On peut donc penser, avec le même commentateur, que « la liberté individuelle visée à l'article 66 rejoint le concept de sûreté personnelle en y incluant les conditions qui sont nécessaires à sa sauvegarde ». Il résulte à cet égard d'une jurisprudence bien établie que cette notion a, dans une certaine mesure, pour corollaire la liberté d'aller et venir (no 76-75 DC du 12 janvier 1977) et qu'elle inclut également l'inviolabilité du domicile (no 83-164 DC du 29 décembre 1983). La Constitution implique donc que, lorsque est en cause la liberté individuelle, au sens précis qui lui est ainsi donné, l'autorité judiciaire soit à même d'exercer son contrôle.
    Dans ces conditions, et comme l'a relevé la doctrine (cf. R. Chapus, Droit administratif général I, 11e éd. no 1077 ; B. Mathieu et M. Verpeaux, chronique de jurisprudence constitutionnelle, Les Petites Affiches, 1997, no 125, p. 19) il peut paraître contestable d'assimiler d'autres droits et libertés à la liberté individuelle, au risque de perturber la répartition des compétences juridictionnelles, telle qu'elle résulte du droit positif actuel.
    Pour lever toute ambiguïté, il serait donc souhaitable de réserver la notion de liberté individuelle, proprement dite, aux hypothèses où est véritablement en cause la portée de l'article 66, et notamment la compétence de l'autorité judiciaire qu'implique cet article, et de s'en tenir dans les autres cas, lorsqu'il s'agit de la liberté au sens de la Déclaration de 1789, à une terminologie différente.
    Quant au respect de la vie privée de l'individu, il paraît possible de le rattacher, comme le Conseil constitutionnel semble l'avoir fait dans sa décision no 97-389 DC du 22 avril 1997, au dixième alinéa du préambule de 1946. Un tel rattachement aurait le mérite, en mettant en évidence le lien entre vie privée et familiale, de favoriser une interprétation commune de cette disposition et de celle de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, dont le respect s'impose, en tout état de cause, aux autorités nationales.
    b) Quoi qu'il en soit du fondement constitutionnel retenu, c'est à tort que les requérants font grief à la procédure organisée par la loi contestée de porter atteinte au droit à la vie privée et à l'inviolabilité du domicile.
    Il convient à cet égard d'observer que la réquisition avec attributaire ne peut, par définition, concerner que des locaux vacants sur lesquels seules des personnes morales autre que les sociétés civiles immobilières familiales détiennent un droit d'usage. Il est donc, en tout état de cause, abusif de faire référence à ce propos au respect du domicile et de la vie privée, sauf à en dénaturer le sens.
    Il est certes exact que, pour la mise en oeuvre de la procédure, l'article L. 642-7 prévoit que le représentant de l'Etat dans le département peut consulter des fichiers dont la loi indique la nature. Cette disposition s'explique par le fait qu'il n'existe pas de fichier spécifique des locaux vacants, et le législateur n'a pas souhaité en créer.
    Mais il convient d'observer que la consultation des fichiers pouvant donner des indications sur la vacance des locaux susceptibles d'être réquisitionnés est soigneusement encadrée par la loi.
    Ainsi, seules des informations strictement nécessaires à la recherche des locaux vacants, à la détermination de la durée de la vacance et à l'identification du titulaire du droit d'usage sur les locaux peuvent être recueillies. L'objectif de ces consultations est de déterminer la vacance éventuelle d'un local et non de recueillir des informations sur l'identité de son occupant. Elles ne remettent en aucune manière en cause l'application, en la matière, des dispositions de la loi no 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
    On soulignera en outre que le droit de visite prévu au début de la procédure par l'article L. 642-7 ne saurait, en aucun cas, aboutir à une violation de domicile.
    D'une part, en effet, les locaux en cause ne peuvent, par définition, appartenir qu'à des personnes morales. Or si, pour elles, il résulte de la jurisprudence de la Cour de cassation que leur domicile se situe en principe au siège fixé par les statuts, un tel local ne saurait évidemment faire l'objet d'une intention de réquisition, dès lors qu'il est par hypothèse occupé, pour permettre à la personne morale d'exercer son objet social.
    D'autre part, et en tout état de cause, le droit de visite prévu par la loi ne peut concerner que des locaux a priori considérés comme vacants. Il a notamment pour objectif de vérifier que les locaux sont bien inoccupés. Cette visite suppose soit l'accord du titulaire du droit d'usage, soit, à défaut, l'autorisation du juge judiciaire. Dans un cas comme dans l'autre, la loi ne confère aucun pouvoir à l'autorité administrative pour pénétrer de force dans un local afin d'en constater la vacance. A fortiori est-il exclu que les agents de l'administration y pénètrent, s'il s'avère que le local est, en réalité, habité.
    En outre, les visites n'ayant pas pour objet de saisir des pièces, la loi n'avait pas à prévoir expressément la rédaction d'un procès-verbal, même si on peut indiquer que l'établissement d'un tel document figure au nombre des conditions d'application envisagées. Les indications qui y seront portées permettront notamment d'apprécier les caractéristiques de l'immeuble. Elles pourront, en particulier, servir à motiver la notification de l'intention de réquisitionner.
    4. En quatrième lieu, et enfin, c'est en vain que les parlementaires saisissants font état d'une atteinte portée au principe d'égalité devant la loi.
    On ne voit pas, en effet, en quoi ce principe serait méconnu en raison du choix, que le législateur a estimé devoir faire, de ne pas abroger l'ancienne procédure de réquisition issue de l'ordonnance de 1945. En tout état de cause, les deux procédures restent différentes, à plusieurs titres.
    Ainsi, le régime institué en 1945, et aujourd'hui codifié aux articles L. 641-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation, se situe dans un contexte exceptionnel de pénurie absolue de logements. Il ne prévoit pas les mêmes conditions quant aux bénéficiaires, qui sont des personnes dépourvues de logements ou logées dans des conditions manifestement insuffisantes, ainsi que celles à l'encontre desquelles est intervenue une décision d'expulsion devenue définitive. Par ailleurs, les travaux pour rendre les locaux réquisitionnés propres à l'habitation sont à la charge du bénéficiaire, qui ne peut exiger aucune indemnisation à ce titre et peut, à l'issue de la réquisition, être tenu de remettre les lieux en l'état à ses frais (art. L. 641-10).
    Le régime ancien a en outre un champ d'application beaucoup plus large que celui de la réquisition avec attributaire, puisqu'il vise également les locaux insuffisamment occupés et que, s'agissant des propriétaires, les personnes physiques sont concernées tout autant que les personnes morales.
    Quelles que soient les similitudes ou les différences entre ces deux régimes, le législateur n'a fait qu'utiliser le pouvoir d'appréciation qui lui appartient en décidant de maintenir le régime institué en 1945 afin de permettre, le cas échéant, de remédier à une nouvelle pénurie qui pourrait être causée par la survenance d'évènements exceptionnels.