Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 14 juin 1993, par MM. Claude Estier, Robert Laucournet, William Chervy, Paul Raoult, Jean-Pierre Masseret, Jean-Louis Carrère, Marcel Bony,032Mmes Françoise Seligmann, Marie-Madeleine Dieulangard, Josette Durrieu, MM. Jacques Bellanger, Jacques Bialski, Aubert Garcia, Roland Bernard, Guy Penne, Michel Dreyfus-Schmidt, Gérard Miquel, Fernand Tardy, Robert Castaing, Gérard Déifiait, Pierre Biarnes, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. André Vezinhet, Louis Philibert, Mme Monique Ben Guiga, MM. Michel Sergent, Germain Authié, Jean Besson, Jean-Pierre Demerliat, Paul Loridant, Guy Allouche, Léon Fatous, Claude Fuzier, Claude Cornac, Gérard Roujas, François Louisy, Marc Bœuf, Francis Cavalier-Benezet, Jacques Carat, Jean Peyrafitte, René-Pierre Signe, Marcel Charmant, Claude Pradille, André Rouvière, Louis Perrein, Marcel Vidal, Franck Sérusclat, Jean-Luc Mélenchon, Charles Metzinger, René Régnault, François Autain, Michel Moreigne, Michel Charasse, Gérard Gaud, Pierre Mauroy, Roland Courteau, Claude Saunier, Bernard Dussaut, Albert Pen et Rodolphe Désiré, sénateurs, et le même jour par MM. Martin Malvy, Jean-Marc Ayrault, Jean-Pierre Balligand, Claude Bartolone, Christian Bataille, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Michel Berson, Jean-Claude Bois, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Jean-Pierre Braine, Laurent Cathala, Jean-Pierre Chevènement, Henri d’Attilio, Mme Martine David, MM. Bernard Davoine, Bernard Derosier, Michel Destot, Julien Dray, Pierre Ducout, Dominique Dupilet, Jean-Paul Durieux, Henri Emmanuelli, Laurent Fabius, Jacques Floch, Pierre Garmendia, Jean Glavany, Jacques Guyard, Jean-Louis Idiart, Frédéric Jalton, Serge Janquin, Charles Josselin, Jean-Pierre Kucheida, André Labarrére, Jack Lang, Jean-Yves Le Déaut, Louis Le Pensec, Alain Le Vent, Marius Masse, Didier Mathus, Jacques Mellick, Louis Mexandeau, Jean-Pière Michel, Didier Migaud, Mme Véronique Neiertz, MM. Paul Quilès, Alain Rodet, Mme Ségolène Royal, MM. Georges Sarre, Henri Sicre, Camille Darsières, Jean-Pierre Defontaine, Gilbert Annette, Kamilo Gata, Roger-Gérard Schwartzenberg, Didier Boulaud, Bernard Charles, Régis Fauchoit, Emile Zuccarelli et Bernard Tapie, députés, dans les conditions prévues à l’article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi de finances rectificative pour 1993 ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
Sur la procédure :
En ce qui concerne les articles 1er et 9 au regard du contenu des lois de finances :
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que les articles 1er et 9 de la loi déférée ont un contenu étranger à celui qui est imparti aux lois de finances ;
Quant à l’article 1er :
Considérant que l’article 1er a pour objet de créer un groupement d’intérêt public chargé de l’informatisation du livre foncier des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle ;
Considérant que l’article 1er ne concerne pas la détermination des ressources et des charges de l’Etat ; qu’il n’a pas pour but d’organiser l’information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ou d’imposer aux agents des services publics des responsabilités pécuniaires ; qu’il n’a pas davantage le caractère de disposition d’ordre fiscal au sens de l’article 1er, alinéa 3, de l’ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 ; qu’ainsi l’article 1er est étranger à l’objet des lois de finances ; qu’il suit de là que cet article a été adopté selon une procédure contraire à la Constitution ;
Quant à l’article 9 :
Considérant que l’article 9 a pour objet d’autoriser le ministre de l’économie à émettre un emprunt d’Etat ; que, parmi les caractéristiques de cet emprunt, il prévoit que les titres émis peuvent servir à régler des actions cédées par l’Etat dans le cadre des opérations de privatisation ; qu’il dispose également que les demandes émanant de personnes physiques en vue de la remise des titres faisant l’objet d’un tel règlement sont servies prioritairement ;
Considérant qu’il résulte des dispositions combinées des articles 1er et 15 de l’ordonnance précitée du 2 janvier 1959 que l’autorisation des émissions d’emprunt relève du domaine des lois de finances ; que les dispositions critiquées se bornent à déterminer certaines caractéristiques de l’emprunt concerné ; que, par suite, l’article 9 de la loi n’est pas étranger au contenu des lois de finances ;
En ce qui concerne l’insertion, par voie d’amendement, de l’article 9 et la modification, par voie d’amendements, des articles 12, 13 et 14 :
Considérant que les sénateurs et les députés, auteurs des saisines, font valoir que l’article 9, en ce qu’il autorise l’émission d’un emprunt de 40 milliards de francs, ayant pour origine un amendement adopté en première lecture à l’Assemblée nationale, excéderait les limites inhérentes au droit d’amendement ; que les députés, auteurs de la seconde saisine, formulent le même grief à l’encontre des articles 12, 13 et 14 aux motifs que ceux-ci feraient apparaître notamment « une augmentation de plus de 75 p. 100 des dépenses définitives par rapport au projet initial », entraînant un bouleversement des conditions de l’équilibre général défini par ce projet ; qu’ils estiment que ces modifications révèlent un « détournement de procédure » et qu’elles auraient dû impliquer le dépôt d’une lettre rectificative au projet de loi initial ;
Considérant qu’il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d’amendement, qui est le corollaire de l’initiative législative, peut, sous réserve des limitations posées aux troisième et quatrième alinéas de l’article 45, s’exercer à chaque stade de la procédure législative ; que, toutefois, les adjonctions ou modifications apportées au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1, et 44, alinéa 1, de la Constitution, ni être sans lien avec ce dernier ni dépasser par leur objet et leur portée les limites inhérentes à l’exercice du droit d’amendement qui relève d’une procédure spécifique ;
Considérant que les modifications apportées au projet de loi de finances rectificative soumis au Parlement, même si elles emportent une augmentation substantielle des ressources et des charges initialement prévues, n’ont pas, eu égard à l’objet et à la portée de ces ajustements, entraîné un bouleversement des conditions générales de l’équilibre économique et financier défini par le projet qui soit de nature à dépasser les limites inhérentes au droit d’amendement ; que dès lors le grief invoqué ne peut être accueilli ;
En ce qui concerne les conditions d’application de l’article 39 de la Constitution :
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que faute d’avoir été soumis par le Gouvernement prioritairement à l’Assemblée nationale, l’article 40 méconnaîtrait par sa procédure d’adoption l’article 39 de la Constitution ;
Considérant que l’article 39, in fine, de la Constitution dispose que « les projets de loi de finances sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale » ; qu’il en résulte que des mesures financières entièrement nouvelles ne peuvent être présentées par le Gouvernement pour la première fois devant le Sénat ;
Considérant que l’article 1518 bis du code général des impôts comporte des majorations des valeurs locatives foncières qui sont prévues pour chaque année à partir de 1981 par une loi de finances, par application de cœfficients forfaitaires tenant compte des variations des loyers ; que la disposition contestée a pour seul objet de déterminer par avance les cœfficients à appliquer au titre des deux années 1994 et 1995, en vue d’assurer une évolution régulière des bases d’impôts directs locaux ; qu’elle se borne ainsi, dans le cadre de la législation existante relative au mécanisme d’actualisation annuelle, à procéder pour une période limitée à la fixation de cœfficients correcteurs nécessaires à la mise à jour de la valeur locative des propriétés bâties et non bâties en fonction des variations de loyers ; que, dans ces conditions, elle ne peut être regardée comme une mesure financière entièrement nouvelle ; que, par suite, elle pouvait être introduite par voie d’amendement dans le projet de loi de finances rectificative soumis au Sénat sans méconnaître l’article 39 de la Constitution ;
Sur le fond :
En ce qui concerne l’article 2 :
Considérant que l’article 2 de la loi tend à supprimer la règle du décalage d’un mois, en matière de remboursement aux entreprises de la taxe à la valeur ajoutée, à partir du 1er juillet 1993 ; que cet article prévoit, pour certaines entreprises, un échelonnement dans le temps de l’effet de cette mesure sur les recettes fiscales de l’Etat ; qu’il institue, à cette fin, un mécanisme suivant lequel les droits à déduction non exercés constituent des créances du redevable sur le Trésor converties en titres assortis d’intérêts et remboursables dans un délai maximal de vingt ans ou en cas de cessation définitive d’activité ;
Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, font valoir que la diminution des ressources fiscales, qu’ils évaluent à cent milliards de francs, entraînée par la mesure de suppression ainsi prévue, aurait dû être mentionnée dans la loi déférée, alors que celle-ci ne comporte que l’inscription de onze milliards de francs correspondant aux remboursements immédiats de la taxe à la valeur ajoutée aux entreprises ; que les sénateurs soutiennent en outre que le Parlement a été privé d’éléments suffisants d’information et n’a pu ainsi exercer sa mission de contrôle ;
Considérant que l’article 2 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 dispose que : « ¦ la loi de finances de l’année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat¦ Seules des lois de finances dites "rectificatives" peuvent, en cours d’année, modifier les dispositions de la loi de finances de l’année » ; que l’article 3 de la même ordonnance énumère les catégories de ressources permanentes de l’Etat ; qu’aux termes de l’article 6 de cette ordonnance les charges de l’Etat comprennent notamment « les dépenses ordinaires » au nombre desquelles figurent « les charges de la dette publique » ; que l’article 15 du même texte dispose que : « Outre les opérations permanentes de l’Etat décrites aux articles 3 et 6 ci-dessus, le Trésor public exécute sous la responsabilité de l’Etat des opérations de trésorerie. Celles-ci comprennent : a Des émissions et remboursements d’emprunts publics¦ » ; qu’enfin aux termes de l’article 30 de la même ordonnance : « Les opérations de trésorerie de l’Etat sont affectées à des comptes de trésorerie distincts¦ » ;
Considérant qu’il résulte de la combinaison de ces dispositions que les intérêts de la dette publique doivent, en tant que charges annuelles permanentes de l’Etat, figurer dans le titre du budget général consacré aux charges de la dette publique ; qu’en revanche, les émissions d’emprunt sont des opérations de trésorerie qui n’ont pas à figurer dans un titre déterminé du budget, mais sont retracées dans des comptes de trésorerie distincts faisant apparaître les engagements de l’Etat ;
Considérant que la loi déférée retrace, conformément aux dispositions ci-dessus analysées de l’ordonnance du 2 janvier 1959, les charges annuelles de l’Etat liées au dispositif institué pour la suppression de la règle du décalage d’un mois ; qu’ainsi les charges budgétaires résultant de cette mesure n’ont pas été sous-estimées ; que le Parlement, comme il ressort de ses travaux sur ce texte, a été informé tant du coût de cette mesure pour l’année 1993 que de ses incidences sur les charges de la dette publique ;
En ce qui concerne l’article 5 relatif au droit de timbre sur les opérations de bourse :
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, soutiennent qu’en instaurant un plafonnement à 4 000 F de ce droit, le législateur a créé entre « moyens et gros opérateurs » sur le marché boursier une différence de traitement sans commune mesure avec leur différence de situations, dans des conditions qu’ils estiment manifestement discriminatoires ;
Considérant qu’il appartient au législateur, lorsqu’il établit une imposition, d’en déterminer librement les taux sous la réserve des principes et des règles de valeur constitutionnelle ; que le principe d’égalité ne fait pas obstacle à ce que, pour des motifs d’intérêt général, le législateur édicte, par l’octroi d’avantages fiscaux, des mesures d’incitation au développement d’activités économiques et financières en appliquant des critères objectifs en fonction des buts recherchés ;
Considérant que l’institution du plafonnement contesté tend à susciter le développement du marché boursier national, notamment par la réalisation d’opérations importantes intervenant jusqu’à présent à l’étranger en raison d’un régime d’imposition plus favorable ; que les agents procédant à des opérations d’un même montant sont soumis au même taux d’imposition ; que, dès lors, l’article 5 n’est pas contraire à la Constitution ;
En ce qui concerne l’article 9 :
Considérant que les députés auteurs de la seconde saisine soutiennent qu’en prévoyant, au seul bénéfice des personnes physiques, une priorité pour régler, par remise de titres de l’emprunt, les actions cédées par l’Etat dans le cadre des opérations de privatisation, l’article 9 méconnaît le principe d’égalité au détriment des personnes morales ;
Considérant que le principe d’égalité ne fait pas obstacle à ce qu’en fonction des buts recherchés par le législateur, celui-ci établisse des règles différentes à l’égard de catégories de personnes se trouvant dans des situations différentes ; qu’en l’espèce il a entendu encourager les personnes physiques à souscrire les titres de l’emprunt et à acquérir des actions de sociétés privatisées ; que, dés lors, le grief invoqué doit être écarté ;
En ce qui concerne l’article 10 :
Considérant qu’il est soutenu par les sénateurs, auteurs de la première saisine, que l’inscription en recettes du budget général de 1993, pour un montant de 18 milliards de francs du produit d’opérations de cession au secteur privé par l’Etat d’entreprises du secteur public, méconnaît la règle posée à l’article 16 de l’ordonnance du 2 janvier 1959, selon laquelle les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées, altérant ainsi la sincérité des chiffres contenus dans la loi ;
Considérant que les ressources de l’Etat figurant dans les lois de finances de l’année et dans les lois de finances rectificatives ont un caractère prévisionnel et sont prises en compte sous forme d’évaluations ; que ces évaluations doivent tenir compte des effets économiques et financiers de la politique que le Gouvernement entend mener ; qu’eu égard au programme de privatisations présenté au titre de l’année 1993, l’inscription en recettes prévisionnelles d’une somme de 18 milliards de francs n’a pas méconnu la règle de l’article 16 de l’ordonnance susvisée ;
En ce qui concerne l’article 21 :
Considérant que les sénateurs auteurs de la première saisine soutiennent que l’article 21 a méconnu le principe d’égalité ;
Considérant que cet article tend à accorder des avantages fiscaux en matière de droits de mutation à l’occasion de transmissions à titre gratuit, ou de cessions à titre onéreux, d’immeubles acquis neufs ou en état d’achèvement futur, entre le 1er juin 1993 et le 1er septembre 1994 ; que ces avantages sont subordonnés à la condition que les immeubles aient été exclusivement affectés, de manière continue, à l’habitation principale pendant une durée minimale de cinq ans à compter de l’acquisition de l’immeuble ou de son achèvement, s’il est postérieur ;
Considérant, d’une part, que la circonstance que des avantages fiscaux de même nature soient consentis, quel que soit le mode de transmission ou de cession des immeubles concernés, n’est pas susceptible de porter atteinte au principe d’égalité ;
Considérant, d’autre part, que le législateur a pu, sans méconnaître ce principe, eu égard au motif d’intérêt général que constitue le soutien à l’activité du bâtiment, subordonner l’octroi des avantages fiscaux susmentionnés aux conditions de délais ci-dessus évoquées ;
En ce qui concerne l’article 42 :
Considérant que l’article 42 de la loi a pour objet de porter, à compter du 1er juillet 1993, de 1,1 p. 100 à 2,4 p. 100 du revenu global imposable, le taux de la contribution sociale généralisée perçue respectivement sur les revenus d’activité et de remplacement, les revenus du patrimoine et les produits de placement ; qu’il prévoit en outre, pour la détermination des bases d’imposition à l’impôt sur le revenu, les conditions dans lesquelles la contribution est admise en déduction du revenu global imposable, à concurrence d’une partie de son montant correspondant à l’augmentation de son taux ; que cette déduction est limitée à un montant annuel de 3 000 F pour les contribuables, célibataires, veufs ou divorcés, et de 6 000 F pour les contribuables mariés soumis à une imposition commune ;
Considérant que les auteurs des saisines soutiennent que cette déduction méconnaît le principe d’égalité devant les charges publiques, résultant de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et porterait atteinte à la règle de progressivité de l’impôt sur le revenu ;
Considérant qu’en vertu de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, la contribution commune aux charges de la nation « doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés » ; que, conformément à l’article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives des contribuables ;
Considérant que la fixation à 2,4 p. 100 du taux de la contribution sociale généralisée ne méconnaît pas l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ;
Considérant que le principe d’égalité devant les charges publiques ne fait pas obstacle à ce que le législateur, dans l’exercice des compétences qu’il tient de l’article 34 de la Constitution, rende déductible un impôt de l’assiette d’un autre impôt, dès lors qu’en allégeant ainsi la charge pesant sur les contribuables il n’entraîne pas de rupture caractérisée de l’égalité entre ceux-ci ; qu’en l’espèce la déduction opérée par la loi, qui est au demeurant partielle et limitée dans son montant par un mécanisme de plafonnement, ne remet pas en cause le caractère progressif du montant de l’imposition globale du revenu des personnes physiques ; qu’elle ne saurait, par suite, être regardée comme contraire à l’article 13 de la déclaration de 1789,
Décide :
Le président,
ROBERT BADINTER
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL SAISI PAR PLUS DE 60 DEPUTES ET SENATEURS A DECLARE CONTRAIRE A LA CONSTITUTION L'ART. 1 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 1993.
LE CONSEIL A CENSURE COMME "CAVALIER BUDGETAIRE" L'ARTICLE DU PROJET QUI ETAIT RELATIF A LA CREATION D'UN GROUPEMENT D'INTERET PUBLIC VISANT A L'INFORMATISATION DU LIVRE FONCIER.
SUR LA CSG:
LE CONSEIL A ESTIME QUE LA DEDUCTIBILITE PARTIELLE DE LA CSG NE PORTAIT PAS ATTEINTE AU PRINCIPE D'EGALITE DEVANT LES CHARGES PUBLIQUES,NI A LA REGLE DE PROGRESSIVITE DE L'IMPOT SUR LE REVENU.SELON LE CONSEIL,LE PRINCIPE D'EGALITE NE FAIT PAS OBSTACLE A CE QUE LE LEGISLATEUR DANS L'EXERCICE DES COMPETENCES QU'IL TIENT DE L'ART. 34 DE LA CONSTITUTION RENDE DEDUCTIBLE UN IMPOT DE L'ASSIETTE D'UN AUTRE IMPOT,DES LORS QU'EN ALLEGEANT AINSI LA CHARGE PESANT SUR LES CONTRIBUABLES,IL N'ENTRAINE PAS DE RUPTURE CARACTERISEE DE L'EGALITE ENTRE CEUX-CI; QU'EN L'ESPECE LA DEDUCTIBILITE PARTIELLE ET LIMITE NE REMET PAS EN CAUSE LE CARACTERE PROGRESSIF DU MONTANT DE L'IMPOSITION GLOBAL DU REVENU DES PERSONNES PHYSIQUES.
SUR L'EMPRUNT:
SAISI SUR LA PROCEDURE,A SAVOIR L'INSERTION PAR VOIE D'AMENDEMENT D'UN ARTICLE AUTORISANT L'EMISSION D'UN EMPRUNT DE 40 MILLIARDS DE FRANCS,LE CONSEIL A CONSIDERE QUE CELLE CI N'EXCEDAIT PAS LES LIMITES INHERENTES AU DROIT D'AMENDEMENT.
L'AUGMENTATION SUBSTANTIELLE DES RESSOURCES ET DES CHARGES INITIALEMENT PREVUES N'ONT PAS ENTRAINE UN BOULEVERSEMENT DES CONDITIONS GENERALES DE L'EQUILIBRE ECONOMIQUE ET FINANCIER DEFINI PAR LE PROJET.