le président,
Yves Guéna
   NOR: CSCL0307046S  
  LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2003
 Le Conseil constitutionnel a été  saisi, dans les conditions prévues à l'article 61,  deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de  finances rectificative pour 2003, le 19 décembre 2003,  par M. Jean-Marc Ayrault, Mme Patricia Adam, M. Damien  Alary, Mme Sylvie Andrieux-Bacquet, MM£ Jean-Marie  Aubron, Jean-Paul Bacquet, Jean- Pierre Balligand,  Gérard Bapt, Claude Bartolone, Jacques Bascou,  Christian Bataille, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude  Beauchaud, Eric Besson, Jean- Louis Bianco, Jean-Pierre  Blazy, Serge Blisko, Patrick Bloche, Jean-Claude Bois,  Daniel Boisserie, Maxime Bono, Augustin Bonrepaux,  Jean-Michel Boucheron, Pierre Bourguignon, Mme Danielle  Bousquet, MM£ François Brottes, Thierry Carcenac,  Christophe Caresche, Mme Martine Carillon-Couvreur, MM£  Laurent Cathala, Jean-Paul Chanteguet, Alain Claeys,  Gilles Cocquempot, Pierre Cohen, Mme Claude Darciaux,  M. Michel Dasseux, Mme Martine David, MM£ Marcel  Dehoux, Bernard Derosier, Marc Dolez, François Dosé,  René Dosière, Julien Dray, Tony Dreyfus, Pierre Ducout,  Jean-Pierre Dufau, Jean- Paul Dupré, Yves Durand, Henri  Emmanuelli, Claude Evin, Laurent Fabius, Jacques Floch,  Pierre Forgues, Michel Françaix, Jean Gaubert, Mmes  Nathalie Gautier, Catherine Génisson, MM£ Jean Glavany,  Gaétan Gorce, Alain Gouriou, Mmes Elisabeth Guigou,  Paulette Guinchard-Kunstler, M. David Habib, Mme  Danièle Hoffman-Rispal, MM£ François Hollande, Jean-  Louis Idiart, Mme Françoise Imbert, MM£ Serge Janquin,  Armand Jung, Jean-Pierre Kucheida, Mme Conchita Lacuey,  MM£ Jérôme Lambert, François Lamy, Jack Lang, Jean  Launay, Jean-Yves Le Bouillonnec, Gilbert Le Bris,  Jean-Yves Le Déaut, Jean Le Garrec, Jean-Marie Le Guen,  Bruno Le Roux, Mme Marylise Lebranchu, MM£ Michel  Lefait, Patrick Lemasle, Guy Lengagne, Mme Annick  Lepetit, MM£ Jean-Claude Leroy, Michel Liebgott, Mme  Martine Lignières- Cassou, MM£ François Loncle, Bernard  Madrelle, Christophe Masse, Didier Mathus, Kléber  Mesquida, Jean Michel, Didier Migaud, Mme Hélène  Mignon, MM£ Arnaud Montebourg, Henri Nayrou, Alain  Néri, Mme Marie-Renée Oget, MM£ Christian Paul,  Germinal Peiro, Mmes Marie-Françoise Pérol-Dumont,  Geneviève Perrin-Gaillard, MM£ Jean-Jack Queyranne,  Paul Quilès, Alain Rodet, Bernard Roman, René Rouquet,  Mmes Ségolène Royal, Odile Saugues, MM£ Henri Sicre,  Dominique Strauss-Kahn, Pascal Terrasse, Philippe  Tourtelier, Daniel Vaillant, André Vallini, Manuel  Valls, Michel Vergnier, Alain Vidalies, Jean-Claude  Viollet, Philippe Vuilque, Jean-Pierre Defontaine, Paul  Giacobbi, Joël Giraud, Simon Renucci, Mme Chantal  Robin-Rodrigo, M. Roger-Gérard Schwartzenberg, Mmes       Christiane Taubira, Martine Billard, MM£ Noël Mamère et  Yves Cochet, députés ;
   Le Conseil constitutionnel,
   Vu la Constitution ;
   Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée  portant loi organique sur le Conseil constitutionnel  ;
   Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances  ;
   Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001  relative aux lois de finances ;
 Vu le code général des impôts ;
   Vu le code des douanes ;
   Vu le code de l'action sociale et des familles ;
   Vu le code de l'environnement ;
   Vu le code monétaire et financier ;
   Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2002-464  DC du 27 décembre 2002 ;
   Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le  23 décembre 2003 ;
   Le rapporteur ayant été entendu,
   1. Considérant que les auteurs de la saisine défèrent  au Conseil constitutionnel la loi de finances  rectificative pour 2003 en dénonçant son absence de  sincérité ; qu'ils contestent par ailleurs la  conformité à la Constitution de ses articles 20 et 97  ;
     Sur la sincérité de la loi de finances  rectificative :
   2. Considérant que, selon les requérants, "  l'exigence issue du respect des règles de sincérité  budgétaire " aurait dû conduire le Gouvernement à  présenter, au cours de l'exercice 2003, un projet de  loi de finances rectificative, " conformément à  l'invitation forte formulée l'an dernier par le Conseil  constitutionnel dans sa décision n° 2002-464 DC " ;  qu'ils fondent leur grief sur la détérioration du  déficit budgétaire et sur la baisse des recettes  fiscales qui ont pu être constatées " tout au long de  l'année " ; qu'ils considèrent que " le contrôle de  sincérité, s'il ne peut s'appliquer a posteriori  sur la loi de finances initiale, mérite, à tout le  moins, de s'exercer dans le cadre d'un projet de loi de  finances rectificative de fin d'année " ;
  3. Considérant qu'aux termes de l'article 32 de la loi  organique du 1er août 2001 susvisée, rendu applicable à  compter du 1er janvier 2002 par son article 65 : " Les  lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité  s'apprécie compte tenu des informations disponibles et  des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler  " ;
                                           4. Considérant que si, en cours d'exercice, les  grandes lignes de l'équilibre de la loi de finances  s'écartent sensiblement des prévisions, il appartient  au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de  loi de finances rectificative ;
   5. Considérant, toutefois, que l'absence de dépôt d'un  projet de loi de finances rectificative en temps utile,  si critiquable soit-elle, est sans effet sur la  constitutionnalité de la loi déférée ; qu'il n'est ni  établi ni même soutenu que celle-ci présente de façon  insincère l'ensemble des ressources et des charges de  l'Etat en 2003 compte tenu des informations disponibles  à la date de son dépôt et à celle de son adoption,  ainsi que des prévisions qui peuvent raisonnablement en  découler ; qu'il s'ensuit que les griefs relatifs au  défaut de sincérité doivent être écartés ;
     Sur l'article 20 :
   6. Considérant que le I de l'article 20 de la loi  déférée insère dans le code de l'environnement un  article L. 541-10-1 ; qu'en vertu du premier alinéa de  ce nouvel article : " A compter du 1er janvier 2005,  toute personne physique ou morale qui, gratuitement,  met pour son propre compte à disposition des  particuliers sans que ceux-ci en aient fait  préalablement la demande, leur fait mettre à  disposition, leur distribue pour son propre compte ou  leur fait distribuer des imprimés non nominatifs, dans  les boîtes aux lettres, dans les parties communes des  habitations collectives, dans les locaux commerciaux,  dans les lieux publics ou sur la voie publique, est  tenue de contribuer à la collecte, la valorisation et  l'élimination des déchets ainsi produits " ; que cette  contribution peut être financière ou prendre la forme  de prestations en nature ; qu'est exemptée de la  contribution " la mise à disposition du public  d'informations par un service public lorsqu'elle  résulte exclusivement d'une obligation découlant d'une  loi ou d'un règlement " ; que le deuxième alinéa du  même article prévoit que : " Sous sa forme financière,  la contribution est remise à un organisme agréé par les  ministères chargés de l'environnement, des  collectivités territoriales, de l'économie et de  l'industrie, qui la verse aux collectivités  territoriales au titre de participation aux coûts de  collecte, de valorisation et d'élimination qu'elles  supportent " ; que son troisième alinéa précise que la  contribution, lorsqu'elle prend la forme d'une  prestation en nature, " consiste en la mise à  disposition d'espaces de communication au profit des établissements publics de coopération intercommunale  assurant l'élimination des déchets ménagers " ; que "  ces espaces de communication sont utilisés pour  promouvoir la collecte, la valorisation et  l'élimination des déchets " ; que le quatrième alinéa  du nouvel article L. 541-10-1 dispose que : " Les  contributions financières et en nature sont déterminées  suivant un barème fixé par décret " ; qu'en vertu de  son cinquième alinéa, la personne ou l'organisme qui ne  s'acquitte pas volontairement de cette contribution est  soumis à la taxe générale sur les activités polluantes  ; que le II de l'article 20 de la loi déférée complète  en ce sens les articles 266 sexies et suivants  du code des douanes relatifs à l'assiette, aux taux et  aux modalités de recouvrement de ladite taxe ; que  celle-ci sera due pour la première fois, ainsi que le  prévoit le III de l'article 20, au titre de l'année  2005 ;
   7. Considérant que les députés requérants soutiennent  qu'en exemptant de la contribution ainsi instituée les  imprimés payants, c'est-à-dire en retenant un critère  qui " tient compte de la gratuité de l'imprimé et non  de sa nature ", le législateur aurait " institué une  différence de traitement sans rapport direct avec  l'objectif qu'il s'était assigné de protection de  l'environnement " ; qu'en outre, en ne désignant pas  l'autorité " qui déterminera la nature du versement, ni  les conditions de la distinction ", le législateur  serait resté en deçà de ses compétences ;
   8. Considérant qu'il est loisible au législateur, dans  le but d'intérêt général qui s'attache à la protection  de l'environnement, de faire prendre en charge par  certaines personnes mettant des imprimés à la  disposition du public le coût de collecte et de  recyclage desdits imprimés ;
   9. Considérant que, conformément à l'article 34 de la  Constitution, il appartient au législateur de  déterminer, dans le respect des principes  constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de  chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être  assujettis les contribuables ; que le principe  d'égalité ne fait pas obstacle à ce que soient établies  des impositions spécifiques ayant pour objet d'inciter  les redevables à adopter des comportements conformes à  des objectifs d'intérêt général, pourvu que les règles  qu'il fixe à cet effet soient justifiées au regard  desdits objectifs ;
   10. Considérant que la prolifération d'imprimés  gratuits distribués aux particuliers ou mis à leur  disposition en dehors de toute demande préalable de  leur part est une cause importante de dégradation de  l'environnement ; que, dans ces conditions, le  législateur pouvait, sans porter atteinte au principe  d'égalité, limiter aux seuls producteurs et  distributeurs de tels imprimés le champ d'application  du dispositif institué ; que la différence de  traitement qui en résulte, fondée sur des critères  objectifs et rationnels, est en rapport direct avec la  finalité poursuivie par la loi en matière de collecte  et de recyclage des imprimés ;
   11. Considérant, en revanche, qu'en soumettant à ce  dispositif les imprimés gratuits et non demandés  distribués dans les boîtes aux lettres de façon non  nominative, tout en exemptant les mêmes imprimés  lorsqu'ils font l'objet d'une distribution nominative,  le législateur a instauré une différence de traitement  injustifiée au regard de l'objectif poursuivi ;
   12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'au  deuxième alinéa du I ainsi qu'aux 1, 2 et 4 du II de  l'article 20 de la loi déférée, les mots " non  nominatifs " doivent être déclarés contraires à la  Constitution ;
   13. Considérant, par ailleurs, qu'en déterminant la  nature et les modalités de la contribution mentionnée  au premier alinéa du nouvel article L. 541-10-1 du code  de l'environnement, le législateur n'a pas méconnu  l'étendue de ses compétences ; que le grief tiré de la  violation de l'article 34 de la Constitution doit être  écarté ;
     Sur l'article 97 :
   14. Considérant que, par son 1°, l'article 97 de  la loi déférée, qui modifie l'article L. 251-1 du code  de l'action sociale et des familles, subordonne à une  condition de séjour ininterrompu d'au moins trois mois  en France le bénéfice de l'aide médicale aux étrangers  en situation irrégulière ; que son 2° insère un nouveau  chapitre intitulé " Prise en charge des soins urgents "  comportant un article L. 254-1 aux termes duquel : "  Les soins urgents dont l'absence mettrait en jeu le  pronostic vital ou pourrait conduire à une altération  grave et durable de l'état de santé de la personne ou  d'un enfant à naître et qui sont dispensés par les  établissements de santé à ceux des étrangers résidant  en France sans remplir la condition de régularité  mentionnée à l'article L. 380-1 du code de la sécurité  sociale et qui ne sont pas bénéficiaires de l'aide  médicale de l'Etat en application de l'article L. 251-1  sont pris en charge dans les conditions prévues à  l'article L. 251-2. Une dotation forfaitaire est versée  à ce titre par l'Etat à la Caisse nationale de  l'assurance maladie des travailleurs salariés " ;
   15. Considérant que les requérants font grief à ces  dispositions de méconnaître les exigences du onzième  alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 et de  porter atteinte au principe d'égalité ;
   16. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du  onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946,  la Nation " garantit à tous, notamment à l'enfant, à la  mère et aux vieux travailleurs, la protection de la  santé... " ; qu'il est à tout moment loisible au  législateur, statuant dans le domaine de sa compétence,  de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci  en leur substituant, le cas échéant, d'autres  dispositions, dès lors que, ce faisant, il ne prive pas  de garanties légales des exigences constitutionnelles  ;
   17. Considérant que l'aide médicale de l'Etat réside  dans la prise en charge par l'Etat des frais sanitaires   mentionnés à l'article L. 251-2 du code de l'action  sociale et des familles ; qu'en vertu de l'article L.  252-3 du même code, l'admission à cette aide est  accordée pour une période d'un an ;
   18. Considérant que les dispositions critiquées ont  pour objet d'éviter que l'aide médicale de l'Etat ne  prenne intégralement en charge pendant un an les  dépenses de soins engagées au bénéfice de personnes de  nationalité étrangère en situation irrégulière et qui  séjournent en France depuis moins de trois mois ; que  ces dispositions leur assurent cependant les soins  urgents " dont l'absence mettrait en jeu le pronostic  vital " ou pourrait conduire à une altération grave et  durable de leur état de santé ; qu'en adoptant de  telles mesures, le législateur n'a pas privé de  garanties légales l'exigence résultant du onzième  alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ;
   19. Considérant, en second lieu, que le principe  d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle  de façon différente des situations différentes, ni à ce  qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt  général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport  direct avec l'objet de la loi qui l'établit ;
   20. Considérant qu'eu égard à l'objet de l'article 97,  le législateur a pu, sans méconnaître le principe d'égalité, écarter de l'aide médicale de l'Etat, tout  en leur maintenant le bénéfice des soins urgents, les  étrangers qui sont en France depuis moins de trois mois  ;
     Sur la place de certaines dispositions dans la  loi de finances rectificative :
      En ce qui concerne les articles 80 et 86 :
   21. Considérant qu'en vertu du premier alinéa de  l'article 47 de la Constitution : " Le Parlement vote  les projets de loi de finances dans les conditions  prévues par une loi organique " ; qu'il en résulte que seule la loi organique peut définir la nature et le  contenu des documents qui doivent être joints aux lois  de finances ;
   22. Considérant que l'article 54 de la loi organique  du 1er août 2001 susvisée, applicable à compter de  l'exercice 2006, définit le contenu des documents et  informations qui sont joints à la loi de règlement,  laquelle est une loi de finances en vertu de son  article 1er ; que, parmi ces documents, figurent, en  application du 4° de l'article 54, les rapports annuels  de performances et, en application de son 7°, un  rapport de présentation du compte général de l'Etat  ;
   23. Considérant, d'une part, que le B du III de  l'article 80 de la loi déférée dispose que, à compter  de l'exercice 2006, une annexe récapitulant certaines     informations relatives à chaque dispositif de garantie  de l'Etat est jointe au rapport de présentation du " compte général de l'Etat " ;
   24. Considérant, d'autre part, que le troisième alinéa  de l'article 86 de la loi déférée prévoit que la mise  en oeuvre des opérations sur instruments financiers que  le ministre de la défense est autorisé à effectuer en  vue de couvrir les risques relatifs aux variations de  prix des approvisionnements en produits pétroliers  nécessaires aux besoins des armées est retracée, à  compter de l'exercice 2006, par le " rapport annuel de  performances " ;
   25. Considérant que ces dispositions ont empiété sur  le domaine réservé par la Constitution à la loi  organique ; que, dès lors, le B du III de l'article 80,  le troisième alinéa de l'article 86 ainsi que son  quatrième alinéa, qui en est inséparable, n'ont pas  leur place dans la loi déférée et doivent être déclarés  contraires à la Constitution ;
     En ce qui concerne les articles 58, 70 et 100 :
   26. Considérant que l'article 58 de la loi déférée  modifie l'article 953 du code général des impôts pour  porter de six mois à un an la durée de validité des  passeports délivrés à titre exceptionnel et pour un  motif d'urgence dûment justifié ou par une autorité qui  n'est pas celle du lieu de résidence ou de domicile du  demandeur ;
 27. Considérant que l'article 70 est relatif au  contrôle économique et financier de l'Etat sur les  organismes bénéficiaires de taxes fiscales affectées ou  de taxes parafiscales ;
   28. Considérant que le deuxième alinéa de l'article  100, qui complète par un I l'article L. 512-94 du code monétaire et financier, définit les règles de  représentation des caisses d'épargne et de prévoyance  régionales au conseil de surveillance de la Caisse  nationale des caisses d'épargne et de prévoyance ;
   29. Considérant que ces dispositions ne concernent pas  la détermination des ressources et des charges de  l'Etat ; qu'elles n'ont pas pour but d'organiser  l'information et le contrôle du Parlement sur la  gestion des finances publiques ou d'imposer aux agents  des services publics des responsabilités pécuniaires ;  qu'elles n'entraînent ni création ni transformation  d'emplois au sens du cinquième alinéa de l'article 1er  de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée ; qu'enfin,  elles n'ont pas le caractère de dispositions d'ordre  fiscal ; qu'ainsi, les articles 58, 70 et le deuxième  alinéa de l'article 100 de la loi déférée sont  étrangers au domaine des lois de finances ; qu'il suit  de là que ces articles ont été adoptés selon une  procédure contraire à la Constitution ;
   30. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil        constitutionnel, de soulever d'office aucune autre  question de conformité à la Constitution,
       Décide :
  1     
  Sont déclarées contraires à la Constitution les  dispositions suivantes de la loi de finances  rectificative pour 2003 :
   - au deuxième alinéa du I ainsi qu'aux 1, 2 et 4 du II  de l'article 20, les mots : " non nominatifs " ;
   - les articles 58 et 70 ;
   - le B du III de l'article 80 ;
   - les troisième et quatrième alinéas de l'article 86  ;
   - le deuxième alinéa (I) de l'article 100.
           2     
  Le surplus de l'article 20 et l'article 97 de la loi de  finances rectificative pour 2003 sont déclarés  conformes à la Constitution.
                          3   
  La présente décision sera publiée au Journal  officiel de la République française.
   Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance  du 29 décembre 2003, où siégeaient : MM£ Yves Guéna,  président, Michel Ameller, Jean-Claude Colliard,  Olivier Dutheillet de Lamothe, Pierre Joxe, Pierre  Mazeaud, Mmes Monique Pelletier, Dominique Schnapper et  Simone Veil.
                                        le président,
  Yves Guéna