LOI RELATIVE AU STATUT DE LA BANQUE DE FRANCE ET A L’ACTIIVTÉ ET AU CONTRÔLE DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 13 juillet 1993, par MM. Claude Estier, Robert Laucoumet, William Chervy, Paul Raoult, Jean-Pierre Masseret, Jean-Louis Carrère, Marcel Bony, Mmes Françoise Seligmann, Marie-Madeleine Dieulangard, Josette Durrieu, MM. Jacques Bellanger, Jacques Bialski, Aubert Garcia, Roland Bernard, Guy Penne, Michel Dreyfus-Schmidt, Gérard Miquel, Fernand Tardy, Robert Castaing, Gérard Delfau, Pierre Biarnès, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. André Vezinhet, Louis Philibert, Mme Monique ben Guiga, MM. Michel Sergent, Germain Authié, Jean Besson, Jean-Pierre Demerliat, Paul Loridant, Guy Allouche, Léon Fatous, Claude Fuzier, Claude Cornac, Gérard Roujas, François Louisy, Marc B uf, Francis Cavalier-Bénezet, Jacques Carat, Jean Peyrafitte, René-Pierre Signé, Marcel Charmant, Claude Pradille, André Rouvière, Michel Perrein, Marcel Vidal, Franck Sérusclat, Jean-Luc Mélenchon, Charles Metzinger, René Régnault, François Autain, Michel Moreigne, Michel Charasse, Gérard Gaud, Pierre Mauroy, Roland Courteau, Claude Saunier, Bernard Dussaut, Albert Pen, Rodolphe Désiré, sénateurs, et, le 15 juillet 1993, par MM. Martin Malvy, Jean-Marc Ayrault, Jean-Pierre Balligand, Claude Bartolone, Christian Bataille, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Michel Berson, Jean-Claude Bois, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Jean-Pierre Braine, Laurent Cathala, Jean-Pierre Chevènement, Henri d’Attilio, Mme Martine David, MM. Bernard Davoine, Bernard Derosier, Michel Destot, Julien Dray, Pierre Ducout, Dominique Dupilet, Jean-Paul Durieux, Laurent Fabius, Jacques Floch, Pierre Garmendia, Jean Glavany, Jacques Guyard, Jean-Louis Idiart, Frédéric Jalton, Serge Janquin, Charles Josselin, Jean-Pierre Kucheida, André Labarrère, Jack Lang, Jean-Yves Le Déault, Louis Le Pensec, Alain Le Vern, Marius Masse, Didier Mathus, Jacques Mellick, Louis Mexandeau, Jean-Pierre Michel, Didier Migaud, Mme Véronique Neiertz, MM. Paul Quilès, Alain Rodet, Mme Ségolène Royal, MM. Georges Sarre, Henri Sicre, Camille Darsières, Jean-Pierre Defontaine, Gilbert Annette, Kamilo Gata, Roger-Gérard Schwartzenberg, Didier Boulaud, Bernard Charles, François Asensi, Rémy Auchedé, Gilbert Biessy, Alain Bocquet, Patrick Braouezec, Jean-Pierre Brard, Jacques Brunhes, René Carpentier, Daniel Colliard, Jean-Claude Gayssot, André Gérin, Michel Grandpierre, Maxime Gremetz, Mme Janine Jambu, MM. Georges Hage, Guy Hermier, Mme Muguette Jacquaint, MM. Jean-Claude Lefort, Georges Marchais, Paul Mercieca, Louis Pierna, Jean Tardito et Ernest Moutoussamy, députés, dans les conditions prévues à l’article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative au statut de la Banque de France et à l’activité et au contrôle des établissements de crédit ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu le Traité sur l’Union européenne, signé à Maastricht le 7 février 1992 ;
Vu l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, défèrent au Conseil constitutionnel les articles 1er, 3, 7, 8, 9, 10 et 35 de la loi relative au statut de la Banque de France et à l’activité et au contrôle des établissements de crédit ; qu’ils font valoir à titre principal que la constitutionnalité de cette loi ne saurait être appréciée au regard de l’article 88-2 de la Constitution dès lors que le traité sur l’Union européenne en vue duquel cet article a été introduit dans la Constitution n’est pas entré en vigueur ; que dès lors les articles 1er, 3, 7, 8, 9 et 10 de la loi méconnaissent les pouvoirs que le Gouvernement, d’une part, tient des articles 20 et 21 de la Constitution, que le Parlement, d’autre part, doit exercer en vertu de l’article 3 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et des articles 2, 3 et 34 de la Constitution ; qu’ils soutiennent néanmoins qu’en tant qu’elles mettraient en  uvre le traité sur l’Union européenne les dispositions contestées méconnaîtraient l’article 55 de la Constitution, la condition de réciprocité posée par cet article n’étant pas respectée du fait des positions prises par certains pays signataires de ce traité, et que la date d’entrée en vigueur de la loi, prévue par l’article 35 de cette dernière, serait contraire à l’article 88 2 de la Constitution en tant qu’elle ne respecterait pas les modalités de mise en  uvre prévues par les stipulations du traité ;
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, soutiennent que, dès lors que les conditions mises à l’application de l’article 88-2 de la Constitution ne sont pas réunies, le législateur ne pouvait ni instituer ni organiser l’indépendance de la Banque de France par rapport aux pouvoirs publics constitutionnels ;
Sur les normes de référence applicables au contrôle de constitutionnalité de la loi déférée :
Considérant que l’article 88-2 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle du 25 juin 1992, dispose que : « Sous réserve de réciprocité, et selon les modalités prévues par le traité sur l’Union européenne signé le 7 février 1992, la France consent aux transferts de compétences nécessaires à l’établissement de l’Union économique et monétaire européenne... » ; qu’aux termes de l’article R du traité : « Le présent traité entrera en vigueur le 1er janvier 1993, à condition que tous les instruments de ratification aient été déposés  » ;
Considérant qu’à la date de la présente décision il est constant que tous les instruments de ratification n’ont pas été déposés par les pays signataires ; que, par suite, le traité sur l’Union européenne, signé le 7 février 1992, n’étant pas entré en vigueur, il n’y a pas lieu de contrôler la constitutionnalité de la loi déférée au regard des dispositions de l’article 88-2 de la Constitution ; que, dès lors, la constitutionnalité de la loi déférée doit être appréciée au seul regard des autres dispositions de la Constitution ; qu’ainsi, il n’y a pas lieu pour le Conseil constitutionnel de s’assurer de la conformité de la date d’entrée en vigueur de la loi prévue par son article 35 aux stipulations du traité ; qu’il n’y a pas lieu non plus d’apprécier la conformité de l’ensemble des dispositions de la loi à l’article 55 de la Constitution ;
Sur les griefs tirés de la méconnaissance des compétences du Gouvernement et du Premier ministre :
Considérant, d’une part, que les sénateurs, auteurs de la première saisine, font valoir que la loi déférée dispose à son article 1er que la Banque de France définit la politique monétaire, dans le cadre de la politique économique générale du Gouvernement, sans pouvoir, dans l’exercice de ses attributions, « ni solliciter ni accepter d’instructions du Gouvernement... » ; qu’elle prévoit à son article 7 de confier à un Conseil de la politique monétaire la responsabilité de définir la politique monétaire de la France et de surveiller l’évolution de la masse monétaire et de ses contreparties ; que les articles 8 et 10 de la loi relatifs aux conditions de nomination et à l’exercice des mandats des membres du Conseil de la politique monétaire organisent leur indépendance à l’égard du Gouvernement, notamment en tant que leur nomination est prononcée pour une durée de neuf années non renouvelable et que leurs fonctions ne peuvent prendre fin avant ce terme que pour incapacité ou pour faute grave sur demande motivée du Conseil lui-même statuant à la majorité des membres autres que l’intéressé ; que si, en vertu de l’article 9, le Premier ministre et le ministre chargé de l’économie et des finances peuvent participer aux séances du Conseil, ils sont dépourvus de voix délibérative et peuvent seulement soumettre des propositions de délibération à ce Conseil ;
Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, mettent également en cause ces dispositions eu égard à l’argumentation générale qu’ils développent ;
Considérant qu’aux termes de l’article 20 de la Constitution « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation... » et que l’article 21 dispose que « Le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement  » ;
Considérant que la définition de la politique monétaire est un élément essentiel et indissociable de la politique économique générale dont la détermination et la conduite incombent au Gouvernement, sous la direction du Premier ministre, en vertu des dispositions constitutionnelles précitées ;
Considérant qu’aux termes du premier alinéa de l’article 1er de la loi déférée, « la Banque de France définit et met en oeuvre la politique monétaire dans le but d’assurer la stabilité des prix. Elle accomplit sa mission dans le cadre de la politique économique générale du Gouvernement » ; que selon le second alinéa du même article, « dans l’exercice de ses attributions, la Banque de France... ne peut ni solliciter ni accepter d’instructions du Gouvernement ou de toute personne » ; qu’aux termes de l’article 7, alinéa 1er, « le Conseil de la politique monétaire est chargé de définir la politique monétaire » ;
Considérant qu’il ressort des dispositions précitées que la Banque de France est chargée, par l’organe du Conseil de la politique monétaire, de définir et de mettre en oeuvre la politique monétaire de la France ; que le premier alinéa de l’article 1er de la loi déférée énonce que la Banque de France accomplit sa mission de définition et de mise en oeuvre de la politique monétaire « dans le cadre de la politique économique générale du Gouvernement » ; que toutefois cette disposition peut être rendue ineffective par les prescriptions du deuxième alinéa de ce même article ; que les dispositions de la loi, en tant qu’elles concernent la définition de la politique monétaire et de son but et qu’elles proscrivent toute instruction du Gouvernement, méconnaissent la compétence de celui-ci pour déterminer et conduire la politique de la Nation et celle du Premier ministre pour diriger son action, dès lors qu’elles ne peuvent être regardées comme résultant de l’application du Traité visé par l’article 88-2 de la Constitution ; que, par suite, doivent être déclarés non conformes à la Constitution d’une part les mots «   définit et  dans le but d’assurer la stabilité des prix » au premier alinéa de l’article 1er de la loi et le second alinéa de cet article et d’autre part, les mots : « ... est chargé de définir la politique monétaire. Il... », aux premier et deuxième alinéas de l’article 7 ;
Considérant en revanche que les dispositions invoquées de la Constitution n’interdisent pas que soit confiée à la Banque de France la mise en oeuvre de la politique monétaire définie par le Gouvernement ; qu’à cette fin, elle peut être chargée de surveiller l’évolution de la masse monétaire et de ses contreparties ; que peuvent être assurées aux membres du Conseil de la politique monétaire des garanties d’indépendance dans l’exercice de leurs fonctions ; que les compétences reconnues au Gouvernement et au Premier ministre par les dispositions précitées de la Constitution n’impliquent pas non plus que le Premier ministre et le ministre de l’économie et des finances participent avec voix délibérative aux séances du Conseil de la politique monétaire ni qu’il leur soit interdit de soumettre pour examen à la délibération du Conseil toute proposition de décision à la condition que ces propositions relèvent de la compétence de ce Conseil ; que sous cette dernière réserve d’interprétation, les dispositions ci-dessus analysées de la loi ne méconnaissent pas les articles 20 et 21 de la Constitution ;
Considérant d’autre part que les auteurs des saisines font valoir également que la loi déférée méconnaît les dispositions de l’article 21 de la Constitution selon lesquelles, sous réserve des dispositions de l’article 13, le Premier ministre exerce le pouvoir réglementaire ; qu’en outre les députés, auteurs de la seconde saisine, font grief au législateur de n’avoir pas prévu de manière générale l’exercice de recours juridictionnels ;
Considérant qu’aux termes du quatrième alinéa de l’article 7 de la loi, le Conseil de la politique monétaire définit « les obligations que la politique monétaire peut conduire à imposer aux établissements de crédit et notamment l’assiette et les taux des réserves obligatoires qui, le cas échéant, s’appliquent dans le cadre comptable de la réglementation bancaire » ;
Considérant que les dispositions précitées de la Constitution confèrent au Premier ministre, sous réserve des pouvoirs reconnus au Président de la République, l’exercice du pouvoir réglementaire à l’échelon national ; que si elles ne font pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité de l’Etat autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant de mettre en oeuvre une loi, c’est à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d’application que par leur contenu ;
Considérant que dans la mesure où elle permet d’assurer la mise en oeuvre de la politique monétaire, l’habilitation donnée, en vertu du quatrième alinéa de l’article 7 de la loi, à la Banque de France, institution de l’Etat, de. fixer par délibération du Conseil de la politique monétaire certaines normes destinées à concourir au contrôle de l’évolution de la masse monétaire, ne concerne que des mesures circonscrites tant par leur champ d’application que par leur contenu ; que le législateur n’a pas entendu soustraire la détermination de ces normes, comme l’ensemble des décisions prises dans le cadre de l’exercice de ses missions par la Banque de France, à l’exercice éventuel de recours juridictionnels ; que dès lors le grief invoqué doit être écarté ;
Sur le grief tiré de la méconnaissance du pouvoir du Parlement :
Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, soutiennent que les dispositions des articles 1er, 3, 7, 8, 9 et 10 de la loi ne respectent pas le principe de souveraineté nationale en dessaisissant le Parlement d’une compétence qui lui est propre ; que les députés auteurs de la seconde saisine, font valoir un grief de même nature ;
Considérant qu’aux termes de l’article 34 de la Constitution « ... La loi fixe les règles concernant : ... le régime d’émission de la monnaie... » ;
Considérant que dans l’exercice de cette compétence, il était loisible au législateur de décider par l’article 1er de la loi de confier à la Banque de France la mise en oeuvre de la politique monétaire ; par l’article 3 de la loi d’interdire à cette institution de consentir des découverts ou d’accorder des crédits au Trésor public ou à tout autre organisme ou entreprise publics ainsi que d’acquérir directement des titres de leur dette, de prévoir des conventions entre l’Etat et la Banque de France destinées à préciser les conditions de remboursement des avances précédemment consenties par celle-ci ; par l’article 7 de la loi de définir les moyens d’action de la Banque pour la mise en oeuvre de la politique monétaire ; par l’article 9 de la loi de déterminer l’organisation et le fonctionnement du Conseil de la politique monétaire, par les articles 8 et 10 de la loi de préciser le statut des membres de ce Conseil et en particulier les garanties d’indépendance dont il entendait assortir celui-ci que, dès lors, le grief invoqué doit être écarté ;
Considérant qu’il n’y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever aucune question de conformité à la Constitution s’agissant des autres dispositions de la loi qui lui est déférée ;
Décide :
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 3 août 1993.
Le président,
ROBERT BADINTER
SAISI PAR 60 DEPUTES ET 60 SENATEURS,LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL REPOND EN 3 TEMPS.
1) SUR LES NORMES DE REFERENCE APPLICABLES AU CONTROLE DE CONSTITUTIONNALITE DE LA LOI DEFEREE.LE CONSEIL CONSTATE QUE L'ART. 88-2 DE LA CONSTITUTION FAIT REFERENCE EXPRESSE AU TRAITE SUR L'UNION EUROPEENNE DU 07-02-1992 (TRAITE DE MAASTRICHT).OR, CE TRAITE,OBSERVE-T-IL,N'EST PAS ENTRE EN VIGUEUR AU JOUR DE LA DECISION FAUTE D'AVOIR ETE RATIFIE PAR TOUTES LES PARTIES.LE CONTROLE DE CONFORMITE DOIT DONC S'OPERER PAR RAPPORT A LA CONSTITUTION MOINS L'ART. 88-2.
2) SUR L'AUTORITE HABILITEE A DIRIGER LA POLITIQUE MONETAIRE DE LA FRANCE.LA LOI SOUMISE A LA CENSURE DU CONSEIL PREVOIT QUE LA BANQUE DE FRANCE DEFINIT ET MET EN OEUVRE LA POLITIQUE MONETAIRE ET QUE DANS L'EXERCICE DE CES ATTRIBUTIONS ELLE NE PEUT NI SOLLICITER NI ACCEPTER D'INSTRUCTION DU GOUVERNEMENT.CES DISPOSITIONS DEROGENT A L'ART. 20 DE LA CONSTITUTION SELON LEQUEL LE GOUVERNEMENT DETERMINE ET CONDUIT LA POLITIQUE DE LA NATION ET L'ART.21 DE LA CONSTITUTION SELON LEQUEL LE PREMIER MINISTRE DIRIGE L'ACTION DU GOUVERNEMENT.L'ART. 88-2 N'ETANT PAS APPLICABLE RIEN NE FONDE UNE TELLE DEROGATION.CEPENDANT RIEN DANS LA CONSTITUTION N'INTERDIT AU GOUVERNEMENT DE CONFIER A LA BANQUE DE FRANCE LA MISE EN OEUVRE DE LA POLITIQUE MONETAIRE QU'IL AURA LUI MEME DEFINI.CE TRANSFERT PEUT S'ACCOMPAGNER DU TRANSFERT DES COMPETENCES REGLEMENTAIRES NECESSAIRES.CES COMPETENCES SONT LIMITEES TANT DANS LEURS CHAMPS D'APPLICATION QUE DANS LEUR CONTENU A LA SEULE MISE EN OEUVRE DE LA POLITIQUE MONETAIRE.LE TRANSFERT N'EST DONC PAS CONTRAIRE A LA CONSTITUTION.DE PLUS L'EXERCICE DES COMPETENCES EST SOUMIS AU DROIT COMMUN ET PEUT DONC FAIRE L'OBJET DE RECOURS JURIDICTIONNELS.
3) SUR LA MECONNAISSANCE DU POUVOIR DU PARLEMENT.LES SENATEURS AUTEURS DE LA SAISINE SOUTIENNENT QUE LA LOI EST CONTRAIRE A LA CONSTITUTION CAR L'ART. 34 DE LA CONSTITUTION PREVOIT QUE "LA LOI FIXE LES REGLES CONCERNANT LE REGIME D'EMISSION DE LA MONNAIE".LE CONSEIL CONSIDERE QU'AUCUNE DES DISPOSITIONS DE LA LOI N'EST CONTRAIRE A CE PRINCIPE.