Participaient à la séance : Philippe de LADOUCETTE, président, Catherine EDWIGE, Hélène GASSIN, Yann PADOVA et Jean-Pierre SOTURA, commissaires.
I. - Contexte
Par courrier du 22 février 2016, le gestionnaire du réseau de transport d'électricité (RTE) a saisi, en application des dispositions des articles L. 321-10 et L. 321-14 du code de l'énergie, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) en vue de l'approbation de nouvelles règles relatives à la programmation, au mécanisme d'ajustement et au dispositif de responsable d'équilibre (ci-après les « Règles »).
Les Règles modifient les sections 1, 2 et 3 du précédent jeu de règles relatives à la programmation, au mécanisme d'ajustement et au dispositif de responsable d'équilibre et prévoient notamment des évolutions visant à rendre plus efficaces les flux financiers liés à l'équilibrage (en modifiant en particulier le prix de règlement des écarts) et à finaliser les travaux relatifs à la sécurisation financière du dispositif de responsable d'équilibre.
Par ailleurs, cette évolution vise à mettre en cohérence les Règles avec la dernière version des règles Services Système approuvée par la CRE dans sa délibération du 3 décembre 2015 (1) (ci-après les « Règles SSY ») et avec les évolutions des règles relatives à la valorisation des effacements de consommation sur les marchés de l'énergie telles que fixées par la CRE dans sa délibération du 11 février 2016 (2) (ci-après les « Règles NEBEF »).
Dans le cadre de la commission d'accès au marché, RTE a mené un large travail préalable de concertation des acteurs afin de préparer l'évolution de ces modalités. RTE a notamment mené un appel à contributions du 15 juillet au 4 septembre 2015, ainsi que deux consultations publiques, du 22 septembre au 13 octobre 2015, puis du 19 octobre au 16 novembre 2015.
Le 25 février 2016, la CRE a auditionné RTE et a organisé une table ronde avec les acteurs ayant participé à la concertation menée par RTE.
II. - Règles relatives à la programmation, au mécanisme d'ajustement et au recouvrement des charges d'ajustement (section 1)
1. Evolution des flux financiers liés à l'équilibrage
a) Proposition de RTE.
Dans sa délibération du 12 mars 2014 (3), la CRE avait recommandé à RTE de « mettre en place un cadre de réflexion, en concertation avec les acteurs de marché, traitant de l'évolution de l'ensemble des flux financiers relatifs à l'équilibrage ». La CRE a par ailleurs demandé à RTE de se concentrer sur le règlement financier de l'activation d'énergie d'équilibrage, la question du financement de la contractualisation des capacités étant traitée par la CRE dans le cadre de la préparation des prochains tarifs d'utilisation du réseau public de transport d'électricité (ci-après « TURPE »). Par ailleurs, le projet de code de réseau relatif à l'équilibrage élaboré en 2014 par ENTSO-E (4) ainsi que la recommandation d'adoption de ce code publiée en 2015 par l'ACER (5) définissent des principes concernant le règlement financier des flux d'énergie d'équilibrage.
RTE propose ainsi des évolutions concernant les flux financiers entre gestionnaire de réseau de transport (GRT) et responsables d'équilibre, et plus particulièrement :
- le périmètre des flux financiers comptabilisés dans le Compte Ajustements Ecarts (ci-après le « CAE ») ;
- le calcul du prix de référence pour les écarts ;
- le calcul de la tendance du système électrique ;
- la matrice de règlement des écarts.
RTE propose des modifications visant principalement à intégrer dans ces trois premiers éléments (périmètre des flux financiers comptabilisés dans le CAE, calcul du prix de référence pour les écarts, calcul de la tendance du système électrique) l'ensemble des énergies de réglage et d'ajustement.
Aujourd'hui, le financement des charges d'équilibrage dans le CAE, le prix de référence pour les écarts et la tendance du système électrique sont fondés uniquement sur les actions d'équilibrage manuelles entreprises par RTE. Or les actions liées au réglage automatique du système électrique (énergies des réserves primaires et secondaires, énergies issues des « écarts aux frontières » (6), énergies compensées entre GRT via la participation de RTE au projet de compensation des déséquilibres entre GRT, dit « iGCC » (7), contribuent également à l'équilibrage du système électrique par le GRT.
Aussi, RTE propose, dans le cadre des Règles, de mettre en œuvre un traitement similaire pour l'ensemble des énergies d'équilibrage, quel que soit leur mode d'activation. Ce traitement consiste à :
- intégrer le règlement financier des actions de réglage automatique dans le CAE : la rémunération versée aux acteurs d'ajustement fournissant des énergies de réglage (ou la rémunération versée par les acteurs d'ajustement recevant des énergies de réglage) sera portée par le CAE ;
- refléter les coûts associés à cette rémunération dans le prix de référence des écarts supporté par les responsables d'équilibre : chaque responsable d'équilibre verra ses écarts, sur chaque pas demi-horaire, facturés à un prix qui prend en compte le coût des actions d'ajustement manuelles et de réglage automatique. RTE propose que ces coûts (actuellement portés par le TURPE) soient imputés aux responsables d'équilibre qui sont à l'origine du déséquilibre du système sur le pas demi-horaire concerné ;
- prendre en compte, dans le calcul de la tendance du système électrique, l'ensemble des énergies activées pour l'équilibrage du système, qu'elles soient issues du réglage automatique ou de l'équilibrage manuel.
S'agissant de la matrice de règlement des écarts, RTE propose une modification structurante. La matrice actuelle inclut deux sous-jacents pour le règlement des écarts : un prix fondé sur les coûts des actions d'équilibrage, tel que décrit précédemment, et un prix fondé sur celui du marché spot. L'application de ces sous-jacents dépend de la position du responsable d'équilibre par rapport à la tendance du système électrique : le prix fondé sur les coûts des actions d'équilibrage est appliqué aux responsables d'équilibre qui aggravent le déséquilibre du système électrique (position « dans la tendance »), tandis que le prix fondé sur le marché spot est appliqué aux responsables d'équilibre qui contribuent à résorber le déséquilibre du système (position « à contre tendance »).
RTE propose d'utiliser un unique prix de référence pour le prix de règlement des écarts (fondé sur les coûts des actions de réglage et d'ajustement). Ce prix de référence unique est utilisé comme sous-jacent dans la matrice de règlement des écarts proposée par RTE, quelle que soit la position du responsable d'équilibre par rapport à la tendance du système électrique. Un coefficient k est appliqué à ce sous-jacent pour obtenir le prix de règlement des écarts. Ce coefficient est fixé ex ante à une valeur publiée sur le site internet de RTE, et permet ex post de mutualiser les coûts de l'équilibrage dont l'origine ne peut être imputée à un responsable d'équilibre donné.
RTE propose de mettre en œuvre l'ensemble des modifications décrites ci-dessus au 1er janvier 2017, à l'exception de l'intégration au CAE des flux financiers relatifs à l'activation d'énergie de réserve secondaire et au projet de compensation des déséquilibres entre GRT, qui est prévue dès l'entrée en vigueur des Règles.
b) Position des acteurs.
La majorité des acteurs s'est exprimée en faveur des propositions de RTE concernant l'évolution des flux financiers liés à l'équilibrage.
Trois acteurs ont cependant exprimé des réserves concernant l'intégration au CAE des flux financiers liés aux actions de réglage automatique, notamment les flux liés aux « écarts aux frontières synchrones », sur lesquels ils estiment que les responsables d'équilibre n'ont pas de levier.
Deux acteurs sont opposés aux évolutions de la matrice de règlement des écarts proposées par RTE et doutent des bénéfices escomptés. En outre, un acteur s'interroge sur la pertinence de mettre en œuvre cette évolution dès le 1er janvier 2017.
c) Analyse de la CRE :
La CRE est favorable aux propositions de RTE concernant le périmètre des flux financiers comptabilisés dans le CAE, le calcul du prix de référence pour les écarts et le calcul de la tendance du système électrique : l'ensemble des modifications proposées par RTE permettra de calculer les charges de l'équilibrage de façon plus exacte, pour en affecter les coûts aux acteurs qui en sont à l'origine. Par ailleurs, ces modalités répondent de manière anticipée à certaines exigences du projet de règlement européen relatif à l'équilibrage (8).
S'agissant de la matrice de règlement des écarts, la CRE est favorable à la cible d'une matrice utilisant un unique sous-jacent pour le prix de règlement des écarts. Un prix de règlement des écarts unique est plus incitatif pour les responsables d'équilibre, ce qui devrait permettre à terme une réduction du volume de déséquilibre net du système électrique à gérer par le GRT, générant ainsi une réduction globale des coûts de l'équilibrage. Il est par ailleurs préconisé dans le projet de règlement européen relatif à l'équilibrage.
La CRE est favorable à la proposition de RTE, qui doit être considérée comme une première étape. Des évolutions complémentaires seront nécessaires pour parvenir à un système règlement des écarts qui soit plus efficace et davantage incitatif, notamment concernant les flux financiers entre GRT et acteurs d'ajustement : à terme, le projet de règlement européen relatif à l'équilibrage prévoit que la rémunération des offres d'ajustement standardisées devra être fondée sur le principe du prix marginal. Ces évolutions seront traitées dans le cadre des travaux menés par RTE en 2016 sur la refonte du mécanisme d'ajustement français (travaux dits « Feuille de route pour le mécanisme d'ajustement », cf. partie IV « Autres éléments »).
La CRE demande par ailleurs à RTE de présenter un retour d'expérience sur ces évolutions, au plus tard douze mois après leur mise en œuvre, soit le 1er janvier 2018.
2. Participation simultanée d'un même site au sein du dispositif NEBEF et sur le mécanisme d'ajustement
a) Contexte.
Dans sa délibération du 11 février 2016 précitée, la CRE a modifié les règles relatives à la valorisation des effacements de consommation sur les marchés de l'énergie actuellement en vigueur afin de prévoir des dispositions permettant la participation simultanée d'un même site de soutirage à plusieurs mécanismes de marché (dispositif NEBEF et mécanisme d'ajustement).
Les Règles proposées par RTE intègrent les évolutions des règles relatives à la programmation, au mécanisme d'ajustement et au dispositif de responsable d'équilibre permettant la participation simultanée d'un même site au dispositif NEBEF et au mécanisme d'ajustement.
b) Analyse de la CRE.
Les dispositions proposées par RTE dans les Règles permettent la mise en cohérence des Règles avec les évolutions décidées par la CRE concernant les règles relatives à la valorisation des effacements de consommation sur les marchés de l'énergie, dans sa délibération du 11 février 2016 précitée. La CRE y est donc favorable.
3. Autres modifications de la section 1
a) Proposition de RTE.
RTE propose plusieurs autres évolutions, notamment :
- la participation simultanée au mécanisme d'ajustement et au dispositif d'interruptibilité ;
- une correction de la matrice de règlement des écarts permettant des incitations cohérentes lors des situations de prix négatifs, durant la période transitoire entre l'entrée en vigueur des Règles et le 1er janvier 2017 (date de mise en œuvre des modifications de la matrice décrite ci-dessus) ;
- la publication dès le mois de février de l'année A + 1 d'une estimation de la nouvelle valeur du coefficient k permettant l'annulation du solde du compte ajustements écarts pour l'année A, fondée sur les volumes disponibles en M + 1, M + 3, M + 6 et M + 12 ;
- une évolution de la formule de rémunération des factures de reversement et réconciliation temporelle en cohérence avec la recommandation de la CRE du 16 juin 2011 (9) ;
- une mise à jour des indicateurs nécessaires au suivi de l'équilibrage, au 1er janvier 2017 ;
- des évolutions visant à clarifier les règles de la préséance économique (interclassement économique des offres, activation d'une offre d'ajustement sur plusieurs plages de prix) ;
- des évolutions concernant les échanges de données entre RTE et les gestionnaires de réseau de distribution (évolution du processus de transmission des données de périmètres visant à harmoniser le traitement des périmètres injection et soutirage, introduction d'un régime de mandat) ;
- une simplification de la gestion des périmètres d'ajustement (suppression d'un support contractuel signé mensuellement par RTE et l'acteur d'ajustement pour formaliser les périmètres d'ajustement).
b) Analyse de la CRE.
La CRE est favorable aux évolutions proposées par RTE qui améliorent et simplifient les règles actuelles, et dont elle note qu'elles n'ont pas fait l'objet d'opposition des acteurs de marché.
III. - Règles relatives au dispositif de responsable d'équilibre (section 2) et au service d'échange de blocs (section 3)
1. Finalisation des travaux relatifs à la sécurisation financière du dispositif
a) Proposition de RTE.
Conformément à la demande de la CRE dans sa délibération du 26 février 2015 (10), RTE propose de compléter le calcul du volume d'énergie journalier (ci-après « VEJ ») de chaque responsable d'équilibre (ci-après « RE ») en prenant en compte les transactions d'importation et d'exportation, ainsi que les transactions déclaratives sur le marché court terme infrajournalier. Cette évolution serait effective à compter du 30 juin 2016.
RTE propose également de supprimer les formulaires d'ouverture a priori et de résiliation d'échanges de blocs entre deux RE : un RE pourra échanger des blocs d'énergie avec n'importe quel autre RE, sous réserve qu'il dispose d'un accord de participation en qualité de RE valide. Afin de prévenir tout risque de fraude, en cas de programmes d'échanges de blocs discordants transmis par deux RE souhaitant réaliser un échange, le volume minimum déclaré par les deux RE sera pris en compte, au lieu de la moyenne des valeurs déclarées actuellement.
Enfin, RTE propose d'inscrire dans les règles les dispositions du processus cible d'échange de blocs. La cible envisagée est un processus d'acceptation continu des programmes entre 14 heures et 16 h 30 en J - 1 puis entre 16 h 31 J - 1 et 23 h 30 en J. Dans ce dispositif, les fichiers détaillant les caractéristiques des échanges peuvent être envoyés en continu et sont pris en compte par ordre d'arrivée ; en cas de dépassement du VEJ autorisé, seul le programme d'échange de blocs qui entraîne un dépassement est annulé.
RTE a proposé, dans le cadre de la concertation menée en 2015, de fixer les modalités d'envoi des fichiers, leur structure, la description fine du processus et des spécifications lors d'ateliers dédiés qui auront lieu en 2016, en s'appuyant notamment sur les processus et fichiers standards de programmation européens tels que définis par ENTSO-E et en s'orientant vers un format de fichier robuste à une éventuelle modification du pas de règlement des écarts.
Le dispositif cible ne sera pas mis en place avant juillet 2017, à une date « E » à notifier par RTE aux acteurs. RTE propose de l'inscrire dès cette version des règles pour permettre aux acteurs d'anticiper cette évolution dont les impacts (SI et opérationnels) sont lourds.
b) Position des acteurs.
Lors de la consultation menée par RTE sur la version précédente des règles, qui introduisait le suivi du VEJ, une majorité d'acteurs avait demandé que le calcul soit complété par la prise en compte des importations, exportations et transactions déclaratives sur le marché court terme infrajournalier. A l'occasion de la dernière consultation de RTE, seul un acteur s'est exprimé sur ce sujet ; il a émis un avis favorable.
Concernant la suppression des formulaires d'ouverture et de résiliation des échanges de blocs, les cinq acteurs qui se sont exprimés à ce sujet à l'occasion de la dernière consultation de RTE ne sont pas opposés à la suppression des formulaires, mais cette évolution n'est pas jugée prioritaire. Néanmoins, trois acteurs sur les cinq sont opposés à l'application de la règle du minimum en cas de déclarations discordantes, notamment pour des raisons de simplification opérationnelle.
Concernant le dispositif cible d'échange de blocs, deux acteurs ont indiqué être favorables à cette évolution et trois acteurs ont indiqué n'y être pas opposés, bien que cette évolution ne soit pas jugée prioritaire.
c) Analyse de la CRE.
La CRE est favorable à l'évolution du calcul du VEJ, qui répond à une demande explicite de la CRE et permet une prise en compte exhaustive des transactions effectuées par un responsable d'équilibre.
Concernant la suppression des formulaires, la CRE est favorable à cette évolution, qui constitue une simplification opérationnelle satisfaisante. Compte tenu des risques de fraude que pourrait faire porter cette suppression en l'absence de règle stricte de gestion des déclarations discordantes, la CRE considère que la mise en place de la règle de mise au minimum proposée par RTE est un prérequis nécessaire à la suppression des formulaires. Par conséquent, la CRE est également favorable à cette évolution.
Enfin, concernant le dispositif cible d'échange de blocs d'énergie, la CRE est favorable à l'inscription de la solution cible dans les Règles, ce qui répond à une demande de la CRE dans sa délibération du 26 février 2015 précitée. En effet, cette évolution présente l'avantage de permettre d'adopter un écrêtement des échanges de blocs en cas de dépassement, plutôt qu'une annulation de tous les programmes d'échange, ce qui réduit le risque d'annulation de transaction et donc de déséquilibre des périmètres des responsables d'équilibre. Conformément à la proposition faite par RTE lors de la concertation menée en 2015, la CRE demande à RTE de poursuivre, en concertation avec les acteurs, les travaux visant à définir des modalités techniques du dispositif cible d'échange de blocs d'énergie adaptées à l'ensemble des responsables d'équilibre.
Comme évoqué lors de la concertation, la refonte du dispositif d'échange de blocs d'énergie devra s'accompagner d'une révision des modalités de facturation du service d'échange de blocs. C'est pourquoi la CRE demande à RTE de lancer les travaux visant à identifier les modalités cibles de facturation du service d'échange de blocs et de saisir la CRE de l'évolution de la prestation correspondante.
2. Mise en cohérence de la section 2 avec les règles Services Système et avec les règles relatives à la valorisation des effacements de consommation sur les marchés de l'énergie
a) Proposition de RTE.
La dernière version des règles Services Système (v3) a été approuvée par la CRE dans sa délibération du 3 décembre 2015 précitée. Cette évolution des Règles Services Système permet, à partir du 1er avril 2017, d'appliquer aux sites de soutirage raccordés à un réseau public de distribution, de manière optionnelle, les mécanismes issus des modèles régulé et contractuel (au sens du mécanisme dit « NEBEF », notifications d'echanges de blocs d'effacements) s'agissant de la correction des périmètres d'équilibre et des flux financiers associés à l'activation des énergies des réserves primaire et secondaire.
La proposition de RTE prévoit donc d'intégrer dans le dispositif de reconstitution des flux la prise en compte de la participation des sites raccordés à un réseau public de distribution aux réglages primaire et secondaire de fréquence à partir du 1er avril 2017.
Par ailleurs, dans sa délibération du 11 février 2016 précitée, la CRE a fait évoluer les règles relatives à la valorisation des effacements de consommation sur les marchés de l'énergie. Les nouvelles règles, qui entreront en vigueur au 1er avril 2016, permettent la participation d'un même site à plusieurs mécanismes de marchés (NEBEF et mécanisme d'ajustement) comme décrit ci-dessus, ainsi que l'agrégation au sein d'une entité d'effacement de plusieurs sites, indépendamment de leurs caractéristiques.
Ces évolutions ont des effets sur le dispositif de responsable d'équilibre, c'est pourquoi RTE propose de les prendre en compte en détaillant les modalités de décompte des effacements pour prise en compte dans la reconstitution des flux.
b) Analyse de la CRE.
D'une part, la CRE considère que la proposition de RTE intègre de manière satisfaisante les énergies de réglage primaire et secondaire fournies et absorbées par les sites raccordés à un réseau public de distribution dans les calculs effectués aux différentes étapes de la reconstitution des flux, à partir du 1er avril 2017. L'inscription de cette évolution très en amont de sa mise en œuvre effective vise à garantir la cohérence entre les Règles et les Règles SSY au fil de l'eau et permet une anticipation des acteurs sur l'évolution des mécanismes.
D'autre part, la CRE considère que la proposition de RTE explicite des méthodes de prise en compte adaptées des effacements liés à NEBEF en tenant compte des modalités d'agrégation assouplies dans les Règles. Cette évolution apparaît comme un prolongement de l'intégration des effacements dans la reconstitution des flux amorcée par certaines évolutions introduites dans la version précédente des Règles.
Par conséquent, la CRE est favorable aux évolutions des Règles proposées par RTE pour mise en cohérence avec les règles SSY et NEBEF.
3. Autres modifications des sections 2 et 3M
a) Proposition de RTE.
RTE propose plusieurs autres évolutions, notamment :
- la reformulation des dispositions simplifiées de reconstitution des flux, dites de « RE bouclant » ;
- la suppression du dispositif de gestion en ligne des périmètres d'équilibre, pour des raisons opérationnelles.
b) Analyse de la CRE.
La CRE est favorable aux évolutions proposées par RTE qui améliorent les règles actuelles en apportant des clarifications à certains points opérationnels, et dont elle note qu'elles n'ont pas fait l'objet d'opposition des acteurs de marché.
IV. - Autres éléments
1. Dates ultérieures d'entrée en vigueur des dispositions
Lors de la consultation publique menée par RTE, plusieurs acteurs ont soulevé la complexification croissante des jeux de règles et demandé que soit clarifié l'emploi de « dates X » ultérieures de mise en œuvre et leurs modalités de notification.
La CRE partage cette analyse sur la complexification liée à l'inscription dans les règles de certaines modalités en amont de leur mise en œuvre. Cependant, une telle pratique est justifiée lorsque l'évolution à venir nécessite des adaptations conséquentes opérationnelles ou des systèmes d'information de la part des acteurs.
C'est pourquoi la CRE demande à RTE de limiter les cas d'utilisation de « dates X » à notifier ultérieurement à ce type d'évolution et d'inscrire dans les règles, à l'occasion d'une prochaine évolution, les modalités pratiques de notification de ces « dates X » aux acteurs, tant responsables d'équilibre que gestionnaires de réseaux de distribution (GRD), en prévoyant un délai de prévenance raisonnable entre la notification et la date effective d'entrée en vigueur.
2. Feuille de route relative aux évolutions du mécanisme d'ajustement dans la perspective de la mise en œuvre du projet de règlement européen relatif à l'équilibrage
A la suite de la publication de la Recommandation d'adoption du code de réseau relatif à l'équilibrage publiée par l'ACER en juillet 2015, RTE a engagé des travaux visant à définir une feuille de route avec un programme de travail pluriannuel sur les évolutions qui seront directement ou indirectement requises pour assurer la mise en œuvre du projet de règlement européen relatif à l'équilibrage.
RTE remettra à la CRE un rapport en mars 2016. La CRE mènera une consultation publique sur la base de ce rapport et envisage de délibérer pour donner des orientations concernant le programme de travail pour les prochaines évolutions des règles relatives à la programmation, au mécanisme d'ajustement et au dispositif de responsable d'équilibre à l'été 2016.
V. - Décision de la CRE
1. Approbation
En application des dispositions des articles L. 321-10 et L. 321-14 du code de l'énergie, la CRE approuve les modifications des Règles relatives à la programmation, au mécanisme d'ajustement et au dispositif de responsable d'équilibre qui lui ont été soumises par RTE par courrier du 22 février 2016.
Les Règles telles que modifiées entreront en vigueur le 1er avril 2016. Elles sont publiées sur le site de RTE.
La présente délibération est publiée au Journal officiel de la République française avec les Règles telles qu'approuvées par la CRE.
2. Autres demandes de la CRE
La CRE demande à RTE de mener un retour d'expérience sur les évolutions concernant les flux financiers liés à l'équilibrage : périmètre des flux financiers comptabilisés dans le CAE, calcul du prix de référence pour les écarts, calcul de la tendance du système électrique et matrice de règlement des écarts.
S'agissant de la sécurisation financière du dispositif de responsable d'équilibre, la CRE demande à RTE :
- de mener, à compter du deuxième trimestre 2016, les ateliers nécessaires à la définition des modalités techniques du dispositif cible d'échange de blocs d'énergie ;
- de saisir la CRE d'une proposition d'évolution de la prestation d'échange de blocs, tant dans ses modalités que dans ses conditions tarifaires.
Enfin, la CRE demande à RTE de limiter les cas d'utilisation de « dates X » à notifier ultérieurement aux évolutions qui nécessitent des adaptations conséquentes opérationnelles ou des systèmes d'information de la part des acteurs et d'inscrire dans les règles, à l'occasion d'une prochaine évolution, les modalités pratiques de notification de ces « dates X » aux acteurs, tant responsables d'équilibre que gestionnaires de réseaux de distribution (GRD), en prévoyant un délai de prévenance raisonnable entre la notification et la date effective d'entrée en vigueur.