III. - Observations relatives à l'ajustement structurel et à l'effort structurel en 2016
Comme tous les ans, les données du PIB ont fait l'objet de révisions pour les années n - 3 et n - 2 - en l'occurrence 2014 et 2015 - dans les comptes nationaux publiés par l'INSEE fin mai 2017. Même si elles ont été de moindre ampleur que l'année précédente (4) - elles se compensent en partie sur les deux années -, ces révisions ont modifié les estimations de l'écart de production et donc celles du solde structurel pour les années concernées.
Comme déjà souligné par le Haut Conseil, cette instabilité dans le temps des estimations de solde structurel plaide pour que l'appréciation des finances publiques prenne également en compte d'autres indicateurs plus représentatifs de l'orientation de la politique budgétaire, comme l'effort structurel.
L'ajustement structurel, correspondant à la variation d'une année à l'autre du déficit structurel (annexe n° 3), est de 0,3 point de PIB en 2016, avec l'hypothèse de croissance potentielle de la LPFP.
Cette amélioration du solde structurel s'explique en grande partie par des facteurs « non discrétionnaires » et notamment, pour 0,2 point, par une augmentation spontanée des prélèvements obligatoires (avant mesures) nettement supérieure à la croissance du PIB en valeur. Les recettes des administrations de sécurité sociale, portées par une masse salariale plus dynamique que le PIB, l'impôt sur le revenu, qui a bénéficié d'un rebond des plus-values mobilières, les droits de mutation et la TVA ont contribué à cette forte élasticité (1,3).
L'effort structurel (5), c'est-à-dire la partie de l'amélioration du solde structurel qui est directement liée à un effort en dépense ou à des mesures nouvelles de prélèvements obligatoires, et donc à l'action des pouvoirs publics, est faible en 2016 en l'état actuel des estimations : calculé avec la croissance potentielle de la LPFP, il est limité à 0,1 point de PIB, après 0,7 point en 2015, 0,6 point en 2014 et environ 1 point par an en moyenne sur la période 2011-2013.
Cet effort structurel de 0,1 point s'explique par un effort en dépense de 0,3 point de PIB partiellement compensé par un impact négatif des mesures de baisse des prélèvements obligatoires (- 0,1 point de PIB).
L'effort en dépense se mesure en comparant l'augmentation des dépenses publiques hors crédits d'impôt (1,2 % en valeur), déflatée par le prix du PIB (0,4 % en 2016), soit une augmentation en volume de 0,8 %, à la croissance potentielle du PIB (estimée à 1,3 % en volume en 2016 selon la LPFP de septembre 2014)(6).
Les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires ont quant à elles contribué à réduire l'effort structurel de 0,1 point de PIB en 2016, les mesures de réduction (baisse de l'impôt sur le revenu des ménages, pacte de responsabilité et de solidarité) l'ayant emporté sur les augmentations (hausses des taxes sur la consommation d'électricité).
(4) Voir avis HCFP-2016-2 du 20 mai 2016 relatif au projet de loi de règlement de 2015.
(5) Cet effort est aussi appelé « discrétionnaire » en opposition aux changements « non discrétionnaires » du solde structurel, imputables pour l'essentiel à la variation des élasticités des prélèvements obligatoires (c'est-à-dire aux différences entre l'évolution spontanée des recettes et la croissance du PIB) et pour le reste aux recettes non fiscales.
(6) Les dépenses publiques représentant un peu plus de la moitié du PIB, l'effort en dépense est proche de la moitié de l'écart entre le taux de croissance en volume de la dépense publique et celui du PIB potentiel.