Aux termes du cinquième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : « Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi ». Or la persistance d'un taux élevé du chômage, en dépit des politiques mises en oeuvre depuis une vingtaine d'années, prive d'effectivité l'objectif que le constituant a ainsi assigné aux pouvoirs publics.
    Il appartenait donc à ceux-ci d'intervenir, et notamment au Parlement, dans le cadre de la compétence que l'article 34 de la Constitution lui attribue pour fixer les règles concernant les principes fondamentaux du droit du travail. Comme le Conseil constitutionnel l'a souligné dans sa décision no 83-156 DC du 28 mai 1983, il appartient ainsi au législateur « de fixer les règles propres à assurer au mieux le droit pour chacun d'obtenir un emploi, en vue de permettre l'exercice de ce droit au plus grand nombre possible d'intéressés ».
    C'est dans cette perspective, et alors qu'il apparaît que l'amélioration de la croissance ne peut suffire à réduire significativement le chômage à brève échéance, que le Gouvernement a saisi le Parlement d'un projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail. La création d'emplois, leur sauvegarde ou leur stabilisation peuvent, en effet, être favorisées par un aménagement de la durée du travail, dont la réduction est en outre de nature à répondre aux attentes des salariés, en améliorant leurs conditions de vie et de travail.
    Tel est l'objet du texte qui a été adopté le 19 mai 1998, et qui a été déféré au Conseil constitutionnel par plus de soixante députés. Leur recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
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    I. - Sur l'exercice de sa compétence par le législateur
    A. - Tout en fixant clairement un objectif, la loi déférée n'a pas, d'emblée, défini l'ensemble des modalités permettant de l'atteindre.
    Elle a entendu privilégier la négociation sociale en vue de permettre, dans chaque branche et dans chaque entreprise, la meilleure adaptation du processus de réduction du temps de travail à la diversité des situations. Elle incite à de telles négociations en fixant un cadre et en organisant un dispositif d'aide financière, d'autant plus important que les entreprises auront engagé rapidement la réduction et la réorganisation du temps de travail.
    Ainsi, l'article 1er de la loi pose le principe de la réduction de la durée légale du travail et en fixe la première étape, pour les entreprises de plus de 20 salariés, au 1er janvier 2000. La seconde étape, pour l'ensemble des entreprises, est prévue au 1er janvier 2002. L'article 2 a pour objet d'inviter les organisations patronales et syndicales représentatives à négocier, d'ici au 1er janvier 2000, les modalités de réduction effective de la durée collective du travail les plus adaptées à la situation de chaque branche ou de chaque entreprise, voire de chaque établissement. Ce sera, en effet, aux négociations conduites à ces niveaux de définir le contenu que prendra concrètement la réduction du temps de travail. Ses modalités pourront être très variées, et utiliser les possibilités d'aménagement négocié du temps de travail déjà prévues par la législation.
    Corrélativement, l'article 3 de la loi pose le principe d'un dispositif d'aide financière applicable aux entreprises qui négocient, avant les échéances fixées par l'article 1er, une réduction d'au moins 10 % de la durée collective du travail, en portant leur horaire collectif à 35 heures ou moins. Il en définit le champ d'application, fixe le régime du dispositif applicable aux entreprises qui s'engagent à créer des emplois, celui du dispositif tourné vers la sauvegarde de l'emploi, et précise enfin certaines dispositions qui leur sont communes.
    Enfin, il est prévu qu'un bilan des négociations sur le temps de travail sera tiré au deuxième semestre de l'année 1999, en concertation avec les partenaires sociaux.
    Pour contester la démarche ainsi adoptée par le législateur, les auteurs de la saisine lui font grief de méconnaître une exigence qui, selon eux, serait de nature constitutionnelle, de « clarté de la loi ». La loi aurait ainsi pour défaut de troubler les perspectives économiques et sociales, sans fournir, pour autant, d'indications certaines sur les règles qui s'appliqueront ultérieurement. Ce faisant, le Parlement aurait, selon les requérants, péché par « incompétence négative », en raison de l'imprécision qui, à leurs yeux, affecterait plusieurs dispositions : celles de l'article 2, appelant les partenaires sociaux à négocier ; celles de l'article 3 qui ne contiendraient pas les précisions que les députés saisissants auraient voulu trouver dans la loi et procéderaient, indûment, à des renvois au pouvoir réglementaire.
    B. - Le Conseil constitutionnel ne pourra faire sienne cette argumentation.
    A titre liminaire, le Gouvernement entend formuler les observations suivantes, s'agissant du cadre juridique au regard duquel il convient d'apprécier les mérites de ces critiques.
    Contrairement à ce que soutient la saisine, le principe dégagé par la décision no 87-226 DC du 2 juin 1987 ne peut être utilement invoqué pour critiquer l'imprécision alléguée de la loi. Cette décision ne traite en effet que des exigences de loyauté et de clarté qui doivent présider à toute consultation électorale, mettant ainsi en oeuvre, dans le cas particulier d'une consultation organisée en application de l'article 53 de la Constitution, le principe de la liberté du suffrage. Tout autre est, évidemment, l'objet de la loi.
    De même les requérants font-ils vainement valoir que certaines dispositions de la loi, dépourvues selon eux de valeur normative, devraient être considérées comme « inopérantes ». A supposer, en effet, que cette analyse soit exacte, les dispositions en cause ne pourraient, par définition, comme ils le reconnaissent eux-mêmes, être censurées comme contraires à la Constitution (no 82-142 DC du 27 juillet 1982).
    En réalité, la seule question pertinente est celle des autorités compétentes pour assurer la mise en oeuvre des dispositions, rappelées plus haut, du cinquième alinéa du Préambule de 1946 : comme le relève la décision précitée du 28 mai 1983, ce n'est qu'au titre des « principes fondamentaux du droit du travail » qu'il appartient au législateur de définir les règles permettant d'assurer cette mise en oeuvre. En outre, celle-ci doit également tenir compte des dispositions du huitième alinéa du Préambule aux termes desquelles « tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu'à la gestion des entreprises ».
    Il en résulte que la compétence attribuée au législateur par l'article 34 de la Constitution n'interdit pas, bien au contraire, que la détermination des modalités concrètes de mise en oeuvre des objectifs du Préambule fasse l'objet d'une concertation appropriée entre les employeurs et les salariés ou leurs organisations représentatives (en ce sens, voir les décisions no 89-257 DC du 25 juillet 1989, no 93-328 DC du 16 décembre 1993 et no 96-383 DC du 6 novembre 1996).
    De même est-il constant que la limitation de la compétence du législateur en ces matières, par l'article 34 de la Constitution, à la notion de « principes fondamentaux » l'autorise à laisser au pouvoir réglementaire - en dehors des questions qui sont renvoyées à la négociation collective - une importante compétence normative.
    De manière générale d'ailleurs, le Gouvernement entend souligner que le grief d'« incompétence négative » ne peut être utilement invoqué, et déboucher le cas échéant sur une censure, que lorsque le législateur est véritablement resté en deçà de la compétence que l'article 34 de la Constitution lui fait obligation d'exercer : c'est dire qu'un tel moyen est inopérant lorsque les dispositions en cause ne sont pas au nombre de celles que la Constitution range dans le domaine de la loi.
    Au regard de ces principes, le Gouvernement considère qu'aucune des dispositions critiquées par les auteurs de la saisine n'encourt la censure.
    1. En premier lieu, et contrairement à ce qu'ils soutiennent, aucune contradiction n'existe entre l'article 1er et l'article 9, devenu 13, du texte adopté. C'est, en particulier, à tort que les requérants indiquent que le législateur « renvoie expressément à des lois complémentaires » : au contraire, il résulte clairement de l'article 13 qu'il se borne à prévoir le dépôt d'un rapport dressant un bilan de l'application de la loi.
    Il est certes exact que le Gouvernement a annoncé qu'il entendait proposer au Parlement, avant la fin de l'année 1999, un projet de loi qui permettra notamment de tirer les enseignements des négociations qui auront été conduites d'ici là.
    Mais l'annonce de cette intention est évidemment sans incidence sur la constitutionnalité de la présente loi. S'agissant plus particulièrement de l'article 1er de la loi, il épuise la compétence du législateur et se suffit à lui-même pour les effets que le législateur a entendu lui donner : modifier, à champ identique au champ actuel posé par le livre II du code du travail et le code rural, la durée légale du travail, c'est-à-dire le seuil de déclenchement des heures supplémentaires.
    2. En deuxième lieu, il convient de souligner que l'article 2 critiqué par les requérants a une signification essentielle quant à l'esprit de la loi. Il exprime clairement le souhait du législateur que la baisse effective du temps de travail se fasse concrètement par la voie de la négociation collective, que l'article 3 entend faciliter au nom de l'emploi, plutôt que par décisions unilatérales. La négociation collective est, en effet, la plus à même d'aboutir à une solution équilibrée en ce qui concerne la sauvegarde, la création et la stabilisation de l'emploi, prenant en compte les besoins de l'entreprise en matière d'organisation et d'amélioration des conditions de travail.
    Il existe, au demeurant, des précédents d'incitations à négocier insérées dans un texte législatif : on peut citer, par exemple, l'article 63 II de la loi quinquennale no 93-1313 du 20 décembre 1993 qui précise que « Les organisations syndicales représentatives de salariés et les organisations représentatives d'employeurs seront invitées à négocier au niveau national et interprofessionnel les conditions et modalités d'une extension du recours aux contrats d'insertion en alternance telles que définies aux articles L. 981-1 et suivants du code du travail au profit des demandeurs d'emploi âgés de vingt-six ans et plus dans un délai de deux ans à compter de la date de promulgation de la présente loi ».
    3. S'agissant en troisième lieu du dispositif d'incitation défini par l'article 3, les critiques soulevées dans la saisine ne sont pas davantage fondées.
    Pour bien en mesurer la portée, il convient d'abord de souligner que, de manière générale, ni l'article 34 ni aucun principe constitutionnel ne requièrent nécessairement l'intervention du Parlement pour ouvrir à l'Etat la possibilité d'accorder des aides, primes ou subventions aux entreprises, notamment en faveur de la création d'emploi. De tels avantages ont fréquemment été institués par des décrets, comportant d'ailleurs un plus ou moins grand degré de précision quant aux conditions de leur octroi. Dans tous les cas, la mise en oeuvre de tels dispositifs se fait sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, lequel n'a jamais contesté la compétence du pouvoir réglementaire pour instituer des aides (voir en ce sens, par exemple, pour l'aide spéciale rurale instituée par un décret du 24 août 1976, CE 28 septembre 1983, SARL Almeras-Bonnemayre, Rec. p. 635 ; et, pour la prime de développement régional créée par un décret du 11 avril 1972, CE 14 décembre 1988, SA Gibert Marine, Rec. p. 444).
    Il est vrai que, dans bien des cas, le législateur choisit de poser lui-même le principe d'une aide en laissant au pouvoir réglementaire le soin d'en fixer les conditions et les modalités de mise en oeuvre.
    La loi no 63-1240 du 18 décembre 1963 relative au Fonds national de l'emploi en est un bon exemple. Ses dispositions instituent certaines aides et renvoient à un décret le soin de fixer les conditions d'application de la loi. Elles ont été codifiées dans le code du travail et modifiées à plusieurs reprises. Mais le législateur a toujours laissé au pouvoir réglementaire le soin de fixer les conditions d'application de la loi.
    Ainsi les dispositions de l'article L. 322-1 du code du travail servent de base à celles de l'article R. 322-1 du même code instituant notamment des conventions de formation, les conventions d'aide à la mobilité.
    De même les dispositions de l'article L. 322-4 instituent notamment des allocations temporaires dégressives, des allocations spéciales, des aides au passage à temps partiel, des allocations de conversion, les conditions d'application de cet article étant renvoyées à un décret en Conseil d'Etat par l'article L. 322-6 du code du travail.
    De même encore, l'article L. 118-7 qui créé une indemnité compensatrice forfaitaire versée aux employeurs d'apprentis renvoie à un décret le soin de déterminer les modalités d'attribution de l'aide et de préciser les conditions dans lesquelles l'employeur est tenu de reverser à l'Etat les sommes indûment perçues (D. 118-1 à D. 118-4 du code du travail).
    En l'espèce, le législateur n'est nullement resté en deçà de sa compétence en définissant les différents mécanismes d'aide qu'il a entendu instituer en faveur de la réduction de la durée du travail.
    a) S'agissant des mécanismes d'aide institués par les paragraphes VII et VIII de l'article 3, le législateur est même allé au-delà.
    En ce qui concerne d'abord le dispositif d'appui et de conseil aux PME défini au VII, il n'était, en effet, pas nécessaire de le prévoir dans la loi. Toutefois, le Gouvernement, faisant écho au souhait manifesté par les parlementaires, a entendu affirmer ainsi l'objectif d'apporter une aide à ces entreprises afin de favoriser le déclenchement de démarches permettant une meilleure organisation du travail et propres à améliorer l'utilisation des équipements, le service aux clients ainsi que les conditions de travail des salariés.
    L'aide au diagnostic initial et à l'accompagnement de la démarche par un consultant apparaît, en effet, particulièrement utile pour des entreprises qui ne disposent pas de services étoffés pour aborder dans les meilleures conditions cette réorganisation.
    En réalité, ce n'est que dans la mesure où le législateur a prévu la participation des régions que son intervention est nécessaire, au titre de la libre administration des collectivités territoriales.
    A cet égard, et contrairement à ce que suggère la saisine, la précision apportée par le VII de l'article 3 n'est nullement inutile, compte tenu de l'encadrement strict dont font actuellement l'objet les aides directes accordées par les collectivités locales en la matière (voir par exemple, pour l'application des dispositions de l'article 4 de la loi du 7 janvier 1982, aujourd'hui reprises à l'article L. 1511-2 du code général des collectivités locales, CE 15 février 1993 no 73-137, région Nord - Pas-de-Calais).
    En ce qui concerne le VIII de l'article 3, l'aide de l'Etat destinée aux organisations syndicales pour soutenir les actions de formation des salariés qu'elles mandatent n'avait pas à être nécessairement instituée par la loi. Mais il était important d'en prévoir le principe et d'en assurer une mise en place rapide.
    Cette mesure se distingue des mécanismes de formation économique, sociale et syndicale prévus aux articles L. 452-1 et suivants du code du travail. Ce nouveau dispositif vise à faciliter la mise en place du mandatement, en soutenant les efforts que vont nécessairement devoir déployer les organisations syndicales les plus représentatives au plan national pour mettre en place des modalités particulières de formation des négociateurs salariés qu'elles vont mandater.
    Cela va contribuer à garantir l'effectivité du lien entre l'organisation syndicale et les salariés mandatés ainsi que le bon déroulement des négociations. Cette démarche s'inscrit, à cet égard, dans le prolongement de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui a défini, dans sa décision no 96-383 DC du 6 novembre 1996, les conditions d'exercice du mandat qui doivent être réunies pour que celui-ci s'exerce dans le respect de la vocation naturelle qui est celle des organisations syndicales en la matière.
    L'aide sera accordée aux organisations syndicales représentatives au plan national qui souhaitent en bénéficier sur la base d'une convention garantissant une utilisation conforme à son objet.
    b) Le législateur n'est pas non plus resté en deçà de sa compétence, bien au contraire, en définissant soigneusement les caractéristiques de l'aide à la réduction du temps de travail instituée par le VI de l'article 3.
    Cette disposition a pour objet de prévoir l'octroi d'une aide financière de l'Etat aux entreprises réduisant la durée du travail avant le 1er janvier 2000 ou, pour les entreprises ne dépassant pas 20 salariés, avant le 1er janvier 2002. Pour ouvrir droit à l'aide, la réduction de la durée du travail doit être mise en oeuvre par accord collectif de travail, conclu au niveau de la branche, de l'entreprise ou de l'établissement.
    Pour obtenir l'aide, l'entreprise doit réduire la durée du travail d'au moins 10 %, sans pouvoir dépasser 35 heures par semaine. L'aide est en outre subordonnée à des engagements en matière d'emploi : l'entreprise doit s'engager à embaucher ou à renoncer à licencier à hauteur de 6 % au moins de l'effectif de référence dans un délai d'un an. Elle doit par ailleurs maintenir pendant au moins deux ans l'effectif ainsi majoré.
    Les montants de l'aide seront fixés par décret. Ces montants seront d'autant plus élevés que l'entreprise entrera plus rapidement dans le dispositif. Ils seront forfaitaires, et non pas proportionnels aux rémunérations, et dégressifs.
    Enfin, des majorations sont prévues pour les entreprises prenant des engagements renforcés en termes d'emploi et pour les entreprises de main-d'oeuvre à bas salaires.
    Mais plutôt que d'organiser un versement direct par l'Etat, il a été jugé plus simple de prévoir un mécanisme d'imputation sur les montants que l'entreprise doit verser à la sécurité sociale. Ainsi, l'aide à laquelle une entreprise aura droit viendra en déduction du montant global de ses cotisations patronales de sécurité sociale. Sa mention sur le bulletin de paie ne sera pas obligatoire.
    En l'espèce, l'intervention du législateur se justifie en raison du mécanisme particulier retenu, qui revient en pratique à faire transiter l'aide de l'Etat par les organismes de sécurité sociale, ceux-ci étant corrélativement remboursés, ainsi qu'il sera précisé plus loin, dans les conditions définies par l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.
    Mais le Gouvernement entend souligner que l'intervention du Parlement ne se justifie que dans cette mesure : c'est seulement parce que l'aide attribuée a ainsi une incidence sur le montant des cotisations que les régimes de sécurité sociale reçoivent des employeurs qu'il appartient au législateur d'en poser le principe, au titre des « principes fondamentaux de la sécurité sociale » que l'article 34 de la Constitution range dans le domaine de la loi.
    La loi n'affecte en effet, directement ou indirectement, ni l'assiette des cotisations ni même le montant dû par les employeurs pour chacun de leurs salariés aux organismes de sécurité sociale. Compte tenu de la jurisprudence dégagée pour l'application de la notion de « principes fondamentaux de la sécurité sociale », elle n'avait pas à en dire plus.
    Il est clair, en effet, que la compétence du législateur en la matière reste cantonnée par une jurisprudence ancienne et constante.
    Sur un plan général, on peut noter, par exemple, que relèvent du domaine législatif la détermination des catégories de ressources de l'assurance maladie (CE, avis no 325.732 du 25 septembre 1979), ainsi que l'attribution aux différents organismes de sécurité sociale des ressources provenant des cotisations (CE, 17 janvier 1969, Fédération nationale des organismes de sécurité sociale, Rec. p. 26).
    Sont, en revanche, de la compétence réglementaire, les modalités de transmission des fonds d'un organisme à l'autre (CE, 17 janvier 1969, précité).
    En l'espèce, et dès lors que les modalités de versement de l'aide prennent la forme d'une déduction du montant global des cotisations, le dispositif est assimilable à un mécanisme d'exonération partielle. Mais au regard du partage tracé par la jurisprudence dans ce domaine particulier, la loi déférée ne saurait être censurée pour « incompétence négative ».
    Il résulte en effet d'une jurisprudence ancienne que seule la définition des catégories de personnes bénéficiant ou pouvant bénéficier d'une exonération totale touche aux principes fondamentaux de la sécurité sociale et relève, par suite, de la compétence du législateur (CC, no 70-66 L 17 décembre 1970 ; CE, avis no 324-267 du 1er mars 1979). Le Conseil constitutionnel en a déduit que relève du domaine réglementaire l'exonération partielle ainsi que la définition d'un élément de condition d'une exonération totale, telle que la fixation de l'âge des bénéficiaires de l'exemption. Il a même jugé qu'une disposition établissant une exonération partielle relève du pouvoir réglementaire (CC, 17 décembre 1970 précité).
    Plus récemment, le Conseil a rappelé que la Constitution attribue au pouvoir réglementaire la fixation des montants et des taux des exonérations sous la seule réserve - dont il appartient, le cas échéant, au juge de l'excès de pouvoir d'assurer le respect - de ne pas dénaturer l'objet et la portée de la loi, celle-ci pouvant se borner à prévoir le principe d'une exonération et de sa limitation (no 97-388 DC du 20 mars 1997).
    Au regard de cet encadrement, on ne peut que constater qu'en insérant dans l'article 3 toutes les précisions qu'il comporte, le législateur n'est nullement resté en deçà de sa compétence.
    Ainsi, les cas dans lesquels l'aide est majorée sont limitativement énumérés et définis. La loi précise en effet elle-même que peuvent prétendre à la majoration de l'aide :
    - les entreprises qui souscrivent, dans le cadre de la convention conclue avec l'Etat, des engagements en termes d'emploi supérieurs au minimum obligatoire ou des engagements spécifiques en faveur de l'emploi de jeunes, de personnes reconnues handicapées et des personnes rencontrant des difficultés particulières d'insertion, notamment des chômeurs de longue durée ;
    - les entreprises qui s'engagent à conclure avec chacun des salariés recrutés dans le cadre du dispositif un contrat à durée indéterminée ;
    - les entreprises, enfin, qui satisfont à la double condition d'employer une proportion importante d'ouvriers, au sens des conventions collectives, et de salariés dont les rémunérations sont proches du salaire minimum de croissance.
    Si, dans ce dernier cas, il est prévu qu'un décret déterminera les conditions de la majoration dite spécifique, cette seule circonstance, en tout état de cause, ne saurait être regardée comme un manquement du législateur à sa propre compétence, alors que ce dernier a défini la nature des conditions mises à son octroi.
    S'agissant par ailleurs du contrôle, on observera qu'en matière d'aide à l'emploi, la loi n'évoque le plus souvent pas les modalités de contrôle de l'exécution de la convention ouvrant droit à l'aide ni les sanctions applicables en cas de non-respect de ses clauses. Ces modalités et ces sanctions sont prévues par décret, ou même seulement dans la convention. On peut ainsi citer, à titre d'exemples :
    - pour les contrats initiative emploi, le décret no 95-925 du 19 août 1995, article 14 (résiliation de la convention et reversement de l'aide) ;
    - pour les contrats emplois consolidés, le décret no 92-1076 du 2 octobre 1992, article 3 (reversement de l'aide) ;
    - pour l'aide au premier emploi des jeunes, le décret no 94-281 du 11 avril 1994, article 7, alinéa 2 (reversement de l'aide) ;
    - enfin, pour l'aide à l'embauche d'apprentis, l'article D. 118-4 du code du travail (reversement de l'aide).
    La loi a donc pu, sans méconnaître la Constitution, renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de préciser certaines modalités d'application de ce régime d'aide, après avoir clairement pris parti sur le principe d'une réduction des cotisations et même sur la nature des critères permettant de l'attribuer, de la moduler et d'en contrôler l'utilisation.
    Enfin, il convient de rappeler que la mise en oeuvre de ces dispositions se fera, comme il est de règle dans tous les cas où l'administration intervient sans que le législateur ait eu à encadrer complètement son action, dans le respect des principes qui régissent celle-ci, et sous le contrôle du juge administratif.