3. Coûts d'investissement et d'exploitation de la VGAST et du départ d'appel associé
3.1. Méthode
La mise en place d'un encadrement tarifaire pluriannuel comme modalité de mise en œuvre de l'obligation de pratiquer des tarifs reflétant les coûts nécessite de réaliser une estimation prévisionnelle des coûts des prestations concernées pour les années 2016 et 2017.
La décision n° 06-1007 susvisée décrit de manière détaillée au point II-3 la méthode de comptabilisation et d'allocation des coûts de patrimoine et d'exploitation produit par produit imposée à Orange. De manière générale, les coûts sont identifiés pour l'ensemble du groupe Orange au sein de l'assiette de coûts réglementaire, puis alloués aux éléments de réseaux, ce qui permet ensuite de reconstituer les coûts liés à chaque produit réglementaire. Enfin, les coûts communs pertinents sont répartis au prorata des coûts de chaque produit réglementaire. Par ailleurs, la décision n° 2010-1211 susvisée précise comment doivent être alloués les coûts de patrimoine et d'exploitation du génie civil d'Orange.
Les coûts de la VGAST et du départ d'appel associé se composent des coûts de patrimoine et d'exploitation de la paire de cuivre (dont font partie ceux associés au génie civil d'Orange), de coûts de patrimoine et d'exploitation de commutation et des coûts spécifiques de patrimoine et d'exploitation correspondant aux services nécessaires à la fourniture de la VGAST et du départ d'appel associé (dont les frais de mise en service) et enfin d'une contribution aux coûts communs pertinents de la société Orange.
Les coûts de patrimoine sont évalués à méthodes et périmètres inchangés. Les coûts de patrimoine liés à la paire de cuivre sont évalués selon la méthode des coûts courants économiques, conformément à la décision n° 05-0834 susvisée. La décision n° 2012-0007 susvisée, qui modifie partiellement la décision n° 05-0834, porte sur les durées réglementaires d'amortissement des actifs de la boucle locale cuivre. L'Autorité estime que cette méthode correspond à la situation décrite au point 40 de la recommandation « non-discrimination » susvisée de la Commission européenne. Par ailleurs, l'Autorité précise que la décision de modifier ou de maintenir cette méthode au-delà de la durée d'application de l'analyse de marché en vigueur sera prise dans le cadre du prochain cycle d'analyse de marché.
Les coûts de commutation de la VGAST et du départ d'appel associé sont évalués selon la méthode spécifiée dans les décisions n° 02-1027 et n° 06-0162.
L'estimation des coûts nécessite de réaliser des projections sur plusieurs paramètres influençant l'assiette des coûts du génie civil et de la boucle locale cuivre d'Orange, leur allocation aux différents produits, les coûts spécifiques de la VGAST et du départ d'appel associé, et enfin les coûts d'accès au service.
L'Autorité identifie six paramètres principaux structurant cette estimation :
- le taux réel de rémunération du capital appliqué aux investissements pertinents d'Orange ;
- l'évolution des parcs de détail des accès en cuivre (nombre de paires), câble coaxial et fibre optique ;
- le trafic sur le réseau téléphonique commuté d'Orange ;
- les volumes d'investissements d'Orange dans le génie civil de boucle locale et la boucle locale cuivre ;
- les coûts d'exploitation d'Orange relatifs à la paire de cuivre et spécifiques à la fourniture de la VGAST, notamment les coûts liés au maintien du niveau de qualité de service ;
- la fiscalité portant sur la paire de cuivre.
L'exercice de projection des coûts et paramètres a été mené à la fois pour l'année 2016 et pour l'année 2017. L'Autorité a ainsi évalué les coûts de la VGAST et du départ d'appel associé pour ces deux années en prenant en compte les projections relatives à chacune d'elles.
3.2. Taux de rémunération du capital
Le taux de rémunération du capital réel appliqué aux investissements d'Orange peut être calculé en utilisant, d'une part, le taux de rémunération du capital nominal, fixé à 8,7 % par la décision n° 2015-1369 et, d'autre part, le taux d'inflation. L'Autorité retient comme taux d'inflation les taux d'inflation prévisionnels publiés par le Gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2016, soit 1 % en 2016 et 1,4 % en 2017.
3.3. Evolution du parc d'accès fixes de détail
Concernant les évolutions du nombre d'accès des différentes technologies, l'Autorité a d'abord pris en compte, dans ses projections de long terme, les objectifs de déploiement des réseaux en fibre optique du plan France Très Haut Débit et des schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique (« SDTAN ») prévus à l'article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales. Elle a également tenu compte du rythme de déploiement actuel et des calendriers prévisionnels de déploiement lui ayant été communiqués par l'ensemble des opérateurs. En outre, elle a évalué l'impact des dynamiques commerciales des opérateurs sur les réseaux filaires, en s'appuyant sur les données récentes de son observatoire des marchés, les publications financières des opérateurs et des entretiens avec les acteurs. Enfin, elle a corroboré ses résultats en les comparant aux études chiffrées les plus récentes des cabinets de conseil et des analystes financiers. Ces éléments amènent l'Autorité à retenir une baisse moyenne du nombre de paires de cuivre de l'ordre de 1 million entre 2015 et 2016 et de 1¼ million entre 2016 et 2017.
Par ailleurs, l'Autorité a pris en compte le déclin important du parc RTC résidentiel, plus rapide que celui de la VGAST. L'Autorité estime que cette évolution devrait se poursuivre sur la période de l'encadrement tarifaire.
3.4. Evolution du trafic RTC
Concernant l'évolution du trafic RTC sur le réseau d'Orange, l'Autorité a pris en compte dans ses projections la baisse régulière du trafic ces dernières années. L'Autorité n'envisage pas de retournement de tendance du volume de minutes acheminées sur le réseau à horizon de l'encadrement tarifaire et a donc projeté une nouvelle baisse du trafic.
3.5. Investissements dans la boucle locale en cuivre
Les investissements d'Orange dans les boucles locales sont stables depuis maintenant quelques années. Il est cependant raisonnable de penser que ces investissements suivent les évolutions technologiques en cours et évoluent comme les parcs d'accès des produits qui les supportent. Ainsi, concernant les investissements dans les câbles en cuivre, les projections de l'Autorité prennent pour hypothèse des investissements proportionnels au nombre de paires de cuivre en service, dans la lignée des ratios constatés ces dernières années. Concernant le génie civil, celui-ci étant réutilisable dans le cadre des déploiements de réseaux en fibre optique, l'Autorité retient l'hypothèse d'un niveau proportionnel au nombre total d'accès cuivre et fibre, dans les mêmes proportions que celles constatées ces dernières années.
Les projections de l'Autorité concernant les investissements tiennent également compte des plans d'investissement et des mesures mises en place par Orange dans le cadre du plan stratégique Essentiels2020 pour l'amélioration de la qualité de service. Ainsi, l'Autorité veillera très attentivement à ce que le niveau de qualité de service fourni sur la boucle locale cuivre soit conforme aux prévisions tout au long de l'encadrement tarifaire. Ce dernier pourra être revu s'il s'avère que la qualité de service se dégrade de façon significative postérieurement à l'entrée en vigueur de la présente décision du fait d'un sous-entretien ou d'un sous-investissement de la part d'Orange, conduisant à une baisse des coûts.
3.6. Coûts d'exploitation
La transition du cuivre vers la fibre venant à peine de s'amorcer, l'Autorité considère que les déséconomies d'échelle ne seront pas significatives dans les deux ans à venir. L'Autorité a pris en compte dans ses projections les éléments de coûts les plus récents communiqués par Orange ainsi que les gains d'efficacité prévisibles à date. Ces éléments pris en compte, l'Autorité n'anticipe pas d'autres sources de fluctuation importante des coûts d'exploitation et retient dans sa projection des coûts d'Orange des coûts d'exploitation par accès évoluant comme l'inflation.
3.7. Fiscalité
La fiscalité spécifique à la paire de cuivre et à la commutation est un paramètre exogène, qui influence l'assiette des coûts pris en compte pour fixer les tarifs soumis à l'obligation de refléter les coûts.
L'encadrement tarifaire défini par la présente décision a ainsi été établi au regard de la fiscalité en vigueur à sa date d'adoption. Cette fiscalité spécifique de la paire de cuivre et à la commutation consiste actuellement en une imposition forfaitaire annuelle sur les entreprises de réseaux ou IFER, prévue à l'article 1599 quater B du code général des impôts. A ce jour, son montant par paire de cuivre est de 7,62 €/paire en 2015, 10,12 €/paire en 2016 et 12,65 €/paire à partir de 2017. Son montant pour les cartes d'abonnés est de 36,66 €/carte en 2015 et 18,25 €/carte en 2016. Enfin, son montant pour les unités de raccordement d'abonnés est de 3 361 €/URA en 2015 et de 1 673 €/URA en 2016. Le montant de l'IFER sera nul à partir de 2017 pour les cartes d'abonnées et les unités de raccordement d'abonnées.
Dans le cas d'une évolution de la fiscalité portant sur la paire de cuivre ou la commutation, l'Autorité pourra adopter, en tant que de besoin, une décision venant fixer de nouveaux tarifs. L'Autorité considère en effet qu'il ne serait pas justifié, en cas de modification de la fiscalité, qu'Orange supporte seul les conséquences d'une hausse ou bénéficie seul d'une baisse.
4. Tarification
La méthode et les paramètres exposés ci-dessus conduisent à l'estimation pour 2016 et 2017 d'une enveloppe de coûts que les tarifs doivent permettre de recouvrer. L'Autorité estime qu'il convient également d'éviter tout mouvement brusque des tarifs qui serait susceptible de porter préjudice aux opérateurs engagés dans des contrats pluriannuels avec leurs clients. Ainsi, la structure tarifaire doit permettre d'éviter des variations erratiques du tarif.
4.1. Tarifs de la VGAST
Le tarif de la VGAST analogique est actuellement de 12,32 € par mois. La VGAST a augmenté de 1,32 € depuis 2011, malgré la baisse de l'IFER depuis 2014. La hausse était principalement due à la diminution du parc RTC et à l'introduction du coût de terminaison d'appel à la charge de la partie appelée (« CTACPA ») qui compense le déficit d'accès entre le coût de la terminaison d'appel et le tarif de la terminaison d'appel. En parallèle, la VGAST numérique qui subit également une baisse importante de son parc et l'introduction de la CTACPA a vu son tarif augmenter depuis quelques années. La hausse représente 2,27 € depuis 2011, soit 14 % d'augmentation. Les tarifs des frais d'accès au service n'ont pas évolué depuis plusieurs années.
TARIF (€/MOIS)
2011
2012
2013
2014
2015
VGAST analogique
11,00 €
11,58 €
12,21 €
12,19 €
12,32 €
VGAST numérique
16,30 €
17,19 €
18,60 €
18,35 €
18,57 €
L'érosion des volumes d'appels et des parcs se poursuivant, et compte tenu des éléments exposés ci-dessus, l'Autorité fixe les plafonds tarifaires pour les frais de mise en service, le tarif récurrent de VGAST analogique et le tarif récurrent de VGAST numérique au même niveau que les tarifs d'Orange pour l'année 2015, comme détaillé dans le tableau ci-après.
PLAFONDS DE L'ENCADREMENT TARIFAIRE
2016
2017
Tarif récurrent mensuel de la VGAST analogique (5)
12,32 €
12,32 €
Frais de mise en service d'un accès VGA analogique isolé (6)
4,00 €
4,00 €
Frais de mise en service d'un accès VGA d'un groupement d'accès analogiques (7)
7,00 €
7,00 €
Frais de création de ligne analogique (8) (optionnel)
56,00 €
56,00 €
Tarif récurrent mensuel de la VGAST numérique (9)
18,57 €
18,57 €
Frais de mise en service d'un accès VGA numérique (10) (isolé ou au sein d'un groupement)
9,00 €
9,00 €
Frais de mise en service de l'accès de base (11) (optionnel)
97,00 €
97,00 €
(5) Le tarif récurrent mensuel de la VGAST analogique correspond à la prestation libellée « abonnement mensuel par accès VGA analogique isolé ou par accès VGA d'un groupement d'accès analogiques » dans l'offre de référence d'Orange en date du 1er janvier 2015 (Offre de vente en gros de l'abonnement téléphonique, section 7.2).
(6) Les frais de mise en service d'un accès VGA analogique isolé correspondent à la prestation libellée « frais de mise en service de la VGA par accès VGA analogique isolé » dans l'offre de référence d'Orange en date du 1er janvier 2015 (Offre de vente en gros de l'abonnement téléphonique, section 7.1.1).
(7) Les frais de mise en service d'un accès VGA d'un groupement d'accès analogiques isolés correspondent à la prestation libellée « frais de mise en service de la VGA par accès VGA d'un groupement d'accès analogiques » dans l'offre de référence d'Orange en date du 1er janvier 2015 (Offre de vente en gros de l'abonnement téléphonique, section 7.1.1).
(8) Les frais de création de ligne analogique correspondent à la prestation libellée « frais de mise en service de l'accès analogique (ligne) par accès VGA analogique isolé » dans l'offre de référence d'Orange en date du 1er janvier 2015 (Offre de vente en gros de l'abonnement téléphonique, section 7.1.1).
(9) Le tarif récurrent mensuel de la VGAST numérique correspond à la prestation libellée « abonnement mensuel par accès VGA de base isolé ou par accès VGA d'un groupement d'accès de base » dans l'offre de référence d'Orange en date du 1er janvier 2015 (Offre de vente en gros de l'abonnement téléphonique, section 7.2).
(10) Les frais de mise en service d'un accès VGA numérique correspondent à la prestation libellée « frais de mise en service de la VGA par accès VGA de base isolé ou par accès VGA d'un groupement d'accès de base » dans l'offre de référence d'Orange en date du 1er janvier 2015 (Offre de vente en gros de l'abonnement téléphonique, section 7.1.1).
(11) Les frais de mise en service de l'accès de base correspondent à la prestation libellée « frais de mise en service de l'accès de base par accès VGA de base isolé ou par accès VGA d'un groupement d'accès de base » dans l'offre de référence d'Orange en date du 1er janvier 2015 (Offre de vente en gros de l'abonnement téléphonique, section 7.1.1).
Par ailleurs, les éléments actuellement à disposition de l'Autorité suggèrent une hausse des coûts et donc des tarifs à partir de 2018. Les effets baissiers de la fiscalité auront cessé alors que la hausse des coûts unitaires engendrée par la diminution du parc se poursuivra.
4.2. Plafond tarifaire du départ d'appel associé à la VGAST
Les coûts sous-jacents de la prestation de départ d'appel associé à la VGAST augmentent fortement en raison de l'effondrement continu des volumes de trafic. En 2015, Orange a amorcé une hausse du prix de 10 % et a annoncé aux opérateurs que cette augmentation, selon l'évolution qu'elle anticipait des coûts, risquait de se poursuivre en 2016.
La poursuite de la chute des volumes amène l'Autorité à confirmer l'évolution prévue des coûts. Le plafond tarifaire, tel que défini par la formule précisée en annexe C de la décision n° 2014-1102 susvisée, suivra donc l'évolution suivante :
DÉPART D'APPEL ASSOCIÉ À LA VGAST
2014
2015
2016
2017
Plafond tarifaire (c€/min)
0,445 0 c€
0,489 5 c€
0,538 4 c€
0,592 3 €
Décide :