Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 24 juin 1996, par MM. Claude     Estier, Guy Allouche, François Autain, Germain Authié, Mmes Monique ben     Guiga, Maryse Bergé-Lavigne, MM. Jean Besson, Jacques Bialski, Pierre     Biarnes, Marcel Bony, Jean-Louis Carrère, Robert Castaing, Francis     Cavalier-Benezet, Michel Charasse, Marcel Charmant, Michel Charzat, William     Chervy, Raymond Courrière, Roland Courteau, Marcel Debarge, Bertrand Delanoë,     Gérard Delfau, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, M.
     Michel Dreyfus-Schmidt, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Léon     Fatous, Aubert Garcia, Gérard Gaud, Roland Huguet, Philippe Labeyrie,
     Philippe Madrelle, Jacques Maheas, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion,
     Georges Mazars, Jean-Luc Mélenchon, Charles Metzinger, Gérard Miquel, Michel     Moreigne, Jean-Marc Pastor, Guy Penne, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte,
     Jean-Claude Peyronnet, Mme Danièle Pourtaud, MM. Paul Raoult, René Regnault,     Alain Richard, Michel Rocard, Gérard Roujas, René Rouquet, André Rouvière,
     Claude Saunier, Michel Sergent, Franck Sérusclat, René-Pierre Signe, Fernand     Tardy, André Vezinhet, Henri Weber, sénateurs, dans les conditions prévues à     l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la     loi de réglementation des télécommunications ;
      Le Conseil constitutionnel,
      Vu la Constitution ;
      Vu l'ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique     sur le Conseil constitutionnel ;
      Vu l'ordonnance no 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique     relative aux lois de finances ;
      Vu la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de     communication ;
      Vu le code des postes et télécommunications ;
      Vu les observations du Gouvernement enregistrées le 5 juillet 1996 ;
      Le rapporteur ayant été entendu ;
      Considérant que les sénateurs auteurs de la saisine défèrent au Conseil     constitutionnel la loi de réglementation des télécommunications en soutenant     que ses articles 6, 8 et 15 comportent des dispositions entachées     d'inconstitutionnalité ;
          Sur l'article 6 :
      Considérant que l'article 6 de la loi déférée modifie le chapitre II du     titre Ier du livre II du code des postes et télécommunications relatif au     régime juridique des télécommunications, et notamment son article L. 33-1 ;
     qu'aux termes de cet article << l'établissement et l'exploitation des réseaux     ouverts au public sont autorisés par le ministre chargé des     télécommunications... L'autorisation est soumise à l'application des règles     contenues dans un cahier des charges et portant sur : ... e) les     prescriptions exigées par la protection de l'environnement et par les     objectifs d'aménagement du territoire et d'urbanisme comportant, le cas     échéant, les conditions d'occupation du domaine public et les modalités de     partage des infrastructures >> ;
      Considérant que les auteurs de la saisine font, sur le fondement de     l'article 72 de la Constitution, grief à cette disposition de porter atteinte     à l'autonomie dont disposent les collectivités territoriales dans la gestion     de leur domaine public ; qu'ils soutiennent à cette fin qu'une autorisation     délivrée par le ministre en application de la disposition contestée pourrait     contrarier l'utilisation du domaine public déjà affecté par une collectivité     aux besoins d'un service public ;
      Considérant que les dispositions de l'article en cause n'ont ni pour objet     ni pour effet d'habiliter le ministre chargé des télécommunications à     empiéter sur les prérogatives des collectivités locales en matière de gestion     et d'affectation de leur domaine public ; qu'elles se bornent à préciser que     doivent être rappelées dans le cahier des charges les règles à observer en     matière de respect de l'environnement, d'aménagement du territoire et     d'urbanisme et, le cas échéant, d'occupation du domaine public ; que, dans     ces conditions, le grief invoqué manque en fait ;
          Sur l'article 8 :
    En ce qui concerne les ressources de l'Autorité de régulation des
      Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 36-4 du code des     postes et télécommunications résultant de l'article 8 de la loi, << les     ressources de l'Autorité de régulation des télécommunications comprennent des     rémunérations pour services rendus et des taxes et redevances dans les     conditions fixées par les lois de finances ou par décret en Conseil d'Etat >>     ;
      Considérant que les auteurs de la saisine font valoir que cette disposition     crée << une compétence concurrente entre la loi de finances et le décret >>     sans déterminer << les limites de la compétence de chacune de ces normes >>,     en violation des articles 21, 34 et 37 de la Constitution et en     méconnaissance de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du     citoyen ;
      Considérant que le législateur s'est borné à décrire les ressources dont     pourra disposer l'Autorité de régulation des télécommunications ; qu'eu égard     à la formulation dont il a usé, il doit être regardé comme ayant fait     référence, s'agissant des lois de finances, aux taxes qui pourraient être     affectées à cette Autorité et, s'agissant des décrets en Conseil d'Etat, aux     rémunérations ou redevances pour services rendus que ceux-ci instituent     conformément à l'article 5 de l'ordonnance portant loi organique relative aux     lois de finances du 2 janvier 1959 susvisée ; que les griefs invoqués ne     sauraient, dès lors, qu'être écartés ;
    En ce qui concerne le pouvoir réglementaire dévolu à l'Autorité de
      Considérant que les auteurs de la saisine font grief au 1o de l'article L.
     36-6 du code des postes et télécommunications, dans sa rédaction résultant de     l'article 8 de la loi déférée, de méconnaître l'article 21 de la Constitution     en conférant à l'Autorité de régulation des télécommunications des pouvoirs     de réglementation excessifs par leur champ d'application et leur contenu ;
      Considérant qu'aux termes des dispositions contestées, l'Autorité de     régulation des télécommunications précise les règles concernant << 1o Les     droits et obligations afférents à l'exploitation des différentes catégories     de réseaux et de services, en application des articles L. 33-1 et L. 34-1 >>     ; que sont ainsi visés, d'une part, l'établissement et l'exploitation des     réseaux ouverts au public, d'autre part, la fourniture au public du service     téléphonique ; que le dernier alinéa du même article L. 36-6 soumet à     homologation par arrêté du ministre des télécommunications les décisions de     l'Autorité prises sur le fondement dudit article ;
      Considérant qu'en vertu de l'article 21 de la Constitution le Premier     ministre assure l'exécution des lois et, sous réserve des dispositions de     l'article 13, exerce le pouvoir réglementaire ; qu'il peut déléguer certains     de ses pouvoirs aux ministres ;
      Considérant que si ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le     législateur confie à une autorité publique autre que le Premier ministre le     soin de fixer les normes permettant de mettre en oeuvre une loi, c'est à la     condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée     limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu ;
      Considérant que la compétence réglementaire reconnue à l'Autorité de     régulation des télécommunications par l'article L. 36-6 (1o) précité est     limitée dans son champ d'application et doit s'exercer, en vertu dudit     article, dans le respect des dispositions du code des postes et     télécommunications et de ses règlements d'application ; qu'en particulier     l'article L. 33-1, auquel renvoie sur ce point l'article L. 34-1, confie à un     décret pris après avis de la Commission supérieure du service public des     postes et télécommunications le soin de définir les clauses types devant     figurer dans les cahiers des charges dont les règles s'imposent aux     opérateurs ; que la compétence réglementaire dévolue à l'Autorité s'exerce     sous le contrôle du ministre chargé des télécommunications ; que par suite le     moyen tiré de la méconnaissance de l'article 21 de la Constitution ne peut     qu'être écarté ;
    En ce qui concerne le pouvoir de sanction accordé à l'Autorité de
      Considérant que l'article L. 36-11 du code des postes et télécommunications,     également inséré par l'article 8 de la loi, institue au bénéfice de     l'Autorité de régulation des télécommunications un pouvoir de sanction, soit     d'office, soit à la demande du ministre chargé des télécommunications, d'une     organisation professionnelle, d'une association agréée d'utilisateurs ou     d'une personne physique ou morale concernée, en cas de manquement de la part     d'un exploitant de réseau ou d'un fournisseur de service de     télécommunications aux dispositions législatives et réglementaires afférentes     à son activité ou aux décisions prises pour en assurer la mise en oeuvre ;
     qu'il définit les conditions dans lesquelles est exercé ce pouvoir de     sanction ;
      Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que le législateur     aurait accordé à l'Autorité de régulation des télécommunications un pouvoir     de sanction trop étendu ; que les dispositions législatives et réglementaires     susceptibles d'être enfreintes et de donner lieu à sanction pourraient être     de nature pénale ou à tout le moins étrangères au domaine d'activité de     l'autorité de régulation ;
      Considérant que la loi peut, sans qu'il soit porté atteinte au principe de     la séparation des pouvoirs, doter une autorité administrative indépendante de     pouvoirs de sanction dans la limite nécessaire à l'accomplissement de sa     mission ; qu'il appartient toutefois au législateur d'assortir l'exercice de     ces pouvoirs de sanction de mesures destinées à sauvegarder les droits et     libertés constitutionnellement garantis ; qu'en particulier une sanction     administrative de nature pécuniaire ne peut se cumuler avec une sanction     pénale ;
      Considérant qu'aux termes du 3o de l'article L. 36-7 du code des postes et     télécommunications, l'Autorité de régulation des télécommunications <<     contrôle le respect par les opérateurs des obligations résultant des     dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables en     vertu du présent code et des autorisations dont ils bénéficient et sanctionne     les manquements constatés dans les conditions prévues aux articles L. 36-10     et L. 36-11 >> ; qu'il résulte de cette disposition que les infractions aux     dispositions législatives et réglementaires afférentes à l'activité d'un     exploitant de réseau ou d'un fournisseur de service sont celles liées à     l'application du code des postes et télécommunications et des autorisations     données aux opérateurs pour leur activité dans les télécommunications ; que     la loi n'a pas pour effet de permettre à l'autorité de régulation de     sanctionner des infractions à des législations d'une autre nature ;
      Considérant en outre que le b du 2o de l'article L. 36-11 ne permet     d'infliger une sanction administrative de nature pécuniaire que si le     manquement concerné n'est pas constitutif d'une infraction pénale ;
      Considérant que, dès lors, les griefs invoqués par les requérants ne     sauraient qu'être écartés ;
    En ce qui concerne la compétence attribuée à la cour d'appel de Paris
      Considérant qu'en vertu du I de l'article L. 36-8 du code des postes et     télécommunications, dans sa rédaction issue de l'article 8 de la loi déférée,     l'Autorité de régulation des télécommunications peut être saisie des     différends qui interviennent en cas de refus d'interconnexion, d'échec des     négociations commerciales ou de désaccord sur la conclusion ou l'exécution     d'une convention d'interconnexion ou d'accès à un réseau de     télécommunications ; qu'à l'issue d'une procédure contradictoire elle prend     une décision motivée, laquelle précise les conditions équitables, d'ordre     technique et financier, dans lesquelles l'interconnexion ou l'accès doivent     être assurés ; qu'en cas d'atteinte grave aux règles régissant le secteur des     télécommunications elle est habilitée, après avoir entendu les parties en     cause, à prendre des mesures conservatoires destinées à assurer la continuité     du fonctionnement des réseaux ; qu'en vertu du II du même article l'autorité     peut également être saisie de différends concernant soit les conditions de     mise en conformité des conventions comportant des clauses excluant ou     restreignant la fourniture des services de télécommunications sur les réseaux     mentionnés à l'article L. 34-4 du code des postes et télécommunications, soit     les possibilités et les conditions d'une utilisation partagée entre     opérateurs d'installations existantes ; que le IV de cet article désigne la     cour d'appel de Paris pour connaître des recours en annulation et en     réformation dirigés contre ses décisions en ces matières ;
      Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent qu'en attribuant ce     contentieux au juge judiciaire le législateur a méconnu le principe     fondamental reconnu par les lois de la République selon lequel ressortissent     à la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions     prises, dans l'exercice de prérogatives de puissance publique, par les     autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités de la     République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou sous leur     contrôle ; qu'ils font valoir qu'une telle dérogation aux règles habituelles     de compétence ne saurait trouver de justification dans le souci d'une bonne     administration de la justice dès lors que le contentieux des autres décisions     de l'Autorité relève de la juridiction administrative ; qu'ils font valoir à     cette fin la nécessité pour chaque justiciable d'identifier aisément son juge     ;
      Considérant que les décisions de l'Autorité de régulation des     télécommunications, autorité administrative, prises en application des I et     II de l'article L. 36-8 du code des postes et télécommunications, qui     s'imposent aux parties qui ont saisi cette autorité, constituent des     décisions exécutoires prises dans l'exercice de prérogatives de puissance     publique ;
      Considérant que, toutefois, lorsque l'application d'une législation ou d'une     réglementation spécifique pourrait engendrer des contestations contentieuses     diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de compétence,
     entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, il est     loisible au législateur, dans l'intérêt d'une bonne administration de la     justice, d'unifier les règles de compétence au sein de l'ordre juridictionnel     principalement intéressé ; qu'une telle unification peut être opérée tant en     fonction de l'autorité dont les décisions sont contestées qu'au regard de la     matière concernée ;
      Considérant qu'en l'espèce les décisions de l'autorité pourront trancher des     litiges relevant du droit de la concurrence ou des différends de nature     commerciale ou technique survenus dans la négociation ou l'exécution des     conventions d'interconnexion, lesquelles, en vertu de l'article L. 34-8 du     code des postes et des télécommunications, constituent des conventions de     droit privé ; qu'il en sera de même des litiges entre opérateurs s'agissant     des possibilités et conditions d'une utilisation partagée entre eux des     installations existantes ou des conditions de mise en conformité avec     l'article L. 34-4 du même code des conventions relatives à la fourniture de     services de télécommunications visés par cet article ; que la saisine de     l'autorité par l'une ou l'autre des parties est facultative ; qu'au cas où     les opérateurs n'auront pas choisi de saisir l'Autorité de régulation, les     litiges seront portés selon le cas, soit devant le Conseil de la concurrence     et, en cas de contestation, devant la cour d'appel de Paris, soit devant le     juge du contrat ; que la loi déférée tend ainsi à unifier, sous le contrôle     de la Cour de cassation, l'ensemble des contentieux spécifiques visés aux I     et II de l'article L. 36-8 ;
      Considérant que cet aménagement précis et limité des règles de compétence     juridictionnelle peut être justifié par les nécessités d'une bonne     administration de la justice ; que dès lors il ne méconnaît pas le principe à     valeur constitutionnelle invoqué par les auteurs de la saisine ; que, par     suite, le grief invoqué doit être écarté ;
          Sur l'article 15 de la loi :
      Considérant que l'article 15 insère trois articles, numérotés 43-1, 43-2 et     43-3, dans la loi du 30 septembre 1986 susvisée relative à la liberté de     communication ; que l'article 43-1 impose à toute personne dont l'activité     est d'offrir un service de connexion à un ou plusieurs services de     communication audiovisuelle mentionnés au 1o de l'article 43 de ladite loi de     proposer à ses clients un moyen technique leur permettant de restreindre     l'accès à certains services ou de les sélectionner ; que l'article 43-2 place     un Comité supérieur de la télématique auprès du Conseil supérieur de     l'audiovisuel ; que son premier alinéa dispose que ce comité élabore des     recommandations qu'il propose à l'adoption du Conseil supérieur de     l'audiovisuel, propres à assurer le respect, par les services de     communication audiovisuelle mentionnés au 1o de l'article 43 de cette même     loi, des règles déontologiques adaptées à la nature des services proposés ;
     que le deuxième alinéa crée au sein du Comité supérieur de la télématique une     instance chargée d'émettre, dans certaines conditions de saisine, un avis sur     le respect desdites recommandations par un des services de communication     concernés ; que lorsque le comité estime que le service ne respecte pas les     recommandations, son avis est publié au Journal officiel de la République     française ; que le troisième et le quatrième alinéas sont relatifs     respectivement, d'une part, aux conditions dans lesquelles le comité peut     être saisi de réclamations concernant un service et à l'obligation faite au     président du Conseil supérieur de l'audiovisuel d'informer le procureur de la     République lorsqu'à la suite de réclamations ou de demandes d'avis il a     connaissance de faits de nature à motiver des poursuites pénales, d'autre     part, aux activités d'études, de coopération internationale et de proposition     du comité concernant de tels services ; qu'en vertu du cinquième alinéa le     comité comprend pour moitié des professionnels représentant les fournisseurs     d'accès aux services, les éditeurs de services et les éditeurs de presse et     pour l'autre moitié des représentants des utilisateurs et des personnalités     qualifiées parmi lesquelles le président est désigné par le président du     Conseil supérieur de l'audiovisuel ; que le sixième alinéa confie à un     décret, pris après avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel, le soin de     préciser la composition et les modalités de fonctionnement du comité ainsi     que ses attributions en matière de services offerts sur des accès     télématiques anonymes ; que l'article 43-3 dispose que les personnes dont     l'activité est d'offrir un service de connexion ne sont pas pénalement     responsables des infractions résultant du contenu des messages diffusés par     un service de communication audiovisuelle auquel elles donnent accès si elles     ont respecté les dispositions de l'article 43-1 et si ce service n'a pas fait     l'objet d'un avis défavorable publié au Journal officiel  en application de     l'article 43-2, sauf s'il est établi que ces personnes ont, en connaissance     de cause, personnellement commis l'infraction ou participé à sa commission ;      Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que les dispositions     de l'article 15 doivent être regardées à plusieurs titres comme     inconstitutionnelles ; que le Comité supérieur de la télématique se     trouverait doté de pouvoirs propres en méconnaissance de l'article 34 de la     Constitution et des articles 10 et 11 de la Déclaration des droits de l'homme     et du citoyen ; qu'ils soutiennent que l'élaboration par le Conseil supérieur     de l'audiovisuel de règles déontologiques porterait ainsi atteinte à la     compétence exclusive du législateur pour fixer les règles concernant les     garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés     publiques ; qu'en particulier la loi ne saurait déléguer à une autorité     administrative une telle compétence sans indiquer le champ d'application     précis de ces règles déontologiques et qu'il appartenait au législateur de     définir la composition d'un comité intervenant dans un domaine touchant aux     libertés publiques et la procédure applicable devant lui ; qu'ils font valoir     également que la procédure d'adoption d'avis relatifs au respect des     recommandations déontologiques par les services télématiques contrevient à     plusieurs règles de nature constitutionnelle ; que la définition d'une     déontologie servant de base à l'adoption d'avis faisant grief, qui seraient     propres à fonder des poursuites pénales, s'apparenterait à l'édiction     déguisée d'une procédure d'autorisation préalable ; qu'une instance créée au     sein d'une autorité dont les compositions respectives ne sont pas définies     par la loi serait ainsi appelée à donner un avis susceptible de déclencher     d'éventuelles poursuites pénales ; que le Comité supérieur de la télématique     serait doté d'un pouvoir d'interprétation de la loi pénale et indirectement     de déclenchement des poursuites pénales et que le juge pénal serait lié par     cette interprétation ; que le principe de légalité des délits et des peines     serait méconnu en ce que les avis défavorables dudit comité, qui ont des     conséquences pénales, seront pris au motif de la méconnaissance de règles     déontologiques dont le contenu serait << imprécis et pour tout dire inconnu     >> ; qu'enfin le droit au recours effectif et les droits de la défense     seraient manifestement violés ;
      Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe     les règles concernant les droits civiques et les garanties fondamentales     accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; qu'il     appartient au législateur d'assurer la sauvegarde des droits et des libertés     constitutionnellement garantis ; que s'il peut déléguer la mise en oeuvre de     cette sauvegarde au pouvoir réglementaire, il doit toutefois déterminer     lui-même la nature des garanties nécessaires ; que, s'agissant de la liberté     de communication, il lui revient de concilier, en l'état actuel des     techniques et de leur maîtrise, l'exercice de cette liberté telle qu'elle     résulte de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du     citoyen, avec, d'une part, les contraintes techniques inhérentes aux moyens     de communication concernés et, d'autre part, les objectifs de valeur     constitutionnelle que sont la sauvegarde de l'ordre public, le respect de la     liberté d'autrui et la préservation du caractère pluraliste des courants     d'expression socioculturels ;
      Considérant que la loi a confié au Comité supérieur de la télématique le     soin d'élaborer et de proposer à l'adoption du Conseil supérieur de     l'audiovisuel, auprès duquel il est placé, des recommandations propres à     assurer le respect par certains services de communication de règles     déontologiques, sans fixer à la détermination de ces recommandations, au     regard desquelles des avis susceptibles d'avoir des incidences pénales     pourront être émis, d'autres limites que celles, de caractère très général,
     résultant de l'article 1er de la loi du 30 septembre 1986 susvisée ; qu'ainsi     le législateur a méconnu la compétence qu'il tient de l'article 34 de la     Constitution ; que dès lors doivent être regardées comme contraires à la     Constitution les dispositions du premier alinéa de l'article 43-2 inséré dans     la loi du 30 septembre 1986 susvisée ; que les dispositions des autres     alinéas dudit article et celles de l'article 43-3 en sont en tout état de     cause inséparables ; que les articles 43-2 et 43-3 introduits par l'article     15 dans la loi du 30 septembre 1986 susvisée doivent par suite être déclarés     contraires à la Constitution ;
      Considérant qu'il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever     aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres     dispositions de la loi soumise à son examen,
              Décide :
Le président,
    Roland Dumas
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,SAISI LE 24-06-1996 PAR PLUS DE 60 SENATEURS A DECLARE CONTRAIRE A LA CONSTITUTION LES ART. 43-2 ET 43-3 DE LA LOI 861067 DU 30-06-1986 RELATIVE A LA LIBERTE DE COMMUNICATION INTRODUITS PAR L'ART. 15 DE LA LOI 96659 DU 26-07-1996 DE REGLEMENTATION DES TELECOMMUNICATIONS.
LES ART. 43-2 ET 43-3 SONT RELATIFS A L'ATTRIBUTION DE POUVOIRS DE RECOMMANDATION ET D'AVIS AU CSA ET A UN COMITE SUPERIEUR DE LA TELEMATIQUE EN MATIERE DE CONTROLE DE LA COMMUNICATION TELEMATIQUE.
LA CONSEIL CONSTITUTIONNEL A CONSIDERE QUE,FAUTE D'AVOIR DEFINI LES PRINCIPES A RESPECTER POUR L'ELABORATION DE CES RECOMMANDATIONS ET DES AVIS QUI Y FONT SUITE,LE LEGISLATEUR A MECONNU LA COMPETENCE QU'IL TIENT DE L'ART. 34 DE LA CONSTITUTION.LES AUTRES ARTICLES DE LA LOI DEFEREE ONT ETE JUGES CONFORMES A LA CONSTITUTION.