Après en avoir délibéré le 28 avril 2016,
1. Introduction
1.1. Sur le dispositif de financement du service universel
L'article L. 35-3 du CPCE définit le dispositif de financement du coût net imputable aux obligations de service universel.
Les méthodes de calcul de ce coût net sont fixées par les articles R. 20-31 à R. 20-39 du CPCE. Ces méthodes sont précisées par des règles qui, en application des dispositions de l'article R. 20-40 du CPCE, doivent être publiées par l'Autorité. Les règles employées pour le calcul du coût définitif du service universel pour l'année 2014 ont été adoptées par l'Autorité, à l'issue d'une consultation publique menée du 4 septembre au 5 octobre 2015, dans sa décision n° 2015-1317 du 3 novembre 2015.
La présente décision a pour objet d'évaluer le coût net définitif des obligations de service universel pour l'année 2014.
1.2. Sur la procédure suivie par l'Autorité
Les informations nécessaires à l'évaluation du coût des composantes de service universel pour le calcul du coût définitif du service universel pour l'année 2014 ont été fournies par Orange et PagesJaunes.
La comptabilité de la société Orange utilisée pour le calcul du coût net des obligations de service universel a été auditée par un organisme indépendant désigné par l'Autorité dans la décision n° 2014-0592 en date du 20 mai 2014, en application du I de l'article L. 35-3 du CPCE. L'audit a porté sur les données de coûts et de recettes des services pris en compte pour l'évaluation du coût des obligations de service universel, ainsi que sur les méthodes de collecte des données relatives aux caractéristiques du réseau et aux trafics, issues du système d'information de Orange. Le rapport d'audit correspondant a été remis à l'Autorité le 8 février 2016.
De même, la comptabilité de la société PagesJaunes utilisée pour le calcul du coût net de la composante annuaire imprimé du service universel a été auditée par un organisme indépendant désigné par l'Autorité dans la décision n° 2015-0109 en date du 3 février 2015. Le rapport d'audit correspondant a été remis à l'Autorité le 29 mars 2016.
Parallèlement à ces travaux, l'Autorité a réalisé une notice de déclaration du chiffre d'affaires pertinent pour le calcul des contributions définitives au fonds de service universel pour l'année 2014. Cette notice de déclaration a été adoptée dans la décision n° 2015-0777 du 2 juillet 2015.
Enfin, l'Autorité a fixé, dans sa décision n° 2013-0001 du 29 janvier 2013, la valeur du taux de rémunération du capital pour 2014 prévu par l'article R. 20-37 du CPCE. Celle-ci est fixée à 9,5 %.
2. Evaluation des coûts nets des composantes du service universel
2.1 Evaluation du coût net des obligations tarifaires correspondant aux obligations de péréquation géographique
Le coût net définitif des zones non rentables pour l'année 2014, conformément aux règles adoptées par l'Autorité dans la décision n° 2015-1317, avant prise en compte des avantages immatériels, s'élève à 3,4 millions d'euros, représentant 120 726 lignes analogiques, soit 1,04 % du nombre de lignes principales analogiques, situées dans les zones locales ayant moins de 7,45 habitants au km2.
2.2. Evaluation du coût net de l'obligation d'offrir des tarifs spécifiques à certaines catégories d'abonnés en vue de leur assurer l'accès au service téléphonique
L'offre de tarifs spécifiques prévue par l'article R. 20-34 du CPCE a été mise en œuvre le 1er juillet 2000. Les bénéficiaires potentiels, qui reçoivent une attestation envoyée par leur organisme social (Caisse nationale d'allocations familiales, Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce ou Caisse centrale de mutualité sociale agricole), la renvoient à l'organisme prestataire de la réduction sociale tarifaire s'ils souhaitent bénéficier du dispositif.
La réduction sur la facture téléphonique consentie par Orange s'élève, en 2014, à 8,73 euros hors taxes par mois et par bénéficiaire. Dans le cadre de l'évaluation du coût net du service universel, le montant pris en compte pour la compensation d'Orange est de 4,21 euros hors taxes par mois et par bénéficiaire sur l'année 2014, conformément à l'arrêté susvisé du ministre chargé de l'industrie auprès de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi en date du 19 février 2010.
En décembre 2014, 144 173 allocataires bénéficiaient de la réduction tarifaire téléphonique. En décembre 2013, 176 711 allocataires bénéficiaient de cette réduction. Le montant de la compensation d'Orange pour l'année 2014 est de 8,0 millions d'euros.
Les coûts de gestion exposés par les organismes sociaux et par le prestataire chargé de la gestion du dispositif de réduction sociale tarifaire s'élèvent à 4,2 millions d'euros en 2014, en hausse de 352 000 euros par rapport à 2013. La hausse des coûts de gestion s'explique par l'augmentation du nombre de bénéficiaires potentiels qui sont informés individuellement chaque année de leur droit à accéder à l'offre de tarifs spécifiques, et ce malgré une diminution continue du nombre de clients bénéficiant des tarifs spécifiques.
Au total, au titre du coût définitif pour l'année 2014, le coût net des tarifs sociaux, avant prise en compte des avantages immatériels, s'élève à 12,2 millions d'euros. Ce coût net ne dépasse pas le plafond fixé à 0,8 % du chiffre d'affaires du service téléphonique au public de l'année, conformément à l'article R. 20-34 du CPCE.
2.3. Evaluation du coût net des obligations d'assurer la desserte du territoire en cabines téléphoniques installées sur le domaine public
L'évaluation de cette composante est établie conformément aux règles adoptées par la décision n° 2015-1317 de l'Autorité précitée et à partir des comptes d'exploitation de l'activité de publiphonie et du nombre de publiphones par commune, informations fournies par Orange et auditées.
La société France Télécom (devenue Orange) a été désignée pour fournir la composante « publiphonie » pour une durée de deux ans par l'arrêté du 14 février 2012 « portant désignation de l'opérateur chargé de fournir la composante du service universel prévue au 3° de l'article L. 35-1 du code des postes et des communications électroniques (publiphonie) », publié au Journal officiel de la République française le 23 février 2012.
En outre, l'article 129 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a supprimé la composante « publiphonie » du service universel. Il n'y aura en conséquence pas de nouvelle désignation d'un prestataire pour fournir cette composante.
Le coût net des obligations d'assurer la desserte du territoire en cabines téléphoniques en 2014 correspond donc à la période précédant le 24 février, pour laquelle Orange était désignée comme prestataire de la composante « publiphonie » du service universel.
Le coût net de la composante « publiphonie » pour la totalité de l'année 2014 est de 22,3 millions d'euros avant prise en compte des avantages immatériels. Il correspond à la prise en compte de 34 504 cabines dans les 29 072 communes dans lesquelles au moins un publiphone est implanté en application des dispositions de l'article R.20-30-3 du CPCE et pour lesquelles l'activité de publiphonie est déficitaire. Ce coût doit être ramené au prorata du nombre de jours de l'année 2014 pour lesquels la société Orange était désignée comme prestataire de cette composante. Le coût net définitif au titre de 2014 est donc de 3,3 millions d'euros.
2.4. Evaluation du coût net des obligations correspondant à la fourniture d'un service de renseignements et d'un annuaire d'abonnés sous forme imprimée et électronique
Cette composante du service universel se limite depuis 2012 à la fourniture d'un annuaire d'abonnés sous forme imprimée.
La société PagesJaunes a été désignée prestataire de cette composante par l'arrêté du 6 décembre 2012 portant désignation de l'opérateur chargé de fournir l'annuaire d'abonnés sous forme imprimée pour l'ensemble du territoire.
Conformément aux règles adoptées par la décision n° 2015-1317 de l'Autorité précitée, en application de l'article R.20-36 du CPCE, le calcul du coût net de cette composante du service universel part d'un principe de coût net évité, résultant des coûts évités et des recettes perdues par le prestataire dans l'hypothèse où celui-ci ne serait pas soumis à des obligations de service universel.
A ce titre, le coût net de cette composante pour l'année 2014 correspond aux coûts engagés dans les départements non rentables, à savoir 14 départements métropolitains 1 et une collectivité d'outre-mer 2, diminués des recettes générées sur ces mêmes territoires.
Le coût net définitif de cette composante pour l'année 2014 est de 1,1 million d'euros avant prise en compte des avantages immatériels.
3. Evaluation des avantages induits par le fait d'être opérateur de service universel
En application de l'article R. 20-37-1 du CPCE, les avantages immatériels comprennent :
- le bénéfice technique et commercial résultant de l'étendue du réseau, par rapport à un opérateur agissant dans les conditions du marché, pour le raccordement de nouveaux abonnés (ubiquité) ;
- le bénéfice lié à l'amélioration dans le temps des capacités économiques d'abonnés bénéficiant du service universel (cycle de vie) ;
- le bénéfice tiré de l'exploitation des données relatives aux abonnés (connaissance du marché) ;
- le bénéfice tiré de l'image de marque associée à la position d'opérateur de service universel.
L'Autorité a mené des travaux sur les avantages immatériels depuis 1998 :
- elle a, en particulier, défini en 1999 une méthode permettant d'évaluer l'avantage lié à l'image de marque ;
- à la suite de l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes C-146/00 en date du 6 décembre 2001, elle a évalué l'ensemble des avantages immatériels pour chaque exercice définitif à compter de l'exercice 1998 ;
- elle a commandé, en 2006 et en 2010, deux études à un consultant indépendant afin de mettre à jour les résultats obtenus pour la valorisation des avantages immatériels ;
- elle a enfin commandé en 2014 une nouvelle étude à un consultant indépendant afin d'évaluer l'évolution du surprix dont bénéficierait Orange au titre de ses missions de service universel.
Les avantages immatériels, prévus par l'article R. 20-37-1 du CPCE ont été évalués conformément aux règles susvisées et portent sur les trois composantes du service universel.
3.1. Le bénéfice technique et commercial résultant de l'étendue du réseau (effet lié à l'ubiquité)
Conformément aux règles adoptées par la décision n° 2015-1317 de l'Autorité précitée, le bénéfice technique et commercial résultant de l'étendue du réseau (effet lié à l'ubiquité) est nul pour l'année 2014.
3.2. Le bénéfice lié à l'amélioration dans le temps des capacités économiques d'abonnés bénéficiant du service universel (effet lié au cycle de vie)
L'effet lié au cycle de vie dans l'évaluation du coût du service téléphonique en 2014 se limite à la valeur du bénéfice tiré de l'offre sociale du service téléphonique. Celle-ci est calculée en fonction du nombre de clients précédemment éligibles à l'offre sociale et bénéficiaires de l'offre qui ne sont plus éligibles et souscrivent à une offre du même opérateur.
Pour 2014, l'Autorité estime à 39 564 euros le bénéfice correspondant au cycle de vie pour la composante « service téléphonique » du service universel.
3.3. Le bénéfice tiré de l'exploitation des données relatives aux abonnés (connaissance du marché)
Conformément aux règles adoptées par la décision n° 2015-1317, l'Autorité estime qu'il ne peut être attribué à Orange un bénéfice tiré de l'exploitation des données relatives aux abonnés différent de zéro.
3.4. Le bénéfice tiré de l'image de marque associée à la position d'opérateur de service universel
L'Autorité a estimé, dans les règles adoptées par la décision n° 2015-1317, qu'Orange ne peut tirer des composantes « service téléphonique » et « publiphonie » du service universel un bénéfice en termes d'image de marque significativement différent de zéro en 2014.
Pour la composante « annuaire imprimé » du service universel, le bénéfice tiré de l'image de marque est évalué à travers la valeur publicitaire des annuaires imprimés. Les annuaires imprimés présentent en effet sur leur troisième et quatrième de couverture des publicités pour d'autres services de PagesJaunes. L'Autorité évalue à 13 346 euros le bénéfice correspondant à l'image de marque pour la composante « annuaire imprimé » du service universel.
3.5. Bilan des avantages immatériels par composante
Au total, les avantages immatériels se répartissent, composante par composante, comme indiqué dans le tableau ci-dessous :
AVANTAGES IMMATÉRIELS
(EN EUROS)
Composante
Service téléphonique
Annuaire imprimé
Ubiquité
0
0
Cycle de vie
39 564
0
Connaissance du marché
0
0
Image de marque
0
13 346
Total des avantages immatériels
39 564
13 346
Le montant global des avantages immatériels, toutes composantes confondues, s'élève ainsi à 52 910 euros pour l'année 2014.
4. Synthèse du coût net du service universel, avantages immatériels déduits
Le tableau ci-dessous présente le coût du service universel par composante, avant et après prise en compte des avantages immatériels :
COÛT DÉFINITIF 2014 DU SERVICE UNIVERSEL
(EN EUROS)
Coût net avant avantages immatériels (1)
Avantages immatériels (2)
Coût net après avantages immatériels (1) - (2)
Service téléphonique
15 656 675
39 564
15 617 111
Publiphones
3 306 563
0
3 306 563
Annuaire imprimé et service de renseignements
1 072 929
13 346
1 059 583
Total
20 036 167
52 910
19 983 257
Le coût définitif du service universel, avantages immatériels déduits, s'élève à près de 20 millions d'euros en 2014. Il est en forte baisse par rapport à celui de l'année 2013 (35,9 millions d'euros), notamment du fait de la suppression de la publiphonie du périmètre du service universel en cours d'année.
5. Frais de gestion
Le coût du service universel est à augmenter des frais de gestion de la Caisse des dépôts, qui s'élèvent à 52 883 euros, montant validé par le comité de contrôle du fonds de service universel le 7 janvier 2016.
6. Appréciation du caractère excessif de la charge
Conformément à l'article R. 20-37-1 du CPCE, l'Autorité a réalisé le calcul du coût net du service universel pour l'année 2014 en tenant compte des avantages immatériels, ce qui conduit à un coût en 2014 de 18,9 millions d'euros pour les composantes « service téléphonique » et « publiphonie » et de 1,1 million d'euros pour la composante « annuaire imprimé ». Ce coût net apparaît non seulement significatif en valeur absolue mais également excessif, une fois rapporté à la situation de l'opérateur prestataire, étant donné la situation concurrentielle sur le marché français.
6.1. Caractère significatif du coût net du service universel 2014
L'Autorité a évalué si le coût net des composantes « service téléphonique » et « publiphonie » présentait un caractère excessif pour Orange au regard de sa capacité à le supporter compte tenu de ses caractéristiques propres, notamment du niveau de ses équipements, de sa situation économique et financière ainsi que de sa part de marché. Ces composantes du service universel représentent un coût net de 18,9 millions d'euros pour l'année 2014. Compte tenu de la part de marché de l'opérateur qui assume la prestation et de la règle de répartition retenue, la fourniture du service universel entraîne une charge nette de près de 10 millions d'euros pour Orange, ce qui représente un montant significatif pour Orange.
A titre de comparaison, Orange, dans le document référence de 2014 du Groupe (page 162), incluait parmi les procédures susceptibles d'avoir des effets significatifs sur sa situation financière plusieurs litiges pour lesquels le montant réclamé était inférieur ou égal à 50 millions d'euros. C'est notamment le cas d'actions indemnitaires introduites par les sociétés Colt, British Telecom France et Completel devant le tribunal de commerce de Paris pour un préjudice total estimé à 27 millions d'euros pour les trois demandeurs. Ces montants sont d'un niveau comparable à celui de la charge nette du service universel d'Orange pour l'année 2014. Le coût net du service universel pour l'année 2014 présente donc un caractère excessif pour Orange.
De même, l'Autorité a évalué si le coût net de la composante « annuaire imprimé » présentait un caractère excessif pour PagesJaunes au regard de sa capacité à le supporter compte tenu de ses caractéristiques propres. Cette composante du service universel représente un coût net de 1,1 million d'euros pour l'année 2014.
Dans son document de référence pour l'année 2014, la société Solocal Group, actionnaire de PagesJaunes, cite parmi les risques qui pourraient avoir un effet défavorable significatif sur son activité les procédures engagées sur le fondement d'erreurs dans la publication des annuaires, dont le montant total est inférieur à celui du coût net du service universel pour l'année 2014 :
« Au 31 décembre 2014, le nombre de ces procédures s'élevait à onze, pour un montant total de demandes de dommages et intérêts d'un peu moins de 450 000 euros. Dans le cadre de ces procédures, les entités du Groupe essaient de négocier un dédommagement amiable, qui permet de réduire significativement le coût total et final de ces procédures. Il ne peut cependant être donné de garantie sur le fait que ces procédures n'auront pas d'impact défavorable sur la situation financière du Groupe. »
Le coût net du service universel 2014 présente donc un caractère excessif pour la société Solocal Group.
6.2. Conclusion
Une charge de 18,9 millions d'euros pour Orange et de 1,1 million d'euros pour PagesJaunes constitue une charge manifestement « excessive » et il y a lieu de mettre en œuvre le mécanisme de compensation conformément à l'article L. 35-3-III du CPCE au travers du fonds de service universel.
7. Impayés
L'article R. 20-39 du CPCE précise qu'« en cas de défaillance d'un opérateur, et si les sommes dues par cet opérateur ne sont pas recouvrées dans un délai d'un an à compter de la défaillance telle que mentionnée à l'article R. 20-43, elles sont imputées lors de l'exercice suivant cette constatation sur les comptes des autres opérateurs au prorata de la part de chacun calculée de la manière décrite ci-dessus, et payées en même temps que le solde définitif suivant ».
Les impayés de l'exercice 2012 doivent ainsi venir majorer le coût net du service universel pour l'exercice 2014.
A la demande de l'Autorité, la Caisse des dépôts lui a remis un récapitulatif, pour l'exercice 2012, des dettes de chacun des opérateurs vis-à-vis du fonds de service universel, actualisées des intérêts courant jusqu'au 31 décembre 2014.
La somme des dettes résiduelles de l'exercice 2012, actualisées au 31 mai 2016, date présumée des régularisations de l'exercice 2014, s'établit à 1 786 euros.
Le coût du service universel 2014 est augmenté de ce montant. Il est alors possible de clôturer l'exercice 2012 en comptabilité.
8. Répartition des contributions entre les opérateurs
L'intégralité du coût du service universel pour l'exercice 2014, soit la somme des coûts nets après avantages immatériels de chaque composante, les frais de gestion de la Caisse des dépôts et les impayés et intérêts correspondant à l'exercice 2012, est financée par les opérateurs de communications électroniques tels que définis par l'article L. 32 (15°) du CPCE : « toute personne physique ou morale exploitant un réseau de communications électroniques ouvert au public ou fournissant au public un service de communications électroniques ».
Le chiffre d'affaires pertinent pour déterminer la contribution de chaque déclarant est obtenu à partir des déclarations des opérateurs réalisées conformément aux règles fixées par la notice de déclaration adoptée par l'Autorité (décision n° 2015-0777 du 2 juillet 2015).
Le 16 mars 2016, une enquête administrative relative à la déclaration du chiffre d'affaires réalisé au titre des services de communications électroniques par les opérateurs dans le cadre du financement du service universel a été ouverte par la décision n° 2016-0387-RDPI en application de l'article L. 32-4 du CPCE, en vue de recueillir l'ensemble des éléments nécessaires pour déterminer de manière fiable les opérateurs tenus de contribuer au financement du service universel et de calculer le montant de la contribution due par chacun d'entre eux.
L'Autorité constate que la quasi-totalité des opérateurs ont transmis leur déclaration et que les déclarations qui n'ont pas été effectuées correspondent à des opérateurs dont le chiffre d'affaires pertinent est très vraisemblablement inférieur au montant de l'abattement. L'Autorité se réserve par ailleurs la possibilité d'engager les procédures appropriées à l'encontre des opérateurs n'ayant pas effectué leur déclaration en application de l'article L. 36-11 du CPCE.
Le coût intégral du service universel (20 millions d'euros) rapporté au total du chiffre d'affaires de référence (après abattement, soit 26,3 milliards d'euros) représente un taux de prélèvement d'environ 0,07 % en 2014, soit un taux en baisse par rapport à 2013.
La contribution nette d'un opérateur, positive ou négative, est égale à sa contribution brute diminuée, le cas échéant, du coût net de la fourniture des prestations de service universel qu'il assure.
Pour l'année 2014, Orange est créditée du montant du coût net du service universel calculé en 4e partie concernant les composantes « service téléphonique » et « publiphonie », soit un montant de 18,9 millions d'euros. Ce montant comprend les frais de gestion des organismes sociaux, qui s'élèvent à 4,2 millions d'euros, à charge pour Orange de les reverser aux organismes concernés.
PagesJaunes est créditée du montant du coût net du service universel calculé en 4ème partie concernant la composante « annuaire imprimé », soit un montant de 1,1 million d'euros.
L'annexe jointe définit les contributions établies au titre de la présente décision.
9. La régularisation
Tout écart entre les valeurs définitives et les valeurs provisionnelles du coût net des obligations de service universel donne lieu à régularisation, selon les règles susvisées. Celle-ci peut se traduire, pour un contributeur particulier, soit par un solde de contribution à verser (régularisation nette débitrice), soit par le remboursement d'un trop perçu (régularisation nette créditrice).
Cette régularisation est notifiée aux contributeurs concernés.
Pour les contributeurs ayant une régularisation nette débitrice, la notification qui leur est envoyée en précise l'échéance. Tout retard de paiement est porteur d'intérêts légaux qui viennent majorer la somme initialement notifiée, indépendamment des procédures en application de l'article L. 36-11 du CPCE prévues pour non-respect de l'obligation de financement du service universel.
Les contributeurs ayant une régularisation nette créditrice reçoivent leur quote-part des sommes perçues des autres contributeurs dans les conditions fixées par l'article R.20-42 du CPCE.
Décide :