Synthèse
Le solde des administrations publiques s'établit à - 77,5 Md€ en 2015, soit - 3,6 points de PIB. Sa composante structurelle est estimée à - 1,9 point de PIB avec les conventions de calcul du PIB potentiel de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) du 29 décembre 2014, à laquelle le Haut Conseil est tenu de se référer.
Le Haut Conseil constate que cette estimation du déficit structurel en 2015 (1,9 point de PIB) est inférieure de 0,2 point de PIB à l'objectif retenu dans la loi de programmation (2,1 points de PIB).
Il observe toutefois que la référence à la seule LPFP ne saurait suffire. En effet, les programmes de stabilité d'avril 2015 et d'avril 2016, qui ont tenu compte des demandes de la Commission européenne et du Conseil, traduisent mieux les engagements européens de la France. Au regard des objectifs fixés dans ces programmes, le déficit structurel est plus élevé de 0,3 point. Cet écart s'explique par les révisions intervenues le 17 mai 2016 sur la croissance du PIB en 2014 et 2015.
Cette croissance du PIB, meilleure que prévu pour 2014 et 2015, se traduit par une révision à la baisse de l'écart de production (écart entre le PIB effectif et le PIB potentiel). Le Haut Conseil observe toutefois que l'écart de production révisé présenté par le Gouvernement est encore sensiblement plus élevé que celui des organisations internationales. Pour le Haut Conseil, cet écart reste vraisemblablement surestimé, avec pour conséquence une majoration de la composante conjoncturelle du déficit et donc, mécaniquement, une sous-estimation du déficit structurel.
Les résultats de 2015 illustrent une nouvelle fois que les données de solde structurel sont soumises à des révisions significatives liées notamment à celles des estimations du PIB des années passées. Cette variabilité du niveau de solde structurel et sa sensibilité aux révisions de variables économiques plaident pour que l'appréciation prenne également en compte d'autres indicateurs plus représentatifs de l'orientation de la politique budgétaire, comme l'effort structurel.
A cet égard, le Haut Conseil constate que si l'effort structurel cumulé sur 2014 et 2015 est conforme à celui prévu en loi de programmation (0,9 point de PIB), il est inférieur à ceux prévus dans les programmes de stabilité d'avril 2015 et d'avril 2016 (un effort cumulé de l'ordre de 1,5 point de PIB dans les deux cas). Ces écarts résultent de mesures de réduction des prélèvements obligatoires plus importantes et d'un effort en dépense atténué du fait d'une inflation plus faible que prévu.
Au total, le Haut Conseil souligne que, le déficit structurel de 2015 étant plus creusé que dans le dernier programme de stabilité, l'effort à réaliser pour revenir à l'objectif d'équilibre structurel de moyen terme sera plus élevé.
Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement le 17 mai 2016, en application de l'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, afin de se prononcer sur le respect, en 2015, des objectifs pluriannuels de solde structurel. Le Haut Conseil a adopté, après en avoir délibéré lors de sa séance du 18 mai 2016, le présent avis.
Introduction
1. Sur le périmètre du présent avis
L'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 prévoit que « […] le Haut Conseil des finances publiques rend un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants […] que fait apparaître la comparaison des résultats de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques » (LPFP).
La LPFP en vigueur est la dernière loi de programmation votée, soit celle du 29 décembre 2014 pour les années 2014 à 2019. La loi organique précise que le solde structurel doit être calculé avec la trajectoire de PIB potentiel figurant dans le rapport annexé à la loi de programmation.
2. Sur les informations transmises
Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement le 17 mai 2016. Cette saisine comporte l'article liminaire du projet de loi de règlement pour 2015 et notamment son tableau de synthèse qui retrace le solde effectif et le solde structurel de l'ensemble des administrations publiques pour l'année 2015 (annexe n° 1). Cette saisine avait été précédée par un questionnaire transmis le 3 mai aux administrations compétentes par le secrétariat permanent du Haut Conseil auquel des réponses ont été apportées les 13 et 17 mai.
Enfin, le Haut Conseil a procédé à l'audition conjointe de la direction générale du Trésor et de la direction du budget le 18 mai 2016, conformément à la faculté offerte par l'article 18 de la loi organique précitée.
Observations relatives aux écarts à la programmation
L'avis du Haut Conseil porte en premier lieu sur le niveau de solde structurel pour l'exercice 2015, qui est comparé à celui de la LPFP et des programmes de stabilité qui ont suivi. Le Haut Conseil examine ensuite l'ajustement structurel, correspondant à la variation du solde structurel entre 2014 et 2015, ainsi que l'effort structurel associé à cette variation (1).
1. L'écart entre les soldes structurels constaté et prévu en 2015
Le Haut Conseil observe que la trajectoire de PIB potentiel et la méthode de calcul du solde structurel figurant dans l'article liminaire du projet de loi de règlement pour 2015 sont toutes deux conformes à celles de la LPFP pour les années 2014 à 2019.
D'après les données des comptes nationaux publiés par l'INSEE, le déficit public s'établit à 77,5 Md€ en 2015, soit 3,6 % du PIB, après 4,0 % en 2013 comme en 2014. La prévision de la loi de programmation était de 4,1 % du PIB.
L'écart de 0,6 point de PIB par rapport à la LPFP sur le solde effectif de 2015 est principalement de nature conjoncturelle (0,4 point). Les mesures ponctuelles et temporaires ne jouent que marginalement dans le calcul du déficit structurel en 2015.
Tableau 1. - Ecarts par rapport à la loi de programmation 2014-2019 (en point de PIB)
2013
2014
2015
LPFP(déc. 2014)
PLR 2015 (mai 2016)
Écart
LPFP(déc. 2014)
PLR 2015(mai 2016)
Écart
LPFP(déc. 2014)
PLR 2015 (mai 2016)
Écart
Solde effectif (1)
- 4,1
- 4,0
0,1
- 4,4
- 4,0
0,4
- 4,1
- 3,6
0,6
Solde conjoncturel (2)
- 1,6
- 1,5
0,1
- 1,9
- 1,7
0,2
- 2,0
- 1,6
0,4
Mesures ponctuelles et temporaires (3)
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
-0,1
0,0
0,1
Solde structurel (1) - (2) - (3)
- 2,5
- 2,5
0,0
- 2,4
- 2,3
0,2
- 2,1
- 1,9
0,2
Note : Les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.
Source : Haut Conseil à partir des données de la LPFP du 29 décembre 2014 et projet de loi de règlement pour 2015.
a) Une composante conjoncturelle du déficit inférieure à celle de la LPFP
La composante conjoncturelle du déficit représente l'impact du cycle économique sur les dépenses et recettes des administrations publiques.
La croissance du PIB des années 2014 et 2015 a été meilleure qu'anticipé dans la LPFP : 0,6 % au lieu de 0,4 % en 2014 et 1,3 % contre 1,0 % en 2015. Au total, le niveau de PIB constaté en 2015 est supérieur de 0,6 point à celui qui figurait dans la LPFP, ce qui se traduit par un écart de production (2) moindre (- 2,8 % en 2015 au lieu de - 3,4 %) et représente 0,4 point de déficit conjoncturel en moins. La composante conjoncturelle du déficit est ainsi de - 1,6 point en 2015 au lieu de - 2,0 points dans la LPFP.
Le Haut Conseil constate la révision à la baisse de l'écart de production qui découle d'une croissance du PIB meilleure que prévu sur les années 2014 et 2015. Il observe que l'écart de production révisé présenté par le Gouvernement est encore sensiblement plus élevé que celui des organisations internationales. Il considère que cet écart reste vraisemblablement surestimé, avec pour conséquence une majoration de la composante conjoncturelle du déficit et donc, mécaniquement, une sous-estimation de sa composante structurelle. Le déficit structurel présenté dans le cadre du projet de loi de règlement apparaît donc comme une estimation basse.
b) Une estimation des mesures ponctuelles et temporaires légèrement moindre (en valeur absolue) qu'en LPFP
Les mesures ponctuelles et temporaires, qui par définition n'ont pas d'impact pérenne sur le déficit public, sont estimées à - 0,9 Md€ (0,0 % du PIB), contre une prévision de - 2,2 Md€ (- 0,1 % du PIB) dans la LPFP. Cet écart entre le projet de loi de règlement pour 2015 et la LPFP résulte essentiellement d'un cadencement des décisions finales de justice relatives aux contentieux fiscaux plus lent qu'anticipé en LPFP, en particulier sur le contentieux lié aux OPCVM (annexe 2 sur les mesures ponctuelles et temporaires).
c) Un déficit structurel inférieur à la prévision de la LPFP mais révisé à la hausse par rapport aux programmes de stabilité
Le déficit structurel, calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires, est ainsi estimé à 1,9 % du PIB en 2015.
Le Haut Conseil constate que le déficit structurel en 2015 (1,9 point de PIB) est inférieur de 0,2 point de PIB à la prévision retenue dans la loi de programmation (2,1 points de PIB).
Le Haut Conseil rappelle toutefois qu'il avait souligné en septembre 2014 dans son avis sur le projet de loi de programmation pour 2014-2019 que ce projet n'était pas conforme aux engagements européens de la France, dans la mesure où il ne prévoyait que des ajustements structurels faibles pour les années 2014, 2015 et 2016. La loi de programmation votée fin 2014 comportait des ajustements un peu plus importants mais encore insuffisants au regard des règles européennes (respectivement pour les années 2014, 2015 et 2016 : 0,1 point, 0,4 point et 0,3 point de PIB) (3).
Suite à la recommandation du Conseil de l'Union européenne du 10 mars 2015, cette trajectoire a été corrigée dans les programmes de stabilité d'avril 2015 puis d'avril 2016 avec un ajustement structurel plus important.
Aux termes de la loi organique, le Haut Conseil est tenu de prendre pour référence la LPFP de décembre 2014. Toutefois, compte tenu des évolutions postérieures au vote de cette loi, la comparaison de la trajectoire effective de finances publiques à la seule référence définie en LPFP ne saurait suffire. Elle doit être complétée par une appréciation au regard de la trajectoire définie par les programmes de stabilité postérieurs à la LPFP.
Si le déficit structurel estimé pour 2015 dans le PLR (1,9 point de PIB) est inférieur à celui qui figurait dans la LPFP, il est en revanche plus élevé que les objectifs des programmes de stabilité d'avril 2015 et d'avril 2016 (1,6 point de PIB dans les deux programmes). Cet écart de 0,3 point s'explique par les révisions de la croissance du PIB en 2014 et 2015, rendues publiques le 17 mai 2016 (4).
Trajectoires de solde structurel 
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du 

JOnº 0121 du 26/05/2016, texte nº 105

Sources : LPFP, Programmes de stabilité d'avril 2016, projet de loi de règlement pour 2015.
Les résultats de 2015 illustrent une nouvelle fois (5) que les données de solde structurel sont soumises à des révisions significatives liées notamment à celles des estimations du PIB des années passées. Cette variabilité du niveau de solde structurel et sa sensibilité aux révisions de variables économiques plaident pour que l'appréciation prenne également en compte d'autres indicateurs plus représentatifs de l'orientation de la politique budgétaire, comme l'effort structurel.
2. La variation du solde structurel et l'effort structurel en 2015
L'ajustement structurel, c'est-à-dire la variation du solde structurel, représente en 2015 une amélioration de 0,4 point de PIB par rapport à 2014, soit une évolution conforme à ce qui était prévu en LPFP, les facteurs « non discrétionnaires » (6) ayant compensé le moindre effort structurel.
L'effort structurel, c'est-à-dire la partie de cette amélioration qui est directement liée à un effort en dépense ou à des mesures nouvelles de prélèvements obligatoires, est également de 0,4 point de PIB en 2015.
Cet effort structurel de 0,4 point s'explique par un effort de 0,5 point de PIB en dépense partiellement compensé par un impact négatif des mesures de prélèvements obligatoires (- 0,1 point de PIB).
Tableau 2 - Ecarts de décomposition de l'ajustement structurel par rapport à la loi de programmation 2014-2019 (% du PIB)
LPFP 2014
PLR 2015
ÉCART (PLR - LPFP)
2014
2015
2014
2015
2014
2015
Solde structurel
- 2,4
- 2,1
- 2,3
- 1,9
0,2
0,2
Ajustement structurel (a+b+c)
0,1
0,4
0,3
0,4
0,2
0,0
Effort structurel (a)
0,4
0,6
0,5
0,4
0,1
-0,1
Mesures nouvelles en prélèvements obligatoires
0,1
0,1
0,2
-0,1
0,1
-0,2
Effort en dépense
0,2
0,5
0,3
0,5
0,1
0,0
Composante non discrétionnaire (b)
- 0,2
- 0,1
- 0,1
0,0
0,0
0,0
Traitement des crédits d'impôt (7) (c)
- 0,1
- 0,1
- 0,1
- 0,1
0,0
0,1
Note : Les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.
Source : loi de programmation des finances publiques (LPFP) du 29 décembre 2014 et projet de loi de règlement pour 2015.
L'effort en dépense se mesure en comparant l'augmentation des dépenses publiques hors crédits d'impôt (0,9 % en valeur), déflatée par le prix du PIB (0,6 % en 2015), soit une augmentation en volume de 0,3 %, à la croissance potentielle du PIB (estimée par le Gouvernement à 1,1 % en 2015) (8). Cette modération de la dépense (hors crédits d'impôt) est due pour partie à une diminution de la charge d'intérêts (alors même que la dette a continué à progresser), qui ne correspond pas à proprement parler à un effort en dépense.
Les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires ont quant à elles contribué à réduire l'effort structurel de 0,1 point de PIB en 2015, les mesures de réduction (allégements de charges et CICE, notamment) l'ayant emporté sur les augmentations (TICPE, cotisation retraite, CSPE…).
Les éléments dits « non discrétionnaires », qui peuvent contribuer à la variation du solde structurel indépendamment des mesures en recettes et en dépenses, et donc conduire à un écart entre ajustement structurel et effort structurel, sont de faible ampleur en 2015 (9).
En 2015, l'effort structurel a été moindre que prévu en LPFP (0,4 point de PIB au lieu de 0,6 point). L'effort en dépense a été conforme à la programmation, mais la contribution négative des prélèvements obligatoires a été plus forte qu'anticipé, avec une montée en charge plus rapide du CICE et de nouveaux allégements (suramortissement des investissements des entreprises et mesure d'« exonérations de fiscalité directe locale pour 2015 à destination des retraités modestes »).
Cet effort structurel en 2015 est sensiblement moindre que celui prévu dans les programmes de stabilité d'avril 2015 et d'avril 2016 (respectivement 0,8 et 0,7 point de PIB). C'est principalement la conséquence de la récente révision à la baisse du prix du PIB pour l'année 2015 (une augmentation limitée à 0,6 % contre 1,1 % dans les estimations précédentes) qui conduit à réviser à la hausse la progression en volume de la dépense (déflatée par le prix du PIB) et donc à un moindre effort en dépense.
Effort structurel sur l'année 2015 de la loi de programmation, des programmes de stabilité et du projet de loi de règlement pour 2015 (en point de PIB) 
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du 

JOnº 0121 du 26/05/2016, texte nº 105

Sources : LPFP, Programmes de stabilité d'avril 2015 et d'avril 2016, projet de loi de règlement pour 2015.
Sur les années 2014 et 2015, l'effort structurel cumulé est de 0,9 point de PIB, ce qui est conforme à l'objectif de la loi de programmation (0,9 point de PIB), mais sensiblement moins que prévu dans les programmes de stabilité (de l'ordre de 1,5 point de PIB en cumul sur les deux années). Dans ces programmes, l'effort porte essentiellement sur la dépense et a été construit à partir d'objectifs nominaux d'évolution des dépenses et de l'hypothèse d'une remontée de l'inflation. Cependant, l'inflation a depuis été révisée à la baisse par rapport aux prévisions de ces programmes de stabilité, conduisant à augmenter l'évolution de la dépense publique en volume et donc à diminuer l'effort structurel en dépense.
Le Haut Conseil constate que si l'effort structurel cumulé sur 2014 et 2015 est conforme à celui prévu en loi de programmation (0,9 point de PIB), il est inférieur à ceux prévus dans les programmes de stabilité d'avril 2015 et d'avril 2016 (un effort cumulé de l'ordre de 1,5 point de PIB dans les deux cas). Ces écarts résultent de mesures plus importantes de réduction des prélèvements obligatoires et d'un effort en dépense atténué du fait d'une inflation plus faible que prévu.
Au total, le Haut Conseil souligne que, le déficit structurel de 2015 étant plus creusé que dans le dernier programme de stabilité, l'effort à réaliser pour revenir à l'objectif d'équilibre structurel de moyen terme sera plus élevé.
Le présent avis sera publié au Journal officiel de la République française et joint au projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2015.
(1) Ces concepts sont définis à l'annexe n° 4.
(2) Ecart entre le PIB effectif et le PIB potentiel.
(3) Cet ajustement structurel aurait effectivement dû être d'au moins 0,5 point compte tenu du niveau de la dette française (de plus de 60 % du PIB). Le règlement européen 1466/97 définit l'ajustement structurel minimal comme devant être d'au moins 0,5 point, ajusté à la hausse pour les pays dont la dette dépasse les 60 points de PIB ou comportant des risques prononcés sur sa soutenabilité. L'ajustement structurel peut cependant être adapté en fonction de la position dans le cycle économique et du niveau de l'écart de production.
(4) Information rapide n° 127 - Comptes nationaux annuels - Révisions des principaux agrégats sur les années 2013-2015.
(5) C'était déjà le cas, notamment, dans l'avis rendu en mai 2013 sur le solde structurel de 2012.
(6) Il s'agit pour l'essentiel des effets imputables à la variation des élasticités des prélèvements obligatoires (c'est-à-dire au rapport entre l'évolution spontanée de ces prélèvements (hors mesures) et la croissance du PIB en valeur). En 2015, cette élasticité des prélèvements obligatoires au PIB a été un peu plus élevée que prévu dans la loi de programmation (1,0 au lieu de 0,9).
(7) Le coût en comptabilité nationale des crédits d'impôt remboursables (CICE, CIR) correspond à la créance acquise, tandis que leur coût mesuré au sens de l'effort en prélèvements obligatoires est le montant budgétaire restitué ou imputé. Un terme mesurant l'écart entre ces deux mesures apparaît alors dans la décomposition de l'ajustement structurel. Pendant la phase de montée en charge du CICE, cet écart est négatif, la créance étant plus élevée que le coût budgétaire.
(8) Les dépenses publiques représentant un peu plus de la moitié du PIB, l'effort en dépense est proche de la moitié de l'écart entre le taux de croissance en volume de la dépense publique et celui du PIB potentiel.
(9) Ils correspondent aux effets d'élasticité. Or l'évolution spontanée des prélèvements obligatoires (hors mesures nouvelles) a été de 1,9 % en 2015, identique à celle du PIB en valeur, ce qui correspond à une élasticité unitaire.